Beauftragte in Der Offentlichen Verwaltung (German Edition) 3428057929, 9783428057924

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MICHAEL FUCHS

"Beauftragte" in der öffentlichen Verwaltung

Schriftenreihe der Hochschule Speyer

Band 96

"Beauftragte" in der öffentlichen Verwaltung

Von

Dr. Michael Fuchs M. A.• Magister rer. publ.

DUNCKER & HUMBLOT

I BERLIN

CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek Fuchs, Michael: "Beauftragte" in der öffentlichen Verwaltung / von Michael Fuchs. - Berlin: Duncker und Humblot, 1985. (Schriftenreihe der Hochschule Speyer; Bd. 96) ISBN 3-428-05792-9 NE: Hochschule für Verwaltungswissenschaften (Speyer): Schriftenreihe der Hochschule ...

Alle Rechte vorbehalten @ 1985 Duncker & Humblot, Berlin 41

Satz: Werksatz Marschall, Berlin 45; Druck: Werner Hildebrand, Berlin 65 Printed in Germany ISBN 3-428-05792-9

Für Rosi, meine Mutter und dem Gedenken meines Vaters (t 11. 8. 1979)

Vorwort Die Arbeit hat im Winter 1983/84 der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer als Dissertation vorgelegen. Sie ist auf dem Stand von März 1984. Es ist mir ein aufrichtiges Bedürfnis, auch an dieser Stelle dem Mann zu danken, von dem ich viel gelernt und dem ich mehr noch zu verdanken habe: meinem hochverehrten Lehrer, Herrn Ministerialdirektor a. D. Professor Dr. jur. Helmut Quaritsch. Wenn ich die Zeit als sein Assistent als Zeit reicher Bescherung in Erinnerung behalte, dann ist dies auf sein gestrenges Vorbild, seine gerechte Kritik und sein wohldosiertes Lob zurückzuführen, die mir Hilfe, Orientierung und Ansporn zugleich waren. Dank auch Herrn Senatsdirektor a. D. Professor Dr.jur. h. c. Ulrich Becker für die Anfertigung des Zweitgutachtens. Mannheim, Dezember 1984 Dr. Michael Fuchs

Inhalt Einführung I. Faktische Etablierung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Verwaltungswissenschaftliche Distanzierung .......................

15 19

ERSTER TEIL Bedeutung von Beauftragten für die Entwicklung der Staats- und Verwaltungsorganisation

§ 1 Die Rolle von Beauftragten bei der Staatsentstehung ................ I. II.

25

Beauftragte als Staatshervorbringer ......................... Beauftragte als Staatserhalter ..............................

25 27

§ 2 Die Rolle von Beauftragten bei Staatsgefährdungen .................

30

Beauftragte als Staatsschützer .............................. Beauftragte als Staatsveränderer ............................

30 33

I. II.

ZWEITER TEIL Vorkommen von Beauftragten in der öffentlichen Verwaltung der Bundesrepublik Deutschland

§ 3 Begriff.......................................................

38

§ 4 Eingrenzungen ................................................

39

Beauftragte im Bereich der unmittelbaren Staatsverwaltung .... I. "Staatsbeauftragte" .................................... 2. "Aufsichtsbeauftragte" ................................. Beauftragte im Bereich der mittelbaren Staatsverwaltung ....... I. "Staatsbeauftragte" .................................... 2. "Selbstverwaltungsbeauftragte" .......................... 3. "Staatskommissare" .....................................

40 40 41 41 42 42 42

§ 5 Ausgrenzungen ................................................

44

Beauftragte der Legislative ................................. Beauftragte der Judikative .................................

45 45

I.

II.

I. II.

Inhalt

10

III. Beauftragte der Gubernative ............................... IV. Private Beauftragte ....................................... I. Freiwillig errichtete Beauftragte ......................... 2. Gesetzlich vorgeschriebene Beauftragte ................... V. Ähnliche Einrichtungen ................................... VI. Politisch geforderte Beauftragte ............................

46 50 50 50 52 53

§ 6 Vorkommen von_ Beaujiragten in der öffentlichen Verwaltung der Bundesrepublik Deutschland. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

55

Unterscheidung nach Verwaltungsebenen .................... I. 11. Unterscheidung nach der Rechtsgrundlage ................... III. Übersicht ................................................

55 56 58

DRITTER TEIL Beauftragte im Verfassungs- und Verwaltungssystem der Bundesrepublik Deutschland

§ 7 Beauftragte als Teile der vollziehenden Gewalt ..................... I.

80

Die organschaftliche Stellung von Beauftragten ............... 1. Beauftragte als Behörden ............................... 2. Beauftragte als Behördenteile ............................ Die Einbindung in die Verfassungsordnung ..................

80 80 83 85

§ 8 Verbandskompetenz zur Errichtung von Beauftragten ................

85

11.

I. 11.

Verbandskompetenz und Aufgabenverantwortung ............. Gesetzesakzessorischer Aufgabenvollzug ..................... I. Vollzug von Landesgesetzen ............................. 2. Vollzug von Bundesgesetzen ............................ a) Bundesvollzug von Bundesgesetzen .................... b) Landesvollzug von Bundesgesetzen .................... aal Landeseigenverwaltung .......................... bb) Bundesauftragsverwaltung ....................... 111. Nicht-gesetzesakzessorischer Aufgabenvollzug ................ I. Landesverwaltung ..................................... 2. Bundesverwaltung .....................................

85 87 88 89 89 90 90 93 94 95 96

§ 9 Organkompetenz zur Errichtung von Beauftragten ..................

98

I.

Organkompetenz und Errichtungsmodalitäten von Beauftragten l. Errichtung von Beauftragten durch Organisationsschaffung . . a) Schaffung ganzer Organisationen ..................... aal Durchgängige Beauftragten-Verwaltung ........... bb) Beauftragten-Züge .............................. cc) Rechtsfähige Beauftragte ........................ dd) Weisungsfreie Beauftragte ....................... b) Schaffung von Organisationsteilen ....................

99 104 104 104 106 107 108 110

Inhalt

11.

2. Errichtung von Beauftragten durch Organisations benutzung a) Benutzung von Organisationsteilen im innerbehördlichen Bereich ............................................ aa) Mandat ....................................... bb) Personal- und Realunion ........................ b) Benutzung von Organen im zwischenbehördlichen Bereich aa) Organleihe .. . . . . . . .. ... ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Mandat ........................................ cc) Delegation· ....... '. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Organkompetenz und Befugnisse von Beauftragten. . . . . . . . . . . .

II 1I 1 112 112 115 116 116 117 119 122

VIERTER TEIL Organisation der Beauftragten-Verwaltung

§ /0 Einordnung der Beauftragten in den äußeren Behördenaujbau I.

125

Bestandteil der Behördenhierarchie ........•................ 1. Oberste Behörden .................................... . 2. Oberbehörden ........................................ . 3. Mittelbehörden ....................................... . 4. Unterbehörden ........................................ . Sonderstatus ............................................ .

126 126 126 127 128 128

§ // Einordnung der Beauftragten in den inneren Behördenaujbau ........ .

129

11.

I. 11.

Fragen der Ressortierung .................................. Einordnung in die Aufbauorganisation ...................... I. Ein-Linien-Organisation ........ ~ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Abteilung.......................................... b) Unterabteilung ..................................... c) Referat ............................................. 2. Stab-linien-Organisation ............................... 3. Matrix-Organisation ................................... 4. Sonderstellung ........................................ III. Führungsorganisation ..................................... I. Monokratische Führung ..•................ ·............. 2. Kollegiale Führung ....................................

130 131 131 132 133 133 134 136 138 139 139 140

§ /2 Zeitliche Wirksamkeit von Beauftragten ..........................

141

I. 11.

Dauerbeauftragte ......................................... Zeitbeauftragte ........................................... I. Einmalig tätig werdende Beauftragte ..................... a) Zeitlich begrenzter Auftrag ........................... b) Zeitlich unbegrenzter Auftrag ........... ;............ 2. Mehrmalig tätig werdende Beauftragte ....................

141 143 144 144 144 145

12

Inhalt

§ 13 Räumliche Zuständigkeit von Beauftragten I. Zentrale Beauftragte ........... ,.......................... 11. Regionale Beauftragte ..............................•...... III. Lokale Beauftragte ....................•..............•...

147 147 148 148

FÜNFTER TEIL Aufgaben und Befugnisse von Beauftragten

§ 14 Aufgaben von Beauftragten .............. ,...................... I. 11.

150

Aufgabentyp und Organisationsstruktur ..................... Aufgabenarten ........................................... I. Nach dem Aufgabenalter ........ ,...................... a) Absterbende Aufgaben .•............................ b) Aktueller Aufgabenbestand ....................•..... c) Neuere Aufgaben ............... I • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 2. Nach der Aufgabenperiodizität .......•...•...........•.. a) Daueraufgaben ..................................... b) Zeitaufgaben ....................................•.. 3. Nach der Aufgabenreichweite ..............••........... a) Innerbehördliche Aufgaben ......•................... b) Außerbehördliche Aufgaben.. . . . .. . . . . . . . . . . . . . . .. . . . 4. Nach der Aufgabenqualität ....... ,..................... a) Ordnungsaufgaben .................................. b) Leistungsaufgaben ............ ,..................... c) Planungsaufgaben .......................•........... 5. Nach der Aufgabenspezialität ........................... a) Fachaufgaben ...................................... b) "Multi-Service·Aufgaben" ............................ c) Querschnittsaufgaben ............................... III. Aufgabenerledigung ....•................................. , I. Erfüllung ordentlicher Aufgaben ......................... 2. Erfüllung außerordentlicher Aufgaben ....................

150 151 152 153 153 154 156 156 157 157 158 158 158 159 160 162 164 164 165 167 168 168 170

§ 15 Befugnisse von Beauftragten ....................................

172

I.

11.

Nach der Art der Befugnisse ......... ,..................... I. Initiativbeauftragte .......... ,......................... 2. Anhörungs- oder Beratungsbeauftragte ................... 3. Entscheidungsbeauftragte ...........•................... Nach der Außenwirkung .................................. I. Innerbehördliche Beauftragte. . .. . . .. . . .. . . . . . . . . . . . . . • . . 2. Zwischenbehördliche Beauftragte ........................ 3. Außerbehördliche Beauftragte ..................•........

172 172 173 174 175 175 176 176

Inhalt

13

SECHSTER TEIL Entstehungsgründe und Rekrutierung von Beauftragten § /6 Amtliche Begründungen ........................................ I. 11. 111. IV.

179

Reaktion auf Forderungen ................................. Erfordernis der Aufgabenerledigung .............. . . . . . . . . . . . Geltendmachung staatlicher Belange ........................ Sonstige Gründe .........................................

179 180 181 181

§ /7 Verwaltungswissenscl,aftliche Erklärungen... . .. . . .. . . . .. . . .. . •.. ..

182

I.

Organisationsrelevante Besonderheiten moderner Aufgaben .... 1. Quantitativer Aufgabenwandel .......................... 2. Qualitativer Aufgabenwandel ............................ Verwaltungsorganisatorische Konsequenzen ..................

183 183 183 184

§ /8 Verwaltungspolitische Hintergründe außer-staatlicher BeauftragtenInitiativen ....................................................

186

11.

l. 11.

Wandel in der Struktur politischer Forderungen .............. Ursachen dieses Wandels .................................. I. Im Falle des Fehlens von Behörden ...................... 2. Im Falle des Vorhandenseins von Behörden ........•...... a) Mißtrauen in die vorhandenen Organisationen .......... b) Vertrauen in Beauftragte ............................. 111. Würdigung ..............................................

§ /9 Verwaltungspolitische Hintergründe staatlicher Beauftragten-Initiativen I.

186 186 187 187 188 188 190

191

Politische Gesichtspunkte .................................. 1. Antizipation des "Verwaltungsunbehagens"? ............... a) Abbau von "Verwaltungsverdrossenheit" ............... b) Erhöhung der Akzeptanz staatlicher Maßnahmen ....... c) Befriedigung von Gruppeninteressen ................... 2. Parteien- und Koalitionsproporz ......................... Verwaltungsökonomische und verwaltungspraktische Gesichtspunkte ..................................................

192 192 193 193 194 195

§ 20 Rekrutierung von Beauftragten ..................................

197

11.

I.

11.

Personelles Reservoir ..... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Parlamentarier ........................................ 2. Minister und politische Beamte .......................... 3. Andere Beamte.. . . . ... . . .. . . . . . . . .. . .. . . .. . . .. . . .. . . .. 4. Sonstige Personen ..................................... Ausgestaltung des Beauftragten-Verhältnisses.. . .. . . .. .. . .. . .. 1. Nach der Rechtsform .................................. 2. Nach der Art des Amtes ................................ a) Hauptamt .........................................

196

198 199 199 201 202 202 202 204 204

14

Inhalt b) Nebenamt ......................................... c) Ehrenamt .......................................... III. Besonderheiten bei der Bestellung ...........................

205 206 208

SIEBENTER TEIL Grenzen des Einsatzes von Beauftragten

§ 21 Politische Gefahren ............................................

I.

210

Gefahr der Verselbständigung .............................. I. Im inneren Behördenaufbau .............................. 2. Im äußeren Behördenaufb~\U ............................ Auswirkungen auf das Verhältnis von Staat und Gesellschaft...

211 211 213 215

§ 22 Rechtliche Grenzen ............................ :...............

217

TI.

I.

Bundesstaatsprinzip ............... ,....................... I. Einhaltung der Verbandsgrenzen im Bund-Länder-Verhältnis 2. Einhaltung der Verbandsgrenzen im Verhältnis der Länder untereinander ................. '.: ........... , ....... ,... TI. Rechtsstaatsprinzip ....................................... I. Einhaltungdes Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit, . . .. . . . . . . 2. Einhaltung der Zuständigkeitsordnung ............. ,..... III. Demokratieprinzip .......................................... I. Gewährleistung parlamentarischer Kontrolle .............. a) Unabhängige Beauftragte ............................ b) Beratungsbeauftragte.. . ..... ..... .... ...... ... ...... c) Untersuchungsbeauftragte ............................ 2. Einhaltung des Repräsentativprinzips ................. :...

217 217 219 220 220 221 223 223 224 226 227 229

Zusammenfassung

230

Literaturverzeichnis

233

Einführung I. Faktische Etablierung

In seinen Regierungserklärungen vom 13. Oktober 1982 und4. Mai 1983 1 hatte Bundeskanzler Helmut Kohl mit einer beinahe schon zur Tradition gewordenen Übung seiner unmittelbaren Amtsvorgänger gebrochen, indem er darauf verzichtete, für den einen oder anderen Schwerpunktbereich seiner Regierungstätigkeit die Bestellung eines Beauftragten anzukündigen, obwohl es an geeigneten Objekten gewiß nicht gefehlt hätte. 2 Solche Abstinenz ist beileibe nicht selbstverständlich, sind doch gerade Regierungserklärungen der Ort und die Gelegenheit, politische "Weichenstellungen" oder zumindest Akzentverschiebungen auch im Organisatorischen sinnfällig zum Ausdruck zu bringen. 3 Frühere Bundeskanzler vermochten diesen Versuchungen frisch gewonnener Amtsautorität jedenfalls nicht immer zu widerstehen. So wurde nur zwei Monate nach der Regierungserklärung von Willy Brandt am 28. Oktober 19694 ein "Beauftragter der Bundesregierung für Angelegenheiten des Naturschutzes" im Bundeskanzleramt berufen 5 , der seine Tätigkeit aber schon kurze Zeit später wieder einstellte. Am 21.11.1978 hatte Bundeskanzler Helmut Schmidt, die Zahl der Ausländer hatte die Vier-Millionen-Grenze beinahe erreicht 6 , einen ehemaligen Ministerpräsidenten zum "Beauftragten der Bundesregierung für die Integration ausländiI Vgl. StenBer der 121. Sitzung des 9. Deutschen Bundestages, S. 7213 ff. und der 4. Sitzung des 10. Deutschen Bundestages, S. 56 A ff. 2 So hatte der Parlamentarische Staatssekretär im Bundesministerium der Finanzen nur neun Tage nach der ersten Regierungserklärung die Einsetzung eines unabhängigen Finanzexperten als "Sparkommissar" im Januar 1983 angekündigt, der einen Plan für umfangreiche "Streichmaßnahmen" von Staatsausgaben ersteJlten soJlte - eine bis zum heutigen Tage jedoch noch nicht verwirklichte Absicht! vgl. die kurze Mitteilung in: FAZ Nr. 246 v. 23.10.1982, S. 13; zu dem berühmten historischen Vorgänger: Karl Bilfinger, Der Reichssparkommissar, 1928 und Moritz Saemisch, Der Reichssparkommissar und seine Aufgaben, 1930. 3 Vgl. dazu auch: Klaus v. Beyme, Die großen Regierungserklärungen der deutschen Bundeskanzler von Adenauer bis Schmidt, 1979, Einleitung, S. 7 (11), neuerdings umfassend: Rudolf Steinberg, Politik und Verwaltungsorganisation, 1979 und Gunnar Folke Schupperr, Die Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch verselbständigte Verwaltungseinheiten, 1981, bes. S. 236/237. 4 Vgl. StenBer der 5. Sitzung des 6. Deutschen Bundestages, S. 20 B (28 B). j Vgl. die Kurzmitteilung in: Bulletin Nr. Iv. 6.1.1970, S. 8. 6 Vgl. Statistisches Bundesamt (Hrsg.), Statistisches Jahrbuch 1979 für die Bundesrepublik Deutschland, 1979, S. 66.

16

Einführung

scher Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen" bestellt 7, dessen Aufgabe seit 1980 von einer ehemaligen Staatsministerin wahrgenommen wurde 8 , die dieses Amt aber nur drei Tage nach dem Ende der SPD/FDPKoalition im Bund im September 1982 niedergelegt hat 9 , um es am 3. November 1982 jedoch schon wieder aufzunehmen. lo Wieder zwei Jahre später, am 24. November 1980, rechtzeitig vor Beginn des "Internationalen Jahres der Behinderten" I I , hatte derselbe Bundeskanzler in seiner Regierungserklärung l2 die Bestellung eines "Beauftragten der Bundesregierung für die Belange der Behinderten" angekündigt, welcher nach einigem Suchen schließlich auch im Parlamentarischen Staatssekretär des Bundesministers für Arbeit und Sozialordnung gefunden wurde. 13 Nach dem Regierungswechsel im September 1982 wurde jedoch auch er abgelöst - von einem Bundestagsabgeordneten der Christlich Sozialen Union. 14 Zumindest was die Bestellung von Beauftragten betrifft, scheinen die Vorschläge der Projektgruppe für Regierungs- und Verwaltungsreform aus dem Jahre 1972 15 also durchaus nicht auf taube Ohren gestoßen zu sein. 16 Um jedoch dem Eindruck vorzubeugen, daß es nur oder hauptsächlich der Bund sei, der sich so beauftragten-freundlich gibt, sei im folgenden auch ein kurzer Blick auf die Länder geworfen. So hatte der bremische Bürgermeister Koschnik ebenfalls in einer Regierungserklärung! - am 12. Dezember 1979 die Einsetzung einer Landesbeauftragten für die Verwirklichung der Gleichbe7 Mit der Vorlage eines Berichts über_"Stand und Weiterentwicklung der Integration der ausländischen Arbeitnehmer und ihrer Familien in der Bundesrepublik Deutschland", Bonn, September 1979, besser bekannt unter der Bezeichnung .. Kühn-Memorandum", war dessen Aufgabe erfüllt. 8 Vgl. das Interview mit Liselotte Funcke zu Beginn ihrer Tätigkeit in: Rheinischer Merkur/Christ und Welt v. 30.1.1981, S. 2 und deren Bericht vom 11.5.1982 über .. Daten und Fakten zur Ausländerpolitik", teilweise auch in: Der Landkreis 1982,273-275. 9 Vgl. die kurze Mitteilung in: FAZ NT. 218 v. 21.9.1982, S. 1. 10 Vgl. Bulletin N r. 106 v. 6.11.1982, S. 975; Differenzen mit der Ausländerpolitik des Bundesministers des Innern führten im August 1983 zu erneuten Rücktrittsdrohungen, vgl. FAZ NT. 195 v. 24.8.1983, S. 5 und Nr. 196 v. 25.8.1983, S. 4/8. 11 Vgl. dazu: Karl-Ludwig Holtz(Hrsg.), War's das? Eine Bilanzzum lahrder Behinderten, 1982; auch: BT-Drucks. 9/1155, 9/1635, 9/2240, 9/2260. 12 Vgl. StenBer der 5. Sitzung des 9. Deutschen Bundestages, S. 25 A (33 C). IJ Nach dem Ministerwechsel von Herbert Ehrenberg zu Heinz Westphal wurde er jedoch entlassen; seither fungierte er als "freischwebender" Beauftragter im BMA, vgl. die Mitteilung in: .. Der Spiegel" NT. 33 v. 16.8.1982, S. 14. 14 Vgl. Bulletin NT. 106 v. 6.11.1982, S. 975. 15 Die Projektgruppe hatte bekanntlich vorgeschlagen, "bei der Regierungsbildung bestimmte Politikbereiche dadurch besonders auszuweisen, daß sie einem Bundesbevollmächtigten ausdrücklich übertragen werden", vgl. Dritter Bericht zur Reform der Struktur von Bundesregierung und Bundesverwaltung, November 1972, Teil 11, S. 22 (32). 16 Vgl. den hinsichtlich der Realisierung ansonsten eher zurückhaltenden Erfahrungsbericht von Man/red Lepper, Das Ende eines Experiments, Die Verwaltung 1976,478-499.

I. Faktische Etablierung

17

rechtigung der Frau angekündigt 17, ein fast genau auf den Tag ein Jahr später tatsächlich auch eingelöstes Versprechen. 18 Als gegen Ende der siebziger Jahre die Zahl der Drogentoten dramatisch in die Höhe geschnellt war l9 , wurden allerorts, namentlich im rhein land-pfälzischen Ministerium für Soziales, Gesundheit und Umwelt 20 und an allen Schulen dieses Bundeslandes Drogenbeauftragte bestellt. Nachdem am 6. Mai 1980 eine Rekrutenvereidigung in einem Bremer Fußballstadion gewaltsam gestört worden war, setzte der Bremische Senat einen ehemaligen Justizsenator als "Sonderbeauftragten" zur Untersuchung der Krawalle ein. 21 Der Bayerische Sozialminister hatte im Oktober 1980 beim Landesversorgungsamt einen "Beauftragten für die Opfer des Attentats auf dem Münchener Oktoberfest" ins Leben gerufen. 22 Das alles sind zugegebenermaßen nur einige wenige und darüberhinaus durchaus eher spektakuläre Beispiele für die mehr oder weniger vom politischen Tagesgeschehen diktierte Verwendung von Beauftragten aus neuerer Zeit. Dies sollte jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, daß Beauftragte durchaus auch in ruhigeren Zeiten und Situationen zum Einsatz gelangen. Ja, es ist gerade ihr fast unbemerkter, scheinbar unaufhaltsamer und vor allem offenbar unkontrollierter Aufstieg zum Faktum, zur Normalität, der sie überhaupt erst zum Gegenstand wissenschaftlicher Reflexion werden läßt. Denn nur allzu bereitwillig ist man geneigt, diesem Sieg der Faktizität auch die rechtliche und politische Unbedenklichkeit zu bescheinigen. Erinnert sei in diesem Zusammenhang nur an die beinahe schon klassisch zu nennenden Haushaitsbeauftragten in Bund und Ländern 2J , an den 17 Vgl. PIPr der 2. Sitzung der 10. Bremischen Bürgerschaft, S. 82 (97 C); die vom Protokoll verzeichneten Reaktionen können durchaus als repräsentativ gelten, sie reichen von "Beifall bei der SPD" bis zu "Mein Gott!" (Abg. Ostendorff - FDP). IR Vgl. das Gesetz über die Errichtung der Bremischen Zentralstelle für die Verwirklichung der Gleichberechtigung der Frau v. 16.12.1980 (GBI S. 399). 19 Zu Einzelheiten vgl.: Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Sozialordnung BadenWürttemberg (Hrsg.), Landesprogramm gegen den Drogen- und Rauschmittelmißbrauch in Baden-Württemberg 1980, Oktober 1980 und: Ministerium für Soziales, Gesundheit und Umwelt Rheinland-Pfalz (Hrsg.), Drogenbericht 1980/1981, März 1981, S. 15 = LT-Drucks. 9/1343 v. 30.3.1981, sowie dass. (Hrsg.), Drogen- und Rauschmittelmißbrauch, 1983, bes. S. 51 ff. 211 Vgl. Rheinland-Pfälzischer Drogenbericht 1980/1981, S. 22. 21 Vgl. dazu die Erklärung des Bremischen Bürgermeisters Koschnik in der 14. Sitzung der 10. Bremischen Bürgerschaft am 21.5.1980, PIPrS. 923 (925 C), sowie die Dokumentation von Carl Christoph Schweitzer, Bremer Bundeswehrkrawalle, 1981; schon am 15.3.1978 hatte auch die Bundesregierung einen Untersuchungsbeauftragten eingesetzt, den ehemaligen Bundesminister Hermann Höcherl, der "Fahndungspannen" im Fall Dr. H. M. Schleyer aufdecken sollte. 22 Vgl. die Notiz in FAZ Nr. 245 v. 22.10.1980, S. 4. 2.1 Vgl. dazu: Werner Patzig, Haushaltsrecht des Bundes und der Länder, Kommentar, Band II (1982), Teil C, § 9 BHO/LHO, Rdnr. 2 ff.; Erwin Adolf Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Kommentar, Band II (Stand: Januar 1982), § 9 BHO, Rdnr. I ff.; sowie aus der Sicht der wissenschaftlichen Hochschulen: Dieter Leuze, Fragen des Haushalts und Verteilung

2 Speye, 96

18

Einführung

Beauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung 24 , den Zivildienstbeauftragten 25 oder den Asylbeauftragten 26 , um nur die - zumindest den Fachleuten -noch am ehesten geläufigen zu nennen. Im Bewußtsein einer breiteren Öffentlichkeit haben sich die Beauftragten aber sicherlich erst mit den Datenschutzbeauftragten festgesetzt,jenen im Gefolge der Datenschutzgesetzgebung bei fast allen öffentlichen 27 und privaten 28 datenverarbeitenden Stellen (§ 2 III Ziff. 1 BDSG) eingerichteten Kontrollinstanzen, die es, bei der "Sensibilität" ihres Aufgabenbereiches allerdings auch nicht verwunderlich, durchaus verstanden haben 29 die alljährliche Vorlage ihrer Berichte 30 zur von den betroffenen Behörden nicht immer gerne gesehenen publikumswirksamen Werbung in eigener Sache zu nutzen. Die Liste der Beispiele ließe sich noch lange fortsetzen, von den System-, beziehungsweise Projektbeauftragten im Rüstungsbereich 31 und den Geheimschutzbeauftragder Mittel, Der Kanzler als Beauftragter für den Haushalt, MittHV 1981,5 ff., Heribert Röken, Der "Beauftragte für den Haushalt" im Spannungsfeld zwischen Finanzierungsnot und Sparsamkeitsgebot, DVBI 1982,570-577 und neuestens: Ernst-Joachim Meusel, Der Wissenschaftsadministrator als Haushaltsbeauftragter, DVBI 1983, 989-994. 24 Vgl. dazu den ausgezeichneten Überblick bei Friedrich v. Pluhlstein, Über die Institution des Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung in: Schäfer-FS, 1975, S. 375 ff., sowie Rudolf Steinberg, aaO (Anm. 3), S. 403-407. 25 Vgl. dazu: Schieckei. H./Brandmüller. Gerhard, Zivildienstgesetz, Kommentar, Stand: 1982, § 2, Anm. 3; Harrer. Manfred/Haberland. Jürgen, Kommentar zum Zivildienstgesetz, 1974, § 2, S. 78/79. 26 Zu letzterem: Hans Reichler, Stellung und Aufgaben des Bundesbeauftragten für Asylangelegenheiten, VR 1979,232-233. 27 Nach § 17 BDSG und den korrespondierenden Vorschriften der Landesdatenschutzgesetze; vgl. dazu nur: Bergmann. Lutz/Möhrle. Roland, Datenschutzrecht, Kommentar, Stand: Mai 1982, §§ 17 ff. BDSG, Ziff. I ff.; Simitis. Spiros/ Damann. Ulrich/ Mallmann. Dito/Reh. Hans-Joachim, Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz, 3. A. 1981, §§ 17 ff., S. 561 ff.; Drdemann. Hans-Joachim/Schomerus. Rudolf, Bundesdatenschutzgesetz, 3. A. 1982, §§ 17 ff., S. 145 ff.; WolfflBachof, VerwR III, § 166 IV d, S. 485 ff.; seit 1977 erscheint eine Zeitschrift "Datenschutz und Datensicherung, Zugleich ,Der Datenschutzbeauftrage'" (DuD). 2H Nach § 28 iVm § 22 I, II und § 38 iVm § 31 BDSG; dazu: Leonhard Peez, Wie man den Datenschutzbeauftragten einsetzt, 1978 und Gerhard F. Müller, Der Datenschutzbeauftragte, 1981. 2. Das gilt zumindest für deren besonders engagierte Vertreter; vgl. beispielsweise den Bericht der baden-württembergischen Datenschutzbeauftragten Ruth Leuze. Rückschlag im Datenschutz, DVBI 1982, 993-998, in welchem sich die Verfasserin vehement gegen -von ihr als Beschneidung ihrer Kontrollzuständigkeiten empfundene - gesetzliche Neuerungen in Baden-Württemberg wendet. JtI Zu deren Bedeutung unten § 22 III 1 a. JI Erwähnt schon bei Helmut Quaritsch, Führung und Organisation der Streitkräfte, VVDStRL 26 (1968), S. 207 ff. (235); hierzu auch: Gerhard Feind, System-Managment im BMVg, Bundeswehrverwaltung 1968,52 ff.; Siegfried Mann, Das Bundesministerium der Verteidigung, 1971, S. 187, 190, 210-216; Christian Weigeldt, Diskussionsbeitrag in: Aktuelle Probleme der Ministerialorganisation, 1972, S. 363-369 (367 u.), vor allem aber: Bundesministerium der Verteidigung (Hrsg.), Neuordnung des Rüstungsbereiches, Rah-

11. Verwaltungswissenschaftliche Distanzierung

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ten 32 über die Bundes- und Landeswahlleiter 33 und die Lehrbeauftragten 34 bis hin zum Fahrradbeauftragten der Stadt Mainz 35 oder dem Kommissar für Reblausbekämpfung bei der Staatlichen Beratungs- und Weiterbildungsstelle für Weinbau im rheinland-pfälzischen Regierungsbezirk Koblenz. Hier genügt es festzuhalten, daß die Institution des Beauftragten eine der deutschen Verwaltungskultur durchaus nicht unbekannte Erscheinung zu sein scheint. Im Gegenteil! Die Beauftragten sind - zumindest faktisch etabliert. Ihr Siegeszug scheint unaufhaltsam. So unterschiedlich auch die Gründe und so vielgestaltig die Hintergründe sein mögen, die zu ihrer Einsetzung im konkreten Einzelfall führen, lassen sich doch auch ganz gewisse Gemeinsamkeiten erkennen, bei denen es sich vielleicht um mehr als nur um Zufälle handelt. Dies alles näher auszuleuchten, ist das Ziel der vorliegenden Untersuchung.

11. Verwaltungswissenschaftliche Distanzierung

Angesichts der sich schon aus den wenigen einleitenden Beispielen ergebenden relativen Verwendungshäufigkeit VOn Beauftragten in der Staatsund Verwaltungspraxis fragt es sich, wie die Wissenschaft auf dieses Phänomen reagiert hat. Sie scheint, wie so häufig, wenn sie VOn der Realität überrannt zu werden droht, Mühe zu haben, Schritt zu halten. Die Diskrepanz zwischen der tatsächlichen Verbreitung der Beauftragten und ihrer systematischen theoretischen Erfassung 36 ist jedenfalls unübersehbar. Und das, obwohl es an frühen und erfolgsversprechenden theoretischen Versuchen keineswegs gefehlt hat! Kein geringerer als der große Systematiker des Staats- und Verwaltungsrechts, Jean Bodin, hat das Thema gar als Herausmenerlaß und Bericht der Organisationskommission des BMVg zur Neuordnung des Rüstungsbereichs, 1971, S. 35 ff., 63 ff., 179 ff. n Dazu: B. D. Kortmann, Verfassungsschutz in Bund und Ländern, 1979, S. 45. J3 Eine schon von Julius Hatschek, Lehrbuch des deutschen und preußischen Verwaltungsrechts, 7./8.A. 1931, S. 89 erwähnte Beauftragten-Gruppe; vgl. heute: Karl-Heinz Seifert, Bundeswahlrecht, 3.A. 1976, § 8 BWahIG, S. 133 ff., Woljgang Schreiber, Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, Bd. I, 1976, § 8 BWahIG, S. 187 ff. )4 Dazu: BVerwGE 49,137 = NJW 1976,437 ff.; VG Kassel, Urt. v. 7.9.1971, DVBI 1972,345 ff., sowie neuestens: BAG, Urt. v. 15.4.1982, Der Betrieb 1982,2707 und BSG, Urt. v. 25.9.1981, BB 1982,806 (nur Leits.); aus der Literatur: Leinemann. Woljgang/Seibert. Gerhard, Die Rechtsverhältnisse der Lehrbeauftragten, JZ 1971,638-644, Entgegnung von Laeverenz, Johannes, JZ 1972,621-623, Schlußwort, JZ 1972,623 und Seibert. Gerhard. Das Lehrauftragsverhältnis als öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis besonderer Art, DVBI 1972,304-309.. )) Vgl. dazu: Der Beamtenbund 6/1980, S. 4 und BMI (Hrsg.), Fahrrad und Umwelt, 1983, S. 36/37. )6 Konstatiert z. B. auch schon von Otto Hintze, Der Commissarius und seine Bedeutung in der allgemeinen Verwaltungsgeschichte, S. 242. 2·

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Einführung

forderung der Jurisprudenz schlechthin betrachtet! "La Matiere de Magistrats et officiers", sagt er im dritten seiner sechs Bücher über den Staat, "est I'ouverture du droit Oll les Iurisconsultes c.ommencent. ,,37 Weit davon entfernt, es bei dieser stolzen Selbstverpflichtung zu belassen, hatte er selbst die erste regelrechte Theorie des Instituts der Kommissare entwickelt, der allerdings "nicht das glänzende Los der Theorie von der Souveränität" beschieden war. Der dies mit deutlichem Bedauern feststellte, hat nicht nur die historische Bedeutung dieses Kapitels der Republique in unser Bewußtsein gehoben, sondern, als Historiker von Profession, insgesamt zweifelhaft erscheinen lassen, ob die Jurisprudenz im Bodin'schen Sinne überhaupt schon "begonnen" hatte. In ausdrücklicher Anknüpfung an Bodin hatte Olto Hintze im Jahre 1910 in einer groß angelegten vergleichenden Studie den "Commissarius und seine Bedeutung in der allgemeinen Verwaltungsgeschichte" dargestellt. 38 Noch 17 Jahre sollte es hingegen dauern, ehe die erste und für geraume Zeit einzige, größere juristische Arbeit über das Thema in Empfang genommen werden konnte. Sie war dem Staatsrechtslehrer Carl Schmitt zu verdanken, der auf der Suche nach den staatsrechtlichen und staatsphilosophischen Grundlagen der Diktatur auf die Kommissare gestoßen war und aus ihnen das Institut der "souveränen Diktatur" entwickelte. 39 Eine kleinere zusammenfassende Darstellung aus dem Jahre 193440 ist ohne nennenswerte Resonanz geblieben. 4 ! Dabei hatte sie einen Rezensenten immerhin zu einer im Prinzip auch heute noch gültigen Aufgabenstrukturierung angeregt. "Eine solche Untersuchung", so schrieb er, "verlangt, daß die praktischen Fälle, in denen während der letzten Jahre Kommissare eingesetzt worden sind, erschöpfend aufgezählt und nach der Art ihrer Berufung, ihrer Funktion und Dienststellung unterschieden werden. Man könnte so ein 37 Les Six Livres de la Republique, 1583, III 22, S. 374; neuerdings auch die von P. C. Mayer-Tasch herausgegebene und von Bernd Wimmer ins Deutsche übersetzte Ausgabe 1981, S. 428, dazu die Rezension von Helmut Quaritsch, Der Staat 1983,459. 38 Zuerst in: Festgabe für Karl Zeumer, 1910, S. 493-528, später in: Gerhard Oestreich (Hrsg.), Otto Hintze, Staat und Verfassung, Gesammelte Abhandlungen zur allgemeinen Verfassungsgeschichte, Bd. I (3.A.1970), S. 242-274 (254 ff.); im folgenden nur noch: Der Commissarius. 39 Die Diktatur, Von den Anfangen des modernen Souveränitätsgedankens bis zum proletarischen Klassenkampf, 3. A. 1964 (Nachdruck der 1928 erschienenen 2. A.); vgl. auch: ders., Politische Theologie, 2. A. 1934, S. 12 und durchgehend; zum hier angesprochenen Themenkreis auch unten § 2 11. 4\1 Theodor Toeche-Mittler, Kommissare, Eine staats- und verwaltungsrechtliche Studie, 1934. 41 Erschien sie dem einen insgesamt als "nicht ... sehr glücklich" (AöR n.F. 26(1935), S. 361) und vermochte sie den anderen zumindest "nicht ganz zu befriedigen" (Juristische Wochenschrift 1934, 88), so ging für einen dritten in ihr zu "vieles durcheinander" (Heinrich Triepel, Delegation und Mandat im öffentlichen Recht, 1942, S. 24 Anm. 5); voll des Lobes einzig die Zeitschrift Deutsches Recht (Zentralorgan des Bundes NationalSozialistischer Deutscher Juristen) 1934,423: "sehr wertvolle Arbeit".

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,System des Kommissariatswesens' aufstellen. ,,42 In der Folge fühlte sich davon jedoch niemand so recht angesprochen. An mangelnden Vorarbeiten kann es nach alledem also schwerlich gelegen haben, wenn die Beauftragten so selten wissenschaftliches Interesse auf sich zu ziehen vermochten. Möglicherweise ist aber der nur "schwer faßbare" Untersuchungsgegenstand selbst der Grund für die weitgehende theoretische Enthaltsamkeit. 43 In unserer heutigen, ganz am materiellen Recht orientierten Zeit der Vernachlässigung und Geringschätzung des Behörden- und Organisationsrechts44 sollte dies so unerklärlich aber auch wieder nicht sein, ohne daß das Problem damit freilich auf seine juristische Dimension reduziert werden soll. Immerhin wird die Erscheinung - wenn auch offenbar nur recht zögernd perzipiert. Da ist von einer "Vielzahl neuer, gesetzlich vorgeschriebener Beauftragter"45, von "neuerdings in großer Zahl eingerichteten Beauftragten,,46 oder gar von einer gegenwärtigen "Expansion der BeauftragtenEinrichtungen" die Rede. 47 In jüngeren Arbeiten wird schon resümierend festgestellt: "Eine seit längerem bekannte, stabsähnlich gestaltete Erscheinung ist die Bestellung besonderer ,Beauftragter' für einzelne Grund- oder Querschnittsaufgaben"48 oder "Das heutige Staats-und Verwaltungsrecht kennt eine ganze Anzahl von Rechtsinstituten mit der Bezeichnung ,Beauftragte",.49 Dem folgt aber schon im nächsten Satz die resignierende Feststellung: "Gemeinsam ist diesen Rechtsfiguren dabei kaum mehr als die Bezeichnung. ,,50 Diese trotz allem nur sehr zögernde Perzeption des PhänoE. R. Huber, AöR n.F. 26 (1935), S. 361. So die Vermutung Hintzes, Der Commissafius, S. 242. 44 Zu Recht beklagt von Ernst Forsthoff, VerwR, § 231, S. 431; Bachofin: VVDStRL 30 (1972), S. 193 (233 ff., 243), sowie aus neuerer Zeit und durchaus auch verwaltungswissenschaftlicher Sicht: Rudolf Steinberg, Politik und Verwaltungsorganisation, 1979, S. 15; zu den wissenschaftsgeschichtlichen Gründen für diese Situation vgl. Ernst Rasch, Die staatliche Verwaltungsorganisation, 1967, S. 13-16, Konsequenzen versucht Friedrich E. Schnapp, Dogmatische Überlegungen zu einer Theorie des Organisationsrechts, AöR Bd. 105 (1980), S. 243-278 zu ziehen. 45 So: Peters in der Aussprache zu dem Referat von Manfred Timmermann über "Die Ausbildung zum Datenschutzbeauftragten - Modell eines weiterbildenden Studienganges" in: Konstanzer Blätter für Hochschulfragen Heft 1/2 1980, S. 98-108 (108). 46 So: Günter Püttner, Der Amtsankläger, 1981, S. 11. 47 So: Hagen Matthes, Der Bürgerbeauftragte, 1981, S. 62; ein "Regime der Kommissare" hatte für den Hochschulbereich schon Günther Gillessen, FAZ Nr. 232 v. 8.10.1970, S. 2, konstatiert. 48 So: Günter Püttner, Verwaltungslehre, 1982, § 10 III 4, S. 156, sowie, sich ihm anschließend: Walter Rudolfin: Erichsen/Martens(Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A. 1983, § 56 III 1, S. 533 (562). 49 So: Klaus Wendt, Der Staatsbeauftragte als Mittel der Staatsaufsicht über die wissenschaftlichen Hochschulen, 1982 (zuerst Diss. jur. Konstanz), S. 5; für Heribert Röken, Der "Beauftragte für den Haushalt" im Spannungsfeld zwischen Finanzierungsnot und Sparsamkeitsgebot, DVBI 1982, 570 (572 r. Sp. u.) handelt es sich dabei schon um eine "zu große Zahl". 511 Wendt, ebenda. 42

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mens ging einher mit einer äußerst zurückhaltenden Qualifikation. 51 Das zeigte sich schon an der ersten literatischen Äußerung zum Thema, bezeichnenderweise einer Glosse, die zugleich ein Hilferuf war, ausgestoßen von Peter Gola: "Die Beauftragten sind unter uns".52 Die zahlreichen auch damals schon bestehenden (allerdings vorwiegend betrieblichen) Beauftragten ließen den Verfasser die offenbar als Schreckensvision empfundene Entwicklung bis hin zur Errichtung eines "Beauftragten zur Überwachung und Koordinierung der Beauftragten" voraussehen. 52 Aber auch ernsthaftere Äußerungen zum Thema blieben zurückhaltend. So war 1979 folgendes zu lesen: "Wie sich diese ,Beauftragten' bewähren, muß abgewartet werden. Es handelt sich dabei um dauerhafte, hochdotierte Positionen (... ). Einerseits werden hohe Erwartungen an sie gerichtet werden, da sie der Öffentlichkeit als wirksame Einrichtungen in Angelegenheiten von - zur Zeit - hohem Öffentlichkeitsinteresse dargestellt werden. Andererseits haben sie keine Entscheidungsbefugnisse. Das wird zu Enttäuschungen führen, aber auch zu hohem Verwaltungsaufwand im zwischenbehördlichen Verkehr und zur Verzögerung von Entscheidungen, auf die Rechtsansprüche bestehen. ,,53 Der Hinweis auf die hohe Dotierung solcher Positionen läßt vielleicht schon einen Grund für die den Beauftragten entgegengebrachte Skepsis erahnen. Daß die Beauftragten der Öffentlichkeit als wirksame Einrichtungen lediglich "dargestellt" werden, rührt an die Ursachen für ihre Einsetzung, die in einer anderen Äußerung wiederum in der Unschlüssigkeit des Gesetzgebers über die Art der Vollziehung eines Gesetzes erblickt wird. 54 Auch die aus der Einsetzung von Beauftragten befürchteten Gefahren bieten Grund zur Besorgnis, gleichgültig, ob diese Organisationsfigur oder ähnliche Rechtsinstitute verwaltungswissenschaftlich unter dem Gesichtspunkt der "Verselbständigung von Verwaltungsträgern,,55 oder verwaltungsrechtlich unter dem Gesichtspunkt der "Fluchttendenzen" aus der herkömmlichen staatlichen Organisationsstruktur betrachtet werden. 56 Beides Hinweise auf 51 Wobei es der Journalistik vo"rbehalten blieb, den Sinn der Institution völlig in Zweifel zu ziehen, vgl. F. K. Fromme. FAZ Nr. 196 v. 25.8.1983, S. 8. 52 MDR 1976,376. 53 So: Otto Groschupf, Die Entwicklung der Verfassung und Verwaltung in Niedersachsen von 1956-1979 in: JöR n. F. 28 (1979), S. 381-447 (413); ähnliche Stoßrichtung wohl bei Helmut Karehnke, Einige Überlegungen zur Verbesserung des Leitungsbereichs in Bundesministerien, DVBI 1975,965 (971 I. Sp.). 54 So von Peters aaO (Anm. 45), S. 108. 55 In diesem Sinne wohl als erster Frido Wagen er, Typen der verselbständigten Erfüllung öffentlicher Aufgaben in: ders. (Hrsg.), Verselbständigung von Verwaltungsträgern, 1976, S. 31 ff., sowie aus neuerer Zeit umfassend: Gunnar Folke Schuppert, Die Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch verselbständigte Verwaltungseinheiten, 1981, besprochen von Eberhard Laux in: DÖV 1981, 861 ff., sowie: Schuppert, "Quangos" als Trabanten des Verwaltungssystems, DÖV 1981, 153-160. 56 Vgl. dazu aus österreichischer, jedoch auch für die Bundesrepublik relevanter Sicht den engagierten Beitrag von Günter Winkler, Gesetzgebung und Verwaltungsrecht in:

H. Verwaltungswissenschaftliche Distanzierung

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durchaus ernst zu nehmende, weiter unten 57 noch ausführlich zu erörternde Tendenzen. Die Beauftragten nach alledem also "ungeliebte Kinder" der Verwaltungswissenschaft? Abgesehen davon, daß sie den Kinderschuhen inzwischen längst entwachsen sein dürften, ist dieser Eindruck doch trügerisch, denn zumindest neuerdings scheinen sie sich einer durchaus unbefangeren Betrachtungsweise erfreuen zu können. Anders kann es wohl nicht verstanden werden, wenn die Bedeutung von Beauftragten jüngst als "wissenschaftlich noch nicht klar genug hervorgetreten" und ihre "administrative Ausformung" als "noch entwicklungsfähig" bezeichnet worden ist. 58 Zusammenfassend läßt sich nach alledem festhalten, daß die Erforschung von Beauftragten, wo sie über skeptische Ablehnung hinausreicht, trotz erfolgversprechender Versuche 59 noch in ihren Anfängen zu stecken scheint. Nur konsequent daher, daß die Beauftragten-Verwaltung in einem vom Bundesminister des Inneren in Auftrag gegebenen Gutachten als besonders erforschungsbedürftig eingestuft worden ist. 60 Steht die Relevanz unseres Themas damit gewissermaßen auch "amtlich" fest, so signalisiert auch diese Tatsache aber offenbar nur die Skepsis oder zumindest die Unsicherheit mit der der Organisationsfigur des Beauftragten auch amtlicherseits begegnet wird. Jede intensivere Forschung wird aber schnell bemerken müssen, daß es sich bei den Beauftragten keineswegs um ein völlig neuartiges Phänomen oder gar eine Geburt unserer Zeit handelt, wenngleich gerade dieser Eindruck nicht selten zu erwecken versucht wird. 61 Mit ungleich mehr Berechtigung ließe sich ganz im Gegenteil eher von der Wiedergeburt einer alten, durchaus vertrauten Organisationsfigur sprechen, deren verwaltungsgeschichtIiche Bedeutung nicht unterschätzt werden darf. Erste Aufschlüsse über die Beauftragten und vielleicht auch über die ihnen entgegengebrachte Skepsis darf ders.lBernd Schilcher (Hrsg.), Gesetzgebung, Kritische Überlegungen zur Gesetzgebungslehre und Gesetzgebungstechnik, 1981, S. 100-134 (insbes. S. 119-124). 57 §§ 21, 22. 58 So: RudolfSteinberg, Abrüstungs- und Rüstungskontrollverwaltung in der Bundesrepublik Deutschland, VerfassungsrechtIiche und verwaltungspolitische Fragen der Verwaltung komplexer staatlicher Aufgaben, 1982, S. 97. 59 Hier wäre an erster Stelle zu nennen: Friedrich v. Pfuhlstein, Über die Institution des Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung in: Eckart Schiffer/Helmut Karehnke (Hrsg.), Festschrift für Hans Schäfer, 1975, S. 375 (407 ff.), dem überhaupt das Verdienst zukommen dürfte, über seine spezielle ThemensteIlung hinaus, nach dem Kriege wieder auf das Phänomen der Beauftragten aufmerksam gemacht zu haben; in der 100 (!) "Organisationseinheiten" umfassenden Liste von Bernd Becker, Zentrale nichtministerielle Organisationseinheiten der unmittelbaren Bundesverwaltung, VerwArch 1978, 149 (180 ff.) finden sich auch vier Beauftragte (Jfde. Nm. 16, 19,33,46), auf die jedoch nicht näher eingegangen wird. 60 Vgl. Frido Wagener, Forschungsprogramm Staatsorganisation, 1979, S. 83. 61 So will die baden-württembergische Landesregierung bei der Bestellung des Regierungsbeauftragten für Technologie-Transfer, "der Bedeutung der Aufgabe gemäß", einen "völlig neuen ... und unkonventionellen Weg" gegangen sein, vgl. StAnz. Nr. 103/104 v. 29.12.1982, S. I.

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Einführung

man sich also durchaus von einem, wenn auch naturgemäß nur recht kurzen Blick in die Geschichte der Staats- und Verwaltungsorganisation versprechen 62 , bevor der auf diese Weise dann vielleicht sogar geschärfte Blick wieder in die unmittelbare Gegenwart gerichtet werden soll.63

62 6.1

Dazu gleich anschließend 1. Teil. Dazu unten 2. bis 7. Teil.

ERSTER TEIL

Bedeutung von Beauftragten für die Entwicklung der Staats- und Verwaltungsorganisation

§ 1 Die Rolle von Beauftragten bei der Staatsentstehung I. Beauftragte als Staatshervorbringer

Wenn es richtig ist, "daß der Moderne Staat die Verwaltung schafft, ja sich in ihr erschafft"l und wenn diese Verwaltung schlechthin "der Staat in Aktion ist,,2, dann ist die Frage nach den Ursprüngen der Verwaltung identisch mit der nach der Entstehung dieses Staates. 3 Wer hier als Geburtshelfer identifiziert werden kann, ist ein Zeuge von historischem Rang. Denn er hat den "Staat des Mittelalters,,4 gewissermaßen von "siamesischen Zwillingen" entbunden, die durch keine noch so fortschrittlichen Operationen getrennt werden können, weil der eine Teil ohne den anderen nicht lebensfähig wäre. Wenn nicht alles täuscht, haben weder in den alten landständischen Verfassungen, noch sonstwo vorgesehene 5 , also außerordentliche Institutionen dabei eine entscheidende Rolle gespielt - die Kommissare!6 Das läßt sich sehr gut illustrieren am Beispiel der preußischen Behördenorganisation. War das Charakteristikum dieses modernen Staates nämlich die Bindung der I So: Herbert Krüger, Allgemeine Staatslehre, 2. A. 1966, S. 82; auch: Ernst Forsthojj. Allg. VerwR, § 3, S. 41: "Wo Staat, da Verwaltung ... " 2 Krüger, ebenda, S. 80; ähnlich schon Lorenz v. Stein, Verwaltungslehre I 1 (Neudruck 1969 der 2. A. 1869), S. 7 u., 10,48 und durchgehend. J Vgl. auch: Knaut. Martin, Geschichte der Verwaltungsorganisation, 1961, S. 9; Wolff IBachof, VerwR 11, § 79 I, S. 137; Forsthoff, VerwR, § 2 I, S. 19; Achterberg, AllgVerwR, 1982, § 2 I, S. 21. 4 Zu diesem Gebilde: Helmut Quaritsch, Staat und Souveränität 1,1970, S. 26 ff., 44 ff. s Dazu: Otto Hintze, Der Commissarius, S. 242 (245), sowie: Heljritz. Hans, Geschichte der preußischen Heeresverwaltung, 1938, S. 113 und Forsthoff, VerwR, § 2 1, S. 21. 6 Diese historische Bedeutung der Kommissare hervorgehoben zu haben, ist das besondere Verdienst Otto Hintzes, der in seiner großen, vergleichenden Studie über den Commissarius (S. 242) nachgewiesen hat, daß sie "geradezu im Zentrum der großen monarchischen Reformen" des 15. bis 18. Jahrhunderts gestanden haben, deren Ergebnis der moderne Staat gewesen ist; auch Herbert Krüger, Allgemeine Staatslehre, S. 30 gesteht ihnen "eine herausragende Rolle" bei diesem Prozeß zu.

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§ 1 Die Rolle von Beauftragten bei der Staatsentstehung

Staatsgewalt an eine Institution, den Souverän 7, und bestand dessen Aufgabe vorrangig in der "Herstellung des Schutzes nach außen und des Friedens im Innern"s, dann bedurfte es eines wirkungsvollen Instrumentes zur Erledigung dieser Aufgaben. Noch jeder Herrscher hat dieses Instrument aber in einem eigenen Heer gefunden, eingedenk des alten Erfahrungssatzes, daß es immer noch besser ist, sein eigenes Heer zu erhalten, als das des Feindes erhalten zu müssen. 9 Das "stehende Heer ... war das einzige Mittel, die weit entlegenen Gebiete von der Memel bis zur Maas auch wirklich zu behaupten.,,11I Ein solches Heer mußte aber unterhalten werden, es mußte -in heutigerTerminologie - rekrutiert, inspiziert und versorgt, kurz, verwaltet werden. Auch zur Erfüllung dieser Aufgaben benötigte der Souverän Organe; er fand sie in ihm durch ein besonderes Treueverhältnis ergebenen Personen, den Kriegskommissaren 11, denen zu diesem Zweck ein Teil seiner Gewalt - wenn auch jederzeit widerruflich - übertragen wurde. 12 In Preußen entstand auf diese Weise ein regelrechter Instanzenzug aus General-, Oberst- und einfachen Kriegskommissaren. 13 Die Zuständigkeiten dieser, aus dem kanonischen Recht durchaus geläufigen Rechtsfiguren l4 , wurden in der Folge jedoch ständig ausgeweitet, auch in den zivilen Bereich, denn die Unterhaltung eines Heeres stellt ein ebenso notwendiges, wie kostspieliges Unterfangen dar. 15 Die ursprünglich rein militärische Verwaltung verflocht 7 Das als erster erkannt und ausgesprochen zu haben ist das historische Verdienst Jean Bodin's, vgl. H. Quaritsch, Staat und Souveränität I, 1970, S. 259, 263 ff., bes. 266 ff.; dazu auch: WolfflBachof, VerwR 11, § 137 I, S. 138 und Forsthoff, VerwR, § 2 I, S. 22. 8 So: H. Quaritsch, Staat und Souveränität I, 1970, S. 277/279/283 und durchgehend. 9 So der bekannte und zeitlos gültige Ausspruch Lorenz v. Steins, Die Lehre vom Heerwesen, Neudruck 1967 der Ausgabe 1872, S. 21; ähnlich schon ders., Die Verwaltungslehre 11,1869/1962, S. 177/178. 10 So: Conrad Bornhak, Preußische Staats- und Rechtsgeschichte, unveränderter Nachdruck 1979 der Originalausgabe 1903, S. 114; auch: Forsthoff, Deutsche Verfassungsgeschichte der Neuzeit, 4. A. 1972, S. 39. 11 Vgl. dazu: August Wilhelm Prinz von Preußen, Die Entwicklung der KommissariatsBehörden in Brandenburg-Preußen bis zum Regierungsantritt Friedrich Wilhelms 1., Diss. Straßburg 1908, S. 9/10; Otto Hintze, Der Commissarius, S. 242/243/244; Hans HelJritz, Geschichte der preußischen Heeresverwaltung, 1938, S. 112/113. 12 Hierzu: H. Quaritsch, Staat und Souveränität I, 1970, S. 264/265/267/268 mit dem ausdrücklichen Hinweis, daß auf diese Weise "Beauftragte" entstanden sind; zur Bedeutung dieses Vorgangs für die Trennung von Innehabung und Ausübung amtlicher Gewalt, ebenda, S. 313/314/511. 1) Dazu: August Wilhelm Prinz von Preußen, aaO (Anm. 11), S. 24 ff. 14 Vgl. dazu nur Otto Hintze, Der Commissarius, S. 242 (263 ff.) und Carl Schmitt, Die Diktatur, 3. A. 1964, S. 45 ff. 15 Ungleich billiger freilich immer noch als "das Theuerste von allem", nämlich die· "Wehrlosigkeit eines Volkes", zutreffend: Lorenz von Stein, Die Lehre vom Heerwesen, 1872/1967, S. 22; vgl. auch: 0110 Hintze, Der Commissarius, S. 242/243/244; Hans HelJritz, Geschichte der preußischen Heeresverwaltung, 1938, S. 112/113; Forsthoff, Deutsche Verfassungsgeschichte der Neuzeit, 4. A. 1972, S. 41/42.

11. Beauftragte als Staatserhalter

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sich auf diese Weise unaufhörlich mit der "bürgerlich-politischen" 16, angesichts schlechter Erfahrungen mit den ständischen Institutionen nicht unbedingt zum Schaden der letzteren. 17 Bei den gut ausgebildeten und treu ergebenen Kriegskommissaren waren jene "Gefahren privatrechtlicher Entartung,,18 jedenfalls nicht zu befürchten. Die Kommissare waren also anfänglich nichts anderes, als mit genau umrissenen Befugnissen ausgestattete Stellvertreter des Souveräns, die dessen Allgegenwart sichern und seinen Macht- und Gehorsamsanspruch durchsetzen helfen sollten. 19 Sie waren das geradezu ideale Instrument, "mittels dessen der Staat in seinem frühen Bestande, d. h. als der Fürst und sein Apparat ausgreift und die nichtstaatlichen Gebilde erfaßt und verstaatlicht. ,,20 Damit waren sie gleichzeitig diejenigen Institutionen, durch welche sich dieser Staat anfänglich repräsentierte. 21 Insofern ist es durchaus zutreffend, wenn der Staat, "genetisch gesehen", als eine "Schichtung von außerordentlichen Maßnahmen" bezeichnet worden ist, "die sich zu ständigen in das System einbezogenen, d. h. also zu ordentlichen Institutionen entwickelt haben. ,,22 Auch bei den preußischen Kommissarien läßt sich dieser Vorgang zunehmender Institutionalisierung oder, um im Bild zu bleiben, ihre Weiterentwicklung von Staatshervorbringern zu Staatserhaltern nachweisen.

11. Beauftragte als Staatserhalter Zunächst noch ganz formal wurde der Wandel am Verschwinden oder "Abwerfen,,23 der personalisierenden Bezeichnung deutlich. Denn während im Mittelalter alle öffentlichen Verhältnisse nur in Personen gedacht werden konnten, ist für den modernen Staat gerade die "Institutionalisierung der Otto Hintze, Der Commissarius, S. 242/243. Dazu insbesondere: HelJritz, Geschichte der preußischen Heeresverwaltung, 1938, S. 113; Forsthoff, Verwaltungsorganisation, 1957, S. 2. 18 Otto Hintze, Der Commissarius, S. 242 (272). 19 Ähnlich: Otto Hintze, Der Commissarius, S. 242 (262); Carl Schmitt, Die Diktatur, 3. A. 1964, S. 48; Forsthoff, Verwaltungsorganisation, 1957, S. 2; völlig unergiebig in diesem Zusammenhang übrigens, trotz vielversprechenden Titels, die Arbeit von Hans Geser, Bevölkerungsgröße und Staatsorganisation, Bern 1981. 211 So treffend: Herbert Krüger, Allgemeine Staatslehre, 2. A. 1966, S. 30: "Durchsetzung von Staatlichkeit". 21 Zur Repräsentation des States durch seine Ämter: Krüger, Allgemeine Staatslehre, S.253/254/256/264. 22 Prägnant: Herbert Krüger, Allgemeine Staatslehre, S. 28 unter ausdrücklicher Verweisung auf die preußischen Kommissarien. 23 Wie Conrad Bornhak, Preußische Staats- und Rechtsgeschichte, 1903/1979, S. 205 o. es plastisch ausgedrückt hat. 16 17

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§ 1 Die Rolle von Beauftragten bei der Staatsentstehung

Staatsgewalt" im ursprünglichsten Sinne des Wortes charakteristisch. 24 Die personalisierende Bezeichnung der Kommissare und Beauftragten mag die Übergangsschwierigkeiten bei dieser "Entpersönlichung der Herrschaft,,25 symbolisieren. 26 Aber auch unabhängig von ihrer Bezeichnung änderten die Kommissare ihr Äußeres. So wurden die Kriegskommissariate in der Folge unter Friedrich Wilhe1m I. (1723) mit der Domänenverwaltung, den Amtskammern, zu "Kriegs- und Domänenkammern", den späteren Oberpräsidenten und Bezirksregierungen vereinigt. 27 Das gleiche Schicksal ist dem Generalkriegskommissariat widerfahren, welches mit dem Generalfinanzdirektorium zu einer Behörde "mit dem etwas langatmigen Titel,,28 "GeneralOber-Finanz-, Kriegs- und Domänen-Direktorium" oder kürzer zum "Generaldirektorium" verschmolzen worden ist. 29 In beiden Fällen übrigens aus einem überaus interessanten Grunde! Nämlich nicht etwa wegen höheren oder niederen Arbeitsanfalles oder aus anderen verwaltungsökonomischen Erwägungen, sondern wegen jahrelanger Zwistigkeiten und Kompetenzstreitigkeiten zwischen beiden, den ordentlichen Behörden einerseits, den als Konkurrenten empfundenen außerordentlichen Kommissaren andererseits. 30 Deren unaufhaltsamer Aufstieg ist von den alten ständischen Institutionen nämlich alles andere als kampflos hingenommen worden, er wurde als "rechtlose Usurpation", die Kommissare selbst als "Usurpatoren amtlicher Gewalt" gebrandmarkt. 3 ) In der Retrospektive erscheint das Aufbäumen der ständischen Organisationen jedoch nur allzu verständlich. Sie trugen einen verzweifelten Todeskampf aus! Denn die Kommissare waren in der Tat "die Hauptinstrumente zur Zertrümmerung des alten ständischen 24 Dazu ausführlich: Herbert Krüger, Allgemeine Staatslehre, 2. A. 1966, S. 169/174/175/254/255, sowie Helmut Quaritsch, Staat und Souveränität I, 1970, S. 266 ff. und Wo/fflBachof, VerwR H, § 137 I, S. 138. 25 Herbert Krüger, Allgemeine Staatslehre, S. 174. 26 Die allerdings in stark institutionalisierten Gemeinwesen gerade umgekehrt wieder den Rufnach einer "sehr persönlichen Person an der Spitze des Staates" laut werden läßt, zutreffend: Herbert Krüger, Allgemeine Staatslehre, S. 175 - eine Erkenntnis, die unten § 18 H 2 b noch einige Bedeutung erlangen wird! 27 Dazu: Ernst v. Meier, Die Reform der Verwaltungsorganisation unter Stein und Hardenberg, 1880,2. A. 1912, S. 26 ff.; He/fritz, Geschichte der preußischen Heeresverwaltung, 1938, S. 113/140; Fritz Hartung, Der Oberpräsident in: Abhandlungen der Preußischen Akademie der Wissenschaften Nr. 4/1943, S. 6; Knaut, Geschichte der Verwaltungsorganisation, 1961, S. 14; Wo/fflBachof, VerwR H, § 137 III a, S. 140; Friedrich Fonk, Die Behörde des Regierungspräsidenten, 1967, S. 17. 28 Conrad Bornhak, Preußische Staats- und Rechtsgeschichte, 1903/1979, S. 173. 29 Dazu: Ernst v. Meier, aaO (Anm. 27), S. 10 ff.; He/fritz, aaO (Anm. 27), S. 115; Knaut, aaO (Anm. 27), S. 15; Wo/fflBachof, VerwR H, § 137 H d, S. 139, Forsthoff, VerwR, § 21,

S.IO.

,0 Dazu: Bornhak, Preußische Staats- und Rechtsgeschichte, 1903/1979, S. 173/175; Knaut, Geschichte der Verwaltungsorganisation, 1961, S. 15 . .11 Vgl. Dtto Hintze, Der Commissarius, S. 242 (245, 246, 249).

11. Beauftragte als Staatserhalter

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Staates"32, dabei gleichzeitig aber willfährige "Werkzeuge des sich einrichtenden fürstlichen Absolutismus".33 Die absolute Monarchie hat "aufzertretenen Rechten der ständischen Ordnung" die "Umbildung von Staat und Gesellschaft" vorgenommen. 34 Möglicherweise ist gerade diese absolutistische oder autokratische "Vergangenheit" der Kommissare der, oder doch zumindest ein Grund für die den Beauftragten von wissenschaftlicher Seite bis in die unmittelbare Gegenwart entgegengebrachte Skepsis! Und das, obwohl alle diese Kommissare kollegial 35 , also mitnichten undemokratisch organisiert waren 36 • Diese, im "Wissenschaftspsychologischen" angesiedelten Zusammenhänge mögen hier jedoch auf sich beruhen, ohne daß ihre Wirkkraft damit allerdings geleugnet oder auch nur unterschätzt werden soll. Wichtiger erscheint die Feststellung, daß die Kommissare und Beauftragten somit in der Tat und mit Recht als "Keimzellen" jeglicher Behördenbildung schlechthin bezeichnet werden können 37 und daß sich dabei wieder einmal mehr die Heeresverwaltung als "Schwungrad" der inneren Verwaltungsorganisation erwiesen hat. 38 Wichtig ist weiterhin, daß die Kommissare 32 So: Hintze, Der Commissarius, S. 242 (2451246); auch: Carl Schmitt, Die Diktatur, 3. A. 1964, S. 21; diese "destruktive" Rolle der Kommissare leitet schon über zu § 2 11. J3 So: Carl Schmitt, Die Diktatur, 3. A. 1964, S. 35; auch: Hintze, Der Commissarius, S.

242 (2451249). 34 Bornhak, Preußische Staats- und Rechtsgeschichte, 1903/1979, S. 124. 35 Vgl. nur: Bornhak. ebenda, S. 122; Hintze. Der Commissarius, S. 242 (244); Dagtoglou. Prodromos. Kollegialorgane und Kollegialakte der Verwaltung, 1960, S. 16; Knaut. Geschichte der Verwaltungsorganisation, 1961, S. 15; Forsthoff, VerwR, § 2 1, S. 26127:

"gesundes Gegengewicht gegen den Zentralismus und die überragende Stellung des alles leitenden monarchischen Willens"; wie sich die Situation heute darstellt, wird sich unten § 11 III zeigen! 36 Dazu und zu den Grenzen solcher Schlußfolgerungen: Forsthoff, VerwR, § 2 I, S. 27 0; WolfflBachof, VerwR 11, § 75 11 b 2 a. E., S. 73; Dagtoglou, Kollegialorgane und Kollegialakte der Verwaltung, 1960, S. 17 ff. J7 Vgl. August Wilhelm Prinz von Preußen, Die Entwicklung der KommissariatsBehörden in Brandenburg-Preußen bis zum Regierungsantritt Friedrich Wilhelms 1., Diss. Straßburg 1908, S. 44; Otto Hintze, Der Commissarius, S. 242 (245); Carl Schmitt, Die Diktatur, 3. A. 1964, S. 68/75/76 und durchgehend; Herbert Krüger, Allgemeine Staatslehre, 2. A. 1966, S. 30: "Das Kommissariat ist der Keim der preußischen Verwaltung"; ForsthojJ, VerwR, § 2 I, S. 20: "amtliche Verfestigung der Kriegskommissariate"; Ernst Rasch, Die staatliche Verwaltungsorganisation, 1967, S. 53/54: "Vorfahr aller Behörden"; schon Bodin freilich war die Umbildung außerordentlicherKommissare zu ordentlichen Ämtern keineswegs fremd, vgl. Les Six Livres de la Republique, 1583, III 2, S. 379/392, nach seiner Auffassung (111 2, S. 373) haben sich anfänglich sogar alle Staaten mit Kommissaren beholfen: "Ies Republiques se sont premierement serui de commissaires". 38 So treffend Julius Hatschek, Lehrbuch des deutschen und preußischen Verwaltungsrechts, 7.18. A. 1931, S. 89; ähnlich Johann Plenge, Der Krieg und die Volkswirtschaft, 1915, bes. S. 133 ff.; Gunnar Folke Schuppert, Die Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch verselbständige Verwaltungseinheiten, 1981, S. 132 drückt dieselbe Erkenntnis 50 Jahre später folgendermaßen aus: der Krieg sei ohnehin "einer der größten Promotoren organisatorischer Veränderungen".

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§ 2 Die Rolle von Beauftragten bei Staatsgefährdungen

- in bezug auf ihre Organisation - anfänglich weder über Behördenstatus verfügten, noch in einen Behördenaufbau integriert waren, daß sie sich in der Folge aber (unter Wegfall ihrer personalisierenden Bezeichnung!) in Behörden wandelten. 'Wichtig ist schließlich, daß sie - in Bezug auf ihre Aufgaben - ursprünglich nur über einige wenige, eng begrenzte Zuständigkeiten verfügten, die sich im Laufe der Zeit jedoch ständig ausgeweitet haben. Ob diese Kommissare mit fortschreitendem Alter des Staates, an dessen Wiege sie standen, entbehrlich wurden oder andere Aufgaben wahrnehmen konnten 39 , wird sich möglicherweise gerade bei Gefährdungen dieses Staates erweisen.

§ 2 Die Rolle von Beauftragten bei Staatsgefährdungen I. Beauftragte als Staatsschützer

Wenn es zutrifft, und zumindest die bisherige Menschheitsgeschichte widerspricht dem nicht, daß der ewige Frieden" weder je da war, noch je da sein wird"', muß davon ausgegangen werden, daß der Bestand eines Staates immer wieder Gefährdungen von außen oder innen ausgesetzt ist. Dabei können ähnlich unklare und unsichere Situationen auftreten, wie sie für die Entstehung von Staaten überhaupt als typisch gelten können. 2 Fraglich ist, ob Beauftragte oder Kommissare auch in derartigen Situationen oder "Lagen" (Herbert Krüger) eine Rolle spielen und welcher Art diese gegebenenfalls ist. Die erste dieser beiden Fragen kann ohne weiteres bejaht werden. Wann und wo immer es um die Bewältigung außergewöhnlicher Situationen ging, waren Beauftragte zur Stelle. Insbesondere Vorkriegs-, Kriegs- und Nachkriegszeiten scheinen ein "dankbarer Boden für die Bildung von Kommissaren" zu sein\ von denen man sich offenbar ein schnelles und "von bürokratischen Hemmnissen freies" Handeln verspricht. 4 Die Frage, wozu die Beauftragten überhaupt "freie Hand" benötigen, leitet über zur Rolle, die sie in solchen Situationen spielen können. Grundsätzlich kommen dabei nur zwei Möglichkeiten in Betracht. Sie können einmal als Instrumente zur 39 Daß sie in der spezifisch deutschen Situation darüberhinaus einen bedeutenden Beitrag zur "Verschmelzung" der Gebiete zu einem Gesamtstaate geleistet haben, sei nur am Rande erwähnt, dazu: Bornhak, Preußische Staats- und Rechtsgeschichte, 1903/1979, S. 124 und August Wilhelm Prinz von Preußen, aaO (Anm. 37), S. 44. 1 So die realistische Einschätzung von Lorenz v. Stein, Die Lehre vom Heerwesen, 1872/1967, S, 21. 2 VgL nur Herbert Krüger, AlIgemeine Staatslehre, 2. A. 1966, S. 28. 3 Treffend: Ernst Rasch, Die staatliche Verwaltungsorganisation, 1967, S. 54. 4 Rasch, ebenda; aber auch schon: Medicus. Pranz Albrecht, Reichsverwaltung, JöR n, F. 20 (1932), S. 1 (108).

I. Beauftragte als Staatsschützer

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Erhaltung des gefährdeten Staates, also als Staatsschützer, in Erscheinung treten oder aber, gerade umgekehrt, als Werkzeuge zur Veränderung oder gar Zerstörung dieses Staates, also als Staatsveränderer oder Staatszerstörer. Beauftragte können also beides sein, Retter und Totengräber des Staates, wobei beides, wie sich noch zeigen wird, sehr eng beieinanderliegen kann. 5 Die staatserhaltende und damit konservierende Funktion von Beauftragten läßt sich kaum besser als an der Situation der deutschen Verwaltung vor, während und nach dem Ersten Weltkrieg demonstrieren. Das Außergewöhnliche dieser "Lagen" dürfte offenkundig sein. Strikte Konzentration aller Kräfte und Aktivitäten auf das unbedingt Erforderliche war das Gebot der Stunde. Dies schien als erstes die vollständige Indienstnahme der Wirtschaft für die Zwecke des Staates unausweichlich zu machen: An die Stelle der freien Marktwirtschaft trat die staatliche Planwirtschaft. 6 Die damit vom Staat beanspruchte Allzuständigkeit mußte dessen Verwaltung aber zwangsläufig überfordern. Sei es, daß sie mit Aufgaben, wie der Ernährungswirtschaft 7 konfrontiert wurde, mit der sie bisher wenig oder gar nichts zu tun hatte, sei es, daß bestehende Aufgaben, wie der Zivilschutz oder die Verkehrswirtschaft 8 ein derart ungeahntes quanitatives oder qualitatives Wachstum erfuhren, daß die vorhandenen Behörden auch damit einfach nicht Schritt halten konnten. Dies führte zur völlig ungeregelten, von der Not der Stunde diktierten Errichtung zahlloser neuer Ämter, "Stellen" oder "Kriegsgesellschaften" auf der untersten Verwaltungsebene 9 , die, bei aller anzuerkennenden FunktionsfähigkeieO eine gleichmäßige Versorgung der Bevölkerung doch bei weitem nicht sicherstellen konnten. Aus diesem Grunde wurden bewegliche Überwachungs- und Koordinierungsinstanzen, eben die Reichskommissare eingesetzt!!, wie beispielsweise der bekannte Reichskohlenkommissar!2 oder das Reichskommissariat zur Ausführung 5 Dazu neuerdings auch: Walter Leisner, Der Führer, Persönliche Gewalt - Staatsrettung oder Staatsdämmerung?, 1983, ders., Der Staatspräsident als "demokratischer Führer" in: Broermann-FS, 1982, S. 433 ff. 6 Ernst Rudolf Huber, Verfassungsgeschichte V, 1978, S. 76177: "Kriegssozialismus" . 7 Dazu ausführlich: August Skalweit, Die deutsche Kriegsernährungswirtschaft, 1927, bes. S. 146 ff., 162 ff., 179 ff. 8 Dazu: Karl Wilhelm Förster, Verkehrswirtschaft und Krieg, 1937, bes. S. 16 ff. 9 Dazu eingehend, wenn auch vorwiegend deskriptiv: Arpad PIeseh, Die kriegswirtschaftliche Organisation Deutschlands, Wien 1918, S. 33 ff. und W. Dieckmann, Die Behördenorganisation der deutschen Kriegswirtschaft 1914-1918, 1937. 111 Dazu eingehend: Skalweit, aaO (Amn. 7), S. 162 ff., bes. S. 174. 11 Deren Geschichte aber offenbar erst noch geschrieben werden muß, in diesem Sinne auch Skalweit, aaO (Anm. 7), S. 168/169; neuerdings: Dittmann, Die Bundesverwaltung, 1983, S. 31 ff. 12 Vgl. dazu die Bekanntmachung des Bundesrates v. 24.2.1917 (RGBI. I S. 167) iVm Bekanntmachung des Reichskanzlers v. 28.2.1917 (RGBI. I S. 193); auch: Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte V, 1978, S. 94.

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§ 2 Die Rolle von Beauftragten bei Staatsgefährdungen

von Aufbauarbeiten in den zerstörten Gebieten. 13 Sie waren es, die verhinderten, daß größere Lücken in den Reihen der staatlichen Organe auftraten. Ihnen war es daher in der Hauptsache auch zu verdanken, wenn dieser Staat in seinem Bestande erhalten blieb. Aber auch - und gerade! - nach dem Kriege konnten ihre Dienste nicht entbehrt werden l4 , wenngleich ihnen nunmehr zunehmend auch erstinstanzliche Aufgaben übertragen wurden. Auf diesem Hintergrund ist die Entstehung der zahllosen Reichskommissare, wie des Reichskommissars für Bergbau im Ruhrgebiet'5, des berühmten Reichssparkommissars 16, des Reichskommissars für die Osthilfe 17, sowie später der vielen, aufgrund Art. 48 11 WRV durch Notverordnungen l8 ins Leben gerufenen Kommissare zu sehen, wie der Reichskommissare für das Bankgewerbe l9 , für die vorstädtische Kleinsiedlung 20 , für die Preisüberwachung 21 und den freiwilligen Arbeitsdienst 22 • Das Gemeinsame aller dieser Kommissare war, daß es sich bei ihnen durchweg um staatliche Beauftragte und - von ihrer räumlichen Zuständigkeit her - um zentrale Beauftragte handelte. 23 Ließ sich das zum Teil aber noch recht einleuchtend damit erklären, daß die Reichsverwaltung eines behördlichen Unterbaues unterhalb der Zentralinstanz ermangelte24 , so war von dieser Überlegung nicht mehr gedeckt die um sich greifende Praxis, Kommissare auch in die Länder und die Gemeinden zu entsenden. 25 Mochte man sich auch damit beruhigen, Vgl. Verordnung v. 8.11.1919 (RGBI. I S. 1895). Ebenso: Plesch, aaO (Anm. 9), S. 204. 15 Verordnung v. 18.6.1919 (RGBI. I S. 579). 16 Vgl. dazu die Richtlinien der Reichsregierung v. 4.5.1927 (RMBI. S. 141); dazu auch: Karl Bilfinger, Der Reichssparkommissar, 1928 und Moritz Saemisch, Der Reichssparkommissar und seine Aufgaben, 1930. 17 Vgl. Erlaß des. Reichspräsidenten v. 14.8.1930 (RGBI. I S. 434). 18 Dazu: E. R. Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte VI, 1981, S. 444. 19 Notverordnung v. 19.9.1931 (RGBI. I S. 501). 211 Notverordnung v. 6.10.1931 (RGBI. I S. 537). 21 Notverordnung v. 8.12.1931 (RGBI. I S. 702). 22 Notverordnung v. 16.7.1932 (RGBI. I S. 352). lJ Dazu unten § 4 I I, § 4 11 I, beziehungsweise § 13 I. 24 So: Franz Albrecht Medicus, Reichsverwaltung, JÖR Bd. 20 (1932), S. I (107); ähnlich: Theodor Toeche-Mittler, Kommissare, 1934, S. 11; neuerdings auch: E. R. Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte VI, 1981, S. 476/481. 25 Vgl. dazu nur: Heinrich Triepel, Die Reichsaufsicht, 1917, S. 572 ff.; Julius Hatschek, Lehrbuch des deutschen und preußischen Verwaltungsrechts, 7./8. A. 1931, S. 89/90; Franz Albrecht Medicus, Reichsverwaltung, JÖR Bd. 20 (1932), S. 1 (7,56, 107 ff.); Theodor Toeche-Mittler, Kommissare, 1934, S. 9 ff., 31 ff.; instruktiv auch die Zeitschriftenkontroversen zwischen Fritz Stier-Somlo, RuPrVBI 1930, 781 ff.; 1931, 101 ff.; v. Leyden, RuPrVBI 1931,27 ff., 321 ff.; Laue, RuPrVBI 1931, 164 ff.; Giese, DJZ 1931, Sp. 154 ff.; Langer, DJZ 1931, Sp. 156; earl Schmitt, DJZ 1932, Sp. 953 ff.; Berger, Zeitschrift für Kommunalwirtschaft 1931, 345 ff. und Dermedde, RuPrVBI 1934, 48 ff.; aus der Zeit "danach": Haus. Wolfgang, Der Städtetag 1956, 96 ff. und neuestens: E. R. Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte VI, 1981, S. 486/708. 13

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11. Beauftragte als Staatsveränderer

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daß derartige Eingriffe "eine kommunalpolitisch (zwar) unerfreuliche, staatspolitisch (aber) unvermeidliche" Erscheinung darstellten 26 , so sollte sich das Verhängnisvolle dieser Einschätzung doch sehr bald herausstellen. Denn nach der nationalsozialistischen Machtergreifung 27 schossen die Beauftragten und Kommissare geradezu wie Pilze aus dem Boden, nur standen diese Beauftragten dann mitnichten noch im Dienste der Staatserhaltung.

11. Beauftragte als Staatsveränderer Schon die Rolle, welche die preußischen Kommissare bei der Herausbildung des modernen Staates gespielt haben, hat deutlich werden lassen, daß diese Organisationsfiguren nicht nur Neues hervorzubringen, sondern auch Altes zu verändern oder gar zu zerstören durchaus in der Lage sind. 28 Das sollte sich auch in der Folge immer wieder bestätigen. Während Vorkriegs-, Kriegs- und Nachkriegszeiten sich in Beauftragten aber allenfalls widerspiegeln, können Revolutionen von oder mit ihnen selbst bewirkt werden. 29 Das zeigte sich in aller Deutlichkeit auch am "Rat der Volksbeauftragten", "den die Revolution vom November 1918 emporgespült hatte.,,3o Nach der Abdankung des letzten deutschen Kaisers, Wilhelms 11., am 9. November 1918 und nach der "Übertragung" der Geschäfte des Reichskanzlers Max Prinz von Baden auf den Reichstagsabgeordneten Friedrich Ebert aufBetreiben der Unabhängigen Sozialisten am 10. November 1918 ins Leben gerufen 3), erhob sich dieses, "mit allumfassenden Vollmachten ausgestattete Diktaturorgan,,32 zum höchsten, Gesetzgebungs-, wie Verwaltungskompe26 Das schien eine durchaus gängige und weit verbreitete Einstellung gewesen zu sein, wortwörtlich etwa: Giese, DJZ 1931, 154. 27 VgI. dazu aus neuester Zeit den fesselnden Bericht von Carl Hermann Vle, Vor fünfzig Jahren: 30. Januar 1933, DVBI 1983, 102-111. 28 In diesem Zusammenhang neuestens auch: Walter Leisner, Der Führer, Persönliche Gewalt - Staatsrettung oder Staatsdämmerung?, 1983. 29 VgI. Ernst Rasch, Die staatliche Verwaltungsorganisation, 1967, S. 54; welche Rolle beispielsweise die Pariser Volkskommissare während der französischen Revolution gespielt haben, ist ausführlich geschildert bei Carl Schmitt, Die Diktatur, 3. A. 1964, S. 153 ff. '" So die wenig schmeichelhafte, wenn auch treffende Einschätzung bei Heinrich Triepel, Delegation und Mandat im öffentlichen Recht, 1942, S. 24. JI VgI. zu diesen Ereignissen: Walter Jeffinek, Revolution und Reichsverfassung, JÖR Bd. IX (1920), S. 1-128 (bes. S. 4 ff.); Friedrich Meinecke, Die Revolution in: Gerhard AnschützlRichard Thoma (Hrsg.), HdbDStR I, 1930, § 10, S. 95 (112 ff.); Susanne Miller, Die Regierung der Volksbeauftragten 1918/1919,2 Teile, 1969; Ernst Forsthoff, Deutsche Verfassungsgeschichte der Neuzeit, 4. A. 1972, S. 164; Ernst Rudolf Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte V, 1978, §§ 40-44, S. 706-777. 12 Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte V, 1978, S. 7081713.

3 Speyer 96

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§ 2 Die Rolle von Beauftragten bei Staatsgefährdungen

tenzen in sich vereinenden Regierungsorgan. 33 Der in ihm sich widerspiegelnde Untergang der Monarchie 34 und die von ihm bewirkte neue Lage wurden aus Furcht vor einer zweiten Revolution nach dem Vorbild der bolschewistischen russischen Revolution, "wenn auch widerwillig, von der überwiegenden Mehrheit des Volkes anerkannt.'.J5 Nicht ohne Grund vermied man daher auch die der russischen Revolutionssprache entlehnte Bezeichnung "Volkskommissare" zugunsten der "gut deutschen" Bezeichnung "Volksbeauftragte,,36 und nannte sich mehr als einmal "Reichsregierung" anstelle von "Rat der Volksbeauftragten".37 Insgesamt war dieser "Revolutionsregierung,,38 aber nur eine wenige Monate währende, dafür aber von heftigen inneren Zerwürfnissen bis hin zum Bruch zwischen Mehrheits- und Unabhängigen Sozialdemokraten gekennzeichnete "Amtszeit" beschieden. 39 Zurückzuführen war dies nicht zuletzt auf das, schon im "Aufruf an das deutsche Volk" vom 12. November 1915 40 zum Ausdruck kommende Bestreben, die Diktatur "in gesetzliche Bahnen zu lenken".41 Man selbst begriff sich mit anderen Worten also nur als Provisorium. Nach den Wahlen zur verfassungsgebenden deutschen Nationalversammlung am 19.1.1919, deren Zusammentritt am 6.2.1919 42 und ihrer ersten Tat, dem )) lellinek, JÖR Bd. IX (1920), S. I (7/17); Gerhard Anschütz, Die Verfassung des deutschen Reiches vom 11. August 1919, Kommentar, Nachdruck der 14. A. 1933, 1965, S. I I; Forsthoff, Deutsche Verfassungsgeschichte der Neuzeit, 4. A. 1972, S. 164; Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte V, 1978, S. 726/727. )4 Forsthoff, Deutsche Verfassungsgeschichte der Neuzeit, 4. A. 1972, S. 163; lellinek, JÖR Bd. IX (1920), S. I (81182); Anschütz, WRV, Kommentar, S. I. J5 lellinek, JÖR Bd. IX (1920), S. I (7121); Friedrich Meinecke, Die Revolution in: HdBDStR I, 1930, § 10, S. 95 (112); Anschütz, WRV, Kommentar, S. 3 ff.; Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte V, 1978, S. 727; mit Huber (ebenda) wird man dies als einen typischen Fall "souveräner Diktatur" im Sinne Carl Schmitt's(Die Diktatur, 3. A. 1964, S. 39,97 ff., 130 ff.) ansehen können, bei der "das Interesse an einem zu bewirkenden Erfolg so groß (ist), daß rechtliche Hindernisse, die der Erreichung des Erfolges im Wege stehen, gegebenfalls (worüber der Kommissar entscheidet) beseitigt werden können." )6 Dazu: auch: Erich Matthias, Einleitung in: Susanne Miller, Die Regierung der Volksbeauftragten 1918/1919, I. Teil, 1969, S. XV (XXXI). )7 Nachweise bei Matthias. aaO, S. XV (XLVIII/LL); auch: Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte V, 1978, S. 9 I I. )K Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte V, 1978. S. 714. )9 Über die, dank der Arbeit der bestehenden Behörden gleichwohl umfangreichen Aktivitäten dieser Zeit informiert das 124 Ziffern (!) umfassende Verzeichnis der vom Rate der Volksbeauftragten erlassenen und verkündeten Verordnungen in: RAnz Nr. 79 v. 5.4.1919, auch in: lellinek, JÖR Bd. IX (1920), S. I (39 ff.) und in: Miller, Die Regierung der Volksbeauftragten 1918/1919, I. Teil, 1969, S. CXXXV ff. 4t1 RGBI. I S. 1303; auch in: lellinek, JÖR Bd. IX (1920), S. I (7/8) und Miller, aaO, S. 37/38; dazu auch: Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte V, 1978, S. 732 ff. 41 lellinek, JÖR Bd. IX (1920), S. I (29). 42 In seiner Eröffnungsrede hatte Ebert die Volksbeauftragten übrigens als "Konkursverwalter des alten Regimes" bezeichnet, vgl. Eduard Heilfron (Hrsg.), Die deutsche

11. Beauftragte als Staatsveränderer

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Gesetz über die vorläufige Reichsgewalt vom 10.2.191943 , war das Interregnum der Volksbeauftragten aber endgültig vorüber. 44 Die Verfassungsväter beeilten sich, dies an prominenter Stelle der neuen Verfassung (Art. 1 11 WRV) auch unmißverständlich zum Ausdruck zu bringen und unwiederholbar zu machen. 45 Mochte der Rat der Volksbeauftragten damit nach bewirkter Revolution und insbesondere nach dem Ausscheiden der Unabhängigen Sozialdemokraten am 28./29.12.1918 46 auch durchaus staatserhaltende und staatsschützende Züge in sich getragen haben 47 , so ist doch nicht zu leugnen, daß er ein Instrument der Revolution gewesen ist, mag er diese nun selbst durchgeführt oder lediglich "aufgefangen" haben. 48 Bezeichnend und an dieser Stelle festzuhalten ist auf jeden Fall, daß das erste institutionelle Gewand, in das die neuen Machthaber schlüpften, das Kleid der Beauftragten gewesen ist. Nicht viel anders verhielten sich die "neuen Herren" in der Zeit der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft, wobei hinzukam, daß sich die Kommissare und Beauftragten ohnehin nahtlos in die herrschende Ideologie einfügten. Sie erwiesen sich als geradezu ideale Werkzeuge bei der Verwirklichung dessen, was das "Führerprinzip" genannt wurde. 49 Von den Reichsstatthaltern 50 , ständigen Organen des Reichs, die "im Auftrage und im Namen des Reichs, zum Zwecke einer einheitlichen Staatsführung in Reich und Ländern, in einem Lande Befugnisse der Reichs- und Landesgewalt Nationalversammlung im Jahre 1919, Bd. I (1920), Eröffnung, S. 3 (7), insoweit nicht abgedruckt bei: E. R. Huber, Dokumente zur deutschen Verfassungsgeschichte IH, 2. A. 1966, S. 66. 43 RGBI. I S. 169; von Jel/inek, JÖR Bd. IX (1920), S. I (37) als "Geburtstag der demokratischen Republik im deutschen Reiche" gefeiert. 44 Zum Ganzen: Jel/inek, JÖR Bd. IX (1920), S. 1(29 ff.); Anschütz, WRV, Kommentar, S. 16 ff. 45 Beachte aber Art. 165 WRV iVm Verordnung über den vorläufigen Reichswirtschaftsrat v. 4.5.1920 (RGBI. I S. 858), aufgehoben durch Gesetz v. 23.3.1934 (RGBI. I S. 115). 46 Dazu: Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte V, 1978, S. 910 ff. 47 Friedrich Meinecke, Die Revolution in: HdbDStR I, 1930, S. 95 (113) hat hier vom "konservativen Zug" der deutschen Revolution gesprochen; auch: Matthias, Einleitung in: Miller, Die Regierung der Volksbeauftragten 1918/1919, 1. Teil, 1969, S. XV (CXXCXXIX). 48 In letzterem Sinne etwa: Meinecke, Die Revolution in: HdbDStR 1,1930, S. 95 (118). 49 Verankert in § I Gesetz über das Staatsoberhaupt des Deutschen Reiches v. 1.8.1934 (RGBI. I S. 747), nebst Erlaß v. 2.8.1934 (RGBI. I S. 758); vgl. dazu aus neuester Zeit: Gerhard Hirschjeld/Lothar Kettenacker (Hrsg.), Der "Führerstaat" , Mythos und Realität, 1981, besprochen von Gerhard Schulz in: Der Staat 1983,262 ff., sowie: Walter Leisner, Der Führer, 1983, ders., Der Staatspräsident als "demokratischer Führer" in: BroermannFS, 1982, S. 433 ff. 50 Vgl. § I I Zweites Gesetz zur Gleichschaltung der Länder mit dem Reich v. 7.4.1933 (RGBI. I S. 173), abgelöst durch Reichsstatthaltergesetz v. 30.1.1935 (RGBI. I S. 65).

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§ 2 Die Rolle von Beauftragten bei Staatsgefahrdungen

ausübten,,51, über die mit umfangreichen Befugnissen ausgestatteten Beauftragten der NSDAP in den Gemeinden 52 und den Generalbevollmächtigten für die Reichsverwaltung und für die Wirtschaft 53 bis hin zu den abschreckenden Beispielen der Kreisbeauftragten für Rassenpolitik oder des Beauftragten des Führers für die Überwachung der gesamten geistigen und weltanschaulichen Schulung und Erziehung der NSDAp 54 und zahlreichen ähnlichen Einrichtungen 55 spannte sich ein dichtes Netz von Beauftragten, dessen alleiniger Sinn und Zweck die totale Überwachung des gesamten öffentlichen und privaten Lebens war. Die Beauftragten, nach dem Gesetz zur Sicherung der Einheit von Partei und Staat 56 von "der" Partei ohnehin nicht mehr zu trennen, erwiesen sich dabei als willfährige Werkzeuge zur Her- und Sicherstellung politischer Linientreue. Nach Beginn des Krieges und mit dessen zunehmender Dauer, vor allem aber, als die deutschen Städte in Schutt und Asche lagen und die Katastrophe sich abzuzeichnen begann, waren es wiederum Beauftragte, die die letzten Kräfte mobilisieren sollten. Weder der Generalbevollmächtigte für die Reichsverteidigung 57 , noch die in allen 15 Wehrkreisen eingerichteten Reichsverteidigungskommissare 58 oder gar der Reichsbevollmächtigte für den totalen Kriegseinsatz 59 , Symbol letzten Aufbäumens, vermochten die Katastrophe jedoch noch abzuwenden. Nirgendwo sonst hat sich die schicksalhafte Rolle, die Beauftragte im Leben eines Staates spielen können, deutlicher gezeigt, als gerade während der Schreckensherrschaft der Nationalsozialisten. Es waren Beauftragte, die ihr den Weg bereitet haben, Beauftragte haben sie gestützt und bis zum bitteren Ende verteidigt. Aufstieg und Niedergang des Regimes haben sich somit in und mit Beauftragten vollzogen. Vielleicht auch dies ein Motiv für die bis in die heutige Zeit reichende Beauftragten-Skepsis der Wissenschaft! Als Fazit kann am Ende dieser Ausführungen aber festgehalten werden, daß Beauftragte in unsicheren Vorkriegs-, Kriegs- und Nachkriegszeiten, sowie in Zeiten revolutionären Umbruchs die geborenen "Krisenmanager" zu sein 51 So die Charakterisierung von Carl Schmitt, Das Reichsstatthaltergesetz, 1933, S. 14; auch: Gerhard Wolffgramm, Der Reichsstatthalter, Diss. jur. Greifswald, 1934. 52 Aufgrund §§ 611,33 ff., 41,51 DGO v. 30.1.1935 (RGBI. I S. 49); dazu: Friedrich-Karl Suren/Wilhelm Loschelder, Deutsche Gemeindeordnung, ErsterTeil, Kommentar, 1940, § 6, S. 156 mit ausdrücklichem Hinweis auf das "Führerprinzip" . 53 Dazu: Ernst Rasch, Die staatliche Verwaltungsorganisation, 1967, S. 254. 54 Beide nachgewiesen in: Erich Schullze, Gesetz zur Befreiung von Nationalsozialismus und Militarismus, 2. A. 1947, S. 158 und 140. 55 Deren Geschichte aber offenbar, ähnlich der der Beauftragten in der Zeit des Ersten Weltkrieges (dazu vorne § 2 Anm. 11) erst noch geschrieben werden muß. 56 Vom 1.12.1933 (RGBI. I S. 1016). 57 Errichtet aufgrund Erlasses v. 30.8.1939 (RGBI. I S. 1539). 58 Errichtet aufgrund Verordnung v. 1.9.1939 (RGBI. I S. 1565). 59 Vgl. Erlaß v. 25.7.1944 (RGBI. I S. 161).

II. Beauftragte als Staatsveränderer

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scheinen. Sie sind die bevorzugten Instrumente, wenn es darum geht, ein gefährdetes Staatswesen zu schützen oder aber auch zu stürzen. Ja, ihr konzentriertes Vorkommen läßt möglicherweise gerade auf solche oder doch zumindest ähnlich gelagerte politisch "bewegte" Zeiten schließen. Denn die Bedingungen oder "Lagen", die damals zur Einsetzung von Beauftragten geführt haben, verwaltungswissenschaftlich handelte es sich dabei im Grunde um nichts anderes als einen, wenn auch dramatischen Wandel in Umfang und Charakter von Aufgaben, können durchaus auch in friedlichen Zeiten vorliegen. Die Existenz von Beauftragten erschiene damit gewissermaßen als erstes, organisatorisches Anzeichen für das Vorhandensein derartiger krisenhafter Situationen. Bei aller Unvergleichbarkeit fällt vorliegende Untersuchung nun in der Tat in eine Zeit, in der die Frage nach der "Regierbarkeit" gestellt wird, eine solche Situation zumindest auf den ersten Blick also durchaus gegeben sein könnte. 6o Die folgenden Ausführungen würden aber gründlich mißverstanden, wenn ihr alleiniger Zweck in einem Test dieser Hypothese erblickt würde. Das hätte aller Voraussicht nach auch wenig Aussicht auf Erfolg und zwar schon deswegen, weil es den Beauftragten, wie sich nachfolgend noch hinlänglich zeigen wird, einfach nicht gibt. Was es dahingegen gibt, ist eine fast unübersehbare Vielfalt von Beauftragten, die es - auf dem Hintergrund der historischen Erfahrungen und ganz im Sinne Ernst RudolfHubers6J - zu sichten, zu ordnen und zu systematisieren, auf Gemeinsamkeiten und Unterschiede zu untersuchen, zu erklären und schließlich zu bewerten gilt. 62 Das Anliegen dieser Arbeit besteht also vorrangig in dem, was in einer maßgebenden Monographie 63 , recht bescheiden, die "Aufdeckung" der "tatsächlichen Gegebenheiten der öffentlichen Verwaltung" und die Lieferung und Erklärung von "Wirklichkeitsbefunden" genannt worden ist - "Handwerksarbeiten", auf die gleichwohl keine Wissenschaft verzichten kann. 60 Vgl. dazu nur: Wagen er. Frido (Hrsg.), Regierbarkeit? Dezentralisation? Entstaatlichung? Bericht über die verwaltungswissenschaftliche Fachtagung der Deutschen Sektion des Internationalen Instituts für Verwaltungswissenschaften in Hamburg vom 9. bis 11.6.1976, 1976; Hennis. WilhelmlPeter Graf Kielmansegg (Hrsg.), Regierbarkeit, Bd. 1 (1978), Bd.2 (1979); Lehner. Franz, Grenzen des Regierens, 1979; Isensee. losef, Zur Regierbarkeit der parlamentarischen Demokratie, 1979, sowie neuestens: Seihe!. Wolfgang, Regierbarkeit und Verwaltungswissenschaft, 1983. 61 AöR n. F. 26 (1935), S. 361. 62 Wobei. worauf hinzuweisen das BVerfG (BeschI. v. 12.1.1983, DVBI 1983, 539 = NVwZ 1983,537 = ZfSH 1983,266) sich im Zusammenhang mit der Mischverwaltung jüngst veranlaßt sah, zwischen verwaltungswissenschaftlicher Klassifizierung einerseits, rechtlicher Beurteilung andererseits aber deutlich getrennt werden muß; erstere kann letztere zwar in der Tat nicht ersetzen, wohl aber möglicherweise erleichtern. 6J Vgl. Klaus König, Erkenntnisinteressen derVerwaltungswissenschaft, 1970, S. 63/68; ähnlich schon: Niklas Luhmann, Theorie der Verwaltungswissenschaft, 1966, S. 18/19/22 ff.

ZWEITER TEIL

Vorkommen von Beauftragten in der öffentlichen Verwaltung der Bundesrepublik Deutschland § 3 Begriff Schon der kurze historische Rückblick hat ergeben, daß der Begriff des Beauftragten für eine geradezu verwirrende Vielzahl unterschiedlichster organisatorischer Gebilde verwendet wird. Soll in diesem Zweiten Teil eine Realanalyse von Beauftragten in der öffentlichen Verwaltung der Bundesrepublik Deutschland erfolgen, muß daher vor allem anderen geklärt werden, was im folgenden unter Beauftragten verstanden wird und welche Beauftragten überhaupt Gegenstand des Erkenntnisinteresses sind. Wenn bisher häufiger von Kommissaren, denn von Beauftragten die Rede war und dies heute eher umgekehrt zu sein scheint, dann drückt sich darin offenbar weniger ein Wandel in der Sache, als lediglich in deren Bezeichnung aus. I Noch genauer handelt es sich um die Ablösung des lateinischen Ursprungsworts durch sein deutsches Pendant. 2 Die Problematik ist damit freilich nicht gelöst, nur verschoben. Was also hat man unter einem "Beauftragten" zu verstehen? Das Große Wörterbuch der deutschen Sprache definiert ihn, wenig überraschend als jemanden, "der einen bestimmten Auftrag hat. ,,] Immerhin sind die definitorischen Bemühungen damit aber auf den Begriff des Auftrags gelenkt, mit dem Juristen schon sehr viel besser zurechtkommen, zumal unser Recht eine bestechende Legaldefinition bereithält: danach ist das Wesen eines Auftrags die Verpflichtung des Beauftragten, ein ihm von dem Auftraggeber übertragenes Geschäft für diesen unentgeltlich zu besorgen. Eine Definition freilich, die dem bürgerlichen und nicht dem öffentlichen Recht entstammt (§ 662 BGB) und die nicht ohne weiteres in jenes übertragbar ist. Nun haben zwar die Verwaltungsverfahrensgesetze des Bundes und der Länder 4 die Vorschriften des BGB, nach einhelliger KommentatorenI Dazu jüngst: Reinhart Kosel/eck/Karl Kroeschel//Rolf Sprandel, Gegenstand und Begriffe der Verfassungsgeschichtsschreibung, Der Staat 1983/Beiheft 6. 2 Meyers Enzyklopädisches Lexikon Bd. V (1972), S. 837; Brockhaus Enzyklopädie 10 (1970), S. 382. J Duden, Das große Wörterbuch der deutschen Sprache, Bd. 1 (1976), S. 314. 4 Vgl. nur § 62 VwVfG.

§ 3 Begriff

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meinung somit auch die §§ 662 ff. BGB auf öffentlich-rechtliche Verträge für entsprechend anwendbar erklärt. 5 Aber einmal handelt es sich dabei nur um öffentlich-rechtliche Vertragsverhältnisse und zum anderen nur um förmliche Verwaltungsverfahren, also um Materien, die nachfolgend nicht unbedingt im Mittelpunkt des Erkenntnisinteresses stehen. Worin sollte aber auch die "unentgeltliche Geschäftsbesorgung" etwa bei den Datenschutzbeauftragten zu erblicken sein? Und vor allem, wer wäre als ihr "Auftraggeber" anzusehen? In der öffentlichen Verwaltung geht es nicht um "Geschäftsbesorgung" , sondern in der Regel hoheitliche, fremdnützige Aufgabenerfüllung, die vom Parlament angeordnet und kontrolliert wird. 6 Ganz offensichtlich handelt es sich bei den Beauftragten der öffentlichen Verwaltung also um Beauftragte, die sich der Begrifflichkeit des Bürgerlichen Gesetzbuches entziehen. Die zivilrechtliche Nomenklatur paßt ganz einfach nicht. 7 Das gilt im übrigen auch für jene öffentlich-rechtlichen Begriffsbestimmungen, die eine direkte zivilrechtliche Bezugnahme vermeiden, wie etwa für § 88 SGB-X 8, wonach ein "Leistungsträger (Auftraggeber) ... ihm obliegende Aufgaben durch einen anderen Leistungsträger oder seinen Verband (Beauftragter) mit dessen Zustimmung wahrnehmen lassen" kann. Ihre zivilrechtliche Herkunft vermögen nämlich auch derartige Umschreibungen nur schwer zu verbergen. Das Wesen der Beauftragten muß also auf andere Weise erkundet werden, zum Beispiel durch genaue Ein- und Ausgrenzungen des Erkenntnisobjektes.

§ 4 Eingrenzungen Um Mißverständnissen von vornherein vorzubeugen, soll im folgenden sowohl nach der positiven, als auch nach der negativen Seite ausgegrenzt werden, um welche Beauftragten es nachfolgend vorrangig gehen soll und l Vg!. z. B. Hans-Joachim Knack, § 62 VwVfG, S. 736 in: Ders. (Hrsg.), VwVfG, Kommentar, 2. A. 1982; Achterberg, AllgVerwR, 1982, § 20 II 1 c bb 2, S. 396. 6 In diesem Sinne wohl auch Püttner, Verwaltungslehre, 1982, § 5 12, S. 36; ausdrücklich: WolfflBachof, VerwR I, § 2 III a, S. 12, insbes. S. 13 0.; Rasch, Die staatliche Verwaltungsorganisation, 1967, S. 8; vg!. aber auch: Hans Julius Wolff, Organschaft und juristische Person, Bd. II (Theorie der Vertretung), 1934, S. 163 ff. 7 Die Anwendbarkeit der zivilrechtlichen Vorschriften wird auch verneint von: BGHZ 16,95 (99) = NJW 1979,864 = DÖV 1979,565, sowie OVG Rheinland-Pfalz, AS 10,401 (402/403); aus dem Schrifttum: Heinrich Triepel, Delegation und Mandat im öffentlichen Recht, 1942, S. 133/134; WolfflBachof, VerwR II, § 72 IV b 5, S. 26; Schnack, JZ 1966,640 (641 I. Sp.); Klein, DVBI 1968, 129 (131 r.Sp.); auch PalandtlThomas, BGB, 42. A. 1983, Einführung vor § 662, Anm. 5, S. 687; generelle Kritik am "von einer Aura der Vertragsfreiheit und Kontrahentengleichheit" umgebenen Begriff des Beauftragten deshalb bei Heribert Röken, DVBI 1982,570 (572). 8 Diesem Gesetzbuch einverleibt durch Gesetz v. 4.11.1982 (BGB!. I S. 1450).

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§ 4 Eingrenzungen

um welche nicht. Im Mittelpunkt der Überlegungen stehen Beauftragte der öffentlichen Verwaltung. Fraglich kann damit beispielsweise schon die Einbeziehung der Wahlbeauftragten sein. Sie sind keine Verwaltungsorgane, üben in aller Regel auch keine Verwaltungstätigkeit aus, das Verfahren, innerhalb dessen sie tätig werden, ist kein Verwaltungsverfahren. Ihre Tätigkeit ist vielmehr auf die Konstituierung eines Verfassungsorgans gerichtet, auf die die Vorschriften des Grundgesetzes über die Ausführung der Bundesgesetze! keine Anwendung finden. 2 Wenn sie nachfolgend gleichwohl in die Betrachtung mit einbezogen werden, dann geschieht dies hauptsächlich deswegen, weil die zweite Gewalt diejenige Gewalt ist, der sie noch am nähesten stehen und zum anderen aber jeweils unter der einschränkenden Bezeichnung "Verwaltung besonderer Art".' Ansonsten empfiehlt es sich, zwischen Beauftragten im Bereich der unmittelbaren und der mittelbaren Staatsverwaltung 4 wie folgt zu differenzieren.

I. Beauftragte im Bereich der unmittelbaren Staatsverwaltung 1. "StaatsbeauJtragte" Die Beauftragten der öffentlichen Verwaltung im unmittelbaren staatlichen Bereich sollten - wie das auch bisher schon geschehen ist - unabhängig von ihrem Rechtsstatus, ihrer Organisation, ihren Zuständigkeiten, Aufgaben und Befugnissen schlicht als ,,staatsbeauftragte" oder "Beauftragte im staatlichen Bereich" oder "Beauftragte im unmittelbaren staatlichen Bereich" bezeichnet werden. s Dazu gehören die meisten der hier erfaßten Beauftragten. Eine Gruppe dieser Beauftragten soll jedoch eigens erwähnt werden, nicht wegen ihrer rechtlichen oder gar rechtspraktischen Bedeutung, sondern einfach deswegen, um Begriffsverwirrungen vorzubeu1

Was unten § 8 Ir zu beachten sein wird.

~ H. L.: Karl-Heinz Seifert, Bundeswahlrecht, 3. A. 1976, Vor § I BWahIG, S. 104 und

Vor § 8 BWahIG, S. 130/131; Wol(gang Schreiber, Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, Bd. 1 (1976), S. 105 und § 8 BWahIG, S. 187, Bd. 2 (1976), S. 55; StelkenslBonklLeonhardt, VwVfG, 2. A. 1981, § 2, Rdnr. 7, S. 91/92; Kopp, VwVfG, 3. A. 1983, § 2, Rdnr. 65, S. 75; Borgs-MaciejewskiIMeyer, VwVfG, 2. A. 1982, § 2, Rdnr. 2, S. 47; vgl. auch Einzelbegründung zu § 85 11 Nr. 5 EVwVerfG 1963, S. 252 und Amtliche Begründung zu § 2 EVwVfG, BT-Drucks. 7/910 v. 18.7.1973, S. 33 I. Sp. , Im Ergebnis ebenso: Seifert, aaO, Vor § 8 BWahIG, Rdnr. 3, S. 131; ähnliche Charakterisierung auch in der Amtlichen Begründung zu § 2 EVwVfG, aaO, S. 33 I. Sp. 4 Zu beiden Begriffen vgl. Lerche in: Maunz, u. a, Art. 83 GG, Rdnr. 13, 14; Forsthoff, VerwR, § 25 I, S. 471 ff.; WolfflBachof, VerwR I,§ 4 I b, S. 26; Rudolfin: ErichsenlMartens (Hrsg.), AllgVerwR, § 56 Ir I, S. 548 ff.; Achterberg, AllgVerwR, § 8 I, S. 131. j Zutreffend daher die Terminologie des OVG Berlin, OVGE 3,36 in Bezug auf den Beauftragten für den Vierjahresplan.

11. Beauftragte im Bereich der mittelbaren Staatsverwaltung

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gen. Auch bei ihnen handelt es sich aber wohlgemerkt um Beauftragte der öffentlichen Verwaltung im staatlichen Bereich. 2. "Aujsichtsbeaujtragte,,6

Gemeint sind diejenigen Beauftragten, die die Bundesregierung beim Gesetzesvollzug durch die Bundesländer als (letztes) Mittel der Bundesaufsicht zu den obersten Landesbehörden beziehungsweise auch zu anderen Landesbehörden entsenden kann 7, Maßnahmen, die sowohl beim Vollzug der Bundesgesetze als eigener Angelegenheit der Länder (Art. 84 III 2 GG), als auch beim Vollzug der Bundesgesetze im Auftrag des Bundes möglich sind (Art. 85 IV 2 GG). Im ersten Fall erstreckt sich diese Aufsicht nur auf die Gesetz- S, im zweiten Fall auch auf die Zweckmäßigkeit (Art. 85 IV 1 GG). Zu diesen Beauftragten können auch die Beauftragten der Bundesregierung zur Durchsetzung des Bundeszwangs nach Art. 37 II GG gerechnet werden. Alle diese Beauftragten werden nachfolgend als "Aufsichtsbeauftragte" bezeichnet.

11. Beauftragte im Bereich der mittelbaren Staatsverwaltung 9 Auch im Bereich der mittelbaren Staatsverwaltung lassen sich mehrere Beauftragten-Arten unterscheiden, wie schon aus der Definition dieses Begriffes erhellt. Wenn die mittelbare Staatsverwaltung nämlich aus den vom Staat "ausgegliederten" rechtsfähigen Verwaltungsträgern des öffentlichen Rechts besteht, die das Recht der Selbstverwaltung besitzen können, aber nicht besitzen müssen)O, dann lassen sich, je nachdem, ob das eine oder das andere vorliegt und je nach der Freiheit bei ihrer Einsetzung folgende Beauftragten unterscheiden.

6 Unterschieden auch schon von Carl Schmitt, Die Diktatur, 3. A. 1964, S. 57 und Toeche-Mittler, Kommissare, 1934, S. 9 ff. 7 Grundlegend hierzu: Heinrich Triepel, Die Reichsaufsicht, 1917, insbes. § 24, S. 572; vgl. auch: Maunz in: Ders., u. a., Art. 84 GG, Rdnr. 57-59 und Art. 85 GG, Rdnr. 43. 8 Vgl. Maunz in: Ders., u. a., Art. 84 GG, Rdnr. 46. 9 Zum Begriff vgl. Forsthoff, VerwR, § 25, S. 470 ff.; Rudolf in: ErichsenlMartens (Hrsg.), AlIgVerwR, § 56 Ir 1, S. 548 ff. )0 Daß der Bereich der mittelbaren Staatsverwaltung nicht mit dem der Selbstverwaltung identisch ist, ist allgemein anerkannt, vgl. etwa Jürgen Salz wedel, Staatsaufsicht in der Verwaltung, VVDStRL 22 (1965), S. 206 (235); Rudolfin: ErichsenlMartens (Hrsg.), AlIgVerwR, § 56 Ir 1, S. 548/549; Achterberg, AlIgVerwR, § 10 I 2, S. 131; Stern, Staatsrecht H, § 41 IV 10 c, S. 791/792.

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§ 4 Eingrenzungen

I. "Staatsbeau!tragte" Zunächst müssen die Beauftragten im Bereich der sich selbst und der sich nicht selbst verwaltenden, mittelbaren Staatsverwaltung auseinandergehalten werden. Als Beispiel für einen Beauftragten aus zweiterem Bereich sei nur an den Beauftragten der Hauptverwaltung der Deutschen Bundesbahn beim Bundesminister der Verteidigung oder an die Direktoren der nordrheinwestfälischen Landwirtschaftskammern, also Organen landwirtschaftlicher Selbstverwaltung erinnert, die sich der Staat unter der Bezeichnung "Direktoren der Landwirtschaftskammern als Landesbeauftragte" ausgeliehen hat und die in dieser Eigenschaft als Staats- und nicht als Selbstverwaltungsbeauftragte tätig werden. I I Diese Beauftragten sind gemeint, wenn im folgenden von ,,staatsbeauftragten" oder von "Beauftragten im staatlichen Bereich" oder von "Beauftragten im mittelbaren staatlichen Bereich" gesprochen wird. 12

2. "Selbstverwaltungsbeau!tragte" Davon zu trennen sind die Beauftragten im Bereich der sich selbst verwaltenden ("staatsfreien") mittelbaren Staatsverwaltung, also die von Selbstverwaltungskörperschaften in eigener Verantwortung eingerichteten Beauftragten IJ , wie zum Beispiel die Ausländerbeauftragten kleinerer und größerer deutscher Städte. 14 Für diese und nur für diese Beauftragten sollte die Bezeichnung "Selbstverwaltungsbeauftragte" oder "Beauftragte im Selbstverwaltungsbereich" reserviert werden.

3. "Staatskommissare" Daneben findet sich hier, genauer im Schnittbereich von unmittelbarer und mittelbarer Staatsverwaltung, insbesondere solcher mit dem Recht der Selbstverwaltung eine dritte Beauftragtengruppe: die Beauftragten des Staates im Selbstverwaltungsbereich oder die Beauftragten im Sinne der Rechtsoder Fachaufsicht l5 , deren Rechtsstellung eingehend geregelt ist. 16 Ihre 11 Dazu: Rietdorf, Fritz/Sigulla. Bernhard/Voss. Friedhelm, Handbuch der Landesverwaltung Nordrhein-Westfalen, 1966, § 31 LOG, sowie unten § 9 I 2 b aa. " Hierher gehört auch, trotz anderslautender (irreführender) Bezeichnung der "Reblausbekämpfungskommissar" der Staatlichen Beratungs- und Weiterbildungsstelle für Weinbau im Regierungsbezirk Koblenz. 1.1 Vgl. hierzu: Achterberg, AlIgVerwR, § II I, S. 146 ff. 14 Oder auch der Fahrradbeauftragte der Stadt Mainz; nicht hierher gehören etwa die Datenschutzbeauftragten der Sozialleistungsträger, deren Bestellung vom Staat vielmehr angeordnet ist, vgl. § 79 I Halbs. 2 SGB-X iVm §§ 35, 12 SGB-I und § 28 BDSG. 15 Vgl. dazu: Hatschek, Lehrbuch des deutschen und preußischen VerwaItungsrechts, 7.18. A. 1931, S. 89; Wolff/Bachof, VerwR H, § 77 H d 4, S. llO; Jürgen Salz wedel,

11. Beauftragte im Bereich der mittelbaren Staatsverwaltung

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Einsetzung liegt nicht im Ermessen der Selbstverwaltungskörperschaften selbst, wohl aber können diese ihre Entsendung veranlaßt haben. Sinn und Zweck des Einsatzes solcher Beauftragter ist es regelmäßig, Recht- und Gesetzmäßigkeit beim Aufgabenvollzug unter Wahrung des Selbstverwaltungsrechts baldmöglichst wieder herzustellen. 17 Ihr Einsatz ist damit schon von Gesetzes wegen an das Vorliegen ähnlich außergewöhnlicher Voraussetzungen gebunden, wie sie in der Vergangenheit für Kommissare überhaupt typisch waren. 18 Aber nicht nur aus diesem Grunde erscheinen sie als die direktesten Nachfahren ihrer berühmten Ahnen. Sie sind bezeichnenderweise auch die einzigen Beauftragten, die trotz unverkennbarer Aufweichungstendenzen in neuerer Zeit l9 auch weiterhin Kommissare oder Staatskommissare genannt werden, eine Terminologie, bei der es durchaus auch künftig bleiben sollte. 20 Besonders erforscht sind diese Beauftragten im Gemeinderecht 21 und im Hochschulrecht 22 , den traditionellen Heimstätten Staatsaufsicht in der Verwaltung, VVDStRL 22 (1965), S. 206 (207); Heribert Röken, Hochschule und Staat in: Winkmann-FS, 1980, S. 3 (8). 16 Vgl. beispielsweise: § 124 GemO Bad.-Württ.; § 5111 I LKrO Bad.-Württ.; § 4811 SparkG Bad.-Württ.; § 126 UniG Bad.-Württ. 17 Vgl. etwa im Gemeinderecht, je nach dem Anlaß ihrer Entsendung: "Befangenheitsbeauftragte" (§ 37 IV 2 und § 48 I 5 iVm § 124 GemO Bad.-Württ.) und "Mißstandsbeauftragte" iwS (§ 124 GemO Bad.-Württ.); so auch schon § 117 des am 2./3.7.1948 vom Deutschen Städtetag in Weinheim beschlossenen Entwurfs einer Gemeindeordnung. IS Vgl. dazu vorne §§ 1, 2. 19 So wird einerseits von "Beauftragten" gesprochen, wo es um "Kommissare" geht: in diesem Sinne schon: Karl Bi/finger, Der Reichssparkommissar, 1928, S. 33; Rupert Scholz in: Maunz, u. a., Art. 5 111 GG, Rdnr. 144 verwendet den, nach obigen Differenzierungen irreführenden Begriff "verwaltungsmäßige Staatsbeauftragte" ,auch wenn er damit zutreffenderweise nur das Einsatzgebiet dieser Beauftragten im Hochschulbereich abgrenzen will; irreführend auch die Bezeichnung des Staatskommissars für die Universität Konstanz als "Landesbeauftragter"; auch bei manchen Gerichten ist diese Begriffsverwirrung anzutreffen, so bei: OVG Münster, OVGE 5, 110 (111); OVG Saarland, AS 10, 77; OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 3.11.1981, DÖV 1982,701 = NVwZ 1982,695; VG Hannover, KMK-HSchR 1980, 255 (256/258); andererseits wird von "Kommissaren" gesprochen, wenn "Beauftragte" gemeint sind: so im Falle des schon mehrfach erwähnten rheinlandpfälzischen Reblaus-Bekämpfungs-Kommissars. ,11 Ebenso: lürgen Salzwedel, Staatsaufsicht in der Verwaltung, VVDStRL 22 (1965), S. 206 (251); Georg Christoph v. Unruh, Gemeinderecht in: Ingo v. Münch (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 6. A. 1982, S. 99 (180); Heribert Röken in: Winkmann-FS, 1980, S. 3 (8); Strich. Hermann, Diss. JUT. 1954; Schatzmann. lürgen, Diss. jur. 1972; aus der Rechtsprechung: OVG Berlin, OVGE 7, 84 zum Staatskommissar im Börsenrecht; VG Braunschweig, KMK-HSchR 1981,84 (86) zum Staatskommissar im Hochschulrecht. " Vgl. beispielsweise: Horwitz. H. W, Der Staatskommissar als Mittel der Staatsaufsicht über die Gemeinden, Diss. Heidelberg 1933; Matthes. Hans-loachim, Die Zulässigkeit der Bestellung eines Kommissars gegenüber den Kommunen in Preußen, Diss. Halle-Wittenberg 1934; Grothusen. Gerd, Der Staatskommissar für die Gemeinden als Staatsorgan, Diss. Göttingen 1935; Strich. Hermann, Der Staatskommissar im Kommunalrecht, Diss. JUT. Göttingen 1954; lanzen. Uwe, Der Staatsbeauftragte im deutschen Gemeinderecht in Geschichte und Gegenwart, Diss. JUT. Würzburg 1966; Schatzmann. lürgen, Der Staatskommissar im Gefolge der kommunalen Neuordnung des Landes

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§ 5 Ausgrenzungen

deutscher Selbstverwaltung überhaupt, aber auch im Versicherungs- 2J oder Börsenrecht. 24

§ 5 Ausgrenzungen Da es in der nachfolgenden Darstellung nur um Beauftragte in der öffentlichen Verwaltung geht, bleibt unberücksichtigt all das, was weder als Beauftragter bezeichnet, noch der öffentlichen Verwaltung zugerechnet werden kann: das trifft insbesondere zu auf Beauftragte der anderen Gewalten, der Legislative, Judikative und Gubernative, darüberhinaus auf gesetzlich vorgeschriebene oder freiwillig errichtete Beauftragte im privaten Bereich, sowie sonstige beauftragtenähnliche Einrichtungen. Beauftragte des Auslandes l bleiben ebenso unerörtert wie die Vielzahl der im politischen Raum geforderten Beauftragten. Im einzelnen dazu folgendes. Nordrhein-Westfalen, Diss. jur. Bonn 1972; aus der Rechtsprechung: Nds. StGH, Nds. StGHE 1,307 (318); OVG Münster,OVGE 5,110; 7, 62; BayVGH, BayVGHn. F.12,18; OVG Saarland, AS 10, 77; OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 3.11.1981, DÖV 1982, 701 = NVwZ 1982,695. 22 Vgl. etwa: Gillessen. Günther, Das Regime der Kommissare, FAZ Nr. 232 v. 8.10.1970, S. 2; Heribert Röken, Hochschule und Staat in: Winkmann-FS, 1980, S. 3 (8 ff.); Thomas Dppermann, Die staatliche Hochschulaufsicht in: Christian Flämig, u. a. (Hrsg.) Handbuch des Wissenschaftsrechts, Bd. 1 (1982), S. 379 (393), sowie neuestens: Wendt. Klaus, Der Staatsbeauftragte als Mittel der Staatsaufsicht über die wissenschaftlichen Hochschulen 1982 (zuerst Diss. jur. Konstanz); aus der Rechtsprechung: OVG Münster, KMK-HSchR 1978, 141; VG Hannover, KMK-HSchR 1980, 255; VG Braunschweig, KMK-HSchR 1981,84. 2) Vgl. Z. B. OVG Bremen, Urt. v. 28.10.1958, ESVGH-Leitsatz-Slg., 3. Folge, Nr. 3 N 35/2, S. 14 zu den nach §§ 8111 a, 89 Versicherungsaufsichtsgesetz (idF v. 13.10.1983 (BG BI. I S. 1261» von den Versicherungsaufsichtsbehörden einzusetzenden "Sonderbeauftragten zur Wahrung der Belange der Versicherten"; beachte auch die zur Unterstützung der Aufsichtsbehörden gedachten "Besonderen Beauftragten" nach § 91 VAG; zum Ganzen auch: Erich R. PrölsslReimer SchmidtlJürgen Sasse, Versicherungsaufsichtsgesetz, 9. A. 1983, § 81, Rdnr. 98-103, S. 701-703 und § 91, S. 826, sowie: Alfred Goldberg IHelmut Müller, Versicherungsaufsichtsgesetz, Kommentar, 1980, § 91, Rdnr. 2, S. 864. 24 Vgl. dazu das instruktive Urteil des OVG Berlin vom 20.6.1962, OVGE 7, 84(86/87) zur Rechtsstellung des Staatskommissars nach § 2 I 1 Börsengesetz vom 22.6.1896 (RGBI. I S. 157), sowie: Eberhard Schwark, Börsengesetz, Kommentar, 1976, § 29, Rdnr. 15 (S. 211) und Rdnr. 27 (S. 217). I Hier muß der Hinweis genügen, daß sie natürlich auch dort keineswegs unbekannt sind; vgl. z. B. nur: Dito Hintze, Der Commissarius und seine Bedeutung in der allgemeinen Verwaltungsgeschichte, Eine vergleichende Studie, S. 242 (bes. S. 247 ff.); Walter Gellhorn, Ombudsmen and others, citizen's protectors in nine countries, 1966; Alan J. Wyner (Hrsg.), Executive Ombudsmen in the United States, 2. A. California 1975; Hans Kurt Ebert, Der Ombudsman in Großbritannien, 1968; Gerald E. Caiden, The initial ombudsmam experience in Israel, Tel Aviv 1980; Fritz Schönherr, Volksanwaltschaft, 1977; Dito Knoll, Die Volksanwaltschaft - eine Ombudsman-Institution im österreichi-

11. Beauftragte der Judikative

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I. Beauftragte der Legislative2

Daß selbst dem Grundgesetz die Institution des Beauftragten nicht unbekannt ist, beweist neben den Aufsichtsbeauftragten in Art. 3711,84111 2 und Art. 85 IV 2 GG und den Vertretungsbeauftragten in Art. 43 11 1 und Art. 115 i I 1 GG vor allem die Institution des als "Hilfsorgan" des Parlaments errichteten Wehrbeauftragten\ des mit am intensivsten wissenschaftlich erforschten Beauftragten überhaupt. 4 Er bleibt hier aber ebenso unberücksichtigt wie der aufgrund einfachen Gesetzes errichtete, auch über die nationalen Grenzen hinaus bekannte rheinland-pfälzische Bürgerbeauftragte. 5 11. Beauftragte der Judikative

Daß Beauftragte auch der rechtsprechenden Gewalt nicht unbekannt sind, bezeugt schon der frühere "beauftragte Richter" (§ 10 11 GVG), nicht zu verwechseln mit dem "Richter kraft Auftrags" (§ 14 DRiG/§17 VwGO), jener Institution, welche insbesondere die Personalrekrutierung im Bereich der Verwaltungsgerichtbarkeit erleichtern helfen sollte. 6 In weitestem Sinne könnten auch die Staatsanwaltschaften (§§ 141 ff GVG)7 und insbesondere sehen System der Gewaltenteilung, Diss.jur. Köln 1974; dazu auch: Bernd Christian Funk, ZfV 1978, S. 1-11; das Bundesgesetz über die Volks anwaltschaft vom 24.2.1977 (österr. BGBI. S. 121) ist nach seinem § 28 I übrigens mit Ablauf des 30. Juni 1983 außer Kraft getreten; auch die Expertenkommission für die Vorbereitung einer Totalrevision der Bundesverfassung der Schweizer Eidgenossenschaft hatte im übrigen in ihrem Entwurf aus dem Jahre 1977 die Einsetzung von Parlamentsbeauftragten und eines Ombudsmannes gefordert (Art. 89 I, 11); zum Ganzen auch den ausgezeichneten Überblick bei Rainer Pietzner, in: EvStL, Sp. 1674 ff. 2 Dazu allgemein: Hans-Michael Seibert, Zivilbeauftragte in Deutschland, 1970. ) Vgl. Art. 45 b GG iVm dem neugefaßten Gesetz v. 16.6.1982 (BGBI. I S. 677); zu seinen Befugnissen insbesondere: BVerwGE 5, 227; 6, 145; 33, 177; 43, 140; 46, 69. 4 Vgl. nur: Kühne. Dieter, Die verfassungsrechtliche Stellung des Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages, Diss. jur. Köln 1963; Maurer. Hartmut, Wehrbeauftragter und Parlament, 1965; Busch. Eckart, Das Amt des Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages, 1969; Vogt. Wolfgang R., Militär und Demokratie, Funktionen und Konflikte der Institution des Wehrbeauftragten, 1972; Mueser. Andreas, Wehrbeauftragter und Gewaltenteilung, 1976; Hartenstein. Frank Helmut, Der Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestages, 1977; Stern, Staatsrecht 11, § 26 IV 2 d, S. 93-95. 5 Vgl. Gesetz vom 3.5.1974 (GVBI. S. 187), sowie UdoKempf, Bürgerbeauftragte, 1976; Hagen Matthes, Der Bürgerbeauftragte, 1981; neuestens: Heinz Monz, Der Bürgerbeauftragte, Kommentar zum Landesgesetz über den Bürgerbeauftragten des Landes Rheinland-Pfalz, 1982. . 6 Zum Verhältnis beider vgl.: Günther Schmidt-Räntzsch, Deutsches Richtergesetz, Kommentar, 3. A. 1983, § 14, Rdnr. 2, S. 147, sowie die Kommentierungen zu §§ 15,16,23 und § 29 Satz 1. 7 Dazu: Max Kohlhaas, Die Stellung der Staatsanwaltschaft als Teil der rechtsprechenden Gewalt, 1963, S. 40, sowie Paul Kerbel, Zur Stellung, Organisation und Tätigkeit der Staatsanwaltschaft, Diss. jur. Frankfurt 1974, S. 29.

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§ 5 Ausgrenzungen

die Vertreter des öffentlichen Interesses in der Verwaltungsgerichtbarkeit (§§ 35 ff. VwGO)8 als Beauftragte verstanden werden. 9 Auch sie bleiben hier unberücksichtigt. IH. Beauftragte der Gubernative

Wenn es nachfolgend nur um Beauftragte der öffentlichen Verwaltung, also der Administrative, geht, dann bleiben aus dem Bereich der Exekutive schließlich auch die Beauftragten der Gubernative 1tl außerhalb der Erörterung. II Es ist dies keine künstliche Unterscheidung, sondern eine Differenzierung, die spätestens bei den - nur im administrativen Bereich auftretenden - Fragen nach der Verbands- und insbesondere der Organkompetenz erhebliche praktische Bedeutung gewinnen wird. Worin also unterscheiden sich Regierung und Verwaltung oder - wie vereinfachend auch gesagt wird - "Politik" und Verwaltung und vor allem, was folgt daraus konkret für die hier in Rede stehenden Beauftragten? Eine bis heute nicht eindeutig beantwortete Streitfrage von Staatslehre und Politischer Wissenschaft. Kein Wunder allerdings, da die Grenzen fließend sind und sich klare Abgrenzungskriterien nur schwer finden lassen. 12 Ohne Aussagewert sind zunächst die Bezeichnungen der Beauftragten. Denn auch wenn von Bea uftragten der Bundesregierung oder der Landesregierungen die Rede ist 13, 8 Im E-VwPrO, BT-Drucks. 9/1851 vom 14.7.1982 (§§ 30/31) entgegen dem Vorschlag des Koordinierungsausschusses wieder vorgesehen; vgl. dazu: Klaus Werner Lotz, DÖV 1978, 745 ff., Entgegnung von Edzard Schmidt-Jortzig, DÖV 1978,913 und Schlußwort Lotz, DÖV 1978, 914; Carl Hermann Ule, DVBI 1981,953-960; Ferdinand Kopp, DVBI 1982,277-288; für Beibehaltung hat sich auch der 54. DJT (1982), Abtlg. Verwaltungsprozeßrecht, ausgesprochen, vgl. Beschluß V 2 a in: NJW 1982,2545 (2547 r. Sp. u.). • Zu den Vertretern des öffentlichen Interesses vgl.: BVerwGE 2, 321; 4, 357; 14,77; 16, 265; 18,205; 22, 81; 25,170; 31, 5; 36,188; sowie OVG Lüneburg, OVGE 7, 351; 9, 394, und OVG Münster, OVGE 11,93; 12,286; 22, 36, sowie den instruktiven rechtsvergleichenden Überblick bei: Ferdinand Kopp, Die Vertretung der Interessen des Staates und des öffentlichen Interesses in anderen modernen Rechtssystemen, VerwArch 1980,209 ff., 345 ff., sowie: Ders. (Hrsg.), Die Vertretung des öffentlichen Interesses in der Verwaltungsgerichtsbarkeit, Passau 1982. JIl Zur Terminologie vgl. WolfflBachof, VerwR I, § 16 II c, S. 70; Achterberg, AllgVerwR, § 8, S. 120 ff.; Stern, Staatsrecht II, § 31 II 2, S. 274; gegen Trennung: Werner Frotscher, Regierung als Rechtsbegriff, 1975. I1 Die Literatur unterscheidet dabei nicht eigens: während 0110 Hintze, Der Commissarius, S. 242 (273/274) wohl beide anspricht, ist der "Aktionskommissar" Carl Schmil1s, Die Diktatur, 3. A. 1964, S. 39 eindeutig ein "politischer" Beauftragter. 12 Vgl. zum Streitstand: Ulrich Scheuner, Der Bereich der Regierung in: Smend-FS, 1952, S. 253 ff.; Stern, Staatsrecht 11, § 39 I1I, S. 694 ff.; PÜl1ner, Verwaltungslehre, 1982, § 4 H, S. 31; Renate Mayntz, Soziologie der öffentlichen Verwaltung, 2. A. 1982, S. 60 ff., 73 ff., 181 ff. I) Wie zum Beispiel bei der Ausländer- und dem Behindertenbeauftragten der Bundesregierung oder dem Ruanda-Beauftragten der Landesregierung von Rheinland-Pfalz.

III. Beauftragte der Gubernative

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kann dies sowohl gubernativ, als auch administrativ zu verstehen sein. Auch auf den politischen Bereich hindeutende Bezeichnungen lassen nicht unbedingt auf Zugehörigkeit zu diesem Bereich schließen. So betreibt beispielsweise der infolge eines "Partnerschaftsvertrages" zwischen dem Land Rheinland-Pfalz und der Republik Ruanda vom 23.6.198i 4 errichtete Ruanda-Beauftragte der Landesregierung von Rheinland-Pfalz l5 keine auswärtige-oder Entwicklungshilfepolitik l6 , seine Zuständigkeit beschränkt sich vielmehr auf die Vorbereitung und Durchführung entsprechender "Partnerschaftsmaßnahmen,,17, also auf durchaus verwaltungsmäßige Aufgaben. 1B Das gleiche gilt für eine ganze Reihe beim Auswärtigen Amt angesiedelter Beauftragter, so für die Beauftragten für Afrika-, Asien-, Lateinamerika-, Nah- und MitteIostpolitik, sowie die Beauftragten für innerdeutsche Wirtschaftsbeziehungen, für Rohstoff-Fragen im Außenwirtschafts- und im UN-Bereich, für innerdeutschen und den Berlinverkehr und für Menschenrechte, wenngleich bei allen diesen Beauftragten Überschneidungen mit dem politischen Bereich natürlich nicht zu bestreiten sind. Aus dem gleichen Grunde wird auch der Beauftragte der Bundesregierung für Fragen der Abrüstung und Rüstungskontrolle miteinbezogen l9 , obwohl die Grenzen hier schon fließend werden. Unergiebig ist desweitern, wie vorne schon angeklungen, das Anknüpfen an die Organzugehörigkeit zur Regierung. 2o Daraus folgt "Politik" nämlich mitnichten. Denn es gibt sowohl "Regierungsorgane" , die Verwaltungsaufgaben wahrnehmen, wie die Minister 21 und die Parlamentarischen Staatssekretäre 22 , als auch "nachgeordnete Organe", die Politik betreiben, wie die Vgl. dazu: Staatszeitung, StAnz für Rheinland-Pfalz Nr. 25 v. 28.6.1982, S. I. Dazu: Staatszeitung, StAnz für Rheinland-Pfalz Nr. 41 v. 18.10.1982, S. I. 16· Was ihm alleine schon aufgrund Art. 32 I GG und Art. 101 Satz 1 Landesverfassung von Rheinland-Pfalz untersagt wäre! 17 So wörtlich auch: Ziff. I eines internen "Papiers" des Ministeriums des Innern und für Sport Rheinland-Pfalz über "Partnerschaft zwischen dem Land Rheinland-Pfalz und der Republik Ruanda"; vgl. auch: FAZ Nr. 49 v. 28.2.1983, S. 5. 18 Folgerichtig werden seine Aufgaben auch nicht von einem Politiker, sondern von einem Beamten, dem Leiter des Referats Entwicklungshilfe der Abteilung I des Ministeriums des Innern und für Sport (in Personalunion) wahrgenommen. 19 Vgl. hierzu: Helga Haftendorn, Der Abrüstungsbeauftragte, PVS 1972, S. 2 ff., sowie aus jüngster Zeit insbesondere: Rudolf Steinberg, Abrüstungs- und RüstungskontrolIverwaltung in der Bundesrepublik Deutschland, 1982, bes. S. 97 ff. 211 Kritik an diesem Kriterium auch bei: Stern, Staatsrecht 11, § 39 111 2 a, S. 694. 21 Vgl. Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder der Bundesregierung idF v. 27.7.1971 (BGBI. I S. 1166), zuletzt geändert durch Gesetz v. 20.3.1979 (BGBI. I S. 357); hierzu auch: Wahl, Stellvertretung im Verfassungsrecht, 1971, S. 198 ff. 22 Vgl. Gesetz v. 24.7.1974(BGBI. I S. 1538) und dazu: Fehlig, Klaus, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs im deutschen Staatsrecht, Diss. jur. Würzburg 1969; Heinz Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969; I1se Staff, Die Rechtsstellung der Parlamentarischen Staatssekretäre, 1970; Hansgünter Steinkemper, Amtsträger im Grenzbereich zwischen Regierung und Verwaltung, 1980, S. 197/198,208 ff.; Gerd Michael Köhler, Der 14

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§ 5 Ausgrenzungen

beamteten Staatssekretäre (§ 36 I Nr. 1 BBG)23, sowie dem politischen Bereich zuzurechnende "politische Beamte,,24, die gleichwohl in der Hauptsache Verwaltungs arbeit zu leisten haben, wie beispielsweise die Ministerialdirektoren 25 oder der Bundesbeauftragte für den Zivildienst 26 und der Bundesbeauftragte für den Datenschutz, selbst wenn letzterer wie die Minister in einem "öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis" zum Bund steht 27 und den in Art. 64 11, 56 GG für Minister vorgesehenen Amtseid zu leisten hat. 28 Diese Ungereimtheiten muß auch die heute herrschende, nach materiellen Kriterien differenzierende Auffassung gegen sich gelten lassen, wonach verkürzt ausgedrückt - Regierung führende, Verwaltung ausführende Tätigkeit sei. 29 Immerhin lassen sich anhand dieser beiden Kriterien, also der Regierungszugehörigkeit und der Tätigkeitsart, einzelne Beauftragte doch als eindeutig "politische Beauftragte" aus vorliegender Betrachtung ausscheiden. Das gilt zum Beispiel trotz allem für die Parlamentarischen und die beamteten Staatssekretäre. die 30 zumindest als Beauftragte im Sinne des Art. 43 11 GG bezeichnet werden können 31 , das gilt darüber hinaus aber auch bayerische Staatssekretär nach der Verfassung von 1946, 1982; Stern, Staatsrecht 11, § 31 11 4, S. 2861287, § 31 11 5, S. 2891290. 23 Vgl. zu deren Befugnis zur Ministervertretung: § 1411 2 und § 2311 2 GO-BReg, zu ihrer Befugnis zur Vertretung des Parlamentarischen Staatssekretärs: § 3 IV GGO-I; zur Vertretungsmacht des beamteten Staatssekretärs im Spezialfall des Verteidigungsministers vgl. Helmut Quaritsch, VVDStRL 26 (1968), S. 207 (242 ff.), sowie in der Aussprache vor allem Carl Carstens, aaO, S. 279 (299 ff.); zu den beamteten Staatssekretären generell: Ulrich Echt/er. Einfluß und Macht in der Politik, Der beamtete Staatssekretär, 1973; Stern, Staatsrecht 11, § 31 11 4, S. 286/287, § 31 II 5, S.2891290; Wahl, Stellvertretung im Verfassungsrecht, 1971, S. 209 ff. 24 Nach § 31 BRRG, § 36 BBG; dazu aus der RSpr.: BVerfGE 7, 135 (166 f.); 8, 332 (353/358); BVerwGE 19, 332; 23, 295; 52, 33; 56, 163 (167/170); BVerwG, Urt. v. 17.9.1981, RiA 1982, 170; aus der Lit.: Reinhard Schunke, Die politischen Beamten, Diss. jur. Saarbrücken 1973; Bärbel Steinkemper, Klassische und politische Bürokraten in der Ministerialverwaltung der Bundesrepublik Deutschland, 1974; Dieter Kugele, Der politische Beamte, 2. A. 1978; Hans-Günter Steinkemper, Amtsträger im Grenzbereich zwischen Regierung und Verwaltung, 1980. 25 § 36 I Nr. I BBG. 26 § 36 I Nr. 6 BBG. 27 Vgl. einerseits § 17 IV 1 BDSG, andererseits § 1 Bundesministergesetz. 28 Vgl. einerseits § 17 11 BDSG, andererseits § 3 Bundesministergesetz. 29 Vgl. etwa: Ulrich Scheuner, Der Bereich der Regierung in: Smend-FS, 1952, S. 253 ff.; Dtto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, 1. Bd., 1961 (Nachdruck der 3. A. 1924), § 1, S. 2/3; Stern, Staatsrecht 11, § 39 III 2 d, S. 696; WolfflBachof, VerwR II, § 41 11 4, S. 392; Achterberg, AllgVerwR, § 8 I, 11, S. 120/121: Regierung: "Ieitende, richtunggebende", Verwaltung: "geleitete, richtungerhaltende" Tätigkeit; wohl auch: MaunzlZippelius, Deutsches Staatsrecht, 25. A. 1983, § 4211 4, S. 406 und Hans-Joachim Knack, VwVfG, 2. A. 1982, § 1, Rdnr. 5. 2, S. 66. 3() Für die beamteten Staatssekretäre klargestellt in § 14 11 2 GO-BReg. 31 Ebenso: Heinz Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 76 ff.; Rainer Wahl, Stellvertretung im Verfassungsrecht, 1971, S. 213, 215, 216; Ulrich Echtler, Einfluß·

IU. Beauftragte der Gubernative

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für die Bevollmächtigten der Länder beim Bund 32 , den Bevollmächtigten der Bundesrepublik in Berlin 33 , den Bevollmächtigten der Bundesrepublik in Berlin - Wirtschaft - oder die durch Kabinettsbeschluß oder anderweitig mit der Pflege der Beziehungen zu anderen Staaten, der Verhandlungsführung oder sonstigen Aufgaben beauftragten oder bevollmächtigten Personen. 34 Zu dieser letzten Beauftragtengruppe gehören beispielsweise die Europabeauftragten der Landesregierungen von Baden-W ürttemberg, Bremen und Rheinland-Pfalz 35 , der Bevollmächtigte der Bundesrepublik Deutschland für kulturelle Angelegenheiten im Rahmen des Vertrages über die deutsch-französische Zusammenarbeit 36 oder der Deutsche Beauftragte beim Oberbefehlshaber der französischen Streitkräfte in Deutschland. Nicht bei allen Beauftragten läßt sich jedoch eine solch vergleichsweise klare Zuordnung durchführen. Zu welcher Gruppe sollen beispielsweise die Ausländer - oder aber auch der Behindertenbeauftragte der Bundesregierung gezählt werden? Die Organzugehörigkeit hilft, wie vorne gesehen, nicht weiter. Ihre Aufgaben als "Führungsaufgaben" zu qualifizieren, dürfte an ihrer Funktion vorbeigehen. Sinn und Zweck ihrer Errichtung ist es nämlich gerade im Gegenteil, die "Führung" mit Informationen zu versorgen. 37 Das ist aber eine typische Verwaltungsaufgabe. Die Verwaltung ist die wichtigste Informationsquelle der Regierung. 38 Beide Beauftragten können deshalb und Macht in der Politik, Der beamtete Staatssekretär, 1973, S. 146; Friedrich v. Pjuhlstein in: Schäfer - FS, 1975, S. 375 (408); beachte auch: § 43 GO-BT. 12 Vgl. zu diesem weithin unerforschten "nationalen diplomatischen Corps" beim Bund: Thomas Michael Kabierschke, Die Bevollmächtigten der Länder beim Bund als Element föderativer Verfassungsordnung, r970; Heinz Laujer/Jutta Wirth, Die Landesvertretungen in der Bundesrepublik Deutschland, 1974, sowie die Themenausgabe der Wochenzeitung "Das Parlament" Nr. 10 vom 10.3.1979. JJ Vgl. Erlaß der Bundesregierung vom 30.11.1953 (GMBI. S. 565); hierzu auch: Michael Görlich, Die staatsrechtliche Stellung des Bevollmächtigten der Bundesrepublik Deutschland in Berlin, Diss. jur. Würzburg 1971. 34 Carl Schmitt, Die Diktatur, 3. A. 1964, S. 39/51 würde hier wohl von "Verhandlungskommissaren", einem Unterfall der von ihm unterschiedenen "Geschäftskommissare" gesprochen haben, vgl. aber auch ebenda S. 57/58. 35 Deren Geschäfte vom Minister für Bundesangelegenheiten (Baden-Württemberg), dem Senator für Bundesangelegenheiten (Bremen), beziehungsweise vom Minister der Finanzen (Rheinland-Pfalz) in Personalunion wahrgenommen werden. 36 Vom 22.1.1963 (BGBI. 11 S. 705); dessen Geschäfte führt der Ministerpräsident des Landes Rheinland-Pfalz, neuerdings der Bremer Bürgermeister; ein Büro des Bevollmächtigten ist im Auswärtigen Amt (Referat 610 B) eingerichtet; vgl. hierzu auch: Friedrich v. Pjuhlstein in: Schäfer-FS, 1975, S. 375 (416/417). 37 So für den Behindertenbeauftragten der Bundesregierung ausdrücklich die Antwort auf eine Große Anfrage von Abgeordneten der Fraktionen von SPD und FDP betr. Behindertenpolitik nach dem Internationalen Jahr der Behinderten 1981, BT-Drucks. 9/1635 vom 10.5.1982, S. 2. 38 Vgl. dazu nur: Renate Mayntz, Soziologie der öffentlichen Verwaltung, 2. A. 1982, S. 202 ff.; Werner Thieme, Verwaltungslehre, 3. A. 1977, S. 83. 4 Speyer 96

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§ 5 Ausgrenzungen

auch als Beauftragte der öffentlichen Verwaltung oder als Beauftragte im Grenzbereich zwischen Regierung und Verwaltung angesehen und in die Betrachtung mit einbezogen werden. IV. Private Beauftragte

Wenn Beauftragte schon im öffentlichen Bereich, trotz haushalts-, dienst-, organisations- und kompetenzrechtlicher Restriktionen Verwendung finden 39 , dann liegt die Vermutung nahe, daß dies im privaten, von derartigen "Fesseln" weitgehend entbundenen Raum, erst recht der Fall sein wird. Dem ist in der Tat so. Es gibt hier eine bunte Vielfalt von Beauftragten, aber nicht nur solcher, die aus freien Stücken errichtet worden sind, sondern auch solcher, deren Bestellung der Staat selbst angeordnet hat. Alle diese Beauftragten bleiben hier ebenfalls unerörtert. 1. Freiwillig errichtete Beauftragte

Zu dieser ersten Gruppe zählen beispielsweise die "Produkt-Manager,,40, Vertriebs- oder sonstigen Beauftragten privater Unternehmen, denen allen die Konzentration auf eine ganz spezielle Aufgabe gemein ist. Ebenfalls in diese Gruppe gehörte der Pressebeauftragte der "Hessischen Allgemeinen", eine Institution, die über das Versuchsstadium aber nicht hinausgekommen ist. 41 2. Gesetzlich vorgeschriebene Beauftragte

Zur zweiten Gruppe privater Beauftragter zählen Beauftragte, an deren Errichtung der Staat ein wie auch immer geartetes Interesse hat. Dazu gehört eine ganze Reihe von im Bereich des Umweltschutzes tätigen Beauftragten 42 , 39 Zum Handlungsspielraum bei der Personaldisposition in Wirtschaft und Verwaltung neuerdings: Hans-Eberhard Meixner, Personalpolitik, 1982, S. 16/17. 411 Vgl. hierzu: Jürgen Wild, Product Managment, Ziele, Kompetenzen und Arbeitstechniken des Produkt-Managers, 1972. 41 Vgl. den Bericht dieses Beauftragten, des früheren Richters am Bundesverfassungsgericht, Erwin Stein, Die Institution des Pressebeauftragten, 1974; zur Institution des Pressebeauftragten auch: Helmut Schelsky, Publizistik und Gewaltenteilung in: Ders., Systemüberwindung, Demokratisierung, Gewaltenteilung, 4. A. 1974, S. 83 (107). 42 Vgl. Stich. Rudolf, Die Betriebsbeauftragten für Immissionsschutz, Gewässerschutz und Abfall, GewArch 1976, 145; Kahl, Georg, Die neuen Aufgaben und Befugnisse des Betriebsbeauftragten nach Wasser-, Immissionsschutz- und Abfallrecht, 1978; Sze/inski, Bert Axel, Der Umweltschutzbeauftragte, WuV 1980,266; Kloepjer, Michael, Systematisierung des Umwelt rechts, Berichte des Umweltbundesamtes 8178, 1978, S. 115; Salzwedel, JürgenlPreusker, Werner, Umweltschutzrecht und -verwaltung in der Bundesrepublik Deutschland, 1983, S. 64, 100, 189 ff., 242.

IV. Private Beauftragte

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so der Betriebsbeauftragte für Abfa1l 43 , der Betriebsbeauftragte für Gewässerschutz (Gewässerschutzbeauftragter)44, der Betriebsbeauftragte für Immissionsschutz (Immissionsschutzbeauftragter)45 und der Strahlenschutzbeauftrage. 46 Vom Staat angeordnet ist weiterhin die Bestellung von Betriebsbeauftragten für Datenschutz47 , Betriebsbeauftragten für Schwerbehindertenangelegenheiten 48 und von betrieblichen Sicherheitsbeauftragten. 49 Während der Staat in allen diesen Fällen die Neuerrichtung von Beauftragten angeordnet hat, nimmt er in anderen Fällen ganz einfach Private zur Aufgabenerledigung in Dienst. So zieht er beispielsweise private Arbeitgeber zur Einbehaltung und Abführung der Kirchensteuer der Arbeitnehmer heran. 50 Die Arbeitgeber werden hierbei, wie das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich sagt, als "Beauftragte des Steuerfiskus" tätig. 51 Oder er setzt Private als mit Polizeibefugnissen ausgestattete Forstschutzbeauftragte ein, wie in Baden-Württemberg. 52 In allen diesen, wie in den obigen 43 § 11 al AbfG idF der Bekanntmachung v. 5.1.1977 (BGB!. I S. 41) iVm Verordnung über Betriebsbeauftragte für Abfall v. 26.10.1977 (BGB!. I S. 1913); vg!. hierzu: Kreft, Hans Jürgen, Der Betriebsbeauftragte für Abfal!. Der Landkreis 1980,348. 44 § 21 a I WHG idF der Bekanntmachung v. 16.10.1976 (BGB!. I S. 3017), geändert durch Gesetz v. 14.12.1976 (BGB!. I S. 3341); vg!. hierzu: Köhler, Helmut, Der wasserwirtschaftliche Beauftragte, 1961; Lomer, RolandiSchwark, Jürgen, Rechte, Pflichten und Aufgaben des Beauftragten für Gewässerschutz nach dem Wasserhaushaltsgesetz, Bundeswehrverwaltung 1981, 76-80. 45 § 53 I BlmSchG v. 15.3.1974 (BGB!. I S. 1193), zuletzt geändert durch Gesetz v. 14.12.1976 (BGB!. I S. 3341) iVm 5. BlmSchVO (Verordnung über Immissionsschutzbeauftragte) v. 14.2.1975 (BGB!. I S. 504, ber. S. 727); dazu: Tettinger, Peter J., Der Immissionsschutzbeauftragte - ein Beliehener?, DVBI 1976, 752 ff.; Dreyhaupt, F. J., Handbuch für Immissionsschutzbeauftragte, Teil 1 (1978), Teil 2 (1981); Roth, Hans-Peter, Der Betriebsbeauftragte für Immissionsschutz, 1979. 46 §§ 29 ff. Verordnung über den Schutz vor Schäden durch ionisierende Strahlen (Strahlenschutzverordnung - StrlSchV) v. 13.10.1976 (BGB!. I S. 2905, ber. 1977, S. 184 und 296), zuletzt geändert durch Verordnung vom 22.5.1981 (BGB!. I S. 445); beachte auch: Richtlinie des Länderausschusses für Atomkernergie - Strahlenschutz - über die Fachkunde im Strahlenschutz v. 17.9.1982 (GMB!. S. 592); dazu: Fachverband für Strahlenschutz (Hrsg.), Anforderungen an die Fachkunde von Strahlenschutzverantwortlichen und Strahlenschutzbeauftragten im nichtmedizinischen Bereich, 1977. 47 §§ 28 I, 38 BDSG v. 27.1.1977 (BGB!. I S. 201); vg!. hierzu: Peez, Leonhard, Wie man den Datenschutzbeauftragten einsetzt, 1978; Müller, Gerhard F., Der Datenschutzbeauftragte, 1981; ferner die Beiträge in der Zeitschrift "Datenschutz und Datensicherung, Zugleich der Datenschutzbeauftragte" (DuD) 1977,3-6,7-11,55-58; 1978,36-38; 1979, 231-235; 1980,79-81,82-88,205-209; 1982, 172-175. 48 § 25 SchwbG idF v. 29.4.1974 (BGB!. I S. 1005), zuletzt geändert durch Gesetz vom 9.7.1979 (BGB!. I S. 989). 49 Vg!. § 719 RVO; dazu neuestens: Hartmut Oetker, BIStSozArbR 1983, 247-250. 50 Vom BVerfG als Berufsausübungsregelung qualifiziert: BVerfGE 44, 103 (104). 51 Vg!. BVerfGE 19,226 (240); 44, 103 (104). 52 Vg!. §§ 79 11, IV, 8111 LWaldG Bad.-Württ. v. 10.2.1976 (GB!. S. 99, ber. S. 524) iVm § 45 Nr. 2 PolG Bad.-Württ.

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§ 5 Ausgrenzungen

Fällen stellt sich die Frage, ob es sich dabei um eine Beleihung Privater mit öffentlicher Gewalt handelt oder nicht und ob deren Voraussetzungen eventuell erfüllt sind. Dies kann hier letztendlich jedoch offen bleiben. Denn selbst wenn man alle erwähnten privaten Beauftragten als Beliehene qualifizieren würde 53 wäre einen wesentliche Voraussetzung für ihre Beleihung, nämlich die gesetzliche Grundlage 54 , erfüllt. V. Ähnliche Einrichtungen Eine gewisse Verwandtschaft verbindet die Beauftragten mit anderen, gleich ihnen aus der gängigen "Formtypik" herausfallenden Organiationserscheinungen. 55 Gemeint sind die unzähligen Ausschüsse, Beiräte, Stäbe, Stellen, Gruppen oder wie der Bezeichnungen auch immer sein mögen 56, von denen manche Verwaltungen, teilweise aber auch schon Beauftragte selbst 57 geradezu krebsartig befallen zu sein scheinen. 58 Allein bei den Bundesmini53 Ablehnend zumindest bezüglich der Immissionsschutzbeauftragten: Tetlinger, Peter J., Der Immissionsschutzbeauftragte - ein Beliehener?, DVBI 1976,752 ff., sowie Carl Hermann Ule, BlmSchG, Kommentar, § 55, Rdnr. 2. 54 St. RSpr.: BVerfGE 30, 292 (311); 33, 240 (244); 44,103 (104); BVerwGE 24, 65 (69); 61, 222; BayVGH, BayVGH n.F. 13,53; OVG Berlin, OVGE 8, 130 (132); Hessischer VGH, ESVGH 28, 70 (73); h. L.: Wolff/Bachof, VerwR 11, § 10411 a, S. 455; Rudolfin: ErichsenlMartens (Hrsg.), AllgVerwR, § 56 11 3, S. 555/556; Stern, Staatsrecht 11, § 41 IV 10 d, S. 792; Fritz Ossenbühl/Hans Ullrich Gallwas, Die Erfüllung von Verwaltungsaufgaben durch Private, VVDStRL 29 (1971), S. 137 (169), 211 ff. 55 Dazu, daß dieses Verdikt auch die Beauftragten selbst trifft ausdrücklich: Gunnar Folke Schuppert, Die Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch verselbständigte Verwaltungseinheiten, 1981, S. 240; daß Beauftragte und Kommissare eine "Sonderstellung" einnehmen, war freilich auch früher schon bekannt, vgl. nur: Ernst Rasch, Die staatliche Verwaltungsorganisation, 1967, S. 53. 56 Vgl. dazu: § 62 GGO-I, sowie: Prior, Harm, Die interministeriellen Ausschüsse der Bundesministerien, 1968; Loriscach, Peter, Beiräte bei Verwaltungsbehörden, Diss. phil. Berlin 1968; Canenbley, Hans-Wilken, Die Zweckmäßigkeit der Verwendung von Ausschüssen in der Verwaltung, 1968; Eggers, Jan, Die Rechtsstellung von Ausschüssen, Beiräten und anderen kollegialen Einrichtungen im Bereich der vollziehenden Gewalt, Diss. jur. Kiel 1969; Dammann, Klaus, Stäbe, Intendantur- und Dacheinheiten, 1969, S. 58 ff.; Müller, Georg, Die Stabsstelle der Regierung als staatsrechtliches Problem, 1970; Laux, Eberhard, Nicht-hierarchische Organisationsformen in den Ministerien in: Aktuelle Probleme der Ministerialorganisation, 1972, S. 317 (321 ff.); das Ausschußwesen innerhalb von Verwaltungsverfahren ist durch die Verwaltungsverfahrensgesetze einer Regelung zugeführt worden, vgl. z. B. §§ 88-93 VwVfG. 57 So wurde dem Bundesbeauftragten für den Steinkohlenbergbau und die Steinkohlenbergbaugebiete, qua legern ein Berater der Steinkohlenwirtschaft, ein aus 26 Mitgliedern bestehender "Kohlenbeirat" beigesteIlt - als "beratender Ausschuß"! vgl. § 8 11 1 des Gesetzes v. 15.5.1968 (BGBl. I S. 365); dazu auch: Wolfgang lngold, Nominationsrechte des Bundesrates, Diss. jur. Freiburg 1980, S. 141-143; der Ausländer- und dem Behindertenbeauftragten der Bundesregierung arbeiten jeweils "interministerielle Arbeitsstäbe" zu. 58 Daß dieses Ausschuß-(Un)wesen (Thieme, Verwaltungslehre, 3. A. 1977, S. 78 u.) ebenfalls schon von einer solchen Projektgruppe untersucht worden ist, versteht sich von

VI. Politisch geforderte Beauftragte

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sterien und Bundesoberbehörden wurden 1969 207 derartige Gebilde mit insgesamt rund 4368 Mitgliedern gezählt 59 , in einem vergleichsweise kleinen Bundesland wie Rheinland-Pfalz im Jahre 1980 immerhin 86!60 Zahlen, die heute sicher nicht sonderlich viel niedriger sein werden, Zahlen aber auch, die trotz ihrer bemerkenswerten Höhe nur ein Spezifikum moderner Industriegesellschaften zu dokumentieren scheinen, nämlich die gestiegene "Abhängigkeit" der Verwaltung von Umweltinformationen. 61 Es wird sich zeigen müssen, ob sich auch die Beauftragten in diese Zusammenhänge einordnen lassen oder ob ihre Existenz nicht vielleicht ganz andere Einsichten eröffnet. Alle diese beauftragtenähnlichen Einrichtungen werden jedenfalls, bei aller Vergleichbarkeit von Entstehungsgründen, Stellung und Aufgaben aus der Betrachtung ausgeschlossen, nicht, weil sich keine Parallelen zu den Beauftragten ziehen ließen, sondern, weil es sich bei ihnen um eigenständige organisatorische Gebilde handelt. VI. Politisch geforderte Beauftragte Nicht immer waren die Forderungen nach Beauftragten jedoch von Erfolg gekrönt. In vielen Fällen blieb es bei dem Ruf nach ihrer Errichtung, ein Schicksal, das einer ganzen Reihe, zum Teil recht "prominenter" Beauftragter widerfahren ist, die hier ebenfalls aus der Betrachtung ausgeschieden werden. Bis zum heutigen Tage unerhört blieb etwa,trotz seines bemerkenswerten Echos in der Öffentlichkeit, der Ruf nach einem Ombudsman auf Bundes-,62 Landes- 63 oder Gemeindeebene. 64 Ob es je Parlamentsbeaufselbst, vgl. nur den Dritten Bericht der Projektgruppe für Regierungs- und Verwaltungsreform, November 1972, Teil 11, S. 62-64, Teil IV 3, S. 25-29. 59 Vgl. die Antwort des BMI auf eine diesbezügliche Kleine Anfrage von SPDAbgeordneten, BT-Drucks. V/4585 v. 14.7.1969, Anlage, S. 2-52; Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, 1964, S. 253, hatte im Jahre 1962 noch 91 derartige Gremien gezählt. 60 Bei teilweise nur typen mäßiger Zählung; vgl. die Antwort der Landesregierung auf eine Kleine Anfrage betT. Beiräte, Kuratorien und anderes, LT-Drucks. 9/1559 vom 19.6.1981. 61 Vgl. dazu: Rudo/j Steinberg, Politik und Verwaltungsorganisation, 1979, S. 229 ff. (231); G. F. Schuppert, Die Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch verselbständigte Verwaltungseinheiten, 1981, S. 190,234 ff. und unten § 21 11. 62 Vgl. Fritz Bauer, Die neue Gewalt, 1964; Aktionsgemeinschaft "Deutscher Ombudsman" (Hrsg.), Weißbuch: Der Ombudsman, Dokumente und Informationen über die Einführung einer kontrollierenden, ausgleichenden, schlichtenden, beratenden und notfalls - aufhaltenden Gewalt, 1966; Hans Thierjelder, Zum Problem eines Ombudsman in Deutschland, 1967; Ders., BWVBI 1973, 133 ff.; Eberhard Wild, Der Ombudsman in Deutschland, Diss. jur. Würzburg 1970; Hans-Michael Seibert, Zivilbeauftragte in Deutschland, 1970; Jürgen Hansen, Die Institution des Ombudsman, 1972; abgelehnt von der Konferenz der Präsidenten der deutschen Länderparlamente, Bericht und Empfehlungen zum Problem Ombudsman, 1968 und der Enquete-Kommission für Fragen der Verfas-

54

§ 5 Ausgrenzungen

tragte 65 oder einen beim Bundestag einzurichtencfen Beauftragten für das Verbandswesen 66 geben wird, ist ebenso ungewiß wie die Frage, ob Bundesund Landesdatenschutzbeauftragte eines Tages durch kommunale Datenschutzbeauftragte 67 komplettiert werden. Wenig Gehör vermochten sich -zumindest bisher- auch die Befürworter von Presse- 68 , Frauen-69 und Verbraucherbeauftragten 70 zu verschaffen. Ob "unsinnigen" Gesetzen tatsächlich mit einem "EntrümpeJungskommissar"71 zu Leibe gerückt werden und vor allem, ob der Bestand dieser "Gesetzeskategorie" dadurch nennenswert reduziert werden kann, bleibt abzuwarten. Scheint es nach alledem somit in der Tat fast kein Anliegen zu geben, das sich nicht mit einem Beauftragten verwirklichen oder doch zumindest verfolsungsreform, Zwischen bericht , BT-Drucks. VII 3829, S. 33-55 und Schlußbericht, BT-Drucks. 7/5924 v. 9.12.1976, S. 64; vgl. desweiteren: Rainer Pietzner, Ombudsman in: EvStL, 2. A. 1975, Sp. 1674; Udo KempJ, Bürgerbeauftragte, 1976; Hagen Matthes, Der Bürgerbeauftragte, 1981; neuestens: Norbert Achterberg, AllgVerwR, § 22 VI, S. 491 ff. 63 Vgl. dazu: Johannes Köhler, Ombudsmann für deutsche Bundesländer, 4. A. 1975, sowie Hans-Michael Seibert, aaO (Anm. 62) und Hagen Matthes, aaO (Anm. 62). 64 Vgl. Rudolf Wassermann, Verwaltung und Bürger in: Hans Peter Bull (Hrsg.), Verwa1tungspoltik, 1979, S. 89 (111 f.); Gerd Meyer/Friedhelm Michalke, Ein kommunaler Bürgerbeauftragter, Demokratische Gemeinde 1982, 191; für die Schweiz: Beat Keller, Der Ombudsman der Stadt Zürich - ein schweizerisches Modell, Diss. jur. Zürich 1979; abgelehnt von der Niedersächsischen Sachverständigenkommission zur Fortentwicklung des Kommunalverfassungsrechts, Bericht, 1978, S. 266 ff. 65 Dazu: Pietzner, EvStL, Sp. 1674 (1680); Werner Thieme, Verwaltungslehre, S. 433, Rdnr. 1210 ff.; Woljf/BachoJ, VerwR III, § 166 VI a, S. 484. 66 So die Forderung in §§ 26-28 des Verbandsgesetzentwurfs der FDP vom 19.12.1976; dazu auch: Karl Matthias Meesen, Erlaß eines Verbändegesetzes als rechtspoltische Aufgabe?, 1976. 67 Dazu: Michael Fuchs, Für und wider die Institution eines "kommunalen Datenschutzbeauftragten", BWVPr 1978, 266 ff. 68 So: Art. I § 7 des Entwurfs eines Gesetzes zum Schutze freier Meinungsbildung in: Hubert Armbruster, u. a. (Hrsg.), Entwurf eines Gesetzes zum Schutze freier Meinungsbildung, 1972, dort auch Musterentwurf eines Landesgesetzes über den Pressebeauftragten; vgl. auch: Erwin Stein, Die Institution des Pressebeauftragten, 1974. 69 Neuerdings für die Hochschulen gefordert vom Deutschen Akademikerinnenbund, s. FAZ Nr. 155 v. 8.7.1983, S. 5; vgl. dazu auch die Erörterungen in dem Bericht 1980 der Enquete-Kommission Frau und Gesellschaft (11), BT-Drucks. 8/4461 vom 29.8.1980 = Zur Sache 1/81, S. 79,94-96, 102, 105, 107, 139, dort auch verfassungsrechtliche Bedenken von Rupert Scholz gegenüber einem mit umfassenden Befugnissen ausgestatteten Beauftragten. 711 Dazu: Eike von Hippel, Verbraucherschutz, 2. A. 1979, S. 82 ff., 109 ff.; Ders., Der Schutz des Schwächeren, 1982, S. 39,40,180, sowie: Ders., Grundfragen des Verbraucherschutzes in: Universitas 1983, S. 85-91. 71 So zumindest die Forderung des stellvertretenden Vorsitzenden der Mittelstandsvereinigung der CDU/CSU, Hansheinz Hauser, MdB, nach einer Meldung in: FAZ Nr. 47 v. 25.2.1983, S. 14; eine vergleichbare Einrichtung, ein Beauftragter für Staatsvereinfachung und Verwaltungsrationalisierung, existiert seit geraumer Zeit im Bereich des Bayerischen Staatsministeriums für Kultus und Unterricht.

I. Unterscheidung nach Verwaltungsebenen

55

gen ließe, so ist an diesem Befund gleich mehrerlei bemerkenswert. Zum einen die Selbstverständlichkeit, mit der aus den zahllosen, für die Bewältigung von Aufgaben zur Verfügung stehenden Organisationsformen gerade der Beauftragte als die geeignetste ausgewählt wird 72 - eine Tatsache, die wohl nur mit ganz bestimmten, an sie geknüpften Erwartungen zu erklären sein dürfte. Hinzu kommt aber ein weiteres. Mag man sich früher auch damit begnügt haben, die "Nicht" - oder "Schlechterfüllung" von Aufgaben zu kritisieren, die Abhilfe aber staatlichen Stellen zu überlassen, so will man heute ganz offensichtlich selbst dies nicht mehr hinnehmen, entwickelt vielmehr eigene Vorstellungen von der Durchsetzung seiner Ansichten und unterbreitet zu diesem Zweck konkrete Organisationsvorschläge. Diese Ergänzung des Materiellen um das Instrumentelle ist im übrigen gleichzeitig einer der Hauptgründe für den programmatischen Titel vieler Beauftragter. 73 Beide Erscheinungen, also der Wandel in der Struktur politischer Forderungen und die einseitige Festlegung auf eine bestimmte Organisationsform, werden bei der Erörterung der Entstehungsgründe von Beauftragten 74 noch eine herausragende Rolle spielen. An dieser Stelle mag ihre Erwähnung genügen.

§ 6 Vorkommen von Beauftragten in der öffentlichen Verwaltung der Bundesrepublik Deutschland I. Unterscheidung nach Verwaltungsebenen

In einem Staatswesen wie dem der Bundesrepublik, zu dessen "elementaren Grundsätzen" das Bundesstaats- und das Rechtsstaatsprinzip gehören l , liegt es nahe, die Beauftragten in der öffentlichen Verwaltung zunächst anhand dieser beiden Gesichtspunkte zu untergliedern. Danach werden die Beauftragten in der folgenden Übersicht 2 zunächst nach Verwaltungsebenen 3 unterteilt, wobei die Gemeinden und Gemeindeverbände aus Gründen 72 Der Bund der Steuerzahler hat im August 1982 einen beauftragtenähnlichen "Amtsankläger" gefordert; vgl. die Mitteilung in: Die Welt Nr. 176 v. 2.8.1982, S. 4 und Günter Püttner, Der AmtsaIikläger, 1981, sowie: Ders., Verwaltungslehre, 1982, § 21 IV I, S. 363. 7l Für den Ausländerbeauftragten der Bundesregierung etwa ausdrücklich konstatiert auch von Helmut Quaritsch, Staatsangehörigkeit und Wahlrecht, DÖV 1983, I (10, Anm. 80 a. E.). 74 Dazu unten §§ 18, 19. J St. RSpr. des BVerfG, vgl. z. B. BVerfGE I, 14 (Leits. 28). 2 Zahlreiche Beispiele auch bei Friedrich Y.Pfuhlstein in: Schäfer-FS, 1975, S. 375 (407 ff.). ) Zu dieser Gliederungsmöglichkeit: Ingo Y. Münch in: ErichsenlMartens (Hrsg.), Allg VerwR, § 2 I, S. 1 (12); zum Begriff der "Verwaltungsebene" neuerdings: Püttner, Verwaltungslehre, 1982, § 7 11 2, S. 71-73; weiteres unten § 8.

56

§ 6 Beauftragte in der öffentlichen Verwaltung

der Übersichtlichkeit eigens aufgeführt werden. 4 Die Organisationsfigur des Beauftragten findet sich, wie auch schon den einleitenden Beispielen zu entnehmen ,in allen Verwaltungsebenen, beziehungsweise bei allen VerwaltungsträgernS , also sowohl im Bund, als auch in den Bundesländern und den Gemeinden, sowie bei sonstigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, wobei eine gewisse Massierung beim Bund aber nicht zu übersehen ist. 6

11. Unterscheidung nach der Rechtsgrundlage

Nach der Natur des Errichtungs- beziehungsweise Einrichtungsaktes 7 können unterschieden werden: Verfassungs beauftragte, wie die Aufsichtsbeauftragten nach Art. 37 11, 84 III 2, 85 IV 2 GG, die Vertretungsbeauftragten nach Art. 43 11 1, 115 i I GG und der nordrhein-westfälische Datenschutzbeauftragte, Gesetzesbeauftragte, wie die Haushalts- und Datenschutzbeauftragten, Verordnungsbeauftragte, wie der Beauftragte der Bundesregierung für die Verteilung im Grenzdurchgangslager Friedland und der Naturschutzbeauftragte des Landes Schleswig-Holstein, Erlaß- oder Beschlußbeauftragte, wie der Ausländerbeauftragte der Bundesregierung oder der Beauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung und schließlich Beauftragte, die ihre Existenz einem Verwaltungsabkommen verdanken, wie die Beauftragten der Staatlichen Vogelschutzwarte für die Länder Hessen, Rheinland-Pfalz und Saarland. 8 Nicht in allen Fällen konnte die Rechtsgrundlage im übrigen einwandfrei ermittelt werden. Häufig dürften lediglich unveröffentlichte innerdienstliche Anweisungen oder Geschäftsverteilungsplan-Vermerke vorliegen, worauf in der nachfolgenden Zusammenstellung jedoch besonders hingewiesen ist. 9 Da für die Zwecke dieser Arbeit schließlich auch noch die Errichtungsmodi und vor allem die Aufgaben und Befug4 Die Zuordnung der Beauftragten zur Ebene der Gemeinden erfolgt dabei unabhängig davon, ob die Gemeinden als Selbstverwaltungskörperschaft oder als untere staatliche Verwaltungsbehörde tätig werden. 5 Zum Begriff vgl. Rudolfin: ErichsenlMartens (Hrsg.), AllgVerwR, § 56 II, S. 547. 6 Bemerkenswert deshalb, daß die Beauftragten, trotz gelegentlicher Erwähnung in einer neuen Arbeit über "Die Bundesverwaltung" (Armin Dittmann, 1983, S. 256/257/267/268) nicht besonders thematisiert werden. 7 Eine Einteilung, die auch Friedrich v. Pfuhlstein in: Schäfer-FS, 1975, S. 375 (407 ff.) -wenn auch für Beauftragte generell - vorgenommen hat. 8 Zur Unterscheidung von Organen nach der Quelle ihrer Bildung: WolfflBachoJ, VerwR II, § 75 I b a. c, S. 63/64; weiteres unten § 9. 9 Ausgewertet wurden für die nachfolgende Tabelle insbesondere Behördenverzeichnisse, Haushalts-, Geschäftsverteilungs-, Organisations- und sonstige (innerbehördliche) Pläne, sowie vor allem das Staatshandbuch für die Bundesrepublik Deutschland, Bund und I I Länderteilausgaben, jeweils neuester Fassung.

II. Unterscheidung nach der Rechtsgrundlage

57

nisse der Beauftragten von Bedeutung sind, wurden auch sie eigens in die Tabelle aufgenommen. Angesichts der fast unübersehbar großen Zahl von Beauftragten kann diese Übersicht allerdings nur einen vergleichsweise bescheidenen Eindruck von der Verwendungshäufigkeit und Formenvielfalt dieser Organisationsfigur vermitteln, womit sich die vorliegende Arbeit jedoch begnügen muß.

Bei BMI §17 I VO v.11.6.1951 (BGB1.1 S.381)iVm VerteilungsVO v.28.3.1952(BGB1. I S.236)

Beauftragter der Bundesregierung für die Verteilung im Grenzdurchgangslager friedland

Beauftragter der Bundesregierung für Angelegenheiten des Naturschutzes

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5

Kurzmitteilung in:Bulletin Nr.1 v.6.1.1970,S.8

Verteilung der Asylbewerber auf die Bundesländer(§22 III 1 AsylVfG)

Bei BMI (§22 III 2 AsylVfG)

§22 III AsylVfG v.16.7. 1982(BGB1.1 S.9~6)

Beauftragter der Bundesregierung für die Verteilung der Asylbewerber

3

Bei Bundeskanzleramt

Unterstützung der Bundesregierung hinsichtlich der Integration ausländischer Arbei tnehmer und ihrer familienangehörigen

Bei BMA

Beschluß des Bundeskabinetts v.3.11.1982(Bu11etin Nr.106 v.6.11.1982 S.975)

Beauftragter der Bundesregierung für die Integration ausländischer Arbei tnehmer und ihrer familienangehörigen

2

Beratung der Bundesregierung in fragen des Naturschutzes

Treffen verbindlicher Entscheidungen (§17 I VO v.11.6.1951)

Unterstützung der Bundesregierung hinsichtlich der Eingliederung Behinderter

Bei BMA

Beschluß des Bundeskabinetts v.3.11.1982(Bu11etin Nr.106 v.6.11.19B2 S.975)

Aufgaben und Befugnisse

Beauftragter der Bundesregierung für die Belange der Behinderten

Einrichtung

1

Rechtsgrundlage

B UND

Bezeichnung des Beauftragten

Ifd. Nr.

Verwal tungsebene

III. Übersicht

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Verwaltungsebene

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UA-Lei ter bei der Rüstungsabteilung des BMVg

liff.ll 2 Rahmenerlaß zur Neuordnung des Rüstungsbereichs des BMVg v.28.1.1971 iVm liff.V Anlage 1(Grundsätze der Aufgabenzuordnung und Gliederung der Rüstungsabteilung) zu diesem Rahmenerlaß

Beauftragter für Planung und Programme beim BMVg

9

Personalunion mi t UALei ter "Wehrtechnische Forschung" der Rüstungs abteilung des BMVg

liff.ll 2 Rahmenerlaß zur Neuordnung des Rüstungsbereichs des BMVg v ~28 .1.1971 iVm liff.IV Anlage 1(Grundsätze der Aufgaben und Gliederung der Rüstungsabteilung

Beauftragter für Forschung beim

8

BMV~

Bei Bundesamt für die Anerkennung ausilindidcher Flüchtlinge

Formloses Schreiben v.20.12. 1978

Beauftragter des BMI fUr die Verteilung der geduldeten Ausländer nach §17 II AuslG

7

Bei einer UA des AA

Beschluß des Bundeskabinetts v.Juli 1965 iVm Organisations.rlaß des AA v.31.8.1965

Beauftragter der Bundesregierung für Fragen der Abrüstung und Rüstu ngsko nt ro 11 e

Einrichtung

6

Rechtsgrundlage

Bezeichnung des Beauftragten

Ifd. Nr.

Koordinierung der Planung ·und Aufstellung der Programme fUr Forschung,Entwicklung und Beschaffung und deren Vertretung gegenüber dem Führungsstab der Streitkräfte sowie der Haushaltsabteilung

Abstimmung der Aktivitäten des Ressorts auf dem Gebiet der wehrtechnischen Forschung,Vertretung des BMVg auf diesem Gebiet im nationalen und internationalen Bereich

Verteilung der geduldeten Ausländer auf die Bundesländer(§17 II AuslG)

Koo r di na ti 0 n ,lus amme na rbe i t mi t BMVg

Aufgaben und Befugnisse

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Verwaltungsebene

§2 I! 1 ZOG idf d.Bek.v.9.8. 1973(BGBI.I S.1015)

Organisationserlaß der Bundes regierung v.29.1.1975 (Das Parlament Nr.3 v.17.1. 1976,S.13)

Beauftragter für den innerdeutsehen und den Berlinverkehr

Beauftragter für den Zivildienst

Beauftragter für die Nachrichtendienste

Beauftragter für Afrikapoli tik

Beauftragter für Asienpoli tik

Beauftragter für innerdeutsche \/i r tschaftsbez i eh unge n

11

12

13

14

15

16

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§9 BHO v.19.B.1969(BGBI.! S. 1284) ;§10 GGD-!

Beauftragter für den Haushalt

10

Rechtsgrundlage

Bezeichnung des Beauftragten

Ifd. Nr.

Bei Abt. IV des BMt/

Bei Abt.IU des AA

Bei Abt.I!I des AA

Chef des Bundeskanzleramts

Bei BMA (§2 I! 1 ZOG); neuerdings BMJfG

Bei BMV

Bei jeder bewirtschaftenden Dienststelle

Einrichtung

--

Koo rdi nie ru ng , Aus kunf ts -, Vo rschlagsrecht,Recht der Beteiligung an Gesetzesvo(haben(Ziff .II! des Orga ni sa ti on se rias se s)

Ausführung der dem BMA auf dem Gebiet des Zivildienstes obliegenden Aufgaben(§2 I! 2 ZOG)

Aufstellung und Ausführung des Ha ush a I tsp I a ns, Be tei li gu ngs rech t (§9 II BHO)

Aufgaben und Befugnisse

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Verwaltungsebene

Personalunion mi t einem Beamten des BfoftI Bei Abt.V des

Beauftragter fUr lungen

Beauftragter für Rohstoff-Fraqen im Außenwirtschaftsbereich

Beauftragter für ROhstoff-Fragen, insbesondere im UN-Bereich

Bundesbeauftragter beim Seeamt Bremerhaven

20

21 .

22

23

§9 Gesetz betr .die Untersuchung von Seeunfällen v.28.9. 1935(RGBl.I S.1183jBGB1.III 951~-2)iVm Gesetz über die Wiedererrichtung des Seeamts v.27.5.1947(Bre GB1.S.78)

Bei Abt.llI des AA

Beauftragter für Nah- und Mittelostpoli tik

19

Nord-Süd-Verha~d-

Bei einer Abteilung des BMJ

Beauftragter für Menschenrechtsfragen

18

Prozeßvertretung der Bundesregierung in (ngelegenheiten der MRK

Aufgaben und Befugnisse

Bei Seeamt Bremerhaven, Unte rsuch ungs rech tjWah rung der nachgeordnet dem Bremi- öffentlichen Belange schen SlHIator für Häfen, Schiffahrt und Verkehr

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Bei einer Abteilung des AA

Bei Abt.lII des AA

Beauftragter für lateinamerikapoli tik

Einrichtung

17

Rechtsgrundlage

Bezeichnung des Beauftragten

Ifd. Nr.

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Verwaltungsebene

28

Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung

sionskasse

Beschluß des Bundeskabinetts v.8.1.1952(BAnz Nr.128 v.5. 7.1952,S.1)

Präsident des BRH

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Un te rs.uch ungs rech t, Be r a tu ngs rech t

Treffen verbindlicher Entscheidungen (§38)

Bei BHr (§37 I)

Bundesbeauftragter für die Behand- §37 I Gesetz v.2~.8.1953 (BGB!.I S.1003) lung von Zahlungen an die Konver-

27

Treffen verbindlicher Entscheidungen

Als Bundesoberbehörde (§1 II),unterstell t dem Bfoft/ (§1 II)

Bundesbeauftragter fUr den Stein- §1 Gesetz v.15.5.1968(BGB!.I kohlenbergbau und die Steinkohlen- S.365) (Nach §~~ aufgelöst mi t Wi rkung zum 31.12.1977) bergbaugebiete

26

Bea nstandu ngs recht (§20 BOS G) , Empf eh· lungsrecht(§19 I 2 BOSG),Beschwerdeinstanz

Bei BHI(§17 V 1 BOSG)

§17 I 1 BOSG v.27.1.1977 (BGB!.I S.201)

Bundesbeauftragter fUr den Oatenschutz

25

Aufgaben und Befugnisse

Beteiligungsrecht an Asylverfahren vor dem Bundesamt und vor den Verwaltungsgerichten, iiuße rungsrecht, Kla gerecht gegen Entscheidungen des Bundesamtes(§5 II AsylVfG)

§5 AsylVfG v.16.7.1982 (BGBI.I S.9~6)

Bundesbeauftragter für Asylangelegenhei ten

2~

Einrichtung

Beim Bundesamt fUr die Anerkennung ausländischer flüchtlinge(§5 I Asy I VfG)

Rechtsgrundlage

Bezeichnung des Beauftragten

Ifd. Nr.

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BERLIN

Verwaltungsebene

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Landesbeauftragter für Naturschutz und Landschaftspflege

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Ausländerbeauftragte des Senats der Stadt Berlin

57

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§~O I Berliner NaturschutzG v.30.1.1979(GVOBl.S .183)

Bei Senator für Stadt- Fachliche und wissenschaftliche Be entwicklung und Umwelt- ratung der BehBrden für Naturschutz schutz (§~O I 1 NatSchG) und Landschaftspflege (§~O II 1 NatSchG)

Bei Senatsverwal tung für Gesundhei t ,Soziales und Familie

In je einer Fachoberschu Schulaufsicht,Fachberatung der Bele der Regierungsbezir- zirksregierung ke Nord- und Südbayern in Personalunion mi t einem Leiter einer Fachoberschule;dem StM für Kultus un Unterricht unmittelbar unterstellt

Art.90 III EUG iVm Bekanntmachungen v.26.~.1973(KMBl.S. 52B) und v.21.7 . 1980(KMBl.S. 535)

Ministerialbeauftragte für Fachober schulen

56

Aufgaben und Befugnisse

In je einer Realschule Schuhufsicht,Fachberatung der eines jeden Regierungs- Bezirksregierung bezirks in Personalunion mit einem Leiter einer Realschufe;dem StM für Kultus und Unterricht unmi ttelbar unterstell t

Einrichtung

Art.90 III EUG iVm Bekanntmachungen v.31.1.1969(KMBl.S. 212) und v.31.1.1969(KMBl.S. 213)

Rechtsgrundlage

Ministerialbeauftragte für die Real schulen

Bezeichnung des Beauftragten

55

Ifd. Nr.

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Sonderbeauftragter der Stadt 8remen für die Untersuchung von Krawallen aus Anlaß einer Rekrutenver eidigung am 6.5.1980

61

HAMBUtlG

landesbeauftragter als leiter der §1 I Gesetz vom 16.12.1980 8remischen Zentralstelle fUr die (G81.S.399) Verwirklichung der Gleichberechtigung der rrau

60

Personalunion mit einem Staatsrat

Untersuchungsbeauftragter des Senats der Stadt Hamburg über die Vorfälle bei der rirma Stoltzenberg

63

Senatsbeschluß v.1l/18.9. 1979(nach: 8ü rge rschaf tsDrucksache 9/1405 v.6.11. 1979,S.1)

Dem Hamburgischen Amt fit Umwel tschutz nachgeordnet

rIuglärmbeauftragter der Stadt Hamburg

Un te rsuchungs rech f

-----

Überwachung der Erfüllung des ve rf assungs rech tl i ehen Gebotes zur Gleichberechtigung der rrau (§2 I 1),8eschwerdeinstanz (§2 II)

Als landesbehörde (§1 I)

Un te r suchungs rech t

8e ra tu ngsau f gaben

Aufgaben und Befugnisse

Dem Senator für Wirtschaft und Außenhandel nachgeordnet

Einrichtung

62

Beschluß des 8remischen Senats(Angabe nach:PIPr der 14 Sitzung der 10.8remischen 8ürgerschaft am 21.5.1980,S. 923 (925 C)

Der 8evollmächtigte des Senators für Wi rtschaft und Außenhandel für Unternehmensansiedl ung

59

Rechtsgrundlage

BREMEN

Bezeichnung des Beauftragten

Ifd. Nr.

Verwaltungsebene

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NIEDERSACHSEN

Verwal tungsabkommen v .31.10. Angegliedert der Hess. Beauftragte der Staatlichen Vogel1973(StAnz für Hessen Nr.47 landesanstal t für Umwelt schutzwarte für Hessen,RheinlandPfalz und Saarland,Institut für an- v.19. 11.1973 ,S .2052) gewandte Vogelkunde

65

Beratung der Naturschutzbehllrden der drei Bundesfänder(z.B.§33 Hess. NatSchG v.19.9.1980(GVBl.I S.309))

Aufgaben und Befugnisse

Beauftragter der landesregierung für Entwicklungspolitik

Beauftragter für den Küstenplan des landes Niedersachsen

Beauftragte für die Bau- und Kunst- §22 I 1 Nds.DenkmalschutzG v. Bei den oberen Denkmalschutzbehörden,also den 30.5 .1978(GVBl.S .517) denkmalpflege Bezirksregierungen(§22 I 1 i Vm §19 I 2 DSchG)

66

67

68

Beratung und Unterstützung der Denkmalschutzbehörden in allen Angelegenheiten des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege(§22 11 DSchG)

Koordination Dem Ministerium für Ernährung,landwirtschaft u forsten nachgeordnete "l andesd ie n5 tste lle"

In Personalunion mit einem Referatslei ter der Abt.P der Hessischen Staatskanzlei

Beauftragter für Angelegenheiten des Grenzgebietes zur DDR

Einrichtung

64

Rechtsgrundlage

HESSEN

Bezeichnung des Beauftragten

Ifd. Nr.

Verwaltungsebene

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NORDRHEINWESTFALEN

Verwal tungsebene

Lande sd a te nsch ut zbeau f t ragte r

Beauftragter der Landesregierung fUr allgemeine frauenpali tisc~e Angelegenhei ten

73

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Art.77 aLandesverfassung

Als "Leitstelle Gleichberechtigung der Frau" im Ministerium für Arbeit,Gesundheit und Soziales

Bei Innenministerium (§2~ II DSG v.19.12. 1978(GVBI.S .6~0»

Bei der Staatskanzlei

Landesbeauftragter für Umwel tschutz des Landes Niedersachsen

71

72

Als "Sonderbehörde"

Bevollmächtigter des Niedersächsi- Runderlaß v.19.12.1972(MBl. 1973,S.~~) sehen Ministers für Wissenschaft und Kunst für den Hochschulbau

70

Beschluß des Landesministeriums v.23.1.1979(MBI.S.235)

Bei den oberen Denkmalschutzbehörden,also den Bezi rks regie ru ngen( §22 I 1 iVm §19 I 2 DSchG)

Beauftragte fUr die archäologische §22 I 1 Nds.DenkmalschutzG Denkmalpflege

Einrichtung

69

R echtsgrundl age

Bezeichnung des Beauftragten

Ifd. Nr.

Un te r su ch ungs rech t, Ko nt ro 11 rech t , Be s chwe rde i ns ta nz

Be r a tu ngs-, Vo r sch 1ags rech t , Koo rdi na tion,Beschwerdeinstanz für BUrger, Recht,an Si tzungen des Landesministeriums teilzunehmen,Auskunftsrecht

Ermittlung und Feststellung des Raumbedarfs der Hochschulen,Mi twirkung bei der Realisierung der Ra umbeda r f sp rag ramme

Beratung und Unterstützung der Denkmalschutzbehörden in allen Angelegenheiten des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege(§22 II DSchG)

Aufgaben und Befugnisse

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