Das "Gastarbeiter"-System: Arbeitsmigration und ihre Folgen in der Bundesrepublik Deutschland und Westeuropa 9783486709469, 9783486714197

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Jochen Oltmer, Axel Kreienbrink und Carlos Sanz Diaz (Hrsg.) Das „Gastarbeiter"-System

Schriftenreihe der Vierteljahrshefte für Zeitgeschichte Band 104 Im Auftrag des Instituts für Zeitgeschichte München - Berlin herausgegeben von Helmut Altrichter Horst Möller Hans-Peter Schwarz Andreas Wirsching Redaktion: Johannes Hürter und Jürgen Zarusky

Das „Gastarbeiter"-System Arbeitsmigration und ihre Folgen in der Bundesrepublik Deutschland und Westeuropa

Herausgegeben von Jochen Oltmer, Axel Kreienbrink und Carlos Sanz Diaz

Oldenbourg Verlag München 2012

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© 2012 Oldenbourg Wissenschaftsverlag GmbH Rosenheimer Straße 145, D-81671 München Tel: 089 / 45051-0 www.oldenbourg-verlag.de Das Werk einschließlich aller Abbildungen ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Bearbeitung in elektronischen Systemen. Umschlagentwurf: Thomas Rein, München und Daniel Johnson, Hamburg Umschlagabbildung: Gastarbeiter bei ihrer Ankunft in der Annahmestelle des Münchner Arbeitsamtes im Hauptbahnhofkeller, 1970; Süddeutsche Zeitung Photo/Neuwirth, Fritz Dieses Papier ist alterungsbeständig nach DIN/ISO 9706 Satz: Dr. Rainer Ostermann, München Druck und Bindung: Grafik+Druck GmbH, München ISBN elSBN ISSN

978-3-486-70946-9 978-3-486-71419-7 0506-9408

Inhalt

Vorwort

7

Jochen Oltmer Einführung: Migrationsverhältnisse und Migrationsregime nach dem Zweiten Weltkrieg

9

Teil I: Westdeutsche Anwerbepolitik und europäische Rahmenbedingungen Jan Philipp Sternberg Auswanderungsland, Zuwanderungsland. Die Doppelrolle der Migrationspolitik in der frühen Bundesrepublik

25

Frank Caestecker und Eric Vanhaute Zuwanderung von Arbeitskräften in die Industriestaaten Westeuropas. Eine vergleichende Analyse der Muster von Arbeitsmarktintegration und Rückkehr 1945-1960

39

Christoph A. Rass Die Anwerbeabkommen der Bundesrepublik Deutschland mit Griechenland und Spanien im Kontext eines europäischen Migrationssystems

53

Roberto Sala Die migrationspolitische Bedeutung der italienischen Arbeitswanderung in die Bundesrepublik

71

Crazia Prontera Das Emigrationszentrum in Verona. Anwerbung und Vermittlung italienischer Arbeitskräfte in die Bundesrepublik Deutschland 1955-1 975

89

Axel Kreienbrink Auswanderungslenkung und „asistencia al emigrante": das Instituto Espanol de Emigracion im franquistischen Spanien

103

Carlos Sanz Diaz Umstrittene Wege. Die irreguläre Migration spanischer Arbeitnehmer in die Bundesrepublik Deutschland

119

Karolina Novinscak Auf den Spuren von Brandts Ostpolitik und Titos Sonderweg: deutsch-jugoslawische Migrationsbeziehungen in den 1960er und 1970er Jahren

133

Marcel Berlinghoff Der europäisierte Anwerbestopp

149

6 Inhalt

Teil II: W a h r n e h m u n g u n d F o l g e n d e r M i g r a t i o n in den Ziel- u n d Herkunftsräumen Olga Sparschuh Grenzen der Grenzen. Italienische Arbeitsmigration nach Turin und München in den 1950er bis 1970er Jahren

167

Oliver Trede Misstrauen, Regulation und Integration. Gewerkschaften und „Gastarbeiter" in der Bundesrepublik in den 1950er bis 1970er Jahren

183

Dietrich Thränhardt und jenni Winterhagen Der Einfluss der katholischen Migrantengemeinden auf die Integration südeuropäischer Einwanderergruppen in Deutschland

199

Anna Caroline Cöster Duisburg-Marxloh. Interethnischer Austausch und subjektive Wahrnehmung von den 1 960er Jahren bis heute

217

Bettina Severin-Barboutie Stadt - Migration - Transformation. Stuttgart und Lyon im Vergleich

233

Sarah Hackett Integration im kommunalen Raum: Bremen und Newcastle-upon-Tyne im Vergleich

247

Abkürzungen

261

Die A u t o r i n n e n u n d A u t o r e n dieses B a n d e s

265

Vorwort

Seit B e g i n n des 21. J a h r h u n d e r t s h a t die Historische M i g r a t i o n s f o r s c h u n g e i n e n erheblichen Aufschwung g e n o m m e n . Zu einem ihrer Arbeitsschwerpunkte entwickelte sich die Geschichte d e r u m f a n g r e i c h e n g r e n z ü b e r s c h r e i t e n d e n Arbeitsmigration u n d i h r e r Folgen n a c h d e m Zweiten Weltkrieg. Zu d e m Interesse an e i n e r E r f o r s c h u n g d e r Genese von Anw e r b u n g , Beschäftigung u n d Integration von Arbeitsmigranten in d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d u n d in vielen a n d e r e n Staaten West-, Nord- u n d Mitteleuropas seit d e n späten 1940er J a h r e n h a b e n aktuelle politische u n d publizistische D e b a t t e n u m P r o b l e m e u n d Perspektiven d e r Integration von bereits seit L a n g e m a u f g e n o m m e n e n E i n w a n d e r e r n u n d ü b e r die B e d i n g u n g e n , F o r m e n u n d Folgen n e u e r Z u w a n d e r u n g e n im Kontext d e r Diskussionen u m demographische Alterung u n d Fachkräftemangel beigetragen. Hinzu k a m nicht zuletzt aber auch das Interesse verschiedener gesellschaftlicher Akteure, die Jahrestage d e r A n w e r b e v e r t r ä g e d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d mit S p a n i e n u n d G r i e c h e n l a n d ( 1 9 6 0 / 2 0 1 0 ) u n d d e r T ü r k e i ( 1 9 6 1 / 2 0 1 1 ) feierlich zu b e g e h e n sowie in diesem Kontext n a c h d e n kurz-, mittel- u n d langfristigen I m p l i k a t i o n e n d e r Z u w a n d e r u n g f ü r die Geschichte d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d zu f r a g e n . E n d e März 2010 h a b e n das B u n d e s a m t f ü r Migration u n d Flüchtlinge, N ü r n b e r g , das Institut f ü r Migrationsforschung u n d Interkulturelle Studien (IMIS) d e r Universität Osnab r ü c k sowie das D e p a r t a m e n t o de Historia C o n t e m p o r ä n e a d e r Universidad C o m p l u t e n s e de Madrid eine Tagung veranstaltet, die das Ziel verfolgte, n e u e Ergebnisse d e r Historischen Migrationsforschung zur Geschichte d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d in e u r o p ä i s c h e r Perspektive z u s a m m e n z u f ü h r e n . Ein Teil d e r Beiträge des v o r l i e g e n d e n Sammelwerks ist aus d e n Vorträgen hervorgegangen, die im Bundesamt f ü r Migration u n d Flüchtlinge gehalten w u r d e n . Weitere Aufsätze k o n n t e n zur A b r u n d u n g des Bandes e i n g e w o r b e n w e r d e n . D e n A u t o r i n n e n u n d A u t o r e n gilt u n s e r herzlicher D a n k f ü r ihre Mitwirkung u n d f ü r ihre G e d u l d bei diesem Publikationsprojekt, das von d e n Diskussionen d e r N ü r n b e r g e r Tagung erheblich profitierte. Jutta Tiemeyer von d e r Redaktion des Instituts f ü r Migrationsf o r s c h u n g u n d Interkulturelle Studien ü b e r n a h m mit g r o ß e r K o m p e t e n z u n d Gewissenhaftigkeit die redaktionelle Schlussbearbeitung des Manuskripts. Besonders verpflichtet sind wir d e n H e r a u s g e b e r n d e r S c h r i f t e n r e i h e d e r Vierteljahrshefte f ü r Zeitgeschichte f ü r die Ü b e r n a h m e des Manuskripts in diese Reihe des Instituts f ü r Zeitgeschichte sowie H e r r n Privatdozenten Dr. J o h a n n e s H ü r t e r u n d H e r r n Dr. J ü r g e n Zarusky als R e d a k t e u r e d e r S c h r i f t e n r e i h e f ü r Vertrauen, A n r e g u n g e n u n d stets kollegiale Z u s a m m e n a r b e i t . O s n a b r ü c k , N ü r n b e r g u n d Madrid im S e p t e m b e r 2011 J o c h e n Oltmer, Axel R r e i e n b r i n k u n d Carlos Sanz Diaz

lochen Oltmer

Einführung: Migrationsverhältnisse und Migrationsregime nach dem Zweiten Weltkrieg

1. A r b e i t s m i g r a t i o n i m E u r o p a d e r N a c h k r i e g s j a h r z e h n t e Ein h o h e s Wachstum der Weltwirtschaft u n d eine Expansion der Arbeitsmärkte in den entwickelten L ä n d e r n prägten die ökonomische Rekonstruktionsperiode der ersten drei J a h r z e h n t e nach dem E n d e des Zweiten Weltkriegs. D e r Durchschnitt der Weltexporte war in der Phase der beschleunigten globalwirtschaftlichen Integration zwischen 1 8 7 0 bis 1913 j ä h r l i c h um 3,9 Prozent gestiegen, erreichte dann im Zeichen einer tiefgreifenden DeGlobalisierung 1 in den J a h r z e h n t e n von 1 9 1 3 bis 1950 aber nur n o c h rund 1 Prozent. D e m g e g e n ü b e r wuchs die Weltwirtschaft 1950 bis 1973 mit 8,6 Prozent wesentlich stärker. 2 In den wirtschaftlichen Zentren der Welt entstand, wie bereits in den letzten drei, vier J a h r z e h n t e n vor dem Ersten Weltkrieg, abermals ein h o h e r B e d a r f an Arbeitskräften in bestimmten Arbeitsmarktsegmenten und Beschäftigungsbereichen, der mit den jeweiligen nationalen Arbeitskräftepotentialen bald nicht m e h r gedeckt werden konnte. Anwerbung und Zuwanderung ausländischer Arbeitskräfte schienen ein Mittel zu sein, die Lücken am Arbeitsmarkt zu schließen. 3 Die traditionsreiche, j a h r h u n d e r t e l a n g dominierende europäische LTbersee-Migration lief vor diesem Hintergrund endgültig aus: Das galt für Staaten wie Großbritannien, die Niederlande oder Deutschland, die über lange Zeit hinweg zentrale Herkunftsländer der interkontinentalen Abwanderung aus Europa gewesen waren. Die Migrationsströme anderer ehemals wichtiger Herkunftsländer der Transatlantik-Wanderung wie Italien, Spanien, Portugal oder Griechenland richteten sich n u n m e h r ganz oder weitgehend auf die expandierenden Arbeitsmärkte der nord-, west- und mitteleuropäischen Industrieländer aus. U n d der gesamte ost-, ostmittel- und südosteuropäische Raum, der seit dem späten W.Jahrhundert die Abwanderung aus E u r o p a zu großen Teilen gespeist hatte, wurde mit dem Kalten Krieg und der hermetischen Teilung Europas von den Wanderungszielen in LTbersee, aber auch in West-, Nord- u n d Mitteleuropa abgeschnitten. 4 In den e u r o p ä i s c h e n Industriestaaten wuchs die Zahl der Zuwanderer seit den späten 1 9 4 0 e r J a h r e n sehr rasch an. In G r o ß b r i t a n n i e n beispielsweise kam der größte Teil zu-

1 K n a p p e r Zugriff auf das P h ä n o m e n Globalisierung: J ü r g e n O s t e r h a m m e l / N i e l s P. Petersson, Geschichte d e r Globalisierung. D i m e n s i o n e n — Prozesse — E p o c h e n , M ü n c h e n 4 2 0 0 7 . - H a n s P o h l , A u f b r u c h d e r Weltwirtschaft. G e s c h i c h t e d e r Weltwirtschaft von d e r Mitte des ^ . J a h r hunderts bis zum E i s t e n Weltkrieg, Stuttgart 1 9 8 9 . 3 G l o b a l e Migrationsgeschichte im Ü b e r b l i c k : R o b i n C o h e n (Hrsg.), T h e Cambridge Survey o f World Migration, Cambridge 1995; Wang Gungwu, Global History a n d Migrations, Boulder, C O 1997; Dirk H o e r d e r , Cultures in Contact. W o r l d Migrations in the S e c o n d Millennium, D u r h a m 2 0 0 2 ; A d a m McKeown, Global Migration, 1 8 4 6 - 1 9 4 0 , in: J o u r n a l o f W o r l d History 15 ( 2 0 0 4 ) , S. 1 5 5 - 1 8 9 ; Patrick M a n n i n g , Migration in World History, New York 2 0 0 5 ; Albert K r a l e r / K a r l H u s a / V e i onika B i l g e r / I r e n e S t a c h e r (Hrsg.), Migrationen. Globale Entwicklungen seit 1850, W i e n 2 0 0 7 ; J o c h e n Oltmer, Migration im K o n t e x t von Globalisierung, Kolonialismus u n d Weltkriegen, in: Walter D e m e l u. a. (Hrsg.), W B G Weltgeschichte. Von d e n A n f ä n g e n bis ins 2 1 . J a h r h u n d e r t , B d . 6 : Globalisierung. 1 8 8 0 bis h e u t e , Darmstadt 2 0 1 0 , S. 1 7 7 - 2 2 1 . 4 Zentrale Beiträge zur europäischen Migrationsgeschichte: Klaus J . Bade, Europa in Bewegung. Migration vom späten 1 S.Jahrhundert bis zur Gegenwart, M ü n c h e n 2000, S.121—168; Leslie Page M o c h , Moving Europeans. Migration in Western Europe since 1650, Bloomington 2 2003; zahlreiche europäische Beispiele für verschiedene Migrationsformen: Klaus J . B a d e / P i e t e r C. E m m e r / L e o L u c a s s e n / J o c h e n O l t m e r (Hrsg.), Enzyklopädie Migration in E u r o p a vom 1 7 . J a h r h u n d e r t bis zur Gegenwart, P a d e r b o r n 3 2 0 1 0 .

10 Jochen Oltmer

nächst - einer langen Tradition folgend - aus Irland: 1946 bis 1 9 5 0 wurden 1 0 0 0 0 0 bis 1 5 0 0 0 0 n e u e weibliche und m ä n n l i c h e Arbeitskräfte aus Irland in der britischen Wirtschaft angestellt. N e b e n die vornehmlich aus dem besetzten Nachkriegsdeutschland angeworbenen Displaced Persons, also U b e r l e b e n d e n der nationalsozialistischen Arbeits-, Konzentrations- und Vernichtungslager, die in erster Linie im Bergbau (Männer) und in der Textilindustrie bzw. in privaten Haushalten (Frauen) beschäftigt wurden, traten in den 1 9 5 0 e r J a h r e n Italiener sowie bald auch Malteser, Zyprioten u n d Türken. 5 In Frankreich n a h m d e m g e g e n ü b e r seit den späten 1 9 4 0 e r J a h r e n zunächst die Zahl der Spanier und Italiener rasch zu. Vor dem H i n t e r g r u n d des b e s c h l e u n i g t e n ö k o n o m i s c h e n , sozialen u n d politischen Wandels prägten n e u e E l e m e n t e die Migrationsverhältnisse der Nachkriegsjahrzehnte in Europa: Allenthalben wuchsen Steuerungsinteresse und Kontrollkapazitäten der Staaten gegenüber den grenzüberschreitenden räumlichen Bevölkerungsbewegungen - und zwar sowohl der Ab- als auch der Zuwanderungsländer. Das bereits in der Vorkriegszeit entwickelte System der zwischenstaatlichen Anwerbevereinbarungen wurde weiter verfeinert, es ermöglichte sowohl Herkunfts- als auch Zuwanderungsländern eine so weitreichende Kontrolle ü b e r U m f a n g u n d Zusammensetzung der Migration, wie es sie im „langen" W . J a h r h u n dert nie gegeben hatte. 6 Anwerbeabkommen bildeten in den ersten drei J a h r z e h n t e n nach dem E n d e des Zweiten Weltkriegs ein zentrales migrationspolitisches Instrument. U m ausländische Arbeitskräfte stetig und in der für nötig erachteten großen Zahl ins L a n d h o l e n zu k ö n n e n , gab es in den 1 9 5 0 e r und 1 9 6 0 e r J a h r e n faktisch n u r den Weg über den Abschluss eines Wanderungsvertrags mit einem Herkunftsland; denn der Siegeszug des Instruments des bilateralen Vertrags zwischen einem Abwanderungs- und einem Zielland ist auch ein Ausdruck der e n o r m e n Konkurrenz zwischen den anwerbenden Ländern um neue Arbeitskräfte - von der Schweiz über Frankreich, Osterreich, die BeneluxStaaten und Schweden bis zur Bundesrepublik Deutschland. In den m e h r als f ü n f J a h r zehnten zwischen dem E n d e des Ersten Weltkriegs und den Anwerbestoppmaßnahmen der europäischen Zuwanderungsländer Anfang der 1970er J a h r e wurden rund 120 solcher bilateraler Anwerbeverträge geschlossen. 7 Die Anwerbeverträge garantierten zum einen den anwerbenden L ä n d e r n den Zugang zum Arbeitsmarkt eines Abwanderungslandes zu genau geregelten Konditionen und gaben zum andern den Abwanderungsländern die Möglichkeit, Einfluss auf die Zusammensetzung der Abwanderung sowie auf die Arbeitsu n d Lebensbedingungen der Migranten im Zielland zu n e h m e n . Anwerbeverträge wahrten sowohl die Interessen des Herkunfts- als auch j e n e des Ziellandes. Alle Staaten, mit d e n e n die Bundesrepublik Anwerbeverträge schloss, waren Anrainer des Mittelmeers: N e b e n A b k o m m e n mit Italien 1955, Spanien und Griechenland 1 9 6 0

Zentrale Ü b e r b l i c k e : E n d a Delaney, Demography, State a n d Society. Irish Migration to Britain, 1 9 2 1 - 1 9 7 1 , Liverpool 2 0 0 0 ; Randall H a n s e n , Citizenship and I m m i g r a t i o n in Post-War Britain, Oxf o r d 2 0 0 0 ; Colin H o l m e s , J o h n Bull's Island. I m m i g r a t i o n a n d British Society, 1871—1971, Basingstoke 1 9 8 8 ; D i a n a K a y / R o b e r t Miles, E u r o p e a n V o l u n t e e r Workers in Britain, 1 9 4 6 - 1 9 5 1 , L o n d o n 1 9 9 2 ; Zig Layton-Henry, T h e Politics o f Immigration. Immigration, „Race" and Race Relations in Post-War Britain, O x f o r d 1 9 9 2 ; K e n n e t h L u n n (Hrsg.), R a c e a n d L a b o u r in Twentieth-Century Britain, L o n d o n 1 9 8 5 ; K a t h l e e n Paul, Whitewashing Britain: R a c e a n d Citizenship in the Postwar Era, Ithaca 1 9 9 7 ; J o h n S o l o m o s , R a c e a n d Racism in Britain, L o n d o n 2 0 0 3 ; Ian R.G. Spencer, British I m m i g r a t i o n Policy since 1 9 3 9 : T h e Making of Multi-Racial Britain, L o n d o n 1 9 9 7 . 6 J o c h e n Oltmer, Migration, Staat u n d Nation: Wechselbezüge im historischen Wandel, in: Sozialwissenschaftlicher Fachinformationsdienst (soFid): Migration und ethnische Minderheiten, 2007, B d . 2 , B o n n 2 0 0 7 , S. 7 - 3 0 . 7 Zur G e s c h i c h t e d e r Anwerbeverträge als migrationspolitisches I n s t r u m e n t i m E u r o p a des 2 0 . J a h r h u n d e r t s : C h r i s t o p h Rass, Institutionalisierungsprozesse a u f e i n e m i n t e r n a t i o n a l e n Arbeitsmarkt: Bilaterale Wanderungsverträge in E u r o p a zwischen 1 9 1 9 u n d 1 9 7 4 , P a d e r b o r n 2 0 1 0 . 5

Einführung 11

sowie der Türkei 1961 traten Verträge mit Marokko 1963, mit Portugal 1964, mit Tunesien 1965 und mit Jugoslawien 1968. In der Bundesrepublik Deutschland wuchs die ausländische Erwerbsbevölkerung von 1961 bis zum Anwerbestopp 1973, als die Ausländerbeschäftig u n g den Gipfelpunkt erreichte, von ca. 550000 auf rund 2,6 Millionen an. Vom Ende der 1950er J a h r e bis 1973 waren rund 14 Millionen ausländische Arbeitskräfte nach Deutschland g e k o m m e n , ca. 11 Millionen wieder zurückgekehrt, die anderen blieben und holten ihre Familien nach. 1980 waren ca. 33 Prozent aller nicht-deutschen Staatsangehörigen in Westdeutschland Türken, es folgten Jugoslawen mit 14 Prozent u n d Italiener mit 13,9 Prozent. Der Ausländeranteil an der Gesamtzahl der abhängig Beschäftigten lag in diesem J a h r bei fast 10 Prozent. In allen Zielländem übernahmen die Arbeitsmigranten in der Regel un- und angelernte Tätigkeiten in der industriellen Produktion mit h o h e r körperlicher B e a n s p r u c h u n g , gesundheitlicher Belastung und L o h n b e d i n g u n g e n , die viele Einheimische nicht mehr akzeptieren wollten. 8 Während Westdeutschland vornehmlich Arbeitskräfte aus Südeuropa und der Türkei erreichten, setzte sich die Zuwanderung in Frankreich und Großbritannien, aber auch in den Niederlanden und Belgien aufgrund von kolonialen oder post-kolonialen Bindungen anders zusammen: Großbritannien bot seit d e m British Nationality Act von 1948 allen Bewohnern der Kolonien eine einheitliche Staatsangehörigkeit u n d freie Einreise auf die britischen Inseln. Diese offene Regelung wurde erst seit den 1960er J a h r e n schrittweise zurückgenommen. Seit 1971 dürfen nur noch j e n e frei einreisen, die nachweisen können, dass ihre Eltern oder Großeltern in Großbritannien geboren worden waren. Zunächst wuchs vor allem die Zuwanderung aus der Karibik - bis 1960 war die Zahl der Westinder auf 200000 angestiegen - , seit den späten 1950er J a h r e n dominierte dann die Zuwanderang vom indischen Subkontinent. 1971 hielten sich 480000 Menschen in Großbritannien auf, die in Indien oder Pakistan geboren worden waren, bis 2001 stieg ihre Zahl auf rund 1 Million an. In Frankreich dominierten bis Mitte der 1970er J a h r e Zuwanderungen aus Südeuropa, seit den frühen 1960er J a h r e n aber stiegen die Anteile der Migranten aus den ehemaligen nordafrikanischen Kolonien. 1968 bildeten Algerier nach Italienern und Spaniern die drittgrößte Zuwanderergruppe, seit den späten 1960er J a h r e n wuchs auch die Zuwanderang aus Marokko und Tunesien sowie aus den ehemaligen französischen Kolonien in Indochina, im subsaharischen Afrika und in der Karibik. 9 Die f r ü h e n 1970er J a h r e brachten den N i e d e r g a n g der alten Industrien (Eisen- u n d Stahlindustrie, Textilindustrie, Bergbau), die viele un- und angelernte Arbeitskräfte beschäftigt hatten. Der S t o p p der Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte in den europäischen Industriestaaten 1 9 7 3 / 7 4 steht sinnbildlich f ü r den Strukturwandel am Arbeitsmarkt. Rationalisierung und Automatisierung der Produktion ließen in den 1970er u n d 1980er J a h r e n die N a c h f r a g e nach unqualifizierten Beschäftigten beschleunigt absinken. Die digitale Revolution seit den 1980er Jahren, die alle Erwerbsbereiche betraf, forcierte diese Entwicklung.

Z u m Forschungsstand über die Migrationssituation in der Bundesrepublik siehe die B e m e r k u n g e n unten. 9 Wesentliche Überblicke: Georges Tapinos, L'immigration etrangere en France, 1946—1973, Paris 1975; Yves Lequin, La mosaique France: Histoire des etrangers et de l'immigration, Paris 1988; Gerard Noiriel, Le creuset frangais. Histoire de l'immigration (XIX e —XX e siecles), Paris 1988; Marianne A m a r / P i e r r e Milza, L'immigration en France au X X e siecle, Paris 1990; Gerard Noiriel, Population, Immigration et identite nationale en France, XIX e —XX e siecle, Paris 1992; Michele Tribalat, De l'immigration ä l'assimilation: Enquete sur les populations d'origine etrangere en France, Paris 1996; Marie-Claude Blanc-Chaleard, Les immigres et la France, X I X e - X X e siecle, Paris 2003; Alec G. Hargi eaves, Multi-Ethnic France. Immigration, Politics, Culture a n d Society, New York 2007. 8

1 2 Jochen O l t m e r

Mit der Beendigung der Anwerbung aber ließ sich die Zuwanderung nicht aufhalten; in vielerlei Hinsicht erwiesen sich die politischen und gesellschaftlichen Vorstellungen über die Steuerbarkeit von räumlichen Bevölkerungsbewegungen als Illusion: In den vorangegangenen zwei Jahrzehnten waren viele neue Migrationskanäle geöffnet worden, die sich durch einen Stopp der Anwerbung nicht schließen ließen, unter anderem auch deshalb, weil bis in die Gegenwart die Möglichkeit des Familiennachzugs nicht vollständig eingeschränkt worden ist. Die Anwerbestoppmaßnahmen der europäischen Hauptzuwanderungsländer Anfang der 1970er Jahre führten nicht zu der erwünschten Rückwanderung der Angeworbenen, vielmehr verfestigten sich ihre Bleibeabsichten weiter, denn Ausländer, die ihre Arbeitsverhältnisse beendeten, um für einige Zeit in ihre Heimat zurückzukehren, hatten meist keine Chance mehr, erneut als Arbeitswanderer zugelassen zu werden. Wollten sie nicht auf Dauer von ihren Familien im Herkunftsland getrennt leben, standen sie vor der Alternative einer endgültigen Rückkehr oder eines Familiennachzugs. Die Folgen für die Zusammensetzung der Gruppe zeigt das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland. Obgleich die Zahl der ausländischen Erwerbstätigen von 2,6 Millionen 1973 über ca. 1,8 Millionen 1977 und 1,6 Millionen 1989 sank, blieb die ausländische Wohnbevölkerung 1973 (3,97 Millionen) wie 1979 (4,14 Millionen) in etwa konstant und stieg bis 1989 auf knapp 4,9 Millionen (7,3 Prozent) an. 1980 hielt sich ein Drittel der Ausländer bereits zehn oder mehr Jahre in Deutschland auf, 1985 lag der Anteil schon bei 55 Prozent. Die zunehmende Dauer des Aufenthalts führte zu einer sukzessiven Verfestigung des rechtlichen Status der Zuwanderer und mündete schließlich immer häufiger in die Annahme der Staatsangehörigkeit des Ziellandes. Insgesamt zeigt sich bei dem Blick auf die Gestaltung der Anwerbepolitik in den einzelnen west-, nord- und mitteleuropäischen Staaten, wie stark die Genese der Migrationssituation von politischen Rahmenbedingungen abhängig war, die nicht als Resultat migrationspolitischer Entscheidungen im engeren Sinne gewertet werden können: a) Anwerbeverträge als Ergebnis des Strebens nach Erwerb bzw. Wiedererwerb außenpolitischen Renommees oder der Verbesserung außenwirtschaftlicher Beziehungen wie im Falle der Bundesrepublik Deutschland, aber zum Beispiel auch b) Zuwanderung als Ergebnis der Fiktion westeuropäischer ehemaliger Kolonialnationen (Großbritannien, Frankreich, Niederlande, Belgien) von der Aufrechterhaltung intensiver politischer, wirtschaftlicher und kultureller Verflechtungen mit solchen Staaten, die sich von der kolonialen Herrschaft emanzipiert hatten. Nur die Beschränkung der Zuwanderungen, ob nun über Anwerbeverträge geregelt oder als postkoloniale Zuwanderung privilegiert, war ein Ergebnis vorwiegend migrationspolitischer Entscheidungen. Sie orientierten sich daran, die nationalen migratorischen Kontrollkompetenzen zu erhöhen und als Belastung für Arbeits- und Wohnungsmarkt sowie allgemein für wirtschaftliche und soziale Entwicklungen verstandene Zuwanderungen möglichst weitreichend zu beschneiden. Nicht von ungefähr kam in den west-, nord- und mitteleuropäischen Staaten innerhalb weniger Monate Anfang der 1970er Jahre das Ende der Anwerbepolitik, nachdem bereits zuvor die Wege privilegierter postkolonialer Zuwanderung immer weiter versperrt worden waren.

2. A r b e i t s m i g r a t i o n in die B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d : F o r s c h u n g s s t a n d

Die Arbeitsmigration in die Bundesrepublik Deutschland bildete das zentrale Thema der sozialwissenschaftlichen Migrationsforschung, die sich seit den 1970er Jahren entwickelte. Als anwendungsorientierte „Gastarbeiterforschung", später dann „Ausländerforschung" ging sie von der Beobachtung von Problemen in den Arbeits- und Wohnverhältnissen sowie

Einführung I B

im Bildungssektor aus. 10 Zugleich griffen richtungweisende theorieorientierte Arbeiten, die für Jahrzehnte einflussreich bleiben sollten, Ergebnisse der ,Ausländer-" und „Gastarbeiterforschung" auf und regten zahlreiche neue Studien an. 11 Bereits in den frühen 1980er Jahren ordneten auch migrationshistorische Beiträge die Ausländerbeschäftigung in der Bundesrepublik Deutschland in die Sozialgeschichte der grenzüberschreitenden Arbeitsmigration nach Deutschland seit dem späten 19.Jahrhundert ein. 12 Hinzuweisen ist hier besonders auf die von Klaus J. Bade konzipierte und organisierte Tagung „Vom Auswanderungsland zum Einwanderungsland" 1982, die in Deutschland die erste internationale Tagung zur Migrationsforschung unter Beteiligung aller im Feld arbeitenden Forschungsrichtungen bildete. Die das gesamte 19. und SO.Jahrhundert übergreifenden Beiträge fassten den Stand der Forschung zusammen. Die Veranstaltung bildete eine zentrale Station auf dem Weg zur Entwicklung einer interdisziplinär orientierten Historischen Migrationsforschung, die auch die Geschichte der Arbeitsmigration in der Bundesrepublik als neues Arbeitsfeld erschloss. 13 Mit dem Auslaufen entsprechender Archivsperrfristen in den 1990er Jahren gewann die geschichtswissenschaftliche Diskussion zum Thema an Geschwindigkeit. 14 Den archivgestützten Studien der 1990er Jahre gelang es, die in den Arbeiten der 1980er Jahre diskutierten Zusammenhänge weiter zu vertiefen und zum Teil auch zu Neubewertungen zu kommen: Im Vordergrund standen dabei Fragen nach den bundesdeutschen Interessen bei den Verhandlungen um den Abschluss von Anwerbeabkommen und die Ausrichtung der Ausländerpolitik. Uber die Ergebnisse der 1980er Jahre hinausweisend konnten dabei die intensiven Diskussionen zwischen den beteiligten Bonner Ressorts in den 1950er und 1960er Jahren sowie mit und zwischen verschiedenen Interessenverbänden, darunter vor allem die Arbeitsmarktparteien, verdeutlicht werden. Johannes-Dieter Steinert, der die Frühphase der bundesdeutschen Zuwanderungspolitik von der Mitte der 1950er Jahre bis zum Mauerbau 1961 im Kontext der alliierten und deutschen Diskussion um die politische Gestaltung von Migration aus und nach Westdeutschland seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs behandelte, beleuchtete in seiner Osnabrücker Habilitationsschrift den Anwerbevertrag mit Italien 1955 als ein Anliegen bundesdeutscher Außenpolitik. Arbeitsmarktpolitische Interessen seien demgegenüber nachrangig gewesen. 15 Auch deshalb blieb die Bedeutung des Anwerbeabkommens für die Arbeits-

10 Überblick: Annette Treibel, Engagement und Distanzierung in der westdeutschen Ausländerforschung. Eine Untersuchung ihrer soziologischen Beiträge, Stuttgart 1988. 11 Hansjoachim Hoffmann-Nowotny, Migration. Ein Beitrag zu seiner soziologischen Erklärung, Stuttgart 1970; Hartmut Esser, Aspekte der Wanderungssoziologie. Assimilation und Integration von Wanderern, ethnischen Gruppen und Minderheiten, Darmstadt 1980; Friedrich Heckmann, Die Bundesrepublik: ein Einwanderungsland? Zur Soziologie der Gastarbeiterbevölkerung als Einwandereiminoiität, Stuttgart 1981. 12 Klaus J. Bade, Vom Auswanderungsland zum Einwanderungsland? Bevölkerung, Wirtschaft und Wanderung in Deutschland 1880-1980, Berlin 1983; Ulrich Herbert, Geschichte der Ausländerbeschäftigung in Deutschland 1880 bis 1980. Saisonarbeiter, Zwangsarbeiter, Gastarbeiter, Berlin 1986. 13 Klaus J. Bade (Hrsg.), Auswanderer — Wanderarbeiter — Gastarbeiter. Bevölkerung, Arbeitsmarkt und Wanderung in Deutschland seit der Mitte des 19.jahrhundeits, 2 Bde., Ostfildern 2 1985; siehe auch ders. (Hrsg.), Population, Labour and Migration in 19th and 20th Century Germany, Leamington Spa 1987. 1 4 J a n Motte/Rainer Ohliger/Anne von Oswald (Hrsg.), 50 Jahre Bundesrepublik — 50 Jahre Einwanderung. Nachkriegsgeschichte als Migrationsgeschichte, Frankfurt a.M. 1999; Quellensammlung zur Migrationsgeschichte der Bundesrepublik: Deniz Göktürk/David Gramling/Anton Kaes (Hrsg.), Germany in Transit. Nation and Migration 1955-2005, Berkeley 2007. 15 Johannes-Dieter Steinert, Migration und Politik: Westdeutschland — Europa — Ubersee 1945—1961, Osnabrück 1995; Einbettung in eine längere Perspektive: Roberto Sala, Vom „Fremdarbeiter" zum „Gast-

14 Jochen Oltmer

marktentwicklung Westdeutschlands zunächst gering, zumal sich mit der millionenstarken Zuwanderung aus der DDR weiterhin eine Quelle in der Regel gut ausgebildeter Arbeitskräfte bot. 16 Die Bundesrepublik war mithin in den 1950er Jahren des „Wirtschaftswunders" ein bedeutendes Zuwanderungsland, auch ohne dass die Zahl der Ausländer exponentiell anstieg. Wie Johannes-Dieter Steinert, Karen Schönwälder 17 und Mathilde Jamin 1 8 herausgearbeitet haben, wogen arbeitsmarktpolitische Interessen der Bundesrepublik bei den 1960 mit Spanien und Griechenland sowie 1961 mit der Türkei abgeschlossenen Anwerbevereinbarungen bereits schwerer als außenpolitische Argumente. Karen Schönwälder hat in ihrer vergleichenden politikwissenschaftlichen Studie die ausländer(beschäftigungs)politische Entwicklung bis zum Anwerbestopp 1973 und die breite Diskussion um Konzepte und Strategien innerhalb der Bundesregierung, zwischen den Bundesministerien und mit den politischen Parteien sowie mit den Arbeitsmarktparteien nachvollzogen. Sie zeigte, dass die Politik der Bundesregierung gegenüber der Zuwanderung ausländischer Arbeitskräfte auch in den 1960er und frühen 1970er Jahren keineswegs einheitlich war. Vielmehr gab es innerhalb der Bundesregierung und zum Teil zwischen Bund und Ländern im Verlauf der 1960er Jahre anhaltende Auseinandersetzungen über Umfang und Formen der Kontrolle und Regulierung von Wanderungsprozessen, über den Umgang mit Familiennachzug und dauerhafter Niederlassung sowie über den Primat von wirtschaftlichen, bevölkerungs-, außen- oder sicherheitspolitischen Interessen. 19 Zu ähnlichen Ergebnissen kam Barbara Sonnenberger im Rahmen ihrer unternehmenshistorisch orientierten regionalgeschichtlichen Studie zu Südhessen hinsichtlich der Migrationspolitik der Bundesanstalt für Arbeit. Die Bundesanstalt war nicht nur deshalb ein wichtiger migrationspolitischer Akteur, weil sie organisatorisch für die Anwerbung in den Herkunftsländern zuständig war, sondern auch, weil ihr als Institution zum Ausgleich von Angebot und Nachfrage auf dem regionalen und nationalen Arbeitsmarkt eine zentrale arbeitsmarkt- und wirtschaftspolitische Bedeutung zukam. Die Politik der Bundesanstalt war, wie Sonnenberger betont, auf die kurz- und mittelfristige Entwicklung des Arbeitsmarkts ausgerichtet. Es ging ihr um die Sicherung bzw. Steigerung der Anwerbezahlen und nicht um Fragen der sozialen Integration der Zuwanderer. Das führte immer wieder zu Konflikten verschiedener Art mit mehreren Bundesministerien. 20 Schönwälder und Sonnenberger haben daran erinnert, dass auch über gesellschaftliche Auswirkungen von Ausländerbeschäftigung als Dauererscheinung in der Bundesrepublik relativ früh diskutiert wurde. Den beteiligten Ressorts war sehr wohl bewusst, dass sich mit arbeiter". Die Anwerbung italienischer Arbeitskräfte für die deutsche Wirtschaft (1938—1973), in: Vierteljahrshefte fürZeitgeschichte (VfZ) 55 (2007), S. 93-122. 16 Helge Heidemeyer, Flucht und Zuwanderung aus der SBZ/DDR 1945/1949-1961. Die Flüchtlingspolitik der Bundesrepublik Deutschland bis zum Bau der Berliner Mauer, Düsseldorf 1994; Volker Ackermann, Der „echte" Flüchtling. Deutsche Vertriebene und Flüchtlinge aus der DDR 1945—1961, Osnabrück 1995; zur wesentlich schwächeren Ost-West-Bewegung: Andrea Schmelz, Migration und Politik im geteilten Deutschland während des Kalten Krieges. Die West-Ost-Migration in die DDR in den 1950er und 1960er Jahren, Opladen 2002. Karen Schönwälder, Einwanderung und ethnische Pluralität. Politische Entscheidungen und öffentliche Debatten in Großbritannien und der Bundesrepublik von den 1950er bis zu den 1970er Jahren, Essen 2001. 18 Mathilde Jamin, Die deutsch-türkische Anwerbevereinbarung von 1961 und 1964, in: Aytac Eryilmaz/ Mathilde Jamin (Hrsg.), Fremde Heimat. Eine Geschichte der Einwanderung aus der Türkei, Essen 1998, S.69-82. 19 Schönwälder, Einwanderung und ethnische Pluralität. 20 Barbara Sonnenberger, Nationale Migrationspolitik und regionale Erfahrung. Die Anfänge der Arbeitsmigration in Südhessen (1955-1967), Darmstadt 2003.

Einführung 15 d e r Z u w a n d e r u n g von Arbeitskräften D a u e r a u f e n t h a l t u n d F a m i l i e n n a c h z u g als n e u e Problemstellungen verbanden. D e r Primat des wirtschaftlichen Interesses an e i n e m dynamis c h e n Wirtschaftsaufschwung a b e r v e r h i n d e r t e in d e n 1 9 6 0 e r J a h r e n i m m e r wieder die Durchsetzung von vor allem in d e n I n n e n m i n i s t e r i e n von B u n d u n d L ä n d e r n entwickelten P l ä n e n zur V e r h i n d e r u n g von E i n w a n d e r u n g d u r c h R ü c k k e h r z w a n g u n d E r s c h w e r u n g des F a m i l i e n n a c h z u g s , wie sie im kaiserlichen D e u t s c h l a n d 2 1 u n d in d e r W e i m a r e r R e p u b l i k 2 2 d o m i n i e r e n d gewesen waren. A n f a n g d e r 1 9 7 0 e r J a h r e verlor mit d e m t i e f g r e i f e n d e n wirtschaftlichen Strukturwandel das ö k o n o m i s c h e Interesse an der Beschäftigung ausländischer Arbeitskräfte g e g e n ü b e r d e n restriktiven L i n i e n d e r I n n e n m i n i s t e r i e n an B e d e u t u n g . Trotz des 1 9 7 3 in Kraft gesetzten Anwerbestopps v e r h i n d e r t e n a b e r N o r m e n des sozialen Rechtsstaats u n d außenpolitische LTberlegungen die Durchsetzung der in d e n 1 9 6 0 e r J a h r e n n o c h diskutierten B l o c k a d e des F a m i l i e n n a c h z u g s . Vor a l l e m Klaus J . B a d e u n d M i c h a e l B o m m e s h a b e n h e r v o r g e h o b e n , dass diese als „ S t e u e r u n g s v e r l u s t " des b u n d e s d e u t s c h e n S t a a t e s b e s c h r e i b b a r e E n t w i c k l u n g in e r s t e r L i n i e aus d e r Aufenthaltsverfestigung u n d d e r damit v e r b u n d e n e n H e r a u s b i l d u n g starker aufenthalts- u n d sozialrechtlicher S i c h e r u n g e n d e r ausländischen Z u w a n d e r e r in der B u n d e s r e p u b l i k resultierte; sie waren dafür verantwortlich, dass die Dispositionsmacht e i n e r a u f „ R ü c k k e h r f ö r d e r u n g " a u s g e r i c h t e t e n Migrationspolitik relativ g e r i n g b l i e b . 2 3 Die n e u e r e quellengestützte F o r s c h u n g hat a u c h die lange verbreitete Vorstellung ausg e r ä u m t , die A n g e w o r b e n e n seien m e h r o d e r m i n d e r ausschließlich M ä n n e r („Gastarbeiter") gewesen, die i h r e E h e f r a u e n u n d F a m i l i e n erst J a h r e n a c h i h r e r A n k u n f t in d e r B u n d e s r e p u b l i k n a c h g e h o l t h ä t t e n . M o n i k a Mattes hat n a c h d e n mit d e r R e k r u t i e r u n g w e i b l i c h e r Arbeitskräfte v e r b u n d e n e n I n t e r e s s e n der B u n d e s r e p u b l i k u n d d e r Herkunftsl ä n d e r gefragt. Vor allem in d e n N i e d r i g l o h n b r a n c h e n der Hauswirtschaft sowie der Textilu n d Bekleidungs-, d e r Nahrungs- u n d Genussmittelindustrie, die o h n e h i n e i n e n h o h e n F r a u e n a n t e i l h a t t e n , a b e r z u n e h m e n d weniger in der L a g e waren, e i n h e i m i s c h e F r a u e n zu b i n d e n , wuchs d e r Anteil a u s l ä n d i s c h e r A r b e i t s m i g r a n t i n n e n seit d e n späten 1 9 5 0 e r J a h r e n rasch an. D a r ü b e r h i n a u s b e s c h ä f t i g t e n a b e r viele a n d e r e B r a n c h e n in e i n i g e n Ber e i c h e n „Gastarbeiterinnen" in g r o ß e r Zahl, die dann ihrerseits ihre E h e g a t t e n n a c h z o g e n . Die B u n d e s a n s t a l t f ü r Arbeit, i h r e r e g i o n a l e n u n d lokalen Dienststellen, i n s b e s o n d e r e a b e r a u c h interessierte U n t e r n e h m e n entwickelten spezifische S t r a t e g i e n zur Rekrutier u n g von F r a u e n , wie Mattes a m Beispiel des West-Berliner E l e k t r o - K o n z e r n s S i e m e n s u n d d e r Keksfabrik B a h l s e n in H a n n o v e r v e r d e u t l i c h t e . 2 4 D i e j ü n g s t e F o r s c h u n g zur G e s c h i c h t e d e r Arbeitswanderung in die B u n d e s r e p u b l i k von d e n 1 9 5 0 e r bis zu d e n 1 9 7 0 e r J a h r e n ist z u n e h m e n d sozial-, kultur- u n d mentalitätshistorisch ausgerichtet u n d k o n z e n t r i e r t sich i m m e r stärker a u f Aspekte der I n t e g r a t i o n . P r o b l e m e n d e r Anwerbepolitik sowie d e n p o l i t i s c h e n u n d publizistischen Diskussionen u m die Z u w a n d e r u n g von „Gastarbeitern" wird a u c h weiterhin n a c h g e g a n g e n 2 5 , weitere

Klaus J . Bade, „Preußengänger" und „Abwehrpolitik". Ausländerpolitik u n d Ausländerkontrolle auf d e m Arbeitsmarkt in Preußen vor d e m Eisten Weltkrieg, in: Archiv für Sozialgeschichte (AIS) 24 (1984), S.91-162. 2 2 J o c h e n Oltmer, Migration und Politik in der Weimarer Republik, Göttingen 2005. 2 3 Klaus J . B a d e / M i c h a e l B o m m e s , Migration und politische Kultur im „Nicht-Einwanderungsland", in: Klaus J . B a d e / R a i n e r Münz (Hrsg.), Migrationsreport 2000. Fakten — Analysen — Perspektiven, Frankfurt a. M. 2000, S. 1 6 3 - 2 0 4 . 2 4 Monika Mattes, „Gastarbeiterinnen" in der Bundesrepublik. Anwerbepolitik, Migration u n d Geschlecht in den 50er bis 70ei J a h r e n , Frankfurt a.M. 2005. 2 5 Ulrich Herbert, Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland. Saisonarbeiter, Zwangsarbeiter, Gastarbeiter, Flüchtlinge, M ü n c h e n 2001; M o t t e / O h l i g e r / O s w a l d (Hrsg.), 5 0 J a h r e B u n d e s r e p u b l i k 5 0 J a h r e Einwanderung; Ulrich H e r b e r t / K a r i n H u n n , Gastarbeiter u n d Gastarbeiterpolitik in der 21

1 6 Jochen Oltmer S c h w e r p u n k t e a b e r b i l d e n d i e b e t r i e b l i c h e u n d b e r u f l i c h e I n t e g r a t i o n bzw. d i e E i n g l i e d e r u n g in d e n Arbeitsmarkt, nicht selten v e r b u n d e n mit F r a g e n d e r w o h n r ä u m l i c h e n Integration.26 Z u e i n z e l n e n Z u w a n d e r e r g r u p p e n l i e g e n i n z w i s c h e n G e s a m t ü b e r b l i c k e vor, d i e s o w o h l A s p e k t e d e r b u n d e s d e u t s c h e n Z u w a n d e r u n g s p o l i t i k , W e g e n a c h W e s t d e u t s c h l a n d als a u c h M u s t e r d e r w o h n r ä u m l i c h e n , b e r u f l i c h e n , betrieblichen u n d kulturellen Integration unt e r s u c h e n . D a s gilt v o r n e h m l i c h f ü r d i e Z u w a n d e r u n g s - u n d I n t e g r a t i o n s g e s c h i c h t e v o n Italienern27 u n d von Türken.28 D e m g e g e n ü b e r f i n d e n sich U n t e r s u c h u n g e n ü b e r a n d e r e , q u a n t i t a t i v d u r c h a u s g e w i c h t i g e G r u p p e n m i t g a n z e i g e n e n M i g r a t i o n s t r a d i t i o n e n sowie P r o b l e m e n u n d P e r s p e k t i v e n d e r I n t e g r a t i o n w e s e n t l i c h s e l t e n e r . D a s gilt z u m B e i s p i e l sowohl f ü r die spanische als a u c h f ü r die portugiesische, griechische, jugoslawische o d e r f ü r die wesentlich geringere marokkanische u n d tunesische Zuwanderung. A u c h die Wechselwirkungen d e r A r b e i t s w a n d e r u n g e n mit a n d e r e n M i g r a t i o n s f o r m e n k ö n n e n als weithin u n e r f o r s c h t g e l t e n — f ü r d i e B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d m u s s d a b e i beispielsweise a u f d i e B e z ü g e z u d e r seit d e n 1 9 6 0 e r J a h r e n z u n e h m e n d e n A s y l z u w a n d e r u n g 2 9 o d e r d e r B e w e g u n g d e r A u s s i e d l e r 3 0 h i n g e w i e s e n w e r d e n . E r s t j ü n g s t ist d e r B l i c k a u f d i e i l l e g a l e Zuwanderung31 u n d Aspekte des Wechselverhältnisses von Zuwanderungs- u n d Medieng e s c h i c h t e 3 2 g e s c h ä r f t w o r d e n . D a s gilt i m A n s a t z a u c h f ü r z e n t r a l e T h e m e n d e r Z u w a n d e r u n g s g e s c h i c h t e d e r B u n d e s r e p u b l i k wie d i e H i n t e r g r ü n d e d e s A n w e r b e s t o p p s 1 9 7 3 3 3 , k o m m u n a l e 3 4 u n d betriebliche Strategien zum U m g a n g mit der Zuwanderung, die Rolle

Bundesrepublik. Vom Beginn der offiziellen Anwerbung bis zum Anwerbestopp 1955—1973, in: Axel Schildt/Detlef Siegfried/Karl C. L a m m e r s (Hrsg.), Dynamische Zeiten. Die 60er J a h r e in den beiden deutschen Gesellschaften, Hamburg 2000, S. 273—310; Rita Chin, The Guest Worker Question in Postwar Germany, New York 2007; Heike Knortz, Diplomatische Tauschgeschäfte. „Gastarbeiter" in der westdeutschen Diplomatie u n d Beschäftigungspolitik 1953—1973, Köln 2008. 2 6 Elia Morandi, Italiener in Hamburg. Migration, Arbeit u n d Alltagsleben vom Kaiserreich bis zur Gegenwart, Frankfurt a.M. 2004; J a n Motte, Gedrängte Freiwilligkeit. Arbeitsmigration, Betriebspolitik u n d Rückkehrförderung 1983/84, in: ders./Ohliger/Oswald (Hrsg.), 50 J a h r e Bundesrepublik — 50 J a h r e Einwanderung, S. 165—183; Anne von Oswald, Volkswagen, Wolfsburg u n d die italienischen „Gastarbeiter" 1962-1975. Die gegenseitige Verstärkung des Provisoriums, in: AfS 42 (2002), S . 5 5 79. 2 7 Yvonne Rieker, „Ein Stück Heimat findet m a n j a immer". Die italienische Einwanderung in die Bundesrepublik, Essen 2003. 2 8 Karin H u n n , „Nächstes J a h r kehren wir zurück . . . " Die Geschichte der türkischen „Gastarbeiter" in der Bundesrepublik, Göttingen 2005. 2 9 Patrice G. Poutrus, Zuflucht im Nachkriegsdeutschland. Politik u n d Praxis der Flüchtlingsaufnahme in Bundesrepublik u n d D D R von den späten 1940er bis zu den 1970er J a h r e n , in: Ute Frevert/Jochen Oltmer (Hrsg.), Europäische Migrationsregime. Themenheft von „Geschichte u n d Gesellschaft", 35 (2009), S. 135-175. 3 0 Klaus J . B a d e / J o c h e n Oltmer, Einführung: Aussiedlerzuwanderung u n d Aussiedlerintegration. Historische Entwicklung u n d aktuelle Probleme, in: dies. (Hrsg.), Aussiedler: deutsche Einwanderer aus Osteuropa, Göttingen 2 2003, S.9-51. 3 1 Serhat Karakayali, Gespenster der Migration. Zur Genealogie illegaler Einwanderung in der Bundesrepublik Deutschland, Bielefeld 2008; Carlos Sanz Diaz, „Illegale", „Halblegale", „Gastarbeiter". Die irreguläre Migration aus Spanien in die Bundesrepublik Deutschland im Kontext der deutschspanischen Beziehungen 1960—1973, Berlin 2010. 3 2 Roberto Sala, Fremde Worte. Medien für „Gastarbeiter" in der Bundesrepublik im Spannungsfeld von Außen- u n d Sozialpolitik, Paderborn 2011. 3 3 Marcel Berlinghoff, L'arret de la politique d'immigration de travail en France et en Allemagne et ses repercussions sur l'image des etrangers, in: Marianne Amar (Hrsg.), A chacun ses etrangers? France - Allemagne de 1871 ä aujourd'hui, Arles 2009, S. 101-105. 3 4 Angelika Eder (Hrsg.), „Wir sind auch d a ! " Uber das L e b e n von u n d mit Migranten in europäischen Großstädten, H a m b u r g 2003; Beispiel: Franziska Dunkel/Gabriella Stramaglia-Faggion, Für 50 Mark einen Italiener. Zur Geschichte der Gastarbeiter in München, München 2000.

Einführung 1 7

d e r Arbeitsmarktparteien 3 5 o d e r die Selbstorganisation d e r Migranten. 3 6 Herausstellen lässt sich, dass gegenwärtig z u n e h m e n d h ä u f i g e r die Möglichkeiten des i n t e r n a t i o n a l e n Vergleichs genutzt werden, u m zentrale M e r k m a l e d e r Wanderungsverhältnisse zu entschlüsseln. Altere Studien, wie die Arbeit Karen Schönwälders zu G r o ß b r i t a n n i e n u n d Deutschland, j e n e von Imke Sturm-Martin zu Frankreich u n d G r o ß b r i t a n n i e n 3 7 o d e r die perspektivenreiche U n t e r s u c h u n g westeuropäischer Zuwanderergruppen von Leo Lucassen 3 8 h a b e n sich als produktive Beispiele f ü r eine N e u o r i e n t i e r u n g d e r F o r s c h u n g erwiesen. D e m f o l g e n a u c h diverse Beiträge des v o r l i e g e n d e n Sammelwerkes.

3. A u t o p s i e v o n M i g r a t i o n s r e g i m e n : Ziele dieses S a m m e l w e r k e s D e m v o r l i e g e n d e n Sammelwerk g e h t es d a r u m , a n h a n d d e r U n t e r s u c h u n g des westdeutschen „Gastarbeiter"-Systems im Bezugsfeld e u r o p ä i s c h e r Migrationsverhältnisse n a c h d e m Zweiten Weltkrieg erstens zentrale B e d i n g u n g e n , F o r m e n u n d Folgen d e r Entsteh u n g u n d des Wandels von Migrationsregimen zu verdeutlichen sowie zweitens die Funktionsweise u n d M e c h a n i s m e n von Migrationsregimen einschließlich d e r Frage n a c h d e n Möglichkeiten u n d G r e n z e n d e r D u r c h s e t z u n g gesellschaftlicher, politischer u n d administrativer Ziele zur Beeinflussung, Kontrolle o d e r S t e u e r u n g von Migration in d e n Blick zu n e h m e n . Drittens u n t e r s u c h t es exemplarisch Reaktionen, Reaktionsmuster sowie Rea k t i o n s o p t i o n e n von Individuen u n d G r u p p e n auf gesellschaftliche, politische, rechtliche u n d administrative E i n f l u s s n a h m e n auf Migrationsprozesse, u m damit e i n e n Beitrag zum Verständnis des H a n d e l n s von individuellen u n d kollektiven Akteuren in Migrationsregimen zu bieten. Die Entwicklung von Migrationsregimen lässt sich in zwei elementaren, e n g m i t e i n a n d e r verflochtenen Feldern beobachten: 1. Mobilitätsregime, die auf die R a h m u n g des Zugangs zu einem Territorium bzw. d e r A b w a n d e l u n g aus einem Staatsgebiet verweisen; 2. Präsenzregime, die die N o r m e n u n d Praktiken d e r E i n b e z i e h u n g bzw. des Ausschlusses von Zuw a n d e r e r n in d e n gesellschaftlichen F u n k t i o n s b e r e i c h e n Politik, Recht, Wirtschaft o d e r E r z i e h u n g umfassen. Migrationsregime beeinflussen die E n t s t e h u n g , U m s e t z u n g u n d Gestaltung von Migrationsoptionen, sie kontrollieren, f ö r d e r n , steuern o d e r begrenzen das H a n d e l n von (potentiellen) Migranten. Sie b e s c h r ä n k e n o d e r erweitern m i t h i n die Spielräume von Individuen o d e r Kollektiven, d u r c h B e w e g u n g e n zwischen g e o g r a p h i s c h e n u n d sozialen R ä u m e n Arbeits-, Erwerbs- o d e r S i e d l u n g s m ö g l i c h k e i t e n , Bildungs- o d e r A u s b i l d u n g s c h a n c e n zu verbessern bzw. sich n e u e C h a n c e n zu erschließen. E l e m e n t e von Migrationsregimen sind f ü r die R a h m u n g u n d Gestaltung von Migrationsprozessen relevante W e r t o r i e n t i e r u n g e n u n d Traditionen, weltanschauliche u n d politische Prinzipien, obrigkeitlich bzw. staatlich

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Oliver Trede, Zwischen Misstrauen, R e g u l i e r u n g u n d Integration. Gewerkschaften u n d Migration in d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d u n d in G r o ß b r i t a n n i e n v o n d e n 1 9 5 0 e r bis in d i e 1 9 7 0 e r J a h r e , Diss. K ö l n 2009. 36 M a n u e l a Bojadzijev, D i e w i n d i g e I n t e r n a t i o n a l e . Rassismus u n d K ä m p f e d e r M i g r a t i o n , M ü n s t e r 2008; H e d w i g R i c h t e r / R a l f Richter, D e r Opfei-Plot. P r o b l e m e u n d n e u e F e l d e r d e r d e u t s c h e n Arbeitsm i g r a t i o n s f o r s c h u n g , in: V f Z 5 7 ( 2 0 0 9 ) , S . 6 1 - 9 7 . 37 I m k e S t u r m - M a r t i n , Z u w a n d e r u n g s p o l i t i k i n G r o ß b r i t a n n i e n u n d F r a n k r e i c h . E i n h i s t o r i s c h e r Verg l e i c h 1945—1962, F r a n k f u r t a . M . 2001; s i e h e a u c h dies., A n n ä h e r u n g i n d e r Diversität. E u r o p ä i s c h e G e s e l l s c h a f t e n u n d n e u e Z u w a n d e r u n g seit d e m Z w e i t e n W e l t k r i e g , in: AfS 4 9 ( 2 0 0 9 ) , S. 215—230. 38 L e o L u c a s s e n , T h e I m m i g r a n t T h r e a t . T h e I n t e g r a t i o n of O l d a n d N e w M i g r a n t s i n W e s t e r n E u r o p e since 1850, LTrbana 2005; siehe a u c h d e r s . / D a v i d F e l d m a n / J o c h e n O l t m e r (Hrsg.), P a t h s of I n t e g r a t i o n . M i g r a n t s in W e s t e r n E u r o p e ( 1 8 8 0 - 2 0 0 4 ) , A m s t e r d a m 2006.

1 8 Jochen O l t m e r

gesetzte Regeln, institutionelle Gefüge sowie administrative Entscheidungsprozeduren und Handlungsmuster. 3 9 Migrationsregime unterliegen einem steten Wandel. Gesellschaftliche, politische, rechtliche u n d administrative Dispositionen und die daraus resultierende Einflussnahme auf die Genese der Migrationsverhältnisse verändern sich g e g e n ü b e r den ständig variierenden migratorischen Herausforderungen. Migrationsbewegungen reagieren auf restriktive I n t e r v e n t i o n e n (zum Beispiel Ab- o d e r Z u w a n d e r u n g s b e s c h r ä n k u n g e n ) , auf staatliche Zwangsmaßnahmen (zum Beispiel Ausweisung, Vertreibung, Flucht, Rekrutierung zur Zwangsarbeit) oder umgekehrt auf attrahierende M a ß n a h m e n (zum Beispiel Zuwanderungspolitik zur Gewerbeförderung, Ansiedlungspolitik, Anwerbung von Spezialisten oder hochqualifizierten Arbeitskräften) bzw. weichen aus oder entziehen sich dem mit der Folge illegaler Zuwanderung bzw. aufenthaltsrechtlicher Illegalität. Das wiederum kann zu Handlungsdruck führen mit der möglichen Folge von Interventionen in die selbst hervorgerufen e n Migrationsverhältnisse. Interventionen erzeugen wiederum - zum Teil auf ganz ander e n E b e n e n lagernde - inner- u n d zwischenstaatliche Konflikte, die ihrerseits auf die e n t s p r e c h e n d e n Handlungsspielräume zur Einflussnahme auf die Migrationsverhältnisse rückwirken. Die Entwicklung der Migrationsverhältnisse und das Handeln von Individuen und Gruppen im Migrationsprozess stehen mithin in einem stetig sich wandelnden Wechselverhältnis zu der Genese des Migrationsregimes.

4. Die Beiträge dieses Bandes Der erste Teil des Bandes gilt der Autopsie von Aufnahmeregimen nach dem Zweiten Weltkrieg. Jan Philipp Sternberg blickt in die „letzte Phase des industriellen nordatlantischen Migrationssystems" 40 , in dessen R a h m e n m e h r als 6 0 0 0 0 0 Deutsche in den späten 1 9 4 0 e r u n d in den 1 9 5 0 e r J a h r e n nach Ubersee abwanderten. D e r Aufsatz diskutiert die Ansätze zur politischen Bewältigung des ausgesprochen raschen Wandels Westdeutschlands vom Abwanderungs- zum Zuwanderungsland: Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs verhandelten die Besatzungsmächte und seit 1949 die Bundesregierung über Wanderungsabkommen mit potentiellen Aufnahmeländern deutscher Zuwanderer. Mit dem e n o r m e n Anstieg der Nachfrage nach Arbeitskräften in der H o c h k o n j u n k t u r der frühen 1 9 5 0 e r J a h r e wurde in der bundesdeutschen Diskussion die Forderung i m m e r lauter, j e d w e d e Förderung der Abwanderung aus Westdeutschland zu u n t e r b i n d e n u n d zugleich die Anwerbung von Arbeitskräften im Ausland vorzubereiten. Damit ergab sich in der f r ü h e n Bundesrepublik eine „Doppelrolle" der Migrationspolitik. D e r Analyse der Etablierung n e u e r migratorischer und migrationspolitischer Muster in der unmittelbaren Nachkriegszeit des Zweiten Weltkriegs in Westeuropa gilt der Beitrag von Frank Caestecker und Eric Vanhaute. Die Untersuchung der F o r m e n und Konsequenzen der Anwerbung von Displaced Persons in den Besatzungszonen Deutschlands sowie von italienischen Arbeitskräften in den späten 1940er J a h r e n lässt dabei deutlich werden, auf welche Weise und mit welchen Zielen es in der Konkurrenz der westeuropäischen Anwerbel ä n d e r zu e i n e r Re-Etablierung des auf bilaterale W a n d e r u n g s a b k o m m e n basierenden Arbeitsmigrationssystems der Zwischenkriegszeit kam. D e r Beitrag von Christoph Rass

J o c h e n Oltmer, E i n f ü h l u n g : Europäische Migrationsverhältnisse u n d Migrationsregime in d e r Neuzeit, in: F r e v e l t / O l t m e r (Hrsg.), E u r o p ä i s c h e Migrationsregime, S.5—27. 4 0 A l e x a n d e r F r e u n d , Die letzte Phase des industriellen nordatlantischen Migrationssystems: das Beispiel d e r deutsch-kanadischen Arbeitswanderung in d e n 1 9 5 0 e r J a h r e n , in: G e r m a n Canadian Yearb o o k 27 ( 2 0 0 2 ) , S. 1 - 3 6 .

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Einführung 19 n i m m t in d e r Folge das v o n d e n s p ä t e n 1940er J a h r e n bis in die f r ü h e n 1970er J a h r e i m m e r m e h r Teile West-, Mittel-, N o r d - u n d S ü d e u r o p a s ü b e r s p a n n e n d e W a n d e r u n g s vertragssystem in d e n Blick u n d klärt dessen B e d i n g u n g e n , F o r m e n u n d F o l g e n a m Beispiel d e r G e s c h i c h t e d e r E i n b e z i e h u n g d e r A b w a n d e r u n g s l ä n d e r G r i e c h e n l a n d u n d Spanien. Die f ü n f f o l g e n d e n Beiträge des v o r l i e g e n d e n Bandes thematisieren K o n s e q u e n z e n des Abschlusses von Anwerbeverträgen d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d mit Italien, S p a n i e n bzw. Jugoslawien in d e n 1950er u n d 1960er J a h r e n u n d diskutieren Aspekte d e r Anwerbepraxis. Roberto Sala g e h t es u m die E i n b e t t u n g des deutsch-italienischen Anwerbevertrags mit Italien 1955 in die Geschichte d e r deutsch-italienischen Migrationsbeziehungen im SO.Jahrhundert. Grazia Prontera gibt Einblicke in Aufgaben u n d Tätigkeiten des Emigrationsz e n t r u m s in Verona, ü b e r das ein Großteil d e r A n w e r b u n g e n italienischer Arbeitskräfte f ü r die B u n d e s r e p u b l i k abgewickelt wurde u n d dessen Geschichte die V e r ä n d e r u n g von Anwerbe- u n d Arbeitsmarktpolitik, a b e r a u c h d e r P e r z e p t i o n e n des „Gastarbeiter"-Systems widerspiegelt. I m Mittelpunkt des Beitrags von Axel Kreienbrink steht ebenfalls eine Institution, die ein Beispiel f ü r die Ü b e r n a h m e staatlicher Verantwortung f ü r die grenzüberschreitende Arbeitsmigration bildet: D e r Beitrag zeichnet die konfliktreiche Geschichte des Instituto Espanol de Emigraciön n a c h , das e i n e n wichtigen A k t e u r im Kompetenzstreit u m die Kontrolle u n d Begleitung d e r spanischen Arbeitsmigration bildete. Seine Genese verweist auf ein zentrales D i l e m m a d e r F o r m u l i e r u n g von Abwanderungspolitik - das arbeitsmarkt- u n d sicherheitspolitische Streben n a c h Ü b e r w a c h u n g u n d L e n k u n g d e r Arbeitsmigration stand im W i d e r s p r u c h zum sozialpolitischen Interesse an f ü r s o r g e r i s c h e r Begleitung d e r A b w a n d e r e r u n d d e m a u ß e n p o l i t i s c h e n Interesse an e i n e r E r f ü l l u n g d e r A n f o r d e r u n g e n d e r Anwerbestaaten. Ein weiteres migrationspolitisches Dilemma beleuchtet d e r Beitrag von Carlos Sanz Diaz zu d e n irregulären A b w a n d e l u n g e n aus Spanien u n d d e n Bewegungen spanischer Arbeitskräfte jenseits d e r bilateral mit v e r s c h i e d e n e n Anwerbestaaten (insbesondere Frankreich u n d die Bundesrepublik Deutschland) abgestimmten Anwerbeprozeduren: Die „illegale" Migration galt nicht n u r d e n H e r k u n f t s l ä n d e r n als unerwünscht, weil sie d e r e n L e n k u n g s k o m p e t e n z e n beschränkte, s o n d e r n a u c h d e n Zielländern, d e r e n Sicherheits- u n d K o n t r o l l b e d ü r f n i s s e n sie widersprach. Zugleich aber half sie U n t e r n e h m e n im Zielland, Kosten f ü r die Anwerbep r o z e d u r zu v e r m e i d e n , u n d trug dazu bei, Arbeitskräfte r e k r u t i e r e n zu k ö n n e n , d e r e n A b w a n d e r u n g die H e r k u n f t s l ä n d e r zu v e r m e i d e n s u c h t e n (qualifizierte Arbeitskräfte, Frauen). Das von Karolina Novinscak diskutierte Beispiel d e r Z u w a n d e r u n g jugoslawischer Arbeitskräfte in die B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d zeigt m a n c h e r l e i LTbereinstimmungen in d e n M u s t e r n des Konflikts u n d d e r K o o p e r a t i o n zwischen H e r k u n f t s - u n d Z i e l l ä n d e r n d e r Arbeitsmigration, wie sie auch die deutsch-italienischen u n d die deutsch-spanischen Migrationsbeziehungen kennzeichneten. D e n n o c h stellen sie einen Sonderfall dar, weil hier die Ost-West-Teilung E u r o p a s im Kontext des Kalten Kriegs d u r c h g r e n z ü b e r s c h r e i t e n d e Arbeitsmigration ü b e r w u n d e n wurde. Daraus ergaben sich wanderungspolitische Spezifika, wozu a u c h die Tatsache zählt, dass d e r deutschjugoslawische W a n d e r u n g s v e r t r a g erst spät geschlossen werden konnte, weil die Bundesrepublik Deutschland u n d die Republik Jugoslawien längere Zeit keine diplomatischen B e z i e h u n g e n u n t e r h i e l t e n . D e n ersten Teil des B a n d e s schließt d e r Beitrag v o n Marcel Berlinghof/zu den Hinterg r ü n d e n d e r A n w e r b e s t o p p m a ß n a h m e n in verschiedenen europäischen Staaten zu Beginn d e r 1970er J a h r e ab. Im Z e n t r u m des Aufsatzes steht die U n t e r s u c h u n g d e r veröffentlichten u n d politischen Perzeption von Arbeitsmigration in E u r o p a u n d d e r Genese von politischen M a ß n a h m e n in Reaktion auf eine seit E n d e d e r 1960er J a h r e b e s t e h e n d e Situation, in d e r

20 Jochen Oltmer

administrative Handlungsträger, politisch Verantwortliche u n d die Öffentlichkeit e r k a n n t e n , dass die Vorstellung, d e r A u f e n t h a l t ausländischer Arbeitsmigranten bleibe b e g r e n z t u n d lasse sich b e g r e n z e n , eine Illusion g e w o r d e n war. D e n W a h r n e h m u n g e n u n d den Folgen d e r Arbeitsmigration in d e n Ziel- u n d Herkunftsr ä u m e n vor u n d n a c h d e n A n w e r b e s t o p p m a ß n a h m e n gilt d e r zweite Teil des Bandes. I m V o r d e r g r u n d steht m i t h i n die Autopsie von Präsenzregimen. Olga Sparschuh vergleicht die Z u w a n d e r u n g von S ü d i t a l i e n e m n a c h Turin u n d n a c h M ü n c h e n in d e n 1950er bis 1970er J a h r e n u n d blickt damit auf das Gewicht des Grenzübertritts f ü r die Muster d e r Migration u n d f ü r die E r f a h r u n g von A u f n a h m e u n d Integration von Z u w a n d e r e r n . D e n Einfluss zweier gesellschaftlicher A k t e u r e auf F o r m e n d e r Migration sowie auf B e d i n g u n g e n u n d Muster d e r Integration von Z u w a n d e r e r n thematisieren die b e i d e n folg e n d e n Aufsätze: Oliver Trede diskutiert die Entwicklung zuwanderungs- u n d integrationspolitischer Konzepte in d e n d e u t s c h e n Gewerkschaften d e r 1950er bis 1970er J a h r e u n d fragt d a n a c h , w a r u m die A r b e i t n e h m e r o r g a n i s a t i o n e n trotz i h r e r internationalistischen A u s r i c h t u n g lange d e r Etablierung e i n e r Zuwanderungspolitik m i n d e s t e n s skeptisch, zum Teil a b e r a u c h a u s g e s p r o c h e n a b l e h n e n d g e g e n ü b e r s t a n d e n . D a r ü b e r h i n a u s u n t e r n i m m t er es, zu erklären, woraus die e r h e b l i c h e n Schwierigkeiten resultierten, die Arbeitsmigranten gewerkschaftlich zu organisieren. Dietrich Thränhardt u n d Jenni Winterhagen blicken auf die Rolle u n d die Aktivitäten d e r katholischen Kirche im Kontext d e r Z u w a n d e r u n g in die Bundesrepublik Deutschland. Sie fragen n a c h d e n Folgen d e r bereits in d e n 1960er J a h r e n intensivierten R e k r u t i e r u n g von Priestern im Ausland d u r c h d e u t s c h e Diözesen, die das Ziel verfolgten, Seelsorge in d e r jeweiligen S p r a c h e d e r Migranten a n b i e t e n zu k ö n n e n . Das f ü h r t e zur E t a b l i e r u n g von katholischen M i g r a n t e n g e m e i n d e n , die f ü r die Integration d e r Zuwanderer in kirchliche u n d gesellschaftliche Strukturen weitreichende Folgen hatten. D e r Beitrag n i m m t eine vergleichende Perspektive ein, i n d e m er die e r h e b l i c h e n U n t e r schiede in d e n F o r m e n u n d Folgen d e r Errichtung von italienischen, spanischen u n d kroatis c h e n K i r c h e n g e m e i n d e n herausarbeitet. Aus einer e t h n o g r a p h i s c h e n Perspektive blickt Anna Caroline Cöster auf die r u n d f ü n f J a h r z e h n t e u m f a s s e n d e Geschichte d e r Z u w a n d e r a n g in d e n D u i s b u r g e r Stadtteil Marxloh. Sie verdeutlicht die lokalen gesellschaftlichen, wirtschaftlichen u n d kulturellen Verä n d e r u n g e n d u r c h die Z u w a n d e r u n g u n d u n t e r s u c h t die W a h r n e h m u n g d e r Integrationssituation in e i n e m Stadtteil, d e r in d e r Diskussion u m die Entwicklung vorgeblicher „Parallelgesellschaften" in d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d als Beispiel f ü r P r o b l e m e d e r Integration im k o m m u n a l e n R a u m v e r s t a n d e n w o r d e n ist. Bettina Severin-Barboutie verfolgt eine vergleichende Perspektive u n d n i m m t die sozialstrukturellen, sozialen u n d k o m m u n a l p o l i t i s c h e n Folgen d e r massiven Z u w a n d e r a n g e n nach d e m Zweiten Weltkrieg am Beispiel Lyons u n d Stuttgarts in d e n Blick, d e r e n jeweilige Einwanderungsgeschichte nicht n u r insofern v o n e i n a n d e r getrennt ist, als unterschiedliche G r u p p e n a u f g e n o m m e n worden sind, s o n d e r n auch sehr verschiedene Problemperzeption e n u n d k o m m u n a l e Strategien in d e r Integrationssituation a u s g e m a c h t w e r d e n k ö n n e n . Eine weitere v e r g l e i c h e n d e Perspektive auf zwei Städte bietet d e r abschließende Aufsatz des Bandes, d e n Sarah Hackett verfasst hat. Sie setzt sich mit Aspekten d e r Integration von türkischen Z u w a n d e r e r n in B r e m e n u n d südasiatischen Z u w a n d e r e r n in Newcastle-uponTyne auseinander. I m V o r d e r g r u n d steht die Frage, welche Folgen sich aus d e r von vers c h i e d e n e n Akteuren d e r Aufnahmegesellschaft u n d einem Großteil d e r Arbeitsmigranten vorgestellten B e g r e n z u n g des A u f e n t h a l t s in d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d auf wenige J a h r e ergaben. Der Aufsatz k o n z e n t r i e r t sich dabei auf die Integration in B r e m e n in d e n F e l d e r n Arbeit, W o h n u n g u n d Bildung. O b u n d inwieweit die Perzeption d e r Zuwander u n g als befristetes Ereignis Folgen f ü r die Entwicklung in diesen B e r e i c h e n hatte, ermittelt die Autorin d u r c h d e n Vergleich d e r B r e m e r Konstellation mit d e r j e e n t s p r e c h e n d e n

Einführung 2 1

Entwicklung in Newcastle; denn hier wurde nie angezweifelt, dass der Aufenthalt der südasiatischen Einwanderer dauerhaft sein könnte. Mit diesem vergleichenden Blick auf die langfristigen Folgen migrationspolitischer Entscheidungen ergibt sich ein weiteres Beispiel für eine tragfähige Perspektive der Untersuchung von Migrationsregimen.

Teil I: Westdeutsche Anwerbepolitik und europäische Rahmenbedingungen

Ian Philipp

Sternberg

Auswanderungsland, Zuwanderungsland Die Doppelrolle der Migrationspolitik in der frühen Bundesrepublik

Zur Vor- und Parallelgeschichte der bundesdeutschen Arbeitskräfteanwerbung der 1 9 5 0 e r bis 1 9 7 0 e r J a h r e gehört die Auswanderung aus der frühen Bundesrepublik. Diese andere Seite der Medaille Migration ist bislang weit weniger ausführlich untersucht worden als die Zuwanderung. 1 I m Folgenden soll die W a h r n e h m u n g der migratorischen Realität in der Nachkriegszeit in den Mittelpunkt gerückt, nach Denkmustern im politischen wie medialen U m g a n g mit Auswanderung gesucht und nach dem Einfluss dieser Denkmuster auf die Vorstellungen der Bundesregierung in diesem Politikfeld gefragt werden. 2 Gesucht werden soll zudem nach Zusammenhängen zwischen der politischen W a h r n e h m u n g dieser Migrationsbewegung u n d der Politik der Arbeitskräfteanwerbung. D e n n auch wenn die H o c h p h a s e der Zuwanderang aus den Mittelmeerländem erst unmittelbar nach dem hier untersuchten Zeitraum von 1949 bis 1961 beginnt, besteht bei der politischen Beschäftigung und Planung eine zeitliche u n d institutionelle Parallelität beider Felder. Die bundesdeutsche Migrationspolitik spielte in diesem Zeitraum eine Doppelrolle. In i n t e r n a t i o n a l e n V e r h a n d l u n g e n ü b e r W a n d e r u n g s a b k o m m e n u n d in den Wanderungsorganisationen trat die j u n g e Republik teils als Auswanderungsland, teils als Zielland auf. I m Folgenden soll gezeigt werden, zu welchen Konflikten innerhalb der Bundesregierung diese Doppelrolle führte. Das J a h r 1961 markiert in vierfacher Hinsicht e i n e n W e n d e p u n k t in der Migrationsgeschichte der Bundesrepublik. D e r Bau der Berliner Mauer ab dem 13. August durch die D D R brachte die innerdeutsche Wanderung zum Erliegen. Seit Gründung der D D R 1949 bis zum Mauerbau waren 3,6 Millionen M e n s c h e n von dort in den Westen gegangen. 3 In der Bundesrepublik herrschten 1961 Vollbeschäftigung und Arbeitskräftemangel; in diesem J a h r fiel die Zahl der registrierten Arbeitslosen auch im Jahresdurchschnitt erstmals unter ein Prozent. Parallel dazu sank die Anzahl der Abwanderer aus der Bundesrepublik auf einen historischen Tiefstand von unter 3 0 0 0 0 . 4 Die Politik der Arbeitskräfteanwerbung erfuhr ihre endgültige Etablierung durch das Abkommen mit der Türkei, das am 31.Oktober 1961 in Kraft trat. Es war, nach Vereinbarungen mit Italien, Griechenland und Spanien, das vierte A b k o m m e n dieser Art. Der Wendepunkt des J a h r e s 1961 aber hat eine migrationspolitische Vorgeschichte, die bis in die f r ü h e n 1 9 5 0 e r J a h r e zurückreicht. Die F o r m u l i e r u n g e i n e r b u n d e s d e u t s c h e n Anwerbe- u n d Zuwanderungspolitik verschränkt sich h i e r mit e i n e m Politikfeld, das in

1 N e b e n d e r Pionierstudie von J o h a n n e s - D i e t e r Steinert, Migration u n d Politik. Westdeutschland — E u r o p a — U b e r s e e 1945—1961, O s n a b r ü c k 1 9 9 5 ist für dieses T h e m a zentral: A l e x a n d e r F r e u n d , Aufb r ü c h e n a c h d e m Z u s a m m e n b r u c h . Die d e u t s c h e Nordamerika-Auswanderung n a c h d e m Zweiten Weltkrieg, G ö t t i n g e n 2 0 0 4 . Zu einzelnen Zielländern: Karin Nerger-Focke, Die d e u t s c h e Amerikaauswanderung n a c h 1 9 4 5 . R a h m e n b e d i n g u n g e n u n d Verlaufsformen, Stuttgart 1 9 9 5 u n d B e t t i n a B i e d e r m a n n , E i n e b e z a h l t e Passage. Die A u s w a n d e r u n g v o n D e u t s c h e n n a c h Australien in d e n 1 9 5 0 e r J a h r e n , Marburg 2006. 2 Vgl. J a n Philipp S t e r n b e r g , Auswanderungsland Bundesrepublik. D e n k m u s t e r u n d D e b a t t e n in Politik u n d M e d i e n 1 9 4 5 - 2 0 1 0 , P a d e r b o r n 2 0 1 2 . 3 Vgl. Steinert, Migration, S . 1 2 8 ; Siegfried B e t h l e h e m , Heimatvertreibung, DDR-Flucht, GastarbeiterZuwanderung. W a n d e r u n g s s t r ö m e u n d Wanderungspolitik in d e r B u n d e s r e p u b l i k Deutschland, Stuttgart 1 9 8 2 , S . 2 6 . 4 Vgl. Statistisches Bundesamt Wiesbaden (Hrsg.), Wirtschaft u n d Statistik ( 1 9 6 3 ) , S . 1 9 1 * . Zusammenstellung bei F r e u n d , A u f b r ü c h e , S . 4 4 0 .

26 Jan Philipp Sternberg d e n J a h r e n n a c h d e m Zweiten Weltkrieg eine f ü r d e u t s c h e Verhältnisse u n g e w ö h n l i c h g r o ß e R o l l e spielte: d e r Auswanderungspolitik. I n d e n ersten z e h n J a h r e n n a c h i h r e r G r ü n d u n g 1 9 4 9 war die B u n d e s r e p u b l i k sowohl Auswanderungsland als a u c h Zuwanderungsland. Die A b w a n d e r u n g allein ins a u ß e r e u r o p ä i s c h e Ausland war b e t r ä c h t l i c h 7 7 9 7 0 0 D e u t s c h e verließen zwischen 1 9 4 9 u n d 1 9 6 1 die B u n d e s r e p u b l i k . D i e Hauptziell ä n d e r waren K a n a d a , die U S A u n d Australien. 5 G e g e n ü b e r d e n m i l l i o n e n f a c h e n Zuwand e r u n g e n der Ost-West-Migration aus d e r D D R in die B u n d e s r e p u b l i k , d e r Spätaussiedler u n d Ostblock-Flüchtlinge u n d schließlich d e r A r b e i t s k r ä f t e a n w e r b u n g aus Süd- u n d Südo s t e u r o p a n e h m e n sich die A b w a n d e r e r z a h l e n allerdings e h e r g e r i n g aus. Mit bis zu 9 0 4 0 0 A b w a n d e r e r n j ä h r l i c h ( 1 9 5 2 ) sind sie d e n n o c h die h ö c h s t e n i m S O . J a h r h u n d e r t , ü b e r t r o f f e n n u r von der A b w a n d e r u n g i m K r i s e n j a h r 1 9 2 3 , als 1 1 5 0 0 0 M e n s c h e n aus Deutschland abwanderten. A u c h in a n d e r e n west- u n d n o r d e u r o p ä i s c h e n L ä n d e r n ( N i e d e r l a n d e , Skandinavien, G r o ß b r i t a n n i e n ) gab es in d e n 1 9 5 0 e r J a h r e n b e t r ä c h t l i c h e A u s w a n d e r u n g e n . A l e x a n d e r F r e u n d b e t r a c h t e t die Zeit als „letzte P h a s e des industriellen n o r d a t l a n t i s c h e n Migrationssystems" 6 , das d u r c h d e n wirtschaftlichen Aufschwung in N o r d w e s t e u r o p a E n d e der 1 9 5 0 e r J a h r e z u m Erliegen kam. Zugleich veränderte die b e g i n n e n d e europäische Integration die W a n d e l u n g e n i n n e r h a l b des Kontinents, die Grundsteine für die Freizügigkeit u n d d e n e u r o p ä i s c h e n Arbeitsmarkt wurden gelegt.

1. Rahmenbedingungen bundesdeutscher Wanderungspolitik in der Nachkriegszeit D i e i n t e r k o n t i n e n t a l e W a n d e r a n g seit K r i e g s e n d e war geprägt von b e s o n d e r s starker staatlicher Einflussnahme. Dazu g e h ö r t e n eine R e i h e bilateraler A b k o m m e n , multilaterale Wand e r u n g s o r g a n i s a t i o n e n d e r V e r e i n t e n N a t i o n e n ( U N ) sowie das a u f B e t r e i b e n d e r U S A 1 9 5 2 / 5 3 a u ß e r h a l b der U N konstituierte I n t e r g o v e r n m e n t a l C o m m i t t e e f o r E u r o p e a n M i g r a t i o n ( I C E M ) , die h e u t i g e I n t e r n a t i o n a l O r g a n i z a t i o n f o r Migration ( I O M ) . S e i n e n U r s p r u n g hat dieses Wanderungssystem in d e r Flüchtlingsverwaltung d e r u n m i t t e l b a r e n Nachkriegszeit. Die Displaced P e r s o n s ( D P s ) , also e h e m a l i g e Zwangsarbeitskräfte, Kriegsg e f a n g e n e u n d H o l o c a u s t - U b e r l e b e n d e aus ganz E u r o p a , wurden in D e u t s c h l a n d von UNO r g a n i s a t i o n e n b e t r e u t . Z u n ä c h s t trug diese d e n N a m e n U N R R A ( U n i t e d Nations R e l i e f a n d R e h a b i l i t a t i o n A d m i n i s t r a t i o n ) , ab 1 9 4 6 I R O ( I n t e r n a t i o n a l R e f u g e e O r g a n i z a t i o n ) . D e r S c h w e r p u n k t d e r I R O wandelte sich u n t e r d e n V o r z e i c h e n des Kalten Kriegs von d e r R e p a t r i i e r u n g in die meist o s t e u r o p ä i s c h e n H e i m a t l ä n d e r d e r DPs zur W e i t e r w a n d e r u n g n a c h U b e r s e e . H i e r f ü r u n t e r h i e l t die I R O e i g e n e L a g e r u n d c h a r t e r t e Schiffe, meist umg e b a u t e U S - T r u p p e n t r a n s p o r t e r . 7 U m i h r e n A r b e i t s k r ä f t e b e d a r f zu d e c k e n , d e r mit d e m „ K o r e a b o o m " ab 1 9 5 0 n o c h einmal stark anstieg, subventionierten z u d e m die ü b e r s e e i s c h e n Haupteinwanderungsländer USA, Kanada u n d Australien Passagen für Europäer. A u c h die B u n d e s r e g i e r u n g verpflichtete sich schließlich d u r c h d e n Beitritt zum I C E M , staatliche Zuschüsse für die LTberfahrt zu zahlen. Für die meisten D e u t s c h e n war eine subventionierte

In die USA gingen 3 8 4 7 0 0 Deutsche, nach Kanada 2 3 4 3 0 0 , nach Australien 8 0 5 0 0 ; vgl. ebenda. Vgl. Alexander Freund, Die letzte Phase des industriellen nordatlantischen Migrationssystems: Das Beispiel der deutsch-kanadischen Arbeitswanderung in den 1950er J a h r e n , in: German Canadian Yearbook 17 ( 2 0 0 2 ) , S. 1 - 3 6 , hier S . l . 7 Vgl. Wolfgang Jacobmeyer, Ortlos am Ende des Grauens: „Displaced Persons" in der Nachkriegszeit, in: Klaus J . Bade (Hrsg.), Deutsche im Ausland — Fremde in Deutschland. Migration in Geschichte u n d Gegenwart, M ü n c h e n 3 1 9 9 3 , S.367—374 und ders., Vom Zwangsarbeiter zum heimatlosen Ausländer: die displaced persons in Westdeutschland 1945—1951, Göttingen 1985. 6 6

Auswanderungsland, Zuwanderungsland 27

Passage damals die einzige Möglichkeit, nach Ubersee zu gelangen, da die D-Mark noch nicht uneingeschränkt konvertierbar war. Im interkontinentalen Migrationssystem der Nachkriegszeit hatten die Einwanderungsländer generell die bessere Verhandlungsposition. Wenn sie durch bestehende Wanderungsbeziehungen und eigene Wanderungsprogramme ausreichend Migranten anwerben konnten, waren bilaterale Abkommen über die Steuerung der Auswanderung, wie die Bundesrepublik sie wünschte, nicht zu erreichen. Die USA und Kanada beispielsweise hatten kein Interesse, ihre Anwerbungen von bilateralen Vereinbarungen begrenzen zu lassen. 8 Australien hingegen musste den Bekanntheitsvorsprung der traditionellen Zielländer deutscher Auswanderer aus dem 19. und frühen SO.Jahrhundert aufholen. Auf das Haupteinwanderungsland USA, das in dieser Epoche zeitweise 90 Prozent der deutschen Auswanderer aufnahm, folgten damals mit weitem Abstand Kanada, Brasilien und Argentinien, erst dann kam Australien. 9 Daher war Australien das einzige Land, mit dem die Bundesrepublik ein Wanderungsabkommen als Auswanderungsland abschließen und sich so eine Kontrolle über die Wanderung dorthin sichern konnte. 10

2. Traditionslinien deutscher Auswanderungspolitik

Auswanderungspolitik entwickelte sich in Deutschland, im Gegensatz zu anderen europäischen Ländern wie Italien oder den Niederlanden, nie zu einem zentralen Politikfeld, mit dem in großem Stil sozial- oder arbeitsmarktpolitische Ziele erreicht werden sollten. Eine finanzielle Förderung der Auswanderung aus Staats- und Gemeindegeldern gab es im 19.Jahrhundert zwar in einzelnen deutschen Staaten, unter anderem in Baden in den 1840er Jahren. 1 1 Nach der Reichsgründung 1871 wurde demgegenüber eine politische Beschäftigung mit Auswanderung verhindert; besonders nach dem Wiederanstieg der überseeischen Auswanderung in den 1880er Jahren befürchteten Reichskanzler Bismarck und agrarisch-konservative Kreise aus dem von „Leutenot" geprägten Nordosten, durch das Reden über Auswanderung diese erst recht zu befördern und so eine unerwünschte „Massenflucht" hervorzurufen. 12 Solche Befürchtungen ziehen sich - wie andere Traditionen der eher unwilligen deutschen amtlichen und publizistischen Beschäftigung mit Auswanderung - bis in die Bundesrepublik hinein. In den 1950er Jahren ging es deutschen Politikern und Ministerialen unter anderem dämm, das Thema möglichst aus den Medien herauszuhalten und einmal eingegangene internationale Verpflichtungen in der Migrationspolitik mit möglichst geringer öffentlicher Wirkung zu erfüllen. Denn die Bundesrepublik war in einer Zwickmühle: Einwanderungsländer wie die USA sahen die Unterstützung der Auswanderung aus Deutschland als Teillösung des Flüchtlingsproblems. Wenn die Bundesregierung diesen Weg komplett abgelehnt hätte, wäre auch keine politische und finanzielle Unterstützung bei der Integration der Flüchtlinge und Vertriebenen zu erhalten gewesen. 13 Andererseits warnVgl. Steinert, Migration, S.144. Klaus J. Bade/Jochen Oltmer, Deutschland, in: dies./Pieter C. Emmer/Leo Lucassen (Hrsg.), Enzyklopädie Migration in Europa. Vom 17.Jahrhundei"t bis zur Gegenwart, Paderborn 3 2010, S. 141— 170, hier S. 147. 10 Vgl. Steinert, Migration, S.144. 11 Vgl. Wilhelm Mönckmeier, Die deutsche überseeische Auswanderung, J e n a 1912, S.231. 12 Vgl. Klaus J. Bade, „Amt der verlorenen Worte": das Reichswanderungsamt 1918—1924, in: Zeitschrift für Kulturaustausch 39 (1989), S.312-325, hier S.313. 13 Vgl. H e n n a Karg, Die Einwanderung der Heimatvertriebenen als Problem der amerikanischen Innenpolitik 1945 bis 1952, Diss. Konstanz 1979. 8

9Vgl.

28 Jan Philipp Sternberg

ten Demographen, Wirtschaftswissenschaftler und Politiker schon in der unmittelbaren Nachkriegszeit vor einem Mangel an Facharbeitskräften, der den deutschen Wiederaufbau gefährden könne. Die Bundesrepublik betrieb - ein Novum in der deutschen Geschichte nach 1871 - in den Nachkriegsjahren eine aktive Auswanderungspolitik. Zugleich erschien es allerdings auch den bundesrepublikanischen Politikern am sichersten, dieses Politikfeld möglichst klein zu halten, um so wenig Auswanderung wie möglich hervorzurufen. Migrationspolitik blieb - trotz einer Anzahl von Äußerungen und Planungen auch in der Reihe der Bundesminister der Adenauer-Kabinette - zum großen Teil eine Domäne von Spezialisten in der Ministerialbürokratie, in kirchlichen Hilfsorganisationen sowie in wissenschaftlichen und publizistischen Zirkeln. Fast alle von ihnen hatten in den 1950er Jahren bereits lange Erfahrung auf diesem Gebiet. Einige waren in der Weimarer Republik und im Nationalsozialismus in der „Reichsstelle für das Auswanderungswesen" tätig gewesen, andere in der NSVolkstumsforschung und Bevölkerungspolitik, und auch die kirchlichen Akteure und Auswandererberater kamen 1945 nicht jungfräulich zu diesem Themenfeld. Generell stand die politische Beschäftigung mit der Auswanderung in den verschiedenen Staatsformen seit 1848 mithin unter dem Primat der Furcht; der Furcht davor, durch eine offene staatliche Beschäftigung mit der Migrationsthematik eine als zu hoch empfundene, volkswirtschaftlich und bevölkerungspolitisch unerwünschte Auswanderung erst hervorzurufen. Befürchtet wurde, dass die „Falschen" das Land verließen (also j e nach zeitgenössischem Schwerpunkt der Diskussion zum Beispiel die Kinderreichen, die Facharbeitskräfte, die Hochqualifizierten). Diese Dominanz der Furcht war beileibe nicht ausschließlich bei der Diskussion um Auswanderung anzutreffen. Wie aus der Einwanderungsgeschichte der Bundesrepublik ersichtlich, prägte sie ähnlich und mitunter weit stärker auch die Zuwanderungsseite des Migrationsdiskurses. Hier trat ebenso die Furcht vor den „Falschen" in den Vordergrund, in diesem Falle den „falschen" Einwanderern (den Niedrigqualifizierten, „Unintegrierbaren", aus kulturellen und religiösen Gründen Problematisierten). Als Folge dieser Furcht entstand ein Selbstverständnis von vor allem staatlichem Handeln, das einer Illusion von Steuer- und Verhinderbarkeit der Migration nachhing und diese Illusion über alle politischen Zäsuren hinweg verfolgte. Gesetzliche Regelungen wurden oft im Gang durch die Institutionen lange verschoben; in zwei Fällen, 1897 und 1975, wurde ein seit Jahrzehnten geplantes Auswanderungsgesetz erst dann verabschiedet, als die Abwandelung sich wieder auf historischen Tiefständen befand. Eine Analogie in dieser historischen Verspätung liegt im Zeitpunkt der Verabschiedung des ersten Zuwanderungsgesetzes der Bundesrepublik im Jahr 2004 mit Inkrafttreten zum 1.Januar 2005 - exakt zu dem Zeitpunkt, da sich die Einwanderung an einem Tiefpunkt befand und die Statistiker einen negativen Migrationssaldo registrierten. 14 Auswanderungspolitik wurde in der deutschen Tradition größtenteils in der Negation betrieben, durch das Unterlassen staatlichen Handelns. Dennoch wurde in allen deutschen Regierungen und Öffentlichkeiten über Auswanderung geredet. Es wurden Debatten über ihren Schaden und Nutzen geführt, über ihre Steuerbarkeit, zu bevorzugende Zielländer sowie nationalitätenpolitische Hoffnungen und Befürchtungen. Auswanderung wurde als „Sicherheitsventil" und „Export der Sozialen Frage" begrüßt, als nationaler ,Aderlass" und „Unglück für das Reich" abgelehnt, Abwanderer wurden in einer Mischung aus nationalkulturellem und kameralistischem Denken als kostenlos an fremde Mächte verschleuderter „Kulturdünger" 15 bezeichnet. Viele dieser Debatten kreisten um Illusionen - etwa

Vgl. B a d e / O l t m e r , D e u t s c h l a n d , S.169. Die „Formel vom K u l t u r d ü n g e r " (Ernst Ritter, Das Deutsche Auslands-Institut i n Stuttgart 1917— 1945. Ein Beispiel d e u t s c h e r Volkstumsarbeit zwischen d e n W e l t k r i e g e n , W i e s b a d e n 1976, S . 7 ) g e h t

14 15

Auswanderungsland, Zuwanderungsland 29 u m die kaum realisierbare H o f f n u n g , e i n e n Teil der überwiegend a u f die U S A gerichteten A u s w a n d e r u n g des 1 9 . J a h r h u n d e r t s in die K o l o n i e n des d e u t s c h e n Kaiserreichs in Afrika zu l e n k e n o d e r alternativ „informelle K o l o n i e n " d u r c h eine geschlossene Siedlung D e u t s c h s t ä m m i g e r in S ü d a m e r i k a e n t s t e h e n zu lassen. D u r c h die ideelle Kontinuität zwischen Kaiserreich u n d W e i m a r e r R e p u b l i k u n d e i n e p e r s o n e l l e Kontinuität der A u s w a n d e r u n g s e x p e r t e n d e r W e i m a r e r R e p u b l i k , des NS-Staats u n d d e r f r ü h e n B u n d e s r e p u b l i k h i e l t e n sich die traditionellen Auswanderungsdiskurse bis in die 1 9 5 0 e r J a h r e h i n e i n , u m erst d a n n u n t e r d e n G e g e b e n h e i t e n n e u e r Migrationssysteme auszulaufen. Institutionell u n d personell etwa stand das 1 9 4 7 g e g r ü n d e t e „Ständige Sekretariat für das Auswanderungswesen", n a c h G r ü n d u n g der B u n d e s r e p u b l i k u m b e n a n n t in „ B u n d e s a m t f ü r A u s w a n d e r u n g " 1 6 , in der Tradition des „Reichsamts" bzw. der „Reichsstelle f ü r das Auswanderungswesen" von 1 9 1 8 bis 1 9 4 4 . D i e D e b a t t e n u m Auswanderung in d e r Nachkr iegszeit des Zweiten Weltkriegs waren stark von diesen T r a d i t i o n e n geprägt u n d belastet. D e r M i g r a n t der zweiten Hälfte des S O . J a h r h u n d e r t s wurde mit e i n e m B l i c k b e t r a c h t e t , d e r sich im 1 9 . J a h r h u n d e r t entwickelt hatte.

3. W a h r n e h m u n g von Auswanderung in der Nachkriegszeit Traditionell wurden Auswanderer in der H o c h p h a s e der ü b e r s e e i s c h e n Massenauswander u n g „ m e h r o d e r weniger [als] A b t r ü n n i g e " b e t r a c h t e t , konstatierte die k a t h o l i s c h e Auswanderer-Beratungsorganisation St.-Raphaels-Verein 1 9 6 0 rückblickend. 1 7 Dies blieb a u c h in der f r ü h e n Nachkriegszeit so. D e u t s c h e Politiker b e t r a c h t e t e n Auswanderung m e h r h e i t l i c h mit Argwohn u n d als eine m ö g l i c h e S c h ä d i g u n g des W i e d e r a u f b a u s . D o c h die ö k o n o m i s c h e n A r g u m e n t e waren nicht die einzigen, eine moralische K o m p o n e n t e kam hinzu. A u c h der Publizist Ernst Friedländer verstand beispielsweise die R e d e von der „Schicksalsgemeinschaft" in s e i n e m Aufruf „Bleibe im L a n d e ! " 1 8 1 9 4 7 als m o r a l i s c h e n Appell. E r schrieb: „Das h e u t e gültige ,Bleibe im L a n d e ! ' mit d e m n e u e n Zusatz ,und n ä h r e dich schlecht u n d r e c h t ' , o d e r a u c h ganz o h n e Zusatz, hat n i c h t d e n S i n n e i n e s B e f e h l s o d e r d e r Feststellung e i n e r u n b e d i n g t e n sittlichen Pflicht. Es ist n i c h t m e h r als ein g u t e r Rat, bei d e m allerdings m e h r L i e b e beteiligt ist für d e n , der i h n befolgt, als f ü r d e n , d e r i h n m i ß a c h t e t . " Von e i n e r d e u t s c h e n „Schicksalsgemeinschaft", d e r sich der E i n z e l n e n i c h t e n t z i e h e n d ü r f e , s p r a c h e n a u c h Politiker wie Carlo S c h m i d ( S P D ) in d e n V e r h a n d l u n g e n des Parlam e n t a r i s c h e n Rats 1 9 4 8 . „Soll m a n es da d e n L e u t e n e r m ö g l i c h e n , sich von d e r Mühsal, f ü r die v e r g a n g e n e n 1 4 J a h r e z a h l e n zu m ü s s e n , zu d r ü c k e n , w e n n sie die M ö g l i c h k e i t dazu h a b e n ? " , fragte er. S c h m i d ging es j e d o c h bei seiner B e s c h w ö r u n g dieser „Schicksalsg e m e i n s c h a f t " m i t n i c h t e n allein u m die F u r c h t vor der A b w a n d e r u n g von V e r m ö g e n d e n in zeitgenössische „Steuerparadiese". Sätze wie „Wir alle h a b e n e i n e S c h u l d v e r p f l i c h t u n g zu ü b e r n e h m e n , die a u f uns allen liegt. Es widerstrebt m e i n e m m o r a l i s c h e n E m p f i n d e n , wenn L e u t e sich u m diese Pflicht h e r u m z u d r ü c k e n v e r s u c h e n " 1 9 , zielen a u f ein allgemeines

zurück auf eine Schrift des Frankfurter Arztes Wilhelm Stricker, Die Verbreitung des deutschen Volkes über die Erde. Ein Versuch, Leipzig 1845. Stricker beklagt die Assimilationsbereitschaft der Deutschen im Ausland. Stricker schreibt (S.IV) von „Wehmut, daß solche Kräfte zersplittert weiden u n d für die Nation untergegangen sind, daß die Bevölkerung auswärtigen Staaten nur als Dünger dient, durch die fremde, oft üppige Saaten desto üppiger wachsen". 1 6 Seit 1960 Teil des Bundesverwaltungsamts. J a h r e s b e r i c h t 1960, St.-Raphaels-Verein, Archiv des Raphaels-Werks, Hamburg. 1 8 Ernst Friedländer, Bleibe im Lande!, in: Die Zeit, 2 1 . 8 . 1 9 4 7 . 1 9 Eberhard Pikart/Wolfram Werner (Bearb.), Der Parlamentarische Rat 1 9 4 8 - 1 9 4 9 , Akten und Protokolle, B d . 5 / 1 , Boppard 1993, S.102.

30 Jan Philipp Sternberg

Misstrauen gegenüber jenen, die das Leben im zerstörten Nachkriegsdeutschland gegen eine vermeintlich einfachere Existenz im Ausland eintauschen wollten. Schmid referierte in seiner Rede die Argumente von einer Schädlichkeit der Auswanderung, wie sie auf Tagungen staatlicher und kirchlicher Auswanderungsexperten seit 1946 immer wieder vorgetragen wurden. Dazu gehörte vor allem die Befürchtung, dass die Zusammensetzung einer möglichen Abwandelung aus Deutschland nach Alter und Berufsgruppen ungünstig sein würde und damit für den Wiederaufbau von Nachteil. Denn durch die Toten des Zweiten Weltkriegs sei der Altersaufbau der Gesellschaft aus den Fugen geraten: „Namentlich die Altersklassen, die die arbeitsfähigen Arbeitskräfte [sie] umfassen, sind stark dezimiert worden. Das sind aber gerade j e n e Altersgruppen, aus denen heraus üblicherweise viele ausgewandert sind." 20 Die soziale Lage Westdeutschlands werde durch Auswanderung nicht verbessert „Die Passivposten nimmt uns niemand ab." 21 Solche Formulierungen waren keine Seltenheit. Rückblickend fasste Heinrich Maas, Bremer Senatskommissar für das Auswanderungswesen, die Befürchtungen der ersten Nachkriegsjahre in einem Vortrag 1954 so zusammen: „Wir bleiben auf dem ,Sozialgepäck' hängen." 22

4. W h o s h o u l d s t a y a n d w h o s h o u l d g o ? A r b e i t s m a r k t - u n d B e v ö l k e r u n g s p o l i t i k in der f r ü h e n B u n d e s r e p u b l i k

In den Debatten über Auswanderungspolitik der ersten Nachkriegsjahre vermischen sich arbeitsmarkt- und bevölkerungspolitische Argumentationen, die oft in den aufgestellten Kategorien von „erwünschter" und „unerwünschter" Auswanderung nur schwer zu trennen sind. So sagte Bundesvertriebenenminister Theodor Oberländer (BHE) in einem Vortrag 1954: „Unser Volk muß heute einfach dahin arbeiten, daß es in seiner Altersstruktur einigermaßen gesund bleibt. Man kann nicht jedes Jahr 80000 junge arbeitsfähige Menschen auswandern lassen." 23 Und zwei Jahre zuvor hatte Bundesinnenminister Robert Lehr (CDU) im Bundestag erklärt: „Jede Abwanderung wertvollen Volkstums, wertvoller deutscher Volksangehöriger [ist] höchst unerwünscht." Ausgangspunkt solcher Debatten war stets die bereits dargestellte „abnorme" Bevölkerungsstruktur Nachkriegsdeutschlands durch die Kriegstoten und den Flüchtlingszustrom. Westdeutschland sei übervölkert, einem Mangel an jungen Männern stehe ein „Frauenüberschuss" der 20- bis 40-Jährigen gegenüber. Bundesrepublikanische Politiker wollten vorzugsweise Bauern und Landarbeitskräfte ziehen lassen und zogen die Familienauswanderung der Einzelwanderung vor. Die Einwanderungsländer hingegen suchten junge Arbeitskräfte ohne Anhang, am besten qualifizierte Facharbeitskräfte. Diese Wünsche wiederum kollidierten mit einer in bundesdeutschen politischen Kreisen weitverbreiteten Furcht vor einem Facharbeitermangel, die nicht erst unter den Vorzeichen des „Wirtschaftswunders", sondern bereits in der unmittelbaren Nachkriegszeit, bei hohen Arbeitslosenzahlen und einer erst mühevoll in Gang kommenden Wirtschaft, die Diskussion beherrschte. Besonders deutlich drückte es bereits im September 1950 Bundeswirtschaftsminister Ludwig Erhard in einem Brief an seinen Ministerkollegen im Arbeitsressort, Anton Storch

Ebenda. - 1 Ebenda, S. 104. " Eigenbericht des Rotariers Maas über seinen Vortrag: Deutsche Auswanderung in der Nachkriegszeit, gehalten am 18.1.1954 vor dem Rotary-Club Bremen, Staatsarchiv Bremen, 4,35/4-803/00/01/1. 23 Theodor Oberländer, Die Überwindung der deutschen Not, Darmstadt 1954, S. 29f. [Abdruck eines Vortrags vor der Volkswirtschaftlichen Gesellschaft Hamburg vom 12.3.1954].

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(beide C D U ) , aus: „Wie ich h ö r t e , h a b e n sich bei d e n zahlreich v o r h a n d e n e n Auswanderer-Beratungsstellen u . a . eine r e c h t b e d e u t e n d e Anzahl von F a c h a r b e i t e r n f ü r die Ausw a n d e r u n g g e m e l d e t . E i n e d e r a r t i g e Entwicklung, die a u c h n u r in e i n e m b e g r e n z t e n U m f a n g wertvollste d e u t s c h e Arbeitskräfte, zumal d e r j ü n g e r e n J a h r g ä n g e , d u r c h Ausw a n d e r u n g endgültig aus d e r d e u t s c h e n P r o d u k t i o n abzieht, k a n n n u r mit g r o ß e r Sorge betrachtet werden, weil die Existenz unseres Volkes m e h r d e n n j e von d e r wirtschaftlichen, i n s b e s o n d e r e d e r industriellen Leistungsfähigkeit abhängt." 2 4 E r h a r d wollte die Arbeitsverwaltung n u t z e n , u m e i n e n m ö g l i c h e n Abfluss qualifizierter Arbeitskräfte kontrollieren u n d , w e n n möglich, v e r h i n d e r n zu k ö n n e n . Die Arbeitsämter, so d e r Wirtschaftsminister, hätten „die Registrierung d e r auswanderungsbereiten Personen zu ü b e r p r ü f e n , u m rechtzeitig d e r e n Berufszugehörigkeit u n d Verwendungsmöglichkeiten im R a h m e n d e r Wirtschaft festzustellen". Sie sollten alles d a r a n setzen, „auswanderungsbereite hochqualifizierte Arbeitskräfte bevorzugt in offene Stellen d e r einzelnen Industriesparten zu vermitteln". 2 5 D e r G e d a n k e e i n e r S t e u e r u n g u n d Kontrolle d e r A u s w a n d e r u n g n a c h volkswirtschaftlichen Kriterien verfing a u c h b e i m Arbeits- u n d bei a n d e r e n Ressorts u n d wurde die 1950er J a h r e h i n d u r c h i m m e r wieder diskutiert. „Wenn das Ausland sich n u r b e r e i t f i n d e n würde, Fachkräfte u n d voll arbeitsfähige P e r s o n e n a u f z u n e h m e n , die nicht m e h r Erwerbsfähigen aber von d e r A u s w a n d e r u n g auszuschließen, d a n n m ü ß t e n wir d a g e g e n E i n s p r u c h e r h e b e n . D e n n auf diese Weise w ü r d e das Mißverhältnis in d e r Bundesrepublik zwischen d e n p r o d u k t i v e n Kräften u n d d e m ,sozialen Gepäck' d e r R e n t e n e m p f ä n g e r n u r n o c h vergrößert. Wir b r a u c h e n g e r a d e die Fachkräfte selbst, u m auf d e m W e l t m a r k t k o n k u r r e n z f ä h i g zu werden". 2 6 So a r g u m e n t i e r t e V e r t r i e b e n e n m i n i s t e r H a n s Lukaschek (CDU) 1950 u n d war mit dieser H a l t u n g mit d e n meisten seiner Kabinettskollegen auf e i n e r Linie. D e n damit a u f g e w o r f e n e n Interessenkonflikt e n t s c h i e d e n aber meistens die Einwander u n g s l ä n d e r f ü r sich. Weitere politische Komplikationen traten hinzu. Die A u s w a n d e r u n g war als Teillösung des Flüchtlingsproblems gedacht, doch die einflussreichen Vertriebenenv e r b ä n d e w e h r t e n sich gegen die P r o p a g i e r u n g von überseeischer A u s w a n d e r u n g , da sie d e r F o r d e r u n g n a c h R ü c k k e h r in die Gebiete östlich von O d e r u n d Neiße d e n B o d e n entz i e h e n w ü r d e . Sie p r o t e s t i e r t e n mit d e m Slogan „Nicht a u s w a n d e r n - r ü c k w a n d e r n " 2 7 beziehungsweise „Wir wollen n i c h t a u s w a n d e r n , s o n d e r n h e i m w a n d e r n " 2 8 schnell u n d lautstark g e g e n ein „Weitergeschicktwerden" ins Ausland. Sie verwiesen darauf, dass ihr Verbleib in Westdeutschland als Wartestellung zu verstehen sei u n d damit d e r F o r d e r u n g n a c h e i n e r Rückgabe d e r Ostgebiete N a c h d r u c k verliehen w e r d e n k o n n t e , u n d f a n d e n G e h ö r in d e r Politik. Begrüßt wurde h i n g e g e n die A u s w a n d e r u n g „Volksdeutscher", also von Flüchtlingen u n d V e r t r i e b e n e n aus d e n e h e m a l s d e u t s c h e n Siedlungsgebieten Ost- u n d Südosteuropas. Begründet wurde das mit einer vermeintlich m a n g e l n d e n Integrationsfähigkeit. Die „Volksd e u t s c h e n " w u r d e n in s o l c h e n LTberlegungen aus d e r Nachkriegsgesellschaft exkludiert; p a u s c h a l w u r d e i h n e n ein Interesse an A b w a n d e r u n g unterstellt. Die T r e n n u n g in „er-

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B u n d e s m i n i s t e r f ü r Wirtschaft a n B u n d e s m i n i s t e r f ü r Albeit, 2 0 . 9 . 1 9 5 0 , B u n d e s a r c h i v Koblenz (BArch), Β 1 4 9 / 1 4 7 0 . 26 Ebenda. 26 H a n s Lukaschek, A u s w a n d e r n o d e r nicht?, in: Wirtschaftsdienst 30 (1950), H . 5 , S. 3. 27 So die Parole des „Tags d e r H e i m a t " im O k t o b e r 1949; vgl. Steinert, Migration, S.136; siehe a u c h E u g e n Gerstenmaier, W o r t a n die H e i m a t l o s e n d e r Welt, 25.12.1949, S ü d d e u t s c h e r R u n d f u n k ; sowie R ü c k w a n d e r u n g statt A u s w a n d e r u n g , in: Die Welt, 27.12.1949. 28 So Bundesverkehrsminister Hans-Christoph S e e b o h m (Deutsche Partei) a m 8.10.1950, zitiert n a c h : H e i m a t t a g e in Köln u n d Berlin, in: Die Welt, 9.10.1950.

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wünschte" und „unerwünschte" Auswanderung beinhaltete auch eine bevölkerungspolitische K o m p o n e n t e . Sie zeigt sich in e i n e m Ausdruck wie „Sozialgepäck" oder „soziales Gepäck", den zum Beispiel Vertriebenenminister Lukaschek und, wie bereits erwähnt, der B r e m e r Politiker Heinrich Maas verwendeten. Freund mutmaßt, „daß Maas u n d seine Kollegen", wenn sie durch die Abwanderung b e s t i m m t e r Bevölkerungsteile e i n e n „Abbau demographisch-ethnisch-beruflicher ,Uberschüsse'" erreichen wollten, „nicht lediglich um die Finanzen des Sozialstaates besorgt waren". 2 9 U m die These zu verschärfen: I h n e n ging es um eine Bereinigung der „abnormen" Situation der „Zusammenbruchsgesellschaft", einer Rückkehr zu einer „seßhaften" Gesellschaft, die durch Krieg, Evakuierung, Flucht und Vertreibung aufgelöst worden war 30 , durch eine weitere selektive Migration: eine Bevölkerungsverschiebung vorzugsweise solcher Gruppen, die aus der Konkursmasse vorangegangener - nationalsozialistischer - Bevölkerungsverschiebungen stammten. Durch die Verschiffung der „Entwurzelten" nach Ubersee wäre eine Integration „problematischer" Gruppen im verkleinerten Deutschland nicht m e h r nötig, ein h o m o g e n e r idealisierter Vorkriegszustand wäre hergestellt. Funktioniert hat weder die bevölkerungs- n o c h die arbeitsmarktpolitische Steuerung der Auswanderung. Zwar k o n n t e n durch die restriktiv umgesetzte finanzielle Förderung die Abwandererzahlen relativ niedrig gehalten werden (es gab die 1 9 5 0 e r J a h r e hindurch weit m e h r Anfragen bei Beratungsstellen als realisierte Auswanderungspläne), d o c h wer ging, war überdurchschnittlich j u n g und gut ausgebildet.

5. Die 1950er Jahre als migrationspolitische Zeitenwende Parallelen zwischen Auswanderungs- und Anwerbepolitik Bereits in der unmittelbaren Nachkriegszeit hatten Vertreter der L ä n d e r erste Grundzüge einer Auswanderungspolitik formuliert. Noch war eine legale Ausreise aus den alliierten Besatzungszonen verboten, n o c h n a h m e n die Einwanderungsländer keine Deutschen auf. Die Fachleute und Politiker, die am 4 . D e z e m b e r 1946 in H a m b u r g zusammensaßen, befürchteten j e d o c h eine massenhafte Flucht aus dem zerstörten Deutschland, die einen Mangel an arbeitsfähigen Fachleuten für den Wiederaufbau hervorrufen könnte. Sie wünschten daher größtmögliche Kontrolle und Restriktion bei künftigen Wanderungen. U b e r ein „generelles Auswanderungsverbot mit jeweiligen Ausnahmebestimmungen" wurde n a c h g e d a c h t , dann a b e r eine „Genehmigungspflicht" favorisiert. 3 1 Die T e i l n e h m e r der H a m b u r g e r Tagung waren sich einig, dass eine internationale Zusammenarbeit „bei Lenkung, Auswahl, Kontrolle und Auswertung" der Wanderungsbewegungen erreicht werden müsse, u m „Substanzverlusten" entgegenzusteuern, die „wirtschaftlich u n d arbeitsmäßig kaum ersetzbar" wären. 3 2 Deutsche Auswanderungspolitiker hofften also, mit der Einfühl u n g von Kriterien wie „erwünschter" und „unerwünschter" Auswanderung Einfluss auf die künftige Zusammensetzung der westdeutschen Bevölkerung erlangen zu k ö n n e n . Hauptsächlich wurde dabei arbeitsmarkt- und sozialpolitisch argumentiert: „Das Verhältnis zwischen p r o d u z i e r e n d e n P e r s o n e n u n d den von i h n e n u n t e r h a l t e n e n hat sich in Deutschland so ungünstig gestaltet, daß eine Abwanderung arbeitender Kräfte, die nicht

- 9 F r e u n d , A u f b r ü c h e , S. 188. 3 0 Vgl. Ulrich Herbert, Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland. Saisonarbeiter, Zwangsarbeiter, Gastarbeiter, Flüchtlinge, M ü n c h e n 2 0 0 1 , S . 2 0 0 . 3 1 Tagung des Länderausschusses für das Auswanderungswesen in d e r britischen Z o n e , 4 . 1 2 . 1 9 4 6 in H a m b u r g , Staatsarchiv H a m b u r g , 131-1 II, 5 3 3 . 3- Ebenda.

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die entsprechende Zahl zu unterhaltender Personen mitnehmen, dies Verhältnis noch weiter verschlechtert. Daher kann eine Auswanderung nur tragbar werden, bei der ein voll arbeitsfähiger Auswanderer mindestens drei zu versorgende Personen mitnimmt." 33 Nach der Gründung der Bundesrepublik wirkten die Zielvorstellungen der ersten Nachkriegsjahre weiter. Bundeskanzler Konrad Adenauer beantwortete eine Anfrage der südafrikanischen Regierung, die 1949 800 Bergleute für den Goldbergbau suchte, in einer Notiz an Bundesarbeitsminister Anton Storch mit der Maxime: „Wir müssen gerade die j u n g e n arbeitsfähigen Leute im Lande behalten." 34 Eine grundsätzliche Ablehnung der Auswanderung aber konnte sich die Bundesregierung auch diplomatisch nicht leisten. So lavierten sich die Vertreter von insgesamt acht Ministerien, die sich am 14.Januar 1950 zu einer „Besprechung betreffend grundsätzliche Fragen einer Auswanderung" im Bonner Innenministerium trafen, zu einer „mittleren Lösung" 35 , wie es Bundesinnenminister Gustav Heinemann (CDU) ausdrückte. Die Teilnehmer waren sich weitgehend einig. Eine Genehmigungspflicht sei rechtlich nicht möglich, eine Ablehnung der Auswanderung würde im Ausland nicht verstanden. Der Vertreter des Bundesarbeitsministeriums betonte, mit einer Massenemigration sei selbst bei starkem „Auswanderungsdrang" nicht zu rechnen, da die Aufnahmebereitschaft der Einwanderungsländer gering sei. Er kalkulierte allerdings mit Zahlen, die in den Folgejahren deutlich übertroffen werden sollten: Er rechnete mit jährlich 25000 deutschen Arbeitsmigranten innerhalb Europas und einer LTberseeauswanderung in gleicher Höhe. Vor 1933 seien im Jahresdurchschnitt 40000 Menschen ausgewandert, insofern wären diese Zahlen „normal"; „grundsätzliche Bedenken gegen eine Auswanderung" 36 würde das Arbeitsministerium daher nicht erheben. Mit dem steigenden Arbeitskräftebedarf im Zuge des wirtschaftlichen Aufschwungs während des Koreakriegs, des sogenannten Koreabooms, suchten ab 1950 besonders die Vereinigten Staaten, Kanada und Australien verstärkt Arbeitskräfte auf dem deutschen Markt. Das deutsche „restriktionistische Denken" 37 musste hier zwangsläufig teilweise aufgegeben werden, wollte man die Verbündeten der nur teilsouveränen Bundesrepublik nicht vor den Kopfstoßen. Die Politik der „mittleren Lösung", so vage sie auch war, begann nur wenige Jahre nach Gründung der Bundesrepublik erste Risse aufzuweisen. Ein sich ab 1952 abzeichnender Arbeitskräftemangel in bestimmten Bereichen, die hohen Kosten für geförderte Auswanderung sowie ein schwelender Ressortstreit in der Bundesregierung führten zu einer Revision der Auswanderungspolitik. 38 Zunehmend brach sich dabei auch die Erkenntnis Bahn, dass es sich auch um ein Definitionsproblem handelte: Die Bundesrepublik hatte es nun immer weniger mit permanenter Auswanderung und immer mehr mit verschiedenen Formen meist temporärer grenzüberschreitender Migration zu tun. Ab 1952/53 traten vermehrt Konflikte zwischen den Auswanderungspolitikem im Bundesinnenministerium (BMI) und dem Amt für Auswanderung auf der einen Seite sowie dem Bundesarbeitsministerium (BMA) und der Bundesanstalt für Arbeit auf der anderen Seite auf. Die einen sahen Auswanderung vor allem als potenzielles Problem der inneren Sicherheit und machten Politik nach überkommenen Traditionslinien, die auf Lenkung und Dämpfung des Auswanderungsinteresses durch staatliche und kirchliche Beratungsstellen zielte, die anderen verstanden sich zunehmend als bevölkerungspolitische Sachwalter des „Wirtschaftswunders"

Tätigkeitsbericht Ständiges Sekretariat für Auswanderungsfragen 1949, S. 13f. Adenauer an Storch, 21.12.1949, ΒAich, Β 136/8840. 35 Besprechung betreffend grundsätzliche Fragen einer Auswanderung, 14.1.1950, BAi ch, Β 149/1470. 36 Ebenda. 37 Steinei t, Migration, S. 134. 38 Vgl. ebenda, S. 240. 33

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und wollten in Vorbereitung eines europäischen Arbeitsmarkts mehr und mehr Kompetenzen an sich ziehen. In diesem Konflikt zeigt sich die migratorische Umbruchzeit der 1950er Jahre: Auf der einen, dem Innenministerium zugerechneten Seite steht, idealtypisch gesprochen, die als dauerhaft verstandene Uberseewanderung im Familienverband. Auf der anderen, der Arbeitsverwaltung zugerechneten Seite steht der Aufbau eines transnationalen Arbeitsmarktsystems. Dieses fand - neben zahlreichen auf Zeit angelegten Auswanderungsvorhaben Deutscher - seine bedeutendste Ausprägung in den Anwerbeverträgen, die verschiedene europäische Länder ab Anfang der 1950er Jahre abschlossen. Die Bundesrepublik folgte 1955 mit dem Abschluss eines Vertrages mit Italien, dem ersten von vielen. Die Ära der „Gastarbeiter"-Zuwanderung begann und erreichte ihre Hochphase nach dem Mauerbau 1961. Die Auswandererzahlen blieben bis Ende der 1950er Jahre auf relativ hohem Niveau und sanken dann rapide. Das BMA versuchte beharrlich und schließlich mit gewissem Erfolg einen stärkeren Einfluss auf Auswanderungsfragen auf Kosten des federführenden Innenministeriums zu bekommen. Das Kernargument, das zudem die Zeitenwende im Migrationsgeschehen verdeutlicht, lautete: Auswanderung sei nicht mehr wie in früheren Zeiten Siedlungs- oder selbstorganisierte, „spontane" Einzel- und Familienauswanderung, die „polizeilich" geregelt werden musste und daher in die Zuständigkeit des Innenministeriums fiel. Die grenzüberschreitende Migration der Nachkr iegszeit sei im Gegensatz dazu immer stärker eine „nach arbeitsmarktpolitischen Gesichtspunkten geplante und durch bilaterale oder multilaterale zwischenstaatliche Vereinbarungen geregelte Anwerbung und Wanderung von Arbeitskräften". 39 Während Auswanderung also besonders im BMI ausschließlich als permanente Ansiedlung aufgefasst wurde, betrachteten Arbeitsministerium und Arbeitsverwaltung Migration ausschließlich als temporäre Schwankung auf einem sich erst noch entwickelnden internationalen Arbeitsmarkt. Auch in der Zuwanderungspolitik standen sich Innen- und Arbeitsministerium sowie Arbeitsverwaltung von den 1950er bis in die 1970er Jahre immer wieder konfliktreich gegenüber. Das Innenministerium vertrat, auch gegenüber dem Wirtschaftsministerium und dem Auswärtigen Amt, eine restriktive Linie bei der Anwerbepolitik, stellte die Wahrung von Sicherheit und Ordnung vor arbeitsmarktpolitische Belange. 40 Die Position des Arbeitsministeriums wandelte sich von einem Fokus auf Kontrolle des deutschen Arbeitsmarkts durch zurückhaltende Handhabung der Zuwanderung hin zu einer stärkeren Berücksichtigung sozialer Belange. Im Gegensatz zur Auswanderungspolitik aber waren Arbeitsministerium und Arbeitsverwaltung von Beginn an für die Ausländerbeschäftigung zuständig. 41 Zunächst, im Februar 1952, unterstützten besonders die Innenminister einiger Bundesländer, dass die „Verordnung über ausländische Arbeitnehmer" vom 23.Januar 1933 wieder in Kraft gesetzt wurde. 42 Sie sollte „dem Schutze des deutschen Arbeitsmarktes" dienen und eine unerwünschte Zuwanderung in die noch von hoher Arbeitslosigkeit in verschiedenen Bundesländern geprägte Bundesrepublik „eindämmen". In den folgenden drei Jahren Aufzeichnung betr. Wanderungsfragen vom Standpunkt der ressortmäßigen Zuständigkeit, 11.8. 1952, ΒArch, Β 149/8594. 40 Vgl. Karen Schönwälder, Zukunftsblindheit oder Steuerungsversagen? Zur Ausländerpolitik der Bundesregierungen der 1960er und frühen 1970ei"Jahre, in: Jochen Oltmer (Hrsg.), Migration steuern und verwalten. Deutschland vom späten 19.Jahrhundert bis zur Gegenwart, Göttingen 2003, S. 123— 144, hier S. 143. 41 Vgl. ebenda. 42 Vgl. Barbara Sonnenberger, Verwaltete Arbeitskraft: die Anwerbung von „Gastarbeiterinnen" und „Gastarbeitern" durch die Arbeitsverwaltung in den 1950er und 1960er Jahren, in: Oltmer (Hrsg.), Migration steuern und verwalten, S. 145—174, hier S.149. 39

Auswanderungsland, Zuwanderungsland 3 5 vollzog sich die W e n d e zu e i n e r staatlichen F ö r d e r u n g der Anwerbung, bei der die Bundesanstalt f ü r Arbeitsvermittlung u n d Arbeitslosenversicherung (BAVAV) als eine d e r letzten Stellen d e r ersten A n w e r b e v e r e i n b a r u n g mit Italien zustimmte. 4 3 Zeitgleich b e g a n n der Gegenwind g e g e n die bis dato hauptsächlich vom B M I verantwortete Auswanderungspolitik zuzunehmen. E r wehte von verschiedenen Seiten. Arbeitgeberv e r b ä n d e , B e t r i e b e u n d Gewerkschaften b e f ü r c h t e t e n e i n e n negativen Effekt der Ausw a n d e r u n g a u f d e n Arbeitsmarkt u n d n a h m e n e i n e a b l e h n e n d e H a l t u n g e i n . 4 4 Mit d e r 1 9 5 2 g e g r ü n d e t e n BAVAV in N ü r n b e r g trat z u d e m ein n e u e r A k t e u r a u f d e n Plan, d e r f o r d e r t e , dass die A r b e i t s ä m t e r in die auswanderungspolitischen E n t s c h e i d u n g e n u n d in die Auswahl d e r A b w a n d e r n d e n e i n b e z o g e n w e r d e n sollten. Diese M ö g l i c h k e i t e n waren j e d o c h im g e s c h i l d e r t e n i n t e r n a t i o n a l e n U m f e l d e n g begrenzt. Die B u n d e s a n s t a l t nutzte in d i e s e m Z e i t r a u m i h r e M e d i e n k o n t a k t e , u m vor d e r G e f a h r d e r A u s w a n d e r u n g für d e n Arbeitsmarkt zu w a r n e n . Präsident J u l i u s S c h e u b l e prognostizierte in e i n e m dpa-Interview im August 1952 eine Arbeitslosenzahl von u n t e r e i n e r Million „in a b s e h b a r e r Zeit" 4 5 - a m l . J u l i 1 9 5 2 waren n o c h 1,16 M i l l i o n e n M e n s c h e n arbeitslos gewesen. Es „mache sich bereits ein F a c h a r b e i t e r m a n g e l in der B u n d e s r e p u b l i k b e m e r k b a r " , weswegen die Bundesanstalt „nicht m e h r an d e r A u s w a n d e r u n g von F a c h l e u t e n interessiert" 4 6 sei. Die B ü r o k r a t e n aus d e m B u n d e s a m t für Auswanderung, das d e m B M I unterstellt war, b e s c h w e r t e n sich daraufhin b e i m B u n d e s i n n e n m i n i s t e r ü b e r diesen Alleingang. N i c h t , weil sie e i n e a n d e r e M e i n u n g zur A b w a n d e r u n g v o n F a c h a r b e i t s k r ä f t e n g e h a b t h ä t t e n ; a b e r Franz Wolff, L e i t e r des B u n d e s a m t s u n d e i n e r d e r dienstältesten Auswander u n g s b e a m t e n , b e f ü r c h t e t e , die BAVAV wolle sich ü b e r die Presse e i n e n Einfluss a u f die Auswanderungspolitik verschaffen. 4 7 B e s o n d e r s aufgefallen war W o l f f d e r gute K o n t a k t des F r a n k f u r t e r LandesarbeitsamtsMitarbeiters Valentin S i e b r e c h t zur D e u t s c h e n Z e i t u n g u n d Wirtschafts-Zeitung, wo Siebr e c h t g e l e g e n t l i c h u n t e r d e m Kürzel V S . zu m i g r a t i o n s p o l i t i s c h e n T h e m e n schrieb. U n t e r d e r U b e r s c h r i f t ,Auswandern - mit Vorsicht" wurden die L e s e r im März 1 9 5 3 d a r a u f hingewiesen, dass ein e u r o p ä i s c h e r Arbeitsmarkt vor d e r T ü r s t e h e u n d diese Entwicklung a u c h Auswirkungen a u f ü b e r s e e i s c h e W a n d e r u n g e n h a b e . Die Auswanderungspolitik müsse d a r a u f a c h t e n , dass „nicht die A b w a n d e r u n g von M e n s c h e n e r m ö g l i c h t wird, die wir in w e n i g e n J a h r e n in D e u t s c h l a n d u n d E u r o p a bitter n ö t i g h a b e n w e r d e n " . 4 8 A n d e r Person des publizistisch aktiven Volkswirtschaftlers S i e b r e c h t k ö n n e n personelle Parallelen zwischen Auswanderungs- u n d Anwerbepolitik beziehungsweise -administration festgemacht werden: S i e b r e c h t war als Direktor des Arbeitsamtsbezirks S ü d b a y e m ( 1 9 5 7 - 1 9 7 2 ) m a ß g e b lich an d e r Verwaltung d e r „Gastarbeiter"-Politik beteiligt, wobei e r 1 9 6 4 a u c h öffentlich die K o n z e p t i o n s l o s i g k e i t d e r A u s l ä n d e r b e s c h ä f t i g u n g s p o l i t i k d e r B u n d e s r e g i e r u n g kritisierte. 4 9 I n der Diskussion u m Freizügigkeit innerhalb der E u r o p ä i s c h e n Wirtschaftsgemein-

Vgl. ebenda, S. 150. Vgl. Steinert, Migration, S . 2 4 4 u n d Besprechung über Durchführung der Anwerbung und Vermittlung nach d e m Ausland, Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung u n d Arbeitslosenversicherung, Nürnberg, 2 5 . 8 . 1 9 5 2 , B A i c h , Β 1 4 9 / 1 5 1 1 . 4 5 Auswanderung interessiert nicht mehr, dpa, zitiert nach: Volksblatt Berlin-Spandau, 1 0 . 8 . 1 9 5 2 . 4 6 Ebenda. 4 7 Bundesamt für Auswanderung (Wolff) an BMI, 1 6 . 8 . 1 9 5 2 , B A i c h , Β 1 0 6 / 9 1 5 7 . 4 8 V.S., Auswandern — mit Vorsicht, in: Deutsche Zeitung u n d Wirtschaftszeitung, 2 5 . 3 . 1 9 5 3 . 4 9 Valentin Siebrecht, Die ausländischen Arbeitnehmer in der Bundesrepublik Deutschland, in: Frankfurter Hefte (1964), Nr.8, S.557—566, hier S.566: „Man muß auf lange Sicht disponieren, die Probleme der Ausländerarbeit in d e m größeren R a h m e n unserer gesellschaftlichen Entwicklung sehen"; vgl. auch Karin H u n n , „Nächstes J a h r kehren wir zurück . . . " Die Geschichte der türkischen „Gastarbeiter" in der Bundesrepublik, Göttingen 2005, S. 180f. 43

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schaft (EWG), die auch italienische Arbeitnehmer betraf, setzten sich die Arbeitsverwaltung und auch Siebrecht persönlich 1965 für eine weiter bestehende Kontrolle über den Arbeitsmarkt ein - „die Freizügigkeitsvereinbarung sollte auf keinen Fall auf weitere Länder ausgedehnt werden. Der deutsche Arbeitsmarkt muß wenigstens insoweit überschaubar und regulierbar sein." 50 Diese Form von Kontrolle wünschte die Arbeitsverwaltung auch auf dem Feld der Auswanderung deutscher Arbeitskräfte, hatte hier aber weit weniger Möglichkeiten. Neben der Arbeitsverwaltung schaltete sich auch die Legislative in die Auswanderungspolitik ein. Im März 1954 beschloss der Haushaltsausschuss des Bundestags, die Mittel für die Auswanderung von Rriegsfolgenhilfeempfängern für 1955 um eine Million DM, von 7,65 Millionen auf nun 6,65 Millionen, zu senken. 51 Im Hintergrund mag bereits die laufende Diskussion um die Anwerbung von Arbeitskräften im Ausland eine Rolle gespielt haben. Den Protokollen zu entnehmen ist vor allem der wachsende Unmut über die Auswanderungspolitik des Innenministeriums und insbesondere die gescheiterten, von einer bundeseigenen Gesellschaft verantworteten Siedlungsvorhaben in Chile. 52 Der Haushaltsausschuss des Bundestags forderte von der Exekutive eine Erklärung der Linien der bundesdeutschen Auswanderungspolitik. Eine daraufhin von Franz Wolff für das BMI verfasste 53 Denkschrift 54 fasste auf 58 Seiten plus Anlagen den Stand der Auswanderungspolitik seit dem Ersten Weltkrieg zusammen, enthielt aber kaum Konzepte für den künftigen Umgang mit Migration. Wolff wies aber auf den sich durch die LTberalterung der Bevölkerung und die mögliche Wehrpflicht verschärfenden Arbeitskräftemangel hin und bezeichnete die Auswanderung von Fach- und Landarbeitskräften als „unerwünscht". 55 Generell aber könne Auswanderung als „natürlicher Teil der Bevölkerungsbewegung" nicht eingeschränkt werden. Die Bundesregierung sei daher verpflichtet, potenzielle Migranten über die staatlichen und kirchlichen Auswanderer-Beratungsstellen zu informieren. Es war eine Bestätigung der auf Kontrolle und Abwehr gerichteten Auswanderungspolitik der Zwischenkriegszeit, die vom Reichswanderungsamt bzw. nach 1924 der Reichsstelle für das Auswanderungswesen in Zusammenarbeit mit konfessionellen Organisationen wie der Diakonie oder dem katholischen St.-Raphaels-Verein implementiert wurde. Wolff lobte die Arbeit der nach dem Krieg schnell wiederentstandenen Auswanderer-Beratungsstellen 56 in der traditionellen Diktion als „Sieb, in dem völlig aussichtslose oder phantastische Auswanderungsabsichten aufgefangen werden", verwies auf die alte Verballhornung des Reichswanderungsamts der Zwischenkriegszeit als „Reichswarnungsamt" 57 und nannte auch die gängige Bezeichnung der Beratungsstellen als „Abratungsstellen" als „Bestätigung für die richtige Auffassung ihrer Aufgabe". 58

Valentin Siebrecht, Unsere Ausländer - pro und contra!, in: Der Albeitgeber 16 (1965), S.286-292, hier S. 290; vgl. auch Sonnenbeiger, Arbeitskraft, S.168f. 61 Deutscher Bundestag (DBT), 2.Wahlperiode (WP), Haushaltsausschuss, 25.Sitzung, 23.3.1954, DBT-Parlamentsaichiv. 52 Vgl. ebenda und Bericht von Ministerialdirigent Hopf (BMI) an Staatssekretär I, 23.3.1954, Sitzung Haushaltsausschuss, BAi ch, Β 106/20580. 53 Vgl. Brief von Franz Wolff an Obeiregierungsiat a.D. M. Lichter: „Inhalt der Denkschrift, der, wie Du Dir denken kannst, aus meiner Feder stammt", BAich, Β 106/9288. 54 Denkschrift des BMI über die Auswanderungspolitik, Bonn, Endfassung Januar 1955, BAi ch, Β 106/ 20581. 66 Ebenda, S. 57. 56 Vgl. J a n Philipp Sternberg, Fernweh verwalten. Staatliche und kirchliche Auswanderer-Beratungsstellen nach dem Zweiten Weltkrieg, in: Oltmer (Hrsg.), Migration steuern und verwalten, S.345—376. 67 Vgl. Bade, Amt. 58 Denkschrift des BMI über die Auswanderungspolitik, Bonn, Endfassung Januar 1955, BAi ch, Β 106/ 20581, S.12. 60

Auswanderungsland, Zuwanderungsland 3 7

I m BMA stieß Wolffs Denkschrift auf h e r b e Kritik. Dabei vermischte sich ein Streit u m Zuständigkeiten mit einer, wie o b e n erwähnt, grundsätzlich a n d e r e n Definition von aktueller grenzüberschreitender Migration. „Dass die Auswanderung alten Stils h e u t e k a u m n o c h existiert, dass die A u s w a n d e r u n g h e u t e auf einer A n w e r b u n g b e s t i m m t e r Arbeitskräfte beruht, k o m m t nicht g e n ü g e n d zum Ausdruck" 5 9 , kritisierte w i e d e r u m BMA-Unterabteilungsleiter B e r n h a r d E h m k e . Ein zweijähriger Arbeitsvertrag im Ausland sei e b e n keine Auswand e r u n g , s o n d e r n grenzüberschreitende Arbeitssuche. H i e r aber sei das Arbeitsministerium zuständig, das I n n e n m i n i s t e r i u m h a b e sich n u r u m d e n „Gesichtspunkt d e r Bevölkerungspolitik" 6 0 zu k ü m m e r n . In e i n e m Schreiben an seinen Vorgesetzten kritisierte E h m k e in s c h a r f e n W o r t e n das „niedrige Niveau" d e r Denkschrift des I n n e n m i n i s t e r i u m s , die h a u p t sächlich vom G e d a n k e n g e t r a g e n sei, die Zuständigkeit des BMI f ü r die A u s w a n d e r u n g s politik zu e r h a l t e n . E i n e m ö g l i c h e E i n b i n d u n g d e r A r b e i t s ä m t e r in die S t e u e r u n g d e r Migration werde nicht erwähnt, stattdessen die Notwendigkeit d e r Auswanderer-Beratungsstellen „in g e r a d e z u k i n d l i c h e r Art b e g r ü n d e t " . 6 1 Die D e n k s c h r i f t solle möglichst in d e n Akten verschwinden u n d in d e r Öffentlichkeit nicht bekannt werden. 6 2 V e r b u n d e n mit d e r Sorge u m Engpässe auf d e m b u n d e s d e u t s c h e n Arbeitsmarkt u n d e i n e m w a c h s e n d e n Unverständnis, dass die vermeintlich überflüssige u n d wirtschaftsschädliche A u s w a n d e r u n g mit M i l l i o n e n b e t r ä g e n unterstützt wurde, v e r b u n d e n a u c h mit e i n e m lange schwelenden Kompetenzstreit in d e r B u n d e s r e g i e r u n g , wird in d e n Konflikten 1 9 5 4 / 5 5 eine Zeitenwende in d e r W a h r n e h m u n g d e r Migration aus D e u t s c h l a n d ü b e r d e u t l i c h : Mit einer als p e r m a n e n t v e r s t a n d e n e n „Auswanderung alten Stils" würde m a n es n a c h d e m E n d e d e r u n m i t t e l b a r e n Nachkriegszeit u n d d e m baldigen Auslaufen d e r F l ü c h t l i n g s w a n d e r u n g s p r o g r a m m e nicht m e h r zu t u n h a b e n , e h e r mit d e m Beginn eines internationalen Arbeitsmarkts. Eine wirksame Kontrolle u n d S t e u e r u n g d e r Migration aus Deutschland war aber, so das Dilemma d e r Arbeitsmarktpolitiker, k a u m n o c h möglich. Zu Zeiten des sich v e r s c h ä r f e n d e n A r b e i t s k r ä f t e m a n g e l s in d e r B u n d e s r e p u b l i k gab es „erwünschte" A u s w a n d e r e r n u r n o c h in e t h n i s c h , n a t i o n a l o d e r d u r c h i h r Geschlecht exkludierten G r u p p e n : Die Auswanderung von j u n g e n Frauen erschien wegen des bestehend e n „Frauenüberschusses" n o c h „vertretbar" 6 3 , erwünscht u n d f ö r d e r u n g s w ü r d i g sei die A n s i e d l u n g von (meist „Volksdeutschen") Vertriebenen b ä u e r l i c h e r H e r k u n f t im Ausland, von n o c h in D e u t s c h l a n d v e r b l i e b e n e n DPs u n d N e u f l ü c h t l i n g e n aus O s t e u r o p a , d e n , wie es in damals n o c h u n g e w o h n t e r Diktion hieß, „ s o g e n a n n t e n Asylsuchenden". 6 4 I m Haushai tsausschuss des Bundestags a r g u m e n t i e r t e n die Vertreter des BMI bei d e r Vorstellung d e r Wolff sehen Denkschrift im F e b r u a r 1955, dass A u s w a n d e r u n g s f r a g e n bereits „sehr vorsichtig" 6 5 b e h a n d e l t w ü r d e n u n d die A b w a n d e r u n g von solchen P e r s o n e n nicht geförd e r t w e r d e n k ö n n e , bei d e n e n es sich „um Kräfte h a n d e l e , auf die das I n l a n d bei seiner Wirtschafts- u n d Arbeitsmarktlage angewiesen" 6 6 sei. Die Auswanderung b e d ü r f t i g e r Rriegs-

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V e r m e r k v o n E h m k e , 12.11.1954, Β A i c h , Β 1 4 9 / 1 4 7 0 . Ebenda. E h m k e a n Petz, Abteilungsleiter II, 5 . 2 . 1 9 5 5 , BAi ch, Β 1 4 9 / 1 4 7 0 . 6 - Ebenda. 63 Vgl. O b e r r e g i e r u n g s r a t Dr. H e l m u t Zöllner (BAVAV), G e d a n k e n zur Festlegung e i n e r Auswanderungspolitik d e r B u n d e s r e p u b l i k , N ü r n b e r g , 8.2.1954, Β A i c h , Β 1 4 9 / 1 4 7 0 . 64 Wolff (BMI), DBT, 2.WP, Haushaltsausschuss, 62.Sitzung, 17.2.1955, DBT-Parlamentsarchiv. „Gerade sie, die aus G e b i e t e n jenseits des E i s e r n e n Vorhangs k ä m e n , zeigten d e u t l i c h das B e s t r e b e n , zwischen i h r e n A u f e n t h a l t s o r t u n d d e n E i s e r n e n V o r h a n g möglichst ein W e l t m e e r zu legen. Die USA w ü r d e n s o l c h e n N e u f l ü c h t l i n g e n i n s o f e r n h e l f e n , als sie d u r c h das US-Escapee-Program Arbeitsstellen o d e r sonstige Existenzmöglichkeiten in a n d e r e n L ä n d e r n f ü r diese P e r s o n e n k r e i s e s u c h t e n . " 66 Ministerialdirigent Dr. Kitz (BMI), DBT, 2.WP, Haushaltsausschuss, 62.Sitzung, 17.2.1955, DBT-Parlamentsarchiv. 66 Ebenda. 60 61

38 Jan Philipp Sternberg

folgenhilfeempfänger werde zwar gefördert, allerdings sei das Bundesamt für Auswanderung damit beauftragt worden, dass Facharbeitskräfte und Menschen, die in Mangelberufen beschäftigt seien, nicht unterstützt würden. 67 Der Einfluss des BMA und der Bundesanstalt für Arbeit auf die Auswanderungspolitik nahm nach dem Eklat um die Denkschrift zu. Anträge auf Wanderungsunterstützung wurden daraufhin zum Beispiel für Australien-Auswanderer ab Oktober 1955 vom Bundesamt für Auswanderung nur noch genehmigt, wenn der Antragsteller keinen „Mangelberuf' laut einer Liste der Bundesanstalt ausübte. 68 Ab Januar 1956 wurden bei Wanderungen über das ICEM auch keine unverheirateten Männer unter 25 Jahren unterstützt, ab März 1956 nur noch Empfänger von Kriegsfolgenhilfe oder anderen Sozialleistungen. 69 Die Auswanderungsfreiheit konnte wegen der im Grundgesetz garantierten Freizügigkeit politisch nicht eingeschränkt werden; Steuerungsmöglichkeiten gab es in der frühen Bundesrepublik nichtsdestoweniger. Da in den 1950er Jahren viele deutsche Auswanderungswillige die hohen Uberfahrtkosten in überseeische Zielländer nicht aufbringen konnten, spielte die über das ICEM oder andere Vereinbarungen subventionierte Auswanderung eine wichtige Rolle. Restriktiv handhabte die Bundesregierung die Möglichkeiten finanzieller Unterstützung für Auswanderer; ledige Männer wurden von Anfang an geringer unterstützt als Familien, im Laufe der 1950er Jahre wurde die Gruppe der Auswanderungsinteressierten, die Unterstützung bekommen konnten, kontinuierlich verkleinert. Obwohl keine Zahlen vorliegen, wie viele Wanderungswillige von ihrem Vorhaben Abstand nahmen, weil sie die Reisekosten nicht tragen konnten, geht Freund davon aus, dass die „restriktive Finanzierung [... ] sicherlich vielen Deutschen eine Auswanderung unmöglich gemacht" hat und sich zudem die traditionelle Hoffnung der Wanderungspolitiker erfüllt habe, dass die Beratungsstellen „nicht wenige in ihrer Entscheidung Schwankende" von einer Abwanderung abgebracht hätten. 70 Nach 1956, als das letzte spezielle Flüchtlingswanderungsprogramm der USA ausgelaufen war, nahm die Zahl der auswandernden Deutschen stark ab. Auch die geförderten Wanderungen über das ICEM wurden rapide weniger (1956 noch 32672, 1957 dann nur noch 20389, 1958: 7428, 1959: 12999, 1960: 13828, 1961: 7252 Personen). 71 Zu einer Zeit, da die Bundesregierung damit begann, Arbeitskräfte im Ausland anzuwerben, stieß es zunehmend auf Unverständnis, gleichzeitig die Auswanderung zu subventionieren. Das bedeutete aber zugleich den fast kompletten Verzicht auf das Feld der Auswanderungspolitik. Eine Steuerung der Migration aus Deutschland (außer im sehr begrenzten Rahmen über die Beratungsstellen) war nun erst recht nicht mehr möglich. Da Ministerien und Behörden sich bemühten, auch gegenüber der Presse kaum noch - sei es steuernd oder warnend das Auswanderungsthema anzuschneiden 72 , wurde für längere Zeit kaum noch über die Migration aus Deutschland geredet oder publiziert. In fast ebenso stiller Weise, hier vor allem im Sinne von politischer Realitätsverweigerung gemeint, wandelte sich die Bundesrepublik in den kommenden Jahrzehnten vom „Arbeitseinfuhrland" zum Einwanderungsland.

Wolff (BMI), DBT, 2.WP, Haushaltsausschuss, 62.Sitzung, 17.2.1955, DBT-Parlamentsarchiv. Vgl. Steinei t, Migration, S.248. 69 Vgl. ebenda. 70 Freund, Phase, S.9. 71 Vgl. Steinei t, Migration, Tabelle S.249. 7 -Vgl. ebenda, S.250f. 67

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Frank Caestecker und Eric Vanhaute

Zuwanderung von Arbeitskräften in die Industriestaaten Westeuropas Eine v e r g l e i c h e n d e A n a l y s e d e r M u s t e r v o n A r b e i t s m a r k t i n t e g r a t i o n und Rückkehr 1945-1960 Belgien, Frankreich und die Schweiz waren bereits in den beiden J a h r z e h n t e n zwischen den Weltkriegen Ziel umfangreicher Arbeitswanderungen gewesen. Unmittelbar nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs warben diese Länder, aber auch Großbritannien und in geringerem Umfang die Niederlande, erneut Arbeitskräfte an. Der folgende Beitrag strebt nach einer vergleichenden Analyse der Arbeitsmigration in die genannten westeuropäischen Länder 1 9 4 5 - 1 9 6 0 und nimmt vor allem die Regelungen zur Kontrolle des Zugangs zum jeweiligen Territorium in den Blick. Er m ö c h t e dabei auch die Frage anreißen, ob und inwieweit die Erfahrungen der Zwischenkriegszeit in die Politik der Anwerbung von Arbeitskräften nach dem Zweiten Weltkrieg eingeflossen sind.

1. A r b e i t s k r ä f t e f ü r d e n W i e d e r a u f b a u W e s t e u r o p a s 1 9 4 5 - 1 9 4 9 Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs benötigten alle fünf Staaten Westeuropas Arbeitskräfte wegen des raschen und anhaltenden wirtschaftlichen Wachstums, das nur durch die kurze Rezession 1 9 4 9 / 5 0 unterbrochen wurde. Die Arbeitsmigration der unmittelbaren Nachkriegszeit nach Frankreich, Belgien und in die Schweiz schloss zwar unmittelbar an die Entwicklungen in diesem Feld in der Zwischenkriegszeit an, allerdings erwies sich der Mangel an Arbeitskräften nunmehr als noch ausgeprägter. Das galt vor allem für Belgien und die Schweiz, deren industrielle Infrastruktur während des Kriegs kaum beschädigt worden war. Da ihre europäischen Mitbewerber auf den internationalen Märkten ein Vielfaches an Kriegsschäden zu verzeichnen hatten, konnten diese beiden Länder auf Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung durch hohe Exportüberschüsse hoffen. In Belgien profitierte vor allem die Stahlindustrie, die 1948 rund 40 Prozent des gesamten Exports bestritt. 1 Die ohnehin veralteten Industrieanlagen in Frankreich waren während des Kriegs stark beschädigt worden, wurden j e d o c h nach Kriegsende auf der Basis eines ambitionierten industriepolitischen Konzepts mit einer effizienteren Ausrüstung und verbesserten Produktionsmethoden wiederaufgebaut. Diese Modernisierung verdankten die Betriebe teilweise Staatsanleihen sowie der finanziellen Hilfe der USA durch den Marshallplan. Mittel wurden unter der Bedingung vergeben, dass der Empfänger eine Reihe von Vorgaben bezüglich der Effizienz und der Einbettung in langfristige industriepolitische Strategien erfüllte. Der Wiederaufbau der Industrie war eine Voraussetzung für den wirtschaftlichen Aufschwung in den folgenden drei Jahrzehnten der „Trente Glorieuses". Demgegenüber erwies sich die Leistungsfähigkeit der britischen Wirtschaft als geringer, sodass der Mangel an Arbeitskräften hier nicht derart akut wurde wie in Frankreich. Das gilt auch für die Niederlande, allerdings aus anderen Gründen: Weiterhin hohe Geburtenraten und eine diversifizierte Wirtschaftsstruktur mit einem starken Dienstleistungssektor beschränkten den dortigen Bedarf an einer Ergänzung des nationalen Arbeitsmarkts durch un- oder angelernte Kräfte. 2

1 Alan S. Milward, T h e E u r o p e a n Rescue o f the Nation-State, L o n d o n - 2 0 0 0 , S . 4 6 - 1 1 8 . - Nicholas C r a f t / G i a n n i Toniolo (Hrsg.), E c o n o m i c Growth in E u r o p e since 1 9 4 6 , Cambridge 1 9 9 6 .

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In Frankreich u n d in d e r Schweiz bestand eine h o h e N a c h f r a g e n a c h Saisonarbeitskräften in d e r Landwirtschaft sowie im Hotel- u n d Gaststättengewerbe. Für diesen befristeten Bedarf Arbeistkräfte aus d e m Ausland anzuwerben, bedeutete keine große organisatorische H e r a u s f o r d e r u n g . A n d e r s im Bergbau, e i n e m weiteren zentralen A u f n a h m e b e r e i c h f ü r Arbeitsmigranten: Die schwere u n d gefährliche Tätigkeit u n t e r Tage e r f o r d e r t e u n g e a c h t e t d e r z u n e h m e n d e n Maschinisierung u n d Rationalisierung weiterhin eine g r o ß e Anzahl an Beschäftigten. Im D e z e m b e r 1944 r e i c h t e n die 100000 belgischen, 210000 französischen u n d 4 0 0 0 0 n i e d e r l ä n d i s c h e n Arbeitskräfte im Bergbau nicht m e h r aus, u m d e m Brennstoffbedarf d e r e x p a n d i e r e n d e n Volkswirtschaften zu g e n ü g e n . 3 D e n B e r g a r b e i t e r n waren zwar Vorteile wie h ö h e r e L ö h n e , eine bessere soziale Absicherung, zusätzliche Urlaubstage u n d eine B e f r e i u n g vom Militärdienst z u g e s t a n d e n worden 4 ; die belgischen u n d französischen B e h ö r d e n glaubten allerdings nicht, dass diese Anreize ausreichten, u m die Arbeitskräfte zu halten. Sie griffen zu schärferen M a ß n a h m e n u n d versuchten, Arbeitskräfte u n t e r Zwang f ü r die Albeit in d e n Bergwerken zu rekrutieren. Die B e h ö r d e n in Belgien k o n n t e n bis 1948 ehemalige Bergarbeiter dazu nötigen, wieder u n t e r Tage zu arbeiten; bis März 1946 gab es eine solche Praxis a u c h in Frankreich. Das französische Arbeitsministerium hatte zwischenzeitlich sogar in Betracht gezogen, diejenigen zur Albeit in d e n Bergwerken zu verpflichten, die w ä h r e n d des Kriegs in D e u t s c h l a n d gearbeitet hatten. 5 Auf D r u c k d e r Gewerkschaften mussten die belgischen u n d französischen B e h ö r d e n auf derart drastische M a ß n a h m e n verzichten, sodass die Diskussion u m die B e s c h ä f t i g u n g a u s l ä n d i s c h e r Arbeitskräfte an Dringlichkeit gewann. Selbst die relativ kleine Bergbauindustrie in d e n N i e d e r l a n d e n , d e r es g e l u n g e n war, eine a u s r e i c h e n d e M e n g e an e i n h e i m i s c h e n Arbeitsk r ä f t e n zu halten, setzte auf A n w e r b u n g e n im Ausland. 6 In d e r Schweiz blieb d e r Bergbau zwar u n b e d e u t e n d , allerdings wuchs hier die Zahl d e r ausländischen Arbeitskräfte im Baugewerbe u n d in d e r industriellen P r o d u k t i o n rasch an. Für M i g r a n t i n n e n bildeten Tätigkeiten im Bereich d e r h a u s h a l t s n a h e n Dienstleistungen ein zentrales Beschäftigungsfeld. Die Arbeit von A u s l ä n d e r i n n e n in Privathaushalten akzeptierten die B e h ö r d e n d e r Z u w a n d e r u n g s l ä n d e r w e i t g e h e n d o h n e B e s c h r ä n k u n g e n . Ihre Sorge a b e r galt v o r n e h m l i c h d e r D e c k u n g des Bedarfs an weiblichen Arbeitskräften in K r a n k e n h ä u s e r n u n d in d e r Textilindustrie. 7 Die N a c h f r a g e n a c h weiblichen Arbeitskräften verringerte sich d u r c h die Anwerbung im Ausland deutlich, weshalb sich das überk o m m e n e gesellschaftliche Ideal einer Beschränkung d e r Rolle von (verheirateten) F r a u e n auf H a u s h a l t u n d M u t t e r s c h a f t n a h e z u a u s n a h m s l o s weiter u m s e t z e n ließ. W e g e n d e r A n w e r b u n g von F r a u e n im Ausland s t a n d e n m i t h i n das niedrige Heiratsalter in d e r Nach-

3

R o l a n d e T r e m p e , Les trois batailles d u c h a r b o n (1936—1947), Paris 1989; dies., La politique d e la m a i n d'oeuvre d e la liberation ä n o s j o u r s , in: Belgisch Tijdschrift v o o r Nieuwste Geschiedenis 19 (1988), H.l—2, S.55—82; Serge Langeweg, Buitenlandse arbeiders in de N e d e r l a n d s e s t e e n k o l e n m i j n e n , 1900-1974, in: Tijdschrift v o o r Sociale e n E c o n o m i s c h e Geschiedenis 5 (2009), H . 3 , S.53—79; A n n e Morelli, L ' a p p e l ä la main-d'oeuvre italienne p o u r les c h a r b o n n a g e s et sa prise en c h a r g e ä son arrivee e n B e l g i q u e d a n s l ' i m m e d i a t e a p i e s - g u e r r e , in: Belgisch T i j d s c h r i f t v o o r Nieuwste G e s c h i e d e n i s 19 (1988), H . l - 2 , S.83-130. 4

Gerald D. F e l d m a n / K l a u s Tenfelde (Hrsg.), Workers, Owners, a n d Politics in Coal Mining: A n Intern a t i o n a l C o m p a r i s o n of Industrial Relations, N e w York 1990. 5 T r e m p e , La politique d e la m a i n d'oeuvre, S.69. 6 Langeweg, B u i t e n l a n d s e arbeiders. 7 Corrie L. Berghuis, G e h e e l o n t d a a n van o n b a a t z u c h t i g h e i d . H e t N e d e r l a n d s e toelatingsbeleid voor v l u c h t e l i n g e n e n displaced p e r s o n s van 1945 tot 1956, A m s t e r d a m 1999, S.98; R o b e r t M i l e s / D i a n a Kay, R e f u g e e s or M i g r a n t Workers? T h e R e c r u i t m e n t of Displaced Persons f o r British Industry, 1946— 1951, L o n d o n 1992, S.173—175; K a t h l e e n Paul, Whitewashing Britain: Race a n d Citizenship in the Postwar Era, New York 1997, S.74f.

Zuwanderung von Arbeitskräften in die Industriestaaten Westeuropas 41 kriegszeit und die Arbeit verheirateter Frauen im eigenen Haushalt nicht im Widerspruch zum Arbeitskräftebedarf. 8

1.1 Staatlich organisierte Z u w a n d e r u n g von A r b e i t s k r ä f t e n Die unmittelbare Nachkriegszeit bildete eine Hochphase staatlicher Wirtschaftslenkung, wichtige Wirtschaftsbereiche gerieten in den Besitz der öffentlichen Hand oder mussten sich einer umfänglichen Planungsadministration unterwerfen. Teil der Ausweitung staatlichen Handels in der Wirtschaft war die Organisation des Zustroms an Arbeitskräften. Die Festlegung des Bedarfs basierte auf Annahmen darüber, welche Art von Arbeit den Einheimischen und welche Kosten der Industrie zugemutet werden konnten. Der Zustrom an Arbeitsmigranten sollte so reguliert werden, dass die wirtschaftliche Leistung verbessert wurde, ohne den nationalen Arbeitsmarkt zu gefährden und den kulturellen Status quo zu verändern. Frankreichs politische Entscheidungsträger strebten darüber hinaus danach, durch dauerhafte Einwanderung die demographische Krise des Landes zu lösen. Deshalb sollte das 1945 eingerichtete Office National d'Immigration nicht nur ausländische Arbeitskräfte anwerben, sondern auch Einwanderer aus ausgewählten Ländern, insbesondere aus West-, Nord- und Mitteleuropa, dauerhaft ins Land holen. Letztlich setzte sich allerdings auch in Frankreich ein Konzept durch, das auf befristete Zuwanderung entlang der Bedingungen des Arbeitsmarkts abhob. Belgien, Großbritannien, die Niederlande und die Schweiz bevorzugten ebenfalls die befristete Beschäftigung ausländischer Arbeitskräfte, derer man sich bei Bedarf wieder entledigen konnte. Die Erfahrungen Frankreichs, Belgiens und der Schweiz mit der wirtschaftlichen Integration ausländischer Arbeitskräfte in der Zwischenkriegszeit waren weitestgehend in Vergessenheit geraten. Dazu zählte auch die Tatsache, dass die Arbeitsmigranten sich im Laufe der Zeit als weniger flexibel am Arbeitsmarkt herausgestellt hatten als zunächst angenommen. 9 Frankreich und Belgien beschäftigten unmittelbar nach dem Krieg deutsche Kriegsgefangene, um das einheimische Arbeitskräftepotenzial zu ergänzen. Ihre Zahl belief sich in Frankreich Anfang 1946 auf rund 700000, in Belgien, wo sie auf den Bergbau konzentriert blieben, auf ca. 5 0 0 0 0 . Auf Druck der USA wurden die Kriegsgefangenen bis 1948 freigelassen. 5 bis 10 Prozent von ihnen n a h m e n das Angebot wahr, als freie Arbeitskräfte im Land zu bleiben. Aber auch sie kehrten größtenteils nach Ablauf des Einjahresvertrags als freie Arbeiter nach Deutschland zurück. 1 0 Bereits in diesem Zeitraum sondierten die belgischen und französischen Behörden die Möglichkeiten der Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte. Bedingt durch den Kalten Krieg war Westeuropa vom Arbeitskräftereservoir in Osteuropa abgeschnitten. U n d auch die politischen Führungen Spaniens und Portugals hatten ihren Arbeitsmarkt abgeschüttet. 1 1

Susan P e d e r s o n , Family, D e p e n d e n c e a n d the Origin o f the Welfare State: Britain a n d F i a n c e 1914— 1 9 4 5 , Cambridge 1 9 9 3 , S . 3 5 ; Selina Todd, Young W o m e n , W o r k a n d Family in E n g l a n d 1 9 1 8 - 1 9 5 0 , O x f o r d 2 0 0 5 ; S a r a h van Walsum, T h e Family a n d the Nation. D u t c h Family Migration Policies in the C o n t e x t o f C h a n g i n g Family Norms, Newcastle u p o n Tyne 2 0 0 8 ; A n n e Morelli (Hrsg.), Les F e m m e s migrantes (Sextant. Revue d u C r o u p e Interdisciplinaire d ' E t u d e s sur les F e m m e s 2 1 / 2 2 [ 2 0 0 5 ] ) .

8

F r a n k Caestecker, Alien Policy in B e l g i u m , 1840—1940. T h e Creation o f Guest Workers, Refugees a n d Illegal Aliens, New York 2 0 0 0 , S. 1 5 5 - 2 8 8 ; Mary Dewhurst Lewis, T h e B o u n d a r i e s o f the Republic. Migrant Rights a n d the Limits o f Univeisalism in F i a n c e , 1 9 1 8 - 1 9 4 0 , S t a n f o r d 2 0 0 7 . 1 0 Philippe S u n o u , Les prisonniers de guerre allemands e n B e l g i q u e et la bataille de c h a r b o n , 1945— 1 9 4 7 , Brüssel 1980, S.66—70; C i e g o i r e T i n g a u d , L e Traitement des prisonniers de guerre allemands e n F i a n c e , in: Revue diplomatique ( 1 9 9 2 ) , H . 2 , S. 121—133; V i n c e n t Viet, La F i a n c e i m m i g i e e . Construction d u n e politique, 1 9 1 4 - 1 9 9 7 , Paris 1 9 9 8 , S . 1 4 6 . 1 1 V i c t o r P e r e i r a / M a i i a J o s e F e r n a n d e z V i c e n t e , Les Etats p o i tugais et espagnols et l ' e m i g r a t i o n , in: 9

42 Frank Caestecker und Eric Vanhaute

V e r f ü g b a r e Arbeitskräftereserven i n n e r h a l b E u r o p a s gab es n u r m e h r in D e u t s c h l a n d u n d in Italien. In Frankreich zog m a n ernsthaft die A n w e r b u n g von D e u t s c h e n in Betracht, sie m o c h t e n zwar ehemalige Kriegsgegner sein, galten a b e r als ethnisch verwandt. Obwohl ein A b k o m m e n geschlossen worden war, entschied sich die französische Regierung aus politischen G r ü n d e n im März 1946 a b e r f ü r ein Verbot weiterer A n w e r b u n g e n in Deutschland 1 2 ; die Schweiz aber warb Deutsche ( u n d Österreicher) an. 1 3 Mit Italien schlossen die Schweiz, Belgien u n d Frankreich Anwerbeverträge. Belgien u n d Frankreich s a h e n es als vorteilhaft an, die A n w e r b u n g in Z u s a m m e n a r b e i t mit d e n italienischen B e h ö r d e n zu organisieren. Schweizerische Arbeitgeber w e h r t e n sich allerdings g e g e n j e d e F o r m staatlicher Einwirkung auf die A n w e r b u n g italienischer Arbeitskräfte. 1 4 Insgesamt erwies sich das A n g e b o t an Arbeitskräften in Italien als sehr groß: 1946-1948 r e k r u t i e r t e allein d e r belgische Bergbau 8 0 0 0 0 Italiener. Frankreich warb 100000 u n d die Schweiz 250000 Italiener f ü r eine Vielzahl von Beschäftigungsbereichen an. 1 5 Ein weiteres A r b e i t s k r ä f t e r e s e r v o i r b o t e n die Displaced P e r s o n s (DPs) im besetzten Deutschland. U n t e r DPs v e r s t a n d e n die alliierten Besatzungsmächte Osteuropäer, die im L a u f e des Zweiten Weltkriegs entwurzelt o d e r verschleppt w o r d e n waren. Eine Anzahl von i h n e n verweigerte sich d e r Repatriierung, weil sie nicht im sowjetischen Herrschaftsbereich l e b e n wollten. Die Westalliierten f ü r c h t e t e n , diese DPs k ö n n t e n zu einer wirtschaftlichen Belastung werden. Deshalb f ö r d e r t e n sie d e r e n Abwandelung. Nach Großbritannien k a m e n 9 0 0 0 0 DPs, n a c h Frankreich 35 000, n a c h Belgien 2 2 0 0 0 u n d in die N i e d e r l a n d e 4000. Die A b w a n d e l u n g firmierte zwar u n t e r d e m Begriff des Resettlement, glich aber im Prinzip d e r A n w e r b u n g , wie sie sich f ü r italienische Arbeitskräfte ausgeprägt hatte: Das Auswahlv e r f a h r e n orientierte sich ausschließlich an d e r Arbeitsfähigkeit u n d bevorzugte alleinsteh e n d e Personen. 1 6 Bei d e r Anwerbung d e r DPs gab es im Vergleich zum Procedere in Italien e n t s c h e i d e n d e Nachteile: A u f g r u n d ihres Flüchtlingsstatus k o n n t e ihr Strafregister nicht ü b e r p r ü f t w e r d e n , z u d e m schien die G e f a h r e i n e r u n k o n t r o l l i e r b a r e n k o m m u n i s t i s c h e n U n t e r w a n d e r u n g erheblich zu sein. 1 7 Wegen d e r g r o ß e n N a c h f r a g e n a c h Arbeitskräften mussten aber solche B e d e n k e n zurücktreten, sodass Anfang 1946 das Reservoir an Arbeits-

N a t a c h a Lillo (Hrsg.), Italiens, Espagnols et Portugals e n F r a n c e a u X X e siecle, r e g a r d e s croises, Paris 2009, S.22—43; T i n g a u d , Le T r a i t e m e n t des p r i s o n n i e r s d e g u e r r e . 12 J o h a n n e s - D i e t e r Steinert, Migration u n d Politik: W e s t d e u t s c h l a n d — E u r o p a — U b e r s e e , O s n a b r ü c k 1995; G e o r g e Tapinos, L ' i m m i g r a t i o n e t r a n g e r e e n France, 1946—1973, Paris 1974, S.29; T r e m p e , La politique d e la m a i n d'oeuvre, S.58f.; P i e r o - D o m i n i q u e G a l l o r o / T a m a r a P a s c u t t o / A l e x i a S e r i e , M i n e u r s Algeriens et Marocains. U n e a u t r e m e m o i r e d u c h a r b o n lorrain, Paris 2011, S.32f. 13 J o h a n n e s - D i e t e r Steinei t / I n g e Weber-Newth, T h e Legacy of War: G e r m a n s in Post-War Britain, in: dies. (Hrsg.), E u r o p e a n I m m i g r a n t s in Britain 1933-1950, M ü n c h e n 2003, S.201-218, h i e r S.201. 14 Marc P e r r e n o u d , A t t i t u d e suisse vis-ä-vis d e l ' i m m i g r a t i o n italienne apres 1945, in: Revue Syndicale Suisse 4 (1990), S.129—141, h i e r S.135; Morelli, L ' a p p e l ; Alexis Spire, LTn r e g i m e d e r o g a t o i r e p o u r u n e i m m i g r a t i o n convoitee. Les p o l i t i q u e s f r a n g a i s e s et i t a l i e n n e s d ' i m m i g r a t i o n / e m i g r a t i o n , in: Marie-Claude Blanc-Chaleard (Hrsg.), Les Italiens e n France d e p u i s 1945, R e n n e s 2003, S.41—53, hier S.48f. 15 Morelli, L ' a p p e l ; T r e m p e , La politique d e la m a i n d'oeuvre, S.70; Le p r o b l e m e d e la main-d'oeuvre d a n s les m i n e s beiges, in: A n n a l e s des Mines d e Belgique, XLVIII, 1947-1948, S.372-386, h i e r S.377; Josef N i e d e r b e r g e r , Die politisch-administrative R e g e l u n g v o n E i n w a n d e r u n g u n d A u f e n t h a l t v o n A u s l ä n d e r n in d e r Schweiz — S t r u k t u r e n , Prozesse, W i r k u n g e n , F r a n k f u r t a.M. 1982, S.38. 16 Berghuis, G e h e e l o n t d a a n van o n b a a t z u c h t i g h e i d ; F r a n k Caestecker, H e t v l u c h t e l i n g e n b e l e i d in d e naoorlogse periode, Brüssel 1992; Miles/Kay, Refugees or Migrant Workers?; Alexis Spire, Les ι efugies, u n e main-d'oeuvre ä part? C o n d i t i o n s d e sejour et acces a u m a r c h e d u travail des refugies e n France d e 1945 ä 1975, in: Michelle G u i l l o n / L u c L e g o u x / E m m a n u e l Ma M u n g ( H r s g . ) , L'asile p o l i t i q u e e n t r e d e u x chaises. D r o i t s d e l ' h o m m e et g e s t i o n des f l u x m i g r a t o i r e s , Paris 2003, S. 209—228, h i e r S.211. Berghuis, G e h e e l o n t d a a n van o n b a a t z u c h t i g h e i d , S. 82.

Zuwanderung von Arbeitskräften in die Industriestaaten Westeuropas 43 kräften in den D P - L a g e r n bereits w e i t g e h e n d e r s c h ö p f t war. Als die N i e d e r l a n d e E n d e 1 9 4 7 u n v e r h e i r a t e t e Arbeitskräfte in den D P - L a g e r n a n w e r b e n wollten, f a n d e n sich n u r wenige g e e i g n e t e K a n d i d a t e n f ü r die A r b e i t im B e r g b a u o d e r in d e n H a u s h a l t e n . N u r 4 0 4 9 a l l e i n s t e h e n d e DPs wollten aus d e r US-Besatzungszone in die N i e d e r l a n d e g e h e n ; in d e r britischen Besatzungszone gab es so gut wie gar k e i n e K a n d i d a t e n . 1 8 Zu diesem Zeitpunkt warb ausschließlich F r a n k r e i c h Arbeitskräfte a u ß e r h a l b E u r o p a s an. In G r o ß b r i t a n n i e n gab es - allerdings n u r vereinzelte - Z u w a n d e r a n g aus den Länd e r n des britischen Weltreichs. Französische B e h ö r d e n e n t s a n d t e n im S e p t e m b e r 1 9 4 5 e i n e A n w e r b e k o m m i s s i o n n a c h Nordafrika, die j e d o c h weithin erfolglos b l i e b . 1 9 D e n n o c h wuchs die Z u w a n d e r u n g aus Nordafrika rasch an, weil F r a n k r e i c h 1 9 4 7 d e n M u s l i m e n in A l g e r i e n die französische Staatsbürgerschaft einschließlich des Zuwanderungs- u n d Aufe n t h a l t s r e c h t s zugestand. Damit k o n n t e die A r b e i t s m i g r a t i o n aus A l g e r i e n , das n i c h t d e n Status e i n e r K o l o n i e hatte, s o n d e r n als Teil des französischen M u t t e r l a n d e s galt, faktisch offen a u f die Kräfte des Marktes reagieren. 1 9 4 6 - 1 9 4 9 b e g a b e n sich r u n d 2 6 0 0 0 0 algerische A r b e i t n e h m e r n a c h Frankreich. 2 0 E t h n i s c h e Diskriminierung verhinderte ihre vollständige wirtschaftliche I n t e g r a t i o n . Die A r b e i t g e b e r bevorzugten Zuwanderer, die n i c h t ü b e r die u m s t ä n d l i c h e u n d teure staatliche A n w e r b u n g vermittelt w o r d e n waren, mussten sie d e n M i g r a n t e n d a n n d o c h w e d e r e i n e U n t e r k u n f t zur V e r f ü g u n g stellen n o c h f ü r die R e i s e k o s t e n a u f k o m m e n o d e r Vorschriften ü b e r die H ö h e der L ö h n e einhalten. In der H o f f n u n g , die weniger erwünschte Z u w a n d e r u n g aus A l g e r i e n b e g r e n z e n u n d stattdessen d e n e u r o p ä i s c h e n B e v ö l k e r u n g s a n t e i l in F r a n k r e i c h v e r g r ö ß e r n zu k ö n n e n , l o c k e r t e n die f r a n z ö s i s c h e n B e h ö r d e n die K o n t r o l l e ü b e r die Z u w a n d e r u n g aus Italien. Seit N o v e m b e r 1 9 4 8 b e n ö t i g t e n Italiener, die sich weniger als drei M o n a t e im L a n d aufhielten, keine Visa mehr. Die französische Anwerb u n g in Italien hatte a u c h Süditaliener n a c h Frankreich geführt. Diese Bewegung verselbstständigte sich schnell als Kettenmigration. Italienische Arbeitskräfte reisten v e r m e h r t o h n e I n a n s p r u c h n a h m e der Anwerbestellen ein u n d legalisierten i h r e n Aufenthalt in F r a n k r e i c h d u r c h die Vorlage e i n e s Arbeitsvertrags. 2 1 W ä h r e n d 1 9 4 8 n o c h 7 4 P r o z e n t aller aus d e m Ausland e i n g e r e i s t e n Arbeitskräfte a n g e w o r b e n w o r d e n waren, h a t t e sich diese Zahl bis 1 9 5 0 a u f 52 P r o z e n t verringert. 2 2 A u c h in d e r Schweiz, wo es den A r b e i t g e b e r n g e l u n g e n war, das Ausmaß d e r staatlichen E i n f l u s s n a h m e a u f die A n w e r b u n g klein zu h a l t e n , wuchs d e r Anteil d e r selbstständig organisierten Z u w a n d e r u n g e n . In B e l g i e n g i n g e n die B e h ö r d e n d e m g e g e n ü b e r g e g e n selbstorganisierte Z u w a n d e r a n g vor, das galt vor allem f ü r n o r d a f r i k a n i s c h e Arbeitskräfte. Ein h o c h r a n g i g e r B e r a t e r des für die Zuwanderungspolitik zuständigen belgischen Ministers verurteilte die „massive Invasion von Nordafrikanern", h a n d e l e sich d o c h u m ,Albeiter in den Bergwerken und Fabriken mit einer, wenn überhaupt, beschränkten Qualifikation, die ein hitziges Temperament h a b e n und bereit sind, mit Messern zu spielen, ständig Wohnort u n d Albeitgeber wechseln und für nichts als Unzufriedenheit sorgen".

Ebenda, S . 9 2 - 1 0 0 . Olivier Kourchid/Nordine Dris, Les processus de recrutement des mineurs marocains, in: Mineurs Immigies, Histoire, Temoignages, X I X e - X X e siecles, Montreuil 2000, S . 2 0 1 - 2 1 8 , hier S.201f.; Galloio/Pascutto/Seire, Mineurs Algeriens et Marocains, S.24—26. 2 0 Tapinos, L'immigration etrangere, S.29; Trempe, La politique de la main d'oeuvre, S.71; Magali Morsy (Hrsg.), Les Nord-Afiicains en France, Paris 1984, S . 4 5 ; I m k e Sturm-Martin, Zuwanderungspolitik in G r o ß b r i t a n n i e n u n d Frankreich. Ein historischer Vergleich, Frankfurt a . M . 2 0 0 1 , S . 8 1 f . , 87, 140. 21 Tapinos, L'immigration etrangere, S.31—44; Spire, LTn regime derogatoire, S.45. 2 2 Viet, La France immigiee, S.239. 18 19

4 4 Frank Caestecker und Eric Vanhaute

Die belgischen B e h ö r d e n entschlossen sich E n d e 1947, die N o r d a f r i k a n e r auszuweisen u n d ausschließlich staatlich kontrollierte Z u w a n d e r u n g zuzulassen. 2 3 Abschließend lässt sich festhalten, dass die Kontrolle d e r Arbeitsmigration f ü r die ausländischen Arbeitskräfte d u r c h a u s Vorteile bot. Die A b k o m m e n mit Italien o d e r d e n Besatzungsmächten in D e u t s c h l a n d s p r a c h e n d e n Z u w a n d e r e r n wichtige R e c h t e u n d Schutz in Bezug auf die Lohn- u n d Arbeitsbedingungen sowie die Sozialleistungen zu. Im Interesse d e r einheimischen Erwerbsbevölkerung profitierten die Zuwanderer von gleichen L ö h n e n u n d A r b e i t s b e d i n g u n g e n . A r b e i t g e b e r mussten U n t e r k ü n f t e zur V e r f ü g u n g stellen u n d f ü r die Reisekosten d e r A n g e w o r b e n e n a u f k o m m e n . Das A n w e r b e v e r f a h r e n sollte eine LTberwachung d e r Z u w a n d e r u n g e n t s p r e c h e n d d e r N a c h f r a g e sicherstellen, die von d e n B e h ö r d e n in A b s p r a c h e mit Gewerkschaften u n d U n t e r n e h m e n festgestellt wurde. Für die A r b e i t g e b e r b e d e u t e t e dies ein z e i t r a u b e n d e s u n d kostenintensives bürokratisches Verfahr e n , das sich nicht s p o n t a n n a c h wirtschaftlichen B e d ü r f n i s s e n r i c h t e n k o n n t e , weshalb sie individuelle V e r e i n b a r u n g e n g e g e n ü b e r d e r organisierten A n w e r b u n g bevorzugten. Viele Arbeitgeber in Westeuropa s p e r r t e n sich gegen staatliche Eingriffe, k o n n t e n a b e r weitaus weniger Einfluss auf die Z u w a n d e r u n g s r e g e l u n g e n n e h m e n als in d e r Schweiz. Nicht allein die Arbeitsmöglichkeiten u n d - b e d i n g u n g e n beeinflussten die Entscheid u n g potenzieller Migranten f ü r eine d e r westeuropäischen Zielregionen; a u c h die Möglichkeit d e r R ü c k ü b e r w e i s u n g e n in die H e i m a t bildete ein zentrales Element. A u f g r u n d e i n e r negativen Zahlungsbilanz u n d geringer Valutavorräte b e g r e n z t e n die französischen B e h ö r d e n die LTberweisungen n a c h Italien, was sich im Vergleich zu d e n deutlich liberaler e n Richtlinien Belgiens u n d d e r Schweiz als Nachteil erwies. 24 Die Schweiz k o n n t e weitaus m e h r Italiener a n w e r b e n u n d Belgien rekrutierte n a h e z u e b e n s o viele Italiener wie Frankreich. 1.2 Die Praxis d e r B e s c h ä f t i g u n g a u s l ä n d i s c h e r A r b e i t s k r ä f t e Alle h i e r b e h a n d e l t e n A u f n a h m e l ä n d e r teilten ein g e m e i n s a m e s migrationspolitisches Motiv: D e r Staat griff in das Migrationsgeschehen ein, damit die Z u w a n d e r e r nicht mit d e n e i g e n e n Staatsangehörigen auf d e m Arbeitsmarkt k o n k u r r i e r t e n . Arbeitsmigranten stand n u r eine b e s c h r ä n k t e Auswahl an Beschäftigungsmöglichkeiten zur V e r f ü g u n g , u n d o h n e offizielle G e n e h m i g u n g d u r f t e n sie die Arbeitstelle nicht wechseln. Sie mussten sich u m eine auf ein J a h r befristete Arbeitserlaubnis b e m ü h e n , die n u r ausgestellt wurde, sofern keine Staatsbürger f ü r die e n t s p r e c h e n d e Position zur V e r f ü g u n g s t a n d e n u n d die Arbeitg e b e r Mindeststandards bei Lohn- u n d Arbeitsverhältnissen einhielten. Ausländische Arbeitskräfte d i e n t e n als Ersatz in B e s c h ä f t i g u n g s b e r e i c h e n , in d e n e n einheimische A r b e i t n e h m e r weder das Lohnniveau n o c h die Arbeitsbedingungen als attraktiv einstuften, das traf i m m e r h ä u f i g e r auf d e n Bergbau, die Schwerindustrie u n d das Baugewerbe zu. Sichtbar wurde ein solcher struktureller Arbeitskräftebedarf d a n n , wenn Stellen trotz e i n e r h o h e n Arbeitslosenrate unbesetzt blieben. D a r ü b e r h i n a u s war die N a c h f r a g e nach ausländischen Arbeitern in h o h e m Maße von d e r K o n j u n k t u r abhängig, ausländische Arbeitskräfte ü b t e n eine P u f f e r f u n k t i o n aus: Ihre Zahl stieg in H o c h k o n j u n k t u r p h a s e n u n d sank in Zeiten d e r Rezession. Die B e h ö r d e n zeigten sich allerdings mit d e r s p o n t a n e n Reaktion d e r ausländischen Arbeitskräfte auf e i n e n K o n j u n k t u r r ü c k g a n g u n z u f r i e d e n , h a t t e n sie d o c h in solchen Zeiten auf e i n e n u m f a n g r e i c h e n Export d e r Erwerbslosigkeit

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A l g e m e e n Rijksarchief, Brüssel, J u s t i z m i n i s t e r i u m , Ausländerpolizei, 1 B 6 / 7 , R e p o r t , 28.1.1948. Archiv u n d M u s e u m d e r Sozialistischen Arbeiterbewegung, Gent, Nachlass Nauwelaer ts, Commission T r i p a r t i t e d e la m a i n - d ' o e u v r e e t r a n g e r e , 2 6 . 7 . 1 9 4 8 , 2 1 . 2 . 1 9 4 9 ; Tesseltje D e L a n g e , Staat, m a r k t e n m i g r a n t . De r e g u l e r i n g v a n arbeidsmigratie n a a r N e d e r l a n d 1945—2006, D e n H a a g 2007, S.44. 24

Zuwanderung von Arbeitskräften in die Industriestaaten Westeuropas 45 gehofft. Durch eine kompromisslose Haltung g e g e n ü b e r den Ausländern in Phasen der Rezession wollten sie eine antizyklische Wirkung der Ausländerbeschäftigung durchsetzen: Die französische Regierung brachte beispielsweise während der Krise 1 9 4 9 / 5 0 rund 7 0 0 0 Franzosen in Stellen unter, die durch die Weigerung der B e h ö r d e n , die Arbeitsgenehmigungen für Ausländer zu verlängern, frei geworden waren. 2 5 In der Schweiz wurde diese Pufferfunktion der Arbeitsmigration b e s o n d e r s intensiv genutzt. Das Rotationsmodell mit seinen befristeten, aber verlängerbaren Arbeitsverträgen für Saisonarbeitskräfte u n d „Jahresaufenthalter" orientierte sich ausschließlich an ökon o m i s c h e n Bedürfnissen. D e r Mehrheit der ausländischen Arbeitskräfte in der Schweiz wurden soziale Rechte, wie Erwerbslosenunterstützung oder das Recht auf Familienzusammenführung, versagt. Möglichkeiten des dauerhaften Aufenthalts gab es kaum. Ausländische Arbeitskräfte, die ü b e r J a h r e hinweg in der Schweizer B a u b r a n c h e beschäftigt gewesen waren und lediglich für die Weihnachtsfeiertage das L a n d verließen, galten weiterhin als Saisonarbeiter u n d erhielten kein Niederlassungsrecht. Das Rotationssystem war für die schweizerischen Arbeitgeber mit h o h e n Kosten verbunden, da es schwierig war, Arbeitn e h m e r zu halten und das System einen e n o r m e n Verwaltungsaufwand erforderte. Die politische Spitze aber hatte sich darauf verständigt, die nationale Erwerbsbevölkerung durch dieses System zu schützen. 2 6 Da die schweizerischen B e h ö r d e n die Niederlassung von Arbeitsmigranten ablehnten, durften auch nur sehr wenige Familienangehörige einwandern. Eine solche Regelung galt auch für diejenigen DPs, die 1947 in die Niederlande angeworben worden waren, um der Nachfrage nach temporären Arbeitskräften im Bergbau zu genügen. In Belgien akzeptierte die Politik die Funktion der Arbeitsmigration, Stellen im Bergbau zu besetzen, die einheimische Arbeitskräfte nicht (mehr) ü b e r n e h m e n wollten. Alle ausländischen Arbeitskräfte, die sich bewährt hatten, sollten deshalb dauerhaft im Bergbau verbleiben und ihre Familien n a c h h o l e n dürfen. 1 9 4 6 - 1 9 4 9 wurden 80 000 Italiener angeworben; in diesem Zeitraum unterstützte die Bergbauindustrie 2 647 Arbeiter finanziell, sodass deren E h e p a r t n e r mit ca. 1 0 0 0 0 Kindern nachziehen konnten. 2 7 D e n 2 0 0 0 0 für die belgische Bergbauindustrie angeworbenen DPs folgten 1 5 0 0 0 Familienangehörige. 2 8 Wegen des b e s o n d e r e n d e m o g r a p h i s c h e n Interesses Frankreichs an europäischen Einwanderern erhielten italienische A r b e i t n e h m e r Unterstützungsleistungen, wenn sie ihre Familie mitbrachten und sich dauerhaft in Frankreich niederlassen wollten. In Belgien und Frankreich wurde der Nachzug der Familien von Arbeitsmigranten als humanitäre Konzession in Kauf g e n o m m e n , aber solche humanitären Zugeständnisse hatten enge Grenzen: Erst n a c h d e m ein ausländischer A r b e i t n e h m e r (und später auch seine Familie) für zehn J a h r e (Familienangehörige: f ü n f J a h r e ) in Belgien gelebt hatte, bestand die Möglichkeit, eine Arbeitsstelle anzunehmen, für die auch ein belgischer Staatsbürger zur Verfügung stand. Vor Ablauf dieser Frist wurden ausländische Arbeitskräfte des Landes verwiesen, wenn sie nicht m e h r in der Lage (oder nicht m e h r bereit) waren, im Bergbau zu arbeiten. Von den 8 0 0 0 0 Italienern, die für den belgischen Bergbau angeworben worden waren, verließen 27 Prozent bereits vor Ablauf ihres Einjahresvertrags die Stelle und wurden in die Heimat zurückgeschickt. 2 9 Von den fast 22 000 DPs, die e i n e n Zweijahres-

Spire, U n r e g i m e d e r o g a t o i r e , S . 4 7 . T h o m a s Gees, Die Schweiz i m Euiopäisieiungspiozess. Wirtschafts- u n d gesellschaftspolitische Konz e p t i o n e n a m Beispiel d e r Arbeitsmigrations-, Agrar- u n d Wissenschaftspolitik, 1947—1974, Zürich 2006, S.110-115. 2 7 Morelli, L'appel, S . 9 6 . 2 8 Caestecker, V l u c h t e l i n g e n b e l e i d , S . 4 8 . 2 9 Morelli, L'appel, S . 9 8 .

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4 6 Frank Caestecker und Eric Vanhaute vertrag für die Arbeit u n t e r Tage in B e l g i e n u n t e r s c h r i e b e n h a t t e n , v e r l i e ß e n 4 0 P r o z e n t d e n B e r g b a u vor A b l a u f ihres Vertrags. Sie mussten in die Flüchtlingslager i m besetzten D e u t s c h l a n d z u r ü c k k e h r e n . 3 0 D e p o r t a t i o n galt B e h ö r d e n u n d U n t e r n e h m e r n im B e r g b a u m i t h i n als Disziplinierungsinstrument. S o ließ sich sicherstellen, dass ausländische Arbeitn e h m e r in d e n B e r e i c h e n b l i e b e n , f ü r die sie a n g e w o r b e n w o r d e n waren, u n d k e i n e Konk u r r e n z f ü r die e i n h e i m i s c h e n A r b e i t n e h m e r darstellten. 3 1 Die G e s c h i c h t e d e r DPs verweist a u f die vielfältigen P r o b l e m e , die sich für die Arbeitsm i g r a n t e n im E u r o p a d e r u n m i t t e l b a r e n Nachkriegszeit aus d e m Vertragsregime e r g a b e n . N u r s e h r wenige d e r von französischen u n d n i e d e r l ä n d i s c h e n Stellen a n g e w o r b e n e n DPs e n t s c h i e d e n sich dafür, sich in F r a n k r e i c h u n d d e n N i e d e r l a n d e n niederzulassen, was f ü r e r h e b l i c h e Schwierigkeiten d e r wirtschaftlichen I n t e g r a t i o n spricht. 3 2 W i e bereits erwähnt, wurden 4 0 P r o z e n t d e r DPs in B e l g i e n i n n e r h a l b d e r ersten b e i d e n J a h r e des Anwerbep r o g r a m m s ausgewiesen. Aus G r o ß b r i t a n n i e n g i n g e n lediglich 4 4 3 0 , also 5 P r o z e n t der A n g e w o r b e n e n , bis z u m 3 1 . D e z e m b e r 1 9 5 0 , vier J a h r e n a c h B e g i n n der A n w e r b u n g e n , n a c h D e u t s c h l a n d zurück. 3 3 N u r 6 0 2 dieser DPs waren explizit a b g e s c h o b e n worden. Die a n d e r e n R ü c k k e h r e r wollten in die Flüchtlingslager n a c h D e u t s c h l a n d z u r ü c k k e h r e n , u m so an d e n P r o g r a m m e n zur U m s i e d l u n g n a c h K a n a d a , Australien u n d in die V e r e i n i g t e n S t a a t e n t e i l n e h m e n zu k ö n n e n , die erst n a c h i h r e r A n k u n f t in G r o ß b r i t a n n i e n a n g e l a u f e n waren. D e r deutlich g e r i n g e r e U m f a n g d e r Rück- u n d W e i t e r w a n d e r u n g e n d e r DPs aus Großb r i t a n n i e n i m Vergleich zu B e l g i e n lässt sich w a h r s c h e i n l i c h z u r ü c k f ü h r e n a u f die vielfältigeren A r b e i t s m ö g l i c h k e i t e n in G r o ß b r i t a n n i e n u n d die f l e x i b l e r e H a l t u n g d e r britischen B e h ö r d e n g e g e n ü b e r e i n e m Arbeitsplatzwechsel. DPs mit b e s o n d e r e n K e n n t n i s s e n u n d F e r t i g k e i t e n sowie g e s u n d h e i t l i c h B e e i n t r ä c h t i g t e k o n n t e n sogar in B e r e i c h e n a r b e i t e n , in d e n e n kein Arbeitskräftemangel h e r r s c h t e . 3 4 N u r wenige DPs wurden im B e r g b a u eingesetzt, weil sich die Gewerkschaften dagegen wehrten (siehe u n t e n ) . U n t e r d e n 8 0 0 0 0 DPs arbeiteten a n f ä n g l i c h lediglich 13 P r o z e n t im B e r g b a u , bis 1 9 4 9 hatte sich dieser Anteil halbiert. Das britische I n n e n m i n i s t e r i u m setze sich z u d e m mit e i n e r l i b e r a l e r e n L i n i e g e g e n ü b e r d e m A r b e i t s m i n i s t e r i u m d u r c h , das vor a l l e m a u f Ausweisungen setzte. Seit 1 9 5 0 d u r f t e n sich DPs in G r o ß b r i t a n n i e n dauerhaft niederlassen, alle B e s c h r ä n k u n g e n d e r Mobilität a u f d e m Arbeitsmarkt wurden a u f g e h o b e n . Trotz allem war bis 1 9 5 7 etwa ein V i e r t e l d e r 8 0 0 0 0 f ü r die britische Wirtschaft a n g e w o r b e n e n DPs ins Ausland a b g e w a n d e r t . 3 5 B e l g i e n v e r f u h r g e g e n ü b e r d e n DPs wesentlich restriktiver. Die b e l g i s c h e n B e h ö r d e n wiesen j e d e n Ausländer aus, der d e n B e r g b a u verließ - ob D P o d e r nicht. Die scharfe L i n i e k o n n t e das belgische Arbeitsministerium a u c h g e g e n die Auffassungen a n d e r e r Ministerien d u r c h h a l t e n , i n s b e s o n d e r e des A u ß e n m i n i s t e r i u m s , das u m die i n t e r n a t i o n a l e R e p u t a t i o n B e l g i e n s f ü r c h t e t e . L e d i g l i c h d i e j e n i g e n DPs, die w ä h r e n d ihres Aufenthalts in B e l g i e n

Die Angaben basieren auf einer Stichprobe unter DPs sowjetischer Herkunft in Belgien. Für polnische, baltische und andere DPs k ö n n e n die Ergebnisse leicht abweichen. Lieselotte Luyckx, Soviet DP's for the Belgian Mining Industry (1944—1960): T h e Daily Struggle against Yalta of a Forgotten Minority, Diss. European University Institute, Florenz 2011. 3 1 Albert Martens, Les immigres, flux et reflux d'une main-d'oeuvre d'appoint, Louvain 1975; Caestecker, Vluchtelingenbeleid, S.37—62. 3 2 Einige der Aspekte für Frankreich u n d die Niederlande weiden jeweils in folgender Literatur behandelt: Spire, Les refugies, une main-d'oeuvre ä part?; Berghuis, Geheel ontdaan van onbaatzuchtigheid, S.100. Zum politischen Vorgehen in Belgien u n d Großbritannien siehe Luyckx, Soviet DP's; Caestecker, Vluchtelingenbeleid; Miles/Kay, Refugees or Migrant Workers?; J o h n Allan Tannahill, E u r o p e a n Volunteer Workers in Britain, Manchester 1958. 3 3 Miles/Kay, Refugees or Migrant Workers?, S . 1 1 8 . 3 4 Ebenda, S. 1 0 4 - 1 0 8 ; Paul, Whitewashing Britain, S.82f. 3 5 Tannahill, E u r o p e a n Volunteer Workers, S.97. 30

Zuwanderung von Arbeitskräften in die Industriestaaten Westeuropas 4 7 e i n e g e s u n d h e i t l i c h e B e e i n t r ä c h t i g u n g erlitten, d i e i h n e n die weitere A r b e i t i m B e r g b a u unmöglich machte, erhielten vom Arbeitsministerium eine beschränkte Arbeitsgenehmig u n g , m i t d e r sie in w e n i g e n a n d e r e n B e s c h ä f t i g u n g s b e r e i c h e n tätig sein k o n n t e n , die v o n e i n h e i m i s c h e n A r b e i t s k r ä f t e n g e m i e d e n w u r d e n . E n d e 1948 stieg die E r w e r b s l o s e n q u o t e , sodass m e h r Belgier, die i h r e Stelle in a n d e r e n B e r e i c h e n v e r l o r e n h a t t e n , b e r e i t w a r e n , in S t e i n b r ü c h e n , im B a u g e w e r b e o d e r in E i s e n g i e ß e r e i e n zu a r b e i t e n . Ausländische Arbeitsk r ä f t e , sowohl I t a l i e n e r als a u c h DPs, w a r e n n u n n i c h t m e h r e r w ü n s c h t , A r b e i t s g e n e h m i gungen wurden zurückgezogen. Z u d i e s e m Z e i t p u n k t war die A u s w e i s u n g v o n DPs a u s Belgien ins besetzte D e u t s c h l a n d n i c h t m e h r m ö g l i c h , e r t e i l t e n d o c h die U S - B e s a t z u n g s b e h ö r d e n k e i n e G e n e h m i g u n g e n m e h r f ü r e i n e R ü c k k e h r in i h r e Z o n e . S e i t h e r m u s s t e n Arbeiter, d i e n i c h t m e h r in d e r Lage w a r e n , im b e l g i s c h e n B e r g b a u tätig zu sein, w e i t e r h i n in Belgien l e b e n , o b w o h l d i e belg i s c h e n B e h ö r d e n d a r a u f b e h a r r t e n , DPs k e i n e n f r e i e n Z u g a n g z u m A r b e i t s m a r k t zu gew ä h r e n . Sie e r h i e l t e n E r w e r b s l o s e n h i l f e u n d w a r e n n u n m e h r a b h ä n g i g v o n s t a a t l i c h e n Transferleistungen. Die DPs in B e l g i e n setzten sich m i t aller Kraft d a f ü r ein, dass i h r e b e s o n d e r e S i t u a t i o n als F l ü c h t l i n g e G e g e n s t a n d d e r p o l i t i s c h e n A g e n d a w u r d e . I m S o m m e r 1949 lief ein Großteil d e r Zweijahresverträge im belgischen B e r g b a u aus, die die DPs bei i h r e r A n k u n f t u n t e r s c h r i e b e n h a t t e n . Sie h a t t e n d a r a u f g e h o f f t , g l e i c h b e r e c h t i g t e B ü r g e r Belgiens zu w e r d e n . D e s h a l b l i e ß e n sie i h r e m U n m u t f r e i e n L a u f , als sie e r f u h r e n , dass sie im B e r g b a u b l e i b e n m ü s s t e n . LTber 1 000 ( d e r 15 000 in Belgien v e r b l i e b e n e n ) DPs m a r s c h i e r t e n n a c h Brüssel. Die P r o t e s t e d e r DPs m ü n d e t e n in e i n e n l a n g w i e r i g e n u n d e r b i t t e r t e n K a m p f u m N i e d e r lassungsrechte. Ein b e d e u t e n d e r Anteil v o n i h n e n h a t t e e i n e n h ö h e r e n Bildungsabschluss, u n d d e n b e l g i s c h e n B e h ö r d e n z u f o l g e w a r e n diese in d e r P r o t e s t b e w e g u n g ü b e r r e p r ä s e n tiert. 3 6 Zwar sollten d i e DPs m ö g l i c h s t im B e r g b a u b l e i b e n , die b e l g i s c h e n B e h ö r d e n wollt e n die P r o t e s t i e r e r a b e r n i c h t z u r A r b e i t zwingen, weil sie f ü r c h t e t e n , d a m i t die k o m m u nistische P r o p a g a n d a a n z u h e i z e n . P a t r o u i l l e n a u f allen R o u t e n , die a u s d e n B e r g b a u r e g i o n e n h e r a u s f ü h r t e n , sollten j e n e DPs z u r R ü c k k e h r b e w e g e n , d i e sich d e n P r o t e s t i e r e r n a n s c h l i e ß e n wollten. Z u g l e i c h w u r d e n die A r b e i t s m ö g l i c h k e i t e n f ü r DPs ausgeweitet: J e d e DP, die e i n e n A r b e i t g e b e r g e f u n d e n h a t t e , k o n n t e e i n e A r b e i t s g e n e h m i g u n g e r h a l t e n , a l l e r d i n g s g e l a n g es w e g e n d e s A n s t i e g s d e r E r w e r b s l o s i g k e i t n u r d e n w e n i g s t e n , d e n B e r g b a u zu verlassen. Dies war lediglich ein b e f r i s t e t e s Z u g e s t ä n d n i s , u m die d r o h e n d e M a s s e n a u s w a n d e r u n g v o n DPs zu v e r h i n d e r n . Es sollte v o r w i e g e n d e i n e n p s y c h o l o g i s c h e n Zweck e r f ü l l e n u n d d e n DPs z e i g e n , dass sie n i c h t d a u e r h a f t a n e i n e Tätigkeit i m B e r g b a u g e b u n d e n sein w ü r d e n . D e r A r b e i t s m i n i s t e r v e r w e i g e r t e die Z u s t i m m u n g , allen DPs e i n e u n b e f r i s t e t e A r b e i t s g e n e h m i g u n g zu g e w ä h r e n . Ausländische Arbeitskräfte m u s s t e n m i n d e s t e n s z e h n J a h r e in Belgien b e s c h ä f t i g t sein, b e v o r i h n e n e i n e s o l c h e u n b e f r i s t e t e Arbeitse r l a u b n i s erteilt w u r d e , u n d die DPs h a t t e n bis d a h i n lediglich zwei J a h r e i m b e l g i s c h e n B e r g b a u g e a r b e i t e t . Es sollte n o c h ü b e r zwei J a h r e d a u e r n , bis d i e b e l g i s c h e n B e h ö r d e n d e n Kurswechsel e i n l e i t e t e n : Seit D e z e m b e r 1951 k o n n t e n alle DPs, die m i n d e s t e n s d r e i J a h r e in Belgien g e a r b e i t e t h a t t e n , eine u n b e s c h r ä n k t e Arbeitserlaubnis e r h a l t e n . Zu d i e s e m Z e i t p u n k t h a t t e n b e r e i t s viele DPs Belgien verlassen. L e d i g l i c h 20 P r o z e n t d e r u r s p r ü n g lich 2 2 0 0 0 a n g e w o r b e n e n A r b e i t s k r ä f t e b l i e b e n letztlich i m L a n d . 3 7 N u r w e n i g e k e h r t e n n a c h O s t e u r o p a z u r ü c k , die M e h r h e i t wählte ein Ziel in LTbersee.

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E i n e r S t i c h p r o b e zufolge w a r e n 8 % d e r 1949 in Belgien l e b e n d e n DPs vor d e m Krieg e i n e m f r e i e n Beruf n a c h g e g a n g e n , h a t t e n als Angestellte gearbeitet o d e r a n Universitäten studiert. Rijksarchief Hasselt, Fedechar, DPs, C o m m i s s i o n d e Main-d'oeuvre, 24.9.1949. 37 Luyckx, Soviet DP's.

48 Frank Caestecker und Eric Vanhaute

Das Beispiel der Politik g e g e n ü b e r d e n DPs verweist auf die Grenzen einer restriktiven Ausländerpolitik. H u m a n i t ä r e u n d pragmatische Ü b e r l e g u n g e n sowie außenpolitische Interessen bewirkten eine Lockerung der Kontrollmaßnahmen. Die ausländische Arbeitn e h m e r s c h a f t erwies sich als weniger disponibel, flexibel u n d anpassungsbereit, als die B e h ö r d e n erhofft hatten. Obwohl es nicht der Absicht der politischen Entscheidungsträger entsprach, die ausländischen A r b e i t n e h m e r dauerhaft a u f z u n e h m e n , mussten sie sich eingestehen, dass aus der Arbeitsmigration erhebliche soziale u n d rechtliche B i n d u n g e n resultierten. Frankreich war als einzige A u s n a h m e bis zu einem gewissen Grad daran interessiert, n e u e Staatsbürger a u f z u n e h m e n , aber auch Belgien u n d Großbritannien sahen sich dazu gezwungen, a n z u e r k e n n e n , dass aus t e m p o r ä r e n Aufenthalten dauerhafte Einw a n d e r u n g geworden war. Die Schweiz, die sich nicht des Arbeitskräftereservoirs in d e n Flüchtlingslagern bedient hatte, war mit weitaus weniger Schwierigkeiten konfrontiert, den Arbeitsmigranten den Status von Arbeitnehmern zweiter Klasse zuzuweisen. Die Leistungsfähigkeit des schweizerischen Rotationssystems blieb hoch, n u r sehr wenige ausländische A r b e i t n e h m e r k o n n t e n sich dauerhaft niederlassen. 3 8

2. Anwerbung und Aufenthalt ausländischer Arbeitskräfte in den 1950er Jahren Nicht n u r Frankreich, sondern auch die Schweiz u n d Belgien verhandelten ab Mitte der 1950er J a h r e mit weiteren Staaten ü b e r den Abschluss von Anwerbeabkommen. Es ging i h n e n auch d ä m m , das Monopol Italiens zu brechen, das bessere Arbeitsbedingungen f ü r seine Arbeitskräfte im Ausland durchsetzen wollte. Vertragspartner suchten die Regierungen vor allem in Europa, weil sie europäische Zuwanderer bevorzugten, während das Interesse an Arbeitskräften aus Nordafrika o d e r Asien geringer blieb a u f g r u n d von rassistischen Vorstellungen über schlechte Arbeitsleistungen, ausgeprägte Kriminalität u n d ein niedriges kulturelles Niveau. 39 Lediglich Marokko wurde zunächst von den französischen u n d später auch von d e n belgischen B e h ö r d e n als potenzielles Anwerbeland angesehen. 4 0 Großbritannien b e m ü h t e sich n u r ein weiteres Mal u m die Anwerbung im Ausland. 1951 sollten 30000 Italiener f ü r die Arbeit im Bergbau ins Land geholt werden; als j e d o c h ein paar H u n d e r t von i h n e n eintrafen, verhinderte der lokale Widerstand der Gewerkschaften die A r b e i t s a u f n a h m e . U m ethnische S p a n n u n g e n zu v e r h i n d e r n , b e e n d e t e die britische Regierung das A n w e r b e p r o g r a m m mit Italien. 41 A u ß e r d e m erwies sich, dass die Zahl der Arbeitskräfte genügte, die selbstständig aus d e m Ausland einreisten, zunächst vor allem aus Irland, das bereits seit d e m 19.Jahrhundert ein wesentliches Arbeitskräftereservoir f ü r Großbritannien bildete. Neben die Migration aus Irland traten i m m e r häufiger Ketten-

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W e r n e r H a u g , U n d es k a m e n M e n s c h e n . A u s l ä n d e i p o l i t i k u n d F r e m d a r b e i t in d e r Schweiz 1914 bis 1980, Berlin 1980. 39 Die belgischen B e h ö r d e n l e h n t e n 1956 eine A n w e r b u n g v o n algerischen A r b e i t s k r ä f t e n ab, d a „sie U n r u h e s t i f t e r w a r e n u n d i h r e Vorliebe f ü r weiße F r a u e n d e r G r u n d f ü r zahlreiche Zwischenfälle darstellte"; Belgisches A u ß e n m i n i s t e r i u m a n Arbeitsministerium, 31.12.1956. A l g e m e e n Rijksai chief, Brüssel, Mijndirectie, 330. 40 K o u r c h i d / D r i s , Les processus d e r e c r u t e m e n t d e s m i n e u r s marocains; T r e m p e , La politique d e la m a i n d'oeuvre, S.71; A n n e Frennet-De Keyser, La c o n v e n t i o n Belgo-Marocaine d e m a i n d'oeuvre: u n n o n - e v e n e m e n t ? , in: N o u r i a Ouali (Hrsg.), Trajectoires et d y n a m i q u e s migratoires d e l ' i m m i g r a t i o n m a r o c a i n e en Belgique, Brüssel 2004, S.215-250. 41 Lucio Sponza, Italians in War a n d Post War Britain, in: S t e i n e i t / W e b e r - N e w t h (Hrsg.), E u r o p e a n I m m i g r a n t s in Britain 1933—1950, S. 194—197; J o s e p h Behar, Diplomacy a n d Essential Workers: Official British R e c r u i t m e n t of Foreign L a b o r in Italy, 1945—1951, in: J o u r n a l of Policy History 15 (2003), H . 3 , S.324-344; Paul, Whitewashing Britain, S.76-78.

Zuwanderung von Arbeitskräften in die Industriestaaten Westeuropas 4 9

Wanderungen britischer Staatsbürger aus der Karibik u n d vom indischen Subkontinent. Auch wenn die Zuwanderangen nicht im Rahmen von staatlichen Anwerbeprogrammen abliefen, handelte es sich keineswegs in j e d e r Hinsicht um selbstorganisierte Bewegungen der Migranten: Arbeitgeber, unter ihnen vor allem der staatliche Gesundheitsdienst, das Nahverkehrsunternehmen L o n d o n Transport und die Eisenbahngesellschaft British Rail, streckten den a n g e h e n d e n Mitarbeitern aus dem Commonwealth die Reisekosten vor. Eine solche Arbeitsmarktpolitik nach dem Prinzip des Laisser-faire erforderte allerdings die aktive Entscheidung für eine Ö f f n u n g der Grenzen und des Arbeitsmarkts gegenüber irischen, afro-karibischen und asiatischen Zuwanderern. Sie resultierte für die beiden zuletzt genannten Gruppen vornehmlich aus einem unbeabsichtigten Nebeneffekt des britischen Staatsangehörigkeitsgesetzes von 1948, mit d e m die britische Staatsangehörigkeit eingeführt wurde, u m das Commonwealth und vor allem die Verbindung zwischen Großbritannien und den ehemaligen kolonialen Herrschaftsgebieten zu stärken. 4 2 Diese Regelung, die ethnische Zugehörigkeiten ignorierte, blieb zwei Jahrzehnte gültig. Wahrscheinlich lag die Zahl der nicht-weißen, aus dem britischen Weltreich u n d d e m Commonwealth stammenden Bewohner des Vereinigten Königreichs im J a h r 1951 bei etwa 17000, 1955 bei 40000 und 1958 bei 100000, bevor sie bis 1962 rasant auf 300000 anstieg. Erst zu diesem Zeitpunkt wurde eine diskriminierende rassistische Gesetzgebung ausgearbeitet, Grundlage des Einwanderungsgesetzes von 1971, das die Zuwanderung aus dem Commonwealth massiv beschränkte. 4 3 Auch Frankreich setzte - nicht zuletzt wegen des starken Einflusses der Arbeitgeber auf die Migrationspolitik - auf ungesteuerte Arbeitsmigration. Bereits 1948 förderte die französische Regierung die Zuwanderung aus Italien, indem sie die Visumpflicht für Kurzaufenthalte abschaffte. Ab 1956 hob sie die Visumpflicht für eine Reihe weiterer Staaten auf. Die betreffenden Arbeiter kamen selbstständig nach Frankreich, n a c h d e m sie Gerüchte über Arbeitsmöglichkeiten gehört hatten oder von Angehörigen und Bekannten zum Nachzug ermuntert worden waren. U m einen Aufenthaltstitel zu erhalten, musste lediglich ein Arbeitsangebot nachgewiesen werden. Insbesondere j u n g e Männer aus Portugal kamen in der zweiten Hälfte der 1950er J a h r e unter Missachtung der Regelungen des französischportugiesischen Anwerbevertrags nach Frankreich. Das Salazar-Regime hatte wenig Interesse an einer Förderung der Abwanderung nach Frankreich, um nicht die Rekrutierung von Soldaten für den Kolonialkrieg zu gefährden. Es vermochte zugleich aber auch nicht, die (illegale) Abwandelung zu unterbinden. Die portugiesischen Zuwanderer waren zumeist illegal im Baugewerbe u n d bei öffentlichen Bauprojekten beschäftigt. Ihr Stundenlohn lag zwar unterhalb des durchschnittlichen Niveaus, sie glichen diesen Nachteil aber durch Uberstunden aus. 4 4 Im Falle der Portugiesen strebten die französischen Behörden nicht danach, gegen die illegale Zuwanderung vorzugehen. Im Falle der massenhaften Zuwanderung von „französischen Muslimen aus Algerien" waren sie machtlos. Als französische Staatsbürger hatten sie das Recht auf Zugang und Niederlassung in Frankreich. Sie suchten ihre Arbeitgeber nicht nur in den alten Industrien (wie der Schwerindustrie), sondern auch in den m o d e r n e n Randall Hansen, Citizenship and Immigration in Post-War Britain, O x f o r d 2000, S.37—56; Kathleen Paul, „British Subjects" and „British Stock": Labour's Postwar Imperialism, in: Journal of British Studies 34 (1995), Η . 2 , S.233-276. 4 3 H a n s e n , Citizenship a n d Immigration in Post-War Britain, S.37—56; Paul, Whitewashing Britain, S. 111-190; Sturm-Martin, Zuwanderungspolitik, S.67f., 227-249; Ian R.G. Spencer, British Immigration Policy since 1939: T h e Making of Multi-Racial Britain, New York 1997, S.58-128. 4 4 Marie-Christine Volovitch-Tavares, Les travailleurs immigres poi tugais des Trente Glorieuses, in: H o m m e s & migrations 1263 (2006), S. 70—83; P e r e i r a / F e r n a n d e z , Les Etats p o i tugais et espagnols et Γ emigration, S.35—43. 42

5 0 Frank Caestecker und Eric Vanhaute

kapitalintensiven Produktionszweigen. Eine große Anzahl Algerier war in d e r Automobilindustrie beschäftigt, wo sie u n t e r schlechteren B e d i n g u n g e n u n d f ü r weniger Geld arbeiteten als einheimische Beschäftigte. In d e r zweiten Hälfte d e r 1950er J a h r e m a c h t e n Algerier in d e r Renault-Fabrik in Boulogne-Billancourt 10-15 Prozent d e r Belegschaft aus. Meist a r b e i t e t e n sie als A n g e l e r n t e a m Fließband bei h o h e r k ö r p e r l i c h e r B e a n s p r u c h u n g . 4 5 Erst 1964, nach d e r Unabhängigkeit Algeriens, griffen restriktive Regelungen des französischen Staates g e g e n die Z u w a n d e r u n g aus Algerien. I m Vergleich zur zweiten Hälfte d e r 1940er J a h r e , als die französischen B e h ö r d e n n o c h v e r s u c h t h a t t e n , die Z u w a n d e r u n g d u r c h ein Vertragsarbeitersystem zu k o n t r o l l i e r e n , waren die französischen Migrationsrichtlinien d e r 1950er J a h r e deutlich liberaler. In Belgien ü b e r w o g d e m g e g e n ü b e r das Vertragsarbeitersystem, w e n n a u c h die Zahl d e r Migranten z u n a h m , die selbstständig zuwanderten. 4 6 Sogar in d e r Schweiz ließ die Kontrolle d e r ausländischen Arbeitskräfte etwas n a c h . Die n i e d e r l ä n d i s c h e n B e h ö r d e n hielten weitestg e h e n d an d e m Vertragsarbeitersystem fest. Mitte d e r 1950er J a h r e w u r d e n einige T a u s e n d I t a l i e n e r f ü r d e n n i e d e r l ä n d i s c h e n B e r g b a u a n g e w o r b e n , die allerdings im Kontext des Abschwungs 1958 entlassen u n d in ihre H e i m a t zurückgeschickt w u r d e n , da a u s r e i c h e n d einheimische Arbeitskräfte v o r h a n d e n waren. 4 7 Drei G r ü n d e f ü r das Nachlassen d e r staatlichen Kontrollen lassen sich a u s m a c h e n : die (wirtschaftliche) Integration E u r o p a s u n d d e r Staaten im n o r d a t l a n t i s c h e n R a u m , ein g r ö ß e r e r Wettbewerb u m e u r o p ä i s c h e Arbeitskräfte u n d die Stilllegungen im Bergbau. Die Organisation f ü r europäische wirtschaftliche Z u s a m m e n a r b e i t (OEEC, seit 1961 OECD) wurde 1948 d u r c h 16 e u r o p ä i s c h e Staaten u n d die USA g e g r ü n d e t . Zentrales Ziel war die Bildung eines g e m e i n s a m e n Arbeitsmarkts. 4 8 A m 30. O k t o b e r 1953 entschied die OEEC, dass die Arbeitserlaubnis ausländischer Arbeitskräfte n a c h f ü n f J a h r e n automatisch e r n e u e r t w e r d e n sollte. Die Souveränität d e r Nationalstaaten blieb insofern erhalten, als es sich u m eine Kann-Bestimmung h a n d e l t e u n d das Zugeständnis jederzeit, etwa in Zeiten des Anstiegs d e r Erwerbslosigkeit, verweigert w e r d e n konnte. 4 9 Die Richtlinie stellte o h n e h i n n u r eine Bestätigung d e r g ä n g i g e n Praxis in d e n meisten Mitgliedstaaten dar. Für die Schweiz w u r d e eine A u s n a h m e r e g e l u n g g e f u n d e n , da ihre Anwerbeverträge mit D e u t s c h l a n d u n d Italien eine z e h n j ä h r i g e Frist vorsahen, bevor das Recht auf Niederlassung gewährt wurde. 5 0 Erst als sich das Angebot an europäischen Arbeitskräften reduzierte, schränkten die schweizerischen B e h ö r d e n 1961 die Kontrolle d e r ausländischen Beschäftigten ein, u m die Attraktivität des Arbeitsmarkts in d e r Schweiz zu e r h ö h e n : Bauarbeiter zählten n u n nicht m e h r zu d e n Saisonarbeitern, u n d d e r F a m i l i e n n a c h z u g wurde erleichtert. Auf D r u c k Italiens als H a u p t h e r k u n f t s l a n d d e r Arbeitswanderer wurde die Frist f ü r die G e w ä h r u n g von Niederlassungsrechten herabgesetzt: N a c h f ü n f j ä h r i g e m A u f e n t h a l t in d e r Schweiz d u r f t e n italienische Arbeitskräfte i h r e n Beruf frei wählen u n d hatten A n s p r u c h auf Arbeitslosenhilfe. Sie mussten allerdings weitere f ü n f J a h r e in d e r Schweiz bleiben, u m das Recht auf Niederlassung zu erhalten. 5 1 Die Bildung eines e u r o p ä i s c h e n Wirtschaftsraums beinhaltete nicht n u r d e n f r e i e n V e r k e h r von Kapital u n d Waren, s o n d e r n - hauptsächlich auf D r u c k Italiens - a u c h von A r b e i t s k r ä f t e n . 1961 w u r d e die Freizügigkeit i n n e r h a l b d e r E u r o p ä i s c h e n Wirtschafts45

L a u r e Pitti, La main-d'oeuvre a l g e r i e n n e d a n s l ' i n d u s t i i e a u t o m o b i l e (1945—1962) o u les oublies d e l'histoire, in: H o m m e s & migrations 1263 (2006), S.47-57. 46 Martens, Les immigies. 47 Langeweg, B u i t e n l a n d s e arbeiders, S.71. 48 Daniel H a n e k u i j k , H e t r e c h t o p vrijheid v a n migratie, L e i d e n 1957, S.46f. 49 Ulrich Ei d m a n n , E u r o p ä i s c h e s F r e m d e m echt, F r a n k f u r t a.M. 1969, S. 323-325. 50 De L a n g e , Staat, m a r k t e n m i g r a n t , S.34. 51 Gees, Die Schweiz im E u r o p ä i s i e i u n g s p r o z e s , S.115—127.

Zuwanderung von Arbeitskräften in die Industriestaaten Westeuropas 51 gemeinschaft (EWG) eingeführt. Bis 1968 blieb der Inländervorrang erhalten, dann wurde die Kontrolle der Arbeitsmigration in der EWG ganz eingestellt. 5 2 Mehr oder minder zeitgleich verlor wegen der vermehrten Nutzung von Ol und Gas der Bergbau als Beschäftigungsbereich an Bedeutung, der von Beginn an für scharfe Kontrollen der ausländischen Arbeitskräfte eingetreten war. In Belgien waren 1955 noch 77 Prozent der erstmals erteilten Arbeitsgenehmigungen für den Bergbau ausgestellt worden, 1957 lag der Anteil mit 64 Prozent bereits deutlich niedriger. 53 Das Angebot an Arbeitsstellen, die keine oder nur geringe Qualifikation erforderten und an denen die einheimische Bevölkerung kein Interesse hatte, weitete sich aus. Im J a h r 1960 war das gesamte Konstrukt einer staatlich organisierten Arbeitsmigration erheblich geschwächt. Immer klarer zeigte sich, dass die Mobilitätsmuster vornehmlich durch den Markt und die Migranten geformt wurden und die Einflussmöglichkeiten des Staates beschränkt blieben 5 4 : Arbeitsmigranten kehrten in Krisenzeiten nicht in ihre Herkunftsländer zurück oder sie entschieden sich für eine Rückkehr in Zeiten des wirtschaftlichen Aufschwungs, in denen es eine Vielzahl an Erwerbschancen gab, oder weil sie genügend Geld verdient hatten bzw. ihre untergeordnete Rolle auf dem Arbeitsmarkt nicht akzeptieren wollten. Alexis Spire hat gezeigt, dass Italiener, die in den 1950er J a h r e n in Paris eintrafen, um als An- und Ungelernte zu arbeiten, nach durchschnittlich zwei J a h r e n in ihre Heimat zurückkehrten. 5 5 Die portugiesischen Arbeiter, die erst ab Mitte der 1950er J a h r e nach Frankreich kamen, schenkten den Staatsgrenzen, die sie für eine Arbeitsaufnahme überqueren mussten, keine Beachtung. Sie verließen Portugal meist illegal und kamen ohne Genehmigung nach Frankreich, wo sie ohne Schwierigkeiten eine Anstellung fanden. Auch die von Galloro untersuchten zirkulären Mobilitätsmuster der Algerier und Italiener, die in der Metallindustrie in Lothringen beschäftigt waren, hatten unterschiedliche Merkmale: Die Algerier pendelten zwischen Frankreich und Algerien. Während die Italiener durchschnittlich ein J a h r in einem Unternehmen blieben, verließen die Arbeiter aus Algerien es nach durchschnittlich neun Monaten, etwa die Hälfte kehrte nach Algerien zurück, während die Italiener vorzugsweise in Frankreich blieben. 5 6 Die Migration der Algerier und Portugiesen hatte vielmehr einen zirkulären Charakter. Sie entschieden selbstständig und ignorierten den Wunsch des Staats nach Kontrolle ihrer Mobilität.

3. Fazit Alle fünf untersuchten Länder litten in der unmittelbaren Nachkriegszeit unter einem erheblichen Arbeitskräftemangel. Arbeitskräfte aus Italien und aus den Flüchtlingslagern im besetzten Deutschland konnten ohne größeren Aufwand rekrutiert werden und deckten den dringendsten Bedarf. Das enorme Reservoir, das Italien zu bieten hatte, war j e d o c h bald erschöpft, da nicht nur die einzelnen Industriestaaten im Wettbewerb um die italienischen Arbeitskräfte standen, sondern auch die wirtschaftliche Entwicklung Norditaliens

F r e d e r i c o R o m e r o , E m i g r a z i o n e e I n t e g r a z i o n e E u r o p e a , 1945—1973, R o m 1 9 9 1 ; S i m o n e A.W. Goedings, L a b o r Migration in an Integrating E u r o p e . National Migration Policies a n d the F r e e M o v e m e n t o f Workers, 1 9 2 0 - 1 9 6 8 , D e n Haag 2 0 0 5 . 5 3 Martens, Les immigres, S. 21 l f . 5 4 R o m e r o , E m i g r a z i o n e e Integrazione E u r o p e a . 5 5 Alexis Spire, Etrangers ä la carte. L'administration de l ' i m m i g r a t i o n e n F r a n c e (1945—1975), Paris 2005, S.302f. 5 6 P i e r o - D o m i n i q u e Galloro, Les flux de main-d'oeuvre italienne dans la siderurgie lorraine, analyse spatiale et d e m o g r a p h i q u e (1945—1968), in: Blanc-Chaleard (Hrsg.), Les Italiens e n F r a n c e depuis 1 9 4 5 , S . 8 5 - 9 5 , hiei S . 9 4 f . 52

52 Frank Caestecker und Eric Vanhaute

d e n Anreiz v e r m i n d e r t e , ins A u s l a n d zu g e h e n . In d e r zweiten H ä l f t e d e r 1950er J a h r e b e g a n n e n die w e s t e u r o p ä i s c h e n I n d u s t r i e s t a a t e n , a n d e r e A r b e i t s k r ä f t e r e s e r v e n zu erschließen. Das zwischen 1946 u n d 1948 etablierte, auf bilateralen Verträgen b a s i e r e n d e restriktive Kontrollsystem wich in d e n 1950er J a h r e n e i n e m o f f e n e r e n Regime. Die Z u s a m m e n a r b e i t d e r westlichen Industriestaaten (OECD) u n d die europäische Integration (EWG) h a t t e n dabei n u r ein geringes Gewicht. Ausländische Arbeitskräfte w u r d e n z u n e h m e n d h ä u f i g e r a u c h a u ß e r h a l b d e r Schwerindustrie eingesetzt, das v e r m e h r t e u n d diversifizierte A n g e b o t an Arbeitsplätzen f ö r d e r t e die Zuwanderung. Der einsetzende Rückgang d e r Schwerindustrie mit i h r e n d e n politischen E n t s c h e i d u n g s t r ä g e r n n a h e s t e h e n d e n U n t e r n e h m e r n trug dazu bei, dass die Möglichkeiten d e r Kontrolle ü b e r ausländische Arbeitskräfte schwand e n . Das o f f e n e r e Regime war a u c h ein Ergebnis e i n e r Politik d e r o f f e n e n T ü r g e g e n ü b e r Bevölkerungen d e r e h e m a l i g e n Koloniegebiete. A u ß e r d e m gelang es vielen Z u w a n d e r e r n , d e n Regulierungsapparat mit Hilfe von Arbeitgebern zu u m g e h e n . Der a n h a l t e n d e Ar beitsk r ä f t e b e d a r f a u f g r u n d des h o h e n wirtschaftlichen Wachstums trug dazu bei. Amtliche V e r f a h r e n w u r d e n in d e n 1950er J a h r e n z u n e h m e n d d u r c h private A n w e r b u n g e n ersetzt. Die B e h ö r d e n verzichteten i m m e r häufiger auf die Umsetzung ihrer Kontrollkompetenzen im Migrationsbereich. Z u w a n d e r e r e r s c h i e n e n i m m e r weniger als Objekte d e r Wirtschaftspolitik, s o n d e r n i m m e r h ä u f i g e r als Akteure, die eigene Absichten verfolgten u n d R e c h t e e r w o r b e n hatten. Sie verließen das Z u w a n d e r u n g s l a n d selbst bei h o h e m Arbeitskräftebedarf o d e r blieb e n , w e n n Erwerbslosigkeit herrschte. Die befristeten Arbeitsverträge s t a n d e n im Widers p r u c h zur Realität einer d a u e r h a f t e n Niederlassung. Die ausländische Arbeitnehmerschaft erwies sich m i t h i n als wesentlich weniger flexibel u n d opferbereit, als viele politisch u n d wirtschaftlich Verantwortliche g e h o f f t hatten.

Christoph A. Rass

Die Anwerbeabkommen der Bundesrepublik Deutschland mit Griechenland und Spanien im Kontext eines europäischen Migrationssystems Zu Beginn der 1960er J a h r e gewann die Arbeitswanderung von der europäischen Peripherie in die führenden Volkswirtschaften Westeuropas beträchtliche Dynamik. Seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs hatten vor allem Migranten aus Italien die Nachfrage der Arbeitsmärkte zunächst Frankreichs und Belgiens, dann Luxemburgs und schließlich auch Deutschlands gedeckt. Nun aber stand das europäische System der Arbeitswanderung vor seiner ersten großen Erweiterung in der Nachkriegszeit. Immer m e h r Staaten warben Arbeiterinnen und Arbeiter in Italien an oder förderten deren selbstständige Migration. Die ständig und zusehends schneller steigende Nachfrage nach Arbeitskraft in j e d e m einzelnen dieser Länder, in denen die Hochkonjunktur der „Trente Glorieuses" Tritt fasste, begann das Migrationspotential Italiens, dieser lange Zeit unangefochten wichtigsten Quelle für Arbeitswanderer, zu erschöpfen. 1 Die bevorstehende Diversifizierung der Migrationsverhältnisse auf dem europäischen Arbeitsmarkt deutete nicht allein das Einsetzen noch weitgehend unregulierter, teils klandestiner Wanderungen von Arbeitsuchenden aus Spanien, Portugal, Griechenland oder der Türkei in eine wachsende Zahl von Zielländern in Westeuropa an. Sie manifestierte sich auch auf der E b e n e der bilateralen Wanderungsverträge, die ein Element der staatlich regulierten Anwerbung von Arbeitskräften waren. Schon Ende der 1950er J a h r e begannen vielfach Verhandlungen auf zwischenstaatlicher Ebene, die ab Anfang der 1960er J a h r e zu einer sich schnell auftürmenden Welle von Neuabschlüssen führten. Waren zwischen 1946 und 1959 insgesamt 15 auf temporäre Arbeitsmigration gerichtete Wanderungsabkommen in Westeuropa zustande g e k o m m e n , so folgten zwischen 1960 und 1 9 7 3 / 7 4 - als die westeuropäischen Industriestaaten die Anwerbung einstellten - 45 Abkommen unter Berücksichtigung von Folgeverträgen. Der Abschluss von 37 (82 Prozent) dieser Verträge entfiel auf das Jahrzehnt zwischen 1960 und 1969. An seinem Ende sahen sich die wichtigsten Ab- und Zuwanderungsländer des europäischen Migrationssystems durch das dichteste Netz bilateraler Anwerbeabkommen miteinander verwoben, das zwischen den westeuropäischen Industriestaaten und ihrer ökonomischen Peripherie j e existiert hatte. 2 Am Anfang dieser außerordentlichen Verdichtung der durch bilaterale Wanderungsverträge formalisierten Migrationsbeziehungen standen im J a h r 1960 die Abkommen der Bundesrepublik Deutschland mit Spanien und Griechenland. 3 Zwar hatten beide Staaten bereits zuvor Vereinbarungen ähnlicher Art abgeschlossen - Griechenland mit Frankreich 1954 und Belgien 1957, Spanien 1956 mit Belgien - , deren Einfluss auf die Wanderungs-

Klaus J . B a d e , E u r o p a in Bewegung. Migration vom späten l S . J a h r h u n d e r t bis zur Gegenwart, München 2002, S.314f. - Christoph A. Rass, Institutionalisierungsprozesse auf e i n e m i n t e r n a t i o n a l e n Arbeitsmarkt. Bilaterale Wanderungsverträge in E u r o p a zwischen 1919 u n d 1974, Paderborn 2010, S.466f. Als Teil dieses Systems d e r Arbeitsmigration w e i d e n im F o l g e n d e n als Zuwanderungsländer B e l g i e n , Deutschland, Frankreich, L u x e m b u r g , die Niederlande, Österreich, Schweden sowie die Schweiz aufgefasst. Als Abwandelungsländer g e h ö r t e n i h m Algerien, Griechenland, Italien, Jugoslawien, Marokko, Polen (bis 1 9 3 9 / 4 5 ) , Portugal, S p a n i e n , die T ü r k e i sowie Tunesien an. 3 A u f eine direkte Q u e l l e n a n g a b e für alle zitierten W a n d e l u n g s a b k o m m e n wird in diesem Beitrag aus Platzgründen verzichtet. Ein Verzeichnis findet sich bei Rass, Institutionalisierungsprozesse, S.497— 507. 1

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s t r ö m e h a t t e sich j e d o c h als m a r g i n a l erwiesen. 4 Tatsächlich m a r k i e r t erst d e r d e u t s c h s p a n i s c h e W a n d e r u n g s v e r t r a g g e m e i n s a m m i t s e i n e m d e u t s c h - g r i e c h i s c h e n P e n d a n t in vielfacher H i n s i c h t eine Zäsur in d e r Entwicklung des d u r c h bilaterale Verträge konstituierten europäischen Arbeitsmarktes u n d seiner Wanderungsdynamik. D e u t s c h l a n d erlangte d u r c h diese Diversifizierung seiner M i g r a t i o n s b e z i e h u n g e n Z u g a n g zu zwei w i c h t i g e n n e u e n Q u e l l e n f ü r d i e im „ W i r t s c h a f t s w u n d e r " so d r i n g e n d b e n ö t i g t e n A r b e i t s k r ä f t e . Z u g l e i c h e r s c h l o s s e n sich S p a n i e n u n d G r i e c h e n l a n d e i n e n privilegierten u n d g e s i c h e r t e n Migrationskanal zu e i n e m s e h r a u f n a h m e f ä h i g e n Arbeitsmarkt, u n d d a m i t e i n e G e l e g e n h e i t , ü b e r A r b e i t s m i g r a t i o n sozialen D r u c k a b z u l e i t e n u n d d u r c h die Rückü b e r w e i s u n g v o n L o h n e r s p a r n i s s e n g e w i s s e r m a ß e n in Devisenzuflüsse u m z u w a n d e l n . Dan e b e n g e w a n n das Netz v o n W a n d e r u n g s a b k o m m e n , welches das Migrationssystem z u g l e i c h a b b i l d e t e u n d f o r m t e , e i n e K o m p l e x i t ä t , in d e r K o n k u r r e n z e f f e k t e u m Arbeitsplätze o d e r A r b e i t s k r ä f t e e i n e gänzlich u n e r w a r t e t e W i r k u n g e n t f a l t e n k o n n t e n . Dies w i e d e r u m g i n g H a n d in H a n d m i t d e r sich i h r e m H ö h e p u n k t n ä h e r n d e n B e d e u t u n g des i n s t i t u t i o n e l l e n R ü c k g r a t s des Systems selbst - d e r W a n d e r u n g s v e r t r ä g e . Aus diesen Perspektiven b e t r a c h t e t d e r v o r l i e g e n d e Beitrag die b e i d e n A n w e r b e a b k o m m e n , die D e u t s c h l a n d m i t G r i e c h e n l a n d bzw. S p a n i e n im J a h r 1960 abschloss, u n d b e a n t wortet d i e F r a g e n : Was b e d e u t e t e n die V e r t r ä g e f ü r die B u n d e s r e p u b l i k ? Wie w i r k t e n sie sich auf die W a n d e r u n g s v e r h ä l t n i s s e zwischen d e n drei beteiligten Staaten, wie auf die Position G r i e c h e n l a n d s u n d S p a n i e n s im weiteren Kontext d e r e u r o p ä i s c h e n A r b e i t s w a n d e r u n g bis z u m A n w e r b e s t o p p aus? W e l c h e Rolle s p i e l t e n die Verträge v o n 1960 f ü r das g e s a m t e Vertragsnetzwerk? Was b e d e u t e t e n sie schließlich f ü r d i e i n s t i t u t i o n e l l e A u s f o r m u n g d e s bilateralen W a n d e r u n g s v e r t r a g e s ? Das Ziel ist e i n e e x e m p l a r i s c h e d i f f e r e n z i e r e n d e Analyse, d i e e i n e n a t i o n a l s t a a t l i c h e m i t d e r i n t e r n a t i o n a l e n E b e n e v e r b i n d e t , d a b e i w e d e r das Migrationssystem n o c h das i h m z u g r u n d e l i e g e n d e V e r t r a g s n e t z aus d e m Blick verliert u n d e i n e f ü r d i e A r b e i t s m i g r a t i o n in E u r o p a n a c h d e m Zweiten W e l t k r i e g wichtige P h a s e diskutiert.

1. Das europäische M i g r a t i o n s s y s t e m vor u n d nach 1945 A r b e i t s w a n d e r u n g in E u r o p a vollzog sich zwischen d e m E n d e d e s E r s t e n Weltkriegs u n d d e m „Olpreisschock" A n f a n g d e r 1 9 7 0 e r J a h r e w e d e r in v o n e i n a n d e r isolierten b i l a t e r a l e n Migrationsbeziehungen n o c h auf e i n e m multilateralen Arbeitsmarkt gleichberechtigter P a r t n e r , s o n d e r n in e i n e m Migrationssystem, das aus e i n e r Vielzahl i n t e r d e p e n d e n t e r V e r b i n d u n g e n zwischen d e n A r b e i t s m ä r k t e n e i n e r stetig w a c h s e n d e n S t a a t e n g r u p p e bes t a n d . Die e i n g e b u n d e n e n A r b e i t s m ä r k t e e r f u h r e n d a d u r c h e i n e g r e n z ü b e r s c h r e i t e n d e Erweiterung. Hinsichtlich d e r b e s t i m m e n d e n W a n d e r u n g s s t r ö m e hatte die Entwicklung dieses Systems b e r e i t s im s p ä t e n 1 9 . J a h r h u n d e r t i h r e n A u s g a n g g e n o m m e n , als die m o d e r n e g r e n z ü b e r s c h r e i t e n d e Mobilität v o n A r b e i t s k r ä f t e n z u m v o r h e r r s c h e n d e n M o m e n t in der europäischen A r b e i t s w a n d e r u n g wurde. D a r u n t e r wird eine d u r c h d e n sektoralen W a n d e l b e d i n g t e , z u n ä c h s t t e m p o r ä r e A r b e i t s w a n d e r u n g g r ö ß e r e n U m f a n g s a u s relativ u n t e r e n t w i c k e l t e n R e g i o n e n in sich i n d u s t r i a l i s i e r e n d e S t a a t e n v e r s t a n d e n . 5 Das W a n d e r u n g s s y s t e m besaß zwei E b e n e n . Z u m e i n e n war es g e k e n n z e i c h n e t d u r c h die g r e n z ü b e r s c h r e i t e n d e n Mobilitäts- bzw. M i g r a t i o n s m u s t e r , z u m a n d e r e n d u r c h ein sich 4

E b e n d a , S. 159f. Christoph A Rass, Bilaterale Wanderungsverträge u n d die Entwicklung eines internationalen Arbeitsmarktes in Europa 1919—1974, in: Ute Frevel t / J o c h e n Oltmer (Hrsg.), Europäische Migrationsregime. T h e m e n h e f t von „Geschichte u n d Gesellschaft", 35 (2009), S.98-134, hier S.99f.

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Die Anwerbeabkommen der BRD mit Griechenland und Spanien 55

verdichtendes Geflecht von bilateralen Wanderungsverträgen, das diese Wanderungsströme flankierte und strukturierte. So bildete vor dem Ersten Weltkrieg die Arbeitsmigration aus Italien nach Frankreich, Belgien, Luxemburg sowie in die Schweiz und nach Deutschland gemeinsam mit den Wanderungsbeziehungen des deutschen Kaiserreichs zu den österreichischen bzw. russischen Teilen Polens den Kern eines entstehenden europäischen Migrationssystems. Der Erste Weltkrieg führte zur Einbindung der nordafrikanischen Kolonien bzw. Besitzungen Frankreichs (Algerien, Tunesien und Marokko) in den Zusammenhang europäischer Arbeitsmigration, als die massenhafte Rekrutierung von Arbeitskräften und Soldaten in diesen Regionen einsetzte, an die nach 1918 weitere Zuwanderung aus Nordafrika nach Frankreich sowie - wenn auch marginal - nach Belgien anschloss. Im gleichen Kontext stiegen Spanien und Portugal zu wichtigen Migrationspartnern Frankreichs auf und knüpften nach Kriegsende Arbeitsmarktbeziehungen zu weiteren Staaten. Frankreich, Deutschland und die Schweiz blieben auch nach dem Ersten Weltkrieg die Gravitationszentren für Arbeitswanderer aus peripheren Räumen, aber auch Belgien und Luxemburg gewannen als Nachfrager nach Arbeitskräften aus dem Ausland an Bedeutung. In der Zwischenkriegszeit fanden daneben zeitweise Ungarn, Jugoslawien und die Tschechoslowakei sowie andere osteuropäische Staaten einen vertragsbasierten Anschluss an das Migrationssystem. Gleichzeitig erneuerte das wiedervereinigte Polen seine Migrationsbeziehungen zu Deutschland und weitete diese nach Frankreich, Belgien und in den 1930er Jahren auch in die Niederlande aus. Die so bis Kriegsbeginn 1939 gewachsenen Migrationsbeziehungen bestanden größtenteils weiter, als nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs und der Deformation des Wanderungssystems durch die deutsche Aggression seine Rekonstruktion einsetzte. Stärkere Bedeutung erlangten nach 1945 auf der Seite der Zuwanderungsländer Schweden, Osterreich und die Niederlande. Gleichzeitig verlagerten sich die Herkunftsgebiete der Arbeitswanderer teilweise nach Südosteuropa, als Griechenland und die Türkei in das Migrationssystem integriert wurden und es Jugoslawien gelang, seine Wanderungsbeziehungen nach Westeuropa zu erneuern. 6 Den Höhepunkt seiner räumlichen Ausdehnung und der Wanderungsintensität erreichte das Migrationssystem zwischen 1967 und 1972. Allein zwischen 1960 und 1973 erfasste die innereuropäische Arbeitsmigration etwa 30 Millionen Menschen. 7 Schließlich führte die Wirtschaftskrise der 1970erJahre zu einem Abbruch dieser Form von Arbeitsmarktbeziehungen. 1973/74 beschlossen alle Anwerbestaaten, ihre Rekrutierungsmaßnahmen zu stoppen. Das auf bilateralen Verträgen fußende europäische Migrationssystem zum temporären Transfer von Arbeitskräften hörte in dieser Form auf zu existieren. Zu diesem Zeitpunkt bestanden zwischen den Staaten, die hier in Zusammenhang gebracht werden, mehr als 40 durch bilaterale Wanderungsverträge formalisierte Migrationsbeziehungen. Wie bereits in der Zwischenkriegszeit hatten auch unmittelbar nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs erste Staaten Westeuropas auf bilaterale Wanderungsverträge zurückgegriffen, um Zugang zu ausländischen Arbeitsmärkten zu erhalten und die zur Deckung ihres Arbeitskräftebedarfs notwendige Migration zu regulieren. 8 Zugleich zeigten

Hierzu siehe die Länderartikel in Klaus J. Bade/Pieter C. Emmer/Leo Lucassen/Jochen Oltmer (Hrsg.), Enzyklopädie Migration in Europa. Vom 17.Jahrhundert bis zur Gegenwart, Paderborn 3 2010. 7 M a r k J . Miller/Philip L. Martin, Administering Foreign-Worker Programs, Lexington, ΜΑ 1982, S.2. Andere Autoren sprechen von nur etwa 18 Millionen Migranten; Franck Düvell, Europäische und internationale Migration. Einfühlung in historische soziologische und politische Analysen, Hamburg/ Münster 2006, S. 37. 8 Ein Überblick zu den wichtigsten Wanderungsverträgen der Zwischenkriegszeit findet sich bei Rass, Bilaterale Wanderungsverträge, S.353f. 6

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sich a u c h erste A b w a n d e r u n g s l ä n d e r d a r a n interessiert, in d e n schwierigen Nachkriegsj a h r e n e r n e u t a n d e n ö k o n o m i s c h e n u n d sozialen C h a n c e n d e r t e m p o r ä r e n A r b e i t s m i g r a t i o n zu p a r t i z i p i e r e n . Dies f ü h r t e b e r e i t s in d e n s p ä t e n 1940er u n d f r ü h e n 1 9 5 0 e r J a h r e n n i c h t n u r zu e i n e r W i e d e r b e l e b u n g v o n W a n d e r u n g s b e z i e h u n g e n zu a u ß e r e u r o p ä i s c h e n Zielen, s o n d e r n a u c h zu e i n e r R e k o n s t r u k t i o n des e u r o p ä i s c h e n Migrationssystems. S e i n e n K e r n bildete e r n e u t die V e r n e t z u n g Italiens mit s e i n e n traditionell wichtigsten Migrationsp a r t n e r n , F r a n k r e i c h , L u x e m b u r g u n d Belgien, m i t d e n e n bis 1951 e b e n s o W a n d e r u n g s v e r t r ä g e z u s t a n d e k a m e n wie m i t d e r Schweiz, d e n N i e d e r l a n d e n , O s t e r r e i c h u n d Schwed e n . W e s t d e u t s c h l a n d war d a n n d e r letzte Staat, d e r die A n w e r b u n g v o n A r b e i t s k r ä f t e n in Italien w i e d e r a u f n a h m , als 1955 das erste bilaterale A b k o m m e n zwischen b e i d e n S t a a t e n n a c h 1945 z u r U n t e r z e i c h n u n g k a m . A n f a n g d e r 1960er J a h r e setzte d a n n e i n T r e n d ein, f ü r d e n die A b k o m m e n D e u t s c h l a n d s m i t S p a n i e n u n d G r i e c h e n l a n d als I n i t i a l z ü n d u n g g e l t e n k ö n n e n : Die A u s w e i t u n g d e s V e r t r a g s n e t z e s n a c h Süd- bzw. S ü d o s t e u r o p a ü b e r I t a l i e n h i n a u s u n d schließlich n a c h N o r d a f r i k a . N a c h d e m z u n ä c h s t F r a n k r e i c h u n d Belg i e n - b e r e i t s 1954 bzw. 1957 - d i e s e n W e g d u r c h i h r E n g a g e m e n t in G r i e c h e n l a n d eing e s c h l a g e n h a t t e n , b e s c h l e u n i g t e sich n u n die E x p a n s i o n , b e f e u e r t v o m I n e i n a n d e r g r e i f e n a n s c h w e l l e n d e r W a n d e r u n g s s t r ö m e u n d e i n e r V e r d i c h t u n g d e s Vertragsnetzes. Wanderwngsverträge Griechenlands und Spaniens

Die Anwerbeabkommen der BRD mit Griechenland und Spanien 57

D e u t s c h l a n d ü b e r n a h m hierbei eine Führungsrolle: Zu d e n Verträgen von 1960 k a m e n in d e n f o l g e n d e n J a h r e n A b k o m m e n mit d e r Türkei, Marokko, Tunesien, Portugal u n d Jugoslawien hinzu. A h n l i c h verhielten sich die ü b r i g e n Industriestaaten Westeuropas, die zeitgleich bzw. nacheilend W a n d e r u n g s a b k o m m e n mit Vertretern dieser Staatengruppe unterz e i c h n e t e n . G r i e c h e n l a n d erschloss sich n a c h d e n A b k o m m e n mit F r a n k r e i c h (1954), Belgien (1957) u n d D e u t s c h l a n d (1960) d u r c h e i n e n weiteren, j e d o c h k a u m wirksamen Vertrag mit d e n N i e d e r l a n d e n (1966) d e n institutionalisierten Zugang zu vier westeuropäischen Arbeitsmärkten. Spanien komplettierte die Riege seiner vertraglich v e r b u n d e n e n Migrationspartner 1 9 6 1 / 62 in kurzer Folge u m Frankreich, die N i e d e r l a n d e , die Schweiz sowie Osterreich, im J a h r 1970 d a n n u m L u x e m b u r g . Spätestens in d e n 1960er J a h r e n erreichte das europäische Migrationssystem auf diese Weise e i n e n Zustand, in d e m j e d e s Zuwanderungsland mit m e h r e r e n A b w a n d e r u n g s l ä n d e m u n d j e d e s Abwanderungsland mit m e h r e r e n Z u w a n d e r u n g s l ä n d e r n auf Arbeitsmigration k o n z e n t r i e r t e Wanderungsbezieh u n g e n unterhielt, wobei sich die P a r t n e r s t a a t e n jeweils w e i t g e h e n d ü b e r s c h n i t t e n . Das verdeutlicht etwa das Beispiel Deutschland u n d Frankreich, die sich a m E n d e des J a h r z e h n t s alle Migrationspartner bis auf Algerien teilten - d a r u n t e r a u c h S p a n i e n u n d Griechenland. Es ist d a h e r von B e d e u t u n g , die Wechselwirkungen zu berücksichtigen, die sich aus d e m U m s t a n d ergaben, dass Wanderungsverhältnisse nicht einfach in d e r F o r m 1:1 o d e r l : n betrachtet, s o n d e r n i m m e r als Teil von n : m B e z i e h u n g e n g e s e h e n w e r d e n müssen, d e n n auf diesem Arbeitsmarkt stand j e d e r Nachfrager von Arbeitskraft mit m e h r e r e n Anbietern in B e z i e h u n g u n d j e d e r A n b i e t e r mit m e h r e r e n N a c h f r a g e r n . D a d u r c h e r g a b e n sich K o n k u r r e n z s i t u a t i o n e n u m Arbeit o d e r u m Arbeitsplätze, die a u c h Staaten erfassten, die nicht d u r c h direkte Migrationsbeziehungen o d e r auf vertraglicher G r u n d l a g e a n e i n a n d e r g e b u n d e n waren bzw. zur gleichen Kategorie von M a r k t t e i l n e h m e r n zählten, also etwa zwischen Frankreich u n d D e u t s c h l a n d e b e n s o wie zwischen G r i e c h e n l a n d u n d Spanien. Kein Akteur dieses internationalen Arbeitsmarktes blieb damit unbeeinflusst vom H a n deln seiner P a r t n e r u n d K o n k u r r e n t e n . Bereits dieses von m o d e l l h a f t e n Vorstellungen abgeleitete A r g u m e n t v e r d e u t l i c h t , dass u n t e r s o l c h e n B e d i n g u n g e n keine allein auf nat i o n a l e r E b e n e d e t e r m i n i e r t e n Migrationsverhältnisse existieren u n d a u c h die isolierte Betrachtung bilateraler Konstellationen nicht die tatsächliche Komplexität d e r Zusammenh ä n g e einfängt. 9 Im Hinblick auf die R e g u l i e r u n g t e m p o r ä r e r Arbeitsmigration folgt aus dieser Erkenntnis die Notwendigkeit, n e b e n d e n Akteuren auf nationaler E b e n e stets a u c h das Gesamtsystem u n d die in seinen Strukturen möglichen Wechselwirkungen u n d Kausalketten im Blick zu halten. Für die Transmission solcher Impulse spielen wiederum bestimmte I n s t i t u t i o n e n eine wichtige Rolle, wie d e r bilaterale W a n d e r u n g s v e r t r a g o d e r die Intern a t i o n a l e Arbeitsorganisation (ILO) als Standardisierungs- u n d Kommunikationsplattf o r m . Sie e r l a u b t e n es d e n M a r k t t e i l n e h m e r n beispielsweise, ihre Positionen zu d e f i n i e r e n bzw. auszuhandeln o d e r gar zu verbessern, i n d e m sie Risiken u n d Transaktionskosten minim i e r t e n , I n t e r a k t i o n e n s t r u k t u r i e r t e n u n d b e s c h l e u n i g t e n , politische u n d ö k o n o m i s c h e Interessen koordinierten. 1 0

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A h n l i c h , w e n n a u c h aus a n d e r e r R i c h t u n g a r g u m e n t i e r e n d , Paul-Andre R o s e n t a l / D a v i d F e l d m a n / Caroline Douki, Gibt es n a t i o n a l e Migrationspolitik? U b e r einige L e h r e n aus d e n zwanziger"Jahren, in: R u d o l f v o n T h a d d e n / S t e f f e n K a u d e l k a / T h o m a s S e r r i e r ( H r s g . ) , E u r o p a d e r Z u g e h ö r i g k e i t e n . Integrationswege zwischen Ein- u n d A u s w a n d e r u n g , G ö t t i n g e n 2007, S. 69—78. 10 Rass, Bilaterale W a n d e r u n g s v e r t r ä g e , S.104.

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2. Bilaterale Wanderungsverträge Bilaterale Wanderungsverträge dienen einem regulierten und zunächst temporären Transf e r von Arbeitskraft zwischen zwei Volkswirtschaften. Sie greifen in alle Phasen eines Wanderungsprozesses ein: I h r e Wirkung beginnt mit der selektiven Mobilisierung von Arbeitskräften in deren Herkunftsland, erstreckt sich ü b e r deren Transfer zwischen zwei Arbeitsmärkten bis zur Fixierung der R a h m e n b e d i n g u n g e n für die Arbeitsmarktpräsenz im Zielland und kann auch Wege für die Aufnahme der Migranten in deren Gesellschaft bzw. Vorkehrungen für ihre Rückwanderung vorzeichnen. 1 1 G e b o r e n wurde der m o d e r n e Anwerbe- bzw. Wanderungsvertrag - nahezu bereits in seiner endgültigen Gestalt - mit dem A b k o m m e n , das Frankreich und Polen im J a h r 1919 unterzeichneten. 1 2 In der Zwischenkriegszeit griff dann die Internationale Arbeitsorganisation die Frage der Verankerung gewisser Mindeststandards hinsichtlich der Anwerbung u n d des Transfers von Arbeitsmigranten ebenso wie von Arbeitsbedingungen, sozialfürsorglicher und tariflicher Gleichbehandlung oder aufenthaltsrechtlichem Status auf und b e g a n n , auf ein Modell derartiger A b k o m m e n hinzuarbeiten, das sich eng am französischen Usus orientierte. Während Wanderungsabkommen in Europa immer gebräuchlicher wurden, bildete sich E n d e der 1 9 3 0 e r J a h r e tatsächlich ein Gerüst derartiger Standards heraus, das die I L O in e i n e m Musterabkommen verankerte. D e r Zweite Weltkrieg verhinderte zwar einen faktischen Niederschlag dieser Initiative. Der am Modell der ILO-Konventionen bzw. -Empfehlungen der J a h r e 1 9 3 9 / 1 9 4 9 orientierte Wanderungsvertrag sollte in der Nachkriegszeit j e d o c h beträchtliche Verbreitung u n d B e d e u t u n g erlangen. 1 3 Dass sich der bilaterale Wanderungsvertrag als Instrument zur Verankerung staatlich regulierter Arbeitsmigration in E u r o p a n a c h 1945 durchsetzte, hatte vor allem zwei Ursachen. Erstens griffen wichtige Akteure, darunter vor allem Frankreich, sehr schnell die Praxis der Zwischenkriegszeit auf, die den Wanderungsvertrag schon einmal zu einer zentralen institutionellen Stütze regulierter g r e n z ü b e r s c h r e i t e n d e r Arbeitsmigration g e m a c h t hatte. Die dann i m m e r schnellere Verbreitung des Wanderungsvertrages als E l e m e n t n e u a n g e b a h n t e r bilateraler Wanderungsbeziehungen erhöhte den Druck auf alle Marktteilnehmer, sich dem System solchermaßen verfasster Migrationsbeziehungen anzuschließen. Dies stand, zweitens, in einem engen Zusammenhang mit den Vorteilen dieser Verträge selbst - b o t e n sie doch durch ihre standardisierende Wirkung eine Orientierungslinie für Regulierungsreichweite und -Intensität von Arbeitswanderung, die einem „race to the b o t t o m " der Migrationsbedingungen entgegenwirkte und so die für die Arbeitnehmerinn e n u n d A r b e i t n e h m e r in den Zielländern entscheidende Gleichbehandlung von In- und Ausländern zur Vermeidung einer Aushöhlung sozialer und tariflicher Errungenschaften stützte. Dies verband der Wanderungsvertrag mit gewissen Gestaltungsspielräumen für die spezifischen migrationspolitischen Präferenzen der beteiligten Staaten. Gleichzeitig gewährten die in Wanderungsverträgen getroffenen Vereinbarungen den Migranten selbst gewisse, zumindest auf dieser E b e n e gesicherte R a h m e n b e d i n g u n g e n und ihren Herkunftsstaaten ihrerseits Eingriffs- und Steuerungsmöglichkeiten. Kombiniert führten beide Eigenschaften dazu, dass sich zumindest normativ abgesicherte Mindeststandards regulierter Arbeitsmigration durchsetzten. Ferner begünstigten die Wanderungsverträge die Transparenz des Wett-

Ders., Institutionalisieiungsprozesse, S . 2 9 6 f . Zur Vorgeschichte des Wanderungsvertrages M a d e l e i n e H e r r e n , I n t e r n a t i o n a l e Sozialpolitik vor d e m E i s t e n Weltkrieg, B e r l i n 1990, S. 140f. 1 3 Die E m p f e h l u n g e n 61 u n d 62 sowie das Ü b e r e i n k o m m e n 66 aus d e m J a h r 1 9 3 9 sowie die E m p f e h lung 86 u n d das Ü b e r e i n k o m m e n 9 7 aus d e m J a h r 1 9 4 9 finden sich a u f d e r Website d e r I L O u n t e r http://www.ilo.org/ilolex/german/does/. 11

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Die Anwerbeabkommen der BRD mit Griechenland und Spanien 5 9 bewerbs, in dem für alle Marktteilnehmer die Bedingungen, zu denen sich jeweils zwei Migrationspartner über die Zulassung von Arbeitsmigration verständigt hatten, durch die Wanderungsabkommen und die ihnen in der Regel beigefügten Musterarbeitsverträge offenlagen. 1 4 Das Ergebnis war ein doppelter Konvergenzprozess, in dem sich immer m e h r Staaten dem aus bilateralen Beziehungen entstehenden multipolaren internationalen Arbeitsmarkt anschlossen, während sich die in den Verträgen angebotenen Migrationsbedingungen durch Wettbewerbseffekte tendenziell anglichen, bisweilen aber auch deutlich in die eine oder andere Richtung ausschlugen. Agierte ein anwerbender Staat monopolartig auf dem Arbeitsmarkt eines Abwanderungslandes, wie beispielsweise Deutschland zeitweise in Griechenland oder der Türkei, beeinflusste die Konkurrenz um die nur von ihm gebotenen Migrationschancen die Bedingungen zu seinen Gunsten. Konkurrierten dagegen mehrere Staaten um die Arbeitswanderer eines Landes, so führte dies zu einer Verbesserung der ihnen gebotenen Wanderungsbedingungen. 1 5

3. Die Integration Griechenlands und Spaniens in das Vertragssystem Was lässt sich aus diesen übergeordneten Betrachtungen im Hinblick auf die Positionierung Griechenlands und Spaniens im europäischen Migrationssystem durch den Abschluss bilateraler Wanderungsabkommen und insbesondere für ihr Verhältnis zu Deutschland ableiten? Obgleich die saisonale Wanderang spanischer Landarbeitskräfte nach Frankreich bereits ab den 1830er J a h r e n nachweisbar ist, spielten europäische Wanderungsziele für das Land lange Zeit eine untergeordnete Rolle. 1 6 Erst die Rekrutierung spanischer Arbeiter für die französische foiegswirtschaft im Ersten Weltkrieg und eine sich in der Zwischenkriegszeit ausweitende Bedeutung der Arbeitswanderung nach Frankreich änderten dies und deuteten eine langsame Verschiebung der Wanderungsströme an. 1 7 Zu einem erstrangigen Wanderungsziel spanischer Arbeitsmigranten stiegen europäische Länder allerdings erst nach dem Zweiten Weltkrieg auf. 1 8 In den ersten J a h r e n nach 1945 erlebte Spanien zunächst eine Wiederbelebung der Migrationsbeziehungen zu Südamerika, während das Regime Francos an seinem wirtschaftspolitischen Autarkiekurs festhielt. 1 9 Im Verlauf der 1950er J a h r e zeigte sich j e d o c h , dass diese Abschottung weder politisch noch ökonomisch durchzuhalten war. Das vollkommene Scheitern nicht nur der wirtschaftlichen Isolierung, sondern auch der Versuche, Anfang der 1960er J a h r e die Wiedereingliederung in die Weltwirtschaft einzuleiten, zeitigten gravierende soziale Folgen und steigerten den ohnehin durch eine wanderungsfeindliche Politik rückgestauten Auswanderungsdruck in Spanien

Rass, Institutionalisierungspiozesse, S . 2 9 9 f . Ebenda, S.473f. 1 6 J o s e p h F a n e , L ' e m i g r a t i o n espagnole vers I Kuiope p e n d a n t la d e u x i e m e moitie du X X e siecle. R e m a r q u e s sur le p h e n o m e n e de l'emigration et de la r e c h e r c h e , in: Paul V a i s s / J o s e p h F a i r e / K l a u s M o r g e n r o t h (Hrsg.), Les migrations du travail e n E u r o p e , Frankfurt a.Μ. 2 0 0 3 , S. 135—154; Horst Pietschmann, Spanien u n d Portugal, in: B a d e / E m m e r / L u c a s s e n / O l t m e r (Hrsg.), Enzyklopädie Migration in E u r o p a , S . 2 2 0 - 2 4 2 , hier S . 2 3 8 . Pierre Ewenczky, Les Espagnoles. E m i g r a t i o n et d e v e l o p p e m e n t e c o n o m i q u e , in: M o h a m e d B e n n a b o u / J e a n - P i e i r e G a r s o n / G e o r g e s Tapinos (Hrsg.), L'Argent des immigies. Revenus, epargne et transferts de huit nationalites i m m i g i e e s e n F r a n c e , Paris 1 9 8 1 , 8.71—98, h i e r S. 71. 1 8 B ü r g e r k r i e g u n d Sieg d e r Faschisten h a t t e n F l u c h t b e w e g u n g e n v o r ü b e r g e h e n d v o r h e r r s c h e n d werd e n lassen; während des Zweiten Weltkriegs k a m es d a n n zu e i n e r quantitativ wenig b e d e u t e n d e n Anwerbung spanischer Arbeitskräfte für die deutsche Kriegswirtschaft; Felix Santos Delgado, Exiliados y emigrados 1 9 3 9 - 1 9 9 9 , Madrid 1999. 1 9 Axel K i e i e n b r i n k , Einwanderungsland Spanien. Migrationspolitik zwischen Europäisierung und n a t i o n a l e n Interessen, Frankfurt a . M . 2 0 0 4 , S . 4 7 f . 14 16

60 Christoph A. Rass weiter. 2 0 E n t s p r e c h e n d gewann e i n e regulierte t e m p o r ä r e A b w a n d e r u n g von Arbeitskräft e n in d e n s p a n i s c h e n W i r t s c h a f t s p l a n u n g e n zu B e g i n n d e r 1 9 6 0 e r J a h r e e r h e b l i c h a n Gewicht. 2 1 Zu diesem wirtschafts- u n d w a n d e r u n g s p o l i t i s c h e n Kurswechsel passte die E n t wicklung a u f d e r p o l i t i s c h e n E b e n e , als es F r a n c o g e l a n g , die A c h t u n g seines L a n d e s in E u r o p a a u f z u b r e c h e n u n d sich d e n U S A als V e r b ü n d e t e r im Kalten Krieg a n z u d i e n e n . 2 2 F ö r d e r u n g , a b e r a u c h K o n t r o l l e von A r b e i t s w a n d e r u n g avancierte in S p a n i e n zu diesem Zeitpunkt zu e i n e m wichtigen Politikfeld. 2 3 Die n o r m a t i v e n u n d institutionellen Vorauss e t z u n g e n f ü r die U m s e t z u n g e i n e s s o l c h e n P r o g r a m m s waren b e r e i t s 1 9 5 6 mit der Gründ u n g e i n e r A u s w a n d e r u n g s b e h ö r d e , des Instituto E s p a n o l de E m i g r a c i ö n , sowie d e r Vera b s c h i e d u n g e i n e s A u s w a n d e r u n g s g e s e t z e s g e g e b e n , das die G r u n d l a g e n f ü r e i n e strikte K o n t r o l l e g r e n z ü b e r s c h r e i t e n d e r M i g r a t i o n s c h u f u n d 1 9 6 0 bzw. 1 9 6 2 d u r c h weitere N o r m e n ergänzt wurde. Arbeitsmigration e r f u h r n u n e i n e aktive staatliche F ö r d e r u n g u n d galt als ö k o n o m i s c h e wie soziale C h a n c e f ü r die A b w a n d e r e r u n d i h r e F a m i l i e n mit positiven Auswirkungen f ü r das G e m e i n w o h l . Die A u s ü b u n g des d e n S p a n i e r n g e w ä h r t e n G r u n d r e c h t s a u f Auswanderung u n t e r w a r f das franquistische R e g i m e allerdings strikter staatlicher Kontrolle. W e m die Auswanderungsbehörde j e d o c h die Möglichkeit zur Arbeit im Ausland eröffnete, der sollte weitreichende Unterstützung u n d Hilfestellungen e r f a h r e n . 2 4 D e u t s c h l a n d erlebte im Gefolge des Anwerbevertrages von 1 9 6 0 n a c h d e r Arbeitsmigration w ä h r e n d des Zweiten Weltkriegs e r n e u t e i n e A r b e i t s k r ä f t e e i n w a n d e r u n g aus S p a n i e n . I m Gegensatz zur M i g r a t i o n n a c h F r a n k r e i c h , bei d e r das Z u s a m m e n w i r k e n von geograp h i s c h e r N ä h e u n d f r a n z ö s i s c h e m Laisser-faire h i n s i c h t l i c h d e r illegalen Z u w a n d e r a n g s p a n i s c h e r A r b e i t e r i n n e n u n d A r b e i t e r zu e i n e m h o h e n Anteil u n r e g u l i e r t e r Migration f ü h r t e , verlief die A r b e i t s w a n d e r u n g aus S p a n i e n n a c h D e u t s c h l a n d in h o h e m Maß ü b e r die von d e r s p a n i s c h e n A u s w a n d e r u n g s b e h ö r d e u n d d e r d e u t s c h e n Arbeitsverwaltung k o n t r o l l i e r t e n Migrationskanäle. D e r regulierte Teil d e r M i g r a t i o n s b e w e g u n g erfasste bis zu 7 0 P r o z e n t d e r s p a n i s c h e n E i n w a n d e r e r , u n d D e u t s c h l a n d f u n g i e r t e zeitweise als das wichtigste A u f n a h m e l a n d f ü r s p a n i s c h e D a u e r a r b e i t s k r ä f t e , die im s e k u n d ä r e n S e k t o r Beschäftigung f a n d e n . 2 5 D e n quantitativen B e d e u t u n g s u n t e r s c h i e d zu Frankreich verdeutlicht i n d e s die Zahl d e r s p a n i s c h e n E i n w o h n e r D e u t s c h l a n d s a m E n d e des B e t r a c h t u n g s zeitraumes. Zwischen 1 9 6 0 u n d 1 9 6 9 w a n d e r t e n 4 4 4 1 1 9 S p a n i e r n a c h D e u t s c h l a n d , n a c h d e m E n d e d e r A n w e r b u n g im J a h r 1 9 7 4 l e b t e n h i e r j e d o c h n u r n o c h 2 7 2 6 7 6 von i h n e n . 2 6 Mit e i n e m Anteil von 6 , 6 P r o z e n t d e r a u s l ä n d i s c h e n W o h n b e v ö l k e r u n g b i l d e t e n sie n a c h

Pablo Antolin Nicolas, International Migration Flows. T h e Case of Spain ( 1 9 6 0 - 1 9 8 8 ) , Oxford 1994, S.2f.; Walther L. Beinecker, Sozialgeschichte Spaniens im 19. und 20.Jahrhundert, Frankfurt a.M. 1991, S . 2 9 8 f . 2 1 Francisco C o m i n / P a b l o Martin Acena, Industrial Planning in Spain under the Franco Regime, in: Pablo Martin A c e n a / J a m e s Patrick Simpson (Hrsg.), T h e E c o n o m i c Development of Spain since 1870, Aldershot 1995, S . 3 9 0 - 4 0 1 , hier S.395f. 2 2 Walther L. Bernecker, Geschichte Spaniens im 20.Jahrhundert, M ü n c h e n 2010, S.226f.; J o h a n n e s Dieter Steinert, Migration u n d Politik. Westdeutschland — Europa — Ubersee 1945—1961, Osnabrück 1995, S.290f.; Klaus H o m m e l , D e r Beginn der wirtschaftlichen Westintegration Spaniens durch die Beitritte zur OEEC, zum IWF und zur Weltbank, in: J ü r g e n Elvert/Michael Salewski (Hrsg.), Historische Mitteilungen der Ranke-Gesellschaft, Stuttgart 1992, S . 2 5 3 - 2 7 2 . 2 3 Marion Bernitt, Die Rückwanderung spanischer Gastarbeiter. Der Fall Andalusien, Königstein i.Ts. 1981, S.8f. 2 4 Carlos Sanz Diaz, Las relaciones del IEE con Alemania, in: Luis M. Calvo Saigado u.a., Historia del Instituto Espanol de Emigraciön. La politica migratoria exterior de Espana y el IEE del Franquismo a la transiciön, Madrid 2009, S. 167—187; siehe hierzu auch die Beiträge von Axel Kieienbrink u n d Carlos Sanz Diaz in d e m vorliegenden Band. 2 5 J u a n Bautista Vilar/Maria J o s e Vilar, La emigraciön espanola a Europa en el siglo X X , Madrid 1999, S.64f. 2 6 Walther L. Beinecker, Spanien-Handbuch. Geschichte u n d Gegenwart, T ü b i n g e n 2006, S . 3 1 2 . 20

Die Anwerbeabkommen der BRD mit Griechenland und Spanien 61 türkischen, i t a l i e n i s c h e n u n d j u g o s l a w i s c h e n M i g r a n t e n bereits e i n e der k l e i n e r e n Grupp e n . 2 7 In F r a n k r e i c h stellten S p a n i e r sowohl in a b s o l u t e n als a u c h in relativen W e r t e n e i n e deutlich wichtigere Einwandererminorität. Dieses Ergebnis k a m j e d o c h n u r a u f der G r u n d lage der wesentlich ä l t e r e n W a n d e r u n g s b e z i e h u n g e n zwischen b e i d e n Staaten zustande, h a t t e n in F r a n k r e i c h d o c h b e r e i t s zu B e g i n n d e r 1 9 3 0 e r J a h r e r u n d 3 5 0 0 0 0 S p a n i e r gelebt. I m Verlauf der 1 9 6 0 e r J a h r e o f f e n b a r t e sich indes U b e r r a s c h e n d e s : Mit 4 2 6 1 1 9 M i g r a n t e n lag die Zahl d e r sich n u n n a c h F r a n k r e i c h w e n d e n d e n S p a n i e r geringfügig n i e d r i g e r als die Zahl derer, die n a c h D e u t s c h l a n d g i n g e n . Z u m i n d e s t v o r ü b e r g e h e n d

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u n d n i c h t zuletzt mit Hilfe des bilateralen Wanderungsvertrages u n d d e r sich an i h n k n ü p f e n d e n starken R e g u l i e r u n g d e r A n w e r b u n g bzw. Migration zwischen b e i d e n Staaten - war es D e u t s c h l a n d g e l u n g e n , F r a n k r e i c h d e n ersten R a n g u n t e r d e n Zielländern d e r s p a n i s c h e n A r b e i t s w a n d e r u n g zu n e h m e n . 2 8 D i e Entwicklung G r i e c h e n l a n d s seit s e i n e r U n a b h ä n g i g k e i t v o m O s m a n i s c h e n R e i c h 1 8 2 8 / 2 9 s c h e i n t von F a k t o r e n b e s t i m m t , die das L a n d bereits f r ü h zu e i n e r Q u e l l e vielfältiger A b w a n d e r u n g s b e w e g u n g e n m a c h t e n . Das A u s b l e i b e n e i n e r Industrialisierung, e i n e rückständige Landwirtschaft, daraus resultierende Abwanderung aus d e n ländlichen Distrikten u n d w a c h s e n d e soziale S p a n n u n g e n , die B a l k a n k r i e g e vor d e m Ersten Weltkrieg, d e r Konflikt mit der T ü r k e i in d e n 1 9 2 0 e r J a h r e n , die a n h a l t e n d e ö k o n o m i s c h e Perspektivlosigkeit im L a n d u n d schließlich die d e u t s c h e Besatzung u n d d e r a u f die B e f r e i u n g f o l g e n d e g r i e c h i s c h e B ü r g e r k r i e g sorgten f ü r e i n e n latent h o h e n Migrationsdruck. D i e s e r e n t l u d sich s c h o n vor d e m Zweiten Weltkrieg in e i n e r M a s s e n a u s w a n d e r u n g aus G r i e c h e n l a n d vor a l l e m in die V e r e i n i g t e n Staaten von A m e r i k a , a b e r a u c h in a n d e r e ü b e r s e e i s c h e Zielr e g i o n e n . 2 9 Zu B e g i n n d e r 1 9 5 0 e r J a h r e h a t t e n wirtschaftliche Rückständigkeit u n d Kriege ü b e r fast 1 0 0 J a h r e die g r i e c h i s c h e M i g r a t i o n s g e s c h i c h t e geprägt. D u r c h die Massenausw a n d e r u n g e n t s t a n d e n dichte M i g r a t i o n s b e z i e h u n g e n vor allem zu d e n U S A , zu K a n a d a u n d zu Australien, die a u c h in d e r Nachkriegszeit p r i m ä r e Ziele g r i e c h i s c h e r M i g r a n t e n b l i e b e n , sodass n o c h 1 9 5 3 ein Anteil von 8 5 P r o z e n t d e r A b w a n d e r u n g a u f Ziele in LTbersee entfiel. 3 0 G r i e c h e n l a n d k o n n t e zwar bereits in d e n 1 9 5 0 e r J a h r e n A n w e r b e a b k o m m e n mit B e l g i e n u n d F r a n k r e i c h a b s c h l i e ß e n , j e d o c h k a u m davon p r o f i t i e r e n , h a t t e n b e i d e f ü r die Anwerbestaaten d o c h e h e r strategischen C h a r a k t e r bzw. lassen sich in d e r politischen A n b i n d u n g an Westeuropa n a c h d e m E n d e des Bürgerkriegs veröl ten. 3 1 I m J a h r 1 9 6 0 folgte

Gonzalo Garcia Passigli, Report on Spanish Emigration, in: Ayse Kudat/Yilmaz Ozkan (Hrsg.), T h e Comparative Study of the Re-integration Policy of Five European Labor Exporting Countries, Berlin 1975, S . 7 3 - 1 1 9 , hier S.7; Carlos Sanz Diaz, Espana y la Republica Federal de Alemania ( 1 9 4 9 - 1 9 6 6 ) : Politica, E c o n o m i c a y emigration, entra la Guerra Fria y la destention, Madrid 2005, S . 9 5 5 f . 2 8 Bernecker, Spanien-Handbuch, S . 3 1 2 . Solche Befunde stehen selbstverständlich immer unter d e m Vorbehalt unvollständiger statistischer Informationen, die einen Teil der Wandelungsbewegung ausblenden, der sich der statistischen Erfassung der einen oder anderen Seite entzog; Carlos Sanz Diaz, „Illegale", „Halblegale", „Gastarbeiter". Die irreguläre Migration aus Spanien in die Bundesrepublik Deutschland im Kontext der deutsch-spanischen B e z i e h u n g e n 1960—1973, B e r l i n 2 0 1 0 , S. 15 f.; Ki eienbrink, Einwanderungsland, S.51. 27

Demetrios Papademetriou, Illusions and Reality in International Migration. Migration and Development in Post World War II Greece, in: International Migration 23 ( 1 9 8 5 ) , S . 2 1 1 - 2 2 3 , hier S . 2 1 3 ; Konstantinos Aidinidis, Zur griechischen Arbeitsemigration unter besonderer Berücksichtigung der Remigrationspioblematik. Eine empirische Untersuchung 1990, S.23f. 3 0 Schätzungen sprechen davon, dass im gesamten Zeitraum zwischen 1821 und 1854 insgesamt 85,3 % aller griechischen Auswanderer in die U S A gegangen seien; Loukia M. Moussourou, La Sociologie de la Migration en Grece depuis 1960, in: Current Sociology 32 ( 1 9 8 4 ) , S . 8 9 - 1 2 1 , hier S.90. 3 1 Pavlos Tzermias, Politik im n e u e n Hellas. Strukturen, T h e o r i e n und Parteien im Wandel, T ü b i n g e n 1997, S . 8 3 f . Die Bewegung griechischer Migranten in den belgischen Bergbau flaute gar nach Abschluss des griechisch-belgischen Abkommens ab. 29

6 2 Christoph A. Rass

dann als der im Hinblick auf die resultierende Wanderungsdynamik bedeutendste Wanderungsvertrag Griechenlands jener mit Westdeutschland. 32 Diese Aufnahme formeller Migrationsbeziehungen zwischen Griechenland und Deutschland im Jahr 1960 hatte eine mehrjährige Vorgeschichte. Im Unterschied zur Anbahnung des Vertragsabschlusses mit Belgien rührten solche Aktivitäten jedoch nicht von Bemühungen her, die ansteigende informelle Vermittlung griechischer Arbeitswanderer zu kanalisieren, sondern lag auf der politischen Ebene. Bereits ab 1955 mahnten griechische Diplomaten in Deutschland die Aufnahme von Arbeitsmarktbeziehungen unter Verweis auf die Opfer und Schäden an, die das Land unter deutscher Besatzung erlitten hatte. Als die griechische Regierung ihre Anstrengungen verstärkte, den Wiederaufbau und die Entwicklung des Landes mit Hilfe von Wirtschaftsplänen voranzutreiben, und für die Periode zwischen 1960 und 1964 ihren ersten Entwicklungsplan ausarbeitete, gewann die Abwanderung von Arbeitskräften als Entlastungsventil und Devisenbeschaffer immer größere Bedeutung. 33 Nach anfänglicher Zurückhaltung der deutschen Seite, die sich zunächst nicht an einer Ausweitung der Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte interessiert zeigte, gab die wachsende Nachfrage nach ausländischen Arbeitskräften durch die deutsche Wirtschaft den Ausschlag. 34 Als die Bundesrepublik ihre Migrationsbeziehungen in Richtung Spanien ausbaute, kamen parallel auch Verhandlungen mit Griechenland in Gang, die 1960 ihren Abschluss fanden. Ein nicht unbedeutender Katalysator dürfte dabei die sich anbahnende Bindung Griechenlands an die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) gewesen sein, die sich im Juli 1961 durch einen Assoziierungsvertrag manifestierte. 35 Wie groß der Abwanderungsdruck in Griechenland mittlerweile war und wie schnell unter diesen Bedingungen ein durch Rekrutierung amplifizierter Migrationsprozess seine Dynamik entfalten konnte, zeigt die Entwicklung der deutsch-griechischen Arbeitskräftewanderung. 36 Schon unmittelbar mit der ersten deutschen Rekrutierungskampagne setzte ein Ansturm Tausender griechischer Auswanderer auf die Rekrutierungsbüros in Athen und Saloniki ein, die sich, getrieben von extremer sozialer Ungleichheit, hoher Arbeitslosigkeit und ausbleibenden Wohlstandszuwächsen, für die Abwanderung entschieden. Im Vergleich zum Jahr 1959 verzehnfachte sich 1960 die Zahl der Griechen, die nach Deutschland zuwanderte, auf 21500, um im Folgejahr auf über 50000 zu wachsen und 1965 mit 80500 Abwanderern ihren Höhepunkt zu erreichen. Die Arbeitswanderung überholte im Verlauf des Jahrzehnts, vor allem getrieben von der Massenwanderung nach Westdeutschland, sogar das Bevölkerungswachstum, sodass die Bevölkerung Griechenlands zu schrumpfen begann. 37 Gleichzeitig partizipierten andere Migrationsziele nicht nur relativ, sondern auch in absoluten Zahlen immer weniger stark an der griechischen Abwanderung. Vom Beginn der Anwerbung bis zu ihrer Einstellung im Jahr 1973 kamen 615400 griechische Arbeitnehmer und ihre Familienangehörigen nach Deutschland, von denen etwa die Hälfte im gleichen Zeitraum wieder nach Griechenland zurückkehrte. 38 Mehr als 60 Prozent

Hinzu kam dann 1966 nur noch das Abkommen mit den Niederlanden, das letztlich ohne bedeutende Auswirkung auf die griechischen Wanderungsströme blieb. 33 Richard Clogg, Geschichte Griechenlands im 19. und 20.Jahrhundert, Köln 1997, S. 183f.; Eleni Andrikopoulou/Grigoris Kafkalas, Greek Regional Policy and the Process of Europeanization 1961— 2000, in: Dionyssis G. Dimitrakopoulos/Argyris G. Passas (Hrsg.), Greece in the European Union, Bd.2, London 2004, S.35-47, hier S.37f. 34 Rass, Institutionalisierungsprozesse, S.75. 35 Tzermias, Politik im neuen Hellas, S.90; das Abkommen trat Anfang November 1962 in Kraft. 36 Manuel Gogos, Überblendungen. Deutsche Besatzung in Griechenland und die griechische Arbeitsmigration nach Deutschland, in: Projekt Migration, Köln 2005, S.822f. 37 Tzermias, Politik im neuen Hellas, S.92. 38 Theodore P. Lianos, Flows of Greek Out-migration and Return-migration, in: International Migration 18 (1975), S.119-133, hier S.122. 32

Die Anwerbeabkommen der BRD mit Griechenland und Spanien 6 3

d e r griechischen Arbeitskräfte w u r d e n ü b e r die deutschen Rekrutierungsstellen angeworben bzw. n a m e n t l i c h a n g e f o r d e r t , die ü b r i g e n wählten d e n Weg ü b e r die d e u t s c h e n Konsulate o d e r die Einreise mit e i n e m Touristenvisum. 3 9 D e u t s c h l a n d n a h m in d e n zwölf J a h r e n d e r Arbeitskräfterekrutierung in Griechenland r u n d 85 Prozent aller griechischen Auswanderer auf, die i n n e r h a l b E u r o p a s blieben, sodass zu Beginn d e r 1970er J a h r e f ü r kurze Zeit etwa 11,5 Prozent d e r griechischen Bevölkerung in D e u t s c h l a n d lebten. 4 0 Gemessen an d e r ü b e r r a g e n d e n B e d e u t u n g D e u t s c h l a n d s als Migrationspartner G r i e c h e n l a n d s n a c h d e m Zweiten Weltkrieg blieben die Auswirkungen weiterer bilateraler A n w e r b e a b k o m m e n bzw. M i g r a t i o n s b e z i e h u n g e n zweitrangig. 4 1 In b e i d e n Fällen kam d e r V e r e i n b a r u n g mit D e u t s c h l a n d also eine Art A c h s e n f u n k t i o n zu. S p a n i e n leitete mit d e m Vertrag von 1960 eine Diversifikation seiner Vertragsbindungen ein, in d e r e n Verlauf a u c h Frankreich 1961 e i n e r stärkeren Regulierung d e r Arbeitsmigration zwischen b e i d e n Staaten zustimmte. Für Frankreich musste, wie die modellhaften B e t r a c h t u n g e n gezeigt h a b e n , d e r Stellenwert eines Wanderungsvertrages in d e m Maß steigen, wie S p a n i e n auf M i g r a t i o n s b e z i e h u n g e n mit Dritten verweisen k o n n t e , die sich dieser Institution b e d i e n t e n u n d sich damit in R i c h t u n g auf regulierte A n w e r b u n g u n d standardisierte M i g r a t i o n s b e d i n g u n g e n bewegten. S p a n i e n indes n ä h e r t e sich d e m erklärten Ziel seiner n e u e n Wanderungspolitik, Arbeitsmigration stärker s t e u e r b a r zu m a c h e n u n d d e r Kontrolle d e r A u s w a n d e r u n g s b e h ö r d e zu u n t e r w e r f e n . G e r a d e im Hinblick auf die alten u n d traditionell w e i t g e h e n d u n k o n t r o l l i e r b a r e n Migrationsverhältnisse gegenü b e r Frankreich versprach ein W a n d e r u n g s v e r t r a g zumindest auf d e r n o r m a t i v e n E b e n e die gewünschte Transformation d e r W a n d e r u n g s b e z i e h u n g e n . Spanien entwickelte bis zum A n w e r b e s t o p p ein Netz von sechs vertraglich v e r b u n d e n e n Anwerbestaaten, mit d e n e n es b e i m A u s h a n d e l n u n d Verteilen von Migrationschancen o p e r i e r e n konnte. 4 2 Für G r i e c h e n l a n d erwies sich d e r Vertrag mit Westdeutschland als e n t s c h e i d e n d e s M o m e n t f ü r die Ö f f n u n g des e u r o p ä i s c h e n Arbeitsmarktes, d e n n er b e g r ü n d e t e die erste i n n e r e u r o p ä i s c h e W a n d e r u n g s b e z i e h u n g des Landes, die sich nicht m e h r im Bereich ged u l d e t e r individueller Z u w a n d e r u n g bzw. privater A n w e r b e o p e r a t i o n e n bewegte o d e r aus e i n e m W a n d e r u n g s v e r t r a g o h n e mit i h m v e r b u n d e n e signifikante W a n d e r u n g s b e w e g u n g bestand. Diese erwies sich als so dynamisch, dass Griechenland bis zum Anwerbestopp weder institutionell n o c h quantitativ n a c h einer vergleichbaren Ausweitung seiner W a n d e r u n g s optionen strebte. Das Modell des bilateral verfassten europäischen Arbeitsmarktes legt allerdings die V e r m u t u n g n a h e , dass d e r Preis f ü r diese starke Abhängigkeit Griechenlands von d e n aus Westdeutschland g e b o t e n e n W a n d e r u n g s c h a n c e n ein Verlust von Gestaltungsm a c h t hinsichtlich d e r Beeinflussung von Migrationsstandards war. 43 Die V e r b i n d u n g e n b e i d e r Staaten im e u r o p ä i s c h e n Arbeitsmarkt zeigen Spanien also als e i n e n multipel vern e t z t e n u n d G r i e c h e n l a n d als e i n e n zwar institutionell m e h r f a c h g e b u n d e n e n , tatsächlich j e d o c h auf ein P a r t n e r l a n d fixierten Akteur.

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Nicholas P. Glytsos/Louka Τ. Katseli, G r e e k Migration. T h e Two Faces of J a n u s , in: Klaus F. Z i m m e r m a n n (Hrsg.), E u r o p e a n Migration. W h a t d o we know?, O x f o r d 2005, S.337-388, h i e r S.352. 40 T h e o d o r e P. Lianos, Greece. W a n i n g of t h e L a b o r Migration, in: Daniel Kubat (Hrsg.), T h e Politics of Migration Policies. S e t t l e m e n t a n d I n t e g r a t i o n — t h e First World into t h e 1990s, New York 1993, S.249—261, h i e r S.250; Nicholas P. Glytsos/Louka T. Katseli, T h e o r e t i c a l a n d Empirical D e t e r m i n a n t s of I n t e r n a t i o n a l L a b o u r Mobility. A G r e e k - G e r m a n Perspective, in: A n t h o n y Philip T h i r l w a l l / I a n R. G o r d o n (Hrsg.), E u r o p e a n Factor Mobility. T r e n d s a n d C o n s e q u e n c e s , Basingstoke 1989, S.95—115, h i e r S.97. Bezogen auf die gesamte A u s w a n d e r u n g aus G r i e c h e n l a n d lag d e r Anteil D e u t s c h l a n d s bei 56 %, b l e i b e n die Krisenjahre 1 9 6 7 / 6 8 a u s g e k l a m m e r t , bei 60 %; M o u s s o u r o u , La Sociologie, S.95. 41 Lianos, Greece, S.255. 42 Rass, Institutionalisierungspiozesse, S.249f. 43 E b e n d a , S.163f.

64 Christoph A. Rass

4. Die Wanderungsverträge Spaniens und Griechenlands mit Westdeutschland Wie o r d n e n sich das spanisch-deutsche bzw. das griechisch-deutsche W a n d e r u n g s a b k o m m e n in die e u r o p ä i s c h e V e r t r a g s l a n d s c h a f t d e r 1 9 6 0 e r J a h r e ein? Z u n ä c h s t zeigt e i n Vergleich d e r Vertragstexte, dass sich b e i d e U b e r e i n k o m m e n stark ä h n e l n u n d in i h r e n G r u n d l i n i e n d e n V o r g a b e n d e r I L O f o l g e n . 4 4 Als E r k l ä r u n g h i e r f ü r s c h e i n t plausibel, dass sie a u s e i n e r P h a s e d a t i e r e n , in d e r W e s t d e u t s c h l a n d a u f e i n e s c h n e l l e A u s w e i t u n g d e s Z u s t r o m s ausl ä n d i s c h e r A r b e i t s k r ä f t e h i n a r b e i t e t e u n d d a h e r die V e r w e n d u n g d e r I L O - R i c h t l i n i e n , d i e n i c h t zuletzt a u c h im I n t e r e s s e d e r A b w a n d e r u n g s l ä n d e r lag, als Vehikel f ü r e i n e s c h n e l l e V e r n e t z u n g n u t z t e . Diese I n t e r p r e t a t i o n wird a u c h d a d u r c h gestützt, dass S p a n i e n u n d Griechenland keine Neulinge im Beziehungsgeflecht m e h r waren, sondern ihre Erfahr u n g e n a u s sowohl v e r t r a g l i c h v e r f a s s t e n als a u c h n o c h n i c h t f o r m a l i s i e r t e n W a n d e r u n g s b e z i e h u n g e n in d i e V e r h a n d l u n g e n e i n b r i n g e n k o n n t e n . 4 5 Signifikant d a g e g e n sind a l l e r d i n g s sowohl d i e U n t e r s c h i e d e z u m b e r e i t s b e s t e h e n d e n d e u t s c h - i t a l i e n i s c h e n A b k o m m e n als a u c h d a s V e r h ä l t n i s d e r b e i d e n V e r t r ä g e zu d e n jeweils a n d e r e n A b k o m m e n d e r b e i d e n A b w a n d e r u n g s l ä n d e r . D e u t s c h l a n d f ü h r t e m i t d e n b e i d e n W a n d e r u n g s a b k o m m e n d e s J a h r e s 1960 e i n e I n n o v a t i o n in die A n w e r b e v e r t r ä g e ein: das L i s t e n v e r f a h r e n . Es e r l a u b t e d e m Partnerstaat, u n a b h ä n g i g v o n d e n A n f o r d e r u n g e n d e u t s c h e r A r b e i t g e b e r B e w e r b e r p o o l s zu b i l d e n , a u s d e n e n e i n g e h e n d e S t e l l e n a n g e b o t e besetzt w e r d e n k o n n t e n . Z u d i e s e m Zweck k o n n t e n sich A b w a n d e r u n g s w i l l i g e bei d e r in G r i e c h e n l a n d bzw. S p a n i e n j e w e i l s f ü r d i e D u r c h f ü h r u n g d e r A n w e r b u n g z u s t ä n d i g e n B e h ö r d e m e l d e n . D o r t d u r c h l i e f e n sie bereits d e n Selektionsprozess d e r e n t s e n d e s t a a t l i c h e n Seite, also vor allem e i n e erste G e s u n d h e i t s u n t e r s u c h u n g . F e m e r k o n n t e g e p r ü f t w e r d e n , o b die K a n d i d a t e n die arbeitsmarkt- o d e r sozialpolitischen V o r a u s s e t z u n g e n f ü r die Zulassung z u m A n w e r b e v e r f a h r e n e r f ü l l t e n , also beispielsweise arbeitslos w a r e n u n d kein Qualifikationsprofil a u f w i e s e n , das sie - u m d e n F a c h a r b e i t e r m a n g e l i m I n l a n d n i c h t zu v e r g r ö ß e r n - v o n d e r r e g u l i e r t e n Arbeitsmigration ausschloss. Ebenfalls m ö g l i c h war eine LTberprüfung, ob die p o t e n t i e l l e n A b w a n d e r e r b e r e i t s i h r e n Militärdienst absolviert h a t t e n . D a das Anw e r b e v e r f a h r e n grundsätzlich mit e i n e r beidseitigen Selektion, also d u r c h das E n t s e n d e l a n d u n d d e n a n w e r b e n d e n Staat v e r b u n d e n sein sollte, u n d b e i d e u n t e r U m s t ä n d e n u n t e r s c h i e d l i c h e K r i t e r i e n a n l e g t e n , v e r h i e ß das L i s t e n v e r f a h r e n e i n e B e s c h l e u n i g u n g des Vorg a n g s u n d e i n e bessere P l a n b a r k e i t d e r N a c h f r a g e b e f r i e d i g u n g . Z u d e m b o t die G r ö ß e d e s B e w e r b e r p o o l s e i n e n I n d i k a t o r f ü r das v e r f ü g b a r e A r b e i t s k r ä f t e p o t e n t i a l . D i e s e n Effekt n u t z t e v o r a l l e m D e u t s c h l a n d , u m die A n f o r d e r u n g e n a u s l ä n d i s c h e r A r b e i t s k r ä f t e , die bei d e r A r b e i t s v e r w a l t u n g e i n g i n g e n , strategisch a u f d i e d e u t s c h e n A n w e r b e s t e l l e n in d e n vers c h i e d e n e n S t a a t e n zu verteilen. Es e r l a u b t e d e n E n t s e n d e s t a a t e n i m G e g e n z u g , s c h o n im V o r f e l d d e r t a t s ä c h l i c h e n A n w e r b u n g politische E f f e k t e ü b e r d i e r e g i o n a l e V e r t e i l u n g d e r C h a n c e auf Partizipation a m W a n d e r u n g s p r o z e s s zu erzielen, da m a n bereits diese Verheiß u n g e i n e r C h a n c e auf A r b e i t s w a n d e r u n g in d e n A b w a n d e r u n g s l ä n d e m vielfach als erfolgr e i c h e s sozial- bzw. wirtschaftspolitisches H a n d e l n v o n R e g i e r u n g e n bzw. i h r e n P o l i t i k e r n u n d Bürokratien wahrnahm.

44 So verweist zwar K i e i e n b r i n k zur S t ü t z u n g seiner I n t e r p r e t a t i o n , die Anwerbeverträge spiegelten vor allem d e n Gestaltungswillen d e r Anwerbestaaten, darauf, d e r deutsch-spanische Vertrag von 1960 enthalte im Gegensatz zum spanisch-französischen A b k o m m e n keine Regelungen f ü r einen Familiennachzug, was d e n E m p f e h l u n g e n d e r ILO widersprochen hätte, übersieht j e d o c h Artikel I 7 d e r deutsch-spanischen Vereinbarung vom 29.3.1960; Kieienbrink, Einwanderungsland, S.62, Anm. 164. 45 Sanz Diaz, „Illegale"; Lina Venturas, T h e Beginning of Greek Post-war Emigration to Belgium. Networks a n d Strategies, in: Evangelos Konstantinou (Hrsg.), Griechische Migration in Europa. Geschichte u n d Gegenwart, Frankfurt a.M. 2000, S.217-226.

Die Anwerbeabkommen der BRD mit Griechenland und Spanien 65

Gleichzeitig w a r e n die A b k o m m e n sowohl f ü r G r i e c h e n l a n d - k l a m m e r t m a n d e n g a n z u n d g a r u n a t t r a k t i v e n g r i e c h i s c h - f r a n z ö s i s c h e n Vertrag v o n 1954 a u s - als a u c h f ü r Span i e n d i e e r s t e n , die n i c h t n u r d e n B e r g b a u d e s Z i e l l a n d e s f ü r A r b e i t s w a n d e r e r ö f f n e t e n , s o n d e r n d e r e n g e s a m t e n A r b e i t s m a r k t . So h a t t e S p a n i e n zwar 1956 e i n A b k o m m e n m i t Belgien erzielt, das n e b e n e i n e m S c h n e l l v e r f a h r e n f ü r d i e A n w e r b u n g a u c h w e i t r e i c h e n d e Möglichkeiten f ü r L o h n ü b e r w e i s u n g e n u n d , so wie es die V o r g a b e n d e r I L O f o r d e r t e n , d i e B e s e i t i g u n g aller F r e i z ü g i g k e i t s b e s c h r ä n k u n g e n n a c h f ü n f J a h r e n A u f e n t h a l t b e i n h a l t e t e . G l e i c h e R e g e l u n g e n e n t h i e l t a u c h d e r belgisch-griechische Vertrag a u s d e m Folgejahr. Beide A b k o m m e n erlaubten j e d o c h die A n w e r b u n g n u r f ü r d e n belgischen Steinkohlenb e r g b a u . 4 6 Das d e u t s c h e A n g e b o t im J a h r 1960 s c h i e n d a h e r u n g l e i c h attraktiver: Z u g a n g z u m g e s a m t e n A r b e i t s m a r k t f ü r e i n b r e i t e r e s A l t e r s s e g m e n t bei relativ g u t e n Verdienstm ö g l i c h k e i t e n , a l l e r d i n g s u m d e n Preis eines s t ä r k e r r e g l e m e n t i e r t e n A u f e n t h a l t s r e g i m e s . Die w e i t e r e E n t w i c k l u n g in d e r V e r t r a g s l a n d s c h a f t d e u t e t a u f d i e A u s w i r k u n g e n s o l c h e r Verbesserungen jenseits der direkt von i h n e n definierten Migrationsbeziehungen hin. Belgien etwa v e r z i c h t e t e in s e i n e n V e r t r ä g e n m i t M a r o k k o , d e r T ü r k e i u n d m i t T u n e s i e n auf eine Beschränkung d e r Erstanwerbung auf d e n Steinkohlenbergbau u n d öffnete stattdessen s e i n e n g e s a m t e n A r b e i t s m a r k t . Dies g e s c h a h einerseits u n t e r d e m D r u c k d e r N a c h f r a g e n a c h a u s l ä n d i s c h e n A r b e i t n e h m e r i n n e n u n d A r b e i t n e h m e r n , d i e a u c h in Belg i e n im Verlauf d e r 1960er J a h r e stark wuchs. A n d e r e r s e i t s l i e ß e n sich solche E i n s c h r ä n k u n g e n a n g e s i c h t s eines i m m e r b r e i t e r e n S p e k t r u m s p o t e n t i e l l e r W a n d e r u n g s z i e l e , die b e s s e r e Z u g a n g s b e d i n g u n g e n zu i h r e n A r b e i t s m ä r k t e n b o t e n , n u r n o c h u n t e r I n k a u f n a h m e sinkender Anwerbezahlen aufrechterhalten.

5. Anwerbeabkommen und Migrationsregime der Entsendeländer S p a n i e n b e t r a c h t e t e a m E n d e d e r 1 9 5 0 e r J a h r e , e b e n s o wie G r i e c h e n l a n d u n d die M e h r zahl d e r A b w a n d e r u n g s l ä n d e r d e r e u r o p ä i s c h e n P e r i p h e r i e , die t e m p o r ä r e E n t s e n d u n g v o n A r b e i t s k r ä f t e n ins A u s l a n d als e i n e n H e b e l f ü r die E n t w i c k l u n g s e i n e r W i r t s c h a f t . Die E n t l a s t u n g d e s h e i m i s c h e n A r b e i t s m a r k t e s , die M i l d e r u n g sozialer P r o b l e m e u n d d e r Zufluss v o n Devisen a u s L o h n ü b e r w e i s u n g e n sowie die Vorstellung, h e i m k e h r e n d e Migrant e n w ü r d e n wertvolle b e r u f l i c h e Q u a l i f i k a t i o n e n m i t b r i n g e n , c h a r a k t e r i s i e r e n das Motivk o n g l o m e r a t , das diese wirtschafts-, sozial- u n d arbeitsmarktpolitische Vorstellung stützte. 4 7 Die U m s e t z u n g dieses A n s p r u c h e s g e l a n g in S p a n i e n a u f d e r G r u n d l a g e l a n g e r E r f a h r u n g e n als A u s w a n d e r u n g s l a n d u n d gestützt a u f die a u t o r i t ä r e n S t r u k t u r e n e i n e s k o r p o r a tistischen Staates n i c h t n u r a u f d e r p o l i t i s c h e n bzw. d i p l o m a t i s c h e n , s o n d e r n a u c h a u f d e r p r a k t i s c h e n E b e n e z u m i n d e s t partiell. Das I n s t i t u t o E s p a n o l d e E m i g r a c i ö n v e r f o l g t e bei s e i n e r Z u s a m m e n a r b e i t m i t d e r d e u t s c h e n A r b e i t s v e r w a l t u n g e i n e Politik strikter Abwand e r u n g s k o n t r o l l e , die a b 1960 a u f e n t s p r e c h e n d e n E r g ä n z u n g e n d e r W a n d e r u n g s g e s e t z e basierte. E n t s p r e c h e n d l e h n t e n die spanischen B e h ö r d e n j e d e nicht-steuerbare F o r m individueller Migration, etwa m i t Touristenvisum n a c h F r a n k r e i c h o d e r auf d e m s o g e n a n n t e n Zweiten W e g n a c h D e u t s c h l a n d g r u n d s ä t z l i c h ab. 4 8 Das Ziel dieses Ansatzes war es, die A n w e r b u n g so zu s t e u e r n , dass sie v o r allem R e g i o n e n S p a n i e n s m i t s c h l e c h t e r Arbeitsm a r k t l a g e entlastete, o h n e diesen G e b i e t e n zugleich wertvolle Facharbeitskräfte zu r a u b e n . 4 9

46

A m a l i a Alexiou, L'immigration g r e q u e en Belgique, in: A n n e Morelli (Hrsg.), Histoire des etrangers et de l'immigration en Belgique de la prehistoire ä n o s j o u r s , Brüssel 1992, S.274—289. Bade, E u r o p a , S.315. 48 Sanz Diaz, Las relaciones del IEE con Alemania. 49 D e r s . , „Illegale", S.25f. 47

6 6 Christoph A. Rass E i n spezifisches E l e m e n t d e r daraus r e s u l t i e r e n d e n A n w e r b e v e r f a h r e n b e s t a n d in d e r Zuweisung der A n w e r b e k o m m i s s i o n e n D e u t s c h l a n d s , F r a n k r e i c h s o d e r a n d e r e r Vertragsp a r t n e r S p a n i e n s zu b e s t i m m t e n Z o n e n . Dieses V o r g e h e n beeinflusste d u r c h a u s die Zus a m m e n s e t z u n g der von S p a n i e n a u s g e h e n d e n W a n d e r u n g s s t r ö m e , lief allerdings der Zielwahl vieler M i g r a n t e n e n t g e g e n , sodass s o l c h e rigiden S t e u e r u n g s v e r s u c h e a u c h zu e i n e m M o t o r individueller u n d zeitweise iiiegalisierter A b w a n d e r u n g w u r d e n . 5 0 So b l i e b es illusorisch, u n r e g u l i e r t e Arbeitsmigration gänzlich zu u n t e r b i n d e n , solange d e r Arbeitsk r ä f t e b e d a r f in d e n a n w e r b e n d e n Staaten diese zu e i n e r g r o ß z ü g i g e n Zulassungspolitik motivierte. 5 1 Vor a l l e m n a c h F r a n k r e i c h k a m e n n u r 2 0 bis 4 0 P r o z e n t d e r Arbeitskräfte a u f d e m von d e r s p a n i s c h e n A u s w a n d e r u n g s b e h ö r d e k o n t r o l l i e r t e n W e g . 5 2 D o c h a u c h a u f d e r s p a n i s c h e n S e i t e h e r r s c h t e ein d u r c h a u s a m b i v a l e n t e s V e r h ä l t n i s zur individuellen Abw a n d e r u n g , g a b e n die staatlichen Wirtschaftspläne d o c h r e g e l r e c h t e Planziele für die j ä h r l i c h ins Ausland zu s e n d e n d e n Arbeitskräfte vor, u m e n t s p r e c h e n d e Devisengewinne d u r c h L o h n ü b e r w e i s u n g e n zu r e a l i s i e r e n . V o r d i e s e m H i n t e r g r u n d s t a n d w ä h r e n d d e r 1 9 6 0 e r J a h r e h i n t e r der offiziellen Linie v o l l k o m m e n kontrollierter A b w a n d e l u n g zumindest eine D u l d u n g der inoffiziellen Arbeitsmigration, die dazu beitrug, trotz eines schwerfälligen b ü r o k r a t i s c h e n Apparates e i n e h o h e Migrationsintensität zu erzielen. 5 3 D e r Regulierungsgrad, d e n die s p a n i s c h e W a n d e r u n g s b e h ö r d e in B e z u g a u f die A r b e i t s m i g r a t i o n n a c h Deutschland d e n n o c h erlangte, besaß vor diesem H i n t e r g r u n d u n t e r strategischen Gesichtsp u n k t e n f ü r die a u f die b i n n e n w i r t s c h a f t l i c h e E n t w i c k l u n g g e r i c h t e t e Zielsetzung d e r Migrationspolitik e i n e n h o h e n Stellenwert. Die Entwicklung in G r i e c h e n l a n d b o t n a h e z u zeitgleich bei ä h n l i c h e n A b s i c h t e n u n d Ansätzen in d e r Realität ein gänzlich a n d e r e s Bild. D o r t h a t t e zwar bereits 1 9 5 1 e i n e staatl i c h e K o m m i s s i o n b e g o n n e n , an d e r F o r m u l i e r u n g e i n e r künftigen Migrationspolitik zu a r b e i t e n , u n d m a n beteiligte sich an v e r s c h i e d e n e n i n t e r n a t i o n a l e n Initiativen zur U n t e r stützung d e r A b w a n d e r u n g aus E u r o p a n a c h U b e r s e e . 5 4 Zugleich kalkulierte s c h o n d e r erste Entwicklungsplan d e r R e g i e r u n g f ü r die J a h r e 1 9 5 0 bis 1 9 5 3 mit der F ö r d e r u n g t e m p o r ä r e r Arbeitsmigration als Teil d e r W i e d e r a u f b a u s t r a t e g i e . 5 5 Es g e l a n g G r i e c h e n l a n d j e d o c h zu k e i n e m Zeitpunkt, e i n e e r f o l g r e i c h e K o n t r o l l e des Abwanderungsprozesses hinsichtlich d e r e i g e n e n b i n n e n w i r t s c h a f t l i c h e n I n t e r e s s e n zu e t a b l i e r e n . I n s b e s o n d e r e e i n e A b s t i m m u n g d e r A n w e r b u n g m i t d e r S t r u k t u r des i m I n l a n d v e r f ü g b a r e n Arbeitskräftep o t e n t i a l s u n t e r b l i e b . 5 6 R e g i e r u n g , A r b e i t g e b e r , Gewerkschaften u n d P a r t e i e n k ä m p f t e n u m die U m s e t z u n g i h r e r P a r t i k u l a r i n t e r e s s e n , w ä h r e n d sich k e i n e I n s t i t u t i o n als stark g e n u g erwies, eine k o h ä r e n t e Politik umzusetzen. 5 7 So unterstützte die griechische Arbeitsverwaltung die R e k r u t i e r u n g s k a m p a g n e n ausländischer Stellen, agierte dabei j e d o c h e h e r als ein Dienstleister. A u f diese Weise k o n n t e w e d e r e i n e r e g i o n a l e n o c h e i n e berufsspezifische o d e r arbeitsmarktpolitische Beeinflussung der Abwanderung von Seiten G r i e c h e n l a n d s g e l i n g e n . Die Z u s a m m e n s e t z u n g des A b w a n d e r e r s t r o m s d e t e r m i n i e r t e n d a h e r vor allem individuelle M i g r a t i o n s e n t s c h e i d u n g e n u n d die Selektionskriterien bzw. die N a c h f r a g e der a n w e r b e n d e n Staaten, die sich aus d e m g r i e c h i s c h e n B e w e r b e r p o t e n t i a l b e d i e n e n

Ewenczky, Espagnoles, S.82f. Sanz Diaz, „Illegale", S.79f. M Bernitt, Rückwanderung, S. 12. 6 3 Sanz Diaz, „Illegale", S.29f. 5 4 Lina Venturas, Greek Governments, Political Parties and Emigrants in Western Europe, in: Revue e u r o p e e n n e des migrations internationales I 7 ( 2 0 0 1 ) , S.43—65, hier S.46. 5 5 Glytsos/Katseli, Greek Migration, S. 354. 5 6 Alexiou, L'immigration greque, S.279f. 5 7 Ioanna Laliotou, Greek Diaspora, in: Melvin E m b e r u.a. (Hrsg.), Encyclopedia of Diasporas, Bd. 1, New York 2005, S. 8 5 - 9 2 . 50 61

Die Anwerbeabkommen der BRD mit Griechenland und Spanien 67

k o n n t e n . Dieser h o h e Freiheitsgrad im Hinblick auf die M i g r a t i o n s e n t s c h e i d u n g im Verb u n d mit d e r Selektionsmacht d e r Anwerbestaaten trug dazu bei, dass zwar eine M e h r h e i t d e r M i g r a n t e n aus d e n u n t e r e n t w i c k e l t e n l ä n d l i c h e n G e b i e t e n s t a m m t e , sich a b e r a u c h Facharbeitskräfte u n d Spezialisten motiviert d u r c h die im Ausland besseren Verdienstmöglichkeiten zur A b w a n d e r u n g e n t s c h i e d e n , die zuvor in G r i e c h e n l a n d nicht arbeitslos gewesen waren. Wenige J a h r e n a c h Beginn d e r A n w e r b u n g d u r c h D e u t s c h l a n d resultierte daraus stellenweise bereits eine V e r k n a p p u n g von Arbeitskräften. 5 8 Zwar schränkte Griec h e n l a n d 1964 d e n P e r s o n e n k r e i s ein, d e n es zur n a m e n t l i c h e n A n f o r d e r u n g zuließ, ähnlich wie im Falle Spaniens konterkarierte die großzügige Zulassungspraxis Deutschlands j e d o c h diesen Versuch, d e n e i g e n e n Einfluss auf die W a n d e r u n g s b e w e g u n g auszuweiten. 5 9 Bis zum A n w e r b e s t o p p 1973 blieben die Zuständigkeiten im migrationspolitischen H a n d lungsfeld zersplittert, in d e m die griechischen B e h ö r d e n e h e r hilflos auf V e r ä n d e r u n g e n d e r Anwerbepolitik r e a g i e r t e n als d u r c h koordiniertes H a n d e l n d e r beteiligten A k t e u r e n a c h h a l t i g e n Einfluss zu gewinnen. 6 0 N u n ließe sich a r g u m e n t i e r e n , dass die Abwesenheit von L e n k u n g grundsätzlich gut sei, da sie M i g r a t i o n s e n t s c h e i d u n g e n d e m I n d i v i d u u m bzw. e i n e m liberalen Markt überlässt. Angesichts d e r Vielzahl institutioneller Akteure, die Einfluss auf j e d e n , i n s b e s o n d e r e aber j e d e n regulierten Wanderungsprozess n e h m e n , wäre d e m entgegenzuhalten, dass die Abwesenheit von E i n f l u s s n a h m e auf d e r e i n e n Seite nicht notwendigerweise d e m Individ u u m g r ö ß e r e Freizügigkeit, s o n d e r n d e r S t e u e r u n g von W a n d e r u n g d u r c h die jeweils a n d e r e Partei Spielraum verschafft. Die B e d e u t u n g staatlicher S t r u k t u r e n , die geleitet von d e n M a ß g a b e n i n t e r n a t i o n a l e r S t a n d a r d s die P a r a m e t e r einer W a n d e r u n g s b e z i e h u n g a u s h a n d e l n u n d ü b e r w a c h e n - hierbei besteht freilich keine automatische Ubereinstimm u n g zwischen d e n Interessen eines Staates u n d seiner abwanderungswilligen B ü r g e r erweist sich so als vielschichtig. Einerseits kann d e r Staat bei stark abweichenden Interessenl a g e n z u m A n t a g o n i s t e n v o n Ab- o d e r Z u w a n d e r e r n w e r d e n , a n d e r e r s e i t s k a n n er sich - bei einer gewissen Kongruenz d e r Interessen - als ihr wichtigster Anwalt u n d Fürsprecher erweisen. Im Falle G r i e c h e n l a n d s bildete sich letztlich ein g r o ß e r Bewerberpool, mit d e m die d e u t s c h e A n w e r b e b ü r o k r a t i e n a c h i h r e m G u t d ü n k e n v e r f a h r e n k o n n t e . So flössen G r i e c h e n l a n d bald d e u t s c h e V e r m i t t l u n g s a u f t r ä g e zu, die in Italien u n d S p a n i e n n i c h t e r f ü l l b a r waren. Die d e u t s c h e n Stellen h o f f t e n , sie in G r i e c h e n l a n d a u f g r u n d des n o c h u n a b g e s c h ö p f t e n Arbeitskräftepotentials, d e r g e r i n g e n Regulierungsintensität auf griechischer Seite u n d d e m F e h l e n j e g l i c h e r e r n s t h a f t e r K o n k u r r e n z erledigen zu k ö n n e n . Dabei lag die A b l e h n u n g s q u o t e d e r d e u t s c h e n Anwerbekommission zeitweise ü b e r 40 Prozent. Die griechischen Migranten h a t t e n also im Selektionsprozess keine gute Position u n d insb e s o n d e r e keine R ü c k e n d e c k u n g d u r c h ein V e r f a h r e n , das etwa d e r griechischen Seite Mitsprache bei d e r Beurteilung von gesundheitlicher Tauglichkeit u n d beruflichen Qualifikationen einräumte. Vergleichend d e u t e n die Statistiken d e r Bundesanstalt f ü r Arbeit auf eine quantitativ n a h e z u g l e i c h b e d e u t e n d e Z u w a n d e r u n g aus S p a n i e n u n d G r i e c h e n l a n d hin, bei d e r sich a u c h d e r Anteil d e r direkt a n g e w o r b e n e n Arbeitskräfte, also d e r d e m Selektionsprozess am weitesten u n t e r w o r f e n e n Migranten, mit r u n d 69 Prozent im Falle Spaniens bzw. 65 Prozent d e r griechischen Arbeitswanderer, ebenfalls k a u m unterschied. Für beide Staaten ergibt sich m i t h i n ein ähnlich h o h e r Anteil regulierter Migration, im Falle Spaniens lag die Ver-

58

Ayse K u d a t / M a r i o s Nikolinakos, A Comparative Study in Migration Policies. T h e Case of Turkey a n d Greece, Berlin 1975, S.31f. 59 X e n o p h o n Zolotas, International L a b o r Migration a n d E c o n o m i c Development. With special Refere n c e to Greece, A t h e n 1966, S.52f. 60 Venturas, G r e e k G o v e r n m e n t s , S.47.

68 Christoph A. Rass t e i l u n g s m a c h t j e d o c h in h o h e m M a ß b e i m E n t s e n d e s t a a t , w ä h r e n d in G r i e c h e n l a n d d e r Anwerbestaat Deutschland d e n Mobilisierungs- u n d Selektionsprozess weitgehend n a c h s e i n e n I n t e r e s s e n gestalten k o n n t e .

6. Erkenntnisse Die B u n d e s r e p u b l i k e r ö f f n e t e m i t d e n b e i d e n A b k o m m e n im März 1960 d i e erste R u n d e d e r E x p a n s i o n i h r e r f o r m a l i s i e r t e n M i g r a t i o n s b e z i e h u n g e n . Sie v e r s c h a f f t e sich Zugriff a u f zwei A r b e i t s m ä r k t e m i t b e d e u t e n d e m A b w a n d e r u n g s p o t e n t i a l in e i n e r S i t u a t i o n , in d e r d i e A n w e r b u n g in Italien b e r e i t s a n B e d e u t u n g zu v e r l i e r e n b e g a n n , d e r B e d a r f d e r b u n d e s d e u t s c h e n W i r t s c h a f t a n zusätzlichen A r b e i t s k r ä f t e n j e d o c h n o c h s e i n e m H ö h e p u n k t z u s t r e b t e . S p a n i e n w u r d e ein n i c h t u n w i c h t i g e r W a n d e r u n g s p a r t n e r f ü r Westd e u t s c h l a n d , s e i n e B e d e u t u n g lag in d e r R ü c k s c h a u j e d o c h e h e r i m U b e r b r ü c k e n d e r L ü c k e , d i e bis z u m B e g i n n d e r A n w e r b u n g in d e r T ü r k e i u n d in J u g o s l a w i e n a u f d e m d e u t s c h e n A r b e i t s m a r k t e n t s t a n d . D a b e i u n t e r w a r f sich die B u n d e s a n s t a l t f ü r A r b e i t in S p a n i e n e i n e m stark v o n d o r t i g e n Stellen b e e i n f l u s s t e n Mobilisierungs- u n d Selektionsprozess. Auf d e r a n d e r e n Seite b e s a ß die A b w a n d e r u n g n a c h D e u t s c h l a n d f ü r S p a n i e n n i c h t n u r e i n e quantitative, s o n d e r n a u f g r u n d d e s h o h e n S t e u e r u n g s p o t e n t i a l s a u c h e i n e g r o ß e strategische B e d e u t u n g . Ein I n d i z h i e r f ü r ist die a b 1965 b e r e i t s w i e d e r r ü c k l ä u f i g e P r ä s e n z s p a n i s c h e r A r b e i t n e h m e r i n n e n u n d A r b e i t n e h m e r in D e u t s c h l a n d , w ä h r e n d zugleich die A b w a n d e r u n g aus Spanien insgesamt n o c h nicht i h r e n H ö h e p u n k t erreicht h a t t e . Sie diversifizierte sich v i e l m e h r n i c h t n u r in d e r zweiten H ä l f t e d e r 1960er J a h r e , s o n d e r n v e r l a g e r t e sich a u c h w i e d e r s t ä r k e r in R i c h t u n g d e s t r a d i t i o n e l l w i c h t i g s t e n Migrationspartners Frankreich. G r i e c h e n l a n d n a h m f ü r d e n d e u t s c h e n A r b e i t s m a r k t im G r u n d e z u n ä c h s t e i n e verg l e i c h b a r e Position ein. Die A n w e r b u n g in G r i e c h e n l a n d e r f o l g t e in d e n 1 9 6 0 e r J a h r e n i n d e s n a h e z u u n t e r d e n B e d i n g u n g e n e i n e s d e u t s c h e n M o n o p o l s . I n s o f e r n spielte d i e A r b e i t s m i g r a t i o n a u s G r i e c h e n l a n d f ü r die d e u t s c h e n B e d a r f s d e c k u n g s s t r a t e g i e n d u r c h die O r c h e s t r i e r u n g seiner sich a u s w e i t e n d e n M i g r a t i o n s b e z i e h u n g e n eine b e s o n d e r e Rolle, d a eine f e h l e n d e I n t e r e s s e n v e r t r e t u n g auf griechischer Seite das dortige A r b e i t s k r ä f t e p o t e n tial zu e i n e r w i l l k o m m e n e n Dispositionsmasse m a c h t e . G r i e c h e n l a n d geriet auf diese Weise g e r a d e z u in A b h ä n g i g k e i t v o n D e u t s c h l a n d u n d k o n n t e d e n W a n d e r u n g s p r o z e s s k a u m in seinem Sinne oder im Interesse seiner Auswanderer beeinflussen. Auch hier sprechen n i c h t zuletzt d i e statistischen B e f u n d e f ü r diese I n t e r p r e t a t i o n , zeigen sie d o c h , dass d i e Z u w a n d e r u n g aus G r i e c h e n l a n d i h r e n N e t t o - H ö h e p u n k t erst 1970 e r r e i c h t e . J e n s e i t s s o l c h e r B e f u n d e , die sich u n m i t t e l b a r a u s d e r Analyse v o n Fallstudien a b l e i t e n lassen, b l e i b e n vier E r k e n n t n i s s e a u f e i n e r ü b e r g e o r d n e t e n E b e n e f e s t z u h a l t e n . E r s t e n s erweist es sich als produktiv, n e b e n l ä n d e r s p e z i f i s c h e n Fallstudien Ansätze zu v e r f o l g e n , d i e s t ä r k e r k o m p a r a t i v o d e r s y s t e m b e z o g e n v o r g e h e n , u m e i n i g e n o c h zu wenig e r f o r s c h t e A s p e k t e d e r e u r o p ä i s c h e n A r b e i t s m i g r a t i o n d e s 20. J a h r h u n d e r t s in d e n Blick zu n e h m e n . Das gilt etwa f ü r das A u f t r e t e n v o n K o n k u r r e n z e f f e k t e n i n n e r h a l b des k o m p l e x e n G e f l e c h t s b i l a t e r a l e r A b k o m m e n , das zwischen 1919 u n d 1974 e i n e n i n t e r n a t i o n a l e n A r b e i t s m a r k t in E u r o p a r a h m t e , a u f d e m es letztlich k e i n e r e i n bilateral b e s t i m m t e n Migrationsverhältnisse g e b e n k o n n t e . Dies o f f e n b a r t , zweitens, die g r o ß e u n d in d e r M i g r a t i o n s f o r s c h u n g bisweilen u n t e r s c h ä t z t e B e d e u t u n g v o n Institutionen. Nicht n u r die R e k r u t i e r u n g s a b k o m m e n bzw. W a n d e r u n g s v e r t r ä g e v e r d i e n e n n e u e A u f m e r k s a m k e i t in e i n e m i n t e r n a t i o n a l e n K o n t e x t , a u c h Aus- bzw. E i n w a n d e r u n g s b ü r o k r a t i e n u n d M i g r a t i o n s r e g i m e gilt es, i m e u r o p ä i s c h e n K o n t e x t intensiv zu u n t e r s u c h e n - o h n e d e m Kurzschluss zu e r l i e g e n , die a u t o r i t ä r e n S t a a t e n im S ü d w e s t e n E u r o p a s s e i e n m i t i h r e n S t r u k t u r e n als e i n E r f o l g s -

Die Anwerbeabkommen der BRD mit Griechenland und Spanien 6 9

m o d e l l ö k o n o m i s c h sinnvoll o d e r effizient gesteuerter A b w a n d e r u n g zu verstehen. So ist, drittens, die R e g u l i e r u n g v o n A r b e i t s m i g r a t i o n d u r c h ein System bilateraler Anwerbea b k o m m e n keineswegs u n e i n g e s c h r ä n k t als gerecht, h u m a n o d e r ö k o n o m i s c h sinnvoll zu b e z e i c h n e n . Als Vorstufe von freizügigen multilateralen Arbeitsmärkten einerseits u n d des Ubergangs Europas zum Einwanderungskontinent andererseits h a b e n sie sich aber in i h r e r Zeit in gewisser Hinsicht als f ü r alle Beteiligen - auch die Migranten - durchaus vorteilhaft erwiesen u n d e r f r e u e n sich bis h e u t e e i n e r weltweit s t e i g e n d e n Bedeutung. 6 1 Als problematisch hat sich, a u c h in u n s e r e n Fallbeispielen, weniger die Mobilisierung u n d d e r Transfer von Arbeitskraft d u r c h diese Institution erwiesen als vielmehr ihre Mittäterschaft an d e r Suggestion, es k ö n n e t e m p o r ä r e Z u w a n d e r u n g o h n e partielle E i n w a n d e r u n g geb e n , u n d d e m daraus r e s u l t i e r e n d e n Versäumnis vieler beteiligter Staaten, sich d e r schnell offensichtlich w e r d e n d e n Einwanderungssituation zu stellen. Viertens zeigen die B e f u n d e zu S p a n i e n u n d G r i e c h e n l a n d , dass es w e i t e r f ü h r e n d sein k ö n n t e , im H i n b l i c k auf die Geschichte d e r i n n e r e u r o p ä i s c h e n Arbeitsmigration d e n A b w a n d e r u n g s l ä n d e r n bei d e r Prozessgestaltung g r ö ß e r e B e d e u t u n g zuzumessen u n d dabei nicht n u r die Art u n d Weise zu b e o b a c h t e n , in d e r diese mit d e m P h ä n o m e n u m g i n g e n , s o n d e r n a u c h die d e m z u g r u n d e liegenden Kausalitäten. Das erfordert die Rückkehr von d e r Systemebene zu d e n politischen, sozialen, ö k o n o m i s c h e n u n d gesellschaftlichen Prozessen, die in j e d e m Staat h i n t e r d e n in diesem Beitrag stark induktiv b e s c h r i e b e n e n Z u s a m m e n h ä n g e n s t a n d e n , u n d umreißt eine d e r H e r a u s f o r d e r u n g e n d e r Historischen Migrationsforschung in Europa.

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Rass, Bilaterale W a n d e r u n g s v e r t r ä g e , S.lOOf.

Roberto Sala

Die migrationspolitische Bedeutung der italienischen Arbeitswanderung in die Bundesrepublik

Die Geschichtswissenschaft u n t e r s c h e i d e t meist die „Gastarbeiter" in d e r B u n d e s r e p u b l i k a u f g r u n d ihrer nationalen H e r k u n f t voneinander. 1 Diese Betrachtungsweise erscheint selbstverständlich, b e i n h a l t e t a b e r die Gefahr, Migrationsgeschichte u n k r i t i s c h als eine Geschichte nationaler Minderheiten zu konzipieren. 2 Zu d e n Aspekten, bei d e n e n die isolierte Analyse des E i n w a n d e r u n g s g e s c h e h e n s a u f g r u n d d e r n a t i o n a l e n H e r k u n f t zweckmäßig u n d e r f o r d e r l i c h ist, g e h ö r e n j e d o c h unfraglich die migrationspolitischen R a h m e n b e d i n g u n g e n . Infolge i h r e r Staatsangehörigkeit, die d e n fassbaren Beleg f ü r die Zugehörigkeit zu e i n e r „Nation" bildet, f a n d e n die Z u w a n d e r e r diverse S p i e l r ä u m e u n d Zwänge vor, sodass ihre Migrationspfade sehr unterschiedlich ausfallen k o n n t e n . In diesem R a h m e n sind italienische A r b e i t s m i g r a n t e n v o n b e s o n d e r e m Interesse, da in d e r italienischen Zuwand e r u n g drei b e d e u t e n d e M o m e n t e d e r M a s s e n a n w e r b u n g ausländischer Arbeitskräfte vereinigt sind. Zunächst waren die Italiener die ersten „Gastarbeiter", f ü r die die Bundesr e p u b l i k ein A n w e r b e a b k o m m e n abschloss. F e r n e r blieben sie m e h r e r e J a h r e die einzige G r u p p e , die angeworben wurde. Schließlich profitierten n u r sie von d e r Liberalisierung des Arbeitsmarktes i n n e r h a l b d e r E u r o p ä i s c h e n Wirtschaftsgemeinschaft (EWG). Dieser Beitrag untersucht die italienische Z u w a n d e r u n g in die Bundesrepublik vor d e m H i n t e r g r u n d d e r migrationspolitischen Entwicklung. Wegen seiner B e s o n d e r h e i t e n eignet sich d e r Zustrom italienischer Staatsangehöriger dazu, die spezifischen Auswirkungen des institutionellen R a h m e n s auf d e n Migrationsprozess zu v e r d e u t l i c h e n u n d als Prüfstein f ü r die gesamte westdeutsche „Ausländerpolitik" zu d i e n e n . I m ersten Teil wird auf die Genese des deutsch-italienischen Anwerbevertrages von 1955 e i n g e g a n g e n , d e r als Modell f ü r die s p ä t e r e n A b k o m m e n mit weiteren südeuropäischen Staaten u n d somit als Beginn d e r Erwerbsmigration n a c h Westdeutschland gilt. Im Mittelpunkt s t e h e n h i e r nicht die u n m i t t e l b a r e n V e r h a n d l u n g e n , die z u m Abschluss des A b k o m m e n s f ü h r t e n , s o n d e r n die Kontinuität d e r A n w e r b u n g italienischer Arbeitskräfte zwischen „Drittem Reich" u n d Bundesrepublik. Im zweiten Teil w e r d e n die ersten J a h r e d e r R e k r u t i e r u n g italienischer Arbeitskräfte thematisiert. Auch w e n n diese zunächst e i n e n g e r i n g e n U m f a n g aufwies, prägte die Praxis d e r A n w e r b u n g in Italien in dieser Anfangsphase die spätere Massenanwerbung in Spanien, Griechenland, d e r Türkei u n d Jugoslawien m e h r , als dies in d e n bisherigen Forschungen zum Ausdruck kommt. 3 Im dritten u n d letzten Teil wird d e r Aspekt u n t e r s u c h t , d e r d e n Zustrom italienischer Arbeitskräfte z u m signifik a n t e n Sonderfall d e r b u n d e s d e u t s c h e n Migrationspolitik macht: d e r Status italienischer Migranten als A n g e h ö r i g e d e r EWG.

1 D e r v o r l i e g e n d e Beitrag ist eine ü b e r a r b e i t e t e u n d aktualisierte Fassung d e s f o l g e n d e n Aufsatzes: R o b e r t o Sala, V o m „ F r e m d a r b e i t e r " z u m „Gastarbeiter". Die A n w e r b u n g i t a l i e n i s c h e r A r b e i t s k r ä f t e f ü r die deutsche Wirtschaft (1938-1973), in: Vierteljahrshefte f ü r Zeitgeschichte (VfZ) 50 (2007), S . 9 3 120. - H i e r z u siehe R o b e r t o Sala, Die N a t i o n in d e r F r e m d e . Z u w a n d e i e r in d e r B u n d e s r e p u b l i k u n d n a t i o n a l e H e r k u n f t aus Italien, in: IMIS-Beiträge (2006), H . 2 9 , S.99-122. 3 J o h a n n e s - D i e t e r Steinei t ist d e r Einzige, d e r ü b e r d e n A n f a n g d e r A n w e r b u n g in Italien etwas ausf ü h r l i c h e r i n f o r m i e r t , wobei er in d e r Analyse wenig präzise ist; vgl. ders., Migration u n d Politik. W e s t d e u t s c h l a n d - E u r o p a - Ü b e r s e e 1945-1961, O s n a b r ü c k 1995, S. 284-289.

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1. K o n t i n u i t ä t s l i n i e n Hinsichtlich d e r Genese des , A b k o m m e n s ü b e r die A n w e r b u n g u n d Vermittlung von ital i e n i s c h e n A r b e i t s k r ä f t e n in die B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d " vom 20. D e z e m b e r 1955 h a b e n lange zwei gegensätzliche D e u t u n g s m u s t e r k o n k u r r i e r t , die a m Schärfsten jeweils von K n u t h Dohse u n d J o h a n n e s - D i e t e r Steinert f o r m u l i e r t w o r d e n sind. 4 N a c h Dohse ist d e r Anwerbevertrag als bewusster Schritt d e r B u n d e s r e g i e r u n g u n d speziell des Bundeswirtschaftsministers Ludwig E r h a r d zu b e t r a c h t e n , d e r d u r c h die Ö f f n u n g des westdeutschen Arbeitsmarkts die G e f a h r eines w a c h s t u m s h e m m e n d e n Lohnanstiegs h a b e b a n n e n wollen. Steinert h i n g e g e n verneint d e n Einfluss arbeitsmarktpolitischer LTberlegungen u n d argumentiert, die Bundesregierung h a b e d u r c h das A b k o m m e n vor allem Vorteile in den H a n d e l s b e z i e h u n g e n mit Italien erzielen wollen. Er stützt seine T h e s e d u r c h d e n Beleg, dass die V e r h a n d l u n g e n ü b e r d e n Anwerbevertrag auf eine Initiative d e r italienischen R e g i e r u n g z u r ü c k g i n g e n u n d dass Bundesarbeitsminister A n t o n Storch angesichts d e r Mitte d e r 1950er J a h r e speziell u n t e r d e n V e r t r i e b e n e n n o c h h o h e n Arbeitslosigkeit ents p r e c h e n d e Pläne zunächst b e k ä m p f t hatte. Die j ü n g e r e Forschung hat verdeutlicht, dass beide Interpretationsansätze defizitär sind, w e n n sie als m o n o k a u s a l e E r k l ä r u n g e n gelten sollen. 5 Tatsächlich lässt sich die Genese des A n w e r b e a b k o m m e n s n u r verstehen, w e n n die Vielfalt d e r k o n k u r r i e r e n d e n U m s t ä n d e berücksichtigt wird. Die Relevanz d e r Arbeitsmarktpolitik u n d d e r internationalen Handelspolitik schließen e i n a n d e r m i t n i c h t e n aus. 6 V i e l m e h r waren Arbeitsmarktpolitik, H a n delspolitik u n d Migrationspolitik e i n a n d e r e r g ä n z e n d e E l e m e n t e eines Politikansatzes, d e r auf eine ältere politische Tradition zurückging. Dies wird deutlich, w e n n m a n die italienische Migrationspolitik vor d e m A b k o m m e n von 1955 betrachtet. Die italienische Reg i e r u n g hatte im ersten J a h r z e h n t nach 1945 die staatliche A n w e r b u n g eigener Arbeitskräfte im Ausland zu e i n e m wichtigen G e g e n s t a n d i n t e r n a t i o n a l e r Wirtschaftsverhandlungen gemacht. 7 S c h o n 1946 schloss Italien eine A n w e r b e v e r e i n b a r u n g mit Belgien ab, welche d e n b e d e u t e n d e n Einfluss wirtschaftspolitischer LTberlegungen aufdeckte: A u f g r u n d des A b k o m m e n s lieferte Belgien f ü r j e d e n a n g e w o r b e n e n Bergarbeiter eine bestimmte Menge an Kohle, die in Italien b e s o n d e r s k n a p p war. 1948 bis 1953 folgten V e r e i n b a r u n g e n mit v e r s c h i e d e n e n e u r o p ä i s c h e n u n d a u ß e r e u r o p ä i s c h e n L ä n d e r n , u n t e r a n d e r e m Frankreich u n d Argentinien. Die bilateral geregelte A n w e r b u n g wurde in Italien - mit Hinweis auf e i n e n vermeintlich b e s s e r e n Schutz d e r M i g r a n t e n - als „assistierte A u s w a n d e r u n g " bez e i c h n e t u n d sollte die Emigration aus d e m L a n d e wieder b e l e b e n , die im Faschismus u n t e r b u n d e n w o r d e n war. D e r Staat sah in d e r A b w a n d e r u n g ein Mittel gegen die massive

4 K n u t h Dohse, Ausländische A r b e i t e r u n d b ü r g e r l i c h e r Staat. G e n e s e u n d F u n k t i o n v o n staatlicher A u s l ä n d e r p o l i t i k u n d A u s l ä n d e i r e c h t . Vom Kaiserreich bis zur B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , Berlin 1981, S.176-179; Steinert, Migration u n d Politik, S.220-238. 5 Vgl. Yvonne Rieker, „Ein Stück H e i m a t findet m a n j a i m m e r " . Die italienische E i n w a n d e r u n g in die B u n d e s r e p u b l i k , Essen 2003, S. 20, A n m . 28; B a r b a r a S o n n e n b e i g e r , N a t i o n a l e Migrationspolitik u n d r e g i o n a l e E r f a h r u n g . Die A n f ä n g e d e r Arbeitsmigration in S ü d h e s s e n (1955—1967), D a r m s t a d t 2003, S.60; Grazia P r o n t e r a , Partire, t o r n a r e , restare? L ' e s p e r i e n z a m i g r a t o r i a dei lavoratori italiani nella R e p u b b l i c a Federale Tedesca n e l s e c o n d o d o p o g u e r r a , M a i l a n d 2009, S.51—59. 6 Vgl. K a r e n Schönwälder, E i n w a n d e r u n g u n d e t h n i s c h e Pluralität. Politische E n t s c h e i d u n g e n u n d ö f f e n t l i c h e D e b a t t e n in G r o ß b r i t a n n i e n u n d d e r B u n d e s r e p u b l i k von d e n 1950er bis zu d e n 1970er J a h r e n , Essen 2001, S.247f. 7 Vgl. Rieker, Ein Stück Heimat, S.20. Zur italienischen Migrationspolitik n a c h 1945 Federico R o m e r o , E m i g r a z i o n e e i n t e g r a z i o n e e u r o p e a 1945—1973, R o m 1991; A n d r e i n a De Clementi, II prezzo della ricostruzione. L ' e m i g r a z i o n e italiana n e l s e c o n d o d o p o g u e r r a , R o m / B a r i 2010.

Die migrationspolitische Bedeutung der italienischen Arbeitswanderung 7 3 Arbeitslosigkeit u n d f ü r e i n e V e r b e s s e r u n g d e r D e v i s e n b i l a n z , das a u c h von d e n O p p o s i t i o n s p a r t e i e n u n d d e n Gewerkschaften als „notwendiges Ü b e l " a n e r k a n n t wurde. 8 Die Migrationspolitik der italienischen R e p u b l i k ist als E r g e b n i s e i n e r l a n g e n

und

k o m p l e x e n Entwicklung zu verstehen. Spätestens seit d e n 1 8 7 0 e r J a h r e n stellte die Massena b w a n d e r u n g e i n e n z e n t r a l e n Aspekt italienischer Politik u n d G e s c h i c h t e dar. Beeinflusst von G r o ß g r u n d b e s i t z e r n , die e i n e n L o h n a n s t i e g b e f ü r c h t e t e n , w e n n zu viele Arbeitskräfte aus d e n landwirtschaftlichen G e b i e t e n abwanderten, l e h n t e der italienische Staat die Massene m i g r a t i o n zunächst ab u n d versuchte sie e i n z u d ä m m e n . E i n 1 8 8 8 v e r a b s c h i e d e t e s Gesetz gewährte j e d o c h a l l g e m e i n e Freizügigkeit, woraufhin die A b w a n d e r u n g als notwendiges Ventil f ü r die i n n e r e n sozialen S p a n n u n g e n a n e r k a n n t wurde. 9 A b e r erst zu B e g i n n des SO.Jahrhunderts entwickelte sich die italienische Abwanderung zum Gegenstand internation a l e r Politik, i n s b e s o n d e r e d u r c h e i n e R e i h e bilateraler A b k o m m e n mit d e r f r a n z ö s i s c h e n Regierung. D i e erste f r a n z ö s i s c h - i t a l i e n i s c h e K o n v e n t i o n zur M i g r a t i o n s f r a g e wurde 1 9 0 4 u n t e r s c h r i e b e n . Sie galt d e r V e r b e s s e r u n g d e r sozialen Situation italienischer Arbeitskräfte in F r a n k r e i c h u n d d i e n t e als M o d e l l f ü r 2 7 ä h n l i c h e bilaterale Verträge, die bis 1 9 1 4 in ganz E u r o p a a b g e s c h l o s s e n w u r d e n . 1 0 O b w o h l das p r i m ä r e Ziel d e r i t a l i e n i s c h e n R e g i e r u n g darin bestand, e i n e n b e s s e r e n S c h u t z d e r M i g r a n t e n zu e r r e i c h e n , spielten s c h o n bei d e r ersten V e r e i n b a r u n g von 1 9 0 4 a u c h politische u n d wirtschaftliche E r w ä g u n g e n e i n e wichtige R o l l e . 1 9 1 6 verfestigte sich diese T e n d e n z d u r c h ein weiteres französisch-italienisches A b k o m m e n , das die direkte A n w e r b u n g von Arbeitskräften in Italien d u r c h französische B e h ö r d e n vorsah. 1 1 Italien verpflichtete sich darin, eine - wenn a u c h verhältnismäßig kleine - Zahl von Arbeitskräften für die französische Kriegswirtschaft bereitzustellen. Als Gegenleistung musste Frankreich u n t e r a n d e r e m für j e d e n im B e r g b a u tätigen italienischen A r b e i t e r eine b e s t i m m t e M e n g e K o h l e an Italien liefern - ähnlich wie bei der Anwerbevereinbarung zwischen Italien u n d B e l g i e n n a c h d e m Zweiten Weltkrieg. D e r H i s t o r i k e r L u c i a n o Tosi s c h r e i b t z u m französisch-italienischen A b k o m m e n von 1 9 1 6 : „Seitdem war [in Italien] die Auswanderung ins Ausland nicht nur eine Angelegenheit der Arbeiter u n d der Unternehmer, sondern ein Problem, das durch Verträge zwischen Staaten auszuhandeln war [ . . . ] . Dies spiegelte eine stark nationalistische Betrachtung der Auswanderung wider, wobei die Emigranten — ohne das Ziel, sie zu beschützen, zu vernachlässigen — als ein Mittel zur Verwirklichung nationaler Interessen wahrgenommen wurden." 1 2

I m S e p t e m b e r 1 9 1 9 schlossen Italien u n d F r a n k r e i c h ein weiteres A b k o m m e n , das d e n sozialen Schutz d e r M i g r a n t e n ausbaute u n d gleichzeitig wirksame I n s t r u m e n t e zur K o n -

Vgl. Paola Salvatori, Politica sindacale per l'emigrazione nel secondo dopoguerra, in: Vanni Bleng i n o / E m i l i o Franzina (Hrsg.), La riscoperta delle Americhe. Lavoratori e sindacato nell'emigrazione italiana in America Latina 1 8 7 0 - 1 9 7 0 , Mailand 1994, S . 1 3 2 - 1 4 6 . 9 Vgl. Maria Rosalia Ostuni, Leggi e politiche di governo nell'Italia liberale e fascista, in: Piero Bevilacqua/Andreina De Clementi/Emilio Franzina (Hrsg.), Storia deH'emigrazione italiana, B d . l : Partenze, R o m 2001, S . 3 0 9 - 3 1 9 . 1 0 Vgl. Luciano Tosi, L'Italia e gli accordi internazionali di emigrazione, in: Centro Studi Emigrazione (Hrsg.), T h e World in My Hand. Italian Emigration in the World 1 8 6 0 / 1 9 6 0 - II m o n d o in mano. L'emigrazione italiana nel m o n d o 1 8 6 0 / 1 9 6 0 , R o m 1997, S.186—195, hier S.187f. Italien unterschrieb 1906 eine neue A b m a c h u n g mit Frankreich, 1911 mit LTngarn und 1912 mit Deutschland. 1 1 Vgl. Tosi, L'Italia e gli accordi, S . 1 8 8 , A n m . 2 1 ; Christoph Rass, Bilaterale Wanderungsverträge und die Entwicklung eines internationalen Arbeitsmarktes in Europa, in: Geschichte und Gesellschaft 35 ( 2 0 0 9 ) , S . 9 8 - 1 3 4 , hier S.112f. 1 2 Luciano Tosi, La tutela internazionale dell'emigrazione, in: Piero Bevilacqua/Andreina De Clementi/ Emilio Franzina (Hrsg.), Storia dell'emigrazione italiana, Bd.2: Arrivi, R o m 2002, S.439-456, hier S.443. 8

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trolle der Wanderungsbewegung garantierte. 13 Die Vereinbarung war - ebenso wie die ab 1917 von den Vereinigten Staaten eingeführten Zuwanderungsbeschränkungen - ein deutliches Zeichen für die zunehmende Kontrolle der Migrationsbewegungen. In den folgenden Jahren schloss Italien mit mehreren Ländern Abkommen zur sozialen Lage der Emigranten ab. Es gelang aber nicht, die radikale Einschränkung von Abwanderungsmöglichkeiten auf globaler Ebene aufzuheben. 14 Auch die Regierungen der Weimarer Republik widersetzten sich den römischen Plänen, den deutschen Arbeitsmarkt für italienische Staatsangehörige zu öffnen; in Berlin blieb man der neuen restriktiven Migrationspolitik treu. 15 Ende der 1930er Jahre kehrten sich die Verhältnisse um. Jetzt wollte die deutsche Regierung italienische Arbeitskräfte anwerben. Angesichts einer zunehmenden Arbeitskräfteknappheit unterzeichnete Berlin mit Verbündeten und neutralen Staaten bilaterale Abkommen über einen „Arbeitskräfteaustausch", wobei aber die italienischen Arbeitskräfte die bei weitem stärkste Gruppe darstellten. 16 Bis 1942 wurde etwa eine halbe Million italienischer Land- bzw. Industriearbeiter angeworben. Auf beiden Seiten wandelte sich dadurch der Charakter der staatlichen Intervention in die Erwerbsmigration - von der strengen passiven Kontrolle der vergangenen Jahre in eine kontrollierte Förderung. Bis zum Waffenstillstand Italiens mit den Alliierten im September 1943 bildete diese durch interstaatliche Abkommen „verwaltete Migration" einen zentralen Gegenstand in den deutsch-italienischen Wirtschaftsbeziehungen, insbesondere bezüglich der Zahlungsbilanz und der Rohstofffrage. Hierbei folgten die Anwerbevereinbarungen zwischen den beiden autoritären Regimen dem von den erwähnten französisch-italienischen Abkommen markierten Pfad, weshalb sich auch die Tendenz verfestigte, die Arbeitsmigration als Mittel nationaler Politik und Gegenstand diplomatischer Verhandlungen zu betrachten. In der Zwischenkriegszeit hatten sich bilaterale Anwerbeverträge als Mittel zur Regulierung eines europäischen Arbeitsmarkts durchgesetzt, wobei sich Frankreich als Einwanderungsland weiterhin als federführend erwies; bahnbrechend war hierbei der franco-polnische Anwerbevertrag von 1919, dem 192*7 auch ein deutsch-polnisches Abkommen folgte. 17 Der Einsatz der Italiener im „Dritten Reich" zementierte die Tendenz einer zunehmenden Verstaatlichung von Migrationsprozessen: Sämtliche Modalitäten der Anwerbung und der Beschäftigung der italienischen Migranten wurden auf diplomatischer Ebene ausgehandelt und festgeschrieben. 18 Die Rekrutierung italienischer Arbeitnehmer Ende der 1930er Jahre

13 Es w u r d e einerseits die von d e n zwei S t a a t e n „geregelte A u s w a n d e r u n g s f r e i h e i t " g e l t e n d g e m a c h t , a n d e r s e i t s d a s Prinzip d e r sozialen Gleichheit von Z u w a n d e r e r n u n d E i n h e i m i s c h e n ; vgl. Tosi, L'Italia e gli accordi, S.188. 1 4 Nach Tosi, La tutela internazionale, S.445f., w u r d e die Schließung d e r ausländischen Arbeitsmärkte g e r a d e d u r c h d e n V e r s u c h d e r i t a l i e n i s c h e n Politik b e s c h l e u n i g t , v o n d e n Z u w a n d e r u n g s l ä n d e r n soziale G a r a n t i e n f ü r d i e E m i g r a n t e n zu e r h a l t e n . 16 Vgl. J o c h e n Oltmer, M i g r a t i o n u n d Politik i n d e r W e i m a r e r R e p u b l i k , Göttingen 2005, S . 4 2 7 - 4 3 3 . 16 V g l . B r u n e l l o M a n t e l l i , „ C a m e r a t i d e l Lavoro". I lavoratori i t a l i a n i e m i g r a t i n e l Terzo R e i c h n e l p e r i o d o dell'Asse 1938—1943, Florenz 1992; ders., Zwischen S t r u k t u r w a n d e l auf d e m Arbeitsmarkt u n d Kriegswirtschaft. Die A n w e r b u n g d e r i t a l i e n i s c h e n A r b e i t e r f ü r das „Dritte Reich", in: Cesare B e r m a n i / S e r g i o B o l o g n a / B r u n e l l o Mantelli, Proletarier d e r ,Achse". Sozialgeschichte d e r italienischen F r e m d a r b e i t i n NS-Deutschland 1937 bis 1943, B e r l i n 1997, S . 2 5 3 - 3 9 0 . D e u t s c h l a n d schloss weitere A n w e r b e v e r t r ä g e mit J u g o s l a w i e n , U n g a r n , B u l g a r i e n , d e n N i e d e r l a n d e n , Kroatien, S p a n i e n u n d d e r Slowakei; vgl. Ulrich Herbert, Geschichte d e r Ausländerpolitik in Deutschland. Saisonarbeiter, Zwangsarbeiter, Gastarbeiter, Flüchtlinge, M ü n c h e n 2001, S.125; Hans-Walter S c h m u h l , Arbeitsmarktpolitik u n d A r b e i t s v e i w a l t u n g in D e u t s c h l a n d 1 8 7 1 - 2 0 0 2 , N ü r n b e r g 2003. Vgl. C h r i s t o p h Rass, Institutionalisierungsprozesse auf e i n e m i n t e r n a t i o n a l e n Arbeitsmarkt. Bilater a l e W a n d e r u n g s v e r t r ä g e i n Europa zwischen 1919 u n d 1974, P a d e r b o r n 2010. 18 A n t o n i o Dazzi, Accordi tra l'Italia e la G e r m a n i a i n m a t e r i a di lavoro e assicurazioni sociali 1937— 1942, T i p o g r a f i a riservata del Ministero d e g l i Affari Esteri, R o m 1942.

Die migrationspolitische Bedeutung der italienischen Arbeitswanderung 75 stellte somit e i n e g r u n d l e g e n d e V e r f e s t i g u n g d e r zwischenstaatlich g e r e g e l t e n Massena n w e r b u n g ausländischer Arbeitskräfte dar. Grundsätzlich h a n d e l t e es sich u m das gleiche System, das die italienische R e g i e r u n g n a c h 1 9 4 5 mit d e m Etikett „assistierte Auswanderung" zur A n w e n d u n g brachte. Zwar gab es U n t e r s c h i e d e zwischen den a u f italienischer Seite involvierten Institutionen, was allerdings a u f die partielle Zäsur g e g e n ü b e r d e m faschistischen Staatsapparat zurückzuführen ist u n d n i c h t a u f e i n e N e u o r i e n t i e r u n g in d e r Anwerbungspolitik. W a r e n vor 1 9 4 5 die faschistis c h e n G e w e r k s c h a f t e n - die Confederazioni19

- u n d die i t a l i e n i s c h e B o t s c h a f t in B e r l i n

zuständig gewesen, ü b e r n a h m e n n u n das Arbeitsministerium u n d die i h m n a c h g e o r d n e t e n Arbeitsämter diese Rolle. Auch die a n e r k a n n t e Migrationshistorikerin A n d r e i n a D e C l e m e n t i hat n a h e g e l e g t , dass die A n w e r b u n g italienischer Arbeitskräfte f ü r das „Dritte R e i c h " d e n italienischen B e h ö r d e n als Vorbild für die n a c h 1 9 4 6 abgeschlossenen A n w e r b e a b k o m m e n d i e n t e . 2 0 D e r von d e n a u t o r i t ä r e n R e g i m e n v e r t r e t e n e Dirigismus h a b e a u c h im migrationspolitischen B e r e i c h g e g o l t e n u n d g r o ß e n Einfluss a u f die H a l t u n g d e r italienischen R e g i e r u n g g e g e n ü b e r d e r Auswanderungsfrage n a c h d e m Krieg ausgeübt. A u f d e m Einsatz italienischer Arbeitskräfte im „Dritten R e i c h " lastete allerdings d e r S c h a t t e n von Zwangsarbeit u n d D e p o r t a t i o n . N a c h d e m italienischen „Verrat" von 1 9 4 3 waren H u n d e r t t a u s e n d e italienische Kriegsgefangene u n d Zivilisten g e m e i n s a m mit Million e n M e n s c h e n aus d e n b e s e t z t e n L ä n d e r n E u r o p a s zur S k l a v e n a r b e i t in D e u t s c h l a n d gezwungen worden. 2 1 Bis 1 9 4 2 k a m e n allerdings die italienischen Arbeitskräfte a u f g r u n d d e r zwischen b e i d e n Staaten a b g e s c h l o s s e n e n V e r e i n b a r u n g e n freiwillig in das D e u t s c h e R e i c h , wo sie als freie B ü r g e r l e b t e n , sofern dies im v o m Krieg g e p r ä g t e n D e u t s c h l a n d überhaupt m ö g l i c h war. 22 Die freiwillige Rekrutierung ist von der 1 9 4 3 b e g i n n e n d e n D e p o r tation zur Zwangsarbeit klar zu u n t e r s c h e i d e n ; die italienische Migrationspolitik n a c h 1 9 4 5 k o n n t e an die erste Phase a n k n ü p f e n , o h n e moralische u n d politische B e d e n k e n hervorzurufen. 2 3 Mit dieser E i n s c h r ä n k u n g k o n n t e die R e k r u t i e r u n g italienischer Arbeitskräfte f ü r das „Dritte R e i c h " ein M o d e l l für die A n w e r b u n g für die B u n d e s r e p u b l i k n a c h 1 9 5 5 b i l d e n , e b e n s o wie sie e i n V o r b i l d f ü r die g e s a m t e „assistierte A u s w a n d e r u n g " Italiens in d e r u n m i t t e l b a r e n Nachkriegszeit dargestellt hatte. 2 4 I n e i n e m r e g i e r u n g s i n t e r n e n B r i e f vom N o v e m b e r 1 9 5 4 wird dies a u c h offen a n g e s p r o c h e n . Es h a n d e l t sich u m e i n e n Vorschlag

19 Die Confederazione Fascista Lavoratori Agricoltura war für die Landarbeiter, die Confederazione Fascista Lavoratori Industria für die Industriearbeiter zuständig. 2 0 Andreina De Clementi, „Curare il mal di testa con le decapitazioni". L'emigrazione italiana nel secondo dopoguerra. I primi dieci anni, in: „900" ( 2 0 0 3 ) , H.8—9, S . l l — 2 7 , hier S . 1 3 . Vgl. dies., II prezzo della ricostruzione, S. 6—9. 21 Nach dem Waffenstillstand Italiens mit den Alliierten wurden ca. 600 0 0 0 italienische Soldaten als „Militärinternierte" eingestuft u n d zur Zwangsarbeit n a c h D e u t s c h l a n d deportiert. Vgl. Gabriele Hammermann, Zwangsarbeit für den Verbündeten. Die Arbeits- u n d Lebensbedingungen der italienischen Militärinternierten in Deutschland 1 9 4 3 - 1 9 4 5 , Tübingen 2002. 2 2 Vgl. Cesare Bermani, Al lavoro nella Germania di Hitler. Racconti e memorie dell'emigiazione italiana 1 9 3 7 - 1 9 4 5 , Turin 1998. 2 3 Vgl. Livia Novi, Die italienisch-deutsche Anwerbevereinbarung von 1955 im R a h m e n der italienischen Wanderungspolitik der fünfziger J a h r e , unveröffentlichte Magisterarbeit, Osnabrück 1994, S.47. 2 4 Die Form der Vereinbarung änderte sich in einem wesentlichen Punkt: Anstelle einer Vielzahl von branchenspezifischen, n a c h Ablauf von begrenzten Zeiträumen neu verhandelten Verträgen trat ein einziges übergreifendes A b k o m m e n ; vgl. Dazzi, Accordi tra l'Italia e la Germania; A c c o r d o fra il Governo della Repubblica Italiana e il Governo della Repubblica Federale di Germania per il reclutamento ed il collocamento della manodopera italiana nella Repubblica Federale di Germania, in: Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana, Nr.205 ( 1 9 5 6 ) .

76 Roberto Sala

des italienischen S c h a t z m i n i s t e r i u m s zur E i n f ü h r u n g eines zentralisierten Uberweisungsdienstes f ü r die Ersparnisse d e r E m i g r a n t e n , die in D e u t s c h l a n d a r b e i t e n würden: „Es ist notwendig, dass die Arbeiter ihr Geld [an die zurückgebliebenen Familien] insgesamt und schnell durch einen systematischen u n d obligatorischen Kanal n a c h d e m Modell j e n e s vor dem Krieg schon existierenden [Kanals] nach Italien überweisen k ö n n e n . Damals strömten alle Überweisungen in R. M. der Deutschen B a n k zu, die sie [ . . . ] der Banca Nazionale del Lavoro überwies, welche wiederum den Gegenwert in italienischen Lire den Familien der Arbeiter auszahlte. Dieses System [ . . . ] ersparte [den Migranten] Schwierigkeiten in der Versorgung ihrer Familien in Italien u n d vermied eine illegale Zerstreuung der Überweisungen. I m Hinblick auf die k o m m e n d e Auswanderung sollte deshalb die Möglichkeit erwogen weiden, zwei große italienische und deutsche Bankinstitute mit einem solchen Überweisungsdienst zu beauftragen, in Anbetracht der sehr guten Ergebnisse, welche in der Vergangenheit erreicht wurden." - 5

A u c h die b u n d e s d e u t s c h e n B e h ö r d e n b e z o g e n sich direkt a u f die A n w e r b u n g italienis c h e r Arbeitskräfte im „Dritten R e i c h " , wie aus e i n e m B e r i c h t ersichtlich wird, d e n die D e u t s c h e K o m m i s s i o n in Italien zu B e g i n n i h r e r Tätigkeit 1 9 5 6 verfasste. D e r D i r e k t o r d e r K o m m i s s i o n e r w ä h n t e darin m e h r m a l s die f r ü h e r e R e k r u t i e r u n g u n d p r ä s e n t i e r t e sie als e r f o l g r e i c h e s M o d e l l . 2 6 Z u d e m beklagte e r g e g e n ü b e r d e r B u n d e s a n s t a l t f ü r Arbeit, dass k e i n e r d e r im f a s c h i s t i s c h e n I t a l i e n e i n g e s e t z t e n d e u t s c h e n F u n k t i o n ä r e an d e r n e u e n A n w e r b e p r a x i s beteiligt war - g e r a d e d e r Verweis a u f die m a n g e l n d e Kontinuität in d e r u n m i t t e l b a r e n P e r s o n a l b e s e t z u n g verdeutlicht, dass i n n e r h a l b d e r B u n d e s a n s t a l t E r f a h r u n g e n aus d e r R e k r u t i e r u n g italienischer Arbeitskräfte w e i t e r g e g e b e n w o r d e n waren. 2 7 Ein weiterer Hinweis betrifft d e n Sitz d e r d e u t s c h e n A n w e r b e k o m m i s s i o n . Diese siedelte sich zunächst im „Auswanderungszentrum" in M a i l a n d an, zog a b e r n a c h kurzer Zeit n a c h V e r o n a . 2 8 Dort waren bereits vor d e m Krieg italienische Arbeitskräfte für die d e u t s c h e Wirtschaft a n g e w o r b e n worden. Die A n w e r b u n g italienischer Arbeitskräfte f ü r die B u n d e s r e p u b l i k ist m i t h i n als Fortsetzung e i n e s V e r f a h r e n s zu v e r s t e h e n , das im R a h m e n d e r „Achse B e r l i n - R o m " entstand, zugleich a b e r a u c h als das Ergebnis langfristiger internationaler Entwicklungen zur Verstaatl i c h u n g d e r e u r o p ä i s c h e n Migration - wie Christoph Rass in s e i n e r m a ß g e b e n d e n Studie zeigt. 2 9 Die italienische Migrationspolitik d e r „assistierten A u s w a n d e r u n g " gab d e n Anstoß zur W i e d e r b e l e b u n g des bilateral geregelten Anwerbesystems in der B u n d e s r e p u b l i k , das s e i n e Wurzeln in d e r NS-Zeit hatte u n d in B e r ü h r u n g mit d e n p e r v e r t i e r t e n F a c e t t e n des „ F r e m d a r b e i t e r e i n s a t z e s " g e k o m m e n war. Trotz dieses H i n t e r g r u n d s b l i e b e i n e Auseina n d e r s e t z u n g mit d e r g r a v i e r e n d e n E r f a h r u n g von D e p o r t a t i o n u n d Zwangsarbeit, welche M i l l i o n e n von i m „Dritten R e i c h " tätige A u s l ä n d e r prägte, aus. 3 0

Archivio Centrale dello Stato (im Folgenden: ACS R o m ) , Presidenza del Consiglio dei Ministri (Vorsitz des Ministerrats), Akte 7 N. 98901, Brief des Schatzministeriums an den Vorsitz des Ministerrats, Überweisungsdienst für die Auswanderer in Deutschland, 3 0 . 1 1 . 1 9 5 4 . Das vorgeschlagene System fand langfristig keine Anwendung. 2 6 Bundesarchiv Koblenz (BAich), Β 1 1 9 / 3 0 5 2 , Deutsche Kommission in Italien (DKI), Aktenvermerk, Anwerbung italienischer Arbeitskräfte, 12.4.1956. 2 7 Die Bundesanstalt für Albeit, die für die Anwerbung in Italien verantwortliche deutsche B e h ö r d e , war die direkte Nachfolgeinstitution der 1927 gegründeten Reichsanstalt für Arbeitsvermittlung u n d Arbeitslosenversicherung, die im faschistischen Italien für die Rekrutierung zuständig war. 2 8 Vgl. Steinei t, Migration u n d Politik, S . 2 8 6 . 2 9 Rass, Institutionalisierungsprozesse. 3 0 Die hier ausgeführte These der Kontinuität in der Anwerbung italienischer Arbeitskräfte zwischen „Drittem R e i c h " und Bundesrepublik ist als Bestandteil eines normativ aufgeladenen „Opferplots" kritisiert worden: Hedwig R i c h t e r / R a l f Richter, D e r Opfer-Plot. Probleme u n d neue Felder der deutschen Aibeitsmigrationsforschung, in: VfZ 5 7 ( 2 0 0 9 ) , S.61—97, hier S . 7 3 f . D e m g e g e n ü b e r lässt sich festhalten, dass das H e r v o r h e b e n des Fortbestands von Verwaltungskultur über die Zäsur von 1 9 4 5 25

Die migrationspolitische Bedeutung der italienischen Arbeitswanderung 77

2. D i e P r a x i s d e r A n w e r b u n g i t a l i e n i s c h e r A r b e i t s k r ä f t e G e m e s s e n an d e n E r w a r t u n g e n staatlicher Stellen erwies sich die A n w e r b u n g italienischer Arbeitskräfte f ü r die B u n d e s r e p u b l i k zunächst als Fehlschlag. F ü r das J a h r 1 9 5 6 h a t t e die d e u t s c h e R e g i e r u n g d e n italienischen B e h ö r d e n e i n e n B e d a r f von 31 0 0 0 italienischen Kräften mitgeteilt, wobei es vorwiegend u m Saisonkräfte f ü r die Landwirtschaft u n d das B a u g e w e r b e ging. 3 1 Bis z u m J a h r e s e n d e h a t t e die D e u t s c h e K o m m i s s i o n erst k n a p p 1 7 0 0 0 A r b e i t s a n g e b o t e e r h a l t e n u n d lediglich r u n d 1 0 0 0 0 Arbeitskräfte - davon m e h r als die Hälfte f ü r die Landwirtschaft - effektiv a n w e r b e n k ö n n e n . 3 2 Einerseits wurde d e r Arbeitsk r ä f t e b e d a r f a n g e s i c h t s d e r w i r t s c h a f t l i c h e n E n t w i c k l u n g in d e r B u n d e s r e p u b l i k als zu h o c h e i n g e s c h ä t z t , a n d e r e r s e i t s k o n n t e n selbst die v o r h a n d e n e n A n t r ä g e w e g e n b ü r o k r a t i s c h e r U n z u l ä n g l i c h k e i t e n n i c h t zügig b e a r b e i t e t w e r d e n . 3 3 H i n z u k a m die g e r i n g e Anziehungskraft der landwirtschaftlichen L ö h n e in d e r B u n d e s r e p u b l i k , sodass viele italienische I n t e r e s s e n t e n die A n g e b o t e a b l e h n t e n . 3 4 D i e w e n i g e n u n d s c h l e c h t b e z a h l t e n A r b e i t s p l ä t z e in d e r d e u t s c h e n L a n d w i r t s c h a f t e n t s p r a c h e n m i t n i c h t e n d e n W ü n s c h e n Italiens, die a b e r angesichts d e r d e u t s c h e n Wirtschaftslage wenig realistisch waren. F ü r die i t a l i e n i s c h e R e g i e r u n g b e s t a n d das e i g e n t l i c h e Ziel der A b w a n d e r u n g in die B u n d e s r e p u b l i k in der d a u e r h a f t e n B e s c h ä f t i g u n g von Arbeitskräften a u ß e r h a l b der Landwirtschaft u n d in der A n s i e d l u n g der E m i g r a n t e n im A u s l a n d 3 5 ; n u r d u r c h e i n e „ p e r m a n e n t e A u s w a n d e r u n g " l i e ß e n sich die s t r u k t u r e l l e n Ungleichgewichte im L a n d e u n d vor allem der Arbeitskräfteüberschuss im S ü d e n abmildern. E n d e 1 9 5 6 erläuterte d e r italienische Konsul in Köln die Motive s e i n e r R e g i e r u n g aus „nationaler S i c h t " u n d verdeutlichte, dass die „assistierte A u s w a n d e r u n g " a n h a n d klarer wirtschaftlicher u n d sozialer Kriterien zu b e u r t e i l e n war: „Die tausend italienischen Landarbeiter [in Nordrhein-Westfalen] [...] überweisen an die Familien einige bescheidene Ersparnisse, aber ich glaube nicht, dass sie die Situation derselben dauerhaft verbessern k ö n n e n , d e n n wegen des saisonalen Charakters ihrer Beschäftigung kann an einen künftigen dauerhaften Einsatz in diesem Lande und demzufolge an eine p e r m a n e n t e Auswanderung mit entsprechender Verminderung des demografischen und wirtschaftlichen Drucks nicht gedacht weiden. Bedenkt man außerdem die Gesamtkosten der Operation [d. h. der Anwerbung], die nicht nur finanzieller Natur sind [ . . . ] , entsteht die Frage, ob zumindest unsere Arbeiter von dieser landwirtschaftlichen Auswanderung profitieren." 3 6

A n d e r e italienische Konsulate h o b e n die prekäre Lage der italienischen L a n d a r b e i t e r in d e r B u n d e s r e p u b l i k n o c h stärker hervor. 3 7 N a c h i h r e r E r f a h r u n g h a t t e n m a n g e l h a f t e Infor-

hinaus nicht automatisch auf ein moralisches LTrteil hinausläuft, sondern einer n ü c h t e r n e n Betrachtung der historischen Entwicklung entspricht. 3 1 Anders als bei anderen von Italien abgeschlossenen Anwerbeabkommen enthielt die deutsch-italienische Vereinbarung keine Angaben über den LTmfang der Anwerbung. Allerdings hatte die bundesdeutsche Regierung j e d e s J a h r den geplanten Arbeitskräftebedarf der italienischen Regierung mitzuteilen. Wegen der ständigen Abweichungen zwischen den konkreten Resultaten und d e n offiziellen Mitteilungen wurde diese Praxis Anfang der 1960er J a h r e eingestellt; vgl. Rieker, Ein Stück Heimat, S. 24f. 3 - V g l . Steinert, Migration und Politik, S.284f. 3 3 Aus deutscher Sicht bestand die größte Schwierigkeit in der Erteilung der Reisepässe durch die italienischen Behörden; ACS Rom, Ministero del Lavoro (ML) 370, Rudolf Petz an Franco Bounous, 24.4. 1956. 3 4 Ebenda, Franco Bounous an Rudolf Petz, 7 . 5 . 1 9 5 6 . 3 5 Ebenda, Italienische Botschaft in der B R D an Ministerium des Auswärtigen, Emigrazione agricola e industriale italiana nella Repubblica federale tedesca, 1 1 . 6 . 1 9 5 6 . 3 6 Ebenda, Italienisches Konsulat Köln an Italienische Botschaft, Emigrazione agricola nella RenaniaVestfalia, 1 4 . 9 . 1 9 5 6 . 3 7 Ebenda, Italienisches Konsulat Hamburg an Italienische Botschaft, Emigrazione stagionale italiana nella Bassa Sassonia, Amburgo e Brema, 10.9.1956; ebenda, Italienisches Konsulat München an Italieni-

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m a t i o n e n Missverständnisse ü b e r die zu e r w a r t e n d e E n t l o h n u n g h e r v o r g e r u f e n , sodass viele A r b e i t s k r ä f t e sich b e t r o g e n f ü h l t e n . Sie k o n n t e n w e g e n d e r viel zu n i e d r i g e n L ö h n e k e i n e a u s r e i c h e n d e S u m m e a n i h r e Familie ü b e r w e i s e n u n d k e i n G e l d f ü r die Zeit d e r „winterb e d i n g t e n A r b e i t s l o s i g k e i t " a u f d i e h o h e K a n t e l e g e n . A u ß e r d e m s e i e n d i e M i g r a n t e n in s e h r k l e i n e n G r u p p e n o d e r als E i n z e l n e bei d e u t s c h e n K l e i n b a u e r n u n t e r g e b r a c h t u n d würden d e m e n t s p r e c h e n d u n t e r Heimweh u n d Einsamkeit leiden. Aus Enttäuschung o d e r g a r Verzweiflung h ä t t e n z a h l r e i c h e I t a l i e n e r sich d a z u e n t s c h l o s s e n , V e r t r a g s b r u c h zu b e g e h e n u n d in die H e i m a t z u r ü c k z u k e h r e n . In e i n i g e n G e b i e t e n liege d i e Q u o t e d e r i l l e g a l e n R ü c k k e h r e r b e i ü b e r e i n e m Drittel, w o b e i viele d i e K o n s u l a t e u m H i l f e b i t t e n m ü s s t e n , weil sie sich die F a h r t n a c h Italien n i c h t leisten k ö n n t e n . Ein W a n d e l d e r i t a l i e n i s c h e n M i g r a t i o n in die B u n d e s r e p u b l i k e r f o l g t e erst 1959: M e h r als 4 0 0 0 0 italienische A r b e i t s k r ä f t e k a m e n n u n n a c h W e s t d e u t s c h l a n d ; d r e i F ü n f t e l v o n i h n e n w a r e n staatlich a n g e w o r b e n w o r d e n . 3 8 1960 k a m es z u m e c h t e n D u r c h b r u c h , als d a n k d e r a n h a l t e n d positiven K o n j u n k t u r die Zahl d e r o f f e n e n Stellen a u f d e m d e u t s c h e n A r b e i t s m a r k t rasch stieg u n d m e h r als 1 4 0 0 0 0 italienische A r b e i t s k r ä f t e , d a v o n zwei Drittel ü b e r die D e u t s c h e K o m m i s s i o n in V e r o n a , z u r A r b e i t s a u f n a h m e in d i e B u n d e s r e p u b l i k zugelassen w u r d e n . Tabelle 1: Italienische Arbeit'swanderung in die Bundesrepublik

Insgesamt — ü b e r die Deutsche Kommission — mit konsularischem Sichtvermerk Einschaltungsgrad d e r Deutschen Kommission Anteil saisonaler Verträge

1958—1961

1958

1959

19 398 9 691 9 707 50 ,0% 95 ,0%

42 364 25 004 17 360 59,0% 67,4%

1960 141 168 93 284 47 884 66 ,1% 45 ,5%

1961 165 793 107 030 58 763 64 ,6% 51 ,8%

Q u e l l e : BA, A n w e r b u n g , V e r m i t t l u n g , B e s c h ä f t i g u n g a u s l ä n d i s c h e r A r b e i t n e h m e r , E r f a h r u n g s b e r i c h t 1962, Beilage zu: A m t l i c h e N a c h r i c h t e n d e r B u n d e s a n s t a l t f ü r A r b e i t s v e r m i t t l u n g u n d A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g 4 (1963), S. 34.

1960 b e g a n n a u c h die A n w e r b u n g v o n A r b e i t s k r ä f t e n a u s a n d e r e n M i t t e l m e e r l ä n d e r n , a b e r in d i e s e r P h a s e d e s U m s c h w u n g s stellten die I t a l i e n e r m i t r u n d 50 P r o z e n t n a c h wie v o r d e n g r ö ß t e n Teil d e r A r b e i t s w a n d e r e r . Die D e u t s c h e K o m m i s s i o n in Italien h a t t e sich als ein wirksames u n d b e w ä h r t e s I n s t r u m e n t erwiesen, u m d e r ab 1959 e r h ö h t e n N a c h f r a g e auf d e m Arbeitsmarkt n a c h z u k o m m e n . D e n n o c h musste sich die d e u t s c h e Arbeitsverwaltung w e g e n d e r A n w e r b u n g italienischer A r b e i t n e h m e r mit e i n i g e n G r u n d s a t z f r a g e n a u s e i n a n d e r s e t z e n , die 1955 u n g e l ö s t g e b l i e b e n w a r e n . Ein erstes P r o b l e m b e t r a f d e n U m g a n g m i t Saison- bzw. D a u e r a r b e i t s k r ä f t e n , w o b e i in d i e s e m Z u s a m m e n h a n g m i t D a u e r a r b e i t s k r ä f t e n in d e r Regel j e n e Z u w a n d e r e r g e m e i n t sind, die n i c h t in e i n e r S a i s o n b r a n c h e beschäftigt w a r e n u n d ü b e r e i n e n e i n j ä h r i g e n (verl ä n g e r b a r e n ) V e r t r a g v e r f ü g t e n . D e n E r w a r t u n g e n d e r U n t e r z e i c h n e r des deutsch-italienis c h e n A b k o m m e n s e n t s p r e c h e n d b e s t a n d die g r o ß e M e h r h e i t d e r n a c h 1956 a n g e w o r b e n e n i t a l i e n i s c h e n A r b e i t e r a u s S a i s o n k r ä f t e n . Diese T a t s a c h e t r u g e n t s c h e i d e n d d a z u bei, d i e Zweifel d e s B u n d e s a r b e i t s m i n i s t e r i u m s g e g e n ü b e r d e m A b s c h l u s s d e r V e r e i n b a r u n g zu z e r s t r e u e n , d a S a i s o n a r b e i t s k r ä f t e im Falle e i n e s Falles leicht a u s d e m d e u t s c h e n Arbeits-

sche Botschaft, Assistenza ai lavoratori italiani in Baviera, 13.9.1956; e b e n d a , Italienisches Konsulat Stuttgart an Italienische Botschaft, Problemi deH'emigiazione agricola stagionale nel Baden-Württemberg, 11.9.1956. 38 BA, A n w e r b u n g u n d Vermittlung ausländischer Arbeitnehmer, E r f a h r u n g s b e r i c h t 1961, Beilage zu: Amtliche Nachrichten d e r Bundesanstalt f ü r Arbeitsvermittlung u n d Arbeitslosenversicherung 4 (1962), S.25.

Die migrationspolitische Bedeutung der italienischen Arbeitswanderung 79

m a r k t zu v e r d r ä n g e n waren. Da die rasch steigende A r b e i t s k r ä f t e k n a p p h e i t n e b e n d e r Bauwirtschaft vorwiegend die Metall- u n d Textilindustrie betraf, stieg allerdings 1959 d e r Anteil d e r „dauerhaft" beschäftigten Arbeitskräfte auf ein Drittel d e r insgesamt angeworb e n e n Italiener, 1960 auf m e h r als die Hälfte. 3 9 Diese Entwicklung k a m - wie die Z u n a h m e d e r G e s a m t z u w a n d e r u n g - u n e r w a r t e t u n d f ü h r t e zu B e f ü r c h t u n g e n , die sich auf erste wirtschaftliche u n d soziale Folgekosten bezogen. Das baden-württembergische Arbeitsministerium beispielsweise ä u ß e r t e sich besorgt ü b e r das Interesse d e r italienischen R e g i e r u n g an e i n e r verstärkten A n w e r b u n g von Dauerarbeitskräften. Im H i n t e r g r u n d stand die Befürchtung, dass sich die U n t e r n e h m e n im Falle e i n e r Rezession v o n e i n e r fest b e s c h ä f t i g t e n italienischen Belegschaft n i c h t rasch g e n u g trennen könnten.40 Angesichts des wachsenden Arbeitskräftebedarfs verflüchtigten sich solche Zweifel rasch. Stattdessen entwickelte sich eine heftige Kontroverse zwischen d e r d e u t s c h e n Arbeitsverwaltung u n d d e r saisonabhängigen deutschen Bauwirtschaft wegen d e r zahlreichen Italiener, die in d e r B r a n c h e beschäftigt waren. S c h o n im Kaiserreich hatte das deutsche Baugewerbe massiv Arbeitskräfte aus Italien beschäftigt, was die starke italienische Präsenz in dieser Branche auch nach d e m Beginn d e r A n w e r b u n g in den a n d e r e n Mittelmeerländern erklären dürfte. Die Schwierigkeiten entstanden, weil deutsche U n t e r n e h m e n versuchten, ihre italienischen Bauarbeiter ü b e r die „warme" Saison hinaus auch in d e n W i n t e r m o n a t e n zu beschäftigen. Erste Anzeichen f ü r die a b l e h n e n d e Haltung deutscher B e h ö r d e n gegenü b e r diesem V e r h a l t e n gab es bereits 1958, als die B u n d e s a n s t a l t f ü r Arbeit die Landesarbeitsämter vor d e m Einsatz italienischer Bauarbeiter im S t a m m p e r s o n a l bzw. vor d e r e n Beschäftigung im W i n t e r warnte 4 1 : Deutsche Arbeitskräfte zu entlassen u n d italienische zu beschäftigen - das müsse vermieden werden. Im Folgejahr kritisierten deutsche U n t e r n e h m e n offen diese Vorgabe u n d 1960 f ü h r t e d e r H a u p t v e r b a n d d e r Deutschen Bauindustrie sogar eine regelrechte „Kampagne" g e g e n die Einstellung d e r Arbeitsverwaltung. 4 2 Die Auseinandersetzung erstreckte sich im Laufe d e r Zeit auf alle ausländischen Bauarbeiter, wobei die Italiener d u r c h ihre D o m i n a n z im Baugewerbe d e n H a u p t g e g e n s t a n d d e r Kontroverse bildeten. D e r Plan d e r R e g i e r u n g , ä h n l i c h wie bei d e n p o l n i s c h e n L a n d a r b e i t s k r ä f t e n im Kaiserreich eine „Karenzzeit" f ü r a u s l ä n d i s c h e B a u a r b e i t e r e i n z u f ü h r e n , e r i n n e r t e an das schweizerische Modell: In d e r Schweiz w a r e n die in d e n S a i s o n b r a n c h e n tätigen Ausl ä n d e r gezwungen, das L a n d j ä h r l i c h zu verlassen. 4 3 In Westdeutschland k o n n t e a b e r eine Zwangsrotation d e r in d e n e m p f i n d l i c h e n S a i s o n b r a n c h e n beschäftigten A u s l ä n d e r nicht durchgesetzt w e r d e n . Ab d e m W i n t e r 1 9 6 1 / 6 2 verzichtete die R e g i e r u n g sogar auf eine

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BA, E r f a h r u n g s b e r i c h t 1961, S.26. BArch, Β 1 4 9 / 6 2 3 2 , Bundesministerium f ü r Albeit u n d Sozialordnung (BMA), Vermerk, Beschäftigung italienischer A r b e i t e r in d e r B u n d e s r e p u b l i k , 4.1.1960. 41 BArch, Β 1 1 9 / 3 0 5 4 , P r e s s e - I n f o r m a t i o n e n d e r BA, Deutsch-italienische A n w e r b e v e r e i n b a r u n g v o m 20.12.1955, hier: A n w e r b u n g v o n D a u e r a r b e i t s k r ä f t e n f ü r die Wirtschaftssparten, die im deutschitalienischen Protokoll v o m 20.12.1955 f ü r die A n w e r b u n g von Saisonkräften v o r g e s e h e n sind; e b e n d a , A u s l ä n d e r g e n e h m i g u n g s v e r f a h r e n , hier: E r t e i l u n g d e r Arbeitserlaubnis bei B e s c h ä f t i g u n g in Wirtschaftssparten m i t Saisoncharakter, 16.10.1958. 42 BArch, Β 1 4 9 / 6 2 3 2 , P r e s s e - I n f o r m a t i o n e n d e r BA, S a i s o n b e d i n g t e H e i m k e h r eines Teiles d e r italienischen Arbeiter, 28.11.1959; e b e n d a , H a u p t v e r b a n d d e r D e u t s c h e n B a u i n d u s t r i e a n BMA, Ausw i r k u n g e n des W i n t e r b a u e s auf die B e s c h ä f t i g u n g ausländischer Arbeitskräfte, 3.2.1960; e b e n d a , BMA, A u s w i r k u n g e n d e s W i n t e r b a u e s auf die B e s c h ä f t i g u n g ausländischer Arbeitskräfte, 17.3.1960 u n d 14.4.1960; e b e n d a , BA a n BMA, A u s w i r k u n g e n des W i n t e r b a u e s auf die B e s c h ä f t i g u n g ausländischer Arbeitskräfte, 25.5.1960. 43 Vgl. H a n s j o a c h i m H o f f m a n n - N o w o t n y , Switzerland, in: Tomas H a m m a r (Hrsg.), E u r o p e a n Immig r a t i o n Policy. A Comparative Study, C a m b r i d g e 1985, S. 206—236. 40

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saisonale Befristung des Aufenthaltes ausländischer Bauarbeiter. 4 4 Es f e h l t e n die gesetzlic h e n Voraussetzungen u n d d e r politische Wille f ü r eine a n d e r e Regelung, die a u c h wegen d e r f ü r 1962 g e p l a n t e n Liberalisierung d e r Arbeitsmärkte in d e r EWG f ü r die Italiener schwer zu realisieren gewesen wäre. Ein weiterer u m s t r i t t e n e r Aspekt, d e r w ä h r e n d d e r r a s c h e n Z u n a h m e italienischer Z u w a n d e r u n g zutage trat, betraf die Rolle des Staates g e g e n ü b e r d e m G e s a m t z u s t r o m a u s l ä n d i s c h e r A r b e i t n e h m e r . Es ging u m das Verhältnis zwischen d e m Anwerbe- u n d d e m k o n s u l a r i s c h e n S i c h t v e r m e r k v e r f a h r e n . 4 5 D e r Weg ü b e r das Konsulat stellte rechtlich eigentlich d e n Regelfall dar, w ä h r e n d die A n w e r b u n g ü b e r die Deutsche Kommission eine S o n d e r r e g e l u n g war, die die deutschen u n d italienischen B e h ö r d e n getroffen h a t t e n , u m die B e s c h ä f t i g u n g italienischer Arbeitskräfte in d e r B u n d e s r e p u b l i k zu b e g ü n s t i g e n . S c h o n im L a u f e des J a h r e s 1959 h a t t e n sich j e d o c h die Fälle g e h ä u f t , in d e n e n d e u t s c h e Konsulate italienischen B e w e r b e r n w e g e n b ü r o k r a t i s c h e r U n z u l ä n g l i c h k e i t e n in d e r Bundesrepublik keine Sichtvermerke mit regulärem Stellenangebot ü b e r r e i c h e n k o n n t e n . Etliche A r b e i t s ä m t e r h a t t e n sich n ä m l i c h geweigert, die zur E r t e i l u n g des Sichtvermerks e r f o r d e r l i c h e U b e r p r ü f u n g des lokalen Arbeitsmarkts d u r c h z u f ü h r e n , u n d dies d a m i t b e g r ü n d e t , dass alle italienischen Arbeitskräfte sich a n die A n w e r b e k o m m i s s i o n w e n d e n müssten. 4 6 E n d e des J a h r e s musste das B u n d e s a r b e i t s m i n i s t e r i u m e i n g r e i f e n : „Eine V e r p f l i c h t u n g zur I n a n s p r u c h n a h m e d e r D e u t s c h e n Kommission in Italien a u f g r u n d d e r deutsch-italienischen A n w e r b e v e r e i n b a r u n g v o m 20. D e z e m b e r 1955, die h a u p t s ä c h l i c h als Institution f ü r die V e r m i t t l u n g u n d Besetzung v o n a n g e b o t e n e n o f f e n e n Arbeitsplätzen u n d die Zusamm e n s t e l l u n g v o n verbilligten G r u p p e n t r a n s p o r t e n eingerichtet w o r d e n ist, b e s t e h t n i c h t , d e n n ein solcher Benutzungszwang würde eine Diskriminierung d e r italienischen Staatsangehörigen gegenü b e r d e n S t a a t s a n g e h ö r i g e n aller ü b r i g e n L ä n d e r b e d e u t e n . " 4 7

Trotz dieser Klarstellung blieb die H a l t u n g des Bundesarbeitsministeriums zwiespältig, da sich die b e i d e n Einreisewege ü b e r s c h n i t t e n bzw. weil die Anwerbungskommission die Konsulate in ihrer Aufgabe grundsätzlich ersetzen konnte: Waren die Konsulate f ü r n a m e n t liche A n f o r d e r u n g e n italienischer Arbeitskräfte d u r c h d e u t s c h e A r b e i t g e b e r zuständig, k o n n t e die Deutsche Kommission sowohl bei a n o n y m e n als auch bei n a m e n t l i c h e n Anford e r u n g e n eingeschaltet werden. So v e r f ü g t e das Bundesarbeitsministerium im S e p t e m b e r 1960, dass die deutschen Konsulate d e n Antrag eines italienischen Arbeiters nicht bearbeiten u n d die Deutsche Kommission informieren sollten, wenn es sich bei d e m v o r h a n d e n e n Arbeitsangebot u m eine bereits im V o i j a h r belegte Stelle handelte. 4 8 D e r G r u n d b e s t a n d in d e r E i n f ü h r u n g eines nach Beschwerden der Bauindustrie n e u e i n g e f ü h r t e n Verfahrens i n n e r h a l b des Anwerbesystems, das die N e u b e s c h ä f t i g u n g saisonaler Kräfte b e i m selben Ar b e i t g e b e r v e r e i n f a c h e n sollte. 49 Diese M a ß n a h m e ist ein deutliches Z e i c h e n dafür, dass spätestens zu diesem Zeitpunkt eine H i e r a r c h i e zwischen d e n b e i d e n Einreisewegen z u g u n s t e n des Anwerbesystems ent-

44 BArch, Β 1 1 9 / 3 0 5 6 , BA, R u n d s c h r e i b e n a n die L a n d e s a r b e i t s ä m t e r , B e s c h ä f t i g u n g n i c h t d e u t s c h e r A r b e i t n e h m e r in d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , hier: W e i t e l b e s c h ä f t i g u n g u n d A n w e r b u n g von S a i s o n k r ä f t e n im W i n t e r 1 9 6 1 / 1 9 6 2 , 7.9.1961. 46 Vgl. Rieker, Ein Stück H e i m a t , S.44. 46 BArch, Β 1 4 9 / 6 2 3 2 , Deutsches Konsulat in N e a p e l a n Auswärtiges A m t , Z u s i c h e r u n g e n von Aufe n t h a l t s e r l a u b n i s s e n u n d Erteilung v o n S i c h t v e r m e r k e n f ü r italienische Arbeiter, die n i c h t d u r c h die D e u t s c h e Kommission in V e r o n a vermittelt w e i d e n , 27.4.1959. 47 E b e n d a , BMA a n BA, Einreise italienischer A r b e i t n e h m e r in die B u n d e s r e p u b l i k o h n e Inans p r u c h n a h m e d e r D e u t s c h e n Kommission in Verona, 4.11.1959. 48 BAich, Β 149/6234, BMA an Deutsche Botschaft u n d Deutsche Konsulate in Italien, Einreise italienis c h e r A r b e i t n e h m e r in die B u n d e s r e p u b l i k zur A r b e i t s a u f n a h m e , 13.9.1960. 49 BAich, Β 1 4 9 / 6 2 3 4 , H a u p t v e r b a n d d e r D e u t s c h e n Bauindustrie, E r t e i l u n g v o n Visa a n italienische Arbeitskräfte, 25.4.1960.

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standen war, und nicht zufallig begann die deutsche Verwaltung, die Anwerbung als „Ersten Weg" und die Einreise mit Sichtvermerk als „Zweiten Weg" zu bezeichnen. Der „Erste Weg" wurde ständig verbessert und erweitert, während der „Zweite Weg" unter erheblichen bürokratischen Hemmnissen und mangelnden Ressourcen litt und sich deshalb als untauglich erwies, um die große Anzahl der Anträge italienischer Arbeitnehmer schnell und effektiv zu bearbeiten. Im Sommer 1961 beklagte das deutsche Konsulat in Palermo die langen Wartezeiten und die vielen Schwierigkeiten, die bei den zur Erteilung des Sichtvermerks erforderlichen Genehmigungen aus der Bundesrepublik auftraten. 50 Die Kanalisierung und Zentralisierung der Arbeitsmigration durch das Anwerbesystem verlief nicht völlig reibungslos. Das zeigen die Auseinandersetzungen um den „Dritten Weg", sprich: die Einreise von Ausländern mit einem Touristenvisum, die dann eine Aufenthalts· und Arbeitserlaubnis beantragten. 51 Noch 1957 hatte die Bundesanstalt für Albeit die Erteilung einer Arbeitserlaubnis an als „Touristen" eingereiste Italiener gestattet 52 ; dies aber geschah zu einem Zeitpunkt, als die Zuwanderung gering war. Mit der allmählichen Zunahme der Anwerbung wurde diese Zugangsmöglichkeit von der Bundesregierung stark eingeschränkt und 1961 geschlossen, denn die nachträgliche Legalisierung war mit einer zentralisierten Massenanwerbung nicht kompatibel. 53 Dennoch weigerten sich einzelne Bundesländer, diese Vorschrift konsequent umzusetzen. Im Laufe der 1960er Jahre kam es deshalb zu heftigen Kontroversen, aber der „Dritte Weg" blieb im Vergleich zur Anwerbung eine Ausnahme. Das Bild einer Verstaatlichungsspirale des westdeutschen Migrationsregimes wird auf den ersten Blick durch die Befunde widerlegt, die Carlos Sanz Diaz zur spanischen Zuwanderung in die Bundesrepublik vorgelegt hat. 54 Sanz Diaz zeigt, dass es in der ersten Hälfte der 1960er Jahre zu massiven Auseinandersetzungen zwischen deutschen und spanischen Behörden kam. Die Franco-Regierung strebte an, das Anwerbesystem als einzigen Weg für die Abwandelung nach Deutschland durchzusetzen und die Option des konsularischen Sichtvermerks zu verbieten. Diese Haltung erklärt sich dadurch, dass die spanischen Behörden beim „Ersten Weg" am Rekrutierungsverfahren beteiligt waren und auf das Wanderungsgeschehen Einfluss nehmen konnten, während sie beim „Zweiten Weg" keine Rolle spielten. Die Bundesregierung verteidigte die Einreise mit konsularischem Sichtvermerk vehement, konnte aber erst nach langjährigen Kontroversen den Streit für sich gewinnen. Die Verteidigung des „Zweiten Weges" durch die Bundesregierung steht nicht im tatsächlichen Widerspruch zu der Zentralisierungsdynamik, die am Beispiel der italienischen Zuwanderung deutlich wird. Die Verteidigung des „Zweiten Weges" darf ferner nicht als Billigung informeller Migrationssysteme missverstanden werden. Das Verfahren mit konsularischem Sichtvermerk gewährleistete eine gewisse Flexibilität, vor allem bei der Einreise von Facharbeitskräften - in Zeiten der Hochkonjunktur hatten die deutschen Behörden kein Interesse, diese Möglichkeit abzuschaffen. In diesem Punkt zeigte die Bundesregierung die Bereitschaft, ein gewisses Maß an Eigendynamik im Migrationsgeschehen zuzulassen. Dies unterschied die Bundesrepublik von Franco-Spanien, das einen Zentralisierungswahn

BArch, Β 149/6232, Deutsches Konsulat i n P a l e r m o a n Deutsche Botschaft in R o m , Arbeitseinsatz sizilianischer A r b e i t n e h m e r i n d e r B u n d e s r e p u b l i k , 13.6.1961. 5 1 Vgl. S o n n e n b e i g e r , Nationale Migrationspolitik, S.82—87; Dohse, A u s l ä n d i s c h e Arbeiter, S.183. M Vgl. Steinert, M i g r a t i o n u n d Politik, S.288. 5 3 Zur i r r e g u l ä r e n Z u w a n d e r u n g in die B u n d e s r e p u b l i k siehe S e i h a t Kaiakayali, Gespenster d e r Migration. Zur G e n e a l o g i e i l l e g a l e r E i n w a n d e r u n g in d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , B i e l e f e l d 2008. 5 4 Carlos Sanz Diaz, „Illegale", „Halblegale", „Gastarbeiter". Die i r r e g u l ä r e M i g r a t i o n aus S p a n i e n in d i e B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d i m Kontext d e r d e u t s c h - s p a n i s c h e n B e z i e h u n g e n 1960—1973, B e r l i n 2010. 50

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pflegte, a b e r es stand für die deutschen B e h ö r d e n außer Frage, dass der „Zweite" dem „Ersten Weg" untergeordnet bleiben sollte. Ab 1962 wurde - dank der Verordnungen zur Liberalisierung des Arbeitsmarktes in der E W G - gerade für Italiener die Einreise in die Bundesrepublik stark vereinfacht, was innerhalb weniger J a h r e der Rekrutierung in Italien fast den B o d e n entzog. Für A r b e i t n e h m e r aus den übrigen Anwerbeländern behielt das Anwerbesystem seine Zentralität, da bis zum Anwerbestopp von 1973 die Möglichkeit der Einreise über die deutschen Konsulate schließlich doch eingeschränkt wurde. 55 Dies geschah auch auf Wunsch der Heimatregierungen, deren Arbeitsverwaltungen bei der Anwerbung über große Einflussmöglichkeiten verfügten, während sie an der Ausreise mit Sichtvermerk gar nicht beteiligt waren. 5 6

3. Die Folgen der Freizügigkeit von Arbeitskräften in der EWC Durch die nach 1945 abgeschlossenen Anwerbeabkommen konnte Italien n u r eine partielle Öffnung ausländischer Arbeitsmärkte erreichen, die weit unter den Erwartungen der Regierung lag. Das Mittel der bilateralen Verträge erwies sich als nicht ausreichend, weil es die durch nationalen Protektionismus bedingte Zuwanderungskontrolle nicht grundsätzlich änderte. 5 7 S c h o n Anfang der 1 9 5 0 e r J a h r e erklärte deshalb die italienische Regierung die Liberalisierung der Arbeitsmigration zur Bedingung für die Liberalisierung des Handels im R a h m e n des europäischen Integrationsprozesses. Dank dieser B e m ü h u n g e n stellte die Freizügigkeit der A r b e i t n e h m e r einen wichtigen Gegenstand in den Verhandlungen dar, die im März 1957 zur Gründung der E W G durch Frankreich, Deutschland, Italien, Luxemburg, Belgien und die Niederlande führen sollten. Die deutsch-italienische Vereinbarung von 1955 war das letzte der von Italien abgeschlossen e n A n w e r b e a b k o m m e n u n d stellte den E n d p u n k t der Politik der „assistierten Auswand e r u n g " dar. Nicht zufällig enthielt der Text des A b k o m m e n s den Hinweis, dass seine B e s t i m m u n g e n einer Liberalisierung der Arbeitsmigration zwischen den europäischen Staaten untergeordnet waren. 5 8 Als die Römischen Verträge unterzeichnet wurden, war allerdings die Freizügigkeit der Arbeitskräfte in der E W G n o c h keine abgemachte Sache. Den A r b e i t n e h m e r n wurde nur das pauschale R e c h t zugestanden, sich innerhalb der Gemeinschaft zur A n n a h m e eines Stellenangebots frei bewegen zu k ö n n e n 5 9 , wobei die nationalen Regierungen bei h o h e r Arbeitslosigkeit jederzeit Einschränkungen a n o r d n e n konnten. Konkretere Regelungen waren auf nachfolgende Verhandlungen ü b e r die Verwirklichung der Freizügigkeit innerhalb der vorgesehenen LTbergangszeit von zwölf J a h r e n verschoben worden. Ein wichtiger Punkt war allerdings schon festgelegt worden. Das von den Niederlanden vertretene Konzept einer interstaatlich geregelten europäischen Arbeitsmarktpolitik k o n n t e sich bei den Gesprächen ü b e r den EWG-Gründungsvertrag nicht durchsetzen. Stattdessen wurde -

5 5 D e r „Zweite W e g " wurde 1 9 6 5 für m ä n n l i c h e Hilfsarbeiter aus d e n A n w e r b e l ä n d e r n u n d 1 9 7 3 bis a u f wenige A u s n a h m e n (Familiennachzug, Akademiker, R ü c k k e h r e r v o m Wehrdienst) verschlossen; vgl. D o h s e , Ausländische Arbeiter, S. 197. 5 6 Vgl. S o n n e n b e i g e r , Nationale Migrationspolitik, S. 74f. 5 7 Vgl. R o m e r o , E m i g r a z i o n e e integrazione, S . 3 9 . 5 8 Artikel 2 2 des A n w e r b e a b k o m m e n s : V e r e i n b a r u n g zwischen d e r R e g i e r u n g d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d u n d d e r R e g i e r u n g d e r italienischen Republik über die Anwerbung u n d Vermittlung von italienischen Arbeitskräften n a c h d e r B u n d e s r e p u b l i k Deutschland, in: A m t l i c h e N a c h r i c h t e n d e r Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung u n d Arbeitslosenversicherung, 2 5 . 2 . 1 9 5 6 . 59

Vgl. R o m e r o , E m i g r a z i o n e e integrazione, S . 8 0 .

Die migrationspolitische Bedeutung der italienischen Arbeitswanderung 83 w e n n a u c h in e i n e r a b g e s c h w ä c h t e n F o r m - die d e u t s c h e V o r s t e l l u n g e i n e r a l l m ä h l i c h e n A u f h e b u n g d e r E i n s c h r ä n k u n g e n d e r A r b e i t s a u f n a h m e in d e n Mitgliedstaaten akzeptiert. 6 0 D e r d e u t s c h e E n t w u r f w u r d e s c h o n Mitte 1955 in d e r K o n f e r e n z v o n Messina f o r m u l i e r t , als d i e d e u t s c h e n D e l e g i e r t e n v o n sich a u s a u f die bislang in d e r D e b a t t e v e r n a c h l ä s s i g t e F r a g e d e r Freizügigkeit e i n g i n g e n . D a d u r c h v e r s i c h e r t e sich d i e B u n d e s r e g i e r u n g s e h r wahrscheinlich politischer Solidarität Italiens u n d v e r h i n d e r t e gleichzeitig a n d e r e V o r h a b e n , d i e - wie das n i e d e r l ä n d i s c h e - e i n e n w e i t e r e n i n t e r n a t i o n a l e n E i n g r i f f in d i e i n t e r n e Arbeitsmarktpolitik vorsahen.61 Die Freizügigkeit w u r d e d u r c h drei V e r o r d n u n g e n v o m S e p t e m b e r 1961, v o m März 1964 u n d v o m O k t o b e r 1968 e i n g e f ü h r t . A u f d e n e r s t e n Blick ä n d e r t e die erste V e r o r d n u n g n u r w e n i g a n d e r g e l t e n d e n R e c h t s l a g e , w ä h r e n d die b e i d e n f o l g e n d e n R e g e l u n g e n d i e A r b e i t s a u f n a h m e f ü r EWG-Angehörige stark v e r e i n f a c h t e n . 6 2 1964 w u r d e d e r V o r r a n g inländischer Arbeitskräfte a u f g e h o b e n , 1968 die Notwendigkeit e i n e r Arbeitserlaubnis g e s t r i c h e n . I m R a h m e n d e r H o c h k o n j u n k t u r , die n u r 1 9 6 6 / 6 7 k u r z aussetzte, u n d a n g e s i c h t s d e r ents p r e c h e n d g r o ß z ü g i g e n E r t e i l u n g d e r A r b e i t s e r l a u b n i s s e wirkte sich a l l e r d i n g s e i n e Vorschrift a m stärksten aus, die die V e r o r d n u n g v o n 1961 begleitete: EWG-Angehörige benötigt e n a b d e m 1 . J a n u a r 1962 k e i n e n S i c h t v e r m e r k m e h r , u m in ein a n d e r e s L a n d d e r G e m e i n schaft z u r A r b e i t s a u f n a h m e e i n z u r e i s e n , sie b r a u c h t e n n u r n o c h i h r e n Personalausweis. 6 3 N a c h 1962 k o n n t e n s o m i t italienische A r b e i t n e h m e r faktisch n i c h t n u r bei e i n e m vorh a n d e n e n S t e l l e n a n g e b o t viel s c h n e l l e r n a c h D e u t s c h l a n d g e l a n g e n , s o n d e r n sich a u c h a u f e i g e n e Faust in das B u n d e s g e b i e t b e g e b e n , u m e i n e Stelle zu s u c h e n . So b e s t a n d die Alternative z u r s t a a t l i c h e n A n w e r b u n g n i c h t m e h r in e i n e m l a n g w i e r i g e n u n d s c h w i e r i g e n V e r f a h r e n bei d e n d e u t s c h e n K o n s u l a t e n . A n f a n g d e r 1 9 7 0 e r J a h r e k a m e n n u r n o c h ca. 2 P r o z e n t d e r i t a l i e n i s c h e n A r b e i t s k r ä f t e ü b e r die D e u t s c h e K o m m i s s i o n in Italien in d i e B u n d e s r e p u b l i k . Die A n w e r b e k o m m i s s i o n r e a g i e r t e a u f diese E n t w i c k l u n g m i t d e r verstärkten R e k r u t i e r u n g qualifizierter Arbeitskräfte, v e r b u c h t e a b e r d a r i n k e i n e Erfolge. 6 4 Tabelle 2: Italienische Arbeitswanderung in die Bu ndesrepublik 1961—1972

Insgesamt — Uber die Dt. Kommission — Freie Einreisen Einschaltungsgrad der Deutschen Kommission

Insgesamt — Uber die Dt. Kommission — Freie Einreisen Einschaltungsgrad der Deutschen Kommission

1961

1962

1963

1964

1965

1966

165 793 107030 58763 64,6%

165 250 76 732 88518 46,4%

134912 31874 103038 23,6%

142120 26537 115583 18,7%

204288 26579 177 709 13,0%

165540 13469 152071 8,1%

1967

1968

1969

1970

1971

1972

58510 3 985 54525 6,8%

130 236 10470 119766 8,0%

136 225 10 206 126019 7,5%

168 300 7367 160933 4,4%

158 725 4327 154398 2,7%

154184 2092 152092 1,4%

Q u e l l e : E r f a h r u n g s b e r i c h t 1972-1973, S.114.

60

Vgl. ebenda, S. 79. Vgl. ebenda, S. 69. 62 Vgl. Heinz Werner, Freizügigkeit der Arbeitskräfte und die Wandelungsbewegungen in den Ländern der Europäischen Gemeinschaft, in: Mitteilungen aus dei"Arbeitsmarkt- und Berufsforschung 6 (1973), S. 326-371. 63 Vgl. Sonnenberger, Nationale Migrationspolitik, S.80. 64 Rieker, Ein Stück Heimat, S. lOOf. 61

84 Roberto Sala D e r drastische R ü c k g a n g d e r A n w e r b u n g i t a l i e n i s c h e r A r b e i t s k r ä f t e 1 9 6 3 löste bei d e r d e u t s c h e n Arbeitsverwaltung e i n e n S c h o c k aus. 6 5 Z a h l r e i c h e A n t r ä g e bei d e r D e u t s c h e n K o m m i s s i o n in Italien wurden von d e n d e u t s c h e n A r b e i t g e b e r n z u r ü c k g e z o g e n u n d an Anwerbestellen in a n d e r e n L ä n d e r n weitergeleitet, weil italienische Arbeitskräfte k a u m m e h r zu f i n d e n waren. Die Schwierigkeiten bei der Anwerbung in Italien wurden zunächst mit d e m Aufschwung der dortigen Wirtschaft b e g r ü n d e t ,

die verstärkt

Arbeitskräfte

b r a u c h t e . 6 6 D i e A b n a h m e d e r italienischen A r b e i t s w a n d e r u n g in die B u n d e s r e p u b l i k i m s e l b e n J a h r verfestigte die U b e r z e u g u n g , dass eine E r s c h ö p f u n g d e r italienischen Arbeitskräftereserven e i n g e t r e t e n sei. I m L a u f e der Zeit erfassten a b e r die deutschen A r b e i t s b e h ö r d e n die tatsächlichen Hinterg r ü n d e dieser Entwicklung. 6 7 Die italienischen M i g r a n t e n waren misstrauisch g e g e n ü b e r Institutionen u n d verließen sich lieber a u f die I n f o r m a t i o n e n von s c h o n ausgereisten Verw a n d t e n o d e r B e k a n n t e n , als sich a u f e i n e u n b e k a n n t e Arbeitsstelle vermitteln zu lassen. 1 9 6 0 war e i n e Zweigstelle d e r D e u t s c h e n K o m m i s s i o n in N e a p e l g e g r ü n d e t w o r d e n , u m an e i n e m d e r B r e n n p u n k t e der Arbeitslosigkeit präsent zu sein. A u c h das h a l f a b e r n i c h t viel: Viele I t a l i e n e r waren n i c h t zu d e n zeit- u n d g e l d r a u b e n d e n R e i s e n u n d V e r f a h r e n b e r e i t , die mit d e r staatlichen R e k r u t i e r u n g v e r b u n d e n waren. A n d e r e h a t t e n Angst void e r s t r e n g e n G e s u n d h e i t s ü b e r p r ü f u n g bei d e r D e u t s c h e n K o m m i s s i o n u n d f ü r c h t e t e n e i n e A b l e h n u n g , die in i h r e n H e r k u n f t s g e m e i n d e n als Makel e m p f u n d e n werden würd e . 6 8 S o g a r viele d e u t s c h e U n t e r n e h m e n f o r d e r t e n die I t a l i e n e r auf, die D e u t s c h e K o m mission zu i g n o r i e r e n , u m das langwierige A n w e r b e v e r f a h r e n zu u m g e h e n . 6 9 N a c h d e r E i n f ü h l u n g der Freizügigkeit in d e r E W G wurden italienische Arbeitskräfte von B e h ö r d e n u n d Arbeitgebern i m m e r häufiger mit e i n e r vermeintlich m a n g e l h a f t e n Disziplin in V e r b i n d u n g gebracht. Die Italiener stellten u n t e r d e n „Gastarbeitern" diejenigen dar, die d e n h ö c h s t e n Fluktuationsgrad aufwiesen. Sie wechselten häufig d e n Arbeitsplatz u n d zwar ganz gleich, ob der Vertrag ausgelaufen war o d e r nicht, u n d k e h r t e n oft in die H e i m a t zurück. 7 0 O b w o h l die Arbeitserlaubnispflicht f ü r E W G - A n g e h ö r i g e erst 1 9 6 8 entfiel, ließ sich schon n a c h der A u f h e b u n g der Sichtvermerkspflicht 1962 die strenge Kontrolle, die f ü r die a n d e r e n Nationalitäten u n t e r d e n „Gastarbeitern" durch restriktive migrationspolitische I n s t r u m e n t e galt, bei italienischen Arbeitskräften n i c h t m e h r d u r c h f ü h r e n . D i e B u n d e s anstalt für Arbeit b e r i c h t e t e , dass wegen der h o h e n Fluktuation deutsche A r b e i t g e b e r i m m e r m e h r dazu n e i g e n würden, k e i n e i t a l i e n i s c h e n Arbeitskräfte m e h r zu b e s c h ä f t i g e n . 7 1

6 5 BA, Anwerbung, Vermittlung, Beschäftigung ausländischer Arbeitnehmer, Erfahrungsbericht 1963, Beilage zu: Amtliche Nachrichten der Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung 2 ( 1 9 6 4 ) , S. lOf. 6 6 BArch, Β 1 1 9 / 3 0 5 7 , DKI, Anwerbung und Vermittlung italienischer Arbeitskräfte nach Deutschland: Entwicklung des Mitwirkungsgrades der Deutschen Kommission, Gründe und Folgerungen, 4 . 4 . 1 9 6 3 . 6 7 BArch, Β 1 1 9 / 3 0 5 7 , DKI, Bericht über die Anwerbung u n d Vermittlung italienischer Arbeitskräfte für die Bundesrepublik Deutschland, 2 1 . 2 . 1 9 6 4 . 6 8 Für die nach Deutschland frei eingereisten Italiener war direkt im Bundesgebiet eine ärztliche Untersuchung vorgeschrieben, die allerdings viel lockerer als die bei der Anwerbungskommission gehandhabt wurde u n d nur der Ausschließung gravierender oder ansteckender Krankheiten diente. 6 9 BArch, Β 1 1 9 / 3 0 5 6 , BA an Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände, Einreise italienischer A r b e i t n e h m e r nach Deutschland, 2 6 . 6 . 1 9 6 2 . 7 0 Die Frage der h o h e n Fluktuation italienischer Arbeiter in der Bundesrepublik ist komplex und kann hier aus Platzgründen nicht ausgeführt werden. Die Italiener zeigten ζ. B. Anfang der 1970er J a h r e gleichzeitig die höchste Fluktuation u n d den höchsten Anteil an langfristig beschäftigten Arbeitern; vgl. BA, Repräsentativuntersuchung '72 über die Beschäftigung ausländischer A r b e i t n e h m e r im Bundesgebiet u n d ihre Familien- und Wohnverhältnisse, Nürnberg 1973. 7 1 BArch, Β 1 1 9 / 3 0 1 5 , Landesarbeitsamt Nordbayern, D e r Präsident, Beschäftigung, Anwerbung und Vermittlung ausländischer Arbeitnehmer, Erfahrungsbericht 1970.

Die migrationspolitische Bedeutung der italienischen Arbeitswanderung 85 Die italienische R e g i e r u n g zeigte sich besorgt ü b e r diese Entwicklung u n d klagte, dass zu viele Arbeitnehmer d e n Sinn der Freizügigkeit „falsch gedeutet" hätten. 7 2 Die systematische Abweichung von d e r A n w e r b u n g f ü h r t e aus italienischer Sicht zu einer chaotischen Migration, welche eine politische Planung der A b w a n d e l u n g unmöglich machte. 7 3 A u ß e r d e m f ü r c h t e t e n die italienischen B e h ö r d e n , dass Italiener d u r c h die R e k r u t i e r u n g in a n d e r e n A n w e r b e l ä n d e r n verdrängt werden k ö n n t e n , da die U n t e r n e h m e r die besser kontrollierb a r e n Nicht-EWG-Ausländer vorziehen würden. A u s diesen G r ü n d e n versuchte die italienische R e g i e r u n g , einen Primat der EWG-Angehörigen g e g e n ü b e r Migranten a n d e r e r Nationalität durchzusetzen. D e n n o c h konnte die B u n d e s r e p u b l i k - mit der Unterstützung von weiteren EWG-Staaten - dieses Vorhaben, das zu erheblichen E n g p ä s s e n in der Anwerbepolitik g e f ü h r t hätte, erfolgreich abwehren. 7 4 Ein „antiitalienisches" Vorurteil unter d e n deutschen Arbeitgebern dürfte es tatsächlich g e g e b e n h a b e n , aber vor allem in B e z u g a u f staatlich rekrutierte Arbeitskräfte. Viele der a n g e w o r b e n e n Italiener b e g i n g e n nämlich nach kurzer Zeit Vertragsbruch o d e r tauchten bei der F i n n a g a r nicht auf, weil sie wegen d e r EWG-Freizügigkeit eine A b s c h i e b u n g grundsätzlich nicht b e f ü r c h t e n mussten. Von d e r d e u t s c h e n Arbeitsverwaltung wurde d e r Verdacht geäußert, diese Arbeiter würden sich mit d e m Ziel anwerben lassen, kostenlos in die B u n d e s r e p u b l i k zu g e l a n g e n u n d dort selbstständig eine Albeit zu suchen. 7 5 G e g e n ü b e r d e n frei eingereisten Italienern waren die Vorbehalte viel geringer, wie aus e i n e m Bericht des L a n d e s a r b e i t s a m t s in Nordrhein-Westfalen von 1968 ersichtlich ist 76 : „Hinsichtlich der Staatszugehörigkeit der ausländischen Arbeitnehmer gibt es in der Bewertung zwar unterschiedliche Beurteilungen [seitens der Arbeitgeber], die aber einer gewissen Objektivität entbehren. Selbst die Kritik an italienischen Arbeitnehmern wegen Nichteinhaltung der Arbeitsverträge und wegen Unbeständigkeit kann nicht verallgemeinert werden. Dagegen spricht nämlich, dass die meistens frei einreisenden italienischen Arbeitnehmer fast ausnahmslos eine Beschäftigung finden und die Italiener die stärkste Ausländergruppe bilden." 77 Das Versagen der Anwerbung in Italien nach 1962 überraschte die deutschen B e h ö r d e n , weil sie die Eigeninitiative italienischer Migranten unterschätzt hatten. Die A b n e i g u n g vieler Italiener g e g e n ü b e r staatlichen Instanzen u n d Kontrollen war so stark, dass sie m a n c h e B e s t i m m u n g e n selbst d a n n a b l e h n t e n , wenn sie i h n e n Schutz boten. A u f Bitten d e r italienischen R e g i e r u n g war A n f a n g d e r 1960er J a h r e die Pflicht e i n g e f ü h r t worden, f ü r alle eingereisten Italiener e i n e n Mustervertrag f ü r die A n w e r b u n g a n z u w e n d e n . 7 8 Dieser forderte unter a n d e r e m von den Arbeitgebern, eine a n g e m e s s e n e Unterkunft bereitzustellen. D e u t s c h e Arbeitsämter berichteten erstaunt ü b e r die i m m e r h e f t i g e r e n Beschwerden frei eingereister Italiener, die sich von d e n Arbeitgebern benachteiligt fühlten, weil der Mustervertrag bei mit Sichtvermerk eingereisten A u s l ä n d e r n nicht erforderlich war. 79

Romero, Emigrazione e integrazione, S.109. Vgl. ebenda, S. 110. 7 4 Vgl. Rieker, Ein Stück Heimat, S. 105—107; Sonnenberger, Nationale Migrationspolitik, S.81f.; Dohse, Ausländische Arbeiter, S.2l7f. 7 5 BArch, Β 119/3013, 3014, 3015, 3017, 3018, 3019, Erfahrungsberichte der Landesarbeitsämter, Beschäftigung, Anwerbung und Vermittlung ausländischer Arbeitnehmer, 1966 bis 1970. 7 6 Man darf auch nicht vergessen, dass die hohe Fluktuation italienischer Arbeitskräfte bewusst in der Beschäftigungsstrategie von Unternehmen eingesetzt werden konnte; vgl. Anne von Oswald, Volkswagen, Wolfsburg und die italienischen „Gastarbeiter" 1962—1975. Die gegenseitige Verstärkung des Provisoriums, in: Archiv für Sozialgeschichte 42 (2002), S.55-79. 7 7 BArch, Β 119/3018, Landesarbeitsamt Nordrhein-Westfalen, Der Präsident, Beschäftigung, Anwerbung und Vermittlung ausländischer Arbeitnehmer, Erfahrungsbericht 1968. 7 8 BA, Erfahrungsbericht 1961, S. 19. 7 9 BArch, Β 119/3017, Landesarbeitsamt Nordrhein-Westfalen, Der Präsident, Beschäftigung, Anwerbung und Vermittlung ausländischer Arbeitnehmer, Erfahrungsbericht 1966. Die Beschwerden italieni72 73

86 Roberto Sala Manche deutsche Beamte erkannten sehr bald, dass neben der Anwerbung auch andere Maßnahmen getroffen werden mussten, sollte es auch nach der Einführung der Freizügigkeit innerhalb der EWG eine Kontrolle der italienischen Zuwanderung geben. Es wurde beispielsweise vorgeschlagen, unverbindliche Beratungsstellen in Süditalien einzurichten, die Informationen über die Deutsche Kommission und über die Stellenaussichten für frei Einreisende vermitteln sollten 80 ; der Vorstoß blieb aber ohne Folgen. 81 Eine Steuerung der neuen italienischen Migrationsbewegung außerhalb des Anwerbesystems wurde nicht einmal versucht. Das erklärt sich zum einen durch die Dominanz der Anwerbung in der damaligen „Ausländerpolitik", zum anderen durch die deutsche Interpretation der europäischen Freizügigkeit u n d ihrer Folgen. Die Bundesrepublik hatte einer Liberalisierung der Zuwanderungsregelungen innerhalb der EWG aus politischen Gründen zugestimmt, den „Gastarbeitern" aber nur eine „negative Integration" 82 in den deutschen Arbeitsmarkt in Aussicht gestellt. Deutschland hatte zwar die Grenzen für EWGAngehörige geöffnet, ohne allerdings aktive Maßnahmen - weder auf internationaler Ebene noch von Seiten der deutschen Arbeitsverwaltung - für deren Eingliederung zu ergreifen.

4. Schluss Die Anwerbung italienischer Arbeitskräfte macht die Eigendynamik unterschiedlicher Mechanismen der Zuwanderung sichtbar, die sich im Rahmen der häufig als einheitlich beschriebenen „Ausländerpolitik" entfalteten. Sie stellt einen historischen Sonderfall der Ausländerbeschäftigung in der Bundesrepublik dar, weil sich in ihr der Beginn, die Entwicklung und das frühzeitige Scheitern der Massenrekrutierung ausländischer Arbeitnehmer verschränken. Das deutsch-italienische Anwerbeabkommen von 1955 griff auf eine ältere Verwaltungstradition zurück. Das Anwerbeverfahren kann als Erbe des nationalsozialistischen Deutschlands gelten, es war auch das Ergebnis eines langfristigen Regulierungsprozesses auf europäischer Ebene, der seit Beginn des SO.Jahrhunderts zur internationalen Aushandlung der Zuwanderungsregelungen führte. In der zweiten Hälfte der 1950er und Anfang der 1960er Jahre konnte sich das Anwerbesystem allmählich etablieren, wenn auch nicht ohne Widersprüche. Der mittelfristige Erfolg der Anwerbung in Italien entsprach dem Siegeszug der forcierten Zentralisierung der Arbeitsmigration, welche die gesamte Zuwanderung aus dem Mittelmeerraum nach Westdeutschland prägte. Paradoxerweise scheiterte die Anwerbung nach 1962 aber gerade in Italien. Denn die Einfühlung der Freizügigkeit in der EWG beseitigte die wichtigste Voraussetzung des Anwerbesystems: die Einschränkung individueller Migrationsfreiheit. Das mag nicht so selbstverständlich sein, wenn man bedenkt, dass bis zum Ersten Weltkrieg die meisten Ausländergruppen u n g e h e m m t ins Kaiserreich zuwandern konnten, mit Ausnahme der polnischen Landarbeitskräfte.

scher Arbeitskräfte fühlten Ende 1966 zur Abschaffung der Musterverträge; ΒArch, Β 149/22382, Protokoll der Tagung der Deutsch-italienischen Gemischten Kommission, Bonn 23.—26.11.1966. 80 BArch, Β 119/3057, BA, Vermerk des Unterabteilungsleiters zu dem Auftrag, die Hintergründe rückläufige!"Anwerbungszahlen in Italien festzustellen, 15.7.1963. 81 Es wäre genauer zu untersuchen, inwiefern sich die Landesarbeitsämter aktiv mit der Vermittlung frei eingereister italienischer Arbeiter — wie z.B. in Baden-Württemberg 1962 — beschäftigten (BArch, Β 119/3056, BA interner Bericht, Freizügigkeit im Rahmen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, Mai 1962). Es fehlen jedenfalls Belege für eine gezielte Koordinierung auf Bundesebene zur Vermittlung italienischer Arbeitskräfte. 82 Vgl. Romero, Emigrazione e integrazione, S.104.

Die migrationspolitische Bedeutung der italienischen Arbeitswanderung 87

Die freie Einreise aus Italien erwies sich f ü r die B u n d e s r e p u b l i k als völlig u n l e n k b a r , als eine u n e r w ü n s c h t e A u s n a h m e im H i n b l i c k auf die e u r o p ä i s c h e I n t e g r a t i o n . Es war prinzipiell n i c h t u n m ö g l i c h , f r e i e M i g r a t i o n s b e w e g u n g e n staatlich zu b e e i n f l u s s e n . A b e r die A n w e r b u n g hatte sich als P a r a d i g m a so stark eingewurzelt, dass alternative Strategien im Kontext staatlicher P l a n u n g nicht m e h r d e n k b a r erschienen. Die EWG-Freizügigkeit wirkte sich a u c h langfristig auf die Präsenz italienischer Migranten in d e r B u n d e s r e p u b l i k aus. Auf d e n A u s b r u c h d e r Wirtschaftskrise Mitte d e r 1970er J a h r e reagierten die Italiener mit e i n e r deutlich h ö h e r e n R ü c k k e h r r a t e als die a n d e r e n n a t i o n a l e n G r u p p e n , da sie bei Verbesserung d e r K o n j u n k t u r wieder in D e u t s c h l a n d eine Albeit h ä t t e n a u f n e h m e n k ö n n e n . 8 3 Staatsangehörige aus EWG-Nichtmitgliedstaaten mussten h i n g e g e n wegen des Anwerbestopps von 1973 damit r e c h n e n , im Falle e i n e r R ü c k k e h r nicht m e h r n a c h D e u t s c h l a n d einreisen zu d ü r f e n . Vor diesem H i n t e r g r u n d setzte sich bei italienischen Z u w a n d e r e r n die zirkuläre Migration fort, die sich bereits im Kontext d e r h o h e n Fluktuation w ä h r e n d des „Wirtschaftswunders" abgezeichnet hatte: Ein b e d e u t e n d e r Teil d e r italienischen Migranten w a n d e r t e regelmäßig zwischen H e r k u n f t s - u n d Zuwander u n g s o r t e n , j e n a c h d e n p e r s ö n l i c h e n u n d wirtschaftlichen C h a n c e n u n d Interessen. D u r c h F a m i l i e n z u s a m m e n f ü h r u n g u n d langfristige N i e d e r l a s s u n g f a n d j e d o c h a u c h bei I t a l i e n e r n eine Stabilisierung d e r in D e u t s c h l a n d ansässigen B e v ö l k e r u n g statt, die seit d e m E n d e d e r „Gastarbeiterära" ü b e r eine halbe Million beträgt. Empirische D a t e n h a b e n endgültig belegt, dass die italienische Z u w a n d e r a n g in d e r Bundesrepublik p r i m ä r von d e m auf d e n sozialen B i n d u n g e n d e r H e r k u n f t s o r t e a u f b a u e n d e n M e c h a n i s m u s d e r K e t t e n w a n d e r u n g geleitet wurde. 8 4 I n w i e f e r n diese D y n a m i k ausg e p r ä g t e r als bei a n d e r e n n a t i o n a l e n G r u p p e n war, ist j e d o c h offen. Die grundsätzliche Bewegungsfreiheit infolge d e r EWG-Freizügigkeit lässt v e r m u t e n , dass sich Kettenwander u n g bei Italienern effizienter u n d u n e i n g e s c h r ä n k t e r im Vergleich zu Arbeitsmigranten a n d e r e r Staaten auswirken k o n n t e . Es bleibt ein Forschungsdesiderat, zu ü b e r p r ü f e n , ob dies zu qualitativen U n t e r s c h i e d e n in d e n Netzwerken d e r E i n w a n d e r e r f ü h r t e .

83

Zu diesen Aspekten siehe Sonja H a u g , Soziales Kapital u n d Kettenmigration. Italienische M i g r a n t e n in D e u t s c h l a n d , O p l a d e n 2000. 84 Vgl. e b e n d a , S.291f.

Crazia Prontera

Das Emigrationszentrum in Verona A n w e r b u n g u n d V e r m i t t l u n g italienischer Arbeitskräfte in die B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d 1 9 5 5 - 1 9 7 5

Die italienische Zuwanderung in die Bundesrepublik Deutschland nach dem Zweiten Weltkrieg entwickelte sich zum einen im Rahmen eines bilateralen Anwerbeabkommens und zum anderen im Rahmen der Römischen Verträge, die die Freizügigkeit von Arbeitskräften innerhalb der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) ermöglichten. Damit bietet sich die italienische Arbeitsmigration in die Bundesrepublik Deutschland als beispielhaft an, um verschiedene Formen der Arbeitsmigration in Europa zu betrachten: auf der einen Seite die staatlich organisierte Migration, auf der anderen Seite die freie Bewegung von Arbeitskräften in der EWG. Das bilaterale Abkommen unterzeichneten die Bundesrepublik Deutschland und die Republik Italien am 20. Dezember 1955. Es eröffnete die erste Phase der italienischen Abwandelung nach Deutschland, in der die Migration von staatlichen Institutionen reguliert und gesteuert sowie durch Emigrationszentren verwaltet wurde. Auf der Basis der bilateralen Abkommen bestimmten die Zielländer entsprechend ihren ökonomischen Bedürfnissen Umfang und Zusammensetzung der Arbeitsmigration. Emigrationszentren für die Vermittlung nach Deutschland gab es in Verona und in Neapel, wo die Deutsche Kommission in Italien (DKI) saß, die zuständig war für Anwerbung und Vermittlung von italienischen Arbeitskräften. Die zweite Phase der italienischen Auswanderung begann mit der Unterzeichnung der Römischen Verträge am 15.März 1957, mit denen die EWG ins Leben gerufen wurde. Um das Problem einer hohen Arbeitslosigkeit zu lösen, war es für Italien wichtig, dass die Verträge neben dem freien zwischenstaatlichen Verkehr von Waren und Kapital auch die Freizügigkeit der Arbeitskräfte festschrieben. 1 Die Freizügigkeit trat allerdings erst nach einer Übergangsfrist am 8.November 1968 vollständig in Kraft.2 Bis 1961 wurden fast 65 Prozent (107030 von 165793) der italienischen Arbeitsmigranten in die Bundesrepublik Deutschland über die Emigrationszentren vermittelt, mit der Freizügigkeit änderte sich das: 1968 waren es nur noch 8 Prozent und 1972 gerade noch 1,3 Prozent (2092 von 154184). Der Großteil also reiste zu diesem Zeitpunkt auf eigene Initiative selbstständig nach Deutschland und wurde direkt von den Unternehmen angestellt. 3 Im Mittelpunkt des vorliegenden Aufsatzes steht das Centro di Emigrazione (Emigrationszentrum) in Verona. Seine Geschichte verweist auf die Veränderung des Charakters der italienischen Zuwanderung in die Bundesrepublik Deutschland - von einer staatlich organisierten und „begleiteten" hin zu einer unabhängigen und „unbegleiteten" Arbeitsmigration. Als Quellen dienen zum einen die Akten des Emigrationszentrums in Verona selbst4, zum anderen die Akten der Deutschen Kommission sowie der Bundesanstalt für Arbeitsvermitt-

Federico Romero, L'emigrazione operaia in Europa (1948—1973), in: Piero Bevilacqua/Andieina De Clementi/Emilio Franzina (Hrsg.), Storia dell'emigiazione italiana I, Rom 2001, S.397—414, hier S.403. - Vgl. ebenda. 3 Amtliche Nachrichten der Bundesanstalt für Albeit, Beschäftigte ausländische Arbeitnehmer im Bundesgebiet nach ausgewählten Staatsangehörigkeiten 1954 bis 1973, Arbeitsstatistik 1973, Nürnberg 1974, S.46. 4 Die Akten des Emigrationszentrums in Verona lagern seit dessen Schließung im J a h r 1982 im Keller der Direzione Provinciale del Lavoro (Direktion des Provinzaibeitsamts). Die für die Rekonstruktion der Geschichte des Migrationszentrums benutzten Jahresberichte waren zur Zeit meiner Forschung nicht archiviert und wurden in diesem Text als „Bestand Emigrationszentrum Verona" (BEV) kenntlich gemacht. Ab 2010 wurden die Akten ins Staatsarchiv Verona verbracht. 1

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lung und Arbeitslosenversicherung, die im Bundesarchiv in Koblenz eingesehen werden können. Mithilfe dieser Akten lässt sich die beinahe unbekannte Geschichte des Emigrationszentrums schreiben und die Arbeit der DKI beleuchten, außerdem ermöglichen sie es, die Dimensionen und die Dynamik der staatlich organisierten Zuwanderung in die Bundesrepublik Deutschland nachzuzeichnen.

1. Das d e u t s c h - i t a l i e n i s c h e A b k o m m e n u n d d i e E t a b l i e r u n g d e s E m i g r a t i o n s z e n t r u m s in V e r o n a

Die Abwanderung wurde in Italien sowohl von der Politik als auch von der Wirtschaft als Ausweg aus der schweren Arbeitslosigkeit und somit als unumgänglicher Schritt zur Lösung der ökonomischen Probleme Italiens gesehen. Die Aufmerksamkeit der Regierung galt dementsprechend hauptsächlich dem „quantitativen Faktor" der Emigration, das heißt: Die italienische Seite war daran interessiert, dass möglichst viele Arbeitslose im Ausland eine Beschäftigung fanden. 5 Die Direzione generale dell'Emigrazione, die dem Außenministerium unterstellt war, schloss zwischen 1946 und 1955 insgesamt 14 bilaterale Abkommen, der deutsch-italienische Vertrag war das letzte dieser Art. 1946 hatte Italien bilaterale Abkommen mit Belgien und Frankreich unterzeichnet, ein Jahr später mit Großbritannien, der Tschechoslowakischen Republik, mit Schweden und Argentinien, 1948 mit Luxemburg, der Schweiz und den Niederlanden, 1950 mit Brasilien, 1951 mit dem Saarland und Australien, 1952 mit Ungarn. 6 Für die Bundesrepublik war der Vertrag mit Italien der erste und galt als „Muster" für die folgenden Abkommen, die im Laufe der 1960er Jahre mit Nicht-EWGLändern geschlossen wurden: 1960 mit Griechenland und Spanien, 1961 mit der Türkei, 1963 mit Marokko, 1964 mit Portugal, 1965 mit Tunesien und 1968 mit Jugoslawien. 7 LTber die Emigrationszentren in Mailand, Genua, Neapel, Messina und Verona gingen die ersten Migranten aus Italien in die USA, nach Kanada und Australien sowie in einer nächsten Phase in einzelne Beschäftigungsbereiche in Europa, wie die Landwirtschaft und den Wohnungsbau in Frankreich, den Bergbau in Belgien, die Bauwirtschaft und die Industrie in der Schweiz sowie in Westdeutschland. 8 Die Besonderheit des Emigrationszentrums in Verona bestand darin, dass dort ausschließlich die Deutsche Kommission angesiedelt war, während in Mailand beispielsweise drei Kommissionen ständig (die belgische, die französische und die britische) und mehrere zeitweilig (die niederländische, die schwedische, die brasilianische und die südafrikanische) vertreten waren. Hinzu kam in Mailand das Zwischenstaatliche Komitee für Europäische Migration, das die Angehörigen der nach LTbersee abgewanderten Arbeitskräfte betreute. Das Emigrationszentrum in Verona bestand von 1956 bis 1982, dann wurden die Funktionen der DKI nach Rom verlagert, an den Hauptsitz der Deutschen Kommission. Zwischen 1960 und 1966, als die Nachfrage nach Arbeitskräften in Westdeutschland massiv stieg, hatte die DKI neben der Zentrale in Rom und der Zweigstelle in Verona einen weiteren L o r e n z o Bei tucelli, Politica e m i g r a t o r i a e politica estera: II ruolo del S i n d a c a t o , in: V a n n i B l e n g i n o / Emilio Franzina/Adolfo Pepe (Hrsg.), La riscoperta delle A m e r i c h e . Lavoratori e sindacato n e l l ' e m i g i a zione italiana in A m e r i c a Latina 1 8 7 0 - 1 9 7 0 , M a i l a n d 1994, S. 1 4 7 - 1 6 7 , h i e r S. 151. 6 Goffredo Pesci, Politica e tecnica deH'emigiazione italiana, a d uso degli operatori tecnici e dei servizi sociali d e l l ' e m i g i a z i o n e , R o m 1959, S.193. 7 LTlrich H e r b e r t , Geschichte d e r A u s l ä n d e r p o l i t i k in D e u t s c h l a n d . Saisonarbeiter, Zwangsarbeiter, Gastarbeiter, Flüchtlinge, M ü n c h e n 2001, S . 2 0 3 - 2 0 8 . 8 Vgl. L u c i a n o Tosi, La tutela i n t e r n a z i o n a l e d e H ' e m i g i a z i o n e , in: Piero B e v i l a c q u a / A n d r e i n a De Clem e n t i / E m i l i o Franzina (Hrsg.), Storia d e H ' e m i g i a z i o n e italiana II, R o m 2001, S.439—456, h i e r S.451— 456. 5

Das Emigrationszentrum in Verona 91

Sitz im Emigrationszentrum in Neapel. 9 Grundlage für die Einrichtung des Emigrationszentrums in Verona bildete das deutsch-italienische Anwerbeabkommen. Es umfasste sieben Abschnitte, in denen Zuständigkeiten und Modalitäten der Anwerbung und Vermittlung, der Betreuung, des Lohntransfers und der Familienzusammenführung sowie der Kosten von Auswahlverfahren und Reisen festgehalten waren. 10 Obwohl die Präambel das gegenseitige Interesse an der Unterzeichnung des Abkommens und dessen symbolischen sowie wirtschaftlichen Wert für den Wiederaufbau eines gemeinsamen Europas hervorhob, stellte bereits der erste Abschnitt des Abkommens das tatsächliche Kräfteverhältnis zwischen den beiden Ländern klar. 11 Es oblag ausschließlich der Bundesrepublik Deutschland, „wenn sie einen Mangel an Arbeitskräften feststellt, den sie durch Aufnahme von Arbeitern italienischer Staatsangehörigkeit beheben will", entsprechende Verhandlungen mit der italienischen Regierung einzuleiten 12 und sowohl die Berufe als auch die Anzahl der benötigten italienischen Arbeitskräfte zu bestimmen. Und so teilte der Präsident der Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung (BAVAV) Ende Januar 1956 allen Präsidenten der Landesarbeitsämter mit: „Die Bemühung um die Vermittlung der inländischen Arbeitslosen dürfen durch die Aufnahme italienischer Arbeitskräfte nicht beeinträchtigt werden." 13 Verantwortlich für die Rekrutierung und Anstellung der Arbeitskräfte waren für die deutsche Seite die BAVAV und für die italienische das Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale (Arbeitsministerium). Die BAVAV ernannte die Mitglieder der DKI, das italienische Arbeitsministerium stellte der DKI die erforderlichen Räumlichkeiten im Emigrationszentrum zur Verfügung und garantierte die Betreuung durch die lokale Arbeitsverwaltung. Die DKI sammelte die Anforderungen der deutschen Arbeitgeber und reichte sie an das italienische Arbeitsministerium weiter. Die Anforderungen sollten präzise Daten wie „Beruf, Qualifikation und etwaige andere Wünsche des Arbeitgebers bezüglich der Arbeiter, über die Art der Beschäftigung und ihre voraussichtliche Dauer, über die Besonderheiten der vorgesehenen Albeit, über die maßgebenden Lohn- und Arbeitsbedingungen, über die Möglichkeit der Unterkunft und der Verpflegung" beinhalten. 14 Das italienische Arbeitsministerium hatte die Aufgabe, die Rekrutierungsbedingungen und Anforderungen

Die Akten zur begleiteten Migration nach Deutschland über das Emigrationszentrum in Neapel liegen nur unvollständig im Stadtarchiv von Neapel, daher ist eine Rekonstruktion der Geschichte dieses Migrationsstiomes nicht möglich. 10 Vereinbarung zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Regierung der Italienischen Republik über die Anwerbung und Vermittlung von italienischen Arbeitskräften nach der Bundesrepublik Deutschland, in: Amtliche Nachrichten der Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung 4 (1956), Nr. 2, S.52-55. 11 In der Präambel heißt es: „Die Regierung der Bundesrepublik Deutschland und die Regierung der Italienischen Republik, von dem Wunsch geleitet, die Beziehungen zwischen ihren Völkern im Geiste europäischer Solidarität zu beiderseitigem Nutzen zu vertiefen und enger zu gestalten sowie die zwischen ihnen bestehenden Bande der Freundschaft zu festigen, in dem Bestreben, einen hohen Beschäftigungsstand der Arbeitskräfte zu erreichen und die Produktionsmöglichkeit voll auszunutzen, in der Überzeugung, daß diese Bemühungen den gemeinsamen Interessen ihrer Völker dienen und ihren wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt fördern, haben die folgende Vereinbarung über die Anwerbung und Vermittlung von italienischen Arbeitskräften nach der Bundesrepublik Deutschland geschlossen"; zitiert nach: ebenda, S.52. 12 Ebenda. 13 Deutsch-italienische Vereinbarung über die Anwerbung und Vermittlung von italienischen Arbeitskräften nach der Bundesrepublik Deutschland vom 20. Dezember 1955, in: Amtliche Nachrichten der Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung 4 (1956), Nr.2, S.44—51, hier S.44. 14 Vereinbarung zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Regierung der Italienischen Republik, S.52. 9

Grazia Prontera an die Arbeitskräfte bekannt zu m a c h e n sowie das erste berufsbezogene und medizinische Auswahlverfahren durchzuführen. Durch die DKI erfolgte die Endauswahl. Sie stellte den italienischen Arbeitskräften, die einen Arbeitsvertrag unterschrieben, die Arbeitsgenehmigung für Deutschland aus. Die deutschen Arbeitgeber behielten sich die letzte Entscheidung ü b e r die Anstellung der vorgeschlagenen Bewerber vor. I m Falle einer negativen E n t s c h e i d u n g verpflichtete sich die DKI dazu, a b g e l e h n t e n B e w e r b e r n e i n e n a n d e r e n geeigneten Arbeitsplatz anzubieten. Die gesamte Vermittlungsprozedur und die Reise wurden bezahlt von der italienischen Regierung und von den deutschen U n t e r n e h m e n , die italienische Arbeitskräfte anwarben. Die Reisekosten ü b e r n a h m der italienische Staat vom Herkunftsort bis zum Brenner, für die restliche Strecke zahlte der deutsche Arbeitgeber. Die Modalitäten für die Rückreise sollten mit dem deutschen Arbeitgeber individuell vereinbart werden. Für j e d e italienische Arbeitskraft, die angestellt wurde, mussten die deutschen Arbeitgeber 50 DM zahlen; dieser Betrag erhöhte sich stufenweise bis auf 65 DM im J a h r 1975. 1 5 Das A b k o m m e n d o k u m e n t i e r t e im A n h a n g Muster für die B e s c h e i n i g u n g ü b e r die berufliche Vorauswahl, den ärztlichen Untersuchungsbogen u n d den Arbeitsvertrag. Der Eignungstest sollte den U m f a n g der Allgemeinbildung des Bewerbers nachweisen (wenn keine schriftliche Dokumentation vorlag, musste ζ. B. die R e c h e n k o m p e t e n z getestet werden) , seine berufliche Bildung und eventuell vorhandene Arbeitserfahrungen im Ausland. 1 6 Mit dem Gesundheitstest wurde der allgemeine Gesundheitszustand und die körperliche E i g n u n g in Bezug a u f die in Deutschland a u f z u n e h m e n d e Tätigkeit überprüft. J e d e r Bewerber musste sich einer Vorauswahl durch italienische Arzte sowie einer von deutschen Ärzten durchgeführten Enduntersuchung unterziehen. Personen, bei d e n e n die Arzte „Krankheiten oder Gesundheitsstörungen, welche die Eignung für die auszuführenden Tätigkeiten erheblich einschränken oder ausschließen", feststellten, wurden nicht rekrutiert, weil sie das Zusammenleben mit anderen Menschen hätten gefährden k ö n n e n oder dauerhafte medizinische B e t r e u u n g b e n ö t i g t e n . Ausgeschlossen waren M e n s c h e n mit Lungentuberkulose, übertragbaren infektiösen oder parasitären Erkrankungen, „Leiden des Verdauungsapparates, welche sich durch Umstellung der Ernährungsweise verschlimm e r n k ö n n e n " , sowie solche mit besonderer Empfindlichkeit g e g e n ü b e r Veränderungen der klimatischen Bedingungen, außerdem Bewerber mit „stark einschränkenden Störungen des Seh- und Hörvermögens, Karies oder Parodontose, sowie behandlungsbedürftigem bzw. nicht-ausreichend kaufähigem Gebiß". 1 7 Nur wer beide Auswahltests bestand, konnte den Arbeitsvertrag unterschreiben, womit er den deutschen A r b e i t n e h m e r n mit gleicher Qualifikation in Bezug auf Lohn- und Vertragsbedingungen sowie Arbeitsschutzbestimm u n g e n gleichgestellt war. Allerdings durften die deutschen U n t e r n e h m e n n o c h die Erfüllung besonderer Kriterien einfordern - so galt zum Beispiel für Männer, die bei Volkswagen arbeiten wollten, dass sie nicht k l e i n e r als 1,65 M e t e r u n d nicht älter als 38 J a h r e sein durften. 1 8 Anfang 1956 teilte die BAVAV zunächst Kriterien für die Anwerbung und Zeiträume für die Beschäftigung von Saisonarbeitskräften mit. D e n A n f o r d e r u n g e n e n t s p r e c h e n d vermittelte die DKI italienische Arbeitskräfte nach Deutschland für die Landwirtschaft (vom

Deutsch-italienische V e r e i n b a r u n g , S . 4 4 ; BEV, Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale ( M L P S ) , C e n t r o di Emigrazione V e r o n a , Relazione suH'attivitä del C e n t r o di Emigrazione 1 9 7 5 , S . 3 1 . 1 6 B e s c h e i n i g u n g ü b e r die b e r u f l i c h e Vorauslese, in: A m t l i c h e N a c h r i c h t e n d e r B u n d e s a n s t a l t für Arbeitsvermittlung u n d Arbeitslosenversicherung 4 ( 1 9 5 6 ) , Nr. 2, S . 5 6 f . Grundsätze über Al t u n d U m f a n g der gesundheitlichen Prüfung gemäß Artikel 7 d e r Vereinbarung, in: e b e n d a , S . 6 2 f . , h i e r S . 6 2 . 1 8 BEV, M L P S , C e n t r o di Emigrazione V e r o n a , Relazione sull'attivitä del C e n t r o di Emigrazione 1 9 7 1 , S.31. 15

Das Emigrationszentrum in Verona 9 3 1 5 . F e b r u a r bis zum 1 5 . N o v e m b e r ) , für den G a r t e n b a u (vom l . M ä r z bis zum 1 5 . N o v e m b e r ) u n d für die Ernährungswirtschaft (vom l . M a i bis zum 3 0 . O k t o b e r ) . Hinzu k a m e n Arbeitskräfte für d e n H o c h - u n d T i e f b a u sowie für die N e b e n g e w e r b e der Bauwirtschaft einschließlich von S t e i n b r ü c h e n u n d Z i e g e l e i e n (vom l . M a i bis z u m 1 5 . N o v e m b e r ) , a u ß e r d e m f ü r das Gaststätten- u n d B e h e r b e r g u n g s g e w e r b e (vom 1.April bis z u m 3 0 . O k t o b e r ) . 1 9 E i n e b e s o n d e r e A u f m e r k s a m k e i t galt d e r m ö g l i c h e n A n s t e l l u n g von F r a u e n , sie war wie folgt geregelt: „Weibliche Arbeitskräfte k ö n n e n nur d a n n angeworben w e i d e n , wenn ihre Beschäftigung zusammen mit einem anderen männlichen Familienangehörigen möglich ist (z.B. in der Landwirtschaft), f e i n e r allgemein im H o t e l - u n d Gaststättengewerbe (bei Unterbringung im Hause), sowie in d e n Fällen, in d e n e n die weiblichen Kräfte in Unterkünften untergebracht weiden, die einer besonderen Leitung und Aufsicht unterstehen. Auf die zuletzt genannte Bedingung wird von den italienischen Stellen besonderer Wert gelegt; eine Anwerbung weiblicher Arbeitskräfte für die gewerbliche Wirtschaft dürfte d a h e r zunächst nur in Ausnahmefällen möglich s e i n . " - 0

D i e D K I b e g a n n i h r e A r b e i t a m 6. F e b r u a r 1 9 5 6 i m E m i g r a t i o n s z e n t r u m in M a i l a n d , wo sie bis zum 3 1 . M a i angesiedelt war. 21 A m l . J u n i 1 9 5 6 zog sie n a c h V e r o n a u m . Die Zahl d e r M i t a r b e i t e r d e r D K I schwankte e n t s p r e c h e n d d e m Arbeitsanfall u n d e r r e i c h t e 1 9 5 6 insgesamt 20. 1 9 6 1 , a u f d e m H ö h e p u n k t der i t a l i e n i s c h e n A r b e i t s m i g r a t i o n n a c h Deutschland, waren es 8 4 , u n d 1 9 7 5 , als das Emigrationszentrum k a u m m e h r Arbeitskräfte zu vermitteln hatte, n u r n o c h 19. F o l g e n d e vier A b t e i l u n g e n des D K I gab es: D i r e k t i o n , Verwaltung, Vermittlung u n d ärztlicher Dienst. A u c h die Zahl der italienischen Mitarbeiter des Emigrationszentrums variierte e n t s p r e c h e n d d e m U m f a n g d e r Migration, allerdings blieb sie stets deutlich n i e d r i g e r als die d e r D e u t s c h e n - 1 9 5 6 h a n d e l t e es sich u m vier, 1 9 6 1 u m 2 0 u n d 1 9 7 5 n o c h u m n e u n Angestellte. 2 2 D e r e n A u f g a b e war es, e n t s p r e c h e n d d e n A n f o r d e r u n g e n d e r D K I u n d mit U n t e r s t ü t z u n g der italienischen Arbeitsämter, g e e i g n e t e u n d willige Arbeitskräfte zu f i n d e n u n d d e r D K I vorzustellen, a u ß e r d e m organisierten sie die U n t e r b r i n g u n g u n d V e r p f l e g u n g der M i g r a n t e n in V e r o n a sowie d e r e n Reise n a c h D e u t s c h l a n d . In d e n R ä u m l i c h k e i t e n des E m i g r a t i o n s z e n t r u m s gab es z u d e m e i n e n sozialen, e i n e n religiösen u n d e i n e n Finanzdienst. D i e M i t a r b e i t e r des sozialen D i e n s t e s erklärten vor a l l e m die B e d e u t u n g d e r B e s t i m m u n g d e r Arbeitsverträge u n d b o t e n wichtige praktische U n t e r stützung bei d e r Vervollständigung f e h l e n d e r P a p i e r e . D e r Finanzdienst wurde von e i n e r A g e n t u r der B a n c a Nazionale del Lavoro ü b e r n o m m e n , erläuterte die Geldwechsel-Operationen u n d stellte a u ß e r d e m B a n k c o u p o n s für d e n zukünftigen Geldtransfer der Migranten aus. D i e Angestellten des religiösen Dienstes waren f ü r die D u r c h f ü h r u n g religiöser Veranstaltungen wie d e n Sonntagsgottesdienst zuständig u n d k ü m m e r t e n sich u m die geistliche U n t e r s t ü t z u n g f ü r die A u s r e i s e n d e n . I m April 1 9 5 6 traf das erste K o n t i n g e n t von 1 3 8 9 italienischen Arbeitskräften aus d e m Emigrationszentrum in V e r o n a in der Bundesrepublik Deutschland ein. B i n n e n vier M o n a t e n wurden 3 5 4 5 A r b e i t e r rekrutiert, von d e n e n 2 1 2 5 in der Landwirtschaft beschäftigt waren. 2 3 Die Zahl d e r ü b e r das E m i g r a t i o n s z e n t r u m a n g e w o r b e n e n A r b e i t e r stieg j e d o c h schnell an, da 1 9 5 9 in der B u n d e s r e p u b l i k Vollbeschäftigung herrschte u n d die Zahl der Arbeitsl o s e n n i e d r i g e r war als die e r f o r d e r l i c h e A n z a h l a n A r b e i t s k r ä f t e n . 2 4 Das E m i g r a t i o n s -

Deutsch-italienische Vereinbarung, S.44. Ebenda, S.51. - 1 BEV, MLPS, Centro di Emigrazione Milano, Relazione Anno 1956, S.83f. -- BEV, MLPS, Centro di Emigrazione Verona, Relazione sull'attivitä del Centro di Emigrazione 1975, S.3, 40. - 3 BEV, MLPS, Centro di Emigrazione Milano, Relazione Anno 1956, S.84. - 4 Herbert, Geschichte der Auslände! politik in Deutschland, S. 2 0 3 - 2 0 8 . 19

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Zentrum allerdings war in den ersten vier J a h r e n in unzureichenden Räumlichkeiten untergebracht und hatte bloß 361 Schlafplätze, davon 20 für Frauen. 2 5 In einem Schreiben der DKI von 1960 heißt es dazu: „In ,meiner' Vermittlungsabteilung sind in acht reichlich primitiven R ä u m e n zusammen 30 Person e n beschäftigt [ . . . ] . In diesen R ä u m e n müssen täglich aber n o c h 300—400 Arbeitskräfte abgefertigt w e i d e n , das Wort Vermittlung m ö c h t e ich in diesem Z u s a m m e n h a n g n i c h t anwenden. H i n z u k o m m t , daß uns ein Karteiapparat u n d die ärztlichen U n t e r s u c h u n g e n stärkstens b e h i n d e r n , wir k ö n n t e n sonst mindestens das D o p p e l t e an Kräften durchpressen. Arbeitskräfte s t e h e n in g r o ß e r Zahl zur Verfügung, allein aus d e r Provinz L e c c e sind uns id. 2 0 0 0 abmarschbereite Kräfte g e m e l d e t u n d wir k ö n n e n sie n u r in kleinen R a t e n a b r u f e n , da die Kapazität einfach viel zu klein ist." 2 6

1961 zog das Emigrationszentrum in Verona um, die n e u e n R ä u m e wurden vom italienischen Arbeitsminister Fiorello Sullo und vom deutschen Arbeitsminister T h e o d o r Blank persönlich eröffnet. Das n e u e Gebäude in LrForm befand sich n u r 300 Meter vom Hauptb a h n h o f entfernt, es hatte fünf Stockwerke und 165 R ä u m e auf einer Gesamtfläche von 2 4 0 0 Quadratmetern: In einem Flügel, der parallel zur Bahnlinie verlief, waren die Büros der italienischen B e h ö r d e u n d der DKI, der ärztliche, der soziale sowie der Finanzdienst, der Gepäckbereich und die Duschen untergebracht. D e r zweite Flügel führte zu e i n e m I n n e n h o f und beherbergte die sanitären Anlagen, die Aufenthaltsräume, das Cafe, die R ä u m e für die religiöse Begleitung, Kantinen, Kühl-, Lager- u n d Abstellräume, Küchen u n d die Heizungsanlage. In den Kantinen k o n n t e n 5 0 0 Personen essen, insgesamt gab es acht Küchen. Ursprünglich sollte das Zentrum täglich 600 Personen b e h e r b e r g e n und betreuen, doch da bald bis zu 1 000 Personen registriert wurden, mussten die Kapazitäten des Zentrums wachsen. 2 7 Das beeindruckende Gebäude u n d die h o h e n Aufwendungen Italiens für die Organisation der „begleiteten" Arbeitswanderung zeigen, welch h o h e n Stellenwert die Migrationspolitik als E l e m e n t der politischen und wirtschaftlichen Stabilisierung Italiens in dieser Zeit hatte. Die Arbeitswanderung galt als wichtigstes Mittel zur Lösung des Problems der h o h e n Arbeitslosigkeit u n d einer damit z u s a m m e n h ä n g e n d e n sozialen Instabilität, und zudem wurde ü b e r den Geldtransfer der Migranten ein Teil des wirtschaftlichen Aufschwungs ermöglicht.

2. Die „begleitete" Arbeitswanderung 1956-1975 A n h a n d der Berichte der Deutschen Kommission u n d des Emigrationszentrums lässt sich die „begleitete" Arbeitswanderung bis ins Detail r e k o n s t r u i e r e n , u n d aus den B e r i c h t e n der Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung ergibt sich ein Bild davon, wie die deutschen Arbeitgeber die Beschäftigung italienischer Arbeitskräfte bewerteten. Die DKI verfasste wöchentliche, monatliche und j ä h r l i c h e Tätigkeitsberichte, die sie der BAVAV zusandte. Sie boten Angaben ü b e r die Anzahl der ausgewählten Arbeitskräfte sowie LTbersichten ü b e r die medizinischen Untersuchungsergebnisse, die Qualifikationen u n d die Zielorte der Arbeitsmigranten. Darüber hinaus wurden Transportlisten erstellt, die Daten ü b e r die deutschen Betriebe dokumentierten, die italienische Arbeitskräfte beschäftigten. Die italienische Direktion des Emigrationszentrums verfasste zudem j ä h r l i c h e

BEV, M L P S , C e n t r o di Emigrazione V e r o n a , Relazione sull'attivita del C e n t r o di E m i g r a z i o n e 1957, S.8. 2 6 B u n d e s a r c h i v Koblenz ( B A i c h ) , Β 1 1 9 / 3 0 5 5 , H e r r n Präsident Dr. Seifriz, Landesarbeitsamt BadenWürttemberg, Verona 19.3.1960. 2 7 BEV, M L P S , C e n t r o di Emigrazione V e r o n a , Relazione sull'attivita del C e n t r o di Emigrazione 1 9 6 1 , S. 1 5 - 1 9 . 25

Das Emigrationszentrum in Verona 95 P a p i e r e ü b e r die i n t e r n e O r g a n i s a t i o n u n d ü b e r die an e x t e r n e F i r m e n v e r g e b e n e n Aufträge f ü r D i e n s t l e i s t u n g e n ( u . a . V e r p f l e g u n g , R e i n i g u n g u n d W a c h d i e n s t ) sowie ü b e r die sozialen, finanziellen u n d religiösen Dienste. Zwischen 1 9 5 6 u n d 1 9 7 5 wurden 3 3 8 1 4 7 Arbeitskräfte aus allen Provinzen Italiens ins E m i g r a t i o n s z e n t r u m n a c h V e r o n a v o r g e l a d e n . Die D K I b e f a n d 3 0 2 7 5 5 von i h n e n n a c h d e r m e d i z i n i s c h e n u n d d e r b e r u f s b e z o g e n e n Auswahl als g e e i g n e t f ü r die A r b e i t in d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d . 2 8 D i e Zahl d e r Ausgereisten I t a l i e n e r ist gut d o k u m e n t i e r t , a n d e r s als die d e r R ü c k k e h r e r , da die R ü c k r e i s e n n i c h t staatlich, s o n d e r n von d e u t s c h e n U n t e r n e h m e n u n d italienischen A r b e i t e r n direkt organisiert wurden. D i e Entwicklung d e r „begleiteten" A r b e i t s m i g r a t i o n war z u m e i n e n beeinflusst v o m Inkrafttreten des E W G - F r e i z ü g i g k e i t s a b k o m m e n s , n a m e n t l i c h von d e n A b k o m m e n 1 5 / 6 1 , 3 8 / 6 4 u n d 1 6 1 2 / 6 8 , d u r c h die die „ u n b e g l e i t e t e " , n i c h t von staatlicher Seite organisierte Migration an B e d e u t u n g gewann. Z u m a n d e r e n folgte der Verlauf der „begleiteten" Arbeitsmigration der wirtschaftlichen Entwicklung in Deutschland. In d e n Zeiten wirtschaftlichen Wachstums lenkte die Arbeitsverwaltung d e n Arbeitskräftestrom aus Italien in alle Produkt i o n s b e r e i c h e u n d i n s b e s o n d e r e in die Industrie mit h o h e m u n d g a n z j ä h r i g e m Arbeitsk r ä f t e b e d a r f . V o r allem k a m e n Hilfskräfte. In Z e i t e n d e r Rezession wurden qualifizierte d e n u n g e l e r n t e n Arbeitskräften vorgezogen. Die „begleitete" Arbeitswanderung veränderte sich zwischen Mitte der 1 9 5 0 e r u n d Mitte der 1 9 7 0 e r J a h r e n a c h u n d n a c h u n d verlor i h r e n S a i s o n c h a r a k t e r , weil n i c h t m e h r L a n d - u n d Bauwirtschaft d o m i n i e r t e n , s o n d e r n die I n d u s t r i e p r o d u k t i o n . Die saisonale A r b e i t s m i g r a t i o n speiste sich h a u p t s ä c h l i c h aus d e m Veneto, Kampanien u n d Apulien und führte nach Niedersachsen, Baden-Württemberg u n d Nordrhein-Westfalen. I n d e n 1 9 6 0 e r J a h r e n reisten Arbeitskräfte aus allen R e g i o n e n Süditaliens z u n e h m e n d a u c h n a c h Bayern u n d H e s s e n . Mit d e r Freizügigkeit u n d der daraus f o l g e n d e n A b n a h m e des U m f a n g s der „begleiteten" A r b e i t s m i g r a t i o n v e r ä n d e r t e sich die Zuständigkeit d e r DKI. Nicht m e h r die R e k r u t i e r u n g u n g e l e r n t e r Arbeitskräfte stand im Vordergrund, s o n d e r n die Vermittlung von Fachkräften u n d U m s c h ü l e r n n a c h D e u t s c h l a n d . D a r ü b e r h i n a u s f u n g i e r t e die D K I i m m e r stärker als Quelle der I n f o r m a t i o n für die BAVAV ü b e r Darstellung u n d W a h r n e h m u n g Deutschlands u n d s e i n e r Arbeitswelt in d e r i t a l i e n i s c h e n Presse u n d Ö f f e n t l i c h k e i t . In d e n ersten drei J a h r e n d e r „ b e g l e i t e t e n " Arbeitswanderung d o m i n i e r t e die Rekrut i e r u n g f ü r Landwirtschaft, B a u g e w e r b e u n d B e r g b a u . D i e A n w e r b u n g e n f ü r die L a n d wirtschaft u n d für d e n Bausektor erlebten in dieser Zeit eine entgegengesetzte Entwicklung: Die Zahl d e r landwirtschaftlichen Arbeitskräfte n a h m stetig ab ( 1 9 5 6 : 5 7 8 8 , 1 9 5 7 : 3 3 0 9 u n d 1 9 5 8 : 2 3 6 0 ) , w ä h r e n d die d e r B e s c h ä f t i g t e n im B a u g e w e r b e wuchs ( 1 9 5 6 : 5 7 1 , 1 9 5 7 : 1 4 7 4 , 1 9 5 8 : 3 9 7 2 ) . 2 9 Allein von 1 9 5 6 a u f 1 9 5 7 sank die N a c h f r a g e des landwirtschaftlichen S e k t o r s u m 4 2 , 8 Prozent. H i n t e r g r u n d dafür war n a c h A n g a b e n d e r BAVAV h a u p t s ä c h l i c h die F o r d e r u n g d e r italienischen R e g i e r u n g n a c h h ö h e r e n L ö h n e n . 3 0 1 9 5 7 b e g a n n das E m i g r a t i o n s z e n t r u m in V e r o n a mit d e r R e k r u t i e r u n g von B e r g l e u t e n , die bis d a h i n a m W i d e r s t a n d d e r d e u t s c h e n B e r g b a u i n d u s t r i e g e s c h e i t e r t war. 31 Dies bedeutete d e n B e g i n n der Arbeitswanderung mit ganzjähriger Beschäftigung. 1 9 5 7 / 5 8 reisten

Für eine detaillierte Rekonstruktion der Migrationsbewegung und ihrer Charakteristiken vgl. Grazia Prontera, Partire, tornare, restare? L'esperienza migratoria dei lavoratori italiani nella Repubblica Federale Tedesca nel secondo dopoguerra, Mailand 2009, S.82—110. 2 9 BEV, MLPS, Centro di Emigrazione Verona, Relazione sull'attivitä del Centro di Emigrazione 1956, S.52; 1957, S. 1 9 - 2 1 ; 1958, S. 1 8 - 2 5 . 3 0 Β A i c h , Β 1 1 9 / 3 5 8 2 , Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung u n d Arbeitslosenversicherung (BAVAV), Zusammenfassung der Berichte der Landesarbeitsämter über die Erfahrung bei der Anwerbung und der Beschäftigung italienischer Arbeitskräfte in der Bundesrepublik Deutschland im J a h r e 1957, S . l . 3 1 Prontera, Partire, tornare, restare?, S.64. 28

96 Grazia Prontera 3 2 3 8 i t a l i e n i s c h e B e r g l e u t e ins R u h r g e b i e t . D i e Auswahl d e r B e r g l e u t e d u r c h die D K I e r f o l g t e a u f d e r Basis e i n e s s t r e n g e n V e r f a h r e n s : Sie l e h n t e 1 0 5 0 d e r 4 2 8 8 B e w e r b e r in V e r o n a ab, weil sie e n t w e d e r für n i c h t g e s u n d h e i t l i c h g e e i g n e t g e h a l t e n wurden o d e r weil m a n sie als R i s i k o p e r s o n e n f ü r Silikose, die typische K r a n k h e i t d e r B e r g l e u t e , einstufte. W ä h r e n d für die a n d e r e n Kategorien der Anteil der für nicht geeignet g e h a l t e n e n A r b e i t e r 12,2 P r o z e n t b e t r u g , e r r e i c h t e e r bei d e n B e r g l e u t e n 2 4 , 5 P r o z e n t . 1 9 5 7 fasste der BAVAV-Präsident die ersten E r f a h r u n g e n mit d e n italienischen Arbeitskräften in d e n v e r s c h i e d e n e n B u n d e s l ä n d e r n wie folgt z u s a m m e n : „Die italienischen Arbeitskräfte h a b e n sich im Allgemeinen bei der Albeit gut bewährt. [ . . . ] Die italienischen Landarbeiter besaßen allerdings nur in Ausnahmefällen Spezialkenntnisse, die sie zu selbständigem Arbeiten befähigten. Mit d e n technischen Einrichtungen der Landwirtschaft waren sie im Allgemeinen wenig vertraut u n d kannten sich auch nur selten mit Pferden aus. Sie eigneten sich dagegen meist vorzüglich für Hackfruchtarbeiten und Gemüsebau. Selbst wenn es bei vielen Landarbeitern einer gewissen Einarbeitungszeit bedurfte, so war doch die Bereitschaft, eine angemessene Leistung zu erzielen, unverkennbar. Im allgemeinen waren die italienischen Arbeiter zu Überstunden bereit u n d oft sogar daran interessiert." 3 2

D e r gute Wille d e r Arbeitskräfte e n t s p r a c h j e d o c h n i c h t i m m e r d e m i h r e r A r b e i t g e b e r , wie i m s e l b e n D o k u m e n t zu lesen ist, da diese in vielen F ä l l e n erst n a c h g e r i c h t l i c h e r A n o r d n u n g b e r e i t waren, geleistete LTberstunden zu b e z a h l e n . I m B e r i c h t von 1 9 5 9 ist ü b e r die i t a l i e n i s c h e n Arbeitskräfte in d e r Industrie, wo sie n u n überwiegend vertreten waren, zu lesen, dass mit i h n e n „noch bessere E r f a h r u n g e n g e m a c h t wurden als in d e n V o i j a h r e n . [ . . . ] A u c h mit d e n italienischen I n d u s t r i e a r b e i t e r n , die n u n in z u n e h m e n d e m M a ß e als Dauerarbeitskräfte beschäftigt w e r d e n , liegen fast d u r c h w e g günstige E r f a h r u n g e n vor." 3 3 Diese Auffassung resultierte wohl a u c h aus d e r Tatsache, dass bei d e n I t a l i e n e r n n u r wenige k r a n k h e i t s b e d i n g t e F e h l t a g e a n g e f a l l e n waren: „Einige B e zirke", so d e r P r ä s i d e n t d e r BAVAV weiter, „ b e r i c h t e n s o g a r v o n e i n e r n i e d r i g e r e n Erk r a n k u n g s h ä u f i g k e i t g e g e n ü b e r e i n h e i m i s c h e n Arbeitskräften. Es k o m m e d e n I t a l i e n e r n o f f e n b a r s e h r d a r a u f a n , e i n e n h o h e n V e r d i e n s t zu e r r e i c h e n " . E i n e einzige A u s n a h m e wurde vermerkt: „Nur ein Landesarbeitsamt berichtet, daß die Erkrankungshäufigkeit deutlich über der deutscher Arbeitskräfte liege. Dieses treffe insbesondere auf leichtere Erkrankungen zu; vor allem wären Süditaliener für leichte Erkältungskrankheiten recht anfällig und legten sich schon bei geringen Erkrankungsanzeichen ins Bett. Auch kleinste Verletzungen veranlaßten m a n c h e Italiener, sich als arbeitsunfähig zu bezeichnen. Die Betriebe vermuten, daß die Lohnfortzahlung im Krankheitsfalle mit zu einem solchen Verhalten beitrage." 3 4

Z u s a m m e n f a s s e n d h i e ß es, dass die I t a l i e n e r sich „im A l l g e m e i n e n s e h r rasch u n d o h n e b e s o n d e r e S c h w i e r i g k e i t e n " e i n g e l e b t h ä t t e n , weil viele von i h n e n b e r e i t s im J a h r zuvor in d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d beschäftigt gewesen waren u n d „die A r b e i t g e b e r d u r c h das notwendige Verständnis u n d E n t g e g e n k o m m e n zur schnellen E i n g e w ö h n u n g beigetrag e n " hätten. 3 5 Nach M e i n u n g der BAVAV war die E i n g e w ö h n u n g in Deutschland maßgeblich davon a b h ä n g i g , o b es d e n I t a l i e n e r n g e l a n g , s p r a c h l i c h e , k l i m a t i s c h e u n d v o r all e m E r n ä h r u n g s p r o b l e m e zu ü b e r w i n d e n ; im Zweifelsfall k o n n t e n diese P r o b l e m e schließlich sogar zur Auflösung eines Arbeitsvertrages f ü h r e n . S c h o n vor d e r A n k u n f t d e r ersten i t a l i e n i s c h e n Arbeitskräfte bat die BAVAV in d e m Merkblatt f ü r A r b e i t g e b e r , das ü b e r die M o d a l i t ä t e n f ü r die Anstellung u n d d e n A u f e n t h a l t der italienischen Arbeitskräfte infor-

- Β Arch, Β 1 1 9 / 3 5 8 2 , BAVAV, Zusammenfassung der Berichte der Landesarbeitsämter 1957, S.5. B A r c h , Β 1 1 9 / 3 5 8 0 , BAVAV, Vermittlung italienischer Arbeitskräfte im J a h r e 1959, Erfahrungsbericht, S.5. 3 4 Ebenda, S. 6. 3 6 BArch, Β 1 1 9 / 3 5 8 2 , BAVAV, Zusammenfassung der Berichte der Landesarbeitsämter 1957, S.4. 3

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Das Emigrationszentrum in Verona 97

m i e r t e , u m V e r s t ä n d n i s f ü r die a n f ä n g l i c h e n A n p a s s u n g s p r o b l e m e u n d warb d a r u m , a u f deren Bedürfnisse einzugehen: „Italienische Arbeitnehmer müssen sich erst an die deutschen Lebensverhältnisse gewöhnen. Hierauf wird besonders in der Anfangszeit der Beschäftigung Rücksicht zu nehmen sein. Die ungewohnte Kost kann leicht Anlaß zur Unzufriedenheit sein." U m solchen Situationen v o r z u b e u g e n , r e g t e die BAVAV a n , i t a l i e n i s c h e E s s g e w o h n h e i t e n zu b e r ü c k s i c h t i g e n : „Es empfiehlt sich, daß die Speisen möglichst nach italienischen Gewohnheiten (Mehlspeisen) zubereitet weiden. Die Verpflegung sollte aus Morgenkaffee mit den üblichen Beigaben, Frühstück, Mittagessen, Vesper und Abendessen bestehen." 36 R e g e l m ä ß i g w a r d i e E r n ä h r u n g ein z e n t r a l e s T h e m a in d e n B e r i c h t e n d e r BAVAV. 1957 h i e ß es: „Ernährungsschwierigkeiten traten nur in verhältnismäßig geringem Umfange auf, weil sich sowohl die Landwirtschaft als auch die gewerblichen Betriebe bemühten, den Wünschen der Italiener auf heimatliche Kost entgegenzukommen. Häufig wurde den Landarbeitern Gelegenheit gegeben, an Ruhetagen für sich selbst zu kochen. Bei größeren Gruppen hat sich in der Regel ein Italiener als Koch betätigt." 37 U n d zwei J a h r e später: „Viele Betriebe haben sich noch stärker als im Vorjahr darum bemüht, bei der Beköstigung der Italiener die Besonderheiten der italienischen Küche zu berücksichtigen und ζ. B. Kartoffeln durch Teigwaren zu ersetzen oder auch Spaghetti und Tomatenmark zur Selbstherstellung von Abendmahlzeiten zu verbilligten Preisen zur Verfügung zu stellen. Verschiedentlich wurden auch Italiener (meist Frauen von italienischen Arbeitskräften) zum Kochen herangezogen, um eine den italienischen Gewohnheiten entsprechende Verpflegung sicherzustellen." 38 Die F ü r s o r g e in d i e s e r Hinsicht g i n g so weit, dass 1961 e i n e I t a l i e n i s c h e Kommission mit Sitz in N ü r n b e r g eingesetzt w u r d e , d e r e n A u f g a b e es war, „in F r a g e n d e r A n p a s s u n g d e r italienischen Arbeitskräfte a n die klimatischen, wirtschaftlichen, sozialen u n d e r n ä h r u n g s m ä ß i g e n Verhältnisse sowie d e r b e t r i e b l i c h e n B e t r e u u n g zur V e r f ü g u n g zu stehen". 3 9 A u ß e n stellen d i e s e r Kommission g a b es in Stuttgart, F r a n k f u r t , S a a r b r ü c k e n u n d Köln. Die B e r i c h t e lassen d e u t l i c h w e r d e n , dass d e r g e s a m t e A n w e r b e p r o z e s s o f f e n b a r d e n W ü n s c h e n d e r BAVAV e n t s p r e c h e n d verlief. I m ersten J a h r w a r die Zahl d e r vorzeitigen V e r t r a g s a u f l ö s u n g e n seitens d e r I t a l i e n e r n o c h s e h r h o c h - bis zu 30 Prozent v e r l i e ß e n die B u n d e s r e p u b l i k vor V e r t r a g s e n d e wieder. In d e n f o l g e n d e n J a h r e n w u r d e n j e d o c h i m m e r w e n i g e r V e r t r ä g e vorzeitig a u f g e l ö s t , 1958 w a r e n es 23 Prozent, 1959 n u r n o c h 12,5 Prozent. 4 0 N u r ein P r o b l e m war g e b l i e b e n : Das A n g e b o t a n weiblichen Arbeitskräften lag weit unterh a l b d e r N a c h f r a g e . 1957 w a r e n n u r 102 F r a u e n ü b e r d a s E m i g r a t i o n s z e n t r u m in V e r o n a n a c h D e u t s c h l a n d g e k o m m e n (1,3 Prozent aller vermittelten Arbeitskräfte), die h a u p t s ä c h l i c h in d e r L a n d w i r t s c h a f t u n d i m G a s t s t ä t t e n g e w e r b e a r b e i t e t e n . 1 9 5 8 l a g d i e Zahl m i t

Merkblatt für Albeitgeber über die Beschäftigung italienischer Landarbeiter, in: Amtliche Nachrichten der Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung 4 (1956), Nr. 2, S. 67. 37 Β Aich, Β 119/3582, BAVAV, Zusammenfassung der Berichte der Landesarbeitsämter 1957, S.5. 38 BAich, Β 119/3580, BAVAV, Vermittlung italienischer Arbeitskräfte im Jahre 1959, Erfahrungsbericht, S.7. 39 Entsendung einer Italienischen Kommission, in: Amtliche Nachrichten der Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung 9 (1961), Nr.6, S.281. 40 BAich, Β 119/3580, BAVAV, Vermittlung italienischer Arbeitskräfte im Jahre 1959, Erfahrungsbericht, S.5. 36

98 Grazia Prontera

231 leicht höher (2,3 Prozent), die meisten von ihnen waren nun in der Lebensmittelindustrie beschäftigt. Weil das Anwerbeverfahren vereinfacht wurde, stieg die Zahl weiblicher Arbeitskräfte 1959 auf 576 deutlich an, dennoch verharrte ihr Anteil bei 2,3 Prozent. Der Präsident der BAVAV berichtete weiterhin: „Das Stellenangebot war zwar lebhaft, doch war es sehr schwierig, Italienerinnen für die Arbeitsaufnahme in der Bundesrepublik zu interessieren." 41 Nach Meinung der BAVAV lag das am Widerstand der italienischen Konsulate gegenüber der Einstellung weiblicher Arbeitskräfte und daran, dass eine „Neigung der Italienerinnen, in Deutschland Arbeit aufzunehmen, nur dann vorhanden ist, wenn sich bereits Verwandte oder Bekannte im Bundesgebiet befinden, denen man folgen will".42 Die Jahre 1960 und 1961 waren charakterisiert durch ein starkes Wirtschaftswachstum in der Bundesrepublik, sodass der Bedarf an unqualifizierten Arbeitskräften stieg. Eine zweite Deutsche Kommission wurde daher beim Emigrationszentrum in Neapel eingerichtet. Die „begleitete" Arbeitswanderung betraf 93 284 Arbeiter und damit 66 Prozent der gesamten italienischen Zuwanderung in die Bundesrepublik. Der Bausektor dominierte weiter mit 40 Prozent aller in Verona ausgewählten Migranten, gefolgt vom Metallsektor, der mit 23 Prozent im Vergleich zum Voijahr stark gewachsen war. Für den Bergbau wurden 22*75 Arbeiter rekrutiert. 1960 waren 55 Prozent der italienischen Arbeitskräfte ganzjährig beschäftigt, sodass ihr Anteil den der Saisonarbeitskräfte überstieg. 43 1961 bildete im Emigrationszentrum von Verona das Jahr mit der umfangreichsten Vermittlungstätigkeit (62467 Arbeitskräfte). Der Bausektor führte mit 41 Prozent (25 066 Arbeitskräfte) weiterhin die Liste der Beschäftigungsbereiche an, es folgte der Metallsektor mit 10958 Arbeitskräften, während nur 1 396 Landarbeitskräfte verzeichnet wurden. Erneut dominierte der Anteil der ganzjährig gegenüber den saisonal Beschäftigten. 44 Insgesamt kamen über die Emigrationszentren in Verona und Neapel 64,6 Prozent aller Arbeitsmigranten (107030 von 165 793) nach Deutschland - 1961 wurde das letzte Jahr, in dem die „begleitete" Emigration der überwiegend genutzte Weg war.45 1961 trat auch die Verordnung EWG 15/61 in Kraft, in der die Freizügigkeit für die ganzjährig Beschäftigten beschlossen wurde, der Inländervorrang allerdings galt weiterhin. 1962 bereits war der Großteil der in das Bundesgebiet eingereisten Italiener von den deutschen Arbeitgebern namentlich angefordert worden. Auf diese Weise konnte das langwierige Anwerbeverfahren umgangen werden. Die Netzwerke von Verwandten und Bekannten, die bereits im Ausland beschäftigt waren, wurden zum Hauptinstrument der Rekrutierung. Folglich sank zwischen 1962 und 1965 die „begleitete" Arbeitswanderung stetig. 1964 trat die zweite europäische Freizügigkeitsverordnung (EWG 38/64) in Kraft, die nun auch die Saisonarbeitskräfte und Grenzpendler erfasste. Der Inländervorrang büßte erheblich an Gewicht ein, die freie Ausübung nicht-selbstständiger Tätigkeit wurde erlaubt; diese war bis dahin erst nach vier Jahren regelmäßiger Beschäftigung in einem der Mitgliedstaaten möglich gewesen. 1965 belief sich folglich der Einschaltungsgrad der DKI auf nur noch 26579 von insgesamt 204288 Fällen italienischer Arbeitswanderer, die nach Deutschland kamen. 46 Ebenda, S. 7. Anwerbung und Vermittlung ausländischer Arbeitnehmer, Erfahrungsbericht 1961, in: Amtliche Nachrichten der Bundesanstalt füi"Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung 4 (1962), Beilage, S.14. 43 BEV, MLPS, Centro di Emigrazione Verona, Relazione sull'attivitä del Centro di Emigrazione 1960, S.22f. 44 BEV, MLPS, Centro di Emigrazione Verona, Relazione sull'attivitä del Centro di Emigrazione 1961, S. 24-29. 45 Amtliche Nachrichten der Bundesanstalt für Albeit, Einschaltungsgrad der deutschen Vermittlungsstellen im Ausland 1957-1970, Arbeitsstatistik 1970, Nürnberg 1971, S.82. 46 Ebenda, S. 82. 41

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Die DKI versuchte sich neu zu profilieren: „Die Deutsche Kommission in Italien ist damit stärker zu einer Vermittlungsstelle von Qualitätskräften geworden, die die Wirtschaft naturgemäß auf dem freien Arbeitsmarkt und unter den frei ohne Verträge einreisenden Italienern nicht findet."47

Nur die Rekrutierung von Fachkräften bzw. von Frauen bedurfte einer speziellen Förderung. Die DKI ging dabei neue Wege: „Anregungen gegenüber der Presse, dem Radio und dem Fernsehen wurden nur noch im Sinne einer stärkeren Werbung von Fach- und Spezialkräften sowie weiblichen Arbeitskräften vorgenommen." 48 Die Rekrutierung von Frauen erreichte 1961 ihren Höhepunkt mit 2942 über die Emigrationszentren von Verona und Neapel vermittelten weiblichen Arbeitskräften - allerdings waren 8809 Frauen angefordert worden. 49 Gerade wegen der nach wie vor hohen Nachfrage gab die DKI die Anwerbung von Frauen 1965 erneut als Ziel aus. Die Einstellung weiblicher Arbeitskräfte stockte dennoch weiterhin: Zwischen 1965 und 1969 machten sie nur zwischen 2 und 3,9 Prozent der Ausreisenden aus. 50 1965 kamen über die Emigrationszentren 819 italienische Frauen zur Al beit nach Deutschland, 487 aus Verona und 332 aus Neapel. Beschäftigung fanden sie vor allem in der Industrie, während ihre Zahl im Hotel- und Gaststättengewerbe sehr gering war.51 Reibungslos funktionierten demgegenüber die Maßnahmen zur beruflichen Bildung und Umschulung der nach Deutschland reisenden Arbeitskräfte, die in Kooperation mit staatlichen, religiösen und gewerkschaftlichen Institutionen durchgeführt wurden. Als erstes hatte die ANAP (Associazione nazionale addestramento professionale - Nationale Vereinigung für berufliche Bildung) Fachschulen in der Toskana (Calambrone), in der Lombardei (Mailand) und in den Marken (Piobbico) eingerichtet. Die berufliche Bildung erfolgte in erster Linie in den Bereichen Metallindustrie, Hotelgewerbe und Bausektor, wobei die in Deutschland gefragtesten Berufe Dreher, Schlosser und Fräser, Einschaler sowie Zimmerer und Kellner waren. 52 Die Rezession 1966/67 in Westdeutschland beschleunigte die Veränderung in der Vermittlungsarbeit der DKI. Die Wirtschaftskrise zeigte vor allem 1967 ihre Auswirkungen. Die Nachfrage nach italienischen Arbeitskräften sank, die DKI in Neapel wurde geschlossen. Die Zahl der italienischen Arbeitskräfte in Deutschland verringerte sich um insgesamt 95 400 von 1966: 362144 auf 1967: 266 756. 53 Die Arbeitgeber stoppten die Einstellung ungelernter Arbeitskräfte zugunsten von Facharbeitern. 1966 vermittelte das Emigrationszentrum in Verona 8391 Arbeitskräfte, 1967 nur noch 3987. 54 1968/69 gab es einen erneuten wirtschaftlichen Aufschwung. Diese Jahre stellten die letzten in der Geschichte des Emigrationszentrums in Verona dar, in denen sich der Jahresdurchschnitt der Registrierungen auf über 12 000 und der der Ausreisen auf 10 000 Arbeits-

ΒAich, Β 119/3020, Deutsche Kommission in Italien, Erfahrungsbericht 1965, S.3. Ebenda, S.9. 49 Anwerbung und Vermittlung ausländischer Arbeitnehmer, Erfahrungsbericht 1961, S.14. 60 1965 (729) 2,7%, 1966 (520) 3,8 %, 1967 (157) 3,9%, 1968 (212) 2,0 % und 1969 (224) 2,1 %: BAi ch, Β 119/3013, Deutsche Kommission in Italien, Beschäftigung, Anwerbung und Vermittlung italienischer Arbeitnehmer, Erfahrungsbericht 1969, S.42. 61 Β Aich, Β 119/3020, Deutsche Kommission in Italien, Erfahrungsbericht 1965, S.45. M Ebenda, Anlage Nr. 9. 53 Amtliche Nachrichten der Bundesanstalt für Albeit, Beschäftigte ausländische Arbeitnehmer im Bundesgebiet nach ausgewählten Staatsangehörigkeiten 1954 bis 1973, Arbeitsstatistik 1973, Nürnberg 1974, S. 12. 54 BEV, MLPS, Centro di Emigrazione Verona, Relazione sull'attivitä del Centro di Emigrazione 1967, S. 25-29. 47

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1 0 0 Grazia Prontera kräfte belief. 5 5 D e r wirtschaftliche Aufschwung f ü h r t e in allen S e k t o r e n wieder zu e i n e m Zuwachs d e r Zahl d e r Arbeitsverträge f ü r u n g e l e r n t e Kräfte, sodass diese e i n e n Anteil von 6 7 , 4 P r o z e n t d e r V e r m i t t e l t e n a u s m a c h t e n . J e n e , die 1 9 6 8 ü b e r das E m i g r a t i o n s z e n t r u m in V e r o n a ausreisten, stellten j e d o c h n u r n o c h 8 P r o z e n t der 1 3 0 2 3 6 I t a l i e n e r dar, die in die B u n d e s r e p u b l i k einreisten. 5 6 Trotz des wirtschaftlichen Aufschwungs war die Ineffizienz des E m i g r a t i o n s z e n t r u m s in V e r o n a offensichtlich, i n s b e s o n d e r e a u f g r u n d des m a n g e l n d e n A u s g l e i c h s zwischen d e r N a c h f r a g e u n d d e m A n g e b o t a n A r b e i t s k r ä f t e n . M e l d e t e n die Provinzarbeitsämter im ersten Drittel e i n e s j e d e n J a h r e s T a u s e n d e von ausreisewilligen Arbeitskräften, verfügte die D K I n u r ü b e r wenige H u n d e r t A n f o r d e r u n g e n . I m zweiten J a h r e s d r i t t e l k o n n t e n zahlreiche Vermittlungsaufträge nicht erfüllt werden, weil sich die italienischen Arbeitskräfte entweder dazu entschlossen, selbst A l b e i t in D e u t s c h l a n d zu suchen, o d e r sich für a n d e r e Zielländer entschieden; o d e r a b e r sie b l i e b e n in Italien in der Hoffn u n g a u f Saisonarbeit im F r ü h j a h r o d e r S o m m e r . 1 9 6 8 f a n d e n 7 0 0 0 bis 8 0 0 0 A r b e i t e r in d e r ersten J a h r e s h ä l f t e wegen des Mangels an Vermittlungsaufträgen k e i n e Beschäftigung, in der zweiten J a h r e s h ä l f t e h i n g e g e n l i e ß e n sich zu wenig ausreisebereite Arbeitskräfte f i n d e n . 5 7 In Italien gab es j e d o c h n a c h wie vor e i n e h o h e Arbeitslosigkeit, u n d in i h r e m B e r i c h t a n die BAVAV wies die D K I i n s b e s o n d e r e a u f die G r u p p e d e r j u n g e n F a c h a r b e i t s k r ä f t e u n t e r 21 J a h r e n h i n , von d e r sie m e i n t e , es h a n d e l e sich u m ein n i c h t zu u n t e r s c h ä t z e n d e s Potenzial, „befinden sich d o c h h i e r u n t e r s e h r viele j e n e r j u n g e n Kräfte, die trotz e i n e r m e h l j ä h r i g e n b e r u f l i c h e n Ausbildung d e n in d e r h e i m i s c h e n Wirtschaft e r s e h n t e n A n s c h l u ß im B e r u f n i c h t f a n d e n " . 5 8 Das H a u p t i n t e r e s s e der DKI r i c h t e t e sich in d e r Folge a u f die V e r m i t t l u n g von j u n g e n F a c h a r b e i t s k r ä f t e n : „Durch den Besuch von über 120 und den Schriftwechsel mit über 600 Ausbildungsinstituten ist die DKI über den Ausbildungsstand und über die genaue Zahl der in den einzelnen Berufszweigen ausgebildeten Schüler besser als das zuständige Unterrichtsministerium informiert." 5 9

D i e V e r m i t t l u n g von j u n g e n F a c h a r b e i t s k r ä f t e n war stetig gewachsen: 1 9 6 3 stellten sie n u r 4 Prozent der n a c h Deutschland ausgereisten Arbeitskräfte, bis 1 9 6 6 wuchs dieser Anteil a u f 2 5 P r o z e n t u n d bis 1 9 6 9 a u f 6 4 P r o z e n t an. D i e s e r Anteil war vor allem a u f g r u n d des Einsatzes d e r D K I gestiegen, die einerseits die an der Einstellung j u n g e r Facharbeitskräfte potenziell interessierten B e t r i e b e kontaktierte u n d andererseits die j u n g e n M e n s c h e n ü b e r die t e c h n i s c h e n S c h u l e n in Italien e r r e i c h e n k o n n t e : „Die konzentrierte Werbung richtete sich darauf, von den Ausbildungsinstituten die Abgangslisten der ausgebildeten Schüler zu erhalten. Die in dieser Liste ausgewiesenen Schüler wurden durch die Deutsche Kommission persönlich angeschrieben; i h n e n wurden Kurzinformationen übersandt, aus denen sie die sich aus einer Beschäftigung in deutschen Industriebetrieben ergebenden Verdienstmöglichkeiten sowie Einzelheiten über das Arbeitsleben und die sonstigen Lebensgewohnheiten in der Bundesrepublik Deutschland ersehen u n d mit ihren Eltern besprechen k o n n t e n . " 6 0

D i e j u n g e n M e n s c h e n s t a m m t e n vor a l l e m aus d e n südlichen R e g i o n e n Italiens u n d insb e s o n d e r e aus K a m p a n i e n , A p u l i e n u n d Sizilien. Seit d e m 8 . N o v e m b e r 1 9 6 8 galt mit d e m Inkrafttreten der V e r o r d n u n g E W G 1 6 1 2 / 6 8 die u n b e g r e n z t e Freizügigkeit f ü r Arbeitskräfte i n n e r h a l b der E W G . D a m i t v e r l o r die „beglei-

BEV, MLPS, Centro di Emigrazione Verona, Relazione sulfattivitä del Centro di Emigrazione 1968, S. 2 6 - 3 3 . 5 6 Amtliche Nachrichten der Bundesanstalt für Arbeit, Einschaltungsgrad der deutschen Vermittlungsstellen im Ausland 1 9 5 7 - 1 9 7 0 , Arbeitsstatistik 1970, Nürnberg 1971, S.82. 5 7 BEV, MLPS, Centro di Emigrazione Verona, Relazione sulfattivitä del Centro di Emigrazione 1968, S.31. 6 8 Β Arch, Β 1 1 9 / 3 0 1 8 , Deutsche Kommission in Italien, Erfahrungsbericht 1968, S.3. 6 9 Β Arch, Β 1 1 9 / 3 0 1 3 , Deutsche Kommission in Italien, Erfahrungsbericht 1969, S.22. 6 0 Ebenda, S.30f. 55

Das Emigrationszentrum in Verona 101

tete" zugunsten der „unbegleiteten", „freien" Migration an Bedeutung. Die nun mögliche direkte Einstellung von Arbeitskräften war, so die Meinung der Direktion des Emigrationszentrums, nicht nur im Interesse der deutschen Unternehmer, die sich die 65 DM Vermittlungsgebühr sparen konnten, sondern auch der Arbeitskräfte. Zum einen konnten sie den bürokratischen Aufwand u m g e h e n , zum anderen erhöhten sich so die Chancen der ungelernten und älteren Arbeitsuchenden; denn für „Arbeiter über 45 Jahre, oft Analphabeten", galt ein Rekrutierungsverbot. 6 1 Nach Meinung der DKI waren die Gründe für die Rücknahme von Vermittlungsaufträgen für die „begleitete" Emigration „zu lange Laufzeiten, A b d e c k u n g des Auftrages mit Kräften aus a n d e r e n L ä n d e r n oder mit frei einreisenden Italienern u n d zu lange Laufzeiten bei Vermittlungsaufträgen für weibliche Arbeitskräfte u n d bei bestimmten Facharbeiterkategorien". 6 2

Die DKI empfahl den deutschen Unternehmen sogar „das Ausweichen auf Kommissionen bzw. Verbindungsstellen in Ländern, in deren Bereich Frauen als ausreisebereit gemeldet und daher eher zu gewinnen sind". 6 3 Zwischen 1970 u n d 1975 sank der Anteil der im Emigrationszentrum in Verona ausgewählten Arbeitskräfte auf unter 5 Prozent der Ausreisen aus Italien nach Deutschland, hauptsächlich waren es Dauerbeschäftigte in Metallberufen. In den Jahresberichten der Leitung des Emigrationszentrums wurde das Absinken der Zahl der Ausreisen vor allem auf die A b n a h m e der Zahl der Vermittlungsaufträge aus Deutschland zurückgeführt, wo zunehmend Arbeitnehmer aus Nicht-EWG-Staaten beschäftigt wurden. Die Freizügigkeitsverordnung privilegierte zwar die italienischen Arbeitnehmer gegenüber Arbeitskräften aus Nicht-Mitgliedstaaten, die weiterhin an eine befristete Aufenthaltsgenehmigung und an den j eweiligen Arbeitgeber gebunden blieben. Dennoch beklagte das Emigrationszentrum von 1970 an eine Verringerung der Zahl der vermittelten Stellen: „Der Mangel an Albeitsangeboten hat seinen LTrsprung sowohl in der wirtschaftlichen Rezession, die die Bundesrepublik 1971 betroffen hat, als auch in der dauerhaften Nichtbeachtung des Prinzips d e r ,Gemeinschaftspräferenz für EWG-Arbeiter' seitens der deutschen B e h ö r d e n , das sich darin äußert, dass die Albeitgeber bevorzugt Arbeitskräfte aus Nicht-EWG-Ländern (lugoslawien, Türkei, Griechenland, Spanien, Portugal, Tunesien usw.) einstellen. [...] Viele Albeitsangebote aus Deutschland [wurden] an die Deutschen Kommissionen in Nicht-EWGLändern geschickt und auch die u n begleiteten' Arbeiter [fanden] nicht mehr in d e m LTmfang Anstellungen, wie sie es erhofft hatten." 6 4

Während die Aktivitäten im Emigrationszentrum in Verona stark zurückgingen, wuchsen die der Deutschen Kommissionen in Jugoslawien u n d in der Türkei erheblich. 1971 vermittelte die DKI nur noch 4 327 Arbeiter. Die Zahl der von der Deutschen Kommission in Jugoslawien ausgewählten Arbeitskräfte betrug 73 492, in der Türkei 63 777. 65 Die Arbeitsmigration aus diesen Ländern blieb bis zum Anwerbestopp 1973 weitgehend unter der Kontrolle derjeweiligen Deutschen Kommission 6 6 : 1972 wurden im Durchschnitt 66 Prozent der Arbeitnehmer aus Griechenland, Jugoslawien u n d der Türkei über die Emigrationszentren in die Bundesrepublik vermittelt, von den Arbeitskräften aus Portugal, Spanien,

BEV, MLPS, Centro di Emigrazione Verona, Relazione sull'attivitä del Centro di Emigrazione 1969, S.28. 6 - Β Aich, Β 1 1 9 / 3 0 1 3 , Deutsche Kommission in Italien, Erfahrungsbericht 1969, S.14f. 6 3 E b e n d a , S.26f. 6 4 BEV, MLPS, Centro di Emigrazione Verona, Relazione sull'attivitä del Centro di Emigrazione 1971, S. 36f. 6 5 A n t l i c h e Nachrichten der Bundesanstalt für Albeit. In das Bundesgebiet neu eingereiste ausländische Arbeitnehmer nach der Staatsangehörigkeit 1964—1973, Arbeitsstatistik 1973, N ü r n b e r g 1974, S.46. 61

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Der Anwerbestopp von 1973 traf nicht die EWG-Arbeitskräfte und somit auch nicht die Italiener.

102 Grazia Prontera Marokko u n d Tunesien waren es durchschnittlich 80 Prozent. Das Emigrationszentrum in Verona vermittelte gerade einmal noch 1,3 Prozent der italienischen Arbeitskräfte. 6 7 Wegen der drastischen A b n a h m e der „begleiteten" Migration entschied sich die DKI zu einer teilweisen Neuausrichtung ihrer Arbeit - zwar blieb sie weiterhin aktiv in der Vermittlung u n d Ausbildung, bot sich aber zugleich an als Informationsdienst für die BAVAV, u m über die „Öffentliche Meinung zur Anwerbung von italienischen Arbeitnehmern für die Bundesrepublik Deutschland" zu berichten, im J a h r 1969 hieß es beispielsweise: „Der Deutschen Kommission sind im Berichtsjahr keine negativen Stellungnahmen — etwa in Presse oder R u n d f u n k — über eine Anwerbung nach Deutschland bekanntgeworden. [...] Wenn auch über die Emigration selbst kaum negative Stimmen erhoben weiden — sie wird zwar als ehrenrühriges aber nicht zu u m g e h e n d e s Übel h i n g e n o m m e n —, so wird u m so mehr über die Probleme der Emigranten im Ausland berichtet. H a u p t p u n k t e d e r Berichterstattung sind die f e h l e n d e n Möglichkeiten der Berufsausbildung u n d die f e h l e n d e n Grundschulen für italienische Kinder in Deutschland sowie Wohnungsfragen." 6 8

In der Folge der internationalen Wirtschaftskrise Ende 1973, die in erheblichem Maße die Automobilindustrie traf, stieg in Deutschland die Arbeitslosenzahl, sodass die Unternehm e n die Nachfrage nach Arbeitskräften reduzierten und auf Fachkräfte beschränkten, die zeitweise und j e nach Bedarf beschäftigt werden sollten. 1974 kamen mit 1 457 Arbeitskräften 2 000 weniger über das Emigrationszentrum in Verona in die Bundesrepublik als im J a h r zuvor, 1975 waren es nur noch 229. 6 9 Das Emigrationszentrum blieb dennoch bis 1982 aktiv u n d erlebte 1976 mit 1 034 und 1979 mit 1 176 Ausreisen nach Deutschland noch zwei Höhepunkte - allerdings auf niedrigem Niveau. Mit der Schließung des Emigrationszentrums übernahm eine Kontakt- und Informationsstelle in Rom, die seit 1969 für die Pflege der Beziehungen zu den italienischen Institutionen zuständig war, die Funktionen der Deutschen Kommission. Das gesamte Aktenmaterial des Emigrationszentrums blieb im Keller des Arbeitsamts in Verona, verpackt in Pappkartons mit der Aufschrift „Archivio Morto" - Totes Archiv.

67,3 % Griechen ( 1 6 6 0 2 von 2 4 6 6 6 ) , 63,3 % Jugoslawen ( 4 7 8 1 5 von 7 5 5 0 1 ) , 64,8 % Türken ( 6 2 3 9 4 von 96 210), 87,5 % Portugiesen (14420 von 1 6 4 7 6 ) , 78,3 % Spanier ( 2 2 4 6 3 von 2 8 6 5 7 ) , 75,7 % Marokkaner (3034 von 4 0 0 3 ) , 78,8 % Tunesier (1 517 von 1 9 2 3 ) , vgl. Amtliche Nachrichten d e r Bundesanstalt für Albeit. In das Bundesgebiet neu eingereiste ausländische Arbeitnehmer nach d e r Staatsangehörigkeit 1964-1973, Arbeitsstatistik 1973, N ü r n b e r g 1974, S.46. 6 8 Β Arch, Β 1 1 9 / 3 0 1 3 , Deutsche Kommission in Italien, Erfahrungsbericht 1969, S.5f. 6 9 BEV, MLPS, Centro di Emigrazione Verona, Relazione sull'attivitä del Centro di Emigrazione 1975, S.l. 67

Axel Kreienbrink

Auswanderungslenkung und „asistencia al emigrante": das Instituto Espanol de Emigracion im franquistischen Spanien E n d e d e r 1950er J a h r e kam es im franquistischen S p a n i e n zu e r h e b l i c h e n V e r ä n d e r u n g e n d e r ö k o n o m i s c h e n u n d politischen R a h m e n b e d i n g u n g e n . Die autarkistisch orientierte Wirtschaftspolitik o f f e n b a r t e ihr Scheitern. Gleichzeitig verschob sich die Machtbalance zwischen d e n G r u p p i e r u n g e n , die das Regime t r u g e n . Einzelne Fraktionen, wie z.B. die Falange, verloren partiell an Einfluss g e g e n ü b e r n e u f o r m i e r t e n Kräften, wie d e n sogenannten Technokr aten, die d e m O p u s Dei n a h e s t a n d e n . Ausgangspunkt f ü r die N e u a u s r i c h t u n g d e r Wirtschaftspolitik war d e r Stabilisierungsplan von 1959, d e r eine u m f a s s e n d e Liberalisierung d e r g e s a m t e n Wirtschaft vorsah. Auf d e m Arbeitsmarkt f ü h r t e dies zeitweise zu e i n e r kräftigen Steigerung d e r Arbeitslosigkeit u n d e r h e b l i c h e n R e a l l o h n e i n b u ß e n , die d u r c h P r o d u k t i o n s s e n k u n g e n , Kurzarbeit u n d das Verbot von U b e r s t u n d e n v e r u r s a c h t wurden. 1 Angesichts d e r h o h e n Arbeitslosigkeit k a m e n e r n e u t I d e e n auf, die bereits E n d e d e r 1940er J a h r e f o r m u l i e r t w o r d e n waren 2 , n ä m l i c h eine Entlastung des Arbeitsmarkts d u r c h g r e n z ü b e r s c h r e i t e n d e A b w a n d e r u n g h e r b e i z u f ü h r e n . D o c h nicht n u r das: Die Abw a n d e r u n g , die n i c h t m e h r wie in f r ü h e r e n J a h r z e h n t e n L a t e i n a m e r i k a , s o n d e r n n u n vor allem die e u r o p ä i s c h e n Staaten jenseits d e r P y r e n ä e n zum Ziel hatte, sollte mit dazu beitragen, das L a n d wirtschaftlich zu entwickeln u n d zu m o d e r n i s i e r e n . A b w a n d e l u n g vers p r a c h einerseits, staatliche A u s g a b e n zu s e n k e n (z.B. f ü r E r z i e h u n g , A u s b i l d u n g u n d Sozialleistungen) u n d ließ a n d e r e r s e i t s Kapitalzuflüsse d u r c h R ü c k ü b e r w e i s u n g e n d e r Arbeitskräfte im Ausland erwarten. 3 Die T e c h n o k r a t e n verfolgten sogar eine n o c h weiter r e i c h e n d e wirtschaftspolitische Perspektive: Die Arbeitsmigration in das europäische Ausl a n d w u r d e als potentieller A n k n ü p f u n g s p u n k t f ü r die K o n t a k t a u f n a h m e mit d e r Europäischen G e m e i n s c h a f t g e s e h e n , zu d e r bis 1960 keine B e z i e h u n g e n b e s t a n d e n . Ziel war in letzter K o n s e q u e n z die Mitgliedschaft. 4 U m solche Ziele u m s e t z e n zu k ö n n e n , d u r f t e die Migration a b e r n i c h t s p o n t a n u n d u n g e l e n k t bleiben, s o n d e r n musste n a c h staatlichen M a ß g a b e n erfolgen. A u s g e h e n d von d e n auswanderungspolitischen Vorstellungen d e r Zeit vor d e m spanischen Bürgerkrieg wollte die A d m i n i s t r a t i o n das Regelwerk so gestalten, dass es die A u s w a n d e r u n g w e d e r b e f ö r d e r t e n o c h sie d e r m a ß e n b e h i n d e r t e , dass Auswanderungsziele verschlossen blieben. Gleichzeitig strebte sie d a n a c h , ein „wahres System d e r Kontrolle d e r Auswanderer" zu schaffen u n d die A u s w a n d e r e r „vor [den G e f a h r e n ] d e r A u s w a n d e r u n g zu schützen". 5

1 Carlos Barciela L o p e z / M a I n m a c u l a d a L o p e z / J o a q u i n M e l g a r e j o / J o s e A. M i r a n d a , La E s p a n a d e F r a n c o (1939-1975) - E c o n o m i a , M a d r i d 2005, S. 178-190. - Zu f r ü h e r e n Vorstellungen ü b e r A u s w a n d e r u n g Axel K r e i e n b r i n k , Zwischen Kontrolle u n d N u t z e n e r w ä g u n g e n : S p a n i s c h e A u s w a n d e r u n g s p o l i t i k g e g e n ü b e r L a t e i n a m e r i k a i m 19. u n d 2 0 . J a h r h u n d e r t , in: J a h r b u c h f ü r Geschichte L a t e i n a m e r i k a s 42 (2005), S.145-169. 3 Siehe die E r l ä u t e r u n g e n d e s G e n e r a l d i r e k t o r s des IEE, R o d r i g u e z d e Valcärcel, bei d e r Vorstellung des Gesetzes ü b e r die G r u n d l a g e n d e r R e g e l u n g d e r A u s w a n d e r u n g vor d e n Cortes (Boletin Oflcial d e las Cortes Espanolas [BOCE] Nr.687 v o m 19.12.1960, S.14366). 4 M a Jose F e r n a n d e z Vicente, En busca d e la legitimidad perdida. La politica d e emigracion del r e g i m e n f r a n q u i s t a , 1946-1965, in: Estudios Migratorios L a t i n o a m e r i c a n o s 19 (2005), Nr.56, S.3-29, h i e r S.18. U b e r die B e z i e h u n g e n zur E W G A n t o n i o M o r e n o J u s t e , F r a n q u i s m o y c o n s t r u c t i o n e u r o p e a (1951— 1962). A n h e l o , n e c e s i d a d y realidad d e la a p r o x i m a c i o n a E u r o p a , M a d r i d 1998. 5 Ministerio d e Trabajo e I n m i g r a c i o n — D i r e c t i o n G e n e r a l d e la C i u d a d a n i a Espanola e n el Exterior (MTIN-DGCEE), Protokoll d e r B e s p r e c h u n g des Rates des IEE, Nr.3 v o m 29.1.1958, A n h a n g : Aktivitäten i m J a h r 1957, S.8.

1 0 4 Axel Kreienbrink

Damit fiel die überkommene Auffassung, dass Auswanderung per se ein Übel für die Nation sei, mit dem Willen zur pragmatischen Nutzung der Migration sowie der Logik der Kontrolle der Diktatur zusammen. Um ihre Vorstellungen umsetzen zu können, mussten die Technokraten zunächst Einfluss auf die Steuerungsinstrumente innerhalb des franquistischen Systems gewinnen. Die Kompetenz für Auswanderungsfragen lag in den Händen des Arbeitsministeriums, das von der Falange gesteuert wurde. Den Technokraten gelang es, die Unterstützung des Ministers für die Präsidentschaft (und faktischen Ministerpräsidenten) Luis Carrero Blanco zu erhalten. Er förderte gegen den heftigen Widerstand der Falange die Gründung des Spanischen Auswanderungsinstituts, des Instituto Espanol de Emigraciön (IEE), die 1956 vollzogen wurde, und band es an sein Ministerium. 6 Die Hauptaufgabe des IEE bestand darin, die Migrationsbewegungen zu lenken, unter anderem durch die Schaffung eines zentralen Auswanderungsregisters. Es sollte helfen, die Beschäftigungsangebote aus anderen Ländern mit der Nachfrage in Spanien abzugleichen. Ein weiteres großes Handlungsfeld bildete die Betreuung der Auswanderer sowohl in Bezug auf die Organisation der Reise als auch auf die Seelsorge. Zudem sollte das Institut die Bereitschaft der Migranten fördern, Rücküberweisungen zu tätigen, und diese so kanalisieren, dass der spanische Staat die Gelder nutzen konnte. Schließlich war das IEE auch für den Kontakt mit den entsprechenden Verwaltungen in den Zielländern zuständig sowie für die Beratung der Regierung bei Auswanderungsthemen. Damit wurde das IEE ein zentrales Instrument der spanischen Migrationspolitik. Wie gelang es aber dem IEE, seine Hauptaufgaben in den Jahren der Franc o-Diktatur bis 1975 zu erfüllen? Welche Handlungsspielräume konnte es nutzen? Wie konnten die politischen Steuerungsinteressen umgesetzt werden? Welche Interessen waren mit der Betreuung der Migranten im Ausland verbunden? Diese Fragen zum Wirken und zur Wirkung der spanischen Migrationsverwaltung sind bisher kaum behandelt worden. Das liegt zum einen an dem Interesse der spanischen Historiographie, das deutlich stärker auf die transatlantische Massenauswanderung nach Lateinamerika der Jahre 1880 bis 1930 als auf die Arbeitsmigration in die europäischen Staaten ausgerichtet war und ist. Zum andern hat die Untersuchung von Verwaltungshandeln allgemein 7 und speziell im Kontext von Migration - anders als beispielsweise in Deutschland 8 - in Spanien bisher wenig Aufmerksamkeit gefunden. Diese Lücke zu schließen, war das Anliegen der diesem Beitrag zugrundeliegenden Studie. 9 Gleichzeitig soll der Blickwinkel erweitert werden: Forschungen zur Verwaltung von Migration haben in der Regel Zuwanderungsländer im Blick 10 , während die Rolle und Bedeutung der Tätigkeit von Migrationsverwaltungen der Herkunftsländer (im Herkunfts- wie im Zielland) bisher nicht im Fokus stand.

Gesetz vom 17.7.1956 über die Schaffung des Instituto Espanol de Emigraciön (Boletin Oflcial del Estado [BOE], 18.7.1956). 7 Ζ. B. Julian Alvarez Alvarez, Burocracia y poder politico en el regimen franquista. El papel de los cuerpos de funcionarios entre 1938 y 1975, Madrid 1984. 8 Z.B. Jochen Oltmer (Hrsg.), Migration steuern und verwalten. Deutschland vom späten ^ . J a h r hundert bis zur Gegenwart, Göttingen 2003. 9 Dieser Beitrag basiert auf Erkenntnissen eines Projekts zur Erforschung der Geschichte des Instituto Espanol de Emigraciön, das vom spanischen Ministerium für Albeit und Einwanderung finanziert wurde; siehe Luis Calvo Salgado/Maria Jose Fernandez Vicente/Axel Κι eienbrink/Carlos Sanz Diaz/ Gloria Sanz Lafuente, Historia del Instituto Espanol de Emigraciön. La politica migratoria exterior de Espana y el IEE del Franquismo a la Transiciön, Madrid 2009; vornehmlich relevant sind die Abschnitte von Axel Kreienbrink, La politica de emigraciön a traves de la historia del IEE: una perspectiva comparada, S.13—34, und Ma Fernandez Vicente/Carlos Sanz Diaz/Gloria Sanz Lafuente, La asistencia social del IEE. LTna perspectiva general, S.89—130. 10 Siehe ζ. B. die historischen und aktuellen Beiträge in Anita Böcker u. a. (Hrsg.), Regulation of Migration. International Experiences, Amsterdam 1998. 6

Auswanderungslenkung und „asistencia al emigrante" 1 0 5 1. A u s w a n d e r u n g s l e n k u n g Das 1 9 5 6 g e g ü n d e t e I E E wurde mit d e m n e u e n Auswanderungsgesetz 1 9 6 0 bzw. 1 9 6 2 a u f e i n e solide r e c h t l i c h e Basis gestellt. 1 1 Es fasste n i c h t n u r die u n ü b e r s i c h t l i c h e Vielzahl d e r seit d e m Auswanderungsgesetz von 1 9 2 4 erlassenen R e g e l u n g e n z u s a m m e n , s o n d e r n m a c h t e a u c h die n e u e politische A u s r i c h t u n g mit d e r h e r a u s g e h o b e n e n Position des I E E deutlich. E r a r b e i t e t a u f A n r e g u n g des I E E verfolgte das Gesetz zwei zentrale Ziele: z u m e i n e n die A n p a s s u n g d e r Politik an die n e u e n m i g r a t o r i s c h e n G e g e b e n h e i t e n (statt dauerhafter Ausw a n d e r u n g im F a m i l i e n v e r b a n d n a c h L a t e i n a m e r i k a t e m p o r ä r e A r b e i t s m i g r a t i o n n a c h E u r o p a ) , zum a n d e r n die Zentralisierung d e r f r a g m e n t i e r t e n K o m p e t e n z e n , d e r e n S t e u e r u n g das I E E exklusiv f ü r sich b e a n s p r u c h t e . 1 2 Es g e l a n g d e m I E E , der F a l a n g e , die die Politikfelder Arbeitsmarkt u n d die B e t r e u u n g der A r b e i t s k r ä f t e / M i g r a n t e n m o n o p o l i s i e r t hatte, K o m p e t e n z e n zu e n t z i e h e n . N e b e n d e m s c h o n f r ü h e r d e r Verwaltung zugewiesen e n S c h u t z der Auswanderer ( w ä h r e n d der V o r b e r e i t u n g u n d D u r c h f ü h r u n g d e r Reise sowie bei d e r R ü c k k e h r ) u n d i h r e r B e t r e u u n g 1 3 k a m e n j e t z t A u f g a b e n wie die A u s b i l d u n g von A b w a n d e r e r n u n d die finanzielle U n t e r s t ü t z u n g in b e s o n d e r e n S i t u a t i o n e n hinzu. Das I E E b ü n d e l t e diese K o m p e t e n z e n - zumindest a u f d e m Papier. Selbst als es 1 9 5 8 d e m falangistisch g e f ü h r t e n A r b e i t s m i n i s t e r i u m z u g e o r d n e t w u r d e , b e h i e l t es s e i n e F u n k t i o n e n als e i g e n s t ä n d i g e s Institut ( v e r g l e i c h b a r e i n e r K ö r p e r s c h a f t ö f f e n t l i c h e n R e c h t s ) i m G e s c h ä f t s b e r e i c h des M i n i s t e r i u m s . 1 4 D i e b i s h e r f ü r A u s w a n d e r u n g zuständige G e n e r a l direktion für Arbeit im Arbeitsministerium o p p o n i e r t e j e d o c h g e g e n das I E E u n d beklagte die d a d u r c h e n t s t a n d e n e „administrative A n a r c h i e " . Als Antwort s c h u f das Arbeitsminister i u m e i n e n e u e G e n e r a l d i r e k t i o n B e s c h ä f t i g u n g mit e i n e m „Referat A u s w a n d e r u n g " als L e n k u n g s e i n h e i t . Mit d e m Gesetz von 1 9 6 2 setzte sich die G e n e r a l d i r e k t i o n B e s c h ä f t i g u n g d u r c h u n d erhielt die politische L e n k u n g s k o m p e t e n z , w ä h r e n d b e i m I E E lediglich die Verantwortung f ü r die D u r c h f ü h r u n g d e r M a ß n a h m e n verblieb. A b e r a u c h diese administrative K o m p e t e n z des I E E war n i c h t u n u m s t r i t t e n , da wichtige Aufgaben in der H a n d a n d e r e r Akteure wie d e m Außenministerium, d e m Bildungsministerium o d e r der Organizaciön Sindical Espanola ( O S E ) , der franquistischen Einheitsgewerkschaft, v e r b l i e b e n . Vor a l l e m mit d e r O S E k o n k u r r i e r t e das I E E in d e n ersten J a h r e n . Dies b e t r a f zum e i n e n die B e a r b e i t u n g der Anträge der Auswanderungswilligen in d e n Provinzen, die a u f Basis d e r A r b e i t s a n g e b o t e aus d e m A u s l a n d e r f o l g t e . Zwar war das z e n t r a l e Auswanderungsregister d e m I E E zugeordnet, vor Ort b e a r b e i t e t e n die Anträge a b e r die syndikalen Anstellungsbüros (Oficinas Sindicales de C o l o c a c i ö n ) , die f ü r die Arbeitsvermittlung u n d - b e r a t u n g zuständig waren. Diese B ü r o s u n t e r s t a n d e n d e m N a t i o n a l e n Erfassungsu n d A n s t e l l u n g s d i e n s t (Servicio N a c i o n a l de E n c u a d r a m i e n t o y C o l o c a c i ö n ) d e r O S E , der wiederum der Generaldirektion Beschäftigung des Arbeitsministeriums u n t e r g e o r d n e t

Gesetz 9 3 / 1 9 6 0 vom 2 2 . 1 2 . 1 9 6 0 über die Grundlagen der Regelung der Auswanderung ( B O E , 2 3 . 1 2 . 1 9 6 0 ) . Dekret 1 0 0 0 / 1 9 6 2 vom 3 . 5 . 1 9 6 2 (Gesetz über die Regelung der Auswanderung, B O E , 1 5 . 5 . 1 9 6 2 ) ; siehe dazu d e n Kommentar in Luis A. Martinez C a c h e r o / F e l i p e Vazquez Mateo, Actualidad de la emigracion espanola. Comentarios a la Ley de Ordenacion de la Emigracion espanola, de 3 de mayo 1962, Madrid. 1 2 Zur administrativen Gestaltung der Auswanderungsverwaltung vor der Gründung des IEE M a J o s e Fernandez Vicente, La evolucion del organigrama migratorio espanol: el papel del IEE, in: Calvo Saigado u.a., Historia del Instituto Espanol de Emigracion, S.35—62, hier S.35—49. 1 3 Zu den f r ü h e r e n Aufgabenzuschieibungen J o s e M. Perez-Prendes y Munoz-Airaco, El marco legal de la emigracion espanola en el constitucionalismo, Colombres, Asturias 1993. 1 4 Fernandez Vicente, E n busca de la legitimidad perdida, S.24—27; dies., La evolucion del organigrama migratorio espanol, S.49—51. 11

1 0 6 Axel Kreienbrink

war. 15 Z u m a n d e r n ä u ß e r t e sich die K o n k u r r e n z bei d e r B e t r e u u n g d e r A u s w a n d e r e r im Ausland. Die OSE hatte seit 1943 als Teil d e r Arbeitsverwaltung auch die Verantwortung f ü r die Organisation von W a n d e r u n g e n von Arbeitskräften innerhalb des Staatsgebietes i n n e u n d versuchte mit Nachdruck, ihren Einfluss auch auf A u ß e n w a n d e r u n g e n zu erweitern. Dabei war es hilfreich, dass die OSE die Arbeitsattaches bei d e n Botschaften im Ausland stellte. A u c h wenn d e r Konflikt zwischen d e r OSE u n d d e m IEE d u r c h das Auswanderungsgesetz von 1962 f o r m a l z u g u n s t e n des IEE gelöst wurde, f u n g i e r t e n weiter Mitglieder d e r OSE als Arbeitsattaches. 1 6 N o c h J a h r e später beklagte sich das IEE ü b e r die geteilten K o m p e t e n z e n . Die Folge davon seien widersprüchliche I n f o r m a t i o n e n f ü r die Abwanderungswilligen u n d eine viel zu h o h e klandestine Migration n e b e n d e r organisierten A u s w a n d e r u n g . Z u d e m sei die B e t r e u u n g d e r Migranten d u r c h die OSE nicht zeitgemäß, weil sie ausschließlich d e m Prinzip d e r Wohltätigkeit folge. Das IEE f o r d e r t e vergeblich, die K o m p e t e n z e n klar zu verteilen u n d i h m „alle Aktivitäten, alles Personal u n d alle F ü h r u n g s v e r a n t w o r t u n g " zu unterstellen. 1 7 Geringe Effizienz u n d widersprüchliche E n t s c h e i d u n g e n , die z u d e m k a u m durchgesetzt w e r d e n k o n n t e n , k e n n z e i c h n e t e n a u c h weiterhin das Verwaltungshandeln. U m die ö k o n o m i s c h e n Ziele zu e r r e i c h e n , die sich die Technokr a t e n von d e r Abwand e r u n g e r h o f f t e n , wurde sie in d e n ab 1964 erstellten n a t i o n a l e n Entwicklungsplänen als P l a n u n g s g r ö ß e mit eingearbeitet. Das IEE e r r e c h n e t e e n t s p r e c h e n d d e m Bevölkerungswachstum u n d d e r p r o j e k t i e r t e n S c h a f f u n g n e u e r Arbeitsplätze eine j ä h r l i c h e Abwander u n g s q u o t e . 1 8 Die deutlich ü b e r d e m erwarteten Maß l i e g e n d e n A b w a n d e r u n g s z a h l e n ü b e r t r a f e n allerdings bereits die A n n a h m e n des ersten Entwicklungsplans. Das IEE erklärte diesen Sachverhalt d a m i t , dass d e r G r a d d e r U n t e r b e s c h ä f t i g u n g auf d e m s p a n i s c h e n Arbeitsmarkt h ö h e r gewesen sei als erwartet. 1 9 Mit d e m Angebot von Arbeitsplätzen im Ausland k o n n t e d e r Staat propagandistisch sein B e m ü h e n demonstrieren, das Mandat d e r franquistischen Grundgesetze (Leyes F u n d a m e n tales) zu e r f ü l l e n , die das Recht auf Arbeit festschrieben. 2 0 Eine erfolgreiche Sozialpolitik sollte die Legitimität d e r Diktatur n a c h i n n e n stärken. 2 1 Die offizielle Position, wonach die 15 Aichivo C e n t r a l del Ministerio d e Trabajo, M a d r i d (ACMT), D e p . 1 Secretaria G e n e r a l Tecnica Rel. E n t r e g a η 103 L e g a j o 21-22 (E-329), S c h r e i b e n d e s G e n e r a l d i r e k t o r s a n d e n Secretario G e n e r a l T e c n i c o des Arbeitsministeriums v o m 13.4.1961. 16 R a m o n Baeza S a n j u ä n , A s e s o r a m i e n t o y r e p r e s i o n : los a g r e g a d o s laborales del F r a n q u i s m o y la e m i g r a c i o n e s p a n o l a en E u r o p a , in: Exils et m i g r a t i o n s iberiques au X X e siecle 3—4 (1998), S. 100— 123, hier S.101—104; M a r t i n e z C a c h e r o / V ä z q u e z Mateo, Actualidad d e la e m i g r a c i o n espanola, S . l O l f . A n d e r e Stellen m i t K o m p e t e n z e n i m Bereich A u s w a n d e r u n g w a r e n d e r Ministerrat, d e r Staatsrat, die Ministerien d e s H e e r e s u n d d e r M a r i n e , das I n n e n m i n i s t e r i u m , das F i n a n z m i n i s t e r i u m u n d das M i n i s t e r i u m d e r Bewegung; Carlos M a r t i Bufill, Nuevas soluciones al p r o b l e m a m i g r a t o r i o , M a d r i d 1955, S.355-364. 17 A C M T D e p . 1 Subsecretaria Rel. E n t r e g a n : 143 E-248 Legajo 31, S c h r e i b e n v o m 29.11.1966. 18 Die R e c h n u n g basierte auf d e m Bevölkerungsstand v o n 1955, d e r projiziert w u r d e auf d e r Basis des n a t ü r l i c h e n W a c h s t u m s zuzüglich d e r e r w a r t e t e n V e r ä n d e r u n g e n d u r c h d e n S t r u k t u r w a n d e l . Dies w u r d e v e r b u n d e n m i t d e r P r o j e k t i o n d e r n e u zu s c h a f f e n d e n Arbeitsplätze bis 1972. So e r g a b sich aus d e m e r r e c h n e t e n Ü b e r s c h u s s a n A r b e i t s k r ä f t e n plus d e r e n Familien eine Gesamtzahl a n Auswander e r n . Geteilt d u r c h die p r o j e k t i e r t e n J a h r e e r g a b sich eine j ä h r l i c h e A u s w a n d e r u n g s z a h l v o n etwas ü b e r 80000; Instituto Espanol d e E m i g r a c i o n , La e m i g r a c i o n y el desarrollo e c o n o m i c o , M a d r i d 1959, S.90; siehe a u c h Axel Kreienbrink, La logica e c o n o m i c a d e la politica e m i g r a t o r i a del r e g i m e n f r a n quista, in: J o s e b a d e la T o r r e / G l o r i a Sanz L a f u e n t e (Hrsg.), Migraciones y c o y u n t u r a e c o n o m i c a del f r a n q u i s m o a la d e m o c r a c i a , Saragossa 2009, S. 221—235. 19 MTIN-DGCEE, Protokoll d e r B e s p r e c h u n g des Rates d e s IEE, Nr. 10 v o m 27.1.1965, S.8. 20 So Beatrix Nack, LTntersuchungen zur Migrationspolitik des s p a n i s c h e n Staates in d e r Zeit des Franco-Regimes, Diss. Wilhelm-Pieck-LTniversität Rostock 1988, S.210. Sie bezieht sich auf Al t. 8 d e s „Fuero del Trabajo". 21 C a r m e M o l i n e r o , La c a p a t a c i o n d e masas. Politica social y p r o p a g a n d a e n el r e g i m e n f r a n q u i s t a , M a d r i d 2005.

Auswanderungslenkung und „asistencia al emigrante" 1 0 7

A u s w a n d e r u n g ein zentraler Teil d e r A r b e i t s m a r k t p l a n u n g gewesen sei u n d erheblich zur Entwicklung Spaniens beigetragen habe 2 2 , w u r d e von d e r F o r s c h u n g lange als g e g e b e n akzeptiert. D e m n a c h verringerte die A u s w a n d e r u n g die Arbeitslosigkeit in d e n 1960er J a h r e n , w ä h r e n d die R ü c k w a n d e r u n g sie in d e n 1970er J a h r e n e r h ö h t e . 2 3 N e u e r e Studien zeigen j e d o c h , dass die realen Effekte d e r Arbeitsmarktentlastung m i n i m a l waren: Als t e m p o r ä r e A b w a n d e l u n g reduzierte die Migration vor allem d e n Lohndruck. 2 4 Z u d e m war e n bei weitem nicht alle Abwanderer tatsächlich arbeitslos. Die Rücküberweisungen allerdings t r u g e n o f f e n b a r zumindest zeitweilig zur S e n k u n g des Zahlungsbilanzdefizits u n d z u m Wachstum bei. 25 Im Detail aber lässt sich die Wirkung d e r Rücküberweisungen nicht ermitteln, weil die damaligen Zahlungsbilanzen nicht fehlerfrei g e f ü h r t worden sind. 26 Insgesamt wird m a n sagen müssen, dass die A b w a n d e r u n g in die e u r o p ä i s c h e n Anwerbestaaten wohl zur wirtschaftlichen Entwicklung des Landes beigetragen hat, auch wenn sie keine „funktionelle Notwendigkeit" 2 7 gewesen ist. U m die Vorstellungen zur N u t z u n g d e r Migration f ü r die wirtschaftliche Entwicklung praktisch umzusetzen, schloss S p a n i e n bilaterale A n w e r b e a b k o m m e n mit v e r s c h i e d e n e n e u r o p ä i s c h e n Staaten. 2 8 Diese Verträge u n d die sie b e g l e i t e n d e n R e g e l u n g e n s c h u f e n d e n r e c h t l i c h e n R a h m e n f ü r Arbeit u n d A u f e n t h a l t (Anwerbung, A r b e i t s b e d i n g u n g e n , L ö h n e , U n t e r b r i n g u n g , Familiennachzug, Sozialversicherungsleistungen) d e r spanischen Arbeitskräfte im Ausland sowie f ü r die R ü c k ü b e r w e i s u n g e n . Die A b k o m m e n waren w e i t g e h e n d identisch, berücksichtigten aber die jeweiligen Wünsche d e r Zielländer. 29 Die Möglichkeiten, g e g e n ü b e r d e n Anwerbestaaten eigene migrationspolitische Vorstellungen durchzusetzen, galten als e h e r gering. N e u e r e F o r s c h u n g e n , zumindest f ü r d e n Fall d e r B u n d e s r e p u b l i k Deutschland, billigen d e r spanischen Diplomatie j e d o c h d u r c h a u s das Geschick zu, die d e u t s c h e n Stellen i m m e r wieder soweit u n t e r Zugzwang gesetzt zu h a b e n , dass das Ziel - d e r Abschluss eines A n w e r b e v e r t r a g s - schließlich trotz d e r z ö g e r l i c h e n H a l t u n g des B u n d e s m i n i s t e r i u m s f ü r Arbeit u n d d e r Bundesanstalt f ü r Arbeit erreicht w e r d e n k o n n t e .

22

Ζ. B. d e r d a m a l i g e Arbeitsminister d e la F u e n t e vor d e r Arbeitskommission d e r Cortes w ä h r e n d d e r Debatte ü b e r das n e u e Auswanderungsgesetz von 1971 (BOCE, A p e n d i c e Nr.231 v o m 8 . / 9 . / 1 3 . 7 . 1 9 7 1 , S.5). 23 Ζ. B. R a m i r o C a m p o s N o r d m a n n , La e m i g r a c i o n e s p a n o l a e n el c r e c i m i e n t o e c o n o m i c o espanol: evolucion, perspectivas y p r o b l e m ä t i c a , M a d r i d 1976; Salustiano del C a m p o U r b a n o / M a n u e l Navarro Lopez, Nuevo anälisis d e la p o b l a c i o n espanola, Barcelona 1987. 24 C a r m e n R o d e n a s Calatayud, E m i g r a c i o n y e c o n o m i a e n E s p a n a (1960—1990), M a d r i d 1994; dies., E m i g r a c i o n exterior y m e r c a d o d e trabajo e n E s p a n a (1960—1985), in: Exils et m i g r a t i o n s iberiques a u X X e siecle 3 - 4 (1998), S.139-154. N u r 1970 u n d 1971 k o n n t e die A u s w a n d e r u n g tatsächlich zur S e n k u n g d e r Arbeitslosigkeit b e i t r a g e n , w e n n a u c h n u r u m weniger als e i n e n P r o z e n t p u n k t . 25 Sie d e c k t e n zwischen 1959 u n d 1986 im Schnitt 22 % des Handelsdefizits ab; A n t o n i o O p o r t o del O l m o , E m i g r a c i o n y a h o r r o e n E s p a n a 1959-1986, M a d r i d 1992, S.215-231; siehe a u c h Santiago M a n c h o , E m i g r a c i o n y desarrollo espanol, M a d r i d 1978, S.55—73; C a m p o s N o r d m a n , La e m i g r a c i o n espanola y el c r e c i m i e n t o e c o n o m i c o , S.93—118. 26 Alvaro R e n g i f o C a l d e i o n / A n t o n i o O p o r t o del O l m o , Historia, p r e s e n t e y prospectiva d e las migraciones e n Espana, in: I n f o r m a c i o n Comercial Espanola (2005), Nr.826, S.155—166, h i e r S.160. 27 Z u r T h e s e d e r f u n k t i o n e l l e n Notwendigkeit Beatrix Nack, Z u m Z u s a m m e n h a n g v o n Migrationsu n d Wirtschaftspolitik in d e r Zeit d e s Franco-Regimes, in: M i g r a t i o n s f o r s c h u n g (1991), Nr. 25, S.46— 60; M a n u e l Navarro Lopez, El c o n t e x t o socioeconomic© d e la e m i g r a c i o n c o n t i n e n t a l e s p a n o l a (1945—1975), in: Jose Α G a r m e n d i a (Hrsg.), La emigracion espanola e n la encrucijada. Marco g e n e r a l d e la e m i g r a c i o n d e r e t o r n o , M a d r i d 1981, S.15—41, h i e r S.26. 28 Texte i n J o s e R. M a n j o n M a n j o n / M a r i a Niinez Gonzalez (Hrsg.), C o d i g o d e migraciones. Nacionales en el exterior y extranjeros en Espana. Textos internationales, acuerdos bilaterales, d e r e c h o social c o m u n i t a r i o y legislation i n t e r n a , B d . l , M a d r i d 1997, S.1177-1280. 29 Ζ. B. bei d e r Auswahl d e r Arbeitskräfte, d e r Ü b e r n a h m e d e r Reisekosten o d e r b e i m Familiennachzug; siehe d a z u C h r i s t o p h Rass, Institutionalisierungsprozesse auf e i n e m i n t e r n a t i o n a l e n Arbeitsmarkt. Bilaterale W a n d e r u n g s v e r t r ä g e in E u r o p a zwischen 1919 u n d 1974, P a d e r b o r n 2010, S.409—415.

1 0 8 Axel Kreienbrink A u f deutscher Seite hielten die Arbeitgeberverbände, die den steigenden Arbeitskräftebedarf der deutschen Wirtschaft im Blick hatten, einen Anwerbevertrag ebenso für nutzbringend wie das Auswärtige Amt, das an guten Beziehungen zu Franco-Spanien interessiert 30

war. Die Interessen der Anwerbestaaten waren in vielerlei Hinsicht nicht deckungsgleich mit denen Spaniens. Dies betraf ζ. B. die Zulassung von Arbeitskräften, bei der Frankreich und die Bundesrepublik Deutschland die spanischen Bestrebungen zur Kontrolle der Migration unterliefen. Beide Staaten hatten phasenweise wenig gegen eine nachträgliche Regularisierung von Arbeitskräften einzuwenden, wenn diese nicht über das Anwerbeverfahren oder über ein in den Konsulaten in Spanien beantragtes Arbeitsvisum eingereist, sondern als Touristen gekommen waren. Dieser sogenannte dritte W e g war aus spanischer Perspektive gleichbedeutend mit „irregulärer" oder „illegaler" Migration. 31 Die Einführung eines speziellen Passes für Auswanderer, der Ε-Pass („E" für „emigrante"), sollte dazu dienen, die kontinentale Abwanderung wirksam zu kontrollieren. 32 Allerdings erwies sich diese Regelung als wenig effektiv, da ζ. B. Deutschland nur eine kurze Zeitlang darauf bestand, dass die Zuwanderang mit diesem Pass erfolgte. Entsprechend nahm Spanien mit einer Verordnung v o m 21.Dezember 1961 die Regelung wieder zurück. 33 A m deutschen und französischen Widerstand scheiterten auch danach alle Versuche, j e n e Ausreisen zu verhindern, die nicht über das IEE organisiert worden waren. 34 Die spanische Seite protestierte gegen die deutsche und französische Praxis allerdings nie so heftig, dass die Anwerbeverträge in Gefahr gebracht worden wären. Für die Bundesrepublik wurde errechnet, dass zwischen 1960 und 1973 im Schnitt ein Drittel der spanischen Arbeitsmigranten ohne Kontrolle durch das IEE ins Land kam - allerdings mit fallender Tendenz: In der ersten Hälfte der 1960er Jahre umgingen noch bis zu 60 Prozent der Migranten die Kontrollen der spanischen Behörden, Anfang der 1970er Jahre nur noch ein Fünftel. 35 Schätzungen f ü r den französischen Fall gehen für den Zeitraum von Mitte der 1950er bis Mitte der 1960er Jahre davon aus, dass bis zu 80 Prozent der spanischen Zuwanderer erst nach ihrer Einreise einen legalen Aufenthaltsstatus erhielten. 36 Der 3. W e g unterlief eine weitere Lenkungsabsicht Spaniens, nämlich die Migranten selbst auszuwählen und nur die unqualifizierten ins Ausland zu senden. Dies ließ sich nur im Rahmen der organisierten Auswanderung („emigraciön asistida") durchsetzen - und hier offenbar relativ erfolgreich wie im Fall der Anwerbung aus Deutschland. 37 Während

30 Johannes-Dieter

Steinert, Migration und Politik. Westdeutschland — Europa — Ubersee 1945—1961, Osnabrück 1995, S.290—296; Walter Lehmann, Die Bundesrepublik und Franco-Spanien in den 50er Jahren. NS-Vergangenheit als Bürde?, München 2006, S. 123. Die außenpolitischen Gründe sollten jedoch nicht überbewertet weiden wie bei Heike Knortz, Diplomatische Tauschgeschäfte. „Gastarbeiter" in der westdeutschen Diplomatie und Beschäftigungspolitik 1953-1973, Köln 2008, S. 101-109. 31 Carlos Sanz Diaz, „Clandestinos", „ilegales", „espontäneos" ... La emigraciön irregular de espanoles a Alemania en el contexto de las relaciones hispano-alemanas, 1960—1973, Madrid 2004 (übersetzte Fassung: „Illegale", „Halblegale", „Gastarbeiter". Die irreguläre Migration aus Spanien in die Bundesrepublik Deutschland im Kontext der deutsch-spanischen Beziehungen 1960—1973, Berlin 2010); siehe auch den Beitrag von Carlos Sanz Diaz in dem vorliegenden Band. 3 - MTIN-DGCEE, Protokoll der Besprechung des Rates des IEE, Nr.3 vom 29.1.1958, Anhang: Zusammenfassung der Aktivitäten in 1957, S.8. 33 Steinert, Migration und Politik, S. 297-299. 34 Sanz Diaz, Clandestinos, S.76-112; ders., Espana y la Repüblica Federal de Alemania (1949-1966). Politica, economia y emigraciön entre la guerra fria y la distension, Madrid 2005, S.959, 968. 36 Sanz Diaz, Clandestinos, S. 17-20. 36 Ana Fernandez Asperilla, La emigraciön como expoi taciön de mano de obra: El fenömeno migratorio a Europa durante el franquismo, in: Historia Social 30 (1998), S.63—81, hier S.65. 37 Die folgenden Ausführungen folgen Carlos Sanz Diaz, Las relaciones del IEE con Alemania, in: Calvo Saigado u.a., Historia del Instituto Espanol de Emigraciön, S.167—187, hier S.177—179.

Auswanderungslenkung und „asistencia al emigrante" 1 0 9

die B u n d e s a n s t a l t f ü r A r b e i t a u c h qualifizierte Arbeitskr ä f t e u n d F r a u e n s u c h t e , f o l g t e das IEE d e n s p a n i s c h e n p o l i t i s c h e n V o r g a b e n , w o n a c h n u r Arbeitslose a b w a n d e r n sollten, wie die D e u t s c h e K o m m i s s i o n in M a d r i d , die f ü r d i e A n w e r b u n g z u s t ä n d i g war, s c h n e l l bem e r k t e . 3 8 Das IEE widersetzte sich b e h a r r l i c h e n t s p r e c h e n d e n W ü n s c h e n d e r D e u t s c h e n , v e r h i n d e r t e A u f r u f e ü b e r die M e d i e n u n d ließ die D e u t s c h e Kommission n u r in l ä n d l i c h e n G e g e n d e n arbeiten, die von erheblicher Arbeitslosigkeit u n d e i n e m h o h e n Anteil von Tagelöhnern gekennzeichnet waren (Andalusien, Extremadura, Leon, Murcia). Anwerbev e r s u c h e in d e n i n d u s t r i a l i s i e r t e n P r o v i n z e n w u r d e n blockiert. 3 9 Das IEE war in d i e s e r H i n s i c h t so e r f o l g r e i c h , dass die v o n i h m b e t r e u t e n A u s w a n d e r e r in D e u t s c h l a n d ( n e b e n d e n g r i e c h i s c h e n ) schließlich zu j e n e n m i t d e m n i e d r i g s t e n Q u a l i f i k a t i o n s n i v e a u g e h ö r ten. 4 0 E b e n s o w u r d e die A b w a n d e r u n g v o n F r a u e n b e s c h r ä n k t u n d a b Mitte d e r 1 9 6 0 e r J a h r e z u n e h m e n d u n t e r b u n d e n , o b w o h l d e r d e u t s c h e M a r k t e i n e Vielzahl v o n B e s c h ä f t i g u n g s m ö g l i c h k e i t e n bot. 4 1 E t l i c h e F r a u e n u m g i n g e n d e s h a l b d e n W e g d e r r e g u l ä r e n A n w e r b u n g u n d e r r e i c h t e n die B u n d e s r e p u b l i k m i t Hilfe des F a m i l i e n n a c h z u g s o d e r d e r U n t e r s t ü t z u n g d u r c h Netzwerke. 4 2 A h n l i c h lag d e r Fall in F r a n k r e i c h , wo d i e V e r a n t w o r t lichen des Office National d ' I m m i g r a t i o n (ONI) ebenfalls ausländische Arbeitskräfte a posteriori regularisierten. D e r O N I war n i c h t bereit, die Schwerfälligkeit d e r f r a n q u i s t i s c h e n B ü r o k r a t i e zu a k z e p t i e r e n , die dazu f ü h r t e , dass zwischen d e r A n f o r d e r u n g e i n e r Arbeitskraft u n d i h r e m A r b e i t s b e g i n n i m Z i e l l a n d bis zu sechs M o n a t e v e r g e h e n k o n n t e n . D a r ü b e r h i n a u s lag a u c h F r a n k r e i c h a n A r b e i t s k r ä f t e n m i t spezifischen Q u a l i f i k a t i o n e n . Die f r a n zösischen Stellen f ö r d e r t e n d a h e r e i n e Zeitlang n a m e n t l i c h e A n w e r b u n g e n . Diese Praxis s u c h t e das IEE a b e r ebenfalls zu u n t e r b i n d e n , sodass F r a n k r e i c h schließlich auf die Zuwand e r u n g ü b e r d e n 3. W e g setzte. Die französische H a l t u n g h a t t e a u c h mit weiter r e i c h e n d e n Ü b e r l e g u n g e n zu t u n : I m G e g e n s a t z z u r d e u t s c h e n war die f r a n z ö s i s c h e Seite a u s d e m o g r a p h i s c h e n E r w ä g u n g e n (Bevölkerungswachstum) a m d a u e r h a f t e n Verbleib d e r Z u w a n d e r e r im L a n d interessiert. 4 3

2. Soziale Betreuung Ein Großteil d e r s p a n i s c h e n R e g e l u n g e n im Migrationsbereich galt d e r sozialen B e t r e u u n g d e r s p a n i s c h e n A r b e i t n e h m e r im Ausland. Durchgesetzt w e r d e n sollte, dass die s p a n i s c h e n A r b e i t s m i g r a n t e n die g l e i c h e n R e c h t e wie die j e w e i l i g e n i n l ä n d i s c h e n A r b e i t s k r ä f t e erhielt e n . E n t s p r e c h e n d f ö r d e r t e das IEE w e i t r e i c h e n d e Aktivitäten in d e n A n w e r b e l ä n d e r n m i t d e m Ziel d e r I n f o r m a t i o n , B e r a t u n g o d e r A u s b i l d u n g , die z u m Teil a u c h mit diesen L ä n d e r n

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Bundesarchiv Koblenz (BArch), Β 119/3069, Bundesanstalt f ü r Albeit, Bericht ü b e r A n w e r b u n g u n d Vermittlung spanischer Arbeitskräfte, 12.5.1960. Die Obstruktion des IEE lässt sich auch weiteren Berichten e n t n e h m e n ; siehe Β Aich, Β 1 1 9 / 3 0 6 4 u n d Β 119/3352. 39 BArch, Β 119/3016, Deutsche Kommission in Spanien, Erfahrungsbericht 1970. 40 N u r 8,3 % d e r ü b e r das IEE ausgewanderten spanischen Arbeitskräfte waren qualifiziert; Gloria Sanz Lafuente, G e n e r a y emigration. H o m b r e s y mujeies ante el mercado de trabajo de la emigration espanola a Alemania (1960—1975), in: Luis M. Calvo Saigado u.a. (Hrsg.), Migration y exilio espanoles en el siglo XX, M a d r i d / F r a n k f u r t a.M. 2009, S.157-186. 41 Monika Mattes, Gastarbeiterinnen in d e r Bundesrepublik, Frankfurt a . M . / N e w York 2005; Gloria Sanz L a f u e n t e , Mujeies espanolas emigrantes y m e r c a d o laboral en Alemania, 1960—1975, in: Migraciones & Exilios 7 (2006), S.27-50. 42 Gerhard K a d e / G ü n t e r Schiller, Los trabajadores andaluces en Alemania: resultados de una investigation, in: Anales d e Sociologia 4 (1969), H . 4 / 5 , S.159-188, hier S.163; Sanz Diaz, Clandestinos, S . 4 7 52. 43 M a Jose Fernandez Vicente, Emigier sous Franco. Politiques publiques et strategies individuelles dans Γ emigration espagnole vers Γ Αι"gentine et vers la France (1945—1965), Lille 2004, S. 53—55.

1 1 0 Axel Kreienbrink

g e m e i n s a m finanziert w u r d e n . Dieser Aspekt d e r Arbeit des IEE gewann mit d e m Rückg a n g d e r A b w a n d e r u n g E n d e d e r 1960er J a h r e i m m e r weiter an Gewicht g e g e n ü b e r d e n L e n k u n g s a u f g a b e n . U b e r die W a h r n e h m u n g d e r sozialen A u f g a b e n h i n a u s d i e n t e n viele dieser B e t r e u u n g s m a ß n a h m e n a b e r a u c h dazu, die spanischen G e m e i n d e n im Ausland zu k o n t r o l l i e r e n u n d zu ü b e r w a c h e n . 2.1 Die Arbeitsattaches Eine zentrale Rolle sowohl bei d e r B e t r e u u n g als a u c h bei d e r Ü b e r w a c h u n g spielten die Arbeitsattaches (agregados laborales). Da es d e m IEE nicht g e l u n g e n war, eigene Repräs e n t a n t e n ins Ausland zu e n t s e n d e n , musste es auf die Attaches zurückgreifen, die d e r OSE a n g e h ö r t e n . Wie bereits erwähnt, war das Verhältnis zur OSE j e d o c h von Konflikten geprägt. Das IEE k o n n t e sich mit d e m Auswanderungsgesetz von 1962 i n s o f e r n f o r m a l durchsetzen, als die Arbeitsattaches als „Delegierte des IEE im Ausland" betrachtet wurd e n u n d zumindest in Migrationsfragen direkt d e m IEE u n t e r s t a n d e n . N a c h d e m n e u e n Auswanderungsgesetz von 1971 m u s s t e n die Arbeitsattaches d a n n sogar auf g e m e i n s a m e n Vorschlag des Arbeitsministeriums u n d des 1969 g e g r ü n d e t e n Ministeriums f ü r gewerkschaftliche B e z i e h u n g e n (Ministerio de Relaciones Sindicales) e r n a n n t werden, sodass die Einflussmöglichkeiten des IEE weiter wuchsen. 4 4 I m Zuge d e r stark z u n e h m e n d e n A u s w a n d e r u n g in d e n 1960er J a h r e n w u r d e n n a c h u n d n a c h zusätzliche Arbeitsattaches eingesetzt 4 5 , die Büros (Agregadurias) mit m e h r Personal ausgestattet u n d in R e g i o n e n mit b e s o n d e r s vielen spanischen Arbeitskräften s o g e n a n n t e A r b e i t s b ü r o s (oficinas laborales) e i n g e r i c h t e t . Eine d e r z e n t r a l e n A u f g a b e n d e r Arbeitsattaches stellte das Vermitteln bei Arbeitskonflikten dar, w e n n spanische A r b e i t n e h m e r o h n e a u s r e i c h e n d e Kenntnisse d e r L a n d e s s p r a c h e u n d d e r jeweiligen arbeitsrechtlichen R e g e l u n g e n in Schwierigkeiten gerieten. So wurde ζ. B. d e r Arbeitsattache in Frankreich allein im J a h r 1962 in 1 966 individuellen u n d 125 kollektiven Streitfällen tätig. Dabei handelte es sich vor allem u m Fragen d e r Vertragserfüllung o d e r d e r A r b e i t s b e d i n g u n g e n . 4 6 Damit z u s a m m e n h ä n g e n d bildete die Information d e r Migranten ein weiteres wichtiges Tätigkeitsfeld d e r Attaches, die zahlreiche B r o s c h ü r e n u n d R a t g e b e r zu d e n Bereichen Arbeit u n d Soziales h e r a u s g a b e n . Ein Bericht von 1970 d e r A g r e g a d u r i a in d e r Bundesr e p u b l i k D e u t s c h l a n d m a c h t die Breite d e r T h e m e n deutlich: Die B r o s c h ü r e n b e t r a f e n das deutsch-spanische Sozialversicherungsabkommen, d e n deutsch-spanischen Anwerbevertrag, mögliche Ersparnisse bei d e r Lohnsteuerzahlung, Abzüge f ü r die Sozialversicherung, die K l a n k e n v e r s i c h e r u n g in D e u t s c h l a n d o d e r die Auszahlung von Arbeitslosengeld. 4 7 Diese F o r m d e r B e t r e u u n g d u r c h I n f o r m a t i o n erstreckte sich z u m Teil a u c h auf d e n Empf a n g d e r a n k o m m e n d e n Arbeitskräfte an d e n B a h n h ö f e n o d e r regelmäßige Besuche in Betrieben, die viele Spanier beschäftigten. D a r ü b e r hinaus wurde in Fällen von Hilfsbedürftigkeit Unterstützung gewährt. 4 8 Der U m f a n g des Engagements variierte allerdings zwischen

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Al t. 26 d e s Gesetzes 3 1 / 7 1 ü b e r A u s w a n d e r u n g v o m 13.7.1971 (BOE, 23.7.1971). ,Agregadurias laborales" gab es a n d e n diplomatischen Vertretungen Spaniens in Deutschland, Argentinien, Belgien, Brasilien, d e n USA, Frankreich, d e n N i e d e r l a n d e n , Großbritannien, Italien, Marokko, d e r Schweiz u n d Venezuela. 46 Aichivo G e n e r a l d e la A d m i n i s t r a c i o n , Alcalä d e H e n a r e s (AGA), AISS-SRE R 2518, S.6, Sozioökon o m i s c h e Bilanz d e r Ergebnisse d e r A u s w a n d e r u n g n a c h Frankreich 1962. Diesbezügliche Albeit dieser A g r e g a d u r i a , J a n u a r 1963. 47 AGA AISS-SRE 5971, A l l g e m e i n e r Bericht ü b e r A g r e g a d u r i a s laborales, 30.3.1970. 48 Ζ. B. R e p a t r i i e r u n g v o n A r b e i t e r n o h n e E i n k o m m e n , Hilfe f ü r Familien v o n v e r s t o r b e n e n Arbeitn e h m e r n , E r m ö g l i c h u n g v o n K r a n k e n h a u s b e s u c h e n f ü r Familien; R a m o n Baeza S a n j u ä n , A g r e g a d o s laborales y accion exterior d e la O r g a n i z a c i o n Sindical Espanola. U n c o n a t o d e d i p l o m a c i a paralela (1950-1961), M a d r i d 2000, S.209. 45

Auswanderungslenkung und „asistencia al emigrante" 111

d e n einzelnen Agregadurias: W ä h r e n d ζ. B. die Attaches in Frankreich o d e r in d e r Schweiz d e r U n t e r s t ü t z u n g bei Arbeitskonflikten e i n e n h o h e n Wert b e i m a ß e n , lagerte d e r Attache in G r o ß b r i t a n n i e n diese A u f g a b e aus. Die Betreuungsleistungen zielten a u c h darauf, die spanischen A r b e i t n e h m e r von d e n Gewerkschaften u n d spanischen Exilorganisationen (dies vor allem in Frankreich u n d Belgien) a b z u s c h i r m e n . Erfolgreich war diese Tätigkeit allerdings nicht: Viele Arbeitsmigranten waren nämlich nicht so apolitisch, wie das Regime glauben wollte. Sie g r ü n d e t e n im Ausland schnell politische u n d gewerkschaftliche G r u p p e n , die ein Abbild d e r unterd r ü c k t e n antifranquistischen O p p o s i t i o n u n d e n t s p r e c h e n d kommunistisch, sozialistisch, katholisch o d e r anarchistisch a u s g e r i c h t e t waren. In D e u t s c h l a n d u n t e r s t ü t z t e n die IG Metall u n d d e r Deutsche Gewerkschaftsbund viele solcher G r u p p e n , was dazu f ü h r t e , dass zahlreiche spanische Arbeitskräfte in die d e u t s c h e n Gewerkschaften integriert wurden. 4 9 Die B e t r e u u n g s a n g e b o t e d e r Agregadurias d i e n t e n also a u c h dazu, mögliche Einflüsse antifranquistischer P r o p a g a n d a zu e r k e n n e n u n d n a c h Möglichkeit zu neutralisieren. Die Intensität, mit d e r die Attaches vorgingen, variierte j e n a c h persönlichem E n g a g e m e n t d e r Beamten. 5 0 So unterschied sich z.B. die grundsätzliche Bereitschaft des ersten spanischen Arbeitsattaches in Paris, auf die E x i l g e m e i n d e z u z u g e h e n , d e u t l i c h v o n d e r u n n a c h g i e bigen H a l t u n g des Amtskollegen in Brüssel gegen j e d e a b w e i c h e n d e Meinung. 5 1 Kritiker des Regimes gab es viele. Ein Bericht des IEE n e n n t die Kommunistische Partei Spaniens, die spanischen Kaplane (s. u n t e n ) , Sozialisten, Gewerkschaften d e r A u f n a h m e l ä n d e r u n d zum Teil auch Vertreter aus d e m Bereich d e r Sozialbetreuung, wie z.B. die deutsche Caritas. Als Reaktion sollten die e i g e n e n Betreuungsleistungen intensiviert werden. 5 2 D o c h nicht n u r die spanischen B e h ö r d e n waren ü b e r kommunistische o d e r sozialistische Mobilisierungen besorgt - in Zeiten des Kalten Krieges galt i h n e n a u c h die A u f m e r k s a m k e i t d e u t s c h e r Dienststellen. 5 3 Ein Teil d e r Kontrolle f a n d ü b e r die S u b v e n t i o n i e r u n g d e r spanischen Z e n t r e n u n d Vereine im Ausland statt. 54 Die Selbstorganisation d e r Migranten wurde damit gefördert, die B i n d u n g an die H e i m a t u n d d e r Rückkehrwille bestärkt. Die Botschaft u n d die Konsulate verteilten die Mittel quartalsweise, wobei j e n e Vereine deutlich bevorzugt w u r d e n , die sich apolitisch o d e r ausdrücklich r e g i m e t r e u g a b e n . J e n e , die sich d e m Regime g e g e n ü b e r kritisch o d e r sogar a u s d r ü c k l i c h a n t i f r a n q u i s t i s c h zeigten, e r h i e l t e n n u r g e r i n g e Beträge o d e r blieben ganz von d e r F i n a n z i e r u n g ausgeschlossen. W ä h r e n d das IEE in d e n 1960er J a h r e n vor allem Spanische Heimstätten (Hogares Espanoles) förderte, ging es seit d e m Auswanderungsgesetz von 1971 dazu über, selbst sogenannte Spanische H ä u s e r (Casas de Espana) zu g r ü n d e n , die direkt e i n e m IEE-Beamten unter-

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Carlos Sanz Diaz, E m i g r a t i o n e c o n o m i c a , movilizacion politica y relaciones i n t e r n a t i o n a l e s . Los t r a b a j a d o r e s espanoles e n Alemania, 1960—1966, in: C u a d e r n o s d e Historia C o n t e m p o i ä n e a 21 (2001), S.315—341; ders., E m i g r a t i o n espanola y movilizacion a n t i f r a n q u i s t a en A l e m a n i a e n los anos sesenta, M a d r i d 2005; A n t o n i o M u n o z Sanchez, E n t r e dos sindicalismos: la e m i g r a t i o n e s p a n o l a e n la RFA, los sindicatos a l e m a n e s y la U n i o n G e n e r a l d e Trabajadores, 1960—1964, M a d r i d 2008. H i e r z u siehe a u c h d e n Beitrag v o n Oliver T r e d e in d e m v o r l i e g e n d e n Band. 60 H i e r z u a u s f ü h r l i c h Baeza S a n j u ä n , A g r e g a d o s laborales, S. 209-224. 51 A n a F e r n a n d e z Asperilla, Mineros, sirvientas y militantes. M e d i o siglo d e e m i g r a t i o n e s p a n o l a e n Belgica, M a d r i d 2006, S. 17. 52 A C M T D e p . 1, o h n e P a g i n i e r u n g , B e r i c h t ü b e r die politisch-soziale Tätigkeit im A u s l a n d , April 1973. 53 Birgit A s c h m a n n , „Treue F r e u n d e ...?" W e s t d e u t s c h l a n d u n d S p a n i e n 1945—1963, Stuttgart 1999, S. 325-333. 54 Z u m Vereinswesen d e r Spanier siehe a m Beispiel Frankreichs Jose B a b i a n o / A n a F e r n a n d e z Asperilla, El asociacionismo c o m o estrategia cultural: los e m i g r a n t e s espanoles e n Francia ( 1 9 5 6 / 1 9 7 4 ) , M a d r i d 1998.

1 1 2 Axel Kreienbrink

s t a n d e n . 5 5 Die Casas d e E s p a n a sollten alle D i e n s t l e i s t u n g e n u n t e r e i n e m D a c h v e r e i n e n : A r b e i t s b ü r o , Sozialarbeiter, ein g ü n s t i g e s R e s t a u r a n t , Bibliothek, V o r f ü h r s a a l , R ä u m e f ü r S p r a c h u n t e r r i c h t , V e r s a m m l u n g e n u n d Spiele. 5 6 I n k u r z e r Zeit w u r d e n 17 Casas d e Espan a g e g r ü n d e t 5 7 , die sich in d e n F o l g e j a h r e n m i t d e m E n d e d e r D i k t a t u r u n d d e m U b e r g a n g z u r D e m o k r a t i e zu O r t e n d e r i d e o l o g i s c h e n A u s e i n a n d e r s e t z u n g entwickelten. 5 8 2.2 Erziehung u n d A u s b i l d u n g I m B e r e i c h d e r s c h u l i s c h e n E r z i e h u n g a r b e i t e t e das IEE m i t d e m E r z i e h u n g s m i n i s t e r i u m z u s a m m e n . Ziel des U n t e r r i c h t s sollte es sein, die e m o t i o n a l e V e r b i n d u n g d e r A u s w a n d e r e r mit S p a n i e n - u n d damit a u c h die R ü c k k e h r b e r e i t s c h a f t - a u f r e c h t z u e r h a l t e n u n d die I n t e g r a t i o n in die A u f n a h m e g e s e l l s c h a f t zu v e r h i n d e r n . D a z u w u r d e ein positives, oft stark idealisiertes Bild d e r H e i m a t e n t w o r f e n , u m d e r a n t i f r a n q u i s t i s c h e n P r o p a g a n d a u n d d e n „Feinden des Regimes" entgegenzuwirken. A u s g e h e n d v o n d e r Sorge, dass die K i n d e r d e r A u s w a n d e r e r o h n e K e n n t n i s d e r spanis c h e n S p r a c h e b l i e b e n 5 9 , w u r d e 1969 e i n Rat f ü r d i e P r i m a r b e s c h u l u n g d e r s p a n i s c h e n A u s w a n d e r e r ( C o n s e j o Escolar P r i m a r i o p a r a la E n s e n a n z a d e los E m i g r a n t e s E s p a n o l e s ) g e g r ü n d e t . 6 0 E r sollte f ü r die E r z i e h u n g d e r s p a n i s c h e n K i n d e r in d e n v e r s c h i e d e n e n e u r o p ä i s c h e n L ä n d e r n s o r g e n , d a m i t sie d i e g l e i c h e n B i l d u n g s c h a n c e n wie K i n d e r in S p a n i e n erhielten. Z u d e m w u r d e a u c h die H e b u n g des Bildungsniveaus d e r E r w a c h s e n e n angestrebt. 6 1 Zu d i e s e m Zweck h a t t e d e r Rat d e m E r z i e h u n g s m i n i s t e r i u m g e e i g n e t e L e h r e r f ü r d a s A u s l a n d v o r z u s c h l a g e n . 6 2 V o r g e s e h e n war, dass K i n d e r z u m e i n e n d i e S p r a c h e d e s A u f n a h m e l a n d e s l e r n t e n , u m d o r t die S c h u l e b e s u c h e n u n d ein a u s r e i c h e n d e s Bildungsn i v e a u e r r e i c h e n zu k ö n n e n . Z u s a t z u n t e r r i c h t sollte i h n e n z u m a n d e r n K e n n t n i s s e d e r spanischen Sprache, Geographie u n d Geschichte vermitteln. Abendkurse zur „kulturellen W e i t e r b i l d u n g " r i c h t e t e n sich a n d i e e r w a c h s e n e n A u s w a n d e r e r . 6 3 A u s M a n g e l a n R e s s o u r c e n b l i e b e n diese V o r s t e l l u n g e n j e d o c h w e i t g e h e n d T h e o r i e . Die n o t w e n d i g e I n f r a s t r u k t u r ( E i n r i c h t u n g e n , L e h r e r , Material usw.) ließ sich a u s d e m S t a a t s h a u s h a l t k a u m f i n a n z i e r e n . D a h e r w u r d e n a c h g ü n s t i g e n A l t e r n a t i v e n g e s u c h t , wie z.B. d e m Radio-Abitur (Bachillerato R a d i o f ö n i c o E s p a n o l ) als F e r n u n t e r r i c h t , w e l c h e s das IEE in d e n Z e n t r e n d e r S p a n i e r a n b o t . 6 4 Letztlich w a r e n die B e m ü h u n g e n des IEE wie a u c h d e r B e h ö r d e n in d e n Z i e l l ä n d e r n u m d i e B e s c h u l u n g d e r K i n d e r in d e n e r s t e n J a h r e n j e d o c h v o l l k o m m e n u n g e n ü g e n d . D a n u r e i n e M i g r a t i o n a u f Zeit e r w a r t e t w u r d e , w a r e n k e i n e V o r k e h r u n g e n g e t r o f f e n w o r d e n , die K i n d e r sinnvoll in die R e g e l s c h u l e n zu integrie-

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Entschließung der Generaldii ektion des IEE vom 14.2.1973 über die Schaffung von Casas de Espana. MTIN-DGCEE, Protokoll d e r B e s p r e c h u n g des Rates des IEE, Nr.3 vom 24.11.1972, S.9. 57 Das IEE schuf Casas de Espana in d e r Bundesrepublik Deutschland (Frankfurt, M ü n c h e n , H a n n o ver, B o n n u n d Gütersloh), Belgien (Lille, Möns u n d A n t w e r p e n ) , d e r Schweiz (Zürich, Bern u n d Genf), d e n Niederlanden (Utrecht), Frankreich (Paris), Norwegen (Oslo), Argentinien (Buenos Aires), d e n USA (NewYork) u n d Bolivien (Santa Cruz d e la Sierra). 58 Zu d e n Perspektiven d e r Demokratisierung d e r Politik des IEE siehe MTIN-DGCEE, Protokoll d e r B e s p r e c h u n g des Rates des IEE, Nr. 10 vom 27.4.1978, S.8-10. 69 MTIN-DGCEE, Protokoll d e r B e s p r e c h u n g des Rates des IEE, Nr. 1 vom 14.2.1970, S. 2. 60 U m auch weitere Schulformen mit abzudecken, wurde der Rat 1971 zu einem Rat f ü r Aus- u n d Weiterbildung der Auswanderer („Consejo Escolar para la Extension Educativa de los Emigrantes Espanoles"). Erlass vom 16.3.1971 (BOE, 2.4.1971). 61 Alt. 4 des Erlasses vom 28.7.1969 (BOE, 4.8.1969). 62 Art. 5 ( e b e n d a ) . 63 Alt. 5.1.1, 5.1.2 u n d 5.1.5 ( e b e n d a ) . 64 „Se extiende en E u r o p a el bachillerato radiofönico espanol", in: Carta de Espana (75), März 1966, S.9. 66

Auswanderungslenkung und „asistencia al emigrante" Π Β

ren. O h n e ausreichende Kenntnis der Sprachen der Aufnahmeländer war ihnen aber der Weg zu weiterführenden Schulen u n d damit zu höherer Bildung versperrt. 6 5 Als Reaktion b e g a n n e n die spanischen Zuwanderer selbst aktiv zu werden u n d organisierten Elternvereine, um das Scheitern bzw. die Untätigkeit der Behörden zu kompensieren. Diese Vereine setzten sich intensiv f ü r die Verbesserung der Situation an den Schulen ein, i n d e m sie wie z.B. in der Bundesrepublik Deutschland für die Eingliederung der Kinder in die Regelschule anstelle von Nationalklassen bei gleichzeitigem Angebot eines muttersprachlichen Ergänzungsunterrichts kämpften. 6 6 In einer Bilanz von 1977 gab der Direktor des IEE an, dass das Institut an 599 Orten im Ausland Grundschulausbildung finanziere, wo ca. 60 000 Kinder integrierten oder ergänzenden Unterricht erhielten. Hinzu kamen Fernkurse im Sekundarbereich (Ensenanza Media a Distancia), Berufsausbildungskurse, Kulturförderung von Erwachsenen u n d ein Stipendienprogramm. 6 7 In das von Bildungsauftrag und Propaganda geprägte Angebot des IEE gehörten auch S o m m e r r e i s e n f ü r Migrantenkinder in L a g e r der J u g e n d f r o n t (Frente de juventudes), die das IEE seit 1963 zusammen mit der Delegaciön Nacional de Juventudes organisierte. 6 8 Sie aber erreichten nur einen sehr begrenzten Kreis.

2.3 Information Das Gesetz zur Schaffung des IEE von 1956 bezeichnete auch die „Förderung der Versendung von Presse, Büchern und anderen Medien zur Kulturverbreitung" als eine der Aufgaben des IEE, die dazu dienen sollte, „den moralischen, ökonomischen und kulturellen Schutz der spanischen Auswanderung zu gewährleisten". 6 9 Das Auswanderungsgesetz von 1962 bestätigte dies 7 0 und spezifizierte die Themen: Wege, Bedingungen und Möglichkeiten der Auswanderung, Arbeitsangebote im Ausland, Information über die Aufnahmeländer, Fragen der Sozialversicherung sowie zur Familie. 7 1 Wie bei den bereits erwähnten Betreuungsaspekten ging es auch hier im Sinne der ideologischen Kontrolle und Abschirmung darum, die Verbindung mit der Heimat zu stärken und antifranquistischer Propaganda entgegenzuwirken. 7 2 Die spanischen Behörden sahen dabei nicht nur die Gefahr, dass das spanische Exil (vor allem in Frankreich) und Gewerkschaften die spanischen Arbeitnehmer beeinflussen und zu einer regimekritischen Haltung bewegen konnten. Darüber hinaus könnten die so beeinflussten Arbeitskräfte und ihre im Ausland erzogenen Kinder nach

Zu Deutschland Manuel Romano-Garcia, Die spanische Minderheit, in: Cornelia S c h m a l z j a c o b s e n / Georg H a n s e n (Hrsg.), Ethnische Minderheiten in der Bundesrepublik Deutschland. Ein Lexikon, M ü n c h e n 2005, S. 468-481, hier S . 4 7 1 - 4 7 5 ; zu Frankreich Lorenzo Delgado Gomez-Escalonilla, L'education des immigres, entre la defense de l'identite espagnole et la politique d'assimilation frangaise, in: Exils et migrations iberiques au X X e siecle 2 (2006), S. 103-150. 6 6 Barbara von Breitenbach, Italiener u n d Spanier als Arbeitnehmer in d e r Bundesrepublik Deutschland. Eine vergleichende LTntersuchung zur europäischen Arbeitsmigration, München 1982, S.119— 122; J o s e Sanchez Otero, Die spanische Einwanderung nach Deutschland: eine Elfolgsgeschichte, in: Dietrich Thränhardt (Hrsg.), Entwicklung und Migration. J a h r b u c h Migration 2006/2007, Berlin 2008, S. 202—224. Hierzu siehe a u c h d e n Beitrag von Dietrich Thränhardt u n d J e n n i Winterhagen in d e m vorliegenden Band. 6 7 MTIN-DGCEE, Protokoll der B e s p r e c h u n g des Rates des IEE, Nr. 10 vom 27.4.1978, S.4f. 6 8 Instituto Espanol d e Emigracion, Vacaciones para hijos de emigrantes, Madrid 1965. 6 9 Al t. 3 Pkt. 19 des Gesetzes v o m 17.7.1956 ( B O E 18.7.1956). 7 0 Al t. 18 des Dekrets vom 3.5.1962, mit d e m der Text des Gesetzes über die Regelung der Auswanderung a n g e n o m m e n wird ( B O E , 15.5.1962). 7 1 Alt. 22 ( e b e n d a ) . 7 2 Ausführlich über die Informationspolitik gegenüber d e n Migranten in der Bundesrepublik Deutschland Sanz Diaz, E s p a n a y la Repüblica Federal d e Alemania, S. 1045—1071. 65

1 1 4 Axel Kreienbrink i h r e r R ü c k k e h r zu e i n e r B e d r o h u n g f ü r die Stabilität u n d das U b e r l e b e n des R e g i m e s werden.73 U m das zu v e r h i n d e r n , wurden Z e i t u n g e n wie „El Alcäzar", „Pueblo", „YA" u n d „Marca" an v e r s c h i e d e n s t e spanische O r g a n i s a t i o n e n , V e r e i n e u n d Z e n t r e n gesandt. Sie sollten ein G e g e n g e w i c h t zur f r e i e n Presse d e r A u f n a h m e l ä n d e r (vor a l l e m j e n e r von Gewerkschaften u n d ganz a l l g e m e i n der „ L i n k e n " ) bilden u n d d e n M i g r a n t e n e i n e a n d e r e Realität S p a n i e n s z e i g e n . 7 4 D a r ü b e r h i n a u s g i n g e n u n t e r A u f w e n d u n g e r h e b l i c h e r R e s s o u r c e n betont r e g i m e n a h e Erzeugnisse ins Ausland, wie die falangistische „Siete F e c h a s " . 7 5 G e r a d e diese sollten z . B . in D e u t s c h l a n d A n f a n g der 1 9 6 0 e r J a h r e ein deutliches G e g e n g e w i c h t g e g e n die von d e u t s c h e n Gewerkschaften g e f ö r d e r t e n B l ä t t e r wie „El N o t i c i e r o " o d e r „Grito" sein. 7 6 U n d schließlich wurde eine spezielle Publikation für die Migranten aufgelegt - die „Carta de E s p a n a " ( B r i e f aus S p a n i e n ) , die seit d e m 1 . J a n u a r 1 9 6 0 e r s c h i e n . 7 7 H e rausgegeben u n d finanziert vom I E E sollte diese m o n a t l i c h e Zeitschrift zuerst die spanis c h e n „Mitbürger in U b e r s e e ü b e r allgemeine Fragen des spanischen L e b e n s u n d seiner R e g i o n e n i n f o r m i e r e n " . 7 8 Seit Mitte d e r 1 9 6 0 e r J a h r e r i c h t e t e sie sich j e d o c h an d e r imm e r stärker w e r d e n d e n Migration in die e u r o p ä i s c h e n A n w e r b e s t a a t e n aus u n d k a m 1 9 7 2 sogar mit e i n e r e i g e n e n Europa-Ausgabe heraus. Die Zeitschrift wurde von d e n M i g r a n t e n j e d o c h n i c h t s o n d e r l i c h a n g e n o m m e n , sodass das I E E beschloss, die M i g r a n t e n aktueller zu i n f o r m i e r e n , u n t e r a n d e r e m d u r c h subventionierte Radio- u n d F e r n s e h s e n d u n g e n , die e i n e „vision real" der spanischen Wirklichkeit liefern u n d „falsche I n t e r p r e t a t i o n e n " verhind e r n sollten. 7 9 D a die Z e n t r e n u n d M i g r a n t e n v e r e i n e oft k e i n e F e r n s e h g e r ä t e b e s a ß e n , g a l t e n v o r a l l e m R a d i o s e n d u n g e n als j e n e s M e d i u m , das vorrangig d e n K o n t a k t zu d e n S p a n i e r n in E u r o p a h a l t e n k o n n t e . I m April 1 9 6 4 e r h ö h t e R a d i o Nacional de E s p a n a die Zahl s e i n e r F r e q u e n z e n , a u f d e r es s e i n e „Botschaft aus S p a n i e n " („Mensaje de E s p a n a " ) ausstrahlte. J e d e n Tag wurden f ü n f S t u n d e n P r o g r a m m mit I n f o r m a t i o n e n , R e p o r t a g e n u n d Musik zwischen 5 . 3 0 U h r u n d 2 2 . 3 0 U h r g e s e n d e t . 8 0 A u f g r u n d des e n o r m e n E r f o l g e s s o l c h e r P r o g r a m m e bei d e n A u s w a n d e r e r n waren die s p a n i s c h e n V e r a n t w o r t l i c h e n s e h r d a r a u f b e d a c h t , dass sich k e i n e k o n k u r r i e r e n d e n S e n d u n g e n e t a b l i e r e n k o n n t e n . G e g e n Auss t r a h l u n g e n in s p a n i s c h e r S p r a c h e in d e n A u f n a h m e l ä n d e r n , die n i c h t d e n i d e o l o g i s c h e n M a ß g a b e n des R e g i m e s e n t s p r a c h e n , v e r s u c h t e n die Verantwortlichen n a c h M ö g l i c h k e i t v o r z u g e h e n . Als R a d i o F r a n c e A n f a n g der 1 9 6 0 e r J a h r e b e g a n n , w ö c h e n t l i c h e S e n d u n g e n

Aichivo del Ministerio de Asuntos Exteriores, Madrid (AMAE), R 8 4 3 1 / 3 , Bericht für die Minister des Ä u ß e r e n , des I n n e r n , für Arbeit, Information u n d Tourismus sowie d e n Generalsekretär der Bewegung über „Information über die spanischen Auswanderer in Europa", Madrid, Mai 1966. 7 4 „Nota informativa dirigida a los medios de comunicacion por el IEE", in: Carta de Espana ( 2 1 4 ) , O k t o b e r 1977, S.41. 7 6 Ebenda. 7 6 AGA AISS-OSE R 4884, Eiliges Schreiben des IEE, ohne Datierung (zwischen 1959 und 1961); Roberto Sala, „Gastarbeitersendungen" und „Gastarbeiterzeitschriften" in der Bundesrepublik (1960—1975) — ein Spiegel internationaler Spannungen, in: Zeithistorische Forschungen/Studies in Contemporary History, Online-Ausgabe, 2 ( 2 0 0 5 ) , Η . 3 , http://www.zeithistorische-forschungen.de/16126041-Sala-32005, Abschnitt 9. 73

Ausführlich zu „Carta de Espana" Luis M. Calvo S a l g a d o / M a J o s e Fernandez V i c e n t e / C a r l o s Sanz Diaz, Las representaciones de la identidad estatal y de las identidades subestatales en Carta de Espana, in: Calvo Saigado u.a., Historia del Instituto Espanol, S.253—275, und Luis M. Calvo Saigado, La fotografia en Carta de Espana, in: ebenda, S. 2 7 7 - 2 9 2 . 7 8 Carlos Maria Rodriguez de Valcärcel, Carta del Director, in: Carta de Espana (1), J a n u a r 1960, S.3. 7 9 AGA AISS-SRE 7411, Vorschlag für eine Migrationspolitik, verfasst von Beamten des IEE, ohne Datierung, wahrscheinlich Anfang der 1970ei J a h r e . 8 0 „Radio Nacional de Espana: horario de emisiones", in: Carta de Espana (53), Mai 1964, S.5. 77

Auswanderungslenkung und „asistencia al emigrante" 1 1 5

in den unterdrückten Sprachen Galizisch, Katalanisch und Baskisch zu senden, intervenierte der spanische Botschafter so erfolgreich, dass diese bald wieder eingestellt wurden. 81 In Deutschland sendete der Bayerische Rundfunk ab 1964 im Rahmen des Angebots für ausländische Arbeitnehmer auch auf Spanisch. Die Kritik an den Verhältnissen in Spanien, welche die Redakteure in ihren Kommentaren zunehmend zum Ausdruck brachten, führte schnell zu heftigen Reaktionen von spanischer Seite. Um die bilateralen Beziehungen und die Anwerbepolitik nicht zu belasten, übten die Bundesregierung und auch Wirtschaftskreise Druck auf den Bayerischen Rundfunk aus, doch die Programme (wie auch im ähnlich gelagerten Fall der Griechen) blieben bestehen. 82 In einer Bestandsaufnahme von 1970 musste das IEE konstatieren, dass der Bayerische Rundfunk und die Nederlandse Omroep Stichting (NOS) weiterhin regimekritische Sendungen ausstrahlten. 83 Diese seien „zum Teil rein marxistisch" und würden mit „falschen oder gefälschten Nachrichten" die Nation „beleidigen und verleumden", indem sie z.B. zu antispanischen Demonstrationen aufriefen und die Mobilisierung für inhaftierte Straftäter (die das Ausland als politische Gefangene betrachtete) betrieben. Die Führung des IEE erwog, von den öffentlichen Rundfunkanstalten in den Zielländern Sendezeit für eigene Programme zu fordern und dachte sogar darüber nach, eigene Sendestationen im Ausland anzumieten. 84 Abgerundet wurde die Informationspolitik durch den Versand von Büchern, Schallplatten und Filmen, mit denen sich - wie es in der pathetischen Sprache der Zeit hieß unter den Migranten „das Wesen Spaniens erhalten und seine Gegenwart spüren" lasse. 85 Vor allem die Filme, die in den Vorführsälen der spanischen Zentren präsentiert wurden, erfreuten sich dabei großer Beliebtheit. Entsprechend bemerkte der Arbeitsattache in der Bundesrepublik Deutschland in einem Bericht, dass sich besonders die Informationsarbeit mit Dokumentarfilmen aus Spanien in den Zentren sehr intensiv gestalte. 86 2.4 Die E i n b i n d u n g der Kirche

Einen Teil der Betreuungsaufgaben delegierte das IEE an die katholische Kirche. Die spanische Bischofskonferenz schuf dafür an Orten mit vielen Zuwanderern spezielle AuswandererKaplaneien (Capellanias de Emigracion), auch Spanische Katholische Missionen genannt, die das IEE - mit Ausnahme Deutschlands - direkt finanzierte. 1974 lagen die Kosten für 105 Missionen in 15 Ländern bei über 10 Millionen Peseten. 87 Die Missionen nahmen von Anfang an vielfältige Aufgaben wahr, die über die rein geistliche Betreuung hinausgingen. Damit entlasteten sie das IEE von diversen Aufgaben, die das Institut in finanzieller 88 wie organisatorischer Hinsicht überfordert hätten. 89 In Zusammenarbeit mit der deutschen Caritas, der die Bundesregierung die Sozialbetreuung der spanischen Zuwanderer überInformation von Ramon Chao, Journalist und damals für die galizischen Sendungen verantwortlich, an M a J o s e Fernandez Vicente. 82 Sala, Gastarbeitersendungen, Abschnitt 9—10. 83 ACMT Dep. 1, ohne Paginierung, Zusammenfassung der Berichte über Auswanderung, die dem Ministerrat vorgelegt worden sind, 20.3.1970. 84 Ebenda. 85 AGA AISS-SRE 7411, Vorschlag für eine Migrationspolitik, verfasst von Beamten des IEE, ohne Datierung, wahrscheinlich Anfang der 1970er Jahre. 86 AGA AISS-SRE 5971, Allgemeiner Bericht über Agi egadui las laborales, 30.3.1970. 87 ACMT Dep. 2 Sign. 32720, Schreiben von Fernando Suärez Gonzalez, Generaldirektor des IEE, an Javier Perez de San Roman, Direktor der Comision Catolica Espanola de Migracion, 5.4.1974. 88 Zur Finanzausstattung der Betreuungsaufgaben des IEE Fernandez Vicente/Sanz Diaz/Sanz Lafuente, La asistencia social del IEE, S.90—103. 89 Comision Catolica Espanola de Migracion, Misiones catolicas espanolas para atencion de los emigrantes. Servicios: religiosos, sociales, culturales, recreativos, Madrid 1967. 81

1 1 6 Axel Kreienbrink

t r a g e n h a t t e , w u r d e n B e t r e u u n g s n e t z w e r k e a u f g e b a u t . Die G e i s t l i c h e n u n d d i e Soziala r b e i t e r b e r i e t e n M i g r a n t e n in sozialen u n d p s y c h o l o g i s c h e n F r a g e n u n d h a l f e n bei wirts c h a f t l i c h e n N o t l a g e n u n d Bedürftigkeit. Die K a p l a n e f ö r d e r t e n vielfach aus e i g e n e r Initiative die S e l b s t o r g a n i s a t i o n d e r M i g r a n t e n u n d u n t e r s t ü t z t e n sie. So war z.B. d e r v o n d e r S p a n i s c h e n K a t h o l i s c h e n Mission in D e u t s c h l a n d h e r a u s g e g e b e n e E l t e r n r u n d b r i e f das K o m m u n i k a t i o n s o r g a n d e r o b e n e r w ä h n t e n E l t e r n v e r e i n e . 9 0 I n D e u t s c h l a n d , wo die Miss i o n e n n i c h t d i r e k t v o m IEE f i n a n z i e r t w u r d e n u n d d a h e r relativ u n a b h ä n g i g a g i e r e n k o n n t e n 9 1 , h a l f e n sie, V o r a u s s e t z u n g e n zu s c h a f f e n , d a m i t M i g r a n t e n selbst f ü r i h r e I n t e r essen u n d v o r allem d i e i h r e r K i n d e r e i n t r e t e n k o n n t e n . 9 2 A u c h bei d e r geistlichen B e t r e u u n g g a b es A s p e k t e d e r K o n t r o l l e u n d Ü b e r w a c h u n g . R e g i m e t r e u e Geistliche w a r e n zwar d u r c h a u s b e r e i t , i h r e G e m e i n d e n zu ü b e r w a c h e n . 9 3 Da in d e n 1 9 6 0 e r J a h r e n a b e r in Teilen d e r s p a n i s c h e n k a t h o l i s c h e n K i r c h e e i n A b r ü c k e n v o n d e r e n g e n V e r b i n d u n g m i t d e m f r a n q u i s t i s c h e n R e g i m e einsetzte, g a b es z u n e h m e n d a u c h j u n g e , k r i t i s c h e Priester, d i e p r o g r e s s i v e I d e e n v e r t r a t e n u n d u n t e r i h r e n Schutzb e f o h l e n e n v e r b r e i t e t e n . 9 4 D i e s f ü h r t e in d e r F o l g e w i e d e r h o l t z u S p a n n u n g e n zwischen d e m IEE u n d d e r k a t h o l i s c h e n Kirche.

3. Fazit Das IEE, g e s c h a f f e n als z e n t r a l e M i g r a t i o n s v e r w a l t u n g , war e i n wichtiger A k t e u r bei d e r A u s g e s t a l t u n g d e r s p a n i s c h e n M i g r a t i o n s p o l i t i k seit d e n s p ä t e n 1 9 5 0 e r J a h r e n . D e n bei der G r ü n d u n g e r h o b e n e n Anspruch, n e b e n der Steuerung u n d Betreuung der Migration a u c h die p o l i t i s c h e n L e i t l i n i e n zu entwickeln, k o n n t e es g e g e n ü b e r d e m f e d e r f ü h r e n d e n A r b e i t s m i n i s t e r i u m letztlich n i c h t d u r c h s e t z e n . I m B e r e i c h d e r S t e u e r u n g , d e r v o r a l l e m die A n w e r b u n g v o n A r b e i t s k r ä f t e n f ü r e u r o p ä i s c h e Staaten betraf, agierte es d a g e g e n relativ erfolgreich. Die K o n k u r r e n z d e r f r a n q u i s t i s c h e n Einheitsgewerkschaft bei d e r V e r m i t t l u n g v o n A r b e i t s m i g r a n t e n u n d d e r B e t r e u u n g d e r A u s w a n d e r e r im A u s l a n d d u r c h die Arbeitsa t t a c h e s k o n n t e d a s IEE z u n e h m e n d z u r ü c k d r ä n g e n . G e g e n ü b e r d e n A n w e r b e s t a a t e n g e l a n g es, die Auswahl d e r Arbeitskräfte e n t s p r e c h e n d d e n e i g e n e n I n t e r e s s e n w e i t g e h e n d v o r z u g e b e n . Dieser S t e u e r u n g s e r f o l g w u r d e j e d o c h d u r c h e i n e zeitweilig massive A b w a n d e l u n g j e n s e i t s d e s offiziellen V e r m i t t l u n g s v e r f a h r e n s u n t e r g r a b e n . D e r T o l e r i e r u n g dieser aus s p a n i s c h e r Perspektive „irregulären" Migration d u r c h die Zielländer stand die spanische V e r w a l t u n g trotz intensiver B e m ü h u n g e n w e i t g e h e n d m a c h t l o s g e g e n ü b e r . D e r B e r e i c h d e r B e t r e u u n g g e w a n n mit d e m R ü c k g a n g d e r A u s w a n d e r u n g in d e n f r ü h e n 1970er J a h r e n u n d d e m A n w e r b e s t o p p e r h e b l i c h a n B e d e u t u n g . Bei d e m v i e l f ä l t i g e n A n g e b o t a u s Beratung, U n t e r s t ü t z u n g u n d I n f o r m a t i o n f ü r die s p a n i s c h e n Arbeitskräfte u n d i h r e r Familien

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1973 gab es in Deutschland 86 Spanische Katholische Missionen; ACMT Dep. 2 Sign. 32720, Comisiön Catölica Espanola d e Migraciön, Misiones Catölicas Espanolas en el Extranjero, Madrid 1973. ACMT Dep. 2 Sign. 32720, „Details ü b e r die ö k o n o m i s c h e n W a h r n e h m u n g e n d e r AuswandererKaplane", o h n e D a t i e r u n g [1973]. 92 J u a n Manuel Aguirre, 20 J a h r e Sozialdienst des D e u t s c h e n Caritasverbandes f ü r Spanier, in: Caritas '82. J a h r b u c h des Deutschen Caritasverbandes, Freiburg i.Br. 1982, S.185—188; Vincente Riesgo, Selbsthilfepotenziale nutzen u n d Migrantenvereine f ö r d e r n . Das Beispiel d e r Spanier in Deutschland, in: Integration u n d I n t e g r a t i o n s f ö r d e r u n g in d e r Einwanderungsgesellschaft, hrsg. vom Forschungsinstitut der Friedrich-Ebert-Stiftung, B o n n 1999, S.123—132; Sanchez Otero, Die spanische Einwanderung n a c h Deutschland, S. 208—213. Hierzu siehe auch d e n Beitrag von Dietrich T h r ä n h a r d t u n d J e n n i W i n t e r h a g e n in d e m vorliegenden Band. 93 M e h r e r e Beispiele hierzu in Sjoerd Klaas Olfers, Arbeidsmigrant of vluchteling?: a c h t e r g r o n d e n van d e Spaanse migratie n a a r N e d e r l a n d , 1960—1980, A m s t e r d a m 2004, S.32—35. 94 Romano-Garcia, Die spanische Minderheit, S.472f. 91

Auswanderungslenkung und „asistencia al emigrante" 1 1 7

k l a f f t e n j e d o c h L ü c k e n zwischen A n s p r u c h u n d tatsächlicher U m s e t z u n g , wie z.B. bei d e r schulischen E r z i e h u n g d e r Kinder. Das Ziel, die L a n d s l e u t e im A u s l a n d mittels d e r B e t r e u u n g zu kontrollieren u n d g e g e n regimefeindliches G e d a n k e n g u t a b z u s c h i r m e n , ließ sich eingeschränkt umsetzen. W ä h r e n d die Kontrolle d u r c h die spanischen Offiziellen vor Ort, ζ. B. ü b e r die Zu- o d e r A b e r k e n n u n g von G e l d e r n f ü r spanische Z e n t r e n , gut f u n k t i o n i e r t e , blieb die A b s c h i r m u n g u n t e r d e n B e d i n g u n g e n d e r freiheitlichen d e m o kratischen Gesellschaften letztlich erfolglos. Insgesamt wird deutlich, dass die Tätigkeit des IEE sowohl auf die Migrationswege u n d die s o z i o d e m o g r a p h i s c h e Z u s a m m e n s e t z u n g d e r Z u w a n d e r u n g als a u c h auf das L e b e n d e r Z u w a n d e r e r im Zielland sowie ihre Integration direkten u n d indirekten Einfluss hatte. Das jeweilige Ausmaß d e r Tätigkeit von Migrationsverwaltungen d e r Herkunftsländer, wie z.B. auch von Portugal u n d Griechenland, auf die Zuwanderungs- u n d Integrationsgeschichte d e r Anwerbeländer, wie Westdeutschland, F r a n k r e i c h , die N i e d e r l a n d e o d e r die Schweiz, m u s s a b e r n o c h v e r t i e f e n d u n t e r s u c h t werden.

Carlos Sanz Diaz

Umstrittene Wege Die irreguläre Migration spanischer Arbeitnehmer in die Bundesrepublik Deutschland

A m 2 9 . M ä r z 1960 u n t e r z e i c h n e t e n d i e B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d u n d S p a n i e n e i n bilaterales W a n d e r u n g s a b k o m m e n , in d e m g e n a u festgelegt w u r d e , wie s p a n i s c h e Arbeitskräfte a n g e w o r b e n , ausgewählt u n d u n t e r Vertrag g e n o m m e n w e r d e n sollten. 1 Sie verließen S p a n i e n also, u m e i n e r g ä n g i g e n F o r m u l i e r u n g zu f o l g e n , „mit d e m u n t e r s c h r i e b e n e n Arbeitsvertrag in d e r Tasche". W a n d e r u n g s z i e l w a r e n zwischen 1960 u n d 1 9 7 3 / 7 4 n i c h t n u r die B u n d e s r e p u b l i k , s o n d e r n a u c h a n d e r e I n d u s t r i e l ä n d e r E u r o p a s , d a r u n t e r vor allem F r a n k r e i c h , d i e Schweiz, Belgien u n d die N i e d e r l a n d e . Das kollektive G e d ä c h t n i s d e r span i s c h e n Gesellschaft v e r b i n d e t bis h e u t e m i t d e n M i g r a t i o n e n dieser J a h r z e h n t e b e i n a h e ausschließlich diese s o g e n a n n t e n b e t r e u t e n Auswanderer. Sie b l e n d e t d a m i t die E r f a h r u n g j e n e r S p a n i e r aus, die j e n s e i t s j e g l i c h e r offiziellen K o n t r o l l e a u s w a n d e r t e n u n d v o m spanis c h e n R e g i m e als „klandestine", „illegale" o d e r „ i r r e g u l ä r e " M i g r a n t e n b e t r a c h t e t w u r d e n . Nicht wenige dieser „Illegalen" h a t t e n die B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d als Ziel. I m Folgend e n soll die irreguläre Migration in d e n Kontext d e r a l l g e m e i n e n A n w e r b u n g v o n Arbeitsk r ä f t e n gestellt, d e r politische u n d administrative U m g a n g mit diesem P h ä n o m e n zwischen b e i d e n S t a a t e n analysiert sowie P r o f i l e u n d Motive d e r i r r e g u l ä r e n M i g r a n t e n a u f g e z e i g t werden.

1. Wege und Dimensionen der spanischen Zuwanderung in die Bundesrepublik

S c h o n seit d e n 1 9 5 0 e r J a h r e n h a t t e d e r d e u t s c h e A r b e i t s m a r k t H u n d e r t e v o n s p a n i s c h e n A r b e i t n e h m e r n a n g e z o g e n , die s p o n t a n u n d o h n e j e g l i c h e staatliche E i n f l u s s n a h m e in die B u n d e s r e p u b l i k z u w a n d e r t e n . 2 A u c h w e n n m a n h i e r b e r e i t s v o n gewissen F o r m e n d e r „ i r r e g u l ä r e n A b w a n d e r u n g " v o n S p a n i e r n in die B u n d e s r e p u b l i k s p r e c h e n k a n n 3 , ist d i e V e r w e n d u n g d e s Begriffs n u r d a n n sinnvoll, w e n n es a u c h e i n e „ r e g u l ä r e " bzw. v o n b e i d e n S t a a t e n r e g u l i e r t e M i g r a t i o n gab. Erst a u f d e r Basis d e s b i l a t e r a l e n A n w e r b e a b k o m m e n s v o n I 9 6 0 4 w u r d e n die A r b e i t s k r ä f t e v o n d e u t s c h e r Seite ü b e r die D e u t s c h e K o m m i s s i o n in

1 Der vorliegende Artikel ist eine überarbeitete Fassung von Carlos Sanz Diaz, U n atajo al pais del milagro economico. La emigracion irregular d e espanoles a la Repüblica Federal de Alemania bajo el f r a n q u i s m o , in: Luis M. Calvo Salgado/Itziar Lopez Guil/Vera Ziswiler/Cristina Albizu Yeregui (Hrsg.), Migration y exilio espanoles en el siglo XX, M a d r i d / F r a n k f u r t a.M. 2009, S.127-156, u n d b e r u h t in Teilen auf f o l g e n d e m Buch desselben Autors: „Clandestinos", „ilegales", „espontäneos" ... La emigracion irregular de espanoles a Alemania en el contexto de las relaciones hispano-alemanas, 1960-1973, Madrid 2004 (deutsche Ausgabe: „Illegale", „Halblegale", „Gastarbeiter". Die irreguläre Migration aus Spanien in die Bundesrepublik Deutschland im Kontext d e r deutsch-spanischen Bez i e h u n g e n 1960-1973, Berlin 2010). - Ein J a h r vor d e r LTntei Zeichnung des Anwerbeabkommens zwischen der Bundesrepublik u n d Spanien gab es in Westdeutschland ca. 2 200 spanische Arbeitnehmer; Uli"ich Herbert, Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland. Saisonarbeiter, Zwangsarbeiter, Gastarbeiter, Flüchtlinge, M ü n c h e n 2001, S. 199. 3 So die These von Serhat Karakayali, Gespenster d e r Migration. Zur Genealogie illegaler Einwanderung in d e r Bundesrepublik Deutschland, Bielefeld 2008, S.95—98; siehe auch Sanz Diaz, Illegale, S.80f. 4 V e r e i n b a r u n g zwischen d e r Regierung d e r Bundesrepublik Deutschland u n d d e r Regierung des Spanischen Staates über die Wanderung, Anwerbung u n d Vermittlung von spanischen A r b e i t n e h m e r n n a c h d e r Bundesrepublik Deutschland, 29.3.1960 (Boletin Oficial del Estado, Nr.108 vom 5.5.1960,

1 2 0 Carlos Sanz Diaz

M a d r i d a n g e w o r b e n , die d e r in N ü r n b e r g ansässigen Bundesanstalt f ü r Arbeitsvermittlung u n d Arbeitslosenversicherung (BAVAV; seit 1969 Bundesanstalt f ü r Arbeit, BA) unterstellt war. Die BAVAV/BA b ü n d e l t e die Stellenangebote d e r deutschen U n t e r n e h m e n u n d leitete sie an das spanische Auswanderungsinstitut, das Instituto Espanol de Emigraciön (IEE) 5 , weiter. In Z u s a m m e n a r b e i t mit d e m Servicio Nacional de E n c u a d r a m i e n t o y Colocaciön (SNEC), d e m Nationalen Erfassungs- u n d Anstellungsdienst d e r staatlichen Gewerkschaftso r g a n i s a t i o n ( O r g a n i z a c i ö n Sindical Espanola), verteilte das IEE die A n g e b o t e ü b e r das Netz d e r Provinzbüros d e r Gewerkschaft. Dies geschah in Abhängigkeit von d e n Bedürfnissen des spanischen Arbeitsmarkts u n d konzentrierte sich folglich auf Regionen mit h o h e r Arbeitslosigkeit. Die spanischen u n d a n s c h l i e ß e n d die d e u t s c h e n B e h ö r d e n ü b e r p r ü f t e n die ausgewählten Arbeitskräfte hinsichtlich ihres Gesundheitszustandes u n d ihrer Qualifikat i o n e n . Z u d e m w u r d e n I n f o r m a t i o n e n ü b e r eventuelle Vorstrafen u n d d e n Familienstand d e r Bewerber eingeholt. 6 Bevor die A r b e i t n e h m e r S p a n i e n verließen, erhielten sie e i n e n Arbeitsvertrag, e i n e n speziellen Pass f ü r A u s w a n d e r e r (,,E"-Pass) u n d die Legitimationskarte, die als Visum u n d Arbeitserlaubnis zugleich diente. Jenseits dieses a n o n y m e n Verf a h r e n s k o n n t e n die deutschen Arbeitgeber auch A r b e i t n e h m e r namentlich a n f o r d e r n , was die P r o z e d u r wesentlich vereinfachte. Die spanische R e g i e r u n g bevorzugte allerdings das a n o n y m e V e r f a h r e n , weil es d e m IEE bessere Kontrollmöglichkeiten bot. Ahnlich wie bereits bei d e r A n w e r b u n g von Arbeitskräften in Italien gab es a u c h in diesem Fall Alternativen zur „betreuten Auswanderung", die gängigerweise als „erster Weg" b e z e i c h n e t wurde, was auf die staatlicherseits gewünschte H i e r a r c h i e h i n d e u t e t e . Beim s o g e n a n n t e n „zweiten Weg" wandten sich die Arbeitnehmer, die ü b e r ein konkretes Arbeitsa n g e b o t eines d e u t s c h e n Arbeitgebers v e r f ü g t e n , an die d e u t s c h e n Konsulate o d e r die Botschaft u n d erhielten dort ein Arbeitsvisum, mit d e m sie in die B u n d e s r e p u b l i k einreisen k o n n t e n . Als „dritter Weg" w u r d e die Praxis bezeichnet, als Tourist n a c h D e u t s c h l a n d einzureisen u n d dort nachträglich die e r f o r d e r l i c h e n Arbeits- u n d A u f e n t h a l t s g e n e h m i g u n g e n zu b e a n t r a g e n - ein n i c h t v o r g e s e h e n e s , a b e r bis 1965 w e i t g e h e n d g e d u l d e t e s Verfahren. Da die spanische R e g i e r u n g d a n a c h strebte, die Migrationsströme möglichst u m f a s s e n d zu kontrollieren u n d zu lenken, b e t r a c h t e t e das IEE das offizielle A n w e r b e v e r f a h r e n als d e n einzigen legalen Weg f ü r die Migration d e r Spanier in die Bundesrepublik. Es erwartete eine K o o p e r a t i o n d e r d e u t s c h e n B e h ö r d e n , u m die W a n d e r u n g ü b e r die alternativen Wege zu v e r h i n d e r n . Bereits im F e b r u a r 1960 bat d e r Direktor des IEE die d e u t s c h e n Konsulate in Spanien, keine Visa m e h r f ü r Spanier auszustellen, die nicht im Besitz eines „E"-Passes waren. 7 Allerdings agierte d e r spanische Staats- u n d Verwaltungsapparat keineswegs einheitlich. Teile d e r t e c h n o k r a t i s c h e n Eliten sowie d e r Gewerkschafts- u n d Arbeitsverwaltung d u l d e t e n die „irreguläre Migration" aus wirtschafts- sowie klientelpolitischen G r ü n d e n auf lokaler E b e n e . W e n n im F o l g e n d e n v o n „betreut" u n d „ u n b e t r e u t " bzw. „irregulär" o d e r „illegal" die R e d e ist, so bezeichnet dies jeweils die Sicht d e r spanischen B e h ö r d e n . Die d e u t s c h e Seite ü b e r n a h m diese Kriterien nicht. S p a n i e n problematisierte

S. 5967—5970); s i e h e a u c h J o h a n n e s - D i e t e r S t e i n e r t , M i g r a t i o n u n d Politik. W e s t d e u t s c h l a n d — E u r o p a - Ü b e r s e e 1 9 4 5 - 1 9 6 1 , O s n a b r ü c k 1995, S . 2 9 3 - 2 9 6 ; H e i k e K n o r t z , D i p l o m a t i s c h e T a u s c h g e s c h ä f t e . „ G a s t a r b e i t e r " in d e r w e s t d e u t s c h e n D i p l o m a t i e u n d B e s c h ä f t i g u n g s p o l i t i k 1953—1973, K ö l n 2008, S.101-109. 5 Z u m IEE s i e h e d e n B e i t r a g v o n A x e l Ki e i e n b r i n k i n d i e s e m B a n d . 6 Z u m V e r f a h r e n d e r b e t r e u t e n A u s w a n d e r u n g L u i s E n r i q u e S o r r i b e s Peris, D i e A u s w a h l s p a n i s c h e r A r b e i t s k r ä f t e f ü r D e u t s c h l a n d u n d i h r Einsatz i n d e u t s c h e n B e t r i e b e n , in: A u s l ä n d i s c h e A r b e i t s k r ä f t e i n D e u t s c h l a n d , h r s g . v o m H e s s i s c h e n I n s t i t u t f ü r B e t r i e b s w i r t s c h a f t e.V., D ü s s e l d o r f 1961, S.69—80. 7 B u n d e s a r c h i v K o b l e n z (BAi c h ) , Β 1 4 9 / 2 2 3 8 7 , Carlos M. R o d r i g u e z d e Valcäi cel, G e n e r a l d i r e k t o r d e s IEE, a n Karl A l b e i s , L e g a t i o n s r a t b e i d e r b u n d e s d e u t s c h e n B o t s c h a f t M a d r i d , 2 9 . 2 . 1 9 6 0 .

Umstrittene Wege 121 in erster Linie das „klandestine" Verlassen des Landes und weniger den ausländerrechtlich irregulären Aufenthaltsstatus in Deutschland vor der Erteilung der Aufenthalts- und Arbeitsgenehmigungen. Es liegt in der Natur irregulärer Migration, dass ihr Umfang und ihre soziodemographische Zusammensetzung in den von staatlicher Seite erstellten offiziellen Statistiken schwer zu erfassen sind. Anhaltspunkte aber gibt es: Nach Angaben der BAVAV/BA wanderten zwischen 1960 und 1973 rund 30,7 Prozent der spanischen Migranten jenseits des Verfahrens des IEE und der Deutschen Kommission in die Bundesrepublik ein, waren also nach den Kriterien der spanischen Regierung irreguläre Abwanderer. Schätzungen zufolge lag dieser Anteil unter dem, der für die Gesamtheit der europäischen Zielländer angenommen werden kann. Demnach hatten von 1960 bis 1969 im Schnitt 51 Prozent der spanischen Migranten irregulär ihr Land verlassen, mit einer Spanne von maximal 65 Prozent im J a h r 1961 und minimal 39 Prozent 1969. Frankreich bildete das Hauptzielland. 8 Im Falle Westdeutschlands machte die irreguläre Abwanderung in manchen J a h r e n , so z.B. 1961, fast die Hälfte der gesamten spanischen Migration nach Deutschland aus. 1960 und 1967 erreichte dieser Anteil sogar knapp 60 Prozent. Der hohe Prozentsatz von 1960 lässt sich durch die anfängliche Uberforderung beider Staaten erklären, den durch das Anwerbeabkommen ausgelösten B o o m in die vorgesehenen Bahnen zu lenken. 1967 wiederum kamen sehr viele Spanier ohne einen Arbeitsvertrag wegen des erheblichen Rückgangs der Zahl der von den deutschen Arbeitgebern angebotenen Arbeitsplätze im Zuge der Konjunkturkrise. Ab 1968 war ein deutlicher Rückgang der Irregularitätsquote auf Werte von rund 20 Prozent zu verzeichnen. Nach einem leichten zwischenzeitlichen Anstieg in den Jahren 1971 und 1972 fiel sie 1973 schließlich auf 10,4 Prozent. Aus Sicht der zuständigen Behörden war damit letztlich doch eine weitgehende Kontrolle über die Migrationsströme zwischen beiden Ländern erreicht worden. 9

2. B i l a t e r a l e S c h a r m ü t z e l u m die i r r e g u l ä r e M i g r a t i o n Das Auftauchen „irregulär" ausgereister Spanier in der Bundesrepublik, deren Aufenthalt dort j e d o c h legal war und deswegen kaum Aufmerksamkeit erregte, bedeutete eine Herausforderung für die spanische Verwaltung mit ihrem Anspruch auf totale Kontrolle der Migrationsströme. Besorgniserregend war, dass der Bundesgrenzschutz vor allem in den S o m m e r m o n a t e n von 1960 bis 1962 Gruppen von Spaniern aufgriff, die vorgaben, als Touristen einreisen zu wollen, offensichtlich aber das Ziel der Arbeitsaufnahme verfolgten. Sie wurden abgewiesen und sollten sich an die spanischen Konsulate in Lüttich, Straßburg oder Genf wenden. 1 0 Zugleich bereitete der spanischen Regierung die Entstehung von Schlepper-Organisationen Sorge, die die Ausreise aus Spanien ermöglichten, gelegentlich auch bereits einen Arbeitsplatz in Deutschland organisierten und den Auswanderern mitunter sogar dabei halfen, die für die Arbeitsaufnahme erforderlichen Papiere zu besorgen. In Andorra arbeiteten mehrere Schlepper-Organisationen, die gegen Zahlung bei der

Nach Schätzungen von J o s e Babiano/Ana Fernandez Asperilla, La patria en la maleta. Historia social de la emigracion espanola a Europa, Madrid 2009, S.67f. 9 Bundesanstalt für Albeit (Hrsg.), Ausländische Arbeitnehmer. Beschäftigung, Anwerbung, Vermittllung. Erfahrungsbericht 1 9 7 2 / 7 3 , Nürnberg 1974. 1 0 Aichivo del Ministerio de Asuntos Exteriores, Madrid (AMAE), Fondo Renovado (R) 5 6 9 3 / 2 Informationsvermerk „Emigracion espanola a Alemania", 7.12.1960; BAich, Β 1 4 9 / 6 2 3 7 , BAVAV an Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung (BMA), 1 0 . 7 . 1 9 6 2 ; weitere Beispiele in Sanz Diaz, Illegale, S . 4 0 - 4 5 . 8

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Einreise in die Bundesrepublik - meist in Privatautos oder Kleinbussen - halfen 1 1 ; andere Organisationen u n d einzelne Schlepper wirkten von Barcelona aus 1 2 oder gingen direkt in die D ö r f e r Andalusiens und anderer spanischer R e g i o n e n . 1 3 Auch sind Fälle bekannt, in d e n e n Reisebüros Spaniern u n t e r U m g e h u n g der spanischen Gesetze bei der Einreise in die Bundesrepublik behilflich waren. Dazu ließen sie zum Beispiel nicht-handwerkliche Berufe oder den Status „Eigentümer" in ihre Pässe eintragen, um das Risiko einer Festn a h m e u n d Zurückweisung durch den Bundesgrenzschutz zu reduzieren. 1 4 U m d e m entgegenzuwirken, startete die F r a n c o - R e g i e r u n g ü b e r die zensierte Presse eine Propagandakampagne gegen die illegale Abwanderung, wobei sie deren Risiken stark überzeichnete. 1 5 In den 1960er J a h r e n wiesen darüber hinaus die Staatsanwaltschaft b e i m Obersten Gerichtshof und das I E E wiederholt darauf hin, dass eine Straftat nicht nur begehe, wer Auswanderern beim illegalen Grenzübertritt helfe, sondern auch die Migranten selbst, die am I E E vorbei ausreisten. All diese Appelle u n d Maßnahmen konnten die Bereitschaft vieler Spanier, auf eigene Faust in die Bundesrepublik abzuwandern, j e d o c h nicht spürbar verringern. 1 6 Zur Bekämpfung dessen, was die spanische Regierung unter „irregulärer Auswanderung" verstand, war das I E E vor allem auf die Zusammenarbeit mit deutschen B e h ö r d e n angewiesen. Diese vertraten gegenüber den spanischen Forderungen ganz unterschiedliche Positionen. So verteidigte das Bundesministerium für Arbeit am 30.März 1 9 6 0 gegenüber dem Auswärtigen Amt den „zweiten Weg" als vollkommen legales Verfahren. 1 7 Auch das Bundesministerium des I n n e r n verlangte von den deutschen Konsulaten, weiterhin j e d e m spanischen Bürger ein Visum auszustellen, der die Voraussetzungen erfüllte. 1 8 D e n n o c h erreichten die spanischen B e h ö r d e n , dass das Auswärtige Amt am 22. August 1 9 6 0 die Vorlage eines spanischen „E"-Passes zur Voraussetzung für die Erteilung eines Visums zum Zweck der Arbeitsaufnahme in der Bundesrepublik machte. 1 9 Zwar erhielt die spanische Seite damit die Kontrolle über diese Art der Ausreise wieder zurück, aber die Auseinandersetzungen waren damit nicht ausgestanden: Im S e p t e m b e r 1960 äußerte die BAVAV erneut ihr B e f r e m d e n über die restriktive Visapolitik. 20 Diese Position unterstützte das Deutsche Generalkonsulat, indem es eine liberale Visapolitik als beste Voraussetzung für die Interessen der deutschen Arbeitgeber bezeichnete, die schnell und o h n e die schwerfällige und störende spanische Bürokratie Arbeitskräfte in Spanien anwerben wollten. 21 Auch das Bundesarbeitsministerium schlug dem Auswärtigen Amt am 27. Februar 1961 erneut vor, zu einer liberalen Sichtvermerkpolitik zurückzukehren und den „zweiten Weg" offenzuhalten. 2 2 In Absprache mit der Botschaft in Madrid billigte das Auswärtige Amt j e d o c h die Haltung der spanischen Regierung über die Notwendigkeit einer Kontrolle der „illegalen" Aus-

B A r c h , Β 1 4 9 / 6 2 3 7 , BAVAV an BMA, 3 0 . 7 . 1 9 6 0 . A i c h i v o G e n e r a l de la Administracion, Alcalä de H e n a r e s (AGA), Sindicatos, R 4 8 8 5 , B e r i c h t des SyndikatsAttaches in Brüssel v o m 1 3 . 1 0 . 1 9 6 0 . 1 3 B A r c h , Β 1 4 9 / 6 2 3 7 , B e r i c h t des d e u t s c h e n Konsuls in G r a n a d a vom 6 . 3 . 1 9 6 3 , A n h a n g zu Deutsche Botschaft in Madrid an Auswärtiges Amt, 2 8 . 3 . 1 9 6 3 . 1 4 AMAE R 5 6 9 3 / 2 , B e r i c h t Nr.99 des spanischen Konsuls in Straßburg, 2 1 . 5 . 1 9 6 0 . 1 5 Dazu siehe z . B . J . B u g e d a , O b r e r o s espanoles e n A l e m a n i a , in: P u e b l o , 9 . 1 2 . 1 9 6 0 . 1 6 B a b i a n o / F e r n ä n d e z Asperilla, El f e n o m e n o de la irregularidad e n la emigracion espanola de los a n o s sesenta, Madrid, F u n d a c i o n 1° de Mayo, 2 0 0 2 . 1 7 Politisches Archiv des Auswärtigen Amts, B e r l i n ( P A / A A ) , Ref. 5 0 5 , Bd. 9 9 7 , B M A an AA, 3 0 . 3 . 1 9 6 0 . 1 8 PA/AA, Ref. 5 0 5 , B d . 9 9 7 , B M I an AA, 2 6 . 4 . 1 9 6 0 . 1 9 B A i c h , Β 1 4 9 / 6 2 3 7 , Deutsches Generalkonsulat B a r c e l o n a an AA, 3 0 . 1 2 . 1 9 6 0 . B A r c h , Β 1 4 9 / 6 2 3 7 , Präsident d e r BAVAV an BMA, 2 9 . 9 . 1 9 6 0 . - 1 PA/AA, Ref. 5 0 5 , B d . 9 9 7 , Deutsches Generalkonsulat B a r c e l o n a an AA, 2 6 . 7 . 1 9 6 0 . -- BAi ch, Β 1 4 9 / 6 2 3 7 , B M A an AA, 2 7 . 2 . 1 9 6 1 . 11

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Umstrittene Wege 1 2 3 Wanderung - die n a c h d e r A b s c h a f f u n g d e r Visumpflicht f ü r Touristen in vollem Aufschwung war - u n d bekräftigte im April 1 9 6 1 seine restriktive Visapolitik. 2 3 Diese H a l t u n g b r a c h t e viele d e u t s c h e U n t e r n e h m e r dazu, direkt in S p a n i e n u n t e r U m g e h u n g des I E E anzuwerben. E n t s p r e c h e n d unterstellte das spanische A u ß e n m i n i s t e r i u m d e n d e u t s c h e n B e h ö r d e n im August 1 9 6 1 , die irreguläre E i n w a n d e r u n g zu t o l e r i e r e n . 2 4 A n g e s i c h t s des von Madrid ausgeübten Drucks wies die BAVAV die D e u t s c h e Kommission an, die d e u t s c h e n Stellen vor O r t d a r a u f a u f m e r k s a m zu m a c h e n , welche r e c h t l i c h e n F o l g e n die A n w e r b u n g u n t e r U m g e h u n g der gesetzlichen V o r s c h r i f t e n h a b e . 2 5 N a c h d e m S p a n i e n das I n s t r u m e n t des „E"-Passes mit W i r k u n g v o m 1 . J a n u a r 1 9 6 2 a b g e s c h a f f t h a t t e , da es sich als u n g e e i g n e t f ü r die L e n k u n g d e r zeitlich b e f r i s t e t e n Abwanderung erwiesen hatte, u n d angesichts der Schwierigkeiten, die die ständigen spanischen F o r d e r u n g e n für die d e u t s c h e R e g i e r u n g u n d U n t e r n e h m e r mit sich b r a c h t e n , e n t s c h i e d sich die d e u t s c h e Seite dafür, die S i c h t v e r m e r k p o l i t i k g e g e n ü b e r S p a n i e n zu formalisier e n : D e r „zweite W e g " sollte zwar offen b l e i b e n , n i c h t a b e r z u m „ S c h l u p f l o c h " für j e n e w e r d e n , die aus m e d i z i n i s c h e n G r ü n d e n von der D e u t s c h e n K o m m i s s i o n a b g e l e h n t word e n waren. V i s u m a n t r a g s t e l l e r wurden d a r a u f hingewiesen, dass das I E E f ü r die b e t r e u t e A u s w a n d e r u n g zuständig sei, allerdings u n t e r l a g n i e m a n d d e m Zwang, seine Ausreise ü b e r diese Institution zu organisieren. 2 6 Seit J a n u a r 1962 galten z u d e m offene R e g e l u n g e n für die I n a n s p r u c h n a h m e des Instruments der n a m e n t l i c h e n A n f o r d e r u n g . 2 7 B e i Gespräc h e n zwischen d e m I E E u n d d e r BAVAV i m F e b r u a r u n d März 1 9 6 2 d r ä n g t e die spanische Seite erneut, die Möglichkeiten, d e n „zweiten W e g " zu nutzen, a u f ein M i n i m u m zu reduzier e n u n d d e n „dritten W e g " vollständig zu b l o c k i e r e n . D e r L e i t e r d e r D e u t s c h e n K o m m i s sion r e c h t f e r t i g t e die A u f r e c h t e r h a l t u n g b e i d e r W e g e j e d o c h mit d e m Hinweis a u f die langwierige A n w e r b e p r o z e d u r des „ersten W e g e s " . 2 8 Das B u n d e s i n n e n m i n i s t e r i u m inform i e r t e die I n n e n m i n i s t e r der Länder, dass ausländischen A r b e i t n e h m e r n , die als Touristen in die B u n d e s r e p u b l i k g e k o m m e n waren, e i n e A u f e n t h a l t s e r l a u b n i s erteilt werden k ö n n e . A u f diese Art u n d Weise k ö n n t e n die von d e n A n w e r b e l ä n d e r n e r r i c h t e t e n H ü r d e n bei d e r A n w e r b u n g von F a c h a r b e i t s k r ä f t e n u m g a n g e n w e r d e n . 2 9 In d e r F o l g e n a h m 1 9 6 2 u n d 1 9 6 3 die Zahl d e r Visa-Anträge bei d e n d e u t s c h e n Konsul a t e n 3 0 sowie das A u s m a ß d e r E i n r e i s e von M i g r a n t e n als Touristen in die B u n d e s r e p u b l i k erheblich zu. 3 1 D e r a n h a l t e n d e Aufschwung der deutschen Wirtschaft trug dazu e b e n s o bei wie die Effizienz der i n f o r m e l l e n Netzwerke d e r s p a n i s c h e n M i g r a n t e n , ü b e r die I n f o r m a t i o n e n , Arbeitsverträge u n d selbst U n t e r k ü n f t e in d e r B u n d e s r e p u b l i k vermittelt werden k o n n t e n . H i n z u k a m die V e r s c h ä r f u n g d e r E i n r e i s e b e d i n g u n g e n in a n d e r e n Zielländern

Β A i c h , Β 1 4 9 / 6 2 3 7 , AA an BMA, 2 6 . 4 . 1 9 6 1 . BArch, Β 1 4 9 / 6 2 3 7 , Verbalnote des spanischen Außenministeriums an die Deutsche Botschaft Madrid, Nr.260, 4 . 8 . 1 9 6 1 . 2 6 Β A i c h , Β 1 4 9 / 6 2 3 7 , BAVAV an die Deutsche Kommission (DK) Madrid, November 1961. 2 6 BArch, Β 1 4 9 / 6 2 3 7 , AA an die Deutsche Botschaft Madrid, 3 1 . 1 0 . 1 9 6 1 . 2 7 BAi ch, Β 1 4 9 / 6 2 3 7 , Präsident der BAVAV an BMA, 1 4 . 1 . 1 9 6 2 . 2 8 B A i c h , Β 1 3 9 / 3 3 5 2 , Bd. 1, D K Madrid, Protokoll der Besprechung mit spanischen Auswanderungsb e h ö r d e n am 2 7 . 3 . 1 9 6 3 . 2 9 PA/AA, Ref. 505, Bd. 998, B M I an alle Innenminister u n d -Senatoren der Länder, 3 0 . 1 . 1 9 6 4 . 3 0 PA/AA, Ref. 505, Bd.998, Deutsche Botschaft Madrid an AA, 24.7.1963 und 7.2.1964. Nach Angaben der Deutschen Botschaft reisten 1962 950 Spanier mit einem Visum nach Deutschland, was der Leiter der Deutschen Kommission als „zahlenmäßig u n b e d e u t e n d " bewertete. Spanien war lediglich bereit, maximal 150 Arbeiter über den „zweiten Weg" ausreisen zu lassen, was zahlenmäßig einer Vereinbarung von 1952 entsprach. BAich, Β 1 1 9 / 3 3 5 2 , B d . l , DK Madrid, Protokoll der Besprechung mit spanischen Auswanderungsbehörden am 6 . 2 . 1 9 6 3 . 3 1 B A i c h , Β 1 4 9 / 6 2 3 7 , S c h r e i b e n des BMA, Abt. II, 6 . 4 . 1 9 6 2 ; PA/AA, Ref. 5 0 5 , B d . 9 9 8 , Deutsche Botschaft Madrid an AA, 5 . 1 0 . 1 9 6 3 . 23

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(wie etwa die Schweiz seit 1963). Die Deutsche Kommission in Madrid förderte mit Billigung der BAVAV die Nutzung des „dritten Weges", indem sie die Mitreise von Touristen und Urlaubern in den Sonderzügen für spanische Arbeitnehmer duldete, die in Zusammenarbeit mit dem I E E organisiert wurden. 3 2 Die Folgen dieser Politik waren alles a n d e r e als überraschend: Im März 1965 räumte der Leiter der Deutschen Kommission in Madrid, Malsbender, ein, dass die illegale Anwerbung von Spaniern zunähme und dass es Anzeichen dafür gäbe, dass deutsche U n t e r n e h m e r dauerhaft direkte Anwerbungen in Spanien ü b e r ihre Tochtergesellschaften durchführten. 3 3 Am Vorabend des Inkrafttretens des Ausländergesetzes in Deutschland 1965 beschwerte sich die spanische Regierung erneut in B o n n ü b e r das F o r t b e s t e h e n der „ u n b e t r e u t e n " Auswanderung, die eine „eklatante Verletzung" des A b k o m m e n s von 1 9 6 0 darstelle. 3 4 D e n Bestrebungen der spanischen Regierung kam der Wunsch der Innenminister der Bundesländer sowie der BAVAV entgegen, die Einreise von Arbeitsmigranten als Touristen unter Kontrolle zu bringen. Die von der Innenministerkonferenz im J u n i 1965 verabschiedeten „Grundsätze zur Ausländerpolitik" versperrten faktisch den „dritten Weg", da von n u n an eine Einreise zum Zweck der Arbeitsaufnahme o h n e Sichtvermerk grundsätzlich illegal sein sollte. 3 5 Auch die Möglichkeiten der I n a n s p r u c h n a h m e des „zweiten Weges" schränkte die BAVAV ein. Seit März 1965 sollte er n u r m e h r der raschen Anwerbung von Facharbeitern und weiblichen Arbeitskräften dienen. 3 6 Allerdings war das der Madrider Regierung nicht genug. Im April 1966 legte der Botschafter in B o n n , J o s e Sebastian de Erice, ein M e m o r a n d u m vor, in dem er - erneut ergebnislos - um „die Abschaffung bzw. Beschränkung dieses zweiten Anwerbungsweges auf ein größtmögliches Minimum" bat, „damit spanischerseits eine bessere Kontrolle unserer Abwanderung erreicht werden kann". 3 7 Mittlerweile j e d o c h , ungefähr zeitgleich zur kurzen Rezession von 1 9 6 6 / 6 7 , gelang es der spanischen Regierung, die Effizienz der Verwaltungsvorgänge im Bereich der Vermittlung so zu steigern, dass sie zunehmend die weitgehende Kontrolle über das Wanderungsgeschehen erreichte. Mit dem starken Rückgang der irregulären Migration erledigte sich für die spanische Seite das Problem, während gleichzeitig in der öffentlichen Debatte in der Bundesrepublik die irreguläre Zuwanderung zunehmend mit der illegalen Beschäftigung ausländischer Arbeitnehmer aus anderen Mittelmeer-Anrainerstaaten - insbesondere der Türkei - identifiziert wurde. 3 8 D e r Hauptbeschwerdepunkt der spanischen Regierung in den folgenden J a h r e n blieb die direkte Anwerbung spanischer Arbeitskräfte in Spanien durch deutsche U n t e r n e h m e n , was das Monopol des I E E auf die Vermittlung in Frage stellte. So beklagte sich 1 9 7 0 der T e c h n i s c h e Generalsekretär des I E E , Gonzalo GarciaPasigli, bei der BA darüber, dass „viele deutsche F i n n e n in Spanien ungesetzlich" anwerb e n würden und dass dies „ein Verstoß gegen die geltenden spanischen Gesetze und auch

3 - Β Arch, Β 1 1 9 / 4 0 4 4 , Bd. 2, Präsident d e r BAVAV an Präsident des Landesarbeitsamtes NordrheinWestfalen, 6 . 6 . 1 9 6 3 ; Präsident d e r B A an D K Madrid, 1 9 . 5 . 1 9 7 0 . 3 3 B A r c h , Β 1 4 9 / 6 2 3 8 , D e u t s c h e Botschaft Madrid an AA, 1 3 . 3 . 1 9 6 5 . 3 4 BArch, Β 1 4 9 / 6 2 3 8 , Verbalnote des spanischen Außenministeriums an die Deutsche Botschaft Madrid, Nr. 87, 4 . 3 . 1 9 6 5 . 3 5 K n u t h D o h s e , Ausländische Arbeiter u n d b ü r g e r l i c h e r Staat. G e n e s e u n d F u n k t i o n von staatlicher Ausländerpolitik u n d Ausländerrecht. V o m Kaiserreich bis zur B u n d e s r e p u b l i k Deutschland, B e r l i n -1985, S.183. 3 6 B A r c h , Β 1 4 9 / 2 2 3 8 8 , R u n d s c h r e i b e n d e r BAVAV an die D e u t s c h e n K o m m i s s i o n e n in Madrid, A t h e n u n d V e r o n a sowie die D e u t s c h e n Verbindungsstellen in Istanbul u n d Lissabon, 2 5 . 3 . 1 9 6 5 . 3 7 B A r c h , Β 1 4 9 / 6 2 3 8 8 , M e m o r a n d u m betr. A n g e l e g e n h e i t e n , die zwecks Verbesserung d e r Lage d e r spanischen A r b e i t n e h m e r in D e u t s c h l a n d mit d e r R e g i e r u n g d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d zu v e r h a n d e l n wären, vom spanischen Botschafter in B o n n , J o s e Sebastian de E r i c e , am 2 5 . 4 . 1 9 6 6 im AA vorgelegt. 3 8 Karakayali, Gespenster d e r Migration, S. 130—143.

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gegen das deutsch-spanische Abkommen" sei. Die Deutsche Kommission in Madrid antwortete darauf lapidar, dass Informationsmaßahmen getroffen worden seien, sodass die „Strafbarkeit und Ungesetzlichkeit" dieser Praxis den deutschen Unternehmen bekannt gemacht werde. Ob die Bundesrepublik aber etwas gegen solche Verstöße unternehmen konnte oder wollte, blieb unklar. 39 Mit den Veränderungen der Migrationssituation zu Beginn der 1970er Jahre bereitete die Aussicht auf eine mögliche baldige Rückkehr eines großen Teils der spanischen Abwanderer dem IEE ohnehin größere Sorgen als die rückläufige irreguläre Migration. Entsprechend war auch das am 21.Juli 1971 verabschiedete neue Migrationsgesetz stark auf die Rückkehr ausgerichtet. Parallel dazu versuchte das IEE, die legale Abwandelung im Wettbewerb mit anderen Anwerbeländem aufrechtzuerhalten, indem es 1971 und 1972 neue Regelungen zur Vereinfachung und Beschleunigung der namentlichen Anforderung und der Anwerbung von Facharbeitskräften für die Bundesrepublik erließ. 40 Offizielle Beschwerden von spanischer Seite über die mangelnde Kooperationsbereitschaft der deutschen Behörden bei der Bekämpfung der irregulären Migration gab es nicht mehr.

3. „Irreguläre" A b w a n d e r e r : Motive und Profile Die von den Behörden betreute Auswanderung bot den Migranten im Prinzip zahlreiche Vorteile: geringere Ungewissheit, weil umfangreiche und zuverlässige Informationen über die Art der Arbeit sowie über die Arbeitsbedingungen und Lohnverhältnisse in der Bundesrepublik geboten wurden; gesetzlicher Schutz und behördlicher Beistand für die Migranten von beiden Staaten während des gesamten Migrationsprozesses, von den Vorbereitungen der Abreise bis zur Rückkehr nach Spanien 41 ; Garantien aufgrund des bereits in Spanien unterzeichneten zweisprachigen Arbeitsvertrags, dazu zählte auch das Zugeständnis, zu denselben Lohn- und Arbeitsbedingungen beschäftigt zu werden wie die Einheimischen; Verringerung des finanziellen Aufwands für die Abwanderung, da der deutsche Arbeitgeber die Kosten für die Reise vom bisherigen Wohnort bis zum neuen Arbeitsort übernahm. Es gilt also zu fragen, aus welchen Gründen Tausende von Spaniern die Risiken und Widrigkeiten der irregulären Auswanderung bevorzugten, über die die staatlich kontrollierten spanischen Medien in dramatischen, auf Abschreckung zielenden Tönen berichteten. Mehrere Aspekte sind zu nennen: So ließ sich die irreguläre Abwanderung erheblich schneller umsetzen als eine betreute, da sie - außer der Ausstellung eines Passes - keinerlei bürokratische Wege beanspruchte. In der ersten Hälfte der 1960er Jahre dauerte der vollständige Anwerbe- und Auswahlprozess vom Einreichen des Antrags auf Arbeitskräfte bei der BAVAV durch das deutsche Unternehmen bis zur Ankunft des spanischen Arbeiters an seinem Arbeitsplatz in der Bundesrepublik laut Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA) zwischen vier und sechs Monaten zahlreicher bürokratischer Prozeduren. 42

ΒAich, Β 119/3352, Bd.2, DKMadrid, Niederschrift über Besprechungen im IEE, 30.6.1970. BArch, Β 119/3353, IEE, Abteilung Europa, Rundschreiben 3/71 „Normas regulando el procedimiento de emigracion a la RFA" (Vorschriften über die Anwerbung und Vermittlung spanischer Arbeitnehmernach der BRD), 19.1.1971; IEE, Abteilung Europa, Rundschreiben 20/72, 10.10.1972. 41 Artikel 4 des Dekrets 1000/1962 vom 3.5.1962, mit dem der Text des Gesetzes über die Regelung der Auswanderung angenommen wird (Boletin Oficial del Estado, 15.5.1962). 4 - PA/AA, Ref. 505, Bd.998, Anmerkung des Referats V6 des AA über eine am 15.3.1964 stattgefundene Sitzung der BDA; ΒAich, Β 119/3066, Bd.2, Präsident der BDA an den Präsidenten der BA, 22.4.1964. 39 40

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Die Deutsche Kommission in Madrid konnte das Verfahren kaum beschleunigen, da das IEE auf seine Kontrolle über den ganzen Migrationsprozess pochte. Die zeitraubende Streuung der deutschen Arbeitsangebote über die verschiedenen Provinzen Spaniens sollte der regionalisierten Arbeitsmarktregulierung dienen, wonach Auswanderung nur aus den strukturschwachen Regionen mit hoher Arbeitslosigkeit erwünscht war.43 Die Einführung neuer Verfahrensregeln bei der Anwerbung ab dem 1.September 1962 und der Verzicht auf das Ausreisevisum im September 1963 beschleunigten die Prozeduren zwar etwas, sie blieben aber mit 8 bis 10 Wochen immer noch langwierig. 44 Die Deutsche Kommission in Madrid schlug ab 1965 mehrmals die Vereinfachung und Beschleunigung des Anwerbe-, Untersuchungs- und Vermittlungsverfahrens durch stärkere Zentralisierung vor. Das IEE zeigte sich zwar prinzipiell bereit, verschob aber den Beginn der Zentralisierung des Anwerbeverfahrens - und auch dann nur in einem Probelauf - auf den November 1973, knapp drei Wochen vor dem deutschen Anwerbestopp. 45 Deutsche Arbeitgeber und spanische Arbeitnehmer neigten zu der Einschätzung, dass der schwerfällige spanische Verwaltungsapparat mit seinen undurchsichtigen, wenn nicht gar willkürlichen Verfahrensweisen ein Hindernis für die Durchsetzung ihrer Interessen sei. Viele der beim IEE registrierten spanischen Arbeitskräfte verzichteten daher auf die staatliche Vermittlung und reisten als Touristen in die Bundesrepublik ein - oft aus Sorge, einen in Deutschland bereits vereinbarten Arbeitsplatz zu verlieren, den dort lebende Verwandte oder Bekannte für sie gesucht hatten. 46 Darüber hinaus bot die irreguläre Abwanderung den spanischen Arbeitnehmern und den deutschen Arbeitgebern flexiblere Wege, Kontakt aufzunehmen, als das betreute Verfahren. So konnten Arbeitgeber und Arbeitnehmer unmittelbar miteinander in Verbindung treten, was im Kontext der Vollbeschäftigung und der hohen Löhne des deutschen „Wirtschaftswunders" viele spanische Migranten bevorzugten. Viele Spanier misstrauten in ihrem autoritär geführten Land allen Formen der staatlichen Verwaltung und nahmen daher „lieber persönliche Nachteile in Kauf, als sich mit der spanischen Bürokratie auseinanderzusetzen", wie der deutsche Generalkonsul in Barcelona 1960 beobachtete. 47 Anders als die betreuten Auswanderer, die zu Beginn ihres Aufenthalts in der Bundesrepublik an ihren meist zunächst für ein Jahr gültigen Arbeitsvertrag gebunden waren, konnten sich die irregulär Ausgewanderten direkt vor Ort ein Bild von den Löhnen und Arbeitsbedingungen machen und das Unternehmen mit den höchsten Löhnen oder den besten Arbeitsbedingungen auswählen. Dieser Mechanismus zur Optimierung des Berufs- und Lohnstatus durch horizontale Mobilität wurde von den Spaniern wahrscheinlich sehr intensiv genutzt, wie die zeitgenössische Forschung vermuten lässt.48 Der Verzicht auf die Vermittlung durch IEE und BAVAV ermöglichte es den Arbeitswanderern also, eigenständiger über ihre Arbeit in Deutschland zu entscheiden. ΒArch, Β 119/3066, Bd. 2, Präsident der BAVAV an den Präsidenten der BDA, 2.5.1964. BArch, Β 119/3352, Bd. 1, DK Madrid, Protokoll der Besprechung mit spanischen Auswanderungsbehörden am 4.7.1962; DK Madrid, Protokoll der Besprechung mit spanischen Arbeitsbehörden am 12.9.1963. 46 BArch, Β 119/3940, DK Madrid, Entwurf eines Erfahrungsberichts über den Modellversuch einer Zentralisierung des Vermittlungsverfahrens bei der Deutschen Kommission in Madrid. 46 AGA AISS-SRE R 2514, Geheimbericht von Luis Enrique Sorribes an Jose Solls Ruiz, Ministro Secretary ο General del Movimiento, 29.10.1962. 47 PA/AA, Ref. 505, Bd.997, Bericht des deutschen Generalkonsulats in Barcelona an AA, 4.8.1960. 48 Unter den vom deutschen Caritasverband 1967 befragten Spaniern hatten 54 % der Männer und 39 % der Frauen mindestens einmal den Betrieb gewechselt; Gloria Sanz Lafuente, Hombres y mujeies en el mercado de trabajo de la emigration: promotion laboral y rotation inter-empiesarial de los emigrantes espanoles en la RFA, 1960—1975, in: Revista Universitaria de Ciencias del Trabajo 7 (2006), S.475-487. 43

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A u ß e r d e m erhielten die potentiellen Migranten ü b e r die sich b i l d e n d e n Netzwerke glaubwürdige I n f o r m a t i o n e n aus erster H a n d ü b e r Arbeitsmöglichkeiten u n d - b e d i n g u n g e n sowie ü b e r praktische Details des Auswandereralltags. Diese I n f o r m a t i o n e n zirkulierten n i c h t n u r zwischen S p a n i e n u n d D e u t s c h l a n d , s o n d e r n a u c h i n n e r h a l b d e r ü b e r ganz E u r o p a verteilten spanischen Auswanderer-Communities, was zur Folge hatte, dass Spanier a u c h g r e n z ü b e r s c h r e i t e n d die O r t e wechselten, u m die Erträge i h r e r A u s w a n d e r u n g zu optimieren. 4 9 Im Gegensatz zur Glaubwürdigkeit, die die M u n d - z u - M u n d - I n f o r m a t i o n e n genossen, hielten viele A u s w a n d e r e r die vom IEE verbreiteten I n f o r m a t i o n e n ü b e r die Arbeits-, L o h n u n d L e b e n s b e d i n g u n g e n in d e r B u n d e s r e p u b l i k f ü r nicht sehr zuverlässig. Nicht wenige stellten bei d e r A u f n a h m e e i n e r Arbeit, zu d e r sie d u r c h e i n e n Vertrag verpflichtet w o r d e n waren, fest, dass die zuvor e r h a l t e n e n I n f o r m a t i o n e n falsch o d e r zumindest unvollständig waren. 5 0 Z u d e m war ein Teil d e r A u s w a n d e r e r a u f g r u n d m a n g e l n d e r B i l d u n g gar n i c h t in d e r Lage, die v o m IEE schriftlich in F o r m v o n P r o s p e k t e n u n d ä h n lichem zur V e r f ü g u n g gestellten I n f o r m a t i o n e n zu lesen o d e r zu verstehen. 5 1 Schließlich bildete die irreguläre A u s w a n d e r u n g d e n einzig g a n g b a r e n Weg f ü r j e n e Spanier, die vom IEE o d e r d e r Deutschen Kommission in Madrid nicht ausgewählt worden waren, weil sie d e n g e s u n d h e i t l i c h e n A n f o r d e r u n g e n f ü r die zu b e s e t z e n d e n Arbeitsplätze n i c h t e n t s p r a c h e n o d e r infektiöse u n d parasitäre K r a n k h e i t e n h a t t e n . 5 2 E b e n s o w u r d e abgelehnt, wer einer b e s o n d e r e n ärztlichen B e t r e u u n g b e d u r f t e u n d somit e r h ö h t e Kosten f ü r das deutsche Gesundheitssystem verursachte hätte, dazu zählten spätestens seit 1969 a u c h s c h w a n g e r e F r a u e n . 5 3 Die strikten ärztlichen U n t e r s u c h u n g e n erwiesen sich alles a n d e r e als eine r e i n e Formsache, vor allem w e n n m a n b e d e n k t , dass die Arbeiter schon v o n s p a n i s c h e n Ärzten in A u g e n s c h e i n g e n o m m e n w o r d e n waren: D e r Anteil d e r aus medizinischen G r ü n d e n von d e r D e u t s c h e n Kommission in M a d r i d a b g e l e h n t e n Interess e n t e n lag in d e r Regel bei ü b e r 10 Prozent, in einigen J a h r e n wie 1967 (13,3 P r o z e n t ) , 1969 (14,6 P r o z e n t ) o d e r 1970 (13,7 P r o z e n t ) a u c h h ö h e r . 5 4 Die s p a n i s c h e n B e h ö r d e n v e r s u c h t e n m e h r f a c h vergeblich, die deutsche Seite davon zu ü b e r z e u g e n , weniger streng vorzugehen. 5 5 Bereits 1961 wurde registriert, dass die irreguläre A u s w a n d e r u n g u n t e r Spaniern eine gängige M e t h o d e sei, u m die ärztlichen U n t e r s u c h u n g e n zu u m g e h e n . 5 6 Obwohl das B u n d e s i n n e n m i n i s t e r i u m zur V e r h i n d e r u n g des E i n s c h l e p p e n s von ü b e r t r a g b a r e n K r a n k h e i t e n bereits im März 1962 versuchte, die medizinischen U n t e r s u c h u n g e n auf diej e n i g e n auszuweiten, die sich bereits in d e r Bundesrepublik b e f a n d e n u n d ü b e r ein Arbeitsvisum eingereist waren, wurde diese E m p f e h l u n g in d e n v e r s c h i e d e n e n B u n d e s l ä n d e r n in u n t e r s c h i e d l i c h e r Weise umgesetzt. 5 7 Damit blieb nicht n u r d e r Weg ü b e r die Einreise als

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S c h o n 1960 w a n d e r t e n Spanier, die bereits seit einiger Zeit in F r a n k r e i c h u n d Belgien gearbeitet h a t t e n , in die B u n d e s r e p u b l i k ; AMAE R 5 6 9 3 / 2 , Bericht o h n e N u m m e r des s p a n i s c h e n Botschafters in B o n n , o.D. (Okt. 1960); Bericht Nr. 171 des s p a n i s c h e n Konsuls in Düsseldorf, 28.7.1960. 50 M e h r e r e Beispiele d a z u in Gloria Sanz L a f u e n t e , M u j e r e s espanolas e m i g r a n t e s y m e r c a d o laboral e n A l e m a n i a , 1960-1975, in: Migraciones & Exilios 7 (2006), S.27-50, h i e r S.44-46. 51 BAich, Β 1 1 9 / 3 3 5 2 , Bd. 1, DK M a d r i d , Protokoll d e r B e s p r e c h u n g mit s p a n i s c h e n A u s w a n d e r u n g s b e h ö r d e n a m 27.3.1963; PA/AA, Ref. V6, Bd. 1519, D e u t s c h e Botschaft in M a d r i d a n AA, 27.1.1964. 52 Hisashi Yano, A n w e r b u n g u n d ärztliche U n t e r s u c h u n g von „Gastarbeitern" zwischen 1955 u n d 1966, in: P e t e r M a r s c h a l c k / K a r l H e i n z Wiedl (Hrsg.), Migration u n d K r a n k h e i t , O s n a b r ü c k 2001, S.65-86. 53 Ministerio d e Trabajo e I n m i g r a c i ö n — Direcciön G e n e r a l d e la C i u d a d a n i a Espanola e n el Exterior (MTIN-DGCEE), Manual d e Circulares e Instrucciones, Caja 1, IEE, R u n d s c h r e i b e n N r . 8 / 6 9 , „Reconocimientos m e d i c o s p a r a la Repüblica Federal d e Alemania", 1.7.1969. 54 BAVAV/BA, A n w e r b u n g u n d Vermittlung ausländischer A r b e i t n e h m e r — E r f a h r u n g s b e r i c h t e , N ü r n b e r g 1961-1974. 55 BAich, Β 1 1 9 / 3 3 5 2 , Bd. 1, DK M a d r i d , Protokolle d e r B e s p r e c h u n g e n mit s p a n i s c h e n Auswander u n g s b e h ö r d e n a m 7 . / 8 . 9 . 1 9 6 1 , 30.11.1961 u n d 27.11.1962. 66 PA/AA, Ref. 505, Bd. 997, AA a n d e n d e u t s c h e n Konsul in Nancy, 31.10.1961. 57 Yano, A n w e r b u n g , S.74f.

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Tourist, s o n d e r n a u c h die B e a n t r a g u n g e i n e s Visums bei e i n e m d e u t s c h e n K o n s u l a t e i n e M ö g l i c h k e i t f ü r all j e n e , die in g e s u n d h e i t l i c h e r H i n s i c h t v o n d e n A u s w a h l k o m m i s s i o n e n als n i c h t g e e i g n e t e i n g e s t u f t w o r d e n w a r e n . 5 8 N e b e n d e r G e s u n d h e i t war die Qualifikation d e r A u s w a n d e r e r ein zweites Auswahlkriter i u m - u n d G e g e n s t a n d s t ä n d i g e r S p a n n u n g e n zwischen d e n d e u t s c h e n u n d s p a n i s c h e n Beh ö r d e n . Das I n t e r e s s e d e r BAVAV a n d e r R e k r u t i e r u n g s p a n i s c h e r F a c h a r b e i t s k r ä f t e s t a n d d e r B l o c k a d e p o l i t i k d e s IEE g e g e n ü b e r , das g e r a d e diese v o n d e r d e u t s c h e n W i r t s c h a f t so b e g e h r t e n A r b e i t s k r ä f t e a u s s c h l i e ß e n wollte, d a sie f ü r die i n d u s t r i e l l e E n t w i c k l u n g Span i e n s b e n ö t i g t w u r d e n . 5 9 Bereits 1962 stellte die BAVAV fest, dass im „Hinblick auf die Lage des e i g e n e n A r b e i t s m a r k t e s [...] d i e s p a n i s c h e n Stellen seit E n d e d e s J a h r e s [1961] n i c h t m e h r b e r e i t [ w a r e n ] , die V e r m i t t l u n g v o n F a c h a r b e i t e r n zu u n t e r s t ü t z e n " . 6 0 Die BAVAV h e g t e d e n n i c h t u n b e g r ü n d e t e n V e r d a c h t , die s p a n i s c h e R e g i e r u n g wolle n u r Arbeitslose, H i l f s a r b e i t e r u n d T a g e l ö h n e r a u s w a n d e r n lassen. 6 1 1964 b e r i c h t e t e d e r d e u t s c h e Botschafter in M a d r i d , dass das IEE trotz d e r g r o ß e n N a c h f r a g e p r a k t i s c h k e i n e n A n t r a g auf die A n w e r b u n g qualifizierter A r b e i t s k r ä f t e f ü r d i e B u n d e s r e p u b l i k b e a r b e i t e . 6 2 U n d a u c h vier J a h r e s p ä t e r wies die BAVAV g e g e n ü b e r d e m B u n d e s m i n i s t e r i u m f ü r A r b e i t e r n e u t a u f d i e S c h w i e r i g k e i t e n bei d e r U b e r w i n d u n g d e s W i d e r s t a n d e s d e r s p a n i s c h e n R e g i e r u n g h i n : „Die Vermittlung von Facharbeitern ist bereits seit Beginn der Tätigkeit der Deutschen Kommissionen/Verbindungsstellen in allen Abgabeländern häufig mit Schwierigkeiten verbunden gewesen. Oftmals konnten die als Facharbeiter vorgestellten ausländischen Bewerber die geforderten beruflichen Qualifikationen nicht nachweisen. In anderen Fällen waren die Abgabeländer nicht in der Lage, die gewünschten Facharbeiter anzuwerben oder lehnten eine Ausreise nach Deutschland ab, weil sie die betreffenden qualifizierten Arbeitskräfte nicht glaubten abgeben zu können. Das trifft auch für Spanien zu. Schon Vorjahren hat die spanische Seite erklärt, daß sie sich unter Berücksichtigung der Erfordernisse ihres eigenen Arbeitsmarktes lediglich einen Prozentsatz von etwa fünf Prozent Facharbeiter für eine Vermittlung nach Deutschland vorstellen könne. Wenn dieser Prozentsatz auch mehrfach überschritten wurde, so zeigt er doch in etwa die bei der Vermittlung von Facharbeitern begrenzten Möglichkeiten auf. Das wird im kommenden Jahr nicht anders sein." 63 Angesichts dieser Situation war es n i c h t v e r w u n d e r l i c h , dass die ü b e r das IEE n a c h D e u t s c h l a n d e n t s a n d t e n A r b e i t s m i g r a n t e n n a c h d e n offiziellen Statistiken ü b e r das g e r i n g s t e Q u a lifikationsniveau aller in d e r B u n d e s r e p u b l i k a n g e w o r b e n e n A r b e i t s k r ä f t e v e r f ü g t e n : N u r 8,5 P r o z e n t v o n i h n e n w a r e n F a c h a r b e i t s k r ä f t e . 6 4 U m d i e B e s c h r ä n k u n g e n d e s IEE zu u m g e h e n , verschleierten m a n c h e Facharbeiter ihre Qualifikationen vor d e n spanischen B e h ö r d e n u n d g a b e n sich als Hilfsarbeiter aus. 6 5 O d e r sie u m g i n g e n die b e t r e u t e Auswan-

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Monika Mattes, „Gastarbeiterinnen" in der Bundesrepublik, Anwerbepolitik, Migration u n d Geschlecht in den 50er bis 70ei"Jahren, Frankfurt a.M. 2005, S.75. Beispiele für die Meinungsverschiedenheiten bei Barbara Sonnenberger, Nationale Migrationspolitik und regionale Erfahrung. Die Anfänge der Arbeitsmigration in Südhessen 1955-1967, Darmstadt 2003, S. 70, 72-73, 75. 60 BAVAV, Beschäftigung Anwerbung Vermittlung ausländischer Arbeitnehmer, Erfahrungsbericht 1961, Nürnberg, S.13. 61 73,2 % der betreuten Auswanderer waren Mitte der 1960er Jahre in der Bundesrepublik als Hilfsarbeiter in der Industrie tätig, 12,5 % als Landarbeiter; BA, Ausländische Arbeitnehmer. Beschäftigung, Anwerbung, Vermittlung — Erfahrungsbericht 1972/73, Nürnberg 1974. 62 PA/AA, Ref. IA4, Bd. 280, Helmut Allardt, Botschafter der Bundesrepublik Deutschland in Madrid, an AA, 2.4.1964. 63 BArch Β 119/3067, Bd. 2, Präsident der BAVAV an Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung, 17.12.1968. 64 Dazu Gloria Sanz Lafuente, Anälisis y resultado del control oficial de flujos en la emigration espanola a la RFA (1960—1973), in: Investigaciones de historia economica. Revista de la Asociacion Espanola de Historia Economica 14 (2009), S. 141-175. 65 BAVAV, Beschäftigung Anwerbung Vermittlung ausländischer Arbeitnehmer, Erfahrungsbericht 1961, Nürnberg, S.13. 59

Umstrittene Wege 129

d e r u n g gleich ganz. Es ist wahrscheinlich, dass es vor allem qualifizierte Arbeitskräfte war e n , die d e n Weg ü b e r das Sichtvermerkverfahren, die n a m e n t l i c h e A n w e r b u n g o d e r die irreguläre Migration wählten. Die irreguläre A u s w a n d e r u n g hatte z u d e m eine geschlechtsspezifische Seite. Die Bund e s r e g i e r u n g erwartete vom offiziellen A n w e r b e p r o g r a m m ü b e r das IEE u n d die Deutsche Kommission a u c h die Einstellung weiblicher Arbeitskräfte, die in B r a n c h e n wie d e r Textilo d e r d e r Nahrungsmittelindustrie gesucht waren. 6 6 Das IEE zeigte sich j e d o c h recht unwillig, bestimmte Stellenangebote f ü r F r a u e n zu b e a r b e i t e n , i n s b e s o n d e r e w e n n sie sich an j u n g e u n d bevorzugt alleinstehende F r a u e n richteten. 6 7 Ab 1 9 6 4 / 6 5 b e m e r k t e n die d e u t s c h e n U n t e r n e h m e n u n d A u s l ä n d e r b e h ö r d e n , dass die s p a n i s c h e R e g i e r u n g i m m e r weniger F r a u e n in die B u n d e s r e p u b l i k schickte - u n d das, obwohl das L a n d sehr gute Perspektiven f ü r F r a u e n a r b e i t bot u n d Z e h n t a u s e n d e Stellen unbesetzt blieben. 6 8 I n s o f e r n war es nicht u n g e w ö h n l i c h , dass d e r U m f a n g d e r u n e r l a u b t e n weiblichen A u s w a n d e r u n g „erheblich" war, „vor allem angesichts des weit verbreiteten Glaubens, m a n erreiche d a d u r c h h ö h e r e L ö h n e " , wie ein Mitglied des Rates des IEE bei einer Ratssitzung äußerte. Der Rat des IEE b e t o n t e „die Notwendigkeit, M a ß n a h m e n zu e r g r e i f e n , u m die Ausreise v o n F r a u e n so stark wie möglich einzuschränken". 6 9 E n t s p r e c h e n d stellte sich das IEE d e m Wunsch d e r BAVAV entgegen, die A n w e r b u n g weiblicher Arbeitskräfte zu intensivieren. Die IEE-Dienststellen u n d die SNEC-Büros in d e n v e r s c h i e d e n e n Provinzen Spaniens folgten j e d o c h sehr unterschiedlichen u n d wechselnden Kriterien f ü r die A n w e r b u n g weiblicher Arbeitskräfte 7 0 , die z u m Teil e h e r in d e n klientelistischen S t r u k t u r e n vor O r t als in d e r offiziellen Politik b e g r ü n d e t waren. Aber trotz dieser Haltung, möglichst keine F r a u e n auswandern zu lassen, d r ä n g t e die spanische R e g i e r u n g aus sozial- u n d familienpolitischen G r ü n d e n darauf, d e n E h e f r a u e n bereits n a c h Deutschland ausgewanderter Arbeiter ein Nachzugsrecht im R a h m e n d e r F a m i l i e n z u s a m m e n f ü h r u n g zuzugestehen. Die b e f ü r c h t e t e moralische G e f ä h r d u n g des F a m i l i e n l e b e n s bewog M a d r i d - a u c h u n t e r d e m Einfluss d e r Kirche - zu e i n e m Zugeständnis, selbst w e n n damit voraussichtlich weniger Devisen aus d e r B u n d e s r e p u b l i k n a c h S p a n i e n überwiesen würden. 7 1 Aber jenseits aller bilateralen V e r e i n b a r u n g e n griffen viele verheiratete F r a u e n , bei d e n e n d e r offizielle Familiennachzug nicht gelang, sowie a u c h sehr viele alleinstehende F r a u e n auf die Ausweichmöglichkeit d e r irregulären Ausw a n d e r u n g zurück. Für gewöhnlich reisten sie als Touristen in die Bundesrepublik ein, u m anschließend dort zu arbeiten. Viele von i h n e n gaben dabei an, ihren E h e m a n n b e s u c h e n zu wollen. 7 2 So belegte eine E n d e d e r 1970er J a h r e u n t e r h e i m g e k e h r t e n andalusischen D e u t s c h l a n d w a n d e r e r n d u r c h g e f ü h r t e Studie, dass d e r Anteil d e r M ä n n e r , die auf irreguläre Weise ausgewandert waren, bei 36 Prozent lag, d e r d e r Frauen j e d o c h bei 62 Prozent. 7 3 Diese Zahlen werden d u r c h n e u e r e Forschungen bestätigt, wonach 61,5 Prozent d e r in die B u n d e s r e p u b l i k z u g e w a n d e r t e n u n d als A r b e i t n e h m e r i n n e n tätigen spanischen F r a u e n

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Sanz L a f u e n t e , H o m b r e s y m u j e r e s ; Steinei t, Migration u n d Politik, S. 295f. E n t s p r e c h e n d e B e s c h w e r d e n sind in Β A i c h , Β 1 1 9 / 3 3 5 2 , B d . l , DK M a d r i d , Protokoll d e r Besprec h u n g mit spanischen Arbeitsbehörden am 12.9.1963; Protokoll der Besprechung mit spanischen A u s w a n d e r u n g s b e h ö r d e n a m 3.10.1963 u n d a m 11.12.1963. 68 Mattes, „Gastarbeiterinnen", S.41f. 69 MTIN-DGCEE, Protokoll d e r B e s p r e c h u n g des Rates des IEE, 27.1.1965, Nr. 10, S. 3. 70 B A r c h , Β 1 1 9 / 4 0 4 4 , Bd.2, BAVAV, A n m e r k u n g ü b e r Dienstreise v o m 29.6.1964 n a c h M a d r i d zur B e g l e i t u n g eines Transports spanische!"Arbeitnehmer"von M a d r i d n a c h Köln, 22.7.1964. 71 Sanz Diaz, Illegale, S. 119-125. 72 Z u d e n S p a n n u n g e n ü b e r die A n w e r b u n g v o n F r a u e n u n d d e r e n Migrationsstrategien: Mattes, „Gastarbeiterinnen", S.65-70, 9 2 - 9 4 , 137-142. 73 G e r h a r d K a d e / G ü n t e r Schiller, Los t r a b a j a d o r e s a n d a l u c e s e n Alemania: resultados d e u n a investigaciön, in: Anales d e Sociologia 4 (1969), S. 159-188, h i e r S.163. 67

1 3 0 Carlos Sanz Diaz

„unerlaubt", also o h n e Einschaltung des IEE g e k o m m e n seien, w ä h r e n d die Q u o t e bei M ä n n e r n n u r bei 39 Prozent gelegen habe. 7 4 Schließlich gibt es a u c h Hinweise auf politische G r ü n d e f ü r die Wahl d e r irregulären A u s w a n d e r u n g , die a b e r angesichts d e r b e s t e h e n d e n Quellenlage k a u m zu b e l e g e n sind. 7 5 Die spanische R e g i e r u n g war sich i h r e r stark e i n g e s c h r ä n k t e n Möglichkeiten bewusst, die spanischen Arbeitskräfte jenseits d e r Staatsgrenzen zu kontrollieren, w ä h r e n d die politischen u n d gewerkschaftlichen Organisationen des spanischen Exils n a h e z u u n g e h i n d e r t e n Z u g a n g zu d e n A u s w a n d e r e r n hatten. 7 6 Die B u n d e s r e p u b l i k d e r 1960er J a h r e schien d e m Regime a n f a n g s - a n d e r s als Frankreich, wo das republikanische Exil stark vertreten war ein „sicheres Gebiet" zu sein, wohin spanische Arbeitskräfte o h n e Sorgen vor ideologischer Beeinflussung geschickt werden k o n n t e n . 7 7 Diese W a h r n e h m u n g ä n d e r t e sich j e d o c h sehr schnell angesichts d e r Aktivitäten d e r deutschen Gewerkschaften 7 8 sowie des raschen, sich bereits 1960 a b z e i c h n e n d e n Entstehens demokratischer u n d antifranquistischer Organisat i o n e n u n d B e w e g u n g e n u n t e r d e n n a c h D e u t s c h l a n d Z u g e w a n d e r t e n . 7 9 Das IEE war besorgt, die Migration werde sich zu e i n e m N ä h r b o d e n f ü r Aktivitäten g e g e n die FrancoDiktatur entwickeln, was u m s o u n g e l e g e n e r kam, als das spanische Regime g e r a d e versuchte, sein Image in d e n Demokratien Westeuropas zu verbessern. Das A n w e r b e a b k o m m e n von 1960 ließ d e m spanischen Regime g r o ß e n Ermessensspielraum, da diejenigen von d e r Anwerbung u n d Auswanderung ausgeschlossen wurden, bei d e n e n im Strafregister a n d e r e als geringfügige Strafen verzeichnet waren, sowie a u c h j e n e , die den Polizeibehörden wiederholt wegen asozialen Verhaltens aufgefallen waren (Artikel 7.3 des A b k o m m e n s ) . D a r ü b e r h i n a u s m u s s t e n die Auswanderungswilligen ein v o n d e r G e m e i n d e ihres W o h n o r t s ausgestelltes F ü h r u n g s z e u g n i s vorlegen (Artikel 9). Die R e g i e r u n g v e r f ü g t e a u ß e r d e m ü b e r die Möglichkeit, d e n Reisepass einzuziehen bzw. dessen Ausstellung zu verweigern, da kein R e c h t s a n s p r u c h auf e i n e n Pass bestand, s o n d e r n dieser als vom Staat gewährte Gunst v e r s t a n d e n wurde. Die D e u t s c h e n n a h m e n ihrerseits eine U b e r p r ü f u n g d e r polizeilichen Daten d e r Bewerber vor, u m eine Einreise von P e r s o n e n auszuschließen, die Vorstrafen h a t t e n , eine S t ö r u n g des Arbeitsfriedens v e r u r s a c h e n k o n n t e n , von einer D e u t s c h e n Kommission a b g e l e h n t w o r d e n waren o d e r - in Zeiten des Kalten Krieges - in d e r 1961 bei d e r BAVAV angelegten Zentralkartei f ü r nichtdeutsche A r b e i t n e h m e r als K o m m u n i s t e n eingetrag e n waren. 8 0 M a n c h e s spricht hinsichtlich d e r irregulären A u s w a n d e r u n g f ü r eine positive Selbstselektion u n t e r d e n regimekritischen spanischen Auswanderern. Auch das Auswärtige Amt war 1961 d e r Auffassung, die Angst vor einer A b l e h n u n g d u r c h das IEE aus politischen G r ü n d e n , das heißt wegen U n t r e u e z u m Franco-Regime, sei eine d e r H a u p t u r s a c h e n f ü r die Einreise von Spaniern in die Bundesrepublik mit einem Touristenpass. 8 1 Viele d e r Berg-

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S a n z L a f u e n t e , Anälisis y r e s u l t a d o d e l c o n t r o l oflcial, S.155. D i e A r c h i v b e s t ä n d e z u m IEE, d i e i m A r c h i v d e s A r b e i t s m i n i s t e r i u m s l a g e r n , s i n d b i s h e r n i c h t ausr e i c h e n d erfasst u n d k a t a l o g i s i e r t w o r d e n . 76 I s a b e l M a r t i n S a n c h e z , La c o n e x i o n e n t r e exilio p o l i t i c o y e m i g r a c i o n e c o n o m i c a , in: C u a d e r n o s R e p u b l i c a n o s 29 ( 1 9 9 7 ) , S. 2 9 - 4 2 . ^ A n t o n i o M u n o z S a n c h e z , D i e s p a n i s c h e A r b e i t s m i g r a t i o n i n d i e B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , in: P r o j e k t M i g r a t i o n , K ö l n 2005, S . 8 1 8 - 8 2 1 . 78 H e i n z Richter, D G B u n d A u s l ä n d e r b e s c h ä f t i g u n g , in: G e w e r k s c h a f t l i c h e M o n a t s h e f t e 25 (1994), H . l , S. 3 5 - 4 0 . 79 C a r l o s S a n z Diaz, La f u e r z a d e la u n i o n . S o c i a b i l i d a d , c u l t u r a s politicas y a c c i o n colectiva e n la p r i m e r a g e n e r a t i o n d e e m i g r a n t e s e s p a n o l e s e n A l e m a n i a (1960—1973), in: A n a F e r n a n d e z Asperilla ( H r s g . ) , G e n t e q u e se m u e v e . C u l t u r a p o l i t i c a , a c c i o n colectiva y e m i g r a c i o n e s p a n o l a , M a d r i d 2010, S.139-193. 80 D o h s e , A u s l ä n d i s c h e A r b e i t e r u n d b ü r g e r l i c h e r Staat, S . 1 8 6 f . 81 P A / A A , Ref. 5 0 5 , B d . 9 9 7 , A A a n d e n d e u t s c h e n K o n s u l i n Nancy, 3 1 . 1 0 . 1 9 6 1 .

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Umstrittene Wege 131 leute, die an d e n brutal u n t e r d r ü c k t e n illegalen Streiks 1 9 6 2 u n d 1 9 6 3 in d e r n ö r d l i c h e n R e g i o n A s t u r i e n t e i l g e n o m m e n h a t t e n , w a n d e r t e n ζ. B . illegal n a c h B e l g i e n , weil sie Disk r i m i n i e r u n g o d e r gar Repressalien seitens des I E E b e f ü r c h t e t e n . 8 2 Es wären a b e r weitere F o r s c h u n g e n notwendig, u m zu ü b e r p r ü f e n , o b tatsächlich r e g i m e k r i t i s c h e M i g r a n t e n a m häufigsten d e n Weg der irregulären Migration in die B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d wählten.

4. Fazit: A m b i v a l e n z u n d P r a g m a t i s m u s Die s p a n i s c h e n B e h ö r d e n waren sich der wirtschaftlichen u n d sozialen Vorteile d e r Ausw a n d e r u n g - u n a b h ä n g i g v o m jeweils gewählten W e g - sowie d e r h o h e n Kosten, die e i n e effiziente B e k ä m p f u n g der irregulären Auswanderung mit sich b r a c h t e , sehr wohl bewusst. I n s o f e r n p f l e g t e n sie zur V e r t e i d i g u n g d e r legalen Auswanderung öffentlich zwar e i n e d r o h e n d e u n d a b s c h r e c k e n d e S p r a c h e , die sie a b e r mit e i n e r d u r c h a u s p r a g m a t i s c h e n Verwaltungspraxis zu k o m b i n i e r e n wussten. D a h i n t e r stand, dass die U n t e r b i n d u n g irreg u l ä r e r M i g r a t i o n n e b e n d e m Ziel d e r K o n t r o l l e des i n t e r n e n Arbeitsmarkts a u c h ein wichtiges M o m e n t d e r staatlichen Selbstdarstellung bildete. M a n g e l s d e m o k r a t i s c h e r Legitimation versuchte der Staat F r a n c o s d u r c h seine Wirtschaftsleistungen u n d seine Sozialpolitik die U n t e r s t ü t z u n g bzw. das Wohlwollen d e r B e v ö l k e r u n g - u n d das schloss die M i g r a n t e n mit ein - zu g e w i n n e n . 8 3 So k o n n t e ein h o h e r B e a m t e r i n t e r n feststellen, dass etwa die Hälfte d e r s p a n i s c h e n Auswanderung illegal sei, a b e r gleichzeitig e r k l ä r e n , dass dies eine „wirksame Politik des S c h u t z e s u n d der A n n ä h e r u n g an alle S p a n i e r im Ausland [ . . . ] u n a b h ä n g i g von i h r e m U r s p r u n g " n i c h t v e r h i n d e r e . 8 4 I n d i e s e r L o g i k k o n n t e das I E E die B e k ä m p f u n g der illegalen M i g r a t i o n o h n e weiteres als ein E l e m e n t des Schutzes d e r M i g r a n t e n darstellen. Die ambivalente Position der s p a n i s c h e n R e g i e r u n g g e g e n ü b e r d e r illegalen Auswand e r u n g ist weniger an i h r e n H a n d l u n g e n zu e r k e n n e n , s o n d e r n vor allem an d e m , was sie n i c h t u n t e r n a h m . Das F r a n c o - R e g i m e hat die illegale A u s w a n d e r u n g n i e k o n s e q u e n t verfolgt. D i e gesetzlich v o r g e s e h e n e n h a r t e n Strafen wurden in d e r Praxis n u r s e h r selten verhängt - u n d w e n n , d a n n trafen sie n i e M i g r a n t e n , s o n d e r n v i e l m e h r U n t e r n e h m e n , die direkt in S p a n i e n a n w a r b e n 8 5 , sowie V e r m i t t l e r u n d A g e n t e n , vor a l l e m in Fällen von ausb e u t e r i s c h e r Tätigkeit. 8 6 K a m e n die irregulär ausgereisten A r b e i t s w a n d e r e r n a c h S p a n i e n zurück, z . B . in d e n S o m m e r f e r i e n , b l i e b e n sie u n b e h e l l i g t . Stattdessen regularisierte die spanische R e g i e r u n g z . B . 1 9 6 1 sogar v o r g e b l i c h e Touristen, die in die B u n d e s r e p u b l i k ausgewandert waren, i n d e m sie i h n e n bei der R ü c k k e h r n a c h S p a n i e n „ein Ausreisevisum u n d die g r ö ß t m ö g l i c h e n E r l e i c h t e r u n g e n " gab, damit sie i h r e Verträge in D e u t s c h l a n d e r f ü l l e n k o n n t e n . 8 7 Die irreguläre W a n d e r u n g wurde also n i c h t n u r seitens d e u t s c h e r Aus-

Ana F e r n a n d e z Asperilla, Mineros, sirvientas y militantes. Medio siglo de emigracion espanola a Belgica, Madrid 2006, S.51. 8 3 Carme Molinero, La captaciön de las masas. Politica social y propaganda en el regimen franquista, Madrid 2005. 8 4 Vermerk des Leiters der Abteilung Auswanderung u n d soziale Angelegenheiten für den Leiter der Abteilung für politische Fragen Westeuropas im spanischen Außenministerium, 2 1 . 1 1 . 1 9 6 6 , zitiert nach: Victor Pereira, Espana como pais de tiänsito. El caso de la emigracion portuguesa hacia Francia, in: Migraciones & Exilios 9 ( 2 0 0 8 ) , S . 7 5 - 1 1 4 , hier S.102. 8 6 S i e h e z . B . Β A i c h , Β 1 1 9 / 3 3 5 2 , B d . l , D K Madrid, Protokoll der B e s p r e c h u n g mit spanischen Auswanderungsbehörden am 2 5 . 1 . 1 9 6 2 . 8 6 B a b i a n o / F e r n ä n d e z Asperilla, El f e n ö m e n o de la irregulaiidad. 8 7 B A i c h , Β 1 1 9 / 3 3 5 2 , Bd. 1, D K Madrid, Protokoll der Besprechung mit spanischen Auswanderungsbehörden am 7 . / 8 . 9 . 1 9 6 1 . Die nachträgliche Regularisiemng der als Touristen ausgewanderten Spanier wurde im Oktober 1961 und im J a n u a r 1962 in einem allgemeinen Verfahren zwischen DK Madrid und 82

1 3 2 Carlos Sanz Diaz

l ä n d e r b e h ö r d e n u n d Arbeitsämter nachträglich legalisiert, s o n d e r n a u c h d u r c h die spanis c h e n B e h ö r d e n , die sie offensichtlich, w e n n a u c h diskret, guthießen. 8 8 A u c h an d e r G r e n z e zu F r a n k r e i c h w u r d e n k e i n e intensiven K o n t r o l l e n zur Verhind e r u n g irregulärer Migration d u r c h g e f ü h r t , obwohl Spanien bei d e r Ü b e r w a c h u n g d e r Pyrenäen-Grenze sehr wohl ü b e r solide E r f a h r u n g e n aus d e r B e k ä m p f u n g d e r republikanischen Widerstandsbewegung nach 1939 u n d d e r Kontrolle von Flüchtlingen w ä h r e n d des Zweiten Weltkriegs verfügte. 8 9 O h n e h i n wäre es schwer gewesen, die offiziell j a als Touristen a u s r e i s e n d e n Spanier a u f z u h a l t e n . E n t s p r e c h e n d erwartete die spanische R e g i e r u n g a u c h nicht, dass d e r B u n d e s g r e n z s c h u t z seine Kontrolle a n d e n d e u t s c h e n G r e n z e n d e r a r t intensivierte, dass G r e n z ü b e r t r i t t e v o n S p a n i e r n v e r h i n d e r t w u r d e n . Ganz im Gegenteil waren d e r spanischen Administration die Zurückweisungen von Spaniern, die 1960 u n d 1961 stattfanden, e h e r u n a n g e n e h m . Die spanische Regierung ließ ihrerseits ab 1965 o h n e weitere A n g a b e von G r ü n d e n a u c h keine Portugiesen m e h r aufgreifen, die ü b e r S p a n i e n illegal nach Frankreich auswandern wollten. 90 Da Spanien auf seinem eigenen Territorium nicht m e h r gegen die irreguläre Migration a n d e r e r Staatsangehöriger einschritt, k o n n t e es k a u m von a n d e r e n erwarten, dies g e g e n ü b e r d e n Migranten aus d e m e i g e n e n T a n d zu U m in dieser Hinsicht etwas zu erreichen, war es f ü r die spanische Regierung am effektivsten - n e b e n d e n M a ß n a h m e n , die ausschließlich in Spanien angewandt werden k o n n t e n - , mit d e n zuständigen B e h ö r d e n in d e r B u n d e s r e p u b l i k z u s a m m e n z u a r b e i t e n bzw. im R a h m e n des Möglichen D r u c k a u s z u ü b e n . Mit seinen W ü n s c h e n traf Madrid j e d o c h auf ganz unterschiedliche, d e n jeweiligen Interessen d e r Akteure geschuldete Reaktionen. Die BAVAV/BA war an e i n e r w e i t e s t m ö g l i c h e n Kontrolle des d e u t s c h e n Arbeitsmarkts interessiert, w ä h r e n d das Auswärtige A m t d a n a c h strebte, die g u t e n d i p l o m a t i s c h e n Bez i e h u n g e n zwischen M a d r i d u n d B o n n n i c h t zu s t ö r e n . D a h e r war es e h e r geneigt, d e n F o r d e r u n g e n d e r spanischen Regierung nach einer strikteren Kontrolle d e r Migrationsströme nachzugeben. Im Bundesinnenministerium teilte m a n die Ansicht, dass d e r grenzü b e r s c h r e i t e n d e Verkehr wirksam kontrolliert w e r d e n u n d m a n verlässlich wissen müsse, wie viele spanische Z u w a n d e r e r sich tatsächlich im T a n d b e f a n d e n . D a g e g e n verhielten sich Bundeswirtschaftsministerium u n d BDA g e g e n ü b e r den spanischen Kontrollwünschen grundsätzlich weniger nachgiebig. Für sie standen die Bedürfnisse des deutschen Arbeitsm a r k t s a n erster Stelle, weshalb sie eine o f f e n e u n d flexiblere Politik hinsichtlich d e r „ u n b e t r e u t e n " A u s w a n d e r u n g aus S p a n i e n vertraten u n d d e n Weg ü b e r ein Arbeits- o d e r ein Touristenvisum als e b e n s o legale Migrationswege wie die im A n w e r b e a b k o m m e n von 1960 geregelte b e t r e u t e A u s w a n d e r u n g b e t r a c h t e t e n . In diesen Konstellationen gab es zwischen 1960 u n d 1973 a u s r e i c h e n d Möglichkeiten f ü r spanische Arbeitsmigranten u n d deutsche Arbeitgeber, die K o n t r o l l m e c h a n i s m e n des spanischen Staates zu u m g e h e n von d e n d e u t s c h e n B e h ö r d e n w e i t g e h e n d akzeptiert u n d von d e r spanischen R e g i e r u n g zumindest teilweise pragmatisch geduldet.

I E E g e r e g e l t ; B A r c h , Β 1 1 9 / 3 3 5 2 , Bd. 1, „ N i e d e r s c h r i f t ü b e r e i n e A r b e i t s b e s p r e c h u n g i m I n s t i t u t o E s p a n o l d e E m i g r a c i o n a m 26.10.1961" u n d „ N i e d e r s c h r i f t ü b e r e i n e A r b e i t s b e s p r e c h u n g i m Instituto Espanol de Emigracion a m 25.1.1962". 88 Β A i c h , Β 1 1 9 / 3 0 6 4 , BAVAV, Z u s a m m e n f a s s u n g d e r G e s p r ä c h e i n M a d r i d m i t V e r t r e t e r n d e s IEE, d e r D i r e c c i o n G e n e r a l d e E m p l e o sowie d e s S e r v i c i o N a c i o n a l d e E n c u a d r a m i e n t o y C o l o c a c i o n , 7./8.9.1961. 89 J o s e p Calvet, Las m o n t a n a s d e la l i b e r t a d . El p a s o d e r e f u g i a d o s p o r los P i r i n e o s d u r a n t e la Seg u n d a G u e r r a M u n d i a l 1 9 3 9 - 1 9 4 4 , M a d r i d 2010. 90 P e r e i r a , E s p a n a c o m o p a i s d e t r ä n s i t o , S.84f.

Karolina Novinscak

Auf den Spuren von Brandts Ostpolitik und Titos Sonderweg: deutsch-jugoslawische Migrationsbeziehungen in den 1960er und 1970er Jahren Man hatte in d e r Bundesrepublik bereits E r f a h r u n g mit d e r Inszenierung des Empfangs von „Gastarbeiter-Jubilaren" auf d e u t s c h e n B a h n h ö f e n 1 , als a m 5.August 1970 d e r 32Jährige Kroate Zvonimir Kanjir in Stuttgart als „500000 Gastarbeiter" Baden-Württembergs öffentlich b e g r ü ß t wurde. 2 In d e n J a h r e n zuvor waren bereits A r m a n d o Rodrigues de Sä (1964) aus Portugal u n d Ismail Bahadir (1969) aus d e r Türkei bei i h r e r A n k u n f t in d e r Bundesrepublik D e u t s c h l a n d d u r c h ein offizielles E m p f a n g s k o m i t e e m e d i e n w i r k s a m als „millionste Gasta r b e i t e r " in Szene gesetzt w o r d e n . Kanjir war allerdings d e r erste A r b e i t n e h m e r aus d e r Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien (im F o l g e n d e n Jugoslawien) - d e r e n Arbeitsmigranten inzwischen zur größten „Gastarbeiter"- u n d A u s l ä n d e r g r u p p e d e r Bundesr e p u b l i k a u f g e r ü c k t waren - , d e m diese E h r e zuteil wurde. Das B e g r ü ß u n g s g e s c h e n k von Kanjir fiel etwas kleiner aus als in d e n J a h r e n zuvor. W ä h r e n d Rodrigues de Sä ein M o p e d u n d B a h a d i r ein F e r n s e h g e r ä t g e s c h e n k t b e k a m e n , musste sich Kanjir mit e i n e m h a n d lichen Kofferradio b e g n ü g e n , ü b e r das er sich damals offensichtlich d e n n o c h sehr g e f r e u t hat. Zwei J a h r e später, im J a h r 1972, als endlich a u c h weibliche ausländische Arbeitskräfte W ü r d i g u n g e n e r f u h r e n , wurde eine j u n g e Frau aus Jugoslawien, die 19Jährige Vera Rimski aus Novi Sad, ausgewählt. Politiker u n d Presse e m p f i n g e n sie a m M ü n c h e n e r H a u p t b a h n hof als „zweimillionste Jubiläumsgastarbeiterin" mit B l u m e n u n d Sekt. D e r Präsident d e r Bundesanstalt f ü r Albeit, Josef Stingl, überreichte ihr als Begrüßungsgeschenk ein tragbares Fernsehgerät u n d sprach dazu seine H o f f n u n g aus, sie k ö n n e damit vielleicht etwas leichter in die Geheimnisse d e r schwierigen d e u t s c h e n S p r a c h e e i n d r i n g e n . 3 O b beabsichtigt o d e r unbeabsichtigt wohnt b e i d e n Begrüßungsgeschenken ein Symbolcharakter inne. Das tragbare Kofferradio u n d das tragbare F e r n s e h g e r ä t s t e h e n f ü r Mobilität - d e r N u t z u n g u n d des Nutzers. Die flexiblen Arbeitskräfte aus Jugoslawien w u r d e n w ä h r e n d d e r deutschjugoslawischen Anwerbeära (1968-1973) wegen ihrer g r o ß e n Fähigkeit u n d Bereitschaft zur Integration in d e n d e u t s c h e n Arbeitsmarkt sehr geschätzt 4 - freilich o h n e dass sie die I n t e n t i o n h a t t e n , sich d a u e r h a f t niederzulassen. Die t r a g b a r e n Geräte erscheinen als perfekte Willkommensgeschenke f ü r Arbeitskräfte, d e r e n Arbeitsaufenthalte als zeitlich begrenzt u n d d e r e n Bereitschaft zur R ü c k k e h r in das Land, aus d e m sie gek o m m e n waren, als selbstverständlich a n g e n o m m e n wurde. Tatsächlich sind sowohl Vera Rimski als auch Zvonimir Kanjir in ihre H e i m a t zurückgekehrt: Rimski n o c h als j u n g e Frau u n d Kanjir 1989 als k r a n k e r M a n n mit e i n e r Invalidenrente. Als „Jubiläumsgastarbeiter" e r s c h e i n e n b e i d e n u n wieder als E r i n n e r u n g s i k o n e n e i n e r j u g o s l a w i s c h e n Migrationsgeschichte o d e r d e u t s c h e n Einwanderungsgeschichte in Ausstellungen, in einschlägigen Studien o d e r als Titelbilder auf wissenschaftlichen B ü c h e r n . 5

1 Siehe h t t p : / / w w w . a n g e k o m m e n . c o m / i b e r e r / M i o / m i l l i o n s t e r . h t m l (24.10.2010). - Karl-Heinz M e i e r - B r a u n / R e i n h o l d Weber, Kleine Geschichte d e r Ein- u n d A u s w a n d e r u n g in BadenW ü r t t e m b e r g , Stuttgart 2009, S.137f. 3 S ü d d e u t s c h e Zeitung, 9.3.1972, G r o ß e r B a h n h o f f ü r Vera Rimski aus Novi Sad. 4 Vgl. D o k u m e n t a r f i l m „Sonderzüge — Special trains — Specijalni vlakovi", Regie: Kisto Papic, Z a g r e b Film 1971. 5 Meike F i s c h e r / M o n i k a H e i n e m a n n / K a r o l i n a Novinscak u . a . (Hrsg.), ZwischenWelten. Migration aus O s t e u r o p a n a c h M ü n c h e n im 2 0 . J a h r h u n d e r t . Ausstellungskatalog, M ü n c h e n 2007, S.79; Rüdiger Rossig, E x J u g o s . J u n g e M i g r a n t i n n e n aus Jugoslawien u n d s e i n e n N a c h f o l g e s t a a t e n in D e u t s c h l a n d , Berlin 2008, S.12; Ulf B r u n n b a u e r (Hrsg.), Transnational Societies, T r a n s t e n t o r i a l Politics. Migrations

1 3 4 Karolina Novinscak

Die meisten Arbeitsmigranten aus d e m e h e m a l i g e n Jugoslawien b l i e b e n j e d o c h in Deutschland. Fasst m a n die 915 200 M e n s c h e n mit Staatsangehörigkeiten der Nachfolgerepubliken des ehemaligen Jugoslawien zusammen, so bilden sie nach den türkischen Staatsbürgern die derzeit zweitgrößte Ausländergruppe der Bundesrepublik Deutschland. 6 Da sie seit der Auflösung Jugoslawiens nicht m e h r als „Jugoslawen", sondern nach den einzelnen Staatsbürgerschaften der Nachfolgerepubliken statistisch erfasst werden, fallen sie als quantitativ bedeutsame Migrantengruppe kaum m e h r ins Auge. Trotz des n u n m e h r 20 J a h r e zurückliegenden Staatszerfalls Jugoslawiens greifen deutsche Integrations-Studien auf die Kategorie „ehemaliges Jugoslawien" zurück, o h n e dabei eine Differenzierung nach den einzelnen Staatsbürgerschaften vorzunehmen. 7 Dies hat zur Folge, dass die sehr unterschiedlichen Integrationserfolge der einzelnen Nationalitätengruppen aus dem ehemaligen Jugoslawien zum Beispiel in den Nachweisen der amtlichen Bildungsstatistik 8 nicht berücksichtigt sind. Damit wird weder der kulturellen Heterogenität der „ExJugoslawen" n o c h den unterschiedlichen Migrations- u n d Integrationskontexten der Kriegsflüchtlinge und Arbeitsmigranten sowie der einzelnen Generationen R e c h n u n g getragen. Während „ehemaliges Jugoslawien" als soziologische Kategorie insbesondere bei Integrationsstudien als u n z u r e i c h e n d deklariert werden muss, sind das historische Jugoslawien respektive der jugoslawische sozialistische Staat für eine Migrationsgeschichte der Aus- und Einwanderung von ehemals „jugoslawischen" Arbeitsmigranten ein wichtiger Relevanzrahmen. D e n n bis zum J a h r 1991 besaßen die meisten Arbeitsmigranten einen jugoslawischen „roten Pass", und es war der sozialistische Staat, der gemeinsam mit der Bundesrepublik die R a h m e n b e d i n g u n g e n ihrer Migration entwickelte. D e r Großteil kam im Zuge der zwischen der Bundesrepublik Deutschland u n d Jugoslawien vereinbarten Anwerbung j u g o slawischer Arbeitskräfte und des Familiennachzugs in den 1 9 5 0 e r bis 1 9 7 0 e r J a h r e n nach Deutschland - die durchschnittliche Aufenthaltsdauer zum Beispiel der Slowenen beträgt 30,2 J a h r e , die der Kroaten 2*7,7 J a h r e , die der Bosnier 20,6 J a h r e und die der Mazedonier 19,7 J a h r e . 9 Die als temporär a n g e n o m m e n e Arbeitsmigration hat de facto zu einer langfristigen Auswanderung und damit zu einer dauerhaften Einwanderung der Menschen aus dem ehemaligen Jugoslawien nach Deutschland geführt. Ihre Einwanderungsgeschichte in die Bundesrepublik Deutschland ist damit auch zugleich eine Auswanderungsgeschichte aus dem sozialistischen Jugoslawien. Im Folgenden werden die wirtschaftlichen und politischen R a h m e n b e d i n g u n g e n des deutschjugoslawischen Arbeitskräftetransfers und die Schnittmengen der wirtschaftlichen und politischen Interessen beider Länder im zwischenstaatlichen Beziehungsgefüge seit dem Zweiten Weltkrieg mit dem Fokus auf den deutschjugoslawischen Anwerbevertrag vom 12.Oktober 1968 thematisiert. Holm Sundhaussen konstatiert, dass die Beziehungen zwischen zwei Staaten m e h r oder minder eng miteinander in ein weitreichendes Netz von außen-, sicherheits-, innenpolitischen und ideologischen Interdependenzen verflochten sind. 1 0 Eine

in the (Post-) Yugoslav Region 1 9 t h - 2 1 s t Century, M ü n c h e n 2009; Meier-Braun/Weber, Kleine Geschichte d e r Ein- u n d Auswanderung. 6 Statistisches B u n d e s a m t , Bevölkerung u n d Erwerbstätigkeit. Ausländische Bevölkerung, Fachserie 1, R e i h e 2 ( 2 0 0 9 ) , Tabelle 3: Ausländische Bevölkerung 2 0 0 2 bis 2 0 0 9 , S . 3 3 . 7 Berlin-Institut für Bevölkerung u n d Entwicklung (Hrsg.), U n g e n u t z t e Potenziale. Zur Lage d e r Integration in Deutschland, B e r l i n 2 0 0 9 . 8 Bundesamt für Migration u n d Flüchtlinge (Hrsg.), Integrations!eport Teil 1. Schulische Bildung von M i g r a n t e n , Working P a p e r 13, N ü r n b e r g 2 0 0 8 . 9 Bundesamt für Migration u n d Flüchtlinge (Hrsg.), Ausländerzahlen 2009, Nürnberg 2009, Tabelle 6: Aufenthaltsdauer d e r ausländischen Bevölkerung n a c h Staatsangehörigkeit a m 3 1 . 1 2 . 2 0 0 9 , S. 14. 10 H o l m S u n d h a u s s e n , Jugoslawisch-Deutsche B e z i e h u n g e n zwischen Normalisierung, B r u c h u n d erneuter Normalisierung, in: O t h m a r Nikola H a b e r l / H a n s H e c k e r (Hrsg.), Unfertige Nachbar-

Auf den Spuren von Brandts Ostpolitik und Titos Sonderweg 1 3 5 s o l c h e K o m p l e x i t ä t gilt f ü r das B e z i e h u n g s g e f ü g e im B e r e i c h d e r d e u t s c h j u g o s l a w i s c h e n A r b e i t s m i g r a t i o n . Bereits 1974 h o b e n R e i n h a r d L o h r m a n n u n d Klaus M a n f r a s s in e i n e m v o n i h n e n h e r a u s g e g e b e n e n S a m m e l b a n d z u r Analyse t r a n s n a t i o n a l e r Sozialprozesse h e r vor, dass sich die A r b e i t s w a n d e r u n g a u f b e i d e n Seiten, im A u f n a h m e - u n d i m H e r k u n f t s l a n d , vielfaltig auswirkt, diese „ d u r c h das M e d i u m d e r w a n d e r n d e n M e n s c h e n m i t e i n a n d e r v e r k n ü p f t " s i n d u n d d a m i t gleichzeitig zwischenstaatliche u n d zwischengesellschaftliche Beziehungen berührt werden.11 Die b e r e i t s v o r l i e g e n d e n A r b e i t e n zu H i n t e r g r ü n d e n u n d B e d e u t u n g d e s d e u t s c h j u g o slawischen A n w e r b e a b k o m m e n s i n n e r h a l b d e r n e u e n Ostpolitik v o n B u n d e s a u ß e n m i n i s t e r Willy B r a n d t b a s i e r e n w e i t e s t g e h e n d a u f Q u e l l e n m a t e r i a l b u n d e s d e u t s c h e r Archive. 1 2 D e r v o r l i e g e n d e Beitrag z u r G e s c h i c h t e d e r d e u t s c h j u g o s l a w i s c h e n A r b e i t s m i g r a t i o n s c h a u t ü b e r d e n nationalen Container hinaus u n d nimmt eine transnationale Forschungsperspektive ein, die die jeweiligen Nationalstaaten u n d i h r e Migrationspolitiken als R e l e v a n z r a h m e n n i c h t in F r a g e stellt, j e d o c h a u c h das G e f l e c h t d e r g e g e n s e i t i g e n Einflüsse, B i n d u n g e n u n d A b h ä n g i g k e i t e n in d e n j eweiligen n a t i o n a l e n Arbeitsmigrationspolitiken d e r Anwerbevertragspartner berücksichtigt.13 I m F o l g e n d e n w e r d e n die Perspektiven beider Staaten, d e r B u n d e s r e p u b l i k u n d Jugoslawiens, in d e r A n w e r b e p h a s e u n d das zwischenstaatliche B e z i e h u n g s g e f l e c h t v o r u n d w ä h r e n d d e r V e r h a n d l u n g e n ü b e r d e n A n w e r b e v e r t r a g im Kontext i h r e r bilateralen politischen u n d ö k o n o m i s c h e n B e z i e h u n g e n h e r a u s g e a r b e i t e t . Die U n t e r s u c h u n g basiert folglich u n t e r a n d e r e m a u f Q u e l l e n m a t e r i a l d e r b u n d e s d e u t s c h e n u n d d e r j u g o s l a w i s c h e n / k r o a t i s c h e n Archive.

1 . A u f Titos Sonderweg: Jugoslawischer Arbeitskräftetransfer in die Bundesrepublik Deutschland N a c h offiziellen j u g o s l a w i s c h e n A n g a b e n v e r l o r e n 1,7 M i l l i o n e n M e n s c h e n in J u g o s l a w i e n w ä h r e n d d e s Zweiten Weltkriegs i h r L e b e n . Die K o m m u n i s t i s c h e Partei b e k l a g t e g a r d e n Verlust v o n etwa 75 P r o z e n t i h r e r u r s p r ü n g l i c h e n Mitglieder. 1 4 I m K a m p f g e g e n die d e u t s c h e W e h r m a c h t , kroatische Ustasas, serbische Cetniks u n d slowenische H e i m a t g a r d i s t e n g i n g e n die P a r t i s a n e n u n t e r d e r F ü h l u n g Titos als Sieger h e r v o r u n d kultivierten i m R a h m e n d e r kollektiven E r i n n e r u n g das Feindbild N u m m e r eins - d e n „ d e u t s c h e n Faschisten" mit s e i n e n „ K o l l a b o r a t e u r e n " . H i n g e g e n galt a u f b u n d e s d e u t s c h e r Seite „ d e r K o m m u n i s t " a n g e s i c h t s d e r T e i l u n g D e u t s c h l a n d s u n d d e s Kalten Kriegs als das S c h r e c k g e s p e n s t d e r westlichen Zivilisation. In d e n e r s t e n J a h r e n d e r M a c h t k o n s o l i d i e r u n g d e r K o m m u n i s t i s c h e n P a r t e i

Schäften. Die Staaten O s t e u r o p a s u n d die B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , Essen 1989, S. 133—151, h i e r S.133. 11 Reinhard L o h r m a n n / K l a u s Manfrass, Vorwort, in: dies. (Hrsg.), Ausländerbeschäftigung u n d internationale Politik, M ü n c h e n 1974, S.13. 12 Karen Schönwälder, E i n w a n d e r u n g u n d ethnische Pluralität. Politische E n t s c h e i d u n g e n u n d öffentliche Debatten in G r o ß b r i t a n n i e n u n d d e r Bundesrepublik von d e n 1950er bis zu d e n 1970er J a h r e n , Essen 2001, S.343f., 365; Monika Mattes, „Gastarbeiterinnen" in d e r Bundesrepublik. Anwerbepolitik, Migration u n d Geschlecht in d e n 50er bis 70er J a h r e n , Frankfurt a.M. 2005, S.53; Senad Hadzic, Titos „Gastarbeiter". H i n t e r g r ü n d e u n d Ursachen des A n w e r b e a b k o m m e n s zwischen der Bundesrepublik Deutschland u n d Jugoslawien, in: Dietmar Neutatz/Volker Z i m m e r m a n n (Hrsg.), Die D e u t s c h e n u n d das östliche E u r o p a , Essen 2006, S. 103—114; H e i k e Knortz, Diplomatische Tauschgeschäfte. „Gastarbeiter" in d e r westdeutschen Diplomatie u n d Beschäftigungspolitik 1953— 1973, Köln 2008, S. 140-152. 13 Vgl. Karolina Novinscak, T h e Recruiting a n d Sending of Yugoslav „Gastarbeiter" to Germany: Between Socialist D e m a n d s a n d Economic Needs, in: B r u n n b a u e r (Hrsg.), Transnational Societies, S. 121—143. 14 M a r i e j a n i n e Calic, Geschichte Jugoslawiens im 2 0 . J a h r h u n d e i t, M ü n c h e n 2010, S.169.

1 3 6 Karolina Novinscak

Jugoslawiens waren zwischenstaatliche deutschjugoslawische B e z i e h u n g e n zunächst nicht vorstellbar. D o c h bereits 1948 ermöglichte d e r B r u c h zwischen Tito u n d Stalin eine Ann ä h e r u n g Jugoslawiens an die westliche Welt. D e r jugoslawisch-sozialistische Alleingang u n d die außenpolitische Position Jugoslawiens a u ß e r h a l b des Ostblocks w u r d e n von weste u r o p ä i s c h e n Staaten u n d d e n USA mit großzügigen Krediten b e l o h n t , was a u c h schrittweise zu e i n e r Verbesserung d e r d e u t s c h j u g o s l a w i s c h e n B e z i e h u n g e n führte. 1 5 Die ersten zaghaften Schritte e i n e r bilateralen Z u s a m m e n a r b e i t sowie die A n f ä n g e d e r Arbeitsmigration zwischen Jugoslawien u n d d e r Bundesrepublik Deutschland entwickelten sich zunächst auf ö k o n o m i s c h e r E b e n e . 1950 w u r d e n Wirtschaftsvertretungen in b e i d e n Staaten eingerichtet, die d a n n zu politischen Missionen u n d im J a h r darauf zu Botschaften u m g e w a n d e l t wurden. 1 6 1952 folgte ein A b k o m m e n , das d e n W a r e n v e r k e h r zwischen d e r B u n d e s r e p u b l i k u n d Jugoslawien regelte, u n d 1956 u n t e r z e i c h n e t e n beide Staaten eine Vereinbarung ü b e r wirtschaftliche Zusammenarbeit. Die H a n d e l s b e z i e h u n g e n entwickelten sich gut, d e n n deutsche I m p o r t e sowie große Finanzhilfen d e r B u n d e s r e p u b l i k f ü r Jugoslawien sicherten d e r r e g i e r e n d e n Kommunistischen Partei die rasch in Angriff g e n o m m e n e industrielle U m g e s t a l t u n g des A g r a r l a n d e s . I h r Ziel war es, d e n W i e d e r a u f b a u u n d die Industrialisierung des Landes so schnell wie möglich voranzutreiben u n d damit die zunächst illegale A b w a n d e l u n g von Arbeitskräften, auch mithilfe einer Vollbeschäftigungspolitik, z u m Versiegen zu b r i n g e n . Bereits in d e n 1960er J a h r e n e r f o r d e r t e n j e d o c h e i n s c h n e i d e n d e W i r t s c h a f t s r e f o r m e n , die E i n f ü h l u n g des Selbstverwaltungssozialismus u n d die Ö f f n u n g d e r jugoslawischen Wirtschaft g e g e n ü b e r d e m i n t e r n a t i o n a l e n Markt, die A u f g a b e d e r bislang praktizierten Vollbeschäftigungspolitik. Die gleichzeitige Schließung u n r e n t a b l e r U n t e r n e h m e n f o r d e r t e b a l d i h r e n Tribut: D e r A r b e i t s k r ä f t e t r a n s f e r aus d e m l a n d w i r t s c h a f t l i c h e n Sektor in d e n Industrie- u n d Dienstleistungssektor stockte, u n d gleichzeitig d r ä n g t e n geburtenstarke Jahrg ä n g e d e r L a n d b e v ö l k e r u n g auf d e n Arbeits- u n d W o h n u n g s m a r k t . So stieg die Zahl d e r Arbeitslosen von 1952 bis zum J a h r 1975 u m durchschnittlich 11,4 Prozent p r o J a h r an. 1 7 Gleichzeitig entwickelte d e r wirtschaftliche Aufschwung in d e r B u n d e s r e p u b l i k eine Sogwirkung auf die Bevölkerung Jugoslawiens. Waren 1954 erst 1801 M e n s c h e n aus Jugoslawien bei d e u t s c h e n Arbeitsämtern registriert, so stieg ihre Zahl bis 1962 schon auf 23608. 1 8 In d e n 1950er J a h r e n war die Arbeitsmigration aus Jugoslawien ins „kapitalistische Ausland" grundsätzlich nicht gestattet bzw. d u r c h administrative M a ß n a h m e n sehr erschwert w o r d e n - mit d e m A r g u m e n t , dass in d e r vollbeschäftigten sozialistischen Wirtschaft j e d e Arbeitskraft g e b r a u c h t werde. A n f a n g d e r 1960er J a h r e , infolge d e r Verschlechterung d e r gesamtwirtschaftlichen Lage, w u r d e die Arbeitsmigration als Entlastungsventil f ü r d e n d u r c h h o h e Arbeitslosigkeit belasteten Arbeitsmarkt e r k a n n t . A u ß e r d e m lernte d e r j u g o slawische Staat die volkswirtschaftliche B e d e u t u n g des Rückflusses d e r Devisen-Spargelder d e r Arbeitsmigranten zu schätzen. D a r a u f h i n wurde 1962 die Ausreise erleichtert, u n d jugoslawische B e h ö r d e n b e g a n n e n Visa f ü r längere Arbeitsaufenthalte im Ausland auszustellen. 1 9 Ein Amnestiegesetz im selben J a h r h o b schließlich die in d e n V o i j a h r e n erfolgte Arbeitsmigration aus d e r Illegalität u n d ermöglichte Personen, außer s o g e n a n n t e n Kollabo-

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Vgl. S u n d h a u s s e n , J u g o s l a w i s c h - D e u t s c h e B e z i e h u n g e n , S.134. E b e n d a , S. 135. W i l f r i e d K ü n n e , Die A u ß e n w a n d e r u n g jugoslawischei"Arbeitskräfte. E i n Beitrag z u r Analyse internatio n a l e r A r b e i t s k r ä f t e w a n d e r u n g e n , K ö n i g s t e i n i.Ts. 1979, S.30. 18 Ivo B a u c i c , S o c i a l n o - e k o n o m s k e p o s l j e d i c e v a n j s k i h m i g r a c i j a r a d n e s n a g e iz J u g o s l a v i j e , in: G e o grafski g l a s n i k 3 3 - 3 4 ( 1 9 7 1 / 7 2 ) , S . 2 5 - 5 9 , h i e r S.27, Tab. II. 19 Ders., D i e A u s w i r k u n g e n d e r A r b e i t s k r ä f t e w a n d e r u n g i n J u g o s l a w i e n , in: L o h r m a n n / M a n f r a s s ( H r s g . ) , A u s l ä n d e r b e s c h ä f t i g u n g , S. 1 7 1 - 2 0 6 , h i e r S. 195. 16

Auf den Spuren von Brandts Ostpolitik und Titos Sonderweg 137

r a t e u r e n sowie S p i o n e n u n d Kriegsverbrechern, die seit 1945 illegal die Grenze überschritten h a t t e n , eine R ü c k k e h r o d e r d e n Besuch i h r e r Heimat. 2 0 Die sukzessive Ö f f n u n g d e r G r e n z e n f ü r jugoslawische Arbeitsmigranten in d e n 1960er J a h r e n wurde von e i n e r ideologischen N e u i n t e r p r e t a t i o n des gesellschaftlichen P h ä n o m e n s d e r Arbeitsmigration begleitet. D e r Arbeitsmigrant galt f o r t a n nicht m e h r als „Landesverräter", s o n d e r n als eine Art „Entwicklungshelfer" im n a c h h o l e n d e n Industrialisierungsprozess Jugoslawiens. In d e n Folgejahren diskutierte d e r B u n d d e r K o m m u n i s t e n verstärkt die Möglichkeit d e r Auslandsbeschäftigung zur Unterstützung seiner Wirtschaftsr e f o r m e n . Das n e u e migrationspolitische Credo lautete, dass Arbeitsmigration als Bestandteil d e r internationalen Arbeitsteilung h i n z u n e h m e n sei u n d eine erfolgreiche Integration d e r jugoslawischen Wirtschaft in d e n Weltmarkt die Freiheit zur Zirkulation d e r Arbeitskräfte einschließen müsse. 2 1 I n d e m ein nicht u n e r h e b l i c h e r Teil d e r jugoslawischen Arbeiterschaft nationale G r e n z e n überschritt, w u r d e das nationale Container-Konzept von e i n e r jugoslawischen Arbeiterklasse auf jugoslawischem B o d e n gesprengt u n d d e r sozialistische Staat h e r a u s g e f o r d e r t , eine transnationale Perspektive im Einklang mit seiner Ideologie zu formulieren. Die ideologische Legitimation d e r jugoslawischen Arbeitsmigration stand u n d fiel mit d e r Prämisse, w o n a c h die Arbeitsmigranten n u r „ v o r ü b e r g e h e n d " im Ausland seien u n d sie trotz i h r e r territorialen E n t f e r n u n g „ein organischer Bestandteil d e r jugoslawischen Arbeiterklasse" 2 2 blieben. Aus dieser G r u n d a n n a h m e leitete sich in Jugoslawien die offizielle B e z e i c h n u n g d e r A r b e i t s m i g r a n t e n als „ t e m p o r ä r im A u s l a n d b e s c h ä f t i g t e A r b e i t e r " (radnici n a privr e m e n o m r a d u u inozemstvu) ab, die a u c h in A b g r e n z u n g zu d e m Begriff A u s w a n d e r e r (iseljenici) f ü r die Migranten in LTbersee u n d d e r in Jugoslawien negativ besetzten Bezeichn u n g Emigrant (emigrant) 2 3 , d e r sich auf emigrierte politische O p p o n e n t e n bezog, f o r m u liert wurde. D u r c h gezielte V e r m i t t l u n g d e r Arbeitslosen ins A u s l a n d seitens d e r j u g o s l a w i s c h e n Arbeitsverwaltung sowie d e n Abschluss bilateraler A b k o m m e n zwischen Jugoslawien u n d westlichen Anwerbestaaten wurde die Arbeitsmigration seit Mitte d e r 1960er J a h r e staatlich forciert. 2 4 In d e n f o l g e n d e n J a h r e n schloss die jugoslawische Regierung Anwerbeverträge mit Frankreich u n d Osterreich 1965, mit Schweden 1966, mit d e r Bundesrepublik Deutschland 1968 u n d schließlich a u c h mit Belgien, L u x e m b u r g , d e n N i e d e r l a n d e n u n d Australien 1970. Die Migration d e r jugoslawischen A r b e i t s u c h e n d e n entwickelte sich, begünstigt d u r c h d e n Abschluss des deutschjugoslawischen Anwerbevertrages a m 12. O k t o b e r 1968, zu einer Massenbewegung. Die Zahl d e r jugoslawischen Arbeitsmigranten in E u r o p a u n d in d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d w u c h s seit d e n 1960er J a h r e n stetig, n a c h d e m Anwerbea b k o m m e n sogar rasant u n d erreichte 1973 mit 860000 A b w a n d e r e r n ins europäische Ausland i h r e n H ö h e p u n k t (Schaubild 1). Die B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d h a t t e zu diesem Zeitpunkt mit 553500 Arbeitswanderern aus Jugoslawien respektive 62 Prozent d e n europaweit größten Anteil. LTberrepräsentiert waren j u n g e M e n s c h e n aus d e m Agrarsektor, w ä h r e n d P e r s o n e n mit Gymnasial- o d e r Universitätsabschluss seltener abwanderten. 2 5 Das

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Archiv d e r Gegenwart (AdG), Bd.32, 9 7 3 8 / C , 14.3.1962. Vgl. O t h m a r Nikola H a b e i l, Die A b w a n d e r u n g v o n A r b e i t s k r ä f t e n aus Jugoslawien. Zur P r o b l e m a tik i h r e r A u s l a n d s b e s c h ä f t i g u n g u n d R ü c k f ü h r u n g , M ü n c h e n 1978, S. 70f. 22 Zivan Tanic, E k o n o m s k a emigracija: klasno o d r e d e n j e i svest, in: Sociologija 14 (1972), S.441—457, h i e r S.446. 23 Emil H e i s a k , E m i g r a n t , in: ders. (Hrsg.), Leksikon migracijskoga i etnickoga nazivlja, Z a g r e b 1998, S.53. 24 H a b e i l , Die A b w a n d e r u n g v o n Arbeitskräften, S. 74—108. 25 K ü n n e , Die A u ß e n w a n d e r u n g , S. 136f., 161f. 21

1 3 8 Karolina Novinscak

n i e d r i g e L o h n n i v e a u in J u g o s l a w i e n veranlasste i n d e s a u c h viele qualifizierte A r b e i t e r z u r A b w a n d e l u n g . Aus d e n E r h e b u n g e n d e r jugoslawischen Volkszählung v o n 1971 g e h t hervor, dass 45,6 P r o z e n t d e r A r b e i t s m i g r a n t e n qualifizierte A r b e i t s k r ä f t e w a r e n . D e n Schwerp u n k t d e r b u n d e s d e u t s c h e n A n w e r b u n g j u g o s l a w i s c h e r A r b e i t n e h m e r b i l d e t e n bis z u m A n w e r b e s t o p p 1973 die R e p u b l i k Kroatien u n d die R e p u b l i k e n B o s n i e n u n d H e r z e g o w i n a , d a sich a u f diese R e g i o n e n viele A n f o r d e r u n g e n d e u t s c h e r B e t r i e b e k o n z e n t r i e r t e n . Schaubild 1: Arbeit'smigrai'ion aus Jugoslawien nach Europa und in die Bundesrepublik Deutschland im Vergleich zu Arbeitsuchenden und freien Arbeitsplätzen in Jugoslawien 1964—1976

Arbeitsuchende

Freie ArbeiLspläLze

- A b w a n d e r u n g aus SFR Jugoslawien in europäische Lander Abwanderung aus SFR Jugoslawien in die BRD

1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 Quelle: Jugoslavia - Statisticki godisnjak (Statistisches Jahrbuch), Belgrad, Februar 1989, S. 70, Tab. 4—8.

2. A r b e i t s m i g r a t i o n w ä h r e n d d e r d e u t s c h - j u g o s l a w i s c h e n p o l i t i s c h e n Eiszeit (1957-1967/68) W ä h r e n d d e r o b e n skizzierten e r s t e n P h a s e d e r b i l a t e r a l e n ö k o n o m i s c h e n A n n ä h e r u n g u n d d e r n o c h n i c h t bilateral g e r e g e l t e n , a b e r stetig s t e i g e n d e n A r b e i t s m i g r a t i o n gestaltet e n sich d i e p o l i t i s c h e n B e z i e h u n g e n zwischen d e r B u n d e s r e p u b l i k u n d J u g o s l a w i e n schwierig. Die b u n d e s d e u t s c h e W i r t s c h a f t s h i l f e e n t s p r a n g d e m a u c h v o n d e n V e r b ü n d e t e n v e r f o l g t e n p o l i t i s c h e n I n t e r e s s e , J u g o s l a w i e n im westlichen L a g e r zu h a l t e n . Politisch v e r s c h l e c h t e r t e n sich die d e u t s c h j u g o s l a w i s c h e n B e z i e h u n g e n g r a v i e r e n d , als Tito d e n A l l e i n v e r t r e t u n g s a n s p r u c h d e r B u n d e s r e p u b l i k i m m e r weiter in Frage stellte. Als Jugoslawien schließlich a m 10. O k t o b e r 1957 d i p l o m a t i s c h e B e z i e h u n g e n zur D e u t s c h e n D e m o k r a t i s c h e n R e p u b l i k (DDR) a u f n a h m , r e a g i e r t e die w e s t d e u t s c h e R e g i e r u n g u n t e r K o n r a d A d e n a u e r p r o m p t u n d w a n d t e g e g e n J u g o s l a w i e n d i e H a l l s t e i n - D o k t r i n a n , d i e b e s a g t e , dass e i n e A n e r k e n n u n g d e r D D R als „ f e i n d l i c h e r Akt" g e g e n die B u n d e s r e p u b l i k zu w e r t e n sei. N u r n e u n Tage s p ä t e r w u r d e n d i e d i p l o m a t i s c h e n B e z i e h u n g e n zu J u g o s l a w i e n a b g e b r o c h e n u n d d i e a u ß e n p o l i t i s c h e K o m m u n i k a t i o n lief f o r t a n ü b e r k o n s u l a r i s c h e B e z i e h u n g e n d e r Schutzvertretungen Frankreich u n d Schweden. Trotz d e r p o l i t i s c h e n Eiszeit zwischen d e r B u n d e s r e p u b l i k u n d J u g o s l a w i e n a u f g r u n d d e r D e u t s c h l a n d f r a g e hielt die A r b e i t s m i g r a t i o n aus J u g o s l a w i e n in die B u n d e s r e p u b l i k n i c h t n u r a n , i h r U m f a n g stieg s o g a r k o n t i n u i e r l i c h . D a s K o n s u l a t d e r B u n d e s r e p u b l i k

Auf den Spuren von Brandts Ostpolitik und Titos Sonderweg 139

D e u t s c h l a n d in Zagreb m e l d e t e d e m Auswärtigen Amt im O k t o b e r 1962, dass Tag f ü r Tag r u n d 200 Arbeiter nach Deutschland abreisten - zur Zufriedenheit d e r deutschen Industrie: „Aus z a h l r e i c h e n h i e r v o r l i e g e n d e n Ä u ß e r u n g e n d e u t s c h e r F i r m e n g e h t hervor, d a ß die I n d u s t r i e m i t d e n jugoslawischen Gastarbeitern d u r c h a u s z u f r i e d e n ist. [...] Die täglichen Schlangen d e r Arbeitswilligen vor d e m d e u t s c h e n Konsulat, die u n t e r O r d n u n g s s c h u t z d e r Polizei stehen, sind zwar als sichtbare Zeichen d e r Wirtschaftskrise nicht erwünscht, wei d e n j e d o c h f ü r die b e a c h t l i c h e n Vorteile in Kauf g e n o m m e n . " - 6

In Jugoslawien war A n f a n g d e r 1960er J a h r e eine organisierte A n w e r b u n g von Arbeitskräft e n v e r b o t e n u n d a u c h in d e r B u n d e s r e p u b l i k k o n n t e a u f g r u n d des F e h l e n s eines bilateralen A n w e r b e a b k o m m e n s keine staatlich organisierte W e r b u n g f ü r jugoslawische Arbeitskräfte d u r c h g e f ü h r t werden. Stattdessen erfolgte die Rekrutierung von Arbeitskräften aus Jugoslawien f ü r die bundesdeutsche Wirtschaft z.B. d u r c h Verwandten- u n d Bekanntenw e r b u n g , d u r c h jugoslawische G e s c h ä f t s f r e u n d e d e u t s c h e r F i r m e n , anlässlich d e u t s c h e r Geschäftsbesuche in Jugoslawien o d e r d u r c h Abschluss von Werkverträgen mit jugoslawischen Firmen. 2 7 Das jugoslawische Arbeits- sowie das A u ß e n m i n i s t e r i u m beklagten z u n e h m e n d ihre fehl e n d e n E i n f l u s s m ö g l i c h k e i t e n auf die A r b e i t s m i g r a t i o n in die B u n d e s r e p u b l i k . 2 8 D a h e r strebten sie Verhandlungen mit d e r Bundesrepublik ü b e r eine Sozialversicherungskonvention u n d die Gleichstellung d e r jugoslawischen Arbeiter mit j e n e n aus d e n EWG-Ländern an. B e i d e m stimmte d e r Bundesexekutivrat a m 29.Juni 1964 zu. N u r e i n e n M o n a t später kam es in Belgrad zu deutschjugoslawischen Sachverständigengesprächen ü b e r die Möglichkeit des Abschlusses e i n e r A n w e r b e v e r e i n b a r u n g u n d eines Sozialversicherungsabkommens. 2 9 Diese w u r d e n im d a r a u f f o l g e n d e n J a h r f o r t g e f ü h r t , o h n e j e d o c h zu e i n e m Abschluss zu gelangen. Obwohl die B u n d e s r e p u b l i k bereits mit sechs Staaten A n w e r b e a b k o m m e n geschlossen hatte, folgte sie in d e r Anfangsphase d e r d e u t s c h j u g o s l a w i s c h e n Migrationsbeziehungen nicht d e m Wunsch d e r jugoslawischen Seite nach einer staatlichen Regelung. Die Arbeitsmigrationspolitik d e r B u n d e s r e g i e r u n g f u ß t e - n e b e n d e m Grundsatz d e r Abhängigkeit d e r A u s l ä n d e r b e s c h ä f t i g u n g von d e r Arbeitsmarktsituation u n d Wirtschaftslage sowie d e r grundsätzlichen A b l e h n u n g einer Einwanderungspolitik - auf d e m E u r o p ä e r g r u n d s a t z , n a c h d e m Staatsangehörigen a u ß e r e u r o p ä i s c h e r Staaten u n d von Ostblockstaaten g r u n d sätzlich d e r Arbeitsaufenthalt nicht zu gestatten sei. 30 A u c h w e n n Jugoslawien blockfrei war, blieben die C h a n c e n f ü r ein A b k o m m e n schlecht, da die B u n d e s r e p u b l i k a u f g r u n d d e r D e u t s c h l a n d f r a g e keine f r e u n d s c h a f t l i c h e n B e z i e h u n g e n zu Titos Staat unterhielt. Die schlechten politischen Beziehungen u n d das gegenseitige Misstrauen traten insbesond e r e im Bereich d e r Arbeitsmigration zutage u n d spiegelten sich in d e n Vorgesprächen von 1964 z u m A n w e r b e a b k o m m e n wider. H i e r m a c h t e die jugoslawische Seite deutlich, dass sie, entgegen d e n üblichen b u n d e s d e u t s c h e n Anwerbeverfahren, eine ständige deutsche Kommission d e r Bundesanstalt f ü r Arbeit in Jugoslawien nicht d u l d e n würde. Vielmehr wollten die jugoslawischen B e h ö r d e n die Auswahl d e r Arbeitsmigranten ausschließlich

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B u n d e s a r c h i v Koblenz (BAich), Β 1 4 9 / 6 2 4 0 , Jugoslawische Gastarbeiter. Bericht des Konsulats d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d a n das Auswärtige Amt, Zagreb, 23.10.1962, S.2f. - ' V g l . e b e n d a , S.3. 28 A i h i v Jugoslavije, B e o g r a d (AI), F o n d 1 3 0 / 6 2 6 / 1 0 3 4 : Drzavni s e k r e t a r i j a t za i n o s t r a n e poslove Saveznom Izvrsnom Vecu, br. 423534, B e o g r a d , 4.6.1964, Bl. l f . - 9 Β A i c h , Β 1 4 9 / 6 2 4 1 , Bericht des R e f e r e n t e n , R e g i e r u n g s d i r e k t o r Dr. D a h n e n , Abt. II, IIa 4 - 2430.6: B e s c h ä f t i g u n g jugoslawischer A r b e i t n e h m e r in d e r B u n d e s r e p u b l i k , hier: S a c h v e r s t ä n d i g e n g e s p r ä c h e in Belgrad v o m 21.-24.7.1964, B o n n , 5.8.1964, S . l - 5 . 30 Vgl. R e i n h a r d L o h r m a n n , Politische A u s w i r k u n g e n auf die B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , in: d e r s . / Manfrass (Hrsg.), A u s l ä n d e r b e s c h ä f t i g u n g , S. 103-140, h i e r S.121f.

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selbst durchführen. Außerdem forderte Jugoslawien das Recht, ihre in der Bundesrepublik beschäftigten Arbeitnehmer zurückrufen zu können, und eine Zulassung von Vertretern jugoslawischer gewerkschaftlicher und kultureller Organisationen, „die in Zusammenarbeit mit Vertretern entsprechender deutscher Organisationen die Eingewöhnung jugoslawischer Arbeitnehmer erleichtern u n d ihre kulturellen und Vergnügungsbedürfnisse organisiert befriedigen" sollten. 31 Gegen diese in den jugoslawischen Entwurf für eine Anwerbevereinbarung eingebrachten Punkte hatten die bundesdeutschen Sachverständigen erhebliche Bedenken. Ein Rückrufrecht des jugoslawischen Staates gegenüber den Arbeitsmigranten u n d ein institutionalisierter jugoslawischer Betreuungsdienst auf deutschem Territorium waren für die westdeutsche Seite nicht hinnehmbar, insbesondere „im Hinblick auf die u. U. entstehenden Reibungen mit d e n in der Bundesrepublik bereits vorh a n d e n e n Exilorganisationen, die sich im allgemeinen bisher in voll befriedigender Weise der Betreuung der hier beschäftigten Jugoslawen — zumeist sind es Kroaten — a n n e h m e n " . 3 2

Während also eine bilaterale Zusammenarbeit im Bereich der Arbeitsmigration nach 1965 stagnierte, reagierte die Bundesanstalt für Arbeit 1966 mit restriktiven Maßnahmen, u m den unkontrollierten Zuzug von ungelernten männlichen Arbeitnehmern aus J u g o slawien zu stoppen. Nach einer Regelung zur Beschäftigung jugoslawischer Arbeitnehmer in deutschen Betrieben sollten grundsätzlich Arbeitskräfte aus den EWG-Staaten und den Anwerbeländem jugoslawischen Arbeitskräften vorgezogen werden. 3 3 Eine Arbeitserlaubnis konnte demnach nur Männern aus Jugoslawien mit Fachkenntnissen ausgestellt werden, die aus den a n d e r e n Anwerbeländern nicht angeworben werden konnten. Weibliche Arbeitskräfte konnten h i n g e g e n weiterhin auch d a n n rekrutiert werden, wenn sie über keine Fachkenntnisse verfügten. Während Arbeitsmigranten aus Jugoslawien in der deutschen Wirtschaft gefragt waren, begegneten die bundesdeutschen amtlichen Stellen, die Ausländerpolizei und der Verfassungsschutz einer Arbeitskräfteanwerbung aus einem sozialistischen Staat mit Skepsis. Ulrich Herbert stellt f ü r die 1960er J a h r e fest, dass westdeutsche B e h ö r d e n „außerordentliche Befürchtungen vor einem Import des Kommunismus in Gestalt kommunistischer Arbeiter" 3 4 hatten, u n d auch Karen Schönwälder beobachtet in ihrer U n t e r s u c h u n g zur Ausländerpolitik für die erste Hälfte der 1960er Jahre eine „panische Kommunistenangst" der Bundesregierung 3 5 , die auch das Misstrauen gegenüber Ausländern schürte. „Der Spiegel" zitierte 1961 Dr. Kurt Sicha, einen für Ausländerfragen zuständigen Referenten im Bundesarbeitsministerium, mit den warnenden Worten: „Wir haben der Bundesanstalt schon 1955 gesagt: ,Holt keine Jugoslawen rein'." 3 6 Doch trotz der politischen Warnungen vor „kommunistisch infizierten Tito-Arbeitern" 3 7 beschäftigten deutsche Unternehmen in den 1960er J a h r e n weiterhin Jugoslawen. Im J a h r 1966 erklärte die Zeitschrift „Der Arbeitgeber" die hohe Nachfrage nach jugoslawischen Arbeitskräften trotz der Kenntnis, dass „von jugoslawischer Seite auch planmäßig als Arbeitskräfte politische Funktionäre in die BRD geschleust werden, u m die hier beschäftigten Jugoslawen in den Griff zu bekommen" 3 8 , folgendermaßen:

Β Arch, Β 1 4 9 / 6 2 4 1 , Bericht des Referenten, Regierungsdirektor Dr. D a h n e n , Abt. II, IIa 4 - 2430.6: Beschäftigung jugoslawischer Arbeitnehmer in der Bundesrepublik, hier: Sachverständigengespräche in B e l g r a d v o m 21.-24.7.1964, B o n n , 5.8.1964, S.4. 3- E b e n d a . 3 3 Vgl. Rolf Weber, Problematische J u g o s l a w e n , in: Der A l b e i t g e b e r (1966), Nr.21, S . 6 5 1 f . , hier S.652. 3 4 Ulrich Herbert, Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland, M ü n c h e n 2001, S. 214. 3 5 Schönwälder, Einwanderung u n d ethnische Pluralität, S.281. 3 6 Treck aus Titos L a n d , in: Der Spiegel, 27.12.1961, S.21. 37 Ebenda. 3 8 Weber, Problematische Jugoslawen, S.652. 31

Auf den Spuren von Brandts Ostpolitik und Titos Sonderweg 141 „Tatsächlich wird v o n d e n d e u t s c h e n B e t r i e b e n , die Jugoslawen b e s c h ä f t i g e n , bestätigt, d a ß die J u g o s l a w e n b e s o n d e r s g r o ß e Bereitschaft zeigen, sich im Betrieb e i n z u g l i e d e r n , d a ß n a h e z u k e i n e Anpassungsschwierigkeiten b e s t e h e n , die J u g o s l a w e n fleißige u n d z u m g r o ß e n Teil qualifizierte Ar beitskräfte sind. Vielfach k ö n n e n sich die zumeist aus d e m n ö r d l i c h e n Teil Jugoslawiens komm e n d e n Arbeitskräfte a u c h in d e u t s c h e r S p r a c h e verständigen." 3 9

Zugleich f o r m t e sich bei d e n j u g o s l a w i s c h e n M a c h t h a b e r n eine p a n i s c h e Angst vor d e n politischen E m i g r a n t e n in d e r B u n d e s r e p u b l i k . D e n n viele d e r e h e m a l i g e n Kriegsgegner d e r Partisanen h a t t e n Zuflucht in d e r B u n d e s r e p u b l i k g e f u n d e n , i n s b e s o n d e r e kroatische Ustasa-Anhänger, aber auch gemäßigtere Oppositionelle, die den Alleinherrschaftsanspruch d e r Kommunistischen Partei in Frage stellten u n d in Jugoslawien politisch verfolgt w u r d e n . Mit d e r Ö f f n u n g d e r G r e n z e n f ü r A r b e i t s m i g r a n t e n f ü r c h t e t e die jugoslawische R e g i e r u n g n u n e i n e n e r n e u t e n I m p o r t d e r antijugoslawischen P r o g r a m m a t i k d e r Oppositionellen, die bislang d u r c h das Wiedereinreiseverbot von der Bevölkerung Jugoslawiens f e m g e h a l t e n w e r d e n k o n n t e . D e n politischen H a n d l u n g s d r u c k d e r jugoslawischen R e g i e r u n g e r h ö h t e n insbesondere antijugoslawische Aktionen u n d terroristische Angriffe von meist kroatischen Exilanten in d e r Bundesrepublik. So kam es u n t e r a n d e r e m a m 29. N o v e m b e r 1962 zu e i n e m B o m b e n a n g r i f f auf die jugoslawische Mission in Bad G o d e s b e r g , w o r a u f h i n das jugoslawische Außenministerium diesen Angriff als eine der brutalsten antijugoslawischen Provokationen, die in d e r B u n d e s r e p u b l i k b e g a n g e n w o r d e n seien, bezeichnete. 4 0 Mit Sorge w u r d e von d e n jugoslawischen B e h ö r d e n z u d e m zur Kenntnis g e n o m m e n , dass die Exilanten in d e r B u n d e s r e p u b l i k als Arbeitsvermittler, D o l m e t s c h e r o d e r Sozialarbeiter in d e n Kreisen d e r Arbeitsmigranten a u f t r a t e n u n d damit ein n e u e s Wirkungsfeld f ü r ihre antijugoslawischen A k t i o n e n erschlossen. 4 1 Eine R e k r u t i e r u n g d e r Arbeitsmigranten f ü r d e n politischen Kampf gegen d e n jugoslawischen Staat war f ü r die Exilanten auch insofern lohnenswert, da die Arbeiter bei i h r e n H e i m r e i s e n ζ. B. die von d e n Exilanten verfassten politischen Schriften ü b e r die Grenze s c h m u g g e l n k o n n t e n . Die mögliche politische Mobilisierung d e r Arbeitsmigranten lief d e r selbstauferlegten staatlichen Fürsorgepflicht Titos f ü r d e n im Ausland weilenden Teil d e r jugoslawischen Arbeiterklasse zuwider u n d barg gleichzeitig die G e f a h r e i n e r Destabilisierung des H e r r s c h a f t s g e f ü g e s i n n e r h a l b Jugoslawiens. D e m j u g o s l a w i s c h e n Staat w a r e n a u f g r u n d d e r schlechten politischen B e z i e h u n g e n zur B u n d e s r e p u b l i k gleichsam die H ä n d e g e b u n d e n , sodass sie w e d e r g e g e n die antijugoslawischen politischen A k t i o n e n v o r g e h e n n o c h d u r c h B e t r e u u n g s d i e n s t e die Arbeitsmigranten an d e n sozialistischen Heimatstaat b i n d e n o d e r gar ü b e r w a c h e n k o n n t e n . Die Sorge u m die nationale E n t f r e m d u n g d e r jugoslawischen Arbeitskräfte u n d d e r vermeintlich negative Einfluss d e r Exilanten ließen eine politische Präsenz des j u g o s l a w i s c h e n Staates i n n e r h a l b d e r M i g r a n t e n g e m e i n d e n in d e r Bundesr e p u b l i k u m s o d r i n g l i c h e r e r s c h e i n e n . Bereits 1964 e m p f a h l d e r stellvertretende Staatssekretär f ü r auswärtige Angelegenheiten Marko Nikezic d e m r e g i e r e n d e n Bundesexekutivrat, einer weiteren antijugoslawischen politischen Mobilisierung u n d Ausbeutung der jugoslawischen Arbeitskräfte d u r c h ein deutschjugoslawisches A n w e r b e a b k o m m e n entgegenzutreten. ~ N a c h d e m 1965 auf d e n jugoslawischen Vizekonsul Andrija Klaric ein M o r d a n s c h l a g verübt u n d 1966 Konsul Savo Milanovic in Stuttgart von e i n e m Exilanten aus Kroatien e r m o r d e t w o r d e n war, warf die R e g i e r u n g Jugoslawiens d e r B u n d e s r e g i e r u n g vor, jugosla-

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E b e n d a , S. 651. Vgl. Ar chiv d e r Gegenwart (AdG), Bd.32, 10.271/B, 1.12.1962. AJ 1 3 0 / 6 2 6 / 1 0 3 4 : Drzavni sekretarijat za i n o s t r a n e poslove Saveznom Izvrsnom Vecu, br. 423534, B e o g r a d , 4.6.1964. 4 - Ebenda. 40 41

1 4 2 Karolina Novinscak

wische B ü r g e r u n d D i p l o m a t e n nicht a u s r e i c h e n d zu schützen. Das jugoslawische Außenm i n i s t e r i u m interpretierte die H ä u f u n g antijugoslawischer A k t i o n e n u n d Angriffe kroatischer Exilanten als eindeutiges politisches Druckmittel d e r B u n d e s r e p u b l i k g e g e n ü b e r Jugoslawien, d e n n zeitlich koinzidierten sie mit Titos Besuch in d e r DDR u n d d e m Besuch Ulbrichts in Jugoslawien. 4 3 F ü r die jugoslawische R e g i e r u n g war klar: j e schlechter die bilateralen B e z i e h u n g e n , desto intensiver die antijugoslawischen A k t i o n e n i n n e r h a l b d e r M i g r a n t e n g e m e i n d e n d e r Bundesrepublik. 4 4 Z u s a m m e n f a s s e n d lassen sich die E r w a r t u n g e n d e r jugoslawischen R e g i e r u n g an eine bilaterale Z u s a m m e n a r b e i t im Feld d e r Arbeitsmigration d u r c h ein A n w e r b e a b k o m m e n mit d e r B u n d e s r e p u b l i k in f o l g e n d e Interessensgebiete einteilen: 1. Soziale Gleichstellung d e r jugoslawischen Arbeiter mit d e n a n d e r e n ausländischen Arbeitn e h m e r n d e r B u n d e s r e p u b l i k Deutschland; 2. M a x i m i e r u n g d e r Arbeitsmigration mit gleichzeitiger R e d u z i e r u n g d e r Arbeitslosigkeit; 3. E r h ö h u n g d e r Devisenrückflüsse d u r c h Spareinlagen, Investitionen u n d R e n t e n ü b e r weisungen d e r Arbeitsmigranten; 4. Staatliche L e n k u n g u n d Kontrolle d e r deutschjugoslawischen Arbeitsmigration in Jugoslawien, aber a u c h auf d e m Gebiet d e r B u n d e s r e p u b l i k Deutschland; 5. V e r h i n d e r u n g politischer Mobilisierung d e r Arbeitsmigranten d u r c h „Emigranten"; 6. Verstärkung d e r B i n d u n g d e r Arbeitsmigranten an das H e r k u n f t s l a n d . Eine nachhaltige staatliche E i n f l u s s n a h m e Jugoslawiens auf die o b e n g e n a n n t e n Felder d e r d e u t s c h j u g o s l a w i s c h e n M i g r a t i o n s b e z i e h u n g e n k o n n t e n u r in K o o p e r a t i o n mit d e m A u f n a h m e s t a a t g e l i n g e n , d e r sich die d e u t s c h e Seite j e d o c h bis z u m Regierungswechsel 1966 größtenteils verschloss.

3. R e g e l u n g z w i s c h e n s t a a t l i c h e r M i g r a t i o n s b e z i e h u n g e n i m K o n t e x t d e r politischen A n n ä h e r u n g v o n B r a n d t u n d Tito a b 1967 N e u e Impulse b e k a m das bilaterale Verhältnis zu Jugoslawien sowie die Klärung d e r n o c h o f f e n e n jugoslawischen „Gastarbeiterfrage" schließlich d u r c h die n e u e R e g i e r u n g d e r Großen Koalition ( C D U / C S U / S P D ) sowie d u r c h die E r n e n n u n g Willy Brandts zum Bundesa u ß e n m i n i s t e r u n d Vize-Kanzler im D e z e m b e r 1966. 45 Im R a h m e n d e r n e u e n Ostpolitik des Außenministers Brandt k o n n t e das blockfreie Jugoslawien als Mitglied d e r europäischen Staatengemeinschaft aus d e r b u n d e s d e u t s c h e n Politik d e r E n t s p a n n u n g u n d K o o p e r a t i o n nicht ausgeklammert werden. 4 6 Der 1957 vollzogene A b b r u c h d e r diplomatischen Beziehungen sowie die von Jugoslawien g e f o r d e r t e n u n d von b u n d e s d e u t s c h e r Seite a b g e l e h n t e n E n t s c h ä d i g u n g s z a h l u n g e n f ü r die jugoslawischen O p f e r des Zweiten Weltkriegs waren die

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AJ 1 3 0 / 6 2 6 / 1 0 3 4 : D r z a v n i S e k r e t a r i a t za i n o s t r a n e poslove, II u p r a v a , br. 4 3 2 1 6 2 ; I n f o r m a c i j a ο najnovijem p o g o i s a n j u u odnosima SR\—SIRJ. Beograd, 12.9.1966. 44 AI 1 3 0 / 6 2 6 : D i z a v n i S e k r e t a r i a t za i n o s t r a n e p o s l o v e , II u p r a v a , br. 4 1 8 3 8 5 ; I n f o r m a c i j a ο p o s e t i J u g o s l a v i j i v i c e - k a n c e l e r a i m i n i s t r a s p o l j n i h poslova SR N e m a c k e Willy B r a n d t a , o d 12. d o 14. VI 1968, B e o g r a d , 2 9 . 5 . 1 9 6 8 , B1.9. 45 V l a d i m i r Ivanovic, O b n a v l a j n j e d i p l o m a t s k i h o d n o s a i z m e d u Socijalisticke F e d e r a t i v n e R e p u b l i k e Jugoslavije i Savezne R e p u b l i k e N e m a c k e , in: Istorija 20.Veka, 2 (2005), S.136, A n m . 2 2 ; ders., J u g o s l a v i a i SR N e m a c k a 1 9 6 7 - 1 9 7 3 , B e l g r a d 2009, S . 1 3 4 - 1 4 3 ; vgl. S c h ö n w ä l d e r , E i n w a n d e r u n g u n d e t h n i s c h e P l u r a l i t ä t , S.343f., 365; M a t t e s , „ G a s t a r b e i t e r i n n e n " i n d e r B u n d e s r e p u b l i k , S.53; H a d z i c , T i t o s „Gasta r b e i t e r " . H i n t e r g r ü n d e u n d U r s a c h e n , S.103—114; Knortz, D i p l o m a t i s c h e T a u s c h g e s c h ä f t e , S.140—152. 46 Vgl. A k t e n z u r A u s w ä r t i g e n Politik d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , h r s g . i m A u f t r a g d e s Auswärt i g e n A m t s v o m I n s t i t u t f ü r Z e i t g e s c h i c h t e (AAPD), B d . I : l . J a n u a r bis 3 1 . M ä r z 1967, M ü n c h e n 1998, D o k . 88, B u n d e s m i n i s t e r B r a n d t a n B u n d e s k a n z l e r Kiesinger, 6 . 3 . 1 9 6 7 , S.414.

Auf den Spuren von Brandts Ostpolitik und Titos Sonderweg 143

zwei g r o ß e n Hindernisse, die eine politische A n n ä h e r u n g im Sinne d e r n e u e n Entspannungspolitik ü b e r w i n d e n musste. Einer W i e d e r a u f n a h m e d e r diplomatischen Beziehungen stand Jugoslawien aufgeschlossen gegenüber, o h n e d a f ü r offiziell V o r b e d i n g u n g e n zu form u l i e r e n . Allerdings erwartete die R e g i e r u n g Belgrads von d e r B u n d e s r e p u b l i k f ü r eine „volle Normalisierung" d e r Beziehungen „die Befriedigung ihrer Wiedergutmachungs- u n d R e p a r a t i o n s f o r d e r u n g e n , das Verbot ,terroristischer' E m i g r a n t e n u m t r i e b e im Bundesgebiet sowie eine vertragliche R e g e l u n g des Status d e r j u g o s l a w i s c h e n Gastarbeiter". 4 7 Die W i e d e r a u f n a h m e der diplomatischen Beziehungen mit einem Land, das die „Sünde" b e g a n g e n hatte, die DDR a n z u e r k e n n e n , gestaltete sich f ü r das Auswärtige Amt schwierig 48 : Z u m einen musste in Zusammenarbeit mit Jugoslawien einer Fehlinterpretation entgegengewirkt werden, die Staaten d e r „Dritten Welt" ermutigt hätte, n u n ebenfalls diplomatische B e z i e h u n g e n zu Ostberlin a u f n e h m e n zu wollen. Z u m a n d e r e n galt es, die jugoslawischen E n t s c h ä d i g u n g s f o r d e r u n g e n aus finanziellen u n d wirtschaftlichen G r ü n d e n a b z u l e h n e n , u m e i n e n Präzedenzfall zu v e r m e i d e n , obwohl die b u n d e s d e u t s c h e Seite wusste, dass Jugoslawien nicht bereit war, die W i e d e r g u t m a c h u n g s f o r d e r u n g e n ersatzlos fallen zu lassen. D a h e r stellte sich die Frage, welche Art von Wirtschaftshilfe f ü r Jugoslawien a n g e m e s s e n u n d f ü r die B u n d e s r e p u b l i k m a c h b a r erschien, u m a u c h in Z u k u n f t in einer f r e u n d l i c h e n politischen Beziehung z u m jugoslawischen Staat die E n t s c h ä d i g u n g s a n s p r ü c h e a b w e h r e n zu k ö n n e n . Willy Brandt schlug d a h e r a m 6.März 1967 Bundeskanzler Kurt Georg Kiesinger ein B e a m t e n g e s p r ä c h in Belgrad vor, u m zu klären, was u n m i t t e l b a r g e s c h e h e n k ö n n t e , u m die Beziehungen zwischen d e n b e i d e n Staaten zu verbessern, u n d f ü h r t e u n t e r a n d e r e m die W i e d e r a u f n a h m e d e r G e s p r ä c h e ü b e r ein „Gastarbeiter"- u n d Sozialversicherungsa b k o m m e n an. 4 9 Trotz d e r widrigen wirtschaftlichen U m s t ä n d e im Rezessionsjahr 1967 u n d d e r A b l e h n u n g eines weiteren A n w e r b e a b k o m m e n s d u r c h das B u n d e s m i n i s t e r i u m f ü r Arbeit war f ü r B r a n d t die W i e d e r a u f n a h m e d e r A n w e r b e g e s p r ä c h e ein wichtiger B e r ü h r u n g s p u n k t f ü r eine A n n ä h e r u n g mit Jugoslawien. So schrieb d e r A u ß e n m i n i s t e r n o c h a m 21. April 1967 d e m Bundesminister f ü r Arbeit u n d Sozialordnung, H a n s Katzer: „Wie Sie wissen, ist die B u n d e s r e g i e r u n g im R a h m e n i h r e r Ostpolitik b e m ü h t , a u c h das Verhältnis zu Jugoslawien zu verbessern. Die Fortsetzung d e r (bereits m e h r f a c h u n t e r b r o c h e n e n ) deutschjugoslawischen V e r h a n d l u n g e n ü b e r ein Anwerbe- u n d ein Sozialversicherungsabkommen f ü r jugoslawische Albeiter in Deutschland bietet eine Gelegenheit, diesem Ziel e i n e n Schritt n ä h e r z u k o m m e n . Die jugoslawische R e g i e r u n g h a t w i e d e r h o l t z u m A u s d r u c k g e b r a c h t , d a ß sie b e s o n d e r e n Wert auf eine möglichst baldige W i e d e r a u f n a h m e dieser V e r h a n d l u n g e n legt. Ich w ü r d e es deshalb u n t e r a u ß e n p o l i t i s c h e n G e s i c h t s p u n k t e n f ü r gut h a l t e n , w e n n wir d e m W u n s c h d e r J u g o s l a w e n möglichst bald e n t s p r e c h e n k ö n n t e n . Dabei v e r k e n n e ich nicht, daß bei d e r gegenwärtigen Arbeitsmarktlage u n d im Hinblick auf die a n d e r e n Länder, mit d e n e n bereits A n w e r b e a b k o m m e n geschlossen sind, gewisse B e d e n k e n bestehen, die deutsch jugoslawischen V e r h a n d l u n g e n g e r a d e jetzt wieder a u f z u n e h m e n . T r o t z d e m glaube ich, daß die f ü r eine Fortsetzung d e r V e r h a n d l u n g e n s p r e c h e n d e n a u ß e n p o l i t i s c h e n G r ü n d e d e n V o r r a n g h a b e n sollten." 5 0

W ä h r e n d d e r d e u t s c h j u g o s l a w i s c h e n W i r t s c h a f t s v e r h a n d l u n g e n vom 24. bis 29. April 1967 in Belgrad d r ä n g t e die jugoslawische Delegation auf eine Festlegung des T e r m i n s f ü r d e n Abschluss eines A n w e r b e a b k o m m e n s . Der d e u t s c h e n Seite erschien das j e d o c h nicht als a n g e m e s s e n , da die A b s t i m m u n g zwischen d e n Ministerien ü b e r d e n Sinn eines An-

47

AAPD, Bd.I: l . J a n u a r bis 31.März 1967, Dok. 15, G e s p r ä c h zwischen B r a n d t u n d Couve d e Murville, S.85, A n m . 3 3 . 48 Vgl. Z o r a n Janjetovic, O d Auschwitza d o Brijuna. Pitanje otstete zrtvama nacizma u jugoslavenskoz a p a d n o n j e m a c k i m o d n o s i m a , Z a g r e b 2007. 49 AAPD, Bd.I: l . J a n u a r bis 31.März 1967, Dok. 88, Bundesminister Brandt an Bundeskanzler Kiesinger, 6.3.1967, S. 412f. 50 B A i c h , Β 1 4 9 / 6 2 4 1 , B u n d e s m i n i s t e r d e s A u s w ä r t i g e n a n B u n d e s m i n i s t e r f ü r A r b e i t u n d Sozialo r d n u n g H e r r n H a n s Katzer, B o n n , 21.4.1967, Bl. 1.

144 Karolina Novinscak Werbevertrags noch nicht abgeschlossen worden war. Auf Referentenebene des Auswärtigen Amts, der Innen-, Wirtschafts-, Arbeits-, Finanz- und Vertriebenenministerien konnte keine Einigkeit über die Wiederaufnahme der deutschjugoslawischen Anwerbegespräche hergestellt werden. 51 Die deutsche Delegation sagte den Jugoslawen beschwichtigend zu, sich bei der Bundesregierung für einen baldigen Verhandlungstermin einzusetzen. Botschafter Egon Emmel sah bei einer weiteren Stagnation der deutschjugoslawischen „GastarbeiterVerhandlungen" die Gefahr, dass die „derzeitige jugoslawische Einstellung uns gegenüber schlagartig und erheblich einem neuerlichen Tiefpunkt" entgegen führen werde. 52 N e b e n den positiven Effekten einer bilateralen Regelung der Arbeitsmigration für die deutschjugoslawischen politischen Beziehungen und die neue Ostpolitik im Allgemeinen betonte der Bundesaußenminister in einer Kabinettsvorlage v o m 5.Juni 1967 auch die wirtschaftlichen Vorteile für die Bundesrepublik: „Wer aber exportieren will, sollte dem Einfuhrland Möglichkeiten geben, die Importe auch zu bezahlen. [...]. Unter außenwirtschaftlichen Gesichtspunkten sollte daher für die Jugoslawen die Möglichkeit bestehen, im Wirtschaftsverkehr mit uns mit den ihnen zu Gebote stehenden Mitteln, d. h. neben der Warenausfuhr auch durch die Abgabe von Arbeitskräften an uns, mitzuhalten." 53

Neben dem Finanzminister und dem Minister für Vertriebene lehnte Bundesarbeitsminister Hans Katzer einen Anwerbevertrag mit Jugoslawien angesichts der anhaltenden schwierigen Arbeitsmarktlage ab. Katzer rechtfertigte seine kritische Haltung damit, dass die Zahl der in der Bundesrepublik beschäftigten Jugoslawen auch ohne Anwerbevereinbarung ständig gestiegen sei. Außerdem könnten mit dem Abschluss eines Anwerbevertrages „nicht nur wie bisher - Fachkräfte, sondern auch Hilfsarbeiter angeworben werden", was unnötig sei.54 Mit dem Hinweis auf 460 000 Arbeitslose warnte Katzer vor der öffentlichen Kritik an einem neuen Anwerbevertrag: „Es ist bekannt, daß der überwiegende Teil der deutschen Bevölkerung - mehr aus emotionalen als aus rationalen Gründen - gegen eine Beschäftigung von Ausländern eingestellt ist."55 Zudem befürchtete er die Verstimmung der anderen Anwerbeländer, die sich bereits besorgt gezeigt hätten über den Rückgang der Zahl ihrer Arbeitsmigranten. Ferner würde Italien in dem Abschluss einer deutschjugoslawischen Anwerbevereinbarung einen Verstoß gegen den Vorrang des EWG-Arbeitsmarkts gegenüber Drittstaaten sehen. Die jugoslawische Seite sah die deutschjugoslawischen Verhandlungen über ein Anwerbeund Sozialversicherungsabkommen als Probe des guten Willens im Kontext der bilateralen Gespräche um eine Wiederaufnahme der politischen Beziehungen und einer nachhaltigen Kooperation. Schließlich erreichte die jugoslawische Seite im November 1967 der lang ersehnte Vorschlag des Bundesaußenministeriums, die Gespräche über ein A b k o m m e n zur Beschäftigung, Sozialversicherung und Arbeitslosenversicherung wiederaufzunehmen, allerdings unter dem Vorbehalt, dass es zunächst nur um die Anwerbung qualifizierter und weiblicher Arbeitskräfte gehen könne. Die jugoslawische Regierung bestand j e d o c h

Vgl. Knortz, Diplomatische Tauschgeschäfte, S. 146. AAPD, Bd. II: 1. April bis 31. August 1967, München 1998, Dok. 156, Aufzeichnung des Botschafters Emmel, Bericht über die deutsch-jugoslawischen Wirtschaftsverhandlungen vom 24. bis 29. April 1967 in Belgrad, 3.5.1967, S.702f. 53 BArch, Β 149/6241, Bundesminister des Auswärtigen an Chef des Bundeskanzleramtes, Anlage zur Kabinettssache des Auswärtigen A n t e s vom 5.Juni 1967, Betr.: Fortsetzung der Verhandlungen über eine Anwerbevereinbarung und ein Sozialversicherungsabkommen mit Jugoslawien, Bonn, 5.6.1967, B1.4. 54 BArch, Β 149/6241, Bundesminister für Albeit und Sozialordnung an Chef des Bundeskanzleramtes, Bonn, 9.6.1967, Bl.2. 66 Ebenda, Bl. 2f. 51 M

Auf den Spuren von Brandts Ostpolitik und Titos Sonderweg 145 bei einer F o r t f ü h r u n g der Anwerbegespräche auf der Gleichbehandlung mit a n d e r e n Anwerbestaaten. 5 6 D e n n o c h trag die deutschjugoslawische A n n ä h e r u n g ü b e r die T h e m e n der wirtschaftlichen Zusammenarbeit u n d eines bilateralen Anwerbeabkommens Früchte. Am 24.Januar 1968 f ü h r t e n Ministerialdirektor Dr. Hans Ruete u n d der Leiter der jugoslawischen Delegation, Ministerialdirektor Dr. Zvonko Perisic, ein langes Vier-Augen-Gespräch, u m alle mit einer W i e d e r a u f n a h m e der diplomatischen Beziehungen z u s a m m e n h ä n g e n d e n Fragen zu erörtern. Dazu zählte auch der U m g a n g der Bundesrepublik mit politischen Flüchtlingen aus Jugoslawien. Perisic bat mit „großer B e t o n u n g e r n e u t darum", u n t e r politischen Gesichtspunkten diesen „Störfaktor" auszuschalten. 57 Die in Jugoslawien seit J a h r z e h n t e n praktizierte Eliminierung politischer O p p o n e n t e n schien im Migrationskontext an ihre Grenzen zu stoßen, da d u r c h die R e c h t s o r d n u n g der Bundesrepublik präventiven u n d repressiven M a ß n a h m e n rechtsstaatliche Grenzen gesetzt waren. Im Entwurf des Verhandlungsauftrags vom Dezember 1967 f ü r d e n Delegationsleiter der Bundesrepublik hieß es dazu: „Die B u n d e s r e g i e r u n g u n t e r s t ü t z t keine g e g e n die Integrität d e s jugoslawischen Staates g e r i c h t e t e B e s t r e b u n g . Das R e c h t d e r f r e i e n M e i n u n g s ä u ß e r u n g , das i m G r u n d g e s e t z a u c h f ü r A u s l ä n d e r gewährleistet ist, k a n n sie allerdings n i c h t b e s c h n e i d e n . " 5 8

Im J a n u a r 1968 wurden zunächst die diplomatischen Beziehungen zwischen der Bundesrepublik u n d Jugoslawien wieder hergestellt. Als sich die Situation auf d e m bundesdeutschen Arbeitsmarkt im selben J a h r entspannte, wurden im März 1968 die deutschjugoslawischen Anwerbeverhandlungen offiziell wieder a u f g e n o m m e n . Das Bundesministerium f ü r Arbeit war j e d o c h i m m e r noch nicht einverstanden, ü b e r die Anwerbung ungelernter Arbeitskräfte zu verhandeln. Ebenso blieben die Fragen nach der von der jugoslawischen Delegation geforderten Kindergeldzahlung f ü r den in Jugoslawien lebenden Nachwuchs der Arbeitsmigranten u n d die Einrichtung eines ständigen jugoslawischen Betreuungsdienstes offen. Es wurde vereinbart, die A n w e r b e v e r h a n d l u n g e n im S e p t e m b e r desselben J a h r e s fortzusetzen. Brandt u n t e r r i c h t e t e die Regierung, dass sich Jugoslawien g e g e n ü b e r d e n a n d e r e n Anwerbevertragsländern diskriminiert fühlte u n d warnte Bundeskanzler Kiesinger im J u n i 1968 vor einer Stagnation der Anwerbeverhandlungen: „Wenn wir bei d e r f ü r S e p t e m b e r v o r g e s e h e n e n F o r t s e t z u n g d e r V e r h a n d l u n g e n mit Jugoslawien weiter auf u n s e r e m S t a n d p u n k t b e h a r r e n , ist zu b e f ü r c h t e n , dass die G e s a m t v e r h a n d l u n g e n scheit e r n w e i d e n . Dies w ü r d e e i n e n Rückschlag in d e r Entwicklung d e r d e u t s c h j u g o s l a w i s c h e n Bezieh u n g e n b e d e u t e n u n d d a m i t die gesamte Ostpolitik u n g ü n s t i g beeinflussen." 5 9

Bei einem Besuch Brandts in Jugoslawien vom 12. bis 14.Juni 1968 griff Tito wieder das T h e m a der politischen Flüchtlinge auf. Er argumentierte, dass „faschistische Elemente von Deutschland aus U n r u h e stifteten" u n d damit die Stimmung der jugoslawischen Bevölk e r u n g beeinflussten. 6 0 Brandt wies darauf hin, dass die Sicherheitsbehörden der beiden L ä n d e r gemeinsam b e m ü h t seien, dieses Problem u n t e r Kontrolle zu halten. 6 1 Auch der jugoslawische Außenminister Nikezic bestätigte, dass die Zusammenarbeit zur Verhinderung der Terrortätigkeit von Emigranten-Organisationen beträchtlich verbessert worden sei. 62 66

Vgl. AJ 1 3 0 / 6 2 6 : Savezno Izvrsno Vece Saveznom Savezu za l a d , br. 3 9 / 6 7 , B e o g r a d , 2.12.1967. A A P D , Bd.I: 1 . J a n u a r bis 30.Juni 1968, M ü n c h e n 1999, D o k . 30, M i n i s t e r i a l d i r e k t o r R u e t e , ζ. Z. Paris, a n B u n d e s m i n i s t e r B r a n d t , 25.1.1968, S.93. 68 E b e n d a , S.93, Aran. 12. 69 E b e n d a , R u e t e an Auswärtiges Amt, 13.6.1968, Dok. 190, S.717, A n m . 8 . 60 E b e n d a , Ministerialdirektor Ruete, z.Z. Belgrad, a n Auswärtiges A m t , 15.6.1968, Dok. 194, S.734. 61 Willy B r a n d t , B e g e g n u n g e n u n d Einsichten. Die J a h r e 1960-1975, H a m b u r g 1976, S.232f. 6 - AAPD, Bd.I: 1 . J a n u a r bis 30.Juni 1968, Dok. 190, Ministerialdirektor Ruete, z.Z. Belgrad, a n Auswärtiges Amt, 13.6.1968, S.718. 67

146 Karolina Novinscak

Der Beschluss des Bundeskabinetts am 31 .Juli 1968, auch m ä n n l i c h e jugoslawische Hilfskräfte in die A n w e r b e v e r e i n b a r u n g mit einzubeziehen u n d Kindergeld in H ö h e d e r j u g o slawischen Leistungen zu gewähren 6 3 , läutete die Schlussphase d e r d e u t s c h j u g o s l a w i s c h e n A n w e r b e g e s p r ä c h e ein. Die im März n o c h u n b e a n t w o r t e t g e b l i e b e n e n F r a g e n w u r d e n schließlich bei d e n n a c h f o l g e n d e n V e r h a n d l u n g e n vom 7. bis 12. O k t o b e r 1968 geklärt. Die jugoslawische Seite verzichtete auf die E n t s e n d u n g eines e i g e n e n Betreuungsdienstes, erhielt j e d o c h das Recht, von Zeit zu Zeit Beauftragte n a c h D e u t s c h l a n d zu e n t s e n d e n . U m die jugoslawischen A r b e i t n e h m e r in D e u t s c h l a n d besser b e t r e u e n zu k ö n n e n , wurde eine Ausweitung des jugoslawischen Konsulardienstes vereinbart. F e r n e r w u r d e entschied e n , dass die d e u t s c h e Bundesanstalt f ü r Arbeit die Kosten f ü r ihr in Jugoslawien tätiges Personal, f ü r die R ä u m e u n d E i n r i c h t u n g s g e g e n s t ä n d e selbst tragen sollte. A u c h die vollständigen Kosten d e r medizinischen U n t e r s u c h u n g e n , d e r Sonderzugreisen jugoslawischer A r b e i t n e h m e r in die B u n d e s r e p u b l i k einschließlich Reiseverpflegung w u r d e n von d e u t s c h e r Seite ü b e r n o m m e n . Z u d e m w u r d e d e n jugoslawischen A r b e i t n e h m e r n in d e r B u n d e s r e p u b l i k das f ü r a u s l ä n d i s c h e A r b e i t n e h m e r ü b l i c h e K i n d e r g e l d z u g e s t a n d e n allerdings mit d e r Einschränkung, dass die Kindergeldregelung des A b k o m m e n s automatisch a u ß e r Kraft trat, wenn zwei d e r bereits b e s t e h e n d e n A b k o m m e n im Sinne einer Einschränk u n g d e r Kindergeldzahlung g e ä n d e r t wurden. 6 4 Des Weiteren wurde ein A b k o m m e n ü b e r eine Arbeitslosenversicherung abgeschlossen. Die von d e r jugoslawischen R e g i e r u n g erwarteten positiven wirtschaftlichen Effekte des staatlich organisierten Arbeitskräftetransfers stellten sich f ü r die Volkswirtschaft Jugoslawiens rasch ein. D e r Anstieg d e r Arbeitsmigration in die B u n d e s r e p u b l i k f ü h r t e zu e i n e r i m m e n s e n Entlastung des jugoslawischen Arbeitsmarkts. A u ß e r d e m entwickelten sich die Devisenüberweisungen d e r A r b e i t s m i g r a n t e n im Ausland ab 1968 zu e i n e m b e d e u t e n d e n u n d stabilen Posten im N a t i o n a l e i n k o m m e n . Sie wuchsen im Zeitraum von 1968 bis 1976 im J a h r e s d u r c h s c h n i t t u m etwa 36 Prozent u n d im J a h r 1976 ü b e r t r a f e n sie die Devisene i n n a h m e n aus d e m Tourismus sogar u m das Doppelte. 6 5 Die h o h e n R ü c k ü b e r w e i s u n g e n d e r Arbeitsmigranten aus d e r B u n d e s r e p u b l i k (Schaubild 2) n a c h Jugoslawien entwickelten sich zu e i n e r wichtigen Devisenquelle f ü r die F i n a n z i e r u n g des p e r m a n e n t defizitären H a n d e l s mit d e r Bundesrepublik, d e m wichtigsten H a n d e l s p a r t n e r Jugoslawiens. 1974 schätzte „Der Spiegel" die H ö h e d e r Bankeinlagen d e r „Gastarbeiter" in d e r Bundesrepublik auf r u n d vier Milliarden DM, „die B o n n auf U m w e g e n als zinsvergünstigte Kredite d e n Jugoslawen a n d i e n e n soll". 66 Mit h o h e n Z i n s a n g e b o t e n von 6 bis 10 P r o z e n t versuchten in d e r B u n d e s r e p u b l i k e r ö f f n e t e Handelsfilialen von jugoslawischen B a n k e n an das Gesparte d e r Arbeitsmigranten zu gelangen. Im J a h r 1975 b e m e r k t e B u n d e s a u ß e n m i n i s t e r HansDietrich G e n s c h e r im Gespräch mit d e m jugoslawischen B u n d e s m i n i s t e r Milos Minie, dass, w e n n sein A m t i h n n i c h t d a r a n h i n d e r n w ü r d e , e r die G r ü n d u n g e i n e r „GenscherMinic Bank" vorgeschlagen hätte. 6 7

63

BArch, Β 1 4 9 / 2 2 3 9 9 , Abt. II, IIa5 - 2430.6 - 2 0 8 / 6 8 , Deutsch-jugoslawische V e r h a n d l u n g e n ü b e r d e n Abschluss e i n e r A n w e r b e v e r e i n b a r u n g , eines A b k o m m e n s ü b e r soziale Sicherheit einschließlich d e s K i n d e r g e l d e s u n d eines A b k o m m e n s ü b e r Arbeitslosenversicherung, B o n n , 18.10.1968. 64 Ebenda. 66 K ü n n e , Die A u ß e n w a n d e r u n g , S.183-185. 66 Tito bei d e n D e u t s c h e n , in: D e r Spiegel, 24.6.1974. 67 AAPD, Bd.II: l.Juli bis 3 1 . D e z e m b e r 1975, Dok. 330, Gespräch zwischen Genscher u n d Minie, 4.11. 1975, S. 1540.

Auf den Spuren von Brandts Ostpolitik und Titos Sonderweg 147 Schaubild 2: Geldtransfers 1973 in Millionen DM

der Arbeitsmigranten

aus

der Bundesrepublik

nach Jugoslawien

von 1961

bis

Q u e l l e : Monatsbericht der D e u t s c h e n B u n d e s b a n k , 26.Jg., Nr.4, April 1974, S. 23.

Die staatlichen Betreuungsdienste, aber auch die politische Überwachung der Arbeitsmigranten durch den jugoslawischen Staat auf bundesdeutschem Gebiet erfolgte durch die Aufstockung des diplomatischen Apparats, wobei die Verlängerung oder Nichtverlängerung des Reisepasses die wirksamste Kontrollmöglichkeit bot. 6 8 Während es 1969 im Bundesgebiet erst zwei Generalkonsulate (München, Hamburg) gab, wurden in den Folgejahren bis 1972 zehn weitere eröffnet. Auch die deutschjugoslawische Zusammenarbeit im Hinblick auf die Überwachung und Verhinderung der Tätigkeit der politischen Gegner auf dem Gebiet der Bundesrepublik funktionierte im Sinne der von Jugoslawien angestrebten „Ausschaltung des Störfaktors". Seit dem bundesdeutschen Vereinsgesetz von 1964 wurden elf ausländische Gruppen vom Bundesinnenminister verboten, davon zwischen 1968 und 1976 vier kroatische rechtsextremistische Organisationen: der Kroatische Demokratische Ausschuss, die Kroatische Revolutionäre Bruderschaft, der Kroatische Nationale Widerstand und der Kroatische Verein Drina. 6 9 Außerdem wurde der jugoslawische Geheimdienst auf bundesdeutschem Gebiet aktiv und begann, feindliche Personen und Emigrantenorganisationen durch „Desinformations- und Rufmordkampagnen bis hin zur Liquidierung von missliebigen Personen" zu „passivieren". 70 So stellte im Jahr 2008 das Oberlandesgericht München in einem Strafverfahren gegen einen ehemaligen jugoslawischen Geheimdienstmitarbeiter wegen des im Jahr 1983 begangenen Mordes an dem kroatischen Emigranten Stjepan Durekovic 71 fest, dass die Sicherheitsdienste der Teilrepubliken eine Abteilung eingerichtet hatten, deren Aufgabe es war, im Ausland

Klaus Manfrass, Die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik u n d den einzelnen Herkunftsländern im Zeichen der Arbeitskräftewanderung, in: L o h r m a n n / M a n f r a s s (Hrsg.), Ausländerbeschäftigung, S. 255-334, hier S. 286. 6 9 Steffen Kailitz, Politischer E x t r e m i s m u s in d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d . Eine E i n f ü h l u n g , Wiesbaden 2004, S. 219. 7 0 Oberlandesgericht München: Urteil des 6.Strafsenates des Oberlandesgerichts München im Strafverfahren g e g e n P. wegen M o i d e s a u f g r u n d der am 13. Februar 2008 b e g o n n e n e n Hauptverhandlung in der öffentlichen Sitzung a m 16.Juli 2008, Aktenzeichen: 6 St 0 0 5 / 0 5 (2), S.10. Andreas Wassermann, Titos g e h e i m e Mörder, in: Der Spiegel, 6.12.2010, S.54f. 68

148 Karolina Novinscak

g e g e n politische Flüchtlinge vorzugehen: „Der Senat ist [...] überzeugt, dass politische Funktionsträger in Jugoslawien Mordaufträge erteilten, die auf d e m B o d e n der Bundesrepublik Deutschland ausgeführt wurden". 7 2 Zwischen 1970 u n d 1989 wurden 22 Tötungsdelikte g e g e n kroatische Exilanten in der B u n d e s r e p u b l i k Deutschland b e g a n g e n , die ausschließlich politisch motiviert waren, konstatiert das Oberlandesgericht München. 7 3 Die Aktivitäten des jugoslawischen Geheimdienstes in der B u n d e s r e p u b l i k waren allerdings auch damals schon bekannt. Bereits 1982 berichtete „Der Spiegel" über die blutigen Auseinandersetzungen zwischen jugoslawischen Geheimdienstlern u n d Regimegegnern auf deutschem B o d e n u n d stellte im Hinblick auf die geringe Aufklärungsrate fest: „Politische Unterstützung beim K a m p f g e g e n den jugoslawischen Untergrundkrieg finden die Polizeistellen kaum." 7 4 Heike Rnortz sieht im E n g a g e m e n t des b u n d e s d e u t s c h e n Außenministeriums für d e n deutschjugoslawischen Anwerbevertrag ihre These des Primates der Außenpolitik auf dem Feld der Arbeitsmigration bestätigt. 7 5 Auch Karen Schönwälder konstatiert, dass der Anwerbevertrag mit Jugoslawien von Außenminister Brandt im Interesse der neuen Ostpolitik durchgesetzt wurde. 7 6 J e d o c h wäre es zu kurz gegriffen, das deutschjugoslawische Anwerbeabkomm e n auf ein Mittel o d e r Interesse der b u n d e s d e u t s c h e n Ostpolitik zu reduzieren, da somit die Rolle des Vertragspartners u n d sein Interesse am Abschluss des A b k o m m e n s ausgeblendet wird. Die n e u e Ostpolitik wandte sich schließlich an einen potentiellen Partner, in diesem Falle Jugoslawien, der an eine zwischenstaatliche Kooperation seine eigenen Bedingungen stellte. Sicherlich war die n e u e b u n d e s d e u t s c h e Ostpolitik ein T ü r ö f f n e r für die von der jugoslawischen Seite lang ersehnte W i e d e r a u f n a h m e der Anwerbegespräche, j e d o c h spielten auch im Vorfeld der Anwerbegespräche die wirtschaftlichen Abhängigkeiten, die Tito auf seinem sozialistischen S o n d e r w e g mit der B u n d e s r e p u b l i k e i n g e g a n g e n war, u n d die Gefahr der innenpolitischen Destabilisierung Jugoslawiens durch politisch aktive Emig r a n t e n sowie die h o h e Anzahl u n d N a c h f r a g e n a c h j u g o s l a w i s c h e n A r b e i t n e h m e r n in d e r Bundesrepublik eine wichtige Rolle in der durch das A b k o m m e n institutionalisierten zwischenstaatlichen Zusammenarbeit im Feld der Arbeitsmigration. Als a m 12. Oktober 1968 das deutschjugoslawische A n w e r b e a b k o m m e n unterzeichnet wurde, war in beiden L ä n d e r n keine Rede von einer dauerhaften Einwanderung respektive A u s w a n d e r u n g der jugoslawischen Arbeitskräfte nach Deutschland. Zwar wurden in d e n f o l g e n d e n J a h r e n der Arbeitskräftetransfer von Jugoslawien nach Deutschland o d e r die Urlaubsaufenthalte der Deutschen in Jugoslawien auch im Lichte der Völkerverständigung u n d des kulturellen Austausches gesehen, doch hielten die R e g i e r u n g e n des Aufnahmeu n d E n t s e n d e l a n d e s in ihrer politischen Rhetorik über J a h r z e h n t e an d e m Konzept der „Zeitweiligkeit" d e s Aufenthaltes der A r b e i t s m i g r a n t e n fest. Mit der Zeit ü b e r n a h m e n sogar die S p r a c h e n des ehemaligen Jugoslawiens das aus d e m Deutschen abgeleitete Wort „gastarbajter/racTap6ajTep" als B e z e i c h n u n g für Menschen, die im Ausland arbeiten u n d ihren U r l a u b in der „alten H e i m a t " verbringen. D e r politische Grundsatz „Deutschland ist kein Einwanderungsland" als Leitlinie der deutschen Migrationspolitik 7 7 f a n d seine Ents p r e c h u n g in der jugoslawischen Leitlinie des „temporären Arbeitsaufenthalts der j u g o slawischen Arbeiterklasse im Ausland". Damit steuerte die Politik beider L ä n d e r mit Scheuklappen an d e n Lebenswirklichkeiten der Arbeitsmigranten vorbei.

- Oberlandesgericht München: Urteil, S.10, 82. Ebenda, S. 15. 7 4 Das ganze sieht nach Hinrichtung aus, in: Der Spiegel, 25.1.1982, S.54. 7 5 Knortz, Diplomatische Tauschgeschäfte, S. 140—152. 7 6 Schönwälder, Einwanderung und ethnische Pluralität, S.365. 7 7 Friedrich Heckmann, 50 J a h r e Integrationspolitik in Deutschland?, efms paper 5 (2010), S.5, unter http://www.efms.uni-bamberg.de/pdf/efms%20paper%202010-5.pdf (12.1.2011). 7

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Marcel Berlinghof?

Der europäisierte Anwerbestopp

1. Der deutsche Anwerbestopp in seinem europäischen Kontext

A m 23. November 1973 wies Bundesarbeitsminister Walter A r e n d t die Bundesanstalt f ü r Arbeit (BA) telegrafisch an, „ab sofort die Vermittlung ausländischer arbeitnehmer einzustellen". 1 Er beendete damit nicht n u r das bundesdeutsche Arbeitsmigrationsregime, welches das Wirtschaftswunder bis in die 1970er J a h r e verlängert u n d die bundesdeutsche Einwanderungsgeschichtejenseits der Kriegsfolgenmigration mitbegründet hatte. 2 Da in d e n J a h r e n zuvor die a n d e r e n Wege der legalen Arbeitsmigration aus d e n meisten Drittstaaten blockiert worden waren, bedeutete der Anwerbestopp zudem nicht weniger als das vorläufige Ende der legalen „außereuropäischen" Arbeitsmigration in die Bundesrepublik. 3 In der Folge wurde das sogenannte Gastarbeiter-Regime durch a n d e r e Formen der Migration abgelöst, in erster Linie durch d e n Familiennachzug u n d die Asylmigration. 4 In d e r deutschen Öffentlichkeit wurde der Anwerbestopp abwechselnd als Ende der Ausländerbeschäftigung o d e r als Zuwanderungsstopp diskutiert. 5 Er war w e d e r das eine noch das andere; d e n n der Zuzug von Arbeitsmigranten aus Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) u n d anderen „westlichen" Ländern sowie von Hochqualifizierten u n d Experten blieb auch nach d e m Anwerbestopp offen. Zudem trat n e b e n 1 Bundesarchiv Koblenz (BArch), Β 119/5026, Fernschreiben des Bundesministers für Arbeit und Sozial Ordnung (BMA) an den Präsidenten der BA, „ausländische arbeitnehmer (semi), hier: Vermittlung durch die auslandsdienststeilen der bundesanstalt für arbeit", 23.11.1973. 2 Vgl. Ulrich Herbert, Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland. Saisonarbeiter, Zwangsarbeiter, Gastarbeiter, Flüchtlinge, München 2001; Anne von Oswald/Karen Schönwälder/Barbara Sonnenberger, Einwanderungsland Deutschland: A New Look at its Post-war History, in: Rainer Ohliger/Karen Schönwälder/Triadafilos Triadafilopoulos (Hrsg.), European Encounters. Migrants, Migration and European Societies since 1945, Aldershot 2003, S.19—37. 3 Zu den legalen „Wegen" der Arbeitsmigration der 1960er Jahre vgl. Barbara Sonnenberger, Nationale Migrationspolitik und regionale Erfahrung. Die Anfänge der Arbeits migration in Südhessen (1955— 1967), Darmstadt 2003; Serhat Karakayali, Gespenster der Migration. Zur Genealogie illegaler Einwanderung in der Bundesrepublik Deutschland, Bielefeld 2008. Unter „außereuropäischer Arbeitsmigration" wurde die Wanderung von Arbeitskräften aus Ländern verstanden, die nicht Teil der EWG bzw. der „westlichen Welt" waren. Der Begriff wurde vor allem zur Umschreibung „nicht-weißer" Einwanderung verwendet, d.h., er umfasste neben afrikanischen, asiatischen und südamerikanischen Arbeitnehmern auch postkoloniale Migranten, die Staatsangehörige europäischer Staaten waren. „Weiße" Migranten aus Nordamerika, Israel oder Australien waren dagegen nicht gemeint; BArch, Β 106/69872, „Grundsätze der Ausländerpolitik (beschlossen von der Ständigen Konferenz der Innenminister der Länder bei ihrer Sitzung in Berlin am 3./4.Juni 1965)"; vgl. Karen Schönwälder, Einwanderung und ethnische Pluralität. Politische Entscheidungen und öffentliche Debatten in Großbritannien und der Bundesrepublik von den 1950er bis zu den 1970er Jahren, Essen 2001, S. 257—259. 4 Bei einer Kategorisierung von Migrationsformen beispielsweise nach Arbeitswanderung, Flucht oder Familiennachzug ist zu beachten, dass diese Etiketten die Sichtweise der staatlichen Behörden und nur bedingt die Motive der Migranten selbst kennzeichnen; vgl. Dirk Hoerder/Jan Lucassen/Leo Lucassen, Terminologien und Konzepte in der Migrationsforschung, in: Klaus J. Bade/Pieter C. Emmer/ Leo Lucassen/Jochen Oltmer (Hrsg.), Enzyklopädie Migration in Europa. Vom 17.Jahrhundert bis zur Gegenwart, Paderborn 32010, S.28—53; Roger Zetter, More Labels, Fewer Refugees: Remaking the Refugee Label in an Era of Globalization, in: Journal of Refugee Studies 20 (2007), S. 172-192. 5 Während die „Frankfurter Allgemeine Zeitung" am 24.11.1973 korrekt meldete, „Die Bundesregierung setzt die Anwerbung von Gastarbeitern aus", setzte die „Stuttgarter Zeitung" am gleichen Tag einen „Ausländerstopp" auf den Titel. Und „Bild" berichtete, alle ausländischen Beschäftigten müssten nach Auslaufen ihrer Verträge in ihre Heimatländer zurückkehren; BArch, Β 119/5026, Presseschau der Bundesanstalt für Arbeit vom 26.11.1973; vgl. Schönwälder, Einwanderung, S. 628—631.

150 Marcel Berlinghoff die versteckte Arbeitsmigration ü b e r legale Einreisewege wie die F a m i l i e n z u s a m m e n f ü h r u n g o d e r das Asylverfahren verstärkt die k l a n d e s t i n e o d e r „illegale" Migration, die mit d e r E i n s c h r ä n k u n g d e r legalen „doors o f entry" zwangsläufig z u n a h m . Zwar sank zunächst die Zahl d e r a u s l ä n d i s c h e n A r b e i t n e h m e r infolge des Anwerbestopps, die Gesamtzahl d e r E i n w a n d e r e r s t i e g j e d o c h weiter a n . 6 Ebenfalls k e n n z e i c h n e n d für die deutsche Debatte war die W a h r n e h m u n g des Anwerbestopps als e i n e zwingende Folge d e r Ölpreiskrise. 7 H i e r z u hatte sicherlich b e i g e t r a g e n , dass sowohl die Pressemitteilung z u m A n w e r b e s t o p p als a u c h d e r Wortlaut der telegrafis c h e n A n w e i s u n g an die B A die e r w a r t e t e n w i r t s c h a f t l i c h e n F o l g e n d e r E n e r g i e k r i s e als G r u n d f ü r die M a ß n a h m e n a n n t e n : „es ist nicht ausgeschlossen, dass die gegenwaertige energiekiise die beschaeftigungssituation in der bundesrepublik deutschland in den kommenden monaten unguenstig beeinflussen wird, unter diesen umstaenden ist es nicht vertretbar, gegenwaertig weiter auslaendische arbeitnehmer ueber die auslandsstellen der bundesanstalt fuer arbeit fuer eine arbeitsaufnahme in der bundesrepublik zu vermitteln." 8 A u c h diese P e r z e p t i o n ist inzwischen revidiert w o r d e n . 9 D i e Ölpreiskrise war n u r m e h r ein w i l l k o m m e n e r Anlass, P l ä n e zu e i n e r restriktiven A r b e i t s m i g r a t i o n s p o l i t i k e n d l i c h in die Tat umzusetzen. Erst eine W o c h e zuvor hatten die Arbeitnehmer- u n d Arbeitgeberverbände g e m e i n s a m die B u n d e s r e g i e r u n g a u f g e f o r d e r t , die A n w e r b u n g i m Krisenfall zu s t o p p e n . Diese C h a n c e nutzte der Minister u m g e h e n d . 1 0 Zu diesem Zeitpunkt war ein g e n e r e l l e r Anwerbestopp n i c h t v o r g e s e h e n . Stattdessen sollte z u m J a h r e s w e c h s e l f ü r M i g r a n t e n aus d e n A n w e r b e s t a a t e n ein r e g i o n a l b e g r e n z t e s Zuzugsverbot in s o g e n a n n t e „überlastete Siedlungsgebiete" in Kraft treten. 1 1 Zugleich wurde im Bundesarbeitsministerium ein Treffen a u f e u r o p ä i s c h e r E b e n e vorbereitet, bei d e m die jeweiligen nationalen Migrationspolitiken d e r EWG-Mitgliedstaaten a b g e s t i m m t w e r d e n sollten. 1 2 Die B u n d e s r e p u b l i k stand mit i h r e n P l ä n e n , die E i n w a n d e r u n g von Arbeitskräften u n d i h r e n Familien von außerhalb Westeuropas zu b e e n d e n , n ä m l i c h nicht alleine. So s c h r ä n k t e n

Vgl. Herbert, Geschichte der Ausländerpolitik. Vgl. ebenda, S.229. Zu dieser Sichtweise, die sich auch noch lange in der Forschungsdiskussion hielt, vgl. z.B. KlausJ. Bade, Vom Auswanderungsland zum Einwanderungsland? Deutschland 1880— 1980, Berlin 1983, S.79; Edda Currle, Migration in Europa - Daten und Hintergründe, Stuttgart 2004, S. 19; Stefan Luft, Staat und Migration. Zur Steuerbarkeit von Zuwanderung und Integration, Frankfurt a.M. 2009, S.51; vgl. außerhalb der Migrationsforschung z.B. Tim Schanetzky, Die große Ernüchterung. Wirtschaftspolitik, Expertise und Gesellschaft in der Bundesrepublik 1966 bis 1982, Berlin 2007, S.163f. 8 BArch, Β 119/5026, Fernschreiben des BMA an den Präsidenten der BA, 23.11.1973 (s. Anm.l). Der entsprechende Kabinettsbeschluss war unter dem Stichwort Auswirkungen der Energiekiise" gefasst worden; vgl. Arnulf Baring, Machtwechsel. Die Ära Brandt-Scheel, München 1984, S.690. In einer Pressemitteilung der Bundesregierung wurde der Anwerbestopp als „vorsorgliche Maßnahme zur Eindämmung der Ausländerbeschäftigung" präsentiert, da „nicht ausgeschlossen weiden [könne], daß sich aus der Energieverknappung gewisse Beschäftigungsrisiken erg[ä]ben"; Bulletin der Bundesregierung, Nr. 151, 27.11.1973, S.1506. 9 Vgl. Herbert, Geschichte dei"Ausländerpolitik, S.229; Heike Knortz, Diplomatische Tauschgeschäfte. „Gastarbeiter" in der westdeutschen Diplomatie und Beschäftigungspolitik 1953—1973, Köln 2008, S.182. 10 Vgl. Heinz Richter, DGB und Ausländerbeschäftigung, in: Gewerkschaftliche Monatshefte 25 (1974), S. 35-40. 11 BArch, Β 136/8845, Arendt an Chef des Bundeskanzleramts Horst Grabert, 6.11.1973; BArch, Β 149/ 59838 und BArch, Β 149/59839, Vermerke über die Sitzungen der AG „Überlastete Siedlungsgebiete" vom 26.6.1973, 12.9.1973 und 25.10.1973. 12 Sitzung des EWGFachausschusses Freizügigkeit am 13.12.1973 (verschoben vom 6.12.1973), vgl. BArch, Β 149/21659, Einladungsschreiben der Kommission vom 23.10.1973; telex der Kommission vom 28.11.1973. 6 7

Der europäisierte Anwerbestopp 151

in d e n ersten vier d e r 1970er J a h r e alle westeuropäischen Industriestaaten die Möglichkeit d e r legalen Arbeitsmigration aus Drittstaaten stark ein 1 3 : Ab J u n i 1970 ließ die Schweiz n e u e A r b e i t s m i g r a n t e n n u r n o c h in d e m Ausmaß zu, in d e m a n d e r e Migranten das L a n d verließen o d e r eine unbefristete N i e d e r l a s s u n g s g e n e h m i g u n g erhielten. Zwei J a h r e später b l o c k i e r t e n die schwedischen G e w e r k s c h a f t e n e b e n s o wie die d ä n i s c h e R e g i e r u n g die Arbeitsmigration von Nicht-Skandinaviern, u n d z u m 1.Januar 1973 trat im Vereinigten Königreich auf Basis des Immigration Act von 1971 eine Regelung in Kraft, d u r c h welche die Mehrheit d e r Commonwealth-Bürger mit a n d e r e n A u s l ä n d e m gleichgesetzt wurde, u n d ihre freie Einreise ins britische „Mutterland" ein E n d e f a n d . Im Laufe des J a h r e s v e r s c h ä r f t e n a u c h Belgien u n d die N i e d e r l a n d e ihre E i n r e i s e b e d i n g u n g e n so sehr, dass eine legale Arbeitsmigration aus Drittstaaten b e i n a h e n u r n o c h als koloniale Einwanderung o d e r ü b e r d e n Familiennachzug möglich war. E n d e N o v e m b e r folgte schließlich d e r b u n d e s d e u t s c h e Anwerbestopp, bevor im Juli 1974 a u c h Frankreich e i n e n strikten E i n w a n d e r u n g s s t o p p f ü r Drittstaatsangehörige erließ, der zunächst sogar d e n Familiennachzug mit einbezog. „Plötzlich", beschrieb A n t h o n y Fielding diesen Europäisierungsprozess 1 4 d e r Migrationspolitik, „schienen sich alle L ä n d e r Westeuropas in Einwanderungsfragen e i n a n d e r anzugleichen". 1 5 E u r o p ä i s i e r u n g d e r Migrationspolitik b e d e u t e t e in d e n 1970er J a h r e n n o c h nicht die „Vergemeinschaftung" dieses Politikfeldes. Zwar war das Projekt d e r Europäischen Integration seit d e n R ö m i s c h e n Verträgen mit d e r Freizügigkeit d e r A r b e i t n e h m e r v e r b u n d e n , u n d die Kommission versuchte ab E n d e d e r 1960er J a h r e verstärkt, Migrationspolitik zu i h r e n K o m p e t e n z e n h i n z u z u f ü g e n , u m eine Vereinheitlichung d e r Arbeitskräftemobilität im G e m e i n s a m e n Markt zu erreichen. 1 6 Doch die Entscheidungsprozesse spielten sich weiterhin im nationalen R a h m e n ab. Schließlich wurde Migrationspolitik, also die Entscheidung, wem u n d u n t e r welchen B e d i n g u n g e n d e r legitime Zutritt zum Staatsgebiet gewährt wird, von d e n Nationalstaaten als u r e i g e n s t e r A u s d r u c k i h r e r Souveränität betrachtet. 1 7 Zugleich j e d o c h war Migrationspolitik stets a u c h eine internationale Angelegenheit, in d e r die Staaten in ein Netz aus bi- u n d multilateralen Verträgen e i n g e b u n d e n waren. 1 8 Zu Beginn d e r 1970er J a h r e b e g a n n z u d e m auf e u r o p ä i s c h e r E b e n e eine Diskussion ü b e r die Beschäftigung von A r b e i t n e h m e r n aus Drittstaaten, die nicht m e h r von d e r Konk u r r e n z u m Arbeitskräfte, s o n d e r n vom Wunsch n a c h d e r L ö s u n g g e m e i n s a m e r P r o b l e m e geprägt war. Auf institutioneller E b e n e d i e n t e n die v e r s c h i e d e n e n , mit Arbeitskräftemobilität befassten Ausschüsse in Brüssel d e n R e g i e r u n g s b e a m t e n als F o r u m zum E r f a h r u n g s austausch in d e r Migrationspolitik. 1 9 A u ß e r h a l b d e r offiziellen Institutionen r e i c h t e n die 13 Vgl. Klaus J. Bade, E u r o p a in Bewegung. Migration v o m s p ä t e n 1 8 . J a h r h u n d e r t bis zur Gegenwart, M ü n c h e n 2000; Tomas H a m m a r (Hrsg.), E u r o p e a n I m m i g r a t i o n Policy. A Comparative Study, Camb r i d g e 1985. 14 Z u m Europäisieiungsbegriff in d e n Geschichtswissenschaften vgl. H a r t m u t Kaelble, Europäisierung, in: Matthias Middell (Hrsg.), D i m e n s i o n e n d e r Kultur- u n d Gesellschaftsgeschichte. Festschrift f ü r H a n n e s Sieglist z u m 60. Geburtstag, Leipzig 2007, S.73—89; Ulrike v o n H i r s c h h a u s e n / K i r a n Klaus Patel, E u r o p e a n i z a t i o n in History: A n I n t r o d u c t i o n , in: M a r t i n C o n w a y / K i r a n Klaus Patel (Hrsg.), E u r o p e a n i z a t i o n in t h e Twentieth Century. Historical A p p r o a c h e s , New York 2010. 15 A n t h o n y Fielding, Migrants, Institutions a n d Politics: t h e Evolution of E u r o p e a n Migration Policies, in: Russell King (Hrsg.), Mass Migrations in E u r o p e . T h e Legacy a n d the F u t u r e , L o n d o n 1993, S.40— 62, h i e r S.52 (eigene Ü b e r s e t z u n g ) . 16 Vgl. M a r c e l B e r l i n g h o f f , B e t w e e n E m a n c i p a t i o n a n d D e f e n c e : T h e Failure of t h e C o m m i s s i o n ' s A t t e m p t to C o n c e i t a C o m m o n E u r o p e a n I m m i g r a t i o n Policy, in: L ' E u r o p e e n F o r m a t i o n . J o u r n a l of Studies o n E u r o p e a n I n t e g r a t i o n a n d F e d e r a l i s m (2009), H . 3 5 3 / 3 5 4 , S.183-195. Vgl. Veronica Tomei, Europäische Migrationspolitik zwischen Kooperationszwang u n d Souveränitätsa n s p r ü c h e n , B o n n 1997. 18 Vgl. d e n Beitrag v o n C h r i s t o p h Rass in d i e s e m B a n d . 19 Dies waren insbesondere d e r Fachausschuss Freizügigkeit, d e r B e r a t e n d e Ausschuss f ü r Freizügigkeit u n d d e r Ständige Beschäftigungsausschuss.

1 5 2 Marcel Berlinghoff

Austauschprozesse von Studienreisen von Ministerialbeamten in die N a c h b a r l ä n d e r ü b e r Flurgespräche auf Konferenzen d e r OECD u n d des Europarates bis zu eigens e i n b e r u f e n e n T a g u n g e n zum T h e m a „Ausländische A r b e i t n e h m e r " . 2 0 Diese f u ß t e n auf d e r Einsicht, dass die Probleme, die vermeintlich aus d e m transnationalen P h ä n o m e n d e r Migration entstand e n u n d die augenscheinlich in ganz Westeuropa a u f t r a t e n , a u c h in e i n e m e u r o p ä i s c h e n R a h m e n a n g e g a n g e n w e r d e n m ü s s t e n . H i e r d u r c h zirkulierten n i c h t n u r k o n k r e t e Steuerungskonzepte ü b e r die nationalstaatlichen Grenzen, s o n d e r n es kam auch zu einer Übern a h m e von P r o b l e m p e r z e p t i o n e n aus a n d e r e n gesellschaftlichen Kontexten, die zwar nicht u n b e d i n g t eine E n t s p r e c h u n g in d e r „eigenen" Gesellschaft hatten, die aber d e n Blick auf das „Problem" prägten u n d die weiteren Diskussionen d a r ü b e r nachhaltig beeinflussten. Vor diesem H i n t e r g r u n d wird klar, dass die Anwerbe- u n d E i n w a n d e r u n g s s t o p p s d e r f r ü h e n 1970er J a h r e f ü r d e n n a t i o n a l e n Einzelfall zwar in i h r e r E n t s t e h u n g b e s c h r i e b e n , o h n e i h r e n e u r o p ä i s c h e n Kontext j e d o c h nicht b e f r i e d i g e n d erklärt w e r d e n k ö n n e n . 2 1 D a h e r soll im F o l g e n d e n zunächst die europaweite Debatte u m das s o g e n a n n t e „Problem d e r a u s l ä n d i s c h e n A r b e i t n e h m e r " skizziert u n d a n s c h l i e ß e n d die r e g i e r u n g s i n t e r n e Diskussion im Vorfeld des d e u t s c h e n Anwerbestopps in i h r e n e u r o p ä i s c h e n Z u s a m m e n h a n g e i n g e o r d n e t werden.

2. Die e u r o p ä i s c h e D e b a t t e u m d a s „ P r o b l e m d e r a u s l ä n d i s c h e n A r b e i t nehmer" A u c h w e n n sich die Migrationsregime d e r westeuropäischen Industriestaaten n a c h d e m Zweiten Weltkrieg a b h ä n g i g von i h r e r Kolonial- u n d Migrationsgeschichte deutlich vone i n a n d e r unterschieden, so setzte sich im Bereich d e r Arbeitsmigration überall das Prinzip d e r „Gastarbeiterbeschäftigung" d u r c h , dessen K e n n z e i c h e n die befristete D a u e r des Aufenthalts von Arbeitsmigranten war. 22 Mit d e m U m f a n g d e r Arbeitsmigration stieg j e d o c h auch die Verweildauer d e r einzelnen Migranten, was in d e r zweiten Hälfte d e r 1960er J a h r e zu verstärktem Familiennachzug u n d damit zu e i n e r zumindest mittelfristigen Einwanderungssituation führte. 2 3 Dies blieb auch d e n zuständigen B e h ö r d e n nicht verborgen, zumal die verstärkte A r b e i t s m i g r a t i o n i n s b e s o n d e r e in d e n Ballungsgebieten zu w a c h s e n d e r K o n k u r r e n z auf d e m W o h n u n g s m a r k t , P r o b l e m e n bei d e r Konzeption d e r Schulbildung u n d Fragen d e r r e c h t l i c h e n u n d politischen Beteiligung f ü h r t e . Diese „ E n t d e c k u n g d e r E i n w a n d e r u n g " ä n d e r t e j e d o c h zunächst nichts d a r a n , dass Arbeitsmigration öffentlich weiter u n t e r den Prämissen d e r t e m p o r ä r e n „Gastarbeit" verhandelt wurde. Der W i d e r s p r u c h von Einwanderungsrealität u n d d e m Diskurs ü b e r t e m p o r ä r e Arbeitsmigration blieb nicht

20

Vgl. H e l m u t H e y d e n , D i s k u s s i o n ü b e r d i e A u s l ä n d e r b e s c h ä f t i g u n g in E u r o p a , in: B u n d e s a r b e i t s blatt 24 (1973), S.33-36. 21 U m d i e s e n m e t h o d i s c h e n N a t i o n a l i s m u s z u ü b e r w i n d e n , b e d i e n t sich d i e z u g r u n d e l i e g e n d e Fors c h u n g s a r b e i t d e m A n s a t z d e r „histoire croisee", d e r d i e g e g e n s e i t i g e n b e w u s s t e n u n d u n b e w u s s t e n A u s t a u s c h p r o z e s s e zwischen d e n z u s t ä n d i g e n R e g i e r u n g s b e h ö r d e n in d i e Analyse m i t e i n b e z i e h t ; vgl. Michael W e r n e r / B e n e d i c t e Z i m m e r m a n n , Vergleich, Transfer, Verflechtung. Der Ansatz d e r histoire c r o i s e e u n d d i e H e r a u s f o r d e r u n g d e s T r a n s n a t i o n a l e n , in: G e s c h i c h t e u n d G e s e l l s c h a f t 2 8 ( 2 0 0 2 ) , S.607—636; M a t t h i a s M i d d e l l , K u l t u r t r a n s f e r u n d t r a n s n a t i o n a l e G e s c h i c h t e , in: d e r s . ( H r s g . ) , D i m e n s i o n e n d e r K u l t u i - u n d G e s e l l s c h a f t s g e s c h i c h t e , S.49—69. -- Vgl. B a d e , E u r o p a in B e w e g u n g . 23 Das b e d e u t e t weder, dass d i e M i g r a n t e n e i n e d a u e r h a f t e o d e r g a r e n d g ü l t i g e E i n w a n d e r u n g p l a n t e n , n o c h , dass sie n i c h t w i e d e r in i h r e H e r k u n f t s l ä n d e r z u r ü c k k e h r t e n o d e r w e i t e r w a n d e r t e n . U n a b h ä n g i g v o n d e r D a u e r d e s A u f e n t h a l t s b e n ö t i g t e n sie a b e r E i n r i c h t u n g e n wie W o h n u n g e n , S c h u l e n usw., d i e f ü r d e n befristeten Aufenthalt d e r „Gastarbeiter" nicht vorgesehen waren.

Der europäisierte Anwerbestopp 1 5 3 folgenlos: U n t e r d e m S a m m e l b e g r i f f des „Problems d e r ausländischen

Arbeitnehmer"

wurden bald in ganz E u r o p a n e b e n ö k o n o m i s c h e n a u c h integrations- u n d kontrollpolitische Aspekte d e r M i g r a t i o n diskutiert.

2.1 V o l k s w i r t s c h a f t l i c h e

Kosten-Nutzen-Rechnung

Die Diskussion der Arbeitsmigration u n t e r ö k o n o m i s c h e n Gesichtspunkten ist n a h e l i e g e n d . Sie war j e d o c h e i n e m g r u n d l e g e n d e n W a n d e l unterworfen: Galt in d e n 1 9 5 0 e r u n d f r ü h e n 1 9 6 0 e r J a h r e n die A u s l ä n d e r b e s c h ä f t i g u n g n o c h als G a r a n t i e f ü r Wohlstandssteigerung u n d I n f l a t i o n s d ä m p f u n g , so traten im L a u f e des J a h r z e h n t s verstärkt die infrastrukturellen Kosten d e r A n w e r b u n g in d e n Blick. Z u n ä c h s t j e d o c h l o b t e n Politiker u n d Wirtschaftsvert r e t e r die Auslastung d e r P r o d u k t i o n s a n l a g e n , die d u r c h die A u s l ä n d e r b e s c h ä f t i g u n g e r m ö g l i c h t wurde. D i e Schweiz war das erste L a n d , in d e m volkswirtschaftliche B e d e n k e n an d e r A u s l ä n d e r b e s c h ä f t i g u n g n i c h t n u r v o n Gewerkschaftsseite g e ä u ß e r t w u r d e n . E i n in weiten T e i l e n bereits 1 9 6 1 erarbeiteter, j e d o c h erst 1 9 6 4 v e r ö f f e n t l i c h t e r B e r i c h t e i n e r R e g i e r u n g s k o m m i s s i o n ü b e r „Das P r o b l e m d e r ausländischen Arbeitskräfte" riet, das Ausm a ß d e r A u s l ä n d e r b e s c h ä f t i g u n g u n t e r a n d e r e m aus b e t r i e b s - u n d volkswirtschaftlichen sowie k o n j u n k t u r p o l i t i s c h e n G r ü n d e n zu b e s c h r ä n k e n . 2 4 M o n i e r t w u r d e n n e b e n e i n e r s i n k e n d e n Produktivität der Arbeitsmigranten steigende Kosten „für W e r b u n g , Ausbildung, U n t e r k u n f t u n d B e t r e u u n g der ausländischen Arbeitskräfte" 2 5 , das Aufschieben von Ration a l i s i e r u n g s m a ß n a h m e n zugunsten arbeitsintensiver Produktionsweisen sowie eine künstlic h e V e r l ä n g e r u n g d e r H o c h k o n j u n k t u r . Die ersten „ P l a f o n i e r u n g s " - M a ß n a h m e n , welche die B e s c h ä f t i g u n g von A u s l ä n d e r n in schweizerischen B e t r i e b e n b e s c h r ä n k e n

sollten,

wurden folglich a u c h mit wirtschafts- u n d k o n j u n k t u r p o l i t i s c h e n A s p e k t e n b e g r ü n d e t . Die schweizerische D e b a t t e f a n d a u c h in a n d e r e n L ä n d e r n i h r e n Widerhall, etwa in W e s t d e u t s c h l a n d u n d in d e n N i e d e r l a n d e n . H i e r wurde das A r g u m e n t d e r s i n k e n d e n Rentabilität ausschließlich volkswirtschaftlich verwendet u n d d e m Nutzen ausgelasteter P r o d u k t i o n s a n l a g e n u n d e i n g e s p a r t e r B i l d u n g s a u s g a b e n w u r d e n die K o s t e n f ü r steig e n d e I n f r a s t r u k t u r a u s g a b e n , beispielsweise f ü r d e n W o h n u n g s b a u , a b e r a u c h f ü r d e n A u s b a u d e r medizinischen u n d schulischen Versorgung gegenübergestellt. So wurden überall in E u r o p a K o s t e n - N u t z e n - R e c h n u n g e n m i t d e m Ziel aufgestellt, zu e i n e r Q u o t e zu g e l a n g e n , bis zu w e l c h e r sich die A u s l ä n d e r b e s c h ä f t i g u n g volkswirtschaftlich l o h n e - ein m ü ß i g e s U n t e r f a n g e n , das nirgends zu e i n e m b e f r i e d i g e n d e n Ergebnis führte. In e i n e m letzten Schritt des argumentativen Wandels wurde schließlich A n f a n g der 1 9 7 0 e r J a h r e d e n U n t e r n e h m e r n vorgeworfen, sie b e r e i c h e r t e n sich schamlos zu Lasten der Allgemeinheit, welche die Kosten d e r Arbeitsmigration zu tragen h a b e .

2.2 Kapazität Das K o s t e n a r g u m e n t der volkswirtschaftlichen Diskussion des „ P r o b l e m s d e r A u s l ä n d e r b e s c h ä f t i g u n g " b i l d e t e e i n e n e i g e n e n Diskursstrang, d e r mit d e r „ E n t d e c k u n g d e r Einw a n d e r u n g " a n Gewicht g e w a n n : die F r a g e d e r Kapazität. D a m i t war e i n e r s e i t s die sogen a n n t e infrastrukturelle Belastung, andererseits die a n g e n o m m e n e Aufnahmewilligkeit der e i n h e i m i s c h e n Bevölkerung gemeint. Mit w a c h s e n d e m U m f a n g der Ausländerbeschäftigung u n d z u n e h m e n d e r A u f e n t h a l t s d a u e r d e r A r b e i t s m i g r a n t e n v e r r i n g e r t e sich d e r A n t e i l derer, die in werkseigenen U n t e r k ü n f t e n lebten. D e r D r u c k a u f d e n W o h n u n g s m a r k t n a h m

B I G A , Das P r o b l e m d e r ausländischen Arbeitskräfte, B e r n 1964. - b E b e n d a , S. 167. 24

1 5 4 Marcel Berlinghoff

zu. W ä h r e n d die Wohnungsfrage in d e r Schweiz f ü r die politische Diskussion n u r eine unterg e o r d n e t e Rolle spielte, waren die vergleichsweise schlechten U n t e r k u n f t s b e d i n g u n g e n der „Gastarbeiter" in d e r Bundesrepublik ein a n d a u e r n d e s T h e m a , das Medien, Wohlfahrtsverbände u n d Kirchen u n d d a d u r c h schließlich auch die Politik lange beschäftigte. J e d o c h waren die U n t e r k ü n f t e in d e n Sanierungsgebieten d e r d e u t s c h e n I n n e n s t ä d t e u n d die ü b e r b e l e g t e n Privatzimmer im Vergleich zu französischen Verhältnissen geradezu paradiesisch. H i e r h a t t e n sich im Laufe d e r 1960er J a h r e u m die großen Industriezentren Slums - die s o g e n a n n t e n Bidonvilles - gebildet, in d e n e n die z u g e w a n d e r t e n Arbeitskräfte bisweilen, z u m Teil mit i h r e n Familien, o h n e fließendes Wasser lebten. Allein in d e r Region Paris lebten 1970 geschätzte 46 000 M e n s c h e n in 116 b e k a n n t e n Bidonvilles. 26 D a n e b e n wuchs mit d e m m i g r a t i o n s b e d i n g t e n Bevölkerungsanstieg a u c h die Auslastung von medizinischen u n d Bildungseinrichtungen, was die K o m m u n e n vor g r o ß e Investitionsaufgaben stellte. Diese „ Ü b e r l a s t u n g d e r sozialen I n f r a s t r u k t u r " , so das Schlagwort d e r administrativen Diskussionen, k o n n t e sich n a c h M e i n u n g d e r R e g i e r u n g s b e a m t e n möglicherweise a u c h in K o n k u r r e n z u n d gewalttätigen A u s e i n a n d e r s e t z u n g e n zwischen E i n h e i m i s c h e n u n d Zug e z o g e n e n ä u ß e r n . X e n o p h o b e Einstellungen gab es allenthalben, u n d die breite Uberf r e m d u n g s b e w e g u n g in d e r Schweiz sowie S p a n n u n g e n in migrantisch g e p r ä g t e n Stadtvierteln d e r N i e d e r l a n d e ließen in ganz E u r o p a die Sorge vor rassistisch motivierten U n r u h e n wachsen. 2 7 Mit d e r „begrenzten A u f n a h m e f ä h i g k e i t " waren also sowohl Infrastruktur als a u c h Toleranz d e r e i n h e i m i s c h e n Bevölkerung gemeint.

2.3 Integration U m dieser Gefahr zu b e g e g n e n , aber auch u m die soziale Lage d e r Migranten zu verbessern, w u r d e n verschiedene Wege zur F ö r d e r u n g i h r e r Integration diskutiert. Dabei blieb die Semantik des Begriffs diffus: Die B e d e u t u n g e n des Schlagworts, die sowohl zwischen d e n Staaten als a u c h u n t e r innerstaatlichen A k t e u r e n divergierten, r e i c h t e n von e i n e r als vollständige A n p a s s u n g g e d a c h t e n Assimilation ü b e r die E i n g l i e d e r u n g in d e n Arbeitsalltag bis h i n zur L ö s u n g sozialer P r o b l e m e u n d d e r A u f h e b u n g von Diskriminierung. 2 8 In d e r Schweiz mit i h r e m auf strikte Rotation ausgelegten Migrationsregime blieb die alltägliche Integrationsarbeit außerstaatlichen O r g a n i s a t i o n e n d e r k o m m u n a l e n o d e r k a n t o n a l e n E b e n e v o r b e h a l t e n , w ä h r e n d sich die politische Diskussion ü b e r die als A n g l e i c h u n g an die „Schweizer Eigenart" gedachte Assimilation auf mögliche Kandidaten einer E i n b ü r g e r u n g beschränkte. 2 9 A u c h in d e r B u n d e s r e p u b l i k w a r e n soziale D i e n s t l e i s t u n g e n A u f g a b e d e r Wohlfahrtsverbände, die j e d o c h von d e n Innenministerien finanziert wurden. In die politische Diskussion u m die Integration d e r „Gastarbeiter" wurden j e d o c h nicht n u r Einbürgerungswillige, s o n d e r n alle Ausländer a u f g e n o m m e n , „die ü b e r einen längeren Zeitraum o d e r auf D a u e r in d e r Bundesrepublik bleiben wollen". 30 Dabei ging es in erster Linie u m eine Integration in

26

R a l p h Schor, Histoire d e l ' i m m i g r a t i o n e n F r a n c e d e la fin d u X I X e siecle ä n o s j o u r s , Paris 1996, S.215. Zur W o h n s i t u a t i o n in d e n N i e d e r l a n d e n vgl. J a n L u c a s s e n / R i n u s P e n n i n x , Newcomers. Imm i g r a n t s a n d their D e s c e n d a n t s in t h e N e t h e r l a n d s 1550—1995, A m s t e r d a m 1997. 27 Vgl. T h o m a s B u o m b e r g e r , K a m p f g e g e n u n e r w ü n s c h t e F r e m d e . V o n J a m e s S c h w a r z e n b a c h bis C h r i s t o p h Blocher, Z ü r i c h 2004; L u c a s s e n / P e n n i n x , Newcomers, S.166. 28 Vgl. Friedrich H e c k m a n n / D o m i n i q u e S c h n a p p e r (Hrsg.), T h e I n t e g r a t i o n of I m m i g r a n t s in Europ e a n Societies. National D i f f e r e n c e s a n d T r e n d s of C o n v e r g e n c e , Stuttgart 2003. 29 Vgl. Matthias Hirt, Die Schweizerische B u n d e s v e r w a l t u n g i m U m g a n g mit d e r Arbeitsmigration: Sozial-, kultur- u n d staatspolitische Aspekte. 1960 bis 1972, S a a r b r ü c k e n 2009. 30 BAich, Β 1 0 6 / 3 9 9 9 6 , N i e d e r s c h r i f t zur Sitzung d e r A u s l ä n d e r r e f e r e n t e n d e r I n n e n m i n i s t e r a m 23./24.5.1973.

Der europäisierte Anwerbestopp 155

den deutschen Sozialstaat auch außerhalb der Arbeitswelt, aber auch um eine Ausweitung der Berufs- und Bildungsförderung unter migrationsspezifischen Gesichtspunkten. 3 1 In Frankreich wiederum nahm der Staat die Integrationspolitik als Sozialpolitik selbst in die H a n d u n d weitete den ursprünglich f ü r die „Frangais Musulmans d'Algerie" gedachten Sozialfonds auf alle Einwanderer aus. Die Staatsangehörigkeit für in Frankreich geborene Kinder und die auf Assimilation gerichtete Schulpolitik ließen zudem keinen Zweifel daran, dass aus Einwanderern Franzosen werden würden. 3 2 Zugleich existierten aber auch starke Vorbehalte, ob (post)koloniale Migranten aus Nord- und Schwarzafrika überhaupt assimilationsfähig seien. Am umfangreichsten waren die von der Europäischen Kommission erarbeiteten Vorstellungen über die Integrationspolitik. Im Rahmen des von der deutschen Bundesregierung angestoßenen „Sozialpolitischen Aktionsprogramms" wurde 1974 ein ,Aktionsprogramm zugunsten der Wanderarbeitnehmer und ihrer Familien" erstellt. 33 Dieses enthielt neben Maßnahmen zur Familien-, Berufs- u n d W o h n u n g s f ö r d e r u n g auch die einheitliche Zuerkennung sozialer und politischer Rechte an alle Migranten unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit. So weit wollten die Regierungen der Mitgliedsländer j e d o c h nicht gehen, weshalb das Aktionsprogramm zwar in einer abgespeckten Form 1976 vom Rat angenommen, j e d o c h in der Folge nicht umgesetzt wurde. 3 4

2 . 4 Kontrolle ... Angesichts der großen Aufgaben, vor die der Immigrationsprozess die „Einwanderungsländer widerWillen" 3 5 stellte, setze sich zu Beginn der 1970er J a h r e überall die Auffassung durch, dass die soziale Integration der Zugewanderten nur gelingen könne, wenn zugleich der Zuzug neuer Migranten streng kontrolliert, oder besser noch: gestoppt werde. Eine strengere Kontrolle stand dabei nicht nur in Frankreich im Mittelpunkt der Diskussion, wo 1968 noch über 80 Prozent der registrierten Einwanderung abseits der offiziellen Einreisewege stattfand u n d erst im Nachhinein „regularisiert", d . h . legalisiert wurde. 3 6 Von Dänemark über die Niederlande, die Bundesrepublik und die Schweiz verschärften ab den späten 1960er J a h r e n alle Zielländer schrittweise die legalen Zuzugsmöglichkeiten f ü r Arbeitsmigranten sowie die Kontrollen an den Grenzen u n d in den Betrieben. 3 7 Angesichts des transnationalen Phänomens der unkontrollierten, klandestinen oder illegalen Migration war die Bereitschaft der Regierungen, sich über Staatsgrenzen hinweg auf ein gemeinsames Vorgehen zu dessen Bekämpfung zu einigen, besonders groß. So verwundert es

Vgl. Brigitte zur Nieden, „... u n d deutsch ist wichtig für die Sicherheit!" Eine kleine Genealogie des Spracherwerbs Deutsch in der BRD, in: Sabine H e s s / J a n a B i n d e r / J o h a n n e s Moser (Hrsg.), N o integration?! Kulturwissenschaftliche Beiträge zur Integrationsdebatte in E u r o p a , Bielefeld 2009, S. 123— 136. 3 2 Vgl. Gerard Noiriel, Etat, nation et immigration. Vers une histoire d u pouvoir, Paris 2001; Patrick Weil, Qu'est-ce q u ' u n Frangais? Histoire d e la nationality frangaise d e p u i s la Revolution, Paris 2005. 3 3 Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Aktionsprogramm zugunsten der Wanderarbeitnehmer u n d ihrer Familien (von der Kommission d e m Rat vorgelegt), Brüssel 18.12.1974; vgl. Berlinghoff, Emancipation. 3 4 Vgl. Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Leitlinien für eine Wandelungspolitik der Gemeinschaft. Mitteilung der Kommission an d e n Rat v o m 7. März 1985, L u x e m b u r g 1985, S.5. 3 5 Dieses von B a d e auf die Bundesrepublik bezogene Diktum lässt sich a m E n d e der langen 1960er J a h r e auf alle westeuropäischen Industriestaaten ausweiten; vgl. B a d e , Auswanderungsland, S.67. 3 6 Vgl. Georges Tapinos, L'immigration etrangere en France. 1946—1973, Paris 1975, S.87. 3 7 Vgl. BAi ch, Β 149/21659, Protokolle der Sitzungen des Fachausschusses Freizügigkeit vom 13.12.1973 u n d 19.2.1975; Heyden, Diskussion. 31

156 Marcel Berlinghoff nicht, dass der Kampf gegen die illegale Migration lange Zeit der einzige migrationspolitische Bereich war, in dem sich die Mitgliedstaaten der EWG auf eine Koordinierung einigen konnten. 3 8 2 . 5 ... u n d S i c h e r h e i t Mit dem Bedeutungsgewinn des Kontrolldiskurses stieg auch wieder der Einfluss der Innenbehörden auf die migrationspolitische Debatte, die während des Booms von arbeitsmarktu n d wirtschaftspolitischen Argumenten dominiert worden war. Deren Hauptaugenmerk lag dabei auf der Inneren Sicherheit, was sich in erster Linie nicht auf eine vermeintlich höhere Kriminalität der Migranten, sondern vielmehr auf den aufkommenden internationalen Terrorismus sowie die Gefahr kommunistischer Infiltration u n d einer Destabilisierung der Gesellschaft bezog. So führten die Attentate palästinensischer Terroristen auf israelische Flugzeuge Anfang der 1970er J a h r e ebenso zu umfangreichen Massenabschiebungen von tatsächlichen oder vermeintlichen ,Arabern" aus der Bundesrepublik und der Schweiz wie zur Zeit des Algerienkrieges aus Frankreich. 3 9 Vor allem im „Frontstaat" Bundesrepublik, aber auch in der Eidgenossenschaft waren die migrationspolitischen Debatten in den Innenministerien seit Beginn des Kalten Kriegs zudem von der ständigen Angst vor der kommunistischen Infiltration beeinflusst. 40 Und schließlich sorgten soziale Kämpfe von Migranten dafür, dass die Behörden eine Solidarisierung von Neuer Linker und Arbeitsmigranten fürchteten, die zu einem zweiten „Mai 1968" führen könnte. Geschürt wurde diese Sorge insbesondere durch wilde Streiks, die in den Sommern 1972 u n d 1973 Teile der europäischen Automobilindustrie lahmlegten. 4 1 Die bereits erwähnten Unruhen in den Ballungsräumen der Niederlande u n d eine Serie rassistischer Morde in Frankreich ließen zudem überall in Europa die Angst vor „Rassenunruhen" wie in den USA wachsen. So warnte beispielsweise im J a n u a r 1972 ein internes Schreiben des Bundesinnenministeriums „unter Hinweis auf besorgte Stimmen der Stadtverwaltungen von München, Amsterdam, Den Haag, Rotterdam und Utrecht vor dem Heraufkommen innenpolitischer Konflikte durch zu große Ausländeranteile an der Bevölkerung". 42 2.6 Identität All diesen Bereichen gemeinsam waren Fragen der kollektiven Identität, die sich als rassistischer Subtext durch die Diskussionen zogen. 43 Die Annahme, bei den Migranten handele Vgl. Centre des Archives Contemporaines, Fontainebleau (CAC), 19960405 Al t. 13, Commission des Communautes Europeennes, „Migration Clandestin", 22.4.1975 [SEC(75) 1705]. 39 Vgl. Matthias Dahlke, Dei"Anschlag auf Olympia '72. Die politischen Reaktionen auf den internationalen Terrorismus in Deutschland, München 2006; Alexis Spire, Etrangers ä la carte. L'administration de rimmigration en France (1945—1975), Paris 2005. 40 Vgl. Mauro Cerutti, L'immigration italienne en Suisse dans le contexte de la Guerre froide, in: Jean Batou/Mauro Cerutti/Charles Heimberg/Marc Vuilleumier (Hrsg.), Pour une histoire des gens sans histoire. Ouvriers, exclues et rebelles en Suisse, 19e-20e siecles, Lausanne 1995, S.213—231; Hedwig Richter/Ralf Richter, Italienische „Gastarbeiter" im Ost-West-Konflikt. Kommunistische Propaganda und Überwachung zwischen Italien, BRD und DDR in den 1960er Jahren, in: Deutschland Archiv 41 (2008), S.456-465. 41 Vgl. Peter Birke, Wilde Streiks im Wirtschaftswunder. Arbeitskämpfe, Gewerkschaften und soziale Bewegungen in der Bundesrepublik und Dänemark, Frankfurt a.M. 2007; Manuela Bojadzijev, Die windige Internationale. Rassismus und Kämpfe der Migration, Münster 2008. 4 - BArch, Β 106/45161, Vermerk der Unterabteilung V II des BMI, 10.1.1972. 43 Vgl. Etienne Balibar, Gibt es einen „Neo-Rassismus"? in: ders./Immanuel Maurice Wallerstein (Hrsg.), Rasse — Klasse — Nation. Ambivalente Identitäten, Hamburg 1990, S.23—38. 38

Der europäisierte Anwerbestopp 157 es sich u m essentiell A n d e r e , die n u r bei k u l t u r e l l e r N ä h e in die e i g e n e , als h o m o g e n vorgestellte Gesellschaft integriert w e r d e n k ö n n t e n , lag in allen L ä n d e r n d e n E n t s c h e i d u n g e n d e r M i n i s t e r i a l b e a m t e n z u g r u n d e . 4 4 Dies gilt f ü r die Diskurse u m a u f g r u n d d e r A n w e s e n h e i t g r o ß e r M i g r a n t e n g r u p p e n b e s t e h e n d e Sicherheitsrisiken e b e n s o wie f ü r die e i n e r b a l d e r r e i c h t e n o d e r g a r ü b e r s c h r i t t e n e n A u f n a h m e f ä h i g k e i t d e r Gesellschaft. Dies gilt aber auch f ü r die Diskussionen u m integrationsfähige u n d -unfähige M i g r a n t e n g r u p p e n . D a b e i v e r s c h o b sich m i t d e r Zeit das Bild d e s A n d e r e n v o m S ü d e n E u r o p a s a u f d i e a n d e r e Seite des Mittelmeers. Nicht m e h r „Südländer", also Italiener, S p a n i e r u n d G r i e c h e n , w a r e n die g e f ä h r l i c h e n F r e m d e n , s o n d e r n M a r o k k a n e r , T ü r k e n o d e r g a r „Afroasiaten". 4 5 Diese, so d i e g ä n g i g e M e i n u n g , k ö n n t e n a u f g r u n d i h r e r „völligen A n d e r s a r t i g k e i t " sowie i h r e r religiösen u n d k u l t u r e l l e n B r ä u c h e u n t e r k e i n e n U m s t ä n d e n integriert o d e r g a r assimiliert werden. Dass kulturelle D i f f e r e n z bisweilen a u c h n o c h mit biologisch-rassistischen Vorstellungen v e r b u n d e n war, zeigt die Diskussion u m die Freizügigkeit f ü r b r i t i s c h e S t a a t s b ü r g e r n a c h d e m Beitritt des Vereinigten K ö n i g r e i c h e s z u r E W G 1973. U m zu v e r h i n d e r n , dass „farbige" C o m m o n w e a l t h - B ü r g e r i h r R e c h t a u f f r e i e Arbeitsplatz- u n d B e r u f s w a h l auf d e m e u r o p ä i s c h e n F e s t l a n d w a h r n a h m e n , zwang d i e V e r h a n d l u n g s d e l e g a t i o n d e r E W G die B r i t e n , i h r S t a a t s a n g e h ö r i g k e i t s r e c h t so zu m o d i f i z i e r e n , dass ein G r o ß t e i l d e r „ f a r b i g e n " U n t e r t a n e n d e r K i o n e v o n d e r Freizügigkeit a u s g e s c h l o s s e n w u r d e . 4 6 N i c h t zufällig t r a t e n a m 1 . J a n u a r 1973, d e m Tag d e s EG-Beitritts, die B e s t i m m u n g e n d e s I m m i g r a t i o n Act v o n 1971 in Kraft, n a c h d e n e n n u r d i e j e n i g e n „british subjects" das u n w i d e r r u f l i c h e N i e d e r l a s s u n g s r e c h t u n d d a m i t die Möglichkeit z u r Freizügigkeit b e s a ß e n , die auf d e n Britischen Inseln l e b t e n , d o r t g e b o r e n w a r e n o d e r d e r e n E l t e r n o d e r G r o ß e l t e r n diese B e d i n g u n g e n e r f ü l l t e n . 4 7 Die ü b e r w i e g e n d e M e h r z a h l d e r ü b r i g e n C o m m o n w e a l t h - B ü r g e r w u r d e d u r c h das Gesetz d e n a n d e r e n A u s l ä n d e r n gleichgestellt.

3. D i e d e u t s c h e D e b a t t e u m die K o n s o l i d i e r u n g d e r A u s l ä n d e r b e s c h ä f t i g u n g I m F o l g e n d e n soll die politische Diskussion u m e i n e restriktive R e f o r m d e r A r b e i t s m i g r a tion in die B u n d e s r e p u b l i k zu B e g i n n d e r 1 9 7 0 e r J a h r e skizziert u n d in d e n K o n t e x t d e r e u r o p ä i s c h e n A n w e r b e - u n d E i n w a n d e r u n g s s t o p p s e i n g e o r d n e t w e r d e n . Diese Diskussion f a n d in e r s t e r L i n i e zwischen d e m M i n i s t e r i u m f ü r A r b e i t u n d S o z i a l o r d n u n g (BMA), d e m

44

Vgl. Sylvain Laurens, U n e politisation f e u t i e e . Les hauts fonctionnaires et l'immigration en France, 1962—1981, Paris 2009; W o n n e R i a n o / D o r i s Wastl-Walter, Immigration Policies, State Discourses o n Foreigners, a n d the Politics of Identity in Switzerland, in: Environment a n d Planning A, 38 (2006), S. 1693—1713; Christine Morgenstern, Rassismus — K o n t u r e n einer Ideologie. E i n w a n d e r u n g im politischen Diskurs d e r Bundesrepublik Deutschland, H a m b u r g 2002. 45 Vgl. Rosmarie Beier-de H a a n / J a n Werquet (Hrsg.), Fremde? Bilder von d e n „Anderen" in Deutschland u n d Frankreich seit 1871, Dresden 2009; Marcel Berlinghof!, L'arret de la politique d ' i m m i g r a t i o n de travail en France et en Allemagne et ses repercussions sur l'image des etrangers, in: Marianne A m a r (Hrsg.), A c h a c u n ses etrangers? F r a n c e — A l l e m a g n e d e 1871 ä a u j o u r d ' h u i , Alles 2009, S. 101-105. 46 Diese rassistische Exklusion von N i c h t e u r o p ä e r n u n a b h ä n g i g von ihrer Staatsangehörigkeit hatte bereits beim Abschluss des EWG-Vertrags bestanden; vgl. Thomas Gees, Die Schweiz im Eui opäisierungsprozess. Wirtschafts- u n d gesellschaftspolitische Konzeptionen a m Beispiel d e r Aibeitsmigrations-, A g r a r - u n d Wissenschaftspolitik, 1947-1974, Zürich 2006, S.85. 47 Vgl. Zig Layton-Henry, T h e Politics of Immigration. Immigration, „Race" a n d „Race" Relations in Post-war Britain, Oxford 1992; vgl. auch die zahlreichen Schreiben der Deutschen Botschaft in L o n d o n an das Auswärtige Amt im Frühjahr u n d S o m m e r 1972, Politisches Archiv des Auswärtigen Amts, Berlin (PA/AA), Β 8 5 / 1 1 7 9 u n d 1034.

158 Marcel Berlinghoff

I n n e n m i n i s t e r i u m (BMI) u n d d e m B u n d e s k a n z l e r a m t (BK) statt. 4 8 Bisweilen w u r d e n in e i n e m i n t e r m i n i s t e r i e l l e n Arbeitskreis a n d e r e v o n d e m T h e m a b e t r o f f e n e Ressorts u n d B e h ö r d e n , i n s b e s o n d e r e das Auswärtige A m t (AA), das W i r t s c h a f t s m i n i s t e r i u m (BMWi) sowie die Bundesanstalt f ü r Arbeit (BA), h i n z u g e z o g e n . 4 9 Auf f ö d e r a l e r E b e n e b e s c h ä f t i g t e n sich d i e I n n e n m i n i s t e r k o n f e r e n z sowie die A u s l ä n d e r b e a u f t r a g t e n d e r L ä n d e r m i t d e m T h e m a . Die S o z i a l p a r t n e r u n d W o h l f a h r t s v e r b ä n d e w a r e n sowohl ü b e r e i n e n K o o r d i n i e r u n g s k i e i s a m BMA als a u c h ü b e r d i e A r b e i t s g r u p p e (AG) , A u s l ä n d e r b e s c h ä f t i g u n g " d e r Sozialpolitischen G e s p r ä c h s r u n d e (SpG) in d i e Diskussionsprozesse e i n g e b u n d e n .

3.1 Die erste Krise der Ausländerbeschäftigung Bereits zu B e g i n n d e r 1 9 6 0 e r J a h r e war klar, dass m i t d e m stark w a c h s e n d e n U m f a n g d e r A u s l ä n d e r b e s c h ä f t i g u n g a u c h die A u f e n t h a l t s d a u e r d e r A r b e i t s m i g r a n t e n steigen w ü r d e . 5 0 U m d e r d a b e i b e f ü r c h t e t e n G e f a h r d e s „sittlichen Verfalls" l e d i g e r bzw. allein in d e r B u n d e s r e p u b l i k l e b e n d e r a u s l ä n d i s c h e r A r b e i t n e h m e r u n d A r b e i t n e h m e r i n n e n zu b e g e g n e n , w u r d e d e r F a m i l i e n n a c h z u g z u m i n d e s t toleriert. S c h o n 1964 schätzte BA-Präsident A n t o n Säbel, dass z e h n P r o z e n t d e r A u s l ä n d e r a u f D a u e r m i t i h r e n F a m i l i e n in d e r B u n d e s r e p u blik b l e i b e n w ü r d e n . 5 1 D o c h a u c h w e n n die E i n w a n d e r u n g b e r e i t s zu dieser Zeit z u r K e n n t n i s g e n o m m e n w u r d e , so b l i e b d i e D i s k u s s i o n u m d i e A n w e r b u n g a u s l ä n d i s c h e r A r b e i t n e h m e r weiter v o n a r b e i t s m a r k t p o l i t i s c h e n A r g u m e n t e n b e s t i m m t . Dies gilt a u c h f ü r die Kritik a n d e r A u s l ä n d e r b e s c h ä f t i g u n g , d i e i n s b e s o n d e r e im V o r f e l d d e r e r s t e n groß e n Rezession d e r W i r t s c h a f t s w u n d e i j a h r e v o n 1 9 6 6 / 6 7 g e ä u ß e r t w u r d e : So kritisierte B u n d e s k a n z l e r L u d w i g E r h a r d 1964 u n d 1965 w i e d e r h o l t d i e A r b e i t s z e i t v e r k ü r z u n g e n u n d die L o h n f o r d e r u n g e n d e r Gewerkschaften, da diese eine weitere u n d verstärkte Anwerbung ausländischer Arbeitnehmer notwendig mache.52 Z u d e m g e l a n g t e a u c h die schweizerische Diskussion u m die volkswirtschaftlichen Auswirk u n g e n d e r „Fremdarbeiter"-Beschäftigung in die B u n d e s r e p u b l i k , w o n a c h die A u s l ä n d e r beschäftigung unrentable Wirtschaftsstrukturen konserviere, technische Rationalisierung v e r z ö g e r e u n d sich d u r c h n o t w e n d i g e i n f r a s t r u k t u r e l l e I n v e s t i t i o n e n d i e Kosten-NutzenBilanz d e r „Gastarbeiter"-Anwerbung verschlechtere. 5 3 Dabei w u r d e die A u f m e r k s a m k e i t d e r M i n i s t e r i a l b e a m t e n a u c h auf d e n w a c h s e n d e n Widerstand gelenkt, d e r in d e r schweizerischen B e v ö l k e r u n g g e g e n die A n w e s e n h e i t d e r v o r allem i t a l i e n i s c h e n „ F r e m d a r b e i t e r " a u f k a m u n d b e r e i t s 1965 zu e i n e r e r s t e n „ U b e r f r e m d u n g s i n i t i a t i v e " f ü h r t e . 5 4 In e i n e m V e r m e r k des B u n d e s k a n z l e r a m t s h e i ß t es:

48

Vgl. J a n Schneider, M o d e r n e s Regieren u n d Konsens. Kommissionen u n d Beratungsregime in d e r d e u t s c h e n Migrationspolitik, Wiesbaden 2010; Schönwälder, Einwanderung; vgl. dagegen: Knortz, Diplomatische Tauschgeschäfte. 49 Hier wurde bis 1971 in erster Linie über Ausnahmeanträge f ü r die Beschäftigung von „außereuropäischen" Arbeitskräften entschieden, die — d e m „Europäer-Grundsatz" d e r I n n e n m i n i s t e r k o n f e r e n z von 1965 e n t s p r e c h e n d — eigentlich nicht in d e r Bundesrepublik beschäftigt w e i d e n sollten. Dabei wurde d e n A n t r ä g e n wegen des h e r r s c h e n d e n Arbeitskräftemangels u n d bisweilen auch aus außenpolitischen G r ü n d e n meist stattgegeben; vgl. Schönwälder, Einwanderung, S. 257—277; Knortz, Diplomatische Tauschgeschäfte. 50 Vgl. Oswald u.a., Einwanderungsland Deutschland. 61 A n t o n Säbel, „300 Mill. DM f ü r Ausländerheime", in: N e u e Rhein Zeitung, 20.6.1964, zitiert nach: e b e n d a , S.24. 52 Vgl. Schönwälder, Einwanderung; S o n n e n b e i g e r , Nationale Migrationspolitik. 53 Vgl. BIGA, Problem; Egon T u c h t f e l d s Das P r o b l e m d e r ausländischen Arbeitskräfte in d e r Schweiz, in: Wirtschaftsdienst 45 (1965), S.643-647. 54 Vgl. Mauro Cerutti, La politique migratoire de la Suisse 1945-1970, in: Hans Mahnig (Hrsg.), Histoire d e la politique de migration, d'asile et d ' i n t e g r a t i o n en Suisse depuis 1948, Zürich 2005, S. 89—134.

Der europäisierte Anwerbestopp 159 „Die Auseinandersetzungen u m die ausländischen A r b e i t n e h m e r in d e r Schweiz u n d die dort erg r i f f e n e n M a ß n a h m e n zur V e r r i n g e r u n g d e r Zahl d e r ,Gastarbeiter' h a b e n a u c h in d e r Bundesrepublik Deutschland — obwohl sich die Verhältnisse in beiden Ländern erheblich unterscheiden — die Diskussion u m dieses P r o b l e m a u f l e b e n lassen." 55

Die h i e r b e i g e ä u ß e r t e F u r c h t v o r „irrationale [n] R e a k t i o n e n d e r d e u t s c h e n B e v ö l k e r u n g " wog j e d o c h n i c h t allzu schwer, d a die V e r h ä l t n i s s e in d e r Schweiz m i t e i n e m Anteil ausl ä n d i s c h e r Beschäftigter v o n r u n d 30 P r o z e n t mit d e n e n in d e r B u n d e s r e p u b l i k (ca. 5 Prozent) n i c h t v e r g l e i c h b a r seien. N a c h d e m die b u n d e s d e u t s c h e A u s l ä n d e r b e s c h ä f t i g u n g in d e r Rezession v o n 1 9 6 6 / 6 7 z u d e m i h r e F u n k t i o n als K o n j u n k t u r p u f f e r bewiesen h a t t e u n d m i t d e m W i r t s c h a f t s w a c h s t u m a u c h die A n w e r b u n g e r n e u t k r ä f t i g anstieg, s c h i e n e n diese u n d a n d e r e S o r g e n w i e d e r vergessen. 5 6 Die politische Diskussion d e r Arbeitsmigration blieb vorerst v o n a r b e i t s m a r k t p o l i t i s c h e n I n t e r e s s e n d o m i n i e r t .

3.2 Das „Problem der ausländischen Arbeitnehmer" In d e r A G A u s l ä n d e r b e s c h ä f t i g u n g d e r S p G stellten die Vertreter des BMA n o c h im S o m m e r 1971 in d e r e r s t e n Sitzung fest: „Die B e s c h ä f t i g u n g v o n a u s l ä n d i s c h e n A r b e i t n e h m e r n im b i s h e r i g e n U m f a n g h a t i n s g e s a m t e i n e n positiven Beitrag z u r w i r t s c h a f t l i c h e n Entwickl u n g in d e r B u n d e s r e p u b l i k geleistet." 5 7 Zugleich w u r d e n a b e r m a l s Zweifel a n d e r gesamtw i r t s c h a f t l i c h e n R e n t a b i l i t ä t d e r A n w e r b u n g laut: „Bei e i n e m w e i t e r e n A n s t i e g d e r Ausl ä n d e r z a h l e n k ö n n t e n j e d o c h K o s t e n e r h ö h u n g e n diese Vorteile e r h e b l i c h b e e i n t r ä c h t i g e n . " Diese K o s t e n e r h ö h u n g e n e r g a b e n sich i n s b e s o n d e r e a u f k o m m u n a l e r E b e n e , wo sich Kreise, Städte u n d G e m e i n d e n angesichts e i n e r schnell w a c h s e n d e n Bevölkerung z u n e h m e n d m i t d e r B e r e i t s t e l l u n g d e r n ö t i g e n sozialen I n f r a s t r u k t u r ü b e r f o r d e r t s a h e n . U m d e m zu b e g e g n e n , s c h l u g e n die Vertreter des Arbeitsministeriums d e r A r b e i t s g r u p p e e i n e n „Stopp d e r N e u a n w e r b u n g " vor. Die A G war j e d o c h m e h r h e i t l i c h d e r M e i n u n g , dass „keine zusätzlic h e n administrativen M a ß n a h m e n " in die Ü b e r l e g u n g e n z u r weiteren mittel- u n d langfristig e n P l a n u n g e i n b e z o g e n w e r d e n sollten. D e r a r t i g e M a ß n a h m e n , so die A r g u m e n t a t i o n , f ü h r t e n n u r zu e i n e r v e r s t ä r k t e n illegalen E i n w a n d e r u n g „mit all i h r e n u n e r w ü n s c h t e n K o n s e q u e n z e n " u n d seien d a h e r z u r L ö s u n g des „Problems" u n g e e i g n e t . 5 8 Stattdessen sollten „wirtschaftskonforme M a ß n a h m e n " wie die E r h ö h u n g d e r A n w e r b e p a u s c h a l e die A u s l ä n d e r b e s c h ä f t i g u n g v e r t e u e r n u n d d a d u r c h gleichzeitig e i n s c h r ä n k e n sowie i h r e F o l g e k o s t e n m i t f i n a n z i e r e n . Es g e b e n ä m l i c h , d a w a r e n sich die m e i s t e n M i t g l i e d e r d e r A r b e i t s g r u p p e sicher, „aus ö k o n o m i s c h e n u n d a u ß e r ö k o n o m i s c h e n G r ü n d e n [...] e i n e G r e n z e d e r A u s l ä n d e r b e s c h ä f t i g u n g , die sich z a h l e n m ä ß i g j e d o c h n i c h t g e n a u b e s t i m m e n " lasse. 59

3.3 Auf Lösungssuche in Europa Das w u r d e in d e n M i n i s t e r i e n g e n a u s o g e s e h e n u n d a n v e r s c h i e d e n e n Stellen d e s a d m i nistrativen A k t e u r s g e f l e c h t s ein Blick ü b e r d e n n a t i o n a l e n T e l l e r r a n d g e w o r f e n : I n B a d e n W ü r t t e m b e r g war die Schweiz s c h o n l ä n g e r ein stets p r ä s e n t e s Vorbild in d e r Migrations-

55

BArch, Β 136/8842, BK ZA3, Vermerk zu d e n ökonomischen Aspekten der Ausländerbeschäftigung, 27.9.1965. Vgl. H e r b e r t , Geschichte d e r Ausländerpolitik. 57 BArch, Β 136/8843, BMA, Gesprächsunterlage zur eisten Sitzung d e r AG ,Ausländerbeschäftig u n g " d e r SpG, 20.7.1971. 68 BArch, Β 149/83821, BMA, Vermerk zur zweiten Sitzung der AG Ausländerbeschäftigung am 13.9.1971. 59 BArch, Β 149/83821, BMA, Vermerk zur dritten Sitzung der AG Ausländerbeschäftigung am 22.10.1971. Mit d e n „außerökonomischen G r ü n d e n " waren „Vorbehalte" u n d Widerstände der deutschen Bevölkerung gemeint. 56

160 Marcel Berlinghoff politik. H i e r standen die L a n d e s b e h ö r d e n mit d e n Migrationsexperten des schweizerischen B u n d e s a m t s für Industrie, Gewerbe u n d Arbeit (BIGA) aufgrund der g e o g r a p h i s c h e n N ä h e u n d e i n e r ä h n l i c h e n W i r t s c h a f t s s t r u k t u r d e r b e i d e n L ä n d e r in e n g e m K o n t a k t . 6 0 Das „Schweizer M o d e l l " , das j e n a c h B e t r a c h t u n g s w e i s e aus e i n e r strikten R o t a t i o n s p o l i t i k d u r c h Saisonarbeitsverhältnisse o d e r aus e i n e r P l a f o n i e r u n g , also d e r Festsetzung e i n e r O b e r g r e n z e der Ausländerbeschäftigung, bestand, wurde durch Politiker u n d U n t e r n e h m e r aus d e m „Ländle" a u c h a u f B u n d e s e b e n e propagiert. I n s b e s o n d e r e das B u n d e s a r b e i t s m i n i s t e r i u m zeigte sich i n t e r e s s i e r t u n d s c h i c k t e zwei Ministerialbeamte a u f Studienreisen in die Schweiz u n d in die Niederlande, u m m e h r ü b e r d e n d o r t i g e n U m g a n g mit d e m „ P r o b l e m d e r a u s l ä n d i s c h e n A r b e i t n e h m e r " zu e r f a h r e n . In b e i d e n L ä n d e r n trafen die B e a m t e n Kollegen aus d e n zuständigen R e g i e r u n g s b e h ö r d e n , V e r t r e t e r der Arbeitgeber- u n d A r b e i t n e h m e r v e r b ä n d e sowie Wissenschaftler zu Gespräc h e n . 6 1 U n d in b e i d e n L ä n d e r n wurde i h n e n ü b e r e i n s t i m m e n d b e r i c h t e t , dass die R e n t a bilität d e r A u s l ä n d e r b e s c h ä f t i g u n g a u f g r u n d d e r s t e i g e n d e n Kosten u n d d e r s i n k e n d e n Produktivität a b n e h m e . Z u d e m g e b e es eine wachsende A b l e h n u n g der Ausländer durch die e i n h e i m i s c h e Bevölkerung. So stellte ein Vertreter des n i e d e r l ä n d i s c h e n Sozialministeriums fest: „Wenngleich m a n in d e n N i e d e r l a n d e n von d e r Schweizer Situation n o c h weit entf e r n t sei, müsse d o c h e i n e Polarisierung von A u s l ä n d e r n u n d E i n h e i m i s c h e n festgestellt werden. Es sei zu v e r m u t e n , daß die i n n e n p o l i t i s c h e vor d e r ö k o n o m i s c h e n S c h a l l g r e n z e liege." 6 2 In der Schweiz wiederum h a b e ,,[d]as zweite Uberfremdungs-Volksbegehren, dessen b r e i t e R e s o n a n z in g e m ä ß i g t e n p o l i t i s c h e n K r e i s e n - so a u c h b e i d e n G e w e r k s c h a f t e n ü b e r r a s c h t e , [gezeigt,] wie dringlich wirksame S t a b i l i s i e r u n g s m a ß n a h m e n " s e i e n . 6 3 D a r ü b e r h i n a u s b e r i c h t e t e n die b e i d e n B e a m t e n ausführlich ü b e r die j ü n g s t e n migrationspolitischen M a ß n a h m e n u n d weitere P l ä n e d e r j e w e i l i g e n A d m i n i s t r a t i o n e n . S o hatte die R e g i e r u n g in B e r n zur A b w e h r e i n e r n e u e r l i c h e n LTberfremdungsinitiative g e r a d e „ G e s a m t p l a f o n i e r u n g " g e n a n n t e R e g e l u n g zur K o n t i n g e n t i e r u n g d e r E i n w a n d e r u n g schärft, w ä h r e n d die n i e d e r l ä n d i s c h e R e g i e r u n g an e i n e m G e s e t z e n t w u r f a r b e i t e t e , die A u f e n t h a l t s d a u e r f ü r A r b e i t s m i g r a n t e n a u f zwei J a h r e b e g r e n z e n sollte u n d somit striktes Rotationssystem b e d e u t e t h ä t t e . 6 4

die verder ein

A u c h a u f E W G - E b e n e k a m e n B e a m t e des Arbeitsministeriums mit a n d e r e n Politikentwürf e n zur S t e u e r u n g der Ausländerbeschäftigung in Kontakt. I m Zuge der Pläne der Kommission, die Migrationspolitiken der Mitgliedstaaten zu vereinheitlichen u n d a u c h Drittstaatsa n g e h ö r i g e in e i n e n g e m e i n s a m e n Arbeitsmarkt zu i n t e g r i e r e n , wurden in d e n Sitzungen des Fachausschusses „Freizügigkeit" die diversen n a t i o n a l e n M i g r a t i o n s r e g i m e vorgestellt u n d O p t i o n e n i h r e r R e f o r m i e r u n g diskutiert. 6 5 U n d schließlich lud das B M A im N o v e m b e r 1972 Vertreter von m e h r als zehn europäischen Staaten u n d internationalen Organisationen zu e i n e r „ E r f a h r u n g s a u s t a u s c h " g e n a n n t e n , n i c h t - ö f f e n t l i c h e n T a g u n g e i n , u m ü b e r das „ P r o b l e m d e r a u s l ä n d i s c h e n Arbeitskräfte" zu diskutieren. 6 6 W ä h r e n d d e s s e n wies das Auswärtige A m t die d e u t s c h e n Botschaften der m e d i t e r r a n e n Anwerbe- wie der nordwesteuro-

Vgl. Karl-Heinz Meier-Braun, „Freiwillige Rotation" — Ausländerpolitik am Beispiel der baden-wüi ttembergischen Landesregierung, M ü n c h e n 1979. 6 1 Bei der Organisation der Studienreisen wurden aus dem Europarat bestehende Kontakte genutzt; PA/AA, Β 8 5 / 1 2 4 0 , B M A a n A A , 2 7 . 3 . 1 9 7 2 . 6 2 B A r c h , Β 1 3 6 / 8 8 4 4 , B e r i e ; F e n d r i c h , B e r i c h t e über die Studienreise in die Niederlande vom 10.-12.4.1972. 6 3 B A r c h , Β 1 3 6 / 8 8 4 4 , B e r i e ; F e n d r i c h , B e r i c h t e über die Studienreise in die Schweiz vom 12.— 20.6.1972. 6 4 Letztlich scheiterte dieser Entwurf; vgl. L u c a s s e n / P e n n i n x , Newcomers. 6 5 Vgl. Berlinghoff, Emancipation. 6 6 Vgl. Heyden, Diskussion. 60

Der europäisierte Anwerbestopp 161

p ä i s c h e n I n d u s t r i e l ä n d e r „zu e i n e r u m f a s s e n d e n B e r i c h t e r s t a t t u n g ü b e r w i c h t i g e u n d aktuelle außenpolitische Aspekte der Beschäftigung von ausländischen A r b e i t n e h m e r n [bzw.] die K o n z e p t i o n d e r R e g i e r u n g d e s [jeweiligen] G a s t l a n d e s in d i e s e n F r a g e n " 6 7 a n . All diese B e r i c h t e , D i s k u s s i o n e n u n d G e s p r ä c h e p r ä g t e n n i c h t n u r das Bild d e r zuständigen Regierungsbeamten vom „Problem der ausländischen Arbeitnehmer", sondern boten a u c h vielfältige V o r b i l d e r , m i t w e l c h e n a d m i n i s t r a t i v e n M a ß n a h m e n d i e s e m „ P r o b l e m " b e g e g n e t w e r d e n k ö n n e . Ein e r s t e r Schritt h i e r z u war - n a c h Vorbild d e r N i e d e r l a n d e d i e S p e r r u n g d e s s o g e n a n n t e n „zweiten W e g e s " i m N o v e m b e r 1972, also d e r bis d a h i n b e s t e h e n d e n Möglichkeit, u n t e r U m g e h u n g d e r A n w e r b e k o m m i s s i o n e n mit e i n e m Arbeitsvisum in die B u n d e s r e p u b l i k einzureisen. 6 8 Als weitere A n r e g u n g e n w u r d e n aus d e n N a c h barländern Pläne f ü r eine erzwungene Rotation, einer fixen Obergrenze f ü r ausländische A r b e i t n e h m e r sowie Z u z u g s v e r b o t e in v e r m e i n t l i c h ü b e r l a s t e t e G e b i e t e in die Diskussion übernommen.69 3.4 Die „ K o n s o l i d i e r u n g " d e r A u s l ä n d e r b e s c h ä f t i g u n g Zu d i e s e r Zeit b e g a n n e n a u c h B u n d e s k a n z l e r Willy B r a n d t , A r b e i t s m i n i s t e r W a l t e r A r e n d t , I n n e n m i n i s t e r H a n s - D i e t r i c h G e n s c h e r u n d W i r t s c h a f t s m i n i s t e r H e l m u t S c h m i d t sich in R e d e n u n d Interviews ö f f e n t l i c h G e d a n k e n ü b e r e i n e B e g r e n z u n g d e r A r b e i t s m i g r a t i o n in die B u n d e s r e p u b l i k zu m a c h e n . Bereits im e r s t e n H a l b j a h r 1972 s a h e n B r a n d t u n d A r e n d t a n g e s i c h t s v o n ü b e r zwei M i l l i o n e n a u s l ä n d i s c h e n A r b e i t n e h m e r n e i n e „ ö k o n o m i s c h e " (Arendt) bzw. eine „kritische" (Brandt) G r e n z e d e r A u s l ä n d e r b e s c h ä f t i g u n g erreicht.' 7 0 Mit d e m A t t e n t a t p a l ä s t i n e n s i s c h e r T e r r o r i s t e n bei d e n O l y m p i s c h e n S p i e l e n in M ü n c h e n u n d d e r d a r a u f f o l g e n d e n Massenausweisung v e r m e i n t l i c h e r A r a b e r w u r d e die , A u s l ä n d e r f r a g e " e r n e u t in d i e Ö f f e n t l i c h k e i t g e t r a g e n u n d im h e r b s t l i c h e n W a h l k a m p f v o n allen Spitzenpolitikern thematisiert. I n n e n m i n i s t e r G e n s c h e r e r ö f f n e t e e i n e n Tag vor d e r absichtlich v e r l o r e n e n Vertrauensa b s t i m m u n g im B u n d e s t a g d i e D i s k u s s i o n m i t d e r F r a g e , o b es a n g e s i c h t s e i n e r „ s e h r u n k a n a l i s i e r t e [ η ] , wilde [n] E i n w a n d e r u n g " n i c h t a n e i n e r G e s a m t k o n z e p t i o n d e r Ausl ä n d e r b e s c h ä f t i g u n g fehle. 7 1 Diese m ü s s e die I n t e g r a t i o n d e r M i g r a n t e n in d i e d e u t s c h e Gesellschaft b e i n h a l t e n , d a m i t es n i c h t zu sozialen S p a n n u n g e n u n d „ M i n d e r h e i t e n p r o b l e m e n " k o m m e . Wirtschaftsminister S c h m i d t s p r a c h sich d a g e g e n klar f ü r e i n e V e r r i n g e r u n g d e r A u s l ä n d e r z a h l e n aus: „Wir h a b e n 2,2 M i l l i o n e n a u s l ä n d i s c h e A r b e i t s k r ä f t e in u n s e r e m L a n d , e i g e n t l i c h e i n b i ß c h e n viel. [...] I c h g l a u b e n i c h t , d a ß es g e s u n d ist, w e n n wir a u f die D a u e r e i n e n so h o h e n Prozentsatz a u s l ä n d i s c h e r A r b e i t n e h m e r bei u n s beschäftigen." 7 2 U n d B u n d e s k a n z l e r B r a n d t w i e d e r h o l t e in W a h l k a m p f r e d e n die W a r n u n g v o r d e r „kritis c h e n G r e n z e " , d i e m i t „ ü b e r z w e i e i n h a l b M i l l i o n e n a u s l ä n d i s c h e n A r b e i t n e h m e r n [...]

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PA/AA, Β 8 5 / 1 0 3 4 , Abt. IA4 a n Abt. V6, 12.6.1972. Auf d e r G r u n d l a g e dieser U m f r a g e , d e r e n Ergebnisse zum Teil per Durchschlag direkt an das BMA weitergeleitet wurden, sollte eine eigene Position zur „Gastarbeiterbeschäftigung" erarbeitet u n d damit die Stellung des Hauses im ressortinternen Wettstreit u m die migrationspolitische F ü h i u n g s i o l l e wieder gestärkt w e i d e n . 68 PA/AA, Β 8 5 / 1 0 3 3 , R u n d s c h r e i b e n des AA an die Botschaften u n d Konsulate d e r Anwerbe- u n d Nachbarländer, 23.11.1972. 69 BAi ch, Β 149/83818, Eigebnisprotokoll über das Treffen des AK Ausländische A r b e i t n e h m e r a m 30.8.1972; vgl. Knortz, Diplomatische Tauschgeschäfte. 70 Vgl. Schönwälder, Einwanderung, S.535f. 71 Β Aich, Β 149/54441, BPA-Mitschrift d e r ZDF-Diskussionssendung „München, 5. S e p t e m b e r 1972 d e r M o r d u n d seine Konsequenzen" vom 21.9.1972. 7 - Β A i c h , Β 1 4 9 / 5 4 4 4 1 , Protokoll des BPA ü b e r ein Interview des ZDF mit BMWi H e l m u t Schmidt, 31.8.1972.

162 Marcel Berlinghoff l a n g s a m " e r r e i c h t sei, v e r b u n d e n m i t d e r A n k ü n d i g u n g d e r h a r t e n V e r f o l g u n g ausländis c h e r Straftäter. 7 3 I m m e r h i n wies B r a n d t dabei a u c h a u f d e n Anteil d e r „Gastarbeiter" a m gesellschaftlichen W o h l s t a n d der B u n d e s r e p u b l i k hin. Nach seiner e r f o l g r e i c h e n Wiederwahl m a h n t e der Bundeskanzler in seiner Regierungse r k l ä r u n g , „daß wir s e h r sorgsam ü b e r l e g e n , wo die A u f n a h m e f ä h i g k e i t u n s e r e r Gesellschaft e r s c h ö p f t ist u n d wo soziale V e r n u n f t u n d Verantwortung Halt g e b i e t e n " . 7 4 U n d sein Arbeitsminister kündigte an, das B M A werde „bald p r ü f e n , welche M a ß n a h m e n erf o r d e r l i c h sind, u m das Interesse an d e r B e s c h ä f t i g u n g a u s l ä n d i s c h e r A r b e i t n e h m e r mit der Notwendigkeit i h r e r a n g e m e s s e n e n E i n g l i e d e r u n g in u n s e r e Gesellschaft in E i n k l a n g zu b r i n g e n " . 7 5 Ein erster Schritt hierzu war das „Aktionsprogramm Ausländerbeschäftig u n g " , das im J u n i 1 9 7 3 d e m B u n d e s t a g vorgestellt wurde. 7 6 D a r i n wurde einerseits eine „ K o n s o l i d i e r u n g " d e r A u s l ä n d e r b e s c h ä f t i g u n g u n d z u m zweiten e i n e b e s s e r e Integratio n d e r Einwanderer, die j a n i c h t als s o l c h e b e n a n n t werden d u r f t e n , in Aussicht gestellt. 7 7 U n t e r „Konsolidierung" wurde dabei die Anpassung d e r A n w e r b u n g an die v e r m e i n t l i c h e A u f n a h m e f ä h i g k e i t d e r sozialen Infrastruktur, also e i n e B e s c h r ä n k u n g d e r E i n w a n d e r u n g verstanden. H i e r z u wurde e i n e s p ü r b a r e E r h ö h u n g d e r V e r m i t t l u n g s g e b ü h r a n g e k ü n d i g t . Z u d e m sei die V e r m i t t l u n g von a u s r e i c h e n d W o h n r a u m a b h ä n g i g zu m a c h e n , der vom A r b e i t g e b e r zu stellen war. Sollte dies nicht zum Erfolg f ü h r e n , so war an eine Infrastruktura b g a b e der U n t e r n e h m e n , die A u s l ä n d e r b e s c h ä f t i g t e n , g e d a c h t . Die zuvor a n g e d a c h t e Zwangsrotation d e r a u s l ä n d i s c h e n A r b e i t n e h m e r , wie sie in der Schweiz für Saisonarbeitskräfte galt u n d a u c h von der n i e d e r l ä n d i s c h e n R e g i e r u n g geplant war, wurde h i e r d a g e g e n explizit a b g e l e h n t . G a n z im G e g e n t e i l sollten M i g r a n t e n m i t z u n e h m e n d e r A u f e n t h a l t s d a u e r a u t o m a t i s c h e i n e n s i c h e r e r e n Aufenthaltsstatus e r l a n g e n . Insgesamt, so das A k t i o n s p r o g r a m m , müsse das „ P r o b l e m " d e r A u s l ä n d e r b e s c h ä f t i g u n g j e d o c h a u f e u r o p ä i s c h e r E b e n e a n g e g a n g e n w e r d e n , da es n u r h i e r gelöst werden k ö n n e . Offiziell wurde h i e r b e i a u f das in Arbeit b e f i n d l i c h e Sozialpolitische A k t i o n s p r o g r a m m verwiesen, das sich a u c h a u f A r b e i t s m i g r a n t e n e r s t r e c k e n sollte. Tatsächlich d r ä n g t e die B u n d e s r e g i e r u n g in Brüssel a u f eine verstärkte Zusammenarbeit der EWG-Staaten im K a m p f g e g e n klandestine Migration u n d illegale Beschäftigung sowie g e g e n die weitere Zuwander u n g aus „ a u ß e r e u r o p ä i s c h e n " H e r k u n f t s l ä n d e r n . Von d e n i m Aktionsprogramm angekündigten M a ß n a h m e n war bis N o v e m b e r 1 9 7 3 n u r die V e r t e u e r u n g d e r A n w e r b u n g d u r c h e i n e V e r d r e i f a c h u n g d e r V e r m i t t l u n g s g e b ü h r von 3 0 0 a u f 1 0 0 0 D M umgesetzt worden. M a ß n a h m e n zur B e k ä m p f u n g der illegalen Beschäftig u n g wurden zwar intensiv diskutiert, a b e r erst n a c h u n d n a c h d u r c h g e f ü h r t . A m produktivsten war die interministerielle A r b e i t s g r u p p e „Uberlastete S i e d l u n g s g e b i e t e " , die bereits drei W o c h e n n a c h d e m Kabinettsbeschluss a m 2 1 . J u n i zum ersten Mal z u s a m m e n k a m . Sie a r b e i t e t e bis z u m J a h r e s e n d e e i n e R e g e l u n g aus, w e l c h e f ü r G e b i e t e m i t e i n e m h o h e n a u s l ä n d i s c h e n B e v ö l k e r u n g s a n t e i l Zuzugs- bzw. V e r m i t t l u n g s s t o p p s vorsah u n d die z u m 1 . J a n u a r 1 9 7 4 in Kraft t r e t e n sollten. 7 8

B A i c h , Β 1 4 9 / 7 6 1 9 8 , Rede des Bundeskanzlers vor der Belegschaft der Henschel-Werke in Kassel am 5.10.1972. 7 4 Regierungserklärung Willy Brandts vor d e m D e u t s c h e n Bundestag, VII. Wahlperiode, 7.Sitzung, 18.1.1973. 7 5 Walter Arendt vor d e m Deutschen Bundestag, VII. Wahlperiode, 9.Sitzung, 2 5 . 1 . 1 9 7 3 . 7 6 Walter Arendt vor d e m Deutschen Bundestag, VII. Wahlperiode, 38.Sitzung, 6 . 6 . 1 9 7 3 . ^ Das als „Leitlinien" formulierte „Aktionsprogramm" ist auch ausführlich dargestellt in: W i l h e l m Weidenbörner, Aktionsprogramm zur Ausländerbeschäftigung, in: Bundesarbeitsblatt ( 1 9 7 3 ) , Nr.24, S. 3 5 0 - 3 5 4 . 7 8 Dabei standen auch Vorschläge zur Diskussion, im Falle einer Überschreitung der „Überlastungs"G r e n z e n die schweizerische Plafonierung oder die niederländische R o t a t i o n anzuwenden; B A i c h , 73

Der europäisierte Anwerbestopp 1 6 3

Zwischenzeitlich h a t t e es in g a n z E u r o p a e i n e R e i h e wilder Streiks g e g e b e n , a n d e n e n vor allem M i g r a n t e n beteiligt w a r e n . Z u d e m k a m es in F r a n k r e i c h zu e i n e r Serie rassistischer A u s s c h r e i t u n g e n u n d M o r d e , w e l c h e die algerische R e g i e r u n g veranlasste, die E m i g r a t i o n n a c h F r a n k r e i c h zu s t o p p e n . U n d die Schweiz diskutierte ü b e r die mittlerweile dritte Volksinitiative g e g e n d i e „ Ü b e r f r e m d u n g " . Zwei weitere w a r e n b e r e i t s e i n g e r e i c h t . Vor d i e s e m H i n t e r g r u n d s c h i e n a u c h die A u f n a h m e f ä h i g k e i t d e r w e s t d e u t s c h e n B a l l u n g s g e b i e t e n i c h t n u r in i n f r a s t r u k t u r e l l e r H i n s i c h t a n i h r e G r e n z e n zu g e r a t e n , z u m a l es b e i m „ T ü r k e n Streik" 7 9 im K ö l n e r Ford-Werk, b e g l e i t e t v o n n a t i o n a l i s t i s c h e n H e t z k a m p a g n e n in d e r Presse, zu gewalttätigen A u s e i n a n d e r s e t z u n g e n zwischen D e u t s c h e n u n d T ü r k e n g e k o m m e n war. 80 In d e r B u n d e s r e g i e r u n g f ü h r t e dies zu d e r S o r g e , ,,[e]in w e i t e r e r u n g e h i n d e r t e r Zus t r o m a u s l ä n d i s c h e r A r b e i t n e h m e r [ k ö n n e ] n u r zu e i n e r V e r s c h ä r f u n g dieser Lage f ü h r e n " . 8 1 Als die A r b e i t g e b e r v e r b ä n d e u n d G e w e r k s c h a f t e n schließlich a m 16. N o v e m b e r 1973 die B u n d e s r e g i e r u n g g e m e i n s a m a u f f o r d e r t e n , im Falle e i n e r G e f a h r f ü r d e u t s c h e Arbeitsplätze infolge d e r Olpreiskrise die A n w e r b u n g zu s t o p p e n , n a h m d e r B u n d e s a r b e i t s m i n i s t e r diese G e l e g e n h e i t g e r n e w a h r u n d b e e n d e t e e i n e W o c h e s p ä t e r ü b e r r a s c h e n d die Anwerb u n g u n d mit i h r das d e u t s c h e M i g r a t i o n s r e g i m e d e r „Gastarbeit". Die R e a k t i o n e n aus d e m In- u n d A u s l a n d , v o r a l l e m a b e r v o n S e i t e n d e r b i s h e r a n d e r M i g r a t i o n s p o l i t i k b e t e i l i g t e n L a n d e s r e g i e r u n g e n , u n t e r s t r e i c h e n , wie kurzfristig die E n t s c h e i d u n g gefallen war. 82 N e b e n d e r l e g i t i m a t o r i s c h e n F u n k t i o n war dies wohl die e n g s t e V e r b i n d u n g v o n A n w e r b e s t o p p u n d Olpreiskrise.

4. Fazit Trotz s e i n e r ü b e r r a s c h e n d e n E r k l ä r u n g b i l d e t e d e r d e u t s c h e A n w e r b e s t o p p d e n vorläufig e n H ö h e p u n k t e i n e r z w e i e i n h a l b j ä h r i g e n D e b a t t e ü b e r die s t e i g e n d e n f i n a n z i e l l e n u n d sozialen Kosten d e r A u s l ä n d e r b e s c h ä f t i g u n g . Diese w u r d e n i c h t in e i n e m a b g e s c h l o s s e n e n n a t i o n a l e n R a h m e n g e f ü h r t , s o n d e r n war in e i n e t r a n s n a t i o n a l e D i s k u s s i o n u m d i e als gesellschaftliches u n d ö k o n o m i s c h e s P r o b l e m w a h r g e n o m m e n e A u s l ä n d e r b e s c h ä f t i g u n g e i n g e b u n d e n . Die E u r o p ä i s i e r u n g d e r D e b a t t e u m das „ P r o b l e m d e r a u s l ä n d i s c h e n Arbeitn e h m e r " f ü h r t e einerseits dazu, dass einzelne P r o b l e m w a h r n e h m u n g e n zwischen d e n nation a l e n D i s k u s s i o n e n w a n d e r t e n , o h n e d a b e i u n b e d i n g t e i n e k o n k r e t e E n t s p r e c h u n g zu h a b e n . Beispielsweise gab es 1972 trotz eines v i r u l e n t e n Alltagsrassismus keinerlei k o n k r e t e H i n w e i s e a u f d r o h e n d e „ R a s s e n u n r u h e n " in d e u t s c h e n S t ä d t e n . A u c h w a r e n d i e f ü r e i n e a k z e p t a b l e U n t e r b r i n g u n g d e r E i n w a n d e r e r n o t w e n d i g e n Investitionskosten in d e n einz e l n e n S t a a t e n k a u m m i t e i n a n d e r vergleichbar. Z u m a n d e r e n d i e n t e d e r bewusst g e s u c h t e

Β 149/59838 u n d Β 149/59839, Vermerke über die Sitzungen d e r AG „Überlastete Siedlungsgebiete" vom 26.6.1973, 12.9.1973 u n d 25.10.1973. 79 Türken-Streik. F a d e n gerissen, in: Der Spiegel, 1973, Nr.37, S.28-33. 80 Vgl. Eckart H i l d e b r a n d t / W e r n e r Olle, Ihr Kampf ist unser Kampf. Ursachen, Verlauf u n d Perspektiven d e r Ausländerstreiks 1973 in d e r BRD, O f f e n b a c h 1975; Karin H u n n , „Nächstes J a h r k e h r e n wir zurück ...". Die Geschichte d e r türkischen „Gastarbeiter" in d e r Bundesrepublik, Göttingen 2005. 81 Β Aich, Β 136/8845, Chef des BK, Grabert, an BMA, Arendt, 4.9.1973. 82 So beschwerten sich beispielsweise die Konsulate in d e n Anwerbeländern, ihre Gesprächspartner vor Ort seien besser informiert als sie selbst, u n d d e r bayerische Arbeitsminister beklagte, nicht in die E n t s c h e i d u n g mit e i n g e b u n d e n w o r d e n zu sein; PA/AA, Β 8 5 / 1 2 8 1 , Deutsche Botschaft in Belgrad an AA, 24.11.1973; Β Arch, Β 119/5026, Bericht d e r d e u t s c h e n Kommission in Spanien, 3.12.1973; BAich, Β 149/54459, Bayerischer Arbeitsminister Pirkl an A r e n d t , 28.12.1974; vgl. Ulrich H e r b e r t / Karin H u n n , Beschäftigung, soziale Sicherung u n d soziale Integration von Ausländern, in: Hans Günter Höckel ts (Hrsg.), 1966—1974, Bundesrepublik Deutschland. Eine Zeit vielfältigen Aufbruchs (Geschichte d e r Sozialpolitik in Deutschland seit 1945, Bd.5), Baden-Baden 2006, S.781-810, hier S.804.

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Marcel Berlinghoff

Austausch von E r f a h r u n g e n u n d Konzepten im U m g a n g mit d e m „Problem" zu einer Diffusion migrationspolitischer Entscheidungen, die zu d e r von Fielding u n d H a m m a r diagnostizierten A n g l e i c h u n g d e r e u r o p ä i s c h e n Migrationsregime e n t s c h e i d e n d b e i t r u g e n . Zwar war d e r A n w e r b e s t o p p nicht allein (teleo) logische Folge e i n e r e u r o p ä i s c h e n Entwicklung, s o n d e r n e n g in d e n Kontext des n a t i o n a l e n Migrationsregimes u n d d e r spezifischen deutschen Debatten u m Ausländerbeschäftigung u n d Einwanderung eingebunden. Mit seiner V e r o r d n u n g im Kontext d e r Olpreiskrise f ü g t sich d e r d e u t s c h e A n w e r b e s t o p p j e d o c h in die Reihe d e r e u r o p ä i s c h e n E i n w a n d e r u n g s b e s c h r ä n k u n g e n , die ebenfalls in jeweils d e m M o m e n t beschlossen wurden, als d e r Widerstand von gegensätzlichen Interessen - i n t e r n e n wie i n t e r n a t i o n a l e n - a m leichtesten zu ü b e r w i n d e n war. D e r A n w e r b e s t o p p vom 23.November 1973 war also nicht n u r in seinen Auswirkungen, s o n d e r n auch in seiner g a n z e n Entstehungsgeschichte Teil e i n e r E u r o p ä i s i e r u n g d e r Migrationspolitik d e r f r ü h e n 1970er J a h r e .

Teil II: W a h r n e h m u n g und Folgen der Migration in den Zielund Herkunftsräumen

Olga Sparschuh

Grenzen der Grenzen Italienische A r b e i t s m i g r a t i o n n a c h Turin u n d M ü n c h e n in den 1950er bis 1970er Jahren Turin u n d M ü n c h e n w u r d e n ab Mitte d e r 1950er J a h r e zu H a u p t z i e l e n d e r Migration aus p e r i p h e r e n in zentrale R e g i o n e n des e u r o p ä i s c h e n Wirtschaftsraums. In b e i d e n Städten h a n d e l t e es sich dabei vor allem u m Z u w a n d e r u n g von Arbeitsmigranten aus d e m S ü d e n Italiens, aus d e m Mezzogiomo. W ä h r e n d die Turiner Tageszeitung „La Stampa" angesichts d e r g r o ß e n Zahl d e r Arbeitsmigranten bereits 1961 forderte, diese in Bürger zu verwandeln, die „lavorano, p r o d u c o n o , c o n s u m a n o come noi", also „arbeiten, produzieren, konsumieren wie wir", p l a n t e die M ü n c h n e r Volkshochschule erst 1973 ein Lehr- u n d I n f o r m a t i o n s p r o g r a m m zum T h e m a „Wie werde ich ein richtiger M ü n c h n e r " . 1 Die U b e r e i n s t i m m u n g in d e m Ziel, die Arbeitsmigranten aus d e m S ü d e n in die jeweilige Stadt zu integrieren, überrascht j e d o c h , d e n n im e i n e n Fall h a n d e l t e es sich u m eine W a n d e r a n g i n n e r h a l b eines Nationalstaats, im a n d e r e n u m eine Migration ü b e r Staatsgrenzen hinweg, die d u r c h ein bilaterales A n w e r b e a b k o m m e n geregelt wurde. Beide M i g r a t i o n s b e w e g u n g e n w a r e n Teil des Süd-Nord-Migrationssystems d e r 1950er bis 1970er J a h r e . 2 D e n n o c h w e r d e n die e u r o p ä i s c h e n A r b e i t s w a n d e r u n g e n d e r zweiten H ä l f t e des S O . J a h r h u n d e r t s in d e r F o r s c h u n g meist aus n a t i o n a l s t a a t l i c h e r Perspektive betrachtet sowie B i n n e n w a n d e r u n g u n d transnationale Migration in d e r Regel g e t r e n n t v o n e i n a n d e r u n t e r s u c h t . A n h a n d eines symmetrischen Vergleichs zwischen d e r Arbeitsmigration i n n e r h a l b Italiens u n d d e r italienischen Arbeitsmigration n a c h D e u t s c h l a n d soll im F o l g e n d e n ermittelt werden, ob ein Vergleich b e i d e r Migrationsbewegungen möglich u n d ertragreich ist. Dabei soll ausgelotet werden, inwiefern die ersten gesamteuropäischen politischen Regelungen - konkret die schrittweise E i n f ü h r u n g d e r Freizügigkeit f ü r Arbeitskräfte i n n e r h a l b d e r E u r o p ä i s c h e n Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) w ä h r e n d d e r 1960er J a h r e - die B e d e u t u n g d e r nationalstaatlichen G r e n z e n f ü r die Migrationsbewegungen dieser J a h r e relativierten, also die G r e n z e n d e r G r e n z e n deutlich w e r d e n ließen. Gleichzeitig wird g e p r ü f t , in welcher Hinsicht regionale Zugehörigkeiten f ü r die Arbeitswander u n g e n dieser J a h r e entscheidend blieben u n d welche Rolle insbesondere die ausgeprägten Unterschiede zwischen d e m agrarisch strukturierten S ü d e n u n d d e m industriell organisiert e n N o r d e n Italiens f ü r diese Migrationsbewegung spielten. 3 Die U n t e r s u c h u n g erfolgt in drei Schritten: Migration, Integration, Rückkehr. Zunächst wird die Vergleichbarkeit beider Migrationsbewegungen b e g r ü n d e t u n d ermittelt, inwiefern sich die B e d i n g u n g e n b e i d e r W a n d e r u n g s b e w e g u n g e n , b e s o n d e r s d u r c h die E i n f ü h r u n g d e r Freizügigkeit f ü r A r b e i t n e h m e r innerhalb d e r EWG ab 1961, anglichen. Danach d i e n e n

1 La Stampa, I d r a m m i degli immigrati, 10.1.1961; Stadtarchiv M ü n c h e n , Kulturamt, Nr.1133, Betreuu n g a u s l ä n d i s c h e r Dienstkräfte, Mitteilung des K u l t u r r e f e r a t s a n das P e r s o n a l r e f e r a t , 27.11.1973. - Dirk H o e r d e r / J a n L u c a s s e n / L e o Lucassen, T e r m i n o l o g i e n u n d K o n z e p t e d e r M i g r a t i o n s f o r s c h u n g , in: KlausJ. B a d e / P i e t e r C. E m m e r / L e o L u c a s s e n / J o c h e n O l t m e r (Hrsg.), Enzyklopädie Migration in E u r o p a . Vom 1 7 . J a h r h u n d e r t bis zur Gegenwart, P a d e r b o r n 3 2010, S.31. 3 D e r Beitrag entstand im R a h m e n eines an d e r Freien LTniversität Berlin verfolgten Dissei tationsprojektes. A n h a n d eines s y m m e t r i s c h e n Vergleichs v o n italienischer B i n n e n w a n d e r u n g u n d italienischer Arbeitsmigration n a c h Deutschland soll dabei die Frage geklärt w e i d e n , welche Rolle nationalstaatliche Zugehörigkeiten in A n b e t r a c h t erster gesamteuropäischer Politiken f ü r die Arbeitsmigration d e r 1950er bis 1970er J a h r e spielten. Dabei erfolgt eine B e s c h r ä n k u n g auf d e n italienischen Fall, z u m Vergleich wäre eine LTntersuchung d e r spanischen B i n n e n m i g r a t i o n u n d d e r spanischen transnationalen Arbeitsm i g r a t i o n dieser"Jahre in die B u n d e s r e p u b l i k l o h n e n d .

168 Olga Sparschuh zwei Teilaspekte beider Migrationsbewegungen als weitere Indikatoren für ihre Vergleichbarkeit: einerseits die Integration in die Zielgebiete, welche über kommunale Bildungspolitiken für die Arbeitsmigranten erfasst wird; andererseits die Rückwanderung in die Herkunftsgebiete, die anhand von Hausbauproj ekten in der Heimat untersucht werden soll. Durch die Betrachtung der kommunalen Integrationspolitiken werden die politischen Vertreter der Aufnahmegesellschaften als Akteure in den Blick genommen und es kann ermittelt werden, inwiefern sich die Integrationssituationen in den Aufnahmegesellschaften für die Arbeitsmigranten ähnelten. Durch den Fokus auf die Rückkehmeigung stehen die Arbeitsmigranten selbst als handelnde Subjekte im Mittelpunkt und es wird deutlich, in welchem Maße die Vorstellungen über die Rückkehr in die Herkunftsgesellschaften der süditalienischen Arbeitsmigran ten in Norditalien den Vorstellungen j e n e r in Deutschland entsprachen. Mit Hilfe des symmetrischen Vergleichs beider Wanderungsbewegungen kann die Bedeutung von nationalstaatlichen Grenzen für das Süd-Nord-Wanderungssystem der Wirtschaftswundeijahre genauer bestimmt und - wie sich zeigen wird - relativiert werden. Angesichts des sowohl internen als auch grenzüberschreitenden Charakters der europäischen Arbeitsmigration erscheint in der Folge die Beschränkung der bisherigen Studien auf einen nationalstaatlich gefassten Raum als problematisch.

1. Migration - Begründung der Vergleichbarkeit von italienischer Binnenmigration und italienischer Arbeitsmigration in die Bundesrepublik Seit der nationalstaatlichen Einigung 1861 war Italien durch ein extremes Gelälle zwischen dem industrialisierten Norden und dem agrarisch strukturierten Süden, dem Mezzogiorno, geprägt. Die Unterschiede zwischen beiden Landesteilen vergrößerten sich zusätzlich, als die norditalienische Wirtschaft nach dem Zweiten Weltkrieg eine rasante Entwicklung durchlief. 4 Den nördlichen Regionen Piemont, Lombardei und Ligurien gelang dadurch ab Mitte der 1950er J a h r e der Anschluss an die mittel- und westeuropäischen Staaten, während der Süden des Landes ökonomisch zurückblieb. Als Konsequenz kam es in den 1950er und 1960er J a h r e n zu einer italienischen Binnenwanderung von e n o r m e n Ausmaßen. Hunderttausende Menschen verließen ihre Herkunftsorte im Meridione, um ihren Lebensunterhalt in den nördlichen Industriezentren Italiens zu verdienen, die in diesen J a h r e n einen stetig wachsenden Arbeitskräftebedarf hatten. 5 Parallel kam es zu einer italienischen Migration in die Bundesrepublik. Auf Betreiben der Regierungen Italiens und Westdeutschlands wurden mit dem Anwerbeabkommen im Dezember 1955 die rechtlichen Rahmenbedingungen für eine Entsendung bzw. Anwerbung italienischer Arbeitskräfte geschaffen, welche den italienischen und den deutschen Arbeitsmarkt entlasten sollten. 6 Während Italien interessiert war, den Arbeitskräfteüberschuss der südlichen Regionen des Landes abzubauen und seine Devisenbilanz auszugleichen, wollte

4 Dietrich von D e l h a e s - G ü n t h e r / O t h m a r Nikola H a b e r l / A l e x a n d e r S c h ö l c h , Abwanderung von Arbeitskräften aus Italien, der Türkei und Jugoslawien, in: Aus Politik u n d Zeitgeschichte 12 ( 1 9 7 6 ) , S. 3—29, hier S.3; Paul Ginsborg, Storia d'Italia dal dopoguerra ad oggi. Societä e politica 1943—1988, Turin 1989, S. 296. 6 Hans Woller, Geschichte Italiens im 20.Jahrhundert, M ü n c h e n 2010, S.266. 6 Zum Zustandekommen des Anwerbeabkommens vgl. Heike Knortz, Diplomatische Tauschgeschäfte. „Gastarbeiter" in der westdeutschen Diplomatie und Beschäftigungspolitik, Köln 2008, bes. S.67—92; Maximiliane Rieder, Deutsch-italienische Wirtschaftsbeziehungen. Kontinuitäten und Brüche 1936—1957, Frankfurt a.M. 2 0 0 3 ; J o h a n n e s - D i e t e r Steinert, Arbeit in Westdeutschland. Die Wanderungsvereinbarungen mit Italien, Spanien, Griechenland und der Türkei und der Beginn der organisierten Anwerb u n g ausländischer Aifjeitskräfte, in: Archiv für Sozialgeschichte (AfS) 35 ( 1 9 9 5 ) , S. 1 9 7 - 2 0 9 .

Grenzen der Grenzen 1 6 9

die deutsche R e g i e r u n g darauf hinwirken, d e n regionalen u n d sektoralen Arbeitskräftem a n g e l zu decken, u m die ebenfalls rasante Wirtschaftsentwicklung in D e u t s c h l a n d nicht zu g e f ä h r d e n . Auch wenn sich beide W a n d e r u n g s b e w e g u n g e n im Ergebnis insofern glichen, als sie d e n gewaltigen Arbeitskräftebedarf d e r b o o m e n d e n e u r o p ä i s c h e n I n d u s t r i e z e n t r e n befriedigten, gab es zunächst e i n e n wesentlichen U n t e r s c h i e d : Die italienische B i n n e n migration verlief spontan u n d ungeregelt, die italienische Arbeitsmigration in die Bundesr e p u b l i k war d u r c h das A n w e r b e a b k o m m e n staatlich organisiert u n d wurde zunächst vor allem d u r c h das aufwändige A n w e r b e v e r f a h r e n reguliert. Bei d e r G r ü n d u n g d e r EWG 1957 war j e d o c h beschlossen w o r d e n , die A r b e i t n e h m e r aller Mitgliedstaaten a r b e i t s r e c h t l i c h gleichzustellen. G e m ä ß d e n R ö m i s c h e n V e r t r ä g e n wurde diese Gleichstellung bis 1970 d u r c h e n t s p r e c h e n d e V e r o r d n u n g e n d e r J a h r e 1961, 1964 u n d 1968 schrittweise erreicht.' 7 Die wichtigste N e u e r u n g war, dass bereits im Sept e m b e r 1961 mit W i r k u n g zum 1.Januar 1962 die Freizügigkeit f ü r A r b e i t n e h m e r in d e r EWG eingeführt wurde. Italiener benötigten seit diesem Zeitpunkt kein Visum mehr, s o n d e r n n u r n o c h e i n e n Personalausweis, u m in e i n e m a n d e r e n L a n d d e r Wirtschaftsgemeinschaft eine Arbeit a u f z u n e h m e n . 8 A u f g r u n d dieser R e g e l u n g verlor die organisierte F o r m d e r Migration f ü r die italienischen Arbeitsmigranten in d e r Bundesrepublik an B e d e u t u n g , u n d sie k o n n t e n sich n u n frei von staatlicher Einflussnahme auf d e m d e u t s c h e n Arbeitsmarkt bewegen. 9 D u r c h die E i n f ü h r u n g d e r Freizügigkeit f ü r A r b e i t n e h m e r innerhalb d e r EWG n ä h e r t e n sich die italienische B i n n e n m i g r a t i o n u n d die Arbeitsmigration in die B u n d e s r e p u b l i k in ihren Merkmalen an, u n d die europäische Arbeitsmigration dieser J a h r e wurde weitgehend u n a b h ä n g i g von staatlichen Migrationsregimen. Bei b e i d e n W a n d e r u n g e n d o m i n i e r t e n n u n K e t t e n w a n d e r u n g e n das Z u w a n d e r u n g s g e s c h e h e n , die A r b e i t s u c h e n d e n w u r d e n also vornehmlich d u r c h Verwandte u n d Bekannte vermittelt. 1 0 Die Angleichung d e r rechtlichen R a h m e n b e d i n g u n g e n b e i d e r W a n d e r u n g s b e w e g u n g e n schafft die Voraussetzung f ü r d e n Vergleich, obwohl es sich im einen Fall u m eine W a n d e r u n g innerhalb eines Nationalstaats, im a n d e r e n u m eine Migration ü b e r Nationalstaatsgrenzen hinweg h a n d e l t e . Bereits E n d e d e r 1970er J a h r e wurde die Besonderheit d e r Äquivalenz d e r italienischen Migration innerhalb Italiens u n d n a c h D e u t s c h l a n d e r k a n n t u n d beide B e w e g u n g e n w u r d e n u n t e r d e m Begriff d e r „europäischen B i n n e n w a n d e r u n g " subsumiert. 1 1 Die P r ü f u n g , inwiefern die Freizügigkeitsregelung f ü r diese s o g e n a n n t e europäische B i n n e n m i g r a t i o n nicht n u r formell, s o n d e r n a u c h empirisch b e d e u t s a m war, steht seither allerdings aus.

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U l r i c h H e r b e r t , Geschichte d e r A u s l ä n d e r p o l i t i k in D e u t s c h l a n d . Saisonarbeiter, Zwangsarbeiter, Gastarbeiter, Flüchtlinge, M ü n c h e n 2001, S.212. 8 Z u d e n e u r o p ä i s c h e n R e g u l i e r u n g e n vgl. H a n s j o a c h i m H o f f m a n n - N o w o t n y / K a r l O t t o H o n d r i c h , A u s l ä n d e r in d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d u n d d e r Schweiz. S e g r e g a t i o n u n d I n t e g r a t i o n , Frankf u r t a.M. 1981, S.134—137; Federico R o m e r o , L'emigrazione italiana negli a n n i '60 e il Mercato C o m u n e E u r o p e o , in: J e n s P e t e r s e n (Hrsg.), L ' e m i g i a z i o n e tra Italia e G e r m a n i a , M a n d u r i a 1993, S.117—137, bes. S. 121—123; W o n n e Rieker, „Ein Stück H e i m a t findet m a n j a immer". Die italienische E i n w a n d e r u n g in die B u n d e s r e p u b l i k , Essen 2003, S.43—52, 99—111; Klaus Sieveking, Das Freizügigkeitsgesetz/EU als Teil d e s Z u w a n d e r u n g s g e s e t z e s von 2004. Aspekte d e r U m s e t z u n g d e r Richtlinie 2 0 0 4 / 3 8 / E G , in: Klaus B a i w i g / G i s b e i t B r i n k m a n n (Hrsg.), Perspektivwechsel im A u s l ä n d e r r e c h t ? Rechtskonflikte im Spiegel politischer u n d gesellschaftlicher U m b r ü c h e in D e u t s c h l a n d u n d E u r o p a , B a d e n - B a d e n 2007, S. 537-566. 9

R o m e r o , L ' e m i g i a z i o n e italiana, S. 126. Sonja H a u g , K e t t e n m i g r a t i o n a m Beispiel italienischer A r b e i t s m i g r a n t e n in D e u t s c h l a n d 1955— 2000, in: AfS 42 (2002), S.123-143; Emilio Reyneri, La catena migratoria. II r u o l o d e l l ' e m i g r a z i o n e n e l m e r c a t o del lavoro di arrivo e di esodo, B o l o g n a 1979; R o m e r o , L ' e m i g i a z i o n e italiana, S.126. 11 Silvio Ronzani, A r b e i t s k r ä f t e w a n d e r u n g u n d gesellschaftliche Entwicklung. E r f a h r u n g e n in Italien, in d e r Schweiz u n d in d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , Königstein i.Ts. 1980, S. 223—227. 10

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D e r Vergleich b e i d e r M i g r a t i o n s b e w e g u n g e n in dieser U n t e r s u c h u n g erfolgt a u f d e r E b e n e d e r Stadt. D i e s e H e r a n g e h e n s w e i s e b i e t e t sich a n , da b e s o n d e r s S t ä d t e v o n d e r Arbeitsmigration b e t r o f f e n waren u n d die Massenzuwanderung f ü r e t l i c h e G e m e i n d e n eine große materielle u n d kulturelle H e r a u s f o r d e r u n g darstellte. 1 2 Gleichzeitig wird d u r c h die Konzentration a u f die Stadt als U n t e r s u c h u n g s e i n h e i t der Nationalstaatszusammenhang u n t e r s c h r i t t e n u n d d a d u r c h d e r s y m m e t r i s c h e V e r g l e i c h e i n e r b i n n e n s t a a t l i c h e n sowie einer transnationalen Migrationsbewegung möglich. Als U n t e r s u c h u n g s e i n h e i t e n wurden Turin u n d M ü n c h e n ausgewählt. In b e i d e n Städten hatten sich seit B e g i n n des SO.Jahrhunderts die Bauwirtschaft e b e n s o wie der Stahl-, Maschin e n · u n d Fahrzeugbau zu d e n d o m i n i e r e n d e n S e k t o r e n entwickelt. Seit A n f a n g der 1 9 5 0 e r J a h r e k a m es b e i d e r o r t s zu e i n e m e n o r m e n Wirtschaftsaufschwung u n d , b a l d darauf, zu e i n e r s t a r k e n A r b e i t s k r ä f t e v e r k n a p p u n g . 1 3 D a die n e u e n t s t e h e n d e n Arbeitsplätze in d e r Industrie n u r teilweise mit d e n bereits in d e n S t ä d t e n ansässigen Arbeitskräften besetzt werden k o n n t e n , zog der Arbeitskräftemangel Zuwanderer an. Bedingt durch die dynam i s c h e Wirtschaftsentwicklung stieg die Bevölkerungszahl b e i d e r Städte e x t r e m schnell. In d e n z e h n J a h r e n zwischen 1 9 5 1 u n d 1 9 6 1 w u c h s die B e v ö l k e r u n g T u r i n s v o n 7 1 9 3 0 0 a u f 1 0 2 6 9 9 7 Einwohner, die B e v ö l k e r u n g M ü n c h e n s von 8 5 5 0 0 3 a u f 1 0 8 5 9 2 4 E i n w o h n e r . 1 4 D a b e i waren die Größenverhältnisse d e r i t a l i e n i s c h e n Arbeitsmigration j e d o c h unterschiedlich: I n Turin stieg die Q u o t e d e r i m M e z z o g i o r n o u n d a u f d e n Inseln G e b o r e n e n bis 1971 a u f 27,1 Prozent an, zu diesem Zeitpunkt war m e h r als ein Viertel der Stadtbewohn e r im S ü d e n des L a n d e s g e b o r e n . 1 5 Die Zahl der Italiener in M ü n c h e n stieg zwar rasant von 1 4 0 3 i m J a h r e 1 9 5 3 a u f 2 0 4 7 1 im J a h r e 1 9 6 3 u n d bis 1 9 7 4 a u f 2 9 9 8 5 P e r s o n e n , i h r Anteil an d e r M ü n c h n e r G e s a m t b e v ö l k e r u n g b l i e b i m g e s a m t e n U n t e r s u c h u n g s z e i t r a u m a b e r i m u n t e r e n einstelligen P r o z e n t b e r e i c h u n d e r r e i c h t e 1 9 7 3 2,3 P r o z e n t . 1 6 Abgesehen von den zahlenmäßigen Unterschieden werden bei der Betrachtung der sozialen Z u s a m m e n s e t z u n g der i t a l i e n i s c h e n Arbeitsmigration in Turin u n d M ü n c h e n aber bemerkenswerte Ubereinstimmungen deutlich. Die überwiegende Mehrheit der Arbeitsmigranten stammte im Untersuchungszeitraum sowohl in Turin als a u c h in M ü n c h e n aus d e m strukturschwachen M e z z o g i o r n o 1 7 , die Q u o t e d e r Z u w a n d e r e r aus d e m S ü d e n lag

1 2 Martin Baumeister, Grenzen der Stadt. Masseneinwanderung und Öffentlichkeit in Barcelona und Turin 1950—1975, in: Friedrich L e n g e r / K l a u s Tenfelde (Hrsg.), Die europäische Stadt im 20.Jahrhundert. W a h r n e h m u n g - Entwicklung - Erosion, Köln 2006, S . 4 1 7 - 4 3 6 , hier S.417. 1 3 Goffredo Foil, L'immigrazione meridionale a Torino, Mailand 1964, S.113; Stefano Musso, Lo sviluppo e le sue immagini. Un'analisi quantitativa. Torino 1945—1970, in: Fabio L e v i / B r u n o Maida (Hrsg.), La cittä e lo sviluppo. Crescita e disordine a Torino 1 9 4 5 - 1 9 7 0 , Mailand 2002, S . 3 9 - 7 0 , hier S.44; Landeshauptstadt München, Stadtentwicklungsreferat (Hrsg.), Kommunalpolitische Aspekte des wachsenden ausländischen Bevölkerungsanteils in M ü n c h e n . Problemstudie, M ü n c h e n 1972, S.14; Maximiliane Rieder, 50 J a h r e Anwerbevertrag zwischen Deutschland und Italien. Italienische Gastarbeiter und LTntei n e h m e r in Bayern und München 2004, als PDF-Datei unter www.mstatistik-muenchen.de/ themen/wii t s c h a f t / b e r i c h t e / b e r i c h t e _ 2 0 0 5 / m b 0 5 0 3 0 1 . p d f . 1 4 Landeshauptstadt M ü n c h e n , Statistisches Amt (Hrsg.), Statistisches H a n d b u c h der Stadt M ü n c h e n 1995, München 1995, S.35, Tabelle 101; Anna Anfossi, L'immigrazione meridionale a Torino, in: CRIS (Centro di ricerche industriali e sociali di Torino), Immigrazione e industria, Mailand 1962, S.169—184, hier S. 169. 1 5 Norbei to Bobbio, Presentazione, in: CRIS, Immigrazione e industria, S.VII—XII, hier S.VII; Stefano Musso, II lungo miracolo economico. Industria, economia e societä (1950—1970), in: Nicola Tranfaglia (Hrsg.), Storia di Torino, B d . I X , Gli anni della Repubblica, Turin 1999, S . 5 1 - 1 0 0 , hier S.63. 1 6 Rieder, 5 0 J a h r e Anwerbevertrag, S.2. Eigene B e r e c h n u n g e n anhand der Italienerzahlen und der M ü n c h n e r Einwohnerstatistik. Mit Mezzogiorno wird dabei der Teil Italiens südlich von R o m bezeichnet, also die R e g i o n e n Abruzzen, Molise, Kampanien, Apulien, Basilicata und Kalabrien sowie die beiden Hauptinseln Sizilien u n d Sardinien.

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in beiden Städten ab 1960 im Durchschnitt bei über 60 Prozent und übertraf den Anteil der Norditaliener erheblich. 18 In beiden Städten war auch die Altersstruktur der Arbeitsmigranten, die mehrheitlich zwischen 20 und 40 Jahre alt waren, ähnlich. 19 Beide Wanderungen waren zunächst männlich dominiert, erst später folgte der Familiennachzug. 20 Das Ausbildungsniveau der Arbeitsmigranten blieb deutlich niedriger als das der Bevölkerung in beiden Aufnahmestädten, da die Mehrzahl nur einige Schuljahre absolviert hatte. 21 Aufgrund ihrer ländlichen Herkunft hatte die Mehrheit der Einwanderer aus dem Süden keine Berufsausbildung erhalten und verfügte über keinerlei Erfahrung in der Industriearbeit. 22 Sowohl in Turin als auch in München arbeiteten die Zuwanderer aus dem Meridione hauptsächlich im Hoch- oder Tiefbau, in der metallverarbeitenden Industrie allgemein und besonders im Fahrzeugbau, dabei war der Großteil als un- oder angelernte Arbeiter tätig. 23 Diese Befunde erlauben eine Gleichsetzung beider Gruppen als „süditalienische Arbeitsmigranten". Die Konzentration auf die aus dem Süden des Landes zugewanderten Arbeitsmigranten und die Beschreibung Süditaliens als soziokulturell einheitlicher Raum ist zwar heikel, aufgrund des Ubergewichts von Süditalienern in den nach Turin und München gewanderten Gruppen erweist sich dieser Fokus für den vorliegenden Fall aber als gerechtfertigt. 24 Festzuhalten ist, dass die gleiche Gruppe von Menschen unter der gleichen Ausgangsbedingung der Arbeitsmigration innerhalb eines fast identischen Zeitraums, aber in einem anderen städtischen und nationalstaatlichen Umfeld betrachtet werden kann. Damit scheinen hinreichende Anhaltspunkte für einen Vergleich beider Migrationsbewegungen gegeben.

2. Integration in die Zielräume Die italienische Forschung wertet die Binnenmigration nach Uberwindung der in den ersten Jahren auftretenden Schwierigkeiten gewöhnlich als späten Vollzug der nationalen Einigung Italiens. 25 Im Gegensatz dazu werden die heutigen Integrationsprobleme der Arbeits18 Franco Ramella, Immigrazione e traiettorie sociali in citta: Salvatore e gli altri negli anni sessanta, in: Angiolina Airu/Franco Ramella (Hrsg.), L'Italia delle migrazioni interne. Donne, uomini, mobilita in etä moderna e contemporanea, Rom 2003, S.339—385, hier S.339f.; Delhaes-Günther/Haberl/ Schölch, Abwandelung, S. 6, siehe auch Tabelle 29; Rieder, 50 J a h r e Anwerbevertrag, S.4. 19 Silvia Inaudi, La struttura familiare neH'immigiazione dal Mezzogiorno al Nord. II caso di Torino negli anni '50 e '60, Universitä degli studi di Torino, unveröffentlichte Magisterarbeit 1998, S.55; Landeshauptstadt München, Problemstudie, S.41. 20 Zur weiblichen Arbeitsmigration und zum Familiennachzug vgl. Anna Badino, Tutte a casa? Donne tra migrazione e lavoro nella Torino degli anni sessanta, Rom 2008; Monika Mattes, „Gastarbeiterinnen" in der Bundesrepublik. Anwerbepolitik, Migration und Geschlecht in den 50er bis 70ei"Jahren, Frankfurt a.M. 2005. 21 Simona Carelli, LTomini e donne dal mezzogiorno a Torino tra anni cinquanta e sessanta, LTniversita degli studi di Torino, unveröffentlichte Magisterarbeit 1998, S.68; Franziska Dunkel/Gabriella Stramaglia-Faggion, Für 50 Mark einen Italiener. Zur Geschichte der Gastarbeiter in München, München 2000, S.88; Flavia Zaccone Derossi, L'inserimento nel lavoro degli immigrati meridionali a Torino, in: CRIS, Immigrazione e industria, S.221-242, hier S.221. 22 Carelli, LTomini e donne dal mezzogiorno, S.68. 23 Landeshauptstadt München, Statistisches Amt (Hrsg.), Statistisches Handbuch der Stadt München 1964, München 1964, Status zum 30.9.; Herbert, Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland, S.213. 24 Vgl. dazu Roberto Sala, Die Nation in der Fremde. Zuwanderer in der Bundesrepublik Deutschland und nationale Herkunft aus Italien, in: IMIS-Beiträge 29 (2006), S.99-122, hier S.117. 25 Vgl. dazu generell den Sammelband Fabio Levi/Stefano Musso (Hrsg.), Torino da capitale politica a capitale deH'industria. II miracolo economico (1950—1970), Turin 2004, besonders den Beitrag von Fabio

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m i g r a n t e n u n d i h r e r N a c h k o m m e n in D e u t s c h l a n d d a m i t erklärt, dass die p o l i t i s c h e n A k t e u r e versäumt h ä t t e n , M a ß n a h m e n f ü r die I n t e g r a t i o n der A r b e i t s m i g r a n t e n zu ergreif e n . 2 6 D e n n obwohl sich die B e s c h ä f t i g u n g von „Gastarbeitern" rasch zur E i n w a n d e r u n g entwickelt h a b e , sei die veränderte Situation im politischen Entscheidungsprozess für lange Zeit verdrängt u n d im Verwaltungshandeln tabuisiert worden. Z a h l r e i c h e Arbeitsmigranten l e b t e n deshalb in D e u t s c h l a n d in e i n e m gesellschaftlichen P a r a d o x - in e i n e r „Einwanderungssituation o h n e E i n w a n d e r u n g s l a n d " . 2 7 W ä h r e n d die italienische B i n n e n m i g r a tion als E r f o l g s g e s c h i c h t e erzählt wird, e r s c h e i n t die italienische Arbeitsmigration in die B u n d e s r e p u b l i k hinsichtlich d e r I n t e g r a t i o n d e r A r b e i t s m i g r a n t e n in der R ü c k s c h a u als Misserfolg. 2 8 I m f o l g e n d e n Abschnitt soll gezeigt werden, dass diese A n n a h m e d e m direkten V e r g l e i c h d e r Politiken d e r A u f n a h m e g e s e l l s c h a f t e n n i c h t standhält u n d n a c h d e r Analyse d e r k o m m u n a l e n I n t e g r a t i o n s p o l i t i k e n im B e r e i c h d e r B i l d u n g relativiert werden muss. W ä h r e n d die Z u w a n d e r a n g n a c h Turin u n d M ü n c h e n in d e r H o c h p h a s e der U r b a n i sierung im späten 19. u n d f r ü h e n SO.Jahrhundert zunächst aus d e m U m l a n d u n d aus n ä h e r g e l e g e n e n R e g i o n e n erfolgte, waren b e i d e Städte ab Mitte der 1 9 5 0 e r J a h r e erstmals in i h r e r Geschichte mit der massenhaften Anwesenheit von Arbeitsmigranten konfrontiert, welche aus weit e n t f e r n t e n R e g i o n e n beziehungsweise aus d e m Ausland k a m e n u n d sich deutlich von der e i n h e i m i s c h e n Bevölkerung u n t e r s c h i e d e n . I n n e r h a l b des städtischen R a h m e n s entwickelte sich deshalb eine Vielzahl von v e r m e i n t l i c h e n u n d tatsächlichen P r o b l e m e n im Z u s a m m e n l e b e n von e i n g e s e s s e n e r B e v ö l k e r u n g u n d A r b e i t s m i g r a n t e n . D a b e i wurde die A n w e s e n h e i t d e r A r b e i t s m i g r a n t e n in b e i d e n S t ä d t e n a u f ä h n l i c h e Weise verhandelt. Parallel wurde die Minderwertigkeit der süditalienischen Arbeitsmigranten, i h r H a n g zur Kriminalität, ihr abweichendes Sozialverhalten u n d ihr niedrigeres Bildungsniveau thematisiert, w ä h r e n d es allein in d e r E i n s c h ä t z u n g d e r p o l i t i s c h e n A u s r i c h t u n g d e r Arbeitsm i g r a n t e n signifikante U n t e r s c h i e d e gab. 2 9 Viele dieser Urteile waren b l o ß e Zuschreibung e n u n d es m a n g e l t e i h n e n an r e a l e m G e h a l t , das Bildungsniveau d e r A r b e i t s m i g r a n t e n war j e d o c h t a t s ä c h l i c h n i e d r i g e r als das d e r B e v ö l k e r u n g in b e i d e n A u f n a h m e s t ä d t e n . E x e m p l a r i s c h wird h i e r der in diesen J a h r e n viel diskutierte U n t e r s c h i e d im G r a d der Bil-

Levi, Problemi dello sviluppo torinese nel contesto nazionale, S.259—268, hier S.267; zu dieser positiven Deutungsweise vgl. auch Silvio Lanaro, Storia dell'Italia repubblicana. Dalla fine degli anni Novanta, Venedig 1992, S . 2 5 8 - 2 5 9 ; Vittorio Foa, Questo novecento, Turin 1996, S.232. 2 6 Ines Michalowski, Integrationsprogiamme in Europa. Konzeption, Effektivität u n d wohlfahrtsstaatliches Kalkül, in: Sigrid Baringhorst/Uwe H u n g e r / K a r e n Schönwälder (Hrsg.), Politische Steuerung von Integrationsprozessen. Intentionen und Wirkungen, Wiesbaden 2006, S. 61—78, hier S . 6 2 ; Karen Schönwälder, Migration und Ausländerpolitik in der Bundesrepublik Deutschland, in: Rosmarie Beieide Haan (Hrsg.), Zuwanderungsland Deutschland. Migrationen 1 5 0 0 - 2 0 0 5 , Berlin 2005, S. 1 0 6 - 1 1 9 , hier S . l l l . Ausführlich zur Politik der Bundesregierungen vgl. dies., Einwanderung u n d ethnische Pluralität. Politische Entscheidungen und öffentliche Debatten in Großbritannien und in der Bundesrepublik von den 1950er bis zu den 1 9 7 0 e r J a h r e n , Essen 2001. Vgl. dazu Klaus J . B a d e / J o c h e n Oltmer, Migration und Integration in Deutschland seit der F l ü h e n Neuzeit, in: Beier-de Haan (Hrsg.), Zuwanderungsland Deutschland, S.20—49, hier S.41; f e i n e r dies., Normalfall Migration, B o n n 2004, S.75. 2 8 Zum Problem der nationalen Prägung von Migrationsforschung vgl. Michael Bommes/Dietrich Thränhardt, Introduction: National Paradigms of Migration Research, in: dies. (Hrsg.), National Paradigms of Migration Research, Göttingen 2010, S . 9 - 3 8 . 2 9 Baumeister, Grenzen der Stadt; Dunkel/Stramaglia-Faggion, Für 50 Mark einen Italiener; Yvonne Rieker, „Südländer", „Ostagenten" oder „Westeuropäer"? Die Politik der B u n d e s r e g i e r u n g u n d das Bild der italienischen „Gastarbeiter", in: AfS 40 ( 2 0 0 0 ) , S.231—259; Fabio Levi, L'immigrazione, in: Nicola Tranfaglia (Hrsg.), Storia di Torino, B d . I X : Gli anni della repubblica, Turin 1999, S. 157—187; Massimo Pignata, Stampa e immigrazione a Torino. Opinioni e strumentalizzazioni della stampa torinese sul f e n o m e n o deH'immigrazione tra gli anni '50 e gli anni '70, Universitä degli studi di Torino, unveröffentlichte Magisterarbeit 2001. 27

Grenzen der Grenzen 1 7 3 d u n g zwischen Z u w a n d e r e r n u n d E i n h e i m i s c h e n h e r a u s g e g r i f f e n u n d u n t e r s u c h t , a u f w e l c h e Weise die S t a d t v e r w a l t u n g e n T u r i n s u n d M ü n c h e n s v e r s u c h t e n , d i e s e m d u r c h b i l d u n g s p o l i t i s c h e Initiativen f ü r die Z u w a n d e r e r zu b e g e g n e n . D a r u n t e r werden einerseits die Sprachausbildung, andererseits die berufliche Aus- u n d Weiterbildung erfasst. B e i d e A l t e n von M a ß n a h m e n d i e n e n als wesentliche I n d i k a t o r e n für erste Schritte in R i c h t u n g a u f später e r g r i f f e n e I n t e g r a t i o n s p o l i t i k e n . I n b e i d e n S t ä d t e n war das V e r h a l t e n d e r S t a d t v e r w a l t u n g e n g e g e n ü b e r d e n Arbeitsm i g r a n t e n zunächst d u r c h N i c h t b e a c h t u n g g e k e n n z e i c h n e t . D i e T u r i n e r K o m m u n a l v e r waltung war zwar von B e g i n n an mit d e n F o l g e n d e r u n r e g u l i e r t e n B i n n e n m i g r a t i o n konf r o n t i e r t , sah zu d i e s e r Zeit a b e r die Tragweite des M i g r a t i o n s p r o z e s s e s u n d die daraus e r w a c h s e n d e n sozialen u n d k u l t u r e l l e n V e r ä n d e r u n g e n für die Stadt n o c h n i c h t voraus. 3 0 Das galt i n s b e s o n d e r e deshalb, weil es sich vielfach n u r u m e i n e n t e m p o r ä r e n A u f e n t h a l t zu h a n d e l n s c h i e n , d e n n viele A r b e i t s m i g r a n t e n p l a n t e n , sich i m N o r d e n die finanziellen Mittel zu erarbeiten, u m d a n a c h a u f verbesserter wirtschaftlicher Grundlage in ihre H e i m a t z u r ü c k k e h r e n zu k ö n n e n . 3 1 Erst ab 1 9 5 6 wurde die Z u w a n d e r a n g verstärkt diskutiert u n d vor allem die m a n g e l n d e Bildung der Arbeitsmigranten thematisiert. Trotz der offensichtlich u n t e r s c h i e d l i c h e n Ausbildungsvoraussetzungen n a h m die Stadtverwaltung an, dass die A r b e i t e r aus a n d e r e n R e g i o n e n das Qualifikationsniveau d e r T u r i n e r A r b e i t e r schnell err e i c h e n würden, u n d e r a c h t e t e M a ß n a h m e n zur W e i t e r b i l d u n g zunächst als überflüssig. 3 2 W ä h r e n d einerseits v e r k ü n d e t wurde, dass die „capitale del lavoro e deH'industria" - in A n s p i e l u n g a u f d e n bereits i m 1 9 . J a h r h u n d e r t v e r l o r e n e n Hauptstadtstatus wurde Turin in d e n J a h r e n des W i r t s c h a f t s w u n d e r s als „Hauptstadt d e r A r b e i t u n d d e r I n d u s t r i e " bez e i c h n e t - , z u m K e r n der ö k o n o m i s c h e n u n d sozialen E r n e u e r u n g des L a n d e s w e r d e n müsse, blieb die erste u n d einzige H a n d l u n g der Stadtverwaltung in Bezug a u f die Arbeitsm i g r a n t e n 1 9 5 8 die Bewilligung e i n e r v o r ü b e r g e h e n d e n Arbeitserlaubnis für die Arbeitsm i g r a n t e n , die in d e r L a g e waren, e i n e n Arbeitsplatz vorzuweisen. 3 3 I m Gegensatz dazu k a m die M ü n c h n e r K o m m u n a l r e g i e r u n g aufgrund der R e g e l u n g d e r Arbeitskräfteanwerbung anfangs k a u m mit d e n Arbeitsmigranten in B e r ü h r u n g . Laut Anwerbevertrag war die Arbeitsvermittlung d u r c h die D e u t s c h e n K o m m i s s i o n e n u n d die B u n desanstalt f ü r Arbeit bzw. die l o k a l e n A r b e i t s ä m t e r organisiert, u m die B e s c h a f f u n g von W o h n r a u m k ü m m e r t e n sich die Arbeitgeber. Zwar sah das A b k o m m e n vor, dass „die zuständigen B e h ö r d e n der b e i d e n L ä n d e r [...] wohlwollend p r ü f e n , inwieweit [sie] die Eingewöhn u n g der italienischen Arbeiter in die n e u e n Lebensverhältnisse f ö r d e r n k ö n n e n " , eine konkrete Verpflichtung zu b e s t i m m t e n Leistungen gab es aufgrund dieser F o r m u l i e r u n g j e d o c h n i c h t . 3 4 D a es sich n u r u m eine A u f n a h m e a u f Zeit h a n d e l n sollte, bestand für die M ü n c h n e r K o m m u n a l r e g i e r u n g in Bezug a u f die Arbeitsmigranten zunächst kein H a n d l u n g s b e d a r f . Die A u s e i n a n d e r s e t z u n g d e r K o m m u n a l r e g i e r u n g e n mit d e r A r b e i t s m i g r a t i o n b e g a n n in b e i d e n S t ä d t e n a u f Initiative a n d e r e r Stellen. I n Turin legte das n e u g e g r ü n d e t e C e n t r o di r i c e r c h e industriali e sociali ( C R I S ) , ein eigens für die E r f o r s c h u n g industrieller u n d

3 0 Fiammetta Balestracci, Immigrati e PCI a Torino 1950—1970, in: Levi F a b i o / B r u n o Maida (Hrsg.), La cittä e lo sviluppo. Crescita e disordine a Torino 1 9 4 5 - 1 9 7 0 , Mailand 2002, S . 1 2 0 - 1 8 4 , hier S . 1 2 8 . 3 1 Carelli, LTomini e d o n n e dal mezzogiorno; Inaudi, La struttura famigliare neH'immigrazione. 3 2 Al chivio Storico della Cittä di Torino (ASCT), Atti municipali 1 9 5 6 / 4 , Discoiso p r o g r a m m a del sindaco, 3 0 . 7 . 1 9 5 6 , S . 4 3 1 . 3 3 ASCT, Affari Servizi Demografici, Faldone 77, Ol dine di servizio n. 47, 1.10.1958, vgl. dazu den Hinweis bei Anfossi, L'immigrazione meridionale, S.172. Durch diesen Erlass des Turiner Bürgermeisters konnte die Legge contra l'urbanesimo, das Gesetz gegen die LTrbanisierung, welche noch aus der Zeit des Faschismus stammte, in Turin bereits drei J a h r e vor ihrer generellen Aufhebung 1961 umgangen weiden. 3 4 Alt. 14 des Deutsch-italienischen Anwerbeabkommens, in: Amtliche Nachrichten der Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung (ANBA), 2 5 . 2 . 1 9 5 6 .

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sozialer Fragen eingerichtetes Institut, 1962 die erste größere Studie über die Folgen der Massenzuwanderung nach Turin vor. Ziel der Studie war es, die sozialen, ökonomischen und psychischen Probleme zu untersuchen, die sich aus der Zuwanderung einer großen Zahl von Personen aus dem Süden des Landes ergaben. 35 Die Münchner Kommunalregierung begann sich auf Anregung des Deutschen Städtetages mit der „Ausländerfrage" auseinanderzusetzen. 36 Dieser hatte im Rahmen einer deutschlandweiten Erhebung alle von Zuwanderung betroffenen Städte angehalten, einen Bericht über die Betreuung der Arbeitsmigranten zu verfassen und im Aufruf dazu erstmals betont, dass die ausländischen Arbeitskräfte auch in sozialer Hinsicht berücksichtigt werden müssten. Ab Anfang der 1960er Jahre begann damit in beiden Städten von kommunaler Seite die Beschäftigung mit den Arbeitsmigranten. Die Turiner Kommunalregierung konzentrierte sich von Beginn an besonders auf Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen. Ab 1960 richtete sie zunächst Kurse zur Weiterbildung arbeitsloser Migranten ein. 37 Im Zusammenhang mit diesen Kursen wurde das Sprachproblem offensichtlich. Sowohl in den Herkunfts- als auch in den Zielgebieten dominierten Dialekte: In Turin sprach die Bevölkerung piemonteis, den regionalen Dialekt mit ausgeprägten französischen Einflüssen, der zunächst als Mittel der Ausgrenzung verwendet wurde. 38 Auf einer durch den Turiner Rotary Club organisierten Konferenz zum Thema „Folgen und Probleme der Immigration ins Piemont" wurde sogar erwogen, bereits in den Heimatgemeinden der Arbeitsmigranten Piemontesischkurse einzurichten. 39 Letztlich wurden in Turin oder den Herkunftsgemeinden jedoch keine Sprachkurse eingerichtet, denn mit dem Siegeszug des Fernsehens etablierte sich in diesen Jahren Italienisch als nationales Verständigungsinstrument. 40 Die mangelnde Sprachkenntnis stellte jedoch auch ein reales Problem dar: Die Kurse ließen deutlich werden, wie verbreitet das Problem des Analphabetismus war. Deshalb organisierte die Stadtverwaltung in Zusammenhang mit den bestehenden Qualifikationskursen Kurse zur Alphabetisierung, in denen das didaktische Programm stark auf den praktischen Teil der Übungen ausgerichtet war.41 Die Münchner Kommunalregierung setzte andere Schwerpunkte: Zu dieser Zeit wurde keine berufliche Weiterbildung für Arbeitsmigranten organisiert oder finanziert, die Bildungsmaßnahmen konzentrierten sich hier allein auf die Sprachkurse. Zunächst die Volkshochschule, aber auch Gewerkschaften und Wohlfahrtsverbände begannen ab 1960 Sprachkurse für Arbeitsmigranten einzurichten. Nach anfänglicher Zurückhaltung beteiligte sich die Stadtverwaltung seit 1962 finanziell maßgeblich an diesen Kursen. Besonders ab Mitte der 1960er Jahre, als die Zahl der Arbeitsmigranten noch einmal rapide stieg und die Anzahl der Kurse erhöht werden musste, stockte sie ihren finanziellen Beitrag erheblich auf. 42 Auch hier wurde das Erlemen der deutschen Sprache zusätzlich durch den Analphabetismus erschwert. Ein eindrucksvoller Beleg dafür sind die von dem italienischen Kommuni-

CRIS, Immigrazione e industria, S.165. Stadtarchiv München, Schulamt, Nr. 7468, Schreiben des Deutschen Städtetags vom 10.5.1961. 37 ASCT, Atti municipali 1962/5, Sitzungen der kommunalen Stadtverwaltung vom 26.4.1960, S.30— 32, und vom 11.6.1962, S.119-134. 38 Baumeister, Grenzen der Stadt, S.427. 39 Archivio di Stato di Torino (AST), Gabinetto della prefettura, Mazzo 322/1, Giornata rotariana 1962, Influenza e problemi deH'immigrazione in Piemonte, Turin 5.5.1962. 40 Zur Rolle des Fernsehens für die nationalstaatliche Integration vgl. Ginsborg, Storia d'Italia dal dopoguerra ad oggi, S.326—328; Christian Jansen, Italien seit 1945, Göttingen 2007, S.71. 41 ASCT, Atti municipali 1962/9, Sitzungen der kommunalen Stadtverwaltung vom 19.2.1962, S.33, und vom 27.11.1962, S.113. 42 Stadtarchiv München, Schulamt, Nr.4884, Stellungnahme des Schulreferates zum Beschluss der Stadtkämmerei vom 18.10.1966. 35 36

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kationsforscher und Linguisten Tullio de Mauro entschlüsselten Bilderbriefe sizilianischer Arbeitsmigranten in Deutschland an ihre Familien in der Heimat. 43 In erster Linie ging es in München aber um eine „Integration auf Zeit", welche die Sprachkurse erleichtern sollten. 44 Bereits während der 1960er Jahre traten in beiden Städten Probleme auf, die sich aus der massiven Zuwanderung von Arbeitsmigranten und den zögerlichen Maßnahmen der kommunalen Stadtverwaltungen ergeben hatten. Diese zeigten sich in Turin schon 1962 in Streiks, bei denen es zu gewalttätigen Ausschreitungen kam. 45 Sie waren ein erstes Anzeichen der beginnenden sozialen Konflikte in Italien, die ab Ende der 1960er Jahre das politische und gesellschaftliche Leben des Landes maßgeblich beeinflussten. 46 Als in München der Wandel in der Aufenthaltsdauer der Arbeitsmigranten offensichtlich wurde, fürchtete die Stadtverwaltung künftige Auseinandersetzungen zwischen Einheimischen und Zuwanderern. 47 Deshalb berief sie 1971 eine Kommission ein, welche die Situation der in der Stadt lebenden Ausländer untersuchen sollte, um die Ausländerpolitik in Zukunft auf eine fundierte Basis stellen zu können. 4 8 Da die Ergebnisse dieser Evaluation erschreckend negativ waren, wurden nun zahlreiche städtische Akteure, vor allem die Arbeitsmigranten beschäftigenden Unternehmen und die verschiedenen Referate der Stadtverwaltung selbst, verstärkt aufgefordert, Maßnahmen für die Arbeitsmigranten zu ergreifen. 49 Angesichts der in den Städten auftretenden oder befürchteten Probleme kam es zu einer Ausweitung der kommunalen Maßnahmen. Besonders ab Ende der 1960er Jahre forcierte die Turiner Kommunalregierung weitere berufsbezogene Maßnahmen für die Arbeitsmigranten, da noch immer auszumachen sei, dass ,,[g]li allievi dei corsi serali sono normalmente in etä maggiore con delle basi culturali molto differenziate". 50 1969 richtete die Stadt ein eigenes Berufsausbildungszentrum „Cittä di Torino" für die Arbeitsmigranten ein. 51 1970 gab es nach Zählung des Bürgermeisters in Turin 28 Träger von entsprechenden Schulen und Abendkursen. 52 Das Verhalten der Münchner Kommunalverwaltung wandelte sich, sobald deutlich wurde, dass ein großer Teil der Arbeitsmigranten in der Stadt bleiben würde. Während ihr Aufenthalt zuvor als befristet angesehen worden war, überwogen ab Anfang der 1970er Jahre praktische LTberlegungen zur Eingliederung der

Vgl. dazu den Beitrag von Salvatore Giannella, Ti scrivo, anzi ti disegno ..., in: L'Europeo (2005), S.52f. Wörtlich übersetzt heißt der Aufsatztitel: „Ich schreibe, ach nein: ich zeichne dir." 44 Ursula Mehlländer, Bundesrepublik Deutschland, in: Ernst Gehmacher (Hrsg.), Ausländerpolitik im Konflikt: Arbeitskräfte oder Einwanderer? Konzepte der Aufnahme- und Entsendeländer, Bonn 1978, S. 115-138, hier S.134. 45 Giuseppe Bonazzi, Sociologia della Fiat. Ricerche e discorsi 1955—1998, in: Cesare Annibaldi/ Giuseppe Berta (Hrsg.), Grande impresa e sviluppo italiano, Bd.II, Bologna 1999, S.37—163, hier S.54; Adriana Castagnoli, Le istituzioni locali e le classi dirigenti dal dopoguerra alla metä degli anni ottanta, in: Nicola Tranfaglia (Hrsg.), Storia di Torino, Bd.IX: Gli anni della repubblica, Turin 1999, S. 101—155, hier S.143; Friederike Hausmann, Kleine Geschichte Italiens. Von 1943 bis zur Ära Berlusconi, Berlin 2006, S.80; Massimo Moraglio, Amministrazioni locali e infrastrutture a Torino 1945— 1967, in: Levi/Maida, La cittä e lo sviluppo, S.395-433, hier S.428f. 46 Ginsborg, Storia d'Italia dal dopoguerra ad oggi, S. 333—336; Woller, Geschichte Italiens im 20.Jahrhundert, S. 296-298. 47 Landeshauptstadt München, Stadtentwicklungsreferat (Hrsg.), Kommunalpolitische Aspekte des wachsenden ausländischen Bevölkerungsanteils in München. Problemstudie, München 1972, S.104. 48 Landeshauptstadt München, Problemstudie. 49 Ebenda, Anhang I, Tabelle 32. 50 ASCT, Atti municipali 1969/3, Sitzung der kommunalen Stadtverwaltung vom 14.4.1969, S.117. Ubers.: „Die Schüler der Abendkurse sind gewöhnlich älter und verfügen über sehr unterschiedliche kulturelle Grundlagen." 51 ASCT, Atti municipali 1969/3, Sitzung der kommunalen Stadtverwaltung vom 14.4.1969, S.117. 6 - Ebenda. 43

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Arbeitsmigranten. So plante die Münchner Volkshochschule, „da es für die Zukunft im Grunde auf die Assimilation der Gastarbeiter ankommen werde", das eingangs zitierte Lehr- und Informationsprogramm zum Thema „Wie werde ich ein richtiger Münchner" einzurichten. 53 Betrachtet man die Maßnahmen der städtischen Akteure während des gesamten Zeitraums im Vergleich, wird Folgendes deutlich: Sowohl in Turin als auch in München wurden nur zögerlich Maßnahmen ergriffen. Eine Integration der Arbeitsmigranten in die Aufnahmegesellschaft war zunächst nicht vorgesehen. In Turin ging die Stadtverwaltung zunächst nicht von einer Dauerhaftigkeit der Zuwanderung aus und setzte ansonsten einen Automatismus der Anpassung voraus. In München ist die fehlende Initiative dieser Jahre erklärlich durch die staatliche Regulierung der Anwerbung, die der Grund dafür war, dass die Arbeitekräftevermittlung und -Unterbringung die kommunalen Stellen zunächst nicht betraf. Gleichzeitig herrschte die Annahme vor, dass die Arbeitsmigranten aufgrund des Rotationsprinzips nur für kurze Zeit bleiben würden. Zunächst auf Initiative anderer Stellen begann in beiden Städten ab Anfang der 1960er Jahre die Auseinandersetzung mit den Belangen der Arbeitsmigranten. Dabei wurde in beiden Städten immer deutlicher, dass die unterschiedlichen Voraussetzungen an Bildung und Ausbildung der Arbeitsmigranten gegenüber der ansässigen Bevölkerung Maßnahmen notwendig machten. Sowohl in Turin als auch in München wurden von kommunaler Seite zunächst vor allem Sprachkurse für die Zuwanderer als erforderlich angesehen. Bald setzte sich in Turin allerdings die Auffassung durch, dass für die Arbeitsmigranten zudem Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen eingerichtet werden müssten: „educazione professionale" wurde zur Lösung aller Probleme erklärt. Die Turiner Stadtverwaltung nahm an, dass es nur durch Berufsausbildung möglich sei, die große Menge an Arbeitsmigranten zu assimilieren und - wie erwähnt in Bürger zu verwandeln, die „lavorano, producono, consumano come noi". 54 Im Gegensatz dazu war die Münchner Kommunalregierung noch immer von der Kurzfristigkeit des Aufenthalts überzeugt und führte weiterhin vor allem Sprachkurse durch, um eine Verständigung mit den Arbeitsmigranten zu ermöglichen und damit sie „die Stadt als Freunde verlassen". 55 Vor allem um innerstädtischen Konflikten zwischen Einheimischen und Zugewanderten vorzubeugen, wurde ab Beginn der 1970er Jahre das Angebot an Maßnahmen sowohl in Turin als auch in München vervielfacht. In Turin löste die Stadtverwaltung nun die zuvor gemachten Versprechen der beruflichen Ausbildung für die Arbeitsmigranten ein. Die Münchner Strategie wandelte sich, als deutlich wurde, dass die als Rotation vorgestellte Arbeitsmigration in eine dauerhafte Zuwanderung übergegangen war. Beim Vergleich der Bildungsmaßnahmen für die Arbeitsmigranten in Turin und München werden vor allem Ähnlichkeiten und weniger Unterschiede deutlich. Dieser Befund überrascht, da die Arbeitsmigranten aus dem Süden Italiens im einen Fall In- und im anderen Fall Ausländer waren. Damit ist das Schwarz-Weiß-Bild, das in den einzelnen Forschungsliteraturen häufig entsteht, nicht haltbar: In Turin ging es nicht von vornherein um Integration, in München nicht nur um Ausgrenzung der Arbeitsmigranten. 56 Erst allmählich akzeptierten die Städte die Migrationswirklichkeit und ergriffen Maßnahmen, um Stadtarchiv München, Kulturamt, Nr.1133, Betreuung ausländischer Dienstkräfte, Mitteilung des Kulturreferats an das Personalreferat vom 27.11.1973. 54 La Stampa, 10.1.1961,1 drammi degli immigrati, in: Manuela Lanari, La cittä e le sue immagini, in: Fabio Levi/Stefano Musso (Hrsg.), Torino da capitale politica a capitale delfindustiia. II miracolo economico (1950-1970), Turin 2004, S.237-246, hier S.239. Übers.: „arbeiten, produzieren, konsumieren wie wir". 66 Stadtarchiv München, Kulturamt, Nr.1133 (s. Anm.53). 56 Vgl. dazu auch Sigrid Baringhorst/LTwe Hunger/Karen Schönwälder, Staat und Integration. Forschungsperspektiven zur Intervention in Integrationsprozesse von Migrantinnen, in: dies. (Hrsg.), 53

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a u f e n t s t e h e n d e P r o b l e m e zu r e a g i e r e n . B e m e r k e n s w e r t ist d a b e i , dass l a n g e b e v o r sich die B u n d e s r e p u b l i k offiziell als E i n w a n d e r u n g s l a n d v e r s t a n d , a u f d e r k o m m u n a l e n E b e n e deutlich w u r d e , dass viele d e r A r b e i t s m i g r a n t e n b l e i b e n w ü r d e n u n d e n t s p r e c h e n d e Initiativ e n ins L e b e n g e r u f e n w u r d e n .

3. R ü c k k e h r in die H e r k u n f t s g e b i e t e E i n e ä h n l i c h e P r ä z i s i e r u n g m u s s a u c h in B e z u g auf die R ü c k k e h r in d i e H e r k u n f t s g e b i e t e v o r g e n o m m e n w e r d e n . Die m e i s t e n U n t e r s u c h u n g e n g e h e n bislang d a v o n aus, dass die M i g r a t i o n n a c h D e u t s c h l a n d d u r c h d i e A r b e i t s m i g r a n t e n n u r als v o r ü b e r g e h e n d g e p l a n t gewesen sei. 57 W e r h i n g e g e n ein längerfristiges M i g r a t i o n s p r o j e k t verfolgt h a b e , sei n a c h N o r d i t a l i e n g e g a n g e n . 5 8 D i e s e A n n a h m e e r s c h e i n t als v e r e i n f a c h t e V o r s t e l l u n g e i n e r z u n ä c h s t e r g e b n i s o f f e n e n Migrationssituation, bei d e r im N a c h h i n e i n e i n e b e s t i m m t e Ziels e t z u n g a n g e n o m m e n wird, die es a n g e s i c h t s e i n e r in b e i d e n Fällen f r e m d e n Realität d e r Zielgebiete n i c h t gab. 5 9 Die E n t s c h e i d u n g z u m B l e i b e n entwickelte sich v i e l m e h r w ä h r e n d d e r Migration, die z u n ä c h s t in b e i d e n Fällen als zeitlich befristet a n g e s e h e n w u r d e . A n h a n d v o n Indizien ü b e r die E i n s t e l l u n g e n d e r A r b e i t s m i g r a n t e n z u r R ü c k k e h r soll im F o l g e n d e n die T h e s e e n t k r ä f t e t w e r d e n , dass die A r b e i t s m i g r a n t e n i n n e r h a l b Italiens mit Bleibeabsicht wanderten, nach Deutschland j e d o c h n u r temporär. Die T h e s e v o n d e n v e r s c h i e d e n e n M i g r a t i o n s p r o j e k t e n wird d u r c h d i e d e u t l i c h u n t e r s c h i e d l i c h e R ü c k w a n d e r u n g s q u o t e d e r A r b e i t s m i g r a n t e n gestützt. F ü r d e n Fall T u r i n wird a n g e n o m m e n , dass aus d e r Stadt n u r u n g e f ä h r 30 P r o z e n t d e r A r b e i t s m i g r a n t e n in die U r s p r u n g s g e b i e t e z u r ü c k k e h r t e n . 6 0 I m G e g e n s a t z d a z u wird die R ü c k w a n d e r u n g s q u o t e d e r zwischen 1955 u n d 1999 e i n g e w a n d e r t e n I t a l i e n e r a u s D e u t s c h l a n d n a c h Italien a u f 88 P r o z e n t geschätzt. 6 1 D a b e i m u s s a l l e r d i n g s die Unzuverlässigkeit d e r Z a h l e n in B e t r a c h t g e z o g e n w e r d e n , d e n n es gibt ü b e r d i e Z a h l d e r R ü c k w a n d e r e r k e i n e v e r l ä s s l i c h e n statist i s c h e n A n g a b e n . Das liegt u n t e r a n d e r e m d a r a n , dass a u s d e r a m t l i c h e n Statistik n i c h t

Politische Steuerung von Integrationsprozessen. Intentionen u n d Wirkungen, Wiesbaden 2006, S.9—25, hier S . U . 57 Enrico Pugliese, L'emigrazione italiana in Germania. Mercato del lavoro c o m u n e e politiche migratorie, in: Francesco Carchedi (Hrsg.), A n d a r e , restare, tornare. C i n q u a n t ' a n n i di emigrazione italiana in G e r m a n i a , Isernia 2006, S. 19—44, h i e r S.36—38; Angelo Negrini, U o m i n i e f r o n t i e r e . P r o b l e m i socio-economici dell'emigrazione italiana in Germania, Rom 2001; Herbert, Geschichte dei"Ausländerpolitik in Deutschland, S.212. 58 R o m e r o , L ' e m i g r a z i o n e italiana, S.118, 130; f e r n e r : U g o Ascoli, Movimenti migratori in Italia, Bologna 1979, S. 130—139; Franco Ramella, Le migrazioni interne, in: Paola C o r t i / M a t t e o Sanfilippo (Hrsg.), Migrazioni, Turin 2009, 8.425—447, hier S.437; Enrico Pugliese, L'Italia tra migrazioni internazionali e migrazioni interne, Bologna 2002, S.52; Yvonne Rieker, Gli emigranti dal Sud Italia in Germania. Alio stesso t e m p o „parte integrante" e „stranieri". La prospettiva delle storie di vita, in: Studi emigrazione 42 (2005), S.367-382, hier S.368. 59 Vgl. dazu J o c h e n Oltmer, E i n f ü h r u n g : Europäische Migrationsverhältnisse u n d Migrationsregime in d e r Neuzeit, in: Geschichte u n d Gesellschaft 35 (2009), S.5-27, hier S . l l . 60 Franco Ramella, Movimenti migratori e limiti dell'integrazione, in: Levi/Musso (Hrsg.), Torino da capitale politica a capitale dell'industria, S.59—70, hier S.60. Leider liegen hier die Zahlen nicht durchgängig vor. Die R ü c k w a n d e r u n g von Italienern aus M ü n c h e n wurde statistisch nicht erfasst. 61 Sonja H a u g , Kettenmigration a m Beispiel italienischer Arbeitsmigranten in Deutschland 1955— 2000, in: AfS 42 (2002), S.123-143, hier S.138f. Vgl. dazu auch Enrico Pugliese, In Germania, in: Piero Bevilacqua/Andreina De C l e m e n t i / E m i l i o Franzina (Hrsg.), Storia dell'emigrazione italiana, Rom 2002, S.124; R o m e r o , L'emigrazione, S.126, d e r sich auf Zahlen stützt von W.R. Böhning, Studies in International Labour Migration, L o n d o n 1984, S.144 u n d f ü r die J a h r e 1961 bis 1968 eine Rückwander u n g s q u o t e von 89 % a n n i m m t .

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e r k e n n b a r wird, ob eine e n d g ü l t i g e R ü c k w a n d e r u n g o d e r ein m e h r f a c h e s Hin- u n d H e r w a n d e r n zwischen H e r k u n f t s - u n d Zielregion erfolgte. 6 2 A u ß e r d e m muss von einer e r h e b l i c h e n U n t e r e r f a s s u n g d e r R ü c k w a n d e r e r d u r c h n i c h t e r f o l g t e A b m e l d u n g ausg e g a n g e n werden. Insgesamt ist a b e r eine weniger stark ausgeprägte R ü c k k e h r n e i g u n g bei d e r italienischen B i n n e n w a n d e r u n g u n d eine stärkere im deutschen Fall a n z u n e h m e n . D e r G r u n d f ü r die starke R ü c k k e h r n e i g u n g aus d e r B u n d e s r e p u b l i k wird sowohl in d e r Zugehörigkeit Italiens zur EWG als a u c h in d e r g r o ß e n r ä u m l i c h e n N ä h e zwischen Italien u n d Deutschland gesehen. Beide Faktoren gestatteten den Arbeitsmigranten d e n häufigen Wechsel zwischen b e i d e n L ä n d e r n g e m ä ß d e n A n f o r d e r u n g e n d e r jeweiligen Arbeitsmärkte. A u c h h i e r zeigt sich also die Ähnlichkeit d e r b e i d e n Migrationsbewegungen. H e u t e wird die zirkuläre Migration verantwortlich g e m a c h t f ü r die massiven Integrat i o n s p r o b l e m e d e r Italiener in D e u t s c h l a n d . 6 3 Bei d e r B e w e r t u n g m u s s m a n a b e r die E n t s c h e i d u n g e n d e r Arbeitsmigranten in die U n t e r s u c h u n g e i n b e z i e h e n u n d i h r e n Anteil an d e r gegenwärtigen Situation a n e r k e n n e n . 6 4 Deshalb ist es l o h n e n d , die R ü c k k e h r aus d e n Z i e l r ä u m e n aus d e r Motivationsperspektive d e r A r b e i t s m i g r a n t e n zu erfassen. Ein wesentliches Indiz ist dabei die N e i g u n g z u m H a u s b a u im H e i m a t d o r f . In b e i d e n Fällen w u r d e n die B e z i e h u n g e n mit d e m H e r k u n f t s o r t gepflegt. 6 5 F ü r viele A r b e i t s m i g r a n t e n war das eigene H a u s im H e r k u n f t s o r t das Ziel d e r Migration u n d die g r o ß e H o f f n u n g - f ü r dieses Projekt w u r d e das in d e r F r e m d e verdiente Geld angespart, d e n n es sollte das Symbol d e r e r f o l g r e i c h e n R ü c k k e h r werden. 6 6 Die starke Konzentration auf d e n H a u s b a u wird a n h a n d einer Reihe von Studien ü b e r die Investitionen d e r in die Heimat z u r ü c k k e h r e n d e n Süditaliener deutlich: Der Anteil dieser Investitionen an d e n G e s a m t a u f w e n d u n g e n d e r A r b e i t s m i g r a n t e n lag in allen u n t e r s u c h t e n R ü c k k e h r r e g i o n e n bei m e h r als 70 Prozent. 6 7 Dabei war „farsi la casa", also übersetzt „sich ein Zuhause schaffen", ein Ausdruck, u n t e r d e m vieles subsumiert w e r d e n k o n n t e : das alte H a u s d e r Familie auf d e m Dorf zu erweitern u n d a u s z u b a u e n o d e r ein ganz n e u e s H a u s zu errichten. 6 8 Das „farsi" hatte a u c h eine wörtliche B e d e u t u n g , d e n n die Migranten b a u t e n das n e u e W o h n h a u s - meist mit U n t e r -

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A u s f ü h r l i c h zur Frage d e r R e m i g r a t i o n Sonja H a u g , Bleiben o d e r Z u r ü c k k e h r e n ? Zur Messung, E r k l ä r u n g u n d P r o g n o s e d e r R ü c k k e h r von I m m i g r a n t e n in D e u t s c h l a n d , in: Zeitschrift f ü r Bevölkerungswissenschaft 26 (2001), S.231-270, h i e r S.236. 63 E n r i c o Pugliese, L'Italia tra migrazioni i n t e r n a z i o n a l i e migrazioni i n t e r n e , B o l o g n a 2002, S.39f.; R o m e r o , L'emigrazione, S. 127; Aurora Epifania R o d o n o , Mobilita come p r o g e t t o di vita? La migrazione italiana del lavoro nella Repubblica federale, in: Projekt Migration, hrsg. v o m Kölnischen Kunstverein, Köln 2005, S. 111-118, h i e r S.117. 64 H e d w i g R i c h t e r / R a l f Richter, D e r Opfer-Plot. P r o b l e m e u n d n e u e Felder d e r d e u t s c h e n Aibeitsm i g r a t i o n s f o r s c h u n g , in: V i e r t e l j a h r s h e f t e f ü r Zeitgeschichte (VfZ) 5 7 (2009), S. 61—97, h i e r S. 63. 65 Rieker, Gli emigrati dal Sud Italia in G e r m a n i a , S. 368; Maria Luisa G e n t i l e s c h i / R i c c i a r d a Simoncelli (Hrsg.), R i e n t r o degli emigrati e teiritorio. Risultati di inchieste regionali, Cagliari 1977, S.365; Giulio Sapelli, Storia e c o n o m i c a dell'Italia c o n t e m p o r a n e a , M a i l a n d 2008, S.46. 66 Rieker, Gli emigrati dal Sud Italia in Germania, S.370; Amalia Signorelli, Migrazioni e incontri etnografici, P a l e r m o 2006, S.104. 67 Vgl. f ü r die R e g i o n e n A p u l i e n , Basiiicata, Kalabrien Russell King, II r i t o r n o in patria. R e t u r n Migration to Italy in Historical Perspective, D e p a r t m e n t of G e o g r a p h y University of D u r h a m 1988, S.124; f ü r S a r d i n i e n Maria Luisa Gentileschi, S a r d e g n a , in: d i e s . / R i c c i a r d a Simoncelli (Hrsg.), R i e n t r o degli e m i g r a t i e t e i r i t o r i o . Risultati di i n c h i e s t e r e g i o n a l i , Cagliari 1977, S.265—350, h i e r S.332; f ü r die Abruzzen Ricciarda Simoncelli, Abruzzo, in: e b e n d a , S.211—264, hier S.255. LTnter d e n A u f w e n d u n g e n f ü r d e n H a u s b a u w u r d e in d e n LTntersuchungen a u c h d e r d e r e i g e n t l i c h e n Bautätigkeit vorausgeh e n d e G r u n d s t ü c k s k a u f erfasst. 68 Signorelli, Migrazioni e i n c o n t r i etnograflci, S. 101; vgl. a u c h d i e s . / M a r i a Clara T i r i t i c c o / S a r a Rossi, Scelte senza p o t e r e . II r i t o r n o degli e m i g r a n t i nelle zone d e l l ' e s o d o , R o m 1977, S.225; zu d e n Investit i o n e n d e r Arbeitsmigranten vgl. die Mikiostudie z u m Dorf Carfizzi in Kalabrien von Carmine A b a t e / Meike B e h r m a n n , I G e r m a n e s i . Storia e vita die u n a c o m u n i t ä della Calabria e dei suoi emigranti, Soveria Mannelli 2006, S.79-85.

Grenzen der Grenzen 1 7 9

Stützung von Angehörigen - in den Ferien selbst. Deutlich wird das auch anhand der ersten kleineren Rezession in Norditalien und in der Bundesrepublik Mitte der 1960er Jahre: In diesen J a h r e n kehrten viele Arbeitsmigranten auf Zeit in die Herkunftsgebiete zurück, und die Bautätigkeit in den Ortschaften des italienischen Südens nahm rasant zu. 69 Dabei wurde oft mehr Wert auf die Größe der Häuser als auf ihre Qualität gelegt, sie wurden beispielsweise häufig ohne Heizung geplant. Durch die große Zahl von neuen Hausbauten expandierten die alten Ortschaften im Süden Italiens ungeordnet und gewissermaßen „patologicamente", also krankhaft, gleichzeitig zog sich die Bautätigkeit oft über Jahre hin, und die Häuser blieben zunächst als Rohbauten stehen, weil die Arbeitsmigranten beim Bau anwesend sein wollten oder ihre Ersparnisse aufgebraucht hatten. 7 0 Die endgültige Rückkehr realisierte sich j e d o c h in zahlreichen Fällen nicht: Einerseits etablierten sich die Arbeitsmigranten und ihre Nachkommen immer mehr in der Aufnahmegesellschaft, und die inzwischen aus dem Erwerbsleben ausgeschiedene erste Generation blieb lieber in der Nähe der Familie, als in das Dorf im Süden zurückzukehren. Dabei wurde aber in beiden Fällen in der neuen Heimat der „Mythos der Rückkehr" gepflegt. 7 1 Andererseits ließ sich durch die starke Abwanderung aus den Ortschaften des Südens, welche viele Gemeinden regelrecht entvölkerte, der Traum, im Heimatort ein kleines Dienstleistungsuntemehmen, z.B. eine Bar oder eine Autowerkstatt, zu eröffnen, aus Mangel an potentiellen Kunden nur selten verwirklichen und war häufig nicht erfolgreich. 72 In diesen Gebieten Italiens hatte eine „modernizzazione senza sviluppo", also eine Modernisierung ohne Entwicklung, stattgefunden. 7 3 Während sich in den südlichen Regionen des Landes die Bedingungen auf dem Arbeitsmarkt und vor allem das Lohnniveau erhöhten und sich das Konsumverhalten, der Lebensstil und die individuellen Werte veränderten, erhöhten sich die endogenen Produktionsraten dieser Regionen nicht. Aus den Herkunftsgebieten wurden so reine Konsumentenmärkte, die von den Rücküberweisungen der Arbeitsmigranten am Leben gehalten wurden. Indem die Arbeitsmigranten durch den Hausbau mehrheitlich in den nicht-produktiven Bereich investierten - im Gegensatz zu entwicklungsfördernden Impulsen im produktiven Sektor durch Investitionen in die Landwirtschaft oder ein Geschäft - trugen sie selbst maßgeblich zu dieser Entwicklung bei. 7 4 Heute wirkt sich für die Arbeitsmigranten sowohl aus Norditalien als auch aus Deutschland negativ aus, dass sie die Ersparnisse aus ihren Jahren als Arbeiter des „Wirtschaftswunders" häufig nicht in die Rentenvorsorge investierten, sondern im eigenen Haus im Süden kapitalisierten. 75 Die Häuser der Arbeitsmigranten, die bis in die Gegenwart häufig unfertig und unbewohnt an den Rändern der süditalienischen Gemeinden stehen, sind ein Beleg für die lange gehegte Illusion der Rückkehr der Arbeitsmigranten beider Migrationsbewegungen und relativieren die These von den langfristigen Migrationsprojekten innerhalb Italiens und den kurzfristigen Wanderungen nach Deutschland. 69 Arnd Schneider, Emigration und Remigration von „Gastarbeitern" in einem sizilianischen Dorf, Frankfurt a.M. 1990, S.34; ausführlicher zur Auswirkung der wirtschaftlichen Situation auf die Migrationssalden zwischen Italien und Deutschland vgl. Sonja Haug/Frank Heins, Italian Migrants in Germany. Α Statistical Overview and a Research Biographical Note, in: Studi Emigrazione 41 (2004), S. 227-243. 70 Signorelli/Tiriticco/Rossi, Scelte senza potere, S.298; Abate/Behrmann, I Germanesi, S.84. Vgl. dazu Cord Pagenstecher, Die „Illusion" der Rückkehr. Zur Mentalitätsgeschichte von „Gastarbeit" und Einwanderung, in: Soziale Welt 47 (1996), S. 149—175; Signorelli, Migrazioni e incontri etnografici, S.66. 72 Rieker, Gli emigrati dal Sud Italia in Germania, S.370. 73 Reyneri, La catena migratoria, S. 257—277. 74 Delhaes-Günther/Haberl/Schölch, Abwanderung von Arbeitskräften, S. 7. 75 Abate/Behrmann, I Germanesi, S.81.

180 Olga Sparschuh 4. Fazit Ziel des Beitrages war zu ermitteln, in w e l c h e m M a ß e das U b e r s c h r e i t e n nationalstaatlicher G r e n z e n für das Süd-Nord-Wanderangssystem der Wirtschaftswundeijahre n a c h E i n f ü h r u n g d e r Freizügigkeit für A r b e i t n e h m e r i n n e r h a l b d e r E W G e i n e R o l l e spielte. D i e B e f u n d e lassen sich wie folgt z u s a m m e n f a s s e n : 1. D u r c h die E i n f ü h r u n g d e r Freizügigkeit f ü r Arbeitskräfte g l i c h e n sich die B i n n e n w a n d e r u n g süditalienischer A r b e i t s m i g r a n t e n i n n e r h a l b Italiens u n d die transnationale M i g r a t i o n n a c h D e u t s c h l a n d in i h r e n E i g e n s c h a f t e n an. D e s h a l b ist d e r s y m m e t r i s c h e V e r g l e i c h b e i d e r M i g r a t i o n s b e w e g u n g e n gerechtfertigt. 2. Die R e a k t i o n e n a u f die A r b e i t s m i g r a n t e n in d e n Z i e l g e b i e t e n u n d die e r g r i f f e n e n B i l d u n g s m a ß n a h m e n waren ä h n l i c h , obwohl es sich i m e i n e n Fall u m e i n e W a n d e r a n g im I n l a n d , im a n d e r e n u m e i n e W a n d e r u n g ins Ausland h a n d e l t e . I n b e i d e n S t ä d t e n beschäftigten sich die Stadtverwaltungen erst a u f g r u n d von P r o b l e m e n i m Z u s a m m e n l e b e n mit d e n A r b e i t s m i g r a n t e n . In D e u t s c h l a n d war die M ü n c h n e r K o m m u n a l r e g i e r u n g dabei V o r r e i t e r - lange b e v o r bundes- o d e r freistaatliche M a ß n a h m e n ergriffen wurden. Die g ä n g i g e L e s a r t d e r I n t e g r a t i o n s v e r s u c h e als M i s s e r f o l g in D e u t s c h l a n d u n d als E r f o l g in I t a l i e n muss d e s h a l b f ü r d i e s e n A s p e k t relativiert w e r d e n . Das gilt i n s b e s o n d e r e a u c h deshalb, weil j ü n g s t e U n t e r s u c h u n g e n zeigen, dass die Arbeitsmigranten u n d ihre N a c h k o m m e n in b e i d e n S t ä d t e n bis h e u t e v o n F o r m e n sozialer E x k l u s i o n b e t r o f f e n sind: Sowohl in Turin als a u c h in M ü n c h e n ist d e n Arbeitsmigranten u n d i h r e n N a c h k o m m e n d e r gesellschaftliche Aufstieg k a u m g e l u n g e n . I n b e i d e n Fällen sind sie ü b e r p r o p o r t i o n a l häufig a u f den unteren Ebenen der Beschäftigungshierarchie verblieben und konnten höchstens als U n t e r n e h m e r in s o g e n a n n t e n „ e t h n i s c h e n Ö k o n o m i e n " E r f o l g e v e r b u c h e n . 7 6 3. D i e A r b e i t s m i g r a n t e n sowohl in Norditalien als a u c h in D e u t s c h l a n d p l a n t e n a u c h l ä n g e r e Zeit n a c h der e i g e n t l i c h e n M i g r a t i o n die R ü c k k e h r in die H e r k u n f t s g e b i e t e . Diese Absicht materialisierte sich in z a h l r e i c h e n H a u s b a u p r o j e k t e n in d e r H e i m a t . Letztlich weisen j e d o c h die statistischen D a t e n d a r a u f h i n , dass die B l e i b e n e i g u n g i n n e r h a l b Italiens deutlich stärker ausgeprägt war. D i e s e r B e f u n d k ö n n t e b e d e u t e n , dass f ü r die E n t s c h e i d u n g z u m B l e i b e n die n a t i o n a l e n B e z ü g e d o c h e i n e b e d e u t e n d e Rolle spielten. Allerdings erscheint dieser Schluss etwas voreilig, da eine R e i h e von Variablen, die für diesen Zusamm e n h a n g von B e l a n g sein k ö n n t e n , n i c h t u n t e r s u c h t wurden. W i c h t i g e weitere Einflussg r ö ß e n k ö n n t e n ζ. B. sein, dass i n n e r h a l b Italiens ganze D o r f g e m e i n s c h a f t e n geschlossen m i g r i e r t e n u n d i h r e Sozialstrukturen in d e n A u f n a h m e s t ä d t e n r e p r o d u z i e r t e n , sodass die R ü c k k e h r in die H e i m a t a b g e s c h n i t t e n war, e b e n s o b l i e b die b e r u f l i c h e Situation in d e n A u f n a h m e g e b i e t e n u n d die B e d e u t u n g von Erwerbslosigkeit bzw. Selbstständigkeit sicherlich nicht o h n e K o n s e q u e n z e n . Die A n n a h m e der vorbestimmten Aufenthaltsdauer wird denn o c h entkräftet u n d die T h e s e d e r B e d e u t u n g d e r zirkulären M i g r a t i o n f ü r d e n f e h l e n d e n I n t e g r a t i o n s e r f o l g in D e u t s c h l a n d geschwächt. Insgesamt f u n k t i o n i e r t der symmetrische Vergleich d e r b e i d e n M i g r a t i o n s b e w e g u n g e n erstaunlich gut. Die U n t e r s c h i e d e sind deutlich g e r i n g e r , als zu erwarten gewesen wäre.

Martin Baumeister, Italien. Ankommen, um zurückzukehren? Italienische Arbeitsmigranten in Nachkriegsbayern, in: Alois Schmid/Katharina Weigand (Hrsg.), Bayern mitten in Europa. Vom Frühmittelalter bis ins 20.Jahrhundert, M ü n c h e n 2005, S . 4 0 2 - 4 1 8 , hier S . 4 1 6 ; Flavio Ceravolo/Michael E v e / Cinzia Maraviglia, Migrazioni ed integrazione sociale: un percorso a stadi, in: Maria Luisa Bianco (Hrsg.), L'Italia delle disuguaglianze, R o m 2002, S.83—116; Ramella, Immigrazione e traiettorie sociali in cittä, S. 363; Edith Pichler, Migration, Community-Formierung und ethnische Ö k o n o m i e . Die italienischen Gewerbetreibenden in Berlin, Berlin 1997, S. 20; Markus S c h ä f e r / D i e t r i c h Thränhardt, Inklusion und Exklusion. Die Lage der Italiener in Deutschland, in: Dietrich Thränhardt (Hrsg.), Einwanderung und Einbürgerung in Deutschland, Münster 1998, S.149—177. 76

Grenzen der Grenzen 181

Daraus folgt, dass die Bedeutung der nationalstaatlichen Bezüge für die italienische Arbeitsmigration dieser Jahre relativiert werden muss. Die Grenzen der Grenzen ergeben sich dabei einerseits aus der rechtlichen Angleichung der Wanderungsbedingungen innerhalb der EWG, andererseits aus überkommenen regionalen Unterschieden, die besonders in Italien stark ausgeprägt waren. Viel wesentlicher als die nationalen Zugehörigkeiten erscheinen die Gegensätze zwischen Zuwanderern aus südeuropäischen ländlichen Regionen und nordeuropäischen Industriestädten - unabhängig davon, ob diese im Inland in Italien oder im Ausland in Deutschland lokalisiert waren.

Oliver Trede

Misstrauen, Regulation und Integration Gewerkschaften und „Gastarbeiter" in der Bundesrepublik in den 1950er bis 1970er Jahren „Die sozialen Mängel u n d Rückstände sind es, die in Wirklichkeit die Arbeitskräfte vom Baugewerbe abstoßen u n d den Mangel an Fachkräften verursachen. [...] Wir wehren uns deshalb mit allen uns zur Verfügung stehenden Kräften dagegen, daß der derzeitige Arbeitskr äftemangel, der, von der vorübergehenden Konjunkturspitze abgesehen, eine unmittelbare Folge ungenügender Anziehungskraft auf sozialpolitischem Gebiet ist, etwa durch Heieinnahme von Fremdarbeitern ausgeglichen weiden soll." 1

Die A u s f ü h r u n g e n des Zweiten Vorsitzenden d e r Industriegewerkschaft Bau-Steine-Erden (IG B S E ) , G e o r g Leber, vor d e m Gewerkschaftstag im S e p t e m b e r 1955 spiegeln die Skepsis u n d A b l e h n u n g wider, die viele f ü h r e n d e Gewerkschaftsvertreter mitten in d e r Hochzeit d e r „Wirtschaftswundeijahre" g e g e n ü b e r Arbeitsmigranten teilten. Ausländische Arbeitskräfte wurden zu dieser Zeit trotz einer nicht g e r i n g e n Gesamtarbeitslosigkeit (zwischen 2,5 u n d 5 Prozent) in einigen Wirtschaftsbereichen wie d e r Landwirtschaft, d e m B e r g b a u o d e r e b e n d e r Bauwirtschaft beschäftigt. Diesen B e d a r f gab es, weil in einigen R e g i o n e n ländliche o d e r Z o n e n r a n d g e b i e t e - n u r eine u n z u r e i c h e n d e Zahl an Arbeitskräften zur V e r f ü g u n g stand o d e r die Lohn- u n d Arbeitsbedingungen unattraktiv waren. 2 Die Arbeitsmigration wurde zu diesem Zeitpunkt nicht staatlich organisiert, sondern erfolgte auf eigen e Initiative d e r A r b e i t s w a n d e r e r o d e r d u r c h R e k r u t i e r u n g e n d e u t s c h e r U n t e r n e h m e n vor Ort. Die B u n d e s r e g i e r u n g strebte n a c h einer R e g e l u n g f ü r die Arbeitswanderung u n d schloss E n d e 1955 mit d e r italienischen R e g i e r u n g ein A n w e r b e a b k o m m e n ab, womit die Arbeitsmigration von Italien in die B u n d e s r e p u b l i k in g e o r d n e t e B a h n e n gelenkt werden sollte. 3 Die Gewerkschaften wie vor allem die I G B S E , a b e r a u c h die Gewerkschaft G a r t e n b a u , Land- u n d Forstwirtschaft ( G G L F ) oder die Industriegewerkschaft B e r g b a u sahen in diesen A n w e r b e m a ß n a h m e n des Staates eine B e d r o h u n g f ü r die A r b e i t s b e d i n g u n g e n u n d die Ausbildungsqualität in d e n b e t r o f f e n e n B r a n c h e n . D a s Misstrauen, das G e o r g Leber, d e r spätere Gewerkschaftsvorsitzende der I G B S E , in seiner R e d e zum Ausdruck brachte, sollte noch lange Zeit das D e n k e n vieler Gewerkschafter bestimmen. Der Deutsche Gewerkschaftsb u n d ( D G B ) erklärte sich zwar öffentlich mit d e m A b k o m m e n von 1955 u n d einige J a h r e später mit weiteren bilateralen A n w e r b e a b k o m m e n einverstanden, die intern geäußerten Vorbehalte v e r s t u m m t e n a b e r keineswegs. Wie wurden diese Positionen z u m „Ausdruck gebracht? Welchen Einfluss hatten die Gewerkschaften a u f die Zuwanderungs- u n d „Ausl ä n d e r p o l i t i k " d e r B u n d e s r e g i e r u n g e n ? Wie g i n g e n die G e w e r k s c h a f t e n mit F r a g e n d e r Integration d e r Migranten in die Organisationsstrukturen o d e r mit f r e m d e n f e i n d l i c h e n H a l t u n g e n in d e n e i g e n e n R e i h e n u m ? Bevor im F o l g e n d e n diesen F r a g e n n a c h g e g a n g e n wird, erfolgt zunächst ein kurzer LTberblick ü b e r die F o r s c h u n g zum Verhältnis d e r Gewerkschaften zur Z u w a n d e r u n g in der B u n d e s r e p u b l i k .

1 Referat des Zweiten Vorsitzenden der IG Bau-Steine-Erden, Georg Leber, zu den Grundsätzen und Aufgaben unserer Gewerkschaft, IG BSE-Jahresbericht 1955/56, S. 172. - Klaus J . Bade, Europa in Bewegung. Migration vom späten lS.Jahrhundert bis zur Gegenwart, München 2002, S.317. 3 Ulrich Herbert, Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland. Saisonarbeiter, Fremdarbeiter, Gastarbeiter, Flüchtlinge, München 2001, S.203f.

1 8 4 Oliver Trede Trotz zahlreicher S t u d i e n zur G e s c h i c h t e der „Ausländerbeschäftigung" ist der U m f a n g d e r F o r s c h u n g s a r b e i t e n zur P o s i t i o n i e r u n g d e r Gewerkschaften in d i e s e m Feld s e h r übersichtlich. Es ist d a n e b e n auffällig, dass U n t e r s u c h u n g e n zur d e u t s c h e n Gewerkschaftsg e s c h i c h t e die Aspekte Migration u n d Migranten so gut wie n i e thematisieren. 4 N u r vereinzelt setzten sich A u t o r e n i n d e n g e w e r k s c h a f t l i c h e n T h e o r i e m a g a z i n e n wie d e r „Zeitschrift d e s Wirtschafts- u n d Sozial wissenschaftlichen Instituts d e s DGB" (WSI-Mitteilungen) u n d d e n „ G e w e r k s c h a f t l i c h e n M o n a t s h e f t e n " ( G M H ) seit d e n f r ü h e n 1 9 7 0 e r J a h r e n m i t d e r gewerkschaftlichen „Ausländerpolitik" a u c h als historisches P h ä n o m e n auseinander. 5 1972 war es H o m e r Anagnostidis, der als erster e i n e n wissenschaftlichen Text z u m T h e m a Gewerkschaften u n d , A u s l ä n d e r b e s c h ä f t i g u n g " verfasste. 6 I n d e n f r ü h e n 1 9 8 0 e r J a h r e n galt das Interesse d e s S o z i o l o g e n Peter K ü h n e d e m T h e m a Gewerkschaften u n d „ausländische Arbeitnehmer". 7 D a n e b e n beschäftigte sich d e r Politikwissenschaftler K n u t h D o h s e m i t betrieblicher „Ausländerdiskriminierung" u n d gewerkschaftlicher „Ausländerpolitik". 8 D i e Dissertation d e s Sozialwissenschaftlers A n d r e a s Treichler schließlich

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Siehe ζ. B. Andrei S. Markovits, The Politics of the West German Trade Unions. Strategies of Class and Interest Representation in Growth and Crisis, Cambridge 1986; Walther Müllerjentsch, Soziologie d e r industriellen Beziehungen. Eine Einführung, Frankfurt a . M . / N e w York 1986; Hans-Otto Hemm e r / K u r t Thomas Schmitz (Hrsg.), Geschichte der Gewerkschaften in der Bundesrepublik Deutschland. Von d e n Anfängen bis heute, Köln 1990; Michael Schneider, Kleine Geschichte der Gewerkschaften. Ihre Entwicklung in Deutschland von d e n Anfängen bis heute, Bonn 2000. 5 Gewerkschaftliche Monatshefte (GMH), Schwerpunktheft „Ausländische Arbeitnehmer", 1974, Nr. 1, hier vor allem: J ü r g e n Kühl, Entwicklung u n d Struktur der Ausländerbeschäftigung, S.10—19; Haris Katsoulis, Gastarbeiter — Menschenmaterial oder Menschen?, S.27—34; Heinz Richter, DGB u n d Ausländerbeschäftigung, S.35—40; siehe auch: Stavros Kaikis, Zur Praxis der gewerkschaftlichen Ausländerpolitik. Ein Diskussionsbeitrag aus der Sicht der Ausländer, in: GMH, 1977, Nr.8, S.515-522; GMH, Schwerpunktheft „Ausländerfeindlichkeit - Ausländerpolitik", 1982, Nr. 7: Reinhard Körn e r / U l r i c h Spies, Zur Fremdenfeindlichkeit in der Bundesrepublik Deutschland, 8.397—407; Karen Schober, Die „wachsende Minorität" — Ausbildungs- u n d Arbeitsmarktprobleme der zweiten Generation, S. 417-427; Knuth Dohse, Ausländische Arbeiter u n d betriebliche Personalpolitik, S.427-438; Karl-Heinz Goebels, Der Deutsche Gewerkschaftsbund u n d die ausländischen Arbeitnehmer, S.439— 443; Klaus Lentes, Ausländerpolitik in der IG Bergbau u n d Energie, S. 443-447; Siegfried Müller, IG Metall — Arbeitskreise ausländischer Arbeitnehmer, S. 448—452; Wolfgang Rose, Ausländische Arbeitn e h m e r : Eine Herausforderung auch f ü r die Gewerkschaften — Das Beispiel der Gewerkschaft TextilBekleidung, S.452-456. 6

H o m e r Anagnostidis, Gewerkschaften u n d Ausländerbeschäftigung, in: Ernst Klee (Hrsg.), Gastarbeiter. Analysen u n d Berichte, Frankfurt a.M. 1972, S. 104—136. Hinweise auf die Rolle der Gewerkschaften finden sich Anfang der 1970er J a h r e auch bei: Lothar Eisner, Fremdarbeiterpolitik in Westdeutschland. Zur Lage u n d zum Kampf der ausländischen Arbeiter unter den Bedingungen des westdeutschen staatsmonopolistischen Herrschaftssystems (1955—1968), Berlin (Ost) 1970, S. 160—164. 7 Peter Kühne, Die ausländischen Arbeiter in der Bundesrepublik Deutschland. Eine Herausforderung f ü r die deutschen Gewerkschaften, in: WSI-Mitteilungen, 1982, Nr. 7, S. 385-402; d e r s . / H e r m a n n Schäfer, Wandel gewerkschaftlicher Ausländerpolitik. Neue Herausforderungen nach dem Regierungswechsel in Bonn, in: ebenda, 1984, Nr. 11, S.672—678; siehe auch: Peter Kühne, Wende gewerkschaftlicher Ausländerpolitik?, in: Kritik, 1981, Nr.27, S.44-48; neuere Texte: ders./Nihat Öztürk/Klaus-W. West (Hrsg.), Gewerkschaften u n d Einwanderung. Eine kritische Zwischenbilanz, Köln 1994; Peter Kühne, The Federal Republic of Germany: Ambivalent Promotion of Immigrants' Interests, in: Rinus P e n n i n x / J u d i t h Roosblad (Hrsg.), Trade Unions, Immigration, a n d Immigrants in Europe, 1960— 1993. A Comparative Study of the Attitudes a n d Actions of Trade Unions in Seven West European Countries, New York/Oxford 2000, S.39-64. 8 Knuth Dohse, Ausländische Arbeiter u n d bürgerlicher Staat. Genese u n d Funktion von staatlicher Ausländerpolitik u n d Ausländerrecht. Vom Kaiserreich bis zur Bundesrepublik Deutschland, Königstein i.Ts. 1981. In dieser Zeit finden sich auch weitere sozialwissenschaftliche Arbeiten zu diesem Thema: Manfred Budzinski, Gewerkschaftliche u n d betriebliche Erfahrungen ausländischer Arbeiter, Frankfurt a . M . / N e w York 1979; H e r m a n n Schäfer, Betriebliche Ausländerdiskriminierung u n d gewerkschaftliche Antidiskriminierungspolitik, Berlin 1985; Peter K ü h n e / N i h a t O z t ü r k / H i l d e g a r d

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gab den bislang weitesten Uberblick zur Geschichte der Gewerkschaften und der „Ausländerbeschäftigung". Treichler wertete in seiner Arbeit Vorstandsunterlagen des DGB, Protokolle der DGB-Bundeskongresse und einige Gewerkschaftszeitungen aus und zeichnet die „Ausländerpolitik" des DGB seit dem ersten Anwerbeabkommen von 1955 bis 1994 nach. 9 Studien zur Migrationsgeschichte der Bundesrepublik verweisen ebenfalls selten auf die Rolle der Gewerkschaften. 10 Die einzige Untersuchung, die in umfangreicher Quellenarbeit auch auf die Rolle der Gewerkschaften eingeht, ist die Arbeit der Historikerin Karin Hunn. Sie verfolgt in ihrer Dissertation die Geschichte der türkischen „Gastarbeiter" und beleuchtet „Ausländerpolitik" und Organisationsarbeit des DGB, der IG Metall und der IG Bergbau. 11 Stimmen von Migranten als Arbeitnehmer in den Betrieben sind ferner von Peter Birke in seiner geschichtswissenschaftlichen Dissertation zum Vergleich „wilder" Streiks in der Bundesrepublik und in Dänemark dokumentiert. Birke untersucht in seiner Studie unter anderem die Arbeitsniederlegungen von Arbeitswanderern in den Jahren 1969 und 1973 und wirft dabei auch einen kritischen Blick auf die Rolle der Gewerkschaften. 12 Eine umfassende Geschichte der Gewerkschaften und der Arbeitswanderung in der Bundesrepublik, auf deren Grundlage auch dieser Aufsatz entstanden ist, stellt schließlich die geschichtswissenschaftliche Dissertation des Autors dar. 13 1. Die Position der Gewerkschaften zur Anwerbe- und Zuwanderungspolitik in der Bundesrepublik

Die Gewerkschaften standen der Beschäftigung von „Gastarbeitern" aus Süd- und Südosteuropa in den Anfangsjahren der Anwerbung sehr kritisch gegenüber. Gewerkschafter, auch in den Führungsebenen des DGB, lehnten in den 1950er Jahren Anwerbungen grundsätzlich mit dem Hinweis ab, dass noch immer „eine nicht unbeträchtliche Zahl von Arbeitnehmern arbeitslos ist oder Kurzarbeit leistet". Ausländische Arbeitskräfte seien zudem eine potentielle Bedrohung für die sozial- und arbeitsrechtlichen Errungenschaften der Arbeiterbewegung, ihre Beschäftigung werde damit Nachteile für die einheimischen Arbeitskräfte mit sich bringen. 14 Ausländische Arbeitskräfte oder „Fremdarbeiter", wie sie teilweise noch

Ziegler-Schultes (Hrsg.), „Wir sind nicht nur zum Arbeiten hier ...". Ausländische Arbeiterinnen und Albeiter in Betrieb und Gewerkschaft, Hamburg 1988. 9 Andreas Treichler, Arbeitsmigration und Gewerkschaften. Das Problem der sozialen Ungleichheit im internationalen Maßstab und die Rolle der Gewerkschaften bei der Regulation transnationaler Migration, untersucht am Beispiel Deutschlands und der Arbeitsmigration aus der Türkei und Polen, Münster 1998; zu erwähnen auch: Hidir Celik, Die Migrationspolitik bundesdeutscher Parteien und Gewerkschaften. Eine kritische Bestandsaufnahme ihrer Zeitschriften 1980—1990, Diss. Bonn 1995. 10 Siehe ζ. B. Barbara Sonnenbeiger, Nationale Migrationspolitik und regionale Erfahrung. Die Anfänge der Arbeitsmigration in Südhessen 1955—1967, Darmstadt 2003; Monika Mattes, „Gastarbeiterinnen" in der Bundesrepublik. Anwerbepolitik, Migration und Geschlecht in den 50er bis 70ei Jahren, Frankfurt a.M./NewYork 2005. 11 Karin Hunn, „NächstesJahr kehren wir zurück ...". Die Geschichte der türkischen „Gastarbeiter" in der Bundesrepublik, Göttingen 2005, vor allem S. 120-136. 12 Peter Birke, Wilde Streiks im Wirtschaftswunder. Arbeitskämpfe, Gewerkschaften und soziale Bewegungen in der Bundesrepublik und Dänemark, Frankfurt a.M./NewYork 2007. 13 Oliver Trede, Zwischen Misstrauen, Regulierung und Integration. Gewerkschaften und Migration in der Bundesrepublik Deutschland und in Großbritannien von den 1950er bis in die 1970ei Jahre, Diss. Köln 2009. 14 Diese Standpunkte wurden in der DGB-Mitgliederzeitung „Quelle" abgedruckt und in der NWDRSendung „Aus der Welt der Arbeit" am 4.12.1954 gesendet; Quelle, 1955, Nr.l, S.37; siehe auch DGB-

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von Gewerkschaftern bezeichnet wurden, galten als potentielle „Lohndrücker" o d e r „Streikbrecher". 1 5 Alternativ zur A n w e r b u n g , so die F o r d e r u n g e n von Gewerkschaftsseite, sollten die v o r h a n d e n e n Reserven auf d e m einheimischen Arbeitsmarkt ausgeschöpft werden. 1 6 E n d e 1955 schlug d e r DGB all diese Vorbehalte in d e n Wind. Die Verhandlungen z u m ersten A n w e r b e a b k o m m e n , die Vertreter d e r B u n d e s r e g i e r u n g mit d e r italienischen Regierung f ü h r t e n , wurden zum Abschluss gebracht. Die Gewerkschaften waren nicht direkt an d e n Konsultationen beteiligt u n d k o n n t e n die A n w e r b u n g nicht verhindern. 1 7 Der DGB erklärte s o d a n n öffentlich seine Z u s t i m m u n g zu d e m A b k o m m e n , das zunächst befristet f ü r einzelne B r a n c h e n gelten sollte. 18 Zu diesem Sinneswandel d e r Gewerkschaften kam es nicht nur, weil die Arbeitslosigkeit rückläufig war u n d in einigen B r a n c h e n u n d Region e n a n h a l t e n d e r Bedarf an saisonalen Arbeitskräften bestand. D e m DGB war es auch gelungen, die Z u s i c h e r u n g d e r B u n d e s r e g i e r u n g u n d d e r A r b e i t g e b e r v e r b ä n d e zu erreic h e n , dass ausländische Arbeitskräfte bei L ö h n e n u n d im Tarif-, Arbeits- u n d Sozialrecht e i n h e i m i s c h e n A r b e i t n e h m e r n gleichzustellen waren. Schließlich sollte d e r s o g e n a n n t e I n l ä n d e r p r i m a t gelten: Bei d e r Vergabe von Arbeitserlaubnissen f ü r ausländische Arbeitskräfte mussten die Arbeitsämter stets zunächst p r ü f e n , ob einheimische A r b e i t n e h m e r f ü r die zu b e s e t z e n d e n Stellen zur V e r f ü g u n g stünden. 1 9 Max Diamant, in d e n 1960er u n d 1970er J a h r e n b e i m H a u p t v o r s t a n d d e r IG Metall maßgeblich zuständig f ü r die „Ausländerpolitik", stellte einige J a h r e später mit Blick auf das Z u s t a n d e k o m m e n des A n w e r b e a b k o m m e n s fest, dass eine „ d r i n g e n d g e w o r d e n e Regel u n g ü b e r die Beschäftigung von e r f o r d e r l i c h e n m o b i l e n ausländischen Arbeitern" n u r in K o o p e r a t i o n mit d e n Gewerkschaften möglich gewesen sei. D e r e n Rolle sah D i a m a n t rückblickend darin, zu v e r h i n d e r n , „dass aus d e r A n w e r b u n g u n d Beschäftigung von ausländischen A r b e i t n e h m e r n nicht ein Druckmittel gegen die Interessen aller A r b e i t n e h m e r entstehen" konnte. 2 0 Die Gewerkschaften mussten bei d e r Frage d e r A n w e r b u n g einlenken, u m nicht an Einfluss zu verlieren. D e n n o c h sollten in d e n Folgejahren die m a h n e n d e n S t i m m e n in d e n e i g e n e n R e i h e n keineswegs v e r s t u m m e n . In d e n Gewerkschaften IG Bergbau, IG Bau u n d GGLF wie a u c h in d e r Gewerkschaft Nahrung-Genuss-Gaststätten (NGG) o d e r in d e r Gewerkschaft TextilBekleidung (GTB) wurde beständig Skepsis g e g e n ü b e r d e r Beschäftigung von ausländischen A r b e i t n e h m e r n zum A u s d r u c k gebracht. 2 1 Im V o r d e r g r u n d stand h i e r zunächst die Furcht

Geschäftsbericht 1 9 5 4 / 5 5 , S.319, u n d „Auslandsarbeiter" ( T h e m a d e r W o c h e ) , Welt d e r Albeit, 1955, Nr. 40, S. 1. 15 A n t r a g A40, „Die Verwaltungsstelle F r a n k f u r t a m Main erwartet v o n d e m Gewerkschaftstag eine klare S t e l l u n g n a h m e u n d e i n e n Beschluß g e g e n die Einstellung von F r e m d a r b e i t e r n in d e r Bundesrepublik", IG BSE-Gewerkschaftstag 1955. 16 GGLF: D e n k s c h r i f t zur Frage d e r B e s c h ä f t i g u n g ausländischer W a n d e r a r b e i t e r in d e r Landwirts c h a f t d e r B u n d e s r e p u b l i k , Kassel 1954; G e s c h ä f t s b e r i c h t d e r G G L F 1 9 5 4 / 5 5 , S.67f.; P r o t o k o l l d e s GGLF-Gewerkschaftstages 1954, S.122; Richter, DGB u n d A u s l ä n d e r b e s c h ä f t i g u n g , S. 34; siehe a u c h Hinweise in d e r F o r s c h u n g s l i t e r a t u r bei: D o h s e , Ausländische Arbeiter, S. 162—164; S o n n e n b e i g e r , A r b e i t s m i g r a t i o n in S ü d h e s s e n , S.61; Mattes, „Gastarbeiterinnen", S.29. Dohse, Ausländische Arbeiter, S. 159—165; H u n n , T ü r k i s c h e „Gastarbeiter", S. 120. 18 H e r b e r t , Geschichte d e r Ausländerpolitik, S.204. 19 Ebenda. 20 Max D i a m a n t , B e r a t u n g s b e r i c h t „Gewerkschaften u n d ausländische A r b e i t n e h m e r , A u s s p r a c h e zwischen Gewerkschaftsvertretern u n t e r Vorsitz von Loderer", 10.12.1969, Archiv d e r sozialen D e m o k r a t i e (AdsD), IG Metall-Hauptvorstand, Abt. Ausländische A r b e i t n e h m e r , 5/IGMA2600-09. - 1 Siehe u . a . IGBE-Geschäftsbericht 1957, S.175; NGG-Jahresbericht 1 9 6 2 / 6 3 , S.163; Spanische Koll e g i n n e n in H a m b u r g , in: Einigkeit, 1961, Nr. 10, S.9; Ein P r o b l e m u n s e r e r Zeit: Gastarbeiter, in: e b e n d a , 1963, Nr. 13, S.12-14; Drei M ä d c h e n aus Brindisi, in: Textil, 1961, Nr.8, S.lOf.; „Wirtschaftspolitisches R e f e r a t " v o n H e i n z Kegel, in: IGBE-Gewerkschaftstag 1961, S.29; Karl van B e r k auf d e m IGBEGewerkschaftstag von 1962, in: IGBE-Gewerkschaftstag 1962, S.39; IGBE-Gewerkschaftstag 1963, S.39f.

Misstrauen, Regulation und Integration 187

vieler Gewerkschaftsfunktionäre, dass einheimische A r b e i t n e h m e r die Arbeitsmigranten als K o n k u r r e n t e n betrachteten u n d a b l e h n e n d auf sie reagieren k ö n n t e n . Folglich prägten Misstrauen u n d A b l e h n u n g d e n G r u n d t o n , d e r sich d u r c h die R e d e n d e u t s c h e r Gewerkschafter zur „Ausländerbeschäftigung" zog. Zwar gab es von f ü h r e n d e n Gewerkschaftern k e i n e expliziten V o r w ü r f e o d e r a u s l ä n d e r f e i n d l i c h e n Ä u ß e r u n g e n . D e n n o c h t r u g die argumentative V e r k n ü p f u n g , wonach b e s t e h e n d e P r o b l e m e i n n e r h a l b d e r e i n z e l n e n Wirtschaftszweige mit d e r Beschäftigung von ausländischen A r b e i t n e h m e r n z u s a m m e n h i n g e n , o h n e Frage zu e i n e m negativen Bild d e r Arbeitswanderer u n d i h r e r Familien bei.

2. G e w e r k s c h a f t l i c h e O r g a n i s a t i o n v o n „ G a s t a r b e i t e r n " Die skeptische H a l t u n g d e r A r b e i t n e h m e r o r g a n i s a t i o n e n g e g e n ü b e r d e r Anwerbepolitik stand d e m gewerkschaftlichen Grundsatz gegenüber, dass die „Gastarbeiter" ein Teil d e r A r b e i t n e h m e r s c h a f t u n d wie alle a n d e r e n A r b e i t n e h m e r gewerkschaftlich zu organisieren seien. Unorganisierte Beschäftigte erschwerten V e r e i n b a r u n g e n mit d e n A r b e i t g e b e r n u n d i h r e n V e r b ä n d e n . Zugleich b e s t a n d u n t e r f ü h r e n d e n Gewerkschaftsfunktionären die Sorge, dass die ausländischen A r b e i t n e h m e r , w e n n m a n sich i h r e r nicht a n n a h m , eigene O r g a n i s a t i o n e n g r ü n d e t e n . 2 2 Der DGB sah es d a h e r von A n b e g i n n d e r A n w e r b u n g e n als seine dringlichste A u f g a b e an, die I n f o r m a t i o n u n d B e r a t u n g d e r „Gastarbeiter" voranzutreiben u n d u n t e r i h n e n Mitglieder zu gewinnen. Das gewerkschaftliche Verbindungsbüro in Italien (1956 g e g r ü n d e t ) , das „Ausländerbüro" b e i m DGB-Bundesvorstand u n d schließlich ab d e n f r ü h e n 1960er J a h r e n die jeweiligen, n a c h Nationalitäten a u f g e g l i e d e r t e n weiteren „Ausländerbüros" waren ebenso eine Folge dieses E n g a g e m e n t s wie die f r e m d s p r a c h i g e n I n f o r m a t i o n s m a t e r i a l i e n , die f r e m d s p r a c h i g e n Abschnitte in d e n Mitgliederzeitungen, später a u c h die eigenständigen Mitgliederzeitungen in v e r s c h i e d e n e n H e r k u n f t s s p r a c h e n d e r „Gastarbeiter" u n d die S e m i n a r e f ü r f r e m d s p r a c h i g e Gewerkschafter, die in d e n 1970er J a h r e n K o n j u n k t u r hatten. 2 3 Die Organisationsarbeit f ü r ausländische A r b e i t n e h m e r blieb allerdings stets d u r c h e i n e n Mangel an Personal u n d Geld g e k e n n z e i c h n e t , d e r w ä h r e n d d e r ersten wirtschaftlichen Krise in d e r B u n d e s r e p u b l i k 1 9 6 6 / 6 7 d a r i n s e i n e n H ö h e p u n k t f a n d , dass d e r DGB f ü r einige J a h r e die ,Ausländerbüros" schloss u n d die fremdsprachigen Mitgliederzeitschriften einstellte. 2 4 In dieser Zeit waren es einige d e r Einzelgewerkschaften, die sich verstärkt u m die Organisationsarbeit f ü r ausländische A r b e i t n e h m e r k ü m m e r t e n . Das galt insbesondere f ü r die IG Metall, die ähnlich wie d e r DGB sehr f r ü h damit b e g o n n e n hatte, „Ausländerbüros" einzurichten sowie f r e m d s p r a c h i g e Informationsmaterialien u n d Mitgliederzeitungen herauszugeben, aber auch f ü r die Industriegewerkschaft Chemie-Papier-Keramik (IG CPK) , 25

-- H i e r z u siehe ein Arbeitspapier, das Max D i a m a n t f ü r d e n IG Metall-Hauptvorstand verfasste: Max Diamant, Arbeitspapier u n d Diskussionsgrundlage: „Zur gewerkschaftspolitischen Situation im Arbeitsb e r e i c h Ausländische A r b e i t n e h m e r " , 23.8.1973, AdsD, I G Metall-Hauptvorstand, Abt. Sozialpolitik, 5/IGMA120029. 23 A u s f ü h r l i c h e r hierzu: Trede, G e w e r k s c h a f t e n u n d Migration. 24 Zwar g a b es v o n S e i t e n d e s DGB, in d e r P e r s o n v o n H e i n z Richter, B e m ü h u n g e n , d i e Kosten d e r z e n t r a l e n A u s l ä n d e r a r b e i t auf die e i n z e l n e n G e w e r k s c h a f t e n zu v e r t e i l e n . Die V e r t r e t e r d e r Einzelg e w e r k s c h a f t e n v e r f o l g t e n j e d o c h zu u n t e r s c h i e d l i c h e I n t e r e s s e n u n d Vorstellungen, als dass sie zu e i n e r g e m e i n s a m e n , t r a g b a r e n L ö s u n g finden k o n n t e n ; S c h r e i b e n v o n Richter a n S t e p h a n , „Finanz i e r u n g d e r N a c h r i c h t e n b l ä t t e r u n d d e r Büros", 27.4.1967, AdsD, DGB-BV, Abt. Ausländische Arbeitn e h m e r , 5/DGAZ-302. 25 In d e n 1970er J a h r e n intensivierten die b e i d e n I n d u s t r i e g e w e r k s c h a f t e n die Organisationsarbeit f ü r ausländische A r b e i t n e h m e r ; Trede, G e w e r k s c h a f t e n u n d Migration.

188 Oliver Trede D e r O r g a n i s a t i o n s g r a d d e r a u s l ä n d i s c h e n A r b e i t n e h m e r lag g e g e n E n d e d e r 1 9 6 0 e r J a h r e b e i etwa 20 P r o z e n t u n d war d a m i t v e r h ä l t n i s m ä ß i g h o c h . 2 6 E i n e n m a ß g e b l i c h e n A n t e i l d a r a n h a t t e n G e w e r k s c h a f t e r , d i e selbst a u s d e m A u s l a n d k a m e n u n d i h r e L a n d s l e u t e f ü r die b u n d e s d e u t s c h e n G e w e r k s c h a f t e n als M i t g l i e d e r w a r b e n . 2 7 D e r A n t e i l d e r a u s l ä n d i s c h e n A r b e i t n e h m e r u n t e r d e n Vertrauensleuten u n d Mitgliedern d e r Betriebsräte blieb j e d o c h g e r i n g . 2 8 A u s l ä n d i s c h e G e w e r k s c h a f t s f u n k t i o n ä r e g a b es n u r als M i t a r b e i t e r i n d e n „Ausl ä n d e r b ü r o s " . Die G r ü n d e h i e r f ü r l i e g e n a u f d e r H a n d : B e i d e S e i t e n teilten die Vorstellung, dass d i e „ G a s t a r b e i t e r " n u r f ü r e i n e n k u r z e n , b e g r e n z t e n Z e i t r a u m b l i e b e n . O f t w a r e n G e w e r k s c h a f t e r v o r O r t w e n i g motiviert, „Gastarbeiter" z u o r g a n i s i e r e n , geschweige d e n n in die betrieblichen oder gewerkschaftlichen Entscheidungsstrukturen einzubinden. Ahnlich w a r e n es n u r v e r e i n z e l t „ G a s t a r b e i t e r " , d i e sich n e b e n d e r m e i s t s e h r a n s t r e n g e n d e n Erw e r b s a r b e i t a u c h i n d e n B e t r i e b s r ä t e n o d e r in d e n G e w e r k s c h a f t e n e n g a g i e r e n w o l l t e n . Organisatorische H e m m n i s s e traten hinzu: Die Gewerkschaften sind generell stark hierarchisch g e g l i e d e r t u n d w e n i g f l e x i b e l o r g a n i s i e r t . N e u e M i t g l i e d e r m ü s s e n A u s d a u e r u n d G e d u l d a u f b r i n g e n , u m in d e r H i e r a r c h i e a u f z u s t e i g e n u n d beispielsweise b e i Betriebsr a t s w a h l e n als G e w e r k s c h a f t s k a n d i d a t e n aufgestellt ( u n d u n t e r s t ü t z t ) z u w e r d e n . A h n l i c h e s gilt f ü r i n n e r b e t r i e b l i c h e S t r u k t u r e n , w o b e i a u c h h i e r n i c h t n u r d i e D a u e r d e r B e t r i e b s z u g e h ö r i g k e i t , s o n d e r n a u c h die V e r n e t z u n g i n n e r h a l b d e r B e l e g s c h a f t v o n B e d e u t u n g ist. 29 Die b e g r e n z t e D a u e r i h r e r Beschäftigung, die oft u n z u r e i c h e n d e n Deutschkenntnisse, k e i n e o d e r n i c h t (als g l e i c h w e r t i g ) a n e r k a n n t e s c h u l i s c h e o d e r b e r u f l i c h e Q u a l i f i k a t i o n e n sowie v o r g e b l i c h e k u l t u r e l l e U n t e r s c h i e d e b i l d e t e n H i n t e r g r ü n d e f ü r d i e B e n a c h t e i l i g u n g v o n M i g r a n t e n i n d e n G e w e r k s c h a f t e n o d e r i n d e n B e t r i e b e n . D a b e i g a b es i n d e n Gew e r k s c h a f t e n a u c h B e d e n k e n , dass e i n zu i n t e n s i v e r E i n s a t z f ü r d i e „ G a s t a r b e i t e r " b e i d e n e i n h e i m i s c h e n Gewerkschaftsmitgliedern auf A b l e h n u n g stoßen könnte.30 In d e n Gewerks c h a f t s s p i t z e n h e r r s c h t e z u d e m e i n tiefes M i s s t r a u e n g e g e n ü b e r „ G a s t a r b e i t e r n " u n d i h r e n politischen Einstellungen. Fortwährend warnten Gewerkschafter ihre Vorgesetzten vor p o l i t i s c h - e x t r e m i s t i s c h e n H a l t u n g e n l i n k e r wie r e c h t e r N a t u r u n d d e m „ E x p o r t " v o n Konflikten aus den Herkunftsländern.31

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Der Organisationsgrad unter deutschen Arbeitnehmern lag bei etwa 30 %. Bei einem Vergleich muss jedoch berücksichtigt weiden, dass die große Mehrheit der Migranten als Arbeiter beschäftigt war u n d der gewerkschaftliche Organisationsgrad bei deutschen Arbeitern wiederum bei knapp 50 % lag. 27 Vgl. u.a. Eisner, Fremdarbeiterpolitik, S.164; H u n n , Türkische „Gastarbeiter", S.124. 28 Eine E r h ö h u n g der Zahl der ausländischen Betriebsräte trat mit der Betriebsverfassungsgesetzä n d e r u n g 1972 ein, mit der es ausländischen Arbeitnehmern n u n offiziell u n d ohne Zustimmung des Arbeitgebers ermöglicht wurde, als Betriebsräte zu kandidieren. In dem Gesetz wurde das explizite Ziel formuliert, „die Eingliederung ausländischer Arbeitnehmer im Betrieb u n d das Verständnis zwischen ihnen u n d den deutschen Arbeitnehmern zu fördern"; Kühne, Die ausländischen Arbeiter, S.392. 1975 lag der Anteil ausländischer Arbeitnehmer in den Betriebsräten bei 2,9 %, 1978 waren es 3,5 %; Hans Günther Kleff, Vom Bauern zum Industriearbeiter. Zur kollektiven Lebensgeschichte der Arbeitsmigration aus der Türkei, Mainz 2 1985, S.135. 29 Zusätzlich gehörten Angehörige bestimmter Gruppen wie Frauen, j u n g e Gewerkschafter oder „Ungelernte" zu den Benachteiligten in den Gewerkschaften; MülleiJentsch, Soziologie der industriellen Beziehungen, S.68f. 30 Treichler, Arbeitsmigration, S.150—153; H u n n , Türkische „Gastarbeiter", S.120. 31 Siehe ζ. B.: Schreiben an Vorsitzende der Gewerkschaften u n d Geschäftsführenden BV, Vorsitzende Landesbezirke, 8.11.1965, AdsD, DGB-BV, Abt. Ausländische Arbeitnehmer, 5/DGAZ-324; Schreiben von IG Metall-Vorstand an DGB-BV, 24.6.1968, ebenda, 5/DGAZ-326; Max Diamant, Beratungsbericht (s. Anm.20).

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3. G e w e r k s c h a f t e n u n d R e c h t s e x t r e m i s m u s Die erste Krise des b u n d e s d e u t s c h e n „Wirtschaftswunders" 1 9 6 6 / 6 7 f ü h r t e nicht n u r zu e i n e r (kurzen) Aussetzung d e r A n w e r b u n g , s o n d e r n b r a c h t e a u c h Diskussionen u m die Kosten u n d d e n Nutzen d e r „Ausländerbeschäftigung" hervor, die bis d a h i n keine Rolle in m e d i a l e n o d e r politischen D e b a t t e n gespielt hatten. 3 2 1966 kritisierte d e r stellvertretende A r b e i t g e b e r p r ä s i d e n t Hanns-Martin Schleyer auf e i n e r K o n f e r e n z d e r B u n d e s v e r e i n i g u n g d e r Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA) zur „Ausländerbeschäftigung" die Arbeitsmarktsituation in d e r Bundesrepublik, die sich „in d e n letzten 10 J a h r e n m e h r u n d m e h r versteift" h a b e . Er wies auf die „vielen P r o b l e m e " hin, die die ,Ausländerbeschäftigung" mit sich bringe, u n d f o r d e r t e eine E r h ö h u n g d e r Arbeitszeit, w o d u r c h a u c h weniger „Gastarbeiter" benötigt würden. 3 3 Die „Bild-Zeitung" griff die A u s f ü h r u n g e n Schleyers auf u n d titelte a m 31.März 1966: „Gastarbeiter fleißiger als d e u t s c h e Arbeiter?" 3 4 Dies löste bei d e n Gewerkschaften e i n e n Sturm d e r E n t r ü s t u n g aus. D e r DGB kritisierte die von d e r „Bild-Zeitung" a u f g e m a c h t e G l e i c h u n g (Mehrarbeit = weniger A u s l ä n d e r b e s c h ä f t i g u n g ) u n d warnte eindringlich davor, dass bei e i n e r solchen A r g u m e n t a t i o n „politischen Kräften in die H ä n d e [gespielt wird], die diese Stimmung geschickt ausnutzen, u m wieder einmal mit rechtsradikalen Vorstellungen ihr Unwesen zum Schaden d e r j u n g e n Demokratie zu treiben". 3 5 A u c h die Mitgliederzeitung d e r IG Metall monierte, dass zunächst der „millionste Gastarbeiter [... ] mit g r o ß e m Tamtam" von d e n A r b e i t g e b e r n gefeiert u n d n u n d e r Versuch u n t e r n o m m e n werde, „deutsche u n d ausländische A r b e i t n e h m e r g e g e n e i n a n d e r auszuspielen". 3 6 Diese Diskussion stand im Kontext des a u f s t e i g e n d e n Rechtsextremismus, d e r in d e r Nationaldemokratischen Partei Deutschlands (NPD) ihren exponiertesten Vertreter hatte. 3 7 Das DGB-Vorstandsmitglied G ü n t h e r Stephan warnte auf d e m DGB-Bundeskongress im J a h r 1966 mit Blick auf diese politische S t r ö m u n g eindringlich davor, dass sich „seit einem, j a ungefähr anderthalb J a h r e n [...] das Klima g e g e n ü b e r d e n bei u n s beschäftigten ausländischen A r b e i t n e h m e r n sehr zum Negativen hin entwickelt" habe. Die Arbeitgeberseite h a b e daran ein „gerütteltes Maß Schuld". 3 8 Mit a r g u m e n t a t i v e n V e r k n ü p f u n g e n , wie sie die Arbeitg e b e r v e r t r e t e r anstellten, so S t e p h a n weiter, werde „das Gespenst [...] e i n e r n e u e n Ausländerwelle [beschworen u n d ] offensichtlich an die unbewältigte deutsche Vergangenheit, an u n t e r d r ü c k t e Rassendünkel, germanische Überheblichkeit, F r e m d e n h a s s u n d unverdauten Nazismus" a n g e k n ü p f t : „Und da bei u n s [...] die Schlacken d e r Vergangenheit n o c h i m m e r nicht beseitigt sind, fielen solche Feststellungen auf sehr f r u c h t b a r e n Boden." Step h a n warnte die Delegierten: „Wer Wind sät, wird schließlich eines Tages Sturm ernten!" 3 9

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K a r e n Schönwälder, E i n w a n d e r u n g u n d e t h n i s c h e Pluralität, Essen 2001. H a n n s - M a r t i n Schleyer, D e r ausländische A r b e i t n e h m e r im Betrieb, in: M a g n e t B u n d e s r e p u b l i k . Probleme der Ausländerbeschäftigung. Informationstagung der Bundesvereinigung der Deutschen A r b e i t g e b e r v e r b ä n d e ( S c h r i f t e n r e i h e d e r BDA, H . 4 2 ) , B o n n 1966, S.37-49, h i e r S.37. 34 Bild, 31.3.1966. 35 DGB-Nachrichten-Dienst, 28.4.1966: A u s l ä n d i s c h e A r b e i t n e h m e r d ü r f e n nicht ausgespielt w e i d e n " , AdsD, IG Metall-Hauptvorstand, Abt. Ausländische A r b e i t n e h m e r , 5/IGMA2600-09; siehe auch: U n s e r Volk lebt n i c h t ü b e r seine Verhältnisse, in: Welt d e r Albeit, 1966, Nr.8, S. 1. 36 H e i n z B r a n d t , Mitarbeiter o d e r L a n d p l a g e ? Ausländische A r b e i t n e h m e r in d e u t s c h e n B e t r i e b e n , in: Metall, 1966, Nr.8, S.7. D e r „ G r u n d s t e i n " schrieb dazu: „Welch eine H e u c h e l e i ! [...] In d e r Maske des B i e d e r m a n n e s wird geschrieben: ,BILD bittet die d e u t s c h e n Arbeiter: Seid fair!'" Diesen Rat b r a u c h t e n d e u t s c h e u n d a u s l ä n d i s c h e A r b e i t e r n i c h t , sie „lassen sich n i c h t g e g e n e i n a n d e r a u s s p i e l e n , [sie] a r b e i t e n solidarisch z u s a m m e n " ; S c h l e c h t e r Rat ist i m m e r billig, in: G r u n d s t e i n , 1966, Nr.8, S.2. 37 Uwe H o f f m a n n , Die NPD. Entwicklung, I d e o l o g i e u n d Struktur, F r a n k f u r t a.M. 1999. 38 E b e n d a ; siehe a u c h : Fort mit d e n Vorurteilen! Die R e c h t s r a d i k a l e n m a c h e n S t i m m u n g g e g e n ausl ä n d i s c h e A r b e i t n e h m e r , in: G r u n d s t e i n , 1966, Nr. 10, S.7. 39 Protokoll des DGB-Bundeskongresses 1966, S.102. 33

190 Oliver Trede Mit d i e s e n W a r n u n g e n s t a n d d e r G e w e r k s c h a f t e r n i c h t alleine.40 Die

bundesdeutsche

Öffentlichkeit war zu dieser Zeit b e s o n d e r s sensibel f ü r r e c h t s e x t r e m e Ä u ß e r u n g e n ,

da

die N P D a u c h m i t t e l s d e s T h e m a s „zu viele A u s l ä n d e r " zu b e a c h t l i c h e n E r g e b n i s s e n bei L a n d t a g s w a h l e n g e k o m m e n war.41 D i e G e w e r k s c h a f t s f ü h r u n g w a r a l a r m i e r t . I n d e n

Ge-

w e r k s c h a f t s z e i t u n g e n w u r d e stetig ü b e r die r e c h t s e x t r e m e P r o p a g a n d a d e r N P D b e r i c h t e t u n d ausdrücklich vor d e r e n Absichten gewarnt.42 Diese innergewerkschaftliche Aufklärungsa r b e i t war g a n z o f f e n k u n d i g e r f o r d e r l i c h g e w o r d e n . Zwar sind k e i n e explizit a u s l ä n d e r f e i n d l i c h e n Ä u ß e r u n g e n v o n D e l e g i e r t e n auf B u n d e s k o n g r e s s e n des D G B o d e r d e r Einzelgewerkschaften dokumentiert. Aus zahlreichen Briefen von Gewerkschaftsmitgliedern, die bei d e n B u n d e s v o r s t ä n d e n u n d d e n R e d a k t i o n e n d e r Gewerkschaftszeitungen einging e n , lässt s i c h a b e r u n t e r e i n e r V i e l z a h l v o n G e w e r k s c h a f t s m i t g l i e d e r n u n d - f u n k t i o n ä r e n eine nicht zu ü b e r s e h e n d e N e i g u n g zu rassistischen Einstellungen e r k e n n e n . 4 3 Die Gewerkschaften diskutierten das T h e m a Rechtsextremismus f o r t w ä h r e n d auf ihren Kongressen. D e r DGB-Kongress beschloss bereits 1965, ein Verbot d e r N P D zu f o r d e r n , u n d erklärte, dass die „Zugehörigkeit z u r N P D u n v e r e i n b a r [...] mit d e r Mitgliedschaft" bei d e n G e w e r k s c h a f t e n sei. 4 4 D i e s e r E r k l ä r u n g s c h l o s s e n s i c h d i e E i n z e l g e w e r k s c h a f t e n i n d e n F o l g e j a h r e n a n 4 5 , z u d e m h i e l t e n sie d i e F o r d e r u n g n a c h e i n e m V e r b o t d e r N P D s t e t s a u f recht.46 G l e i c h e r m a ß e n blieb das T h e m a R e c h t s e x t r e m i s m u s in d e n

Mitgliederzeitungen

d e r G e w e r k s c h a f t e n wie a u c h in d e n D i s k u s s i o n e n in d e n V o r s t ä n d e n allgegenwärtig.47

40

Siehe z.B. W e r n e r T h ö n n e s s e n , Die Ausländerwelle, in: Gewerkschafter, 1966, Nr.2, S.46; P e t e r Steiner, U n t e r n e h m e n m ö c h t e v e r l ä n g e r t e Arbeitszeit: Ausländische A r b e i t n e h m e r als Druckmittel, in: Gewerkschafter, 1965, Nr.5, S. 165. 41 Die NPD erzielte 1966 bei d e n Landtagswahlen in Hessen 7,9 % u n d in Bayern 7.1 %. Ein J a h r später zog die Partei in die L a n d t a g e in B r e m e n , Rheinland-Pfalz, N i e d e i s a c h s e n u n d Schleswig-Holstein ein. Bei d e n B u n d e s t a g s w a h l e n 1965 h a t t e sie n o c h 2 %, viel J a h r e später bereits 4,3 % d e r S t i m m e n erzielt; H o f f m a n n , Die NPD. 42 D e r rechtsradikale LTngeist n i m m t jetzt wieder zu, in: Welt d e r Albeit, 1966, Nr. 6, S. 3; Das d e u t s c h e H e r z schlägt i h n e n rechts, in: e b e n d a , 1966, Nr. 25, S. 3. I n d e r e i s t e n J a h r e s h ä l f t e 1967 f a n d sich in d e r „Welt d e r A l b e i t " in fast j e d e r A u s g a b e ein K o m m e n t a r o d e r ein Hinweis auf die Gefahr, die v o n d e r N P D ausging; f ü r die Einzelgewerkschaften siehe u. a.: Götz-Dieter Neilich, G e f a h r v o n Rechts. Die N P D u n t e r d e r L u p e , in: Metall, 1966, Nr. 7, S.5; ders., Parallelen in B r a u n . Gefahl"von Rechts, in: Metall, 1966, Nr.8, S.5; ders., Toleranz h a t G r e n z e n . G e f a h r v o n Rechts, in: Metall, 1966, Nr.9, S.6. Weiter: NPD: Nichts d a z u gelernt. Gewerkschaftler d e m o n s t r i e r e n g e g e n Rechtsradikalismus, Titel in: Metall, 1966, Nr.13. Für die a n d e r e n Einzelgewerkschaften beispielhaft: Diese Ausländer!, in: Textil, 1965, Nr.4, S.17; Karl B u s c h m a n n , Kein Platz f ü r NPD-Mitglieder, in: Textil, 1965, Nr. 8, S.5. 43 E n t s p r e c h e n d e LTnterlagen sind in d e n A k t e n von H e i n z Richter, AdsD, DGB-BV, Abt. Ausländische A r b e i t n e h m e r , 5 / D G A Z , zu finden. 44 Initiativantrag I I I : „Verbot d e r NPD", DGB-Bundeskongress 1966. 45 Zwei Briefe, ein G e s p r ä c h — d a n n k o m m t d e r Rausschmiß, in: Welt d e r Arbeit, 1966, Nr.5, S.6; N G G G e w e r k s c h a f t s t a g 1970, S. 113-115. 46 Z.B.: DGB-Bundeskongress 1969; IGM-Gewerkschaftstag 1971; IG Chemie-Gewerkschaftstag 1969; I G BSE-Gewerkschaftstag 1969 u n d 1979; NGG-Gewerkschaftstag 1982; GTB-Gewerkschaftstag 1971. 47 Siehe d a z u a u c h die z a h l r e i c h e n Diskussionsbeiträge in d e n GMHs. Eine Auswahl: D i e t e r Kühr, Die n a t i o n a l e Faust im Nacken?, 1967, Nr.3, S.153—161; H e l m u t L i n d e m a n n , W a r u m w ä h l e n j u n g e L e u t e d i e NPD?, 1967, Nr.3, S. 161—163; Giselher S c h m i d t , Biologismus, Rassismus u n d Antisemitismus — d e r ideologische K e r n d e r NPD, 1968, Nr.8, S.477-480; Willy Sprenger, NPD-Wähler - wissen sie, was sie tun?, 1968, Nr.6, S.3; siehe a u c h f o l g e n d e Beiträge in Mitgliederzeitungen: Klaus J e l o n n e c k , Marsch n a c h rechts?, in: Einheit, 1969, Nr.9, S.2; Götz-Dieter Neriich, NPD u n d Gewerkschaften. „Arbeit m a c h t frei", in: e b e n d a , 1969, Nr.8, S.3; G ü n t h e r S t e p h a n , Sind ausländische A r b e i t e r ein Problem?, in: Welt d e r Albeit, 1967, Nr. 10, S.2. Z u r g l e i c h e n Zeit g a b es a b e r a u c h Gewerkschaftsstimmen, die kritisierten, dass das E n g a g e m e n t d e s DGB g e g e n d e n R e c h t s e x t r e m i s m u s n i c h t a u s r e i c h e n d sei. Auf d e m B u n d e s k o n g r e s s 1969 m e i n t e ein Delegierter, dass sich d e r D G B selber n u r „langsam, n a c h u n d n a c h halbwegs u n t e r s t ü t z e n d " an Aktivitäten g e g e n d e n R e c h t s e x t r e m i s m u s beteilige u n d seine Bem ü h u n g e n h i e r verstärken müsse; DGB-Bundeskongress 1969, S. 226.

Misstrauen, Regulation und Integration 191 Der Einsatz der Gewerkschaftsführungen im Kampf gegen Rechtsextremismus und Rassismus begann in den 1960er und wurde in den 1970er sowie besonders in den 1980er Jahren intensiviert. Dennoch ist auch zu konstatieren, dass sich die Gewerkschaften in den Krisenjahren 1 9 6 6 / 6 7 keineswegs hinter die ausländischen Arbeitnehmer stellten. Es gab von Seiten der Gewerkschaftsführungen keine Bekundungen der Solidarität mit den ausländischen Arbeitnehmern, die im Zuge der Entlassungen und der NichtVerlängerung von Arbeitserlaubnissen vor einer schwierigen Zukunft standen. 4 8 Inwieweit sich die Gewerkschaften vor Ort für ausländische Arbeitnehmer einsetzten, gilt es n o c h zu untersuchen. Es gibt aber Fälle, bei denen Gewerkschaftsvertreter Arbeitgeber drängten, ausländische A r b e i t n e h m e r zu entlassen, oder den Arbeitsämtern empfahlen, Arbeitserlaubnisse nicht zu verlängern. 4 9

4. Wandel der Ausländerpolitik A n f a n g der 1 9 7 0 e r Jahre Zu Beginn der 1970er J a h r e wandelte sich die migrationspolitische Debatte. Hieran hatten auch die Gewerkschaften ihren Anteil. Der DGB war als Sozialpartner seit Mitte der 1960er J a h r e beratend an Aushandlungsprozessen zur Gestaltung der „Ausländerpolitik" der Bundesregierung beteiligt. Neben der Einbindung in den „Koordinierungskieis Ausländische Arbeitnehmer" nahmen führende Gewerkschaftsvertreter auch an der „Sozialpolitischen Gesprächsrunde" teil. 50 Dieses Forum, in das neben Vertretern der Regierung und der Sozialpartner auch verschiedene andere Akteure einbezogen waren, beschäftigte sich erstmals am 7. Juli 1971 mit dem T h e m a „ausländische Arbeitnehmer". Im „Gemeinsamen Kommunique" dieser Sitzung hieß es zum „Problem der Beschäftigung der ausländischen Arbeitnehmer in der Bundesrepublik", dass „in Anbetracht der längeren Aufenthaltsdauer und der steigenden Zahl der Familienangehörigen [...] über die weitere wünschenswerte Entwicklung der Ausländerbeschäftigung eine gemeinsame Grundauffassung der gesellschaftlichen Gruppen herbeigeführt werden" solle. 51 Die Gesprächsrunde beschloss, eine Arbeitsgruppe einzusetzen, „die für die Sozialpolitische Gesprächsrunde eine Darstellung der wirtschaftlichen, arbeitsmarktpolitischen und sozialen Probleme der Beschäftigung und evtl. Empfehlungen erarbeiten soll". In der Arbeitsgruppe saßen auch führende Gewerkschaftsvertreter. 52 Die Runde war sich mit Blick auf den deutschen Arbeitsmarkt einig, dass durch die „Erhöhung der Ausländerbeschäftigung [die] wirtschaftlichen Vorteile", die bislang erzielt wurden, inzwischen „erheblich b e e i n t r ä c h t i g t ] " seien. 5 3 Deshalb müsse es „aus ökonomischen und außeröko-

Die Folge d e r Entlassungen u n d d e r Praxis einiger Arbeitsämter war, dass zwischen d e m Herbst 1 9 6 6 u n d d e m Herbst 1 9 6 7 r u n d eine halbe Million „Ausländer" die B u n d e s r e p u b l i k verließen. I m Vergleich zu d e n Vorjahreszahlen waren das r u n d 2 0 0 0 0 0 m e h r ; Schönwälder, E i n w a n d e r u n g u n d ethnische Pluralität, S . 3 3 9 . 4 9 S o n n e n b e i g e r , Arbeitsmigration in Südhessen, S . 1 0 2 . 5 0 I m Koordinierungskreis „Ausländische A r b e i t n e h m e r " tauschten sich seit 1 9 6 5 in u n r e g e l m ä ß i g e n A b s t ä n d e n Vertreter d e r zuständigen Ministerien, Arbeitgeber- u n d A r b e i t n e h m e r o r g a n i s a t i o n e n sowie d e r K i r c h e n u n d V e r b ä n d e zum T h e m a Migration aus. 5 1 Sozialpolitische G e s p r ä c h s r u n d e , Sitzung am 7 . 7 . 1 9 7 1 : „Probleme d e r Beschäftigung ausländischer A r b e i t n e h m e r (Fokus: arbeitsmarktpolitische Grundsatzfragen d e r Ausländerbeschäftigung)", Bundesarchiv Koblenz ( B A r c h ) , B u n d e s m i n i s t e r i u m für A l b e i t u n d Sozialordnung ( B M A ) , Β 1 4 9 / 3 0 7 3 3 - 5 0 . 5 2 Für die Gewerkschaften n a h m e n an d e r Arbeitsgruppe als ständige Vertreter Franz Woschech, Mitglied des G e s c h ä f t s f ü h l e n d e n Bundesvorstandes des D G B , sein Vertreter Heinz Richter, L e i t e r des Referats A u s l ä n d i s c h e A r b e i t n e h m e r " , u n d E d m u n d Duda, zu d i e s e m Zeitpunkt L e i t e r d e r Abteilung „Sozialpolitik" b e i m DGB-BV, teil. 5 3 Gesprächsunterlage für die B e r a t u n g e n in d e r Arbeitsgruppe „Ausländerbeschäftigung" d e r Sozialpolitischen Gesprächsrunde a m 2 0 . 8 . 1 9 7 1 (erste Sitzung), Β A i c h , BMA, Β 1 4 9 / 8 3 8 2 1 . 48

192 Oliver Trede

nomischen Gründen [...] eine Grenze der Ausländerbeschäftigimg" geben, diese lasse sich allerdings „zahlenmäßig nicht genau bestimmen". 54 Die Gewerkschaftsführung teilte die Auffassung, dass der Umfang der ,Ausländerbeschäftigung" in der Bundesrepublik zu reduzieren sei. Sie sah die „sozialen Kosten" der zunehmenden Aufenthaltsdauer der „Gastarbeiter" und sorgte sich um deren „gesellschaftliche Integration". Ferner äußerten die Gewerkschaften (erneut) Bedenken, dass die sozial- und arbeitsrechtlichen Errungenschaften durch ein Überangebot an Arbeitswanderern gefährdet seien. 55 Auch glaubte die Gewerkschaftsführung beobachten zu können, dass die Zahl der „unqualifizierte [n] weibliche [n] ausländische [n] Arbeitnehmer (in untersten Lohngruppen)", der „Leiharbeiter" und das „Heer der illegal beschäftigten ausländischen Arbeitnehmer" zunehme. 56 Eine stärkere Aktivierung von einheimischen Arbeitskräften oder gar eine Verlängerung der Arbeitszeiten, wie von Arbeitgeberseite gefordert, stellten für die Gewerkschaften keine Alternative dar. 57 1973 waren es daher auch die Gewerkschaften, die mit Blick auf die Prognosen für die Entwicklung der Wirtschaft und der Beschäftigungslage der Bundesregierung nahelegten, die Anwerbung von „Gastarbeitern" einzustellen. Inwiefern die Gewerkschaften in dieser Sache maßgeblich auf die Bundesregierung einwirkten, lässt sich weder aus den Unterlagen zu Gesprächen zwischen Gewerkschaftsvertretern und Bundesregierung noch aus der internen Korrespondenz der Gewerkschaftsvorstände rekonstruieren. Hinweise in den Akten deuten aber daraufhin, dass die Gewerkschaften hier Druck ausübten („Auf Drängen der Gewerkschaften ..." oder ähnlich). Zudem war sich der DGB mit dem Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) einig. Als Ergebnis eines gemeinsamen Gesprächs gut eine Woche vor dem Anwerbestopp wurde festgehalten: ,Angesichts der ungünstiger w e i d e n d e n Beschäftigungslage [ . . . ] u n d der möglichen Gefährdung von Arbeitsplätzen durch die Drosselung der Ollieferungen sollte j e d o c h die weitere Anwerbung von Arbeitnehmern im Ausland überprüft werden". 5 8

5. Nach dem Anwerbestopp

Nach dem Anwerbestopp waren es gerade die Gewerkschaftsspitzen, allen voran des DGB und der IG Metall, die auf einen restriktiveren behördlichen Umgang mit Arbeits- und Aufenthaltserlaubnissen drängten. Die Gewerkschaften forderten umfassende und strengere Kontrollen im Bereich der illegalen Beschäftigung - wie bei der sogenannten Schwarzarbeit und der aufkommenden Leiharbeit. Zugleich hielten sie sich auffallend bei den Debatten um die Einschränkung sozialer Rechte von „Gastarbeitern" zurück. Um zu erreichen, dass ausländische Arbeitnehmer abwanderten, setzten Bundesregierung und die Bundesanstalt Gesprächsunterlage zur dritten Sitzung der Arbeitsgruppe „Ausländerbeschäftigung" der Sozialpolitischen Gesprächsrunde a m 22.10.1971, Notiz vom 25.11.1971, ebenda. 55 Ergebnisniederschrift über die Besprechung zwischen Vertretern des DGB und der BDA über Probleme der Ausländerbeschäftigung am 10.12.1973 in Köln, AdsD, DGB-BV, Sekr. Karl Schwab, DGCR0000-87. 56 Bei der Leiharbeit sprach der DGB von „mindestens 300000", Schreiben von Diamant an Möller, Redaktion „Der Gewerkschafter", Unterlagen der BA über Mitbestimmungsiechte des Betriebsrats vor Weitelleitung eines Vermittlungsauftrags über ausländische Arbeitnehmer, 26.1.1973, AdsD, IG MetallHauptvorstand, Abt. Ausländische Arbeitnehmer, 5/IGMA2600-03. 57 Im Gemeinsamen Kommunique der 6. Sozialpolitischen Gesprächsrunde vom 6.4.1973 hieß es: „Es muß versucht weiden, das heimische Erwerbstätigenpotential mehr als bisher zu aktivieren. Dazu sind besondere, aufeinander abgestimmte Schritte in den Bereichen Arbeitsmarkt- und Bildungspolitik, Struktur- und Raumordnungspolitik erforderlich", Β Aich, BMA, Β 149/30733-50. 68 DGB Nachrichten-Dienst, ND 382/73, 16.11.1973, AdsD, DGB-BV, Abt. Ausländische Arbeitnehmer, 5/DGAZ-617. 54

Misstrauen, Regulation und Integration 193

f ü r Arbeit (BA) auf eine strikte H a n d h a b u n g des I n l ä n d e r p r i m a t s bei d e r Arbeitsplatzvermittlung u n d eine strengere Praxis d e r Vergabe von Arbeits- u n d A u f e n t h a l t s r e c h t e n . Im Spätsommer 1974 stellten Vertreter d e r Bundesregierung u n d d e r Sozialpartner j e d o c h fest, dass die Zahl d e r ausländischen A r b e i t n e h m e r n a c h d e m A n w e r b e s t o p p keineswegs zurückgegangen war. 59 Derweil waren die Arbeitslosenzahlen dramatisch angestiegen. 6 0 Mit Blick auf diese Entwicklung sprach H e i n z Richter, Mitglied des DGB-Bundesvorstandes u n d Leiter d e r Abteilung „Ausländische A r b e i t n e h m e r " , von e i n e r „Reizschwelle [...], an d e r die arbeitslosen D e u t s c h e n auf die Zahl d e r ausländischen A r b e i t n e h m e r hinweisen u n d i n n e n p o l i t i s c h e S p a n n u n g e n h e r b e i f ü h r e n k ö n n t e n " . 6 1 D G B u n d BDA waren sich darin einig, dass die Arbeitsämter sowie die A u s l ä n d e r b e h ö r d e n die „Voraussetzungen f ü r die Arbeits- u n d Aufenthaltserlaubnis [... ] schärfer ü b e r p r ü f e n u n d die Vorschriften restriktiver auslegen" sollten. 62 Im Herbst des J a h r e s f o r d e r t e n die Sozialpartner, die B e d i n g u n g e n f ü r die Z a h l u n g des Arbeitslosengeldes bei ausländischen A r b e i t n e h m e r n zu verschärfen. Dies w u r d e mit e i n e r vorgeblich b e s o n d e r s h o h e n Mobilität des ausländischen Arbeitn e h m e r s gerechtfertigt: Für diesen sei es „grundsätzlich e h e r als f ü r e i n e n D e u t s c h e n z u m u t b a r , d e n Arbeitsort zu wechseln, da er in d e r Regel zu s e i n e m b i s h e r i g e n W o h n o r t g e r i n g e r e B i n d u n g e n hat. Dies folgt aus d e r Tatsache, dass er bereit war, zur A r b e i t s a u f n a h m e sogar sein H e i m a t l a n d zu verlassen." 6 3

Im N o v e m b e r 1974 hielt die BA ihre Dienststellen in einem Runderlass an, bei d e r Arbeitsvermittlung f o l g e n d e n P e r s o n e n g r u p p e n ein Vorrecht vor ausländischen A r b e i t n e h m e r n einzuräumen: „geeignete inländische Arbeitssuchende, A r b e i t n e h m e r , an d e r e n A r b e i t s a u f n a h m e ein besonderes arbeitsmarktpolitisches Interesse b e s t e h t [...] (ältere A r b e i t n e h m e r , R e h a b i l i t a n d e n , Aussiedler u n d Strafentlassene) [sowie] inländische Teilzeitkräfte."

D e n U n t e r n e h m e n , so hieß es in d e m Erlass weiter, sei eine Einstellung dieser Personeng r u p p e n „zuzumuten". Bei einer e r n e u t e n Arbeitsaufnahme o d e r Beschäftigung eines ausländischen A r b e i t n e h m e r s nach Beendigung eines f r ü h e r e n Arbeitsverhältnisses müsse d e r Arbeitgeber nachweisen, dass zuvor inländische A r b e i t n e h m e r gesucht worden seien. Einzelfallprüfungen bei ausländischen A r b e i t n e h m e r n sollten allerdings möglich sein - die G e w ä h r u n g von Arbeitserlaubnissen sollte a u f g r u n d d e r Beurteilung d e r Arbeitsmarktlage u n d in b e s t i m m t e n B r a n c h e n wie im Bergbau, d e r Fisch- u n d Konseivenindustrie sowie d e m Hotel- u n d Gaststättengewerbe weiterhin erfolgen. Zusätzlich wurden die Arbeitsämter angewiesen, dass d e r Antrag auf Verlängerung einer Arbeitserlaubnis i m m e r rechtzeitig eing e h e n müsse, worauf Arbeitgeber u n d A r b e i t n e h m e r „selbständig" zu achten hätten - „Erinnerungshilfen" sollten von d e n Arbeitsämtern nicht m e h r verschickt werden. 6 4 Der DGB b e f ü r w o r t e t e eine solche V e r s c h ä r f u n g des Arbeitserlaubnisverfahrens u n d d e r U b e r p r ü f u n g d e r Verfügbarkeit arbeitsloser Arbeitnehmer. Er teilte die grundsätzliche Auffassung, dass diese M a ß n a h m e n das Ziel verfolgten, „den Vorrang d e r Beschäftigung 69

I n f o r m a t i o n s d i e n s t des BMA, A u s g a b e V I I I / 2 9 , 6.9.1974, S.157f. Die Zahl d e r registrierten Arbeitslosen h a t t e sich E n d e 1974 im Vergleich z u m V o r j a h r in etwa verd r e i f a c h t . Sie war v o n r u n d 2 5 0 0 0 0 E n d e 1973 auf k n a p p 7 0 0 0 0 0 a n g e s t i e g e n ; M e i n h a r d Miegel, A r b e i t s m a r k t p o l i t i k auf Irrwegen. Zur A u s l ä n d e r b e s c h ä f t i g u n g in d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , B o n n 1984, S. 107. 61 A k t e n n o t i z zur B e s p r e c h u n g zwischen V e r t r e t e r n des DGB u n d DBA, 4.10.1974, AdsD, DGB-BV, Sekr. Karl Schwab, DGCR0000-87. 62 Ergebnisniederschrift der"Besprechung zwischen Vertretern des DGB u n d d e r BDA, 12.7.1974, e b e n d a . 63 Ebenda. 64 R u n d e r l a s s d e r Bundesanstalt f ü r A l b e i t an alle Dienststellen, 13.11.1974, AdsD, DGB-BV, Sekr. Karl Schwab, DGCR0000-88. 60

194 Oliver Trede

inländischer Arbeitnehmer zu sichern". 65 Edmund Duda, DGB-Vorsitzender, sah in der restriktiven Vergabepraxis der Arbeitsämter ein „notwendiges und rechtmäßiges Vorgehen". Auf ein gewerkschaftsinternes Schreiben aus der DGB-Stelle Kr eis Rhein-Lahn, in dem das Verhalten eines Mitarbeiters des Arbeitsamtes kritisiert wurde, der einen Betrieb aufgefordert hatte, unter Androhung einer Geldbuße einem ausländischen Arbeitnehmer zu kündigen, antwortete Duda, dass er das Verhalten des Arbeitsamtes als „korrekt" ansehe, um der Pflicht nachzukommen, „geeignete inländische Arbeitskräfte" zu finden. Der DGBVorsitzende bezeichnete die Praxis der Arbeitsämter als eine Möglichkeit, „nicht benötigte ausländische Arbeiter nach Hause zu schicken [und] [w] enn sie nicht freiwillig gehen, müssen die Vorschriften, die ihre Abschiebung zulassen, eben schärfer angewandt werden". 66 Mitte 1975 verwies der DGB-Vorsitzende darauf, dass die Bestimmungen zur Verlängerung von Arbeitserlaubnissen in der Vergangenheit eher „zurückhaltend" angewendet worden seien. 67 Tatsächlich zeigten amtliche Statistiken, dass Anfang der 1970er Jahre nur zwischen 0,4 bis 0,5 Prozent der Anträge auf eine Arbeitserlaubnis abgelehnt wurden. Dies entsprach einer Zahl von rund 5 000 bis 6000 Ablehnungen pro Jahr. 68 1975 allerdings lehnte die Arbeitsverwaltung bereits drei Prozent der rund 1,5 Millionen Anträge auf Arbeitserlaubnis ab, was einer Zahl von knapp 45 000 Ablehnungen entsprach - eine durchaus beachtliche Anzahl, die erahnen lässt, wie viele Menschen auch mittelbar betroffen waren und welche Wirkung die potentielle Möglichkeit einer Ablehnung auf eine Vielzahl der Migranten gehabt haben mag. 69 Gleichzeitig blieb auch die „Rückkehrbereitschaft" ausländischer Arbeitnehmer hinter den Erwartungen zurück, wie Bundesregierung, Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften nicht müde wurden zu konstatieren. 70 Vertreter des DGB und der BDA stellten daher Ende 1974 Überlegungen an, welche „Maßnahmen bei einem möglichen [weiteren] Ansteigen der Anzahl arbeitsloser Ausländer" zu ergreifen seien. Sowohl eine „Kapitalisierung" des Arbeitslosengeldes - also die Auszahlung der Versicherungsansprüche bei der Ausreise als auch die direkte Zahlung von „Rückkehrprämien" wurden als Anreize in Erwägung gezogen. 71 Allerdings ließen die Gewerkschafts- und die Arbeitgebervertreter diese Überlegungen rasch fallen, da es nicht nur generelle finanzielle Bedenken gab, sondern auch Ergebnisniederschrift der Besprechung zwischen DGB und BDA, 13.12.1974, ebenda. Schreiben von Edmund Duda an den DGB-Kreis Rhein-Lahn, DGB-BV, Abt. „Sozialpolitik", 12.3.1974, AdsD, DGB-BV, Sekr. Karl Schwab, DGCR0000-87. 67 Zitiert im Stern, 1975, Nr.8, S.71: ,Albeitgeber, Arbeitsamt und Gewerkschaften fordern alle gemeinsam ,Raus mit euch! Wir brauchen euch nicht mehr'". Inwieweit die Gewerkschaften die Praxis der Arbeitsämter in konkreten Fällen unterstützten, ist bislang nicht untersucht worden. Es ist aber zu vermuten, dass lokale Gewerkschaftsvertreter und Betriebsratsmitglieder zumeist nicht intervenierten. Knud Andresen weist in seiner Fallstudie zu den Gewerkschaften bei VW in Braunschweig daraufhin, dass der Betriebsrat nichts unternahm, als die Personalabteilung des Unternehmens das Arbeitsamt drängte, Nicht-EWG-Arbeitswanderern eine Verlängerung der Arbeitserlaubnis zu verweigern; Knud Andresen, Mitbestimmen — die Entwicklung der Interessenvertretung bei Volkswagen in Braunschweig 1945-2002, hrsg. von der IG Metall-Verwaltungsstelle Braunschweig, Braunschweig 2005, S.34. 68 Berichte des DGB zur Internationalen Gewerkschaftskonferenz in Stuttgart 1976, o.D., AdsD, DGB-BV, Abt. Ausländische Arbeitnehmer, 5/DGAZ-10. 69 Ebenda. Zu Ablehnungen kam es auch, da vielen Migranten die entsprechenden Regeln nicht vertraut waren; Manuela Bojadzijev, Die windige Internationale. Rassismus und Kämpfe der Migration, Münster 2008, S.142. 70 „Ausländische Arbeitnehmer. Zahl der Ausländer bei rund 4,1 Millionen", Informationsdienst des BMA, Ausgabe K / 2 , 14.1.1975, S.194. 71 DGB- und BDA-Vertreter weiteten die „Zusatzeffekte" dieser Maßnahmen als „skeptisch", eine Prämie werde nur etwa ein Drittel der Zurückkehrenden tatsächlich motivieren, das Land zu verlassen. Beide Seiten wiesen aber zudem auf die „politischen Wirkungen" und den damit verbundenen „Signaleffekt" hin. Ergebnisniederschrift der Besprechung von DGB und BDA, 13.12.1974, AdsD, DGB-BV, Sekr. Karl Schwab, DGCR0000-88. 65 66

Misstrauen, Regulation und Integration 195

die Sorge bestand, dass sich deutsche A r b e i t n e h m e r ihre Versicherungsansprüche ebenfalls auszahlen lassen wollten. 7 2 Die B u n d e s r e g i e r u n g u n d die BA hatten 1 9 7 4 mit e i n e r Verschärfung der Vergabepraxis bei Arbeits- u n d Aufenthaltserlaubnissen versucht, d e n R ü c k g a n g der Zahl der Ausländer zu forcieren. Hinzu k a m e n gesetzliche M a ß n a h m e n , die d e n „Rückkehrwillen" von Migranten beeinflussen sollten. Mitte 1 9 7 4 plante die Bundesregierung im Zuge der allgemeinen R e f o r m des K i n d e r g e l d e s e i n e Ä n d e r u n g d e r B e z u g s r e g e l n f ü r E l t e r n , die aus Nicht-EWG-Staaten stammten u n d d e r e n Kinder im Ausland l e b t e n . 7 3 Diesen Migranten sollte weniger Kindergeld gezahlt werden als ausländischen Eltern, die mit i h r e n K i n d e r n in Deutschland lebten. In der B e g r ü n d u n g der B u n d e s r e g i e r u n g hieß es, dass der Grundsatz der Gleichstellung bei d e r K i n d e r g e l d z a h l u n g gewahrt w e r d e , da die K o s t e n f ü r K i n d e r im ( s ü d e u r o p ä i s c h e n ) Ausland n i e d r i g e r ausfielen als f ü r Kinder, die in D e u t s c h l a n d l e b t e n . 7 4 Kritik g e g e n das V o r h a b e n d e r sozial-liberalen B u n d e s r e g i e r u n g k a m n i c h t n u r von d e n K i r c h e n u n d einig e n Gewerkschaften aus d e n H e r k u n f t s l ä n d e r n , s o n d e r n a u c h aus e i n z e l n e n D G B - L a n d e s verbänden.75 D e r D G B - V o r s t a n d zeigte sich allerdings in dieser A n g e l e g e n h e i t s e h r z u r ü c k h a l t e n d . 7 6 Z u m e i n e n bestand zwar die Sorge, dass u n t e r d e n ausländischen A r b e i t n e h m e r n a u f g r u n d der Kindergeldregelung die U n z u f r i e d e n h e i t ü b e r die soziale Lage z u n e h m e n u n d dafür die G e w e r k s c h a f t e n v e r a n t w o r t l i c h g e m a c h t w e r d e n k ö n n t e n . 7 7 G l e i c h z e i t i g gab es a b e r B e f ü r c h t u n g e n , dass die n i e d r i g e r e n Z a h l u n g e n f ü r Kinder, die i m Ausland l e b t e n , e i n e n A n r e i z d a r s t e l l e n k ö n n t e n , K i n d e r n a c h D e u t s c h l a n d zu h o l e n . H e i n z R i c h t e r , L e i t e r d e r A b t e i l u n g „Ausländische A r b e i t n e h m e r " b e i m D G B - V o r s t a n d , s p r a c h E n d e 1 9 7 4 v o n Beobachtungen, „dass, von der Türkei aus organisiert, Flugzeuge oder Busse voll türkischer Kinder in die Bundesrepublik zu ihren Eltern k o m m e n , hier etwa 14 Tage oder 3 W o c h e n angemeldet weiden und dann wieder n a c h Hause gehen. Der Sinn dieser M a ß n a h m e n ist, die Kinder hier anzumelden, u m das Kindergeld in der [vollen] H ö h e zu b e k o m m e n , wenn die Kinder hier sind. [ . . . ] Es wird also unrechtmäßig Kindergeld in der H ö h e bezogen, als wenn die Kinder hier wären. Ich m ö c h t e auf diese Sache vorsorglich hinweisen, d e n n ich r e c h n e damit, dass der Arbeitsminister in Kürze reagieren wird. Ich meine auch, dass es dazu f ü h r e n kann, dass diejenigen Väter von solchen Kindern aus der Bundesrepublik ausgewiesen weiden (was ich im übrigen durchaus für richtig halte, d e n n es liegt j a ein kriminelles Vergehen vor) ," 7 8

Die Gewerkschafter waren weniger in S o r g e u m das W o h l d e r M i g r a n t e n , sie b e f ü r c h t e t e n v i e l m e h r e i n e Z u n a h m e „ k r i m i n e l l e n " V e r h a l t e n s u n d e i n e n m ö g l i c h e n „Kinderstrom"

Ergebnisniederschrift der Besprechung von D G B und BDA, 2 0 . 1 . 1 9 7 5 , AdsD, DGB-BV, Sekr. Karl Schwab, DGCR0000-87. 7 3 1970 hatte der EWG-Ministeirat eine Verordnung zur sozialen Gleichstellung von „Gastarbeitern" verabschiedet, in der festgelegt wurde, dass diese auch dann Kindergeld in gleicher Höhe wie einheimische A r b e i t n e h m e r erhalten sollten, wenn ihre Familienmitglieder im Ausland wohnten; EuropaWirtschaft. Der Stand der wirtschaftlichen Integration in Europa, in: GMH, 1970, Nr. 7, S . 4 2 7 - 4 3 1 , hier S.430. Informationsdienst des BMA, Ausgabe V I I I / 4 3 , 2 9 . 1 1 . 1 9 7 4 . Ausländische Regierungen und verschiedene andere Organisationen wie die Kirchen forderten den D G B auf, sich für eine Gleichstellung von Kindern ausländischer A r b e i t n e h m e r einzusetzen; Brief von Heinz Richter an Karl Schwab, „Kindergeld", 27.6.1974, AdsD, DGB-BV, Sekr. Franz Woschech, 5/DGCQ-01. 7 6 H u n n , Türkische „Gastarbeiter", S.388. Aktennotiz zur Sitzung des Ausschusses „Ausländische Arbeitnehmer" beim SPD-Parteivorstand vom 8 . 7 . 1 9 7 4 / B o n n , 1 0 . 7 . 1 9 7 4 , AdsD, DGB-BV, Sekr. Franz Woschech, 5 / D G C Q - 0 1 . 7 8 S c h r e i b e n von Heinz Richter an Karl Schwab, „Kindergeld für ausländische Arbeitnehmer", 2 3 . 1 2 . 1 9 7 4 , AdsD, ebenda. 74 75

196 Oliver Trede vor a l l e m a u s d e r T ü r k e i . 7 9 E n t s p r e c h e n d u n t e r n a h m e n d i e G e w e r k s c h a f t e n k e i n e n Versuch, die B u n d e s r e g i e r u n g von d i e s e m Gesetzesvorhaben a b z u b r i n g e n .

6. D i s k u s s i o n u m d i e L o c k e r u n g d e s A n w e r b e s t o p p s Der DGB blieb a u c h in d e r g r u n d s ä t z l i c h e n Frage n a c h d e r A u f r e c h t h a l t u n g des Anwerbestopps hart. Noch A n f a n g 1974 zeigten sich die Gewerkschaften bereit, d e n Anwerbestopp, wie von einigen Arbeitgeberverbänden u n d Teilen d e r B u n d e s r e g i e r u n g gefordert, zu lockern. B e d i n g u n g sei das „Vorhandensein und die Anwendung von Mitteln und Möglichkeiten zur arbeitsmarktpolitischen Steuerung der Anwerbung von ausländischen Arbeitnehmern; [die] Einleitung von Maßnahmen zur Entzerrung von Ballungsgebieten; [die] Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Infrastruktur in den Ballungsgebieten; [und die] Verstärkung der Maßnahmen zur sozialen Integration der ausländischen Arbeitnehmer". 80 D e r DGB sah grundsätzlich in d e n P l ä n e n zur L o c k e r u n g des A n w e r b e a b k o m m e n s e i n e „erwägenswerte S o n d e r a k t i o n " u n d vertrat die Auffassung, dass bei e i n e r L o c k e r u n g des Anwerbestopps „sichergestellt [ w e r d e n m u s s ] , dass die I n n e n b e h ö r d e n solche Arbeitskräfte, die trotz v o r h e r i g e r B e l e h r u n g u n r e c h t m ä ß i g i m B u n d e s g e b i e t bleiben, abschieben". 8 1 Ein d e r a r t i g e s V o r g e h e n b e w e r t e t e d e r DGB-Bundesvorstand in d e n Diskussionen d e r Sozialp o l i t i s c h e n G e s p r ä c h s r u n d e grundsätzlich nicht als „Zwangsrotation". 8 2 G a r a n t i e r e n k o n n t e n die Vertreter des B u n d e s i n n e n m i n i s t e r i u m s u n d d e r I n n e n m i n i s t e r d e r L ä n d e r die „ R ü c k f ü h r u n g " j e d o c h nicht. Sie m a c h t e n in d e r Sozialpolitischen Gesprächsr u n d e i m April 1974 deutlich, dass A u s w e i s u n g e n u n d A b s c h i e b u n g e n rechtlich nicht möglich seien. Für Saisonkräfte - d e n n nichts a n d e r e s w ä r e n diese A r b e i t s m i g r a n t e n gewesen müssten die g l e i c h e n „Praktiken g e l t e n wie f ü r alle a n d e r e n a u s l ä n d i s c h e n A r b e i t n e h m e r " , u n d e i n e zwangsweise B e e n d i g u n g d e s A u f e n t h a l t s sei „weder politisch n o c h vor d e r kritischen Öffentlichkeit d u r c h [zu] stehen". 8 3 Der DGB war sich zwar weiterhin bewusst, dass bei

Siehe auch das Interview, das das DGB-Vorstandsmitglied Karl Schwab der türkischen Tageszeitung Milliyet am 15.6.1975 gab (Übersetzung in: AdsD, DGB-BV, Abt. Ausländische Arbeitnehmer, 5/DGAZ-21). Heinz Richter hatte den DGB-Vorstand bereits im Dezember 1974 darauf hingewiesen, dass zahlreiche ausländische Arbeitnehmer ihre Kinder in die Bundesrepublik holen würden und sie anmeldeten, um sie anschließend wieder in die Türkei zurückzubringen (Schreiben von Richter an Schwab, o.D. (1974), AdsD, DGB-BV, Sekr. Franz Woschech, 5/DGCQ-01, siehe auch Hunn, Türkische „Gastarbeiter", S.377). Uber das Kindergeld wurde ausführlich auf dem DGB-Bundeskongress debattiert. Hier überstimmten die Delegierten den Vorschlag des Vorstandes knapp und erreichten einen Beschluss, der Kindergeldregelungen, die „Gastarbeiter" benachteiligten, deutlich kritisierte. Antrag 263: „Kindergeldregelung für in der Bundesrepublik Deutschland beschäftigte Ausländer aus den Ländern Portugal, Spanien, Türkei, Griechenland und Jugoslawien" (eingeblacht von der IG Chemie), DGB-Bundeskongress 1975. 80 Schreiben an die Mitglieder des Geschäftsführenden Bundesvorstandes, Günther Stephan, 22.2.1974, AdsD, DGB-BV, Sekr. Karl Schwab, DGCR0000-87. 81 Sitzung der Sozialpolitischen Gesprächsrunde am 16.4.1974, AdsD, DGB-BV, Abt. Ausländische Arbeitnehmer, 5/DGAZ-617. In einem Arbeitspapier, das dem DGB-Bundesvorstand für die Verhandlungen mit den Sozialpartnern zur Verfügung stand, wurden Überlegungen ausgeführt, welche ausländischen Arbeitnehmer in Zukunft anzuwerben seien. Hier kursierte in den Reihen des DGB-Vorstands die Idee, nur Ledige oder Migranten, die eine drei- bis sechsmonatige Vorausbildung hinter sich hatten, ins Land zu holen; Infoschieiben der Abteilung Ausländische Arbeitnehmer": „Gedanken zur Vorbereitung der Lockerung des Anwerbestopps", 17.4.1974, AdsD, DGB-BV, Sekr. Karl Schwab, DGCR0000-87. 82 Verhandlungsführer des DGB waren Duda und Richter; AG Ausländerbeschäftigung der Sozialpolitischen Gesprächsrunde im BMA, 4.4.1974, AdsD, DGB-BV, Sekr. Karl Schwab, DGCR0000-87. 83 Sitzung der Sozialpolitischen Gesprächsrunde am 16.4.1974, AdsD, DGB-BV, Abt. Ausländische Arbeitnehmer, 5/DGAZ-617. 79

Misstrauen, Regulation und Integration 197 „unflexiblem" A u f r e c h t e r h a l t e n des Anwerbestopps die Zahl d e r illegalen A r b e i t n e h m e r ansteigen würde, o h n e eine Z u s i c h e r u n g d e r A b s c h i e b u n g d u r c h die I n n e n m i n i s t e r war er j e d o c h in d e r Frage e i n e r A n w e r b u n g von Saisonarbeitskräften nicht weiter verhandlungsbereit. 8 4 D e r DGB l e h n t e von n u n an j e g l i c h e L o c k e r u n g des Anwerbestopps kategorisch ab. 8 5

7. Resümee Die Geschichte d e r Gewerkschaften u n d d e r Migration in d e n 1950er bis 1970er J a h r e n ist n u r b e d i n g t eine Erfolgsgeschichte. Die H a l t u n g d e r Gewerkschaften zur Anwerbe- u n d ,Ausländerpolitik" in d e n 1950er bis 1970er J a h r e n war im Kern stets von Skepsis u n d Misst r a u e n g e g e n ü b e r d e r Anwerbepolitik, a b e r a u c h g e g e n ü b e r d e n Arbeitswanderern selbst geprägt. Gleichwohl b e m ü h t e n sich die Gewerkschaften u m die R e k r u t i e r u n g d e r „Gastarbeiter" f ü r die eigene Organisation. H i e r i n lag ein Dilemma, das als typisches P r o b l e m im Verhältnis von Gewerkschaften u n d Arbeitsmigranten bis h e u t e gelten kann 8 6 : Trotz d e r grundsätzlichen Skepsis von Gewerkschaften g e g e n ü b e r d e r Beschäftigung von Arbeitsw a n d e r e r n müssen sie sich in i h r e n S t e l l u n g n a h m e n solidarisch u n d m ä ß i g e n d verhalten, u m i h r e m A n s p r u c h als Organisation aller A r b e i t n e h m e r g e r e c h t zu w e r d e n u n d d e n Frieden in d e n Betrieben w a h r e n zu k ö n n e n . F e r n e r müssen sie sich b e m ü h e n , Arbeitswanderer als Gewerkschaftsmitglieder zu gewinnen, sie zu b i n d e n u n d sich im R a h m e n ihrer Organisationsarbeit u m diese G r u p p e zu k ü m m e r n . Diese Sichtweise steht indessen g r u n d sätzlich in e i n e m S p a n n u n g s v e r h ä l t n i s zur H a l t u n g d e r G e w e r k s c h a f t e n , w o n a c h d e r inländische Arbeitsmarkt in erster Linie auf einheimische Arbeitskräfte u n d n u r (so eine Kompromisshaltung) in A u s n a h m e s i t u a t i o n e n (als k o n j u n k t u r e l l e r P u f f e r ) auf Arbeitsw a n d e r e r z u r ü c k g r e i f e n sollte. E n t s p r e c h e n d e W i d e r s p r ü c h e lassen sich a u c h f ü r die R e a k t i o n d e r b u n d e s d e u t s c h e n Gewerkschaften auf die „Gastarbeiter" feststellen. Auf d e r e i n e n Seite vertraten die Gewerkschaften in V e r h a n d l u n g e n zur Migration mit d e r Bund e s r e g i e r u n g u n d d e n A r b e i t g e b e r n sehr oft restriktive Positionen. Auf d e r a n d e r e n Seite b e m ü h t e n sich die Gewerkschaften u m die W e r b u n g , Organisation u n d I n f o r m a t i o n d e r A r b e i t s m i g r a n t e n . H i e r spielten o r g a n i s a t i o n s i m m a n e n t e Benachteiligungen u n d (individuelle) A b l e h n u n g e n g e g e n ü b e r „Fremden" o d e r die Furcht vor Einflüssen d u r c h „politischen Extremismus" eine b e s t i m m e n d e Rolle. Die Folgen dieses Verhältnisses von Regulation u n d Integration waren D i s k r i m i n i e r u n g e n u n d Stigmatiserungen von „Gastarbeitern", wie sie k e n n z e i c h n e n d f ü r d e n Großteil d e r „Gastarbeiter"-Zeit waren.

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S c h r e i b e n des DGB, Richter, a n Mitglieder des AK „Ausländische A r b e i t n e h m e r " , „Anwerbestopp, hier: Mögliche A n w e r b u n g v o n 1 3 0 0 0 a u s l ä n d i s c h e n A r b e i t n e h m e r n mit b e f r i s t e t e m Arbeitsvertrag u n d befristeter Aufenthaltserlaubnis", 22.4.1974, AdsD, DGB-BV, Sekr. Karl Schwab, DGCR0000-87. 85 S c h r e i b e n d e r A b t e i l u n g A u s l ä n d i s c h e A r b e i t n e h m e r " a n Mitglieder des G e s c h ä f t s f ü h l e n d e n BV, 29.4.1974, AdsD, DGB-BV, Sekr. Karl Schwab, DGCR0000-87. 86 Vgl. Rinus P e n n i n x / J u d i t h Roosblad, I n t r o d u c t i o n , in: P e n n i n x / R o o s b l a d (Hrsg.), T r a d e U n i o n s , S. 1 - 2 0 .

Dietrich Thränhardt und jenni Winterhagen

Der Einfluss der katholischen Migrantengemeinden auf die Integration südeuropäischer Einwanderergruppen in Deutschland Die M e t a p h e r des Schmelztiegels sei i r r e f ü h r e n d , schrieben N a t h a n Glazer u n d Daniel Moynihan 1963. W e n n ü b e r h a u p t , d a n n sei die US-amerikanische Gesellschaft ein dreifach geteilter „melting pot": ein protestantischer, ein katholischer u n d ein jüdischer. 1 W ä h r e n d die US-amerikanische F o r s c h u n g ein h o h e s Interesse a m Wechselverhältnis von Integration u n d Religion entwickelte 2 , hat die europäische Wissenschaft das T h e m a vernachlässigt. Eine A u s n a h m e ist die negative Faszination f ü r d e n Islam, d e m i n s b e s o n d e r e seit 2001 verstärkte A u f m e r k s a m k e i t gilt. 3 Die Aktivitäten d e r k a t h o l i s c h e n Kirche f ü r Migranten u n d ihre sozialen Folgen w u r d e n h i n g e g e n ü b e r s e h e n . Wie selektiv die Wahrn e h m u n g ist, zeigte 2010 eine g r o ß a n g e l e g t e U m f r a g e des Kriminologischen Forschungsinstituts Niedersachsen (KFN) zu Gewalterfahrung, Integration u n d M e d i e n k o n s u m bei Kindern u n d J u g e n d l i c h e n . Dabei ergaben sich sowohl f ü r katholische wie f ü r muslimische J u g e n d l i c h e aus E i n w a n d e r e r f a m i l i e n Korrelationen zwischen Religiosität u n d Distanz zur d e u t s c h e n Gesellschaft. 4 Beide G r u p p e n waren religiöser als die e i n h e i m i s c h e n J u g e n d lichen. W ä h r e n d die A u t o r i n n e n u n d A u t o r e n die Religiosität j u g e n d l i c h e r E i n w a n d e r e r katholischer Konfession ratlos nicht weiter k o m m e n t i e r t e n , ergab sich aus d e r Präsentation d e r D a t e n f ü r Muslime ein großes M e d i e n t h e m a . 5 Dabei rekrutieren die Diözesen in Deutschland verstärkt seit d e n 1960er J a h r e n Priester aus d e m A u s l a n d , u m katholische Seelsorge in d e n jeweiligen S p r a c h e n a n z u b i e t e n . Schließlich waren die ersten L ä n d e r , mit d e n e n die B u n d e s r e p u b l i k A n w e r b e v e r t r ä g e abschloss - Italien u n d S p a n i e n - stark katholisch geprägt. Später k a m e n Portugiesen, d a n n Kroaten u n d Slowenen aus Jugoslawien hinzu. Diese „ A u s l ä n d e r g e m e i n d e n " w u r d e n in A n l e h n u n g an e i n e n italienischen Begriff als „Missionen" bezeichnet ( o h n e damit die Mission „Nicht-" bzw. „Andersgläubiger" zu m e i n e n ) . 6 Wie die B u n d e s r e g i e r u n g , die Entsendestaaten u n d viele A n g e w o r b e n e selbst, ging a u c h die katholische Kirche lange von e i n e r b e g r e n z t e n D a u e r des A r b e i t s a u f e n t h a l t s aus. Die E t a b l i e r u n g des „Tages des ausländischen Mitbürgers" Mitte d e r 1970er J a h r e weist zwar darauf hin, dass d e n Kirchen bewusst wurde, dass viele Arbeitsmigranten d a u e r h a f t bleiben w ü r d e n . Die S t r u k t u r e n d e r Ausländerseelsorge hat die katholische Kirche j e d o c h nicht angepasst. Erst 2003 m a c h t e die Deutsche Bischofskonferenz (DBK) deutlich, dass die Missionen stärker in die Orts-

1 Vgl. N a t h a n G l a z e r / D a n i e l P. M o y n i h a n , Beyond the Melting Pot. T h e Negroes, P u e r t o Ricans, Jews, Italians, a n d Irish of N e w York City, C a m b r i d g e 1963. - Vgl. Richard D. A l b a / A l b e r t J. R a b o t e a u / J o s h D e W i n d (Hrsg.), Immigration a n d Religion in America. Comparative a n d Historical Perspectives, New York 2009. 3 D ä m o n i s i e r e n d ü b e r die e r h o b e n e n Z a h l e n h i n a u s W i l h e l m H e i t m e y e r / J o a c h i m M ü l l e r / H e l m u t Schröder, V e r l o c k e n d e r F u n d a m e n t a l i s m u s . T ü r k i s c h e J u g e n d l i c h e in D e u t s c h l a n d , F r a n k f u r t a.M. 1997. E h e r sympathisierend W e r n e r Schiffauer, N a c h d e m Islamismus. Die islamische Gemeinschaft Milli Görü?, F r a n k f u r t a.M. 2010. 4 Vgl. Kriminologisches Forschungsinstitut N i e d e i s a c h s e n (KFN), Kinder u n d J u g e n d l i c h e in Deutschland. Zweiter Bericht z u m g e m e i n s a m e n F o r s c h u n g s p r o j e k t des B u n d e s i n n e n m i n i s t e r i u m s u n d des KFN, H a n n o v e r 2010, S.99, 103. 6 Vgl. u . a . Die u n b e l i e b t e n T ü r k e n , in: S ü d d e u t s c h e Z e i t u n g (SZ), 12.10.2010; Christian J a k o b , Streit ü b e r Gewalt bei j u n g e n M u s l i m e n , in: Die Tageszeitung (taz), 11.1.2011; N e d a Kelek, Gewaltbereitschaft als Kultur, in: F r a n k f u r t e r A l l g e m e i n e Z e i t u n g (FAZ), 2.3.2011. 6 Vgl. B e r n d Gottlob, Die Missionare d e r k a t h o l i s c h e n A r b e i t n e h m e r in D e u t s c h l a n d . Eine Situationsu n d Verhaltensanalyse vor d e m H i n t e r g r u n d kirchlicher N o r m e n , M ü n c h e n 1978, S. 12.

200 Dietrich Thränhardt und Jenni Winterhagen k i r c h e integriert w e r d e n müssten (siehe u n t e n ) . D o c h bis h e u t e steht die I n t e g r a t i o n d e r A r b e i t s m i g r a n t e n in die O r t s g e m e i n d e n n i c h t im V o r d e r g r u n d . D e n Z u w a n d e r e r n bietet die M i g r a n t e n s e e l s o r g e R a u m f ü r praktische sowie e m o t i o n a l e Hilfe u n d i n s b e s o n d e r e f ü r G e m e i n s c h a f t s b i l d u n g . V o n A n f a n g an p r ä g t e n die k a t h o l i s c h e n Missionen M u s t e r u n d T h e m e n d e r M i g r a n t e n s e l b s t o r g a n i s a t i o n e n , die den Integrationsprozess bis h e u t e beeinflussen. N e b e n t h e o l o g i s c h e n E r w ä g u n g e n zum R e c h t a u f m u t t e r s p r a c h l i c h e S e e l s o r g e 7 gab es v e r s c h i e d e n e m a t e r i e l l e G r ü n d e f ü r die E t a b l i e r u n g spezieller M i g r a n t e n g e m e i n d e n . F ü r die r e i c h e d e u t s c h e K i r c h e war die A n w e r b u n g von Priestern aus d e m Ausland p r o b l e m l o s m ö g l i c h . Dies stellte e i n e e i n f a c h e r e L ö s u n g dar, als d e u t s c h e Priester in d e n verschieden e n S p r a c h e n zu s c h u l e n , n i c h t zuletzt weil d e r e i g e n e P r i e s t e r n a c h w u c h s f e h l t e . D i e P r i e s t e r g r u p p e n aus d e n j e w e i l i g e n A n w e r b e s t a a t e n w a r e n u n t e r s c h i e d l i c h g r o ß . 1 9 7 5 a r b e i t e t e n 1 3 4 italienische, 97 spanische u n d 8 6 kroatische Priester in D e u t s c h l a n d . A u f e i n e n italienischen Priester k a m e n 2 2 0 0 italienische Gläubige, a u f e i n e n s p a n i s c h e n hing e g e n n u r 1 3 3 8 G l ä u b i g e . 8 S c h ä t z u n g e n ü b e r die Zahl d e r k r o a t i s c h e n J u g o s l a w e n lassen v e r m u t e n , dass a u f e i n e n k r o a t i s c h e n Priester ä h n l i c h viele Gläubige k a m e n wie a u f e i n e n italienischen. S c h a u b i l d 1 verdeutlicht, dass die Zahl d e r italienischen, s p a n i s c h e n u n d k r o a t i s c h e n Priester seit A n f a n g d e r 1 9 6 0 e r J a h r e stark anstieg. Seit B e g i n n der 1 9 8 0 e r J a h r e v e r m i n d e r t e sich die Zahl d e r italienischen u n d s p a n i s c h e n Priester e r h e b l i c h . Die Zahl d e r k r o a t i s c h e n Priester blieb d a g e g e n bis h e u t e h o c h , wie das S c h a u b i l d 2 zeigt, da die k r o a t i s c h e n Franziskaner viel N a c h w u c h s an sich zogen. Schaubild 1: Zahl der italienischen,

spanischen

und kroatischen „Missionare"

(1950—1975)

Q u e l l e : G o t t l o b , D i e Missionare, S . 2 7 6 .

H e u t e bieten die deutschen Diözesen muttersprachliche Seelsorge in m e h r als 4 0 0 Mission e n beziehungsweise Kooperationsgemeinden9, darunter 96 kroatische, 90 italienische,

Vgl. Deutsche Bischofskonferenz, Eine Kirche in vielen S p r a c h e n u n d Völkern. Leitlinien für die Seelsorge an Katholiken anderer Muttersprache, B o n n 1 3 . 3 . 2 0 0 3 , S.17; Cristina Fernandez Molina, Katholische Gemeinden anderer Muttersprache in der Bundesrepublik Deutschland. Kirchenrechtliche Stellung u n d pastorale Situation in den Bistümern im Kontext der europäischen u n d deutschen Migrationspolitik, Berlin 2005. 8 Gottlob, Die Missionare, S.275. 9 Seit der Jahi"tausendwende ersetzen Begriffe wie „muttersprachliche Gemeinde", „Katholik anderer Muttersprache" oder „Kooperationsgemeinden" früher geläufige Begriffe wie den der „Ausländermission". Wir verwenden hier meist den Begriff der Mission. Wenn aktuelle Entwicklungen beschrieben werden, in dessen R a h m e n die Missionen grundlegend reformiert werden, nutzen wir den Begriff der „muttersprachlichen Gemeinde". 7

Der Einfluss der katholischen Migrantengemeinden 201 5 9 p o l n i s c h e , 3 8 spanische u n d 2 8 portugiesische. 1 0 Die B e d e u t u n g d e r E i n g e w a n d e r t e n für die Kirche m a c h e n f o l g e n d e Zahlen deutlich: Acht Prozent der deutschen Katholikinnen u n d Katholiken h a b e n nicht die deutsche Staatsangehörigkeit, zudem gibt es n a c h Schätzung e n m e h r e r e H u n d e r t t a u s e n d K a t h o l i k e n o h n e legalen Aufenthaltsstatus in D e u t s c h l a n d . H i n z u k o m m e n E i n g e b ü r g e r t e u n d j u n g e K a t h o l i k e n aus E i n w a n d e r e r f a m i l i e n , ü b e r die k e i n e D a t e n vorliegen, weil sie die d e u t s c h e Staatsangehörigkeit besitzen. N a c h der KFNU m f r a g e kam 2 0 0 7 / 0 8 m e h r als ein F ü n f t e l d e r b e f r a g t e n j u g e n d l i c h e n K a t h o l i k e n aus Einwandererfamilien. Diese sind religiöser als die J u g e n d l i c h e n o h n e Migrationshintergrund, von d e n e n sich n u r j e d e r vierte als religiös o d e r s e h r religiös bezeichnet. B e i J u g e n d l i c h e n p o l n i s c h e r H e r k u n f t waren es 4 0 P r o z e n t , bei f r ü h e r j u g o s l a w i s c h e n 3 8 P r o z e n t , bei italienischen 32 P r o z e n t . 1 1 Schaubild 2: Zahl der italienischen,

spanischen

und kroatischen „Missionare"

(1999/2010)

120 100 80 60 40

20 0 1999

2010

Quelle: Molina, Katholische G e m e i n d e n a n d e r e r Muttersprache, S . 2 6 6 (für 1 9 9 9 ) ; A n g a b e n der N a t i o n a l d e l e g a t u r e n (für 2 0 1 0 ) .

Die s o g e n a n n t e Ausländersozialarbeit blieb ebenfalls ü b e r J a h r z e h n t e nationalspezifisch organisiert. Die d e u t s c h e n W o h l f a h r t s v e r b ä n d e r e k r u t i e r t e n dazu Sozialbetreuer, später Sozialberater g e n a n n t , in den Herkunftsländern beziehungsweise u n t e r den Einwanderern. W i e bei d e n Priestern lässt sich e i n e u n t e r s c h i e d l i c h e V e r s o r g u n g s d i c h t e a u s m a c h e n : 1 9 8 6 gab es j e w e i l s e i n e n S o z i a l b e r a t e r f ü r 1 6 9 8 S p a n i e r , 2 0 2 8 P o r t u g i e s e n , 2 9 1 1 J u g o s l a w e n , 3 8 2 3 I t a l i e n e r u n d 4 3 4 0 T ü r k e n in D e u t s c h l a n d . 1 2 D i e k a t h o l i s c h e Caritas war f ü r die Z u w a n d e r e r aus I t a l i e n , S p a n i e n , P o r t u g a l u n d J u g o s l a w i e n zuständig. M i s s i o n a r e u n d Sozialberater standen aufgrund der national-religiösen Organisation von Seelsorge wie Sozialarbeit in e n g e m Kontakt. I m R a h m e n der katholischen Migrantenseelsorge entstanden unterschiedliche Milieus mit spezifischer politischer Ausrichtung u n d sozialem Profil. I m F o l g e n d e n werden zunächst die M i g r a n t e n g e m e i n d e n a l l g e m e i n b e t r a c h t e t , u m a n s c h l i e ß e n d a m Beispiel d e r s p a n i s c h e n , italienischen u n d k r o a t i s c h e n S e e l s o r g e U n t e r s c h i e d e aufzuzeigen.

10 Deutsche Bischofskonferenz, Anzahl der muttersprachlichen Gemeinden (Missionen und Kooperationsgemeinden) , Aufstellung nach Diözesen, Stand 31.12.2008. 11 KFN, Kinder und Jugendliche, S. 85-88. 12 Jürgen Puskeppeleit/Dietrich Thränhardt, Vom betreuten Ausländer zum gleichberechtigten Bürger, Freiburg i.Br. 1990, S.72f.

202 Dietrich Thränhardt und Jenni Winterhagen

1 . Die Missionen: strukturelle und soziale Integrationsprozesse Die Missionen f ö r d e r t e n d u r c h Sozial- u n d J u g e n d a r b e i t die strukturelle Integration d e r Einwanderer. Der Soziologe u n d ehemalige Priester B e r n d Gottlob f ü h r t e 1976 eine U m f r a g e u n t e r 84 Prozent aller Missionare in Deutschland d u r c h u n d bietet ein b e e i n d r u c k e n d e s Portrait d e r Ausländerseelsorge. Die Hälfte d e r Missionare erklärte, sie verwendeten 50 Prozent o d e r m e h r ihrer Arbeitszeit f ü r weltliche P r o b l e m e d e r Gläubigen, wie etwa die Wohnungs- u n d Arbeitssuche o d e r B e h ö r d e n g ä n g e . Ein italienischer Priester beschrieb seinen Arbeitsalltag so: „Ich b i n zuständig f ü r d e n g e s a m t e n N i e d e r r h e i n ... [ca. 8 0 0 0 Italiener]. Mein persönliches Leben: J e d e n M o r g e n stehe ich u m 5.30 U h r auf u n d zelebriere u m 6.30 U h r die Messe im K r a n k e n h a u s Walsum. U m 7.30 U h r f ä n g t m e i n e A l b e i t an, die d a n n u m 20—22 U h r o d e r a u c h später e n d e t . Das Essen ist u n r e g e l m ä ß i g ... Seit 10 J a h r e n b e w o h n e ich eine 58 q m g r o ß e W o h n u n g [...] o h n e Z e n t r a l h e i z u n g . [...] Die W o c h e h a t f ü r m i c h 7 Tage, ich k e n n e k e i n e n R u h e t a g . " 1 3

Die Sozialberater d e r Caritas u n t e r s t ü t z t e n die Priester u n d h a t t e n häufig ihre Büros in d e n Missionen. Dies f ü h r t e zwar a u c h zu Kompetenzstreitigkeiten zwischen Priestern u n d Sozialberatern, insgesamt aber half die Kombination von religiösem u n d sozialem Angebot u n t e r einem Dach, die katholischen Einwanderer zu erreichen. N o c h h e u t e zählt d e r Caritas-Verband f ü r die Einwanderer zu d e n bekanntesten Anbietern sozialer Dienste, b e k a n n t e r ist n u r das Rote Kreuz. 1 4 Seit d e n 1980er J a h r e n b e g a n n die Caritas, die Sozialberater stärker in ihre Strukturen einzubinden u n d räumlich in ihre Standorte zu integrieren. Die nationale Organisation d e r Sozialarbeit e n d e t e offiziell 1999, als B u n d u n d L ä n d e r es a u f g a b e n , die Mittel e n t s p r e c h e n d d e r nationalen Zugehörigkeit d e r Einwanderer u n t e r d e n Wohlfahrtsv e r b ä n d e n aufzuteilen. 1 5 Die Z u s a m m e n a r b e i t zwischen Sozialberatern u n d Missionen ist seitdem nicht m e h r so eng. D a r ü b e r h i n a u s b o t e n viele Missionen S p o r t g r u p p e n , Chöre, Musikunterricht u n d R ä u m e , in d e n e n sich die J u g e n d treffen k o n n t e . So erzählt ein j u n g e r Kroate von d e r Berliner Mission in d e n 1980er J a h r e n : „Wir h a t t e n drei C h ö r e , d r e i M a n d o l i n e n g r u p p e n , ein J u g e n d o r c h e s t e r , in d e m 100 o d e r 150 K i n d e r spielten. Also war alles sehr aktiv, u n d k e i n e r f r a g t e n a c h j e d e m Cent, also ... Geld spielte keine Rolle. So war das. Jetzt seit 10, 1 5 J a h r e n ist es anders." 1 6

Dass m a n c h e Aktivitäten eingestellt w u r d e n , b e d i n g t das Altern d e r M i g r a n t e n g e m e i n d e n u n d das F e h l e n finanzieller Mittel, die die Diözesen zur V e r f ü g u n g stellen k ö n n e n (insb e s o n d e r e die Berliner Diözese musste erheblich s p a r e n ) . Man kann davon ausgehen, dass die Missionen einen positiven Einfluss auf die Bildungskarrieren d e r zweiten Einwanderergeneration hatten, wenn diese die Angebote d e r Kirche a n n a h m e n . Eine italienische Frau bringt dies z u m Ausdruck:

13

Gottlob, Die Missionare, S.216. Sinus Sociovision, Quantifizierung Migranten-Milieus, Repräsentativuntersuchung d e r Lebenswelten v o n M e n s c h e n mit M i g r a t i o n s h i n t e r g r u n d in D e u t s c h l a n d . Ausgewählte Ergebnisse d e s exklusiven D C V - F i a g e p r o g i a m m s , H e i d e l b e r g 2008, S.13, www.caritas.de (2.3.2011). 15 Europäisches F o r u m f ü r Migrationsstudien, I n t e g r a t i o n s m a ß n a h m e n d e r Wohlfahrtsverbände, Bamb e r g 2001, S. 12. 16 Alle n i c h t weiter g e k e n n z e i c h n e t e n Interviews w u r d e n v o n J e n n i W i n t e r h a g e n 2009 im R a h m e n i h r e r Dissertation g e f ü h l t . Es h a n d e l t e sich d a b e i einerseits u m lebensgeschichtliche Interviews m i t G l ä u b i g e n n a c h d e r M e t h o d e des p r o b l e m z e n t r i e r t e n Interviews, eine F o r m des s e m i s t r u k t u r i e r t e n Interviews n a c h A n d r e a s Witzel. D a r ü b e r h i n a u s w u r d e n Experteninterviews mit Priestern u n d vers c h i e d e n e n kirchlichen Mitarbeitern g e f ü h l t; J e n n i W i n t e r h a g e n , Nationalkatholizismus, transnationales E n g a g e m e n t u n d I n t e g r a t i o n . Die k r o a t i s c h e n M i g r a n t e n g e m e i n d e n in D e u t s c h l a n d [2011]. 14

Der Einfluss der katholischen Migrantengemeinden 203 „Ja, ich hab' in der Gemeinde viel gelernt [...] mir wurde sehr viel Vertrauen geschenkt [...]. Ich habe gelernt mit Kindern umzugehen [...], zu organisieren, ich habe gelernt, vor größeren Gruppen zu sprechen und zu lesen, als Lektorin, aber vor allem auch zu sprechen, als Organisatorin und hab' dadurch sehr viel Selbstbewusstsein bekommen [...] was mich auch dazu geführt hat, einfach mir mein Studium zuzutrauen und überhaupt vielzw trauen." 17

Die Missionen waren Orte, die den Einwanderern Zugang zu sozialen Gütern wie „Vertrauen, Solidarität und Hilfe" boten und an denen „relevantes Alltagswissen" weitergegeben wurde - ein Prozess, den Georg Elwert als „Binnenintegration" bezeichnet hat. 18 Mit den Priestern, Nonnen, Sozialberatern, pastoralen Mitarbeitern und Sekretären standen den Einwanderern hauptberufliche Kräfte mit Rat und Tat zur Seite. Es ist somit plausibel davon auszugehen, dass sie die strukturelle Integration förderten, indem sie die erste Generation berieten und vernetzten sowie die zweite Generation förderten. Soziale Integration im Sinne der Aufnahme und Aufrechterhaltung von Kontakten zu lokalen Katholiken förderten die Missionen hingegen nicht. Sie unterhielten meist separate Gemeindegebäude und nutzten die lokalen Kirchen zwar für die Gottesdienste, hatten aber mit den dort ansässigen Gemeinden wenig zu tun. Kontakte ergaben sich nur sporadisch und hingen von persönlichen Sympathien ab. Ein ehemaliger Dekanatsreferent beschreibt, wie er bei Gemeindefesten in einer kleinen Stadt in Baden-Württemberg die Missionen in den 1990er Jahren wahrgenommen hat: „Beim Gemeindefest, da haben die Italiener einen Stand gehabt, die Spanier, die Kroaten — meistens Essen. (Lacht). Ja, das sehe ich heute auch anders. [...] Ich finde, da reduziert man die jeweilige Nationalität auf ein Nationalgericht und es ist noch kein Gespräch zustande gekommen. Sondern die machen ihre Paella und die anderen machen ihre Pizza oder ihre Cevabcici. Dann ist es gut und beim nächsten Gemeindefest laden wir die wieder ein. Aber passiert ist da noch nichts."

Eine wirkliche Begegnung, so die implizite Kritik, in der Unterschiede darin, wie man Christentum versteht und lebt, auch kontrovers diskutiert wurden, gab es nicht. Dies lag auch an der Verwaltungsstruktur. Die Missionen wurden meist von einer Abteilung in der Diözese zentral verwaltet. Zu anderen Bereichen der Diözesanverwaltung, etwa zu den Abteilungen Jugend oder Konzeptionelle Fragen, hatte sie kaum Kontakt. Diese Parallelstruktur schnitt die Missionen von der religiösen Entwicklung in den Diözesen ab. So wird in den meisten Missionen erst seit Kurzem ein Gemeinderat gewählt, die Position der Laien ist nicht so stark wie in den deutschsprachigen Gemeinden. Auch die Katechese ist in den Missionen häufig traditioneller, der Unterricht stärker auf den Priester fixiert. In den deutschsprachigen Gemeinden bemüht man sich hingegen, neuere didaktische Methoden zu verwenden und keinen Frontalunterricht mehr abzuhalten. Die Diözesen bemerken dies erst langsam: „So hat man", erzählt ein Mitarbeiter einer Diözese, „portugiesische Katechesebücher von vor 40 Jahren hier gefunden. Dass die nicht auf dem Stand sind, wie wir Kinder auf die Erstkommunion vorbereiten wollen, ist klar." Die insgesamt traditionellere Ausrichtung der Didaktik bestätigt eine vom Deutschen Katecheten-Verein herausgegebene Handreichung. 19 Auch die erwachsenen Gläubigen entwickelten, abhängig vom Bildungsniveau, ihren Glauben selten weiter. Die Religionspädagogin Monika Scheidler beobachtet, dass die Gläubigen in den Missionen dazu tendieren, „in ihrer Glaubensentwicklung auf

Nicola Schmitt, Bedeutung der Gemeinde, in: Harald Lofink/Gerhard Schmied (Hrsg.), Kirche — Heimat in der Fremde. LTntersuchungen von zwei Gemeinden anderer Muttersprache im Bistum Mainz, Mainz 2004, S.42. 18 Georg Elwert, Probleme der Ausländerintegration. Gesellschaftliche Integration durch Binnenintegration, in: Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie 34 (1982), S.717—731, hier S.720. 19 Monika Scheidler/Claudia Hofrichter/Thomas Kiefer (Hrsg.), Interkulturelle Katechese, Deutscher Katecheten-Verein, München 2010.

204 Dietrich Thränhardt und Jenni Winterhagen d e r k o n v e n t i o n e l l e n Stufe ,sitzen zu b l e i b e n ' . " 2 0 Sie v e r h a r r t e n häufig in e i n e r F o r m des Glaubens, in der der Einzelne wenig Glaubensinhalte hinterfrage oder individuell erarbeitete. Gleichzeitig b e t o n t ein M i t a r b e i t e r e i n e r Diözese d e n religiösen R e i c h t u m der Missionen u n d warnt davor, sie „aufgrund e i n e r I d e o l o g i e " von I n t e g r a t i o n radikal a b z u b a u e n . D e n n diese seien häufig die „lebendigsten" G e m e i n d e n u n d b r ä c h t e n Intensität u n d religiöse F o r m e n in die O r t s k i r c h e , wie sie „die D e u t s c h e n gar n i c h t m e h r h a b e n " . So k ö n n t e n a u c h die O r t s g e m e i n d e n von e i n e m Austausch p r o f i t i e r e n . Die erste Initiative, Kontakte zwischen lokalen u n d zugewanderten Christen herzustellen, war d e r „Tag des ausländischen Mitbürgers". D i e s e r wurde von d e n K i r c h e n 1 9 7 5 initiiert u n d trägt mittlerweile d e n N a m e n „Interkulturelle W o c h e " . D i e U m f r a g e G o t t l o b s zeigte j e d o c h , dass die d e u t s c h s p r a c h i g e n K a t h o l i k e n z u m i n d e s t in d e n 1 9 7 0 e r J a h r e n wenig I n t e r e s s e an i h r e n z u g e w a n d e r t e n M i t b ü r g e r n z e i g t e n . U b e r 8 0 P r o z e n t d e r M i s s i o n a r e b e u r t e i l t e n die Z u s a m m e n a r b e i t mit d e m Ortsklerus in diesem Punkt als „in Einzelfällen gut, in d e r M e h r z a h l s c h l e c h t " o d e r gar als „insgesamt s c h l e c h t " . 2 1 Zu den e t h n i s c h e n u n d strukturellen Hindernissen k a m e n soziale U n t e r s c h i e d e hinzu: D e u t s c h e Katholiken hatten d u r c h s c h n i t t l i c h e i n e n h ö h e r e n sozialen Status als die zugewanderten K a t h o l i k e n , die als Arbeiter angeworben wurden beziehungsweise aus zugewanderten Arbeiterfamilien stammten. 2 2 W e n n zugewanderte Katholiken sich in die deutschsprachigen G e m e i n d e n integrierten - etwa a u f g r u n d weiter W e g e o d e r D i f f e r e n z e n mit d e n Missionen - , k o n n t e Z u g e h ö rigkeit zum Katholizismus ein die soziale I n t e g r a t i o n f ö r d e r n d e r F a k t o r sein. D a n n a b e r war Assimilation in die d e u t s c h e Mittelschichtsreligion - meist n ü c h t e r n e r u n d r a t i o n a l e r als d e r Einwandererkatholizismus - u n v e r m e i d l i c h . Die Missionen h i n g e g e n b i l d e t e n eine „ N e b e n k i r c h e " , wie m a n sie kritisch b e z e i c h n e t hat. 2 3 F ü r S c h e i d l e r sind sie ein „Alibi" des d e u t s c h s p r a c h i g e n Klerus u n d der lokalen G e m e i n d e n , „sich mit d e n A r b e i t s m i g r a n t e n , Aussiedlern u n d F l ü c h t l i n g e n [ . . . ] n i c h t n ä h e r b e s c h ä f t i g e n zu m ü s s e n " . 2 4 Aufgrund p e r s o n e l l e r Engpässe strukturieren sich die Diözesen seit der J a h r t a u s e n d w e n d e u m . 2 5 Gleichzeitig n a h m die D B K d e n Integrationsdiskurs auf, d e r die D e b a t t e u m Einwanderung seit spätestens 1999 in D e u t s c h l a n d prägt. 2 6 2 0 0 3 erklärte sie, es müsse deutlic h e r werden, „dass Katholiken a n d e r e r Muttersprache u n t e r d e m g e m e i n s a m e n D a c h der O r t s k i r c h e b e h e i m a t e t sind". 2 7 Die R e f o r m p r o z e s s e werden in d e n Diözesen u n t e r s c h i e d lich gestaltet. Die meisten Diözesen vergrößerten die Einzugsgebiete der M i g r a n t e n g e m e i n d e n . Diese Entwicklung veranlasste d e n N a t i o n a l d i r e k t o r f ü r die Ausländerseelsorge d e r D B K zu der Warnung, dass in „ m a n c h e n Diözesen die G e f a h r [besteht], notwendige Haush a l t s e i n s p a r u n g e n dort v o r z u n e h m e n , wo es am einfachsten ist ( k e i n e L o b b y = k e i n Wid e r s t a n d ) " . 2 8 D i e Diözese Rottenburg-Stuttgart hat h i n g e g e n e i n e n a n d e r e n W e g gewählt. E n d e des J a h r t a u s e n d s r e f l e k t i e r t e sie a u c h die S i t u a t i o n d e r M i g r a n t e n s e e l s o r g e u n d

Monika Scheidler, Interkulturelles Leinen in der Gemeinde, Ostfildern 2002, S.78. - 1 Gottlob, Die Missionare, S.180. -- Vgl. Wolfgang Miehle, Die muttersprachlichen Gemeinden zwischen gestern und morgen, in: Josip Bebic (Hrsg.), Buducnost hrvatskih misija u Europi, Frankfurt a.M. 2006, S. 77-105, hier S.92. 2 3 Herbert Leuninger, Eine Nebenkirche oder Einheit in der Vielfalt? Die Gemeinden anderer Muttersprache in der Bundesrepublik Deutschland, in: Klaus Barwig/Dietmar Mieth (Hrsg.), Migration und Menschenwürde. Fakten, Analysen und ethische Kategorien, Mainz 1987, S. 140—157. 2 4 Scheidler, Interkulturelles Lernen, S.114. 25 Vgl. Erwin Gatz, Die katholische Kirche in Deutschland im 20.Jahrhundert, Freiburg i.Br. 2009, S.206; Deutsche Bischofskonferenz, „Mehr als Strukturen ...". Neuorientierung der Pastoral in den (Erz-)Diözesen. Ein Uberblick, Bonn 2007. 2 6 1999 führte die hessische CDU die erfolgreiche Wahlkampagne „Gegen Doppelstaatsangehörigkeit — Für Integration". 27 Deutsche Bischofskonferenz, Eine Kirche in vielen Sprachen, S. 14. 2 8 Miehle, Die muttersprachlichen Gemeinden, S.92. 20

Der Einfluss der katholischen Migrantengemeinden 2 0 5 erstellte ein Konzept, das Kirche als Ort interkulturellen L e r n e n s u n d Integration als einen Prozess des gegenseitigen K e n n e n l e r n e n s begreift. So bleiben die E i n w a n d e r e r g e m e i n d e n b e s t e h e n , w e n n gewünscht, d o c h wird verstärkt Wert auf B e g e g n u n g e n gelegt. Dazu h a t die Diözese die Missionen verkleinert, damit sie in die Dekanatsstruktur e i n g e b u n d e n w e r d e n k ö n n e n . Aktive G e m e i n d e m i t g l i e d e r treffen sich, da sie n u n die Räumlichkeiten teilen - eine integrative Wirkung des Geldmangels. 2 9 So befindet sich die Migrantenseelsorge derzeit im Wandel u n d es m a g sein, dass sie in Zukunft nicht n u r strukturelle, s o n d e r n a u c h soziale Integrationsprozesse f ö r d e r t .

2. Die italienische Seelsorge: w e n i g Impulse f ü r die Selbstorganisation Schon ein J a h r n a c h d e m b u n d e s d e u t s c h e n Anwerbevertrag mit Italien 1955 k a m e n italienische Priester n a c h Deutschland. 1974 waren es bereits 129 italienische Missionare, bald a b e r f ü h r t e d e r in Italien einsetzende Priestermangel zu L ü c k e n in d e r pastoralen Versorgung. Von Beginn an war die italienische Seelsorge mit e i n e m spezifischen P r o b l e m konfrontiert. W ä h r e n d die Arbeitsmigranten mehrheitlich aus Süditalien k a m e n , stammten fast alle Priester aus d e m N o r d e n . 3 0 U n t e r s c h i e d e in d e n religiösen Mentalitäten zwischen Nord- u n d Süditalien t r e n n t e n Priester u n d Gläubige. Im Süden war d e r Katholizismus „viel m e h r vom G e m ü t her, vom Folkloristischen, von Traditionen u n d Prozessionen bestimmt. Im N o r d e n ist er viel stärker a u c h rational u n d sehr viel m i t t e l e u r o p ä i s c h e r geprägt." 3 1 Für d e n S ü d e n blieben drei M e r k m a l e charakteristisch: die B e d e u t u n g des Schutzpatrons, dessen Feier sowie LTberbleibsel vorchristlicher Religionen. D ö r f l i c h e Traditionen strapazierten d a r ü b e r h i n a u s das V e r t r a u e n s v e r h ä l t n i s zwischen G e m e i n d e m i t g l i e d e r n u n d Priestern. So erzählte ein Priester 1976, „dass d e r Auswanderer, besonders d e r Süditaliener, g e g e n ü b e r d e m Priester aus d e m N o r d e n ein gewisses Misstrauen e m p f i n d e t u n d f ü r c h t e t , dass dieser i h n nicht so recht verstehen wird". Ein a n d e r e r Priester e r i n n e r t e sich, wie er e i n e n Bischof aus Italien einlud: „Als d e r Bischof k a m , w u r d e er v o n e i n e m P f a r r e r aus d e r H e i m a t m e i n e r G l ä u b i g e n begleitet. Viele k a n n t e n i h n . N a c h d e r Messe s t a n d e n alle auf d e m Kirchplatz z u s a m m e n , u n d ich sah, wie die L e u t e d e n P f a r r e r b e g r ü ß t e n , wie sie sich u n t e r h i e l t e n , l a c h t e n , sich u m a r m t e n — er war einer v o n i h n e n , ich w e r d e das nie sein." 3 -

Traurigkeit u n d Resignation schwingt in diesen Sätzen mit, a b e r Gottlob berichtet a u c h von ärgerlichen S t i m m e n . So sagten einige Priester, die Süditaliener seien „abergläubisch, u n a u f r i c h t i g u n d unzuverlässig". H i n z u k a m e n K o m m u n i k a t i o n s p r o b l e m e , da die Norditaliener die süditalienischen Dialekte k a u m verstanden. 3 3 Deshalb spielten die katholischen Missionen u n t e r d e n italienischen E i n w a n d e r e r n eine geringere Rolle als beispielsweise f ü r die kroatische G r u p p e , was sich a u c h an d e m Beispiel d e r Religiosität d e r j u n g e n Ge-

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Vgl. Diözesanrat Rottenburg-Stuttgart, G e m e i n s a m u m d e r M e n s c h e n willen. Z u m Verhältnis zwischen G e m e i n d e p a s t o r a l u n d Kategorialseelsorge, R o t t e n b u r g a.N. 2001; Diözesanrat Rottenburg-Stuttgart, Die G e m e i n d e n f ü r Katholiken a n d e r e r Muttersprache. Konzept zur Vernetzung in d e r Seelsorgeeinheit, R o t t e n b u r g a.N. 2001; Diözese Rottenburg-Stuttgart, Damit G e m e i n d e n a u c h m o r g e n l e b e n d i g sind. Leitlinien f ü r S e e l s o r g e e i n h e i t e n , R o t t e n b u r g a.N. 2002. 30 Vito A. L u p o , Die Italienischen Katholischen G e m e i n d e n in D e u t s c h l a n d . Ein Beispiel f ü r die Ausw a n d e r u n g s p a s t o r a l w ä h r e n d d e r letzten 50 J a h r e , M ü n s t e r 2005, S.447—464; Gottlob, Die Missionare, S. 150-155. 31 L u p o , Die Italienischen Katholischen G e m e i n d e n , S.447. 3 - Gottlob, Die Missionare, S.154. 33 W o n n e Rieker, „Ein Stück H e i m a t findet m a n j a i m m e r " . Die italienische E i n w a n d e r u n g in die Bundesr e p u b l i k , Essen 2003, S.122.

206 Dietrich Thränhardt und Jenni Winterhagen

n e r a t i o n zeigt. Zwar b e z e i c h n e n sich J u g e n d l i c h e italienischer H e r k u n f t als religiöser als j u g e n d l i c h e K a t h o l i k e n o h n e M i g r a t i o n s h i n t e r g r u n d , j e d o c h sind u n t e r d e n I t a l i e n e r n n u r 3,8 P r o z e n t s e h r religiös, bei d e n K r o a t e n 9,6 P r o z e n t . 3 4 Typisch f ü r die italienische Seelsorge in D e u t s c h l a n d war e i n e r e g e Publikationstätigkeit. I n d e n 1 9 5 0 e r J a h r e n e r s c h i e n die v o n e i n e r V e r e i n i g u n g i t a l i e n i s c h e r P r i e s t e r p u b l i z i e r t e Z e i t u n g „La squilla" (die G l o c k e ) , a b 1963 d e r e n N a c h f o l g e r i n „ C o r r i e r e d'Italia". H a u p t t h e m a war das E i n w a n d e r e r l e b e n in D e u t s c h l a n d . A u c h das v o n d e r italienischen D e l e g a t u r 1971 g e g r ü n d e t e I n f o r m a t i o n s b ü r o Ufficio D o c u m e n t a z i o n e e Pastorale legte e i n e n Schwerp u n k t a u f die Publikationstätigkeit, die sich a u f t h e o l o g i s c h e F r a g e n in d e r M i g r a n t e n s e e l sorge konzentrierte.35 Das politische E n g a g e m e n t d e r i t a l i e n i s c h e n S e e l s o r g e r war vergleichsweise g e r i n g . I n d e r G o t t l o b - U m f r a g e s t i m m t e n 41 P r o z e n t d e r i t a l i e n i s c h e n P r i e s t e r d e r Aussage zu, dass d e r Missionar sich v o r p o l i t i s c h e n Aktivitäten h ü t e n solle (Spanier: 20 P r o z e n t ; K r o a t e n : 24 P r o z e n t ) . M e h r als d i e H ä l f t e d e r i t a l i e n i s c h e n P r i e s t e r beklagte, dass politische I d e o l o g i e n zu F e i n d s e l i g k e i t e n i n n e r h a l b d e r P r i e s t e r s c h a f t f ü h r t e n . J e d o c h , so schlussfolgert Gottlob, m a n i f e s t i e r t e sich das politische E n g a g e m e n t d e r Italiener h a u p t s ä c h l i c h in Resolut i o n e n , weniger in k o n k r e t e n Aktivitäten. 3 6 D a r ü b e r h i n a u s w u r d e n ideologische Konflikte, d e r „polarisierte Pluralismus" 3 7 d e r p o l i t i s c h e n L a n d s c h a f t aus Italien n a c h D e u t s c h l a n d transportiert, was e i n e g e m e i n s a m e I n t e r e s s e n v e r t r e t u n g beeinträchtigte. 3 8 Die italienischen M i g r a n t e n s e l b s t o r g a n i s a t i o n e n b l i e b e n d a b e i h ä u f i g v o n I n s t i t u t i o n e n wie d e n M i s s i o n e n o d e r d e m K o n s u l a t a b h ä n g i g . So e r g a b e i n e S t u d i e in N o r d r h e i n - W e s t f a l e n , dass n u r e i n g e r i n g e r Anteil d e r italienischen V e r e i n i g u n g e n offiziell als „ e i n g e t r a g e n e r Verein" registriert war, viele w a r e n b e i m K o n s u l a t o d e r d e r Mission a n g e b u n d e n . 3 9

3. Die Spanier - Migrantenseelsorge mit säkularem Bildungsideal Die e r s t e n Missionare a u s S p a n i e n k a m e n 1960 u n d bis 1974 w u c h s i h r e Zahl a u f 105 a n . I n d e r Folgezeit g i n g sie stark z u r ü c k . E i n e B e s o n d e r h e i t d e r s p a n i s c h e n M i s s i o n e n ist i h r e M u l t i n a t i o n a l i t ä t , d a a u c h s p a n i s c h s p r e c h e n d e L a t e i n a m e r i k a n e r sie b e s u c h e n . Die s p a n i s c h e n P r i e s t e r w a r e n politisch s e h r interessiert. I h r e W a h r n e h m u n g d e r d e u t s c h e n K i r c h e v e r a n s c h a u l i c h t das politische Profil dieser G r u p p e in d e n 1970er J a h r e n : 60 P r o z e n t kritisierten die „ m a n g e l n d e Sorge d e r Kirche u m die u n t e r e n S c h i c h t e n " (Italiener: 44 P r o z e n t ; Kroaten: 17 P r o z e n t ) . 75 P r o z e n t b e m ä n g e l t e n d e n „gut-bürgerlichen Lebensstil

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KFN, Kinder u n d J u g e n d l i c h e , S.88. L u p o , Die Italienischen Katholischen G e m e i n d e n , S.97, 99. 36 Gottlob, Die Missionare, S.154, 132. 37 Giovanni Sartori, Teoria dei partiti e caso italiano, Mailand 1983, S.256—262. 38 Vgl. Peter Kammei er, Some Problems of Italian Immigrants' Organizations in the Federal Republik of Germany, in: Robin O s t o w / J ü r g e n Fijalkowski (Hrsg.), Ethnicity, Structured Inequality, a n d the State in Canada a n d the Federal Republic of Germany, F r a n k f u r t a.M. 1991, S.185—196, hier S.196; E d i t h Pichler, Migration, C o m m u n i t y - F o r m i e r u n g u n d e t h n i s c h e Ö k o n o m i e . Die italienischen Gew e r b e t r e i b e n d e n in Berlin, Berlin 1997, S.41—46; Dietrich T h r ä n h a r d t , E i n w a n d e r e r k u l t u r e n u n d soziales Kapital. Eine komparative Analyse, in: ders./Uwe H u n g e r (Hrsg.), Einwanderer-Netzwerke u n d ihre Integrationsqualität in Deutschland u n d Israel, Münster 2000, S.15—52. 39 Von d e n spanischen Vereinen waren 74 % als solche registriert, von d e n italienischen n u r 39 %; vgl. Dietrich T h r ä n h a r d t / R e n a t e Dieregsweiler, B e s t a n d s a u f n a h m e d e r Potentiale u n d Strukturen von Selbstorganisationen, in: Ministerium f ü r Albeit, Soziales u n d Stadtentwicklung, Kultur u n d Sport des Landes Nordrhein-Westfalen (Hrsg.), Selbstorganisationen von Migratinnen u n d Migranten in NRW, Düsseldorf 1999, S . l - 7 3 , hier S.28. 35

Der Einfluss der katholischen Migrantengemeinden 207

d e r Priester" (Italiener: 35 Prozent; Kroaten: 26 Prozent). 4 0 M e h r als ein Viertel betrachtete Sozialkritik u n d politische Aktivität als sehr wichtig u n d j e d e r f ü n f t e setzte h i e r sogar eine Priorität. Dieser politische Geist erklärt sich aus d e r Opposition vieler Priester zum faschistischen Regime in Spanien. Dabei zeigten sich U n t e r s c h i e d e in d e r A u s r i c h t u n g - zur Zeit d e r Gottlob-Umfrage gab es u n t e r d e n Priestern sowohl Franco-Anhänger als a u c h Mitglieder d e r Bewegung „Christianos p o r el Socialismo". Doch im Gegensatz zu d e n Italienern b e m ü h t e n sich die Spanier, politische S p a n n u n g e n nicht in Handlungsunfähigkeit m ü n d e n zu lassen. Anstatt sich auf i n t e r n e Konflikte zu k o n z e n t r i e r e n , l e n k t e n sie ihr E n g a g e m e n t in eine weniger kontroverse Arena: die Bildung d e r j u n g e n G e n e r a t i o n . Dabei waren sie von Entwicklungen in S p a n i e n beeinflusst: „In d e n sechziger J a h r e n d u r c h l i e f die spanische Kirche eine stille Revolution, in d e r e n Folge sie sich auf radikale Weise von [...] F r a n c o löste. A n g e s p o r n t d u r c h d e n Geist des Zweiten Vatikanis c h e n Konzils b r a c h t e n sich viele gläubige J u g e n d l i c h e , Geistliche u n d Laien in die A l b e i t a n d e r Basis ein. Vor allem in d e n Arbeitervierteln entwickelten sie ein Bewusstsein f ü r soziale u n d politische Gerechtigkeit u n d nutzten ihre Struktur — die k i r c h e n n a h e n Organisationen waren die einzig legalen in Spanien —, u m die Entwicklung einer B ü r g e r b e w e g u n g zu f ö r d e r n . Soziales E n g a g e m e n t b e w e g t e viele j u n g e P f a r r e r sowie A r b e i t e r d e r Caritas u n d a n d e r Basis a r b e i t e n d e s p a n i s c h e Christen E n d e d e r 60er J a h r e in D e u t s c h l a n d . " 4 1

Sensibilisiert d u r c h I d e e n zur E m a n z i p a t i o n d e r Arbeiter e r k a n n t e n die Priester, welche B e d e u t u n g Bildung f ü r die Migrantenkinder hatte. Zur Elite d e r Arbeitsmigranten g e h ö r t e n n e b e n d e n Priestern a u c h Gewerkschaftsmitglieder u n d k o m m u n i s t i s c h e Aktivisten, die ihre O r g a n i s a t i o n s e r f a h r u n g e i n b r a c h t e n . Die Geschichte d e r N ü r n b e r g e r Mission zeigt beispielhaft das h o h e Gewicht d e r Mission e n f ü r die Organisation d e r Einwanderer. Auf Initiative des spanischen Priesters wurde 1968 ein m u t t e r s p r a c h l i c h e r E r g ä n z u n g s u n t e r r i c h t ins L e b e n g e r u f e n u n d kurz darauf ein Elternverein g e g r ü n d e t . Dieser leistete Widerstand, als das Schulamt 1973 die Eltern auff o r d e r t e , die Kinder auf eine Ausländerschule zu schicken - eine Schule, die die Einwand e r e r k i n d e r in i h r e r M u t t e r s p r a c h e u n t e r r i c h t e t e : „Das Team d e r Mission war i m m e r d e r M e i n u n g , dass die s p a n i s c h e n K i n d e r die n o r m a l e d e u t s c h e Schule b e s u c h e n sollten, weil sie in D e u t s c h l a n d l e b t e n u n d i h r e Z u k u n f t in D e u t s c h l a n d sein w ü r d e . Es e r s c h i e n i h n e n n i c h t sinnvoll, dass die E l t e r n — weil sie a n e i n e eventuelle R ü c k k e h r d a c h t e n , die sich in vielen Fällen nie realisierte — die berufliche Z u k u n f t i h r e r Kinder in D e u t s c h l a n d gefährdeten."42

F r ü h b e m e r k t e n die Missionare die G e f a h r e n d e r Rückkehrillusion. In i h r e r d o p p e l t e n Bildungsstrategie u n t e r s t ü t z t e n sie die Integration d e r spanischen K i n d e r in die deutschen Regelschulen u n d f ö r d e r t e n d e n e r g ä n z e n d e n S p a n i s c h u n t e m c h t . Zusätzlich unterhielt die Mission eine K i n d e r k l i p p e u n d e i n e n Kindergarten. Als sie eine d e r b e i d e n Einr i c h t u n g e n a u f g e b e n musste, schloss sie d e n K i n d e r g a r t e n , da in W e s t d e u t s c h l a n d ein Kindergartenplatz leichter zu f i n d e n war als ein Platz f ü r Kinder u n t e r drei J a h r e n . 4 3 Die Klippe bestand bis 1981. Gleichzeitig bot die Mission Alphabetisierungskurse f ü r Erwachsene. Bis Francos Tod war die Mission a u c h ein O r t des Protests. In d e n 1970er J a h r e n tadelte die Diözese die Mission, weil sie zu politisch sei, hatte sie d o c h öffentlich Stellung gegen das Regime bezogen u n d Proteste organisiert. 4 4

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E b e n d a , S. 300. A n t o n i o M u n o z Sanchez, Von d e n E i g e n t ü m l i c h k e i t e n , aus einer Diktatur a u s z u w a n d e r n . Die spanische Arbeitsmigration in die B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , Köln 2004, S.6. 42 A l b e r t o Torga y L l a m e d o , De la misiön catölica d e l e n g u e e s p a n o l a d e N ü r n b e r g . C u a r e n t a a n o s d e historia (1961-2001), N ü r n b e r g 2001, S.34. 43 E b e n d a , S.52. 44 E b e n d a , S. 38. 41

208 Dietrich Thränhardt und Jenni Winterhagen In d e r ersten Hälfte d e r 1 9 7 0 e r J a h r e schlossen sich die E l t e r n v e r e i n e a u f B u n d e s e b e n e z u s a m m e n ; wieder ü b e r n a h m e n die Priester e i n e e n t s c h e i d e n d e R o l l e . D i e s p a n i s c h e n M i s s i o n e n g r ü n d e t e n die A b t e i l u n g f ü r Schulsystem u n d E r w a c h s e n e n b i l d u n g . Diese publizierte d e n „ E l t e r n b r i e f ' (carta a los p a d r e s ) , u m ü b e r Schulsystem u n d E r z i e h u n g s f r a g e n zu i n f o r m i e r e n . 1 9 7 3 trafen sich V e r t r e t e r von 3 0 E l t e r n v e r e i n e n u n d g r ü n d e t e n die K o n f ö d e r a t i o n der s p a n i s c h e n E l t e r n v e r e i n e ( C o n f e d e r a c i ö n de A s o c i a c i o n e s E s p a n o l a s de Padres de Familia e n la R.F. de A l e m a n i a ) . Die K o n f ö d e r a t i o n vertrat - wie die N ü r n b e r g e r Mission - e i n e n d o p p e l t e n Ansatz: die I n t e g r a t i o n d e r K i n d e r in die R e g e l s c h u l e n u n d die Verbesserung der Kenntnisse der spanischen S p r a c h e . 1 9 8 0 gab es bereits 125 Elternvereine, d e n e n m e h r als 1 0 0 0 0 Familien a n g e h ö r t e n . 4 5 Tatsächlich ist d e r schulische E r f o l g d e r K i n d e r aus s p a n i s c h e n E i n w a n d e r e r f a m i l i e n b e m e r k e n s w e r t (siehe Tabelle 1 ) . E i n T h e o logiestudent, der sich in d e n E l t e r n v e r e i n e n e n g a g i e r t e , preist d e r e n E r f o l g : „Diese einfache, aber klare Idee der Elternvereine (Integration in die deutsche Regelschule und Förderung des muttersprachlichen Unterrichts) hatte ein ungeheuerliches Mobilisierungspotential [ . . . ] . Diese mobilisierende Idee hatte auch die Kraft, spanische Migranten [ . . . ] unabhängig von ihren politischen, religiösen oder ideologischen Überzeugungen zusammenzuführen. [ . . . ] Aus d e n Gastarbeitern waren Bürger [...] geworden, die ihre Interessen erkannten." 4 6

A u f b a u e n d a u f diesen E r f o l g g r ü n d e t e e i n e deutsch-spanische G r u p p e 1 9 8 4 die S p a n i s c h e A k a d e m i e für Weiterbildung (Academia Espanola de F o r m a c i ö n ) , die Erwachsenenfortbild u n g e n erarbeitete u n d sich zu e i n e m Vorzeigeprojekt im Integrationsbereich entwickelte. 4 7 A u c h sie pflegt d e n Kontakt zu d e n Missionen. 4 8 Dabei stehen Konföderation u n d A k a d e m i e für die Säkularisierung der spanischen Migrantengruppe, die sich zwar in Kooperation mit d e n Missionen organisierte (häufig a u f d e r e n Initiative) u n d d e r e n G e b ä u d e , Netzwerke u n d Ressourcen nutzte. I m Gegensatz zu d e n kroatischen Kulturvereinen a b e r entwickelten sie sich zu eigenständigen Organisationen, nicht zuletzt, weil sie für ihre Integrationsmaßn a h m e n R e s s o u r c e n von d e u t s c h e n u n d e u r o p ä i s c h e n I n s t i t u t i o n e n e i n w e r b e n k o n n t e n .

4. Die kroatische Seelsorge: nationale C r u p p e n b i l d u n g Die ersten kroatischen Missionen in D e u t s c h l a n d waren E x i l g e m e i n d e n , die von kroatischen Priestern b e t r e u t wurden, die b e r e i t s in D e u t s c h l a n d l e b t e n , weil sie n i c h t selten n a c h d e m Sieg d e r K o m m u n i s t e n 1 9 4 5 h i e r h e r g e f l o h e n waren. Mitte der 1 9 6 0 e r J a h r e erlaubte der jugoslawische Staat der k a t h o l i s c h e n O r t s k i r c h e , Priester zur Arbeit in der Auslandsseelsorge zu e n t s e n d e n . Ziel war es, d e n Einfluss a n t i k o m m u n i s t i s c h e r E x i l p r i e s t e r zu beg r e n z e n . A b e r a u c h die n u n ausgereisten Priester b r a c h t e n häufig ein negatives Bild von der j u g o s l a w i s c h e n F ö d e r a t i o n n a c h D e u t s c h l a n d . 1 9 7 4 a r b e i t e t e n 8 4 kroatische Priester in Deutschland, 2 0 1 0 waren es 96. Die kroa tischen Missionen hatten e i n e n h o h e n Stellenwert u n t e r d e n k r o a t i s c h e n K a t h o l i k e n , die vor allem aus der k r o a t i s c h e n R e p u b l i k u n d der R e p u b l i k B o s n i e n - H e r z e g o w i n a n a c h D e u t s c h l a n d k a m e n . D e u t l i c h wird das an d e r B e d e u t u n g , die die Priester in d e r G o t t l o b - U m f r a g e d e r S o n n t a g s m e s s e u n d d e r Predigt zuwiesen. 8 9 P r o z e n t d e r Priester f a n d e n diese b e s o n d e r s wichtig ( I t a l i e n e r 5 8 Prozent; S p a n i e r 5 8 P r o z e n t ) . Die kroatischen Missionare predigten vor vollen Kirchen. Gleichzeitig

Munoz Sanchez, Von den Eigentümlichkeiten, S. 7. Vicente Riesgo, Selbsthilfepotentiale nutzen und Migrantenvereine fördern. Das Beispiel der Spanier in Deutschland, in: Forschungsinstitut der Friedrich-Ebeit-Stiftung (Hrsg.), Integration und Integrationsförderung in der Einwanderungsgesellschaft, B o n n 1999, S.123—133, hier S.126. 4 7 Academia Espanola de Formaciön — Spanische Weiterbildungsakademie e.V., Die AEF, www.aef.altanto. d e / d i e a e f . h t m ( 2 . 2 . 2 0 1 0 ) ; Riesgo, Selbsthilfepotentiale. 4 8 Riesgo, Selbsthilfepotentiale, S.128. 45 46

Der Einfluss der katholischen Migrantengemeinden 2 0 9

hielten sie e n g e n Kontakt zu i h r e n Vorgesetzten in Jugoslawien. N u r j e d e r z e h n t e Priester hatte 1975 n o c h k e i n e n Besuch seines Vorgesetzten in D e u t s c h l a n d erhalten (Italiener: 60 Prozent; Spanier: 69 Prozent). 4 9 Z u r ü c k z u f ü h r e n ist dies auf den U m s t a n d , dass viele kroatische Priester einem O r d e n a n g e h ö r t e n (Kroaten: 71 Prozent; Italiener: 41 Prozent; Spanier: 21 Prozent). Offensichtlich b a n d e n die O r d e n ihre Priester im Ausland besser ein als die Diözesen. 5 0 F ü r die Kroaten war u n d ist d e r F r a n z i s k a n e r o r d e n sehr aktiv in d e r Auslandsseelsorge. Zwei Drittel d e r kroatischen Priester im Ausland zählten in d e n 1970er J a h r e n zu d e n Franziskanern. 5 1 A u c h h e u t e g e h ö r e n n o c h m e h r als die Hälfte d e r Priester in Deutschl a n d diesem B e t t e l o r d e n an. 5 2 G e g e n ü b e r Gottlob e r w ä h n t e n die kroatischen Priester d e n „tiefen G l a u b e n " d e r kroatischen Katholiken aus Bosnien o d e r d e r Herzegowina u n d ihr „Vertrauen in die Priester, i n s b e s o n d e r e in die Franziskaner". 5 3 Typisch f ü r die kroatische Seelsorge waren ihre r e g e n Freizeitaktivitäten, die Missionen u n t e r h i e l t e n Sport-, Theateru n d F o l k l o r e g r u p p e n , C h ö r e u n d g a b e n Musikunterricht. Gleichzeitig hielten die Priester Sozialarbeit f ü r sehr wichtig (46 Prozent; Italiener: 20 Prozent; Spanier: 18 Prozent). Damit k o n k u r r i e r t e n die Missionen a u c h mit d e n s o g e n a n n t e n Jugo-Clubs - Vereinigungen, die vom jugoslawischen Staat unterstützt wurden, aber ü b e r n u r geringe Ressourcen verfügten. 5 4 So e r i n n e r t sich ein pastoraler Mitarbeiter: „Damals w a r e n die jugoslawischen Clubs s e h r aktiv u n d die katholische Kirche h a t u n s sehr geholf e n . Wir h a t t e n ein A u s l ä n d e r r e f e r a t u n d die Kirche h a t alles Mögliche bezahlt. Folklore u n d alles Kulturelle. U n d die K r o a t e n h a b e n sich d a n n u m die Kirche h e r u m g e t r o f f e n u n d n i c h t in diesen Clubs, die vieles g e g e n D e u t s c h l a n d gesagt h a b e n . "

Das politische Profil d e r Priester war antikommunistisch u n d national. Tatsächlich ist d e r kroatische Katholizismus seit d e n 1930er J a h r e n stark national geprägt. 5 5 D e r Historiker Klaus B u c h e n a u bezeichnet die Franziskaner aus d e r herzegowinischen O r d e n s p r o v i n z gar als „den H u m u s f ü r die Ustasa-Bewegung selbst". 56 Deshalb bot d e r kroatische Klerus auch erhebliche Unterstützung f ü r d e n faschistischen Marionettenstaat in d e n 1940er Jahren. U n t e r d e n von Gottlob 1976 interviewten Priestern gab es 14 politische Flüchtlinge. D e r erste Leiter d e r kroatischen Seelsorge bezeichnete sich selbst als politischen Emigranten. 5 7 Wichtiger als alte E m i g r a n t e n n e t z w e r k e erwies sich das katholische W i e d e r e r w a c h e n im Jugoslawien d e r 1970er J a h r e , als die Kirche „13 J a h r h u n d e r t e kroatisches Christentum" feierte u n d wiederholt h u n d e r t t a u s e n d e Gläubige zu Massenveranstaltungen mobilisierte. Es war in seiner „Essenz eine nationale Mobilisierung" 5 8 , sie ü b e r n a h m die Rolle d e r säkularen Nationalbewegung des Kroatischen Frühlings, die das Regime 1971 zerschlagen hatte. Dieser Trend beeinflusste auch die Missionen im Ausland. Die Beschäftigung mit d e r nation a l e n Kultur u n d Geschichte w u r d e Teil d e r Katechese f ü r Alt u n d J u n g , im R a h m e n von Bibelolympiaden w u r d e die zweite G e n e r a t i o n auf ihre Bibelfestigkeit u n d ihr Wissen d e r Nationalgeschichte g e p r ü f t . Aus religiösen G r ü n d e n galt es als notwendig, dass „die Kin-

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Gottlob, Die Missionare, S.244. E b e n d a , S.318. 51 Klaus B u c h e n a u , K ä m p f e n d e Kirchen. Jugoslawiens religiöse Hypothek, F r a n k f u r t a.M. 2006, S.287. 52 Vgl. d e n I n t e r n e t a u f t r i t t d e r Kioatenseelsorge in D e u t s c h l a n d , www.kioatenseelsorge.de. 63 Gottlob, Die Missionare, S.158. 54 Vladimir Ivanovic, Jugoslovenski ekonomski emigranti na p r i v r e m e n o m r a d u u Austriji i SR N e m a c k o j (1965-1973), Diss. Belgrad [2012]. 55 Vgl. Vjekoslav Perica, Balkan Idols. Religion a n d Nationalism in Yugoslav States, O x f o r d 2002, S. 19. 56 B u c h e n a u , K ä m p f e n d e Kirchen, S. 67. 57 Luka Tomasevic, Hrvatska Katolicka Misija u M ü n c h e n u . 50.obljetnica zivota i djelovanja (1948— 1998), Split 1998, S.47, 64, 217. 68 Perica, Balkan Idols, S.73. 60

210 Dietrich Thränhardt und Jenni Winterhagen

d e r die Glaubensgrundsätze in i h r e r S p r a c h e e r l e r n e n , aus n a t i o n a l e n G r ü n d e n war es wichtig, dass sie die kroatische S p r a c h e u n d Kultur lernen". 5 9 Vor diesem H i n t e r g r u n d bildeten sich u m die Missionen in d e n 1980er J a h r e n kroatische Kulturvereine, die e n g mit d e n Missionen v e r b u n d e n blieben. D e r Leiter d e r Berliner Mission g r ü n d e t e E n d e d e r 1970er J a h r e e i n e n d e r ersten Kulturvereine u n d blieb lange dessen Vorsitzender. Erst n a c h einer D e k a d e ü b e r n a h m ein Laie die L e i t u n g des Vereins. Ein aktives Vereins- u n d Gemeindemitglied, als Arbeitsmigrant 1971 nach Deutschland g e k o m m e n , erzählt: „Vieles h a b e ich erst h i e r g e h ö r t u n d d a n n h a b e ich b e m e r k t , was m i r f e h l t , was m i r in m e i n e r J u g e n d alles geklaut wurde, nicht repräsentiert war u n d , obwohl es m e i n eigenes ist, m i r e n t f r e m d e t wurde. [...] Meine kroatischen W ö r t e r w u r d e n mir einfach e n t f r e m d e t , ich h a b e nie d a r ü b e r h ö r e n k ö n n e n . A b e r d u r c h die Kirche hier, die auf Kroatisch h i e r tätig war, u n d u n t e r G l ä u b i g e n h a b e ich vieles, vieles e r f a h r e n . [...] Die kroatische N a t i o n soll d a n k b a r sein, dass die Kirche als einzige im A u s l a n d die kroatische S p r a c h e gepflegt u n d a n die k r o a t i s c h e n G l ä u b i g e n vermittelt hat."

Auf diese Weise gelang es d e n kroatischen Kulturvereinen, a u c h weniger religiöse Kroaten a n z u z i e h e n . Ein Mitglied des Stuttgarter Kulturvereins erzählt, dass es bis zur G r ü n d u n g des Kulturvereins „nirgendwo aktiv" gewesen sei. Vom Verein hatte es wie folgt e r f a h r e n : „Einer bei u n s im Betrieb, d e r h ä u f i g e r in d e r Kirche war — ich war n i c h t so oft d o r t , muss ich zugeben, u n d h a b e von d a h e r nicht so sehr die I n f o r m a t i o n e n g e h a b t —, d e r hat mir gesagt: [...] in d e n R ä u m l i c h k e i t e n d e r k r o a t i s c h e n Mission wird eine K u l t u r g e m e i n s c h a f t g e g r ü n d e t . "

Das Interesse an kroatischer Kultur diente als T a r n u n g f ü r politisches Interesse u n d bedeutete eine Antithese gegen alles „Jugoslawische". E n d e d e r 1980er J a h r e l u d e n die Missionen o d e r die Kulturvereine d e n nationalistischen Dissidenten F r a n j o T u d j m a n ein, d e r später d e r erste Präsident des u n a b h ä n g i g e n Kroatiens wurde. Seine R e d e n vor ü b e r f ü l l t e n Gem e i n d e s ä l e n mobilisierten die M i g r a n t e n . Kurz n a c h d e m T u d j m a n seine Partei 1990 g e g r ü n d e t hatte - die Kroatische Demokratische U n i o n (Hrvatska demokratska zajednica, H D Z ) - schössen HDZ-Ableger, registriert als g e m e i n n ü t z i g e Vereine, in D e u t s c h l a n d wie Pilze aus d e m B o d e n . Die HDZ- u n d Kulturvereine bildeten z u s a m m e n mit d e n Missionen in d e n 1990er J a h r e n ein enges Netzwerk im Kampf u m die kroatische U n a b h ä n g i g k e i t . I m Juli 1991 wandte sich d e r Z a g r e b e r Erzbischof in e i n e m Hilferuf an die Missionen im Ausland 6 0 , die sich d a r a u f h i n in G ü t e r u m s c h l a g p l ä t z e o d e r „logistische Z e n t r e n " 6 1 verw a n d e l t e n : K l e i d u n g w u r d e sortiert, N a h r u n g g e s a m m e l t u n d LKWs b e l a d e n . Die e n g e Z u s a m m e n a r b e i t u n d personale V e r n e t z u n g von Missionen, Kultur- u n d HDZ-Vereinen sowie Caritas-Mitarbeitern m a c h t e n Hilfsaktionen in erstaunlichem U m f a n g möglich. 6 2 Aber die nationale Ideologie f ü h r t e auch zu Exklusionsprozessen. Eine kroatische Arbeitsm i g r a n t i n , die in D e u t s c h l a n d e i n e n S e r b e n geheiratet hatte, erzählt, dass es ihr deswegen nicht erlaubt wurde, das A b e n d m a h l zu e m p f a n g e n : ,Ja, das ist ü b e r t r i e b e n . Natürlich. I c h b i n d a n n n i c h t m e h r in diese Mission, als ich g e s e h e n h a b e , dass ich das n i c h t darf. Weil dieser Priester, er h a t gesagt, wer n i c h t in d e r Kirche g e h e i r a t e t hat, d e r darf das A b e n d m a h l n i c h t e m p f a n g e n . "

Sie war in d e r Mission nicht „ a n g e n o m m e n " worden, u n d w ä h r e n d sich die a n d e r e n n a c h d e r Messe „ a n g e f r e u n d e t " h a t t e n , war sie nicht l ä n g e r geblieben. Ein a n d e r e r Gesprächsp a r t n e r f i n d e t , dass d e r explizit an die Kroaten gerichtete W i l l k o m m e n s g r u ß zu Beginn

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Tomasevic, Hrvatska Katolicka, S. 128. E b e n d a , S.63f. 61 Ivan Ott, O d r a d n i k a n a p r i v r e m e n o m r a d u u inozemstvu d o r a d a n j a hrvatske n a c i o n a l n e svijesti i identiteta. Povijesna analiza hrvatskog iseljenistva u Baden-Württembergu, in: Josip Madracevic (Hrsg.), N a k i a t k o m valu Radio Zagreba. F o t o - d o k u m e n t i , zapisi i citati, Stuttgart 2002, S.7—11, h i e r S.10. 6 - Paul H o c k e n o s , H o m e l a n d Calling. Exile Patriotism & the Balkan Wars, Ithaca 2003, S.83. 60

Der Einfluss der katholischen Migrantengemeinden 211

d e r Messe deplatziert sei. Die nationale Ideologie f ü h r t e zu e i n e r negativen Bewertung von gemischten E h e n , R ü c k k e h r spielte eine wichtige Rolle. Ein Missionar veranschaulicht seinen S t a n d p u n k t wie folgt: „Ich versuche das i m m e r so zu erklären: Von d e n I t a l i e n e r n , v o n d e n e n gibt es 50 Millionen u n d d a ist es k e i n P r o b l e m , w e n n ein p a a r 100000, w e n n die n i c h t m e h r n a c h Italien z u r ü c k k e h r e n . A b e r bei u n s Kroaten, v i e r e i n h a l b Millionen, das ist ein kleines Volk. J e d e r ist sehr wichtig!"

R ü c k k e h r ist ein Leitmotiv des kroatischen Katholizismus in Deutschland. So b e e n d e t e beispielsweise d e r Missionsleiter im J u b i l ä u m s b a n d d e r M ü n c h n e r Mission von 1998 sein Vorwort mit d e r B e m e r k u n g : „Aber, niemals w e r d e n wir es wagen, die endgültige Rückk e h r in u n s e r e liebe H e i m a t Kroatien zu vergessen. H e i m z u k e h r e n ist die heilige Pflicht j e d e s Kroaten u n d Gläubigen." 6 3 Die kroatischen Priester ä h n e l t e n d e n spanischen im Grad ihres politischen Interesses: Beide s t a n d e n in O p p o s i t i o n zu e i n e m u n d e m o k r a t i s c h e n Regime, im Falle d e r Kroaten b e d e u t e t e dies O p p o s i t i o n zur jugoslawischen F ö d e r a t i o n ( u n d sozialistische H e r r s c h a f t ) ; im spanischen Fall ging es u m O p p o s i t i o n zu e i n e m konservativ-faschistischen Regime. Als K o n s e q u e n z war d e r spanische Aktivismus auf die Situation sowohl in D e u t s c h l a n d als a u c h in S p a n i e n gerichtet, da sich vom Ideal d e r E m a n z i p a t i o n d e r Arbeiterklasse H a n d lungsanweisungen f ü r die Einwanderungssituation ableiten ließen. Die Kroaten h i n g e g e n fokussierten sich auf die politische Situation in Jugoslawien u n d auf die Stärkung nationaler Identität. Ein weiterer U n t e r s c h i e d waren d e r Zeitpunkt u n d die Art des Wandels: Das spanische Regime zerbrach n a c h Francos Tod 1975, das sozialistische Jugoslawien e n d e t e erst n a c h d e r Ö f f n u n g des „Eisernen Vorhangs". D e r politische Kampf d e r spanischen „Diaspora" e n d e t e somit f r ü h e r , Priester u n d Migranten k o n n t e n a m politischen Wandel teilhaben, in einer Zeit, als die Kroaten erst b e g a n n e n , sich als nationale G r u p p e zu organisieren. D e r U b e r g a n g in Spanien gelang friedlich. Die Transformation von d e r jugoslawischen F ö d e r a t i o n z u m u n a b h ä n g i g e n Kroatien, v o m Sozialismus z u m Kapitalismus g e s c h a h gewaltvoll in e i n e m Krieg. So war die Mobilisierung d e r kroatischen Diaspora viel intensiver. N a c h d e n jugoslawischen Sezessionskriegen k e h r t e Normalität in die Missionen zurück, die i m m e r n o c h die zentrale Organisation d e r Kroaten in Deutschland bilden. Die Kulturvereine, die „allein f ü r sich schwach, unreif u n d instabil [...], fast i m m e r a b h ä n g i g von d e n Aktionen der Missionen" waren, sind n u n „Seniorenvereine geworden". 6 4 Bei vielen ist E r n ü c h t e r u n g eingekehrt, auch lässt sich die j u n g e G e n e r a t i o n nicht m e h r so leicht f ü r die nationale Sache begeistern. Die Missionen h i n g e g e n sind n o c h lebendig. Ein Mitarbeiter e i n e r Diözese beschreibt sie 2009 wie folgt: „Ich finde die s e h r organisiert, selbstbewusst, sprachlich sehr b e g a b t , also im U n t e r s c h i e d zu d e n I t a l i e n e r n , [...] wo ich [...] m a n c h m a l e i n e n Ü b e r s e t z e r b r a u c h e . Bei d e n K r o a t e n ist das kein P r o b l e m . Eine s e h r j u n g e G e m e i n d e , vital, l e b e n d i g , vielfältig. (Pause) B e e i n d r u c k e n d . "

B e e i n d r u c k e n d sind sie vor allem im Vergleich zu d e n lokalen G e m e i n d e n , die k a u m j u n g e Menschen an sich ziehen. In d e n kroatischen Familien ist Religion n o c h selbstverständlicher Teil des Lebens, d o c h langsam s p ü r e n a u c h die kroatischen G e m e i n d e n m a n g e l n d e Kroatischkenntnisse u n d z u r ü c k g e h e n d e Religiosität d e r j u n g e n G e n e r a t i o n e n . A u c h wird es schwieriger, kroatische Priester zu rekrutieren. Dies stellt die muttersprachliche Seelsorge in Frage, derzeit erfüllt sie j e d o c h n o c h wichtige F u n k t i o n e n , i n d e m sie die erste G e n e r a t i o n im Alter begleitet u n d eine Brücke zwischen i h n e n u n d d e n j u n g e n G e n e r a t i o n e n baut.

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Tomasevic, Hrvatska Katolicka, S. 10. M l a d e n Lucic, P o c e t a k djelovanja i organiziranje pastorala u hrvatskim katolickim misijama u njem a c k o j , D i p l o m a r b e i t , Rottweil 2006, S.36. 64

2 1 2 Dietrich Thränhardt und Jenni Winterhagen

Weiterhin bieten die Missionen ein Freizeitprogramm, wenn auch nicht mehr in dem Maße wie in den ersten Jahrzehnten der Einwanderung. Vor allem in dieser Zeit unterstützten die Missionen die Migranten u n d ihre Kinder, doch die „Binnenintegration" war immer eng verbunden mit einer Ideologie von Vaterland und Rückkehr.

5. S e e l s o r g e u n d I n t e g r a t i o n Die drei Beispiele zeigen, wie unterschiedliche ideologische Prägungen in den Missionen verschiedene Bilder von Integration hervorbrachten, die auch die Einwandererkultur und die Selbstorganisation beeinflussten. Für die spanischen Priester bedeutete Integration vor allem Integration durch Bildung. Sie entwickelten für die Kinder der Einwanderer eine erfolgreiche Doppelstrategie von deutscher Regelschule und Ergänzungsunterricht. Für die Kroaten war die Integration in die nationale Gemeinschaft wichtig - einerseits für die kroatische Nation, die ihre „Kinder" im Ausland nicht verlieren sollte, andererseits für den Einzelnen, dem die Gemeinschaft ein dichtes Netzwerk und Solidarität bot. Bei der italienischen Mission lässt sich kein Muster feststellen, das sich zu einem Integrationsmotto verallgemeinern ließe. In der spanischen u n d kroatischen Seelsorge erwuchs aus der Opposition zum Regime im Herkunftsland ein starkes Engagement, das einenden Charakter hatte. Im italienischen Fall wurde die Fragmentierung der politischen Landschaft importiert. Die Unterschiede in Sozialkapital u n d von Integrationsstrategien der italienischen, spanischsprachigen und kroatischen Seelsorge beeinflussten die Integrationspfade der Ein Wanderergruppen. Betrachtet man die Bildungserfolge, so weisen die spanischen und noch mehr die kroatischen Kinder überdurchschnittlich gute Ergebnisse auf. 58,7 bzw. 54,3 Prozent besuchten 2002 65 eine Realschule oder ein Gymnasium, bei den Italienern waren es nur 30,7 Prozent (siehe Tabelle 1). 2002 gingen mehr Schüler mit italienischer Staatsangehörigkeit auf Sonderschulen als auf Gymnasien. 66 Tabelle 1: Bildu ngserfolge italienischei;

kroatischer und spa n ischer Kindel- 2002

Staatsangehörigkeit

Sonderschule

Hauptschule

Realschule

Gymnasium

Prozent in weiterführenden Schulen* 2 '

Italien Spanien Kroatien Alle Schüler nichtdeutscher Staatsangehörigkeit

5 860 379 833 67 846

19 397 1409 3922 235 791

7003 1013 3 227 87505

4208 1115 3539 90 237

30,7 54,3 58,7 36,9

Gesamtschule* 1 '

4783 653 2599 79437

(11,6%) (14,3%) (18,4%) (14,2%)

Quelle: Bundesministerium f ü r Bildung u n d Forschung (BMBF), Grund- u n d Strukturdaten 2003/04, Bonn 2004, S. 70. (1) Gesamtschulen einschließlich Schulen mit m e h r e r e n Bildungsgängen u n d Freien Waldorfschulen (Prozent an allen Schülern in w e i t e r f ü h r e n d e n S c h u l e n ) (2) Realschüler plus Gymnasiasten im Verhältnis zu Hauptschülern u n d Sonderschülern.

Die Kultusministerkonferenz hat 2002 zum letzten Mal entsprechende Statistiken veröffentlicht, da dies nach der Einfühlung des Geburtsrechts nicht mehr sinnvoll scheint. 66 Der Bildungseifolg der spanischen Gruppe zeigt sich auch an den Daten des Mikrozensus 2005, der auch Menschen mit deutschem Pass, aber spanischem Elternhaus erfasst; vgl. Franziska Woellert/Steffen Kiöhnert/Lilli Sippel/Rainer Klingholz, Ungenutzte Potenziale. Zur Lage der Integration in Deutschland 2009, Berlin 2009, S.41. 65

Der Einfluss der katholischen Migrantengemeinden 213 Diese U n t e r s c h i e d e lassen sich n i c h t d u r c h i m p o r t i e r t e B i l d u n g s u n t e r s c h i e d e d e r ersten G e n e r a t i o n erklären. D i e s p a n i s c h e n A r b e i t s m i g r a n t e n k a m e n mit der geringsten B i l d u n g n a c h Deutschland. 6 7 Die italienischen Arbeitskräfte waren h i n g e g e n besser qualifiziert u n d u n t e r d e n j u g o s l a w i s c h e n M i g r a n t e n gab es e i n e n h o h e n Anteil an F a c h a r b e i t s k r ä f t e n . Aufgrund des inneijugoslawischen Entwicklungsgefälles k ö n n e n wir davon ausgehen, dass die Kroaten besser qualifiziert waren als der jugoslawische Durchschnitt (siehe Tabelle 2) · 6 8 Tabelle 2: Facharbeitskräfle Spanier Griechen Portugiesen Italiener Jugoslawen Tunesier Türken Marokkaner

7,7 8,9 22,3 23,3 29,0 29,6 30,9 33,4

Durchschnitt

21,2

bei der Anwerbung 1955—1973 (in Prozent)

Q u e l l e : B e r i c h t e der B u n d e s a n s t a l t f ü r A r b e i t 1 9 6 1 - 1 9 7 3 ; n a c h : M a t h i l d e J a m i n , D i e d e u t s c h e A n w e r b u n g . O r g a n i s a t i o n u n d G r ö ß e n o r d n u n g , in: F r e m d e H e i m a t . E i n e G e s c h i c h t e d e r E i n w a n d e r u n g aus d e r T ü r k e i , Essen 1998, S.153.

W e s e n t l i c h e U n t e r s c h i e d e zeigen sich a u c h in d e r Partnerwahl. So war der Anteil d e r Kinder aus deutsch-spanischen E h e n an der gesamten Kinderzahl in der E i n w a n d e r e r g r u p p e s e h r h o c h ( S p a n i e r 1 9 8 0 : 3 8 P r o z e n t / 1 9 9 7 : 81; Italiener: 2 8 / 4 2 , 2 ; J u g o s l a w e n : 2 0 / 2 3 , 7 ) . 6 9 Ganz e n t s p r e c h e n d ist die aktuelle Verteilung. 7 0 D e u t l i c h wird, dass der s p a n i s c h e n G r u p p e ein Bildungsaufstieg g e l u n g e n ist, d e r sich a u c h a u f die Bildungsstrategie der s p a n i s c h e n S e l b s t o r g a n i s a t i o n e n z u r ü c k f ü h r e n lässt. Die h o h e Zahl an deutsch-spanischen E h e n passt in das Bild eines assimilativen, sozial m o b i l e n Integrationsmusters. D e r E r f o l g der k r o a t i s c h e n K i n d e r in d e r S c h u l e ist sicherlich a u c h zum Teil a u f das h ö h e r e Bildungsniveau d e r E i n w a n d e r e r g e n e r a t i o n zurückzuf ü h r e n . Gleichzeitig wird deutlich, dass das in den Missionen p r o p a g i e r t e Ideal von kroatis c h e r Identität u n d F a m i l i e n b i l d u n g sich im Heiratsverhalten ausdrückte. D e n K r o a t e n gelang ein spezifischer I n t e g r a t i o n s p f a d von einerseits G r u p p e n - u n d Identitätserhalt u n d a n d e r e r s e i t s s t r u k t u r e l l e r I n t e g r a t i o n . U n d dies, o b w o h l es sich b e i i h n e n n i c h t u m „ D i p l o m a t e n k i n d e r " o d e r „ A k a d e m i k e r " h a n d e l t e , d e n e n H a r t m u t Esser e i n e e r f o l g r e i c h e „ M e h r f a c h i n t e g r a t i o n " zutraut. 7 1 D i e I t a l i e n e r g i n g e n zwar h ä u f i g e r E h e n m i t D e u t s c h e n ein, d e n n o c h l i e g e n die s c h u l i s c h e n E r g e b n i s s e weit u n t e r d e n e n d e r K r o a t e n . Das F e h l e n e i n e r g e m e i n s a m e n Integrationsstrategie d e r Priester u n d die damit z u s a m m e n h ä n g e n d e S c h w ä c h e u n d Z e r s p l i t t e r u n g d e r i t a l i e n i s c h e n S e l b s t o r g a n i s a t i o n e n hat dazu beigetragen.

Luis M. Calvo Saigado u.a., Historia del Instituto Espanol de Emigration. La politica migratoria exterior de Espana y el IEE del franquismo a la transition, Madrid 2009. 6 8 Vgl. T h o m a s Eger, Das regionale Entwicklungsgefälle in Jugoslawien, Paderborn 1980. 6 9 Dietrich Thränhardt, Spanische Arbeitswanderer in West-, Mittel- und Nordeuropa seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs, in: Klaus J . Bade/Pieter C. E m m e r / L e o Lucassen/Jochen Oltmer (Hrsg.), Enzyklopädie Migration in Europa. Vom 17.Jahrhundert bis zur Gegenwart, Paderborn 3 2 0 1 0 , S.992— 997, hier S . 9 9 6 . 7 0 Vgl. J u l i a Schrödter, Binationale E h e n in Deutschland, in: Wirtschaft u n d Statistik ( 2 0 0 6 ) , H.4, S. 4 1 9 - 4 3 1 . 71 Hartmut Esser, Integration und ethnische Schichtung, M a n n h e i m 2001, S. 21. 67

214 Dietrich Thränhardt und Jenni Winterhagen

6. Fazit Richard Alba und andere unterscheiden zwischen etablierten und fremden Einwandererreligionen. 72 Die katholischen Frauen und Männer, die nach Deutschland einwanderten, gehörten einer etablierten Kirche an. Die Einwanderer gingen aber nicht in der Ortskirche auf. Bis heute leben viele ihren Glauben in separaten Migrantengemeinden, soziale Integration hat dies nicht gefördert. Gleichzeitig aber organisierten die Missionen aufgrund ihrer Ressourcen wirkungsvolle Hilfe und initiierten Prozesse struktureller Integration. Dies erwies sich insbesondere zu Einwanderungsbeginn als sehr effektiv. Dabei konnten die italienische, spanische und kroatische Seelsorge ihr Potential unterschiedlich stark entfalten und füllten die Strukturen der Diözesen unterschiedlich aus. Doch mit zunehmender Aufenthaltsdauer passte die Migrantenseelsorge immer weniger zu der mehr und mehr deutsch geprägten Realität der Einwanderer. Die Reformen der Diözese Rottenburg-Stuttgart weisen zumindest in der Konzeption einen Weg aus dem Dilemma, wonach Sonderstrukturen einerseits Raum zur Selbstvergewisserung und Solidarität bieten und gleichzeitig aber auch „Kultur" statisch zu konservieren drohen. Trotzdem gehörten die katholischen Einwanderer zu einer privilegierten Gruppe. Ein Vergleich zu muslimischen Einwanderern, die sich Räumlichkeiten und Geistliche selbst organisieren mussten, macht dies deutlich. 73 So unterscheiden sich Moscheegemeinden und Missionen im Zugang zu Ressourcen, von denen das Integrationspotential von Migrantenorganisationen stark abhängig ist.74 Ähnlich ist die Rekrutierung der Geistlichen aus den Herkunftsländern. Seit 1983 sendet die Türkische Anstalt für Religion (Diyanet) Imame nach Deutschland, die sich in einer ähnlichen Situation befinden wie die Missionare. Während Letztere von den Diözesen bezahlt werden, erhalten Erstere ihr Gehalt aus der Türkei. 75 Der „Import" von Imamen hat viel öffentliches Interesse gefunden. 7 6 Die Ähnlichkeiten, die dieser zum „Import" der katholischen Priester aufweist, sind der Öffentlichkeit entgangen. Deutlich werden diese in einer Studie von Rauf Ceylan, der ausgehend von Interviews mit in Deutschland arbeitenden Imamen eine Typologie erstellt. Auch Ceylan unterscheidet - wie der vorliegende Artikel unter den Missionaren - zwischen unterschiedlichen Herkunftsländern und politisch-religiösen Prägungen. Die Bandbreite reicht von intellektuell-offensive über traditionell-konservative hin zu fundamentalistischen Imamen. Gemeinsam ist vielen ein starkes Engagement. So beginnt Ceylan sein Buch mit einem langen Zitat eines Imams, das verblüffenderweise an den oben zitierten italienischen Missionar erinnert: „Ich stehe morgens um fünf Uhr zum Flühgottesdienst auf. Um sechs Uhr beginnen wir mit dem Frühgebet. [...] Um neun Uhr schließe ich die Moschee auf, da kommen schon die eisten Schüler zum Kurs, obwohl dieser erst um zehn Uhr beginnt. Da die Eltern einkaufen fahren, muss ich noch eine Stunde das Kindermädchen spielen. Von zehn bis vierzehn Uhr unterrichte ich die Kinder [ . . . ] . Nach dem Mittagessen gehe ich in die Teestube, u m mit den älteren Gemeindemitgliedern

Sie differenzieren in vier Typen; vgl. Alba/Raboteau/DeWind, Immigration and Religion, S. 10—24. Schiffauer, Nach dem Islamismus, S.36—59; Melanie Kamp, Mehr als Vorbeter: Zur Herkunft u n d Rolle von Imamen in Moscheevereinen, in: Riem Spielhaus/Alexa Färber (Hrsg.), Islamisches Gemeindeleben in Berlin, Berlin 2006, S.44. 74 Susanne Huth, Bürgerschaftliches Engagement von Migrantinnen und Migranten. Lernorte und Wege zu sozialer Integration, Frankfurt a.M. 2007, S.147. 75 Moscheegemeinden, die ihre Priester nicht über die Diyanet bekommen, finanzieren ihre Geistlichen selbst. 76 Vgl. u. a. Roland Preuß, Regierung will Imame besser ausbilden, in: SZ, 12.3.2010, S.6; Am wahren Leben vorbei, in: Der Spiegel, 29.3.2010, S. I7; Omer Ozsoy, Frankfurter Modell für den Reformislam?, in: FAZ, 7.4.2010, S.N5. 72

73

Der Einfluss der katholischen Migrantengemeinden 215 zu sprechen. Zwischen d e m Nachmittagsgebet und d e m Abendgebet höre ich mir die Anliegen u n d Sorgen der Gemeinde an. Nach d e m Abendgebet mache ich Hausbesuche." 7 7

So unterschiedlich Missionare u n d I m a m e sind, so teilen sie häufig E n g a g e m e n t u n d S o r g e u m ihre G e m e i n d e n , der sie entsprechend ihrer Fähigkeiten, Ressourcen u n d ideologischen P r ä g u n g e n n a c h g e h e n . Dabei h a b e n sowohl Missionare wie I m a m e Z u g a n g zu sonst Schweierreichbaren E i n w a n d e r e r g r u p p e n , f ü r d e r e n I n t e g r a t i o n s p r o b l e m e sie eine „konservative Antwort" 7 8 bieten k ö n n e n .

^ Rauf Ceylan, Die Prediger des Islam. Imame — wer sie sind und was sie wirklich wollen, Bonn 2010, S.9. 7 8 Werner Schiffauer bei der Veranstaltung „I wie Integration" des Suhrkamp-Ladens, Berlin, 18.6.2010.

Anna

Caroline

Cöster

Duisburg-Marxloh Interethnischer Austausch und subjektive W a h r n e h m u n g von den 1 9 6 0 e r Jahren bis h e u t e

E t h n i s c h verdichtete Siedlungsgebiete gerieten in letzter Zeit i m m e r wieder in d e n Verd a c h t , „ P a r a l l e l g e s e l l s c h a f t e n " 1 a u s z u b i l d e n . I n d i e s e m K o n t e x t w i r d d e r D u i s b u r g e r Stadtteil M a r x l o h h ä u f i g als „ P a r a d e b e i s p i e l " g e n a n n t 2 , d a d o r t , wie i m M a g a z i n „ D e r S p i e g e l " z u l e s e n w a r , „ d e r P o t t T ü r k e n u n d D e u t s c h e n g e h ö r t " . 3 M i t e i n e m A n t e i l v o n k n a p p 35 P r o z e n t 4 l e b e n h i e r v e r g l e i c h s w e i s e viele „ A u s l ä n d e r " 5 , i n s b e s o n d e r e j e n e a u s d e r T ü r k e i . 6 N i c h t zuletzt d e r B a u d e r 2 0 0 8 e r ö f f n e t e n D I T I B - M e r k e z - M o s c h e e , d e s s o g e n a n n t e n „ W u n d e r s v o n M a r x l o h " 7 , h a t d e n Stadtteil i m m e r w i e d e r i n d i e S c h l a g z e i l e n g e b r a c h t u n d b e r e i t s zweimal d a z u g e f ü h r t , dass Neo-Nazis M a r x l o h a u s e r k o r e n h a b e n , u m d o r t m i t D e m o n s t r a tionen ihre Parolen anzubringen.8 Die f o l g e n d e n A u s f ü h r u n g e n basieren auf Ergebnissen, die im R a h m e n eines l a u f e n d e n stadtethnologischen Projekts g e w o n n e n wurden.9 Das stadtethnologische Vorgehen versteht sich als H e r a n g e h e n s w e i s e , d i e sich m i t „ M e n s c h e n u n d G r u p p e n als sozialen A k t e u r e n , als Gestaltern u r b a n e r Lebenswelten u n d Lebensformen"10 beschäftigt. Die Stadtethnologie r i c h t e t s o m i t d e n Blick n a c h i n n e n u n d f o k u s s i e r t sich a u f d i e i n t e r n e n B e z i e h u n g s s t r u k t u r e n

1 Der Begriff der „Parallelgesellschaft" wurde von Wilhelm Heitmeyer in d e n 1990er J a h r e n geprägt, der Politikwissenschaftler Thomas Meier hat ihn wenige J a h r e später zu spezifizieren versucht; vgl. Thomas Meier, Parallelgesellschaft u n d Demokratie. FES-Online-Akademie 2006, http://library.fes.de/ pdf-files/akademie/online/50368.pdf (7.9.2010). 2 So sagt eine türkische Kundin im Marxloher Friseursalon Asian: „Wir sind zwar hier geboren, aber wir sind trotzdem fremd. Also wir gehören nicht hierher." Vgl. d e n Stern-TV-Beitrag „Multikulti in Duisburg. Friseursalon f ü r türkische Bräute", vox, 17.8.2007, http://www.spiegel.de/video/video-20753. html (6.9.2010). 3 Spiegel online vom 22.8.2007, http://www.spiegel.de/politik/deutschland/0,1518,499612,00.html (6.9.2010). 4 Nach d e r Einwohnerstatistik d e r Stadt Duisburg waren Ende 2009 6144 oder 35,5 % der Einwohner Marxlohs Ausländer. 5 Gemeint sind Personen, die nicht die deutsche Staatsangehörigkeit besitzen. 6 Türkische Zuwanderer stellen in Marxloh 56,6 % aller Ausländer. 7 Vom „Wunder von Marxloh" wird in Anlehnung an d e n teils in Marxloh auf d e m Grundstück n e b e n der Moschee im sogenannten Elisenhof spielenden Film „Das Wunder von Bern" gesprochen, weil es während der Konzeptions- u n d Bauphase der Moschee nicht zu öffentlichen Protesten kam. Dies wird auf die gelungene Zusammenarbeit von Moscheeverein, Stadt, christlichen Gemeinden u n d a n d e r e n Beteiligten zurückgeführt. Ein Marxloher sagte mir j e d o c h , er wisse nicht, warum m a n von einem Wunder spreche. Er frage sich, wer d e n n hätte protestieren sollen, es lebten doch fast ausschließlich Personen aus der Türkei in Marxloh. 8 Zuletzt kam es am 27./28.3.2010 zu Aufmärschen in Marxloh. Das Schweizer Minarettverbot diente d e n Neonazis dabei als Aufhänger, u m auch gegen die Marxloher Moschee Stimmung zu verbreiten. Gegen die Demonstrationen von NPD u n d Pro NRW hatte das „Marxloher Bündnis" ein Bürgerfest u n d eine Gegendemonstration geplant, in der Hoffnung, dass die Demonstranten sich gar nicht erst vorwärtsbewegen könnten. Schon Wochen vorher wurden Flyer verteilt, die in Marxloh auch an d e n Fensterscheiben der Häuser hingen: „Kein Nazi-Aufmarsch in Marxloh". Mehr zur Initiative unter: http://www.marxloher-buendnis.de/ (6.9.2010). 9 Das Projekt trägt d e n Titel „Duisburg-Marxloh. Intra- u n d interethnische Beziehungen im ,türkisch dominierten' Stadtteil unter besonderer Berücksichtigung der Perspektive weiblicher Stadtteilbewohner" u n d wird seit April 2010 von der Fritz-Thyssen-Stiftung gefördert. 10 Wolfgang Kaschuba, Perspektiven ethnologischer Stadtforschung, Darmstadt o.J., http://www.gsu. tu-darmstadt.de/pdf/POS_Kaschuba.pdf (6.9.2010).

2 1 8 Anna Caroline Cöster

Abbildung

1:

DITIB-Merkez-Moschee

u n d A l l t a g s r o u t i n e n d e r S t a d t t e i l b e w o h n e r selbst. 1 1 D i e s h a t d e n Vorteil, dass Selbstdeut u n g e n d e r B e w o h n e r ersichtlich w e r d e n u n d F r a g e s t e l l u n g e n , die a u s d e r A u ß e n s i c h t 1 2 nicht a n g e d a c h t w u r d e n , sich explorativ e r ö f f n e n k ö n n e n . 1 3 I m F o l g e n d e n soll n a c h e i n e m k u r z e n U b e r b l i c k ü b e r die historische Entwicklung M a r x l o h s u n d d e m d a r a u s r e s u l t i e r e n d e n B e g i n n d e r Z u w a n d e r u n g ein Einblick in diese 11 Der Stadtteil Marxloh wird dabei aber nicht als homogen abgegrenzter Raum verstanden. Vielmehr wird die mit der Vielfalt im Stadtteil lebender Bevölkerungsgruppen verbundene Dynamik von Neugruppierung und Identifizierung vorausgesetzt; vgl. Arjun Appadurai, Globale ethnische Räume, in: Ulrich Beck (Hrsg.), Perspektiven der Weltgesellschaft, Frankfurt a.M. 1998, S. 11-40. 1 2 Diese Außensicht auf sozialräumliche Stadtteile ist bezeichnend für das siedlungssoziologische Vorgehen, bei dem die Frage nach „Konzentration oder Diffusion" im Zentrum steht; vgl. Hartmut Häußermann, Zuwanderung und die Zukunft der Stadt. Neue ethnischkulturelle Konflikte durch die Entstehung einer neuen sozialen „underclass"?, in: Wilhelm Heitmeyer u.a. (Hrsg.), Die Krise der Städte, Frankfurt a.M. 1998, S. 145—175. Dahinter verbirgt sich die Frage nach den positiven und negativen Folgen ethnischer Segregation. Die Betonung der positiven Auswirkungen geht zurück auf die Chicago School um Robert Park und besagt, dass Integration auch durch Binnenintegration erfolge. Somit könnten sogenannte natural areas — stark segregierte Quartiere, in denen Werte aus dem Herkunftsland gepflegt werden — Neuankömmlingen Halt bieten und ökonomische, politische sowie soziale Vorteile mit sich bringen. Das Gegenargument lautet, Binnenintegration führe zu neuen Abhängigkeiten, verstärke die Segregation, führe schlussendlich in die ökonomische Mobilitätsfalle und erzeuge ethnische Schichtungen; vgl. Hartmut Esser, Integration und ethnische Schichtung. FES-OnlineAkademie 2006, http://library.fes.de/pdf-files/akademie/online/50366.pdf (6.9.2010). 1 3 Vgl. Philipp Mayring, Einführung in die Qualitative Sozialforschung. Eine Anleitung zu qualitativem Denken, Weinheim/Basel 2002, S.19—23; Siegfried Lamnek, Qualitative Sozialforschung. Lehrbuch, Weinheim/Basel 2005, S.138-186.

Duisburg-Marxloh 219 internen, subjektiven Sichtweisen der Stadtteilbewohner am Beispiel der ethnischen Ökonomie und der Bildungssituation gegeben werden. Dabei wird aufzuzeigen sein, dass ökonomische und soziale Veränderungen eines Stadtteils auch Auswirkungen auf das inner- und interethnische Beziehungsgefüge der dort lebenden Bevölkerung haben. Die Erkenntnisse bauen auf den Ergebnissen auf, die mit der Durchführung leitfadengestützter Interviews im Zeitraum Januar bis September 2010 gewonnen wurden. Dabei handelte es sich sowohl um Experteneinschätzungen als auch um Ergebnisse der Befragungen von alteingesessenen sowie zugewanderten Stadtteilbewohnerinnen und Stadtteilbewohnern unterschiedlichen Alters und ethnischer Zugehörigkeit. 14

1. M i g r a t i o n in d e n D u i s b u r g e r N o r d e n Der Stadtteil Marxloh befindet sich im Norden der Stadt Duisburg und wurde 1929 zum Bezirk Hamborn gehörend zu Duisburg eingemeindet. Er liegt heute ca. zehn Kilometer vom Stadtzentrum entfernt. Allein die günstige Lage am Rhein führte im 19.Jahrhundert dazu, dass sich in Marxloh zunächst die Grillo-Werke15, schließlich die Thyssen-Hütte16, aber auch andere montanindustrielle Betriebe ansiedelten. Dies zog eine gesteigerte Nachfrage nach Arbeitskräften nach sich und führte zu einer Intensivierung von Migrationsbewegungen. Diese Bewegungen nahmen j e nach Konjunktur an Ausmaß zu, aber zu Zeiten wirtschaftlicher Rezession auch wieder ab. So stieg mit dem wirtschaftlichen Aufschwung in der Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg und der Anwerbung von Arbeitsmigranten, insbesondere aus der Türkei, der Ausländeranteil in Marxloh stark an. In Duisburg stellten Türken bereits 1967 die größte Ausländergruppe. Angesiedelt wurden sie verstärkt in Arbeiterwohnungen in Werksnähe im Duisburger Norden, wie im Stadtteil Bruckhausen, aber auch in Marxloh. Die Arbeiterwohnungen waren mit ausgesprochen niedrigem Standard versehen, ohne Bad und die Toilette befand sich auf dem Gang. Bei den meisten Zugewanderten rief dies, auch im Nachhinein, entrüstetes Erstaunen hervor. Viele von ihnen verfügten bereits im Herkunftsland über ein Bad in den eigenen Räumlichkeiten: „Wir haben eine dreiräumige Wohnung gehabt, aber wir hatten kein Badezimmer. Was ist das denn? Ich kenne das überhaupt nicht! Da war das ganze Haus ohne Bad, 1974! Was ist das denn? Wieso ist das so, warum sind alle Häuser ohne Bad hier? Ich bin in Europa! Das war ein Schock für mich." 17

Den Einschätzungen der älteren Stadtteilbewohner zufolge kann das Verhältnis der zugewanderten Bevölkerung zu der alteingesessenen deutschen in dieser Zeit als gut bezeichnet werden18: Deutsche und Türken arbeiteten nebeneinander bei Thyssen, lebten Tür an Tür, besuchten sich oder trafen sich in den aneinander angrenzenden Gärten oder Hinter-

Insgesamt wurden 38 Einzelinterviews und drei Gruppendiskussionen durchgeführt. Die Informantinnen und Informanten waren zum jeweiligen Befragungszeitpunkt zwischen 18 und 80 Jahre alt. 15 Bei Grillo handelt es sich um ein Zinkhüttenwelk u. a. im Duisburger Stadtteil Hamborn. Vgl. http://www.grillo.de/ (18.10.2010). 16 Die Thyssen A G fusionierte im Jahr 1999 mit der Friedrich Krupp AG. Heute ist das Industrieunternehmen ThyssenKiupp Deutschlands größtes Stahl- und Rüstungsunternehmen. Das Stammwerk befindet sich in dem an Marxloh angrenzenden Duisburger Stadtteil Bruckhausen. Vgl. http://www. thyssenkiupp.com/de/konzein/index.html (9.1.2011). Türkin, weiblich, 53Jahre. Inlerview vom 16.8.2010. 18 Eine Sammlung einiger Eindrücke der in Marxloh lebenden Bevölkerung in der eisten Zeit der Gastarbeiteranwerbung findet sich in: EG D U Entwicklungsgesellschaft Duisburg mbH, Erzählband Dichterviertel, Duisburg 2008. 14

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höfen der Arbeitersiedlungen und kamen auf diese Weise häufig miteinander ins Gespräch. Zunächst verständigte man sich aufgrund der mangelnden Sprachkenntnisse mit Händen und Füßen, später auch verbal. Nicht selten entwickelten sich hieraus Freundschaften, die bis heute bestehen. 1 9 Nach dem Anwerbestopp 1973 und später nach dem Militärputsch in der Türkei 1980 nahm der Migrantenanteil in Duisburg noch einmal stark zu. 20 Hier handelte es sich häufig um Kettenmigrationen, und so konzentrierten sich die türkeistämmigen Zuwanderer vor allem in Stadtteilen, in denen schon Verwandte oder Bekannte lebten und zudem auch die Mietpreise erschwinglich schienen - wie in Marxloh. Heute sind 35 Prozent der Einwohner ausländische Zuwanderer 2 1 , zu zwei Dritteln handelt es sich um aus der Türkei zugewanderte Personen, deren Anteil stetig weiter zunimmt. 2 2 Der Stadtteil ist in seiner Bevölkerungszusammensetzung jedoch ethnisch heterogen 23 , was zum Arger vieler Türken häufig zu wenig beachtet wird: Viele der „Kopftuchträgerinnen", die man auf der Straße sehe, seien keine ethnischen Türken. Und auch die Kriminalität werde vorschnell der türkeistämmigen Bevölkerung im Stadtteil zugeschrieben, obgleich, wie viele der Türkeistämmigen sagen, auch andere ethnische Gruppierungen im Stadtteil leben. Diese seien es, die kriminell würden. 2 4 Aktuell besonders im Gespräch sind in diesem Zusammenhang Personen aus dem östlichen Europa, die in Marxloh allgemein „Bulgaren" genannt werden, und die „Araber", mit denen meist die sogenannten Libanesen gemeint sind. 25 Uber sie wird häufig gesagt: „Die sind ganz schlimm. Haben keinen Respekt. Türken haben Respekt". 26 Von diesen Gruppen und den Roma, die im Stadtteil „Zigeuner" genannt werden, grenzen sich die meisten türkeistämmigen Stadtteilbewohner gezielt ab. Mithin nahm in Marxloh im Laufe der J a h r e auch die ethnische und religiöse Heterogenität zu, und sie steigt auch gegenwärtig weiter an. Nicht j e d e r , den man heute auf der Straße trifft, ist ethnischer Türke, auch wenn es aus der Außenperspektive manchem so vorkommen mag. Der Anteil der zugewanderten Bevölkerung Marxlohs steigt weiterhin. Zahlreiche deutsche, aber auch viele türkeistämmige Stadtteilbewohner betrachten diese Entwicklung mit Skepsis und trauern den Zeiten nach, in denen noch bürgerliche Deutsche den Stadtteil bewohnten und man sich miteinander austauschte. Ebenda. 1975 lebten 62307 (10,3 %) Migranten in der Stadt, nach der Familienzusammenführung infolge des Anwerbestopps bis 1980 waren es 72232 (12,6 %); vgl. Ludger Heid, Duisburg. Eine kleine Stadtgeschichte für türkische Schüler, Duisburg 1984, S.60f. 21 Gemeint sind hier ausschließlich die Personen mit nichtdeutscher Staatsbürgerschaft. Die Berücksichtigung der „Personen mit Migrationshintergrund" dürfte diesen Anteil weiter in die Höhe treiben. 22 Diese Bevölkerungsgruppe wird in steigendem Maße eingebürgert beziehungsweise besitzt durch das ius soli, das Recht des Bodens, die deutsche Staatsangehörigkeit bereits von Geburt an; vgl. Amt für Soziales und Wohnen der Stadt Duisburg (Hrsg.), Sozialbericht 2008, Bremen 2008, S.104. 23 11169 der insgesamt gut 17000 Einwohner Marxlohs waren Ende 2009 im Besitz der deutschen Staatsbürgerschaft. Zudem leben im Stadtteil 3 390 Türken, 252 Polen, 225 Personen aus Bosnien-Herzegowina, 219 Serben sowie 182 Mazedonier und 181 Bulgaren. Hinzu kommen 120 Libanesen, 65 Iraker und weitere Angehörige von insgesamt 85 Nationalitäten. Bei 43 Personen ist die Staatsangehörigkeit ungeklärt. 24 Nach Aussage der Polizei ist in Marxloh keine auffallend hohe Kriminalitätsrate zu konstatieren. Statistisch betrachtet rangiert Marxloh bei den meisten Delikten zwar im oberen Drittel, aber nie an erster Stelle. Interview vom 3.8.2010. 25 Mit „Libanesen" sind in diesem Zusammenhang Personen gemeint, die auch als „Menschen mit Undefinierter Staatsangehörigkeit" bezeichnet werden. Bei dieser Personengruppe handelt es sich um Kurden aus der Türkei oder Syrien, die nach dem Zerfall des Osmanischen Reichs in den Libanon geflohen waren, dort aber nie eingebürgert wurden. Sie erhielten lediglich Ausreisepapiere, in denen meist „libanesisch" oder „staatenlos" eingetragen wurde, und reisten damit in den 1970er Jahren nach Deutschland ein. Hier konnten sie, auch wenn ihr Asylantrag nicht genehmigt wurde, meist nicht abgeschoben werden, da dafür gesichert sein muss, in welches Land die Abschiebung erfolgen soll. 26 Türkin, weiblich, 44 Jahre. Gespräch vom 21.8.2010. 19

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Duisburg-Marxloh 2 2 1 Diese in d e n A u g e n einiger M a r x l o h e r negative Entwicklung b e g a n n , als im Zuge d e r Stahlkrise u n d d e m damit v e r b u n d e n e n Strukturwandel viele Z u w a n d e r e r , aber a u c h Deutsche aus d e m Arbeitermilieu i h r e n Arbeitsplatz verloren. W e r ü b e r das notwendige ö k o n o m i s c h e u n d soziale Kapital verfügte, zog weg, u n d somit b e g a n n sich die ethnische u n d soziale V e r d i c h t u n g in Marxloh zu verschärfen. 2 7 Es entstand im Laufe d e r J a h r e ein Geflecht aus sozial u n d ethnisch segregiert l e b e n d e r Mietbevölkerung, die h ä u f i g gering gebildet u n d k i n d e r r e i c h war u n d es bis h e u t e ist. Dies trug wesentlich dazu bei, dass sich seit d e m E n d e d e r 1960er J a h r e das A u ß e n i m a g e des Stadtteils, d e n m a n bis dato auch „Klein-Amerika" n a n n t e , i m m e r m e h r verschlechterte. Z u m Teil hält sich dieses negative I m a g e bis h e u t e , was eine b e s o n d e r e B e l a s t u n g f ü r die Stadtteilentwicklung darstellt. Es scheint wenig verlockend, n a c h Marxloh zu ziehen o d e r dort zu arbeiten. Freiwillig ziehen n u r s e h r wenige P e r s o n e n zu. H i n z u k o m m t , dass die im Stadtteil l e b e n d e B e v ö l k e r u n g mit e i n e r außenperspektivischen pauschalisierenden Stigmatisierung als „Problemviertelb e w o h n e r " k o n f r o n t i e r t wird, die a u c h auf das Selbstbewusstsein u n d d e n H a n d l u n g s spielraum d e r Stadtteilbewohner rückwirkt: „Marxloh? Da m ö c h t e ich nicht w o h n e n . Zu viele Ausländer, zu viel Kriminalität." 2 8 O f t wird gesagt, m a n schäme sich, in Marxloh zu leben, die Zufriedenheitswerte sind Statistiken zufolge gering. 2 9 Es fällt vielen schwer, sich a u ß e r h a l b des Stadtteils u m Arbeit zu b e m ü h e n , da m a n sich a u f g r u n d des schlechten Stadtteilimages n u r geringe C h a n c e n ausrechnet, eine Arbeitsstelle zu b e k o m m e n . Viele d e r vor allem j ü n g e r e n M a r x l o h e r f ü h l e n sich bereits im Voraus a u f g r u n d i h r e r W o h n a d r e s s e diskriminiert u n d versuchen erst gar nicht, sich a u ß e r h a l b des Stadtteils zu bewerben. D e n n o c h verfügt d e r Stadtteil ü b e r einige Potenziale. Ein wesentlicher Faktor ist die ethnische Ö k o n o m i e 3 0 , die sich zunächst als Ergänzungs- u n d N i s c h e n ö k o n o m i e 3 1 herausgebildet hat. Inzwischen sind es ü b e r 100 Geschäfte, meist Familienbetriebe. 3 2 Zu n e n n e n sind hier in erster Linie Lebensmittelgeschäfte, aber auch Friseursalons, wo Frisuren kreiert w e r d e n , die beispielsweise a u c h u n t e r e i n e m K o p f t u c h g e t r a g e n w e r d e n k ö n n e n , Studios zur G a n z k ö r p e r e n t h a a r u n g , Juweliere, ein Kuruyemiij-Geschäft (Nussladen) 3 3 u n d vor allem die türkischen Braut- u n d Festtagsmodengeschäfte. Inzwischen zeigen einige türkeistämmige mittelständische U n t e r n e h m e r i n n e n u n d Unt e r n e h m e r Bereitschaft, in d e n Stadtteil zu investieren, was j e d o c h in d e r Außenperspektive

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D u i s b u r g wies bereits 1975 ein Haushaltsdefizit auf u n d musste ein S p a r k o n z e p t v o r l e g e n . Die Stadt drosselte w ä h r e n d d e r 1980er J a h r e l a u f e n d e Kosten u n d s c h r ä n k t e die I n f r a s t r u k t u r k o s t e n ein (beispielsweise bei B ä d e r n u n d B i b l i o t h e k e n ) . 28 Polin aus Schlesien, weiblich, 32 J a h r e . Interview v o m 28.7.2010. 29 N u r j e d e r zweite M a r x l o h e r lebte zumindest 1997 „gern" o d e r „ziemlich g e r n " in Marxloh. Aktuellere Zahlen liegen n a c h m e i n e r Kenntnis nicht vor; vgl. N.U.R.E.Ginstitute Duisburg e.V. (Hrsg.), Lebensgestaltung, I n f r a s t r u k t u r a n g e b o t s n u t z u n g u n d soziale Kontakte in Duisburg-Marxloh. Bevölkerungsb e f r a g u n g im F r ü h j a h r 1997, D u i s b u r g 1998, S.5. 30 Die B e z e i c h n u n g „Ethnische Ö k o n o m i e " findet im F o l g e n d e n V e r w e n d u n g u n t e r d e r D e f i n i t i o n als „selbstständige Erwerbsarbeit von P e r s o n e n mit M i g r a t i o n s h i n t e r g r u n d in D e u t s c h l a n d o d e r die a b h ä n g i g e B e s c h ä f t i g u n g in v o n i h n e n g e f ü h l t e n B e t r i e b e n , die in e i n e m spezifischen M i g r a n t e n m i lieu verwurzelt sind"; vgl. Ulla-Kristina S c h u l e r i - H a r t j e / H o l g e r F l o e t i n g / B e t t i n a R e i m a n n , E t h n i s c h e Ö k o n o m i e . I n t e g r a t i o n s f a k t o r u n d I n t e g r a t i o n s m a ß s t a b , D a r m s t a d t 2005, S. 13. 31 Die G r e n z e n sind h i e r meist fließend. 32 H ä u f i g sind es die Familien, die d e n G e s c h ä f t s g r ü n d e r n finanziell u n t e r die A l m e greifen, bei r e c h t l i c h e n H ü r d e n f ü r N e u z u g e w a n d e r t e b ü r g e n u n d a u c h in d e m l a u f e n d e n Betrieb als Arbeitskraft ( j e d o c h meist n i c h t u n e n t g e l t l i c h ) mitwirken. Z u n e h m e n d w e i d e n die F a m i l i e n a n g e h ö r i g e n a u c h angestellt u n d sind somit sozialversicherungspflichtig beschäftigt. 33 D e r N u s s l a d e n bietet eine g r o ß e Auswahl a n M a n d e l n , T i o c k e n f r ü c h t e n u n d „ T r a u b o n b o n s " , die d e n G ä s t e n bei t ü r k i s c h e n H o c h z e i t e n a n g e b o t e n w e i d e n k ö n n e n ; vgl. H o m e p a g e d e s Geschäfts, h t t p : / / w w w . e m i r - k u r u y e m i s . d e (6.9.2010).

222 Anna Caroline Cöster

www

litelidi :khaft.

Abbildung

2: Der

Nussladen

Abbildung

3: Türkisches Bra

utmodengeschäfl

Duisburg-Marxloh 2 2 3

häufig verkannt bzw. ausschließlich negativ als Ausbildung „parallelgesellschaftlicher" Strukturen w a h r g e n o m m e n wird. 34 Dabei ist gerade die lokale Ö k o n o m i e gleich nach d e r Schule gegenwärtig ein wichtiger K n o t e n p u n k t , an d e m es zu einer interethnischen W a h r n e h m u n g zwischen d e r a u t o c h t h o n e n d e u t s c h e n u n d d e r z u g e w a n d e r t e n B e v ö l k e r u n g in M a r x l o h kommt.

2. „ M a r x l o h ist ein D o r f " . Leben in M a r x l o h heute inner- u n d i n t e r e t h n i s c h e r A u s t a u s c h Beschäftigt m a n sich aktuell mit d e m D u i s b u r g e r Stadtteil Marxloh, so fällt zunächst auf, dass die r ä u m l i c h e Konzentration türkeistämmiger Z u w a n d e r e r a u c h das Stadtbild mit d e r Zeit verändert hat: An d e r Pollmannkreuzung, im Z e n t r u m Marxlohs, finden sich türkischdeutsche Werbeschilder, türkische Friseursalons, Brautmodengeschäfte, Teestuben, Spielot h e k e n . U n d a u c h t ü r k e i s t ä m m i g e Arzte u n d Finanzdienstleister h a b e n sich in M a r x l o h niedergelassen. G e s c h ä f t s g r ü n d e r transferieren z u n e h m e n d weniger das Geld in die Türkei, s o n d e r n investieren vor Ort. Die Geschäftswelt in Marxloh ist diversifiziert, wobei d e r Einzelhandel dominiert. 3 5 Diese Entwicklung f ü h r t e allmählich dazu, dass sich das e h e m a l s v o r h a n d e n e „Etablierten/Außenseiter" 3 6 -Verhältnis in Marxloh u m k e h r t e u n d sich in d e r a u t o c h t h o n e n deuts c h e n B e v ö l k e r u n g ein G e f ü h l d e r Ü b e r f r e m d u n g einstellte, wie es J ö r g H ü t t e r m a n n bereits im J a h r e 2000 m e i n t e feststellen zu k ö n n e n . 3 7 In Marxloh, hieß es a u c h in e i n e r R e p o r t a g e des ZDF 38 , w ü r d e n die D e u t s c h e n assimiliert. Eine d e u t s c h e Frau, die mit d e r Kamera w ä h r e n d eines Einkaufs zum Metzger begleitet wird, käme o h n e türkische Sprachk o m p e t e n z n i c h t weit. Es h a g e l t e f o r t a n Proteste seitens e i n e r M a r x l o h e r Initiative: Sie sagen, d e r Metzger, d e r im Film zu s e h e n sei, lebe seit 20 J a h r e n in Marxloh u n d s p r e c h e h e r v o r r a g e n d D e u t s c h . Die F r a u h a b e j a h r e l a n g mit e i n e m T ü r k e n z u s a m m e n g e l e b t u n d s p r e c h e d a h e r in d e r Einkaufssituation freiwillig u n d aus F r e u d e an d e r S p r a c h e Türkisch. D e n n o c h h a n d e l t es sich h i e r u m eine Darstellung, die sich in d e n K ö p f e n festsetzt. H ä u f i g ist dies eine F r e m d w a h r n e h m u n g A u ß e n s t e h e n d e r auf d e n Stadtteil, die sich von d e r Sicht d e r Stadtteilbewohner vielfach u n t e r s c h e i d e t . Es gibt a b e r a u c h kritische Stimm e n u n t e r d e r a u t o c h t h o n e n d e u t s c h e n Bevölkerung. Meist fallen in d e n B e f r a g u n g e n dieser P e r s o n e n d a n n W o r t e wie „die m a c h e n sich breit" o d e r „die ü b e r s c h w e m m e n uns". Was bei vielen d e r Alteingesessenen als subjektives G e f ü h l bleibt, ist d e r W u n s c h n a c h „Heimat", die i h n e n d e r Stadtteil n u n nicht m e h r vermittelt. Bis h e u t e wissen viele von i h n e n n o c h g e n a u , wie Marxlohs Geschäftswelt vor r u n d 30 J a h r e n aussah, u n d blicken im V o r b e i g e h e n o d e r -fahren auf d e r Weseler Straße w e h m ü t i g auf diese Zeit zurück:

34 Vgl. dazu: A n d r e a s K a p p h a n , D e r Mythos v o n G h e t t o s u n d was f ü r die Zuwanderei"Stadtteile g e t a n w e r d e n muss, h t t p : / / w w w . m i g r a t i o n - b o e l l . d e / w e b / i n t e g r a t i o n / 4 7 _ 1 1 6 1 . a s p (6.9.2010). 35 I v o n n e Fischer, E t h n i s c h e Ö k o n o m i e zur Stabilisierung b e n a c h t e i l i g t e r Stadtteile?, u n v e r ö f f e n t l i c h te D i p l o m a r b e i t a n d e r Fakultät R a u m p l a n u n g d e r Universität D o r t m u n d , D o r t m u n d 2001, S. 78—81. 36 N o r b e r t E l i a s / J o h n L. Scotson, Etablierte u n d Außenseiter, F r a n k f u r t a.M. 1993. 37 J ö r g H ü t t e r m a n n , D e r a v a n c i e r e n d e F r e m d e . Zur G e n e s e von U n s i c h e r h e i t s e r f a h r u n g e n u n d Konflikten in e i n e m e t h n i s c h polarisierten u n d sozialräumlich b e n a c h t e i l i g t e n Stadtteil, in: Zeitschrift f ü r Soziologie 29 (2000), S.275—293; H e r b e r t Schubert, Zur Differenz kultureller Regelsysteme im U r b a n e n Sozialraum, in: Wolf-Dietrich Bukow (Hrsg.) u . a . , Was heißt h i e r Parallelgesellschaft? Z u m U m g a n g mit D i f f e r e n z e n , W i e s b a d e n 2007, S. 143-155. 38 Die D o k u m e n t a t i o n ist als Youtube-Video im I n t e r n e t a n z u s e h e n u n t e r : h t t p : / / w w w . y o u t u b e . c o m / watch?v=LaxMCzRYZ4M (6.9.2010).

224 Anna Caroline Cöster „Hier war früher ein Schuhgeschäft drin, hier war Rosenthal, dann gab es Matinee, Tanzen und so weiter, so auf fein gemacht. Hier war auch so 'ne Kneipe gewesen, ,Pressluftschuppen' sagen wir dazu. Da war mal ein sehr großes Kino ,Atlantis' drin gewesen. Da, wo Ekol [türkisches Brautmodengeschäft] steht, hier war früher ,Eiserner Pflug' drin, eine schnucklige Kneipe. Da sind wir immer hin. Wir sind dann davor ins Kino gegangen. Hier war auch ein Kino gewesen, wo ,Paradiesmarkt' steht. Die Häuser hier haben alle existiert, hier war die Meile, wo früher die Hautevolee gewohnt hat. Hier war ,νοη der Stein' drin gewesen, eine Tanzschule. Und da war früher ein ganz modernes Geschäft gewesen, da gab es Pelze zu kaufen, für tausende [D-Mark]. Hier war auch 'ne Wirtschaft, uuh, das war auch nur mit Krawatte und gutes Benehmen. Und, wie man heute sagt, mit Gesichtskontrolle. Und jetzt hier bei der Ampel [Pollmannkreuzung], das war mal Europas verkehrsreichste Kreuzung überhaupt. Da, wo jetzt die Apotheke drin ist, da war mal eine ganz renommierte Gaststätte. Und hier war so 'ne Kaufhauskette, die heute nicht mehr existiert. Das hier war alles für, ich sage mal, bessergestellte Leute." 39

Was hier als zarte Melancholie durchscheint, steigert sich bei manchen älteren Marxlohern, die die Veränderung des Stadtteils miterlebt haben, bis hin zu dem, was Norbert Elias als „Schimpf-Klatsch" bezeichnete. Er hat in seiner Studie „Etablierte und Außenseiter" darauf hingewiesen, dass die Etablierten gegenüber den Außenseitern ein undifferenziertes Negativbild zeichnen, das an ein Slum erinnern lässt. Dieses Bild stimmt j e d o c h zugleich mit der Realität kaum überein. 40 Auch über Marxloh wird viel behauptet, was sich dort in Wirklichkeit in dieser Form j e d o c h nicht erhärten lässt: „Der Stadtteil Marxloh war früher schöner. Super sauber! Aber heute, wenn du nach Marxloh gehst, dann musst du aufpassen, dass du keinen Schnodderböllen auf die Schuhe kriegst! Oder an die Jacke oder an die Tasche. Die schmeißen ja hin, wo sie wollen. Wenn man dort geht, dann kommt es mir bald hoch. Die rotzen sich in die Hand und putzen das an den Wänden ab. Ist nicht mehr so wie Marxloh früher war. Früher war es sauber, die Geschäfte waren alle da. [...] Ich würde sagen, Marxloh ist Klein-Türkei. Auch die Wohnungen und Häuser, man sieht fast nur noch Türken. Ich habe nichts gegen die Leute, aber unsere Heimat wird dadurch auf Deutsch gesagt zerstört."41

Diese Sicht findet man häufig bei älteren Marxlohern, doch gibt es unter der jüngeren Bevölkerung, die den Stadtteil als Viertel der „Hautevolee" nie kennengelernt hat, auch eine andere Perspektive auf die derzeitige Entwicklung Marxlohs. Viele der Jüngeren haben sich längst mit den dortigen veränderten ökonomischen Möglichkeiten abgefunden, wissen sie sogar zu schätzen. „Bunt" und „multikulturell" sind die häufig genannten Assoziationen mit Marxloh. Eine Duisburgerin schwärmte von dem „Basarcharakter" der dortigen Einkaufsmöglichkeiten. Sie fände es reizvoll, dort einzukaufen und liebe das Miteinander „ethnischer Vielfalt" im Stadtteil. Diese ambivalente Wahrnehmung des Fremden ist aus der kulturwissenschaftlichen Fremdheitsforschung bekannt und verdeutlicht die teils sehr konträr zueinander stehenden Einstellungen vieler Marxloher zu der zugewanderten Bevölkerung: Das Fremde erzeugt Furcht und Faszination zugleich, wobei bei denjenigen, die keine Zuwanderer zu ihrem Freundes- und Bekanntenkreis zählen, die Furcht überwiegt. 42 Was die Entwicklung der ethnischen Ö k o n o m i e in Duisburg für den Stadtteil und die Bewohner bedeutet, soll hier kurz an der „Boom-Branche" Marxlohs exemplarisch aufgezeigt werden: das Brautmodengeschäft.

Marxloher, männlich, 72 Jahre. Interview vom 19.8.2010. Elias/Scotson, Etablierte und Außenseiter, S. 157. 41 Marxloherin, weiblich, 80 Jahre. Interview vom 20.8.2010. 42 Vgl. Ortfried Schäffter, Modi des Fremderlebens. Deutungsmuster im LTmgang mit Fremdheit, in: ders. (Hrsg.), Das Fremde. Erfahrungsmöglichkeiten zwischen Faszination und Bedrohung, Opladen 1991, S.11-44; vgl. auch Justin Stagl, Grade der Fremdheit, in: Herfried Münkler (Hrsg.), Furcht und Faszination. Facetten der Fremdheit, Berlin 1997, S. 85—114. 39 40

Duisburg-Marxloh 225

Marxloh, das haben obige Zitate gezeigt, zeichnete sich jahrzehntelang durch eine lokale Ökonomie aus, deren Attraktivitätsgrad es mit dem von Duisburg-Stadt aufnehmen konnte und das sogar über ein Einzugsgebiet bis zur niederländischen Grenze verfügte. Im Zuge der Strukturkrise brach mit den Arbeitsplätzen aber auch die lokale Kaufkraft weg, was zum Niedergang des Einzelhandels beitrug. Anfang der 1990er J a h r e war Marxlohs lokale Ökonomie an ihrem Tiefpunkt angekommen. Der Versuch, den Stadtteil gezielt für türkische Geschäftsleute attraktiv zu machen, geht auch auf das in Marxloh mittlerweile seit Mitte der 1990er J a h r e laufende Bund-Länder-Programm „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf - die Soziale Stadt" zurück. 4 3 In der Stärkung der lokalen Ökonomie wird eine Möglichkeit gesehen, den Kreislauf aus „keine Arbeit - Verlust von Kaufkraft negative Auswirkungen auf den örtlichen Einzelhandel - Wegzug der Besserverdienenden - Vernachlässigung der Bausubstanz u n d der Infrastruktur - Verlust der Integrationskraft - Vandalismus und Kriminalität" zu unterbrechen. 4 4 Im J a h r e 1996 wurde der Verein türkischer Geschäftsleute in Duisburg 4 5 gegründet, der mit Einzelberatungen viel Erfolg vorzuweisen hatte. Ehemals stand auf der Weseler Straße/ Pollmannkreuzung j e d e s zweite Geschäft leer. Seit Mitte der 1990er J a h r e kommt es immer wieder zu Geschäftsneueröffnungen und mittlerweile zu einer regelrechten Etablierung des Clusters 4 6 Brautmode. Inzwischen existieren in Marxloh über den Stadtteil verteilt fast 30 Brautmodengeschäfte. Die Motivation der Unternehmer, sich zur Selbstständigkeit zu entschließen, begründet sich in erster Linie aus d e m Wunsch nach Selbstverwirklichung, der sich zum einen als Absicherung vor Arbeitslosigkeit, zum anderen aber auch aus Diskriminierungserfahrungen speist. 4 7 Zudem besteht in der beruflichen Selbstständigkeit insbesondere f ü r Heiratsmigrantinnen u n d Heiratsmigranten, deren erlernter Beruf in Deutschland keine Anerkennung findet, eine Möglichkeit, der Arbeitslosigkeit zu entkommen. 4 8 Hinzu kommt, dass man als Selbstständiger sein „eigener H e n " ist, was in Marxloh ein hohes gesellschaftliches Ansehen genießt. Gerade im Vergleich zu den „Gastarbei-

Die S t ä r k u n g d e r lokalen Ö k o n o m i e gilt n a c h Einschätzung d e r Stadtteilakteure als ein Hauptanliegen des Programms; vgl. Deutsches Institut für Urbanistik, Strategien für die Soziale Stadt. Erf a h r u n g e n u n d Perspektiven — Umsetzung des Bund-Ländei-Programms „Stadtteile mit b e s o n d e r e m Entwicklungsbedarf — die Soziale Stadt". Bericht der Programmbegleitung, Berlin 2003, S.100. 4 4 Ulrich Hatzfeld, Stadtentwicklung u n d Lokale Ö k o n o m i e , in: Institut für Landes- u n d Stadtentwicklungsforschung (Hrsg.), Lokale Ö k o n o m i e u n d Wirtschaftsförderung in Stadtteilen mit besonder e m E r n e u e r u n g s b e d a r f , D o r t m u n d 1997, S.31—34. 4 5 An d e n Problemen im Vorfeld der G r ü n d u n g des Vereins zeigt sich, wie wenig die türkeistämmige Bevölkerung vorher organisiert war: Es war zunächst schwierig, die LTnternehmer davon zu überzeugen, sich im Verband als eigenständige Organisation zusammenzuschließen; vgl. Ercan Idik, Das Büro für Wirtschaftsentwicklung in Duisburg-Marxloh, in: Institut für Landes- und Stadtentwicklungsforschung ( H r s g . ) , Interkultureller Dialog NRW. Stadtentwicklung u n d Z u w a n d e r u n g , D o r t m u n d 1999, S.34— 36. 4 6 LTnter Clustern w e i d e n räumlich konzentrierte, miteinander verflochtene Wirtschaftszweige verstanden, bei d e n e n m a n davon ausgeht, dass sie zur Wettbewerbssteigerung beitragen. 4 7 Man unterscheidet in der Migrationsforschung drei Modelle, welche das Entstehen ethnischer Ökon o m i e n erklären sollen: Das N i s c h e n m o d e l l , nach d e m Z u w a n d e i e r vor allem d e n B e d a r f eigenethnischer Kundschaft abdecken; das Kulturmodell, demzufolge beispielsweise unter italienischen u n d türkischen Zuwanderern eine bereits im Herkunftsland zu verzeichnende verstärkte Bereitschaft /in unternehmerischen Selbstständigkeit besteht, und das Reaktionsmodell, nach d e m die LTnternehm e n s g r ü n d u n g in Anbetracht rechtlicher E i n s c h r ä n k u n g e n u n d Arbeitsmarktdiskriminierung f ü r viele Zuwandeier d e n einzigen Ausweg aus der Arbeitslosigkeit darstellt. Diese drei Modelle schließen sich gegenseitig nicht aus u n d a u c h in M a r x l o h spielen alle g e n a n n t e n Faktoren in d e n Entschluss zur Existenzgründung mit hinein; vgl. Schuleri-Hartje/Floeting/Reimann, Ethnische Ökonomie, S.24— 26. 43

48

Vgl. Fischer, Ethnische Ökonomie, S . 8 8 - 9 0 .

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tern" e m p f i n d e t m a n dies als d e u t l i c h e n sozialen Aufstieg. 4 9 Zwar s t e h e n i m m e r n o c h gut 150 Ladenlokale leer, a b e r d e r Stadtteil wirkt z u n e h m e n d belebter. Türkische Kundschaft reist bundesweit u n d sogar aus d e n N i e d e r l a n d e n , Belgien u n d Frankreich an, u m sich u n d die gesamte Großfamilie h i e r f ü r a n s t e h e n d e H o c h z e i t e n o d e r a n d e r e Festlichkeiten einzukleiden. Zwar f i n d e n sich a u c h in a n d e r e n b u n d e s d e u t s c h e n Städten vereinzelt türkische Brautmodenläden 5 0 , aber in Marxloh weiß m a n allein a u f g r u n d d e r riesigen Auswahl von 30 Geschäften, dass m a n höchstwahrscheinlich f ü n d i g w e r d e n k a n n . So reisen ganze Großfamilien meist an d e n W o c h e n e n d e n n a c h Marxloh, streifen d u r c h die L ä d e n u n d f a h r e n d a n n a b e n d s mit vollen Einkaufstüten wieder n a c h Hause. I n n e r e t h n i s c h besteht also ein großes Interesse an d e r Braut- u n d Festtagsmode. Die U n t e r n e h m e r sind a b e r nicht n u r an eigenethnischer Kundschaft interessiert. Viele d e r türkischen Geschäftsinhaber v e r s u c h e n gezielt, d e n Z u g a n g f ü r deutsche K u n d i n n e n u n d K u n d e n möglichst „barrierefrei" zu halten. 5 1 Wie a b e r steht die a u t o c h t h o n e d e u t s c h e B e v ö l k e r u n g selbst zu dieser Entwicklung? A u c h h i e r m u s s die Antwort wohl l a u t e n : gespalten. I n s b e s o n d e r e die a l t e i n g e s e s s e n e n D e u t s c h e n t r a u e r n d e n Zeiten n a c h , in d e n e n es im Stadtteil n o c h d e u t s c h e Bekleidungsg e s c h ä f t e wie „Lintel" o d e r „Sinn" gab. E i n e r b e s o n d e r e n H e r a u s f o r d e r u n g s t e h e n die a l t e i n g e s e s s e n e n d e u t s c h e n G e s c h ä f t s i n h a b e r g e g e n ü b e r , f ü r die die t ü r k i s c h e n U n t e r n e h m e r eine ernst zu n e h m e n d e K o n k u r r e n z darstellen. Sie s e h e n sich angesichts d e r z u n e h m e n d türkischen Kaufkraft dazu genötigt, das eigene U n t e r n e h m e n s k o n z e p t zu überd e n k e n u n d sich d e n „neuen" M a r k t a n f o r d e r u n g e n anzupassen. Für viele deutsche Untern e h m e r ist dies selbstverständlich. M a n c h e n alteingesessenen G e s c h ä f t s i n h a b e r n fällt dies a b e r a u c h schwer, u n d es f ü h r t zu finanziellen Verlusten, schlimmstenfalls zum Bankrott, da die zugewanderte Käuferschicht ausbleibt. Allein das hier nicht v o r h a n d e n e kulturelle Kapital in Form d e r Bilingualität des Verkaufspersonals k a n n als Barriere wirken. 5 2 Andererseits f r e u e n sich a u c h viele ältere Marxloher, gleich d e r o b e n e r w ä h n t e n Duisburgerin, rein an d e r ästhetischen Seite d e r Brautmode. Sie e m p f i n d e n sie als eine optisch schöne Aufwertung des Stadtteils. Viele sind stolz, dass die B r a u t m o d e Marxloh im Kulturh a u p t s t a d t j a h r 2010 bundesweit b e k a n n t g e m a c h t hat. 5 3 Das A b e n d m o d e n g e s c h ä f t bietet z u d e m speziell g e r a d e f ü r j ü n g e r e Deutsche, a u c h aus Duisburg-Stadt o d e r d e m U m l a n d , die Möglichkeit, sich beispielsweise z u m Abiturball mit etwas e i n z u k l e i d e n , was sonst k e i n e r hat. Aktuell sind es des Ö f t e r e n a u c h d e u t s c h e Schützenvereine aus d e m U m l a n d , die das Kleid ihrer Schützenkönigin in Marxloh kaufen. D e u t s c h e K ä u f e r i n n e n m a c h e n inzwischen 20 bis 25 P r o z e n t d e r K u n d i n n e n in diesen G e s c h ä f t e n aus. Die B e k l e i d u n g s m o d e h a t somit a u c h f ü r D e u t s c h e d u r c h a u s Exklusivc h a r a k t e r u n d stellt e i n e n A n z i e h u n g s p u n k t dar.

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Gerade f ü r türkeistämmige Geschäftsgründer stellt ein begrenztes ökonomisches Potenzial kein Hindernis zur U n t e r n e h m e n s g r ü n d u n g dar; vgl. S c h u l e r i - H a r t j e / F l o e t i n g / R e i m a n n , Ethnische Ö k o n o m i e , S.69. 50 K o n k u r r e n z bieten inzwischen die Städte M a n n h e i m u n d D o r t m u n d , wo sich ebenfalls B r a u t m o d e n Cluster etabliert h a b e n . 51 Vgl. d a z u a u c h Fischer, E t h n i s c h e Ö k o n o m i e , S.93. b - Ebenda. 53 Das Selbstbild d e r M a r x l o h e r B e v ö l k e r u n g positiv zu stärken, h a t sich die G r u p p e „Made in Marxloh", d e r e n Mitglieder im M e d i e n b u n k e r a r b e i t e n , z u m Ziel gesetzt. Eines d e r wohl öffentlichkeitswirksamsten Projekte f a n d u n t e r d e m Titel „100 Bläute auf d e r A40" anlässlich d e r S p e r r u n g d e r Autob a h n a m 18.7.2010 statt. M e h r d a z u u n t e r : h t t p : / / m a d e i n m a r x l o h . c o m / b l o g / 2 0 1 0 / 0 7 / 1 9 / s t i l l leben-auf-der-a40-%E2%80%93-ein-traum-in-weis/ (29.8.2010). Viele S c h a u f e n s t e r s c h e i b e n in Marxl o h sind inzwischen mit d e m Logo „ m a d e i n m a r x l o h . c o m " d e k o r i e r t .

Duisburg-Marxloh 227 Es ist folglich keinesfalls richtig, dass, wie im oben genannten Film dargestellt, die türkische lokale Ö k o n o m i e die deutsche Kundschaft zur Assimilierung zwingt. In Bezug auf die deutschen Betriebe trifft d i e s j e d o c h eher zu, da die türkeistämmige Kundschaft zunimmt, wohingegen die deutsche abnimmt. Dies kann zu Unmut seitens der deutschen Geschäftsinhaber beitragen, schlimmstenfalls auch zu verbalen Konflikten führen. Dennoch scheint es in dem Bereich der lokalen Ö k o n o m i e zu einem regen interethnischen Austausch zu kommen, der nur in seltenen Fällen konfliktbeladen ist. Ein wenig anders stellt sich dies im Bildungsbereich dar.

3. B i l d u n g In Marxloh gibt es zwei Grundschulen, eine Gesamtschule und ein Gymnasium mit einem jeweils hohen Anteil von Schülerinnen und Schülern mit Migrationshintergrund, der meist über 80 Prozent liegt. 54 In den Schulklassen befinden sich nach Aussage der Lehrer jeweils zwei bis vier deutsche Kinder. 55 Die Kombination aus bildungsfernen Familien 56 und h o h e m Anteil an Zuwandererkindern verlangt den Schulen spezifische pädagogische Konzepte ab, da sie Schwierigkeiten gegenüberstehen, die sich an anderen Schulen in dieser Form nicht finden. Hierbei mag man vielleicht zunächst an kopftuchtragende Schülerinnen, von den Eltern verbotenen Schwimmunterricht und Klassenfahrten denken. Dies stellt an den Schulen in Marxloh, wie die Lehrer berichteten, j e d o c h keine nennenswerte Schwierigkeit dar. Alle Kinder nehmen an Klassenfahrten teil - sofern es ihnen gelingt, das Geld dafür beim Arbeitsamt zu beantragen, der bürokratische Aufwand ist hier nämlich das eigentliche Problem. Einzelne Schülerinnen tragen Kopftuch, und das Schwimmabzeichen kann entweder extern erworben werden, oder es wird zum Teil mit Ganzkörperanzug geschwommen, im sogenannten Burkini. H i e r erweisen sich die Zuwanderer flexibler als die Lehrer, die sich in Einzelfällen beim Anblick einer im Ganzkörperanzug gekleideten Schülerin belustigte Kommentare nicht verkneifen können. In diesen Bereichen bestehen folglich wenig Schwierigkeiten und wenn, dann liegen sie in der mangelnden Akzeptanz von Andersartigkeit auf Seiten der Deutschen. Anders ist dies bei der mangelnden deutschen Sprachkompetenz der zugewanderten Kinder, was in Marxloh zweifelsohne als das größte Problem im Bildungsbereich angesehen werden muss. Bei den Schuleingangstests verfügt im Ortsteil Marxloh fast ein Drittel der Einwandererkinder nicht oder kaum über Deutschkenntnisse. 57 Dies scheint vor dem Hintergrund

GGS Sandstraße (Gemeinschaftsgrundschule); KGS Henriettenstraße (Kooperative Gesamtschule); Elly-Heuss-Knapp-Gymnasium; Heibert-Giillo-Gesamtschule. Bis auf das Gymnasium bieten alle Schulen muttersprachlichen Unterricht an, was dazu führt, dass der Wechsel nach der Grundschule auf das Gymnasium von den türkeistämmigen Schülern im Stadtteil vermieden wird. Sie favorisieren die Gesamtschule, die Türkisch als zweite Fremdsprache anbietet. 55 Der Zuwachs der Kinder auf Gymnasien in Gesamt-Duisburg besteht ausschließlich aus deutschen Kindern, die Zahl der an Gymnasien verwiesenen ausländischen Kinder sinkt. 50,1 % der ausländischen Schülerinnen und Schüler schließen die Schullaufbahn entweder mit der Hauptschule oder ohne j e d e n Abschluss ab, was im Vergleich zu den deutschen Schülern (28,8 % ) fast doppelt so oft ist. „Oder anders ausgedrückt, jeder zweite ausländische Schüler schließt seine Schullaufbahn auf einer Haupt- oder Förderschule mit oder ohne Abschluss ab. Bei den deutschen Jugendlichen trifft das auf etwa jeden vierten zu"; Amt für Soziales und Wohnen der Stadt Duisburg (Hrsg.), Sozialbericht, S. 103. 56 Im Unterschied zu den Zuwandererfamilien, bei denen meist vier oder fünf Kinder in einem Haushalt leben, sind die deutschen Kinder fast immer Einzelkinder, und es handelt sich bei den deutschen Familien häufig um „Problemfamilien". Die Kinder kommen stark vernachlässigt in die Schule, wählend die Zuwandererkinder meist ordentlich gekleidet und mit Schulbrot versorgt zum Unterricht erscheinen. 57 Amt für Soziales und Wohnen der Stadt Duisburg (Hrsg.), Sozialbericht, S.96. 54

228 Anna Caroline Cöster b e f r e m d l i c h , als dass es die G r o ß e l t e r n d e r K i n d e r w a r e n , die als „ G a s t a r b e i t e r " n a c h D e u t s c h l a n d migrierten. Diese K i n d e r wurden somit bereits im Zuwanderungsland g e b o r e n u n d besitzen z u n e h m e n d die d e u t s c h e Staatsbürgerschaft. N o c h m e h r ü b e r r a s c h e n d e r e n m a n g e l n d e d e u t s c h e S p r a c h k e n n t n i s s e angesichts d e r B e o b a c h t u n g e n d e r L e h r e r , dass m i n d e s t e n s ein Elternteil der Kinder f l i e ß e n d Deutsch spricht, a b e r diese S p r a c h k o m p e t e n z n i c h t an die K i n d e r weitervermittelt. E i n g r o ß e r T e i l d i e s e r K i n d e r ( 3 7 P r o z e n t ) s p r i c h t zuhause mit d e n Eltern vorrangig eine a n d e r e S p r a c h e als Deutsch. 5 8 Die deutsche S p r a c h e wird von diesen K i n d e r n erst in d e r Kindertagesstätte 5 9 e r l e r n t , a b e r a u f g r u n d f e h l e n d e r Kontakte zu D e u t s c h e n wenig erprobt. Zuwandererkinder stellen in d e n Kindertagesstätten b e r e i t s die M e h r h e i t u n d s p r e c h e n u n t e r e i n a n d e r meist in der S p r a c h e des E l t e r n h a u s e s . Dies verlangt z u m e i n e n n i c h t n a c h e i n e r zusätzlichen A n s t r e n g u n g , z u m a n d e r e n stellt m a n so a b e r a u c h G e m e i n s a m k e i t u n t e r e i n a n d e r h e r , grenzt sich j e d o c h g l e i c h e r m a ß e n a u c h v o m A n d e r e n ab. W a s a b e r veranlasst die E l t e r n , i h r e n K i n d e r n n i c h t die d e u t s c h e S p r a c h e b e i z u b r i n g e n , die sie o f f e n b a r selbst relativ gut b e h e r r s c h e n ? Z u n ä c h s t ist festzustellen, dass inzwischen im U n t e r s c h i e d zum B e g i n n d e r Zuwander u n g in d e n 1 9 6 0 e r J a h r e n ein b e t r ä c h t l i c h e r T e i l des i n n e r e t h n i s c h e n M i t e i n a n d e r s in Marxloh in türkischer S p r a c h e erfolgt. In Marxloh kann m a n einkaufen u n d weitestgehend l e b e n , o h n e ü b e r gute d e u t s c h e S p r a c h k e n n t n i s s e zu verfügen. A n d e r s als bei d e r ersten Z u w a n d e r e r g e n e r a t i o n besteht h i e r also zunächst n i c h t die d r i n g e n d e Notwendigkeit, die d e u t s c h e S p r a c h e zu e r l e r n e n , u m e i n k a u f e n g e h e n o d e r mit N a c h b a r n k o m m u n i z i e r e n zu k ö n n e n . D i e G e s c h ä f t s l e u t e , d a r a u f wurde b e r e i t s h i n g e w i e s e n , sind fast i m m e r bilingual u n d die N a c h b a r n sind k e i n e D e u t s c h e n m e h r , s o n d e r n ebenfalls Zugewanderte. A u c h die Freizeitkontakte b e s t e h e n bei der türkeistämmigen Bevölkerung meist zu T ü r k e n , u n d seit es m ö g l i c h ist, F e r n s e h e n ü b e r Satellit zu e m p f a n g e n , ist türkisches F e r n s e h e n beliebt. E i n w e i t e r e r G r u n d f ü r die m a n g e l n d e d e u t s c h e S p r a c h k o m p e t e n z d e r Z u w a n d e r e r k i n d e r liegt darin, dass häufig, wie bereits gesagt, n u r ein Elternteil f l i e ß e n d Deutsch spricht, was d a h e r rührt, dass d e r a n d e r e E l t e r n t e i l meist p e r E h e g a t t e n n a c h z u g im R a h m e n der H e i r a t s m i g r a t i o n 6 0 n a c h D e u t s c h l a n d eingereist ist. H i e r h a n d e l t es sich somit u m e i n e n M i g r a n t e n d e r ersten G e n e r a t i o n . 6 1 In diesen F a m i l i e n spricht m a n , zumindest zuhause, ausschließlich in der S p r a c h e des H e r k u n f t s l a n d e s . E i n weiterer F a k t o r ist in d e r sozialen H e r k u n f t d e r P e r s o n e n zu s e h e n u n d somit in d e r B e r e i t s c h a f t , d e r S p r a c h v e r m i t t l u n g an die K i n d e r Priorität e i n z u r ä u m e n . Das W e i t e r g e b e n von S p r a c h k o m p e t e n z e n , die m a n selbst n u r u n t e r M ü h e n erlangt hat, verlangt n a c h gezielter A n s t r e n g u n g , wozu sich viele

Ebenda, S. 92. Zwar wird i m m e r wieder gesagt, Zugewanderte, u n d insbesondere türkeistämmige, würden ihre Kinder nicht in Kindertagesstätten unterbringen, doch lässt sich dies in Bezug auf den Stadtbezirk H a m b o r n nicht erhärten: Drei von vier Einwandererkindern g e h e n hier in eine Kindertagesstätte u n d stellen dort mittlerweile die Mehrheit. Dies ist in erster Linie insofern problematisch, als die Kinder u n d J u g e n d l i c h e n untereinander meist in der Sprache des Herkunftslandes sprechen. 6 0 Seit September 2 0 0 7 müssen die nachreisenden E h e p a r t n e r i n n e n und E h e p a r t n e r aus Nicht-EUStaaten einfache Sprachkenntnisse des Deutschen nachweisen. Dies hat zu einem Rückgang bei der Ausstellung von Visa der Ehepartner gefühl t; vgl. http://www.migration-info.de/mub_ai tikel.php?Id= 081001 (17.9.2010). 6 1 Zu den Motivationen, vorwiegend innerethnisch und transnational zu heiraten, vgl. Gaby Straßburger, Heiratsverhalten und Partnerwahl im Einwanderungskontext. Eheschließungen der zweiten Migrantengeneration türkischer Herkunft, Würzburg 2003. Straßburger kommt zu d e m Schluss, dass, obgleich die M e h r h e i t der in der zweiten M i g r a n t e n g e n e r a t i o n geschlossenen E h e n transnational u n d teils arrangiert ist, dies nicht als Wille zur Abgrenzung, sondern als Umstand diverser Einflussfaktoren (individuelle Erfahrung, Netzwerke u.a.) zu betrachten ist, die sich, wie sie vermutet, nicht von denen Deutscher unterscheiden. 68

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Duisburg-Marxloh 229 der Zugewanderten im Stadtteil nicht in der Lage sehen. Es handelt sich hier also bei der Beurteilung der mangelnden Sprachkompetenz von türkeistämmigen Zuwandererkindern in Marxloh um ein Zusammenwirken von ethnischen und sozialen Faktoren. 62 Beides führt dazu, dass sich die Grundschulzeit dieser Kinder häufig um ein bis zwei Jahre verlängert und sie nur zu geringen Anteilen in Duisburg auf Gymnasien (9 Prozent) vertreten sind. Dafür werden sie doppelt so häufig wie deutsche Schüler nach der vierten Klasse an die Hauptschule übergeben und sind stark an Förderschulen vertreten. Im Unterschied zu einigen deutschen Familien im Stadtteil sind die Eltern j e d o c h meist erheblich daran interessiert, dass aus ihren Kindern „etwas wird" 63 , und können ausgesprochen sensibel der Schule gegenüber reagieren, wenn sie merken, dass das Kind ihren Leistungsanforderungen nicht entspricht. H i e r sei an das türkische Sprichwort gedacht: „Die Knochen gehören mir, das Fleisch dir, Lehrer". 6 4 So erwarten die Eltern, dass der Lehrer „härter" durchgreift, wenn das Kind leistungsmäßig „versagt". Erfüllen die Lehrer diese Erwartung nicht, so geraten insbesondere die Lehrerinnen mit Migrationshintergrund zusehends unter Druck. Das veranlasste eine Lehrerin zu der Äußerung: „Marxloh ist ein Dorf. W e n n Gerüchte aufkommen, die müssen nicht mal stimmen, dann ist Holland in Not". 65 Diese Frage nach der Bedeutung des gesellschaftlichen Ansehens im Stadtteil und der Gemeinschaftskontrolle scheint ganz zentral in Hinblick auf das innerethnische Miteinander zu sein. Damit in Verbindung steht auch die Frage danach, ob sich die Jugendlichen von den von den Eltern tradierten Wertvorstellungen lösen oder nicht. Hanhörster 66 zufolge sehen sich besonders die Mädchen hier in einem Konflikt. 67 So sagte eines der von ihr befragten Mädchen: „Ich selbst möchte 6, 7 Kinder haben. Ich möchte gut sein in der Arbeit, die ich mache. Es kann auch Probleme geben, ζ. B. dass mein Mann es nicht akzeptiert, dass ich arbeiten möchte. Meine Schwester hat drei Kinder und darf nicht arbeiten. Davor habe ich am meisten Angst".68 Es zeigt sich, dass die ethnische Verdichtung in Marxloh im Bildungsbereich insofern Schwierigkeiten in sich birgt, als die erworbenen deutschen Sprachkenntnisse der j u n g e n Bevölkerung wenig Anwendung finden. Zudem baut sich ein Gemeinschaftsdruck auf, der aber auch — von vielen türkeistämmigen Befragten positiv als „Loyalität" formuliert — Halt verschaffen kann. Die Schule stellt für viele Schülerinnen und Schüler im Stadtteil Marxloh eine wesentliche Möglichkeit zum interethnischen Austausch dar. N u n sind zwei bis vier

Die Sprachförderung von Kindern unabhängig von deren ethnischer Zugehörigkeit zusammen mit ihren Eltern zu fördern, ist das Ziel des in Marxloh relativ erfolgreich verlaufenden „RucksackProjektes" der RAA (Regionale Arbeitsstellen zur Förderung von Kindern und Jugendlichen aus Zuwandererfamilien) in NRW. Näheres dazu unter: http://www.rucksack-griffbereit.raa.de (12.9.2010). 63 Vgl. Ahmet Toprak, „Wer sein Kind nicht schlägt, hat später das Nachsehen". Elterliche Gewaltanwendung in türkischen Migrantenfamilien und Konsequenzen für die Elternarbeit, Herbolzheim 2004. 64 Auf Türkisch heißt der Satz „Etti senin, kemigi benim". Der Satz bedeutet inhaltlich, dass man, indem man sein Kind zur Schule schickt, Schule und Klassenlehrer die Erziehung überlässt; vgl. dazu: Hasan Akinci, Das Fleisch gehört dir, die Knochen mir. Lebenserfahrung eines türkischen Lehrers, Norderstedt 2008, S. 146. 65 Duisburgerin, die in Marxloh arbeitet. Gedächtnisprotokoll vom 19.2.2010. 66 Methodisch handelt es sich dabei um zehn offene Interviews, die mit 15- bis 18jährigen Migrantenjugendlichen aus dem Stadtteil Duisburg-Marxloh geführt wurden; vgl. Institut für Landes- und Stadtentwicklungsforschung (Hrsg.), „Eene meene Muh und raus bist du?!" Lebenswelten türkischer Jugendlicher in benachteiligten Stadtteilen, Sozialbericht, Dortmund 2001. 67 Dieser Frage nach der Ablösung der von den Eltern tradierten Wertvorstellungen werde ich im Projekt vertiefend nachgehen. Einige Expertenmeinungen deuten auf eine Bestätigung dieses Konflikts hin, aber im Moment ist es zu früh, dazu an dieser Stelle Näheres zu äußern. 68 Institut für Landes- und Stadtentwicklungsforschung, Sozialbericht, S.9. 62

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d e u t s c h e K i n d e r p r o Klasse n i c h t viel, a b e r d e n n o c h g a b e n e i n i g e M ä d c h e n gleich e i n e r v o n H a n h ö r s t e r b e f r a g t e n j u n g e n T ü r k i n zu v e r s t e h e n : „ W e n n i c h d i e seh, r e d ' i c h m i t denen".69

4. Fazit D e r Stadtteil M a r x l o h i m D u i s b u r g e r N o r d e n h a t im L a u f e d e r J a h r e e i n e V e r ä n d e r u n g d u r c h l a u f e n wie k a u m e i n a n d e r e r Stadtteil. E n t s t a n d e n i m 1 9 . J a h r h u n d e r t u n d a u f g r u n d d e r A n s i e d l u n g d e r I n d u s t r i e (Grillo u n d Thyssen) rasant gewachsen, w a n d e r t e z u n e h m e n d a u c h das B ü r g e r t u m n a c h M a r x l o h zu. I m Stadtteil w u r d e flaniert u n d großzügig e i n g e k a u f t . W ä h r e n d des Wirtschaftsaufschwungs n a c h d e m Zweiten Weltkrieg k a m e n i m m e r m e h r P e r s o n e n a u s Italien, G r i e c h e n l a n d u n d seit d e n 1 9 6 0 e r J a h r e n v o r allem a u s d e r T ü r k e i n a c h M a r x l o h . Die m e i s t e n v o n i h n e n w a r e n als „Gastarbeiter" bei Thyssen tätig. Das Verhältnis zwischen D e u t s c h e n u n d Z u g e w a n d e r t e n war gut, d o c h b e g a n n e n in dieser Zeit aufg r u n d d e r Kohlekrise bereits allmählich die ersten Z e c h e n zu schließen. Die A r b e i t e r s c h a f t in M a r x l o h w u r d e z u s e h e n d s arbeitslos. Das B ü r g e r t u m zog weg u n d zeitgleich k a m e n n a c h d e m A n w e r b e s t o p p 1973 a u f g r u n d d e r F a m i l i e n z u s a m m e n f ü h r u n g weiterhin P e r s o n e n a u s d e r T ü r k e i n a c h M a r x l o h . Die m e i s t e n v o n i h n e n w a r e n n u r g e r i n g g e b i l d e t u n d so setzte e i n e Abwärtsspirale ein, d e r die Stadt D u i s b u r g seit d e n 1 9 8 0 e r J a h r e n E i n h a l t zu g e b i e t e n v e r s u c h t e . Die E i n r i c h t u n g des Clusters B r a u t m o d e ist in ö k o n o m i s c h e r H i n s i c h t ein wesentlicher Schritt, d e n Stadtteil attraktiver zu gestalten. Einige ältere D e u t s c h e f ü h l e n sich d a d u r c h j e d o c h ü b e r f r e m d e t u n d s e h n e n sich n a c h d e n „alten Z e i t e n " z u r ü c k . A u c h viele T ü r k e n w ü n s c h e n sich anstelle a n d e r e r stetig z u z i e h e n d e r e t h n i s c h e r G r u p p i e r u n g e n m e h r D e u t s c h e in d e n Stadtteil z u r ü c k , d a sie sich bewusst sind, dass o h n e K o n t a k t e zu D e u t s c h e n i n s b e s o n d e r e i h r e d e u t s c h e S p r a c h k o m p e t e n z leidet. I m B i l d u n g s b e r e i c h zeigt sich dies a m d e u t l i c h s t e n u n d n a c h h a l t i g s t e n . N u n ist es inzwischen b e k a n n t , dass I n t e g r a t i o n n i c h t in die G e s a m t g e s e l l s c h a f t als G a n z e s verläuft, s o n d e r n i m m e r in m e h r o d e r w e n i g e r s t a r k e m M a ß e 7 0 in Teile verschied e n e r gesellschaftlicher B e r e i c h e . F ü r d e n W o h n b e r e i c h b e d e u t e t dies, dass j e n a c h d e m A u s b a u d e r d o r t i g e n I n f r a s t r u k t u r d i e M ö g l i c h k e i t e n d e r I n t e g r a t i o n s t e i g e n o d e r fallen k ö n n e n . 7 1 A n w e l c h e m W o h n o r t m a n lebt, s c h e i n t Einfluss d a r a u f zu h a b e n , w e l c h e n Bild u n g s e r f o l g m a n vorweisen k a n n 7 2 , u n d a u c h die politische P a r t i z i p a t i o n s c h e i n t m i t d e m W o h n o r t in Z u s a m m e n h a n g zu stehen. 7 3 D o c h b e s t e h e n a n dieser Stelle in d e r Segregatio n s f o r s c h u n g einige, i m m e r w i e d e r a n g e m a h n t e Fallstricke. S t ä d t e o d e r Stadtviertel werd e n in d e n v o r n e h m l i c h statistischen U n t e r s u c h u n g e n in m e h r o d e r w e n i g e r g u t gestellte E i n h e i t e n unterteilt. Es w e r d e n d i e j e n i g e n S t a d t b e r e i c h e eruiert, v o n d e n e n die F o r s c h u n g

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E b e n d a , S. 12. Esser hat bereits in d e n 1980er J a h r e n darauf hingewiesen, dass Integration nicht eindimensional verläuft, u n d unterscheidet vier Ebenen d e r Integration: kognitiv, strukturell, sozial, identifikativ. Esser spricht nicht von Integration, s o n d e r n von Assimilation u n d m e i n t damit die Angleichung von H a n d l u n g e n eines Individuums in die Richtung d e r Mehlheitsgesellschaft; vgl. H a r t m u t Esser, Aspekte d e r Wanderungssoziologie. Assimilation u n d Integration von Wanderern, ethnischen G r u p p e n u n d Minderheiten. Eine handlungstheoretische Analyse, D a r m s t a d t / N e u w i e d 1980. J e n s Dangschad, Sag' mir, wo d u wohnst, u n d ich sag' dir, wer d u bist!, in: Prokla. Zeitschrift f ü r kritische Sozialwissenschaft (1997), Nr. 109, S.619-647. 72 Vgl. die offizielle Seite d e r OECD ü b e r die PISA-Ergebnisse: h t t p : / / w w w . o e c d . o r g / d o c u m e n t / 2 1 / 0,3343,de_34968570_39907066_43316757_1_1_1_1,00.html (6.9.2010). 73 Vgl. N o r b e r t Kozicki, Wahlbeteiligung von J u n g - u n d Erstwählern bei d e r Landtagswahl 2000, in: Mitteilungen des L a n d e s j u g e n d a m t e s Westfalen-Lippe (2000), Nr. 146, S. 88. 70

Duisburg-Marxloh 231

a u s g e h t , dass sie b e s o n d e r s v o n A r m u t b e t r o f f e n o d e r sozial b e n a c h t e i l i g t w e r d e n . 7 4 H i e r h a n d e l t es sich meist u m Stadtteile mit h o h e m Z u w a n d e r e r a n t e i l , wie Marxloh, was zu e i n e r g e d a n k l i c h e n V e r k n ü p f u n g v o n A r m u t u n d Migration beiträgt u n d die einseitige Negativw a h m e h m u n g z e m e n t i e r t , derzufolge Z u w a n d e r u n g p r i m ä r zu P r o b l e m e n f ü h r t . 7 5 M a r x l o h zeigt a b e r in vielerlei H i n s i c h t , dass v e r m e i n t l i c h e t h n i s c h e S c h w i e r i g k e i t e n h ä u f i g soziale sind u n d in e r s t e r L i n i e das A u ß e n i m a g e negativ a u f d i e B e v ö l k e r u n g Einfluss n i m m t . 7 6 J u g e n d l i c h e f ü h l e n sich a u f g r u n d i h r e r M a r x l o h e r H e r k u n f t d i s k r i m i n i e r t , i n s b e s o n d e r e d i e m ä n n l i c h e n t ü r k i s c h e n J u g e n d l i c h e n als „ K r i m i n e l l e " stigmatisiert. Z u g l e i c h f ü h l e n sich viele d e r J ü n g e r e n j e d o c h m i t d e m Stadtteil a u f g r u n d v o n F r e u n d s c h a f t e n u n d d e r Familie v e r b u n d e n u n d wollen v o n d o r t n i c h t d a u e r h a f t wegziehen. Einige verlassen Marxl o h z u r A u f n a h m e eines S t u d i u m s u n d z i e h e n a n s c h l i e ß e n d w i e d e r in d e n Stadtteil zurück. N i c h t selten m a c h e n sie sich selbstständig, wovon n u n d i e lokale Ö k o n o m i e des Stadtteils w i e d e r u m profitiert. 7 7 D e n n o c h sollte h i e r n i c h t vergessen w e r d e n , dass d e r Entschluss, sich s e l b s t s t ä n d i g zu m a c h e n , n i c h t s e l t e n d a s R e s u l t a t v o n D i s k r i m i n i e r u n g s e r f a h r u n g e n a u f d e m A r b e i t s m a r k t ist u n d so a u f l a n g e Sicht u n t e r U m s t ä n d e n in die „Mobilitätsfalle" 7 8 f ü h r e n kann, d a es a u ß e r h a l b d e r e i g e n e t h n i s c h e n B e t r i e b e n i c h t g e l i n g t , b e r u f l i c h aufz u s t e i g e n . A u c h in d i e s e m Z u s a m m e n h a n g w i r d d e u t l i c h , dass d i e I d e n t i t ä t d e r J u g e n d l i c h e n sich zwar e i n e r s e i t s a u s i h r e r H e r k u n f t speist, a b e r a n d e r e r s e i t s a u c h das P r o d u k t v o n e r f a h r e n e r U n g l e i c h h e i t u n d D i s k r i m i n i e r u n g ist. 7 9 So b r i n g e n sie h ä u f i g n i c h t d i e n ö t i g e n S p r a c h v o r a u s s e t z u n g e n mit, w e d e r im T ü r k i s c h e n n o c h im D e u t s c h e n . Zugleich f ü h l e n sie sich a b e r a u f g r u n d i h r e r e t h n i s c h e n u n d sozialen H e r k u n f t seitens d e r D e u t s c h e n stigmatisiert. B e s o n d e r s v o n d e n j u n g e n F r a u e n w u r d e e i n e D r e i f a c h d i s k r i m i n i e r u n g beklagt: als M ä d c h e n , als T ü r k i n (ganz b e s o n d e r s die K o p f t u c h t r ä g e r i n n e n ) u n d als Marxl o h e r i n . Dies f ü h r t d a z u , dass sich die M ä d c h e n w e n i g z u t r a u e n u n d es n u r m i t viel U n t e r s t ü t z u n g schaffen, sich a u c h a u ß e r h a l b e i g e n e t h n i s c h e r M a r x l o h e r Betriebe, h ä u f i g Friseursalons, a u f P r a k t i k u m s - o d e r A u s b i l d u n g s s t e l l e n zu b e w e r b e n . Damit wird d e u t l i c h , dass die I n n e n p e r s p e k t i v e d e r S t a d t t e i l b e w o h n e r v o n h o h e r Wichtigkeit ist: J e n s e i t s d e r s t i g m a t i s i e r e n d e n „ P r o b l e m v i e r t e l " - B e z e i c h n u n g k ö n n e n wir a u f diese Weise etwas ü b e r die Lebenswelt d e r S t a d t t e i l b e w o h n e r u n d d e r e n Schwierigkeiten e r f a h r e n , aber auch deren Potenziale b e n e n n e n u n d fördern.

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Vgl. u.a. H a r t m u t H ä u ß e r m a n n / A n d r e a s K a p p h a n , Berlin. Ausgrenzungsprozesse in einer europäischen Stadt, in: H a r t m u t H ä u ß e r m a n n u.a. (Hrsg.), An d e n R ä n d e r n d e r Städte. A l m u t u n d Ausgrenzung, F r a n k f u r t a.M. 2004, S.203-234. 75 Hillmann konstatiert, dass die deutsche Diskussion u m Zuwanderung d u r c h eine „extreme B e t o n u n g der Zuwanderung in die Städte" gekennzeichnet ist. Ethnisierungsprozesse in Teilarbeitsmärkte würden schnell als ein Problem, „als d e r Beginn einer e n t s t e h e n d e n u r b a n underclass u n t e r d e m Vorzeichen sozialer Exklusion thematisiert"; Felicitas Hillmann, Ethnische Ö k o n o m i e n . Eine Chance f ü r die Städte u n d ihre Migrantinnen?, in: Norbert Gestring (Hrsg.), J a h r b u c h StadtRegion 2001. Schwerpunkt Einwanderungsstadt, O p l a d e n 2001, S.35—55. 76 M a r x l o h scheint h i e r kein Einzelfall zu sein; vgl. beispielsweise A n d r e a J a n ß e n , „Es ist ' n e soziale Gegend". Benachteiligte Effekte in Migrantenvierteln?, in: U w e j e n s Walther/Kirsten Mensch (Hrsg.), Annul u n d Ausgrenzung in der „Sozialen Stadt". Konzepte u n d Rezepte auf d e m Prüfstand, Darmstadt 2004, S. 26—42. A n Beispiel zweier Stadtteile d e r Stadt H a n n o v e r macht die Autorin deutlich, dass es soziale (fehlende Netzwerkkontakte) u n d symbolische (z.B. das Außenimage eines Stadtteils) Faktoren sind, die sich auf die Bewohner eines Stadtteils benachteiligend auswirken. 77 Die U n t e r n e h m e r selbst w o h n e n meist nicht in Marxloh, s o n d e r n p e n d e l n zu ihrer Arbeitsstelle. 78 N o r b e r t F. Wiley, T h e Ethnic Mobility Trap a n d Stratification Theory, in: Peter I. Rose (Hrsg.), T h e Study of Society. An I n t e g r a t e d Anthology, New York 1970, S. 397-408. 79 Vgl. dazu auch: Institut f ü r Landes- u n d Stadtentwicklungsforschung, Sozialbericht, S.3.

Bettina

Severin-Barboutie

Stadt - Migration - Transformation S t u t t g a r t u n d Lyon i m Vergleich

E u r o p a als F o r s c h u n g s g e g e n s t a n d u n d A n a l y s e r a h m e n h a t in d e r Geschichtswissenschaft K o n j u n k t u r . Ein f l ü c h t i g e r Blick auf die aktuelle F o r s c h u n g s l a n d s c h a f t g e n ü g t , u m sich dav o n zu ü b e r z e u g e n . 1 Mit d e m z u n e h m e n d e n Interesse a n u n d d e r B e d e u t u n g v o n E u r o p a wächst a u c h d e r B e d a r f a n e i n e r p r ä z i s e n K o n t u r i e r u n g E u r o p a s als G e g e n s t a n d s b e r e i c h d e r historischen F o r s c h u n g , n i c h t zuletzt d e r Bedarf a n d e r K l ä r u n g d e r Frage, was E u r o p a e i g e n t l i c h als Entität b e g r e i f e n u n d m i t h i n e r f o r s c h e n lässt. A u f e i n e m ö g l i c h e A n a l o g i e b e z i e h u n g s w e i s e K l a m m e r ist u n l ä n g s t v o n d e r Z e i t g e s c h i c h t e h i n g e w i e s e n w o r d e n . D e m n a c h m a c h t e die in das 1 9 . J a h r h u n d e r t z u r ü c k r e i c h e n d e Vorstellung v o n e i n e r h o m o g e n e n Gesellschaft in d e r N a c h k r i e g s z e i t a l l e n t h a l b e n , wiewohl n i c h t s y n c h r o n u n d a u c h n i c h t a b r u p t , e i n e m a u f Diversität g e g r ü n d e t e n G e s e l l s c h a f t s e n t w u r f Platz. Die P l u r a l i s i e r u n g d e r G e s e l l s c h a f t war d a b e i i n s o f e r n a m b i v a l e n t , als sie in g l o b a l e r P e r s p e k t i v e zu gleichgerichteten Entwicklungen führte, i n n e r h a l b der Einzelgesellschaften j e d o c h z u n e h m e n d d i f f e r e n z i e r e n d wirkte. A n n ä h e r u n g e n zwischen d e n e u r o p ä i s c h e n E i n z e l g e s e l l s c h a f t e n u n d i n n e r g e s e l l s c h a f t l i c h e D i v e r s i f i z i e r u n g e n g i n g e n m i t h i n H a n d in H a n d . „Das E n d e d e r Eindeutigkeit bei d e n n a t i o n a l e n Gesellschaften einerseits, z u n e h m e n d e Ä h n l i c h k e i t e n in g l o b a l e r H i n s i c h t a n d e r e r s e i t s " , h a t T h o m a s M e r g e l diese g e g e n l ä u f i g e n T e n d e n z e n treffend auf d e n Punkt gebracht.2 Diese v o n d e r Zeitgeschichte h e r a u s g e a r b e i t e t e n Entwicklungslinien f ü r eine g e m e i n s a m e e u r o p ä i s c h e Geschichte sind A u s g a n g s p u n k t d e r f o l g e n d e n Ü b e r l e g u n g e n , in d e n e n a m Beispiel d e r Städte Stuttgart u n d Lyon u n t e r s u c h t wird, inwiefern die massiven Z u w a n d e r u n g e n n a c h 1945 in d e r städtischen Gesellschaft A n n ä h e r u n g s - u n d Diversifizierungsprozesse auslösten, wie sie v o n d e r Zeitgeschichte f ü r die e u r o p ä i s c h e n Gesellschaften insgesamt h e r a u s g e a r b e i t e t w u r d e n . Es g e h t also d a r u m , a m Beispiel d e r v o n d e n N a c h k r i e g s w a n d e r u n g e n a u s g e l ö s t e n T r a n s f o r m a t i o n s p r o z e s s e in d e r Stadt t i e f e r e Einblicke in d i e gesellschaftliche D y n a m i k n a c h 1945 zu g e w i n n e n , als es die zwangsläufig a u f h o h e m A b s t r a k t i o n s n i v e a u g e f ü h r t e Analyse d e r g e s a m t g e s e l l s c h a f t l i c h e n E b e n e v e r m a g . 3 Zeitlicher S c h w e r p u n k t d e r U n t e r s u c h u n g s i n d d a b e i die e r s t e n d r e i J a h r z e h n t e n a c h K r i e g s e n d e . Mit Stuttgart u n d Lyon w e r d e n zwei Städte g e g e n ü b e r g e s t e l l t , die als „most similar cases" zu b e t r a c h t e n sind. Beide w u r d e n in d e r Nachkriegszeit v o n e i n e m r a s a n t e n Bevölkerungsw a c h s t u m erfasst, f ü r das h i e r wie d o r t starke Z u w a n d e r u n g e n verantwortlich w a r e n . 4 Beide sind d e s h a l b b e i s p i e l h a f t f ü r die M i g r a t i o n n a c h D e u t s c h l a n d u n d F r a n k r e i c h n a c h 1945. B e i d e teilen d a r ü b e r h i n a u s e i n e R e i h e w e i t e r e r G e m e i n s a m k e i t e n . Als r e g i o n a l e M e t r o p o l e n in wirtschaftsstarken R e g i o n e n v e r f ü g e n sie ü b e r e i n e e x p o r t o r i e n t i e r t e W i r t s c h a f t

1 Vgl. T h o m a s Mergel, Die S e h n s u c h t n a c h Ähnlichkeit u n d die E r f a h r u n g d e r Verschiedenheit. Perspektiven einer Europäischen Gesellschaftsgeschichte des 2 0 . J a h r h u n d e r t s , in: Archiv f ü r Sozialgeschichte (AfS) 49 (2009), S.417-434, h i e r S.417f. - E b e n d a , S.433. 3 Imke Sturm-Martin, A n n ä h e r u n g in d e r Diversität. Europäische Gesellschaften u n d n e u e Zuwander u n g seit d e m Zweiten Weltkrieg, in: AfS 49 (2009), S. 215-230. 4 Vgl. Karl-Heinz M e i e r - B r a u n / R e i n h o l d Weber (Hrsg.), Kulturelle Vielfalt. Baden-Württemberg als Einwanderungsland (Schriften zur politischen L a n d e s k u n d e Baden-Württembergs, Bd. 32), Stuttgart 2005; siehe a u c h Landeszentrale f ü r politische Bildung Baden W ü r t t e m b e r g (Hrsg.), Migration, LTlm 2004; J o c h e n O l t m e i / M i c h a e l Schubert (Hrsg.), Migration u n d Integration in Europa seit d e r F l ü h e n Neuzeit. Eine Bibliographie zur Historischen Migrationsforschung, Osnabrück 2005.

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m i t v e r g l e i c h b a r e r I n d u s t r i e s t r u k t u r . D a r ü b e r h i n a u s b e f i n d e n sich b e i d e in e u r o p ä i s c h e n Grenzregionen, sind verkehrstechnisch hervorragend a n g e b u n d e n u n d bilden n o c h dazu r e g i o n a l e V e r w a l t u n g s z e n t r e n m i t p o l i t i s c h e r D o p p e l f u n k t i o n . S t u t t g a r t ist M i t t e l p u n k t d e s g l e i c h n a m i g e n R e g i e r u n g s b e z i r k s u n d gleichzeitig H a u p t s t a d t d e s 1952 g e g r ü n d e t e n L a n d e s B a d e n - W ü r t t e m b e r g . Lyon ist V e r w a l t u n g s m i t t e l p u n k t d e s R h o n e - D e p a r t e m e n t s u n d zugleich Hauptstadt d e r Region Rhone-Alpes. D e r Vergleich v o n Stuttgart u n d Lyon erfolgt in drei Schritten. Z u n ä c h s t wird d e r mit d e n Z u w a n d e r u n g e n e i n h e r g e h e n d e d e m o g r a p h i s c h e W a n d e l in b e i d e n S t ä d t e n n a c h 1945 g e m u s t e r t (1.). S o d a n n g e h t es u m d e n U m g a n g d e r städtischen B e h ö r d e n mit d e m Phän o m e n Migration u n d h i e r b e i a u c h u m die kulturhistorisch relevante Frage n a c h d e r Persistenz u n d d e m W a n d e l v o n F r e m d w a h m e h m u n g e n (2.). Zwei S t u d i e n , die in b e i d e n S t ä d t e n n a c h d e m staatlich v e r o r d n e t e n A n w e r b e s t o p p in d e n 1970er J a h r e n u n a b h ä n g i g v o n e i n a n d e r in A u f t r a g g e g e b e n w u r d e n , u m die Situation d e r in d e r Stadt l e b e n d e n M i g r a n t e n zu erfassen, d i e n e n a b s c h l i e ß e n d dazu, das j e Individuelle v o n Stuttgart u n d Lyon, a b e r a u c h gleichgerichtete E n t w i c k l u n g e n in b e i d e n S t ä d t e n mit k n a p p e n W o r t e n zu u m r e i ß e n (3.).

1. Z u w a n d e r u n g e n u n d d e m o g r a p h i s c h e r W a n d e l O b w o h l S t u t t g a r t m i t e i n e m A u s l ä n d e r a n t e i l v o n u n g e f ä h r 25 P r o z e n t g e g e n w ä r t i g zu d e n d e u t s c h e n S t ä d t e n m i t d e n h ö c h s t e n E i n w a n d e r e r q u o t e n zählt, ist s e i n e E i n w a n d e r u n g s g e s c h i c h t e e h e r kurz. In d e r e r s t e n H ä l f t e des 2 0 . J a h r h u n d e r t s w a r e n n i e m e h r als 2 Proz e n t d e r s t ä d t i s c h e n B e v ö l k e r u n g a u s l ä n d i s c h e r H e r k u n f t . N a c h d e m E r s t e n Weltkrieg, vor a l l e m a b e r in d e n 1 9 3 0 e r J a h r e n g i n g d e r Anteil d e r a u s d e m A u s l a n d s t a m m e n d e n E i n w o h n e r s o g a r a u f w e n i g e r als 1 P r o z e n t z u r ü c k u n d e r r e i c h t e d a m i t e i n e n h i s t o r i s c h e n T i e f s t a n d . N a c h d e r G r ü n d u n g d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d stiegen die A u s l ä n d e r z a h l e n zwar w i e d e r leicht a n , die A u s l ä n d e r q u o t e blieb a b e r bis in die 1 9 5 0 e r J a h r e h i n e i n stets u n t e r h a l b d e r n a c h d e r J a h r h u n d e r t w e n d e ü b e r s c h r i t t e n e n Schwelle v o n 2 P r o z e n t . Zu e i n e m g r u n d l e g e n d e n u n d n a c h h a l t i g e n W a n d e l in d e r städtischen E i n w a n d e r u n g s s i t u a t i o n f ü h r t e d e r W i r t s c h a f t s a u f s c h w u n g seit d e n 1 9 5 0 e r J a h r e n . Wie a n d e r s w o w u r d e d e r wachs e n d e Bedarf a n Arbeitskräften mit A r b e i t n e h m e r n aus d e m e u r o p ä i s c h e n A u s l a n d g e d e c k t , sodass es spätestens seit 1957 zu e i n e r rasanten Z u n a h m e d e r Zahl a u s l ä n d i s c h e r M i g r a n t e n k a m . Zwischen 1957 u n d 1964 stieg sie v o n 10500 auf m e h r als 4 5 0 0 0 a n . Bis z u m Anwerbes t o p p 1973 v e r d o p p e l t e sie sich n o c h e i n m a l , b e v o r sie in d e n F o l g e j a h r e n erstmals seit 20 J a h r e n r ü c k l ä u f i g war. 1975 l e b t e n k n a p p 9 2 5 0 0 A u s l ä n d e r in Stuttgart. Die M i g r a t i o n s s c h ü b e f o l g t e n w e i t g e h e n d d e m R h y t h m u s d e r b u n d e s d e u t s c h e n A n w e r b e b e z i e h u n g s w e i s e A r b e i t s m a r k t p o l i t i k . Bis weit in d i e 1 9 6 0 e r J a h r e h i n e i n l i e ß e n sich v o r allem Z u w a n d e r e r a u s Italien in S t u t t g a r t n i e d e r . Zwischen 1955 u n d 1964 stieg i h r e Zahl v o n k n a p p 700 a u f m e h r als 1 7 0 0 0 a n . In d e n 1 9 5 0 e r J a h r e n w a n d e r t e n zwar b e r e i t s M i g r a n t e n a u s S p a n i e n , G r i e c h e n l a n d , J u g o s l a w i e n sowie d e r T ü r k e i zu. D o c h blieb i h r e Zahl wesentlich n i e d r i g e r als die d e r M i g r a n t e n a u s Italien. In d e n m e i s t e n Fällen f ü h r t e erst d e r Abschluss v o n A n w e r b e v e r e i n b a r u n g e n zwischen d e r B u n d e s r e p u b l i k u n d d i e s e n L ä n d e r n in d e n 1 9 6 0 e r J a h r e n zu e i n e m ä h n l i c h r a p i d e n A n s t i e g d e r Z u w a n d e r u n g a u s d i e s e n S t a a t e n wie e h e d e m a u s Italien. N u r J u g o s l a w e n w a n d e r t e n b e r e i t s v o r d e r staatlich v e r e i n b a r t e n A n w e r b u n g in g r ö ß e r e r Zahl zu. 5

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Die Zahlen sind f o l g e n d e n Akten e n t n o m m e n : Stadtarchiv Stuttgart, HA 7045-0: Projektgruppe, H e r b e r t Babel, Stuttgart — Eine Stadt f ü r alle. Politik — M a ß n a h m e n — E r f a h r u n g e n , Beitrag zum Expertentreffen in Paris 18.—19.3.1996, Stadtarchiv Stuttgart, HA 7045-0: Emigrationsparlament f ü r Gastarbei-

Stadt - Migration - Transformation 235

D e m o g r a p h i s c h wirkten sich die seit Mitte d e r 1950er J a h r e a n h a l t e n d e n Migrationen aus d e m Ausland in zweifacher Weise aus. Die V e r m e h r u n g d e r Zahl d e r E i n w o h n e r o h n e d e u t s c h e n Pass forcierte nicht n u r das Bevölkerungswachstum, s o n d e r n f ü h r t e zugleich zu e i n e r Vervielfachung des Ausländeranteils u n d zu einer Diversifizierung d e r H e r k u n f t s staaten i n n e r h a l b weniger J a h r z e h n t e . W ä h r e n d im J a h r e 1957 n o c h weniger als 2 Prozent A u s l ä n d e r in d e r Stadt gelebt h a t t e n , w a r e n es 1975 bereits 15,5 P r o z e n t . Dabei lassen sich zwei W a c h s t u m s p h a s e n u n t e r s c h e i d e n . Die erste, bis A n f a n g d e r 1960er J a h r e a n d a u e r n d e Phase war von einer Pluralisierung d e r n a t i o n a l e n Z u g e h ö r i g k e i t e n i n n e r h a l b d e r Stadtgesellschaft bei weitgehender D o m i n a n z d e r italienischen Migranten gekennzeichnet. In d e r zweiten Phase, die mit d e m A n w e r b e s t o p p e n d e t e , k a m es zum v e r m e h r t e n Zuzug aus a n d e r e n H e r k u n f t s l ä n d e r n als Italien u n d damit zugleich zu einer Proporzverschieb u n g i n n e r h a l b d e r in d e r Stadt l e b e n d e n Nationalitäten. Italien trat g e g e n ü b e r d e r Türkei u n d d e m e h e m a l i g e n Jugoslawien z u s e h e n d s in d e n H i n t e r g r u n d , obwohl die Zahl d e r italienischen Z u w a n d e r e r w e i t g e h e n d konstant blieb. A n f a n g d e r 1970er J a h r e bildeten die jugoslawischen M i g r a n t e n die u m f a n g r e i c h s t e G r u p p e in Stuttgart - eine Entwicklung, die innerhalb d e r b u n d e s d e u t s c h e n Städtelandschaft eine Besonderheit darstellte. 6 Zusamm e n mit d e r P r o p o r z v e r s c h i e b u n g d e r H e r k u n f t s g e b i e t e diversifierte sich a u c h das d e m o graphische Profil d e r Migranten, weil nicht n u r A r b e i t n e h m e r , s o n d e r n auch in wachsendem Maße Familien mit K i n d e r n einreisten. W ä h r e n d Stuttgarts E i n w a n d e r u n g s g e s c h i c h t e eigentlich erst in d e n 1 9 5 0 e r j a h r e n b e g a n n , setzten in Lyon bereits in d e n 1920er J a h r e n massive Z u w a n d e r a n g e n aus d e m e u r o p ä i s c h e n Ausland, n a m e n t l i c h aus d e m s ü d e u r o p ä i s c h e n R a u m , ein. H i n z u k a m e n Flüchtlinge aus Russland u n d Armenien. D a r ü b e r hinaus wanderten bereits damals Algerier in h ö h e r e r Zahl in die Stadt, wobei es sich oftmals n u r u m t e m p o r ä r e Aufenthalte handelte. Viele von i h n e n zogen n u r v o r ü b e r g e h e n d n a c h Lyon u n d k e h r t e n nach einiger Zeit wieder n a c h N o r d a f r i k a zurück. 7 Mit d e m Wirtschaftsaufschwung in d e r Nachkriegszeit setzte seit d e n 1950er J a h r e n ein e r n e u t e r Zustrom von E i n w a n d e r e r n ein. Dabei gab es zwischen b e i d e n Städten insofern eine Parallele, als a u c h das Gros d e r Z u w a n d e r e r in Lyon zunächst aus Italien stammte. 8 I m Gegensatz z u m W a n d e r u n g s g e s c h e h e n in Stuttgart b e s c h r ä n k t e n sich die Zuwander u n g e n in die Rhöne-Stadt j e d o c h nicht auf Arbeitsmigrationen aus d e m m e d i t e r r a n e n R a u m Europas. Seit E n d e d e r 1940er J a h r e u n d verstärkt seit Mitte d e r 1950er J a h r e n a h m die Stadt Zuwanderer aus d e n französischen Kolonialgebieten in Nordafrika, in erster Linie

ter, Bd.2: Die in Stuttgart w o h n e n d e n A u s l ä n d e r n a c h d e m Stand 31.12.1964; Auszug aus d e n Statistischen Blättern d e r Stadt Stuttgart 1964, Stadtarchiv Stuttgart, H A 7045-0: P r o j e k t g r u p p e , u n d a t i e r t e s Schriftstück d e r P r o j e k t g r u p p e : Die Entwicklung d e r a u s l ä n d i s c h e n Bevölkerung seit 1950; Stuttgart — Verlauf d e r Einwohnerentwicklung seit 1955, g e t r e n n t n a c h D e u t s c h e n u n d Ausländern; z u m Anwerbea b k o m m e n mit d e r T ü r k e i vgl. Karin H u n n , „Nächstes J a h r k e h r e n wir z u r ü c k ...". Die G e s c h i c h t e d e r t ü r k i s c h e n „ G a s t a r b e i t e r " in d e r B u n d e s r e p u b l i k , G ö t t i n g e n 2005, S.29—70. 6

Quantitative A n g a b e n n a c h Babel, Stuttgart. L e o Lucassen, T h e I m m i g r a n t T h r e a t . T h e I n t e g r a t i o n of O l d a n d New Migrants in Western E u r o p e since 1850, U r b a n a / C h i c a g o 2005, S.173. 8 Auf G r u n d l a g e eines bilateralen A n w e r b e a b k o m m e n s zwischen Frankreich u n d Italien aus d e m J a h r e 1949 k o n n t e n Italiener ü b e r das 1945 f ü r die R e g u l i e r u n g d e r Arbeitsmigration ins L e b e n g e r u f e n e „Office National d e l ' l m m i g r a t i o n " offiziell a n g e w o r b e n w e i d e n u n d eine dreijährige Arbeitserlaubnis erhalten. Allerdings u m g i n g e n die italienischen Z u w a n d e r e r zumeist die staatliche A n w e r b u n g , i n d e m sie privat als Touristen einreisten u n d sich vor O r t selbst u m e i n e n Arbeitsplatz b e m ü h t e n . Die italienische Migration erfolgte d a h e r in d e r Regel nicht ü b e r die staatlichen Institutionen, s o n d e r n ü b e r bereits etablierte private Netzwerke in d e r Stadt; vgl. Archives D e p a r t e m e n t a l e s d u R h ö n e , Lyon (ADR), 3287W 2, S c h r e i b e n des Ministers f ü r A l b e i t u n d soziale Sicherheit a n die P r ä f e k t e n , Leiter d e r region a l e n A r b e i t s v e r w a l t u n g e n sowie d e n D i r e k t o r d e s „Office N a t i o n a l d e l ' l m m i g r a t i o n " , 8.7.1950. 7

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aus Algerien auf. 9 Von zunächst knapp 5000 zu Beginn der 1950er Jahre stieg die Zahl der algerischen Zuwanderer bis zum Ende des Jahrzehnts auf 18000 an. 10 In der Folgezeit kehrten zwar viele von ihnen wegen des Algerienkrieges nach Algerien zurück. Insgesamt reduzierte sich die Zahl der algerischen Zuwanderer in Lyon um ein Fünftel, und die französische Regierung versuchte diesem auch andernorts spürbaren Schwund an Arbeitskräften dadurch entgegenzuwirken, dass sie kurzfristig die Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte erleichterte. 11 Die Rückwanderung algerischer Migranten war aber nur vorübergehender Natur. Bereits 1961 nahm ihre Zahl wieder zu. Bis Mitte der 1960er Jahre stieg sie sogar explosionsartig auf nahezu 30000 an. 1981 wohnten über 50000 Algerier in der Stadt. 12 Die Zahl der Tunesier und Marokkaner blieb demgegenüber vergleichsweise gering. Im Jahre 1967 lebten ungefähr 6000 von ihnen in der Stadt. 13 Darüber hinaus kamen nach Lyon in den 1960er Jahren Familien der „Harkis", das heißt der algerischen Soldaten, die im Algerienkrieg auf französischer Seite gekämpft hatten, sowie in Algerien angesiedelte Franzosen und andere Europäer, die sogenannten Pieds-Noirs. Während die ausländischen Migranten in Stuttgart auf eine Aufnahmegesellschaft ohne längere Einwanderungstradition trafen, stießen die Migranten in Lyon auf eine Gesellschaft, die sich durch die langjährige Aufnahme von Migranten aus identischen Herkunftsgebieten bereits diversifiziert hatte. Qualitativ bedeuteten die Zuwanderungen nach 1945 dennoch etwas Neues, denn wiewohl die Herkunftsgebiete dieselben blieben wie in der Vorkriegszeit, verschoben sich seit den 1950er Jahren und mehr noch seit Anfang der 1960er Jahre die Proportionen beträchtlich. Einerseits stabilisierte sich wie in Stuttgart in den 1960er Jahren die Gruppe der italienischen Migranten 14 , andererseits wuchs die Zahl der nordafrikanischen Zuwanderer, allen voran der Algerier, rasant an. Neu war ebenfalls der Charakter der Migration aus Algerien. Es handelte sich seither ausschließlich um Binnenwanderungen französischer Staatsbürger, denn seit 1947 besaßen Algerier die französische Staatsangehörigkeit und waren inländische Migranten, die von einem Departement zum anderen wanderten. 15 Für die Zeitgenossen handelte es sich bei den Migrationen aus Algerien deshalb auch um eine gesonderte Form der Zuwanderung. „Der Migrationsstrom der algerischen Bevölkerung in die Metropole", ließ die Regionalbehörde Lyons 1953 verlauten, sei „ein spezifisch französisches Phänomen in den Umwälzungen, von denen die Bevölkerung in Europa gegenwärtig erfasst" sei. 16 Neu war darüber hinaus das sozio-ökonomische Profil der Zuwanderer aus Algerien. Während vor dem Zweiten Weltkrieg in erster Linie qualifizierte 9 Vgl. Dietmar Loch, Jugendliche maghrebinischer Herkunft zwischen Stadtpolitik und Lebenswelt, Wiesbaden 2005, S. 113. 10 ADR, 248W 90, Schreiben des Präfekten der Rhone an den französischen Innenminister, 23.11.1953; Statistik der muslimischen Bevölkerung der S.Region, 1957. 11 ADR, 3287W4, Schreiben des Staatssekretärs an die Präfekten, 18.4.1956. 12 ADR, 759W 262, Etat numerique Rhöne - Etrangers, 1981. 13 ADR, 248W 91, Enquete sur les besoins sociaux des travailleurs etrangers et de leur famille dans le departement du Rhöne, 12.2.1965; ADR, 248W 5, Statistischer Bericht von Jean-Pierre Gat, dem Leiter des „Service de Liaison et de Promotion des Migrants", 1967. Es handelte sich bei allen Angaben um Schätzungen. 14 ADR, 3287W 2, Schreiben des Arbeitsministers an die Präfekten, 8.7.1950. 15 Lucassen, The Immigrant Threat, S.178; vgl. feiner Sarah Vanessa Losego, Fern von Afrika. Die Geschichte der nordafrikanischen „Gastarbeiter" im französischen Industrierevier von Longwy (1945— 1990), Köln 2009, S.234, Anm.2. 16 „Le courant migratoire de la population algerienne ä destination de la metropole est un phenomene speciilquement frangais, dans le remous ou sont brassees actuellement les populations en Europe." ADR, 248W 90, Expose de MM. Bortolotti et Illoul ä la suite de leur mission en metropole sur l'organisation des travailleurs nord-africains, in: Assemblee Algerienne, Seance du 28 janvier 1953.

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Arbeitskräfte aus d e m Küstengebiet u m Algier zeitlich befristet zugewandert waren, zogen seit E n d e d e r 1940er J a h r e m e h r u n d m e h r unqualifizierte Migranten mit i h r e n Familien aus d e n H o c h e b e n e n n a c h Lyon, u m sich dort d a u e r h a f t niederzulassen. 1 7 Die Zuwander u n g h a b e sich in d e r Nachkriegszeit g r u n d l e g e n d gewandelt, b e o b a c h t e t e ein G u t a c h t e r A n f a n g d e r 1950er J a h r e . „Sie verliert tendenziell die Kreisförmigkeit, die sie zu A n f a n g hatte, u n d stabilisiert sich stattdessen d u r c h die I m p l a n t a t i o n e i n e r w a c h s e n d e n Zahl v o n Familien, die die algerischen A r b e i t n e h m e r entweder bei i h r e r Reise in die Metropole direkt begleiten o d e r später n a c h z i e h e n u n d sich d o r t f ü r u n b e s t i m m t e Zeit o d e r gar definitiv niederlassen."

Dass d e r französische Arbeitsminister die Nachkriegsmigrationen als „nouvelle immigration", also als n e u e E i n w a n d e r u n g qualifizierte, ü b e r r a s c h t m i t h i n nicht. 1 9 Folge dieser Entwickl u n g e n war eine Pluralisierung d e r städtischen Gesellschaft hinsichtlich d e r regionalen H e r k u n f t i h r e r Mitglieder, die es weder in diesem Ausmaß n o c h in dieser G r ö ß e n o r d n u n g bis d a h i n g e g e b e n hatte. I n n e r h a l b d e r Z u w a n d e r u n g aus d e m m e d i t e r r a n e n R a u m b e h i e l t e n die Migrationen aus Algerien a u c h ü b e r die U n a b h ä n g i g k e i t Algeriens h i n a u s e i n e n Sonderstatus, d e n n in d e n Verträgen von Evian vom 18.März 1962 wurde d e r algerischen Bevölkerung auch weiterh i n Freizügigkeit zwischen b e i d e n Staaten zugesichert. W e r e i n e n gültigen Pass besaß, k o n n t e n a c h wie vor u n b e s c h r ä n k t n a c h Frankreich einreisen. 2 0 Das rückte die Migration aus Algerien unzweifelhaft in die N ä h e d e r Z u w a n d e r u n g e n aus d e n Mitgliedstaaten d e r E u r o p ä i s c h e n Wirtschaftsgemeinschaft (EWG). Zu e i n e r Drosselung u n d A n p a s s u n g d e r Migration aus Algerien an die gesetzliche R e g e l u n g d e r Z u w a n d e r u n g e n aus d e m ü b r i g e n Ausland (mit A u s n a h m e d e r Staaten d e r EWG) kam es erstmals E n d e D e z e m b e r 1968 d u r c h d e n Abschluss eines französisch-algerischen A b k o m m e n s , in welchem die j ä h r l i c h e Z u w a n d e r e r q u o t e auf 35 000 A r b e i t n e h m e r begrenzt wurde. 2 1 N o c h vor d e m offiziellen Stopp d e r A n w e r b u n g ausländischer Arbeitskräfte d u r c h Paris blockierte die algerische R e g i e r u n g selbst die Z u w a n d e r a n g e n n a c h Frankreich, i n d e m sie 1973 die A b w a n d e r u n g verbot. 2 2 Verwaltungsintern w u r d e d e r b e s o n d e r e C h a r a k t e r d e r Z u w a n d e r u n g e n aus Algerien d a d u r c h verwischt, dass algerische M i g r a n t e n in Lyon meist z u s a m m e n mit T u n e s i e r n u n d M a r o k k a n e r n u n t e r d e m Sammelbegriff „Nordafrikaner" subsumiert u n d auf diese Weise von a n d e r e n , n a m e n t l i c h e u r o p ä i s c h e n E i n w a n d e r e r n terminologisch abgegrenzt w u r d e n . Gleichwohl k o n n t e diese G r u p p e n z u o r d n u n g n a c h regionaler H e r k u n f t nicht d a r ü b e r hinwegtäuschen, dass sich hinter d e n weit gefassten Kategorisierungen konkrete Migranteng r u p p e n in d e r Stadt verbargen. D e r Begriff des „nord-africain" bezog sich g e r a d e in d e r Anfangszeit zumeist auf Migranten aus Algerien. D e m g e g e n ü b e r war d e r Begriff des „europ e e n " ein Synonym f ü r d e n aus S ü d e u r o p a s t a m m e n d e n A r b e i t n e h m e r u n d deshalb a u c h mit d e m Begriff des „Gastarbeiters" in d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d vergleichbar.

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ADR, 2 4 8 W 9 0 , Etat d e l ' e n q u e t e sur les nord-africains e n France, F e b r u a r 1953. „Elle t e n d ä a b a n d o n n e r la f o r m e giratoire qu'elle avait a u d e b u t p o u r se stabiliser par l'implantation d e plus en plus n o m b r e u s e de g r o u p e s familiaux a c c o m p a g n a n t le travailleur algerien lors d e sa v e n u e e n m e t r o p o l e , o u v e n a n t l'y r e j o i n d r e et se f i x a n t alors d a n s le d e p a r t e m e n t p o u r u n e p e r i o d e ind e t e r m i n e e , voire m e m e definitive." ADR, 248W 172, L ' i m m i g r a t i o n familiale n o r d - a f r i c a i n e d a n s l ' a g g l o m e r a t i o n lyonnaise. M o n o g r a p h i e d ' u n g r o u p e d e 120 families p a r R d e M e a u x , I n s p e c t e u r d e la P o p u l a t i o n et d e l'Aide Sociale d u R h o n e , 1956. 19 Vgl. ADR, 3287W 2, S c h r e i b e n des Arbeitsministers a n die r e g i o n a l e n Arbeitsverwaltungen, 21.11. 1950. ADR, 2 4 8 W 9 1 ( s . A n m . 1 3 ) . - 1 ADR, 248W 91, J e a n - P i e r r e Gat, Les Algeriens d a n s le R h o n e , März 1969. -- Losego, F e r n v o n Afrika, S. 188. 18

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N a c h d e r politischen U n a b h ä n g i g k e i t Algeriens b e m ü h t e n sich die Verwaltungsbehörden d a r u m , diese G r u p p e n z u o r d n u n g e n zu u m g e h e n , i n d e m sie z u n e h m e n d d e n Begriff des „ e t r a n g e r " verwendeten. D o c h hat sich die synonyme V e r w e n d u n g von N o r d a f r i k a n e r u n d Algerier im französischen S p r a c h g e b r a u c h bis h e u t e gehalten.

2. Umgang der städtischen Behörden mit Migration Das führt zum zweiten Punkt der Untersuchung: d e m U m g a n g beider Stadtverwaltungen mit Migration. Dieser wies eine Reihe von Unterschieden auf, die nicht zuletzt d e n spezifischen Zuwanderungsverhältnissen u n d -traditionen vor Ort sowie andersartigen gesamtstaatlichen R a h m e n b e d i n g u n g e n geschuldet waren. K e n n z e i c h n e n d f ü r die baden-württembergische Landeshauptstadt war, dass der Fokus stets auf d e n Arbeitnehmern aus d e n A n w e r b e l ä n d e m , e b e n a u f d e n „Gastarbeitern" lag. Ein Wandel d e r städtischen Politik o d e r besser: eine Perspektivenerweiterung lässt sich zwar insofern b e o b a c h t e n , als d e r A u s l ä n d e r b e g r i f f im R a h m e n der Diversifizierung der Herkunftsländer u n d der Proporzverschiebungen zunehm e n d m e h r Nationalitätengruppen umfasste. D e n n o c h bezog er sich bis in die 1980er J a h r e hinein nicht a u f die Gesamtheit d e r in Stuttgart l e b e n d e n Zuwanderer aus d e m Ausland, s o n d e r n u m s c h r i e b stets n u r eine klar u m g r e n z t e Z i e l g r u p p e : die d e r Arbeitskräfte aus d e n Anwerbestaaten. K e n n z e i c h n e n d war ebenfalls, dass Stuttgart trotz d e r r a p i d e s t e i g e n d e n Zuwandererzahlen bis weit in die 1970er J a h r e hinein keine eigens mit Migrationsfragen befasste Verw a l t u n g s b e h ö r d e besaß. Z u s a m m e n h ä n g e , die ausländische Zuwanderer betrafen, wurden vielmehr in d e r „Anwerbeperiode" als Q u e r s c h n i t t s a u f g a b e n von v e r s c h i e d e n e n privaten u n d öffentlichen Einrichtungen w a h r g e n o m m e n . Gleichwohl g i n g e n die Z u w a n d e r u n g e n nicht spurlos an d e n städtischen B e h ö r d e n vorüber, sondern leiteten innerhalb der Kommunalverwaltung seit d e n 1960er J a h r e n Differenzierungs- beziehungsweise Pluralisierungsprozesse ein, i n d e m bestehende B e h ö r d e n Sonderfunktionen ü b e r n a h m e n oder spezifische E i n r i c h t u n g e n ins L e b e n g e r u f e n wurden. D a b e i h a n d e l t e es sich u m Entwicklungen, die k o n k r e t e n B e d ü r f n i s s e n in d e r Stadt geschuldet waren u n d das politische Aktionsfeld der Stadt in Ausländerfragen p e u ä p e u erweiterten u n d langfristig konfigurierten, o h n e j e d o c h selbst schon Bestandteil einer zukunftsgerichteten k o m m u n a l e n Ausländerpolitik zu sein. Ein erster Schritt zur institutionellen D i f f e r e n z i e r u n g erfolgte im Z u s a m m e n h a n g mit d e n vielfältiger u n d unübersichtlicher w e r d e n d e n A u f g a b e n d e r städtischen B e h ö r d e n in A u s l ä n d e r f r a g e n . A u f g r u n d d i e s e r Entwicklungen w u r d e d a s Stuttgarter S o z i a l a m t 1964 damit beauftragt, die Koordinierung sämtlicher B e t r e u u n g s m a ß n a h m e n f ü r Ausländer mit A u s n a h m e der Beseitigung rechtswidriger Verhältnisse im Wohnbereich zu ü b e r n e h m e n . 2 3 A u s Vertretern d e r f r e i e n W o h l f a h r t s p f l e g e , d e s D e u t s c h e n G e w e r k s c h a f t s b u n d e s , d e s Arbeitsamtes u n d der a m stärksten in der Stadt vertretenen Nationalitätengruppen wurden in d e n F o l g e j a h r e n m e h r e r e A r b e i t s g r u p p e n ins L e b e n g e r u f e n , die sich d e r spezifischen P r o b l e m e ausländischer Zuwanderer etwa im W o h n b e r e i c h a n n e h m e n u n d m e h r m a l s p r o J a h r z u s a m m e n k o m m e n sollten. 2 4

2 3 Stadtarchiv Stuttgart, H A 7045-0: E m i g r a t i o n s p a r l a m e n t , Erlass d e s B ü r g e r m e i s t e r a m t s , 2 4 . 7 . 1 9 6 4 ; vgl. f e i n e r Stadtarchiv Stuttgart, H A 7045-1: W o h n u n g s f ü r s o r g e f ü r d i e Familien, A r b e i t s p a p i e r f ü r d i e B e s p r e c h u n g mit städtischen A m t e r n ü b e r Ausländer"Wohnungen u n d -Unterkünfte, 2 5 . 2 . 1 9 7 1 . 2 4 Dazu g e h ö r t e n eine A r b e i t s g r u p p e A u s l ä n d i s c h e A r b e i t n e h m e r " sowie eine A r b e i t s g r u p p e „Unterk ü n f t e " ; vgl. Stadtarchiv Stuttgart, H A 7045-1: W o h n u n g s f ü r s o r g e f ü r d i e Familien, B r i e f e n t w u r f d e s Sozialreferats a n d a s S t a d t p l a n u n g s a m t u n d d a s B a u r e c h t s a m t , d a s A m t f ü r W o h n u n g s w e s e n u n d d a s P o l i z e i p r ä s i d i u m , 1 1 . 6 . 1 9 7 0 ; Brief d e s p e r s ö n l i c h e n R e f e r e n t e n a n Direktor L e i t e n b e r g e r , 1 3 . 2 . 1 9 7 3 .

Stadt - Migration - Transformation 2 3 9

D a r ü b e r h i n a u s wurde in Stuttgart schon f r ü h die Frage n a c h e i n e r Beteiligung ausländischer A r b e i t n e h m e r an sie b e t r e f f e n d e n Angelegenheiten aufgeworfen, u n d ein Anstoß dazu kam aus d e n R e i h e n d e r Z u w a n d e r e r selbst. Bei e i n e m von i h n e n e r b e t e n e n T r e f f e n mit d e m Stuttgarter O b e r b ü r g e r m e i s t e r u n d d e m Leiter des Stuttgarter Sozialamts ä u ß e r t e n zwei Repräsentanten d e r Migrantenselbst organisation U E G (Unione Emigrati in Germania) Mitte J u n i 1964 d e n W u n s c h n a c h e i n e r Beteiligung ausländischer A r b e i t n e h m e r an d e n B e s p r e c h u n g e n u n d B e r a t u n g e n d e r mit d e r B e t r e u u n g u n d E i n g l i e d e r u n g d e r ausländischen A r b e i t n e h m e r befassten deutschen Stellen, j a , sie wünschten sogar eine Alt europäisches Parlament f ü r ausländische A r b e i t n e h m e r mit Sitz in Stuttgart. D e m letzten Vorschlag b e g e g n e t e d e r O b e r b ü r g e r m e i s t e r mit Skepsis. D e r Beteiligung ausländischer Z u w a n d e r e r stimmte er h i n g e g e n grundsätzlich zu, d e n n o f f e n b a r h a t t e n die b e i d e n ausländischen V e r t r e t e r damit ein T h e m a a n g e s p r o c h e n , das a u c h in Kreisen d e r Stuttgarter Stadtverwaltung bereits diskutiert w o r d e n war. J e d e n f a l l s ließ d e r Stuttgarter O b e r b ü r g e r m e i s t e r die b e i d e n im Verlauf des Gesprächs wissen, dass es bereits k o n k r e t e Ü b e r l e g u n g e n in diese R i c h t u n g gebe u n d d a r a n g e d a c h t werde, ein G r e m i u m aus j e zwölf d e u t s c h e n u n d ausländischen V e r t r e t e r n einzurichten. Die d e u t s c h e n R e p r ä s e n t a n t e n sollten sich aus d e r Arbeitsverwaltung, d e n V e r b ä n d e n d e r f r e i e n Wohlfahrtspflege, d e n Gewerkschaften u n d d e n Arbeitgeberverbänden rekrutieren. Die Vertretungsfunktion d e r ausländischen Arbeitn e h m e r wolle die Stadtverwaltung d e n jeweiligen Konsulaten ü b e r t r a g e n . W e n n die verschiedenen Nationalitätengruppen die UEG als Vertretungsorgan anerkannten 2 5 , sollte die U E G zusätzlich ü b e r die Vertreter d e r Konsulate hinaus Repräsentanten d e r ausländischen Arbeitnehmergruppen benennen.26 Das T r e f f e n im Stuttgarter Rathaus ist in m e h r f a c h e r Hinsicht aufschlussreich. Es lässt nicht n u r e r k e n n e n , dass sich sowohl Z u w a n d e r e r als a u c h die Stuttgarter Verwaltung schon in d e r F r ü h p h a s e d e r Arbeitsmigration G e d a n k e n ü b e r Beteiligungsformen ausländischer Migranten m a c h t e n . 2 7 Es zeigt ebenfalls, dass die Vorstellungen von Stadt u n d Migranten ü b e r diesen Gegenstand d u r c h a u s Gemeinsamkeiten aufwiesen. W e d e r d e r U E G n o c h d e r Stadtverwaltung ging es in dieser f r ü h e n Phase u m die Schaffung einer politischen Interessenvertretung. Im V o r d e r g r u n d stand vielmehr f ü r beide das Bestreben, ausländische Migranten an d e r B e t r e u u n g d e r A r b e i t n e h m e r aus den unterschiedlichen Anwerbestaaten, die als Querschnittsaufgabe von v e r s c h i e d e n e n privaten u n d öffentlichen E i n r i c h t u n g e n w a h r g e n o m m e n wurde, zu beteiligen. Damit h a t t e n beide a u c h ein u n d dieselbe Zielg r u p p e im Auge. I h n e n ging es u m die im R a h m e n d e r A n w e r b e a b k o m m e n in die Stadt z u g e w a n d e r t e n ausländischen Arbeitsmigranten. E n d e J u n i 1964 forderte Antonio Maspoli, d e r Präsident d e r UEG, möglicherweise d u r c h das T r e f f e n mit d e m Stuttgarter O b e r b ü r g e r m e i s t e r ermutigt, die Stadt dazu auf, die Villa 25

Es h a n d e l t e sich u m eine j u n g e O r g a n i s a t i o n , die sich erst einige W o c h e n zuvor k o n s t i t u i e r t hatte. I h r e m A n s p r u c h n a c h wollte die U E G eine B r ü c k e n f u n k t i o n zwischen d e n a u s l ä n d i s c h e n Arbeitn e h m e r n ü b e r n e h m e n u n d alle a u s l ä n d i s c h e n M i g r a n t e n in d e r B u n d e s r e p u b l i k u n b e s c h a d e t i h r e r n a t i o n a l e n H e r k u n f t r e p r ä s e n t i e r e n . Allerdings setzte sie sich h a u p t s ä c h l i c h aus italienischen, spanis c h e n u n d p o r t u g i e s i s c h e n A r b e i t n e h m e r n aus d e m Stuttgarter R a u m z u s a m m e n . Aus d e r Mitte d e r n o c h j u n g e n U n i o n war A n f a n g Mai 1964 im Stuttgarter Gewerkschaftshaus ein „Emigrationsparlament" h e r v o r g e g a n g e n ; vgl. das Amtsblatt d e r Stadt Stuttgart, 30.1.1964, „ P a r l a m e n t d e r E m i g r a t i o n " tagt in Stuttgart. 26 Stadtarchiv Stuttgart, H A 7045-0: B e t r e u u n g u n d E i n g l i e d e r u n g d e r a u s l ä n d i s c h e n A r b e i t n e h m e r , hier: U n i o n e Emigrati in G e r m a n i a (UEG), Protokoll d e r Z u s a m m e n k u n f t des Stuttgarter O b e r b ü r g e r meisters m i t d e m D i r e k t o r des Sozialamtes sowie V e r t r e t e r n d e r U E G , 18.6.1964. 27 Vgl. d e m g e g e n ü b e r Lutz H o f f m a n n , I n t e r e s s e n v e r t r e t u n g d u r c h Einfluß: A u s l ä n d e r b e i r ä t e — Zur Rolle d e r A u s l ä n d e r b e i r ä t e f ü r die soziale u n d politische Partizipation, in: Stamatis Assimenios u. a. (Hrsg.), Aspekte politischer Partizipation v o n M i g r a n t i n n e n in D e u t s c h l a n d , Köln 1999, S.73—83, h i e r S.73.

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Weißenburg als Sitz für das seit April 1964 existierende „Emigrationenparlament" zur Verfügung zu stellen. 28 Dem persönlichen Referenten des Oberbürgermeisters ging Maspolis Forderung jedoch eindeutig zu weit. Bei der UEG handele es sich um den Zusammenschluss sozial Unzufriedener, äußerte er missbilligend, die „aus dem Status des Gastarbeiters in den Status des auf möglichst vielen Gebieten gleichberechtigten, wohl aber nicht gleich verpflichteten Bürgers aufrücken wollen und zudem nun auf Grund ihres Steueraufkommens eine auf sie spezifisch zugeschnittene Gegenleistung anfordern".

Abgesehen davon meinte er, dass der politische Wille der UEG nicht unterschätzt werden dürfe und diese unter Kontrolle gehalten werden müsse. Vor allem seien dieser „die durch die Realitäten gezogenen Grenzen hinsichtlich der Ausländerbetreuung" deutlich zu machen. Während der Referent einerseits die Handlungsmöglichkeiten der Migrantenvereinigung in Grenzen halten wollte, meinte er andererseits, dass die Stadt das Anliegen der Organisation nicht gänzlich ignorieren könne. „Im ganzen wird es wohl auf die Dauer doch nicht umgangen werden können", erklärte er, „daß eine Koordinierungsstelle der Stadtverwaltung für ausländische Gastarbeiter in Stuttgart geschaffen wird." 29 Trotz der Einsicht, dass die durch die Anwerbeabkommen gerahmten Zuwanderungen eine institutionelle Erweiterung der städtischen Verwaltung erforderlich machten, tat sich in der Frage jedoch zunächst nichts. Erst Anfang der 1970er Jahre rückte das Thema erneut auf die politische Agenda, dieses Mal mit konkreten Ergebnissen. Mitte Juli 1971 fasste der Stuttgarter Gemeinderat den Beschluss, einen Ausländerbeirat einzurichten. Bereits zwei Monate später fand sich das Gremium zu seiner konstituierenden Sitzung zusammen. Während mit der Einrichtung eines Ausländerbeirats die Grundidee einer Vertretung der ausländischen Arbeitsmigranten fortgeführt wurde, entsprachen Aufgaben und Zusammensetzung des Gremiums nur noch teilweise dem, was Mitte der 1960er Jahre diskutiert worden war. Innerhalb der städtischen Verwaltung erfüllte der Ausländerbeirat eine Doppelfunktion. Auf der einen Seite hatte er den Gemeinderat und die Stadtverwaltung in allen Belangen der Stuttgarter Einwohner mit ausländischer Staatsangehörigkeit zu beraten. Auf der anderen war er für die Koordinierung der Ausländerbetreuung in Stuttgart zuständig. Er vereinigte also Beratungs- und Koordinationsaufgaben, verfügte aber über keinerlei Entscheidungsbefugnis. Die Tätigkeit im Ausländerbeirat war ehrenamtlich. Der Rat setzte sich j e zur Hälfte aus Mitgliedern des Gemeinderats beziehungsweise Vertretern der Stadtverwaltung und aus Einwohnern mit Fachkenntnis zusammen. Letztere wurden von der Stadt in ihr Amt berufen und bestanden mehrheitlich aus Deutschen. Nur fünf dieser „sachkundigen Einwohner" sollten aus dem Kreis der ausländischen Zuwanderer stammen. Als die in der Stadt umfangreichsten Nationalitätengruppen konnten dabei Jugoslawen, Italiener, Türken, Griechen und Spanier j e einen Vertreter in den Ausländerbeirat entsenden. Der Begriff des Ausländers umschrieb mithin j e n e ausländischen Arbeitnehmer, die am stärksten in der Stadt präsent waren, also die Mehrheit der Minderheit. 30 Die Regelung über die nationale Zugehörigkeit ergab sich dabei in gewisser Weise daraus, dass die Aufgabenverteilung in der Sozialbetreuung an die nationale Herkunft der Migranten geknüpft war. Das Diakonische Werk kümmerte sich um Griechen und Jugoslawen, die Arbeiterwohlfahrt um Zuwanderer aus der Türkei, und der Caritasverband betreute ItalieStadtarchiv Stuttgart, HA 7045-0: Emigrationsparlament für Gastarbeiter, Stuttgarter Nachrichten, 29.6.1964, „Emigrantenparlament" sucht offiziellen Sitz. 29 Stadtarchiv Stuttgart, HA 7045-0: Emigrationsparlament für Gastarbeiter, Schreiben des Referenten an den Stuttgarter Oberbürgermeister, 8.7.1964. 30 Stadtarchiv Stuttgart, HA 0506-14, Ausländerausschuss: Allgemeines, Beratungsunterlage für die Kommission zur Erörterung der Neuregelung der Beteiligung ausländischer Einwohner am kommunalen Geschehen in Stuttgart, 3.11.1980. 28

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ner und Spanier. Sie war aber vor allem der Tatsache geschuldet, dass der Blick auf und damit der Umgang mit den Migranten in der Stadt durch nationale Kategorisierungen geprägt beziehungsweise präfiguriert blieb. Von daher verwundert es auch nicht, dass sich ein Referent des Statistischen Amts der Stadt Stuttgart zu Beginn eines Vortrags im Januar 1984 dafür entschuldigte, dass er und sein Kollege in dem Referat „ganz gegen unsere Uberzeugung - auf die Unterscheidung der Nationalitätengruppen" verzichtet hätten. 31 In Lyon waren die Verhältnisse insofern anders, als die Regelungskompetenzen der Stadt in Zuwanderungsfragen von vornherein beschränkt waren, weil Migration traditionell eine Angelegenheit des französischen Staates beziehungsweise seiner regionalen Vertretungsorgane in der Provinz war, unabhängig davon, ob es sich um Zuwanderungen aus dem Ausland oder um Binnenwanderungen handelte. Hinzu kam, dass es innerhalb der staatlichen Verwaltung eine Sonderbehörde für Zuwanderangen aus Algerien gab: den Service des Affaires Musulmanes, der 1952 neben Paris, Lille und Marseille auch eine Niederlassung in Lyon erhielt. Er ging aus dem Service des Affaires Indigenes Nord-Africaines hervor und war von daher Ausdruck und Folge der Rolle Frankreichs als Kolonialmacht. 32 Wie der Name bereits deutlich macht - als „frangais musulman" wurden in der Kolonialzeit algerische Muslime abgegrenzt 33 - , war die Behörde zunächst primär, wenn nicht ausschließlich für Wanderungen zwischen der Metropole und Algerien verantwortlich. In dieser Eigenschaft übte sie sowohl Kontrollfunktionen in der staatlichen Einwanderungspolitik als auch sozialfürsorgerische Aufgaben gegenüber algerischen Migranten, vor allem bei der Wohnungs- und Arbeitssuche, aus. Für die übrigen Migranten gab es ein institutionelles Pendant nicht. Für sie war das Zuwanderungsbüro der Rhöne-Präfektur zuständig. Trotz der Freizügigkeit, welche Zuwanderer aus Algerien auch nach der Unabhängigkeit Algeriens genossen, ergriff der französische Staat nach 1962 eine Reihe von Maßnahmen, um für aus Algerien stammende Migranten ausschließlich zuständige Institutionen der Gesamtheit der in Frankreich lebenden Zuwanderer zugänglich zu machen. Konkreten Niederschlag fanden diese Bestrebungen darin, dass erstens der Service des Affaires Musulmanes im Jahre 1965 in einen Service de Liaison et de Promotion des Migrants (SLPM) umgewandelt wurde und seither für die Gesamtheit der Migranten zuständig war sowie zweitens die Entscheidungsbefugnis des bis dahin nur für die Sozialförderung algerischer Arbeitnehmer bestimmten Fonds d Action Sociale (FAS) auf sämtliche Arbeitskräfte aus dem Ausland, später sogar auf alle Arbeitnehmer unabhängig von ihrer Nationalität ausgedehnt wurde. 34 Parallel zu den Entwicklungen in der Staatsverwaltung wurde auch die private Sozialfürsorge auf zunehmend mehr Gruppen ausgedehnt, indem etwa Wohnheimplätze, die bis dahin Zuwanderern aus Nordafrika vorbehalten waren, sowie gesonderte Fürsorgeeinrichtungen für Zugewanderte aus dem Maghreb allen Migranten zugänglich gemacht wurden. Insbesondere galt dies für die 1951 gegründete Maison de lAfrique du Nord, die Ankömmlinge aus Nordafrika, vor allem aus Algerien, vorübergehend unterbrachte und verpflegte, ihnen bei Behördengängen behilflich war, Gesundheitszeugnisse ausstellte und ihnen auch sonst mit Rat und Tat zur Seite stand. Zudem unterhielt der

Das Vortragsmanuskript befindet sich in der Akte: Stadtarchiv Stuttgart, HA 0506-14, Ausländerausschuss: Allgemeines. 32 Zur Geschichte dieser Behörde siehe den Überblick bei Celine Jordan-Meille, L'immigration nordafricaine dans le Rhone 1950-1970. Versement 248W effectue par le Service de Liaison et de Promotion des Migrants, Lyon 1997, S.9-20. 33 Christophe Charle, „Les societes imperiales" d'hier ä aujourd'hui. Quelques propositions pour repenser l'histoire du second XXe siecle en Europe, in: Journal of Modern European History 3 (2005), S.123-139, hier S.136. 34 Markus Lang u.a., Die Politik der Sozialen Stadtteilentwicklung in Frankreich, Dortmund 1992, S. 85; Losego, Fern von Afrika, S.272. 31

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Verein m e h r e r e W o h n h e i m e in u n d a u ß e r h a l b d e r Stadt, in d e n e n algerische Z u w a n d e r e r längerfristig untergebracht werden k o n n t e n , sobald sie einen Arbeitsplatz g e f u n d e n hatten, sowie ein W o h n h e i m zur v o r ü b e r g e h e n d e n U n t e r b r i n g u n g von Familien in Vaulx-en-Velin a m östlichen Stadtrand. 3 5 Die Maison de l'Afrique d u N o r d war zwar eine private E i n r i c h t u n g , finanzierte sich a b e r ü b e r w i e g e n d aus öffentlichen G e l d e r n von Stadt, Region u n d Staat wie a u c h d u r c h Beiträge aus d e r Wirtschaft. A u ß e r d e m erhielt sie finanzielle U n t e r s t ü t z u n g aus Algerien. D e n geringsten Anteil a m G e s a m t b u d g e t h a t t e n private Mitgliedsbeiträge u n d S p e n d e n . 3 6 Ferner erhielt die Einrichtung materielle Unterstützung von karitativer Seite. So ließ ihr das Rote Kreuz i m m e r wieder Kleiderspenden zukommen. 3 7 V e r b i n d u n g e n zu Staat, K o m m u n e u n d Wirtschaft bestanden ebenfalls in personeller Hinsicht. Z u m einen besaß die Regionalabteilung des Arbeitsministeriums eine Vertretung im Haus. 3 8 Z u m a n d e r e n setzte sich d e r Verwaltungsrat n e b e n d e n G r ü n d e r v ä t e r n aus Wirtschaft, Stadt- u n d Regionalverwaltung 3 9 aus städtischen B e i g e o r d n e t e n u n d A b g e o r d n e t e n , Verwaltungsbeamten d e r Region sowie aus V e r t r e t e r n aus H a n d e l , Gewerbe u n d Industrie zusammen. 4 0 L e i t e n d e r Direktor war ein Offizier d e r französischen A r m e e . N a c h d e r U n a b h ä n g i g k e i t Algeriens n a h m die Maison d e l'Afrique d u N o r d erstmals a u c h Z u w a n d e r e r aus d e n französischen U b e r s e e g e b i e t e n auf, blieb a b e r E i n w a n d e r e r n aus a n d e r e n Gebieten, gerade aus d e m e u r o p ä i s c h e n Ausland, weiterhin verschlossen. „Nichts Vergleichbares existiert im städtischen G r o ß r a u m z u g u n s t e n d e r a n d e r e n Zuwanderer", b e m ä n g e l t e die P r ä f e k t u r im F e b r u a r 1965. Diese wüssten „bei i h r e r A n k u n f t als T o u r i s t e n n i c h t [ . . . ] , welche Schritte sie u n t e r n e h m e n m ü s s e n , u m eine W o h n u n g u n d e i n e n Arbeitsplatz zu finden. Es wäre wünschenswert, w e n n dieser M a n g e l beseitigt würde, damit a u c h diese ausländischen Arbeitskräfte bei i h r e r A n k u n f t im D e p a r t e m e n t R h o n e nicht v e r l o r e n sind." 4 1

N u r zwei Monate später wurde die Einrichtung d a r a u f h i n in eine Anlaufstelle f ü r sämtliche M i g r a n t e n aus d e m Ausland u m g e w a n d e l t u n d in „Maison d u Travailleur Etranger" umbenannt.42 D e r U b e r g a n g zum Begriff des „etranger" o d e r „migrant" m a c h t im Ü b r i g e n deutlich, dass es in b e i d e n Städten jenseits d e r u n t e r s c h i e d l i c h e n R a h m u n g e n d u r c h a u s Konvergenzen im U m g a n g mit Migranten gab. H i e r wie da erweiterte sich - mit d e n entsprechend e n zeitlichen U n t e r s c h i e d e n - d e r Blick auf Einwanderer. In Lyon war diese Entwicklung d e r Dekolonisation geschuldet, in Stuttgart ging sie in erster Linie darauf zurück, dass sich d e r Kreis d e r H e r k u n f t s s t a a t e n , aus welchen die ausländischen E i n w o h n e r s t a m m t e n , mit d e r Zeit vergrößerte. Dabei besaß Lyon g e g e n ü b e r Stuttgart insofern e i n e n zeitlichen Vors p r u n g , als d e r W a n d e l in d e r W a h r n e h m u n g von Z u w a n d e r e r n hier z e h n J a h r e f r ü h e r einsetzte als a m Neckar. Gleichgerichtete Entwicklungen lassen sich ebenfalls in d e r Ver-

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ADR, 248W 226, B r o s c h ü r e d e r „Maison d e l ' A f r i q u e d u N o r d " . ADR, 248W 226, Association d e la Maison d e 1'Afrique d u N o r d , Exercice 1957-1958. Ebenda. 38 ADR, 248W 226, B r o s c h ü r e d e r „Maison d e l'Afrique d u N o r d " . 39 Ebenda. 40 ADR, 248W 226, S c h r e i b e n des P r ä s i d e n t e n d e r „Maison d u Travailleur E t r a n g e r " , 1.11.1958. 41 „Rien d e semblable n'existe d a n s Γ a g g l o m e r a t i o n a u p r o f i t des autres immigrants, qui, lorsqu'ils d e b a r q u e n t e n ,touristes', n e savent quelles d e m a r c h e s effectuer p o u r trouver u n l o g e m e n t et d u travail. II serait h e u r e u x d e p o u v o i r c o m b l e r cette l a c u n e d e m a n i e r e ä ce q u e ces travailleurs e t r a n g e r s n e soient pas d e s o r i e n t e s ä l e u r arrivee d a n s le R h o n e . " ADR, 248W 91, E n q u e t e sur les besoins sociaux d e s travailleurs e t r a n g e r s et d e leur famille d a n s le d e p a r t e m e n t d u R h o n e , 12.2.1965. 42 Archives d e la C h a m b r e d e c o m m e r c e et d ' i n d u s t r i e d e Lyon, R E P 026, Maison d u Travailleur Etranger, Statuts, 30.5.1985. 36

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Stadt - Migration - Transformation 243

waltung v o n Migration e r k e n n e n . So t r a t e n a u c h in Lyon in d e n 1960er J a h r e n administrative S o n d e r e i n r i c h t u n g e n kurzzeitig ins L e b e n , u m f ü r a k u t g e h a l t e n e soziale P r o b l e m e zu lösen. Z u d i e s e n v o r ü b e r g e h e n d g e s c h a f f e n e n I n s t i t u t i o n e n g e h ö r t e etwa e i n e Arbeitsg r u p p e f ü r die U n t e r b r i n g u n g v o n M i g r a n t e n . Mit d e n E i n r i c h t u n g e n in S t u t t g a r t h a t t e n diese I n s t i t u t i o n e n zweierlei g e m e i n s a m . Z u m e i n e n v e r f ü g t e n a u c h sie ü b e r netzwerkartige K o o p e r a t i o n s s t r u k t u r e n , z u m a n d e r e n b e s a ß e n sie wie die S t u t t g a r t e r A r b e i t s g r u p p e n e i n S p e k t r u m a n A k t e u r e n , d a s sich s o w o h l a u s z i v i l g e s e l l s c h a f t l i c h e n K r ä f t e n als a u c h a u s E x p e r t e n u n t e r s c h i e d l i c h e r städtischer u n d / o d e r staatlicher V e r w a l t u n g s b e h ö r d e n t h e m e n b e z o g e n r e k r u t i e r t e . E n t s t e h u n g u n d W e i t e r e n t w i c k l u n g d e r institutionellen S o n d e r e i n r i c h t u n g e n u n t e r s c h i e d e n sich j e d o c h i n s o f e r n v o n d e n V e r h ä l t n i s s e n in Stuttgart, als sie v o n d e r S t a a t s v e r w a l t u n g initiiert w u r d e n u n d e n g m i t d e n p o l i t i s c h e n E n t w i c k l u n g e n a u f g e s a m t s t a a t l i c h e r E b e n e v e r f l o c h t e n b l i e b e n . Bei d e r a u f „Gastarbeiter" z u g e s c h n i t t e n e n A u f g a b e n d i f f e n z i e r u n g u n d B e h ö r d e n p l u r a l i s i e m n g in Stuttgart h a n d e l t e es sich d a g e g e n u m ein P r o d u k t i n n e r - b e z i e h u n g s w e i s e i n t e r s t ä d t i s c h e r A u s h a n d l u n g s p r o z e s s e , die n i c h t n u r langfristig z u r V e r d i c h t u n g d e r A u s l ä n d e r f r a g e n zu e i n e r s t ä d t i s c h e n A u s l ä n d e r p o l i t i k f ü h r t e n , s o n d e r n f ü r Stuttgart z u g l e i c h i m a g e f ö r d e r n d w i r k t e n - m a n d e n k e n u r a n das positiv besetzte Etikett Stuttgarts als „Vielvölker-Stadt". 4 3

3. Analyse der Zuwanderungssituation in der Stadt. Zwei Studien aus den 1970er Jahren E i n e n i c h t zu ü b e r s e h e n d e Parallele zwischen Lyon u n d Stuttgart zeigte sich n o c h in e i n e m weiteren Punkt: In d e n 1970er J a h r e n g a b e n beide Städte u n a b h ä n g i g v o n e i n a n d e r eine Studie in Auftrag, u m Aufschluss ü b e r die Verhältnisse d e r Z u w a n d e r e r in i h r e r B e v ö l k e r u n g u n d d a m i t z u g l e i c h H a n d l u n g s a n w e i s u n g e n f ü r d i e Z u k u n f t zu e r h a l t e n . Diese U n t e r s u c h u n g e n sind sich n i c h t n u r d a r i n ä h n l i c h , dass sie z e i t n a h e n t s t a n d e n - die S t u d i e in S t u t t g a r t w u r d e 1976 d u r c h g e f ü h r t , d i e B e f r a g u n g a n d e r R h ö n e e r f o l g t e 1981. B e i d e m a c h e n z u d e m d e u t l i c h , dass die s t ä d t i s c h e n B e h ö r d e n es h i e r wie d o r t u n g e a c h t e t d e r j e e i g e n e n Gesellschaftsstrukturen f ü r n o t w e n d i g h i e l t e n , die d e m o g r a p h i s c h e T r a n s f o r m a t i o n d u r c h M i g r a t i o n z u k u n f t s o r i e n t i e r t zu b e h a n d e l n u n d d a m i t n i c h t m e h r n u r zu r e a g i e r e n , s o n d e r n als Stadt e r s t m a l s aktiv in E r s c h e i n u n g zu t r e t e n . V o r a l l e m z e u g e n sie v o n d e r A u f f a s s u n g v o n Z u w a n d e r u n g als P a t h o l o g i e . Die B e z e i c h n u n g d e r f r a n z ö s i s c h e n S t u d i e als „ e t u d e s u r le p r o b l e m e des i m m i g r e s d a n s le t e r r i t o i r e d e la ville d e L y o n " k ö n n t e das n i c h t d e u t l i c h e r z u m A u s d r u c k b r i n g e n . D a b e i k o r r e s p o n d i e r t e n d i e m i t M i g r a t i o n in V e r b i n d u n g g e b r a c h t e n P r o b l e m l a g e n d o r t , wo es u m s o z i a l r ä u m l i c h e S e g r e g a t i o n , schlechte W o h n v e r h ä l t n i s s e u n d B i l d u n g s p r o b l e m e ging. U n t e r s c h i e d e b e s t a n d e n h i n g e g e n d o r t , wo a n d e r s a r t i g e R a h m e n b e d i n g u n g e n v o r l a g e n . G a n z b e s o n d e r s galt dies in d e r Frage d e r politischen T e i l h a b e , die in Lyon in d e n 1970er J a h r e n n i c h t e i n m a l z u r D e b a t t e stand, w ä h r e n d sie in Stuttgart s c h o n seit d e n 1960er J a h r e n diskutiert w u r d e . E b e n s o lassen b e i d e S t u d i e n d e n G l a u b e n a n die P l a n b a r k e i t wie a u c h die LTberzeugung v o n d e r Notwendigkeit einer Steuerung u n d Kontrolle der gesellschaftlichen Differenzierung d u r c h die M o b i l i s i e r u n g o b j e k t i v i e r b a r e r W i s s e n s b e s t ä n d e u n d d e m o g r a p h i s c h e r P r o g n o s e n erk e n n e n . Die B e m ü h u n g e n z u r L e n k u n g , z u m i n d e s t a b e r z u r Beeinflussung d e r w o h n r ä u m l i c h e n V e r t e i l u n g v o n Z u w a n d e r e m im R a u m d e r Stadt b i e t e n d a f ü r wohl das beste Beispiel. In b e i d e n Fällen g i n g es e b e n f a l l s d a r u m , k o n k r e t e O r i e n t i e r u n g s h i l f e n u n d H a n d l u n g s a n w e i s u n g e n f ü r die z u k ü n f t i g e Stadtentwicklung zu e r h a l t e n . Die Stadtverwaltung in Lyon

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So U t a H e n s c h e l , Die Vielvölker-Stadt, in: G e o 5 (2004), S. 132-140.

244 Bettina Severin-Barboutie

versprach sich von d e n M a ß n a h m e n sogar ü b e r die K o m m u n e hinausreichende Wirkungen. Die Ergebnisse d e r B e f r a g u n g sollten, so p l a n t e n die Verantwortlichen, nicht n u r von d e r Stadt, s o n d e r n a u c h vom Staat genutzt werden. 4 4 Beide leiteten d a h e r eine n e u e Phase in d e r städtischen Migrationsgeschichte ein: eine v o n d e m Bewusstsein v o n Migration als einem langfristig u n d politisch zu s t e u e r n d e n Prozess getragene Phase, in d e r es d ä m m ging, anstelle reaktiver A n p a s s u n g s m a ß n a h m e n eine Z u k u n f t mit Migranten aktiv zu entwerfen. J e n s e i t s dieser G e m e i n s a m k e i t e n sind wesentliche, d e r j e individuellen Situation vor Ort geschuldete Unterschiede zwischen b e i d e n U n t e r s u c h u n g e n gleichwohl nicht zu übersehen. Erstens w u r d e die Stuttgarter Studie von e i n e r verwaltungsinternen P r o j e k t g r u p p e u n d damit von Experten mit Erfahrungswissen erstellt, w ä h r e n d die Wissensproduktion in Lyon d u r c h ein mehrköpfiges Stadtsoziologenteam erfolgte. Zweitens fokussierten die Stuttgarter Verwaltung u n d die P r o j e k t g r u p p e n a c h wie vor die ausländischen Z u w a n d e r e r aus d e n Anwerbestaaten. Das T e a m in Lyon sollte dagegen d e r komplexen Zuwanderungssituation insgesamt R e c h n u n g tragen u n d sämtliche Migranten in d e r Stadt, selbst die aus d e n französischen Uberseegebieten, berücksichtigen. 4 5 Drittens unterschied sich die Wirkungsg e s c h i c h t e b e i d e r S t u d i e n g r u n d l e g e n d . D e r S t u t t g a r t e r A u s l ä n d e r b e r i c h t , d e n die Proj e k t g r u p p e 1976 vorlegte u n d d e r eine B a n d b r e i t e an Vorschlägen z u m differenzierten U m g a n g mit ausländischen Z u w a n d e r e r n beinhaltete, f a n d ein Echo, das weit ü b e r die G r e n z e n von Stadt u n d B u n d e s l a n d h i n a u s r e i c h t e u n d Stuttgart zu e i n e m Modell in d e r k o m m u n a l e n Daseinsfürsorge f ü r A u s l ä n d e r avancieren ließ. In d e n „Grundaussagen zur Ausländerproblematik in d e r Bundesrepublik Deutschland u n d Leitlinien f ü r M a ß n a h m e n d e r k o m m u n a l e n Daseinsvorsorge" entwickelte die Stadt auf seiner G r u n d l a g e z u d e m ein ausländerpolitisches G r u n d s a t z p r o g r a m m f ü r die Z u k u n f t , das sich sowohl an die Stadt als a u c h an d e n Gesamtstaat richtete - ein P r o g r a m m , das auf d e r Einsicht b e r u h t e , dass es sich bei d e n Z u w a n d e r u n g e n aus d e m Ausland u m d a u e r h a f t e Niederlassungen h a n d e l t e . D a r ü b e r hinaus brachte die Stadt eine i n t e r k o m m u n a l e Kooperation mit größeren Städten d e r B u n d e s r e p u b l i k mit vergleichbarer Zuwanderungssituation in Gang. Z u w a n d e r u n g e n waren f ü r die Stadt Stuttgart somit nicht n u r ein Problem, s o n d e r n zugleich eine Gelegenheit, sich als politische Akteurin ins Spiel zu b r i n g e n u n d zu profilieren. Eine solche Breitenwirkung beziehungsweise Pilotfunktion blieb d e r Studie des von d e r Stadt Lyon engagierten Soziologenteams versagt, wohl nicht zuletzt deshalb, weil die Albeit auf eine perspektivische E n g f ü h r u n g hinauslief. „Die Studie war mit e i n e m Blick auf Einw a n d e r e r / E i n h e i m i s c h e in A u f t r a g g e g e b e n worden", kritisierte e i n e r d e r P r o t o k o l l a n t e n im Verlauf des Projektes, „das heißt u n t e r Berücksichtung d e r französischen Z u w a n d e r e r aus e n t f e r n t e n R e g i o n e n " . D o c h sei aus i h r „Die A u s l ä n d e r in Lyon" g e w o r d e n , j a , sie gleite „sogar ab zu einer U n t e r s u c h u n g ü b e r das alleinige P r o b l e m d e r m a g h r e b i n i s c h e n Bevölk e r u n g s g r u p p e n " . E b e n s o fokussiere die Studie in erster Linie die W o h n l a g e , obwohl es ursprünglich u m weitaus m e h r g e h e n sollte. 46 Diese Reduktion d e r Zuwanderungssituation auf U n t e r b r i n g u n g s p r o b l e m e d e r maghreb i n i s c h e n B e v ö l k e r u n g war keineswegs n e u , wie ein f l ü c h t i g e r Blick in die A k t e n zur Migrationshistorie d e r Rhöne-Stadt n a c h 1945 zeigt. D e m n a c h existierten vergleichbare Sichtweisen schon in d e r J a h r e n zuvor, j a , diese zogen sich g e r a d e z u wie ein r o t e r F a d e n d u r c h die Migrationsgeschichte Lyons, u n d das u n g e a c h t e t d e r Entwicklungen auf d e m 44

Archives Municipales d e la Ville d e Lyon (AML), 881 W P 001, C o m m i s s i o n d e l ' u r b a n i s m e , Protokoll d e r Z u s a m m e n k u n f t , 12.3.1978. 46 AML, 881 W P 001, P e r s ö n l i c h e Notizen, 2.10.1980. 46 „L'etude avait ete d e m a n d e e dans u n e optique I m m i g r e s / a u t o c h t h o n e s , c'est-ä-dire en incluant d a n s les i m m i g r e s les frangais arrivant d e c o n t r e e s lointaines — [...] O r eile est d e v e n u e ,Les E t r a n g e r s ä Lyon' et glisse m e m e vers u n e e t u d e d u seul p r o b l e m e des p o p u l a t i o n s m a g h r e b i n e s . " E b e n d a .

Stadt - Migration - Transformation 245 W o h n u n g s m a r k t . D a b e i h a n d e l t e es sich keineswegs u m lokalspezifische P e r z e p t i o n e n , s o n d e r n u m W a h r n e h m u n g e n , die v o n d e r f r a n z ö s i s c h e n K o l o n i a l g e s c h i c h t e sowie d e m E i n w a n d e r u n g s k o n t e x t in F r a n k r e i c h geprägt waren u n d somit als repräsentativ g e l t e n d ü r f e n . A n z u n e h m e n ist a u c h , dass es sich u m W a h r n e h m u n g s m u s t e r h a n d e l t , d e r e n N a c h w i r k u n g e n bis in die Gegenwart zu s p ü r e n sind. E i n e solche V e r m u t u n g legt j e d e n falls d e r Zeitungsartikel „Le s o n d a g e sur les b a n l i e u e s qui n ' e t a i t pas p u b l i a b l e " n a h e , d e n die Journalistin Brigitte Rossigneux in d e m französischen Satireblatt „Le canard e n c h a i n e " a m 13. August 2 0 0 8 ü b e r eine B e f r a g u n g veröffentlichte 4 7 , die das Institut Frangais d ' O p i n i o n P u b l i q u e im Auftrag d e r Pariser R e g i e r u n g ein J a h r n a c h d e m A u s b r u c h von U n r u h e n in v e r s c h i e d e n e n französischen Vorstädten ( D e z e m b e r 2 0 0 5 ) zum T h e m a Gewalt durchführte. Die E r g e b n i s s e d e r U m f r a g e wurden bis h e u t e n i c h t veröffentlicht. Das sei d a r a u f zurückz u f ü h r e n , so R o s s i g n e u x , dass sie n i c h t d e n E r w a r t u n g e n der A u f t r a g g e b e r e n t s p r o c h e n h ä t t e n . Statt die Gewalt in den B a n l i e u e s zuvörderst a u f die W o h n v e r h ä l t n i s s e zurückzuf ü h r e n , h ä t t e n n ä m l i c h die B e f r a g t e n , die sich jeweils zur Hälfte aus d e r E i n w o h n e r s c h a f t als schwierig eingestufter Stadtbezirke u n d privilegierter Stadtviertel r e k r u t i e r t e n , a n d e r e G r ü n d e aufgezählt, allen voran die h o h e A r b e i t s l o s e n q u o t e u n t e r J u g e n d l i c h e n u n d d e n Rückzug der Eltern aus der Erziehung. U n t e r b r i n g u n g u n d Stadtpolitik rangierten d a g e g e n erst a n z e h n t e r u n d l e t z t e r S t e l l e . N u r 6 P r o z e n t d e r b e f r a g t e n P e r s o n e n h ä t t e n diese als die H a u p t u r s a c h e f ü r die Gewalt in d e n S t ä d t e n a n g e f ü h r t , u n d 17 P r o z e n t s ä h e n in d e r R e n o v i e r u n g der U n t e r k ü n f t e die L ö s u n g für das G e w a l t p r o b l e m . Die J o u r n a l i s t i n sah sich darin bestätigt, dass d e r B l i c k von Politik u n d W i s s e n s c h a f t a u f die f r a n z ö s i s c h e n Städte i m m e r n o c h d u r c h die E n g f ü h r u n g a u f W o h n v e r h ä l t n i s s e u n d Stadtpolitik verstellt

L e sondage sur les banlieues qui n'etait pas publiable ... Le g o u v e r n e m e n t avait c o m m a n d e ä l'Ifop u n e e n q u e t e . Les banlieusards ont mal r e p o n d u ..., in: C a n a r d e n c h a i n e , 1 3 . 8 . 2 0 0 8 , S . 4 . 48 Ebenda.

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Integration im kommunalen Raum: Bremen und Newcastle-upon-Tyne im Vergleich Gegensätzliche Entwicklungen scheinen die Einwanderungsgeschichte Großbritanniens und Westdeutschlands in der zweiten Hälfte des SO.Jahrhunderts zu prägen. Die Forschungsliteratur hat zum Teil sehr plakativ solche Unterschiede herausgearbeitet: deutsche Germanisierungspolitik versus britischen Multikulturalismus, befristeter Zugang von Arbeitskräften nach Westdeutschland versus offene Einwanderung nach Großbritannien oder deutsches nationalistisches Staatsangehörigkeitskonzept versus britische liberale Staatsbürgerschaft nach westeuropäischem Muster. 1 Während Politik und Gesellschaft in Großbritannien akzeptiert hätten, dass das Land ein Einwanderungsland mit kultureller Vielfalt sei, habe die Bundesrepublik Deutschland über Jahrzehnte verneint, ein Einwanderungsland zu sein. 2 Panikos Panayi zufolge lassen sich die unterschiedlichen politischen und gesellschaftlichen Strategien im Umgang mit Zuwanderung nur durch die Beobachtung von drei Schlüsselbereichen erschließen, die in den Jahrzehnten vor 1945 gründeten: 1. imperiale Traditionen, 2. langwährende Migrationsverhältnisse und Migrationsregime sowie 3. Staatsangehörigkeitsverhältnisse. 3 D e r hier angestrebte Vergleich der Einwandererbevölkerungen in B r e m e n und Newcastle-upon-Tyne muss solche weitreichenden Erörterungen über die Zuwanderungsgeschichte Deutschlands und Großbritanniens berücksichtigen, darf aber zugleich spezifische lokale Voraussetzungen und Bedingungen nicht vernachlässigen. Bremen und Newcastle sind zwei Städte, deren Einwanderungsgeschichte in der Forschung vernachlässigt wurde, die aber insofern Aufmerksamkeit verdienen, als in beiden Kommunen eine ausgeprägte regionale Identität auszumachen ist. Damit ist ein Element benannt, von dem zu erwarten steht, dass es Einfluss auf die Erfahrungen der jeweiligen Einwandererbevölkerung hatte. Die Region um Newcastle rühmt sich ihrer Weltoffenheit und ihrer Gastfreundschaft. 4 Für Bremen ist dagegen die Herausbildung einer spezifischen kommunalen Identität betont worden, die als Katalysator für Nationalismus und Xenophobie gewirkt habe. 5 Die begrenzte Reichweite solcher Einschätzungen zeigen neuere Entwicklungen: W ä h r e n d B r e m e n in den PISA-Studien 2000 und 2003 sehr schlechte Ergebnisse in Bezug auf die Bildung der Einwandererkinder erzielte, verdeutlichen Initiativen wie der „Stadtplan der Religionen" zu Beginn des 21. Jahrhunderts und die „Integrationswochen" 2008 und 2010 das weitreichende

1 Rogers Brubaker, Citizenship and N a t i o n h o o d in France and Germany, Cambridge, MA 1992; Adrian Favell, Philosophies o f Integration: I m m i g r a t i o n a n d the I d e a o f Citizenship in F r a n c e a n d Britain, Basingstoke 1998; Christian J o p p k e , I m m i g r a t i o n and the Nation-State: T h e U n i t e d States, Germany, and Great Britain, O x f o r d 1999; Karen Schönwälder, Einwanderung u n d ethnische Pluralität: politische E n t s c h e i d u n g e n u n d öffentliche D e b a t t e n in G r o ß b r i t a n n i e n u n d d e r B u n d e s r e p u b l i k von d e n 1 9 5 0 e r bis zu d e n 1 9 7 0 e i " J a h r e n , Essen 2 0 0 1 ; L e o Lucassen, T h e I m m i g r a n t T h r e a t : T h e Integration o f O l d a n d New Migrants in Western E u r o p e since 1 8 5 0 , LTrbana/Chicago 2 0 0 5 .

- Panikos Panayi, T h e Evolution o f Multiculturalism in Britain a n d Germany. A Historical Survey, in: J o u r n a l o f Multilingual a n d Multicultural D e v e l o p m e n t 25 ( 2 0 0 4 ) , H . 5 , S . 4 6 6 - 4 8 0 , h i e r S . 4 7 2 . 3 E b e n d a , S. 4 6 8 . 4 Nigel Todd, B l a c k o n Tyne: T h e B l a c k Presence o n Tyneside in the 1860s, in: North-East L a b o u r History Society J o u r n a l 21 ( 1 9 8 7 ) , S. 1 7 - 2 7 ; David R e n t o n , Colour Blind? Race and Migration in N o r t h East E n g l a n d since 1 9 4 5 , S u n d e r l a n d 2 0 0 7 . 5 Dieter K. Buse, LTrban a n d National Identity: B r e m e n , 1860—1920, in: J o u r n a l o f Social History 26 (1993), H.3, S.521-537.

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E n g a g e m e n t d e r Stadt f ü r die Z u w a n d e r e r b e v ö l k e m n g u n d d e r e n Integration. In Newcastle wird das j ä h r l i c h e „Mela-Festival" als eine beliebte Veranstaltung herausgestellt, die d a r a u f zielt, asiatische Kultur, Musik u n d Künste zu f ö r d e r n , w ä h r e n d in d e r Stadt zugleich ein Anstieg an rassistischer Diskriminierung zu b e o b a c h t e n ist u n d i m m e r m e h r rassistisch g e p r ä g t e Vorfälle verzeichnet werden. 6 Dieser Beitrag, d e r e i n e r a u s f ü h r l i c h e n Studie zum G e g e n s t a n d vorangeht 7 , strebt n a c h e i n e m Uberblick ü b e r Z u w a n d e r u n g u n d Integration auf lokaler E b e n e vor d e m Hinterg r u n d d e r Geschichte zweier g r u n d l e g e n d verschiedener Einwanderungsländer. 8 Zunächst wird dazu die A n w e r b u n g ausländischer Arbeitskräfte in W e s t d e u t s c h l a n d in d e n Blick g e n o m m e n , u m in d e r Folge n a c h d e n langfristigen Folgen des spezifischen westdeutschen Migrationsregimes f ü r d e n lokalen R a u m zu f r a g e n . Im Mittelpunkt stehen dabei die Erf a h r u n g e n türkischer Z u w a n d e r e r u n d d e r e n I n t e g r a t i o n im Arbeits-, W o h n u n g s - u n d Bildungsbereich. Diese Bereiche sind ausgewählt worden, weil von wissenschaftlicher Seite mit Daten des Sozio-oekonomischen Panels (SOEP) u n d der letzten PISA-Studie ( P r o g r a m m e f o r International Student Assessment) auf erhebliche P r o b l e m e d e r Integration hingewiesen w o r d e n ist: relativ h o h e Erwerbslosenquoten, niedrige W o h n q u a l i t ä t u n d schlechte Schulabschlüsse. 9 D e r Vergleich mit d e r südasiatischen Bevölkerung d e r Stadt Newcastle hat die F u n k t i o n , die f ü r B r e m e n g e w o n n e n e n Erkenntnisse e i n z u o r d n e n . 1 0

1. E r w e r b s t ä t i g k e i t Die A u f n a h m e von Z u w a n d e r e m auf d e m Arbeitsmarkt bildete in d e r Vergangenheit i m m e r e i n e n zentralen I n d i k a t o r f ü r d e r e n Integration. Ö k o n o m i s c h e E r w ä g u n g e n h a b e n nicht n u r viele Migranten dazu bewegt, n a c h d e m Zweiten Weltkrieg n a c h G r o ß b r i t a n n i e n u n d D e u t s c h l a n d zu k o m m e n . Sie sind d a r ü b e r h i n a u s ein zentrales E l e m e n t , das Alltag u n d E r f a h r u n g e n d e r M i g r a n t e n prägt. Wissenschaftliche U n t e r s u c h u n g e n h a b e n seit d e n 1960er J a h r e n hinsichtlich d e r Arbeitsmarktintegration von Z u w a n d e r e r n in b e i d e n L ä n d e r n

6

A n o o p Nayak, Race, Place a n d Globalization: Youth Cultures in a C h a n g i n g World, O x f o r d 2003, S.44f. 7 Sarah E. Hackett, Foreigners, Minorities, Integration: T h e Muslim I m m i g r a n t E x p e r i e n c e in Britain & Germany, Manchester [2012]. 8 D e n A n g a b e n des Office f o r N a t i o n a l Statistics (ONS) zufolge ist die indische, pakistanische u n d b a n g l a d e s c h i s c h e Bevölkerung Newcastles zwischen 1961 u n d 2001 v o n 1 2 0 2 auf 5 7 0 4 angewachsen. Es gilt allerdings zu berücksichtigen, dass diese Z a h l e n lediglich die P e r s o n e n einschließen, die in I n d i e n , Pakistan u n d Bangladesch g e b o r e n w u r d e n , nicht j e d o c h d e r e n N a c h k o m m e n . D e r tatsächliche U m f a n g d e r E i n w a n d e r e r b e v ö l k e r u n g war d a h e r zweifelsohne s c h o n i m m e r d e u t l i c h h ö h e r . G e m ä ß d e n A n g a b e n d e s Statistischen L a n d e s a m t e s B r e m e n l e b t e n im J a h r 2009 insgesamt 3 6 4 0 6 M e n s c h e n türkischer H e r k u n f t in B r e m e n . 9 A n d r e a s A m m e r m ü l l e r , P o o r B a c k g r o u n d or Low Returns? W h y I m m i g r a n t S t u d e n t s in G e r m a n y P e r f o r m so Poorly in t h e P r o g r a m m e f o r I n t e r n a t i o n a l S t u d e n t Assessment, in: E d u c a t i o n E c o n o m i c s 15 (2007), H.2, S.215-230; Peter D ö r s c h l e r / P a m e l a Irving Jackson, H o s t Nation L a n g u a g e Ability a n d I m m i g r a n t I n t e g r a t i o n in Germany: LTse of G S O E P to E x a m i n e L a n g u a g e as a n I n t e g r a t i o n Criterion, in: D e m o c r a c y a n d Security 6 (2010), H. 2, S. 147-182. 10 S a r a h E. Hackett, T h e Asian of the N o r t h : I m m i g r a n t E x p e r i e n c e s a n d the I m p o r t a n c e of Regional Identity in Newcastle u p o n Tyne d u r i n g the 1980s, in: N o r t h e r n History 46 (2009), H . 2 , S.293-311; dies., P e e r i n g A r o u n d the ,Velvet C u r t a i n of C u l t u r e ' : T h e E m p l o y m e n t a n d H o u s i n g of Newcastleupon-Tyne's Muslim I m m i g r a n t s , 1960s—1990s, in: Gerald M a c L e a n (Hrsg.), Britain a n d the Muslim World: Historical Perspectives, Newcastle-upon-Tyne 2011, S.222—237; dies., A L e a r n i n g Curve: T h e E d u c a t i o n of I m m i g r a n t s in Newcastle-upon-Tyne a n d B r e m e n f r o m the 1960s to t h e 1980s, in: Zvi B e k e r m a n / T h o m a s Geisen (Hrsg.), International H a n d b o o k of Migration, Minorities, a n d Education — LTnderstanding Cultural a n d Social D i f f e r e n c e s in Processes of L e a r n i n g , D o r d r e c h t 2011, S. 349—364.

Integration im kommunalen Raum 2 4 9

Aspekte wie Erwerbslosigkeit, rassistische Diskriminierung und geringes Qualifikationsniveau hervorgehoben. 11 Nichtsdestoweniger lassen sich grundlegende und tief verankerte Unterschiede zwischen Großbritannien und der Bundesrepublik Deutschland im Blick auf die Grundlagen der ökonomischen Integration ausmachen: Die „Gastarbeiter" sollten in Westdeutschland lediglich der temporären wirtschaftlichen Entlastung dienen. Die Anwerbung über die Bundesanstalt für Arbeit, die ausschließliche Orientierung an der Arbeitsfähigkeit der Zuwanderer und die zeitliche Befristung der Arbeitsverträge verdeutlichen das. 12 Und viele Erfahrungsberichte, wie zum Beispiel in Güney Dals „Wenn Ali die Glocken läuten hört" und Günter Wallraffs bahnbrechendem Werk „Ganz unten", haben eindrücklich die Erfahrung der Migranten geschildert, ausschließlich als temporäre Arbeitskräfte zur Schließung von Lücken am Arbeitsmarkt gesehen zu werden 13 - den Alltag von Isolierung, Orientierungslosigkeit, Vorurteilen und Rassismus. Die lokale Situation in Bremen bildete keine Ausnahme: In der Stadt war eine Handvoll Unternehmen angesiedelt, die in den 1960er und frühen 1970er Jahren „Gastarbeiter" anwarben. Dazu gehörten die beiden Schiffswerften AG Weser und Bremer Vulkan AG, die Bremer Woll-Kämmerei AG und der Klöckner Stahl- und Metallhandel. 14 Die Unternehmen waren sich einig, dass die Beschäftigung ausländischer Arbeitskräfte befristeter Natur und der finanzielle Aufwand für ihre Aufnahme minimal bleiben sollte: Die „Gastarbeiter" wurden mit Vokabelheften ausgestattet, die ausschließlich Wörter und Redewendungen enthielten, die sie an ihrer Arbeitsstelle benötigten; einige Unternehmen senkten die Kosten, indem sie türkische Arbeitskräfte bereits in der Türkei einarbeiteten, anstatt bis zu ihrer Ankunft in Bremen zu warten. Sorgen galten der Frage, ob „Gastarbeiter" bereits mit gesundheitlichen Beeinträchtigungen eintreffen könnten oder kurz nach ihrer Ankunft erkrankten und so die lokale Infrastruktur im Gesundheitswesen belasteten. 15 Bei einem Vergleich mit Newcastle wird sichtbar, wie stark dieses System die ökonomische Integration der Zuwanderer behinderte. Wie in vielen anderen britischen Städten, hat sich die indische, pakistanische und bangladeschische Bevölkerung Newcastles im Laufe der Zeit vorzugsweise als Kleinunternehmer selbstständig gemacht. 16 Ein Großteil dieser südasiatischen Einwanderer arbeitete als Handelsreisende, die an den Haustüren

11 Christoph M. Schmidt, Immigrant Performance in Germany: Labor Earnings of Ethnic German Migrants and Foreign Guest-Workers, in: The Quarterly Review of Economics and Finance 37 (1997), Anhang 1, S.379—397; Panikos Panayi, Ethnic Minorities in Nineteenth and Twentieth-Century Germany: Jews, Gypsies, Poles, Turks and Others, London 2000, S.221-224; William W. Daniel, Racial Discrimination in England, Harmondsworth 1968; Tariq Modood, Employment, in: ders. u.a. (Hrsg.), Ethnic Minorities in Britain: Diversity and Disadvantage, London 1997, S. 83—149. 1 2 Jürgen Fijalkowski, Gastarbeiter als industrielle Reservearmee?, in: Archiv für Sozialgeschichte 24 (1984), S. 399-456; Ulrich Herbert/Karin Hunn, Guest Workers and Policy on Guest Workers in the Federal Republic: From the Beginning of Recruitment in 1955 until its Halt in 1973, in: Hanna Schissler (Hrsg.), The Miracle Years: A Cultural History of West Germany, 1949-1968, Princeton 2001, S. 187-218. 13 Güney Dal, Wenn Ali die Glocken läuten hört, Berlin 1979; Günter Wallraff, Ganz unten: Mit einer Dokumentation der Folgen, Köln 1988. 14 Volkmar Leohold, Die Kämmeristen: Arbeitsleben auf der Bremer Woll-Kämmerei, Hamburg 1986; Diethelm Knauf/Helga Schröder, Fremde in Bremen: Auswanderer, Zuwanderer, Zwangsarbeiter, Bremen 1993; Hasan Qil, Anfänge einer Epoche, Berlin 2003. 15 Staatsarchiv Bremen, 4,124/3-643 Sozialhilfe für Ausländer und Staatenlose — Allgemeines, Bd.l, 1964—1972; Staatsarchiv Bremen, 7,2121/1-711 Anwerbung, Vermittlung und Ausbildung ausländische! Arbeiter 1970-1973. 16 Sheila Allen/Stuart Bentley/Joanna Bornat, Work, Race and Immigration, Bradford 1977; Modood, Employment, S. 83; Commission on the Future of Multi-Ethnic Britain, The Future of Multi-Ethnic Britain: The Parekh Report, London 2000, S.201-204.

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Kleidungsstücke auf Kredit verkauften, oder sie betrieben Einzelhandelsgeschäfte. In beiden Fällen waren sie auf den Kontakt und die Interaktion mit der einheimischen Bevölkerung angewiesen. Von Bedeutung war dabei nicht nur, dass die Kunden der lokalen Arbeiterklasse angehörten, sondern auch, dass diese Handelsreisenden in einem Feld tätig waren, das unter der britischen Arbeitsbevölkerung, insbesondere der im Nordosten, nicht unüblich war und somit nicht als ein spezifisches „ethnic business" galt. Des Weiteren ergaben sich für die Zuwanderer aus Indien, Pakistan und Bangladesch offenbar nur wenige Probleme bei dem Aufbau ihrer Unternehmen, sie nahmen keine finanzielle Unterstützung von außen oder Beratung für ihre unternehmerischen Vorhaben in Anspruch, sondern orientierten sich an erfolgreichen Unternehmensgründungen aus ihrem Umfeld. Viele dieser Männer waren nur so lange beispielsweise als Busfahrer oder Fabrikarbeiter tätig, bis sie genügend finanzielle Mittel für die Gründung eines Kleinunternehmens erwirtschaftet hatten. 17 Berufliche Selbstständigkeit war unter Angehörigen der Zuwandererbevölkerung in Deutschland keineswegs ausgeschlossen. Das zeigt eine Vielzahl wissenschaftlicher Studien. 18 Dennoch lassen sich erhebliche Unterschiede zwischen Newcastle und Bremen bzw. Großbritannien und Deutschland ausmachen. Erstens scheinen türkische Gewerbebetriebe in Bremen erst zu einem späteren Zeitpunkt entstanden zu sein als südasiatische Unternehmen in Newcastle. Während aus dem Ausland zugewanderte Unternehmer in Newcastle bereits in den 1980er Jahren ein weit verbreitetes Phänomen darstellten, traten sie in Bremen erst nach der Jahrtausendwende häufiger in Erscheinung. 19 Die berufliche Selbstständigkeit für Angehörige ethnischer Minderheiten in Bremen konnte mithin aufgrund der anfänglichen Einschränkungen durch das „Gastarbeiter"-System erst später umgesetzt werden. Zweitens unterschieden sich die Unternehmen, die in Newcastle und Bremen von Zuwanderern aufgebaut wurden, in ihrer Anlage. Die Gewerbebetriebe in Newcastle, wie in ganz Großbritannien, konnten erfolgreich einheimische und ethnische kulturelle Muster innerhalb des etablierten Rahmens des britischen Einzelhandels zusammenführen. Als Beispiel dafür mag das in Birmingham entstandene „Balti"-Curiygericht dienen, das für britische Kunden kreiert wurde. Für Deutschland wird dagegen nicht nur darauf hingewiesen, dass die Eröffnung von Döner-Schnellimbissen in den 1970er Jahren eine Möglichkeit bot, sich der Erwerbslosigkeit nach der Olpreiskrise und einer Rückkehr in die Türkei zu entziehen, sondern dass türkische Zuwanderer sich seither vermehrt dazu gezwungen sahen, in andere Bereiche auszuweichen, da der Verkauf türkischen Essens sich als immer weniger

1 7 Jon Gower Davies, The Evangelistic Bureaucrat. Α Study of a Planning Exercise in Newcastle upon Tyne, London 1972; John H. Taylor, The Half-Way Generation: A Study of Asian Youths in Newcastle upon Tyne, Windsor 1976. Diese Vorgehensweise hat sich durch Archivrecherchen und Interviews bestätigt. Siehe Tyne and Wear Archives Service (TWAS), MD.NC/162/1, Local Government and Racial Equality Sub-Committee of Corporate Joint Sub-Committee, 18.3.1983—17.7.1985. Black Business Development Project; City of Newcastle upon Tyne Economic Development Committee. Ethnic Minority Groups & Business Development, 4.3.1984; TWAS, MD.NC/614/2, Racial Equality Working Group, 18.1.1996—6.3.1997. LIA Newcastle, Minority Ethnic Businesses in Newcastle. Report ol Survey LTndertaken by Chief Executive's Department Newcastle City Council 1997. Zwischen Oktober 2004 und Juni 2010 wurden Interviews mit drei Generationen südasiatischer Einwanderer durchgeführt. 1 8 Amelie Constant/Klaus F. Zimmermann, The Making of Entrepreneurs in Germany: Are Native Men and Immigrants Alike?, in: Small Business Economics 26 (2006), H.3, S.279-300; Maria Kontos, Self-Employment Policies and Migrants' Entrepreneurship in Germany, in: Entrepreneurship and Regional Development 15 (2003), H.2, S. 119-135. 19 Kleine Anfrage der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen vom 21.4.2004. Wirtschaftsförderung für LTnternehmer und Existenzgründer mit Migrationshintergrund. Antwort des Senats vom 25.5.2004, Drucksache 16/264, Bremische Bürgerschaft, Landtag, 16. Wahlperiode und Mitteilung des Senats vom 25.5.2004. Das wirtschaftliche Potenzial von LTnternehmern und Existenzgründern mit Migrationshintergrund, Drucksache 16/262, 26.5. 2004, Bremische Bürgerschaft, Landtag, 16. Wahlperiode.

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rentabel herausstellte. 20 Innerhalb dieses Schemas stellte Bremen gewiss keine Ausnahme dar. 21 Drittens gibt es grundlegende Unterschiede hinsichtlich der Frage, warum südasiatische beziehungsweise türkische Unternehmen in Newcastle und Bremen gegründet wurden und wie sie geführt werden. Interviews mit Zeitzeugen belegen, dass viele türkische Unternehmer in Bremen sich aufgrund von Diskriminierungserfahrungen bei der Arbeitsuche für die Selbstständigkeit entschieden. 2 2 Obwohl in der Literatur vielfach behauptet wird, dass dies lange Zeit auch in Großbritannien der Fall war, haben Interviewte in Newcastle nicht davon berichtet. 23 Zudem hat es den Anschein, dass rassistische und religiöse Diskriminierungen oft mit darüber entschieden, wie die türkischen Unternehmen in Bremen geführt wurden. Einige der Interviewten lehnen es beispielsweise ab, türkische Frauen einzustellen, die ein Kopftuch tragen, oder sie beschränken sich ausschließlich auf den Verkauf hochwertiger Produkte und versuchen auf diese Weise ein größeres deutsches Klientel aufzubauen. Türkische U n t e r n e h m e r in Bremen mussten sich somit weitgehend von ihrer eigenen Bevölkerungsgruppe u n d Kultur lösen, um ökonomischen Erfolg zu erzielen.

2. D e r W o h n u n g s m a r k t Untersuchungen über die Wohnsituation von Zuwanderern in Deutschland betonen, dass diese von der Regierungspolitik vernachlässigt und bei der Vergabe von Sozialwohnungen benachteiligt worden seien, Vermieter sie diskriminierten und sie sich insgesamt mit einer anderen Wohnsituation konfrontiert sahen als die einheimische Bevölkerung. 24 Studien zu Großbritannien heben die ethnische Segregation und den Wohnungsmangel hervor. 25 Ausmachen lässt sich, dass viele Probleme hinsichtlich der Entwicklung der Wohnsituation von Zuwanderern in beiden Ländern gleichermaßen beobachtet werden können. Aber auch in diesem Feld hat die spezifische Situation der befristeten Anwerbung von „Gastarbeitern" in der Bundesrepublik langfristige Folgen, die zu klaren Unterschieden in der Wohnsituation zwischen Bremen u n d Newcastle führten. Erstens waren „Gastarbeiter" bei

20 Joyce

Marie Mushaben, Thinking Globally, Integrating Locally: Gender, Entrepieneuiship and Urban Citizenship in Germany, in: Citizenship Studies 10 (2006), H.2, S. 215; Roger Boyes/Dorte Huneke, Is it Easier to be a Turk in Berlin or a Pakistani in Bradford?, London 2004, S.21. 21 Antrag der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen. Stärkung von LTnternehmen und LTnternehmensgründungen mit migrantischem Hintergrund, Drucksache 16/810, 29.11.2005, Bremische Bürgerschaft, Landtag, 16. Wahlperiode. 22 Interviews mit türkischen Einwanderern, die Erfahrungen mit der Selbstständigkeit gesammelt haben, wurden zwischen Januar 2006 und August 2010 durchgeführt. 23 Susan Nowikowski, Snakes and Ladders: Asian Businesses in Britain, in: Robin Ward/Richard Jenkins (Hrsg.), Ethnic Communities in Business: Strategies for Economic Suraval, Cambridge 1984, S.149-165; Gozde Inal, Why Do Minorities Launch Businesses in Britain?, in: International Journal of Business and Globalisation 1 (2007), H.l, S.51-59. 2 4 John O'Loughlin, Chicago an der Ruhr Or What? Explaining the Location of Immigrants in European Cities, in: Günther Glebe/John O'Loughlin (Hrsg.), Foreign Minorities in Continental European Cities, Wiesbaden 1987, S.52-70; William A.V. Clark/Anita I. Drever, Residential Mobility in a Constrained Housing Market: Implications for Ethnic Populations in Germany, in: Environment and Planning A 32 (2000), H.5, S.833-846; Karen Schönwälder/Janina Söhn, Immigrant Settlement Structures in Germany: General Patterns and LTrban Levels of Concentration of Major Groups, in: LTrban Studies 46 (2009), H.7, S.1439-1460. 25 Philip Sane/Deborah Phillips/Richard Skellington, Ethnic Minority Housing: Explanations and Policies, Aldershot 1989; Ceri Peach, Does Britain Have Ghettos?, in: Transactions of the Institute of British Geographers 21 (1996), H . l , S.216-235; Deborah Phillips/Cathy Davis/Peter Ratcliffe, British Asian Narratives of Urban Space, in: ebenda 32 (2007), H.2, S.217-234.

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ihrer Ankunft in Deutschland, wie bereits erwähnt, der Auffassung, dass es sich um einen zeitlich befristeten Aufenthalt handeln würde. Aus diesem Grund sprachen sie ihrer Wohnsituation eine nur geringe Bedeutung zu und akzeptierten oft billige Unterkünfte von schlechter Qualität, um möglichst viel Geld in ihre Heimatländer überweisen zu können. Zweitens wurden die Behörden in Westdeutschland zu einem gewissen Grad davon überrascht, dass der Anwerbestopp von 1973 aufgrund von Familienzusammenführungen zu einem deutlichen Anstieg der ausländischen Bevölkerung und zu einem damit zusammenhängenden Wohnungsmangel führte. 26 Dabei wichen die Muster in Bremen nicht von denen andernorts in der Bundesrepublik ab. Die Unternehmen, die ausländische Arbeitnehmer einstellten, mussten angemessene Unterkünfte zur Verfügung stellen. 27 Für Bremen lassen sich zahllose Dokumente finden, die in aller Ausführlichkeit vom Kauf der Liegenschaften handeln, auf denen Baracken für „Gastarbeiter" errichtet werden sollten. Sie verweisen auf die Baurichtlinien und diskutieren die Perspektiven, die Arbeitskräfte nicht zu isolieren, sondern ihnen die Möglichkeit zu bieten, sich in ihrer Wohngegend zu integrieren. 28 Trotz dieser ernsthaften Versuche, einen gewissen Standard bei den Unterkünften für „Gastarbeiter" in Bremen zu entwickeln, ergaben sich rasch Schwierigkeiten: Beschwerden wegen der Uberbelegung, mangelndes Heizen, Schikanen, Bettenmangel, schlechtes Essen und unzureichende sanitäre Anlagen. 29 Hinzu traten Isolation und Segregation - Aspekte, die in Bremen Anfang der 1970er Jahre viel öffentliches Interesse auf sich zogen und vor allem um den Einsatz eines Wohnschiffes für „Gastarbeiter", die Casa Marina, kreisten. 30 Viele der türkischen Zuwanderer in Bremen lebten, entsprechend der Situation in der Bundesrepublik insgesamt, in überfüllten Wohnunterkünften von schlechter Qualität. Einem Bericht des Senats aus dem Jahr 1981 zufolge wohnten 83 Prozent aller Zuwanderer, deren Haushalt aus mindestens fünf Personen bestand, auf einer Fläche von unter 80 m 2 . Das galt im Vergleich für nur 19 Prozent der einheimischen Bevölkerung. Die Situation stellte sich für die türkischen Familien dabei als noch kritischer heraus, lebten doch 79 Prozent auf einer Fläche von unter 60 m 2 und 51,6 Prozent auf weniger als 40 m 2 . In diesem Bericht wird zudem hervorgehoben, dass nur 28 Prozent der Zuwanderer, die Anspruch auf eine Sozialwohnung hatten, diesen auch geltend machen konnten. 31 Die Kommunalverwaltung wies darüber hinaus auf den Modernisierungsbedarf der Wohnunterkünfte 26 Lutz Holzner, The Myth of Turkish Ghettos: Α Geographie Case Study of West German Responses Towards a Foreign Minority, in: The Journal of Ethnic Studies 9 (1982), H.4, S. 65-85; Jürgen Friedrichs, Ethnic Segregation in Cologne, Germany, 1984-94, in: Urban Studies 35 (1998), H.10, S.17451763. 27 Ulrich Herbert, A History of Foreign Labor in Germany, 1880—1980: Seasonal Workers, Forced Laborers, Guest Workers, Ann Arbor 1990, S.217f.; Panayi, Ethnic Minorities in Nineteenth and Twentieth Century Germany, S. 220 f. 28 Staatsarchiv Bremen, 7,2121/1-713 Sammlung von Schriftgut zu Personalmarketing, Beschäftigung und LTnterbringung von ausländischen Arbeitern, zur Stahlbauerschule und zu Auszubildenden und Lehrlingen 1944—1975; Staatsarchiv Bremen, 4,31/6-68 Gastarbeiterwohnungen an der Rablinghauser Landstraße in Rablinghausen 1970—1975; Staatsarchiv Bremen, 4,124/3-692 LTnterbringung von Ausländern 1972-1979. 29 Staatsarchiv Bremen, 4,130/4-250 Orts- und Wohnungshygiene — Wohnunterkünfte für ausländische Albeiter 1962-1975; Staatsarchiv Bremen, 7,2121/1-712 Sammlung von Schriftgut zur Beschäftigung, LTnterbringung und Lage der ausländischen Arbeiter auf dem Vulkan 1969—1981. 30 Gastarbeiter — ab ins Getto. Behörden wollen 200 Portugiesen in menschenleerem Hafengebiet ansiedeln, in: Weser Kurier, 7.8.1973; DGB kritisiert den Kauf des Gastarbeiter-Wohnschiffs, in: Bremer Nachrichten, 9.10.1973; Staatsarchiv Bremen, 4,13/4-122-10-02/14 Betreuung ausländischer Arbeitnehmer 1963-1975. 31 Der Senator für das Bauwesen, Wohnen in Bremen (Der Senator für das Bauwesen informiert, H.2), Bremen, Juni 1981, S.3f.

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hin. 3 2 Sowohl d e r Aspekt d e r Sozialwohnungen als auch j e n e r der Sanierung waren Gegenstand einer Reihe innovativer M a ß n a h m e n u n d Konzepte in B r e m e n , die die Zuwandererb e v ö l k e r u n g d e r Stadt b e t r a f e n . Sie w u r d e n g e b ü n d e l t in d e r „Konzeption zur Integration d e r ausländischen A r b e i t n e h m e r u n d i h r e r F a m i l i e n a n g e h ö r i g e n im L a n d e B r e m e n " vom J u n i 1979. 33 O b w o h l sich in B r e m e n keine Ghettoisierung wie in d e n USA b e o b a c h t e n ließ, gab es in einigen Stadtteilen e i n e n h o h e n Anteil von Zuwandererfamilien. Bereits in d e n 1980er J a h r e n wurde d e r rasche Anstieg des Migrantenanteils, i n s b e s o n d e r e von T ü r k e n , aufmerksam verfolgt. 34 Auch die südasiatische Bevölkerung in Newcastle hat sich im Laufe d e r Zeit vermehrt in bestimmten Teilen d e r Stadt z u s a m m e n g e f u n d e n , m i t u n t e r in ü b e r f ü l l t e n B e h a u s u n g e n mit schwierigen W o h n b e d i n g u n g e n . D e n n o c h zeigt sich ein i n h ä r e n t e r Unterschied zwischen B r e m e n u n d Newcastle: W ä h r e n d sich die südasiatische Bevölkerung in Newcastle zunächst vor allem daran orientierte, dass das jeweilige Stadtviertel erschwinglichen W o h n r a u m bot, wählte die türkische Bevölkerung in B r e m e n i h r e n Wohnsitz in d e n Stadtteilen, in d e n e n sich die o b e n g e n a n n t e n A r b e i t g e b e r b e f a n d e n . Diejenigen, die z u m Beispiel im Westen d e r Stadt lebten, waren h ä u f i g in d e r H a f e n g e g e n d beschäftigt, d i e j e n i g e n in d e n östlichen Stadtteilen a r b e i t e t e n in d e r Regel f ü r Daimler-Benz o d e r d e n Elektronikhersteller N o r d m e n d e , diejenigen in B r e m e n - N o r d h a t t e n oft bei d e r B r e m e r Vulkan AG o d e r d e r B r e m e r Woll-Kämmerei AG Arbeit g e f u n d e n . 3 5 W ä h r e n d in Newcastle also die W o h n l a g e im V o r d e r g r u n d stand, bildete in B r e m e n d e r S t a n d o r t d e r I n d u s t r i e b e t r i e b e das s t r u k t u r i e r e n d e E l e m e n t . Dies v e r b a n d sich mit U n t e r s c h i e d e n in b e i d e n Städten hinsichtlich d e r O r i e n t i e r u n g d e r Migrantenbevölker u n g e n am Erwerb von H a u s e i g e n t u m . Hausbesitz u n d w o h n r ä u m l i c h e U n a b h ä n g i g k e i t s c h e i n e n f ü r südasiatische Migranten in Newcastle ein wesentliches Ziel gewesen zu sein, wie eine in d e n 1970er J a h r e n d u r c h g e f ü h r t e Studie u n d v e r f ü g b a r e A r c h i v d o k u m e n t e belegen. 3 6 In B r e m e n dagegen entschieden sich türkische Einwanderer erst deutlich später f ü r d e n Kauf von Immobilien, selbst u n t e r Berücksichtigung d e r Tatsache, dass d e r Anteil an Hausbesitzern in D e u t s c h l a n d generell n i e d r i g e r lag als in G r o ß b r i t a n n i e n u n d Gesamteuropa. 3 7 Interviews, die in B r e m e n d u r c h g e f ü h r t w u r d e n , u n t e r s t ü t z e n die von Amelie F. Constant, Rowan Roberts u n d Klaus F. Z i m m e r m a n n entwickelte These, wonach d e r Besitz

32

M o d e r n i s i e r u n g s m a ß n a h m e n im Ortsteil L i n d e n h o f mit d e m Ziel, f ü r d e u t s c h e u n d ausländische Mieter b e s s e r e n W o h n r a u m zu s c h a f f e n , B r e m i s c h e Bürgerschaft, Stadt, 1 1 . W a h l p e r i o d e , 11.Sitzung, 7.12.1984. 33 D e r S e n a t d e r F r e i e n H a n s e s t a d t B r e m e n , K o n z e p t i o n zur I n t e g r a t i o n d e r a u s l ä n d i s c h e n Arbeitn e h m e r u n d i h r e r F a m i l i e n a n g e h ö r i g e n i m L a n d e B r e m e n , J u n i 1979. 34 Hans-Ewald S c h n u r r / W i e b k e B l u m e , Räumlich-strukturelle Analyse d e r A u s l ä n d e r k o n z e n t r a t i o n in d e r Stadt B r e m e n , in: Statistische Monatsberichte (Freie Hansestadt B r e m e n ) 34 (1982), H.10, S . 3 0 9 327; K i n d e r im Vorschulalter u n d A u s l ä n d e r a n t e i l e in d e r Stadt B r e m e n im J a n u a r 1993 n a c h Stadtteilen, in: e b e n d a 46 (1994), H . 2 / 3 , S.36f. 35 Hans-Ewald S c h n u r r , Die Segregation d e r a u s l ä n d i s c h e n B e v ö l k e r u n g in B r e m e n , in: Statistische M o n a t s b e r i c h t e (Freie H a n s e s t a d t B r e m e n ) 35 (1983), H . 1 0 , S.245-252; ders., A u s l ä n d e r n a c h Ortsteilen d e r Stadt B r e m e n , in: e b e n d a 37 (1985), H . 7 , S. 146-148. 36 Davies, T h e Evangelistic B u r e a u c r a t ; Taylor, T h e Half-Way G e n e r a t i o n ; Hackett, P e e r i n g A r o u n d the ,Velvet C u r t a i n of C u l t u r e ' . Die einzige A u s n a h m e u n t e r d e r südasiatischen Bevölkerung in Newcastle b i l d e t e n die B e n g a l e n . Siehe TWAS, M D . N C / 1 6 2 / 1 , Local G o v e r n m e n t a n d Racial Equality Sub-Committee of C o r p o r a t e J o i n t Sub-Committee, 18.3.1983—17.7.1985; Director of Housing. Housing the Bengali C o m m u n i t y in the I n n e r West E n d , 24.5.1984; Director of E n v i r o n m e n t a l Health. T h e Bengali C o m m u n i t y in t h e I n n e r West E n d of Newcastle, 31. 5.1984. 37 F r a n z j o s e f Kemper, R e s t r u c t u r i n g of H o u s i n g a n d E t h n i c Segregation: R e c e n t D e v e l o p m e n t s in Berlin, in: U r b a n Studies 35 (1998), H . 1 0 , S. 1765-1789, h i e r S.1769; S c h ö n w ä l d e r / S ö h n , I m m i g r a n t S e t t l e m e n t Structures in Germany, S. 1451.

254 Sarah Hackett

von Wohnungen Indikator für eine Bindung an das Aufnahmeland ist.38 Noch aktueller sind die Erkenntnisse von Sule Ozüekren und Ebru Ergoz-Karahan, die davon sprechen, dass mit der Entscheidung für eine dauerhafte Niederlassung seit den 1980er Jahren ein Anstieg der Zahl von Hausbesitzern türkischer Herkunft in Deutschland zu verbuchen ist. Sie stellen außerdem die These auf, dass sich Hausbesitz und Unternehmensgründung parallel entwickelten. 39 Viele der Befragten hatten sich erst in den 1990er Jahren zum Kaufeines Hauses entschlossen, für einige lag die Umsetzung dieses Ziels zum Zeitpunkt des Interviews noch in der Zukunft. 40 Die späte Orientierung am Immobilienbesitz verhinderte nicht die Entstehung von ethnisch geprägten Straßen und Stadtteilen in Bremen. Wie auch in Newcastle findet sich in bestimmten Stadtteilen inzwischen eine Vielzahl an Moscheen, ethnischen Lebensmittelgeschäften sowie durch Einwanderer geprägte Jugendzentren. Bestimmte Gebiete in beiden Städten, die anfangs entweder aus finanziellen Gründen oder aufgrund der Nähe zum Arbeitsplatz für Zuwanderer besonders attraktiv waren, entwickelten durch die Herausbildung einer spezifischen ethnischen Identität weiterhin eine hohe Anziehungskraft. 41 Der Hauptunterschied zwischen Newcastle und Bremen liegt darin, dass sich diese wohnräumlichen Muster in Bremen, bedingt durch die anlänglichen Einschränkungen des „Gastarbeiter"-Systems, erst deutlich später herausgebildet haben.

3. B i l d u n g

Bei der Betrachtung der Integrationssituation hat der Bildungsbereich in Deutschland sowohl auf politischer als auch auf akademischer Ebene seit den 1960er Jahren die meiste Aufmerksamkeit auf sich gezogen. 42 Die Forschungsliteratur betont, dass Schülerinnen und Schüler aus Migrantenfamilien sich vermehrt in den am wenigsten angesehenen Schulen wiederfinden, beim Ubergang in das System der beruflichen Ausbildung benachteiligt werden und viele von ihnen es nicht schaffen, einen Schulabschluss zu erlangen. 43

3 8 Amelie

F. Constant/Rowan Roberts/Klaus F. Zimmermann, Ethnic Identity and Immigrant Homeownership, in: Urban Studies 46 (2009), H.9, S. 1879-1898. 39 Sule Ozüeki en/Ebru Ergoz-Karahan, Housing Experiences of Turkish (Im)migrants in Berlin and Istanbul: Internal Differentiation and Segregation, in: Journal of Ethnic and Migration Studies 36 (2010), H.2, S.257-274, hier S.266. 40 Zwischen J a n u a r 2006 und August 2010 wurden Interviews mit Mitgliedern der türkischen Gemeinschaft in Bremen durchgeführt. 41 Mit der Al t u n d Weise, in der türkische Gemeinschaften in bestimmten Gebieten ein Zugehörigkeitsgefühl schaffen, beschäftigen sich: Ayse C;igl;n . Constraining Metaphors and the Transnationalisation of Spaces in Berlin, in: Journal of Ethnic and Migration Studies 27 (2001), H.4, S. 601—613; Patricia Ehrkamp, Placing Identities: Transnational Practices and Local Attachments of Turkish Immigrants in Germany, in: ebenda 31 (2005), Η. 2, S. 345-364. 42 Dies zeigt sich in Bremen im Umfang der amtlichen Korrespondenz zu diesem Thema seit den 1960er"Jahren. Siehe zum Beispiel: Staatsarchiv Bremen, 4,111/5-2277 Beschulung der Kinder ausländischer Arbeitnehmer — Regelung in Bremen: Durchführung (Grundsatzfragen, Einzelfälle) 1962— 1971; Staatsarchiv Bremen, 4,111/5-2268 Beschulung der Kinder ausländischer Arbeitnehmer — KMKRundschreiben (Mitteilungen, Beschlüsse), B d . l , 1964-1971; Staatsarchiv Bremen, 4,124/3-5 Planung in Bremen — Konzeption, Bd. 2, 1986. 43 Thomas Faist, From School to Work: Public Policy and Underclass Formation among Young Turks in Germany during the 1980s, in: International Migration Review 27 (1993), H.2, S.306—331; Regina Τ. Riphahn, Cohort Effects in the Educational Attainment of Second Generation Immigrants in Germany: An Analysis of Census Data, in: J o u r n a l of Population Economics 16 (2003), H.4, S.711—737; J a n i n a Söhn/Veysel Ozean, The Educational Attainment of Turkish Migrants in Germany, in: Turkish Studies 7 (2006), H . l , S.101-124.

Integration im kommunalen Raum 255

A n d e r s als bei d e n T h e m e n Arbeit u n d W o h n e n k o n n t e n die H a u p t u n t e r s c h i e d e im Bild u n g s b e r e i c h im Hinblick auf die J u g e n d l i c h e n aus Z u w a n d e r e r f a m i l i e n in B r e m e n u n d Newcastle auf d e r E b e n e d e r integrationspolitischen Konzepte u n d M a ß n a h m e n , nicht a b e r bei d e n Leistungen o d e r d e m H a n d e l n d e r Z u w a n d e r e r selbst b e o b a c h t e t werden. F ü r die d e u t s c h e Situation besteht i n s o f e r n Konsens, als darauf verwiesen wird, dass Staat u n d K o m m u n e n sehr langsam auf d e n Anstieg d e r Zahl von S c h ü l e r i n n e n u n d Schülern aus Zuwandererfamilien reagierten. Weil d e r Aufenthalt von „Gastarbeitern" in Westdeutschland ursprünglich n u r befristet sein sollte u n d nicht absehbar war, dass das Bildungssystem von d e r Z u w a n d e r u n g b e t r o f f e n sein würde, ist das nicht ü b e r r a s c h e n d . Die Situation in D e u t s c h l a n d erweist sich a u c h deshalb als komplex, weil d e r Bildungsbereich d e r Länderh o h e i t obliegt u n d j e d e s B u n d e s l a n d j e n e bildungspolitischen M a ß n a h m e n d u r c h s e t z e n kann, die es f ü r angemessen erachtet. Die beiden deutschen Bundesländer, d e r e n Regelungen im Bildungssystem g e g e n ü b e r Schülern aus Z u w a n d e r e r f a m i l i e n oft als gegensätzlich a n g e s e h e n w e r d e n , sind Bayern u n d Berlin. In d e n 1970er J a h r e n setzte Bayern seinen Schwerpunkt auf das Erlernen d e r Muttersprachen u n d betonte vornehmlich die Probleme d e r Integration. Berlin u n t e r n a h m im gleichen Zeitraum d e n Versuch, die Schüler auf ein e Z u k u n f t in D e u t s c h l a n d vorzubereiten. A n d e r e B u n d e s l ä n d e r k o m b i n i e r t e n w i e d e r u m beide Modelle u n d setzten sowohl auf die F ö r d e r u n g des Deutschen als auch d e r Muttersprachen. 4 4 D e r bildungspolitische Ansatz des L a n d e s B r e m e n lag j e n e m Berlins n ä h e r . Hauptziel war es, die Schüler in die deutsche Gesellschaft zu integrieren. In d e r zweiten Hälfte d e r 1970er J a h r e f ü h r t e das L a n d B r e m e n beispielsweise eine Reihe von M a ß n a h m e n d u r c h , u m das Ziel d e r Integration zu erreichen. 4 5 Dazu g e h ö r t e n die W e r b u n g f ü r Kindertagesstätten bei Einwandererfamilien o d e r zusätzlicher D e u t s c h u n t e r r i c h t . Es gab allerdings a u c h einige M a ß n a h m e n , die d e n Zweck v e r f o l g t e n , die K i n d e r auf eine m ö g l i c h e Rückk e h r in die H e i m a t l ä n d e r vorzubereiten. Sie zielten vor allem darauf, die Kenntnisse ü b e r M u t t e r s p r a c h e n u n d H e r k u n f t s k u l t u r e n zu vertiefen. Damit stand B r e m e n nicht allein, wie die Beispiele Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen u n d B a d e n - W ü r t t e m b e r g zeigen. 4 6 I m Laufe d e r Zeit k o n z e n t r i e r t e n sich die politischen M a ß n a h m e n in B r e m e n i m m e r weiter auf die Integration von Schülern aus Einwandererfamilien in die deutsche Gesellschaft. Einem Bericht des Senats vom September 1980 zufolge 4 7 sollte vornehmlich d a n a c h gestrebt w e r d e n , die Möglichkeiten des Erwerbs d e r d e u t s c h e n S p r a c h e zu verbessern, u m f ü r die J u g e n d l i c h e n aus Einwandererfamilien die C h a n c e n zu e r h ö h e n , einen qualifizierten Schulabschluss zu erlangen. 4 8 D a r ü b e r h i n a u s wurde bestimmt, dass d e r Anteil an Schüler i n n e n u n d Schülern aus M i g r a n t e n f a m i l i e n in e i n e r Schule o d e r in einer Klasse nicht

44

Ray Rist, O n the E d u c a t i o n of Guest-Worker C h i l d r e n in G e r m a n y : A Comparative Study of Policies a n d P r o g r a m s in Bavaria a n d Berlin, in: T h e School Review 87 (1979), H . 3 , S.242-268; T h e o d o r H a n f , E d u c a t i o n in a Cultural Lag: T h e Case of Germany, in: I n t e r n a t i o n a l J o u r n a l of E d u c a t i o n a l R e s e a r c h 35 (2001), H . 3 , S.255-268. 45 A n t w o r t d e s Senats zur k l e i n e n A n f r a g e d e r Fraktion d e r FDP v o m 1.3.1977. Kinder ausländischer A r b e i t n e h m e r , D r u c k s a c h e 9 / 4 8 4 (Drs. 9 4 4 5 ) , 25.4.1977, B r e m i s c h e B ü r g e r s c h a f t , L a n d t a g , 9.Wahlperiode. 46 Barry M c L a u g h l i n / P e t e r Graf, Bilingual E d u c a t i o n in West Germany: R e c e n t D e v e l o p m e n t s , in: Comparative E d u c a t i o n 21 (1985), H . 3 , S.247f.; Eric Beck, L a n g u a g e Rights a n d Turkish Children in Germany, in: P a t t e r n s of P r e j u d i c e 33 (1999), H . 2 , S.3-12, h i e r S.8. 47 Bericht ü b e r die Lage d e r s c h u l p f l i c h t i g e n K i n d e r v o n A u s l ä n d e r n , D r u c k s a c h e 1 0 / 3 0 0 , 1.9.1980, B r e m i s c h e Bürgerschaft, L a n d t a g , 10. W a h l p e r i o d e . 48 Richard D. A l b a / J o h a n n H a n d l / W a l t e r Müller, Ethnische LTngleichheit im d e u t s c h e n Bildungssystem, in: Kölner Zeitschrift f ü r Soziologie u n d Sozialpsychologie 46 (1994), S.209-227; Susanne Worbs, T h e S e c o n d G e n e r a t i o n in G e r m a n y : B e t w e e n S c h o o l s a n d L a b o r M a r k e t , in: I n t e r n a t i o n a l M i g r a t i o n Review 37 (2003), H.4, S.1011-1038.

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über 20 Prozent liegen solle. Informationsbroschüren für die Eltern in deren Muttersprachen wurden verteilt, Anträge auf Kindergeld durften nur noch bewilligt werden, wenn nachgewiesen worden war, dass die Kinder der Schulpflicht nachgingen. Veränderungen betrafen auch die Schulen selbst. Dazu gehörten die zusätzliche Unterstützung von Schülern, deren Deutschkenntnisse nicht ausreichten, um am normalen Schulunterricht teilzunehmen, sowie die Einführung von Vorbereitungsklassen mit dem Ziel, eine langfristige Integration zu fördern. Im Fokus stand zudem das Bemühen, den Anteil der Schülerinnen und Schüler aus Einwandererfamilien an Gymnasien zu erhöhen. 49 Die städtischen Behörden in Newcastle folgten ganz anderen bildungspolitischen Prämissen: Sie orientierten sich sowohl an den Bedürfnissen temporärer Arbeitsmigration als auch dauerhafter Einwanderung. Zudem blieben die Maßnahmen im Ordnungsrahmen nationaler Richtlinien. Dies wurde erstmals in den 1960er Jahren deutlich, als die Stadt einen auf strikte Anpassung gerichteten Ansatz vertrat: Der Schwerpunkt lag auf dem Erwerb des Englischen, in Erwägung gezogen wurde die Durchsetzung eines Verteilungsschlüssels, der sicherstellen sollte, dass der Migrantenanteil in den einzelnen Schulen und Klassenräumen nicht über einem Drittel lag. Derartige Maßnahmen setzten in den 1960er und 1970er Jahren viele andere britische Städte ebenfalls durch. 50 In den 1980er Jahren wurde dieser auf strikte Anpassung gerichtete Ansatz sowohl auf nationaler Ebene als auch in Newcastle durch einen multikulturellen Ansatz abgelöst. Insbesondere die bildungspolitischen Maßnahmen der zweiten Hälfte der 1980er Jahre beeinflusste der 1985 veröffentlichte Swann-Report, der auch unter dem Titel „Education for All" bekannt ist. Der Bericht vertrat die Ansicht, dass Schülerinnen und Schüler in einem multikulturellen Umfeld unterrichtet werden sollten und die Trennung von einheimischen und zugewanderten Kindern und Jugendlichen schädlich sei. 51 In Newcastle führte dieses Umdenken zu einer Förderung der Sprachen der Einwandererkinder sowie von muttersprachlichen Lehrern und zum Kampf gegen Rassismus in den Schulen. 52 Auch in diesem Falle orientierte sich Newcastle an den Maßnahmen und Richtlinien, die andernorts in Großbritannien eingeführt wurden. 53

4 9 Joachim

Fi ick/Gert Wagner, Economic and Social Perspectives of Immigrant Children in Germany, in: Edda Currle/Tanja Wunderlich (Hrsg.), Deutschland, ein Einwanderungsland? Rückblick, Bilanz und neue Fragen, Stuttgart 2001, S. 299—326; Cornelia Kristen/Nadia Granato, The Educational Attainment of the Second Generation in Germany Social Origins and Ethnic Inequality, in: Ethnicities 7 (2007), H.3, S.343-366. 50 Zu Newcastle siehe TWAS, MD.NC/149, Commonwealth Immigrants Working Group of Planning Committee, 19. 9. 1966—6. 5. 1968. Immigrant Pupils in Schools, 5. 12. 1967. Zu den politischen Maßnahmen anderer Städte siehe Henry Miller, Race Relations and Schools in Great Britain, in: Phylon 27 (1966), H.3, S.247-267; George A. Male, Multicultural Education and Education Policy: The British Experience, in: Comparative Education Review 24 (1980), H.3, S.291-301. 51 Terry S. Chivers, Race and Culture in Education. Issues Arising from the Swann Committee Report, Windsor 1987; Gajendra K. Verma, Diversity and Multicultural Education: Cross-cutting Issues and Concepts, in: Gajendra K. Veima/Christopher Bagley/MadanJha (Hrsg.), International Perspectives on Educational Diversity and Inclusion. Studies from America, Europe and India, Abingdon 2007, S.21-30. 52 TWAS, MD.NC/162/2, Local Government and Racial Equality Sub-Committee of corporate Joint Sub-Committee, 18.9.1985—15.7.1987, Mother-Tongue Teaching Report on the Schools Language Survey conducted in Newcastle-upon-Tyne Schools, 18.9.1985; The Swann Report, 18.9.1985; Monitoring of Racial Incidents in Schools, 18.3.1987; Strategies for Combating Racism — Head Teachers' Courses, 18.3.1987. 53 Gajendra K. Verma/Douglas Darby, Immigrant Policies and the Education of Immigrants in Britain, in: Pirkko Pitkänen/Devorah Kalekin-Fishman/G^yendra Κ Verma (Hrsg.), Education and Immigration: Settlement Policies and Current Challenges, London 2002, S.ll—47; Humayun Ansari, „The Infidel Within": Muslims in Britain since 1800, London 2004, S.318-320.

Integration im kommunalen Raum 257

Sowohl in Newcastle als a u c h in B r e m e n wurde m i t h i n seit d e n 1960er J a h r e n eine Vielzahl an M a ß n a h m e n zur Integration d u r c h Bildung d u r c h g e f ü h r t . W ä h r e n d zu Beg i n n in B r e m e n , d e m b u n d e s d e u t s c h e n T r e n d e n t s p r e c h e n d , die T e i l h a b e von K i n d e r n d e r „Gastarbeiter" a m Bildungssystem f ü r ein u n t e r g e o r d n e t e s P r o b l e m g e h a l t e n wurde, stellte sich die K o m m u n a l v e r w a l t u n g in Newcastle von A n f a n g an auf eine d a u e r h a f t e Niederlassung u n d Integration d e r südasiatischen Schüler ein. Die Frage, wie auf die steig e n d e Zahl d e r t ü r k i s c h e n S c h ü l e r i n n e n u n d S c h ü l e r d e r zweiten G e n e r a t i o n bildungspolitisch zu r e a g i e r e n sei, ü b e r f o r d e r t e die B r e m e r K o m m u n a l p o l i t i k zunächst. 5 4 Daraus ergaben sich erheblich größere Probleme als in a n d e r e n Bereichen; d e n n w ä h r e n d türkische Einwanderer in B r e m e n u n d im gesamten Bundesgebiet die Möglichkeit hatten, ihre eigen e n Arbeits- u n d W o h n u n g s m u s t e r h e r a u s z u b i l d e n , w a r e n türkische S c h u l k i n d e r o h n e g r ö ß e r e eigene H a n d l u n g s s p i e l r ä u m e e i n e r v o r g e g e b e n e n Palette an bildungspolitischen Richtlinien u n d M a ß n a h m e n ausgesetzt. Die B e d e u t u n g des Bildungsbereichs in B r e m e n lässt sich auch aus der e n o r m e n komm u n a l p o l i t i s c h e n Aufmerksamkeit in d e n v e r g a n g e n e n J a h r z e h n t e n ablesen. Interviews zeigten, dass viele d e r Migranten das deutsche Bildungssystem zwar nicht gänzlich verstand e n h a t t e n , die türkische Bevölkerung in B r e m e n j e d o c h sehr eindringlich die essentielle B e d e u t u n g von Bildung f ü r d e n Erfolg u n d die Integration i h r e r Kinder betonte. 5 5 Die B i l d u n g v o n K i n d e r n aus e t h n i s c h e n M i n d e r h e i t e n in D e u t s c h l a n d h a t d u r c h die PISAStudien unlängst a u c h auf i n t e r n a t i o n a l e r E b e n e A u f m e r k s a m k e i t auf sich gezogen. D e u t s c h l a n d schnitt, sowohl in Bezug auf deutsche K i n d e r als a u c h auf N a c h k o m m e n d e r Z u w a n d e r e r f a m i l i e n , insgesamt deutlich u n t e r d e m OECD-Durchschnitt ab, w o d u r c h eine hitzige politische u n d wissenschaftliche Debatte in Gang gesetzt wurde. 5 6 Bezüglich B r e m e n sind die b e i d e n Studien aus d e n J a h r e n 2000 u n d 2003 zu d e m Schluss g e k o m m e n , dass E i n w a n d e r e r k i n d e r i h r e n d e u t s c h e n M i t s c h ü l e r n im Bereich d e r L e s e k o m p e t e n z , d e r mathematischen Kenntnisse u n d des Gebrauchs der deutschen Sprache hinterherhinken. 5 7 U n t e r d e n G r ü n d e n f ü r das schlechte Abschneiden Deutschlands sollte das verspätete Erfüllen d e r Bedürfnisse von S c h ü l e r i n n e n u n d Schülern aus Einwandererfamilien nicht a u ß e r Acht gelassen werden. 5 8

54

Zu A n g a b e n bezüglich d e r w a c h s e n d e n Anzahl a n S c h ü l e r n aus E i n w a n d e r e r f a m i l i e n in B r e m e n siehe Statistisches L a n d e s a m t B r e m e n , Schulbesuch u n d Schulerfolg ausländischer Schüler (Statistische M o n a t s b e r i c h t e d e r F r e i e n H a n s e s t a d t B r e m e n , 30 [April 1978]) u n d Staatsarchiv B r e m e n , 4 , 1 1 1 / 5-2398 A l l g e m e i n e Schulstatistik, vor allem öffentliche b e r u f l i c h e S c h u l e n , private u n d staatliche ber u f l i c h e S c h u l e n , S c h u l e n des Gesundheitswesens: K l a s s e n f r e q u e n z e n , Klassen- u n d S c h ü l e r z a h l e n , A u s l ä n d e r a n t e i l ; A b s o l v e n t e n p r o g n o s e d e r a l l g e m e i n e n ö f f e n t l i c h e n u n d privaten S c h u l e n , Schülerz a h l p r o g n o s e n , K l a s s e n f r e q u e n z e n , B d . l , 1989—1990. 55 Zwischen J a n u a r 2006 u n d August 2010 w u r d e n Interviews mit Mitgliedern d e r t ü r k i s c h e n G e m e i n schaft in B r e m e n d u r c h g e f ü h r t . 56 A m m e r m ü l l e r , P o o r B a c k g r o u n d or Low Returns?; M a n u e l Siegel t, Schulische Bildung von M i g r a n t e n in Deutschland, N ü r n b e r g 2008. 57 Manfred Prenzel/Jürgen Baumert/Werner Blum/Rainer Lehmann/Detlev Leutner/Michael N e u b r a n d u . a . , PISA 2003: D e r zweite Vergleich d e r L ä n d e r in D e u t s c h l a n d — Was wissen u n d k ö n n e n j u g e n d l i c h e ? , M ü n s t e r 2005, S . 2 6 7 - 2 9 8 . 58 C o r n e l i a Kiisten, E t h n i c D i f f e r e n c e s in E d u c a t i o n a l P l a c e m e n t : T h e Transition f r o m P r i m a r y to S e c o n d a i y Schooling ( M a n n h e i m e r Z e n t r u m f ü r Europäische Sozialforschung [MZES], Arbeitspapiere, 32 [2000]); Sylke Viola S c h n e p f , I m m i g r a n t s ' E d u c a t i o n a l Disadvantage: A n E x a m i n a t i o n Across Ten C o u n t r i e s a n d T h r e e Surveys, in: J o u r n a l of P o p u l a t i o n E c o n o m i c s 21 (2007), H . 3 , S.527—545.

2 5 8 Sarah Hackett

4 . Fazit

Die Literatur hat in Bezug auf Deutschland hervorgehoben, dass die Integration der Zuwanderer verzögert worden sei, weil die langfristigen Folgen der nur als temporär vorgestellten Zuwanderungen nicht erkannt worden seien. 59 Der Fall Bremen verdeutlicht, dass die Erfahrungen von türkischen Zuwanderern tatsächlich erheblich durch die Nachwirkungen des „Gastarbeiter"-Systems beeinflusst und geprägt wurden. Im Vergleich zu Newcastle sind Segregation u n d Isolierung im Arbeits- u n d Wohnungsbereich erst spät erkannt u n d als politische Aufgabe verstanden worden. Im Bildungsbereich sorgte die Unsicherheit über die Zukunft türkischer Familien in einem Deutschland, das sich nicht als Einwanderungsland verstand, für Verunsicherungen u n d Hemmnisse bei der Frage, welche Richtlinien am geeignetsten und dringlichsten seien. Dies bedeutet j e d o c h nicht, dass die lokalen Behörden in Bremen die wachsende türkische Migrantenbevölkerung nicht wahrnahmen und aus diesem Grund keinen Versuch unternahmen, sie angemessen zu unterstützen und zu versorgen. Tatsächlich belegen verfügbare Archivdokumente genau das Gegenteil; es wurde seit den 1960er J a h r e n ein klarer Schwerpunkt auf die Integration der „Gastarbeiter" in Bremen gelegt. Die Dokumente beziehen sich auf den Arbeits-, Wohnungs- u n d Bildungsbereich sowie auf Aspekte wie Sprache u n d gesellschaftliche Beziehungen. Insgesamt gibt es Hinweise darauf, dass die Integration eindeutig als ein dringliches politisches Thema wahrgenommen wurde. 60 Auch gab es ein Bewusstsein für die Situation der „Gastarbeiter" im Bundesgebiet insgesamt u n d dafür, auf welche Weise andere Städte und Bundesländer die Integration als politische und gesellschaftliche Aufgabe angingen. 6 1 Die Presse, wie auch die vielfältigen gesellschaftlichen Initiativen, die in dem Versuch gestartet wurden, Integration zu fördern, spielten dabei eine bedeutende Rolle. 62 Es kam sogar so weit, dass die Bremer Vorgehensweise in ganz Deutschland Anerkennung fand. 6 3

Herbert, A History of Foreign Labor in Germany; Stephen Castles, Migrants and Minorities in PostKeynesian Capitalism: The German Case, in: Malcolm Cross (Hrsg.), Ethnic Minorities and Industrial Change in Europe and North America, Cambridge 1992, S.36—54; Joppke, Immigration and the NationState. 6 0 Siehe zum Beispiel Staatsarchiv Bremen, 4,111/5-253 Durchführung des Unterrichts für Kinder ausländischer Arbeitnehmer — Berichte, Meldungen und Anfragen der Schule Schmidtstraße 1969— 1976; Staatsarchiv Bremen, 7,2121/1-712 Sammlung von Schriftgut zur Beschäftigung, Unterbringung und Lage der ausländischen Arbeiter auf dem Vulkan 1969—1981; Staatsarchiv Bremen, 4,124/ 3-644 Sozialhilfe für Ausländer und Staatenlose — Allgemeines, Bd. 2a 1973; Staatsarchiv Bremen, 4,124/3-650 Arbeitsgemeinschaft ausländischer Arbeiter (AGaA) 1974; Staatsarchiv Bremen, 4,124/ 3-649 Sozialhilfe für Ausländer und Staatenlose — Allgemeines, Bd. 6, 1979—1980; Staatsarchiv Bremen, 4,111/7-254 Studienkolleg Bremen - Sonderkurs für Gastarbeiterkinder 1979-1983. 61 Staatsarchiv Bremen, 4,124/3-694 Ausländische Arbeitskräfte in Deutschland, Bd. 1, 1960-1963; Staatsarchiv Bremen 4,111/5-2290 Beschulung der Kinder ausländischer Arbeitnehmer — Allgemeines (1955), Bd.l, 1964-1971; Staatsarchiv Bremen, 4,124/3-697 Ausländische Arbeitskräfte in Deutschland, Bd.4, 1971-1974; Staatsarchiv Bremen 4,124/3-9 Außerschulische Jugendarbeit, Bd.l, 1979-1981; Staatsarchiv Bremen, 4,124/3-5 Planung in Bremen — Konzeption, Bd. 2, 1986. 62 14000 Gastarbeiter in Bremen. Die Quote liegt weiter unter Bundesdurchschnitt — Integration mit relativ wenig Schwierigkeiten, in: Bremer Bürgerzeitung, 24.9.1971; „Gleiche Rechte einräumen". Bürgerschaft fordert Programm zur Integration der Gastarbeiter, in: Bremer Nachrichten, 5.10.1973; Staatsarchiv Bremen, 4,124/3-650 Arbeitsgemeinschaft ausländischer Arbeiter (AGaA) 1974; Staatsarchiv Bremen, 4,124/3-22 Neustrukturierung der Sozialarbeit für ausländische Familien, Bd.3, 1981. 63 Bremen will Gastarbeiterkindern besseren LTnterricht anbieten, in: Frankfurter Rundschau, 11.4.1978; Die soziale Zeitbombe tickt nicht überall. Bremens Schule an der Schmidtstraße als Modell für die Integration, in: Stuttgarter Zeitung, 21.9.1979. 59

Integration im kommunalen Raum 259

Anders als die Literatur über westdeutsche Integrationspolitik insgesamt zu vermitteln sucht, hat sich Bremen in den 1960er und 1970er Jahren nicht blauäugig auf das Thema Immigration eingelassen. Trotz allem gibt es keinen Zweifel daran, dass das „Gastarbeiter"-System und seine Nachwirkungen einen langfristigen Einfluss auf das Handeln und die Erfahrungen der türkischen Zuwandererbevölkerung in Bremen hatten. Als zentral erwies sich dabei, dass die integrationspolitischen Bemühungen des Bremer Senats in den 1960er und 1970er Jahren innerhalb des einschränkenden Handlungsrahmens des „Gastarbeiter"-Systems unternommen wurden. Während die Kommunalverwaltung in Newcastle die dauerhafte Niederlassung der südasiatischen Einwanderer als gegeben ansah, mussten die Initiativen in Bremen scheitern, weil die Zuwanderung der „Gastarbeiter" für ein temporäres Phänomen gehalten wurde. Allerdings hat Bremen weitaus früher als andere Bundesländer die Einwanderungssituation anerkannt.

Abkürzungen

AA AAPD Abt. ACMT ACS a.D. AdG ADR AdsD AEF AfS AG AGA AGaA AJ AK a.M. AMAE AML a.N. ANAP ANBA apl. Art. ASCT AST

Auswärtiges Amt Akten zur Auswärtigen Politik der Bundesrepublik Deutschland Abteilung Archivo Central del Ministerio de Trabajo Archivio Centrale dello Stato außer Dienst Archiv der Gegenwart Archives Departementales du Rhone Archiv der sozialen Demokratie Academia Espanola de Formacion Archiv für Sozialgeschichte Arbeitsgruppe/Aktiengesellschaft Archivo General de la Administracion Arbeitsgemeinschaft ausländischer Arbeiter Arhivjugoslavije Arbeitskieis am Main Archivo del Ministerio de Asuntos Exteriores Archives Municipales de la Ville de Lyon am Neckar Associazione Nazionale Addestramento Professionale Amtliche Nachrichten der Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung außerplanmäßig Artikel Archivio Storico della Cittä di Torino Archivio di Stato di Torino

BA BArch BAMF BAVAV

Bundesanstalt für Arbeit (1969-2004) Bundesarchiv Bundesamt für Migration und Flüchtlinge Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung (1952-1969) Band Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände Bundesverband der Deutschen Industrie besonders betreffs Bestand Emigrationszentrum Verona Bund der Heimatvertriebenen und Entrechteten Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (Schweiz) Bremen International Graduate School of Social Sciences Bundeskanzleramt Blatt Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung

Bd. BDA BDI bes. betr. BEV BHE BIGA BIGSSS BK Bl. BMA

2 6 2 Abkürzungen

BMBF BMI BMWi BOCE BOE BPA BRD BV bzw.

B u n d e s m i n i s t e r i u m f ü r Bildung u n d F o r s c h u n g B u n d e s m i n i s t e r i u m des I n n e r n B u n d e s m i n i s t e r i u m f ü r Wirtschaft Boletin Oficial de las Cortes Espanolas Boletin Oficial del Estado Bundespresseamt Bundesrepublik Deutschland Bundesvorstand beziehungsweise

ca. CAC CDU CNHI CO CRIS CSU

circa C e n t r e des Archives C o n t e m p o r a i n e s (Fontainebleau) Christlich-Demokratische U n i o n (Deutschlands) Cite nationale de l'histoire de l'immigration Colorado C e n t r o di Ricerche Industriali e Sociali Christlich-Soziale U n i o n

DBK DBT DDR Dep. ders./dies. DGB d.h. Diss. DITIB DK DKI DM Dok. DP dpa

Deutsche Bischofskonferenz D e u t s c h e r Bundestag Deutsche Demokratische Republik Departamento d e r s e l b e / d i e s e l b e (n) D e u t s c h e r Gewerkschaftsbund das heißt Dissertation Diyanet I§leri T ü r k Islam Birligi (Türkisch-Islamische U n i o n d e r Anstalt f ü r Religion e.V.) Deutsche Kommission Deutsche Kommission in Italien Deutsche Mark Dokument Displaced Person Deutsche Presse-Agentur

EG EG DU em. e.V. EWG

Europäische Gemeinschaft Entwicklungsgesellschaft Duisburg m b H emeritiert e i n g e t r a g e n e r Verein E u r o p ä i s c h e Wirtschaftsgemeinschaft

f. FAS FAZ FES ForBe

folgende F o n d s d'Action Sociale F r a n k f u r t e r Allgemeine Zeitung Friedrich-Ebert-Stiftung Forschungsinstitut f ü r Bürgerschaftliches E n g a g e m e n t

GGLF GGS GMH

Gewerkschaft G a r t e n b a u , Land- u n d Forstwirtschaft Gemeinschaftsgrundschule Gewerkschaftliche M o n a t s h e f t e

Abkürzungen 2 6 3

GTB

Gewerkschaft Textil-Bekleidung

H.

Heft

HDZ hrsg./Hrsg.

Hrvatska demokratska zajednica (Kroatische Demokratische Union) herausgegeben/Herausgeber

i.Br. ICEM IEE IG IG B S E IG CPK IGBE ILO IMIS IOM IRO i.Ts.

im Breisgau Intergovernmental Committee for E u r o p e a n Migration Instituto Espanol de Emigracion Industriegewerkschaft Industriegewerkschaft Bau-Steine-Erden Industriegewerkschaft Chemie-Papier-Keramik Industriegewerkschaft Bergbau und Energie International L a b o u r Organization Institut für Migrationsforschung u n d Interkulturelle Studien International Organization for Migration International Refugee Organization im Taunus

IWF

Internationaler Währungsfonds

Jg·

Jahrgang

KFN KGS KMK

Kriminologisches Forschungsinstitut Niedersachsen Kooperative Gesamtschule Kultusministerkonferenz

LKW

Lastkraftwagen

MA ML MLPS MTIN-DGCEE MZES

Massachusetts Ministero del Lavoro Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale Ministerio de Trabajo e Inmigracion - Direccion General de la Ciudadania Espanola en el Exterior Mannheimer Zentrum für Europäische Sozialforschung

N.U.R.E.C NGG NOS NPD Nr. NS NWDR

Network on Urban Research in the E u r o p e a n Union Gewerkschaft Nahrung-Genuss-Gaststätten Nederlandse O m r o e p Stichting Nationaldemokratische Partei Deutschlands Nummer Nationalsozialismus Nordwestdeutscher Rundfunk

o.D. OECD OEEC ONI ONS OSE

ohne Datum Organization for Economic Co-operation and Development Organization for European Economic Co-operation Office National d'Immigration Office for National Statistics Organizacion Sindical Espanola

2 6 4 Abkürzungen

PA/AA PCI PISA

Politisches Archiv des Auswärtigen Amts Partito Comunista Italiano Programme for International Student Assessment

RAA Ref.

Regionale Arbeitsstellen zur Förderung von Kindern und Jugendlichen aus Zuwandererfamilien Referat

RFA

Repüblica Federal de Alemania

S. SBZ Sekr. SFR Sign. SLPM SNEC SOEP soFid SPD SpG SZ Tab. taz TWAS

Seite Sowjetische Besatzungszone Sekretariat Sozialistische Föderative Republik (Jugoslawien) Signatur Service de Liaison et de Promotion des Migrants Servicio Nacional de Encuadramiento y Colocaciön Sozio-oekonomisches Panel Sozialwissenschaftlicher Fachinformationsdienst Sozialdemokratische Partei Deutschlands Sozialpolitische Gesprächsrunde Süddeutsche Zeitung Tabelle Die Tageszeitung Tyne and Wear Archives Service

u. a. UEG UN UNRRA USA usw. u.U.

und andere/unter anderem Unione Emigrati in Germania United Nations United Nations Relief and Rehabilitation Administration United States of America und so weiter unter Umständen

VfZ vgl.

Vierteljahrshefte für Zeitgeschichte vergleiche

WBG wiss. WP WSI

Wissenschaftliche Buchgesellschaft wissenschaftlich Wahlperiode Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliches Institut

ζ. B. ZDF ZEGK zus. ζ. Z.

zum Beispiel Zweites Deutsches Fernsehen Zentrum für Europäische Geschichts- und Kulturwissenschaften zusammen zur Zeit

Die Autorinnen und Autoren dieses Bandes

Marcel Berlinghoff, Dr. phil., Wiss. Mitarbeiter am Historischen Seminar, Zentrum für Europäische Geschichts- und Kulturwissenschaften (ZEGK) der Universität Heidelberg; veröffentlichte u.a.: L'arret de la politique d'immigration de travail en France et en Allemagne et ses repercussions sur l'image des etrangers, in: CNHI (Hrsg.), A chacun ses etrangers? En France et en Allemagne, de 1871 ä aujourd'hui, Paris 2009, S. 101-105; Between Emancipation a n d Defence: the Failure of the Commission's Attempt to Concert a C o m m o n E u r o p e a n Immigration Policy, in: L ' E u r o p e en Formation. J o u r n a l of Studies on European Integration and Federalism (2009), Nr.353/354, S.183-195; Der deutsche Anwerbestopp in seinem europäischen Kontext, in: Dittmar Dahlmann/Margit Schulte Beerbühl (Hrsg.), Perspektiven in der Fremde? Arbeitsmarkt und Migration von der Frühen Neuzeit bis in die Gegenwart, Essen 2011, S. 407-428. Frank Caestecker, Ph.D., Professor für Geschichte am University College Gent/Belgien; veröffentlichte u.a.: Alien Policy in Belgium, 1840-1940. The Creation of Guest Workers, Refugees and Illegal Aliens, O x f o r d / N e w York 2000; als Hrsg. zus. mit Bob Moore: Refugees from Nazi-Germany and the Liberal States in Europe, 1933-1939, O x f o r d / N e w York 2010. Anna Caroline Cöster, Dr. phil., Wiss. Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Vergleichende Kultur· u n d Sozialanthropologie an der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt (Oder); veröffentlichte u.a.: Die Situation der Roma nach der EU-Osterweiterung am Beispiel der Slowakischen Republik, in: Max Matter (Hrsg.), Die Situation der R o m a u n d Sinti nach der EU-Osterweiterung, Göttingen 2005, S. 113-125; Minderheiten - Mehrheiten, Interkulturelle Beziehungen in Geschichte und Gegenwart, in: Bohemia. Zeitschrift f ü r Geschichte u n d Kultur der böhmischen L ä n d e r 48 (2008), S. 237-242; E h r e n m o r d in Deutschland, Marburg 2009; als Hrsg. zus. mit Max Matter: Fremdheit und Migration. Kulturwissenschaftliche Perspektiven für Europa, Marburg 2011; „Gefährlich fremd?" Zur Wahrnehm u n g der muslimischen Minderheit in der deutschen Öffentlichkeit, in: ebenda, S. 57-76. Sarah Hackett, BA (Hons), M.A., Ph.D., Senior Lecturer in E u r o p e a n History an der University of S u n d e r l a n d / G r o ß b r i t a n n i e n ; veröffentlichte u.a.: T h e Asian of the North: Immigrant Experiences a n d the Importance of Regional Identity in Newcastle u p o n Tyne during the 1980s, in: Northern Histoiy 46 (2009), S. 293-311; Peering Around the „Velvet Curtain of Culture": The Employment and Housing of Newcastle-upon-Tyne's Muslim Immigrants, 1960s-1990s, in: Gerald MacLean (Hrsg.), Britain and the Muslim World: Historical Perspectives, Newcastle 2011, S. 222-237; A Learning Curve: The Education of Immigrants in Newcastle-upon-Tyne and Bremen from the 1960s to the 1980s, in: Zvi B e k e r m a n / T h o m a s Geisen (Hrsg.), International H a n d b o o k of Migration, Minorities, and Education - Understanding Cultural and Social Differences in Processes of Learning, Dordrecht 2011, S. 349-364; Foreigners, Minorities, Integration: T h e Muslim Immigrant Experience in Britain and Germany, Manchester [2012]. Axel Kreienbrink, Dr. phil., Leiter des Forschungsfeldes I „Internationale und irreguläre Migration, Islam, Demographie, Forschungstransfer" der Forschungsgruppe des Bundes-

2 6 6 Die Autorinnen und Autoren dieses Bandes

amtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF) in Nürnberg; veröffentlichte u.a.: Einwanderungsland Spanien - Migrationspolitik zwischen Europäisierung und nationalen Interessen, Frankfurt a.M. 2004; zus. mit Annette Sinn/Hans Dietrich von Loeffelholz: Illegal aufhältige Drittstaatsangehörige in Deutschland, Nürnberg 2006; als Hrsg. zus. mit Petra Bendel: Kanada und Deutschland - Migration und Integration im Vergleich, Nürnberg 2008; zus. mit Luis Calvo Saigado/Maria Jose Fernandez Vicente/Carlos Sanz Diaz/Gloria Sanz Lafuente: Historia del Instituto Espanol de Emigraciön. La politica migratoria exterior de Espana y el IEE del Franquismo a la Transiciön, Madrid 2009; als Hrsg. zus. mit Tatjana Baraulina/Andrea Riester: Potenziale der Migration zwischen Afrika und Deutschland, Nürnberg 2011. Karolina Novinscak, M.A., Doktorandin am Fachbereich Südosteuropäische Geschichte der Freien Universität Berlin und Wiss. Mitarbeiterin des Forschungsprojektes „BayernKroatien transnational" (Bayerischer Forschungsverbund ForMig „Migration und Wissen") am Lehrstuhl für Geschichte Südost- und Osteuropas der Universität Regensburg; veröffentlichte u.a.: From „Yugoslav Gastarbeiter" to „Diaspora-Croats" - Policies and Attitudes towards Emigration in the Socialist Federal Republic of Yugoslavia and the Republic of Croatia, in: Clelia Caruso/Jenny Pleinen/Lutz Raphael (Hrsg.), Postwar Mediterranean Migration to Western Europe: Legal and Political Frameworks, Sociability and Memory Cultures, Frankfurt a.M. 2008, S. 125-143; The Recruiting and Sending of Yugoslav „Gastarbeiters" to Germany. Between Socialist Demands and Economic Needs, in: Ulf Brunnbauer (Hrsg.), Transnational Societies, Transtemtorial Politics. Migrations in the (Post-)Yugoslav Area, 19 Λ -2Γ' Centuries, München 2009, S.121-143; Gekommen um zu gehen? Transnationale Lebensverläufe und Grenzen ihrer statistischen Erfassung am Beispiel deutschkroatischer (Re-)Migration, in: Ulf Brunnbauer/Karolina Novinscak/Christian Voss (Hrsg.), Gesellschaften in Bewegung. Emigration aus und Immigration nach Südosteuropa in Vergangenheit und Gegenwart, München 2011, S. 93-123. Jochen Oltmer, Dr. phil. habil., Apl. Professor für Neueste Geschichte und Vorstand des Instituts für Migrationsforschung und Interkulturelle Studien (IMIS) der Universität Osnabrück; veröffentlichte u.a.: Migration und Politik in der Weimarer Republik, Göttingen 2005; als Hrsg.: Kriegsgefangene im Europa des Ersten Weltkriegs, Paderborn 2006; als Hrsg. zus. mit David Feldman und Leo Lucassen: Paths of Integration. Migrants in Western Europe (1880-2004), Amsterdam 2006; als Hrsg. zus. mit Ute Frevelt: Europäische Migrationsregime, Themenheft von „Geschichte und Gesellschaft", 35 (2009); als Hrsg. zus. mit Klaus J. Bade/Pieter C. Emmer/Leo Lucassen: Enzyklopädie Migration in Europa vom 17. Jahrhundert bis zur Gegenwart, Paderborn 3 2010 (engl. Ausgabe: The Encyclopedia of Migration and Minorities in Europe: From the Seventeenth Century to the Present, Cambridge 2011); Migration im 19. und 20.Jahrhundert (Enzyklopädie deutscher Geschichte, Bd. 86), München 2010. Grazia Prontera, Dr. phil., Postdoktorandin am Lehrstuhl für Europäische Zeitgeschichte der Universität Salzburg; veröffentlichte u.a.: Una Memoria interrotta. Lotte contadine e nascita della democrazia. II Salento 1944—1951, Lecce 2004; Italiani a Wolfsburg. Die Monatszeitschrift der italienischen Jugendlichen in Wolfsburg 1972 bis 1975, in: Silke Flegel (Hrsg.), Wahl und Wagnis Migration, Berlin 2007, S.233-241; The Migration Experience of Italien Workers in the Federal Republic of Germany in Post-war Years, in: Clelia Caruso/Jenny Pleinen/Lutz Raphael (Hrsg.), Postwar Mediterranean Migration to Western Europe, Frankfurt a.M. 2008, S. 151-170; Partire, tornare, restare? L'esperienza migratoria dei lavoratori italiani nella Repubblica Federale Tedesca nel secondo dopoguerra,

Die Autorinnen und Autoren dieses Bandes 267

Mailand 2009; Fonti e metodologia per la storia delle migrazioni italiane del secondo dopoguerra, in: Societä e Storia, 2010, Nr.127, S.149-156. Christoph A. Rass, Dr. rer. pol. habil., Privatdozent und Verwalter der Professur für Neueste Geschichte sowie Mitglied des Instituts für Migrationsforschung und Interkulturelle Studien (IMIS) der Universität Osnabrück; veröffentlichte u.a.: „Menschenmaterial": Deutsche Soldaten an der Ostfront. Innenansichten einer Infanteriedivision 1939-1945, Paderborn 2003; Bilaterale Wanderungsabkommen und die Entwicklung eines internationalen Arbeitsmarktes in Europa 1919-1974, in: Ute Frevert/Jochen Oltmer (Hrsg.), Europäische Migrationsregime, Themenheft von „Geschichte und Gesellschaft", 35 (2009), S.98-134; Sampling Military Personnel Records: Data Quality and Theoretical Uses of Organizational Process Generated Data, in: Historical Social Research 34 (2009), S. 172-196; Westeuropäische Industriestaaten und transnationaler Arbeitsmarkt im 20.Jahrhundert. Nationale Strategien in einem internationalen Handlungsfeld, in: Rolf Walter (Hrsg.), Geschichte der Arbeitsmärkte, Stuttgart 2009, S. 287-312; Institutionalisierungsprozesse auf einem internationalen Arbeitsmarkt. Bilaterale Wanderungsverträge in Europa 1919-1974, Paderborn 2010. Roberto Sala, Dr. phil., Postdoktorand am Max-Weber-Kolleg für kultur- und sozialwissenschaftliche Studien der Universität Erfurt; veröffentlichte u.a.: als Hrsg.: La collettivitä italiana in Europa dagli anni 1970 ai giorni nostri, Themenheft von „Studi Emigrazione" 42 (2005), H. 160; zus. mit Giovanna Massariello Merzagora: Radio Colonia. Emigrati italiani in Germania scrivono alia radio, Turin 2008; als Hrsg. zus. mit Oliver Janz: Dolce Vita? Das Bild der italienischen Migranten in Deutschland, Frankfurt a.M. 2011; Fremde Worte. Medien für „Gastarbeiter" in der Bundesrepublik im Spannungsfeld von Außen- und Sozialpolitik, Paderborn 2011. Carlos Sanz Diaz, Dr., Assistent (profesor ayudante doctor) am Departamento de Historia Contemporänea der Universidad Complutense de Madrid; veröffentlichte u.a.: als Hrsg.: Alemania, pais de acogida de la emigraciön espanola, Themenheft von „Migraciones & Exilios" 7 (2007); zus. mit Luis Calvo Saigado/Maria Jose Fernandez Vicente/Axel Rreienbrink/Gloria Sanz Lafuente: Historia del Instituto Espanol de Emigraciön: La politica migratoria exterior en Espana y el IEE del Franquismo a la Transiciön, Madrid 2009; „Illegale", „Halblegale", „Gastarbeiter". Die irreguläre Migration aus Spanien in die Bundesrepublik Deutschland im Kontext der deutsch-spanischen Beziehungen 1960-1973, Berlin 2010; La fuerza de la union. Sociabilidad, culturas politicas y acciön colectiva en la primera generaciön de emigrantes espanoles en Alemania (1960-1973), in: Ana Fernandez Asperilla (Hrsg.), Gente que se mueve. Cultura politica, acciön colectiva y emigraciön espanola, Madrid 2010, S. 139-193. Bettina Severin-Barboutie, Dr. phil., Wiss. Mitarbeiterin am Historischen Institut der Universität Gießen und Lehrbeauftragte an der Universität Straßburg; veröffentlichte u.a.: Französische Herrschaftspolitik und Modernisierung. Verwaltungs- und Verfassungsreformen im Großherzogtum Berg (1806-1813), München 2008; Für das Vaterland. Versuche zur Abschüttlung der französischen Herrschaft im Königreich Westfalen (1809), in: Veit Veltzke (Hrsg.), Für die Freiheit - gegen Napoleon. Ferdinand von Schill, Preußen und die deutsche Nation, Köln 2009, S.177-199; Universitäten, in: Winfried Speitkamp (Hrsg.), Handbuch der hessischen Geschichte, Bd. 2: Bildung, Kunst und Kultur in Hessen 18061945, Marburg 2010, S.47-97; Entre ideal et realite. L'histoire comparee face aux sources, in: Sophie Baby/Michelle Zancarini-Fournel (Hrsg.), Histoires croisees. Reflexions sur la comparaison internationale en histoire, Paris 2010, S. 75-86.

268 Die Autorinnen und Autoren dieses Bandes

Olga Sparschuh, M.A., Wiss. Mitarbeiterin am Arbeitsbereich Neuere Geschichte/Zeitgeschichte des Friedrich-Meinecke-Instituts der Freien Universität Berlin; veröffentlichte u.a.: Die W a h r n e h m u n g von Arbeitsmigranten aus dem Mezzogiorno in deutschen u n d norditalienischen Großstädten, in: Oliver J a n z / R o b e r t o Sala (Hrsg.), Dolce Vita. Das Bild der Italiener in der Bundesrepublik, Frankfurt a.M. 2011, S. 95-115; Labour Migration within the European Economic Community during the Miracle Years. Converging Debates a n d Policies?, in: Matthieu Osmont u.a. (Hrsg.), Pour une lecture historique de l'europeanisation au XX e siecle/Europeanisation in the 20 th century. The Historical Lens, (Euroclio/ Etudes et documents), Brüssel 2011, S.151-166. Jan Philipp Sternberg, Dr. phil., Redakteur der Mediengruppe Madsack in Berlin; veröffentlichte u . a . : Fernweh verwalten. Staatliche u n d kirchliche Auswanderer-Beratungsstellen nach dem Zweiten Weltkrieg, in: J o c h e n Oltmer (Hrsg.), Migration steuern u n d verwalten. Deutschland vom späten 19.Jahrhundert bis zur Gegenwart, Göttingen 2003, S. 345-376; zus. mit Katja Roeckner: Kaufrausch Berlin, Berlin 2011; Auswanderungsland Bundesrepublik. Denkmuster u n d Debatten in Politik u n d Medien 1945-2010, Paderborn 2012; zus. mit Katja Roeckner: Berlin atomar, Berlin 2012. Dietrich Thränhardt, Dr. rer. soc., em. Professor für Politikwissenschaft der Universität Münster; veröffentlichte u.a.: Geschichte der Bundesrepublik Deutschland, Frankfurt a.M. 1996; Europe - A New Immigration Continent, Münster 1996; als Hrsg.: Migration im Spannungsfeld von Globalisierung u n d Nationalstaat, Wiesbaden 2003; als Hrsg. zus. mit Uwe Hunger: Entwicklung und Migration, Münster 2008; als Hrsg.: Einbürgerung. Rahmenbedingungen, Motive und Perspektiven des Erwerbs der deutschen Staatsangehörigkeit, Bonn 2008; zus. mit J e r o e n Doomemik/Rey Koslowski: The Battle for the Brains. Why Immigration Policy is not Enough to Attract the Highly Skilled, Washington 2009; als Hrsg. zus. mit Michael Bommes: National Paradigms of Migration Research, Göttingen 2010. Oliver Trede, Dr. (des.) phil., Lehrbeauftragter an der Universität Osnabrück u n d Wiss. Mitarbeiter im Projekt „Labor Unions and the Civic Integration of Immigrant Workers", Cornell University/Hans Böckler Stiftung, 2009-2012; veröffentlichte: Misstrauen, Regulation u n d Integration. Gewerkschaften u n d Migration in der Bundesrepublik Deutschland u n d in Großbritannien in den 1950er bis 1970er J a h r e n , Diss. Köln 2009. Eric Vanhaute, Ph.D., Professor für Geschichte an der Universität Gent/Belgien; veröffentlichte u.a.: zus. mit Cormac O Gräda u n d Richard Paping: W h e n the Potato Failed. Causes a n d Effects of the ,Last' European Subsistence Crisis, 1845-1850, Turnhout 2007; zus. mit I. Devos u n d Τ. Lambrecht: Making a Living: Family, Income and Labour (Rural Economy a n d Society in North-Western Europe, 500-2000), Turnhout 2012. Jenni Winterhagen, Μ.Α., Wiss. Mitarbeiterin am Forschungsinstitut für Bürgerschaftliches Engagement (ForBe) der Humboldt Universität zu Berlin; promoviert über kroatische M i g r a n t e n g e m e i n d e n u n d transnationales Engagement von Einwanderern an der Bremen International Graduate School of Social Sciences (BIGSSS); veröffentlichte u.a.: zus. mit Florian Bieber: Erst der Staat, dann die Nation: Staats- und Nationsbildung in Montenegro, in: Südost-Europa 57 (2009), S. 2—24; Prinzip Wahlheimat: Wie integrationsunwillig sind die deutschen Parteien?, in: Forum Recht. Das rechtspolitische Magazin für Uni u n d soziale Bewegungen 29 (2011), S.14f.; Migration und Entwicklung im ländlichen Raum - ein jugoslawisches Beispiel, in: Raumplanung. Fachzeitschrift für Raumplanung (2011), Nr.155, S . 9 4 98.