Das moderne Asylrecht: Völkerrecht und Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland [1 ed.] 9783428446629, 9783428046621

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Schriften zum Völkerrecht Band 67

Das moderne Asylrecht Völkerrecht und Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland

Von

Hans-Ingo von Pollern

Duncker & Humblot · Berlin

Hans-Ingo von Pollern / Das moderne Asylrecht

Schriften zum Völkerrecht

Band 67

Das moderne Asylrecht Völkerrecht und Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland

Von Dr. Hans-Ingo von Pollern

DUNCKER & HUMBLOT / BERLIN

D 21 Alle Rechte vorbehalten © 1980 Duncker & Hurnblot, Berlin 41 Gedruckt 1980 bei Color-Druck, Berlin 49 Printed in Gerrnany ISBN 3 428 04662 5

Vorwort In den letzten Jahren ist aufgrund der weltweiten Zunahme der Flüchtlings­ zahlen die Frage des Asylrechts, der Schutz vor politischer Verfolgung, immer stärker in den Blickpunkt der Öffentlichkeit gerückt. Anfang 1978 gab es nach einer Schätzung des US-Komitees für Flüchtlinge in Washington etwa 13,24 Millionen Flüchtlinge auf der Welt: 3,44 Millionen Flüchtlinge in Afrika; 598 622 in lateinamerikanischen Ländern; 6,33 Millionen in Asien; 194 731 in Europa; 2,68 Millionen im Nahen Osten, hier vor allem im Südlibanon (vgl. FR Nr. 63 vom 29.3.1978, S. 2; AWR-Bulletin 17, 1979, 37). Man hat deshalb zu Recht das 20. Jahrhundert als das Jahrhundert der Flüchtlinge bezeichnet. Bereits seit dem Zweiten Weltkrieg bemühen sich internationale Organisationen auf weltweiter und regionaler Ebene durch eine Weiterentwicklung des humani­ tären Völkerrechts, diese Jahrhundertaufgabe zu bewältigen. Diese Arbeit sollte mit der Genfer Asylrechtskonferenz (10.1.-4.2.1977) einen positiven Abschluß finden. Auf dieser Staatenkonferenz sollte eine internationale Konvention über territoriales Asyl geschaffen und ein Individualrecht auf Asyl für politische Flüchtlinge verankert werden. Das Asylrecht der politisch Verfolgten ist ein Menschenrecht par excellence und Grundvoraussetzung für die wirksame Aus­ übung der anerkannten Grund- und Menschenrechte. Die vorliegende Studie hat im Herbst 1975 der Eberhard-Karls-Universität Tübingen als Dissertation vorgelegen. Mein ganz besonderer Dank gilt meinem verehrten Doktorvater Herrn Professor Dr. Hermann-Wilfried Bayer, Bochum/ Tübingen, für die großzügige Betreuung, Förderung und fruchtbare Kritik sowie für die Befürwortung eines Promotionsstipendiums der Konrad-Adenauer-Stif­ tung e.V. in Bonn. Ich danke weiter den Herren Professores Dr. Hans von Man­ goldt und Dr. Thomas Oppermann, Universität Tübingen, den internationalen Flüchtlingsexperten Professor Dr. Theodor Veiter, Feldkirch/Österreich, und Professor Dr. Atle Grahl-Madsen, Norges Handelsh�yskole, Bergen/Norwegen, jetzt Universität Uppsala/Schweden, Herrn Präsident a.D. Dr. Hertlein, Herrn Präsident Dr. Schmitt/Verwaltungsgericht Ansbach, Herrn Präsident Dr.Schmidt/ Bayerischer Verwaltungsgerichtshof München, Herrn Richter am Oberverwal­ tungsgericht Berlin Dr. Fritz Franz, Herrn Dr. Wollenschläger/Universität Würz­ burg, Herrn Christoph Gusy/Fernuniversität Hagen, Herrn Dr. Lieber/Zürich und Herrn Dr. Antalovsky/Wien. Besonderen Dank schulde ich dem Bundes­ tagsabgeordneten Dr. Paul Laufs/Waiblingen, dem Vizepräsidenten des Bundes­ verfassungsgerichts, Herrn Professor Dr. Wolfgang Zeidler, und Herrn Regie­ rungsdirektor Wolfgang Weickhardt vom Bundesamt für die Anerkennung aus-

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ländischer Flüchtlinge in Zirndorf bei Nürnberg für viele wertvolle Anregungen und die mir gewährte Unterstützung. Schließlich danke ich der Friedrich-Flick­ Förderungsstiftung Düsseldorf für einen großzügigen Druckkostenzuschuß sowie der Konrad-Adenauer-Stiftung e.V. für das gewährte Stipendium. Herrn Ministe­ rialrat a.D. Professor Dr. J. Broermann bin ich für die Aufnahme der Studie in die Reihe „Schriften zum Völkerrecht" zu Dank verpflichtet. Die aktuelle Asylrechtsdiskussion seit 1975 machte eine eingehende Über­ arbeitung des Manuskripts nötig. In den völkerrechtlichen Teil wurde u.a. auf­ genommen: Die Europäische Konvention über das Konsularwesen mit dem Protokoll betreffend den Schutz der Flüchtlinge vom 11.12.1967, die Amerikanische Konvention zur Verhinderung und Bestrafung von Ter­ rorakten gegen völkerrechtlich besonders geschützte Personen vom 2.2.1971, das übereinkommen über die Verhütung, Verfolgung und Bestrafung von Straftaten gegen völkerrechtlich geschützte Personen einschließlich Diplo­ maten (Diplomatenschutz-Konvention) vom 14.12.1973, die Initiative Australiens zur Schaffung einer weltweiten Konvention über diplomatisches Asyl vom 16.8.1974, der Konventionsentwurf über territoriales Asyl der Expertengruppe der. Vereinten Nationen vom April/Mai 1975 und die Genfer Asylrechtskonfe­ renz vom 19.1.-4.2.1977, der Entwurf einer internationalen Konvention über territoriales Asyl von Grahl-Madsen vom Juni 1976, der Konventionsentwurf der Bundesrepublik Deutschland über territoriales Asyl vom 10.1.1977, das Europäische übereinkommen zur Bekämpfung des Terrorismus vom 27.1.1977, der Entwurf einer Interamerikanischen Auslieferungskonvention des Inter­ amerikanischen Juristenkomitees vom 1.2.1977, das Asylgesetz der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 5.10.1979 {Text im AWR-Bulletin 18. Jg., 1980, S. 126 ff.), die Empfehlung 817 (1977) der Parlamentarischen Versammlung des Europa­ rates vom 7.10.1977 über „gewisse Aspekte des Asylrechts", die Erklärung des Ministerrates über das territoriale Asyl in den Mitglieds­ staaten des Europarates vom 5.12.1977, die Internationale Konvention gegen Geiselnahme der Vereinten Nationen vom 17.12.1979 {Text in ZaöRVR Bd. 40, 1980, S. 304 ff.). Der grundgesetzliche Teil wurde u.a. ergänzt durch: Die Rechtsprechung zur offensichtlichen Unbegründetheit der Furcht vor politischer Verfolgung bei mißbräuchlicher Inanspruchnahme des Asylrechts,

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die grundlegende Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zu den imma­ nenten Asylrechtsschranken des Art. 16 II 2 GG vom 7.10.1975 (BVerwGE 49, 202 = NJW 1976, 490), die Urteile des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 9.12.1976 (Nr. AN 7813IV/7 5) und des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 7.6.1979 (BayVBI 1979, 691) zur Frage der Asylberechtigung von Luftpiraten, - das Gesetz zur Beschleunigung des Asylverfahrens vom 25.7.1978 (BGB! I, S. 1108 f.) in Verbindung mit dem Zweiten Gesetz zur Änderung der VwGO vom 25.7.1978 (BGB! I, S. 1107). Das Manuskript der vorliegenden Studie wurde Anfang April 1980 abge­ schlossen. Rechtsprechung und Literatur sind bis zu diesem Zeitpunkt berück­ sichtigt. Die Asylrechtsentwicklung in der Bundesrepublik Deutschland hat alle Be­ fürchtungen übertroffen. Der Mißbrauch des Asylrechts durch Asylsuchende aus Ländern des Nahen und Mittleren Ostens, die aus wirtschaftlichen Gründen in die Bundesrepublik einreisen, hat Ausmaße angenommen, die den Gesetzge­ ber zum raschen Handeln zwangen: Im ersten Halbjahr 1980 kamen bereits 70 243 asylsuchende Ausländer ins Bundesgebiet. Davon stammten 42 468 Per­ sonen aus der Türkei (60,46 %), die den seit 23.11.1973 bestehenden Anwerbe­ stopp für ausländische Arbeitnehmer aus Nicht-EG-Ländern durch Stellung von Asylanträgen zu unterlaufen suchen. Pakistan 3875 Flüchtlinge (5,52 %);Indien 3701 Verfolgte (5,27 %); Afghanistan 3136 Asylsuchende (4,46 %); Äthiopien 2711 Asylanten (3,86 %); Vietnam 2332 Antragsteller (3,32 %); Sri Lanka 1802 Schutzsuchende (2,57 %); Bangladesh 1508 Asylanten (2,15 %); Ghana 1444 Flüchtlinge (2,06 %). Baden-Württemberg nahm in diesem Zeitraum 20 596 Asylbewerber auf (29,32 %). Im Jahre 1979 suchten dagegen insgesamt 51 493 Personen im Bundesgebiet um Asyl nach; allein in Baden-Württemberg 14 561 Asylanten (28,28 %). 1979 wurden von 7957 türkischen Antragstellern 82 Flüchtlinge als Asylbe­ rechtigte anerkannt (1,02 %). Pakistan 15 Verfolgte von 4298 Bewerbern (0,35 %), Indien 5 Personen von 3279 Asylanten (0,15 %), Ghana 3 Asylbewer­ ber von 1497 Personen (0,20 %), Bangladesh 10 Asylanten von 1308 Antrag­ stellern (0,76 %), Sri Lanka 3 Zufluchtsuchende von 220 Verfolgten (1,34 %) (Statistik nach dem Bericht des Arbeitskreises I der Bund-Länder-Arbeitsgruppe ,,Asylrecht" vom 12.6.1980, S. 3). l Zweites Gesetz zur Beschleunigung des Asylverfahrens vom 16.8.1980 1. Angesichts dieser unhaltbaren Asylrechtssituation haben die Fraktionen von SPD und FDP am 18.6.1980 im Deutschen Bundestag den Entwurf eines

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Zweiten Gesetzes zur Beschleunigung des Asylverfahrens eingebracht (BT-Drs. 8/4227 vom 18.6.1980). Der Gesetzentwurf wurde am 2.7.1980 in zweiter und dritter Lesung im Deutschen Bundestag abschließend beraten (vgl. BT-Protokoll vom 2.7.1980, S. 18524 ff., 18556) und gegen die Stimmen der CDU/CSU­ Bundestagsfraktion in der Fassung der Beschlußempfehlung des Innenausschus­ ses vom 27.6.1980 (BT-Drs. 8/4339) mit dem Bericht des Innenausschusses vom 1.7.1980 (BT-Drs. 8/4353) angenommen. (Zu den Beratungen im Innen­ ausschuß s. Innenausschuß-Protokoll Nr. 106 vom 25.6.1980, S. 9 ff., Nr. 107 vom 26.6.1980, S. 11 ff., im Rechtsausschuß s. Rechtsausschuß-Protokoll Nr. 100 vom 25.6.1980, S. 9 ff.). Der Bundesrat hat dem Gesetz am 18.7.1980 mit den Stimmen der Mehrheit der unionsregierten Länder mit Ausnahme Bayerns und Niedersachsens zugestimmt (vgl. BR-Protokoll vom 18.7.1980, S. 358 ff., 379). Das Zweite Gesetz zur Beschleunigung des Asylverfahrens vom 16.8.1980 ist nach § 10 am 23.8.1980 in Kraft getreten (Text BGB! 1980 I, S. 1437 ff.). Es tritt als Zeitgesetz nach § 1 am 31.12.1983 wieder außer Kraft. Damit soll auf der Grundlage der Vorschläge der Bund-Länder-Arbeitsgruppe „Asylrecht" vom 12.6.1980 eine grundlegende Neugestaltung des Asylverfahrensrechts in der neuen Legislaturperiode des Deutschen Bundestages ermöglicht werden. Die zweite Beschleunigungsnovelle sieht folgende Neuregelung zur Beschleu­ nigung des Asylverfahrens vor: a) § 2 I: Entlastung des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flücht­ linge durch Ersetzung der Ausschußentscheidungen (ein Vorsitzender mit Befä­ higung zum Richteramt oder zum höheren Verwaltungsdienst gemäߧ 30 I S. 2 Aus!G, zwei Beisitzer) durch Entscheidungen weisungsunabhängiger Einzelbe­ diensteter des Bundesamtes. Bei dieser Rechtsänderung werde nicht verkannt, daß das behördliche Ausschußverfahren im Prinzip die höhere Gewähr für eine richtige Entscheidung biete (vgl. Bericht des Innenausschusses vom 1.7.1980, BT-Drs. 8/4353, S. 2). Die übertragung der Aufgaben auf einen Bediensteten führe jedoch durch einen wirksameren Einsatz der Mitarbeiter des Bundesam­ tes zu einer weiteren Beschleunigung des behördlichen Verfahrens (vgl. BT-Drs. 8/4227, S. 4). Das Gesetz regelt nicht die Frage der Qualifikation. Die Ausbil­ dung zum gehobenen Dienst oder ein vergleichbarer Angestelltenstatus reicht aus. Dies wird damit begründet, daß die Vielzahl der Asylfälle rechtlich nicht schwierig gelagert sei. In rechtlich schwierigen Fragen habe der Bedienstete die Möglichkeit, vor seiner Entscheidung das Justiziariat des Bundesamtes einzu­ schalten (vgl. BT-Drs. 8/4227, S. 4). b) § 3: Verstärkung der Mitwirkungspflichten des asylbegehrenden Antragstel­ lers, um bewußte Verfahrensverzögerungen von Wirtschaftsasylanten auszu­ schalten (Auskunftspflicht, persönliche Erscheinenspflicht im Unterschied zu

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§ 31 AuslG nur auf Verlangen des Bundesamtes, Fristsetzung und Zurückwei­ sung von Erklärungen und Beweismitteln bei Fristversäumung). Diese Bestim­ mungen gelten nach§ 7 IV sinngemäß auch im gerichtlichen Verfahren. c) §§ 5, 7: Gemeinsames gerichtliches Verfahren im Asyl- und Aufenthaltsrecht durch Verbindung von Asylanerkennungsverfahren und aufenthaltsbeenden­ dem ausländerrechtlichem Verfahren zur weiteren Verfahrensbeschleunigung. Der Ablehnungsbescheid des Bundesamtes wird dem Antragsteller nach§ 5 von der Ausländerbehörde zusammen mit der Ausreiseforderung und Abschiebungs­ androhung gleichzeitig zugestellt. Die Ausreisefrist muß mindestens einen Mo­ nat nach Zustellung der Entscheidung betragen. Ein Widerspruch ist nicht statt­ haft. Die Bescheide können nach § 7 I nur gemeinsam mit der Klage angefoch­ ten werden. Damit wird die bisherige Möglichkeit, den Rechtsweg im asyl- und aufenthaltsrechtlichen Teil getrennt in Anspruch zu nehmen und dadurch einen Aufenthalt von bis zu 8 Jahren in der Bundesrepublik Deutschland zu erreichen, ausgeschlossen. Gemäß § 7 II S. 2 gilt § 34 AuslG auch im gerichtlichen Verfah­ ren. Damit kann im ausländerrechtlichen Verfahren ebenso wie bisher schon im Asylverfahren der Ausschluß der Berufung wegen offensichtlicher Unbegründet­ heit der Klage ausgesprochen werden. Zuständig ist nach § 7 III das Verwal­ tungsgericht, das für Klagen gegen Entscheidungen des Bundesamtes örtlich zuständig ist. Im Zusammenhang mit der Regelung des § 5 hat der Innenausschuß klarge­ stellt, daß im Falle der Ablehnung des Asylantrags vor einer Abschiebung die Ausländerbehörde stets zu prüfen hat, ob der Ausländer nicht aus anderen Rechtsgründen zum Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland berechtigt ist (vgl. BT-Drs. 8/4353, S. 3). Die Frage des Vollzugs aufenthaltsbeendender Maßnahmen vor rechtskräfti­ gem Abschluß des Asylverfahrens hat der Gesetzgeber bewußt offen gelassen. Insofern verbleibt es bei der Regelung der Nr. 4 zu § 11 AuslVwV - Auswei­ sungsverfügung bei offensichtlicher Unschlüssigkeit, offentsichtlichem Rechts­ mißbrauch des Asylbegehrens, bei anderweitigem Verfolgungsschutz (vgl. Be­ richt des Innenausschusses, BT-Drs. 8/4353, S. 3). d) § 4: Bestimmung des Aufenthalts der Ausländer für die Dauer des Anerken­ nungsverfahrens durch die Ausländerbehörde. Über die Art der Unterbringung (Bundes-/Landessammellager, Gemeinschaftsunterkünfte) wird im Gesetz keine Aussage getroffen. 2. Der von der CDU/CSU-Bundestagsfraktion am 16.11.1979 vorgelegte Ent­ wurf eines Zweiten Gesetzes zur Beschleunigung des Asylverfahrens (s. Text S. 439 ff.) wurde mit den Stimmen der Mehrheit der Koalitionsfraktionen in zweiter Lesung im Deutschen Bundestag am 2.7.J 980 zurückgewiesen (vgl. BT-

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Protokoll vom 2.7.1980, S. 18556; zur Beratung im Innenausschuß s. Protokoll Nr. 106 vom 25.6.1980, S. 5 ff.). Zuvor hatte die CDU/CSU-Bundestagsfrak­ tion am 24.6.1980 zwei Ergänzungsanträge zu ihrem Gesetzentwurf im Deut­ schen Bundestag eingebracht: a) Nach § 38 V AuslG n.F. sollte der Asylbewerber in den Fällen des§ 38 III AuslG n.F. (Mißachtung der persönlichen Erscheinens- und Mitwirkungspflicht, offensichtlich keine Geltendmachung eines Anerkennungsgrundes im Sinne des § 28 AuslG, Flüchtlingsanerkennung in einem anderen Land) und § 38 IV AuslG n.F. (anderweitiger Verfolgungsschutz, mißbräuchliche Asylantragsstellung) Gelegenheit gegeben werden, beim Verwaltungsgericht die Feststellung zu bean­ tragen, daß die Voraussetzungen des § 38 III und IV AuslG n.F. nicht vorlie­ gen. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts sollte nach persönlicher Anhö­ rung ergehen und unanfechtbar sein. Mit dieser Bestimmung sollte dem Asylan­ ten gerichtlicher Rechtsschutz in den Fällen des Mißbrauchs des Asylrechts oder offensichtlicher Unschlüssigkeit des Asylbegehrens gewährt werden (vgl. BT-Drs. 8/4353, S. 2). b) Zur Bekämpfung gewerbsmäßig arbeitender Schlepperorganisationen, die oftmals die wirtschaftliche Notsituation der Asylbewerber ausnützen, sollte in § 47 VII AuslG n.F. ein eigener Straftatbestand gegen das Schlepperunwesen geschaffen werden (Freiheitsstrafe bis 2 Jahre oder Geldstrafe, Text s. BT-Drs. 8/4353, S. 2). Von den Sprechern der Koalitionsfraktionen wurden erneut (s. Text S.425 ff.) verfassungsrechtliche Bedenken gegen den Vorschlag des CDU/CSU-Gesetzent­ wurfs angemeldet, die Berufung generell abzuschaffen. Der Berufungsausschuß in einem so empfindlichen Rechtsgebiet wie dem Asylrecht sei ein Eingriff in den gewachsenen Rechtsstaat und erfasse auch solche Asylanträge, deren Er­ folgsaussichten zwar ungewiß, aber möglicherweise doch begründet sind. Die Attraktivität der Bundesrepublik Deutschland für aus wirtschaftlichen Gründen asylsuchende Ausländrr werde durch den Wegfall der Berufungsmöglichkeit nur unwesentlich verringert. Außerdem werde das Bundesverwaltungsgericht mit Nichtzulassungsbeschwerden ,,hoffnungslos verstopft". Die Einführung einer weitreichenden speziellen Straftatbestimmung gegen das Schlepperunwe­ sen bedürfe im Hinblick auf die vorhandenen Strafvorschriften gründlicher Vor­ arbeiten. Die Vorschrift stelle aufgrund der Beweisschwierigkeiten ein untaug­ liches Mittel dar (vgl. Innenausschuß-Protokoll Nr. 106 vom 25.6.1980, S. 5 f., 8 f.; Bericht des Innenausschusses vom 1.7.1980, BT-Drs. 8/4353, S. 2; BI-Pro­ tokoll vom 2.7.1980, S. 18531 f., 18534 f., 18546, 18553). 3. Der vom Land Baden-Württemberg am 10.7.1980 im Bundesrat einge­ brachte Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Zweiten Gesetzes zur Be­ schleunigung des Asylverfahrens (BR-Drs. 432/80 vom 10.7.1980) wurde auf

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der Sitzung des Bundesrates am 18.7.1980 an die zuständigen Ausschüsse zur weiteren Beratung überwiesen (vgl. BR-Protokoll vom 18.7.1980, S. 379). Dieser Änderungsentwurf sah u.a. folgende weitergehende gesetzliche Maß­ nahmen zur Eindämmung der Asylantenflut und zur Entlastung der Verwal­ tungsgerichte vor: a) Vorprüfung an der Grenze unter Einschaltung eines Einzelrichters, der im Rahmen des § 80 V VwGO über Maßnahmen der Grenzbehörde - sofortige Zurückweisung oder Zurückschiebung des Asylbewerbers im Falle des offen­ sichtlichen Mißbrauchs oder offensichtlicher Unschlüssigkeit des Asylantrags unanfechtbar entscheidet (§ 1 a IV). b) Gesetzliche Normierung der Mißbrauchstatbestände (§ 1 a III). c) Genereller Wegfall der Berufungsmöglichkeit, Einführung der Zulassungsrevi­ sion (§ 7 a I, II). In der vom Bundesrat am 18.7.1980 mehrheitlich verabschiedeten Entschlie­ ßung (BR-Protokoll vom 18.7.1980, S. 379) wurde heftige Kritik an der Hal­ tung der Bundesregierung in der Asylfrage geübt und ihr vorgeworfen, ,,durch jahrelanges Zögern und ständige Verharmlosung der Asylproblematik die der­ zeitige schwierige Situation" herbeigeführt zu haben. Die beschlossenen Neure­ gelungen könnten „kaum als erster Schritt zur Straffung und Beschleunigung des Asylverfahrens" angesehen werden. Baldige weitere Maßnahmen der Bun­ desregierung und des Bundestages seien dringend notwendig. Die getroffenen Regelungen könnten das Asylbewerberproblem in seinem Kern nicht lösen, weil die Einreise in das Bundesgebiet und der Zugang zum Asylverfahren nach wie vor auch offensichtlichen Scheinasylanten offenstehe. Der Bundesrat verweist in diesem Zusammenhang in seiner Entschließung auf die vom Land Baden­ Württemberg eingebrachten weitergehenden Asylvorschläge. Darüber hinaus müsse die Arbeitserlaubnis für das gesamte Asylverfahren versagt werden und die Verpflichtung für den Asylbewerber bestehen, sich in Bundessammellagern aufzuhalten. Nur durch diese Maßnahmen könne der Mißbrauch des Asylrechts unterbunden werden (vgl. BR-Drs. 404/1/80 Ziffer I vom 4.7.1980). II. Administratives Sofortprogramm der Bundesregienmg vom 18.6.1980 1. Die mit der zweiten Beschleunigungsnovelle getroffenen gesetzlichen So­ fortmaßnahmen werden durch die von der Bundesregierung am 18.6.1980 ver­ abschiedeten flankierenden administrativen Sofortmaßnahmen ergänzt (vgl. BT­ Protokoll vom 2.7.1980, S. 18539;BT-Drs. 7 /4433 vom 7.8.1980, S. 11 Nr.22): a) Vermehrter dezentraler und ortsnaher Einsatz der Entscheidungsbeamten des Bundesamtes.

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b) Versagung der Arbeitserlaubnis für 12 Monate. c) Versagung des Kindergeldes während des Asylverfahrens. d) Gewährung der Sozialhilfe in Form von Sachleistung mit Taschengeld. e) Verstärkte Bekämpfung des Schlepperunwesens in den Herkunftsländern und im Inland. f ) Einführung der Sichtvermerkspflicht für Bangladesh, Indien und Türkei (für die Türkei in Kraft seit 5.10.1980, BGB! 1980 I, S. 782). Für Afghanistan, Äthiopien und Sri Lanka ist der Visumzwang bereits am 30.3.1980 in Kraft getreten (vgl. BGBI 1980 I, S. 371). Mit diesen administrativen Sofortmaßnahmen soll die wirtschaftliche Anzie­ hungskraft und die Sogwirkung, die die Bundesrepublik Deutschland auf Wirt­ schaftsasylanten ausübt, entscheidend reduziert werden. 2. Das Land Baden-Württemberg hat mit Wirkung vom 15.9.1980 sieben Sammelunterkünfte mit einer Kapazität von rund 3000 Plätzen für Asylbewer­ ber in den 4 Regierungsbezirken errichtet (vgl. Staatsanzeiger für Baden-Würt­ temberg Nr. 62 vom 2.8.1980, S. 1). Die Arbeitserlaubnis wird Asylanten gene­ rell für die Dauer des Asylverfahrens versagt. Sozialhilfe wird - soweit rechtlich zulässig - nur in Form der Sachleistung gewährt. Der kommunale Verteilungs­ schlüssel für Asylbewerber nach dem Asylbewerber-Zuweisungsgesetz vom 3.4. 1979 (s. Tex,t S. 443 ff.) soll von 2,6 auf 7,5 je tausend Einwohner erhöht wer­ den. 3. Der Landtag von Hessen hat am 10.10.1980 ein Gesetz über die Aufnahme ausländischer Flüchtlinge verabschiedet. Das Gesetz verpflichtet die Landkreise und Gemeinden, Asylbewerber, Asylberechtigte und andere Ausländer, die Hessen im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen zugewiesen werden, aufzuneh­ men und unterzubringen. Das Land erstattet den Landkreisen und Gemeinden die notwendigen Aufwendungen mit Ausnahme der Verwaltungskosten (vgl. StZ Nr. 237 vom 11.10.1980, S. 2). 4. Aufgrund der bisher ergriffenen Maßnahmen zur Eindämmung der Asy­ lantenflut zeigt sich seit April 1980 eine leicht rückläufige Tendenz der Asyl­ bewerberzahlen: Januar 9981, Februar 11 747, März 11 953, April 9738, Mai 9636, Juni 9020, Juli 8378 Antragsteller (vgl. BT-Drs. 8/4471 vom 5.9.1980, s. 4). l/l Ergebnis und Ausblick Insgesamt gesehen stellen die getroffenen gesetzlichen und administrativen Sofortmaßnahmen eine Schritt in die richtige Richtung dar, um den zunehmen-

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den Mißbrauch des Asylrechts zu unterbinden. Nach der Entlastung des Bundes­ amtes muß nun in der neuen Legislaturperiode des Deutschen Bundestages eine nachhaltige Entlastung der Verwaltungsgerichte vor dem drohenden Verfah­ rensstau vorrangige Aufgabe des Gesetzgebers sein. Am 3 1 .7.1 980 waren bei den 5 1 Asylkammern (5 1 Vorsitzende Richter, 1 1 9 Richter am Verwaltungsgericht) der seit dem 1 . 1 .1 980 für Asylsachen zu­ ständigen 1 7 Verwaltungsgerichte (Baden-Württemberg: Verwaltungsgerichte Karlsruhe und Stuttgart ; Bayern: Verwaltungsgericht Ansbach ; Hessen : Verwal­ tungsgericht Wiesbaden ; Nordrhein-Westfalen: Verwaltungsgerichte Düsseldorf, Gelsenkirchen, Köln und Minden; Rheinland-Pfalz: Verwaltungsgericht Neu­ stadt/Weinstraße ; Niedersachsen: Verwaltungsgerichte Braunschweig, Hanno­ ver, Oldenburg; in den Ländern Berlin, Bremen, Hamburg, Saarland (in Saar­ louis) und Schleswig-Holstein (in Schleswig) ist jeweils nur ein Verwaltungsge­ richt zuständig) 42 1 84 Asylklagen anhängig. Bei den neu eingerichteten 36 Asylkammern der 1 6 Verwaltungsgerichte (ohne Verwaltungsgericht Ansbach) waren am 3 1 .7.1 980 21 874 Asylklagen anhängig. Davon konnten lediglich 2028 Verfahren abgeschlossen werden (9 ,27 %, vgl. übersieht in BT-Drs. 8/447 1 vom 5 .9 . 1 980, S. 2). Nach Schätzungen kann eine Asylkammer pro Jahr maximal 500 Asylklagen erledigen, so daß jährlich höchstens 26 500 Verfahren abgeschlossen werden könnten. Damit ist bereits Ende 1 980 mit weiteren erheblichen Verfahrensrück­ ständen zu rechnen (vgl. Bericht der Bund-Länder-Arbeitsgruppe „Asylrecht " vom 1 2 .6 .1 980, S. 33). Nach einer Prognose im „Bericht des Bundesministers der Justiz und der Justizminister und -senatoren sowie des Bayerischen Staats­ ministers des Innern zu prozeßrechtlichen Fragen des Asylrechts" vom 3 .6. 1 980 (S. 3) würden bei geschätzten 1 35 000 Asylanträgen 1 980 (abzüglich 10 % positiver Asylklagen, Klagequote 75 %) etwa 90 000 Asylklagen anhängig, so daß rund 1 30 Asylkammern zusätzlich geschaffen werden müßten. Nach einer Berechnung des Bundesministers der Justiz wären zur laufenden Erledigung von 1 08 000 Asylanträgen jährlich etwa 1 00-1 1 0 reine Asylkammern erforderlich (Einstellungsquote 1 0 %, positive Asylklagen 1 0 %, Klagequote 64 % = 5 5 300 Asylklagen, vgl. BT-Drs. 8/447 1 vom 5 .9 . 1 980, S. 5 ff.). Vom 1 . 1 . bis 3 1 .7.1 980 wurden bei den 1 0 Oberverwaltungsgerichten/Ver­ waltungsgerichtshöfen bereits 1 026 Berufungen eingelegt ; davon wurden 8 1 Berufungsverfahren abgeschlossen (7,89 %). 1 979 waren beim Bayerischen Ver­ waltungsgerichtshof in München insgesamt 3072 Berufungen anhängig. 1 979 sind beim Bundesverwaltungsgericht 1 84 Revisionen ( erfolgreich 9 Revisionen) und 1 525 Nichtzulassungsbeschwerden ( erfolgreich 1 8 Beschwerden) in Asyl­ sachen eingelegt worden. Vom 1 . 1 . bis 30.4.1 980 waren beim Bundesverwal­ tungsgericht bereits 1 043 Nichtzulassungsbeschwerden (erfolgreich 1 5 Beschwer­ den) und 1 27 Revisionen (erfolgreich 5 Revisionen) anhängig (vgl. Bericht des BMJ und der Justizminister und -senatoren ebd., S. 2 f.). Am 3 1 . 1 2. 1 979 waren

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beim Bundesverwaltungsgericht von insgesamt 2358 anhängigen Verwaltungs­ streitsachen 1718 Asylsachen (72 ,86 %). Die durchschnittliche Verfahrensdauer betrug am 31.12.1979 beim Bundes­ amt 10 Monate, beim Verwaltungsgericht Ansbach 43 Monate und beim Baye­ rischen Verwaltungsgerichtshof in München 18 Monate. Die Asylverfahren wur­ den damit im Durchschnitt nach insgesamt 5 Jahren und 11 Monaten abge­ schlossen (vgl. BT-Drs. 8/4279 vom 20.6.1980, S. 3). In Anbetracht dieser Sachlage bedürfen die von der Bund-Länder-Arbeits­ gruppe „Asylrecht", die am 29.2.1980 von den Regierungschefs von Bund und Ländern eingesetzt worden war und am 12.6.1980 detaillierte Vorschläge zur Beschleunigung des Asylverfahrens vorgelegt hat, einer sorgfältigen Prüfung und eingehenden Analyse. Für welche Konzeption sich der Gesetzgeber auch entscheiden wird, es muß in jedem Fall gewährleistet bleiben, daß das Asylrecht in seiner Schutzwirkung nicht angetastet und ausgehöhlt wird. Der geeignete Weg ist nicht eine verfassungsmäßige Änderung des Grundrechts auf Asyl eine Forderung, die in jüngster Zeit mehrfach erhoben wurde (hierfür der Präsi­ dent des BVerwG, Horst Sendler in einem Runfunkinterview am 3.8.1980, vgl. StN Nr. 184 vom 11.8.1980, S. 1; StZ Nr. 184 vom 11.8.1980, S. 1; Minister­ präsident von Schleswig-Holstein Gerhard Stoltenberg in StZ Nr. 172 vom 28.7. 1980, S. 2, Nr. 209 vom 9.9.1980, S. 2; BR-Protokoll vom 18.7.1980, S. 374; Bundeskanzler Helmut Schmidt in „Der Spiegel" Nr. 25 vom 16.6.1980, S. 42 (,,An Artikel 16 müssen wir ran"); Kay Hailbronner, ZRP 1980, 237 ; Peter Christian Kunkel, BWVPr 7. Jg., 1980, 191; Werner Kanein in FAZ Nr. 99 vom 28.4.1980, S. 7; ders., NJW 1980, 1987 f.; zu Recht ablehnend BMI Gerhart Rudolf Baum, DÖV 1980, 427 ; Otto Kimminich, Der Aufenthalt von Auslän­ dern in der Bundesrepublik Deutschland, 1. Aufl., Baden-Baden 1980, S. 162; ders., Teilgutachten Aufenthaltsrecht, Asyl, Ausweisung, Auslieferung. Gut­ achten B zum 53. Deutschen Juristentag Berlin 1980, München 1980, S. B 68 ; Ministerpräsident von Hessen Holger Börner, StZ Nr. 185 vom 12.8.1980, S. 2). Zu Recht hat deshalb auch der 53. Deutsche Juristentag in Berlin (16.-19.9. 1980) eine Einschränkung des Asylrechtsartikels der Verfassung durch einen speziellen Gesetzesvorbehalt abgelehnt (vgl. StZ Nr. 219 vom 20.9.1980, S. 2). Nur eine effektive Beschleunigung des Asylverfahrens unter Abbau der Hy­ pertrophie des Anerkennungsverfahrens (generelle Abschaffung der Berufungs­ instanz oder Einführung der Zulassungsberufung) kann dem Mißbrauch des Asylverfahrensrechts auf Dauer wirksam Einhalt gebieten. Der Bund Deutscher Verwaltungsrichter hat sich am 26.9.1980 in Mann­ heim für eine verstärkte personelle und sächliche Ausstattung der für Asylsa­ chen zuständigen Verwaltungsgerichte und die Einführung der Zulassungsberu­ fung ausgesprochen. Daneben soll dem Asylbewerber die Möglichkeit offenste-

Vorwort

XV

hen, im Anschluß an das Urteil der 1. Instanz Revision zum Bundesverwaltungs­ gericht einzulegen (vgl. StN Nr. 225 vom 27.9.1980, S. 2). Auf dem 53. Deutschen Juristentag in Berlin wurden für die notwendige asylrechtliche Verfahrensreform zwei Modelle vorgestellt: Das föderalistische Modell mit der Bündelung asylfeststellender und aufent­ haltsgestaltender Kompetenzen in der Hand einer Asylbehörde auf der Ebene des länderstaatlichen Mittel- und Oberbaus. Das Bundesamt in Zirndorf hätte die Funktion, die Asylbehörden der Länder in Zweifelsfragen gutachtlich zu beraten. Mit dem Ablehnungsbescheid wäre die Abschiebungsandrohung zu ver­ binden. Vorläufiger Rechtsschutz sollte gemäߧ 80 V VwGO vor dem Vollzug einer Abschiebung gewährt werden. Eine Kürzung des Instanzenzuges für das Rechtsmittelverfahren sollte nicht erfolgen. Bis zur Erstentscheidung der Asyl­ behörde sollten die Asylanten in Sammelunterkünften befristet auf drei Monate untergebracht werden (s. auch Text S. 424). Das zentralistische Modell in der Zuständigkeit des Bundes (vgl. Art. 73 Nr.3 GG) durch Bildung einer Einbürgerungs- und Asylbehörde, die ihre Entschei­ dungen in Form der Erteilung oder Versagung eines Einwanderungsvisums trifft. Im Falle der Versagung der Einwanderung sollte die Möglichkeit zur An­ rufung eines zentralen Einwanderungsgerichtes geschaffen werden, das ab­ schließend entscheidet (vgl. Thesen von Richter am OVG Berlin Dr. Fritz Franz, in: 53. Deutscher Juristentag - Thesen der Abteilung Ausländerrecht sub 2. D). Zum Thema „Die Reform des Anerkennungsverfahrens für politisch Ver­ folgte und die verfassungsrechtliche Unzulässigkeit der Zurückweisung und Zurückschiebung von Asylbewerbern an der Grenze" s. v. Pollern, JR 1980, Heft 12 ; zum Problem Nochmals: Grenzrichter gegen Asylmißbrauch - Bemer­ kungen zum Vorschlag von Jürgen Schilling, DÖV 1980, S. 38 - s. v. Pollern, DÖV 1980, S. 557, und Schilling „Schlußwort", DÖV 1980, S. 561. Zum Thema Kontingentflüchtlinge (s. Text S. 285 f.) ist anzufügen, daß das ,,Gesetz über Maßnahmen für im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenom­ mene Flüchtlinge" vom 22.7.1980 am 1.8.1980 in Kraft getreten ist (BGBl 1980 I, S. 1057 f.). Hinzuweisen ist auch auf die Beantwortung Großer Anfra­ gen der Fraktionen der SPD und FDP zum Thema „Asylrecht" (BT-Drs.8/4278 vom 20.6.1980) und der CDU/CSU-Fraktion zum Thema „Asylverfahren und Unterbringung der Asylbewerber" (BT-Drs. 8/4279 vom 20.6.1980) und die Beantwortung einer Kleinen Anfrage der CDU/CSU-Fraktion zum Thema „Ver­ waltungsgerichtsverfahren in Asylsachen" (BT-Drs. 8/4471 vom 5.9.1980). Auf dem 53. Deutschen Juristentag in Berlin wurde erneut die ersatzlose Streichung der §§ 11 II, 14 I 2 AuslG wegen Verfassungswidrigkeit gefordert (in diesem Sinne Franz Thesen, ebd., sub 2. A 2; für Streichung des § 14 I 2 AuslG Kimminich, Teilgutachten Aufenthaltsrecht, Asyl, Ausweisung, Auslie-

XVI

Vorwort

ferung. Gutachten B zum 53. Deutschen Juristentag Berlin 1980, München 1 980, S. B 66 sub 9; zum Problemkreis s. Text S. 322 ff., 328 ff., 471 f.). Folgende Neuerscheinungen zum Asylrecht konnten nicht mehr berücksich­ tigt werden: Amt des Hohen Kommissars der Vereinten Nationen für Flüchtlinge : Handbuch über Verfahren und Kriterien zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft gemäß dem Abkommen von 1 9 5 1 und dem Protokoll von 1 9 6 7 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge , Genf, September 1 979 Baum , Gerhart Rudolf: Die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Spannungsfeld zwi­ schen Gesetzesvoll'.?ug und Individualschutz, DÖV 1 98 0 , S. 426 Beitz , Wolfgang G .f Wollenschläger, Michael (Hrsg.) : Handbuch des Asylrechts. Unter Einschluß des Rechts der Kontingentflüchtlinge , Bd . 1 : Grundlagen, Bd. 2: Verfahren, Rechtsstellung und Reformen, Baden-Baden 1 980 Birkenmaier, Werner: Sozialhilfe für Asylanten künftig nur noch als Sachlei­ stung, in : , ,Stuttgarter Zeitung", Nr. 1 2 5 vom 3 1 .5 . 1 98 0 , S. 5 Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege e .V . : Flüchtlinge und Asylsuchende in der Bundesrepublik Deutschland . Dokumentation einer Studientagung der Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege in Zusammenarbeit mit der Otto Benecke Stiftung am 1 8 . und 1 9 .9 . 1 9 79 im Restaurant „Am Tulpenfeld" in B onn, Bonn 1 98 0 Dregger, Alfred: SPD/FDP verschleppt die Reform des Asylrechts - Union er­ neuert Angebot zur Zusammenarbeit -, in: DUO, 3 4 . Jg. , Nr. 1 07 , Bonn 1 2 .6 . 1 9 8 0 , s. 2 Eichman n , Bernd: Ausgesiebt und abgeschoben? Die Situation ausländischer Asylbewerber in der Bundesrepublik , in: ,,Das Parlament", Nr. 29/30 vom 1 9 ./26 .7 . 1 98 0 , s. 1 3 Fliegauf, Harald/Bader, Johann-Georg: Asylverfahren und ausländerrechtliche M aßnahmen in Baden-Württemberg, BWVPr, 7 . Jg. , 1 98 0 , S. 1 5 4 Grahl-Madsen , Atle : The Boat-People : Still a Cancern , AWR-Bulletin , 1 8 . Jg. , 1 98 0 , S . 1 1 0 Gusy , Christoph: Die internationale Zusammenarbeit bei der Bewältigung der Weltflüchtlingsprobleme, AWR-Bulletin , 1 8 . Jg. , 1 98 0 , S. 73 Hailbronner, Kay : Zur Reform des Ausländerrechts, ZRP 1 98 0 , S. 2 3 0 Hu ber, Bertol d: Die Entwicklung des Ausländer- und Arbeitserlaubnisrechts im Jahre 1 9 7 9 , NJW 1 98 0 , S. 1 9 77 Joffe , J osef/Nauman n , Michael : Asyl in Deutschland : Grundrecht ohne Gren­ zen? , in : ,,Die Zeit", Nr. 23 vom 3 0 .5 . 1 9 8 0 , S. 9 Kanein , Werner: Die Asylgarantie , NJW 1 98 0 , S . 1 98 5 Könnte ein Gesetzesvorbehalt die Asylfrage lösen? Umstrittener Vorschlag für eine Änderung der Verfassung, in : FAZ , Nr. 99 vom 2 8 .4 . 1 98 0 , S. 7 Kausch , Hans G . : Das Internationale übereinkommen gegen Geiselnahme . Erfolg einer deutschen Initiative , VN, 2 8 . Jg., 1 98 0 , S . 77 Kim minich , Otto : Der Aufenthalt von Ausländern in der Bundesrepublik Deutschland. Rechtsgrundlage , Beginn und Ende, OBS (Hrsg.), Heft 5 der Reihe „Asylrecht" , 1 . Aufl . , Baden-Baden 1 98 0

Vorwort

XVII

Welche rechtlichen Vorkehrungen empfehlen sich, um die Rechtsstellung von Ausländern in der Bundesrepublik Deutschland angemessen zu gestal­ ten? (Teilgutachten Aufenthaltsrecht , Asyl , Ausweisung, Auslieferung) , Gutachten B zum 5 3 . Deutschen Juristentag Berlin 1 98 0 , München 1 9 80 Köfner, Gottfried : Asylrechts- und Flüchtlingsprobleme in der Bundesrepublik Deutschland , Katholischer Arbeitskreis Entwicklung und Frieden (KAEF), September 1 98 0 Kunkel , Peter Christian : Asyl-Grundrecht oder Schnorrertrick? , BWVPr, 7 . Jg. , 1 98 0 , S . 1 90 Laufs , Paul : Auch in der Asylantenfrage handlungsunfähig - Bundesrepublik Deutschland wird von einer Lawine überschwemmt - , in: DUD, 3 4 . Jg. , Nr. 6 9 , Bonn 1 5 .4 . 1 9 8 0 , S . 4 Marx , Reinhard : Der Begriff des politischen Flüchtlings nach Völkerrecht und dem Recht der Bundesrepublik Deutschland , ZRP 1 98 0 , S. 1 92 Penner , Willfried : , ,Das Recht auf Schutz vor politischer Verfolgung bleibt un­ angetastet", in : Sozialdemokratischer Pressedienst, Nr. 5 8 5 , Bonn 18 .6 . 1 98 0 , S . 2 Platz , Wilhelm : Internationale Konvention gegen Geiselnahme , ZaöRVR, Bd. 40, 1 98 0 , S . 276 Pollern , Hans-Ingo von : Das Asylrecht im Ostblock, insbesondere in Jugosla­ wien , AWR-Bulletin , 1 8 . Jg. , 1 98 0 , S. 3 2 Nochmals: Grenzrichter gegen Asylmißbrauch - Bemerkungen zum Vor­ schlag von Jürgen Schilling , DÖV 1 98 0 , S. 39 - DÖV 1 98 0 , S. 5 5 7 Asylrechtliche Verfassungsbestimmungen in Westeuropa und Lateiname­ rika , AWR-Bulletin , 1 8 . Jg. , 1 98 0 , Heft 4 Rühman n , Jürgen: Berufungsausschluß und prozessuale Waffengleichheit im Asylverfahren. Zur Verfassungswidrigkeit des § 34 Abs. 1 Aus!G , EuGRZ, 7. Jg . , 1 98 0 , s . 479 Schaeffer, Klaus: , ,Asylberechtigung - Politische Verfolgung nach Art . 16 GG", Köln/Berlin/Bonn/München 1 98 0 Schilling, Jürgen: Schlußwort , D Ö V 1 98 0 , S . 5 6 1 Staats , Johann-Friedrich: übersieht über die Grundlagen des Asylrechts , Ver­ waltungsrundschau , 26 . Jg. , 1 98 0 , S. 1 7 7 Tandler , Gerold : Bankrott der Bonner Asylpolitik - Kriminelle Schlepperban­ den bekämpfen - , in : DUD, 3 4 . Jg. , Nr. 1 25 , Bonn 9 .7 . 1 98 0 , S. 2 Wießner, Siegfried: Asylverweigerung ohne Anerkennungsverfahren . Zur grund­ rechtlichen Relevanz sog. mißbräuchlicher Asylanträge , EuGRZ, 7 . Jg. , 1 98 0 , S . 47 3 Zim mermann , Elmar: Asylrecht und Asylverfahren - Vorstellungen und Wirk­ lichkeit , BayVBI 1 98 0 , S. 3 5 3

Die vom Exekutiv-Komitee des Programms des Hohen Flüchtlingskommis­ sars der Vereinten Nationen auf der 30. Sitzung in Genf (8 .-1 6 . 1 0 . 1 979) verab­ schiedeten Mindestgrundsätze für die Asylgewährung (Ziffer 2 a: Die Staaten sollten alles in ihrer Kraft stehende tun, um ernsthaften (bona fide) AsylsuchenII von Pollern

XVIII

Vorwort

den Asyl zu gewähren; Ziffer 2b: Zurückweisung in den Verfolgerstaat bedeutet ernsthafte Verletzung des Prinzips des non-refoulement i.w.S.;Ziff. 2e: Grund­ satz der Familieneinheit; Ziffer 2f: bei Massenflucht Gewährung vorübergehen­ der Zuflucht, Lastenverteilung) und die Ausgestaltung des Asylverfahrens (u.a. Ziffer 2 j: keine Zurückweisung des Asylantrags durch Grenzbehörden ohne vorherige Prüfung durch eine Zentralbehörde, Text in UN-doc. A/AC.96/572 vom 19.10.1972, S. 15 ff., Rdn. 72) konnten nur noch teilweise in den Anmer­ kungen Berücksichtigung finden. Hinzuweisen ist auf den Antrag von Czernetz und anderer vom 7.7.1977 mit der Forderung nach Erweiterung der Europäischen Menschenrechtskonvention durch Aufnahme des Asylrechts (vgl. Doc. 4006, S. 1, Ziffer 6, in: CE Doc. Vol. III, 1977, und Bericht des Abgeordneten Craig vom 27.9.1978, Doc. 4213, in: CE Doc. Vol. IV, 1978) und die Empfehlung 842 (1978) der Parlamentari­ schen Versammlung des Europarates vom 30.9.1978, die dem Ministerkomitee vorgeschlagen hat, eine Europäische Konvention über territoriales Asyl auszuar­ beiten, falls entsprechende Bemühungen auf weltweiter Ebene in naher Zukunft nicht zu konkreten Ergebnissen führen (vgl. Ziffer 8, Text in Doc. 4204, S. 1 f., in: CE Doc. IV, 1978, und Bericht des Abgeordneten Enders vom 13.9.1978, Doc. 4204, S. 9 ff., 11 Rdn. 32, 33, in: CE Doc. Vol. IV, 1978). Länderberichte zum Asylrecht sind in der Revue international de droit penal, Heft 2, 1978, veröffentlicht. Waiblingen, im Oktober 1980 Hans-Ingo v. Pollern

1 nha ltsübersicht

Einleitung I.

Dynamik und Bedeutung des Asylrechts - Beispiele . . . . . . . . . . .

II.

Asylstatistik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8

III.

Gegenstand der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17

Anmerkungen zur Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

22

Erster Teil Historische Entwicklung und Asylrecht im Völkerrecht Erster Abschnitt

Historische Entwicklung des Asylrechts I.

Im Altertum - religiöses Asyl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

33

II.

Im Mittelalter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

33

1 . Weltlichtes Asylrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

33

2 . Kirchliches Asylrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a ) Ursprung des kirchlichen Asylrechts . . . . . . . . . . . . . . . .

34

III.

34

b)

Das Interzessionsrecht als Grundlage des kirchlichen Asylrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

35

c)

Niedergang des kirchlichen Asylrechts . . . . . . . . . . . . . . .

35

Neuzeit - politisches Asyl. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

36

1 . Im Zeitalter des Absolutismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

36

2 . Französische Revolution und Belgisches Auslieferungsgesetz . . .

37

a)

Durchsetzung des Prinzips der Nichtauslieferung politischer Verbrecher . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

37

b)

Einschränkungen durch die Attentats- und Anarchistenklausel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

39

Inhaltsübersicht

XX

3. Im 20. Jahrhundert . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

40

a)

Das Jahrhundert der Flüchtlinge . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

b)

Religiöses Asyl und Gastasyl im Vorderen Orient. . . . . . . .

40 41

Anmerkungen zum 1 . A bschnitt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

41

Zweiter Abschnitt Asylrecht im Völkerrecht I.

II.

Begriffsbestimmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

48

l . Ursprung des Asylbegriffs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

48

2 . Asyl als Rechtsbegriff. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

49

Ausgestaltung des Asylrechts in anderen Ländern . . . . . . . . . . . .

49

l . übersieht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

49

a)

Afrika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a a) Republik Guinea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b b ) Republik Ruanda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

b)

Westeuropa . . . . . . . . . . . . . . a a) Französische Republik . . . . b b ) Bundesrepublik Deutschland c c ) Italienische Republik . . . . . d d ) Republik Portugal . . . . . . . c) Mittel- und Südamerika. . . . . . . a a ) Republik Costa Rica . . . . . bb) Ecuador. . . . . . . . . . . . . . c c ) Republik EI Salvador . . . . . dd) Republik Guatemala . . . . . e e ) Haiti . . . . . . . . . . . . . . . . f f ) Republik Honduras . . . . . . g g ) Republik Paraguay. . . . . . . hh) Republik Venezuela . . . . . .

50 50 50

. . . . . . . . . . . . . .

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50 50 50 SO 50 51 51 5l 51 51 51 51 51 52

. . . . . . . Ägypten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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52 52 52 52 52

2 . Asylrecht in Westeuropa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a ) Bundesrepublik Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b ) Frankreich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

53 53

d)

e)

Naher Osten . . . . . . . . a a ) Arabische Republik b b ) Republik Irak . . . . c c ) Israel. . . . . . . . . . Sozialistische Staaten . .

53

Inhaltsübersicht

c) d) e) f) g) h) i)

j) k)

1) m) n) o) p) q) r)

XXI

Griechenland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Italien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Malta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Portugal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Spanien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Österreich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Schweiz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a a ) Gegenwärtiger Rechtszustand . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Art. 16 I des Verfassungsentwurfs vom 2 3 . 2 . 1 9 78 . . . . cc) Asylgesetz vom 1 5 . 1 0. 1 9 79 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Art. 48 des Entwurfs eines Ausländergesetzes vom 1 9 .6 . 1 9 78 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fürstentum Liechtenstein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Belgien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a a ) Gegenwärtiger Rechtszustand . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Entwurf eines Gesetzes über die Einreise, den Aufenthalt, die Niederlassung und Abschiebung von Ausländern vom 7 . 1 2 . 1 977 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Niederlande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dänemark . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Finnland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Norwegen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Schweden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . England . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Exkurs : Vereinigte Staaten von Nordamerika . . . . . . . . . .

54 54 55 55 56 56 57 57 60 60 67 67 68 68 69 70 72 72 73 74 75 77

. . . . . . . . . . . . . .

79 79 79 79 80 80 80 80 80 81 81 81 81 81

b) Rechtsnatur sozialistischer Grundrechte. . . . . . . . . . . . . .

82

3 . Asylrecht in sozialistischen Staaten . . . . . . . . . . . . . . . a) Verfassungsrechtliche Asylbestimmungen . . . . . . . . aa) Sozialistische Volksrepublik Albanien . . . . . . . bb) Volksrepublik Bulgarien . . . . . . . . . . . . . . . . c c ) Volksrepublik China . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Sozialistische Föderative Republik Jugoslawien . ee) Demokratische Volksrepublik Korea . . . . . . . . f f ) Republik Kuba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . g g ) Volksrepublik Mongolei . . . . . . . . . . . . . . . . hh) Volksrepublik Polen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i i ) Sozialistische Republik Rumänien . . . . . . . . . j j ) Tschechoslowakische Sozialistische Republik . . kk) Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken . . . 1 1 ) Demokratische Republik Vietnam . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . .

XXII

Inhaltsübersicht c ) Asylberechtigter Personenkreis und Voraussetzung der Asylgewährung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Deutsche Demokratische Republik und Ungarische Volksrepublik. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Asylrecht und Auslieferung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a a ) Asylrechtlich relevante Auslieferungsbestimmungen . . . a) Volksrepublik Bulagrien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ß ) Volksrepublik China . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -y) Deutsche Demokratische Republik . . . . . . . . . . . . 8 ) Sozialistische Föderative Republik Jugoslawien . . . . e ) Volksrepublik Polen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . �) Sozialistische Republik Rumänien . . . . . . . . . . . . 77) Ungarische Volksrepublik . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Sonderstellung der Volksrepublik China und der Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien . . . . . . . .

III.

IV.

83 85 86 86 86 87 87 87 87 88 88 88

Asylformen und ihre Kennzeichnung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

91

! . Im Friedensvölkerrecht. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a ) Externes ( territoriales) Asyl. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b ) Internes Asyl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

91 91 91

2 . Im a) b) c)

. . . .

91 91 91 92

Das interne Asyl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

92

1. Diplomatisches Asyl. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Geschichtlicher Ursprung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) I 7. Jahrhundert bis Mitte/Ende 1 9 . Jahrhundert als Völkergewohnheitsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Im 20. Jahrhundert Wandlung zum bloßen humanitär be­ gründeten diplomatischen Asyl in Form der vorübergehenden Zuflucht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a a ) Ableitung des Rechts zur Gewährung diplomatischen Asyls aus dem Prinzip der Exterritorialität . . . . . . . . . bb) Ableitung des Rechts zur Gewährung diplomatischen Asyls aus der diplomatischen Immunität . . . . . . . . . . c c ) Ableitung des Rechts zur Gewährung diplomatischen Asyls aus dem Prinzip der humanitären Intervention . . dd) Ableitung des Rechts zur Gewährung diplomatischen Asyls aus den allgemeinen Menschenrechten . . . . . . . . e e ) Humanitär begründetes diplomatisches Asyl als universaler Völkergewohnheitsrechtssatz . . . . . . . . . . . . . .

92 92

Kriegsvölkerrecht . . . . . . Landasyl (neutrales Asyl) Seeasyl . . . . . . . . . . . . Kriegsgefangenenasyl . . .

. . . .

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. . . .

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. . . .

. . . .

92 94 94 94 95 95 96

lnhaltsübersich t

V.

VI.

XXIII

f f ) Hum anitär begründetes diplomatisches Asyl in Form der vorübergehenden Zuflucht . . . . . . . . . . . . . . . . .

96

2 . Konsularisches Asyl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

98

3. Asyl auf Kriegsschiffen und in Militärflugzeugen . . . . . . . . . . .

98

4. Asyl in Militärstützpunkten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

99

Internes Asyl in Lateinamerika und Europa . . . . . . . . . . . . . . . .

99

I . In Mittel- und Südamerika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a ) Aufgrund vertraglicher Regelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . a a ) Konferenzen von Lima vom I 5 . und 29 . 1 . 1 86 7 . . . . . . bb) Abkommen von Montevideo über internationales Strafrecht vom 23 . 1 . 1 889 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c c ) Regeln von La Paz vom Dezember 1 898 und Asuncion vom 5 .6 . 1 9 22 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Auslieferungsabkommen von Caracas vom 1 8 .7 . 1 9 1 1 . . e e ) Konvention von Havanna über Asyl vom 20.2 . 1 92 8 . . . f f ) Konvention von Montevideo über politisches Asyl vom 2 6 . 1 2 . 1 933 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . gg) Konventionsentwurf von Saavedra Lamas über das Asylrecht vom 27.7. 1 93 7 und der Vertrag von Montevideo über politisches Asyl und Zuflucht vom 4. 8 . 1 9 3 9 . . . . hh) Konvention über diplomatisches Asyl von Caracas vom 2 8 .3 . 1 9 5 4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i i ) Internes Asyl für verfolgte Terroristen . . . . . . . . . . . . j j ) Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Aufgrund regionalen Völkergewohnheitsrechts . . . . . . . . . a a ) Der Fall Haya de la Torre - Asylstreit Kolumbien/Peru bb) Rechtliche Auswirkungen des Asylstreits - Konvention über diplomatisches Asyl von Caracas vom 2 8 .3 . 1 9 54 . . c c ) Entwurf eines Zusatzprotokolls zu den lateinamerikani­ schen Konventionen über diplomatisches Asyl vom 7.9. 1 9 5 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

99 99 99 1 00 1 00 1 00 101 1 02 1 02 1 03 1 03 I 05 1 06 1 06 1 08 1 10 1 12

2 . In Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 14

Vertragsentwürfe zum internen Asyl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 15

1 . Resolution des Institut de Droit International sur l'asile en droit international public vom 1 1 .9 . 1 950 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 15

2 . Tätigkeit der International Law Commission. . . . . . . . . . . . . .

1 16

3 . Konventionsentwurf der International Law Association über dip­ lomatisches Asyl vom August 1 9 72 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1 6 4 . Initiative Australiens zur Schaffung einer weltweiten Konvention über diplomatisches Asyl vom 1 6 . 8 . 1 9 74 . . . . . . . . . . . . . 1 1 9

XXIV

Inhaltsübersicht 5. Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12 1

VII . Das externe (territoriale) Asylrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

122

1 . Geschichtlicher Ursprung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a ) I n Kleinasien i m 1 4. Jahrhundert v . Chr. . . . . . . . . . . . . . b ) I n Griechenland i m 5 ./4. Jahrhundert vor Chr. . . . . . . . . .

122 122 1 22

2. Rechtsnatur des staatlichen Asylrechts . . . . . a ) Herrschende Völkerrechtsmeinung . . . . . b) Ansicht des Reichsgerichts und eines Teils c ) Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . .

123 1 23 1 24 1 24

3. Materieller Inhalt des staatlichen Asylrechts . . . . . . . . . . . . . .

125

. . . . . . . . . . . . . . . . . . der Literatur . . . . . . . . .

. . . .

. . . .

4 . Menschenrecht auf Asyl - Individualanspruch des Einzelnen auf Verfolgungsschutz gegenüber dem Zufluchtsstaat auf Völker­ rechtsebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a ) Ableitung des Individualanspruchs aus dem Prinzip der Nichtauslieferung politischer Straftäter . . . . . . . . . . . . . . b) Ableitung des Individualanspruchs aus dem Prinzip des non­ refoulement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c ) Ableitung des Individualanspruch s aus dem völkerrechtlichen Mindeststandard . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e ) Auffassungen in der Literatur zur Ableitung eines Menschen­ rechts auf Asyl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a a ) Ansicht von Seeger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Meinung von Weis, Antalovsky und Feneberg . . . . . . . c c ) Auffassung von Doehring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

125 1 25 1 26 1 27 1 27 1 28 1 28 1 28 1 28

VIII. Resolutionen - Deklarationen - Konventionen über das externe (territ oriale) Asyl im Hinblick auf die Gewährung eines Individual­ anspruchs auf Asyl. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 29 1 . Weltweite Entwicklungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a ) Art. 1 4 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte vom 1 0. 1 2 . 1 948 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Resolution des Institut de Droit International sur l'asile en droit international public vom 1 1 .9 . 1 9 5 0 . . . . . . . . . . . . . c ) Art. 3 3 der Genfer Flüchtlingskonvention vom 2 8 . 7. 1 9 5 1 d) Vereinbarung üb er Flüchtlingsseeleute vom 2 3 . 1 1 . 1 9 5 7 . . . e ) Deklaration der Vereinten Nationen über territoriales Asyl vom 1 4 . 1 2 . 1 96 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f ) Menschenrechtskonventionen der Vereinten Nationen vom 1 6 . 1 2 . 1 96 6 : Internationale Abkommen über wirtschaftliche,

1 29 1 29 130 1 30 1 32 132

Inhaltsübersicht

g)

h) i) j) k) 1) m) n) o) p)

soziale und kulturelle Rechte und über bürgerliche und po­ litische Rechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Entwurf einer internationalen Konvention über das Asyl­ recht und einer Deklaration der Generalversammlung der Vereinten Nationen über das Flüchtlingsrecht der For­ schungsgesellschaft für das Weltflüchtlingsproblem (A WR) vom 20./2 1 .9 . 1 96 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Konventionsentwurf über territoriales Asyl des Carnegie Endowment for International Peace vom April 1 97 2 . . . . . Konventionsentwurf der International Law Association über territoriales Asyl vom August 1 9 72 . . . . . . . . . . . . . . . . . Resolution des 2 5 . Kongresses der Internationalen Union der Rechtsanwälte von Madrid vom 2 8 . 9 . 1 973 . . . . . . . . . Entwurf einer Internationalen Konvention über territoriales Asyl von Grahl-Madsen vom Juni 1 9 76 . . . . . . . . . . . . . . Asylresolution der Forschungsgesellschaft für das Weltflücht­ lingsproblem (AWR) vom Oktober 1 9 76 . . . . . . . . . . . . . Konventionsentwurf über territoriales Asyl der Experten­ gruppe der Vereinten Nationen vom April/Mai 1 97 5 und die Genfer Asylrechtskonferenz vom 1 0. 1 .- 4 .2 . 1 977 . . . . . Konventionsentwurf der Bundesrepublik Deutschland über territoriales Asyl vom 1 0 . 1 . 1 9 77 . . . . . . . . . . . . . . . . . . Asylresolution der Forschungsgesellschaft für das Weltflücht­ lingsproblem (AWR) vom Oktober 1 9 77 . . . . . . . . . . . . . Die Pflicht zur Asylverweigerung nach weltweitem Völker­ vertragsrecht. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a a ) Resolution Nr. 7 über Gerichtsbarkeit und Auslieferung der III. Internationalen Konferenz über Terrorismus und politische Verbrechen vom 4 .- 1 6 .6 . 1 973 in Syra­ kus/ltalien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Resolution Nr. 3074 (XXVIII) der Vereinten Nationen vom 3 . 1 2 . 1 973 über die Prinzipien der internationalen Zusammenarbeit bei der Ermittlung, Festnahme, Aus­ lieferung und Bestrafung von Personen , die der Begehung von Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit schuldig sind . . . . . . . . . . . . . . . . . . c c ) übereinkommen über die Verhütung, Verfolgung und Bestrafung von Straftaten gegen völkerrechtlich ge­ schützte Personen einschließlich Diplomaten (Diploma­ tenschutzkonvention) vom 1 4 . 1 2 . 1 973 . . . . . . . . . . . d d ) Internationale Konvention gegen Geiselnahme der Vereinten Nationen vom 1 7 . 1 2 . 1 979 . . . . . . . . . . . . . . . e e ) Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 . Regionale Entwicklungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a ) Mittel- und Südamerika. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

XXV 1 34

135 1 35 1 37 1 40 140 147 1 47 1 56 159 1 59

1 59

160

160 162 165 166 1 66

XXVI

Inhaltsübersicht a a ) Art. XXVII der Amerikanischen Erklärung der Rechte und Pflichten des Menschen vom 2 . 5 . 1 948 . . . . . . . . . bb) Art . 22 Nr. 7 der Amerikanischen Menschenrechtskon­ vention vom 2 1 . 1 1 . 1 9 6 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Abkommen von M ontevideo über internationales Strafrecht vom 2 3 . 1 . 1 8 89 . . . . . . . . . . . . . . . . . . ß ) Vertrag von Montevideo über politisches Asyl und Zuflucht vom 4.8 . 1 9 3 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -y) Konvention von Caracas über territoriales Asyl vom 28.3 . 1 954 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c c ) Art. 2 2 Nr. 8 der Amerikanischen Menschenrechtskonvention vom 2 1 . 1 1 . 1 96 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Abkommen von Montevideo über internationales Strafrecht vom 2 3 . l . 1 8 89 . . . . . . . . . . . . . . . . . . ß) Auslieferungsabkommen von Caracas vom 1 8 . 7 . 1 9 1 1 -y ) Zentralamerikanische Auslieferungskonvention von Washington vom 7 . 2 . 1 9 2 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 ) Codigio Bustarnente vom 1 3 .2 . 1 9 2 8 . . . . . . . . . . . € ) Auslieferungskonvention von M ontevideo vom 2 6 . 1 2 . 1 933 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) En twurf einer Interamerikanischen Auslieferungskon­ vention des Interamerikanischen Juristenkomitees vom 1 . 2 . 1 977 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e e ) Amerikanische K onvention zur Verhinderung und Be­ strafung von Terrorakten gegen völkerrechtlich besonders geschützte Personen vom 2 . 2 . 1 9 7 1 . . . . . . . . . . . b)

Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a a ) Konvention des Europarates zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. 1 1 . 1 9 5 0 . . . . . . . . bb) Asylresolution des Ministerkomitees des Europarates über „Asyl für Personen in Gefahr vor Verfolgung" vom 2 9 .6 . 1 96 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c c ) Empfehlung 8 1 7 ( 1 9 7 7 ) der Parlamentarischen Ver­ sammlung des Europarates vom 7 . 1 0. 1 9 77 über „gewisse Aspekte des Asylrechts" . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Erklärung des Ministerkomitees über das territoriale Asyl in den Mitgliedsstaaten des Europarates vom 1 8 . 1 1 . 1 9 77 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e e ) Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f f ) Europäische Konvention über das Konsularwesen nebst Protokoll betreffend den Schutz der Flüchtlinge vom 1 1 . 1 2 . 1 96 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . g g ) Europäisches Auslieferungsabkommen vom 1 3 . 1 2 . 1 9 5 7 nebst Zusatzprotokoll des Europarates vom 1 5 . 1 0 . 1 97 5 hh) Europäisches übereinkommen zur Bekämpfung des Terrorismus vom 2 7 . 1 . 1 9 77 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 66 1 66 167 167 167 168 169 169 169 1 70 1 70 1 70 171 1 73 173 175 1 77 178 1 79 1 79 1 80 181

lnhaltsübersich t

XXVII

c ) Asien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 8 5 a a ) Allgemeine Prinzipien betreffend die Behandlung von Flüchtlingen des Asiatisch-Afrikanischen Beratenden Rechtskomitees vom August 1 966 . . . . . . . . . . . . . . 1 8 5 d ) Afrika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 86 a a ) Konvention der OAU über „Spezifische Aspekte des Flüchtlingsproblems in Afrika" vom 1 0.9. 1 969 . . . . . . 1 86 bb) Afrikanische Rechtskonvention vom 1 2 .9. 1 96 1 . . . . . . 1 87 c c ) Resolution des Ministerrates der OAU zur Schaffung eines einheitlichen afrikanischen Auslieferungsabkommens vom September 1 96 8 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 88 3 . Stellungnahme und rechtspolitische Überlegungen . . . . . . . , . .

1 88

Völkerrechtliche Verantwortlichkeit des Zufluchtsstaates . . . . . . .

1 93

1 . Für Handlungen von Staatsorganen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 93

2 . Für Handlungen von Privatpersonen , insbesondere Asylanten . . .

1 94

3 . Abwehr der völkerrechtlichen Haftung des Zufluchtsstaates durch Beschränkung exilpolitischer Tätigkeit der Asylanten . . . . . . . .

1 96

Anmerkungen zum 2. A bschnitt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 98

IX .

Zweiter Teil

Das Asylrecht im Grundgesetz (Art. 1 6 II 2 GG) der Bundesrepublik Deutschland Erster Abschnitt

Das materielle Asylrecht A. Das Grundrech t auf Asyl. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 I.

Art. 16 II 2 GG als subjektiv-öffentliches Recht auf Asyl . . . . . . . 266 1 . Auffassung von Meyer und von Schack . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 2 . Herrschende Meinung und Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . 267 3 . Doppelnatur des Asylrechts in der Bundesrepublik Deutschland 267

II.

Asylrecht in Länderverfassungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268

B. Der Verfolgungsbegriff. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 I.

Politische Verfolgung als Voraussetzung des grundgesetzlichen Asylrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268

XXVIII

Inhaltsübersicht

1 . Restriktive Interpretation von Meyer, Mettgenberg/Doerner und Herlan auf der B asis des § 3 1, II DAG . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 2 . Herrschende Meinung und Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . 269 3. Unterschiedliche Auffassungen im Rahmen der herrschenden Meinung in der Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 a ) Ansicht von Grützner, von Mangoldt/Klein, Schmitt, Feneberg, von Weber, Doehring, Kanein, Rotberg, Pötz , W ollen­ schläger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 b)

Auffassung von Maunz und Meder . . . . . . . . . . . . . . . . . 270

c ) Meinung von Kimminich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 d) These von Lerche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 4 . Unterschiedliche Auffassungen im Rahmen der herrschenden Meinung in der Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 1 a)

Oberlandesgericht Frankfurt am Main . . . . . . . . . . . . . . .

27 1

b)

Bundesgerichtshof . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

27 1

c) d)

Bayerisches Oberstes Landesgericht. . . . . . . . . . . . . . . . . 27 1 Bundesverwaltungsgericht und Bayerischer Verwaltungsgerichtshof . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 7 1

e)

Bundesverfassungsgericht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 72

f) g)

Verwaltungsgericht Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 73

Verwaltungsgericht Ansbach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273

5 . Politische Verfolgung und Ausländergesetz . . . . . . . . . . . . . . . 2 74 6 . Konstituierende Merkmale der politischen Verfolgung i. S . d . Art. 1 6 II 2 G G (sog. Verfolgungstatbestand) . . . . . . . . . . . . . a ) Objektiver Verfolgungsakt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a a ) Verletzung geschützter Rechtsgüter . . . . . . . . . . . . . . b b ) Verletzender Eingriffsakt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c c ) Individuelle oder kollektive Verfolgungsmaßnahmen . . b) Subjektive Verfolgungsfurcht. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c ) Vorflucht- oder Nachfluchtgründe als Grundlage d e s Verfol­ gungstatbestandes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Offensichtliche Unbegründetheit der Furcht vor politischer Verfolgung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Rechtsprechung zum Mißbrauch des Asylrechts und § 38 Nr. 6 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Ausführung des Ausländergesetzes . . . . . . . . . . . . . . bb) Verfassungsrechtliche Bedenklichkeit der Mißbrauchsbestimmung der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Ausführung des Ausländergesetzes . . . . . . . . . . . .

2 74 2 74 275 275 2 76 277 277 279 279 28 1

7 . Rechtsstaatswidrigkeit und Menschenrechtswidrigkeit der Ver­ folgung als Maßstab für politische Verfolgung . . . . . . . . . . . . . 2 83

Inhaltsübersicht

II.

XXIX

8. Begriffsbestimmung des asylberechtigten Personenkreises . . . . .

284

Sonderfälle politischer Verfolgung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

284

1 . Sozialflüchtling, Vertriebener, Wirtschaftsflüch tling, K on tingen tflüch tling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 84 2. Bevorzugung von Parteimitgliedern , Nicht-Zulassung zur Universität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 3 . Fahnenflucht und Kriegsdienstverweigerung . . . . . . . . . . . . . .

286

4. Republikflucht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 a)

Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts . . . . . . . . . . . . 2 8 7

b)

Ansicht des B ayerischen Verwaltungsgerichtshofs und des Verwaltungsgerichts Ansbach. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289

III.

Vermutungen , Beweisregeln. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

IV.

Exkurs : Asylberechtigung ohne politische Verfolgung - Grundsatz der Familieneinheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290

290

C. Erwerb des subjektiven Rech ts auf Asyl gemäß A rt. 16 IJ 2 GG . . . . .

29 1

D. Inanspru chnahme des grundgesetzlichen Asylrech ts durch Deutsche . .

292

I.

Auffassung von Mettgenberg/Doerner, Grützner, Meyer, von Man­ goldt/Klein, Merl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292

II.

Kritik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 93

E. Materieller Inhalt des grundgese tzlichen Asylrech ts - negatives oder positives Statusrech t . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 9 5 I.

Die Auffassung vom negativen Status des Asylrechts . . . . . . . . . .

II.

Die Meinung vom positiven Status des Asylrechts . . . . . . . . . . . . 2 9 5

III.

Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts . . . . . . . . . . . . . . . . . 296

IV.

Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296

V.

Asylrecht und exilpolitische Betätigung der Asylanten . . . . . . . . . 297

295

1 . Im Völkerrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297 2 . Im Grundgesetz. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297

F. Asylrech t und Staatsschutz - Schranken des grundgese tzlichen Asylrech ts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298 I.

Art. 16 II 2 GG als unbeschränkbares Grundrecht? . . . . . . . . . . .

298

1 . Schrankensystematik des Grundgesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . 299

XXX

Inhaltsübersicht 2. Die Auffassung von der Unbeschränkbarkeit der ohne Schran­ kenvorbehalt garantierten Grundrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 3 . Herrschende Meinung und Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . 299

II.

Die Theorie von den immanenten Grundrechtsschranken . . . . . . . 3 00 1 . Begriff der immanenten Schranke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 00 2. Verhältnis von immanenter Schranke und Wesensgehaltsgarantie des Art . 1 9 II GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a ) Auffassung von Hamann/Lenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b ) Ansicht von Dürig, Maunz , Schmidt-Bleibtreu/Klein , Berg c ) Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

301 301 3 02 3 02

3 . Inhalt der Wesensgehaltsgarantie des Art . 1 9 II GG . . . . . a ) Auffassung des Bundesgerichtshofs - relative Theorie b) Herrschende Meinung - absolute Theorie. . . . . . . . . c ) Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 02 3 02 3 03 3 03

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

4. Verhältnis von immanenter Schranke und Grundsatz der Ver­ hältnismäßigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 04 III.

Die verschiedenen Lehren von den immanenten Schranken . . . . . . 3 04 1 . Auffassungen in der Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) von Mangoldt/Klein, Haas, Wertenbruch , Wehrhahn , Schulz­ Schaeffer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Peters, Huber, Scholtissek, lpsen, Erbe!, Krüger . . . . . . . . . S tellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c ) Dürig, Maunz, Nipperdey , B achof, Graf, Ropertz , Wolff . . . S tellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Mißbrauchslehre von Gallwas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e ) Lösung des Schrankenproblems durch begriffsimmanente Schranken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . Auffassungen in der Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a ) Bundesverwaltungsgericht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a a ) Die Kritik in der Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Bundesverfassungsgericht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a a ) Verhältnis von Art . 2 I GG zu den Teilfreiheitsrechten des Grundgesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Einschränkbarkeit vorbehaltlos formulierter Grundrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c c ) Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 OS 3 OS 305 3 06 3 06 3 07 3 07 3 08 3 09 3 09 3 09 3 09 3 10 311 311 312 313

XXXI

Inhaltsübersicht

IV.

Schranken des grundgesetzlichen Asylrechts bei Anwendung der Theorie des Bundesverfassungsgerichts von den verfassungsimma• nenten Grundrechtsschranken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 1 5 1 . Schranken nach Völkerrecht - Allgemeine Regeln des Völker­ rechts (Art. 2 5 S. 1 GG) als verfassungsimmanente Asylrechts­ schranken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a ) Schranken aus der Entstehungsgeschichte des Art . 1 6 I I 2 G G b) Ansicht des 4. Strafsenats des Bundesgerichtshofs und des Bayerischen Obersten Landesgerichts . . . . . . . . . . . . . . . c ) Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts, des Oberverwal­ tungsgerichts Berlin , des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs und des Oberverwaltungsgerichts K oblenz . . . . . . . . . d) Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e ) Ansicht des 3 . Strafsenats des Bundesgerichtshofs . . . . . . . f ) Auffassung des Verwaltungsgerichts Ansbach und von Weinfurtner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . g ) Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . h) Meinung von Maunz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i ) These von Doehring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . j ) Auffassung von Voigt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . k) Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . Schranken nach deutschem Recht - § § 1 1 II, 1 4 I Aus!G als verfassungsimmanente Asylrechtsschranken . . . . . . . . . . . . . . a ) Die Schrankenregelung i m Ausländergesetz vom 28.4. 1 965 i.d.F. vom 2 5 . 7 . 1 978 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) §§ 1 1 II, 1 4 I Aus!G als verfassungsimmanente Asylrechts­ schranken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a a ) Unterschiedliche Auffassungen in der Rechtsprechung a) Verwaltungsgericht München . . . . . . . . . . . . . . . . ß) Bayerischer Verwaltungsgerichtshof . . . . . . . . . . . r ) Oberverwaltungsgericht Koblenz . . . . . . . . . . . . . «S ) Bundesverwaltungsgericht, Verwaltungsgericht Ansbach und Verwaltungsgericht München . . . . . . . . . bb) Unterschiedliche Auffassungen in der Literatur . . . . . . a) Verfassungsmäßigkeit der § § 1 1 II, 1 4 I 2 Aus!G . . . ß ) Verfassungswidrigkeit des § 1 4 I 2 Aus!G . . . . . . . . r) Verfassungswidrigkeit des § 1 1 II Aus!G . . . . . . . . c ) Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a a ) Verfassungsmäßigkeit von § 1 1 I I Aus!G . b b ) Verfassungsmäßigkeit von § 1 4 I 2 Aus!G. a ) I m Verhältnis zum Völkerrecht . . . . . ß ) Im Verhältnis zum Grundgesetz . . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

3 16 3 16 3 16 3 16 317 3 19 3 19 3 19 32 1 32 1 32 1 322 322 322 3 23 323 323 323 323 324 325 325 3 26 3 26 327 327 327 328 328

XXXII

Inhaltsübersicht oo) Verfassungsimmanente Schranken des Art . 1 6 II 2 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ßß ) Asylrecht und Wesensgehaltsgarantie - Art. 19 II GG als Rechtsstellungs- oder Institutsga­ rantie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . rr) Asylrecht und Verwirkungsmonopol des Bun­ desverfassungsgerichts gemäß Art. 1 8 GG . . . . . 6 6 ) Asylrecht und Verbot der Todesstrafe (Art. 1 02 GG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e e ) Asylrecht und Verbot unmenschlicher Behandlung (Art. 1 1 1 GG i.V.m. Art. 3 EMRK, Art. 7 S. 1 UN-Pakt über bürgerliche und politische Rechte) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . H ) Asylrecht und Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -y ) Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 ) Auslegung der Verfassungsbestimmungen - Asylrecht und Wandel der Normsituation . . . . . . . . . . . oo ) Traditionelle Auslegungstheorien . . . . . . . . . . ß ß ) Topik als verfassungsspezifische Interpretationsmethode . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Asylrecht und Verwirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Ansicht von Lerche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts . . . . . . . . . c c ) Meinung von Kimminich und Wollenschläger . . . . . . . dd) Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Asylrecht bei Gefährdung der freiheitlich-demokratischen Ordnung im Ausland, bei Verbrechen gegen die Menschlichkeit oder schweren nichtpolitischen Verbrechen . . . . . . . . a a ) Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts und des 3. Strafsenats des Bundesgerichtshofs . . . . . . . . . . . . bb) Ansicht von Kimminich, Merl, Wollenschläger, Schweitzer, Marx, Heine , Düx , Gusy . . . . . . . . . . . . . . . . . . c c ) Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

328 330 333 335

336 337 338 338 338 3 43 344 344 3 44 344 345 345 345 346 3 46

3 . Exkurs: Asylrecht und Luftpiraterie im Völkerrecht und Grundgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349 a ) Im Völkerrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349 b) Im Grundgesetz. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 53 Anmerkungen zum 1 . A bschnitt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

358

I nhaltsübe rsich t

XXXIII

Zweiter Abschnitt Asylverfahrensrecht G. Das Gese tz zur Beschleunigung des Asylverfahrens vom 25. 7. 1 9 78 . . . 4 1 7 I.

Die Reform des Anerkennungsverfahrens für politisch Verfolgte . . . 4 1 7 1 . Vorgeschichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 I 7 2. Wegfall des Widerspruchsverfahrens. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 1 3 . Dezentralisierung des behördlichen Asylverfahrens. . . . . . . . . . 423 4 . Ausschluß der Berufung bei offensichtlich unbegründeter Asylklage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 425 5 . Dezen tralisierung des verwaltungsgerichtlichen Asylverfahrens 430 6 . Übergangsregelung und weitere Gesetzesvorschläge . . . . . . . . . 432 7 . Stellungnahme und weitere Vorschläge zur Beschleunigung des Asylverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a ) Systemwidrigkeiten des Gesetzes zur Beschleunigung des Asylverfahrens vom 2 5 . 7 . 1 9 78 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a a ) Kein genereller Berufungsausschluß im Asylverfahren bb) Berufung bei offensichtlich unzulässigen Klagen? . . . . . c c ) Genereller Ausschluß des Gerichtsbescheides nach § 34 II AuslG? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d d ) Ausschluß der Entscheidung durch Vorbescheid gemäß § 84 I VwGO in Analogie zu § 34 II AuslG . . . . . . . . . b) Der Vorschlag von von Hase zur Beschleunigung des Asyl­ verfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c ) Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Beschleunigung des Asylverfahrens vom 1 6 . 1 1 . 1 979 der CDU/CSU-Bundestags­ fraktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

II.

433 434 434 434 435 437 43 7 439

Exkurs . . ·. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443 1. Landesgesetz über die Zuweisung von Asylbewerbern an Gemeinden (Asylbewerber-Zuweisungsgesetz) des Landes Baden-Würt­ temberg vom 3 .4 . 1 9 79 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443 2. § 4 I Landeswohnungsgesetz von Nordrhein-Westfalen vom 9 . 6 . 1 9 54 und Verordnung zur Durchführung des § 4 II Landeswoh­ nungsgesetz vom 2 7 .6 . 1 9 7 8 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 446 3 . Gesetz zur Aufnahme von Asylbewerbern , Asylberechtigten und ausländischen Flüchtlingen (Aufnahmegesetz) des Landes Niedersachsen vom 1 8 .4. 1 978 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ·. 446 4. Landesgesetz über die Aufnahme ausländischer Flüchtlinge (Lan­ desaufnahmegesetz) des Landes Rheinland-Pfalz vom 2 1 . 1 2 . 1 9 78 44 7

III von Pollern

XXXIV

lnhaltsü bersich t

5 . Gesetz Nr. 1 080 über die Aufnahme von Asylbewerbern, Asyl­ berechtigten und anderen ausländischen Flüchtlingen durch die Gemeinden des Saarlandes (Ausländeraufnahmegese tz) vom 1 2 . 7 . 1 9 78 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 7 6. Beschluß der Staatsregierung des Freistaates Bayern vom 1 3 .6 . 1 9 7 8 zur Unterbringung von Asylbewerbern in Bayern . . . . . . . 448 A nmerkungen zum 2. A bschnitt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

448

Dritter Teil

Zusammenfassung I.

Völkerrechtlicher Teil

II.

Grundgesetzlicher Teil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 7

463

Anmerkungen zum 3. Teil. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

474

Literaturverzeichnis

47 5

Sachregister

549

Ab kürzungsverzeichnis a. A. AA AD Add. AdG a. E. AELR AEMRK a. F. AFDI AFG AfP ai AJIL a. M. AMRK ANAG Annuaire AöR

APS R

ArchVR 2. Internationales Asylcolloquiurn 4. Asyl-Colloquiurn AsylVO AuslG AuslVwV AuslVO A WR-Bulletin AZ BayObLG BayObLGZ BayVBl 111•

anderer Auffassung = Anerkennungsausschuß Auswärtiger Dienst = Addendum = Archiv der Gegenwart am Ende The All England Law Reports = Allgemeine Erklärung der Menschenrechte vorn 1 0 . 1 2 . 1 948 alter Fassung Annuaire Fran�ais de Droit International Arbeitsförderungsgesetz Archiv für Presserecht Amnesty international = The Arnerican Journal of International Law anderer Meinung vorn Menschenrechtskonvention Amerikanische 2 1 . 1 1 . 1 96 9 Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer vorn 26. 3 . 1 93 1 (Schweiz) Annuaire de !'Institut de Droit International = Archiv des öffentlichen Rechts = The Arnerican Political Science Review = Archiv des Völkerrechts 2. Internationales Asyl-Colloquiurn Garrnisch-Parten­ kirchen 1 964, Schriftenreihe der Deutschen Nansen­ Gesellschaft , Heft 4, Hrsg. Martin Kornrumpf, Köln, Berlin, Bonn, München 1 96 5 Internationales Colloquiurn Fridjof Nansen, 4. Asyl­ Colloquiurn 30. Juni bis 2. Juli 1 9 66 in Wien Asylverordnung = Ausländergesetz = Verwaltungsvorschrift zur Ausführung des Ausländer­ gesetzes Ausländerverordnung Vierteljahresschrift für Flüchtlingsfragen , hrsg. von der Association for the Study of the World Refugee-Prob­ lern , Wien = Aktenzeichen Bayerisches Oberstes Landesgericht = Entscheidungen des Bayerischen Obersten Landesge­ richts B ayerische Verwaltungsblätter

XXXVI BayVGH Bd. BayBgm BGBI BGH BGHSt BGHZ BJIL BK BMI BR BRD BSHG BT Buchholz BVerfG BVerfGE BVerfGG BVerwG BVerwGE BWVPr BYIL BZ CE Doc. CIMADE CYIL Collection of Decisions DA DAG DDR DEM d.h. DÖV DUD DuR Drs. DSt DVBI DZ

Abkürzungsverzeichnis Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Band Bayerischer Bürgermeister Bundesgesetzblatt Bundesgerichtshof Entscheidungen des Bundesgerichtshofs in Strafsachen, Bd. 1 ff. , Detmold , Köln, Berlin, München 1 9 5 1 ff. Entscheidungen des Bundesgerichtshofs in Zivilsachen , Bd. 1 ff. , Detm old , Köln, Berlin, München 1 9 5 1 ff. · Brooklyn Journal of International Law Kommentar zum Bonner Grundgesetz (Bonner Kom­ mentar), Hamburg, Stand Dezember 1 9 78 Bundesministerium des Inneren Bundesrat Bundesrepublik Deutschland Bundessozialhilfegesetz Deutscher Bundestag Sammel- und Nachschlagewerk der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, Köln, Berlin, Bonn, München, Stand Juni 1 97 8 Bundesverfassungsgericht = Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, Bd. ff. , Tübingen 1 9 5 2 ff. Bundesverfassungsgerichtsgesetz Bundesverwaltungsgericht Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts, Bd. 1 ff. , Berlin 1 9 54 ff. Baden-Württembergische Verwaltungspraxis = The British Yearbook of International Law Berliner Zeitung Council of Europe - Consultative Assembly Docu­ ments, Straßbourg Comite Inter-Mouvement Aupres des Evacues The Canadian Yearbook of International Law Collection of the Decisions of the European Commis­ sion of Human Rights Deutschland Archiv Deutsches Auslieferungsgesetz Deutsche Demokratische Republik Deutschland , Europa und die Menschenrechte. Zum Internationalen Jahr der Menschenrechte, Hrsg. Mit­ teldeutscher Kulturrat e. V., Bonn I 968 das heißt Die Öffentliche Verwaltung Deutschland-Union-Dienst = Demokratie und Recht Drucksache Der Staat Deutsches Verwaltungsblatt Deutsche Zeitung

Abkürzungsverzeichnis EAA EGBGB EMRK epd Erl. EStL ESVGH

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EuG RZ FamRZ FAZ FN FR GA GAOR GG

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HeilsbronnColloquium HessVGH HILJ hM . HS

IA IALR ICLQ i.d.F.

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IGH IJIL IL ILA ILC ILR

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XXXVII

Europäisches Auslieferungsabkommen vom 1 3 . 1 2 . 1957 Einführungsgesetz zum Bürgerlichen Gesetzbuch Europäische Menschenrechtskonvention vom 4. 1 1 . 1 9 50 (Konvention des Europarates zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten) Evangelischer Pressedienst - Dokumentation Erläuterung Evangelisches Staatslexikon Entscheidungssammlung des Hessischen Verwaltungs­ gerichtshofs und des Verwaltungsgerichtshofs Baden­ Württemberg mit Entscheidungen der Staatsgerichts­ höfe beider Länder Grundrechte - Die Rechtsprechung in Europa (Euro­ päische Grundrechte-Zeitschrift) Zeitschrift für das gesamte Familienrecht Frankfurter Allgemeine Zeitung Fußnote Frankfurter Rundschau Goldtammers Archiv für Strafrecht General Assembly Official Records of the United Nations Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 2 3 . 5 . 1 949 Genfer Flüchtlingskonvention vom 2 8 . 7 . 1 9 5 1 (Ab­ kommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge) Graupe d'Information et de Soutien des Travailleurs Immigres Gemeinsames Ministerialblatt Hauptausschuß Gesetz über die Rechtsstellung heimatloser Ausländer im Bundesgebiet vom 25 .4. 1 9 5 1 Heilsbronn-Colloquium 1 96 3 , Schriftenreihe der Deut­ schen Nansen Gesellschaft, Heft 3, Hrsg. Martin Korn­ rumpf, Augsburg Hessischer Verwaltungsgerichtshof Harvard International Law Journal herrschende Meinung Halbsatz Innenausschuß des Deutschen Bundestages Inter-American Law Review The International Comparative Law Quaterly in der Fassung Institut de Droit International Internationaler Gerichtshof The Indian Journal of International Law The International Lawyer International Law Association International Law Commission Israel Law Review Innenministerkonferenz

XXXVIII

Abkürzungsverzeichnis

i.S.d. i.V.m.

= International Review of the Red Cross = im Sinne des = in Verbindung mit

JBI Jg. Jh.

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n.F.

NILR NJ NJW NTIR NZZ OAS OAU OGH öJZ OLG

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Ostverträge Berlin-Status, Münchener Abkommen

OVG

ÖZA

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Illustrierte Wochenzeitung im weiteren Sinne Israel Yearbook on Human Rights Juristische Blätter ( Österreich) Jahrgang Jahrhundert Journal der Internationalen Juristenkommission Jahrbuch für Internationales Recht Jahrbuch für Ostrecht Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart Journal of Peace Research Juristische Rundschau Juristische Analysen Juristische Schulung Juristische Wochenschrift Juristenzeitung Kritische Justiz Leitsatz Landesverwaltungsvollstreckungsgesetz mit mit anderen Worten Mitglied des Bundestages Monatsschrift für Deutsches Recht Modem Law Review Maschinenschrift mit weiteren Nachweisen Nachrichtendienst des Deutschen Vereins für öffentliehe und private Fürsorge neue Folge Netherlands International Law Review Neue Justiz Neue Juristische Wochenschrift N ordisk Tidsskrift for International Ret Neue Züricher Zeitung Organisation Amerikanischer Staaten Organisation of African Unity Oberster Gerichtshof Österreichische Juristenzeitung Oberlandesgericht Ostverträge - B erlin-Status, Münchener Abkommen. Beziehungen zwischen der BRD und der DDR, Vorträge und Diskussionen eines Symposions, veranstaltet vom Institut für Internationales Recht an der Universität Kiel 2 7 .-29 . März 1 97 1 , Veröffentlichungen des Institu ts für Internationales Recht an der Universität Kiel, Bd. 6 6 , Hamburg 1 97 1 Oberverwaltungsgericht Österreichische Zeitschrift für Außenpolitik

Abkürzungsverzeichnis

P.

Pari. PR RA RBDI RdC RCJ RDH RDI Rdn. Rdz. RG RGBI RGDIP RGSt RGZ RHG RIA RIDP ROW RuG RuS

S.

SA SaBI SBGE SJIR SJZ SLULJ sog. SP SSL StBG StGB StN StS StuR StZ UFITA UN Universitas UNTS USA

XXXIX

Page = Parlamentarisch Parlamentarischer Rat Rechtsausschuß des Deutschen Bundestages Revue beige de droit international Recueil des Cours de l' Academie de Droit Internatio­ nal de Ja Hague Cour International de Justice. Recueil des Arrets, Avis, Consultatifs et Ordonnances = Revue des Droits de l'homme Revue de Droit International de Sciences Diplomati­ ques et Politiques Randnummer Randziffer Reichsgericht Reichsgesetzblatt Revue Generale de Droit International Public Entscheidungen des Reichsgerichts in Strafsachen = Entscheidungen des Reichsgerichts in Zivilsachen Gesetz über die innerdeutsche Rechts- und Amtshilfe in Strafsachen Revue of International Affairs Revue internationale de droit penal Recht in Ost und West Recht und Gesellschaft Recht und Staat Seite, Satz Soziale Arbeit S ammelblatt für Rechtsvorschriften des Bundes und der Länder Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts. Amtliche Sammlung Schweizerisches Jahrbuch für internationales Recht Schweizerische Juristenzeitung = Saint Louis University Law Journal sogenannt Studentische Politik. Ausländergesetz '65 - Alterna­ tiventwurf '70, 3. Jg. , 1 970, Hrsg. Forschungsinstitut der Friedrich-Ebert-Stiftung, B onn-Bad Godesberg Scandinavian Studies in Law = Staatsbürgerschaftsgesetz vom 20. 2 . 1 96 7 (DDR) Strafgesetzbuch Stuttgarter Nachrichten Staatssekretär Staat und Recht Stuttgarter Zeitung Archiv für Urheber-Film-Funk- und Theaterrecht United Nations Zeitschrift für Wissenschaft, Kunst und Kultur United Nations Treaty Series = United States of America

XL VAR

V.Chr. VersG VerwArch Verw Rspr VG VGH

VN

Abkürzungsverzeichnis = Vereinigte Arabische Republik = vor Christus = Versammlungsgesetz

Vol.

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WP WRV WVR

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YECHR Zaö RVR ZBI

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ZBJV ZBR ZfP ZfSH ZgStW ZLW ZÖR ZRP ZSR ZStW Zvg!R ZVR

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Verwaltungsarchiv Verwaltungs-Rechtsprechung in Deutschland Verwaltungsgericht Verwaltungsgerichtshof Vereinte Nationen Volume Völkerrecht Verfassung und Recht in Übersee Veröffentlichungen der Vereinigung Deutscher Staatsrechtslehrer Vollziehungsverordnung vom 1 .3 . 1 949 (Schweiz) Verwaltungsverfahrensgesetz Monatshefte für Osteuropäisches Recht Woche im Bundestag weitere Nachweise Wahlperiode Weimarer Reichsverfassung vom 1 1 .8 . 1 9 1 9 Wörterbuch des Völkerrechts, Hrsg. Karl Stropp/HansJürgen Schlochauer, Bd. 1-III, 2. Aufl., Berlin 1 9601 9 62 Yearbook of the Association of Attenders and Alumni of the Hague Academy of International Law Yearbook of the European Convention on Human Rights. Commission and European Court of Human Rights Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht Schweizer Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung, Zürich Zeitschrift des Berner Juristenvereins Zeitschrift für Beamtenrecht Zeitschrift für Politik Zeitschrift für Sozialhilfe Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft Zeitschrift für Luftrecht und Weltraumrechtsfragen Zeitschrift für Öffentliches Recht Zeitschrift für Rechtspolitik Zeitschrift für schweizerisches Recht Zeitschrift für die gesamte Strafrechtswissenschaft Zeitschrift für vergleichende Rechtswissenschaft Zeitschrift für Völkerrecht

E inleitung I. Dynamik und Bedeutung des Asylrechts - Beispiele Das Asylrecht beeinflußt seit Beginn der Menschheit den Gang der Geschich­ te, beschäftigt Regierung, Parlament, Gericht und öffentliche Meinung. Politi­ sche Entwicklungen, vornehmlich in totalitären Staaten, sorgen immer wieder für Schlagzeilen in der Tagespresse. Einige Beispiele mögen die ganze Dynamik und Bedeutung des Asylrechts aufzeigen. Die Niederländische Regierung lehnte nach der Flucht Kaiser Wilhelms II. ( 1 888- 1 9 1 8) aus Deutschland am 1 0. 1 1 . 1 9 1 8 eine Auslieferung an England ab 1 . Während der Weimarer Zeit erregte der Auslieferungsfall Fort und die Er­ mordung Erzbergers großes Aufsehen. Am 8.3. 1 92 1 wurde der spanische Ministerpräsident Dato in Madrid ermor­ det. Von den Attentätern flohen Fort und seine Ehefrau, spanische Staatsange­ hörige, nach Berlin und baten um Asyl. Dem Auslieferungsbegehren der Spani­ schen Regierung wurde Mitte Februar 1 922 stattgegeben 2 . Am 26.8. 1 92 1 wurde der ehemalige Reichsfinanzminister Erzberger durch deutsche Nationalisten ermordet. Die Mörder fanden in Ungarn Zuflucht3 . Der kroatische Faschistenführer Pavelic, der am 9. 1 0. 1 934 in Marseille ein Attentat auf König Alexander von Jugoslawien verübte, dem auch der franzö­ sische Außenminister Barthou zum Opfer fiel, erhielt in Italien Asyl4 . Die „Architekten der russischen Oktober-Revolution" 5 , Lenin und Trotzki, erhielten zu Beginn des 20. Jahrhunderts u.a. in der Schweiz6 , Trotzki• im Juni 1 935 in Norwegen und seit Januar 1 937 bis zu seiner Ermordung am 20./2 1 .8. 1 940 in Mexiko Asyl 7 . Anläßlich des Spanischen Bürgerkrieges ( 1 8. 7. 1 936-29.3. 1 939) suchten mehr als 1 5 000 Flüchtlinge in Botschaften von 25 Staaten in Madrid Zuflucht8 • Der Asylkonflikt zwischen Kolumbien und Peru als Folge der Flucht des Führers der peruanischen Widerstandsbewegung Haya de Ja Torre in die kolum­ bianische Botschaft in Lima am 3. 1 . 1 949 nach der Niederschlagung einer Mili­ tärrebellion konnte erst durch Schiedsspruch des Internationalen Gerichtshofes in Den Haag und anschließenden Verhandlungen beigelegt werden9 • 1 von Pollern

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Einleitung

Grundlegend für die schweizerische Asylpraxis wurde die Entscheidung des Schweizerischen Bundesgerichts vom 30.4. 1 952 im sog. Jugoslawischen Flug­ zeugentführerfall. Am 1 7. 1 0. 1 95 l hatte die Besatzung ein jugoslawisches Ver­ kehrsflugzeug, das planmäßig für Inlandsflüge eingesetzt war, mit Waffengewalt in die Schweiz umdirigiert. _Die Schweiz gewährte politisches Asyl und lehnte das jugoslawische Auslieferungsersuchen ab 10 . Im Gefolge eines Umsturzes Ende Juli 1 954 fanden in Guatemala 767 Flücht­ linge in 1 0 diplomatischen Missionen Zuflucht 1 1 • Für die neuere englische Asylpraxis wurde die Entscheidung des britischen High Court of Justice in Re Kolczynski vom 1 3. 1 2. 1 954 maßgebend. In diesem Fall wurde unter Aufgabe der früheren strengeren Aufnahmepraxis 7 polnischen Seeleuten Asyl gewährt, die gewaltsam die Kontrolle über ihren polnischen Fischdampfer übernommen, hierbei einen polnischen Offizier verwundet, meh­ rere Besatzungsmitglieder gefangen genommen und am 22.9. 1 954 einen engli­ schen Hafen angelaufen hatten 12 • Nach dem Ungarischen Volksaufstand (2 1. 1 0.-4. 1 1 . 1 956) fanden 200 000 Flüchtlinge aus Ungarn im Westen Zuflucht 13 • Zur selben Zeit erhielt der unga­ rische Kardinal Mindszenty in der Amerikanischen Gesandtschaft in Budapest Verfolgungsschutz 14 • In den Jahren 1 953, 1 959 und 1 963 lösten die Fälle Borodin, Dlouhy und Gyöfi, Flüchtlinge, die von der Bundesrepublik Deutschland in die Verfolger­ staaten abgeschoben wurden, in Presse und Öffentlichkeit der Bundesrepublik ein überwiegend negatives Echo aus. Im Mai 1 953 wurde der 1 946 geflüchtete NKWD-Offizier Borodin an die Sowjets übergeben 1 5 , im September 1 959 der tschechoslowakische Deserteur Dlouhy in die CSSR 16 und im September 1 963 der ungarische Freiheitskämp­ fer und Deserteur der Fremdenlegion Gyöfi nach Frankreich abgeschoben 1 7 • Nach dem Staatsstreich von Fidel Castro in Kuba am 1. 1 . 1 959 flohen ca. 8000 Personen in ausländische Botschaften in Havanna 18 . Bis zum Jahre 1 965 baten etwa 300 000 Kubaner in den USA um Asyl 19 • Indien gewährte im April 1 959 dem geistlichen Oberhaupt der Tibetaner, Dalai Lama, nach seiner Flucht vor den Chinesen, die Tibet besetzten, Schutz und Zuflucht2° . Im Jahre 1 962 erregte in England die Affaire Sohlen großes Aufsehen. Dem naturalisierten amerikanischen Staatsangehörigen Sohlen war nach seiner Ver­ i urtelung wegen Spionage zugunsten der Sowjetunion die Flucht aus den USA nach Israel geglückt. Anläßlich einer Zwischenlandung des Sonderflugzeuges in London, mit dem er wieder nach Amerika verbracht werden sollte, suchte er in England um politisches Asyl nach, das ihm jedoch verweigert wurde 21 •

1. Dynamik und Bedeutung des Asylrechts - Beispiele

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Die geheimnisumwobene Entführung des französischen Obersten Argoud am 25.2. 1 963 aus München nach Frankreich führte zu einer Verschlechterung der politischen Beziehungen Frankreichs mit der Bundesrepublik Deutschland, die in einer Note der Bundesregierung vom 30. 1 2. 1 963, in der um seine Rückfüh­ rung ersucht wurde, ihren absoluten Tiefstand fanden 22 • In der Zeit vom 16. 1 . 1 968 bis 15. 1 0. 1 969 erhielten 1306 wegen Mißbilli­ gung des amerikanischen Engagements in Süd-Vietnam (30. 7. 1 964-27. 1 . 1 973) 23 desertierte US-Soldaten in Schweden politisches Asyl24 • Die Intervention der Warschafler Paktmächte in der Tschechoslowakei am 2 1.8. 1 968 löste wiederum eine größere Flüchtlingswelle - dem Kreis potentiel­ ler Asylsuchender - in Europa, besonders an den Grenzen der Erstzufluchts­ länder Schweiz, Österreich und Bundesrepublik Deutschland aus 25 • Am 8.6. 1 970 dirigierten 9 Tschechoslowaken ein CSSR-Linienflugzeug mit Waffengewalt von Karlsbad nach Nürnberg. An Bord befanden sich 16 Flug­ gäste und 3 Besatzungsmitglieder26 • In ähnlicher Weise wurde am 1 4.9. 1 970 eine rumänische Passagiermaschine mit 65 Insassen von 4 ungarischen Staats­ angehörigen von Budapest nach München entführt2 7 • Am 1 8.4. 1 972 zwangen die tschechischen Bergleute Kare! Dolezal und Antonin Lerch auf dem Flug von Prag nach Marienbad den Piloten einer zweimotorigen tschechischen Ver­ kehrsmaschine mit Waffengewalt zur Kursänderung nach Nürnberg und verletz­ ten den Co-Piloten durch einen Schuß in den Arm28 • Am 8.6. 1 972 entführten 9 Tschechoslowaken ein tschechisches Linienflugzeug von Marienbad nach Weiden, das mit 4 Fluggästen und 3 Besatzungsmitgliedern besetzt war. Hierbei wurden der Chef-Pilot der Maschine erschossen und 2 Passagiere verletzt29 . In allen Fällen stellten die Luftpiraten in der Bundesrepublik Deutschland Antrag auf Asyl. Im Jahre 1 970 rückte in den Niederlanden die Asylfrage anläßlich des Falles Waver wieder in den Mittelpunkt der politischen Diskussionen. Waver desertierte am 26.6. 1 970 von einem amerikanischen Kriegsschiff, das im Hafen von Rotterdam vor Anker lag, und suchte um seine Zulassung als Flüchtling nach 30 . Weltweites Aufsehen löste der Fall des Litauers Simas Kurdika aus. Kurdika war am 23. 1 1 . 1 970 von einem russischen Fischdampfer auf ein amerikanisches Küstenwachschiff - beide Schiffe ankerten vor der Ostküste Nordamerikas geflohen und wurde trotz seiner Asylbitte in russischen Gewahrsam übergeben. Dieser Vorfall führte zu einer flexibleren Haltung der USA in Asylfragen 31 • Grundlegend für die Beurteilung dieser Frage gegenüber DDR-Flüchtlingen im Fürstentum Liechtenstein ist die Entscheidung der Fürstlich Liechtensteini­ schen Verwaltungsbeschwerdeinstanz vom 9.8. 1 972 wegen Asylgewährung im Fall Lodemann. 1•

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Einleitung

Sabine Lodemann reiste am 25.6. 1 971 aus der DDR in die CSSR ein und von dort illegal am 24.7. 1 97 1 nach Österreich und am 26.7. 1 97 1 nach Liech­ tenstein. Am 27.7. 1 97 1 bat sie hier um politisches Asyl. Der Asylbitte wurde nicht entsprochen 32 . Nach einer Meuterei auf dem griechischen Zerstörer „Velos" erhielten der Kommandant und 30 griechische Besatzungsmitglieder am 26.5. 1 973 von Ita­ lien Asyl. Damit wurde nach dem Fall Argoud zum zweiten Mal die Asylfrage zwischen Staaten akut, die der Nato angehören 33 . Nach dem Militärputsch in Chile vom 1 I .'\). 1 973 34 fanden bis Mitte Dezem­ ber 1973 etwa 4000 Flüchtlinge in Botschaften in Santiago de Chile Zuflucht3 5 . Die Bundesrepublik Deutschland hat bisher 2500 Chile-Flüchtlinge aufgenom­ men 36 . Die Fälle, in denen Spitzensportler aus Ostblockstaaten, Mitglieder von Reise- und Theatergruppen oder einer offiziellen Delegation aus kommunisti­ schen Staaten während eines Aufenthalts in der Bundesrepublik Deutschland um Asyl nachsuchen, erregen immer wieder in der Öffentlichkeit besonderes Aufsehen 3 7. So auch am 28. 1 . 1 974 die spektakuläre Massenflucht von 64 Polen von dem polnischen Kreuzfahrtschiff „Stefan Batory" in Hamburg38. Am 26./ 27.3. 1 977 flohen 21 Polen von einem polnischen Kreuzfahrtschiff, das im Hafen von Rotterdam vor Anker lag39 . Nach einem Staatsstreich am 1 5.7. 1 974 und dem Ausbruch eines Bürger­ krieges auf Zypern fand der abgesetzte und später wieder amtierende Staats­ präsident Erzbischof Makarios auf einem englischen Stützpunkt in seinem Land vorübergehend Schutz40 • Am 1 1 .3. 1 975 flohen 4 portugiesische Offiziere nach einem gescheiterten Putsch in Portugal in die deutsche Botschaft in Lissabon und erhielten „zeit­ weilige Zuflucht"4 1 . Nach der Machtübernahme der Kommunisten in der kambodschanischen Hauptstadt gewährte die französische Botschaft in Pnom Penh seit dem 1 7.4. 1 975 etwa 800-900 ausländischen Flüchtlingen bis zur Genehmigung ihrer etappenweisen Ausreise nach Thailand, die am 2.5. und 8.5. 1 975 erfolgte, vor­ übergehend Zuflucht42 . Unmittelbar nach der bedingungslosen Kapitulation und dem Einmarsch der Kommunisten in die südvietnamesische Hauptstadt Saigon am 30.4. 1 975 flohen etwa 1 50 000 Südvietnamesen ins Ausland43 . Als Folge der kommunistischen Machtübernahme in Südvietnam haben alle südvietnamesischen Diplomaten in der Bundesrepublik Deutschland in einer Note vom 3.5. 1 975 um politisches Asyl gebeten44 . Am 8.4. 1 976 brachten drei bewaffnete Terroristen ein Verkehrsflugzeug, das sich mit 70 Passagieren und 6 Besatzungsmitgliedern auf einem Inlandsflug

1. Dynamik und Bedeutung des Asylrechts - Beispiele

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über den Philippinen befand, in ihre Gewalt. Die Luftpiraten forderten die Frei­ lassung von vier politischen Gefangenen und ein Lösegeld in Höhe von 300 000 Dollar. Nach einer Odyssee über mehrere Länder landeten die Flugzeugentführer mit 1 2 Geiseln am 1 3.4. 1 976 in Libyen und erhielten politisches Asyl45 . Nach seiner Festnahme in Athen bat der international gesuchte Terrorist Rolf Pohle am 23.7. 1 976 in Griechenland um die Gewährung politischen Asyls. Dem Auslieferungsersuchen der Bundesrepublik Deutschland vom 30.7. 1 976 wurde durch Spruch des Obersten Gerichtshofs Griechenlands am 1 . 1 0. 1 976 mit der Begründung stattgegeben, Rolf Pohle sei am 1.3. 1 974 in München we­ gen krimineller, nicht wegen politischer Straftaten verurteilt worden46 • Am 6.9. 1 976 floh der sowjetische Pilot Viktor Belenko mit einer MiG 25, einem der modernsten Kampfflugzeuge der Welt, nach Japan. Die Vereinigten Staaten gewährten ihm politisches Asyl47 . Am 26.5. 1 977 dirigierte der sowjeti­ sche Staatsbürger Wassili Sosnowski ein sowjetisches Verkehrsflugzeug, das sich auf einem Inlandsflug befand und 1 7 Passagiere an Bord hatte, nach Stockholm um. Die Sowjetunion beantragte seine Auslieferung. Sosnowski erhielt in Schweden politisches Asyl48 • Am 28. 1 0. 1 976 zwang der tschechische Staatsbürger Rudolf Becvar den Pi­ loten einer tschechischen Verkehrsmaschine, die linienmäßig von Prag nach Bratislava fliegen sollte, mit Waffengewalt in München zu landen. An Bord des Flugzeuges befanden sich 1 05 Passagiere und 6 Besatzungsmitglieder49 . Am 1 1. 1 0. 1 977 entführten 2 tschechische Staatsangehörige mit Waffengewalt eine tschechische Verkehrsmaschine, die sich auf einem Inlandsflug mit 30 Flug­ gästen und 3 Besatzungsmitgliedern von Karlsbad nach Prag befand, nach Frank­ furt 50. In beiden Fällen baten die Luftpiraten in der Bundesrepublik Deutsch­ land um Asyl. Die sowjetischen Staatsangehörigen Sabirnjak und Seluschko brachten am 1 0.7. 1 977 eine Passagiermaschine der UdSSR-Fluggesellschaft „Aeroflot", die sich auf einem Inlandsflug von Petrosawodsk nach Leningrad befand und 77 Passagiere an Bord hatte, in ihre Gewalt und landeten in Helsinki. Die Luftpira­ ten wurden am 1 3.7. 1 977 aufgrund des sowjetisch-finnischen Auslieferungsab­ kommens aus dem Jahre 1 974 an die Sowjetunion ausgeliefert51 . Großes Aufsehen erregte die Flucht des Baader-Meinhof-Anwalts Croissant Mitte Juli i 977 nach Frankreich und seine Bitte um die Gewährung politischen Asyls. Die Bundesrepublik Deutschland hat am 1 9.7. 1 977 und 30.9. 1 977 die französische Regierung um seine Auslieferung ersucht. Croissant wurde am 1 6.1 1 . 1 977 an die Bundesrepublik Deutschland ausgeliefert 52 . Mitte September 1 977 überwältigten vietnamesische Passagiere drei Wachsol­ daten eines Frachtschiffes, das unter vietnamesischer Flagge fuhr und brachten das Schiff in der Nähe von Saigon unter ihr Kommando. Die Entführer trafen mit dem Schiff in Sydney/ Australien ein und suchten am 29. 1 1 . 1 977 um poli­ tisches Asyl nach 5 3 •

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Einleitung

Am 28.9. 1 977 zwangen 5 japanische Terroristen mit Waffengewalt den Pilo­ ten eines Verkehrsflugzeuges, das sich mit 1 42 Passagieren und 14 Besatzungs­ mitgliedern auf einem Flug von Paris nach Tokio befand, zur außerplanmäßigen Landung in Dacca/Bangladesh. Die Luftpiraten forderten 1 4 Millionen DM Lösegeld von der japanischen Regierung und erhielten zusammen mit 6 freige­ preßten Gesinnungsgenossen politisches Asyl in Algerien 54 . 4 vietnamesische Luftpiraten entführten am 29. 1 0. 1 977 mit Waffengewalt eine vietnamesische Passagiennaschine, die sich auf einem Inlandsflug in Süd­ vietnam befand, nach Singapur und baten um politisches Asyl. An Bord befan­ den sich 33 Fluggäste und 6 Besatzungsmitglieder. 2 Besatzungsmitglieder wur­ den getötet, 1 Steward schwer verletzt55 • Am 6.2. 1 978 zwang der tschechische Staatsbürger Vladislav Molnar mit einer Bombenattrappe ein CSSR-Linienflugzeug, das sich mit 4 1 Passagieren und 5 Besatzungsmitgliedern auf einem Flug von Ostberlin nach Prag befand, zur Kursänderung nach Frankfurt a.M. 56 • Am 1 0.5. 1 978 entführten zwei CSSR­ Bürger eine tschechische Verkehrsmaschine, die sich mit 40 Passagieren und 6 Besatzungsmitgliedern auf einem Inlandsflug von Prag nach Brünn befand, nach Frankfurt a.M. 5 7 • In beiden Fällen stellten die Luftpiraten in der Bundesrepu­ blik Deutschland Antrag auf Asyl. Nach dem Fall der südvietnamesischen Hauptstadt Saigon Ende April 1 975 flohen bis heute etwa 556 000 Vietnamesen ins Ausland 58 . Bis zum Juli 1 979 kamen rund 76 000 Vietnam-Flüchtlinge mit Schiffen über das Südchinesische Meer nach Malaysia59 . Seit dem 23. 1 2. 1 978 liegt der Frachter „Huey Fang" mit rund 2500 vietnamesischen Flüchtlingen vor Hongkong vor Anker60 ; seit dem 27. 1 2. 1 978 warten 2300 vietnamesische Flüchtlinge auf dem Frachter „Tung An" im Hafen von Manila/Philippinen auf internationale Hilfe61 • Am 7.2. 1 979 traf der Frachter „Skyluck" mit rund 3000 Vietnam-Flüchtlingen in Hongkong ein62 . In Thailand leben gegenwärtig etwa 200 000 Indochina-Flücht­ linge63 . Weitere Länder ersten Asyls sind neben Malaysia und den Philippinen Indonesien, Singapur, Japan und Australien. Aufgrund des Flüchtlingselends in Südostasien6 4 - Malaysia lehnt eine weitere Aufnahme der sog. Bootsflücht­ linge ab - wurde deshalb vom Hohen Flüchtlingskommissar der Vereinten Na­ tionen ein „Konsultationstreffen mit interessierten Regierungen über Flücht­ linge und Vertriebene in Südostasien" für den 1 1 . und 1 2. 1 2. 1 978 nach Genf einberufen, an der 38 Staaten teilnahmen. Ziel dieser Konferenz war es, auf­ nahmebereite Flüchtlingsländer zu finden65 . Auf der Flüchtlingskonferenz in Djakarta/Indonesien, an der am 1 5 . und 16.5. 1 979 die Delegierten von 24 Staaten teilnahmen, wurde zur Bewältigung des Flüchtlingsproblems aus Indo­ china u.a. die Schaffung eines Durchgangslagers auf der indonesischen Insel Galang beschlossen66 • Die „Zusammenkunft über Flüchtlinge und Vertriebene in Südostasien", an der am 20. und 2 1.7. 1 979 in Genf unter der Leitung des Generalsekretärs der Vereinten Nationen die Delegationen aus 65 Staaten teil-

I. Dynamik und Bedeutung des Asylrechts - Beispiele

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nahmen, brachte eine Erhöhung der Aufnahmezusagen von 28 Staaten von 125 000 Indochina-Flüchtlingen Ende Mai 1 979 auf nunmehr 260 000, die Schaffung neuer von den Vereinten Nationen betreuter Durchgangslager in Indonesien und den Philippinen sowie die Einleitung einer Seerettungsaktion für Flüchtlinge im Südchinesischen Meer durch Frankreich, Italien und die USA 67. Neuerdings beteiligt sich auch die Bundesrepublik Deutschland an dieser Ret­ tungsaktion 68. Nach Schätzungen der Vereinten Nationen sind bisher rund 250 000 flüchtende Vietnamesen im Südchinesischen Meer ertrunken69 . Die USA haben seit 1 975 über 22 1 800 Vietnamesen aufgenommen 70. Frank­ reich hat bisher 50 637 Indochina-Flüchtlinge übernommen, Australien 23 759, Kanada 1 5 076, Japan 1 877 71 und die Schweiz 3 800 vietnamesische Flücht­ linge 72 . Aufgrund der Flüchtlingstragödie in Südostasien haben die USA auf der Weltwirtschaftskonferenz in Tokio am 28.6. 1 979 erklärt, ab Juli 1 979 die mo­ natliche Aufnahmequote von 7000 auf 1 4 000 Flüchtlinge zu erhöhen 73 • Auf der Flüchtlingskonferenz in Genf machte Vizepräsident Mondale am 2 1 .7. 1 979 die Zusage, daß die USA im Jahre 1 980 168 000 Flüchtlinge aus Indochina aufnehmen werden 74. Kanada hat die Zusage zur Aufnahme von rund 50 000 Bootsflüchtlingen bis Ende 1980 gegeben 75 , England für l O 000 76 , Frankreich für 6500 77 , Belgien für 1 50 78 , Neuseeland für 600 79 , Schweden für 1 25080 und China für 25 1 000 Flüchtlinge 8 1 . Die Schweiz wird 1 980 rund 3 000 Vietnam­ Flüchtlingen Schutz gewähren82 . Die Bundesrepublik Deutschland hatte bisher 5258 Aufnahmeplätze für Flüchtlinge aus Vietnam zur Verfügung gestellt83 . Auf der Genfer Flüchtlings­ konferenz vom 20./2 l. 7. 1 979 hat die Bundesrepublik Deutschland die Erhö­ hung der Aufnahmequote auf 10 000 Indochina-Flüchtlinge zugesagt. Diese Quote wurde inzwischen auf 20 000 Plätze erhöht 84 • Von 2 504 Bootsflücht­ lingen, die seit dem 9. l l. 1 978 auf dem Frachter „Hai Hong" vor der Küste Malaysias ausharrten 85 , hat das Land Niedersachsen 1 021 Flüchtlingen Schutz und Zuflucht gewährt 86 . Das Land Baden-Württemberg wird 3850 Bootsflücht­ linge aufnehmen 87, der Freistaat Bayern 50088, die Länder Schleswig-Holstein 1 00, Nordrhein-Westfalen 3 1 7, Rheinland-Pfalz 253, Hessen 500, die Stadt Frankfurt 250, Berlin 300, das Saarland 25, der Stadtstaat Hamburg 6l l und die Freie Hansestadt Bremen 13 Flüchtlinge 89. Am l 2. l . l 979 zwangen drei Luftpiraten eine in Frankfurt a.M. gestartete tunesische Verkehrsmaschine mit 75 Passagieren und 8 Besatzungsmitgliedern nach der Zwischenlandung in Tunis/Tunesien zur Kursänderung nach Tripolis/ Libyen. Das Entführerkommando wollte die Freilassung des tunesischen Ge­ werkschaftsführers Habib Achour sowie des ehemaligen tunesischen Außen­ ministers Mohamed Masmoudi erpressen und drohte im Falle der Nichterfül-

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Einleitung

Jung ihrer Forderungen mit der Ermordung der Geiseln. Nachdem sich die Luft­ piraten am 1 3. 1. 1 979 auf dem Flughafen von Tripolis ergeben hatten, suchten sie in Libyen um die Gewährung politischen Asysls nach90 .

II. Asylstatistik Heinrich Meyer9 1 hat im Jahre 1 953 den Asylrechtsartikel des Grundgeset­ zes als eine „für die gesamte Verfassung noch verhältnismäßig unwesentliche Bestimmung" bezeichnet. Bereits ein Blick auf die Asylpraxis des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge 92 in Zirndorf bei Nürnberg und der einzelnen Ge­ richtsinstanzen zeigt, welche große Bedeutung dem Asylrecht des Grundgeset­ zes zukommt93 . Seit der Errichtung des Bundesamtes im Jahre 1 953 wurden bis Ende 1 979 1 93 709 Anträge von 238 2 1 9 Asylbewerbern aus 1 36 Herkunftsländern der derzeit 164 am Völkerrechtsverkehr beteiligten Staaten 9 4 gestellt95 • Die Zahl der Asylanträge unterliegt - je nach der weltpolitischen Lage - großen Schwan­ kungen. Während von 1 953 bis Ende 1 973 die Zahl der Asylanträge jährlich im Durchschnitt zwischen 2500 und 5600 schwankte96 , waren es im Jahre 1 974 9429 und 1 975 9627 Asylbewerber gegenüber 5595 Asylsuchenden im Jahre 1 973. 1 976 wurden bereits 8854 Asylanträge für 1 1 1 23 Personen gestellt. 1 977 war ein weiterer starker Zuwachs mit 1 3 859 Anträgen für 16 4 1 0 asyl­ suchende Ausländer zu verzeichnen. Das bedeutete gegenüber 1 976 eine Steige­ rung der Anträge um 56,53 % und der Personen um 47,53 %. Im Jahre 1 978 wurden 28 223 Asylanträge für 33 1 36 Personen gestellt. Das führte gegenüber 1 977 zu einer weiteren Steigerung der Asylanträge um 1 02, 1 8 % und der Perso­ nen um 1 0 1 ,88 %; gegenüber der Antragszahl 1 976 um 2 1 8,76 % und der Per­ sonen um 1 97,82 %9 7 • Diese steigende Tendenz hielt auch 1 979 mit der Stel­ lung von 41 953 Asylanträgen für 51 493 asylsuchende Ausländer an98 . 1980 wird mit über 150 000 Antragstellern gerechnet. Mit dem Ansteigen der Flüchtlingszahlen hat sich in den letzten Jahren auch das Herkunftsbild der Asylanten verschoben. Während bis 1 974 die Mehrzahl der Asylsuchenden aus den osteuropäischen Ländern in der Bundesrepublik Deutschland um Schutz und Zuflucht nachsuchte, ist seit diesem Zeitpunkt eine starke Zunahme von Zufluchtsuchenden aus Ländern der Dritten Welt fest­ zustellen99 • Im Jahre 1 976 kamen von 1 1 1 23 Asylbewerbern aus Westeuropa 96 1 Flücht­ linge (8,64 %), Osteuropa 2370 Verfolgte (2 1,31 %), den anglo-/lateinamerika­ nischen Ländern 100 4 1 8 Personen (4,03 %), Asien 3493 Zufluchtsuchende

II. Asylstatistik

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(31,40 %), Afrika 627 Asylbewerber (5,64 %), dem Vorderen Orient 2 1 98 Asylanten( l 9,76 %), Staatenlose (Palästinenser) 1 026 Bewerber (9,22 %). 1 977 baten von insgesamt 16 4 1 0 Asylanten 1 29 1 Personen aus Westeuropa (7,87 %) um politisches Asyl, aus Osteuropa 2693 Flüchtlinge (I 6,41 %), den anglo-/lateinamerikanischen Ländern 446 Verfolgte (2,72 %), Asien 6520 Asyl­ suchende (39,73 %), Afrika 1 269 Personen (7,73 %), dem Vorderen Orient 2385 Flüchtlinge ( 1 4,53 %), Staatenlose (überwiegend Palästinenser) 1 806 Per­ sonen ( 1 1 ,0 1 %). 1 978 hat sich das Herkunftsbild der 33 1 36 Asylbewerber im einzelnen wie folgt entwickelt: Westeuropa 7543 Flüchtlinge (22,76 %), Osteuropa 3628 Ver­ folgte ( 1 0,95 %), den anglo-/lateinamerikanischen Ländern 381 Personen ( I, 1 5 %), Asien 1 1 423 Asylbewerber (34,47 %), Afrika 2883 Asylsuchende (8,70 %), Vorderer Orient 4359 Personen ( 1 3, 1 6 %), Staatenlose (überwiegend Palästinenser) 29 1 9 Asylanten (8,8 1 %) . 1 979 stammten die asylsuchenden Antragsteller aus folgenden Erdteilen: Westeuropa 1 8 1 92 Flüchtlinge (35,33 %), Osteuropa 4288 Verfolgte (8,33 %), den anglo-/lateinamerikanischen Ländern 207 Personen (0,40 %), Asien 1 7 833 Asylbewerber (34,63 %), Afrika 3295 Asylsuchende (6,40 %), Vorderer Orient 45 1 9 Personen (8,78 %), Staatenlose (überwiegend Palästinenser) 3 1 57 Asylan­ ten (6, 1 3 %) 101 • Während noch im Jahre 1 965 Asylsuchende aus 30 Herkunftsländern ka­ men, ist in den folgenden Jahren eine kontinuierliche Zunahme zu verzeichnen: 1 967 49 Herkunftsländer, 1 969 54 Herkunftsländer, 1 97 1 73 Herkunftslän­ der, 1 973 75 Herkunftsländer, 1 975 83 Herkunftsländer, 1 7 europäische 1°2 , 1 5 asiatische, 29 afrikanische, 1 1 anglo-/lateinamerikanische und 1 1 Länder des Vorderen Orient. Im Jahre 1 977 suchten Asylbewerber um Zuflucht nach aus 87 Herkunftsländern, 1 4 europäischen 103 , 1 9 asiatischen, 35 afrikanischen, 1 1 anglo-/lateinamerikanischen Ländern und aus 8 Ländern des Vorderen Orient. 1 978 kamen Asylsuchende bereits aus 99 Herkunftsländern, 1 7 europäischen 104 , 2 1 asiatischen, 36 afrikanischen, 1 5 anglo-/lateinamerikanischen Ländern und aus 1 0 Ländern des Vorderen Orient 105 • Das Verhältnis von europäischen zu außereuropäischen Asylbewerbern hat sich seit 1 968 nahezu umgekehrt. Während im Jahre 1 968 das Verhältnis noch 93 % zu 7 % ausmachte, im Jahre 1 969 96 % zu 4 % 106 und 1 973 noch 56,51 % (31 62 europäische Flüchtlinge) zu 43,49 % (2433 außereuropäische Zuflucht­ suchende) betrug, kann für 1 974 ein Verhältnis von 34,77 % europäischen Asyl­ bewerbern (3277 Personen) zu 65,23 % außereuropäischen Flüchtlingen (61 47 Personen) ermittelt werden. 1 975 waren 3 1,82 % europäische Antragsteller (3064 Asylsuchende) und 68, 1 7 % außereuropäische Flüchtlinge (6563 Perso­ nen); 1 976 29,95 % europäische asylsuchende Ausländer (333 1 Personen) zu 70,05 % außereuropäischen Asylbewerbern (7792 Personen) ; 1 977 24,28 %

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Einleitung

europäische Flüchtlinge (3984 Personen) zu 75,72 % außereuropäischen An­ tragstellern ( 1 2 426 Personen). Im Jahre 1 978 kamen 33,72 % der Asylsuchen­ den (I 1 1 7 1 Personen) aus den europäischen Staaten und 66,28 % der Asylan­ ten (2 1 965 Personen) aus außereuropäischen Ländern. 1 979 stammten 43,66 % der Asylsuchenden (22 480 Personen) aus Europa und 56,34 % der Antragstel­ ler (29 0 1 3 Personen) aus außereuropäischen Ländern 1 ° 7 . Im Zeitraum von 1 953 bis Ende 1 976 hielt sich Anerkennungs- und Ableh­ nungsquote die Waage Geweils 50 %) 108 • Im Zeitraum von Anfang 1 966 bis Ende 1 979 verminderte sich die Anerkennungsquote auf 26,31 % 109 . Von 165 048 Asylbewerbern wurden 43 428 Personen als Asylberechtigte aner­ kannt und 1 2 1 620 Antragsteller abgelehnt. Im einzelnen kann die Anerken­ nungsquote vom 1 . 1 . 1 966 bis zum 1. 1 . 1 979 wie folgt aufgeschlüsselt werden : 1 966 1 7,09 %; 1 967 1 5,70 %; 1 968 28,93 %; 1 969 79,87 %; 1 970 70,66 %; 1 97 1 70, 1 5 %; 1 972 48,41 %; 1 973 42,62 %; 1 974 39,44 %; 1 975 25,31 %; 1 976 1 8,38 %, 1 977 1 0,07 %; 1 978 9,62 %; 1 979 5,54 % 1 10 . Von 1 953 bis Ende Juni 1 978 wurden beim Bundesamt 30 954 Asylverfahren eingestellt 1 1 1 • Von Anfang 1 966 bis Ende 1 979 wurden 22 523 Asylverfahren für 26 257 Per­ sonen eingestellt. Die hohen Anerkennungsquoten in den Jahren 1 969, 1 970 und 1 97 1 resultieren aus der Flüchtlingswelle nach dem Einmarsch der War­ schauer Paktmächte am 2 1 .8. 1 968 in die Tschechoslowakei. Insgesamt wurden seit Februar 1 953 bis zum 1 .1 . 1 980 49 255 Personen als Asylberechtigte in der Bundesrepublik Deutschland anerkannt 1 1 2 • Im Jahre 1 975 wurden 2928 Anerkennungen (25,31 %) und 864 1 Ablehnungen (74,69 %) ausgesprochen. 2232 Asylanträge waren erfolgreich (30,25 %), 5 1 46 Anträge wurden abgelehnt (69,75 %). 1 976 wurden 2654 Asylbewerber anerkannt (1 8,38 %) und 1 1 781 Antragsteller (81 ,62 %) abgelehnt. 1 989 Asylanträge hatten Erfolg ( 1 5,42 %), 1 0 906 Anträge endeten negativ (84,58 %). 1 977 wur­ den 1 894 Personen als Asylberechtigte anerkannt ( 1 0,07 %) und 16 9 1 3 asyl­ suchende Ausländer abgelehnt (89,93 %). 1 3 1 0 Asylanträge wurden positiv beschieden (8,2 1 %), 14 637 Anträge wurden abgelehnt (9 1,79 %). 1 978 haben 2307 Personen die Asylberechtigung erhalten (9,62 %), 2 1 682 Asylbewerber wurden abgelehnt (90,38 %). 1634 Asylanträge hatten Erfolg (8,00 %), 1 8 781 Anträge wurden negativ beschieden (92,00 %). 1 979 wurden 6573 Personen als Asylberechtigte anerkannt ( 1 5,80 %), 35 032 Asylsuchende wurden abgelehnt (84,20 %), 3962 Asylanträge waren erfolgreich ( 1 1 ,63 %), 30 l 09 Anträge wur­ den negativ beschieden 1 13 • Anerkennungsquote 1 979 ohne Vietnamesen 5,54 %. Nach Herkunftsländern aufgeschlüsselt ergibt sich für 1 976 folgendes Aner­ kennungsbild: Westeuropa: 79 Asylbewerber anerkannt (24,31 %), 246 Perso­ nen abgelehnt (75,69 %); Osteuropa: 1 378 Flüchtlinge anerkannt (56,83 %), 1 062 Verfolgte abgelehnt (43, 1 7 %); anglo-/lateinamerikanische Länder: 289 Personen anerkannt (75,65 %), 93 Asylsuchende abgelehnt (24,35 %); Asien : 731 Antragsteller anerkannt ( 1 4,72 %), 4127 Personen abgelehnt (85,28 %) ;

II. Asylstatistik

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Afrika: 1 07 Flüchtlinge anerkannt (9, 75 %), 990 Verfolgte abgelehnt (90,25 %); Vorderer Orient: 37 Antragsteller anerkannt ( 1,02 %), 3588 Asylbewerber ab­ gelehnt (98,98 %) , Staatenlose (überwiegend Palästinenser): 31 Flüchtlinge an­ erkannt (0,55 %), 1676 Personen abgelehnt (99,45 %). 1 977 haben sich die Anerkennungen nach Erdteilen wie folgt entwickelt: Westeuropa: 96 Asylbewerber anerkannt (7,74 %), 1 1 45 Personen abgelehnt (92,26 %); Osteuropa: 866 Antragsteller anerkannt (39,03 %), 1 353 Verfolgte abgelehnt (60,97 %) ; anglo-/lateinamerikanische Länder: 345 Asylsuchende anerkannt (72,03 %), 1 34 Personen abgelehnt (27,97 %) ; Asien: 353 Flücht­ linge anerkannt (5,54 %), 601 4 Antragsteller abgelehnt (94,46 %) ; Afrika: 1 26 Asylbewerber anerkannt ( 1 1 ,25 %), 994 Verfolgte abgelehnt (88,75 %) ; Vor­ derer Orient: 85 Personen anerkannt ( 1 ,71 %), 4875 Asylsuchende abgelehnt (98,29 %); Staatenlose (überwiegend Palästinenser): 23 Flüchtlinge anerkannt (0,95 %), 2398 Personen abgelehnt (99,05 %). Für 1 978 ergibt sich folgende Anerkennungsstatistik nach Herkunftsländern: Westeuropa: 135 Asylbewerber anerkannt ( 1 2,87 %), 9 1 4 Personen abgelehnt (87,1 3 %); Osteuropa: 926 Flüchtlinge anerkannt (31,91 %), 1 976 Verfolgte abgelehnt (68,09 %) ; anglo-/lateinamerikanische Länder: 337 Personen aner­ kannt (64, 1 9 %), 1 88 Asylsuchende abgelehnt (35,8 1 %) ; Asien: 404 Antrag­ steller anerkannt (4,29 %), 901 8 Personen abgelehnt (95,7 1 %); Afrika: 375 Flüchtlinge anerkannt (8,93 %), 1606 Verfolgte abgelehnt (9 1,07 %) ; Vorderer Orient: 98 Antragsteller anerkannt (2,00 %), 481 4 Asylbewerber abgelehnt (98,00 %); Staatenlose (überwiegend Palästinenser): 32 Flüchtlinge anerkannt ( 1,00 %), 3 1 66 Personen abgelehnt (99,00 %) 1 14 • Besonders auffällig ist in die­ sem Zusammenhang die stark sinkende Anerkennungsquote für Asylbewerber aus Osteuropa: 1 976 56,83 %; 1 977 39,03 %; 1 978 3 1 ,91 %. Im Unterschied zu den geringen Anerkennungsquoten in der Bundesrepu­ blik Deutschland sind die Anerkennungschancen der Asylbewerber in Öster­ reich und der Schweiz wesentlich höher 1 1 5 • 1 976 kamen 1 8 1 8, 1 977 2566 Flüchtlinge nach Österreich 1 16 • Von den 34 1 2 Asylbewerbern des Jahres 1 978 wurden 3058 Personen als Flüchtlinge anerkannt (89,62 %). Durchschnittlich werden etwa 70-80 % der Flüchtlinge im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention anerkannt. Die Asylsuchenden kamen im Jahre 1 978 aus folgenden Herkunftsländern: Osteuropa: 3008 Ver­ folgte (88, 1 6 %); Vorderer Orient: 154 Flüchtlinge (4,5 1 %) ; Asien: 98 Perso­ nen (2,87 %); Lateinamerika: 64 Asylbewerber ( 1,87 %) ; Sonstige, Staatenlose: 88 Antragsteller (2,59 %) 1 1 7 • In der Schweiz suchten 1 976 882 Flüchtlinge, 1 977 1 1 15 Verfolgte, 1 978 1 389 Asylbewerber und 1 979 1 882 Asylanten um die Gewährung politischen Asyls nach. Die Asylsuchenden des Jahres 1 978 stammen aus fol­ genden Herkunftsländern: Chile: 240 Verfolgte ( 1 7,28 %) ; Vietnam: 1 8 1 Flücht-

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Einleitung

linge ( 1 3,03 %); .Tschechoslowakei: 1 74 Personen ( 1 2,53 %); Rumänien : 165 Asylbewerber ( 1 1 ,88 %); Ungarn: 1 28 Antragsteller (9,21 %); Polen: 1 04 Asy­ lanten (7,49 %) ; Argentinien : 95 Asylsuchende (6,84 %) ; Sonstige, Staatenlose: 302 Personen (21,74 %). 1 975 erhielten 1 324 Personen den Flüchtlingsstatus (93,90 %), 86 Bewerber wurden abgelehnt (6, 1 0 %). 1 976 wurden 853 Asylbe­ werber anerkannt (96,7 1 %), 29 Flüchtlinge abgelehnt (3,29 %). 1 977 hatten 1 085 Antragsteller Erfolg (97,3 1 %), 30 Personen wurden negativ beschieden (2,69 %). 1 978 haben von 1 389 Asylbewerbern 934 Personen Asyl erhalten (67,24 %), 1 02 Antragsteller (7,34 %) wurden abgelehnt, 290 Asylgesuche sind noch anhängig (20,88 %) 1 1 8 • Die Anerkennungsquote hat sich bei den in der Bundesrepublik Deutschland für das Asylverfahren zuständigen Entscheidungsinstanzen 1 1 9 in den Jahren 1 976 bis 1 980 wie folgt entwickelt 120 : 1 976 wurden von den Anerkennungsaus­ schüssen des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge 2530 Asylbewerber anerkannt (27,86 %) und 6550 Personen abgelehnt (72, 1 4 %). 1 977 erhielten 1 689 Asylsuchende die Anerkennung als Asylberechtigte ( 1 6, 1 6 %), 8764 Flüchtlinge hatten keinen Erfolg (83,84 %). 1 978 wurde die Anerkennung für 1 838 Personen ausgesprochen ( 1 3,44 %) und 1 1 838 Asylan­ ten negativ beschieden (86,56 %). 1 979 wurden 5899 Asylbewerber anerkannt ( 1 8,59 %) und 25 827 Personen abgelehnt (8 1,4 1 %); ohne Vietnam 8,44 %. Von den Widerspruchsausschüssen des Bundesamtes wurden im Jahre 1 976 1 0 1 Asylbewerber anerkannt (2,62 %) und 3760 Personen abgelehnt (97,38 %). 1 977 erhielten 1 60 Flüchtlinge die Asylberechtigung (2,59 %), 601 3 Asylsu­ chende hatten keinen Erfolg (97,4 1 %). 1 978 wurde die Anerkennung für 345 Personen ausgesprochen (5,3 1 %) und 6 1 54 Asylanten negativ beschieden (94,69 %) 121 • Vom Verwaltungsgericht Ansbach wurden 1976 1 0 Personen als Asylbe­ rechtigte anerkannt (0,82 %) und 1 2 1 0 Personen abgelehnt (99, 1 8 %). 1 977 hatten 45 Asylbewerber Erfolg (2,52 %), 1 739 Personen wurden negativ be­ schieden (97,48 %). 1 978 wurde die Verpflichtung zur Anerkennung als Asyl­ berechtigter für 1 1 1 Asylsuchende ausgesprochen (3,71 %), 2882 Asylanten waren erfolglos (96,29 %). 1 979 hatten 239 Personen Erfolg (5,26 %), 4309 Flüchtlinge wurden negativ beschieden (94,74 %) 1 22 • Von der Berufungsinstanz, dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof in Mün­ chen, wurden 1 976 13 Asylbewerber anerkannt (4,64 %) und 267 Personen abgelehnt (95,36 %). 1 977 wurden von diesem Gericht keine Anerkennungen ausgesprochen, 395 Asylsuchende hatten keinen Erfolg ( 1 00 %). 1 978 wurde die Verpflichtung zur Anerkennung als Asylberechtigter für 1 2 Personen ausge­ sprochen (1 ,48 %), 801 Flüchtlinge waren erfolglos (98,52 %). 1 979 wurden 23 Asylanten anerkannt ( l ,63 %), 1 392 Asylsuchende blieben ohne Erfolg (98,37 %).

II. Asylstatistik

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Die Revisionsinstanz, das Bundesverwaltungsgericht in Berlin, fällte im Jahre 1 976 keine Asylentscheidungen. 1 977 wurden die Revisionen von 2 Asylbewer­ bern als unbegründet zurückgewiesen ( 1 00 %). 1 978 erhielt 1 Asylbewerber die Asylberechtigung { 1 2,5 %), 7 Personen wurden abgelehnt (87 ,59 %). 1 979 wur­ den 3 Asylanten anerkannt ( 1 1,54 %). 23 Personen hatten keinen Erfolg {88,46 %). Nach Herkunftsländern aufgeschlüsselt ergibt sich folgendes Bild in den ein­ zelnen Entscheidungsinstanzen 123 : Im Jahre 1 976 wurden von den Anerkennungsausschüssen des Bundesamtes aus Westeuropa 642 Personen anerkannt (79,26 %), 1 68 Asylbewerber abge­ lehnt (20,74 %); Osteuropa: 1 356 Flüchtlinge anerkannt (73,38 %), 492 Ver­ folgte abgelehnt (26,62 %); anglo-/lateinamerikanische Länder: 288 Personen anerkannt {82,29 %), 62 Asylsuchende abgelehnt { 1 7,71 %); Asien : 706 Antrag­ steller anerkannt ( 1 7,62 %), 3301 Personen abgelehnt {82,38 %); Afrika: 73 Flüchtlinge anerkannt { 1 3,01 %), 488 Verfolgte abgelehnt (86,99 %) ; Vorderer Orient: 23 Antragsteller anerkannt { 1 ,88 %), 1 20 1 Asylbewerber abgelehnt (98, 1 2 %) ; Staatenlose {überwiegend Palästinenser) : 20 Flüchtlinge anerkannt {2,33 %), 833 Personen abgelehnt {97,6 7 %). 1 977 haben sich die Anerkennungen nach Erdteilen wie folgt entwickelt: Westeuropa: 61 Asylbewerber anerkannt (5,72 %), 1 005 Personen abgelehnt (94,28 %); Osteuropa: 824 Antragsteller anerkannt (49, 1 1 %), 854 Verfolgte abgelehnt (50,89 %); anglo-/lateinamerikanische Länder: 344 Asylsuchende an­ erkannt (77, 1 3 %), 1 02 Personen abgelehnt (22,87 %); Asien: 320 Flüchtlinge anerkannt { 1 0,80 %), 2653 Antragsteller abgelehnt {89,20 %); Afrika: 80 Asyl­ bewerber anerkannt ( 1 1 ,89 %), 593 Verfolgte abgelehnt {88, 1 1 %) ; Vorderer Orient: 38 Personen anerkannt (1 ,65 %), 2265 Asylsuchende abgelehnt (98,35 %); Staatenlose (überwiegend Palästinenser) : 22 Flüchtlinge anerkannt (0,95 %), 1 292 Personen abgelehnt {99,05 %). 1 978 ergibt sich folgende Anerkennungsstatistik nach Herkunftsländern : Westeuropa: 7 3 Asylbewerber anerkannt (8,70 %), 766 Personen abgelehnt (91,30 %); Osteuropa: 854 Antragsteller anerkannt {36,93 %), 1 459 Verfolgte abgelehnt (63,07 %) ; anglo-/lateinamerikanische Länder: 3 1 8 Asylsuchende anerkannt {67,65 %), 1 52 Personen abgelehnt (32,35 %); Asien : 303 Flücht­ linge anerkannt (5,85 %); 4868 Antragsteller abgelehnt (94, 1 5 %); Afrika: 206 Asylbewerber anerkannt { 1 8, 1 4 %), 929 Verfolgte abgelehnt {8 1,86 %) ; Vor­ derer Orient: 62 Personen anerkannt (2,80 %), 2 1 48 Asylsuchende abgelehnt (97,20 %); Staatenlose {überwiegend Palästinenser) : 22 Flüchtlinge anerkannt ( 1 ,43 %), 1 5 16 Personen abgelehnt {98,57 %). Im Jahre 1976 wurden von den Widerspruchsausschüssen des Bundesamtes aus Westeuropa 1 3 Asylbewerber anerkannt ( 1 7,33 %), 62 Personen abgelehnt (82,67 %) ; Osteuropa: 27 Antragsteller anerkannt (5,42 %), 47 1 Verfolgte ab-

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Einleitung

gelehnt (94,58 %); anglo-/lateinamerikanische Länder: 1 Asylsuchender aner­ kannt (3, 1 3 %), 3 1 Personen abgelehnt (96,87 %) ; Asien: 7 Flüchtlinge aner­ kannt (0,85 %), 8 16 Antragsteller abgelehnt (99,15 %) ; Afrika: 3 1 Asylbewer­ ber anerkannt (6,77 %) ; 427 Verfolgte abgelehnt (93 ,23 %) ; Vorderer Orient: 1 1 Personen anerkannt (0,79 %), 1 380 Asylsuchende abgelehnt (99,2 1 %) ; Staatenlose (überwiegend Palästinenser) : 1 1 Flüchtlinge anerkannt ( 1 ,88 %), 573 Personen abgelehnt (98, 1 2 %). 1 977 haben sich die Anerkennungen nach Erdteilen wie folgt entwickelt: Westeuropa: 26 Asylbewerber anerkannt (22,6 1 %), 89 Personen abgelehnt (77,39 %) ; Osteuropa: 22 Antragsteller anerkannt (5 ,70 %), 364 Verfolgte ab­ gelehnt (93 ,30 %) ; anglo-/lateinamerikanische Länder: 1 Asylsuchender aner­ kannt (3,70 %), 26 Personen abgelehnt (96,30 %) ; Asien: 33 Flüchtlinge aner­ kannt (0,98 %) ; 3338 Antragsteller abgelehnt (99,02 %); Afrika: 43 Asylbewer­ ber anerkannt ( 14, 1 9 %), 260 Verfolgte abgelehnt (85,8 1 %) ; Vorderer Orient: 35 Personen anerkannt (2,70 %), 1 263 Asylsuchende abgelehnt (97,30 %) ; Staatenlose (überwiegend Palästinenser) : 673 Personen abgelehnt ( 1 00 %). 1 978 ergibt sich folgende Anerkennungsstatistik nach Herkunftsländern: Westeuropa : 62 Asylbewerber anerkannt (35,03 %), 1 1 5 Personen abgelehnt (64,97 %); Osteuropa: 854 Antragsteller anerkannt (72,93 %), 3 1 7 Verfolgte abgelehnt (27,07 %) ; anglo-/lateinamerikanische Länder: 1 9 Asylsuchende an­ erkannt (37,26 %), 32 Personen abgelehnt (62,74 %); Asien: 63 Flüchtlinge an­ erkannt (2,2 1 %), 278 Antragsteller abgelehnt (97,79 %) ; Afrika: 140 Asylbe­ werber anerkannt (23,68 %), 45 1 Verfolgte abgelehnt (76,32 %) ; Vorderer Orient: 23 Personen anerkannt ( 1 ,54 %), 464 Asylsuchende abgelehnt (98,46 %) ; Staatenlose (überwiegend Palästinenser): 3 Flüchtlinge anerkannt (0,30 %), 991 Personen abgelehnt (99,70 %). Das Verwaltungsgericht Ansbach hat im Jahre 1 976 1 Asylbewerber aus Westeuropa als Asylberechtigten anerkannt (7,69 %), 1 2 Personen abgelehnt (92,3 1 %); Osteuropa: 7 Antragsteller anerkannt (7,78 %), 83 Verfolgte abge­ lehnt (92,22 %); anglo-/lateinamerikanische Länder: keine Entscheidungen ge­ fällt; Asien: 1 5 Antragsteller abgelehnt ( 1 00 %) ; Afrika: 56 Asylbewerber abge­ lehnt ( 1 00 %); Vorderer Orient: 2 Personen anerkannt (0,25 %), 805 Asylsu­ chende abgelehnt (99,75 %); Staatenlose (überwiegend Palästinenser) : 239 Flüchtlinge abgelehnt ( 1 00 %). 1 977 haben sich die Anerkennungen nach Erdteilen wie folgt entwickelt: Westeuropa: 9 Asylbewerber anerkannt (16,98 %), 44 Personen abgelehnt (83 ,02 %); Osteuropa: 20 Antragsteller anerkannt ( 1 5 ,04 %), 1 1 3 Verfolgte ab­ gelehnt (84,96 %); anglo-/lateinamerikanische Länder: 5 Personen abgelehnt ( 1 00 %); Asien: 23 Flüchtlinge abgelehnt ( 1 00 %) ; Afrika: 3 Asylbewerber an­ erkannt (2,3 1 %), 1 27 Verfolgte abgelehnt (97,69 %) ; Vorderer Orient: 1 2 Per­ sonen anerkannt ( 1 , 1 2 %), 1 060 Asylsuchende abgelehnt (98,88 %) ; Staaten-

II. Asylstatistik

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lose (überwiegend Palästinenser) : 1 Flüchtling anerkannt (0,27 %), 367 Perso­ nen abgelehnt (99,73 %). 1 978 ergibt sich folgende Anerkennungsstatistik nach Herkunftsländern: Westeuropa: 27 Asylbewerber abgelehnt ( 1 00 %); Osteuropa: 29 Antragsteller anerkannt ( 15,67 %), 156 Verfolgte abgelehnt (84,33 %); anglo-/lateinamerika­ nische Länder: 4 Asylsuchende abgelehnt ( 1 00 %) ; Asien: 37 Antragsteller an­ erkannt (2,83 %), 1 266 Flüchtlinge abgelehnt (97, 1 7 %) ; Afrika: 26 Asylbewer­ ber anerkannt ( 1 2,50 %), 1 82 Verfolgte abgelehnt (87,50 %) ; Vorderer Orient: 1 2 Personen anerkannt ( 1 ,54 %), 764 Asylsuchende abgelehnt (98,46 %) ; Staa­ tenlose (überwiegend Palästinenser): 7 Flüchtlinge anerkannt ( 1 ,43 %), 483 Per­ sonen abgelehnt (98,57 %). Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof München hat im Jahre 1 976 l Asyl­ bewerber aus Westeuropa anerkannt (20 %), 4 Personen abgelehnt (80 %) ; Ost­ europa: 8 Antragsteller anerkannt (33,93 %), 16 Verfolgte abgelehnt (66,07 %) ; anglo-/lateinamerikanische Länder und Asien: keine Asylentscheidungen gefällt; Afrika: 3 Asylbewerber anerkannt ( 13,64 %), 1 9 Verfolgte abgelehnt (86,36 %) ; Vorderer Orient: 1 Person anerkannt (0,49 %), 202 Asylsuchende abgelehnt (99,5 1 %); Staatenlose (überwiegend Palästinenser): 26 Personen abgelehnt ( 1 00 %). 1 977 haben sich die Anerkennungen nach Erdteilen wie folgt entwickelt: Anerkennungen wurden keine ausgesprochen, Westeuropa: 7 Personen abge­ lehnt ( 1 00 %); Osteuropa: 2 1 Verfolgte abgelehnt ( 1 00 %) ; anglo-/lateinameri­ kanische Länder: 1 Person abgelehnt ( 1 00 %); Asien: keine Asylentscheidungen getroffen ; Afrika: 14 Asylbewerber abgelehnt ( 1 00 %) ; Vorderer Orient: 286 Personen abgelehnt ( 1 00 %) ; Staatenlose (überwiegend Palästinenser) : 66 Flücht­ linge abgelehnt ( 1 00 %). 1 978 ergibt sich folgende Anerkennungsstatistik nach Herkunftsländern: Westeuropa: 6 Personen abgelehnt ( 1 00 %) ; Osteuropa: 7 Antragsteller aner­ kannt ( 1 4,29 %), 42 Verfolgte abgelehnt (85,7 1 %) ; anglo-/lateinamerikanische Länder: keine Asylentscheidungen ; Asien: l Flüchtling anerkannt ( l %), 1 00 Antragsteller abgelehnt (99 %) ; Afrika: 3 Asylbewerber anerkannt (6,67 %), 42 Verfolgte abgelehnt (93,33 %); Vorderer Orient: 1 Person anerkannt (0,23 %), 436 Asylsuchende abgelehnt (99,77 %); Staatenlose (überwiegend Palästinen­ ser) : 1 75 Personen abgelehnt ( 1 00 %). Das Bundesverwaltungsgericht hat 1 976 keine Asylentscheidungen getroffen. 1 977 endete das Revisionsverfahren für 1 Asylbewerber aus Osteuropa und l Flüchtling aus dem Vorderen Orient negativ. 1 978 wurde l Person aus Osteu­ ropa als Asylberechtigte anerkannt. Die Revision von jeweils 2 Antragstellern aus Osteuropa, Afrika und dem Vorderen Orient war ohne Erfolg. Außerdem wurde die Revision l staatenlosen Flüchtlings zurückgewiesen.

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Einleitung

Ein interessantes Bild vermittelt auch ein Blick auf die Zahl der anhängigen Asylverfahren. Am 1 . 1 . 1 980 waren 37 740 Asylverfahren für 45 2 1 3 Personen beim Bundesamt gegenüber 691 2 Anerkennungsverfahren für 8028 Personen am 1 . 1 . 1 976, 81 1 9 Verfahren für 1 0 090 Flüchtlinge am 1 .1 . 1 977, 1 1 893 Asylverfahren für 1 4 597 Asylbewerber am 1 .1 . 1 978 und 23 290 Asylverfah­ ren für 31 25 5 Personen am 1 .1 . 1 979 anhängig. Im Vergleich hierzu waren am 1 . 1 . 1 966 1 7 1 8 Asylverfahren für 2080 Personen beim Bundesamt anhängig. Bei den Anerkennungsausschüssen waren am 1 . 1 .1976 41 1 6 Verfahren für 4876 Personen anhängig, am 1 .1 . 1 977 3859 Verfahren für 5558 Asylbewerber, am 1 . 1 . 1 978 8305 Verfahren für 9897 Flüchtlinge, am 1 . 1 .1 979 23 286 Verfahren für 28 1 99 Asylsuchende gegenüber 1481 Verfahren für 1 805 Personen am 1 . 1 . 1 966. Die Widerspruchsausschüsse hatten am 1 . 1 . 1 976 2826 Verfahren für 3 1 52 Personen zu entscheiden, am 1 . 1 . 1 977 4260 Verfahren für 4532 Flüchtlinge, am 1 . 1 . 1 978 3588 Verfahren für 4700 Asylanten gegenüber 237 Verfahren für 275 Zufluchtsuchende am 1 . 1 . 1 966. Nach Abschaffung des Wi­ derspruchsverfahrens durch Art. l Nr. 2 des Gesetzes zur Beschleunigung des Asylverfahrens vom 25.7. 1 978, das am 1.8. 1 978 in Kraft getreten ist, waren am 1 . 1 . 1 979 noch 2004 Verfahren für 3056 An tragste!ler bei den Widerspruchs­ ausschüssen anhängig 124 . Bei den verschiedenen Gerichtsinstanzen waren am 1 . 1 . 1 980 23 583 Asyl­ klagen für 27 270 Personen gegenüber 2303 Asylklagen für 2465 Antragsteller am 1 .1 . 1 976, 4200 Asylklagen für 4522 Asylbewerber am 1 .1 .1 977, 731 7 Asyl­ klagen für 7858 Asylsuchende am 1 .1 .1 978 und 1 3 044 Asylklagen für 1 4 390 Personen am 1 . 1 . 1 979 anhängig. Demgegenüber waren am 1 .1 .1 966 lediglich 1 48 Asylklagen für 1 7 1 Personen anhängig. Das bedeutet für das Jahr 1 979 ge­ genüber 1 966 eine Zunahme der Klageverfahren um das 1 59-fache. Im einzel­ nen waren am 1 . 1 . 1 976 1 832 Asylklagen für 1 948 Asylsuchende beim Verwal­ tungsgericht Ansbach anhängig, am 1 .1 .1 977 3207 Asylklagen für 3474 Ver­ folgte, am 1 .1 .1 978 5557 Asylklagen für 5994 Flüchtlinge, am 1 .1 .1 979 1 0 381 Asylklagen für 1 1 465 Antragsteller, am 1. 1 . 1 980 20 453 Asylklagen für 23 897 Personen gegenüber 1 02 Asylklagen für 1 2 1 Personen am 1 . 1 . 1 966. Beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof München waren am 1 .1 .1 976 466 Berufungsverfahren für 5 1 1 Personen anhängig, am 1 . 1 . 1 977 986 Berufungs­ verfahren für 1 039 Asylsuchende, am 1 J . 1 978 1 749 Berufungsverfahren für 1 85 1 Asylbewerber, am 1 . 1 . 1 979 2649 Berufungsverfahren für 2906 Flüchtlinge, am 1 . 1 . 1 980 3072 Berufungsverfahren für 3308 Personen gegen­ über 44 Berufungsverfahren für 48 Verfolgte am 1 .1 .1 966. Am 1 .1 .1 976 waren beim Bundesverwaltungsgericht 5 Revisionsverfahren für 6 Personen, am 1 . 1 . 1 977 7 Revisionen für 9 Asylsuchende, am 1 .1 . 1 978 1 1 Revisionen für 1 3 Flüchtlinge, am 1 . 1 . 1 979 1 4 Revisionen für 1 9 Personen, am 1. 1 . 1 980 59 Re­ visionen für 65 Asylbewerber anhängig gegenüber 2 Revisionsverfahren für 2 asylsuchende Ausländer am 1 .1 . 1 966.

III. Gegenstand der Untersuchung

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Insgesamt waren am 1. 1 . 1 980 61 324 Asylverfahren für 7 2 483 Personen beim Bundesamt und den einzelnen Gerichtsinstanzen anhängig gegenüber 9245 Verfahren für 1 0 493 Asylbewerber am 1 . 1 . 1 976, 1 2 3 1 9 Verfahren für 1 4 6 1 2 Zufluchtsuchende am 1 . 1. 1 977, 19 2 1 0 Verfahren für 22 455 Flücht­ linge am 1 . 1 . 1 978, 38 334 Asylverfahren für 45 645 Asylanten am 1 .1 . 1 979 und lediglich 1 866 Asylverfahren für 225 1 Personen am 1 .1 . 1 966 125 . Aufgrund der sprunghaft steigenden Asylantenzahlen und der langen Dauer der Asylverfahren - im Durchschnitt fünf bis acht Jahre - 126 hat der Deutsche Bundestag am 23.6. 1 978 einstimmig das Gesetz zur Beschleunigung des Asyl­ verfahrens 1 27 und das Zweite Gesetz zur Änderung der VwGO 128 beschlossen. Der Bundesrat hat beiden Gesetzen am 7.7. 1 978 zugestimmt 1 29 . Beide Gesetze wurden am 25.7. 1 978 ausgefertigt. Das Gesetz zur Beschleunigung des Asylver­ fahrens ist gemäß seinem Art. 4 am 1.8. 1 978 in Kraft getreten und sieht nach § 30 I S. 3 AuslG n.F. den Wegfall des Widerspruchsverfahrens und gemäß § 34 I AuslG n.F. den Ausschluß der Berufung bei offensichtlich unbegründeter Asylklage vor. Das Zweite Gesetz zur Änderung der VwGO ist in seinem für das Asylverfahren wesentlichen Teil nach Art. 4 am 1 . 1 . 1 980 in Kraft getreten und hat die Dezentralisierung des verwaltungsgerichtlichen Asylverfahrens zur Folge. Damit wird das erstinstanzliche Entscheidungsmonopol des Verwaltungsgerichts Ansbach beseitigt. Von diesem Zeitpunkt an bestimmt sich nach Art. 2 lit. a des Zweiten Gesetzes zur Änderung der VwGO die örtliche Zuständigkeit des Ver­ waltungsgerichts nicht mehr wie bisher nach dem Sitz des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge, sondern gemäß § 52 Nr. 3 S. 3 VwGO n.F. nach dem Wohnsitz oder Aufenthaltsort des Asylbewerbers 1 30 .

III. Gegenstand der Untersuchung Die vorliegende Studie umfaßt drei Teile. Im ersten Teil werden die Grundzüge des historischen Asylrechts, die Wand­ lung vom religiösen zum völkerrechtlichen Asyl erörtert, deren Kenntnis zum besseren Verständnis der heutigen Asylrechtsentwicklung beitragen kann. Schwerpunkt dieses Teils ist die Darstellung des völkerrechtlichen Asylrechts. Neben einem kurzen Eingehen auf kriegsrechtliche Asylarten folgt eine rechts­ vergleichende Asylbetrachtung, eine Übersicht über die Asylformen des Frie­ densvölkerrechts, die Behandlung des internen und externen Asyls und der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit des Zufluchtsstaates für exilpolitische Tätigkeit von Asylanten. Im Vordergrund der Untersuchung steht die Frage der Rechtsnatur des völ­ kerrechtlichen Asylrechts, die Prüfung der völkerrechtlichen Zulässigkeit der Asylgewährung durch den Zufluchtsstaat; m.a.W. : Besteht nach allgemeinem 2 von Pollern

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Einleitung

Völkerrecht ein subjektives Recht des Asylstaates zur Asylgewährung oder ist in jedem Falle einem Auslieferungsbegehren des Herkunftsstaates des Flücht­ lings stattzugeben? Vor allem wird die Frage behandelt, ob in dem Vierecksverhältnis zwischen Aufnahmestaat-Asylsuchendem-Verfolgerstaat und internationaler Gemein­ schaft 1 3 1 dem Einzelnen aufgrund neuerer internationaler asylrechtlicher Ent­ wicklungstendenzen auf Völkerrechtsebene ein Individualrecht auf Asyl, ein Menschenrecht auf Asyl zusteht. Der zweite Teil behandelt das Asylrecht des Grundgesetzes nach Art. 16 II 2 GG. Die klar und anscheinend eindeutig formulierte Aussage des Verfassungsge­ bers „Politisch Verfolgte genießen Asylrecht" birgt eine Fülle schwieriger dog­ matischer Auslegungsprobleme. Umstritten ist bereits seine Rechtsnatur, objektives Recht oder durchsetz­ bares subjektiv öffentliches Recht des Asylsuchenden. Über die Voraussetzung des Asylrechts, das Merkmal politischer Verfolgung, bestehen eine Vielzahl un­ terschiedlicher Auffassungen und Ansichten. Auch über den materiellen Inhalt des Asylrechts - negatives oder/und positives Statusrecht - hat sich keine ein­ heitliche Meinung gebildet. In neuester Zeit hat seit der Einführung einer separaten DDR-Staatsbürger­ schaft durch Staatsbürgerschaftsgesetz vom 20.2. 1 967 1 32 und dem Inkrafttre­ ten des Grundlagenvertrages vom 2 1 . 1 2. 1 972 am 20.6. 1 973 zwischen der Bun­ desrepublik Deutschland und der DDR 1 33 die Frage, ob auch DDR-Bürger des Asylschutzes bedürfen, besonderes wissenschaftliches Interesse erlangt 1 34 . Im Zusammenhang mit dem sprunghaften Ansteigen der Asylantenzahlen in den letzten Jahren ist die Frage des Mißbrauchs des Asylrechts, der offensicht­ lichen Unbegründetheit der Furcht vor politischer Verfolgung in den Mittel­ punkt der wissenschaftlichen Auseinandersetzung gerückt 1 3 5 . Insbesondere aus Ländern des Nahen und Mittleren Ostens hat sich ein durch gewerbsmäßig ar­ beitende Schleuserorganisationen wohlorganisierter „Asyltourismus" entwik­ kelt. Diese Flüchtlinge reisen unter dem Deckmantel angeblicher politischer Verfolgung in ihrem Heimatland über Ostberlin 1 36 ins „Paradies Bundesrepu­ blik Deutschland", ins „Wirtschaftswunderland" ein, um hier durch einen mehr­ jährigen Aufenthalt in den Genuß sozialer und wirtschaftlicher Vergünstigungen zu kommen. 60,39 % aller Asylsuchenden (99 1 1 Personen) kamen 1 977 aus Pakistan, dem Libanon, der Türkei und Palästina 1 3 7 gegenüber 46,2 1 % im Jahre 1 976 (5 1 40 Personen). Allein aus Pakistan kamen 1 977 über Ostberlin 34,4 1 % aller Flüchtlinge (5648 Personen) gegenüber 1 8,28 % im Jahre 1 976 (2033 Personen) und beantragten Asyl. Als Staatenlose (überwiegend Palästinenser) suchten

III. Gegenstand der Untersuchung

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1 977 im Bundesgebiet 1 806 Personen ( 1 1 ,0 1 %) um politisches Asyl nach, aus dem Libanon 1 289 Personen (7,85 %) und der Türkei 1 1 68 Flüchtlinge (7, 1 1 %) 138 • Im Jahre 1 978 stellten von insgesamt 33 1 36 Asylbewerbern 25 6 1 9 Flüchtlinge (77,30 %) aus der Türkei, Pakistan, Indien, dem Libanon, Palästina, Ghana und Bangladesh in der Bundesrepublik Deutschland Asylan­ träge. In diesem Zusammenhang ist der verstärkte Zustrom von Flüchtlingen aus der Türkei und Indien hervorzuheben. Im einzelnen : Türkei 74 1 9 Personen (22,39 %), Pakistan 5245 Flüchtlinge ( 1 5,83 %), Indien 4 1 74 Personen ( 1 2,60 %), Libanon 3 1 46 Personen (9,49 %), als Staatenlose (überwiegend Pa­ lästinenser) 29 1 9 Flüchtlinge (8,8 1 %), Ghana 1686 Verfolgte (5,08), Bangla­ desh 1 030 Personen (3, 1 0 %) und aus anderen Ländern 75 1 7 asylsuchende Ausländer (22,70 %) 139 . Während 1 976 3847 (34,5 %) und 1 977 9827 aller Asylbewerber (59,80 %) über Ostberlin mit Hilfe gewerbsmäßiger Schleuserorganisationen in die Bundes­ republik einreisten, waren es im Jahre 1 978 bereits 1 5 1 73 Personen (45 ,79 %) : u.a. 6282 Flüchtlinge aus den arabischen Staaten ( 1 8,96 %), 5077 Pakistani ( 1 5,32 %) und 2423 Inder (7,3 1 %). 2048 Pakistani und 75 Inder wurden in der Zeit vom 29.8. bis zum 31. 1 2. 1 978 wieder in ihre Heimat abgeschoben und zurückgeflogen 140 • 1 979 stammten die asylsuchenden Ausländer aus folgenden Hauptherkunfts­ ländern: Türkei 1 8 044 Flüchtlinge (35,04 %) (Umgehung des Anwerbestopps für Gastarbeiter!), Vietnam 5550 Verfolgte ( 1 0,78 %), Pakistan 4671 Personen (9,07 %), Indien 38 1 2 Asylbewerber (7,40 %), als Staatenlose (überwiegend Palästinenser) 31 57 Flüchtlinge (6, 1 3 %), Libanon 2772 Personen (5,38 %), Ghana 1 701 Asylbewerber (3,30 %), Bangladesh 1 577 Asylsuchende (3,06 %), CSSR 1 1 95 Flüchtlinge (2,32 %), Polen 977 Personen ( 1 ,90 %), Ungarn 921 Verfolgte ( 1 ,79 %), Sri Lanka 1 077 Antragsteller (2,09 %), Jordanien 582 Per­ sonen ( 1 , 1 3 %), Afghanistan 498 Flüchtlinge (0,97 %), Rumänien 633 Asylan­ ten ( 1 ,23 %) und aus anderen Ländern 4326 Asylsuchende (8,40 %). Die Asylbewerber aus den fünf Hauptherkunftsstaaten führen zur Begrün­ dung ihrer Asylanträge häufig an, sie hätten als Angehörige oder Sympathisan­ ten einer bestimmten Partei oder wegen ihrer Zugehörigkeit zu einer religiösen oder nationalen Minderheit bei einer Rückkehr in den Heimatstaat mit politi­ scher Verfolgung zu rechnen. Darüber hinaus wird geltend gemacht, der Heimat­ staat sei außerstande, sie vor übergriffen nichtstaatlicher politischer Gruppen, z.B. in Bürgerkriegsgebieten, zu schützen 141 • Schwerpunkt des zweiten Teils bildet die Vereinbarkeit von Asylrecht und Staatsschutz, das Spannungsverhältnis zwischen dem Schutzinteresse des poli­ tisch Verfolgten und den Belangen der Staatssicherheit 142 • Diese Problematik hat nicht nur durch einen Antrag auf dem FDP-Parteitag 1 973 in Wiesbaden 143 mit dem Ziel einer Novellierung des Ausländergesetzes, detaillierten Vorschlä-

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Einleitung

gen und Leitlinien des Initiativkreises für die Reform des Ausländerrechts des Diakonischen Werks der Evangelischen Kirche im Rheinland vom 1 8.5. 1 973 144 , der auf dieser Grundlage erfolgten Ausarbeitung des „Entwurfs eines Gesetzes über die Rechtsstellung der. Ausländer in der Bundesrepublik Deutschland" vom l.6. 1976 145 und der am 24. 1 1 . 1 975 erhobenen Forderung von Amnesty International auf Änderung von § 1 1 II AuslG und Streichung des § 1 4 I 2 AuslG 146 , sondern auch durch exilpolitische Betätigung von Emigranten in der Bundesrepublik Deutschland, durch spektakuläre Flugzeugentführungen mit politischem Hintergrund 14 7, politische Attentate und die Aufnahme der Chile­ Flüchtlinge 148 erneute Aktualität erlangt. So hat der ehemalige Ministerpräsident von Baden-Württemberg, Dr. Hans Karl Filbinger, in einer Presseerklärung vom 20.2. 1 974 149 die großzügige Auf­ nahmepraxis der Bundesregierung für Chile-Flüchtlinge kritisiert, da sich unter den chilenischen Flüchtlingen auch politische Extremisten und Guerilla-Kämp­ fer aus verschiedenen Teilen Südamerikas befänden, die vitale Sicherheitsinter­ essen der Bundesrepublik gefährdeten und deshalb ein erhebliches Sicherheits­ risiko darstellten. Diese ablehnende Haltung hat die Landesregierung auf der 74. Sitzung des Baden-Württembergischen Landtags am 24. 1. 1 975 erneut bekräftigt und die Aufnahme von 1 5 ehemaligen Ministern und Politikern der Regierung Allende mit dem Hinweis abgelehnt, daß die Gefahr der Gri.indung einer Agitationszen­ trale und Bildung einer Exilregierung bestehe 1 50 . Der Gesetzgeber hat im Ausländergesetz vom 28.4. 1 965 i.d.F. vom 25. 7. 1 978 1 5 1 in § 1 1 II und § 14 I 2 die Schranken des Asylrechts und in§§ 28 ff. das Asylverfahren geregelt. Nach § 1 1 II AuslG kann ein politisch Verfolgter aus „schwerwiegenden Gri.inden der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung" ausgewiesen werden. Ge­ mäß § 14 I 2 AuslG ist eine Abschiebung in den Verfolgerstaat zulässig, wenn der politisch Verfolgte „aus schwerwiegenden Gri.inden als eine Gefahr für die Sicherheit" anzusehen ist oder „eine Gefahr für die Allgemeinheit bedeutet, weil er wegen eines besonders schweren Verbrechens rechtskräftig verurteilt wurde . . . ". Das in Art. 16 II 2 GG geregelte Asylrecht ist jedoch, wenn man von seinem Grundrechtscharakter ausgeht 1 52 , nach dem Wortlaut der Verfassung als Grund­ recht ohne speziellen Gesetzesvorbehalt ausgestaltet. Es erhebt sich daher die Frage, ob neben der nach Art. 1 8 GG möglichen Begrenzung auch die im Ausländergesetz vorgesehenen Einschränkungen des grundrechtlichen Asylrechts verfassungsrechtlich zulässig sind. Damit wird der in Rechtsprechung 1 5 3 und Rechtslehre 1 5 4 höchst umstrittene Fragenkreis der Begrenzung von Grundrechten ohne Schrankenvorbehalt -

III. Gegenstand der Untersuchung

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z.B. Art. 3 I G G (allgemeiner Gleichheitssatz), Art. 4 I GG (Glaubens-, Ge­ wissens- und Bekenntnisfreiheit), Art. 4 III GG (Kriegsdienstverweigerung), Art. 5 III GG (Kunst- und Wissenschaftsfreiheit), Art. 6 I GG (Schutz von Ehe und Familie), Art. 7 II GG (Bestimmungsrecht der Erziehungsberech­ tigten über die Teilnahme des Kindes am Religionsunterricht), Art. 7 III GG (,,Kein Lehrer darf gegen seinen Willen verpflichtet werden, Religionsunter­ richt zu erteilen"), Art. 8 I GG (Versammlungsfreiheit in geschlossenen Räumen), Art. 9 I GG (Vereinigungsfreiheit), Art. 9 III GG (Koalitionsfrei­ heit), Art. 1 2 I 1 GG (Freiheit der Berufswahl), Art. 16 II 2 GG (Asylrecht), Art. 1 7 GG (Petitionsrecht) durch die Theorie der immanenten Schranken, d.h. von Schranken, die dem Grundrecht von vornherein innewohnen oder die sich aus dem System und der Wertordnung des Grundgesetzes ergeben 1 5 5 , angesprochen. Zur Begrenzung schrankenlos formulierter Grundrechte wurden in Recht­ sprechung und Literatur verschiedene dogmatische Ansatzpunkte en twickelt 1 56 . Die herrschende Literaturmeinung befürwortet eine unmittelbare bzw. mittel­ bare Anwendung der Schrankentrias des Art. 2 I 2. HS GG. Gallwas hat die These vom ungeschriebenen allgemeinen Mißbrauchsvorbehalt für vorbehaltlose Grundrechte aufgestellt. Verschiedene Autoren versuchen die Schrankenfrage durch sog. begriffsimmanente Schranken, d.h. einer besonders engen Fassung des Inhalts des einzuschränkenden Grundrechts, zu lösen. Das Bundesverwal­ tungsgericht hat bis zum Jahre 1 97 1 1 5 7 die sog. Gemeinschaftsklausel zur Ein­ schränkung schrankenloser Grundrechte vertreten. Das Bundesverfassungsge­ richt hat die Frage der immanenten Schranken erstmals in einer Entscheidung vom 26.5. 1 970 1 5 8 behandelt und festgestellt, daß Grenzen nur aus der Verfas­ sung selbst bestimmt werden könnten. Nur kollidierende Grundrechte Dritter und andere mit Verfassungsrang ausgestattete Rechtswerte berechtigten mit Rücksicht auf die Einheit der Verfassung und die von ihr geschützte gesamte Wertordnung zur Begrenzung schrankenloser Grundrechte. In einem Anhang wird die Frage des Asylrechts für Luftpiraten aus der Sicht des Völkerrechts und des Grundgesetzes erörtert. In einem besonderen Kapitel werden außerdem die Verfassungsmäßigkeit und die Auswirkungen des Geset­ zes zur Beschleunigung des Asylverfahrens vom 25 . 7. 1 978 1 5 9 in Verbindung mit dem Zweiten Gesetz zur Änderung der VwGO vom 25.7. 1 978 1 60 unter­ sucht. Im dritten Teil folgt eine ausführliche Zusammenfassung der gewonnenen Ergebnisse.

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Einleitung

Anmerkungen zur Einleitung 1 Das Auslieferungsbegehren stützte sich auf Art 227 des Versailler Vertrages vom 28.6. 1 9 1 9 : ,,Die alliierten und assoziierten Mächte stellen Wilhelm II. von Hohenzollern, vormaliger Kaiser von Deutschland wegen schwerster Verletzung des internationalen Sit­ tengesetzes und der Heiligkeit der Verträge unter öffentliche Anklage", s. Kirchheimer po­ litische Justiz S. 540, ders. APSR 1 959, l 00 1 f. , Marchand S. 2 9 1 ; Bassiouni in Terrorism s. 437. 2 Der Auslieferungsfall Fort wurde mehrfach im Reichstag und im preußischen Land­ tag erörtert. Dem Auslieferungsbegehren Spaniens wurde stattgegeben, da kein Zusammen­ hang mit einem politischen Verbrechen ersichtlich sei. Die Tat sei ein bloßer Racheakt ge­ wesen. Ebenso wurde der italienische Staatsangehörige Boldini, der am 23. 3 . 1 9 2 1 in Mai­ land ein Attentat mitverübte, bei dem es dreißig Tote und achtzig Verletzte gab, am 4.5 . 1 922 an Italien ausgeliefert, vgl. Mettgenberg ZVR Bd. 1 2, 1 923, S. 300 ff., 3 20 f. ; Halle S. 67 ff., Becker WVR I, S. 5 5 2 f. 3 v. Pollern, Das Polizeiblatt 1 9 7 1 , S. 169, 1 7 1 ; Halle S. 6 8 ; Franz JR 1 96 1 , S. 444. 4 Das Turiner Appellationsgericht lehnte das Auslieferungsbegehren Frankreichs ab, vgl. Kirchheimer politische Justiz S. 540 ff., ders. APSR 1 959, S. l 002 ; Garcia-Mora S. 84. Zur Grenzfrage des Asylrechts: Der politische Mord, s. Franz JR 1 96 1 , S. 441 ff. ; Merl S. 62 ff. Tabori S. 1 7 2. 6 Franz Diss. S. 66. 7 Wilde S. 135, 149 ff., 155; Grahl-Madsen Status II S. 142, 191 FN 2 1 7, 4 26 ; Kirch­ heimer politische Justiz S. 5 3 1 ; Reinhardt S. 4 1 . 8 Urrutia-Aparicio S. 3 4 ff. ; Sinha S . 2 9 ff. ; Bolesta-Koziebrodski S . 239 ff. ; Moncada Diss. S. 1 04 ff. ; Schubert S. 56 ff. ; Breitinger S. 1 85 ff. 9 IGH RCJ 1 950, S. 266 ff., 395 ff. ; 1 95 1 , S. 7 1 ff. ; Urrutia-Aparicio S. 7 1 ff. ; Kit­ schenberg S. 36 ff. ; Bolesta-Koziebrodski S. 274 ff. 10 SBGE Bd. 78, 1 9 5 2 Teil l , S. 39 ff. (5 3 ff.), Urt. vom 30.4. 1 95 2. 11 Urrutia-Aparicio S. 1 29, 1 3 6 ; Torres Gigena S. 56, 6 1 . Allein die mexikanische Botschaft beherbergte 3 1 8 Flüchtlinge, die argentinische Botschaft 190 Flüchtlinge. 12 AELR Bd. 1, 1 9 5 5 , S. 3 1 ff. ; Jones S. 88 ff. ; Faller S. 1 86. 13 Viademonte S. 140; Grahl-Madsen AWR-Bulletin 2, 1 964, S. 23 ; Kleine S. 197. 14 Kitschenberg S. 1 1 7, 1 24 ; Kimminich Asylrecht S. 35. 15 Borodin wurde nach Verbüßung einer Strafe wegen Schwarzhandels und Einbruch­ diebstahls abgeschoben, vgl. Behrisch FAZ Nr. 108 vom 1 1 .5 . 1 95 2, S. 3 ; Franz JR 1 96 1 , S . 442 F N 29, ders. J R 1 964, S . 83. 16 Dlouhy wurde in der CSSR wegen Spionage und Fahnenflucht zu fünfzehn Jahren Zuchthaus verurteilt, vgl. Franz JR 1 96 1 , S. 442 FN 29, ders. JR 1 964, S. 8 1 ; VG Berlin Urt. v. 9 . 1 0. 1 95 9 - VG I A 1 73 . 5 9 ; OVG Berlin OVGE 4, 1 5 9 ff. ; A.R. ,,Das Todesurteil" in BZ vom 1 3 . 1 0. 1 959. 1 7 Gyöfi wurde am 8. 1 1 . 1 963 vom Marseiller Militärtribunal zu einem Jahr Kerker verurteilt. Nach Intervention namhafter Politiker und internationaler Institutionen wurde Gyöfi am 9. 1 1 . 1 96 3 an die BRD rücküberstellt, vgl. Franz JR 1 964, S. 81 ff. 18 Kitschenberg S. 1 1 3 ; Ronning S. 2 1 9. 19 Wierer AWR-Bulletin 5 , 1 967, S. 1 95 ff., 201 , 2 1 1 . 20 Pfeifenberger AWR-Bulletin 6, 1 968, S. 1 74. 21 Sohlen hatte vor der geplanten Zwischenlandung in London einen Selbstmordver­ such unternommen, so daß er in ein Krankenhaus eingeliefert werden mußte. Der Asylan-

Anmerkungen

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trag wurde am 2. 8. 1 96 2 abgelehnt. Soblen beging am 1 1 .9 . 1 96 2 Selbsmord, vgl. O'Higgins MLR 27, 1 964, S. 5 2 1 (S. 530 ff., 539); Thornberry ICLQ 1 2, 1963, S. 4 1 3 (444 ff. ) ; Kirchheimer politische Justiz S. 641 ff. ; Pinto S. 249, Lieber Entwicklung S. 2 3 6 f. 22 Argoud, führender Kopf der OAS in Frankreich, der im April 1 96 1 an einem Um­ stunversuch, gerichtet gegen die französische Regierung, beteiligt war, wurde zunächst in Abwesenheit zum Tode verurteilt. Nach seiner Entführung erhielt er am 4.6. 1 964 eine lebenslängliche Haftstrafe, vgl. Doehring ZaöRVR 25, 1 96 5 , S. 209 ff. , 220; Kimminich Asylrecht S. 1 6 8 ; Seibert JZ 1 96 6 , S. 9 f. ; Kirchner NJW 1 954, S. 853 ; Bauer Entführung S. 1 90 ff. ; v. Schack S. 1 ff., 5 f. Der Fall Argoud war Gegenstand mehrfacher Erörterungen im Deutschen Bundestag, vgl. BI-Protokoll v. 6. 1 1 . 1 96 3 , S. 434 ff. Argoud wurde am 17.6. 1 96 8 von Staatspräsident De Gaulle begnadigt (StZ Nr. 1 3 7 vom 1 8.6. 1 968, S. 1 ). 23 AdG Bd. 34, 1 964, S. 1 1 357 ff. ; Bd. 35, 1965, S. 1 1 749; Bd. 43, 1973, S. 1 7 6 20 A, 1 7 6 25 ff. , 1 7 975 A. 24 Statistik in RGDIP 7 3 , 1 969, S. 1 1 26. Nach Unterzeichnung des Waffenstillstands von Paris am 27. 1 . 1973 hat Schweden seine Asylpraxis geändert und gewährt künftig De­ serteuren der US-Army kein politisches Asyl mehr, vgl. StN Nr. 77 vom 2.4. 1 9 7 3 ; NZZ Nr. 1 5 3 vom 2.4 . 1 973, S. 2. Zur Asylpraxis Melander AWR-Bulletin 14, 1 976, S. 70 f.

25 Vgl. StZ Nr. 1 9 3 vom 22.8. 1 968, S. 1 , Weis AWR-Bulletin 7, 1 969, S. 1 7 2 f. ; Schoeppe Die Besetzung der CSSR im Spiegel des deutschen Asylverfahrens, AWR-Bulletin 7, 1 969, s. 1 29 ff. 2 6 Vgl. A . Meyer Luftfahrtabkommen S. 1 9 ff. 2 7 Vgl. A. Meyer ebd. S. 26 ff. 28 StN Nr. 92 v. 1 9.4. 1 9 72, S. 1 ; StZ Nr. 90 v. 1 9.4. 1 972, S. 1 ; s. hierzu VG Ansbach Urt. v. 9 . 1 2 . 1 976 Nr. AN 7 8 1 3 IV/75 und BayVGH BayVBI 1 979, 6 9 1 . 29 StZ V . 1 2.6. 1 972, s. 1 ; StN. V . 9.6 . 1 972. 3 0 Oostvogels S. 14 3 ff. 31 Radmann AWR-Bulletin 1 2, 1 974, S. 45 ff. 32 Abgedruckt in AWR-Bulletin 1 3 , 1 975, S. 3 8 ff. 33 StZ Nr. 1 22 vom 28. 5 . 1 97 3 ; StN Nr. 1 22 vom 28. 5 . 1 973. 34 StZ vom 1 2. 9 . 1 9 7 3 , S. 1 . 35 1 5 000 Chilenen flohen nach Argentinien, 5 000 nach Peru, vgl. Harmsen AWR­ Bulletin 14, 1 976, 3 1 . 36 Vgl. BI-Protokolle vom 1 9. 1 0. 1 977, S . 3 743 ; vom 22. 2. 1978, S . 5 886 Anlage 9 und vom 1 5 . 3 . 1 979 S. 1 1 5 3 0 Anlage 49; BT-Drs. 8/2076 vom 1 2.9.1 978, S. 5 . Mit der Aufnahme der Chile-Flüchtlinge hat sich der Deutsche Bundestag mehrfach befaßt: BI­ Protokolle vom 19. 1 0. 1 973, S. 3 407 f. Anlagen 47, 5 3 , vom 25 . 1 0. 1 973, S. 3 5 3 2 f., vom 29. 1 1 . 1 973, S. 3 955 ff., vom 6 . 1 2. 1 973, S. 4 164 ff., vom 1 7 . 1 . 1 974, S. 4 5 8 3 f., vom 20. 2. 1 974, S. 5 36 9 Anlage 1 1 ; s. auch Beyerlin/Strasser ZaöRVR 3 5 , 1 9 7 5 , 7 7 3 , 7 9 1 ; Beyerlin ZaöRVR 36, 1 976, 7 89. Die DDR hat 1 200 Chile-Flüchtlinge aufgenommen (StZ Nr. 298 v. 27. 1 2. 1 974, S. 2), die gleiche Anzahl Frankreich (Annuaire franpis de droit international XX, 1 974, 1 035). Österreich gewährte im Januar 1 974 200 Chile-Flüchtlingen die Aufnahme (vgl. Pacher­ negg AWR-Bulletin 1 5 , 1 9 7 7 , 276), die gleiche Anzahl die Schweiz durch Bundesratsbe­ schluß vom 1 7 . 1 0. 1 973 (vgl. Braunschweig/Meyer S. 1 8, 39).

37 Vgl. Kimminich Asylrecht S. 103. Im September 1972 setzten sich vier Sportler aus Rumänien und Polen von ihrer Mannschaft ab und baten in der BRD um Asyl (StZ Nr. 2 1 2 vom 14.9. 1 972, S. 2). Am 1 9. 1 2. 1 97 1 landete der tschechische Kunstflugweltmeister Bezak nach seiner Flucht von Prag mit einem Motorflugzeug in Nürnberg und suchte um Asyl nach (StZ Nr. 292 vom 20. 1 2. 1 9 7 1 , S. 2, StZ Nr. 293 vom 2 1 . 1 2. 1 97 1 , S. 4). Vier-

24

Einleitung

zehn Ungarn setzten sich am 16.5 . 1 973 von ihrer Reisegruppe ab und beantragten in der BRD Asyl (StN Nr. 1 1 5 vom 19.5. 1 973). Ein Tänzer des Balletts des Moskauer Bolschoi­ Theaters suchte anläßlich einer Gastspielreise in Italien um politisches Asyl nach (StZ Nr. 245 vom 22. 1 0. 1973, S. 1 5). Besonders spektakulär der Fall eines russischen Piloten, der nach dem Absprung aus einer abstürzenden Militärmaschine am 27.5 . 1 973 in der BRD um Asyl nachsuchte, das ihm gewährt wurde (StZ Nr. 1 22 vom 28.5. 1 97 3 , Nr. 123 vom 29.5 . 1 97 3 ; StN Nr. 123 vom 29.5. 1 973, Nr. 1 26 vom 1.6. 1 973). Am 27.7. 1 976 suchte der sowjetische Schach-Großmeister Victor Kortschnoi in Amsterdam/Niederlande um politisches Asyl nach, vgl. StZ Nr. 172 v. 28.7. 1 976, S. 4. Mitte September 1 979 bean­ tragten die ehemaligen Eiskunstlauf-Olympiasieger, das Ehepaar Protopopow (UdSSR), in der Schweiz politisches Asyl, vgl. StN Nr. 223 v. 26.9. 1979, S. 3, Nr. 240 v. 1 6 . 10.1979,

s. 3 .

3 8 StZ Nr. 27 vom 1 . 2. 1 974 und Nr. 28 vom 2. 2. 1 974 ; StN Nr. 27 vom 1 . 2. 1 974 und Nr. 28 vom 2.2. 1 974. 3 9 StN Nr. 73 vom 29. 3. 1977. 40 Süddeutsche Zeitung Nr. 1 6 2 vom 1 7.7. 1 974, S. 1 . Makarios kehrte am 7. 1 2. 1 974 nach Zypern zurück (StZ Nr. 284 vom 9. 1 2. 1 974, S. 1). 41 Die vier Offiziere haben sich am 1 2. 3 . 1 975 den protugiesischen Militärbehörden ge­ stellt, da ihrer Asylbitte nach geltendem Völkerrecht nicht entsprochen werden konnte, StN Nr. 59 vom 12.3. 1975, Nr. 60 vom 1 3. 3 . 1975 , Nr. 60 vom 1 3. 3 . 1 9 75 , Nr. 61 vom 14.3 . 1 975 ; StZ Nr. 59 vom 1 2 .3 . 1 975 S. 1 , Nr. 60 vom 1 3 . 3 . 1 975, S. 1 , 2, Nr. 6 1 vom 14.3. 1975 ; BT-Protokolle vom 20.3 . 1975 S. 1 1 1 3 1 ff. und vom 10.4 . 1 975 S. 1 1 448 Anlage 32. 4 2 StN Nr. 1 0 1 vom 3.5 . 1 975, Nr. 102 vom 5 . 5 . 1 975, Nr. 1 05 vom 9.5 . 1 975 ; StZ Nr. 102 vom 5.5. 1 975, S. 4, Nr. 1 05 vom 9.5. 1 975, S. 4. 4 3 StN Nr. 1 00 vom 2.5 . 1 975, Nr. 1 0 1 vom 3 . 5 . 1 975, Nr. 1 04 vom 7.5. 1975 ; StZ Nr. 100 vom 2.5. 1 975, S. 1, Nr. 102 vom 5.5 . 1 975, S. 4, Nr. 103 vom 6.5. 1975, S. 4, Nr. 105 vom 9.5 . 1 975, S. l ; s. hierzu Ihle DZ Nr. 3 7 vom 8.9. 1 978, S. 15. 44 StZ Nr. 103 vom 6.5. 1 975, S. 4 ; StN Nr. 1 03 vom 6.5 . 1 975. 45 StZ Nr. 83 vom 8.4. 1 976, S. 1 , Nr. 89 v. 1 5 .4 . 1 976, S. 4. 4 6 Vgl. StZ Nr. 1 75 v . 2.8.1 976 , Nr. 1 7 7 v. 3 .8.1976, Nr. 193 v. 2 1 . 8 . 1 976, Nr. 229 v. 2. 1 0. 1 976 ; StN Nr. 170 v. 26.7. 1 976, Nr. 1 76 v. 2.8. 1 976, Nr. 193 v. 2 1 . 8 . 1 976, Nr. 204 v. 3.9. 1 976, Nr. 2 1 8 v. 20. 9 . 1 976, Nr. 223 v. 25.9. 1 976, Nr. 228 v. 1 . 1 0. 1 976, Nr. 229 v. 2. 1 0. 1 976 ; Fiedler in StN Nr. 225 v. 28.9.1 976, S. 3. Entscheidungen des Oberlan­ desgerichts Athen und des Obersten Gerichtshofs Areopag in EuGRZ 4, 1 977, 59 ff. 4 7 Vgl. StZ Nr. 207 v. 7.9.1 976, S. 1 , Nr. 208 v. 8.9. 1 976, S. 1 , Nr. 26 1 v. 1 0. 1 1. 1 976, S. 4, Nr. 264 v. 1 3. 1 1 . 1 976, S. 4 ; StN Nr. 207 v. 7.9. 1 976, Nr. 208 v. 8.9. 1 976, Nr. 210 v. 1 0.9. 1 976. Dagegen wurde der am 23.9. 1 976 mit einem kleinen Postflugzeug in den Iran geflüchtete sowjetische Pilot Jassimow vom Iran an die Sowjetunion ausgeliefert, obwohl er gebeten hatte, in den USA um politisches Asyl nachsuchen zu können, vgl. StZ Nr. 224 v. 27.9. 1 976, Nr. 248 v. 25. 1 0. 1 976 ; StN Nr. 224 v. 27. 9 . 1 976, Nr. 225 v. 28.9. 1 976, Nr. 248 v. 25. 1 0. 1976. 48 Vgl StZ Nr. 121 v. 27.5 . 1 977, S. 1 , Nr. 1 22 v. 28.5 . 1 977, S. 4, Nr. 1 3 1 v. 1 0.6. 1 977, S. l; StN Nr. 1 2 1 v. 27.5 . 1 977, Nr. 1 22 v. 28.5. 1 977, Nr. 1 3 1 v. 1 0.6 . 1977, Nr. 165 v. 2 1 . 7. 1 977. Der Luftpirat wurde zu vier Jahren Gefängnis verurteilt, vgl. StN Nr. 171 v. 28.7.1 977. 49 StN Nr. 25 3 v. 30. 1 0. 1 976, Nr. 257 v. 5 . 1 1 . 1 976. 50 StZ Nr. 236 v. 1 2. 10. 1 977, S. 1, 3; StN Nr. 236 v. 1 2. 1 0. 1 977. 5 1 StZ Nr. 156 v. 1 1. 7. 1 977, S. 1 , Nr. 1 5 7 v. 1 2. 7 . 1 977, S. 1, Nr. 1 5 8 v. 1 3 . 7. 1 977, S. 1 , Nr. 160 v. 15.7. 1 977, S. 6; StN Nr 1 56 v. 1 1 .7. 1 977, Nr. 157 v. 1 2.7. 1 977, Nr. 1 5 8 v . 1 3 . 7. 1 977, Nr. 1 5 9 v . 14.7 . 1 977. 52 StZ Nr. 157 v. 1 2.7. 1 977, S. 1 , Nr. 158 v. 1 3 . 7 . 1 977, S. 1 , 2 ; Nr. 160 v. 15.7. 1 977,

Anmerkungen

25

S. 2, Nr. 163 v. 19.7. 1 977, S. 1, Nr. 265 v. 1 7. 1 1 . 1 977, S. 1, 3; StN Nr. 1 5 7 v. 1 2.7. 1977, Nr. 1 5 8 v. 1 3 . 7 . 1 977, Nr. 1 5 9 v. 14.7. 1977, Nr. 160 v. 15.7. 1 977, Nr. 164 v. 20.7. 1977, Nr. 265 v. 1 7. 1 1 . 1977. S. hierzu die beiden Entscheidungen des Appellationsgerichts­ hofs Paris vom 16. 1 1 . 1977, abgedruckt in EuGRZ 5, 1 978, 20 ff., 25 ff. und Blumenwitz EuGRZ 5, 1 978, 48 ff. 5 3 An Bord des Schiffes befanden sich 1 8 1 Personen und 24 Mann Besatzung. Die vietnamesische Regierung stellte am 30. 1 1 . 1 9 7 7 Antrag auf Auslieferung der Piraten, vgl. Cannstatter Zeitung Nr. 227 v. 1 . 1 2. 1 977, S. 2. 5 4 Vgl. StN Nr. 225 v. 29.9. 1977, Nr. 226 v. 30.9. 1977, Nr. 228 v. 3 . 1 0. 1 977, Nr. 230 v. 5 . 1 0. 1 977, Nr. 232 v. 7 . 1 0. 1977. 55 StN Nr. 25 2 v. 3 1. 1 0. 1 977; StZ Nr. 25 2 v. 3 1 . 10. 1977, S. 2, Nr. 283 v. 8. 1 2. 1977, S. 4.

56 StZ Nr. 31 v. 7.2. 1 978, S. 1; StN Nr. 31 v. 7.2. 1 9 7 8, S. 1 . 5 7 StZ Nr. 1 07 v . 1 1.5. 1 978, S. 1 ; StN Nr. 1 0 7 v. 1 1. 5 . 1 978, S. 1 .

58 Stand 30.6. 1 979. Davon wurden von 1 975-1 979 1 9 7 000 Flüchtlinge i n 2 0 Asyl­ ländern aufgenommen. 3 5 9 000 Flüchtlinge warten (Stand 30.6. 1979) in 10 südostasia­ tischen Transitländern auf ihre Aufnahme in einem westlichen Land. 195 000 sind Boots­ flüchtlinge und 164 000 Flüchtlinge, die über Land nach Thailand kamen, vgl. VN 27, 1 979, 144. Ende September 1979 betrug die Gesamtzahl indochinesischer Flüchtlinge 34 1 9 26 Personen, davon 1 76 6 1 1 Bootsflüchtlinge. Regionale Verteilung: 169 802 Flüchtlinge in Thailand, 65 206 Flüchtlinge in Honkong, 49 748 Flüchtlinge in Malaysia, 43 978 Flüchtlinge in Indonesien, 6 3 1 1 Flüchtlinge auf den Philippinen, 3 501 Flücht­ linge in Macao, 2 025 Flüchtlinge in Singapur, vgl. Information Nr. 2 (September 1 979) des UNHCR Amt des Vertreters in der BRD, S. 1. 5 9 Vgl. StN Nr. 150 v. 3 . 7 . 1 979, S. 1; StZ Nr. 150 v. 3.7. 1 979, S. 1.

60 StN Nr. 298 v. 28. 1 2.1978; StZ Nr. 297 v. 27. 1 2. 1 978, S. 4. Nach Roll StZ Nr. 1 1 v. 1 5 . 1 . 1 979, S. 3 hat der Frachter 2 700 Flüchtlinge an Bord. 61 Die Welt Nr. 7 v. 9. 1 . 1 979, S. 7; StN Nr. 6 v. 9. 1 . 1 979, Nr. 1 7 2 v. 28.7. 1979, S. 2; StZ Nr. 11 v. 15. 1 . 1979, S. 3. Die letzten Flüchtlinge auf diesem Frachter konnten erst im August 1979 von Bord gehen, vgl. StN Nr. 195 v. 24.8. 1979, S. 2. 62 StN Nr. 33 v. 9.2.1979. 63 64

Vgl. StZ Nr. 142 v. 23.6. 1 979, S. 4, Nr. 145 v. 27.6 . 1 979, S. 1 .

Flüchtlingsstatistik i n „Der Überblick" Heft 4, 1978, 39; s . auch S t Z Nr. 1 4 0 v . 2 1 .6 . 1 979, S. 3 , Nr. 1 5 9 v. 1 3 .7 . 1 979, S . 3 , Nr. 1 83 v. 1 0.8.1 978, S. 3 ; Weltwoche Nr. 26 v. 27.6 . 1 979, S. 37 ff. ; Petit AWR-Bulletin 17, 1979, 5 ; StN Nr. 1 8 1 v. 8.8. 1 979, S. 2, Nr. 182 v. 9.8. 1 979, S. 2, Nr. 1 84 v. 1 1 .8. 1 979, S.2; Dauth Exodus aus Vietnam, Beilage zu ,,Das Parlament" Nr. B 36/79 v. 8.9. 1979, S. 3 1 ff. ; Grahl-Madsen AWR-Bulletin 17, 1979, 97 ff. 65 82 000 Flüchtlingsplätze wurden zur Verfügung gestellt, vgl. StN Nr. 281 v. 6 . 1 2. 1978; StZ Nr. 286 v. 1 2. 1 2. 1 978, S. 4; Die Welt Nr. 300 v. 27. 1 2. 1 978, S. 2.

66 Vgl. StZ Nr. 1 14 v. 1 8. 5 . 1 979, S. 4. 67 Vgl. StN Nr. 167 v. 23.7.1979, S. 1, 3, Nr. 172 v. 28.7.1979, S. 2; S tZ Nr. 166 v. 2 1 . 7 . 1 979, S . 4, Nr. 167 v. 23.7 . 1 979, S. 1, 3; VN 27, 1979, 144 f.; s. hierzu auch die Ent­ schließung des Europäischen Parlaments über die lndochinaflüchtlinge vom 19.7. 1 979, ab­ gedruckt in EuGRZ 6 , 1 979, 484. Die weltweite Aufnahmequote beträgt Ende September 1979 271 000 Flüchtlinge, vgl. Information Nr. 2 (September 1 979) des UNHCR Amt des Vertreters in der BRD, S. 1 . 6 8 StZ Nr. 175 v. 1.8. 1 979, S. 3. Bis Ende September 1 979 haben die Besatzungen der Handelsschiffe von 22 Nationen rund 6 500 Flüchtlinge aus offener See gerettet, vgl. In­ formation Nr. 2 (September 1 979) des UNHCR Amt des Vertreters in der BRD, S. 1 .

26

Einleitung

69 Vgl. StN Nr. 167 v. 23.7J 979, S. l , Nr. 1 7 8 v. 4.8. 1 979, S. l ; StZ Nr. 178 v. 4.8. 1 979, s. l . 7 0 Vgl. VN 27, 1 979, 144. I n neuester Zeit (Stand 30.6 . 1 979) wurden 9 1 852 Vietnam-Flüchtlinge aufgenommen, vgl. VN 27, 1979, 144. 71 Vgl. StZ Nr. 286 v. 1 2. 1 2. 1 978, S. 4; Nr. 1 85 v. 1 3.8. 1979, S. 2 ; VN 27, 1 979, 144. 7 2 VN 27, 1979, 144 ; NZZ Fernausgabe Nr. 282 v. 5 . 1 2 . 1 979, S. 2 1 . Aufnahmestatistik vom 30.6 . 1 979 (vgl. VN 27, 1 979, 144 ; s. auch Statistik bei GrahlMadsen AWR-Bulletin 1 7 , 1979, 1 00): Australien . . . . . . . . . . 22 759 l 336 Belgien . . . . . . . . . . . 37 Brasilien . . . . . . . . . . 5 70 Dänemark . . . . . . . . . 3 735 BRD . . . . . . . . . . . . Frankreich . . . . . . . . . . 50 637 Großbritannien . . . . . . . 2 84 1 168 Israel . . . . . . . . . . . . . 256 Italien . . . . . . . . . . . . Kanada . . . . . . . . . . . . 1 5 076 51 Luxemburg . . . . 2 137 Malaysia . . . . . . 948 Neuseeland. . . . . 469 Niederlande . . . . 870 Norwegen . . . . . 346 Österreich . . . . . 31 Paraguay . . . . . . 263 Schweden . . . . . . . . . . Schweiz . . . . . . . . . . . l 677 Vereinigte Staaten . . . . . 9 1 852 andere . . . . . . . . . . . . l 1 27 Gesamtzahl . . . . . . . . . 1 9 7 1 86 7 3 Vgl. StN Nr. 147 V. 29.6 . 1 979, s. 2, Nr. 1 3 8 V. 1 9.6. 1 9 79, s. 14. 74 Vgl. StZ Nr. 167 v. 23. 7 .1 979, S. 3. Eine Gesetzesvorlage sieht eine jährliche Auf­ nahmequote von 50 000 Flüchtlingen vor, die aus humanitären Gründen überschritten wer­ den kann, vgl. StZ Nr. 208 v. 8.9.1979, S. l ; StN Nr. 56 v. 6 . 3 . 1 980 S. l . 75 Vgl. StN Nr. 164 v. 1 9.7. 1 979, S . 4 . Die monatliche Aufnahmequote erhöht sich damit von 1 000 auf 3 000 Flüchtlinge. Nach dem Fall von Saigon Ende April 1975 hat Kanada etwa 7 000 vietnamesische Flüchtlinge aufgenommen, vgl. StZ Nr. 276 v. 30. 1 1 . 1978. Nach StN Nr. 1 85 v . 13.8. 1 979, S . 1 , nimmt Kanada 1 980 nur 2 2 000 Vietnam­ Flüchtlinge auf. 76 Vgl. StZ Nr. 164 v. l9.7. l 979, S. 4. 7 7 Vgl. StN Nr. 149 v. 2. 7. 1 979, S. 2. 78 Vgl. Die Welt Nr. 276 v. 27. 1 1 . 1 978, Nr. 275 v. 25. 1 1 . 1 978, S. 5 . 79 Vgl. StZ Nr. 2 8 0 v . 5. 1 2. 1 978, S. 2 . 80 Vgl. StZ Nr. 142 v. 23.6. 1 979 , S. 4 . 81 Vgl. StZ Nr. 148 v. 30.6. 1 979, S. l ; StN Nr. 148 v. 30.6. 1979, S. 2; Nr. 1 86 v. 2 1 . 7. 1 979. s. l . 82 Vgl. NZZ Fernausgabe Nr. 282 v . 5 . 1 2. 1 97 9 S . 2 1 . 83 Vgl. Ausführungen des Staatsministers Dr. v. Dohnanyi in der Fragestunde des Deutschen Bundestages am 21.6.1 979, BT-Protokoll S. 12 853, 12 859 f. Bisher haben 12 8 1 0 Vietnam-Flüchtlinge in der BRD Aufnahme gefunden, vgl. StZ Nr. 2 v. 3 . 1 . 1 980, S. 2. Zur Problematik siehe auch die Antworten des Pari. StS von Schoeler v. 26. 1 . 1 979 (BT-Protokoll S . 1 0568 , Anlage 15) und des Staatsministers Frau Dr. Hamm-Brücher v.

Anmerkungen

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26. 1 . 1 979 (BT-Protokoll S. 1 05 65, Anlage 9) und die Flüchtlingsdebatte im Deutschen Bundestag am 3 0. 1 1 . 1 978 (BT-Protokoll S. 9 3 1 8 ff.), 1 8 . 1 . 19 79 (BT-Protokoll S. 9988 f.) und 2 1 .6 . 1 979 (BT-Protokoll S. 1 2850 ff.). 84 Vgl. StN Nr. 167 v. 23.7. 1 979, S. 1 , Nr. 169 v. 25 . 7. 1 979, S. 1, Nr. 1 85 v. 1 3 . 8. 1979, S. l ; StZ Nr. 1 85 v. 1 3 .8 . 1 979, S. 2, Nr. 259 v. 8 . 1 1 . 1 9 7 9 , S. 2 1 . Die Bundesregierung der BRD hat i n diesem Zusammenhang am 29.8. 1 9 7 9 ein Pro­ gramm für ausländische Flüchtlinge beschlossen, das mit maximal 300 Millionen DM aus­ gestattet werden soll, s. Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung der BRD Nr. 100 v. 3 1 .8. 1 979, S. 935 f. ; StN Nr. 200 v. 30. 8 . 1 979, S. 1 ; StZ Nr. 200 v. 30.8. 1 979, s. 1 . 8 5 Vgl. StN Nr. 272 v . 25. 1 1 . 1 9 7 8 ; StZ Nr. 2 7 6 v . 3 0. 1 1 . 1 978, S. 4 ; D Z Nr. 49 v. 1 . 1 2. 1 978, S. 9, Nr. 5 0 v. 8. 1 2. 1 978, S. 1 5 . 86 Vgl. Die Welt Nr. 291 v. 14. 1 2. 1 978, S. 8; StZ Nr. 287 v. 1 3. 1 2. 1 978, S. 1 8. 8 7 Vgl. StZ Nr. 294 v. 20. 1 2 . 1 979, S. 2. 88 Vgl. Die Welt Nr. 291 v. 14. 1 2. 1 978, S. 4. 89 Vgl. StZ Nr. 300 v. 3 0. 1 2. 1 978, S. 2 ; Die Welt Nr. 303 v. 30. 1 2. 1 978, S. 2 ; Becher in Rheinischer Merkur Nr. 4 v. 26. 1 . 1 979, S. 3; StN Nr. 1 85 v. 1 3 . 8. 1 979, S. 1, Nr. 1 8 8 v. 16.8. 1 979, S. 1. Zum Eingliederungsprogramm des Landes BW s. Staatsanzeiger für BW Nr. 67 V. 22.8. 1 9 79, S. 3. Angesichts der schwierigen Integrationsprobleme für Vietnamflüchtlinge, die aus einem völlig andersartigen Kulturkreis kommen, ihrer unterschiedlichen Mentalität, der Sprach­ schwierigkeiten, sollte ein Vorschlag des Innenministers von Baden-Württemberg Dr. Gun­ tram Palm verwirklicht werden, diesem Personenkreis eine dauerhafte Aufnahme in ihrem südostasiatischen Kultur- und Lebenskreis durch finanzielle Unterstützung benachbarter aufnahmebereiter Staaten zu ermöglichen, vgl. StN Nr. 284 v. 9. 1 2 . 1 978, S. 1 6 . In diesem Sinne auch der Ministerpräsident von BW Lothar Späth, vgl. StN Nr. 70 v. 24 . 3 . 1 979, S. 24. In Beantwortung einer parlamentarischen Anfrage von MdB Dr. Laufs hat der Staats­ minister im Auswärtigen Amt Frau Dr. Hamm-Brücher mit Schreiben vom 8.5 . 1 979 (AZ 01 1-300. 16, abgedruckt im BT-Protokoll v. 1 1 .5 . 1 979, S. 1 2 1 9 5 , Anlage 28) erklärt, daß die Bundesregierung eine Ansiedlung der Vietnam-Flüchtlinge im südostasiatischen Raum für wünschenswert halte. Die Bundesregierung habe im Rahmen ihrer Möglichkeiten ver­ sucht, die betreffenden Regierungen des südostasiatischen Raumes von der Notwendig­ keit zu überzeugen, selbst zur Lösung dieser Problematik durch dauerhafte Ansiedlung von Flüchtlingen in ihren eigenen Ländern beizutragen. Aus wirtschaftlichen, innen- und si­ cherheitspolitischen Gründen hätten die betroffenen Staaten bisher jedoch keine entspre­ chenden Zusagen gemacht. 90 Vgl. StN Nr. 1 1 v. 1 5 . 1 . 1 9 7 9 ; StZ Nr. 1 1 v. 1 5 . 1 . 1 9 79, S. 1 ; Die Welt Nr. 1 2 v. 1 5. 1 . 1979, s. 5. 91

Einlieferung S. 9 1 . 9 2 I m folgenden Bundesamt genannt. Das Bundesamt wurde durch die AsylVO v. 6 . 1 . 1 95 3 (BGB! 1 9 5 3 I S. 3) zunächst als Bundesdienststelle errichtet. Die Asy!VO wur­ de durch § 55 II 1 AuslG v. 28.4. 1 965 aufgehoben. Zur Asy!VO s. Gusy Diss. 2. Teil 2. Abschnitt 3. Kapitel § 1 5 . 9 3 Eingehende statistische Übersichten bei a i politisches Asyl S. 86 ff. , 95 ff.; Hei­ ne in Bewährungsprobe S. 408 ff. ; Heine/Marx AuslG S. 222 ff. ; Singbart! in Volks­ gruppen und Minderheiten S. 59 ff. ; Kimminich Asylrecht S. 26 f. , 1 26 ff. ; Franz AWR­ Bulletin 1 5 , 1 9 77, 5 1 ff. ; BT-Drs. 8/448 v. 1 5 . 5 . 1 9 7 7 , S. 2 ff., 8/654 v. 22.6. 1 9 7 7 , S. 2 und 8/2946 v. 6.6. 1 979, S. 1 ff., 5 ff. ; v. Pollern DÖV 1 978, 555 f., ders. BWVPr 6, 1 9 79, 74 ff. 94 95

Stand 1 . 1 . 1980, vgl. Übersicht in VN 2 8 , 1 980, 34 . Vgl. Schreiben des Pari. StS v. Schoeler v. 18.3. 1 980.

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Einleitung

96 Abgesehen von der Entwicklung nach dem Ungarischen Volksaufstand im Oktober 1 956 und der Besetzung der CSSR im August 1 968. Die BRD nahm ca. 14 000 ungari­ sche Flüchtlinge auf, vgl. Franz AWR-Bulletin 1 5 , 1977, 5 1 ; ai politisches Asyl S. 87. Nach der Besetzung der CSSR wurden 1 969 7 93 7 Asylanträge für 1 1 664 Personen gestellt, 1970 6 4 23 Anträge für 8 645 Personen, vgl. BT-Drs. 8/448 S. 2; Franz ebd. ; s. auch Schoeppe AWR-Bulletin 7, 1 969, 1 29 ff. 97 Jährliche Entwicklung der Asylanträge:

1 966: 1 96 7 : 1 968: 1 969: 1 970: 1 97 1 : 1972: 1 97 3 : 1 974 : 1975: 1 976 : 1 97 7 : 1978: 1979:

Asylanträge

für Personen

3 495 2 4 24 4 066 7 937 6 4 23 4 302 4 521 4 7 92 8 1 83 8 230 8 854 1 3 859 28 223 4 1 95 3

4 370 2 992 5 608 1 1 664 8 645 5 388 5 289 5 595 9 424 9 627 1 1 1 23 16 4 10 33 136 5 1 493

Statistik nach Schreiben des BMI vom Januar 1978 (AZ V II 4 - 1 25 4 1 0-VII) und des Pari. StS von Schoeler v. 8.2. 1 979 und 1 8 .3 . 1 980. 98 Schreiben des Pari. StS v. Schoeler v. 1 8 .3 . 1 980. 99 s. hierzu die Statistik in BT-Drs. 8/448 S. 2. 1 oo Nord-, Mittel-, Südamerika, Kanada, Australien. 101 Statistik berechnet nach Schreiben des BMI vom Januar 1978 (AZ V II 4 - 1 25 4 1 0 -VII) und des Pari. StS von Schoeler v. 8.2.1979 und 18.3. 1980. Eingehende Statistik nach Erdteilen von 1966-1 977 bei Heine in Bewährungsprobe S. 4 10, 4 1 3 . 102 Davon 7 osteuropäische Staaten. 103 Davon 8 osteuropäische Staaten. 1 04 Davon 8 osteuropäische Staaten. 105 Statistik nach Singbart! in Volksgruppen und Minderheiten S. 60 und Schreiben des BMI vom Januar 1 97 8 (AZ V II 4 - 1 25 4 1 0-VII) und des Pari. StS von Schoeler vom 8.2. 1 979. 106 Vgl. Singbart! ebd. S. 60. 107 Berechnet nach Schreiben des BMI vom Januar 1 978 (AZ V II 4- 1 25 4 10-VII) und des Pari. StS von Schoeler vom 8.2. 1 9 79 und 1 8 . 3 . 1980. 108 Auskunft des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge v. 28.4. 1 977. Dabei ist zu berücksichtigen, daß 30 000 Personen vorzeitig aus dem Verfahren durch Auswanderung, Rückkehr, Rücknahme des Asylantrags oder Anerkennung nach dem Bundesvertriebenengesetz ausgeschieden sind. S. hierzu näher die Statistik bei Kimminich Asylrecht S. 1 3 0 f. ; Heine in Bewährungsprobe S. 4 16. 109 Dabei sind sämtliche Entscheidungsinstanzen berücksichtigt. 1 10 Berechnet nach Schreiben des BMI vom Januar 1 97 8 (AZ V Il 4 - 1 25 4 1 0-VII) und des Pari. StS von Schoeler vom 1 8.3. 1980. Stellt man als Berechnungsgrundlage für die Anerkennungsquote den positiven Asylentscheidungen sämtlicher Entscheidungsin-

Anmerkungen

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stanzen nur die ablehnenden Entscheidungen des Anerkennungsausschusses des Bundes­ amts gegenüber, weil die negativen Entscheidungen der übrigen Rechtsbehelfsinstanzen als Bestätigungen der ablehnenden Entscheidungen des Anerkennungsausschusses aufgefaßt werden können, ergeben sich folgende Anerkennungsquoten: 1 966 24,94 %; 1 96 7 2 1 ,5 3 %; 1 96 8 39,3 1 %; 1 969 86, 1 2 %; 1 970 77,89 %; 1971 75,79 %; 1972 55,56 %; 1973 54,50 %; 1974 46,88 %; 1975 37,00 %; 1976 28,84 %; 1977 1 7 ,77 %; 1978 16,31 %; 1 979 1 8 ,59 %. Daraus folgt eine durchschnittliche Anerkennungsquote von 1966 - Ende 1979 von 36,09 % (4 3 428 Anerkennungen zu 76 888 Ablehnungen). Anerkennungsstatistik von 1 95 3 - 1 966 bei Kimminich Asylrecht S. 1 28, 1 3 0 f. ; von 195 3 - 1977 bei Heine in Bewährungsprobe S. 4 16 , 4 1 9 , 432 f. 111 Auskunft des ehemaligen Direktors des Bundesamtes Bender auf der Asyl-Rechts­ berater-Konferenz in Freiburg (20.9.-23.9. 1978), vgl. Kurzprotokoll der Asyl-Rechtsbera­ ter-Konferenz vom 5 . 1 2. 1 978, S. 4. 1 1 2 Schreiben des Pari. StS von Schoeler v. 18.3. 1980. Nach Angaben des ehemaligen Direktors des Bundesamtes Bender wurden von 1 95 3 bis Ende Juni 1978 vom Bundesamt 42 725 Asylbewerber anerkannt (4 1 ,54 %) und 60 1 26 Personen abgelehnt (58,46 %), vgl. Kurzprotokoll der Asyl-Rechtsberater-Konferenz von Freiburg (20.9.-23.9.1978) vom 5 . 1 2. 1 978, s. 4.

1 1 3 Berechnet nach Schreiben des BMI vom Januar 1978 (AZ V II 4 - 1 25 4 1 0-VII) und des Pari. StS von Schoeler v. 1 8 . 3 . 1980. Werden die positiven Asylentscheidungen zu den negativen Entscheidungen des Anerkennungsausschusses des Bundesamtes aus dem in FN 1 10 genannten Grunde ins Verhältnis zueinander gesetzt, ergeben sich fol­ gende Anerkennungsquoten: 1 975 2 928 Anerkennungen (37,00 %), 4 985 Ablehnungen (63,00 %); 1 976 2 654 Anerkennungen (28,84 %), 6 550 Ablehnungen (7 1 , 16 %); 1977 1 894 Anerkennungen (1 7,77 % ), 8 764 Ablehnungen (82,23 % ) ; 1 97 8 2 307 Anerken­ nungen (16,3 1 %), 1 1 838 Ablehnungen (83,69 %). 1 1 4 Berechnet nach Schreiben des BMI vom Januar 1978 (AZ V II 4 - 1 25 4 1 0 - VII) und des Pari. StS von Schoeler vom 8. 2. und 26. 3 . 1 979. Werden die Anerkennungen ins Verhältnis zu den ablehnenden Entscheidungen des Anerkennungsausschusses des Bun­ desamtes gesetzt, ergeben sich folgende Anerkennungsquoten: 1976: Westeuropa 3 1 ,98 %, Osteuropa 73,97 %, anglo/lateinamerikanische Länder 82,34 %, Asien 1 7,76 %, Afrika 17,98 %, Vorderer Orient 2,99 %, Staatenlose 3,57 %. 1 977: Westeuropa 8,72 %, Osteu­ ropa 50,35 %, anglo/lateinamerikanische Länder 77, 1 8 %, Asien 1 1,74 %, Afrika 1 7,52 %, Vorderer Orient 3,62 %, Staatenlose 1 ,75 %. 1978: Westeuropa 14,98 %, Osteuropa 38,83 %, anglo/lateinamerikanische Länder 6 8,92 %, Asien 7,66 %, Afrika 28,76 %, Vor­ derer Orient 4,36 %, Staatenlose 2,07 %. Anerkennungsstatistik nach Herkunftsländern für 1 9 74 und 1975 bei Heine in Bewäh­ rungsprobe S. 422; eingehende Anerkennungsstatistik nach einzelnen Ländern bei ai poli­ tisches Asyl S. 95 ff. ; Heine in Bewährungsprobe S. 434 ff., 440 ff. ; Marx in Bewährungs­ probe S. 155 ff., 1 72, 1 74, 1 76 ff., 1 85 ff. ; Heine/Marx AuslG S. 222 ff.. 115 Ein Vergleich ist nur bedingt möglich, da die Asyl- und Verfahrensvoraussetzun­ gen zu unterschiedlich sind. 116 Vgl. Radnoczy AWR-Bulletin 1 7, 1979, 76. 1 1 7 Angaben nach einer Auskunft von Dr. Antalovsky/Wien vom 3 1 .3. 1 979, ders. AWR-Bulletin 17, 1 979, 29. Zu den Verhältnissen im Auffanglager Traiskirchen bei Wien s. Der Spiegel Nr. 10 v. 5.3.1979 S. 156 ff. Zum Asylrecht in Österreich s. Text 1 . Teil 2 . Abschnitt I I 2 h. 118 6 3 Verfahren (4,5 3 %) sind durch Einstellung bzw. Rücknahme beendet wor­ den. Angaben nach einer Auskunft von Dr. Lieber/Zürich v. 1 7 .2.1979. 1970 wurden 98,04 % der Asylbewerber anerkannt, 1 9 7 1 93,01 %, 1972 92,45 %, 1973 93,63 %, 1 974 89,84 %. Die Zahlenangaben bis 1977 entstammen der Statistik bei Marx in Bewährungs­ probe S. 1 87. Zum Asylrecht in der Schweiz s. Text 1. Teil 2. Abschnitt II 2 i.

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Einleitung

In den Jahren 1 974/75 betrug die Anerkennungsquote in Belgien 5 7,4 %; England 10,2 %; Frankreich 85,5 % ( 1 977 73 %); Italien 30,2 %; den Niederlanden 56 %, vgl. Kopp AWR-Bulletin 14, 1 976, 5 9 ; Weis in Grenzfragen S. 1 25. In Dänemark wurden 1 976 94 % der Asylbewerber anerkannt; eingehende Analyse bei Heine in Bewährungsprobe S. 444 ff. 119 Zum Anerkennungsverfahren s. Gusy Diss. 3. Teil § 22. 1 20 Berechnet nach den Schreiben des BMI vom Januar 1 9 7 8 (AZ VII 4-1 25 4 1 0-VII), des Pari. StS von Schoeler v. 1 8 . 3 . 1980 und BT-Drs. 8/2946 v. 6.6 . 1 9 79 S. 5 f. Einge­ hende Übersichten bei ai politisches Asyl S. 90 ff., 1 1 3 ff. ( 1 9 7 3 bis Ende 1976); Sing­ bart) in Volksgruppen und Minderheiten S. 64 f. ( 1 966 bis Ende 1976); Heine in Bewäh­ rungsprobe S. 4 1 6 ff. ( 1 9 5 3 bis Ende 1977), 4 3 2 ff. ( 1 966 bis Ende 1 9 7 7 ) ; in BT-Drs. 8/448 S. 5 f. ( 1 966 bis Ende 1 976). 121 Durch Art 1 Nr. 2 des Gesetzes zur Beschleunigung des Asylverfahrens vom 25. 7. 1978, das am 1 . 8. 1 978 in Kraft getreten ist, wurde das Widerspruchsverfahren ( § 3 0 I AuslG a.F.) abgeschafft, BGBI 1 978 I S. 1 108. 1 22 Nach Art 1 Nr. 2, Art. 4 des Zweiten Gesetzes zur Änderung der VwGO vom 25 .7. 1 978 (BGB) 1 97 8 I S. 1 107) wird das erstinstanzliche Entscheidungsmonopol des VG Ansbach mit Wirkung vom 1 . 1 . 1 980 beseitigt (§ 5 2 Nr. 2 S. 3 VwGO n.F.). 123 Berechnet nach Schreiben des BMI vom Januar 1 9 7 8 (AZ VII 4 - 1 25 4 1 0-VII) und des Pari. StS von Schoeler vom 8.2. und 26. 3 . 1 9 7 9 ; eingehende Übersichten bei Heine in Bewährungsprobe S. 4 22, 4 24, 4 26 (1 974 bis Ende 1 977). 1 24 Statistik nach den Schreiben des BMI vom Januar 1 9 7 8 (AZ VII 4 - 1 25 4 1 0-VII) und des Pari. StS von Schoeler vom 8 . 2 . 1 9 7 9 und 1 8. 3 . 1 980. 125 Statistik nach den Schreiben des BMI vom Januar 1978 (AZ VII 4 - 1 25 4 1 0-VII) und des Pari. StS von Schoeler v. 8 . 2 . 1 979 und 1 8 . 3 . 1 980. Eingehende Statistik bei Sing­ bartl in Volksgruppen und Minderheiten S. 62 ( 1 . 1 . 1 966 bis 1 . 1 . 1977); BT-Drs. 8/448 S. 3 ( 1 . 1 . 1966 bis 1 . 1 . 1 9 7 7). 1 26 Zur Verfahrensdauer in den einzelnen Entscheidungsinstanzen s. BT-Drs. 8/448 S. 4 ; Singbartl in Volksgruppen und Minderheiten S. 6 3 ; IA-Protokoll Nr. 3 7 v. 1 8. 1 . 1 978 Anlage 2; v. Pollern BWVPr 6, 1 979, 75 f. 127 BGBI 1 9 7 8 I S. 1 1 08 f. ; s. hierzu BT-Protokolle v. 1 .6. 1 978 S. 7370 ff., v. 23.6. 1978 s. 8027 ff. 1 28 BGBI 1 9 7 8 I S. 1 1 07. 129 BR-Drs. 3 1 5/78 v. 7.7. 1 978, BR-Bericht über die 46 1 . Sitzung v. 7.7. 1 9 7 8 S. 227. 1 30 s. hierzu eingehend Text 2. Teil 2. Abschnitt G. 131 s. hierzu Lieber Entwicklung S. 1 9 2; Lapenna AWR-Bulletin 1 2, 1 974, 168 ff. 1 32 DDR-GesBI I 1 967 S. 3. 13 3 BGBI der BRD 1 9 7 3 II S. 421, 559. 1 34 Merl S. 84 ff. ; Hailbronner JOR 1 9 7 3 , S. 4 3, ders. JuS 1 973, S. 663, ders. DA 1 974 S. 1 3 ; Kimminich DVBI 1 97 9 , S. 44 2, ders. Fluchthilfe S . 1 1 , 20, 5 3 ; Wollenschläger Diss. S. 30; Kloesel BWVPr 1974, S. 29 ; Kleine S. 190; Gusy Diss. 2. Teil 2. Abschnitt 1. Kapitel § 9 ; s. hierzu Text 2. Teil 1. Abschnitt D. 1 35 Am 1.6. 1 9 7 7 ist die neugefaßte AusIVwV in Kraft getreten, die in § 38 Nr. 6 den Mißbrauch des Asylrechts regelt. Text GMBI 1 977, 202 ff. Hierzu kritische Stellungnahme des Rats der EKD gegen Änderung des Asylrechts in einer Pressemitteilung vom 28.2. 1 977, abgedruckt in epd-Dokumentation Nr. 20/77 vom 9.5 . 1 97 7 S. 2 8 ; Schreiben des Präsiden­ ten der AWR-Deutsche Sektion e.V. vom 3 . 3 . 1 977 an den Präsidenten des Bundesrates, abgedruckt im AWR-Bulletin 1 5 , 1 977, 1 09 ff. ; Stellungnahme von ai, abgedruckt bei ai politisches Asyl S. 256 ff., Schreiben von ai an den Präsidenten des Bundesrates vom 28.2. 1 977, abgedruckt bei ai politisches Asyl S. 26 2 ff. ; Schreiben des Präsidenten des Diako­ nischen Werkes an den Präsidenten des Bundesrats vom 25.2. 1 9 7 7 , abgedruckt in epd­ Dokumentation Nr. 20/77 v. 9.5 . 1 977 S. 3 1 f. ; Presseerklärung des Diakonischen Werkes

Anmerkungen

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in Hessen und Nassau und der Konferenz der Caritasverbände in Hessen vom 24.2. 1 977, abgedruckt in epd-Dokumentation Nr. 20/77 v. 9.5. 1977 S. 33. Eingehend zum Problem: Stenschke BayVBI 1975, 5 5 3 f. ; Franz ZRP 1 977, 269 ff., ders. NJW 1 979, 1 082 ff. ; Marx in Bewährungsprobe S. 192 ff. ; v. Pollern NJW 1 976, 2 059 f., ders. DÖV 1 978, 555 ff. ; Theis BayVBI 1 977, 65 1 ff., ders. SA 1 978, 145 ff. ; Gusy ZRP 1 979, 1 90 ff. ; Kanein/Wollenschläger Aus!G, 3 . Aufl. 1980, § 38 Erl. 2; Do­ mann-Hessenauer MDR 1 980, 1 00 ff. ; BayVGH BayVBI 1 977, 404 ; OVG Berlin Bd. 1 3 , 1 9 7 7 , 34 ; OVG Koblenz NJW 1 977, 5 1 0 ; V G Ansbach BayVBI 1 979, 2 2 0 (222); V G Ber­ lin NJW 1 979, 1 1 1 7 ff. ; MdB Dr. Laufs in DuD 3 2. Jg. Nr. 27, Bonn 8.2. 1 978, S. 3 ; s. hier­ zu Text 2. Teil 1. Abschnitt B I 6d. 1 36 Grund: Infolge des Viermächtestatus von Berlin findet auf der westlichen Seite der innerstädtischen Sektorengrenze keine Paßkontrolle statt. 1 37 Palästinenser werden als Staatenlose registriert. 1 38 Vgl. Bericht von StS Dr. Fröhlich vor dem IA am 1 8. 1 . 1 978, IA-Protokoll Nr. 37 v. 1 8. 1 . 1 97 8 Anlage 2 ; Theis SA 27, 1978, 145 ; Heine in Bewährungsprobe S. 402; Röper Kommunalpolitische Blätter 3 0, 197 8, 548. 1 39 Stand 20. 1 2. 1 978, vgl. Franz NJW 1 979, 1 083 FN 9. 1 40 Vgl. Die Welt Nr. 4 v. 5 . 1 . 1 979 S. 2; Der Tagesspiegel Nr. 10 1 23 v. 1 1 . 1 . 1 979, S. 8. Vom Dezember 1 977 bis zum 23. 1 0. 1 978 wurden aus Berlin etwa 2 400 Pakistani ab­ geschoben und in ihre Heimat zurückgeflogen, vgl. Röper ZRP 1 979, 13 Fn 3 3 ; s. auch die Angaben bei Franz NJW 1 979, 1 082, 1 084 ; s. ferner Ausführungen des damaligen Pari. StS Baum v. 23. 1 1 . 1 977, BT-Protokoll S. 4 401 ff. ; Antwort des Staatsmihisters Dr. v. Dohnanyi v. 17.2. 1 978, BT-Protokoll S. 5 802 Anlage 4 1 ; Antworten des Staatsministers Frau Dr. Hamm-Brücher v. 27. 1 . 1 978 (BT-Protokoll S. 5 5 5 7 Anlage 2) und 16.3. 1 978 (BT-Protokoll S. 6 446 Anlage 20); Antworten des Pari. StS von Scheeler v. 26 . 1 . 1 979 (BT-Protokoll S. 10 573 Anlage 27) und 9.2. 1 979 (BT-Protokoll S. 10 822 Anlage 7 1 ) ; Ausführungen von StS Dr. Fröhlich a m 7. 3 . 1 979 i m Deutschen Bundestag (BT-Protokoll S. 1 1 108 f.); Ausführungen von Dr. Hundhammer in der Bayerischen Staatszeitung Nr. 1 2 v. 23. 3 . 1 979 S . 5 ; Der Spiegel Nr. 3 1 . v. 3 1 .7. 1 978, S . 24 f. 141 Vgl. BT-Drs. 8/2 946 v. 6.6 . 1 979, S. 7. 142 s. Text 2. Teil 1. Abschnitt F. 143 Ziffer 5 des Antrags lautete: ,,Die durch Gesetz nicht beschränkbare Gewährlei­ stung des Asylrechts für politisch Verfolgte (Art. 16 Abs. 2 Satz 2 Grundgesetz) ist sicher­ zustellen. § § 1 1 Abs. 2 und 14 Abs. 1 Satz 2 AuslG sind wegen Verfassungswidrigkeit zu streichen. " Als Begründung für diesen Punkt wurde lapidar angegeben: ,,Die Verfassungs­ widrigkeit von einfachgesetzlichen Einschränkungen des Asylrechts ist evident". Zitiert nach Schweitzer ZRP 1 974, S. 205 f. 1 44 Leitlinie 1 1 : ,,Verbot der Zwangsentfernung politisch Verfolgter . . . ", s. Albrecht ZRP 1 975, 69 f. 1 4 5 Text bei Albrecht in Düsseldorfer Reformprogramm S. 2 3 1 ff. ; zur Asylkonzep­ tion des Initiativkreises Albrecht ebd. S. 42 ff. § 15 VII : ,,Die Ausweisung ist ausgeschlos­ sen gegenüber Nr. 1 politisch Verfolgten und heimatlosen Ausländern". 146 Schreiben an den Bundesminister des Innern (Forderung Nr. 2), abgedruckt bei ai politisches Asyl S. 2 1 3 (215 f.). 147 Am 8.6. 1 970 dirigierten 8 Tschechoslowaken ein CSSR-Linienflugzeug mit Waf­ fengewalt von Karlsbad nach Nürnberg. An Bord befanden sich 16 Fluggäste und 3 Besat­ zungsmitglieder (vgl. Meyer Luftfahrtabkommen S. 19 ff. ). In ähnlicher Weise wurde am 14.9. 1 970 eine rumänische Passagiermaschine mit 65 Insassen von 4 ungarischen Staats­ angehörigen von Budapest nach München entführt (vgl. Meyer ebd. S. 26 ff.). Am 1 8.4. 1972 zwangen tschechische Bergleute (Kare! Dolezal und Antonin Lerch) auf dem Flug von Prag nach Marienbad den Piloten einer zweimotorigen tschechischen Verkehrsmaschi­ ne mit Waffengewalt zur Kursänderung nach Nürnberg und verletzten den Co-Piloten durch einen Schuß in den Arm (vgl. StN Nr. 92 v. 9.4 . 1 97 2, S. 1 ). Am 8.6. 1972 entführ-

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Einleitung

ten 9 Tschechoslowaken ein tschechisches Linienflugzeug von Marienbad nach Weiden, das mit 4 Fluggästen und 3 Besatzungsmitgliedern besetzt war. Hierbei wurden der Chef-Pilot der Maschine erschossen und 2 Passagiere verletzt (vgl. StN v. 9.6 . 1 972). Am 28. 1 0. 1 976 zwang der tschechische Staatsbürger Rudolf Becvar den Piloten einer tschechischen Ver­ kehrsmaschine, die linienmäßig von Prag nach Bratislava fliegen sollte, mit Waffengewalt in München zu landen. An Bord des Flugzeuges befanden sich 1 05 Passagiere und 6 Besat­ zungsmitglieder (vgl. StN Nr. 25 3 v. 30. 1 0. 1 976). Am 1 1 . 1 0. 1977 entführten 2 tschechi­ sche Staatsangehörige mit Waffengewalt eine tschechische Verkehrsmaschine, die sich auf einem Inlandsflug mit 30 Fluggästen und 3 Besatzungsmitgliedern von Karlsbad nach Prag befand, nach Frankfurt (vgl. StZ Nr. 236 v. 1 2. 1 0. 1 977, S. 1 , 3 ). Am 6.2. 1978 zwang der tschechische Staatsbürger Vladislav Molnar mit einer Bombenattrappe ein CSSR-Linien­ flugzeug, das sich mit 4 1 Passagieren und S Besatzungsmitgliedern auf einem Flug von Ostberlin nach Prag befand, zur Kursänderung nach Frankfurt a.M. (vgl. StZ Nr. 3 1 v. 7. 2. 1 978, S. 1 ). Am 1 0.5. 1 978 entführten zwei CSSR-Bürger eine tschechische Verkehrs­ maschine, die sich mit 40 Passagieren und 6 Besatzungsmitgliedern auf einem Inlandsflug von Prag nach Brünn befand, nach Frankfurt a.M. (vgl. StZ Nr. 1 07 v. 1 1.5. 1 978, S. 1). In allen Fällen stellten die Luftpiraten beim Bundesamt für die Anerkennung ausländi­ scher Flüchtlinge Asylantrag. 148 s. Einleitung FN 35, 36 ; StZ Nr. 283 vom 7. 1 2. 1 973 , S. S, Nr. 44 vom 21 .2. 1 974 S. S, Nr. 45 vom 22. 2. 1974 S. 3 ; StN Nr. 44 vom 2 1 .2. 19 74 S. 3, Nr. 45 vom 22. 2. 1 974 S. 3 ; Die ·;:elt Nr. 46 vom 23. 2. 1 974 S. S . 149 Pressemitteilung Nr. 1 27/74 vom 20.2. 1 974 S. 1 , die die sog. 77 Problemfälle (fünf Gruppen: Tupamaros, Geiselgangster, Bombenleger, Sprengstofftäter) betraf; ders. auf der SO. Sitzung des Landtags von BW am 1 .3. 1 974, Landtagsprotokoll vom 1 .3. 19 74 s. 3 165. 1 50 Landtag von BW, Protokoll der 74. Sitzung vom 24. 1 . 1 975 S. 5 04 1 ; s. auch StZ Nr. 294 vom 20. 1 2. 1 974 S. 5, Nr. 20 vom 25. 1 . 1 975 S. 6 ; StN Nr. 20 vom 25. 1. 1 975. 151 BGB! I, 1 965 , S. 353, 1978 I S. 1 1 08 f. 1 52 HM., s. Text 2. Teil 1. Abschnitt A I. 153 BVerfGE 28, 243 (260 f.); NJW 1 97 1 , 1 645 (1 646); DÖV 197 1 , 854 (855); NJW 1 975, 1 64 1 (1 647), 1976, 947 (94 8), 1 978, 1 621 ; BVerwG ständige Rspr. : seit BVerwGE 1 , 48 (5 2) bis 7, 1 25 (1 39); BVerwG E 7, 35 8 (36 1 ); NJW 1 97 1 , 1 229 ; NJW 1 975, 1 135 (1 14 1 ); BVerwGE 49, 202 ff.= JZ 1 976, 5 8 ff. m. Anm. Kimminich=NJW 1 976, 490 ff. mit Anm. Schnapp=JR 1 976, 21 2 ff. m. Anm. Voigt ebd. S. 298 ff.= BayVBI 1 976, 406 ff. m. Anm. Wollenschläger, ders. AWR-Bulletin 1 5 , 1 977, 3 7 f.=DÖV 1 976, 92 ff. m. Anm. Kimminich ebd. S. 87 ff.= DVBI 1 976, 500 ff. m. Anm. Schweitzer-MDR 1 976, 25 2; Weber JuS 1 976 , 3 25 Nr. 1 . 1 54 Kimminich JZ 1 965 , 7 39 ff., ders. BK. Art. 16 Rdn 1 82 ff., ders. Asylrecht S. 1 33 ff. ; Forgach S. 1 23 ff., 146 ff. ; Maunz/Dürig/Herzog/Scholz Art. 2 I Rdn 69 ff; Better­ mann Grenzen S. 7 ff. ; v. Hippe! Wesensgehalt S. 23 ff.; v. Mangoldt/Klein S. 1 20 ff., 1 75 ff. ; Wollenschläger Diss. S. 4 1 ff. ; Berg S. 20-97 ; Knies S. 85 ff. ; Graf S. 1 07 ff. ; Zeidler in Grenzfragen S. 44 ff. ; Franz in Grenzfragen S. 3 3 f. ; Kimminich in Grenzfragen S. 1 3 ff. ; v. Pollern JuS 1 977, 644 ff., ders. BayVBI 1979, 201 ff., ders. AWR-Bulletin 1 7, 1 979, 16 ff. ; Gusy Diss. 2. Teil 2. Abschnitt 2. Kapitel § § 1 3 III 2, 3, 14 II, III 1 , 2 i.V.m. 1 . Teil § 2 II 1. 155 Wollenschläger Diss. S. S f. ; v. Pollern JuS 1 977, 645 sub II 1 , ders. AWR-Bulletin 1 7, 1 979, 1 7. 156 s. Text 2. Teil 1 . Abschnitt F I-IV. 157 BVerwG Urt. v. 25.2. 1 97 1 , NJW 1 97 1 , 1 229. 1 58 BVerfGE 28, 243 (26 1 ). 1 59 BGB! der BRD 1 978 I S. 1 1 08 f. 1 60 BGB! der BRD 1 978 I S. 1 1 07. Hierzu Text 2. Teil 2. Abschnitt G.

ERSTER TEIL

H istorische E ntwicklung u nd Asylrecht im Völkerrecht Erster A bschnitt

Historische Entwicklung des Asylrechts

I. Im Altertum - religiöses Asyl

Das Asylrecht ist religiösen Ursprungs 1 . Schon den Völkern des Altertums war diese Einrichtung bekannt. In Tempeln und anderen geweihten Asylstätten wurde seit jeher Verfolgten Schutz und Sicherheit zuteil. Wesenselement dieses Schutzes bildet der Götterglaube ; eine Verfolgung an heiligen Orten wurde als frevelhafte Versuchung der Götter angesehen. Man kann daher das Asylrecht mit Fug und Recht als eines der ältesten Rechtsinstitute der Menschheit bezeichnen 2 • In Griechenland und Rom bildete das Gastrecht eine weitere Wurzel des Asylrechts. Schutz vor Verfolgung bot auch der häusliche Herd, das „gottge­ schützte Zentrum der Familie"3 . II. Im Mittelalter

Im Mittelalter, als die Unsicherheit und Grausamkeit der Rechtspflege ihren Höhepunkt erreichte, als „noch die persönliche Blutrache die Stelle einer or­ dentlichen Strafjustiz einnahm"4 , dienten kirchliche und weltliche Asylstätten vornehmlich strafrechtlich Verfolgten als Hort der Zuflucht. Sie galten als Kor­ rektiv einer unzureichenden staatlichen Gesetzgebung 5 . 1. Weltliches A sylrecht Seit dem 1 2 . Jahrhundert verliehen in großem Maße deutsche Kaiser mehre­ ren Städten Asylrecht6 . Solche Privilegien besaßen u.a. Wien 7 , Bern, Genf 8 , Straßburg9 , Würzburg 10 , Wildbad 1 1 , Neuenbürg 1 2 , Roth bei Nürnberg 1 3 , Prich­ senstadt 14 , Rottenburg 1 5 , Esslingen 1 6 , Breisach und Soest. 3 von Poliern

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l . Teil l . Abschn. : Historische Entwicklung d e s Asylrechts

Reutlingen wurde am 27. 1 . 1 495 von Kaiser Maximilian I. ( 1 493-1 5 1 9) das Recht zur Asylgewährung für Totschläger aus Zorn oder Notwehr (,,ehrliche Totschläger"), die sog. Reu tlinger Freiheit zugestanden 1 7 : Daß ,, . . . nu hinfur all und yeglich person so aus hitze des zorns oder zu aufenthalt und rettung irs lebens ausserhalben der stat Rewtlingen und dem zehenden und ettern daselbs todslag tuen oder volbringen, in der gemelten stat Rewtlingen und zehenden und ettern darzu gehorig freiung haben und daselbs umb solich todsleg zu recht nit angefallen gestellt noch beklagt werden . . ." 18 . Die Bedeutung des Satzes „Stadtluft macht frei" kann auch in diesem Sinne gesehen werden 19 . Reck bezeichnet das Reutlinger Totschlägerasyl in Anbetracht der großen Asylantenzahlen - zwischen 1 5 1 5 und 1753 suchten etwa 2500 Totschläger Zuflucht -20 und seines weiten Einzugsgebietes „als das sicherlich größte Asyl in Süddeutschland" 2 1 . Im fränkischen Raum war Roth bei Nürnberg einer der bedeutendsten und ältesten Asylorte. Zwischen 1 529 und 1629 fanden mehr als 1 1 00 Asylanten Aufnahme22 . 2. Kirchliches A sylrecht a) Ursprung des kirchlichen Asylrechts Ursprünge des kirchlichen Asylrechts finden sich bei den römischen Kaisern der Nachklassik. Im Jahre 392 n.Chr. wurden durch Erlaß des Kaisers Theodosius I. alle ange­ klagten und verurteilten Verbrecher und Staatsschuldner vom Asylgenuß in kirchlichen Stätten ausgeschlossen. Bischöfe und Priester, die diesen Personen trotzdem Asyl gewährten, wurden für ihre Schulden haftbar gemacht. Das Verbot wurde im Jahre 397 n.Chr. von den Kaisern Arcadius und Hono­ rius auf die Juden ausgedehnt. Im Jahre 398 n.Chr. wurden auch Privatschuld­ ner von der bisher noch tolerierten asylrechtlichen Vergünstigung ausgeschlos­ sen 23 . Bereits im Jahr darauf wurde die Beschränkung wieder aufgehoben, aller­ dings nur für angeklagte und verurteilte Verbrecher. Dieser Erlaß aus dem Jahre 399 n.Chr. wird als erste gesetzliche Anerken­ nung des kirchlichen Asylrechts durch den römischen Staat bezeichnet2 4 . Das Asylprivileg der Kirche wurde für das Westreich durch Dekrete des Kai­ sers Honorius in den Jahren 409 und 4 1 9 n.Chr. und für das Ostreich durch Erlasse des Kaisers Theodosius II. in den Jahren 43 1 und 439 n.Chr. nochmals ausdrücklich anerkannt und bestätigt und eine Entfernung des Schutzsuchen­ den aus den kirchlichen Asylstätten unter Todesstrafe2 5 gestellt.

II. Im Mittelalter

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In der Folge kam es aufgrund der weiten Ausdehnung des Asylbereichs um die kirchlichen Stätten 26 zu einem Machtkampf zwischen Kirche und Staat, so daß sich Kaiser Leo im Jahre 466 n.Chr. zu einer Neuregelung des Asylrechts veranlaßt sah. Neben den Privatschuldnern kamen auch wieder Staatsschuldner in den Ge­ nuß des Asylrechts, jedoch wurde die Art und Weise der Beitreibung privater und öffentlicher Schulden näher bestimmt27. Damit wurde die Beibehaltung der Haftbarkeit der Bischöfe und Priester hinfällig. Auch diese Regelung erwies sich mit der Zeit als unzureichend. Da weiterhin Mißstände auftraten und das kirchliche Asylrecht immer mehr als Beeinträchti­ gung der Rechtspflege empfunden wurde, entzog die Justinianische Gesetzge­ bung 535 n.Chr. Mördern, Ehebrechern, Jungfrauenräubern, öffentlichen Ab­ gabeschuldnern die Vergünstigung des Asyls und führte die Haftbarkeit der Bischöfe und Priester, die letzteren Asyl gewährten, wieder ein28 . b) Das Interzessionsrecht als Grundlage des kirchlichen Asylrechts Grundlage des kirchlichen Asylrechts bildete das sog. Interzessionsrecht der Bischöfe, das pium officium intercedendi. Die Bischöfe konnten für die in die Kirche Geflohenen Fürbitte bei Kaiser und Gericht einlegen 29 . Die Lex Baiuvarorum (744-748 n.Chr.), die Lex Visigothorum (7. Jh.) und die Lex Alamannorum (Anfang 8. Jh.) bestätigten gleichfalls das Interzessions­ recht30 . Auch Klöster wurden zu Zufluchtsstätten. Kaiser Karl IV. (1 347-1 378) hatte am 26.2. 1 378 das Asylprivileg dem Johanniterorden verliehen, Kaiser Ruprecht von der Pfalz ( 1 400- 1 4 1 0) im Jahre 1 403 dem Deutschherrenorden 31 . Das alte Tempelasyl hatte sich somit zum Kirchen- und Klosterasyl gewan­ delt 32 . c) Niedergang des kirchlichen Asylrechts Dieser umfassende kirchliche Asylschutz wurde im Laufe der Zeit als Hin­ dernis staatlicher Strafrechtspflege aufgefaßt. Die Kirche sah sich daher genö­ tigt, die Zahl der casus excepti, der asylunwürdigen Delikte, beträchtlich zu vermehren: Die berühmte Konstitution von Papst Gregor XIV. ,,Cum alias" vom 24.5. 1 59 1 (die „Gregoriana") schloß Straßenräuber, Feldverwüster, Mörder, Kirchen­ schänder, Majestätsverbrecher, Häretiker und Juden von der Asylgewährung aus33 . Im 1 7. Jahrhundert erlassene constitutiones erweiterten nochmals die Zahl der casus excepti 3 4 . 3•

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1 . Teil 1 . Abschn. : Historische Entwicklung des Asylrechts

Im Gegensatz zum Kanonischen Recht war der Katalog der asylunwürdigen Missetaten im Germanischen Recht weitaus umfangreicher. Schon die Bamberger Halsgerichtsordnung von 1 507 und die Peinliche Ge­ richtsordnung Karls V. von 1532 (,,die Carnlina") stellten die Regel auf, daß Räuber, Mörder und Brandstifter von geistlichen und weltlichen Asylstätten ausgeschlossen seien35 . Weltliche Asyle boten schließlich nur noch Schutz für ,,ehrliche Sachen", wie unvcirsätzlichen Totschlag und Wundtaten 36 • Aber auch die Vielzahl der Beschränkungen konnte den Niedergang des kirchlichen Asylrechts nicht mehr aufhalten. Dazu trug besonders die starre Haltung der Kirche bei, nach der die Entscheidung über ein crimen exceptum, ein der Auslieferung zugängliches Delikt, weiterhin allein dem Bischof vorbe­ halten war37 . In Schweden wurde das Asylrecht der Kirche bereits 1 52838 abgeschafft, in Frankreich durch Ordonnance Franz I. von Villers-Cotterets vom 1 .8. 1 53939 . In England wurde das right of sanctuary, dessen Schutz seit 1 624 Mörder und Gewaltverbrecher nicht mehr in Anspruch nehmen konnten, durch Wilhelm II. 1 697 endgültig beseitigt 40 • In Österreich brachte die Josephinische Halsgerichts­ normale vom 1 .3. 1 78741 das Ende des kirchlichen Asylrechts, in der Schweiz 1 79842 , in Spanien 1 835 43 und in Italien das Gesetz vom 9.4. 1 85a4 4 • Mit Edikt vom 7.2. 1 743 erklärte Friedrich der Große das Erlöschen des kirchlichen Asylrechts für Schlesien4 5 . Das Allgemeine Landrecht vom 5 .2.1 794 sprach seine Beseitigung in Preußen in Teil II, Titel 1 1, § 1 75 aus46 ; für den fränkischen Raum im preußischen Edikt vom 4.6. 1 799 47 • Andere deutsche Lande folgten diesem Vorgang: Baden durch § 14 des 4. Organisationsedikts vom 1 4.2. 1 80448 , Württemberg durch Verordnung von Kurfürst Herzog Friedrich II. von Württemberg vom 28.5 . 1 804 „die Aufhebung der Asyle in den Neuen Chur-Landen betreffend", Bayern im Edikt vom 26.5. 1 8 1 8, Sachsen-Weimar durch§ 1 0 des Gesetzes über die katholischen Kirchen- und Schulangelegenheiten vom 7. 1 0. 1 823 und Sach­ sen durch§ 36 des königlich-sächsischen Mandats vom 1 9.2. 1 827 49 • Aber noch heute behauptet die katholische Kirche das Recht auf Asylgewäh­ rung in can. 1 1 79 Corpus Iuris Canonici vom 27.5. 1 9 1 7 50 . III. Neuzeit - politisches Asyl 1. Im Zeitalter des A bsolutismus Mit der Vervollkommnung des Staatswesens, vor allem mit der Etablierung eines geordneten Gerichtswesens und dem Aufblühen des internationalen Han­ delsverkehrs wandelte sich das religiöse Asyl zum politischen Asyl.

III. Neuzeit

37

Kennzeichnend für diese Entwicklung war einerseits der in den griechischen Stadtstaaten entwickelte Gedanke, das Asylrecht als Souveränitätsrecht des Staates anzusehen. Dieser Grundzug bildet noch heute das tragende Prinzip der völkerrechtlichen Asylrechtslehre. Andererseits war die römische Auffassung von der Gefährlichkeit politischer Staatsverbrecher maßgebend, die ihre Auslie­ ferung, getragen von der Idee imperialer und universaler Machtpolitik, notfalls mit Waffengewalt zu erzwingen suchte 5 1 • Diese unterschiedlichen Richtungen führten im Zeitalter des Absolutismus infolge Überbetonung fürstlicher Souveränität zu einer willkürlichen Asylpoli­ tik; Sympathie bzw. Antipathie des Monarchen entschieden über die Gewäh­ rung von Asyl52 •

2. Französische Revolution und Belgisches Auslieferungsgesetz a) Durchsetzung des Prinzips der Nichtauslieferung politischer Verbrecher Mit der Französischen Revolution von 1 789 und dem Erlaß des Belgischen Auslieferungsgesetzes vom 1 . 1 0. 1 833 erfuhr der Asylgedanke eine erneute ent­ scheidende Wandlung. Früher war die Asylgewährung ausschließlich auf gemeine Verbrecher be­ schränkt. Politische Delikte wurden als schwerste Staatsverbrechen aufgefaßt, da sie sich gegen die Obrigkeit richteten, die ihre Autorität unmittelbar von Gott ableitete. Außerdem gebot die „gegenseitige Wohlfahrt der Staaten" 53 eine Auslieferung politischer Straftäter5 4 . In der Folgezeit trat nun der staatliche Asylschutz zugunsten politischer Verbrecher als Korrelat neben das sich immer mehr durchsetzende Prinzip der vertraglichen Auslieferung krimineller Täter 55 . Die Privilegierung des politischen Verbrechers ist zunächst mit der Vorstel­ lung von der besonderen Schutzbedürftigkeit des aktiven Kämpfers für Gerech­ tigkeit, Freiheit und Menschlichkeit verbunden, der aus „edlen Motiven" heraus handelt, dem daher die Sympathie des Volkes gehört und der in seinem Heimat­ staat keine gerechte Bestrafung zu erwarten hat56 . In späterer Zeit wird der Grundsatz vornehmlich aus dem Prinzip der Nichteinmischung abgeleitet. Der ersuchte Staat soll nicht durch die Auslieferung und die Prüfung des dem poli­ tischen Straftäter vorgeworfenen Verhaltens zu innenpolitischen Angelegenhei­ ten des ersuchenden Staates Stellung nehmen 57 • Schon Jefferson hatte als Staatssekretär Washingtons den Grundgedanken des Asylschutzes politischer Verbrecher am 22.3. 1 792 in einem Vertragsent­ wurf mit Spanien ausgesprochen 58 •

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1 . Teil 1 . Abschn . : Historische Entwicklung des Asylrechts

Art. 1 20 der Verfassung der Französischen Republik vom 24.6. 1 793 ge­ währte „Ausländern, die um der Sache der Freiheit willen aus ihrem Vaterland vertrieben werden, Zuflucht. Sie verweigert sie den Tyrannen" 59 • Im Jahre 1 8 1 5 rief die Übergabe mehrerer spanischer politischer Flüchtlinge durch den Gouverneur von Gibraltar an Spanien in England einen Sturm der Entrüstung hervor. Sir James Mackintosh setzte sich in einer Rede vom 1.3. 1 8 1 5 vor dem Parlament nachdrücklich für den Gedanken der Verweigerung der Aus­ lieferung bei politischen Verbrechen ein. 1 8 1 6 erließ Castlereagh eine entspre­ chende Deklaration, 1 825 verweigerte Canning die Auslieferung mehrerer poli­ tischer Verbrecher an Rußland60 . Dieser Gedanke wird später wieder verfassungsrechtlich in Art. 1 8 III des „Grundgesetzes für die vereinigte landschaftliche Verfassung des Herzogtums Sachsen-Meiningen" vom 23.8. 1 829 verankert. Nach dieser Bestimmung sollte die Auslieferung von Ausländern „nur wegen eines gemeinen Verbrechens " ver­ fügt werden61 . Frankreich übernahm den Gedanken des politischen Asyls, der bereits in der Verfassung von 1793 niedergelegt war, erst wieder am 30.9. 1 833 bei der Revi­ sion des Nachbarschafts-, Rechtshilfe- und Amtshilfevertrages mit der Schweiz vom 1 8.7. 1 828. Nach Art. 5 wurden nun im Gegensatz zum früheren Rechts­ zustand von den auslieferungspflichtigen Verbrechen Hochverrat und Aufruhr (crimes contre la stlrete de !'Etat) ausdrücklich ausgenommen. Bestimmend für diesen Wandel der politischen Meinung in Frankreich war der Fall Galotti. Galotti war Offizier im Dienste Neapels und hatte am Aufstand von 1 820 teilgenommen. Nach der Flucht nach Korsika wurde die von Neapel begehrte Auslieferung wegen gemeiner Delikte (Körperverletzung und Dieb­ stahl) von Frankreich bewilligt ; Galotti wurde jedoch vertragswidrig wegen Teil­ nahme am Putsch von 1 820 zum Tode verurteilt. Als die französische Regierung Kriegsschiffe entsandte, gab Neapel nach und wandelte die Strafe in Deporta­ tion und Landesverweisung um62 • Dieser Staatsvertrag zwischen Frankreich und der Schweiz stellt den ersten Auslieferungsvertrag dar, der das Prinzip der Nichtauslieferung politischer Ver­ brecher enthielt63 • Den Asylgedanken für politische Verbrecher übernahm kurz darauf auch Belgien im berühmten Art. 6 des Auslieferungsgesetzes vom 1 . 1 0. 1 833 und ver­ ankerte gesetzlich ausdrücklich den Grundsatz der Nichtauslieferung politischer Verbrecher: „In diesen Verträgen ist ausdrücklich festzulegen, daß der Ausländer wegen einer vor der Auslieferung begangenen politischen Straftat oder wegen mit einer solchen Straftat im Zusammenhang stehenden strafbaren Handlung oder wegen eines im vorliegenden Gesetz nicht aufgeführten Verbrechens oder Vergehens

III. Neuzeit

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weder strafrechtlich verfolgt noch bestraft werden kann; andernfalls sind jede Auslieferung und jede vorläufige Festnahme untersagt. "6 4 Diese Vorschrift war für die kommende Epoche beispielhaft für die recht­ liche Ausgestaltung des Auslieferungswesens und fand Eingang in nahezu alle europäischen Auslieferungsverträge65 . Während die meisten Staaten des Deutschen Bundes gegenüber nichtdeut­ schen Staaten dem belgischen Vorbild folgten, verpflichteten aus politischer Notwendigkeit die Bundesbeschlüsse vom 5.7. 1 832 und vom 18.8. 1 836, ergänzt durch Bundesbeschluß vom 26. 1 . 1 854, zur gegenseitigen Auslieferung politi­ scher Verbrecher innerhalb des Bundes und schafften damit die Grundlage für die künftige innerdeutsche Auslieferungspolitik66 . Aber noch enthielten Auslieferungsabkommen zwischen Preußen mit Öster­ reich und Rußland vom 15.3. 1 834 die Auslieferungspflicht für Täter, deren Straftaten sich „gegen die Sicherheit des Thrones und der Regierung" richte­ ten 67 . Sachsen-Altenburg nahm sogar noch eine Bestimmung in die Verfassung vom Jahre 1 83 1 auf, die die Verpflichtung zur Auslieferung politischer Verbre­ cher enthielt68 . b) Einschränkungen durch die Attentats- und Anarchistenklausel Im Laufe der Zeit führte der weitgehende Asylschutz, den die belgische Klausel für politische Verbrecher gewährte, im zwischenstaatlichen Bereich zu Unzuträglichkeiten. Das mißglückte Eisenbahnattentat der Gebrüder C�lestin und Jules Jacquin auf Napoleon III. auf der Strecke Lille-Calais am 1 1.9. 1 854 und ihre Flucht nach Belgien führte zu einer innerpolitischen Krise und Spannungen mit Frank­ reich69 . Diese konnten erst durch das Zusatzprotokoll zu Art. 6 des Belgischen Auslieferungsgesetzes vom 22.3. 1 856, die berühmte Attentatsklausel, beigelegt werden. Verbrechen gegen das Staatsoberhaupt oder dessen Familienangehörige in Form des Totschlags, Mordes oder Giftmordes wurden als asylunwürdig er­ klärt: ,,Als politische Straftat oder als mit einer solchen Straftat im Zusammen­ hang stehende strafbare Handlung gilt nicht das Attentat gegen die Person des Oberhauptes einer ausländischen Regierung oder seiner Familienmitglieder, wenn dieses Attentat den Tatbestand des Mordes, des Totschlags oder Giftmor­ des erfüllt. " 70 Auch diese sog. belgische Klausel wurde in nahezu alle europäischen Auslie­ ferungsabkommen und in mehrere Auslieferungsgesetze übernommen 71 und ist in Belgien noch heute in Kraft 72 .

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1. Teil 1. Abschn. : Historische Entwicklung des Asylrechts

Unter dem Eindruck nihilistischer Umtriebe in Europa, der beiden Mordan­ schläge auf Kaiser Wilhelm I. vom 1 1 .5. und 2.6. 1 878 und besonders des Atten­ tats auf Zar Alexander II. am 1 3.3. 1 88 1 in Petersburg, wurde der Ruf nach er­ neuter Einschränkung des durch den Asylgedanken privilegierten Täterkreises laut, der seinen normativen Ausdruck in Gestalt der Anarchistenklausel fand 73 • Sinn und Zweck war, durch eine weitgehende Auslieferungspflicht eine „ge­ meinsame Abwehr gegen anarchistische Umtriebe und Verbrechen" zu errei­ chen 74 . Im Gegensatz zum Prinzip der Nichtauslieferung politischer Verbrecher, das sich endgültig in den dreißiger Jahren des vorigen Jahrhunderts im Völkerrecht durchgesetzt hat 75 , haben seine Beschränkungen durch die Attentats- und An­ archistenklausel keine gewohnheitsrechtliche Geltung erlangt. Die Schweiz, Italien und England haben seit jeher die Übernahme solcher Klauseln in ihre Verträge abgelehnt 76 . Die Lösung der belgischen Attentatsklausel wurde als wenig befriedigend empfunden. Sie war einerseits zu eng, da sie nur einen auf­ grund seiner amtlichen oder politischen Stellung besonders gefährdeten Perso­ nenkreis schützte und - wie aus einer Stellungnahme der Schweiz vom 28. 1 1. 1 867 hervorgeht - ,,der Königsmörder auf derselben Linie steht wie der Mör­ der eines jeden Menschen" 77 . Andererseits zu weitgehend, da in Situationen wie die des Bürgerkrieges Angriffe auf das Staatsoberhaupt typisch politische Straftaten sind, die an sich asylwürdig wären 78 . Dementsprechend stellt auch § 3 III des Deutschen Auslieferungsgesetzes vom 23. 1 2. 1 929 79 nicht wie die Attentatsklausel auf das Opfer des Verbre­ chens oder wie die Anarchistenklausel auf einen bestimmten gefährlichen Täter­ kreis, sondern gemäß dem Vorbild des § 5 II des Finnischen Auslieferungsge­ setzes vom 1 1 .2. 1 922 auf die Art der Tat, das angegriffene Rechtsgut, ab. Die Bestimmung erklärt vorsätzliche Verbrechen gegen das Leben stets als asylun­ würdige Delikte mit Ausnahme der im offenen Kampfe begangenen, die mit der Bereitschaft zur Selbstaufopferung verbunden sind 80.

3. Im 20. Jahrhundert a) Das Jahrhundert der Flüchtlinge Das 20. Jahrhundert, von Kimminich8 1 zutreffend als „Jahrhundert der Flüchtlinge" charakterisiert, brachte eine neue Bewährungsprobe für den Rechts­ gedanken des politischen Asyls. Hatte man es früher vornehmlich mit dem ein­ zelnen politischen Rebellen zu tun82 , traten im Zuge des Entstehens totalitärer Staatssysteme und als Auswirkungen der beiden Weltkriege gewaltige Flücht­ lingsströme auf63 •

Anmerkungen

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Das traditionelle Auslieferungsasyl des 1 9. Jahrhunderts84 , der Asylschutz für politische Verbrecher, erwies sich als zu eng und bedurfte der Erweiterung auf den Schutz politischer Flüchtlinge 85 , ergänzt durch nationale und interna­ tionale Regelungen des Flüchtlingsrech ts86 • Der Verfolgungsschutz für politische Verbrecher und politische Flüchtlinge kommt besonders in der Formulierung des Art. 14 II der Allgemeinen Erklä­ rung der Menschenrechte vom 1 0. 1 2. 1 948 zum Ausdruck, der eine Asylgewäh­ rung nur in Fällen nichtpolitischer Verbrechen oder Handlungen im Wider­ spruch zu Zielen und Grundsätzen der Vereinten Nationen ausschließt87 • Im Gegensatz zum politischen Verbrecher des 1 9. Jahrhunderts flieht der politische Flüchtling nicht wegen seines politisch aktiven Kampfes gegen das herrschende System, sondern allein wegen der mit seiner Rasse, Religion, Na­ tionalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder politischen Überzeugung88 verbundenen Verfolgungsgefahr. Durch die Gleichstellung der im aktiven politischen Kampf begangenen poli­ tischen Straftaten und der aus politischer Verfolgungsfurcht unternommenen Fluchtdelikte verlagerte sich die herausragende Bedeutung des Asylrechts von der Ebene der Rechtshilfe auf das Gebiet des internationalen Flüchtlingsrechts. Zentrale Figur des politischen Asyls ist nicht mehr der aktive politische Verbre­ cher, sondern der passive politische Flüchtling. Dem politischen Flüchtling geht es nicht nur um Auslieferungsschutz, sondern vor allem um staatliche Aufnah­ mebereitschaft89 . b) Religiöses Asyl und Gastasyl im Vorderen Orient Spuren des religiösen Asyls und des Gastasyls finden sich heute noch im Vorderen Orient. Als im Jahre 1 93 7 der Großmufti von Jerusalem, der mit den arabischen Nationalisten gemeinsame Sache machte, in der Omar-Moschee in Jerusalem Zuflucht fand, anerkannte die britische Mandatsregierung das gewährte Asyl. Eine sichere Zufluchtsstätte bietet auch die Behausung eines jeden Ulemans90 •

Anmerkungen zum 1 . Abschnitt 1 Wierer Handbuch S. 76; Schröder Diss. S. 3 ; Franz Diss. S. 29 ; Kimminich Asylrecht S. 7 , ders. Rechtsstatus S. 67, 98, ders. BK Art. 16 Rdn 94 ; Mittermeier S. 7 ff. , 14 ff., 1 6 ; Wollenschläger Diss. S. 7 ; Sinha S. 275. Zur geschichtlichen Entwicklung s. insbesondere: Mittermeier S. 6 ff. ; R.W. Müller Diss. S. 10 ff. ; Schröder Diss. S. 3 ff. ; Timbal Duclaux de Martin S. 8 ff. ; Bulmerincq S. 1 ff. , 29 ff. ; Siebold S. 9 ff. ; Schlesinger S. 1 ff. ; Kimminich in Bewährungsprobe S. 23 ff.

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1. Tell 1 . Abschn.: Historische Entwicklung des Asylrechts

2 Kimminich in Bewährungsprobe S. 28, ders. Asylrecht S. 7, Häflinger S. l ; Mitter­ meier S. 6, 1 6 ; Garcia-Mora S. l ; Kanein BayVBl 1 967, 29 1 ; Schubert S. l ; ai politisches Asyl S. 1 5 , 25. 3 Mittermeier S. 1 1 , Kimminich Rechtstatus S. 71, 1 3 3 , 1 35 , ders. BK Art. 16 Rdn 96, ders. Asylrecht S. 9; R.W. Müller S. 1 1 , Reich S. 2. In Rom wurde die Gastfreundschaft (das hospitium privatum) später (infolge des Han­ delsverkehrs) in das Institut hospitium publice datum überführt, das öffentliche Gastrecht in Staatsverträgen. Den Schutz nahm der praeter peregrinus wahr, in Griechenland der proxenoi, s. Franz Diss. S. 29; v. Frisch S. 1 8 ; Kimminich ebd„ Die Israeliten hatten 48 Asylorte, davon 6 spezielle Asylstädte, die Levitenstädte (He­ bron, Bezer, Ramon, Galan, Kedesch, Sichern). Während in diesen Städten nur der „fahr­ lässige, unfreiwillige Totschläger" Asyl erhielt, war das griechische Tempelasyl auch für vorsätzliche Mörder offen (Fuld S. 103 ff. ; Siebold S. 9 ff., 25, 30; Helfrecht S. 1 1 ff., Bulmerincq S. 1 1 , 1 7 ff., 2 1 ; Ohlenburg S. 20, 24). Der Sage nach sollen die Begründer Roms, Romulus und Remus, der Stadt das Asyl gestiftet haben, um Einwohner anzulocken, s. Fick SJZ 1 909 S. 1 89 ; Helfrecht S. 20; Reale S. 475 ; Wallon S. 34. 4 Von Martens, Völkerrecht, Bd. II, 1 886, S. 398 zitiert nach Franz Die Polizei 196 1 , 281 F N 62. 5 Häflinger S. 2; Abendroth S. 89; Franz Diss. S. 3 1 ; v. Woeß S. 2, Kimminich Asyl­ recht S. 7; Kallmeyer S. 1 9 ; Schröder Diss. S. 4, 8. 6 Übersicht bei Reck S. 1 1 3 ff. ; Mittermeier S. 33 ff. ; Bulmerincq S. 1 14 ff. ; Kittel­ berger S. 4, 23; Bindschedler S. 1 35 f. Besonderen Schutz (sog. Sonderfrieden) besaßen Fronhöfe, Mühlen, Burgen, Markt­ flecken, das eigene Haus, Gerichtsplätze, die Stadt, s. Reck S. 3 3 ; Bärnreuther S. 1 2 1 ; Fuld S. 1 5 1 ff., Weinhold S. 4 ff. 7 Seit 1 22 1 und 1 4 1 7 , Reck S. 1 16. 8 Seit 23.5 . 1 3 87, Bindschedler S. 1 36.

9 § 2 der Satzung des ältesten Straßburger Stadtrechts lautet: ,,Wer außerhalb etwas verbrochen hat und aus Furcht hineinflieht, sei darin geschützt", s. Schubert S. 5. 10 Seit 1 5 76, Reck S. 1 16. 11 1530 durch Kaiser Karl V., Reck S. 1 16. 1 2 1454 durch Friedrich II., Kittelberger S. 23 FN 6 1 . 1 3 Urkundlich als „vetus asylum" erwähnt, Bärnreuther S . 39 f. 14 Bärnreuther S. 45 f. 15

Seit 1 3 7 8, Reck S. 1 00 FN 1 0. 1 6 Das Asylrecht des Adelberger Freihofs bei Esslingen beruht auf einem Vergleich, den das Kloster Adelberg mit der Stadt Esslingen 1 284 abschloß. Das Privileg wurde von Kaiser Friedrich III. am 20.2. 1484, Maximilian I. am 15.3. 1 5 1 3 , Karl V. 1552, Ferdinand I. 1 5 59 bestätigt, s. Kittelberger S. 9, 17, 1 9, 22, 25, 28 f., 95 ; Reck S. 29 FN 5. Zuflucht konnten Mörder und Totschläger finden, s. Kittelberger S. 23, 95. 17 Reck S. 28, 37. Im Gegensatz zum Esslinger Asylrecht war das Reutlinger Asyl auf unvorsätzliche „ehrliche" Totschläger beschränkt, die in einer Ausnahmesituation handel­ ten, s. Reck S. 40 ff. Das Asylprivileg wurde am 5.4. 1 5 1 0 wegen Mißbrauchs von Maximi­ lian I. aufgehoben (Reck S. 29 f.), am 1 0.9. 1 5 1 5 wieder neu erteilt. Die Totschlägerfrei­ heit in Reutlingen war gü ltig bis zur Aufhebung durch Herzog Friedrich von Württemberg im Jahre 1 804, s. Reck S. 30 mit FN 8. Das Reutlinger Asylprivileg von 1495 ist im Zusammenhang mit dem auf dem Wormser Reichstag 14 95 beschlossenen ewigen Landfrieden zu sehen, der die Blutrache eindämmen sollte, s. Reck S. 37 f. Am 14.4. 1 5 76 erließ der Rat der Stadt Reutlingen eine Asylanten­ verordnung, die das Leben der Asylanten in der Stadt bestimmte, s. Reck S. 58 ff.

Anmerkungen

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Auch Tübingen war nach Tübinger Stadtrecht im 14. Jh. Schutzort, besaß aber keine kaiserliche Asylverleihung, vgl. Reck S. 99, 1 16. 1 8 Text bei Reck S. 28 f. 1 9 Mittermeier S. 34 ; Bärnreuther S. 8 1 . 20 Reck S. 9 1 , 1 0 1 ; Kittelberger S. 4. 2 1 Reck S. 103 ; Kittelberger S. 4. Einzugsgebiet: im Norden bis Wertheim, im Süden bis Winterthur/Schweiz, im Westen bis in den Elsaß, im Osten bis Freising (Reck S. 1 03). Das Asylprivileg wurde durch herzoglich württembergische VO von 1 804 aufgehoben (Reck S. 30, 1 07). Insgesamt gab es 60 Asyle im Königreich Württemberg (Kittelberger s. 1). 22 Bärnreuther S. 3 9 ; Reck S. 1 03 FN 1 7. Zum Vergleich: Prichsenstadt: im 15 Jh. 12 Asylanten, im 1 6 ./ 1 7 . Jh. 10 Asylanten pro Jahr (Reck S. 1 03 FN 1 8). Allerdings hat­ te Prichsenstadt einen großen Einzugsbereich : Würzburg, Eibelstadt, Schweinfurt, Kitzin­ gen, Marienbernheim (Bärnreuther S. 45 f.). Die Asyle im fränkischen Raum wurden durch preußisches Edikt vom 4.6. 1 799 aufgehoben (Bärnreuther S. 49, 1 22). 2 3 Mittermeier S. 20; Osiander S. 6; Siebold S. 49; Dann S. 337 f. ; Hinschius S. 3 8 1 mit FN 4, 5 . 24 Mittermeier S. 2 1 ; Hinschius S. 3 8 2 ; Siebold S. 4 8 ; Osiander S . 6 . 1 . kirchenge­ setzliche Asylregelung: Konzil zu Sardica 34 7 n.Chr. unter Kaiser Konstantin: ,,Dass die­ se Zuflucht (zur Kirche) zu gewähren (sei) und dem Flüchtling Gnade werden solle", zi­ tiert bei Bulmerincq S. 74; Widder S. 2 8 ; Siebold S. 43 ff. (str. ); a.A. Hinschius S. 3 8 1 F N 2. 2 5 Grashof S. 10; Siebold S. 50; Mommsen S. 46 1 f. ; Bulmerincq S. 85. 26 Im weströmischen Reich wurde 4 1 9 n.Chr. der Asylbezirk auf einen Umkreis von 50 Schritten von der Kirchtüre ab festgelegt, im oströmischen Reich 4 3 1 n.Chr. u.a. auf den Vorhof zwischen der Kirche und der bischöflichen Wohnung, s. Hinschius S. 3 8 2 ; Mit­ termeier S. 2 1 ; Timbal Duclaux de Martin S. 77 f. 2 7 Staats- und Privatschuldner mußten trotz Asyls dem Richter Rede und Antwort stehen, s. Hinschius S. 3 8 2 mit FN 9; Mittermeier S. 2 1 ; Helfrecht S. 35 ; Grashof S. 10 ff. 2 8 Hinschius S. 3 8 3 ; Mittermeier S. 2 2 ; Bulmerincq S. 8 8 ; Grashof S. 1 2 ff, 1 8 ; Sin­ ha S. 1 1 . 2 9 Hinschius S. 3 8 1 ; Gröll S. 1 1 8 ff, 1 25, 1 28, 1 3 7 ff. ; Sinha S. 1 0 ; Mittermeier S. 1 8 , 2 0 , 2 3 ; Siebold S . 35 ff, 4 0 , 43, 45, 1 2 1 . 30 Gröll S . 1 3 5 ; Siebold S . 97 ff. ; Mittermeier S . 30. 31 Bindschedler S. 1 09 ff. ; Mittermeier S. 35; Bulmerincq S. 1 1 5 ; Dann S. 360. Das Asylrecht des Hoch- und Reichsstifts St. Ulrich und Afra zu Augsburg geht auf ein Privileg des Kaisers Heinrich II. von 1 023 zurück, s. Reich S. 1 7 , 30. Im Augsburger Stadtrechts­ buch von 1 7 26 ist es in Art. 1 2 II aufgenommen: ,,Daz closter sant Ulriche hat das reht: swaz ein man tut der dargeflohen kumt, als er uf die grede (Treppe vor der Kirchentür) kumet, so so! er friede haben unde hat daz closter in gewalt zu behalten dri tage", vgl. Reich S. 1 4 ; Schubert S. 3. Weitere Fälle : 1 225 verleiht Heinrich II. das Asylprivileg für das Schattenkloster bei Nürnberg; 1 1 88 Kaiser Friedrich II. für die Kirche zu Goslar, 1 225 für das Kloster zum Heiligen Grabe bei Speyer, s. Reich S. 1 8 ; Hinschius S. 393 FN 8 ; Bindschedler S. 27. 1 4 95 bestätigt Maximilian 1. das Asylprivileg dem Kloster Hir­ sau, s. Reck S. 38 FN 5 1 . 3 2 Die Urform des religiösen Asyls wird auch als landesrechtliches Asyl bezeichnet. Das bedeutet, daß einem Flüchtenden im Staatsgebiet, in dem er verfolgt wird, Schutz vor solchen Personen und an solchen Orten gewährt wird, die sowohl der Territorial- als auch der Personalhoheit des betreffenden Staates unterstehen, s. Kimminich Rechtstatus S. 65 f., 3 8 2, ders. BK Art. 16 Rdn 95, 1 1 7 , ders. Asylrecht S. 1 0 ; Ungerer S. 3 ; Lieber Ent­ wicklung S. 9. Besonders ist hier das sog. Tempelasyl in Form des Verbrecher- und Skla-

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1. Teil 1. Abschn. : Historische Entwicklung des Asylrechts

venasyls des Altertums zu nennen, s. Kimminich Rechtstatus S. 66, ders. Asylrecht S. 1 0, 34, ders. BK Art. 16 Rdn 95. 3 3 Bindschedler S. 25 1 ff. ; Sinha S. 12; Jones S. 22. 34 Constitutiones der Päpste Benedikt XIII. Ex quo divina vom 8 .6 . 1 725, Clemens

XIII. vom 1 . 2. 1 735 In supremo iustitiae, Benedikt XIV. Offici Nostri vom 1 5 . 3 . 1 750, vom 1 0. 1 1 . 1 7 5 2 Detestabilem, Clemens XIII. Inter graviores vom 30.9. 1 75 8, Pius IX. Apostoli­ cae Sedis 1 869, vgl. Bindschedler S. 29 1 , 293, 296 ff; Kamanda S. 13 f. ; Hinschius S. 390 f. ; Dann S. 35 1 ff. ; Plöchl S. 365. 35 Hinschius S. 395 FN 3 ; Kittelberger S. 24 mit FN 69. 36 Kittelberger S. 24 ; Reck S. 3 8 ; Bindschedler S. 2 8 ; Hinschius S. 395. 37 Bindschedler S. 259; Hinschius S. 392, 3 96 ; Kittelberger S. 24 ; v. Frisch S. 1 95. 3 8 Schröder Diss. S. 1 2. 39 Nach Art. 166 soll jeder Schutzsuchende auch von staatlichen Organen in Asylstät­ ten verhaftet werden können. Der Richter hatte darüber zu befinden, ob ein asylwürdiges Verbrechen vorlag. Bei Bejahung sollte der Flüchtling zurückgebracht werden. Text bei Hinschius S. 395 FN 5 ; Timbal Duclaux de Martin S. 429 f. ; Reale S. 4 9 1 . 40 Jones S. 1 7 , 4 2 ; Sinha S. 1 2. 4 1 Nach § 4 war jeder Priester und Geistliche verpflichtet, den wissentlichen Aufent­ halt eines Staatsverbrechers anzuzeigen und seine Verheimlichung auf keinerlei Art zu begünstigen, vgl. Kolb AWR-Bulletin 5, 1967, S. 1 6 , ders. Humanitas Ethnica S. 355 ; Verosta 4. Asyicolloquium S. 1 3 . 42

Bindschedler S . 396. R.W. Müller S. 16; Kimminich Rechtstatus S. 99. 44 Timbal Duciaux de Martin S. 45 1 mit FN 3; Reale S. 492. 45 Hinschius S. 3 9 7 FN 3. 46 „Die (Kirchengebäude) sollen zu keinen Freistätten für Verbrecher dienen, sondern die weltliche Obrigkeit ist berechtigt, diejenigen, weiche sich dahin geflüchtet haben, her­ auszuholen und ins Gefängnis bringen zu lassen", Hinschius ebd. ; v. Frisch S. 1 95 ; Borde­ win S. 1 5 1 . 47 Bärnreuther S . 4 3 , 49, 1 22 ; Widder S . 3 3 F N 39. 48 Reck S. 1 07. 49 Widder S. 3 3 FN 3 8-4 3 ; Dann S. 355 FN 6 8-70; Hinschius 3 9 7 FN 4. 5 Can 1 1 79 : ,,Ecclesia iure asyli gaudet ita ut rei, qui ad illam confugerint, inde non 43

°

sint extrahendi, nisi necessitas urgeat, sine assensu ordinarii vel saltem rectoris ecciesiae". Can 1 160: ,,Loca sacra exempta sunta iurisdictione auctoritatis civili et in eis legitima Ecciesiae auctoritas iurisdictionem suam libere exercet. " Text in Corpus Iuris Canonici, Rom 1 9 1 8, S. 3 30, 3 3 5 . 51 Vgl. Kimminich Rechtstatus S. 7 1 f , 146, ders. Bewährungsprobe S. 3 3 f. , 4 1 f. , ders. Asylrecht S. 1 2 f., ders. BK Art. 16 Rdn 68, 96 ; Kalhneyer S. 1 8 ; Sinha S. 1 3 ; Lam­ masch Auslieferung S. 28, ders. Asylrecht S. 203 ; Mohn S. 4, 25. Nach der Niederlage des karthargischen Feldherrn Hannibal gegen Scipio bei Zama 202 v. Chr. floh dieser nach Syrien und Bithynien und erhielt Asyl. Wegen der Drohungen der Römer mußte König Prusias von Bithynien Hannibal ausliefern, s. Kallmeyer S. 1 8 FN 31. 52 Kimminich Asylrecht S . 1 3 , ders. B K Art. 1 6 Rdn 96 ; Sinha S . i 3 ; Asarch S. 8 ; Reale S. 543. Der französische König Heinrich IV. bereitete einen Kriegszug gegen den spanischen König vor, da dieser die Herausgabe des nach Brüssel geflohenen Prinzen Conde verweiger­ te, s. Reale S. 5 04, Kimminich Asylrecht S. 14. Als der große Kurfürst Friedrich Wilhebn den Ständestaat in Preußen beseitigte, opponierte der Adel unter Führung des Obersten

Anmerkungen

45

von Kalkstein. Nach Anklage wegen Hochverrats flüchtete dieser nach Polen. In einen Tep­ pich gefesselt, wurde er am 28. 1 1 . 1 670 von einem Gesandten entführt und in Memel exe­ kutiert, s. Kimminich Asylrecht S. 14 f. ; Oppenheim/Lauterpacht 1955 S. 796 FN 2. 53 Von Martens zitiert nach Kallmeyer S. 20 FN 38. 54 So Grotius: aut dedere aut punire : da eine Bestrafung nicht zu erwarten sei, sei der politische Verbrecher vom Asylstaat auszuliefern, s. Kallmeyer S. 20; R.W. Müller S. 23 ; Lammasch Auslieferung S. 27. Das galt auch für das interne Asyl, s. Kitschenberg S. 1 3 ; Ungerer S . 22; Moncada Diss. S . 1 5 . Vereinzelt gab e s auch schon Auslieferungsverträge über die Auslieferung politischer Verbrecher: 1 1 74: Heinrich 1. von England mit Wilhelm von Schottland; 1 3 03 Vertrag von Paris zwischen England und Frankreich; 1 3 7 8 Vertrag Karl V. von Frankreich mit Herzog von Savoyen ; 1497 Heinrich VII. von England mit Flandern; 166 1 England mit Flandern ; 1 706 Venedig mit Zürich ; 1 777, 1 798, 1828 Frankreich mit Schweiz ; Schweden mit Däne­ mark 1 7 2 1 , 1 73 8, 1 809, 1 823 ; Rußland mit Schweden 1 74 3 ; Holland mit Hannover 1 8 1 7 ; Schweiz mit Österreich 1 8 2 8 ; Schweiz mit Toskana 1 829; Österreich mit Sardinien 1 8 3 8 ; vgl. Gudemann S . 7 3 ; Wolff Diss. S . 5 ; Asarch S. 7 f. ; Lammasch Asylrecht S. 2 3 f. , ders. Auslieferung S. 28 ff. ; Fick SJZ 1 909, S. 1 89 f. 55 Kallmeyer S. 20 f., 79, 1 67 ; Reale S. 508 f. ; 5 1 0 ; Mohn S. 2, 4 ff., 7, 10 ff. ; Häfli­ ger S. 3 f., 49; Franz Diss. S. 3 1 f., 37, 46 ; Sinha S. 1 7 1 , 275. Das galt auch für das interne Asyl, s. Moncada Diss. S. 24, 79; Ungerer S. 23 , 56 ; Kitschenberg S. 14, 50; Strachwitz s. 26, 6 1 . 56 Vgl. Gudemann S. 5 6; Herbold S. 34 ; Schmitz-Morkramer S . 1 3 ; Schulz Ausliefe­ rungsrecht S. 409, 457. 57 Mohn S. 3 2 ff. ; Hahn S. 42; Wolff Diss. S. 54 f. ; Fraustädter S. 35 f. Weitere Grün­ de: Gleichbehandlung der Verfolgerstaaten, keine Parteilichkeit, keine übereinstimmende Strafbarkeit solcher Delikte, vgl. Gudemann S. 61 ff. ; Mohn S. 25 ff., 39 ff. ; Schulz Auslie­ ferungsrecht S. 4 1 2 ff. 58 Einziges Auslieferungsdelikt war der „vorbedachte Mord", aber „nicht hochver­ räterischer Art", vgl. Wolff Diss. S. 8; Mettgenberg ZVR 14, 1928, S. 237. 59 Günther Franz Staatsverfassungen S. 397. Diese Verfassung trat nie in Kraft, vgl. Grahl-Madsen Status II S. 9. FN 22. 60 Lammasch Asylrecht S. 206 , ders. Auslieferung S. 3 2 ; Grahl-Madsen Status II, s. 9. 61 Mettgenberg ZVR 14, 1 928, S. 239 ff. Die Verfassung blieb bis 1 920 in Kraft, vgl. Mettgenberg ebd. S. 244. Denselben Gedanken enthielt dann wieder § 3 DAG vom 23. 1 2. 1 929 (RGBl I S. 239). Dogmatisch begründete als erster Provo Kluit die Lehre von der Nichtauslieferung politischer Verbrecher in seiner 1 928 erschienenen Diss. ,,De detitione profugorum": ,,crimina quae primario regiminis formam spectant . . . nuncupantur politi­ ca", zitiert nach A. Müller S. 1 5 . ,,Allzuoft sind solche Verbrechen nur Vorwände von Des­ poten oder von siegenden Parteien, um gefürchtete Gegner niederzuschlagen oder unschäd­ lich zu machen. Politische Delikte sind meist nur Verbrechen des Orts, der Zeit, der Ideen", zitiert nach Arge S. 38. Ein Auslieferungsverbot politischer Verbrecher enthält auch Art. 7 II des Gesetzes der Freien Stadt Frankfurt a.M. vom 6.6. 1 866, ,,das Verfahren bei Auslieferungsgesuchen aus­ wärtiger Regierungen oder Behörden betreffend": ,,Wegen politischer Verbrechen oder Vergehen findet . . . keine Auslieferung (an „nicht zum Deutschen Bunde gehörende Staa­ ten" (Art. 7 1) statt". Das Gesetz wurde mit Wirkung vom 1 . 9. 1 86 7 durch königlich-preu­ ßische VO vom 26. 7. 1 86 7 aufgehoben, s. Frank Kampf S. 32 ff., 44. Dieses Gesetz war bis zum DAG vom 23. 1 2 . 1 929 das einzige deutsche Auslieferungsgesetz, vgl. Gros S. 35. 62 Mettgenberg ebd. S. 238; Rintelen S. 4 3 ; Lammasch Auslieferung S. 34 f., ders. Asylrecht S. 206 f. ; Reale S. 549 f. 63 Mettgenberg ebd. S. 23 8.

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1 . Teil 1 . Abschn. : Historische Entwicklung des Asylrechts

64 Text bei Mettgenberg Diss. S. 3 ; Franz Diss. S. 3 3 ; Grützner Rechtshilfeverkehr Bd. V sub IV B 1 . 6 5 Auslieferungsverträge von Belgien mit Frankreich vom 22. 1 1 . 1 834 ; Preußen mit Belgien 1 836, mit Frankreich 1 84 5 , mit Niederlande 1 85 0 ; Baden mit Belgien und Frank­ reich 1 844 ; Bayern mit Belgien und Frankreich 1 846 ; Württemberg mit Belgien und Frank­ reich 1 8 5 3 ; Österreich mit Belgien 1 85 3 ; Niederlande im Fremdengesetz vom 1 3.8. 1 849; Schweiz im Tagsatzungsbeschluß vom 25.7. 1 84 8 ; England im Extradition Act von 1 870, vgl. Mettgenberg Diss. S. 1 9 ; Gibhardt S. 8 f. ; Wolff Diss. S. 24 f. ; Arge S. 36 ff., 44 ff. 6 6 Vgl. Mettgenberg Diss. S. 1 1 , 1 5 f. ; A. Müller S. 25 f. , Grimm ZStW 1 298, S. 4 5 2 ff. , 460 f. ; Gibhardt S. 5 f. ; Mohn S. 8 f. ; Lammasch Asylrecht S. 2 1 2, ders. Ausliefe­ rung S. 39. Die Beschlüsse traten erst mit Erlaß des norddeutschen Bundesgesetzes über Rechtshilfe vom 2 1 .6. 1 869 außer Kraft, vgl. A. Müller S. 25 ; Grimm ZStW 1 928, S. 46 1 f. Eine Ausnahme bildete ein Gesetz der Freien Stadt Frankfurt a.M. vom 6.6. 1 866, ,,das Verfahren bei Auslieferungsgesuchen auswärtiger Regierungen oder Behörden betreffend". Nach Art. 9 i. V.m. Art. 10 II soll eine Auslieferung aufgrund des Bundesbeschlusses vom 26. 1 . 1 954 von Personen und Deserteuren nicht erfolgen, wenn „der Auszuliefernde . . . wegen politischer Verbrechen oder Vergehen verurteilt worden ist". Das Gesetz wurde mit Wirkung vom 1.9. 1 86 7 durch königlich-preußische VO vom 26. 7. 1 86 7 aufgehoben, s. Frank Kampf S. 32 ff., 44. 67 Diedrichsen S. l l5 ; Grimm ZStW 1 9 28, S. 465. 6 8 Mohn S. 8. 69 Nach der Verhaftung in Belgien verlangte Frankreich ihre Auslieferung. Die 1. In­ stanz und der Kassationshof erklärten, die Tat sei kein politisches Verbrechen i.S.d. Art. 6 belg. AusliefG. Der Appellationshof war anderer Ansicht, die Auslieferung sei unzulässig. Nach Änderung des Art. 6 zog Frankreich sein Auslieferungsbegehren zurück, vgl. Lam­ masch Asylrecht S. 309 ff., ders. Auslieferung S. 74 f. ; A. Müller S. 35 ff. ; Wolff Diss. S. 27 ff. ; Mettgenberg Diss. S . 3 ff. ; D. Franke Politisches Delikt S. 25 f., 34 f. 70 Text bei Mettgenberg Diss. S. 7; Wolff Diss. S. 29; Grützner Rechtshilfeverkehr Bd. V sub IV B 1 . 71 Auslieferungsverträge Belgien mit Frankreich 1 856 ; Belgien mit Österreich und Toskana 1 85 7 ; Belgien mit Niederlande 1 86 2 ; Sachsen-Weimar mit Frankreich 7.8. 1 85 8 (Art. 8 ) ; Bayern mit Rußland 14./26 . 2. 1 869 (Art. 6 ) , mit Belgien 1 7 . 1 0. 1 869 (Art. 8); Baden mit Belgien 2 1 . 1 2. 1 869 (Art. 7); Hessen mit Rußland 3 . / 1 5 . 1 1 . 1 869 (Art. 6); Bayern mit Frankreich 29. 1 1 . 1 869 (Art. 3 ) ; Deutsches Reich mit Belgien 24. 1 2. 1 874 (Art. 6 ), mit Luxemburg 9.3 . 1 876 (Art. 6), mit Brasilien 1 7 . 9 . 1 876 (Art. 6), mit Schwe­ den/Norwegen 1 9. 1 . 1 879 (Art. 6), mit Spanien 2.5 . 1 87 8 (Art. 6), mit Uruguay 1 2.2. 1 880 (Art. 6), vgl. Mettgenberg Diss. S. 20-5 2 ; Wolff Diss. S. 3 2 ff. Attentatsklausel in Geset­ zen von Luxemburg ( 1 870); Rumänien ( 1 88 1 ) ; Serbien ( 1 888), vgl. Wolff Diss. S. 35 . 72 Grahl-Madsen Status II S. 1 1 0. 7 3 Vgl. Mettgenberg ZVR 16, 1 9 3 2, S. 7 3 2. Anarchistenklausel in Auslieferungs­ abkommen Preußen mit Rußland 1 3 . 1 . 1 885 ; Bayern mit Rußland l . 10./1 9.9. 1 885 ; Deut­ sches Reich mit Paraguay 26. 1 1 . 1 909, mit dem Osmanischen Reich 1 1 . 1 . 1 9 1 7 , s. Mettgen­ berg ebd. S. 7 3 3 , 736. 74 So in einer Denkschrift für einen Reichsvertrag mit Rußland, der die Attentats­ klausel enthalten sollte und dem Reichstag am 20. 3 . 1 885 vorgelegt wurde, vgl. Mettgen­ berg ebd. S. 7 34. 7 5 Mettgenberg ZVR 14, 1 928, S. 244 ; Herbold S. 7, 22 f.; Kimminich Asylrecht S. 5 3 ; R.W. Müller S. 3 1 ; v. Holtzendorff Enzyclopedie S. 1 024 ; Lammasch Asylrecht S. 2 1 2, 240; Kirchheimer APSR 1959 S. 1 000 f. ; a.A. Weis SJIR XXXI, 1 975, 78, 96 ; Berber Bd. I S. 4 1 9 ; Pötz GA 1 9 7 1 , 202. 76 Gudemann S. 3 1 ; Kallmeyer S. 79; Jones S. 87; Wolff Diss. S. 36 ; Häfliger S. 73; BGH NJW 1955, 1 366 ; Schröder Diss. S. 249 ff. ; Pötz GA 1 97 1 , 1 98. 77 Zitiert nach Glanzmann S. 20; ähnlich Häfliger S. 73.

Anmerkungen 78

47

Lammasch Asy !recht S. 3 1 2 ; Dahm I S. 285 ; Saurma-Jeltsch S. 1 7. 7 9 RGBI I 1 929 S. 239. 80 Schoeneberg S. 6 7 ; Mettgenberg ZVR 16, 738 f. ; Mettgenberg/Doerner S. 243, 245 ff. ; s. auch BGH NJW 1 978, 245 8 (2459); Zeidler/Hailbronner Sieverts-Festschrift s. 1 1 3. 81 Asylrecht S. 30; ebenso Franz 2. Asylcolloquium S. 1 3 7 ; Weis CJIL 1 969, S. 1 2 1 . 8 2 Franz Diss. S. 42, ders. Heilsbronn-Colloquium S. 8 1 , ders. 2. Asylcolloquium S. 1 36 ; R.W. Müller S. 47. 83 s. Kimminich Asylrecht S. 1 8-3 1 , ders. Rechtstatus S. 208 ff, 236 ff. , 266 ff. Reichling schätzt die Gesamtzahl der Flüchtlinge bis 1 9 7 1 auf 70,5 Millionen, vgl. AWR­ Bulletin 9, 1 97 1 , S. 149. Nach einer Statistik des US-Komitees für Flüchtlinge in Washing­ ton gab es Anfang 1978 etwa 1 3 , 24 Mill. Flüchtlinge auf der Welt, vgl. FR Nr. 63 v. 29.3. 1 97 8 S. 2; AWR-Bulletin 1 7, 1979, 37. Eingehendes Datenmaterial zur Weltflücht­ lingsbewegung bei Reichling Weltflüchtlingsproblem S. 6 1 ff., 1 86 ff., 195 ff., 225 ff. ; Petit AWR-Bulletin 1 5 , 1 977, 2 ff. (für 1 975/76), 1 86 ff. (für 1 976/77); 1 6 , 1978, 4 1 ff. ; 1 7 , 1 979, 1 ff., 4 ff. (für 1 977 /78); Harmsen AWR-Bulletin 1 7 , 1 979, 65 f. 84 Häfliger S. 25, 68, 78 f. ; Kallmeyer S. 1 8, 1 1 3 ; R.W. Müller S. 2 1 f., 3 1 , 47. 8 5 Häfliger S. 6 ; Kimminich Rechtstatus S. 146 f. , 371 f., 402; Kallmeyer S. 1 1 2 ; Weis AWR-Bulletin 5, 1 96 7 , S . 95 ; Lieber Entwicklung S . 16. 86 s . Reale S. 562 ff. ; Jahn Diss. S. 16 ff. ; Kimminich Rechtstatus S. 205-36 1 ; Bo­ lesta-Koziebrodski S. 1 28-200 ; Lieber Entwicklung S. 63- 1 26 ; Zink Diss. S. 1 8 ff; Grahl­ Madsen Status Bd. I S. 28 ff. 8 7 Grahl-Madsen 2. Asylcolloquium S. 142. Auf Art. 1 4 bezieht sich auch Art. 1 Nr. 1 der Asylrechtsdeklaration der VN vom 14. 1 2. 1 967. 88 So die Flüchtlingsdefinition des Art. 1 A Ziff. 2 GFK, vgl. dazu Lieber Entwick­ lung S. 88 ff. ; Zink Diss. S. 1 8 ff., 39 ff., 82 ff. 89 Franz Diss. S. 3 7 , 42, ders. 2. Asylcolloquium S. 1 36 f.,ders. Heilsbronn-Colloqui­ um S. 81 f. ; Oehler ZStW 1 969, S. 1 5 3 ; Dahm I S. 288 f. ; s. auch BVerfGE 9, 1 74 ( 1 7 9 ff.). 90 Häfliger S. 3; Franz Diss. S. 30; Bahramy S. 26 ; Sinha S. 1 5 ; Kimminich in Be­ währungsprobe S. 39.

Zweiter A bschnitt

Asylrecht im Völkerrecht I. Begriffsbestimmung

1. Ursprung des A sylbegriffs

Der Begriff „Asyl" ist griechischen Ursprungs91 • In Griechenland galt - wie im gesamten Altertum - der Grundsatz der Rechtlosigkeit des Fremden 92 • Das „Normale" war der zwischen verschiedenen Staaten bestehende Kriegszustand. Der Friede galt als Unterbrechung der Fehde93 • Die asylia war eine Institution des Fremdenschutzes. Mit diesem Be­ griff wurde ein Rechtszustand gekennzeichnet, der die syle verbot94 , das Recht zum sylan 95 , das gewohnheitsrechtlich galt96• Sylan bedeutet wörtlich gewalt­ sames Wegreißen, Plünderung. Dieser Begriff wird später im griechischen Kriegs­ recht zum terminus technicus für das gewaltsame Wegschleppen von Personen, die Angehörige fremder Staaten sind, oder ihrer Sachen zur Durchsetzung von Rechtsansprüchen, sofern zwischen den Staaten keine Rechtshilfeverträge exi­ stieren 97. Das sylan gestattete im zwischenstaatlichen Bereich damit die Repres­ salie, die gewaltsame, eigenmächtige Selbsthilfe und Beschlagnahme. Sie war eine Art privater Zwangsvollstreckung98. A sylos bedeutet ursprtinglich „von einer Gewalttat irgendwelcher Art unver­ sehrt"99, unberaubt, unverletzt, sicher vor Verfolgung 100 und wird im Zusam­ menhang mit dem Sylanverbot zur Bezeichnung der Sylanlosigkeit, des Verbots der Repressalie und der gewaltsamen Selbsthilfe an der sylanlosen Sache oder Person gebraucht 101 .

Die älteste Form des Sylanverbotes war der sakral begrtindete Schutz des Fremden, die icheteia, die auf der Unverletzlichkeit des hieron, des Heiligtums, und dem Gastrecht beruhte 102 • Er galt für alle, die an einem heiligen Ort Zu­ flucht suchten 103 . Das Substantiv to asylon bedeutet daher Zufluchtsstätte, das vor Verfolgung sichere Heiligtum, Unverletzlichkeit 104 • Rechtsfolge der icheteia war die Auf­ nahme des Fremden in den Staatsverband als Miteinwohner minderen Rechts durch staatliche Verleihung der asylia 105 •

II. Ausgestaltung des Asylrechts in anderen Ländern

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In späterer Zeit, als der zwischenstaatliche Handelsverkehr immer mehr zu­ nahm, erwies sich der Erwerb der asylia über die icheteia als zu langwierig und zu schwerfällig 1 06 . Jeder fremde Reisende, besonders Kaufleute, konnten beraubt werden, wenn gegen irgendeinen Angehörigen seines Staates ein Gläubiger das Sylerecht hatte. Das Sylerecht bestand gegen den Schuldner und seine Rechtsgemeinschaft. Alle Angehörigen des Schuldnerstaates hafteten daher dem Gläubiger mit ihrem Ver­ mögen 1 0 7. Deshalb wurde seit dem 5. Jahrhundert v.Chr. privilegierten Perso­ nen, z.B. fremden Kaufleuten, die asylia (ohne Umweg über die icheteia) staat­ lich verliehen. Ihnen gegenüber war nun das sylan verboten 108 . Gegen Ende des 5 . Jahrhunderts v.Chr. wurde in Staatsverträgen, sog . A sylieverträgen, ein poli­ tisches Sylanverbot für einen bestimmten Raum ausgesprochen 1 °9• 2. Asyl als Rechtsbegriff

Dem Begriff „Asyl" können verschiedene Bedeutungen beigelegt werden. Im Gegensatz zum Sprachgebrauch, der unter Asyl den Ort der Rechtsschutzgewäh­ rung versteht, bedeutet Asyl im Rechtssinne den Schutz, der der aufgenomme­ nen Person gewährt wird 1 1 0 • Das Asylrecht wird herkömmlicherweise in das Asylrecht im objektiven und subjektiven Sinne eingeteilt. Asylrecht im objektiven Sinne ist als Inbegriff der gesamten das Asyl betref­ fenden völkerrechtlichen/verfassungsrechtlichen Normen aufzufassen. Asylrecht im subjektiven Sinne ist zu kennzeichnen als subjektives interna­ tionales Recht des Asylstaates gegenüber anderen Staaten bzw. als Individual­ recht des Flüchtlings 1 1 1 •

II. Ausgestaltung des Asylrechts in anderen Ländern 1. Übersicht

Von 1 958 bis 1 969 haben von den derzeit am Völkerrechtsverkehr beteilig­ ten 1 64 Staaten 1 12 62 Länder Asyl gewährt 1 1 3 • Asylrechtlich relevante Bestim­ mungen sind in 98 Ländern nachweisbar (Afrika 23, Asien 1 4, Europa 27, Nord-Mittel-Südamerika 1 8, Naher Osten 1 4, Australien und Neuseeland) 1 14 • In den Verfassungen von 1 7 Ländern - die sozialistischen Staaten sind nicht mitgerechnet - wird dem politischen Flüchtling ein subjektives Recht auf Asyl gewährt (Afrika 2, Europa 4, Nord-Mittel-Südamerika 8, Naher Osten 3): 4 von Pollern

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1 . Teil 2. Abschn.: Asylrecht im Völkerrecht

a) Afrika aa) Republik Guinea Artikel 46 der Verfassung der Republik Guinea vom 1 2. 1 1 . 1 958: ,,Die Re­ publik Guinea gewährt das Asylrecht ausländischen Bürgern, die wegen ihres Kampfes für die Verteidigung einer gerechten Sache oder ihrer wissenschaftli­ chen oder kulturellen Tätigkeit verfolgt werden. " 1 1 5 bb) Republik Ruanda Art. 1 5 I der Verfassung der Republik Ruanda vom 20. 1 2. 1 978: ,,Das Asyl­ recht ist unter den Bedingungen anerkannt, die das Gesetz bestimmt." 1 1 6 b) Westeuropa aa) Französische Republik Präambel der Verfassung d;{ i'tranzösischen Republik vom 28.9. 1 958 i.d.F. vom 3 1 . 1 2. 1 963 in Verbindung mit der Präambel der Verfassung vom 27. 1 0. 1 946: ,,Jeder, der wegen seines Eintretens für die Freiheit verfolgt wird, hat Asylrecht in den Gebieten der Republik." 1 1 7 bb) Bundesrepublik Deutschland Art. 16 II 2 GG der Bundesrepublik Deutschland vom 23.5. 1 949 i.d.F. vom 23.8. 1 976: ,,Politisch Verfolgte genießen Asylrecht." 1 1 8 cc) Italienische Republik Art. 1 0 III der Verfassung der Italienischen Republik vom 27. 1 2. 1 947 i.d.F. vom 2 1.6. 1 967: ,,Jeder Ausländer, der in seinem eigenen Lande an der wirksa­ men Ausübung der demokratischen Freiheiten, wie sie in der italienischen Ver­ fassung garantiert werden, gehindert ist, hat das Recht auf Asyl im Gebiet der Republik unter den gesetzlich festgelegten Bedingungen." 1 1 9 dd) Republik Portugal Art. 22 I der Verfassung der Republik Portugal vom 25.4. 1976: ,,Das Asyl­ recht wird Ausländern und Staatenlosen gewährt, die wegen ihrer Tätigkeit für die Demokratie, für die soziale oder nationale Befreiung, für den Frieden zwi­ schen den Völkern oder für die Freiheit und Rechte des Einzelnen verfolgt wer­ den." 1 20

II. Ausgestaltung des Asylrechts in anderen Ländern

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c) Mittel- und Südamerika aa) Republik Costa Rica Art. 3 1 I S . 1 der Verfassung der Republik Costa Rica vom 7. 1 1 . 1 949 i.d.F. vom 17.5 . 1 97 1 : ,,Das Staatsgebiet von Costa Rica bietet jedem politisch Ver­ folgten Asyl. " 1 21 bb) Ecuador Art. 84 der Verfassung von Ecuador vom 25.5. 1 967: ,,In Übereinstimmung mit den Gesetzen und internationalen Abkommen gewährt der Staat Auslän­ dern Asylrecht, wenn sie wegen anderer als gemeiner Verbrechen verfolgt wer­ den . .. 122 cc) Republik EI Salvador Art. 1 53 I der Verfassung der Republik EI Salvador vom 8. 1 . 1 962: ,,EI Sal­ vador gewährt den Ausländern Asyl, die auf seinem Gebiet leben wollen. Aus­ genommen sind die Fälle, in denen innerstaatliches oder internationales Recht etwas anderes bestimmt. Diese Ausnahmen beziehen sich nicht auf Personen, die nur aus politischen Gründen verfolgt werden. " 123 dd) Republik Guatemala Art. 6 1 I der Verfassung der Republik Guatemala vom 1 5 .9. 1 965 : ,,Guate­ mala anerkennt das Asylrecht und gewährt es den politischen Flüchtlingen, die Schutz unter seiner Flagge suchen, vorausgesetzt, daß sie die Souveränität und die Gesetze des Landes respektieren . . . " 124 • ee) Haiti Art. 36 der Verfassung von Haiti vom 25.5 . 1 964 i.d.F. vom 14. 1 . 1 97 1 : „Politischen Flüchtlingen wird Asylrecht unter der Bedingung gewährt, daß sie die Gesetze des Landes befolgen. " 125 ff) Republik Honduras Art. 76 I der Verfassung der Republik Honduras vom 6.6 . 1 965 : ,,Die Repu­ blik Honduras anerkennt das Asylrecht für politisch Verfolgte, vorausgesetzt, daß sie die Souveränität und Gesetze des Staates respektieren. " 126 gg) Republik Paraguay Art. 1 22 der Verfassung der Republik Paraguay vom 25.8. 1 967: ,,Das Asyl­ recht, das nur den Beschränkungen durch die Gesetze und Grundsätze des Völ4•

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1. Teil 2. Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

kerrechts unterliegt, wird jeder Person zuerkannt, die aus politischen Gründen oder wegen einer politischen Straftat einer Verfolgung ausgesetzt ist oder sich in Verfolgungsgefahr befindet. " 1 2 7 hh) Republik Venezuela Art. 1 16 der Verfassung der Republik Venezuela vom 23. 1 . 1 96 1 : ,,Die Re­ publik anerkennt das Asyl, das nur den Beschränkungen durch die Gesetze und Grundsätze des Völkerrechts unterliegt, für jede Person, die aus politischen Gründen einer Verfolgung ausgesetzt ist oder sich aus diesen Gründen in Gefahr befindet." 1 28 d) Naher Osten aa) Arabische Republik Ägypten Art. 53 I der Verfassung der Arabischen Republik Ägypten vom 1 1.9. 1 97 1 : „Der Staat gewährt das Recht auf politisches Asyl jedem Ausländer, der wegen seiner Aktivitäten zur Verteidigung der Interessen des Volkes, der Menschen­ rechte, des Friedens oder der Gerechtigkeit verfolgt wurde." 129 bb) Republik Irak Art. 34 lit. a der Vorläufigen Verfassung der Republik Irak vom 1 6.7. 1 970: ,,Die Irakische Republik gewährt das Recht auf politisches Asyl allen Kämpfen­ den, die in ihrem Land wegen Verteidigung liberaler und humaner Prinzipien, wie sie das Irakische Volk in dieser Verfassung garantiert, verfolgt werden." 130 cc) Israel Art. 1 3 der Unabhängigkeitserklärung des Staates Israel vom 1 4. 5. 1 948: ,,Der Staat Israel ist offen für die Einwanderung von Juden und Verbann­ ten. .. 131 e) Sozialistische Staaten In 1 2 Verfassungen der sozialistischen Staatengemeinschaft (Albanien, Bul­ garien, China, Jugoslawien, Demokratische Volksrepublik Korea, Kuba, Mongo­ lei, Polen, Rumänien, Tschechoslowakei, UdSSR, Demokratische Republik Vietnam) ist - wie wir noch sehen werden 132 - nur formal ein Individualrecht auf Asyl verbürgt. Ein individuelles Zufluchtsrecht garantieren außerdem die Ausländergesetze von Schweden vom 30.4.1 954 i.d.F. vom 1 .6.1 978, Norwegen vom 27 .7. 1 9561 33 und den Niederlanden vom 1 3. 1 . 1 965 1 34 , das belgische Gesetz über

II. Ausgestaltung des Asylrechts in anderen Ländern

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die Ausländerpolizei vom 28.3.1 952 i.d.F. vom 30.4.1 964 1 35 und das österrei­ chische Asylrechtsgesetz vom 7.3. 1 968 i.d.F. vom 27.1 1 .1 974 1 36 . Darüber hinaus anerkennen 1 3 lateinamerikanische Länder, die die seit 1 8.7. 1 979 völkerrechtlich in Kraft befindliche Amerikanische Menschenrechtskon­ vention vom 2 1. 1 1 . 1 969 ratifiziert haben, gemäß Art. 22 Nr. 7 der Konvention einen Rechtsanspruch auf Asyl. Das ist vor allem für die Dominikanische Repu­ blik, Grenada, Jamaika, Kolumbien, Panama und Peru von Bedeutung, da diese Staaten kein Asylrecht in ihre Verfassungen aufgenommen haben 1 3 7 . Einen verfassungsrechtlichen Auslieferungsschutz politischer Straftäter und Flüchtlinge sehen 25 Länder vor (Afrika 4, Europa 5, Mittel- und Südamerika 8, Naher Osten 8) 138 • Ein einfach-gesetzlicher Auslieferungsschutz für politische Flüchtlinge ist in Auslieferungs-, Ausländer- und Strafgesetzen von 59 Ländern normiert (Afrika 1 1 , Asien 6, Europa 2 1 , Nord-Mittel- und Südamerika 1 3, Naher Osten 6, Australien und Neuseeland) 139• 2. Asylrecht in Westeuropa a) Bundesrepublik Deutschland Nach Art. 16 II 2 GG der Bundesrepublik Deutschland vom 23.5. 1 949 i.d.F. vom 23.8. 1 976 140 „genießen politisch Verfolgte Asylrecht". Diese Bestimmung gewährt ein subjektiv-öffentliches, einklagbares Recht auf Asyl 141 . § 3 I des Deutschen Auslieferungsgesetzes vom 23. 1 2. 1 929 142 statuiert den Grundsatz der Nichtauslieferung politischer Straftäter: ,,Die Auslieferung ist nicht zulässig, wenn die Tat, welche die Auslieferung veranlassen soll, eine poli­ tische ist oder mit einer politischen Tat derart im Zusammenhang steht, daß sie diese vorbereiten, sichern, decken oder abwehren sollte." Nach § 3 II DAG sind politische Taten die „strafbaren Angriffe, die sich unmittelbar gegen den Be­ stand oder die Sicherheit des Staates, gegen das Oberhaupt oder gegen ein Mit• glied der Regierung des Staates als solches, gegen eine verfassungsmäßige Kör­ perschaft, gegen die staatsbürgerlichen Rechte bei Wahlen oder Abstimmungen oder gegen die guten Beziehungen zum Ausland richten". § 3 III DAG erklärt die Auslieferung für zulässig, ,,wenn sich die Tat als ein vorsätzliches Verbre­ chen gegen das Leben darstellt, es sei denn, daß sie im offenen Kampfe began­ gen ist". b) Frankreich Die Präambel der Verfassung der Französischen Republik vom 4. 1 0. 1 958 i.d.F. vom 30. 1 2. 1 963 verkündet feierlich die Verbundenheit des französischen Volkes mit den Menschenrechten und den Grundsätzen der nationalen Souverä­ nität, wie sie in der Erklärung der Menschenrechte vom 20.8. 1 789 niedergelegt

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1 . Teil 2. Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

und in der Präambel der Verfassung vom 27. 1 0. 1 946 bestätigt und ergänzt wur­ den, die in Absatz 4 erklärt, daß ,jeder, der wegen seines Eintretens für die Frei­ heit verfolgt wird, in den Gebieten der Republik Asylrecht hat" 143 . Die französische Verfassung gewährt zwar ausdrücklich nur den wegen ihres Eintretens für die Freiheit verfolgten Flüchtlingen das Asylrecht. Aber auch Flüchtlinge, die wegen ihrer Rasse, Religion oder politischen Überzeugung ver­ folgt werden, können Asyl beanspruchen. Nach der Präambel der französischen Verfassung von 1 958 ist auch Absatz 1 der Präambel der französischen Verfas­ sung von 1 946 anwendbar, wonach jeder Mensch ohne Unterschied von Rasse, Religion und Glauben unleugbare und heilige Rechte besitzt 144 . In letzter Instanz entscheidet über die Aufnahme der Verwaltungsgerichts­ hof 1 4s . Nach § 5 Ziffer 2 des Gesetzes über die Voraussetzungen, das Verfahren und die Wirkungen der Auslieferung von Ausländern vom 1 0.3. 1 927 wird die Aus­ lieferung nicht bewilligt, ,,wenn das Verbrechen oder Vergehen politischen Cha­ rakter hat oder wenn aus den Umständen hervorgeht, daß zu einem politischen Zweck um die Auslieferung ersucht wird. Was die Handlungen betrifft, die im Verlauf eines Aufstandes oder eines Bürgerkrieges von den am Konflikt beteilig­ ten Parteien und im Interesse ihrer Sache begangen worden sind, so können sie nach Beendigung des Bürgerkriegs zu einer Auslieferung nur Anlaß geben, falls sie Handlungen von schändlicher Grausamkeit oder Vandalismus darstellen, die nach den Kriegsgesetzen verboten sind" 146 . c) Griechenland Nach Art. 5 Nr. 2 II der Verfassung der Republik Griechenland vom 1 1.6. 1 975 ist die Auslieferung eines Ausländers, ,,der wegen seines Eintretens für Recht und Freiheit verfolgt wird, verboten" 14 7. Diese Verfassungsbestimmung regelt einen wichtigen Teilaspekt des Asylrechts. Asylrecht bedeutet in erster Linie Schutz vor Auslieferung. Art. 438 lit. c StPO vom 1 7.8. 1 950 erklärt die Auslieferung für unzulässig, wenn es sich um eine Straftat handelt, die in den griechischen Gesetzen als po­ litische Straftat bezeichnet wird, oder den Umständen nach ersichtlich ist, daß aus politischen Gründen um die Auslieferung ersucht wurde 148 . d) Italien Art. 1 0 III der Verfassung der Italienischen Republik vom 27. 1 2. 1 947 i.d.F. vom 2 1 .6. 1 967 räumt jedem Ausländer, ,,der in seinem eigenen Lande an der wirksamen Ausübung der demokratischen Freiheiten, wie sie in der italienischen Verfassung garantiert werden, gehindert ist, das Recht auf Asyl im Gebiete der

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Republik unter den gesetzlich festgelegten Bedingungen" ein 149 . Art. 10 III ist keine bloße Richtschnur oder Programmsatz für den Gesetzgeber 1 50 , sondern gewährt dem politisch Verfolgten einen Rechtsanspruch auf Asyl 1 5 1 • Die Asyl­ berechtigung wird durch einen Vergleich der Grundrechtssituation im Aufnah­ mestaat mit derjenigen im Herkunftsland des politischen Flüchtlings ermittelt. Entscheidend ist, daß der Ausländer die in Italien garantierten demokratischen Rechte in seinem Land faktisch nicht ausüben kann 1 52 • Eine Ablehnung der Asylbitte ist gerichtlich nachprüfbar 1 53 . Art. 1 0 IV der Verfassung verbietet eine Auslieferung wegen politischer De­ likte. Dieses Verbot gilt nicht bei Völkermord. Zur Auslegung des Begriffs poli­ tische Straftat kann auf das italienische StGB vorn 1 9. 1 0. 1 930 zurückgegriffen werden. § 7 Nr. 1 i.V.rn. § 8 I StGB sieht als politische Straftat ein im Ausland begangenes „Verbrechen gegen das Wesen des Staates" an. § 8 III StGB defi­ niert darüber hinaus das politische Delikt als Verbrechen, das ein politisches Interesse des Staates oder ein politisches Recht des Staatsangehörigen verletzt oder ein allgemeines Verbrechen, das ganz oder zum Teil von politischen Beweg­ gründen bestimmt ist 1 5 4 . e) Malta Art. 44 der Verfassung von Malta vorn 2 1 .9. 1 964 i.d.F. vom 1 3. 1 2. 1 974 um­ schreibt einen wichtigen Teilaspekt des Asylrechts mit den Worten: ,,Niemand wird wegen einer politischen Straftat ausgeliefert" 1 55 . f) Portugal Art. 22 I der Verfassung der Republik Portugal vorn 25.4. 1 976 gewährt „das Asylrecht Ausländern und Staatenlosen, die wegen ihrer Tätigkeit für die Demo­ kratie, für die soziale und nationale Befreiung, für den Frieden unter den Völ­ kern oder für die Freiheit und Rechte des Einzelnen verfolgt werden". Gemäß Art. 23 II darf niemand aus politischen Gründen ausgeliefert werden 1 56 • Nach Art. 3 I lit. e des Auslieferungsgesetzes vom 4.8. 1 975 1 5 7 wird die Aus­ lieferung nicht bewilligt, wenn es sich um eine politische Straftat handelt oder ernstliche Gründe zu der Annahme bestehen, daß um Auslieferung ersucht wor­ den ist, um eine Person aus rassischen, religiösen, nationalen oder auf politi­ schen Anschauungen beruhenden Erwägungen zu verfolgen oder daß die Lage dieser Person aus einem dieser Gründe erschwert werden könnte. Gemäß Art. 3 II gelten nicht als politische Straftaten: a) Angriffe auf das Leben eines Staatsoberhauptes, eines Regierungschefs oder seiner Familienmitglieder, der Mitglieder der Regierung oder der ordentli­ chen Gerichte oder der Personen, die nach internationalem Recht besonde­ ren Schutz genießen ;

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1 . Teil 2. Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

b) Luftpiraterie und Seeräuberei ; c) Handlungen, die aufgrund internationaler Verträge, denen Portugal beigetre­ ten ist oder beitreten wird, nicht als solche politischer Art angesehen werden ; d) Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen und schwere Zuwiderhandlungen gemäß den Genfer Konventionen von 1 949 ; e ) Handlungen, die an Häftlingen begangen werden, um das Geständnis, ein Verbrechen begangen zu haben, durch körperlichen oder seelischen Zwang oder durch Methoden zu erpressen, die zur Zerstörung der Persönlichkeit des Häftlings führen. g) Spanien Art. 13 IV der Verfassung der Parlamentarischen Monarchie Spanien vom 27. 1 2 . 1 978 1 58 , die am 29. 1 2 . 1 978 in Kraft getreten ist 159 , bestimmt, daß das Gesetz die Bedingungen festlegt, zu denen Ausländer und Staatenlose Asylrecht in Spanien genießen können (podr:in gozar del derecho de asilo). Ein subjekti­ ves Asylrecht wird nicht gewährt. Gemäß Art. 13 III S. 2 sind politische Delikte von der Auslieferung ausgeschlossen ; Terrorakte gelten nicht als politische De­ likte. Ein Auslieferungsverbot wegen politischer Straftaten enthält auch Art. 6 Nr. 1 I des Gesetzes über die Auslieferung vom 26. 1 2 . 1 958 160 • In diesem Falle wird die Auslieferung nur bewilligt, wenn die Tat im wesentlichen ein gemeines Verbrechen darstellt oder eine ungewöhnliche Perversität des Straftäters ent­ hüllt, gleichgültig, welche Angaben der Täter über den Beweggrund oder Zweck macht. Die Regierung beurteilt in jedem Fall den Charakter der strafbaren Handlung nach freiem Ermessen. Gemäß Art. 6 Nr. 1 II wird der Anschlag auf das Leben eines Staatsoberhauptes, eines Mitglieds seiner Familie oder derjeni­ gen, die die Regierungsgeschäfte führen, nicht als politisch strafbare Handlung angesehen. Die klassischen Asylländer Österreich und Schweiz 161 gewähren kein verfas­ sungsmäßiges individuelles Asylrecht 162 • h) Österreich Österreich, ,,das Asylland par excellence" 163 , fühlt sich aufgrund seiner „be­ wegten geschichtlichen Vergangenheit" und geopolitisch einzigartigen Lage „als Bindeglied zwischen dem slawischen Nordosten, dem vielgestaltigen Balkan in Ost und West, dem germanischen und romanischen Nord- und Südwesten" 164 seit jeher zu einer liberalen Asylpolitik verpflichtet. Dies kommt auch in Ziff. 1 der Richtlinien des Innenministers für die künftige Asylpolitik in Österreich vom 9.6. 1 965 zum Ausdruck, nach der sich Österreich uneingeschränkt zu den

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Grundsätzen der Genfer Flüchtlingskonvention bekennt und allen Flüchtlingen, die den Voraussetzungen des Art. 1 der Konvention entsprechen, auch künftig Asyl gewähren wird 165 . Das Asylrechtsge setz vom 7.3 . 1 968 i.d.F . vom 27.1 1 .1 974 1 66 hat nun diese Asylpraxis verfahrensrechtlich abgesichert und regelt u.a. das Anerkennungs­ (Feststellungs-)verfahren, das vorläufige und das dauernde Aufenthaltsrecht für Flüchtlinge. Art. I § S I räumt dem Asylbewerbwer bis zum rechtskräftigen Ab­ schluß des Feststellungsverfahrens einen Rechtsanspruch auf vorläufigen Auf­ enthalt ein, wenn der Asylantrag binnen 2 Wochen nach der Eimeise in das Bundesgebiet oder ab Kenntnis der Gefahr einer Verfolgung gestellt wird. Art . I § 7 I berechtigt den nach Art. I § 1 i.V.m. Art . 1 A Nr. 2 GFK anerkannten Konventionsflüchtling - die GFK trat in Österreich am 30.9.1 955 in Kraft zum dauernden Aufenthalt im Bundesgebiet 167 . Ober die Anerkennung als Flüchtling entscheidet nach Art. I § 2 I des Asyl­ rechtsgesetzes der Landeshauptmann der einzelnen Bundesländer. Diese Kom­ petenz wird derzeit nach Art. II durch die Sicherheitsdirektionen der Länder ausgeübt 168 , die für die Fremdenpolizei zuständig sind. Es besteht damit keine eigene Behörde für die Anerkennung; das Asylrecht stellt eine Vorfrage bei der Entscheidung über das Aufenthaltsrecht dar. Die Aufnahme des Flüchtlings erfolgt dezentralisiert. Die Ablehnung der Anerkennung ist gerichtlich nach­ prüfbar 169 . Im Zuge einer Neugestaltung des Grundrechtskataloges des Staatsgrundge­ setzes über die allgemeinen Rechte der Staatsbürger vom 2 1 . 1 2. 1 867 soll ent­ sprechend einer Forderung von Seeger 1 Ermacora 1 71 , Antalovsky 1 72 und Pfeifer 1 73 ein subjektives Asylrecht des Flüchtlings verfassungsmäßig verankert werden. Diese Forderung wird auch in Ziff. 6 der Richtlinien des Innenmini­ sters vom 9.6 . 1 965 erhoben 1 74 .

'°,

i) Schweiz aa) Gegenwärtiger Rechtszustand Trotz jahrhundertealter Asyltradition, beruhend auf der geographischen Lage und strikter Neutralitätspolitik 1 75 , hat die Schweiz erst bei einer Revision der Bundesverfassung vom 29.5. 1 874 am 25. 1 0. 1 925 eine asylrechtliche Be­ stimmung in die Verfassung aufgenommen. Gemäß Art. 69 ter II lit. d steht dem Bund das endgültige Entscheidungs­ recht bei der Verweigerung des Asyls durch die Kantone zu 1 76 . Nach Art. 2 1 des aufgrund dieser Ermächtigungsnorm erlassenen Bundesgesetzes über Aufent­ halt und Niederlassung der Ausländer (ANAG) vom 26.3 . 1 93 1 i.d.F. vom 8. 1 0. 1 948 kann der Bund einem Ausländer, der glaubhaft macht, er suche Zu-

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1 . Teil 2. Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

flucht vor politischer Verfolgung und dem eine kantonale Asylbewilligung ver­ weigert wurde, Asyl gewähren, indem er einen Kanton zur Aufnahme verpflich­ tet. Art. 2 1 I Satz 2 der Vollziehungsverordnung (VVO) vom 1 .3. 1 949 schreibt vor, daß Ausländer, die aus politischen oder anderen Gründen an Leib und Leben gefährdet sind und keinen anderen Ausweg als die Flucht in die Schweiz haben, um der Verfolgungsgefahr zu entgehen, als Flüchtlinge aufzunehmen sind, soweit dem nicht zwingende öffentliche Interessen entgegenstehen. Dage­ gen sind gemäß Art. 2 1 I Satz 3 Asylsuchende, die wegen verwerflicher Hand­ lungen des Asyls als unwürdig erscheinen oder die durch ihre bisherige Tätigkeit oder ihre Haltung schweizerische Interessen verletzt haben oder gefährden, zu­ rückzuweisen 177 . Im Gegensatz zu Österreich kann sich der politische Flüchtling auf keinen Rechtsanspruch auf Aufenthalt berufen. Die Schweiz hat das Asylrecht seit jeher als Recht des Staates, nicht als Recht des Schutzsuchenden betrachtet 1 78 • Der Flüchtling hat nur eine bloße „Erwartung", eine Chance, daß ihm bei Erfül­ lung der gesetzlichen Voraussetzungen Asyl gewährt wird 1 79 • Das schweizerische Asylrecht ist jedoch nicht - wie aus einer Erklärung des Bundesrates vom 1 .2. 1957 hervorgeht - ,,bloß Tradition, sondern staatspolitische Maxime ; es ist ein Ausdruck der schweizerischen Auffassung von Freiheit und Unabhängig­ keit" 1 80 . Die Asylgewährung wird als Akt der Humanität aufgefaßt 181 . Demgemäß werden in der Praxis die Bestimmungen des Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer, der VVO vom 1 .3 . 1 949 und der am 2 1 .4. 1 955 ratifizierten GFK einschließlich des am 20.5 . 1 968 in der Schweiz in Kraft getretenen Protokolls zur GFK weitherzig ausgelegt 182 • Maßstab für die Asylge­ währung ist die konkrete Verfolgungsgefahr im Heimat- oder Herkunftsland des Flüchtlings; die „schweizerische Asylpolitik ist nicht Ausdruck einer (bestimm­ ten) politischen Ideologie" 183 • Asyl wird jedoch Personen nicht gewährt, die in der Vergangenheit ein Verhalten zeigten, das mit den fundamentalen Traditio­ nen des Rechts und der Menschlichkeit unvereinbar ist 1 8 4 . Von besonderer Bedeutung ist in diesem Zusammenhang die grundlegende Entscheidung des schweizerischen Bundesgerichts vom 30.4. 1 952 im Jugosla­ wischen Flugzeugentführerfall. Angesichts der Existenz totalitärer Staatssyste­ me, in denen jede politische Opposition unterdrückt werde und ein Kampf um die Macht zumindest aussichtslos sei, bleibe nur die Flucht ins Ausland, um dem politischen Zwang zu entgehen. Dieses mehr passive Verhalten sei nicht weniger asylwürdig als früher die aktive Teilnahme am Kampf um die politische Macht 185 • Damit wurde der Bereich der der Auslieferung entzogenen relativ­ politischen Delikte entscheidend erweitert und der Flüchtlingstyp des 20. Jahr­ hunderts in den Asylschutz einbezogen.

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Nach Art. 1 0 I des Schweizerischen Bundesgesetzes vom 22. 1 . 1 892 betref­ fend die Auslieferung gegenüber dem Ausland wird die Auslieferung wegen po­ litischer Verbrechen und Vergehen nicht bewilligt. Die Abgrenzung der relativ­ politischen Delikte von gemeinen Straftaten erfolgt nach Art. 1 0 II S. 1 danach, ob die Handlung, um deren Willen die Auslieferung verlang wird, vorwiegend den Charakter eines gemeinen Verbrechens oder Vergehens hat, auch wenn der Täter einen politischen Beweggrund oder Zweck vorschützt. In diesem Falle wird die Auslieferung gewährt 186 . Da die Verfolgungsmethoden gegenüber politisch verhaßten Personen in Ost­ blockstaaten immer subtilere Formen annehmen, hat die Praxis der objektiven Gefährdung von Leib und Leben gemäß § 2 1 I 2 VVO die „regimebedingte innere Zwangslage" gleichgestellt. Dieses Erfordernis ist gegeben, wenn der Flüchtling, ohne unmittelbar an Leib und Leben gefährdet zu sein, sich in sei­ nem Heimatland in einem derartigen psychischen Druck (contrainte morale) befunden hat, daß es verständlich erscheint, daß er sich diesem Druck bei erster Gelegenheit entzogen hat und ihm deshalb die Rückkehr nicht mehr zugemutet werden kann 1 8 7 . Ziffer 2. 1 der „Grundsätze und Richtlinien des eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements zur Aufnahme von Flüchtlingen (Asylverfahren)" vom 1 0. 1 0. 1 969 1 88 sieht u.a. folgerichtig vor, daß Ausländer, die an den Grenzen um Asyl nachsuchen, ,,von den Grenzorganen in eigener Kompetenz proviso­ risch aufzunehmen" sind, wenn sie glaubhaft dartun, daß sie im angrenzenden Nachbarland aus regimebedingten Gründen gefährdet sind und die Flucht in die Schweiz den einzigen Ausweg darstellt, um sich der Verfolgung zu entziehen. Bei einer Flucht aus einem nicht angrenzenden Land muß der Flüchtling nach Ziffer 1 .2 der Grundsätze und Richtlinien eine Gefährdung in seinem Hei­ matland geltend machen, dieses Land in der Regel vor nicht mehr als 1 0 Tagen verlassen oder in der Schweiz wohnhafte Verwandte haben, mit denen er sich vereinigen will. Liegen diese Voraussetzungen nicht vor, können schweizerische Auslandsvertretungen nach Ziffer 3. 1 . der Grundsätze und Richtlinien in eige­ ner Kompetenz dem Asylbewerber die Einreise bewilligen, wenn er glaubhaft macht, daß er im Staatsgebiet, auf dem sich die Auslandsvertretung befindet, gefährdet ist, daß er nicht Angehöriger eines Drittstaates ist und ihm die Aus­ reise in dieses Land nicht zugemutet werden kann, daß er nicht des Asyls als unwürdig erscheint oder durch seine bisherige Tätigkeit oder Haltung schweize­ rische Interessen verletzt hat. Die Ablehnung des Asylgesuchs und die Nichtanerkennung als politischer Flüchtling ist im Unterschied zur Ausweisung und Auslieferung gerichtlich nicht nachprüfbar 1 89 . Auch in der Schweiz wird von Imboden 1 90, Schürch 191 , Kägi 192 und Lie­ ber 1 93 die Forderung erhoben, bei einer Verfassungsrevision ein subjektives

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1 . Teil 2. Abschn.: Asylrecht im Völkerrecht

Asylrecht des Flüchtlings in die Bundesverfassung aufzunehmen. Ebenso bedarf es einer Kodifikation aller Asylrechtsbestimmungen in einem Asylgesetz und der Einführung einer Gerichtsbarkeit in Asylsachen 194 • bb) Art. 1 6 I des Verfassungsentwurfs vom 23.2. 1 978 Aufgrund von parlamentarischen Initiativen im Jahre 1 965 ernannte der Schweizerische Bundesrat 1 967 die „Arbeitsgruppe Wahlen" 195 und setzte 1 974 die Expertenkommission für die Vorbereitung einer Totalrevision der Bundes­ verfassung ein, die am 23.2. 1 978 einen Verfassungsentwurf für die geplante To­ talrevision der Bundesverfassung vorlegte. Art. 16 I des Entwurfs regelt die Frage des Asylrechts mit den Worten: ,,Flüchtlingen wird nach Gesetz Asyl gewährt. " 1 96 Diese Vorschrift gibt dem Flüchtling keinen subjektiven Anspruch auf Asyl 197 • Die Kommission ging dabei von der Feststellung aus, daß die Schweiz im internationalen und europäischen Vergleich eine liberale Asylpoli­ tik verfolgt. Für den Asylsuchenden sei es wichtiger, daß eine liberale Asylpra­ xis gehandhabt werde, als daß auf Verfassungsebene eine scheinbare Großzügig­ keit angekündigt wird, die nachher in der Rechtsanwendung - etwa im Falle von Flüchtlingsströmen - nicht durchgehalten werden kann. Die Formulierung des Art. 16 I beruhe auf dem Gebot der Verfassungsredlichkeit. Mit dieser Lö­ sung werde die traditionelle schweizerische Maxime weitherziger Asylgewäh­ rung verfassungsrechtlich verankert 1 98 • cc) Asylgesetz vom 1 5 . 1 0.1 979 Gleichzeitig hierzu unterbreitete der Schweizerische Bundesrat in einer Bot­ schaft vom 3 1 .8. 1 977 den Präsidenten des Nationalrats und des Ständerats den Entwurf eines Asylgesetzes mit dem Antrag auf Zustimmung und Beschlußfas­ sung in der Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft 199 . Der Entwurf des Bundesrates geht auf eine parlamentarische Initiative vom 27.6. 1 973 (Motion Hofer) zurück200 • Die Motion wurde am 1 9.9. 1 973 vom Natio­ nalrat und am 1 1 . 1 2. 1 973 vom Ständerat angenommen und an den Bundesrat überwiesen 201 • Der vom Bundesrat vorgelegte Asylgesetzentwurf beruht auf dem Vorentwurf des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements vom 24.9 . 1 975 202 und dem Entwurf vom 3 1 .1 2.1 976 203 • Der Entwurf eines Asylge­ setzes wurde am 5 .1 0. 1 979 von der Bundesversammlung verabschiedet. Die Re­ ferendumsfrist ist am 1 4. 1 . 1 980 ungenutzt abgelaufen. Das Inkrafttreten des Gesetzes wird nach Art . 54 II durch den Bundesrat bestimmt 203 a . Das Gesetz regelt die Grundsätze der Asylgewährung und die Rechtsstel­ lung der Flüchtlinge in der Schweiz (Art. 1 ). Mit diesem Gesetz soll eine über­ sichtliche Kodifizierung aller asylrechtlichen Rechtsnormen und eine bessere Verankerung und Ausgestaltung der Rechtsstellung aufgenommener Flüchtlinge in der Schweiz erreicht werden204 •

II. Ausgestaltung des Asylrechts in anderen Ländern

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Nach Art. 2 gewährt die Schweiz Flüchtlingen im Rahmen des Gesetzes auf Gesuch hin Asyl. Diese Bestimmung gibt keinen subjektiven Anspruch auf Asyl­ gewährung; sie bedeutet vielmehr eine rechtliche Verankerung des Grundsatzes, daß die Asylgewährung staatspolitische Maxime ist205 , aus der das Recht zur Anwesenheit in der Schweiz folgt (Art. 4, Art. 26). Art. 3 I sieht als Flüchtlinge Ausländer an, die in ihrem Heimat- oder Her­ kunftsstaat wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Anschauungen ernst­ haften Nachteilen ausgesetzt sind oder begründete Furcht haben, solchen Nach­ teilen ausgesetzt zu werden. Nach Art. 3 II gelten als ernsthafte Nachteile na­ mentlich die Gefährdung von Leib, Leben oder Freiheit sowie Maßnahmen, die einen unerträglichen psychischen Druck bewirken. Die Flüchtlingsdefinition des Art. 3 I ist weiter als Art. 1 A Nr. 2 GFK, wie sich aus der generalklauselartigen Formulierung der Bestimmung ergibt. Mit dieser weiten Fassung soll eine hohe Flexibilität angesichts sich wandelnder Flüchtlingstatbestände erreicht werden. Das Verfolgungsmerkmal „psychischer Druck" ist gegeben, wenn der Betrof­ fene konkreten Verfolgungsmaßnahmen ausgesetzt ist. Die Befürchtung solcher Maßnahmen genügt nicht. Mit dieser Alternative wird die von der Praxis ent­ wickelte Figur der „regimebedingten inneren Zwangslage" gesetzlich abgesi­ chert206 . Art. 3 III enthält den Grundsatz der Familieneinheit : Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft für Ehegatten und minderjähriger Kinder207. Art. 6 I schließt eine Asylgewährung „in der Regel" aus, wenn sich der Flüchtling vor der Einreise in die Schweiz einige Zeit in einem Drittstaat aufge­ halten hat oder wenn er in einen Drittstaat ausreisen kann, in dem nahe Ange­ hörige oder andere nahestehende Personen leben. Art. 6 I knüpft damit an den geltenden Art. 2 1 I 2 VVO an, der eine Asylgewährung nur dann als zulässig ansieht, wenn für den Flüchtling kein anderer Ausweg als die Flucht in die Schweiz besteht, um sich der Gefahr zu entziehen. Art. 21 I 2 VVO wird durch Ziffer 1 Nr. 2 der Grundsätze und Richtlinien des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements zur Aufnahme von Flüchtlingen vom 1 0. 1 0. 1 969208 kon­ kretisiert. Hiernach ist die Flucht in die Schweiz als einziger Ausweg als gege­ ben anzusehen, wenn der Asylbewerber auf mehr oder weniger direktem Wege, in der Regel nicht später als 1 0 Tage, seitdem er sein Herkunftsland verlassen hat, in die Schweiz eingereist ist. Art. 6 I des Gesetzes übernimmt diese Zehn­ Tage-Regel, läßt aber Raum für Ausnahmen 209 . DDR-Bürgern wird in der Schweiz kein Asyl gewährt, auch wenn sie innerhalb der Zehn-Tage-Regel ein­ reisen, da sie enge Beziehungen zu einem Drittstaat haben und in der Bundes­ republik Deutschland ohne Schwierigkeiten Aufnahme finden können2 1 0.

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Art. 6 II regelt die Asylgewährung für Personen, die sich im Unterschied zu Art. 6 I außerhalb der Schweiz im Ausland befinden. Nach Art. 6 II kann ein Asylgesuch bereits abgelehnt werden, wenn es dem Flüchtling zugemutet wer­ den kann, sich um eine Aufnahme in einem anderen Staate zu bemühen. Art. 8 regelt entsprechend Art. 2 1 I 3 WO den Ausschluß von der Asylge­ währung bei Asylunwürdigkeit und Gefährdung der Staatssicherheit. In Zeiten erhöhter internationaler Spannungen - etwa bei Flüchtlingsströ­ men aufgrund eines Staatsstreichs, Bürgerkriegs oder ähnlicher Unruhen2 1 1 oder bei Ausbruch eines Krieges, an dem die Schweiz nicht beteiligt ist, wird gemäß Art. 9 I solange Asyl gewährt, als dies nach den Umständen möglich ist. Nach Art. 9 III kann auf befristetes Asyl erkannt werden, bis die Flüchtlinge die Möglichkeit zur Weiterreise haben, wenn die Aufnahme von Flüchtlingen die Möglichkeiten der Schweiz übersteigt. Der Bundesrat ist deshalb nach Art. 9 IV zu möglichst rascher und wirksamer internationaler Zusammenarbeit bei der Verteilung der Flüchtlingsströme verpflichtet. Art. 9 II gibt dem Bundesrat die Kompetenz, in solchen Ausnahmesituationen Vorschriften zur Bewältigung des Flüchtlingsproblems zu erlassen. über die getroffenen Maßnahmen ist der Bun­ desversammlung sofort Bericht zu erstatten. Wird ein Asylgesuch an der Grenze gestellt, ist die Einreise zu bewilligen, wenn der Asylbewerber die erforderlichen Ausweispapiere vorlegt (Art. 1 3 I lit. a) oder nach Art. 1 3 I lit. b glaubhaft macht, daß für ihn in dem an die Schweiz grenzenden Land eine unmittelbare Gefahr für Leib, Leben oder per­ sönlicher Freiheit aus den Gründen des Art. 3 I besteht. Nach Art. 1 3 II regelt in den übrigen Fällen der Bundesrat das Verfahren und legt fest, wer über die Einreise des Flüchtlings entscheidet. Gemäß Art. 1 6 II darf das Bundesamt für das Polizeiwesen ein Asylgesuch nicht ohne persönliche Befragung des Asylbewerbers ablehnen. Wenn im Ausland bei einer schweizerischen Auslandsvertretung um Asyl nachgesucht wird, ist der Antrag nach Art. 1 7 I 'an das Bundesamt für Polizei­ wesen zu überweisen. Das Bundesamt kann gemäß Art. 17 II die Einreise zur Abklärung des Sachverhalts bewilligen, wenn dem Asylbewerber nicht zugemu­ tet werden kann, im Wohnsitz- oder Aufenthaltsstaat zu bleiben oder in ein anderes Land auszureisen. Nach Art. 1 7 III kann das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement Auslandsvertretungen ermächtigen, Ausländern die Einreise zu bewilligen, die eine unmittelbare Gefahr für Leib, Leben oder persönliche Freiheit aus den in Art. 3 I genannten Gründen glaubhaft machen. Nach Art. 1 9 I S. 1 ist der Asylsuchende bis zum Abschluß des Asylverfah­ rens zum Aufenthalt in der Schweiz berechtigt. Diese Vorschrift gewährt ein gesetzliches vorläufiges Aufenthaltsrecht2 1 2 • Der Flüchtling kann jedoch nach Art. 1 9 I S. 2 während des Verfahrens weggewiesen werden, wenn für ihn die Weiterreise in einen Drittstaat zumutbar ist, insbesondere wenn er sich dort vor

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der Einreise in die Schweiz einige Zeit aufgehalten hat oder dort nahe Angehö­ rige oder andere ihm nahestehende Personen leben (s. Art. 6 I). Gemäß Art. 21 wird dem Flüchtling in der Regel eine unselbständige Er­ werbstätigkeit bewilligt, wenn er zur Bestreitung seines Lebensunterhalts dar­ auf angewiesen ist 2 1 3 • Nach Art. 22 I 1 entscheidet der Bundesrat im Rahmen besonderer Hilfs­ aktionen über die Aufnahme größerer Flüchtlingsgruppen sowie Gruppen alter, kranker oder behinderter Flüchtlinge, denen bereits ein anderes Land Asyl ge­ währt hat. Die Ausweisungsregelung des Art. 43 entspricht Art. 32 I GFK214 • Art. 45 I formuliert den Grundsatz des non-refoulement i.e.S. entsprechend Art. 33 I GFK. Durch die generalklauselartige Formulierung „Niemand darf in irgend­ einer Form zur Ausreise . . . gezwungen werden . . . " wird auch die Nicht­ auslieferung eines Flüchtlings in die Schutzfunktion miteinbezogen 2 1 5 • Art. 45 II enthält die in Art. 33 II GFK entsprechende Ausschlußklausel bei Gefähr­ dung der Sicherheit der Schweiz oder Bedrohung der Gemeinschaft infolge rechtskräftiger Verurteilung wegen eines besonders schweren Verbrechens oder Vergehens. Bedauerlicherweise wurde die Forderung nach Einführung einer Gerichtsbar­ keit in Asylsachen nur zum Teil erfüllt. Künftig wird lediglich der Widerruf der Asylgewährung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht unter­ liegen (Art. 52 II). Die Entscheidung über die Asylgewährung oder Asylverwei­ gerung bleibt weiterhin den Exekutivbehörden (Bundesamt für Polizeiwesen, Art. 1 1 , 44) mit Beschwerdemöglichkeit an den Bundesrat vorbehalten 216 . Der Entwurf eines Asylgesetzes des Bundesrats wurde am 1 .3. 1978 im Stän­ derat debattiert21 7 • Art. 2 II, der den Asylbegriff enthält und dem Flüchtling das Recht auf Aufenthalt gibt, wurde gestrichen und aus systematischen Grün­ den als Art. 3 II eingefügt2 1 8 • Die Kompetenzdelegation an den Bundesrat in Ausnahmesituationen (Art. 8 III) wurde aus rechtsstaatlichen Gründen präzi­ siert. Nach dem neuen Art. 8 I bis kann der Bundesrat in Abweichung vom Asyl­ gesetz die Voraussetzungen und die Rechtsstellung der Flüchtlinge einschrän­ kend regeln und besondere Verfahrensbestimmungen aufstellen 219 . Es wurde darauf hingewiesen, daß der Grenzbeamte den Flüchtling an der Grenze nicht einfach zurückweisen kann, auch wenn die Voraussetzungen des Art. 12 lit. a nicht glaubhaft gemacht sind 220 . Dies folge aus der Bestimmung des Art. 1 2 II, nach der in den übrigen Fällen das Bundesamt für Polizeiwesen über die Einreise entscheide. Außerdem wurde betont, daß eine gerichtliche Nachprüfbarkeit der Asylverweigerung nicht vorgesehen sei, weil der Asylbewerber kein Individual­ recht auf Asyl habe 221 . Im übrigen wurde der Gesetzentwurf des Bundesrates mit einigen redaktionellen Veränderungen einstimmig angenommen 222 •

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1. Teil 2. Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

Am 1 3 . 1 2. und 14. 1 2. 1 978 erfolgte die Beratung des Asylgesetzentwurfs im Nationalrat 223 . Die vom Ständerat und der Kommission befürwortete Strei­ chung des Art. 2 II wurde angenommen. Der Flüchtlingsbegriff des Art. 3 I wurde wesentlich ausgeweitet, um Härtefälle auf ein Minimum zu reduzieren: Flüchtlinge sind Ausländer, di� in ihrem Heimat- oder Herkunftsstaat wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder aus politischen Gründen ernsthaften Nachteilen ausgesetzt sind oder begründete Furcht haben, solchen Nachteilen ausgesetzt zu werden. Nach § 3 II gelten als ernsthafte Nachteile vor allem die Gefährdung von Leib, Leben oder Freiheit sowie Maßnahmen, die einen unerträglichen psychischen Druck bewirken. Ausgedehnt wurde der Grundsatz der Familieneinheit in Art. 3 III auf Lebenspartner in dauernder Gemeinschaft und ihre minderjährigen Kin­ der 224 . Heftig umstritten war die in Art. 8 III des Bundesratsentwurfs für Ausnahme­ zeiten vorgesehene Kompetenzdelegation an den Bundesrat 225 . Die Kommis­ sionsmehrheit war der Ansicht, daß durch diese Regelung der Bundesrat die Möglichkeit erhalte, das Asylgesetz im Notfall praktisch außer Kraft setzen zu können. Sie sprach sich dafür aus, daß das Gesetz auch in Zeiten erhöhter inter­ nationaler Spannungen eine liberale Asylpraxis gewährleisten müsse. Es sollte durch die Formulierung des Art. 8 I sichergestellt werden, daß die Schweiz so­ lange Asyl zugesteht, als durch die Aufnahme weiterer Flüchtlinge nicht die Sicherheit und Versorgung des Landes unmittelbar gefährdet sind. Deshalb müsse durch eine Ergänzung des vom Ständerat angenommenen Art. 8 I bis im Ausnahmefall eine Mitsprache und Mitverantwortung des Parlaments durch die Pflicht des Bundesrates zur Konsultation der zuständigen parlamentarischen Kommissionen vor Erlaß von einschränkenden Vorschriften gewährleistet sein226 . Gegen die umfassende Kompetenzdelegation an den Bundesrat wurden fol­ gende weitere Bedenken erhoben: Die Regelung sei angesichts ihrer weiten Fas­ sung „rechtsstaatlich unhaltbar". Der Übergang zu einer restriktiven Asylpraxis müsse im Gesetz an klare Kriterien gekoppelt werden227 . Dem Bundesrat werde eine Blankovollmacht 228 , ein viel zu großer Ermessensspielraum eingeräumt. Die Ausnahmeklausel des Art. 8 III dürfe nach den Erfahrungen der Schweiz im Zweiten Weltkrieg nicht zu einem „Das Boot ist voll-Artikel" werden 229 . Bei der Abstimmung wurde mit großer Mehrheit die Fassung des Ständerats über­ nommen und Art. 8 I bis dadurch ergänzt, daß . der Bundesrat der Bundesver­ sammlung über die von ihm getroffenen Abweichungen sofort Bericht zu erstat­ ten habe 230 . Mit die ser Lösung sollte eine Kompetenzverwischung von Bundes­ rat und Parlament vermieden werden23 1 . Mit großer Mehrheit wurde ein Kommissionsantrag befürwortet, das Auf­ nahmeverfahren für Asylbewerber an der Grenze gemäß Art. 1 2 II nach den Verfahrensvorschriften des Art. 1 5 (persönliche Befragung, Beiziehung eines

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Rechtsanwalts und Dolmetschers) abzuwickeln. Asylsuchende sollten nach rechtsstaatlich klaren Grundsätzen behandelt werden232 . Darüber hinaus wurde mehrheitlich ein Antrag der Kommission angenom­ men, Art. 1 5 IV der Bundesratsfassung zu streichen, dem der Ständerat zuge­ stimmt hatte (Absehen von der persönlichen Befragung durch das Bundesamt, wenn der Antragsteller offensichtlich kein Flüchtling ist). Der Berichterstatter Schmid führte in diesem Zusammenhang aus, daß diese Vorschrift dem Ermes­ sen Tür und Tor öffne und die Gefahr bestehe, daß mißliebige Asylsuchende mit der Begründung, offensichtlich keine Flüchtlinge zu sein, abgewiesen wer­ den könnten233 • Nach Art. 1 5 V ist der Antragsteller nunmehr auf seine Rechte hinzuweisen. Außerdem wurde auf Antrag der Kommission mehrheitlich der vom Ständerat gebilligte Art. 18 I 2 des Bundesratsentwurfs gestrichen. Damit soll sichergestellt werden, daß ein Flüchtling während der Dauer des Asylver­ fahrens nicht abgeschoben werden darf 234 • Ein Antrag der Kommissionsmehrheit, Art. 43 II des Bundesratsentwurfs zu streichen und statt dessen vorzusehen, daß die Individualbeschwerde an die Europäische Menschenrechtskommission aufschiebende Wirkung hat, wenn gel­ tend gemacht wird, daß die zwangsweise Ausreise in ein bestimmtes Land eine unmenschliche Behandlung darstelle, wurde mangels Erfolgsaussicht zurückge­ zogen. Einstimmig wurde die ersatzlose Streichung des Art. 43 II des Bundes­ ratsentwurfs befürwortet, da der fundamentale Grundsatz des non-refoulement durch eine Ausnahmeklausel nicht relativiert werden sollte. Dem Schutz des Lebens und der Freiheit des Flüchtlings müsse der Vorrang vor der Sicherheit der Schweiz und der Integrität der Gemeinschaft eingeräumt werden, da der Schutz dieser Rechtsgüter mit anderen Mitteln sichergestellt werden könnte235 • Im übrigen wurde der Bundesratsentwurf in der Fassung des Ständerats bei eini­ gen weiteren Modifikationen einstimmig angenommen und an den Ständerat zur erneuten Beratung zurückverwiesen236 • Auf der Sitzung vom 1 3.3. 1 979 beriet der Ständerat erneut über den Ent­ wurf eines Asylgesetzes und stellte fest, daß zwischen Ständerat und National­ rat in insgesamt 1 8 Punkten Differenzen bestehen. Der Berichterstatter Dillier führte aus, daß der Nationalrat die Rechtsstellung des Asylsuchenden weiter verstärkt und ausgebaut habe. Man könne aber nicht bloß das Herz sprechen lassen, sondern müsse auch realistisch bleiben. Es müsse ein vernünftiger Aus­ gleich zwischen den Interessen der Flüchtlinge und den Belangen des Staates und des schweizerischen Volkes gefunden werden. Zu beachten sei, daß es un­ ter den Asylbewerbern auch unechte Flüchtlinge gebe 237 • Mehrheitlich wurde ein Vorschlag des Nationalrates abgelehnt, den Grund­ satz der Familieneinheit auf Lebenspartner in dauernder Gemeinschaft zu er­ weitern (Konkubinat, Art. 3 III). Im Einzelfall sei es schwierig zu entscheiden, ob es sich tatsächlich um einen langjährigen Lebenspartner handele oder „um 5 von Pollern

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einen bloßen Vorwand zur billigen Erreichung des wertvollen Flüchtlingssta­ tus". Ein echter Lebenspartner erfülle in aller Regel die Voraussetzungen für die Asylgewährung selbst238 . Die vom Nationalrat in Art. 8 I bis vorgesehene Berichterstattungspflicht des Bundesrates in Ausnahmezeiten wurde einstimmig angenommen ; gleich­ falls die vom Nationalrat befürwortete Streichung des Art. 1 5 IV und die Ein­ fügung des Art. 1 5 V. Der Ständerat sprach sich gegen eine verfahrensrechtliche Ausweitung des Art. 1 2 II aus, der dann Anwendung finde, wenn der Grenzbeamte die Situa­ tion in entfernteren Verfolgungsländern nicht selbst beurteilen könne. Da der Asylbewerber in diesem Falle eine Entscheidung des Bundesamtes für das Poli­ zeiwesen und in letzter Instanz des Bundesrates herbeiführen könne, habe die Fassung des Nationalrates zur Folge, daß sich Flüchtlinge während der Dauer des Asylverfahrens in der Schweiz aufhalten dürften. Dadurch werde möglicher­ weise die Rückweisung der Asylsuchenden verhindert, auch wenn schließlich das Nichtvorliegen der Asylvoraussetzungen rechtskräftig feststehe. Es bestehe die Gefahr des Mißbrauchs und Überschwemmung mit Asylanten, so daß der Bundesrat frühzeitig die „Notbremse" nach Art. 8 ziehen müßte 238 a . Der Vor­ schlag des Nationalrates setze das in Art. 1 5 vorgesehene langwierige Asylver­ fahren auch dann in Gang, wenn von vornherein feststehe, daß für die Asylge­ währung überhaupt keine Grundlage gegeben sei. Jeder Ausländer könnte damit seine Anwesenheit in der Schweiz erzwingen und das Ausländerrecht umgehen. Dem Antragsteller, der nicht die erforderlichen Ausweispapiere besitze und im Nachbarstaat nicht gefährdet sei, könne in der Regel zugemutet werden, im an­ grenzenden Staat (Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Italien, Liechten­ stein, Österreich) die Entscheidung über seine Einreise in die Schweiz abzuwar­ ten. Sobald der Flüchtling aber gefährdet sei, müsse ihn der Grenzbeamte her­ einlassen239 . Im übrigen hielt der Ständerat an seinen Beschlüssen zu Art. 1 8 I 2 der Bun­ desratsfassung (Wegweisung während des Asylverfahrens) und Art. 43 II (Aus­ nahme vom Grundsatz des non-refoulement) fest und verwies die Vorlage wie­ der an den Nationalrat zurück. Der Nationalrat behandelte am 7.6. 1 979 erneut die unterschiedlichen Stand­ punkte zwischen Ständerat und Nationalrat. Hinsichtlich des Art. 1 2 II (Asyl­ gesuch an der Grenze) nahm der Nationalrat einstimmig einen Kompromißvor­ schlag der Kommission zwischen den Fassungen von Ständerat und Nationalrat an. Der Bundesrat regelt nunmehr das Verfahren und legt fest, wer über die Einreise entscheiden soll. Im übrigen hielt der Nationalrat an seinen früheren Beschlüssen fest, insbesondere zu Art. 3 III (Konkubinat), und verwies die Vor­ lage abermals an den Ständerat zur Beratung zurück 2 39 a . Die Differenzen wur­ den auf den Sitzungen des Ständerats am 1 8. und 26.9 .1 979 und des National-

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rats am 24.9. und 1 . 1 0.1 979 bereinigt. Der Nationalrat hat u.a. seine Forde­ rung auf Gewährung des Asylschutzes für Lebenspartner in dauernder Gemein­ schaft (Art. 3 III) nicht aufrecht erhalten. Das Gesetz wurde am 5 . 1 0.1 979 von beiden Kammern verabschiedet 239 b . dd) Art. 48 des Entwurfs eines Ausländergesetzes vom 1 9.6. 1 978 Art. 2 1 III der Verordnung zum Bundesgesetz über Aufenthalt und Nieder­ lassung der Ausländer vom 1.3. 1 949 untersagt Flüchtlingen jede politische Tä­ tigkeit in der Schweiz. Dieses Betätigungsverbot für Flüchtlinge wurde als dis­ kriminierend gegenüber den anderen Ausländern empfunden und widerspreche der von der Schweiz verfolgten großzügigen Asylpolitik2 40 . Aufgrund des Postu­ lats Goetsch vom 23.6. 1 970 hat der Schweizerische Bundesrat erklärt, eine Än­ derung dieser Bestimmung vorzusehen. Das Asylgesetz vom 5. 1 0. 1 979 enthält keine Bestimmung über die politische Betätigung von Flüchtlingen, da eine Son­ derregelung für diesen Personenkreis sachlich nicht gerechtfertigt sei und gegen das Prinzip der Gleichbehandlung aller Ausländer verstoßen würde 241 . Art. 48 des Entwurfs des Schweizerischen Bundesrats zum Ausländergesetz vom 1 9 .6. 1 978 regelt nunmehr die politische Tätigkeit von Ausländern 242 • Diese Vor­ schrift gilt nach Art. 2 II des Entwurfs eines Ausländergesetzes und Art. 24 des Asylgesetzes auch für Flüchtlinge 243 • Nach Art. 48 I des Entwurfs eines Auslän­ dergesetzes darf ein Ausländer sich politisch betätigen, soweit er dadurch die innere oder äußere Sicherheit der Schweiz oder die innere Sicherheit eines Kan­ tons nicht gefährdet. Gemäß Art. 48 II ist die innere oder äußere Sicherheit der Schweiz gefährdet, ,,wenn Ruhe und Ordnung, die politische Willensbildung, die demokratischen Einrichtungen, die Landesverteidigung, die Landesversor­ gung, die Beziehungen zum Ausland oder andere wesentliche Interessen des Bundes oder der Kantone erheblich beeinträchtigt werden oder wenn mit einer solchen Beeinträchtigung zu rechnen ist" 24 4 • j) Fürstentum Liechtenstein Im Fall Sabine Lodemann hat die Fürstlich Liechtensteinische Verwaltungs­ beschwerdeinstanz mit der Entscheidung vom 9.8. 1 972 2 45 Grundsätze für die Asylgewährung gegenüber DDR-Flüchtlingen aufgrund von Art. 1 A Ziff. 2 GFK durch das Fürstentum Liechtenstein, das die GFK im Jahre 1956 ratifiziert hat, aufgestellt. Hiernach kann ein DDR-Flüchtling in Liechtenstein nicht als Konventions­ flüchtling anerkannt werden. Als Deutscher i.S.d. Art. 1 16 GG bedürfe er nicht des Asylschutzes, da er in der Bundesrepublik Deutschland ohne weiteres Auf­ nahme finden und Ausweispapiere als westdeutscher Staatsbürger erhalten könne2 46 • s•

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k) Belgien aa) Gegenwärtiger Rechtszustand Belgien wurde durch die Übernahme des Grundsatzes der Nichtauslieferung politischer Verbrecher in Art. 6 des Auslieferungsgesetzes vom 1 . 1 0. 1 833 bei­ spielgebend für die rechtliche Ausgestaltung des Auslieferungswesens in Europa. Das gilt auch für die Einschränkung dieses Prinzips durch die sog. belgische Attentatsklausel durch das Zusatzprotokoll vom 23.3. 1 856247 . Beide Bestim­ mungen sind noch heute in Kraft248 . Nach Art. 3 I des Vertrages über die Auslieferung und Rechtshilfe in Straf­ sachen zwischen dem Königreich Belgien, dem Großherzogtum Luxemburg und dem Königreich der Niederlande vom 27.6. 1 962249 wird die Auslieferung nicht bewilligt, ,,wenn die strafbare Handlung, derentwegen sie begehrt wird, vom er­ suchten Staat als eine politische oder als eine mit einer solchen zusammenhän­ gende strafbare Handlung angesehen wird". Gemäß Art. 3 II gelten nicht als politische strafbare Handlungen: a) der Angriff auf das Leben oder die Freiheit eines Staatsoberhauptes oder eines Mitglieds des regierenden Hauses; b) Fahnenflucht. Gemäß Art. 22 II lit. a kann die Rechtshilfe verweigert werden, wenn sich das Ersuchen auf strafbare Handlungen bezieht, die vom ersuchten Staat als politische oder als mit einer solchen zusammenhängende strafbare Handlungen angesehen werden. Bis heute besteht jedoch kein verfassungsmäßiges Asylrecht des Flüchtlings. Art. 1 28 der Belgischen Verfassung vom 7.2. 1 831 gewährt dem Ausländer die unter Titel II seinen Staatsbürgern garantierten Grundrechte250 . Titel II der Verfassung statuiert kein Recht auf Asyl. Die Verfassungsrevisionen vom 1 7.4. 1 965 251 und in den Jahren 1 967- 1 97 1 brachten keine Änderung der Rechts­ lage. Zu einem gewissen Fortschritt führte das Gesetz über die Ausländerpolizei vom 28.3. 1 952, das am 30.4. 1 964 modifiziert wurde. Art. 3 II S. 1 i.V.m. Art. 2 B des Gesetzes sieht vor, daß ein Flüchtling, der behauptet, er komme direkt aus einem Land, in dem er wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangehö­ rigkeit, politischen Überzeugung oder Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozia­ len Gruppe befürchtet verfolgt zu werden, und der deshalb nicht mehr zurück­ kehren kann oder will, an der Grenze weder zurückgewiesen noch zurückge­ schafft werden soll (,,refoule ou ramene la frontiere")252 . Grahl-Madsen 253 meint, daß diese Bestimmung dem politisch Verfolgten faktisch einen Anspruch auf Asyl gebe. In jedem Fall hat der Verfolgte bis zur Entscheidung über die Anerkennung als Flüchtling ein Recht zum vorläufigen Aufenthalt, wenn er direkt aus dem Verfolgerland kommt, innerhalb von 48 Stunden seine Flücht-

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lingseigenschaft geltend macht und sich binnen 8 Tagen bei der Gemeinde sei­ nes Aufenthaltsortes meldet254 . Über die Aufnahme des Flüchtlings entscheidet der Justizminister. Bei Nicht­ aufnahme kann Klage vor dem Obersten Verwaltungsgericht, dem Staatsrat, erhoben werden255 • Mertens fordert angesichts der äußerst kurzen Frist von 48 Stunden, in der der Verfolgte, der die Grenze illegal überschritten hat, seine Eigenschaft als Flüchtling geltend machen muß, und der Schwierigkeiten der Auslegung und Anwendung des Gesetzes 256 , eine Absicherung des Asylanspruchs unter Titel II und eine Ergänzung des Art. 1 28 der Belgischen Verfassung 25 7 . Eine große Zahl moderner Verfassungen habe bereits ein Individualrecht auf Asyl verfassungs­ mäßig eingeführt. Außerdem würde hierdurch die liberale belgische Asylpraxis weiter aufgewertet werden 258 • bb) Entwurf eines Gesetzes über die Einreise, den Aufenthalt, die Niederlassung und Abschiebung von Ausländern vom 7. 1 2. 1 977 Am 27.5. 1 97 1 setzte der Justizminister eine Ad-hoc-Kommission ein, die ein Gesetz zur Verbesserung der Rechtsstellung der Ausländer in Belgien aus­ arbeiten sollte. Am 24.2. 1 972 legte die Kommission den Vorentwurf eines ,,Gesetzes über die Einreise, den Aufenthalt und die Niederlassung von Auslän­ dern" und am 7. 1 2. 1 977259 den Entwurf eines „Gesetzes über die Einreise, den Aufenthalt, die Niederlassung und Abschiebung von Ausländern" vor260 , der das Gesetz über die Ausländerpolizei vom 28.3. 1 952 ablösen soll. Der Entwurf wurde am 8.6. 1 978 vom Repräsentantenhaus einstimmig angenommen und an den Senat überwiesen 261 • Art. 48 ff. regeln die Anerkennung als Flüchtling und die Rechtsstellung die­ ses Personenkreises. Nach Art. 50 muß der Verfolgte, der illegal nach Belgien gekommen ist, nicht mehr wie bisher innerhalb 48 Stunden, sondern binnen 1 5 Tagen um seine Anerkennung als Flüchtling nachsuchen. Gemäß Art. 52 kann allein der Justizminister, nicht die Grenzbehörde, die vorläufige Aufnahme als Flüchtling verweigern, wenn der Antragsteller sein Gesuch nicht unverzüglich gestellt (,,avec un retard non justifie") oder sich in einem Drittstaat mehr als 3 Monate aufgehalten und dieses Land ohne Verfolgungsfurcht verlassen hat. Ein Zweitasyl wird somit nicht gewährt. Liegen diese Voraussetzungen nicht vor, kann der Flüchtling, der um seine Anerkennung nachsucht, nach Art. 53 weder zurückgewiesen noch abgeschoben werden (,,ne peut etre refoule ou eloigne du territoire") noch wegen illegalen Grenzübertritts bestraft werden, solange nicht sein Gesuch um Flüchtlingsanerkennung als unbegründet abgewiesen wurde. In keinem Fall darf der anerkannte Flüchtling gemäß Art. 56 II in ein Land abgeschoben werden, in dem sein Leben oder seine Freiheit bedroht sein

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würde. Die Entscheidungen sind nach Art. 69 i.V.m. Art. 63 vor dem Obersten Verwaltungsgericht, dem Staatsrat, gerichtlich nachprüfbar. Durch Gesetz vom 22.2. 1 954 wurde dem Hohen Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen die Kompetenz zur Entscheidung über die Anerkennung als Flüchtling übertragen, während die Entscheidung über die Zulassung dem Justizminister vorbehalten ist. Der Entwurf spricht sich in diesem Zusammen­ hang für eine bessere Abstimmung und Koordinierung der Entscheidungen bei­ der Instanzen aus (Art. 52 II) 262 . Der Gesetzentwurf bedeutet in seiner liberalen Ausrichtung eine wesentliche Verstärkung des Asylschutzes politischer Flüchtlinge in Belgien. 1) Niederlande In den Niederlanden löste die Asylfrage anläßlich des Falles Waver in der Öffentlichkeit und im Parlament eingehende Diskussionen aus. Waver war als Kanonier auf einem amerikanischen Kriegsschiff tätig, das im Rahmen eines Manövers der Atlantikflotte in Rotterdam vor Anker lag. Am 26.6. 1 970 desertierte er, weil er mit der amerikanischen Politik in Südvietnam nicht einverstanden war. Er reiste zunächst am 21.7. 1 970 nach Schweden, da hier seiner Ansicht nach größere Aussicht auf Asylgewährung bestand. Im August 1 970 kehrte er nach Holland zurück, nachdem er erfahren hatte, daß Schweden andere Asylbewerber in ähnlicher Situation an die US-Army in Deutschland übergeben habe. Am 1. 1 2. 1 970 suchte er um eine Aufenthalts­ erlaubnis nach. Diese wurde am 9.3. 1 97 1 abgelehnt mit der Aufforderung, das Land binnen 7 Tagen zu verlassen. Am 28.6. 1 97 1 rief er hiergegen das Justiz­ ministerium an und begehrte die „Zulassung als Flüchtling" aufgrund von Art. 1 5 des Ausländergesetzes vom 1 3. 1 . 1 965. Nachdem im März 1 97 1 ameri­ kanische Militärbehörden in den Niederlanden von diesem Vorgang erfahren hatten, baten sie in einem Memorandum vom 5.5. 1 97 1 um Übergabe des Deser­ teurs. Am 1.6. 1 97 1 wurde Waver arretiert. Am 2.7. 1 97 1 lehnte das Justizmini­ sterium seine Zulassung als Flüchtling ab. Diese Entscheidung hielt die Krone am 9.8. 1 972 aufrecht263 . Der Fall wurde letztlich unabhängig von der Asylfrage gelöst, da die ameri­ kanischen Behörden am 1 1. 1. 1 972 ihr Übergabeverlangen zurückgezogen hat­ ten und der Justizstaatssekretär im Schreiben vom 8.8. 1 972 Waver mitteilte, daß er - wenn auch nicht als anerkannter Flüchtling - in den Niederlanden bleiben könne26 4 . Aufgrund von Art. 4 II der Verfassung des Königreichs Niederlande vom 24.8. 1 8 1 5 i.d.F. vom 1 1 .3. 1 97226 5 - nach dieser Vorschrift bedarf die Zulas­ sung und Ausweisung von Fremden sowie der Abschluß von Auslieferungsver-

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trägen der gesetzlichen Regelung - wurde das Ausländergesetz vom 1 3. 1. 1 965 erlassen. Art. 15 I des Ausländergesetzes bestimmt, daß Ausländer, die aus einem Land kommen, in dem sie Verfolgungsmaßnahmen wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, politischen Überzeugung oder Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe befürchten müssen, als Flüchtlinge zugelassen werden können. Diese Ermessensbestimmung wird durch Art. 1 5 II eingeschränkt. Hiernach kann die Zulassung als Flüchtling (admission as a refugee) nicht verweigert wer­ den, wenn die Verweigerung den Flüchtling zwänge, in das Verfolgerland zu­ rückzukehren 266. Ausnahmen von dieser Regelung sind nur „aus wichtigen Gründen im Zusammenhang mit den öffentlichen Interessen" zulässig 267. Art. 1 5 II stellt damit klar, daß sich die Niederlande grundsätzlich zur Auf­ nahme eines Flüchtlings verpflichten, der Gefahr läuft, in den Verfolgerstaat zurückgeschickt zu werden 268. Art. 6 II des Ausländergesetzes normiert das Prinzip des non-refoulement, das nach der in der Praxis vorgenommenen weiten Auslegung auch bei Aufnah­ meverweigerung an der Grenze Anwendung finden soll269. Demgemäß sind Grenzoffiziere und Lokalbehörden nach Art. 43 des Ausländerdekrets vom 19.9. 1 966 verpflichtet, Flüchtlinge über ihre Rechte zum Erhalt einer Aufent­ haltserlaubnis oder auf „Zulassung als Flüchtling" zu informieren 2 70 • Die Zulas­ sung als Flüchtling berechtigt den Verfolgten zum unbegrenzten Aufenthalt in den Niederlanden 271 . Eine gerichtliche Nachprüfbarkeit der Aufnahmeverweigerung oder Auswei­ sung ist nicht vorgesehen 272 . Nach Art. 1 0 I des Gesetzes Nr. 139 über neue Bestimmungen über Ausliefe­ rung und andere Formen der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen vom 9.3. 19672 73 wird die Auslieferung nicht bewilligt, wenn die begründete Vermu­ tung besteht, daß bei Bewilligung des Ersuchens der Verfolgte im Zusammen­ hang mit seiner religiösen oder politischen überzeugung, seiner Staatsangehö­ rigkeit, seiner Rasse oder Zugehörigkeit zu seiner Volksgruppe verfolgt, bestraft oder auf andere Weise getroffen wird. Bei politischen Straftaten sowie der damit im Zusammenhang stehenden strafbaren Handlungen wird gemäß Art. 1 1 I die Auslieferung ebenfalls nicht gewährt2 74 . Art. 1 1 II legt aber fest, daß der Anschlag auf das Leben oder die Freiheit eines Staatsoberhauptes oder eines Mitglieds des Herrscherhauses nicht als politische Straftat gilt. In den skandinavischen Staaten besteht kein verfassungsmäßig garantiertes subjektives Asylrecht des politischen Flüchtlings275 . Dagegen enthalten ver­ schiedene Ausländergesetze asylrechtlich relevante Bestimmungen.

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m) Dänemark § 6 III des dänischen Ausländergesetzes vom 22 .6 . 1 973 bestimmt, daß ein Ausländer , der glaubhaft darlegt, politischer Flüchtling zu sein, nicht ohne die Entscheidung des Justizministeriums in sein Herkunftsland zurückgewiesen oder ausgewiesen werden darf276 , 277 . Nach § S I des Gesetzes über die Auslieferung von Rechtsbrechern vom 9.6. 1 976 ist eine Auslieferung wegen politischer Straftaten nicht zulässig. Liegt gleichzeitig damit ein Delikt nicht-politischer Art vor, ist eine Auslieferung zu­ lässig, wenn die strafbare Handlung insgesamt überwiegend nicht-politischer Natur ist2 78 . Eine Auslieferung ist nach § 6 nicht zulässig, wenn die Gefahr be­ steht, daß der Betroffene nach der Auslieferung aufgrund seiner Abstammung, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten Bevölkerungsgruppe, seiner religiösen oder politischen Überzeugung oder aufgrund politischer Verhältnisse einer Ver­ folgung ausgesetzt sein könnte , die sich gegen sein Leben oder seine Freiheit richtet oder sonst ernster Natur ist 2 79 . Nach § 22 II bleibt das Gesetz über Aus­ lieferung von Straftätern nach Finnland, Island, Norwegen und Schweden vom 3.2. 1 960 weiterhin in Kraft2 80 , so daß eine Auslieferung politischer Täter im intra-nordischen Rechtsverkehr weiterhin zulässig bleibt. Eine gerichtliche Kontrolle besteht bei einer Asylverweigerung28 1 und Aus­ lieferungsbewilligung2 82 . n) Finnland Finnland hat, wohl um den politischen Handlungsspielraum nicht zu stark einzuengen und die gutnachbarlichen Beziehungen zu Rußland zu gefährden, vom Beitritt zur GFK und der Normierung eines individuellen Asylrechts abge­ sehen. § 24 der Ausländerverordnung vom 25.4. 1 95 8 bestimmt lediglich, daß das Ministerium für die inneren Angelegenheiten dem politischen Flüchtling, der gleich nach seiner Ankunft im Lande um Asyl bittet, der wahrscheinliche Verfolgungsgründe (Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer be­ stimmten sozialen oder politischen Gruppe) anführt und in keinem anderen Land Asylrecht erhalten hat, nach Einholung eines Gutachtens des Außenmini­ steriums die Aufenthaltserlaubnis bewilligen möge. In der Praxis fällt die Entscheidung des Außenministeriums, wenn sie Ost­ flüchtlinge betrifft, aus Rücksicht auf außenpolitische Belange regelmäßig nega­ tiv aus. Deshalb kann auch das Außenministerium eine offizielle Stellungnahme des Verfolgerstaates des Ostflüchtlings, dieser habe kriminelle Vergehen began­ gen, so unwahrscheinlich oder widersprüchlich dies auch sein mag, nicht überge­ hen. § 24 wird weiterhin durch § 49 der AuslVO insoweit relativiert, als abwei­ chende gegenwärtige oder zukünftige zwischenstaatliche Vereinbarungen § 24 vorgehen 283 .

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Dem Flüchtling bleibt daher nur die Möglichkeit, nach § 3 7 der AuslVO vor­ zubringen, daß er von der Behörde seines Heimatstaates keinen Paß erhalten könne und er deshalb um Ausfüllung eines Reisedokuments ersuche. In diesem Fall ist das Innenministerium nicht verpflichtet, das Außenministerium einzu­ schalten. Da nach einer Sondervereinbarung zwischen den nordischen Staaten inter-nordische Reisen ohne Paß und Sichtvermerk erlaubt sind, kann der Flüchtling in ein Land seiner Wahl weiterreisen284 . Art. 6 I des finnischen Auslieferungsgesetzes vom 7.7. 1 970 statuiert das Ver­ bot der Auslieferung wegen einer politischen Straftat. Die Auslieferung kann jedoch bewilligt werden, wenn die politische Straftat ein nicht-politisches De­ likt umfaßt oder mit einer solchen zusammenhängt und die Handlung nicht überwiegend als eine politische Straftat anzusehen ist. Ein nicht im offenen Kampf begangener Angriff auf das Leben oder der Versuch hierzu wird nach Art. 6 II in keinem Fall als politische Straftat angesehen. Nach Art. 7 wird ein Auslieferungsersuchen nicht bewilligt, wenn Grund zu der Annahme besteht, daß der Verfolgte, um dessen Auslieferung ersucht worden ist, Gefahr läuft, aus rassischen, nationalen, religiösen Griinden, auf politischen Anschauungen beru­ henden Erwägungen wegen seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gesell­ schaftsschicht oder im Hinblick auf politische Verhältnisse einer gegen sein Le­ ben oder seine Freiheit gerichteten Verfolgung ausgesetzt zu werden 285 . Nach Art. 34 IV des finnischen Auslieferungsgesetzes bleiben Abkommen, die vor Inkrafttreten dieses Gesetzes am 1 . 1 . 1971 rechtsgültig waren, weiterhin in Kraft. Damit ist nach dem Gesetz über die Auslieferung von Straftätern an Dänemark, Finnland, Island und Schweden vom 3.3. 1 960 eine Auslieferung politischer Straftäter im intra-nordischen Rechtsverkehr weiterhin zulässig286 • Eine gerichtliche Kontrolle der Auslieferungsentscheidung nach dem Auslie­ ferungsgesetz findet gemäß Art. 34 I nicht statt. o) Norwegen Nach § 2 I des norwegischen Ausländergesetzes vom 27.7. 1 956 soll einem politischen Flüchtling, wenn nicht besondere Grunde dagegen sprechen, auf sein Verlangen im Königreich Asyl gewährt werden. Diese Bestimmung gewährt dem Verfolgten ein Recht auf Asyl 287 • Gemäß § I I III AuslG darf eine Abweisung eines Ausländers an der Grenze, der glaubhaft macht, politischer Flüchtling zu sein, ohne Einschaltung der Zen­ tralen Ausländerbehörde nicht erfolgen. § 2 II Aus!G sieht als politischen Flüchtling denjenigen an, der wegen seiner Rasse, Religion, Nationalität, seiner politischen Überzeugung, seiner Zugehörig­ keit zu einer besonderen sozialen Gruppe oder aus anderen politischen Griinden eine Verfolgung zu befürchten hat, die sich gegen sein Leben oder seine Freiheit

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richtet oder sonst emster Natur ist, oder wenn er wegen Begehung einer straf­ baren politischen Handlung strenger Bestrafung ausgesetzt sein kann. Die Flücht­ lingsdefinition des § 2 II AuslG ist damit weiter als Art. 1 A Nr. 2 GFK, die von Norwegen am 23.3. 1 953 ratifiziert wurde 288. § 5 I des Gesetzes Nr. 39 vom 1 3.6. 1 975 über die Auslieferung von Rechts­ brechern 289 untersagt die Auslieferung wegen einer politischen Straftat an außerskandinavische Staaten. Eine Auslieferung kann nach § 5 II nur dann er­ folgen, wenn die Tat, die einen Gesetzesverstoß nicht-politischen Charakters umfaßt, übetwiegend als nicht-politische Straftat anzusehen ist. Von großer Bedeutung für den Auslieferungsschutz politischer Flüchtlinge ist § 6 des Auslieferungsgesetzes. Nach dieser Bestimmung darf eine Ausliefe­ rung nicht erfolgen, wenn ernstlich zu befürchten ist, daß der Betroffene wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, politischen Einstellung oder wegen politischer Verhältnisse sonst einer Verfolgung ausgesetzt würde, die sich gegen sein Leben oder seine Freiheit richtet oder im übrigen ernstlichen Charakter hat. Diese Vorschrift trägt der Erkenntnis Rechnung, daß der Spezialitätsgrund­ satz in seiner traditionellen Form, vor allem bei einer Auslieferung an soziali­ stische Staaten, nicht mehr zum Schutz des Flüchtlings vor politischer Verfol­ gung ausreicht290. Das norwegische Auslieferungsgesetz gilt nach § 27 nicht im Verhältnis zu Dänemark, Finnland, Island und Schweden. Damit bleibt das Gesetz über die Auslieferung von Straftätern an Dänemark, Finnland, Island und Schweden vom 3.3. 1 96 1 , das im intra-nordischen Rechtsverkehr eine Auslieferung poli­ tischer Täter erlaubt, weiterhin in Kraft29 1 . Die Verweigerung der Aufnahme oder eine Ausweisung ist gerichtlich nach­ prüfbar292 . p) Schweden Am 1 . 1 . 1 975 trat die neue schwedische Verfassung vom 28.2.1 974 in Kraft2 93 . Sie enthält keinen Grundrechtskatalog. Eine umfassende Kodifikation und ver­ fassungsrechtliche Absicherung der Grundrechte wurde durch die Grundrechts­ novelle 1 976, die am 1 . 1 . 1 977 in Kraft trat, eingeführt294 . Ein Asylrecht wurde jedoch nicht als Grundrecht in die novellierte Verfassung aufgenommen295 . § 2 1, II des schwedischen Ausländergesetzes vom 30.4. 1 954 i.d.F. vom 1 .6. 1 978 entspricht inhaltlich § 2 I, II des norwegischen Ausländergesetzes, dem er als Vorbild diente 296 . § 2 I des schwedischen Ausländergesetzes räumt dem politisch Verfolgten ein materielles Recht auf Zuflucht ein 297.

II. Ausgestaltung des Asylrechts in anderen Ländern

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Nach § 20 II AuslG darf die Abweisung eines Ausländers an der Grenze, der glaubhaft macht, politischer Flüchtling zu sein, nur nach Entscheidung der Zentralen Ausländerbehörde vorgenommen werden. Ein Verbot der Auslieferung politischer Straftäter an außerskandinavische Staaten ist in § 6 I des schwedischen Auslieferungsgesetzes vom 6. 1 2. 1 957 i.d.F. vom 1 . 1 . 1 967 enthalten. Eine Auslieferung kann nach § 6 II bewilligt werden, wenn die Handlung gleichzeitig eine Straftat nicht-politischer Art um­ faßt und die strafbare Handlung überwiegend den Charakter einer nicht-politi­ schen Straftat besitzt. Nach § 7 darf nicht ausgeliefert werden, wer aufgrund seiner Abstammung, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gesellschafts­ gruppe, seiner religiösen oder politischen Überzeugung oder sonst aufgrund politischer Verhältnisse Gefahr läuft, in dem ausländischen Staat einer Verfol­ gung ausgesetzt zu werden, die sich gegen sein Leben oder seine Freiheit rich­ tet oder sonst schwerwiegender Art ist, oder wer dort nicht die Sicherheit ge­ nießt, an einen Staat nicht ausgeliefert zu werden, in dem solche Gefahren drohen könnten 298 . Nach § 26 des schwedischen Auslieferungsgesetzes besitzt das Gesetz über die Auslieferung wegen strafbarer Handlungen nach Dänemark, Finnland, Is­ land und Norwegen vom 5.6 . 1 959 weiterhin Rechtsgültigkeit. Nach § 2 dieses Gesetzes kann ein schwedischer Staatsbürger im intra-nordischen Rechtsverkehr nur wegen nicht-politischer Straftaten ausgeliefert werden. Wegen politischer Straftaten können nach § 4 nur Ausländer ausgeliefert werden 299 . Im Gegensatz zu Norwegen unterliegt nur die Auslieferung300 , Ausweisung und Abschiebung30 1 der gerichtlichen Nachprüfbarkeit. In Asylangelegenheiten entscheidet die Regierung in letzter Instanz 302 • q) England England, das infolge seiner Insellage im 1 9. Jahrhundert eine großzügige Ein­ wanderungs- und Asylpolitik betreiben konnte und bis zum Erlaß des Aliens Act von 1 905 und vor allem des Aliens Restriction (Amendment) Act von 1 9 1 9 303 als klassisches Zufluchtsland für politische Flüchtlinge galt304 , gewährt dem Asylbewerber kein subjektives Recht auf Asyl 305 • Die Abkehr von der strengen fremdenrechtlichen Praxis 306 in der Asylfrage kommt nicht nur in der Entscheidung des britischen High Court of Justice vom 1 3 . 1 2. 1 954 in Re Kolczynski, einem seerechtlichen Hijacking-Fall, zum Aus­ druck307 . Das Gericht führte aus, daß nicht nur die in Bürgerkriegen und bei innenpo­ litischen Unruhen begangenen Delikte politischen Charakter annehmen und damit asylwürdig werden könnten. In diesem Sinne urteilte die frühere Gerichts­ praxis seit Re Castioni ( 1 890) und Re Meunier ( 1 894 ) 308 . Aus Gründen der

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Humanität und der veränderten weltpolitischen Lage, der Existenz totalitärer Staaten, müsse eine weite und großzügigere Interpretation asylwürdiger Delikte unter Ausschluß gemeiner Verbrechen vorgenommen werden309 . Damit werden den im aktiven politischen Kampf um die Macht begangenen relativ-politischen Delikten auch die nicht weniger asylwürdigen passiv-politi­ schen Fluchtdelikte gleichgestellt. Am 21.3. 1 963 erklärte der Innenminister vor dem Unterhaus: ,,Es ist die Tradition dieses Landes, daß einer Person Asyl gewährt wird, wenn sie nach unserer Ansicht in ihrem eigenen Lande aus politischen, religiösen oder rassi­ schen Gründen in Gefahr für Leben und Freiheit zu sein scheint." 310 Mit Erlaß des Immigration Appeals Act vom 1 6.5. 1 969, der Aliens Appeals Order 1970 und der Immigration Bill vom 24.2. 1 97 1 wird dem politischen Flüchtling nun auch das Recht zu gerichtlicher Kontrolle einer Asylverweige­ rung - ein solches Recht bestand bisher nur im Auslieferungsfalle - einge­ räumt3 1 1 . In Auslieferungsfragen wurde mit Erlaß des Fugitive Offenders Act im Jahr 1967 ein seit 1 88 1 bestehender Zustand beseitigt, der mit der Verselbständi­ gung der Commonwealth-Staaten und der Abschwächung der inter-se Bezie­ hungen seine Berechtigung verloren hatte. Während § 3 I des Extradition Act vom 9.8. 1 870 bestimmte, politische Tä­ ter in Nicht-Commonwealth-Staaten nicht auszuliefern, gestattete § 2 I des Fugitive Offenders Act von 1 881 auch die Auslieferung wegen politischer De­ likte in Länder des Commonwealth 31 2 . Entscheidend für die Änderung der Rechtslage war der Fall des nigeriani­ schen Häuptlings Enahoro. Enahoro, als Oppositionsführer der Teilnahme an einer Verschwörung gegen seinen Heimatstaat Nigeria beschuldigt, wurde nach seiner Flucht am 27. 1 1 . 1 962 in England verhaftet. Nach Ablehnung seines Asylgesuchs wurde er am 6.2. 1 963 an Nigeria ausgeliefert, das ihn wegen Hoch­ verrats zu 1 5 Jahren Gefängnis verurteilte 313 • Aufgrund der scharfen öffentlichen Kritik wurde auf einer Tagung in Lon­ don (26.4.-3.5. 1 966) zur Vereinheitlichung der gesetzlichen Auslieferungspra­ xis in diesen Staaten ein Musterentwurf über die Übergabe flüchtiger Verbre­ cher im Commonwealth ausgearbeitet, der in § 9 ein gesetzliches Verbot der Auslieferung wegen politischer Delikte und - entsprechend dem Vorbild des § 3 II des Europäischen Auslieferungsabkommens vom 1 3. 1 2. 1 957 - wegen drohender politischer Verfolgung vorsieht3 14 . In Ausübung dieser Empfehlungen wurde im Jahre 1 967 der neue Fugitive Offenders Act erlassen. Andere Länder des Commonwealth folgten diesem Bei­ spiel3 1 5 . Nach § 4 I dieses Gesetzes gilt für die Auslieferung in Staaten des Commonwealth nun nicht nur der Grundsatz der Nichtauslieferung wegen poli-

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tischer Delikte, sondern auch der Grundsatz der Nichtauslieferung wegen dro­ hender politischer Verfolgung 316 • Im Zusammenhang mit der Sohlen-Affaire wurde die Frage erörtert, ob in Fällen, in denen eine förmliche Auslieferung unzulässig wäre - Sohlen hätte nach § 3 I des Extradition Act 1 870 nicht ausgeliefert werden dürfen - die Grenzen des Auslieferungsrechts auch auf das Ausweisungsrecht übertragen werden müßten. Eine Ausweisung in den Verfolgerstaat komme dann nämlich einer unzulässigen Auslieferung gleich (verschleierte Auslieferung, disguised extradition). Gesetzwidrig sei auf alle Fälle eine absichtliche Umgehung des Auslieferungsverbots durch eine Ausweisung 3 1 7 • r) Exkurs: Vereinigte Staaten von Nordamerika Auch die USA betrachten das Asylrecht als Souveränitätsrecht und nicht als Recht des Individuums auf Asyl31 8 . Asyl wird als „matter of tradition and of administrative policy" gewährt31 9 • Mit Inkrafttreten des Immigration Reform Law vom 30. 1 0. 1 965 am 1.7. 1 968 wurde das starre nationale Quotensystem ( quantitative und geographische Beschränkungen), auf der die amerikanische Einwanderungspolitik nach dem Ersten Weltkrieg basierte und das auch vom Immigration and Nationality Act vom 27.6. 1 952 übernommen wurde, aufgehoben 320 • Es bestehen nun fünf Einwanderungsmöglichkeiten: als „quota immigrant", als „special immigrant from a Western Hemisphare Country", als „non-quota immigrant", under „conditional entry" und ,,under parole"321 • Für den politischen Flüchtling kommt vor allem die „bedingte Einreise" (conditional entry) in Betracht322 • Jährlich können unter „conditional entry" 1 70 000 Personen aus kommu­ nistisch regierten Ländern und dem Mittleren Osten 323 zugelassen werden. Für die Aufnahme von Flüchtlingen ist eine Quote von 6 %, das sind 1 0 200 pro Jahr, vorgesehen 324 • In Zeiten außergewöhnlicher Flüchtlingsbewegungen erfolgt die Zulassung von Flüchtlingen „auf Bewährung" (under parole). Zu diesem Zweck können außerhalb der normalen Flüchtlingsquote besondere ad-hoc-Maßnahmen getrof­ fen werden. So wurden durch Refugee Relief Act vom 3.8. 1 953 214 000 Flüchtlinge außer der Reihe aufgenommen 325 • Der Refugee-Escapee Act vom 1 1.9. 1 957 ermöglichte außerhalb der normalen Quotenbegrenzung die Auf­ nahme von Flüchtlingen aus kommunistisch beherrschten Staaten und Ländern des Mittleren Ostens 326 • Der Fair Share Act vom 14.7. 1 960 erweiterte den An-

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wendungsbereich auf nicht-kommunistische Staaten 32 7. Der Cuban Refugee Act vom 2. 1 1. 1 966 regelte die Aufnahme von 300 000 Kubanern, die seit der Machtergreifung von Fidel Castro am 1 . 1 . 1 959 nach Amerika geflohen wa­ ren 328. Nach dem Einmarsch der Kommunisten in Südvietnam und dem Fall der Hauptstadt Saigon am 30.4. 1975 haben die USA bis heute über 22 1 800 Flüchtlinge aus Vietnam aufgenommen329 . Aufgrund des ungelösten Flücht­ lingsproblems in Südostasien hat der amerikanische Senat einem Gesetzesvor­ schlag zugestimmt, die jährliche Aufnahmequote von 1 7 400 auf 50 000 Flüchtlinge zu erhöhen, die darüber hinaus aus humanitären Gründen über­ schritten werden kann 330 . Der Flüchtling kann im Unterschied zu England nur gegen seine Ausweisung oder Auslieferung, insbesondere bei drohender politischer Verfolgung, gericht­ liche Schritte einleiten 33 1 . Gegen eine verweigerte Aufnahme besitzt er kein Appellationsrecht332 . Um diesem unguten Zustand abzuhelfen, Auswirkungen totalitärer Entwick­ lungen rascher berücksichtigen zu können und den Verpflichtungen aufgrund der Ratifizierung des Protokolls zur GFK vom 31. 1. 1 967 am 1 . 1 1 . 1968 333 nachzukommen, hat das State Department am 4. 1 1 . 1 972 „Neue Richtlinien betreffend die amerikanische Asylpolitik und das Aufnahmeverfahren" erlas­ sen 334 . Flüchtlingen, die wegen einer Verfolgung oder Verfolgungsfurcht um Asyl bitten, soll hiernach vollständige Gelegenheit zur Überprüfung ihres Asylersu­ chens gegeben werden. Die Bitte um Dauer- oder befristetes Asyl soll nicht will­ kürlich oder summarisch durch US-Behörden verweigert werden. Jede Bitte ist als Einzelfall unter Berücksichtigung humanitärer Prinzipien zu behandeln. Alle zuständigen Regierungsstellen sind verpflichtet, jeden Asyl­ antrag unverzüglich dem Außenministerium zu melden. Durch eine großzügige Asylpolitik und die Unterstützung politischer Flüchtlinge wollen die USA gleich­ zeitig zur Lösung des Flüchtlingsproblems beitragen 3 35 . Mitbestimmend für die flexiblere Haltung der USA in Asylfragen war der Fall Kurdika im November 1970, der in der amerikanischen Presse als „zweifel­ los einer der schimpflichsten Zwischenfälle, die je auf einem Schiff mit ameri­ kanischer Flagge passiert sind", verurteilt wurde 336 und die amerikanische Regierung zu einer strengen Untersuchung veranlaßte. Der Litauer Simas Kurdika tat als Funker Dienst auf dem sowjetischen Fischfangmutterschiff „Sovjetskaja Litva", das vor der Küste von Massachusetts dem Fischfang nachging. Am 23. 1 1 . 1 970 legten sich in amerikanischen Hoheits­ gewässern der russische Fischdampfer und das amerikanische Küstenwacht­ schiff „Vigilant" längsseits aneinander, deren Besatzungen die Ausbeutung der Fischschwärme diskutieren wollten. Kurdika nützte diese Gelegenheit, flüch­ tete auf die „Vigilant" und suchte um Asyl nach, das ihm im Interesse der

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Fischereiabmachungen und aufgrund der Begründung des Kapitäns des sowje­ tischen Schiffes, Kurdika habe 3000 Rubel aus der Schiffskasse gestohlen, ver­ weigert wurde. Nach heftiger Gegenwehr wurde er von fünf sowjetischen See­ leuten, denen das Betreten der „Vigilant" gestattet wurde, auf die „Sovjetskaja Litva" bewußtlos zurückgeschleppt337 • Aufgrund dieses Vorfalls wurden bereits am 3. 1 2. 1 970 neue Richtlinien über die Aufnahme von Asylbewerbern erlassen, die eine unverzügliche Pflicht zur Information des Weißen Hauses über alle Asylbitten vorsahen und das Ver­ bot aussprachen, Asylbewerber willkürlich oder summarisch ausländischer Ge­ richtsbarkeit oder Kontrolle zu überstellen, bevor das State Department und das Weiße Haus eine eingehende Überprüfung des wahren Status der Person vornehmen konnten 338 • Nach § 3 1 85 III des United States Code von 1 958 erfolgt keine Ausliefe­ rung, wenn eine Person „beschuldigt wird, eine politisch strafbare Handlung begangen zu haben" 339. 3. Asylrecht in sozialistischen Staaten a) Verfassungsrechtliche Asylbestimmungen In nahezu wörtlich übereinstimmenden Verfassungsbestimmungen gewähren 1 2 Staaten der sozialistischen Staatengemeinschaft „Asylrecht" den Auslän­ dern, die „wegen ihres Eintretens für die Demokratie", ,,die Rechte der Arbei­ terklasse", ,,den nationalen Befreiungskampf", der „Verteidigung des Friedens", ,,Unterstützung einer gerechten Sache", ,,des Kampfes für sozialen Fortschritt" oder wegen ihrer „wissenschaftlichen oder kulturellen Tätigkeit" verfolgt wer­ den. aa) Sozialistische Volksrepublik Albanien Artikel 65 der Verfassung der Sozialistischen Volksrepublik Albanien vom 28. 1 2. 1 976: ,,In der Sozialistischen Volksrepublik Albanien wird ausländischen Staatsbürgern das Asylrecht gewährt, die wegen ihrer Tätigkeit für die Revolu­ tion und den Sozialismus, die Demokratie und die nationale Befreiung sowie für den Fortschritt der Wissenschaft und der Kultur verfolgt werden. " 3 40 bb) Volksrepublik Bulgarien Artikel 65 der Verfassung der Volksrepublik Bulgarien vom 1 6.5. 1 97 1 : ,,Die Volksrepublik Bulgarien gewährt das Asylrecht Ausländern, die wegen Verteidi­ gung der Interessen der Werktätigen, wegen Teilnahme am nationalen Befrei­ ungskampf, ihrer fortschrittlichen politischen, wissenschaftlichen und künstle-

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rischen Aktivitäten, ihres Kampfes gegen Rassendiskriminierung oder in der Verteidigung des Friedens verfolgt werden." 341 cc) Volksrepublik China Artikel 59 der Verfassung der Volksrepublik China vom 5 .3. 1 978: ,,Die Volksrepublik China gewährt jedem Ausländer das Aufenthaltsrecht, der we­ gen der Unterstützung einer gerechten Sache, wegen der Teilnahme an einer revolutionären Bewegung oder wegen seiner wissenschaftlichen Tätigkeit ver­ folgt wird. "342 dd) Sozialistische Föderative Republik Jugoslawien Artikel 202 der Verfassung der Sozialistischen Föderativen Republik Jugo­ slawien vom 2 1 .2. 1 974: ,,Ausländischen Staatsbürgern oder staatenlosen Per­ sonen, die wegen ihres Einsatzes für die soziale und nationale Befreiung, für die Freiheit und für die Rechte der menschlichen Persönlichkeit oder für die Freiheit des wissenschaftlichen oder künstlerischen Schaffens verfolgt werden, wird das Asylrecht verbürgt."343 ee) Demokratische Volksrepublik Korea Artikel 66 der Verfassung der Demokratischen Volksrepublik Korea vom 27. 1 2. 1 972: ,,In der Demokratischen Volksrepublik Korea genießen das Asyl­ recht Ausländer, die nach Korea emigriert sind, weil sie wegen ihres Kampfes für Frieden und Demokratie, nationale Unabhängigkeit und Sozialismus und für die Verteidigung der Freiheit von Wissenschaft und Kultur verfolgt wer­ den." 344 ff) Republik Kuba Artikel 13 der Verfassung der Republik Kuba vom 24.2. 1 976 : ,,Die Repu­ blik Kuba gewährt Asyl denjenigen, die wegen ihres Kampfes für die demokra­ tischen Rechte der Mehrheit; für nationale Befreiung; gegen Imperialismus, Faschismus, Kolonialismus und Neokolonialismus; für die Abschaffung der Rassendiskriminierung; für die Rechte und Errungenschaften der Arbeiter, Bauern und Studenten; für ihre fortschrittlichen politischen, wissenschaftli­ chen und künstlerischen Tätigkeiten; für Sozialismus und Frieden verfolgt wer­ den." 34s gg) Volksrepublik Mongolei Artikel 83 III der Verfassung der Volksrepublik Mongolei vom 6.7. 1 960: ,,Die Mongolische Volksrepublik gewährt ausländischen Staatsbürgern Asyl-

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recht, die wegen Verteidigung der Interessen der Werktätigen, wegen Teilnahme an der nationalen Befreiungsbewegung, ihrer Aktivitäten zur Verstärkung des Friedens und ihrer wissenschaftlichen Tätigkeiten verfolgt werden. "3 46 hh) Volksrepublik Polen Artikel 88 der Verfassung der Volksrepublik Polen vom 22.7. 1 952 i.d.F. vom 1 6.2. 1 976 : ,,Die Volksrepublik Polen gewährt denjenigen Bürgern fremder Staaten Asyl, die wegen der Verteidigung der Interessen der werktätigen Mas­ sen, wegen des Kampfes um den sozialen Fortschritt, des Wirkens zur Verteidi­ gung des Friedens, des nationalen Befreiungskampfes oder wegen wissenschaft­ licher Betätigung verfolgt werden. " 347 ii) Sozialistische Republik Rumänien Artikel 38 der Verfassung der Sozialistischen Republik Rumänien vom 20.8. 1965: ,,Die Sozialistische Republik Rumänien gewährt fremden Staatsbürgern Asylrecht, die wegen ihrer Tätigkeit zur Verteidigung der Interessen der Werk­ tätigen, wegen ihrer Teilnahme am nationalen Befreiungskampf oder am Frie­ denskampf verfolgt werden. "348 jj) Tschechoslowakische Sozialistische Republik Artikel 33 der Verfassung der Tschechoslowakischen Sozialistischen Repu­ blik vom 1 1.7. 1960: ,,Die Tschechoslowakische Sozialistische Republik gewährt das Asylrecht ausländischen Staatsangehörigen, die wegen Verteidigung der Interessen des werktätigen Volkes, wegen Teilnahme am Befreiungskampf, we­ gen wissenschaftlichen und künstlerischen Schaffens oder wegen der Tätigkeit zur Verteidigung des Friedens verfolgt werden." 349 kk) Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken Artikel 38 der Verfassung der Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken vom 7. 1 0. 1 977: ,,Die UdSSR gewährt Ausländern, die wegen Verteidigung der Interessen der Werktätigen und des Friedens, wegen Teilnahme an der revolu­ tionären und der nationalen Befreiungsbewegung, wegen fortschrittlich gesell­ schaftspolitischer, wissenschaftlicher oder anderer schöpferischer Tätigkeiten verfolgt werden, das Asylrecht." 350 II) Demokratische Republik Vietnam Artikel 37 der Verfassung der Demokratischen Republik Vietnam vom 1 . 1 . 1 960: ,,Die Demokratische Republik Vietnam gewährt jedem Ausländer das Asylrecht, der wegen Strebens nach Freiheit und Unterstützung einer gerechten 6 von Pollern

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Sache, Teilnahme an einer Friedensbewegung oder wegen wissenschaftlicher Tätigkeit verfolgt wird. " 35 1 b) Rechtsnatur sozialistischer Grundrechte Diese Verfassungsbestimmungen vermitteln nach ihrem Wortlaut den Ein­ druck, als verbürgten sie ein Individualrecht auf Asyl. Nach marxistisch-leninistischer Auffassung sind jedoch Grundrechte allge­ mein ihrer Rechtsnatur nach keine subjektiv-öffentlichen Rechte des Einzelnen gegen den Staat, sondern verkörpern gemäß der „behaupteten Identität gesell­ schaftlicher (kollektiver) und individueller Interessen" die organische Verbin­ dung von Individuum und Gemeinschaft352 . Die Grundrechte sind Ausdruck objektiver Gesetzmäßigkeiten, subjektiv günstige Reflexwirkungen des objek­ tiven Rechts, Auslegungsrichtlinie für die Rechtsanwendung353 . Die gesellschaft­ lichen Interessen, die Interessen der Werktätigen, erweisen sich als immanente Schranken aller Grundrechtsausübung. Da die Kommunistische Partei „als Avantgarde der fortschrittlichsten und bewußtesten Elemente des . . . Vol­ kes" 35 4 über das uneingeschränkte Erkenntnis- und Führungsmonopol verfügt und damit über den Inhalt dieser Interessen entscheidet, dürfen Grundrechte als von der politischen Situation abhängige Rechtsgewährungen in der Praxis nur im Interesse der jeweils regierenden Kommunistischen Partei geltend ge­ macht werden. Die Partei bestimmt das zulässige Maß der Grundrechtsaus­ übung 355 . Die Grundrechte schützen nur parteikonforme Verhaltensweisen 356 . Selbst wenn man die Grundrechtsbestimmungen der Verfassungen sozialisti­ scher Staaten als subjektive Rechte auffassen würde 357, käme man zu keinem anderen Ergebnis. Diese Grundrechte gewähren nicht - entsprechend dem her­ kömmlichen westlichen Grundrechtsverständnis - ,,Freiheit vom Staat", son­ dern nur „Freiheit zum Staat". Sie werden von Verfassungs wegen relativiert durch den allgemeinen Gemeinschaftsvorbehalt, die immanente Schranke der gesellschaftlichen Interessen, und sind deshalb keine staatsgerichteten Abwehr­ rechte 35 8 . So lautet Art. 39 I der Verfassung der Volksrepublik Albanien vom 28. 1 2. 1976: ,,Die Rechte und Pflichten der Bürger sind auf der Grundlage der Versöhnung der Interessen des Individuums und der sozialistischen Gesellschaft aufgebaut; hierbei gebührt der Vorrang dem allgemeinen Interesse." Art. 39 II: „Die Rechte des Bürgers . . . können nicht gegen die sozialistische Ordnung ausgeübt werden." In diesem Sinne auch Art. 9 II der Verfassung der Volksre­ publik Bulgarien vom 16.5. 1 97 1 : ,,Rechte und Freiheiten dürfen nicht gegen die öffentlichen Interessen ausgeübt werden." In Art. 56 der Verfassung der Volksrepublik China vom 5.3. 1 978 heißt es: ,,Die Bürger müssen die Führung durch die Kommunistische Partei Chinas unterstützen, die sozialistische Gesell­ schaftsordnung fördern . . . sowie die Verfassungsgesetze einhalten. " Nach Art. 2 I ist die Kommunistische Partei Chinas „der führende Kern des ganzen

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chinesischen Volkes. Die Arbeiterklasse führt den Staat durch ihre Vorhut, die Kommunistische Partei Chinas." Art. 49 der Verfassung der demokratischen Volksrepublik Korea vom 27. 1 2. 1 972 legt fest: ,,In der demokratischen Volks­ republik Korea sind die Rechte und Pflichten des Bürgers auf den kollektiven Prinzipien ,Einer für Alle' und ,Alle für Einen' begründet." Artikel 67: ,,Die Bürger sind verpflichtet, die Gesetze des Staates, die sozialistischen Lebensnor­ men und die sozialistischen Führungsregeln streng einzuhalten." Nach Artikel 61 der Verfassung der Republik Kuba vom 24.2. 1 976 dürfen „die Freiheiten . . . nicht gegen die Verfassung und Gesetz oder gegen Existenz und Grund­ prinzipien des sozialistischen Staates oder gegen die Entscheidung des kubani­ schen Volkes, den Sozialismus und Kommunismus aufzubauen, ausgeübt wer­ den. Die Verletzung dieses Grundsatzes ist strafbar". In Art. 39 II der Verfas­ sung der UdSSR vom 7. 1 0. 1 977 steht: ,,Die Ausübung der Rechte und Frei­ heiten durch die Bürger darf den Interessen der Gesellschaft und des Staates sowie den Rechten anderer Bürger keinen Schaden zufügen." Nach Art. 1 53 II der Verfassung der Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien vom 21.2. 1 974 sind die Grundrechte beschränkt „durch . . . die verfassungsmäßi­ gen Interessen der sozialistischen Gemeinschaft" 359 • c) Asylberechtigter Personenkreis und Voraussetzung der Asylgewährung Nach kommunistischer Staatsdoktrin ist auch das politische Asylrecht eine Klassenerscheinung, eine „bedeutsame Erscheinungsform des proletarischen Internationalismus" 360 , das nur solchen Personen gewährt wird, die im Sinne marxistisch-leninistischer Ideologie grundsätzlich im Ausland, d.h. in nicht­ kommunistischer Welt tätig gewesen sind und deshalb verfolgt wurden 3 6 1 . Ihre politische Tätigkeit muß im Ausland „revolutionären Charakter" aufweisen und dem Zufluchtsstaat in einer bestimmten weltpolitischen Situation ein er­ wünschtes internationales Renommee verschaffen können. In aller Regel wird diese Voraussetzung nur bei ausländischen „progressiven" Politikern, Wissen­ schaftlern oder kulturellen Führern gegeben sein 362 • In diesem Zusammenhang ist besonders der Fall des Generalsekretärs der chilenischen KP Luis Corvalan zu nennen, der weltweites Aufsehen erregte. Im Austausch gegen den Bürgerrechtler und Regimekritiker Wladimir Bukowski er­ hielt Corvalan am 1 8. 1 2. 1 976 in der Sowjetunion politisches Asyl 363 . Auch bei der großen Zahl westlicher Agenten und Spione, die im Auftrag des KGB han­ deln und dem Ziel des Weltkommunismus dienen, sind die genannten Voraus­ setzungen gegeben. Um nur einige Beispiele zu nennen: Im Mai 1 95 1 flohen die englischen Staatsbürger Donald McLean, Guy Burges, die jahrelang zugunsten der Sowjetunion Spionage geleistet hatten, nach Rußland und erhielten Asyl. Im Juli 1 963 gewährte Moskau dem englischen Meisterspion Russe! Philby 6*

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Asyl 36 4 . Am 28. 1 0. 1 960 wurde der deutsche Staatsbürger Alfred Frenzel ver­ haftet, der von April 1 956 bis Oktober 1 960 für den Nachrichtendienst der CSSR gearbeitet hatte. Im Jahre 1 966 erhielt er im Austausch gegen politische Häftlinge Asyl in der CSSR 36 5 . Am 22. 1 0. 1 966 floh der englische Staatsbürger George Blake, der als Meisterspion bis zu seiner Verhaftung am 29.4. 1 96 1 30 Jahre in russischen Diensten gestanden hatte, aus seinem Londoner Gefängnis und fand in der Sowjetunion Zuflucht366 . Am 1.5. 1 978 wurde der in den USA zu 30 Jahren Haft verurteilte Sowjetspion Robert Glenn Thompson ausge• tauscht und erhielt in der DDR politisches Asyl 367 . Eine Ausnahme im Hinblick auf den Asylschutz wird wegen des russisch­ chinesischen Konflikts für Flüchtlinge aus China gemacht368 . Nach bewaffneten Auseinandersetzungen zwischen kazachischen Partisanenverbänden und russi• sehen Armee-Einheiten flohen 1 9 16 etwa 300 000 Personen, die zu der ethni­ schen Minderheit der sog. sowjetischen Turkvölker gehören, nach China. 1 00 000 Kazachen fanden nach der Oktoberrevolution von 1 9 1 7 Zuflucht in China. Während der Periode der Zwangskollektivierung der Landwirtschaft aufgrund des Fünfjahresplanes von 1 928 suchten weitere 250 000 Kazachen Zuflucht in China. Im Zuge politischer Verfolgungen der chinesischen Machthaber flohen seit 1950 250 000 Personen aus Sinkiang in die UdSSR 369 . Immer wieder wird der „zutiefst demokratische Charakter" des Asylrechts in den sozialistischen Staaten betont und den entsprechenden Institutionen in kapitalistischen Staaten gegenübergestellt, in denen das Asylrecht „von den herrschenden Kreisen in ihren engen Klasseninteressen für reaktionäre aggres­ sive Zwecke" benutzt werde. Asyl werde in diesen Ländern nur „faschistischen Verbrechern" zuteil, jedoch nicht „den Kämpfern für Frieden, Demokratie und nationale Unabhängigkei t"3 70 . Voraussetzung für die Asylgewährung ist das Bekenntnis zum Marxismus• Leninismus, die politische Zuverlässigkeit und Verwendbarkeit des Asylanten, seine bedingungslose Unterwerfung unter die jeweilige Generallinie der Partei• führung und die Bereitschaft, in diesem Sinne politisch weiter zu wirken und den Agitationskampf fortzusetzen. Jedes Verhalten, das hierzu im Widerspruch steht, wird als friedensgefährdend und antidemokratisch aufgefaßt mit der Folge des Verlustes des Asylschutzes 3 71 . Damit wird die Idee des Asylrechts als neutrale Institution in ein Instrument für politischen Machtkampf perver­ tiert3 72 . So fielen ausländische Kommunistenführer wie Hölz, Neumann und Gonza. lez, die in der Sowjetunion Asyl erhalten hatten, Säuberungsaktionen der drei­ ßiger Jahre zum Opfer, als sie in weltanschaulichen Gegensatz zur Komintern gerieten. Der deutsche Revolutionär Max Hölz leitete 1 920 die kommunistischen Gewalttaten im Vogtland und 1 92 1 den Aufstand im mitteldeutschen Indu-

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striegebiet. Er wurde deshalb im gleichen Jahr wegen Hochverrats zu lebens­ langem Zuchthaus verurteilt. Aufgrund einer Amnestie vom 1 8.7. 1 928 entlas­ sen, floh er nach Rußland. Am 1 8.9. 1 933 fand man seine Leiche in einem Nebenfluß der Wolga bei Gorki 373 . Heinz Neumann, seit 1 928 Mitglied des Politbüros der KPD in Deutschland, wurde im Frühjahr 1 932 seinen Funktionen im Politbüro enthoben. Im Spät­ herbst 1 932 wurde er von der Komintern zur Bewährung nach Madrid ge­ schickt. Im Dezember 1 934 wurde er in Zürich verhaftet. Die von Hitler­ Deutschland verlangte Auslieferung wurde nicht bewilligt. Im Frühjahr 1 935 gewährte die Sowjetunion Neumann Asyl. Am 28.4. 1 937 in Moskau von der NKWD verhaftet, verschwand er in russischen Gefängnissen 374 • Der erste kommunistische General im Spanischen Bürgerkrieg ( 1 8.7. 1 93629.3. 1 939) und Anarchist, der spanische Staatsangehörige Valentin Gonzalez, genannt „EI Campesino", konnte sich mit 350 Gesinnungsgenossen der Ver­ folgung durch Franco-Spanien durch seine Flucht auf ein Schiff, das am 1 4. 5. 1 939 von Le Havre nach Leningrad auslief, entziehen. Als er die Unmenschlich­ keit des totalitären Sowjetsystems kritisierte, wurde er aus der Frunse-Militär­ akademie in Moskau ausgeschlossen und im März 1 94 1 1 8 Monate lang zur Zwangsarbeit beim Moskauer U-Bahn-Bau eingesetzt. Im Jahre 1 943 wurde ihm die Stadt Kokand in der Republik Usbekistan als Zwangsaufenthalt zuge­ wiesen. Die erste Flucht nach Teheran mit zwei Gesinnungsgenossen Mitte Sep­ tember 1 944 scheiterte. Gonzalez fiel am 5.2. 1 945 den Russen wieder in die Hände und wurde in das Arbeitslager Workuta in Sibirien deportiert, wo er im Januar 1 946 ankam. Wegen guter Führung und als Stachanowist kam er Mitte 1 947 über Moskau in die Südrussische Republik Turkestan. Hier wurde er er­ neut verhaftet und im November 1 947 nach Aschrabad in ein Zwangslager ver­ bracht. Nachdem sich am 6.1 2. 1 948 ein Erdbeben in Aschrabad ereignet hatte, kam er in das Lager Krasnowodsk. Über Aschrabad gelang ihm Anfang Januar 1 949 die Flucht über die iranische Grenze in die Freiheit375 • Gegenüber den verfassungsrechtlichen Asylbestimmungen sozialistischer Staaten stellen die Verfassungen Westeuropas, die ein Individualrecht auf Asyl verfassungsmäßig gewährleisten, ohne Beschränkung auf einen bestimmten Personenkreis allein auf die Gefahr politischer Verfolgung ab 3 76 • Die asylrecht­ lichen Verfassungsbestimmungen sozialistischer Staaten dienen dagegen propa­ gandistischen Zwecken und sind ein Musterbeispiel kommunistischer Dialek­ tik, wie auch ihre Handhabung in der Praxis zeigt. d) Deutsche Demokratische Republik und Ungarische Volksrepublik Die Verfassung der DDR vom 6.4. 1 968 i.d.F. vom 7. 1 0. 1 974 377 regelt in Art. 23 III die Asylgewährung. Diese Vorschrift lautet: ,,Die Deutsche Demo-

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kratische Republik kann Bürgern anderer Staaten oder Staatenlosen Asyl ge­ währen, wenn sie wegen politischer, wissenschaftlicher oder kultureller Tätig­ keit zur Verteidigung des Friedens, der Demokratie, der Interessen des werk­ tätigen Volkes oder wegen ihrer Teilnahme am sozialen und nationalen Befrei­ ungskampf verfolgt werden." In § 67 der neuen Ungarischen Verfassung vom 26.4. 1 972 steht: ,,Jeder­ mann, der wegen seines demokratischen Verhaltens und seiner im Interesse des gesellschaftlichen Fortschritts, der Befreiung der Völker und zum Schutz des Friedens entfalteten Tätigkeit verfolgt wird, kann in der Ungarischen Volksre­ publik das Asylrecht erhalten." 3 78 . Art. 23 III der Verfassung der DDR und § 6 7 der Verfassung der Ungari­ schen Volksrepublik stellen schon im Unterschied zur Formulierung der Ver­ fassungsbestimmungen anderer kommunistischer Staaten nach dem Wortlaut klar, daß die Asylgewährung eine Ermessensentscheidung der zuständigen staat­ lichen Organe ist und kein subjektives Recht des Zufluchtsuchenden. Maßstab für die Handhabung des Ermessens ist auch hier die Klassenzugehörigkeit und ein am Marxismus-Leninismus orientiertes Verhalten 379 . e) Asylrecht und Auslieferung aa) Asylrechtlich relevante Auslieferungsbestimmungen Die Bewährungsprobe für das zuerkannte Asylrecht stellt sich, wenn der Verfolgerstaat den Zufluchtsstaat um Auslieferung des Asylanten ersucht. In diesem Zusammenhang lassen sich einige weitere asylrechtlich relevante Vor­ schriften in sozialistischen Staaten nachweisen. a) Volksrepublik Bulgarien

Nach Art. 30 des Gesetzes über den Aufenthalt der Ausländer in der Volks­ republik Bulgarien vom 23. 1 1 . 1 9723 80 erfolgt die Auslieferung eines Auslän­ ders wegen einer begangenen Straftat im Verfahren und unter den Bedingungen, die in den bulgarischen Gesetzen und in internationalen Abkommen, denen die Volksrepublik Bulgarien beigetreten ist, festgelegt sind. Gemäß Art. 5 I i.V.m. Art. 2 I des Erlasses Nr. 520 vom 1 1.3. 1 975 über das Asylrecht darf ein Auslän­ der, dem Asylrecht gewährt wurde, nicht von der Volksrepublik Bulgarien in ein Land ausgeliefert werden, in dem er wegen seines Eintretens für die Inter­ essen der Werktätigen, wegen Teilnahme am nationalen Befreiungskampf, we­ gen fortschrittlicher politischer, wissenschaftlicher, kultureller und künstleri­ scher Tätigkeit, wegen Bekämpfung der Rassendiskriminierung oder wegen Eintretens für den Frieden verfolgt wird. Er darf nicht auf eine Art ausgewiesen werden, die zu einer Verfolgung aus diesen Gründen führt381 •

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ß) Volksrepublik China Nach Art. 3 des Auslieferungsgesetzes der Volksrepublik China vom 17.4. 1 954 „kann wegen strafbarer Handlungen . . . politischen . . . Charakters die Auslieferung abgelehnt werden, jedoch mit der Maßgabe, daß die folgenden Handlungen nicht als politische Handlungen gelten: 1. Anschläge auf das Leben des Staatsoberhauptes oder hoher Regierungsbeam­ ter; 2. staatsfeindliche Tätigkeit von Kommunisten" 382 • Art. 3 enthält aufgrund seiner Ausgestaltung als Ermessensnorm kein Auslie­ ferungsverbot wegen politischer Verbrechen. In Art. 3 Nr. 1 kehrt die berühmte belgische Attentatsklausel wieder, die eine Ausnahme vom Kreis der asylwürdi­ gen politischen Delikte darstellt. -y) Deutsche Demokratische Republik § 2 I S. l der Verordnung über den Aufenthalt von Ausländern im Gebiet der DDR vom 14. 1 2. 1 956 gestattet Ausländern den Aufenthalt in der DDR, wenn sie für die in der Verfassung der DDR niedergelegten Grundsätze einge­ treten sind und deshalb im Ausland verfolgt werden. Ausländer werden in sol­ chen Fällen gemäß § 2 I Satz 2 weder ausgeliefert noch ausgewiesen 383 . Diese Voraussetzungen liegen bei einer Asylgewährung nach Art 23 III der Verfas­ sung vor. li ) Sozialistische Föderative Republik Jugoslawien Das neue jugoslawische Strafgesetzbuch vom 28. 7. 1 97638 4 enthält im Un­ terschied zum alten Strafgesetzbuch vom 2.3. 1 95 1 i.d.F. vom 30.6. 1 959 385 - hier Art. 97 IV - keine Asylvorschrift mehr. Art. 533 II Satz 1 der neuen jugoslawischen Strafprozeßordnung vom 24. 1 2. 1 976386 bestimmt aber, daß der höchste für die Gerichtsbarkeit zuständige Richter die Auslieferung eines Ausländers ablehnt, der Asylrecht in Jugoslawien genießt oder wenn es sich um ein politisches oder militärisches Delikt387 handelt. €) Volksrepublik Polen Art. 1 1 9 des polnischen Strafkodex vom 1 9.4. 1 969 legt als Folge der Asyl­ vorschrift des Art. 88 der Verfassung fest, daß ein Ausländer nicht an einen fremden Staat ausgeliefert werden darf, wenn ihm das Asylrecht zusteht388 • Für das formelle Auslieferungsrecht schreibt deshalb Art. 534 § 1 des polni­ schen Strafprozeßkodex vom 1 9.4. 1 969 vor, daß ein Auslieferungsersuchen abzulehnen ist, wenn die Person, um deren Auslieferung ersucht wird, in Polen Asylrecht genießt389 •

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O Sozialistische Republik Rumänien Im Zusammenhang mit dem Asylrechtsartikel der rumänischen Verfassung (Art. 38) statuiert Art. 4 lit. c des rumänischen Auslieferungsgesetzes vom 1 8.3 . 1 97 1 das Verbot, Personen auszuliefern, die in der Sozialistischen Repu­ blik Rumänien Asylrecht erhalten haben 390 . Dieses Auslieferungshindernis war früher in der alten Fassung des rumänischen Strafgesetzbuches vom 27.2. 1 948 i.d.F. vom 1 . 1 2. 1 960 in Art. 1 7 I enthalten. Art. 1 7 II 2 a.F. gebrauchte den Begriff der politischen Straftat im Zusammenhang mit der Bestrafung politi­ scher Flüchtlinge wegen im Ausland begangener gemeiner Straftaten. Eine straf­ rechtliche Verfolgung war nur zulässig, wenn das Delikt nach rumänischem Recht strafbar war und nicht mit einer politischen Straftat im Zusammenhang stand 39 1 • In der Neufassung des rumänischen Strafgesetzbuches vom 2 1 .6. 1 968 i. d.F. vom 1 3 .4. 1 973 392 kehrt diese Bestimmung nicht wieder.

r,) Ungarische Volksrepublik § 8 des ungarischen Strafgesetzbuches vom 22. 1 2. 1 97 1 bestimmt, daß die Auslieferung solcher Personen, die wegen ihres demokratischen Verhaltens, wegen ihrer Tätigkeit zur Befreiung der Völker oder zum Schutz des Friedens verfolgt werden, zu verweigern ist 393 . Die Vorschrift bezieht sich auf den Asyl­ rechtsartikel der ungarischen Verfassung (§ 67) 394 . In § 9 IV des neuen ungari­ schen Strafgesetzbuches vom 20. 1 2.1 978 heißt es lapidar, daß Asylberechtigte nicht ausgeliefert werden dürfen 394 a. Eine sachliche Änderung ist dadurch nicht eingetreten. Die genannten Auslieferungsschutzbestimmungen für politische Flüchtlinge finden nur im Verhältnis zum kapitalistischen Ausland Anwendung. Mit der Idee der sozialistischen Einheit, dem Prinzip des proletarischen Internationalis­ mus und der internationalen sozialistischen Solidarität und der These vom asyl­ würdigen Kämpfer für den Marxismus-Leninismus wird die interne gegenseitige Auslieferung politischer Täter im Rahmen der sozialistischen Staatengemein­ schaft gerechtfertigt. Geflohene Regimegegner - ,,Klassenfeinde" - gefährden infolge ihrer gegen den Marxismus-Leninismus gerichteten politischen Einstel­ lung zugleich die staatliche und gesellschaftliche Ordnung des Zufluchtsstaates. Die Frage des Asylrechts spielt zwischen den sozialistischen Staaten grundsätz­ lich keine Rolle 395 • bb) Sonderstellung der Volksrepublik China und der Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien Eine Ausnahmestellung nehmen in dieser Beziehung China und Jugoslawien ein aufgrund ihrer Politik der Eigenständigkeit und Unabhängigkeit innerhalb der sozialistischen Staatengemeinschaft. Diese Staaten unterscheiden wie tra-

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ditionell die westlichen Demokratien zwischen auslieferungsfähigen kriminellen Straftaten und asylwürdigen politischen Delikten. Hierbei gilt der allgemein anerkannte Grundsatz, daß über die Beurteilung des Deliktscharakters der Straf­ tat der um Auslieferung ersuchte Staat in eigener Kompetenz entscheidet. Eine Analyse der Bestimmungen sämtlicher Rechtshilfeverträge zwischen sozialistischen Staaten 396 zeigt, daß das Prinzip der Nichtauslieferung wegen politischer Delikte 397 lediglich in die Rechtshilfeverträge Jugoslawiens mit Bul­ garien, Rumänien und Ungarn unmittelbar Eingang gefunden hat. Nach Art. 7 1 I des Rechtshilfevertrages zwischen Jugoslawien und Bulgarien vom 23.3. 1 956398 wird die Auslieferung nicht bewilligt, wenn die Handlung nach Auffassung eines Vertragspartners eine politische Straftat darstellt. Gemäß Art. 7 1 II gelten Straftaten, die von den Vertragsstaaten aufgrund internationa­ ler Verträge die Einleitung gerichtlicher Schritte verlangen, wie z.B. Völker­ mord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und den Frieden, Kriegsverbrechen, Zerstörung kultureller und historischer Stätten, nicht als politische Delikte. Diese Vorschrift ist teilweise Art. l F lit. a GFK399 nachgebildet. Jugoslawien hat als einziges sozialistisches Land im Jahre 1 959 die GFK400 und das Proto­ koll zur GFK vom 3 1 . 1 . 1 967 am 1 5. 1 . 1 968 ratifiziert401 • Nahezu gleichlautend mit der Fonnulierung des Art. 7 1 I des Rechtshilfevertrages zwischen Jugosla­ wien und Bulgarien schließt auch der Rechtshilfevertrag zwischen Ungarn und Jugoslawien vom 7.5. 1 960 in Art. 77 eine Auslieferung wegen politischer Straf­ taten aus402 . Der Rechtshilfevertrag zwischen Jugoslawien und Rumänien vom 1 8. 1 0. 1 960 bestimmt in Art. 69 lit. a u.a., daß eine Auslieferung nicht stattfin­ det, wenn die Person, um deren Auslieferung ersucht wird, eine politische Straf­ tat begangen hat403 • Außerdem schließen die Rechtshilfeverträge Jugoslawiens mit der UdSSR vom 24.2. 1 962 (Art. 59 lit. d)404 , mit der Tschechoslowakei vom 20. 1 . 1 964 (Art. 64 lit. d)40 5 und mit der DDR vom 13. 1 0. 1 966 (Art. 83 lit. d)406 eine Auslieferung aus, wenn die Auslieferung nach den Gesetzen eines der Vertrags­ parteien nicht zulässig ist. Eine ähnliche Bestimmung enthält ein Notenwechsel der Regierungen von Jugoslawien und Polen zum Rechtshilfevertrag vom 6.2. 1 960407 • Darin heißt es, daß „außer in den vom Vertrag vorgesehenen Fällen die Auslieferung verfolgter oder verurteilter Personen auch dann nicht erfolgen wird, wenn das Recht eines der Vertragsstaaten die Auslieferung wegen der Tat, um deren Auslieferung ersucht wird, untersagt"408 • Nach Art. 533 II Satz 1 der jugoslawischen StPO vom 24. 1 2. 1 976 ist u.a. eine Auslieferung wegen poli­ tischer Delikte nicht statthaft. Art. 1 1 9 des polnischen Strafkodex vom 1 9.4. 1 969 und Art. 534 § l des polnischen Strafprozeßkodex vom 1 9.4. 1 969 legen fest, daß eine Auslieferung nicht zulässig ist, wenn dem Ausländer das Asyl­ recht zusteht. In den Strafgesetzbüchern und Strafprozeßordnungen der DDR, Tschechoslowakei und UdSSR wird keine Differenzierung zwischen kriminellen und politischen Delikten vorgenommen.

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Die Vertragsbestimmungen Jugoslawiens zugunsten eines Auslieferungs­ schutzes politischer Straftäter können mit der von Jugoslawien konsequent verfolgten Politik der Blockfreiheit erklärt werden409 • Die Sonderstellung Jugo­ slawiens unterstreicht auch das Auslieferungsabkommen vom 26. 1 1 . 1 970410 , das Jugoslawien als einziges sozialistisches Land mit der Bundesrepublik Deutschland abgeschlossen hat. Der Vertrag bestimmt in Art. 3 I, daß die Aus­ lieferung nicht bewilligt wird, wenn die strafbare Handlung vom ersuchten Staat als politische oder als mit einer solchen zusammenhängende strafbare Handlung angesehen wird. Nicht als politische oder damit zusammenhängende strafbare Handlung gelten gemäß Art. 3 II lit. a ein vorsätzliches Verbrechen gegen das Leben, einschließlich Versuch und Teilnahme, es sei denn, daß die Tat im offenen Kampf begangen worden ist41 1 ; nach Art. 3 II lit. b eine straf­ bare Handlung, zu deren Verfolgung die Vertragsparteien aufgrund internatio­ naler übereinkommen verpflichtet sind. In diesen Fällen besteht eine Ver­ pflichtung zur Auslieferung nach Art. 1 I. Art. 6 I stellt klar, daß eine Ausliefe­ rung nicht erfolgt, wenn sie nach der Verfassung eines Vertragsstaates nicht zulässig wäre. Dieser Tatbestand liegt u.a. im Falle einer Asylgewährung gemäß Art. 16 II 2 GG der Bundesrepublik Deutschland bzw. Art. 202 der jugoslawi­ schen Verfassung vor. Auf diese Auslieferungsvereinbarung stützte sich das Auslieferungsersuchen Jugoslawiens vom 25.5. 1 978, mit dem die Auslieferung von 8 oppositionellen Exilkroaten (im Austausch gegen 4 deutsche Terroristen) begeht wurde, die in der Bundesrepublik Deutschland Asylrecht genießen bzw. Asylanträge gestellt haben. Ihnen wird von jugoslawischer Seite die Mitgliedschaft in einer terro­ ristischen Organisation in Verbindung mit der Beteiligung an Mordanschlägen auf jugoslawische Konsuln in der Bundesrepublik Deutschland ( 1 Toter), Teil­ nahme an einem Sprengstoffanschlag auf den Hellas-Expreß ( 1 Toter, 8 Ver­ letzte), Teilnahme an einem Sprengstoffanschlag in Zagreb ( 1 Toter, 2 Schwer­ verletzte) und weitere Straftaten zur Last gelegt4 1 2 • Bei diesen strafbaren Hand­ lungen handelt es sich möglicherweise um politisch motivierte Straftaten4 1 3 , so daß eine Auslieferung nur unter den engen Grenzen des Art. 3 11414 erfolgen kann oder nach Art. 6 I des Abkommens ausgeschlossen ist. Das OLG Frank­ furt/Main hat am 7.8. 1 978 eine Auslieferung mangels hinreichenden Tatver­ dachts in 2 Fällen für unzulässig erklärt; die Bundesregierung der Bundesrepu­ blik Deutschland hat im Fall des Exilkroaten Biland�ic unter Berufung auf Art. 9 und Art. 1 0 I lit. a des Auslieferungsvertrages mit der Verbalnote vom 13.9. 1 978 eine Auslieferung abgelehnt, da die Straftaten auf Bundesgebiet be­ gangen wurden und Ermittlungsverfahren anhängig sind4 1 5 • Der Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und Jugoslawien über die Rechtshilfe in Strafsachen vom 1. 1 0. 1 97 1 4 16 normiert in Art. 3 wört­ lich übereinstimmend mit Art. 3 des Auslieferungsvertrages die Voraussetzun­ gen für ein Rechtshilfeersuchen, das sich auf politische Delikte bezieht.

III. Asylformen und ihre Kennzeichnung

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III. Asylfonnen und ihre Kennzeichnung 1. Im Friedensvölkerrecht Die Völkerrechtslehre unterscheidet nach dem Ort der Schutzgewährung das externe (territoriale, politische Asyl i.w.S.) und das interne Asyl (extra-territo­ riale, diplomatische Asyl i.w.S.)4 1 7 • a) Externes (territoriales) Asyl Beim externen Asyl bildet das gesamte Staatsgebiet die Zufluchtsstätte, d.h. der Verfolgte befindet sich außerhalb seines Herkunftsstaates. b) Internes Asyl Das interne Asyl gewährt Verfolgungsschutz an privilegierten Orten im Staatsgebiet des Verfolgerstaates, der Verfolgte befindet sich in dem Staat, in dem er Verfolgungen ausgesetzt ist. Anwendungsfälle der letztgenannten Asylform sind das diplomatische Asyl i.e.S. in diplomatischen Missionen, das konsularische Asyl in Konsulaten, das Asyl auf Kriegsschiffen, auf Militärstützpunkten und in Militärflugzeugen418 • 2. Im Kriegsvölkerrecht a) Landasyl (neutrales Asyl) In Kriegszeiten sind neutrale Staaten berechtigt, Kriegsgefangenen, Deser­ teuren und Truppenteilen Zuflucht zu gewähren. Diese Asylform wird als Land­ asyl oder neutrales Asyl bezeichnet41 9 • Das Haager Abkommen betreffend die Rechte und Pflichten der neutralen Mächte und Personen im Falle eines Land­ krieges vom 18. 1 0. 1 907 420 enthält Bestimmungen über Internierungsrechte und -pflichten. b) Seeasyl Wenn neutrale Staaten Kriegsschiffen und Prisen kriegführender Mächte die Benutzung ihrer Häfen und Gewässer vorübergehend gestatten, gewähren sie Seeasyl. Maßgebend für die Gewährung von Seeasyl ist die Regelung im Haager Seeneutralitätsabkommen vom 1 8. 1 0. 1 907 421 . Unter anderem ist vorgesehen, daß Kriegsschiffe zur Herstellung ihrer Seetüchtigkeit (Art. 1 7) vierundzwanzig Stunden in den Häfen dieser Staaten vor Anker gehen dürfen (Art. 1 2), sofern nicht besondere Vereinbarungen bestehen 422 .

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c) Kriegsgefangenenasyl Art. 1 1 8 der Genfer Konvention über die Behandlung von Kriegsgefangenen vom 1 2.8. 1 949 423 enthält den Grundsatz der Repatriierung der Kriegsgefange­ nen nach Beendigung der Kampfhandlungen durch Friedensvertrag. Kriegsge­ fangenen, die eine Repatriierung ablehnen, kann vom Kriegsgegner Asyl ge­ währt werden (sog. Kriegsgefangenenasyl) 424 .

IV. Das interne Asyl 1. Diplomatisches Asyl a) Geschichtlicher Ursprung Die Hauptfonn des internen Asyls ist das diplomatische Asyl in Gesandt­ schaften. Das Asylrecht der Gesandten entstand mit Errichtung der ersten ständigen diplomatischen Vertretungen im 15. und 1 6. Jahrhundert in Norditalien 425 • 1 455 errichtete der Herzog Franz Sforza bei der Republik Venedig die erste ,,stehende" Gesandtschaft 426 . Die Republik Venedig nahm diplomatische Be­ ziehungen zu mehreren europäischen Höfen auf 427 • Eine internationale Rege­ lung des ständigen Gesandtschaftswesens erfolgte im Westfälischen Frieden vom 24. 1 0. 1648. Damit wird das ständige Gesandtschaftsrecht zu einer Insti­ tution des europäischen Völkerrechts 428 • b) 1 7. Jahrhundert bis Mitte/Ende 19. Jahrhundert als Völkergewohnheitsrecht Im Laufe des 16. und 1 7. Jahrhunderts wurde die Exterritorialität des Ge­ sandtschaftsgebäudes auf das ganze Gesandtschaftsviertel ausgedehnt (ius quarteriorum, franchise des quartiers). Dies führte in Rom, Madrid, Genua, Venedig, Frankfurt a.M. aufgrund einer großzügigen Asylpolitik zu starken Mißständen 429 . Besonders das römische Gesandtschaftsviertel wurde zu einer Verbrecherzuflucht. Einschränkungen der Quartierfreiheit brachten keinen Erfolg 430 • 1 677 erließ Papst Innozenz XI. ein Dekret, nach dem er künftigen Gesandten das Agrement nur bei Verzicht auf das ius quarteriorum erteilen werde 431 • Diesen Verzicht leisteten die Gesandten Polens 1680, Spaniens 1682, Eng­ lands 1 686, Schwedens 1 687, während der Gesandte Ludwig XIV. Marquis de Lavardin 1688 auf seinen vollen Rechten bestand. Der Papst gab nicht nach.

IV. Internes Asyl

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Ludwig XIV. ließ Avignon und die Grafschaft Venaissin besetzen und rüstete eine Flotte. 1693 gab Frankreich seine starre Haltung in dieser Frage auf 432 . Als Folge der Auseinandersetzung zwischen Frankreich und dem Kirchen­ staat wurde gegen Ende des 17. Jahrhunderts die Quartierfreiheit in allen euro­ päischen Staaten abgeschafft 433 . Als Reaktion auf die Auswüchse der Quartierfreiheit lehnte die europäische Staatenpraxis nun auch eine Sonderstellung des Gesandtschaftshotels (franchise de l'hotel) ab und gestattete dem Empfangsstaat, mit Waffengewalt Schutz­ suchende aus der Gesandtschaft zu entfernen. Diese Praxis kommt besonders in den berühmten Asylfällen Ripperda und Springer zum Ausdruck. Im Mai 1 726 floh der Herzog v. Ripperda, Außen- und Finanzminister Philipp V. von Spanien, der Verletzung von Amtspflichten ver­ dächtigt, in die englische Botschaft in Madrid. 1 747 suchte der russische Kauf­ mann Springer, des Hochverrats angeklagt, in der englischen Gesandtschaft in Stockholm Zuflucht. In beiden Fällen wurde das gewährte Asyl gewaltsam mißachtet. Dies führte zum Abbruch der diplomatischen Beziehungen. Im Fall Ripperda war der Kon­ flikt mitbestimmend für den Ausbruch des englisch-spanischen Krieges im Jahre 1 729 434 . In diesen Asylfällen kommt die Tendenz der damaligen Zeit zum Ausdruck, nur das gemeinen Verbrechern gewährte Asyl zu tolerieren, politische Verbre­ cher dagegen von jedwedem Asylgenuß, und sei es mit Waffengewalt, auszu­ schließen435 . Diese „radikale" Haltung der Staatenpraxis, die ein gewaltsames Eindringen in das Missionsgebäude erlaubte, änderte sich rasch; die Unverletzlichkeit des Gesandten und seines Gesandtschaftsgebäudes mußte gewahrt bleiben, um diplomatische Verwicklungen zu vermeiden. Daher wurde nun wieder eine Asylgewährung aufgrund der franchise de l'hotel respektiert 436. Die Französi­ sche Revolution und der Erlaß des Belgischen Auslieferungsgesetzes am 1. 1 0. 1 833 brachten - wie erwähnt - eine Umkehrung der Staatenpraxis und gestat­ teten eine Asylgewährung nur noch gegenüber dem politischen Straftäter 437 . Mit Betonung der Unantastbarkeit der Souveränität der Staaten und Konso­ lidierung der innerstaatlichen Verwaltung und Justiz wurde gegen Mitte/Ende des 1 9. Jahrhunderts ein allgemeines Völkergewohnheitsrecht zur Gewährung diplomatischen Asyls verneint, da darin ein Eingriff in die Gebietshoheit und die Rechtsordnung des Empfangsstaates gesehen wurde438 .

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1 . Teil 2. Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

c) Im 20. Jahrhundert Wandlung zum bloßen humanitär begründeten diplomatischen Asyl in Farm der vorübergehenden Zuflucht aa) Ableitung des Rechts zur Gewährung diplomatischen Asyls aus dem Prinzip der Exterritorialität Rechtsgrundlage für diese weitreichenden diplomatischen Privilegien und die Anerkennung des diplomatischen Asyls als Institut des Völkerrechts bis Mitte/Ende des 1 9. Jahrhunderts durch die herrschende Völkerrechtslehre, die Grotius 1 6 25 begründete 439 , und die Staatenpraxis bildete die Exterritorialität des Gesandten und des Gesandtschaftsgebäudes. Der Gesandte befand sich nach dieser These außerhalb des Gebiets des Empfangsstaates, das Gesandt­ schaftsgebäude galt rechtlich als Teil des Absendestaates. Die Asylgewährung konnte nicht die Gebietshoheit des Empfangsstaates beeinträchtigen, da der Asylant mit Betreten des Missionsgebäudes das Territorium des Empfangsstaa­ tes verließ und sich im Gebiet des Entsendestaates befand 440 . Diese Auffassung beruhte darauf, daß der Gesandte als persönlicher Repräsentant des Monarchen angesehen wurde, und er deshalb nur seiner Befehlsgewalt unterstehen konn­ te 441 . Der Nachteil der Exterritorialitätsthese besteht in einer Fiktion und steht im Widerspruch zum Umfang und Zweck diplomatischer Vorrechte. Nach dem von 1 1 2 Staaten unterzeichneten Wiener übereinkommen über diplomatische Beziehungen vom 1 8.4. 1 96 1 442 soll allen diplomatischen Missionen die wirk­ same Wahrnehmung ihrer Aufgaben gewährleistet werden 443 . Nur in diesem Umfang werden die diplomatischen Vertreter von der Rechtsordnung des Emp­ fangsstaates ausgenommen. Zu diesem Zweck enthalten die Artikel 29 ff. der Konvention die Garantie der persönlichen Unverletzlichkeit des Diplomaten und das Verbot des gewaltsamen oder unerlaubten Eindringens in das Missions­ gebäude. Zur Gewährleistung der allgemeinen Handlungsfreiheit des Diploma­ ten bedarf es nicht einer Betrachtung, die - wie die Exterritorialitätstheorie das Missionsgebäude als außerhalb des Empfangsstaates liegend behandelt 444 . bb) Ableitung des Rechts zur Gewährung diplomatischen Asyls aus der diplomatischen Immunität Die Staatenpraxis hatte aufgrund der Fälle Ripperda und Springer und ihren Konsequenzen für die Stellung des Gesandten im Empfangsstaat eingesehen, daß man zu weit gegangen war. Die Unabhängigkeit des Gesandten mußte un­ bedingt erhalten bleiben, eine Forderung, die schon Bynkershoek 1 76 1 mit der klassischen Formel „ne impediatur legatio" umschrieben hatte 44 5 . Die persön­ liche Unverletzlichkeit des Gesandten erforderte auch die sachliche für das Ge­ sandtschaftsgebäude. Die Institute der persönlichen und sachlichen Immunität,

IV. Internes Asyl

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die eine wirksame Unabhängigkeit des diplomatischen Dienstes sicherstellen sollen, wurden Allgemeingut des Völkerrechts. Die erwähnte Wiener Konvention beinhaltet eine Kodifikation dieser Grund­ sätze 446 . Art. 22 I der Konvention normiert den Grundsatz der räumlichen Im­ munität. Das Missionsgebäude darf nur mit Zustimmung des Missionschefs durch Vertreter des Empfangsstaates betreten werden 44 7. Art. 22 I gibt aber kein Recht zur Asylgewährung. Der Missionschef hat zwar de facto die Mög­ lichkeit, Asyl zu gewähren, da ein gewaltsames oder unerlaubtes Eindringen der Lokalbehörden die Immunität verletzen würde 448 . Völkerrechtlich zulässige Maßnahmen sind die Umstellung des Gebäudes sowie das Ersuchen des Emp­ fangsstaates um Übergabe 449 des Asylierten 450 . Manche Autoren folgern daraus die Anerkennung eines „Asyls de facto" 4 5 1 . Derartige Ansichten sind mit Sinn und Zweck einer diplomatischen Mission, nämlich Wahrnehmung der Interessen des Heimatstaates, Herstellung freund­ schaftlicher und Förderung wirtschaftlicher, kultureller und wissenschaftlicher Beziehungen mit dem Empfangsstaat (Art. 3 II der Konvention i.V.m. Art. 4 1 III), unvereinbar. Allein zur Erfüllung dieser zweckbestimmten Funktionen hat der Empfangsstaat auf gewisse territoriale Hoheitsbefugnisse verzichtet. Eine Asylgewährung fällt nicht in den Aufgabenbereich eines diplomatischen Ver­ treters 452 . Weder die Exterritorialitätstheorie noch der Grundsatz der sachlichen Immu­ nität kann eine Asylgewährung in diplomatischen Gebäuden rechtfertigen 45 3 . cc) Ableitung des Rechts zur Gewährung diplomatischen Asyls aus dem Prinzip der humanitären Intervention Die Staatenpraxis toleriert aus humanitären Gründen gewährtes diplomati­ sches Asyl. Dieses sog. humanitäre Asyl könne zum Schutz elementarer Men­ schenrechte des Flüchtlings bei Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit durch ge­ waltsame oder rechtswidrige Verfolgungsmaßnahmen lokaler Behörden gewährt werden 4 5 4. Verschiedentlich wird zur Rechtfertigung des humanitären diplomatischen Asyls das Prinzip der humanitären Intervention herangezogen 4 55 . Dieser Grund­ satz hat aber keinen Rechtscharakter, auch eine gewohnheitsrechtliche Geltung ist nicht nachweisbar. Außerdem kann in der Asylgewährung 456 keine Andro­ hung oder Anwendung von Gewalt- oder Zwangsmitteln gesehen werden 45 7 . dd) Ableitung des Rechts zur Gewährung diplomatischen Asyls aus den allgemeinen Menschenrechten Teilweise wird die Auffassung vertreten, mit der Aufnahme der allgemeinen Menschenrechte in die Präambel und Art. 1 der Charta der Vereinten Nationen

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vom 24. l 0. 1 945 werde das diplomatische Asyl als Rechtsinstitut anerkannt, Art. 14 I der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte vom 10. 1 2. 1 948, Art. 27 der Amerikanischen Erklärung der Rechte und Pflichten des Menschen vom 2.5 . 1 948 und Art. 22 Nr. 7 der Amerikanischen Menschenrechtskonvention vom 2 1 . 1 1 . 1 969 gewährten dem Einzelnen einen Anspruch auf diplomatisches Asyl 4 ss_ Diese Meinung übersieht, daß Präambel und Art. 1 der Charta der Vereinten Nationen nur programmatische Ziele und Grundsätze enthalten. Das gilt - im Gegensatz zur Amerikanischen Menschenrechtskonvention - auch für die All­ gemeine Deklaration der Menschenrechte und die Amerikanische Erklärung der Rechte und Pflichten des Menschen. Vor allem behandeln die genannten Vor­ schriften, wie sich aus dem Wortlaut der Bestimmungen ergibt 459 , nur das ex­ terne Asyl 460 . Bei den Beratungen über die Fassung des Asylrechtsartikels der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte konnten sich die Delegationen von Bolivien und Uruguay im November 1 948 mit dem Vorschlag, auch eine Be­ stimmung über das diplomatische Asyl aufzunehmen, nicht durchsetzen 461 • Die Ansicht, nach der das diplomatische Asylrecht eine Folge der Durchsetzung der Menschenrechte sei, könnte deshalb nur mit der überholten These von der Ex­ territorialität des Botschaftsgebäudes begriindet werden 462 . ee) Humanitär begriindetes diplomatisches Asyl als universaler Völkergewohnheitsrechtssatz Ein universaler Völkerrechtsgewohnheitssatz zur Gewährung diplomatischen Asyls für politische Flüchtlinge aus humanitären Griinden besteht nicht 463 • Die Asylgewährung war seit jeher lokal begrenzt auf Lateinamerika, Europa (vor allem in Spanien, Portugal, Rumänien und Ungarn), den Vorderen Orient und China. Eine allgemeine, weltweite Übung ist nicht nachweisbar 464 . Die Sowjet­ union, USA, England, Frankreich 465 , Schweiz, Belgien und die Bundesrepublik Deutschland 466 lehnen ausdriicklich die Anerkennung eines diplomatischen Asylrechts ab 46 7 . Personen, die in Botschaften Zuflucht gefunden haben, sind daher grund­ sätzlich auf Verlangen des Verfolgerstaates herauszugeben. Bei Verweigerung der Herausgabe liegt eine unzulässige Intervention vor. ff) Humanitär begriindetes diplomatisches Asyl in Form der voriibergehenden Zuflucht Das Völkerrecht gestattet aus Gründen der Humanität eine „Asyl"-Gewäh­ rung in diplomatischen Gebäuden nur als „voriibergehende Zuflucht " , wenn bei inneren Ausschreitungen, politischen Krisen und Revolutionen unmittelbar drohende Gefahr für Leib und Leben von Personen besteht und die ordnungs-

IV. Internes Asyl

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gemäße Durchführung der Rechtspflege nicht mehr gewährleistet ist 468 . Da in solchen Situationen die staatliche Ordnung „lahmgelegt" ist, tangiert die vor­ übergehende Zuflucht auch nicht - wie das diplomatische Asyl - die Gebiets­ hoheit und die Jurisdiktion des Empfangsstaates 469 • Die vorübergehende Schutzsuche (refuge temporaire, temporary shelter) gibt - worauf schon der Begriff hinweist - im Gegensatz zum Asyl, das unge­ achtet seiner Dauer Schutz vor jeder Verfolgung bietet, nur einen zeitlich auf die unmittelbare Gefahr für das Leben und die körperliche Integritäi des Ein­ zelnen begrenzten Schutz 4?0 . Zur Rechtfertigung einer Schutzgewährung kann sich der Missionschef auf die allgemeinen Menschenrechte - Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit - berufen 471 . Nach Wiederherstellung ordnungsgemäßer Zustände im Territorialstaat ist auf Verlangen der lokalen Behörden der Flüchtling sofort zu überstellen. Eine weitere Schutzgewährung würde die vorübergehende Zuflucht in ein diplomatisches Asyl verwandeln, was völkerrechtswidrig wäre 4 72 • Die Dienstanweisungen des Auswärtigen Amtes der Bundesrepublik Deutsch­ land regeln in den Runderlassen vom 19.8. 1954 und 16.4. 1 968 473 die Frage der Gewährung zeitweiliger Zuflucht in diplomatischen Missionen. Dieser Schutz könne bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände, etwa im Falle eines Bürger­ krieges oder einer Revolution, und unmittelbarer Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit einer Person aus humanitären Gründen gewährt werden, wenn die Be­ hörden des Territorialstaates keinen ausreichenden Rechtsschutz mehr garan­ tieren könnten. Nach Beendigung dieser Gefährdungsumstände habe der Flücht­ ling nach Aufforderung das Missionsgebäude zu verlassen. Auf Ersuchen der zuständigen Behörden des Empfangsstaates sei der Verfolgte - auch wenn eine Verurteilung wegen politischer Vergehen zu erwarten ist - zu übergeben und das Außenministerium dieses Staates einzuschalten. Im Spanischen Bürgerkrieg ( 1 8. 7. 1 936-29.3. 1 939) gewährten diplomatische Missionen von 25 Staaten, neben USA und China 1 1 lateinamerikanische und 12 europäische, mehr als 15 000 Flüchtlingen vorübergehende Zuflucht 4 74 • Da der Schutz auch nach Beendigung des Bürgerkrieges aufrechterhalten wurde, verwandelte sich die vorübergehende Zuflucht in ein diplomatisches Asyl 4 75 . In der Literatur wird diese Asylgewährung daher als „größter Asylfall in der diplo­ matischen Geschichte" bezeichnet 476 . Im April 1 944 gewährten die Türkische Botschaft in Budapest nach dem Ein­ marsch deutscher Truppen dem ehemaligen ungarischen Ministerpräsidenten Kallay, im März 1 945 die Britische Botschaft in Bukarest nach Bildung einer kommunistischen Regierung aufgrund sowjetischen Diktats dem rumänischen Ex-Ministerpräsidenten Radesco vorübergehend Zuflucht 4 77 • Am 4. 1 1. 1 956 fand der ungarische Kardinal Mindszenty in der Amerikani­ schen Gesandtschaft in Budapest vorübergehend Zuflucht4 78 . Auch hier wurde 7 von Pollern

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die Schutzgewährung nach Beendigung des ungarischen Volksaufstandes (23.1 0. bis 4. 1 1. 1 956) beibehalten, so daß sich die vorübergehende Schutzsuche in ein völkerrechtswidriges diplomatisches Asyl verwandelte 479 • Nach zähen und lang­ wierigen Verhandlungen gestatteten die ungarischen Behörden am 28.9. 1 97 1 Kardinal Mindszenty die freie Ausreise nach Wien 480 • Zur selben Zeit (November 1 956) erhielt der ungarische Ministerpräsident Nagy in der Jugoslawischen Botschaft in Budapest Schutz vor Verfolgung. Er wurde alsbald gegen Zusicherung freien Geleits an Ungarn übergeben und trotz Protests der jugoslawischen Regierung am 23.6. 1958 hingerichtet 481 . Die deutsche Botschaft in Santiago de Chile gewährte nach dem Militär­ putsch in Chile am 1 1.9. 1 973 etwa 1 50 Flüchtlingen vorübergehend Zuflucht und erwirkte die freie Ausreise in die Bundesrepublik Deutschland 482 . 79 Chi­ lenen fanden in der Botschaft der DDR 483 , etwa 265 verfolgte Personen in der kanadischen Botschaft 484 vorübergehend Schutz. Die französische Botschaft erhielt für 644 Flüchtlinge sicheres Geleit 485 • Im Dezember 1 974 befanden sich noch 22 1 Flüchtlinge in der italienischen Botschaft 486 . Zuletzt unterstellten sich dem Schutz der schweizerischen Botschaft 55 Personen 487 • Am 1 1 .3. 1 975 erhielten 4 portugiesische Offiziere, die sich nach einem ge­ scheiterten Putsch in Portugal in die Deutsche Botschaft in Lissabon geflüchtet hatten, zeitweilige Zuflucht. Die Bitte um Gewährung diplomatischen Asyls wurde ihnen mit der zutreffenden Begründung verweigert, daß - wie wir noch sehen werden - diplomatische Missionen mit Ausnahme lateinamerikanischer Länder kein diplomatisches Asylrecht hätten 488 • Nach der Machtübernahme der Kommunisten in der kambodschanischen Hauptstadt gewährte die französische Botschaft in Pnom Penh seit dem 17.4. 1 975 etwa 800 bis 900 ausländischen Flüchtlingen bis zur Genehmigung ihrer etappenweisen Ausreise nach Thailand, die am 2.5. und 8.5. 1 975 erfolgte, vor­ übergehend Zuflucht 489. 2. Konsularisches Asyl Ebenso wie die Staatenpraxis und die Völkerrechtslehre ein diplomatisches Asyl nicht anerkennt, wird auch die Asylgewährung in Konsulaten als Einmi­ schung in innere Angelegenheiten betrachtet 490 • Auch nach dem von 1 1 5 Staa­ ten unterzeichneten Wiener übereinkommen über konsularische Beziehungen vom 24.4. 1 963 ist eine Asylgewährung mit konsularischen Aufgaben (Art. 5 i.V.m. Art. 3 1 I, 5 5 II) unvereinbar 491 . 3. Asyl auf Kriegsschiffen und in Militärflugzeugen Nach dem Völkerrechtsgrundsatz der Freiheit der Meere unterliegen Schiffe auf hoher See ausschließlich der Jurisdiktion ihres Flaggenstaates. Mit Überfah-

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ren der Küstengewässer, die zum Staatsgebiet des Uferstaates gehören, unter­ stehen sie seiner Territorialhoheit. Ausgenommen hiervon sind nur Kriegsschiffe und Schiffe, auf denen sich ein fremdes Staatsoberhaupt befindet. Kriegsschiffe sind jedoch keine schwimmenden Gebietsteile (territoire flottant) des Fiaggen­ staates; sie besitzen keine Exterritorialität, sondern genießen das Privileg der Immunität. Daher ist das Asyl auf Kriegsschiffen, das Jones als diplomatisches Asyl zur See bezeichnet 492 , nach den Grundsätzen des diplomatischen Asyls zu behandeln; d.h., eine Asylgewährung wäre völkerrechtswidrig 493 • Diese Grundsätze gelten entsprechend für ein Asyl in Militärflugzeugen 494 • 4. Asyl in Militärstützpunkten Ein solcher Fall ereignete sich im September 1960, als der gestürzte Premier­ minister von Kongo, Lumumba, in eine Kaserne der in Leopoldville stationier­ ten UN-Streitkräfte floh. Das gewährte „Asyl" war als vorübergehende Zuflucht gerechtfertigt 495 • Ein weiteres Beispiel war die Flucht des Staatspräsidenten Erzbischof Makarios, der nach einem Staatsstreich auf Zypern am 1 5.7. 1 974 abgesetzt wurde, auf einen englischen Stützpunkt seines Landes 496 • Wie beim diplomatischen Asyl ist auch bei diesen Sonderformen des inter­ nen Asyls eine Asylgewährung nur in Form der vorübergehenden Zuflucht völ­ kerrechtlich zulässig 497 .

V. Internes Asyl in Lateinamerika und Europa 1. In Mittel- und Südamerika a) Aufgrund vertraglicher Regelung In Lateinamerika kann aufgrund zwischenstaatlicher Regelungen internes Asyl gewährt werden. aa) Konferenzen von Lima vom 1 5. und 29. 1 . 1 867 Auf den Konferenzen von Lima vom 1 5. und 29. 1 . 1 867 wurde erstmals eine vertragliche Regelung des diplomatischen Asyls versucht, um Mißstände der bis­ herigen gewohnheitsrechtlichen Übung zu beseitigen. Anlaß hierzu bot der Fall des Generals Canseco, Vizepräsident von Peru. Canseco war von der peruanischen Regierung des Umsturzes verdächtigt wor­ den und erhielt im Mai 1 865 von der Botschaft der Vereinigten Staaten in Lima Asyl. Canseco gelang es, von dort aus den peruanischen Präsidenten Pezet zu 7•

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stürzen. Pezet konnte auf einem Kriegsschiff ins Ausland flüchten, vier seiner Minister suchten Schutz in der Botschaft Frankreichs. Die Konferenzen von Lima scheiterten. Peru und die USA sprachen sich für die Abschaffung des Asyls, Frankreich, England, Brasilien, Chile, Hawai und Bolivien für seine Beibehaltung aus 498 • bb) Abkommen von Montevideo über internationales Strafrecht vom 23. 1 . 1 889 Am 23. 1 . 1 889 unterzeichneten auf dem Südamerikanischen Kongreß für internationales Privatrecht in Montevideo Argentinien, Bolivien, Paraguay, Peru und Uruguay ein Abkommen über internationales Strafrecht. Das Abkommen ist zwischen diesen Staaten in Kraft 499 • Titel II dieses Vertrages enthält Regeln über das Asylrecht. Nach Art. 1 7 II wird das politisch Verfolgten gewährte Asyl anerkannt. Diese Bestimmung ver­ leiht dem politischen Flüchtling aber kein subjektives Recht auf Asyl 500 • Art. 1 7 II statuierte erstmals eine entsprechende Mitteilungspflicht des Missions­ chefs und das Recht des Territorialstaates, die Ausreise des Verfolgten aus dem Staatsgebiet verlangen zu können. Gemäß Art. 1 7 III kann der Missionschef hierfür freies Geleit fordern. Art. 1 7 I normiert eine Übergabepflicht bei Asyl­ gewährung an gemeine Verbrecher 501 • Dieses Abkommen sollte, obwohl es weder den Begriff des politischen De­ likts noch die Voraussetzungen für die Asylgewährung definierte, zum Modell für spätere Vereinbarungen werden. cc) Regeln von La Paz vom Dezember 1898 und Asuncion vom 5.6. 1 922 Da das Abkommen von Montevideo nur von Argentinien, Bolivien, Paraguay, Peru und Uruguay ratifiziert wurde, konnte es keine Rechtseinheit auf dem la­ teinamerikanischen Kontinent schaffen 502 . Deshalb vereinbarten einige latein­ amerikanische und europäische Staaten Regeln über die Aufnahme, Behandlung und das Verhalten von Flüchtlingen im Dezember 1 889 in La Paz (Bolivien) 503 und am 5.6. 1 922 in Asuncion (Paraguay) 504 • dd) Auslieferungsabkommen von Caracas vom 1 8.7. 1 91 1 Am 1 8.7. 19 1 1 unterzeichneten Bolivien, Ecuador, Kolumbien, Peru und Venezuela das Auslieferungsabkommen von Caracas (,,Bolivarian Agreement on Extradition"). Art. 4 bestimmt, daß ein Flüchtling wegen politischer Straftaten oder damit im Zusammenhang stehender strafbarer Handlungen mit Ausnahme eines Angriffs auf das Leben eines Staatsoberhauptes nicht ausgeliefert wird. Über den politischen Charakter der Straftaten entscheidet nach Art. 4 III der

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Zufluchtsstaat. Nach Art. 18 anerkennen die Signatarstaaten in Übereinstim­ mung mit den Grundsätzen des Völkerrechts das Asyl als Rechtsinstitut505 . Diese Bestimmungen bildeten u.a. die Grundlage für die Entscheidung des Internationalen Gerichtshofs am 20. 1 1. 1 950 im Asylstreitfall Haya de Ja Torre zwischen Kolumbien und Peru 506 • ee) Konvention von Havanna über Asyl vom 20.2. 1 928 Das Vorhaben der Rechtsvereinheitlichung gelang mit der Unterzeichnung der 1. pan-amerikanischen Asylkonvention, die auf dem Entwurf von Rio de Janeiro vom 20.5. 1 927 beruhte, in Havanna am 20.2. 1 928 durch alle 20 latein­ amerikanischen Staaten. Das Abkommen ist zwischen 5 Staaten dieses Konti­ nents in Kraft507 • Art. 1 schließt wegen Straftaten des gemeinen Rechts angeklagte oder ver­ urteilte Personen oder Deserteure von der Asylgewährung in Gesandtschaften, Kriegsschiffen, Militärlagern oder Militärflugzeugen aus. Solche Asylsuchenden sind auf Verlangen der Regierung des Empfangsstaates zu übergeben. Art. 2 stellt erstmals die Voraussetzung auf, unter denen politischen Tätern in Ge­ sandtschaften, Kriegsschiffen, Militärlagern oder Militärflugzeugen Asyl zuge­ billigt werden kann. Der Empangsstaat anerkennt aus rechtlichen und humani­ tären Gründen das gewährte Asyl im gleichen Umfang wie dies ,,kraft völker­ rechtlicher Übung, vertraglicher Regelung oder den Gesetzen des Landes, das Asyl gewährt hat", geschieht: 1. nur in dringenden Fällen und für den unbedingt erforderlichen Zeitraum zum Schutz des Asylanten, 2. bei entsprechender Mitteilungspflicht des Missionschefs, der Kommandan­ ten von Kriegsschiffen, Militärstützpunkten oder Militärflugzeugen, 3. bei Achtung des Rechts des Territorialstaates, die Ausreise des Flüchtlings aus seinem Staatsgebiet gegen Zusicherung freien Geleits (salvo-conducto) verlangen zu können, 4. keine Unterbringung von Flüchtlingen auf dem Gebiet des Empfangsstaates oder an einer Stelle in unmittelbarer Grenznähe 508 • Nach Art. 2 ist für die Anerkennung des gewährten Asyls nicht die Konven­ tion maßgebend, sondern die Rechtslage im Asylstaat509 • Trotzdem enthält die Havanna-Konvention einige Lücken. So regelt das Ab­ kommen nicht die Frage, ob der Territorial-, der Asylstaat oder beide Staaten gemeinsam für die Qualifikation als politischer Flüchtling zuständig sind 5 10 • Dies führte im Jahre 1 930 anläßlich des Asylfalles Leguia zu Streitigkeiten zwischen Peru und Brasilien 5 1 1 und im Jahre 1 949 zum Asylstreit zwischen Kolumbien und Peru im Fall Haya de Ja Torre 5 1 2 • Die Havanna-Konvention normiert keine Sanktion, wenn vom Zufluchtsstaat diplomatisches Asyl unter Verletzung des Art. 2 I gewährt wird, eine Frage, die im Fall Haya de Ja Torre

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in der Entscheidung des Internationalen Gerichtshofs eine wesentliche Rolle spielte 5 1 3 • Der Begriff der Dringlichkeit in Art. 2 II Nr. 1, die Dauer und Been­ digung des Asyls, die Frage der Gegenseitigkeit .der Asylgewährung sind nur unzureichend normiert 5 14 • Außerdem ist aufgrund der Unstimmigkeiten zwi­ schen dem spanischen und englischen Text nicht klar, ob für die Anerkennung der Asylgewährung die Rechtslage im Empfangsstaat (,, . . . the laws of the country in which granted") entscheidend sein soll 5 1 5 . ff) Konvention von Montevideo über politisches Asyl vom 26. 1 2. 1 933 Eine teilweise Klärung dieser Fragen brachte die von 1 8 Staaten unterzeich­ nete Konvention von Montevideo über politisches Asyl vom 26. 1 2. 1 933. Das Abkommen ist zwischen 15 Staaten dieses Kontinents in Kraft 516 • Nach Art. 2 steht die (vorläufige) Qualifikation als politische Straftat dem asylgewährenden Staate zu. Art. 3 bezeichnet das politische Asyl als humani­ täre Einrichtung, das nicht Gegenstand der Gegenseitigkeit ist5 1 7 . Die Staaten, die politisches Asyl nicht oder nur mit Einschränkungen oder Besonderheiten anerkennen, können politisches Asyl im Ausland nur in dem gleichen Rahmen gewähren. Das bedeutet, daß nach Art. 3 der Empfangsstaat die Gewährung diplomatischen Asyls nur in dem Umfang anzuerkennen braucht, wie der Asyl­ staat dieses Rechtsgebiet geregelt hat5 1 8 . gg) Konventionsentwurf von Saavedra Lamas über das Asylrecht vom 27.7. 1 937 und der Vertrag von Montevideo über politisches Asyl und Zuflucht vom 4.8. 1 939 Auf der Grundlage des Konventionsentwurfs des argentinischen Außenmi­ nisters Saavedra Lamas über das Asylrecht vom 27.7. 1 937, der die bei der Asyl­ gewährung im Spanischen Bürgerkrieg aufgetretenen Mißstände - Unterbrin­ gung und Versorgung von mehr als 1 5 000 Flüchtlingen in ausländischen Bot­ schaften - beseitigen sollte 5 1 9 , kam es am 4.8. 1 939 zur Unterzeichnung des Vertrages von Montevideo über politisches Asyl und Zuflucht durch die frühe­ ren Signatarstaaten des Abkommens von 1 889520 und von Chile. Das Abkom­ men wurde von Paraguay und Uruguay ratifiziert521 . Dieser Vertrag brachte wichtige Neuerungen. Hier ist besonders auf Art. 1 II hinzuweisen, der erstmalig eine eingeschränkte Asylgewährungsptlicht nor­ mierte. Gemäß Art. 1 II hat der internes Asyl gewährende Staat grundsätzlich nicht die Pflicht, Flüchtlinge auf seinem Gebiet aufzunehmen, es sei denn, sie werden von anderen Staaten zurückgewiesen. Nach Art. 2 I ist - im Gegensatz zu früheren Konventionen - 522 eine Asylgewährung nicht nur gegenüber poli­ tischen Straftätern, sondern auch gegenüber den aus „politischen Gründen" ver­ folgten Personen zulässig. Gemäß Art. 3 I kann auch Deserteuren Asyl gewährt

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werden, wenn „die Handlung eindeutig politischen Charakter trägt". Nach Art. 3 II hat der Asylstaat das Recht zur Qualifizierung der Asylgründe. Bei großen Flüchtlingszahlen kann auch in den Residenzen des Botschafters (Art. 2 II) und in anderen hoheitlichen Gebäuden (Art. 8) diplomatisches Asyl gewährt wer­ den. Nach Art. 4 kann der diplomatische Vertreter von der Mitteilung der Asyl­ gewährung gegenüber dem Territorialstaat absehen, wenn diese zu einer Gefähr­ dung der Sicherheit des Asylierten führen würde 523 . Beim Abbruch diplomati­ scher Beziehungen kann der diplomatische Vertreter des Asylstaates nach Art. 1 0 den Empfangsstaat in Begleitung der Flüchtlinge verlassen oder sie einer an­ deren diplomatischen Vertretung anvertrauen. hh) Konvention über diplomatisches Asyl von Caracas vom 28.3. 1 954 Am 28.3. 1 954 unterzeichneten in Caracas 20 lateinamerikanische Staaten die Konvention über diplomatisches Asyl. Das Abkommen geht auf eine Asyl­ resolution des Rates der Organisation Amerikanischer Staaten vom 1 4.2. 1 95 1 zurück und basiert auf einem Entwurf des Interamerikanischen Juristenrates vom 8.5. 1 953, der auf seiner 2. Konferenz in Buenos Aires (20.4.-9.5. 1 953) angenommen wurde 524 . Die Konvention ist zwischen 1 2 Staaten des lateiname­ rikanischen Kontinents in Kraft525 . Mit diesem Abkommen wurden die Konsequenzen aus dem Asylstreitfall Kolumbien und Peru (Fall Haya de Ja Torre) und den grundlegenden Ausfüh­ rungen des Internationalen Gerichtshofs über die Voraussetzungen, Dauer und Beendigung des diplomatischen Asyls in den Entscheidungen vom 20. 1 1 . 1 950, 27. 1 1 . 1 950 und 1 3.6. 1951 526 gezogen. ii) In temes Asyl für verfolgte Terroristen Nicht ausdrücklich regeln die lateinamerikanischen Asylkonventionen die Frage, ob verfolgte Terroristen und Anarchisten als asylwürdiger Personenkreis anzusehen sind. Man wird davon ausgehen können, daß die Asylkonventionen politische Verbrechen, die darauf gerichtet sind, Furcht und Schrecken zu ver­ breiten und mit besonderer Brutalität verübt werden, nicht privilegieren woll­ ten. Der Entwurf von Saavedra Lamas vom 27.7. 1 937 untersagte in Art. 3 II die Gewährung diplomatischen Asyls an Terroristen und Anarchisten 527 • Peru hat sich im Asylstreit Haya de Ja Torre für die Abweisung von Terroristen und An­ archisten ausgesprochen. Damit könne vermieden werden, daß diplomatische Missionen zu Schlupfwinkeln krimineller Elemente würden 528 . Auf der 2. Konferenz des Interamerikanischen Juristenrates in Buenos Aires (20.4.-9.5. 1 953) legte die argentinische Delegation einen Entwurf vor, in dem

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sie sich u.a. für die Aufnahme eines Artikels in die spätere Konvention von Caracas über diplomatisches Asyl vom 28.3. 1 954 aussprach, durch den Terro­ risten und Attentäter auf das Leben des Staatschefs eines Vertragsstaates vom Asylgenuß ausgeschlossen werden sollten. Dieses Projekt wurde im März 1954 eingehend diskutiert; von einer Aufnahme in die Konvention wurde u.a. des­ halb abgesehen, weil einige Staaten Definitionsschwierigkeiten befürchteten und diese Rechtsfigur rechtlich zu unbestimmt sei 529 . Auf der 4. Konferenz des Interamerikanischen Juristenrates in Santiago de Chile (24.8.-9.9. 1 959) wurde am 7.9. 1 959 das Interamerikanische Juristenko­ mitee mit einer Untersuchung über politische Delikte und der Ausarbeitung eines Zusatzprotokolls zu den Konventionen über das diplomatische Asyl (Ha­ vanna 1 928, Montevideo 1 933, Caracas 1 954) beauftragt. Der Interamerikanische Juristenrat weist in seiner Resolution darauf hin, daß Terrorismus, Attentate gegen das Staatsoberhaupt oder den Regierungs­ chef, Akte der Barbarei, des Vandalismus oder Verbrechen gegen die Mensch­ lichkeit oder Delikte, die aus egoistischen oder niederträchtigen Motiven be­ gangen wurden, nicht als politische Delikte angesehen werden könnten. Art. 1 des Entwurfs eines Zusatzprotokolls sieht vor, daß Personen, die für Völker­ mord und Verbrechen gegen die Menschlichkeit verantwortlich sind, Asyl nicht gewährt werden darf 530 . Die amerikanische Konvention zur Verhinderung und Bestrafung von Ter­ rorakten gegen völkerrechtlich besonders geschützte Personen vom 2.2. 1 97 1 531 sieht u.a. Terrorakte wie Entführung, Mord und andere Angriffe auf das Leben oder die körperliche Unversehrtheit dieser Personen ungeachtet ihrer Motive als gemeine Verbrechen völkerrechtlicher Natur an (Art. 2). Nach Art. 3 II ent­ scheidet allerdings der Staat, in dessen Hoheitsgewalt oder Schutz sich die ver­ folgte Person befindet über den Charakter der Handlung und die Anwendbar­ keit der Grundsätze der Konvention. Außerdem stellt Art. 6 - in Obereinstim­ mung mit der Präambel - klar, daß keine Bestimmung der Konvention so aus­ gelegt werden darf, daß sie das Recht auf Asyl beeinträchtigt. Die Konvention tangiert damit nicht die bestehenden Konventionen über internes Asyl. Im Fal­ le der Asylgewährung ist der Vertragsstaat nach Art. 5 zur Strafverfolgung ver­ pflichtet. Bei der Aussprache über den Entwurf einer Konvention zur Verhütung, Ver­ folgung und Bestrafung von Straftaten gegen völkerrechtlich geschützte Perso­ nen einschließlich Diplomaten, die am 1 4. 1 2.1 973 von den Vereinten Nationen angenommen wurde 5 32 , sprachen sich Brasilien 5 33 , Mexiko 5 3 4 und Guatema­ la 5 35 auf der Tagung des 6. Komitees in New York (23.1 0. - 26.1 1 . 1 973) dafür aus, daß Terroristen kein Asyl gewährt werden sollte. Bei der Debatte über die Initiative Australiens zur Schaffung einer weltweiten Konvention über diplo­ matisches Asyl vom 1 6.8.1 9745 36 wies die Delegation von Costa Rica auf der

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Sitzung des 6. Komitees der Vereinten Nationen am 25.1 1 . 1 974 darauf hin, daß bei terroristischen Handlungen, Entführung und Völkermord diplomati­ sches Asyl nicht zuerkannt werden dürfe 537 • Die Regierung von Uruguay führte in der Stellungnahme vom 6.8.1 975 538 aus, daß terroristische Verbrechen nicht zum Genuß diplomatischen Asyls berechtigten. jj) Ergebnis Zusammenfassend läßt sich sagen, daß alle zwanzig Staaten des lateinameri­ kanischen Kontinents mindestens eine der fünf Asylkonventionen unterzeich­ net und ratifiziert haben 5 39 • Auch Haiti ist weiter vertraglich gebunden. Nach­ dem im Jahre 1 966 und 1 967 viele Haitianer in ausländische Botschaften in Port-au-Prince geflüchtet waren, hatte Haiti am 1.8. 1 967 mit Wirkung vom 1.8. 1 968 die ratifizierten Konventionen von Havanna 1 928, Montevideo 1 933 und Caracas 1 954 gekündigt5 40 ; die Verträge von Montevideo 1 889 und 1 939 hat Haiti nicht unterzeichnet. Die Kündigung wurde später zurückgezogen 5 4 1 . Nach lateinamerikanischem Vertragsrecht ist eine Asylgewährung zugunsten politisch Verfolgter in Gesandtschaften, auf Kriegsschiffen, in Militärlagern und Militärflugzeugen erlaubt5 42 ; die Gewährung konsularischen Asyls ist dagegen nicht vorgesehen. Eine große Zahl bilateraler Konsularabkommen schließen ein Konsularasyl ausdrücklich aus5 43 • Ein Asylfall auf einem Kriegsschiff in neuerer Zeit ereignete sich im Jahre 1 955. Nach einem Umsturz Ende September 1 955 floh der damalige Diktator und am 25.9. 1 973 wieder zum Präsidenten von Argentinien gewählte Juan Domingo Per6n auf einem Kriegsschiff von Paraguay, das im Hafen von Buenos Aires vor Anker lag 544 • Nach dem Sturz der chilenischen Regierung Allende durch Militärputsch vom 1 1.9. 1 973 545 fanden bis Mitte Dezember 1 973 etwa 4000 Chilenen in ver­ schiedenen Botschaften in Santiago de Chile Zuflucht546 . Die argentinische Botschaft in Santiago de Chile gewährte etwa 700 Flüchtlingen 547 , die mexika­ nische Botschaft 500 verfolgten Personen 548 diplomatisches Asyl. 56 Chilenen flohen in die Botschaft Kolumbiens 549 . Gemeinen Verbrechern 550 , Terroristen und Attentätern auf das Leben von Staatsoberhäuptern darf kein Asyl gewährt werden 551 , Deserteuren nur, wenn die Handlung „eindeutig politischen Charakter" trägt552 . Bei einer derartigen Asylgewährung in Kenntnis der wahren Deliktsursache besteht - im Gegensatz zu politischen Flüchtlingen 55 3 - eine vertragliche Übergabepflicht554 • Die Ab­ grenzung der politischen von den gemeinen Delikten erfolgt gemäß der in der Staatspraxis vorherrschenden objektiven Theorie nach dem angegriffenen Rechtsgut555 • Als politische Straftaten werden in Lateinamerika vornehmlich gegen das Gemeinwesen gerichtete Delikte angesehen, insbesondere Hoch- und Landesverrat, Veruntreuung öffentlicher Gelder, Bestechung556 . Die subjektive

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Theorie, die auf die vom Täter verfolgten Ziele und Zwecke abstellt, würde zu einer unzulässigen Ausweitung des diplomatischen Asyls führen, da unter Beru­ fung auf politische Motive auch gemeine Verbrecher Asyl erlangen könnten 55 7. Da der Territorialstaat ein berechtigtes Interesse hat, über Personen, die auf seinem Staatsgebiet in einer ausländischen Botschaft Zuflucht gefunden haben, in Kenntnis gesetzt zu werden, besteht nach den Asylkonventionen eine ent­ sprechende Informationspflicht des Missionschefs 558 . Eine derartige Mitteilung kann jedoch bei begründeter Gefahr für die Sicherheit des Flüchtlings unter­ bleiben 559 . Jede politische Betätigung der Flüchtlinge im Asyl ist zu unterbin­ den 560 . Es hatte sich nämlich immer wieder gezeigt, daß der sichere Hort, den die Botschaft bot, als Operationsbasis zu neuen Umsturzversuchen gegen das bestehende Regime, wie in dem erwähnten Fall des General Canseco 561 , reizte. b) Aufgrund regionalen Völkergewohnheitsrechts aa) Der Fall Haya de Ja Torre - Asylstreit Kolumbien/Peru Haya de Ja Torre war der Führer der radikalen sozialistischen peruanischen Widerstandsbewegung APRA 562 . Nach einer bereits am Tag darauf gescheiter­ ten Militärrevolte vom 3. 1 0. 1 948 gegen die Militärdiktatur von Präsident Busta­ mente 563 flüchtete er am 3. 1 . 1 949 in die Kolumbianische Gesandtschaft in Lima und erhielt Asyl. Nach erfolglosen Verhandlungen über eine freie Ausreise und die Gewährung sicheren Geleits gegenüber Haya de la Torre reichte Kolumbien am 1 5. 1 0. 1 949 aufgrund eines Abkommens mit Peru vom 31.8. 1 949 in Lima (,,Akte von Li­ ma") eine Klage beim Internationalen Gerichtshof in Den Haag ein. In der Klageerwiderung vom 21.3. 1 950 bestritt Peru Kolumbien das Recht zur einseitig bindenden Qualifikation als politischer Flüchtling, das die kolum­ bianische Regierung in ihrer Klagebegründung vom 1 0. 1 . 1 950 aus Art. 4 III, 18 des Auslieferungsabkommens von Caracas vom 18.7. 1 9 1 1, Art. 2 I der Havanna­ Konvention vom 20.2. 1 928 und lateinamerikanischem Gewohnheitsrecht her­ leitete 56 4 . Unrichtig sei auch die Ansicht, Peru müsse als Territorialstaat gemäß Art. 2 II Nr. 3 der Konvention Haya de Ja Torre die sichere Ausreise garantie• ren s6s . Der IGH folgte im Urteil vom 20. 1 1 . 1 950566 der Auffassung von Peru. Er sprach Kolumbien nur das Recht zur vorläufigen Qualifikation zu, das sich dar­ aus ergebe, daß der diplomatische Vertreter ja prüfen müsse, ob die Vorausset­ zungen für eine Asylgewährung erfüllt seien. Das diplomatische Asyl beeinträch­ tige die Souveränität des Territorialstaates, da sie den Straftäter seiner Gerichts­ barkeit entziehe. Aus Art. 4 III des Auslieferungsabkommens von Caracas könne Kolumbien kein Recht zur einseitig bindenden Qualifikation für den Territorialstaat (Peru) ableiten. Art. 4 (Nichtauslieferung politischer Straftäter)

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behandle das territoriale Asyl. Nach allgemeinem Völkerrecht, auf das Art. 1 8 verweise, bestehe kein einseitig bindendes Qualifikationsrecht des Staates, der diplomatisches Asyl gewährt. Da auch die Havanna-Konvention in Art. 2 I die Frage der einseitig bindenden Qualifikation nicht regele und ein diesbezügliches Gewohnheitsrecht nicht existiere, könne die Entscheidung der Asylgewährung von Haya de Ja Torre durch den Asylstaat (Kolumbien) den Territorialstaat (Peru) nicht endgültig binden 56 7. Vorbedingung für die Gewährung freien Ge­ leits durch den Territorialstaat sei sein Verlangen, den Schutzsuchenden ins Ausland zu verbringen. Peru habe aber die Ausreise des Flüchtlings nicht gefor­ dert; es sei daher nicht verpflichtet, freies Geleit zuzusichem 568 . Außerdem sei das Haya de Ja Torre gewährte Asyl rechtswidrig. Nach Art. 2 II Nr. 1 der Ha­ vanna-Konvention 1 928 könne aus humanitären Gründen, wenn ein „dringen­ der Fall" (cas d'urgence) vorliege, rechtmäßig Asyl gewährt werden. Dieses Tatbestandsmerkmal werde bei inneren Unruhen, Revolutionen, willkürlicher Verfolgung durch Regierungsmaßnahmen oder einer rein politisch orientierten Justiz des Territorialstaates mit unmittelbarer Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit des politisch Verfolgten erfüllt. Derartige Voraussetzungen seien im Zeitpunkt der Aufnahme von Haya de la Torre in die Kolumbianische Bot­ schaft am 3. 1 . 1 949 nicht mehr gegeben gewesen: Seit der Niederschlagung der Militärrebellion am 3. 1 0. 1 948 waren 3 Monate vergangen; eine Gefahr für Leib und Leben bestand nicht mehr. Peru habe auch nicht unter dem Deckmantel des Rechts willkürliche Verfolgungsmaßnahmen ergriffen 569 . Da Peru keine übergabe von Haya de la Torre beantragt hatte, Kolumbien kein freies Geleit verlangen konnte, ließ der IGH die Frage der Beendigung des rechtswidrigen Asyls offen. Es entstand somit eine Situation, die Kitschen­ berg570 zutreffend als „freiwillige Haft" für Haya de la Torre charakterisiert hat. Im Urteil vom 27. 1 1 . 1 950 5 71 lehnte der IGH die von Kolumbien gemäß

Art. 60 S. 2 des ICH-Statuts begehrte Interpretation des ersten Urteils ab. Ein Auslegungsstreit bestehe nicht, weil Peru dem Urteil zugestimmt habe. Im Urteil vom 13.6. 1 95 1 5 72 sollte der IGH die Frage der Beendigung des Haya de Ja Torre gewährten Asyls entscheiden, nachdem Kolumbien das Über­ gabeverlangen Perus vom 28. 1 1 . 1 950 in einer Note vom 6. 1 2. 1 950 abgelehnt und deshalb am 1 3. 1 2. 1 950 den IGH angerufen hatte. Der IGH fand in salomonischer Voraussicht - beide Länder befürchteten bei für sie negativem Ausgang des Asylkonflikts innenpolitische Schwierigkei­ ten - eine juristische Konstruktion, mit der er den widersprechenden Interes­ sen beider Parteien entgegenkam, die aber mangels eindeutiger Klärung des Asylstreits zu Lasten des Flüchtlings ging. Art. 2 II Nr. 3 der Havanna-Konvention von 1 928 gebe dem Asylstaat nur bei rechtmäßiger Asylgewährung und der Ausreiseforderung des Territorialstaa-

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1. Teil 2. Abschn.: Asylrecht im Völkerrecht

tes das Recht, sicheres Geleit für politische Flüchtlinge verlangen zu können 5 73 . Mangels Gewohnheitsrechts bestehe bei rechtswidrigem Asyl keine Übergabe­ pflicht des politischen Flüchtlings 574 , aber auch kein Anspruch auf sicheres Geleit, da Peru die Ausreise nicht gefordert habe. Zu Recht lehnt der IGH eine analoge Anwendung des Art. 2 II Nr. 3 ab. Eine Gleichstellung mit dem recht­ mäßig gewährten Asyl würde zu einer Aushöhlung des Konventionsrechts füh­ ren. Peru könne zwar die Beendigung des wegen Verstoßes gegen Art. 2 II Nr. 1 Havanna-Konvention rechtswidrigen Asyls verlangen, die Übergabe sei jedoch nicht die einzige Beendigungsmöglichkeit575 • Der IGH sah es nicht als seine Aufgabe an, Hinweise für die konkrete Been­ digung des Asylstreits zu geben, da dies außerhalb seiner gerichtlichen Kompe­ tenz liege. Die Lösung des Konflikts müsse auf politischer Ebene unter Beachtung der Grundsätze der Courtoisie und guten Nachbarschaft, die gerade in Asylangele­ genheiten immer eine hervorragende Stelle in den Beziehungen lateinamerikani­ scher Staaten eingenommen hätten, gefunden werden 5 76 • Haya de la Torre konnte am 7.4. 1 954 nach Mexiko ausreisen. Bis zu diesem Zeitpunkt mußte er 5 Jahre und 3 Monate seit seiner Flucht in der Botschaft Kolumbiens in Lima ausharren. Nach mehrjährigem Exil in England und Schwe­ den konnte er im Herbst 1 957 nach Peru zurückkehren und unterlag im Juni 1 962 und 1 963 als Präsidentschaftskandidat der APRA nur knapp dem Gegen­ kandidaten Fernando Belaunde 577 • bb) Rechtliche Auswirkungen des Asylstreits Konvention über diplomatisches Asyl von Caracas vom 28.3. 1 954 Der IGH hat in seinen Entscheidungen vom 20. 1 1 . 1 950 und 1 3.6. 1 95 1 auf­ gezeigt, daß die Havanna-Konvention von 1 928 den Fall rechtmäßiger und rechtswidriger Asylgewährung bei gleichzeitigem Ausreiseverlangen des Asyl­ staates nicht regelt. Ein diesbezügliches Gewohnheitsrecht wurde vom Gerichts­ hof abgelehnt5 78 . Für den Fall rechtmäßiger Asylgewährung wird diese Lücke nun durch Art. XII der Caracas-Konvention über diplomatisches Asyl vom 28.3. 1 954 579 ge­ schlossen. Hiernach muß der Territorialstaat, wenn der Asylstaat es verlangt, die notwendigen Garantien für Leben, Freiheit und körperliche Integrität des Asylierten und sicheres Geleit für seine Ausreise einräumen, sofern nicht höhere Gewalt vorliegt. Bei rechtswidrig gewährtem Asyl ist Art. XII nicht anwendbar. Die Beendigung des Asyls ist in diesem Fall mit dem Territorialstaat auszuhan­ deln 580 . Nach Art. XI kann die Regierung des Territorialstaates jederzeit bei Zusiche­ rung freien Geleits die Ausreise des Asylierten verlangen. Nach dem Abbruch

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der diplomatischen Beziehungen verläßt der Missionschef zusammen mit den Asylanten den Empfangsstaat oder übergibt die Flüchtlinge einer anderen diplo­ matischen Vertretung (Art. XXIX). Die Ausführungen des IGH zur Frage der einseitig bindenden Qualifikation betreffen auch die entsprechenden Bestimmungen der Konventionen von Montevideo 1 933 (Art. 2) und 1 939 (Art. 3 11) 581 . Durch die Befugnis des asylgewährenden Staates zur provisorischen Qualifizierung des Delikts als asyl­ würdiges Vergehen verliert der Territorialstaat nicht das Recht zur Anfechtung der Qualifikation. Eine endgültige Bindung würde - wie der IGH ausführt ohne vertragliche Regelung zu einer verstärkten Beeinträchtigung der Souve­ ränität des Territorialstaates führen, die bereits durch die Asylgewährung ausge­ löst werde. Eine solche Befugnis werde von der Institution des diplomatischen Asyls nicht gedeckt 582 . Die Bestimmungen der Montevideo-Konventionen anerkennen nicht aus­ drücklich eine bindende Qualifikationsbefugnis 583 . Ein diesbezügliches latein­ amerikanisches Gewohnheitsrecht ist nicht nachweisbar 58 4 . Die Caracas-Konvention über diplomatisches Asyl versucht, diese Schwierig­ keiten dadurch zu vermeiden, daß sie in Art. IV dem Asylstaat das Recht zur vorläufigen Qualifikation einräumt585 und in Art. IX und XVII Einwendungen des Territorialstaates berücksichtigt. Nach Art. IX soll der Missionschef die An­ sicht des Territorialstaates in der Frage der Qualifikation des Flüchtlings in Be­ tracht ziehen ; seine Entscheidung, die Asylgewährung aufrecht zu erhalten oder freies Geleit zu fordern, soll gleichwohl vom Territorialstaat respektiert werden. Gemäß Art. XVII Abs. 2 kann der Territorialstaat eine Überprüfung der Qualifikation durch den Asylstaat erst dann verlangen, wenn der Flüchtling außer Landes gebracht wurde und der Territorialstaat seine Auslieferung for­ dert586 . Nur wenn der Empfangsstaat den Asylstaat davon unterrichtet, daß später eine Auslieferung des Flüchtlings beabsichtigt ist, ist der asylgewährende Staat dazu verpflichtet, den Asylanten an der Weiterreise in ein anderes Land zu hindern. Die zuständigen Behörden des Asylstaates entscheiden darauf über die Stattgabe oder Ablehnung des Auslieferungsersuchens. Die polizeiliche Überwachung des Verfolgten soll gemäß Art. XVII Abs. 3 Satz 1 30 Tage nicht übersteigen 58 7. Der Nachteil dieser Lösung des Qualifikationsproblems liegt darin, daß eine gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Qualifikation weder auf nationa­ ler noch internationaler Ebene vertraglich vorgesehen ist. Neben der Frage der Qualifikation als politischer Flüchtling ist für eine recht­ mäßige Asylgewährung weitere Voraussetzung das Vorliegen eines „cas d'ur­ gence" (Art. V). Der Begriff der Dringlichkeit wird in Art. VI beispielhaft (,,among others") definiert: Wenn jemand von Personen oder der Pöbelgewalt verfolgt wird, die sich den Kontrollen der Behörden entziehen oder aber auch

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von den Behörden selbst Verfolgungen ausgehen und die Möglichkeit besteht, daß Leben und Freiheit des politischen Flüchtlings gefährdet sind und seine Sicherheit auf andere Weise nicht gewährleistet ist. Dringende Fälle sind vor allem Unruhen, Aufstände, Revolutionen, unkontrollierte Aktionen einzelner Staatsorgane 588 . Art. VII behält ausdrücklich dem Asylstaat die Entscheidungs­ befugnis hierüber vor589 . Eine weitere Klarstellung enthält Art. II der Caracas-Konvention. Diese Be­ stimmung verneint expressis verbis entsprechend der allgemeinen Staatenpraxis eine Asylpflicht des Aufnahmestaates gegenüber dem Flüchtling590 • Art. I Abs. l der Caracas-Konvention kommt dem Schutzbedürfnis politischer Flüchtlinge insofern entgegen, als es erlaubt ist, allen Personen, ,,die aus politischen Grün­ den oder wegen politischer Delikte verfolgt werden", Asyl zu gewähren 591 • Art. I Abs. 2 bestimmt, daß neben der Botschaftskanzlei und Botschafter-Residenz auch andere Räumlichkeiten, die infolge großen Flüchtlingsandrangs zur Auf­ nahme von verfolgten Personen bereitgestellt werden, für Asylzwecke benutzt werden können. cc) Entwurf eines Zusatzprotok0lls zu den lateinamerikanischen Konventionen über diplomatisches Asyl vom 7.9. 1 959 Auf der 4. Konferenz des Interamerikanischen Juristenrates in Santiago de Chile (24. August - 9. September 1 959) nahm der Interamerikanische Juristen­ rat am 7.9. 1 959 eine Resolution über „Diplomatisches Asyl" an und faßte den Beschluß, dem Rat der Organisation Amerikanischer Staaten für die 1 1 . Inter­ amerikanische Konferenz in Ecuador im Jahre 1 960 den „Entwurf eines Zusatz­ protokolls zu den Konventionen über diplomatisches Asyl" zuzuleiten. Mit die­ ser Initiative sollen die Konventionen von Havanna über Asyl vom 20.2. 1 928, von Montevideo über politisches Asyl vom 26. 1 2. 1 933 und Caracas über diplo­ matisches Asyl vom 28.3 . 1 954 weiterentwickelt und ergänzt werden 592 • Nach Art. I soll Personen, die für Völkermord und Verbrechen gegen die Menschlichkeit verantwortlich sind, kein Asyl gewährt werden. Art. III sieht als dringende Fälle beispielhaft an (,,among others") politische oder soziale Instabilität; Verfolgung durch die unberechenbare Pöbelgewalt, über die die staatlichen Behörden die Kontrolle verloren haben ; Gefahr für Le­ ben oder Freiheit einer Person aufgrund politischer Verfolgung, wenn ein faires Gerichtsverfahren nicht sichergestellt ist; Suspendierung verfassungsmäßiger Garantien. Nach Art. IV obliegt dem Asylstaat die Entscheidung über den Charakter des Delikts, die Verfolgungsgründe und den Fall der Dringlichkeit. Die Entschei­ dung erfolgt im Hinblick auf die Anordnung sicheren Geleits durch den Territo­ rialstaat mit bindender Wirkung.

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Gemäß Art. V entscheidet der Asylstaat über das Land, in das der Asylierte ausreisen kann. Hierbei sollen die Wünsche des Asylierten berücksichtigt wer­ den. Art. VI Abs. 1 bestimmt, daß der Territorialstaat innerhalb von 30 Tagen, nachdem der Asylstaat den Territorialstaat von seiner Entscheidung gemäß Art. IV in Kenntnis gesetzt hat, sicheres Geleit gewähren soll. Nach Art. VI Abs. 2 kann der Territorialstaat gleichzeitig mit der Anordnung sicheren Geleits und ohne nachteilige Wirkung für die Ausreise des Asylierten in einen Dritt­ staat diesen Staat um die Auslieferung der Verfolgten ersuchen. Von dieser Ab­ sicht ist zuvor der asylgewährende Staat in Kenntnis zu setzen. Der Zufluchts­ staat soll hierauf ein Bestimmungsland benennen, das der Territorialstaat um Auslieferung ersuchen kann, weil zwischen dem Territorialstaat und dem Dritt­ staat ein Auslieferungsabkommen besteht. Wenn der Asylierte weiterhin im Asylstaat bleibt, soll dieser Staat ihm nach Art. VII eine Beschäftigung vermitteln, die seinem Status als politischer Flücht­ ling angemessen ist 593 . Auf der gleichen Konferenz nahm der Interamerikanische Juristenrat eine weitere Resolution über „Neue Artikel über diplomatisches Asyl " an und be­ auftragte das Interamerikanische Juristenkomitee, einen Artikelentwurf auszu­ arbeiten, der in das geplante Zusatzprotokoll zu den bestehenden Konventio­ nen über diplomatisches Asyl aufgenommen werden soll594 . In einer Stellungnahme des Interamerikanischen Juristenkomitees vom 1 9. 1 0. 1 959 auf einer Zusammenkunft in Rio de Janeiro bezeichnete das Komi­ tee das Recht des Asylstaates auf einseitige bindende Qualifikation der Asyl­ gründe als wesentlich für das Weiterbestehen der Asylinstitution 595 . In diesem Zusammenhang hatten Kolumbien und Peru im Jahre 1 958 vorgeschlagen, daß die Qualifikationsentscheidung des Asylstaates durch den Obersten Gerichts­ hof dieses Staates (so Kolumbien) bzw. durch einen neutral zu besetzenden Ausschuß des Rates der Organisation Amerikanischer Staaten (so Peru) über­ prüft werden sollte 596 • Das Komitee sprach sich gegen die Schaffung einer speziellen Schiedsinstanz zur Beilegung von Streitigkeiten in der Frage der Qualifikation aus. Hierdurch würden neue Konflikte entstehen, während beim gegenwärtigen Verfahren die Entscheidung in der Frage der Qualifizierung der Asylgründe durch den Zu­ fluchtsstaat endgültig sei. Eine Überprüfung durch den Rat der Organisation Amerikanischer Staaten wäre mit seiner Aufgabenstellung nicht vereinbar, da dieser keine richterliche Funktion wahrnehmen könne. Die Einführung einer Beschwerdemöglichkeit des Territorialstaates gegen die Qualifikationsentschei­ dung des asylgewährenden Staates an das Oberste nationale Gericht des Zu­ fluchtsstaates scheitere daran, daß diese Möglichkeit in mehreren Staaten La­ teinamerikas verfassungsrechtlich nicht vorgesehen sei, so daß keine einheitliche

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lateinamerikanische Regelung bestehen würde. Das Komitee machte deshalb den Vorschlag, der Asylierte solle nach der Gewährung freien Geleits und siche­ rer Ausreise im Asylstaat für eine bestimmte Zeit verbleiben. In dieser Zeit könne der Territorialstaat die Asylgründe eingehend prüfen und, wenn es sich um ein asylunwürdiges Delikt handele, die Auslieferung beantragen. Über die Auslieferung solle dann der Oberste Gerichtshof des Zufluchtsstaates befinden. In diesem Zusammenhang sollte die in Art. XVII der Caracas-Konvention für die Auslieferungsforderung vorgesehene 30 Tagefrist auf 60 Tage verlänger wer­ den, damit der Territorialstaat die verschiedenen Gesichtspunkte des Asylfalles genauer prüfen könne. Wenn der Territorialstaat nicht innerhalb dieser Frist um Auslieferung des Asylierten ersuche, sei der Asylstaat nicht mehr zur weiteren Überwachung verpflichtet597 • Art. XVII der Caracas-Konvention sollte nach dem vorgesehenen Zusatzpro­ tokoll folgende Fassung finden: Bei Streitigkeiten in der Frage der Qualifizie­ rung der Asylgründe kann der Territorialstaat nach Gewährung freien Geleits und sicherer Ausreise des Asylierten verlangen, daß die verfolgte Person zum Zwecke der Auslieferung für einen Zeitraum von 60 Tagen im Zufluchtsstaat verbleibt. Der asylgewährende Staat ist verpflichtet, die Weiterreise des Asylier­ ten in ein anderes Land zu unterbinden. Das Auslieferungsersuchen kann ge­ stellt werden, wenn kein Auslieferungsvertrag zwischen den betroffenen Staa­ ten besteht und soll in Übereinstimmung mit den gesetzlichen Vorschriften des Asylstaates behandelt werden. Wenn im genannten Zeitraum nicht um Ausliefe­ rung ersucht wird, ist der Zufluchtsstaat nicht verpflichtet, den Asylierten an einer Weiterreise in ein anderes Land zu hindern 598 . dd) Ergebnis Im Anschluß an die Entscheidungen des IGH im Falle Haya de Ja Torre ver­ tritt ein Teil der Literatur die Meinung, daß der Gerichtshof ein lateinamerika­ nisches (regionales) Gewohnheitsrecht für die Gewährung internen Asyls gene­ rell abgelehnt habe 599 • Diese Ansicht ist nicht zutreffend. Die Analyse des IGH erstreckte sich aus­ schließlich auf Teilaspekte des diplomatischen Asyls, u.a. auf die Qualifikation und das Verlangen des Asylstaates auf freies Geleit. Nur in diesen beiden Berei­ chen hat der IGH die Existenz eines Gewohnheitsrechts verneint600 • Andere Autoren sind, ohne sich auf die Urteile des IGH zu berufen, der An­ sicht, daß sich in Lateinamerika kein regionales Gewohnheitsrecht entwickelt habe601 • Auch dieser Auffassung kann nicht zugestimmt werden. In Mittel- und Süd­ amerika besteht neben dem Vertragsrecht ein partikuläres Völkergewohnheits­ recht zur Asylgewährung gegenüber politischen Flüchtlingen bei Gefahr für Le­ ben, körperliche Unversehrtheit oder Freiheit in diplomatischen Gebäuden, auf

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Kriegsschiffen, in Militärlagern und Militärflugzeugen 602 . Das ergibt sich aus der umfangreichen, langwährenden Asylpraxis, die von verschiedenen lateinameri­ kanischen Staaten als „ tradition americaine de l'asile" bezeichnet wird603 • Für die gemeinsame Rechtsüberzeugung spricht, daß alle Staaten Mittel- und Süd­ amerikas wenigstens einen der fünf Asylverträge unterzeichnet und ratifiziert haben. Insoweit wiederholen diese Konventionen bereits existentes partikuläres Völkergewohnheitsrecht604 . Obwohl in Lateinamerika die Praxis der Asylgewährung in Konsulaten weit verbreitet ist und auch allgemein respektiert wird605 , hat sich infolge entgegen­ stehenden Vertragsrechts daraus kein Gewohnheitsrecht entwickelt606 • In Kon­ sulaten kann nur vorübergehende Zuflucht gewährt werden 607 . Der politische Flüchtling hat keinen Anspruch auf Gewährung internen Asyls 608 • Gemeine Verbrecher, Terroristen und Attentäter auf das Leben von Staatsoberhäupern sind vom Asylgenuß ausgeschlossen. Ihnen kann aber vor­ übergehende Zuflucht, z.B. als Schutz vor ,,mob-violence", der unberechenba­ ren Pöbelgewalt609 , gewährt werden6 1 0 • Europäische Botschaften in Mittel- und Südamerika sind nicht zur Gewäh­ rung internen Asyls berechtigt. Das regionale Gewohnheitsrecht besteht nur zwischen den lateinamerikanischen Staaten 6 1 1 • Unbenommen bleibt aber das Recht zur Gewährung vorübergehender Zu fluch t6 12 • Zutreffend führen die Dienstanweisungen des Auswärtigen Amtes der Bun­ desrepublik Deutschland in den Runderlassen vom 1 9.8. 1 954 und 16.4. 1 968 aus, daß „die diplomatischen Missionen der Bundesrepublik in Lateinamerika nicht berechtigt (sind), politischen Flüchtlingen in Missionsgebäuden diploma­ tisches Asyl zu gewähren". Wenn aber die Regierung eines lateinamerikanischen Territorialstaates freiwillig erklärt, daß sie das Asyl auch in den Gebäuden nicht­ lateinamerikanischer diplomatischer Missionen anerkenne, könne der deutsche Missionschef diplomatisches Asyl gewähren. Wegen der Gefahr einer Einmi­ schung in innere Angelegenheiten des Territorialstaates sei „äußerste Zurück­ haltung" geboten. In diesem Falle sollten die Vorschriften der interamerikani­ schen Konventionen entsprechend angewendet, insbesondere . die Asylgewäh­ rung sofort dem Außenministerium des Territorialstaates angezeigt und nach Zusicherung freien Geleits für die Ausreise des Flüchtlings aus dem Territorial­ staat Sorge getragen werden. Bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände könne zeitweilige Zuflucht gewährt werden 61 3 • Auch der damalige Parlamentarische Staatssekretär im Auswärtigen Amt Karl Moersch wies in Beantwortung einer parlamentarischen Anfrage am 1 9. 1 0. 1 972 zu treffend darauf hin, daß aufgrund der lateinamerikanischen Asylkon­ ventionen nur diplomatischen Vertretungen mittel- und südamerikanischer Staaten das Recht zusteht, diplomatisches Asyl zu gewähren. Für andere Staa­ ten - unter ihnen die Bundesrepublik Deutschland - bestehe dieses Recht 8 von Pollern

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1 . Teil 2. Abschn.: Asylrecht im Völkerrecht

nicht. Die deutsche Botschaft habe im Falle der Chile-Flüchtlinge nur einstwei­ lige Zuflucht einräumen können614 . Die deutsche Botschaft in Santiago de Chile gewährte nach dem Militär­ putsch in Chile vom 1 1.9. 1 973 etwa 150 Flüchtlingen vorübergehend Zuflucht und erwirkte die freie Ausreise in die Bundesrepublik Deutschland6 1 5 . 79 Chile­ nen fanden in der Botschaft der DDR 6 1 6 , etwa 265 verfolgte Personen in der kanadischen Botschaft6 1 7 vorübergehend Schutz. Die französische Botschaft erhielt für 644 Flüchtlinge sicheres Geleit6 1 8 . Im Dezember 1 974 befanden sich noch 22 1 Flüchtlinge in der italienischen Botschaft6 1 9 . Zuletzt unterstellten sich dem Schutz der schweizerischen Botschaft 55 Personen620. 2. In Europa In Europa besteht kein Asylvertragsrecht. Die Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. 1 1. 1 9506 21 erwähnt das Asylrecht überhaupt nicht622 . Aber auch europäisches partikuläres Asylgewohnheitsrecht ist nicht nach­ weisbar623 . Zwischen 1 808 und 1 931 wurde in Europa in 1 9 Fällen Asyl auf Kriegs­ schiffen und in diplomatischen Missionen gewährt62 4 ; während des Spanischen Bürgerkrieges ( 1 8.7. 1 936-29.3. 1 939) von 12 europäischen Staaten625 . In der Folgezeit kamen Asylfälle nur noch vereinzelt vor, vornehmlich in totalitären Staaten. In Rumänien 1 945 (Fall Radesco)626 , 1 948 (Fall eines spanischen Jesuiten) 627, 1 949 (Fall Cutzarida) 628 , in Ungarn 1 944 (Fall Kallay)629 , 1 956 (Fälle Mindszenty und Nagy)630 , Portugal 1 959 (Fall Delgado)6 3 1 , in Spanien 1 963 (Fall Bergamin) 632 . Belgien, die Bundesrepublik Deutschland633 , England, Frankreich, Schweiz und die sozialistischen Staaten lehnen ein Recht zur diplomatischen Asylge­ währung überhaupt ab63 4 .

Eine Asylgewährung in europäischen Gesandtschaften wäre völkerrechts­ widrig635 . Nach allgemeinem Völkerrecht bleibt für diplomatische Missionen in Europa allein die Möglichkeit zur Gewährung vorübergehender Zuflucht636 . Die deutsche Botschaft in Lissabon konnte deshalb 4 portugiesischen Offizie­ ren, die sich nach einem Putsch in Portugal am 1 1.3. 1 975 in die Botschaft ge­ flüchtet hatten, nur zeitweilig Zuflucht gewähren und mußte die Bitte um Ge­ währung diplomatischen Asyls ablehnen637.

VI. Vertragsentwürfe zum in ternen Asyl

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VI. Vertragsentwürfe zum internen Asyl Weder die Allgemeine Deklaration der Menschenrechte vom I 0. 1 2. 1 948, noch die Amerikanische Erklärung der Rechte und Pflichten des Menschen vom 2.5. 1 948, noch die Amerikanische Menschenrechtskonvention vom 2 1. 1 1 . 1 969 behandeln das interne Asyl. Art. 1 4 der Allgemeinen Erklärung der Men­ schenrechte, Art. 27 der Bogota-Deklaration und Art. 22 Nr. 7 der Amerikani­ schen Menschenrechtskonvention beziehen sich nur auf das territoriale Asyl6 38 . Die Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfrei­ heiten vom 4. 1 1. 1 950 und die Menschenrechtskonvention der Vereinten Na­ tionen vom 16. 1 2. 1 966 klammern das Asylrecht überhaupt aus639 . Dem Beispiel lateinamerikanischer Asylkonventionen folgend, wurde mehr­ fach versucht, zu einer internationalen Regelung über das interne Asyl zu kom­ men 6 40 . Eine Regelung war dringend notwendig, da sich die Asylfälle häuften, die Asylpraxis unterschiedlich war, mehrfach zu diplomatischen Verwicklungen führte (Fälle Haya de Ja Torre und Nagy), vor allem aber, um den Asylanten einen langen, einem „Gefängnis"6 41 gleichkommenden Aufenthalt in der Bot­ schaft zu ersparen - im Fall Haya de Ja Tone 5 Jahre 3 Monate, im Fall Mind­ szenty 1 5 Jahre. 1. Resolution des Institut de Droit International sur l 'asile en droit international public vom 11. 9. 1 950 Auf der Tagung des Institut de Droit International in Bath in England vom 5.- 1 2.9. 1 950 wurde am 1 1 .9. 1 950 eine Resolution angenommen, die sich auch mit dem internen Asyl befaßte 6 42 . Nach Art. 3 Nr. 1 kann Asyl in diplomatischen Missionen, auf Kriegs- und Staatsschiffen, Militärflugzeugen und Militärlagern gewährt werden. Im Gegen­ satz zu lateinamerikanischem Asylvertragsrecht ist eine Asylgewährung in Kon­ sulaten erlaubt. Art. 3 Nr. 2 enthält den Gedanken des humanitären Asyls. Die Asylgewährung ist auf den Fall der unmittelbaren Gefahr für Leben, körperli­ che Unversehrtheit und Freiheit der Schutzsuchenden durch Verfolgung im Territorialstaat beschränkt. Diese Bestimmung unterscheidet nicht - wie die lateinamerikanischen Asylkonventionen - zwischen dem gemeinen Verbrecher und dem politischen Flüchtling. Nach Art. 4 Nr. 1 S. 2 besteht kein Anspruch des Asylstaates auf freie Ausreise und sicheres Geleit, wie man aufgrund der ,,Ausreiseschwierigkeiten" im Asylfall Haya de Ja Torre hätte erwarten können. Die Beendigung des Asyls ist vielmehr - zum Nachteil des Flüchtlings - ver­ traglich festzulegen. Im Rahmen der Gewährung diplomatischen Asyls sind gern. Art. 4 Nr. 3 politische Aktivitäten des Asylierten zu unterbinden. Diese Forderung ist - wie wir gesehen haben - berechtigt, da der Flüchtling sich nach wie vor auf dem Territorium des Verfolgerstaates befindet und die Gefahr

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1 . Teil 2. Abschn . : Asylrecht im Völkerrecht

politischer Einflußnahme unter dem Schutz der diplomatischen Mission besteht. Nach Art. 1 0 soll bei Streitigkeiten über die Interpretation oder Anwendung der Bestimmungen, die nicht auf diplomatischem Wege oder schiedsgerichtlich beigelegt werden können, der Internationale Gerichtshof bindend entscheiden. Von der Aufnahme einer Asylpflicht gegenüber dem Flüchtling aus humanitä­ ren Gründen wurde abgesehen6 43. 2. Tätigkeit der International Law Commission Der Entwurf der International Law Commission für eine „Konvention über diplomatische Beziehungen" aus dem Jahre 1 958 sah keine Bestimmungen über das diplomatische Asyl vor644 . Dem Auftrag der Generalversammlung der Vereinten Nationen vom 21 . 1 1 . 1 959, eine Kodifikation über das Asylrecht und damit auch über das diplomatische Asyl auszuarbeiten, ist die International Law Commission bisher nicht nachgekommen6 45 . Auch die Bemühungen eini­ ger lateinamerikanischer Staaten, das diplomatische Asyl in der Wiener Konven­ tion über diplomatische Beziehungen vom 1 8.4. 1 961, der der erwähnte Ent­ wurf der ILC zugrunde lag, zu verankern, scheiterten6 46. 3. Konventionsentwurf der International Law A ssociation über diplomatisches A syl vom August 1 9 72 Die International Law Association hat auf ihrer Konferenz in New York vom 20.-26. August 1972 Konventionsentwürfe über territoriales und diploma­ tisches Asyl ausgearbeitet, die gemäß ihrer Präambel auf der Deklaration von Buenos Aires über territoriales und diplomatisches Asyl vom August 1968 be­ ruhen64 7. Diese Entwürfe sollen dem Generalsekretär der VN, dem Flüchtlings­ hochkommissar der VN und den Regierungen der Mitgliedsstaaten der VN in der Hoffnung zugeleitet werden, daß eine diplomatische Konferenz einberufen wird, die auf dieser Grundlage zum Abschluß internationaler Konventionen gelangt648 . Nach Art. 1 lit. a, b des Konventionsentwurfs über diplomatisches Asyl dür­ fen die Vertragsstaaten Asyl in Gesandtschaften, Militärlagern, auf Kriegsschif­ fen und in Militärflugzeugen gewähren. Diese Bestimmung enthält keinen An­ spruch auf Asyl, läßt jedoch in einem Klammerzusatz - entsprechend Art. 1 des Entwurfs der Deklaration von Buenos Aires649 - die Möglichkeit der Ein­ führung einer Konventionsbestimmung offen, die eine Asylpflicht statuiert. In keinem Falle soll die Asylgewährung als unfreundlicher Akt des Asylstaates gegenüber dem Territorialstaat betrachtet werden (Art. 1 lit. d). Gemäß Art. 2 lit. a wird Asyl nur solchen Personen gewährt, die wegen politischer Verbrechen oder aus politischen Gründen wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität oder Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe verfolgt werden.

VI. Vertragsentwürfe zum internen Asyl

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Die Entscheidung über die Qualifikation als politischer Verbrecher oder po­ litisch Verfolgter ist gemäß Art. 3 lit. a dem asylgewährenden Staat vorbehalten. Mord oder Mordversuch auf das Staatsoberhaupt oder den Regierungschef eines Vertragsstaates soll nach Art. 3 lit. b nicht als Asylgrund anerkannt wer­ den. Dieser Passus entspricht der belgischen Attentatsklausel. Nach Art. 3 lit. c sollen Personen, die im dringenden Verdacht stehen, Verbrechen gegen die internationale Ordnung wie Völkermord, Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Luftpiraterie, Menschenraub, Mord oder einen anderen Angriff gegen eine I>erson, gegenüber der der Vertragsstaat völkerrechtlich zu besonderem Schutz verpflichtet ist, begangen zu haben, nicht asylberechtigt sein. Der in solchen Fällen um Asyl ersuchte Staat braucht den Täter nicht zu übergeben, wenn er stellvertretend die Strafrechtspflege übernimmt. Eine derartige Ausschlußklausel ist in den lateinamerikanischen Asylkonven­ tionen ausdrücklich nicht enthalten. Ein Klammerzusatz sieht die Einschrän­ kung vor, daß ein Flüchtling, der ein Flugzeug in der Absicht entführte, dem Verfolgerland zu entrinnen und hierbei niemand verletzt hat, berechtigt ist, Asyl zu erhalten, sofern das Flugzeug keine Passagiere an Bord hatte und er vom Asylstaat für dieses Vergehen gegen die Luftfahrt bestraft wird. Anders als bei Flugzeugentführungen zum Zweck politischer Erpressung steht hier die Asylsituation im Vordergrund. Nach Art. 5 soll der Botschafter oder der Kommandant des Kriegsschiffs, des Militärlagers oder des Militärflugzeuges sobald als möglich nach der Asylge­ währung den Außenminister des Territorialstaates von dieser Tatsache in Kennt­ nis setzen. Wenn hierdurch die Sicherheit des Asylierten gefährdet werden soll­ te, kann die Mitteilung bis zur Beendigung der Gefahr aufgeschoben werden. Art. 6 lit. a bestimmt, Tätigkeiten des Asylierten während der Dauer des Asyls zu unterbinden, die die öffentliche Ordnung stören. Dem Flüchtling soll auch nicht erlaubt werden, politische Aktivitäten zu entfalten oder die Politik im Territorialstaat zu beeinflussen. Die Einhaltung dieser Bestimmung soll ge­ mäß Art. 6 lit. b dadurch gewährleistet werden, daß der Asylierte schriftlich zusichert, ohne ausdrückliche Erlaubnis des Asylstaates keine Verbindung mit Personen außerhalb des Asylbereichs aufzunehmen. Bei einer Weigerung soll das Asyl sofort beendet werden. Durch diese Bestimmung soll vermieden werden, daß der Asylstaat durch politische Aktivitäten des Asylanten in eine Position gebracht wird, die als Ein­ mischung in innere Angelegenheiten des Territorialstaates aufgefaßt werden könnte. Nach Art. 7 kann die Regierung des Territorialstaates jederzeit die Entfer­ nung des Flüchtlings von ihrem Hoheitsgebiet verlangen. Sie muß dann schrift­ lich sicheres Geleit gewähren und solche Garantien geben, die zur sicheren Ent­ fernung nötig sind.

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1 . Teil 2. Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

Nach Art. 8 hat der Asylstaat das Recht, den Asylierten in einen Drittstaat zu bringen. Der Territorialstaat kann vorläufig die Route für seine Ausreise fest­ legen. Das endgültige Entscheidungsrecht obliegt dem Asylstaat. Dieser über­ nimmt nach Art. 1 1 die Verantwortung für Schutz und Sicherheit des Flücht­ lings. Werden infolge der Asylgewährung die diplomatischen Beziehungen des Ter­ ritorialstaates zum Asylstaat abgebrochen und der Botschafter abberufen, soll der Asylant nach Art. 13 lit. a unter seinem Schutz ausreisen können. Sollte dies wegen der Kontrolle des Asylierten oder des Diplomaten unmöglich sein, soll der Asylant der Obhut eines Drittstaates, der die Bestimmungen der Kon­ vention beachtet, überstellt werden. Falls ein solcher Drittstaat nicht gefunden werden kann, ist der Territorialstaat verpflichtet, die Immunität des Flüchtlings bis zu einer Vereinbarung über seine Ausreise in den Asylstaat anzuerkennen. Im Falle höchster Not und Dringlichkeit (emergency or overwhelming ur­ gency) bemühen sich die Vertragsstaaten ernstlich, für die Zeit Asyl zu gewäh­ ren (,,The High Contracting Parties undertake to grant asylum"), welche der Asylierte bedarf, um mit Garantien des Territorialstaates für sein Leben, Frei­ heit und körperliche Unversehrtheit den Verfolgerstaat verlassen zu können (Art. 1 4 lit. a). Art. 1 4 lit. a verbürgt nicht - wie man angesichts der unterschiedlichen For­ mulierungen in Art. 1 (,,The High Contracting Parties may grant asylum") und Art. 1 4 lit. a (,, . . . undertake to grant asylum") annehmen könnte - einen Individualanspruch des Einzelnen auf Asyl. Nach der Intention der Autoren sollte auch in solchen Fällen keine Asylverpflichtung geschaffen werden650 . Mit dieser Wortwahl wird jedoch zum Ausdruck gebracht, daß der Asylstaat nach Möglichkeit der Asylbitte entspricht. Nach Art. 14 lit. b wird der Tatbestand der höchsten Not und Dringlichkeit erfüllt beim Zusammenbruch von Recht und Ordnung, bei Verfolgung durch die Pöbelgewalt, über die die Lokalbehörden die Kontrolle verloren haben oder gegen die sie nicht einschreiten, bei Bedrohung der unmittelbaren Sicherheit des Asylierten durch die Lokalbehörden, bei unmittelbarer Gefahr für Leben und Freiheit aus politischen Gründen unter Ausschaltung gesetzlicher Verfah­ rensmöglichkeiten, bei Suspendierung konstitutioneller Garantien oder Rechte der internationalen Menschenrechtskonventionen. Die Regelung des Art. 1 4 deckt sich zwar mit dem Tatbestand der nach all­ gemeinem Völkerrecht anerkannten „vorübergehenden Zuflucht", darf aber mit dieser nicht gleichgesetzt werden, da das Institut der vorübergehenden Zu­ flucht nicht das Recht gibt, sichere und freie Ausreise zu verlangen. Die Entscheidungsbefugnis über das Vorliegen der Voraussetzungen des Art. 1 4 ist dem Asylstaat vorbehalten 651 .

VI. Vertragsentwürfe zum internen Asyl

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Streitigkeiten bei der Interpretation oder Anwendung dieser Konvention sollen gemäß Art. 15 zunächst auf diplomatischem Weg beigelegt werden. Sollte sich dies als unmöglich erweisen, soll hierüber ein Schiedsgericht oder der Inter­ nationale Gerichtshof oder eine andere von den Parteien anerkannte Schlich­ tungsstelle entscheiden. Jeder Vertragsstaat kann bei Verletzung der Konven­ tion Klage erheben. Der Konventionsentwurf bringt angesichts der Tatsache, daß vertraglich eine individuelle Asylverpflichtung mit universeller Geltung kaum durchsetzbar sein dürfte, ein ausgewogenes Verhältnis zwischen dem Schutz des Asylierten und den Sicherheitsinteressen des Territorialstaates. Begriißenswert ist die Festlegung des Art. 3 lit. a, wonach dem Asylstaat die Befugnis zur einseitig bindenden Qualifikation zugestanden wird652 und gemäß Art. 1 5 im Streitfalle eine Entscheidungsinstanz zuständig sein soll. Diese Frage führte - wie gezeigt - im Fall Haya de Ja Torre zu internationalen Spannungen und ist auch in der Caracas-Konvention über diplomatisches Asyl vom 28.3. 1954 nicht befriedigend gelöst. In diesem Zusammenhang ist auch die detaillierte Regelung der freien Aus­ reise und des sicheren Geleits für den Asylierten mit entsprechenden Garantien, den bindenden Rechten des Asylstaates und insbesondere sein Auftreten als Schutzmacht für den Flüchtling (vgl. Art. 1 1 ) hervorzuheben. Art. 15 sollte dahingehend geändert werden, daß sich die Vertragsstaaten bei Streitigkeiten, die nicht auf diplomatischem Weg beigelegt werden können, obligatorisch der Entscheidung durch ein Schiedsgericht oder den Internationa­ len Gerichtshof unterwerfen. Eine solche Regelung findet sich bereits in Art. 1 0 der Resolution des Institut de Droit International vom 1 1 .9. 1 95 0.

4. Initiative Australiens zur Schaffung einer weltweiten Konvention über diplomatisches Asyl vom 1 6. 8. 1 9 74 Mit Schreiben vom 16.8. 1 974 ersuchte die Regierung Australiens den Gene­ ralsekretär der Vereinten Nationen, die Frage der Gewährung diplomatischen Asyls in die Tagesordnung der 29. Session der Vollversammlung aufzuneh­ men6 s 3 Australien begründete sein Ersuchen in einem erläuternden Memorandum u.a. damit, daß das Fehlen allgemein anerkannter Prinzipien, die das diploma­ tische Asyl betreffen, mit Ausnahme Lateinamerikas zu Mißverständnissen über Rechte und Pflichten der Staaten führen könne. Die Ungewißheit über aner­ kannte diplomatische Asylgrundsätze könnte nachteilige Auswirkungen auf die freundschaftlichen Beziehungen zwischen den Staaten und die Zusammenarbeit bei der Lösung internationaler humanitärer Probleme haben. Die Formulierung solcher Prinzipien würde die rechtliche Position des Staates, der um die Gewäh-

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1 . Teil 2. Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

rung diplomatischen Asyls gebeten wird, klarstellert und den internationalen Schutz von Personen verbessern, deren Leben oder Freiheit wegen ihrer politi­ schen Anschauungen, Rasse, Religion oder Nationalität bedroht sind. Am 14. 1 2. 1 974 nahm die Vollversammlung der Vereinten Nationen die Re­ solution 3321 (XXIX) über „Die Frage des diplomatischen Asyls" an und for­ derte die Mitgliedsstaaten auf, bis zum 30.6 . 1 975 zum Vorschlag Australiens Stellung zu nehmen65 4 . Von 25 Staaten äußerten sich 1 0 Staaten - Afghanistan, Argentinien, Aus­ tralien, Bolivien, Ecuador, Jamaika , Liberia, Pakistan, Türkei, Uruguay - posi­ tiv zu einer Kodifizierung allgemeiner Regeln über das diplomatische Asyl655 ; 1 2 Staaten gaben negative Stellungnahmen ab : Bahrein, Belgien, Dänemark, Frankreich, Irak, Norwegen, Österreich, Polen, Schweden, Singapur, Tschecho­ slowakei6 56 , USA 6 5 7 . Kanada, Madagaskar, Oman nahmen weder positiv noch negativ Stellung658 . Australien wies in seiner eingehenden Stellungnahme auf die grundlegende humanitäre Zielsetzung der Initiative hin und stellte einen Katalog von Grund­ sätzen (essential elements) auf, der in eine künftige Deklaration oder Konven­ tion über diplomatisches Asyl übernommen werden müßte : a) Genaue Identifizierung der Person, der Asyl gewährt werden soll. b) Asylgewährung nur gegenüber Personen, deren Leben oder Freiheit wegen ihrer politischen Anschauungen einschließlich Kolonialismus und Apartheid, Rasse, Religion oder Nationalität bedroht sind. Kein Asylschutz für gemeine Verbrecher. c) Dringlichkeit (urgency) als Voraussetzung der Schutzgewährung. d) Pflicht zur Mitteilung der Asylgewährung durch den Zufluchtsstaat gegen­ über dem Territorialstaat ; Sicherstellung, daß der Asylierte nicht gegen den Territorialstaat agiert ; Vorkehrungen für die Ausreise des Flüchtlings zu tref­ fen, wenn der Territorialstaat freies Geleit gewährt. e ) Das Recht auf Qualifizierung des Deliktscharakters und der Entscheidung über die Dringlichkeit der Asylgewährung ist dem Asylstaat vorbehalten659 . Darüber hinaus forderte Ecuador die Berücksichtigung folgender Grundsätze : a) Das Recht jeden Staates, diplomatisches Asyl zu gewähren oder zu verwei­ gern. b) Unterbindung von Handlungen des Asylierten gegen die öffentliche Ordnung oder Einmischung in innere Angelegenheiten des Territorialstaates oder des asylgewährenden Staates. c) Die Asylgewährung unterliegt nicht der Gegenseitigkeit. d) Formulierung einer Deklaration, nach der der Asylstaat nicht verpflichtet ist, den Asylierten auf seinem Staatsgebiet anzusiedeln660 .

VI. Vertragsentwürfe zum internen Asyl

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Nach Auffassung von Jamaika sollte auch eine Verpflichtung des Territorial­ staates zur Gewährung freien Geleits in der Konvention enthalten sein, um das diplomatische Asyl effektiv auszugestalten661 • An der Aussprache über die Initiative Australiens, die im Rahmen des 6. Ko­ mitees der Vereinten Nationen vom 25. 1 1 .-2. 1 2. 1 974 und 28. 1 0.- 1 0. 1 1. 1 975 stattfand, beteiligten sich 76 Staaten662 . 28 Staaten663 sprachen sich für, 38 Staaten664 gegen eine Kodifizierung allgemeiner Regeln zur Gewährung diplo­ matischen Asyls aus. 1 0 Staaten665 äußerten sich weder im positiven noch im negativen Sinne. Von den Staaten, die sich gegen eine internationale Konvention über diplo­ matisches Asyl aussprachen, wurden im wesentlichen folgende Hauptgesichts­ punkte herausgestellt: Die Gewährung diplomatischen Asyls tangiere die Souveränität des Territo­ rialstaates. Mit einer Institutionalisierung werde eine „neue Quelle für Kon­ flikte" geschaffen666 . Die Zuerkennung diplomatischen Asyls bedeute eine Ein­ mischung in innere Angelegenheiten, da ein Flüchtling der Gerichtsbarkeit des Territorialstaates entzogen werde. Dies sei mit Status und Funktion diplomati­ scher Missionen, der Förderung freundschaftlicher Beziehungen zwischen den Staaten, nicht vereinbar667 • Falls allgemeine Regeln kodifiziert würden, wäre in der künftigen Praxis der Spielraum für pragmatische und flexible Entschei­ dungen in der Frage der Gewährung diplomatischen Asyls stärker eingeengt668 • Das diplomatische Asyl sei eine typisch regionale Institution, die nur in einer kulturellen und rechtlich relativ homogenen Gemeinschaft wie Lateinamerika bestehen könne669 • Swasiland brachte die Bedenken auf folgenden kurzen Nen­ ner: ,,Die Existenz widerstreitender Ideologien, das Wiederaufleben des Natio­ nalismus und der eifersüchtig gewahrten Souveränität" würde einen erfolgrei­ chen Versuch, allgemeine Asylgrundsätze zu kodifizieren, verhindern610 • Auf Initiative Australiens wurde am 1 0. 1 1 . 1 975 einstimmig ein Resolutions­ entwurf angenommen, weitere Stellungnahmen der Staaten bis zum 3 1 . 1 2. 1 976 abzuwarten671. 5. Stellungnahme Die Aussichten, in einer universalen, weltweiten internationalen Konvention dem Asylanten ein subjektives Recht auf Gewährung internen Asyls zuzubilli­ gen, sind so lange als gering zu erachten, als die Staaten weiterhin beharrlich am Dogma der uneinschränkbaren territorialen Souveränität festhalten. Eine Chance zur Verwirklichung eines solchen Vorhabens bestände ähnlich den lateinamerikanischen Asylkonventionen nur in einer regional begrenzten Konvention, z.B. für Europa, der entweder außereuropäische Staaten beitreten oder die als Modell für weitere regionale Konventionen dienen könnte.

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l . Teil 2. Abschn.: Asylrecht im Völkerrecht

International durchsetzbar erscheint allenfalls eine vertragliche Verpflichtung zur Gewährung vorübergehender Zuflucht gegenüber dem Schutzsuchenden. VII. Das externe (territoriale) Asylrecht J. Geschichtlicher Ursprung a) In Kleinasien im 14. Jahrhundert v.Chr. Im 14. Jahrhundert v.Chr. schlossen hethitische Könige mit ihren Vasallen, kleinasiatischen Fürsten, mehrere Staatsverträge über den Schutz von Flüchtlin­ gen6 72 . In diesen Abkommen findet sich regelmäßig folgender Passus: Wenn einer aus dem Land Chatti in das Land eines der Vasallen flüchtet, muß er fest­ genommen und dem Hethiterkönig ausgeliefert werden. Flüchtet aus dem Vasal­ lenstaat ein vornehmer Mann ins Land Chatti, so wird er gemäß hethitischem Rechtsbrauch nicht ausgeliefert; nur Arbeiter und Handwerker werden zurück­ gegeben673 . Aus diesen Vereinbarungen geht hervor, daß der Hethiterkönig nur angese­ henen Fremden, Adligen, die in sein Land fliehen, Schutz gewährt. Es existiert ein Asylrecht für bestimmte soziale Klassen. Geflohenen Arbeitern und Hand­ werkern wird dagegen Asyl verweigert. Es handelt sich hier vermutlich um Hö­ rige und Sklaven, die als Eigentum gelten und an deren Rückgabe aufgrund ih­ rer Arbeitskraft großes Interesse besteht6 74 . Eine andere Regelung findet sich im Friedensvertrag des Hethiterkönigs Chattuschil III. mit dem ägyptischen Pharao Ramses II. ( 1 290- 1 224 v.Chr.), der aus dem Jahre 1 270 v.Chr. stammt. Hierin sichern sich die Herrscher die gegenseitige Auslieferung aller Flüchtlinge, sowohl des vornehmen als auch des gewöhnlichen Flüchtlings, aus ihrem gesamten Herrschaftsbereich zu. In einem Zusatzvertrag wurde jedoch - ohne ein eigentliches Asylrecht zu begründen für jeden Flüchtling aus Ägypten oder Chatti die völlige Straflosigkeit verein­ bart6 75 . Die Institution des politischen Asyls erlangte damit im alten Orient bereits im 14. und 13. Jahrhundert v.Chr. eine große Bedeutung6 76 . b) In Griechenland im 5./4. Jahrhundert v.Chr. Im 5./4. Jahrhundert v.Chr. war die Seeräuberei der Insel- und Küstenbe­ wohner Griechenlands als „eine Art des Broterwerbs durchaus üblich"6 77. Der Ä tolische Bund und einige kretische Staaten spielten hierbei eine besondere Rolle und verhinderten dadurch eine stärkere Ausweitung des zwischenstaatli­ chen Handelsverkehrs6 78 .

VII . Territoriales Asyl

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Zum Schutz vor dem sylan jener Staaten, der gewaltsamen und eigenmäch­ tigen Ausplünderung und dem Recht zur Selbsthilfe 619 , wurden Staatsverträge, sog. Asylieverträge, abgeschlossen680 , die den Vertragsparteien das sylan in einem bestimmten Gebiet ihres Territoriums verboten. Mit Betreten der Schutz­ zone war der fremde Handlungsreisende sicher vor Verfolgung681 • So war im Vertrag zwischen Chaleion und Oianthea (2. Hälfte des 5. Jahr­ hunderts v.Chr.), zwei damals bekannten Handelsstädten an der Küste des Ko­ rinthischen Golfes, deren Einwohner gewerbsmäßig Raub zu Lande und zu Wasser betrieben, die gegenseitige Syle im gesamten Landgebiet und im Hafen beider Städte untersagt und nur auf offenem Meer gestattet682 • 2. Rechtsnatur des staatlichen Asylrechts a) Herrschende Völkerrechtsmeinung Die herrschende Völkerrechtsmeinung definiert das externe Asylrecht als subjektives Recht eines Staates gegenüber anderen Staaten, vennöge seiner Souveränität Personen, die nicht die Staatsangehörigkeit des Zufluchtsstaates besitzen, Schutz vor Verfolgung einzuräumen. Dieses Recht ist eingeschränkt, wenn eine vertragliche Auslieferungspflicht besteht683 • Nach griechischer Staatsdoktrin wurde das Asylrecht des Staates zwar als Souveränitätsrecht betrachtet, der Schutz selbst aber konnte nur kraft Staaats­ vertrages begründet werden, da der Fremde als Barbar galt und deshalb recht­ los war. Nach heutiger Völkerrechtsanschauung hat sich dieses Verhältnis gerade um­ gekehrt; nicht der Schutz, den das ausgeübte Asylrecht des Staates vennittelt, sondern der contrarius actus, die Nichtgewährung des Asyls, beruht auf vertrag­ licher Basis684 • Während das territoriale Asyl Ausfluß der Souveränität des Zufluchtsstaates ist, stellt das interne Asyl eine Begrenzung der Souveränität des Territorialstaa­ tes dar. Beim externen Asyl befindet sich der politische Flüchtling außerhalb des Staatsgebietes des Verfolgerstaates, beim internen Asyl dagegen auf dessen Territorium685 • Aus der territorialen Souveränität folgt auch das Recht des Asylstaates zur einseitig bindenden Qualifikation des Asylsuchenden als politischer Flüchtling (sog. Qualifikationskompetenz)686 . Nach einhelliger Auffassung bedeutet daher eine Schutzgewährung gegen­ über dem genannten Personenkreis keine unfreundliche Handlung oder unzu­ lässige Einmischung in innere Angelegenheiten. Den Verfolgerstaat und dritte Staaten trifft die völkerrechtliche Pflicht, das gewährte Asyl zu respektieren, den Asylanten weder im Staatsgebiet des Asylstaates weiter zu verfolgen noch

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1 . Teil 2. Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

festzunehmen und zu entführen. Eine Androhung von Sanktionen nach erfolg­ ter Asylgewährung ist als unzulässige Intervention mit allgemeinem Völkerrecht nicht vereinbar687/688 • Ein Beispiel einer völkerrechtswidrigen Entführung ist der Fall des ehemali­ gen französischen Obersten Argoud. Argoud, führender Kopf der OAS, wurde am 25 .2. 1 963 aus München, vermutlich von Offizieren der französischen Armee mit Billigung der französischen Regierung, gefesselt nach Paris verbracht und wegen seiner Beteiligung am Umsturzversuch vom April 196 1 zu lebenslanger Haft verurteilt689 . Am 29. 1 0. 1 965 verschwand unter mysteriösen Umständen der marokkanische Exilpolitiker und Oppositionsführer Ben Barka aus Paris, Hauptwidersacher von König Hassan II. von Marokko690 • Im Juli 1 967 erregte die Entführung von 1 7 südkoreanischen Staatsbürgern vom Territorium der Bundesrepublik Deutschland nach Südkorea großes Aufsehen 691 . b) Ansicht des Reichsgerichts und eines Teils der Literatur Im Anschluß an ein Urteil des Reichsgerichts vom 28.2. 1 90 1 692 faßt ein Teil der Literatur693 das Asylrecht des Staates als „etwas Tatsächliches, nichts Rechtliches" auf. Aus diesem Grunde sind manche Autoren der Ansicht, daß das Asylrecht des Staates nicht als Institution des Völkerrechts betrachtet wer­ den könne694 . Die Befugnis (competence, faculte) zur Asylgewährung ergebe sich aus der Gebietshoheit des Zufluchtsstaates, die ein faktisches Hindernis für den Verfolgerstaat bedeute 695 • c) Stellungnahme Diese Mindermeinung erfaßt nur einen Teilaspekt des Asylrechts. Solange das Herkunftsland des Flüchtlings kein Auslieferungsbegehren stellt, kann man das gewährte Asyl vom Standpunkt des Verfolgten aus als etwas Tatsächliches, als faktisches Asyl (asile de fait) bezeichnen696 • Dabei wird aber übersehen, daß die eigentliche rechtliche Bewährungsprobe für ein subjektives Asylrecht des Staates das Ersuchen des Verfolgerstaates um Auslieferung des politischen Flüchtlings und die Nichtanerkennung der Asylgewährung darstellt. Nach zu­ treffender Völkerrechtsauffassung kann der Asylstaat die Auslieferungsforde­ rung kraft seines Souveränitätsrechts abwehren, sofern nicht ein spezieller Aus­ lieferungsvertrag besteht. Der Verfolgerstaat und dritte Staaten sind deshalb völkerrechtlich verpflichtet, das gewährte Asyl anzuerkennen. In diesem Fall erstarkt das asile de fait zum asile de droit, zum subjektiven Recht des Staates zur Gewährung externen Asyls697 , ,,to offer refuge and to resist all demands for extradition"698 • Die Anerkennung des Asylrechts als souveränes Recht der Staaten bedeutet die Verneinung einer allgemeinen völkerrechtlichen Auslieferungspflicht699 •

VII. Territoriales Asyl

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3. Materieller Inhalt des staatlichen A sylrechts Das Asylrecht des Staates umfaßt das klassische Auslieferungsasyl des 1 9. Jahrhunderts, den Asylschutz für politische Verbrecher und das bedeutendere Asyl für politische Flüchtlinge. Im Unterschied zu den politischen Straftätern, die wegen politischer Delikte Schutz suchen, werden politische Flüchtlinge - ohne ein politisches Verbrechen begangen zu haben - allein wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehö­ rigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Über­ zeugung verfolgt 700 • Im Auslieferungsrecht hat sich der Grundsatz der Nichtauslieferung politi­ scher Straftäter durchgesetzt. Dieser Grundsatz entstammt - wie bereits er­ wähnt - dem allgemeinen Völkerrecht und besteht unabhängig von Ausliefe­ rungsverträgen. Soweit dieser Grundsatz in bilateralen oder multilateralen Aus­ lieferungsabkommen als besondere Schutzklausel enthalten ist - wie z.B. in § 3 I DAG vom 23. 1 2. 1 929 701 oder in Art. 3 I Nr. 1 des Europäischen Auslie­ ferungsabkommens vom 1 3. 1 2. 1 957 702 -, stellt er eine Unterausnahme von der vertraglichen Auslieferungspflicht für bestimmte, in der Regel gemeine De­ likte dar. Diese Auslieferungspflicht für bestimmte Delikte bedeutet wiederum eine Ausnahme von dem völkerrechtlich anerkannten Grundsatz der Vernei­ nung einer allgemeinen Auslieferungspflicht des Zufluchtsstaates703• 4. Menschenrecht aufA syl Individualanspruch des Einzelnen auf Verfolgungsschutz gegenüber dem Zujluchtsstaat auf Völke"echtsebene Beherrschendes Thema der gegenwärtigen Völkerrechtsdiskussion über die Rechtsnatur des Asylrechts ist die Frage nach einem völkerrechtlichen subjek­ tiven Recht des Einzelnen auf Zuflucht, nach einem Menschenrecht auf Asyl, deren Beantwortung sich sowohl auf das interne als auch auf das externe Asyl auswirkt704 . a) Ableitung des Individualanspruchs aus dem Prinzip der Nichtauslieferung politischer Straftäter Aus dem völkerrechtlich anerkannten Grundsatz der Nichtauslieferung poli­ tischer Straftäter kann der politisch Verfolgte keinen Rechtsanspruch auf Asyl­ gewährung gegenüber dem Aufnahmestaat ableiten. Dieses Prinzip berechtigt lediglich den Asylstaat, eine Entscheidung über die Asylgewährung zu treffen, an die der Verfolgerstaat gebunden ist. Der Grundsatz begründet keine völker­ rechtliche Verpflichtung des Zufluchtsstaates gegenüber dem Asylanten 705 •

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1 . Teil 2. Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

Nach allgemeinem Völkerrecht besteht kein Auslieferungsverbot für politische Verbrecher und Flüchtlinge 106 • Auch aus der in Auslieferungsverträgen häufig enthaltenen Klausel, politi­ sche Verbrecher nicht auszuliefern, kann kein Individualanspruch auf Asyl gefolgert werden. Diese Abkommen werden nicht im Interesse der auszuliefern­ den Person, sondern ausschließlich im Interesse der Vertragsstaaten getroffen und bezwecken eine gegenseitige Regelung der Ausübung von Souveränitäts­ rechten. Auslieferungsverträge sind daher - soweit nichts Gegenteiliges be­ stimmt ist - keine völkerrechtlichen Verträge zugunsten Dritter 70 7 • Der Grundsatz der Nichtauslieferung politischer Straftäter bewirkt insofern einen gewissen Schutz, als der Zufluchtsstaat, wenn der Verfolgerstaat die Aus­ lieferung des Täters begehrt, allein die Entscheidung darüber trifft, ob ein aus­ lieferungspflichtiges gemeines Delikt oder ein asylwürdiges politisches Verbre­ chen vorliegt. Der Flüchtling hat deshalb die Möglichkeit, sich einen Aufnahme­ staat auszusuchen, von dem bekannt ist, daß er eine großzügige Auslegung des Begriffs „politisches Delikt" vornimmt. Zur Abgrenzung der politischen Straftat von derr gemeinen Delikten haben in die Staatenpraxis unterschiedliche Theorien Eingang gefunden. In Belgien, der Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Griechenland, den Niederlanden, Portugal, Spanien wird diese Frage nach dem angegriffenen Rechtsgut ( objek­ tive Theorie) beurteilt. In England und dem anglo-amerikanischen Rechtskreis können politische Straftaten nur während eines Bürgerkrieges oder innenpoli­ tischer Unruhen begangen werden. In Dänemark, Finnland, Norwegen, der Schweiz und den südamerikanischen Staaten 708 gilt das „systeme de la predo­ minance". Maßgebend ist, ob die Straftat überwiegend politischen Charakter hat 709 • Gibt der Zufluchtsstaat dem Auslieferungsbegehren statt, so wirkt der Asyl­ schutz noch in Form des Prinzips der Spezialität über sein Territorium hinaus. Dieses Prinzip besagt, daß der Verfolgerstaat nur die unpolitischen Delikte ab­ urteilen darf, für die der Zufluchtsstaat die Auslieferung bewilligt hat 710 • b) Ableitung des Individualanspruchs aus dem Prinzip des non-refoulement Als bedeutsamste Einschränkung der Ermessensfreiheit des Staates bei der Asylgewährung ist im Völkerrecht der Grundsatz des non-refoulement aner­ kannt 71 1 . Dieses Prinzip bedeutet in seinem engeren Sinne, daß dem Zufluchts­ staat die Abschiebung des Flüchtlings, der sich auf seinem Staatsgebiet befin­ det, in ein Land untersagt ist, in dem sein Leben oder seine Freiheit wegen sei­ ner Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung bedroht sein wür-

VII. Territoriales Asyl

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de. In dieser engeren Fassung hat der Grundsatz des non-refoulement in Art. 33 GFK seinen Niederschlag gefunden und den Charakter von Völkergewohnheits­ recht oder zumindest eines allgemein anerkannten Rechtsgrundsatzes angenom­ men 71 2 • Im weiteren Sinn beinhaltet das Prinzip des non-refoulement das Ver­ bot, Asylsuchende an der Grenze in das Verfolgerland zurückzuweisen 713 • Im Unterschied zur fakultativen Natur des Grundsatzes der Nichtausliefe­ rung politischer Straftäter hat das Prinzip des non-refoulement zwar obligato­ rischen Charakter 714 • Für den politischen Flüchtling wirkt sich der Grundsatz des non-refoulement aber nur als faktische Begünstigung aus. Der Verfolgte kann hieraus keinen Rechtsanspruch auf Asyl ableiten 715 . Das Prinzip des non­ refoulement kann deshalb nur als völkerrechtliche Vorstufe des Asylrechts auf­ gefaßt werden. c) Ableitung des Individualanspruchs aus dem völkerrechtlichen Mindeststandard Im Völkerrecht hat sich zum Schutz des Fremden die Theorie vom völker­ rechtlichen Mindeststandard durchgesetzt, dessen Inhalt gleichzeitig die primä­ ren Menschenrechte darstellen 716 • Hierbei lassen sich drei Gruppen unterscheiden: 1. Die Anerkennung der Persönlichkeit. 2. Die Teilnahme des Fremden am Wirtschaftsverkehr. 3. Die verfahrensrechtliche Stellung des Fremden 71 7 . Zur 1. Gruppe zählt die Völkerrechtslehre das Recht auf Leben, körperliche Unversehrtheit und die sog. personalen Freiheiten 71 8 • Zu diesen grundlegenden Menschenrechten gehört nicht das Recht auf Asyl 719 . Die Ablehnung der Einbeziehung eines Menschenrechts auf Asyl in die Lehre vom Mindeststandard läßt sich daraus erklären, daß ein Mindestmaß an Rech­ ten, eine unterste Grenze für die Behandlung des Fremden im Aufnahmestaat nach erfolgter Asylgewährung völkerrechtlich verbindlich festgelegt werden sollte 720 . d) Ergebnis Nach allgemeinem Völkerrecht korrespondiert das unbegrenzte völkerrecht­ liche Recht der Staaten zur Asylgewährung - es besteht keine völkerrechtliche Pflicht, bestimmten Personen die Gewährung von Asyl zu verweigern 721 - nicht mit einer entsprechenden Schutzgewährungspflicht; es existiert kein Menschen­ recht auf Asyl. Vielmehr liegt es im Belieben eines jeden Staates, Asylbewer­ bern Schutz zu bieten 722 • Diese für den politischen Flüchtling ungünstige Situa­ tion findet ihre Erklärung und Rechtfertigung in der zögernden Anerkennung des Individuums als Völkerrechtssubjekt 723 , den unterschiedlichen Auffassun-

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1 . Teil 2. Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

gen in Ost und West über Funktion und Durchsetzbarkeit der Menschenrechte, der unbeschränkten Souveränitätsbejahung und dem Selbstbestimmungsrecht der Staaten, der Gefahr der Einmischung in innere Angelegenheiten 724 , der Furcht vor überfremdung mit unerwünschten Ausländern bei unbegrenzter Zu­ lassungspflicht, insbesondere in Zeiten einer Massenflucht mit den Auswirkun­ gen auf die wirtschafts- und sozialpolitische Lage. Die Behauptung der Rechte der Flüchtlingsauslese und Einwanderungskontrolle hat bisher die Bildung eines völkerrechtlichen Individualrechts auf Asyl verhindert 725 • e) Auffassungen in der Literatur zur Ableitung eines Menschenrechts auf Asyl Diese völkerrechtliche Bestandsaufnahme überrascht insofern, als das Völ­ kerrecht primäre Menschenrechte als vorgegeben anerkennt, nicht aber das sub­ sidiäre Menschenrecht726 ; das Individualrecht auf Asyl, das erst den grundlegen­ den Menschenrechten zur materialen Geltung verhilft. aa) Ansicht von Seeger So folgert denn auch Seeger 727 aus der Verletzung primärer Menschenrechte die Anerkennung eines Rechts des Flüchtlings auf Wiedereinsetzung in diese ihm vorenthaltenen Individualrechte durch Asylgewährung als „logische und notwendige Ergänzung des Katalogs der Menschenrechte", das gegenüber dem Staat geltend zu machen sei, dessen Rechtsordnung die primären Menschen­ rechte verwirkliche. Damit werde die „Beanspruchung von Asyl ebenfalls ein Menschenrecht". bb) Meinung von Weis, Antalovsky und Feneberg Nach der Ansicht von Weis 728 ist das Asylrecht des Flüchtlings die Vorbe­ dingung für die Ausübung der grundlegenden Menschenrechte, das aus dem Recht auf Leben folge. Ähnlich Antalovsky729 : Der „Sinn des Asylrechts ist im Schutze der Menschenrechte zu sehen". Feneberg 730 sieht das Asylrecht als „allgemeines Menschenrecht" an, ,,das mit dem Recht auf Leben und Un­ versehrtheit und mit dem Recht auf Freiheit engstens verbunden ist". cc) Auffassung von Doehring Vorsichtiger formuliert Doehring. Es könne Situationen geben, in denen die Verweigerung des Asyls zu einer Verletzung der völkerrechtlich anerkannten Menschenrechte durch Untätigkeit führe : Wenn der Asylbewerber hierdurch mit Sicherheit einer grausamen oder unmenschlichen Behandlung ausgesetzt werde und es gleichzeitig keine Rechtfertigungsgründe zur Asylverweigerung

VIII . Individualrecht auf Asyl nach Völkervertragsrecht

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- z.B. Gründe der Staatssicherheit - gebe und die Aufnahme deshalb zumut­ bar sei. Doehring meint, daß sich eine solche Hilfspflicht zum Schutz der Men­ schenrechte im Rahmen der Entwicklung anbahne 731 •

VIII. Resolutionen - Deklarationen - Konventionen über das externe (territoriale) Asyl im Hinblick auf die Gewährung eines Individualanspruchs auf Asyl Die Tendenz, das Asylrecht vom souveränen Recht der Staaten zum Men­ schenrecht auf Asyl umzugestalten, kommt nicht nur in der Völkerrechtswis­ senschaft 732 , sondern vor allem auch in einer Reihe von Stellungnahmen, Vor­ schlägen, Resolutionen, Deklarationen, Entwürfen und Konventionen zum Ausdruck. 1. Weltweite Entwicklungen a) Art. 1 4 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte vom 1 0. 1 2. 1 948 Art. 1 2 I des Entwurfs der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte vom 28.6. 1 948 sah erstmalig im Rahmen einer weltweiten Konvention die Statuie­ rung eines subjektiven Rechts des Flüchtlings auf Asyl vor: „Everyone has the right to seek and to be granted, in other countries, asylum from persecution" 733 • Dieser Asylrechtsartikel wurde jedoch nicht unverändert in die Endfassung der Menschenrechtsdeklaration vom 1 0. 1 2. 1 948 übernommen. Der jetzige Art. 1 4 I brachte einen „Rückschlag", da in der englischen Fassung die Worte „to be granted" durch „to enjoy" ersetzt wurden. Die deutsche Übersetzung lautet: „Jeder hat das Recht, in anderen Ländern Asyl vor Verfolgung zu suchen und zu genießen. Dieses Recht kann jedoch im Falle einer Verfolgung wegen nichtpolitischer Verbrechen oder wegen Handlungen, die gegen die Ziele und Grundsätze der Vereinten Nationen verstoßen, nicht in Anspruch genommen werden" 734 . Art. 1 4 I ist damit Ausdruck der in der Völkerrechtslehre und Staatenpraxis vorherrschenden Auffassung, die das Asylrecht „nicht als humanitäre Pflicht, sondern als Ausfluß der Souveränität des Staates betrachtet" 735 • Die Wendung „Asyl zu suchen" bedeutet nicht die Anerkennung eines Individualrechts auf Asyl, sondern nur das Recht, sich auf die Flucht zu begeben, ein Menschen­ recht, das bereits in Art. 1 3 II der Menschenrechtserklärung enthalten ist. Das 9 von Pollern

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1 . Teil 2. Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

Recht „Asyl zu genießen" beinhaltet lediglich die bereits nach allgemeinem Völkerrecht bestehende Pflicht zur Respektierung des dem Flüchtling ohne Rechtspflicht gewährten Asyls seitens dritter Staaten 736 . Mitbestimmend für die „Verwässerung" 737 des Art. 14 I der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte war die unsinnige Behauptung der britischen Delegierten Mrs. Corbet, die völkerrechtliche Gewährung eines subjektiven Asylrechts für politisch Verfolgte provoziere Flüchtlingsströme durch Verfol­ gung unerwünschter Minderheiten und gefährde dadurch den internationalen Frieden 738 . Das Asylrecht ist nicht die Ursache, sondern die Folge einer Verfolgung. Flüchtlingsströme gab es seit jeher auch unter Geltung der traditionellen Asyl­ rechtsauffassung. Die angeführte Ansicht widerspricht auch dem anerkannten humanitären Charakter des Asylrechts und geltendem Völkerrecht, das die Asylgewährung nicht als unfreundlichen Akt oder verbotene Intervention ge­ genüber dem Verfolgerstaat betrachtet 739 . Die Nichtaufnahme eines individuellen Zufluchtsrechts ist um so erstaunli­ cher, als nach nahezu einhelliger Meinung der Menschenrechtsdeklaration nur Programmcharakter, nur moralische, keine völkerrechtliche Verbindlichkeit zu­ kommt 740 . Das ergibt sich aus der Präambel, nach der die Menschenrechtsde­ klaration „als gemeinsame Richtschnur" für alle Völker und Nationen dienen soll, und aus der Entstehungsgeschichte 74 1 . b) Resolution des Institut de Droit International sur l'asile en droit international public vom 1 1 .9. 1 950 Das Institut de Droit International nahm auf seiner Tagung in Bath in Eng­ land (5.- 1 2.9. 1 950) am 1 1 .9. 1 950 eine Resolution an, die neben dem diploma­ tischen Asyl in Artikel 2 Grundsätze für die Gewährung externen Asyls auf­ stellte. Nach Art. 2 Nr. 1 begründet das in Erfüllung humanitärer Pflichten gewährte Asyl keine internationale Haftung des Asylstaates. Art. 2 Nr. 3 sieht vor, daß sich im Fall einer Massenflucht (exode de fugitifs) die Staaten über wirksame Hilfsmaßnahmen in Erfüllung humanitärer Pflichten beraten werden. Eine Pflicht der Staaten, aus Gründen der Humanität politischen Flüchtlingen Asyl zu gewähren, wird jedoch damit nicht proklamiert 742 . Art. 1 0 sieht die obliga­ torische Anrufung des IGH bei Interpretationsschwierigkeiten vor. c) Art. 33 der Genfer Flüchtlingskonvention vom 28.7. 1 95 1 Einen weiteren wesentlichen Abschnitt auf dem Weg zu einer Humanisierung des Völkerrechts stellt die von bisher 76 Staaten 7 43 ratifizierte Genfer Flücht-

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lingskonvention vom 28.7. 1 95 1 dar74 4 , vor allem seit Inkrafttreten des von 71 Staaten 745 ratifizierten Zusatzprotokolls vom 3 1 . 1 . 1 967 am 4. 1 0. 1 967, das die in Art. 1 A Nr. 2 der Konvention enthaltene temporäre Schranke - Anwend­ barkeit des Abkommens nur auf Verfolgungsereignisse vor dem 1 . 1 . 1 95 1 - be­ seitigte 746 . Damit wird nach Art. 1 A Nr. 2 GFK als Flüchtling jede Person an­ gesehen, die wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung verfolgt wird 747 _ Die Konvention behandelt nicht das Asylrecht, sie begründet kein Individual­ recht auf Asyl, sondern regelt die Rechtsstellung des politischen Flüchtlings im Gastland, seine Rechte im gewährten Asyl 748 . Dies ergibt sich aus der Präambel, dem Titel (Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge) und der Syste­ matik der Konvention749 . Durch die Verankerung des „principe du non-refoulement" i.e.S. in Art. 33 I GFK, des Verbots der Zurückweisung, d.h. der formlosen Abschiebung des an­ erkannten politischen Flüchtlings 750 aus dem Zufluchtsstaat in das Verfolger­ land, wo Leben oder Freiheit bedroht sind 75 1 , wird ein gewisser Flüchtlings­ schutz erzielt 75 2 . Dieser Grundsatz beinhaltet jedoch nicht das Verbot der Ab­ weisung an der Grenze 75 3 . Die Konferenz, auf der das Flüchtlingsabkommen am 28.7. 1 95 1 angenom­ men wurde, lehnte es ausdrücklich ab, die Aufnahme von Flüchtlingen in der Konvention selbst zu regeln. Die Schlußakte dieser Konferenz enthält lediglich die unverbindliche Empfehlung, Flüchtlinge an der Grenze nicht abzuweisen 754 . Damit ergibt sich die paradoxe Situation, auf die der Ausschuß für Bevölke­ rung und Flüchtlinge des Europarats zu Recht in seinem Bericht über die Ge­ währung des Asy1rechts für europäische Flüchtlinge vom 28.9. 1 965 hingewie­ sen hat, daß „die Person, der es gelungen ist, die Grenze illegal zu überqueren, größeren Schutz genießt, als jemand, der sich legal verhält" 755 . Robinson 756 hat hierzu treffend bemerkt: nur „wenn es einem Flüchtling gelungen ist, den Grenz­ wächtern zu entgehen, ist er in Sicherheit; wenn nicht, so ist das eben sein Pech". Daß Art. 33 I GFK damit keine befriedigende Lösung des Asylproblems darstellt, liegt auf der Hand. Art. 33 I GFK verbietet außerdem die Ausweisung in das Herkunftsland des Flüchtlings. Der Wortlaut dieser Bestimmung enthält zwar kein Auslieferungs­ verbot. Art. 33 I GFK ist aber der allgemeine Rechtsgedanke des Verfolgungs­ schutzes des anerkannten Flüchtlings zu entnehmen, der nur unter den engen Voraussetzungen des Art. 33 II GFK im Interesse der Staatssicherheit des Auf­ nahmestaates durchbrochen werden soll. Art. 33 I GFK ist daher entsprechend seinem Sinn und Zweck auch bei der Auslieferung eines Flüchtlings zu beach­ ten 1s1 .

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1 . Teil 2. Abschn . : Asylrecht im Völkerrecht

Soll der Flüchtling wegen eines im Aufnahmeland 758 begangenen Verbre­ chens oder besonders schweren Vergehens gemäß Art. 33 II GFK nicht mehr in den Genuß des Verfolgungsschutzes kommen, so ist ihm in entsprechender An­ wendung des Art. 32 III GFK - Art. 32 I GFK regelt den Aufenthalt und die Ausweisung des Flüchtlings, der noch nicht anerkannt ist - die Möglichkeit zu gewähren, in einem anderen Staate um Aufnahme nachzusuchen 759 • Trotz gewisser Einschränkungen ist dem Ausspruch von Read zuzustimmen, der das Abkommen als „Magna Charta der politischen Flüchtlinge" bezeichnet hat 760 • Weis deutet das in Art. 33 I GFK enthaltene „Verbot unfreiwilliger Repatri­ ierung" politisch Verfolgter als „eine Art negativen Asylrechts" des Individu­ ums und leitet daraus einen in „statu nascendi" befindlichen allgemeinen Völ­ kerrechtssatz ab 761 . Pfeifer spricht in diesem Zusammenhang von einem „be­ dingten und begrenzten Asylrecht der Flüchtlinge" 762 . Die Konferenz, auf der das Abkommen über die Rechtsstellung der Staaten­ losen am 23.9. 1 954 angenommen wurde, war in der Schlußakte vom 27.9. 1 954 der Ansicht, daß der Grundsatz des non-refoulement „ein allgemein anerkann­ ter Grundsatz" sei, und befand es daher nicht für notwendig, eine Art. 33 GFK entsprechende Bestimmung in die Konvention aufzunehmen 763 • d) Vereinbarung über Flüchtlingsseeleute vom 23. 1 1. 1 95 7 Die Vereinbarung über Flüchtlingsseeleute vom 23. 1 1 . 1 95 7 764 wurde ge­ schaffen, um die Rechtsstellung der Flüchtlingsseeleute, die oftmals in keinem Staat ein Aufenthaltsrecht besaßen und deshalb die Schiffe nicht verlassen durf­ ten, zu verbessern. Art. 9 und 1 0 der Konvention sehen vor, daß Flüchtlings­ seeleute von keinem Vertragsstaat gezwungen werden dürfen, an Bord eines Schiffes zu bleiben, auf dem ihre körperliche oder geistige Gesundheit gefähr­ det ist oder das einen Hafen in einem Staat anläuft, in dem der Flüchtling Ver­ folgungen im Sinne von Art. 1 Nr. 2 GFK befürchtet. Ein subjektives Recht auf Asyl wird ebenso wie in der Genfer Flüchtlingskonvention nicht gewährt 765 . e) Deklaration der Vereinten Nationen über territoriales Asyl vom 14. 1 2. 1 967 Parallel hierzu setzte die Menschenrechtskommission des Wirtschafts- und Sozialrats der Vereinten Nationen verstärkt ihre Bemühungen zur Schaffung eines individuellen Asylrechts in einem internationalen Abkommen fort. Man war sich einig, daß bei Verankerung eines derartigen Individualrechts in der geplanten Menschenrechtskonvention 766 diese wenig Aussicht hatte, von der Vollversammlung der Vereinten Nationen gebilligt oder von den Staaten rati­ fiziert zu werden.

VIII. Individualrecht auf Asyl nach Völkervertragsrech t

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Die Asylrechtsfrage war deshalb Gegenstand der Tagungen der Menschen­ rechtskommission im April 1 957 und März 1959, deren Diskussionsgrundlage ein von Frankreich im April 1 957 eingebrachter Entwurf einer Asylrechtser­ klärung bildete 767 • Am 1 5.3. 1 960 legte die Menschenrechtskommission dem Wirtschafts- und Sozialrat den Entwurf einer Asylrechtsdeklaration vor, den dieser am 25.7. 1 960 uneingeschränkt der Vollversammlung zur Beschlußfassung empfahl 768 . Durch die Resolution 23 1 2 (XXII) vom 1 4. 1 2. 1 967 wurde dieser Entwurf nahezu un­ verändert als Deklaration über territoriales Asyl, basierend auf Art. 1 3 II und Art. 1 4 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte vom 1 0. 1 2. 1 948, ange­ nommen 769 . Kernstück der Asylrechtsdeklaration stellt Art. 3 dar. Art. 3 Nr. 1 enthält nicht nur wie Art. 33 I GFK den Grundsatz des non­ refoulement i.e.S., sondern sieht es darüber hinaus als Pflicht des Zufluchts­ staates an, den Asylsuchenden 770 an der Grenze angesichts der Gefahr weiterer Verfolgung im Herkunftsland nicht abzuweisen. Art. 3 Nr. 2 dient wie Art. 33 II GFK dem staatlichen Sicherheitsbedürfnis des Aufnahmelandes. Die Vor­ schrift ist enger als Art. 33 II GFK. Sie nennt als Gründe, die eine Ausnahme vom Grundsatz des non-refoulement und der Nichtabweisung an der Grenze rechtfertigen, die nationale Sicherheit oder den Bevölkerungsschutz, etwa in Zeiten von Massenflucht. Kann sich der Aufnahmestaat aus diesen Gründen zu einer dauernden Asylgewährung nicht entschließen, soll er nach Art. 3 Nr. 3 zu den Bedingungen, die er nach seinem Ermessen festsetzt, temporäres Asyl (pro­ visional asylum) gewähren, um dem politisch Verfolgten Gelegenheit zu geben, in einem anderen Land um Asyl nachzusuchen. Art. 3 beinhaltet zwar nicht die Gewährung eines subjektiven Zufluchts­ rechts 771 , doch zeigen sich hier deutliche Ansätze zu einem Individualrecht auf Asyl. Die Verpflichtung zur Gewährung temporären Asyls bedeutet eine wesent­ liche Einschränkung staatlicher Souveränität 772 • Nach Art. 1 Nr. 2 sind, ähnlich der Bestimmung in Art. 1 F lit. a GFK 773 , Schutzsuchende, die Verbrechen gegen den Frieden, die Menschlichkeit oder Kriegsverbrechen begangen haben, vom Asylgenuß ausgeschlossen. Im Zusammenhang mit Art. 3, besonders mit Art. 3 Nr. 3, sind die Grund­ sätze des Art. 2 zu sehen. Hiernach ist die Situation der Zufluchtsuchenden auch ein Anliegen der Völkerrechtsgemeinschaft, die Asylgewährung nicht nur primär eine Angelegenheit des einzelnen Aufnahmestaates. Art. 2 Nr. 2 sieht dementsprechend vor, daß andere Staaten dem Asylstaat, gemeinsam oder unter Einschaltung der Vereinten Nationen, im Geiste internationaler Solidarität bei­ stehen, wenn die Asylgewährung oder deren Fortsetzung zu Schwierigkeiten führt, um diesem Staat die durch die Gewährung des Asyls entstehende Bürde zu erleichtern. Hierdurch wurde auch entsprechenden arbeitsmarkt- und wirt-

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schaftspolitischen Bedenken, insbesondere bei einer Massenflucht, Rechnung getragen. Gleichzeitig bringt dieser Grundsatz, wenn auch in „verklausulierter" Form, den Gedanken des Zweitasyls zum Ausdruck 774 • Art. 1 Nr. 1 wiederholt die bereits nach allgemeinem Völkerrecht anerkannte Auffassung, die die Asylgewährung als Ausübung der Souveränität betrachtet, die von dritten Staaten zu respektieren ist , und überläßt nach Art . 1 Nr. 3 die Frage der einseitig bindenden Qualifikation als politischer Flüchtling dem Asyl­ staat. Nach Art. 4 soll der Asylstaat Aktivitäten der Asylanten, die im Widerspruch zu Zielen und Prinzipien der Vereinten Nationen stehen, unterbinden. Obwohl der Deklaration keine rechtliche Verbindlichkeit zukommt, ist doch ihre große humanitäre Bedeutung hervorzuheben, die durch ihre einstimmige Annahme in der Generalversammlung noch unterstrichen wird 775 • Sie betont nicht nur die humanitäre Grundlage der Asylgewährung, den internationalen Charakter des Asylproblems als eines Anliegens der Völkergemeinschaft, das im Geiste internationaler Solidarität zu lösen ist, sondern bezieht auch erstmalig das Prinzip des non-refoulement auf den Fall der Nichtabweisung des politi­ schen Flüchtlinge an der Grenze (Prinzip des non-refoulement i.w.S.) und sieht vor allem die Gewährung provisorischen Asyls als mit dem Souveränitätsrecht des Asylstaates vereinbar an. Die Asylrechtsdeklaration kann nach einem Ausspruch von Weis als Mark­ stein für eine verstärkte Beachtung humanitärer Interessen des Asylsuchenden gelten 776 . f) Menschenrechtskonventionen der Vereinten Nationen vom 1 6 . 1 2. 1 966: Internationale Abkommen über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte und über bürgerliche und politische Rechte Bereits im Jahr zuvor, am 1 6 . 1 2 . 1 966, hatte die Vollversammlung der Ver­ einten Nationen zur Sicherung und Durchsetzung der Menschenrechte zwei Menschenrechtskonventionen verabschiedet: den Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte und den in unserem Zusammenhang bedeutungs­ volleren Pakt über bürgerliche und politische Rechte nebst Fakultativprotokoll, das normative Individualrechte enthält 777 • Der Pakt über wirtschaftliche , soziale und kulturelle Rechte trat am 3 . 1 . 1 976 in Kraft und wurde bisher von 6 1 Staa­ ten ratifiziert 77 8 • Der Pakt über bürgerliche und politische Rechte trat zusam­ men mit dem Fakultativprotokoll am 23 .3 . 1 976 in Kraft und wurde von bisher 59 Staaten, das Fakultativprotokoll von bisher 2 1 Staaten ratifiziert 779 • Diese Konventionen tragen im Gegensatz zur allgemeinen Menschenrechts­ erklärung vom 1 0. 1 2 . 1 948 rechtsverbindlichen Charakter 7 80 • Von einer Auf-

VIII. Individualrecht auf Asyl nach Völkervertragsrecht

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nahme eines individuellen Asylrechts in den Pakt über bürgerliche und politische Rechte wurde jedoch u.a. deshalb abgesehen, weil einige Staaten ein überhand­ nehmen der Flüchtlinge und damit verbunden innerpolitische und wirtschaft­ liche Schwierigkeiten, andere ein Eindringen fremder Agenten und Agitatoren in ihre Länder befürchteten 7 8 1 . Im Zusammenhang mit dem Asylschutz erlangt damit Art. 7 S. 1 des Pakts über bürgerliche und politische Rechte große Bedeutung, der das Verbot un­ menschlicher Behandlung enthält. Diese Vorschrift untersagt unter bestimmten Voraussetzungen die Zurückweisung, Ausweisung oder Abschiebung in den Ver­ folgerstaat7 82 g) Entwurf einer internationalen Konvention über das Asylrecht und einer Deklaration der Generalversammlung der Vereinten Nationen über das Flüchtlingsrecht der Forschungs­ gesellschaft für das Weltflüchtlingsproblem (AWR) vom 20./2 1.9. 1 967 Nicht nur die Menschenrechtskommission der Vereinten Nationen befaßte sich mit dem Asylrecht des Einzelnen. Wenige Monate vor Annahme der Dekla­ ration über das territoriale Asyl durch die Vollversammlung der Vereinten Na­ tionen legte die Forschungsgesellschaft für das Weltflüchtlingsproblem am 20./ 2 1 .9. 1 967 auf ihrer Generalversammlung in Istanbul den Entwurf einer inter­ nationalen Konvention über das Asylrecht im Rahmen des Schutzes der Men­ schenrechte und Grundfreiheiten und den Entwurf einer „Deklaration der Ge­ neralversammlung der Vereinten Nationen über das Flüchtlingsrecht" vor 7 83. Der Konventionsentwurf bestimmte in Art. 1, daß das Asylrecht als Recht der Person gemäß Art. 14 der Allgemeinen Deklaration der Menschenrechte vom 1 0. 1 2. 1 948 erklärt werden soll. Nach Art. 1 der geplanten Deklaration hat jede Person, welche wegen ernster, durch interne oder internationale Konflikte verursachter Geschehnisse gezwungen wird, Zuflucht außerhalb ihres gewöhnli­ chen Wohnsitzes zu suchen, Anspruch auf Asyl. Art. 2 und 3 sehen „im Namen der menschlichen Solidarität" ein Recht auf materielle Hilfe für den Flüchtling in „solidarischer Verantwortung der internationalen Gemeinschaft" vor. h) Konventionsentwurf über territoriales Asyl des Carnegie Endowment for International Peace vom April 1 972 Ein unter Leitung des Carnegie Endowment for International Peace in Bella­ gio vom 1 3.- 1 9. April 1 972 abgehaltenes Asylcolloquium arbeitete einen Kon­ ventionsentwurf über territoriales Asyl aus, der gemäß der Präambel auf Art. 1 3 und Art. 1 4 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte vom 1 0. 12. 1 948 und der Asylrechtsdeklaration der Vereinten Nationen vom 1 4. 1 2. 1 967 ba­ siert 784 . Diesen Entwurf hat der Hohe Flüchtlingskommissar der Vereinten

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Nationen am 1 2.7. 1 972 der Vollversammlung als Diskussionsgrundlage für die Schaffung einer Konvention über territoriales Asyl zugeleitet 785 . Nach Art. 1 I soll jeder Vertragsstaat nach besten Kräften in internationa­ lem und humanitärem Geiste jeder Person Asyl gewähren ( . . . shall use its best endeavours to grant asylum . . . ) bei wohlbegründeter Furcht vor a) Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Mitgliedschaft in einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung, ih­ res Kampfes gegen Apartheid oder Kolonialismus; b) Verfolgung oder strenger Bestrafung wegen Handlungen, die auf den Merk­ malen des Art. l I lit. a beruhen. Nach der Ausschlußklausel des Art. 1 II, die Art. 1 F GFK nachgebildet ist, berechtigen Verbrechen gegen den Frieden, die Menschlichkeit, Kriegsverbre­ chen, gewöhnliche Verbrechen oder Handlungen im Widerspruch zu Zielen und Prinzipien der Vereinten Nationen, nicht zum Asylgenuß. Das gilt auch für Asyl­ bitten mit rein wirtschaftlichem Charakter. Gemäß Art. 1 III soll Asyl nicht mit der Begründung verweigert werden, daß es von einem anderen Staat gewährt werden könne. Mit dieser Bestimmung soll das Problem der sog. ,,refugees in orbit" gelöst werden 7 86 . Art. 2 entspricht Art. 3 Nr. 1 der Asylrechtsdeklaration der Vereinten Natio­ nen und enthält das Prinzip des non-refoulement i. w.S. : Niemand soll an einen Staat ausgeliefert, ausgewiesen oder an der Grenze zurückgewiesen werden, wenn wohlbegründete Furcht vor Verfolgung, Strafverfolgung oder Bestrafung aus den Gründen des Art. 1 I besteht. Art. 3 stellt erstmals klar, daß dieses Prinzip auch bei einer Auslieferung in den Verfolgerstaat zu beachten ist. Nach Art. 4 soll der Flüchtling bis zur Entscheidung über seine Asylbitte durch eine besondere oder höhere Instanz vorläufig zum Aufenthalt berechtigt sein (provisional stay ). Diese Bestimmung will sicherstellen, daß eine Entscheidung über die Gewäh­ rung und Verweigerung des Asyls nicht von unteren Stellen - vom Grenzwäch­ ter - vorgenommen wird. Art. 4 ist enger als Art. 3 Nr. 3 der Asylrechtsdekla­ ration der Vereinten Nationen, der provisorisches Asyl (provisional asylum) ge­ währt, um in einem anderen Land um Asyl nachsuchen zu können. Über diese Frage macht Art. 4 des vorliegenden Konventionsentwurfs keine Aussage. Art. 5 appelliert - entsprechend Art. 2 Nr. 2 der Asylrechtsdeklaration der Vereinten Nationen - an die internationale Solidarität der Staaten, wenn im Zuge einer Massenflucht die Asylgewährung durch einen Staat zu Schwierigkei­ ten führen würde, um die Lasten gleichmäßig zu verteilen. Art. 6 enthält den Grundsatz freiwilliger Repatriierung, Art. 7 ruft zur Zu­ sammenarbeit mit den Vereinten Nationen auf. Art. 8 bezeichnet in überein­ stimmung mit der Präambel der Asylrechtsdeklaration der Vereinten Nationen

VIII. Individualrecht auf Asyl nach Völkervertragsrecht

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die Asylgewährung als Akt des Friedens und der Humanität, die keine unfreund­ liche Handlung darstellt und von allen Staaten respektiert werden soll. Art. 9 räumt dem Asylstaat das Recht zur Qualifizierung der Asylgründe und der Entscheidung über die Anwendung der Art. 2 und 3 ein. Art. 10 regelt die Frage der exilpolitischen Betätigung von Asylanten und die völkerrechtliche Verantwortlichkeit des Asylstaates. Der vorliegende Konventionsentwurf hält sich im Rahmen des allgemeinen Völkerrechts. Er statuiert entgegen der Auffassung von Veiter 7 87 kein individu­ elles Zufluchtsrecht des politischen Flüchtlings, wie sich schon aus der vorsich­ tigen Formulierung des Art. 1 I (,,A Contracting state . . . shall use its best endeavours to grant asylum . . . ") ergibt 788 . Die Aufnahme eines derartigen Rechtsanspruches war auch nicht beabsichtigt. Grundgedanke des Colloquiums war, akzeptable Leitlinien für alle Staaten herauszuarbeiten und das Gleichge­ wicht zwischen dem, was wünschenswert und was für die Staaten annehmbar wäre, einzuhalten, Idealismus und Realismus zu verbinden 7 89 . Bemerkenswert ist, daß aufgrund der systematischen Stellung des Art. 2 nach der Ausschlußklausel des Art. 1 II das Prinzip des non-refoulement i.w.S. auch diesem von Asylgenuß an sich ausgeschlossenen Personenkreis zugute kommt 790 • In der Asylrechtsdeklaration der Vereinten Nationen wird dagegen dieser Per­ sonenkreis nicht in die Schutzfunktion des Prinzips des non-refoulement i.w.S. einbezogen. i) Konventionsentwurf der International Law Association über territoriales Asyl vom August 1 972 Auf der Konferenz von New York vom 20.-26. August 1972 legte die Inter­ national Law Association neben dem erwähnten Entwurf über diplomatisches Asyl den Entwurf einer weltweiten Konvention über die Gewährung territoria­ len Asyls vor 7 9 1 . Art. 1 lit. a statuiert das Recht der Staaten, Verfolgten und politischen Tä­ tern Asyl einzuräumen. Nach Art. 1 lit. b bemühen sich die Vertragsstaaten, allen Personen Zuflucht zu gewähren (The High Contracting Parties undertake to grant refuge in their territories . . . ), die wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder politischen Überzeugung verfolgt werden und deshalb Asyl suchen. Bei Gefährung der Sicherheit des Aufnahme­ staates und des öffentlichen Wohls kann eine Asylgewährung unterbleiben. Wenn die Gewährung des Asyls zu einer schwer zumutbaren Last für den Asyl­ staat werden sollte, sichern sich die Vertragsstaaten gemäß Art. 1 lit. c gegen­ seitige Unterstützung zu.

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1. Teil 2. Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

Personen, die Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Men­ schenraub, Luftpiraterie oder Verbrechen gegen international besonders ge­ schützte Personen begangen haben, soll gemäß Art. 1 lit. d kein Asyl gewährt werden. übernimmt der Zufluchtsstaat stellvertretend die Strafverfolgung, brauchen solche Straftäter nicht ausgeliefert zu werden. Ein Klammerzusatz macht die Einschränkung, daß ein Flüchtling, der ein Flugzeug in der Absicht entführte, dem Verfolgerstaat zu entrinnen und hierbei niemand verletzt hat, berechtigt ist, Asyl zu erhalten, sofern das Flugzeug keine Passagiere an Bord hatte und er vom Asylstaat für dieses Vergehen gegen die Luftfahrt bestraft wird. Dieser Fall, bei dem das Motiv in einer drohenden Verfolgung liegt, ist anders zu beurteilen als eine Flugzeugentführung zum Zwe,:ke politischer Er­ pressung. Wegen gemeiner, insbesondere abscheulicher Verbrechen angeklagte Perso­ nen sind nach Art. 1 lit. e prima-facie nicht asylberechtigt. Sie haben jedoch das Recht zu beweisen, daß die Begehung des Verbrechens im Zusammenhang mit politischen Aktivitäten verübt wurde und es deshalb als asylwürdige poli­ tische Zusammenhangstat (mixted offence) behandelt werden muß. Die Entscheidung der Frage, ob eine politische Verfolgung vorliegt, die eine Asylgewährung rechtfertigt, bleibt nach Art. 2 lit. a allein dem Asylstaat vor­ behalten. Das gewährte Asyl soll von allen anderen Staaten respektiert, Maß­ nahmen, die auf eine Beendigung des Asyls hinauslaufen, indem sie den Asyl­ staat in irgendeiner Weise einem Druck aussetzen, sollen nicht ergriffen wer­ den {Art. 2 lit. b). In keinem Falle soll der Verfolgerstaat die Asylgewährung als unfreundliche Handlung betrachten {Art. 2 lit. c). Die Asylgewährung beinhaltet nach Art. 3 nicht das Recht auf Daueraufent­ halt. Art. 4 regelt die exilpolitische Betätigung von Asylanten. Art. 6 lit. a normiert den Grundsatz des non-refoulement i.w.S . : Eine ver­ folgte Person soll weder auf direktem noch indirektem Weg in den Machtbe­ reich des Verfolgerstaates an der Grenze zurückgewiesen, ausgewiesen oder aus­ geliefert werden. Dies soll auch gelten, wenn das Asyl aus Gründen der Staats­ sicherheit oder des öffentlichen Wohls verweigert wird (Art. 6 lit. b ). Wenn der Flüchtling behauptet, wegen politischer Straftaten oder aus poli­ tischen Gründen verfolgt zu werden, soll er nach Art. 7 so lange nicht in den Verfolgerstaat zurückgeschickt werden, bis die zuständigen Instanzen sein Vor­ bringen als unbegründet beschieden haben. Als Kontroll- und Entscheidungsinstanz ist bei Streitigkeiten, die nicht auf diplomatischem Weg beigelegt werden können, fakultativ die Anrufung eines Schiedsgerichts, des IGH oder eine von den Vertragsstaaten anerkannte Schlich­ tungsstelle vorgesehen (Art. 8) 792 •

VIII. Individualrecht auf Asyl n ach Völkervertragsrecht

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Der Konventionsentwurf kodifiziert vorwiegend Grundsätze, die bereits nach allgemeinem Völkerrecht anerkannt sind. Auf den ersten Blick könnte man allerdings meinen, daß Art. l lit. b des Entwurfs eine Pflicht des Zufluchts­ staates zur Asylgewährung vorsehe. Diese Absicht lag auch Art. l der Deklara­ tion von Buenos Aires vom August 1 968 über territoriales Asyl zugrunde 793 . Bereits die vorsichtige Wortwahl „The High Contracting Parties undertake to grant refuge" statt ,, . . . undertake to grant asylum" - diese Formulierung wurde noch im Konventionsentwurf der Konferenz von Den Haag vom August 1 970 in Art. 1 lit. a verwendet794 - legt jedoch eine andere Deutung nahe. Nach der Intention der Autoren sollte die Wendung „undertake to grant refuge" keine Asylverpflichtung erzeugen 79 5 . Da die Beurteilung aller Qualifikations­ fragen dem Asylstaat vorbehalten und vor allem bei Konventionsstreitigkeiten nur eine freiwillige Unterwerfung unter eine Entscheidungsinstanz vorgesehen ist, würde auch - wie Doehring 7 96 zu treffend bemerkt - die Annahme einer verbindlichen Vertragspflicht, Asyl zu gewähren, letztlich zu einer Angelegen­ heit freien Ermessens des Aufnahmestaates. Aus der genannten Formulierung kann deshalb lediglich die Pflicht der Vertragsstaaten, sich ernstlich um die Asylgewährung zu bemühen, abgeleitet werden 7 97 • Der Entwurf erwähnt nicht ausdrücklich - wie Art. 3 Nr. 3 der Asylrechts­ deklaration der Vereinten Nationen vom 14. 1 2. 1 967 - die Möglichkeit zur Gewährung temporären Asyls. Ein ähnlicher Schutz wird jedoch dadurch erreicht, daß nach Art. 6 lit. b das Prinzip des non-refoulement i.w.S. auch dann beachtet werden soll, wenn eine Asylgewährung aus Gründen der Staatssicherheit und des öffentlichen Wohls abgelehnt wird. Eine Klarstellung dieser Frage wäre zweckmäßig. Nach der jetzigen Fassung des Art. 6 lit. a gilt das Prinzip des non-refoule­ ment i.w.S. nicht für den in Art. 1 lit. d von der Inanspruchnahme des Asyls ausgeschlossenen Täterkreis. Zu erwägen wäre, ob nicht - entsprechend dem Konventionsentwurf des Carnegie Endowment for International Peace über territoriales Asyl vom August 1 972 - auch dieser Personenkreis in die Schutz­ funktion des non-refoulement i.w.S. einbezogen werden sollte. Eine Asylver­ weigerung erscheint nur dann gerechtgertigt, wenn eine Abwägung zwischen den berechtigten Sicherheitsbelangen des Aufnahmestaates und dem Individual­ interesse vorgenommen wird, während die jetzige Regelung eine solche Abwä­ gung gar nicht vorschreibt 7 98 • Im Hinblick darauf, daß der Konventionsentwurf von der Normierung eines Individualanspruchs auf Asyl absieht, hätte man erwarten können, daß - wie dies auch in der Präambel der Asylrechtsdeklaration der Vereinten Nationen zum Ausdruck kommt - der humanitäre Charakter der Asylgewährung stärker hervorgehoben worden wäre 799 .

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1. Teil 2. Abschn . : Asylrecht im Völkerrecht

j) Resolution des 25. Kongresses der Internationalen Union der Rechtsanwälte von Madrid vom 28.9. 1 973 Auf dem 25. Kongreß der Internationalen Union der Rechtsanwälte in Madrid wurde am 28.9. 1 973 eine Resolution angenommen 800 , die sich mit dem Asylrecht, der Auslieferung und den Rechtsgarantien befaßt. In dieser Resolution wird u.a. gefordert, daß alle Staaten in ihr innerstaatliches Recht Rechtsvorschriften aufnehmen, die gewährleisten, daß jede Person, die Asyl­ recht fordert, von diesem Land unverzüglich Zuflucht gewährt wird. In dem Fall, daß der Zufluchtsstaat die Person nicht als Flüchtling aufnimmt, darf der Verfolgte nur nach einer angemessenen Frist in ein Land zurückgewiesen wer­ den, in dem er nicht um sein Leben oder um seine Freiheit fürchten muß. Der anerkannte Flüchtling darf nur nach Durchführung eines gesetzlich geregelten Verfahrens mit gerichtlicher Kontrolle aus Gründen der nationalen Sicherheit oder öffentlichen Ordnung ausgewiesen werden. Alle Maßnahmen, die das Asyl­ recht oder die Auslieferung berühren, sind gerichtlicher Kontrolle zugänglich ( . . . soient soumises au controle judiciaire . . . ). Es sollte ein internationaler Gerichtshof geschaffen werden, der in letzter Instanz durch den Zufluchtsstaat oder den betroffenen Flüchtling zur Entscheidung über das Asylrecht, die Aus­ lieferung oder Ausweisung angerufen werden kann. k) Entwurf einer Internationalen Konvention über territoriales Asyl von Grahl-Madsen vom Juni 1 976 Der Konventionsentwurf von Grahl-Madsen über territoriales Asyl801 wurde auf dem II. Internationalen Nansen-Symposium in Genf (27.-30.6. 1 976) 802 ein­ gehend behandelt und lag auch der Asylrechtskonferenz in Genf ( 1 0. 1.-4.2. 1 977) vor803 • Nach Art. l des Entwurfs hat jeder Staat das Recht, in Ausübung seiner Souveränität und territorialen Unabhängigkeit jeder Person auf seinem Staats­ gebiet Asyl zu gewähren, sofern dieses Recht nicht durch vertragliche Abma­ chungen eingeschränkt ist. Die Asylgewährung stellt nach Art. 2 einen Akt des Friedens und der Huma­ nität dar. Sie bedeutet keine unfreundliche Handlung gegenüber anderen Staa­ ten und soll von allen Staaten respektiert werden. Art. 3 I erklärt die internationale Haftung des Asylstaates für Handlungen der Asylanten in dem gleichen Umfang für begründet, in dem der Staat auch für Tätigkeiten jeder anderen auf diesem Gebiet lebenden Person haftbar wäre. Nach Art. 3 II soll der Asylstaat Gewaltmaßnahmen der Asylanten gegen an­ dere Staaten oder Handlungen, die mit den Grundsätzen und Zielen der Ver­ einten Nationen unvereinbar sind, unterbinden.

VIII. Individualrecht auf Asyl nach Völkervertragsrecht

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Wenn ein Staat im Falle einer Massenflucht oder aus anderen zwingenden Gründen Schwierigkeiten bei der Gewährung oder Fortsetzung des Asyls hat und deshalb andere Vertragsstaaten direkt oder unter Einschaltung der Verein­ ten Nationen (Art. 5) davon in Kenntnis setzt, sollen diese Staaten nach Art. 4 I im Geiste internationaler Solidarität Maßnahmen zur gleichmäßigen Verteilung der Lasten ergreifen. Jeder Vertragsstaat in der gleichen Großregion 804 wird in diesem Falle in Übereinstimmung mit einem unter der Leitung der Vereinten Nationen aufgestellten Plan nach Art. 4 II eine gleichmäßige Anzahl von Perso­ nen zur Ansiedlung aufnehmen. Jährlich soll eine Quote von 3 Personen pro 1 00 000 Einwohnern des Auf­ nahmestaates nicht überschritten werden 805 . Ein Vertragsstaat kann eine Auf­ nahme aus Gründen der nationalen Sicherheit oder öffentlichen Ordnung ab­ lehnen. Die Wiederansiedlung des betroffenen Asylsuchenden soll mit seinem Einverständnis und unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Familieneinheit (Art. 9 III) vorgenommen werden. Eine Überschreitung der Aufnahmequote soll entsprechend Art. 4 I geregelt werden. Jeder Vertragsstaat ist auf Verlangen der Vereinten Nationen nach Art. 4 III verpflichtet (undertakes to admit . . . ), pro Jahr bis zu 3 Personen pro 1 00 000 Einwohner aus Gründen der Wiederansiedlung aufzunehmen, auch wenn diese keinen Anspruch auf Aufnahme in ein bestimmtes Asylland haben. Dies gilt nicht, sofern Gründe der Staatssicherheit entgegenstehen. Art. 5 sieht u.a. die Pflicht der Vertragsstaaten zur Kooperation mit dem Hohen Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen oder anderer zuständiger Stellen zur Information über getroffene Maßnahmen und zur Konsultation in Fragen der Anwendung des Asyls vor806 . Art. 7 A I bringt eine detaillierte Regelung des von der Asylkonvention er­ faßten Personenkreises. Art. 7 A I erklärt die Flüchtlingsdefinition der GFK vom 28.7. 1 95 1 (Art. 1 A Nr. 2) und des Zusatzprotokolls vom 3 1 . 1 . 1 967 (Art. I Nr. 1 ) für anwendbar. Als Asylgründe werden darüber hinaus (Art. 7 A I b) anerkannt: begründete Furcht vor Verfolgung (persecution) mit Gefahr für Leben, Freiheit oder sonst ernster Natur wegen seiner Rasse, Religion, Natio­ nalität, Mitgliedschaft in einer bestimmten sozialen Gruppe, politischen Über­ zeugung einschließlich Widerstand gegen Unterdrückung, Förderung der Men­ schen- und Bürgerrechte, seines Eintretens für Demokratie, nationale Befrei­ ung807, für Frieden oder aus anderen politischen Gründen ; gleichfalls bei be­ gründeter Furcht vor überharter Verfolgung und Bestrafung (prosecution or punishment) für ein politisches Delikt (Art. 7 A I c), sofern nicht Art. 7 B zur Anwendung kommt. Dasselbe gilt nach Art. 7 A I d bei Ausbürgerung, Vertrei­ bung, Verbannung, Nichtanerkennung des Rechts auf Einreise oder Rückkehr aus den in Art. 7 A I lit. a-c niedergelegten Gründen 808 .

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1. Teil 2. Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

Nach Art. 7 A II sollen Art. 4, 8 III, 9, 1 0, 13- 1 5 auch auf Personen Anwen­ dung finden, die sich außerhalb ihres Ursprungslandes befinden, a) wenn sich in ihrem Herkunftsland ein neues Regime durchgesetzt hat, das sie nicht unterstützen wollen oder b) zu dem sie in deutlicher Opposition stehen und deshalb nicht unter diesen Verhältnissen leben wollen809 • Gemäß Art. 7 A III sollen Art. 8 I und 9- 1 5 auf Personen Anwendung fin­ den, die nach nationalem Recht eines Vertragsstaates Asylberechtigte sind. Da­ gegen ist eine Berufung auf Art. 9- 1 5 durch Personen, die vornehmlich aus wirtschaftlichen Gründen Asyl genießen, ausgeschlossen. Nach der Ausschlußklausel des Art. 7 B sind Art. 4 und 8 der Konvention nicht anwendbar auf Personen, die verantwortlich sind für Verbrechen gegen den Frieden, die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen ; ein schweres nicht-politi­ sches Verbrechen (z.B. Mord, Menschenraub, bewaffneten Raub, Brandstif­ tung, Rauschgifthandel) im Herkunftsland vor der Aufnahme als Asylbewerber; Handlungen im Widerspruch zu Grundsätzen und Prinzipien der Vereinten Na­ tionen ; Piraterie, terroristische Handlungen oder in internationalen Konventio­ nen als schwerwiegend anerkannte Verbrechen wie z.B. Flugzeugentführung, Handlungen gegen die Sicherheit der Zivilluftfahrt, Verbrechen gegen völker­ rechtlich geschützte Personen oder Apartheid. Nach der Beendigungsklausel des Art. 7 C kann sich eine Person nicht mehr auf die Konvention berufen, wenn sie sich freiwillig in ihr Herkunftsland zu­ rückbegeben hat, im Falle eines Regimewechsels in ihrem Heimatstaat keinen Asylanspruch mehr besitzt, die Staatsangehörigkeit des Asylstaates oder eines dritten Staates erhalten hat , freiwillig ausdrücklich auf ihren Asylanspruch verzichtet oder ihr Ursprungsland um diplomatischen Schutz gegenüber dem Zufluchtsstaat angerufen hat. Art. 8 I sieht es als internationale Pflicht der Vertragsstaaten an (,,A Con­ tracting State undertakes, as an international obligation, to grant asylum in its territoriy . . . "), jedem Asyl zu gewähren, der sich nach der Verfassung oder dem nationalen Recht dieses Staates hierauf berufen kann. Nach Art. 8 II verpflichtet sich ein Vertragsstaat im Hinblick auf Art. 4, 1 1- 1 3 auf Verlangen jeder Person (,, . . . a Contracting State . . . undertakes to grant asylum . . . "), die unter Art. 7 A I fällt, Asyl zu gewähren. Ein Vertragsstaat wird nach Art. 8 III nach besten Kräften (,,A Contracting State . . . undertakes to use its best endeavours to give refuge . . . ") allen Personen, die unter Art. 7 A II fallen, auf ihr Verlangen Zuflucht auf seinem Staatsgebiet gewähren. Art. 8 III stellt klar, daß Personen, die unter die Ausschlußklausel des Art. 7 B fallen, sich nicht auf Art. 8 1-III berufen können.

VIII. Individualrecht auf Asyl nach Völkervertragsrecht

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Die Asylgewährung beinhaltet gemäß Art. 9 I das Recht zum Aufenthalt, solange Verfolgungsgefahr besteht, keine Gründe nach Art. 7 C vorliegen oder ein Drittstaat das Recht zur Niederlassung gewährt. Wenn der Asylant sich im Zufluchtsstaat eine bestimmte Zeit, die von diesem Staat festgelegt werden kann und 3 Jahre nicht überschreiten soll, aufgehalten hat, soll er gemäß Art. 9 II das Recht auf Daueraufenthalt erhalten. Nach Art. 9 III sollen auch die näch­ sten Familienangehörigen (Ehefrau, Kinder, Enkelkinder, Eltern, Großeltern) in den Genuß dieses Rechts kommen, wenn diese mit dem Asylanten zusam­ menleben oder er für ihren Unterhalt aufkommen muß. Nach Art. 1 0 soll ein Asylbewerber, der an der Grenze oder auf dem Gebiet des Vertragsstaates um Zuflucht nachsucht, bis zur Entscheidung über sein Ge­ such zum Aufenthalt berechtigt sein (,, . . . shall be admitted to or permitted to remain in the territory . . . "). Kein Vertragsstaat soll eine verfolgte Person - weder auf direktem oder in­ direktem Wege - gemäß Art. 1 1 I aus seinem Staatsgebiet in den Machtbereich des Verfolgerstaates zurückweisen, ausweisen oder entfernen, wenn begründete Furcht vor Verfolgung, Strafverfolgung oder Bestrafung (persecution, prosecu­ tion, or punishment) aus den Gründen des Art. 7 A I lit. b, c besteht. Im Falle des Art. 1 1 I kann der Vertragsstaat nach Art. 1 1 II vertragliche Vorbehalte bei der Unterzeichnung, Ratifikation oder dem Beitritt zur Konven­ tion machen: a) Für Personen, die aus außergewöhnlichen und zwingenden Gründen eine Ge­ fahr für die Sicherheit des Aufnahmestaates darstellen oder die darüber hin­ aus wegen eines besonders schweren Verbrechens rechtskräftig verurteilt wurden und deshalb eine Gefahr für diesen Staat bedeuten. b) Im Falle einer Massenflucht von Asylsuchenden kann aus absolut notwendi­ gen Gründen des Schutzes der Bevölkerung Art. 1 1 I suspendiert werden, sofern für das Verfahren nach Art. 5 eine Informationsfrist von einem Monat eingehalten wird und eine ausreichend große Unterstützung gemäß Art. 4 nicht bestehen sollte. Kein Vertragsstaat soll nach Art. 1 2 I eine Person an einen Staat ausliefern (,,A Contracting State shall not extradite any person . . . "), wenn begründete Furcht vor Verfolgung oder Bestrafung aus den Gründen des Art. 7 A I lit. b oder c besteht. Eine Berufung auf diese Vergünstigung scheidet nach Art. 1 2 II aus, wenn die Auslieferung wegen eines Verbrechens begehrt wird, das unter die Ausschluß­ klausel des Art. 7 B fällt. Dies gilt nicht, wenn einer Auslieferung überragende humanitäre Gründe entgegenstehen . Wenn jemand freiwillig in sein Herkunftsland zurückkehren will, soll gemäß Art. 1 3 der Asylstaat und der betroffene andere Staat seine Rückkehr in die Heimat erleichtern ( . . . shall facilitate his repatriation).

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1 . Teil 2. Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

Art. 14 regelt die Rechtsstellung der Asylanten nach erfolgter Asylgewäh­ rung; u.a. sind nach Art. 1 4 I Art. 2-34 der GFK vom 28.7. 1 95 1 anwendbar. Nach Art. 1 5 I soll jeder, der sich auf die Vergünstigungen der Konvention beruft, das Recht erhalten, vor einer Entscheidung seine Angelegenheiten voll­ ständig darlegen zu können. Er soll in diesem Zusammenhang das Recht besit­ zen, einen Anwalt seiner Wahl mit der Interessenwahrnehmung zu beauftragen. Amtsstellen der Vereinten Nationen (Art. 5) oder andere Flüchtlingsorganisa­ tionen sollen berechtigt sein, in diesem Falle zu intervenieren. Angelegenheiten, die unter Art. 7- 1 2 fallen, sollen gemäß Art. 1 5 II durch eine speziell zuständige Instanz entschieden werden. Wenn die Entscheidung nicht auf Ministerebene gefällt wird, hat die betroffene Person das Recht, eine höhere Instanz anzurufen. In Ländern, in denen Maßnahmen der Exekutive gerichtlich übeprtifbar sind, soll der Flüchtling das Recht zur Anrufung der Gerichte erhalten. Außerdem soll der Flüchtling nach Art. 1 5 III das Recht haben, den Fall vor eine zuständige Behörde der Vereinten Nationen (Art. 5) zu bringen. Wenn ein Vertragsstaat Mitglied einer internationalen oder regionalen Men­ schenrechtskonvention ist, soll der Schutzsuchende das Recht erhalten, seine Angelegenheit der in dieser Konvention vorgesehenen Menschenrechtskommis­ sion oder dem Gerichtshof für Menschenrechte vorzulegen (Art. 1 5 IV). Jede Streitigkeit zwischen Vertragsstaaten über die Auslegung oder Anwen­ dung dieser Konvention, die nicht auf andere Weise beigelegt werden kann, soll nach Art. 16 auf Antrag einer der Streitparteien dem Internationalen Gerichts­ hof unterbreitet werden. Der Entwurf von Grahl-Madsen stellt eine Weiterentwicklung der Konven­ tionsentwürfe über territoriales Asyl des Carnegie Endowment for International Peace vom April 1972 in der Fassung der Expertenkommission vom April/Mai 1 975 und der International Law Association vom August 1 972810 dar. Dieser Entwurf soll ein ausgewogenes Gleichgewicht der legitimen Interessen des Asyl­ suchenden und der gleichwertigen berechtigten Belange des Staates herbeiflih­ ren 8 1 1 . Demgemäß ist nach Art. 1 1 II ein Vorbehalt eines Vertragsstaates bei Unterzeichnung, Ratifizierung oder Beitritt zur Konvention gegenüber dem Prinzip des non-refoulement (Art. 1 1 I), nach Art. 20 I gegenüber Art. 4 II, III, Art. 14 und Art. 16, gemäß Art. 20 II gegenüber Art. 8 II und der von Art. 7 A II vorgesehenen Anwendbarkeit des Art. 4 zulässig. Zentrale Bestimmung der Konvention ist Art. 8. Hierbei kommt Art. 8 I lediglich deklaratorischer Charakter zu, da diese Vorschrift auf den bereits nach nationalem Recht gegebenen Asylanspruch verweist. Zweck dieser Bestimmung ist es, den Asylsuchenden einen international anerkannten Status zu verschaf­ fen, wie er bereits in Art. 2 I der Asylrechtsdeklaration der Vereinten Nationen zum Ausdruck kommt812 •

VIII. Individualrecht auf Asyl nach Völkervertragsrecht

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Art. 8 II gewährt politisch verfolgten Personen - Art. 7 A I geht über die Flüchtlingsdefinition des Art. 1 A Nr. 2 GFK hinaus - ein Individualrecht auf Asyl. Ausnahmen von der staatlichen Asylpflicht bestehen bei einer Massen­ flucht von Asylsuchenden (Art. 4, Art. 1 1 II lit. b), bei Gefahr für die öffent­ liche Sicherheit und Ordnung (Art. 1 1 II lit. a), bei auslieferungsfähigen Delik­ ten (Art. 1 2 II) und freiwilliger Repatriierung (Art. 1 3) 8 1 3 . Art. 8 III mit Art. 7 A II erfaßt den Fall der sog. De-facto-Flüchtlinge, ein Problem, das in den letzten Jahren immer mehr in den Vordergrund der Flücht­ lingsfrage gerückt ist. Unter diesen Begriff fallen Personen, die nicht formell als politische Flüchtlinge anerkannt sind, weil keine Asylgründe vorliegen, die aber aus berechtigten Gründen nicht in ihr Herkunftsland zurückkehren wollen 8 14 . In der Verwendung der Begriffe to give „refuge" statt to grant „asylum" kommt zum Ausdruck, daß in solchen Fällen kein Asyl im technischen Sinne gegeben ist s1 s . Im Zusammenhang mit der Regelung des Art. 8 II kommt der Vorbehalts­ klausel des Art. 20 II besondere Bedeutung zu. Hiernach kann das in Art. 8 II vorgesehene Individualrecht auf Asyl, das in der Formulierung „undertakes to grant asylum" zum Ausdruck kommt, durch die Wendung „undertakes to use its best endeavours to grant asylum" ersetzt werden. Die Verpflichtung zur Asylgewährung wird damit zu einer bloßen Ermessensangelegenheit des Auf­ nahmestaates. Die Bestimmung des Art. 20 II rechtfertigt sich angesichts der Tatsache, daß viele Staaten - nicht nur die Länder der sozialistischen Staatengemeinschaft und der Dritten Welt - die Einwanderung von Ausländern als domaine reserve betrachten und eine internationale Asylverpflichtung als Beschränkung ihrer Souveränität ablehnen8 16 . Durch die Vorbehaltsklausel kann eine große Zahl von Ratifikationen und Beitritten zur Konvention eher erreicht werden. Art. 1 0 sieht die Gewährung vorläufigen Asyls als Grundvoraussetzung für die Effektivität des individuellen Asylrechts vor. Auch Personen, die unter die Ausschlußklausel des Art. 7 B fallen, kann vorläufiges Asyl gewährt werden. Art. 7 B erklärt in diesem Falle nur Art. 4 und Art. 8 für nicht anwendbar. Art. 1 0 entspricht Art. 4 des Konventionsentwurfs des Carnegie Endowment for International Peace über territoriales Asyl vom April 1 972. Da Art. 1 0 - wie die Formulierung der Bestimmung und der Vergleich zu Art. 8 11 ergibt - kei­ nen Anspruch auf vorläufiges Asyl gewährt, war ein Vorbehalt wie für Art. 8 II (in Art. 20 II) und für Art. 1 1 I (in Art. 1 1 II) nicht notwendig. Art. 1 1 I enthält das Prinzip des non-refoulement. Der Grundsatz wird hier im engerem Sinne wie in Art. 33 I GFK gebraucht und erfaßt nicht - wie Art. 3 Nr. 1 der Asylrechtsdeklaration der Vereinten Nationen vom 1 4. 1 2. 1 967, Art.2 des Konventionsentwurfs des Carnegie Endowment for International Peace und Art. 6 lit. a des Konventionsentwurfs der ILA über territoriales Asyl vom Au10 von Pollern

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1 . Teil 2. Abschn . : Asylrecht im Völkerrecht

gust 1 972 - die Nichtzurückweisung an der Grenze. Diese Schutzfunktion über­ nimmt Art. 1 0 8 17 . Art. 1 1 I gilt nicht - im Unterschied zu Art. 2 des Konven­ tionsentwurfs des Carnegie Endowment for International Peace - für Personen, die nach Art. 7 B vom Asylgenuß ausgeschlossen sind. Auch den sog. De-facto­ Flüchtlingen kommt dieser Schutz nicht zugute. Diese Auslegung folgt aus der Verweisung des Art. 1 1 I auf die zum Asyl (Art. 8 II) berechtigenden Verfol­ gungsgründe des Art. 7 A I lit. b, c 81 8. Der Grund für diese Einschränkung des Anwendungsbereichs des Art. 1 1 I ist, daß einige Staaten starke Bedenken bei den Beratungen über den Konven­ tionsentwurf des Carnegie Endowment for International Peace in der Vollver­ sammlung der Vereinten Nationen in den Jahren 1 973/ 1 974 hinsichtlich Art.2 des Entwurfs vorbrachten und sich gegen ein uneingeschränktes Prinzip des non-refoulement für Personen, die vom Asylgenuß ausgeschlossen sind, aus­ sprachen 8 19 . Aus dem gleichen Grunde wurde die Vorbehaltsklausel des Art. 1 1 II in den Entwurf von Grahl-Madsen aufgenommen 820, um ein „Sicherheits­ ventil" im Falle einer Massenflucht von Asylsuchenden zu schaffen, falls eine gegenseitige Unterstützung Q fCh Art. 4 scheitern sollte 821 . Hinzuweisen ist auf die detaillierte Regelung des Art. 4. Ein bindender Quo­ tenplan für die Verteilung von Flüchtlingen im Falle einer Massenflucht wäre ein Durchbruch auf dem Gebiete internationaler Kooperation und humanitärer Gesetzgebung 822 . Eine Bestimmung über das Recht auf Qualifikation der Asylgründe wie in Art. 1 Nr. 3 der Asylrechtsdeklaration der Vereinten Nationen, Art. 9 des Kon­ ventionsentwurfs des Carnegie Endowment for International Peace und Art. 2 lit. a des Konventionsentwurfs der ILA wurde nicht in den Konventionsent­ wurf von Grahl-Madsen aufgenommen, weil die Qualifikationskompetenz aus dem völkerrechtlich anerkannten Recht der Staaten zur Asylgewährung folgt823 . Besondere Bedeutung kommt den Prozeßgarantien des Art. 1 5 zu, die den Asylanten die Durchsetzbarkeit ihrer Rechte gewährleisten. Art. 16 sieht nur die fakultative Anrufung des IGH bei Streitigkeiten über die Anwendung oder Auslegung der Konvention vor, weil bei bindender Anru­ fung viele Staaten von einer Ratifizierung bzw. dem Beitritt zur Konvention absehen könnten824 . Zusammenfassend läßt sich sagen, daß die Aussichten, auf der Grundlage des Entwurfs von Grahl-Madsen zu einer weltweiten Asylkonvention zu kom­ men, skeptisch zu beurteilen sind. Dies hat der negative Ausgang der Genfer Asylrechtskonferenz vom 1 0. 1 .-4.2. 1 977 gezeigt. Mitbestimmend hierfür sind vor allem die gegensätzlichen Auffassungen in Ost und West über Funktion und Durchsetzbarkeit der Menschenrechte, die sich aus dem unterschiedlichen Ver­ ständnis der Grundprinzipien staatliche Souveränität, Selbstbestimmung und Nichteinmischung in innere Angelegenheiten ergeben82 5 .

VIII. Individualrecht auf Asyl nach Völkervertragsrecht

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1) Asylresolution der Forschungsgesellschaft für das Weltflüchtlingsproblem (AWR) vom Oktober 1 976 Auf dem Kongreß der Forschungsgesellschaft für das Weltflüchtlingsproblem (AWR) in Malta ( 1 .-3. 1 0. 1 976) nahm die Generalversammlung eine Asylresolu­ tion an 826 , die im Hinblick auf den Konventionsentwurf der Expertengruppe der Vereinten Nationen vom April/Mai 1 975 und die Genfer Asylrechtskonfe­ renz ( 1 0. 1 .- 4.2. 1 977) u.a. folgende Forderungen erhob: 1. Beachtung der Verantwortlichkeit der internationalen Gemeinschaft für die Menschenrechte und das Asylrecht; 2. Erweiterung des asylrechtlichen Ausschlul�grundes „Handlungen gegen Ziele und Grundsätze der Vereinten Nationen" durch Einbeziehung internationa­ ler Deklarationen; 3. Gewährleistung des Prinzips des non-refoulement ohne Einschränkungen unter Einbeziehung der Nichtabweisung an der Grenze; 4. Verankerung einer Bestimmung über Nichtauslieferung politischer Flücht­ linge. m) Konventionsentwurf über territoriales Asyl der Expertengruppe der Vereinten Nationen vom April/Mai 1 975 und die Genfer Asylrechtskonferenz vom 1 0. 1.-4.2. 1 977 Das Exekutiv-Komitee des Hohen Flüchtlingskommissars wies auf seiner 25. Sitzung in Genf ( 14.-22. 1 0. 1 974) die Vollversammlung der Vereinten Na­ tionen darauf hin, daß eine Konferenz über territoriales Asyl sobald als mög­ lich stattfinden sollte. Vor dieser Asylrechtskonferenz sollte eine Experten­ gruppe den vorliegenden Konventionsentwurf des Carnegie Endowment for International Peace über territoriales Asyl 82 7 überarbeiten und Lösungen für das Problem der sog. De-facto-Flüchtlinge finden 828 . Die Vollversammlung folgte mit der Resolution 3272 (XXIX) auf ihrer 29. Sitzung vom 1 0. 1 2. 1 974 dieser Empfehlung und beschloß die Einsetzung einer Expertengruppe, die sich aus Vertretern von nicht mehr als 27 Staaten auf möglichst breiter geographischer Grundlage zusammensetzen sollte 829 • Die Expertengruppe tagte vom 28.4.-9.5. 1 975 in Genf830 . Neben verschie­ denen redaktionellen Veränderungen wurden folgende wesentliche Modifika­ tionen gegenüber dem Konventionsentwurf des Carnegie Endowment for Inter­ national Peace vorgeschlagen: Der umfassende Art. 1 des Entwurfs des Carnegie Endowment wurde in Art. 1 (früher Art. 1 I) als Grundsatznorm und in Art. 2 (früher Art. 1 I, II : Verfolgungsgründe, Ausschlußklausel) aufgespalten831 • In die Neufassung des Art. 1 wurde ein Passus aufgenommen, der die Asylgewährung als Souveräni­ tätsrecht der Staaten stärker betont : 10•

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1. Teil 2. Abschn.: Asylrecht im Völkerrecht

Jeder Vertragsstaat verpflichtet sich „in Ausübung seiner Souveränitäts­ rechte" nach besten Kräften in humanitärem Geiste alles zu tun, jeder Per­ son, die nicht von den Vergünstigungen· der Konvention ausgeschlossen ist, Asyl zu gewähren ( . . . shall use its best endeavours . . . to grant asylum . . . ). Keine Berücksichtigung fand Art. l II a.E. des Bellagio-Entwurfs, der Wirt­ schaftsflüchtlinge vom Asylgenuß ausschließt. Gleiches gilt für Art. l III, der das Problem der sog. ,,orbiting refugees" lösen sollte, da diese Bestimmung Erstzufluchtsländem Schwierigkeiten bereiten könnte 832 . Art. 2 I n.F. regelt die Verfolgungsgründe: begründete Furcht vor a) Verfolgung wegen seiner Rasse, Religion, Nationalität, Mitgliedschaft in einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeu­ gung, seines Kampfes gegen Kolonialismus und Apartheid, b) Verfolgung und Bestrafung wegen Handlungen, die unmittelbar eine Verfol­ gung nach lit. a auslösen. Art. 2 II n.F. schließt verfolgte Personen vom Asylgenuß aus bei schwerwie­ gendem Verdacht (serious reasons) a) Verbrechen gegen den Frieden, Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, b) ein schweres nicht-politisches Verbrechen (a serious common offence) nach den Gesetzen und Bestimmungen des asylgewährenden Vertragsstaates, c) Handlungen im Widerspruch zu Zielen und Grundsätzen der Vereinten Na­ tionen begangen zu haben. Völlig neugefaßt wurde Art. 2 a.F. (non-refoulement), dem als wichtigste Vorschrift des ganzen Entwurfs fundamentale Bedeutung zukommt und der als Art. 3 in den Expertenentwurf aufgenommen wurde: Nach Art. 3 I S. l soll kein Flüchtling, der sich auf dem Territorium des Vertragsstaates befindet und der nicht vom Asylgenuß ausgeschlossen ist, in das Verfolgerland ausgewiesen oder zurückgewiesen werden, in dem sein Leben oder seine Freiheit bedroht wäre. Darüber hinaus soll ein Vertragsstaat sich gemäß Art. 3 I S. 2 nach besten Kräften bemühen sicherzustellen ( . . . shall use its best endeavours to ensure . . . ), daß ein Zufluchtsuchender an der Grenze nicht abgewiesen wird, wenn begründeter Verdacht (well-founded reasons) be­ steht, daß die Abweisung zur Verfolgung und Bestrafung aus den Gründen des Art. 2 I lit. a, b führen würde. Die asylsuchende Person kann sich nach Art. 3 II nicht auf Art. 3 I berufen, wenn sie als Gefahr für die Sicherheit des Zufluchtsstaates anzusehen ist oder eine Gefahr für die Allgemeinheit dieses Landes bedeutet, weil sie wegen eines besonders schweren Verbrechens rechtskräftig verurteilt wurde.

VIII. Individualrecht auf Asyl nach Völkervertragsrecht

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In diesem Falle soll der Vertragsstaat nach Art. 3 III der betroffenen Person zu den Bedingungen, die er nach seinem Ermessen festsetzt, die Gelegenheit geben, ein anderes Land aufsuchen zu können. Im Unterschied zu Art. 2 des Bellagio-Entwurfs wurde die Schutzfunktion des non-refoulement i.w.S. in Art. 3 I n.F. weiter abgeschwächt und vermin­ dert. Vom Asylgenuß ausgeschlossene Personen werden nicht mehr vom Schutz­ bereich des non-refoulement erfaßt833 . Bedauerlicherweise wurde in Anlehnung an Art. 33 I GFK wieder die paradoxe Unterscheidung zwischen asylwürdigen Personen eingeführt, denen es gelungen ist, auf das Territorium des Zufluchts­ staates zu gelangen und deshalb größeren Schutz genießen als solche Flücht­ linge, die an der Grenze um Asyl nachsuchen83 4 . Als Begründung wurde lapidar angegeben, daß sonst der Schutz des non-refoulement im Hinblick auf Art. 4 (provisorisches Asyl) über „unangemessen lange Zeit" (an unduly long period) ausgenützt werden könnte 835 . Zu Recht haben Australien 836 und die USA 83 7 in ihren Stellungnahmen auch darauf hingewiesen, daß die vorgeschlagene Fassung des Art. 3 I S. 2 im Widerspruch zu der verpflichtenden Formulierung des Art.4 auf Gewährung vorläufigen Asyls steht. Art. 3 II des Expertenentwurfs entspricht Art. 33 II GFK, Art. 3 III ist Art. 3 III der Deklaration der Vereinten Nationen über territoriales Asyl vom 14. 1 2. 1 967 nachgebildet838 . Art. 3 des ursprünglichen Entwurfs (Nichtauslieferung von politischen Flücht­ lingen) wurde nicht in den Expertenentwurf übernommen, da dieser Artikel zu Schwierigkeiten mit bestehenden Auslieferungsverträgen führen könnte 839 . In Art. 4 n.F. wurde klargestellt, daß diese Bestimmung die Gewährung pro­ visorischen Asyls vorsieht (A person seeking asylum at the frontier . . . shall be admitted provisionally to . . . the territory . . . ) 840 . Art. 7 a.F. wurde dahin ergänzt, daß die Vertragsstaaten Asylsuchenden die Kontaktaufnahme mit dem Hohen Flüchtlingskommissar gestatten sollen. Das Recht auf Qualifizierung der Asylgründe und der Entscheidung über die Anwendung der Art. 2 und 3 durch den Asylstaat wurde in Art. 9 n.F. durch die Alternative erweitert, daß die „Anwendung der Bestimmungen der Konven­ tion" der Beurteilung jedes Vertragsstaates unterliege. Damit wird die Durch­ führung des Abkommens zu einer Ermessensangelegenheit des Zufluchtsstaa­ tes 8 41 . Es besteht die Gefahr einer völligen Entwertung der Konvention 8 42 . Art. 1 0 des Bellagio-Entwurfs regelt das Verhalten der Asylanten nach der Asylgewährung und die völkerrechtliche Verantwortlichkeit des Zufluchtsstaa­ tes. Nach Meinung der Experten sollte diese Bestimmung in die internationale Asylkonvention nicht übernommen werden, da verfassungsrechtliche Schwierig­ keiten zu befürchten seien, die Gefahr der Einschränkung der Menschenrechte

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1 . Teil 2. Abschn. : Asylrecht im Völkerrech t

für Flüchtlinge bestehe und der Flüchtlingsstatus in der Konvention nicht gere­ gelt werde 843 . In einem vorgeschlagenen Zusatzartikel wird hervorgehoben, daß kein Ver­ tragsstaat durch die Konvention daran gehindert werden soll, politisch verfolg­ ten Personen (Art. 2 I) Asyl unter günstigeren Bedingungen zu gewähren, als sie in der Konvention niedergelegt sind oder Asyl anderen Personen einzuräu­ men, die nicht von der Konvention geschützt werden. Im letzteren Falle sollen die Bestimmungen dieser Konvention keine Anwendung finden 8 4 4 . Dieser Zusatzartikel ist begrüßenswert, da damit klargestellt wird, daß der Konventionsentwurf eine Minimalordnung darstellt und Vertragsstaaten für eine liberalere Handhabung bei der Asylgewährung frei sind8 4 5 . Nach der 2. Al­ ternative des Zusatzartikels ist auch eine Asylgewährung gegenüber Personen, die unter die Ausschlußklausel des Art. 2 II fallen, zulässig und nicht vertrags­ widrig. Außerdem war die Mehrheit der Experten übereinstimmend der Auffas­ sung, daß die Asylkonvention Verfahrensbestimmungen für die Beilegung von Konflikten bei der Auslegung und Anwendung der Konvention und im Verhält­ nis zu anderen gleichartigen internationalen Abkommen enthalten sollte 846 . Der Bericht der Expertengruppe wurde der Vollversammlung der Vereinten Nationen zugeleitet. Mit der Resolution 3456 (XXX) vom 9. 1 2. 1 975 beschloß die Vollversammlung, den Generalsekretär im Einvernehmen mit dem Hohen Flüchtlingskommissar zu ersuchen, vom 1 0. 1 .-4.2. 1 977 eine Asylrechtskonfe­ renz nach Genf einzuberufen, auf der eine Konvention über territoriales Asyl angenommen werden sollte 8 47 • Die Genfer Asylrechtskonferenz endete mit einem Mißerfolg848 • Die Dele­ gierten von 93 Staaten849 konnten sich nicht auf eine internationale Asylkon­ vention auf der Basis des Expertenentwurfs einigen, der seinerseits gegenüber dem Entwurf des Carnegie Endowment for International Peace einen Kompro­ miß mit „verdünnten Rechtsverpflichtungen" darstellt 850 • Wie unterschiedlich die Standpunkte auf der Asylrechtskonferenz waren, zeigt die hohe Zahl von 1 36 Änderungsanträgen gegenüber dem Expertenentwurf85 1 . Behandelt wurden Art. 1 , Art. 2 und Art. 3 des Expertenentwurfs. Zwei Zusatzartikel wurden neu aufgenommen 852 . Zu Art. 1 wurden 1 1 Änderungswünsche vorgetragen 85 3 , zu Art. 2 26 Änderungsanträge 854 und zu Art. 3 22 Vorschläge unterbreitet 855 • Im Vordergrund der Diskussion standen folgende Fragen : Hat der Asylsuchende gegenüber dem Zufluchtsstaat ein subjektives, gericht­ lich durchsetzbares Recht auf Asyl? Welche Gründe berechtigen zur Ablehnung der Asylbitte? Welche Möglichkeiten gibt es gegen einen Mißbrauch des Asyl­ rechts? Ist es zulässig, den Asylsuchenden an der Grenze zurückzuweisen? Ist bei der Asylgewährung der Grundsatz der Familieneinheit zu berücksichtigen?

VIII . Individualrecht au f Asyl nach Völkervertragsrecht

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Besteht eine Übernahmepflicht von Flüchtlingen für die Vertragsstaaten im Falle einer Massenflucht? 856 Während vor allem westliche Länder einen wirksamen rechtlichen Flücht­ lingsschutz vermißten 85 7 , sahen die Staaten der Dritten Welt und der sozialisti­ schen Staatengemeinschaft die Vorschriften zugunsten der Asylsuchenden als zu weitgehend an. Sie befürchteten eine Beschränkung ihrer Souveränitätsrechte und Einmischung in innere Angelegenheiten 858 . Der Vorschlag der Bundesrepu­ blik Deutschland, in die Konvention (Art. ! ) ein Individualrecht auf Asyl auf­ zunehmen und eine gerichtliche Kontrollmöglichkeit vorzusehen 859 , wurde des­ halb im westlichen Lager überwiegend als unrealistisch empfunden 860 . Der An­ trag der Bundesrepublik Deutschland wurde lediglich von Norwegen, Schweden und dem Vatikan unterstützt 86 1 ; 53 Delegierte stimmten mit Nein, 21 Regie­ rungsvertreter enthielten sich der Stimme 862 . Durch einen mit geringer Mehr­ heit angenommenen Änderungsantrag Jordaniens, die Formulierung des Art. 1 des Expertenentwurfs „shall use its best endeavours . . . to grant asylum" durch die Wendung „shall endeavour . . . to grant asylum" zu ersetzen, wurde dagegen die Rechtsposition des Asylsuchenden weiter abgeschwächt 863 • Zustimmung fand auch ein wichtiger Änderungsantrag Dänemarks, als Art. 1 II eine Bestimmung aufzunehmen, nach der Asyl nicht allein mit der Begrün­ dung verweigert werden darf, der Flüchtling könne Asyl in einem anderen Land finden. Nur in dem Falle, daß der Asylbewerber enge Beziehungen zu einem anderen Staate hat, kann er in der Frage der Asylgewährung zuerst an diesen Staat verwiesen werden 86 4 . Damit wird das Problem der Flüchtlinge „in orbit" (,,itinerant refugees") vermieden. Art. 1 I des Expertenentwurfs wurde ebenfalls aus Gründen der Wahrung staatlicher Souveränität weiter abgeschwächt. Der einleitende Satz „A person shall be eligible for the benefits of this Convention . . . " wurde auf Änderungs­ antrag von Argentinien, Indonesien, Malaysia, Pakistan und Philippinen durch die Wendung „Each Contracting State may grant the benefits of this Conven­ tion . . . " ersetzt. Gleichzeitig wurde damit die Auswechslung des subjektiven Merkmals „wohlbegründete Furcht vor Verfolgung" durch das objektive Kri­ terium der „echten Möglichkeit" (definitive possibility) der Verfolgung, Straf­ verfolgung oder Bestrafung beschlossen86 5 • Der Asylsuchende kommt hierdurch in eine schwierige Beweissituation, da er nachweisen muß, daß eine echte Mög­ lichkeit der Verfolgung bestand 866 . Die Frage der Asylgründe war stark umstritten. Die Delegierten der Bundes­ republik Deutschland und Argentiniens wollten die Verfolgungsgründe (Art. 2 I lit. a) Kolonialismus und Apartheid mit der Begründung streichen, diese Grün­ de würden bereits vom Merkmal „politische Überzeugung" erfaßt86 7 • Hiergegen brachten einige Staaten Afrikas starke Bedenken vor, da bei einer Streichung dieser Asylgründe die Konvention für sie nicht mehr annehmbar wäre 868 .

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1. Teil 2. Abschn.: Asylrecht im Völkerrecht

Keine Mehrheit fand der Antrag der Sowjetunion auf Streichung des Merk­ mals „Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe", um die Möglichkeit unterschiedlicher Interpretation und Anwendung zu verhindern869 . Außerdem seien nur fortschrittliche Meinungen schützenswert. Deshalb müsse der Begriff „politische Überzeugung" eingeschränkt werden8 70 . In Art. 2 I lit. a sollten die Verfolgungsgründe „Kampf für nationale Befreiung, gegen politische Aggres­ sion, Kriegspropaganda, Nazismus und Neonazismus, Faschismus, Völkermord, Rassismus" aufgenommen werden 871 . Auch Kuba unterstützte diesen Antrag 872 . Der Antrag der Sowjetunion wurde mit der Begründung zurückgewiesen, daß vielfach Bürger wegen ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe verfolgt würden 873 . Der weitere Vorschlag diene nur propagandistischen Zwek­ ken 8 74 . Eine enumerative und spezielle Aufzählung aller Verfolgungsgründe könnte dazu führen, daß einige Flüchtlinge sich nicht auf die Vergünstigungen der Konvention berufen könnten8 75 . Auf Antrag Australiens 8 76 wurde als neuer Verfolgungsgrund „Verwandt­ schaft" aufgenommen, da häufig Personen allein wegen ihrer verwandtschaftli­ chen Beziehungen (Sippenhaft! ) Verfolgungen ausgesetzt sind. Desgleichen wurden auf Anträge arabischer Staaten die neuen Asylgründe „Hautfarbe, na­ tionale oder ethnische Herkunft" 877 , ,,ausländische Besetzung, Fremdherrschaft und alle Formen von Rassismus" 878 in Art. 2 I lit. a eingefügt. Hinsichtlich der Ausschlußklausel des Art. 2 II lit. c wurde von einigen De­ legierten vorgebracht, daß Verstöße gegen Ziele und Grundsätze der Vereinten Nationen im wesentlichen von Staaten begangen würden und deshalb in die Konvention als Ausschlußgründe nicht übernommen werden sollten 8 79. Unter­ schiedliche Auffassungen bestanden in der Frage, ob Terroristen von der Asyl­ gewährung ausgeschlossen werden sollten. Einige Regierungsvertreter wiesen darauf hin, daß diesem Personenkreis kein Asyl nach der Konvention gewährt werden sollte, da andere internationale Abkommen ihre Bestrafung oder Aus­ lieferung verlangten880. Andere Konferenzteilnehmer befürworteten dagegen eine Asylgewährung für Terroristen mit der Begründung, daß es im Rahmen der Vereinten Nationen bisher nicht gelungen sei, einen einheitlichen Begriff des Terrorismus zu finden88 1 . In diesem Zusammenhang wurde mehrheitlich ein Antrag von Japan, Jugoslawien und Kolumbien angenommen, als weiteren Aus­ schlußgrund „andere schwere Verbrechen wie sie in multilateralen Konventio­ nen definiert werden, die der Zufluchtsstaat ratifiziert hat" vorzusehen882 • Mit der neuen Alternative wird u.a. Bezug genommen auf die Abkommen über straf­ bare und bestimmte andere an Bord von Luftfahrzeugen begangene Handlungen von Tokio vom 14.9. 1 963 883 , zur Bekämpfung der widerrechtlichen Inbesitz­ nahme von Luftfahrzeugen von Den Haag vom 16. 1 2. 1 97088 4 , zur Bekämpfung von illegalen Akten gegen die Sicherheit der zivilen Luftfahrt von Montreal vom 23.9. 1 97 1 88 5 , das übereinkommen über die Verhütung, Verfolgung und Bestra-

VIII . Individualrecht auf Asyl nach Völkervertragsrecht

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fung von Straftaten gegen völkerrechtlich geschützte Personen einschließlich Diplomaten vom 14. 1 2 . 1 973 886 . Keine Zustimmung fand als typische afrikanische und lateinamerikanische Erscheinung ein Vorschlag der afrikanischen Gruppe, als zusätzlichen Ausschluß­ grund „Söldneraktivitäten" (mercenary activities) in Art. 2 II lit. a einzufü­ gen ss1 _ Anträge der Delegierten der Niederlande und von England, den Ausschluß­ grund „a serious common offence" in Art. 2 II lit. b durch „a serious non­ political offence/crime" zu ersetzen, wurden mit überwiegender Mehrheit zu­ rückgewiesen 888 . In diesem Zusammenhang wurde erklärt, daß der Terminus ,,nicht-politische Straftaten" zu wenig eindeutig und auslegungsfähig sei 889 . Zur Klarstellung wurde deshalb ein Antrag Australiens angenommen, den Be­ griff „a serious criminal offence" in Art. 2 II lit. b zu verwenden 890 . Auf An­ trag Jugoslawiens wurde in Art. 2 III in Übereinstimmung mit Art. 1 II a.F . des Bellagio-Entwurfs klargestellt, daß Art. 2 I nicht anwendbar ist, wenn allein aus wirtschaftlichen Gründen um Asyl nachgesucht wird891 . Nach einem Antrag von Indonesien, Malaysia und Philippinen, der mehrheit­ lich Zustimmung fand, wurde in die Ausschlußklausel nach Art. 2 III ein Zu­ satzabsatz aufgenommen, der die Anwendbarkeit von Art. 2 I für alle Personen ausschließt, die aus schwerwiegenden Gründen als eine Bedrohung oder Gefahr für die Sicherheit des Zufluchtsstaates anzusehen sind 892 . Einen positiven Wendepunkt stellt der Ausgang der Abstimmung im Hinblick auf die grundlegend humanitäre Vorschrift des Art. 3 I dar. Mit großer Mehr­ heit wurde gegen die Stimmen der sozialistischen Staatengemeinschaft und Tei­ len der Dritten Welt 893 ein gemeinsamer Antrag von Australien, der Bundesre­ publik Deutschland, Nigeria und USA 894 auf Verankerung des Prinzips des non-refoulement i.w.S. in Art. 3 I angenommen 895 . Im Unterschied zum Exper­ tenentwurf soll in Übereinstimmung mit Art. 2 des Bellagio-Entwurfs und Art. 3 I der Asylrechtsdeklaration der Vereinten Nationen nach Art. 3 I n.F. kein Flüchtling (Art. 2 I lit. a, b), der sich an der Grenze oder im Zufluchtsland be­ findet und nicht vom Asylgenuß ausgeschlossen ist, an der Grenze dieses Staa­ tes in das Verfolgerland abgewiesen, zurückgewiesen oder ausgewiesen werden (,,No person . . . shall be subjected . . . to measures such as rejection at the frontier, return or expulsion . . . "). Der Antrag wurde u.a. damit begründet, daß die Unterscheidung in Art. 3 I des Sachverständigenentwurfs „unvereinbar ist mit den humanitären Zielen der Konvention"896 . Sie stelle eine „ungerecht­ fertigte Abweichung vom Prinzip des non-refoulement" dar897 . Art. 3 habe eine „unmittelbare Beziehung zum Asylrecht" 898 , dem Schutz vor Verfolgung, und diene der „Verstärkung der Institution des territorialen Asyls"899 . Jede Diffe­ renzierung sei „willkürlich und ungerecht"900 • Sie wirke „gekünstelt" 901 und bedeute einen Rückschritt gegenüber der Asylrechtsdeklaration der Vereinten

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1 . Teil 2. Abschn.: Asylrecht im Völkerrecht

Nationen 902 • Eine Qualifizierung als politisch Verfolgter könne nicht an der Grenze, sondern erst nach vorläufiger Zulassung und eingehender Prüfung der Asylgründe (Art. 4) vorgenommen werden 9113 • Deshalb sollten beide Personen­ gruppen - der Asylsuchende im Staatsgebiet und an der Grenze - gleich behan­ delt werden 904 . Außerdem benötige der Flüchtling an der Grenze größeren Schutz als derjenige, der sich bereits auf dem Territorium des Zufluchtsstaates befindet 905 • Gegenüber den überwiegend positiven Stellungnahmen setzten sich die UdSSR, DDR, CSSR, Ungarn und die Belorussische Sozialistische Sowjetrepu­ blik906 für eine Streichung des umstrittenen Art. 3 I Satz 2 des Expertenent­ wurfs ein. Die Bestimmung beeinträchtige die staatliche Souveränität907 und nationale Gesetzgebung908 • Die UdSSR berief sich hierbei insbesondere auf den völkerrechtlichen Grundsatz der territorialen Integrität und Unverletzlichkeit der Grenzen 909 • Die DDR wies mit typisch sozialistischer Dialektik darauf hin, „daß eine Person, die an der Grenzübergangsstelle um Asyl bittet, sich bereits auf dem Staatsgebiet befindet9 10 . Weitergehende Anträge von England9 1 1 und Argentinien 9 1 2 befürworteten entsprechend Art. 2 des Bellagio-Entwurfs913 die Einbeziehung von Personen, die nach Art. 2 II vom Asylgenuß ausgeschlossen sind, in die Schutzfunktion des non-refoulemertt i.w.S .. Als Begründung wurde u.a. angeführt, daß die Gründe, die zur Verweigerung des Asyls berechtigen, nicht mit den Gründen für die Einschränkung des Prinzips des non-refoulement identisch seien 914 • Jede Begrenzung würde diesen Grundsatz weiter aushöhlen 9 1 5 . Die Asylwürdigkeit einer Person könne nur nach genauer Prüfung des Einzelfalles durch die zustän­ digen Behörden festgestellt werden 916 . Der Schutz eines wichtigen Menschen­ rechts dürfe nicht durch derart restriktive Maßnahmen beeinträchtigt werden9 1 7. Die Mehrheit folgte jedoch dem Vorschlag, das Prinzip des non-refoulement i.w.S. in seiner Reichweite auf die typischen Verfolgungsfälle des Art. 2 I lit. a, b zu beschränken 9 18 . Die Staatsschutzbestimmung des Art. 3 II wurde auf Antrag der Türkei aus Gründen der nationalen Sicherheit durch die Formulierung ergänzt, daß sich der Asylbewerber auf das Prinzip des non-refoulement i.w.S. in außergewöhn­ lichen Fällen, etwa wenn eine Massenflucht ein schwerwiegendes Problem für die Sicherheit des Vertragsstaates darstellt, nicht berufen kann 919 . Ein weiterer Antrag Englands920 , in Art. 3 III die verpflichtendere Formel „ein Vertragsstaat gibt dem Asylstaat die Gelegenheit, . . . ein anderes Land aufzusuchen" (,,shall grant an opportunity" statt „shall consider the possibil­ ity of granting") aufzunehmen, fand nicht die notwendige Mehrheit92 1 , 922 • Das Verhalten und die Pflichten des Asylanten nach erfolgter Asylgewäh­ rung regelt ein neuer Zusatzartikel 9 23 • Mit der Formulierung, daß der Asylant die Gesetze und Vorschriften des Zufluchtsstaates zu beachten hat, wird die

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völkerrechtliche Verantwortlichkeit des Asylstaates hervorgehoben (Antrag von Österreich und einer informellen Arbeitsgruppe) 924 • Außerdem ist es diesen Personen - nahezu gleichlautend mit Art. 1 0 I des Bellagio-Entwurfs - unter­ sagt, Aktivitäten im Widerspruch zu Grundsätzen und Zielen der Vereinten Nationen zu entfalten (Antrag von Bangladesh und einer informellen Arbeits­ gruppe) 925 • Ein Mißbrauch des Asyls ist mit seinem Charakter als humanitärem Akt nicht vereinbar. Keine Mehrheit fand infolge Stimmengleichheit ein weiter­ gehender Antrag von Nigeria, der Asylstaat solle das Recht haben, bei subver­ siven Aktivitäten des Asylanten gegen seinen Heimatstaat oder den Zufluchts­ staat das Asyl zu beenden926 . Die Delegationen Westeuropas und Lateinameri­ kas begründeten ihre ablehnende Haltung u.a. mit dem Hinweis, daß der Begriff subversive Aktivitäten nicht genau definiert werden könnte 92 7 • Eine spezielle gesetzliche Regelung für Flüchtlinge habe diskriminierenden Charakter und könne zu einer Beeinträchtigung der Meinungs-, Presse- und Versammlungsfrei­ heit führen 928 . Eine Verbesserung der Rechtsstellung der Asylsuchenden wurde mit der mehrheitlichen Annahme eines gemeinsamen Antrags des Vatikans, Argenti­ niens, Indiens, Kolumbiens und der Schweiz929 gegen die Stimmen der sozia­ listischen Staatengemeinschaft und der arabischen Welt930 erreicht, bei der Asylgewährung den Grundsatz der Familieneinheit zu berücksichtigen. Der Zu­ satzartikel sieht vor, daß jeder Vertragsstaat im Interesse der Familieneinheit und aus humanitären Gründen die Einreise der Ehefrau und der Kinder des Asylsuchenden erleichtert. Die Familienangehörigen sollen, sofern nicht außer­ gewöhnliche Umstände vorliegen, die gleichen Vergünstigungen der Konvention wie der Asylbewerber erhalten. 59 weitere Anträge zu den einzelnen Artikeln931 des Expertenentwurfs konnten aus Zeitgründen nicht behandelt werden. Interessant sind in diesem Zusammenhang die Änderungsvorschläge zu Art. 4 (provisorisches Asyl), die teilweise zu einer weiteren Abschwächung des vorläufigen Asylschutzes fiihren. Australien und die Ukrainische Sozialistische Sowjetrepublik befürworteten in ihren Vorschlägen eine Streichung des Art. 4 932 • Nach den Anträgen der DDR, von Indonesien, Malaysia, Philippinen und Pakistan sollte die Wendung des Expertenentwurfs ,, . . . shall be admitted provisionally . . . to the territority" durch die Formulierung „may be admitted provisionally" ersetzt werden933 • In die gleiche Richtung ging der Antrag von Japan mit der Formel „A Contracting State shall use its best endeavours to ensure that a person . . . shall be admitted provisionally . . . "934 • Dagegen sprachen sich Guatemala, Kuba, Nigeria, Tür­ kei und die USA mit gewissen Modifikationen für die Beibehaltung des Art. 4 in der von der Expertengruppe vorgeschlagenen Fassung aus935 • Weiterhin hatten die Bundesrepublik Deutschland, Ecuador, Guatemala, Mexiko, Senegal und Venezuela mit Modifikationen die Aufnahme eines Arti­ kels über die Nichtauslieferung von Flüchtlingen bei drohender politischer Ver-

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folgung aus den Gründen des Art. 2 I vorgeschlagen936 . Anträge von Frankreich und England hatten eine Begrenzung des Qualifikationsrechts des Asylstaates gemäß Art. 9 auf Art. 3 und 4 der Konvention zum Inhalt937. Anträge der Nie­ derlande und der Schweiz sahen vor, daß beim Streit über die Anwendung oder Auslegung der Konvention ein Schiedsgericht938 oder der Internationale Ge­ richtshof entscheiden soll939. Der negative Ausgang der Konferenz kommt um so überraschender, als sich noch in den Jahren 1 973 und 1 974 von 91 Staaten 76 Staaten für die Annahme einer weltweiten Asylkonvention im Rahmen der Vereinten Nationen ausspra­ chen940 und lediglich Griechenland, England, Luxemburg, Japan und Spanien Zweifel äußerten 94 1 . Ein endgültiges Scheitern der Konferenz wäre ein großer Rückschlag auf dem Weg zu einer weiteren Humanisierung des Völkerrechts, insbesondere auf dem Gebiete der Verbesserung des internationalen Flücht­ lingsschutzes. Die Konferenz hat deshalb in ihrer Resolution vom 4.2. 1 977 empfohlen, daß die Generalversammlung der Vereinten Nationen „zu passender Zeit die Einberufung einer weiteren Session der Konferenz in Betracht zieht"9 42 . n) Konventionsentwurf der Bundesrepublik Deutschland über territoriales Asyl vom 10. 1 . 1 977 Die Bundesrepublik Deutschland legte auf der Genfer Asylrechtskonferenz ( 1 0. 1.-4.2. 1 977) am 1 0. 1 . 1 977 einen Konventionsentwurf über territoriales Asyl vor9 4 3 . Nach Art. 1 S. 1 genießen Personen, die aus politischen Gründen verfolgt werden, Asylrecht944 . Vorbild für diese Vorschrift ist Art. 16 II 2 GG der Bun­ desrepublik Deutschland vom 23.5. 1 949 i.d.F. vom 23.8. 1 976945 , der bestimmt: ,,Politisch Verfolgte genießen Asylrecht". Art. 2 I legt die Verfolgungsgründe fest: begründete Furcht vor a) Verfolgung wegen seiner Rasse, Religion, Nationalität, Mitgliedschaft in ei­ ner bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen überzeugung oder b) Verfolgung und Bestrafung wegen Handlungen, die unmittelbar eine Verfol­ gung nach lit. a auslösen. Im Unterschied zum Konventionsentwurf der Expertengruppe der Vereinten Nationen und der Genfer Asylrechtskonferenz werden in Art. 2 I lit. a Kampf gegen Apartheid und Kolonialismus nicht als Verfolgungsgründe anerkannt. Art. 2 II schließt verfolgte Personen vom Asylgenuß aus bei schwerwiegen­ dem Verdacht a) Verbrechen gegen den Frieden, Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit gemäß internationaler Abkommen,

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b) ein schweres nichtpoli tisches Verbrechen (a serious common offence) nach den Gesetzen und Bestimmungen des asylgewährenden Staates, c) Handlungen im Widerspruch zu Zielen und Grundsätzen der Vereinten Na­ tionen begangen zu haben. Art. 2 III zählt detailliert Beendigungsgründe für das gewährte Asyl auf. Hiernach kann sich ein Asylant nicht mehr auf die Konvention berufen, wenn er freiwillig diplomatischen Schutz seines Herkunftslandes in Anspruch nimmt, die aberkannte Staatsangehörigkeit freiwillig wieder erworben hat, durch Neu­ erwerb einer Staatsangehörigkeit diplomatischen Schutz dieses Staates genießt, sich freiwillig in sein Heimatland zuruckbegeben hat, nach Wegfall der Asyl­ grunde diplomatischen Schutz seines Herkunftsstaates nicht mehr ablehnen kann oder aus den gleichen Grunden als Staatenloser die Möglichkeit zur Rück­ kehr in sein Ursprungsland hat. Nach Art. 2 IV entfällt eine weitere Asylgewäh­ rung bei Einbürgerung des Asylanten im Zufluchtsstaat. Art. 3 I enthält das Prinzip des non-refoulement i.w.S„ Nach dieser Vor­ schrift soll keine Person, die sich auf die Vergünstigung der Konvention berufen kann, an der Grenze in das Verfolgerland abgewiesen, zuruckgewiesen oder aus­ gewiesen werden (,,No person . . . shall be subjected . . . to measures such as rejection at the frontier, return or explusion . . . "). Art. 3 II bestimmt, daß ein Flüchtling die Vergünstigungen der Konvention nicht in Anspruch nehmen kann, wenn er als eine Gefahr für die Sicherheit des Zufluchtsstaates anzusehen ist oder eine Gefahr für die Allgemeinheit dieses Landes bedeutet, weil er wegen eines besonders schweren Verbrechens rechts­ kräftig verurteilt wurde. In diesem Fall soll der Vertragsstaat nach Art. 3 III der asylsuchenden Person zu den Bedingungen, die er nach seinem Ermessen festsetzt, die Gelegenheit geben, ein anderes Land aufsuchen zu können. Im Unterschied zu Art. 2 des Bellagio-Entwurfs vom April 1 972 können sich vom Asylgenuß ausgeschlossene Personen nicht auf die Schutzfunktion des non-refoulement i.w.S. (Art. 3 I) berufen. Nicht in die Staatsschutzbestimmung des Art. 3 II wurde - wie auf der Genfer Asylrechtskonferenz - die weitere Ausnahmeregelung übernommen, die vorsieht, daß im Falle einer Massenflucht das Prinzip des non-refoulement i.w.S. nicht zur Anwendung kommt. Gemäß Art. 3 a soll eine Person nicht ausgeliefert werden, wenn der ersuchte Staat ernstliche Grunde für die Annahme hat, daß das Auslieferungsersuchen für eine nach gemeinem Recht strafbare Handlung (ordinary criminal offence) ge­ stellt worden ist, um eine Person wegen ihrer Rasse, Religion, Staatsangehörig­ keit oder ihrer politischen Anschauungen zu verfolgen oder zu bestrafen, oder daß die Lage dieser Person aus einem dieser Grunde erschwert werden könnte. Als Modell für diese Vorschrift diente Art. 3 II des Europäischen Auslieferungs­ abkommens vom 13. 1 2. 1 957 und Art. 5 der Europäischen Terrorismus-Kon­ vention vom 27. 1 . 1 977946 .

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Nach Art. 4 S. 1 soll eine Person, die an der Grenze oder im Staatsgebiet eines Vertragsstaates um Asyl nachsucht, bis zur Entscheidung über die Asyl­ bitte durch eine zuständige Instanz vorläufig zum Aufenthalt berechtigt sein (,, . . . shall be admitted provisionally . . . to the territory . . . "). Dies gilt nach Art. 4 S. 2 nicht, wenn der Flüchtling bereits in einem anderen Land Ver­ folgungsschutz gefunden hat oder seine Asylbitte offensichtlich rechtsmiß­ bräuchlich ist (,,whose request for asylum is . . . evidently based on an abusive assertion of a right"). Art. 5 enthält die Pflicht der Vertragsstaaten zur gleichmäßigen Verteilung der Lasten im Falle einer Massenflucht von Asylsuchenden. Art. 6 enthält den Grundsatz freiwilliger Repatriierung. Art. 7 ruft zur Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen auf und gestattet Asylsuchenden, mit dem Hohen Flücht­ lingskommissar Kontakt aufzunehmen. Art. 8 bezeichnet die Asylgewährung als Akt des Friedens und der Humanität, die keine unfreundliche Handlung dar­ stellt und von allen Staaten respektiert werden soll. Nach Art. 9 ist das Recht zur Qualifizierung der Asylgründe und der Anwen­ dung der Bestimmungen der Konvention dem Asylstaat vorbehalten. Art. 10 bringt zum Ausdruck, daß die Konvention eine Minimalordnung darstellt. Die Bestimmung verwehrt keinem Vertragsstaat das Recht, politisch verfolgten Per­ sonen (Art. 2 I) Asyl zu günstigeren Bedingungen zu gewähren, als sie in der Konvention niedergelegt sind oder Asyl anderen Personen einzuräumen, die nicht von der Konvention geschützt werden (vgl. Art. 2 11)947 . Im letzteren Fall sollen die Bestimmungen der Konvention keine Anwendung finden. Der Konventionsentwurf der Bundesrepublik Deutschland über territoriales Asyl übernimmt weitgehend die Bestimmungen des Expertenentwurfs der Ver­ einten Nationen (Art. 2 I, II, 3 II, III, 4 S. 1 , 5-1 0). Wesentliche Verbesserungen des internationalen Flüchtlingsschutzes sehen Art. 1 S. 1 mit der Gewährung eines subjektiven Rechts auf Asyl für politische Flüchtlinge vor, Art. 3 I mit der Verankerung des Prinzips des non-refoulement i.w.S. und das in Art. 3 a zur Gewährleistung des Asylrechts festgelegte Auslieferungsverbot bei drohender politischer Verfolgung. Besonders interessant ist die neue Vorschrift des Art. 4 S. 2. Die Bestim­ mung schließt die Gewährung eines sog. Zweitasyls aus und trägt der in den letzten Jahren zu beobachtenden Erscheinung Rechnung, daß Ausländer - vor allem aus Ländern der Dritten Welt - unter dem Vorwand politischer Verfolgung in Erstasylländer einreisen, um hier billig leben und arbeiten zu können9 48 . Zu kritisieren ist, daß der Konventionsentwurf keine Schiedsklausel zur Bei­ legung von Streitigkeiten über die Anwendung und Auslegung der Konvention enthält (vgl. Art. 9). Damit wird die Durchführung des Abkommens zu einer Ermessensangelegenheit des Asylstaates.

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o) Asylresolution der Forschungsgesellschaft für das Weltflüchtlingsproblem (AWR) vom Oktober 1 977 Auf dem Kongreß der Forschungsgesellschaft für das Weltflüchtlingsproblem (AWR) in Interlaken/Schweiz (29.9.-3. 1 0. 1 977) wurde im Zusammenhang mit dem Scheitern der Genfer Asylrechtskonferenz eine Asylresolution angenom­ men 949. Hierin wird festgestellt, daß eine Konvention über territoriales Asyl nur dann eine Weiterentwicklung des Völkerrechts und der Menschenrechte bedeutet, wenn folgende Grundsätze berücksichtigt werden: 1 . Liberale Gewährung des Asylrechts an Personen bei begründeter Furcht vor Verfolgung. 2. Schaffung eines eindeutigen Artikels über non-refoulement in dem Sinne, daß keine Person an der Grenze in den Verfolgerstaat zurückgewiesen, aus­ gewiesen oder ausgeliefert wird. 3. Verankerung des Grundsatzes der Familieneinheit. 4. Annahme der Bestimmungen des Konventionsentwurfs über territoriales Asyl der Expertengruppe der Vereinten Nationen vom April/Mai 1 975 als Minimumstandard. p) Die Pflicht zur Asylverweigerung nach weltweitem Völkervertragsrecht aa) Resolution Nr. 7 über Gerichtsbarkeit und Auslieferung der III. Internationalen Konferenz über Terrorismus und politische Verbrechen vom 4.- 16.6. 1 973 in Syrakus/Italien Ziffer 5 der Resolution Nr. 7 über Gerichtsbarkeit und Auslieferung der III. Internationalen Konferenz über Terrorismus und politische Verbrechen, die vom 4.- 16.6. 1 973 in Syrakus/Italien stattfand, legt fest, daß in Ausliefe­ rungsfragen die ideologischen Motive des Angeklagten nicht alleinige Grund­ lage für die Asylgewährung oder Nichtbewilligung der Auslieferung bilden soll­ ten. Ziffer 6 sieht vor, daß bei terroristischen Handlungen oder anderen inter­ nationalen Verbrechen wie z.B. gegen die Menschlichkeit, schwerwiegender Verletzung der Genfer Rotkreuzkonventionen vom 1 2.8. 1 949 oder fundamen­ taler Menschenrechte unabhängig von den Motiven des Täters die Auslieferung gewährt werden soll. In allen anderen Fällen, in denen die Einschränkung der politischen Delikte Anwendung finden soll, soll auf der Grundlage der Verhält­ nismäßigkeit von Mittel und Zweck zum eingetretenen Schaden eine Güterab­ wägung vorgenommen werden 950 •

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bb) Resolution Nr. 3074 (XXVIII) der Vereinten Nationen vom 3. 1 2. 1 973 über die Prinzipien der internationalen Zusammenarbeit bei der Ermittlung, Festnahme, Auslieferung und Bestrafung von Personen, die der Begehung von Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit schuldig sind Der 7. Grundsatz der Resolution Nr. 3074 (XXVIII) der Vereinten Nationen vom 3. 1 2. 1 973 über die Prinzipien der internationalen Zusammenarbeit bei der Ennittlung, Festnahme, Auslieferung und Bestrafung von Personen, die der Be­ gehung von Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit schul­ dig sind, bekräftigt in Übereinstimmung mit Art. l Nr. 2 der Asylrechtsdeklara­ tion der Vereinten Nationen vom 14. 1 2. 1 967 das Verbot, Personen Asyl zu gewähren, die im schwerwiegenden Verdacht stehen, Verbrechen gegen den Frieden, Kriegsverbrechen oder Verbrechen gegen die Menschlichkeit begangen zu haben 9 5 1 • cc) übereinkommen über die Verhütung, Verfolgung und Bestrafung von Straftaten gegen völker­ rechtlich geschützte Personen einschließlich Diplomaten (Diplomatenschutzkonvention) vom 1 4. 1 2. 1 973 Am 20.2. 1 977 952 trat das Übereinkommen über die Verhütung, Verfolgung und Bestrafung von Straftaten gegen völkerrechtlich geschützte Personen ein­ schließlich Diplomaten vom 14. 1 2. 1 973 953 in Kraft. Die Konvention beruht auf einem Entwurf der International Law Commission, der auf einer Tagung vom 29.6.-3.7. 1 972 angenommen wurde 954 . Nach Art. l I der Diplomatenschutzkonvention gehören zu dem geschützten Personenkreis das Staatsoberhaupt, der Regierungschef, der Außenminister, wenn sie sich im Ausland aufhalten, sowie die sie begleitenden Familienmitglie­ der. Außerdem sind in den Schutz alle Repräsentanten und Vertreter eines Staates oder einer zwischenstaatlichen internationalen Organisation sowie ihre Familienmitglieder einbezogen. Art. 2 I nennt als Delikte, die nach innerstaatlichem Recht der Vertragsstaa­ ten mit Strafe zu bedrohen sind: vorsätzliche Begehung von Mord, Entführung oder andere Angriffe auf die Person oder Freiheit einer völkerrechtlich geschütz­ ten Person; vorsätzlich gewaltsame Angriffe auf das Botschaftsgelände, die Pri­ vatwohnung oder die Beförderungsmittel, die geeignet sind, Leben oder Frei­ heit der geschützten Person zu gefährden. Unter Strafe zu stellen sind außerdem die Bedrohung, der Versuch und die Teilnahme an einem derartigen Angriff. Nach Art. 2 II sind die Motive der Tat unbeachtlich. Bei den Bemühungen der ILC war in diesem Zusammenhang die Behandlung politischer Verbrechen und die Beibehaltung des Prinzips des territorialen Asyls

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Gegenstand eingehender Diskussionen. Vornehmlich Kommissionsmitglieder aus Lateinamerika sprachen sich dafür aus, daß für die Fälle, die im Rahmen der im ILC-Entwurf955 bezeichneten Delikte als politische Verbrechen anzuse­ hen seien, der Grundsatz des territorialen Asyls aufrechterhalten werden müsse. Hierbei wurde auf Art. 6 der Amerikanischen Konvention zur Verhütung und Bestrafung von Terrorakten gegen völkerrechtlich besonders geschützte Perso­ nen vom 2.2. 1 97 1 Bezug genommen. Nach dieser Vorschrift darf keine Bestim­ mung der Konvention so ausgelegt werden, daß sie das Recht auf Asyl beein­ trächtigt. Dabei wurde hervorgehoben, daß das Asylrecht in Mittel- und Süd­ amerika eine große Tradition besitze. Die überwiegende Mehrheit der ILC-Mit­ glieder vertrat dagegen die Auffassung, daß diese Verbrechen aufgrund ihrer Eigenart nicht als asylwürdige politische Delikte qualifiziert werden könnten 956 • Von großer Bedeutung ist die Tatsache, daß die Vertragsparteien nach Art. 2 I, II und Art. 3 verpflichtet sind, die in Art. 2 I genannten Delikte, unabhängig davon, ob sie innerhalb oder außerhalb ihres Territoriums begangen werden, innerstaatlich unter Strafe zu stellen und im gleichen Umfang die Zuständigkeit der eigenen Gerichte zu begründen. Dies gilt nach Art. 3 II insbesondere dann, wenn der Vertragsstaat den Verdächtigen nicht ausliefert. Art. 4 sieht eine gegenseitige Kooperationspflicht der Vertragsstaaten zur Verhütung der in Art. 2 bezeichneten Straftaten vor. Diese Vorschrift wird durch Art. 10 I ergänzt, der die Vertragsstaaten zur gegenseitigen Rechtshilfe im Zusammenhang mit Strafverfahren wegen dieser Delikte verpflichtet. Nach Art. 6 ist jede Vertragspartei, in dessen Hoheitsgebiet sich der Verdäch­ tige befindet, verpflichtet, diese Person auszuliefern, oder den Fall seinen zu­ ständigen Behörden zum Zwecke der Strafverfolgung zu übergeben. Art. 1 2 stellt fest, daß die Vorschriften der Konvention „die Anwendung der im Zeitpunkt seiner Annahme geltenden Asylverträge zwischen den Ver­ tragsstaaten dieser Verträge unberührt läßt. Ein Vertragsstaat dieses Abkom­ mens kann sich gegenüber einem anderen Vertragsstaat, der nicht Vertragspar­ tei der Asylverträge ist, nicht auf diese Asylverträge berufen". Damit wird Bezug genommen auf die Konvention von Havanna über Asyl vom 20.2. 1 928, die übereinkommen von Montevideo über politisches Asyl vom 26. 1 2. 1 933 und vom 4.8. 1 939 über politisches Asyl und Zuflucht und die Abkommen von Caracas über diplomatisches und territoriales Asyl vom 28.3 . 1 954 957 • Diese regionalen Asylverträge regeln detailliert die Frage der Gewährung diplomati­ schen und territorialen Asyls in Lateinamerika. Die Einführung dieses Artikels geht auf einen Kompromißvorschlag von Bolivien zurück. Ursprünglich hatten die Delegationen von 1 1 lateinamerikani­ schen Staaten (Costa Rica, Ecuador, EI Salvador, Honduras, Kolumbien, Mexiko, Nicaragua, Panama, Peru, Uruguay, Venezuela) in einem Änderungs­ antrag gefordert, entsprechend der Formulierung von Art. 6 der Amerikani11 von Pollern

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1 . Teil 2. Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

sehen Konvention zur Verhütung und Bestrafung von Terrorakten gegen völ­ kerrechtlich besonders geschützte Personen eine Vorschrift aufzunehmen, die gewährleistet, daß „keine Bestimmung dieser Konvention so ausgelegt wird, daß dadurch die Asylverträge modifiziert werden" 958 . Es wurde darauf hinge­ wiesen, daß nur durch eine - derartige Bestimmung der Schutz „der fundamen­ talen Prinzipien der lateinamerikanischen Asylinstitution" gewahrt werden könnte. Vor allem dürfe das Recht des Zufluchtsstaates zur Qualifizierung der Asylgründe und des politischen Charakters der Straftat nicht angetastet wer­ den 9s9 . Gegen diese unbegrenzte Asylklausel wurde insbesondere eingewandt, daß die Klausel den Zielen der Konvention widerspreche, die Asylgewährung in bestimmten Fällen auszuschließen. Der Hinweis auf die Gewährung des Asyls bedeute eine Aufforderung für potentielle Täter, derartige Delikte zu begehen. Außerdem sei nicht geklärt, ob sich die Parteien der Asylverträge gegenüber den Vertragsstaaten der Konvention auf diese Asylverträge berufen könnten 960 • Nach Art. 1 3 I ist jede Streitigkeit über die Auslegung und Anwendung die­ ses übereinkommens, die nicht durch Verhandlungen beigelegt werden kann, auf Verlangen eines dieser Staaten einem Schiedsverfahren zu unterwerfen. Wenn sich die Parteien nicht binnen 6 Monaten über die Ausgestaltung dieses Verfahrens einigen, kann jede Streitpartei den Fall dem Internationalen Ge­ richtshof unterbreiten 96 1 • dd) Internationale Konvention gegen Geiselnahme der Vereinten Nationen vom 1 7. 1 2 . 1 979 Bundesaußenminister Genscher (Bundesrepublik Deutschland) forderte in seiner Rede vor der UN-Generalversammlung am 28.9. 1 976, daß die Vereinten Nationen eine Konvention ausarbeiten, ,,die die Geiselnahme international äch­ tet und gewährleistet, daß die Täter entweder ausgeliefert oder im Land ihrer Ergreifung vor Gericht gestellt werden". Geiselnahme sei ein besonders un­ menschlicher Gewaltakt und ein besonders verabscheuungswürdiges Verbre­ chen, das Würde, Sicherheit und fundamentale Rechte des Einzelnen verletze. Geiselnahmen gefährdeten die internationalen Beziehungen und stellten eine Bedrohung des Weltfriedens dar. Deshalb müßten weltweite Maßnahmen ergrif­ fen werden 962 . Am 26. 1 1 . 1 976 brachte die Bundesrepublik Deutschland im Rahmen der Vereinten Nationen einen Entschließungsentwurf mit dem Ziel der Schaffung einer weltweiten Konvention gegen Geiselnahme ein 963 • In Ziffer 3 des Ent­ wurfs wird die Bestrafung oder Auslieferung von Geiselnehmern gefordert964 • Diesen Entwurf nahm die Vollversammlung der Vereinten Nationen am 15. 1 2. 1 976 unter Weglassung der Ziffer 3 und weiterer Modifikationen an und beauf­ tragte einen aus 35 Mitgliedsstaaten bestehenden Ad-hoc-Ausschuß mit der

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baldigen Ausarbeitung eines Entwurfs für ein Internationales übereinkommen gegen Geiselnahme % 5 • Zu Beginn der ersten Tagung des Ad-hoc-Ausschusses (New York, 1.- 19.8. 1 977) 966 legte die Delegation der Bundesrepublik Deutsch­ land den Entwurf einer Konvention gegen Geiselnahme vor. Auf der dritten Tagung vom 29. 1 .- 1 6.2. 1 979 nahm der Ad-hoc-Ausschuß den Entwurf einer Konvention gegen Geiselnahme 96 7 an, der in den wesentlichen Teilen auf dem Entwurf der Bundesrepublik Deutschland beruht. Dieser Entwurf wurde am 6.1 2.1 979 vom 6. Ausschuß (Rechtsausschuß) und am 1 7 . 1 2. 1 979 von der Vollversammlung der Vereinten Nationen im Konsenswege angenommen968 • Art. 1 I definiert den Begriff Geiselnahme. Wer eine andere Person (Geisel) in seine Gewalt bringt oder in seiner Gewalt hält und mit dem Tod, einer schwe­ ren Körperverletzung oder der Fortdauer der Freiheitsentziehung für diese Per­ son droht, um von einem Staat, einer internationalen Organisation, einer na­ türlichen oder juristischen Person oder Personengruppe eine bestimmte Hand­ lung oder Unterlassung als Bedingung für die Befreiung der Geisel zu erzwingen, begeht eine Geiselnahme und eine Straftat im Sinne dieses Übereinkommens969 • Art. 1 II erfaßt den Versuch und die Teilnahme an einer Geiselnahme. Nach Art. 2 sind diese Straftaten mit schwerer Strafe zu bedrohen. Art. 5 I verpflichtet den Vertragsstaat, seine Gerichtsbarkeit über die in Art. 1 genannten Straftaten zu begründen, a) die in seinem Gebiet oder an Bord eines in diesem Staat eingetragenen Schif­ fes oder Luftfahrzeuges begangen worden sind, b) die von seinen Staatsangehörigen oder Staatenlosen, die sich auf seinem Staatsgebiet befinden, begangen werden, c) wenn der Staat zu einer Handlung oder einer Unterlassung genötigt werden soll. d) wenn eine Geisel Staatsangehörige des genötigten Staates ist, sofern der Staat dies für angemessen hält. Das gilt nach Art. 5 II insbesondere in dem Falle, daß der Vertragsstaat den Verdächtigen nicht ausliefert. Entscheidende Bestimmung des Entwurfs ist Art. 8 I S. l . Hiernach ist jeder Vertragsstaat, in dessen Hoheitsgebiet der Verdächtige aufgefunden wird, ver­ pflichtet, wenn er diese Person nicht ausliefert, den Fall unabhängig davon, ob die Tat in seinem Hoheitsgebiet begangen wurde, seinen zuständigen Behörden zum Zwecke der Strafverfolgung zu unterbreiten 9 7 0 • Nach eingehenden Diskussionen konnten sich die Konferenzteilnehmer über einen Vorschlag von Jordanien einigen, eine Beschränkung der Auslieferungs­ pflicht in Verfolgungsfällen vorzusehen. Nach Art. 9 I soll eine Auslieferung nicht erfolgen, wenn der ersuchte Staat ernstliche Gründe für die Annahme hat, a) daß das Auslieferungsersuchen wegen eines in Art. 1 festgelegten Delikts ge­ stellt worden ist, um eine Person wegen ihrer Rasse, Religion, Staatsangehörig­ keit oder politischen Anschauungen zu verfolgen oder zu bestrafen, b) daß die u•

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1 . Teil 2. Abschn.: Asylrecht im Völkerrecht

Lage dieser Person aus einem dieser Gründe erschwert werden könnte oder daß eine Kommunikation zwischen dem Tatverdächtigen und dem seine Rechte wahrenden Staat nicht gewährleistet ist 971 • Die beiden ersten Alternativen entsprechen Art. 5 der Europäischen Terrorismus-Konvention vom 27. 1 . 1 977. Art. 4 sieht eine gegenseitige Kooperations- und Informationspflicht der Vertragsstaaten zur Verhinderung der in Art. 1 genannten Straftaten vor. Diese Bestimmung wird durch Art. 1 1 I ergänzt, der die Vertragsstaaten zur weitest­ gehenden Rechtshilfe im Zusammenhang mit Verfahren verpflichtet, die auf­ grund der in Art. 1 bezeichneten Delikte eingeleitet werden. Art. 1 0 enthält die Verpflichtung, die Geiselnahme als einen die Ausliefe­ rung begründenden Tatbestand anzuerkennen, der in die Auslieferungsverträge Aufnahme finden sollte; ansonsten soll die Konvention als Rechtsgrundlage für die Auslieferung dienen. Stark umstritten war auf den Tagungen die Frage der Einbeziehung der nationalen Befreiungskämpfe in die Konvention. Die Vertreter afrikanischer, arabischer und lateinamerikanischer Staaten wollten diesen Bereich aus der Konvention ausklammern. Art. 12 der Konvention legt den Befreiungsbewegun­ gen insofern Begrenzungen auf, als in den Fällen der Geiselnahmen im bewaff­ neten Konflikt den Genfer Rotkreuz-Abkommen vom 1 2.8. 1 949 972 und den beiden Zusatzprotokollen vom 1 2. 1 2. 1 977 97 3 der Vorrang gegenüber der Gei­ selnahme-Konvention eingeräumt wird974 . Hinsichtlich der weiteren Streitfrage der Zulässigkeit fremder Interventio­ nen zur Befreiung von Geiseln legt Art. 1 4 fest, daß keine Vorschrift der Kon­ vention die Verletzung der territorialen und politischen Unabhängigkeit eines Staates entgegen der Charta der Vereinten Nationen rechtfertigt97 5 . Nach Art. 1 6 I kann jede Streitigkeit über die Auslegung oder Anwendung des Übereinkommens, die nicht durch Verhandlungen beigelegt wird, von jeder der streitenden Parteien einem Schiedsverfahren unterworfen werden. Wenn sich die Parteien nicht binnen 6 Monaten über die Ausgestaltung dieses Verfah­ rens einigen, kann jede Streitpartei den Fall dem IGH unterbreiten 976 . Im Zusammenhang mit der Frage der Gewährung politischen Asyls gegen­ über Geiselnehmern - vornehmlich Luftpiraten - ist von besonderer Bedeu­ tung, daß Art. 1 auch politisch motivierte Geiselnahme vom Kreis der asylwür­ digen politischen Delikte ausschließt. Die Konzeption des Entwurfs geht von einer prinzipiellen Auslieferungspflicht und einer subsidiären Pflicht zur Straf­ verfolgung von Geiselnehmern aus9 7 7 . Diese Auslegung ergibt sich aus den nega­ tiven Formulierungen des Art. 5 II und Art. 8 I S. 1 (,,wenn er den Tatverdäch­ tigen nicht ausliefert") im Unterschied zu Art. 6 der Diplomatenschutzkonven­ tion, der mit der alternativen Wendung „oder" Auslieferung und Strafverfol­ gung als gleichrangige Sanktionen ansieht.

VIII. Individualrecht auf Asyl nach Völkervertragsrecht

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Bei der Beratung des Konventionsentwurfs machte Mexiko, unterstützt von Venezuela, den Vorschlag, das angestrebte Geiselnahmeabkommen sollte den Signatarstaaten ausdrücklich das Recht auf Asylgewährung zugestehen. Frank­ reich und die Niederlande sprachen sich dafür aus, eine Pflicht zur Strafverfol­ gung von Geiselnehmern nur vorzusehen, wenn dem ersuchten Staate ein Aus­ lieferungsbegehren vorliege 97 8 • Keine Einigung konnte darüber erzielt werden, als Art . 1 5 folgende Bestim­ mung zum Asylrecht aufzunehmen: ,,Keine der Vorschriften der Konvention soll so ausgelegt werden, daß sie das Asylrecht beeinträchtigt. Die Verpflichtun­ gen aus der Konvention sollen hierdurch nicht berührt werden. " Mexiko und Venezuela erhoben gegen diese Asylklausel starke Bedenken, da damit auch im Falle der Asylgewährung die Pflicht zur Strafverfolgung gemäß Art. 5 II, Art. 8 I 1 bestehe. Aus der lateinamerikanischen Asyltradition folge, daß der Zufluchts­ staat in eigener Kompetenz die Entscheidung über die Asylgewährung und die Bewertung des Charakters der Tat treffen könne 979 • Schließlich wurde die in Art. 1 2 der Diplomatenschutzkonvention formulierte Asylbestimmung über­ nommen, die die Anwendung geltender Asylverträge zwischen den Vertrags­ staaten mit der Einschränkung unberührt läßt, daß sich ein Vertragsstaat der Asylverträge gegenüber Nichtvertragsstaaten auf diese Verträge nicht berufen kann (Art. 1 5). ee) Stellungnahme Asylrechtliche Ausschlußklauseln sind auch in Art. 14 II der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte vom 1 0. 1 2. 1 948, Art. 1 F GFK vom 28.7. 1 95 1 , Art. l Nr. 2 der Asylrechtsdeklaration der Vereinten Nationen vom 14. 1 2. 1 967, Art. 1 II des Konventionsentwurfs über territoriales Asyl des Carnegie Endow­ ment for International Peace vom April 1 972, Art. 1 lit. d, e des Konventions­ entwurfs über territoriales Asyl der ILA vom August 1 972 , Art. 7 B des Ent­ wurfs einer Internationalen Konvention über territoriales Asyl von Grahl-Mad­ sen vom Juni 1 976 , Art. 2 II des Konventionsentwurfs über territoriales Asyl der Expertengruppe der Vereinten Nationen vom April/Mai 1 975 in der Fas­ sung der Genfer Asylrechtskonferenz ( 10. 1 .-4.2. 1 977) und Art. 2 II des Kon­ ventionsentwurfs der Bundesrepublik Deutschland über territoriales Asyl vom 1 0. 1 . 1 977 enthalten 980 • In diesen asylrechtlichen Ausschlußklauseln manifestiert sich die internatio­ nal erkennbare Tendenz, ,,gefährliche Formen pseudo-politischer Kriminalität", die unter Mißachtung elementarster Grundsätze der Menschlichkeit mit beson­ derer Brutalität und Grausamkeit verübt werden, vom Asylgenuß auszuneh­ men 9s1 _

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1 . Teil 2. Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

2. Regionale Entwicklungen Schon friihzeitig wurde neben universellen Bestrebungen aufregionaler Ebene mit der Verbesserung des Flüchtlingsschutzes, besonders im Hinblick auf die vertragliche Regelung eines Asylanspruchs, begonnen. a) Mittel- und Südamerika aa) Art. XXVII der Amerikanischen Erklärung der Rechte und Pflichten des Menschen vom 2.5. 1 948 Im Gegensatz zu Art. 1 4 der Menschenrechtsdeklaration der Vereinten Na­ tionen vom 1 0. 12. 1 948 proklamiert Art. XXVII der Amerikanischen Erklärung der Rechte und Pflichten des Menschen, die auf der 9. Internationalen Konfe­ renz Amerikanischer Staaten vom 30.3.-2.5. 1 948 in Bogota am 2.5. 1 948 als Grundsatzerklärung angenommen wurde, ein individuelles Aufnahmerecht des Zufluchtsuchenden: „Every person has the right, in case of pursuit not resulting from ordinary crimes, to seek and to receive asylum in foreign territory, in accordance with the laws of each country and with international agreements. "982 bb) Art. 22 Nr. 7 der Amerikanischen Menschenrechtskonvention vom 21 . 1 1 . 1 969 Auf der Grundlage der Bogota-Deklaration vom 2.5. 1 948 und der Allgemei­ nen Erklärung der Menschenrechte vom 1 0. 1 2. 1 948 arbeitete die Interameri­ kanische, Menschenrechtskommission eine Amerikanische Menschenrechtskon­ vention für den amerikanischen Kontinent aus, die am 2 1 . 1 1 . 1 969 in San Jose (Costa Rica) von 1 2 lateinamerikanischen Staaten unterzeichnet wurde983 • Die Konvention ist nach Hinterlegung der 1 1. Ratifikationsurkunde (vgl. Art. 74 II 2) am 1 8.7. 1 978 in Kraft getreten und bindet inzwischen 13 lateinamerika­ nische Staaten98 4 • Dieser „Pakt von San Jose" gewährt in Art. 22 Nr. 7 erstmals rechtsverbind­ lich dem Einzelnen ein individuelles Asylrecht im Rahmen der Gesetzgebung des Staates und internationaler Konventionen985 , was mit der Ersetzung der Worte „to receive" durch die Verstärkungsform „to be granted" noch beson­ ders verdeutlicht wird: ,,Every person has the right to seek and be granted asylum in a foreign ter­ ritory, in accordance with the legislation of the state and international con­ ventions, in the event he is being pursued for political offences or related common crimes. " 986 Das Rechtsschutzsystem der Menschenrechtskonvention sieht gemäß Art. 44 die Individualbeschwerde nach Erschöpfung des innerstaatlichen Rechtsweges

VIII. Individualrecht auf Asyl nach Völkervertragsrecht

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an die Interamerikanische Menschenrechtskommission vor. Wenn der Streit nicht beigelegt werden kann, entscheidet der Interamerikanische Gerichtshof für Menschenrechte987 • Art. 22 Nr. 7 der Amerikanischen Menschenrechtskonvention ist im Zusam­ menhang mit dem von 5 lateinamerikanischen Staaten ratifizierten Abkommen über internationales Strafrecht von Montevideo vom 23. 1 . 1 889, dem von 2 la­ teinamerikanischen Staaten ratifizierten Vertrag von Montevideo über politi­ sches Asyl und Zuflucht vom 4.8. 1 939 und der von 9 lateinamerikanischen Staaten ratifizierten Konvention von Caracas über territoriales Asyl vom 28.3. 1 954 zu sehen. a) A bkommen von Montevideo über internationales Strafrecht vom 23. 1. 1889

Das Abkommen von Montevideo über internationales Strafrecht vom 23. l. 1 889 regelt das interne und in Art. 1 6 das territoriale Asyl. Nach Art. 16 wird die Gewährung externen Asyls gegenüber Personen, die wegen politischer Straf­ taten verfolgt werden, als unverletzlich bezeichnet. Der Zufluchtsstaat ist ver­ pflichtet, Handlungen der Flüchtlinge auf seinem Territorium zu verhindern, die den öffentlichen Frieden des Verfolgerstaates gefährden 988 . ß) Vertrag von Montevideo über politisches A syl und Zuflucht vom 4.8. 1 939

Auch der Vertrag von Montevideo über politisches Asyl und Zuflucht vom 4.8. 1 939989 enthält Regelungen über internes und externes Asyl. Art. 1 1 S. 1 anerkennt das Recht der Vertragsstaaten zur externen Asylgewährung. Damit ist jedoch die Pflicht verbunden, Tätigkeiten des Flüchtlings gegen sein Her­ kunftsland, die den öffentlichen Frieden gefährden, zu unterbinden. Nach Art. 1 2 I soll deshalb die Bildung von Exilorganisationen Guntas) wegen der Gefahr subversiver Tätigkeit untersagt werden. Art. 1 1 S. 2 gesteht dem Asylstaat die Qualifizierung des Asylbewerbers als politischer Flüchtling zu. Die Asylgewährung beinhaltet nach Art. 1 1 S. 3 keine Aufnahmepflicht gegenüber dem Flüchtling. Art. 1 2 II verbietet deshalb die Rückführung des politischen Flüchtlings bei Beendigung des Asyls in den Ver­ folgerstaat. Art. 1 3 und 1 4 betreffen Fragen der Internierung. Art. 1 5 bestimmt die Modalitäten einer Ausreise des internierten Flüchtlings. Eine freiwillige Aus­ reise in das Herkunftsland ist nicht gestattet. r) Konvention von Caracas über te"itoriales A syl vom 28. 3. 1 954

Art. I der Caracas-Konvention über territoriales Asyl vom 28.3. 1954990 be­ zeichnet die Asylgewährung als Souveränitätsrecht der Staaten, über dessen

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l . Teil 2. Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

Ausübung sich kein Staat beschweren dürfe. Art. II verpflichtet dritte Staaten zur unbedingten Respektierung der territorialen Integrität des Zufluchtsstaa­ tes, insbesondere im Hinblick auf Personen, die wegen ihres Glaubens, ihrer Überzeugung oder politischen Zugehörigkeit oder wegen politischer Straftaten verfolgt werden. Art. III statuiert den Grundsatz der Nichtauslieferung politisch Verfolgter und politischer Straftäter und das Prinzip des non-refoulement i.w.S. : Kein Staat ist verpflichtet, Personen aus politischen Gründen oder wegen politischer Delikte auszuliefern oder auszuweisen. Art. IV bestimmt, daß eine Auslieferung wegen politischer Delikte, gemeiner Straftaten zur Durchsetzung politischer Ziele oder bei überwiegend politischen Motiven nicht erfolgt. Die Entscheidung über die Deliktsnatur oder die Motive obliegt dem Zufluchtsstaat. Art. V stellt fest, daß die Konventionsregeln auch bei illegalem Grenzüber­ tritt Anwendung finden. Art. VII und VIII regeln die politische Betätigung der Flüchtlinge. Nach die­ sen Bestimmungen können sich dritte Staaten nur wegen systematischer Flücht­ lingspropaganda, die zu Gewaltmaßnahmen gegen ihre Regierungen aufhetzt, beschwerden oder die Auflösung von Versammlungen oder Vereinigungen, die die gleichen Ziele verfolgen, verlangen. Art. IX und X entsprechen inhaltlich den Art. 1 3- 1 5 des Montevideo-Ab­ kommens vom 4.8. 1 939. cc) Art. 22 Nr. 8 der Amerikanischen Menschenrechtskonvention vom 2 1 . 1 1. 1 969 Art. 22 Nr. 8 der Amerikanischen Menschenrechtskonvention vom 2 1 . 1 1. 1 969 normiert ein striktes Verbot, politisch Verfolgte in den Verfolgerstaat auszuliefern: In keinem Fall darf ein Ausländer in ein Land abgeschoben oder zurückgewiesen werden, in dem die Gefahr besteht, daß sein Recht auf Leben oder seine persönliche Freiheit wegen seiner Rasse, Nationalität, Religion, so­ zialen Stellung oder politischen Überzeugung verletzt werden 991 . Diese Vorschrift steht in Verbindung mit dem Abkommen von Montevideo über internationales Strafrecht vom 23. 1 . 1 889, dem von 5 lateinamerikanischen Staaten ratifizierten Auslieferungsübereinkommen von Caracas vom 1 8.7. 1 9 1 1 (,,Bolivarian Agreement on Extradition"), der von 4 lateinamerikanischen Staaten ratifizierten Zentralamerikanischen Auslieferungskonvention von Washington vom 7.2. 1 923, dem von 15 lateinamerikanischen Staaten ratifizier­ ten Gesetzbuch des internationalen Strafrechts von Havanna vom 1 3.2. 1 928 (,,Codigio Bustarnente") und der von 1 2 lateinamerikanischen Staaten ratifi­ zierten Auslieferungskonvention von Montevideo vom 26. 1 2. 1 933.

VIII. Individualrecht auf Asyl nach Völkervertragsrecht

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a) A bkommen von Montevideo über internationales Strafrecht vom 23. 1 . 1 889

Das Abkommen von Montevideo über internationales Strafrecht vom 23. 1 . 1 889992 bestimmt in Art. 23 I, daß politische Straftaten und strafbare Hand­ lungen gegen die innere und äußere Sicherheit eines Staates sowie strafbare Handlungen des gemeinen Rechts, die mit diesen Delikten im Zusammenhang stehen, nicht auslieferungsfähig sind. Nach Art. 23 II entscheidet der ersuchte Staat über den Charakter der Straftaten aufgrund des Gesetzes, das für den Ver­ folgten am günstigsten ist. ß) A uslieferungsabkommen von Caracas vom 1 8. 7. 1 91 1

Art. 4 I des Auslieferungsabkommens von Caracas vom 1 8. 7. 1 9 1 1 993 legt fest, daß der ersuchte Staat Flüchtlinge nicht ausliefern wird, wenn eine poli­ tische Straftat oder eine damit zusammenhängende strafbare Handlung vorliegt, oder die Person, deren Auslieferung begehrt wird, beweist, daß das Ausliefe­ rungsersuchen zum Zwecke der Aburteilung oder Bestrafung wegen einer poli­ tischen Straftat oder politischen Zusammenhangstat gestellt wurde. Eine Ver­ urteilung oder Bestrafung für ein politisches Delikt oder eine politische Zusam­ menhangstat, die vor der Auslieferung begangen wurde, ist unzulässig. Nach Art. 4 II wird ein Angriff auf das Leben des Staatsoberhauptes nicht als poli­ tische Straftat oder politische Zusammenhangstat angesehen. Der ersuchte Staat entscheidet gemäß Art. 4 III über den Charakter der Straftat des Flücht­ lings. "/) Zentralamerikanische A uslieferungs­ konvention von Washington vom 7. 2. 1 923

Nach Art. II Nr. 2 der Zentralamerikanischen Auslieferungskonvention von Washington vom 7.2. 1 923994 wird eine Auslieferung nicht gewährt, wenn eine politische Straftat oder ein gemeines Delikt im Zusammenhang mit einem poli­ tischen Vergehen vorliegt. In keinem Fall soll gemäß Art. III eine Person vom ersuchten Staat wegen einer politischen Straftat oder einer damit im Zusam­ menhang stehenden strafbaren Handlung abgeurteilt und bestraft werden, die vor der Auslieferung begangen wurde. Angriffe auf das Leben des Regierungs­ chefs oder öffentlicher Würdenträger oder anarchistische Attentate gelten nicht als politische Straftaten, wenn sie nach dem Recht des Verfolgerlandes und des Zufluchtsstaates mit Strafe bedroht sind. Die Auslieferung wird in diesem Fall auch dann gewährt, wenn das Verbrechen zu einer Freiheitsstrafe unter 2 Jah­ ren führen würde.

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1 . Teil 2. Abschn.: Asylrecht im Völkerrecht

8) C6digio Bustamente vom 13. 2. 1 928

Nach Art. 355 des C6digio Bustarnente vom 13.2. 1 928 995 sind Straftaten, die nach Auffassung des ersuchten Staates politische oder damit zusammen­ hängende Straftaten sind, von der Auslieferung ausgeschlossen. Wenn das Aus­ lieferungsersuchen in Wirklichkeit gestellt wurde, um den Beschuldigten wegen einer als politisch geltenden Straftat abzuurteilen oder zu bestrafen, wird nach Art. 356 die Auslieferung nicht gewährt. Gemäß Art. 3 5 7 gilt die Tötung oder Ermordnung des Oberhauptes eines Vertragsstaates oder einer Person, die in diesem Staat die Hoheitsgewalt ausübt, nicht als politische oder damit zusam­ menhängende Straftat. e) Auslieferungskonvention von Montevideo vom 26. 12. 1 933

Gemäß Art. 3 lit. e der Auslieferungskonvention von Montevideo vom 26.12. 1 933 996 wird eine Auslieferung nicht gewährt, wenn es sich um eine politische Straftat oder damit im Zusammenhang stehende strafbare Handlung handelt. Ein Angriff auf das Leben oder die Person des Staatsoberhauptes oder eines Mitglieds seiner Familie gilt nicht als politische Straftat. Über den Charakter der Straftat befindet nach Art. 4 ausschließlich der ersuchte Staat. Nach Art. 1 7 lit. b ist der ersuchende Staat verpflichtet, die ausgelieferte Person weder für eine politische Straftat noch für eine politische Zusammenhangstat zu verfol­ gen oder zu bestrafen, die vor der Auslieferung begangen wurde. dd) Entwurf einer Interamerikanischen Auslieferungskonvention des Interamerikanischen Juristenkomitees vom 1 .2. 1 977 Das Interamerikanische Juristenkomitee nahm am 1 .2 . 1 977 auf seiner Ta­ gung in Rio de Janeiro ( 1 0. 1 .- 1 8.2. 1 977) den Entwurf einer Interamerikani­ schen Auslieferungskonvention an, der auf einem Entwurf vom 7.2. 1 973 ba­ siert, und leitete diesen mit Schreiben vom 28.2. 1 977 dem Generalsekretär der Organisation Amerikanischer Staaten zu 997 • Diese Konvention hat das Ziel, eine Vereinheitlichung, Erleichterung und Vereinfachung der Auslieferungspraxis zwischen den Mitgliedsstaaten der Organisation Amerikanischer Staaten herbei­ zuführen. Nach Art. 32 setzt der Entwurf die entsprechenden Auslieferungsbe­ stimmungen des Codigio Bustarnente vom 1 3 .2. 1 928 und die Auslieferungs­ konvention von Montevideo vom 26 . 1 2. 1 933 außer Kraft. Eine Auslieferung wird nach Art. 1 1 Nr. 4 nicht gewährt, wenn nach der Auffassung des ersuchten Staates das Delikt der verfolgten Person eine politi­ sche Straftat oder eine damit im Zusammenhang stehende strafbare Handlung darstellt. Es ist nicht gerechtfertigt allein aufgrund der Tatsache, daß das Opfer

VIII. Individualrecht auf Asyl nach Völkervertragsrecht

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der strafbaren Handlung politische Funktionen ausübte, die Straftat als politi­ sches Delikt zu qualifizieren. Mit dieser Formulierung wird die klassische Atten­ tatsklausel in modifizierter Form übernommen. Gemäß Art. 1 3 darf keine Bestimmung dieser Konvention als Einschränkung des Rechts auf Asyl ausgelegt werden. Damit werden weder die lateinamerika­ nischen Asylkonventionen noch das in neun lateinamerikanischen Staaten ver­ fassungsrechtlich gewährleistete Recht auf Asyl tangiert 998 . Nach Art. 1 9 I genießt die verfolgte Person im Zufluchtsstaat alle gesetzlichen Rechte und Garantien, die die Rechtsordnung dieses Staates gewährt999 • ee) Amerikanische Konvention zur Verhinderung und Bestrafung von Terrorakten gegen völkerrechtlich besonders geschützte Personen vom 2.2. 197 1 Bereits am 1 5 .5. 1 970 hatte der Ständige Rat der Organisation Amerikani­ scher Staaten eine Resolution angenommen, in der terroristische Handlungen, insbesondere Entführung von Personen in Verbindung mit Erpressung, als Ver­ brechen gegen die Menschlichkeit verurteilt wurden. In gleicher Weise verur­ teilte die Vollversammlung der Organisation Amerikanischer Staaten in einer Resolution vom 30.6 . 1 970 entschieden terroristische Gewaltakte, insbesondere Entführung von Personen in Verbindung mit Erpressung, als Verbrechen gegen die Menschlichkeit. Derartige Gewalttaten gegen Repräsentanten ausländischer Staaten bedeuteten nicht nur eine Verletzung der Menschenrechte, sondern auch der die internationalen Beziehungen regelnden Nonnen. Solche Taten stellten schwerwiegende Verbrechen des gemeinen Rechts dar, die die grundle­ genden Prinzipien der Sicherheit des Individuums und der Gemeinschaft ver­ letzten sowie Straftaten gegen die Freiheit und Würde des Individuums bedeu­ teten 1000 . Auf der Grundlage dieser Resolution arbeitete das Interamerikanische Juri­ stenkomitee auf einer Zusammenkunft vom 3 1 .8.-6. 1 0. 1 970 u.a. den Entwurf einer Konvention gegen Terrorismus und Entführung von Personen zum Zwecke der Erpressung aus. Dieser Entwurf wurde am 9. 1 2. 1 970 der Vollversammlung der Organisation Amerikanischer Staaten zugeleitet 1001 • Am 2.2. 1 9 7 1 unterzeichneten 1 2 von 20 lateinamerikanischen Staaten sowie die USA auf der Vollversammlung der Organisation Amerikanischer Staaten in Washington (25 . 1 .-2.2. 1 9 7 1 ) die Amerikanische Konvention zur Verhinderung und Bestrafung von Terrorakten gegen völkerrechtlich besonders geschützte Personen 1 002 • Die Konvention hat nach Art. 1 einen begrenzten personellen Geltungsbe­ reich. Die in den letzten Jahren steigende Zahl von Entführungen von Diploma­ ten verbunden mit der Erpressung hoher Lösegeldforderungen, die weltweites Aufsehen erregten, soll energisch bekämpft werden. So wurde am 3 1 .3. 1 970

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1 . Teil 2 . Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

der deutsche Botschafter Graf von Spreti in Guatemala entführt. Die Leiche des Botschafters wurde am 5.4. 1 970 aufgefunden, da sich die Regierung Guate­ malas geweigert hatte, 1 6 zum Teil schon verurteilte Guerilleros freizulassen 1003 • Nachdem die brasilianische Regierung 40 politische Gefangene in Freiheit ent­ lassen hatte, wurde am 16.6. 1 970 der deutsche Botschafter Ehrenfried von Holleben nach fünftägiger Gefangenschaft von den Guerilleros freigegeben 1004 • Am 7. 12. 1 970 wurde der Schweizer Botschafter in Brasilien Dr. Giovanni Bucher entführt und nach Freilassung von 70 politischen Gefangenen durch die brasilianische Regierung am 16. 1 . 1 97 1 wieder auf freien Fuß gesetzt 1005 • Nach Art. 1 verpflichten sich die Vertragsstaaten aufgrund der nach nationa­ lem Recht und vor allem im Rahmen dieser Konvention vorgesehenen Maßnah­ men zusammenzuarbeiten, um Terrorakte, insbesondere Entführung, Mord und andere Angriffe auf das Leben oder die körperliche Unversehrtheit sowie Er­ pressung im Zusammenhang mit den genannten Verbrechen gegenüber völker­ rechtlich besonders geschützten Personen 1006 zu verhindern und zu bestrafen. Gemäß Art. 2 gelten Entführung, Mord und sonstige Angriffe auf das Leben oder die körperliche Unversehrtheit völkerrechtlich besonders geschützter Per­ sonen sowie Erpressung im Zusammenhang mit den genannten Verbrechen un­ geachtet des Beweggrundes als gemeine Verbrechen völkerrechtlicher Natur. Personen, die wegen eines in Art. 2 genannten Delikts angeklagt oder verur­ teilt sind, unterliegen gemäß Art. 3 I der Auslieferung nach den zwischen den Vertragsparteien geltenden Auslieferungsverträgen oder im Falle von Staaten, die die Auslieferung nicht vom Bestehen eines Vertrages abhängig machen, nach ihrem innerstaatlichen Recht. In jedem Fall obliegt es nach Art. 3 II ausschließlich dem Staat, unter dessen Hoheitsgewalt oder Schutz sich diese Person befindet, den Charakter der Hand­ lung festzustellen und die Anwendbarkeit der Grundsätze der Konvention zu bestimmen. Art. 4 gewährt der betroffenen Person die Rechtsgarantie eines ordnungsge­ mäßen Verfahrens. Wenn die Auslieferung nicht zulässig ist, weil die betroffene Person Staats­ angehöriger des ersuchten Staates ist oder ein anderer gesetzlicher oder verfas­ sungsmäßiger Hinderungsgrund besteht, ist der ersuchte Staat nach Art. 5 zur Strafverfolgung verpflichtet. Art. 6 stellt - in übereinstimmung mit der Präambel - klar, daß keine Be­ stimmung dieser Konvention so ausgelegt werden darf, daß sie das Recht auf Asyl beeinträchtigt 1007 • Bei der Zusammenarbeit zur Verhinderung und Bestrafung der in Art. 2 be­ zeichneten Verbrechen verpflichten sich die Vertragsstaaten gemäß Art. 8 u.a. ; a) alle in ihren Kräften stehenden Maßnahmen nach Maßgabe ihres innerstaat-

VIII. Individualrecht auf Asyl nach Völkervertragsrecht

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liehen Rechts zu treffen, um die Vorbereitung von Verbrechen nach Art. 2 zu verhüten und zu verhindern; b) Informationen auszutauschen und wirksame Verwaltungsmaßnahmen zum Schutz der in Art. 2 bezeichneten Personen zu erwägen; c) sich zu bemühen, die strafbaren Handlungen im Sinne dieses Übereinkom­ mens in ihr Strafrecht aufzunehmen, wenn dies noch nicht geschehen ist. Art. 6 ist vor dem Hintergrund der politisch instabilen Verhältnisse in Mittel­ und Südamerika, begleitet von häufigem Machtwechsel, zu sehen. Die Konven­ tion tangiert weder die Asylabkommen von Havanna vom 20.2. 1 928, von Mon­ tevideo vom 26. 1 2. 1 933 und 4.8. 1 939, die Übereinkommen von Caracas vom 28.3. 1 954 über diplomatisches und territoriales Asyl 1008, noch den in Art. 22 Nr. 7 der Amerikanischen Menschenrechtskonvention vom 2 1. 1 1 . 1 969 poli­ tischen Straftätern gewährten Asylanspruch, noch das in 9 lateinamerikanischen Staaten verfolgten Personen verfassungsmäßig garantierte Recht auf Asyl 1009 . Art. 6 berücksichtigt die traditionelle Unterscheidung zwischen asylwürdigen politischen Straftaten und asylunwürdigen Delikten in Lateinamerika wie z.B. Entführung, Mord und andere schwerwiegende Angriffe auf völkerrechtlich geschützte Personen 1010 . Auch in Zukunft können die Vertragsstaaten unter Berufung darauf, daß der Täter politische Motive geltend macht und asylberechtigt ist, weiterhin - entgegen Art. 2, 3 I - die Auslieferung verweigern. Obwohl im Falle der Asylgewährung und des Asylrechts ein anderer gesetzlicher/verfassungsmäßiger Hinderungsgrund besteht 101 1 und der Vertragssta,at somit nach Art. 5 zur Straf­ verfolgung verpflichtet wäre, greift hier die Asylklausel des Art. 6 ein. Aus der lateinamerikanischen Asyltradition folgt, daß der Zufluchtsstaat in eigener Kompetenz über die Bewertung des Charakters der Tat entscheidet 101 2 . Hervorzuheben ist die in Art. 1 und Art. 8 vorgesehene gegenseitige Koope­ rationspflicht. Unbefriedigend ist jedoch, daß nach Art. 3 II die Durchführung des Abkom­ mens zu einer reinen Ermessensangelegenheit des Vertragsstaates wird, weil im Streitfalle keine internationale Schiedsstelle die Anwendung und Auslegung der Konvention überprüfen kann. b) Europa aa) Konvention des Europarates zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. 1 1 . 1 950 Bereits am 4. 1 1. 1 950 hatten in Rom 13 Staaten die völkerrechtlich verbind­ liche Konvention des Europarates zum Schutz der Menschenrechte und Grund­ freiheiten 101 3 unterzeichnet, die inzwischen von 20 der insgesamt 2 1 Mitglieds­ staaten des Europarates ratifiziert wurde 1014 .

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1 . Teil 2. Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

Die Europäische Menschenrechtskonvention anerkennt das Individuum als Träger von völkerrechtlichen Rechten und Freiheiten. Geschützt werden u.a. Leben, körperliche Unversehrtheit, Sicherheit und Freiheit. Bei Verletzung die­ ser völkerrechtlichen Individualrechte wird nach Erschöpfung der innerstaat­ lichen Gerichtsbarkeit über die Individualbeschwerde der Rechtsweg an die Europäische Kommission für Menschenrechte eröffnet. Diese kann dann den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg anrufen 1015 • Ein „Recht auf politisches Asyl als solches" wird jedoch nicht garantiert 101 6 , ein geplantes Zusatzprotokoll über diese Materie oder eine eigene Asylkonven­ tion ist bisher nicht in Kraft getreten 1 ° 1 7 . Auch ein Vorstoß der Regierung der Bundesrepublik Deutschland im Jahre 1 952 im Europarat in dieser Richtung hat hieran nichts geändert 1018 • Auf eine parlamentarische Anfrage des Bundestagsabgeordneten Dr. Laufs (Bundesrepublik Deutschland) antwortete die Bundesregierung am 1 0.2. 1 977 101 9 , sie beabsichtige derzeit nicht, im Rahmen des Europarates auf die Schaffung eines Abkommens über territoriales Asyl bzw. eines Zusatzprotokolls zur Europäischen Menschenrechtskonvention mit dem Ziel der Verankerung eines individuellen Asylrechts für politische Flüchtlinge hinzuwirken. Die Bun­ desregierung begründete ihre ablehnende Haltung damit, daß sie auf der Genfer Asylrechtskonferenz ( 1 0. 1 .-4.2. 1 977) in ihrem Bestreben, in einer weltweiten Asylkonvention entsprechend Art. 16 II 2 GG Asylbewerbern einen Rechtsan­ spruch auf die Gewährung territorialen Asyls einzuräumen, bei ihren europäi­ schen Partnern nur begrenzt Unterstützung gefunden habe. Eine neue Asyl­ rechtsinitiative im Rahmen des Europarates halte sie deshalb für nicht erfolg­ versprechend. Demgegenüber hatte der Bundestagsabgeordnete Sieglerschmidt (Bundesre­ publik Deutschland) im Rahmen der Parlamentarischen Versammlung (früher Beratende Versammlung) des Europarates am 26. 1 . 1 976 bei der Aussprache über die Empfehlung 773 ( 1 976) an das Ministerkomitee, die Situation der De-facto-Flüchtlinge betreffend, vorgeschlagen, daß sich der Rechtsausschuß des Europarates erneut mit dem Asylrecht befassen sollte, um dieses durch ein Zusatzprotokoll Bestandteil der Europäischen Menschenrechtskonvention wer­ den zu lassen 1020 • Auch die Forschungsgesellschaft für das Weltflüchtlingsproblem (AWR) for­ derte auf dem Kongreß in Aosta/ltalien (27.-29.9. 1 978) mit der Resolution über „Asyl und Minderheitenschutz" u.a., daß das Asylrecht als Menschenrecht in ein Zusatzprotokoll zur Europäischen Menschenrechtskonvention aufgenom­ men werden sollte. Die Entschließung wurde der Parlamentarischen Versamm­ lung und dem Ministerkomitee des Europarates zugeleitet 102 1 • Die Rechtsprechung der Europäischen Kommission legt bei der Beurteilung von Beschwerden von Flüchtlingen gegen eine drohende Auslieferung oder

VIII. Individualrecht auf Asyl nach Völkervertragsrecht

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Abschiebung Art. 3 der Konvention, der das Verbot unmenschlicher Behand­ lung enthält, zugrunde. Derartige Maßnahmen selbst könnten nur bei „außer­ gewöhnlichen Umständen" (exceptional circumstances) dieses Verbot verlet­ zen, etwa in Fällen, in denen die Auslieferung in ein bestimmtes Land erfolge, in dem „schon infolge des dort herrschenden Regimes oder der dort vorliegen­ den besonderen Lage" die in der Konvention garantierten grundlegenden Men­ schenrechte „gröblichst verletzt oder völlig unterdrückt werden" 1022 • Solche außergewöhnlichen Umstände können insbesondere bei einer Auslieferung an kommunistische Staaten gegeben sein, wenn eine Verfolgung aus politischen Gründen nicht ausgeschlossen werden kann 1023 . Eine Verletzung des Art. 3 der Konvention liegt auch vor, wenn die Auslie­ ferung oder Abschiebung im Verfolgerland zu einer Behandlung im Widerspruch zu Art. 3 oder anderer fundamentaler Menschenrechte der Konvention führen würde 1024 oder wenn die ausgewiesene Person wegen ihrer politischen Über­ zeugung, Religion oder Rasse der Verfolgung oder diskriminierenden Behand­ lung ausgesetzt wäre 1025 • Nur in diesem eng begrenzten Rahmen kann mit Pfeifer von einem auf Art. 3 der Konvention basierenden „bedingten und beschränkten Asylrecht", von einer Art negativem Asylrecht des Flüchtlings gesprochen werden 1026 . bb) Asylresolution des Ministerkomitees des Europarates über „Asyl für Personen in Gefahr vor Verfolgung" vom 29.6. 1 967 Die Parlamentarische Versammlung des Europarates empfahl dem Minister­ komitee mit der Empfehlung Nr. 293 vom 26.9. 1 96 1 die Aufnahme einer Be­ stimmung über das Asylrecht in das II. Zusatzprotokoll zur Europäischen Menschenrechtskonvention vom 4. 1 1 . 1 950, die sich an Art. 14 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte vom 1 0. 1 2. 1 948 anlehnte: 1 . Politisch verfolgte Personen haben das Recht, auf dem Staatsgebiet der Ver­ tragsstaaten Asyl vor Verfolgung zu suchen und zu genießen. 2. Eine Berufung auf dieses Recht entfällt im Falle nicht-politischer Verbre­ chen. 3. Bei wohlbegründeter Furcht vor Verfolgungsmaßnahmen gegenüber Leben, körperlicher Integrität oder Freiheit soll kein Schutzsuchender mit Ausnah­ me vorrangiger Gründe der nationalen Sicherheit oder des Bevölkerungs­ schutzes an der Grenze in den Verfolgerstaat abgewiesen, zurück- oder aus­ gewiesen werden. 4. Im Falle einer Asylverweigerung ermöglicht jeder Vertragsstaat in angemes­ sener Frist die Asylsuche in einem anderen Land 1 °27 . Im September 1 963 erörterte das Ministerkomitee den Bericht der Experten­ kommission für Menschenrechte, die im Oktober 196 1 eingesetzt worden war. Die Kommission schlug vor, von der Aufnahme eines Asylrechtsartikels in der

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1 . Teil 2 . Abschn. : Asylrecht i m Völkerrecht

von der Parlamentarischen Versammlung angeregten Fassung abzusehen. Das Recht, Asyl zu genießen, bedeute nicht das Recht, Asyl zu erhalten. Dieses Recht müsse dem Ermessen der Staaten vorbehalten werden. Außerdem würden technische und praktische Schwierigkeiten bei der internationalen Kontrolle auftreten, wenn der Verfolgerstaat nicht Mitglied des Europarates würde. Je­ doch sollte eine eigene Asylkonvention oder eine Asylresolution des Minister­ komitees ausgearbeitet werden 1028 • Aus diesen Gründen wurde auch in der endgültigen Fassung des II. Zusatz­ protokolls vom 6.5 . 1 963 das Asylrecht nicht erwähnt 1029 . Im Juni 1 964 wurde die Expertenkommission vom Ministerkomitee mit der Schaffung eines Asylrechtsentwurfs, der als Grundlage einer Resolution oder Konvention dienen könnte, beauftragt. Im übrigen sollten die Beratungen der Vereinten Nationen über eine Asylrechtsdeklaration abgewartet werden 1030 • Am 1 . 1 0. 1 965 nahm die Parlamentarische Versammlung des Europarates die Empfehlung Nr. 434 über die „Gewährung des Asylrechts an europäische Flüchtlinge " an und befürwortete die Schaffung eines internationalen Instru­ ments durch die Expertenkommission, das die gesetzliche Anerkennung der Asylgewährung in den Mitgliedsstaaten herbeiführen sollte. Das Recht auf Asyl sei ein „integraler Bestandteil europäischer Rechtstradition " . In der Zwischen­ zeit sollte das Ministerkomitee alle Mitgliedsstaaten auffordern, mit aller Dring­ lichkeit Maßnahmen zu ergreifen, um das Recht des Flüchtlings, nicht in den Verfolgerstaat zurückgewiesen zu werden (Anerkennung des principe du non­ refoulement i.w.S.) zu garantieren. Wenn ein Dauerasyl aus Gründen der natio­ nalen Sicherheit oder des Bevölkerungsschutzes verweigert werde, sollte diesen Flüchtlingen im Hinblick auf eine Schutzgewährung in einem anderen Land wenigstens provisorisches Asyl gewährt werden. Alle Mitgliedsstaaten sollten außerdem aufgefordert werden, unter besonderer Berücksichtigung der gegen­ wärtigen Situation im Herkunftsland den Begriff „Flüchtling" liberal zu inter­ pretieren 1 03 1 • In einem Bericht vom 28.9. 1 965 über die „Gewährung des Asylrechts an europäische Flüchtlinge " hatte der Ausschuß für Bevölkerung und Flüchtlinge erklärt, daß die Aufnahme eines Asylrechtsartikels in ein Zusatzprotokoll zur Europäischen Menschenrechtskonvention die „europäische Lösung par excel­ lence " darstelle und alles getan werden müsse, um dieses Ziel zu erreichen 1 °32 • Die Initiative fand ihren Ausdruck in der Resolution 67 ( 14) des Minister­ komitees vom 29.6 . 1 967 über „Asyl für Personen in Gefahr vor Verfolgung " 1033 (,,Asyl-Resolution von Straßburg") 1034 . Die Resolution ist mit dem Resolutionsentwurf der Expertenkommission vom November 1 965 nahezu identisch und basiert auf Art. 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention. Das Ministerkomitee empfiehlt hierin den Mit­ gliedsstaaten die Beachtung folgender Prinzipien:

VIII. Individualrecht auf Asyl nach Völkervertragsrecht

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1 . Besonders liberale und humanitäre Behandlung asylsuchender Flüchtlinge. 2. Beachtung des Prinzips des non-refoulement i.w.S., d.h. auch der Nichtaus­ weisung und Nichtabweisung politischer Flüchtlinge an der Grenze in ein Staatsgebiet, auf dem sie wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehö­ rigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder ihrer politischen Überzeu­ gungen Verfolgungsmaßnahmen ausgesetzt wären. Das soll auch für jede andere Maßnahme gelten, die dieselbe Auswirkung hat. 3. Bei einer Asylverweigerung aus Gründen der nationalen Sicherheit oder zum Schutz der Gemeinschaft vor schwerwiegenden Gefahren soll der Mitglieds­ staat dem Flüchtling die Möglichkeit gewähren, in einem anderen Land Zu­ flucht zu finden. 4. Bei Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Asylgewährung unterstützen sich die Mitgliedsstaaten gegenseitig, besonders im Rahmen des Europarates, im Geiste europäischer Solidarität und gemeinsamer Verantwortlichkeit auf diesem Gebiet. Prinzip Nr. 1 ist im Zusammenhang mit einem Passus der Präambel zu sehen, der die Notwendigkeit des Schutzes der nationalen Sicherheit und der Gemein­ schaft vor ernsten Gefahren besonders hervorhebt und bestehende Verpflich­ tungen aus internationalen Verträgen, vor allem aus Auslieferungsverträgen, anerkennt 1035 . Mit der Wendung „für jede andere Maßnahme" im Grundsatz Nr. 2 werden Auslieferungsmaßnahmen erfaßt, die zu einer politischen Verfolgung des Asyl­ suchenden im Herkunftsland führen können 1036 . Grundsatz Nr. 3 betrifft die Gewährung temporären Asyls 103 7 . Die Asyl-Resolution von Straßburg entspricht in ihrer Grundkonzeption Art. 2 und 3 der Asylrechtsdeklaration der Vereinten Nationen vom 14. 1 2. 1 967 1038 , die auch im Entwurf zugrunde lag 1039 • Ein Individualrecht auf Asyl wird nicht anerkannt 1040 . Gemäß dem Leitsatz „was wünschenswert und was praktikabel wäre" sollte unter Beachtung legitimer staatlicher Sicherheitsbe­ lange und ökonomischer Interessen ein ausgewogenes „Gleichgewicht zwischen dem (Asyl-)Recht des Staates und dem natürlichen Recht . . . des Individuums (auf Asyl)" gefunden werden. Hierbei sollte ein „Konflikt mit dem absoluten Recht des Staates, Ausländer gemäß seinen Interessen zum Staatsgebiet zulas­ sen zu können", vermieden werden 1°41 . cc) Empfehlung 8 1 7 (1 977) der Parlamentarischen Versammlung des Europarates vom 7.1 0.1 977 über ,,gewisse Aspekte des Asylrechts" Die Parlamentarische Versammlung des Europarates hat in der Empfehlung 8 1 7 ( 1 977) vom 7. 1 0. 1 977 über „gewisse Aspekte des Asylrechts" dem Mini­ sterkomitee u.a. vorgeschlagen, alle Regierungen der Mitgliedsstaaten aufzufor­ dern, das Recht auf Individualbeschwerde gemäß Art. 25 der Europäischen 12 von Pollern

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1 . Teil 2 . Abschn . : Asylrecht im Völkerrecht

Menschenrechtskonvention anzuerkennen und, soweit diese Anerkennung be­ steht, keine Auslieferung oder Ausweisung in einen Drittstaat vorzunehmen, wenn der Betroffene die Europäische Menschenrechtskommission bzw. den Gerichtshof wegen der ernsthaften Gefahr angerufen hat, in dem Drittstaat einer Behandlung ausgesetzt zu sein, die nicht den Anforderungen der Men­ schenrechtskonvention entspricht 1042 • Die Empfehlung knüpft an die Tatsache an, daß der Auslieferungsschutz des Art. 5 der Europäischen Terrorismus-Kon­ vention vom 27. 1. 1 977 lediglich Geltung für die Mitgliedsstaaten des Europa­ rates hat und es hierbei wenig wahrscheinlich ist, daß Bürger eines Mitglieds­ staates des Europarates in einem anderen Mitgliedsstaat wegen politischer Ver­ folgung um Asyl nachsuchen. Die Berufung auf das Verbot unmenschlicher Behandlung des Art. 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention, das im Falle der Auslieferung an einen Nichtvertragsstaat diese Schutzwirkung über­ nimmt, führt nur dann zum Erfolg, wenn der um Auslieferung ersuchte Mit­ gliedsstaat das Recht auf Individualbeschwerde nach Art. 25 (Anrufung der Europäischen Menschenrechtskommission) anerkannt hat. dd) Erklärung des Ministerkomitees über das territoriale Asyl in den Mitgliedsstaaten des Europarates vom 1 8.11.1977 In der Empfehlung Nr. 683 vom 1 2. 1 0. 1 972 empfahl die Parlamentarische Versammlung des Europarates dem Ministerkomitee die Einsetzung eines Ad­ hoc-Ausschusses mit dem Auftrag, ein Programm für den Europarat auf dem Gebiet der Menschenrechte auszuarbeiten. Der Rechtsausschuß befürwortete in diesem Zusammenhang die Aufnahme eines Rechts auf Asyl in dieses Pro­ gramm und schlug vor, daß die Expertenkommission für Menschenrechte in dieser Hinsicht ein Zusatzprotokoll vorbereiten sollte 1043 • Gemäß der Empfehlung 8 1 7 ( 1 977) der Parlamentarischen Versammlung des Europarates vom 7. 1 0. 1 977 über „gewisse Aspekte des Asylrechts" soll das Ministerkomitee alle Mitgliedsstaaten u.a. auffordern, die Absicht zu bekräfti­ gen, ihre liberale Haltung gegenüber Flüchtlingen, die auf ihrem Staatsgebiet Asyl suchen, auf der Grundlage der Prinzipien der Asylresolution von Straß­ burg und unter Berücksichtigung der Genfer Flüchtlingskonvention nebst Pro­ tokoll beizubehalten 1044 . Am 1 8. 1 1 . 1 977 verabschiedete daraufhin das Ministerkomitee die „Erklä­ rung über das territoriale Asyl in den Mitgliedsstaaten des Europarates": „In Erfüllung ihrer humanitären Pflichten bekräftigen die Mitgliedsstaaten des Europarates ihre Absicht, ihre liberale Haltung in bezug auf die Personen, die auf ihrem Staatsgebiet Asyl suchen, beizubehalten. Die Mitgliedsstaaten des Europarates bekräftigen ihr Recht, Asyl jeder Per­ son zu gewähren, die eine begründete Furcht vor Verfolgung aus Gründen der Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen

VIII. Individualrecht auf Asyl n ach Völkervertragsrecht

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Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung hegt und zugleich die ande­ ren Voraussetzungen für den Schutz dieser Konvention erfüllt, sowie an jede andere Person, der sie aus humanitären Gründen Asyl gewähren wollen. Die Mitgliedsstaaten des Europarates halten daran fest, daß die Asylgewäh­ rung ein friedlicher und humanitärer Akt ist, der von allen Staaten respektiert werden muß und von keinem anderen Staat als unfreundlicher Akt betrachtet werden darf. " 1045 Die Erklärung über das territoriale Asyl enthält kein Recht des Einzelnen auf Asyl, sondern betrachtet das Asylrecht als Recht der Staaten zur Asylge­ währung 1046 . ee) Stellungnahme Bedauerlich ist, daß gerade auf europäischer Ebene, wo schon frühzeitig das Individuum als Völkerrechtssubjekt mit eigenen völkerrechtlichen Rechten und Freiheiten anerkannt und Menschenrechte erstmals justiziabel wurden, trotz mancher Ansätze ein individuelles Zufluchtsrecht des politischen Flüchtlings, dem Beispiel lateinamerikanischer Staaten folgend, in der Europäischen Men­ schenrechtskonvention bisher nicht verankert werden konnte. ff) Europäische Konvention über das Konsularwesen nebst Protokoll betreffend den Schutz der Flüchtlinge vom 1 1 . 1 2. 1 967 Am 1 1 . 1 2. 1 96 7 unterzeichneten in Paris die Mitgliedsstaaten des Europa­ rates die Europäische Konvention über das Konsularwesen mit dem Protokoll betreffend den Schutz der Flüchtlinge 1047 . Nach Art. 2 Nr. 1 der Konvention ist ein Konsularbeamter berechtigt, Rechte und Interessen der Staatsangehörigen des Sendestaates wahrzunehmen. Gemäß Art. 4 7 ist der Empfangsstaat nicht verpflichtet, die Berechtigung des Konsu­ larbeamten anzuerkennen, für einen Staatsangehörigen des Sendestaates Konsu­ laraufgaben auszuüben, der aufgrund seiner Rasse, Nationalität, politischen Überzeugung oder Religion zum politischen Flüchtling wurde. Art. 48 legt fest, daß die Konvention den speziellen Status und den internationalen Schutz , der Flüchtlingen durch die Vertragsstaaten in Übereinstimmung mit international bestehenden oder künftigen Abkommen gewährt wird, nicht präjudiziert. In Ergänzung zu Art. 4 7 anerkennen die Signatarstaaten nach Art. 2 Nr. 1 des Protokolls das Recht eines Vertragsstaates, die Legitimation des Konsular­ beamten für einen Staatsangehörigen seines Staates zu handeln, der zum Flücht­ ling wurde, zu versagen 10 48 . Gemäß Art. 2 Nr. 2 ist deshalb der Konsularbe­ amte des Staates, in dem der Flüchtling seinen derzeitigen Aufenthalt hat 1049 , berechtigt, die Rechte und Interessen des Flüchtlings in Übereinstimmung mit 12•

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1 . Teil 2. Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

der Konvention und in Konsultation mit dem Amt des Hohen Flüchtlingskom­ missars oder einer anderen Dienststelle der Vereinten Nationen zu schützen. Nach Art. 56 Nr. 1 I der Konvention soll jede Streitigkeit über die Anwen­ dung oder Auslegung dieser Konvention oder seines Protokolls durch Verhand­ lungen beigelegt werden. Wenn die Streitparteien sich nicht einigen, kann jede Partei den Fall dem Internationalen Gerichtshof unterbreiten 1 050 • gg) Europäisches Auslieferungsabkommen vom 1 3. 1 2. 1 957 nebst Zusatzprotokoll des Europarates vom 1 5. 1 0. 1 975 Die Europäische Menschenrechtskonvention wird auf dem Gebiete des Aus­ lieferungsrechts ergänzt durch das am 1 3. 1 2. 1 957 von 14 Staaten des Europa­ rates mit dem Ziel einer Vereinheitlichung, Erleichterung und Vereinfachung der Auslieferungspraxis zwischen den Mitgliedsstaaten in Paris unterzeichnete Europäische Auslieferungsabkommen 1051 • Das Abkommen ist zwischen 1 5 Staaten in Kraft 1 052 • Art. 3. I enthält den Grundsatz der Nichtauslieferung politischer Straftäter: Die Auslieferung wird nicht bewilligt, wenn die strafbare Handlung vom ersuch­ ten Staat als eine politische oder als mit einer solchen zusammenhängenden Handlung angesehen wird. Art. 3 II normiert den Grundsatz der Nichtauslieferung bei drohender poli­ tischer Verfolgung: Der ersuchte Staat ist zur Verweigerung der Auslieferung berechtigt, wenn er ernstliche Gründe hat anzunehmen, daß das Auslieferungs­ ersuchen wegen einer nach gemeinem Recht strafbaren Handlung gestellt wur­ de, um eine Person aus rassischen, religiösen, nationalen oder auf politischen Anschauungen beruhenden Erwägungen zu verfolgen oder zu bestrafen, oder daß die Lage dieser Person aus einem dieser Gründe erschwert werden könnte. In Art. 3 III des Europäischen Auslieferungsabkommens kehrt die klassische belgische Attentatsklausel wieder. Hiernach wird der Angriff auf das Leben eines Staatsoberhauptes oder eines Mitglieds seiner Familie nicht als politisch strafbare Handlung angesehen. Der Anwendungsbereich des Art. 3 III des Europäischen Auslieferungsab­ kommens wurde durch Art. 1 des Zusatzprotokolls des Europarates vom 1 5. 1 0. 1 975 erweitert. Nach dieser Bestimmung gelten auch Verbrechen gegen die Menschlichkeit, wie sie im Genocid-Abkommen vom 9. 1 2. 1 948 definiert wer­ den, Kriegsverbrechen im Sinne der 4 Genfer Rotkreuz-Abkommen vom 1 2.8. 1 949 und des Kriegsvölkerrechts nicht als politische Straftaten, so daß die Pflicht zur Auslieferung nach Art. 1 des Europäischen Auslieferungsabkom­ mens besteht 1 053 •

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hh) Europäisches Übereinkommen zur Bekämpfung des Terrorismus vom 27. 1 . 1977 Am 27. 1 . 1 977 unterzeichneten in Straßburg 17 der 21 Mitgliedsstaaten des Europarates 1 054 das Europäische Übereinkommen zur Bekämpfung des Terro­ rismus 1055 . Das Abkommen soll die wirksame Bekämpfung des Terrorismus im Rahmen des Europarates durch Koordinierung mit den Nachbarstaaten und intensiver Zusammenarbeit der Justizbehörden auf dem Gebiet der Strafverfol­ gung ermöglichen 1056 . Bereits am 16.5 . 1 973 hatte die Beratende Versammlung des Europarates die Empfehlung 703 ( 1 973) 1057 verabschiedet, die am 24. 1 . 1 974 zu der entspre­ chenden Resolution (74) 3 des Ministerkomitees führte 1058 . Diese Instrumente enthalten als Leitgedanken, die auch der Terrorismus-Konvention zugrunde lie­ gen, die Notwendigkeit, terroristische Handlungen ohne Rücksicht auf ihre Ursachen als schwere Verbrechen zu bestrafen und hierfür die erforderliche Strafgerichtsbarkeit zu begründen. Damit sollte verhindert werden, daß Täter besonders schwerer Terrorakte der Strafverfolgung entgehen, weil der Zufluchts­ staat unter Berufung auf den politischen Charakter der Straftat eine Ausliefe­ rung ablehnen und eine Bestrafung in diesem Staat mangels Gerichtsbarkeit nicht erfolgen kann. Außerdem sollte die Besserstellung von Straftätern, die politische Motive in Anspruch nehmen, gegenüber anderen Tätern beseitigt werden, die sich häufig auch daraus ergab, daß eine Strafverfolgung im Aufent­ haltsstaat dadurch erschwert wurde oder daran scheiterte, daß die erforderli­ chen Beweismittel nicht verfügbar waren. Auf der Basis der genannten Grundsätze arbeitete eine auf lnitivative der europäischen Justizminister am 22.5 . 1 975 eingesetzte Arbeitsgruppe im Okto­ ber 1 975 und Februar 1 976 einen entsprechenden Konventionsentwurf aus, der am 10.1 1 . 1 976 vom Ministerkomitee angenommen wurde 1059 . Art. 1 der Terrorismus-Konvention sieht vor, daß für Zwecke der Ausliefe­ rung zwischen den Vertragsstaaten keine der folgenden Straftaten als politische Straftat oder als mit einer politischen Straftat zusammenhängende oder auf politischen Motiven beruhende strafbare Handlung angesehen werden kann : a) Flugzeugentführungen 1 060 ; b) andere Angriffe auf die Sicherheit der Zivilluftfahrt 1 06 1 ; c) schwere Angriffe auf das Leben, die körperliche Unversehrtheit oder die Freiheit völkerrechtlich geschützter Personen, einschließlich Diplomaten 1 062 ; d) Entführung, Geiselnahme oder schwere Freiheitsentziehung; e ) Gefährdung von Personen durch Bomben, Handgranaten, Raketen, automa­ tische Schußwaffen oder Sprengstoffbriefe oder -Pakete. Art. 1 lit. f erfaßt den Versuch, eine der vorstehenden Straftaten zu bege­ hen sowie die Mittäter- und Gehilfenschaft.

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Durch Art. 1 wird der bereits in Art. 3 Nr. 3 des Europäischen Auslieferungs­ abkommens niedergelegte Grundsatz, bei bestimmten schweren Straftaten eine Berufung auf den politischen Charakter der Tat auszuschließen, erheblich er­ weitert. Die Terrorismus-Konvention begründet keine selbständige Verpflichtung zur Auslieferung von Terroristen. Das übereinkommen ist kein Auslieferungsver­ trag, sondern hat gegenüber bestehenden Auslieferungsabkommen Komplemen­ tärcharakter. Rechtsgrundlagen für die Auslieferungsverpflichtung sind das Europäische Auslieferungsabkommen (Art. 1 ) oder andere zwei- oder mehrsei­ tige Auslieferungsvereinbarungen. Diesen übereinkommen ist gemeinsam, daß die Auslieferung eines Straftäters nicht zulässig ist, wenn der ersuchte Staat die dem Auslieferungsersuchen zugrundeliegende Tat als politische oder damit zu­ sammenhängende Straftat ansieht. In diesem Zusammenhang modifiziert die Terrorismus-Konvention die jeweiligen Vertragsbestimmungen über die Nicht­ auslieferung politischer Straftäter und schränkt die der Auslieferung entzoge­ nen politischen Delikte ein 1 06 3 • Der Grund für diese Regelung ist darin zu se­ hen, daß sich im Völkerrecht bisher keine allgemein anerkannte Definition des politischen Delikts durchgesetzt hat und der ersuchte Staat einseitig über den politischen Charakter der Tat entscheidet. Art. 1 der Terrorismus-Konvention bringt eine entscheidende Wende in der Beurteilung der Asylwürdigkeit politischer Straftäter. Während nach allgemei­ nem Völkerrecht der Grundsatz der Nichtauslieferung politischer Verbrecher gilt, der Zufluchtsstaat zur Asylgewährung kraft seiner Souveränität berechtigt ist, und die meisten Auslieferungsverträge politische Delikte nicht als ausliefe­ rungsfähig ansehen 106 4 , schließt Art. 1 die Gewährung politischen Asyls gegen­ über diesem Personenkreis aus. Nur unter den Voraussetzungen des Art. 5 oder wenn sich der Vertragsstaat nach der Vorbehaltsklausel des Art. 13 Nr. 1 das Recht vorbehalten hat, im Falle des Art. 1 die Auslieferung abzulehnen, kann Asyl gewährt werden 1 065 • Mit Art. 1 3 Nr. 1 erfährt der Grundsatz der Nichtanerkennung von Terror­ akten als politische Straftat jedoch eine wesentliche Einschränkung 1066 • Der Zufluchtsstaat ist im Falle des Art. 13 Nr. 1 allerdings verpflichtet, bei der Be­ wertung der Straftat deren besonders schwerwiegende Merkmale gebührend zu berücksichtigen: a) daß sie eine Gemeingefahr für das Leben, die körperliche Unversehrtheit oder die Freiheit von Personen herbeigeführt hat ; b) daß sie Personen betroffen hat, die mit den Beweggründen, auf denen die Straftat beruht, nichts gemein hatten; oder c) daß bei ihrer Begehung grausame oder verwerfliche Mittel angewandt wor­ den sind. Die Vorbehaltsklausel wurde aufgrund der unterschiedlichen verfassungs­ rechtlichen Regelungen in einzelnen Mitgliedsstaaten eingefügt 1067 •

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Art. 2 bildet eine Ergänzung zu Art. l. Während der politische Charakter der in Art. 1 aufgeführten Delikte für die Zwecke der Auslieferung unberucksich­ tigt bleiben muß, bestimmt Art. 2, daß die hier genannten Straftaten als nicht­ politisch gewertet werden können. Art. 2 enthält nur die unverbindliche Auf­ forderung an den Vertragsstaat, von Art. 1 nicht erfaßte Terrorakte gegen das Leben, die körperliche Unversehrtheit oder Freiheit einer Person, gegen Sachen mit einer Gemeingefahr für Personen (z.B. Anschläge auf Atomkraftwerke oder Staudämme) einschließlich Versuch und Beteiligung als nichtpolitisch zu quali­ fizieren. Mit dieser Fakultativklausel sollen Staaten, denen nach ihrem inner­ staatlichen Recht oder aufgrund zwischen den Vertragsstaaten bestehender aus­ lieferungsrechtlicher Vereinbarungen in solchen Fällen eine Auslieferung ver­ wehrt wäre, in die Lage versetzt werden, sie dennoch zu bewilligen 1068 • Der um Auslieferung ersuchte Vertragsstaat wird bei der Entscheidung über eine Auslieferung wegen derartiger relativ-politischer Straftaten im Einzelfall sorgfältig abwägen, ob der kriminelle Charakter oder politische Gehalt der Tat überwiegt. Eine politische Straftat ist nicht anzunehmen, wenn die Tat bei Ab­ wägung aller Umstände, insbesondere der Beweggrunde des Täters sowie der Art ihrer Ausführung und ihrer verschuldeten Auswirkungen, kein angemesse­ nes Mittel ist, um das mit ihr erstrebte Ziel zu erreichen 1069 • Nach Art. 5 besteht keine Verpflichtung zur Auslieferung, wenn der ersuchte Staat ernstliche Grunde für die Annahme hat, daß das Auslieferungsersuchen gestellt worden ist, um eine Person wegen ihrer Rasse, Religion, Staatsangehö­ rigkeit oder politischen Anschauungen zu verfolgen oder zu bestrafen, oder daß die Lage dieser Person aus einem dieser Grunde erschwert werden könnte. Der Verfolgungsschutz bezieht sich auf die Fälle des Art. 1 und 2. Lehnt der ersuchte Staat unter Berufung auf Art. 5 das Auslieferungsersu­ chen ab, hat er in entsprechender Anwendung des Art. 18 II des Europäischen Auslieferungsabkommens dem ersuchenden Staat die für seine Entscheidung maßgeblichen Grunde mitzuteilen 1070 • Art. 5 ist Art. 3 II des Europäischen Auslieferungsabkommens nachgebildet und stellt klar, daß das traditionelle Recht auf die Gewährung politischen Asyls, d.h. in erster Linie Schutz vor Auslieferung, durch das vorliegende übereinkom­ men nicht bertihrt wird 1 ° 71 • Der Gedanke des Auslieferungsschutzes wegen drohender politischer Verfol­ gung findet sich auch in den Konventionsentwürfen über territoriales Asyl des Carnegie Endowment for International Peace vom April 1 972 (Art. 3), der ILA vom August 1 972 (Art. 6) und der Bundesrepublik Deutschland vom 1 0. 1 . 1 977 (Art. 3 a). Aus der Ausnahmebestimmung des Art. 5 kann keine vertragliche Verpflich­ tung zur Auslieferung politischer Terroristen (per argumentum e contrario) ab­ geleitet werden 1072 • Zwischen Art. 5 und Art. 1 und 2 besteht kein innerer

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1 . Teil 2. Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

Zusammenhang. Art. 1 und 2 stellen objektiv auf die begangene Straftat und ihre Umstände ab. Das Motiv der Tat, ihr etwaiger politischer Charakter, ist ohne Bedeutung. Art. 5 bezweckt den Schutz des Täters vor politischer Verfol­ gung. Entscheidend sind aus der Sicht des ersuchten Staates die Motive des Staates, der die Auslieferung begehrt ; auf den Charakter oder die Schwere des Delikts kommt es nicht an 1073 . Im Hinblick auf Art. 1 werden Art. 3 Nr. 1 des Europäischen Auslieferungs­ abkommens durch die Terrorismus-Konvention des Europarates modifiziert. Dies stellt Art. 3 der Konvention ausdrücklich klar 1074 . Wenn der ersuchte Vertragsstaat, auf dessen Hoheitsgebiet sich der Täter befindet, aufgrund des in Art. 5 geregelten Auslieferungsschutzes für politisch Verfolgte oder aufgrund des Vorbehalts nach Art. 1 3 Nr. 1 von einer Ausliefe­ rung absieht, ist er zur Einführung der Strafgerichtsbarkeit für die in Art. 1 ge­ nannten Straftaten (Art. 6 Nr. 1 ) und zur Strafverfolgung verpflichtet (Art. 7 S. 1 ) 107 5 • Damit besteht nicht die Gefahr einer Umgehung der Auslieferungs­ pflicht unter Berufung auf das dem Verfolgten gewährte politische Asyl. Im Unterschied zu den Abkommen von Den Haag vom 1 6. 12. 1 970 (Art. 7), Montreal vom 23.9. 1 97 1 (Art. 7) über die Sicherheit der Zivilluftfahrt 1076 und der Diplomatenschutzkonvention vom 14. 1 2. 1 973 (Art. 6) 107 7 hat der ersuchte Staat nicht mehr die Wahl zwischen Auslieferung und Strafverfolgung. Die Ver­ pflichtung zur Strafverfolgung (Art. 6, 7) der Terrorismus-Konvention ist sub­ sidiär gegenüber der Auslieferungspflicht 1078 • Die Bestimmungen der Konvention werden ergänzt durch eine allgemeine Verpflichtung zur Rechtshilfe in Strafsachen (Art. 8 Nr. 1 ) für die in Art. 1 und 2 genannten Gewalttaten. In Zukunft darf Rechtshilfe nicht mehr mit der Be­ gründung verweigert werden, es handle sich um politische Straftaten. Insoweit werden Art. 2 lit. a des Europäischen Übereinkommens über die Rechtshilfe in Strafsachen vom 20.4. 1 959 1079 und anderer internationaler Vereinbarungen durch Art. 8 Nr. 3 der Terrorismus-Konvention geändert 1080 . Keine Verpflich­ tung zur Rechtshilfe besteht gemäß Art. 8 Nr. 2 im Rahmen der Verfolgungs­ fälle des Art. 5 und im Fall des Art. 13 Nr. 1. Nach Art. 1 0 Nr. 1 werden Streitigkeiten zwischen Vertragsstaaten über die Auslegung und Anwendung dieses Übereinkommens, die nicht nach Art. 9 Nr. 2 im Rahmen des Europäischen Ausschusses für Strafrechtsprobleme des Europa­ rates beigelegt werden können, auf Antrag einer der Streitparteien einem Schiedsgericht unterbreitet. Der Spruch des Schiedsgerichts ist endgültig (Art. 1 0 Nr. 2 S. 3). Das Übereinkommen tritt nach Art. 1 1 Nr. 2 drei Monate nach Hinterlegung der dritten Ratifikations-, Annahme- oder Genehmigungsurkunde in Kraft 1081 . Als erster der 2 1 Europarats-Staaten hat Österreich am 1 1 .8. 1 977 die Euro­ päische Konvention zur Bekämpfun,g des Terrorismus ratifiziert 1082 . Am 1 5.9.

VIII. Individualrecht auf Asyl nach Völkervertragsrecht

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1 977 ist Schweden diesem Beispiel gefolgt 1083 • Dänemark hat die Konvention am 27.6. 1 978, England am 24.7. 1 978 ratifiziert 1084 • Der Deutsche Bundestag hat am 1 0.2. 1 977 1085 eine erste Aussprache über die Entschließung des Euro­ päischen Parlaments vom 1 4. 1 . 1 977 1086 geführt, in der die Regierungen und Mitgliedsstaaten der Europäischen Gemeinschaft aufgefordert werden, die Eu­ ropäische Terrorismus-Konvention unverzüglich zu ratifizieren. Der Rechtsaus­ schuß des Deutschen Bundestages hat auf seiner Sitzung am 23.3. 1 977 dem Bundestag empfohlen, die Bundesregierung aufzufordern, sobald als möglich den Entwurf eines Vertragsgesetzes dem Deutschen Bundestag zuzuleiten 1087 • Nachdem Ende September 1 977 der Deutsche Bundesrat mit dem von der Bundesregierung vorgelegten Entwurf eines Ratifikationsgesetzes zur Europä­ ischen Terrorismus-Konvention befaßt war 1088 , folgte am 25. 1 1. 1 977 die erste Lesung im Deutschen Bundestag. Der Entwurf wurde einstimmig dem Rechts­ ausschuß zur weiteren Beratung überwiesen 1089 • Am 20. 1 . 1 978 hat der Deut­ sche Bundestag das Ratifikationsgesetz zur Europäischen Terrorismus-Konven­ tion einstimmig verabschiedet 1090 . Der Bundesrat hat am 1 7.2. 1 978 dem über­ einkommen zugestimmt 1091 • Mit der Hinterlegung der dritten Ratifikations­ urkunde durch die Bundesrepublik Deutschland am 3.5. 1 978 1092 beim Gene­ ralsekretär des Europarates ist die Europäische Terrorismus-Konvention am 4.8. 1 978 in Kraft getreten 1093 • Die Europäische Terrorismus-Konvention bedeutet eine grundlegende Neu­ orientierung im Auslieferungs- und Rechtshilferecht. Die Vertragsstaaten sind in Zukunft nicht berechtigt, die Auslieferung zu verweigern, auch wenn der Täter politische Motive geltend macht 1094 • Diese Einschränkung besteht jedoch nicht im Fall des Auslieferungsschutzes nach Art. 5 oder eines Vorbehalts nach Art. 1 3 Nr. 1 . c ) Asien aa) Allgemeine Prinzipien betreffend die Behandlung von Flüchtlingen des Asiatisch-Afrikanischen Beratenden Rechtskomitees vom August 1 966 Auf der Tagung in Bangkok im August 1 966 nahm das Asiatisch-Afrikani­ sche Beratende Rechtskomitee ein Dokument über „Allgemeine Prinzipien betreffend die Behandlung von Flüchtlingen" an 1095 • Nach Art. I ist Flüchtling, wer wegen seiner Rasse, Hautfarbe, Religion, po­ litischen überzeugung oder Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe verfolgt wird oder Verfolgungen befürchten muß. Art. III regelt in übereinstimmung mit den Grundsätzen der Asylrechtsde­ klaration der Vereinten Nationen vom 1 4. 12. 1 967 das Asylrecht.

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l. Teil 2. Abschn.: Asylrecht im Völkerrecht

Danach besitzt der Staat das souveräne Recht, Asyl zu gewähren oder zu verweigern. Die Ausübung dieses Rechts soll von allen anderen Staaten respek­ tiert und nicht als unfreundlicher Akt betrachtet werden können (Art. III Nr. 1 , 2). Art. III Nr. 3 enthält den Grundsatz des non-refoulement i.w.S., der Nicht­ ausweisung und der Nichtabweisung des politisch verfolgten Flüchtlings an der Grenze in einen Staat, in dem sein Leben, körperliche Unversehrtheit oder Frei­ heit bedroht wäre. Beschließt der Aufnahmestaat jedoch solche Maßnahmen aus Gründen der nationalen Sicherheit oder des Bevölkerungsschutzes, soll er gemäß Art. III Nr. 4 provisorisches Asyl gewähren, um der gefährdeten Person die Asylsuche in einem anderen Land zu ermöglichen. Art. VIII Nr. 2 wieder­ holt diesen Grundsatz nochmals für den Fall der Ausweisung des Flüchtlings. Nach Art. I Ausnahme 2 sollen Personen, die Verbrechen gegen den Frieden, gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen, schwere nichtpolitische Verbre­ chen oder Handlungen im Gegensatz zu Zielen und Grundsätzen der Vereinten Nationen begangen haben, nicht als Flüchtlinge behandelt werden. Art. IV sieht das Recht auf freiwillige Rückkehr und die Aufnahmepflicht des Heimatstaates vor, Art. V das Recht auf Entschädigung bei Körperschaden und Verlust von Eigentum und Vermögenswerten (!), Art. VII das Verbot sub­ versiver Tätigkeit. d) Afrika aa) Konvention der OAU über „Spezifische Aspekte des Flüchtlingsproblems in Afrika" vom 1 0.9. 1 969 Am 1 0.9. 1 969 unterzeichneten in Addis Abeba 4 1 afrikanische Staaten die Konvention der OAU (Organisation of African Unity) über „Spezifische Aspek­ te des Flüchtlingsproblems in Afrika" 1 096 . Die Konvention ist zwischen 1 6 der SO afrikanischen Staaten in Kraft 1 097. Das übereinkommen geht auf eine Emp­ fehlung der 2. Konferenz der Staaten- und Regierungschefs der OAU in Accra (21. 1 0.-26. 1 0. 1 965) zurück 1098. Nach Art. II Nr. 1 der Konvention werden sich afrikanische Staaten im Rah­ men ihrer Gesetze und Verfassungen nach besten Kräften bemühen, alle Flücht­ linge 1099 aufzunehmen und die Seßhaftmachung nicht rückkehrwilliger Flücht­ linge sicherzustellen. Art. II Nr. 2 bezeichnet die Asylgewährung als Akt des Friedens und der Humanität, der von keinem Staate als unfreundliche Handlung betrachtet wer­ den kann. Art. II Nr. 3 beinhaltet das Prinzip des non-refoulement i.w.S., d.h. auch der Nichtabweisung an der Grenze und Nichtausweisung in den Verfolgerstaat. Hierbei ist besonders auf den verpflichtenden Charakter dieser Bestimmung

VIII. lndividualrech t auf Asyl nach Völkervertragsrecht

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hinzuweisen: Keinesfalls darf ein Mitgliedsstaat (,,Nul ne peut etre soumis par un Etat . . . ") solche Maßnahmen ergreifen, wenn dadurch das Leben, körper­ liche Unversehrtheit oder Freiheit des Flüchtlings 1 100 bedroht würden. Im Falle von Schwierigkeiten bei der Fortsetzung der Asylgewährung unter­ stützen sich gemäß Art. II Nr. 4 die Staaten, gegebenenfalls unter Einschaltung der OAU, im Geiste afrikanischer Solidarität und internationaler Zusammenar­ beit. Jeder Flüchtling, der deshalb kein endgültiges Recht zum Aufenthalt er­ halten hat, soll gemäß Art. II Nr. 5 Anspruch auf vorübergehenden Aufenthalt im Erstzufluchtsland haben, so lange bis Maßnahmen für seine Wiederansied­ lung nach Art. II Nr. 4 getroffen sind. Dieser Asylrechtsartikel entspricht Art. 2 und 3 der Asylrechtsdeklaration der Vereinten Nationen vom 1 4. 1 2. 1 967, die auch der Konvention zugrunde lag. Ein Individualrecht auf Asyl wird nicht verankert 1 101 • Nach Art. I Nr. 5 sind die Konventionsbestimmungen bei Verbrechen gegen den Frieden, die Menschlichkeit oder Kriegsverbrechen, bei schweren nichtpo­ litischen Verbrechen oder bei Handlungen, die den Zielen und Grundsätzen der OAU oder der Vereinten Nationen widersprechen, nicht anwendbar. Art. III enthält das Verbot subversiver Tätigkeit, Art. IV ein Diskriminie­ rungsverbot des politisch Verfolgten, Art. V den Grundsatz freiwilliger Repa­ triierung. Diese Bestimmung ist für den rückkehrwilligen Flüchtling von großer Bedeutung, da das Zufluchtsland, das der Asylbitte nicht entsprochen hat, in Zusammenarbeit mit dem Herkunftsland die sichere Rückkehr gewährleisten soll und quasi als Schutzmacht des Flüchtlings auftritt. Damit wird sicherge­ stellt, daß der Flüchtling keiner politischen Verfolgung mehr ausgesetzt ist und eine Bestrafung wegen illegaler Ausreise nicht erfolgt 1 102 • Art. IX legt fest, daß jeder Streit zwischen Vertragsstaaten über die Ausle­ gung und Anwendung dieser Konvention, der nicht auf gütliche Weise beigelegt werden kann, auf Verlangen einer der beiden betroffenen Parteien der Schieds­ kommission der OAU zu unterbreiten ist. Angesichts der ideologischen Uneinigkeit afrikanischer Staaten, der Apart­ heidspolitik einiger Länder und hoher Flüchtlingszahlen 1 103 bedeutet die Ein­ führung dieser Prinzipien einen wichtigen Schritt auf dem Weg zur Entwick­ lung der Menschenrechte in diesem Teil der Erde 1 1 0 4 • bb) Afrikanische Rechtskonvention vom 1 2.9. 1 96 1 A m 1 2.9. 1 96 1 unterzeichneten 1 2 zentralafrikanische Staaten, die der Union Africaine et Malgache angehören, in Tananarive ein „Allgemeines Abkommen über die Zusammenarbeit auf rechtlichem Gebiet". Diese Union ging am 1 2.2. 1 966 in der Organisation Commune Africaine, Malgache et Mauritienne auf. Damit sind bisher 1 8 Staaten vertraglich an die Rechtshilfekonvention gebun-

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1 . Teil 2. Abschn .: Asylrecht im Völkerrecht

den. Nach Art. 44 kann die Auslieferung abgelehnt werden, wenn die strafbare Handlung vom ersuchten Staat als politische Straftat oder als politische Zusam­ menhangstat angesehen wird. Gemäß Art. 48 gelten vorsätzliche Tötung und Giftmord nicht als politisch strafbare Handlung 1 105 • cc) Resolution des Ministerrates der OAU zur Schaffung eines einheitlichen afrikanischen Auslieferungs­ abkommens vom September 1 968 Bereits im September 1 968 wurde vom Ministerrat der OAU eine Resolution mit dem Ziel der Schaffung eines einheitlichen Auslieferungsabkommens nach dem Vorbild des Europäischen Auslieferungsüberkommens vom 1 3. 1 2. 1 95 7 angenommen, s o d aß mit Verwirklichung dieses Vorhabens ein Art. 3 dieses Vertrages entsprechender Auslieferungsschutz politischer Flüchtlinge gewährlei­ stet wäre 1 1 06 . 3. Stellungnahme und rechtspolitische Überlegungen Im Hinblick auf die Frage einer Umgestaltung des Asylrechts vom subjek­ tiven Recht der Staaten zum Individualanspruch des Einzelnen, zum Menschen­ recht auf Asyl, sind in der gegenwärtigen völkerrechtlichen Entwicklung auf weltweiter und vor allem auf regionaler Ebene beachtliche Fortschritte erzielt worden: Art. 14 I der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte vom 1 0. 1 2. 1 948 hat das Asylrecht ausdrücklich als Menschenrecht anerkannt 1 107 , ohne jedoch vollends den Schritt zum entsprechenden subjektiven Zufluchtsrecht des Ein­ zelnen zu vollziehen. Das in Art. 3 Nr. 1 der Asylrechtsdeklaration der Vereinten Nationen vom 1 4. 1 2. 1 967 verankerte Prinzip des non-refoulement i.w.S. umfaßt auch den Grundsatz der Nichtabweisung des politisch Verfolgten an der Grenze und sieht in Art. 3 Nr. 3 die Gewährung provisorischen Asyls gegenüber dem politischen Flüchtling im Falle der Asylverweigerung vor. Art. III des Flüchtlingsdokuments des Asiatisch-Afrikanisch Beratenden Rechtskomitees vom August 1 966, die Asylrechtsresolution des Ministerkomi­ tees des Europarates vom 29.6. 1 967 und Art. II Nr. 3, 4 der Afrikanischen Flüchtlingskonvention vom 1 0.9. 1 969 stimmen mit diesen in der Asylrechts­ deklaration der Vereinten Nationen niedergelegten Grundsätzen überein. Aus dem Grundsatz des non-refoulement i.w.S. kann der Flüchtling aller­ dings keinen Anspruch auf Asyl herleiten ; eine diesbezügliche vertragliche Ver­ pflichtung des Aufnahmestaates wirkt sich gegenüber dem Flüchtling nur als faktische Begünstigung aus 1 1 08 •

VIII. Individualrecht auf Asyl nach Völkervertragsrecht

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Besonders hervorzuheben sind Art. XXVII der Amerikanischen Erklärung der Rechte und Pflichten des Menschen vom 2.5. 1 948 und vor allem Art. 22 Nr. 7 der Amerikanischen Menschenrechtskonvention vom 2 1. 1 1 . 1 969, die für Lateinamerika erstmalig dem politisch Verfolgten einen Rechtsanspruch auf Asyl auf Völkerrechtsebene zugestehen, begrenzt durch die innerstaatliche Gesetzgebung und internationale Konventionen. Es scheint, daß die an sich überwundene traditionelle Auffassung des 1 8. und 1 9. Jahrhunderts, die das Individuum gemäß der Objektstheorie als Völ­ kerrechtsobjekt, nicht als Völkerrechtssubjekt 1 109 betrachtet hat, auch im Hinblick auf das Asylrecht als Menschenrecht im Schwinden begriffen ist ver­ bunden mit einem allmählichen Abgehen von striktem Souveränitätsdenken der Staaten. Das „zählebige Primat des Staates über die schutzbedürftige Einzelper­ son" 1 1 10 sollte endlich aufgegeben, die Einwanderungskontrolle nicht länger als domaine reserve der Staaten 1 1 1 1 angesehen werden. Aus dem allgemein an­ erkannten humanitären Charakter der Asylgewährung 1 1 12 , der besonders in Art. 2 Nr. 1, 3 der Resolution des Institut de Droit International vom Septem­ ber 1 950, der Präambel der GFK vom 28.7. 1 95 1 , der Asylresolution des Euro­ parates vom 29.6. 1 967, der Präambel der Asylrechtsdeklaration der Vereinten Nationen vom 1 4. 1 2. 1 967, der Präambel und Art. II Nr. 2 der Afrikanischen Flüchtlingskonvention vom 1 0.9. 1 969, Art. 8 Satz 1 des Konventionsentwurfs des Carnegie Endowment for International Peace vom April 1972, Art. 2 des Entwurfs einer Internationalen Konvention über territoriales Asyl von Grahl­ Madsen vom Juni 1 976 und der Asylrechtserklärung des Europarates vom 1 8. 1 1 . 1 977 betont wird, sollten vielmehr die entsprechenden Folgerungen gezogen und von der Staatenpraxis ein Menschenrecht auf Asyl anerkannt werden. Beim Asylrecht steht gemäß seiner Zweckbestimmung der menschenrechtliche Schutz des Individuums im Mittelpunkt, nicht staatliche Souveränität. Die Durchsetzung der völkerrechtlichen Individualrechte müßte durch ein effektives internationales Rechtsschutzsystem, etwa nach dem Vorbild der Europäischen Menschenrechtskonvention, ermöglicht werden, wobei dem Indi­ viduum nach Erschöpfung des innerstaatlichen Instanzenzuges der direkte locus standi vor der Kommission und dem Gerichtshof für Menschenrechte einzuräu­ men wäre 1 1 1 3 • Das Verfahren, in einer weltweiten Asylkonvention ein individuelles Zu­ fluchtsrecht aufzunehmen, erscheint jedoch nicht erfolgversprechend. Das beruht darauf, daß durch die vertragliche Verankerung einer Asylgewäh­ rungspflicht ein gewisses Mißtrauen in die Rechtsstaatlichkeit der Rechtsord­ nung der anderen Vertragspartner hineingetragen wird. Denn wenn alle Staaten ihre Staatsangehörigen nach den gleichen rechtsstaatlichen Grundsätzen behan­ deln würden, könnte wohl kaum das Problem der politischen Flüchtlinge auf-

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l . Teil 2. Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

treten. Vor allem aber liegt die Schwierigkeit in der Beurteilung des Begriffs der politischen Verfolgung durch die sozialistische Staatengemeinschaft. Nach mar­ xistisch-leninistischer Auffassung ist das Asylrecht ein Mittel des Klassenkamp­ fes. Die Verfassungen der sozialistischen Staaten gewähren deshalb übereinstim­ mend nur einem bestimmten Personenkreis „Asylrecht", nur solchen Flüchtlin­ gen, deren politische Tätigkeit „revolutionären Charakter" aufweist und die als aktive Kämpfer für den Marxismus-Leninismus Verfolgungen ausgesetzt sind 1 1 14 . So gewährt Art. 38 der neuen Verfassung der UdSSR vom 7. 1 0. 1 977 „Auslän­ dern, die wegen Verteidigung der Interessen der Werktätigen und des Friedens, wegen Teilnahme an der revolutionären und nationalen Befreiungsbewegung, wegen fortschrittlich -gesellschaftspolitischer, wissenschaftlicher oder anderer schöpferischer Tätigkeiten verfolgt werden, das Asylrecht" 1 1 1 5 • Folgerichtig brachte der sowjetische Delegierte unter Berufung auf den damals geltenden Art. 1 29 der Verfassung der UdSSR vom 5. 1 2. 1 936 i.d.F. vom 25.2. 1 947 1 1 16 bei den Beratungen der Menschenrechtskommission der Vereinten Nationen über den Entwurf einer allgemeinen Erklärung der Menschenrechte im Zusam­ menhang mit der Formulierung des Asylrechtsartikels am 2 1 .5. 1 948 den An­ trag ein, das Asylrecht solle ,jedem gewährt werden, der wegen seiner Handlun­ gen zur Verteidigung demokratischer Interessen, wegen wissenschaftlicher Be­ tätigung oder wegen seiner Teilnahme am nationalen Freiheitskampf verfolgt wird" 1 1 1 7 . Außerdem bestehen in Ost und West gegensätzliche Auffassungen über Funktion und Durchsetzbarkeit der Menschenrechte, die sich aus dem unterschiedlichen Verständnis der Grundprinzipien staatliche Souveränität, der Selbstbestimmung und Nichteinmischung in innere Angelegenheiten ergeben. Kerngehalt des Asylrechts ist jedoch ohne Beschränkung auf einen bestimm­ ten Personenkreis der Schutz eines jeden politischen Flüchtlings vor unmensch­ licher Behandlung und damit der Schutz der anerkannten primären Menschen­ rechte ms Selbst bei Verankerung einer vertraglichen Verpflichtung der Staaten zur Einführung eines individuellen Asylrechts in das jeweilige innerstaatliche Recht wäre der Schutz des politisch Verfolgten letztlich von der Garantie des inner­ staatlichen Rechts und damit von unterschiedlichen Gesellschafts- und Rechts­ ordnungen abhängig. Der Asylsuchende könnte sich nur nach vollzogener Trans­ formation m 9 der eingegangenen völkerrechtlichen Bindungen des Zufluchts­ staates auf Individualrechte berufen 1 120 • Im Rahmen einer weltweiten Asylkonvention bieten sich folgende, für eine große Reihe von Staaten annehmbare Lösungsmöglichkeiten an: Die Staatenpraxis betrachtet das Recht auf Asyl nach wie vor als Souveräni­ tätsrecht der Staaten. Daher sollte die staatliche Ermessensentscheidung über die Asylgewährung dadurch eingeschränkt werden, daß das Recht der Staaten zur Asylverweigerung durch die Aufnahme einer Bestimmung über die Pflicht

VIII . Individualrecht auf Asyl nach Völkervertragsrecht

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zur Gewährung temporären Asyls begrenzt wird. Dem politisch Verfolgten sollte entsprechend ein subjektives Recht auf provisiorisches Asyl eingeräumt werden, wenn aus Gründen der Staatssicherheit oder wirtschaftspolitischen Gesichtspunkten bei einer Massenflucht eine Aufnahme abgelehnt wird, um in einem anderen Land um Verfolgungsschutz nachsuchen zu können 1 1 2 1 • Zumindest ist durch Verankerung des Verbots der Abweisung des politischen Flüchtlings an der Grenze als Teilaspekt des Prinzips des non-refoulement i.w.S. 1 122 sicherzustellen, daß eine so weitreichende Entscheidung wie die Nichtgewährung des Asyls nicht von Zollbehörden, vom einzelnen Grenzbeam­ ten, getroffen wird, sondern - wie dies bereits in den Konventionsentwürfen über territoriales Asyl des Carnegie Endowment (Art. 4), der ILA (Art. 7), von Grahl-Madsen (Art. 1 5 II) und Art. 4 S. 1 der Bundesrepublik Deutschland zum Ausdruck kommt - speziell zuständige Instanzen, letztlich unabhängige Gerichte, über die Asylbitte des Flüchtlings entscheiden. Im Falle einer politisch bedingten Massenflucht - das tragische Schicksal der Vietnamflüchtlinge 1 1 23 zeigt dies besonders deutlich - sollten die Vertragsstaa­ ten zu internationaler Kooperation verpflichtet sein, um eine gemeinsame Kon­ zeption zur Lösung dieses Asylproblems zu erarbeiten und gemeinsame regio­ nale Verteilungsschlüssel (personell, finanziell) zur Erleichterung der Lasten des Erstzufluchtslandes aufzustellen. Eine solche Kooperationspflicht der Staaten war ursprünglich in Art. 2 Nr. 3 des Resolutionsentwurfs des Institut de Droit International vom 1 1.9. 1 950 vorgesehen 1 12 4 und wird auch in Ziffer 3 der Asyl­ Resolution von Garmisch-Partenkirchen vom 1 7.4. 1 964 empfohlen 1 125 . Art. 4 II des Konventionsentwurfs von Grahl-Madsen über territoriales Asyl schreibt vor, daß im Falle einer Massenflucht unter Leitung der Vereinten Nationen ein bindender Quotenplan erstellt und jeder Vertragsstaat eine gleichmäßige An­ zahl von Flüchtlingen aufnehmen wird 1 126 . Außerdem sollte die Möglichkeit zu freiwilliger Repatriierung entsprechend Art. V der Afrikanischen Flüchtlingskonvention vom 1 0.9. 1 969 gegeben wer­ den 1 12 7. In einem besonderen Vertrag zwischen dem Zufluchtsstaat, der Asyl­ schutz nicht gewährt, und dem Herkunftsstaat sind die Modalitäten einer Nichtbestrafung, Wiedereingliederung des politisch Verfolgten und der Über­ wachung dieser Maßnahmen niederzulegen 1 128 • Eine sichere Repatriierung ist besonders dann wichtig, wenn der politische Flüchtling, trotz aller Bemühungen während der Zeit der Gewährung vorläufigen Asyls durch das Erstzufluchts­ land, keinen aufnahmebereiten dritten Asylstaat gefunden hat. Nach allgemei­ nem Völkerrecht ist - mit Ausnahme des eigenen Heimatstaates - kein Land zur Aufnahme fremder ausgewiesener Staatsangehöriger verpflichtet1 129. Auch dann, wenn der angebliche Flüchtling sein Land etwa wegen besserer Arbeits­ und Wirtschaftsbedingungen, zur Hebung des eigenen Wohlstandes und Lebens­ standards verlassen und der Asylstaat sein als politische Verfolgung getarntes

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1 . Teil 2. Abschn . : Asylrecht im Völkerrecht

Vorbringen aufgedeckt und das Asylbegehren abgelehnt hat, kommt einer überwachten Rückkehr dieses Wirtschaftsflüchtlings große Bedeutung zu. Vor allem sollte als Kompromiß zwischen der Anerkennung eines strikten subjektiven Individualanspruchs auf Asyl und willkürlicher staatlicher Asylver­ weigerung der Vorschlag von Doehring 1 130 verwirklicht und in eine Asylkon­ vention zumindest eine Bestimmung aufgenommen werden, die die Vertrags­ staaten verpflichtet, in ihrem jeweiligen innerstaatlichen Recht einen Rechts­ anspruch des Zufluchtsuchenden auf fehlerfreie Ermessensausübung bei einer negativen Asylentscheidung zu verankern. Mit der Behauptung der Ermessens­ willkür bei der Asylverweigerung müßte gegen eine solche Entscheidung als Kontrollinstanz der Rechtsweg zu einem unabhängigen Gericht eröffnet wer­ den. Eine solche staatliche Verpflichtung würde sowohl den Schutzinteressen des Individuums als auch den schutzwürdigen Belangen der Staatssicherheit Rech­ nung tragen. Einer Verwirklichung dieser Forderung bedarf es um so mehr, als völker­ rechtliche Verträge nur dann unmittelbar völkerrechtliche Individualansprüche anerkennen, also „self-executing" 1 1 3 1 sind, wenn dies wegen der Tangierung staatlicher Souveränität dem klaren Willen aller Vertragspartner entspricht 1 1 32 • Allerdings erscheint - angesichts der skizzierten Haltung der sozialistischen Staatengemeinschaft in der Frage des asylwürdigen Personenkreises - die Rati­ fizierung einer weltweiten Asylkonvention, die eine derartige Individualklausel enthält, durch kommunistische Staaten fraglich. Aus den genannten Gründen kann die Statuierung einer vertraglichen Rechts­ pflicht der Staaten zur Gewährung individuellen Asylrechts nur im Rahmen einer relativ homogenen Regionalgemeinschaft über regionale Konventionen erreicht werden. Zur Durchsetzung des Individualrechts auf Asyl bedarf es gleichfalls der vertraglichen Anerkennung eines Rechts auf freien Zugang zu den Gerichten in Asylangelegenheiten, sofern dies nicht bereits innerstaatlich vorgesehen ist. Wie erwähnt sind in Europa, Lateinamerika, Afrika und Asien bereits An­ sätze zur Lösung des Asylproblems vorhanden. Im Rahmen einer solchen Re­ gionalgemeinschaft, die - wie die Mitgliedsstaaten des Europarates - eine ein­ heitliche Politik mit gemeinsamer Zielsetzung verfolgen, sollte eine befriedi­ gende Lösung für den Asylsuchenden, verbunden mit einem effektiven Rechts­ schutzsystem, möglich sein 1 1 33 • Damit scheint - in Anlehnung an ein Wort von Lalive 1 134 - der Regionalis­ mus der Schlüssel zur Lösung des Asylproblems auf weltweiter Ebene zu sein. Bereits jetzt sollte das in internationalen Deklarationen und Konventionen niedergelegte Verbot unmenschlicher Behandlung (Art. 5 der Allgemeinen Er-

IX. Völkerrechtliche Verantwortlichkeit des Zufluchtsstaates

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klärung der Menschenrechte vom 1 0. 1 2. 1 948, Art. 7 des Menschenrechtspakts der Vereinten Nationen über bürgerliche und politische Rechte vom 16. 1 2. 1 966, Art. 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention vom 4. 1 1 . 1 950, Art. 5 Nr. 3 der Amerikanischen Menschenrechtskonvention vom 2 1 . 1 1 . 1 969} auch unter dem. Aspekt einer Asylgewährung stärker berücksichtigt werden. So kann im Einzelfall bei Abweisung eines politischen Flüchtlings an der Grenze in totalitäre Staaten mit ihren rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht entspre­ chenden Sanktionssystemen - Republikflucht als besonders schweres politi­ sches Delikt - der Asylsuchende einer unmenschlichen Behandlung ausgesetzt sein 1 135 • Allein schon die Tatsache, daß der Flüchtling sein Heimatland verlas­ sen hat, wird als politische Gegnerschaft zum herrschenden Regime gewertet und als Verrat am Vaterland streng bestraft 1 136 . Gegenwärtig bleibt dem politischen Flüchtling nur die Möglichkeit, sich ein Gastland zu suchen, das eine liberale, humanitären Grundsätzen entsprechende Asylpolitik betreibt oder dessen Verfassung und Fremdengesetze einen Rechts­ anspruch auf Asyl gewähren. IX. Völkerrechtliche Verantwortlichkeit des Zufluchtsstaates Aus der Tatsache der Asylgewährung als Akt des Friedens und der Humani­ tät 1 137 für politisch Verfolgte ergibt sich für den Zufluchtsstaat keine völker­ rechtliche Haftung 1 138 • In aller Regel wird der politische Flüchtling jedoch nicht politisch abstinent bleiben, sondern - das Spektrum politischer Aktivitäten ist vielseitig - die herrschenden Zustände seines Heimatstaates, die ihn zur Flucht zwangen, öf­ fentlich kritisieren, eine gezielte Propagandatätigkeit entfalten, Exilorganisa­ tionen aufbauen, auf eine Veränderung der gegenwärtigen Verhältnisse in sei­ nem Heimatland durch Agitation, Subversion, Spionage hinarbeiten; kurz ge­ sagt, sich exilpolitisch betätigen. Bei der Beantwortung der Frage der völkerrechtlichen Haftung des Asylstaa­ tes für exilpolitische Betätigung von Emigranten ist zwischen dem Verhalten staatlicher Organe und Handlungen von Privatpersonen oder privater Organisa­ tionen zu unterscheiden 1 139 • Diese Differenzierung rechtfertigt sich aus der spezifischen Eigenart hoheitlicher Handlungen als Staatsakte, ihrem größeren politischen Gewicht und ihrer tatsächlichen Auswirkung 1 140 . 1. Für Handlungen von Staatsorganen Völkerrechtswidrig sind Revolutions-, Kriegs- und ehrverletzende Propagan­ da. Adressat dieses völkerrechtlichen Verbots ist der Staat als Träger völker­ rechtlicher Pflichten. Die völkerrechtliche Verantwortlichkeit des Staates be13 von Pollern

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1 . Teil 2. Abschn.: Asylrecht im Völkerrecht

trifft daher zunächst nur verbotene Propagandatätigkeit seiner Organe 1 1 4 1 . Der Zufluchtsstaat ist in Friedenszeiten nicht zu „ideologischer Neutralität" verpflichtet 1 142 . Die Unterstützung materiell-völkerrechtswidriger Auslandspro­ paganda der Emigranten oder Exilorganisatio"en durch finanzielle und propa­ gandistische Mittel und Überlassung von Räumlichkeiten ist dem Zufluchtsstaat jedoch untersagt 1 143 . Die Billigung konspirativer Tätigkeit der Asylanten, die Unterstützung und Begünstigung militärischer Expeditionen der Emigranten, insbesondere gegen den Heimatstaat, bedeutet gleichfalls eine völkerrechtswid­ rige Intervention und führt zur völkerrechtlichen Haftung des Aufnahmestaa­ tes 1 144 . Völkerrechtswidrig ist in Friedenszeiten auch die Duldung von Exilre­ gierungen der Emigranten für ihr Herkunftsland als Verstoß gegen den Grund­ datz der „Gebietsausschließlichkeit" 1 14 5. 2. Für Handlungen von Privatpersonen, insbesondere A sylanten

Grundlage der völkerrechtlichen Haftung des Aufenthaltsstaates für Hand­ lungen Privater ist die Gebietshoheit, die dem angegriffenen Staat die Verteidi­ gung seiner Sicherheitsinteressen durch Aktionen auf fremdem Staatsgebiet verwehrt 1 1 46 . Der Aufenthaltsstaat haftet für jede von ihm nicht unterstützte Tätigkeit von Personen und Personengruppen, die seiner Gebietshoheit unter­ stehen, aber nur dann aus Völkerrechtsdelikt durch Unterlassen, wenn eine völkerrechtliche Rechtspflicht zum Einschreiten besteht 1 14 7. Die völkerrechtliche Verantwortlichkeit des Zufluchtsstaates für exilpoliti­ sche Tätigkeit von Flüchtlingen und Emigrantenorganisationen besteht in glei­ cher Weise wie für eigene Staatsangehörige und sonstige Ausländer 1 148 . Eine spezielle völkerrechtliche Überwachtungspflicht für jenen Personenkreis exi­ stiert nicht 1 14 9. So erklären Art. 2 Nr. 2 Satz l der Resolution des Institut de Droit International vom 1 1.9. 1 950, Art. 1 0 II des Konventionsentwurfs des Carnegie Endowment for International Peace über territoriales Asyl vom April 1 972 und Art. 3 I des Entwurfs einer internationalen Konvention über territo­ riales Asyl von Grahl-Madsen vom Juni 1 976 folgerichtig die internationale Haftung des Asylstaates für Handlungen der Asylanten in dem gleichen Umfang für begründet, in dem der Staat auch für Tätigkeiten jeder anderen auf seinem Gebiet lebenden Person haftbar wäre 1 150 . Es besteht auch keine völkerrechtliche Pflicht des Asylstaates zur Unterbin­ dung jeglicher exilpolitischer Betätigung der Asylanten, speziell zur Auferle­ gung eines „Schweigegebotes" 1 1 5 1 gegenüber dem Heimatstaat zur Verhinde­ rung privater Kritik an Zuständen in diesem Land 1 1 52 . Geduldete, staatlich nicht unterstützte Revolutions- und ehrverletzende Pro­ paganda der Emigranten gegenüber anderen Staaten, insbesondere gegenüber ihrem Herkunftsstaat, begründet keine Haftung des Aufnahmestaates 1 1 53 . Die­ ser Rechtsauffassung liegt der Gedanke zugrunde, daß „die Staatengemein-

IX. Völkerrechtliche Verantwortlichkeit des Zufluchtsstaates

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schaft (keine) Versicherungsgesellschaft auf Gegenseitigkeit (ist), um instal­ lierte Regierungen an der Macht zu halten . . . ", und daß „ein aktiver Feind seiner Regierung noch lange kein Feind der Menschheit" ist m 4 • Solche Propagandatätigkeit ist jedoch zu unterbinden, wenn sie zu Attenta­ ten oder zur Vorbereitung von Gewaltaktionen in einem anderen Staat aufruft oder sich gegen die Ehre akkreditierter diplomatischer oder konsularischer Vertreter richtet, etwa in Form von beleidigenden Spontan-Demonstrationen oder von Exilgruppen organisierten ehrverletzenden Demonstrationen vor Ge­ sandtschaftsgebäuden und Konsulaten. Die Pflicht zur Unterdrückung solcher Handlungen folgt aus der allgemeinen Pflicht des Aufenthaltsstaates zum Schutz der bei ihm akkreditierten Diplomaten und konsularischen Amtsträger m s . Das ergibt sich auch aus Art. 22 II und Art. 29 S. 3 der Wiener Konvention über diplomatische Beziehungen vom 1 8 .4. 1 96 1 und Art. 3 1 III und Art. 40 des Wiener Übereinkommens über konsularische Beziehungen vom 24.4. 1 963 1 1 56 . Diese Schutzpflicht besteht unabhängig von einer Ratifikation dieser Konven­ tionen, die insoweit eine Kodifizierung von Völkergewohnheitsrecht enthal­ ten 1 1 57 . Derselbe gesteigerte Schutz ist nach allgemeinem Völkerrecht auch fremden Staatsoberhäuptern bei Staatsbesuchen zu gewähren 1 1 58 , eine Frage, die in der Bundesrepublik Deutschland anläßlich der politischen Demonstra­ tionen und gewaltsamen Ausschreitungen während des Schahbesuchs (27.5 . bis 4.6 . 1 967), die zu einer Krise in den deutsch-persischen Beziehungen führten, aktuell wurde m9 • In jedem Fall ist Kriegspropaganda der Asylanten zu unterbinden. Dies folgt aus der allgemeinen völkerrechtlichen Friedenssicherungspflicht 1 1 60 . Dement­ sprechend enthält auch Art. 20 des Menschenrechtspaktes der Vereinten Natio­ nen über bürgerliche und politische Rechte vom 16. 1 2 . 1 966 und Art. 13 Nr. 5 der Amerikanischen Menschenrechtskonvention vom 2 1 . 1 1 . 1 969 das Verbot der Kriegs- und Haßpropaganda 1 16 1 . Gemäß der völkerrechtlichen Friedenssicherungspflicht ist der Aufnahme­ staat außerdem gehalten, terroristische Aktivitäten und militärische Gewaltakte der Emigranten gegen fremde Staaten oder gegen das Leben eines ausländischen Staatsmannes zu verhindern 1162 . Dies kommt auch in der Bestimmung des Art. 4 der Asylrechtsdeklaration der Vereinten Nationen zum Ausdruck, nach der der Asylstaat dafür zu sorgen hat, daß subversive Handlungen von Asylanten, die den Zielen und Prinzipien der Vereinten Nationen zuwiderlaufen (z.B. Kriegspropaganda, militärische Gewaltakte) unterbunden werden 1 163 . In ähnlicher Weise umschreiben Art. 1 0 I des Entwurfs des Carnegie Endowment for International Peace über territoriales Asyl vom Arpil 1 972, Art. 3 II des Entwurfs einer internationalen Konvention über territoriales Asyl von Grahl-Madsen vom Juni 1 976 und ein Zusatzartikel, der auf der Genfer Asylrechtskonferenz ( 1 0. 1 .-4.2. 1 977) angenommen wurde, 1 3•

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1 . Teil 2. Abschn.: Asylrecht im Völkerrecht

die Begrenzung exilpolitischer Betätigung von Asylierten. Die „Grundsätze von Bangkok" des Asiatisch-Afrikanischen Beratenden Rechtskomitees vom August 1 966 heben in Art. VII besonders die Pflicht des Flüchtlings hervor, keine sub­ versiven Aktivitäten zu entfalten, die die nationale Sicherheit des Aufnahme­ staates gefahrden, oder Handlungen zu unternehmen, die mit Prinzipien und Zielen der Vereinten Nationen unvereinbar sind. Nach Art. III Nr. 1 Satz 2 der Afrikanischen Flüchtlingskonvention vom 1 0.9. 1 969 hat der Flüchtling subver­ sive Handlungen gegen einen Mitgliedsstaat der OAU zu unterlassen. Art. III Nr. 2 verpflichtet ausdrücklich die Signatarstaaten, alle Handlungen von Flücht­ lingen, die zu Spannungen zwischen den Mitgliedsstaaten der OAU führen könnten, zu untersagen. Nach Art. 4 des Entwurfs der ILA über territoriales Asyl vom August 1 972 sollen die Vertragsstaaten die politische Betätigung die­ ses Personenkreises so weit einschränken, daß Gewaltakte gegen andere Staaten oder eine Verletzung der internationalen Ordnung verhindert werden 1 164 • In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß der Zufluchtsstaat bei völkerrechtswidrigen Handlungen von Asylanten nicht zur Ausweisung ver­ pflichtet ist. Da den Aufnahmestaat die völkerrechtliche Verantwortung trifft, kann der durch ein solches Verhalten von Flüchtlingen betroffene Staat auch nicht die Aufhebung des Asyls verlangen 1 165 . 3. Abwehr der völke"echtlichen Haftung des Zufluchtsstaates durch Beschränkung exilpolitischer Tätigkeit der Asylanten Geeignete präventive und repressive Mittel zur Abwehr einer völkerrechtli­ chen Haftung des Zufluchtsstaates sind vor allem Beschränkungen der Mei­ nungs-, Presse-, Bewegungs-, Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit 1 1 66 • Daher unterwerfen zwischenstaatliche Konventionen und innerstaatliche Gesetze die exilpolitische Betätigung der Asylanten von vornherein gewissen Beschränkungen, z.B. verschärften Polizeikontrollen, Aufenthaltsverboten, Internierungen, um internationale Spannungen, besonders mit dem Herkunfts­ land, zu vermeiden. Nach Art. 2 II Nr. 4 der Havanna-Konvention vom 20.2. 1 928 sollen sich Flüchtlinge in gebührender Entfernung vom Gebiet des Verfolgerstaates nieder­ lassen. Gemäß Art. 2 II Nr. 5 sollen Handlungen von Flüchtlingen, die den öf­ fentlichen Frieden stören, nicht gestattet werden. Wenn der Territorialstaat im Fall der Gewährung diplomatischen Asyls dem Flüchtling die freie Ausreise in den Asylstaat gewährt, verwandelt sich das diplomatische Asyl in ein territo­ riales Asyl. Der Vertrag von Montevideo über politisches Asyl und Zuflucht vom 4.8. 1 939 verpflichtet in Art. 1 1 den Asylstaat, friedensgefährdende Handlungen der Flüchtlinge gegen das Herkunftsland zu unterdrücken. Art. 12 I untersagt

IX. Völkerrechtliche Verantwortlichkeit des Zufluchtsstaates

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die Gründung von Emigrantenorganisationen Guntas), da die Gefahr subversiver Tätigkeit besteht. Art. 13 und 14 regeln die Internierung von Flüchtlingen. So bestimmt Art. 1 3 , daß das Zuflucht gewährende Land auf Ersuchen des Her­ kunftsstaates ( des „interessierten Staates") politische Emigranten überwachen oder in angemessener Entfernung (,,reasonable distance") von den Landesgren­ zen internieren soll. Nach Art. VII und VIII der Caracas-Konvention über territoriales Asyl vom 28.3 . 1 954 können sich dritte Staaten nur wegen systematischer Flüchtlingspro­ paganda, die zum Gebrauch von Gewaltmaßnahmen gegen ihre Regierung auf­ hetzt, beschwerden oder die Auflösung von Versammlungen oder Vereinigun­ gen, die dieselben Ziele verfolgen, verlangen. Auf Ersuchen des Ursprungslandes (,,interessierter Staaten") soll nach Art. IX der Asylstaat geflohene (,,berüch­ tigte") Führer von Umsturzbewegungen oder Flüchtlinge, die sich nachweislich einer solchen Bewegung anschließen wollen, überwachen oder in angemessener Entfernung von der Landesgrenze internieren. Art. VI stellt klar, daß der Zu­ fluchtsstaat aufgrund der Tatsache, daß es sich um aufgenommene politische Flüchtlinge handelt, nicht verpflichtet ist, weitergehende spezielle Bestimmun­ gen für diesen Personenkreis zu erlassen 1 1 6 7 . Art. III Nr. 1 Satz 2 der Afrikanischen Flüchtlingskonvention vom 1 0.9. 1 969 untersagt dem Flüchtling jegliche subversive Tätigkeit. Art. III Nr. 2 ver­ pflichtet ausdrücklich die Signatarstaaten, alle Handlungen von Flüchtlingen, die zu Spannungen zwischen Mitgliedsstaaten der OAU führen könnten, beson­ ders Waffengewalt, die Benutzung von Presse und Rundfunk, zu unterbinden. Diese Vorschrift schränkt - im Gegensatz zu den lateinamerikanischen Kon­ ventionen 1 168 - die Meinungs- und Pressefreiheit für politische Flüchtlinge nahezu völlig ein. Art. II Nr. 6 beinhaltet die Pflicht des Asylstaates, aus Grün­ den der Sicherheit Flüchtlinge nur in angemessener Entfernung von den Gren­ zen ihres Herkunftslandes anzusiedeln 1 169 . Die einschränkenden Bestimmungen der Bewegungsfreiheit und exilpoliti­ scher Betätigung von Emigranten in Lateinamerika und Afrika werden vor dem Hintergrund der dort herrschenden instabilen Verhältnisse mit pennanenten innenpolitischen Krisen, häufigem Regierungswechsel, Untergrundkämpfen, Aufständen und Revolten verständlich. Um internationalen Konflikten mit dem Herkunftsland des Flüchtlings mög­ lichst entgegenzuwirken, wurde auch in die weltweite Konvention über territo­ riales Asyl der ILA vom August 1 972 als Art. 5 die Bestimmung aufgenommen, nach der sich Asylierte nur in angemessener Entfernung zur Grenze des Verfol­ gerstaates niederlassen sollen 1 17 0 . In Europa sehen die Schweiz, Frankreich und Belgien in ihren Ausländerge­ setzen für Flüchtlinge besonders einschneidende Maßnahmen vor.

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1 . Teil 2. Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

Art. 2 1 III der Verordnung zum Bundesgesetz über Aufenthalt und Nieder­ lassung der Ausländer in der Schweiz vom 1 .3. 1 949 untersagt Flüchtlingen grundsätzlich jede politische Tätigkeit 1 1 7 1 • Diese Vorschrift ist Ausdruck der seit 15 16 konsequent verfolgten schweizerischen Neutralitätspolitik1 1 72 • Das Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung vom 26.3. 1 93 1 sieht deshalb u.a. Aufenthaltsverbote oder Internierung von Flüchtlingen vor, wenn die Aus­ weisung in den Verfolgerstaat nicht zumutbar ist 1 1 73 • Ähnliche Bestimmungen finden sich in der französischen Verordnung über Einreise und Aufenthalt von Ausländern in Frankreich vom 2. 1 1 . 1 945 und dem belgischen Gesetz über die Ausländerpolizei vom 28.3. 1 952 1 1 74 • So wur­ den anläßlich des Staatsbesuches von Nikita Chruschtschow in Frankreich vom 23.3.-3.4. 1 960 aus Sicherheitsgründen vorsorglich etwa 800 politische Flüchtlinge aus Ostblockstaaten für die Dauer der Visite nach Korsika geflogen, andere auf die Inseln La Rochelle und Belle-He verbracht 1 1 7 5 • Die Frage der politischen Betätigung von Ausländern und Asylanten wird in der Bundesrepublik Deutschland durch Art. 5 I GG, § 6 AuslG geregelt 1 1 76 , in Österreich durch § 3 II lit. d des österreichischen Fremdenpolizeigesetzes vom 1 7.3. 1 954 1 1 7 7 •

Anmerkungen zum 2. Abschnitt 91

s. Schlesinger S. 6 ff., bes. S. 26 ff. Schlesinger S. 1 1 ; v. Frisch S. 5, 1 2 f. , 197. Fremde galten als Barbaren. 93 Schlesinger S. 1 1 . 94 Schlesinger S. 28 f. 95 Schlesinger S. 1 7, 1 8, 16. 96 Schlesinger S. 29 f. 9 7 Schlesinger S. 1 3 , 26 f. ; Hitzig S. 3 8 f. 98 Schlesinger S. 14, 22, 27. 9 9 Schlesinger S. 28. 1 00 Brinkmann Art. 16 S. 1 7 ; Grahl-Madsen Status II S. 3 ; Siebold S. 4 ; Reale S. 475. 101 Schlesinger S. 28. 1 02 Schlesinger S. 29 f. , 30, 69. 10 3 Auch für Sklaven und Verbrecher, Schlesinger S. 3 3 , 5 3 . 1 04 Brinkmann Art. 16 S. 1 7 ; Glanzmann S. 5 ; Kolb AWR-Bulletin 6, 1968, S. 1 5 ; Siebold S. 4 . Nach Schlesinger S . 4 existiert dieses Wort i m griechischen überhaupt nicht. 105 Nur durch diese sog. persönliche Asylie Schutz vor dem sylan, vgl. Schlesinger S. 44 ff., 5 3 , 6 9. Später wurden bestimmte heilige Stätten für asylos erklärt, s. Schlesin­ ger S. 70 ff. 106 Schlesinger S . 5 3. 107 Schlesinger S. 1 7 f., 5 3 f. 92

Anmerkungen

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1 os Sog. persönliche Asylie, Schlesinger S. 54, 69. Kaufleuten wurde damit sylonlose Einfahrt und Ausfahrt im Hafen des verleihenden Staates zugestanden. 109 Sog. lokale Asylie, vgl. Schlesinger S. 6 1 ff. , 69 f. ; v. Frisch S. 13 f. 110 Kimminich Asylrecht S. 33, ders. BK Art. 1 6 Rdn 92; Kleine S. 6, 9 ; Grahl-Mad­ sen Status II S. 3 ; Häfliger S. 6 ; Maunz/Dürig/Herzog/Scholz Art. 16 Rdn 4 3 ; Wollenschlä­ ger Diss. S. 8. Art. 1 Resolution des Institut de Droit International vom September 1950: ,, . . . Je terme asile designe Ja protection . . . ". Text bei Makarov ArchVR 3 , 1 95 1 /5 2 S . 73 ff. 111 Kimminich in Bewährungsprobe S. 20 ff., ders. Rechtstatus S. 66, 3 78, ders. BK Art 1 6 Rdn 93, 99; Grahl-Madsen Status II S. 6 f. ; Kleine S. 1 0 f. ; Leitenberger Verwal­ tungspraxis 1 966 S. 7 3 ; Bolesta-Koziebrodski S. 1 5 , 24 FN 1 , 79; Kallmeyer S. 14 f. ; Eckert Diss. S. 4 2 ; Gusy Diss. 1 . Teil § 2 I. 112 Stand 1 . 1 . 19 80, vgl. Übersicht in VN 28, 1 980, 34. 113 Evans ILA 1 969 S. 252. Darunter sind 1/3 europäische, 1/3 asiatische Staaten ; das restliche Drittel hat den Schwerpunkt in Mittel- und Südamerika. 1 14 Afrika: Art. 70 Verf. Demokratische Volksrepublik Algerien vom 2 1 . 1 1 . 1976, Art. 698 Nr. 2 der StPO von Algerien vom 8.6. 1 966 i.d.F. vom 1 9.7. 1 966 ; Präambel Verf. Republik Burundi vom 1 1 . 7 . 1 974 ; Art. 2 Verf. Republik Djibouti vom 27.6. 1 9 7 7 ; Präam­ bel Verf. Republik Elfenbeinküste vom 3 1 . 1 0. 1 960 i.d.F. vom 1 1 . 1 . 1 96 3 ; Präambel Verf. Gabunesische Republik vom Mai 1 975 ; Ghana § § 2, 9 II Auslieferungsgesetz vom 1 5. 1 2. 1 960; Art. 46 Verf. Republik Guinea vom 1 2. 1 1 . 1 9 5 8 ; Art. 1 1 Verf. Republik Guinea­ Bissau vom 23./24.9. 1 973 ; Präambel Verf. Vereinigte Republik Kamerun vom 2.6 . 1 972 i.d.F. vom 30.6. 1 9 7 5 ; Art. 11 Verf. Libyen vom 1 1 . 1 2 . 1969, Art. 9 I Nr. 5 II, III StGB vom 28. 1 1 . 1 9 5 3 ; Präambel Provisorische Verf. (Ordinance Nr. 1) Republik Mali vom 25 .7. 1974; Marokko: Art. 5 Nr. 2 Gesetz über die Auslieferung von Ausländern vom 8 . 1 1 . 1 95 8 ; Art. 1 5 I Verf. Republik Ruanda vom 20. 1 2. 1 9 7 8 ; Präambel Verf. Republik Senegal v . 7.3. 1 963 i.d.F. vom 26.2 . 1 970, Art, 5 Nr. 2 Auslieferungsgesetz v. 28. 1 2 . 19 7 1 ; Sierra Leone : Art. 2 1, II lit. b, 15 I lit. a, c Auslieferungsgesetz v. 2 1 . 1 1 . 1 974 ; Somalia: Art. 35 II Verf. v. August 1979, Art. 1 1 II StGB v. 16. 1 2. 1 96 2 ; Art. 44 Verf. Demokratische Republik Sudan vom 8.5 . 1 97 3 ; Togo : Art. 5 Nr. 2 VO über Auslieferung von Ausländern vom 1 7.4. 1927 ; Tschad: Art. 447 Nr. 2 StPO vom 9.6 . 1 967 i.d.F. vom 10.7. 1 970; Art. 1 7 Verf. Republik Tunesien vom 1 .6. 1 95 9 i.d.F. vom 8.4 . 1 976, Art. 3 1 3 Nr. 1 StPO vom 6 . 8. 1 96 8 ; Uganda : § § 2 I lit. a, 22 „Gesetz zur Vereinheitlichung und Änderung des Rechts bezüglich der Auslieferung von Personen, die wegen strafbarer Handlungen, die sie innerhalb des Rechts­ gebiets anderer Länder begangen haben, beschuldigt worden sind" vom 22.6 . 1 964 ; Prä­ ambel Verf. Demokratische Republik Zaire vom 24.6. 1967 i.d.F. vom 10.2. 1 9 7 8 ; Präambel Verf. Zentralafrikanische Republik vom 4 . 1 2 . 1 976. A sien: Birma § 3 III, VIII Auslieferungsgesetz vom 1 .6 . 1 904 i.d.F. von 1956 ; Art. 59 Verf. Volksrepublik China vom 5.3. 1 978, Art. 3 Auslieferungsgesetz vom 1 7.4. 1 954 ; § 5 I Indisches Auslieferungsgesetz von 1 903 ; Indonesien: Art. 2 I lit. a, b VO über die Auslie­ ferung von Ausländern vom 8.5 . 1 883 analog; Japan: Art. 2 I, II Auslieferungsgesetz vom 2 1 . 7 . 1 95 3 ; Art. 66 Verf. Demokratische Volksrepublik Korea vom 27. 1 2. 1 97 2 ; Malaysia: § § 5 I, 7 II, 9 II Auslieferungsverordnung von 1 95 8 i.d.F. v. 1 . 7 . 1 966; Art. 83 II Verf. Mon­ golische Volksrepublik vom 6.7. 1 960; Pakistan: § 5 I Gesetz Nr. XV zur Vereinheitli­ chung und Abänderung des Rechts bezüglich der Auslieferung und Übergabe von Rechts­ brechern vom 4. 1 1 . 1 903 ; Art. 39 II Verf. des Unabhängigen Staates von Papua-Neu-Gui­ nea vom 1 5 . 8. 1 97 5 ; Sri Lanka: Art. 6 I lit. a, c Auslieferungsgesetz vom 23.7. 1 969; Thai­ land Art. 10 II lit. c, Art. 1 2 I Nr. 3, Art. 1 3 Nr. 2, 3, Art. 1 7 Nr. 3 Auslieferungsgesetz vom 1 5. 1 2. 1 9 29 ; Art. 37 Verf. Demokratische Republik Vietnam vom 1 . 1 . 1 960; Westsa­ moa: Art. 5 I lit. a Auslieferungsgesetz v. 15.7. 1 9 7 1 . Europa: Art. 6 5 Verf. Volksrepublik Albanien vom 28. 1 2. 1 976 ; Belgien : Art. 6 Belgi­ sches Auslieferungsgesetz vom 1 . 10. 1 8 3 3 i.d.F. vom 22.3 . 1 856, Art. 3 II S. 1 i.V.m.Art 2 B des Gesetzes über die Ausländerpolizei vom 28.3. 1 954 i.d.F. vom 30.4 . 1 964 ; Däne­ mark § 6 III Aus!G vom 22.6 . 1 97 3 , § S I, II, § 6 des Gesetzes über die Auslieferung von Rechtsbrechern vom 9.6 . 1 96 7 ; Art. 65 Verf. Volksrepublik Bulgarien vom 16.5 . 1 9 7 1 ,

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1. Teil 2. Abschn.: Asylrecht im Völkerrecht

Art. 5 I i. V.rn. Art. 2 I des Erlasses Nr. 5 20 vorn 1 1 . 3 . 1 975 ; Art. 16 II 2 GG der BRD vorn 23.5 . 1 949, § 3 DAG vorn 23 . 1 2. 1 9 29, § § 1 1 II, 14 I, 28 ff. AuslG vorn 28.4 . 1 965 i.d.F. vorn 25.7. 1978; Art. 23 III Verf. DDR vorn 6.4. 1968 i.d.F. vorn 7 . 1 0. 1 974, § 2 I S. 1 VO über den Aufenthalt von Ausländern im Gebiet der DDR vorn 14 . 1 2. 1 956 ; Finnland : § 24 AuslVO vorn 25.4. 1 9 5 8, Art. 6 , 7 Auslieferungsgesetz vorn 7.7.1 970; Präambel Französi­ sche Verf. vorn 4 . 1 0. 1 95 8 i.d.F. vorn 3 1 . 1 2. 1 96 3 , Art. 5 Nr. 2 Gesetz über die Voraus­ setzungen, das Verfahren und die Wirkungen der Auslieferung von Ausländern vorn 10.3. 1927; Art. 5 Nr. 2 II Verf. Republik Griechenland vorn 1 1 .6 . 1 975, Art. 4 3 8 lit. c StPO vorn 1 7 . 8. 1 950; Vereinigtes Königreich von Großbritannien und Nordirland : Art. 53 Ausführungsbestimmung zum Immigration Bill 1 97 1 , § § 3 I, 9 II Extradition Act vorn 9.9.1 870, § 4 I British Fugitive Offenders Act 1967; Irland: § 1 1 I, II Gesetz zur Neufas­ sung des Auslieferungsrechts vorn 1 9.7 . 1 965 ; Art. 10 III, IV Verf. Republik Italien vom 27.1 2. 1 947 i.d.F. vom 2 1 .6 . 1 967, Art. 8 StGB vorn 19. 1 0. 1 930; Art. 202 Verf. Soziali­ stische Föderative Republik Jugoslawien vom 2 1 . 2. 1 974, Art. 5 3 3 II Satz 1 StPO vom 24. 1 2. 1 976 , Gesetz über Aufenthalt und Freizügigkeit von Ausländern in Jugoslawien vom 3 1 . 1 . 1 973 Art. 41 ff. ; Luxemburg: Art. 7 I, II Gesetz vorn 1 3 . 3 . 1 870, die Auslieferung von ausländischen Übeltätern betreffend ; Art. 44 II Verf. Malta vorn 2 1 . 9 . 1 964 i.d.F. 1 3 . 1 2. 1 974 ; Art. 4 II Verf. Königreich Niederlande vom 24 .8. 1 8 1 5 i.d.F. vorn 1 1 .3. 1972, Art. 1 5 AuslG vorn 1 3 . 1 . 1 96 5, Art. 1 0 I, Art. 11 I, II Gesetz Nr. 1 3 9 über neue Bestim­ mungen über Auslieferung und andere Formen der internationalen Rechtshilfe in Straf­ sachen vom 9. 3. 1 96 7 ; Norwegen: § 2 I AuslG vorn 27.7. 1956, § § 5 1, II, 6 Gesetz Nr. 39 vorn 1 3 .6. 1975 über die Auslieferung von Rechtsbrechern; Österreich: § § 5 I, 7 I Asyl­ rechtsgesetz vorn 7 . 3 . 1 96 8 ; Art. 88 Verf. Volksrepublik Polen vorn 22.7. 1 9 5 2 i.d.F. vom 16.2. 1 976, Art. 1 1 9 Polnischer Strafkodex vorn 19.4. 1969 ; Art. 22, 23 II Verf. Republik Portugal vorn 25.4. 1976, Art. 3 I lit. e, II lit. a-e Auslieferungsgesetz vorn 4.8. 1975 ; Art. 38 Verf. Sozialistische Republik Rumänien vorn 20. 8. 1 96 5 , Art. 4 lit. c Rumänisches Auslieferungsgesetz vom 1 8. 3 . 1 97 1 ; Schweden: § 2 AuslG vom 30.4. 1954 i.d.F. vom 1 .6 . 1 978, § § 6 I, II, 7 Gesetz über die Auslieferung wegen begangener Straftaten vom 6 . 1 2. 1 95 7 i.d.F. vom 1 . 1 . 1 96 7 ; Schweiz : Asylgesetz vom 5 . 1 0.1979, Art. 10, 24 des Schweizerischen Bundesgesetzes betreffend die Auslieferung gegenüber dem Ausland vorn 2 2. 1 . 1892; Spanien: Art. 13 III, IV Verf. der Spanischen Monarchie vom , 27. 1 2. 1978 (Die Verf. wurde am 26 .10.1978 im Parlament verabschiedet und am 6 . 1 2. 1 978 durch ein Verfassungsreferendum mit 87 ,79 % Ja-Stimmen angenommen, vgl. StZ Nr. 283 v. 8. 1 2. 1 978, S. 1). Die Verf. ist am 29. 1 2. 1 978 in Kraft getreten (vgl. Die Welt Nr. 303 vorn 30. 1 2. 1 97 8 S. 7; StN Nr. 300 v. 30. 1 2. 1 978 S. 2; Umbach EuGRZ 6, 1979, 229) Art. 6 Nr. 1 I, II Gesetz über die Auslieferung vom 26. 1 2. 1 9 5 8 ; Art. 3 3 Verf. Tsche­ choslowakische Sozialistische Republik vorn 1 1 .7. 1 960; Art. 38 Verf. Union der Soziali­ stischen Sowjetrepubliken vorn 7 . 1 0. 1 977 ; § 6 7 Verf. Ungarische Volksrepublik vorn 26.4 . 1 9 7 2 , § 9 IV StGB v. 20. 1 2 . 1978. Naher Osten: Art. 5 3 Verf. Arabische Republik Ägypten vorn 1 1 .9. 1 97 1 ; Art. 21 Verf. des Staates Bahrain vorn 26. 5 . 1 973 ; Art. 3 8 provisorische Verf. Vereinigte Arabi­ sche Emirate vom 2. 1 2. 1 97 2 ; Art. 34 Vorläufige Verf. Republik Irak vorn 16.7. 1 970, Art. 2 I lit. a Gesetz über die Auslieferung von Rechtsbrechern vom 3 1 . 3 . 1923 ; Iran: Art. 8 I Nr. 2 Auslieferungsgesetz vom 4.5. 1 960; Israel: Abs. 1 3 Unabhängigkeitserklä­ rung vom 14. 5 . 1 948, Art. 10 Auslieferungsgesetz vorn 1 .9. 1 954; Art. 31 Verf. Arabi­ sche Republik Jemen vorn 30. 1 2. 1 970; Art. 5 5 II Verf. Demokratische Volksrepublik Jemen vorn 30. 1 1 . 1970; Art. 21 I Verf. Haschemitisches Königreich . Jordanien vorn 8 . 1 . 1 9 5 2 ; Art. 46 Verf. Kuwait vom 1 1 . 1 1 . 1 962 ; Art. 34 Nr. 1 Libanesisches StGB vorn 1 . 3 . 1 943 ; Art. 34 Verf. Arabische Republik Syrien vom 1 3 . 3 . 1 9 7 3 , Art. 34 Nr. 1 Syri­ sches StGB vorn 22.6 . 1 949; Türkei: Art. 9 II, IV StGB vom 1 . 3 . 1 9 26 i.d.F. vorn 28.9. 1 9 7 1 ; Zypern: § 6 I lit. a-c Gesetz Nr. 97 über die Auslieferung flüchtiger Rechtsbrecher vorn 3 1 . 1 2. 1 970. Nord-, Mittel-, Südamerika: Argentinien: Art. 3 Auslieferungsgesetz vorn 25. 8. 1 885 ; Art. 1 5 3 § 1 9 Verf. Brasilien vorn 1 5 . 3 . 1967 i.d.F. vom 1 7 . 1 0. 1 969, Art. 88 VII, 98 IV Ausländergesetz vorn 1 3 . 10. 1 96 9 ; Art. 3 1 I Verf. Republik Costa Rica vorn 7 . 1 1 . 1 949 i.d.F. vorn 1 7 . 5 . 1 97 1 ; Art. 11 Nr. 7 StGB vorn 2 1 . 8. 194 1 i.d.F. vom 23.9. 1 964 ; Art. 84 Verf. Ecuador vom 25.5. 1967, Art. 4 Nr. 7, Art. 8 Nr. 5 VO zum Ausländergesetz vorn

Anmerkungen

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27. 1 2. 1 97 1 ; Art. 153 I Verf. Republik EI Salvador vom 8. 1. 1 96 2 ; Art. 6 1 Verf. Republik Guatemala vom 15.9. 1 965 ; Art. 36 Verf. Haiti vom 25.5. 1 964 i.d.F. vom 14.1.1971, Art. 8 I, II Gesetz über die Auslieferung flüchtiger Rechtsbrecher vom 27.9. 1 9 1 2 ; Art. 76 I Verf. Republik Honduras vom 6.6. 1 965 ; Kanada: Art. 21, 22 Gesetz über die Ausliefe­ rung flüchtiger Rechtsbrecher von 1952; Kolumbien: Art. 9 III i.V.m. Art. 7 III lit. b StGB vom 24.4 . 1 936, Art. 758 StPO vom 27.3. 1 97 1 ; Art. 13 Verf. Republik Kuba vom 24. 2. 1 976; Art. 15 S. 1 i.V.m. Art. 33 Verf. von Mexiko vom 5.2. 1 9 1 7 i.d.F. vom 6.2. 1 976, Art. 8 Gesetz über die internationale Auslieferung vom 1 8 . 1 2. 1975 ; Art. 23 Verf. Republik Panama vom 1 1. 1 0. 1 972; Art. 1 22 Verf. Republik Paraguay vom 25.8. 1 967, Art. 12 StGB vom 22.2. 1 9 1 0 ; Peru : Art. 6 II i.V.m. Art. 5 1-111 StGB vom 10. 1 . 1 9 24 i.d.F. vom 21.9.1971, Art. 3 II Auslieferungsgesetz vom 28. 10. 1888; Uruguay: Art. 1 3 1 StGB vom 1 9. 1 0. 1 96 7 ; Vereinigte Staaten von Nordamerika: § § 2 0 3 a VII, 243 h Im­ migration and Nationality Act i.d.F. von 1 965, Richtlinien des State Department vom 4 . 1 . 1 972, § 3 1 85 III United States Code 1958; Art. 1 16 Verf. Republik Venezuela vom 2 3 . 1 . 1 96 1 , Art. 6 II StGB i.d.F. vom 22.6 . 1 964, Art. 3 9 1 StPO i.d.F. vom 1 5 . 1 2. 1 96 1 . Australien/Neuseeland: Australien: Art. 4 IV, IX, Art. 1 3 I des Gesetzes betreffend die Auslieferung von Rechtsbrechern von und nach ausländischen Staaten vom 1.8.1 974 ; Neu­ seeland: § 5 I Gesetz zur besseren Durchführung der Auslieferung von Rechtsbrechern vom 6.10. 1 965. Nicht mitgerechnet: Präambel Verf. Dahomey (jetzt Benin) vom 1 8.4. 1968, aufgeho­ ben durch Verf. vom 30. 1 1 . 1 9 7 5 ; Präambel Verf. Republik Madagaskar vom 29.4. 1959 i.d.F. vom 6.6. 1 96 2, aufgehoben durch provisorische Verf. von 1972; Art. 25 Verf. Volks­ republik Mozambique v. 25.6. 1975, aufgehoben durch Verf. v. August 1978; Art. 3 1 , 5 5 S . 1 Verf. Nicaragua v . 14.3. 1 974, Verf. außer Kraft gesetzt a m 21 .7. 1 979 nach dem Ende des Bürgerkrieges und dem Sieg der Sandinisten, vgl. StZ Nr. 167 v. 23.7. 1 979 S. 4; Präam­ bel Verf. Niger vom 8. 1 1. 1 960 i.d.F. vom 7.9.1 965, suspendiert durch Gesetz vom 22.4. 1 974 nach Staatsstreich vom 1 5.4. 1974 ; Präambel Verf. Republik Obervolta vom 24.6. 1 970, suspendiert am 8.2. 1973 nach Militärputsch ; Art. 9 Vorläufige Verf. Demokratische Arabische Republik Sahara vom Mai 1 976, Quelle: Diario de Las Palmas vom 1 8.5. 1976 S. 1 8. Das Staatsgebiet ist zwischen Marokko und Mauretanien aufgeteilt, vgl. StZ Nr. 163 vom 19.7. 1 977 S. 4. Mauretanien hat am 5.8. 1 979 mit der Westsahara-Befreiungsfront ,,Polisario" einen Friedensvertrag unterzeichnet, vgl. StN Nr. 1 80 v. 7.8.1979 S. 2. Präam­ bel Verf. Republik Togo vom 1 1 .5 . 1 963, aufgehoben durch Gesetz Nr. 1 vom 14. 1 . 1967; Präambel Verfassungsgesetz Republik Tschad vom 14.4 . 1962 i.d.F. von 1967, suspendiert durch Militärputsch vom 1 3.4. 1975 , vgl. StZ Nr. 85 vom 14.4 . 1975, S. 1, StN Nr. 85 vom 14.4. 1975 S. 1 ; neue Verf. vom August 1978. Texte in Blaustein/Flanz, Constitutions of the Countries of the World, Vol 1-XV, New York, Dezember 1979 ; Peaslee Constitutions of Nations, Vol. 1-4, The Hague, 3. Aufl. 1 965-1970; Rogge/Wedel/Bryde, Verfassungstexte, Hamburg, Stand 1979; Grützner In­ ternationaler Rechtshilfeverkehr in Strafsachen, Bd. V, VI, Hamburg, Berlin, Bonn, Stand September 1978; teilweise bei Kimminich Rechtstatus S. 364 ff., ders. BK Art. 16 Rdn 199. 115 116

Text Blaustein/Flanz Vol. VI.

Text Blaustein/Flanz Vol XII. Im Unterschied zu Art. 21 der alten Verfassung der Demokratischen Volksrepublik Algerien vom 1 0.9. 1963 (,,Die Algerische Republik ge­ währt Asylrecht allen Personen, die für die Freiheit kämpfen") regelt die neue Verfassung der Demokratischen Volksrepublik Algerien vom 22. 1 1 . 1 976 in Art. 70 nur einen Teil­ aspekt des Asylrechts: ,,In keinem Fall darf ein politischer Flüchtling, der Asylrecht ge­ nießt, ausgewiesen oder ausgeliefert werden". Text Blaustein/Flanz Vol. I. Aufgehoben wurde Art. 25 der Verfassung der Volksrepublik Mozambique vom 25.6. 1 975 (,,Die Volksrepublik Mozambique gewährt Ausländern das Asylrecht, die wegen ihres Kampfes für Freiheit, Demokratie und nationale sowie gesellschaftliche Befreiung verfolgt werden", Text bei Rogge/Wedel/Bryde, Verfassungstexte, Hamburg, Stand 1 979) durch die neue Verfassung vom August 1 978. Text Blaustein/Flanz Vol. IX.

202

1. Teil 2. Abschn.: Asylrecht im Völkerrecht

Art. 35 II Verf. Demokratische Republik Somalia vom August 1979 : ,,Die Demokra­ tische Republik Somalia kann (may) einer Person politisches Asyl gewähren, die aus poli­ tischen Gründen aus ihrem Heimatland fliehen mußte, weil sie für die Interessen des Volkes, für die Menschenrechte oder den Frieden kämpfte." Text Blaustein/Flanz Vol. XIII.

1 0 afrikanische Verfassungen proklamieren eine Bindung an die AEMR vom 1 0. 1 2 . 1 948 und damit a n die Asylvorschrift des Art. 14 AEMR : Präambel Verf. Republik Bu­ rundi vom 1 1 .7. 1 974 ; Art. 2 Verf. Republik Djibouti vom 27.6. 1 9 7 7 ; Präambel Verf. Re­ publik Elfenbeinküste vom 3 1 . 1 0. 1 960 i.d.F. vom 1 1 . 1 . 1 96 3 ; Präambel Verf. Gabunesi­ sche Republik vom Mai 1975 , Art. 1 1 Verf. Republik Guinea-Bissau vom 23./24.9. 1973 ; Präambel Verf. Vereinigte Republik Kamerun vom 2.6 . 1 9 7 2 i.d.F. vom 30.6 . 1 97 5 ; Präam­ bel Verf. Republik Mali vom 25.7. 1 974 ; Präambel Verf. Republik Senegal vom 7.3. 1963 i.d.F. vom 26. 2 . 1 970; Präambel Verf. Demokratische Republik Zaire vom 24 .6.196 7 i.d.F. vom 10. 2 . 1 9 7 8 ; Präambel Verf. Zentralafrikanische Republik vom 4 . 1 2. 1 976. Hierbei sind nicht mitgerechnet: Präambel Verf. Dahomey (jetzt Benin) vom 1 8.4 . 1 968, aufgehoben durch Verf. vom 30. 1 1 . 1 975 ; Präambel Verf. Madagaskar vom 29.4 . 1959 i.d.F. vom 6.6. 1 96 2, aufgehoben durch Verf. vom 2 1 . 1 2 . 1 975 ; Präambel Verf. Islamische Republik Mauretanien vom 29.9. 1 96 1 i.d.F. vom 26. 2 . 1 970, aufgehoben durch Verf. vom 1 0.7. 1 978; Präambel Verf. Niger vom 8. 1 1 . 1 960 i.d.F. vom 7.9. 1 965, suspendiert durch Gesetz vom 22.4. 1 9 74 nach Staatsstreich vom 1 5 .4. 1 974 ; Präambel Verf. Obervolta vom 24.6 . 1 970, suspendiert nach Militärputsch vom 8.2. 1 9 7 3 ; Präambel Verf. Togo vom 1 1 .5. 1 963, aufgehoben durch Gesetz Nr. l vom l4. l . 1 96 7 ; Präambel Verfassungsgesetz Tschad vom 14.4. 1 96 2 i.d.F. von 1 967, suspendiert am 1 3 .4 . 1 975, neue Verf. vom August 1978. Texte bei Blaustein/Flanz Vol. I-XV; Rogge/Wedel/Bryde Verfassungstexte, Hamburg, Stand 19 79 ; Peaslee Vol. l . 117

Text bei Geitner/Pulte S. 106 ; Blaustein/Flanz Vol. V. BGB! der BRD 1 94 9 S. l ; BGB! der BRD I 1 976 , S. 2383. 119 Text bei Kimminich Rechtstatus S. 366 ; Blaustein/Flanz Vol. VII. 1 20 Der Status des Flüchtlings wird nach Art. 22 II durch Gesetz bestimmt. Text s. Constitution of the Portugese Republic, Lisbon, January 1977, P. 24 ; Blaustein/Flanz Vol. XII. 121 Text Blaustein/Flanz Vol IV. 1 2 2 Text Peaslee Vol. IV l , S. 460 ff. , 4 76. Art. 13 Verf. Republik Kuba vom 24. 2 . 1 976 gewährt nur dem Kämpfer für den Marxis­ mus-Leninismus Asyl : ,,Die Republik Kuba gewährt Asyl denjenigen, die wegen ihres Kampfes für die demokratischen Rechte der Mehrheit; für nationale Befreiung; gegen Im­ perialismus, Faschismus, Kolonialismus und Neokolonialismus; für die Abschaffung der Rassendiskriminierung; für die Rechte und Errungenschaften der Arbeiter, Bauern und Studenten; für ihre fortschrittlichen politischen wissenschaftlichen und künstlerischen Tätigkeiten; für Sozialismus und Frieden verfolgt werden". Text Blaustein/Flanz Vol IV. 123 Text Blaustein/Flanz Vol. V. Die Verfassung von EI Salvador wurde nach Mili­ tärputsch vom 1 5 . 1 0. 1 979 suspendiert, vgl. StN Nr. 24 1 v. 1 7. 1 0. 1 979 S. l, Nr. 24 2 v. 1 8 . 1 0. 1 979 s. 2. 1 24 Text Blaustein/Flanz Vol. VI. 1 25 Blaustein/Flanz Vol. VI. 126 Text Blaustein/Flanz Vol. VI. 1 2 7 Text Blaustein/Flanz Vol. XI. 1 28 Text Blaustein/Flanz Vol. XV. Die Verfassung der Republik Nicaragua vom 14.3. 1 974 wurde nach dem Ende des Bürgerkrieges und dem Sieg der Sandinisten am 2 1 . 7. 1 979 außer Kraft gesetzt, vgl. StZ Nr. 167 v. 23.7. 1 979 S. 4. Art. 55 S. 1 der Verfassung lautete : ,,Das Staatsgebiet von Ni­ caragua bietet allen politisch Verfolgten Asyl". Text Blaustein/Flanz Vol. X. 118

Anmerkungen

203

129

Blaustein/Flanz Vol. V. Text Blaustein/Flanz Vol. VII. 1 31 "The State of Israel will be open vor Jewish immigration and for the lngathering of Exiles". Text Blaustein/Flanz Vol. VII. Keine Asylpflicht statuiert Art. 55 II Verf. Demokratische Volksrepublik Jemen vom 30. 1 2. 1 970: ,,Der Staat kann Ausländern politisches Asyl gewähren (may grant the right of political asylum), wenn sie wegen ihres Kampfes für nationale gesellschaftliche Befrei­ ung sowie für die Prinzipien, die in dieser Verfassung niedergelegt sind, verfolgt werden". Text Blaustein/Flanz Vol. XV. 1 32 s. Text 1 Teil 2. Abschnitt II 3 . 1 33 Jeweils § 2, s. Text 1 . Teil 2. Abschnitt I I 2 o, p . 1 34 Art. 1 5 ; s. Text 1 . Teil 2 . Abschnitt II 2 1. 1 35 Art. 3 II S. 1 i.V.m. Art. 2 B, s. Text 1 . Teil 2. Abschnitt II 2 k. 1 36 Art. I § 5 1, § 7 I ; s. Text 1 . Teil 2. Abschnitt II h. 137 Barbados, Chile, Uruguay haben die Konvention bisher unterzeichnet, vgl. Bartsch NJW 1 979, 450, 4 5 3 mit FN 60; teilweise anders bei Hampe Europa Archiv 34, 1979, 1 1 2 FN 1 2. 138 Afrika: Art. 70 Verf. Algerien vom 22. 1 1 . 1 976; Art. 1 1 Verf. von Libyen vom 1 1 . 1 2 . 1969; Art. 44 Verf. Sudan vom 8.5 . 1 97 3 ; Art. 1 7 Verf. Tunesien vom 1.6.1959 i.d.F. vom 8.4 . 1 976. Europa: Art. 5 Nr. 2 II Verf. Griechenland vom 1 1 .6. 1 9 7 5 ; Art. 1 0 IV Verf. Italien vom 27. 1 2. 1 94 7 i.d.F. vom 2 1 .6. 1 967, Ausnahme: Kein Auslieferungsverbot bei Völker­ mord; Art. 44 II Verf. Malta vom 2 1 . 9 . 1 964 i.d.F. vom 1 3 . 1 2. 1 974 ; Art. 23 II Verf. Por­ tugal vom 25.4. 1 976 ; Art. 1 3 III S. 2 Verf. der Parlamentarischen Monarchie Spanien vom 27. 1 2 . 1 978. Mittel-Südamerika: Art. 1 5 3 § 1 9 Verf. Brasilien vom 1 5 . 3 . 1 96 7 i.d.F. vom 1 7 . 1 0. 1 96 9 ; Art. 3 1 II Verf. Costa Rica vom 7. 1 1 . 1 949, Art. 3 1 I S. 2 Verf. : Verbot der Ausweisung in den Verfolgerstaat; Art. 1 5 3 II Verf. EI Salvador vom 8. 1 . 1 96 2 ; Art. 6 1 I S. 2 Verf. Guatemala vom 1 5 . 9. 1 965, Art. 6 1 III Verf. : Nichtausweisung in den Verfolgerstaat; Art. 37 Verf. Haiti vom 25. 5 . 1 964 i.d.F. vom 14. 1 . 1 9 7 1 ; Art. 76 II Verf. Honduras vom 6.6. 1 965, Art. 76 III Verf. : Nichtausweisung in den Verfolgerstaat; Art. 15 S. 1 i.V.m. Art. 33 Verf. Mexiko vom 5 . 2. 1 9 1 7 i.d.F. vom 6 . 2. 1 9 7 6 ; Art. 23 Verf. Panama vom 1 1. 1 0. 1 972. Naher Osten: Art. 53 II Verf. Ägypten v. 1 1 .9.197 1 ; Art. 2 1 Verf. Bahrain v. 26.5 . 1 9 7 3 ; Art. 3 8 provisorische Verf. Vereinigte Arabische Emirate vom 2. 1 2. 1 972; Art. 3 4 lit. b Verf. Irak vom 1 6 . 7 . 1 970; Art. 3 1 Verf. Arabische Republik Jemen vom 30. 1 2. 1 970; Art. 2 1 I Verf. Jordanien vom 8. 1 . 1 9 5 2 ; Art. 46 Verf. Kuwait vom 1 1 . 1 1 . 1 96 2 ; Art. 34 Verf. Syrien vom 1 3 . 3 . 1 973. Nicht mitgerechnet: Art. 31, 5 5 S. 2, 3 Verf. Nicaragua v. 14.3 . 1 974, am 2 1 . 7 . 1 979 außer Kraft gesetzt nach dem Sieg der Sandinisten, vgl. StZ Nr. 1 6 7 v. 23.7. 1 9 7 9 S. 4, Art. 9 Vorläufige Verf. Demokratische Arabische Republik Sahara vom Mai 1 9 76 : ,,Die Aus­ lieferung politischer Flüchtlinge ist verboten", Quelle: Diario de Las Palmas vom 1 8.5. 1 976 S. 1 8. Das Staatsgebiet ist von Marokko und Mauretanien besetzt, vgl. StZ Nr. 163 vom 1 9.7. 1 97 7 S. 4. Mauretanien hat am 5 . 8 . 1 979 mit der Westsahara-Befreiungsfront ,,Polisario" einen Friedensvertrag unterzeichnet, vgl. StN Nr. 1 80 v. 7.8. 1 979 S. 2. Texte bei Blaustein/Flanz Vol. 1-XV; Rogge/Wedel/Bryde, Verfassungstexte, Hamburg 1 9 7 9 ; Peaslee Vol. 1 , 4. 1 30

1 39 Afrika: Algerien: Art. 698 Nr. 2 StPO vom 8.6 . 1 966 i.d.F. vom 1 9.7. 1 96 6 ; Gha­ na: § 2 lit. a Auslieferungsgesetz vom 1 5. 1 2. 1 960; Libyen: Art. 9 I Nr. 5 StGB vom 28. 1 1 . 1 9 5 3 ; Marokko: Art. 5 Nr. 2 Gesetz über die Auslieferung vom 8. 1 1 . 1 9 5 8 ; Senegal: Art. 5 Nr. 2 Auslieferungsgesetz vom 28. 1 2. 19 7 1 ; Sierra Leone : Art. 2 I, II lit. b, Art. 15 I lit. a, c Auslieferungsgesetz v. 2 1 . 1 1 . 1 974 ; Somalia: Art. 11 III StGB vom 16. 1 2. 1 96 2 ; Togo: Art. 5 Nr. 2 Verordnung über Auslieferung von Ausländern vom 1 7.4. 1927 mit

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1. Teil 2. Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

Einschränkung; Tschad: Art. 447 Nr. 2 StPO vom 9.6. 1 96 7 i.d.F. vom 10.7. 1970; Tune­ sien : Art. 3 1 3 Nr. 1 StPO vom 6.8. 1 968 mit Attentatsklausel; Uganda: § 2 I lit. a „Gesetz zur Vereinheitlichung und Änderung des Rechts bezüglich der Auslieferung von Personen, die wegen strafbarer Handlungen, die sie innerhalb des Rechtsgebiets anderer Länder be­ gangen haben, beschuldigt worden sind" vom 22.6. 1 964. Asien: Indonesien: Art. 2 Nr. 1 lit. a, b VO über die Auslieferung von Ausländern vom 8.5 . 1 883 analog mit Attentatsklausel; Japan: Art. 2 I, II Auslieferungsgesetz vom 21.7. 1 95 3 ; Malaysia: Art. 5 I Auslieferungsverordnung von 1958 i.d.F. vom 1.7. 1 96 6 ; Sri Lan­ ka : Art. 6 I lit. a, c Auslieferungsgesetz vom 23.7. 1969; Thailand: Art. 1 2 I Nr. 3 Auslie­ ferungsgesetz vom 1 5 . 1 2. 1 929; Westsamoa: Art. 5 I lit. a vom 1 5 . 7 . 1 9 7 1 . Europa: Belgien : Art. 6 I Belgisches Auslieferungsgesetz vom 1 . 10. 1 83 3 mit Atten­ tatsklausel vom 22. 3 . 1 856 in Art. 6 II; Bulgarien: Art. 5 I i.V.m. Art. 2 I des Erlasses Nr. 5 20 vom 1 1 . 3 . 1 9 7 5 ; Dänemark: § § 5 I, II, 6 Gesetz über die Auslieferung von Rechts­ brechern vom 9.6. 1967; BRD: § 3 DAG vom 23. 1 2. 1 929; DDR : § 2 I VO über den Auf­ enthalt von Ausländern im Gebiet der DDR vom 14. 1 2. 1 95 6 ; Finnland: Art. 6 I, 7, 1 2 III Auslieferungsgesetz vom 7.7 . 1970 mit Einschränkung in Art. 6 II ; Frankreich: Art. 5 Nr. 2 Gesetz über die Voraussetzungen, das Verfahren und die Wirkungen der Auslie­ ferung von Ausländern vom 10.3 . 1 927 mit Einschränkung; Griechenland: Art. 438 lit c StPO vom 1 7.8. 1 950; England: § 3 I Extradition Act vom 9.8. 1 870; Irland: § 1 1 I, II Gesetz zur Neufassung des Auslieferungsrechts vom 19.7. 1 965 ; Jugoslawien: Art. 5 3 3 II S. 1 StPO vom 24. 1 2. 1 976 ; Luxemburg: Art. 7 I Gesetz vom 1 3 .3.1870 die Auslie­ ferung von ausländischen Übeltätern betreffend, mit Attentatsklausel in Art. 7 II; Nie­ derlande: Art. 10 Nr. 1, 1 1 Nr. 1 Gesetz Nr. 1 3 9 über neue Bestimmungen über Auslie­ ferung und andere Formen der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen vom 9.3. 1967 mit Attentatsklausel in Art. 1 1 Nr. 2 ; Norwegen: §§ 5 I, II, 6 Gesetz Nr. 3 9 vom 1 3 .6. 1 975 über die Auslieferung von Rechtsbrechern; Polen: Art. 1 19 Polnischer Strafkodex vom 1 9.4. 1 969; Portugal: Art. 3 I lit. e Auslieferungsgesetz vom 4.8. 1 975 mit erweiterter At­ tentatsklausel in Art. 3 II; Rumänien: Art. 4 lit. c Rumänisches Auslieferungsgesetz vom 1 8.3 . 1 97 1 ; Schweden: · § § 6 1, 7 Gesetz über die Auslieferung wegen begangener Strafta­ ten vom 6. 1 2. 1 95 7 i.d.F. vom 1 . 1 . 1 96 7 ; Schweiz : Art. 10 Schweizerisches Bundesge­ setz betreffend die Auslieferung gegenüber dem Ausland vom 22. 1 . 1 89 2 ; Spanien: Art. 6 Nr. 1 I Gesetz über die Auslieferung vom 26. 1 2. 1 95 8 mit Einschränkungen in Art. 6 Nr. 2; Ungarn: § 9 IV StGB vom 20. 1 2.1978. Naher Osten: Israel: Art. 1 0 Auslieferungsgesetz vom 1 . 9 . 1 954; Iran: Art. 8 I Nr. 2 Auslieferungsgesetz vom 4.5. 1 960; Libanon: Art. 34 Nr. 1 StGB vom 1 . 3 . 1 94 3 ; Syrien: Art. 34 Nr. 1 Syrisches StGB vom 22.6 . 1 949; Türkei: Art. 9 II, IV StGB vom 1 . 3 . 1 926 i.d.F. vom 28.9. 1 97 1 ; Zypern: § 6 I lit. a-c Gesetz Nr. 97 über die Auslieferung flüchti­ ger Rechtsbrecher vom 3 1 . 1 2. 1 970. Am 14.9. 1 9 5 2 unterzeichneten Ägypten, Irak, Jordanien, Libanon, Saudi-Arabien und Syrien ein Auslieferungsabkommen der Arabischen Liga. Das Übereinkommen wurde von Ägypten, Jordanien und Saudi-Arabien ratifiziert und trat am 28.8. 1 954 in Kraft. § 4 sieht die Nichtauslieferung politischer Straftäter mit der Einschränkung vor, daß Meu­ chelmord an einem Staatsoberhaupt oder einem Mitglied seiner Familie, ein Attentat auf das Leben eines Thronfolgers, vorbedachter Mord oder terroristische Aktionen nicht als politische Straftaten gelten, vgl. Shearer Extradition S. 52. Nord-Mittel- und Südamerika: Argentinien: Art. 3 Auslieferungsgesetz vom 25.8. 1 885 ; Brasilien: Art. 88 Vll Ausländergesetz vom 1 3 . 1 0. 1 969; Costa Rica: Art. 1 1 Nr. 7 StGB vom 2 1 . 8. 1 94 1 i.d.F. vom 23.9. 1 964 mit Attentatsklausel ; Ecuador: Art. 4 Nr. 7 VO zum Ausländergesetz vom 27. 1 2. 1 9 7 1 mit Attentatsklausel; Haiti: Art. 8 I Gesetz über die Aus­ lieferung flüchtiger Rechtsbrecher vom 27.8. 1 9 1 2 mit Attentatsklausel in Art. 8 II; Kana­ da: Art. 21 Gesetz über die Auslieferung flüchtiger Rechtsbrecher von 1952; Kolumbien : Art. 9 III StGB vom 24.4 . 1 9 36 ; Mexiko: Art. 8 Gesetz über die internationale Ausliefe­ rung vom 1 8. 1 2. 1 975 ; Paraguay: Art. 1 2 StGB vom 22.2. 1 9 1 0 ; Peru : Art. 3 Nr. 2 Gesetz über die Auslieferung vom 28. 10.1 888; Uruguay: Art. 1 3 I StGB vom 1 9. 10. 1967 ; USA: § 3 185 III United States Code 1 9 5 8 ; Venezuela : Art. 6 11 StGB i.d.F. vom 22.4. 1 964. Australien/Neuseeland: Australien: Art. 13 I Gesetz betreffend die Auslieferung von Rechtsbrechern von und nach ausländischen Staaten vom 1.8. 1 9 74 mit Attentatsklausel

Anmerkungen

205

in Art. 4 IX; Neuseeland: § S I Gesetz zur besseren Durchführung der Auslieferung von Rechtsbrechern vom 6 . 1 0. 1 965. Nicht mitgerechnet: China: Art. 3 Auslieferungsgesetz vom 1 7.4. 1 954 mit Attentats­ klausel; Pakistan: § S I Gesetz Nr. XV zur Vereinheitlichung und Abänderung des Rechts bezüglich der Auslieferung und Übergabe von Rechtsbrechern vom 4 . 1 1 . 1 903. Diese Vor­ schriften sind als Ermessensnormen ausgestaltet. Texte. bei Grützner Internationaler Rechtshilfeverkehr in Strafsachen Bd. V, VI, Hamburg, Berlin, Bonn, Stand September 1 978. 1 40 BGB! der BRD 1 949, S. 1 ; BGBl 1 976 I S. 2382. 1 4 1 H.M., s. Text 2. Teil 1 . Abschnitt A 1 2 . 1 4 2 RGBl 1 9 29 I S. 239. Zu § 3 DAG s. BGHSt 2, 160 ( 1 6 2), dass. NJW 1 978, 2545 ff. ; OLG Frankfurt NJW 1 973, 1568 ff. ; OVG Münster DÖV 1 969, 469; Gusy Diss. 2. Teil 2. Abschnitt 2. Kapitel § 14 III 3 b. 1 4 3 Zitiert nach Günther Franz Staatsverfassungen S. 453 ; Geitner/Pulte S. 1 06 ; ein­ gehend: Grahl-Madsen Heilsbronn-Colloquium S. SO f., ders. Status II S. 1 10 f.; Rochette S. 145 ff. ; La Cimade Les refugies en France, Paris, Septembre 1 9 7 1 ; La Cimade Guide pratique du refugie, Paris, Septembre 1975 ; La Cimade La securite des etrangers en France (premiere partie: !es refugies politiques) Paris, Decembre 1976 ; GISTI Les refugies en France-droit et pratique, Paris Novembre 1 974. 1 44 Vgl. Grahl-Madsen Status II S. 1 1 1 f. Die Asylpraxis Frankreichs kann nicht als großzügig bezeichnet werden: zwischen dem 1 . 1 . 1 969 und dem 3 1 . 1 2. 1 97 2 wurden etwa 13 000 Asylbewerber aus Frankreich ausgewiesen, in den meisten Fällen ohne Angabe von Gründen; vom 1 . 1 . 1973 bis 30.6 . 1 973 erfolgte die Ausweisung von 1 3 26 Asylbewer­ bern. Vom 1 . 1 . 1 976 bis 1 0. 1 0. 1 976 wurden 3 595 Ausländer ausgewiesen, vgl. La Cimade La securite des etrangers en France, Paris, Decembre 1 9 76 P. 1. Im Jahre 1970 erhielten 1 758, 1 9 7 1 1 400, 1972 1 2 7 1 politisch Verfolgte eine Aufenthaltsgenehmigung, vgl. Statistik bei Castaing, Le Monde vom 2.8. 1973 P. 7. Inzwischen hat Frankreich 1 200 Chile-Flüchtlinge aufgenommen, vgl. Annuaire fran9ais de droit international XX, 1974, 1035. Bis zum Jahre 1 975 hat Frankreich etwa 1 70 000 Flüchtlinge aufgenommen, vgl. Barth AWR-Bulletin 1 3 , 1975, 1 79. 1 4 5 Vgl. Lieber Entwicklung S. 142; Grahl-Madsen in Heilsbronn-Colloquium S. 91 f. 1 4 6 Text bei Grützner Rechtshilfeverkehr Bd. V sub IV F 4. 1 4 7 Text bei Papadimitriou EuGRZ 3, 1976, 1 5 1 ff. 1 4 8 Text bei Grützner Rechtshilfeverkehr Bd. V sub IV G 3. 149 Zitiert nach Kimminich Rechtstatus S. 366, ders. BK Art. 16 Rdn 199; Blau­ stein/Flanz Vol. VII. 1 5 0 So Feneberg 4. Asylcolloquium S. 7 2 ; Falco AWR-Bulletin 1 7 , 1979, 1 3 f. 1 5 1 Udina in Diritto Internazionale 2 1 , 1967, S. 268 f. , ders. in Relazioni Interna­ zionali 1 968, S. 3 3 9 ; R. Monaco S. 48 1 ; Grahl-Madsen Status II S. 1 1 7 ; Nuvolone S. 1 2 f. 1 5 2 Vgl. Seeger in Asylrecht als Menschenrecht S. 1 5 ; Weis in Menschenrechte im Staats- und Völkerrecht S. 3 1 8 ; eingehend zum ital. Asylrecht Feneberg ebd. S. 72 f. ; Clemente 4. Asylcolloquium S. 86 ff. ; Udina Diritto Internazionale 2 1 , 1967, S. 26 7 ff. 1 5 3 Grahl-Madsen Status II S. 1 1 7; Melander IYHR 6, 1 976, S. 1 70. 1 5 4 Text bei Grützner Rechtshilfeverkehr Bd. V sub IV I 9. 1 5 5 Text Blaustein/Flanz Vol. IX. 1 5 6 Text Blaustein/Flanz Vol. XII. 1 5 7 Text Grützner Rechtshilfeverkehr Bd. VI sub IV P 9 S. 1 ff. 1 5 8 Am 27. 1 2. 1978 wurde die Verfassung vom spanischen König unterzeichnet, vgl. Umbach EuGRZ 6, 1 979, 229. Die Verfassung wurde am 26 . 1 0. 1978 im Spanischen Parlament, den Cortes verabschiedet und am 6 . 1 2. 1 978 durch ein Verfassungsreferendum bei einer Wahlbeteiligung von 86 % mit 88 % Ja-Stimmen, 8 % Nein-Stimmen, 4 % Enthal-

206

1. Teil 2. Abschn.: Asylrecht im Völkerrecht

tungen angenommen, vgl. Umbach EuGRZ 6, 1979, 230. Text der Verfassung in Boletin Ofizial de las Cortes Num. 1 70 v. 28. 1 0. 1 97 8 S. 3701 ff., teilweise in EuGRZ 6, 1 979, 230 ff. ; Blaustein/Flanz Vol. XIII. 1 59 Vgl. Die Welt Nr. 303 v. 30. 1 2. 1 978 S. 7; StN Nr. 300 v. 30. 1 2. 1978 S. 2. 1 60 Text bei Grützner Rechtshilfeverkehr Bd. VI sub IV S 1 2 S. 1 ff. 161 Vgl. Seeger Der Donauraum 1 965 S . 204, 2 1 3 ; Kolb AWR-Bulletin 6 , 1968, S. 2 1 ; Feneberg 4. Asylcolloquium S. 76, 78; Schürch ZBJV 1 96 8 S. 245. 1 62 Pfeifer JBL 1 969, S. 6 1 ; Verosta 4. Asylcolloquium S. 1 6 ; Feneberg ebd. S. 72, 79, Veiter AWR-Bulletin 5 , 1967, S. 6 f. ; Kolb AWR-Bulletin 6 , 1968, S. 1 8 ; Ermacora JBI 1 965 S. 6 0 1 ; Seeger Der Donauraum 1 965 , S. 204, 2 1 3 ; Lieber Entwicklung S. 225 , 264 . 163 Seeger in Der Donauraum 1 965, S. 204. 1 64 Seeger ebd. S. 2 1 3 . 1 65

Text in AWR-Bulletin 4, 1966, S. 5 8 ; bei Lieber Entwicklung S. 224 f. Zur Flüchtlingssituation in Österreich s. AWR-Bulletin 4, 1 966, 5 1 ff. ; 1 2, 1 974, 1 1 0 ff. Seit 1 945 hat Österreich rund 1 ,5 Millionen Flüchtlinge aufgenommen, s. Petit AWR-Bulletin 1 7, 1 979, 7. 1 976 kamen 1 8 1 8, 1 977 2 566 Flüchtlinge, vgl. v. Radnoczy AWR-Bulletin 17, 1 979, 76. Von den im Jahre 1978 nach Österreich geflohenen 3 4 1 2 Asylbewerbern wurden 3 058 Flüchtlinge (89,62 %) anerkannt. Herkunftsländer: Osteuropa 3 008 Personen (88, 16 %); Vorderer Orient 1 54 Flüchtlinge (4,5 1 %); Asien 98 Asylsuchende (2,87 %); Lateinamerika 64 Asylbewerber ( 1 ,87 %); Sonstige, Staatenlose 88 Personen (2,59 %). In Österreich werden nach der Genfer Konvention etwa 70-80 % der Flüchtlinge anerkannt. Angaben nach einer Auskunft von Dr. Antalovsky/Wien vom 3 1 .3 . 1 979, ders. AWR-Bul­ letin 1 7, 1 979, 29. Zu den Verhältnissen im Auffanglager Traiskirchen bei Wien s. Der Spiegel Nr. 10 v. 5.3. 1 979 S. 156 ff. mit weiteren Flüchtlingszahlen. 1 6 6 BGB! für die Republik Österreich, Teil 1 , 1 968 S. 742 f. , 1 974 S. 3; s. hierzu Pfei­ fer JBI 1969 S. 5 7 ff., ders. in Asylrecht als Menschenrecht S. 95 ff., bes. S. 98 ff. ; Anta­ lovsky AWR-Bulletin 1 0, 1972, S. 1 29 ff. ; Veiter JBI 1972 S. 349 ff. 1 67 Vgl. Pfeifer JBI 1 969, S. 5 8 f., ders. in Asylrecht als Menschenrecht S. 97 f., 1 10 f. ; Antalovsky AWR-Bulletin 10, 1972, S. 1 29, 1 3 1 ; Veiter DEM S. 153 FN 84, ders. in Asylrecht als Menschenrecht S. 84 FN 84 ; Hermann/Hackauf/Sellner S. 1 1 2, 1 14 ; Veiter JBL 1 972, 3 5 3 FN 38. 1 68 Vgl. Lieber Entwicklung S. 140 f. ; Gusy ZRP 1979, 193. 1 69 Vgl. Lieber Entwicklung S. 1 4 1 . Österreich besitzt kein Auslieferungsgesetz. Art. 9 der Bundesverfassung erklärt jedoch das allgemeine Völkerrecht und damit den Grund­ satz der Nichtauslieferung politischer Täter zum Bestandteil des Bundesrechts. Die Abgren­ zung der relativ politischen Delikte von gemeinen Verbrechen erfolgt nach der Prädomi­ nanztheorie, vgl. Lieber ebd. S. 228; Grahl-Madsen Status II S. 1 09. 1 70 Der Donauraum 1 965, S. 214. 1 71 JBL 1 965 S. 604, ders. 4. Asylcolloquium S. 28. 1 7 2 AWR-Bulletin 3, 1 965, S. 1 89. 1 73 JBI 1 96 9 S. 6 1 , ders. in Asylrecht als Menschenrecht S. 1 04 f. 1 74 Ziffer 6: ,,Es wäre wünschenswert, das Asylrecht verfassungsgesetzlich zu veran­ kern." 1 75 Hierzu eingehend Schürch ZBJV 1 968, S. 245 ff. ; R.W. Müller S. 84 ff. ; Häfliger s. 5 2 ff. 1 7 6 Vgl. Grahl-Madsen Statuts II S. 1 22 mit FN 1 19 ; Schindler S. 28 ff. ; Kammer­ mann S. 39 f., 5 1 ; eingehend zum schweizerischen Asylrecht: Lieber Entwicklung S. 262 ff. ; Häfliger S. 4 1 ff. ; Bonjour Bd. I S. 1 9 ff., Bd. VI S. 13 ff. ; R.W. Müller S. 98 ff. ;

Anmerkungen

207

Schultz Auslieferungsrecht S. 22 ff., 408 ff. ; P.U. Ziegler S. 1 30 ff. ; Eckert Diss. S. 5 1 ff. ; Haug in Handbuch S. 669 ff. ; Poncet/Neyroud S. 5 3 ff., 6 1 ff. 1 7 7 Text bei Grahl-Madsen Status II S. 122 FN 1 20, 1 23 FN 1 2 1 . Zwingende öffentli­ che Interessen i.S.d. Art. 21 I S. 2 VVO sind: Existenz, Aufnahmefähigkeit des Staates, militärische Bereitschaft infolge kriegerischer Ereignisse, Gefahr für die Ernährungslage im Falle eines Krieges, bei Flüchtlingsströmen, allgemeiner Mobilmachung, s. hierzu die Grundsätze des Bundesrates vom 1 . 2. 1 95 7 über die Handhabung des Asylrechts in Zeiten erhöhter internationaler Spannungen und eines Krieges, abgedruckt bei Fischli Menschen­ rechte 1 966 S. 92 f. ; Beachtung der Ausschlußklausel des Art. 1 F lit. a-c GFK. ,,Schwei­ zerische Interessen" i.S.d. Art 21 I S. 3 VVO : Innere und äußere Sicherheit der Eidgenos­ senschaft, s. Moser ZSR 1 967 S. 450 FN 303. Zum Ganzen eingehend Moser ZSR 1967, S. 449 f. ; Schürch ZBN 1 96 8 S. 248 ff. 1 78

Moser ZSR 1 967 S. 448 ; Schürch ZBJV 1968 S. 247 ; Häfliger S. 44 ff., 80; Lie­ ber Entwicklung S. 264 f.; Schultz Auslieferungsrecht S. 22 f. ; Eckert Diss. S. 38, 45 , 5 7 , 66 , 7 0 ; Haug i n Handbuch S. 670; Poncet/Neyroud S. 6 3 . 1 7 9 Häfliger S. 45 ; Emsheimer i n Asylrecht als Menschenrecht S. 89; Moser ebd. S. 449; zum Anerkennungsverfahren s. Lieber Entwicklung S. 302 ff., Statistik S. 3 28 f.

1 80 Zitiert nach Fischli Menschenrechte 1 966 S. 92 f. R.W. Müller S. 109, 1 5 3 : Asyl­ recht = ,,ewige Maxime schweizerischer Neutralitätspolitik" ; Schindler S. 29: ,,Edler Grund­ satz des Asylrechts in der schweizerischen Politik". Bei einer Asylverweigerung gilt der Grundsatz, daß der Flüchtling nicht in das Verfolgerland zurückgewiesen wird, vgl. Poncet/ Neyroud S. 66. 181 Moser ZSR 1 967 S. 449. 1 82 s. die gemäß Art. 21 I 1 VVO am 10.10. 1969 erlassenen Grundsätze und Richtli­ nien des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements zur Aufnahme von Flüchtlingen (Asylverfahren) (abgedruckt in AWR-Bulletin 7, 1969, S. 1 8 1 ff. ; bei Lieber Entwicklung S. 3 24 ff.) und insbesondere Lieber Entwicklung S. 267 ff. Von 1 968 bis Ende August 1 9 7 1 haben in der Schweiz 14 2 1 5 Personen Asyl erhalten (Lieber Entwicklung S. 328 FN 16). 1 973 wurden 1 043 Asylbewerber anerkannt (93,63 %), 71 Personen abgelehnt (6,37 %); 1 974 1 1 3 2 Flüchtlinge anerkannt (89,84 %), 1 28 Verfolgte abgelehnt (10,16 %); 1 975 1 3 24 Verfolgte anerkannt (93 ,90 %), 86 Personen abgelehnt (6 , 1 0 %); 1 976 853 An­ tragsteller anerkannt (96 ,7 1 %), 29 Asylbewerber abgelehnt (3 ,29 %); 1977 1 085 Flücht­ linge anerkannt (97,3 1 %), 30 Personen abgelehnt (2,69 %). Anerkennungsstatistik bei Marx in Bewährungsprobe S. 1 87. Zu Beginn 1 974 betrug die Gesamtzahl der Flücht­ linge in der Schweiz 30 - 35 000 Personen, vgl. Haug in Mercier S. 283, ders. in Hand­ buch S. 676. 1 978 gab es 1 389 Asylbewerber. Hiervon erhielten 934 Flüchtlinge Asyl (6 7,24 %), 102 Asylbewerber wurden abgelehnt (7 ,34 %); 290 Gesuche waren Ende 1978 noch an­ hängig (20,88 %). Herkunftsländer: Chile 240 Personen ( 1 7 ,28 %); Vietnam 1 8 1 Flüchtlin­ ge ( 1 3 ,03 %); CSSR 1 74 Asylsuchende (1 2,5 3 %) ; Rumänien 165 Asylbewerber (1 1 ,88 %); Ungarn 1 2 8 Personen (9,2 1 %); Polen 104 Verfolgte (7,49 %); Argentinien 95 Flüchtlinge (6 ,84 %); Sonstige, Staatenlose 302 Asylbewerber (21 ,74 %). Angaben nach einer Aus­ kunft von Dr. Lieber/Zürich vom 1 7.2.1979. 1 83 Schürch ZBJV 1 96 8 S. 253 ; ebenso Moser ZSR 1 967 S. 449; Lieber Entwick­ lung S. 300; vgl. auch Erklärung des Bundesrates aus dem Jahre 1 85 5 : ,,Die Schweiz ge­ währt den politisch Verfolgten aller Parteien ein Asyl, wenn sie sich durch ruhiges Verhal­ ten desselben würdig bezeigen . . . ", zitiert nach v. Frisch S. 206 ; Schultz Auslieferungs­ recht S. 23 FN 16. 1 84

So Schürch zitiert bei Poncet/Neyroud S. 65. SBGE Bd. 78, Teil 1 1 95 2, S. 39 (5 3 f.). 1 86 Sog. Prädominanztheorie, s. hierzu Lieber Entwicklung S. 293 ff. ; Poncet/Ney­ roud S. 35 ff. 1 85

208

1 . Teil 2. Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

1 87 Vgl . Lieber Entwicklung S. 273 f. ; Mummenthaler AWR-Bulletin 9, 1 9 7 1 , 108; Ziffer 1 . 1 der GrundSätze und Richtlinien des Eidgenössischen Justiz- und Polizeide­ partements vom 1 0. 1 0. 1.969, abgedruckt im AWR-Bulletin 7, 1 969, 1 8 1 ff. 1 88 Abgedruckt im AWR-Bulletin 7, 1 969, 1 8 1 ff. ; bei Lieber Entwicklung S. 3 24 ff. 1 89 Lieber Entwicklung S. 296, 304, 307, 3 1 5 . Zum Anerkennungs- und Beschwerde­ verfahren Eckert Diss. S. 59 ff., 68. Nach § 24 des Bundesgesetzes betr. die Auslieferung gegenüber dem Ausland vom 22. 1 . 1 892 entscheidet das Bundesgericht über die Ausliefe­ rung. 1 90 ZSR 1 968, S. 5 1 2. 1 9 1 ZBJV 1 968, S. 248. 1 9 2 In Asylrecht als Menschenrecht S. 1 22 f. 193 Entwicklung S. 3 1 0 f., 3 19 ; kritisch Haug in Handbuch S. 677 f. 1 94 Eingehende Reformvorschläge bei Lieber Entwicklung S. 308 ff., 3 14 ff., 3 19, ders. NZZ Fernausgabe Nr. 60 v. 2.3 . 1 974 S. 29. Für die Verankerung eines subjektiven Rechts auf Asyl im Asylgesetz und gerichtliche Überprüfung sprach sich der Schweizeri­ sche Friedensrat aus, vgl. Solidarität statt Diskriminierung! Vernehmlassungen des Schwei­ zerischen Friedensrates zur Revision des Ausländergesetzes und zum Entwurf des Asyl­ gesetzes, Hrsg. v. Sekretariat des Schweizerischen Friedensrates, Zürich Dezember 1 976, s. 1 2 f. , 20. 195 s. Lieber Entwicklung S. 320 ff. 1 9 6 Vgl. Thürer EuGRZ 5, 1978, 106. Text des Verfassungsentwurfs bei Blaustein/ Flanz Vol. XIV. 1 97 So die Mehrheit der Expertenkommission, vgl. Botschaft des Schweizerischen Bundesrates vom 3 1 .8.1977 zum Asylgesetz, AZ 77.06 1 , S. 10 a.E .. Ursprünglich wurde folgende Asylformulierung von der Expertenkommission vorgeschlagen : ,,Die Schweiz gewährt politisch Verfolgten Asyl nach Maßgabe der vom Bundesrat zu erlassenden Richt­ linien, vgl. Arbeitspapiere I 1 974, zitiert bei Haug Handbuch S. 6 7 7 FN 16. 1 9 8 Vgl. Expertenkommission für die Vorbereitung einer Totalrevision der Bundes­ verfassung, Bericht, Bern 1977, S. 42 sub b; Schlußbericht der Arbeitsgruppe für die Vor­ bereitung einer Totalrevision der Bundesverfassung, Bd. VI, Bern 1 973, S. 89 f. Haug in Handbuch S. 677 f. : Gegen die Gewährleistung des Asylrechts als Grundrecht des Einzel­ nen spreche die Überlegung, daß dieses Recht aus Gründen der Staatssicherheit, bei Mas­ senzustrom im Konflikts- und Kriegsfall stark eingeschränkt und so in seiner Substanz ab­ gebaut werden müßte. Die „optimale Lösung" sei deshalb die Aufnahme der „überliefer­ ten Maxime großzügiger Asylgewährung . . . an verfolgte Menschen" in die Verfassung. 1 99 Botschaft des Schweizerischen Bundesrates vom 3 1 .8.1977 zum Entwurf eines Asylgesetzes, AZ 77.06 1 , Text S. 39 ff. Quelle: Eidgenössische Drucksachen- und Material­ zentrale Bern. 200 „Das Asylrecht, das zu den staatsrechtlichen Maximen unserer Politik gehört, ist weder in der Verfassung verankert noch bundesgesetzlich geregelt. Der Bundesrat wird da­ her beauftragt, dem Parlament eine Vorlage zu unterbreiten zur Schaffung klarer recht­ licher Grundlagen für das Asylrecht", vgl. Botschaft ebd. S. 3 . 2 0 1 Vgl. Botschaft ebd. S. 3. 202 Vgl. Entwurf der Polizeiabteilung des Eidgenössischen Justiz- und Polizeide­ partements zu einem Asylgesetz VE 9/24.9. 1975 nebst Bericht vom 28. 10.1 975 . 2 0 3 Vgl. Eckert S. XIX, 23 FN 5 1 , 29 FN 1 5 , 65 FN 38, 81 FN 1 7 , 85 FN 30, 86 FN 32, 1 00 FN 26, 144 FN 5, 145 FN 7. 2o 3a Gesetzestext in BBl 1 979 II S. 993 ff. 2 04 Botschaft ebd. S. 9. Nicht geregelt wird die Frage der Gewährung vorübergehen­ der Zuflucht am Sitz schweizer diplomatischer Vertretungen, vgl. Botschaft ebd. S. 1 1 . 2 0 5 Botschaft ebd. S. 2, 1 1 , 1 5 .

Anmerkungen 206

209

Botschaft ebd. S. 1 2 f. Art. 7 enthält den Grundsatz der Familienvereinigung. 208 Text AWR-Bulletin 7, 1 969, 1 8 1 ff. 209 Botschaft ebd. S. 14 f. 210 Botschaft ebd. S . 1 5 . 21 1 Botschaft ·ebd. S. 1 7. S. hierzu „Grundsätze für die Handhabung des Asylrechts in Zeiten erhöhter internationaler Spannungen und eines Krieges", Bericht des Bundes­ rates vom 1 . 2. 1 957, abgedruckt bei Ludwig Flüchtlingspolitik S. 404 ff. 212 Botschaft ebd. S. 2 1 . 21 3 Art. 27 gibt dem anerkannten Flüchtling das Recht, eine Erwerbstätigkeit auszu­ üben. 214 Art. 4 1 ff. regeln die Beendigung des Asyls. 215 Botschaft ebd. S. 34. 216 Botschaft ebd. S. 9 f. , 34. Nach Art. 51 Nr. 1 wird Art. 21 ANAG aufgehoben. 217 Vgl. Amtliches Bulletin der Bundesversammlung - Ständerat der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 1 2. Tagung der 40. Amtsdauer am 1 . 3 . 1 978, S. 74 ff., 80 ff. ; NZZ Fernausgabe Nr. 51 v. 3 . 3 . 1 9 7 8 S. 2 1 , 26. 218 Antrag der Kommission, vgl. Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Ständerat ebd. S. 8 1 . 219 Antrag der Kommission, vgl. Amtliches Bulletin der Bundesversammlung - Stän­ derat ebd. S. 81 f. 220 Berichterstatter Dillier, vgl. Amtliches Bulletin der Bundesversammlung - Stände­ rat ebd. S. 83. 22 1 Berichterstatter Dillier ebd. S. 86. 222 Vgl. Amtliches Bulletin der Bundesversammlung - Ständerat ebd. S . 86. 223 Vgl. Amtliches Bulletin der Bundesversammlung - Nationalrat der Schweizeri­ schen Eidgenossenschaft, 1 1 . und 1 2. Tagung der 40. Amtsdauer am 1 3 . 1 2. und 14. 1 2. 1 978, S. 1 8 1 4 ff. , 1 834 ff., 1 856 ff. ; NZZ Nr. 29 1 , Fernausgabe v. 15 . 1 2. 1 978, S. 25 f. 224 Amtliches Bulletin der Bundesversammlung - Nationalrat ebd. S. 1 834 f., 1 842. 225 Vgl. Amtliches Bulletin der Bundesversammlung - Nationalrat ebd. S. 1 847 ff. 226 So die Ausführungen des Berichterstatters Schmid, vgl. Amtliches Bulletin der Bundesversammlung - Nationalrat ebd. S. 1 8 1 5 , 1 856 f. ; Text des Art. 8 I bis S. 1 847. 227 Nationalrat Blum, vgl. Amtliches Bulletin der Bundesversammlung - Nationalrat ebd. S. 1 82 1 . 228 Nationalrat Muheim, vgl. Amtliches Bulletin der Bundesversammlung - National­ rat ebd. S. 1 8 26. 229 Nationalrätin Morf, Amtliches Bulletin der Nationalversammlung - Nationalrat ebd. S. 1 849; Berichterstatter Schmid ebd. S. 1 857. Gegen diese Auffassung Bundesrat Furgler ebd. S. 1 85 7 ff. 2 3 0 Antrag des Nationalrats Muheim , vgl. Amtliches Bulletin der Bundesversamm­ lung - Nationalrat ebd. S. 1 847. Abstimmungsergebnis : 1 1 7 Ja-Stimmen, 27 Nein-Stim­ men. 231 Zur Kritik am Vorschlag der Kommissions.mehrheit s. die Ausführungen der Na­ tionalräte Schärli und Muheim und des Bundesrats Furgler, vgl. Amtliches Bulletin der Bundesversammlung - Nationalrat ebd. S. 1 84 8 und 1 85 7 ff. 232 Berichterstatter Schmid, Amtliches Bulletin der Bundesversammlung - National­ rat ebd. S. 1 86 2. Hiergegen Bundesrat Furgler ebd. S. 1 864 f. 233 Vgl. Amtliches Bulletin der Bundesversammlung - Nationalrat ebd. S. 1 866, 1 868. 207

14 von Pollern

210

1 . Teil 2 . Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

2 34

Vgl. Amtliches Bulletin der Bundesversammlung - Nationalrat ebd. S. 1 869 f. Vgl. Amtliches Bulletin der Bundesversammlung - Nationalrat ebd. S. 1 877, 1 879 ff. , 1 8 8 1 . 236 Vgl. Amtliches Bulletin der Bundesversammlung - Nationalrat ebd. S . 1 8 8 1 . 237 Berichterstatter Dillier, Amtliches Bulletin der Bundesversammlung - Ständerat der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 1 8. Tagung der 40. Amtsdauer am 1 3 . 3 . 1 979, S. 60; NZZ Fernausgabe Nr. 6 1 v. 1 5 . 3 . 1979 S. 26. 238 Berichterstatter Dillier ebd. S. 6 1 ; Bundesrat Furgler, Amtliches Bulletin der Bun­ desversammlung - Ständerat ebd. S. 62. 2 38a Berichterstatter Dillier ebd. S. 6 3 . 239 Bundesrat Furgler, Amtliches Bulletin der Bundesversammlung - Nationalrat, 14. 1 2. 1978, S. 1 864, ders. Amtliches Bulletin der Bundesversammlung - Ständerat, 1 3. 3 . 1 979, s. 64. 2 39a Amtliches Bulletin der Bundesversammlung - Nationalrat v. 7.6.1 979, S. 562 ff. 239b V gl. Amtliches Bulletin der Bundesversammlung - Ständerat v. 1 8.9.1 9 7 9 S . 335 ff., v. 26 .9 . 1 97 9 S. 4 0 8 , Nationalrat v. 24.9 . 1 979 S. 1 04 8 ff. , v. 1 . 1 0 . 1 9 7 9 S. 1 2 1 3 f. 235

240 Vgl. Botschaft des Schweizerischen Bundesrats zum Entwurf eines Ausländerge­ setzes vom 1 9.6 . 1 978 (AZ 78.044), S. 1 8. H I Vgl. Botschaft des Schweizerischen Bundesrats zum Entwurf eines Asylgesetzes vom 3 1 . 8. 1 977 (AZ 77.06 1), S. 2 3 ; s. auch „Die Rechtsstellung der Ausländer im politi­ schen Leben der Schweiz". Bericht der Eidgenössischen Konsultativkommission für das Ausländerproblem, Bern, Mai 1 9 76, in ZBI 77, 1 976, 279. Ein Antrag des Nationalrats Muheim, in Art. 24 II des Entwurfs eines Asylgesetzes das Verbot jeglicher politischen Betätigung des Flüchtlings in der Schweiz aufzunehmen, wurde mit 1 2 1 Nein-Stimmen gegen 1 Ja-Stimme als Schlechterstellung und Diskrimi­ nierung im Vergleich zu anderen Ausländern abgelehnt, vgl. Amtliches Bulletin der Bun­ desversammlung - Nationalrat ebd. S. 1 870 f. 242 Text des Entwurfs des Ausländergesetzes (AuG) in der Botschaft des Schweize­ rischen Bundesrats zum Ausländergesetz vom 19.6. 1978 (AZ 78.044 ), S. 70 ff. 243 Vgl. Botschaften des Schweizerischen Bundesrats zum AuG ebd. S. 3 1 und zum Asylgesetzentwurf ebd. S. 23. 244 Vgl. hierzu Botschaft des Schweizerischen Bundesrats zum AuG ebd. S. 5 3 f. 245 Abgedruckt im AWR-Bulletin 1 3 , 1975, 3 8 ff. 246 Vgl. AWR-Bulletin 1 3 , 1 975, 43 f. 247 s. hierzu Text 1 . Teil 1 . Abschnitt III 2 b. 2 4 8 Vgl. Grahl-Madsen Status II S. 1 1 0. 249 In Kraft seit 1 1 . 1 2. 1 967. Text Grützner Rechtshilfeverkehr Bd. V sub IV B 1 S. 13 ff. Art. 7 I des Gesetzes des Großherzogtums Luxemburg vom 1 3 . 3 . 1 870 i.d.F. vom 1 .4. 1 968, die Auslieferung von ausländischen Übeltätern betreffend, schreibt ausdrücklich vor, daß in den Auslieferungsverträgen die Klausel aufzunehmen ist, daß der Ausländer weder wegen einer der Auslieferung vorangegangenen politischen Straftat, noch wegen ei­ ner solchen Straftat im Zusammenhang stehenden Handlung, noch wegen eines der in die­ sem Gesetz nicht aufgeführten Verbrechen oder Vergehens verfolgt oder bestraft werden darf; bei Fehlen dieser Bestimmung ist jede Auslieferung und jede vorläufige Inhaftnahme verboten. Nach Art. 7 II wird ein Attentat auf die Person des Oberhauptes einer ausländi­ schen Regierung oder seiner Familie, wenn dieses Attentat einen Mord, einen Meuchel­ mord oder einen Giftmord darstellt, nicht als politische Straftat oder als politische Zusam­ menhangstat angesehen. Text Grützner ebd. Bd. VI sub IV L 5 S. 1 ff. 250 Art. 1 28 : ,,Any foreigner who is on Belgian territory enjoys the same protection

Anmerkungen

21 1

afforded to persons and property, save in exceptional cases to be established by law". Text nach Blaustein/Flanz Bd. II. 25 1 s. hierzu Mertens RBDI 2, 1 966, S. 2 1 8 ff. 252 Text bei Grahl-Madsen Status I S. 3 1 9. 253 Grahl-Madsen Status II S. 1 1 0; wohl auch Green ILA 1 966 S. 736. 254 Vgl. Kock S. 167. 255 Vgl. Vorschläge des BMI zur Beschleunigung der Asylverfahren vom 24 .4 . 1 979, AZ V II 4 - 1 25 447/24 S. 6; a.A. Lieber Entwicklung S. 1 4 2 ; Gusy AWR-Bulletin 17, 1 979, 1 05. 256 Mertens ebd. S . 232. 25 7 Mertens ebd. S. 233, 238 ff., 243, 245. :. 5 8 Mertens ebd. S . 223, 227 ff., 23 1 , 237. 2 5 9 Vgl. Annales parlementaires, Chambre des Representants N. 89, Seance du jeudi 8 juin 1 978, S. 2298. 2 60 „Loi sur l'acces au territoire, le sejour, l'etablissement et l'eloignement des etran­ gers"; s. Rolin Melanges it Rousseau S. 2 2 1 ; Kock S. 1 7 1 ; eingehend Rigaux in Journal des Tribunaux 87 Jg. , 1 5.4. 1 972, S. 257 ff. 261 Text i n Annales parlementaires, Chambre des Representants N . 89, Seance du jeudi 8 juin 1 9 7 8, S. 2299 f. 262 Vgl. Rigaux ebd. S . 26 2 ; Rolin ebd. S . 220, 222. 263 Oostvogels S. 143 ff. 264 Oostvogels S. 1 45, 1 9 2. :. 6 5 Text Blaustein/Flanz Vol. X. 266 Oostvogels S . 1 80 ff. Zum Asylrecht in den Niederlanden eingehend van Krieken Diss. S. 1 20 ff. 267 Oostvogels S. 1 82 FN 1 8 1 . 268 Oostvogels S. 1 82. Das Rechtskomitee des Staatsrates bejahte eine politische Ver­ folgung von Waver (die Bestrafung wegen Desertion gelte seiner abweichenden politischen Meinung). Der Justizstaatssekretär lehnte diese Auffassung am 8.8. 1 9 7 2 ab, da die gesetz­ liche Bestrafung in einem demokratischen System nicht als politische Verfolgung aufge­ faßt werden könne (vgl. Oostvogels S. 1 87 ff.). 2 69 Oostvogels S. 1 7 8. 2 70 Oostvogels S. 1 79. 2 7 1 Oostvogels S. 1 82. 2 7 2 Lieber Entwicklu ng S. 143. 2 7 3 Text bei Grützner Rechtshilfeverkehr Bd. VI sub IV N 9 S. l ff. 2 7 4 Ein politisches Delikt liegt vor, wenn die Straftat angesichts der Umstände, unter denen sie begangen wurde, einen überwiegend politischen Charakter aufweist, vgl. Urt. des Hohen Rates der Niederlande vom 8.5. 1 978 (Fall Folkerts), EuGRZ 5, 1 978, 273 (275). 275 Grahl-Madsen Status II S. 1 1 7, ders. 4. Asylcolloquium S. 96 ; eingehend zum Asylrecht Grahl-Madsen 4. Asylcolloquium S. 94 ff., ders. Status II S. 1 1 7 ff., ders. Heils­ bronn-Colloquium S. 94 ff. ; Rotholz AWR-Bulletin 1 1 , 1 9 7 3 , S. 1 24 ff. ; Melander Flyk­ tingar S. 92 ff. ; v. Gadolin Menschenrechte 1 966, S, 55 f. 276 Text in Lovtidende for Kongeriget Danmark, 1 973, Afdeling A, S. 975 ff. 27 7 Zur Anerkennungspraxis Heine in Bewährungsprobe S. 444 ff. 2 7 8 In den nordischen Staaten gilt die sog. Prädominanz-Theorie zur Abgrenzung der relativ-politischen von den gemeinen Delikten. Ein politisches Delikt liegt nur vor, wenn der politische Charakter der Tat überwiegt. 1 4•

212 2 79

1 . Teil 2 . Abschn . : Asylrecht im Völkerrecht

Text Grützner Rechtshilfeverkehr Bd. V sub IV D 1 S. 1 ff. Vgl. Grahl-Madsen 4. Asylcolloquium S . 9 6 , ders. Status I I S . 1 1 8 F N 1 05 . 28 1 Grahl-Madsen 4. Asylcolloquium S. 96, 98. 282 Vgl. § 2 0 lV, V des Auslieferungsgesetzes vom 9.6 . 1 967. 283 Vgl. v. Gadolin ebd. S. 5 8 f. 2 84 v. Gadolin ebd. S. 59. 285 In Kraft seit 1 . 1 . 1 9 7 1 (Art. 34 II). Text Grützner Rechtshilfeverkehr Bd. V sub IV F 2 S. 1 ff. 286 Vgl. Grahl-Madsen Status I I S . 1 1 8 F N 1 05, ders. 4. Asylcolloquium S. 96. 287 Grahl-Madsen 4. Asylcolloquium S. 1 0 1 ff., 1 04 . 288 Rotholz AWR-Bulletin 1 1 , 1973, S . 1 25 ; Grahl-Madsen Status I I S . 1 1 8 ; v . Gado­ lin ebd. S. 57. Eine Verfolgung „ernster Natur" liegt auch bei Existenzgefährdung vor. „Strenge Bestrafung" bedeutet eine nicht geringe Geld- oder Freiheitsstrafe. Angehörigen von Nato-Staaten wird kein Asyl gewährt. 289 In Kraft seit 1 . 8. 1 975. Text bei Grützner Rechtshilfeverkehr Bd. VI sub IV N 9 s. 1 ff. 290 Vgl. Grahl-Madsen 4. Asylcolloquium S. 97, ders. Status II S. 1 20. 2 9 1 Grahl-Madsen 4. Asylcolloquium S. 96 ff., ders. Status II S. 1 1 7 f. 2 9 2 Vgl. Rotholz ebd. ; Grahl-Madsen Status II S. 1 19 , ders. 4. Asylcolloquium S. 95 ff., 103 f. , ders. Heilsbronn-Colloquium S. 95 f. ; Lieber Entwicklung S. 143. 293 Hierzu Vogel VerwArch 66, 1975 , 34 ff. ; Hahn AöR 1 00, 1975 , 3 5 3 ff. ; Stjern­ quist JöR 26, 1 977, 3 1 5 . · 294 Hierzu Hahn AöR 1 02, 1 977, 5 76 ff. , 5 80. 295 Hahn AöR 1 02, 1 977, 5 9 1 . 296 Grahl-Madsen Status II S. 1 1 9. Nach der Gesetzesänderung vom 1 . 1 . 1 976 erfaßt die Flüchtlingsdefinition des § 2 II AuslG zwei neue Flüchtlingskategorien: Deserteure, Kriegsdienstverweigerer und politische Dissidenten (= de-facto-refugees), vgl. Melander AWR-Bulletin 14, 1 976, 70 ff. Text der Gesetzesänderung vom 1 .6 . 1 97 8 in Svensk för­ fattningssamling, 1978, Bd. 1 , Nr. 36 1 vom 14.6.1978. 297 Melander AWR-Bulletin 14, 1 976, 69, ders. Flyktingar S. 1 0 1 f., 250, ders. SSL 1 8 , 1 974, S. 169 f. ; a.A. Grahl-Madsen 4. Asylcolloquium S. 97, 101 ff., 1 04. :z 9 8 In Kraft seit 1 . 1 . 1 95 8. Text Grützner Rechtshilfeverkehr Bd. VI sub IV S 6 S. 3ff. 2 9 9 Text Grützner Rechtshilfeverkehr Bd. VI sub IV S 6 S. 26 ff. Nach Art. 4 des Übereinkommens mit Dänemark und Norwegen über die Anerkennung und Vollstreckung von Strafurteilen vom 8.3. 1948 kann das Ersuchen um Vollstreckung bei politischen Straftaten abgelehnt werden, Text bei Grützner ebd. S. 14 b f. 300 Grahl-Madsen Status II S. 1 2 1 , ders. 4. Asylcolloquium S. 103 f. ; s. § 1 8 1 des schwedischen Auslieferungsgesetzes. 30 1 Neu eingefügt durch Änderungsgesetz, das am 1 . 1 . 1 976 in Kraft trat, vgl. Melan­ der AWR-Bulletin 14, 1 976, 76. 302 Vgl. Melander ebd . . 30 3 Die erste Beschränkung datiert aus dem Jahre 1 905 mit dem Erlaß des Aliens Act, der die Einwanderung der Ostjuden einschränkte. Der Aliens Re�triction Act von 1 9 14, der der Regierung weitgehendes Ermessen bei der Zulassung, Behandlung und Aus­ weisung von Ausländern einräumte, galt nur für Kriegszeiten ( 1 . Weltkrieg). Der Aliens Restriction Act von 1 9 1 9 ermöglichte generell eine wirksame Einwanderungskontrolle, vgl. Pfeifenberger Menschenrechte S. 265 f. ; Bloom-Cooper S. 1 4 2; Grahl-Madsen Status II S. 1 26 f. ; Thornberry ICLQ Vol. 1 2, 1, 1 96 3 , S. 428 ff. 280

Anmerkungen

21 3

3 04 Zwischen 1 825 und 1 905 wurde kein einziger Ausländer ausgewiesen, vgl. Pfei­ fenberger ebd. S. 265 ; Lieber Entwicklung S. 230; Kirchheimer APSR 5 3 , 1 959, S. 993 ; Thornberry ebd. S. 4 1 7. 305 Jones S. 1 9 7 ; Lieber Entwicklung S. 229; Bloom-Cooper S. 1 4 3 ; Thornberry ebd. S. 433 f. ; Green ILA 1 966 S. 742. 306 Nach der neuen Einwanderungsgesetzgebung (bes. für das Commonwealth) nimmt England mit Ausnahme politischer Flüchtlinge keine Personen zur dauernden Niederlas­ sung auf, vgl. Thornberry ebd. S. 430 f. ; Lieber Entwicklung S. 230; NZZ Nr. 550 vom 24. 1 1 . 1972 s. 1 . 307 s . AELR Bd. 1 , 1 9 5 5 , S. 3 1 ff. ; Faller S. 186; Jones S. 88 ff. , 9 0 : der Fall „steht am Anfang einer neuen Ära des britischen Asylrechts. "

308 Der Schweizer Castioni hatte während eines Aufstands, im Kanton Tessin ein Mit­ glied des Staatsrates getötet und war nach England geflohen. Die Auslieferung wurde mit der Begründung abgelehnt, daß das Verbrechen im Bürgerkrieg begangen wurde und daher politischer Natur sei. Der Anarchist Meunier verübte im Jahre 1 892 in Paris zwei Bomben­ attentate, denen zwei Personen zum Opfer fielen. Er wurde in Abwesenheit zum Tode verurteilt. Die Auslieferung erfolgte, nachdem er 1 894 in London verhaftet worden war, weil „the party of anarchy is the enemy of all Governments", ,,anarchist offenses are mainly directed against private citizens," vgl. Jones S. 86 f. ; Urrutia-Aparicio S. 175, 1 7 7 ; Garcia-Mora S . 79; Siebenhaar S . 87 f. 309 AELR Bd. 1 , 1955, S. 3 1 (35 f.). Die Entscheidung betraf die Auslegung des Be­ griffs „offence of a political character" in § 3 I Extradition Act 1 870.

310 Zitiert bei Weis Menschenrechte im Staats- und Völkerrecht S. 3 1 9. Aus der Erklä­ rung des Innenministers kann der Flüchtling keinen Asylanspruch ableiten, vgl. Jones S. 157. Noch in der Grundsatzerklärung des Horne Secretary am 1 . 7 . 1 954 wurde die Pflicht zur Asylgewährung gegenüber politisch Verfolgten als Prinzip des englischen Verfassungs­ rechts hervorgehoben, vgl. Kimminich Rechtstatus S. 368, ders. BK Art. 16 Rdn 200.

31 1 § 8 I a Immigration Appeals Act 1969: right of appeal against exclusion and de­ portation orders; § § 13, 14 Immigration Bill 197 1 : Rechtsmittelrecht gegen verweigerte Einreise ; § § 15, 17 Rechtsmittelrecht gegen Ausweisungsverfügung, vgl. Grahl-Madsen Sta­ tus II S. 1 27 f. ; Lieber Entwicklung S. 230, 232 f., 236. Der Immigration Appeals Act 1 969 wurde durch die Immigration Bill 1 9 7 1 aufgehoben (Schedule 6), vgl. Lieber Ent­ wicklung S. 2 3 1 FN 9. Zum Asylrecht in England s. Grahl-Madsen Status II S. 1 24 ff. ; Jones S. 58 ff., 149 ff. ; Bloom-Cooper S. 14 1 ff.; Pfeifenberger Menschenrechte S. 259 ff.; Lieber Entwicklung S . 2 2 9 ff. ; zur Ausweisungspraxis Goodwin/Gill BYIL 4 7, 1 9 7 7 , S. 1 06 ff. 312 Vgl. Weis ICLQ Vol. 9, 1 960, S. 486 ff., ders. IJIL 6, 1 966, S. 1 7 3 (193 FN 75); Grahl-Madsen Status II S. 1 24 f. ; Lieber Entwicklung S. 234. 31 3

Vgl. Kirchheimer politische Justiz S. 643 f. ; Grahl-Madsen Status II S. 1 25 ; O'Higgins ICLQ Vol. 1 2 , 2 , 1 96 3 , S . 1368 ff. ; Jones S . 150. Enahoro wurde später nach einem politischen Machtwechsel Mitglied der nigerianischen Bundesregierung, vgl. Grahl­ Madsen Status II S. 1 25 FN 1 26. 314 Weis CYIL 6, 1 969, S. 1 3 0 f. ; Kamanda S. 1 2 8 ; Jones S. 1 5 2 f. ; Shearer Extradi­ tion S. 56, 25 1 ff. ; Weis SJIR XXXI, 1975, 80. 31 5 Australien: Extradition (Commonwealth Countries) Act 1966 ; Botswana: Extra­ dition Act 1 96 8 ; Zambia: Extradition Act 1968, vgl. Weis CYIL 6, 1 969, S. 1 3 1 ; Kamanda s. 1 28 f. 316 Text bei Grahl-Madsen Status II S. 1 26 ; Lieber Entwicklung S. 235. 31 7

Vgl. O'Higgins MLR Vol. 27, 1 964, S. 539 (bejahend im Fall Sohlen: Aufrechter­ haltung der verschleierten Auslieferung Israels durch englische Behörden) ; s. auch Lieber Entwicklung S. 236 f. ; Thornberry ICLQ Vol. 1 2, 1, 1 96 3 , S. 473 f.

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1 . Teil 2 . Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

318 Grahl-Madsen Status II S. 1 28 f. ; Garcia-Mora S. 1 25 ; Brooks HILJ 1 6 , 1975 , 1 00; Mittermeier S. 1 4 8 ; Lieber Entwicklung S. 238, Kimminich Rechtstatus S. 3 6 8 ; Bassiouni Intern. Extradition S. 103 ; Evans IL 1 968/69, 205 ; eingehend zum amerikanischen Asyl­ recht Evans AJIL 56, 1962, 148 ff., 6 2, 1 968, 9 2 1 ff., 66, 1972, 5 7 1 ff. , dies. IL 3 , 1 96 8/69, 204 ff., Grahl-Madsen Status II S. 1 28 ff. ; Lieber Entwicklung S. 237 ff. ; Pfei­ fenberger Menschenrechte S. 276 ff. ; Bondell BJIL II, 1 976 , 266 ff. ; Holborn Bd. I S . 5 6 7 ff. Zur kanadischen Asylpraxis : Green in Canadian Perspectives S. 253 ff. ; Holborn Bd. I S. 589 ff. ; Gotlieb CYIL XIII, 1975, 7 ff. ; Grey in Ottawa Law Review 10, 1 9 7 8, 103 ff. In Kanada ist die Asylgewährung eine Ermessensentscheidung, die nicht gerichtlich nachprüfbar ist, vgl. Green ebd. S. 270. Am 1 0.4. 1978 trat der neue Immigration Act von 1 9 76 in Kraft. Er löst den Immigration Act von 1 9 5 2 ab, der u.a. nicht definierte, wer als Einwanderer oder Flüchtling zu behandeln war. § 6 II des Immigration Act 1 976 gibt die Möglichkeit zur erleichterten Aufnahme von „displaced and persecuted persons", die nicht die Flüchtlingsdefinition des § 2 I erfüllen, wie z.B. die Vietnam-Flüchtlinge 1 9 7 8/79. § 6 II regelt die Aufnahme der sog. De-facto-Flüchtlinge. Nach § 1 5 I des Immigration Appeal Board Act von 1 9 7 3 konnte jeder Person, die behauptete, Flüchtling zu sein, ungeachtet der Nichtanerkennung als Flüchtling, aus humanitären Gründen der Aufenthalt in Kanada gestattet werden. Das gilt nach § 72 lit. a des Immigration Act 1 976 jetzt nur noch für Konventionsflüchtlinge im Sinne des § 2 1. Jedoch hat jede Person, die behauptet, Kon­ ventionsflüchtling (§ 72 II) oder Verfolgter (§ 70 1) zu sein, das Appellationsrecht zum Bundesgericht. Eingehend hierzu Grey ebd. S. 105 ff. 3 9 Bassiouni International extradition S. 103. 1 320 1 9 2 1 und 1 924 eingeführt, vgl. Evans IL 3 , 1 96 8/69, 207 ff. ; Lieber Entwicklung S. 23 7 ; Holborn Bd. I S. 5 7 3 . Der Immigration and Nationality Act enthielt folgende Flüchtlingsquoten : 82 % aus Nord- und Westeuropa, 16 % aus Süd- und Osteuropa, 2 % übrige Welt, vgl. Holborn Bd. I S. 5 7 3 .

321 s. Evans IL 3, 1 96 8/69, S. 205 f., 230; Lieber Entwicklung S. 2 3 7 ; Bondell BJIL II, 1 976, S. 283. 3 2 2 § 203 a VII Immigration and Nationality Act i.d.F. von 1965, Text bei Lieber Entwicklung S. 24 2. 3 2 3 Region von Libyen bis Palästina und Türkei bis Saudiarabien und Äthiopien, vgl.

Evans IL 3, 1 96 8/69 S. 2 24 ; Lieber Entwicklung S. 24 2 FN 7.

324 Vgl. Evans AJIL 1 2, 1 968, S. 922, dies. IL 3 , 1 96 8/69 S. 205, 2 2 1 , 249 f. , dies. AJIL 66, 1972, 102; Wassermann IL 3, 1 96 8/69 S. 255 , 25 7 ; Lieber Entwicklung S. 24 2. Für die westliche Hemisphäre beträgt die Zulassungsquote 1 20 000. Eine besondere Kate­ gorie für Flüchtlinge besteht nicht (vgl. Wassermann ebd. S. 256 mit FN 1 7).

325 Vgl. Kimminich Rechtstatus S. 3 6 8 ; Lieber Entwicklung S. 2 3 8 ; Pfeifenberger Menschenrechte S. 276 ; Holbom Bd. I S. 5 70. U.a. wurden nach diesem Gesetz 3 2 000 Ungarnfflüchtlinge nach der Revolution vom November 1 956 aufgenommen (Evans IL 3 , 1 96 8/6 9 S. 2 1 6 F N 6 0 ; Weis AWR-Bulletin 8 , 1 970, 1 1 3 ; Holbom Bd. I S. 5 7 1 ). Das Gesetz unterscheidet zwischen dem refugee (= Flüchtling aus nichtkommunistischen Staaten), dem escapee (= Flüchtling aus kommunistisch beherrschten Ländern) und dem German expellee (vgl. Evans IL 3 , 1 968/69, S. 2 1 7). Der Refugee Relief Act blieb in Kraft bis 3 1 . 1 2 . 1956, vgl. Holborn Bd. I S. 570. 326

Vgl. Pfeifenberger Menschenrechte S. 276 ; Evans IL 3, 1 96 8/69 S. 2 1 9. Die Bestimmungen dieses Gesetzes wurden in das Immigration Reform Law vom 30. 1 0. 1 965 übernommen (vgl. Evans IL 3, 1 96 8/69 S. 2 1 9). 32 7

328 Eingehend Wierer AWR-Bulletin 5, 1 96 7 , S. 195 ff., 20 1 , 2 1 1 ; Pfeifenberger S. 2 7 7 ; Weis AWR-Bulletin 8, 1 970, S. 1 1 3 . 89 % der Kubaflüchtlinge wurden als „paro­ lees" aufgenommen, s. Wierer ebd. S. 209 f. Nach Auffassung von Holborn Bd. I S. 5 7 2 wurden über 4 0 0 0 0 0 Kubaner aufgrund extensiver Auslegung der Bestimmungen des

Anmerkungen

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Immigration and Nationality Act von 1 9 5 2 aufgenommen. Bis heute sind rund 700 000 Kubaner in die USA gelangt, vgl. StN Nr. 281 v. 6 . 1 2. 1 978. 329 Vgl. VN 27, 1 979, 144; Petit AWR-Bulletin 14, 1 976 , 13; Saito AWR-Bulletin 16, 1 978, 46. 330 Vgl. StZ Nr. 208 vom 8.9. 1979 S. 1. Auf der Genfer Flüchtlingskonferenz (20./ 2 1 . 7. 1 979) sicherte Vizepräsident Mondale die Aufnahme von 168 000 Indochina-Flücht­ lingen im Jahre 1 980 zu, vgl. StZ Nr. 1 6 7 vom 23.7. 1 979 S. 3 . 3 3 1 § 2 4 3 h Immigration and Nationality Act i.d.F. von 1 965, vgl. Evans IL 3, 1 968/ 69 S. 225 ff., 228 ff., 250 ff. , dies. AJIL 62, 1 968, S. 9 24 ; Lieber Entwicklung S. 243 ff. 3 3 2 Vgl. Grahl-Madsen Status II S. 1 29 f. ; Lieber Entwicklung S. 145 f., 246, 248, 250; Evans IL 3 , 1 968/69 S. 222, 228 ff. 3 3 3 Vgl. BGBI der BRD 1 970 II S. 1 96. 3 3 4 Text in The Department of State Bulletin Vol. LXVI No. 701 vom 3 1 . 1 . 1972 S. 1 24 ff. ; teilweise auch bei Lieber Entwicklung S. 239 ff. 3 3 5 Teil 2 der Richtlinien enthält neben prozeduralen Fragen (z.B. Informations­ pflicht gegenüber verschiedenen Behörden) detaillierte Regeln über die Aufnahme des Flüchtlings. Die Richtlinien sind in erster Linie auf Asylbewerber zugeschnitten , die sich bereits auf amerikanischem Hoheitsgebiet aufhalten. Teil 3 betrifft das auf fremdem Staatsgebiet gewährte Asyl. Damit ist das interne Asyl gemeint. Zwischen 1 945 und 1 96 7 haben die USA mehr als 1 ,5 Millionen Flüchtlinge aufgenommen, vgl. Holborn Bd. I S. 567. Nach Brooks HILJ 16, 1975, 100 f. geben die neuen Asylrichtlinien dem Flüchtling faktisch einen Anspruch auf temporäres Asyl. 3 3 6 New York Times, zitiert nach Kramer StZ Nr. 279 vom 3 . 1 2. 1 970 S. 3. 337 Vgl. StZ Nr. 277 vom 1 . 1 2. 1 970 S. 4, Kramer in StZ Nr. 279 vom 3 . 1 2. 1 970 S. 3, Nr. 280 vom 4. 1 2. 1 970 S. 4, Nr. 281 vom 5 . 1 2. 1 970 S. 4, Nr. 9 vom 1 3 . 1 . 1 9 7 2 S. 4; Die Welt Nr. 168 vom 23.7. 1 974 S. 3; eingehend Radmann AWR-Bulletin 1 2, 1 974, 45 ff. ; Washburn IL 6, 1 972, 1 ff. ; Lieber Entwicklung S. 146 f. ; Späth S. 8 ff. Kurdika wurde am 20.5 . 1 97 1 zu 10 Jahren Arbeitslager wegen Landesverrats verurteilt (Späth S. 28 f.). Im Juli 1 974 erhielt er die amerikanische Staatsbürgerschaft (vgl. Die Welt Nr. 165 vom 1 9.7. 1 974 S. 3, Nr. 1 6 8 vom 23.7.1 974 S. 3). Im Oktober 1 974 wurde Kurdika die Ausreise nach den USA erlaubt (vgl. StN Nr. 238 vom 14. 1 0. 1 974 ; Die Welt Nr. 245 vom 2 1 . 1 0. 1 974 S. 3, Nr. 265 vom 7. 1 1 . 1 9 74 S. 2). 3 3 8 Vgl. Radmann AWR-Bulletin 1 2, 1 974, S. 49. 339 Text Grützner Rechtshilfeverkehr Bd. VI sub IV V 3 . 340 Text i n WGO 1 8, 1 976, 3 3 1 ff. Zur Verfassungsentwicklung i n den sozialisti­ schen Staaten s. Schroeder/Meissner (Hrsg.), Verfassungs- und Verwaltungsreformen in den sozialistischen Staaten, Berlin 1 978 und JOR XIX, 1 978, 1 . Halbbd., S. 149 ff. 34 1 Nach Art. 92 Nr. 27 entscheidet über die Asylgewährung der Staatsrat, Text in Blaustein/Flanz, Vol. II, Dezember 1979. Die mit Art. 65 und Art. 92 Nr. 27 nahezu gleichlautenden Art. 1 7 des Gesetzes über den Aufenthalt der Ausländer in der Volksre­ publik Bulgarien vom 23. 1 1 . 1 97 2 (Text WGO 1 5 , 1 9 7 3 , 1 96 ff.) und Art. 2 I u. 7 des Er­ lasses Nr. 520 vom 1 1 .3 . 1 975 über das Asylrecht (Text WGO 1 7 , 1975, 6 1 f.) haben de­ klaratorische Wirkung. Der Erlaß regelt gemäß seinem Art. 1 die Bedingungen und das Verfahren für die Gewährung, das Erlöschen und den Entzug des Asylrechts in der Volks­ republik Bulgarien. Art. 2 II enthält den Grundsatz der Familieneinheit für Familienmit­ glieder des Asylbewerbers. Nach Art. 3 wird Asylrecht nicht gewährt, wenn dies einen Verstoß gegen Verpflichtungen aus internationalen Abkommen darstellen würde oder im Widerspruch zu Zielen und Grundsätzen der Vereinten Nationen stände. Der Staatsrat entzieht das Asylrecht gemäß Art. 1 2 durch Erlaß, ,,wenn Umstände aufgedeckt werden, die es ausschließen und bei seiner Gewährung nicht bekannt waren, oder wenn das Ver­ halten des Betreffenden mit dem Genuß dieses Rechts unvereinbar ist". Nach Art. 297 IV des bulgarischen StGB vom 16.3. 1 96 8 erfolgt keine Bestrafung wegen illegalen Grenz-

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1 . Teil 2. Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

übertritts, wenn „vom Asylrecht gemäß der Verfassung Gebrauch (gemacht wird)", Text bei Lyon/Lipowschek, Das bulgarische StGB S. 1 35. 342 Text Peking Rundschau Jg. XV, Nr. 1 1 v. 2 1 .3. 1 978, S. 5 ff. ; Blaustein/Flanz Vol. III. 3 4 3 Text Blaustein/Flanz Vol. XV. In Jugoslawien ist zwischen dem Verfassungs­ asyl für Gesinnungsfreunde und dem Flüchtlingsstatus nach der GFK zu unterscheiden, vgl. Lipowschek WGO 9, 1967, 35 f. Art. 41 ff. des Gesetzes über Freizügigkeit und Aufenthalt von Ausländern in Jugosla­ wien vom 3 1 . 1 . 1973 (Text in Sluzbeni List SFRJ 1 973, Nr. 6, Pos. 60, S. 1 16 ( 1 20 f) regeln u.a. das Verfahren für die Asylgewährung, den Entzug des Asylrechts und die Rechtsstellung des Asylanten. Nach Art. 4 1 I entscheidet der Bundessekretär des Innern über die Zuerkennung oder Aberkennung des Asylrechts. Gemäß Art. 42 kann das Asyl­ recht demjenigen aberkannt werden, der sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung in Jugoslawien betätigt oder sich aktiv gegen die zwischenstaatliche Zusammenarbeit ein­ setzt; nach Art. 48 II zum Schutz der öffentlichen Ordnung. Art. 43 I regelt den Status des Asylanten, der demjenigen gewährt wird, der wegen fortschrittlicher politischer Tä­ tigkeit oder wegen seiner Nationalität, seiner rassischen oder religiösen Zugehörigkeit ver­ folgt wird. Diese Vorschrift hat im Hinblick auf den Asylrechtsartikel der Verfassung (Art. 202) keine praktische Bedeutung mehr. Nach Art. 48 I wird Asylrecht bei Kriegs­ verbrechern, Verbrechen gegen die Menschlichkeit oder Handlungen gegen Ziele und Grundsätze der Vereinten Nationen nicht gewährt. 344 Text WGO 1 5 , 1973, 47 ff. 3 4 5 Vgl. Rogge/Wedel/Bryde, Verfassungstexte, Hamburg Stand 1979; Blaustein/ Flanz Vol. IV. 3 4 6 Text Blaustein/Flanz Vol. IX. 3 4 1 Text JOR XVI, 1 975, 159 ff. Nach Art. 10 I des polnischen Ausländergesetzes vom 29.3. 1 963 i.d.F. vom 3 1 .3 . 1977 erläßt der Innenminister im Benehmen mit dem Au­ ßenminister „Beschlüsse betreffend die Gewährung von Asyl" oder überträgt die Entschei­ dung auf ihm unterstellte Organe. Das weitere Verfahren regelt § § 4 1 , 42 AuslVO vom 1 . 1 0. 1 96 3 , Text bei Gralla JOR VIII, 1 967, 254 f. und Änderung in WGO 1 9, 1977, 3 1 f. 3 4 8 Text JOR 7, 1 966, 2 1 7 ff. Nach Art. 36 des Gesetzes Nr. 25 vom 1 7 . 1 2. 1 96 9 i.d.F. vom 29. 1 1 . 1 973 über die Behandlung der Ausländer i n der Sozialistischen Volksre­ publik Rumänien kann der Innenminister anerkannte Asylbewerber von gesetzlich er­ schwerenden Verpflichtungen befreien, Text WGO 1 2, 1 9 70, 3 1 1 ff. ; 1 5 , 1973, 202. 349 Zuständig für die Asylgewährung ist die Regierung, vgl. Lipowschek WGO 9, 1 967, 36. Text JOR 1, 1 960, 193 ff. 3 5 0 Text: Verfassung (Grundgesetz) der Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken, Verlag Progress Moskau 1 977, S. 3 ff. ; JOR XVII, 1977, 237 ff. ; eingehend zur Verf. s. Osteuropa Recht 24, 1 978, S. 3 ff. 3 5 1 Text Blaustein/Flanz Vol. XV. s. Art. 77 Verfassungsentwurf v. 1 5 . 8. 1979. 352 Müller-Römer in DEM S. 59 f., ders. DS t 7, 1 968, S. 3 1 2, ders. in Grundrechte S. 59 f., 72, 78, 81 f., 84, 89; Büchner-Uhder/Poppe/Schüsseler StuR 1 5 , 1 966, S. 566 ; Brunner DSt 9, 1 970, S. 1 96 f., ders. in Grundrechte S. 44 f., 1 1 2, 1 15, ders. Einführung S. 86 f. ; Poppe StuR 17, 1 968, S. 5 3 8 ; Bracht in Menschenrechte 1 966 S. 34 8 ; Böcken­ förde Rechtsauffassung S. 44, 46. 3 5 3 Müller-Römer DEM S. 60, ders. DSt 7, 1 968, S. 3 1 2, 3 1 4, ders. in Grundrechte S. 80, 85, 89; Haney Sozialistisches Recht S. 216, 272, 287 f. ; Poppe StuR 1 7 , 1 968, S. 537, 5 3 9 ; Brunner DSt 9, 1 970, S. 1 96, ders. in Grundrechte S. 4 5 ; eingehend Lothar Roth S. 1 7 9 ff. ; speziell zum Asylrecht Uibopuu AWR-Bulletin 9, 1 9 7 1 , S. 156, 160, 164. 3 5 4 Brunner in Die politische Meinung, 22. Jg., Heft 1 7 2, 1977, S. 40. Art. 6 I Verf. der UdSSR vom 7. 1 0. 1 9 7 7 : ,,Die führende und lenkende Kraft der sowjetischen Gesell­ schaft . . . ist die KPdSU". Art. 6 II: Die KPdSU legt „die Grundrichtung der gesellschaft­ lichen Entwicklung . . . der UdSSR fest . . . ".

Anmerkungen

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355 Vgl. Müller-Römer DEM S. 60, ders. in Grundrechte S. 72, 83, 86, 90; Brunner in Grundrechte S. 46, 1 14 f., ders. Recht und Staat 1971 S. 3 1 , ders. Einführung S. 88, ders. Die politische Meinung 22 Jg., Heft 1 7 2, 1 977, S. 39 f. ; Luchterhand Osteuropa 28, 1978, 39; Klenner NJ 32, 1 978, 287; Roggemann Verfassung S. 136; Veiter in Kroker/Veiter S. 78 f. ; Max Hauser S. 40, 4 2 ; Westen in Sowjetrecht S. 91 f., 93. 356 Müller-Römer: Verfassung S. 46. 357 Graefrath in DDR-Komitee für Menschenrechte, Heft 1 , Ostberlin 1 977, S. 8; Poppe/Riege StuR 27, 1 978, 248 f.; Roggemann S. 1 36 f. ; Peter Römer S. 294 ; Klenner Studien S. 69 ff. ; Poppe/Schüsseler StuR 1 2, 1 963, S. 2 1 9 ; Büchner-Uhder/Poppe/Schüs­ seler StuR 1 5 , 1 966, S. 5 6 7 ; hiergegen Haney sozialistisches Recht S. 272 ff., 286 f. ; Mam­ pel Kommentar S. 503 ; Mahnke VN 1 7 , 1 969, S. 2; eingehend Luchterhand Entwicklung und Schwerpunkte der sowjetischen Grundrechtsdiskussion S. 33 ff. ; Sokolewicz JOR XIX, 1 978, 1 14 ff. ; Lautenschlager Diss. S. 39 ff., 240 ff. 358 Brunner Einführung S.87 f., Mampel ebd. S. 4 94 ; Westen in Sowjetrecht S. 97; Max Hauser S. 4 1 f.; Veiter in Kroker/Veiter S. 76, 80; Müller-Römer Verfassung S. 45 ; Lauten­ schlager S. 40 f., 240 f., 274 ff. ; Klenner Menschenrechte im Klassenkampf, in Einheit 3 2. Jg. , 1 977, S. 1 6 1 : ,,Menschenrechte . . . sind keine Rechte des isolierten Individuums gegen die Gesellschaft, sie sind Mitmenschenrechte. Sie regeln und garantieren die schöpferische Entwicklung des einzelnen innerhalb der Gesellschaft. " Graefrath in DDR-Komitee Heft 1 , 1 977, S . 8: ,,Menschenrechte sind nicht nur subjektive Rechte, sondern bestimmen zu­ gleich die grundsätzliche Rechtsstellung der Menschen in einer bestimmten Gesellschafts­ ordnung und zu einem bestimmten Staat. Sie spiegeln die Struktur der jeweiligen Gesell­ schaft wider, dienen der Organisierung und Gestaltung dieser Gesellschaft. Menschenrech­ te in sozialistischer Gesellschaft unterscheiden sich daher grundsätzlich von denen der bür­ gerlichen Gesellschaft". Zur Menschenrechtskonzeption in sozialistischen Staaten s. Brun­ ner in Die politische Meinung Heft 1 72, 1 977, 38 ff. ; Gössner DuR 6, 1978, 278 ff. ; Luch­ terhand Osteuropa 28, 1978, 1072 ff. ; Kriele Menschenrechte S. 46 ff. ; Schneider in Poli­ tik und Kultur Heft 6, 1 977, 28 ff. ; Veiter in Kroker/Veiter S. 75 ff. ; Graefrath DDR­ Komitee Heft 1, 1977, 13 ff., Heft 3, 1978, 9ff. ; Klenner DDR-Komitee Heft 4, 1 978, 4 ff., 1 0 ff., Gralla JOR XIX, 1978, 143 ff. 359 Art. 8 Nr. 1 der Verf. der Volksrepublik Polen vom 16.2. 1 976 : ,,Das Recht der Volksrepublik Polen ist der Ausdruck der Interessen und des Willens des werktätigen Vol­ kes. " Art. 8 Nr. 2: ,,Die genaue Befolgung des Rechts der Volksrepublik Polen ist die grundsätzliche Pflicht . . . jedes Bürgers. " Art. 67 Nr. 1 : ,,Die Volksrepublik Polen stärkt und erweitert die Rechte und Freiheiten der Bürger, indem sie die Errungenschaften des werktätigen Volkes festigt und mehrt." Art. 90: ,,Der Bürger der Volksrepublik Polen ist verpflichtet, die Bestimmungen der Verfassung und der Gesetze sowie die sozialistische Arbeitsdisziplin zu wahren, die Grundsätze des gesellschaftlichen Zusammenlebens zu achten, seine Pflichten dem Staat gegenüber gewissenschaft zu erfüllen." § 54 Verf. der Ungarischen Volksrepublik vom 26.4 . 1 97 2 : ,,Die staatsbürgerlichen Rechte werden in der ungarischen Volksrepublik im Einklang mit den Interessen der so­ zialistischen Gesellschaft wahrgenommen ; die Ausübung dieser Rechte darf die Erfüllung staatsbürgerlicher Pflichten nicht beeinträchtigen." Art 39 rumänische Verfassung vom 20.8. 1 965 : ,,Jeder Bürger Rumäniens hat die Pflicht, die Verfassung und die Gesetze zu achten, . . . sowie zur Festigung und Entwick­ lung der sozialistischen Gesellschaftsordnung beizutragen." Tschechoslowakische Verfassung vom 1 1 .7. 1 960: Art 19 I : ,,In der Gesellschaft der Werktätigen, . . . stimmen die Entwicklung und die Interessen jedes ihrer Angehörigen mit der Entwicklung und den Interessen der ganzen Gesellschaft überein. Die Rechte, Freiheiten und Pflichten der Bürger dienen daher der freien, allseitigen Entwicklung so­ wie der Geltendmachung der Persönlichkeit der Bürger und gleichzeitig der Festigung und Entwicklung der sozialistischen Gesellschaft; mit deren Entwicklung erweitern und vertie­ fen sie sich. Art. 34: ,,Die Bürger sind verpflichtet, die Verfassung sowie die Gesetze zu befolgen und in all ihrem Tun die Interessen des sozialistischen Staates und der Gesell­ schaft der Werktätigen zu wahren". Art. 3 8 : ,,Untrennbarer Bestandteil der Bürgerpflich-

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l . Teil 2 . Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

ten ist die Achtung vor den Rechten der Mitbürger sowie die bewußte Einhaltung der Re­ geln des sozialistischen Zusammenlebens". 3 60 Bracht in Menschenrechte 1 966, S. 3 5 2 ; ebenso Uibopuu AWR-Bulletin 9, 197 1 , S. 1 5 5 f., 164, 168 f. ; Maurach Handbuch S . 3 8 2 ; Brunner Grundrechte S . 2 9 ; Lieber Ent­ wicklung S. 256. 36 1 Bracht ebd. ; Schweissguth JOR 4, 1 96 3 , S. 1 9 3 ; Maurach ebd.; Lieber ebd .. 362 Vgl. Uibopuu AWR-Bulletin 9, 1 97 1 , 163; Lieber Entwicklung S. 25 7 ; Lothar Roth S. 428. 363 Bukowski erhielt in England Asyl ; vgl. StZ Nr. 294 v. 20. 1 2. 1 976, S. 3 , 4 ; StN Nr. 294 v. 20. 1 2 . 1 976, S. l . Corvalan wurde nach dem Militärputsch in Chile ( 1 1 .9 . 1 973) ver­ haftet, vgl. StZ v. 1 2. 9 . 1 9 7 3 , S. l ; StN Nr. 294 v. 20. 1 2 . 1 976, S. 1 . 3 64 Vgl . Wise/Ross S . 1 28 f., 1 3 3 , 1 35 . 365 Vgl. Gerken, Spion i n Bonn S. 3 2 ff., bes. 46 ff., 8 1 , 8 5 , 1 0 2 , 1 0 7 . Frenzel wurde am 28.4. 1 96 1 zu 15 Jahren Freiheitsstrafe verurteilt. Er starb 1 968 in der CSSR, vgl. Buchheit S. 1 44. 366 Vgl. Wise/Ross, S. 143 ff., 1 56 ; Buchheit S. 4 7 ff. 367 StZ Nr. l O0 v. 2.5 . 1 978, S. 4 ; StN Nr. l00 v. 2.5 . 1 978, S. 2. 368 Pfeifenberger AWR-Bulletin 6, 1 96 8, 1 83 . 369 Vgl. Pfeifenberger AWR-Bulletin 6, 1 968, 1 7 9 ff. 3 70 Bracht in Menschenrechte 1 966, S. 35 1 ; Lothar Roth S. 429. 371 Vgl. Kirchheimer Gegenwartsprobleme S. 14, ders. Politische Justiz S. 5 22, 5 54, ders. APSR 53, 1 95 9 , S. 99 1 ; Maurach ebd, S. 382; Uibopuu AWR-Bulletin 9 , 1 97 1 , S. 164 ; Gold S. 201 ; Rosenthal S. 84 . 3 72 Uibopuu AWR-Bulletin 9, 1 97 1 , S. 1 6 3 ; Maurach Handbuch S. 283 : Begleiter­ scheinung des Kalten Krieges; Veiter Weggis-Report S. l l 7 : politisch diskriminierender Charakter. 3 7 3 Vgl. Max Hölz, Vom „Weißen Kreuz" zur Roten Fahne, S. 65 ff., 2 1 9 ff., 3 8 3 ; Rudolph Philipp Max Hölz, Der letzte deutsche Revolutionär S. 9 f., 29 ff., 3 3 ff., 45 ff., 5 2, 7 1 ff. , 81 ff. 3 74 Margarete Buher-Neumann, Als Gefangene bei Stalin und Hitler S. 1 7 ff., 24, 3 3 . 375 E I Campesino, Leben u n d Tod i n der UdSSR ( 1 9 3 9- 1 949) S. 7 ff., 16 ff., 29 ff., 40 ff., 4 8 ff., 5 2 ff., 6 3 , 14 7 ff. 376 Vgl. l . Teil 2 . Abschnitt I I l b , 2 a, b , d , f. 377 DDR-GesBI Teil I, 1 974, S. 4 3 2. 378 Text in JOR XIII, 1 9 7 2, 24 1 ff. In der alten Verfassung vom 20.8. 1 949 hieß es noch in Art. 5 8 II: ,,Ausländische Bürger . . . genießen in der Ungarischen Volksrepublik Asylrecht", Text bei Kimminich, Internationaler Rechtsstatus des Flüchtlings, Berlin, Bonn, München 1962, S. 367. 379 Vgl. Mampel, Kommentar S. 597. 380 Text WGO 1 5 , 1 973, 196 ff. 381 Art. 2 I des Erlasses stimmt nahezu mit Art. 65 der Verfassung überein, Text des Erlasses in WGO 1 7 , 1 975, 6 1 f. 3 82 Text bei Grützner, Internationaler Rechtshilfeverkehr in Strafsachen, Hamburg, Berlin, Bonn, Stand September 1 978, Bd. V sub IV C 3 S. l . 383 DDR-GesBI 1 9 5 7 I S l . Wenn die Auslieferung etwa im Falle der Asylgewährung nicht erfolgt, kann der Ausländer nach § 80 III Nr. 4 des StGB der DDR vom 1 2. 1 . 1 968 wegen einer außerhalb der DDR begangenen Straftat zur Verantwortung gezogen werden, vgl. Strafrecht der DDR, Lehrkommentar Bd. I, Hrsg. Ministerium der Justiz, Ostberlin 1 969, s. 284, 274.

Anmerkungen

21 9

384

Text JOR XVIII, 1 977, 302 ff. Text bei Munda Das Jugoslawische StGB S. 48 f. Art 94 IV: ,,Jugoslawien verwei­ gert die Auslieferung von Ausländern, die wegen ihrer Betätigung für demokratische Grundsätze, nationale Befreiung, für die Rechte des arbeitenden Volkes und für die Frei­ heit wissenschaftlicher und kultureller Betätigung verfolgt werden". 385

386 Text Sluzbeni List SFRJ, 1977, Nr. 4; bei Spiro Vukovic, Zakon o Krivicnon Postupka, Beograd 1 977, S. 1 94. 3 8 7 Zu den politischen Delikten zählen gemäß der objektiven Theorie die in Art. 1 14 ff. StGB genannten Straftaten. 388 Text bei Geilke Der polnische Strafkodex S. 33. 389 Text bei Janik S. 1 29. 390 Text JOR XII, 1 9 7 1 , 249 ff. ; hierzu Stanoiu JOR XII, 1 97 1 ; 215 ff. 391 Text bei Tiefenthaler/Provasi Rumänisches StGB S. 1 0. 392 Text bei Kleckner/Stamler/Lacher, Tue penal code of the Romanian Socialist Republic, London 1976 S. 25 ; Buletinul Oficial al Republicii Sozialiste Romania, Teil I V. 6.4. 1 973. 393 Text aus Büntetö Törvenykönyv, Budapest 1973, S. 1 8. 3 9 4 Damals Art. 58 II a. F. 3 9 4 a s. Magyar Közlöny 1978, S. 1 048. 395 Radvanyi ROW 20, 1 976, 204 ; Pusylewitsch, Die Rechtsstellung des Ausländers S. 267 ; Maurach ROW 1 8, 1 974, 109; Schweissguth JOR 4, 1963, S. 1 9 3 ; Uibopuu ebd. S. 1 6 2 f. ; Doehring ZaöRVR 33, 1973, S. 6 1 ; Lieber Entwicklung S. 260; Gold S. 2 1 1 ; Lipowschek S . 2 7 f., 40; Fritzsche StuR 1 0, 1 96 1 , 1 3 1 6 ff., 1 3 20, 1 3 29. 396 Tabelle bei Geilke WGO 9, 1 967, 74 f. ; Radvanyi ROW 20, 1976, 202 f. 397 Zum Begriff des politischen Delikts im Sinne kommunistischer Doktrin s. Radvanyi Osteuropa Recht 25, 1 979, 6 ff. 398 In Kraft seit 26. 1 . 1 95 7 ; Quelle UNTS Vol. 367, 1 960, 2 1 3 ff. (300). 399 Text BGBI der BRD 1 95 3 II S. 559 ff. 400 Vgl. Schweitzer, Friedensvölkerrecht S. 89. Jugoslawien ist Signatarstaat der GFK, vgl. BGB! der BRD 1953 II S. 5 83 . 401 Vgl. BGBI der BRD 1 970 II S. 1 95. 402 In Kraft seit 1 3 . 2. 1 96 1 ; Quelle UNTS Vol. 5 1 9, 1 964, 237 ff. (334). 403 In Kraft seit 1.9. 1 96 1 ; Quelle Sluzbeni List SFRJ 1 96 1 , dodatak Nr. 8 Pos. 1 0 1 , s. 3 2 ff. (38). 404 In Kraft seit 26.5 . 1 96 3 ; Quelle UNTS Vol. 4 7 1 , 1963, 195 ff. (280). 405 In Kraft seit 2. 8. 1 964; Quelle UNTS Vol. 538, 1 965, 19 7 ff. (286). 406 I n Kraft seit 1 9. 1 . 1 967, DDR-GesBI 1 967 I S. 7; Text DDR-GesBI 1 966 I S. 96 ff. (1 07). Alle anderen Rechtshilfeverträge der DDR mit sozialistischen Staaten enthalten kei­ ne derartige Bestimmung: DDR/CSSR v. 1 1 .9.1 956 (GesBI 1 956 I S. 1 1 88 ff. ( 1 20 1 , Art. 59); DDR/Polen v. 1 . 2. 1 95 7 (GesBI 1 95 7 I S. 4 1 4 ff. (4 28, Art. 65); DDR/Ungarn v. 30. 1 0. 1 95 7 (GesBI 1958 I S. 278 ff. (293, Art. 65); DDR/UdSSR v. 28. 1 1 . 1 957 (GesBI 1958 I S. 242 ff. (255, Art. 57); DDR/Bulgarien v. 27. 1 . 1 95 8 (GesBI 1958 I S. 7 1 3 ff. (728, Art. 64); DDR/Rumänien v. 24.9. 1958 (GesBI 1958 I S. 74 1 ff. (754, Art. 5 8) ; DDR/Albanien v . 3.4. 1 959 (GesBI 1 959 I S . 295 ff. (308, Art. 5 7 ) ; s . hierzu Ostmann NJ 1 2, 1 958, 545 ff. 407 In Kraft seit 5.6. 1 963. Quelle UNTS Vol. 5 2 1 , 1 964, 37 ff., 1 3 8 ff.

408 Zitiert bei Radvanyi Osteuropa Recht 25, 1 979, S. 5 mit FN 28; Dziennik Ustaw - Gesetzblatt der Volksrepublik Polen - 1 962, S. 335, Pos. 162.

220

l. Teil 2. Abschn.: Asylrecht im Völkerrecht

409 Erklärung von Staats- und Parteichef Tito am 22.6 . 1 978 auf dem 1 1 . Parteitag des Bundes der jugoslawischen Kommunisten in Belgrad (vgl. StN Nr. 1 39 v. 2 1 .6. 1 978, S. 2; StZ Nr. 139 v. 21.6. 1 978, S. 4 ) und auf der Konferenz der Außenminister der block­ freien Staaten in Belgrad am 25. 7 . 1 978 (vgl. StN Nr. 169 v. 26.7.f978, S. 2, Nr. 170 v. 27. 7 . 1 97 8, S. 3 ; StZ Nr. 169 v. 26.7.1978 S. 4). 410 BGB! der BRD 1 974 II S. 1 25 8 ; ratifiziert durch Gesetz vom 2. 10.1 974, BGB! der BRD 1 974 II S. 1 257. Der Vertrag ist seit 3. 1 1 . 1975 in Kraft, BGB! der BRD 1975 II S. 1 725. 411 Vorbild § 3 III DAG, Text RGBI 1 929 I S. 239. 412 Vgl. Antwort des Pari. StS Dr. de With vom 9.6. 1978, BT-Protokoll S. 7640 An­ lage 3 8 ; Chalupa in StN Nr. 1 2 2 v. 3 1. 5 . 1 978, S. 3, Nr. 1 25 v. 3 .6 . 1 9 7 8 ; Kroatische Be­ richte III. Jg., Heft 4 Juli/August 1978, S. 9 ff., 1 8 ff. 413 Bejahend Richard Schmid, StZ Nr. 221 v. 25.9.1 978, S. 6, ders. in Vorgänge 27, 197 8, Heft 6 , S. 20.

414 Der BGH hat in einem Beschluß vom 1 7. 8. 1 978 festgestellt, daß es sich bei der bloßen Mitgliedschaft von Exilkroaten in einer terroristischen Vereinigung nach § 1 29 a StGB nicht „ersichtlich" um eine politische Straftat handelt (Fall Petric). Maßgebend sei der Zweck und die Tätigkeit der Vereinigung zur Tatzeit (BGH NJW 1 9 7 8, 245 8 (2459). Petric floh inzwischen nach Schweden und bat dort am 20.8 . 1 9 7 8 um politisches Asyl, vgl. StZ Nr. 201 v. 1 . 9 . 1 978, S. 2.

415 Pressemitteilung des Bundesministers der Justiz vom 1 3.9. 1 978, Nr. 29/ 1 9 7 8 ; StZ Nr. 2 1 2 v . 14.9. 1978, S . 1 ; Antwort des Pari. StS Dr. d e With vom 14.9 . 1 97 8, BT­ Drs. 8/21 14 S. 9. Das OLG Köln hatte dagegen im Fall Bilandfü am 1 1 .8 . 1 9 7 8 die Aus­ lieferung für zulässig erklärt, vgl. StZ Nr. 1 84 v. 1 2. 8 . 1 978, S. l ; StN Nr. 1 84 v. 1 2. 8 . 1 978, S. l . S. auch Antwort des Pari. StS Dr. de With v. 7 . 1 2. 1 978, BT-Protokoll S. 9636 f. mit Auslieferungsstatistik ebd. S. 9636 und Schröder BayVBI 1979, 23 1 ff. 416 BGB! der BRD 1 974 II S. 1 16 7 ff.; ratifiziert durch Gesetz vom 23.8. 1 974 , BGB! der BRD 1 974 II S. 1 165. Der Vertrag ist seit 8. l . 1975 in Kraft, BGB! der BRD 1975 II S. 228. Vorbild des Art. 3 Art. 2 lit. a des Europäischen Übereinkommens über die Rechts­ hilfe in Strafsachen vom 20.4 . 1 959, Text BGB! der BRD 1 964 II S. 1 3 86 .

417 Kitschenberg S . l ; Kimminich Rechtstatus S. 67, 9 8 , ders. B K Art. 16 Rdn 9 7 , ders. Asylrecht S. 3 3 ; Franz Diss. S. 27 ; Grahl-Madsen Status II S. 5 7 7 ; Sinha S. 150, 205 , 279; Wollenschläger Diss. S. 5 f. ; Lieber Entwicklung S. 6 ff. ; Kamanda S. l ; Ronning S. 5, 7; Bolesta-Koziebrodski S. 16, 56, 58 ff. ; Veiter ÖJZ 32, 1977, 284. Oberbegriff für bei­ de Asylarten des Friedensvölkerrechts: völkerrechtliches Asyl, politisches Asyl i.w.S .. Die Asylformen des Kriegsvölkerrechts sind eine Spezialmaterie, s. Kimminich Rechtstatus S. 66, ders. Asylrecht S.3 9; Ungerer S. 3 f. ; Kallmeyer S. 4.

418 Kimminich Rechtstatus S. 67, 98, 1 10, ders. BK Art. 16 Rdn 98, ders. Asylrecht S. 3 3 , 36, 3 8 ; Sinha S. 50 f., 155, 205 , 279, 28 1 ; Kitschenberg S. 1 ff. ; Lieber Entwick­ lung S. 7 f. ; Schröder Diss. S. 57 ff., 1 3 3 f. ; Moncada Diss. S. 1 2 ; Strachwitz S. 5 1 3 ; Gfrörer S . 1 ; Breitinger S . 1 ; Ungerer S . 4 . Das interne Asyl darf nicht mit dem Jandes­ rechtlichen Asyl verwechselt werden, vgl. hienu Kimminich Rechtstatus S. 65 f., 382, ders. Asylrecht S. 10. Während das Tempel- und Kirchenasyl eine Frage des Staatsrechts war, wird das Gesandschaftsasyl eine Institution des Völkerrechts, s. Schubert S. 8; Kim­ minich Asylrecht S. 34. 419 Vgl. Franz Diss. S. 27; Abendroth S. 89, 93 ; Lieber Entwicklung S. 8 ; Wiede­ mann S. 1 8 ff. ; Kimminich Rechtsstatus S. 1 16 ff., ders. Asylrecht S. 38 ff. Kriegsgefan­ gene werden mit Betreten des neutralen Gebietes frei (vgl. Art. 1 3 der Haager-Konven­ tion vom 1 8. 1 0. 1 907). Soldaten und Truppenteile sind als Folge der Neutralität zu ent­ waffnen und zu internieren (Art. 1 1). 420 RGBI 1 9 1 0, S. 1 5 1 . 42 1 RGBl 1 9 1 0, S. 343.

Anmerkungen

221

422 Vgl. Fall des Panzerschiffs Graf Spee, das infolge von Kriegsschäden (Kampf mit drei britischen Kreuzern in der Mündung des Rio de Ja Plata) am 14. 1 2. 1 939 den Hafen von Montevideo anlaufen mußte und am 1 7. 1 2. 1 939 von . der eigenen Besatzung ver­ senkt wurde (Bauer WVR I S. 701 ; Wiedemann S. 1 1 1 f.). Zum Prisenasyl (= erlaubtes Einbringen von Prisen, d.h. die von einem Kriegführenden beschlagnahmten Schiffe und Waren, die das geltende Seekriegsrecht zur Erfassung und Einziehung in einem geregelten Prisenverfahren freigibt (Scheuner WVR II S. 794) in neutrale Häfen für begrenzte Zeit durch eine Kriegspartei (Wiedemann S. 1 3 9)) s. Art. 2 1 , 22 Haager Seeneutralitätsabkom­ men vom 1 8. 10. 1 907 und Appam-Fall bei Bauer WVR I S. 75 f. Eingehend zum Fragen­ kreis Wiedemann S. 1 8, 85 ff., 1 1 0 ff., 1 39 ff. ; Wengler II S. 145 1 f. ; Willms-Bonn S. 70 ff. 423 Text BGBI der BRD 1 954 Il S. 838 ff. Text des Zusatzprotokolls vom 1 2. 1 2. 1 977 ZaöRVR 38, 1 978, 90 ff. 424 Kimminich Rechtsstatus S. 1 20, 1 22, ders. Asylrecht S. 3 8 ff. ; Berber Bd. I S. 405 ; Veiter AWR-Bulletin 16, 1 978, 1 8 1 . Beim Kriegsgefangenenasyl liegt weder exter­ nes noch internes Asyl vor, da keine Grenzüberschreitung erfolgt oder Flucht an einen Ort, der Immunitätsrechte genießt, s. Kimminich Asylrecht S. 39. 425 Ungerer S. 21; Moncada Diss. S. 13; Kitschenberg S. 13; Sinha S. 2 1 f. , 276 ; Strachwitz S. 14 f. ; Breitinger S. 14 f. ; Kimminich Asylrecht S. 34. 426 Moncada Diss. S. 1 3 ; Gfrörer S. 5 ; Schubert S. 8; Zemanek ArchVR 9, 1 96 1/62, S. 398; Bolesta-Koziebrodski S. 4 7. 42 7 Moncada Diss. S. 14; Jones S. 1 14 ; Sinha S. 2 1 ; Reale S. 1 1 . 428 Schubert S. 8; Moncada Diss. S. 14; Jones S. 1 14 ; Sinha S. 2 1 , 276 ; UN-doc. A/ 1 0 1 3 9 (Part. II) S. 5 Rdn 2. 429 Schubert S. 1 1 f. ; Moncada Diss. S. 1 6; Gfrörer S. 7; Breitinger S. 20, 24 ; Unge­ rer S. 22; Strachwitz S. 19, 2 1 ; Reale S. 5 1 8. 430 18.2. 1562 Bulle von Papst Pius VI. , 5.9. 1 5 7 3 von Papst Gregor XIII : Kein Asyl für verurteilte Verbrecher (Schubert S. 1 2). 431 1680 erneuert, Strafe: Exkommunikation, vgl. Schubert S. 1 2 ; Moncada Diss. S. 1 8 ; Strachwitz S. 2 1 . 432 Der Gesandte zog mit 800 Bewaffneten i n Rom ein, der Papst verhängte am 1 2.5. 1687 den Bann über Ludwig XIV., 1689 wurde der Gesandte zurückgerufen. Nach dem Tod von Papst Innocenz am 1 2.8.1689 Rückgabe von Avignon und Venaissin, vgl. Schu­ bert S. 1 2 f. ; Reale S. 5 1 9 ff., 5 2 1 f. ; Moncada Diss. S. 1 8 ; Strachwitz S. 2 1 ; Breitinger S. 24 f. 433 Schubert S. 1 3 ; Strachwitz S. 20; Sinha S. 23, 276 ; Breitinger S. 24. 4 34 Francioni S. 30 f. ; Kamanda S. 21 f. ; J.B. Moore S. 13 f. ; Schubert S. 14 f. ; Jones S. 1 28 ff. Ripperda konnte 2 Jahre nach seiner Verhaftung durch spanische Mili­ tärs am 23.5. 1 7 26 nach Marokko entfliehen, s. Hecker S. 1 3 1 , Heidelmeyer WVR III S. 303 f. Als der französische Botschafter in Rom im Jahre 1 750 einigen von Neapel verbann­ ten Rebellen Asyl gewährte und sie mit der Karosse aus Rom hinausbringen wollte, wur­ den die Flüchtlinge von päpstlichen Wachen aus der Karosse heraus verhaftet, vgl. Ron­ ning S. 14. 435 Heidelmeyer WVR III S. 304 ; Reale S. 5 1 3 ; Ungerer S. 22; Moncada Diss. S. 1 5 ; Gfrörer S . 8 ; Bolesta-Koziebrodski S . 4 8 ; Sinha S . 2 1 , 276. 436 Breitinger S. 25 ; Jones S. 1 16 ; Reale S. 5 22 ; Bolesta-Koziebrodzki S. 5 1 ; Kaman­ da S. 2 1 . 437 Moncada Diss. S. 24 ; Ungerer S. 23 , 56; Kitschenberg S. 1 4 , 50; Gfrörer S. 9 ; Sinha S. 1 7 1 , 276 ; Urrutia-Aparicio S . 30, 1 89. 438 Ungerer S. 5, 23; Schröder Diss. S. 28; Jones S. 1 2 1 ; Sinha S. 22, 207 ; Francio­ ni S. 3 2 ; Kitschenberg S. 14 ; Reale S. 5 1 7.

222

1 . Teil 2. Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

439

24.

Grotius de Iure Belli ac Pacis Liv. II, Kap. XVIII § 4 15 , zitiert nach Ungerer S.

°

44 Kitschenberg S. 1 3, 82; Moncada Diss. S. 19; Gfrörer S. 6 f. ; Ungerer S. 24 f. ; Strachwitz S. 1 7, 60; Volkening S. 16. Da das Gebiet der Gesandschaft rechtlich als Aus­ land galt, war das diplomatische Asyl ein Sonderfall des externen Asyls. Zur Ausliefe­ rung eines Asylierten bedurfte es eines förmlichen Auslieferungsverfahrens, vgl. Schu­ bert S. 1 1 ; Ungerer S. 25 ; Sinha S. 208; Volkening S. 1 7 . 44 1 Ungerer S. 24 ; Schubert S. 1 0 ; Verosta 4 . Asyl-Colloquium S. 1 3 ; Bolesta-Kozie­ brodski S. 49 f. 44 2 BGB! der BRD 1 964 II S. 957 ff. ; ratifiziert durch Gesetz vom 6.8. 1 964; völker­ rechtlich in Kraft seit 24 .4 . 1 964, s. Schweitzer S. 344 . 44 3 So ausdrücklich in der Präambel des Abkommens. 44 4 Vgl. Kitschenberg S. 84 ; Gfrörer S. 4 1 ; Sinha S. 208 f. ; Oppenheim/Lauterpacht 1955 S. 796. Das RG hat bereits in seiner Entscheidung vom 26. 1 1 . 1 880 ausgeführt, daß die Wohnung des Gesandten nicht Ausland, sondern Inland sei, und hierin begangene Ver­ brechen der inländischen Jurisdiktion unterlägen. ,,Die Fiktion (der Exterritorialität) geht nicht weiter als notwendig ist, um die persönliche Unverletzlichkeit des Gesandten und seiner Begleitung zu gewährleisten", vgl. RGSt 3, 1 88 1 , S. 1 7 ; ebenso RGSt 69, 1 936, S. 55 f. 445 In seinem Werk opera omnia Bd. II, S. 1 4 3 , Kap. XVI , zitiert nach Schubert S. 1 6 F N 24 . 446 Zemanek ArchVR 9, 1 96 1 /62, S. 398. 44 7 Art. 22 I ; ,,Die Räumlichkeiten der Mission sind unverletzlich. Vertreter des Empfangsstaates dürfen sie nur mit Zustimmung des Missionschefs betreten".

44 8 Schubert S. 17 f. ; Ungerer S. 29; Kitschenberg S. 84 ; Moncada Diss. S. 85. In den Fällen Ripperda und Springer wurde diese Immunität verletzt. 449 Beim externen Asyl bedarf es eines förmlichen Auslieferungsverfahrens, da sich der Asylierte im Ausland befindet, beim internen Asyl bedarf es der Übergabe, da das Bot­ schaftsgebäude zum Inland gehört, vgl. Kitschenberg S. 3 f. ; Ungerer S. 8 f. 4 s o Vgl. Art. 22 I der Konvention: Betreten der Botschaft nur mit Zustimmung. Zu­ lässig ist diplomatischer Druck durch Abbruch der dipl. Beziehungen, s. Berber Bd. I S. 287, 289; Kitschenberg S. 85 ; Ungerer S. 30; Strachwitz S. 9 1 ; Nayar SLULJ 1 7, 1 972, 22. Nach a.A. ist gewaltsames Eindringen in die Mission gestattet, soweit sie sich nicht ge­ gen die Person des Missionschefs selbst richtet, d.h. wenn er die Übergabe des Flüchtlings verweigert, s. Oppenheim/Lauterpacht 1 955 S. 7 9 7 ; Moncada ZÖR 23, 1 944, S. 4 5 8 ; w.N. bei Kitschenberg S. 85 F N 1 . 451 Accioly ArchVR 9, 1 96 1 /62, S. 29 1 ; Moncada Diss. S . 85 , 143 ; Mohn S . 40. 452 Vgl. Kitschenberg S. 86 f. ; Ungerer S. 3 3 ; Gfrörer S. 42; Sinha S. 209, 263 , 2 8 1 ; Morgenstern BYIL 1 948, S. 239 f. ; Dahm I S. 349; Berber Bd. I S. 289 ; Nayar SLULJ 1 7, 1972, 22. Ausdrücklich in diesem Sinne Teil 3 Ziffer 1 der Neuen Richtlinien der USA betreffend die amerikanische Asylpolitik und das Aufnahmeverfahren vom 4 . 1 . 1972, ab­ gedruckt in „The Department of State Bulletin Vol. LXVI Nr. 701 vom 3 1 . 1 . 1 9 7 2 S. 1 24 ff: ,, . . . daß es die erklärte Politik der Vereinigten Staaten ist, in ihren diplomati­ schen Stützpunkten oder auswärtigen Einrichtungen, die sich in der Juristiktion eines fremden Staates befinden, kein Asyl zu gewähren". 453 Vgl. Schubert S. 1 8 ; Kitschenberg S. 4, 6, 84 , 87, 1 6 2 ; Ungerer S. 3 5 , 37, 4 7 ; Sinha S. 209, 28 1 ; Gfrörer S. 4 1 f., 5 2 ; Kimminich Asylrecht S. 35 ; Schröder Diss. S . 1 9 f. ; Veiter AWR-Bulletin 1 6 , 1 978, 1 7 7. 454

So Art. 3 Nr. 3, 4, Art. 4 Nr. 1 der Resolution des Institut de Droit Interna­ tional vom September 1950; Ungerer S. 40 f. ; Schubert S. 1 8 ff. ; Moncada Diss. S. 149 f. ; Hurst RdC 1 9 26 II, S. 277; Evans AJIL 45, 1 95 1 , S. 76 1 ; w.N. bei Kitschenberg S. 88 f.

Anmerkungen

223

455 Strachwitz S. 64 ; Evans ILA 1 969 S. 25 2 ; Raestadt S. 1 26 f. ; Stowell S. 734 f. ; Scelle RGDIP 19, 1 9 1 2, S. 625 ; Moncada ZÖR 23, 1 944, S. 462; w.N. bei Kitschenberg S. 90 f. ; Berber Bd. I S. 290; Nayar SLULJ 1 7 , 1972, 23. 456 Kitschenberg S. 92 f., 98, 162; Ungerer S. 4 2 ff. ; Bolesta-Koziebrodski S. 289 f. ; Morgenstern BYIL 1 948 S. 24 7, 259; Denecke S. 45, 7 2 ; Beyerlin Aktion S. 63 ff., 66. 457 Die h.M. definiert die völkerrechtlich unzulässige Intervention als Einmischung in die inneren Angelegenheiten eines anderen Staates durch Androhnung oder Anwendung von Gewalt, vgl. Philipp Maßnahmen S. 77 ; Bayer DÖV 1 968, 7 1 1 m.w.N. ; eingehend hierzu Menzel/Ipsen S. 1 95 ff., 1 9 8 f. ; Oppermann ArchVR 10, 1 969/70, 3 2 1 ff. , bes. 332 ff., 3 3 9 ff. (begrenzte Erweiterung des Interventionsverbotes auf wirtschaftliche Sanktionen). Nach Bayer ebd. besteht der eigentliche Sinn des Interventionsverbotes heute darin, daß es den Staaten untersagt ist, sich unter Anwendung diplomatischer, wirtschaftlicher oder propagandistischer Mittel in die Angelegenheiten anderer Staa­ ten einzumischen. 458 So Aparicio-Urrutia S. 1 96 ; Bolesta-Koziebrodski S. 290 ; Torres Gigena S. 87 ff. ; Accioly ArchVR 9, 1 96 1 /62, S. 292; w.N. bei Kitschenberg S. 93. Zu Recht ableh­ nend Francioni S. 43 ff. Verdroß/Simma S. 457 : Es entspreche dem Geist der UN-Charta, ein diplomatisches Asylrecht zu gewähren, wenn die Gefahr der Verletzung der Menschen­ rechte besteht (arg. aus Art. 56 i.V.m. Art. 55 lit. c UN-Charta).

459 Art. 14 I: ,,Jeder Mensch hat das Recht, . . . in anderen Ländern . . . Asyl zu su­ chen . . . ". Art. 27 und Art. 22 Nr. 7 : ,,Jeder Mensch, . . . , hat das Recht, auf fremdem Staatsgebiet Asyl zu erhalten . . . " Mit dieser Wortfassung ist jeweils das gesamte Staatsge­ biet als Zufluchtstätte und damit das externe Asyl gemeint. 460 Ebenso Gfrörer S. 1 7 ; Kitschenberg S. 94 f., 97, 162; Ungerer S. 46; Nayar SLULJ 1 7 , 1972, 23. 46 1 Der Antrag wurde zurückgezogen, s. UN-doc. A/ 1 0 1 39 (Part II) vom 22.9 . 1 975 S. 1 04 ; A./C. 6/1556 S. 161 Rdn 47; Morgenstern BYIL 25, 1 948, 238 f. 4 62

So auch die bolivianische und mexikanische Delegation in einem weiteren abge­ lehnten Vorschlag, vgl. UN-doc. A/1 0 1 3 9 (Part II) S. 1 04. 463 Ungerer S. 5 3 , 5 7 ; Robin RGDIP 1 5 , 1 908, S. 473 ff. ; J.B. Moore S. 403 f. ; Na­ yar SLULJ 1 7 , 1972, 22 f. ; Garcia-Mora S. l ; Kimminich Asylrecht S. 3 5 ; Berber Bd. I S. 289 ; Jones S. 1 22 f., 1 3 9 ; Sinha S. 238 f., 282; Menzel/Ipsen S. 274 ; Ronning S. 22, 4 1 ; Volkening S . 1 8 ; Kallmeyer S . 9 ; Franz Diss. S . 28; Doc 4021 S . 4 sub 5 in CE Doc. Vol. IV, 1977. Zu den Elementen des Gewohnheitsrechts (consuetudo und opinio iuris) Ver­ dross Quellen S. 95 ff., 1 00 ff., ders. ZaöRVR 29, 1 969, 649 ff. ; Verdross/Simma S. 279 ff. ; Kitschenberg S. 99 ff. ; Ungerer S. 1 1 ff., 48 ff. ; Berber Bd. I 54 ff. ; s. auch Art. 38 Ziff. 1 b IGH-Statut. 4 64 Hierzu näher Kitschenberg S. 1 02 f. ; Moncada Diss. S. 25 ff., 72 ff. ; Strachwitz S. 70 ff. ; Volkening S. 32 ff. , 81 ff. ; Breitinger S. 41 ff. 465 Mehrfach erklärte der französische Außenminister: ,, . . . l'asile diplomatique n'est pas un droit mais une pratique", vgl. Annuaire Frarn;ais de droit international XX, 1 974, 1034.

466 Runderlasse des Auswärtigen Amtes vom 6 . 1 2. 1 9 1 2 (für das Deutsche Reich), vom 1 9.8. 1 954 und 16.4. 1968. Quelle: Auswärtiges Amt.

467 Kitschenberg S. 95 FN 1 , 103, 1 19, 1 24 , 164 ; Sinha S. 27, 214, 2 1 7, 239; Jones S. 1 28, 1 3 1 , 1 3 9 ; Gfrörer S. 43 f. ; Breitinger S. 60 f., 64.

468 Grahl-Madsen Status II S. 6, 46 f., 77; Kimminich Rechtsstatus S. 104, ders. Asylrecht S. 3 5 ; Sinha S. 5 2 ; Berber Bd. I S. 290; Jones S. 1 5 7 ; Kitschenberg S. 9, 1 2, 164; Ungerer S. 6, 53 f. , 5 7 , 64 ; Schubert S. 2 1 , 28, 36, 3 9 ; Gfrörer S. 4 3 , 58 f., 97 f. ; Franz Diss. S. 28. Weitergehend Dahm I S. 250 f. : vorübergehende Zuflucht soll auch bei Wiederherstellung der äußeren Ordnung „ausnahmsweise" zum Schutz elementarer Men-

224

1. Teil 2. Abschn.: Asylrecht im Völkerrecht

schenrechte aufrechterhalten werden dürfen. Ablehnend Abendroth S. 9 2 : ,,zweifellos rechtswidrige Intervention". 4 6 9 Ungerer S. 6, 5 3 f. ; Kitschenberg S. 8, 98; Kimminich Rechtstatus S. 1 0 1 , 1 03. 47

°

471

Kitschenberg S. 7 , 12; Kimminich ZfP 1 96 1 , S. 238; Ungerer S. 6, 54.

Kitschenberg S. 8, 164. 4 72 Ungerer S. 55, 99, 1 03 ; Kitschenberg S. 1 2, 69, 143 f. ; Ronning S. 8 ; Kimminich Rechtstatus S. 1 0 1 . 4 7 3 Quelle: Auswärtiges Amt.

4 74 Lateinamerika: Argentinien, Bolivien, Brasilien Chile, Dominikanische Republik, Haiti, Kuba, Mexiko, Panama, Peru, Uruguay, USA. Europa: Belgien, Deutschland, Eng­ land, Finnland, Frankreich, Holland, Norwegen, Polen, Portugal, Rumänien, CSSR, Tür­ kei, vgl. Sinha S. 29 mit FN 1 88 S. 4 9 ; Kitschenberg S. 25, 1 1 7 ; Bolesta-Koziebrodski S. 2 26 ; Moncada Diss. S. 1 04, 1 1 0, ders. ZÖR 2 3 , 1 944, S. 44 1 ; Ungerer S. 4 8 ; Kirchheimer Gegenwartsprobleme S. 3 1 ; Urrutia-Aparicio S. 34. Die finnische Botschaft beherbergte Anfang 1 9 3 7 1 700 Flüchtlinge (Breitinger S. 1 05), die brasilianische Botschaft 1 6 0, die chilenische Botschaft 650, die deutsche Botschaft 65 Spanier (Gfrörer S. 22; Schubert S. 5 7). Zur Diskussion über diplomatisches Asyl im Völkerbund s. UN-doc. A/1 0 1 39 (Part II) S. 77 ff. 4 7 5 Kitschenberg S. 1 0. 4 76

s. 44 1 .

Ungerer S. 24 ; ebenso Schubert S. 5 6 ; Moncada Diss. S . 1 04, ders. ZÖR 23, 1 944,

4 7 7 Berber Bd. I S. 290; Kitschenberg S. 1 1 7 F N 3, 160. 478 Kitschenberg S. 1 1 7, 1 24 ; Graber StZ Nr. 224 vom 29.9. 1 973 S. 3; Kimminich Rechtstatus S. 108, ders. Asylrecht S. 3 5 ; Bolesta-Koziebrodski S. 230. 479 Kitschenberg S. 1 0, 1 24 ; a.A. Kimminich ZfP 1 96 1 , S. 238, der auf die unmittel­ bare Gefahr abstellt. 480 StZ Nr. 224 vom 29.9. 1 9 7 1 , S. 1 ; Der Spiegel Nr. 4 3 vom 22. 1 0. 1 97 3 , S. 2 18. 4 8 1 Kirchheimer Politische Justiz S. 544, ders. APSR 1 95 9 S. 1 004 FN 4 2 ; Kitschen­

berg S. 1 1 7 mit FN 3, 160; Bolesta-Koziebrodski S. 226 FN 3 . 482 Hampe AD 38, 1 9 7 5 , 1 . Seit dem 1 1 . 1 2. 1 973 hat die deutsche Botschaft keine Flüchtlinge mehr aufgenommen, vgl. BT-Protokoll vom 1 7 . 1 . 1 9 74 , S. 4 5 84. 483 Vgl. StN vom 1 . 1 2. 1 973. 4 84 Harmsen AWR-Bulletin 1 1 , 1 9 7 3 , 200. 4 8 5 Annuaire frans;ais de droit international XX, 1 974, 1 034 f. 4 8 6 StZ Nr. 298 vom 27. 1 2 . 1 974 S. 2.

487 Vgl. Braunschweig/Meyer S. 39. Flüchtlinge nahmen auch die Botschaften von Ir­ land, Niederlande, Norwegen, Österreich, Schweden, Schweiz und Spanien auf, vgl. Dupuy Annuaire fran9ais de droit international XXII, 1976, 74 7. 488 Vgl. BT-Protokolle vom 20. 3. 1 975 S. 1 1 1 3 1 ff. und 1 0.5 . 1 9 75 S. 1 1448 Anlage 3 2. 4 8 9 Vgl. StZ Nr. 1 0 2 v. 5 . 5 . 1 975 S. 4, Nr. 1 05 v. 9.5 . 1 9 75 S. 4 .

490 Kimminich Rechtstatus S. 1 1 0, ders. Asylrecht S. 36 ; Sinha S. 2 6 3 , 282; Volke­ ning S. 23 ff. ; Grahl-Madsen Status II S. 7 7 ; Dahm I S. 3 7 3 . Eine Asylgewährung in Kon­ sulaten ist dagegen nach Art. 3 Nr. 1 der Resolution des Institut de Droit International erlaubt. 491 BGB! der BRD 1 969 II S. 1 5 87 ff. ; ratifiziert durch Gesetz vom 26.8. 1 969. 492 Jones S. 146.

Anmerkungen

225

493 Kimminich Rechtstatus S. 1 1 1 ff., ders. Asylrecht S. 3 7 ; Jones S. 1 23 ff., 146 f. ; Bolesta-Koziebrodski S. 297, 300, 302; Sinha S. 267 f., 282; Grahl-Madsen Status II S. 5 3 , 77. Im Vertrag von Washington vom 20. 1 2. 1 907 über Frieden und Freundschaft sahen Costa Rica, Guatemala, EI Salvador, Honduras, Nicaragua die Zulässigkeit einer Asylge­ währung an Bord ausländischer Handelsschiffe für politische Straftäter vor (Art. 10), vgl. Urrutia-Aparicio S. 46 ; Reale S. 5 3 1 ; Bolesta-Koziebrodski S. 259, 297. UN-doc. A/ 1 0 1 3 9 (Part I I ) ,.Question o n diplomatic asylum" vom 22.9. 1 975 S . 20 Rdn 3 2. Der Vertrag wurde im Februar/März 1 908 ratifiziert und durch Art. XIX Abs. 1 der Zentralamerika­ nischen Auslieferungskonvention vom 7.2. 1923 außer Kraft gesetzt, vgl. AJIL 1 7, 1923, Supplement S. 8 1 . Asylfälle auf Handelsschiffen: 1 840, 1 885 (vgl. UN-doc. A/ 1 0 1 39 (Part II) S. 16). Asylfälle auf Kriegsschiffen : 1 8 3 1 , 1 848, 1 862, 1 892, 1 894, 1 895, 1 9 1 1 , vgl. UN-doc. A/1 0 1 3 9 (Part II) S. 14 ff. 494 Volkening S. 22. 495 s. Kimminich ZfP 1 96 1 , S. 235 ff., 238, 240. 496 Vgl. Süddeutsche Zeitung Nr. 162 vom 1 7.7.1 974 S. 1 . 497 Kimminich Rechtstatus S . 1 1 1 , 1 1 3 , 1 16, ders. Asylrecht S. 3 6 ; Jones S . 1 38, 147 f. ; Grahl-Madsen Status II S. 5 1 , 77. 498 Urrutia-Aparicio S. 41 f. ; Sinha S. 28; Kitschenberg S. 15 f. ; Villagran Kramer S. 35 ff. ; UN-doc. A/1 0 1 3 9 (Part II) S. 1 7 Rdn 27 f. 499

Vgl. International Commission of Jurists S. 49, 6 1 . s oo Volkening S. 7 2 ; Breitinger S. 75. 501 Text bei Kitschenberg S. 1 7 f. ; Strachwitz Anhang II ff. ; Hampe AD 38, 1975, 6 ; UN-doc. A/ 1 0 1 3 9 (Part II) S . 2 0 ff. Rdn 3 3 ff. 502 Vgl. Kitschenberg S. 1 8 f. ; Schröder Diss. S. 82. 503 Unterzeichnet von Brasilien, Frankreich, USA. Die Flüchtlinge mußten die Versi­ cherung abgeben, keine Verbindung mit politischen Freunden aufzunehmen; nicht ohne Erlaubnis die Gesandtschaft zu verlassen; einwilligen, sich den Behörden bei Verlangen zu ergeben ; ihre Fluchtgründe und Herkunft offenbaren. Text bei Moncada ZÖR 23, 1 944, S. 409 f. ; UN-doc A/1 0 1 39 (Part II) S. 18 f. Rdn 29. 5 04 Unterzeichnet von Argentinien, Brasilien, Bolivien, Deutschland, England, Frank­ reich, Kuba, Peru, Spanien, Uruguay, USA. Die Regeln von Asuncion entsprechen den Re­ geln von La Paz, insbesondere Verbot politischer Aktivitäten, vgl. Moncada ZÖR 23, 1 944, S. 421 ; Bolesta-Koziebrodski S. 235 f., 260 ; Torres Gigena S. 283 f. ; UN-doc. A/1 0 1 3 9 (Part. I I ) S . 1 9 f. Rdn 3 0 f. 505 Das Abkommen ist noch in Kraft, vgl. UN-doc. A/ 1 0 1 3 9 (Part II) S. 23 ff. ; In­ ternational Comission of Jurists S. 49 f., 5 5 ; Garcia-Velutini S. 83 ff. 506 s . Text 1. Teil 2. Abschnitt V 1 b aa. 507 Vgl. hierzu UN-doc. A/1 0 1 3 9 (Part II) S. 26 ff. Die Konvention wurde ursprüng­ lich von 16 Staaten ratifiziert: Brasilien, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Dominikanische Republik (gekündigt am 6. 1 0. 1 954), Haiti (gekündigt am 1 .8 . 1 967, Haiti hat die Kündi­ gung später wieder zurückgezogen), Honduras, Kolumbien, Kuba, Mexiko, Nicaragua, Panama, Paraguay, Peru, EI Salvador, Uruguay (vgl. UN-doc A/1 01 3 9 (Part II) S. 26 FN 66 f.). Nicht ratifiziert, aber unterzeichnet von Argentinien, Bolivien, Chile, Venezuela. Die USA unterzeichnete mit dem Vorbehalt, daß sie „the s�alled doctrine of asylum" nicht anerkenne, vgl. Kitschenberg S. 20 ff. ; Torres Gigena S. 285 ; Ungerer S. 65 f. 5 0 8 Text bei Kitschenberg S. 2 1 ; Grahl-Madsen Status II S. 98 f. ; Hampe AD 38, 1 975, 7 f. 509 Hampe AD 38, 1 975, 8 ; International Commission of Jurists S. 50. 15 von Pollern

226 51

1 . Teil 2. Abschn.: Asylrecht im Völkerrecht

°

Rdn 54.

Kitschenberg S. 22; Urrutia-Aparicio S. 55 f; UN-doc. A/ 1 0 1 3 9 (Part II) S. 29

511 Jose Leguia, Sohn des ehemaligen peruanischen Staatspräsidenten, floh nach sei­ ner Beteiligung an einem Aufstand in die brasilianische Botschaft in Lima und erhielt Asyl. Peru qualifizierte im Gegensatz zu Brasilien das Delikt als gemeines Verbrechen und verlangte die Übergabe. Na,;h gütlicher Einigung verließ Leguia Peru, s. Kitschenberg s. 22 f. 512 s. Text 1. Teil 2. Abschnitt V l b aa. 513 Vgl. UN-doc. A/ 1 0 1 3 9 (Part II) S. 29 f. Rdn 5 5 . 514 Kitschenberg S. 23. 515 So UN-doc. A/1 0 1 3 9 (Part II) S. 28 FN 75 mit Argument aus der Entstehungs­ geschichte ; Hampe AD 3 8 , 1 9 7 5 , 8; s. auch Ronning S. 56 FN 4. Im spanischen Text lautet die fragliche Stelle : ,, . . . del pais de refugio", im französischen Text: ., du pays de refuge". Auf Art. 2 I berief sich Kolumbien im Asylstreitfall mit Peru und leitete hieraus ein Recht zur einseitig bindenden Qualifikation in der Frage des Deliktscharakters ab. 516 Die Konvention wurde ursprünglich von 16 Staaten ratifiziert; später gekündigt von der Dominikanischen Republik (6. 1 0. 1 954) und Haiti ( 1 . 8. 1 967). Haiti hat die Kün­ digung wieder zurückgezogen. Argentinien und Uruguay, nicht die USA haben die Kon­ vention unterzeichnet, vgl. UN-doc. A/ 1 0 1 3 9 (Part II) S. 30 FN 82 f. ; Kitschenberg S. 24 ; Sinha S. 240. 517 Art. l : Verbot der Asylgewährung gegenüber gemeinen Verbrechern und Deser­ teuren in Gesandtschaften, Militärll\$er,n, Militärflugzeugen, auf Kriegsschiffen. Text bei Grahl-Madsen Statuts II S. 5 9 ; Torres Gigena S. 290 ff. ; Hampe AD 38, 1975, 9. 518 Hampe AD 38, 1 975, 10. 519 Text bei Reale S. 537 ff. ; Urrutia-Aparicio S. 63 ff. ; Torres Gigena S. 3 1 1 ff. ; UN-doc. A/ 1 0 1 39 (Part II) S. 32 f. 5 20 Argentinien, Bolivien, Paraguay, Peru, Uruguay, vgl. Kitschenberg S. 27 ; Un­ gerer S. 65„f. 52 1 Stand 3 1 . 1 2. 1 97 3 , vgl. UN-doc. A/ 1 0 1 3 9 (Part II) S. 32 FN 8 7 ; Hampe AD 38, 1975, 1 0. Argentinien, Bolivien, Chile und Peru haben den Vertrag unterzeichnet, vgl. International Commission of Jurists S. 5 3 . 522 So Art. 17 II Montevideo-Vertrag von 1 889, Art. 2 I Havanna-Konvention 1928. 523 Tex t bei Grahl-Madsen Status II S. 60 ff. ; Urrutia-Aparicio S. 59 ff. ; Kitschen­ berg S. 2 7 (Auszug). 524 Vgl. UN-doc. A/ 1 0 1 3 9 (Part II) S. 35 f. 525 Brasilien, Costa Rica, Dominikanische Republik, -Ecuador, Haiti (gekündigt am 1. 8. 1 967, später wurde die Kündigung zurückgezogen), Mexiko, Panama, Paraguay, Peru, EI Salvador, Uruguay, Venezuela, vgl. UN-doc. A/1 0 1 3 9 (Part II) S. 37 FN 1 0 1 , 105, 36 f. Rdn 79. Nur unterzeichnet: Argentinien, Bolivien, Chile, Kolumbien, Kuba, Guatemala, Honduras, Nicaragua, vgl. Torres Gigena S. 299. Text bei Grahl-Madsen Status II S. 62 ff. , Torres Gigena S. 299 ff. ; Vieira S. 4 7 7 ff. ; Hampe AD 38, 1 9 7 5 , 1 0 ff. ; International Commission of Jurists S. 52 f. 526 RCJ 1 95 0, S. 266 ff., 3 95 ff. , 1 95 1 , S. 7 1 ff. ; Besprechung bei Kitschenberg S. 36 ff. ; Schröder Diss. S. 96 ff. ; Honig S. 508 ff. Hierzu Text l . Teil 2. Abschnitt V l b aa, bb. 527 Art. 3 II: .,Les terroristes et !es deserteurs de mer et de terre ne peuvent pas beneficier de l'asile" (Text bei Reale S. 5 3 7 ff. ). 528 Vgl. Kitschenberg S. 5 7 . 5 29 s . Torres Gigena S. 3 22 ff., 456 ff. ; Gobbi S. 424 ; UN-doc. A/ 1 0 1 3 9 (Part II) S. 36 Rdn 76. Text des Artikels: .,Los Terroristes y los que atentaren contra Ja vida de! jefe de Estado de una de las Partes, no podran ser beneficiados por el asilo, pero cabe al

Anmerkungen

227

agente diplomatico o commandante establecer si concurren dichas circumstansias en el asilado". Text bei Torres Gigena S. 3 25, 457. 5 30 Vgl. Torres Gigena S. 250 ff., 356 ff. ; Vieira S. 5 1 4 ff. 531 Text ArchVR 16, 1973, 88 ff. Die Konvention ist noch nicht in Kraft getreten, vgl. Klein ZaöRVR 36, 1 977, 629. 5 32 Text BGB! der BRD 1 976 II S. 1 746 ff. ; s. hierzu Text 1 . Teil 2. Abschnitt VIII 1 p CC. 533 UN-doc. A/C.6/SR. 1421 S. 1 1 9 f. ; A/C.6/SR. 1439 S. 226 ; ebenso auf der Sitzung des 6. Komitees der VN am 25. 1 1 . 1 974 im Rahmen der Aussprache über die Ini­ tiative Australiens zur Schaffung einer weltweiten Konvention über diplomatisches Asyl, vgl. UN-doc. A/C.6/SR. 1505 S. 243 Rdn 19. 5 34 UN-doc. A/C.6/SR. 1432 S. 1 89. 535 UN-doc. A/C.6/SR. 1447 S. 275. 536 GAOR 20th Session, 1 974, Annexes, UN-doc. A/9704 S . 1 . 537 s . UN-doc. A/C.6/SR. 1 5 05 S . 244 Rdn 25. 538 UN-doc. A/1 0 1 3 9 (Part 1) S. 3 1/32, 35. 539 Verträge von Montevideo 1 889 von 5 Staaten unterzeichnet und ratifiziert; 1933 von 18 Staaten unterzeichnet und 1 5 ratifiziert ; 1939 von 6 Staaten unterzeichnet und 2 Staaten ratifiziert; Konventionen von Havanna 1928 von 20 Staaten unterzeichnet und von 15 Staaten ratifiziert, von Caracas 1 954 von 20 Staaten unterzeichnet und 12 ratifi­ ziert, vgl. Übersicht bei Sinha S. 24 2 f. ; Francioni S. 1 1 8. 54 ° Krutzner JIR 15, 1 9 7 1 , S. 284 FN 37; Sinha S. 23 3 ; Francioni S. 158. 54 1 Vgl. UN-doc. A/1 0139 (Part II) S. 26 FN 66, S. 30 FN 82, S. 37 FN 101. 542 Kimminich Rechtstatus S. 105, ders. Asylrecht S. 36; Kitschenberg S. 1 1 3 ; Abendroth S . 9 1 ; Strachwitz S . 1 15 ; Volkening S . 6 2, 6 8 ; Ungerer S . 6 5 f. ; Bolesta­ Koziebrodski S. 54, 216, 256 ff., 272, 344 ; Breitinger S. 146, 148; Grahl-Madsen Status II S. 4 7, 7 7 ; Urrutia-Aparicio S. 69; Villagran Kramer S. 25 ff. ; ablehnend Sinha S. 244 : Kein Asylrecht kraft Vertrages; ebenso Morgenstern BYIL 1 948, S. 240 f. 543 Zwischen 1 85 8 und 1 94 2 2 1 Verträge, Übersicht bei Ronning S. 1 28 ff. ; Kimmi­ nich Rechtstatus S. 1 1 0; Volkening S. 62, 68. 544 Urrutia-Aparicio S. 39; Sinha S. 223 ; Kimminich Rechtstatus S. 1 1 3 ; StN vom 25.9. 1 9 7 3 ; StZ vom 1 3 . 1 0. 1 973. Peron lebte 1 7 Jahre im Exil in Spanien. Weitere Fälle bei Moncada ZÖR 23, 1 944, S. 405 f., 4 1 0, 4 14, 4 1 7 f., 42 1 f., 424 ; UN-doc. A/ 1 0 1 39 (Part II) S. 14 ff. 545 Vgl. StZ V. 1 2.9. 1973 s. 1 . 546 Harmsen AWR-Bulletin 1 4 , 1 9 76, 3 1 . 54 7 StN V . 5 . 1 . 1 974 s. 4. 548 Harmsen AWR-Bulletin 1 1 , 1973, 200. 549 StN Nr. 298 V. 27. 1 2. 1 974 s. 2. 5 50 Art. 17 I Vertrag von Montevideo 1 889; Art. 1 1 Havanna-Konvention 1928; Art. 1 I Montevideo-Konvention 1 9 3 3 ; Art. 3 I Vertrag von Montevideo 1 939; Art. III Abs. 1 Caracas-Konvention 1 954. 551 Hampe AD 38, 1 975, 14. 552 So Art. 3 I Vertrag von Montevideo 1939; Art. III Abs. 1 Caracas-Konvention 1 954. Nach Art. 1 8 I Vertrag von Montevideo 1 889, Art. 1 I Havanna-Konvention 1 9 28, Art. 1 I Montevideo-Konvention 1 933 waren Deserteure vom Asylgenuß gänzlich ausge­ schlossen. 553 Keine Übergabepflicht politischer Flüchtlinge weder bei rechtsmäßigem noch rechtswidrigem Asyl. Das ergibt sich aus dem Schweigen der Konventionen, aus Art. III 15•

228

1. Teil 2. Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

Abs. 2 der Caracas-Konvention (Lokalbehörden sind nicht befugt, den Flüchtling wegen vor der Flucht begangener politischer Delikte vor Gericht zu bringen, eine Regelung, die bei einer Übergabepflicht überflüssig wäre) und gewohnheitsrechtlicher Asylpraxis, vgl. Kitschenberg S. 1 39, 163, IGH in RCJ 1 95 1 , S. 80 f. 5 54 Art. 1 7 I Vertrag von Montevideo 1 889; Art. 1 II Havanna-Konvention 1928; Art. 1 II Montevideo-Konvention 1 93 3 ; Art. III Abs. 2 Caracas-Konvention 1 954. 555 Vgl. IGH RCJ 1 950, 281 f. ; Kitschenberg S. 54 f. 556 Breitinger S. 4 1 ; Hampe AD 38, 1975, 14. 557 Vgl. Kitschenberg S. 55; Urrutia-Aparicio S. 159 ff. ; s. auch Zeidler/Hailbronner OBS 1 978 S. 93 f. 558 Art. 17 II Vertrag von Montevideo 1 889; Art. 2 II Nr. 2 Havanna-Konvention 1928; Art. 4 Montevideo-Konvention 1939; Art. Vill Caracas-Konvention 1 954 ; ebenso auch Art. 3 Nr. 4 Satz 1 der Resolution des Institut de Droit International vom Septem­ ber 1 950. 559 Die Möglichkeit des rechtswidrigen Eindringens der Lokalbehörden in Botschafts­ gebäude soll verhindert werden, vgl. Art. 4 Vertrag von Montevideo 1939; Art. 3 Nr. 4 Satz 1 Resolution des Institut de Droit International. 5 60 Art. 16 Vertrag von Montevideo 1 889, Regeln von La Paz 1 898 und Asuncion 1 922; Art. 2 II Nr. 5 Havanna-Konvention 1928; Art. 5 Montevideo-Vertrag 1939; Art. XVIll Caracas-Konvention 1 954 ; Art. 3 Nr. 4 Satz 2, Art. 4 Nr. 3 Resolution des Insti­ tut de Droit International. 561 Canseco blieb 3-4 Monate in der amerikanischen Botschaft und konnte täglich mit seinen Mitverschwörern zusammenarbeiten. Mit dem Versprechen 1 Jahr Gehalt zu er­ halten, ging er nach Chile, stellte eine Privatarrnee zusammen und stürzte Pezet, vgl. Kit­ schenberg S. 1 5 ; Moncada ZÖR 23, 1 944, S. 422; Urrutia-Aparicio S. 33. 5 6 2 Alianza Popular Revolucionaria Americana. Ziele : Einführung des Staatssozialis­ mus (Verstaatlichung von Grundbesitz und Industrie), Politik gegen US-Imperialismus, Solidarität mit allen unterdrückten Völkern, Einheit von Lateinamerika, Internationali­ sierung des Panama-Kanals. Bereits im Jahre 1935 hatte Haya de la Torre, nachdem er als Präsidentschaftskandidat der APRA unterlegen und ein Putsch gescheitert war, in der amerikanischen Botschaft in Lima Zuflucht gefunden, vgl. Kitschenberg S. 3 3 ; Urrutia­ Aparicio S. 7 1 ff. 563 Ausgangspunkt war die Hafenstadt Callao. Bustarnente wurde am 27. 1 0. 1 948 von der Arrnee gestürzt; General Odria errichtete eine Militärdiktatur, Torre wurde weiter verfolgt, vgl. Kitschenberg S. 34, IGH RCJ 1 950, S. 272. 5 64 Art. 4 IlI des Accord Bolivarien sur l'Extradition: ,,Wenn Meinungsverschieden­ heiten über die Frage bestehen, ob der jeweilige Fall die Voraussetzungen dieses Artikels erfüllt, so ist die Entscheidung, die der asylgewährende Staat trifft, endgültig". Art. 1 8 : ,,Unabhängig von den Bestimmungen dieser Vereinbarung anerkennen die Unterzeich­ nerstaaten das Asyl gemäß den Prinzipien des internationalen Rechts". Art. 2 I Havan­ na-Konvention 1928: Argumentation aus der Wendung ,,l'asile . • . sera respecte . • . ", vgl. Kitschenberg S. 37. 565 RCJ 1 950 S. 270 f. ; Kitschenberg S. 3 7 ff. Art. 2 II Nr. 3: ,,Die Regierung des Staates kann verlangen, daß der Flüchtling baldmöglichst aus dem Territorialstaat gebracht wird, . . . ". Aus dieser Formulierung ergebe sich, daß der Territorialstaat (Peru) die Ausrei­ se verlangen müsse. Dies sei nicht geschehen. Außerdem sei Art. 2 II Nr. 1 verletzt, da ein dringender Fall für die Asylgewährung nicht vorgelegen habe. Es liege auch ein Verstoß gegen Art. 1 1 vor, da Torre als gemeiner Verbrecher vom Asylgenuß ausgeschlossen sei, vgl. Kitschenberg S. 39 f. IGH in RCJ 1 950 S. 281 f., 195 1 , S. 8 1 ff. : Torre sei ein poli­ tischer Verbrecher, da eine Militärrebellion vorliege, die nach Art. 248 des peruanischen Militärstrafgesetzbuches politischen Charakter habe. 5 6 6 RCJ 1 950 S. 273 ff., bes. S. 275, 278 f. ; s. auch Kitschenberg S. 40 ff., 69 ff. ; UN-doc. A/ 1 0 1 3 9 (Part II) S. 59 ff.

Anmerkungen

229

567 RCJ 1 950 S. 276 ff. Beim externen Asyl entscheidet allein der Asylstaat über die politische Natur des Delikts, vgl. Lieber Entwicklung S. 165, 1 7 8 ; Kimminich JZ 1 9 7 2 S. 260; Weis CYIL 6, 1 96 9 S. 1 3 9. 5 68 569 57

°

RCJ 1 950, S. 278 f. RCJ 1 95 0 S. 282 f., 284 ff., 2 8 7 ; Kitschenberg S. 42, 6 2 ff. , 140, 1 5 8 , 1 6 2. Kitschenberg S. 42.

5 7 1 RCJ 1 950, S. 395 ff. Art 60 Satz 2 lautet: ,,Im Falle von Meinungsverschieden­ heiten über ihren (der Entscheidung) Sinn und ihre Tragweite soll der Gerichtshof auf Antrag einer Partei eine Auslegung der Entscheidung geben", vgl. Kitschenberg S. 43 FN 1 . 5 72 RCJ 1 95 1 , S . 7 1 ff. , 7 7 ff., bes. S . 8 0 ff. ; Kitschenberg S . 4 5 ff., 1 39 f., 142, 1 5 8, 163; Urrutia-Aparicio S. 90 ff.

573 RCJ 1 950, S. 278, 1 95 1 , S. 80. Die Konvention regelt nicht den Fall, daß der Asylstaat die Ausreise verlangt. Diese Lücke wird nicht durch Gewohnheitsrecht gedeckt : so IGH RCJ 1 950, S. 279; a.A. Kitschenberg S. 150 ff., 1 5 7 f. ; Vieira S. 392 f. ; Villagran Kramer S. 160. 5 74 RCJ 1 95 1 , S. 8 1 f. ; ebenso Kitschenberg S. 142, 1 4 7 , 1 56.

5 75 RCJ 1 95 1 , S. 82. Weitere Beendigungsgründe : freiwilliger Weggang des Asylier­ ten, heimliche Flucht, gewaltsame Ausweisung aus Gesandschaftsgebäude, Tod des Asylan­ ten, Weggang bei sicherem Geleit, vgl. Kimminich Rechtstatus S. 1 09. 5 76 RCJ 1 95 1 , S. 83. 5 7 7 Kitschenberg S. 4 8, 1 3 1 ; Grahl-Madsen Status II S. 6 8 ; Urrutia-Aparicio S. 99. Haya de Ja Torre starb Anfang August 1 9 79 in Lima, vgl. StZ Nr. 178 v. 4.8. 1 979 S. 5 .

5 78 RCJ 1 950, S . 2 7 8 , 1 95 1 , S . 80. Diese Lücke enthält auch Art. 6 Montevideo­ Vertrag 1 939. 5 79 Text bei Grahl-Madsen Status II S. 6 2 ff. ; Hampe AD 38, 1 9 75 , 1 0 ff. Art. XII : „Once asylum has been granted, the state granting asylum may request that the asylee be allowed to depart for foreign territority, and the territorial state is under obligation to grant immediately, except in the case of force majeure, the necessary guarantees (for his life, liberty or physical integrity) as weil as the corresponding safe-conduct". 58 Kitschenberg S. 159 FN 2, 164 ; Evans AJIL 45, 1 95 1 , S. 760.

°

581

Art. 2: ,,Die Qualifikation des politischen Vergehens steht dem Staat zu, der das Asyl gewährt". Art. 3 I I : ,,Die Qualifikation der Umstände, die die Asylgewährung begrün­ den, hat der asylgewährende Staat vorzunehmen". Text bei Kitschenberg S. 24 , 7 1 FN l .

582 „Such a competence is not inherent in the institution of diplomatic asylum". Daher stehe die Befugnis zur bindenden Qualifikation ohne gesetzliche Regelung dem Asyl­ und dem Territorialstaat zu (IGH RCJ 1 950, S. 274 f.). 583 Vgl. Kitschenberg S. 73, 76. 5 84 Einseitig bindende Qualifikation bejahend: Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Kuba, EI Salvador; ablehnen d : Dominikanische Republik, Kolumbien, Peru (vgl. Kit­ schenberg S. 75). 585 Dies ergibt die Auslegung aus Art. IX. Die Wendung Asyl „aufrechterhalten" be­ faßt sich mit dem endgültigen Asyl, vgl. Urrutia-Aparicio S. 1 23 . 586 Das diplomatische Asyl hat sich in ein territoriales Asyl verwandelt.

587 Nach Art. XVII Abs. l ist der Asylierte nur auf seinen Wunsch in sein Ursprungs­ land zu überstellen. 588 Hampe AD 3 8, 1 975, 14. 58 � Art. VII : ,,lt shall rest with the state granting asylum to determine the degree of the urgency of the case". Text bei Hampe AD 38, 1975, 1 1 .

230

1 . Teil 2. Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

590 Vgl. Hampe AD 38, 1975, 14 ; UN-doc. A/ 1 0 1 3 9 (Part II) S. 38 Rdn 80. Art. II: „Every state has the right to grant asylum ; but it is not obligated to do so or to state its reasons for refusing it". 591 Übersetzung bei Kitschenberg S. 5 1 ; Hampe AD 38, 1 975, 10. Die Anwendung des Abkommens bedeutet nach Art. X keine Anerkennung der Regierung des Territorial­ staates durch den Asylstaat. 592 Vgl. Report of the Secretary-General, Question of diplomatic asylum, UN-doc. A/ 1 0 1 3 9 (Part II) vom 22.9. 1 975 S. 1 22 ff. nebst Text ; Torres Gigena S. 252 f., 356 ff. ; Vieira S. 5 14 ff. 5 9 3 Art. VIII enthält die entsprechende Änderungsklausel für die bestehenden Asylkonventionen. 5 94 A/ 1 0 1 3 9 (Part II) S. 1 24 ; Torres Gigena S. 252 f. 595 A/ 1 0 1 3 9 (Part II) S. 1 24, 1 26. 596 Vgl. Kitschenberg S. 77 ff. Keine Zustimmung fand der Konventionsentwurf der brasilianischen Delegation über diplomatisches Asyl, der auf der 2. Konferenz des Inter­ amerikanischen Juristenrates (20.4. - 9.5. 1 95 3 ) in Buenos Aires vorgelegt wurde. Der Ent­ wurf sah u.a. vor, daß ein spezielles Schiedsgericht, das aus drei beim Territorialstaat ak­ kreditierten Botschaftern gebildet werden sollte, die Qualifikationsentscheidung überprü­ fen sollte, vgl. A/1 0 1 3 9 (Part II) S. 36 Rdn 77. 597 Vgl. A/1 0 1 3 9 (Part II) S. 1 26 ff. 598 Vgl. A/ 1 0 1 3 9 (Part II) S. 1 2 9 f. 599 Abendroth S. 9 1 ; Franz Diss. S. 27 f. ; Bauer Entführung S. 4 8 ; Bolesta-Kozie­ brodski S. 2 1 6 , 273, 2 8 1 f., 301 f. ; Verdroß/Simma S. 284. 600 S o richtig Kitschenberg S. 1 1 5 ; Seidl-Hohenveldern V R S. 99 f. Rdz 3 3 3 , un­ richtig aber S. 1 7 3 Rdz 7 1 9 f. 601 Breitinger S. 1 4 8 ; Sinha S. 238, 245 , 282; Ronning S. 96,' 2 1 6 , 2 1 8 ; Villagran Kramer S. 25 ff. , 28; Gonidec RGDIP 55, 1 95 1 , S. 5 5 8 ; Hampe AD 38, 1975, S. 16. 602 Moncada Diss. S. 146, ders. ZÖR 23, 1 944, S. 460; Angel S. 29; Kamanda S. 6 2 ; Vieira S. 1 5 1 f. ; Bolesta-Koziebrodski S. 5 4 ; Kitschenberg S. 1 1 3 f., 1 16, 1 6 2 ; Gfrörer S. 5 1 ; Volkening S. 6 2, 68, 7 9 ; Ungerer S. 67 f. ; Strachwitz S. 1 1 3, 1 30, 1 3 3 ; Accioly ArchVR 9, 1 9 6 1 /6 2, S. 291 ; Schwarzenberger I S. 270 ; Seidl-Hohenveldern VR S. 99 f. Rdz 3 3 3 ; wohl auch Grahl-Madsen Status II S. 46, 77 und Urrutia-Aparicio S. 6 8 ; Fran­ cioni S. 1 5 0 f. mit Ausnahme von Brasilien, Peru, Venezuela, Haiti. 603 Auf diese Grundlage beriefen sich anläßlich eines Asylfalles 1 94 8/49 in Guatema­ la die diplomatischen Vertreter von Argentinien, Brasilien, Chile, Costa Rica, Panama, EI Salvador zur Rechtfertigung der Asylgewährung. Anerkennung eines lateinamerikanischen Asylgewohnheitsrechts: Bolivien, Domini­ kanische Republik, Ecuador, Guatemala, Honduras, Kolumbien, Kuba, Mexiko, Nicara­ gua, Paraguay, EI Salvador, Uruguay. Respektierung eines gewährten diplomatischen Asyls : Argentinien, Brasilien, Chile, Costa Rica. Gegen ein diplomatisches Asylrecht: Haiti, Panama, Peru, Venezuela, s. hierzu Sinha S. 223 ff. ; Francioni S. 1 22 ff., 1 5 2 ff. ; Kitschenberg S. 1 1 2. Aber auch die Staaten, die ein dipl. Asylrecht ablehnen, haben das gewährte Asyl oftmals respektiert, s. Kitschenberg S. 1 1 2 FN 3 ; Sinha S. 23 1 ff., 234 ff. ; Francioni S. 1 5 2 ff. Eingehende Analyse lateinamerikanischer Asylpraxis bei Francioni S. 1 22 ff. ; Sinha S. 222 ff. ; Vieira S. 1 7 0 ff. 604 Das ist wichtig, da nicht alle Staaten Partner derselben Verträge sind. Gründe für Vorbehalte oder Nichtratifizierung der Verträge: Streit um die Frage der Qualifikation, Art und Weise der Beendigung des Asyls (vgl. Kitschenberg S. 1 1 3). Die Übung hält sich in den Grenzen der Verträge : Asyl nur für politische Flüchtlinge bei Gefahr für Leib und Le­ ben, vgl. Kitschenberg S. l l l , 1 1 3 f., 1 6 2 ; Ungerer S. 67 FN 148.

Anmerkungen 605

1 3 1 f.

23 1

Zwischen 1 843 und 1 936 17 Asylfälle in Konsulaten. Übersicht bei Ronning S.

606

Vgl. Stellungnahmen lateinamerikanischer Staaten bei Ronning S. 1 3 3 ff. , 1 4 1 , l l 5 ; Volkening S. 6 6 , 69; Tobar y Borgollo S. 301 ; Torres Gigena S. 1 83 ff. ; Vieira S . 3 20 ff. ; Angel S . 3 3 f. 60 7 So ausdrücklich im Konsularabkommen Mexiko/EI Salvador von 1 928. Ebenso Art. 19 der Konvention über Konsularagenten vom 20. 2 . 1 9 28, die von 20 lateinamerika­ nischen Staaten unterzeichnet und von 1 2 ratifiziert wurde : ,,Los consules estan obligados a entregar, a simple requierimiento de las autoriades locales, los acusados condenados por delito que se refugien en el consulado", vgl. Ronning S. 1 3 0; Torres Gigena S. 289. 608 Francioni S. 2 2 2 ; Gobbi S. 4 3 1 . Art. 22 Nr. 7 der AMRK vom 2 1 . 1 1 . 1 969 ge­ währt ein individuelles Zufluchtsrecht für den politischen Straftäter. Diese Bestimmung betrifft nur das territoriale Asyl. Das ergibt sich aus der Formulierung ,, . . . to be granted asylum in a foreign territory . . . ". Damit ist das gesamte Staatsgebiet als Zufluchtstätte, also das territoriale Asyl gemeint. Außerdem verweist Art. 22 Nr. 7 auf bestehende Kon­ ventionen: Art. II Caracas-Konvention über diplomatisches Asyl vom 23.3. 1 954 schließt einen Asylanspruch für politisch Verfolgte aus. A.A. für den gleichlautenden Art. 27 der Amerikanischen Erklärung der Rechte und Pflichten des Menschen Aparicio-Urrutia S. 1 96. 609 Breitinger S. 6 5 ; Kitschenberg S. 9, 1 6 2. 61 Kitschenberg S. 9.

°

61 1

Ungerer S. 68 ff., 97 f. ; Kitschenberg S. l l6 , 1 6 2 ; Kimminich Rechtstatus S. 1 05 , ders. ZfP 1 96 1 S. 236; a.A. Strachwitz S. 1 30, 1 3 3 ; Volkening S. 66, 69: Gewohnheits­ recht auch für europäische Botschaften. 612 61 3

Ungerer S. 1 03. Quelle : Auswärtiges Amt; teilweise bei Hampe AD 38, 1 975, 1 5 f.

614 Vgl. BT-Protokoll v. 1 9 . 1 0. 1 973, S. 3407 Anlage 47, S. 3408 f. Anlage 5 3 ; s. auch Beyerlin/Strasser ZaöRVR 35, 1 975, 773. 615 Hampe AD 38, 1 975, 1. Seit dem 1 1 . 1 2. 1 973 hat die deutsche Botschaft keine Flüchtlinge mehr aufgenommen, vgl. BT-Protokoll vom 1 7 . 1 . 1 9 74, S. 4 5 84 . 616 Vgl. StN vom 1 . 1 2. 1 973. 61 7 Harmsen AWR-Bulletin l l , 1 973, 200. 61 8 Annuaire frans;ais de droit international XX, 1 974 , 1 034 f. 619 StZ Nr. 298 vom 27. 1 2. 1 974 S. 2. 620

Vgl. Braunschweig/Meyer S. 39. Flüchtlinge nahmen auch die Botschaften von Ir­ land, Niederlande, Norwegen, Österreich, Schweden, Schweiz und Spanien auf, vgl. Dupuy Annuaire frans;ais de droit international XXII, 1 976, 74 7. 62 1 622 623

s. 238.

BGB! der BRD 1 952, II, S. 685 ff. Kitschenberg S. 9 6 f., 144, 1 6 2. Kitschenberg S. 1 1 8 f., 1 24 f., 144, 164 ; Sinha S. 29, 2 1 1 ; Kimminich ZfP 1 96 1 ,

624 In Griechenland 1 86 2 ; Portugal 1 9 1 0, 1 9 2 1 , 1 9 3 1 , Spanien 1 84 1 - 1 875 ; Öster­ reich 1 808; Türkei 1 88 1 - 1 9_1 2; vgl. Moncada ZÖR 23, 1 944, S. 404 ff., 425 ff. ; Strachwitz S. 70 ff. ; Kitschenberg S. 1 16 f., 160; Bolesta-Koziebrodski S. 54, 222 ff. 1 84 1 und 1 843 gewährte der Ritter d'Alborgo, dänischer Geschäftsträger in Madrid, den Gegnern der Regierung des General Espartero, darunter der Herzog von Sotomayor, Asyl. Alborgo erhielt 1 846, als der Herzog von Sotomayor an die Macht gekommen war, den Titel „Grand von Spanien" verliehen und wurde „Asylbaron" genannt, vgl. J.B. Moore S. 16 ff. ; Gfrörer S. 9 FN 4 3 ; Ronning S. 1 4 ; UN-doc. A/ 1 0 1 3 9 (Part II) S. 9 Rdn 10.

232

1 . Teil 2. Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

625 Vgl. Sinha S. 29 mit FN 1 88 S. 49; Kitschenberg S. 25, 1 1 7. Zunächst Schutz in Form der vorübergehenden Zuflucht. Dieser wurde nach Beendigung des Bürgerkrieges aufrechterhalten. Damit Wandlung in ein rechtswidriges diplomatisches Asyl, vgl. Kit­ sehen berg S. 1 0. 626 Berber Bd. l S . 290; Kitschenberg S. 1 1 7 Rdn 3 , 160. 62 7 Er erhielt Asyl in der argentinischen Botschaft in Rumänien. Ihm wurde freies Geleit gewährt, vgl. Ronning S. 2 1 . 628 Cutzarida wurde i m Jahre 1 949 i n der argentinischen Botschaft in Bukarest dipl. Asyl gewährt. Die rumänische Regierung weigerte sich zunächst, ein solches Recht anzuer­ kennen, erklärte sich aber nach Verhandlungen bereit, Cutzarida unbehelligt ausreisen zu lassen, vgl. Torres Gigena S. 47 f. ; Bauer Entführung S. 49 FN 1 05. 6 2 9 Berber Bd. I S. 290; Kitschenberg S. 1 1 7 Rdn 3, 160. 63 ° Kitschenberg S. 10, 1 1 7, 1 24, 160; Kirchheimer politische Justiz S. 544. Die vorübergehende Zuflucht verwandelte sich nach Beendigung des Volksaufstandes in ein rechtswidriges diplomatisches Asyl, vgl. Kitschenberg S. 1 0, 1 24. 631 Die brasilianische Botschaft in Lissabon gewährte im Januar 1 959 dem Opposi­ tionsführer bei den Präsidentschaftswahlen, General Delgado, diplomatisches Asyl. Delga­ do durfte nach Brasilien ausreisen, vgl. Kitschenberg S. 1 03 FN 1 . 632 Bergamin, spanischer Schriftsteller, floh im November 1963 in die Botschaft Uruguays in Madrid. Er hatte eine Erklärung spanischer IntellektueUer unterzeichnet, die sich gegen die Mißhandlung streikender Bergarbeiter durch die Polizei richtete, und fühl­ te sich bedroht, vgl. Kitschenberg S. 103 FN 1 . 633 Vgl. Runderlasse des Auswärtigen Amtes vom 6 . 1 2. 1 9 1 2, 1 9.8.1 954 und 16.4. 1 968. Queue: Auswärtiges Amt. 634 Kitschenberg S. 1 03, 95 FN 1, 1 19 ff., 1 64 ; Strachwitz S. 8 7 ; Jones S. 1 28, 1 3 1 , 1 3 9 ; Schröder Diss. S . 8 0 f. ; Sinha S . 2 14. 635 Kitschenberg S. 164 ; bei Weigerung der Übergabe muß die Beendigung des Asyls ausgehandelt werden. 636 Kitschenberg S. 1 26, 164; Kimminich ZfP 1 96 1 , S. 238. Ausdrücklich anerkannt von England und der Schweiz, s. Kitschenberg S. 1 1 . 6 3 7 Vgl. BT-Protokolle v. 20.3 . 1 975 S. 1 1 1 3 1 ff., v. 1 0.5 . 1 975 S. 1 144 8 Anlage 3 2. 638

s. 48.

Kitschenberg S. 94 f., 97, 162; Ungerer S. 46 ; Gfrörer S. 1 7 ; Bauer Entführung

639 Kitschenberg S. 96 f., 1 62. Die Beratende Versammlung des Europarates schlug in ihrem Bericht über das Asylrecht vom 26.9. 1 96 1 vor, daß die Mitgliedstaaten die Frage prüfen soUten, ob neben der geplanten Aufnahme eines Artikels über territoriales Asyl in einem ZusatzprotokoU auch eine Bestimmung über diplomatisches Asyl enthalten sein soUte, s. CE Doc. 1 3 29 S. 9, Bd. III 1 96 1 . 6 4 0 Übersicht z u früheren Vertragsentwürfen bei Gfrörer S . 1 4 f. ; s . auch UN-doc. A/ 1 0 1 3 9 (Part II) S. 1 3 1 ff. 64 1 Kitschenberg S. 164 sub 3 ; ebenso Kimminich Rechtstatus S. 107, 1 09. 642 Text in Annuaire de !'Institut de Droit International Bd. II, 1 950, S. 24 2 ff. ; bei Makarov ArchVR 3, 1 95 1/5 2, S. 73 ff. ; eingehend hierzu Raestad Annuaire ebd. Bd. I, 1 950, S. 1 3 3 ff. ; Perassi Annuaire ebd. Bd. II, 1 950, S. 1 9 8 ff. ; UN-doc. A/ 1 0 1 39 (Part II) S. 1 3 5 ff. 643 Kitschenberg S. 8 1 . 644 UN-doc. A/1 0 1 3 9 (Part II) S. 93 f. Rdn 1 6 9 ff. Entsprechende Anträge von Bra­ silien und Kolumbien wurden abgelehnt, vgl. Kitschenberg S. 3 1 f., 87 ; Thode Diss. S. 36 1 f. ; Sinha S . 25 1 ; Zemanek ArchVR 9, 1 96 1/62, S . 401.

Anmerkungen

233

64 5 UN-doc. A/ 1 0 1 3 9 (Part II) S. 93 Rdn 167 f.1 Kitschenberg S. 3 2 ; Thode Diss. S. 362 ff. ; Weis CYIL 6, 1 96 9 , S. 1 0 1 , 1 26 , ders. RDH 3, 1968, S. 385 ; Lieber Entwick­ lung S. 179. Der Auftrag (Resolution 1400 (XIV) geht auf einen Resolutionsentwurf von EI Salvador zurück, vgl. UN-doc. A/1 0 1 3 9 (Part II) S. 90 ff., 93 Rdn 166. 64 6 Vor allem Argentinien, Bolivien, Honduras, Kolumbien, Uruguay, vgl. UN-doc. A/1 0 1 3 9 (Part II) S. 94 ff. Rdn 1 7 2 ff. , 97 FN 1 99, Kitschenberg S. 97 FN 3, Thode Diss. S. 308. Zur Wiener Konvention über konsularische Beziehungen vom 24.4 . 1 96 3 s. UN-doc. A/ 1 0 1 3 9 (Part II) S. 98 ff. 64 7 Abgedruckt in Report of the ILA 5 3 th Conference held at Buenos Aires, August 25th to 3 1 th 1 968, London 1 969, S. XII i.V.m. S. 268 ff., 275 ff. ; UN-doc. A/ 1 0 1 3 9 (Part I I ) S. 1 4 5 ff. 64 8 Bulletin of the 55th Conference of the ILA, New York 20th - 26th August 1 972, S. 30; Text S. 3 2 ff., 40 ff. The ILA Report of the Fifty-Fifth Conference held at New York August 2 1st to August 26th 1 972, London 1 974, S. XXII, S. 1 95 ; Text ebd. S. 199 ff. , 207 ff. 64 9 Nach einem Beschluß des Asylkomitees, der mit 1 6 : 1 3 Stimmen bei 2 Enthaltun­ gen gefaßt wurde, sollten die Asylstaaten zur Asylgewährung verpflichtet sein, vgl. ILA Report of the 53th Conference held at Buenos Aires 1 968, London 1 969, S. 266, 268. 6 5 0 Der Berichterstatter führte zur Frage der Asylpflicht des Konventionsentwurfs aus: ,,lt will be noticed that, in its draft Conventions, the Committee has refrained from asserting that there is any obligation to grant asylum", s. Bulletin of the 55th Conference of the ILA S. 3 , zitiert bei Doehring ZaöRVR 3 3 , 1 9 7 3 , S. 59 FN 7. 6 5 1 So die Erläuterung in Bulletin of the 55th Conference of the ILA zu Art. 14 b S. 3 8. 6 5 2 Vgl. Erläuterung zu Art. 5 in ILA Report of the 54th Conference held at The Hague August 23rd to August 29th, 1 970, London 1 9 7 1 , S. 5 1 . 6 5 3 GAOR 20th Session, 1 974, Annexes, UN-doc. A/9704, S . 1 . Zur Diskussion über die Existenz eines Rechts zur Gewährung diplomatischen Asyls, seine Anerkennung und Grenzen im Rahmen des Völkerbundes im Dezember 1936, Februar und September 1 9 3 7 s . UN-doc. A/ 1 0 1 3 9 (Part I I ) S. 77 ff. Anlaß war die Frage der Evakuierung spanischer Flüchtlinge, die während des Spanischen Bürgerkrieges in ausländische Botschaften in Ma­ drid geflohen waren. 6 5 4 GAOR 29th Session, 1974, Supplement Nr. 3 1 S. 148;UN-doc. A/963 l ;A/1 0 1 3 9 (Part 1 ) , Question o f Diplomatie Asylum. Report o f the Secretary General, S. 3 . Die Reso­ lution wurde mit 1 1 0 Ja-Stimmen, keine Nein-Stimme, bei 16 Enthaltungen angenommen, vgl. UN-doc. A/ 1 0 1 3 9 (Part 1) S. 7. 6 5 5 Vgl. A/ 1 0 1 3 9 (Part 1) S. 5 ff. 6 5 6 A/1 0 1 3 9 (Part 1) S. 14 ff. 6 5 7 A/1 0 1 3 9 (Part 1) Add. 1 S. 2. 6 5 8 A/ 1 0 1 3 9 (Part 1) S . 1 7 f., 2 5 , 26. 6 5 9 A/ 1 0 1 3 9 (Part 1) S. 13 Rdn 2 1-25 ; s. a. UN-doc. A/C.6/SR. 1 505 S. 24 1 f., 1 5 5 1 s. 1 34 ff. 660 A/ 1 0 1 3 9 (Part 1) S. 1 9/20; UN-doc. A/C.6/SR. 1 5 56 S. 1 5 7 Rdn 9 ; restriktive Grundsätze in der Stellungnahme Pakistans, s. A/1 0 1 3 9 (Part 1) S. 27, A/C.6/SR. 1 556 S. 1 5 8 Rdn 16, 1 8. 66 1 A/1 0 1 3 9 (Part 1) S. 24 ; so auch Ägypten A/C.6/SR. 1 5 5 7 S. 164 Rdn l 0 ; Japan A/C.6/SR. 1 5 06 S. 25 1 Rdn 24 ; BRD A/C.6/SR. 1509 S. 26 1 Rdn 10. 662 s. UN-doc. A/C.6/SR. 1505-1 5 1 1 S. 24 1-278; A/C.6/SR. 1 5 5 1-156 1 S. 1 34-1 76. 6 6 3 Afghanistan, Ägypten, Algerien, Argentinien, Australien, Bangladesh, Bolivien, Brasilien, Chile, Costa Rica, Dahomey (Benin), Ecuador, EI Salvador, Ghana, Grenada,

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l . Teil 2. Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

Guatemala, Indien, Jordanien, Kolumbien, Mexiko, Nicaragua, Obervolta, Pakistan, Para­ guay, Spanien, Sri Lanka, Venezuela, Uruguay. 664 Äthiopien, Bahrein, Belorussische Sozialistische Sowjetrepublik, Belgien, BRD, Botswana, Bulgarien, CSSR, DDR, England, Frankreich, Irak, Israel, Italien, Japan, Jemen, Demokratische Volksrepublik Jemen, Kamerun, Kanada, Kongo {Zaire), Madagaskar, Malaysia, Mongolei, Niger, Nigeria, Österreich, Pakistan, Polen, Portugal, Schweden, Sin­ gapur, Sudan, Swaziland, Türkei, UdSSR, Ukraine, Ungarn, USA. 665 Botswana, Indonesien, Jugoslawien, Kenia, Mali, Neuseeland, Niederlande, Phi­ lippinen, Thailand, Tunesien. 666 S o die Delegierten des Kongo (Zaire) und Ungarns, s . A/C.6/SR. 1 5 5 3 S. 142 Rdn 2 1 , SR. 1554 S. 144 Rdn 9. 667 So Bahrain, Belgien, Frankreich, s. A/ 1 0 1 3 9 (Part I) S. 1 5 , 16, 22 f. ; Mongolei A/C.6/SR. 1 5 1 0 S. 269 Rdn 24, SR. 15 5 3 S. 140 Rdn 5; Polen A/ 1 0 1 3 9 {Part I) S. 27, A/C.6/SR. 1555 Rdn 6 8 f. ; Ungarn A/C.6/SR. 1 5 1 0 S. 269 Rdn 25, 270 Rdn 27 f. ; SR. 1 554 S. 144 Rdn 9; Ukraine A/C.6/SR. 1 5 1 0 S. 26 7 Rdn 9; Belorussische Sozialistische Sowjetrepublik, Bulgarien, Japan, Jemen, Kamerun: A/C.6/SR. 1 5 5 3 S. 140 Rdn 2; SR. 1 5 5 1 S. 1 3 8 Rdn 27; SR. 1556 S. 1 5 7 Rdn 4; SR. 1 5 54 S. 145 Rdn 1 9 ; SR. 1 5 5 3 S. 143 Rdn 23. S. hierzu Art. 3 II i.V.m. Art. 41 III Wiener Übereinkommen über diplomatische Beziehungen vom 1 8.4. 1 9 6 1 (BGB! der BRD 1 964 II S. 957 ff.), Art. 5 i.V.m. Art. 3 1 I, 55 II Wiener Übereinkommen über konsularische Beziehungen vom 24.4. 1 96 3 {BGB! der BRD 1 969 II S. 1 5 8 7 ff. ). 668 Belgien A/ 1 0 1 39 (Part I) S. 1 6 , A/C.6/SR. 1 5 5 7 S. 1 64 Rdn 1 7 ; Österreich A/ 1 0 1 3 9 (Part I) S. 14, A/C.6/SR. 1 5 5 5 S. 149 Rdn 1 5 ; England, Kanada, Polen, Ukraine: A/C.6/SR. 1 5 5 5 S. 1 5 1 Rdn 37, S. 1 5 2 Rdn 4 1 , S. 155 Rdn 70; SR. 1 554 S. 146 Rdn 23. 669 Belorussische Sozialistische Sowjetrepublik, Bulgarien, Kamerun, Mongolei : A/C.6/SR. 1 5 1 0 S. 272 Rdn 5 2 ; SR. 1 5 5 1 S. 1 3 7 Rdn 27; SR. 1 5 5 3 S. 143 Rdn 2 3 ; SR. 1 5 1 0 S. 269 Rdn 22; Polen A/ 1 0 1 3 9 (Part I) S. 2 7 ; USA A/C.6/SR. 1 5 1 0 S. 269 Rdn 1 8, SR. 1 554 S. 143 Rdn l . 670 A/C.6/SR. 1 5 5 7 S . 1 6 6 Rdn 30. 671 A/C.6/SR. 1 5 5 7 S. 166 Rdn 36 f., SR. 1 5 6 1 S. 1 76 Rdn 6, 1 0. 6 7 2 Vertrag des Murschilisch II. mit Targaschuallisch von Chapalla Mitte 14. Jh. v. Chr. , Vertrag des Murschilisch II. mit Kupantakal von Mira und Kuwalija 14. Jh. v. Chr. , Vertrag des Murschilisch II. mit Dupi-Teschup von Amurru Mitte 14. Jh. v. Chr. ,Vertrag des Schubbiluliuma mit Mattiwaza von Mitanni erste Hälfte 14. Jh. v. Chr.,Vertrag des Mu­ wattalisch ( 1 3 25- 1 305 v. Chr.) mit Alakschandusch von Wiluscha, s. Löhr S. 1 7 9 f. ; Mett­ genberg ZVR 23, 1 939 S. 3 1 f. ; Kimminich Rechtstatus S. 69, ders. Asylrecht S. 1 1 . 673 Löhr S. 1 8 1 ; Korösec S. 80 f. ; Stamm S. 47 f. 674 Löhr S. 1 8 1 ; Kimminich Asylrecht S. 1 1 , ders. in Bewährungsprobe S. 29. 675 Löhr S. 1 7 8 f., 1 8 1 ; Mettgenberg ZVR 23, 1939, S. 23 ff., bes. S. 26 f. ; Kimmi­ nich Rechtstatus S. 68, ders. Asylrecht S. 1 0, ders. in Bewährungsprobe S. 28 f. ; Korosec S. 64 f. ; Stamm S. 46. Interessant ist eine Bestimmung im Vertrag zwischen Murschilisch II. und Targaschuallisch, die als Vorläuferin der belgischen Attentatsklausel bezeichnet werden kann. Murschilisch verspricht Targaschuallisch die Auslieferung von Personen, die den Vasallen oder seinen Sohn ermorden wollen und dann ins Hattireich fliehen. vgl. Korösec S. 8 1 . 676 Löhr S . 1 82. 677 Schlesinger Diss. S. 1 2. 678 Schlesinger S. 1 3 , 6 3 . 679 Schlesinger S. 1 3 f., 2 2 , 2 6 f. ; Hitzig S. 38 f. 680 Näher hierzu Hitzig S. 3 8 ff. 681 Sog. lokale Asylie, vgl. Schlesinger S . 6 2 f., 6 8; v . Frisch S. 1 3 f.

Anmerkungen

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682 Schlesinger S . 6 1 ff., 6 9 ; Hitzig S. 1 3 ; v . Frisch S . 1 3 ; Fuld S . 1 0. Vertrag Chaleion/Oianthea: ,,Den Fremden soll er nicht fortführen. Aus Chaleon. Der Oeantheer, noch der Chaleer. Aus Oeanthea. Noch die Habe, wenn er Selbsthilfe übt. Aber der Selbsthelfer darf das fremde Gut beim Selbsthelfen aus dem Meere fortführen. Erlaubt. Außer aus dem Hafen. Dem bei der Stadt. Wer zu Unrecht Selbsthilfe übt. Vier Drachmen. Wenn er aber mehr wie zehn Tage fortgenommen hat, soll er schulden den anderhalbfachen Wert. Wenn der Chaleer mehr wie einen Monat in Oeanthea wohnt oder der Oeantheer in Chaleon, soll er dem einheimischen Gericht unterstehen". Text bei Cybiowski S. 54. In einem Vertrag Anfang 2. Jh. v. Chr. sicherten die Aitoler Keos, Mytilene und Chios Schutz für ihre Staatsangehörige zu (Schlesinger S. 64 ; Hitzig S. 1 6 ). Ebenso in einem Asylvertrag der Stadt Teos mit kretischen Gemeinden (Hitzig S. 23 f.). Neben den Asylie­ verträgen bildeten sich seit dem 3. Jh. v. Chr. sog. Isopolitieverträge aus, die an moderne Niederlassungsverträge erinnern. Isopoliteia bedeutet wörtlich gleiches Bürgerrecht. Diese Verträge enthielten Verehelichungs-, Gewerbefreiheit, Zulassung zum Eigentumserwerb und Handelsbetrieb, Zollfreiheit bei Ein- und Ausfuhr von Waren. Politische Rechte wur­ den nicht gewährt, vgl. v. Frisch S. 14 f. ; Cybiowski S. 64 ff. ; Ruppel S. 8.

683 Häfliger S. 5 ; Kimminich Rechtsstatus S. 78, 36 3 , ders. Asylrecht S. 46, 49, 5 1 , 5 3 , 7 2 ; Sinha S . 5 0 f. , 1 5 5 ff., 1 70, 279; Franz Diss. S . 43 ; IGH RCJ 1 950, S . 274 ; RGSt 3 3 , 1 0 1 ; 35, 260 ; Bauer Entführung S. 42 f., 1 25 ; Garcia-Mora S. 1, 44 ff. , 49, 16 1 ; Bo­ lesta-Koziebrodski S. 15 f. , 23 f., 79 ff., 305, 3 20, 3 23 ; Grahl-Madsen Status I S. 42 f., 5 7 , ders. Status I I S. 30 f. , 4 5 , 7 7 , 1 0 7 , 1 3 1 , 1 8 7 ; Veiter AWR-Bulletin 1 4 , 1 976, S. 2 0 ; Ka­ manda S. 5 6 ; Kleine S. 1 2 ff. ; Lieber Entwicklung S. 1 8, 2 1 , 32. Art. 1 Nr. 1 , 3 Asylrechts­ deklaration VN vom 14. 1 2. 1 96 7 ; Art. I Caracas-Konvention über territoriales Asyl vom 28. 3 . 1 954. 684 V. Frisch S. 1 98 ; Britsch S. 49. Ein weiterer Unterschied ist die in griechischen Staaten zu heutigen Verhältnissen andersartige Verfolgungssituation : Verfolgung drohte in Griechenland nicht so sehr im Herkunftsstaat als vielmehr - wenn kein Schutzvertrag bestand - im Aufnahmestaat. 685 Weis CYIL 6, 1 969, S. 1 3 8 f. ; IGH RCJ 1 950, S. 274 f. ; Bolesta-Koziebrodski S. 1 7 , 286 ; Grahl-Madsen Status II S. 45 ; Schwarzenberger I S. 25 7 f.

686 Vgl. Kimminich Düsseldorfer Reformprogramm S. 205, ders. Rechtstatus S. 107, 148, ders. JZ 1 980 S. 1 75 ; Weis CYIL 6, 1 969, S. 1 29 ; IGH RCJ 1950, S. 274 ; Kallmeyer S. 1 6 ; Garcia-Mora S. 44; Bolesta-Koziebrodski S. 1 5 , 2 1 , 8 1 , 3 2 1 ; Weis SJIR XXXI, 1 9 7 5 , S. 77. So ausdrücklich Art. 1 Caracas-Konvention über territoriales Asyl vom 28. 3 . 1 954 ; Art. 1 Nr. 3 Asylrechtsdeklaration der VN vom 14. 1 2. 1 96 7 .

687 Häfliger S. 1 2, 1 4 ; Franz Diss. S. 4 3 ; Weis SJIR XXXI, 1975, S. 7 7 ; Kimminich ArchVR 1 0, 1 96 2/63, S. 1 4 2 , ders. Rechtstatus S. 82, ders. BK Art. 16 Rdn 100 f. ; Bo­ lesta-Koziebrodski S. 6 8, 3 2 2 f. ; Feneberg 4. Asylcolloquium S. 7 1 ; Sinha S. 156, 279; Bauer Entführung S. 4 1 ; Seeger in Asylrecht als Menschenrecht S. 8, 14 ; Seidl-Hohen­ veldern VR S. 257 Rdz 1097, S. 266 Rdz 1 1 34 ; Art. 2 Nr. 1 Resolution des Institut de Droit International vom September 1 95 0 ; Art. II Caracas-Konvention über territoriales Asyl vom 2 8. 3 . 1 954; Präambel und Art. 1 Nr. 1 Asylrechtsdeklaration VN vom 14. 1 2. 1967. 688 Mit Betreten des Territoriums provisorisches Asyl, s o Bauer Entführung S . 4 6 . Die Möglichkeit zur Asylgewährung wird vernichtet (Lieber Entwickung S. 169); eingehend Grahl-Madsen Status II S. 1 8 7 ff. ; Bauer Entführung S. 20 ff. , 28 ff. Aber keine Haftung bei staatlich nicht geförderter Entführung durch Privatpersonen Bauer ebd. S. 58 f., Grahl-Madsen Status II S. 1 90.

689 Vgl. Doehring ZaöRVR 25, 1 96 5 , S. 2 1 9 f. ; Kimminich Asylrecht S. 168; Bauer ebd. S. 5 1 ; v. Münch Übungsfälle S. 1 6 8 ff. 690 Drahtzieher soll der marokkanische Innenminister Oufkir gewesen sein, vgl. Bauer ebd. S. 1 95 ff. Nr. 26.

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1 . Teil 2. Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

69 1 Die Entführten wurden vom südkoreanischen Staatssicherheitsdienst der Spionage für Nordkorea verdächtigt, vgl. Bauer ebd. S. 1 9 7 f. Nr. 27; Doehring ZaöRVR 28, 1 968, 5 8 7 ff. ; weitere Fälle bei Grahl-Madsen Status II S. 188 FN 193, 1 89 FN 1 94 ; Bauer ebd. S. 1 8 2 ff. Mitte September 1979 wurde der sowjetische Kanu-Olympiasieger Vladislavas Tsches­ sounias, der am 20.8. 1 979 anläßlich der Kanu-Weltmeisterschaften in Duisburg in der BRD um politisches Asyl nachgesucht hatte, im Auftrag des KGB völkerrechtswidrig in die UdSSR entführt, vgl. StN Nr. 240 v. 1 6 . 1 0 . 1 979 S. 1, Nr. 24 3 v. 1 9. 1 0. 1 979 S. l ; StZ Nr. 240 v . 1 6 . 1 0. 1 979 S . 2 , Nr. 24 2 v . 1 8 . 1 0. 1 979 S . l ; BT-Protokoll v . 1 8. 1 0.1979 S . 14 166 ff. 692 RGSt Bd. 34, 1901, S. 1 9 1 (193): ,,Ein Missethäter . . findet . . in dem fremden Staate thatsächlich ein Asyl". 693 Gudemann S. 2; H. Müller S. 5 FN 8; Rintelen S. 1 8 ; Gengel S. 2 f., 5. 694 H. Müller S. 5 FN 8 ; Kolb Humanitas ethnica S. 357, ders. AWR-Bulletin 5 , 1 967, S. 17; Abendroth S. 90; a.A. hM. : z.B. Grahl-Madsen Status II S. 6, 22 f. ; Kanein AuslG 2. Aufl. 1 974 S. 1 27; Weis AWR-Bulletin 5, 1 967, S. 8 1 ; Bauer Entführung S. 42. 695 Kammermann S. 5 2; Abendroth S. 9 1 ; Wiedermann S. 1 1 ; Raschhofer Sp. 633 ; Verosta 4. Asylcolloquium S. 1 6 ; Kolb AWR-Bulletin 5 , 1 967, S. 1 7 , ders. Humanitas eth­ nica S. 356 ; Oppenheim/Lauterpacht 1 955 § 3 1 6 S. 677. 696 Herbold S. 24 ; E. Müller S. 3 8 ; Kleine S. 14. 697 Kimminich Rechtstatus S. 77 f., 146, 370 f., 376, ders. BK Art. 16 Rdn 1 0 1 , ders. Asylrecht S . 4 9 , ders. JZ 1 972, S . 260; Bolesta-Koziebrodski S . 57, 22 1 ; Grahl­ Madsen Status II S. 22 f., 107, 1 3 1 ; Forgach S. 1 1 9, 1 38. 698 So die klassische Formel der britischen Delegierten Mrs. Corbet bei den Bera­ tungen um die Fassung des Art. 14 AEMR vom 1 0. 1 2. 1 948 für das Asylrecht des Staates, vgl. Lauterpacht 1 96 8 S. 4 2 1 f. ; Franz Diss. S. 5 7 ; Grahl-Madsen Status II S. 1 0 1 . 699 BGH NJW 1 953, S . 3 9 2 ; Kleine S . 1 2 ; P.U. Ziegler S . 80 ; Sinha S . 7 3 , 1 24, 1 5 5 ff., 2 7 9 ; Grahl-Madsen Status II S. 79; Kimminich Rechtstatus S. 7 0 , ders. Asylrecht S. 50 f. ; Häfliger S. 23 f. , 34; Gusy NJW 1978, 1 7 1 7 ; Garcia-Mora S. 45, 5 3 , 6 1 ; Dahm I S. 279 ; Eckert Diss. S. 4 3 ; Bauer Entführung S. 43 ff., 45 ; Franz Diss. S. 43, 73 f. ; Stein ZaöRVR 37, 1 977, 669; a.A. R.W. Müller S. 3 1 , 6 8 ; H. Müller S. 73. 700 Häfliger S.60; Seeger Der Donauraum 1965, S . 2 1 2 ; Franz Diss. S. 3 7 ; Reale S. 556; Doehring ILA 1 964, S. 225 f. ; Bolesta-Koziebrodski S. 80; Lieber Entwicklung S. 1 5 ; Weis SJIR XXXI, 1975, 7 7 ; Art. l A Nr. 2 GFK. 70 1 § 3 I DAG: ,,Die Auslieferung ist nicht zulässig, wenn die Tat, welche die Aus­ lieferung veranlassen soll, eine politische ist oder mit einer politischen Tat derart in Zusam­ menhang steht, daß sie diese vorbereiten, sichern, decken oder abwehren sollte". (RGBI 1 929 1, s. 239). 7 0 2 Art. 3 Nr. l EAA: ,,Die Auslieferung wird nicht bewilligt, wenn die strafbare Handlung, derentwegen sie begehrt wird, vom ersuchten Staat als eine politische oder als mit einer solchen zusammenhängenden Handlung angesehen wird" (BGBI der BRD II, 1 964, s. 1 3 7 1 ff.). 7 0 3 Kimminich Asylrecht S. 5 1 , ders. Fluchthilfe S. 24 f. ; Lieber AWR-Bulletin 16, 1 978, 165, 1 7 2 ; Stein ZaöRVR 37, 1977, 669; Gusy NJW 1978, 1 7 1 7 . 7o 4 Kimminich B K Art. 1 6 Rdn 98. 705 Häfliger S. 25, 4 1 , 44 f. ; Kimminich Rechtstatus S. 147, 149, 371 f., ders. Asyl­ recht S. 53, ders. BK Art. 16 Rdn 1 5 5 ; Sinha S. 277; Klöttschen S. 45 ; Bartsch NJW 1 977, S. 1988; Nayar S. 30; Zeidler/Hailbronner OBS 1 978 S. 8 1 ; Lieber AWR-Bulletin 16, 1978, 1 7 2. 70 6 Strittig, ob der Aufnahmestaat zur Beachtung des Grundsatzes der Nichtauslie­ ferung politischer Flüchtlinge völkerrechtlich verpflichtet ist : HM. verneinend: Dahm I S. 287 ; Lieber Entwicklung S. 3 1 ; RGSt 60, 206 ; Häfliger S. 25, 4 5 ; Stein ZaöRVR 3 7,

Anmerkungen

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1 977, S. 6 7 1 , 674; Sinha S. 159, 280; Faller S. 1 80; Godwin-Gill BYIL 47, 1 9 7 7 , S. 8 9 ; Zink Diss. S. 1 9 2 ; Grahl-Madsen Status II S. 1 0 7 ; Wust S. 207 ; Berber I S. 4 2 2 ; Weis SJIR XXXI, 1 975, S. 78; Zeidler/Hailbronner OBS 1 9 7 8 S. 8 1 . Bejahend: Grützner ZStW 1 969, S. 1 3 1 ; Mohn S. 40, 55; Kallmeyer S. 132; Franz Diss. S. 4 5 . 70 7 RGSt 34, S. 1 9 9 : ,,(Die Verträge) sind der Verfügung v o n Privatpersonen entzo­ gen " ; RGSt 3 3 , S. 1 0 1 ; BGHSt 1 8, 2 1 8 (220) ; BVerfGE 4 6 , 2 14 (221), Urt. v. 20. 1 0. 1 977 ; Grahl-Madsen Status II S. 8 3 ; Berber I S. 4 24 ; Dahm Bd. I S. 280; Garcia-Mora S. 1 3 3 , 1 3 5 ; Sinha S. 76 ; Ruidisch S. 5 5 ; Lieber Entwicklung S. 1 64 ; Gutike S. 84 ff., 90, 94 ff., 96 ; v. Mangoldt EStL 1 975 Sp. 9 8 ; a.A. Kirchheimer Politische Justiz S . 5 3 7, ders. Gegenwartsprobleme S. 26. 7 0 8 Vgl. Art. IV Caracas-Konvention über territoriales Asyl vom 28. 3 . 1 954. 7 0 9 Unproblematisch : absolut-politische und konnexe Delikte (= Delikte, die mit der politischen Haupttat in unlösbarem Zusammenhang stehen, da sie der Vorbereitung, Si­ cherung oder Deckung der Haupttat dienen, vgl. § 3 I DAG). Absolut-politische Delikte: unmittelbarer Angriff auf Bestand oder innere und äußere Sicherheit des Staates, vgl. § § 8 0 ff. StGB. Streitig: Abgrenzung der relativ-politischen Straftaten (crimes complexes), die asyl­ würdig sind, von den gemeinen Delikten : a) Belgisch-französisch-deutscher Rechtskreis: Die objektive Theorie stellt auf das An­ griffsobjekt ab. Bsp . : § 3 II DAG, siehe dazu RGSt 67, 156 ; BGHSt 2, 160 ( 1 6 2) ; 1 8, 2 2 1 ; BGH NJW 1978, 2548 f. ; OLG Frankfurt NJW 1 9 78, 1 5 6 8 ( 1 569). Die subjektive Theorie stellt auf das Motiv oder den politischen Zweck, den der Täter mit der Tat verfolgte, ab. Sie hat sich in der Praxis nicht durchgesetzt. Diese Theorie wurde z.B. von Lammasch Asylrecht S. 295 und Gengel S. 59 vertreten. b) Im anglo-amerikanischen Rechtskreis gilt die Enumerationsmethode: crimes of poli­ tical character gibt es nur in Bürgerkriegen oder bei innerpolitischen Unruhen ; z.B. Prä­ ambel Aliens Act 1 768, § 3 I Extradition Act 1 870, § 8 I, III Aliens Act 1 905, vgl. Jones S. 66, 83 f., 8 7 ; Schröder Diss. S. 24 3 ff. Diese strenge Auffassung ist mit Re Kolcynskij 1 954 gelockert worden. Hiernach sind auch passive Fluchtdelikte asylwürdig, vgl. AELR Bd. 1, 1955, S. 3 1 (35 f.) ; Jones S. 88 ff. ; Faller S. 1 86. c) Im schweizerisch-nordischen Rechtskreis gilt das system de la predominance: Die Auslieferung darf nur erfolgen, wenn das Delikt vorwiegend den Charakter eines gemei­ nen Verbrechens oder Vergehens hat. Bsp . : Art. 10 II schweizerisches Auslieferungsgesetz vom 22.7. 1 892. Eingehend zum Problemkreis: Schultz Auslieferungsrecht S. 4 1 5 ff. ; Sinha S. 1 7 0 ff. ; Lüttger GA 1 960, 34 ff. ; Faller S. 1 80 ff. ; Dahm I S. 284 ff. ; Garcia-Mora S. 76 ff. ; Stein EuGRZ 4, 1 97 7 , 59 ff. ; Zeidler/Hailbronner OBS 1 9 7 8 S. 90 ff. , dies. Sieverts-Fest­ schrift S. 1 1 5 ff. ; Pötz GA 1 9 7 1 , 196 ff., 200 ff. ; Bassiouni in Terrorism S. 405 ff. 7 1 0 Vgl. Kimminich Asylrecht S. 5 2 , ders. BK Art. 16 Rdn 69, 7 5 , ders. Rechtstatus S. 1 4 7 ; Häfliger S. 24 ; Herbold S. 27 ff. ; BVerfGE 1 5 , 25 1 f. , dass. NJW 1975, 1 06 7 ; BGHSt 1 5 , 297 (302 f.) ; BGH N JW 1 9 7 7 , 1 5 99 ( 1 6 00); OLG Oldenburg NJW 1 978, 1 1 20 f. ; abl. OLG Hamm GA 1 9 78, 1 8 f. ; Gusy NJW 1 978, 1719, ders. Diss. 2. Teil 2. Abschnitt 2. Kapitel § 14 III 3 d; eingehend Vogler GA 1 978, 1 ff. ; Zodrow S. 26 ff. Der Grundsatz der Spezialität ist in § 6 DAG, Art. 14 EAA geregelt. 7 1 1 Vgl. Hutzenlaub Diss. S. 1 1 7 ff., 1 20, 1 22 ; Lieber Entwicklung S. 29 ff., ders. AWR-Bulletin 16, 1 978, 1 6 7 ; Weis SJIR XXXI, 1975, 9 1 /92. 7 1 2 Vgl. Weis CYIL 6, 1 969, 144, 148, ders. SJIR XXXI, 1975, 9 1 /9 2 ; Kimminich Rechtsstatus S. 34 1 ; Seeger in Asylrecht als Menschenrecht S. 1 2 ; P.U. Ziegler S. 1 29 ; Hei­ ne/Marx AuslG S. 273 ; Hutzenlaub Diss. S. 1 1 8 f. ; Lieber AWR-Bulletin 1 6 , 1978, 1 6 7 , ders. Entwicklung S. 29; abl. Grahl-Madsen Status B d . II S. 9 4 ff., 98, 1 0 8 ; Sinha S. 1 5 9 , 2 8 0 ; Hambro ZStW 1 96 1 , 662, ders. Integration 1 96 1 , 1 5 1 f. ; Gusy Diss. 2. Teil 1 . Ab­ schnitt § 5 I 2. 7 1 3 In diesem Sinne Art. 3 Nr. 1 Asylrechtsdeklaration der VN vom 1 4 . 1 2. 1 96 7 ; Art. 2 Konventionsentwurf des Carnegie Endowment for International Peace über territoriales Asyl vom April 1 9 7 2 ; Art. 6 lit. a des Konventionsentwurfs der ILA vom August 1 9 7 2 ;

238

l . Teil 2. Abschn.: Asylrecht im Völkerrecht

Art. 3 I Konventionsentwurf der BRD über territoriales Asyl vom 10. 1 . 1 97 7 ; Art. III der Caracas-Konvention über territoriales Asyl vom 28. 3 . 1 954 ; Grundsatz Nr. 2 der Asyl­ resolution des Ministerkomitees des Europarats vom 29.6. 1967; Art. III Nr. 3 des Flücht­ lingsdokuments von Bangkok vom August 1 966 ; Art. II Nr. 3 der Afrikanischen Flücht­ lingskonvention von 1 0.9. 1 969. 714 Vgl. Lieber Entwicklung S. 31, ders. AWR-Bulletin 16, 1978, 172 f. 715 Vgl. Weis SJIR XXXI, 1 975, 92; Eckert Diss. S. 36, 14 8 ; Hutzenlaub Diss. S. 1 2 1 f. ; Heine/Marx Aus!G S. 273. 716 Kimminich Asylrecht S. 54 f. ; Tomuschat Betätigung S. 1 3, 24 ; Roth Minimum Standard S. 88, 99; Doehring Allgemeine Regeln S. 73 ; Max Hauser S. 23 f. ; Kitschenberg S. 1 28 ; zum Theorienstreit mit der Gleichheitstheorie Kimminich Rechtsstatus S. 149 ff. ; Roth ebd. S. 62 ff. , 8 1 ff.; Max Hauser S. 22 ff. ; Rolvering S. 22 ff. ; Menzel/Ipsen S. 1 75 ff. 717 s. Kimminich Rechtstatus S . 155, ders. Asylrecht S. 5 5 ; Max Hauser S. 25 ; Roth ebd. S. 129, 1 8 5 . 71 8 Zur personalen Freiheit gehören die Unverletzlichkeit der Wohnung, Religions-, Gewisssens-, Meinungsfreiheit, Freizügigkeit im Staatsgebiet; s. näher Kimminich Recht­ status S. 155 f., ders. Asylrecht S. 55 f. ; Roth ebd. S. 1 29 ff., 1 85 f. ; P.U. Ziegler S. 9 1 f. 71

� Mohn S. 4 7 ; Kallmeyer S. 155. 7 2 ° Kimminich Rechtsstatus S. 155, ders. Asylrecht S. 5 5 , ders. ArchVR 10, 1 96 2/ 63, s. 1 36. 72 1 Auch nicht gegenüber Personen, die Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Völkermord begangen haben, vgl. Bauer Entführung S. 43 ff., 45 ; Hambro ZStW 1 96 1 , S. 65 7 ; Franz Diss. S. 4 3 , ders. DVBl 1 963, 1 3 0; Morgenstern BYIL 1 948, S. 382; Berber Bd. I S. 405, 4 1 7 f. ; Dahm Bd. I S. 501 ; Lieber Entwicklung S. 1 70 f., 2 1 3, ders. AWR-Bulletin 16, 1 978, 167; Grahl-Madsen Status II S. 30, 78, 104 , 1 3 1 ; Bolesta-Koziebrodski S . 8 0 f. ; Green in Mc Whinney S . 143 ; Gusy NJW 1978, 1 7 1 7 ; Ver­ droß/Simma S. 598. 72 2 BGHSt 1 8, 2 1 8 (2 1 9) ; RGSt 3 3 , 1 0 1 ; VGH Kassel DVBI 1967, S. 49 1 ; Franz Diss. S. 43 f, 5 2, 5 7 ; Kimminich Düsseldorfer Reformprogramm S. 195, 202, ders. Recht­ status S. 75 , 96 , 1 6 2, 363, ders. BK Art. 16 Rdn 1 00 f. , ders. Asylrecht S. 46, 49; Sinha S. 50, 9 1 , 108, 155, 159, 277, 280; Grahl-Madsen Status II S. 80, 107, 196; Garcia-Mora S. 3, 44 f., 53, 1 20 f. , 1 26, 1 3 2 ; Bolesta-Koziebrodski S. 15, 81 ff., 3 20, 3 25 ; Bauer Ent­ führung S. 42, 46, 1 25 f. ; Häfliger S. 7, 15 ff. ; Berber Bd. I S. 404 f. ; Lieber Entwicklung S. 1 8, 3 7 ; Wollenschläger Diss. S. 79, 83 ; P.U. Ziegler S. 76, 1 25 f. ; Oppenheim/Lauter­ pacht 1955 § 3 1 6, S. 6 7 7 ; Wust S. 239, 3 1 7 ; Menzel/Ipsen S. 1 7 1 ; v. Pollern BayVBI 1 979, 202, ders. AWR-Bulletin 1 7, 1979, 1 8 ; Holborn Bd. I S. 162; Doehring Staatsrecht S. 3 3 8 ; v. Mangoldt EStL 1 975, Sp. 8 1 ; Weis SJIR XXXI, 1 975, 94, 96 ; ai politisches Asyl S. 16 f. ; Ruidisch S. 50 f.; Eckart Diss. S. 1 9, 29, 33, 37, 43 f. ; Zeidler/Hailbronner Sieverts-Festschrift S. 1 0 1 ; Gusy Diss. 2. Teil 1 . Abschnitt § 5 I 1 , 2 a.E., II a.E., ders. BayVBl 1 9 80, 1 2. Für das diplomatische Asyl vgl. Urrutia-Aparicio S. 197 f. ; Volkening S. 72 ; Kimminich Asylrecht S. 35 f. Das Ermessen wird durch das völkerrechtliche Verbot der Xenelasie (Kollektivauswei­ sung) und das Verbot willkürlicher Ausweisung eingeschränkt; vgl. Mohn S. 82 f. ; Kimmi­ nich Rechtsstatus S. 1 39, 143 f., 1 7 3 ; Zink Diss. S. 1 7 3 ; eingehend Goodwin-Gill BYIL 47, 1 977, 60 ff., 90, 96 ff. ; Berber Bd. I S. 4 1 0 ff., bes. S. 4 14 ff. ; s. Art. 9 AEMR vom 1 0. 1 2. 1 948; Art. 4, 1 3 UN-Pakt über bürgerliche und politische Rechte vom 16. 1 2. 1 966; Art. 22 Nr. 6, 9 AMRK vom 2 1 . 1 1 . 1 969; Art. 4 Zusatzprotokoll Nr. 4 zur EMRK vom 16.9. 1 96 3 (BGB! der BRD 1 968 II, S. 4 23). Eine weitere Ermessensschranke folgt aus dem obligatorischen Prinzip des non-refoule­ ment, s. Art. J3 I GFK vom 28.7. 1 95 1 ; Art. 3 Nr. l der Asylrechtsdeklaration der UN vom 14. 1 2. 1 96 7 ; Art. II Nr. 3 Afrikanische Flüchtlingskonvention vom 1 0.9 . 1 969. Hierzu Lieber AWR-Bulletin 16, 1978, 167, 1 7 3 , ders. Entwicklung S. 29, 3 1 ; Hutzenlaub Diss.

Anmerkungen

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S. 1 20. Zu beachten ist auch der fakultative Grundsatz der Nichtauslieferung politischer Straftäter, vgl. hierzu Lieber AWR-Bulletin 16, 1978, 1 7 2 , ders. Entwicklung S. 30 f. 72 3 Die Europ. Menschenrechtskonvention vom 4 . 1 1 . 1950 anerkennt das Individuum als Träger von Rechten und Freiheiten; Individualbeschwerde an die Europ. Kommission für Menschenrechte. Art. 44 der Amerikanischen Menschenrechtskonvention vom 2 1 . 1 1 . 1 969 gibt die Individualbeschwerde an die Interamerikanische Menschenrechtskommis­ sion, s. Krutzner JIR 1 5 , 1 9 7 1 , S. 287 ff. Art 2 des Fakultativprotokolls des UN-Pakts über bürgerliche und politische Rechte vom 16. 1 2 . 1 966 gibt die Individualbeschwerde an den Ausschuß für Menschenrechte, s. Kimminich Menschenrechte 1973 S. 1 1 5 ff. Kimmi­ nich Humanitäres Völkerrecht 1972 S. 1 9 : aus dem Vorhandensein der UN-Konventionen vom 16. 1 2. 1 966 dürfe nicht geschlossen werden, daß der Einzelne prinzipiell als Völker­ rechtssubjekt anerkannt sei. Vielmehr sei der Einzelne nach wie vor der durch solche Völ­ kerrechtsnormen Begünstigte. Zum Problemkreis Individuum als Völkerrechtssubjekt s. Sinha S. 6 1 ff. ; Gutike S. 56 ff., 6 1 ; Lieber Entwicklung S. 35 ff. ; Eckert Diss. S. 4 ff., 29; Menzel/Ipsen S. 1 1 7 ff.

724 Die westlichen Demokratien vertreten die individualistische, die sozialistischen Staaten die kollektivistische und die Länder der Dritten Welt die nationalistische Men­ schenrechtskonzeption, vgl. Bartsch NJW 1 979, 450. Zum Problemkreis s. Veiter in Kro­ ker/Veiter S. 68 ff., 75 ff. ; Haug NZZ Nr. 30 vom 5 . 2. 1 977 S. 5 ; Schneider in Politik und Kultur Heft 6, 1977, 28 ff. ; Kriele Menschenrechte S. 46 ff. ; Brunner in Die politische Meinung Heft 1 72, 1 977, 38 ff. ; Gössner Demokratie und Recht 6, 1 978, 278 ff. ; Klenner in Einheit 3 2 , 1977, 156 ff. , ders. in DDR-Komitee Heft 4, 1 978, S. 4 ff. , 10 ff; Grae­ frath in Horizont 1 0, 1 97 7 , S. 4, ders. in DDR-Komitee Heft 1 , 1 977, S. 1 3 ff., Heft 3 1978, S. 9 ff. , ders. NJ 3 2, 1 978, 3 29 ff. ; Luchterhand Osteuropa 28, 1978, 1072 ff.

72 5 Vgl. Franz Diss. S. 39, 57, ders. Die Polizei 1 96 1 , S. 280; Kallmeyer S. 1 1 3 f. ; Kimminich Asylrecht S. 4 7 ; Lieber Entwicklung S. 42 ff. ; Eckert Diss. S. 30. 726 Lieber Entwicklung S. 38, ders. AWR-Bulletin 16, 1978, 1 77. Kallmeyer S. 143 spricht von „subsidiärem Grundrecht"; Hutzenlaub Diss. S. 1 24. 727 In Asylrecht als Menschenrecht S. 6, 10, 16 ; ähnlich auch Kolb Humanitas Ethni­ ca S. 3 5 7 ; Garcia-Mora S. 65, 1 22, 1 6 2, 166 ; Gerber S. 74, 82. 72 8 Weis in Menschenrechte im Staats- und Völkerrecht S. 3 16, ders. SJIR XXXI, 1975, 96 ; ebenso Mertens in Menschenrechte im Staats- und Völkerrecht S. 3 2 7 ; Nayar S. 1 9 ; Dadzie S. 3. 7 2 9 AWR-Bulletin 3 , 1965, S. 1 84. 7 30 4. Asylcolloquium S. 84. 731 ZaöRVR 33, 1 9 7 3 , S. 61 f. , ders. Staatsrecht S. 3 3 8 ; s. auch Berber Bd. I S. 420; Dahm I S. 288; Kreppe) S. 1 4 2 f. : keine Auslieferung bei Verstoß gegen das völkerrecht­ liche Verbot unmenschlicher Behandlung. Bei einer Auslieferung mache sich der auslie­ fernde Staat einer Teilnahme am Verbrechen gegen die Menschlichkeit schuldig. 732 Das Asylrecht fassen als Menschenrecht auf: Seeger in Asylrecht als Menschen­ recht S. 1 ff. , bes. S. 6, 1 6 ; Veiter ebd. S. 60, 83 ff., 86 (,,das präpositive Asylrecht, ein Menschenrecht par excellence"), ders. DEM S. 1 5 2 f., ders. AWR-Bulletin 1 6 , 1978, 1 8 1 ; Kägi in Asylrecht als Menschenrecht S. 118 f., 1 22 ; Weis in Robertson Human Rights 1968 S. 347, ders. in Menschenrechte im Staats- und Völkerrecht S. 3 16, 3 2 7 ; Kimminich Rechtstatus S. 94, ders. Asylrecht S. 47, ders. AWR-Bulletin 9, 1 9 7 1 , S. 25 ; Soder VN 1 5 , 1 967, S. 1 7 1 ; Kolb AWR-Bulletin 5, 1967, S. 1 0 ; Leitenberger AWR-Bul­ letin 4, 1 966, S. 1 20 ; Franz 2. Asylcolloquium S. 1 3 8 f. ; Dadzie S. 3 ; Gerber S. 73 f. ; Feneberg 4. Asylcolloquium S. 84 ; Accioly ArchVR 9, 1 96 1 /6 2, S. 289; Garcia-Mora S. 2 f., 163, vgl. auch Literaturübersicht bei Kimminich Rechtstatus S. 94 ff. 7 3 3 Text bei Kimminich Rechtstatus S . 8 1 , ders. BK Art. 1 6 Rdn 1 04. 7 34 Text in ArchVR 2, 1 950, S. 2 1 3 ff. ; bei Schweitzer Friedens-VR S . 36 ff. 735 Kimminich BK Art. 16 Rdn 1 06.

240

1. Teil 2. Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

736 Vgl. Kimminich Rechtstatus S. 81 f., ders. BK Art. 16 Rdn 1 05 f., ders. Asyl­ recht S. 45 f., ders. in Bewährungsprobe S. 5 8 ; Grahl-Madsen Status II S. 99 f. ; Kamanda S. 95, 1 14, 23 2 ; Lieber Entwicklung S. 38, 49, 5 2; Weis CYIL 6, 1 969, S. 95 , 1 1 7; Lau­ terpacht BYIL 1 948, S. 3 7 3 f. ; Green in ILA 1 969 S. 24 8 bezeichnet Art. 14 (,,right") völlig zu Recht als „a pure paper lie". Art. 13 II: ,,Jeder Mensch hat das Recht, jedes Land, einschließlich seines eigenen, zu verlassen . . . " 737

Kimminich Rechtstatus S. 8 1 , ders. BK Art. 16 Rdn 1 04. Ausssage anläßlich der Beratungen zum Entwurf der AEMR vom 28.6. 1 948: Art. 12 des Entwurfs „might actually lead to persecution by encouraging states to take action against an undesirable minority and then to invite it to make use of the right of asylum", zi­ tiert nach Garcia-Mora S. 147; Grahi-Madsen Status II S. 1 0 1 FN 54. 738

739 Dagegen zu Recht Garcia-Mora S. 147 f. ; Kimminich Asylrecht S. 4 7 f., ders. AWR-Bulletin 9, 1 9 7 1 , S. 25 ; Lauterpacht 196 8 S. 422: .,höchst unwahrscheinlich".

74 0 H.M.: BVerwGE 3, 1 7 1 (175); 5, 1 5 3 (160 f.); 47,365 (377 f.) ; 5 2 , 3 1 3 (3 33); Sonnewald S. 17; Tscherning S. l; Sinha S. 90, 1 10, 278; Dahm I S. 429; Kimminich Asylrecht S. 4 5 ; Jahn Diss. S. 87, ders. in Asylrecht als Menschenrecht S. 2 1 ; Kleine S. 16 f. , 54; Lieber Entwicklung S. 5 1 ; Wollenschläger Diss. S. 8 1 ; Kallmeyer S. 146 ff. ; a.A. Sohn bei Faller S. 1 80 FN 37.

74 1 Auf den Tagungen der Menschenrechtskommission vom Januar und Juni 1 947 wurde beschlossen, unter dem Oberbegriff Charte Internationale de Droits de l'Homme drei internationale Instrumente zu schaffen: eine Deklaration als Grundsatzerklärung, eine internationale Konvention über die Menschenrechte, measures of implementation, vgl. Münger S. 9 f. ; Sonnewald S. 14, 1 8 ; Dahm 1. S. 430 f. ; Sehweib VN 2 1 , 1973, S. 1 8 2.

742 Vgl. Makarov ArchVR 3, 1 95 1/52, S. 7 0 ; Franz Diss. S. 44 ; a.A. Lange Grundfra­ gen S. 15. Text in Annuaire de !'Institut de Droit International Bd. II, 1 950, 24 2 ff. 74 3 Stand 1 . 1 . 1 979, vgl. Übersicht in VN 27, 1979, 23 ff., 26. 74 4 BGB! der BRD 1953 II, S. 559, ratifiziert durch Gesetz vom 24. 1 1 . 1 95 3 . GFK völkerrechtlich in Kraft seit 22.4 . 1 954. 74 5 Stand 1 . 1 . 1979, vgl. Übersicht in VN 27, 1 979, 23 ff., 26. 74 6 BGB! der BRD 1969 II S. 1 294, 1970 II, S. 1 94. 74 7 Zum Flüchtlingsbegriff eingehend Lieber Entwicklung S. 85 ff., 1 19 f. ; Zink Diss. s. 18 ff. 74 8 Franz DVBI 1 96 2, S. 5 80, ders. DVBI 1972 S. 279; Zink Diss. S. 1 74 , 1 9 1 ; Weis JIR 4, 1952/5 3, S. 6 2, ders. CYIL 6, 1 969, S. 1 22; Kimminich Asylrecht S. 65, ders. AWR-Bulletin 9, 1 97 1 , 23 ; Heine/Marx AuslG S. 233 ; Kleine S. 25 ff., 63, 6 5 , 73, 97 f., 102 f. ; Lieber Entwicklung S. 22 f. ; P.U. Ziegler S. 1 29; Green in ILA 1 965, S. 264 ; ai politisches Asyl S. 22; eingehend Gusy Diss. 2. Teil 1. Abschnitt § 4 I; zu Unrecht a.A. : BVerwGE 4, 238 (24 1 ); BayObLGZ 1 960, 1 7 8 ; 1 96 1 , 93 f. ; 1 962, 45 ; 1 962, 94 ; v. Gado­ lin S. 54. Übersicht über die Rechtsstellung des Flüchtlings bei Zink Diss. S. 164 ff. 74 9 Vgl. Kleine S. 25 ff. 75 0 Zink Diss. S. 193 ff., ders. 2. Asylcolloquium S. 1 19 ; Kanein Kommentar 1 966 s. 300. 75 1 Zink Diss. S. 1 90, 1 93 . 75 2 Vgl. Kahn JIJK 1 968, S. 3 7 ; Veiter i n Asylrecht als Menschenrecht S. 83, ders. DEM S. 192; Zink 2. Asylcolloquium S. 1 1 9 f. Art. 3 3 : ,,Keiner der vertragschließenden Staaten wird einen Flüchtling auf irgendeine Weise über die Grenzen von Gebieten auswei­ sen oder zurückweisen, in denen sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner Rasse, Reli­ gion, Staatsangehörigkeit, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung bedroht sein würde. Auf die Vergünstigung dieser Vorschrift kann sich jedoch ein Flüchtling nicht berufen, der aus schwerwiegenden Grün-

Anmerkungen

241

den als eine Gefahr für die Sicherheit des Landes anzusehen ist, in dem er sich befindet, oder der eine Gefahr für die Allgemeinheit dieses Staates bedeutet, weil er wegen eines Verbrechens oder eines besonders schweren Vergehens rechtskräftig verurteilt wurde". 75 3 Zink Diss. S. 192 f. ; Kimminich Rechtstatus S. 3 2 7 ; Ronbinson S. 1 6 3 ; Kleine s. 92 f., 1 0 1 . 754 Vgl. Zink Diss. S. 1 9 1 ; Weis CYIL 6 , 1 969, S. 1 22, 1 24 : Art. 3 3 sollte keine Auf­ nahmeverpflichtung bei Fällen einer Massenauswanderung von Flüchtlingen begründen.

755 Council of Europe Documen t 1 986 , S. 6/7, Consultative Assembly Documents, Bd. III 1 96 5 . Art. 33 I GFK setzt im Unterschied zu Art. 32 I keinen rechtmäßigen Auf­ enthalt voraus, vgl. Zink Diss. S. 187 f. ; Kanein Kommentar 1966 S. 3 0 1 ; Kleine S. 90, 92; BayObLGZ 1 96 1 , 90 LS 2, 9 3 . 756 Robinson S. 1 6 3 . 757 Zink Diss. S . 1 94 f. ; Weis I J I L 1 966, 1 88 f. ; Lieber Entwicklung S . 23 F N 1 9 ; Hambro ZStW 1 96 1 , S. 66 1 ; OGH Österreich , Urt. vom 29.5 . 1 95 8 , ÖJZ 1 95 8 , S . 495 ; ab­ lehnend Grahl-Madsen Status II S. 88 f. , 108. 758 Str., wie hier Zink Diss. S. 1 85 , 1 8 7, 197; Kanein Kommentar 1 966 S. 301 f. ; Ro­ binson S. 165. 759 Ebenso Zink Diss. S. 1 9 7 f. ; Robinson S. 165. Art. 31 regelt die Straflosigkeit bei illegalem Grenzübertritt. 760 James Morgan Read, Magna Charta of Refugees, New York 1 9 5 3 , zitiert nach Grahl-Madsen JPR 3, 1 966, S. 3 8 3 mit FN 4 2 ; Weis JIR 4, 1 9 5 2/53, S. 6 2 : ,,Ein Meilen­ stein auf dem Wege zur völkerrechtlichen Garantie der Menschenrechte". 76 1 JIR 4, 1 9 5 2/5 3 , S. 6 2. 762 In Menschenrechte 1 966, S. 246 f., ders. in Asylrecht als Menschenrecht S. 94 ; ähnlich Veiter AWR-Bulletin 5, 1 96 7 , S. 6 . 763 Text bei Kimminich Rechtstatus S. 34 1 ; Grahl-Madsen Status II S. 94. 764 Text BGB! der BRD 1 96 1 II S. 829 ff. ; Ratifikationsgesetz der BRD vom 3.7. 1 96 1 , vgl. BGB! der BRD 1 96 1 II S. 828. Die Vereinbarung ist am 27. 1 2. 1 96 1 völkerrecht­ lich in Kraft getreten , vgl. BGB! der BRD 1 96 1 II S. 1670. 765 Vgl. Kleine S. 29; Gusy Diss. 2. Teil 1 . Abschnitt § 4 III ; eingehend Franz DVBI 1 962, 5 7 9 ff. 766 Mit Beschluß vom 4. 1 2. 1 950 wurde der von der Menschenrechtskommission er­ arbeitete Entwurf einer Menschenrechtskonvention, der auf einen Beschluß aus dem Jahre 1 947 zurückgeht, von der Vollversammlung der UN wegen der Verschiedenheit der Durch­ setzung sozialer und politischer Rechte zurückgewiesen. Mit Beschluß vom 4 . 2 . 1 9 5 2 wur­ de die Kommission von der Vollversammlung mit der Ausarbeitung zweier getrennter Ab­ kommen beauftragt, vgl. Dahm I S. 4 3 1 ; Münger S. 6. 767

Text bei Kimminich Rechtstatus S. 84 f. Weis CYI L 6, 1 969, S. 94 ff., bes. S. 97 ff. ; Kimminich Rechtstatus S. 84 ff. , ders. BK Art. 16 Rdn 1 09 f. 769 Text in AJIL 6 2, 1 968, S. 822 ff. ; bei Weis CYIL 6, 1 969, S. 92 ff. 768

7 70 Die Asylrechtsdeklaration gibt keine Definition der Verfolgungsgründe, sondern bezieht sich auf die weite Fassung des Art. 14 II AEMR vom 1 0. 1 2. 1 94 8 , der auf politi­ sche Verfolgung abstellt. Als Verfolgungsgrund anerkennt die Deklaration ausdrücklich den Kampf gegen Kolonialismus (Art. 1 Nr. 1 ). Die GFK kennt in Art. 1 A Nr. 2 nur 5 Verfolgungsgründe : Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten so­ zialen Gruppe, politische Überzeugung.

771 Lieber Entwicklung S. 1 79 ; P.U. Ziegler S. 1 79 ; Green in Mc Whinney S. 1 24 f. ; Kleine S. 1 9 ; Veiter in Asylrecht als Menschenrecht S. 84 FN 84 ; Schürch ZBJV 1 96 8 , S. 244 ; Kimminich in Bewährungsprobe S. 60. 16 von Pollern

242

1. Teil 2. Abschn. : Asylrecht im Völkerrecht

772 Jahn in Asylrecht als Menschenrecht S. 22; Grahl-Madsen Status II S. 102 f. , 1 0 8 ; Seeger i n Asylrecht als Menschenrecht S. 1 3 ; Weis CYIL 6 , 1969, S. 142 ff . Art. 3 Nr. 1 : „ N o Person . . . shall b e subjected t o measures such a s rejection a t the frontier or, if h e has already entered the territority in which he seeks asylum, expulsion or compulsory return to any state where he may be subjected to persecution". Art. 3 Nr. 3 : ,,Should a state decide in any case that exception to the principle stated in paragraph 1 of this article would be justified, it shall consider the possibility of granting to the persons concerned, under such conditions as it may deem appropriate, an opportunity, whether by way of provisional asylum or otherwise, of going to another state". 773 Weis CYIL 6, 1 969, S. 1 3 7 . Nach Art. 1 F GFK ist die Anwendung der GFK aus­ geschlossen : a) bei Verbrechen gegen den Frieden, Kriegsverbrechen oder Verbrechen gegen die Menschlichkeit, b) bei schweren nichtpolitischen Verbrechen außerhalb des Aufnahmestaates, c) bei Handlungen, die Zielen und Grundsätzen der VN zuwiderlaufen. 7 7 4 Vgl. Jahn in Asylrecht als Menschenrecht S. 22; Grahl-Madsen Status II S. 1 03 ; Schirilla VN 14, 1966, S. 168 ; Art. 2 Nr. 2 ist eine Konkretisierung von Art. 1 Nr. 3 UN­ Charta vom 24. 1 0. 1 945. Nach dieser Vorschrift soll die UN die internationale Zusammen­ arbeit bei der Lösung internationaler ökonomischer, sozialer, kultureller oder humanitärer Probleme und die Achtung vor den Menschen- und Grundfreiheiten fördern, vgl. Weis CYIL 6, 1 969, S. 1 4 1 . Wie Art. 2 Nr. 2 auch die Präambel der GFK (befriedigende Lösung des Asylproblems nur durch internationale Zusammenarbeit) und Ziffer 3 der Asylresolu­ tion von Garmisch-Partenkirchen vom 1 7.4.1 964, s. Franz DVBl 1 964 , S. 5 80. 7 7 5 Weis CYIL 6, 1 969, S. 1 1 7 f. , 147 ff. ; Lieber Entwicklung S. 177 f. 6 77 CYIL 6 , 1 969, S . 148; ähnlich Grahl-Madsen Status II Vorwort S. V: ,,Großer Schritt vorwärts von der halbherzigen Bestimmung" des Art. 14 AEMR vom 14. 1 2 . 1 948. 7 7 7 Text in ZaöRVR 30, 1 970, S . 349 f. , 365 ff. ; JIR 15, 1 97 1 , S. 772 ff. , 788 ff. ; VN 22, 1 974, S. 16 ff. , 2 1 ff. Beide Pakte geben dem Individuum kein Klage- oder Be­ schwerderecht. Nur das Fakultativprotokoll räumt in Art. 2 der Einzelperson die Indivi­ dualbeschwerde an den Ausschuß für Menschenrechte ein. Eingehend hierzu Kimminich Menschenrechte 1 9 7 3 , S. 1 1 5 ff. ; Guradze JIR 1 5 , 1 97 1 , 264 ff. ; Tscherning S. 1 ff. ; Mün­ ger S. 1 ff. ; Tomuschat VN 24 , 1 976, 166 ff. ; Meißner Menschenrechtsbeschwerde S. 39 ff. ; Bartsch NJW 1 977, 474 ff., 1 978, 449 ff., 1 979, 450 ff., 1 980, 489 ff. 7 7 8 Stand 1 . 8. 1 979, vgl. Übersicht in VN 27, 1979, 145. 9 77 Stand 1 . 8 . 1 979, vgl. Übersicht in VN 27, 1979, 145 f. Die BRD hat am 1 5. 1 1 . 1 973 den Pakt über bürgerliche und politische Rechte und am 23. 1 1 . 1 973 den Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte ratifiziert. Die Ra­ tifikationsurkunden wurden am 1 7. 1 2. 1 973 hinterlegt (BGB1 _ 1 9 7 3 II, S. 1 5 3 3 ff., 1569 ff. ; Grasshoff VN 22, 1 974, S. 3). Das Fakultativprotokoll hat die BRD wegen der Gefahr von Überschneidungen mit den Zuständigkeiten nach der EMRK nicht ratifiziert, vgl. Beyerlin/Strasser ZaöRVR 3 5 , 1975, 7 8 7 ; Bartsch NJW 1 977, 478. 780 Tscherning S. 1 ; Münger S . 1 3 . 7 8 1 Münger S. 1 2, 46 ; Lieber Entwicklung S. 52. 7 8 2 Vgl. Münger S. 40; Gusy Diss. 2. Teil 1 . Abschnitt § 4 V, ders. BayVBl 1 980, 14. Zu den Voraussetzungen des gleichlautenden Art. 3 EMRK s. Text 1 . Teil 2. Abschnitt VIII 2 b aa.

783

Text in Asylrecht als Menschenrecht 1 96 9 S. 1 4 1 ff., 145 ff. Text AWR-Bulletin 1 0, 1 972, S. 2 1 6 ff. ; bei Weis AWR-Bulletin 1 1 , 1 9 7 3 , S. 99 ff. 785 AWR-Bulletin 1 0, 1 972, S. 216. 7 8 6 Hierzu Melander in Bewährungsprobe S. 67 ff.=AWR-Bulletin 16 , 1977, 59 ff., ders. in Grenzfragen S. 72 ff. ; Weis in Grenzfragen S. 125 ff., ders. AWR-Bulletin 1 2 , 1 974, 1 74 ff. ; Marx i n Bewährungsprobe S . 1 6 1 ff., 1 6 8 f. 7 84

Anmerkungen

243

787

AWR-Bulletin 1 1 , 1973, S. 1 89. Vgl. Weis AWR-Bulletin 1 1 , 1 9 7 3 , S. 98. Report of the Group of Experts on the Draft Convention on Territorial Asylum, 30. Sitzung am 29.8 . 1 975, UN-doc. A/ 1 0 1 77 s. 9. 789 Weis AWR-Bulletin 1 1 , 1 9 7 3 , 95. 790 So ausdrücklich die Entscheidung des Colloquiums, vgl. Weis AWR-Bulletin 1 1 , 1973, s . 96. 791 Text bei Doehring ZaöRVR 33, 1 9 7 3 , S. 17 f. ; in The ILA Report of the Fifty­ Fifth Conference held at New York August 2 1st to August 26th 1972, London 1 974 , S. 207 ff. ; in Bulletin of the 55th Conference of the ILA New York 20th - 26 th August 1972 S. 40 ff. Zur Debatte über den Entwurf s. ILA Report ebd. S. 1 76 ff. 792 Art. 8 verweist auf Art. 1 5 des Konventionsentwurfs über diplomatisches Asyl. 788

793 Vgl. Report of the ILA 5 3 th Conference held at Buenos Aires August 25th to 3 1 th 1 968, London 1 969, S. 266 , 275. 794 Vgl. Report of the ILA 54th Conference held at The Hague August 23rd to August 29th 1 970, London 1 9 7 1 , S. 57. 795 Vgl. Bulletin of the 5 5th Conference of the ILA, New York 20th - 26 th August 1 972, S. 3, zitiert bei Doehring ZaöRVR 3 3 , 1 973, 59 FN 7. 796 ZaöRVR 3 3 , 1 9 7 3 , S. 59. 797 Doehring ZaöRVR 33, 1 97 3 , S. 5 9 , 61 f. , 6 5 , 6 9 f. 798 Doehring ZaöRVR 3 3 , 1 973, 64 ; s. auch Doehring in ILA Report of the FiftyFifth Conference New York 2 1 .-26.8. 1 9 7 2 S. 1 83. 799 So mit Recht Doehring ZaöRVR 33 , 1 9 7 3 , S. 69 f. 800 Text bei Poncet/Neyroud S. 1 09. 80 1 Text bei Grahl-Madsen International Convention S. 4 7 ff. 802 s . Vorwort ebd. S. II. 803 Schreiben von Professor Dr. Veiter Feldkirch vom 1 5 . 1 . 1 977. 804 Z.B. West-, Osteuropa, Nordamerika, die arabischen Länder, Afrika, Asien vgl. Grahl-Madsen ebd. S. 67 FN 80. 805 Z.B. für Norwegen: 4 Millionen Einwohner - 1 20 Flüchtlinge ; USA : 201 Millio­ nen Einwohner - 6 3 00 Flüchtlinge ; BRD: ca. 60 Millionen Einwohner - l 800 Flüchtlin­ ge. Im Jahre 1 972 haben Norwegen 9 000 und die USA 1 85 000 Flüchtlinge aus humani­ tären Gründen aufgenommen, vgl. Grahl-Madsen ebd. S. 1 7. 806 Nach Art. 6 I haben die Konventionsbestimmungen Vorrang vor anderen Abkom­ men der Vertragsstaaten. 807 Diese Begriffe erfassen den Kampf gegen Kolonialismus und Apartheid, vgl. Grahl-Madsen ebd. S. 69 FN 1 05 . 80 8 Dieser Passus stellt klar, daß solche Maßnahmen besondere asylbegründende Verfolgungsformen sind, vgl. Grahl-Madsen ebd. S. 69 FN 1 08. 809 Diese Bestimmung erfaßt die sog. de-facto refugees. 810 Vgl. Grahl-Madsen ebd. Vorwort S . II, S . 9. 811 Grahl-Madsen ebd. S. 42. 812 Grahl-Madsen ebd. S. 30. 81 3 Grahl-Madsen ebd. S. 72 FN 1 26.

814 Vgl. Weis AWR-Bulletin 1 2, 1 974, 1 74 ff., bes. 181 ff., ders. in Grenzfragen S. 1 25 ff., ders. Report on the problems of refugees and exiles in Europe, International University Exchange Fund, Vol. 2, Genf 1 974 ; Melander in Grenzfragen S. 72 ff. ; Marx in 16*

244

l . Teil 2. Abschn.: Asylrecht im Völkerrecht

Bewährungsprobe S. 1 6 1 ff., 1 6 8 f. S. auch Doc. 3 274 des Europarates vom 10.4 . 1 973 in CE-Doc. Vol. 1 , 1 97 3 . 81 5 Grahl-Madsen ebd. S. 30. 816 Vgl. Veiter Der Stand der Menschenrechte in verschiedenen Rechtskreisen S. 75 ff., ders. in Der Donauraum 21, 1 975, 4. 817 Grahl-Madsen ebd. S. 34. 818 Grahl-Madsen ebd. S . 35. 819 Vgl. UN-doc. A/901 2/Add.2 S. 9. Für einen Ausschluß sprachen sich die BRD, Frankreich und Kanada aus, vgl. UN-doc. A/901 2/Add. 3 S. 6. 820 Hierfür BRD, Dänemark, England, Iran, Rumänien, Schweden, vgl. UN-doc. A/901 2/Add. 2 S. 9/ 1 0 ; A/96 I 2/Add. 3 S. 7. 82 1 Grahl-Madsen ebd. S. 36. 822 Grahl-Madsen ebd. S. 1 7 . 8 2 3 Grahl-Madsen ebd. S. 1 2. 824 Grahl-Madsen ebd. S. 22. 82 5 s. Veiter Der Stand der Menschenrechte in verschiedenen Rechtskreisen S. 68 ff., 75 ff., ders. in Der Donauraum 2 1 , 1 975 , 4 ; Hafner EuGRZ 4 , 1 97 7 , 225 f. ; Haug NZZ Nr. 30 vom 5 . 2. 1 977 S. 5; Schneider in Politik und Kultur ' Heft 6, 1977, 28 ff. ; Kriele Menschenrechte S. 46 ff. ; Brunner in Die politische Meinung Heft 1 72, 1977, 38 ff. ; Göss­ ner Demokratie und Recht 6, 1 978, 278 ff. ; Luchterhand Osteuropa 28, 1 978, 1072 ff. ; Klenner in Einheit 32, 1 977, 156 ff., ders. in DDR-Komitee Heft 4, 1 978, S. 4 ff., 1 0 ff. ; Graefrath in Horizont 10, 1 977, S. 4, ders. in DDR-Komitee Heft 1 , 1977, S. 1 3 ff. , Heft 3, 1 978, S. 9 ff., ders. NJ 3 2 , 1978, 329 ff. 82 6 Vgl. AWR-Bulletin 14, 1 976, 147. In einem Statement des International Council of Voluntary Agencies to the UNHCR Executive Committee vom 5 . 1 0. 1 976 wird die An­ erkennung eines Asylrechts für politische Flüchtlinge gefordert, vgl. AWR-Bulletin 15, 1 977, 1 02. 82 7 Sog. Bellagio-Entwurf, s. Text 1. Teil 2. Abschnitt VIII 1 h und Leduc AFDI XXIII, 1 977, 224 ff. 828 UN-doc. A/96 1 2/Add. l , S. 1 , 1 1 . 82 9 UN-doc. A/ 1 0 1 7 7 Annex S. 2 Rdn l ; GAOR 1 974 , Supplement 3 1 (A/963 1), Resolutions Vol. I, S. 91 f. 830 UN-doc. A/ 1 0 1 7 7 Annex S. 2 Rdn 2. 831 Text in UN-doc. A/ 1 0 1 7 7 Annex S. 3 8 ff. 832 Vgl. A/ 1 0 1 7 7 Annex S. 1 1 Rdn 42, S. 1 2 Rdn 49 (Mehrheitsentscheidung). Art. 1 III Bellagio-Entwurf: keine Verweigerung des Asyls mit der Begründung, daß es von ei­ nem anderen Staate gewährt werden könne. Zum Problem s. Melander in Bewährungspro­ be S. 67 ff; Grahl-Madsen AWR-Bulletin 1 7 , 1 979, 1 1 8 ff. 833 Anders aber in Art. 2 des Bellagio-Entwurfs, vgl. Weis AWR-Bulletin 1 1 , 1 9 7 3 , 96. 834 s. hierzu den Bericht des Europarats vom 28.9. 1 965, Council of Europe Document 1 986 S. 6/7, Bd. III 1 965 und Text 1. Teil 2. Abschnitt VIII 1 c. 835 UN-doc. A/ 1 0 1 7 7 Annex S. 16 f. (Mehrheitsentscheidung). 836 Vgl. UN-doc. A/CONF. 78/5 S. 3 . 837 UN-doc. A/CONF.7 8/5 Add. 1 S. 4. Siehe auch die Stellungnahmen von Schwe­ den (A/CONF. 7 8/5 S. 6f.), Belgien (A/CONF. 78/C. l/SR. 23 S. 4 Rdn 24) und EI Salvador (A/CONF. 78/C. l /SR.23 S. 1 2 Rdn 70) während der Konferenz. 838 s. Text 1. Teil 2. Abschnitt VIII 1 c, e. 839 UN-doc. A/ 1 0 1 7 7 Annex S. 19 Rdn 80 f. ; hiergegen Schweden in UN-doc. A/CONF.78/5 S. 7 .

Anmerkungen

245

840

Art. 5: Beistandspflicht im Falle einer Massenflucht; Art. 6 : Prinzip der freiwilligen Repatriierung; Art. 8 : Asylgewährung kein unfreundlicher Akt. 84 1 Vgl. Weis in Grenzfragen S. 86. 842 So zu Recht die kritische Stellungnahme von Schweden und England in UN-doc. A/CONF.7 8/5 S. 7/8. 84 3 Vgl. UN-doc. A/ 1 0 1 77 Annex S. 3 3 f. 844 UN-doc. A/ 1 0 1 7 7 Annex S. 37 Rdn 140. 84 5 UN-doc. A/1 0 1 7 7 Annex S. 36 Rdn 136. 84 6 UN-doc. A/ 1 0 1 7 7 Annex S. 37 Rdn 1 4 1 , 143. 84 7 Vgl. A/CONF.78/ 1 2 S. 2 Rdn 1; GAOR 1975, Supplement 34 {A/ 1 0034), Resolutions S. 93. 84 8 Vgl. Franz AWR-Bulletin 15, 1 977, 58; Harrnsen AWR-Bulletin 1 5 , 1977, 89; Si­ monitsch in Vorwärts Nr. 10 vom 10.3 . 1 977 S. 1 8 ; Mitic in Revue of International Affairs XXVIII, 1 977, 14 ; eingehend Lapenna AWR-Bulletin 1 6 , 1 978, 1 ff. ; Stempel in OBS 1 978 S. 63 ff. ; Jackson in OBS 1 978 S. 71 ff. ; Leduc AFDI XXIII, 1 977, 239 ff. 84 9 Afghanistan, Ägy pten, Algerien, Argentinien, Äthi