Die Verkündung von Satzungen und Rechtsverordnungen der Gemeinden [1 ed.] 9783428436880, 9783428036882

Citation preview

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 312

Die Verkündung von Satzungen und Rechtsverordnungen der Gemeinden

Von

Wolfgang Ziegler

Duncker & Humblot · Berlin

WOLFGANG

ZIEGLER

Die Verkündung von Satzungen und Rechts Verordnungen der Gemeinden

Schriften zum öffentlichen Band 312

Recht

Die Verkündung von Satzungen und Rechtsverordnungen der Gemeinden

Von Dr. Wolfgang Ziegler

D U N C K E R

& H U M B L O T /

B E R L I N

CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek Ziegler, Wolfgang Die Verkündung von Satzungen u n d Rechtsverordnungen der Gemeinden. — 1. Aufl. — Berlin: Duncker u n d Humblot, 1976. (Schriften z u m öffentlichen Recht; Bd. 312) I S B N 3-428-03688-3

Alle Rechte vorbehalten © 1976 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1976 bei Buchdruckerei Bruno Luck, Berlin 65 Printed in Germany ISBN 3 428 03688 3 D 21

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde i m Sommersemester 1975 vom Fachbereich Rechtswissenschaft der Universität Tübingen als Dissertation angenommen. Sie wurde für den Druck geringfügig geändert und auf den Stand vom J u l i 1975 gebracht; einige später veröffentlichte Literat u r und Rechtsprechung konnte noch berücksichtigt werden. I n Baden-Württemberg ist i n der Zwischenzeit eine neue Durchführungsverordnung zur Gemeindeordnung m i t einer Regelung der Ersatzverkündung ergangen (VO vom 13.2.1976, bwGesBl. S. 177); das Gesetz vom 3. 3.1976 (bwGesBl. S. 235) führt eine Bestimmung über die Notverkündung von Rechtsverordnungen i n das Gesetz über die Verkündung von Rechtsverordnungen vom 1. 3.1954 (bwGesBl. S. 27) ein. Hierauf sei an dieser Stelle hingewiesen. Meinem verehrten Lehrer, Herrn Prof. Dr. Dr. h. c. Otto Bachof, bin ich zu besonderem Dank verpflichtet. Er hat die Dissertation betreut und diese Veröffentlichung angeregt. Den kommunalen Spitzenverbänden sowie anderen — staatlichen und privaten — Stellen danke ich für Hinweise, insbesondere zum „Anhang" (Satzungsmuster). Herrn Ministerialrat a.D. Prof. Dr. J. Broermann sei dafür gedankt, daß er diese Untersuchung i n seine Reihe „Schriften zum öffentlichen Recht" aufgenommen hat. Esslingen a. N., i m März 1976 Wolf gang Ziegler

Inhaltsverzeichnis Einleitung

25

Teil A Satzungen und Rechtsverordnungen der Gemeinden I. Satzungen

28

1. Begriff

28

2. Satzungsgewalt u n d Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden — Die Garantie der Autonomie —

29

3. Die Notwendigkeit staatlicher Ermächtigung — Die Verleihung der Autonomie —

29

4. Satzung als Gesetz i m materiellen Sinn a) Die übliche Terminologie b) Der doppelte Gesetzesbegriff c) Fragwürdigkeit d) Satzung u n d „ A u ß e n w i r k u n g " — Die Lehre Forsthoff's

31 31 31 32 33

II. Rechtsverordnungen

III.

34

1. Begriff

34

2. Rechtsverordnung u n d Satzung

34

3. Rechtsverordnung u n d Verwaltungsverordnung

34

4. Ermächtigung

36

5. Rechtsverordnung als Gesetz i m materiellen Sinn

36

6. Polizeiverordnungen a) Begriff b) Ermächtigung

37 37 37

7. Zuständigkeiten der Gemeinden a) Polizeiverordnungen b) Sonstige Rechtsverordnungen

38 38 38

Gemeindliches

39

oder staatliches

Recht?

1. Die Fragestellung

39

2. Meinungsstand

40

3. Eigene Meinung a) Regelfall

42 42

8

nsverzeichnis b) Institutionsleihe

43

4. Ergebnis

44 Teil Β

Die Verkündung als Verfahrensabschnitt beim Erlaß von Satzungen und Rechtsverordnungen der Gemeinden I. Verkündung fahrens

als Abschnitt

des gemeindlichen

Rechtsetzungsver-

45

1. Verkündung als maßgebliche amtliche Veröffentlichung

45

2. Verkündung als Gültigkeitsvoraussetzung a) K e i n Recht ohne Verkündung b) Verkündung u n d doppelter Gesetzesbegriff aa) Verkündungszwang für materielle Gesetze bb) Verkündungszwang f ü r „ n u r " formelle Gesetze, Rechtsverordnungen u n d Satzungen?

45 45 48 48

c) „ V e r k ü n d u n g " auch i m Bereich der Gemeinden 3. Verkündung u n d I n k r a f t t r e t e n a) Das zeitliche Verhältnis b) Änderung u n d Aufhebung v o n Satzungen u n d Rechtsverordnungen der Gemeinde c) Bindung der Gemeinde an ihre Satzungen u n d Rechtsverordnungen II. Verfahrensabschnitte, die bei allen nungen Gültigkeitsvoraussetzungen

Satzungen sind

und

Rechtsverord-

49 50 51 51 51 52 53

1. Beschluß

53

2. Ausfertigung a) I m staatlichen Gesetzgebungsverfahren aa) Begriff bb) Rechtliche W i r k u n g cc) F o r m b) I m gemeindlichen Rechtsetzungsverfahren aa) Gesetzliche Regelungen bb) Allgemeine Notwendigkeit der Ausfertigung cc) Einzelfragen

54 55 55 56 56 57 57 58 59

3. Verkündung a) I m staatlichen Gesetzgebungsverfahren aa) Aufspaltung bb) Der Verkündungsbefehl cc) Die w i r k l i c h e Verkündung b) I m gemeindlichen Rechtsetzungsverfahren aa) Aufspaltung? bb) Der Verkündungsbefehl cc) Die wirkliche Verkündung

60 60 60 61 62 62 63 63 63

nsverzeichnis III.

9

Besondere Verfahrensabschnitte

63

1. Allgemeines

63

2. Das zeitliche Verhältnis von Genehmigung u n d Verkündung ..

65

Teil C Überblick über die gesetzlichen Bestimmungen für die Verkündung von Satzungen und Rechtsverordnungen der Gemeinden I. Vorbemerkungen

67

1. Abgrenzung

67

2. Terminologische

Bemerkungen

II. Baden-Württemberg

III.

67 68

1. Satzungen a) Allgemeine Regelung b) Besondere Regelungen

68 68 69

2. Rechtsverordnungen a) Allgemeine Regelung b) Besondere Regelungen

71 71 71

Bayern

73

1. Satzungen

73

2. „Verordnungen"

74

IV. Hessen

75

1. Satzungen

75

2. Polizeiverordnungen

75

V. Niedersachsen

76

1. Satzungen

76

2. Polizeiverordnungen („Verordnungen")

77

VI. Nordrhein-Westfalen

77

1. Satzungen

77

2. Polizeiverordnungen („Ordnungsbehördliche Verordnungen") . .

79

VII.

VIII.

Rheinland-Pfalz

80

1. Satzungen

80

2. Polizeiverordnungen

82

Saarland

83

1. Satzungen

83

2. Polizeiverordnungen

84

nsverzeichnis IX. Schleswig-Holstein

84

1. Satzungen

84

2. Polizeiverordnungen („Verordnungen über die öffentliche cherheit u n d Ordnung") X . Exkurs: Die Verkündung meindeordnung XI. Verkündungsregelungen

von Satzungen und

nach der Deutschen

SiGe-

Gesetzgebungskompetenz

85 86 87

1. Die Hechtsgrundlagen f ü r die Verkündung — Regelungen von Bund, Ländern u n d Gemeinden

87

2. Die Gesetzgebungskompetenz

88

3. Zulässigkeit einer unmittelbaren Einschaltung der Gemeinden durch den Bundesgesetzgeber?

89

4. Prüfung bundesrechtlicher Verkündungsregelungen a) Vorbemerkungen b) Bebauungsplan aa) Ersatzverkündung bb) Bekanntmachung der Genehmigung cc) I n k r a f t t r e t e n c) Satzung über die Veränderungssperre aa) Verkündung bb) I n k r a f t t r e t e n d) Satzung über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets aa) Verkündung bb) Bekanntmachung der Genehmigung cc) Bekanntmachung eines Hinweises auf gesetzliche V o r schriften dd) I n k r a f t t r e t e n e) Ergebnis

90 90 91 91 93 93 95 95 95 95 95 95 96 96 97

Teil D Grundsätze der Verkündung I. Materielles

und

formelles

Publikationsprinzip

98

1. Die Unterscheidung i m gemeindlichen Verkündungswesen nach L i t e r a t u r u n d Rechtsprechung

98

2. Materielle u n d formelle P u b l i k a t i o n bei Liebenow (1901)

99

a) Die Unterscheidung b) Beurteilung

99 101

3. Materielles u n d formelles Publikationsprinzip bei Lukas (1903) 101 a) Die Unterscheidung 101 b) Beurteilung 102 4. Die weitere Entwicklung

103

nsverzeichnis

11

5. Eigene Meinung über die Bedeutung der Unterscheidung, insbesondere f ü r das gemeindliche Verkündungswesen 104 II. Die Funktionen

der Verkündung

105

1. Die Bekanntmachungsfunktion a) Der Ausgangspunkt b) Verschaffung der Gelegenheit zur Kenntnisnahme c) Klarstellungen

105 105 108 108

2. Die Formalfunktion des ausdrücklichen Inkraftsetzens

111

3. Die Fundstellenfunktion

112

4. Z u m Ermessen des Gesetzgebers

113

I I I . Rechtsstaat

und Verkündung

114

1. Hechtsstaatsprinzip u n d Verkündung i m allgemeinen

114

2. Die rechtsstaatliche Verkündungsweise i m einzelnen

115

3. Revisibilität

118

IV. Grundsätze

der Verkündung

und doppelter

Gesetzesbegriff

V. Zusammenfassung

119 120

Teil E Die Formen für die Verkündung von Satzungen und Rechtsverordnungen der Gemeinden I. Zulässigkeit

der einzelnen

Verkündungs formen

121

1. Amtsblatt a) Eigenes A m t s b l a t t b) Fremdes Amtsblatt

121 121 124

2. Zeitung

125

3. Aushang a) Meinungsstand b) Eigene Meinung

127 127 130

4. Offenlegung a) Als allgemeine Verkündungsform aa) Meinungsstand bb) Eigene Meinung b) Als Ersatzverkündung aa) Allgemeine Bemerkungen bb) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit aaa) Meinungsstand bbb) Eigene Meinung cc) Ersatzverkündung u n d einfaches Recht c) Haushaltsplan

133 133 133 136 138 138 139 139 142 146 147

12

nsverzeichnis 5. Sonstige Verkündungsformen a) Ausschellen u. ä b) Einzelmitteilungen u. ä

148 148 150

6. Verkündung i n Notfällen (Notverkündung)

151

II. Die Satzung über die Form der öffentlichen

Bekanntmachungen

.. 152

1. Die A r t der von den Gemeinden zu erlassenden Vorschriften i n den Bundesländern 152 2. Rechtsnatur

153

3. Der gegenständliche satzung

Geltungsbereich

der

Bekanntmachungs-

4. Die Bestimmung der F o r m der öffentlichen Bekanntmachungen durch die Bekanntmachungssatzung a) Allgemeines b) A m t s b l a t t u n d Zeitung c) Aushang u n d Offenlegung aa) Hinweis bb) Aushang- u n d Offenlegungsdauer aaa) Meinungsstand bbb) Eigene Meinung cc) Standort u n d Z a h l der Bekanntmachungstafeln; Offenlegungsort aaa) Meinungsstand bbb) Eigene Meinung III.

Die Verwendung meinde

mehrerer

Verkündungsformen

durch

eine

Ge-

155 157 157 157 158 158 158 158 159 160 160 161 162

1. Begriffe

162

2. Zulässigkeit a) K u m u l a t i v e Verkündungsregelung aa) Einfaches Recht bb) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit b) A l t e r n a t i v e Verkündungsregelung aa) Einfaches Recht bb) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit aaa) Meinungsstand bbb) Eigene Meinung

163 163 163 164 165 165 166 166 168

3. Die Verbindung einer gültigen m i t einer an sich ungültigen V e r kündungsregelung i n der Bekanntmachungssatzung a) Das Problem b) K u m u l a t i v e Verkündungsregelung aa) Meinungsstand bb) Eigene Meinung c) A l t e r n a t i v e Verkündungsregelung aa) Meinungsstand bb) Eigene Meinung

170 170 171 171 172 174 174 175

nsverzeichnis d) Koppelung regelung

kumulativer

und

13

alternativer

Verkündungs-

176

4. Die Verbindung einer gültigen m i t einer ungültigen A l t e r n a t i v e i n der Bekanntmachungssatzung bei Unzulässigkeit der A l t e r nativ« Ver k ü n d u n g a) Das Problem b) Meinungsstand c) Eigene Meinung

177 177 177 178

5. Zusammenfassung

178 Teil F

Die Durchführung der Verkündung von Satzungen und Rechtsverordnungen der Gemeinden I . Zuständigkeit

180

1. Das Verkündungsorgan a) Satzungen b) Recht s ver Ordnungen

180 180 182

2. Die Verkündungspflicht

183

I I . Der Umfang der Veröffentlichung

185

1. Gesetzliche Bestimmungen

186

2. Vollinhaltliche Verkündung

187

3. Der I n h a l t der Originalurkunde i m einzelnen

188

a) I n h a l t des Satzungs- oder Verordnungsbeschlusses b) Ergänzungen aus dem Stadium der Ausfertigung c) Ergebnis 4. Die Wiedergabe bei der Verkündung i m einzelnen a) I n h a l t des Satzungs- oder Verordnungsbeschlusses b) Ergänzungen aus dem Stadium der Ausfertigung

189 190 193 193 193 194

5. Rechtsfolgen bei Abweichung von der Originalurkunde; Fehlerbereinigung 194 a) I n h a l t des Satzungs- oder Verordnungsbeschlusses 195 b) Ergänzungen aus dem Stadium der Ausfertigung 197 6. Veröffentlichungsvermerk III.

Verkündung

bei Fehlen

beim Aushang

einer gültigen

Bekanntmachungssatzung?

197 198

1. Das Problem

198

2. Meinungsstand

199

3. Eigene Meinung

200

I V . Die Form für die Verkündung

der Bekanntmachungssatzung

1. Bestehen gültigen Bekanntmachungsrechts

202 202

14

nsverzeichnis 2. Fehlen gültigen Bekanntmachungsrechts

203

a) Das Problem b) Meinungsstand c) Eigene Meinung

203 204 205

V. Die Bindung an das Bekanntmachungsrecht, Bekanntmachungssatzung

insbesondere

an die

1. Die B i n d u n g i m allgemeinen 2. Die Bindung besonderen VI. Der Zeitpunkt

206

an die vorgeschriebene

der Verkündung

206

Verkündungsform

im

und des Inkrafttretens

1. Allgemeines

206 210 210

2. Verkündungszeitpunkt bei A m t s b l a t t u n d Zeitung a) Gesetzliche Bestimmungen b) I m übrigen c) Die „Ausgabe"

210 210 211 211

3. Verkündungszeitpunkt bei Aushang u n d Offenlegung a) Gesetzliche Bestimmungen b) I m übrigen c) Fragen der Fristenberechnung

213 213 214 215

4. Verkündungszeitpunkt bei k u m u l a t i v e r Verkündungsregelung 216 a) Gesetzliche Bestimmungen 216 b) I m übrigen 217 5. Notwendigkeit satzung?

VII.

einer

Regelung

in

der

Bekanntmachungs-

217

6. Der Z e i t p u n k t des Inkrafttretens a) Allgemeines b) Berechnungsfragen

218 218 218

Der Nachweis

220

der Verkündung

1. A m t s b l a t t u n d Zeitung

220

2. Aushang u n d Offenlegung

220

3. „Legalia praesumuntur"

221

Schlußbemerkungen

223

Thesen

226

Anhang

230

Literaturverzeichnis

232

Entscheidungsregister

246

Sachregister

256

Abkürzungsverzeichnis Soweit ein Werk Randnummern besitzt, ist m i t „ A n m . " die Randnummer gemeint. Zeitschriften sind, soweit nicht anders angegeben, nach Jahr u n d Seite bzw. Spalte zitiert. Änderungen von Rechts- u n d Verwaltungsvorschriften sind i n diesem Abkürzungsverzeichnis nicht angegeben, w o h l aber Neubekanntmachungen. Der neueste Stand der Vorschriften ergibt sich i n erster L i n i e aus den einschlägigen Gesetz- u n d Amtsblättern; wegen privater Textsammlungen (auch des Landesrechts) siehe die Nachweise bei Wolff - Bachof, V e r w R I, § 1 I I , S. 2 ff. a. a. A . AfK Amtsbl. Schl.-H. Annalen AöR

AS

BAnz. BaWüVBl. Bay, bay bayBekVO

BayBgm. BayBS bayGO

bayGVBl.

bayLStVG

= auch = anderer Ansicht = Archiv für Kommunalwissenschaften (zitiert nach Band u n d Seite) = A m t s b l a t t f ü r Schleswig-Holstein = Annalen des Deutschen Reichs f ü r Gesetzgebung, V e r w a l t u n g u n d Volkswirtschaft (Hirth's Annalen) = Archiv f ü r öffentliches Recht (bis B a n d 26); später: A r c h i v des öffentlichen Rechts (zitiert nach Band u n d Seite) = Amtliche Sammlung von Entscheidungen der Oberverwaltungsgerichte Rheinland-Pfalz u n d Saarland (zitiert nach Band u n d Seite) = Bundesanzeiger = Baden-Württembergisches Verwaltungsblatt = Bayern, bayerisch = Verordnung über die amtliche Bekanntmachung gemeindlicher Satzungen (Bekanntmachungsverordnung — BekV) v. 3. 3.1959 (bayGVBl., S. 121) = Der Bayerische Bürgermeister = Bereinigte Sammlung des bayerischen Landesrechts (1802 - 1956) = Gemeindeordnung f ü r den Freistaat Bayern (GO) v. 25.1.1952 (BayBS I , S. 461, ber. bayGVBl. 1958, 100) i. d. F. der Bekanntmachung v. 5.12.1973 (bayGVBl., S. 599) = Gesetz- u. Verordnungs-Blatt f ü r den Freistaat Bayern; ab 1938: Bayerisches Gesetz- u n d Verordnungsblatt = Gesetz über das Landesstrafrecht u n d das Verordnungsrecht auf dem Gebiet der öffentlichen Sicher-

Abkürzungsverzeichnis heit u n d Ordnung (Landesstraf- u n d Verordnungsgesetz — L S t V G —) V. 17.11.1956 (BayBS I, S. 327) i. d. F. der Bekanntmachung v. 7.11.1974 (bayGVBl., S. 753, ber. S. 814) Ministerialblatt der bayerischen inneren V e r w a l t u n g Entschließung des Bayerischen Staatsministeriums des I n n e r n Bayerisches Oberstes Landesgericht Sammlung von Entscheidungen des Bayerischen Obersten Landesgerichts i n Strafsachen (zitiert nach B a n d u n d Seite); Zusatz „n. F." = Neue Folge Regierungs-Blatt f ü r das Königreich Bayern Bayerische Verwaltungsblätter Der Betriebsberater Bundesbaugesetz v. 23. 6.1960 (BGBl. I, S. 341) Sammlung der Entscheidungen u n d Gutachten des Bundesfinanzhofs (zitiert nach B a n d u n d Seite) Bürgerliches Gesetzbuch Bundesgesetzblatt ( I = T e i l I) Bundesgerichtshof Entscheidungen des Bundesgerichtshofes i n Z i v i l sachen (zitiert nach B a n d u n d Seite) Blätter f ü r administrative Praxis zunächst i n B a y ern. Hrsg. von K a r l Brater (zitiert nach B a n d u n d Seite) Berlin, berliner Gesetz- u n d Verordnungsblatt f ü r B e r l i n Gesetz über die Verkündung von Gesetzen

und

Rechtsverordnungen v. 29.1.1953 (blnGVBl., S. 106) Bundesrat Bremen, bremisch Gesetzblatt der Freien Hansestadt Bremen Bundesregierung Baurechtssammlung. Begr. v o n Fritz Thiel, weitergeführt v o n K o n r a d Geizer (zitiert nach B a n d u n d Seite) Bundessozialgericht Entscheidungen des Bundessozialgerichts (zitiert nach B a n d u n d Seite) Bundestagsdrucksache, i n : Verhandlungen des Deutschen Bundestages. Anlagen zu den stenographischen Berichten. Drucksachen Sammel- u n d Nachschlagewerk der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Begr. von K a r l Buchholz Bundesverfassungsgericht

Abkürzungsverzeichnis BVerfGE BVerkG BVerwG BVerwGE BW, b w b w 1. D V O - G O

b w 1. D V O - P o l G

bwDVOzNatSchG

bwGABl. bwGesBl. bwGO

bwLPresseG bwLT-Drucks. bwLV bwLVwG bwPolG

bwStAnz. bwVerkG BWVPr. Dem. Gemeinde DGO DJT DJZ DÖV DVB1.

2 ziegler

17

Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (zitiert nach Band u n d Seite) (Bundes-) Gesetz über die Verkündung von Rechtsverordnungen v. 30.1.1950 (BGBl., S. 23) Bundesverwaltungsgericht Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (zitiert nach Band u n d Seite) Baden-Württemberg, baden-württembergisch Erste Verordnung des Innenministeriums zur Durchführung der Gemeindeordnung für Baden-Württemberg v. 31.10.1955 (bwGesBl., S. 235) Erste Verordnung des Innenministeriums zur Durchführung des Polizeigesetzes v. 13. 5.1969 (bwGesBl., S. 94) Verordnung zur Durchführung des Reichsnaturschutzgesetzes usw. i. d. F. v. 17.10.1962 (bwGesBl., S. 203) Gemeinsames Amtsblatt des Landes B a d e n - W ü r t temberg, hrsg. v o m Innenministerium Gesetzblatt f ü r Baden-Württemberg Gemeindeordnung f ü r Baden-Württemberg v. 25. 7. 1955 (bwGesBl., S. 129, ber. S. 224) i. d. F. v. 16.9. 1974 (bwGesBl., S. 373) Gesetz über die Presse (Landespressegesetz) v. 14.1. 1964 (bwGesBl., S. 11) Landtagsdrucksache, i n : Landtag von B a d e n - W ü r t temberg. Drucksachen Verfassung des Landes Baden-Württemberg v. 11.11.1953 (bwGesBl., S. 173) Landesverwaltungsgesetz v. 7.11.1955 (bwGesBl., S. 225) Polizeigesetz v. 21.11.1955 (bwGesBl., S. 249) i. d. F. der Bekanntmachung v. 16.1.1968 (bwGesBl., S. 61, ber. S. 322) Staatsanzeiger für Baden-Württemberg (zitiert nach Jahr, N u m m e r und Seite) Gesetz über die Verkündung von Rechtsverordnungen v. 1. 3.1954 (bwGesBl., S. 27) Baden-Württembergische Verwaltungspraxis (ab 1974) Die demokratische Gemeinde Die Deutsche Gemeindeordnung v. 30.1.1935 (RGBl. I, S. 49) Deutscher Juristentag Deutsche Juristen-Zeitung Die öffentliche V e r w a l t u n g 1. Deutsches Verwaltungsblatt 2. Z i t a t 1935: Deutsche Verwaltungsblätter

18 DWW Entsch. OVG B e r l i n Erl. ESVGH

EvStL

FN Fundst. (BW)

G. Gde (Bad.)

Gde (BW) Gde (NW) Gde (SH) GeschO GewArch. GewO

Abkürzungsverzeichnis Deutsche Wohnungswirtschaft Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts B e r l i n (zitiert nach Band u n d Seite) Erlaß Entscheidungen des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs u n d des Verwaltungsgerichtshofs B a d e n - W ü r t temberg m i t Entscheidungen der Staatsgerichtshöfe beider Länder (zitiert nach B a n d u n d Seite) Evangelisches Staatslexikon, hrsg. von Hermann Kunst u n d Siegfried Grundmann i. V. m. W i l h e l m Schneemelcher u n d Roman Herzog, Stuttgart u n d B e r l i n 1966 Fußnote Die Fundstelle. Fundstellennachweis u n d Erläuterung aller wichtigen Vorschriften für die Gemeindev e r w a l t u n g i n Baden-Württemberg, hrsg. von K . Göbel, Stuttgart (zitiert nach Jahr u n d Randnummer) Gesetz Die Gemeinde. Zeitschrift f ü r das Verwaltungs-, Finanz- u n d Rechnungswesen der badischen Selbstverwaltung, Karlsruhe Die Gemeinde. Zeitschrift des Gemeindetags BadenWürttemberg, Stuttgart Die Gemeinde. Zeitschrift f ü r gemeindliche Selbstverwaltung, B a d Godesberg Die Gemeinde. Zeitschrift f ü r die steinische Selbstverwaltung, K i e l Geschäftsordnung Gewerbearchiv Gewerbeordnung

GG

Grundgesetz f ü r V. 23. 5.1949

GGO I I

Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien. Besonderer Teil, v. 1. 8.1958 (abgedruckt ζ. B. bei Lechner, Hans u n d Hülshoff, Klaus, Parlament u n d Regierung, 3. Aufl., München 1971)

GHH

Der Gemeindehaushalt Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes Gemeindeordnung

GmS OBG GO Gruchot GT GV. NW.

die Bundesrepublik

schleswig-hol-

Deutschland

Beiträge zur Erläuterung des Deutschen Rechts. Begr. von J. A . Gruchot (zitiert nach Band u n d Seite) Der Gemeindetag Gesetz- u n d Verordnungsblatt f ü r das L a n d N o r d rhein-Westfalen

19

Abkürzungsverzeichnis GVOBl. SchL-H.

= Gesetz- u n d Verordnungsblatt stein

HDStR

= Handbuch des Deutschen Staatsrechts, hrsg. von Gerhard Anschütz u n d Richard Thoma, 2 Bände, Tübingen 1930/32 = Hessen, hessisch

He, he heGO

heGVBl. heLV heSOG

HessVGRspr. heStAnz. heVerkG

HGZ HkWPr.

Hmb, h m b hmbGVBl. hmbVerkG JA IM JR JuS JW JWG

JZ KG K o m m . Dienst KpBl. KStZ LM

für

Schleswig-Hol-

= Hessische Gemeindeordnung (HGO) v. 25.2.1952 (heGVBl., S. 11) i. d. F. v. 1. 7.1960 (heGVBl., S. 103, ber. S. 164) = Gesetz- u n d Verordnungsblatt f ü r das L a n d Hessen ( I = T e i l I) = Verfassung des Landes Hessen v. 1.12.1946 (heGVBl., S. 229, ber. 1947, S. 106 u n d 1948, S. 68) = Hessisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit u n d Ordnung (HSOG) v. 17.12.1964 (heGVBl. I, S. 209) i. d. F. v. 26.1.1972 (heGVBl., I, S. 24) = Rechtsprechung der Hessischen Verwaltungsgerichte, Beilage zum Staats-Anzeiger f ü r das L a n d Hessen = Staats-Anzeiger f ü r das L a n d Hessen = Gesetz über die Verkündung von Rechtsverordnungen, Organisationsanordnungen u n d Anstaltsordnungen v. 2.11.1971 (heGVBl., I, S. 258) = Hessische Gemeinde-Zeitung = Handbuch der kommunalen Wissenschaft u n d Praxis, hrsg. von Hans Peters, 3 Bände, Berlin, Göttingen u n d Heidelberg 1956/59 = Hamburg, hamburgisch = Hamburgisches Gesetz- u n d Verordnungsblatt, T e i l I = Hamburgisches Gesetz über die Verkündung von Rechtsverordnungen v. 28. 3.1955 (hmbGVBl., S. 130) = Juristische Arbeitsblätter (Seitenzahl innerhalb des Sachabschnitts ÖR = öffentliches Recht) = Innenministerium = Juristische Rundschau = Juristische Schulung = Juristische Wochenschrift = Gesetz f ü r Jugendwohlfahrt (JWG), urspr. Reichsgesetz für Jugendwohlfahrt, v. 9.7.1922 (RGBl., I, S. 633) i. d. F. v. 6. 8.1970 (BGBl. I, S. 1197) = Juristenzeitung = Kammergericht = Der Kommunaldienst = Kommunalpolitische Blätter; Zusatz „ N D " = Norddeutsche Ausgabe = K o m m u n a l e Steuer-Zeitschrift = Lindenmaier, F r i t z u n d Möhring, schlagewerk des Bundesgerichtshofs

Philipp,

Nach-

20 MBliV

MB1. NW. Nds, nds ndsBekVO

Nds. Gde ndsGO

Nds. Landgde Nds. MB1. ndsSOG ndsVerkG

Nieders. GVBl. NJW NuL NW, n w nwBekVO

nwGO

nwJMBl. nwLV nwOBG

n w W GO

n w W OBG

Abkürzungsverzeichnis = M i n i s t e r i a l - B l a t t f ü r die gesammte innere V e r w a l tung i n den Königlich Preußischen Staaten; später: M i n i s t e r i a l - B l a t t f ü r die Preußische innere V e r waltung = Ministerialblatt f ü r das L a n d Nordrhein-Westfalen = Niedersachsen, niedersächsisch = Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von Satzungen der Gemeinden u n d Landkreise i n amtlichen Verkündungsblättern v. 20.12.1971 (Nieders. GVBl., S. 379) i. d. F. v. 20.6.1973 (Nieders. GVB1., S. 201, ber. S. 230) = Die Niedersächsische Gemeinde = Niedersächsische Gemeindeordnung (NGO) v. 4.3. 1955 (Nieders. GVBl., S. 55) i. d. F. v. 7.1.1974 (Nieders. GVBl., S. 1) = Die Niedersächsische Landgemeinde = Niedersächsisches Ministerialblatt = Gesetz über die öffentliche Sicherheit u n d Ordnung v. 21. 3.1951 (Nieders. GVBL, S. 79) = Gesetz über die Verkündung u n d den Zeitpunkt des Inkrafttretens von Verordnungen v. 23. 4.1955 (Nieders. GVBl., S. 175) = Niedersächsisches Gesetz- u n d Verordnungsblatt = Neue Juristische Wochenschrift = N a t u r u n d Landschaft = Nordrhein-Westfalen, nordrhein-westfälisch = Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von kommunalem Ortsrecht (Bekanntmachungsverordnung — BekanntmVO —) v. 12. 9.1969 (GV. NW., S. 684) = Gemeindeordnung f ü r das L a n d Nordrhein-Westfalen v. 21.10.1952 (GV. NW., S. 269) i. d. F. der Bekanntmachung v. 19.12.1974 (GV. NW. 1975, S. 91) = Justizministerialblatt für das L a n d NordrheinWestfalen = Verfassung für das L a n d Nordrhein-Westfalen v. 28. 6.1950 (GV. NW., S. 127) = Gesetz über A u f b a u u n d Befugnisse der Ordnungsbehörden — Ordnungsbehördengesetz (OBG) — v. 16.10.1956 (GV. NW., S. 289, ber. 1957, S. 6) i. d. F. der Bekanntmachung ν. 28.10.1969 (GV. NW., S. 732, ber. 1970, S. 89) = Verwaltungsverordnung zur Gemeindeordnung für das L a n d Nordrhein-Westfalen, RdErl. d. Innenministers V. 14. 4.1975 (MB1. NW., S. 762) = VerwaltungsVorschrift zur Durchführung des Ordnungsbehördengesetzes — W O B G —, RdErl. d. Innenministers v. 28.11.1969 (MB1. NW., S. 1990)

21

Abkürzungsverzeichnis österreichische Juristen-Zeitung Oberverwaltungsgericht

Entscheidungen der Oberverwaltungsgerichte für das L a n d Nordrhein-Westfalen i n Münster sowie für die Länder Niedersachsen u n d Schleswig-Holstein i n Lüneburg usw. (zitiert nach Band u n d Seite) Preußen, preußisch Gesetz-Sammlung für die Königlich Preußischen Staaten (bis 1906); Preußische Gesetzsammlung Kommunalabgabengesetz v. 14. 7.1893 (prGS, S. 152) Preußisches Oberverwaltungsgericht Entscheidungen des Preußischen Oberverwaltungsgerichts (zitiert nach Band u n d Seite) Polizeiverwaltungsgesetz v. 1.6.1931 (prGS, S. 77, ber. S. 136) — bzgl. Saarland: i n der i m Saarland geltenden Fassung Preußisches Verwaltungsblatt (zitiert nach Band u n d Seite) Runderlaß Der Deutsche Rechtspfleger Sammlung der Entscheidungen u n d Gutachten des Reichsfinanzhofs (zitiert nach Band u n d Seite) Reichsgericht Reichsgesetzblatt (I = T e i l I) Entscheidungen des Reichsgerichts i n Strafsachen (zitiert nach Band u n d Seite) Entscheidungen des Reichsgerichts i n Zivilsachen (zitiert nach Band u n d Seite) Rechtsprechung zum kommunalen Verfassungsrecht des Landes Nordrhein-Westfalen, hrsg. von K u r t Kottenberg, Heinz Steffens u n d W i l h e l m Henrichs (später K u r t Kottenberg u n d Erich Rehn), Siegburg 1956 ff., Losebl.-Ausg. Reichsnaturschutzgesetz v. 26.6.1935 S. 821) Rheinland-Pfalz, rheinland-pfälzisch Gemeindeordnung für Rheinland-Pfalz 14.12.1973 (rpGVBl., S. 419)

(RGBl.

I,

(GemO) v.

Landesverordnung zur Durchführung der Gemeindeordnung für Rheinland-Pfalz (GemODVO) v. 21. 2. 1974 (rpGVBl., S. 98) Gesetz- u n d Verordnungsblatt f ü r das L a n d Rheinland-Pfalz (1947 noch: Verordnungsblatt der L a n desregierung Rheinland-Pfalz) Verfassung f ü r Rheinland-Pfalz GVBl., S. 209)

v. 18.5.1947

(rp-

Abkürzungsverzeichnis Ministerialblatt land-Pfalz

der

Landesregierung

von

Rhein-

Polizeiverwaltungsgesetz von Rheinland-Pfalz v. 26.3.1954 (rpGVBl., S. 31, ber. S. 54), i. d. gesetzlichen Neufassung v. 29.6.1973 (rpGVBl., S. 180, ber. S. 284) Landesgesetz über die Verkündung von Rechtsverordnungen, Zuständigkeitsanordnungen u n d A n staltsordnungen v. 3.12.1973 (rpGVBl., S. 375) Reichsverwaltungsblatt u n d Preußisches V e r w a l tungsblatt (zitiert nach Band u n d Seite) Verfassung des Deutschen Reichs v. 16.4.1871 (RGBl., S. 64) Reichsverwaltungsblatt (zitiert nach Band u n d Seite) siehe Saarland, saarländisch Amtsblatt des Saarlandes Verordnung über die öffentlichen Bekanntmachungen der Gemeinden, Ä m t e r u n d Landkreise v. 2. 9. 1964 (saAmtsbl., S. 841, ber. S. 893) Gesetz Nr. 788 über die Selbstverwaltung der Gemeinden, Ä m t e r u n d Landkreise (Kommunalselbstverwaltungsgesetz — KSVG) v. 15.1.1964 (saAmtsbl., S. 123), i. d. F. v. 2.1.1975 (saAmtsbl.,S. 49, ber. S. 191); T e i l A Gemeindeordnung Schleswig-Holstein, schleswig-holsteinisch Schleswig-Holsteinische Anzeigen. Justizministerialblatt f ü r Schleswig-Holstein Landesverordnung über die örtliche Bekanntmachung u n d die Bekanntmachung von Steuersatzungen (Bekanntmachungsverordnung) v. 8.3.1968 (GVOB1. Schl.-H., S. 87) Gemeindeordnung f ü r Schleswig-Holstein v. 24.1. 1950 (GVOB1. Schl.-H., S. 25) i. d. F. v. 6.4.1973 (GVOB1. Schl.-H., S. 89) Allgemeines Verwaltungsgesetz für das Land Schleswig-Holstein (Landesverwaltungsgesetz — L V w G —) v. 18. 4.1967 (GVOB1. Schl.-H., S. 131) Staats- u n d K o m m u n a l v e r w a l t u n g Gesetz über städtebauliche Sanierungs- u n d E n t wicklungsmaßnahmen i n den Gemeinden (Städtebauförderungsgesetz) v. 27. 7.1971 (BGBl. I, S. 1125) Staatsgerichtshof Der Städtetag Städte- u n d Gemeinderat Verwaltungsarchiv (zitiert nach Band u n d Seite) Verfassungsgerichtshof

Abkürzungsverzeichnis

23

Verwaltungsrechtsprechung i n Deutschland (zitiert nach Band u n d Seite) Verwaltungsgericht Verwaltungsgerichtshof Sammlung von Entscheidungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs ( = alte Folge), (zitiert nach Band u n d Seite) Sammlung von Entscheidungen des Bayerischen V e r waltungsgerichtshofs m i t Entscheidungen des bayerischen Verfassungsgerichtshofs usw., Neue Folge (ab 1947/48); I = 1. Teil, Entscheidungen des Bayerischen V e r w a l tungsgerichtshofs I I = I I . Teil, Entscheidungen des Bayerischen V e r fassungsgerichtshofs (zitiert nach Band, T e i l u n d Seite) Die Verwaltungspraxis Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer (Heft u n d Seite) Verwaltungsgerichtsordnung v. 21.1.1960 (BGBl. I, S. 17) Wörterbuch des Deutschen Staats- u n d V e r w a l tungsrechts, begr. von K a r l Frh. v. Stengel , 2. A u f l . hrsg. von M a x Fleischmann, 3 Bände, Tübingen 1911/14 Württembergische Gemeindezeitung württembergisch Amtsblatt des Innenministeriums (WürttembergBaden) württemberg-badisch Verwaltungsrechtsordnung für Württemberg (siehe Lit.-Verz. am Ende) Regierungsblatt f ü r das Königreich Württemberg Die Verfassung des Deutschen Reichs v. 11.8.1919 (RGBl., S. 1383), (Weimarer Verfassung) Zeitschrift der Akademie für Deutsches Recht Zeitschrift f ü r Wasserrecht Zeitschrift f ü r die gesamte Staatswissenschaft (zitiert nach B a n d u n d Seite) Zeitschrift für M i e t - u n d Raumrecht Zivilprozeßordnung Zeitschrift f ü r Rechtspolitik

Einleitung Vor einiger Zeit wurde über die örtliche Rechtsetzung i m Sinne der auf der Ebene der Gemeinden und Landkreise sowie ihrer Verbände erlassenen Rechtsnormen folgende Feststellung getroffen: „Die örtliche Rechtsetzung i s t . . . ein vielseitig eingesetztes Institut von gewiß unterschiedlicher, zum Teil für die örtliche Verwaltung aber doch wesentlicher Bedeutung und oft mit erheblicher wirtschaftlicher Belastung für die Bürger . . . Es handelt sich jedenfalls nicht u m eine Randerscheinung, bei der man einige Pannen getrost i n Kauf nehmen könnte." Der Autor dieser Bemerkungen hat weiter davon gesprochen, daß die örtliche Rechtsetzung „sehr fehleranfällig" sei 1 . Die Hauptgruppe der Fehler w i r d nun wohl durch diejenigen gebildet, die i m Zusammenhang mit der Verkündung stehen. Wendet man sich dem Gebiet der Verkündung näher zu, stellt man bald fest, daß hier eine Fülle von zum Teil schwierigen Rechtsfragen vorhanden ist. Der Befund läßt es angezeigt erscheinen, sich m i t diesem Rechtsgebiet eingehend zu befassen. Die vorliegende Arbeit behandelt nur die Verkündung derjenigen Rechtsvorschriften, die von den Gemeinden, nicht aber von anderen kommunalen Körperschaften, also den Samtgemeinden, Landkreisen, höheren Gemeindeverbänden und Zweckverbänden, erlassen werden 2 . Doch sind die Ergebnisse weitgehend auch hier verwertbar. Es geht weiterhin nur um die Satzungen sowie u m die Rechtsverordnungen i m herkömmlichen Sinn, d. h., nicht einbezogen werden die „Sonderverordnungen", u m den Begriff von Wolff zu verwenden 3 . Da sich die Fragen um die Verkündung gemeindlichen Rechts i n allen Bundesländern stellen, i n denen es überhaupt Gemeinden gibt, wäre es nicht sinnvoll, den Blick nur auf ein ganz bestimmtes Land zu richten. Deshalb finden alle Flächenstaaten Berücksichtigung. Außer Betracht zu bleiben haben die Stadtstaaten Berlin und Hamburg, bei denen sich 1

Groschupf, DVB1. 1970, 401 (401). Z u den kommunalen Körperschaften i m einzelnen s. Wolff , V e r w R I I , §§ 85 ff., S. 175 ff. Wegen der Verwaltungsreformen i n den Ländern ist hier manches i m Fluß. — Der Begriff der „Samtgemeinde" ist i m Text m i t Wolff als Oberbegriff verwendet; dazu zählen auch Ä m t e r und Verbandsgemeinden, s. Wolff , V e r w R I I , § 88 la, S. 233 f. 3 Nach Wolff zerfallen die Rechtsverordnungen i n die Gemeinverordnungen (Rechtsverordnungen i. e. S.) u n d die Sonderverordnungen; s. Wolff Bachof, V e r w R I, § 25 V l l a l , S. 128 f. u n d § 25 V H I a l , S. 134 f. 2

26

Einleitung

die Rechtsetzung nur i n staatlichen Formen vollzieht 4 . I n Bremen ist beim gemeindlichen Rechtsetzungsverfahren eine gewisse Annäherung an staatliche Formen festzustellen, soweit es die Verkündung betrifft 5 . So kann die Einbeziehung Bremens ohne Gefahr für den Ertrag der Arbeit unterbleiben, obwohl dort das von den Gemeinden (Stadt Bremen, Stadt Bremerhaven) gesetzte Recht von dem des Landes (Freie Hansestadt Bremen) zu unterscheiden ist 6 . Eine selbständige wissenschaftliche Arbeit über das so umrissene Thema liegt bislang, soweit ersichtlich, nicht vor. Werner Weber hat i m Jahre 1942 in seiner Schrift „Die Verkündung von Rechtsvorschriften" auch kurz die Satzungen autonomer Körperschaften behandelt. David und Münzberg haben bei ihren Arbeiten über das Satzungsrecht von Nordrhein-Westfalen bzw. Bayern vor rund 15 Jahren auch einige Ausführungen über die Verkündung der Gemeindesatzungen gemacht. Weiterhin ist eine Abhandlung von Thiem aus dem Jahre 1966 über „Kommunale Satzungen" zu erwähnen, i n der der Verfasser auch auf die Verkündung von Satzungen eingeht 7 . Es gibt ferner zahlreiche A u f sätze und sonstige Beiträge über die Bekanntmachung von Ortsrecht, die aber in erster Linie den Zweck haben, die Verwaltungspraxis über die Materie zu informieren. Insgesamt gesehen besteht ein erhebliches Defizit an wissenschaftlicher Durchdringung. Die vorliegende Arbeit stellt den Versuch dar, dieses Defizit abzubauen. Grundlage ist das gegenwärtig geltende Recht. A u f selbständige historische Erörterungen w i r d verzichtet. Es sollen die zahlreichen bei der Verkündung von Satzungen und Rechtsverordnungen der Gemeinden auftauchenden Rechtsprobleme erörtert werden. Der Weg, der Fülle des Stoffes durch eine Beschränkung auf „Grundfragen" Herr zu werden, wurde verworfen. Nur die Berücksichtigung auch von Einzelfragen, der Verschiedenheiten i m Landesrecht und i n den Meinungen kann ein zutreffendes B i l d abgeben, als Grundlage für weitere, zum Beispiel rechtspolitische Überlegungen dienen und auch für die Praxis nützlich sein. Besondere Beachtung muß die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung finden. 10 Jahre hatte das Grundgesetz (Rechtsstaatsprinzip!) keine Auswirkung auf die gemeindliche Verkündung. Erst seit der richtungsweisenden Entscheidung des 3. Senats des OVG 4 s. zum letzten Gönnenwein, Gemeinderecht, S. 237, 239, 241; wegen H a m burg s. a. Ipsen, Hamburgs Verfassung u n d Verwaltung, S. 235 f. 5 Die Verkündung von Ortsrecht erfolgt grundsätzlich i n Verkündungsblättern des Landes; s. breG. über die Verkündung von Rechtsverordnungen usw. v. 15.12.1964 (Brem. GBl., S. 197) i. d. F. des G. v. 26. 9.1972 (Brem. GBl., S. 193) β Z u den Gemeinden i n Bremen s. insb. A r t . 143 der Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen v. 21.10.1947 (Brem. GBl., S. 251). 7 Wegen der vorgenannten Autoren s. das Literaturverz.

Einleitung

Münster vom 10. 2. I960 8 ist durch die Gerichte eine Bewegung, ja Unruhe i n dieses Hechtsgebiet gekommen, die auch die Gesetz-, Verordnungs- und Satzungsgeber zu mancherlei A k t i v i t ä t veranlaßt und die bis heute nicht ganz aufgehört hat. Die Arbeit ist i n 6 Teile gegliedert. Zunächst erschien es unerläßlich, einige Ausführungen über das, worauf sich die Verkündung bezieht, zu machen, eben die Satzungen und Rechtsverordnungen der Gemeinden, zumal manche Fragen der Rechtsquellenlehre i m Verlaufe der Untersuchung eine Rolle spielen können (Teil A). Teil Β behandelt die Verkündung als Verfahrensabschnitt gemeindlicher Rechtsetzung. Das Stadium der Verkündung durfte dabei nicht isoliert gesehen werden, vielmehr war es erforderlich, wenigstens einen Überblick über das Rechtsetzungsverfahren i m Gemeindebereich insgesamt zu geben. Sodann folgt eine Darstellung über die heutigen gesetzlichen Bestimmungen zur Verkündung (Teil C). Das war angesichts der Tatsache, daß die Rechtsgrundlagen sehr zerstreut sind, was auch die wissenschaftliche Behandlung der gemeindlichen Verkündung bislang erschwert hat, notwendig. Die Frage der Gesetzgebungskompetenz bedurfte besonderer Betrachtung. Zeigen sich i n Teil C Besonderheiten und Vielfalt, so w i r d i n Teil D versucht, das Gemeinsame herauszuarbeiten. Unter anderem w i r d geprüft, ob der häufig vorgenommenen Entgegensetzung von materiellem und formellem Publikationsprinzip eine rechtliche Bedeutung zukommt. Da es i n diesem Teil D notwendigerweise um die Verkündung schlechthin geht, können die hier erzielten Ergebnisse auch für die Staatsrechtslehre von Interesse sein, was übrigens auch von anderen Bestandteilen der Arbeit gilt. Während Teil Β bis D mehr die gemeindliche Verkündung insgesamt ansprechen, und zwar unter einem jeweils verschiedenen Aspekt (Verfahrensabschnitt, Rechtsgrundlagen, Verkündungsgrundsätze), behandeln Teil E und F einzelne Sachfragen. I m Vordergrund stehen Erörterungen über die gemeindlichen Verkündungsformen (Teil E). Sieben Fragenkreise gemeindlicher Verkündung werden lose durch die Bezeichnung „Durchführung der Verkündung" zusammengehalten (Teil F).

8

O V G Münster D Ö V 1960, 954 ff. Z u r praktischen Bedeutung dieses U r teils, das u. a. — i m Ergebnis zu Recht — die Bestimmung einer festen A u s hangfrist i n der Bekanntmachungssatzung (Hauptsatzung) verlangte, s. Finkler — Referent i m Niedersächsischen Städtebund, der es wissen mußte: „ D a m i t erwiesen sich schlagartig Hunderte v o n Gemeindesatzungen als ungültig . . ( i n Dem. Gemeinde 1964, 177). Gemeint sind damit auch die auf der Grundlage der mangelhaften Bekanntmachungssatzungen verkündeten einzelnen Satzungen.

TEIL

A

Satzungen und Rechtsverordnungen der Gemeinden I. Satzungen 1. Begriff

Bei der Frage nach den von den Gemeinden erlassenen Rechtsvorschriften denkt man i n erster Linie an die Satzungen der Gemeinden, die man früher auch als „Ortsstatute", „statutarische Bestimmungen" der Gemeinde u. ä. bezeichnet hat und die noch heute zum Teil „Ortsgesetze" 1 genannt werden. Für diese Satzungen besteht ein weites Anwendungsfeld, das hier nicht i m einzelnen dargestellt werden kann. M i t Wolff kann man aber als „typischen Gegenstandsbereich" der Satzungsgewalt der Gemeinden angeben: Organisationsrechtliche Satzungen (wozu Hauptsatzung und Haushaltssatzung gehören), Satzungen mit Anschluß- und Benutzungszwang, Satzungen über Abgaben und Dienstleistungen und baurechtliche Satzungen 2 . Die Satzungen der Gemeinden gehören zu den „autonomen" 3 Satzungen. Unter solchen Satzungen versteht man die „Rechtsvorschriften, die von einer dem Staat eingeordneten juristischen Person des öffentlichen Rechts i m Rahmen der ihr gesetzlich verliehenen Autonomie mit Wirksamkeit für die ihr angehörigen und unterworfenen Personen erlassen werden" 4 . Eine Legaldefinition findet sich i n Schleswig-Holstein, die — auch sonst zutreffend — zum Ausdruck bringt, daß außer den „eigenen" auch „andere" Angelegenheiten durch Satzung geregelt werden dürfen, sofern dies gesetzlich ausdrücklich zugelassen ist 5 . Einige 1

s. § 3 der Verfassung f ü r die Stadt Bremerhaven v. 4.11.1947 i. d. F. v. 13.10.1971 (Brem. GBl., S. 243). Haueisen, bwStAnz. 1953, Nr. 56, S. 1 (1 unter I) verwendet den Ausdruck aber als Oberbegriff f ü r Satzungen u n d Rechtsverordnungen der Gemeinden. 2 Wolff, V e r w R I I , § 86 VIIc3, S. 196 ff. — Bes. Möglichkeiten z. Satzungserlaß können bei Stadtkreisen bestehen; s. die Satzung über das Jugendamt, § 12 I I JWG, § 1 I I I bwG. v. 9. 7.1963 (bwGesBl., S. 99). 3 s. a. Wolff - Bachof, V e r w R I, § 25 I X , S. 136: „öffentlich-rechtliche" Satzungen. 4 So BVerfGE 10, 20 (49 f.), 33, 125 (156); ähnlich Forsthoff, Lehrbuch, S. 141. s. weiter Wolff - Bachof, V e r w R I, § 25 I X a l , S. 136; B V e r w G E 6, 247 (249 f., 251).

I . Satzungen

29

der soeben genannten Merkmale werden i m folgenden noch angesprochen werden. 2. Satzungsgewalt und Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden — Die Garantie der Autonomie —

Unter gemeindlicher „Autonomie" versteht man heute überwiegend die Satzungsgewalt; früher dagegen gebrauchte man den Ausdruck Autonomie meist i n einem weiteren Sinne, zum Beispiel: alle hoheitliche Tätigkeit öffentlich-rechtlicher Verbände umfassend 6 . Nach heutiger Auffassung sind „Autonomie" und „Selbstverwaltung" begrifflich zu trennen, wenn auch tatsächlich häufig verbunden 7 . Den Gemeinden aber ist durch das Grundgesetz die Autonomie garantiert. Nach Art. 28 I I I GG muß nämlich den Gemeinden „das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft i m Rahmen der Gesetze i n eigener Verantwortung zu regeln". Das „Regeln" bedeutet auch den Erlaß von Rechtssätzen8. 3. Die Notwendigkeit staatlicher Ermächtigung — Die Verleihung der Autonomie —

Da jede Herrschaftsgewalt auf den Staat zurückgeführt wird, ist auch die Rechtsetzungsbefugnis der Gemeinden vom Staate abgeleitet; Satzungen sind also „abgeleitete" Rechtsquellen und bedürfen demnach einer staatlichen Ermächtigung 9 . Sie w i r d i n der Regel durch förmliches Gesetz erteilt 1 0 . Es ist zulässig, daß die Autonomie generell verliehen w i r d 1 1 , wie es i n den Bundesländern geschehen ist. I n Baden-Württemberg zum Beispiel enthält § 4 bwGO die Generalermächtigung: „Die Gemeinden können 5 § 65 shLVwG. — Interessant A r t . 5 wüEVRO, der das Erfordernis der öffentlichen Bekanntmachung i n die Begriffsbestimmung der Satzung aufnehmen wollte. 6 Dazu Becker, H k W P r . I, S. 113 (158); Gönnenwein, Gemeinderecht, S. 144; Schick, A r t . „Autonomie", E v S t L Sp. 105 (105). 7 Badura, DÖV 1963, 561 (562); Forsthoff, Lehrbuch, S. 479 f.; B V e r w G E 6, 247 (249 f.). 8 Ebenso: Becker, H k W P r . I, S. 113 (158); Gönnenwein, Gemeinderecht, S. 144; v. Mangoldt - Klein, I, A r t . 28 A n m . I V l c ; Stern, i n : A b r a h a m u.a., Bonner Komm., A r t . 28 A n m . 105 (Zweitbearb.) ; Wolff, V e r w R I I , § 86 V I I c l , S. 196; B V e r w G E 6, 247 (252). Dagegen Köttgen, DVB1. 1955, 445 (449), derselbe, Bundesgesetzgeber, S. 100. 9 Badura, DÖV 1963, 561 (561); Gönnenwein, Gemeinderecht, S. 145 f.; Wolff - Bachof, V e r w R I, § 25 IXa2, S. 137; ebenso schon O. Mayer, Verw. Recht I, S. 85; a. A . Fleiner, Institutionen, S. 78. 10 Wolff - Bachof, V e r w R I, § 25 IXa2, S. 137. 11 B V e r w G E 6, 247 (250).

30

Teil A : Satzungen u n d Rechtsverordnungen der Gemeinden

die weisungsfreien Angelegenheiten durch Satzung regeln, soweit die Gesetze keine Vorschriften enthalten". Hier taucht die Frage auf, ob eine solche Ermächtigung den Anforderungen entsprechen muß, die i n Art. 80 I GG und den entsprechenden Bestimmungen der Landesverfassungen, soweit solche Bestimmungen vorhanden sind, normiert sind. Wichtig ist vor allem, ob „Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung i m Gesetze bestimmt werden" müssen (Art. 80 12). Dies ist zu verneinen 12 . Eine direkte Anwendung scheidet einfach deshalb aus, weil dort nur von Rechtsverordnungen die Rede ist. Eine analoge Anwendung aber kommt nicht i n Betracht. Dabei ist es allerdings nicht richtig zu argumentieren, bei der Satzungsgebung werde nur die Rechtsetzungsbefugnis innerhalb der Legislative „verlagert" 1 3 und damit der Gewaltenteilungsgrundsatz nicht durchbrochen. Zwar handelt es sich bei der Satzungsgebung u m eine rechtsetzende Tätigkeit. Jedoch: „Die Gemeinden sind, wie die Bezeichnung Selbstverwaltungskörper besagt, Organe der vollziehenden Gewalt 1 4 ." Es w i r d damit auch hier die Exekutive zur Normsetzung ermächtigt; innerhalb der Gemeinde aber gilt nicht das Prinzip der Gewaltenteilung 1 5 . Dagegen ist für die Ablehnung der sinngemäßen Anwendung von A r t . 80 12 wesentlich, daß hier ein bestimmter Kreis von Bürgern ermächtigt ist, durch demokratisch gebildete Organe die eigenen Angelegenheiten zu regeln 16 . Art. 80 12 GG ist also unanwendbar. Es genügt vielmehr, daß die Satzungsermächtigung erkennen läßt, welchen Gegenstand die autonome Rechtsetzung betreffen darf; dieser Anforderung entsprechen die Generalermächtigungen 17 . Die Generalermächtigungen zum Erlaß von Satzungen i n den Gemeindeordnungen sind nicht schlechthin ausreichend, vielmehr bedarf es i n gewissen Fällen spezieller Ermächtigungen, zum Beispiel bei Eingriffen i n Freiheit und Eigentum und bei Auferlegung vermögensrechtlicher Leistungen, insbesondere Steuern 18 . Solche Spezialermäch12 Bachof, VerfR I I , S. 63; Badura, D Ö V 1963, 561 (565 f.); Gönnenwein, Gemeinderecht, S. 148; Wolff , V e r w R I I , § 86 VIIc2, S. 196; BVerfGE 12, 319 (325), 32, 346 (360 f.), 33, 125 (157 f.); B V e r w G E 6, 247 (249 ff.), 19, 68 (73). s.a. Wilke, i n : v. Mangoldt - Klein, A r t . 80 A n m . X I I I 2 (differenzierend). 13 Diese „Verlagerungstheorie" vertrat insb. das BVerfG, s. BVerfGE 21, 54 (62 f.), 32, 346 (361); nicht mehr i n BVerfGE 33, 125 (157). Zuvor auch Maunz, i n : Maunz - D ü r i g - Herzog, A r t . 80 A n m . 31. 14 Forsthoff, Lehrbuch, S. 536. 15 Gönnenwein, Gemeinderecht, S. 143; Starck, N J W 1972, 1489 (1490); Stern-Püttner, J Z 1967, 488 (489). s.a. O V G Münster OVGE 26, 225 ff.: Der Rat der Gemeinde ist k e i n Parlament, der Grundsatz der Diskontinuität gilt nicht. 10 So BVerfGE 33, 125 (157). s. a. Bachof, W D S t R L 30, 193 (234). 17 Wolff , V e r w R I I , § 86 VIIc2, S. 196; B V e r w G E 6, 247 (251 f.). 18 Übersichten bei Wolff, V e r w R I I , § 86 VIIc2, S. 196; B V e r w G E 6, 247 (250 f.).

I. Satzungen

31

tigungen finden sich i m Landesrecht, etwa i n den Gemeindeordnungen — Beispiel: Verpflichtung zu Hand- und Spanndiensten —, aber bisweilen auch i m Bundesrecht; Beispiel aus neuerer Zeit: § 132 BBauG (Satzung für Erschließungsbeiträge), aus früherer Zeit: § 119 a I I GewO, eine noch gültige Bestimmung ohne große Bedeutung 19 . 4. Satzung als Gesetz im materiellen Sinn

a) Die übliche Terminologie Häufig werden die Satzungen als Gesetze i m materiellen, nicht aber formellen Sinne bezeichnet 20 . Dies w i r d dahingehend erläutert, es handle sich um kommunale Rechtssätze, die für eine unbestimmte Zahl von Fällen gälten und an eine unbestimmte Zahl von Personen gerichtet seien 21 — hier werden also die Merkmale der Abstraktheit und des Generellen zur Bestimmung des Rechtssatzbegriffes herangezogen. Andere greifen auf die „Freiheit und Eigentum"-Formel zurück 22 . Es w i r d aber auch betont, daß es Gemeindesatzungen i m nur formellen Sinne gäbe 23 : Das sind solche, die die oben bezeichneten Merkmale nicht besitzen, also keinen „Rechtssatzcharakter" haben, sich nicht nach „außen" richten. Als Beispiele werden angeführt: Die Hauptsatzung, besonders aber die Haushaltssatzung, soweit es sich nicht um die für jedes Haushaltsjahr neu festzusetzenden Steuersätze handelt. Diese Satzungen entsprechen hiernach nicht dem Normalfall der zugleich formellen und materiellen Satzung. Sie füllen vielmehr nur den „formellen Satzungsbegriff" aus. Dieser „bekommt seine Prägung vom Verfassungsrechtlichen her: Satzungen können nur von der Volksvertretung der Orts- oder Kreisstufe (Gemeinde- oder Kreisvertretung) erlassen werden. Sie bedürfen weiter einer Bekanntgabe (Verkündigung) i n gehöriger Form und können so mit Fug und Recht auch ,Ortsgesetze* genannt werden" 2 4 . b) Der doppelte Gesetzesbegriff Diese Begriffsbildung knüpft an die aus dem Staatsrecht geläufige, aus der Zeit der konstitutionellen Monarchie herrührende Unterschei19

Z u m Verhältnis Gemeinde u n d Bundesgesetzgeber enthält Teil C dieser Arbeit (unter XI.) Ausführungen. 20 Becker, H k W P r . I, S. 113 (159); Gönnenwein, Gemeinderecht, S. 152; Kunze - Schmid - Rehm, § 4 A n m . I I . Vgl. i n diesem Zusammenhang auch Laband, Staatsrecht I I , S. 11 f. 21 Becker, H k W P r . I, S. 113 (159). 22 Gönnenwein, Gemeinderecht, S. 153, der auch die Kategorien „ i n n e n " u n d „außen" verwendet. 23 Gönnenwein, S. 153; Kunze - Schmid - Rehm, § 4 A n m . I I . 24 Gönnenwein, S. 153.

32

Teil A : Satzungen u n d Rechtsverordnungen der Gemeinden

dung des Gesetzes i m formellen und des Gesetzes i m materiellen Sinne an. Über diese Trennung, ihre damalige staatsrechtliche Bedeutung und heutige Fragwürdigkeit — i n neueren Arbeiten behandelt 25 — können hier nur einige Hinweise gegeben werden. Als Gesetz i m formellen Sinn ist jeder Parlamentsakt i n Gesetzesform, ohne Rücksicht auf seinen Inhalt, anzusehen 26 . Der Begriff des Gesetzes i m materiellen Sinn wurde und w i r d i n verschiedener Weise umschrieben 27 . Hervorzuheben ist die schon erwähnte „Freiheit und Eigentum "-Formel (Anschütz) 28 sowie die Theorie der sozialen Schrankenziehung Laband's und Georg Jellinek's 29. Die beiden Gesetzesbegriffe verhalten sich zueinander „wie zwei sich teilweise deckende, einander schneidende Kreise": Bei Überdeckung liegt ein Gesetz i m formellen und materiellen Sinne vor, andernfalls ein Gesetz i m nur formellen oder i m nur materiellen Sinne 30 . Jesch weist auf die Verbindung des materiellen Gesetzesbegriffes m i t dem Rechtsbegriff der traditionellen Staatstheorie hin, nämlich der Gleichsetzung von Gesetz (im materiellen Sinn) und Rechtssatz: Vom Recht erfaßt war nur das Außenverhältnis, waren nur die Beziehungen der Bürger untereinander oder zum Staat. Rechtsfrei waren die „Beziehungen i m internen Bereich des Staates s e l b s t . . . " . „ Z u diesem internen Bereich gehörte das Haushaltsrecht, ein Teil des Organisationsrechts und alle besonderen Gewaltverhältnisse, für deren Umfang der weite, durch Otto Mayer formulierte Anstaltsbegriff von erheblicher Bedeutung w a r 3 1 . " c) Fragwürdigkeit Diese Begriffsbildung ist fragwürdig geworden. Das Gesetz i m materiellen Sinn ist kein Begriff der allgemeinen Rechtslehre 32 , sondern er hatte eine spezifisch staatsrechtliche Funktion i n der konstitutionellen 25 Siehe etwa die Tübinger Habilitationsschrift von Jesch über „Gesetz u n d Verwaltung". 26 Jesch, S. 9; früher Anschütz, W B S t V w R I I , S. 212 (213); Laband, Staatsrecht I I , S. 63 f. 27 Jesch, S. 12, spricht von der „ V e r w i r r u n g , die bei der Bestimmung des materiellen Gesetzesbegriffs herrscht". 28 Anschütz, W B S t V w R I I , S. 212 (214): „Denn es ist die Eigenschaft jedes Gesetzes i m materiellen Sinne, daß es der persönlichen Freiheit i m allgemeinen, dem Eigentum i m besonderen Schranken zieht." s. aber auch S. 212 u n d dazu Jesch, S. 12 F N 22. 29 Laband, Staatsrecht I I , S. 181: „Das Recht besteht i n der Abgrenzung der Befugnisse u n d Pflichten der einzelnen Subjekte gegeneinander . . . " (Hervorhebung schon i m Original) ; s. a. S. 73. Z u Laband s. a. Jesch, S. 12 F N 18, wegen G. Jellinek s. Jesch, S. 12. 30 Anschütz, W B S t V w R I I , S. 212 (215). 31 Jesch, Gesetz u n d Verwaltung, S. 15 f., 20; s. a. Bachof, Staatsbürger u n d Staatsgewalt I I , S. 3 (5 f.). 32 Anders seinerzeit Anschütz, W B S t V w R I I , S. 212 (212).

I. Satzungen

33

Monarchie 33 . Deshalb verneinen manche, daß es unter dem Grundgesetz einen doppelten Gesetzesbegriff geben könne 3 4 . Lehnt man die A u f spaltung ab, so kann man die Satzungen nicht mehr i m Regelfalle als Gesetze i m materiellen Sinn bezeichnen; auch der Begriff des „ n u r " formellen Gesetzes und entsprechend der „ n u r " formellen Satzung müßte entfallen. Andere bemühen sich u m eine Neubestimmung des materiellen Gesetzesbegriffes 35 . Es ist nicht Aufgabe der vorliegenden Arbeit, einen eigenen Beitrag zu diesen Fragen zu leisten. Die Arbeit geht vielmehr von der noch überwiegenden Meinung aus, die zwei Gesetzesbegriffe kennt, wobei die überkommene Lehre fortentwickelt worden ist 3 6 . d) Satzung und „Außenwirkung"

— Die Lehre Forsthoff s

Nur zu streifen ist die Lehre Forsthoffs, wonach Satzungen nur Vorschriften mit „AußenWirkung" sind. I n diesem Zusammenhang heißt Außenwirkung, daß die Vorschriften „über den festen Mitgliederkreis hinaus" wirksam werden. Interne Regelungen sind dagegen solche, „welche lediglich die Mitglieder verpflichten"; sie haben keinen Rechtssatzcharakter und bedürfen keiner öffentlichen Bekanntmachung 37 . Diese Lehre ist oft und mit Recht abgelehnt worden 3 8 . Eine nähere Auseinandersetzung ist an dieser Stelle schon deshalb überflüssig, da Forsthoff jedenfalls den Gemeindesatzungen stets den Rechtssatzcharakter zuspricht, w e i l sie für ein bestimmtes Gebiet gelten.

33 Jesch, Gesetz u n d Verwaltung, S. 15; weiterhin Rupp, Grundfragen, S. 29 F N 46 („politische Zweckrichtung" der Lehre v o m Gesetz i m materiellen u n d formellen Sinn); Hesse, Grundzüge, S. 204 m i t F N 4. Vgl. a. die Beurteilung von Wilhelm, Z u r juristischen Methodenlehre usw., S. 159, über Laband's rein „juristische" Methode. — Jesch, S. 17 F N 43, nennt Thoma's (HDStR I I , S. 108, 125) Gegenüberstellung v o n „historisch-konventionellem" u n d „rechtsphilosophischem" Rechtssatzbegriff einen Versuch, „den Einsturz des ganzen Gebäudes hinauszuzögern". 34 Jesch, S. 23: Der materielle Gesetzesbegriff ist überflüssig. Hesse, S. 204 ff., insb. S. 206: „Gesetz ist jede Anordnung der gesetzgebenden Körperschaften i m Gesetzgebungsverfahren u n d der F o r m des Gesetzes." Offengelassen v o m S t G H Bad.-Württ. E S V G H 23, 1 (6 f.). 35 E t w a Wolff - Bachof, V e r w R I, § 24 IIc2, S. 115 ff. 36 s. dazu die Darstellung von Bachof, Staatsbürger u n d Staatsgewalt I I , S. 3 (7 ff.). 37 Forsthoff, Lehrbuch, S. 142 f. I h m folgt Haueisen, bwStAnz. 1952, Nr. 20, S. 1 (1 unter I V I ) . 38 s. etwa Haug, N J W 1962, 1286 f.; B V e r w G N J W 1964, 1433 (1434); B a y V G H DVB1. 1960, 438 (440); O V G B e r l i n i n Entsch. O V G B e r l i n 9, 144 (145); Hess. V G H E S V G H 20, 118 (121 f.).

3 Ziegler

34

T e i l A : Satzungen u n d Rechtsverordnungen der Gemeinden

II. Rechtsverordnungen 1. Begriff

Vergleicht man Begriffsbestimmungen, die von Gesetzgebung, Literatur und Rechtsprechung gegeben werden 1 , so kann man zwei Merkmale herausschälen. Es handelt sich bei den Rechtsverordnungen um (1) Rechtssätze, die (2) von der Exekutive erlassen werden. Das Merkmal „Rechtssatz" soll dazu dienen, die Rechtsverordnung abzugrenzen von der Verwaltungsverordnung, die eben kein Rechtssatz sein soll, was aber heute nicht mehr allgemein anerkannt ist (darauf ist noch einzugehen). Das Merkmal „Erlaß durch die Exekutive" bringt die Unterscheidung zum (formellen) Gesetz. Da aber auch Satzungen von der Exekutive, nicht von der Legislative, erlassen werden, wie schon ausgeführt wurde, muß man die Merkmale (1) und (2) dadurch ergänzen, daß man (3) die Satzungen herausnimmt 2 . 2. Rechtsverordnung und Satzung

I n einer stark beachteten Schrift hat allerdings Hamann 3 nachzuweisen versucht, daß zwischen Satzung und Rechtsverordnung überhaupt kein wesensmäßiger Unterschied bestehe. Es erscheine schlechterdings unmöglich, strukturelle Verschiedenheiten aufzuzeigen, die es gestatten würden, die Bereiche beider gegeneinander abzugrenzen. Deshalb könnten beide unbedenklich gegeneinander ausgewechselt werden 4 . Die Auffassung Hamann's hat überwiegend Ablehnung erfahren 5 . Auch i n dieser Arbeit w i r d davon ausgegangen, daß die Satzung von der Rechtsverordnung verschieden ist. Die Meinungen darüber, welches die Wesensunterschiede seien, weichen stark voneinander ab. Die ganze Frage kann und braucht hier nicht vertieft zu werden. Das positive Recht jedenfalls behandelt Satzung und Rechtsverordnung eindeutig als verschiedene Kategorien von Rechtssätzen. 3. Rechtsverordnung und Verwaltungsverordnung

Auch auf Gemeindeebene werden Verwaltungsverordnungen 6 erlassen, wenn auch m i t anderen Bezeichnungen 7 . Verwaltungsverordnun1 § 53 s h L V w G ; § 1 Nr. 3 der früheren bayVO über amtliche Veröffentlichungen v. 26.3.1929 (bayGVBl., S. 53). Forsthoff, Lehrbuch, S. 131; Maunz, i n : Maunz - D ü r i g - Herzog, A r t . 80 A n m . 1; BVerfGE 1, 184 (196); Hess. S t G H E S V G H 20, 217 (218). 2 Wilke, i n : v. Mangoldt - Klein, I I I , A r t . 80 Anm. IV3. 3 Andreas Hamann, Autonome Satzungen u n d Verfassungsrecht (1958). 4 Ebd., S. 32, 42. 5 Badura, D Ö V 1963, 561 (566 f.); Gönnenwein, Gemeinderecht, S. 148; Wilke, i n : v. Mangoldt - K l e i n I I I , A r t . 80 A n m . IV4b.

I I . Rechtsverordnungen

35

gen betreffen das Innenverhältnis des Staates (umfassend verstanden), sie richten sich nur an die nachgeordneten Verwaltungsbehörden, haben nur „innerdienstliche Wirkung" 8 . M i t solchen Aussagen war früher zugleich verbunden, daß es sich u m keine Rechtssätze handelte 9 . Dem folgt man auch noch heute weitgehend, insbesondere tut dies die Rechtsprechung 10 . I m neueren Schrifttum w i r d dagegen zunehmend die Auffassung vertreten, daß auch Vorschriften i m „Innenbereich" als Rechtssätze anzusehen seien 11 . Doch auch nach der neueren Auffassung bestehen Unterschiede zwischen den Rechtssätzen i m herkömmlichen Sinne und den Vorschriften, die man bisher unter die Verwaltungsverordnungen eingeordnet hat (allgemeine Verwaltungsvorschriften usw.): Diese sind keine Rechtsverordnungen 12 oder Satzungen. Verwaltungsverordnungen bedürfen keiner Verkündung. Sofern nichts anderes bestimmt ist, genügt eine Bekanntgabe an die Adressaten innerhalb der Verwaltung 1 3 . Wenn demnach die Verwaltungsverordnungen von den Rechtsverordnungen (wie auch den Satzungen) zu unterscheiden sind, so stellt sich die Frage der Abgrenzung. Hier kann es nicht darauf ankommen, i n welche Form die erlassende Stelle die Vorschrift gekleidet und ob sie die dafür maßgebenden Formvorschriften eingehalten hat. Einem Formenmißbrauch wäre sonst der Weg geebnet. Es ist vielmehr auf den Inhalt der Vorschrift abzustellen, und es muß also die Frage der „Qualität" der Vorschrift von der Frage nach ihrer „Gültigkeit" getrennt werden 1 4 . Das bedeutet insbesondere: Fehlende Verkündung einer Vorschrift führt nicht zwingend dazu, daß es sich um eine bloße Verwal6

Z u m Begriff Laband, Staatsrecht I I , S. 87. Beispiel: A r t . 37 12 bayGO („Richtlinien"). 8 Maunz, i n : Maunz - D ü r i g - Herzog, A r t . 80 A n m . 1, A r t . 84 A n m . 32; Wilke, i n : v. Mangoldt - K l e i n I I I , A r t . 80 A n m . IV2; BVerfGE 1, 82 (83 f.), 2, 237 (242); Hess. V G H E S V G H 24, 45 (48). 9 s. nur Laband, Staatsrecht I I , S. 86. 10 BVerfGE 12, 180 (199) — dazu Rupp, Grundfragen, S. 50 F N 94 — ; BVerfGE 18, 1 (15); B V e r w G E 34, 278 (281, 283). 11 z . B . von Rupp, Grundfragen, S. 21, 29; Walter Schmidt, JuS 1971, 184 (187 f.). 12 Jesch, Gesetz u n d Verwaltung, S. 233 f.; Ossenbiihl, AöR 92, 1 (25); Rupp, S. 29, 75 (unter 4). 13 Haueisen, bwStAnz. 1952, Nr. 19, S. 1 (unter 12); Maunz, i n : M a u n z D ü r i g - Herzog, A r t . 80 A n m . 17; aus früherer Zeit O. Mayer, Verw. Recht I, S. 84 f., 86 F N 10. B V e r w G E 19, 48 (58) — auch zur Bekanntgabe bei „ermessensbindenden" Verwaltungsvorschriften, dazu Bachof, VerfR I I , S. 35 f. 14 So besonders Bachof, Laforet-Festschrift, S. 285 (304, 310 f., 314); derselbe, JZ 1956, 35 (36) u n d i n VerfR I, S. 75. Ebenso: Forsthoff, Lehrbuch, S. 138 F N 5; Haueisen, bwStAnz. 1953, Nr. 56, S. 1 (1 unter I I I ) ; B a y V e r f G H V G H n. F. 22 I I 93 (101) ; V G H Bad.-Württ. E S V G H 20, 10 (10 f.); Hess. V G H E S V G H 1, 139 (142); auch B V e r w G E 19, 48 (53). Abweichend: B V e r w G E 2, 163 (165). 7

3*

36

Teil A : Satzungen u n d Rechtsverordnungen der Gemeinden

tungs ver Ordnung handelt. Aber: „Sofern . . . die Norm sowohl als Rechtssatz als auch als Verwaltungsvorschrift hätte ergehen können, muß der Wille der normsetzenden Stelle das ausschließliche K r i t e r i u m sein"; die Form sowie die A r t der Verkündung lassen Rückschlüsse auf diesen Willen zu 1 5 . 4. Ermächtigung

Die Rechtsverordnungen brauchen als Rechtsetzung der Exekutive eine Ermächtigung der Legislative, also eine Ermächtigung durch formelles Gesetz 16 . Als Adressat solcher Ermächtigungen kommen auch die Gemeinden i n Betracht. Dem steht nicht entgegen, daß nach A r t . 80 I I GG nur die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigt werden können. Diese Bestimmung bezieht sich nur auf bundesgesetzliche Ermächtigungen und gilt nicht für Landesgesetze 17 , so daß noch Raum ist für Ermächtigungen auch an Gemeinden. Verordnungsermächtigungen müssen, u m gültig zu sein, gewissen Anforderungen entsprechen. Insbesondere muß übereinstimmend m i t Art. 80 12 GG nach einigen Landesverfassungen Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung i m Gesetz bestimmt werden; sonst gilt nach Auffassung des BVerfG: Es „muß sich der Inhalt der verordnungsrechtlichen Norm an dem Willen des Gesetzgebers orientieren und auch orientieren können" 1 8 . 5. Rechtsverordnung als Gesetz im materiellen Sinn

Wie die Satzung ist auch die Rechtsverordnung nach der herkömmlichen, aber nicht mehr allgemein anerkannten Terminologie ein Gesetz i m materiellen Sinn. Es gibt auch die Figur der nur formellen Rechtsverordnung, einer Vorschrift, die nur der gesetzlich geforderten Form, nicht aber ihrem Inhalt nach Rechtsverordnung ist, wobei als Fallgruppe zu nennen ist, daß durch Verordnung ein oder mehrere konkrete Einzelfälle zu regeln sind 1 9 .

15

B V e r w G E 19, 48 (53). Wolff - Bachof, V e r w R I, § 25 VIIa2, S. 129. Die Bestimmung des A r t . 80 I I GG über die Ermächtigung durch „Gesetz" meint also das formelle Gesetz. 17 Gönnenwein, Gemeinderecht, S. 159f.; s.a. Bachof, VerfR I, S. 110f., VerfR I I , S. 47 f. 18 BVerfGE 34, 52 (60); ebenso Wolff - Bachof, V e r w R I, § 25 VIIa2, S. 130. 19 So Wolff - Bachof, V e r w R I, § 25 V I I b 5 , S. 134. Schack, DÖV 1958, 273 (276), meint, als Gegenbegriff zur Verwaltungsverordnung könne der Begriff der Rechtsverordnung n u r auf rechtsatzmäßige Anordnungen bezogen werden. 16

I I . Rechtsverordnungen

37

6. Polizeiverordnungen

a) Begriff Wenn i m folgenden von „Polizeiverordnungen" die Rede ist, so sollen damit — dem materiellen Polizeibegriff gemäß — auch die „ordnungsbehördlichen" Verordnungen mitgemeint sein. Unter dem materiellen Begriff der Polizei versteht man einen von der Aufgabe her bestimmten Begriff: Polizei ist, wie Friauf formuliert, die Staatstätigkeit, die dazu dient, von der Allgemeinheit oder dem einzelnen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht w i r d 2 0 . Der Ausdruck „Polizeiverordnung" w i r d fast nur i n den Bundesländern verwendet, die „Polizei"- und „Ordnungs-"Verwaltung nicht trennen 2 1 ; bemerkenswerterweise aber auch i n Hessen, das eine solche Trennung kennt 2 2 . Die anderen Länder sprechen von „Verordnungen", meist i n Verbindung m i t bestimmten Zusätzen. Eine Begriffsbestimmung der Polizeiverordnung als besondere A r t der Rechtsverordnung muß alle Merkmale der Rechtsverordnung enthalten sowie mindestens ein Merkmal, das die Eigenart der Polizeiverordnung begründet. Das zusätzliche Merkmal ergibt sich aus dem materiellen Polizeibegriff: Die Polizeiverordnung bezweckt die Gefahrenabwehr 2 3 . b) Ermächtigung Als Rechtsverordnungen brauchen auch die Polizeiverordnungen eine gesetzliche Ermächtigung. Dafür genügen i n allen Ländern — jetzt auch i n Baden-Württemberg — die polizeilichen Generalermächtigungen, außer i n Bayern 2 4 . Spezialermächtigungen finden sich in zahlreichen Einzelgesetzen. Dabei w i r d nur zum Teil ausdrücklich zu einer „Polizeiverordnung" ermächtigt. Es gibt aber auch Fälle, i n denen es näherer 20 Friauf, Pol. Recht, S. 141 (151). s. weiter Drews - Wacke, A l l g . Pol. Recht, S. 11 ff.; Wolff , V e r w R I I I , § 122 I l l a , S. 14. Die überwiegende Meinung folgt diesem materiellen Begriff. 21 Z u dieser Trennung u n d ihren Gründen („Entpolizeilichung") s. Wolff , V e r w R I I I , § 122 I V - V I , S. 17 ff. Z u r besonderen Rechtslage i n Bayern (z. B. Sicherheits-, nicht Ordnungsbehörden) s. Wolff , V e r w R I I I , § 122 Ve, S. 21 f., § 123 I l l b , S. 31 f. 22 § 34 heSOG („Polizeiverordnungen"). „PolizeiVerordnung" auch bei Erlaß durch die Verwaltungsbehörden; Krollmann, Das heSOG, S. 37; s. dazu auch Bernet - Gross, DVB1. 1967, 745 (749). 23 Begriffsbestimmungen z. B. i n § 10 I b w P o l G i. d. F. des G. v. 2. 7.1974 (bwGesBl. S. 210), § 34 heSOG u n d bei Wolff , V e r w R I I I , § 128 I, S. 70, w o sämtlich von (polizeilichen) „Geboten oder Verboten" die Rede ist. Dies hält Götz, A l l g . Pol. Recht, S. 205, für zu eng u n d spricht v o n den „behördlichen Anordnungen" zur Gefahrenabwehr, unter Hinweis auf die Regelung i n S.-H. (vgl. § 172 shLVwG). 24 s. A r t . 23, S. 2 bayGO betr. „Verordnungen" der Gemeinden.

38

Teil A : Satzungen u n d

echtsverordnungen der Gemeinden

Prüfung bedarf, welche A r t von Rechtsnorm erlassen werden soll. Ein Beispiel dafür bietet § 69 GewO, wo die Ermächtigung zum Erlaß einer „Marktordnung" enthalten ist 2 5 . 7. Zuständigkeiten der Gemeinden

a) Polizeiverordnungen Die Gemeinden können i n mehrfacher Hinsicht zum Erlaß von Polizeiverordnungen zuständig sein, nämlich — vereinfacht ausgedrückt — auf der Ortsebene und (bei gewissen größeren Gemeinden) auch auf der Kreisebene. Dafür Baden-Württemberg als Beispiel: Polizeiverordnungen werden von den Ministerien oder den übrigen allgemeinen Polizeibehörden erlassen (§ 13 bwPolG; s. a. § 69). Allgemeine Polizeibehörden sind nun einmal u. a. die Ortspolizeibehörden (§ 47 I Nr. 4), und Ortspolizeibehörden sind die Bürgermeister 2 6 (§ 48 IV). Allgemeine Polizeibehörden sind aber auch die Krezspolizeibehörden, und dies sind die unteren Verwaltungsbehörden (§§ 47 I Nr. 3, 48 III). Damit sind auch gewisse Gemeinden angesprochen. Untere Verwaltungsbehörden sind nämlich i n den Stadtkreisen die Gemeinden, i n den Landkreisen u. a. die Großen Kreisstädte i n eingeschränktem Umfang 2 7 . b) Sonstige Rechtsverordnungen Wie Gönnenwein mit Recht bemerkt, ist es schwierig, Rechts Verordnungen nichtpolizeilicher A r t aufzufinden, die von kreisangehörigen Gemeinden erlassen werden können 2 8 . Z u erwähnen ist hier A r t . 107 der Bayerischen Bauordnung 2 9 . Hiernach können die Gemeinden durch Verordnung (aber auch durch Bebauungsplan, also Satzung) örtliche Bauvorschriften erlassen, zum Beispiel über besondere Anforderungen an die äußere Gestaltung baulicher Anlagen und an Werbeanlagen. Bekämpfung der Verunstaltung hat nichts mit Gefahrenabwehr zu tun 3 0 . I n Bayern können die Gemeinden auch auf Grund des (Landes-) Naturschutzgesetzes Rechts Verordnungen erlassen 31 . 25

Nach Wolff , V e r w R I I I , § 135 Ile, S. 126, w i r d die M a r k t o r d n u n g als Rechts Verordnung oder Satzung erlassen; s. a. noch (zu den „allg. verbindlichen Vorschriften" u. ä. i. S. des Polizeirechts) Drews - Wacke, A l l g . Pol. Recht, S. 425 ff., insb. 426 (Marktordnung); Wolff , V e r w R I I I , § 128 I V b l , S. 73 f. 26 F a l l der Institutionsleihe; Näheres dazu wenig später i m Text. 27 I m einzelnen s. §§ 14 ff. b w L V w G . 28 Gönnenwein, Gemeinderecht, S. 160. 20 V o m 1. 8.1962 i. d. F. der Bek. v. 1.10.1974 (bayGVBl., S. 513). 30 Zutreffend Scheerbarth, Das allg. Bauordnungsrecht, S. 162. 31 A r t . 45 I Nr. 5 des G. v. 27. 7.1973 (bayGVBl., S. 437, ber. S. 562).

I I I . Gemeindliches oder staatliches Recht?

39

Bestimmte Kategorien von Gemeinden können i n ihrer besonderen Stellung zum Erlaß von Rechtsverordnungen zuständig sein. Dafür sollen einige Beispiele aus Baden-Württemberg angeführt werden. Das bundesrechtliche Personenbeförderungsgesetz sieht den Erlaß von „Droschkenordnungen" vor 3 2 . Hierfür sind i n Baden-Württemberg die unteren Verwaltungsbehörden zuständig, wobei die Droschkenordnung als Rechtsverordnung zu erlassen ist 3 3 . Zuständig sind u. a. die Stadtkreise 34 . — Wasserschutzgebiete werden i n Baden-Württemberg durch Rechtsverordnung festgesetzt; dafür zuständige Stellen sind u. a. wiederum die Stadtkreise 35 . — Auch i m Naturschutzrecht sind die Stadtkreise als Naturschutzbehörden eingeschaltet und erlassen Verordnungen für Naturdenkmale und Landschaftsschutzverordnungen 36 ; sie ergehen nicht als Polizeiverordnung 37 . — Eine Frage für sich ist es, ob die i n der Form der Rechtsverordnung ergehenden Anordnungen auf dem Gebiet des Naturschutzes und Wasserrechts nicht materiell Verwaltungsakte enthalten 38 . Wie aus dem obigen hervorgeht, muß entspechend der jeweiligen Rechtslage und dem Verwaltungsaufbau jedes Land für sich betrachtet werden, wenn man ermitteln w i l l , inwieweit die Gemeinden zum Erlaß von Rechtsverordnungen zuständig sind. I I I . Gemeindliches oder staatliches Recht? 1. Die Fragestellung

Die Gemeinde kann Satzungen und Rechtsverordnungen erlassen. Es gibt auch Fallgestaltungen, die die Gemeinde durch Satzung oder 32

§ 47 I I I 2 des Personenbeförderungsgesetzes v. 21. 3.1961 (BGBl. I, S. 241). § 1 Nr. 5 der V O v. 30. 5.1961 (bwGesBl., S. 187). 34 §§ 14 I, 16 I Nr. 6 b w L V w G (nicht die Großen Kreisstädte). 35 § 19 (Bundes-)Wasserhaushaltsgesetz v. 27. 7.1957 (BGBl. I, S. 1110, ber. S. 1386); §§ 110, 96 I I , 95 I I Nr. 3 bwWassergesetz v. 25.2.1960 (bwGes.Bl., S. 17); §§ 14 I, 16 I Nr. 9 b w L V w G (nicht die Großen Kreisstädte); s.a. bwSchutzgebietserlaß v. 3.1.1969 (bwGABl., S. 125), Nr. 10.1: Rechts-, nicht Polizeiverordnung. — Allgemein zur Wasserschutzgebietsfestsetzung s. Breuer, Diss., S. 156 ff. 3β Zuständigkeit: § le), des G. v. 8. 7.1959 (bwGesBl., S. 53) u n d §§ 14 I, 16 I Nr. 5 b w L V w G (nicht die Großen Kreisstädte); Naturdenkmale: § 10 des genannten G. v. 8. 7.1959; LandschaftsschutzVOen: §§ 5, 19 I RNatSchG, § 7 I I bwDVOzNatSchG (neues Naturschutzrecht steht bevor). — Allgemein zu den Landschaftsschutz-Gebietsfestsetzungen s. Breuer, Diss., S. 164 ff. 37 Vgl. als praktische Beispiele etwa die i m „Stuttgarter Stadtrecht", Ordnungsgruppe 3, nachgewiesenen Verordnungen. 38 Dazu näher: Breuer, Diss., S. 159 ff., 166 f.; Wolff - Bachof, V e r w R I, § 47 IXd3, S. 401. 33

40

Teil A : Satzungen u n d Rechtsverordnungen der Gemeinden

Rechtsverordnung regeln kann 1 . Dies mag Anlaß sein zu prüfen, ob es richtig ist, daß zwar Satzungen gemeindliches Recht sein sollen, nach manchen aber nicht die Rechtsverordnungen. Damit kann auch die — angesichts der Formulierung des Themas dieser Arbeit nicht unerhebliche — Frage beantwortet werden, inwiefern man von Satzungen und Rechtsverordnungen der Gemeinden sprechen kann. Es geht hier nicht um einen eventuellen Unterschied zwischen der Übertragung der Satzungs- und der Verordnungsbefugnis 2 . Es geht auch nicht darum, ob und wann Satzungen und Rechtsverordnungen als „Landesrecht" anzusehen sind, wobei dieser Begriff dem des „Bundesrechts" gegenübersteht — ein Problem, das sich daraus ergibt, daß die Bundesrepublik Deutschland ein Bundesstaat ist 3 . Vielmehr ist die Frage, inwieweit die auf Gemeindeebene erlassenen Satzungen und Rechtsverordnungen Akte der Gebietskörperschaft Gemeinde sind, die von ihr ausgehen und ihr zugerechnet werden, also Akte, deren „Rechtserzeugungssubjekt" 4 die Gemeinde ist. 2. Meinungsstand

Nach Gönnenwein erzeugt die Gemeindesatzung „Gemeinderecht, das i m Namen der Gemeinde ergeht und nicht den Charakter partikularen, örtlichen staatlichen Rechtes hat" 5 . Aus einer Formulierung wie der des BVerwGs, bei der Autonomie handle es sich um die „Befugnis, eigenes, d. h. nichtstaatliches, wenn auch vom Staate anerkanntes Recht zu setzen" 6 , w i r d man eine sachliche Übereinstimmung m i t der Meinung Gönnenwein's herauslesen können. Es geht hier wohl nicht nur u m die A r t der Übertragung der Satzungsbefugnis. — Die Auffassung, daß es sich um gemeindliches Recht handle, w i r d auch zumeist für Satzungen i m übertragenen Wirkungskreis der Gemeinde vertreten, die ja insoweit kraft besonderer gesetzlicher Vorschrift möglich sind 7 . Eine abweichende Meinung hat Schwaiger in einer Arbeit über das Satzungsrecht 1 Badura, D Ö V 1963, 561 (564), nennt als Beispiel die Normierung der Rechtsverhältnisse öff. Einrichtungen. 2 Vgl. Wolff - Bachof, V e r w R I , § 25 IXa2, S. 137, wonach sich die Satzungen von den RechtsVOen dadurch unterscheiden, daß sie regelmäßig aus einer v o m Staat eingeräumten eigenen Rechtsetzungsgewalt des Verbandes (Autonomie) hervorgehen, nicht aus delegierter staatlicher Rechtsetzungsgewalt. 3 Dazu Gönnenwein, Gemeinderecht, S. 148 F N 26; Maunz, i n : M a u n z D ü r i g - Herzog, A r t . 31 A n m . 9. 4 Badura, D Ö V 1963, 561 (563). 5 Gönnenwein, Gemeinderecht, S. 148. « B V e r w G E 6, 247 (250); s. a. Peters, HDStR I I , S. 264 (264) zur Autonomie: „eigenes Recht, das der Staat als innerstaatliches objektives Recht anerkennt". 7 Geck - Furkel, JuS 1968, 35 (38 Ν 14); Gönnenwein, Gemeinderecht, S. 147; Hamann, Autonome Satzungen, S. 52.

I I I . Gemeindliches oder staatliches Recht?

41

in Bayern geäußert. Dieser meint, es handle sich i n Wahrheit um „staatliche Rechtsvorschriften" 8 . Die Formulierung i n A r t . 8 I bayGO, wonach Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises solche seien, die das Gesetz zur Besorgung „namens" des Staates zuweise, weise klar auf das Institut der Stellvertretung hin 9 . Andererseits w i l l Schwaiger seine Auffassung damit begründen, die Gemeinden seien i m übertragenen Wirkungskreis Vollzugsorgane des Staates, Organe der staatlichen Exekutive 1 0 . Eine Ausnahme von dem allem soll gelten, wenn den Gemeinden, wie es A r t . 8 I I I bayGO vorsieht, Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises „zur selbständigen Besorgung übertragen" werden: Diese Aufgaben werden nach Schwaiger zwar für den Staat, aber i m eigenen Namen erfüllt 1 1 . Nicht einheitlich w i r d beurteilt, ob die auf Gemeindeebene erlassenen Rechtsverordnungen gemeindliches oder staatliches Recht sind. Nach einer Meinung sollen sie staatliches Recht sein, wobei man oft ergänzt, sie ergingen „ i m Namen" und/oder „ i m Auftrag" des Staates 12 . Hamann dagegen sieht sie als „Ortsrecht", nicht „landesstaatliches Recht" an 1 3 . Wieder andere messen dem Gewicht bei, ob ein staatliches Genehmigungserfordernis besteht; wenn ja, dann habe der Staat damit die Handhabung nicht aus seiner Zuständigkeit entlassen 14 . Eine ganz andersartige Differenzierung nimmt Badura vor: I m Normalfall seien die Gemeinden Rechtserzeugungssubjekt, schafften „Ortsrecht i m eigenen Namen"; es liege kein „staatliches Recht" vor. Daß dies aber nicht schlechthin gelten muß, ergibt sich aus Badura's Ausführungen zu den Fällen, „ i n denen nur ein Organ der Gemeinde in Gestalt der Organleihe als Ortspolizeibehörde die Zuständigkeit zum Erlaß von Polizeiverordnungen besitzt . . . bei dieser . . . Konstruktion entsteht nicht Ortsrecht, sondern staatliches Recht mit örtlich beschränktem Geltungsbereich" 15 .

8

Schwaiger, Diss., S. 83 f. Ebd., S. 89, 90. 10 Ebd., S. 83, 88 f., 90. 11 Ebd., S. 91. 12 David, Diss., S. 18; Gönnenwein, Gemeinderecht, S. 148; Schwaiger, Diss., S. 83 f. 13 Hamann, Autonome Satzungen, S. 52 (Hervorhebung bereits i m O r i ginal). 14 So Drews - Wacke, A l l g . Pol. Recht, S. 420 unter c) (für Polizeiverordnungen). 15 Badura, DÖV 1963, 561 (563). 9

42

Teil A : Satzungen u n d Rechtsverordnungen der Gemeinden 3. Eigene Meinung

a) Regelfall I m Regelfalle handelt es sich bei den auf Gemeindeebene erlassenen Satzungen und Rechtsverordnungen um gemeindliches Recht. Die verschiedenen Argumente der Gegner vermögen nicht zu überzeugen. So heißt „namens" des Staates entgegen Schwaiger i n dem Zusammenhang nichts weiter, als daß die Aufgabe „ f ü r " den Staat erfüllt w i r d 1 6 . Es ist zudem nicht möglich, gleichzeitig mit dem Begriff der Stellvertretung zu arbeiten und mit dem des Organs, wie es Schwaiger w i l l . — Eine auf Gemeindeebene erlassene Vorschrift ist auch dann nicht staatliches Recht, wenn sie der Genehmigung des Staates bedarf 17 . — Es kommt auch nicht auf den Charakter der einzelnen Aufgabe an, zu deren Erfüllung die Gemeinde eine Vorschrift erläßt, d. h., ob es sich u m eine Aufgabe handelt, die ihr als „eigene" zukommt, oder ob „fremde" A u f gaben für den Staat erfüllt werden (übertragener Wirkungskreis der Gemeinden). Auch i m letzten Fall handelt die Gemeinde nach außen „ i m eigenen Namen" 1 8 . Diese Frage ist unabhängig von derjenigen nach dem „Innenverhältnis" Staat — Gemeinde (Weisungsbefugnisse usw.). Nur auf folgende Überlegung kommt es an. Die Gemeinde handelt als juristische Person durch ihre Organe. Deren Verhalten w i r d als Verhalten der juristischen Person selbst angesehen, es w i r d ihr „zugerechnet" 19 . Das Verhältnis der Gemeinden zum Staat wiederum kann durch den Begriff der Gemeinden als „Glieder" der staatlichen Organisation zum Ausdruck gebracht werden. M i t Wolff 20 sind Glieder solche (juristischen) Personen, „denen durch organisatorischen Rechtssatz die Zuständigkeit eingeräumt ist, Angelegenheiten einer anderen Juristischen Person i n eigenem Namen, unter eigener Verantwortung und i n eigener rechtstechnischer Trägerschaft wahrzunehmen". Das Verhalten der Gemeinden w i r d demnach ihnen selbst „rechtstechnisch endgültig zugerechnet und zugeordnet". Die Gemeinden sind keine Organe des Landes.

16

Heimreich - Widtmann, A r t . 8 A n m . 1. Fleiner, Institutionen, S. 81, 119; Menger, V A 52, 410 (416, 418); O V G Lüneburg OVGE 25, 375 (378). 18 Gönnenwein, Gemeinderecht, S. 99, 102; Helmreich - Widtmann, A r t . 8 A n m . 1; Wolff , V e r w R I I , § 74 l i b i , S. 51 f. 19 Wolff - Bachof, V e r w R I, § 34 Ia2, S. 244; zum Begriff des „Organs" s. Wolff , V e r w R I I , § 74, S. 42 ff. 20 Wolff , V e r w R I I , § 74 I I a , S. 51 (Hervorhebung bereits i m Original); s. a. Wolff , V e r w R I I , § 84 IVb3, S. 172. 17

I I I . Gemeindliches oder staatliches Recht?

b)

43

Institutionsleihe

Sind demnach Satzungen wie auch Rechtsverordnungen, die auf Gemeindeebene erlassen werden, kein staatliches Recht, so muß doch eine Einschränkung gemacht werden, nämlich für die Fälle, i n denen Gemeindeorgane ausnahmsweise direkt für den Staat handeln, die Fälle der „Institutionsleihe" 2 1 . Hier betraut der Staat eine bestimmte Einrichtung anderer juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit der Wahrnehmung staatlicher Eigenzuständigkeiten 22 . Die zu erledigenden Aufgaben sind staatliche Aufgaben geblieben; die tätigen Organe sind insoweit keine Gemeindeorgane, sondern „unmittelbare" staatliche Organe, d. h., ihr Handeln w i r d dem Staat zugerechnet und nicht der Gemeinde 23 . Die Fälle der Institutionsleihe gehören nicht zum übertragenen Wirkungskreis der Gemeinden. Bei diesem erfüllt die Gemeinde eine ihr übertragene, für sie „fremde" Aufgabe für den Staat; die Gemeinde ist zuständig. Bei der Institutionsleihe dagegen w i r d der Staat berechtigt und verpflichtet; die Aufgabe ist bei i h m verblieben. Diese Absonderung der Institutionsleihe vom übertragenen Wirkungskreis ist allerdings nicht allgemein, insbesondere nicht von der Praxis, anerkannt 2 4 . Sie hat, wenn man konsequent ist, praktische Auswirkungen, ζ. B. i n der Frage, ob der Staat oder die Gemeinde von dem Bürger zu verklagen ist 2 5 , oder wie hier, wo man diejenigen Rechtsvorschriften als staatliches Recht anzusehen hat, die ein i m Wege der Institutionsleihe i n Anspruch genommenes Organ der Gemeinde — das insoweit unmittelbares staatliches Organ ist — erlassen hat. Ein Beispiel für eine Institutionsleihe bietet § 74 I rpPVG, wonach u. a. die „Stadt- oder Gemeindeverwaltung" als Ortspolizeibehörde i n Betracht kommt 2 6 . Die von einer solchen Polizeibehörde erlassenen Ortspolizeiverordnungen sind also staatliches Recht. — Nach § 48 I V 21 Oft gleichbedeutend m i t „Organleihe" gebraucht. Dagegen Dreier, E v S t L Sp. 1424 (1430); Wolff , V e r w R I I , § 75 l a i , S. 59. 22 So Wolff, V e r w R I I , § 75 l a i , S. 59. 23 Dehmel, Diss., S. 57; Dreier, E v S t L Sp. 1424 (1428); Wolff - Bachof, V e r w R I, § 4 Ic2, S. 29; Wolff, V e r w R I I , § 75 l a i , S. 59. 24 Dagegen etwa Hess. V G H E S V G H 21, 74 ff., aber unkonsequent (anders die Vorinstanz); zur abw. Auffassung s. weiter bei Dehmel, Diss., S. 55. 25 Dazu Dehmel, Diss., S. 57; Hess. V G H E S V G H 21, 74 ff. — Die Einstufung einer Aufgabe als „staatliche" Aufgabe reicht aber nicht aus, u m den Staat zu verklagen, da der Charakter der Aufgabe unerheblich ist. I n der Begründung unzutreffend daher Böckenförde - Greiffenhagen, JuS 1966, 359 (360, 366 Ν 4). 28 Dehmel, Diss., S. 58; Friauf, Pol. Recht, S. 141 (194 m i t F N 206); Rupp, Grundfragen, S. 101; XJle - Rasch, Allg. Pol. Recht, p r P V G § 1 A n m . 8; Wolff - Bachof, V e r w R I, § 4 Ic2, S. 29; Wolff, V e r w R I I I , § 123 I l l j , S. 36. Stadt- bzw. Gemeindeverwaltung nennt sich die v o m Bürgermeister geleitete Behörde (§ 28 I I I r p GO).

44

T e i l A : Satzungen u n d Rechtsverordnungen der Gemeinden

bwPolG sind die Bürgermeister Ortspolizeibehörden, und auch hier wieder haben w i r einen Fall der Institutionsleihe vor uns 27 . Die insoweit abweichende Auffassung von Badura 29 ist abzulehnen. Es ist unerheblich, daß Baden-Württemberg dem Aufgabensystem des „Weinheimer Entwurfs" gefolgt ist und „Weisungsaufgaben", keinen „übertragenen Wirkungskreis" kennt (§ 2 I I I bwGO). Wie man auch diese neue Terminologie einschätzen mag 2 9 , so werden Fälle der Institutionsleihe nicht grundsätzlich ausgeschlossen30. Der Staat hat der Gemeinde gar keine Aufgabe überlassen, sondern sich nur den Bürgermeister zu ihrer Durchführung „geliehen". 4. Ergebnis

Sowohl Satzungen als auch Rechtsverordnungen, die von Gemeindeorganen erlassen werden, sind gemeindliches Recht, ausgenommen i n den Fällen der Institutionsleihe (nur bei Rechts Verordnungen). — Die Fälle der Institutionsleihe werden aus der Untersuchung nicht prinzipiell ausgeklammert. Hierbei handelt es sich aber nur i n einem weiteren, untechnischen Sinne u m Rechtsverordnungen der Gemeinden.

27 Dehmel, Diss., S. 58; s.a. S. 117 F N 84; Friauf, Pol. Recht, S. 141 (194 m i t F N 206); Vie - Rasch, A l l g . Pol. Recht, p r P V G § 1 A n m . 8; Wolff - Bachof, V e r w R I , § 4 Ic2, S. 29; Wolff, V e r w R I I I , § 123 I l l a l , S. 30. 28 Badura, DÖV 1963, 561 (563 F N 24); auch Jesch, DÖV 1960, 739 (742 m i t F N 29); s. a. Reiff - Wöhrle, § 15 A n m . 1. 29 Z u dieser Streitfrage s. etwa Bachof, VerfR I I , S. 411 ff.; Wolff, V e r w R I I , § 86 X b , S. 210 f. 30 Z u den Grenzen Dehmel, Diss., S. 117.

TEIL

Β

Die Verkündung als Verfahrensabschnitt beim Erlaß von Satzungen und Rechtsverordnungen der Gemeinden I. Verkündung als Abschnitt des gemeindlichen Rechtsetzungsverfahrens 1. Verkündung als maßgebliche amtliche Veröffentlichung

A m Schluß des Rechtsetzungsverfahrens steht die Verkündung. Als Verkündung soll dabei die maßgebliche amtliche Veröffentlichung i m Rahmen von Rechtsetzungsverfahren verstanden werden 1 . Diese Kennzeichnung ist — i m Gegensatz zu anderen — so gefaßt, daß sie nicht nur auf Bundes- und Landesgesetze paßt; anders ζ. B. die Formulierung des BVerwGs: Verkündung ist die amtliche Bekanntgabe des Gesetzwortlauts i n dem dafür vorgeschriebenen amtlichen Blatt 2 . Eine Verkündung ist nur bei gesetztem Recht notwendig; denn das ungeschriebene Recht ist, wie es Werner Weber ausgedrückt hat, „schon seinem Wesen nach nur kraft öffentlichen Bewußtseins gegenwärtig und w i r k sam" 3 . 2. Verkündung als Gültigkeitsvoraussetzung

a) Kein Recht ohne Verkündung Es ist heute einhellige Meinung, daß unter der Geltung des GG jede geschriebene Rechtsnorm erst durch ihre ordnungsgemäße Verkündung rechtswirksam und rechtsverbindlich werden kann, und zwar unabhängig davon, ob besondere Vorschriften eine Verkündung for1 Vgl. Severin, Diss., S. 3: „erstmalige u n d maßgebliche amtliche Veröffentlichung"; Willigmann, Diss., S. 117: „maßgebliche Veröffentlichung". Lukas spricht von dem „Publikationsbegriff der Neuzeit", der inhaltlich qualifiziert sei (Notwendigkeit besonderer Publiikationshandlungen, die über die einfache Promulgation i. S. von Ausfertigung hinausgehen), i m Gegensatz zum „Publikationsbegriff der Theorie", der rein formaler Natur sei (die bei jedem Gesetz i n irgendeiner Weise stattfindende Willensäußerung des Gesetzgebers gegenüber der Öffentlichkeit); s. Lukas, GesetzesPublikation, S. 41 ff., insb. S. 44, vgl. a. S. 1 ff. 2 B V e r w G DVB1. 1964, 826 (828) — Vorlagebeschl. — i m Anschluß an Hamann (s. Hamann - Lenz, A r t . 82 A n m . 3). Vgl. noch H allier, AöR 85, 391 (405); Müller, Gesetzgeb.-Technik, S. 217. 3 W. Weber, Verkündung, S. 7.

46

T e i l Β : Die Verkündung als Verfahrensabschnitt

dern oder nicht 4 . Ist die Verkündung demnach unumgänglich, kann man sagen, sie sei ein „integrierender" oder „wesentlicher" Bestandteil des Rechtsetzungsvorganges; manche reden auch vom integrierenden Bestandteil des „Rechtsetzungsaktes" oder „-Verfahrens", ohne daß dabei eine sachliche Abweichung erkennbar wäre 5 . Erst die Verkündung erhebt einen „ E n t w u r f " zum „Gesetz" 6 . Von hier aus w i r d es verständlich, wenn der BayVerfGH eine nicht verkündete Vorschrift als rechtlich „nicht existent" und deshalb eine gegen sie nach bayerischem Landesrecht mögliche Popularklage schon als unzulässig ansieht 7 . Die Aussagen treffen auch auf die Satzungen und Rechtsverordnungen der Gemeinden zu: Auch sie bedürfen der Verkündung, ohne Rücksicht darauf, ob Vorschriften existieren, die die Verkündung fordern oder nicht. Auch hier bedeutet die Verkündung einen integrierenden Bestandteil des Rechtsetzungsvorganges, und auch hier macht erst die Verkündung den Satzungs- oder Rechtsverordnungs- „Entwurf" zur „Satzung" bzw. „Rechts ver Ordnung".

Dies war nicht immer anerkannt. Es ist erst wenige Jahrzehnte her, seit i n Preußen die Streitfrage um die Publikationspflicht von Ortssatzungen ihr Ende fand, und zwar durch den Gesetzgeber. A u f diesen seinerzeit m i t Heftigkeit geführten wissenschaftlichen Streit ist an 4 Bachof, VerfR I I , S. 32; David, Diss., S. 47; Giese, AöR 76, 464 (475) u n d DÖV 1953, 45 (45); Haueisen, bwStAnz. 1953, Nr. 56, S. 1 (unter I I I ) ; v. Mangoldt - Klein I I I , A r t . 82 A n m . V I 2a; Martens, öffentlich als Rechtsbegriff, S. 75 f.; Münzberg, Diss., S. 131; Severin, Diss., S. 8; Wolff - Bachof , V e r w R I, § 28 Ia3, S. 151. B V e r w G E 17, 192 (193), B V e r w G N J W 1964, 1433 (1434); B G H N J W 1954, 1081 (1082); BayV G H DVB1. 1960, 438 (439); BezirksVG Zehlendorf V e r w Rspr. 3, 13 (17); Hess. V G H E S V G H 1, 139 (143), DVB1. 1965, 811 (812); OVG Münster OVGE 19, 55 (55 f.), GewArch. 1972, 297 (299). Die vereinzelt gebliebene abweichende Auffassung des 7. Senats des OVG Münster Z f W 1964, 233 bzgl. Satzung eines Wasserverbands ist abzulehnen; dazu a. B V e r w G E 25, 151 (159), Hess. V G H DVB1. 1965, 40 (43). 5 s. n u r Giese, AöR 76, 464 (475) u n d D Ö V 1953, 45 (45); Hallier, AöR 85, 391 (405); ν . Mangoldt - Klein I I I , A r t . 82 A n m . 113, I V I . BVerfGE 7, 330 (337 f.), 16, 6 (17), unter Berufung auf ältere Autoren (Lukas, Laband, W. Weber). I n der Tat sprach W. Weber, Verkündung, S. 7, davon, die Verkündung bedeute nicht eine bloße Zutat, sondern einen integrierenden Bestandteil des Rechtsetzungsaktes selbst; ähnlich Laband: Die Verkündung sei ein Bestandteil des GesetzgebungsVorganges (Staatsrecht I I , S. 23; vgl. a. S. 54). Dagegen ist die Bezugnahme auf Lukas, Gesetzes-Publikation, S. 148 ff., 195 ff., 206 ff., verfehlt. 6 Giese, AöR 76, 464 (467); v. Mangoldt - Klein I I I , A r t . 82 A n m . 113; B F H E 56, 634 (644). 7 B a y V e r f G H V G H n. F. 21 I I 92 (98, 103), 24 I I 199 (214). Vgl. a. BVerfGE 2, 307 (312), 8, 71 (74 f.). Etwas anderes meint man, w e n n man sagt, eine Vorschrift werde m i t der Ausfertigung „existent", dazu vgl. unten S. 55.

I. Verkündung als Abschnitt des Hechtsetzungsverfahrens

47

dieser Stelle kurz einzugehen. — Er ist deshalb entstanden, weil, angefangen von der Städteordnung von 1808, keine allgemeinen Vorschriften über die Verkündungspflicht von Gemeindesatzungen bestanden 8 . Selbst als i m Jahre 1875 bzw. 1881 eine Bekanntmachungspflicht für Provinzial- bzw. Kreisstatuten eingeführt wurde, geschah nichts dergleichen für die Statuten der Gemeinden; nur i n Spezialregelungen gab es eine Bekanntmachungspflicht. Interessant ist eine Äußerung aus den Beratungen zum p r K A G von 1893: Es bestehe die Gefahr, daß eine gesetzliche Bestimmung über die Verkündungspflicht benutzt werden könnte, u m sich bestehenden Steuerordnungen zu entziehen, an deren Rechtsgültigkeit an sich niemand zweifle, bei denen aber wegen der Länge der Zeit, die seit dem Erlaß verflossen sei, nachträglich der Beweis der Publikation schwer zu erbringen sei 9 . Diese Gefahr ist übrigens heute zum Teil dadurch gebannt, daß man die Ordnungsmäßigkeit auch der Verkündung vermutet, wenn Mängel nach Jahren nicht mehr nachweisbar sind („legalia praesumuntur") 1 0 . Erst durch das prGemeindeverfassungsgesetz von 1933 wurde die allgemeine Verkündungspflicht für Gemeindesatzungen eingeführt 1 1 . — Diese Gesetzeslage i n Preußen gab Anlaß zu fragen, ob für Gemeindesatzungen auch ohne ausdrückliche gesetzliche Bestimmungen eine Verkündungspflicht als Gültigkeitsvoraussetzung bestehe. Bis zuletzt hat das PrOVG dies verneint mit der lapidaren Erwägung, die Verkündung sei eben nicht vorgeschrieben 12 . Walter Jellinek hat dagegen eingewendet, es gebe auch verwaltungsrechtliche Selbstverständlichkeiten; selbst Richter des PrOVG haben diese Rechtsprechung mit scharfen Worten kritisiert 1 3 . Hat diese Streitfrage heute noch eine praktische Bedeutung? Die Frage ist zu bejahen, solange „alte" Satzungen aus dieser Zeit i n A n 8 Dazu sowie zum Folgenden ausführlich Hubrich, Annalen 1916, 641 ff. sowie Überblick bei Thiem, SHAnz. 1966, 241 (260 f.). 9 Die Äußerung ist wiedergegeben bei O V G Münster OVGE 25, 152 (155). 10 Dazu nähere Ausführungen am Ende dieser Arbeit (vor den Schlußbemerkungen). 11 § 11 prGemeindeverfassungsgesetz v. 15.12.1933 (prGS, S. 427). 12 PrOVGE 17, 210 (216), 25, 14 (17), 38, 99 (99), 38, 100 (101 f.), 64, 371 (380), 77, 167 (169), 77, 281 (2841), 88, 63 (65) — Plenarentscheidung —, P r O V G P r V B l . 48, 103; i n PrOVGE 81, 22 ff. glaubte Pape, R u P r V B l . 50, 6 (6) den Versuch zur U m s t i m m u n g zu erkennen. Wie das PrOVG: PrObertribunal M B l i V 1871, 202 (203) — aber Bedeutung der Verkündung f ü r die Bestrafung — ; R G P r V B l . 5, 132 (133), R G i n Gruchot 31, 425 (431); Hubrich, Annalen 1916, 641 (663 ff., 703, 705); Stier - Somlo, Handbuch, S. 77 ff. 13 W. Jellinek, Verw. Recht, S. 132; Jebens, P r V B l . 21, 21, 333 (334 l i n k e Spalte) u n d Pape, R u P r V B l . 50, 6 (7). F ü r eine Verkündungspflicht auch: Fleiner, Institutionen, S. 81 m i t F N 50; Hatschek - Kurtzig, Lehrb. Verw. Recht, S. 57; O. Mayer, Verw. Recht I, S. 86 F N 10; Sieburg, P r V B l . 32, 309 (311 ff.); RGZ 42, 309 (314); R F H E 18, 1 (6); K G R u P r V B l . 50, 847.

48

T e i l Β : Die Verkündung als Verfahrensabschnitt

wendung sind, und die Rechtsprechung erweist, daß dies noch der Fall ist. Bestand nun damals eine allgemeine Verkündungspflicht für Gemeindesatzungen? Die Frage w i r d heute sogar innerhalb desselben Gerichts verschieden beantwortet 1 4 . Sie ist auch nicht einfach. Man darf an früher gesetztes Recht nur die Anforderungen stellen, die zur Zeit seines Erlasses gegolten haben 15 . Es ist vereinfacht zu sagen, schon immer habe alles gesetzte Recht der Verkündung bedurft 1 6 . Das erweist ein Blick auf die Rechtsetzung i m alten Deutschen Reich sowie i m anglo-amerikanischen Rechtskreis, wo eine Verkündung als Gültigkeitsvoraussetzung weitgehend unbekannt ist 1 7 . Trotzdem w i r d man eine Verkündungspflicht „alter" Satzungen wohl bejahen müssen, sodaß ihnen bei fehlender Verkündung die Gültigkeit zu versagen wäre 1 8 . b) Verkündung

und doppelter Gesetzesbegriff

Die Feststellung: „ K e i n Recht ohne Verkündung" bedarf i m Hinblick auf den doppelten Gesetzesbegriff noch einer Präzisierung. aa) Verkündungszwang für materielle Gesetze Ausgangspunkt der Überlegungen muß sein, daß diejenigen Vorschriften i n die Öffentlichkeit zu bringen sind, die die Öffentlichkeit betreffen, nämlich die Gesetze i m materiellen Sinn. So leitet etwa Laband die Notwendigkeit der Verkündung aus dem Begriff des Gesetzes (im materiellen Sinn) ab: „Da jedes Gesetz ein Befehl ist, also an Jemanden gerichtet sein muß, so ergibt sich, daß dem Adressaten die Möglichkeit gewährt werden muß, von dem Befehl Kunde zu erlangen. Das Gesetz aber ist nicht an bestimmte einzelne Personen gerichtet; es 14 F ü r eine Verkündungspflicht: B V e r w G N J W 1964, 1433 (1434); O V G Münster — 3. Senat — OVGE 19, 55 ff., 21, 311 (315). Dagegen: O V G Münster — 3. Senat — OVGE 10, 176 (180), OVGE 13, 130 (142); OVG Münster — 2. Senat — OVGE 25, 152 (157), R k V R GO § 4 Nr. 47 (S. 204). 15 Bachof, VerfR I I , S. 34; BSGE 3, 161 (163); B G H Z 5, 76 (94f.); B V e r w G DÖV 1967, 138f.; V G H Bad.-Württ. E S V G H 11, 128 (129 f.), 20, 67 (68 f.): O V G Münster OVGE 17, 283 (285 f.) — auch zu A r t . 123 I G G —; die letzten 4 Nachweise zum Naturschutzrecht. 16 Vereinfachend etwa v. Mangoldt - Klein I I I , A r t . 82 A n m . IV3e)aa; auch schon W. Weber, Verkündung, S. 7. 17 Z u r deutschen Entwicklung s. Liebenow, Diss., S. 42 ff.; Lukas, GesetzesPublikation, S. 41, 44; s. a. Brater, B l A d m P r . 1, 91 (91 f.). Z u m anglo-amerikanischen Rechtskreis s. Kautzor-Schröder, Diss., S. 133 ff.; Severin, Diss., S. 16 ff. I m D r i t t e n Reich w a r die Verkündungspflicht von Rechtsnormen noch weitgehend rechtlich anerkannt, so von W. Weber, S. 10; E. R. Huber, ZgesStW 104 (1944), 336 (Verkündung als „ M i n i m u m v o n Form"). 18 s. anders Thiem, SHAnz. 1966, 241 (268 F N 266): maßgeblich die alte VG-Rechtsprechung.

I. Verkündung als Abschnitt des

echtsetzungserfahrens

49

enthält einen Rechtssatz, es normiert die allgemeine Rechtsordnung, es verlangt Befolgung oder Berücksichtigung von Allen, welche an dieser Rechtsordnung Teil nehmen oder zur Handhabung und Aufrechterhaltung derselben berufen sind. Daraus ergibt sich, daß das Gesetz nicht bloß einzelnen Behörden oder Beamten, die es zunächst zur Ausführung zu bringen haben, mitgeteilt werden darf, sondern daß es öffentlich bekannt, gemeinkundig gemacht werden muß 1 9 ." bb) Verkündungszwang für „ n u r " formelle Gesetze, Rechtsverordnungen und Satzungen? Aus dem Vorigen ergibt sich aber nicht, daß die nur formellen Gesetze, Rechtsverordnungen und Satzungen etwa nicht verkündet zu werden brauchten. Das formelle Gesetz, also auch das „ n u r " formelle Gesetz, ist gerade dadurch gekennzeichnet, daß es in einem bestimmten Verfahren (insbesondere unter M i t w i r k u n g der Volksvertretung) zustandegekommen ist, zu dem auch die Verkündung gehört. Demnach war auch für Laband, obwohl er das Verkündungserfordernis aus dem Begriff des Gesetzes i m materiellen Sinn ableitete, völlig selbstverständlich, daß auch für nur formelle Gesetze die Verkündung notwendig sei 20 . Man w i r d aber wohl sagen müssen, daß vom Standpunkt eines doppelten Gesetzesbegriffes aus die nur formellen Gesetze, nach denen ja die Bürger ihr Verhalten nicht einrichten müssen, an sich keiner Verkündung bedürften, sondern dies nur kraft gesetzlicher, eventuell verfassungsgesetzlicher Anordnung der Fall ist 2 1 . — Daraus folgt etwa, daß auch das staatliche Haushaltsgesetz samt Haushaltsplan verkündet werden muß, und zwar unabhängig davon, wie man die Frage nach deren Rechtsnatur beurteilt 2 2 . Der Haushaltsplan w i r d durch das Haushaltsgesetz festgestellt (Art. 110 I I I GG). Die Praxis, die Einzelpläne nicht zu verkünden, bedeutet i m Grunde, daß es insoweit an einem (formellen) Gesetz überhaupt fehlt 2 8 . 19

Laband, Staatsrecht I I , S. 22 f. (Hervorhebung bereits i m Original); vgl. a. denselben, AöR 18, 305 (309 ff.). 20 Laband, Staatsrecht I I , S. 61, 109 F N 1. s. heute Severin, Diss., S. 23: Das Gebot der Veröffentlichung i m B G B l , gilt für alle A r t e n von (Bundes-)Gesetzen, also auch für solche, die inhaltlich keinen Rechtssatz enthalten; s. a. Ipsen, Hamburgs Verfassung u n d Verwaltung, S. 323 f. m i t F N 33. 21 Das setzt voraus, daß „Gesetz" i. S. der positiv-rechtlichen Bestimmungen über den Weg der Gesetzgebung das formelle Gesetz ist. 22 Diese Rechtsnatur ist streitig. Es handelt sich u m das Musterbeispiel für ein n u r formelles Gesetz nach der traditionellen Lehre. Wegweisend Laband's Budgetrecht von 1871, S. 13; s.a. Staatsrecht I V , S. 522ff. Diese Lehre ist seit jeher umkämpft. 23 Die Praxis wurde von BVerfGE 20, 56 (93) gebilligt, s. aber Häberle, 4 Ziegler

50

Teil Β : Die Verkündung als Verfahrensabschnitt

Diese Darlegungen sind nun für den gemeindlichen Bereich fruchtbar zu machen. Für die nur formellen Rechtsverordnungen und Satzungen gilt entsprechend, was soeben dargestellt wurde: A l l e Satzungen und Rechtsverordnungen bedürfen der Verkündung. Auch soweit diese keine materiellen Gesetze sind, gehört die Verkündung nach positivem Recht zum Verfahren der Satzungs- bzw. Verordnungsgebung. Es muß auch der Haushaltsplan, der ein Bestandteil der Haushaltssatzung ist 2 4 , verkündet werden; die Gemeindeordnungen kommen diesem Erfordernis nach, und zwar über die Form der Offenlegung 25 . c) „Verkündung"

auch im Bereich der Gemeinden

Es ist auffällig, daß die Vorschriften, die sich auf die Verkündung von gemeindlichen Rechtsvorschriften beziehen, das Wort „Verkündung" oft vermeiden, sondern von „Bekanntmachung" sprechen. Das mag verschiedene Gründe haben, ζ. B. sprachliche 26 , auch beziehen sich öfters dieselben Vorschriften nicht nur auf gemeindliche Rechtsvorschriften, sondern auch auf andere Gegenstände. I n der vorliegenden Arbeit w i r d grundsätzlich von der „Verkündung" gemeindlicher Rechtsvorschriften gesprochen. Dadurch w i r d unterstrichen, daß es sich um einen Rechtsbegriff handelt, der alles (gesetzte) Recht betrifft und daß die „Bekanntmachung" von Satzungen nicht etwas anderes ist als die „Verkündung" von Staatsgesetzen 27 . Die oft unterschiedliche Ausgestaltung durch das positive Recht ändert daran nichts. I n der älteren Rechtssprache wurde anstelle des Begriffes der Verkündung auch der Ausdruck „Publikation" verwendet. Fast nicht mehr gebraucht w i r d der alte Ausdruck „Promulgation" für Verkündung 2 8 . Seine Anwendung war ohnehin nicht einheitlich; oft meinte er die Ausfertigung 2 9 . Es sollte daher auf ihn verzichtet werden. JuS 1967, 64 (65); Heydt, Demokratie u n d Verwaltung, S. 463 (473); Karpen, Verweisung, S. 147 ff. 24 s. ζ. B. § 80 I I bwGO. — Die Haushaltssatzung w i r d , soweit es nicht u m die Festsetzung der Hebesätze geht, meist als Satzung i m n u r formellen Sinn angesehen; z.B. Gönnenwein, Gemeinderecht, S. 153; s.a. Pagenkopf, Haushaltssatzung, S. 54 ff. Vgl. a. noch Bachof, VerfR I, S. 246 f. 25 s. ζ. B. § 81 I V I bwGO, A r t . 65 IV3 bayGO. 28 Z u r „ V e r k ü n d u n g " als hervorgehobener A r t von Verlautbarungen Henkel, Rechtsphilosophie, S. 55 f.; Martens, öffentlich als Rechtsbegriff, S. 76 F N 203. 27 Ganz deutlich jetzt i n der neuesten A u f l . Wolff - Bachof, V e r w R I, § 28 Ia3, S. 151: „Die Verkündung von Satzungen w i r d »Bekanntmachung' genannt." s. a. schon Hamann, Autonome Satzungen, S. 45. 28 So aber noch K i p p , Staatslexikon I I I , Sp. 863 (870). 29 s. i m einzelnen Hallier, AöR 85, 391 (394); Laband, Staatsrecht I I , S. 17 ff., 21 F N 2. Z u r Publicatio (Promulgatio) der Reichsabschiede s. Laband, AöR 17, 440 (444), derselbe, Staatsrecht I I , S. 15.

I. Verkündung als Abschnitt des Hechtsetzungsverfahrens

51

3. Verkündung und Inkrafttreten

a) Das zeitliche Verhältnis Das Inkrafttreten eines Gesetzes, einer Rechtsverordnung oder Satzung setzt den Abschluß des gesamten Rechtsetzungsverfahrens und damit auch die Verkündung voraus. Denn Inkrafttreten heißt „die Herrschaft antreten". Kein Gesetz kann jedoch die Herrschaft antreten, bevor das Gesetzgebungsverfahren abgeschlossen ist 3 0 . Verkündung und Inkrafttreten können zeitlich zusammenfallen, müssen es aber nicht. Das Inkrafttreten kann später sein. Der Zeitpunkt des Inkrafttretens einer Rechtsvorschrift kann aber nicht vor der Verkündung liegen 31 . Dem scheint zu widersprechen, daß es — durchaus zulässig — rückwirkende Rechtsvorschriften gibt. Doch handelt es sich hierbei eigentlich um kein rückwirkendes Inkrafttreten 32. Richtig sagt Kisker, ein Gesetz könne nach dem Inkrafttreten seine Herrschaft derart auf Vergangenes erstrecken, als ob es i n der Vergangenheit i n Kraft getreten wäre. Diesen Vorgang bezeichne man jedoch zweckmäßigerweise nicht als rückwirkendes Inkrafttreten, sondern als rückanknüpfende Anwendung eines i n Kraft getretenen Gesetzes33. I n dieser Formulierung deutet sich etwas anderes an, was nicht immer klar gesehen w i r d : Der maßgebliche Zeitpunkt dafür, ob eine Rückwirkung vorliegt oder nicht, ist der Zeitpunkt des Inkrafttretens, nicht der Zeitpunkt der Verkündung 3 4 . b) Änderung und Aufhebung von Satzungen und Rechtsverordnungen der Gemeinde Die Verkündung ist der letzte Abschnitt i m Verfahren zum Erlaß gemeindlicher Satzungen und Rechtsverordnungen. Wenn die Satzung (Rechtsverordnung) geschaffen ist, kann sie nur noch auf ganz bestimmte Weise wieder geändert oder beseitigt werden, nämlich durch eine neue Satzung (RechtsVerordnung), die wiederum das vorgeschriebene Verfahren durchlaufen muß 3 5 . (Das läßt allerdings den Grundsatz 30

So Kisker, Diss., S. 9 F N 4. Ä h n l i c h schon Laband, Staatsrecht I I , S. 84: Da die Verkündung (Laband spricht von „Verkündigung") ein wesentliches Erfordernis für die Existenz eines Gesetzes sei, ergebe sich, daß das Gesetz vor seiner Verk. „keinerlei Rechtskraft äußern" könne. 31 Kisker, Diss., S. 9; Hess. V G H BRS 16, 9 (11). 32 Vgl. Kisker, Diss., S. 9 F N 4, der die Formulierung „rückwirkendes I n k r a f t t r e t e n " als mißverständlich bezeichnet. 33 Ebd. 34 Forsthoff, Lehrbuch, S. 151, 152; Kisker, S. 8 f.; Wolff - Bachof, V e r w R I, § 27 I c i , S. 145. Zumindest mißverständlich daher das Abstellen auf den Verkündungszeitpunkt bei David, Diss., S. 65; BVerfGE 1, 264 (264 f. — Leitsatz 5 —); Hess. V G H BRS 16, 9 (11). 4»

Teil Β : Die Verkündung als Verfahrensabschnitt

52

unberührt, daß der gemeindlichen Satzung oder Hechtsverordnung höherrangiges Recht vorgeht.) Insoweit ist die Rechtslage dieselbe wie beim staatlichen Gesetz. Denn es ist anerkannt, daß das Gesetz nur wieder durch Gesetz aufgehoben oder geändert werden kann 3 6 ; man spricht hier oft von der „formellen Gesetzeskraft" 37 . Es w i r d hier immer an die Entstehungsweise angeknüpft, der Inhalt des Gesetzes, der Rechtsverordnung oder der Satzung ist ohne Belang. Es ist zu betonen, daß der hier maßgebende Zeitpunkt der der Verkündung und nicht des Inkrafttretens ist 3 8 . Diese genaue Festlegung ist durchaus von praktischer Bedeutung. Sie gibt etwa an, welches das spätere Gesetz usw. i n dem Grundsatz „lex posterior derogat legi priori" ist, wonach also die spätere Vorschrift die widerstreitende oder gleichlautende frühere ersetzt 39 : Spätere Vorschrift ist die später verkündete Vorschrift 4 0 . c) Bindung der Gemeinde an ihre Satzungen und Rechtsverordnungen Nicht an den Zeitpunkt der Verkündung, sondern an den des Inkrafttretens w i r d dagegen bei den folgenden Feststellungen angeknüpft. Soweit die gemeindlichen Satzungen und Rechtsverordnungen materielle Gesetze sind, sind nicht nur der Staat (ζ. B. die Aufsichtsbehörden), die Gerichte und die betroffenen Personen an sie gebunden; die Bindung erstreckt sich auch auf die Gemeinde selbst, die die Norm erlassen hat 4 1 . Das ist heute vom Rechtlichen her selbstverständlich, w i r d aber leider nicht immer beachtet 42 . Die Gemeinde muß ihre 35

Kunze - Schmid - Rehm, § 4 A n m . I3b. Anschütz, W B S t V w R I I , S. 212 (213); Dürig, Kiesinger-Festschrift, S. 297 (298); Giese, Allg. Staatsrecht, S. 84; Heyland, HDStR I I , S. 189 (202); Laband, Staatsrecht I I , S. 68; Maunz, Staatsrecht, § 11 le, S. 73 u n d § 27 V7, S. 259, derselbe, i n : Maunz - D ü r i g - Herzog, A r t . 20 A n m . 125; Willigmann, Diss., S. 118. — Interne Bindungen bestehen auch schon vor dem Zeitpunkt der V e r k ü n dung („Unverrückbarkeit des Votums", vgl. dazu v. Mangoldt - Klein I I , A r t . 78 A n m . V I ; Maunz, i n : Maunz - D ü r i g - Herzog, A r t . 78 A n m . 8). 37 So die i n der vorherigen A n m . genannten Autoren, ausg. Maunz. 38 Laband, Staatsrecht I I , S. 70; ebenso Heyland, HDStR I I , S. 189 (202); Willigmann, Diss., S. 118; anders offenbar Maunz, Staatsrecht, § 27 V7, S. 259. 39 Z u diesem Grundsatz s. Wolff - Bachof, V e r w R I, § 27 Ib4, S. 144. 40 Laband, Staatsrecht I I , S. 71; v. Seydel - Piloty, Bay. Staatsrecht I, S. 843; RGZ 6, 337 (339); w o h l auch Peters, Lehrbuch, S. 94 (das später erlassene Gesetz). 41 David, Diss., S. 5; Helmreich - Widtmann, A r t . 26 A n m . 6; Kunze Schmid - Rehm, § 4 A n m . I3b; Schwaiger, Diss., S. 24 f.; Thiem, SHAnz. 1966, 241 (248); Zuhorn -Hoppe, Gemeinde-Verfassung, S. 98; B a y V G H V G H n. F. 7 I 12 (18). s. a. Wolff - Bachof, V e r w R I, § 30 IIa, S. 177. 42 Vgl. a. Dürig, Kiesinger-Festschrift, S. 297 (298). 36

I I . Allgemeine Verfahrensabschnitte

53

Rechtssätze gleichmäßig auf alle Tatbestände anwenden, auf die diese Rechtssätze zutreffen. Denn die Gemeinde ist als vollziehende Gewalt an „Gesetz und Recht" gebunden, Art. 20 I I I GG 4 3 . Ausdrücklich spricht die bayGO davon, daß die gemeindliche Verwaltungstätigkeit m i t den „Gesetzen" in Einklang stehen müsse, und auch die von den Gemeinden erlassenen Rechtsvorschriften sind mit den „Gesetzen" gemeint 44 . Diese Bindung t r i t t mit dem Zeitpunkt des Inkrafttretens ein. I n der Staatsrechtslehre w i r d hierbei zum Teil mit dem Begriff der „materiellen Gesetzeskraft" gearbeitet, worunter man, kurz ausgedrückt, die Verbindlichkeit des Gesetzes zu verstehen hat 4 5 . Die Unterscheidung zwischen formeller und materieller Gesetzeskraft dient nach Laband einem besonderen Zweck, nämlich „zur Lösung der Schwierigkeiten, welche die Bedeutung des Gesetzes während einer sogenannten vacatio legis bereitet", also i n der Zeitspanne zwischen Verkündung und I n krafttreten 4 6 . II. Verfahrensabschnitte, die bei allen Satzungen und Rechtsverordnungen Gültigkeitsvoraussetzungen sind Wie i m staatlichen Bereich kann man auch beim gemeindlichen Rechtsetzungsverfahren verschiedene Abschnitte unterscheiden, die durchlaufen werden müssen, um eine Satzung oder eine Rechtsverordnung zuwege zu bringen. Der letzte Abschnitt ist die Verkündung. Ein Überblick über das ganze Verfahren ist unumgänglich, da die Verkündung als Teil des Ganzen nicht isoliert dasteht, sondern mannigfache Verzahnungen vorhanden sind. Auch w i r d es sich öfters — wie überhaupt in dieser Arbeit — als notwendig erweisen, auf die Rechtsetzung bei Staatsgesetzen einzugehen. 1. Beschluß

Das erste Gültigkeitserfordernis ist das Vorliegen eines Beschlusses des für den Erlaß der Satzung bzw. Rechtsverordnung zuständigen Organs 1 . Was dieser Beschluß bedeutet, w i r d bisweilen unter Verwen43 David, Diss., S. 5 m i t F N 9. — Str. ist, i n welchem Verhältnis die Begriffe „Gesetz" u n d „Recht" i n A r t . 20 GG zueinander stehen, vgl. v. Mangoldt - Klein I, A r t . 20 A n m . V I 4 f ; Maunz, Staatsrecht, § 11 Id, S. 73 f. 44 Dazu Helmreich - Widtmann, Vorbem. 1 vor A r t . 56. 45 s. Giese, Allg. Staatsrecht, S. 84; Heyland, HDStR I I , S. 189 (202); Laband, Staatsrecht I I , S. 73; Willigmann, Diss., S. 118. 46 Z i t a t bei Laband, Staatsrecht I I , S. 70 F N 3. — Auch bei Heyland, HDStR I I , S. 189 (202 f.), findet sich der Zusammenhang von materieller Gesetzeskraft u n d Inkrafttreten. 1 Auch i m gemeindlichen Bereich stellt sich die Frage der Gesetzesinitia-

54

Teil Β : Die Verkündung als Verfahrensabschnitt

dung staatsrechtlicher Begriffe dahin umschrieben, es erfolge einerseits die Feststellung des Rechtssatzinhalts, andererseits erhalte der bisherige Entwurf die „Sanktion", d. h., er werde mit dem Gesetzesbefehl versehen 2 . Diese Begriffsbildung geht auf Laband zurück. Laband leitete aus dem Begriff des (materiellen) Gesetzes ab, daß zu dem gültigen Zustandekommen eines Gesetzes folgende Erfordernisse gehörten: „die Feststellung des Gesetzesinhaltes, die Sanktion, die Ausfertigung und die Verkündigung" 8 . Die Sanktion war der Zentralpunkt des Gesetzgebungsvorgangs, sie allein „Gesetzgebung i m staatsrechtlichen Sinne des Wortes" 4 . Die Laband'sche Sanktionslehre war — entgegen ihrem Anspruch — historisch bedingt. Eine Aufspaltung des einheitlichen Beschlusses i n verschiedene Funktionen — Festlegung des Inhalts und Erteilung des Gesetzesbefehls — erscheint zumindest heute nicht sachgerecht; sie w i r d i n der neueren staatsrechtlichen Literatur weitgehend abgelehnt 5 . Noch weniger sollte sie i m gemeindlichen Bereich einen Platz haben. Ein gültiger Beschluß kommt nur zustande, wenn er von dem zuständigen Organ gefaßt worden ist. Das positive Recht kennt auch noch eine Menge anderer Voraussetzungen für das ordnungsgemäße Zustandekommen eines Beschlusses, bei Satzungen etwa von den Anforderungen an die Einberufung der Sitzung bis zum Vorliegen der erforderlichen Mehrheit. Einzelheiten würden den Rahmen der Arbeit sprengen®. 2. Ausfertigung

Der Frage der Ausfertigung gemeindlicher Satzungen und Rechtsverordnungen w i r d häufig wenig Aufmerksamkeit geschenkt, auch i n Arbeiten, die das gemeindliche Satzungsverfahren betreffen. Das mag mit daran liegen, daß nur wenige einschlägige gesetzliche Vorschriften vorhanden sind. Dies macht es erforderlich, zunächst einen Blick auf tive: Das gesetzgebende Organ muß sich m i t einem formgerechten Vorschlag befassen, der von einem Vorschlagsberechtigten ausgeht (vgl. BVerfGE 1, 144, 153). Z u r I n i t i a t i v e bei Gemeindesatzungen s. etwa: David, Diss., S. 46; ν. Germar, K p B l . 1967, N D 306 (306); Kunze - Schmid - Rehm, § 4 A n m . 16. 2 So Münzberg, Diss., S. 76, 133, für Gemeindesatzungen. 3 Laband, Staatsrecht I I , S. 23. — Deshalb hat Hallier, AöR 85, 391 (394 f.), damit recht, daß Laband seine Lehre als allgemeingültig u n d dem Gesetzgebungsvorgang begrifflich wesentlich postulierte. 4 Laband, Staatsrecht I I , S. 6. 5 Hallier, AöR 85, 391 (395 f.); Herrfahrdt, i n : A b r a h a m u.a., Bonner Komm., A r t . 78 A n m . I I ; v. Mangoldt - Klein I I , A r t . 77 A n m . III3b,c; Rode, Diss., S. 24. β Näheres (für Satzungen) z.B. bei Giebler, VPr. 1966, 197 (197 f., 199 f.); Thiem, SHAnz. 1966, 241 (249 ff.).

I I . Allgemeine Verfahrensabschnitte

55

das staatliche Gesetzgebungsverfahren zu werfen, i n dem das Stadium der Ausfertigung einen festen Platz gewonnen hat. a) Im staatlichen Gesetzgebungsverfahren aa) Begriff Das Wort Ausfertigung hat i m Gesetzgebungsverfahren eine Bedeutung, die streng von der Ausfertigung des Gerichtsverfahrens zu unterscheiden ist. I m gerichtlichen Verfahren heißt „Ausfertigen" das Herstellen der Abschrift, die i m Rechtsverkehr an die Stelle der beim Gericht verbleibenden Urschrift t r i t t ; die Abschrift nennt man die Ausfertigung 7 . I m Gesetzgebungsverfahren bezieht sich das Ausfertigen auf die Originalurkunde. Besonders deutlich hat neuerdings Rode herausgestellt, fertigung zwei Aspekte enthält, die voneinander getrennt nen, während die Definitionen der Lehre meist deshalb abweichen, weil sie jeweils verschiedene Gesichtspunkte dergrund stellen 8 .

daß die Auswerden könvoneinander i n den Vor-

Die Ausfertigung i m formellen (faktischen) Sinne bedeutet die Herstellung der Gesetzesurkunde. Sie stellt die äußere Erklärung, die Wahrnehmbarmachung des Willens des Gesetzgebers dar. Durch die Ausfertigung „ w i r d das Gesetz erst juristisch existent, weil es nunmehr sinnlich wahrnehmbar ist" 9 . A u f die Formulierung, daß das Gesetz „juristisch" existent werde, ist zu achten; denn es darf nicht verkannt werden, daß schon vor dem Stadium der Ausfertigung ausformulierte Texte vorhanden sind und es sein müssen. Aber diese Texte sind nur technische Hilfsmittel; sie ändern nichts daran, daß nur die Gesetzesausfertigung, die Originalurkunde, die „Verkörperung des Gesetzeswillens" 1 0 darstellt. Die Protokolle der gesetzgebenden Körperschaften enthalten nicht die Originalurkunden der Gesetze 11 . Die Ausfertigung i m materiellen Sinn bedeutet eine „Gedankenäußerung" 12 , ein „Zeugnis" 1 3 , und zwar i n zweierlei Hinsicht: Der Aus7 v. Mangoldt - Klein I I I , A r t . 82 A n m . I I I 3 b ; Müller, Gesetzgeb.-Technik, S. 211. — Z u r „Ausfertigung" i m Bereich der V e r w a l t u n g s. OVG Münster OVGE 28, 45 (47). 8 Rode, Diss., S. 17 f.; Nachweise über Definitionen, S. 15 f. 9 So Rode, Diss., S. 31, 35, i m Anschluß an Laband, Staatsrecht I I , S. 13 f. s.a. Laband, Staatsrecht I I , S. 13: Die F o r m der Gesetzeserklärung ist die der öffentlichen Urkunde. 10 Laband, Staatsrecht I I , S. 52 F N 1. 11 Die i n Hamburg u n d Bremen geübte Praxis entspricht nicht den A n f o r derungen an eine ordnungsgemäße Ausfertigung. Z u dieser Praxis: Gisela Wild, Diss., S. 82, 85 F N 28, sowie später i m Text. 12 Rode, Diss., S. 18.

56

Teil Β : Die Verkündung als Verfahrensabschnitt

fertigende erklärt, daß der Text der Gesetzesurkunde m i t dem vom zuständigen Organ beschlossenen Inhalt übereinstimmt (Bezeugung der Authentizität), des weiteren, daß das Gesetz verfassungsmäßig zustandegekommen ist (Bezeugung der Legalität) 14. Es w i r d öfters noch gesagt, es werde durch die Ausfertigung auch der Abschluß des Gesetzgebungsverfahrens beurkundet 1 5 , doch w i r d man solches nicht erwähnen müssen. bb) Rechtliche Wirkung Durch die Ausfertigung w i r d eine Originalurkunde geschaffen, auf die bei Zweifeln über den Text zurückgegriffen werden kann; denn das Zeugnis des Ausfertigenden begründet eine Vermutung für die Echtheit des Gesetzestextes und die Formrichtigkeit des Gesetzgebungsverfahrens. Es handelt sich jedoch nach heutiger Auffassung nur um eine widerlegliche Vermutung; es besteht kein Verbot, sogar hinter die Ausfertigung zurückzugehen, etwa auf die Beratungen und Abstimmungen der gesetzgebenden Körperschaften 16 . Trotzdem ist der A k t der Ausfertigung nicht ohne Gewicht i m Gesetzgebungsverfahren. Die Einschaltung dieses Stadiums soll sichern, daß Texte den Weg i n die Öffentlichkeit als Gesetze nehmen, die wirklich die Beschlüsse des Gesetzgebers wiedergeben und i m vorgeschriebenen Verfahren entstanden sind. cc) Form Der für die Ausfertigung zuständige Amtsträger (bei Bundesgesetzen der Bundespräsident, Art. 82 I I GG) hat die Originalurkunde eigenhändig mit seinem ausgeschriebenen Familiennamen zu unterzeichnen 17 . Die Urkunde muß Ort und Datum der Unterzeichnung wiedergeben 18 . 13

Hallier, AöR 85, 391 (399). Rode, Diss., S. 96 f.; weiter Schach, AöR 89, 88 (88), derselbe, DVB1. 1969, 410; Wolff - Bachof, V e r w R I, § 28 Ia2, S. 150; V e r f G H Rheinland-Pfalz VerwRspr. 2, 392 (394); OVG Münster VerwRspr. 12, 424 (426). Rode beschränkt, da er ein materielles Prüfungsrecht des Bundespräsidenten verneint, dessen E r k l ä r u n g über die Legalität auf das formell verfassungsmäßige Zustandekommen. 15 Hallier, AöR 85, 391 (393); Hamann - Lenz, A r t . 82 A n m . 2. 16 Siehe zum ganzen Hallier, AöR 85, 391 (404 f.); v. Mangoldt - Klein I I I , A r t . 82 A n m . III3c)cc u n d dd; Müller, Gesetzgeb.-Technik, S. 211 f.; Rode, Diss., S. 21 oben. Z u r abw. Meinung, insb. vor dem GG, Nachweise bei Hallier, AöR 85, 391 (404 F N 55, 56). 17 Hallier, AöR 85, 391 (397); v. Mangoldt - Klein I I I , A r t . 82 A n m . III3c)bb; Wolff - Bachof, V e r w R I, § 28 Ia2, S. 150. 18 Frormann, AöR 14, 31 (66), zwar zur R V 1871, aber die Auffassung beruht nicht auf dem damaligen positiven Recht. Vgl. a. Laband, Staatsrecht I I , S. 52 (zur R V 1871), der n u r das D a t u m besonders erwähnt; ebenso heute Wolff Bachof, V e r w R I, § 28 Ia2, S. 150 f., wo offenbar sogar n u r ein „ S o l l " - E r f o r 14

I I . Allgemeine Verfahrensabschnitte

57

Üblicherweise enthält die Gesetzesurschrift eine Formel, die andeuten soll, was i m Begriff der Ausfertigung liegt. Bei Bundesgesetzen kann sie etwa lauten: „Der Bundestag hat das folgende Gesetz beschlossen19." Die Formeln sind nur in Geschäftsordnungen festgelegt; ihr Fehlen ist auf die Gültigkeit des Gesetzes ohne Einfluß 2 0 . — Nach der Praxis von Hamburg und Bremen gibt es keine handschriftlich unterzeichnete Originalurkunde. Das ist nicht zu billigen, weil dann i m Grunde überhaupt darauf verzichtet wird, daß i m Rahmen von Rechtsetzungsverfahren eine Originalurkunde geschaffen w i r d 2 1 . b) Im gemeindlichen Rechtsetzungsverfahren aa) Gesetzliche Regelungen Wie ausgeführt wurde, gibt es nur wenige gesetzliche Bestimmungen über die Ausfertigung bei der gemeindlichen Rechtsetzung. I n Nordrhein-Westfalen sind die Verordnungen der örtlichen Ordnungsbehörden vom Hauptverwaltungsbeamten „auszufertigen". Das Datum des Erlasses der Verordnung ist das Datum des Tages, an dem die Verordnung „ausgefertigt" worden ist 2 2 . Die nwBekVO dagegen (über den A n wendungsbereich s. ihren § 1) verwendet nicht das Wort Ausfertigung, kennt sie aber der Sache nach. Der Gemeindedirektor prüft das ordnungsgemäße Zustandekommen ( § 2 1); er bestätigt schriftlich, daß der Wortlaut der Satzung mit den Ratsbeschlüssen übereinstimmt und daß, kurz gesagt, die Satzung i m vorgeschriebenen Verfahren zustandegekommen ist (§ 2 III1). Er leitet dem Bürgermeister mit dieser Bestätigung und m i t der Satzung eine vorbereitete Bekanntmachungsanordnung zur Unterzeichnung zu (§ 2 III2). Diese hat einen vorgeschriebenen Inhalt und w i r d vom Bürgermeister unterzeichnet (§ 2 IV, V). Man w i r d allerdings sagen müssen, daß nicht der Gemeindedirektor, sondern der Bürgermeister der Ausfertigende ist, weil die Bestätigung i m internen Bereich verbleibt, dagegen Satzung und Bekanntmachungsanordnung veröffentlicht werden (§ 3 I), und weil das Datum der Satzung das der Unterzeichnung durch den Bürgermeister ist (§ 2 V). — Eine Ausfertidernis angenommen w i r d . — Z u r Verwendung des Staatssiegels vgl. für Bundesgesetze § 56 I I GGO I I u n d Müller, Gesetzgeb.-Technik, S. 215. 19 Eingehend zu den Formeln Gisela Wild i n ihrer Diss., passim. — U n richtig Heinze, N J W 1961, 345 (345 a. E.), nach dem die Schlußformel (Das vorstehende Gesetz w i r d h i e r m i t verkündet) die Ausfertigung verlautbare; zutreffend aber Hallier, AöR 85, 391 (393, 396 f.). 20 Hamann-Lenz, A r t . 82 A n m . 2; OVG Münster VerwRspr. 12, 424 (426). Einschränkend Wild, Diss., S. 83. 21 Dazu auch Wild, S. 82, 85 F N 28. a. Α.: B G H L M Nr. 2 zu A r t . 82 GG

(Bl. 2). 22

§§ 35, S. 2 und 32 f.) nwOBG.

58

Teil Β : Die Verkündung als Verfahrensabschnitt

gung ist noch genannt i n Schleswig-Holstein, wo Satzungen vom B ü r germeister „ausgefertigt" werden 2 3 und Verordnungen das Datum angeben müssen, unter dem sie „ausgefertigt" sind 2 4 . Erwähnt seien noch die Satzungen i n Niedersachsen: Satzungen sind von dem Ratsvorsitzenden und dem Gemeindedirektor zu „unterzeichnen" 25 . I n Rheinland-Pfalz erhält nach der neuen DVO zur Gemeindeordnung eine Satzung das Datum, „unter dem der Bürgermeister ihre Bekanntmachung unterzeichnet". Zuvor war die Ausfertigung ausdrücklich genannt: Eine Satzung trug das Datum des Tages, an dem sie durch den Bürgermeister „zur Veröffentlichung ausgefertigt" w i r d 2 6 . — Darüber hinaus kann man sich fragen, ob nicht auch für Rechtsverordnungen der Gemeinden überhaupt die Bestimmungen der Landesverfassungen über die Ausfertigung von Rechtsverordnungen anwendbar sind. Ein näheres Eingehen hierauf ist nicht erforderlich, siehe sogleich. bb) Allgemeine Notwendigkeit der Ausfertigung Die Suche nach Vorschriften über die Ausfertigung ist von zweitrangiger Bedeutung, wenn sich aus allgemeinen Grundsätzen ohnehin ergibt, daß die Ausfertigung auch i m gemeindlichen Rechtsetzungsverfahren stets ein notwendiger Abschnitt ist. Das ist m. E. zu bejahen 27 . Es ist i m Interesse der Rechtssicherheit unerläßlich, daß eine Originalurkunde geschaffen wird, daß ein Organ dafür verantwortlich ist und mit seiner Unterschrift bezeugt, daß der Text authentisch ist und das Verfahren rechtmäßig war. M i t Recht weist Thiem darauf hin, daß die Sitzungsniederschrift eine besondere Ausfertigung nicht überflüssig 23

D V O ν 12. 9.1959, § 1 I I I i. d. F. v. 18.12.1967 (GVOB1. Schl.-H. 1968, 1). Z u r Gültigkeit dieser D V O s. Thiem, SHAnz. 1966, 241 (252, 263 f.), der sie verneint. 24 § 56 I Nr. 4 shLVwG. 25 § 6 I V I ndsGO. 26 s. jetzt § 10 12 rpGODVO (1974). Früher: § 16 112 der V O v. 3.12.1964 (rpGVBl., S. 251, ber. 1965, S. 4). 27 Wie hier: Giebler, VPr. 1966, 197 (198, 199); Seeger, VPr. 1962, 145 (149 f.) — u n k l a r i n Satzungsrecht, S. 33 — ; Thiem, SHAnz. 1966, 241 (252 f.); Wolff Bachof, V e r w R I , § 28 Ia2, S. 150 f.; Brügelmann - Grauvogel, § 12 A n m . I I I 3 , § 16 A n m . 2a)bb (für den Beb.-plan u n d die Satzung über die Veränderungssperre, aber m i t dem Anfügen: w i e bei jedem Gesetz); w o h l auch Kääb Rösch, A n m . 15 vor A r t . 48, A r t . 59 A n m . 4. Hess. V G H BRS 16, 9 (11) — Ausfertigung als T e i l des Rechtsetzungsverfahrens nach allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen; S.-H. V G SHAnz. 1965, 243 (244). A . A . : Kuhn, § 66 A n m . 6, der aber eine Ausfertigung empfiehlt, w e n n sie nicht gesetzl. v o r geschrieben ist. Z u r bejahenden Auffassung müssen m. E. auch diejenigen gerechnet werden, die m i t der Unterzeichnung der Bek. nach § 37 I I I a. F. n w G O die Begriffsmerkmale der Ausf. verbunden haben, w i e David, Diss., S. 55, 56; Loy, S K V 1968, 261 (261, 264); O V G Münster DVB1. 1968, 849 (850); OVGE 24, 248 (253); aber anders w o h l O V G Münster OVGE 10, 123 (124 f.). Vgl. a. noch BayV G H DVB1.1960, 438 (439), der vor der Bekanntgabe einer Rechtsnorm deren rechtsförmliche Niederlegung fordert.

I I . Allgemeine Verfahrensabschnitte

59

macht 28 . Thiem begründet dies damit, daß die Niederschrift nicht den Wortlaut der Satzung wiedergebe, sondern nur die Tatsache ihres Beschlusses; der wirklich beschlossene Text lasse sich ohne Ausfertigung mitunter nur schwer feststellen, insbesondere, wenn mehrere Satzungsentwürfe aufgestellt worden seien oder verschiedene Änderungsanträge vorgelegen hätten. Durchschlagender erscheint aber, worauf Thiem nicht eingeht, daß die Vorschriften der Gemeindeordnungen über das Sitzungsprotokoll mit Recht als bloße Ordnungsvorschriften angesehen werden, so daß die Gültigkeit eines Beschlusses sogar durch die Unterlassung der Beurkundung unberührt bleibt 2 9 . Außerdem w i r d durch das Unterschreiben des Protokolls über eine Sitzung, i n der eine Rechtsnorm beschlossen wurde, nicht die Legalität des Rechtsetzungsverfahrens bezeugt. Das aber ist unbedingt erforderlich. Man denke nur an die genehmigungspflichtigen Satzungen, bei denen die unter Umständen schwierige Frage zu prüfen ist, ob eine den Ratsbeschluß auch wirklich deckende Genehmigung überhaupt vorhanden ist 3 0 . Diese Prüfung kann m i t der Protokollierung noch gar nicht erfolgt sein. Kurz gesagt: Die Protokollierung verfolgt nicht dieselben Zwecke wie die Ausfertigung. cc) Einzelfragen Der Begriff der Ausfertigung ist i m gemeindlichen Bereich derselbe wie i m staatlichen. Die Meinung ist abzulehnen, wonach sich das Zeugnis der Legalität nur auf das Verfahren bis zur Beschlußfassung beziehe, also insbesondere nicht auf die spätere staatliche Genehmigung 31 . Denn die Ausfertigung w i r d nicht, wie Thiem meint, „nach der Beschlußfassung durch die Gemeindevertretung" — gemeint ist: unmittelbar nach ihr — vorgenommen, sondern unmittelbar vor der Verkündung. Etwa früher notwendige Zusammenstellungen des Textes haben wie i m staatlichen Bereich nichts mit der Ausfertigung zu tun. Es darf erst nach Genehmigung ausgefertigt werden. Für die Ausfertigung ist eigenhändige Unterschrift (mit Angabe der Amtsbezeichnung) und die Angabe von Ort und Datum erforderlich, 28

Thiem, SHAnz. 1966, 241 (252). s. n u r Helmreich - Widtmann, A r t . 54 A n m . 4; Kunze - Schmid - Rehm, § 38 A n m . I l m. w . N. 30 Z u r Maßgabe-Genehmigung s. Wolff , V e r w R I I , § 77 Vc4, S. 115; O V G Münster OVGE 23, 240 ff. 31 Thiem, SHAnz. 1966, 241 (253); s. a. OVG Lüneburg Gde (SH) 1975, 124. Z u r Ausfertigungsreife aber w i e hier: Krämer - Müller, § 32 A n m . 2 f ; OVG Münster OVGE 24, 248 ff. zu § 37 I I I n w G O a. F.; s. a. v. Germar, K p B l . 1967, N D 306 (308) — es sollte nach Gen. ausgefertigt werden — ; Schmitt, BayVBl. 1973, 117 (121 m i t F N 104). I n der n w B e k V O (§ 2) besteht heute die Reihenfolge Genehmigung — Ausfertigung. 29

60

Teil Β : Die Verkündung als Verfahrensabschnitt

auch wenn es nicht ausdrücklich vorgeschrieben ist 3 2 . Man w i r d jedoch die Auffassung vertreten können, daß ein Fehlen des Ausfertigungsortes nicht zur Ungültigkeit der Rechtsvorschrift führt 3 3 . Gleiches kann aber nicht für das Ausfertigungsdatum gelten 34 . Die Unterschrift darf erst bei Ausfertigungsreife geleistet werden. Der Zeitpunkt der Unterschrift muß daher einwandfrei feststehen, was nur gesichert ist, wenn er aus der Originalurkunde selbst hervorgeht. — Eigenhändige Unterschrift ist auch nötig, wenn die Verkündung durch Druck (Zeitung, Amtsblatt) erfolgt; die Meinung 3 5 , das sei nicht möglich, verkennt, daß nur die Originalurkunde handschriftlich unterzeichnet sein muß, nicht deren — bei der Verkündung stattfindende — Wiedergabe. Es ist schon hier festzuhalten, daß die Ausfertigung begrifflich von dem sogleich zu erörternden A k t der Verkündung i m Sinne von Verkündungsbefehl zu trennen ist. 3. Verkündung

I n dem gegenwärtigen Teil der Untersuchung kann es nur darum gehen, einige Gesichtspunkte aufzuzeigen, die damit zusammenhängen, daß die Verkündung ein Verfahrensabschnitt des gemeindlichen Rechtsetzungsverfahrens ist. Auch hier ist zunächst ein Blick auf das staatliche Gesetzgebungsverfahren angebracht, wobei die Bundesgesetzgebung als Beispiel dient. a) Im staatlichen Gesetzgebungsverfahren aa) Aufspaltung Der Bundespräsident ist nach Art. 82 I I GG für die „Verkündung" der Bundesgesetze zuständig. Man ist sich aber darüber einig, daß die genannte Bestimmung dem Bundespräsidenten nur eine ganz bestimmte Funktion eingeräumt hat: Er erläßt nur den „Verkündungsbefehl", wie man sich meistens ausdrückt, oder die „Verkündungsanordnung" 3 6 . Darunter versteht man den Befehl an die zuständigen 32 Seeger, VPr. 1962, 145 (150); bayME v. 10.6.1975 (bayMABl., S. 510), Nr. 21.4; n w W O B G zu § 35, 35.1., i. d. F. v. 4.3.1971 (MB1. NW., S. 556). Thiem, SHAnz. 1966, 241 (252), spricht von der eigenhändigen „Unterzeichnung des ausgefertigten Satzungstextes" u n d der „ F o r m einer Urkunde". 33 Ähnlich Kääb - Rösch, A n m . 16, 17 vor A r t . 48. 34 A . A . : Kääb-Rösch, A n m . 16, 17 vor A r t . 48; w o h l auch Wolff - Bachof, V e r w R I, § 28 Ia2, S. 150 f. (Ausf. „soll" datiert sein). 35 Bracker, Gde (SH) 1966, 2 (2), aber nicht mehr i n Bek.-Wesen, S. 12. Wie hier: Thiem, SHAnz. 1966, 241 (252 m i t F N 102). — Auch bei V e r k ü n dung durch Anschlag muß nicht die Originalurkunde, sondern richtigerweise n u r ein Abdruck angeheftet werden; v. Germar, K p B l . 1967, N D 454 (454 f.). 36 Hallier, AöR 85, 391 (397, 406); v. Mangoldt - Klein I I I , A r t . 82 A n m . IV3d; Müller, Gesetzgeb.-Technik, S. 218; Rode, Diss., S. 30; Severin, Diss.,

I I . Allgemeine Verfahrensabschnitte

61

Organe, die Veröffentlichung zu veranlassen 37 . „Der Verkündungsbefehl richtet sich an die Bundesregierung und trägt ihr die technische Durchführung der Verkündung durch Bewirkung des Abdrucks des ausgefertigten Gesetzes i m Bundesgesetzblatt auf 3 8 ." Faßt man daher den zeitlichen Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens ins Auge, so stellt man fest, daß bei Bundesgesetzen (wie auch bei Landesgesetzen) das Verfahren i n den „Verkündungsbefehl" und die zeitlich folgende „wirkliche Verkündung" 3 9 aufgespalten ist. Diese Aufspaltung ist nicht zwangsläufig; insbesondere darf man sie nicht als für jedes Rechtsetzungsverfahren an sich notwendig ansehen. Die Notwendigkeit eines Verkündungsbefehls für Bundesgesetze ist das Ergebnis einer Auslegung des Art. 82 GG; andere Gründe, die ihn fordern würden, sind nicht erkennbar. Für Bundesgesetze ergibt sich die Aufspaltung deswegen, w e i l der Bundespräsident nach der Verfassung für die „Verkündung" zuständig sein soll, aber daraus nicht gefolgert wird, das GG habe damit den ganzen Vorgang der Verkündung einschließlich der technischen Durchführung i n die Hand des Bundespräsidenten legen wollen 4 0 . Die hier vertretene Auffassung bedeutet auch, das sei schon hier angemerkt, daß auch i m gemeindlichen Rechtsetzungsverfahren nicht schlechthin ein besonderer Verkündungsbefehl zu fordern ist. bb) Der Verkündungsbefehl Nach A r t . 82 GG obliegen dem Bundespräsidenten Ausfertigung und Verkündung (d. h. Erlaß des Verkündungsbefehls) von Bundesgesetzen. Wie sich aus den bisherigen Darlegungen von selbst ergibt, handelt es sich dabei um zwei rechtlich verschiedene Dinge, die i n eine Hand gelegt sind. Der Begriff der Ausfertigung ist vom Begriff des Verkündungsbefehls zu trennen; der Verkündungsbefehl ist kein Bestandteil der Ausfertigung und umgekehrt. Dies schließt allerdings nicht aus, daß Ausfertigung und Verkündungsbefehl sich i n nur einem äußerlichen A k t niederschlagen, wie es auch tatsächlich der Fall ist: Es fertigt der Bundespräsident durch Unterschriftsleistung aus und erteilt damit zugleich den Verkündungsbefehl 41 . Das letzte w i r d i n der Schlußformel S. 6. So auch schon Laband, Staatsrecht I I , S. 53 (zu A r t . 17 R V 1871). Genauer als das GG spricht A r t . 76 I der bayVerfassung v. 2.12.1946 (BayBS I, S. 3) von der Bekanntmachung der Gesetze auf Anordnung des Ministerpräsidenten. 37 So m i t Recht Rode, S. 30. 38 Hallier, AöR 85, 391 (397). 39 Begriff bei Severin, Diss., S. 44, vgl. aber auch S. 6: Anordnung der Verkündung u n d i h r Vollzug. Hallier, AöR 85, 391 (406), spricht von der Erteilung des Verkündungsbefehls und seiner Ausführung, der Vornahme der Verkündung. 40 Severin, Diss., S. 6. 41 Hallier, AöR 85, 391 (397).

62

T e i l Β : Die Verkündung als Verfahrensabschnitt

wie folgt zum Ausdruck gebracht: „Das vorstehende Gesetz w i r d hiermit verkündet 4 2 ." Da eine Schlußformel nicht gesetzlich vorgeschrieben ist, ist ihr Fehlen unerheblich 43 . Hier ist anzumerken, daß Rechtsverordnungen des Bundes üblicherweise überhaupt keine Verkündungsformel enthalten. Was bedeutet aber die öfters mißverstandene Formulierung, die schon bei Laband u vorkommt, der Verkündungsbefehl sei „stillschweigend" i n der Ausfertigung mitenthalten? Bei Laband selbst findet sich die A n t w o r t : Der Verkündungsbefehl braucht nicht ausdrücklich erteilt zu werden. Das heißt nur: I n der Originalurkunde braucht keine entsprechende Formel vorhanden zu sein. Irgendeine begriffliche Vermengung von Ausfertigung und Verkündungsbefehl findet nicht statt 4 5 . Die oben wiedergegebene Schlußformel ist, was schon häufig beanstandet wurde 4 6 , mißverständlich, weil der Bundespräsident nicht m i t seiner Unterschrift „hiermit verkündet", sondern nur die Verkündung anordnet; das beigefügte Datum ist also nicht das Datum der (wirklichen) Verkündung. Richtig würde die Verkündungsformel lauten: „Das vorstehende Gesetz ist zu verkünden" 4 7 . Leider hat das Land Nordrhein-Westfalen i n seiner Neuregelung der Verkündung von Ortsrecht diese Fehlerquelle übernommen 48 . cc) Die wirkliche Verkündung A n die Erteilung des Verkündungsbefehls schließt sich seine Ausführung an, die wirkliche Verkündung. Doch auch hier kann man beim Bund genaugenommen zwei zeitliche Abschnitte unterscheiden; denn die Schriftleitung beim Justizministerium bewirkt nur die Veröffentlichung; der eigentliche Vollzug, nämlich der Druck, geschieht durch die Bundesdruckerei, die einem anderen Ministerium unterstellt ist 4 9 . b) Im gemeindlichen Rechtsetzungsverfahren Es können nunmehr einige grundsätzliche Ausführungen zur Verkündung gemeindlicher Satzungen und Rechtsverordnungen gemacht werden, die sich aus den obigen Ausführungen zwanglos ergeben. 42

§ 54 I X GGO I I . Vgl. a. hier Wild, Diss., S. 84, die den Formeln größere Bedeutung beimißt, weit sie an die Öffentlichkeit gerichtete Feststellungen enthielten. 44 Laband, Staatsrecht I I , S. 53. 45 Unzutreffend Rode, Diss., S. 30. 46 s. n u r ν . Mangoldt - Klein I I I , A r t . 82 A n m . IV3b; Severin, Diss., S. 44 f. 47 Ebenso: v. Mangoldt - Klein I I I , A r t . 82 A n m . IV3b; Severin, S. 44 f.; vgl. a. Wild, Diss., S. 51 ff. — Α. Α.: Heinze, N J W 1961, 345 (345 F N 7). 48 Vgl. § 2 I V Nr. 1 nwBekVO. 49 I m einzelnen s. Severin, Diss., S. 65 f. 43

II.

e n e

Verfahrensabschnitte

63

aa) Aufspaltung? Eine Aufspaltung des gesamten Vorganges der Verkündung in einen Verkündungsbefehl und die wirkliche Verkündung ist nicht unbedingt erforderlich. Ein besonderer Verkündungsbefehl, wie er i m staatlichen Bereich verstanden wird, ist vielmehr nur nötig, wenn ihn das positive Recht ausdrücklich verlangt, wie es heute i n Nordrhein-Westfalen der Fall ist. bb) Der Verkündungsbefehl Sofern das positive Recht auch für den gemeindlichen Bereich einen Verkündungsbefehl verlangt, sind Ausfertigung und Verkündungsbefehl begrifflich zu trennen, wenn auch ein zeitliches Zusammenfallen möglich ist. Dies w i r d nicht immer richtig gesehen. Ein Beispiel dafür bieten die Erörterungen i n der Literatur zu der Frage, inwieweit i n NordrheinWestfalen die Bestimmungen der nwBekVO über die Notwendigkeit einer besonderen „Bekanntmachungsanordnung" auch für ordnungsbehördliche Verordnungen der örtlichen Ordnungsbehörden anzuwenden sind, nachdem das nwOBG (§ 35) nur von „Ausfertigung" und „Verkündung" durch den Hauptverwaltungsbeamten spricht. Ist man auch zu Recht der Auffassung, daß die nwBekVO insoweit nicht anwendbar ist, so ist es zumindest mißverständlich, wenn i n dem Zusammenhang gesagt wird, der Verkündungsbefehl sei eben „begrifflich" schon i n der Ausfertigung enthalten 5 0 . cc) Die wirkliche Verkündung Auch hier ist eine zeitliche Trennung i n zwei Abschnitte denkbar. Etwa: Der Gemeindedirektor weist die Druckerei an, die Bekanntmachung zu veröffentlichen, oder er weist den Gemeindebediensteten an, die Bekanntmachung anzuschlagen. I m letzten Fall handelt es sich um die normale dienstliche Anweisung des Vorgesetzten an den Bediensteten. Der Ausdruck „Verkündungsbefehl" sollte dafür nicht verwendet werden. I I I . Besondere Verfahrensabschnitte 1. Allgemeines

Neben Beschluß, Ausfertigung und Verkündung, welches Erfordernisse sind, die für das Zustandekommen einer jeden Satzung und Rechtsverordnung der Gemeinde unabdingbar sind, gibt es eine Reihe 50 So Rietdorf - Heise - Böckenförde - Strehlau, § 35 A n m . 9 a. E.; vgl. a. die Erörterung des Problems bei Dahmen, S K V 1970, 288 (290).

Teil Β : Die Verkündung als Verfahrensabschnitt

64

zusätzlicher Gültigkeitsvoraussetzungen. Ihnen allen aber ist gemeinsam, daß ihre Notwendigkeit durch (formelles) Gesetz besonders angeordnet sein bzw. auf ein Gesetz zurückgehen muß 1 . Diese Sondererfordernisse sind hier nicht i m einzelnen darzustellen. Es handelt sich insbesondere um die zusätzliche M i t w i r k u n g von Gemeindeorganen bei der Rechtsetzung 2 ; des weiteren ist festzuhalten, „daß die Rechtserzeugung durch die Gemeinden i n vielfältiger Weise unter dem Einfluß der staatlichen Verwaltung steht" 3 . Zur Verdeutlichung sei nur auf das Land Baden-Württemberg verwiesen, das für Satzungen sowohl eine Anzeige- als auch eine Vorlage- und eine Genehmigungspflicht kennt 4 . Anzeige und Vorlage sind allerdings kein Gültigkeitserfordernis. Die staatlichen Genehmigungsvorbehalte sind Gegenstand zahlreicher Erörterungen i n der Literatur, insbesondere i m Hinblick auf ihre Zulässigkeit und die Befugnisse der Aufsichtsbehörden; auch die Frage nach der Rechtsnatur der Satzungsgenehmigung (Rechtsetzungsakt, Verwaltungsakt, „Doppelnatur"?) ist häufig untersucht worden 5 . I m Rahmen der vorliegenden Arbeit sei nur auf folgendes besonders hingewiesen: Da der Aufsichtsbehörde bei genehmigungspflichtigen Satzungen und Rechtsverordnungen unzweifelhaft eine Prüfungspflicht auf Rechtsfehler zukommt, hat sie die betreffende Vorschrift auch auf ihr ordnungsgemäßes Zustandekommen zu untersuchen. Entsprechend dem zeitlichen Verhältnis von Genehmigung und Verkündung, auf das noch näher eingegangen wird, w i r d die Ordnungsmäßigkeit der Verkündung nicht geprüft. Es ist deshalb wohl nicht richtig, daß i n BadenWürttemberg die (für alle Satzungen vorgeschriebene) Anzeigepflicht entfällt, wenn eine Genehmigungspflicht besteht 6 . — Ist die Genehmigung erteilt, so sind damit keine Rechtsmängel und damit auch keine Verfahrensfehler geheilt worden 7 . Eine weitere besondere Gültigkeitsvoraussetzung ist die Offenlegung des Entwurfs. Das heute wichtigste Beispiel ist die Offenlegung des Bebauungsplan-Entwurfs, § 2 V I BBauG 8 . Solche Offenlegungsverfah1

Thiem, SHAnz. 1966, 241 (249 unter 2b). Vgl. § 15 I I bwPolG, wonach bei PolizeiVOen der Ortspol.-Behörden die Zustimmung des Gemeinderats nötig ist, sofern sie länger als 1 Monat gelten sollen. 3 Badura, DÖV 1963, 561 (568). 4 Vgl. b w G O §§ 4 I I I 3 (Anzeige), 81 I I I (Vorlage), 11 112 (Genehmigung). 5 Z u m ersten (Zulässigkeit) s. etwa G. Küchenhoff, JuS 1965, 52 (53 ff.); Thiem, SHAnz. 1966, 241 (254f.); zum zweiten (Rechtsnatur) s. etwa Badura, D Ö V 1963, 561 (568 ff.); Wolff - Bachof, V e r w R I, § 46 Vc4, S. 384. 6 So aber Kunze - Schmid - Rehm, § 4 A n m . I I I 6 . 7 Kunze - Schmid - Rehm, § 4 A n m . I4b; Wolff - Bachof, V e r w R I, § 25 I X d , S. 138. 2

I I I . Besondere Verfahrensabschnitte

65

ren, die i m übrigen nicht nur i n Rechtsetzungsverfahren vorkommen, können verschiedene Zwecke verfolgen, so Erteilung rechtlichen Gehörs für die Betroffenen, Gewährung einer Beteiligungsmöglichkeit für die Öffentlichkeit schlechthin, Beschaffung des für eine sachgerechte Entcheidung notwendigen Materials. 2. Das zeitliche Verhältnis von Genehmigung und Verkündung

Wie die Verkündung, so ist auch die staatliche Genehmigung — soweit sie erforderlich ist — eine Gültigkeitsvoraussetzung 0 . Damit stellt sich die Frage nach dem zeitlichen Verhältnis. Nach einer Reihe von Gesetzen muß die Genehmigung vor der Verkündung erteilt sein 10 . Aber auch diese Vorschriften sagen nichts über die Fehlerfolgen, etwa die Möglichkeit einer Heilung, aus. Daher muß ganz allgemein gefragt werden, ob eine ohne notwendige staatliche Genehmigung verkündete gemeindliche Rechtsvorschrift durch nachträgliche Genehmigung w i r k sam werden kann. Das Problem ist häufig behandelt worden. Der BayVGH hatte die Auffassung vertreten, zwar hafte der Satzung ein rechtlicher Mangel an. Aber durch die nachträgliche vorbehaltlos erteilte Genehmigung werde dieser geheilt; denn die Genehmigung wirke „nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen (vgl. §§184 ff. BGB.)" auf den Zeitpunkt der Beschlußfassung des Gemeindeorgans zurück 11 . Überwiegend w i r d aber eine nachträgliche Genehmigung nicht zugelassen 12 . Selbst der BayVGH ist später von seiner Meinung abgerückt 13 . 8 Hier gibt es manche Probleme wegen der Formalien. Praktisch wichtig B V e r w G DVB1. 1971, 759 (760 f.) — keine zusätzliche Zwischenfrist beim Aushang — ; GmS O B G i n B V e r w G E 40, 363 ff. — zur Berechnung der Monatsfrist. 9 Eine Gen.-Pflicht besteht auch f ü r die Änderung einer gen.-pflichtigen Vorschrift; ob auch f ü r ihre Aufhebung, ist umstritten. Verneinend ζ. B. Peters, HDStR I I , S. 264 (269); Stier - Somlo, Handbuch, S. 76; Thiem, SHAnz. 1966, 241 (259). Bejahend ζ. B. Kunze - Schmid - Rehm, § 4 A n m . 16; Suren Loschelder, § 3 A n m . 12. s. a. noch Salzwedel, A f K 1, 203 (213 f.). Die Frage stellt sich nur, w e n n sie v o m positiven Recht nicht ausdr. beantwortet w i r d ; vgl. aber etwa B B a u G § 2 V I I ; S t B F G § 51 I I I 2 . 10 Vgl. § 12 BBauG: Auslegung des genehmigten Bebauungsplans; § 81 IV2 bwGO. Auch die Fälle, i n denen die GenehmigungsVerfügung m i t veröffentlich werden muß, gehören hierher (David, Diss., S. 56). 11 B a y V G H V G H n. F. 5 I 28 (36); s. a. schon Suren - Loschelder, § 3 A n m . 5, S. 119. 12 David, Diss., S. 56, 92; Helmreich - Widtmann, A r t . 26 A n m . 5; Kunze Schmid -Rehm, § 4 A n m . I I I 2 ; Münzberg, Diss., S. 84 F N 276, 90 f.; Thiem, SHAnz. 1966, 241 (256 f.); PrOVGE 101, 48 (51); BayObLGSt. 4 (1904), 288 (289 f.) betr. ortspol .Vorschrift, BayObLGSt. n. F. 5 (1955), 180; Hess. V G H E S V G H 11, 111 (113 f.); O V G Rheinland-Pfalz A S 12, 292 (297) betr. ministerielle Genehmigung. Z u m Fall, daß die Gen. nach A b l a u f einer Frist als erteilt gilt, s. O V G Rheinland-Pfalz A S 13, 111 (118) betr. rpGO. Einen Sonderfall (nach V e r -

5 Ziegler

66

Teil Β : Die Verkündung als Verfahrensabschnitt

M i t Recht. Dabei ist zu betonen, was nicht immer erkannt wird, daß die Lösung des Problems völlig unabhängig davon ist, ob man, was streitig ist, der staatlichen Genehmigung eine Rückwirkung (auf den Zeitpunkt der Beschlußfassung) zuspricht oder nicht. Häufig w i r d auch gesagt, der Grundsatz der Rechtssicherheit verbiete es, eine Satzung als geltendes Recht bekanntzumachen, von der nicht feststehe, ob und wann sie w i r k sam werde 1 4 . Das ist insofern ungenau, w e i l die Verkündung auch dann einen unheilbaren Fehler i n sich trägt, wenn durch Hinweis auf die noch ausstehende Genehmigung klargestellt wurde, daß noch ein Erfordernis für die Geltung fehlt 1 5 . Vielmehr erscheint es widersinnig, daß durch besonderen Formalakt, wie ihn die Verkündung darstellt, Vorschriften i n die Öffentlichkeit entlassen werden, denen noch Wirksamkeitserfordernisse fehlen, so daß überhaupt kein Grund für die Verkündung vorliegt. Die Genehmigung muß also vor der Verkündung erteilt sein und kann nicht nachgeholt werden. Richtige Reihenfolge ist also, unter Berücksichtigung des schon an früherer Stelle Gesagten: Genehmigung, Ausfertigung, Verkündung. Damit bildet die Verkündung stets das Schlußstück i m gemeindlichen Rechtsetzungsverfahren; „durch sie w i r d bezeugt, daß dieses Verfahren abgeschlossen ist und der Anwendung der Vorschriften i n formeller Hinsicht kein Hindernis mehr entgegensteht" 16 . Die ohne Genehmigung verkündete Rechtsvorschrift muß nach Erteilung der Genehmigung erneut verkündet werden, u m Wirksamkeit zu erlangen 17 . Da i n einem solchen Fall dieselbe Vorschrift zweimal veröffentlicht wurde, empfiehlt sich beim zweitenmal ein Hinweis auf den Grund. Was hier zum zeitlichen Verhältnis von Genehmigung und Verkündung gesagt wurde, gilt nicht für die Anzeige oder Vorlage an die A u f sichtsbehörde. Selbst wenn durch Gesetz etwa die Vorlage vor Bekanntmachung erfolgt sein muß, zieht eine Verletzung keine Fehlerfolge nach sich 18 . kündung eingeführte r ü c k w i r k . Zustimm.-Bedürftigkeit) behandelt Hess. V G H E S V G H 20, 131 (136 f.). 13 B a y V G H VerwRspr. 11, 485 (486); s.a. B a y V G H B a y V B l . 1960, 287 (288). 14 So ζ. B. David, Diss., S. 56. 15 Hess. V G H E S V G H 11, 111 (114). 16 So B a y V G H VerwRspr. 11, 485 (486). 17 Helmreich - Widtmann, A r t . 26 A n m . 5, A r t . 117 A n m . 3d; Hess. V G H E S V G H 11, 111 (114); O V G Rheinland-Pfalz AS 12, 85 (88); vgl. a. V G H Bad.-Württ. E S V G H 11, 106 (111); B a y V G H BayVBl. 1960, 287 (288). — Also kein erneuter Beschluß! 18 Seeger, Satzungsrecht, S. 32; Thiem, SHAnz. 1966, 241 (253); B a y V G H V G H n . F . 12 I 61 (64); s.a. Kunze - Schmid - Rehm, § 121 A n m . 114; W G Z 1961, 352 f. Speziell zur Vorlage ordnungsbehördlicher VOen nach § 38 I n w O B G a. A. Rietdorf - Heise - Böckenförde - Strehlau, § 38 A n m . 5; n w W O B G Nr. 38.1 zu § 38.

TEIL C

Überblick über die gesetzlichen Bestimmungen für die Verkündung von Satzungen und Rechtsverordnungen der Gemeinden I. Vorbemerkungen 1. Abgrenzung

Es erscheint angebracht, einen nach Ländern geordneten Überblick über die gegenwärtigen Gesetze und Rechtsverordnungen zu geben, die sich m i t der Verkündung gemeindlicher Satzungen u n d Rechtsverordnungen ausdrücklich befassen. Dabei wäre m i t einer bloßen Zusammenstellung der Fundstellen wenig erreicht. Eine Darstellung der Gesetzgebung ist auch deshalb sinnvoll, w e i l sie nach Neuregelungen i n verschiedenen Ländern doch einen gewissen Abschluß erreicht hat. I m Interesse einer Eingrenzung des Stoffes u n d zur Wahrung der Übersichtlichkeit werden bei allen Bundesländern außer Baden-Württemberg nur die allgemeinen Vorschriften über die Verkündung von Satzungen u n d Polizeiverordnungen „gewöhnlicher" Gemeinden (d. h., nicht i n der zusätzlichen Eigenschaft als kreisfreie Stadt, Große Kreisstadt usw.) berücksichtigt. Baden-Württemberg dient als Beispiel für eine umfassendere Darstellung, u m wenigstens einmal das Ineinandergreifen landes- u n d bundesrechtlicher, allgemeiner u n d spezieller V e r kündungsvorschriften zeigen zu können. Die durch Landesrecht bisweilen gegebene Pflicht der Gemeinden, auf erteilte Genehmigungen h i n zuweisen, wurde i n die Darstellung dann nicht einbezogen, wenn diese Pflicht i n Vorschriften über die F o r m von Satzungen oder Verordnungen enthalten ist 1 , sondern nur, wenn dies i n speziellen Vorschriften über die Bekanntmachung (ζ. B. der ΒekanntmachungsVerordnung des Landes) der F a l l ist. 2. Terminologische Bemerkungen

I m folgenden w i r d , wie i n der A r b e i t überhaupt, immer wieder von den Formen der Bekanntmachung (gleichbedeutend: den A r t e n der Be1 Beispiel: § 56 shLVwG — „ F o r m der Verordnungen", hier Abs. 1 Nr. 3; § 66 shLVwG — „Form der Satzungen", hier Abs. 1 Nr. 3.

5*

68

T e i l C: Gesetzliche Bestimmungen f ü r die Verkündung

kanntmachung) oder der Verkündung die Rede sein. Auch die Gesetze sprechen von den Formen bzw. Arten der Bekanntmachung. M i t diesen Begriffen w i r d die bedeutsame Frage angesprochen, durch welche M i t tel die Verkündung oder allgemein eine Bekanntmachung zu bewirken ist, etwa durch das Amtsblatt, die Zeitung, den Aushang. — Der Ausdruck „Ersatzverkündung" kommt auch i n der Gesetzessprache vor 2 . Er w i r d i m Zusammenhang m i t der Veröffentlichung von Plänen u. ä. verwendet. Die Ersatzverkündung soll die Schwierigkeiten bei der normalerweise vorgesehenen Verkündungsform ausräumen. Die betreffende Vorschrift (mit dem Plan usw.) w i r d dabei nicht oder nicht vollständig i n die Öffentlichkeit getragen, sondern ausgelegt, wobei auf die Auslegung hinzuweisen ist. Auch die „Notverkündung" ersetzt die übliche Verkündungsform, und zwar, wie der Name ausdrücken soll, i n gewissen Notfällen, die i n den gesetzlichen Bestimmungen näher umrissen sind. Man sollte i n diesem Zusammenhang nicht den Ausdruck „Ersatzverkündung" verwenden 3 . II. Baden-Württemberg 1. Satzungen

a) Allgemeine

Regelung

Rechtsgrundlagen sind § 4 I U I bwGO und § 1 bw 1. DVO-GO. Satzungen sind „öffentlich bekanntzumachen" (§ 4 I I I 1 bwGO). Die DVO stellt für die Durchführung öffentlicher Bekanntmachungen drei Formen zur Wahl, soweit keine sondergesetzlichen Bestimmungen bestehen: Durchführung „1. durch Einrücken i n das eigene Amtsblatt, 2. durch Einrücken in eine bestimmte Tageszeitung oder 3. sofern die Gemeinde weniger als 10 000 Einwohner hat, durch A n schlag an der Verkündungstafel des Rathauses und an den sonstigen hierfür bestimmten Stellen während der Dauer von mindestens einer Woche, wobei gleichzeitig durch das Amtsblatt, die Zeitung, durch Ausrufen oder auf andere geeignete Weise auf den Anschlag aufmerksam zu machen ist 1 ." 2

Beispiel: § 3 hmbVerkG. § 60 I I I s h L V w G nennt eine Veröffentlichung bei Gefahr i m Verzuge „Ersatzverkündung". Dagegen m i t Recht Wolff - Bachof, V e r w R I, § 28 Ia3, S. 152; Kuhn, § 60 A n m . 5, spricht v o n „Eilverkündung". — Richtig § 4 h m b V e r k G („Notverkündung"). 1 § 1 b w 1. D V O - G O i. d. F. der V O v. 25. 8.1969 (bwGesBl., S. 208), die u. a. die F o r m des Anschlags (Nr. 3) auf Gemeinden unter 10 000 Einwohner begrenzte. 3

I I . Baden-Württemberg

69

Wichtig ist, daß die Form der öffentlichen Bekanntmachung i m einzelnen durch Satzung zu bestimmen ist. Jede Gemeinde muß damit eine Satzung dieses Inhalts haben (Pflichtsatzung). Die DVO enthält weiter die Bestimmung, daß Satzungen mit ihrem vollen Wortlaut bekanntzumachen sind. Über den Vollzug der Bekanntmachung von Satzungen ist ein Nachweis zu den Akten der Gemeinde zu bringen. b) Besondere Regelungen Für eine Reihe von Satzungen gibt es hinsichtlich ihrer Verkündung besondere Bestimmungen, die die allgemeine Regelung zum Teil ergänzen, zum Teil aber von ihr abweichen. Sie sind teils Bundesrecht, teils Landesrecht. Eine bundesrechtliche Regelung enthält § 142 GewO. Hiernach sind auf Grund der GewO erlassene statutarische Bestimmungen einer Gemeinde „ i n der für Bekanntmachungen der Gemeinde . . . vorgeschriebenen oder üblichen Form zu veröffentlichen" 2 . Diese Vorschrift bringt gegenüber der allgemeinen Regelung nichts Neues. Wichtig ist die Verkündungsvorschrift i m BBauG für Bebauungspläne, § 12 (zur Änderung und Aufhebung s. § 2 VII). Hier liegt ein Fall der Ersatzverkündung vor: „Die Gemeinde hat den genehmigten Bebauungsplan mit Begründung öffentlich auszulegen. Sie hat die Genehmigung sowie Ort und Zeit der Auslegung ortsüblich bekanntzumachen." Die Bekanntmachung t r i t t „an die Stelle der sonst für Satzungen vorgeschriebenen Veröffentlichung . . . " . Damit bringt § 12 BBauG eine von der allgemeinen Regelung abweichende Verkündungsform. Immerhin erfolgt der Hinweis auf die Auslegung durch „ortsübliche" Bekanntmachung. Dieser Begriff ist dahingehend auszulegen, daß die Bekanntmachung i n der Form erfolgen muß, die die Vorschriften des Kommunalrechts der Länder, die sich m i t Bekanntmachungen befassen, vorschreiben 3 . Der Hinweis hat sich also i n Baden-Württemberg nach der durch Satzung bestimmten Form der öffentlichen Bekanntmachung zu richten 4 . — Keine Bestimmung über die Verkündung enthält § 13 BBauG, der nicht von der i n § 12 BBauG geregelten Verkündung abweichen w i l l 5 . — Ein Einsichts- und Auskunftsrecht hinsichtlich des Bebauungsplans für jedermann ergibt sich aus § 2 V I I I BBauG. 2

Beispiel für eine solche Satzung: § 119a I I GewO. So m i t Recht V G H Bad.-Württ. B a W ü V B l . 1972, 61 (61); i m gleichen Sinne etwa Ernst - Zinkahn - Bielenberg, § 12 A n m . 6; Schrödter, § 12 A n m . 1; Weinisch - Neuf fer - Müller, B B a u G § 12 A n m . 4 V G H Bad.-Württ. B a W ü V B l . 1972, 61 (61); Nr. 13 bwBauleitplanerlaß v. 11.11.1963 (bwGABl., S. 665). 5 Ebenso Ernst - Zinkahn - Bielenberg, § 13 A n m . 2; Hess. V G H E S V G H 18, 200 (204); Nr. 14a) bwBauleitplanerlaß. 3

70

Teil C: Gesetzliche Bestimmungen f ü r die Verkündung

Eine Regelung für die Verkündung der als Satzung zu beschließenden Veränderungssperre enthält § 16 I I BBauG. Hiernach ist die Veränderungssperre „ortsüblich bekanntzumachen"; die Bekanntmachung t r i t t an die Stelle der sonst für Satzungen vorgeschriebenen Veröffentlichung. Es liegt nahe, den Begriff der „ortsüblichen" Bekanntmachung i n derselben Weise auszulegen wie beim Bebauungsplan. Demnach ergibt sich die „Ortsüblichkeit" aus den Vorschriften des Landeskommunalrechts über die Bekanntmachung von Satzungen 6 . I n BadenWürttemberg ist also die durch Satzung bestimmte Form maßgebend 7 . Eine neue bundesrechtliche Verkündungsregelung wurde durch das Städtebauförderungsgesetz von 1971 geschaffen. Die von der Gemeinde als Satzung zu beschließende förmliche Festlegung eines Sanierungsgebietes ist (zusammen mit der Genehmigung) i n der Gemeinde „ortsüblich bekanntzumachen", wobei auf gewisse Vorschriften des StBFG hinzuweisen ist (s. § 5 III). Auch die Satzung über die Aufhebung der Festlegung des Gebietes ist ortsüblich bekanntzumachen (s. § 51 III3). Auch hier bedeutet die Verweisung auf die „ortsübliche" Bekanntmachung, daß die nach dem jeweiligen Landesrecht maßgebenden Bekanntmachungsvorschriften anzuwenden sind 8 . I m StBFG sind die Gemeinden auch noch zu weiteren Regelungen i n Satzungsform ermächtigt worden, nämlich bei der Festlegung von Ersatz- und Ergänzungsgebieten und von Anpassungsgebieten. Das ergibt sich aus Verweisungen i n § 11 12 (Ersatz- und Ergänzungsgebiete) und i n § 62 S. 3 (Anpassungsgebiete) 9 . Durch diese Verweisungen muß auch die für die Verkündung von Sanierungssatzungen maßgebende Bestimmung i n § 5 I I I entsprechend gelten. Eine landesrechtliche Sonderbestimmung ist i m Landesbaurecht enthalten. Für örtliche Bauvorschriften gilt u. a. § 12 BBauG. Die Vereinheitlichung des Verfahrens ist sinnvoll, da örtliche Bauvorschriften zusammen mit einem Bebauungsplan beschlossen werden können 1 0 . — Sonderbestimmungen gibt es auch für die Verkündung der Haushaltsund Nachtragssatzungen. Die Rechtsgrundlagen sind i m Zuge einer i n den Bundesländern parallel laufenden Reform des kommunalen Haushaltsrechts vor kurzem neu gefaßt worden. M i t der öffentlichen Bekanntmachung der Haushaltssatzung ist der Haushaltsplan — der Teil 6 Ebenso etwa Ernst - Zinkahn - Bielenberg, § 16 A n m . 6 u n d 7; MeyerStich - Tittel, § 16 A n m . 3. 7 Weinisch - Neuffer - Müller, B B a u G § 16 A n m . 8 Bielenberg, § 5 A n m . 24, A n m . 29 v o r § 3; Heitzer - Oestreicher, S t B F G § 5 A n m . 2b. 9 Vgl. a. § 63 I I hinsichtlich der Anpassungsgebiete (§ 62), wo ausdrücklich von der „Satzung nach § 62" die Rede ist. 10 Z u m ganzen § 111, insb. Abs. 5, bwLandesbauordnung v. 6.4.1964 i. d. F. v. 20. 6.1972 (bwGesBl., S. 351).

I I . Baden-Württemberg

71

der Haushaltssatzung ist (§ 80 I bwGO) — an sieben Tagen öffentlich auszulegen; in der Bekanntmachung ist auf die Auslegung hinzuweisen (§ 81 I V I ) . Das gilt für die Nachtragssatzung entsprechend (vgl. § 82 12). Das Innenministerium hat die Befugnis erhalten, Muster nicht nur für die Haushaltssatzung, sondern auch für ihre „Bekanntmachung" herauszugeben, die i m Gemeinsamen Amtsblatt bekanntgegeben werden; die Gemeinden sind verpflichtet, die Muster zu verwenden (§ 145). I n der bwGO findet sich auch eine Vorschrift, aus der sich ergibt, daß die Verkündung der betreffenden Satzung bis zu einem bestimmten Zeitpunkt geschehen sein muß: Die Haushaltssatzung kann nämlich nur bis zum Ablauf des Haushaltsjahres durch Nachtragssatzung „geändert" werden (§ 82 II). Das bedeutet, daß bis zu dem genannten Zeitpunkt das gesamte Rechtsetzungsverfahren einschließlich der Verkündung abgeschlossen sein muß 1 1 . 2. Rechtsverordnungen

a) Allgemeine

Regelung

Keine Anwendung findet A r t . 82 12 GG über die Verkündung von Rechtsverordnungen; denn nur solche des Bundes sind gemeint. Das gilt auch, wenn die Verordnung auf bundesrechtlicher Ermächtigung beruht 1 2 . Deutlicher spricht § 1 I BVerkG von den „Rechtsverordnungen des Bundes". — Zweifelhaft ist die Anwendbarkeit von Art. 63 I I b w L V , wonach Rechtsverordnungen von der Stelle, die sie erläßt, ausgefertigt und, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt, i m Gesetzblatt verkündet werden. Denn es ist schon fraglich, ob unter die Vorschrift auch Rechtsverordnungen fallen, die nicht von den staatlichen Zentralinstanzen erlassen sind 1 8 . Diese Frage hat aber ihre praktische Bedeutung weitgehend verloren, da das bwVerkG nunmehr in § 1 I I I bestimmt, daß Rechtsverordnungen der Gemeinden i n der für Satzungen bestimmten Form verkündet werden, wenn nichts anderes bestimmt ist 1 4 . b) Besondere Regelungen Eine größere Anzahl von Sondervorschriften steht neben § 1 I I I bwVerkG, enthält aber sachlich zumeist die gleiche Regelung, nämlich Verkündung i n der Form, wie sie auch für Satzungen gilt. 11 Kunze - Schmid - Rehm, § 82 A n m . 13; vgl. a. Pagenkopf, Haushaltssatzung, S. 185 f. 12 Wilke, i n : v. Mangoldt - K l e i n I I I , A r t . 80 A n m . I X l b ; V G H Bad.-Württ. E S V G H 15, 117 (122). 13 Bejaht von Spreng - Bim - Feuchte, A r t . 63 A n m . 2. 14 § 1 I I I bwVerkG, eingefügt durch G. v. 14. 3.1972 (bwGesBl., S. 92). Die Frage, ob nach dieser Vorschrift auch Rechtsverordnungen des Bürger-

72

Teil C: Gesetzliche Bestimmungen für die Verkündung

Polizeiverordnungen bedürfen der „amtlichen Bekanntmachung" (§17 bwPolG). Diese erfolgt bei Polizeiverordnungen der Ortspolizeibehörden sowie der Kreispolizeibehörden, soweit dies die Stadtkreise und Großen Kreisstädte sind 1 5 , i n der nach § 1 I bw 1. DVO-GO für öffentliche Bekanntmachungen bestimmten Form. Für Polizeiverordnungen ist auch eine Notverkündung vorgesehen: Wenn die geschilderte reguläre Verkündung bei „Gefahr i m Verzug" nicht rechtzeitig möglich ist, genügt eine amtliche Bekanntmachung „ i n anderer geeigneter Weise"; die Bekanntmachung ist i n der regulären Form unverzüglich zu wiederholen (zum ganzen § 1 bw 1. DVO-PolG). Für die Form der Verkündung einer Anzahl von Rechtsverordnungen der Gemeinden gibt es besondere Vorschriften, die auf § 1 I I bwVerkG 1 6 beruhen. Nach § 1 I I kann u. a. für Rechtsverordnungen der unteren Verwaltungsbehörden statt der Verkündung i m Gesetzblatt oder Staatsanzeiger ( § 1 1 bwVerkG) eine andere, i m örtlichen Geltungsbereich ausreichende Form der Verkündung bestimmt werden. Untere Verwaltungsbehörden sind auch manche Gemeinden, insbesondere die Stadtkreise 17 . A u f Grund von § 1 I I wurde für gewisse Rechtsverordnungen angeordnet, daß sie i n der nach § 1 I bw 1. DVO-GO für öffentliche Bekanntmachungen bestimmten Form verkündet werden, wenn sie von den Stadtkreisen, ggf. auch den Großen Kreisstädten, erlassen werden 1 8 . Es muß aber gesagt werden, daß, soweit die Ermächtigung des § 1 I I bwVerkG jetzt oder künftig nicht ausgeschöpft sein sollte, auch auf die Rechtsverordnungen der unteren Verwaltungsbehörden § 1 I und § 2 bwVerkG anzuwenden ist, wonach also die Verkündung i m Gesetzblatt oder Staatsanzeiger zu erfolgen hat. Das muß gewiß auch gelten, wenn Rechtsverordnungen von Gemeinden, die die A u f gaben der unteren Verwaltungsbehörden wahrnehmen (§§ 14 ff. b w LVwG), erlassen werden.

meisters als staatlich geliehenem Organ (Fälle der Institutionsleihe) zu v e r künden sind, w i r d angesichts der speziellen Regelung für Polizeiverordnungen k a u m praktisch werden. 15 Z u r Zuständigkeit s. o., S. 38. 16 Eingefügt durch G. v. 18.11.1957 (bwGesBl., S. 139). 17 I m einzelnen §§ 14 ff. b w L V w G . 18 Vgl. V O v. 28.12.1957 (bwGesBl. 1958, S. 2) betr. Ladenschlußgesetz; V O v. 3.3.1960 (bwGesBl., S. 72) betr. untere Wasserbehörden; V O v. 5.7. 1962 (bwGesBl., S. 81) betr. Personenbeförderungs- u n d Güterkraftverkehrsgesetz; V O v. 29.1.1970 (bwGesBl., S. 47) betr. Viehseuchengesetz; § 11 bwDVOzNatSchG betr. untere Naturschutzbehörden; s. a. noch §§ 3 I I I , 7 13 — Möglichkeit der Verweisung auf eine K a r t e — (neues Naturschutzrecht steht i n B W bevor).

I I I . Bayern

73

I I I . Bayern 1. Satzungen

Die Rechtsgrundlagen für die Verkündung von Gemeindesatzungen in Bayern finden sich i n A r t . 26 I I bayGO und i n der Bekanntmachungsverordnung vom 3. 3.1959. Dabei ist bemerkenswert, daß ein Katalog der möglichen Formen der Verkündung i m Gegensatz zu Baden-Württemberg bereits i n der GO vorhanden ist. Die „amtliche Bekanntmachung" von Satzungen kann bei Gemeinden, die ein eigenes Amtsblatt unterhalten, nur i n diesem erfolgen (Art. 26 I I I bayGO, § 1 1 bayBekVO). Die übrigen Gemeinden können zwischen bestimmten A r ten der amtlichen Bekanntmachung wählen: „1. a) Abdruck i m Amtsblatt des Landkreises oder des Landratsamts, wenn die Gemeinde kreisangehörig ist, b) Abdruck i n einem anderen regelmäßig erscheinenden Druckwerk, wenn der Landkreis und das Landratsamt kein eigenes Amtsblatt unterhalten oder wenn die Gemeinde kreisfrei ist, 2. Niederlegung i n der Gemeindekanzlei und Bekanntgabe der Niederlegung an den Gemeindetafeln, 3. Niederlegung i n der Gemeindekanzlei und Bekanntgabe der Niederlegung i n einer Tageszeitung." (§ 1 I I bayBekVO, der Sache nach auch schon i n Art. 26 112 bayGO.) Eine „ortsübliche Bekanntmachung" anderer A r t kann nur zur Ergänzung der amtlichen Bekanntmachung dienen (§ 1 I I I bayBekVO). Für den Fall der Niederlegung und Bekanntgabe an den Gemeindetafeln ist bestimmt, daß die Anschläge mindestens 14 Tage angeheftet bleiben „sollen" (§ 2 III3). Notwendig ist bei dieser Verkündungsform eine Gemeindetafel am Sitz der Gemeindeverwaltung. Die Gemeinden „sollen" aber weitere Tafeln „ i n allen größeren siedlungsmäßig selbständigen Gemeindeteilen unterhalten" und auch dort die Anschläge anheften (s. i m einzelnen § 2 III1, 2). Die Geschäftsordnung ist für die Regelung bestimmter m i t der A r t der Bekanntmachung zusammenhängender Angelegenheiten vorgesehen. Insbesondere müssen Gemeinden ohne eigenes Amtsblatt dort die gewählte Bekanntmachungsart festlegen 1 . Aber sie dürfen u. U. die Verkündung i n einer davon abweichenden A r t vornehmen (die Gemeinden „sollen eine andere als die i n der Geschäftsordnung festgelegte A r t nur wählen, wenn ein wichtiger Grund es erfordert", § 2 12 bayBekVO); dann „soll" aber ein Hinweis auf die Satzung und die A r t ihrer Bekanntmachung i n der durch Geschäftsordnung festgelegten normalen Form erfolgen (§ 2 13). 1 § 2 I I bayBekVO; s. weiter § 2 I I I (Benennung des Druckwerks) u n d § 2 I V I (Benennung der Tageszeitung für den Hinweis auf die Niederlegung).

74

Teil C: Gesetzliche Bestimmungen für die Verkündung

Die bayBekVO enthält weitere Einzelheiten. So „soll" bei der Form des Abdrucks in einem anderen regelmäßig erscheinenden Druckwerk (s. o. Nr. 1 b) oder der Niederlegung m i t Bekanntgabe der Niederlegung i n der Tageszeitung (s. o. Nr. 3) der Abdruck bzw. die Bekanntgabe i n dem für amtliche Bekanntmachungen bestimmten Teil erfolgen (§ 2 113, IV2). — Erst wenn die Satzung i n der Gemeindekanzlei niedergelegt ist (Form Nr. 3), „darf" die Bekanntgabe i n der Zeitung ergehen (§ 3 III2); Entsprechendes gilt, wenn der Hinweis auf die Niederlegung durch Bekanntgabe an den Gemeindetafeln zu erfolgen hat (§ 3 II2) 2 . — I n der amtlichen Bekanntmachung genehmigungspflichtiger Satzungen (Art. 25 I bayGO) ist festzustellen, daß die Satzung genehmigt worden ist (§1IV).I m einzelnen ist bestimmt, was bei den verschiedenen Verkündungsformen als Tag der amtlichen Bekanntmachung anzusehen ist. Bei Verkündung i m Amtsblatt oder Druckwerk ist dies der Tag der Ausgabe, bei der Niederlegungsform der Tag, an dem die Niederlegung durch Anschlag an der Gemeindetafel am Sitz der Gemeindeverwaltung bekanntgegeben w i r d oder, wenn der Hinweis i n der Tageszeitung erfolgt, deren Ausgabetag (§ 3 I, I I I , I U I ) . Für Satzungen, die nicht in einem Amtsblatt amtlich bekanntgemacht werden, gilt noch: A u f diesen Satzungen „soll" die A r t und der Tag ihrer amtlichen Bekanntmachung vermerkt werden (§ 4 II). Kreisangehörige Gemeinden „sollen" i m Amtsblatt des Landkreises oder des Landratsamtes auf die Bekanntmachung solcher Satzungen hinweisen (§ 4 12). Solche Satzungen sind der Rechtsaufsichtsbehörde und anderen Stellen zu übersenden (s. i m einzelnen § 4 III). — Die Gemeinde hat eine Pflicht zur Sammlung der Satzungen und Gewährung von Einsicht (im einzelnen § 4 II). 2. „Verordnungen" 3

Für „Verordnungen" der Gemeinden enthält das bayLStVG i n großem Umfang keine eigenständige Regelung mehr. Es gelten nämlich die Vorschriften über die Bekanntmachung von Satzungen entsprechend (Art. 51 I), also Art. 26 I I bayGO und die bayBekVO. Jedoch haben die Gemeinden auf die Bekanntmachung ihrer Verordnungen „ i n ortsüblicher A r t " hinzuweisen, sofern die Verordnungen nicht i n einem Amtsblatt amtlich bekanntgemacht werden (Art. 52). Eine weitere Regelung im bayLStVG ist Art. 51 IV, der die Möglichkeit einer „Notbekanntmachung" einräumt. Voraussetzung ist das Erfordernis, „zur 2 Z u r Gültigkeit der Vorschrift: B a y V G H BayVBl. 1974, 377 (377) und BayVBl. 1975, 79. 3 Z u m Verordnungsrecht i n Bayern s. Wolff , V e r w R I I I , § 122 V c l , S. 21 f. (Spezialermächtigungen ohne Beschränkung auf Gefahrenabwehr).

I V . Hessen

75

Verhütung erheblicher Gefahren für Leben, Gesundheit oder zum Schutz von Sachgütern" eine Verordnung sofort bekanntzumachen; weiter darf die reguläre Verkündung nicht rechtzeitig möglich sein. Dann genügt, aber nur vorläufig, die amtliche Bekanntmachung i m Rundfunk, i m Fernsehfunk, durch Lautsprecher oder i n ortsüblicher Art. Neuerdings ist die Ersatzverkündung zugelassen, wenn sich „die Grenzen des Geltungsbereiches einer Verordnung . . . oder die Grenzen des Bereiches, i n dem einzelne ihrer Vorschriften gelten, nicht hinreichend deutlich und anschaulich beschreiben oder durch Abdruck eines genauen Planes festlegen" lassen. Diese Voraussetzungen sind i n A n lehnung an die Rechtsprechung des BVerwGs — auf die bei der Behandlung der Ersatzverkündung i n Teil E noch eingegangen w i r d — formuliert, ebenso wie die Regelung von Einzelheiten (z.B. archivmäßige Verwahrung, allgemeine Zugänglichkeit), s. i m einzelnen Art. 51 I I I . — Die nicht i n Amtsblättern amtlich bekanntgemachten Verordnungen sind bestimmten Stellen mitzuteilen (Art. 53). I V . Hessen 1. Satzungen

I n Hessen gibt es nur eine knappe gesetzliche Regelung zur Verkündung gemeindlicher Satzungen. Nach § 5 I U I heGO sind Satzungen „öffentlich bekanntzumachen". Die A r t der Bekanntmachung ist i n der Hauptsatzung festzulegen (§ 5 IV). I n der Wahl der Bekanntmachungsart sind die Gemeinden nicht durch Gesetz oder Rechtsverordnung eingeschränkt 1 . 2. Polizeiverordnungen

Bestimmungen über die Verkündung von „Polizeiverordnungen" der Gemeinden findet man nicht mehr wie früher i m heSOG, sondern i m neuen heVerkG vom 2.11.1971 2 . Danach werden Rechtsverordnungen der Gemeinden wie deren Satzungen verkündet (§ 2 I). Eine Notverkündung erlaubt § 7: „ K a n n das für die Verkündung oder Veröffentlichung bestimmte Blatt durch Naturereignisse oder andere unabwendbare Zufälle nicht rechtzeitig erscheinen, so genügt jede andere A r t der Bekanntgabe" (Abs. 1). „ I n diesem Falle ist die vorgeschriebene Verkündung oder Veröffentlichung unverzüglich nachzuholen" (Abs. 2).

1 Skouris, D Ö V 1974, 592 (593) spricht v o m „Formerfindungsrecht" der hessischen Gemeinden. 2 Das heVerkG hat § 43 heSOG a. F. über die Veröffentlichung von Polizeiverordnungen aufgehoben.

76

T e i l C: Gesetzliche Bestimmungen für die Verkündung

V. Niedersachsen 1. Satzungen

I n Niedersachsen sind vor nicht allzu langer Zeit neue Bestimmungen für die Verkündung gemeindlicher Satzungen erlassen worden. Satzungen sind „von dem Ratsvorsitzenden und dem Gemeindedirektor zu unterzeichnen und öffentlich bekanntzumachen" (§ 6 I V I ndsGO) 1 . Näheres über die Form der öffentlichen Bekanntmachung enthält die ndsBekVO vom 20.12.1971 2 . Hiernach sind „Satzungen der Gemeinden . . . i n den amtlichen Verkündungsblättern der Regierungspräsidenten (Präsidenten der Verwaltungsbezirke) bekanntzumachen". Weiter ist aber bestimmt, daß Landkreise und kreisfreie Städte amtliche Verkündungsblätter herausgeben können, und i n diesen sind ihre Satzungen und i n denen der Landkreise auch die ihrer kreisangehörigen Gemeinden bekanntzumachen (§ 1). Demnach können also Satzungen i n Niedersachsen grundsätzlich nur noch durch Abdruck i n den genannten amtlichen Verkündungsblättern verkündet werden. Jedoch räumt die ndsBekVO i n § 4 allgemein die Möglichkeit einer Ersatzverkündung ein, wenn „Pläne, Karten oder Zeichnungen Bestandteile einer Satzung" sind. Diese Pläne usw. werden, wenn Ersatzverkündung gewählt wird, „an einer bestimmten Stelle" der Gemeindeverwaltung „zu jedermanns Einsicht während der Dienststunden ausgelegt . . . Die Ersatzbekanntmachung ist nur zulässig, wenn der Inhalt dieser Teile zugleich i n der Satzung i n groben Zügen umschrieben w i r d " (§ 4 I). Die Ersatzbekanntmachung ordnet der Hauptverwaltungsbeamte an. Die Anordnung muß genaue Angaben über Ort und Dauer der Auslegung enthalten und zusammen m i t der Satzung veröffentlicht werden (§ 4 II). Über die Beschaffenheit der amtlichen Verkündungsblätter der Landkreise und kreisfreien Städte enthält § 3 einige Bestimmungen. Hervorzuheben ist, daß das Blatt „ i n ausreichender Auflage nach Bedarf" erscheinen muß, daß es — praktisch bedeutsam — „keine Werbung zu Zwecken des Wettbewerbs i m geschäftlichen Verkehr" enthalten darf, und daß nichtamtliche Bekanntmachungen „vom Veröffentlichungsteil deutlich zu trennen" und auf „kurze Mitteilungen" zu beschränken sind. I n der Bekanntmachung ist auf eine aufsichtsbehördliche Genehmigung (unter Angabe von Genehmigungsbehörde, Datum, Aktenzeichen) hinzuweisen; bei Genehmigung mit Maßgaben gelten weitere Erfordernisse (s. § 2). — Als Zeitpunkt der Bewirkung der Bekanntmachung, 1 Die Zuständigkeit des Rats Vorsitzenden bezieht sich entgegen dem m i ß verständlichen Wortlaut nicht auf die Bekanntmachung; Walter Klein, S K V 1972, 150 (154). 2 I. d. F. v. 20. 6.1973 (Nieders. GVBl., S. 201, ber. S. 230).

V I . Nordrhein-Westfalen

77

auch bei der Ersatzverkündung nach § 4, bestimmt § 5 I den der „Ausgabe" des Verkündungsblattes. Für den Fall, daß nach dem Gesetz eine Satzung „unter öffentlicher Hinweisbekanntmachung auszulegen ist, ohne daß das Gesetz eine bestimmte Auslegungsfrist vorsieht", ist bestimmt, daß die Bekanntmachung mit der Hinweisbekanntmachung i m amtlichen Verkündungsblatt (§ 1) bewirkt ist (§ 5 II). — Für jedermann besteht das Recht auf Einsicht i n die Satzungen einschließlich aller Anlagen und Pläne (s. i m einzelnen § 6 V I ndsGO). 2. Polizeiverordnungen („Verordnungen")

Maßgebend für die Verkündung von „Verordnungen" der Gemeinden nach dem ndsSOG ist das ndsVerkG vom 23. 4.1955. Hiernach erfolgt die Verkündung i n den Verkündungsblättern der höheren Verwaltungsbehörden, § 2 I I 3 . A u f die Verkündimg soll i n den amtlichen Kreisblättern oder auf sonstige ortsübliche Weise hingewiesen werden (§ 2 III). VI. Nordrhein-Westfalen 1. Satzungen Vor nicht allzulanger Zeit hat auch das Land Nordrhein-Westfalen das Verkündungswesen neu geregelt. Satzungen sind „öffentlich bekanntzumachen" (§ 4 I U I nwGO). Näheres bestimmt die nwBekVO vom 12. 9.1969. Sie ist besonders interessant, weil sie i m einzelnen den A b lauf des Verfahrens regelt. Das „Verfahren vor der Bekanntmachung" (§ 2) steht zunächst unter der Herrschaft des Gemeindedirektors 1 . Er prüft, ob die vom Rat beschlossene Satzung ordnungsgemäß zustandegekommen ist, holt gesetzlich vorgeschriebene Genehmigungen ein, sorgt dafür, daß sonstige vor der öffentlichen Bekanntmachung zu beachtende Vorschriften eingehalten werden und führt eventuell notwendige Beitrittsbeschlüsse des Rats herbei (§ 2 I). Er „bestätigt schriftlich, daß der Wortlaut der Satzung mit den Ratsbeschlüssen übereinstimmt und daß nach Absatz 1 und 2 verfahren worden ist", § 2 I U I (Abs. 2 fordert insbesondere eine Präambel). Dann leitet er dem Bürgermeister mit dieser Bestätigung und m i t der Satzung eine vorbereitete „Bekanntmachungsanordnung" zur Unterzeichnung zu (§ 2 III2). § 2 I V schreibt genau vor, welchen Inhalt diese haben muß. Zu erwähnen ist insbesondere „die Erklärung, daß die Satzung hiermit öffent3 Diese Bestimmung bezieht sich auf die „übrigen" Verordnungen, d. h., der Stellen, die nicht i n § 1 u n d § 2 I genannt sind; daher auch auf die VOen der Gemeinden. 1 Z u m Gemeindeverfassungssystem i n N W u n d der Stellung von Bürgermeister u n d Gemeindedirektor vgl. die Übersicht bei Wolff, V e r w R I I , § 87 I V f , S. 227 ff.

78

T e i l C: Gesetzliche Bestimmungen für die Verkündung

lieh bekanntgemacht w i r d " , welche, worauf schon hingewiesen wurde, zu Mißverständnissen Anlaß geben kann 2 . Die Bekanntmachungsanordnung muß u. a. ggf. auch die Bezeichnung der genehmigenden Behörden und das Datum der Genehmigungen enthalten; bei befristeten Genehmigungen muß — grundsätzlich — die Befristung angegeben werden; auf die Erteilung einer für die Gültigkeit der Genehmigung erforderlichen Zustimmung einer anderen Behörde ist hinzuweisen 3 . Schließlich ist bestimmt, daß die Satzung das Datum erhält, unter dem die Bekanntmachungsanordnung vom Bürgermeister unterzeichnet worden ist (§ 2 V). Diese letzte Vorschrift gibt ein Argument für die A u f fassung her, daß der Bürgermeister, nicht der Gemeindedirektor, als das Ausfertigungsorgan angesehen werden muß. Erstaunlicherweise vermeidet die nwBekVO den Ausdruck „Ausfertigung" gänzlich; er w i r d aber für ordnungsbehördliche Verordnungen gebraucht (§ 35 S. 2 nwOBG). Das führt zu unnötigen Schwierigkeiten, weil nicht ohne weiteres klar ist, inwieweit § 35 nwOBG als Sondervorschrift die grundsätzlich auch für ordnungsbehördliche Verordnungen anwendbare nwBekVO (vgl. § 1 I I I , I) verdrängt. Für die wirkliche Verkündung ist der Gemeindedirektor zuständig; denn er „veranlaßt, daß Satzung und Bekanntmachungsanordnung i n vollem Wortlaut und i n der nach § 4 vorgeschriebenen Form öffentlich bekanntgemacht werden" (§ 3 I). Als Formen der Bekanntmachung sind für Ortsrecht nur noch zugelassen: Abdruck ,,a) i m Amtsblatt der Gemeinde, an dessen Stelle für Bekanntmachungen kreisangehöriger Gemeinden . . . das Amtsblatt des Kreises gewählt werden kann, oder b) i n einer oder mehreren i n der Hauptsatzung hierfür allgemein bestimmten Tageszeitungen." Diese Formen gelten nach § 4 I für „öffentliche" Bekanntmachungen, aber auch für „ortsübliche", die ja nach Sondervorschriften auch bei Rechtsetzungsverfahren vorkommen, ζ. B. i n § 12 BBauG. — Durch diese neue Regelung ist i n Nordrhein-Westfalen der Aushang keine zulässige Verkündungsform mehr, es sei denn, Sondervorschriften enthielten eine abweichende Regelung. — Die Hauptsatzung muß die für die Gemeinde geltende Form der öffentlichen Bekanntmachung festlegen. Amtsblätter und Tageszeitungen sind namentlich zu bezeichnen (§ 4 II). — Auch die nwBekVO erlaubt eine Ersatzverkündung (die später er2

Vgl. oben S. 62. A n der letzten Bestimmung der neuen n w B e k V O hat sich schon ein Streit entzündet; s. O V G Münster StuGRat 1974, 271 ff. (Zust. des Kreisausschusses) m. w. N. 3

V I . Nordrhein-Westfalen

79

gangene ndsBekVO lehnt sich an diese Regelung an): „Karten, Pläne oder Zeichnungen", die Bestandteile einer Satzung sind, können „an einer bestimmten Stelle der Gemeindeverwaltung zu jedermanns Einsicht während der Dienststunden ausgelegt werden, sofern der Inhalt der Karten, Pläne oder Zeichnungen zugleich i n der Satzung grob umschrieben wird. I n der Bekanntmachungsanordnung für solche Satzungen müssen Ort und Zeit der Auslegung genau bezeichnet sein" (§ 3 I I I , 2). Für die Fälle, i n denen eine öffentliche Bekanntmachung i m Wortlaut überhaupt entfällt, also ζ. B. für § 12 BBauG, w i r d die Bekanntmachungsanordnung durch eine vom Bürgermeister zu unterzeichnende „Bekanntmachung" ersetzt, aus der Ort und Zeit der Auslegung zu ersehen sein müssen (§ 3 113). Als Zeitpunkt des Vollzugs der Bekanntmachung ist anzusehen: der Ablauf des Erscheinungstages des Amtsblattes oder der Tageszeitung bzw. (bei mehreren) der letzten Tageszeitung (§ 5 I). — Belegstücke der Druckwerke, i n denen die Satzungen bekanntgemacht wurden, sind (zusammen mit der Bestätigung des Gemeindedirektors, der Bekanntmachungsanordnung und der Satzung) zu verwahren. Die i m Rahmen der Ersatzverkündung ausgelegten Karten, Pläne oder Zeichnungen sind so aufzubewahren, daß sie nicht zugleich als laufende Arbeitsunterlage dienen und dadurch unscharf oder durch nachträgliche Eintragungen geändert werden können 4 ; § 5 I I I , IV. 2. Polizeiverordnungen („Ordnungsbehördliche Verordnungen")

Als Rechtsgrundlagen für die Verkündung ordnungsbehördlicher Verordnungen kommen der neugefaßte § 35 nwOBG sowie die nwBekVO i n Betracht. Die Verordnungen der örtlichen Ordnungsbehörden, also auch der Gemeinden (§ 3 I nwOBG), „sind vom Hauptverwaltungsbeamten auszufertigen und an der Stelle zu verkünden, die für die öffentliche Bekanntmachung von Satzungen vorgesehen ist; sie sind außerdem nachrichtlich i n den Regierungsamtsblättern zu veröffentlichen" (§ 35, S. 2). Damit ist wie bei Satzungen auch bei den Verordnungen der Gemeinde für die Form der öffentlichen Bekanntmachung die Hauptsatzung maßgebend. Da die Vorschriften der nwBekVO über Satzungen auch für „sonstige ortsrechtliche Bestimmungen" gelten (§ 1 III), kommen sie auch bei ordnungsbehördlichen Verordnungen der Gemeinden zur Anwendung. Dann gilt allerdings auch die Einschränkung des § 1 I, d. h., die Vorschriften der nwBekVO sind nicht maßgebend, soweit das Bundesoder Landesrecht besondere Regelungen enthält. Es ist die Frage, inwieweit i m nwOBG solche Sondervorschriften vorhanden sind. Es ist 4

Übernommen aus B V e r w G E 26, 129 (131).

80

T e i l C: Gesetzliche Bestimmungen f ü r die Verkündung

hier nicht der Ort, dies i m einzelnen zu klären. A u f folgende Punkte sei aber hingewiesen. Die speziellen Formvorschriften i n § 32 nwOBG verdrängen die Formvorschrift i n § 2 I I nwBekVO über die Präambel 5 . Bei ordnungsbehördlichen Verordnungen entfällt eine schriftliche Bestätigung des Gemeindedirektors nach § 2 I I I nwBekVO 6 . Auch ist keine „Bekanntmachungsanordnung" nach § 2 I V nötig, auch keine solche, die anstelle des Bürgermeisters der Gemeindedirektor erlassen würde; die Regelung über die „Verkündung" i n § 35, S. 2 und über die Formalien i n § 32 nwOBG gehen vor 7 . — Schon diese Ausführungen zeigen, daß die Ausfertigungs- und Verkündungsregelungen für Satzungen und für ordnungsbehördliche Verordnungen der Gemeinden nicht befriedigend verknüpft worden sind. V I I . Rheinland-Pfalz 1. Satzungen M i t der Einführung der neuen Gemeindeordnung vom 14.12.1973 wurde auch das Bekanntmachungswesen neu geregelt. Die rpGO enthält nur wenige Grundregelungen (§§ 24 I I I , 27); das übrige findet sich i n der neuen DVO (§§ 7 -10). Da die Vorschriften von „Gemeinde", „Verbandsgemeinde" und „Ortsgemeinde" sprechen, muß folgendes vorausgeschickt werden: Eine Verbandsgemeinde ist eine aus benachbarten Gemeinden des gleichen Landkreises bestehende Gebietskörperschaft (ihr Verkündungswesen gehört nicht zum Thema, vgl. die Einleitung); verbandsangehörige Gemeinden werden als Ortsgemeinden bezeichnet (§ 64 rpGO). Eine Satzung ist „öffentlich bekanntzumachen" (§ 24 I U I rpGO). Was die Form der öffentlichen Bekanntmachungen betrifft, so kommen, soweit nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmt ist, grundsätzlich nur noch i n Betracht: (1) die Bekanntmachung i m Amtsblatt der Gemeinde, bei Ortsgemeinden i m Amtsblatt der Verbandsgemeinde, oder (2) i n einer oder mehreren Zeitungen, die mindestens einmal wöchentlich erscheinen. Dies gilt auch, wenn durch Rechtsvorschrift „ortsübliche" Bekanntmachung vorgeschrieben ist (§ 27 I rpGO, § 7 I rpGODVO). Die DVO regelt bis ins einzelne die Anforderungen an das Amtsblatt (§ 9). Herausgeber darf nur die Gemeindeverwaltung sein. Das Amtsblatt kann gemeinsam von mehreren Gemeindeverwaltungen oder gemeinsam mit der Kreisverwaltung herausgegeben werden. Die Gemeinde kann ihre Einwohner nicht zum Bezug des Amtsblattes verpflichten. 5 Ebenso Nr. 32.3 n w W O B G i. d. F. des RdErl. v. 4. 3.1971 (MB1. NW., S. 556). β Rietdorf - Heise - Böckenförde - Strehlau, § 32 A n m . 15, § 35 A n m . 9. 7 I m Ergebnis ebenso Rietdorf - Heise - Böckenförde - Strehlau, § 35 A n m . 9.

V I I . Rheinland-Pfalz

81

Das Amtsblatt muß die Bezeichnung „Amtsblatt" führen und den Geltungsbereich bezeichnen, den Ausgabetag angeben, jahrgangsweise fortlaufend numeriert sein, Erscheinungsfolge, Bezugsmöglichkeiten und Bezugsbedingungen angeben und einzeln zu beziehen sein. Weiter sind i n der DVO praktisch wichtige Bestimmungen über den nichtamtlichen Teil einschließlich Anzeigenteil enthalten. Die Form der Offenlegung ist nur noch ganz beschränkt zulässig. I n Ortsgemeinden unter 1000 Einwohnern, i n denen kein Amtsblatt der Verbandsgemeinde erscheint, können Satzungen (mit Ausnahme der Hauptsatzung) durch Auslegung i n einem Dienstgebäude der Verbandsgemeindeverwaltung zu jedermanns Einsicht während der Dienstzeit ausgelegt werden (§ 8 12, 13 rpGODVO). Für Gemeinden aller Größe ist eine Ersatzverkündung vorgesehen: Sind „Karten, Pläne oder Zeichnungen und damit verbundene Texte und Erläuterungen" bekanntzumachen, so können diese statt durch Amtsblatt oder Zeitung i n einem Dienstgebäude der Gemeindeverwaltung (bei Ortsgemeinden: bei der Verbandsgemeindeverwaltung) zu jedermanns Einsicht während der Dienstzeit ausgelegt werden (§ 8 I I , 13). — Soweit durch Rechtsvorschrift eine öffentliche Auslegung vorgeschrieben ist und diese Rechtsvorschrift keine besonderen Bestimmungen enthält, sind Gegenstand, Ort (Gebäude und Raum), Frist und Zeit der Auslegung spätestens am Tage vor Beginn der Auslegung i n den Formen des § 7 rpGODVO (Amtsblatt bzw. Zeitung) öffentlich bekanntzumachen. Die Auslegungsfrist muß, sofern gesetzlich nicht etwas anderes bestimmt ist, mindestens 7 volle Werktage betragen. Besteht an dienstfreien Werktagen keine Möglichkeit der Einsichtnahme, so ist die Auslegungsfrist so festzusetzen, daß an mindestens 7 Tagen Einsicht genommen werden kann (§ 8 II). Die Gemeinde hat i n der Hauptsatzung eine der nach § 7 I rpGODVO zulässigen Bekanntmachungsformen (Amtsblatt bzw. Zeitung) zu bestimmen. Dabei sind das Amtsblatt oder die Zeitungen namentlich zu bezeichnen. Bestimmt die Hauptsatzung beide der i n § 7 I bezeichneten Bekanntmachungsformen, so ist jede Bekanntmachung i n beiden Formen zu veröffentlichen (§ 27 I I I rpGO, § 7 I I rpGODVO). Die Ortsgemeinden unter 1000 Einwohnern haben, wenn sie die Form der Offenlegung wählen, dies i n der Hauptsatzung zu tun (§ 8 12). Die öffentliche Bekanntmachung der Hauptsatzung hat „ i n der nach Absatz 2 bestimmten Form zu erfolgen" (§ 7 III), d. h., i n der i n der Hauptsatzung bestimmten, nach § 7 I zulässigen Form — Amtsblatt bzw. Zeitung. Eine Notbekanntmachung erlaubt § 8 V : „ K a n n wegen eines Naturereignisses oder wegen anderer besonderer Umstände die i n der Hauptsatzung vorgeschriebene Bekanntmachungsform nicht angewandt werden, so kann i n unaufschiebbaren Fällen die öffentliche Bekannt6 Ziegler

82

T e i l C: Gesetzliche Bestimmungen f ü r die Verkündung

machung durch öffentlichen Ausruf erfolgen. Die nach der Hauptsatzung vorgeschriebene Bekanntmachung ist unverzüglich nach Beseitigung des Hindernisses nachzuholen." Vorhanden sind auch Bestimmungen über die Durchführung der Bekanntmachung (§ 10 I - I I I rpGODVO). Die öffentliche Bekanntmachung ist durch den Bürgermeister zu „vollziehen". Eine Satzung erhält das Datum, „unter dem der Bürgermeister ihre Bekanntmachung unterzeichnet". Wenn durch Amtsblatt oder Zeitung bekanntgemacht wird, ist die Bekanntmachung m i t Ablauf des Erscheinungstages vollzogen. Sind mehrere Zeitungen oder ein Amtsblatt und Zeitungen als Bekanntmachungsform bestimmt, so ist die öffentliche Bekanntmachung mit Ablauf des Tages vollzogen, an dem das letzte Bekanntmachungsorgan m i t der Bekanntmachung erscheint. Bei der Offenlegungsform ist die Bekanntmachimg m i t Ablauf des Tages vollzogen, an dem die Auslegungsfrist endet. — Die Gemeindeverwaltung muß eine „amtliche Sammlung" der geltenden Gesetze und Rechtsverordnungen des Bundes und des Landes und eine „Sammlung" aller i m Gemeindegebiet geltenden Satzungen zur Einsicht durch die Einwohner während der Sprechzeiten der Gemeindeverwaltung bereithalten ; gegen Erstattung der Kosten sind Auszüge anzufertigen (§ 15 I I I rpGO). 2. Polizeiverordnungen

Für die Verkündung von Polizeiverordnungen der Stadt- oder Gemeindeverwaltungen 1 ist das neue rpVerkG vom 3.12.1973 maßgebend. Für sämtliche Rechtsverordnungen der Gemeinden oder „deren Organe" ist bestimmt, daß sie i n der für die Bekanntmachung von Satzungen der Gebietskörperschaft festgelegten Form verkündet werden (§ 3). — Diese Form w i r d man auch dann als maßgebend anzusehen haben, wenn — beim Erlaß von Polizeiverordnungen durch Gemeindebzw. Stadtverwaltung — die Fälle der Institutionsleihe vorliegen 2 . Zwar ist dann der Bürgermeister, wie ausgeführt, als unmittelbares Staatsorgan anzusehen. Wenn jedoch § 3 rpVerkG vom Organ der Gemeinde spricht, dürfte damit die allgemeine Organstellung (als Gemeindeorgan) gemeint sein. Demnach ist nicht § 2 rpVerkG anzuwenden, der den Staatsanzeiger für Rheinland-Pfalz als Verkündungsblatt für Rechtsverordnungen von Landesbehörden, die einem Minister nachgeordnet sind, bestimmt. Eine Notverkündung ermöglicht § 10: Wenn das für die Verkündung bestimmte Blatt wegen eines Naturereignisses oder wegen „anderer 1 Z u r Zuständigkeit s. §§ 28 ff. rpPVG. — Die v o m Bürgermeister geleitete Behörde nennt sich Stadt- bzw. Gemeindeverwaltung (§ 28 I I I rpGO). 2 Vgl. dazu die Ausführungen i n T e i l A dieser Arbeit (unter III.).

V I I I . Saarland

83

besonderer Umstände" nicht rechtzeitig erscheinen kann, genügt jede andere A r t der Veröffentlichung, jedoch ist die vorgeschriebene Verkündung unverzüglich nach Beseitigung des Hindernisses nachzuholen. V I I I . Saarland 1. Satzungen

Die allgemeine Regelung der Verkündung von Satzungen enthalten § 12 I I I saGO und die saBekVO vom 2. 9.1964. Satzungen sind „öffentlich bekanntzumachen" (§ 12 I U I saGO). Für die öffentlichen Bekanntmachungen i n den Gemeinden, die durch Rechtsvorschrift vorgeschrieben sind, werden folgende Formen zur Verfügung gestellt, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist: Bekanntmachung „1. i m amtlichen Bekanntmachungsblatt der Gemeinde, 2. i n einer oder mehreren durch Satzung allgemein bestimmten Tageszeitungen, 3. durch Anschlag an einer oder mehreren Bekanntmachungstafeln während der Dauer von mindestens einer Woche." (§ 1 saBekVO). Die Gemeinden haben eine der bezeichneten Formen der öffentlichen Bekanntmachung durch Satzung festzulegen. I n der Satzung kann vorgesehen werden, daß die öffentliche Bekanntmachung allgemein oder für bestimmte Angelegenheiten gleichzeitig durch mehrere der bezeichneten Bekanntmachungsformen zu erfolgen hat. Es können auch für verschiedene i n der Satzung genau zu bestimmende Angelegenheiten verschiedene der genannten Bekanntmachungsformen festgelegt werden (§ 2 I, I I saBekVO). Soweit i n Rechtsvorschriften die „ortsübliche" Bekanntmachung vorgeschrieben ist, t r i t t an deren Stelle die nach der saBekVO durch Satzung festgelegte Bekanntmachungsform (§ 3 saBekVO). Soweit Satzungen nach gesetzlichen Vorschriften einer Genehmigung oder Zustimmung bedürfen, ist diese zusammen m i t der Satzung öffentlich bekanntzumachen (§ 12 III2, 3 saGO). Die Bekanntmachung ist, soweit sie Satzungen betrifft, vollzogen: beim amtlichen Verkündungsblatt oder der Tageszeitung „am Erscheinungstage"; beim Anschlag „am letzten Tage des Anschlages" ( § 4 1 saBekVO). I m Falle der Veröffentlichung i n mehreren Tageszeitungen oder durch mehrere Bekanntmachungsformen ist die Bekanntmachung vollzogen „durch die Veröffentlichung i n der Tageszeitung oder i n der Bekanntmachungsform, die durch Satzung als für den Vollzug maßgebend bestimmt ist" (§ 4 II). Bei Bekanntmachung i n der Form des Aushangs ist beim Anschlag der Aushangbeginn unter Angabe des Datums und nach der Abnahme auch 6·

84

T e i l C: Gesetzliche Bestimmungen f ü r die Verkündung

diese m i t Datum durch Unterschrift zu bescheinigen (§ 4 III). — Bei der Gemeinde ist eine Sammlung der geltenden Gesetze und Rechtsverordnungen des Bundes und des Landes sowie eine Sammlung aller i n ihrem Gebiet geltenden Satzungen und Verordnungen anzulegen. Es ist zu gewährleisten, daß jedermann während der Geschäftszeiten der Gemeindeverwaltung Einsicht nehmen und sich auf seine Kosten A b schriften oder Ablichtungen anfertigen lassen kann (§ 20 I I saGO). 2. Polizeiverordnungen

Für die Verkündung von Polizeiverordnungen der Bürgermeister als Ortspolizeibehörden 1 ist § 35 prPVG maßgebend. A n die Stelle der dort vorgesehenen Veröffentlichung i n den Regierungsamtsblättern ist aber diejenige i m „Amtsblatt des Saarlandes" getreten 2 . § 35 verlangt weiterhin, daß auf die erfolgte Veröffentlichung von Polizeiverordnungen i n den amtlichen Kreisblättern oder auf sonstige ortsübliche Weise hinzuweisen ist. Dieser Hinweis wurde schon vom PrOVG zu Recht nicht als Gültigkeitsvoraussetzung angesehen3. I X . Schleswig-Holstein 1. Satzungen

Durch das shLVwG vom 18. 4.1967 hat i n Schleswig-Holstein auch das Bekanntmachungswesen neue Rechtsgrundlagen erhalten. Nunmehr sind der alle Satzungen (nicht nur der Gemeinden) betreffende § 68 shLVwG (Überschrift: „Amtliche Bekanntmachung") und die shBekVO anzuwenden 1 . „Satzungen sind bekanntzumachen." Eine „örtliche Bekanntmachung" genügt, wenn sich der Geltungsbereich auf einen Teil des Landes beschränkt, was bei den Gemeindesatzungen der Fall ist (während sonst Verkündung i m „Amtsblatt für SchleswigHolstein" gefordert ist). Abweichende Rechtsvorschriften bleiben unberührt (§ 68 shLVwG). A n Formen der örtlichen Bekanntmachungen der Behörden der Gemeinden kommen i n Betracht: der Abdruck i n der Zeitung oder i m amtlichen Bekanntmachungsblatt des Verwaltungsträgers. Aber es 1

Z u r Zuständigkeit s. § 28 I p r P V G ; § 3 I I I saPolizeiorganisationsgesetz v. 17.12.1969 (saAmtsbl. 1970, S. 33) i. d. F. von A r t . 6 Nr. 2 des G. v. 4.12.1974 (saAmtsbl., S. 1060). 2 Henn-Köth, Kommunalrecht des Saarlandes, S. 285 F N 16; Vìe -Rasch, A l l g . Pol. Recht, p r P V G § 35 A n m . A l . 3 PrOVGE 98, 99 (101 f.). Ebenso Vìe - Rasch, Allg. Pol. Recht, p r P V G § 35 A n m . A3. 1 M i t Recht ist i n der Bek. des Innenministers v. 6.4.1973 (GVOB1. Schl.-H., S. 90) über die Neufassung der shGO § 4 I I , wonach Satzungen öffentlich bekanntzumachen sind, nicht mehr enthalten (vgl. § 317 I I I shLVwG).

I X . Schleswig-Holstein

85

können örtliche Bekanntmachungen der Behörden der Gemeinden bis zu 10 000 Einwohnern auch durch Aushang erfolgen (§ 1 I I , 2 shBekVO). — Die örtliche Bekanntmachung durch Zeitung erfolgt durch einmaliges Einrücken i n eine oder mehrere i m Bezirk der Behörde verbreitete Tageszeitungen oder andere regelmäßig erscheinende Zeitungen (§ 2). Für die Bekanntmachung durch amtliches Bek.-Blatt gilt Entsprechendes (§ 3 III3). Die shBekVO enthält auch eine Reihe von Anforderungen an das Blatt: Bezeichnung, Numerierung, Ausgabetag, Angabe von Erscheinungsweise und Bezugsmöglichkeiten und -bedingungen. Der amtliche Teil ist voranzustellen, wenn das Blatt nichtamtliche Veröffentlichungen enthält. Es muß einzeln oder i m Abonnement zu beziehen sein. Auf sein Erscheinen und den Inhalt des amtlichen Teils ist i n der Zeitung hinzuweisen, wenn es nicht regelmäßig an bestimmten Tagen erscheint, sowie i m Falle einer zusätzlichen Ausgabe bei sonst regelmäßiger Erscheinungsweise (§ 3). — Der Aushang erfolgt für Gemeinden durch Anschlag an ihren Bekanntmachungstafeln. Die Dauer des Aushangs beträgt 14 Tage (Aushangfrist), wobei der Tag des Anschlages und der Tag der Abnahme nicht mitgerechnet werden. Für je angefangene 1000 Einwohner muß eine Tafel aufgestellt sein; die Bekanntmachungstafeln müssen jederzeit allgemein zugänglich sein. Der Tag des Anschlages ist beim Anschlag, der Tag der Abnahme nach der Abnahme auf dem ausgehängten Schriftstück durch die Behörde mit Unterschrift und Dienstsiegel zu vermerken (§ 4 I, I I I , IV). Das Nähere der örtlichen Bekanntmachung regeln die Gemeinden durch Satzung, die bestimmte Dinge enthalten muß, insbesondere die Bekanntmachungsform, sowie Einzelheiten, die dazu gehören (s. i m einzelnen § 5 I). Interessant ist folgende Vorschrift: „Satzungsvorschriften über die örtliche Bekanntmachung sind i n der Form und nach dem Verfahren, die durch sie selbst vorgeschrieben sind, bekanntzumachen. W i r d die Form oder das Verfahren geändert, so ist darauf außerdem i n der bisherigen Form und nach dem bisherigen Verfahren nachrichtlich hinzuweisen" (§ 5 II). — Beim Abdruck i n der Zeitung ist die örtliche Bekanntmachung m i t Ablauf des Erscheinungstages bewirkt; der Erscheinungstag der zuletzt erschienenen Zeitung ist maßgebend, wenn der Abdruck i n mehreren Zeitungen erfolgt. Auch beim amtlichen Bekanntmachungsblatt ist der Ablauf des Erscheinungstages maßgebend, während i m Falle des Aushanges die Bekanntmachung mit Ablauf der Aushangfrist bewirkt ist (§ 6). 2. Polizeiverordnungen („Verordnungen über die öffentliche Sicherheit und Ordnung")

Für die Verkündung von Verordnungen über die öffentliche Sicherheit und Ordnung gilt die allgemein für Rechtsverordnungen geltende

86

T e i l C: Gesetzliche Bestimmungen f ü r die Verkündung

Bestimmung des § 60 shLVwG über die amtliche Bekanntmachung. Hiernach sind Stadt- und Gemeindeverordnungen 2 i m „Amtsblatt für Schleswig-Holstein" zu verkünden. Außerdem „soll" durch „örtliche Bekanntmachung" auf die Verkündung hingewiesen werden (§ 60 II). Für alle Verordnungen ist eine Notverkündung vorgesehen 3 : Bei „Gefahr i m Verzuge" kann die Verkündung durch Bekanntmachung i n Tageszeitungen, i m Rundfunk, i m Fernsehen, durch Lautsprecher oder i n anderer, ortsüblicher A r t ersetzt werden. Die Verordnung ist sodann unverzüglich i n der normalen Form bekanntzumachen, wobei der Zeitpunkt und die A r t der „Ersatzverkündung" (richtig: „Notverkündung") anzugeben sind (§ 60 III). X. Exkurs: Die Verkündung von Satzungen nach der Deutschen Gemeindeordnung Auch unter der Geltung der Deutschen Gemeindeordnung vom 30.1. 1935 waren die Gemeinden zum Erlaß von Satzungen befugt, doch war i m Gegensatz zu heute der Bürgermeister zuständig, während den Gemeinderäten nur Gelegenheit zur Äußerung gegeben werden mußte 1 . Die DGO bestimmte: „Satzungen sind öffentlich bekanntzumachen" (§ 3 I U I ) . Für die Form der öffentlichen Bekanntmachung gab die 1. DVO nähere Anweisungen 2 . Hiernach hatten öffentliche Bekanntmachungen zu erfolgen „1. i n Gemeinden, die ein eigenes amtliches Verkündungsblatt besitzen, i n diesem oder i n einer von dem Bürgermeister für bestimmte Fälle bezeichneten Tageszeitung, 2. i n den übrigen Gemeinden mit mehr als 10 000 Einwohnern i n einer von dem Bürgermeister bestimmten Tageszeitung, 3. i n Gemeinden mit weniger als 10 000 Einwohnern nach näherer Bestimmung der Satzung i n ortsüblicher Weise." Wichtig war, daß durch die Bestimmung i n Nr. 3 eindeutig feststand, was eine „ortsübliche" Bekanntmachung war, nämlich die durch Satzung der jeweiligen Gemeinde festgelegte Form 3 . — Für die Fälle Nr. 1 und 2 konnte „durch Satzung für bestimmte Angelegenheiten eine vereinfachte Form der öffentlichen Bekanntmachung festgelegt 2

Z u r Zuständigkeit s. §§ 172, 165 I shLVwG. Die Regelung beruht auf der i n der Flutkatastrophe 1962 gewonnenen Erfahrung u n d ausländischen Vorbildern (Hinweis von Kuhn, § 60 A n m . 5). 1 Vgl. §§ 3 I , 32 I, 55 12 Nr. 4 DGO. 2 § 4 der D V O v. 22. 3.1935 (RGBl. I, S. 393). 8 Suren - Loschelder, § 3 A n m . 9, S. 127, die auf die früheren Schwierigkeiten hinweisen. 8

X I . Verkündungsregelungen und Gesetzgebungskompetenz

87

werden". — Bemerkenswert ist, daß — von dieser Möglichkeit abgesehen — zumindest nach allgemeinem Verkündungsrecht 4 die Form des Aushanges damals nur i n Gemeinden m i t weniger als 10 000 Einwohnern zugelassen wurde. Die Darstellung zeigt auch, daß auch unter der Geltung der DGO bei Satzungen von Gemeinde zu Gemeinde verschiedene Bekanntmachungsformen möglich waren und eine Vielfalt der Formen herrschte, insbesondere wegen der „ortsüblichen" und „vereinfachten" Bekanntmachungsformen.

X I . Verkündungsregelungen und Gesetzgebungskompetenz 1. Die Rechtsgrundlagen f ü r die Verkündung — Regelungen von Bund, Ländern u n d Gemeinden

I n seinem Buch über das Kommunalrecht hat Pagenkopf auf die große Zersplitterung des Gemeinderechts hingewiesen, die sich schon aus der Verschiedenartigkeit des Ursprungs der gesetzlichen Grundlagen ergebe 1. Diese Feststellung w i r d für den Bereich der Verkündung von Ortsrecht durch den obigen Überblick gewiß bestätigt. Dieser Überblick hat gezeigt, daß die Verkündung i n erster Linie durch Rechtsvorschriften des Landesrechts, aber i n Einzelfällen auch durch solche des Bundesrechts geregelt w i r d ; es ist auch i n geringem Umfang noch früheres Reichsrecht einzubeziehen, das zum Teil als Landes-, zum Teil als Bundesrecht fortgilt 2 . Es hat sich auch ergeben, daß die Gemeinden durch fast alle Bundesländer (Niedersachsen bildet die Ausnahme) verpflichtet worden sind, in gewissem Umfange durch eigene Vorschriften (in Bayern nur durch Geschäftsordnung) Fragen der Verkündung zu regeln. Schon aus diesem Grunde erweist sich übrigens eine Begriffsbestimmung als zu eng, die das Kommunalrecht als Summe der staatlichen Rechtsnormen bezeichnet, die darauf abzielten, die Verhältnisse der kommunalen K ö r perschaften zu ordnen 3 . Es zeigt sich also, daß die einzelne Gemeinde hinsichtlich der Verkündung i n zweifacher Weise tätig werden muß — mit der Gefahr, i n jeder Stufe Fehler zu machen. Zum einen hat sie allgemeine Bestimmungen für ihre Bekanntmachungen i n der Hauptsatzung, Bekanntmachungssatzung, Geschäftsordnung — je nach Lan4

Sondervorschriften blieben unberührt; Suren - Loschelder, § 3 A n m . 9, S. 125; W. Weber, Verkündung, S. 22. 1 Pagenkopf, Kommunalrecht, S. 17. 2 Als Bundesrecht gilt etwa die GewO (und damit auch § 142) fort (Pagenkopf, S. 141), als Landesrecht das Reichsnaturschutzgesetz (BVerfGE 8, 186 ff.), das allerdings durch neues Landesrecht ersetzt w i r d . 3 So Widtmann, EvStL, Sp. 1104 (1104); richtig aber Gönnenwein, Gemeinderecht, S. 8; Pagenkopf, S. 11,17.

88

T e i l C: Gesetzliche Bestimmungen f ü r die Verkündung

desrecht — zu erlassen (nicht i n Niedersachsen). Zum anderen muß sie ihre Satzungen und Rechtsverordnungen verkünden, wobei sie die maßgebenden Vorschriften (einschließlich den selbst erlassenen) zu beachten hat. Allerdings sind die Gemeinden nicht völlig auf sich gestellt. Über die Pflicht etwa, die erlassene Satzung der Aufsichtsbehörde anzuzeigen, läßt sich auch kontrollieren, ob die Verkündung der Satzung (ggf. der Bekanntmachungssatzung selbst) rechtmäßig war. Ein Verkündungsfehler kann dann durch fehlerfreie Wiederholung der Verkündung beseitigt werden. Die Aufsichtsbehörden können den Gemeinden auch generelle Hinweise für die Verkündung geben. Von besonderer Bedeutung für die Gemeinden ist es, wenn, wie es geschehen ist, für die Bekanntmachungssatzung usw. Satzungsmuster 4 erstellt worden sind, sei es vom Staat, sei es von kommunalen Spitzenverbänden oder privaten Verlagen. Sie bedeuten eine Erleichterung für die rechtsetzende Stelle und können geeignet sein, Fehler auszuschließen. Nicht übersehen werden darf auch, daß hierdurch eine gewisse Rechtsvereinheitlichung und Beschleunigung des Rechtsetzungsverfahrens erreicht werden kann. — I m Anhang dieser Arbeit finden sich Hinweise auf einschlägige Satzungsmuster. 2. Die Gesetzgebungskompetenz

Die Regelungen des Grundgesetzes über die Gesetzgebungskompetenz sind der Grund, daß es sich bei den Vorschriften über die Verkündung von Ortsrecht überwiegend um Landes-, nicht Bundesrecht handelt. Nach Art. 70 I GG haben die Länder das Recht der Gesetzgebung, soweit das GG nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Insbesondere das Kommunalrecht ist als solches nicht der Kompetenz des Bundes zugewiesen, so daß es grundsätzlich der Zuständigkeit der Länder unterliegt 5 . Allerdings enthält das GG selbst an verschiedenen Stellen einzelne kommunalrechtliche Regelungen, wobei hier nur A r t . 28 I I erwähnt werden soll 6 . Des weiteren sind die Gemeinden tatsächlich vielfach durch einfache Bundesgesetze bei Materien eingeschaltet, die der Gesetzgebungskompetenz des Bundes unterliegen. Hierher gehört das BBauG 7 . 4 „Satzungsmuster" sind unverbindliche Vorlagen; Gegenbegriff ist die „Mustersatzung". Beide werden oft untechnisch als Mustersatzungen (i. w . S.) bezeichnet. Dazu, auch m i t weiteren Einzelheiten, Kunze - Schmid - Rehm, § 4 A n m . 16; Lohr, Diss., S. 110 ff.; Seeger, Satzungsrecht, S. 42. 5 Maunz, Staatsrecht, § 26 V 1, S. 235; Pagenkopf, Kommunalrecht, S. 11. 6 Weitere Hinweise bei Pagenkopf, S. 11 ff. — Z u A r t . 83 ff. GG s. sogleich i m Text. 7 Dazu insb. A r t . 74 Nr. 18 GG. Grundlegend das Gutachten des BVerfGs v. 16. 6.1954 (BVerfGE 3, 407 ff.).

X I . Verkündungsregelungen u n d Gesetzgebungskompetenz

89

3. Zulässigkeit einer unmittelbaren Einschaltung der Gemeinden durch den Bundesgesetzgeber?

Damit ist ein schwieriges und umstrittenes Gebiet berührt, das Verhältnis Gemeinde und Bundesgesetzgeber 8. Ist es denn etwa wirklich zulässig, daß der Bund in § 12 BBauG die Verkündung der gemeindlichen Satzung „Bebauungsplan" geregelt hat? Vorweg sei gesagt, daß sich eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes nicht aus A r t . 28 I I I GG herleiten läßt, wonach den Gemeinden das Recht gewährleistet sein muß, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft „ i m Rahmen der Gesetze" i n eigener Verantwortung zu regeln. Diese Bestimmung verleiht keine Kompetenzen 9 . Auszugehen ist vielmehr von den Art. 83 ff. GG über die Ausführung der Bundesgesetze10. Wenn die Länder Bundesgesetze als „eigene Angelegenheit" ausführen, und das ist der Regelfall (Art. 83 GG), dann regeln sie „die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren". Aber: Zustimmungsgesetze des Bundes können etwas anderes bestimmen (Art. 84 I GG). Entsprechendes gilt, wenn die Länder Bundesgesetze „ i m Auftrage des Bundes" ausführen (Art. 85 I GG), und zwar auch hinsichtlich des „VerwaltungsVerfahrens", obwohl dieses nicht ausdrücklich genannt ist 1 1 . Nun ist zu beachten, daß i n der bundesstaatlichen Ordnung die Gemeinden als Teil des Landes anzusehen sind 1 2 . Von hier aus gesehen erscheint es nicht richtig, daß es dem Bund schlechthin verwehrt sei, auch die Gemeinden i m Rahmen der „Einrichtung der Behörden" und des „VerwaltungsVerfahrens" zu erfassen. Doch kann die Einschaltung sicherlich auch nicht schrankenlos sein. Denn damit wäre außer acht gelassen, daß, wie ausgeführt, das Gebiet des Kommunalrechts i n der Zuständigkeit der Länder liegt. Unter diesem letzten Blickwinkel muß auch die Befugnis des Bundes zum Erlaß von (Zustimmungs-)Gesetzen nach Art. 84 I GG gesehen werden, d. h. : Die Entscheidung des Grundgesetzes zugunsten einer Kompetenz der Län8 Kennzeichnend f ü r die Unsicherheit auf diesem Gebiet sind die A u s führungen bei v. Mangoldt - Klein I I I , A r t . 84 A n m . III2b)cc: Die Frage, ob die Gemeinden durch den Bundesgesetzgeber unmittelbar i n Pflicht genommen werden dürfen, sei immer noch nicht abschließend geklärt u n d bedürfe weiterhin monographischer Erforschung; die Frage sei „vorerst" zu v e r neinen. — Eine Übersicht über die Bundesgesetze, die die K o m m u n e n ansprechen, findet sich bei Hohrmann, Diss., S. 32 ff. 9 Stern, i n : A b r a h a m u. a., Bonner Komm., A r t . 28 A n m . 118 (Zweitbearb.). 10 Die Streitfrage, ob die A r t . 84 I, 85 I GG für den B u n d Kompetenzen begründen oder n u r bes. Voraussetzungen für die nach A r t . 73 ff. schon bestehenden Kompetenzen aufstellen (vgl. Hamann - Lenz, A r t . 84 A n m . A2; Maunz, i n : Maunz - D ü r i g - Herzog, A r t . 83 A n m . 12), ist hier ohne Belang. 11 BVerfGE 26, 338 (385). 12 Gönnenwein, Gemeinderecht, S. 166; Maunz, i n : Maunz - D ü r i g - Herzog, A r t . 28 A n m . 23, A r t . 30 A n m . 11.

90

Teil C: Gesetzliche Bestimmungen für die Verkündung

der für das Kommunalrecht begrenzt wiederum die Gesetzgebungsbefugnis des Bundes für die „Einrichtung der Behörden" und das „Verwaltungsverfahren". Die Befugnis des Bundes darf nur so weit gehen, als es dem Sinn der Einräumung der Bundeskompetenz nach A r t . 84 I GG entspricht; das ist die „Gewährleistung eines wirksamen Vollzugs der Bundesgesetze" 13 . Es erscheint deshalb einleuchtend, wenn das BVerfG zwei Voraussetzungen für eine Einschaltung der Gemeinden durch den Bund aufgestellt hat: (1) Es darf sich nicht um allgemeine Regelungen, sondern nur u m „punktuelle Annexregelungen zu einer zur Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers gehörenden materiellen Regelung handeln". (2) Die Annexregelung muß „für den wirksamen Vollzug der materiellen Bestimmungen des Gesetzes . . . notwendig" sein 14 . Jede zweifelhafte Bestimmung ist also für sich daraufhin zu untersuchen, ob sie den genannten Anforderungen entspricht. 4. Prüfung bundesrechtlicher Verkündungsregelungen

a) Vorbemerkungen I m folgenden soll geprüft werden, ob der Bund die Kompetenz für die Regelung der Verkündung des Bebauungsplans, der Satzung über die Veränderungssperre und der Sanierungssatzung besessen hat. Es ist vorauszuschicken, daß die Verkündungsregelungen schon deshalb gegenstandslos sein könnten, weil sie die Gültigkeit anderer bundesrechtlicher Bestimmungen voraussetzen, die ihrerseits kompetenzwidrig erlassen sein könnten. A u f den Bebauungsplan bezogen heißt dies: § 12 BBauG wäre hinfällig, wenn schon § 2 I (Aufstellung der Bebauungspläne durch die Gemeinden) oder aber wenigstens § 10 (Gemeinde beschließt den Bebauungsplan als Satzung) nicht vom Bund erlassen werden durften; die Pflicht zur Bekanntmachung der Genehmigung i n § 1 2 könnte zudem entfallen, wenn die i n § 11 angeordnete Genehmigungspflicht selbst unzulässig ist. Für die Verkündung der zwei anderen genannten Satzungen gilt das Entsprechende. Es würde nun viel zu weit führen, wenn i n dieser Arbeit auch noch die Frage der Gesetzgebungskompetenz all dieser Bestimmungen untersucht werden würde. 13 BVerfGE 22, 180 (209 f.). — Z u m ganzen Problemkreis s. a. Hohrmann, Diss., S. 117 ff. 14 So BVerfGE 22, 180 (210). Ähnlich: Hamann-Lenz, A r t . 84 A n m . B3; Maunz, i n : Maunz - D ü r i g - Herzog, A r t . 84 A n m . 25; Stern, i n : A b r a h a m u.a., Bonner Komm., A r t . 28 A n m . 118 (Zweitbearb.); vgl. a. Röttgen, Bundesgesetzgeber, S. 77. — Nach Bullinger, AöR 96, 237 (254), ist aber durch die Rspr. des BVerfGs eine zweifelsfrei ausdrücklich gewährte Bundeskompetenz zu einer K o m p e tenz k r a f t Sachzusammenhangs zurückgestuft u n d damit einem entsprechenden Prüfungsmaßstab unterworfen worden, u m ein Kerngebiet der Landeszuständigkeit abzusichern.

X I . Verkündungsregelungen und Gesetzgebungskompetenz

91

Die Gültigkeit w i r d daher für die Zwecke dieser Arbeit unterstellt, was um so eher gerechtfertigt ist, als die Gültigkeit ohnehin fast durchweg bejaht wird, insbesondere, soweit ersichtlich, durch die ganze Kommentar-Literatur. Vorab ist zu sagen, daß BBauG und StBFG von den Ländern zweifelsfrei als „eigene Angelegenheit" ausgeführt werden, wie es A r t . 84 I GG voraussetzt (Gemeinden sind i m bundesstaatlichen Aufbau Teil der Länder). Außerdem handelt es sich bei den Satzungsverfahren nach BBauG und StBFG um „Ausführung" der Bundesgesetze i m Sinne von Art. 84 I GG 1 5 . b)

Bebauungsplan

§ 12 BBauG enthält drei Regelungen, die jeweils getrennt untersucht werden müssen. aa) Ersatzverkündung I n § 12, S. 1 und 2 ist für Bebauungspläne kraft Bundesrechts die Ersatzverkündung eingeführt. Es handelt sich hierbei u m eine Bestimmung über das „Verwaltungsverfahren" i. S. des A r t . 84 I GG 1 6 . Unter einem Verwaltungsverfahren i n diesem Sinne versteht man das Verfahren der Verwaltungsbehörden i m Gegensatz zu dem der Gerichte, der Ausdruck w i r d also i n einem formellen Sinne gebraucht 17 . Es liegt auch eine nur punktuelle Annexregelung zu den dem Bunde zustehenden Regelungen auf dem Gebiet des Bodenrechts (Art. 74 Nr. 18 GG) vor; sie gehört aber jedenfalls sachlich zum Kommunalrecht 18 . War diese Vorschrift aber auch notwendig i m Sinne der Rechtsprechung des BVerfGs? Die Bundesregierung hat einmal die Auffassung vertreten, die Klarheit und Verständlichkeit der Gesetze für den Staatsbürger dürfe nicht dadurch i n Frage gestellt werden, daß i n einer 15 v. Mangoldt - Klein I I I , A r t . 83 A n m . IV7b — Ausübung von Rechtsetzungsermächtigungen gehört zum Ausführen von Bundesgesetzen; auch Huber, Diss., S. 28. s. aber auch Maunz, i n : Maunz - D ü r i g - Herzog, A r t . 83 A n m . 24. 16 Bettermann, V V D S t R L 17, 118 (123) — allg. zur Verkündung; Huber, Diss., S. 121. 17 Bettermann, W D S t R L 17, 118 (118, 176 — 11,2 —); v. Mangoldt - Klein I I I , A r t . 84 A n m . III5a)aa; Maunz, i n Maunz - D ü r i g - Herzog, A r t . 84 A n m . 27.— Die Abgrenzung von „Einrichtung der Behörden" u n d „Verwaltungsverfahren" i n A r t . 84 I G G ist schwierig; dazu Bettermann, W D S t R L 17, 118 (130 f., 137 f.); Hohrmann, Diss., S. 55 f. 18 Α . Α. der Hess. V G H BRS 16, 9 (10 f.), der „eine Spezialregelung f ü r die Verkündung des bodenrechtlichen Teils der Bebauungspläne ebenfalls noch als zum Sachgebiet des Bauplanungsrechts u n d damit des Bodenrechts gehör i g " betrachtet; ähnlich Brügelmann - Grauvogel, § 12 A n m . I I I .

92

T e i l C: Gesetzliche Bestimmungen für die Verkündung

dem Bunde aufgetragenen Kodifikation eines Rechtsgebietes an einer Vielzahl von Stellen auf ergänzendes Landesrecht verwiesen werde 1 9 . Doch kann mit derartigen Erwägungen dem Bund keine sonst nicht bestehende Gesetzgebungskompetenz zugesprochen werden. Andererseits spricht gegen die Notwendigkeit nicht die den Stadtstaaten eingeräumte Möglichkeit, eine von § 12 abweichende Regelung zu treffen (§ 188 113). Die Abweichung ist durch die stadtstaatlichen Besonderheiten gerechtfertigt. Die Notwendigkeit einer bundesgesetzlichen Einführung der Ersatzverkündung folgt m. E. aus folgenden Überlegungen. Nach § 9 I w i r d der Inhalt des Bebauungsplans durch die Mittel „Zeichnung, Farbe, Schrift oder Text" ausgedrückt. Der Gesetzgeber hat also die Möglichkeit eingeräumt, den Bebauungsplan i n Form einer Karte aufzustellen. Eine Karte zu verkünden bietet aber besondere Schwierigkeiten; darauf w i r d noch i n Teil E bei der Prüfung, ob eine Ersatzverkündung eine zulässige Verkündungsform sein kann, eingegangen werden. Andererseits trugen beim Erlaß des BBauG die landesrechtlichen Verkündungsregelungen diesen Schwierigkeiten nicht Rechnung, was schon daraus erhellt, daß auch noch heute nach mancherlei Neuregelungen die auf Pläne zugeschnittene Ersatzverkündung nicht durchweg gegeben ist (vgl. den Überblick) 2 0 . Wenn demnach der Bund zulässigerweise den Bebauungsplan so ausgestaltete, wie es geschehen ist, so konnte er auch die seiner Eigenart angepaßte Form der Verkündung vorsehen. — I n diesen Gedankengang fügt es sich gut ein, daß der Gesetzgeber den einen A k t der Ersatzverkündung, den Hinweis, dem Landesrecht überließ. Der Hinweis ist ja „ortsüblich" bekanntzumachen, weshalb, wie ausgeführt, das jeweilige Landeskommunalrecht zur Anwendung kommt 2 1 . Damit kann man dem Bundesgesetzgeber nicht vorwerfen, er habe mehr geregelt als notwendig. Als Ergebnis ist festzuhalten: Für die Anordnung der Ersatzverkündung i n § 12 BBauG stand dem Bund die Gesetzgebungskompetenz zu 2 2 . 19 Stellungnahme der BReg. zu den Änd.-Vorschlägen des BRats, B T Drucks. III/336 A n i . 3, I I A d (S. 135). 20 Unzutreffend daher die i m Blick auf die GOen gemachte Bemerkung Ruber's, Diss., S. 122, es fehle an einem einleuchtenden G r u n d f ü r eine Vereinheitlichung. 21 Die landesrechtl. Verk.-Vorschriften müßten richtigerweise auch ohne diese Bestimmung f ü r den Hinweis angewendet werden; es handelt sich also n u r u m eine Klarstellung. Daher ist die „Verweisung" v o n Bundesrecht auf Landesrecht hier unproblematisch. Vgl. aber allg. Karpen, Verweisung, S. 199, gegen Ossenbühl, DVB1. 1967, 401 (405 F N 40). 22 I m Ergebnis ebenso, aber m i t anderer Begründung: BrügelmannGrauvogel, § 12 A n m . I I I ; Hess. V G H BRS 16, 9 (11). A . A . Huber, Diss., S. 121 f.; vgl. a. die Auffassung der v. Rechtsausschuß des BRats gebildeten Kommission, bei v. Hausen, DÖV 1960, 441 (441), die bundesgesetzl. Regelungen über das „Zustandekommen" von Gemeindesatzungen als Eingriff i n das Kommunalverfassungsrecht betrachtete.

X I . Verkündungsregelungen u n d Gesetzgebungskompetenz

93

bb) Bekanntmachung der Genehmigung Die Gemeinde hat „die Genehmigung" bekanntzumachen (§ 12 S. 2 BBauG), d. h., die Genehmigung des Bebauungsplans nach § 11 BBauG. Es handelt sich bei einer Vorschrift über die Anführung der Genehmigung u m eine das „Verwaltungsverfahren" (Art. 84 I GG) betreffende Vorschrift 2 3 . U m die Notwendigkeit der Regelung beurteilen zu können, ist auf den Zweck der Vorschrift einzugehen. Hierzu hat sich das BVerwG wie folgt geäußert: Die Vorschrift solle sicherstellen, daß bei Inkrafttreten für jedermann erkennbar sei, inwieweit der Plan durch die Genehmigung gedeckt ist und Gültigkeit erlangt; es handle sich um ein Erfordernis der Rechtssicherheit 24 . Das OVG Lüneburg meint: „Sinn und Zweck der Bekanntmachungsvorschrift des § 12 BBauG ist die Wahrung der Rechtssicherheit. Die Öffentlichkeit muß zumindest die Möglichkeit haben, aus der Bekanntmachung die für die Wirksamkeit des Bebauungsplanes wesentlichen Umstände zu entnehmen 25 ." Das sind keine Argumente, die gerade bei Bebauungsplänen die Veröffentlichung der Genehmigung nötig machen würden, sondern sie träfen bei jeder Rechtsetzung zu. Wie noch darzulegen sein wird, muß aber ganz allgemein bei Ortsrecht richtigerweise weder der volle Wortlaut einer Genehmigung noch auch nur ein Genehmigungsvermerk ohne besondere gesetzliche Anordnung veröffentlicht werden 2 6 . Da speziell bei Bebauungsplänen die Bekanntmachung der Genehmigung nicht notwendig ist, was erforderlich wäre, um eine Kompetenz des Bundes zu rechtfertigen, ist § 12 BBauG insoweit als ungültig anzusehen 2 7 . Wer allerdings bei allen Satzungen den Genehmigungsvermerk oder gar die Wiedergabe des Wortlauts der Genehmigung verlangt, müßte hier zu einer anderen Auffassung gelangen. cc) Inkrafttreten Der Bebauungsplan w i r d „ m i t der Bekanntmachung" (gemeint ist: von Ort und Zeit der Auslegung und der Genehmigung) „rechtsverbindlich" (§ 12 S. 3). Damit ist das Inkrafttreten des Bebauungsplans geregelt. Es ist nicht ganz zweifelsfrei, ob eine gesetzliche Bestimmung über das Inkrafttreten das „Verwaltungsverfahren" regelt, oder ob sie 23

Bettermann, W D S t R L 17, 118 (123). B V e r w G DVB1. 1971, 759 (761). Auch O V G Münster BRS 22, 53 (53) stellt auf die Rechtssicherheit ab. 25 O V G Lüneburg OVGE 28, 329 (332). 26 s. unten S. 190 ff. 27 Die Kompetenz des Bundes für § 12 w i r d dagegen insg. bejaht v o n Brügelmann - Grauvogel, § 12 A n m . I I I . s. a. O V G Münster BRS 22, 53 (53 f.), das von einem Vorrang des § 12, S. 2 B B a u G (Bekanntm. der Gen.) vor dem einschlägigen Landesrecht (§ 2 I V Nr. 2 nwBekVO) ausgeht, ohne die Kompetenzproblematik zu erörtern. 24

94

T e i l C: Gesetzliche Bestimmungen für die Verkündung

nicht zum materiellen Recht gehört, da sie den Inhalt der Satzung ergänzt 28 . Man w i r d eine solche Bestimmung aber doch noch als „technisches" Recht 29 anzusehen und daher dem Verwaltungsverfahren zuzuordnen haben 80 . U m prüfen zu können, ob § 12 S. 3 notwendig war, ist festzustellen, wie das Inkrafttreten normalerweise geregelt ist. Die Gemeindeordnungen überlassen i n erster Linie der einzelnen Satzung, den Zeitpunkt des Inkrafttretens zu bestimmen, und enthalten eine für den Fall des Fehlens eingreifende Regelung. Ähnlich wie es i n Baden-Württemberg der Fall ist (Inkrafttreten am Tag nach der Bekanntmachung), so ist diese Ersatzregelung auch i n den anderen Bundesländern ausgestaltet, ausgenommen i n Bayern, wo die Satzungen erst eine Woche nach ihrer Bekanntmachung i n K r a f t treten 8 1 . Eine Notwendigkeit für eine einheitliche Regelung gerade für Bebauungspläne bestand nicht; es waren ausreichende Regelungen i n den Ländern vorhanden. Sie sind auch für Bebauungspläne sachgerecht. Man w i r d ja nicht ernstlich behaupten können, es sei für den Bund unerträglich, daß i n Bayern ohne bundesrechtliche Regelung die Bebauungspläne erst nach einer Woche i n K r a f t treten würden. Das Verwaltungsverfahren mußte also nicht besonders auf den Zweck der Verwirklichung der Sachkompetenz „zugeschnitten" werden 8 2 . Ergebnis: Die Bestimmung i n § 12 S. 3 BBauG über das Inkrafttreten von Bebauungsplänen ist vom Bund erlassen worden, ohne daß i h m insoweit eine Gesetzgebungskompetenz zugestanden hätte; sie ist deshalb ungültig 8 8 . Für das Inkrafttreten gelten somit die landesrechtlichen Bestimmungen.

28 Die Abgrenzung von Ver waltungsverf.-Recht u n d mat. Recht ist problematisch; vgl. dazu Bettermann, W D S t R L 17, 118 (120 ff.); Maunz, i n : Maunz - D ü r i g - Herzog, A r t . 84 A n m . 29. Z u m „Verwaltungsverfahren" s. jetzt auch BVerfGE 37, 363 (383 ff.). 29 Begriff bei Maunz, i n : Maunz - D ü r i g - Herzog, A r t . 84 A n m . 29. 80 I m Ergebnis ebenso Huber, Diss., S. 121. 81 Vgl. f ü r B W § 4 I I I 2 bwGO. Diese Technik gibt es auch i n den übrigen Ländern; i n Bayern mußten aber die Satzungen bis zum G. v. 19.12.1958 (bayGVBl., S. 345) den Tag bestimmen, an dem sie i n K r a f t treten (Art. 26 bayGO a.F.), jetzt anders A r t . 26 I bayGO n . F . Vgl. i m übrigen: § 5 I I I 2 heGO; § 6 V ndsGO; § 4 I I I 2 n w G O ; § 24 1112,3 rpGO; § 12 I V saGO; § 69 shLVwG. Diese Technik bestand auch schon beim Erlaß des BBauG. 82 Eine solche Formulierung verwendet Bullinger, AöR 96, 237 (263), als allg. Interpretation der „Notwendigkeit" i. S. von BVerfGE 22,180 (209 f.). 83 I m Ergebnis ebenso: Huber, Diss., S. 121 f. A . A . : Brügelmann - Grauvogel, § 12 A n m . I I I . Vgl. a. Hess. V G H BRS 16, 9 (10): Einheitliche Regelung des Inkrafttretens nicht unerläßlich.

X I . Verkündungsregelungen und Gesetzgebungskompetenz c) Satzung

über die Veränderung

95

s sperr e

Die Ausführungen können sich i m wesentlichen darauf beschränken, ob die Regelungen für den wirksamen Vollzug der materiellen Bestimmungen notwendig sind. aa) Verkündung „Die Veränderungssperre ist ortsüblich bekanntzumachen", § 16 I I I BBauG. Durch die Ortsüblichkeit sind die landesrechtlichen Bekanntmachungsvorschriften i n Bezug genommen, wie schon dargelegt wurde. Der — aus der Entstehungsgeschichte des § 16 erklärbare — überflüssige Passus, daß diese Bekanntmachung „an die Stelle der sonst für Satzungen vorgeschriebenen Veröffentlichung" trete (§16 112), läßt sich nicht zur Widerlegung anführen. Die Verkündungsvorschrift hat demnach eigentlich — in der noch geltenden Fassung 34 — nur deklaratorischen Charakter 35 . Durchgreifende Bedenken unter dem Gesichtspunkt der Gesetzgebungskompetenz bestehen nicht 3 6 . bb) Inkrafttreten Die Veränderungssperre w i r d mit der (ortsüblichen) Bekanntmachung rechtsverbindlich, § 16 112. Wegen der Gesetzgebungskompetenz gilt dasselbe, was zu der entsprechenden Bestimmung für Bebauungspläne ausgeführt worden ist: Die Vorschrift ist ungültig 3 7 . d) Satzung

über die förmliche

Festlegung

des

Sanierungsgebiets

aa) Verkündung Die Satzung ist in der Gemeinde „ortsüblich bekanntzumachen", § 5 I U I StBFG. Für diese Vorschrift hatte der Bund die Gesetzgebungskompetenz. Die Ausführungen zur Verkündung der Satzung über die Veränderungssperre gelten entsprechend. bb) Bekanntmachung der Genehmigung Die Gemeinde muß auch die staatliche Genehmigung der Sanierungssatzung bekanntmachen (§ 5 I U I , s. a. § 51 III3). Hier gilt Entsprechendes 34 Die Ersatzverk. soll gesetzl. eingeführt werden, s. BT-Drucks. 7/2496, hier Neufass. § 16 I I (S. 8). 35 Vgl. BVerfGE 22, 180 (211), das deklarat. Bestimmungen offensichtlich nicht als kompetenzwidrig erlassen ansieht; a. A . Huber, Diss., S. 114. 3β A . A . : Huber, Diss., S. 121 ff. — Gegen die geplante Verpflichtung z. Veröff. der Genehm, (s. BT-Drucks. 7/2496, S. 8) bestehen dieselben E i n wände w i e beim Bebauungsplan. 37 I m Ergebnis ebenso: Huber, Diss., S. 121 ff.

96

T e i l C: Gesetzliche Bestimmungen für die Verkündung

wie beim Bebauungsplan: Die Vorschrift ist ungültig, vorausgesetzt, man folgt der i n dieser Arbeit vertretenen Auffassung, daß ganz allgemein bei Satzungen weder der volle Wortlaut einer staatlichen Genehmigung noch ein Vermerk zu veröffentlichen ist. cc) Bekanntmachung eines Hinweises auf gesetzliche Vorschriften Bei der ortsüblichen Bekanntmachung ist auf die Vorschriften der §§ 15, 17, 18 und 23 hinzuweisen (§ 5 III2). Damit sollen die betroffenen Eigentümer auf für sie wichtige Rechtswirkungen der förmlichen Festlegung aufmerksam gemacht werden. Für die Einführung einer solchen Gültigkeitsvoraussetzung 38 durch den Bund fehlt die Berechtigung. Das StBFG ist selbst verkündet worden. Natürlich ist es deshalb noch nicht allen Betroffenen bekannt, während sie doch ihre infolge der förmlichen Festlegung entstehenden Rechte und Pflichten kennen sollten. Aber es ist fraglich, ob das Kennenlernen erreicht wird, wenn der Hinweis wieder an einen Verkündungsakt geknüpft wird. Jedenfalls ist nicht ersichtlich, daß diese Hinweispflicht für einen wirksamen Gesetzesvollzug notwendig wäre. Hinzu kommt, daß § 5 I I I 2 StBFG nicht die Wiedergabe des Wortlauts der Paragraphen verlangt, was, soweit ersichtlich, unstreitig ist. Auch die Auslegung, es müsse der wesentliche Inhalt der Vorschriften wiedergegeben werden, ist nicht haltbar, weil sie Streit aufkommen läßt, was denn nun wesentlich sei und weil sie Anlaß zu unzutreffender Information bietet 3 9 . M i t einem Hinweis auf die Paragraphen 40 — m. E. die richtige Auslegung — oder auf die Überschriften 41 ist aber i n Wahrheit nichts erreicht. Die Bestimmung des § 5 III2 über die Bekanntmachung des Hinweises ist also ungültig. dd) Inkrafttreten Die Satzung w i r d „ m i t der Bekanntmachung" rechtsverbindlich (§ 5 III3, s. a. § 51 III4). Eine solche bundesgesetzliche Regelung ist nicht notwendig. Es gilt hier entsprechend, was zum Bebauungsplan gesagt wurde. Auch die allgemeine Voraussetzung des StBFG, daß eine „zügige Durchführung" der Sanierung i m öffentlichen Interesse liegt (§ 1 II), erfordert nicht die Sonderbestimmung über das Inkrafttreten. Diese ist also ungültig. Ungültig ist auch § 51 I I I 4 — Inkrafttreten der Aufhebungssatzung. Es erschiene übertrieben, wollte man die Bestimmung damit rechtfertigen, daß es nicht anginge, nach Durchführung der 88 88 40 41

Bielenberg, § 5 A n m . Wie hier: Bielenberg, Bielenberg, § 5 A n m . So ungefähr Meyer -

25. § 5 A n m . 25. 25. Stich - Schlichter,

§ 5 A n m . 5.

X I . Verkündungsregelungen u n d Gesetzgebungskompetenz

97

oft langdauernden Sanierung die förmliche Festlegung unnötigerweise auch nur eine Woche (Landesrecht Bayern!) zu belassen. e)

Ergebnis

Von den untersuchten Vorschriften des BBauG und StBFG sind diejenigen über die Bekanntmachung der Genehmigung, den Hinweis auf gesetzliche Bestimmungen (beim StBFG) und über den Zeitpunkt des Inkrafttretens ungültig, weil der Bund insoweit keine Gesetzgebungskompetenz besessen hat. A n ihre Stelle treten ggf. die einschlägigen Vorschriften des Landesrechts.

TEIL

D

Grundsätze der Yerkündung Die folgenden Untersuchungen befassen sich m i t Grundfragen des Verkündungswesens. Es soll versucht werden, die Grundsätze herauszuarbeiten, die hinter allen Regelungen über die Verkündung von Rechtsnormen stehen. Diese Grundsätze können unter Umständen zur Lösung von Zweifelsfragen auch der Verkündung i m gemeindlichen Bereich beitragen. Notwendigerweise führen die Untersuchungen aber über den Bereich des gemeindlichen Verkündungswesens hinaus. I. Materielles und formelles Publikationsprinzip 1. Die Unterscheidung i m gemeindlichen Verkündungswesen nach Literatur und Rechtsprechung

I n Literatur und Rechtsprechung tauchen öfters i m Zusammenhang m i t Fragen der Verkündung von Rechtsvorschriften zwei Begriffe auf, deren Anwendbarkeit gerade i m gemeindlichen Bereich unterschiedlich beurteilt wird. Bei näherer Betrachtung stellt sich schnell heraus, daß auch schon darüber Unklarheit herrscht, was denn die Begriffe überhaupt bedeuten. Nach einer insbesondere vom OVG Münster vertretenen Meinung 1 kann die „Lehre" vom formellen Verkündungsbegriff jedenfalls dann nicht angewendet werden, wenn Gemeinden nicht durch ein amtliches Verkündungsblatt, sondern etwa durch Aushang verkünden. Diese Lehre gehe nämlich vom Vorhandensein eines staatlichen Verkündungsblattes aus. Noch weitergehend meinen manche, der formelle Verkündungsbegriff gelte schlechthin nicht bei der Verkündung von Ortsrecht 2 . Durch Hinweis auf eine Entscheidung des BSG w i r d nun beantwortet, was unter diesem formellen Verkündungsbegriff verstanden werden soll. Das BSG hat ausgeführt, die tatsächliche Möglichkeit der Kenntnisnahme gehöre „nach deutschem Staatsrecht" nicht 1 O V G Münster D Ö V 1960, 954 (955), K S t Z 1964, 56 (57), OVGE 21, 311 (318 f.), Z M R 1973, 27 (28); Kottenberg, K p B l . 1964, 139 (139). 2 Huhs, Nds. Gde 1966, 28 (33); Petzold, DVB1. 1967, 612 (613); s.a. Feudner, GT 1965, 208 (212), nach dem zu Recht eine bloß formelle Verkündung für das Ortsrecht abgelehnt w i r d .

99

I. Materielles u n d formelles Publikationsprinzip

zu den Voraussetzungen, von denen die Wirksamkeit einer Rechtsnorm abhänge, und auch nicht zum Begriff der Verkündung. „Die Verkündung erschöpft sich vielmehr . . . i n dem rein formalen A k t der Ausgabe des Gesetzblattes . . ." 3 . — Für die Verkündung i m Gemeindebereich w i l l das OVG Münster 4 folgende Formulierung aus früherer Zeit als maßgebend ansehen, und es ist offenbar der Meinung, daß diese nichts m i t der Lehre vom formellen Verkündungsbegriff zu tun habe: „Die Veröffentlichung muß ihren Zweck erfüllen, jedermann Gelegenheit zu bieten, von dem Gesetzesinhalt Kenntnis zu nehmen 5 ." Nach einer anderen Meinung gilt dagegen auch bei der Verkündung gemeindlicher Rechtsvorschriften das formelle und nicht das materielle Verkündungsprinzip 6 . Materielle Verkündung soll dabei „tatsächliche Kenntnisnahme" bedeuten; tatsächlich jeder Gewaltunterworfene w i r d m i t dem Inhalt der Rechtsvorschrift bekannt. Das formelle Verkündungsprinzip soll beinhalten: Die öffentliche Bekanntmachung muß so erfolgen, daß sie den Betroffenen die Möglichkeit gibt, von dem Inhalt der Bekanntmachung ausreichend Kenntnis zu nehmen. Es ist unverkennbar, daß dieser so verstandene formelle Verkündungsbegriff sachlich m i t den Anforderungen übereinstimmt, die das OVG Münster für die Verkündung i m Gemeindebereich verlangt, obwohl dieses Gericht hier die formelle Verkündung ablehnt. Angesichts der Unklarheiten, die heute hinsichtlich der Unterscheidung von materieller und formeller Verkündung bestehen, muß man auf die literarischen Urheber dieser Begriffe zurückgehen, nämlich auf Liebenow und Lukas. 2. Materielle und formelle Publikation bei Liebenow (1901)

a) Die Unterscheidung Die Unterscheidung von materieller und formeller Publikation findet sich i n der Dissertation von Liebenow am Ende eines Kapitels über die Geschichte der Publikation vom A l t e r t u m bis zur Gegenwart 7 . Nach Liebenow ist das nach der französischen Revolution geschaffene System der Publikation i m Prinzip für alle modernen Gesetzgebungen vorbildlich geworden. Zunächst ist daher auf dieses System kurz einzugehen 8 . Durch Gesetz vom 4. Dezember 1793 (14 frimaire an II) wurde 3

BSGE 3, 161 (166 f.). O V G Münster D Ö V 1960, 954 (955). 5 So Abschn. C U des prRdErl. v. 1.4.1932 ( M B l i V Sp. 373). 8 Seeger, VPr. 1962, 145 (146), derselbe, Satzungsrecht, S. 33; Grauvogel, § 12 A n m . 113, bzgl. Bebauungsplänen. 7 Liebenow, Diss., S. 38 ff., insb. S. 55 ff. 4

7*

Brügelmann

100

T e i l D: Die Grundsätze der Verkündung

das „Bulletin des lois de la République", der Vorgänger aller modernen Gesetzblätter, eingeführt. Die Gesetze mußten i m numerierten Pariser Bulletin des lois abgedruckt werden, das Gesetzblatt wurde an die Behörden versandt. Damit war aber die Publikation noch nicht perfekt, vielmehr mußte noch i n jedem Ort von den Behörden innerhalb 24 Stunden vom Empfang des Bulletin an gerechnet eine örtliche Verkündung („au son de trompe ou de tambour") stattfinden; erst dann konnte das Gesetz i n K r a f t treten. Das war aber nur eine Vorstufe für die moderne Publikationsmethode. Diese selbst wurde durch Gesetz vom 4. Oktober 1795 (12 vendémiaire an IV) geschaffen. Eine örtliche Publikation als Voraussetzung für das Inkrafttreten entfiel nunmehr. Ein Gesetz trat vielmehr m i t dem Tag der Ankunft des Gesetzblatts i m Hauptort der einzelnen Departements für den ganzen Bereich des jeweiligen Departements i n Kraft. Nun zurück zu Liebenow. Dieser führt nach der Beschreibung des neuen französischen Systems aus, man habe damals eingesehen, es würde nie zu erreichen sein, daß alle das Gesetz kennen, welche Wege man auch einschlüge. „Man muß sich deshalb begnügen mit einem Modus, der alle, die es angeht, in den Stand setzt, sich bei einigem guten Willen ohne Schwierigkeit die Kenntnis des Gesetzes zu verschaffen. Dies w i r d bei dem modernen Systeme jedem dadurch ermöglicht, daß man — wenigstens i n der Regel — das Gesetz nicht mit seiner Drucklegung, sondern erst nach Ablauf einer bestimmten, allerdings regelmäßig nicht weit gegriffenen Frist seit der Ausgabe der betreffenden Nummer der Gesetzsammlung i n K r a f t treten läßt; nach Ablauf dieser Frist gilt das Gesetz als allgemein bekannt. Man hat also heute das Schwergewicht von der materiellen auf die formelle Publikation verlegt. Die Publikation ist ein reiner Formal-Akt geworden; die Publikation ist keine Bekanntmachung mehr; nur durch die Abdruckung i n der Gesetzsammlung, i n dem Gesetzblatt, werden die Gesetze verbindlich, obwohl gerade diese m i t am wenigsten zu ihrem Bekanntwerden beiträgt 9 ." Hieraus ist zu entnehmen: Materielle Publikation bedeutet nach Liebenow „Bekanntmachung"; mit ihr w i r d erstrebt, daß alle das Gesetz kennen. Formelle Publikation heißt derjenige Modus der Publikation, der ein „reiner Formal-Akt" ist, der es aber allen, die es angeht, ermöglicht, sich die Kenntnis des Gesetzes zu verschaffen, wenn sie nur einigen guten Willen dazu haben.

8 Z u m Folgenden: Drath, Jellinek-Gschr., S. 237 (252 ff.); Liebenow, S. 55 f.; Lukas, Gesetzes-Publikation, S. 77 ff. • Liebenow, Diss., S. 56 f. (Hervorhebungen i m Original).

Diss.,

I. Materielles u n d formelles Publikationsprinzip

101

b) Beurteilung Die Unterscheidung von formeller und materieller Publikation bei Liebenow ist nicht i m einzelnen durchgebildet, sondern verfolgt offensichtlich nur den begrenzten Zweck, i m Rahmen eines geschichtlichen Abrisses über die Publikation von Gesetzen die Veränderung der Publikationsweise begrifflich zu erfassen. Eine bessere Beurteilung von Wert und Grenzen der Unterscheidung gewinnt man an Hand einer wenig später erschienenen Arbeit von Lukas. 3. Materielles und formelles Publikationsprinzip bei Lukas (1903)

a) Die Unterscheidung Lukas unterscheidet zwei „Typen" der Gesetzespublikation, wobei er die Verschiedenheit der Publikationsmittel (der Publikationstechniken) zum Ausgangspunkt n i m m t 1 0 . Von einer materiellen Publikation spricht Lukas, wenn die Rechtsordnung jene Maßregeln trifft, „welche direkt die große Masse der Bevölkerung von dem Inhalte des Gesetzes i n Kenntnis setzen", wenn es also die Staatsgewalt in die Hand nimmt, daß die Gesetze i m wahren Sinne des Wortes „bekannt" gemacht werden. Die materielle Publikation trägt das Gesetz dem Staatsbürger „sozusagen auf dem Präsentierteller" entgegen und bewirkt, „daß die Notorietät des Gesetzes i m großen und ganzen als sichere Tatsache erscheint". Als Beispiele solcher Maßregeln nennt Lukas den öffentlichen Anschlag, öffentliches Verlesen des Gesetzestextes, Verlesen von den Kanzeln. Eine formelle Publikation ist es, wenn sich die Rechtsordnung damit begnügt, „daß sie einen bestimmten formellen A k t vollzieht, welcher für eine direkte Verbreitung der Gesetzeskenntnis nicht sonderlich geeignet ist, sondern nur die Möglichkeit gewährt, daß sich an ihn die tatsächliche Verbreitung der Gesetzeskenntnis anschließt". Die formelle Publikation setzt ein schon mehr selbständiges Handeln des Staatsbürgers voraus; die Notorietät des Gesetzes bleibt eine bloße Rechtsvermutung. Diese Unterscheidung zwischen formeller und materieller Publikation ist nach Lukas nicht juristischer, sondern rein technischer Natur; jede ist in dem Staate, i n dem sie zur Anwendung gelangt, rechtliche Voraussetzung für das Inkrafttreten der Gesetze. Überhaupt ist nach Lukas jede materielle Publikation zugleich eine formelle; denn es bleibt immer die Möglichkeit offen, daß einzelne die Gesetzeskenntnis 10 Z u m Folgenden: Lukas, i n den Zitaten i m Original.

Gesetzes-Publikation, S. 7 ff.; Hervorhebungen

102

Teil D: Die Grundsätze der Verkündung

nicht erlangt haben, und für diese greift die Rechtsvermutung der Notorietät des Gesetzes Platz. Umgekehrt ist i m Grunde genommen jede formelle Publikation zugleich eine materielle, w e i l die dabei zur Anwendung kommenden Publikationsmittel i n einem, wenn auch nur beschränkten Umfang doch direkt die Kenntnis von dem Inhalte des Gesetzes verbreiten. Zum Beispiel hat nach Lukas die formelle Publikation durch Ausgabe eines gedruckten Gesetzblattes für den Leserkreis den Charakter einer materiellen Publikation. Trotzdem hält Lukas an dem „Gegensatz" zwischen materieller und formeller Publikation fest, weil jeweils der materielle Publikationseffekt (sichere Tatsache der Notorietät des Gesetzes) oder der formelle (bloße Rechtsvermutung der Notorietät des Gesetzes) „ i n entscheidendem Maße" überwiege. Wie sich aus Lukas' Ausführungen zur Publikation i m römischen Recht ergibt, ist es auch möglich, daß ein bestimmtes Publikationsmittel seinen Charakter wandelt; eine materielle Publikation kann durch Ausdehnung des Staatsgebietes zu einer formellen werden 1 1 . Es gibt auch Fälle, i n denen der Gegensatz zwischen materiellem und formellem Publikationsprinzip „sozusagen gar nicht besteht", i n denen die Typen gänzlich ineinander verschwimmen; so i n den kleinsten der früheren deutschen Kleinstaaten 12 . Dort besitzt der A k t der Ausgabe des Gesetzblattes nicht wie sonst einen rein formellen Charakter, sondern muß als materielle Publikationshandlung angesehen werden. Materielle und formelle Publikation heben sich nämlich nur i n einem ausgedehnteren Staatswesen voneinander ab. I n der städtisch-autonomen Gesetzgebung des Mittelalters hatte die Eintragung in die öffentlichen Stadtbücher nach Lukas „natürlich" den Charakter eines materiellen Publikationsaktes, wegen der relativen Kleinheit der städtischen Gemeinwesen 18 . b) Beurteilung Hiermit dürfte deutlich geworden sein: (1) Es handelt sich bei der formellen und materiellen Publikation nicht um scharf umrissene Begriffe, sondern um die Kennzeichnung von „Typen". (2) Lukas verwendet diese, u m die Wechselvolle historische Entwicklung der Gesetzespublikation über viele Jahrhunderte und bei vielen Staatswesen an einem Ordnungsprinzip messen zu können 14 . Es handelt sich nur um eine grobe Charakterisierung der Wirkung bestimmter 11 Vgl. Lukas, S. 18 ff.; Die Publikation w i r d nach w i e vor i n der Stadt Rom vorgenommen, gilt aber f ü r das ganze Staatsgebiet. 12 Lukas, S. 135 f., 183,195. 18 Lukas, S. 29, 40. 14 Vgl. Lukas, S. 9: Die ganze Geschichte der rechtlich relevanten P u b l i k a -

I. Materielles u n d formelles Publikationsprinzip

Publikationsmittel meinwesen.

(Verkündungsformen)

i n einem bestimmten

103

Ge-

(3) I n Gemeinwesen mit kleinem Gebiet besteht der Gegensatz materielle—formelle Publikation nicht. (4) Es ist unmöglich, ein bestimmtes Publikationsmittel ausschließlich dem materiellen oder dem formellen Publikationsprinzip zuzuordnen. Die Verwendung eines bestimmten Publikationsmittels kann i n dem einen Gemeinwesen eine materielle, i n einem anderen eine formelle Publikation bedeuten, sofern eine Unterscheidung überhaupt möglich ist (siehe oben 3). 4. Die weitere Entwicklung

A u f Grund der Monographie von Lukas fand die Unterscheidung von materiellem und formellem Publikationsprinzip ihre Verbreitung i n Deutschland. Sie wurde von G. Jellinek und Laband gebilligt und von Thoma i n seinem Buch über den Polizeibefehl (1906) verwertet 1 5 . Thoma ist wegen seiner von Lukas abweichenden Grenzziehung besonders interessant. Formelle Publikation ist es nach Thoma noch, wenn Städte i n einem städtischen Amtsblatt verkünden. Ja sogar der i n den kleineren Gemeinden vorgenommene Anschlag an der am Rathaus angebrachten Gemeindetafel während einer Reihe von Tagen ist noch formelle Publikation! Materielles Publikationsmittel ist erst „öffentlicher Ausruf m i t der Schelle i n den einzelnen Quartieren der Gemeinde, oder Verlesen vor der Gemeindeversammlung, oder vor der mit der Schelle formlos zusammengerufenen Gemeinde, oder auch Umsage von Haus zu Haus" 1 6 . Die weitere Entwicklung bis zur Gegenwart braucht nicht i m einzelnen nachgezeichnet zu werden. Es genügt darauf hinzuweisen, daß sich die Unterscheidung über die Weimarer Zeit 1 7 und das Dritte Reich 18 bis in die Gegenwart 1 9 gehalten hat. Allerdings fehlt heute t i o n besteht eigentlich n u r aus einem fortwährenden Wechsel zwischen materiellem u n d formellen Publikationsprinzip; s. a. S. 135. 15 s. die Buchbespr. durch G. Jellinek, V A 12, 593 (594); durch Laband, AöR 18, 263 (263f.); s.a. denselben, AöR 18, 305 (310ff.). Thoma, Polizeibefehl, S. 431. 18 Thoma, Polizeibefehl, S. 433 f. 17 Hatschek - Kurtzig, Staatsrecht I I , S. 96 ff. — Vgl. a. O. Mayer's A u f fassung, wonach alles, was Rechtssatz sein soll, an das „formelle P u b l i k a tionsprinzip" gebunden sei, während f ü r Verw.-Vorschriften genüge, daß sachlich das Zweckmäßige geschehen sei (O. Mayer, Verw. Recht I, 2. A u f l . 1914, S. 88 f. F N 10 = 3. A u f l . 1924, S. 86 F N 10). 18 May, Diss., S. 17 f. 19 Drath, Jellinek-Gschr., S. 237 (239 F N 9, 256); Hallier, AöR 85, 391 (408); Jerschke, Diss., S. 39; Eckart Klein, D Ö V 1972, 300 (303); Sahlmüller, Diss., S. 70 ff.; Tietz, N J W 1954, 1081 (1081); s.a. Heinze, N J W 1961, 345 (346 m i t F N 15), N J W 1965, 524 (524). BVerfGE 16, 6 (16 f.); BSGE 3, 161 (166 f.). — L i t . u n d Rspr. zur Verwendung i m Gemeindebereich s. o.

104

T e i l D: Die Grundsätze der Verkündung

meist die Erkenntnis, daß es sich um keine scharfen Gegensätze handelt. Auch sachlich bestehen bisweilen Differenzen 20 . Vereinzelt w i r d die Unterscheidung ganz abgelehnt 21 . 5. Eigene Meinung über die Bedeutung der Unterscheidung, insbesondere für das gemeindliche Verkündungswesen

(1) Materielles und formelles Verkündungsprinzip dienen nur zur Charakterisierung des jeweils geltenden Verkündungsrechts, d. h., erst nach Feststellung des geltenden Rechts kann gesagt werden, ob es dem formellen oder aber dem materiellen Prinzip folgt Schon Laband sagte 22 : „ I n allen Fällen ohne Unterschied ist es . . . ein — gesetzlicher oder gewohnheitsmäßiger — Rechtssatz, welcher bestimmt, durch welche Thatsachen ein Gesetz als verkündet gilt. Das rechtliche Wesen der Gesetzesverkündigung ist daher auch i n allen Fällen das gleiche ohne Unterschied, welche Verkündigungsmittel angewendet werden." Es ist also nicht richtig, mit Hilfe eines angeblich geltenden (formellen oder materiellen) Verkündungs-„Begriffs" Rechtsvorschriften i n der einen oder anderen Weise auszulegen. Es gibt keine „Lehre vom formellen Verkündungsbegriff", der man sich anschließen oder die man ablehnen könnte 2 3 . (2) Das alles gilt auch für die Verkündung i m Gemeindebereich. Man kann also nicht sagen, das formelle Verkündungsprinzip „gelte" dort nicht. Entweder ist jede auf Grund positiven Rechts anzuwendende Publikationstechnik i n den Gemeinden wegen der Kleinheit der Verhältnisse materielle Publikation (entsprechend Lukas); oder man verlegt die Grenze zwischen den Prinzipien, dann sind auch bei den Gemeinden beide Prinzipien möglich (entsprechend Thoma). I r r i g ist es, als Voraussetzung für eine formelle Verkündung das Vorhandensein eines staatlichen Verkündungsblattes zu fordern. Vielmehr ist die Verkündung durch Ausgabe eines Gesetzblattes nur ein Beispiel für das formelle Verkündungsprinzip, und auch das nur bedingt, wie dargestellt wurde 2 4 . (3) Die Unterscheidung der zwei Prinzipien ist überhaupt ohne Wert. I h r liegt zwar die richtige Vorstellung zugrunde, daß es Verkündungs20 Tietz gibt ζ. B. eine Umschreibung des mat. Publikationsprinzips, die sonst dem formellen entspricht. 21 Martens, ö f f e n t l i c h als Rechtsbegriff, S. 77 F N 210; Severin, Diss., S. 11. 22 Laband, AöR 18, 263 (264). 23 Bes. deutlich die Fehlinterpretation bei Heinze, N J W 1965, 524 (524), der meint, man könne sich ( „ m i t der zu Recht herrschenden Meinung") zum formellen Publikationsprinzip „bekennen". 24 s. die Meinung von Lukas zu den Kleinst-Staaten (Ausg. des Ges.-Blattes hat dort noch mat. Charakter).

I I . Die Funktionen der Verkündung

105

techniken gibt, die i m Vergleich zu anderen eine bessere tatsächliche Kenntnis der Gesetze erbringen. Die Grenzziehung zwischen den Prinzipien ist jedoch eine Sache persönlichen Beliebens. Irgendwelche rechtliche Bedeutung hat die Unterscheidung nicht. Sie w i r d in dieser Arbeit nicht angewandt. — Einen Ertrag versprechen dagegen Überlegungen zu den Funktionen der Verkündung. II. Die Funktionen der Verkündung Bei oberflächlicher Betrachtung ist die Frage nach den Funktionen der Verkündung leicht beantwortet: Es gibt überhaupt nur eine Funktion, die Betroffenen sollen von dem sie angehenden Recht unterrichtet werden. So hat es einmal früher das BVerwG ausgesprochen: „Der Zweck der Veröffentlichung ist allein der, dem Bürger zur Kenntnis zu bringen, was für i h n verbindlich sein soll 1 ." Diese A n t w o r t ist nicht ganz richtig und auch unvollständig; sie läßt wesentliche Aspekte der Verkündung außer acht. Diese werden zwar von Literatur und Rechtsprechung zum Teil gesehen, aber es fehlt bislang, soweit ersichtlich, an einer eingehenderen Behandlung. I n dieser Arbeit werden drei Funktionen der Verkündung unterschieden, wobei ihre Bezeichnung den Vorschlägen von Groschupf folgt. Groschupf hat von der „Bekanntmachungsfunktion", weiter der „formalen" Funktion des „ausdrücklichen Inkraftsetzens" und schließlich von der „Dokumentationswirkung oder Fundstellenfunktion" gesprochen 2. 1. Die Bekanntmachungsfunktion

a) Der

Ausgangspunkt

Rechtsnormen bedürfen der Kenntnis der Rechtsunterworfenen. Dieser Satz läßt sich von mehreren Sichtweisen her näher begründen 3 . Wenn schon dem Staatsbürger (Gemeindebürger) durch die Gesetze bestimmte Pflichten auferlegt und Rechte eingeräumt werden, so muß ihm auch die Möglichkeit gegeben worden sein, diese kennenzulernen 4 . I n diesem Sinne kann man Dürig zustimmen, wenn er ausführt, daß 1

B V e r w G DVB1. 1957, 535 (536). Groschupf, DVB1. 1970, 401 (404 f.). 3 s. außer den folgenden Ausführungen auch noch den Gedanken der „ E f f e k t i v i t ä t " von Rechtsnormen, der die Kundmachung fordert; dazu etwa Noll, G.-Lehre, S. 195 f.; zur Effektivität v. Rechtsnormen allg.: Noll, S. 146 f. s. weiter Kuhn, § 60 A n m . 1, wonach die öff. Bekanntmachung u. a. „die Rechtsnorm zur Anerkennung durch die Rechtsgenossen stellen" soll. 4 Kautzor - Schröder, Diss., S. 1 („Gebot der B i l l i g k e i t u n d Gerechtigkeit"); Martens, öffentlich als Rechtsbegriff, S. 76; RGSt. 56, 337 (338). 2

106

T e i l D : Die Grundsätze der Verkündung

schlechterdings keine staatliche Willenserklärung so sehr „empfangsbedürftig" sei wie das abstrakt-generelle Gesetz5. Eine weitere Sichtweise ist die vom Staat her. Martens hat es treffend so formuliert: „Die Öffentlichkeit des objektiven Rechts w i r d . . . nicht allein um der Normadressaten willen gefordert; sie erscheint vielmehr zugleich als M i t t e l politischer Herrschaft, auf dessen Einsatz als unentbehrlichen Ordnungsfaktor kein Gemeinwesen jemals hat verzichten können. Das gilt zumindest insoweit, als die Rechtssätze befolgungsfähige Ge- und Verbote enthalten. Ihnen sollen die Rechtsgenossen gegebenenfalls unter der Androhung von Sanktionen gehorchen. Gesetzesgehorsam setzt aber Gesetzeskenntnis voraus; denn nur dem tatsächlich bekannten Befehl kann entsprochen werden 6 ." Damit ist noch nicht gesagt, von wem und wie diese Kenntnis vermittelt werden soll. Hier gibt es zwei Möglichkeiten; einmal — so Hubrich i m Jahre 1916: Die Rechtsordnung kann sich auf den Standpunkt stellen, daß es allein den Untertanen zuzumuten sei, „kraft der allgemeinen Gehorsamspflicht gegenüber der objektiven Rechtsordnung sich auch persönlich u m die Kenntnisgewinnung" zu bemühen 7 . Es ist nun zwar richtig, daß persönliches Bemühen auch von den Adressaten zu verlangen ist. Aber es muß der Normensetzer auch selbst etwas für die Gesetzeskenntnis tun, womit der Ansatzpunkt für die Notwendigkeit der Verkündung von Rechtsvorschriften, aber auch für die erste Verkündungsfunktion, gegeben ist. M i t Recht hat Liebenow einen Widerspruch darin gesehen, wenn der Staat einerseits die Rechtsunkenntnis zum Nachteil des Bürgers ausschlagen lasse („iuris ignorantia nocet"), andererseits aber selber diese Unkenntnis verschuldete, weil er nichts für die Kenntnis durch gehörige Kundgebung getan hatte 8 . Auch heute kann eine Rechtsordnung nicht auf den grundsätzlichen Anspruch verzichten, daß von ihr Kenntnis genommen w i r d 9 . Deshalb muß auch noch heute i m Prinzip Rechtsunkenntnis schaden („iuris ignorantia nocet") 10 . Die Rechtsnormen gelten durch die Verkündung als jedermann bekannt (Fiktion der Rechtskenntnis) 11 . 5 Dürig, Kiesinger-Festschrift, S. 297 (300), unter Berufung auf den Rechtsstaat, gegen eine mißverständliche Formulierung i n BVerfGE 16, 6 (18). β Martens, ö f f e n t l i c h als Rechtsbegriff, S. 78. — Oft w u r d e argumentiert, jedes (!) Gesetz sei (begrifflich) ein Befehl u n d müsse daher denen, die sich nach i h m richten sollen, bekanntgemacht werden; s. Kautzor - Schröder, Diss., S. 1; Laband, Staatsrecht I I , S. 22; Severin, Diss., S. 8. Ausführl. zur „Imperativentheorie" (Rechtsnorm als Befehlssatz) Uwe Krüger, Adressat, S. 41 ff. 7 Hubrich, Annalen 1916, 641 (665). 8 Liebenow, Diss., S. 37 f. 9 So deutlich Mayer-Maly, Rechtskenntnis u. Gesetzesflut, S. 78. 10 s. Laband, AöR 18, 305 (310): Ohne die Geltung des Prinzips gäbe es überhaupt keine wirksame Rechtsordnung; Liebenow, Diss., S. 38. Geschichtl. Hinweise bei Mayer-Maly, S. 54 ff.

I I . Die Funktionen der Verkündung

107

Es muß in diesem Zusammenhang auch auf den Fragenkreis u m den Adressaten der Rechtsnorm eingegangen werden. Die vielerörterte Frage, ob nur die rechtsanwendenden Instanzen (Richter, sonstige Amtspersonen) oder auch die Bürger die eigentlichen Normadressaten seien, kann nur i n letzterem Sinne beantwortet werden 1 2 . Jedoch bleibt dann immer noch offen, welche Bürger denn Adressaten sind, was für die A r t und Weise der Verkündung bedeutsam sein kann. Adressat einer Rechtsnorm ist die Öffentlichkeit. Angesprochen ist eine unbestimmte Mehrheit von Personen 18 . Allerdings gibt es die Öffentlichkeit, die stets dieselbe wäre, wenn überhaupt von „öffentlich" und „Öffentlichkeit" die Rede ist, nicht. Soweit es u m die Adressaten der Rechtsnormen geht, so ist nicht zu bestreiten, daß die Normen einen unterschiedlichen Geltungsbereich und eine verschiedene Bedeutung für das „soziale Leben" haben können 14 . Dem kann dadurch Rechnung getragen werden, daß man sagt, eine Norm richte sich an diejenigen, „die es angeht" 1 6 . Das bedeutet weiter, daß man auch die Verkündung als K u n d gabe an diejenigen, „die es angeht", bezeichnen kann 1 6 . Diesem Gedankengang entspricht es, für die Satzungen und Rechtsverordnungen der Gemeinden eine örtliche Verkündung genügen zu lassen. — A u f eines sei aber noch hingewiesen. M i t der Formulierung, Verkündung sei Kundgabe an diejenigen, „die es angeht", darf nicht die Vorstellung verbunden werden, eine Bekanntgabe an einen personell beschränkten Personenkreis könne eine Verkündung sein. Es ging nur darum, eine nähere Aussage darüber zu treffen, was Öffentlichkeit i n diesem Zusammenhang bedeutet. Verkündung ist nur als Kundgabe an die A l l gemeinheit, als Veröffentlichung, denkbar 1 7 . Das verkennt, wer i n der Veröffentlichung einen „Überschuß an Kundmachung" sieht 18 . 11

Deutlich Wolff - Bachof, V e r w R I, § 28 Ia3, S. 153 (fundamentale RechtsFiktion); s. weiter Giese, DÖV 1953, 45 (45); Laband, Staatsrecht I I , S. 23. s. aber auch Uwe Krüger, Adressat, S. 70, 113, zum Vorhandensein v o n Rechtsmittelbelehrungen. 12 Martens, ö f f e n t l i c h als Rechtsbegriff, S. 78 F N 217; eingehend z. Adressatenproblem Uwe Krüger' s Monographie. 13 Z u m Begriff des öffentlichen s. Martens, S. 46 ff. 14 Martens, S. 78 F N 217. 15 Larenz, Methodenlehre, S. 186 F N 3; Martens, S. 78 F N 217. Aus früherer Zeit: O. Mayer, V e r w . Recht I, S. 234; Meyer - Anschütz, Lehrbuch, S. 665; Thoma, Polizeibefehl, S. 430. 18 Giese, D Ö V 1953, 45 (45). 17 Dazu Herbert Krüger, Staatslehre, S. 93 F N 42 (im Gegensatz zu seiner früheren Auffassung, dazu demnächst); Uwe Krüger, Adressat, S. 66 (oben); Laband, Staatsrecht I I , S. 22; O. Mayer, Verw. Recht I, S. 234; B V e r w G E 25, 151 (159 f.); Hess. V G H E S V G H 22, 196 (197). — Peters, Lehrbuch, S. 79, fordert bei Satzungen aber n u r öff. Bekanntmachung oder sonstwie geeignete Bekanntgabe. 18 M i t Recht wendet sich Uwe Krüger, Adressat, S. 65 f., gegen diese früher von Herbert Krüger vertretene, bei Uwe Krüger nachgewiesene Auffassung.

108

T e i l D: Die Grundsätze der Verkündung b) Verschaffung

der Gelegenheit

zur

Kenntnisnahme

Es gibt kein Verfahren, welches das wirkliche Bekanntwerden aller Rechtsnormen gewährleisten könnte 1 9 . Diejenigen gehen zu weit, die es als Zweck der Verkündung bezeichnen, die Normunterworfenen von den Vorschriften „ i n Kenntnis zu setzen", sie darüber zu „unterrichten", ihnen das Recht „bekanntzugeben" 20 . Richtigerweise w i r d durch die Verkündung den Normadressaten die Möglichkeit gegeben, sich die K e n n t n i s v o n den erlassenen Vorschriften zu verschaffen

21

.

Aus dieser (ersten) Verkündungsfunktion ergibt sich die erste allgemeine Anforderung, die an die Rechtsnormenverkündung zu stellen ist: die Forderung nach allgemeiner Zugänglichkeit der Rechtsnorm 22 , die auch schon sprachlich daraus folgt, daß die Verkündung eine Veröffentlichung ist 2 3 . Diese Forderung bedeutet i n erster Linie eine allgemeine Zugänglichkeit der Verkündungsmittel 2 4 ; zur Illustration: Ein Gesetzblatt muß zu einem angemessenen Preis beziehbar sein; die A n schlagtafel, an der die Gemeinde ihr Ortsrecht verkündet, muß ohne unzumutbare Schwierigkeiten einsehbar sein. c)

Klarstellungen

Eine Verkündung liegt auch vor, wenn der einzelne aus persönlichen Gründen nicht imstande ist, sich die Kenntnis tatsächlich zu verschaffen 25 . — Es sei auch nochmals darauf hingewiesen, daß für die Verkündung von Ortsrecht eine auf das Geltungsgebiet beschränkte, bloß örtliche Verkündung ausreicht. Auswärtige Grundstücksbesitzer brau19

Martens, ö f f e n t l i c h als Rechtsbegriff, S. 77. Solche Formulierungen etwa bei B V e r w G DVB1. 1957, 535 (536), B V e r w G E 17, 192 (196); Hess. V G H E S V G H 11, 111 (113); O V G Saarland AS 8, 313 (314) unter Hinweis auf Forsthoff (Lehrbuch, S. 143); PrOVGE 101, 48 (51). 21 Pape, R u P r V B l . 50, 6 (8); Penski, DVB1. 1970, 44 (45); BVerfGE 16, 6 (17) bei Ausg. eines Gesetzblattes; B V e r w G DÖV 1972, 349 (349); V G H Bad.W ü r t t . E S V G H 16, 70 (73); Hess. V G H E S V G H 14, 26 (28); OVG Lüneburg OVGE 17, 401 (410) ; O V G Münster OVGE 18, 153 (155). 22 Die „Zugänglichkeit" w i r d — meist i m Zus.-hang m i t Gesetzblättern — angesprochen von Jastrow, ZgesStW 79, 40 (50); BVerfGE 16, 6 (17); OVG Münster OVGE 27,65 (66). 23 s. Martens, ö f f e n t l i c h als Rechtsbegriff, S. 22, 49 (zum W o r t „öffentlich" i n der Allgemeinsprache); auch Jastrow, ZgesStW 79, 40 (50). 24 s. dazu Böckenförde - Grawert, AöR 95, 1 (35); B G H N J W 1954, 1081 (1082); B a y V e r f G H V G H n. F. 21 I I 92 (103). 25 s. dazu O. Mayer, Verw. Recht I, S. 234: Nicht nötig sei, daß die N o r m jedem einzelnen so nahe gebracht werde, daß er sie hätte wahrnehmen k ö n nen oder sollen. Die Veröffentlichung gehe i m m e r n u r darauf, daß das Wissen von der E r k l ä r u n g eine A r t gesellschaftlichen Gemeinguts werde, s. a. V G H Bad.-Württ. E S V G H 13, 23 (25). 20

I I . Die Funktionen der Verkündung

109

chen also nicht erreicht zu werden 2 6 . Wenn der Gegenstand der Verkündung nur einen Gebietsteil der Körperschaft betrifft, muß aber trotzdem die Verkündung das ganze Gebiet umfassen 27 . Es ist weiter von der Bekanntmachungsfunktion her gesehen nicht erforderlich, daß die Möglichkeit allgemeiner Kenntnisnahme schon i n dem Zeitpunkt besteht, der als Verkündungszeitpunkt zu gelten hat. Manche scheinen hier anderer Auffassung zu sein. So w i l l Hallier bei der Verkündung durch Ausgabe eines Gesetzblattes auf den — allerdings „frühesten" 2 8 — Zeitpunkt abstellen, der die „Möglichkeit allgemeiner Kenntnisnahme" gewähre 29 . I n Wahrheit wählt Hallier aber selbst einen anderen Zeitpunkt, wenn er bereits die „erste" Auslieferung durch die Post als ausreichend betrachtet. Er verlangt also — m i t Recht — nur die Herstellung eines Kontaktes mit der Öffentlichkeit, keine Möglichkeit „allgemeiner" Kenntnisnahme 30 . I m Ansatz verfehlt ist die Überlegung des OVG Münster: Da (bei der Form des Aushanges) jedermann Gelegenheit zur Kenntnisnahme haben müsse, sei zu fordern, daß der Anschlag eine gewisse Zeit bestehen müsse, weil es objekt i v unmöglich sei, daß alle oder auch nur die betroffenen Bürger gleichzeitig an die Tafel treten 3 1 . — Jedenfalls wenn man auf den Zeitpunkt der Verkündung abstellt, t r i f f t also die Äußerung von v. Seydel - Piloty sachlich zu, ob es sich nun u m Staatsgesetze oder gemeindliche Vorschriften handelt: „Das maßgebende Moment an der Verkündigung ist nicht, daß das Gesetz denen, die es angeht, zur Kenntnis gebracht ist, sondern daß der Gesetzeswille des Herrschers geäußert ist 3 2 ." Überhaupt sollte allgemein eingeräumt werden, daß die Verkündung nur eine geringe Bekanntmachungsfunktion hat und daß die anderen 26 I m Ergebnis ebenso Schmidt, GT 1963, 57 (61), derselbe, Hdb., S. 128; vgl. a. den Hinweis bei Fuchs, VPr. 1932, 101 (108). 27 Vgl. dazu b w l n n e n m i n i s t e r auf eine Kleine Anfrage, bwLT-Drucks. 6/4159 (betr. Öff. Bekanntm. d. Landkreise). 28 Schon diese Formulierung ist nicht k o r r e k t ; die Mögl. allg. Kenntnisnahme besteht, oder sie besteht noch nicht. 29 Hallier, AöR 85, 391 (409 f.). 30 Die Frage des Verk.-Zeitpunkts w i r d i n T e i l F noch i m einzelnen behandelt werden. 31 O V G Münster DÖV 1960, 954 (955); ebenso Boening, Nds. Gde 1966, 36 (37); Bogner, Bek.-Wesen, S. 10; Huhs, Nds. Gde 1966, 28 (31). 32 υ. Seydel - Piloty, Bay. Staatsrecht I, S. 842; zustimmend Spiegel, Rechtspfl. 1959, 118 (120); ablehnend Giese, DÖV 1953, 45 (45 F N 4); υ. Mangoldt - Klein I I I , A r t . 82 A n m . IV3. — Heute w i r d gar nicht mehr gesehen, daß die zitierte Äußerung eine U m schreibung des so oft beschworenen „formellen Verkündungsbegriffs" ist (Liebenow, Diss., S. 57 F N 122, beruft sich auf diese Äußerung i m Zus.-hang m i t der formellen Publikation).

110

T e i l D: Die Grundsätze der Verkündung

noch zu erörternden Verkündungsfunktionen auch viel wichtiger sind 3 3 . Es ist eine alte Erkenntnis, daß die Gesetzblätter nur einen unbedeutenden Teil der Bevölkerung erreichen 34 . Bei gemeindlicher Verkündung durch Aushang gilt dasselbe 35 . Man kann nicht einwenden, es müsse nur die Möglichkeit gewährt sein, von den Vorschriften Kenntnis zu nehmen, und das sei der Fall. Wenn nämlich die Normensetzer Verkündungsmittel anwenden, die von vornherein untauglich sind, die breite Masse der Bevölkerung zu erreichen, so muß man folgern, daß es nicht unbedingt darauf ankommt. Es liegt deswegen auch kein Grund vor, das Verkündungswesen reformieren zu müssen 36 . Die wirkliche Verbreitung der Gesetzeskenntnis geschieht auf ganz andere A r t als durch den Verkündungsakt, und damit kann der Normensetzer rechnen. Einmal bietet sich die Möglichkeit der zusätzlichen amtlichen Verbreitung der Rechtsnormenkenntnis 37 . Weitaus wichtiger ist aber die private Publikation, was schon von Lukas erkannt worden ist („gesellschaftliche Publikation") 3 8 . Es handelt sich dabei etwa u m die Verbreitung durch Rundfunk (heute auch Fernsehen), die Tages- und Fachpresse, private Gesetzesausgaben, Kommentare, besonders aber durch Berufsorganisationen und Interessenverbände. Für die örtlichen Rechtsvorschriften scheidet allerdings manches davon aus. Die Berichterstattung i n der örtlichen Presse ist aber von Wichtigkeit; die Gemeinden sollten dem Beachtung schenken. Da also bei der Gemeinde m i t der zusätzlichen Verbreitung der Gesetzeskenntnis nur i n geringerem Umfang gerechnet werden kann, mag man hier der Bekanntmachungsfunktion einen etwas größeren Stellenwert zusprechen.

83 I n der Tendenz wie hier: Groschupf, DVB1. 1970, 401 (405); Kuhn, § 60 A n m . 1, § 306 A n m . 6, 7. 84 Aus früherer Zeit etwa Laband, AöR 18, 305 (312); Lukas, GesetzesPublikation, S. 6; RGSt. 57, 404 (408); s.a. Brater, B l A d m P r . 1, 20 (25). Aus neuerer Zeit etwa Drath, Jellinek-Gschr., S. 237 (238); Groschupf, DVB1. 1970, 401 (405); Kautzor-Schröder, Diss., S. 137. 35 Finkler, Dem. Gemeinde 1964, 177 (180): „Das Gesetzblatt liest der Normalbürger ebensowenig, w i e er die i m Aushangkasten ausgehängten Satzungen studiert." 36 Ebenso Uwe Krüger, Adressat, S. 100 f., 102; anders Heydt, Demokratie u n d Verwaltung, S. 463 (463). 37 Lukas, Gesetzes-Publikation, S. 6: rechtlich irrelevante Gesetzespubl. durch den Staat; Kuhn, § 60 A n m . 1 (Abs. 2 a. E.). s. a. Nr. 2 des ndsRdErl. v. 28. 6.1973 (Nds. MB1., S. 970): Empfehl. zu zusätzl. Unterrichtung. 38 Lukas, Gesetzes-Publikation, S. 6 f., 131; seiner Formulierung folgen Thoma, Polizeibefehl, S. 431; Kautzor-Schröder, Diss., S. 138 ff. Noll, G.-Lehre, S. 201, spricht von der „ p r i v a t e n " Publikation, s. weiterhin Hatschek - Kurtzig, Staatsrecht I I , S. 96; Uwe Krüger, Adressat, S. 70; Laband, AöR 18, 305 (312).

I I . Die Funktionen der Verkündung

111

2. Die Formalfunktion des ausdrücklichen Inkraftsetzens

Als zweite Funktion der Verkündung ist die formale Funktion des ausdrücklichen Inkraftsetzens der Rechtsnormen zu nennen. Groschupf hat diese Funktion erwähnt, ohne sich allerdings näher darüber auszulassen 39 . Schon früher hatte das Reichsgericht die Verkündung als einen „Formalakt" bezeichnet; seine Bedeutung sei „Schaffung eines ohne Schwierigkeit erkennbaren Merkmals dafür, daß und wann genau eine Bestimmung Bestandteil der Rechtsordnung geworden ist" 4 0 . Aus dieser Funktion ergeben sich drei Anforderungen an die Verkündung. Die erste Anforderung soll m i t Erkennbarkeit des Rechtsnormcharakters bezeichnet werden 4 1 . Durch den Verkündungsakt w i r d klargestellt, daß die Äußerung eine allgemeinverbindliche Rechtsnorm ist. Das Reichsgericht war 1886 auf dem richtigen Wege, als es zwar die Publikation eines Ortsstatuts noch nicht als nötig erachtete, aber weiter darlegte, sie sei insofern von Bedeutung, als sie einen Schluß auf den W i l len der Urheber gestatte, daß das Ortsstatut auch Dritten gegenüber i n Kraft treten solle 42 . — Die zweite Anforderung ist die der Authentizität: Es soll der genaue, maßgebliche Inhalt der Rechtsnorm kundgegeben und fixiert werden 4 3 . Dem entspricht etwa, daß die Verkündung ausschließlich eine amtliche Kundgabe sein kann. Aufmerksam zu machen ist auf dieses: Wenn hier von Authentizität gesprochen wird, so darf damit nicht die Bestätigung der „Authentizität", die i n der Ausfertigung einer Rechtsnorm liegt, verwechselt werden. Zum zweiten darf m i t „Authentizität" nicht die Vorstellung verbunden werden, allein der abgedruckte, ausgehängte oder sonstwie verkündete Abdruck sei der für die Öffentlichkeit maßgebende, auch dann, wenn er Fehler enthält. Zwar wurde unter der RV 1871 und noch später angenommen, daß die Veröffentlichung von Staatsgesetzen absolute Autorität besitze; die Richtigkeit des Abdrucks wurde als eine „praesumtio iuris et de iure" erklärt: M i t einer unwiderleglichen Rechtsvermutung galt der publizierte Text als echt, bis er berichtigt wurde. Dies wurde damit ausgedrückt, der Abdruck habe die Eigenschaft der „Authentizität" 4 4 . 39

Groschupf, DVB1.1970, 401 (404). RGSt. 57, 404 (409). 41 Vgl. Walter, ÖJZ 1963, 85 (85), zur „Erkennbarkeit des Gesetzescharakters" als einem Z i e l der Gesetzgebungstechnik; auch S. 90 unter 2. 42 R G i n Gruchot 31 (1887), 425 (431). 43 Die Authentizität w i r d ausdrücklich oder der Sache nach erwähnt v. Brügelmann - Grauvogel, § 12 A n m . 113 (objekt. Festliegen der Norm); Jastrow, ZgesStW 79, 40 (50); Uwe Krüger, Adressat, S. 101; Martens, ö f f e n t lich als Rechtsbegriff, S. 77; Pape, R u P r V B L 50, 6 (8 oben); Penski, DVB1. 1970, 44 (45 rechts). 44 Anschütz, W B S t V w R I I , S. 212 (216 f.), derselbe, i n Meyer - Anschütz, Lehrbuch, S. 666 f. m i t F N g), derselbe, WV, A r t . 70 A n m . 3 (mit Ausn. bzgl. 40

112

T e i l D: Die Grundsätze der Verkündung

Heute kann der Abdruck selbst formeller Gesetze nur eine widerlegliehe Vermutung für seine Richtigkeit i n Anspruch nehmen; immer w i r d mit der Veröffentlichung auch nach außen (für die Öffentlichkeit) nicht der authentische Wortlaut geschaffen, sondern soll ihr dadurch nur zugänglich gemacht werden 4 5 . — Die dritte Anforderung ist die (objektive) Bestimmbarkeit des Verkündungszeitpunktes 46 . Durch die Verkündung soll festgestellt werden können, wann genau eine Rechtsnorm Bestandteil der Rechtsordnung geworden ist. Insbesondere ist dies deshalb notwendig, w e i l der Inkrafttretens-Zeitpunkt oft vom Verkündungszeitpunkt abhängig ist. Es w i r d deshalb manchmal auch auf die Bestimmbarkeit des Zeitpunkts des Inkrafttretens abgestellt 47 . 3. Die Fundstellenfunktion

Durch den Verkündungsakt w i r d keine allgemeine Kenntnis der Rechtsnormen erzielt. Zudem verblaßt die Kenntnis, soweit vorhanden, i m Laufe der Zeit. Durch Zuzug und Geburt werden neue Personen dem Recht unterworfen; dies wäre unerträglich, wenn nicht auch sie die Möglichkeit hätten, das Recht kennenzulernen. Aus all diesen Gründen soll die Verkündung ggf. noch Jahrzehnte später eine Wirkung haben, insbesondere dann, „wenn es darauf ankommt". Das ist die Fundstellenfunktion der Verkündung 4 8 . Sie ist i n der Sache auch von der Rechtsprechung anerkannt, wenn sie ausspricht, man müsse „jederzeit" das geltende Recht feststellen können 4 9 , man müsse sich über den „Stand des Rechts" unterrichten können 5 0 , oder: Zweck der Bekanntmachung sei die für die Dauer bestimmte (generelle und neutrale) Unterrichtung der Betroffenen 51 . Auch der Gedanke der Kontrollmöglichkeit von Akten der Verwaltung, die auf der Norm beruhen, weist i n diese Richtung 5 2 . StGH); Laband, Staatsrecht I I , S. 57, 60; Lukas, Gesetzes-Publikation, S. 14 f., 214 f. (Urkundeneigenschaft des Gesetzblattes). 45 So (für den Abdruck i n der Gesetzessammlung) Jastrow, ZgesStW 79, 40 (58 ff.); Hatschek - Kurtzig, Staatsrecht I I , S. 103 f.; Willigmann, Diss., S. 117. Offengelassen von Hildegard Krüger, N J W 1953, 1748 (1749 links). 46 Dazu Ehle, DVB1. 1970, 600 (601 unter b 1. Abs.); B V e r w G DÖV 1972, 349 (349). 47 Vgl. OVG Münster OVGE 22, 44 (46). 48 Groschupf, DVB1. 1970, 401 (404), der auch von DokumentationsWirkung spricht; Kuhn, § 60 A n m . 1, § 306 A n m . 6: Beurkundungsfunktion. — Hier bestehen gewisse Überschneidungen m i t der Formalfunktion. 49 Hess. V G H HessVGRspr. 1967, 73 (74); V G Kassel Gde (SH) 1966, 30 (30). 50 Hess. V G H E S V G H 1, 139 (143). 51 O V G Münster OVGE 21, 311 (318). 52 Hess. V G H E S V G H 1, 139 (143).

I I . Die Funktionen der Verkündung

113

Aus dieser Funktion ergibt sich als Anforderung an die Verkündung die Auffindbarkeit der Rechtsvorschriften 53 . Auffindbarkeit bedeutet insbesondere die spätere Einsehbarkeit der Verkündungsmittel. Sie erfordert unter Umständen eine bestimmte technische Ausgestaltung der Verkündungsmittel, die man als „geordnete Publikation" bezeichnen kann 5 4 . Es muß nämlich möglich sein, nicht nur eine bestimmte Vorschrift zu finden, sondern auch eine vermutete herauszufinden. Das bedeutet etwa, daß die Vollständigkeit der Normen feststellbar sein sollte — scheinbar untergeordnete Dinge wie die fortlaufende Numerierung eines Gesetzblattes werden so wichtig 5 5 . Bei umfangreichem Gesetzesstoff mag die Forderung nach Auffindbarkeit bedeuten, das Material durch Register zu erschließen 56 . 4. Zum Ermessen des Gesetzgebers

Es liegt auf der Hand, daß Verkündungsweisen denkbar sind, die den oben dargestellten, aus den Verkündungsfunktionen abgeleiteten A n forderungen besser gerecht werden als andere. Soweit durch einfaches (auch gemeindliches) Recht Regelungen für die Ausgestaltung des Verkündungswesens getroffen werden müssen, besteht ein Spielraum; insoweit geht es um Fragen der Zweckmäßigkeit, die vom Gericht nicht überprüft werden können 5 7 . Es ist auch nicht ausgeschlossen, daß für bestimmte Situationen eine bestimmte Funktion i n den Vordergrund gerückt wird. Ein gutes Beispiel bietet die Notverkündung. Bei ihr liegt das Schwergewicht auf der Bekanntmachungsfunktion. Das gesetzgeberische Ermessen hat aber seine Grenzen. Es müssen gewisse Mindestanforderungen erfüllt sein, damit eine wirksame Verkündung vorliegt 5 8 . Man w i r d annehmen müssen, daß es an einer wirksamen Verkündung fehlt, wenn wenigstens einer der genannten Anforderungen überhaupt nicht, nicht einmal durch ein Surrogat, entsprochen wird. Wie sogleich zu zeigen sein wird, ist i n einem solchen Falle zugleich das Rechtsstaatsprinzip verletzt. 53 Dazu auch Herbert Krüger, Staatslehre, S. 289 unter aa), betr. Gesetzblatt — Existenz der N o r m i n der Zeit. 54 Formulierung von Heydt, Demokratie u n d Verwaltung, S. 463 (466 f.). s. a. OVG Rheinland-Pfalz A S 12, 292 (296) — K l a r h e i t u n d Übersichtlichkeit der Publikationsmittel; OVG Münster K S t Z 1963, 79 (81) — Stetigkeit der Verkündungsform. 55 Siehe Heydt, Demokratie u n d Verwaltung, S. 463 (467); O V G RheinlandPfalz A S 12, 292 (294, 296). 56 Auch Groschupf, DVB1. 1970, 401 (405), erwähnt die Register i m Zs.-hang m i t der Fundstellenfunktion. 57 David, Diss., S. 50; OVG Münster OVGE 10, 135 (138); vgl. a. PrOVGE 96, 122 (124), oft zitiert, aber kein F a l l der Rechtsnormenverkündung. 58 Ä h n l i c h David, Diss., S. 50 f.

8 Ziegler

114

T e i l D: Die Grundsätze der Verkündung

I I I . Rechtsstaat und Verkündung 1. Rechtsstaatsprinzip und Verkündung im allgemeinen I m Grundgesetz w i r d der Rechtsstaat nur i n A r t . 28 I über die verfassungsmäßige Ordnung i n den Ländern ausdrücklich erwähnt; i n A r t . 20 finden w i r einige wesentliche Elemente. Trotzdem ist nach allgemeiner Meinung die Bundesrepublik unzweifelhaft ein Rechtsstaat; das BVerfG hält das Rechtsstaatsprinzip für „eines der elementaren Prinzipien des Grundgesetzes", spricht von i h m als einer „Leitidee" und einer der i m GG getroffenen „Grundentscheidungen" 1 . Für die folgenden Untersuchungen braucht nicht umfassend auf das Rechtsstaatsprinzip eingegangen zu werden 2 . Es genügt, diejenigen Elemente des Rechtsstaates herauszugreifen, die von Bedeutung sein könnten. — Zum Rechtsstaatsprinzip des GG gehört die Meßbarkeit und Berechenbarkeit der staatlichen Machtäußerung 3 . Das BVerfG hat diesen Gesichtspunkt i m Zusammenhang mit der Forderung der Bestimmtheit von Ermächtigungen an die Verwaltung zu Eingriffen 4 und auch bei der Frage nach der Zulässigkeit der Rückwirkung von Gesetzen erwähnt 5 . Ganz allgemein ist die Rechtssicherheit ein Faktor des Rechtsstaatsprinzips, eines seiner wesentlichen Elemente 6 . Zum Rechtsstaatsprinzip gehört auch die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung 7 . Es handelt sich dabei u m den Oberbegriff für den „Vorrang" und den „Vorbehalt" des Gesetzes8. Das Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung kommt i n A r t . 20 I I I GG zum Ausdruck 9 . Es fragt sich, inwieweit sich einzelne Rechtsfolgen aus dem Rechtsstaatsprinzip ableiten lassen. Das BVerfG hat m i t Recht erklärt, das Rechtsstaatsprinzip enthalte keine i n allen Einzelheiten eindeutig bestimmten Gebote oder Verbote von Verfassungsrang; es handle sich u m einen „Verfassungsgrundsatz", der der Konkretisierung je nach den 1 Hamann-Lenz, GG, Einl., S. 55; v. Mangoldt - Klein I, A r t . 20 A n m . V I vor 1; Maunz-Dürig, i n : Maunz - D ü r i g - Herzog, A r t . 20 vor A n m . 58; BVerfGE 20, 323 (331), 2, 380 (403), 3, 225 (237). 2 Überblick bei Maunz, Staatsrecht, § 11, S. 72 ff. 3 Jerschke, Diss., S. 82; ν. Mangoldt - Klein I, A r t . 20 A n m . V I 2 ; Martens, ö f f e n t l i c h als Rechtsbegriff, S. 67 f.; Maunz, Staatsrecht, § 11 I , S. 72 u n d unter e), S. 74; Maunz-Dürig, i n : Maunz - D ü r i g - Herzog, A r t . 20 A n m . 86. 4 BVerfGE 8, 274 (276 — Leitsatz 7 —, 325) — F a l l Preisgesetz —, 9, 137 (147), 13, 153 (160); s.a. B V e r w G E 16, 87 (91); B a y V e r f G H V G H n. F. 1 I I 81 (91). 5 BVerfGE 1, 264 (280), 13, 261 (271). 6 Ständ. Rspr. des BVerfGs; BVerfGE 3, 225 (237), 13, 261 (271), 15, 313 (319), 30, 367 (386). 7 Bachof, VerfR I, S. 104 („Kernstück der Rechtsstaatlichkeit"). 8 Bachof, VerfR I, S. 104, derselbe, VerfR I I , S. 21; Jesch, Gesetz u n d V e r waltung, S. 29 ff., m i t Begriffserklärung. 9 Näheres bei Maunz, i n : Maunz - D ü r i g - Herzog, A r t . 20 A n m . 128.

I I I . Rechtsstaat u n d Verkündung

115

sachlichen Gegebenheiten bedürfe, wobei allerdings „fundamentale Elemente des Rechtsstaats und die Rechtsstaatlichkeit i m ganzen" gewahrt bleiben müßten. N u r die Prüfung des Einzelfalls könne ergeben, ob gesetzliche Regelungen rechtsstaatlich unbedenklich seien 10 . Man muß an dieser Stelle sagen, daß die Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte wohl nicht immer der Gefahr entgangen ist, i n Fragen der Verkündung bloße Zweckmäßigkeits-Überlegungen unter Bezug auf das Rechtsstaatsprinzip als Anforderungen der Verfassung auszugeben 11 . Der Verkündungszwang für Rechtsnormen entspringt einem „unbezweifelbaren Verfassungsgebot" 12 . Unbestreitbar ist daher auch, daß der Zwang zur Verkündung von Rechtsnormen auch i m Gemeindebereich schon kraft Verfassungsrechts besteht 13 . 2. Die rechtsstaatliche Verkündungsweise im einzelnen

Man muß auch die grundlegenden Anforderungen an die Verkündung als durch das Rechtsstaatsprinzip abgesichert ansehen 14 . Der 1. Senat des BVerwGs hat eine allerdings nicht sehr prägnante Formel entwickelt, die gelegentlich auch von anderen Gerichten verwendet w i r d : I m Rechtsstaat bestehen für die Verlautbarung von Rechtsnormen gewisse Grundregeln der Rechtsetzung. Z u ihnen zählt das Erfordernis einer gehörigen, insbesondere einer für die Betroffenen zugänglichen und erkennbaren Verkündung 1 5 . Neuerdings hat der 4. Senat des BVerwGs die Anforderungen, die an die Verkündung zu stellen seien, wie folgt umschrieben: „Der Rechtssicherheit als Element der Rechtsstaatlichkeit genügt eine Verkündung nur dann, wenn sie über den Erlaß der Norm informiert, den authentischen Text allgemein zugänglich macht und gleichzeitig eine einwandfreie Dokumentierung des Norminhalts gewährleistet. Erst die Information über den Erlaß der Norm, die allgemeine Zugänglichkeit und die Normsicherung zusammen erfüllen die Anforderungen, die nach geltendem Verfassungsrecht an die Verkündung einer Rechtsnorm gestellt werden müs10 BVerfGE 7, 89 (92 f.), auch 11, 64 (72), 25, 269 (290), 28, 264 (277); s. weiter Jerschke, Diss., S. 77 f.; Martens, öffentlich als Rechtsbegriff, S. 59 f. m. w . N.; B V e r w G DVB1. 1970, 901 (901). Vgl. a. B a y V e r f G H V G H n. F. 8 I I 38 (48), m i t strengen Anforderungen für einen Verstoß gg. das Rechtsstaatsprinzip. 11 Dazu Bachof, VerfR I I , S. 32 ff. 12 So Martens, ö f f e n t l i c h als Rechtsbegriff, S. 76. 13 Martens, S. 76 F N 205. 14 Martens, S. 76, hinsichtlich der „Publikationsinstrumente". 15 B V e r w G DVB1. 1962, 137 (137), B V e r w G E 17, 192 (193), N J W 1964, 1433 (1434); ähnlich B V e r w G — 7. Senat — D Ö V 1972, 349 (349). s. weiter etwa V G H Bad.-Württ. E S V G H 19, 227 (228 f.).

8»

116

T e i l D: Die Grundsätze der Verkündung

sen . . ." 1 β . Damit hat das Gericht sachlich i n weitem Umfang die i n dieser Arbeit aus den Verkündungsfunktionen abgeleiteten Anforderungen zu rechtsstaatlichen Forderungen erklärt. Richtigerweise ist jede einzelne der i n dieser Arbeit entwickelten Anforderungen auch eine rechtsstaatliche Forderung. Dabei stehen die früher genannten Elemente des Rechtsstaats i n jeweils unterschiedlicher Weise i m Vordergrund. Hierzu einige Erläuterungen. (1) Die Notwendigkeit allgemeiner Zugänglichkeit der Norm folgt aus der Forderung nach Meßbarkeit und Berechenbarkeit der staatlichen Machtäußerung. Über den Zusammenhang von Zugänglichkeit der Norm und Rechtsstaat dürfte es kaum Meinungsverschiedenheiten geben 17 . Auch die Zugänglichkeit der Verkündungsmittel gehört dazu 18 . (2) Bei den aus der Formalfunktion abgeleiteten Anforderungen w i r d man i n erster Linie einfach auf den Gedanken der Rechtssicherheit verweisen können. Rechtsstaatliche Forderungen sind also die nach: (a) Erkennbarkeit des Rechtsnormcharakters 19 . (Es w i r d hier übrigens nur auf die Erkennbarkeit i m Hinblick auf die Verkündung abgestellt; Bezeichnungs- und Formulierungsfragen liegen außerhalb des Themas 20 .) Man w i r d eine Rechtsnorm nicht als solche zur Kenntnis zu nehmen brauchen, wenn man nicht durch die A r t der Verkündung darauf aufmerksam gemacht wird, daß es sich u m eine Norm handelt. Die Verlautbarung hat i n einer Form zu erfolgen, „die den Leser von vornherein darauf aufmerksam macht und ihn erkennen läßt, daß nunmehr der . . . Gesetzgeber selbst unmittelbar das Wort ergreift" 2 1 . (b) Authentizität 2 2 . (c) Bestimmbarkeit des Verkündungszeitpunkts 23 . (3) Die Auffindbarkeit der Rechtsnormen muß als rechtsstaatliche Forderung bezeichnet werden 2 4 . Das ergibt sich ganz einfach daraus, daß 16

B V e r w G E 44, 244 (249). Z u m Verhältnis Rechtsstaat u. Zugänglichkeit s. a. etwa Hess. S t G H E S V G H 20, 217 (224). 18 Hess. S t G H E S V G H 20, 217 (226): ohne Erschwernis zugängliche V e r kündungsform. 19 Dazu Noll, G.-Lehre, S. 198: U m der Rechtssicherheit w i l l e n k o m m t es auf die authentische u n d unzweifelhafte Feststellung des Gesetzescharakters an. 20 Dazu kurz Walter, ÖJZ 1963, 85 (85 F N 7, 90 m i t F N 46). 21 B V e r w G N J W 1964, 1433 (1434), F a l l Beitragsregelung berufsständischer Körperschaft. 22 Martens, ö f f e n t l i c h als Rechtsbegriff, S. 77. 23 Dazu B V e r w G D Ö V 1972, 349 (349) — obj. Bestimmbarkeit des Zeitpunkts des Aushangs; S.-H. V G Gde (SH) 1965, 99 (100 f.) — Zeitpunkt, m i t dem die öff. Bekanntmachung b e w i r k t ist, muß genau bestimmbar sein. — Z u m I n k r a f t t r e t e n s. OVG Lüneburg OVGE 17, 401 (410 f.). 17

I I I . Rechtsstaat u n d Verkündung

117

auch für die späteren Rechtsunterworfenen der Inhalt der Rechtsvorschrift zur Verfügung stehen muß 2 5 . Auch sie müssen sich ja auf die Rechtslage einstellen können, auch hier gilt die Forderung nach Meßbarkeit der staatlichen Machtäußerung. Zudem muß auch später kontrolliert werden können, ob sich die Verwaltung gesetzmäßig verhält. Rechtsstaatlich haltbar ist, daß es ohne Bedeutung ist, wenn der einzelne aus persönlichen Gründen außerstande ist, sich die Kenntnis zu verschaffen 26 . Es ist i n diesem Zusammenhang darauf aufmerksam zu machen, daß nicht nur durch den Verkündungsakt allein die Möglichkeit zur Rechtskenntnis geboten wird. Aus beruflichen und anderen Gründen bestehen sogar Erkundigungspflichten über das geltende Recht. — Zur Vermeidung von Unbilligkeiten können individuelle Lösungen i n Betracht kommen (etwa i m Strafrecht die Grundsätze des Verbotsirrtums); die Geltung der Norm bleibt davon unberührt. Es wurde auch gesagt, die Möglichkeit allgemeiner Kenntnisnahme müsse noch nicht i m Verkündungszeitpunkt bestehen. Auch dies ist mit dem Rechtsstaatsprinzip vereinbar. Zur Vermeidung eventueller Unbilligkeiten kann die Rechtsordnung individuelle Abhilfen vorsehen. Außerdem bedeutet Verkündung nicht zwangsläufig auch Inkrafttreten: Zwischen Verkündung und Inkrafttreten kann sich eine vacatio legis einschieben. Die Forderung nach einer ausreichenden vacatio legis gewinnt damit eine eminente rechtsstaatliche Bedeutung. Die vacatio legis erfüllt einen doppelten Zweck. Sie soll es dem Bürger ermöglichen, die Rechtsnorm kennenzulernen und sich darauf einzurichten 27 . Sie ist aber auch zum Vertrautwerden bei den Behörden gedacht 28 . Wenn man früher gesagt hat, dies alles seien bloße Absichten des Gesetzgebers, kein Rechtssatz 29 , so w i r d man heute zu dem Schluß kommen müssen, daß Fälle denkbar sind, in denen eine vacatio legis verfassungsrechtlich geboten ist. 24

Martens, ö f f e n t l i c h als Rechtsbegriff, S. 77. Vgl. a. O V G Rheinland-Pfalz zu den neu eintretenden Mitgliedern einer Kammer, A S 12, 292 (294). 26 Z u streng O V G Lüneburg OVGE 27, 371 (372): Der Rechtsstaat fordere eine Verkündungsweise, die „jedem" Bürger „ohne weiteres" die Verschaffung der Kenntnis gestatte. 27 Heinze, N J W 1961, 345 (346 F N 15); Laband, Staatsrecht I I , S. 80; May, Diss., S. 33; BVerfGE 16, 6 (17); BSGE 3, 161 (165 f.); B G H N J W 1954, 1081 (1083). 28 Maunz, i n : Maunz - D ü r i g - Herzog, A r t . 82 A n m . 10. 29 Insbes. v. Seydel - Piloty, Bay. Staatsrecht I, S. 843; s.a. Laband, Staatsrecht I I , S. 80. Z u r Wichtigkeit ausreichender vacatio legis s. Lukas, Gesetzes-Publikation, S. 12 ff.; W. Weber, Verkündung, S. 51 F N 92; Wolff - Bachof, V e r w R I, § 27 Ia2, S. 143. 25

118

T e i l D: Die Grundsätze der Verkündung 3. Revisibilität

Von Bedeutung ist die Frage, ob die Revision auf Verkündungsfehler gestützt werden kann. Es kommt allenfalls die Verletzung von „Bundesrecht" i n Betracht (vgl. § 137 VwGO). Was die Verkündung gemeindlicher Vorschriften angeht, so kann also die Verletzung etwa der bundesgesetzlichen Verkündungsvorschriften i m BBauG und StBFG gerügt werden. Landesrechtliche Vorschriften über die Verkündung des Ortsrechts scheiden aus; auch eine Verletzung der i n der Bekanntmachungssatzung (Hauptsatzung) enthaltenen Verkündungsvorschriften entfällt. Auch wenn eine Verkündungsvorschrift des Landes oder der Gemeinde als Konkretisierung des Rechtsstaatsgedankens — der zum Bundesrecht gehört — anzusehen ist, w i r d sie als solche nicht revisibel 3 0 . Es gibt aber eine Möglichkeit, vom Revisionsgericht erfolgreich prüfen zu lassen, ob Satzungen und Rechtsverordnungen der Gemeinde richtig verkündet worden sind. Bundesrecht w i r d nämlich verletzt, wenn die rechtsstaatlichen Mindestanforderungen, die an die Verkündung zu stellen sind, nicht beachtet worden sind 3 1 . Tangiert kann das Vorbehaltsprinzip sein (Art. 20 I I I GG). Nur rechtsgültige Normen können nämlich als Grundlage für einen Eingriff dienen 32 . Auch Grundrechte können betroffen sein: Nur rechtsgültige Gesetze bestimmen Inhalt und Schranken des Eigentums (Art. 14 I GG) 3 3 , und nur ein dem Rechtsstaatsprinzip entsprechendes Gesetz gehört zur „verfassungsmäßigen Ordnung", die das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 I) beschränken kann 8 4 . Das BVerwG hat bislang nur wenig Gelegenheit gehabt, sich zu Fragen der Verkündung gemeindlicher Vorschriften zu äußern. Es ist ja das BVerwG für Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO von vornherein nicht zuständig, und auch die Hürde des § 132 VwGO (Zulassung) w i r d offensichtlich nur selten genommen. Das ist i m Blick auf die Rechtseinheit etwas zu bedauern, da gerade aus dem Rechtsstaatsprinzip von den Oberverwaltungsgerichten viele neue und auch divergierende Anforderungen an die Verkündung von Ortsrecht abgeleitet worden sind.

30

B V e r w G i n Buchholz 310. § 137 V w G O Nr. 25. Thiem, SHAnz. 1966, 241 (248); B V e r w G DVB1. 1962, 137 (137), i n Buchholz 310. § 137 V w G O Nr. 25, B V e r w G E 17, 192 (193), N J W 1964, 1433 (1434), B V e r w G E 19, 7 (7), D Ö V 1972, 349 (349). 32 B V e r w G E 19, 7 (7); s. a. V G H Bad.-Württ. W G Z 1966, 12. 33 B V e r w G E 19, 7 (7). 34 BVerfGE 7, 89 (92). 31

V. Zusammenfassung

119

IV. Grundsätze der Verkündung und doppelter Gesetzesbegriff Sowohl die Überlegungen zu den Funktionen der Verkündung als auch zum Zusammenhang von Rechtsstaatsprinzip und Verkündung waren unverkennbar auf das Gesetz i m materiellen Sinn bezogen. A n früherer Stelle wurde nun ausgeführt, daß auch die „ n u r " formellen Gesetze, Rechtsverordnungen und Satzungen verkündet werden müßten, aber nur, weil und soweit es durch Gesetz (ggf. Verfassungsgesetz) bestimmt ist 1 . Hier ist zu ergänzen: Soweit die Verkündung für nur formelle Gesetze usw. gefordert ist, treffen auch hier die Verkündungsfunktionen und die daraus abgeleiteten Anforderungen zu. M i t anderen Worten: Die Verkündung ist bei den nur formellen Gesetzen usw. nicht etwas anderes als bei den materiellen Gesetzen. Das Rechtsstaatsprinzip ist bei den nur formellen Gesetzen usw. wohl ohne Bedeutung, w e i l der Gesichtspunkt der Meßbarkeit der staatlichen Machtäußerung, Rechtssicherheit, entfällt. (Soweit allerdings materielle Verwaltungsakte i n Rechtssatzform ergehen 2 , mag die Verkündung an die Stelle der „Bekanntgabe" eines Verwaltungsakts treten.) Es gibt allerdings nicht nur rechtsstaatliche, sondern auch demokratische Publizitätsgebote, die hier von Belang sein könnten. Die Bundesrepublik ist eine parlamentarische Demokratie (Art. 20 I, II, 28 I GG) 3 . Es gibt demokratisch motivierte, verfassungsrechtlich gebotene Publizität, insbesondere einen Anspruch des Volkes, über die Tätigkeit seiner Repräsentanten unterrichtet zu werden 4 . Das gilt nicht nur i m Bereich des Staates, sondern wohl entsprechend auch i n dem der Gemeinden (vgl. a. A r t . 28 12 GG). Diesem Publizitätsgebot kann aber auf die verschiedenste Weise entsprochen werden. Besonders bedeutsam ist hier die Öffentlichkeit der Sitzungen der Repräsentativorgane 5 . Eine demokratisch begründete Forderung nach Kundgabe gewisser Gegenstände gerade i m Wege der Verkündung gibt es m. E. nicht; die Funktionen der Rechtsnormenverkündung m i t der strengen Formalisierung einerseits und der demokratischen Publizität andererseits sind doch wohl zu verschieden.

1

s. oben S. 49 f. Vgl. Wolff - Bachof, V e r w R I, § 47 V l l b , S. 396. 3 s. n u r Jerschke, Diss., S. 65 m. w . Ν . 4 Jerschke, Diss., S. 71, 75; Martens , ö f f e n t l i c h als Rechtsbegriff, S. 59 ff., insb. S. 68. 6 Vgl. A r t . 42 I GG; § 35 I bwGO. Dazu Martens, S. 68. Z u r Öffentlichkeit des Haushaltsplans s. Martens, S. 73. 2

120

T e i l D: Die Grundsätze der Verkündung

V. Zusammenfassung Die Unterscheidung von formeller und materieller Publikation hat keine rechtliche Bedeutung. Rechtserheblich ist dagegen die Unterscheidung von drei Funktionen der Verkündung, aus denen sich jeweils verschiedene Anforderungen ergeben. I n ihrem Mindestbestand folgen die Anforderungen auch aus dem Rechtsstaatsprinzip. Sofern auch nur einer der Anforderungen nicht einmal durch ein Surrogat entsprochen ist, fehlt es an einer ordnungsmäßigen Verkündung; dadurch w i r d auch das Rechtsstaatsprinzip verletzt. Übersicht Funktionen der Verkündung

Anforderungen an die Verkündung

(1) (Geringe) Bekanntmachungsfunktion

Allgemeine Zugänglichkeit

(2) Formalfunktion des Inkraftsetzens

(3) Fundstellenfunktion

(a) Erkennbarkeit des Rechtsnormcharakters (b) Authentizität (c) Bestimmbarkeit des Verkündungszeitpunktes Auffindbarkeit

TEIL

E

Die Formen für die Verkündung von Satzungen und Rechtsverordnungen der Gemeinden I . Zulässigkeit der einzelnen Verkündungsformen

Wie sich aus dem Überblick über die gesetzlichen Bestimmungen zur Verkündung von Ortsrecht (Teil C) ergibt, nennt das Landesrecht (Hessen ausgenommen), ggf. Bundesrecht, den Gemeinden die möglichen Verkündungsformen. Diese Formen müssen aber auch mit dem Rechtsstaatsprinzip, also Verfassungsrecht, verträglich sein. Die folgenden Untersuchungen über die Zulässigkeit der Verkündungsformen werden sich vornehmlich mit diesem letzten Aspekt befassen. 1. Amtsblatt a) Eigenes Amtsblatt Einige Überlegungen zum Begriff sind voranzustellen. Das eigene Amtsblatt ist eine periodisch erscheinende und jedermann zugängliche Druckschrift, die von der Gemeinde zum Zwecke der Veröffentlichung amtlicher Bekanntmachungen und gegebenenfalls sonstiger, das Gemeindeleben betreffender Mitteilungen herausgegeben w i r d 1 . Auch ein gemeinsames Amtsblatt mehrerer Gemeinden ist für jede Gemeinde als eigenes Amtsblatt anzusehen2. Auch das von Gemeinde und Landkreis zusammen herausgegebene Amtsblatt ist eigenes Amtsblatt 3 . Ob Tageszeitungen das „Amtsblatt" der Gemeinde i m Sinne der Bestimmungen der Gemeindeordnungen, BekVOen usw. über die öffentlichen Bekanntmachungen sein können, ist eine besondere Frage. Jedenfalls hat die aus der Geschichte des Verkündungswesens bekannte Verlei1

So Seeger, W G Z 1966, 448 (449), der aber das W o r t „gegebenenfalls" nicht verwendet hat, was aber erforderlich ist. Vgl. a. Nr. I I I der b a y M E v. 21. 3.1959 (bayMABl., S. 299); Kääb - Rösch, A r t . 59 A n m . 6. 2 Rienhardt, Bek.-Wesen, S. 3; V G H Bad.-Württ. E S V G H 23, 21 (22); Nr. I I I der bayME v. 21. 3.1959 (bayMABl., S. 299). Der Gesetzgeber k a n n selbstverständlich anderes bestimmen. — Z u r Frage der Beilage zu einem gemeinsamen A m t s b l a t t s. V G H Bad.-Württ. E S V G H 23, 21 (23 f.); zur Problematik der Beilage zu einem B l a t t vgl. a. schon BayObLGSt. 16 (1918), 31 f. 3 Nr. I I I der bayME v. 21. 3.1959 (bayMABl., S. 299).

122

Teil

: Die

r e

r

Verkündung

hung des Titels „Amtsblatt" an eine Zeitung noch nichts mit dem Begriff des Amtsblatts i n dem hier maßgeblichen Sinne zu tun 4 . Viele vertreten aber die Auffassung, ein stets gleichbleibender Teil einer Tageszeitung könne das Amtsblatt der Gemeinde darstellen 5 . Da aber auch i n diesem Falle neben der Herstellung des gesamten Druckwerks auch die Herausgeberschaft bei dem privaten Verlag verbleibt, ist diese Auffassung abzulehnen; es handelt sich vielmehr u m das Verkündungsmittel „Zeitung" 6 . Ein Amtsblatt liegt aber wiederum vor, wenn dieses Verkündungsorgan die Beilage zu einer Zeitung ist 7 . Das bedeutet nämlich nur eine bestimmte A r t der Verteilung des Blattes. Die rechtsstaatliche Eignung des eigenen Amtsblatts der Gemeinde für die Verkündung des Ortsrechts w i r d mit Recht nicht i n Frage gestellt; jedoch müssen dabei einige Bedingungen erfüllt werden, die i n manchen Bundesländern auch ausdrücklich normiert sind. Die allgemeine Zugänglichkeit ist gewahrt. Z u Recht w i r d aber verlangt, daß eine Bezugsmöglichkeit für das Amtsblatt bestehen muß 8 . Eine Notwendigkeit, zusätzlich auf das Erscheinen i n der Tageszeitung hinzuweisen, besteht nicht; denn die Möglichkeit des fortlaufenden Bezugs bedeutet eine ausreichende Zugänglichkeit des Verkündungsmittels. Die Gemeinde darf sich nicht damit begnügen, nur Einzelnummern zu verkaufen 9 . Die Auflage muß so groß sein, daß die Nachfrage befriedigt werden kann 1 0 . — Es w i r d gelegentlich darauf hingewiesen, daß viele Amtsblätter oft nur eine kleine Auflage hätten 1 1 . Die Zulässigkeit des Amtsblattes als Verkündungsmittel w i r d dadurch aber nicht i n Frage gestellt. I n Buchhandlungen, Kiosken und sonstigen 4

Uwe Schubert, Diss., S. 16; zur Geschichte des Amtsblattwesens: S. 9 ff. Münzberg, Diss., S. 134; Schmitt, B a y V B l . 1973, 117 (121 F N 109); Uwe Schubert, Diss., S. 22 f.; Seeger, W G Z 1966, 448 (450 unter I U I ) ; Nr. I I I der bayME v. 21. 3.1959 (bayMABl., S. 299). 8 So i m Erg. w o h l auch Kääb - Rösch, A r t . 59 A n m . 6. 7 Bracker, Bek.-Wesen, S. 13; v. Germar, K p B l . 1967, N D 406 (407); Thiem, SHAnz. 1966, 241 (266). — Auch eine Beilage zu mehreren Zeitungen ist möglich; v. Germar, K p B l . 1967, N D 406 (407); Thiem, SHAnz. 1966, 241 (266 m i t F N 241); a. Α . : Bracker, Bek.-Wesen, S. 13. 8 Ausdrücklich bestimmt ζ. B. i n § 3 I I shBekVO. — Rehn, StuGRat 1971, 257 (259); n w W GO, N r . 3.9 zu § 4. 9 Das übersehen Bracker, Bek.-Wesen, S. 13 f.; Thiem, SHAnz. 1966, 241 (266) ; sie fordern f ü r diesen F a l l den Hinweis. 10 Ausdrücklich z. B. § 3 Nr. 1 ndsBekVO. — s. a. O V G Münster Z M R 1973, 27 (29). 11 Huhs, Nds. Gde 1966, 28 (33); Seeger, VPr. 1962, 145 (148). Giebler meint, i n der Regel werde ein verhältnismäßig großer Personenkreis angesprochen, B a W ü V B l . 1968,100 (102), was w o h l zu optimistisch ist. Statistische Angaben (bei Städten m i t mehr als 50 000 Einw.) i m Stat. Jahrb. Deutscher Gemeinden 58, S. 284 ff. 5

I. Zulässigkeit der einzelnen Verkündungsformen

123

Verkaufsstellen braucht das Amtsblatt nicht zum Verkauf auszuliegen 12 . Die Gemeinde ist nicht verpflichtet, das Amtsblatt kostenlos abzugeben, sondern sie kann ein angemessenes Entgelt verlangen 13 . Das eigene Amtsblatt erfüllt auch die aus der Formalfunktion sich ergebenden Anforderungen. Das gilt zunächst für die Erkennbarkeit des Rechtsnormcharakters. Dieser Forderung ist am besten entsprochen, wenn das Amtsblatt ausschließlich die Äußerungen des gemeindlichen Gesetzgebers enthält 1 4 , doch ist dies schon aus rechtlichen Gründen nicht möglich, wenn i n ihm, wie häufig, auch noch andere amtliche Bekanntmachungen abgedruckt werden müssen. Viele Amtsblätter begnügen sich aber nicht m i t der Wiedergabe amtlicher Bekanntmachungen, sondern haben neben einem amtlichen auch einen redaktionellen Teil, zu dem auch der Anzeigenteil zu rechnen ist 1 5 . Dem Begriff des „Amts"-Blattes jedenfalls widerspricht dies nicht 1 6 . Was speziell die Rechtsnormenverkündung angeht, so ist aber aus dem Gesichtspunkt der Erkennbarkeit des Rechtsnormcharakters zu fordern, daß die Norm i n den amtlichen und nicht i n den redaktionellen Teil aufgenommen w i r d 1 7 . Das Amtsblatt m i t nicht nur amtlichem I n h a l t 1 8 w i r f t zahlreiche Probleme auf, die i m Rahmen dieser Arbeit nicht behandelt werden können 19 . Neuerdings hat Uwe Schubert seine Zulässigkeit i m wesentlichen verneint 2 0 . — Der Forderung nach Authentizität 12

O V G Münster Z M R 1973, 27 (28 f.). Giebler, B a W ü V B l . 1968, 100 (102); Rehn, StuGRat 1971, 257 (259); Schmidt, Hdb., S. 122; Seeger, VPr. 1962, 145 (148 F N 27), derselbe, W G Z 1966, 448 (452) — gegen die frühere Auffassung von Huhs, S K V 1958, 123 (124) — ; ebenso z. staatl. Gesetzblatt: Severin, Diss., S. 5. 14 Vgl. a. Walter, ÖJZ 1963, 85 (90 unter 2.). 15 Beer, H k W P r . I , S. 51 (58), unterscheidet 2 Typen des Amtsblatts, das „reine Verkündigungsblatt" u n d den „Stadtanzeiger", s. weiter Uwe Schubert, Diss., S. 23 ff.; Seeger, W G Z 1966, 448 (451). 16 I n RP ist neuerdings die inhaltliche Ausgestaltung des Amtsblattes ganz genau geregelt, s. § 9 rpGODVO. Dazu Queck, StTg 1975,197 f. 17 Helmreich - Widtmann, A r t . 26 A n m . 5b, S. 200, 201 ; Kunze - Schmid Rehm, § 4 A n m . U l l a ; B V e r w G N J W 1964, 1433 (1434); B a y V G H DVB1. 1960, 438 (441). 18 Es k a n n fraglich sein, welche Verlautbarungen als „ a m t l i c h " anzusehen sind; dazu Uwe Schubert, Diss., S. 68 ff.; zur Verwaltungspraxis, S. 23 f. 19 s. etwa V G H Bad.-Württ. Fundst. (BW) 1973 Nr. 265, wo (in einem vorl. Verfahren) das A m t s b l a t t der betr. Gemeinde nicht als öff. Einrichtung i. S. des Kommunalrechts angesehen wurde. Die Frage, ob die Amtsblätter „Zeitungen" oder „Zeitschriften" i. S. des Presserechts sind (Gleichbehandl.-Anspruch, z.B. § 4 I V bwLPresseG), behandelt V G H Bad.-Württ. E S V G H 16, 203 ff., E S V G H 24, 65 ff. Speziell zum Anzeigenteil vgl. H G Z 1964, 208 ff. (Stellungnahme des heGemeindetags) ; Gde (BW) 1975, 122 f. Z u den Problemen des Amtsblatts s. weiter Seeger, W G Z 1966, 448 ff.; b w E r l . v. 16.8.1967 (bwGABl., S. 518); z. früheren Recht i n RP der rpRdErl. v. 29.11.1967 (rpMinBl., Sp. 1135). 20 Uwe Schubert, Diss., S. 68 ff., insb. S. 86, 87, 91, 94. 13

124

Teil

: Die

r e

r

Verkündung

w i r d durch Fixierung i m eigenen Amtsblatt, also dem vom Setzer der Rechtsnorm selbst herausgegebenen Verkündungsorgan, besonders gut entsprochen. — Auch der Verkündungszeitpunkt kann bestimmt werden. Da die Ausgabe bzw. das Erscheinen die maßgeblichen Anknüpfungspunkte sind und auch i m gemeindlichen Bereich die Ausgabe faktisch „ein Vorgang von einiger Dauer" ist, muß auch hier „ein bestimmter Zeitpunkt als maßgeblich herausgehoben werden" 2 1 . Diese Aufgabe kommt Wissenschaft und Rechtsprechung zu. Von allen i m gemeindlichen Bereich verwendeten Verkündungsformen ist die Auffindbarkeit der Rechtsnormen am besten i m eigenen Amtsblatt der Gemeinde gewährleistet 22 . Abschließend ist zu sagen, daß die Verwendung eines eigenen Amtsblattes als M i t t e l der Rechtsnormenverkündung 23 den rechtsstaatlichen Anforderungen gerecht wird. b) Fremdes

Amtsblatt

Das positive Recht sieht bisweilen vor, daß Ortsrecht i m Amtsblatt eines anderen Verwaltungsträgers verkündet wird. Die Gemeinde benutzt dann ein für sie „fremdes" Amtsblatt 2 4 . I n Frage kommt etwa das Amtsblatt des Landkreises, aber auch der staatlichen Mittelinstanz oder gar des Landes 25 . Gegen die Verwendung dieser Amtsblätter durch Gemeinden werden verschiedentlich Bedenken geltend gemacht: Solche Verkündungsblätter würden von den Gemeindeeinwohnern nicht gehalten und gelesen, sie böten keine ausreichende Möglichkeit, von der Veröffentlichung Kenntnis zu nehmen; manche vermissen die ausreichende „Unterrichtung" durch diese Blätter 2 6 . Diese Autoren bewerten aber die Bekanntmachungsfunktion der Verkündung zu hoch. — Das fremde Amtsblatt gewährleistet auch die spätere Auffindbarkeit der Normen 2 7 . Allerdings ist sie wegen des Abdrucks von Normen verschiedener Körperschaften (unerheblich) erschwert 28 . — Es handelt sich also 21

BVerfGE 16, 6 (18) z. Ausg. des staatl. Gesetzblattes. V G H Bad.-Württ. E S V G H 13, 23 (24). 23 Z u m Amtsblatt als M i t t e l der Öffentlichkeitsarbeit s. Joerger, StTg 1973, 145 f.; besonders aber Uwe Schubert, Diss., S. 25, 70 ff. 24 Dazu O V G Münster OVGE 24, 128 (130). 25 Beispiele: § 1 ndsBekVO; § 60 I I I s h L V w G (Amtsblatt für SchleswigHolstein). 26 Bracker, Bek.-Wesen, S. 14; v. Germar, K p B l . 1967, N D 406 (406f.); Huhs t Nds. Gde 1966, 28 (33); Walter Klein, S K V 1972, 150 (154 f. unter 3.); s. a. noch Seeger, W G Z 1966, 448 (450 unter 2.). 27 Dazu auch Rietdorf - Heise - Böckenförde - Strehlau, § 35 A n m . 10; nds I M , zit. bei Walter Klein, S K V 1972, 150 (155 unter 3). 28 Z u weitgehend aber die Bedenken bei Walter Klein, S K V 1972, 150 (155 unter 3). 22

I. Zulässigkeit der einzelnen Verkündungsformen

125

um eine zulässige Verkündungsform, doch w i r d sie den Anforderungen an die Verkündung nicht ganz i n dem Maße gerecht wie das eigene Amtsblatt 2 9 . 2. Zeitung

Der Abdruck i n der Zeitung stellt eine nach Landesrecht weitgehend zulässige Verkündungsform dar. Teilweise w i r d dabei von der „Zeitung" schlechthin gesprochen 30 ; manchmal erfolgt eine Beschränkung auf „Tageszeitungen" 31 , während i n Bayern von „anderen regelmäßig erscheinenden Druckwerken" (d. h., anderen als das Amtsblatt) die Rede ist. Nach Kuhn genügt die (örtliche) Bekanntmachung durch Zeitung den rechtsstaatlichen Anforderungen nicht, da eine „archivmäßige Aufbewahrung" nicht gesichert sei 32 . Meist w i r d aber die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Zeitung als Verkündungsmittel gar nicht angesprochen, also unterstellt. Das OVG Münster hat sie ausdrücklich bejaht 3 3 . Die Zeitung entspricht noch den Anforderungen an die Verkündung. Die Rechtsnorm ist durch den Abdruck allgemein zugänglich. Allerdings muß — wie beim Amtsblatt — die Möglichkeit des Bezugs gegeben sein 34 , was immer der Fall sein wird. Auch hier kann eine unentgeltliche Abgabe nicht verlangt werden 3 5 . Die Gemeinde muß zum Verbreitungsgebiet der Zeitung gehören 36 . Manche umschreiben dies noch näher: „eine nicht völlig unerhebliche Verbreitung i m Gemeindegebiet" 3 7 , eine „größere Verbreitung" 3 8 ; die Zeitung muß „ i n der Ge29 Keine Bedenken gegen die Verkündung i m Landes-Amtsblatt bei O V G Lüneburg K S t Z 1966, 16 (16); auch der aufgehobene nwRdErl. v. 19.8.1954 (MB1. NW., S. 1653) enthielt i m Hinblick auf die Wirksamkeit der V e r k ü n dung i m Reg.-Amtsblatt keine Einschränkung. 30 Nach Bracker, Bek.-Wesen, S. 14, sollen (bzgl. § 2 shBekVO) auch örtliche Heimatzeitschriften darunter fallen; seine Bezugnahme auf Thiem, SHAnz. 1966, 241 (266), geht fehl. — Über weitere problematische Fälle Beth, K p B l . 1975, 687 f.; Queck, StTg 1975, 197 (197). 31 Das r p I M hält eine Zeitung, die i n einem Abstand bis zu 3 Tagen erscheint, noch für eine Tageszeitung; Fundst. (BW) 1973 Nr. 266. 32 Kuhn, § 306 A n m . 8 (zu § 1 shBekVO). Die archivmäßige Sicherung ist eine Forderung v. B V e r w G E 26, 129 ff. i m Rahmen der Ersatzverkündung betr. Karten. Die Übertragung auf die V e r k . - F o r m der Zeitung durch Kuhn entbehrt jeglicher Berechtigung. 33 O V G Münster D Ö V 1962, 949 (950). 34 Schubert, G T 1970, 173 (176). 35 Petzold, DVB1. 1967, 612 (614). 36 Helmreich - Widtmann, A r t . 26 A n m . 5b, S. 200. 37 Schubert, GT 1970,173 (176). 38 Münzberg, Diss., S. 137.

126

Teil

: Die

r e

r

Verkündung

meinde viel gelesen" werden 3 9 ; es sei ausgeschlossen, daß die Zeitung „nur von einer ganz kleinen Minderheit" i n der Gemeinde gelesen werde 4 0 . Da es aber ausreicht, daß die Zeitung bezogen werden kann, w i r d ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip wegen unzureichender Verbreitung i m Gemeindegebiet kaum jemals i n Betracht kommen. Wenn i n einer Gemeinde mehrere Zeitungen erscheinen, stellt sich die Frage, ob die Gemeinde sämtliche Zeitungen zum Verkündungsorgan bestimmen muß 4 1 . Die überwiegende Meinung verneint dies zu Recht 42 . Ein turnusmäßiger Wechsel der verschiedenen Zeitungen ist nicht nur nicht nötig, er wäre sogar aus rechtsstaatlichen Gründen unzulässig 43 . Die Erkennbarkeit des Rechtsnormcharakters kann auch beim A b druck i n einer Zeitung gewahrt sein. Die Aufnahme lediglich i n den redaktionellen Teil genügt aber nicht 4 4 , selbst dann, wenn — i m Gegensatz zu einem vom BayVGH früher entschiedenen F a l l 4 5 — der volle Inhalt der Norm wiedergegeben wäre. Z u fordern ist vielmehr die Heraushebung durch eine besondere Überschrift („öffentliche Bekanntmachungen" u. ä.) 46 . Ist dies der Fall, dann ist die Verkündung auch rechtswirksam erfolgt, wenn der Text „ i m Anzeigenteil" der betreffenden Zeitung veröffentlicht wird, wie es manche Bekanntmachungssatzungen ausdrücklich bestimmen 47 . Doch sollten die Zeitungen die amtlichen Bekanntmachungen nicht wie eine gewöhnliche Anzeige behandeln und etwa zwischen Werbeanzeigen unterbringen. Etwas mehr Sorgfalt wäre hier manchmal am Platze. — Da die Gemeinde der Zeitung eine druckfertige Unterlage zu liefern hat, w i r d der Öffentlichkeit der maßgebliche Inhalt zugänglich gemacht, so daß der Forderung nach Authentizität auch hier entsprochen werden kann. Die Zei39

ν . Germar, K p B l . 1967, N D 354 (356). Giebler, B a W ü V B l . 1968, 100 (102 F N 9). 41 Es geht hier nicht u m die presserechtliche Pflicht, amtl. Bekanntmachungen auch an die anderen Zeitungen zu geben (z. B. § 4 I V bwLPresseG); dazu Hess. V G H E S V G H 2, 128 ff. 42 v. Germar, K p B l . 1967, N D 406 (406); Helmreich - Widtmann, A r t . 26 A n m . 5b, S. 200; Münzberg, Diss., S. 137; Schmidt, Hdb., S. 121 f.; Seeger, V P r . 1962,145 (148); a. Α.: Petzold, DVB1. 1967, 612 (614). 48 So m i t Recht V G Hannover Nds. Gde 1965, 295 f.; dem folgen etwa Bracker, Bek.-Wesen, S. 14; Huhs, Nds. Gde 1966, 28 (32); a. A . noch Seeger, V P r . 1962, 145 (148). — Vgl. a. V G H Bad.-Württ. E S V G H 9, 200 (202f.): Wechsel der Zeitung berührt privatrechtliche Beziehungen Gemeinde — Verlag. 44 Helmreich -Widtmann, A r t . 26 A n m . 5b, S. 200 f.; Kunze - Schmid Rehm, § 4 A n m . I l l l b ; Laforet, Verw. Recht, S. 185; Seeger, VPr. 1962, 145 (148). A . A . : Münzberg, Diss., S. 138 (bzgl. bayBekVO), der aber übersieht, daß es sich u m eine rechtsstaatliche Forderung handelt. 46 B a y V G H V G H a. F. 49 (1928), 123 f. 46 Seeger, VPr. 1962, 145 (148). 47 Nicht ganz k l a r insoweit Seeger, Satzungsrecht, S. 35. 40

I. Zulässigkeit der einzelnen Verkündungsformen

127

tung hat sich ausschließlich an die Vorlage der Gemeinde zu halten; sie darf auch nicht bei „offensichtlichen Schreib- oder Rechenfehlern" abweichen, da sie sich sonst die (nicht übertragbare) Zuständigkeit eines Gemeindeorgans anmaßen würde 4 8 . — Hinsichtlich der Bestimmbarkeit des Verkündungszeitpunkts gilt Entsprechendes wie beim Amtsblatt. M i t der späteren Auffindbarkeit ist es nicht zum besten bestellt. Es ist vereinfacht zu sagen, die Kenntnisnahme sei „grundsätzlich jedermann zu jeder beliebigen Zeit möglich" 4 9 . Nicht entscheidend ist, daß Gemeinde und Bezieher die Texte ausschneiden und aufbewahren können. Verkündungsorgan ist die ganze Zeitung, und dies Jahr für Jahr. Hier stellen sich die Fragen. Wer sammelt die ganzen Jahrgänge? (Wohl nicht einmal die Gemeinde.) Wo sind also die Jahrgänge einsehbar, wer muß Einsicht gewähren? Das setzt unter Umständen die Inanspruchnahme einer öffentlichen Bibliothek voraus. Dann zum Inhalt der Zeitimg: Von einer geordneten Publikation kann nur schwer die Rede sein. — Trotzdem w i r d man die Zeitung noch nicht als unzulässige Verkündungsform ansehen müssen. Aber die hier aufgezeigten Mängel sollten vielleicht doch etwas deutlicher als bisher gesehen werden. 3. Aushang

Der Aushang (Anschlag) an einer oder mehreren gemeindlichen Bekanntmachungstafeln ist — jedenfalls als Form der Verkündung von gemeindlichen Rechtsnormen — auf dem Rückzug. Auch soweit diese Form noch durch das Landesrecht zugelassen ist, bestehen zum Teil einschränkende Voraussetzungen. Es muß hier auf den Überblick über die gesetzlichen Vorschriften (Teil C) verwiesen werden. Die Entwicklungstendenz des positiven Rechts zu einer Zurückdrängung des Aushangs als Verkündungsform ist mitbedingt durch die neuere Rechtsprechung. a) Meinungsstand Die Form des Aushangs ist schon als solche, unabhängig von einzelnen Modalitäten, bisweilen kritischen Einwänden ausgesetzt. Giebler nennt sie „sehr problematisch" 50 . Kuhn hält den Aushang nach rechtsstaatlichen Anforderungen für ungeeignet; der maßgebliche Text sei 48 Unzutreffend daher Seeger, W G Z 1966, 448 (450 unter I U I ) , jedenfalls bzgl. der Rechtsnormenverkündung. 49 Der V G H Bad.-Württ. E S V G H 13, 23 (25) stellt hier Amtsblatt u n d Zeitung gleich. I n der Tendenz aber w i e hier: Groschupf, DVB1. 1970, 401 (405) ; Rietdorf - Heise - Böckenförde - Strehlau, § 35 A n m . 10. 50 Giebler, B a W ü V B l . 1968, 100 (103).

128

Teil E: Die Formen für die Verkündung

nach Ende der Aushangfrist nicht mehr jedermann zugänglich und gegen nachträgliche Änderungen (z. B. nachträgliches Einfügen der Aushangdaten und nachträgliche Änderung von Planzeichnungen) nicht gesichert 51 . I n der richtungsweisenden Entscheidung vom 25. 8.1965 hat das OVG Münster ausgeführt, der Aushang sei i m Vergleich zu Amtsblatt und Zeitung diejenige Bekanntmachungsform, die am wenigsten geeignet sei, den Einwohnern der Gemeinde „schnellstens, zuverlässig, ohne größeren Zeitaufwand und dauernd Kenntnis von dem Ortsrecht zu vermitteln". Nach Beendigung der Aushangfrist sei der Text des Ortsrechts dem Staatsbürger nur noch zugänglich, wenn er sich zu diesem Zweck an Bedienstete der Gemeindeverwaltung wende. Ein Übergang von der Form des Amtsblatts oder der Zeitung zum Aushang würde einen „Rückschritt i n der rechtsstaatlichen Entwicklung" bedeuten. Doch hält das Gericht den Aushang nicht i n jedem Falle, sondern nur beschränkt für unzulässig, worauf noch einzugehen ist 5 2 . Auch Wolff erwähnt den Aushang an der Gemeindetafel als (beschränkt) zulässige Verkündungsform 5 3 . Nur selten w i r d auf die Frage eingegangen, ob die Form des Aushangs ohne einen zusätzlichen Hinweis zulässig sei; dann aber w i r d sie bejaht 5 4 . Rechtsprechung und Literatur fordern die Einhaltung bestimmter Bedingungen; nur dann könne wirksam i n der Form des Aushangs verkündet werden 5 5 . Übereinstimmend w i r d angenommen, daß der Aushang eine gewisse Zeit andauern müsse. Die Frist — die zum Teil gesetzlich geregelt ist — müsse „angemessen" sein 56 . Oft w i r d eine Woche als Mindestfrist empfohlen 57 . Der Hess. V G H hat zum Ausdruck gebracht, der Aushang müsse so lange dauern, daß die Kenntnisnahme nicht allein vom Zufall abhängig sei 58 . Das OVG Münster meint, dem „interessierten" Einwohner müsse nicht nur die theoretische, sondern — gemessen an den Erfahrungen des täglichen Lebens und den durch51 Kuhn, § 306 A n m . 6; s. a. A n m . 8 (zu § 1 shBekVO): keine „archivmäßige Aufbewahrung". 52 O V G Münster OVGE 21, 311 (317 f.); Hervorhebung i m Original. 53 Wolff - Bachof, V e r w R I, § 28 Ia3, S. 152. 54 Bis zur 6. Aufl. hieß es i m Lehrb. von Wolff , daß hingewiesen werden „ k a n n " (VerwR I, 6. A u f l . 1965, S. 123); dies fiel dann weg. s. weiter B a y V G H BayVBl. 1961, 120 (121 unter bb). Vgl. aber auch zur Rechtfertigung der H i n weispflicht i n B W : V G H Bad.-Württ. W G Z 1966,12, E S V G H 19, 25 (26). 55 Welchen I n h a l t die Bek.-Satzung (Hauptsatzung) haben muß, ist — w i e bei allen Bek.-Formen — erst i n einem späteren Abschnitt zu erörtern. 58 So etwa Petzold, DVB1. 1967, 612 (615); Wolff - Bachof, V e r w R I , § 28 Ia3, S. 152. 57 υ. Germar, K p B l . 1967, N D 454 (454); Schmidt, Hdb., S. 116; V G F r a n k f u r t G T 1973, 85 (86); aufgehobener ndsRdErl. v. 24. 2.1961 (Nds. MBl., S. 158). 58 Hess. V G H E S V G H 14, 26 (28).

I. Zulässigkeit der einzelnen Verkündungsformen

129

schnittlichen Verhältnissen innerhalb der Gemeinde — gerade die tatsächliche Möglichkeit der Kenntnisnahme verschafft werden; von Bedeutung sei die Einwohnerzahl der Gemeinde und die Länge des Wegs, den ein nicht unerheblicher Teil der Einwohner von der Wohnung bis zur Bekanntmachungstafel zurückzulegen habe 59 . Andere haben den „Normalbürger" i m Auge: Wichtig seien die Standorte; der Normalbürger müsse „regelmäßig" innerhalb der Frist „ohne großen Umweg" an der Tafel vorbeikommen 0 0 . Entsprechend bunt ist die Kasuistik. So reichte für den 3. Senat des OVG Münster eine Frist von nur 3 Tagen in einer Gemeinde von 22 000 Einwohnern aus, weil das Amtshaus zentral gelegen sei; derselbe Senat hielt in einer Gemeinde von 32 000 Einwohnern den Aushang — allerdings im Rathaus mit Beschränkung der Öffnungszeit auf die Dienststunden — auf eine Dauer von 2 Wochen für unzureichend 61 . — Die Bestimmung der Anzahl der Bekanntmachung sta fein w i r d meistens nicht dem Ermessen der Gemeinde überlassen 62 , sondern mit größerer Einwohnerzahl und größerer räumlicher Ausdehnung werden auch mehr Tafeln verlangt 6 3 . Zu berücksichtigen sei auch das Vorhandensein von Ortsteilen 64 . I n verschiedenen Fällen wurde die Anzahl der Tafeln nicht als ausreichend angesehen 65 . Was den Standort der Tafeln angeht, so w i r d nicht einheitlich beurteilt, ob sich die Tafel im Rathaus befinden darf 6 6 . Eine Beleuchtung der Tafel 59

O V G Münster K S t Z 1964, 56 (57). Schmidt, Hdb., S. 116 f.; auch Hess. V G H E S V G H 23, 168 (169). 61 Einerseits O V G Münster K S t Z 1964, 56 (58); andererseits D W W 1967, 178 (180 f.) — insoweit nicht i n OVGE 23, 63. — Weitere Einzelfälle: Hess. V G H E S V G H 20, 46 (49), E S V G H 23, 168 (170); O V G Münster OVGE 22, 44 (48 f.); V G Arnsberg K S t Z 1965, 98 (99 f.). 62 Eine Ausn. bildet V G H Bad.-Württ. E S V G H 13, 23 (26); auch Feudner, GT 1965, 208 (212). 63 So etwa v. Germar, K p B l . 1967, N D 454 (454); Petzold, DVB1. 1967, 612 (613). Gegen den Maßstab der flächenmäßigen Ausdehnung Schmidt, Hdb., S. 115. «4 V G K ö l n K S t Z 1964, 183 (183). 65 Nachweise zur Rechtsprechung: V G Kassel H G Z 1967, 41 (Nr. 44) — schon bei 3300 Einw. —, H G Z 1968, 183 (184); V G K ö l n K S t Z 1964, 183 (183). Ausreichende Z a h l der Tafeln i n den Fällen: Hess. V G H E S V G H 20, 46 (49), E S V G H 23, 168 (169); O V G Lüneburg OVGE 25, 375 (377); O V G Münster K S t Z 1964, 56 (58) — bei 22 000 Einw. — (Bedenken bei Kottenberg, KpBl. 1964, 139, 140 unter V.); S.-H. V G Gde (SH) 1966, 175 (178); auch OVG L ü n e burg Gde (SH) 1968, 270 (272) — m i t Hinweis i n der Presse. ββ F ü r Zuläss.: Brügelmann - Grauvogel, § 12 A n m . III2b)cc; Kottenberg, K p B l . 1964, 139 (140); Kunze - Schmid - Rehm, § 4 A n m . I I I l c ; V G H Bad.W ü r t t . E S V G H 13, 23 (25); O V G Münster OVGE 10, 135 (138) — uneingeschränkt —, OVGE 22, 44 (47 f.) — bei entspr. langer Aushangfrist. Dagegen: Schmidt, Hdb., S. 119 ff. (mit Ausn.); OVG Lüneburg OVGE 27, 371 (372) — s. aber die Einschränk, i m Leitsatz —, DÖV 1971, 821; V G Minden K S t Z 1965, 14 (15); offenbar a. OVG Münster K S t Z 1973, 159 (159); s. jetzt a. Wolff - Bachof, V e r w R I, § 28 Ia3, S. 152 — „ i n geschlossenem Raum" (?). 60

9 Ziegler

130

T e i l E: Die Formen für die Verkündung

w i r d nicht gefordert 67 . — Die Rechtsprechung weist bisweilen darauf hin, daß sich die Entscheidung, ob i m konkreten Einzelfall der Aushang zulässig sei, aus der Zusammenschau aller Faktoren (etwa Dauer des Aushangs, Zahl der Tafeln, Einwohnerzahl und Ausdehnung der Gemeinde) ergebe 68 . Eine wichtige Frage ist, ob der Aushang i n größeren Gemeinden absolut unzulässig ist. Dies w i r d heute überwiegend angenommen 69 . Wolff , der dieser Auffassung folgt, geht davon aus, daß es sich dann um eine Verkündungsform handle, die es den Betroffenen unmöglich mache, von der Rechtsquelle Kenntnis zu nehmen 70 . Das OVG Münster verweist auf die geschichtliche Entwicklung der Verkündungsform Aushang (frühere Beschränkung auf 10 000 Einwohner). Es w i l l die Grenze bei 35 000 Einwohnern ziehen 71 . Dann könne die Zulässigkeit des Aushangs auch nicht durch eine lange Dauer des Aushangs und eine Vergrößerung der Zahl der Tafeln bewirkt werden. Vor allem sei Zahl und Umfang des Ortsrechts schon so groß, daß anders als i n kleinen Gemeinden mit überschaubaren Verhältnissen eine wirksame Unterrichtung der Einwohner nicht mehr möglich sei. Andere ziehen die Grenze dagegen schon bei 10 000 Einwohnern 7 2 . I n verschiedenen Fällen hat das OVG Münster die absolute Unzulässigkeit festgestellt 73 . b) Eigene Meinung Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit des Aushangs als Form der Rechtsnormverkündung, u m die es hier nur geht, ist davon abhängig, ob den rechtsstaatlichen Anforderungen für die Verkündung noch entsprochen wird. Unproblematisch sind die sich aus der Formalfunktion ergebenden Anforderungen. Was insbesondere die Bestimmbarkeit des Verkündungszeitpunkts betrifft, so ist dann, wenn der Zeitpunkt 67

Brügelmann - Grauvogel, § 12 A n m . III2b)cc; V G H Bad.-Württ. E S V G H 13, 23 (25 f.); O V G Münster OVGE 10, 135 (138). Differenzierend Schmidt, Hdb., S. 121. 68 V G Kassel H G Z 1968, 183 (183). 69 Brügelmann - Grauvogel, § 12 A n m . III2b)cc; Huhs, Nds. Gde 1966, 28 (30) — „problematisch" — ; Petzold, DVB1. 1967, 612 (613); Schmidt, Hdb., S. 113; Bedenken zum Aushang i n Großstädten schon bei Sindermann, Rechtswirks. Ortsrecht, S. 11/22; Nachweise zur Rspr. i n den folgenden Fußnoten. — Α. Α.: V G H Bad.-Württ. E S V G H 13, 23 (26). 70 Wolff - Bachof, V e r w R I, § 28 Ia3, S. 152. 71 OVG Münster OVGE 21, 311 (314 ff., insb. 3191); die gleiche Grenze bei Wolff - Bachof, V e r w R I, § 28 Ia3, S. 152. 72 Moll, Gde (NW) 1961, 39 (40); Seeger, VPr. 1962, 145 (148 f.); V G Kassel H G Z 1968, 183 f. 73 Nachweise zur Rechtsprechung: O V G Münster OVGE 21, 311 (319), D W W 1966, 400, R k V R GO § 37 Nr. 25 betr. Landkreis, K S t Z 1973, 159 (159) — 36 000 (!) Einwohner.

I. Zulässigkeit der einzelnen Verkündungsformen

131

nicht schon durch staatliche N o r m 7 4 oder, wie häufig, wenigstens gemeindliche festgelegt ist, von Wissenschaft und Rechtsprechung klarzustellen, welches der maßgebliche Zeitpunkt ist. Denkbare Beweisschwierigkeiten über die Durchführung des Aushangs stellen die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Form nicht i n Frage. Gewisse Bedenken gegen den Aushang ergeben sich zunächst i m Hinblick auf die Forderung nach allgemeiner Zugänglichkeit der Rechtsnormen. Die Aushangsform setzt ein regelmäßiges, oft wöchentliches Aufsuchen der Tafel voraus, nur u m festzustellen, ob überhaupt etwas Neues angeschlagen ist. Dem Interessierten w i r d also beim Aushang einiges mehr zugemutet als dem vergleichbaren Bezieher von Amtsblatt oder Zeitung. Nun könnte dem Mangel durch einen zusätzlichen Hinweis, etwa i n der Tageszeitung, weitgehend abgeholfen werden. Damit würde jedoch nichts daran geändert, daß der Aushang auch dem — gewichtigeren — Einwand ausgesetzt ist, er entspreche nicht der Forderung nach Auffindbarkeit der Rechtsnormen. Das muß m. E. dazu führen, den Aushang als Form für die Verkündung von Rechtsnormen auszuschließen, außer i n kleineren Gemeinden (dazu später). Nach Abschluß des Aushangs kann man ja den maßgeblichen Text nur noch durch Auskunft oder, wenn diese nicht genügt, durch Akteneinsicht bei der Gemeinde erfahren. Der Gesamtbestand des Ortsrechts dürfte oft nur schwer zu ermitteln sein, selbst für die Gemeinde 75 . Diese Verweisung des Einwohners oder seines Rechtsvertreters auf die Auskunft bzw. Akteneinsicht kann nur i n kleineren Gemeinden zumutbar und zulässig sein, weil dort die Rechtsetzungstätigkeit noch verhältnismäßig gering und überschaubar sein wird. M i t Recht hat das OVG Münster diesen Gesichtspunkt angesprochen, wenn auch anders als hier allein i m Blick auf die Bekanntmachungsfunktion 7 6 . Nur in kleineren Gemeinden ist es noch zu rechtfertigen, daß der rechtsstaatlichen Forderung nach späterer Auffindbarkeit der Normen nur durch das Surrogat des Auskunfts- bzw. Einsichtsrechts entsprochen wird. Diese Argumentation setzt allerdings voraus, daß solche Rechte bestehen. Das ist der Fall. I n manchen Ländern ist den Gemeinden die Anlegung einer Ortsrechtssammlung und die Gewährung von Einsicht ausdrücklich zur Pflicht gemacht (siehe Teil C). I m übrigen besteht die Schwierigkeit, daß es nach überwiegender Meinung keinen allgemeinen Anspruch auf Auskunft bzw. Akteneinsicht 7 7 gibt, sondern das 74

Beispiel: § 6 Nr. 3 shBekVO (Ablauf der Frist). Die Niederschriften über die Ratssitzungen können hier, soweit der Rat zuständig ist, Hinweise geben. Hier besteht auch nach den GOen bzgl. der öff. Sitzungen ein Einsichtsrecht; s. z. B. § 38 114 bwGO. 76 O V G Münster OVGE 21, 311 (320). 75

9»

132

T e i l E: Die Formen für die Verkündung

Begehren dem allerdings pflichtgemäßen Ermessen der Behörde unterliegt 7 8 . Wenn eine Gemeinde aber für die Rechtsnormenverkündung eine Form verwendet, die die spätere Auffindbarkeit nur durch ein Zurückgreifen auf die Gemeindeakten ermöglicht, übt sie ihr Ermessen nur dann pflichtgemäß aus, wenn sie einem Antrag auf Auskunft oder Akteneinsicht stattgibt. Ein unmittelbar aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitetes subjektives Recht auf Einsicht w i r d man jedenfalls nicht annehmen können 79 . Was aber sind kleinere Gemeinden, in denen der Aushang zulässig sein kann? Jede Grenzziehung enhält ein Moment der Willkür. Nicht sinnvoll erscheint es, daß, wie oben ausgeführt, das OVG Münster das 3V2fache von 10 000 Einwohnern genommen hat. Die Rechtsprechung sollte die Grenze dann schon eher bei 10 000 Einwohnern ziehen. Diese Grenze spielte beim Aushang früher eine Rolle und gilt i n Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein heute ausdrücklich wieder 8 0 . Soweit der Aushang nicht absolut unzulässig ist, müssen aus rechtsstaatlichen Erwägungen gewisse Mindestbedingungen erfüllt sein. Z u Unrecht meint hier offenbar die Rechtsprechung, nur der Gesetzgeber könne schematisieren 81 . Der Rechtssicherheit und damit dem Rechtsstaatsprinzip ist nicht entsprochen, wenn — aus rechtsstaatlichen Erwägungen — von der Rechtsprechung solche Anforderungen an die Verkündung gestellt werden, die so unbestimmt sind, daß sich die Gemeinden nicht darauf einstellen können 82 , es sei denn durch Verzicht auf den Aushang. — Die allgemeine Zugänglichkeit besteht m. E., wenn die Aushangdauer mindestens 1 Woche beträgt. Da der Aushang ohnehin nur bis zu 10 000 Einwohnern in Betracht kommt, ist eine Aushangtafel genügend. Ortsteile benötigen aber eine eigene Tafel; die Regelung i n Bayern, die schon vor der Verschärfung der Anforderungen 77 Die Auskunft ist Wissenserklärung; bei der Akteneinsicht öffnet die Behörde den Zugang zu den Informationsquellen; Beinhardt, DÖV 1965, 480 (481 m i t F N 13). 78 Jerschke, Diss., S. 161 ff.; Martens, ö f f e n t l i c h als Rechtsbegriff, S. 65, 72; Redeker-v. Oertzen, § 42 A n m . 146; Wolff - Bachof, V e r w R I, § 45 IIa3, S. 365; B V e r w G D Ö V 1965, 488 (489). 79 Das Rechtsstaatsprinzip schafft mangels näherer Tatbestände kein subjektives Recht; so B a y V e r f G H V G H n. F. 3 I I 15 (28), 13 I I 80 (88), 20 I I 153 (156); auch Wolff - Bachof, V e r w R I, § 43 Ib2, S. 324. 80 Vgl. i n diesem Zusammenhang auch BVerfGE 38, 175 (185 ff.), zur Frage der Orientierung an gesetzlichen Regelungen (bei der richterlichen Rechtsfindung). 81 O V G Münster OVGE 21, 311 (320); dort auch zur Differenzierung nach Gemeindegrößenklassen durch den Gesetzgeber. 82 Dazu etwa noch V G Kassel H G Z 1968, 183 (184), das das Informationsbedürfnis alter Menschen berücksichtigen w i l l , denen „wöchentlich einmal zurückzulegende weite Wege nicht zugemutet werden können".

I. Zulässigkeit der einzelnen Verkündungsformen

133

durch die Rechtsprechung bestand, zeigt, daß die Forderung nicht überspitzt ist 8 3 . Die Bekanntmachungstafel darf im Rathaus angebracht sein. Sie muß nicht beleuchtet sein. — Dies sind Mindestanforderungen, über die bei der Schaffung der Rechtsgrundlagen für die gemeindliche Verkündung durch den Staat und die Gemeinden hinausgegangen werden kann und soll. 4. Offenlegung a) Als allgemeine

Verkündungsform

Die Offenlegung (öffentliche Auslegung) ist als nicht auf einzelne Arten von Ortsrecht beschränkte Verkündungsform i n landesrechtlichen Vorschriften ausdrücklich nur noch i n Bayern genannt, wo sie als „Niederlegung i n der Gemeindekanzlei" bezeichnet wird, sowie (für kleine Ortsgemeinden) in Rheinland-Pfalz. Die Frage der Zulässigkeit stellt sich unter dem Aspekt des Verfassungsrechts, aber auch des einfachen Rechts (heute in Hessen, weil dort ein Formenkatalog fehlt). aa) Meinungsstand Manche meinen, eine Offenlegung in einem Dienstzimmer 8 4 sei keine „öffentliche Bekanntmachung" i m Sinne des Landesrechts. Diese A u f fassung hat vor allem der Hess. V G H für das Land Hessen vertreten und dargelegt, Verkündung sei der Oberbegriff für „öffentliche Bekanntmachung" und „Offenlegung". Er hat auch „Veröffentlichung" und „Offenlegung" i n einen Gegensatz gebracht, beides als Verkündung angesehen und so zu erkennen gegeben, daß er eine Verkündung für möglich hält, die keine Veröffentlichung ist 8 5 . Soweit i m übrigen heute die Offenlegung für unzulässig gehalten wird, ist sehr oft nicht klar, ob die Unzulässigkeit sich nur aus einfachem Recht ergeben soll (Offenlegung ist keine öffentliche Bekanntmachung), oder ob dies auch bedeuten soll, daß das Rechtsstaatsprinzip verletzt ist (Offenlegung ist keine Verkündung); es muß wohl nur das 83 § 2 I I I 2 bayBekVO (1959): größere siedlungsmäßig selbständige Gemeindeteile; allerdings — w i e auch bei anderen Regelungen der bayBekVO — als Soll-Vorschrift, sowie auf den Hinweis auf die Niederlegung bezogen. 84 N u r eine solche ist zu erörtern. Ob es eine Offenlegung außerhalb eines Dienstzimmers u n d ohne Bindung an Dienstzeiten gibt — David, Diss., S. 52 f.; Huhs, Nds. Gde 1966, 28 (32) — sei hier dahingestellt. Zweifel, ob es sich u m eine „öff. Bekanntmachung" handle, sind hier k a u m berechtigt. 85 F ü r Hessen: Hess. V G H DVB1. 1965, 811 (812), Hess.VGRspr. 1965, 2 (3), BRS 16, 9 (11 f.), E S V G H 19, 214 (218 f.); auch Schubert, GT 1970, 173 (173); V G Darmstadt H G Z 1962, 136; heErl. v. 6.10.1965 (heStAnz., S. 1243), Nr. 13. — F ü r N W (früher): David, Diss., S. 53; aufgehobene V e r w . - V O von 1952 zur n w G O (MB1. NW, Sp. 1615), zu § 4, Nr. 4.

134

Teil E: Die Formen für die Verkündung

erstere angenommen werden, weil man meist dem Gesetzgeber das Recht einräumt, die Offenlegung als Verkündungsform einzuführen 86 . Schon das Kammergericht ging in einer Entscheidung vom 8. 8.1929 von der Unzulässigkeit der Offenlegung aus; das Anheimstellen, eine Ortssatzung auf dem Magistratsbüro einzusehen, bedeute höchstens eine Offenlegung, aber keine Veröffentlichung 87 . A u f diese Begründung sowie die weitere von der angeblichen Geltung eines Grundsatzes der einstufigen Veröffentlichung 8 8 w i r d zurückzukommen sein. — Die Offenlegung w i r d aber von vielen als mögliche Veröffentlichungsform betrachtet 89 . Man verweist darauf, daß ja auch der Aushang als zulässig angesehen werde; i n Einzelfällen, etwa für Pläne, habe der Gesetzgeber ohnehin die Offenlegung als Form der Bekanntmachung anerkennen müssen. Thiem verneint ausdrücklich, daß sich ein Verbot der Offenlegung aus dem Gesetz (wenn kein ausdrücklicher Ausschluß vorliegt) oder aus dem Verfassungsgrundsatz der Rechtsstaatlichkeit herleiten lasse 90 . Die Offenlegung kann nur dann eine Verkündungsform sein, wenn auf die Offenlegung hingewiesen wird, weil es sich andernfalls u m einen rein internen Vorgang handeln würde 9 1 . Dieser Hinweis muß 86 Die Offenlegung halten f ü r unzulässig (s. a. die vorhergehende u n d die folgende FN): Bracker, Bek.-Wesen, S. 17; Enderling, K o m m . Dienst 1953, 46 (48); Huhs, Nds. Gde 1966, 28 (32); Kottenberg, S K V 1962, 298 (300); deutlich v. Germar, K p B l . 1967, N D 502 (502 m i t F N 81), nach dem es sich n u r u m eine Frage einfachen Rechts handelt. O V G Münster i n ständ. Rspr.; oft m i t der ausdrückl. Bemerkung, daß dies auch für die Auslegung m i t Hinweis gelte; OVG Münster DÖV 1960, 954 (954 f.), K S t Z 1963, 79 (80), R k V R GO § 37 Nr. 12 (insoweit nicht i n OVGE 19, 55), Nr. 13 u n d Nr. 19, OVGE 27, 65 (66); noch nicht ganz eindeutig die oft angezogene Entscheidung OVGE 10, 135 (137 f.). 87 K G R u P r V B l . 50, 847; prRdErl. v. 1. 4.1932 (MBliV, Sp. 373), unter CI3 — dieser Erl. w a r als RechtsVO anzusehen (PrOVGE 101, 48, 49 f.; OVG Münster OVGE 17, 170, 175 f.)—; s.a. B a y V G H V G H a. F. 61 (1940), 50 (56).— Vgl. a. K G (12. 8.1929) R u P r V B l . 51, 393, wo die Auslegung einer ortspol. Vorschrift i m Rathaus m i t öff. Hinweis nicht beanstandet wurde. 88 s. schon K G R u P r V B l . 50, 847: „Erfordernis der Einheitlichkeit der Bekanntgabe"; v. Germar, K p B l . 1967, N D 502 (502 F N 81); Seeger, VPr. 1962, 145 (147) — widersprüchlich, da Seeger die F o r m der Offenlegung nicht als unzulässig ansieht. 89 Feudner, GT 1965, 208 (213); Göbel, Fundst. (BW) 1955, Nr. 1010 (S. 923); Muntzke - Schlempp, § 5 A n m . A VI2b, S. 261; Petzold, DVB1. 1967, 612 (613 f.); Schmidt, GT 1963, 57 (59) — i n Hdb., S. 111 f., ohne eigene Stellungnahme; Seeger, VPr. 1962, 145 (149); Thiem, SHAnz. 1966, 241 (267); Wolff - Bachof, V e r w R I, § 28 Ia3, S. 152; keine Bedenken gegen die bay Regelung bei Helmreich - Widtmann, A r t . 26 A n m . 5b, ersichtlich. — Ebenso auch schon Suren - Loschelder, § 3 A n m . 9, S. 127; PrOVGE 81, 79 (83); früherer wübaErl. v. 8. 8.1950 (wüABl., S. 152), unter 2b. 90 Thiem, SHAnz. 1966, 241 (267). 91 So deutlich Thiem, SHAnz. 1966, 241 (267); i m Erg. ebenso etwa Feudner, GT 1965, 208 (213); Hess. V G H BRS 16, 9 (12).

I. Zulässigkeit der einzelnen Verkündungsformen

135

jedenfalls auch Ort und Dauer der Auslegung enthalten 92 . Ob der H i n weis nur i n einer zulässigen Verkündungsform erfolgen darf, w i r d unterschiedlich beurteilt 9 3 . — Auch an die Auslegung selbst werden gewisse Anforderungen gestellt. Zur Niederlegung i n Bayern haben Helmreich - Widtmann ausgeführt, dies sei „die öffentliche Auflegung zu jedermanns Einsicht". Eine bloße Verwahrung i n der Gemeindekanzlei genüge nicht, da die Möglichkeit allgemeiner Einsicht i n den Normtext verschafft werden müsse, während die Gemeindeakten nicht zur allgemeinen Einsicht offen stünden 94 . Die Auslegung hat auf eine angemessene Dauer zu erfolgen 95 . Zu der Frage, ob — wie beim Aushang — eine Offenlegung nur i n kleineren Gemeinden zulässig ist, liegen kaum Stellungnahmen vor, was dadurch mitbedingt ist, daß viele ohnehin die Offenlegungsform ablehnen 96 . I n neuerer Zeit hat auch der 7. Senat des BVerwGs i n einer Entscheidung vom 18. 4.1975 zur Frage der Zulässigkeit der Form der Offenlegung Stellung genommen 97 . Eine Stadt i n Rheinland-Pfalz mit ca. 100 000 Einwohnern hatte i m Jahre 1967 eine Satzung durch Auslegung i n einem Dienstzimmer der Gemeindeverwaltung während der Dauer von einer Woche mit vorherigem Hinweis auf die Auslegung i n zwei Tageszeitungen verkündet. (Diese Form war nach den früheren landesrechtlichen Vorschriften i n Rheinland-Pfalz möglich.) Das BVerwG hat i n dieser Verkündung keinen Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip erblickt. Es hat u. a. ausgeführt, das Rechtsstaatsprinzip verlange, daß Rechtsnormen i n einer Weise der Öffentlichkeit bekanntgemacht w ü r den, die es dem Bürger gestatte, sich von dem Inhalt des Gesetzes Kenntnis zu verschaffen. Das Rechtsstaatsprinzip enthalte aber keine i n allen Einzelheiten bestimmten Gebote oder Verbote von Verfassungsrang. Die „Möglichkeit der Unterrichtung" sei vorliegend — auch bei Berücksichtigung der Größe der Stadt — i n „noch angemessener Weise" gewährleistet gewesen. 92 Schubert, GT 1970, 173 (178 unter 2 a.E.), unter Einbeziehung der tägl. Zeit der Einsichtnahme. 93 Bejahend: Schmidt, Hdb., S. 112, vgl. a. denselben, G T 1963, 57 (59), wo das Ausschellen noch als f ü r den Hinweis zulässig angesehen wurde; Schubert, GT 1970, 173 (173, 178): Der Hinweis unterliegt der öff. Bekanntmachung. — Feudner, GT 1965, 208 (213), läßt den Hinweis i n einem „ w i r k sameren Publikationsmittel" (als der Offenlegung) genügen, ζ. B. A u s schellen. 94 Helmreich - Widtmann, A r t . 26 A n m . 5b, S. 201. 95 Petzold, DVB1. 1967, 612 (615); Wolff - Bachof, V e r w R I , § 28 Ia3, S. 152. 96 Thiem, SHAnz. 1966, 241 (267), neigt w o h l einer Beschränkung auf „kleine Gemeinden" zu. 97 B V e r w G i n Buchholz 401.84 Nr. 25.

136

Teil E: Die Formen für die Verkündung

bb) Eigene Meinung Die Auffassung, eine Offenlegung könne keine „öffentliche Bekanntmachung" sein, ist abzulehnen. Es w i r d an keinen begrifflichen Gegensatz angeknüpft, wenn etwa, worauf der Hess. V G H hingewiesen hat 9 8 , nach der GO einerseits nur die Haushaltssatzung öffentlich bekanntzumachen ist, während andererseits der Haushaltsplan öffentlich auszulegen ist. Eine besondere Bestimmung für den Haushaltsplan war notwendig, weil sonst die Gemeinden auch ihn vollinhaltlich in der durch die Bekanntmachungssatzung (Hauptsatzung) bestimmten Bekanntmachungsform bekanntmachen müßten 9 9 . Es gibt auch keine Verkündung, die nicht Veröffentlichung wäre. Die Frage kann nur sein, ob die Offenlegung unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten eine zulässige Verkündungsform ist. Wegen der sich aus der Formalfunktion ergebenden Anforderungen an die Verkündung gilt Entsprechendes wie beim Aushang. Auch die dort genannten Bedenken i m Hinblick auf die allgemeine Zugänglichkeit und besonders die spätere Auffindbarkeit der Normen greifen bei der Offenlegung durch 1 0 0 . Somit ergibt sich, daß auch die Offenlegung als allgemeine Verkündungsform nur i n kleineren Gemeinden zulässig sein kann, wobei auch hier auf die Zahl von 10 000 Einwohnern abzustellen wäre. Zusätzliche Bedenken ergeben sich bei der Offenlegung i n Bezug auf das K r i t e r i u m der allgemeinen Zugänglichkeit. Hier steht zunächst fest, daß die Offenlegung nur zulässig ist, wenn auf den ausgelegten Gegenstand öffentlich hingewiesen w i r d mit dem Anfügen, daß Einsicht genommen werden kann. Andernfalls wäre kein Kontakt zwischen dem Internum der Gemeindeverwaltung und der Öffentlichkeit hergestellt. Diesem Hinweis kommt deshalb bei der Offenlegung große Bedeutung zu. Er ist, u m i n einem Bilde zu sprechen, i n der Öffentlichkeit der Stellvertreter der ausgelegten Satzung oder Rechtsverordnung. Dieser Hinweis muß Ort und Dauer der Auslegung bezeichnen. Hierbei genügt auch noch die Angabe der betreffenden Stelle (z. B. Bürgermeisteramt X); die Angabe von Straße und Dienstzimmer sind nicht zu verlangen 1 0 1 . Dasselbe gilt für die Angabe der Dienststunden, i n denen 98

Hess. V G H E S V G H 19, 214 (218). Die rpGODVO sieht die Offenlegung ausdrücklich als Form der öff. Bekanntmachung an; s. die Überschrift zum 3. Abschnitt (öffentliche Bekanntmachungen), i n dem auch die Offenlegung erscheint. 100 Die Entscheidung des BVerwGs i n Buchholz 401.84 Nr. 25 läßt wesentliche Aspekte außer acht; die „ A u f f i n d b a r k e i t " vor allem w i r d nicht erörtert. 101 Ebenso die Rspr. zur Angabe des Aufbewahrungsortes von K a r t e n bei der Ersatzverkündung; V G H Bad.-Württ. E S V G H 24, 132 (134); OVG B e r l i n JR 1969, 354 (355); V G F r a n k f u r t HessVGRspr. 1970, 77 (78 f.). 99

I. Zulässigkeit der einzelnen Verkündungsformen

137

Einsicht genommen werden kann 1 0 2 . Die Angabe über die Frist der Auslegung darf nur fehlen, wenn die Auslegung auf unbegrenzte Zeit erfolgt. Der Hinweis muß i n einer verfassungsrechtlich zulässigen Verkündungsform verkündet werden. Hinweis und Auslegung müssen einander entsprechen; der Hinweis hat den ausgelegten Gegenstand eindeutig zu bezeichnen, weil sonst nicht objektiv feststünde, welche Norm verkündet w i r d (Forderung der Authentizität). Aus dem Hinweis muß aber auch zu ersehen sein, welche Satzung oder Rechtsverordnung ausgelegt ist (ζ. B. Müllabfuhr-Satzung, Polizeiverordnung gegen Rattenbekämpfung) und dann, wenn die Vorschrift nur einen Teil des Gebiets der Gemeinde betrifft, wenigstens eine grobe Beschreibung des Geltungsbereichs enthalten (diese letzte Frage w i r d üblicherweise erst bei der Ersatzverkündung erörtert, ist aber m. E. ein Problem der Offenlegungsform überhaupt). Der Leser des Hinweises muß nämlich auch feststellen können, ob für ihn die Vorschrift von vornherein ohne Belang oder ob sie möglicherweise für ihn von Interesse ist. Es ist i h m nicht zuzumuten, außer dem Lesen des Hinweises „weitere Schritte zu unternehmen" und ein Dienstzimmer der Gemeindeverwaltung aufzusuchen, nur um überhaupt erst solches zu erfahren. Ohne diesen so qualifizierten Hinweis wäre die Norm nicht ausreichend zugänglich gemacht und damit nicht verkündet. Hier dürften Berührungspunkte mit der Lehre von der einstufigen Veröffentlichung bestehen, die aber i n der vollständigen Ablehnung der Offenlegung über das Ziel hinausschießt. Diese Lehre geht zwar richtig davon aus, daß durch jede Veröffentlichung einer Norm deren „Inhalt" bekanntgegeben werden müsse. Sie ist aber abzulehnen, soweit man sagt, es sei nicht statthaft, „die Bekanntgabe gewissermaßen in zwei verschiedenen Stücken vorzunehmen, indem man die Tatsache des Erlasses des Ortsstatuts an die Einwohner etwa durch die Zeitung oder durch Anschlag mitteilt, dabei aber den Inhalt der Bestimmungen vorenthält und es der Allgemeinheit überläßt, weitere Schritte zu unternehmen, um sich die Kenntnis des Inhalts der Vorschriften zu verschaffen" 103 . Ob sich diese Lehre letztlich auch damit vereinbaren ließe, daß, wenigstens i m Prinzip, die Verweisung einer Norm auf andere Normen allgemein für zulässig gehalten wird, ist fraglich, sei aber hier dahingestellt.

102 Vgl. die entspr. Problematik bei der Offenlegung der Entwürfe von Bauleitplänen (§ 2 V I 2 BBauG) — keine Angabe, so Schrödter, § 2 A n m . 7; jetzt auch Ernst - Zinkahn - Bielenberg, § 2 A n m . 30. 103 So das K G i n der grundlegenden Entsch. v. 8. 8.1929, R u P r V B l . 50, 847. Allerdings muß bei Verkündung durch Zeitung (durch Aushang) der volle I n h a l t i n der Zeitung (an der Tafel) erscheinen, insofern also die Bekanntgabe „einheitlich" sein. Das K G hat aber das Erfordernis der Einheitlichkeit w o h l nicht n u r i n diesem einschränkenden Sinne verstanden, doch sind seine Ausführungen nicht ganz klar.

138

Teil E: Die Formen f ü r die Verkündung

Die weiteren Argumente der Gegner der Offenlegungsform überzeugen nicht. Wenn gesagt wird, daß auch der Inhalt „öffentlicher" Bücher (Grundbuch, Handelsregister) noch nicht „veröffentlicht" sei 1 0 4 , so w i r d die Bedeutung des Hinweises bei der Offenlegung zu gering veranschlagt. Es w i r d auch bemängelt, man müsse die Verwaltung und ihre Bediensteten besonders i n Anspruch nehmen 1 0 5 . Dies ist aber zumutbar und verbietet nicht, eine Veröffentlichung anzunehmen, da der H i n weis verkündet werden muß. Die gerügte Beschränkung der Einsichtsmöglichkeit auf die Dienststunden 106 erscheint noch nicht als so gewichtig, um deshalb die allgemeine Zugänglichkeit der Rechtsnorm verneinen zu müssen. Nicht nur der Hinweis, sondern auch die Auslegung muß bestimmten Anforderungen entsprechen. Die Auslegung muß wenigstens auf eine angemessene Dauer, kann aber auch für die ganze Dauer der Geltung erfolgen. Wie beim Aushang w i r d eine Woche noch ausreichen. Wegen des Rechts auf spätere Einsicht kann auf die Ausführungen zum Aushang Bezug genommen werden. Vor allem muß die Vorschrift „ausgelegt" sein. Eine bloße Verwahrung i n der Gemeindekanzlei genügt dazu nicht. Auch für die Auslegung von Rechtsnormen paßt das, was der V G H Bad.-Württ. zur Auslegung der Entwürfe von Bauleitplänen m i t dem Erläuterungsbericht oder der Begründung ausgeführt hat. Es ist nicht unbedingt ein Ausbreiten auf einem Tisch oder ein Anheften an einer Tafel erforderlich. Jedoch genügt — anders als bei der Pflicht zur Gewährung von Auskunft oder Einsicht bei Bauleitplänen nach § 2 V I I I BBauG — nicht eine „archivmäßige Aufbewahrung". Vielmehr muß die Vorschrift „leicht und ohne unzumutbare Schwierigkeiten zugänglich sein". Eine Auslegung liegt nicht vor, wenn der Interessent erst i n Akten nach dem Schriftstück suchen muß 1 0 7 . M. E. ist also die Offenlegung als allgemeine Verkündungsform unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten nur i n kleineren Gemeinden (Grenze: 10 000 Einwohner) und bei Einhaltung der obengenannten Anforderungen an Hinweis und Auslegung zulässig. b) Als

Ersatzverkündung

aa) Allgemeine Bemerkungen Als sog. Ersatzverkündung w i r d die Offenlegungsform für die Verkündung von Karten, Plänen und Zeichnungen verwendet. Ein beson104

So z. B. das K G i n der genannten Entsch. v. 8. 8.1929. So ζ. Β. v. Germar, K p B l . 1967, N D 502 (502). 106 Bracker, Bek.-Wesen, S. 17, der auf die Erschwerung f ü r Berufstätige hinweist; OVG Münster R k V R GO § 37 Nr. 12. 107 V G H Bad.-Württ. E S V G H 24, 88 (89). 105

I. Zulässigkeit der einzelnen Verkündungsformen

139

deres Problem ist hier die begriffliche Trennung dieser Ersatzverkündung von der „Verweisung". Die Verweisung betrifft den Inhalt einer Norm. Sie ist ein M i t t e l der Gesetzgebungstechnik und dient dort der Vereinfachung; der Gesetzgeber ordnet an, eine ganz oder teilweise unvollständige Rechtsnorm durch eine andere Norm oder einen Teil einer solchen Norm zu ergänzen; die verweisende Norm verzichtet insoweit auf eigene inhaltliche Regelung 108 . Es gibt eine Unzahl von Einteilungsprinzipien und Arten von Verweisungen, die Karpen i n seiner verdienstvollen Arbeit über die Verweisung i m einzelnen dargestellt hat. Hier sei nur die Unterscheidung i n Binnenverweisung und Außenverweisung erwähnt. Das erste ist die Verweisung auf eine Vorschrift desselben Gesetzes, das zweite auf eine außerhalb des Gesetzes aufzufindende Vorschrift 1 0 9 . Die Ersatzverkündung betrifft das Rechtsetzungsverfahren und stellt eine Vereinfachung der Verkündung dar 1 1 0 . — Verweisung und Ersatzverkündung können zusammentreffen, etwa, wenn eine Binnenverweisung vorliegt, bei der das Verweisungsobjekt eine Karte ist. Weiter: Die Wirksamkeit der Außen Verweisung setzt die Verkündung des Verweisungsobjektes voraus 1 1 1 . Wenn dieses eine Karte ist, stellt sich auch hier das Problem der Ersatzverkündung 1 1 2 . Die Ersatzverkündung ist durch neuere Regelungen i n verschiedenen Ländern zugelassen worden. Als Sondervorschrift der Ersatzverkündung ist § 12 BBauG zu nennen. bb) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit Bei der Frage nach der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Ersatzverkündung muß etwas über den Bereich der gemeindlichen Verkündung hinausgegangen werden, da sich die Diskussion dieser grundsätzlichen Problematik des rechtsstaatlichen Verkündungswesens ebenfalls i n einem weiteren Rahmen abgespielt hat. aaa) Meinungsstand I n der Literatur ist Forsthoff als Gegner der Ersatzverkündung hervorgetreten. Nach seiner Auffassung kann bei Normsetzungen ausnahmslos auf die gehörige Verkündung nicht verzichtet werden; nach 108

Karpen, Verweisung, S. 29, 109, 230 f. (unter I2b, I I I ) . Ebd., S. 12 f., 230 (unter 14). — „Verweisungsnorm" ist die Vorschrift, die die Verweisung ausspricht, „Verweisungsobjekt" die Vorschrift, auf die verwiesen w i r d ; so Karpen, S. 19. 110 O V G B e r l i n JR 1969, 354 (354). 111 Karpen, Verweisung, S. 159, 232 (unter 5, 6); Ossenbühl, DVB1. 1967, 401 (405 ff., insb. 407); B V e r w G E 17, 192 (195); Hess. V G H E S V G H 1, 144 (146); s. a. Bachof, VerfR I , S. 244. 112 Dazu die Fälle B a y V G H BayVBl. 1970, 102 (103); Hess. V G H HessVGRspr. 1965, 2 (3); betr. Flächennutzungsplan. 109

140

T e i l E: Die Formen f ü r die Verkündung

i h m ist „die öffentlich bekanntgemachte Planauslegung keine gehörige Verkündung" 1 1 3 . Ganz überwiegend w i r d aber ein Bedürfnis für die Ersatzverkündung bei Karten usw. anerkannt, auch von denen, die sonst die Offenlegung ablehnen 114 . Für diejenigen Autoren, die die Offenlegung auch sonst zulassen, dürfte sich ohnehin hier kein Problem ergeben. — Ossenbühl läßt ein zweckentsprechendes Publikationssurrogat in den Fällen genügen, in denen eine umfassende Verkündung i n den Gesetzblättern „technisch unmöglich oder unzulänglich" sei, wenn beispielsweise Karten und Pläne Tatbestandsmerkmale einer zu publizierenden Norm bildeten; dann müsse ein Verweis auf die anderweitig jedem Betroffenen zugängliche Karte usw. genügen 115 . Breuer meint, eine Verkündung könne auch auf „andere geeignete Weise" als durch textliche Verkündung i n den allgemeinen Verkündungsblättern erfolgen. Es sei zulässig, daß in den Verkündungsblättern „auf einen öffentlich ausgelegten und damit ebenfalls der Allgemeinheit rechtsstaatlich ,verkündeten' Plan als Bestandteil" verwiesen werde. Es sei zu fordern, daß nach den erforderlichen Beschlußfassungen über den Erlaß des Normplanes der endgültige zeichnerische Plan öffentlich zugänglich sei 1 1 6 . Nach Wolff sind Kartenpläne, auf die eine geschriebene Rechtsquelle verweist oder die selbst Rechtsquellen sind, „so herzustellen, daß nachträgliche Veränderungen nicht möglich sind, und so zu jedermanns Einsicht während der Dienststunden zugänglich zu machen und zu halten. Ort und Zeit der Auslegung sind förmlich bekanntzumachen (Ersatzverkündung)" 117 . Von der Rechtsprechung sind 3 Entscheidungen des BVerwGs, die zur Verkündung von Landschaftsschutzverordnungen ergangen sind, richtungsweisend geworden 1 1 8 . (1) I n der Entscheidung des 1. Senats vom 28.11.1963 ging es um eine LandschaftsschutzVO, i n der der räumliche Geltungsbereich nicht i m Text bestimmt war, sondern sich aus den „bei den Unteren Naturschutzbehörden i n R., S., W. und M. aufliegenden Landschaftsschutzkarten" ergeben sollte 1 1 9 . Das Gericht hat die 113 Forsthoff, DVB1. 1957, 113 (115). 114 füj. die Zulässigkeit der Ersatzverk. (neben den später noch genannten Autoren) etwa: Bracker, Gde (SH) 1966, 2 (5); v. Germar, K p B l . 1967, N D 502 (503); Haueisen, bwStAnz. 1952, Nr. 20, S. 1 (unter IV3); Schubert, GT 1970, 173 (178). 115 Ossenbühl, DVB1. 1967, 401 (406); s.a. Karpen, Verweisung, S. 142 (unter dd), 149 ff., 159, 232 (unter 6). 116 Breuer, Diss., S. 169 f. 117 Wolff - Bachof, V e r w R I, § 28 Ia3, S. 152 f. 118 U r t e i l des 1. Senats v. 28.11.1963, B V e r w G E 17, 192 ff.; U r t e i l des 1. Senats v. 26.5.1964, B V e r w G E 19, 7 ff.; U r t e i l des 4. Senats v. 27.1.1967, B V e r w G E 26, 129 ff. 119 Rechtsgrundlage für diese vereinfachte Verkündung w a r § 13 I I I der D V O zum RNatSchG v. 31.10.1935 (RGBl. I, S. 1275).

I. Zulässigkeit der einzelnen Verkündungsformen

141

Verordnung als unwirksam angesehen, da ihre „Ersatzverkündung" rechtsstaatlichen Erfordernissen nicht entsprochen habe. Es hat dies u. a. damit begründet, Änderungen der beim Normgeber oder bei einer anderen Behörde verwahrten Karte seien der Kontrolle der Öffentlichkeit entzogen. Es sei auch zweifelhaft, ob der Normgeber davon ausgehen dürfe, jedermann könne „Karten lesen". Die Verweisung auf eine amtlich verwahrte Karte sei allerdings bei Regelungen rechtsstaatlich unbedenklich, die durch Worte nicht hinreichend deutlich wären; bei LandschaftsschutzVOen treffe dies i m Gegensatz zu Bebauungsplänen nicht zu. — Da diese Entscheidung die Ungültigkeit vieler Vorschriften, die eine Gebietsfestsetzung durch Karte enthielten, bedeuten mußte, w i r k t e sie i n vielen Verwaltungen wie ein Schock 120 . Von der Literatur erfuhr sie ebenso begeisterte Zustimmung wie heftige Ablehnung 1 2 1 . — (2) Es muß Erstaunen erwecken, daß der 1. Senat i m Urteil vom 26. 5. 1964 eine LandschaftsschutzVO, deren Verkündung dem (nachkonstitutionellen) § 3 hmbVerkG über die Ersatzverkündung entsprach, als gültig betrachtete. Den Versuch, das unterschiedliche Ergebnis zur alten Entscheidung u. a. mit der Verschiedenheit der Rechtsgrundlagen zu rechtfertigen, wurde von Bachof, auf dessen Ausführungen i m einzelnen verwiesen sei, nachdrücklich zurückgewiesen 122 . Das Gericht hat auch noch als wesentlich angesehen, daß die fragliche Verordnung die Lage der geschützten Landschaftsteile nach Gemarkungen angebe, so daß die Karte nur noch zur Unterrichtung über Einzelheiten eingesehen werden mußte. — (3) Der 4. Senat des BVerwGs ist i m Urteil vom 27.1.1967 etwas von der strengen Auffassung des 1. Senats abgerückt. Hiernach müssen Landschaf tsschutzVOen die Abgrenzung des Landschaftsschutzgebiets entweder ,,a) wenn es sich mit Worten eindeutig erfassen läßt (ζ. B. ,die Insel X'), i n ihrem Wortlaut umreißen, oder b) durch eine als Anlage i m Verkündungsblatt beigegebene Landkarte genau ersichtlich machen . . . , oder c) bei bloß grober Umschreibung i m Wortlaut durch Verweisung auf eine an der zu benennenden Amtsstelle niedergelegte und dort i n den Dienststunden für jedermann einsehbare Landkarte, deren archivmäßige Verwahrung zu sichern ist, angeben". Die archivmäßige Sicherung muß so erfolgen, „daß die fragliche Karte nicht zugleich als laufende Arbeitsunterlage dient und dadurch unscharf (abgegriffen) oder womöglich 120

So Brademann, B a W ü V B l . 1966, 116 (116); ähnlich Zwanzig, N u L 1964, 198 (198). 121 Zustimmend: Henrichs, DVB1. 1964, 150 (150): „befreiende T a t " ; Turner, DVB1. 1964, 516 ff., der aber eine Präzisierung für notwendig hielt; dem Erg. zustimmend Breuer, Diss., S. 170; w o h l a. Heumann, DVB1. 1965, 800 (801 f. zu 2). Ablehnend: Bachof, VerfR I I , S. 32 f.; Maury, DVB1. 1964, 344 ff.; Wolff, V e r w R I, 6. Aufl. 1965, S. 123. 122 Bachof, VerfR I I , S. 33 f.

142

Teil E: Die Formen für die Verkündung

auch durch nachträgliche Eintragungen verändert werden kann". I m Falle c) muß außerdem der Aufbewahrungsort „so genau bezeichnet sein, daß der Betroffene ihn ohne weiteres zwecks Einsichtnahme aufsuchen kann". Sodann muß der Aufbewahrungsort „nach Raum und Zeit ohne unzumutbare Schwierigkeiten zugänglich sein, darf also nicht ungebührlich weit ab liegen und etwa nur zu gewissen, beschwerlichen Zeiten geöffnet sein" 1 2 3 . Nun noch ein Wort speziell zur Ersatzverkündung von Bebauungsplänen., Die Vereinbarkeit mit dem Rechtsstaatsprinzip ist fast allgemein anerkannt, und selbst das BVerwG hat hier keine Bedenken gesehen 124 . bbb) Eigene Meinung Die Ersatzverkündung von Karten, Plänen und Zeichnungen ist ein Fall der Offenlegung und damit entsprechend der hier vertretenen Auffassung jedenfalls i n Gemeinden bis zu 10 000 Einwohnern zulässig. Die entscheidende Frage ist aber, ob sie schlechthin m i t dem Rechtsstaatsprinzip vereinbar ist. Bei der Lösung müssen 2 Probleme auseinandergehalten werden, was vom BVerwG nicht hinreichend beachtet worden ist. Inwieweit darf sich ein Gesetzgeber durch das M i t t e l der Karte usw. ausdrücken? Es handelt sich u m das inhaltliche Problem der Bestimmtheit und Klarheit von Rechtsnormen. Wie sind Karten usw. zu verkünden? Dieses ist ein Problem des Rechtsetzungs-Verfahrens. Was das erste betrifft, so gilt das rechtsstaatliche Gebot der Bestimmtheit und Klarheit von Rechtsnormen 125 . Nun dürften Gebietsfestsetzungen und nicht nur die inhaltlichen Festsetzungen des Bebauungsplanes (§ 9 BBauG) klarer durch eine Karte als durch textliche Umschreibung ausgedrückt werden können 1 2 6 . Man verweist etwa darauf, daß sich Parzellenbezeichnungen i m Laufe der Zeit änderten und daß schriftliche Beschreibungen wie Waldrand, Fußweg, Teil des Grundstücks Nr. X i n der Natur und i m Laufe der Zeit meh123 Neuere OVG-Rspr. seit B V e r w G E 26, 129 ff.: V G H Bad.-Württ. E S V G H 19, 152 ff., 20, 67 (71 ff.), 24, 132 ff.; O V G B e r l i n JR 1969, 354 f. Z u r OVG-Rspr. zuvor Nachweise bei B V e r w G E 17, 192 (196). 124 Die Ablehnung der Ersatzverk. allg. durch Forsthoff, DVB1. 1957, 113 (115), t r i f f t bes. die Beb.-pläne. F ü r Zulässigkeit aber: Vor § 12 BBauG: Werner, DVB1. 1957, 537 (537 u n ter 2); B V e r w G DVB1. 1957, 535 (536). Z u § 12 B B a u G : Breuer, Diss., S. 170, 194 f.; Brügelmann - Grauvogel, §12 A n m . 114; Heitzer - Oestreicher, B B a u G § 12 A n m . 1; Martens, ö f f e n t l i c h als Rechtsbegriff, S. 78 F N 216; B V e r w G E 17, 192 (198), B V e r w G DVB1. 1965, 810 f., B V e r w G E 44, 244 (249). 125 Karpen, Verweisung, S. 159 f.; Wolff - Bachof, V e r w R I, § 28 IalO, S. 154 f. m. w. N. 126 Richtig etwa Breuer, Diss., S. 169; auch schon PrOVGE 97, 134 (136 f.).

I. Zulässigkeit der einzelnen Verkündungsformen

143

rere Festlegungen m i t 30 und mehr Metern Unterschied zuließen 127 . Es kommt i n unserem Zusammenhang aber gar nicht darauf an, welche Lösung (Text oder Karte) dem Grundsatz der Normenklarheit besser entspricht. Allenfalls die Verfassungswidrigkeit einer der Lösungen wäre hier von Interesse. Bis zu dieser Grenze hat der (Orts-)Gesetzgeber einen Ermessensspielraum, durch welches M i t t e l er sich ausdrücken will. Eine Verfassungswidrigkeit wegen Wahl einer Karte w i r d regelmäßig nicht anzunehmen sein. Was die zweite Frage betrifft, so w i r d man hier zwei Fallgruppen unterscheiden müssen. Bei der ersten kommt es auf Genauigkeit an; Maße sollen abgelesen werden können. Die Zulässigkeit der Ersatzverkündung sollte hier nicht zweifelhaft sein. Zur Vermeidung von Unbestimmtheiten muß eine Karte einen genügend großen Maßstab haben. Dadurch kann sie so groß werden, daß sie technisch auf die sonst übliche A r t nicht mehr verkündet werden kann, oder es würden unvertretbare Kosten verursacht. Eine Verkleinerung der Originalkarte bei der Veröffentlichung würde zur Unbestimmtheit der Festsetzungen führen 1 2 8 . (Man könnte wegen des Verkündungsgrundsatzes der Authentizität sogar zweifeln, ob eine Verkleinerung überhaupt statthaft ist; denn die Tatsache, daß durch Verkleinerung die Bestimmtheit der Festsetzungen verloren gehen kann, zeigt, daß u. U. der Öffentlichkeit nicht der maßgebliche Inhalt der Norm, wie dieser beschlossen wurde, zugänglich gemacht wird.) — Die zweite Fallgruppe umfaßt die übrigen Fälle. Hier bestehen die Schwierigkeiten wohl meist i n der Größe der Darstellung. Es w i r d von der Gemeinde sorgfältig zu prüfen sein, ob eine Ersatzverkündung unumgänglich und nicht etwa eine Verkleinerung möglich ist. Hier darf nicht einfach auf die Ermächtigung der jeweiligen BekanntmachungsVO usw. zur Ersatzverkündung zurückgegriffen werden. Die Ersatzverkündung wird, wenn sie für die Karte usw. zulässig ist, auch hinsichtlich der damit verbundenen Texte und Erläuterungen zulässig sein, da davon auszugehen ist, daß sich der Sinn der Karte erst durch den Text voll erschließt 129 . Die bei der Offenlegungsform allgemein geltenden Voraussetzungen gelten auch für die Ersatzverkündung, so daß zunächst wegen des Hinweises, der Auslegung selbst und dem späteren Einsichtsrecht darauf zu verweisen ist. Hier sind nur noch einige zusätzliche Bemerkungen erforderlich. 127 So etwa Brademann, B a W ü V B l . 1966, 116 (117); s.a. Eberth, DVB1. 1965, 804 (807 unter 4). 128 Dies hat besonders Brademann, B a W ü V B l . 1966, 116 (117 f.), erläutert. 129 Zulässig also § 12 B B a u G hinsichtlich der Begr. zum Beb.-plan; s. a. Brügelmann - Grauvogel, § 12 A n m . 114.

144

T e i l E: Die Formen für die Verkündung

Das Einsichtsrecht ergibt sich, das sei hier wiederholt, aus der Anforderung „Auffindbarkeit" 1 3 0 , während die „Auslegung" der „allgemeinen Zugänglichkeit" der Rechtsnorm zugeordnet ist. Allerdings kann der Forderung nach Auffindbarkeit selbstverständlich auch durch eine dauernde Auslegung entsprochen werden; für die spätere Gewährung von Einsicht ist aber keine dauernde „Auslegung" notwendig. Die Formulierung des BVerwGs, die „Aufbewahrung" müsse „archivmäßig gesichert" sein, kann hier zu Fehlinterpretationen führen. Es geht dem Gericht ja nur um die Unveränderlichkeit des Kartenoriginals. Wie die Karte „aufbewahrt" werden muß und welche Vorkehrungen zu treffen sind, damit der Bürger Einblick i n die Karte nehmen kann, ist m. E. während des Stadiums der öffentlichen Auslegung anders zu beurteilen als i n dem späteren Stadium, wenn auf Verlangen Einsicht zu gewähren ist 1 3 1 . Hiermit lassen sich auch einige Zweifelsfragen zur Ersatzverkündung von Bebauungsplänen lösen. Nach § 2 V I I I BBauG kann jedermann die Bauleitpläne, die Erläuterungsberichte und die Begründung einsehen und über ihren Inhalt Auskunft verlangen. Diese Vorschrift ist hinsichtlich der Bebauungspläne eine notwendige Ergänzung zu §12 BBauG 1 3 2 . U m dem Auskunftsrecht des § 2 V I I I BBauG entsprechen zu können, ist keine dauernde öffentliche Auslegung nötig. Die öffentliche Auslegung — so hat es der B G H ausgedrückt — läuft i m Grunde darauf hinaus, daß der Bebauungsplan während ihrer Dauer leichter zugänglich ist 1 3 3 . Neuerdings hat das BVerwG zu § 2 V I I I BBauG ausgesprochen, es müsse gewährleistet sein, daß Bebauungspläne „innerhalb angemessener Zeit herbeigeschafft" und eingesehen werden könnten 1 3 4 . Es dürfte einleuchten, daß ein Gegenstand nicht öffentlich ausgelegt ist (§ 12 Satz 1 BBauG), wenn er erst noch „herbeigeschafft" werden muß. Auch § 12 BBauG selbst fordert nicht ausdrücklich eine dauernde öffentliche Auslegung. Deshalb w i r d die Auffassung vorzuziehen sein, daß der Bebauungsplan nur auf eine beschränkte Zeit öffentlich ausgelegt werden muß 1 3 5 . — I n der geplanten Neufassung 130 Sie entspricht dem Zugänglich-„Halten" bei Wolff - Bachof, V e r w R I, § 28 Ia3, S. 152 f. 131 Α. Α.: Brademann, B a W ü V B l . 1966, 116 (118 unter I I I ) , der eine dauernde Auslegung der Originalkarte zur Einsicht verlangt. 132 Martens, ö f f e n t l i c h als Rechtsbegriff, S. 78 F N 216. 133 B G H Z 55, 288 (292). 134 B V e r w G E 44, 244 (250). iss h i e r : Ernst - Zinkahn - Bielenberg, § 12 A n m . 8; Mittmann, NJW 1971, 1974; Penski, DVB1. 1970, 44 (46); B G H Z 55, 288 (292).

Der Hess. V G H fordert, w o h l unzutreffend, die Vorherbestimmung einer Frist (notfalls durch Gewohnheitsrecht): E S V G H 17, 198 (200), HessVGRspr. 1969, 25 (28 f.), E S V G H 24, 94 (97).

I. Zulässigkeit der einzelnen Verkündungsformen

145

des § 12 BBauG ist von einer „öffentlichen Auslegung" überhaupt nicht mehr die Hede 136 . Die Ersatzverkündung setzt aber eine solche voraus. Die i m neuen § 12 nur noch genannte Bereithaltung zur Einsicht nach § 2 V I I I muß daher wenigstens i n der rechtsstaatlichen Mindestfrist i n der Form der öffentlichen Auslegung erfolgen. Was bei der Ersatzverkündung den Hinweis auf die Auslegung angeht, so fordert das BVerwG mit Recht wenigstens eine grobe Umschreibung des Geltungsbereichs; denn es wurde schon dargelegt, daß es sich richtigerweise um eine Anforderung handelt, die an jede Verkündung durch Offenlegung zu stellen ist. Diese grobe Umschreibung kann entweder i n dem normal verkündeten Teil der Norm selbst oder in einem gesonderten, erst aus dem Verfahrens-Stadium der Verkündung herrührenden Hinweis enthalten sein. Hierzu kann auch eine Skizze dienen; es muß keine textliche Umschreibung sein 1 3 7 . — Das gilt auch für die Ersatzverkündung des Bebauungsplanes. Deshalb hat Schrödter recht, wenn er auch hier eine grobe Beschreibung des Planbereichs verlangt 1 3 8 . Als besonderes Problem w i r d von manchen der Schutz der Originalkarten vor nachträglichen Eintragungen und dem Entfallen der Lesbarkeit durch laufende Benutzung angesehen. U m daran zu erinnern: Während Wolff eine „Herstellung" der Karte verlangt, i n der nachträgliche Veränderungen nicht möglich seien, stellt das BVerwG A n forderungen an die Aufbewahrung der Karten. M. E. sollte man beides nicht als Gültigkeitserfordernis für die Ersatzverkündung betrachten. Abgesehen davon, daß gar nicht unbedingt das Original für die öffentliche Auslegung und die Gewährung von Einsicht zur Verfügung gestellt werden muß (auch bei der Verkündung i m Gesetzblatt gehen nur Abdrucke des Originals, der Ausfertigungsurkunde, an die Öffentlichkeit), genügen andere M i t t e l der Abhilfe. Wenn die Karte abgegriffen wird, ist der Inhalt u. U. nicht mehr feststellbar; das ist aber kein spezielles Problem der Verkündung von Karten. Bei der Vornahme von Veränderungen der Karte w i r d gegen Dienstpflichten und u. U. gegen das Strafrecht verstoßen, m i t den entsprechenden Sanktionen. Wichtiger ist, überhaupt das Bewußtsein der Verwaltungs-

F ü r Auslegung auf Dauer: Schrödter, § 12 A n m . 2; O V G Lüneburg OVGE 26, 388 f. V e r m i t t e l n d B V e r w G E 44, 244 (250): zeitl. unbegrenzte Auslegung m i t dem Recht des „Ortsgesetzgebers", eine zeitl. begrenzte Auslegung einzuführen; ebenso Dolde, N J W 1975, 1097 (1100). "β BT-Drucks. 7/2496, hier geplante Neufassung v. § 12, S. 8. 137 Α . A . offenbar B V e r w G E 26, 129 (130 unter c). 138 Schrödter, § 12 A n m . 3 ( „ i n der Bekanntmachung — ggfs. unter ,Betr.' —"); jetzt auch Ernst - Zinkahn - Bielenberg, § 12 A n m . 4 a. E. io ziegler

146

Teil E: Die Formen f ü r die Verkündung

praxis dafür zu schärfen, daß die Karte einen Teil der Originalurkunde einer Norm (und vielleicht sogar das einzige Exemplar der Normwiedergabe) darstellt. cc) Ersatzverkündung und einfaches Recht Bei der Frage der Zulassung der Ersatzverkündung durch einfaches Recht (formelles Gesetz oder Rechtsverordnung) sind folgende Möglichkeiten zu unterscheiden. (1) Die Ersatzverkündung ist ausdrücklich zugelassen. Diese Möglichkeit ist unproblematisch. (2) Sie ist weder ausdrücklich zugelassen noch ausdrücklich ausgeschlossen. So stellt sich die Rechtslage i n Hessen dar, wenigstens nach der hier vertretenen Auffassung. Dann fragt es sich, ob die Gemeinden Karten usw. durch Offenlegung verkünden dürfen (Ersatzverkündung). Das kann für die Satzung über die Veränderungssperre und die Sanierungssatzung von Bedeutung sein, sofern diese als wesentlichen Bestandteil eine Karte enthalten. Die entscheidende Frage lautet: Bedarf es für die Ersatzverkündung einer Zulassung durch den Gesetz- oder wenigstens den Verordnungsgeber? I n seiner Entscheidung vom 26.5.1964 hat das BVerwG für wesentlich gehalten, daß (in Hamburg) die Ersatzverkündung i n Gesetzesform durch den Gesetzgeber selbst, nicht nur durch Rechtsverordnung, zugelassen worden sei 1 3 9 . Dem kann nicht zugestimmt werden. Soweit die Ersatzverkündung verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist, kann sie zur Verkündung dienen, ohne daß dies der Gesetzgeber (oder der Verordnungsgeber) ausdrücklich nochmals gestatten müßte. (3) Schwierigere Fragen ergeben sich, wenn durch Gesetz oder Rechtsverordnung die Ersatzverkündung — zumindest scheinbar — ausgeschlossen ist, etwa, wenn für die Gemeinden nur ein bestimmter Kreis von Bekanntmachungsformen zur Wahl steht. So ist die Rechtslage etwa i n BW. Der Katalog i n § 1 I bw 1. DVOGO ist abschließend 140 . Trotzdem kann ein Bedürfnis für die Ersatzverkündung von Plänen bestehen. Lehrreich ist hier eine Entscheidung des V G H Bad.-Württ. zur Verkündung des zu einer Wasserschutzgebiets-VO gehörenden Lageplanes 141 . Das Gericht hatte es leicht, da es die Behörde auf die Anschlagsform verweisen und die Frage offenlassen konnte, „wie zu verfahren wäre, wenn sich die für die Verordnungen der unteren Wasserbehörden vorgesehene Verkündungsform nur unter erheblichen technischen oder redaktionellen Schwierigkeiten 139 B V e r w G E 19, 7 (8 f.); a. A . OVG Lüneburg DVB1. 1964, 361 (362), betr. Baunutzungsplan i n Nds. 140 So z. B. Kunze - Schmid - Rehm, § 4 A n m . I U I ; Thiem, SHAnz. 1966, 241 (267), der den Ausschluß der Offenlegung besonders erwähnt. 141 V G H Bad.-Württ. E S V G H 21, 41 (43 ff.). — Die V O erließ ein Landratsamt, doch hätte es genausogut ein Stadtkreis sein können. Die Problematik ist dieselbe.

I. Zulässigkeit der einzelnen Verkündungsformen

147

oder gar überhaupt nicht sachgemäß verwirklichen läßt" 1 4 2 . Die Frage wäre dahin zu beantworten, daß die Ersatzverkündung dann vom Gericht nicht ausgeschlossen werden dürfte 1 4 3 . Der Katalog der möglichen Verkündungsformen ist entgegen dem Wortlaut der maßgeblichen Vorschrift (§ 1 I bw 1. DVO-GO) insofern nicht abschließend, als es u m die Ersatzverkündung von Karten usw. geht. Der zu weit geratene Wortlaut bedarf also einer entsprechenden Einschränkung, da der Verordnungsgeber die Verkündung von Karten nicht bedacht hat 1 4 4 . Einen besonderen Hinweis darauf, daß an den Fall der Verkündung von Karten nicht gedacht worden ist, enthält die Formulierung, daß Satzungen mit ihrem vollen „Wortlaut" bekanntzumachen seien (§ 1 I I I ) . — Es ist zu sagen, daß — vorbehaltlich der Prüfung der einzelnen Verkündungsvorschrift — ganz allgemein m i t der obigen Begründung i m Zweifel eine Ersatzverkündung auch gegen den Wortlaut der maßgeblichen staatlichen Verkündungsvorschrift zuzulassen ist. Ein weiteres Problem stellt sich noch. Wenn die Gemeinden nicht — wie i n manchen Ländern — unmittelbar kraft Gesetzes die Ersatzverkündung wählen können, dann fragt es sich, ob es einer Bestimmung dieser Form i n der Bekanntmachungssatzung (Hauptsatzung) bedarf, so etwa i n BW, wo die Form der öffentlichen Bekanntmachungen durch Satzung zu bestimmen ist. Wie nun, wenn die Satzung die Ersatzverkündung nicht enthält? (Das w i r d der Fall sein, weil diese Form ja nicht ausdrücklich zugelassen ist.) Man w i r d die Gemeinden wohl darauf verweisen müssen, ihre Satzung zunächst zu ergänzen, wenn auch nicht zu verkennen ist, daß es dabei etwa i n B W wegen der Gesetzeslage zu Schwierigkeiten mit der Rechtsaufsichtsbehörde kommen kann. c) Haushaltsplan Die Gemeindeordnungen sehen vor, daß die Haushaltssatzung öffentlich (amtlich) bekanntzumachen ist; der Haushaltsplan ist öffentlich 142 V G H Bad.-Württ. E S V G H 21, 41 (46). Auch der Hinweis von Brösamle, BaWüVBl. 1967, 6 (7 f.), auf die Anschlagsform löst heute die Probleme nicht mehr, da der Anschlag schon durch Rechtsvorschriften n u r noch beschränkt verwendbar ist. 143 Ganz allg. bejahen Kunze - Schmid - Rehm, § 4 A n m . I I I 2 , die Zulässigkeit der Ersatzverkündung i n BW, w e n n Teile einer Satzung n u r zeichnerisch festgelegt werden können. Die Bezugnahme auf einen Lageplan hielt f ü r ausreichend: V G H Bad.-Württ. W G Z 1962, 325 (326, 327 unter ee). — Die Ersatzverk. für Wasserschutzgebiete schließen nicht aus: Brademann, B a W ü V B l . 1966, 116 (116 m i t F N 3); Bulling - Finkenbeiner, § 110 A n m . 3b; Ziegler, § 110 A n m . 4; bwSchutzgebietserlaß v. 3.1.1969 (bwGABl., S. 125, ber. S. 317), Nr. 16.3. 144 Die hier angewandte Methode ist nicht mehr die der Auslegung, aber auch noch nicht die der U m - u n d Neubildung des Gesetzes, sondern F ü l l u n g einer (verdeckten) Lücke durch teleologische Reduktion. Z u diesen Verfahren s. Larenz, Methodenlehre, S. 291 ff., 369 ff., 382 ff. Z u r richterl. Rechtsfortbildung s. a. noch Menger, V A 65, 195 ff.

10*

148

T e i l E: Die Formen f ü r die Verkündung

auszulegen, auf die Auslegung ist hinzuweisen 145 . Der Haushaltsplan ist also i m Wege der Offenlegung zu verkünden. Diese Besonderheit muß nicht mit der etwaigen besonderen Rechtsnatur des Haushaltsplans gerechtfertigt werden. Es handelt sich vielmehr u m das allgemeine Problem, wie dem Verkündungszwang bei überaus umfangreichen Vorschriften zu entsprechen ist. Dafür bietet sich die Offenlegung besonders an 1 4 6 . Gegen die Verkündung des gemeindlichen Haushaltsplanes durch Ersatzverkündung sind Bedenken nicht zu erheben. Eine Aufnahme i n das Amtsblatt oder i n die Zeitung wäre überhaupt unmöglich oder aber zumindest m i t unverhältnismäßigen Kosten verbunden; auch die Anschlagtafel ist dafür nicht geeignet. Auch gegen die Aufspaltung der Verkündung (Haushaltssatzung und -Plan werden i n verschiedenen Formen verkündet) ist nichts einzuwenden 1 4 7 . 5. Sonstige Verkündungsformen

a) Ausschellen u. ä. Von den sonstigen für die Verkündung i m Gemeindebereich möglicherweise i n Betracht kommenden Formen ist an erster Stelle die Verkündung durch Ausruf, das sog. „Ausschellen", zu untersuchen 148 . Dieser Ausruf ist i m positiven Recht als Verkündungsform fast ganz verschwunden, wenn man von seiner Anwendbarkeit i n Notfällen einmal absieht (dazu später noch mehr) 1 4 9 . Unter der DGO wurde das Ausschellen als mögliche Form „ortsüblicher" Bekanntmachung angesehen 150 . Auch lange Zeit nach Ergehen des GG hielt man die Verkündungsform offenbar nicht für rechtsstaatswidrig, wenn man auch der Auffassung war, daß diese Form für ihren Zweck nicht sonderlich geeignet sei 1 5 1 . Noch 1965 nannte Wolff das 145 j n Einzelheiten bestehen Unterschiede, z. B. bei der Dauer der öff. A u s legung. 146 Eine weitere Mögl., die aber bei der Gemeinde nicht i n Frage kommen dürfte, ist die Angabe der Bezugsquelle; s. etwa § 2 I I I B V e r k G u n d Heydt, Demokratie u n d Verwaltung, S. 463 (472 f. u n d 475 — § 4 —). 147 Es besteht keine Vergleichbarkeit m i t dem extremem F a l l eines Zerreißens der Verk., den B V e r w G DVB1. 1964, 826 ff. (Vorlagebeschl. des 4. Senats) behandelte; s. a. B V e r w G E 25, 104 ff. (3. Senat). 148 Z u m Begriff s. Huhs, Nds. Gde 1966, 28 (33): „Ausruf, wegen des vorangehenden Läutens einer Glocke auch ,Ausschellen' genannt"; V G H Bad.W ü r t t . W G Z 1962, 390 (391) — insoweit nicht i n E S V G H 13, 23 —: Bek. „durch bloßen Ausruf, das sogen. Ausschellen"; P r O V G P r V B l . 37, 427 (428). 149 s. aber noch § 5 I I n w G . v. 4. 6.1963 i. d. F. der Bek. v. 30. 7.1973 (GV. NW., S. 392) betr. ViehseuchenVOen. 150 Suren - Loschelder, § 3 A n m . 9c, S. 127; s. zuvor den prRdErl. v. 1. 4.1932 (MBliV, Sp. 373), CI2 am Anfang. 151 V G H Bad.-Württ. W G Z 1962, 390 (391); Schmidt, G T 1963, 57 (59); auch wübaErl. v. 8. 8.1950 (wüABl., S. 152), unter 2c.

I. Zulässigkeit der einzelnen Verkündungsformen

149

Ausschellen als Verkündungsform, hielt sie allerdings bei umfangreichen Satzungen oder i n einer nicht sehr kleinen Gemeinde für unzulässig, weil es den Betroffenen unmöglich sei, von der Rechtsquelle Kenntnis zu nehmen 1 5 2 . Heute dürfte die überwiegende Auffassung dahin gehen, das Ausschellen schlechthin für unzulässig zu betrachten 1 5 3 . Dieser Auffassung ist — von der Anwendung i n Notfällen hier einmal abgesehen — zuzustimmen. Das Ausschellen entspricht den an eine Verkündung zu stellenden Anforderungen gar nicht oder doch nur sehr schlecht. Der Text der Norm ist nur denen zugänglich, die beim einzelnen Ausruf zufällig anwesend sind, und auch sie können u. U. nicht alles vernehmen (Straßenlärm u. ä.). Ob sie auch alles begreifen, ist eine andere Frage, und es ist doch sehr zu bezweifeln, ob eine Norm ausreichend zugänglich gemacht ist, wenn das nur i n flüchtigen Worten geschieht. Auch ist das Ausrufen i m Hinblick auf die Forderung der Authentizität bedenklich (Weglassen von Wörtern, Versprechen) 154 . Die spätere Auffindbarkeit des (maßgeblichen) Normtextes fehlt; das Manuskript des Amtsdieners ergibt nur, welchen Text er bekanntzumachen hatte, nicht das, was er bekanntgemacht hat. Nicht ausgeschlossen ist aber, das Ausschellen zusätzlich zu einer zulässigen Form zu verwenden. Man sollte aber das Ausschellen dann gar nicht i n die Bekanntmachungssatzung (Hauptsatzung) aufnehmen oder dort klar zum Ausdruck bringen, daß es sich um keine Gültigkeitsvoraussetzung handelt. I n BW, wo auf den Anschlag hingewiesen werden muß, kommt für diesen Hinweis auch das „Ausrufen" i n Betracht ( § 1 1 Nr. 3 bw 1. DVO-GO). Rechtsprechung und Literatur nehmen an, daß es sich bei dem Hinweis um eine Gültigkeitsvoraussetzung handle 1 5 5 . Das ist richtig, weil die genannte Vorschrift beides, Anschlag und Hinweis, als die Form der öffentlichen Bekanntmachung ansieht. Als Verkündungsform grundsätzlich unzulässig ist auch die Durchsage durch den Ortsfunk (die Ortsrufanlage), wobei i m wesentlichen 152

Wolff , V e r w R I, 6. A u f l . 1965, S. 123; s. a. Huhs, S K V 1958, 123 (125). Bracker, Bek.-Wesen, S. 18; Schmidt, Hdb., S. 112; Schubert, GT 1970, 173 (174); Thiem, SHAnz. 1966, 241 (265); Wolff - Bachof, V e r w R I, § 28 Ia3, S. 152; heErl. v. 6.10.1965 (heStAnz., S. 1243), Nr. 14. Bedenken bei v. Germar, K p B l . 1967, N D 502 (503); Huhs, Nds. Gde 1966, 28 (33 f.); auch Muntzke - Schlempp, § 5 A n m . A VI2b, S. 260; „erhebliche Bedenken" bei V G Kassel DVB1. 1965, 250 (251). Vgl. a. Giebler, B a W ü V B l . 1968, 100 (101), z. Wandel der tats. Verhältnisse i n den Gemeinden. 154 Muntzke - Schlempp, § 5 A n m . A VI2b, S. 260: zu wenig Sicherheit f ü r die genaue Textwiedergabe. — Anschauungsmaterial bietet der F a l l einer Wahlbekanntm. durch Ausschellen, P r O V G (15.12.1911) P r V B l . 33, 647 ff. (Vernehmung v. 11 Zeugen über das Bekanntgemachte m i t widersprechenden Aussagen). 155 Kunze - Schmid - Rehm, § 4 A n m . I I I l c ; V G H Bad.-Württ. W G Z 1966, 12, E S V G H 16, 70 (72). 153

150

T e i l E: Die Formen für die Verkündung

die gleichen Gründe wie beim Ausschellen maßgebend sind 1 5 6 . Das leuchtet um so mehr ein, wenn man die Durchsage über den Ortsfunk als das Ausschellen i n technisch weiterentwickelter Form ansieht 157 . Auch die Verlesung i n den Gemeindeversammlungen, die i n früheren Zeiten vorgesehen w a r 1 5 8 , wäre keine rechtsstaatliche Verkündungsform. b) Einzelmitteilungen

u. ä.

Es fragt sich, ob die schriftliche Mitteilung an die Betroffenen (im Gemeindebereich an die Einwohner) eine rechtsstaatliche Verkündungsform darstellt. Früher war solches als Verkündungsform vorgesehen 159 . Aber schon W. Weber hielt 1942 bei Gemeinde Satzungen eine „öffentliche Verkündung" für unerläßlich 1 6 0 . Huhs w i l l heute für die Verkündung von Gemeindesatzungen eine schriftliche Zuleitung genügen lassen 161 . Hans Schmidt hält dagegen die Verteilung an die Haushalte, was i m wesentlichen dasselbe ist, für ungenügend 162 . I n verschiedenen neueren Entscheidungen wurde von der Rechtsprechung zum Ausdruck gebracht, daß ganz allgemein eine Zustellung an einzelne keine Verkündung sei 1 6 3 . Der letzten Auffassung ist zuzustimmen. Verkündung ist nur durch Veröffentlichung möglich. Allerdings mag i m Einzelfall schwierig sein, eine Bekanntmachung dem Begriff der Verkündung oder aber der bloßen Mitteilung an einzelne zuzuordnen 164 . Das ändert aber nichts an der rechtlichen Trennung von Verkündung und Einzelmitteilung. Auch das Verfahren, die Bekanntmachungen i n einer Zelluloidhülle zusammenzufassen und das Ganze in mehreren Fertigungen i n Umlauf zu geben, bedeutet keine Verkündung 1 6 5 . 156 Schmidt, Hdb., S. 112; Schubert, G T 1970, 173 (174); heErl. v. 6.10.1965 (heStAnz., S. 1243), Nr. 14; s. a. Muntzke - Schlempp, § 5 A n m . A VI2b, S. 260. 157 V G H Bad.-Württ. E S V G H 16, 70 (72). 158 § 1 Nr. 5 der (aufgehobenen) bayBek. v. 28.5.1862 (bayRegBl., Sp. 925); § 9 Nr. 4 der (aufgehobenen) wüVollzugsverfügung zur GO (1906) ν. 6.10.1907 (wüRegBl., S. 433) : „Vorlesen vor der versammelten Einwohnerschaft". 159 s. etwa § 9 Nr. 5 der soeben genannten wüVollzugsverfügung; ähnlich § 1 Nr. 4 der soeben genannten bayBek. ιβο w . Weber, Verkündung, S. 21. I n anderen Fällen genügte i h m Zustellung an die Mitglieder; S. 24. 161 Huhs, Nds. Gde 1966, 28 (33); zuvor wübaErl. v. 8. 8.1950 (wüABl., S. 152), unter 2d. 162 Schmidt, Hdb., S. 122. — A . A . früher: W ü r t t . V G H (7.12.1937) RVB1. 60, 13 (14); B a y V G H (19. 6.1940) V G H a. F. 61, 50 (56 f.). 163 B V e r w G E 18, 1 (5), B V e r w G N J W 1964, 1433 (1435), B V e r w G E 25, 151 (159 f.); OVG B e r l i n Entsch. OVG B e r l i n 9, 144 f.; Hess. V G H DVB1. 1965, 40 (43), E S V G H 20, 118 (120 ff.); O V G Rheinland-Pfalz AS 12, 292 (2951); Breuer, Diss., S. 174, betr. Schutzbereichsanordnungen. — Offengelassen von B V e r w G DVB1. 1957, 535 (536). 164 Vgl. den F a l l des O V G Rheinland-Pfalz A S 12, 292 ff. — Unzutreffend jedenfalls Huhs, Nds. Gde 1966, 28 (33), der die Mitteilungen an die E i n w o h ner ohne weiteres dem „ A m t s b l a t t " zuordnet.

I. Zulässigkeit der einzelnen Verkündungsformen

151

Diese unzureichenden Verfahrensweisen können zur Ergänzung der Verkündung dienen. 6. Verkündung in Notfällen (Notverkündung)

Wie aus dem Überblick i n Teil C i m einzelnen zu ersehen ist, haben verschiedene Bundesländer Vorschriften für die Verkündung von Satzungen bzw. Rechtsverordnungen (oder beides) der Gemeinden in bestimmten Notsituationen erlassen. Dabei sind die tatbestandlichen Voraussetzungen oft verschieden gefaßt worden. Dasselbe gilt auch für die dann zugelassenen Verkündungsformen: Manchmal w i r d keine bestimmte Form genannt; oft sind Beispiele angegeben, dann werden auch Ausruf und Funk erwähnt. Übrigens kennen auch der Bund und verschiedene Länder für staatliche Gesetze und Rechtsverordnungen eine Notverkündung; dort ist dann eine Verkündung außerhalb der Gesetz- und Amtsblätter vorgesehen 166 . Man w i r d i n Regelungen, die für Notfälle eine Verkündungsweise zulassen, die sonst nicht gebilligt werden könnte, keinen Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip erblicken können 1 6 7 . Die rechtsstaatlichen A n forderungen an eine ordnungsgemäße Verkündung sind nicht so starr, daß ihnen stets das gleiche Gewicht beizumessen wäre. Es muß u. U. — zumindest vorläufig — bei der Notverkündung eben auf spätere A u f findbarkeit verzichtet werden (Verkündung durch Rundfunk); bei allen mündlichen Bekanntgaben besteht die Gefahr, daß nicht exakt der authentische Wortlaut verbreitet wird. Die Bekanntmachungsfunktion ist i n den Vordergrund gerückt. Die Anwendung der Notverkündung überhaupt und die Auswahl der Verkündungsmittel unterliegt dem pflichtmäßigen Ermessen des 165 Das hat sich eine Gemeinde nach einer Notiz i n Nds. Landgde 1958, 63, einfallen lassen. Dazu auch Huhs, Nds. Gde 1966, 28 (33), ablehnend. Den U m l a u f sah auch das bei Boening, Nds. Gde 1966, 36 (37), wiedergegebene Hauptsatzungsmuster vor. — Nicht als öff. Bekanntmachung sah es das O V G Münster DÖV 1966, 504 an, daß eine Gemeinde bei umfangreichen Satzungen einen Hinweis i n die Zeitung setzte, man könne einen unentgeltlichen A b druck erhalten. 186 Siehe A r t . 115 d I I I i . V . m . A r t . 115 a I I I 2 GG; G. über vereinfachte Verkündungen u n d Bekanntgaben v o m 18.7.1975 (BGBl. I, S. 1919); A r t . 63 I I I b w L V ; § 2 b l n V e r k G ; § 4 h m b V e r k G ; A r t . 122 heLV. 167 s. aber Giese, AöR 76, 464 (472 ff., 476) zu A r t . 122 heLV, der 1950 erhebliche Zweifel an der Fortgeltung der „rechtsstaatlich bedenklichen Ausnahmevorschrift" hatte, i h r zumindest aber n u r einen äußerst begrenzten Anwendungsbereich zugestehen wollte. — Ob die Vorschrift des § 5 I I nwG. v. 4. 6.1963 i. d. F. der Bek. v. 30. 6.1973 (GV. NW., S. 392), die für die Verk. von ViehseuchenVOen auch das Ausrufen vorsieht, als bes. Vorschrift über eine Notverk. zu halten ist, muß bezweifelt werden; vgl. a. Volkmar, Diss., S. 209 F N 167.

152

Teil E: Die Formen für die Verkündung

Verkündungsorgans 168 . Jedes Notverkündungsmittel w i r d eine Voraussetzung erfüllen müssen: Es muß die allgemeine Zugänglichkeit der Norm bestehen 169 . Einzelmitteilungen reichen also auch für eine Notverkündung nicht aus. Auch w i r d man sagen müssen, daß nicht jede Bekanntmachungsform für jede Norm geeignet ist (z.B.: keine langen, umständlichen Texte bei mündlicher Bekanntgabe). Soweit nach den gesetzlichen Vorschriften die normale Verkündung nachzuholen ist, handelt es sich wegen deren großer Bedeutung nach richtiger Auffassung um eine Wirksamkeitsvoraussetzung. Zwar bew i r k t die Notverkündung zunächst das Wirksamwerden der Norm; diese Rechtswirkung entfällt aber rückwirkend, wenn die Regelverkündung nicht i n der vorgeschriebenen Zeit, z. B. unverzüglich, nachgeholt w i r d 1 7 0 . Der authentische Wortlaut, der der Öffentlichkeit zugänglich gemacht wird, ist allerdings derjenige aus dem ersten Teilakt 1 7 1 . Jedoch w i r d der Öffentlichkeit später oft überhaupt nur der Text aus der nachgeholten Publikation zugänglich sein (Verkündung durch Funk!). Die Nachholung sichert die Kontinuität der eigentlichen Verkündungsform. Sie übernimmt ggf. die Fundstellenfunktion. Ist eine Notverkündung i m Gemeindebereich auch zulässig, soweit sie durch Rechtsvorschriften überhaupt nicht geregelt ist? Für extreme Notsituationen w i r d man dies nicht ausschließen dürfen. II. Die Satzung über die Form der öffentlichen Bekanntmachungen 1. Die Art der von den Gemeinden zu erlassenden Vorschriften in den Bundesländern

Der Überblick über die gesetzlichen Vorschriften (Teil C) zeigt, daß i n den einzelnen Bundesländern verschieden geregelt ist, ob und welche Vorschriften die Gemeinden über die staatlichen Regelungen hinaus zur Bestimmung der Form für die Verkündung ihres Ortsrechts erlassen müssen. I m folgenden w i r d eine zusammenfassende Übersicht, ergänzt um einige zusätzliche Bemerkungen, dargeboten. Soweit i m folgenden von „Bekanntmachungssatzung" (abgekürzt: Bek.-Satzung) die Rede ist, w i r d auch die Hauptsatzung mitgemeint sein, soweit sie die entsprechenden Regelungen enthält. 168

Vgl. Giese, AöR 76, 464 (474 f.). Ebenso Giese, AöR 76, 464 (474). 170 Richtig Kuhn, § 60 A n m . 6 (zu § 60 I I I shLVwG). A . A. w o h l Diss., S. 101 f. (zu A r t . 122 heLV). 171 Jastrow, ZgesStW 79, 40 (104); s. a. May, Diss., S. 51. 169

Sahlmüller,

I I . Die Satzung über die Form der öffentlichen Bekanntmachungen

153

Übersicht Bundesland

A r t der Vorschrift

Baden-Württemberg Bayern Hessen Niedersachsenb) Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Saarland Schleswig-Holstein

Satzung Geschäftsordnung*) Hauptsatzung —

Hauptsatzung Hauptsatzung Satzung Satzung 0 )

a) Eine Bestimmung in der GeschO ist nur erforderlich, wenn kein eigenes Amtsblatt unterhalten wird; siehe § 2 1 1 bayBekVO. b) Nach allgemeinem Bekanntmachungsrecht ist keine gemeindliche Vorschrift erforderlich. Sondervorschriften sind aber zu beachten; s. für viehseuchenbehördliche Verordnungen § 3 I V 1 des ndsG. v. 8. 11.1965 (Nieders. GVBl. S. 239). — Über die Form der Kundgabe von anderen Gegenständen als Ortsrecht sagt die Übersicht allgemein ohnehin nichts aus. c) Der shRdErl. v. 29.9. 1961 (Amtsbl. Schl.-H. S. 553), geändert 9.5.1967 (Amtsbl. Schl.-H. S. 251) und 26. 4.1968 (Amtsbl. Schl.-H. S. 265), sieht Regelung durch Hauptsatzung vor. Nicht aber die shBekVO. Es kann eine besondere Bek.-Satzung erlassen werden; Bracker, Bek.-Wesen, S. 19; Schröter, Gde (SH) 1969, 93 (99).

Die Übersicht gibt Anlaß zur Erörterung einiger Fragen. Wenn die Bestimmung der Bekanntmachungsform in der Hauptsatzung zu erfolgen hat, müssen selbstverständlich die eventuell vorhandenen erschwerten Erzeugungsbedingungen eingehalten werden, insbesondere qualifizierte Mehrheiten 1 . Es ist dann ausgeschlossen, daß die nötigen Bestimmungen außerhalb der Hauptsatzung getroffen werden, und sei es auch durch den Rat selbst 2 . — Stets hat die Bek.-Satzung selbst die Regelung zu enthalten; eine Ermächtigung an andere Stellen (wie Bürgermeister, Magistrat, Hauptausschuß) ist unstatthaft 3 . 2. Rechtsnatur

Die Bestimmung der Bekanntmachungsform i n einer speziellen Satzung über die Form der Bekanntmachungen stellt eine Rechtsnorm (im herkömmlichen Sinn) dar. Dadurch w i r d nämlich nicht nur das für die Durchführung der Bekanntmachung zuständige Organ gebunden, vielmehr kann und soll jedermann erfahren, i n welcher Form die Bekanntmachungen, für die die Satzung anzuwenden ist, erfolgen 4 . Ganz allgemein gilt, daß die Bestimmung der Verkündungsform einen Rechtssatz darstellt 5 . Daher sind auch die Bestimmungen in den gemeindlichen 1 Vgl. O V G Münster R k V R GO § 37 Nr. 18: Das Verkündungsrecht der Gemeinden soll nicht zufälligen Mehrheitsbeschlüssen ausgeliefert sein. 2 Hess. V G H E S V G H 19, 214 (219); OVG Münster R k V R GO § 37 Nr. 18. 3 O V G Lüneburg K S t Z 1965, 183 (183) — Aushangfrist; O V G Münster R k V R GO § 37 Nr. 7, K S t Z 1963, 79 (80). 4 Richtig V G H Bad.-Württ. E S V G H 9, 200 (202); a. A. Gönnenwein, Gemeinderecht, S. 153. 5 s. schon W. Jellinek, Gesetz, S. 19; O. Mayer, Verw. Recht I, S. 235; auch Drath, Jellinek-Gschr., S. 237 (239 F N 10).

154

Teil E: Die Formen für die Verkündung

Hauptsatzungen über die Bekanntmachungsform Rechtsnormen, mag man auch die Hauptsatzung i m übrigen als Satzung i m nur formellen Sinne ansehen6. Das Land Bayern fällt dadurch aus dem Rahmen, daß es die Bestimmung der Form der Bekanntmachung, soweit es nicht um das Amtsblatt geht, der Geschäftsordnung überlassen hat. Eigentlich gehört eine derartige Angelegenheit nicht i n eine Geschäftsordnung, sondern i n eine Gemeindesatzung. Wenn aber die Bekanntmachungsform i n der GeschO geregelt wird, handelt es sich inhaltlich u m eine Rechtsnorm (im herkömmlichen Sinne) 7 . Es ist hier unerheblich, wie man die sehr umstrittene Frage nach der Rechtsnatur der GeschO des Rats i m allgemeinen beantwortet 8 . Allerdings dürften die meisten GeschOen des Rats in Bayern nicht verkündet worden sein, weil bei GeschOen eine Verkündung nicht für erforderlich gehalten wird, sondern allenfalls eine Bekanntgabe an die Ratsmitglieder 9 . Dann fehlt es in den bayerischen Gemeinden an einer gültigen Rechtsnorm über die anzuwendende Bekanntmachungsform, soweit diese nicht schon kraft Gesetzes festliegt, nämlich bei Herausgabe eines eigenen Amtsblattes, oder soweit nicht ein entsprechendes Gewohnheitsrecht anzunehmen ist. Die Frage liegt nahe, ob dies denn mit rechtsstaatlichen Erfordernissen vereinbar ist. Diese Frage ist i m übrigen nicht nur für Bayern von Bedeutung; denn i n manchen Jahren nach 1945 war i n verschiedenen Ländern kraft positiven Rechts keine Bek.-Satzung mehr nötig, weil die Vorschriften der DGO und der DurchführungsVO zum Teil aufgehoben worden waren 1 0 . Die Gültigkeit von i n dieser Zeit verkündetem 8 Die Hauptsatzung betrachten als Satzung i m n u r formellen Sinn etwa: Gönnenwein, Gemeinderecht, S. 153; Kunze - Schmid - Rehm, § 4 A n m . I I ; Pagenkopf, Kommunalrecht, S. 82; anders aber David, Diss., S. 7. 7 Α. Α. w o h l b a y M E v. 3.11.1961 (bayMABl., S. 725). Richtig Masson, BayVBl. 1968, 352 (352 unter 2, 1. Abs.), zur GeschO der bay Staatsregierung. — W o h l unzutreffend sieht Linhart, Diss., S. 551, sogar schon § 2 bayBekVO (über die GeschO) insoweit als nichtig an, als er auf die geschäftsordnungsmäßige Begründung von Rechten u n d Pflichten Außenstehender abziele. 8 Die GeschO w i r d z. T e i l als Verw.-Vorschrift angesehen; so etwa Gönnenwein, Gemeinderecht, S. 283; V G H Bad.-Württ. E S V G H 22, 180 (181). Andere betrachten sie als Rechtsnorm, w e n n auch nicht als Satzung der Gemeinde; so etwa Helmreich - Widtmann, A r t . 45 A n m . 3; Kottenberg Rehn, § 31 A n m . I I I ; Linhart, Diss., S. 412. Differenzierend Muntzke Schlempp, § 60 A n m . I ; Zuhorn - Hoppe, Gemeinde-Verfassung, S. 228 ff. 9 Gönnenwein, Gemeinderecht, S. 283; Helmreich - Widtmann, A r t . 45 A n m . 3; Kottenberg - Rehn, § 31 A n m . 111,2; Linhart, Diss., S. 120 ff.; Zuhorn Hoppe, Gemeinde-Verfassung, S. 231. W o h l weitergehend aber Muntzke Schlempp, § 60 A n m . I. 10 s. etwa für den Landesbezirk W ü r t t . : wübaErl. v. 8.8.1950 (wüABl., S. 152), Nr. 1; f ü r Hessen: Muntzke - Schlempp, § 5 A n m . A VI2b, S. 259; f ü r Bayern: Helmreich - Widtmann, A r t . 26 A n m . 5a.

I I . Die Satzung über die Form der öffentlichen Bekanntmachungen

155

Ortsrecht wäre also u. U. i n Frage gestellt, wenn stets eine Norm über die von der Gemeinde anzuwendende Verkündungsform vorhanden sein müßte. Das Bayerische Staatsministerium des Innern hält für die Verkündungsform von Gemeindesatzungen keine Rechtsnorm für erforderlich; denn nach ihm ist die Verkündung schon dann wirksam, wenn nur eine i n der bayGO und der bayBekVO zugelassene Form angewendet wird, selbst wenn gar keine GeschO-Bestimmung vorhanden ist 1 1 . Thiem meint aber, eine rechtsgültige Festlegung der Verkündungsform von Satzungen durch ortsübliche Handhabung sei ausgeschlossen, vielmehr müßten die Gemeinden die Form der Veröffentlichung ihres Ortsrechtes durch Satzung regeln, auch wenn das nicht ausdrücklich vorgeschrieben ist 1 2 . Die Auffassung von Thiem bietet unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten sicherlich die sauberste Lösung; doch dürften die Normadressaten auch durch die ständige A n wendung des bestimmten „ortsüblichen" Bekanntmachungsmittels i n ausreichender Weise erfahren, wie ihnen das Ortsrecht bekanntzugeben ist. Auch ist der W i l l k ü r des Verkündungsorgans bei der Anwendung der Verkündungsform vorgebeugt, weil bei Abweichung von der ortsüblichen Form die Verkündung unwirkam ist. Eine Verkündung i n ortsüblicher Weise ist m. E. das rechtsstaatliche M i n i m u m 1 3 . Die hier vertretene Auffassung, daß unter rechtsstaatlichem Gesichtspunkt nicht unbedingt eine Bek.-Satzung erforderlich ist, findet eine Stütze i n neueren Gerichtsentscheidungen, die eine Verkündung als möglich angesehen haben, obwohl i n den Fällen nur ungültige Bek.-Satzungen vorhanden waren 1 4 . 3. Der gegenständliche Geltungsbereich der Bekanntmachungssatzung

Trotz der Aufgabenstellung der Arbeit darf nicht außer Betracht gelassen werden, daß die Gemeinden auch noch ganz andere Gegenstände als Normen bekanntzumachen haben. Es sei hier nur an die Bekanntgaben i m Rahmen von Wahlverfahren erinnert. Es ist nun einmal denk11 B a y M E v. 3.11.1961 (bayMABl., S. 725); ebenso Helmreich - Widtmann, A r t . 26 A n m . 5b, S. 200; s.a. BayBgm. 1961, 269. Eine Satzungsbest. w u r d e auch i n dem genannten wübaErl. v. 8. 8.1950 nicht für erforderlich, sondern n u r für zweckmäßig gehalten, s.a. Hess. V G H E S V G H 20, 118 (120) bzgl. Verk. durch eine K a m m e r ; BVerfGE 12, 319 (322). 12 Thiem, SHAnz. 1966, 241 (265); w o h l a. S.-H. V G Gde (SH) 1965, 99 (100): Festlegung i m voraus; Muntzke - Schlempp, § 5 A n m . A VI2b, S. 260, S. 1225 F N 2 : bei Fehlen einer Bek.-Satzung ist eine solche sogleich zu erlassen. 13 Vgl. dazu O V G Münster K S t Z 1963, 79 (81), zur „Stetigkeit der V e r k ü n dungsform". 14 Hess. V G H HessVGRspr. 1967, 60 (61); O V G Lüneburg OVGE 26, 401 (403); OVG Münster OVGE 25, 123 (125).

156

T e i l E: Die Formen für die Verkündung

bar, daß ein Land den Weg geht, spezielle Vorschriften für die Verkündung von Ortsrecht zu schaffen. Diesen Weg ist etwa das Land Bayern gegangen 15 . Der i n Art. 26 I I bayGO aufgeführte Katalog von Bekanntmachungsformen bezieht sich ausdrücklich nur auf Satzungen, und auch die bayBekVO gilt nach iher Überschrift für die amtliche Bekanntmachung gemeindlicher Satzungen. Für Verordnungen sind diese Vorschriften für anwendbar erklärt worden (Art. 51 I bayLStVG). Die andere Möglichkeit ist, für die Verkündung von Ortsrecht und die Kundgabe gewisser anderer Gegenstände einheitliche Rechtsgrundlagen vorzusehen. Beispielsweise gelten i n BW die Bestimmungen des § 1 1 bw 1. DVO-GO für alle „öffentlichen Bekanntmachungen" der Gemeinde; demgemäß hat auch die Bek.-Satzung denselben gegenständlichen Geltungsbereich. I n NW ist die Rechtslage etwas komplizierter. Die nwBekVO heißt zwar genau „Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von kommunalem Ortsrecht". Doch finden einmal grundsätzlich die für die öffentliche Bekanntmachung von Satzungen geltenden Bestimmungen „sinngemäß" auf die anderen „öffentlichen Bekanntmachungen" Anwendung (§ 37 I I I nwGO). Darüber hinaus gilt § 4 I nwBekVO über die Formen der Bekanntmachung nach seinem Wortlaut offenkundig sogar unmittelbar für alle „öffentlichen" und „ortsüblichen" Bekanntmachungen der Gemeinde 16 . Damit hat auch die Hauptsatzung denselben gegenständlichen Geltungsbereich. Durch die nwBekVO ist Gemeinden bis zu einer bestimmten Größe auch gestattet worden, i n ihrer Hauptsatzung für die Kundgabe gewisser Gegenstände i m Gegensatz zu sonst die Form des Anschlags vorzusehen 17 . Ob darüber hinaus die Gemeinden i n ihrer Bek.-Satzung für die Rechtsnormenverkündung und für die Bekanntmachung der sonstigen Gegenstände eine jeweils verschiedene Bekanntmachungsform vorsehen dürfen, ist eine Frage für sich, die sich nicht nur i m Lande NW stellt und deren Beantwortung i m einzelnen Bundesland verschieden ausfallen kann 1 8 . 15

s. a. Helmreich - Widtmann, A r t . 26 A n m . 7. N u r die sinngemäße Anwendung der n w B e k V O erwähnt Rehn, StuGRat 1971, 257 (257). 17 s. i m einzelnen § 4 I I I nwBekVO. Ä h n l i c h i n einigen anderen Ländern; s. § 8 I I I , I V r p G O D V O ; § 2 I I I sa BekVO. — I n T e i l C dieser A r b e i t waren solche Vorschriften, w e i l sie sich nicht auf die Rechtsnormenverk. beziehen, beiseite zu lassen, sind dort also nicht wiedergegeben. 18 Eine Differenzierung der Formen für versch. i n der Bek.-Satzung genau zu bestimmende Angelegenheiten ist i m Saarland möglich (§ 2 112 saBekVO). — F ü r N W w i r d m i t Recht n u r eine einheitl. Bek.-Form f ü r zulässig gehalten; Rehn, StuGRat 1971, 257 (259); Nr. 3.8 der n w V V GO zu § 4. — F ü r die frühere Rechtslage i n RP vgl. den bei Probst, S K V 1966, 46 f., wiedergegebenen Erl. des rplnnenministers; s. jetzt aber §§ 7 I I , 8 I I I , I V rpGODVO. 16

I I . Die Satzung über die Form der öffentlichen Bekanntmachungen

157

4. Did Bestimmung der Form der öffentlichen Bekanntmachungen durch die Bekanntmachungssatzung

a) Allgemeines Die Bek.-Satzungen dienen zur Festlegung der Form derjenigen Bekanntmachungen, für die die Satzungen gelten. Oft enthalten sie auch weitere Bestimmungen: Sie sagen etwas darüber aus, wann die Bekanntmachung „vollendet" oder „ b e w i r k t " ist, manchmal auch, wann die Satzungen i n Kraft treten. Sie können Bekanntmachungsvermerke verlangen, was besonders bei der Form des Anschlags i n Frage kommt. Sie legen dar, daß sondergesetzliche Bestimmungen unberührt bleiben. Manchmal handelt es sich um die Wiederholung ohnehin geltenden Rechts; solche deklaratorischen Bestimmungen sind zulässig. I m folgenden geht es aber nur u m die Bestimmungen über die Bekanntmachungsform selbst. Die Bek.-Satzung muß die Bekanntmachungsform festlegen. Die Satzung muß hierbei ausreichend bestimmt sein 19 . M i t dieser Formulierung ist noch nicht viel gewonnen. Es fragt sich gerade, wie sehr die Satzung ins einzelne gehen muß. Diese praktisch wichtige Frage w i r d i m folgenden für verschiedene Bekanntmachungsformen untersucht. Es dürfte kein Zweifel darüber bestehen, daß die bloße Bestimmung i n einer Bek.-Satzung, wonach die Bekanntmachungen „ i n ortsüblicher Weise" zu erfolgen hätten, nicht ausreichen würde, weil sich hier die Satzung der Aufgabe, die Form festzulegen, gerade entziehen würde. Eine Satzung aber, die auf eine andere (verkündete) Bekanntmachungsregelung verweist, ist gültig 2 0 . — Die folgenden Anforderungen sind als Mindestanforderungen aufzufassen; sofern i n Rechtsvorschriften ausdrücklich mehr verlangt w i r d (siehe Teil C), hat selbstverständlich dieses zu gelten. b) Amtsblatt

und Zeitung

Wählt die Gemeinde ein Amtsblatt oder eine Zeitung (mehrere Zeitungen) als Verkündungsorgan, so sind diese i n der Bek.-Satzung zu bezeichnen 21 . Die Festlegung muß so genau sein, daß für die Adressaten kein Zweifel über das Verkündungsorgan auftauchen kann. Das w i r d 19

(156).

s. etwa Petzold,

DVB1. 1967, 612 (615); O V G Münster OVGE 18, 153

20 OVG Münster K S t Z 1963, 79 (80), wonach die frühere Regelung nachschlagbar sein muß. 21 Z u Amtsblatt u n d Zeitung: Giebler, B a W ü V B l . 1968, 100 (102); Schubert, GT 1970, 173 (176). Z u r Zeitung: Bracker, Gde (SH) 1966, 2 (4); Petzold, DVB1. 1967, 612 (615); Schmidt, Hdb., S. 121; Thiem, SHAnz. 1966, 241 (266); V G K ö l n K S t Z 1966, 34 (36).

158

T e i l E: Die Formen f ü r die Verkündung

meist die namentliche Bezeichnung erfordern 22 . Eine Festlegung der Stellen, wo das Amtsblatt gekauft werden kann, in der Bek.-Satzung ist nicht erforderlich 23 . c) Aushang und Offenlegung aa) Hinweis Soweit die A r t des Hinweises bei der Form der Offenlegung nicht schon gesetzlich bestimmt ist, muß eine Festlegung i n der Bek.-Satzung erfolgen 24 . Es genügt aber ggf., diejenige Form für anwendbar zu erklären, die die normale, z. B. satzungsmäßig festgelegte, Form darstellt; dann genügt auch der Verweis auf die „öffentliche Bekanntmachung". — Auch dann, wenn bei der Form des Aushangs ein Hinweis hierauf vorgeschrieben ist, muß spätestens die Bek.-Satzung die A r t des Hinweises bestimmen. Dies ist besonders für B W von Bedeutung, wo die Form des Aushangs nur i n Verbindung m i t einem Hinweis zugelassen ist 2 5 . bb) Aushang- und Offenlegungsdauer Eine schwierige und nicht einheitlich beantwortete Frage, die hauptsächlich für den Aushang erörtert worden ist, ist es, ob die Bek.-Satzung eine Bestimmung über die Dauer des Aushangs bzw. der Auslegung enthalten muß. aaa) Meinungsstand I n früheren Zeiten wurde dies offenbar nicht als zwingendes Erfordernis angesehen. Dagegen hat Huhs 1958 die Auffassung vertreten, die Bek.-Satzung müsse die Dauer des Aushangs bestimmen, besonders, u m das Inkrafttreten von Satzungen einwandfrei feststellen zu können 2 6 . Das OVG Münster ist dieser Meinung i n seiner grundlegenden 22 Petzold, DVB1. 1967, 612 (615); O V G Münster R k V R GO § 37 Nr. 7, betr. Zeitung. Überhaupt n u r die namentliche Bezeichnung erwähnen Giebler, B a W ü V B l . 1968, 100 (102); Schubert, GT 1970, 173 (176). s. a. V G Minden K S t Z 1963, 81 (82): „ i n den H. Tageszeitungen" ist ausreichend bestimmt (H. ist der i n der Satzung natürlich ausgeschriebene Name der Gemeinde). 23 A. A. Schmidt, GT 1963, 57 (61), s. a. denselben, Hdb., S. 122 m i t F N 156. 24 Z u der Frage, ob bei Hinweis durch Aushang die Aushangdauer i n der Bek.-Satzung festgelegt werden muß, verneinend V G Koblenz K S t Z 1973, 239 f. (zum früheren Recht i n RP). 25 Die Bestimmung des Hinweises fordern a.: Rienhardt, Bek.-Wesen, S. 4; Seeger, VPr. 1962, 145 (149). — Z u Recht w i r d verlangt, daß i n B W der Hinweis seinerseits nicht durch Aushang erfolgt; Kunze - Schmid - Rehm, § 4 A n m . I I I l c ; V G H Bad.-Württ. E S V G H 19, 25 (26). s.a. V G H Bad.W ü r t t . (18.11.1975), mitgeteilt i n Gde (BW) 1976, 35: Hinweis i m Anzeigent e i l der „Tagespresse" genügt nicht § 1 1 Nr. 3 b w 1. DVO-GO. 26 Huhs, S K V 1958, 123 (125). Ebenso i m Jahre 1959 Sindermann, Rechtswirks. Ortsrecht, S. 11/22 f.

I I . Die Satzung über die Form der öffentlichen Bekanntmachungen

159

Entscheidung vom 10. 2.1960 beigetreten und hat dies näher zu begründen versucht 27 . Es hat diese Auffassung auch i n der Folgezeit vertreten 2 8 . Es macht eine Ausnahme aber dann, wenn kumulativ Bekanntmachung durch Anschlag und eine andere, für sich allein schon den rechtsstaatlichen Mindestanforderungen genügende Bekanntmachungsform, ζ. B. eine bestimmte Tageszeitung, vorgeschrieben ist 2 9 . Der A u f fassung, daß bei der Form des Aushangs die Bek.-Satzung eine Bestimmung über die Dauer enthalten müsse, haben sich viele angeschlossen30. Wolff formuliert so, daß für Aushang und Offenlegung „generell" eine angemessene Frist „bestimmt" werden müsse 31 . Petzold fordert, daß bei Aushang und Offenlegung eine Frist „bestimmt" sei; doch ist nur „regelmäßig" eine Aufnahme i n die ΒekanntmachungsVorschrift erforderlich. Nach seiner Meinung kann nämlich die Bekanntmachungsvorschrift auch dann, wenn dort eine Bestimmung über die Dauer fehlt, wirksam sein, weil die unvollständig geregelte Bekanntmachungsform durch wiederholt und gleichbleibende Übung ergänzt werden könne 32 . bbb) Eigene Meinung Richtigerweise w i r d zu fordern sein, daß die Bek.-Satzung die Aushang- bzw. Offenlegungsdauer festlegt, wenn dies nicht schon durch Gesetz geschehen ist 3 3 . Man w i r d dem OVG Münster zu folgen haben, wenn es die „Normierung einer geregelten Bekanntmachungstechnik" als Aufgabe der Bek.-Satzung ansieht 34 . Deshalb gehört auch die Dauer des Aushangs bzw. der Offenlegung normiert. Die übrigen Gründe, die das Gericht zur Stützung seiner hier gebilligten Auffassung vorgebracht hat, sind allerdings nicht sehr überzeugend, doch braucht hierauf an dieser Stelle nicht weiter eingegangen zu werden 3 5 ; denn es vermag ja schon das zuvor genannte Argument die Auffassung zu tragen. 27

O V G Münster DÖV 1960, 954 (955 f.). O V G Münster DÖV 1962, 949 f., K S t Z 1963, 79 (80), OVGE 27, 65 (66). s. u. S. 172. 30 David, Diss., S. 51; ν. Germar, K p B l . 1967, N D 454 (454); Schmidt, Hdb., S. 117; Schubert, G T 1970, 173 (178); Seeger, VPr. 1962, 145 (149); Thiem, SHAnz. 1966, 241 (266). V G H Bad.-Württ. B a W ü V B l . 1971, 109 (110); Hess. V G H E S V G H 14, 26 (28), K S t Z 1966, 163 (163); OVG Lüneburg Gde (SH) 1967, 114 (115), OVGE 27, 371 (372); V G K ö l n K S t Z 1966, 34 (35); V G Minden K S t Z 1961, 81 (81); S.-H. V G Gde (SH) 1965, 99 (100) — auch z. Offenlegung —. Z u r Auslegungsdauer: Hess. V G H E S V G H 19, 214 (219). — Bisweilen wollte das O V G Lüneburg aber eine Verweisung auf die Ortsüblichkeit genügen lassen; OVG Lüneburg OVGE 17, 401 (4091); Bedenken bei S.-H. V G Gde (SH) 1966, 84 (86). 31 Wolff - Bachof, V e r w R I, § 28 Ia3, S. 152. 32 Petzold, DVB1. 1967, 612 (615). 33 Diese Ausführungen gelten nicht, soweit die Bestimmung der Bek.Form nicht durch Satzung zu erfolgen braucht, wie bei § 12 B B a u G (zu § 12 anders Hess. V G H BRS 27, 26 ff.). 34 O V G Münster DÖV 1960, 954 (955); Hervorheb. durch Verf. 35 Speziell zum Verk.-Zeitpunkt s. unten S. 214. 28

29

160

T e i l E: Die Formen für die Verkündung

Die Rechtsprechung hat verschieden beantwortet, ob eine Bek.-Satzung zu halten ist, die nur eine Mindestfrist enthält („Die Dauer des Aushangs beträgt mindestens 1 Woche"). Dasselbe gilt für eine Regelfrist („Der Aushang soll in der Regel 1 Woche dauern"). I n beiden Fällen kann man die Gültigkeit der Satzungen noch bejahen 36 . Sie sind dahin auszulegen, daß die angebliche Mindest- bzw. Regelfrist die erforderliche Dauer darstellt. Sie ist maßgebend, auch wenn sie überschritten w i r d ; die Regelfrist darf aber nicht unterschritten werden. cc) Standort und Zahl der Bekanntmachungstafeln ; Of f enlegungsort Noch i m Jahre 1954 schlugen Muntzke - Schlempp als Bestimmung i n einer Bek.-Satzung u. a. vor: „Anschlag an den amtlichen Bekanntmachungstafeln" 37 . Es fehlten also Anzahl und Standorte der Tafeln. Ob dies erforderlich ist, w i r d nicht einheitlich beurteilt. aaa) Meinungsstand Das OVG Münster hat 1962 beim Aushang verlangt, die Bek.-Satzung müsse aus rechtsstaatlichen Gründen „genau" die Stellen bezeichnen, an denen der Aushang erfolge 38 . Noch i m gleichen Jahr hat es eine Ausnahme zugelassen, weil wegen der geringen Gemeindegröße die Einwohner erkennen konnten, daß der Aushang an den bisher verwendeten Tafeln gemeint gewesen sei 39 . Der Hess. V G H hält eine ortsrechtliche Regelung der Zahl und Standorte für erforderlich; diese Frage dürfe nicht dem Ermessen der Verwaltung überlassen bleiben, weil sie sonst zu jeder Zeit beliebige Änderungen vornehmen könne, wodurch dem Bürger die ständige Beobachtung der Verkündungen von Rechtsvorschriften mindestens sehr erschwert, wenn nicht sogar fast unmöglich gemacht werde 4 0 . Das OVG Lüneburg hat i n verschiedenen Entscheidungen eine Standortangabe für überflüssig gehalten, weil der Standort durch Ortsüblichkeit festgestanden habe, oder weil er seit 86 Z u r Mindestfrist — zulässig: O V G Münster K S t Z 1964, 56 (58), s. a. OVGE 22, 44 (45 f.); unzulässig: V G Minden K S t Z 1964, 59 f. — Z u r Regelfrist — zulässig: O V G Lüneburg K S t Z 1965, 183 (183); unzulässig: V G Minden K S t Z 1963, 82 f. 37 Muntzke - Schlempp, S. 1224. 38 O V G Münster K S t Z 1963, 79 (80); ebenso: V G M i n d e n K S t Z 1963, 82 (82); V G K ö l n K S t Z 1966, 34 (35). 39 O V G Münster OVGE 18, 153 (156). 40 Hess. V G H HessVGRspr. 1967, 60 (61) — aber bei U n w i r k s a m k e i t der Bestimmung konnte (1955 i n Hessen) „ortsüblich" verkündet werden; E S V G H 18, 190 (192), N J W 1969, 1502 (1503), HessVGRspr. 1969, 65 (66), E S V G H 22, 93 (96), E S V G H 24, 94 (95f.); s.a. E S V G H 20, 46 (49): „ i n der Ortsmitte" reicht i n Gemeinde m i t 139 E i n w . — Wie der Hess. V G H : V G Kassel Gde (SH) 1966. 30 (30).

I I . Die Satzung über die Form der öffentlichen Bekanntmachungen

161

längerem unverändert geblieben sei 41 . I n neuerer Zeit hat auch das BVerwG zu der Frage Stellung genommen. I n einem Falle hat es Bedenken gegen die „strengen Anforderungen" des Hess. V G H insoweit geäußert, als dieses Gericht eine Bezeichnung der Anzahl und des Standortes der einzelnen Tafeln verlangt habe 42 . I n einer Entscheidung vom 11. 2.1972 hielt es i n einer Gemeinde mit etwa 950 Einwohnern das Fehlen der genauen Angabe des Standortes für unschädlich 43 . — Die Literatur verlangt meist die Standortangabe 44 . Nach Wolff muß „generell" ein angemessener Ort „bestimmt" sein 45 . Petzold sagt (wie bei der Aushang- und Offenlegungsdauer), es müsse „regelmäßig" i n der Bekanntmachungsvorschrift geregelt sein, wo der Aushang erfolge; doch läßt er eine Ergänzung durch wiederholt und gleichbleibende Übung zu 4 6 . Selten w i r d die Frage angesprochen, ob eine Bek.-Satzung, die die Offenlegung als Bekanntmachungsform enthält, den Offenlegungsort bestimmen muß. Der Hess. V G H hat dies bejaht 4 7 . Wolff und Petzold behandeln den Standort der Tafeln beim Aushang und den Offenlegungsort gleich 48 . bbb) Eigene Meinung Beim Aushang ist m. E. die Bestimmung von Zahl und Standort der Tafeln durch die Bek.-Satzung zwar erwünscht, aber nicht zwingend geboten. Dasselbe gilt für die Festlegung des Offenlegungsortes. Wenn „an den amtlichen Bekanntmachungstafeln" bekanntzumachen ist, dann ist klar, daß die Bekanntmachung an allen vorhandenen Tafeln zu erfolgen hat. Welches die amtlichen Bekanntmachungstafeln der Gemeinde sind, steht fest. Der Zugezogene kann sich erkundigen, wo die (für ihn nächste) Tafel steht. Eine Normierung erscheint von hieraus 41 O V G Lüneburg Gde (SH) 1968, 270 (272), Nds. Gde 1968, 238 (239), OVGE 25, 375 (377) — dagegen Schubert, GT 1970, 173 (174). Auch nach der A u f fassung des S.-H. V G reicht es, w e n n der Standort durch Ortsüblichkeit feststeht; S.-H. V G Gde (SH) 1966, 195 (196), Gde (SH) 1967, 205 (206); s. aber noch zuvor i n SHAnz. 1965, 286 (290). 42 B V e r w G DVB1. 1970, 835 (knapp u n d ohne Sachverhalt). 43 B V e r w G DÖV 1972, 349 (349). 44 Bracker, Gde (SH) 1966, 2 (4); v. Germar, K p B l . 1967, N D 406 (408): u n gefähre Angabe („am Rathaus", „ i m Rathaus") genügt; Huhs, Nds. Gde 1966, 28 (31) — w i e das O V G Münster m i t dessen Einschränkung — ; Schubert, GT 1970, 173 (174); Seeger, VPr. 1962, 145 (149 links oben); Thiem, SHAnz. 1966, 241 (266), der eine Ausn. macht, wenn die Tafeln am Sitz der Gemeindeverwaltung angebracht sind. 45 Wolff - Bachof, V e r w R I, § 28 Ia3, S. 152. 46 Petzold, DVB1. 1967, 612 (615). 47 Hess. V G H E S V G H 19, 214 (219). 48 Petzold, DVB1. 1967, 612 (615); Wolff - Bachof, V e r w R I, § 28 Ia3, S. 152. Ebenso Thiem, SHAnz. 1966, 241 (267).

11 Ziegler

162

T e i l E: Die Formen für die Verkündung

gesehen als überflüssig. Der — allerdings rein theoretische — Fall, daß Zahl und Standorte dauernd geändert werden (Hess. VGH), läßt sich so lösen, daß die einzelnen Rechtsvorschriften dann nicht wirksam verkündet wären, weil sich die Adressaten dauernd auf eine neue Bekanntmachungspraxis einstellen müßten. Das wäre ihnen nicht zuzumuten; es fehlte an der allgemeinen Zugänglichkeit der Normen. — Nicht zwingend geboten ist auch die generelle Angabe des Offenlegungsortes. Durch den einzelnen Hinweis auf die jeweilige Offenlegung erfahren die Adressaten, wo der Gegenstand ausliegt. Es ist nicht ersichtlich, daß die Wahl des Offenlegungsortes zu irgendeiner dem Verkündungszweck zuwiderlaufenden Handhabung Anlaß geben könnte, die man durch satzungsmäßige Festlegung zu verhindern hätte. I I I . Die Verwendung mehrerer Verkündungsformen durch eine Gemeinde I m folgenden w i r d untersucht, welche Rechtsfragen sich ergeben, wenn eine Gemeinde für die Verkündung des Ortsrechts mehrere Bekanntmachungsformen verwendet. Verschiedene neuere gerichtliche Entscheidungen haben sich damit befaßt und sind zum Teil zu ganz unterschiedlichen Ergebnissen gelangt. 1. Begriffe

Bekanntmachungsformen können i n verschiedener Weise kombiniert werden, „kumulativ" und „alternativ" („fakultativ"); auch eine M i schung aus kumulativer und alternativer Verkündung ist denkbar und kommt in der Praxis vor. Bei einer kumulativen Verkündungsregelung müssen bei Durchführung einer Verkündung die mehreren Bekanntmachungsformen zusammen, wenn auch nicht unbedingt gleichzeitig, angewendet werden. Bei einer alternativen Verkündungsregelung stehen für die Verkündung mehrere Formen zur Verfügung; bei der Durchführung der Verkündung ist aber nur eine Form anzuwenden. Für den Begriff der alternativen Verkündung ist es ohne Belang, ob nach den Rechtsvorschriften einschließlich der Bek.-Satzung die eine Form die Regelform darstellt und die andere die Ausnahme, weiter, ob für eine bestimmte A r t des Ortsrechts auch eine bestimmte Form vorgesehen ist oder aber bei der Durchführung der Verkündung die Freiheit der Wahl besteht. Entscheidend ist, daß eine Gemeinde ihr insoweit als Einheit anzusehendes Ortsrecht i n unterschiedlichen Formen veröffentlichen kann oder muß. Dementsprechend liegt auch dann, wenn i n einem Bundesland Satzungen einerseits und Rechtsverordnungen der Gemeinde andererseits verschieden verkündet werden, eine alternative Verkün-

I I I . Die Verwendung mehrerer Verkündungsformen

163

dungsregelung vor. Es wäre nicht gerechtfertigt, diese Fallgestaltung auszuklammern, bei der erst das Zusammennehmen verschiedener Rechtsgrundlagen ergibt, daß es sich u m eine Fallgruppe der alternativen Verkündung handelt. — Auch der Begriff der kumulativen Verkündungsregelung bedarf einer Präzisierung. Es müssen jeweils selbständige Verkündungsformen verbunden sein 1 . Dies ist ζ. B. auch dann der Fall, wenn durch Abdruck i n mehreren Zeitungen zu verkünden ist 2 . Wenn aber durch Aushang an mehreren Bekanntmachungstafeln verkündet wird, kann man dies nicht als kumulative Verkündungsregelung ansehen3. Es gibt auch Fälle einer bloßen Mehrstufigkeit, die keine kumulative Verkündung bedeuten. Das ist etwa dann der Fall, wenn auf den Aushang hingewiesen werden muß 4 ; dasselbe gilt für die Form der Offenlegung, die ja stets aus den Elementen des Hinweises und der Auslegung besteht. Ist i n einer solchen Regelung, die eine bloße Mehrstufigkeit vorsieht, eine „Stufe" ungültig, so macht das sicher die ganze Regelung der Verkündungsform hinfällig. Es sei noch darauf hingewiesen, daß es i m Einzelfall schwierig sein kann festzustellen, ob eine Regelung eine kumulative Verkündungsregelung darstellen soll oder nicht. So hat ein Gericht i n einem Falle, i n dem die Bekanntmachungen nach der Bek.-Satzung „ i n ortsüblicher Weise durch Aushang und Ausruf" zu veröffentlichen waren, i n tatsächlicher Hinsicht festgestellt, daß beim Ausruf eine Verlesung der Satzung offenbar nicht stattfinde, sondern das Ausklingeln nur den Zweck habe, die Einwohner auf den Aushang hinzuweisen 5 . Geht man hiervon aus, dann handelte es sich um eine bloße Mehrstufigkeit. 2. Zulässigkeit

Es w i r d nun geprüft, inwieweit die Verwendung mehrerer Bekanntmachungsformen bei der gemeindlichen Verkündung zulässig ist. Es w i r d dabei unterstellt, daß die Formen als solche und ggf. ihre Regelung i n der Bek.-Satzung nicht zu beanstanden sind. a) Kumulative

Verkündungsregelung

aa) Einfaches Recht Verschiedentlich läßt das Landesrecht ausdrücklich zu, daß i n der Bek.-Satzung eine kumulative Verkündungsregelung getroffen w i r d 6 . 1 2 3 4 5 6

11*

Schmidt, Hdb., S. 126; Hess. V G H HessVGRspr. 1969, 65 (66). Schubert, G T 1970, 173 (176). Α. A . Schubert, G T 1970, 173 (176). Ebenso Hess. V G H Hess. VGRspr. 1969, 65 (66). OVG Lüneburg OVGE 17, 401 (409). Beispiel: § 7 113 rpGODVO.

164

T e i l E: Die Formen für die Verkündung

Vielfach w i r d speziell die Möglichkeit, i n mehreren Zeitungen zu verkünden, ausdrücklich eingeräumt 7 . Umgekehrt gibt es auch landesrechtliche Regelungen, aus denen eindeutig zu entnehmen ist, daß eine kumulative Verkündung ausscheidet, nämlich dann, wenn überhaupt nur eine Verkündungsform für die Gemeinde i n Betracht kommt. Das gilt etwa i n den bayerischen Gemeinden, die ein eigenes Amtsblatt unterhalten und die deshalb ihre Satzungen dort amtlich bekanntzumachen haben 8 . Auch i n N W dürfte die kumulative Verkündung, mit Ausnahme der ausdrücklich zugelassenen Bekanntmachung i n mehreren Tageszeitungen, ausgeschlossen sein. Wenn es nämlich heißt, daß öffentliche Bekanntmachungen durch die Form a) oder b) „vollzogen" werden 9 , dann ist nicht a) und b) möglich. Fraglich ist die Zulässigkeit nach Landesrecht, wenn bestimmt ist, die Gemeinden hätten „die Form" der Bekanntmachung „ i m einzelnen" durch Satzung zu bestimmen (BW), oder sie müßten „die A r t der Bekanntmachung" i n der Hauptsatzung festlegen (He); sind die Gemeinden hier auf eine Form beschränkt worden? Das w i r d zu verneinen sein; die Regelung der Gemeinde stellt eben „die" für sie gültige Form der Bekanntmachung dar. bb) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit Wenn die kumulative Verkündungsregelung nach einfachem Recht nicht ausgeschlossen ist, stellt sich als nächstes die Frage, ob auch Vereinbarkeit m i t dem Rechtsstaatsprinzip besteht. Dies w i r d offenbar allgemein angenommen und nicht als problematisch angesehen 10 . Dem ist zuzustimmen. Die allgemeine Zugänglichkeit der Normen w i r d sogar verbessert, ebenso ihre Auffindbarkeit. Doch sei nicht verschwiegen, daß derjenige, der die Gültigkeit und damit die ordnungsgemäße Verkündung prüfen w i l l oder muß, alle zu verwendenden Bekanntmachungsformen zu Rate zu ziehen hat, weil erst alle Akte zusammen die Verkündung ausmachen. Wegen des letzten Gesichtspunkts ergibt sich sogar eine gewisse Verschlechterung gegenüber der einfachen Verkündung i m Hinblick auf die Authentizität. Die Wiedergabe i n jeder Form soll ja die authentische darstellen. Es w i r d die Gefahr erhöht, daß durch Fehler i m Abdruck der Öffentlichkeit ein von der Originalurkunde abweichender Inhalt zugänglich gemacht wird. (Die allgemein erforderliche Durchsicht des verkündeten Textes durch das Verkündungsorgan auf Fehler ist hier besonders wichtig, um ggf. eine Berich7

Beispiel: § 7 I I Nr. 2 rpGODVO. A r t . 26 I I I bayGO, § 1 I bayBekVO. 9 § 4 I nwBekVO. 10 s. etwa: v. Germar, K p B l . 1967, N D 502 (502); Seeger, VPr. 1962, 145 (147). Beide verneinen aber m i t Recht die Zweckmäßigkeit einer solchen Regelung. 8

I I I . Die Verwendung mehrerer Verkündungsformen

165

tigung zu veranlassen.) — Der Verkündungszeitpunkt ist bestimmbar: Die Durchführung der zeitlich letzten Form ist maßgebend, wenn nichts anderes bestimmt ist 1 1 . b) Alternative

Verkündungsregelung

aa) Einfaches Recht Sucht man i n den landesrechtlichen Verkündungsvorschriften nach Aussagen über die alternative Verkündung, so findet man zunächst wenig. Nur i m Saarland ist bestimmt, daß i n der Bek.-Satzung für verschiedene, i n der Satzung genau zu bestimmende Angelegenheiten verschiedene Bekanntmachungsformen festgelegt werden dürfen 1 2 . Hier ist wohl nicht nur eine Differenzierung nach den Angelegenheiten Satzungen — sonstige Gegenstände möglich, sondern auch eine solche innerhalb der Satzungen. Es darf nicht übersehen werden, daß auch i n den anderen Ländern alternative Verkündungsregelungen vorliegen, wenn man verschiedene Rechtsgrundlagen zusammen sieht, wie sich aus dem Begriff der alternativen Verkündung ergibt. Beispiele: Verschiedene Verkündungsform einerseits für Satzungen, andererseits für die Rechtsverordnungen der Gemeinde, oder einerseits normale Verkündung, andererseits besondere Form für Karten, Pläne, Zeichnungen (Ersatzverkündung), oder einerseits normale Verkündung, andererseits besondere Form i m Rahmen der Notverkündung, ja, für die Notverkündung selbst können verschiedene Formen i n Betracht kommen. Nicht möglich ist eine alternative Verkündung für eine Gemeinde i n dem Umfang, i n dem sie nach Landesrecht auf eine einzige Form beschränkt ist, wie etwa i n Bayern bei Gemeinden m i t eigenem Amtsblatt 1 3 . Zweifelhaft ist manchmal, ob das einfache Recht eine A l t e r nativ-Regelung i n der Bek.-Satzung verbietet. I n B W ist das nicht der Fall, weil die einschlägige Vorschrift ( § 1 1 b w 1. DVO-GO) nur einen Formenkatalog aufstellen und die Bestimmung der Form i n die Zuständigkeit der Gemeinde verweisen w i l l 1 4 . Dagegen dürfen die Gemeinden i n NW in ihrer Hauptsatzung nur eine einheitliche Form vorsehen, weil § 4 I nwBekVO alle „öffentlichen" und „ortsüblichen" Bekanntmachungen als Einheit betrachtet 15 . 11

Siehe unten S. 216 f. § 2 112 saBekVO. 13 Auch § 7 113 rpGODVO dürfte die alternative Verkündung ausschließen, soweit die Hauptsatzung Zeitung(en) u n d Amtsblatt als Bek.-Formen bestimmt. 14 Urspr. m i t anderer Tendenz V G H Bad.-Württ. E S V G H 19, 25 (27); s.a. zuvor V G H Bad.-Württ. B a W ü V B l . 1968, 42 (43). s. jetzt aber V G H Bad.W ü r t t . E S V G H 19, 227 (228). 15 I m Erg. ebenso Kehn, StuGRat 1971, 257 (259). s. a. noch OVG Münster OVGE 21, 311 (313 f.), zu § 37 I I I 2 n w G O a. F. 12

166

T e i l E: Die Formen f ü r die Verkündung

Alternative Verkündungsregelungen sind übrigens keine Spezialität des gemeindlichen Verkündungswesens. Man denke nur an die Verkündung von Rechtsverordnungen des Bundes, wo eine Wahlfreiheit zwischen BGBl, und BAnz. besteht und wo bestimmte Tarife sogar auf andere Weise verkündet werden können 1 6 . bb) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit aaa) Meinungsstand Zu der Frage, ob das Verfassungsrecht der alternativen Verkündungsweise Grenzen setzt, w i r d in unterschiedlicher Weise Stellung genommen. Die Äußerungen beziehen sich durchweg darauf, daß die verschiedenen Bekanntmachungsformen i n einer Rechtsgrundlage, der Bek.-Satzung, enthalten sind. (1) A m weitesten w i r d die Zulässigkeit nach der neueren Auffassung des OVG Münster bejaht 1 7 . Hiernach ist eine Bekanntmachungsregelung, die verschiedene Bekanntmachungsformen alternativ nebeneinander stellt, auch dann rechtsgültig, wenn sie die Bestimmung der Bekanntmachungsform i m Einzelfall dem für die Veröffentlichung zuständigen Organ überläßt. Ein Verstoß gegen das GG liege nicht vor. Auch i m Bund und schon aus der Weimarer Zeit kenne man die Alternativ·Verkündung bei staatlichem Recht. „ Z u keiner Zeit hat die Staatsrechtslehre i n nunmehr vierzig Jahren eine solche Alternativbestimmung wegen mangelnder Bestimmtheit für unzulässig gehalten; vielmehr ist es dem Staatsbürger zuzumuten, notfalls mehrere Verkündungsblätter einzusehen, solange deren Zahl nicht willkürlich vermehrt wird. Für die Verkündung von Ortsrecht gilt nichts anderes, und zwar auch dann, wenn neben der Bekanntmachung durch ein Verkündungsblatt alternativ die Verkündung durch Aushang gestellt w i r d .. ." 1 8 . M i t dieser Auffassung hat das OVG Münster Gefolgschaft gefunden, insbesondere durch das OVG Lüneburg 1 9 . Es meint, daß man bei der Frage auch die Belange der Verwaltung sehen müsse, damit nicht bei jeder Änderung (das Verkündungsblatt stellt das Erscheinen ein) die Bek.-Satzung geändert werden müsse. Die Zuständigkeit des Bürgermeisters für die Auswahl der Verkündungsform stehe nicht i m Wider16 s. i m einzelnen §§ 1, 2 BVerkG, dort auch z. nachrichtlichen Hinweis i m BGBl., der für Tarife nicht nötig ist. Z u r A u f t e i l u n g des BGBl, i n 2 Teile s. Heydt, Demokratie u n d Verwaltung, S. 463 (468): praktisch die Schaffung eines weiteren, getrennt beziehbaren Verk.-Blattes. 17 Früher hielt das O V G Münster DÖV 1960, 954 (954) die Alternativregelung Aushang „bzw." Auslage f ü r „ u n k l a r " u n d deshalb ungültig. 18 So OVG Münster OVGE 21, 311 (312 f.); s. weiter O V G Münster R k V R GO § 37 Nr. 22 (insoweit nicht i n OVGE 22, 170), OVGE 28, 143 (144). 19 O V G Lüneburg OVGE 25, 386 (387 ff.), OVGE 26, 401 (403); w e i t e r h i n Petzold, DVB1. 1967, 612 (615).

I I I . Die Verwendung mehrerer Verkündungsformen

167

spruch dazu, daß der Rat für den Erlaß von Satzungen allein zuständig sei; auch bei alternativer Verkündungsregelung habe der Rat die betreffende Bek.-Satzung erlassen und erlasse später die einzelnen Satzungen. Für den Bürger sei überhaupt ohne Belang, wer die Auswahl treffe. Auch das OVG Lüneburg w i l l die Alternativ-Verkündung nicht schrankenlos zulassen; es seien „enge Grenzen" zu ziehen (keine w i l l kürliche Vermehrung der alternativen Veröffentlichungsmöglichkeiten). (2) Eine zweite Auffassung läßt die Alternativ-Verkündung nicht zu, macht aber eine Ausnahme dann, wenn bestimmt ist, daß mindestens i n der einen Form ein Hinweis auf die Veröffentlichungen i n der anderen Form vorhanden sein muß. Diese Meinung vertritt — i m Gegensatz zu einer früheren, allerdings nicht ganz eindeutigen Stellungnahme 20 — der Hess. V G H 2 1 . I h r folgt auch der V G H Bad.-Württ. 2 2 . I n der Literatur hat sich ihr besonders Wolff angeschlossen23. Der genannte Hinweis w i r d deshalb gefordert, weil nur so der Bürger die Gewißheit habe, „daß er bei ständiger Beobachtung aller Verkündungen von Rechtsvorschriften eines Gesetzgebers, die i n einer der alternativen Verkündungsformen erfolgen, von allen Verkündungen von Rechtsvorschriften dieses Gesetzgebers unterrichtet w i r d " 2 4 . Es w i r d also davon ausgegangen, daß sich der Bürger nur u m eine Verkündungsform zu kümmern braucht. Der V G H Bad.-Württ. hat dies deutlich ausgesprochen und geht damit von genau dem Gegenteil aus wie das OVG Münster: Man kann dem Bürger „nicht zumuten, von sich aus ständig verschiedene Bekanntmachungsarten i m Auge zu behalten"; das soll aus dem Erfordernis der für die Betroffenen zugänglichen und erkennbaren Verkündung folgen 25 . Es w i r d kein Widerspruch dieser Auffassung zur Alternativ-Verkündung i m staatlichen Bereich gesehen; dort sei ja ein Hinweis i n der einen auf die andere Form vorgeschrieben 26 . 20 Hess. V G H E S V G H 14, 26 (27 ff.), wo die A l t e r n a t i v i t ä t als solche nicht beanstandet wurde (z. Bedeutung dieser Entsch. vgl. a. Hess. V G H HessVGRspr. 1967, 73, 74). 21 Hess. V G H HessVGRspr. 1967, 73 (74 f.), N J W 1969, 1502 (1503), V e r w Rspr. 20, 696 (697 f.), HessVGRspr. 1969, 65 (66). — Von der Verk. des H i n weises muß die Wirksamkeit der Verk. der N o r m abhängig gemacht sein: N J W 1969, 1502 (1503). 22 V G H Bad.-Württ. E S V G H 19, 227 (228 f.), B a W ü V B l . 1971, 109 (110), B a W ü V B l . 1972, 61 (61). Dazu kritisch der wüGemeindetag, W G Z 1971, 23. 23 Wolff - Bachof, V e r w R I, § 28 Ia3, S. 152. H i e r ist zwar v. „ k u m u l a t i v e n " Bek.-Formen die Rede. Gemeint sein k a n n n u r die alternative Verk.; das zeigen die angeführten Belege. Dolde, N J W 1975, 21 (25). F ü r Hinweis auch Schubert, GT 1970, 173 (177). 24 So Hess. V G H N J W 1969, 1502 (1503). 25 So V G H Bad.-Württ. E S V G H 19, 227 (228 f.). Der Hinweis soll a. m i ß bräuchlichen Gebrauch (welcher Art?) der Alternativregelung ausschließen: V G H Bad.-Württ. B a W ü V B l . 1971, 109 (110). — s. a. noch Giebler, B a W ü V B l . 1968, 100 (103). 26 Hess. V G H HessVGRspr. 1967, 73 (74 f.).

168

Teil E: Die Formen für die Verkündung

(3) Eine weitere Auffassung läßt die Alternativ-Verkündung nur dann zu, wenn von vornherein die Voraussetzungen für die Anwendung der einen oder der anderen Form generell genau festgelegt sind 2 7 . Das V G Minden hat gemeint, sonst fehle die Klarheit und Bestimmtheit der Bekanntmachungsregelung; der Bürger könne aus ihr nicht ersehen, welche Veröffentlichungsform i m Einzelfall zur Anwendung gelange. Das S.-H. V G hat bei fehlender Abgrenzung einen Verstoß gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung gesehen; nur der Rat sei für den Erlaß einer Satzung zuständig; das gelte deshalb auch für die Entscheidung über die Verkündungsform. (4) Zu schildern ist noch die Auffassung von Thiem 2 8 . Er ist — wie das OVG Münster — der Meinung, daß der Alternativ-Verkündung keine rechtsstaatlichen Bedenken entgegenstünden. Die Frage sei aber, welches Gemeindeorgan die Bekanntmachungsform i m Einzelfall zu bestimmen habe. Dies könne nur der Rat sein, w e i l ausschließlich dieser für den Erlaß von Satzungen zuständig sei; insoweit kehrt also die Begründung des S.-H. V G wieder. bbb) Eigene Meinung Es ist i m Grundsatz der Meinung des OVG Münster und des OVG Lüneburg zu folgen, die die Alternativ-Verkündung ohne Abgrenzung der Gegenstände oder einen Hinweis zulassen. Zu Recht hat das OVG Lüneburg den angeblichen Verstoß dieser Meinung gegen die Zuständigkeitsverteilung innerhalb der Gemeinde und das Gewaltenteilungsprinzip verneint. Es hat auch erkannt, daß die von manchen verlangte Abgrenzung der Gegenstände dem Bürger nichts einbringt, da er dann trotzdem alle Verkündungsformen verfolgen muß, wenn er sich über das gesamte von der Gemeinde gesetzte Recht informieren will. — Wer die Bestimmung fordert, daß eine Form wenigstens i n den Fundstellen vollständig ist (Hinweis als Gültigkeitsvoraussetzung), kann sich nur bedingt auf die Regelungen für staatliche Rechtsverordnungen berufen. Solchen Hinweisen kommt zwar tatsächlich eine große Bedeutung für die Zusammenfassung des Rechtsstoffes eines Normgebers zu 2 9 . Der Hinweis i m BGBl, bei Verkündung 27 v. Germar, K p B l . 1967, N D 502 (503); Kunze - Schmid - Rehm, § 4 A n m . U l l a , l i l l e ; Rienhardt, Bek.-Wesen, S. 3; Seeger, VPr. 1962, 145 (147); Zuhorn-Hoppe, Gemeinde-Verfassung, S. 105; w o h l a. Bracker, Bek.-Wesen, S. 18. V G M i n d e n K S t Z 1961, 158 (158), unter Berufung auf die damalige Auffassung des O V G Münster; S.-H. V G Gde (SH) 1965, 99 (100, 101). 28 Thiem, N J W 1967, 170 (170). 29 Die Wichtigkeit der nachrichtl. Hinweise auf anderweitig verkündete Normen betont schon W. Weber, Verkündung, S. 18 f., 31, derselbe, Z A k D R 1938, 677 (678), insb. z. prG. v. 9. 8.1924 (prGS, S. 597), das bei der vorgesehenen alternativen Verk. von RechtsVOen außerhalb der prGS i n i h r einen Hinweis vorsah; anders die entspr. Regelung i m Reich, s. G. v. 13.10.1923 (RGBl. I, S. 959).

I I I . Die Verwendung mehrerer Verkündungsformen

169

i m BAnz. ist jedoch nur „nachrichtlich"; die Stelle der anderweitigen Veröffentlichung und der Tag des Inkrafttretens sind anzugeben (§ 1 I I BVerkG). Es ist also vor dem Hinweis bereits wirksam verkündet, und es dürften kaum Zweifel bestehen, daß nach dem BVerkG die einmal erfolgte Verkündung bei späterem Unterbleiben des Hinweises nicht unwirksam w i r d 3 0 . Wer also nur die eine Form verfolgt oder nachschlägt, ist nicht sicher, gültige Rechtsverordnungen zu übersehen. Das gilt um so mehr, als nach dem BVerkG bei anderweitig verkündeten Tarifen überhaupt kein Hinweis nötig ist; allerdings handelt es sich hier um Spezialmaterien, die nur für einen beschränkten Kreis von Bedeutung sind. Wer die grundsätzliche Zulässigkeit der Alternativ-Verkündung i m Gemeindebereich bejahen w i l l , kann nur bedingt auf 40 Jahre Staatsrechtslehre verweisen. Es ist nicht ausgeschlossen, daß sich Fortschritte der Erkenntnis zunächst auf einem Teilgebiet des Verkündungswesens ergeben. Davon abgesehen hat schon W. Weber die grundsätzliche Problematik (Verzettelung des Rechts) aufgezeigt, wenn für Rechtsnormen eines Normgebers verschiedene Verkündungsorgane bestimmt sind 3 1 . Ja, schon 1925 hat Jastrow das Reichsgesetz vom 13.10.1923 m i t seiner Zulassung der Alternativ-Regelung als verfassungswidrig bezeichnet, allerdings m i t einer Begründung, die für die Frage der Alternativ-Verkündung i m Gemeindebereich kaum etwas hergeben dürfte 3 2 . I n neuester Zeit ist wiederum K r i t i k an der Alternativ-Verkündung staatlichen Rechts aufgekommen 33 , allerdings teilweise wohl nur deshalb, weil ein dazu ermächtigendes Gesetz fehlte 3 4 . Löst nach alledem ein Vergleich m i t der Alternativ-Verkündung beim Staat die Fragen nicht, so muß geprüft werden, wie sich die Alternativ-Verkündung m i t den rechtsstaatlichen Anforderungen, die an jede Verkündung zu stellen sind, verträgt. Wer es als unzumutbar ansieht, daß der Adressat der gemeindlichen Normen mehrere Verkündungsformen i m Auge behalten muß, verneint damit die Zugänglich30

Vgl. OVG Münster OVGE 17, 170 (176): Unterlassen des nachrichtl. H i n weises nach § 2 prG. v. 9. 8.1924 ohne Fehlerfolge. 31 W. Weber, Verkündung, S. 28 ff.; noch anders i n Z A k D R 1938, 677 (678), zur Ausdehnung der A l t e r n a t i v - V e r k . über den Wortlaut des G. v. 13.10. 1923 hinaus. 32 Jastrow, ZgesStW 79, 40 (99, 100 f. F N 49). 33 Heydt, Demokratie u n d Verwaltung, S. 463 (469 unten), zum B V e r k G ; s. a. Rupp, N J W 1970, 412 (413 rechts). 34 Z u r früheren Verk.-Praxis i n Hessen: Hess. S t G H E S V G H 20, 217 (226 a.E.), heStAnz. 1970, 531 (534f.); Hess. V G H N J W 1970, 1388 (1390 a.E.); dagegen ohne Beschränkung der wahlweisen Benutzung von heGVBl. u n d heStAnz. als Verk.-Blätter: Hess. V G H E S V G H 20, 131 (134). s. a. noch Heydt, Demokratie u n d Verwaltung, S. 463 (468), z. A u f t e i l u n g des B G B l , durch bloße Verwaltungsanweisung.

170

T e i l E: Die Formen für die Verkündung

keit der Rechtsnormen. I n der Tat w i r d die allgemeine Zugänglichkeit erschwert, und i n gewissem Maß gilt dies auch für die spätere Auffindbarkeit. Ob das informationstheoretische Argument, daß die Konzentrierung aller Vorschriften eines Normgebers i n einem Organ leicht zu einer Überdeckung der für die Adressaten wirklich bedeutsamen Normen führen könnte, bei der Rechtsnormenverkündung überhaupt eine Rolle zu spielen hat, ist zu verneinen 35 . A u f die Gemeinde t r i f f t es ohnehin nicht zu, da sie nur wenig Rechtsvorschriften produziert, und von absonderungswürdigen Spezialmaterien kann nicht die Rede sein. M. E. ist die Grenze zur Verfassungswidrigkeit dann noch nicht überschritten, wenn einer Gemeinde für die Verkündung ihrer Satzungen und Rechtsverordnungen zwei Verkündungsformen zur Verfügung stehen. Anders bei drei Formen und mehr, selbst dann, wenn die Gegenstände abgegrenzt oder i n einer Form Hinweise auf die andern enthalten sein müßten, w e i l nämlich der ohnehin relativ geringe Rechtsstoff zu sehr verzettelt wäre (unzureichende Zugänglichkeit und Auffindbarkeit). Bei der hiernach notwendigen Feststellung, wieviel Formen eine Gemeinde nun hat, muß man aber die i m Falle der Notverkündung denkbaren Formen außer Betracht lassen, w e i l die vorausschauende Regelung für die besondere Situation i n Notfällen auch eine besondere Beurteilung rechtfertigt, zumal nach den gesetzlichen Vorschriften über die Notverkündung eine Nachholung i n der normalen Verkündungsform erforderlich ist. Die Form der Offenlegung kann man hier wegen der umfassenden Anforderungen, die an den Hinweis auf die Auslegung gestellt werden, derjenigen Form zuordnen, die für den Hinweis vorgesehen ist, also z. B. der Verkündungsform eigenes Amtsblatt, wenn dort der Hinweis zu erscheinen hat. 3. Die Verbindung einer gültigen mit einer an sich ungültigen Verkündungsregelung in der Bekanntmachungssatzung

a) Das Problem Oben wurde die Zulässigkeit der kumulativen und der alternativen Verbindung verschiedener Formen bei Gültigkeit der Regelungen untersucht. Es ist nun möglich, daß i n einer Bek.-Satzung die Teile als solche ungültig sind. Handelt es sich u m die Verbindung von nur ungültigen Teilen, so muß auch die Regelung insgesamt ungültig sein. Problematisch ist aber, wenn nur ein Teil für sich betrachtet ungültig ist. Beispiel: Eine Bek.-Satzung bestimmt, daß durch namentlich benannte Tageszeitung und durch Aushang verkündet wird. I n der Bek.-Satzung fehlt aber die Angabe der Aushangdauer, oder man kann 35 Z u dem A r g u m e n t s. Eckart Klein, D Ö V 1972, 300 (300); s. aber a. schon Jastrow, ZgesStW 79, 40 (79 f.), ablehnend w i e hier.

I I I . Die Verwendung mehrerer Verkündungsformen

171

das Beispiel so bilden, daß es sich u m eine Gemeinde i n einer Größenklasse handelt, i n der der Aushang eine absolut ungültige Verkündungsform darstellt. Der eine Teil — Aushang — ist also, für sich betrachtet, fehlerhaft. Wie aber ist die Rechtslage bei seiner kumulativen Verbindung mit der gültigen Form Tageszeitung? Man kann statt einer kumulativen auch eine alternative Verbindung nehmen, auch hier stellt sich das entsprechende Problem. U m diese Fragen geht es also. Es ist noch hinsichtlich der alternativen Verkündungsregelung darauf hinzuweisen, daß davon ausgegangen wird, die Alternativität als solche sei i n Ordnung (anders dann unter 4). b) Kumulative

Verkündungsregelung

aa) Meinungsstand Die Meinungen sind geteilt. (1) Nach der einen Meinung führt die teilweise Rechtsunwirksamkeit einer kumulativen Verkündungsregelung zur Unwirksamkeit der ganzen Regelung 36 . Der Hess. V G H begründet dies damit, daß andernfalls der Wille des Ortsgesetzgebers, der gerade eine kumulative Verkündung gewollt habe, in unzulässiger Weise erfüllt werde. Auch sei ein Bestehenlassen einer einfachen Verkündung kaum m i t dem aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleiteten Grundsatz der Rechtssicherheit vereinbar. Das Vertrauen des Bürgers, der sich entsprechend dem Wortlaut der Verkündungsregelung darauf verlasse, daß alle öffentlichen Bekanntmachungen von Satzungen auch i n der unwirksamen Verkündungsform erfolgten, deren Unwirksamkeit i h m ja nicht bekannt sei, werde i n unerträglicher Weise enttäuscht. Der Hess. V G H hat es offengelassen, ob i n besonderen Ausnahmefällen anderes gelten müsse. (2) Die gegenteilige Auffassung nimmt bloße Teilungültigkeit an 3 7 . Das OVG Münster meint, die Nichtigkeit einzelner Vorschriften habe grundsätzlich nicht die Nichtigkeit der übrigen gesetzlichen Regelung zur Folge. Es könne unterstellt werden, daß der örtliche Gesetzgeber eine Bekanntmachung i n einer der Formen hätte allein genügen lassen, wenn er gewußt hätte, daß die Vorschrift über die Bekanntmachung i n der anderen Form ungültig sei. Der Bürger aber müsse bei kumula36 Hess. V G H K S t Z 1966, 163 (163), HessVGRspr. 1969, 65 (66 f.) — dort die zitierte Begr. —; O V G Lüneburg D Ö V 1971, 821; V G Kassel Gde (SH) 1966, 30 (30). Ebenso: v. Mutius, V A 65, 91 (96 ff.); Schubert, G T 1970, 173 (176 f.); Skouris, D Ö V 1974, 592 (594 f.). 37 OVG Münster K S t Z 1973, 159 (160), OVGE 28, 143 (147 ff.) — dort die zitierte Begr. — ; V G Darmstadt H G Z 1968, 248. Ebenso: Schmidt, Hdb., S. 126; ohne Verf., J A 1973, ÖR 169 f., doch ist dort die Problematik verkürzt u n d unzutreffend dargestellt, als handle es sich u m ein Problem der A l t e r nativ-Verkündung.

172

T e i l E: Die Formen f ü r die Verkündung

tiver Regelung alle Formen verfolgen, wenn er sicher sein wolle, daß neues Ortsrecht gültig erlassen ist. Das Wirksamwerden setze ja Bekanntmachung i n beiden Formen voraus. Es könnten bei verschiedenen Bekanntmachungsformen auch unterschiedliche Zeitpunkte des I n krafttretens i n Betracht kommen. (3) I n einer bestimmten Fallgruppe hat das OVG Münster eine ganz andere Lösung praktiziert, die Gültigkeit der ganzen kumulativen Regelung. I n einem Falle, i n dem die Bek.-Satzung die Bekanntmachung durch Aushang — ohne Angabe der Aushangdauer — und eine bestimmte Zeitung vorsah, hielt es die generelle Festsetzung der Aushangdauer für entbehrlich. A n sich genüge die Verkündung durch Zeitung; jedoch stehe es dem Ortsgesetzgeber frei, weitere „geeignete" Bekanntmachungsformen vorzusehen. Es sei dann nicht erforderlich, daß auch jede einzelne der kumulativ vorgeschriebenen Bekanntmachungsformen für sich allein schon den rechtsstaatlichen Mindestanforderungen genüge. Es reiche vielmehr aus, wenn nur eine von ihnen diesen Mindestanforderungen gerecht werde 3 8 . (4) Thiem w i l l dagegen den Aushang bei fehlender Festlegung der Aushangdauer überhaupt nicht als Gültigkeitsvoraussetzung ansehen, leugnet also das Vorliegen einer kumulativen Verkündungsregelung. Die Regelung über den Aushang habe dann nur den „Charakter einer zusätzlichen, rechtlich aber nicht erheblichen Bekanntgabe" 39 . (5) Nach Dolde ist die Verbindung des Aushangs — falls er als alleinige Verkündungsform unzulässig ist — mit einer einwandfreien weiteren Verkündungsform unbedenklich, w e i l dem Bürger durch den Aushang eine zusätzliche Informationsquelle geboten werde 4 0 . M i t derselben Erwägung vertritt Penski die Auffassung, daß ganz allgemein eine für sich genommen nichtige Bekanntmachungsform i n kumulativem Zusammenhang m i t einer für sich genommenen gültigen Bekanntmachungsform nicht nur unschädlich, sondern sogar nützlich sei 41 . bb) Eigene Meinung A n der Spitze muß folgende Überlegung stehen: Ist die fragliche Verkündungsform oder ihre Regelung, die isoliert gesehen mangelhaft wäre, auch dann noch mangelhaft, wenn sie einen Bestandteil einer 38 O V G Münster DÖV 1962, 949 f.; w e i t e r h i n OVG Münster K S t Z 1963, 79 (80), R k V R GO § 4 Nr. 23, D W W 1967, 178 (180). Zustimmend: Schmidt, Hdb., S. 128; Zuhorn - Hoppe, Gemeinde-Verfassung, S. 104 f. Ablehnend: O V G Lüneburg D Ö V 1971, 821. 39 Thiem, SHAnz. 1966, 241 (266 f.); nicht haltbar. 40 Dolde, N J W 1975, 21 (24). 41 Penski, D Ö V 1975, 633 (635).

I I I . Die Verwendung mehrerer Verkündungsformen

173

kumulativen Verkündungsregelung darstellt? Die Lösung hängt von dem Grunde des Mangels ab, so daß die A n t w o r t verschieden ausfallen kann. Dazu zwei Beispiele. (1) I n einer Großstadt ist kumulativ durch Aushang (mit Angabe der Frist) und durch Amtsblatt zu verkünden. Der Aushang ist dort für sich betrachtet eine absolut unzulässige Form. Grund: Unzureichende Zugänglichkeit und Auffindbarkeit der Normen. Verbinden sich aber Amtsblatt und Aushang, so ist dieser Mangel vollständig entfallen, die ganze Regelung damit gültig 4 2 . (2) Vorgesehen ist kumulative Verkündung durch Aushang ohne Angabe der Aushangdauer i n der Bek.-Satzung und durch eine bestimmte Zeitung. Für sich betrachtet ist die Regelung des Aushangs wegen der fehlenden Frist mangelhaft. Die Angabe der Dauer ist aus der Funktion der Bek.-Satzung (Normierung geregelter Bekanntmachungstechnik) herzuleiten. Dieser Mangel ist auch dann nicht behoben, wenn noch zusätzlich durch Zeitung verkündet w i r d 4 3 . Hiernach ergibt sich für einen Teil der Fälle Vollgültigkeit. Nur für die übrigen bleibt die Frage: Teil- oder Vollungültigkeit? Damit ist das allgemeine Problem der Teilnichtigkeit von Rechtsnormen angesprochen. Dieses ist nicht neu, und schon früher wurde die Möglichkeit der bloßen Teilnichtigkeit bei Ortsrecht bejaht 4 4 . Das BVerfG hat in vielen Fällen Gelegenheit gehabt, zur Frage der Teilnichtigkeit Stellung zu nehmen 45 . I m folgenden soll von der überzeugenden Konzeption ausgegangen werden, die Skouris i n seiner Arbeit über die „Teilnichtigkeit von Gesetzen" vertreten hat 4 6 . Dabei sollte nicht zweifelhaft sein, daß der Ansatz nur einheitlich für Gesetze, Rechtsverordnungen und Satzungen sein kann 4 7 . Auszugehen ist von der entsprechenden Anwendung des § 139 BGB über die Teilnichtigkeit von Rechtsgeschäften 48. Nach Skouris sind dabei zwei Prüfungsstadien zu durchlaufen 49 : „Als erstes ist zu untersuchen, ob sich der unmittelbar nichtigkeits-bedrohte Teil vom restlichen trennen läßt, ohne i h m gleichzeitig die Normquali42

Α. Α.: OVG Münster K S t Z 1973, 159 (160): Teilungültigkeit. Α. Α.: O V G Münster DÖV 1962, 949 (950): Vollgültigkeit. 44 s. f ü r Satzungen etwa: P r O V G (19.5.1899) P r V B l . 21, 113 (114), PrOVGE 36, 61 (72), 85, 214 (226 f.); Heilgendorff, P r V B l . 33, 18; Suren - Loschelder, § 3 A n m . 11, S. 129. F ü r Polizei Verordnungen: W. Jellinek, Gesetz, S. 215 ff.; Thoma, Polizeibefehl, S. 459 f. 45 Übersicht bei Leibholz - Rinck, GG, Einf. Nr. 21 f.; ausführlich Skouris, Diss., S. 30 ff. 48 Skouris, Diss., S. 74 ff. 47 Skouris, Diss., S. 83 m i t F N 27, S. 89; Müller, DVB1. 1964, 104 (104). 48 § 139 B G B ziehen außer Skouris etwa auch heran: Müller, DVB1.1964,104 (105); Β GHZ 7, 1 (10); insb. zur Teilnichtigkeit v. Ortsrecht: Härchen, K S t Z 1968, 173 (174); OVG Münster OVGE 9, 247 (251), 15, 106 (108). 49 Skouris, Diss., S. 76; zust. v. Mutius, V A 65, 91 (91 m i t F N 4). 43

174

T e i l E: Die Formen f ü r die Verkündung

tät abzusprechen. Der an sich gültige Abschnitt muß trotz der Herausnahme des ungültigen eine sinnvolle abstrakt-generelle Regelung bleiben" (1. Entscheidungsmerkmal der Teilbarkeit) 5 0 . Diese Teilbarkeit w i r d also durch objektive Kriterien bestimmt 5 1 . Ist die Teilbarkeit bejaht, kommt man zum 2. Entscheidungsmerkmal, dem Willen des Erklärungsurhebers, wobei aber oft nur ein hypothetischer Wille herangezogen werden kann 5 2 . Nun zurück zur kumulativen Verkündung. Ist eine kumulative Verkündungsregelung teilbar? Diese Frage ist zu verneinen. Wenn sich die Gemeinde für eine kumulative Regelung entschieden hat, darf sich der Bürger auf eine Form verlassen; die Gemeinde muß ja nach dem Wortlaut der Bek.-Satzung i n jedem Fall i n jeder Form verkünden. Der Sinn einer kumulativen Regelung kann, nachdem die Gemeinde sich selbst die Normsetzung i n dieser Weise erschwert, überhaupt nur i n einer Erleichterung für die Adressaten bestehen. Es ist deshalb ausgeschlossen, denjenigen Teil aufrechtzuerhalten, den die Adressaten gar nicht zu verfolgen brauchten. „Die besondere Funktion kumulativ vorgeschriebener Veröffentlichungsregelungen spricht daher gegen deren objektive Teilbarkeit 5 3 ." Es kommt nicht darauf an, was ein Bürger tun muß, der „sicher" sein w i l l , „daß neues Ortsrecht gültig erlassen ist" (OVG Münster) — was müßte man i h m dann nicht alles an Vorkehrungen und Prüfungen zumuten! Für wen der exakte Zeitpunkt der Verkündung von Bedeutung wird, der mag dann den A b druck i n der anderen Form noch zu Rate ziehen — i m Normalfall ist er nicht so wichtig. Ist damit jede kumulative Verkündungsregelung unteilbar, so hat Ungültigkeit des einen Teiles die Ungültigkeit der kumulativen Regelung insgesamt zur Folge. Auf den wirklichen oder mußmaßlichen Willen der Gemeinde als Normsetzerin kommt es nicht mehr an. c) Alternative

Verkündungsregelung

aa) Meinungsstand Bei Ungültigkeit einer Alternative w i r d Gültigkeit des Restes angenommen 54 . Das OVG Münster begründet dies m i t der entsprechenden 50

Skouris, Diss., S. 76; s. a. S. 32 f. v. Mutius, V A 65, 91 (96): „objektive Teilbarkeit". 52 Skouris, Diss., S. 83 ff., dort a. ζ. anderen Beurteilung bei „gebundenen" Rechtssätzen. 58 So richtig v. Mutius, V A 65, 91 (97 f.); Hervorhebung i m Original. Anders Skouris, DÖV 1974, 592 (594f.): Gesamtverwerfung, aber nach dem W i l l e n des Ortsgesetzgebers. 54 Hess. V G H E S V G H 14, 26 (29); O V G Lüneburg Gde (SH) 1967, 114 (115), Gde (SH) 1968, 270 (272), OVGE 26, 401 (403), DÖV 1971, 821 (unter 3 vor a); 51

I I I . Die Verwendung mehrerer Verkündungsformen

175

Anwendung des § 139 BGB und meint: „Bei der Bekanntmachungsregelung einer Hauptsatzung, die mehrere Bekanntmachungsformen alternativ zuläßt, ist regelmäßig davon auszugehen, daß der örtliche Gesetzgeber, wenn er gewußt hätte, daß eine dieser Formen nicht rechtsstaatlichen Anforderungen genüge, die andere Bekanntmachungsform allein vorgeschrieben hätte, da jede Hauptsatzung eine Regelung über die Form der Bek. enthalten muß 5 5 ." Auch das OVG Lüneburg geht von § 139 BGB aus und nimmt an, daß bei Ungültigkeit einer A l ternative die fakultativ vorgesehene Veröffentlichung ihr „Eigengewicht" bekomme 56 . Es stellt dabei auf den Willen des Rates ab. Skouris bejaht die Zerlegbarkeit der Regelung und nimmt weiter an, daß der Ortsgesetzgeber bei Kenntnis der Unwirksamkeit der einen Veröffentlichungsform die andere aufrechterhalten hätte 5 7 . Wer, wie der V G H Bad.-Württ., davon ausgeht, dem Bürger sei nur zuzumuten, eine Form laufend zu überwachen, und deshalb die Vorschrift fordert, daß i n einer der Formen Hinweise auf die andere enthalten sind, muß möglicherweise zu unterschiedlichen Ergebnissen kommen. Der V G H Bad.-Württ. hat i n einem Fall, i n dem die Nebenform ungültig war (Anschlag zwar m i t Hinweis i m Blatt, aber ohne Festlegung der Aushangdauer), Restgültigkeit der Hauptform (Verkündimg i m Blatt) angenommen, insoweit m i t der allgemeinen Meinung übereinstimmend 58 . Die wohl anders zu beurteilende, wenigstens theoretisch denkbare Fallgruppe, daß gerade diejenige Form nichtig ist, die stets (mit den Hinweisen) vollständig ist, ist, soweit ersichtlich, noch nicht von diesem Gericht zu erörtern gewesen. bb) Eigene Meinung Es bedarf einer differenzierenden Betrachtung. Grundsätzlich sind die Alternativen einer Verkündungsregelung i n der Bek.-Satzung teilbar. Die Adressaten, die über die Rechtsetzungstätigkeit der Gemeinde auf dem laufenden bleiben wollen, müssen alle Verkündungsformen verfolgen. I n diesen Fällen bejahter Teilbarkeit bleibt der gesunde Teil der Alternativregelung bestehen, entsprechend dem hypothetischen Willen des Normensetzers, der auf die Aufrechterhaltung geht. — Es gibt aber Bek.-Satzungen, nach denen stets wenigstens eine O V G Münster OVGE 21, 311 (321), R k V R GO § 37 Nr. 22 (S. 105) — insoweit nicht i n OVGE 22, 170 —, OVGE 28, 143 (145). Zustimmend: v. Mutius, V A 65, 91 (97); Schmidt, Hdb., S. 126; Skouris, D Ö V 1974, 592 (593 f.). 55 O V G Münster OVGE 28,143 (145). 56 So ζ. B. i n OVGE 26, 401 (403). 57 Skouris, D Ö V 1974, 592 (593 f.). 68 V G H Bad.-Württ. B a W ü V B l . 1971,109 (110).

176

T e i l E: Die Formen für die Verkündung

Form (zumindest durch die Hinweise auf die andere Form) vollständig ist 5 9 . Hier brauchen die Adressaten nur die i n diesem Sinne vollständige Form verfolgen und können warten, bis zumindest ein Hinweis auf einen Abdruck i n einer anderen Form erscheint. Man w i r d deshalb sagen müssen, daß die Ungültigkeit der vollständigen Form die gesamte Regelung ergreift (Unteilbarkeit) 6 0 . d) Koppelung und alternativer

kumulativer Verkündungsregelung

Eine Verkündungsregelung i n einer Bek.-Satzung kann aus kumulat i v und alternativ verbundenen Elementen bestehen. Bei Ungültigkeit von Teilen stellt sich auch hier die Frage des Fortbestands der Gesamtregelung. Neue Probleme ergeben sich hierbei nicht, nur w i r d das Ganze noch komplizierter. Ein Fall, über den das OVG Münster vor kurzem zu entscheiden hatte, soll zur Illustration der Prüfungsabläufe bei Koppelung dienen 61 . Nach der Hauptsatzung eines Kreises erfolgten Veröffentlichungen „durch Aushang am schwarzen Brett i n der Eingangshalle des Kreishauses und durch einen entsprechenden Hinweis i n den amtlichen Verkündungsblättern", die namentlich benannt waren (3 Blätter). „Der Kreistag kann i m Einzelfalle bestimmen, daß der volle Wortlaut des Beschlusses auch i n den amtl. Verkündungsblättern veröffentlicht wird." Bekanntgemacht wurde hiernach: entweder durch Aushang mit Hinweis (1. Alternative) — oder durch den Aushang und die drei Blätter (2. Alternative), wobei die 2. Alternative eine kumulative Verbindung von Aushang, 1., 2. und 3. Verkündungsblatt darstellt. 1. Lösung. Unter Zugrundelegung der Auffassung des OVG Münster ergibt sich: Die 1. Alternative — Aushang — ist wegen absoluter Ungeeignetheit ungültig. I n der 2. Alternative fällt der Aushang aus demselben Grunde weg; der übrige Teil dieser kumulativen Regelung (3 Blätter) bleibt bestehen. Der Wegfall der 1. Alternative läßt diesen Rest der 2. Alternative unberührt. Die Veröffentlichungsregelung des Kreises ist daher: Veröffentlichung i n den drei Blättern, wenn das der Kreistag bestimmt. 59 Das ist bes. i n B W denkbar, wo die F o r m des Aushangs immer einen Hinweis erfordert. 60 Es handelt sich u m eine bloß einseitige Abhängigkeit. A l l g . z. einseitigen u. gegenseitigen Abhängigkeit Skouris, Diss., S. 77 ff. 61 O V G Münster OVGE 28, 143 (146 ff. unter b); die maßgebliche Fassung der Hauptsatzung ergibt sich aus dem neuen § 16 I I i. V. m. dem inhaltlich unveränderten § 16 I u n d V (jetzt VI), diese wiedergegeben OVGE 28, 143 (144, 146). — F ü r die Problematik unerheblich ist, daß es sich u m die H a u p t satzung eines Landkreises handelte.

I I I . Die Verwendung mehrerer Verkündungsformen

177

2. Lösung. Nach der hier vertretenen Meinung folgt: Die 1. Alternative — Aushang — ist wegen absoluter Ungeeignetheit ungültig (wie das OVG). I n der 2. Alternative bleibt der Aushang erhalten, da gegen eine Kumulierung von Aushang und Blatt nichts einzuwenden ist, weil die Gründe, die zur absoluten Unzulässigkeit der Aushangform an sich führen, bei Verbindung m i t einem Blatt entfallen (anders als das OVG) 6 2 . Der Wegfall der 1. Alternative läßt die 2. Alternative unberührt (wie das OVG). Die Veröffentlichungsregelung des Kreises ist daher: Veröffentlichung durch Aushang und i n den 3 Blättern, wenn der Kreistag dies bestimmt 6 3 . Übrigens hat der Landkreis i n dem Fall sicher nicht bedacht, ein welch verwickeltes Gebilde seine Bekanntmachungsregelung darstellt. Vielleicht mag die Schilderung des Falles den Kommunen als abschreckendes Beispiel einer unnötig komplizierten Bekanntmachungsregelung (und hoffentlich nicht von dabei angestellten juristischen Spitzfindigkeiten) dienen. 4. Die Verbindung einer gültigen m i t einer ungültigen Alternative i n der Bekanntmachungssatzung bei Unzulässigkeit der A l t e r n a t i v - V e r k ü n d u n g

a) Das Problem Oben 2. wurde die Zulässigkeit der kumulativen und alternativen Verkündungsregelung geprüft, wobei unterstellt wurde, daß die Teile als solche gültig sind. Unter 3. ging es u m die umgekehrte Konstellation, d. h., die Kumulierung oder Alternativität als solche sind nicht zu beanstanden, aber ein Teil (oder mehrere Teile) sind mangelhaft. Nunmehr geht es um die Frage, wie es sich auf die ganze Regelung auswirkt, wenn die Alternativität als solche unzulässig ist, wobei noch ein Mangel i n einer Alternative selbst hinzukommt 6 4 . b) Meinungsstand Das Problem w i r d nur selten angesprochen. (1) Manche meinen offenbar, der ungültige Teil falle weg, und dann könne überhaupt keine Alternativ-Regelung mehr vorliegen. So sagt Hans Schmidt: „Wenn die eine der beiden Alternativregelungen aus irgendwelchen Gründen i n sich schon unzulässig ist, dann ist insoweit eine Alternativregelung 62 Es w i r d unterstellt, daß die Hauptsatzung eine Bestimmung über die Aushangdauer enthalten hat. Die Entscheidung gibt von der Bek.-Regelung n u r einzelne Absätze des § 16 wieder; auf die Aushangdauer geht sie nicht ein. 63 Wieder anders v. Mutius, V A 65, 91 (98): Vollungültigkeit. 64 Da die k u m u l a t i v e Regelung als solche immer zulässig ist, entfällt dort die Problematik.

12 Ziegler

178

T e i l E: Die Formen für die Verkündung

des Bekanntmachungsrechts überhaupt nicht gegeben; der gültige Teil der Bekanntmachungsbestimmung ist dann eben das Bekanntmachungsrecht! 85 ." Auch Gerichte meinten bisweilen offensichtlich, man könne eine Alternative i m Falle ihrer Gültigkeit aufrechterhalten, obwohl man schon die Alternativität als solche beanstandet hatte 6 6 . (2) Anders ist der Hess. V G H i n einem Falle vorgegangen, i n dem durch benannte Tageszeitung oder Aushang zu verkünden war, ohne daß i n der Bek.-Satzung die Verkündung des Hinweises auf den Aushang i n der Zeitung sowie die Zahl der Tafeln und die Aushangdauer vorgeschrieben waren. Das Gericht hat zuerst die Zulässigkeit der Alternativität als solche geprüft und verneint; „schon aus diesem Grunde" sei die Regelung der öffentlichen Bekanntmachung durch die Satzung rechtswidrig. Erst dann ist es noch auf die Fehler der Aushangform eingegangen 67 . c) Eigene Meinung Beim Zusammentreffen einer Alternativ-Regelung, die als solche unzulässig ist, m i t Mängeln i n einer Alternative selbst ist die ganze Regelung ungültig. Meinung (2) ist also zu folgen. Die Prüfung, ob die alternative Verbindung von Bekanntmachungsformen zulässig ist, hat logischen Vorrang vor der Prüfung, ob die einzelnen Glieder selbst i n Ordnung sind. Ergibt die 1. Prüfungsstufe die Ungültigkeit der gesamten Regelung, ist das Schicksal der Bekanntmachungsregelung bereits besiegelt. 5. Zusammenfassung

Die wesentlichen Ergebnisse der vorhergehenden Untersuchungen sind: Eine kumulative Verkündungsregelung liegt vor, wenn die Verkündung i n mehreren zusammen anzuwendenden, selbständigen Verkündungsformen zu erfolgen hat. Eine kumulative Regelung entspricht den rechtsstaatlichen Anforderungen für eine Verkündung. Welche Folgen die für sich betrachtete Mangelhaftigkeit einer der Bestandteile hat, hängt von dem Grund des Mangels ab. I n manchen Fällen entfällt dieser Mangel bei einer kumulativen Verkündungsregelung. I n den übrigen Fällen ergreift der Mangel die ganze kumulative Regelung, weil eine solche unteilbar ist. Bei der alternativen Verkündung stehen einer Gemeinde für die Verkündung mehrere Formen zur Verfügung; bei der Durchführung ® 5 Schmidt, Hdb., S. 126; Hervorheb. i m Original. O V G Münster (10. 2.1960) R k V R GO § 4 Nr. 14 (S. 33 f.), insoweit n u r unvollständig i n DÖV 1960, 954 abgedruckt. Methodisch ebenso V G H Bad.W ü r t t . E S V G H 19, 25 (27), aber w o h l anders i n B a W ü V B l . 1972, 61 (62). 67 Hess. V G H N J W 1969, 1502 f., VerwRspr. 20, 696 (698). ββ

I I I . Die Verwendung mehrerer Verkündungsformen

179

der Verkündung ist aber nur eine Form anzuwenden. Ohne Belang ist dabei, ob eine generelle gegenständliche Abgrenzung für die Anwendung der Formen i m Einzelfall besteht oder nicht, auch ist unerheblich, ob sich die Alternativität aus einer einzigen Hechtsgrundlage oder aus mehreren zusammen ergibt. Alternative Verkündungsformen sind rechtsstaatlich nur haltbar, wenn der Gemeinde nur zwei Alternativen zur Verfügung stehen, wobei die Offenlegungsform der für den H i n weis auf die Auslegung vorgeschriebenen Form zugeordnet werden kann und die Notverkündung außer Betracht bleibt. Weder eine generelle Abgrenzung der Gegenstände noch die Verpflichtung, in wenigstens einer Form Hinweise auf die anderen Orts verkündeten Satzungen oder Hechtsverordnungen der Gemeinde aufzunehmen, ist hier von Belang. Ist eine alternative Verkündungsregelung i n einer Bek.Satzung ungültig, bleibt i n vielen Fällen der Rest gültig, weil eine Alternativ-Regelung grundsätzlich teilbar ist, wobei dann weiter der hypothetische Wille des Normengebers dahin geht, diesen Rest aufrechtzuerhalten. Macht gerade die Alternativität eine Verkündungsregelung ungültig, kommt es nicht mehr darauf an, ob die Bestandteile für sich gültig sind oder nicht.

TEIL

F

Die Durchführung der Verkündung von Satzungen und Rechts Verordnungen der Gemeinden I. Zuständigkeit Für die Verkündung zuständige Körperschaft ist, auch wenn das i m positiven Recht nicht ausdrücklich ausgesprochen ist, grundsätzlich die Gemeinde, die die Satzung oder Rechtsverordnung erlassen hat, d. h., die Gemeinde, deren Organ auch schon den Sachbeschluß gefaßt hat. I n den Fällen der Institutionsleihe w i r d aber auch die Vornahme der Verkündung dem Land zugerechnet 1 . Die „oktroyierte" Satzung, bei der eine Staatsbehörde anstelle der an sich zuständigen Körperschaft die Satzung erläßt 2 , dürfte unter dem Gesichtspunkt der Zuständigkeit zur Verkündung keine schwierigen Fragen aufwerfen. Nach dem oktroyierenden A k t muß jedenfalls noch die Verkündung durch die Gemeinde erfolgen. Sollte hier die Gemeinde ihrer Pflicht nicht nachkommen, kann das Instrumentarium der Rechtsaufsicht eingesetzt und so ggf. die Verkündung durch den Staat i n die Wege geleitet werden. I m folgenden w i r d zunächst untersucht, welches Organ der Gemeinde das Verkündungsorgan ist. Es geht dabei um die gesetzliche Zuständigkeitsverteilung; außer Betracht bleibt, ob und inwieweit nach Gemeindeverfassungsrecht die Zuständigkeit übertragen werden kann. 1. Das Verkündungsorgan a)

Satzungen

Wie der Überblick in Teil C dieser Arbeit zeigt, ist das Verkündungsorgan nur i n manchen Ländern genannt. I n NW liegt dabei bekanntlich die Besonderheit vor, daß der wirklichen Verkündung, die dem Gemeindedirektor zusteht, noch ein Verkündungsbefehl (in der „Bekanntmachungsanordnung" enthalten) vorgeschaltet ist, den der Bürgermei1 Z u m Verkündungsorgan bei Institutionsleihe s. wenig später i m Text (bei den Rechts Verordnungen). 2 Z u m Begriff Bachof, W. Weber-Festschrift, S. 515 (524 F N 26); zum Erlaß von Satzungen i m Wege der Ersatzvornahme ebd., S. 524 F N 27.

I. Zuständigkeit

181

ster erläßt. Als Verkündungsorgan w i r d man i n einem solchen Falle nur den Gemeindedirektor anzusprechen haben. Die Aufteilung i n NW kann zu Zweifeln bei Einzelfragen der Zuständigkeit führen. So ist nicht ganz klar, wer bestimmt, ob eine Ersatzverkündung zum Zuge kommen soll. Richtigerweise ist der Bürgermeister zuständig, weil sich die Wahl auf den Inhalt der Bekanntmachungsanordnung auswirkt 3 . — I n den meisten Bundesländern gibt es keine ausdrückliche Festlegung des Verkündungsorgans. Maßgebend ist hier die Zuständigkeitsverteilung nach der GO. Da die innere Gemeindeverfassung i n den einzelnen Ländern stark voneinander abweicht, muß es genügen, die wesentlichen Gesichtspunkte herauszuarbeiten, die für die Ermittlung des Verkündungsorgans von Bedeutung sind. Überall ist für den „Erlaß" der Satzungen das Repräsentativorgan der Gemeinde (die Gemeindevertretung) ausschließlich zuständig 4 . Daraus folgt aber für die Verkündung nichts. Insbesondere kann für die Zuständigkeitsfrage nichts daraus entnommen werden, daß die Verkündung einen integrierenden Bestandteil des Rechtsetzungsverfahrens darstellt. Für die jeweiligen Stufen können trotzdem verschiedene Organe zuständig sein. Die Verkündung ist zwar Rechtsetzungsakt, nicht aber Rechtssatz5. Jede GO regelt, wer die Gemeinde nach außen, i m Rechtsverkehr, vertritt, sei es etwa durch den Erlaß von Verwaltungsakten oder durch die Abgabe rechtsgeschäftlicher Willenserklärungen 6 . I m Lehrbuch von Wolff -Bachof w i r d die Bekanntmachung einer Verordnung oder Satzung zu den rechtsgeschäftsähnlichen verwaltungsrechtlichen Erklärungen gerechnet 7 . Trotzdem dürfte es sich bei der Verkündung u m keine Angelegenheit der Außenvertretung handeln. (Allerdings muß bisweilen auch nach außen gehandelt werden. Man denke an die A u f gabe einer Anzeige für den Anzeigenteil bei Verkündung durch Zeitung.) Die Durchführung der Verkündung obliegt m. E. demjenigen Organ, das für den „Vollzug" oder die „Ausführung" der Beschlüsse 3

Ebenso Dahmen, S K V 1970, 288 (289 f.). s. z. B. §§ 51 Nr. 6, 78 I I heGO; § 40 I Nr. 4 ndsGO. 5 Z u r Unterscheidung v. Rechtsetzungsakt u n d Rechtssatz, v o n Vorgang und I n h a l t : Bachof, W. Weber-Festschrift, S. 515 (518ff.), s.a. G. Küchenhoff, JuS 1965, 52 (56 f.). Nicht zu billigen sind die Ausführungen von O V G Münster OVGE 24, 248 (249 f.), wonach die ausschließliche Zuständigkeit des Rats für den Erlaß von Ortsrecht es verbiete, „einzelne A k t e des Gesetzgebungsverfahrens gemeindlichen Verwaltungsorganen zu übertragen". 6 s. z. B. § 42 12 b w G O ; §§ 71 I, 79 I I I heGO; § 63 I ndsGO. Z u r Außenvertretung s. etwa Gönnenwein, Gemeinderecht, S. 343; Wolff , V e r w R I I , § 87 I I I , S. 219. 7 Wolff - Bachof, V e r w R I, § 45 IIb2, S. 366; s.a. Hess. V G H DVB1. 1966, 835 (836). 4

182

T e i l F : Die Durchführung der V e r k ü n d u n g

der Gemeindevertretung durch die GO des Landes 8 für zuständig erklärt worden ist 9 . Es sei i n diesem Zusammenhang auch auf eine Entscheidung des OVG Münster hingewiesen, das die öffentliche Bekanntmachung der Widmung einer Erschließungsanlage als Durchführung der Beschlüsse und Entscheidungen des Rats (§ 47 12 nwGO) angesehen hat; das zuständige Organ habe hiernach nämlich die Maßnahmen zu ergreifen, die bewirkten, daß der Beschluß Außenwirkung erhalte 10 . Fällt also die Verkündung unter die Beschluß-Ausführung, dann kann man Verkündung nicht mehr als „Geschäft der laufenden Verwaltung" und das dafür nach der GO zuständige Organ 1 1 als Verkündungsorgan ansehen 12 . Zwar soll nach manchen gerade die Ausführung von Beschlüssen der Gemeindevertretung zur laufenden Verwaltung gehören 1 3 . Soweit aber eine Zuständigkeit besonders übertragen ist — wie eben die Ausführung von Beschlüssen —, kann nicht auch noch die Zuständigkeitsvorschrift für die Geschäfte der laufenden Verwaltung herangezogen werden 1 4 . b) Rechtsverordnungen Ausdrückliche Bestimmungen über das Verkündungsorgan für Rechtsverordnungen sind spärlich. I n N W verkündet der Hauptverwaltungsbeamte die ordnungsbehördlichen Verordnungen 1 5 . Sicherlich wollen die i m Abschnitt über die Gesetzgebung vorhandenen Bestimmungen mancher Landesverfassungen, daß Rechtsverordnungen von der erlassenden „Stelle" auch verkündet werden 1 6 , bei der „Stelle" nur 8

s. etwa § 43 I b w G O ; §§ 66 I Nr. b, 79 V I heGO; § 62 I Nr. 2 ndsGO. Ebenso: Mittendorf, S K V 1955, 166 (170); Muntzke - Schlempp, § 5 A n m . A VI2a, S. 259, § 66 A n m . I , S. 730; Seeger, VPr. 1962, 145 (149), derselbe, Satzungsrecht, S. 35; früher schon zur prStädteordnung v. 1853 das p r O b e r t r i bunal M B l i V 1871, 202 (204); s.a. Stier - Somlo, Handbuch, S. 80. Auch nach Becker, H k W P r . I , S. 113 (160), gehört die Bekanntmachung zur BeschlußAusführung. 10 O V G Münster K S t Z 1973, 160 (160). 11 s. etwa § 44 I I I b w G O ; § 62 I Nr. 6 ndsGO. 12 Anders Walter Klein, S K V 1972, 150 (154), nach dem die öff. Bek. von Satzungen i n Nds. ein Geschäft der laufenden V e r w a l t u n g für den H a u p t verwaltungsbeamten ist. 13 O V G Rheinland-Pfalz A S 1, 282 (287); vgl. a. PrOVGE 83, 133 (136 f.). — A l l g . zur „laufenden V e r w a l t u n g " s. Gönnenwein, Gemeinderecht, S. 338; Kunze - Schmid - Rehm, § 44 A n m . I I 2 - 6, w o m i t Recht darauf hingewiesen w i r d , daß die Einordnung einer Sache als lfd. V e r w a l t u n g von der Gestaltung der inneren Gemeindeverf. u. den Besonderheiten jeder einzelnen Gemeinde abhängt. 14 So auch Kunze - Schmid - Rehm, § 44 A n m . 114; Seeger, B a W ü V B l . 1957, 51 (54). 15 § 35, S. 2 n w O B G = Sondervorschrift zur nwBekVO, die an sich auch für „sonstige ortsrechtliche Bestimmungen" außer den Satzungen g i l t ; s. § 1 nwBekVO. 18 z. B. A r t . 63 I I b w L V , A r t . 71 I I n w L V . 9

I. Zuständigkeit

183

auf die Stufe des Behördenaufbaus abheben, aber nicht etwa auch die Zuständigkeitsverteilung innerhalb der Gemeinde regeln 17 . Soweit hiernach das Verkündungsorgan nicht ausdrücklich bestimmt ist, sind (wie bei den Satzungen) die Gemeindeordnungen heranzuziehen. (1) Wenn die Gemeindevertretung nicht nur für den Erlaß von Satzungen, sondern auch für den Erlaß von Rechtsverordnungen zuständig ist 1 8 , ist auch hier Verkündungsorgan das für die Durchführung der Beschlüsse der Gemeindevertretung zuständige Organ. I m übrigen muß unterschieden werden. (2) Wer für die „Erledigung" einer Weisungsaufgabe bzw. einer Aufgabe des übertragenen Wirkungskreises zuständig ist, hat zum einen sicherlich auch die Rechtsverordnungen zu „erlassen", d. h., den Sachbeschluß zu fassen, soweit sie diesem Aufgabenkreis unterfallen. Zur Erledigung der Aufgabe gehört aber zum andern auch die Verkündung. (3) Wenn ein vom Staat „geliehenes" Organ der Gemeinde eine Rechtsverordnung zu „erlassen" hat, liegt nach der i n dieser Arbeit vertretenen Auffassung keine Erledigung einer Weisungsaufgabe (Aufgabe des übertragenen Wirkungskreises) vor 1 9 . Man muß hier annehmen, daß das Organ auch noch die Verkündung vorzunehmen hat. 2. Die Verkündungspflicht

Das Verkündungsorgan ist nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet, die Verkündung durchzuführen, sofern die Voraussetzungen dafür vorliegen. Sind diese gegeben, kann man von „Verkündungsreife" sprechen. Diese ist i m gemeindlichen Bereich dann gegeben, wenn eine formell ordnungsgemäße Ausfertigungsurkunde vorliegt. Nach der gegenwärtigen Rechtslage gibt es nämlich bei der Gemeinde zwischen Ausfertigung und Verkündung keine Hemmnisse für Verkündung; anders zum Teil i m staatlichen Bereich 20 . Die Verkündung einer bereits ausgefertigten Satzung oder Rechtsverordnung kann allerdings unter Umständen unterbleiben, weil wohl allgemein gilt, daß die Ausfertigung bis zur Verkündung widerrufen werden kann 2 1 . 17 Es ist a. fraglich, ob die zuvor genannten Best, auf RechtsVOen der m i t t leren u. unteren Instanzen anwendbar sind; zu A r t . 63 I I b w L V s. Spreng Birn - Feuchte, A r t . 63 A n m . 2 (bejahend); zu A r t . 71 I I n w L V s. V e r f G H N W n w J M B l . 1953, 269 f.; O V G Münster K S t Z 1953, 57 ff. (beide verneinend). Noch fraglicher ist die Anwendbarkeit auf gemeindliche RechtsVOen; nach Seeger, VPr. 1962, 145 (145 F N 7) fallen „gemeindliche Rechtsvorschriften" nicht unter A r t . 63 b w L V , doch vielleicht meint der A u t o r nach dem Zs.-hang seiner Ausf. n u r gemeindl. Satzungen. 18 Beispiel: A r t . 42 I bayLStVG. 19 Z u r Institutionsleihe s. T e i l A der A r b e i t (unter III.). 20 Vgl. A r t . 114 r p L V zur Aussetzung der Verkündung. 21 Z u m letzten W. Jellinek, HDStR I I , S. 160 (178); Hildegard Krüger, DVB1. 1958, 608 (609).

184

Teil F: Die Durchführung der Verkündung

Das Verkündungsorgan hat zu prüfen, ob eine ordnungsgemäße Ausfertigungsurkunde vorliegt, die es als Grundlage für die Durchführung der Verkündung benötigt. Man kann i h m aber nicht die Befugnis zusprechen, auch die Ordnungsmäßigkeit aller vorherigen Stadien zu untersuchen. Oft liegen allerdings Ausfertigung und Verkündung i n einer Hand 2 2 . Eine ganz andere Frage ist es, ob man die Verkündung selbst als „fehlerhaft" oder „rechtswidrig" anzusprechen hat, nur weil i n einem vorherigen Stadium ein Fehler vorgekommen ist 2 3 . Das ist aber letztlich gleichgültig; jedenfalls kann die Bereinigung eines früheren Fehlers auch eine neue Tätigkeit des Verkündungsorgans auslösen. Obwohl eine Frist für die Verkündung nicht i m Gesetz bestimmt ist, muß das Verkündungsorgan „unverzüglich" die Verkündung vornehmen 2 4 . Unverzüglich heißt, entsprechend § 121 BGB, „ohne schuldhaftes Zögern". Damit ist aber kein Wirksamkeitserfordernis für die Verkündung aufgestellt, sondern es geht hier nur u m die Pflichten des Verkündungsorgans 25 . Man muß hiervon diejenigen Fälle unterscheiden, i n denen kraft Gesetzes das gesamte Rechtsetzungsverfahren bis zu einem bestimmten Zeitpunkt abgeschlossen sein muß 2 6 . Das Rechtsetzungsverfahren ist ein i n der Zeit ablaufendes Verfahren. Ist es denkbar, daß das Verfahren wegen zu langen zeitlichen Zwischenraums zwischen den Stadien nicht mehr fortgesetzt werden darf? Das kann man nicht generell ausschließen; denn w i l l man w i r k lich, u m ein extremes Beispiel zu bilden, die Verkündung einer Satzung noch 20 Jahre nach dem Satzungsbeschluß zulassen? Allerdings kann die Grenze nicht allgemein angegeben werden 2 7 . — Es ist auch noch die Fallgruppe zu bedenken, daß möglicherweise durch während des Recht22 Die Zuständigkeit zur Ausfertigung k a n n hier nicht untersucht werden. Wegen gesetzlicher Regelungen s. o. S. 57 f. 23 So V G H Bad.-Württ. E S V G H 17, 118 (122); Sahlmüller, Diss., S. 144. Laband hat sich etwas anders ausgedrückt: E i n I r r t u m i n der früheren E r k l ä r u n g pflanze sich durch alle darauf folgenden fort, u n d das „Schlußergebnis" werde fehlerhaft; Laband, DJZ 1903, 301 (301). 24 Ebenso (für Nds.) ndsErl. v. 28. 6.1973 (Nds. MB1., S. 970), Nr. 3 zu § 2. Vgl. zur „ V e r k ü n d u n g " durch den Bundespräs, nach A r t . 82 GG: Müller, Gesetzgeb.-Technik, S. 212 (unverzüglich); Maunz, i n : Maunz - D ü r i g - Herzog, A r t . 82 Anm. 6 (in angemessener Frist). 25 Vgl. z. Verk. i m staatl. Bereich, sogar bei ausdrückl. genannten Zeiträumen für die Verk., Sahlmüller, Diss., S. 119 f.; Hess. V G H E S V G H 1, 144 (145). Z u r W V schon Anschütz, WV, A r t . 70 A n m . 9. 26 Beispiel: § 82 I I b w G O : „ Ä n d e r u n g " der Haushaltssatzung bis zum A b lauf des Haushaltsjahres. 27 Vgl. z. Problem a. Müller, DVB1. 1964, 360 f. Der V G H Bad.-Württ. DVB1. 1964, 358 (358 f.) hielt einen Zeitraum v. 4V2 Jahren zwischen E n t w u r f s-Offenlegung u. Erlaß einer LandschaftsschutzVO f ü r unschädlich; s. a. noch OVG Rheinland-Pfalz A S 12, 85 (88).

I I . Der Umfang der Veröffentlichung

185

setzungsverfahrens eintretende besondere Ereignisse ein Hinderungsgrund für seine Fortsetzung besteht. Die neue Zusammensetzung der Gemeindevertretung ist ohne Einfluß. Der Grundsatz der Diskontinuität der Wahlperioden gilt nicht i m Gemeinderecht 28 . Dieser staatsrechtliche Grundsatz bedeutet, daß nach dem Ablauf der Wahlperioden Gesetzesvorlagen, Anträge und Anfragen ihre Erledigung finden und ggf. neu eingebracht werden müssen 29 . Der Grundsatz hindert also selbst bei Staatsgesetzen nicht, nach Ablauf der Wahlperiode des Parlaments die nur noch ausstehende Ausfertigung und Verkündung vorzunehmen 80 . Da er i m Gemeindebereich überhaupt nicht gilt, ist ganz eindeutig, daß von der alten Gemeindevertretung beschlossenes Ortsrecht noch zu verkünden ist 3 1 . Die neue Gemeindevertretung kann das Verkündungsorgan nicht durch einen Beschluß, es dürfe nicht mehr verkündet werden, daran hindern 3 2 . Als weiterer Fall besonderer Ereignisse während des Rechtsetzungsverfahrens ist der Eintritt von Veränderungen i n der Hoheitsgewalt der Körperschaft, die das Verfahren begonnen hat, zu nennen, also etwa Änderungen des Gemeindegebiets, Beitritt zu Planungsverbänden (ζ. B. bei Bauleitplänen). Angesichts der i n zahlreichen Ländern durchgeführten oder noch i m Gange befindlichen Gebietsreformen ist diese Frage von einer gewissen A k tualität. Da besonders das Verfahren der Bauleitplanung m i t seinen vielen Abschnitten lange dauert, ist es nicht verwunderlich, daß sich die Diskussion besonders hier abspielt, und es liegen auch schon Stellungnahmen des BVerwGs vor, das die Möglichkeit einer „Funktionsnachfolge" innerhalb von laufenden Bauleitplan-Verfahren, allerdings mit gewissen Einschränkungen, bejaht 3 3 . Sollte insbesondere nur noch die Verkündung ausstehen, w i r d man deren Durchführung wohl zulassen können. II. Der Umfang der Veröffentlichung I m folgenden geht es um die Frage nach dem Umfang (Gegenstand) der Veröffentlichung, d. h., es w i r d untersucht, i n welcher Beschaffenheit eine Satzung oder Rechtsverordnung den Adressaten zu Gesicht kommen muß, wenn eine ordnungsgemäße Verkündung vorliegen soll. 28

O V G Münster OVGE 26, 225 ff. (für NW). O V G Münster OVGE 26, 225 (226); zur Diskontinuität eingehend Leinemann, J Z 1973, 618 ff. 30 Leinemann, J Z 1973, 618 (622); O V G Münster OVGE 26, 225 (227 f.). 31 Schmidt, Hdb., S. 134. 32 Insoweit a. A . Schmidt, GT 1963, 57 (63). 33 B V e r w G E 40, 173 ff., 45, 25 (26 f.). Siehe zum Problem auch Otto, S K V 1974, 163 ff.; Schrödter, § 2 A n m . 12a. — Vgl. a. den geplanten § 4a I I B B a u G (BT-Drucks. 7/2496). 29

186

T e i l F: Die Durchführung der Verkündung 1. Gesetzliche Bestimmungen

Oft nur lückenhaft und landesrechtlich verschieden sind die ausdrücklichen Regelungen, und auch dann stellen sich manche Zweifelsfragen ein. Dazu nur einige Ausführungen. I n B W sind Satzungen „ m i t ihrem vollen Wortlaut" bekanntzumachen (§ 1 I I I bw 1. DVO-GO). Die Formulierung ist insofern mißverständlich, als i n Wahrheit nicht nur der Text einer Satzung, sondern etwa auch eine Karte der Verkündungspflicht unterliegt; sie deutet aber darauf hin, daß deren Verkündung vom Verordnungsgeber nicht bedacht worden ist 1 . Manche Bundesländer haben Regelungen getroffen, welche „Form" eine Gemeindesatzung haben muß oder soll; i n fast allen Bundesländern ist ebenfalls die „Form" der Polizeiverordnungen (in einem besonderen Paragraphen) geregelt 2 . I n solchen Bestimmungen geht es etwa darum, welche Überschrift vorhanden sein muß, daß die Ermächtigungsgrundlage und die staatliche Genehmigung anzugeben sind usw. Diesen gesetzlichen Formvorschriften muß man eine zweifache rechtliche Bedeutung zusprechen. I n erster Linie geben sie an, welchen I n halt die Originalurkunde der Satzung oder Rechtsverordnung haben muß bzw. soll. Darüber hinaus w i r d man es als Sinn dieser Formvorschriften ansehen müssen, daß die Formalien bei der Verkündung erscheinen; soweit es sich u m Muß-Erfordernisse handelt, ist bei der Verkündung zwingend von ihnen Kenntnis zu geben. — I n NW w i r d zwischen der „Satzung" und der „Bekanntmachungsanordnung" unterschieden, wobei auch die „Satzung" nicht nur den materiellen Inhalt, sondern auch Formalien enthält, etwa eine Präambel (mit dem Datum des Ratsbeschlusses); beide sind zu veröffentlichen (§§ 2, 3 I nwBekVO). Richtigerweise bilden beide zusammengenommen „die" Originalurkunde; die von der nwBekVO nicht ausgeschlossene räumliche Trennung, die erst durch die Veröffentlichung beseitigt wird, ist bedenklich. Bisweilen ist i n Gesetzen von einer „Bekanntmachung" die Rede, wobei nicht ohne weiteres klar ist, was man darunter zu verstehen hat. Beispiele: (1) Nach früherem Recht war i n N W bei i m Wortlaut öffentlich bekanntzumachenden Beschlüssen die „Bekanntmachung" vom Bürgermeister oder seinem Stellvertreter zu unterzeichnen (§ 37 I U I nwGO a. F.). (2) I n RP erhält eine Satzung das Datum, unter dem der Bürgermeister ihre „Bekanntmachung" unterzeichnet (§ 10 12 rpGODVO). (3) Nach den Bestimmungen der Gemeindeordnungen über das Gemeindewirtschaftsrecht können Muster für die Haushaltssat1

Z u m Problem der Ersatzverk. i n B W s. o. S. 146 f. s. etwa: f ü r Satzungen § 66 s h L V w G ; f ü r RechtsVOen allg. § 56 s h L V w G ; für PolizeiVOen § 41 heSOG. 2

I I . Der Umfang der Veröffentlichung

187

zung und ihre „Bekanntmachung" ergehen 3 . — Zu diesen „Bekanntmachungen" ist zu sagen, daß sie je nach dem Zusammenhang rechtlich etwas Verschiedenes darstellen können. Wenn i m Beispiel 1 von der Unterzeichnung der Bekanntmachung gesprochen wird, so ist damit die Unterzeichnung des Schriftstücks, dessen Inhalt zu veröffentlichen ist, gemeint, bei Satzungen also die i m Stadium der Ausfertigung erfolgende Unterzeichnung der Originalurkunde 4 . Auch i n RP (Beispiel 2) ist die Unterzeichnung der Originalurkunde angesprochen. Die Bekanntmachung der Haushaltssatzung (Beispiel 3) ist dagegen etwas anderes; sie enthält insbesondere den Hinweis auf die Auslegung des Haushaltsplans, die Genehmigungs-Erteilung durch die Aufsichtsbehörde usw., eben all das, was i n den Mustern für sie vorgeschrieben ist. Angesichts der oft unzureichenden gesetzlichen Regelungen ist es erforderlich herauszuarbeiten, i n welchem Umfang eine Satzung oder Rechtsverordnung mindestens (unabhängig von gesetzlichen Einzelbestimmungen) veröffentlicht sein muß, damit man von einer ordnungsgemäßen Verkündung sprechen kann. 2. Vollinhaltliche Verkündung

Es ist allgemein anerkannt, daß Satzungen und Rechtsverordnungen (ebenso wie Gesetze) i n ihrem vollen Inhalt oder, wie häufig etwas ungenau gesagt wird, i n ihrem vollen Wortlaut zu verkünden sind 5 . Diese Aussage läßt sich i m Blick auf den Ablauf des Rechtsetzungsverfahrens noch präziser fassen. Schon Laband führte (zum Abdruck i m RGBl.) aus, es handle sich der Regel nach u m eine „exakte Kopie" der Gesetzesurkunde 6 . Nach Schack ist die Verkündung die Verbreitung der Originalurkunde i n der Öffentlichkeit; „Publikation und Ausfertigung müssen daher übereinstimmen" 7 . Sachlich gleich w i r d heute i m Lehrbuch von Wolff - Bachof formuliert, zu verkünden sei ein „ A b druck" des ausgefertigten Textes 8 . 3

s. z. B. § 145 Nr. 1 bwGO. Ä h n l i c h O V G Münster DVB1. 1968, 849 (850). 5 Bracker, Bek.-Wesen, S. 12; Enderling, K o m m . Dienst 1953, 46 (48); Huhs, Nds. Gde 1966, 28 (34); Muntzke - Schlempp, § 5 A n m . A VI2b, S. 260: „Gesamttext"; Schmidt, Hdb., S. 111; Seeger, VPr. 1962, 145 (146). K G R u P r V B l . 50, 847, das zu Unrecht deswegen die Offenlegung als unzureichend betrachtet; K G (22.10.1929) R u P r V B l . 51, 488; O V G Saarland A S 8, 313 (314); s.a. B V e r w G D Ö V 1972, 349 (349): Kenntnis v o m „ I n h a l t " des Gesetzes. 8 Laband, D J Z 1903, 301 (304). 7 Schack, Rechtmäßigkeit, S. 261, auch 262 (Nr. 2), s. a. S. 306 f., zur V e r m u tungswirkung der Verkündung (Vermutung, daß die Originalurkunde so lautet, wie die P u b l i k a t i o n sie wiedergibt). 8 Wolff - Bachof, V e r w R I, § 28 Ia3, S. 151; vorsichtiger Kääb - Rösch, A r t . 59 A n m . 5; wonach „Grundlage" der Bekanntmachung die Ausfertigungsurkunde sei. 4

188

Teil F : Die Durchführung der Verkündung

I m folgenden (Nr. 3 - 5 ) w i r d der Grundsatz der vollinhaltlichen Verkündung i m einzelnen erläutert. Unerläßlich ist dabei, zunächst einmal darzustellen, welchen Inhalt die Originalurkunde einer gemeindlichen Satzung oder Rechtsverordnung überhaupt üblicherweise hat und haben muß, wenn keine ausdrücklichen Bestimmungen darüber vorhanden sind (Nr. 3). 3. Der Inhalt der Originalurkunde im einzelnen

Vorangestellt werden soll das Schema einer Gemeindesatzung, auf das i m Verlauf der Untersuchungen zur Illustration zurückgegriffen werden kann. Das Schema zeigt, welche Form eine Satzung haben könnte, wenn keine gesetzlichen Formvorschriften bestehen, also etwa i n BW 9 . Übersicht

Ziffer

1

Ziffer 2 Ziffer 3 Ziffer 4 Ziffer 5 Ziffer 6 Ziffer 7 Ziffer 8 Ziffer 9 Ziffer 10 Ziffer 11

F o r m einer Gemeindesatzung

T e i l der Satzung

Satzung

Überschrift (Ziffer 1 - 4)

der Gemeinde . . . über . . . vom . . . Auf Grund von § . . . hat der Gemeinderat am . . . (ggf.) m i t Genehmigung des . . . v o m . . . , Aktenzeichen . . . folgende Satzung beschlossen: §1 ... S 9 9 ώ ... USW.

. . . (Ort), den . . . (Datum) gez (Unterschrift) . . . (Amtsbezeichnung)

Einleitung (Eingangsformel) (Ziffer 5 - 9 )

Materieller I n h a l t Ausfertigungsvermerk

Diese Satzung enthält Bestandteile, die i n das Stadium Beschlußfassung und solche, die i n das Stadium der Ausfertigung gehören. Diese Aufteilung w i r d i m folgenden zugrundegelegt. Sollte das gesetzgebende Organ über mehr beschließen, als i h m obliegt, und das ist i n der Regel der Fall, weil i m Satzungsentwurf schon Teile aus dem Ausfertigungsstadium mitenthalten sind, dann w i r d dies trotzdem nicht Bestandteil des Beschlusses. Das ist i m Staatsrecht anerkannt 1 0 . I m gemeindlichen Rechtsetzungsverfahren gilt nichts anderes. 9 Die äußere F o r m von Gemeindesatzungen behandelt Giebler, VPr. 1966, 197 ff. (mit Mustern); a. v. Germar, K p B l . 1967, N D 153 f./207 f. 10 s. zur Eingangs- u n d Schlußformel: Maunz, i n : Maunz - D ü r i g - Herzog, A r t . 77 A n m . 22; Wild, Diss., S. 39, 43; O V G Münster DVB1. 1968, 394 (395); schon früher W. Jellinek, HDStR I I , 160 (165 f., 178), aber a. A. Anschütz, WV, A r t . 70 A n m . 10.

I I . Der Umfang der Veröffentlichung

189

a) Inhalt des Satzungs- oder Verordnungsbeschlusses Unzweifelhaft muß der materielle Inhalt der Satzung oder Rechtsverordnung (Schema Ziffer 10) i n der Originalurkunde enthalten sein. Der Beschlußfassung unterliegen aber auch noch weitere Bestandteile, nämlich jedenfalls von der Überschrift die Bezeichnung „Satzung" oder „Rechtsverordnung" (Ziffer 1) und die Umschreibung des Inhalts (Ziffer 3). Die Beschlußfassung über die Inhaltsumschreibung ist nicht zwingend erforderlich. Auch die Bezeichnung „Satzung" ist zwar erwünscht, aber nicht zur Gültigkeit erforderlich 11 . Dasselbe gilt für die Bezeichnung „Rechtsverordnung" 12 . Die Angabe der Rechtsgrundlage, auf der eine Satzung oder Rechtsverordnung beruht (Schema Ziffer 5), gehört wohl entgegen dem ersten Anschein schon zur Beschlußfassung und nicht erst i n das Stadium der Ausfertigung 1 3 : Hat der Satzungs- oder Verordnungsgeber auch über die Ermächtigung beschlossen, hat er damit seine Abhängigkeit vom (formellen) Gesetz zum Ausdruck gebracht 14 . Es war und ist streitig, ob auch ohne besondere gesetzliche Bestimmung die Ermächtigung angegeben werden muß. Was die Rechtsverordnungen betrifft, wurde früher die Notwendigkeit i n der Literatur meist verneint 1 5 . Seit dem GG w i r d dies mit unterschiedlicher Begründung von manchen Autoren i n Frage gestellt 16 . Auch bei den Satzungen sind die Meinungen geteilt 1 7 . M. E. ist auch noch heute die Angabe der Ermächtigungsgrund11 Haueisen, bwStAnz. 1953, Nr. 56, S. 1 (2); Thiem, SHAnz. 1966, 241 (251); Zuhorn - Hoppe, Gemeinde-Verfassung, S. 102 f.; B a y V G H V G H n. F. 3 I 5 (10), 12 I 61 (64); früher schon Peters, HDStR I I , S. 264 (267 f.); W ü r t t . V G H RVB1. 60, 13 (14). — a. Α.: Gönnenwein, Gemeinderecht, S. 154 F N 75. 12 B a y V G H V G H n. F. 5 I 19 (21 f.); früher Schack, Rechtmäßigkeit, S. 272 F N 4. — W. Jellinek, Gesetz, S. 228, 235, hielt (jedenfalls bei PolizeiVOen, die er behandelt), die Überschrift f ü r wesentlich; die Vorschrift müsse sich „ i r gendwie als Rechtsnorm erkennbar machen". Vgl. z. Überschrift jetzt a. Wolff - Bachof, V e r w R I, § 28 Ia2, S. 151 oben. 13 So auch Kääb - Rösch, A r t . 48 Vorbem. 18, 23 (zum bayLStVG). Dagegen erörtert Jacobi, HDStR I I , S. 236 (252), die Frage der Ermächtigung unter der Ausfertigung. 14 Vgl. Böckenförde - Grawert, AöR 95, 1 (34): Das Zitiergebot von A r t . 80 13 G G zwingt die Exekutive zum Nachweis ihrer Ermächtigung. 15 W. Jellinek, Gesetz, S. 230 ff.; Laband, Staatsrecht I I , S. 97 F N 1; Peters, Lehrbuch, S. 74; Thoma, Polizeibefehl, S. 435 f.; s.a. Nebinger, Verw.Recht, S. 170. Α. Α.: Jacobi, HDStR I I , S. 236 (252 f.). 16 Bartlsperger, V A 58, 249 (260 ff.; insb. 272); Drews -Wacke, A l l g . Pol. Recht, S. 403 f.; Haueisen, bwStAnz. 1953, Nr. 57, S. 1 (2); Maunz, i n : M a u n z D ü r i g - Herzog, A r t . 80 A n m . 19. Anders noch: B a y V e r f G H V G H n. F. 26 I I 48 (59); Hess. S t G H E S V G H 21, 1 (19 f.). 17 Die Notwendigkeit verneinen: Kunze - Schmid - Rehm, § 4 A n m . I I I 4 ; Thiem, SHAnz. 1966, 241 (251); B V e r w G N J W 1974, 2301 (2301); B a y V G H VerwRspr. 15, 596 (608); OVG Münster OVGE 12, 202 (207); früher Peters, HDStR I I , S. 264 (267 f.), aber etwas strenger i m Lehrbuch, S. 79. — a . A . : Bartlsperger, V A 58, 249 (272 ff.); Haueisen, bwStAnz. 1953, Nr. 56, S. 1 (2); V G H Bad.-Württ. W G Z 1962, 325 (326), einschränkend.

190

T e i l F: Die Durchführung der V e r k ü n d u n g

läge kein Gültigkeitserfordernis. Man überspannt das Rechtsstaatsprinzip, wenn man fordert, die Nachprüfbarkeit der Rechtsgrundlage der Rechtsverordnung oder Satzung müsse erleichtert werden. b) Ergänzungen aus dem Stadium der Ausfertigung Gemeindliche Satzungen und Rechtsverordnungen enthalten üblicherweise eine Eingangsformel, die (überwiegend, siehe zuvor i m Text) zur Ausfertigung gehört. Soweit sich keine andere Beurteilung rechtfertigt als bei Staatsgesetzen, muß auch hier ihr Fehlen ohne Einfluß auf die Gültigkeit sein 18 . Das g i l t zunächst für Ziffer 9 des Schemas. Die Angabe des Tages der Beschlußfassung (Schema Ziffer 7) ist bei Staatsgesetzen nicht üblich (ausgenommen BW) und auch bei gemeindlicher Rechtsetzung entbehrlich 19 . Was die Angabe des für die Beschlußfassung zuständigen Organs (Schema Ziffer 6) sowie der erlassenden Körperschaft (Ziffer 2) — die gleich mitbehandelt w i r d — betrifft, so w i r d man mindestens fordern müssen, daß sie aus der Satzung oder Rechtsverordnung zu erkennen sind, ohne daß aber nur eine ausdrückliche Angabe i n einem bestimmten Teil der Satzung oder Rechtsverordnung i n Frage käme. Z u diesem Problem einige Stimmen aus Literatur und Rechtsprechung. Nach Wolff muß der Abdruck „erkennen" lassen, welches „Organ" das Gesetz, die Verordnung oder Satzung erlassen hat 2 0 . Becker verlangt Erkennbarkeit des Trägers der Satzungsgewalt, während der BayVGH darauf abstellt, daß die „Herkunft" aus der Veröffentlichung ersehen werden kann 2 1 . Z u den Verordnungen hat Peters ausgeführt, die „verordnende Behörde" müsse ersichtlich sein 22 . Eine viel erörterte und streitige Frage ist es, ob und inwieweit die M i t w i r k u n g einer Stelle an fremder Rechtsetzung, insbesondere die staatliche Genehmigung zu gemeindlichen Rechtsetzungsakten (Schema Ziffer 8), auch ohne ausdrückliche gesetzliche Bestimmung m i t zu verkünden ist. Richtigerweise handelt es sich aber u m eine Anforderung der Ausfertigung und nicht erst der Verkündung 2 3 . Des weiteren ist vorweg klarzustellen, daß die Aufnahme i n die Originalurkunde überhaupt nur dann zwingend sein kann, wenn sich die M i t w i r k u n g selbst als ein Gültigkeitserfordernis darstellt, was bei der staatlichen Geneh18

s. zum staatl. Gesetzgebungsverfahren oben S. 57. Richtig (bzgl. der Satzungen) v. Germar, K p B l . 1967, N D 153 (154); offenbar a . A . Wolff - Bachof, V e r w R I , § 28 Ia3, S. 151 (Erkennbarkeit, „ w a n n " erlassen). 20 Wolff - Bachof, V e r w R I, § 28 Ia3, S. 151. 21 Becker, H k W P r . I, S. 113 (160); B a y V G H V G H n. F. 3 I 5 (10). 22 Peters, Lehrbuch, S. 74. 23 Schack, Rechtmäßigkeit, S. 262, 293. 19

I I . Der Umfang der Veröffentlichung

191

migung zu gemeindlicher Rechtsetzung allerdings der Fall ist. — I n der Literatur wurde die Ausgangsfrage früher dahin beantwortet, daß auf die erfolgte M i t w i r k u n g hinzuweisen sei 24 . Heute verlangt eine Mindermeinung die Veröffentlichung des vollen Wortlauts der Genehmigungsverfügung 2 5 . Meist w i r d aber gesagt, die Genehmigung sei nicht mit zu „veröffentlichen" 2 6 . Damit ist jedenfalls die erste Auffassung abgelehnt, aber nicht ganz klar, ob nicht wenigstens ein Genehmigungs-Vermerk verlangt wird. Manche fordern eine solche Aufnahme des Genehmigungsvermerks 27 . Bisweilen w i r d aber auch der Vermerk nicht für zwingend erforderlich gehalten 28 . — Richtig erscheint die letzte A u f fassung. Die Genehmigung ist zwar i m Rechtsetzungsverfahren ein Wirksamkeitserfordernis und damit Rechtsetzungsakt. Sie ist aber nicht originärer (selbständiger), sondern bloß akzessorischer (unselbständiger) Rechtsetzungsakt, weil nicht durch sie der Inhalt des Rechtssatzes verbindlich festgelegt w i r d 2 9 . Wohl nichts anderes haben das PrOVG und später andere gemeint, wenn sie gesagt haben, die Genehmigung sei kein Bestandteil der Satzung 30 . M i t Recht hat auch das OVG Lüneburg ausgeführt, die Genehmigung sei eine „Maßnahme, der keine rechtsschöpferische Gestaltungsfunktion zukommt und von der Kommunalaufsicht i n ihrer Funktion als Exekutivorgan vorgenommen wird, die den Satzungsbeschluß entweder genehmigen und i h m damit zur Wirksamkeit verhelfen oder die Genehmigung versagen kann" 3 1 . Diese Argumente reichen allerdings nicht aus, u m auch die Notwendigkeit eines Vermerks über die erteilte Genehmigung zu verneinen. Ergibt sich nicht aus dem Begriff der Ausfertigung, die doch auch die Legalität bezeugt, oder aus dem Gedanken der Rechtssicherheit, daß die Wirksamkeitserfordernisse und damit auch die Erteilung der Geneh24 Bei Satzungen s.: Hubrich, Annalen 1916, 641 (706); Pape, R u P r V B l . 50, 6 (8). Bei RechtsVOen s.: Jacobi, HDStR I I , S. 236 (253); W. Jellinek, Gesetz, S. 229 f., derselbe, Verw. Recht, S. 129; Schack, Rechtmäßigkeit, S. 293. 25 Enderling, K o m m . Dienst 1953, 46 (48) — unter unzutreff. Verweis auf Suren - Loschelder, § 3 A n m . 5, S. 120 —; Huhs, S K V 1958, 176 (177), derselbe, Nds. Gde 1966, 28 (35). 26 Becker, H k W P r . I, S. 113 (161 F N 2); David, Diss., S. 55; Gönnenwein, Gemeinderecht, S. 157; Kunze - Schmid - Rehm, § 4 A n m . I I I 2 ; Salzwedel, A f K 1, 203 (211) — bei aufsichtlichen Genehmigungen — ; O V G Lüneburg OVGE 25, 375 (377 ff.). 27 Haueisen, bwStAnz. 1952, Nr. 20, S. 1 (1 unter IV3); Wolff - Bachof, V e r w R I, § 28 Ia3, S. 151; O V G Münster DVB1. 1968, 394 (395) — unkonsequent, da die Richtigkeit des Vermerks ohne Belang sein soll —. s. a. OVG Münster K S t Z 1974, 119 (120); O V G Rheinland-Pfalz AS 12, 292 (297). 28 Muntzke - Schlempp, § 5 A n m . A VI2c, S. 263; Seeger, VPr. 1962, 145 (147); beide m i t bloßer Empfehlung, hinzuweisen; B a y V e r f G H V G H n. F. 21 I I 24 (26). 29 Bachof, W. Weber-Festschrift, S. 515 (518 ff.). so p r o V G E 77, 167 (169); Muntzke - Schlempp, § 5 A n m . A VI2c, S. 263; Suren - Loschelder, § 3 A n m . 5, S. 119; O V G Lüneburg OVGE 25, 375 (377). 31 O V G Lüneburg OVGE 25, 375 (378); s. a. Menger, V A 52, 410 (417).

192

Teil F: Die Durchführung der Verkündung

migung i n der Originalurkunde anzugeben sind, so daß schließlich durch die Verkündung der Öffentlichkeit die Möglichkeit gegeben wäre, von ihnen Kenntnis zu nehmen? Das ist zu verneinen. Wenn wirklich alle Gültigkeitserfordernisse aufzunehmen wären, würde das ins Uferlose ausarten 32 . Es darf erst ausgefertigt werden, wenn eine den Satzungsbeschluß deckende Genehmigung vorliegt; m i t seiner Unterschrift bezeugt das Ausfertigungsorgan auch das Vorliegen dieser Voraussetzung 3 3 . Die Vorschaltung des Stadiums der Ausfertigung bedeutet genügende Rechtssicherheit. Die hier dargelegte Auffassung paßt auch gut zu der i m Staatsrecht vertretenen Meinung, wonach es unschädlich ist, wenn bei Zustimmungsgesetzen die M i t w i r k u n g des Bundesrats wegen Verwendung der für einfache Gesetze üblichen Formel nicht zum Ausdruck kommt 3 4 . — Bisher wurde die mitunter i n Literatur und Rechtsprechung erörterte Fallgruppe der inhaltlichen Einwirkung der Genehmigung auf eine Satzung ausgeklammert: A u f Grund der Genehmigung gilt die Satzung nicht so, wie es Inhalt des Satzungsbeschlusses war. Dann w i r d verlangt, daß insoweit die Genehmigung i m Wortlaut veröffentlicht wird, weil sie dann nämlich selbst zum Satzungsinhalt geworden sei 35 . I n der Tat müßte man dann besondere Überlegungen anstellen. Doch gibt es überhaupt solche Fälle? Die Genehmigung mit Maßgaben gehört wegen der Notwendigkeit des Beitrittsbeschlusses nicht dazu 36 . Aber bei der befristeten Genehmigung w i r d die Mitveröffentlichung gefordert 37 . Das OVG Münster w i l l die befristete Genehmigung nicht den Regeln über die Genehmigung mit Maßgaben unterstellen 38 . Das überzeugt nicht. Durch die Befristung einer Genehmigung w i r d zwar die zeitliche Geltung und damit ein Teil des Inhalts der Satzung festgelegt. Diese Inhaltsfestlegung ist aber ausschließlich Sache des Repräsentativorgans der Gemeinde, so daß auch bei einer befristeten Satzungsgenehmigung seine erneute Einschaltung (Beitrittsbeschluß!) geboten ist. Auch bei einer befristeten Genehmigung t r i t t übrigens das Ortsrecht ohne rechtzeitige Verlängerung außer Kraft, auch wenn nicht dies, sondern nur der Zwang zur erneuten Vorlage an die Aufsichtsbehörde der Sinn der Befristung sein mag, wie das OVG Münster meint. Nach alledem handelt es sich auch hier um keine Fallgruppe, bei der die Genehmigung i m Wortlaut zwingend zu veröffentlichen wäre. 32

Salzwedel, A f K 1, 203 (211). Vgl. David, Diss., S. 56. 34 Hamann - Lenz, A r t . 82 A n m . 1; OVG Münster DVB1. 1968, 394 (395). 35 Wolff - Bachof, V e r w R I, § 28 Ia3, S. 151; Hess. V G H VerwRspr. 20, 709 f.; OVG Münster DVB1. 1968, 394 (395). 36 Richtig OVG Münster DVB1. 1968, 394 (395). 37 OVG Münster DVB1. 1968, 394 (395). 38 O V G Münster OVGE 23, 240 (242 f.). 33

I I . Der Umfang der Veröffentlichung

193

Der Erläuterung bedarf jetzt nur noch der Ausfertigungsvermerk (Schema Ziffer 11) sowie das Datum der Überschrift (Ziffer 4). Die Originalurkunde muß zwingend einen Ausfertigungsvermerk tragen, wie an anderer Stelle schon dargelegt worden ist 3 9 . Das Datum der Unterzeichnung der Originalurkunde ist es, welches i n die Überschrift übernommen w i r d 4 0 . Insofern gilt nichts anderes als bei Staatsgesetzen. Es handelt sich aber u m eine Frage des Herkommens und der Zweckmäßigkeit, und man könnte auch daran denken, das Datum des Beschlusses des jeweiligen Rechtsetzungsorgans zu verwenden 4 1 . Für die Rechtsgültigkeit unschädlich ist auch das völlige Fehlen des Datums. Es erscheint jedoch sinnvoll, sich i m Gemeindebereich an die Handhabung bei Staatsgesetzen zu halten. c) Ergebnis Eine fehlerfreie Originalurkunde einer Satzung oder Rechtsverordnung muß — teilweise i n Abweichung von weitergehenden Meinungen — mindestens enthalten: alles das, was das Rechtsetzungsorgan beschlossen hat, also den materiellen Inhalt der Satzung oder Rechtsverordnung, aber auch den formellen, soweit es sich nicht u m Vorgriffe i n das Ausfertigungsstadium handelt; einen Ausfertigungsvermerk; die erlassende Körperschaft und das Beschlußorgan müssen erkennbar sein. — Trotzdem sollten die Gemeinden eine ausgebautere Form verwenden, also bei Satzungen etwa nach dem oben dargebotenen Schema. Es sei auch nochmals ausdrücklich betont, daß spezielle Formvorschriften i n Einzelgesetzen beachtet werden müssen. 4. Die Wiedergabe bei der Verkündung im einzelnen

a) Inhalt des Satzungs- oder Verordnungsbeschlusses Die Pflicht zur vollinhaltlichen Verkündung bezieht sich ganz eindeutig jedenfalls auf den Inhalt des Satzungs- oder Verordnungsbeschlusses. Wort für Wort, Satz für Satz ist bei der Verkündung von der Originalurkunde auszugehen, und zwar nicht nur hinsichtlich des materiellen Inhalts, sondern auch der Formalien. Das fordert der Verkündungsgrundsatz der Authentizität. Da die Originalurkunde ihrerseits exakt den Inhalt des Beschlusses wiederzugeben hat, gelangt damit der Beschluß, wenn keine Fehler vorkommen, wortgetreu an die 39

s. o. S. 59 f. s. f ü r Satzungen: v. Germar, K p B l . 1967, N D 153 (153); Giebler, VPr. 1966, 197 (198, 200 F N 3). Wenn, w i e meist bei RechtsVOen, Erlaß- u n d Ausfertigungsorgan identisch sind, fallen „Erlaß" u n d „Ausfertigung" zeitlich zusammen; vgl. dazu Wild, Diss., S. 72. 41 Müller, Gesetzgeb.-Technik, S. 32, nennt die Übernahme des Ausfertigungsdatums einen heute eigentlich überholten Brauch. 40

13 Ziegler

194

T e i l F: Die Durchführung der Verkündung

Öffentlichkeit. Es ist daher kein Zufall, daß sowohl i m Stadium der Ausfertigung als auch i n dem der Verkündung der Ausdruck „Authentizität" verwendet wird. Die Originalurkunde muß j a die vom Gesetzgeber herrührende, „authentische" Fassung enthalten. Ebenso auch das Verkündungsmittel, indem es den Inhalt der Originalurkunde verbreitet (bei der Offenlegung kann sogar das Original selbst zur Verkündung verwendet werden). b) Ergänzungen aus dem Stadium der Ausfertigung Nach Muntzke - Schlempp gehört zum zu veröffentlichenden Gesamttext einer Satzung neben den einzelnen Paragraphen auch die Überschrift, Eingangsformel und die Unterzeichnung der Satzung mit Datumsangabe 42 . Damit wären also auch die aus dem Ausfertigungsstadium herrührenden Teile der Originalurkunde zu verkünden. Dem ist zuzustimmen, w e i l nämlich eben diese Urkunde äußerlich das Gesetz, die Rechtsverordnung oder Satzung darstellt. 5. Rechtsfolgen bei Abweichung v o n der Originalurkunde; Fehlerbereinigung

Soweit die zwingenden gesetzlichen Formvorschriften nicht eingehalten werden, ist die Rechtsverordnung oder Satzung ungültig. Das dürfte allgemein anerkannt sein 43 . Für diese Rechtsfolge (Ungültigkeit der Norm) ist es unerheblich, ob schon die Ausfertigungsurkunde fehlerhaft war oder ob nur bei der Verkündung Teile weggelassen oder falsch wiedergegeben wurden. Diese eben genannte Unterscheidung ist aber deshalb erforderlich, weil die A r t und Weise der Fehlerbereinigung davon abhängt. Es gilt nämlich, daß m i t der Bereinigung da zu beginnen ist, wo der Fehler entstanden ist 4 4 . Bei Abweichung von der Originalurkunde ist nur die Verkündung fehlerhaft. Durch eine bloße „Berichtigung" (dazu auch i m folgenden) dürfte der Fehler ausgeglichen und der Norm zur Gültigkeit verholfen werden können, ohne Zweifel aber durch eine ordnungsgemäße nochmalige Verkündung. I m folgenden werden die übrigen Fälle der Nichtbeachtung des Grundsatzes der vollinhaltlichen Verkündung behandelt. 42 Muntzke - Schlempp, § 5 A n m . A VI2c, S. 262, die allerdings mißverständlich von der Unterzeichnung durch das „Verkündungsorgan" sprechen; Huhs, Nds. Gde 1966, 28 (34). 43 s. etwa hinsichtl. der Formerfordernisse v. PolizeiVOen Reiff - Wöhrle, § 12 A n m . 2; TJle - Rasch, A l l g . Pol. Recht, p r P V G § 32 A n m . 8; z. Angabe unrichtiger Ermächtigungsgrundlagen s. V G H Bad.-Württ. E S V G H 22, 25 (27). Vgl. aber a. den F a l l PrOVGE 27, 414 (417 ff.), wo ein ganz minimaler F o r m fehler folgenlos war. 44 Laband, D J Z 1903, 301 (301).

I I . Der Umfang der Veröffentlichung

195

a) Inhalt des Satzungs- oder Verordnungsbeschlusses Je nach A r t und Grad der Abweichung von der Originalurkunde sind auch die Rechtsfolgen und die Fehlerbereinigung verschieden. Zunächst einmal gibt es Fehler i n der Veröffentlichung, die überhaupt ohne Folgen sind und nicht einmal einer Berichtigung bedürfen (diese ist aber zulässig). Es sind Fehler, die „augenfällig" sind, „als I r r tümer des Setzers von jedem erkennbar, zweifellos zu verbessern und ohne Einfluß auf den Sinn", wie sich Laband i m Hinblick auf den A b druck i m Gesetzblatt ausgedrückt hat, der dazu die Fälle zählt, „wenn ein Buchstabe eines Wortes unrichtig oder die Aufeinanderfolge zweier Buchstaben umgekehrt oder ein Buchstabe ausgefallen ist" 4 5 . I m übrigen gibt es Fälle, bei denen die Verkündung als gänzlich unwirksam betrachtet werden muß und solche, i n denen zwar verkündet ist, wenn auch m i t teilweise unrichtigem Inhalt. Damit das Rechtsetzungsstadium der Verkündung überhaupt vorhanden ist, muß es nämlich genügen, daß das Gesetz usw. i m großen und ganzen publiziert ist 4 6 . Als Beispiele einer unwirksamen Verkündung sind anzuführen: A n die Öffentlichkeit gelangt nicht die authentische Fassung, sondern eine zusammenfassende Inhaltsangabe, ein Bericht 4 7 . Eine Satzung ist „ i n eine zahlreiche andere Einzelheiten enthaltende Bekanntmachung hineingearbeitet" 48 . Es w i r d nur darauf hingewiesen, daß eine Vorschrift erlassen worden sei 4 9 ; man darf aber hiermit nicht die Form der Offenlegung verwechseln, die i n dem Umfang, i n dem sie zulässig ist, bei ordnungsgemäßer Durchführung nicht dem Grundsatz der vollinhaltlichen Verkündung widerspricht, was allerdings ihre Gegner bestreiten müssen. Bei Verkündung durch Aushang w i r d immer wieder eine Seite umgedreht, weil die Anschlagtafel zu klein ist 5 0 . Der Text kann nicht vollständig gelesen werden, ohne daß der Aushangkasten geöffnet wird, selbst wenn ein solches Öffnen für jedermann möglich ist — so wenigstens das OVG Lüneburg 5 1 . I n all diesen Fällen muß eine erneute, aber ordnungsgemäße Verkündung erfolgen. Maunz w i l l auch bei bewußtem Abweichen oder Fälschen des Originaltextes Vollnich45

Laband, DJZ 1903, 301 (302); ebenso Sahlmüller, Diss., S. 153. Schack, Rechtmäßigkeit, S. 12, 263. 47 Schmidt, Hdb., S. 111; B a y V G H V G H a.F. 49, 123 (124); O V G RheinlandPfalz A S 12, 292 (297). 48 F a l l des B a y V G H V G H n. F. 3 I 5 (10), der zu Unrecht anderer Auffassung war. Sofern keine bes. Originalurkunde f ü r die Satzung vorhanden ist, liegt der Fehler schon i m Ausfertigungs-Stadium. 49 W ü r t t . V G H DVB1.1935, 346. 50 Schmidt, Hdb., S. 114. 51 OVG Lüneburg Gde (SH) 1969, 50 f., Nds. Gde 1970, 94 f., betr. Bekanntmachungen i n Flurbereinigungssachen; zustimmend: Schmidt, Hdb., S. 114; Schubert, G T 1970, 173 (174). 46

13*

196

T e i l F: Die Durchführung der Verkündung

tigkeit annehmen 52 . Diese Auffassung dürfte aber doch zu weit gehen; man w i r d nur Nichtigkeit der gefälschten Stelle annehmen müssen. Ist nur ein Teil der Satzung oder Rechtsverordnung verkündet, dieser aber wörtlich, w i r d man bei der Frage nach der Gültigkeit des Teils ganz auf den Einzelfall abstellen und prüfen müssen, ob man sagen kann, „die Satzung" oder „die Rechtsverordnung" sei i m großen und ganzen verkündet 5 3 . Die meisten Abweichungen von der Originalurkunde machen nur eine Berichtigung erforderlich, jedenfalls dann, wenn sie nicht so zahlreich vorkommen, daß von einer Wiedergabe der Originalurkunde nicht mehr die Rede sein kann. Berichtigungsbedürftige und -fähige Fehler sind solche, „welche den Sinn stören oder entstellen; dahin gehören namentlich unrichtige Ziffern, Auslassungen eines für den Sinn erheblichen Wortes, fehlerhafte Verweisungen auf andere Gesetzesstellen" 5 4 . I n diesen Fällen verlangt man m i t Recht keine völlige NeuVerkündung, sondern begnügt sich m i t einer „Berichtigung". W. Jellinek hat in diesem Zusammenhang als Rechtfertigung auf die Möglichkeit der Berichtigung auch gerichtlicher Urteile hingewiesen 55 . Für die Berichtigung zuständig ist das Verkündungsorgan 56 , sofern eine bloße Abweichung vom Original zu korrigieren ist. Die Berichtigung hat förmlich zu sein; sie besteht aus der Überschrift „Berichtigung", dem eigentlichen Wortlaut der Berichtigung und datierter Unterschrift 5 7 . — Eine schwierige Frage ist die nach der Rechtslage vor und nach Berichtigung. Welche Fassung gilt? Richtig dürfte folgendes sein. Vor dem Zeitpunkt der Verkündung der Berichtigung gilt der falsche Text nicht, weil er nicht i n der Originalurkunde enthalten und ja nicht einmal beschlossen worden ist — daß möglicherweise der falsche Text der Rechtsanwendung zugrundegelegt wird, ist eine andere Sache —; der richtige Text gilt ebenfalls nicht, weil er nicht verkündet worden ist 5 8 . Damit liegt eine Teilungültigkeit der Satzung oder Rechtsverordnung vor. (Möglicherweise ergreift diese aber weitere Passagen oder 52

Maunz, i n : Maunz - D ü r i g - Herzog, A r t . 82 A n m . 7. Dagegen prüfen Helmreich - Widtmann, A r t . 26 A n m . 5, S. 198, u n d Münzberg, Diss., S. 132, ob der T e i l für sich allein Bedeutung hat. Zuerst muß aber geprüft werden, ob das Stadium der Verk. überhaupt vorhanden ist. 54 Laband, D J Z 1903, 301 (302). 55 W. Jellinek, HDStR I I , S. 160 (180). — Eine außerordentlich strenge Auffassung vertrat z. Abdruck i m RGBl, aber Jastrow, ZgesStW 79, 40 (64 ff.). 56 Vgl. z. Berichtigung von Bundesgesetzen Hamann - Lenz, A r t . 82 A n m . 3; Maunz, i n : Maunz - D ü r i g - Herzog, A r t . 82 A n m . 7; Regierung, nicht der den Verkündungsbefehl erteilende Bundespräsident. 57 Vgl. z. Berichtigung i m BGBl. Müller, Gesetzgeb.-Technik, S. 230. 68 Ebenso argumentiert Kirn, ZRP 1973, 49 (52, III2), bei dem es u m einen Fehler i n einem früheren Stadium geht. — s. dagegen Schack, Rechtmäßigkeit, S. 4 ff. (Textverbesserung). 53

I I . Der Umfang der Veröffentlichung

197

die ganze Satzung oder Rechtsverordnung; hier gelten die allgemeinen Grundsätze der Teilnichtigkeit von Rechtsvorschriften.) Nach der Berichtigung gilt die Satzung oder Rechtsverordnung i n der berichtigten Fassung. Der Zeitpunkt des Inkrafttretens bemißt sich nach dem i n der Satzung oder Rechtsverordnung genannten oder sonst dafür maßgeblichen Zeitpunkt. Die Berichtigung w i r k t ggf. auch zurück; doch kann diese Rückwirkung unwirksam sein, wofür die allgemeinen Gründe (ζ. B. bei Straf Vorschriften) i n Betracht kommen 5 9 . — Diese Folgen der Abweichungen betreffen nur den materiellen Inhalt. Wenn etwa das Wort „Satzung" (Schema Ziffer 1) nicht mit abgedruckt ist, löst das nur die Pflicht zur Berichtigung aus; eine Unwirksamkeitsfolge t r i t t nicht ein. b) Ergänzungen aus dem Stadium der Ausfertigung Auch hier sind je nach A r t des Fehlers die Rechtsfolgen und die Fehlerbereinigung verschieden. „Augenfällige" Fehler bedürfen keiner Berichtigung. Sind erlassende Körperschaft und erlassendes Organ nicht erkennbar (Schema Ziffer 2 und 6), ist die Norm ungültig; schon durch bloße „Berichtigung" dürfte der Fehler ausgeglichen werden können, jedenfalls aber durch ordnungsmäßige vollständige Verkündung. Die meisten Abweichungen von der Originalurkunde sind für die Gültigkeit unerheblich, wenn auch das Verkündungsorgan zur Berichtigung verpflichtet ist; so bei Fehlen des Datums i n der Überschrift (Ziffer 4) oder eines gesetzlich nicht besonders vorgeschriebenen Genehmigungsvermerks (Ziffer 8). Welche Rechtsfolgen hat es aber, wenn sich kein oder nur ein formungültiger Ausfertigungsvermerk (Schema Ziffer 11) i n der Wiedergabe findet? Man w i r d davon ausgehen müssen, daß dies allein die Gültigkeit der Vorschrift nicht berührt 6 0 . Jedoch besteht dann Anlaß nachzuprüfen, ob eine Ausfertigung überhaupt stattgefunden hat. 6. Veröffentlichungsvermerk beim Aushang

Eine i n Literatur und Rechtsprechung erörterte Frage ist, ob bei Verkündung in Form des Aushangs die Exemplare während des Aushangs einen Vermerk über die Dauer oder wenigstens über den Aushangbeginn tragen müssen. Es geht dabei nicht u m das Problem, wie die 59 F ü r Staatsgesetze ebenso Hallier, AöR 85, 391 (415); aber a. A . W. Jellinek, HDStR I I , S. 160 (181). 60 Ebenso Kääb - Rösch, A r t . 59 A n m . 5b, zum b a y L S t V G (dieser Bestandteil „soll" bekanntgemacht werden, aber k e i n Zwang); B a y V G H V G H n. F. 3 1 5 (10), wo der Mangel fehlenden Datums u n d der Unterschrift die G ü l tigkeit nicht entzogen; hinsichtlich der fehlenden Wiedergabe der U n t e r zeichnung auch richtig B G H L M GG A r t . 82 Nr. 2 (Bl. 2). Dagegen verlangt Wild, Diss., S. 83, daß die Ausfertigung durch das zuständige Organ erkennbar ist.

198

T e i l F: Die Durchführung der Verkündung

Durchführung der Verkündung zu beweisen ist, ein Problem, das i n einem späteren Abschnitt des Teils F erörtert w i r d 6 1 . Die Notwendigkeit eines Vermerks während des Aushangs w i r d vielmehr i m Interesse der Normadressaten gefordert. Der Bürger müsse nämlich bereits aus dem Aushang erkennen können, von welchem Zeitpunkt an die Norm verbindlich werde. Es könne von i h m nicht verlangt werden, daß er sich über den Beginn des Aushangs erkundige 6 2 . Die Vertreter dieser Meinung stellen damit ein zusätzliches Gültigkeitserfordernis für die Verkündung durch Aushang auf. Noch weitergehend wurde zum Teil sogar verlangt, die Bek.-Satzung müsse entweder sicherstellen, daß die Bekanntmachung am Tage der Unterzeichnung ausgehängt werde, oder sie müsse die Regelung enthalten, daß auf der Vorderseite der Bekanntmachung sofort nach dem Anheften das Datum des Anheftens (und nach der Abnahme deren Datum) zu vermerken sei 63 . Wieder anders meint das OVG Münster, bei Fehlen eines Vermerks könne jeder Leser des Anschlags davon ausgehen, daß der Tag seiner Kenntnisnahme der erste Tag der Aushangfrist sei; daher verschiebe sich der Tag des Inkrafttretens entsprechend 64 . Neuerdings hat das BVerwG die Forderung nach einem Veröffentlichungsvermerk beim Aushang zurückgewiesen 65 . M i t Recht. I n der Tat muß es, wie das BVerwG ausführt, genügen, daß der Bürger sich von der Tatsache des Inkrafttretens überhaupt Kenntnis verschaffen kann. Nur die Bestimmbarkeit des Verkündungszeitpunkts, der ggf. auch die Bestimmung des Zeitpunkts des Inkrafttretens ermöglicht, ist eine rechtsstaatliche Anforderung an die Verkündung; mehr kann auch beim Aushang nicht verlangt werden. I I I . Verkündung bei Fehlen einer gültigen Bekanntmachungssatzung? 1. Das Problem

I m folgenden w i r d untersucht, ob eine Gemeinde wirksam verkünden kann, wenn sie keine gültige Bek.-Satzung besitzt 1 . Diese Frage stellt 61 Schubert, G T 1970, 173 (181), spricht v o n „Veröffentlichungsvermerk" — der jetzt erörtert w i r d — u n d „Bestätigungsvermerk" nach Abnahme des Exemplares. 62 So Hess. V G H E S V G H 14, 26 (29). Weiter a. Bracker, Bek.-Wesen, S. 17; υ. Germar, K p B l . 1967, N D 454 (455); Schmidt, Hdb., S. 118; Schubert, GT 1970, 173 (181); Thiem, SHAnz. 1966, 241 (267). 83 V G Minden K S t Z 1964, 59 (60); V G K ö l n K S t Z 1966, 34 (35); offenbar auch (bzgl. des Vermerks) der Hess. V G H i n der schon genannten Entsch. E S V G H 14, 26 (29). Dagegen Petzold, DVB1. 1967, 612 (615); OVG Münster OVGE 22, 44 (47); auch Bauernfeind, GT 1967, 118 (119). 64 O V G Münster OVGE 22, 44 (47). 85 B V e r w G D Ö V 1972, 349 (349).

I I I . Fehlen einer gültigen Bekanntmachungssatzung

199

sich nicht, wenn i n einem Bundesland i m staatlichen Recht die Verkündungsregelungen abschließend enthalten sind (Nds.). Dasselbe gilt, wenn trotz Spielraums der Gemeinde bei der Formenwahl keine Bek.Satzung vorgeschrieben ist (Bay.): Es wurde ja schon dargelegt, daß dann auch eine „ortsübliche" Verkündungsform eine ausreichende Grundlage für die gemeindliche Verkündung darstellen kann 2 . Noch weniger ist dann gegen eine Verkündungsform einzuwenden, die auf Gewohnheitsrecht beruht 3 . Hier sei kurz angemerkt, daß es sich bei der Anwendung einer ortsüblichen Form nicht u m Ausübung eines Gewohnheitsrechts handeln muß, weil die Ortsüblichkeit schon durch mehrfache Anwendung derselben Form durch eine längere Zeit hindurch begründet wird, ohne daß aber die Überzeugung rechtlicher Gebotenheit bestehen muß; Ortsüblichkeit ist „Ortsgebrauch" 4 . — Die folgenden Überlegungen betreffen daher heute nur die übrigen sechs Flächenstaaten, i n denen die Gemeindeordnungen und ihre DVOen für die Form der öffentlichen Bekanntmachungen eine Satzung zur Pflicht machen. 2. Meinungsstand

(1) Ganz überwiegend w i r d angenommen, daß bei Fehlen einer gültigen Bek.-Satzung nicht verkündet werden könne und eine trotzdem durchgeführte Verkündung wirkungslos sei 5 . Die Gerichte sehen dies offenbar als so selbstverständlich an, daß es meistens nicht einmal ausgesprochen wird. Vereinzelte Entscheidungen betrachteten trotz Fehlens einer gültigen Bek.-Satzung i n den entschiedenen Fällen die Verkündung als wirksam, ohne die Abweichung von der überwiegenden Meinung überhaupt nur zu erwähnen. (2) Der 3. Senat des OVG Lüneburg vertrat i n einem Falle die Auffassung, bei Nichtigkeit der betreffenden Regelung der Hauptsatzung hätte die Gemeinde Ortsrecht „ i n jeder beliebigen Weise" veröffentlichen können, die dem Bekanntmachungszweck genügte 6 . (3) Nach Meinung des 2. Senats des OVG Münster hatte eine 1 Unter Bek.-Satzung w i r d auch k ü n f t i g die Hauptsatzung mitgemeint sein, soweit sie die entsprechenden Regelungen enthält. 2 s. o. S. 155.

8

4

Schmidt, Hdb., S. 131.

s. schon PrOVGE 34, 143 (144); Rickelt, R u P r V B l . 52, 1008 (1009 f.) der „Ortsbrauch" f ü r besser h ä l t ; weiter David, Diss., S. 48 f. („Ortsbrauch"); Moll, Gde (NW) 1961, 39 (40) („Ortsgebrauch"). 5 Huhs, Nds. Gde 1966, 28 (30); Thiem, SHAnz. 1966, 241 (268), derselbe, N J W 1967, 170 (171); Zuhorn - Hoppe, Gemeinde-Verfassung, S. 104; O V G Münster D Ö V 1960, 954 (956), R k V R GO § 37 Nr. 7, R k V R GO § 4 Nr. 19, K S t Z 1963, 79 (80); V G Minden K S t Z 1961, 81 (81 f.); S.-H. V G SHAnz. 1965, 286 (290). 6 O V G Lüneburg OVGE 26, 401 (403). Dagegen O V G Lüneburg — 1. Senat — D Ö V 1971, 821 (unter c). — Seinerzeit w a r i n Nds. noch eine satzungsmäßige Regelung der Bek.-Form nötig.

200

T e i l F: Die Durchführung der Verkündung

Vorschrift, daß die Hauptsatzung die Bekanntmachungsform bestimme, nicht zur Folge, daß „bisher gültiges Bekanntmachungsrecht" des betreffenden Landkreises unwirksam geworden sei; dieses bestand vielmehr bis zu einer (gültigen) Regelung i n der Hauptsatzung fort. Da keine Norm des Kreises vorhanden gewesen sei, die die Veröffentlichung von Satzungen regelte, habe die durch Organe des Kreises bestimmte und ortsüblich gewordene Veröffentlichungsform weitergegolten. Das Gericht hat weiter angenommen, daß sich die ortsübliche Verkündungsform durch eine ungültige Hauptsatzung weiterentwickeln könne 7 . (4) Der 1. Senat des V G H Bad.-Württ. hat i n einem Falle, i n dem sogar eine gültige Bek.-Satzung vorhanden war, gemeint, daß sich gegen diese eine neue gewohnheitsrechtliche Form, die nun maßgebend sei, habe heranbilden können 8 . Demnach sah das Gericht i n der Vorschrift, daß durch Satzung die Bekanntmachungsform zu bestimmen sei, kein Hindernis für die Bildung von örtlichem Gewohnheitsrecht. Dagegen hat der 6. Senat des Hess. V G H einer solchen Bestimmung die Bedeutung beigemessen, daß nur eine i n der Satzung enthaltene, nicht aber auf Gewohnheitsrecht beruhende Verkündungsregelung als geltendes Recht betrachtet werden könne 9 . 3. Eigene Meinung

Eine wirksame Verkündung der Gemeinden beim Fehlen einer gültigen Bek.-Satzung könnte ausgeschlossen sein, weil dies das jeweilige Landesrecht verbietet. Aus dem Wortlaut der betreffenden Bestimmungen der Gemeindeordnungen ist ein solches Verbot allerdings nicht zu entnehmen, sei es, daß es heißt, die Form der öffentlichen Bekanntmachung sei „ i m einzelnen durch Satzung zu bestimmen", oder: „Die Gemeinde regelt . . . die Form ihrer öffentlichen Bekanntmachungen i n der Hauptsatzung", usw. 1 0 . Deshalb müssen Sinn und Zweck solcher Bestimmungen herangezogen werden. Schon an früherer Stelle wurde ausgeführt, die „Normierung" einer geregelten Bekanntmachungstechnik sei Aufgabe der Bek.-Satzung 11 . Nur eine andere Sichtweise ist es, wenn man sagt, es sollten die oft erheblichen Zweifel und Schwierigkeiten ausgeschaltet werden, die sich sonst bei der Frage, welches denn die Bekanntmachungsform der Gemeinde sei, ergeben könnten 1 2 . Zur 7 OVG Münster OVGE 25, 123 (125 f.). Es ist ohne Belang, daß es u m Kreisrecht, nicht Ortsrecht ging; die Problematik ist dieselbe. 8 V G H Bad.-Württ. E S V G H 23, 21 (23), i n der Hilfsbegründung; offenbar auch der 4. Senat des Hess. V G H i n einer bei Schmidt, Hdb., S. 132, wiedergegebenen Entsch. v. 9.12.1966. 9 Hess. V G H Hess. VGRspr. 1971, 41 (42). s. a. noch Schmidt, Hdb., S. 131 f. (keine V e r k . - F o r m durch örtl. Gew.-Recht). 10 1. Beispiel: § 1 1 b w 1. D V O - G O ; 2. Beispiel: § 27 I I I rpGO. 11 s. o. S. 159.

I I I . Fehlen einer gültigen Bekanntmachungssatzung

201

Behebung der Zweifel über die Ortsüblichkeit hat das PrOVG schon früher, als die Bek.-Satzung noch keine Pflichtsatzung war, den Gemeinden den Erlaß eines entsprechenden Ortsstatuts empfohlen 13 . Erhebliche Zweifel waren früher etwa deshalb möglich, weil i n einer Gemeinde für verschiedene Gegenstände der Bekanntmachung auch verschiedene Bekanntmachungsformen ortsüblich sein konnten 1 4 . Auch ist es problematisch, ob und wann bei Abweichung von der ortsüblichen Form eine fehlerhafte Bekanntmachung oder aber die Durchbrechung des alten und Herausbildung eines neuen Ortsgebrauchs vorliegt 1 5 . Vor gerade solche Schwierigkeiten, die doch verhindert werden sollen, sähen sich aber nicht nur die Gemeinde und i m Streitfalle das Gericht, sondern auch die Bürger gestellt, wenn entgegen den Bestimmungen der Gemeindeordnungen zwar keine gültige Bek.-Satzung erlassen ist, aber trotzdem eine wirksame Bekanntmachung möglich wäre. Man w i r d daher annehmen müssen, daß nach dem Landesrecht eine w i r k same Bekanntmachung überhaupt nur erfolgen kann, wenn die Gemeindesatzung die Form der Bekanntmachung festgelegt hat. Dann ist auch jeder Diskussion über die Ortsüblichkeit der Boden entzogen. Diese Auslegung führt nicht zu unerträglichen Ergebnissen. Stellt sich später die Ungültigkeit einer Bek.-Satzung heraus, dann sind ζ. B. die erlassenen Satzungen ebenfalls ungültig. Aber entweder wurden die darauf beruhenden Verwaltungsakte, ζ. B. Abgabenbescheide, unanfechtbar, oder es führt ein Gerichtsprozeß zu einer Aufdeckung des Fehlers, so daß häufig die Möglichkeit des Erlasses neuen, u. U. rückwirkenden Ortsrechts auf Grund einer gültigen Bek.-Satzung besteht. Kann es aber eine auf Gewohnheitsrecht gegründete Bekanntmachungsform geben, wobei nur ein örtliches Gewohnheitsrecht (Observanz) in Frage käme 16 ? Auch dies w i r d man verneinen müssen, da hier ähnliche Schwierigkeiten wie bei der Feststellung der Ortsüblichkeit auftreten dürften, ja noch größere, weil es nicht nur auf lange Übung, sondern auch noch auf die Rechtsüberzeugung ankäme. Demnach verhindert die landesrechtliche Vorschrift, daß die Bek.-Satzung die Form der Bekanntmachung bestimmt oder ähnlich, auch die Bildung neuen örtlichen Gewohnheitsrechts und beendet vorherige bloß gewohnheitsrechtliche Bekanntmachungsformen. Neues örtliches Gewohnheitsrecht kann selbst dann nicht entstehen, wenn man der Auffassung folgt, daß 12 Vgl. S.-H. V G SHAnz. 1965, 286 (289) zu der landesrechtl. Vorschrift: „nach näherer Bestimmung der Satzung i n ortsüblicher Weise" — durch Zwang zur Satzung Ausschaltung der Zweifel über die Ortsüblichkeit; dazu a. Suren - Loschelder, § 3 A n m . 9, S. 127. 13 PrOVGE 34, 143 (146), 96, 122 (124). 14 Rickelt, R u P r V B l . 52, 1008 (1011); PrOVGE 34, 143 (145), 77, 143 (146 f.). 15 Vgl. PrOVGE 34, 143 (145). 18 Z u r Observanz als Unterart des Gewohnheitsrechts s. etwa Forsthoff, Lehrbuch, S. 148; W o l t f - Bachof, V e r w R I, § 25 I I I c , S. 126.

202

T e i l F : Die D u r c h f ü h r u n g der V e r k ü n d u n g

Gewohnheitsrecht sich auch gegen geschriebenes Hecht bilden könne 1 7 . Es müßte nämlich zunächst der geschriebene Landesrechtssatz, daß (nur) die Bek.-Satzung die Bekanntmachungsform bestimmt, durch ein örtliches Gewohnheitsrecht überwunden werden. Das ist rechtlich unmöglich: örtliches Gewohnheitsrecht kann nur gesetztes Recht desselben Geltungsbereichs überwinden, nicht Landesrecht 18 . Bei Fehlen einer gültigen Bek.-Satzung kann nach alledem nicht wirksam verkündet werden. IV. Die Form für die Verkündung der Bekanntmachungssatzung Auch die Bek.-Satzung selbst muß, wie jede Norm, verkündet werden. Es fragt sich, welche Bekanntmachungsform dafür anzuwenden ist. Man w i r d hier unterscheiden müssen, ob i n einer Gemeinde gültiges Bekanntmachungsrecht besteht oder nicht; insbesondere heißt das i n den Gemeinden jener Bundesländer, die eine Bek.-Satzung vorschreiben, ob eine solche gültige Satzung vorhanden ist oder nicht. 1. Bestehen gültigen Bekanntmachungsrechts

Bei der Verkündung der Bek.-Satzung ist das bestehende objektive Recht zu beachten. Deshalb muß noch das alte Bekanntmachungsrecht angewendet werden, und es darf die Bek.-Satzung nicht schon i n der erst von ihr einzuführenden Form verkündet werden 1 . Die praktischen Einwände der Gegenmeinung (Pflicht zur Nachprüfung einer Kette von Bek.-Satzungen durch die Gerichte; häufige Fehler bei der Verkündung der alten Bek.-Satzungen) vermögen daran nichts zu ändern 2 . Es ist den Gemeinden aber zu raten, bei Änderung der Bekanntmachungsform die Bek.-Satzung auch noch i n der erst einzuführenden 17 So etwa Bachof, VerfR I, S. 243; Forsthoff, Lehrbuch, S. 147; Wolff Bachof, V e r w R I, § 25 I l l b , S. 125 f.; a. A . Fleiner, Institutionen, S. 85; Nebinger, V e r w . Recht, S. 76. 18 Hensel, H D S t R I I , S. 313 (319); Wolff - Bachof, V e r w R I , § 25 I I I c , S. 126. 1 David, Diss., S. 53; ν. Germar, K p B l . 1967, N D 354 (356); M o l l , Gde (NW) 1961, 39 (39); Seeger, V P r . 1962, 145 (146); O V G Münster D W W 1966, 400 (400), O V G E 24, 128 (129 f.). — Z u m Schicksal der Bek.-Satzungen bei Gemeindegebietsreformen s. e t w a : f ü r B W § 5 I b w G . v. 9.7.1974 (bwGes.Bl., S. 237) u n d dazu b w E r l . v. 23. 7. 1974 ( b w G A B l . , S. 721), N r . B I.1.3.2.C) — vorläufige Fortgeltung bei Gemeindezusammenschlüssen; f ü r N W s. O V G Münster O V G E 29, 142 (142), z u m „Bonn-Gesetz": vorläufige F o r t g e l t u n g des Bek.-Rechts i n H a u p t s a t zungen; s. a. v. Loebell, K o m m u n a l e Neugliederung N W , S. 36. — B e i Gemeindegebietsreformen läßt das O V G Münster die V e r k ü n d u n g — zumindest auch — u. U. schon i n der neuen F o r m zu, s. O V G E 29, 142 ff. 2 Anders als die h. M . das S.-H. V G Gde (SH) 1966, 175 (178), Gde (SH) 1967, 205 (207): beliebige V e r k ü n d u n g .

I V . Die F o r m f ü r die Verkündung der Bekanntmachungssatzung

203

Form bekanntzumachen, vor allem, wenn Zweifel bestehen, ob gültiges Bekanntmachungsrecht vorhanden ist. Kann aber der Gesetzgeber anordnen, daß die Bek.-Satzung schon in der neuen Form zu verkünden ist, ohne danach zu differenzieren, ob bisher gültiges Bekanntmachungsrecht i n der Gemeinde vorhanden war oder nicht 3 ? Das w i r d zulässig sein. Die Absicht des Gesetzgebers, daß die Gemeinden für die Zukunft eine einwandfreie Rechtsgrundlage für die Bekanntmachungen schaffen, weshalb die Gemeinden vom „alten" Bekanntmachungsrecht unabhängig gemacht worden sind, ist zu billigen. Ob die alte Bek.-Satzung i n materieller oder formeller H i n sicht (Verkündung!) i n Ordnung und damit Grundlage für die Verkündung der neuen Bek.-Satzung ist, muß für die Gemeinden heutzutage oft zweifelhaft sein. 2. Fehlen gültigen Bekanntmachungsrechts

a) Das Problem Es kann der Fall eintreten, daß i n einer Gemeinde kein gültiges Bekanntmachungsrecht besteht. Das ist besonders der Fall, wenn i n einer Gemeinde i n einem Zeitpunkt, i n dem nach dem jeweiligen Landesrecht eine Bek.-Satzung bestehen muß, eine solche Satzung fehlt, weil ihr rechtzeitiger Erlaß versäumt worden ist oder die erlassene Satzung ungültig ist. Das letzte kann verschiedene Ursachen haben. Es ist denkbar, daß eine vor dem GG erlassene gültige Bek.-Satzung inhaltlich dem Rechtsstaatsprinzip widersprach und deshalb außer K r a f t trat 4 . Meistens aber handelt es sich um von vornherein ungültige Bek.Satzungen. Die Ungültigkeit kann aus dem Inhalt der Satzung herrühren, ζ. B., wenn i n einer Großstadt durch Aushang verkündet werden sollte. Aber es können sich auch formelle Fehler beim Erlaß der Satzung ereignet haben; ζ. B. kann die Bek.-Satzung selbst fehlerhaft verkündet worden sein. Hat man die Ungültigkeit der neuesten Bek.Satzung festgestellt, ist die Arbeit aber noch nicht beendet, sondern es müssen Überlegungen über das rechtliche Schicksal der alten Bek.Satzung angestellt werden. Gilt sie fort? Wenn nein, gilt deren Vorgängerin fort 5 ? Das erfordert insbesondere von den Gerichten die Ver3 So § 5 I I shBekVO (bisherige F o r m u. bisheriges Verfahren sind n u r „nachrichtlich"). Offenbar a. § 7 I I I rpGODVO, doch bedarf das Verhältnis zu § 10 des Einf. G. v. 14.12.1973 (rpGVBl., S. 417) näherer Prüfung, die hier nicht erfolgen kann. 4 Fehlerhaft ist es, vor konstitutionelle Bek.-Satzungen von Anfang an am GG zu messen. 5 Z u r Frage der Aufhebung einer Satzung durch eine ungültige neue s. Muntzke - Schlempp, § 5 A n m . A V I I I 5 , S. 268, die m i t Recht zwischen formellen u n d materiellen Fehlern der neuen Satzung differenzieren; anders Becker, H k W P r . I , S. 113 (161). Jedenfalls eine formell ungültige Satzung

204

Teil F: Die Durchführung der Verkündung

folgung einer Kette von Bek.-Satzungen 6 . Sie findet wohl nur durch prozessuale M i t t e l wie den Grenzen der richterlichen Aufklärungspflicht, nicht aber durch das materielle Recht eine Begrenzung. Möglich ist schließlich auch, daß der Gesetzgeber bestehendes Bekanntmachungsrecht der Gemeinden unterbricht. So konnten i n NW bei Einführung der nwBekVO die etwa notwendigen Änderungen der Hauptsatzung nur noch bis zu einem bestimmten Zeitpunkt i n der bisher vorgeschriebenen Form vorgenommen werden 7 . Soweit die Bek.-Satzung eine Pflichtsatzung ist, ergibt sich das unabweisbare Bedürfnis, trotz Fehlens gültigen Bekanntmachungsrechts entgegen dem Ergebnis oben I I I die neue Bek.-Satzung wirksam verkünden zu können. Manche Bundesländer besitzen spezielle Vorschriften über die Verkündung der Bek.-Satzung. Diese unterscheiden nicht danach, ob bisher i n einer Gemeinde gültiges Bekanntmachungsrecht bestand oder nicht 8 . Man muß hier die einzelne Bestimmung daraufhin prüfen, ob sie auch unseren Fall (Fehlen von Bekanntmachungsrecht) treffen w i l l , was i m Zweifel zu bejahen sein wird. I m übrigen stellt sich die schwierige Frage, i n welcher Bekanntmachungsform die erste (gültige) Bek.-Satzung verkündet werden muß. b) Meinungsstand (1) Die überwiegende Meinung geht dahin, daß bei Fehlen einer gültigen Bekanntmachungsregelung die Bek.-Satzung i n der erst von ihr einzuführenden Bekanntmachungsform verkündet werden könne 9 . Zur Begründung verweist man manchmal auf das GG selbst, das nach Art. 145 GG zwar mündlich „verkündet", aber immerhin i m Bundesgesetzblatt „veröffentlicht" werden mußte 1 0 . — Bei den Vertretern dieser Meinung ist nicht ganz klar, ob sie die Verkündung in der neuen Form nur für möglich halten oder ob überhaupt nur i n der neuen Form wirksam verkündet werden kann. (2) Demgegenüber kann nach andehat keine Aufhebungswirkung; zur inhaltlichen U n w i r k s a m k e i t s. etwa PrOVGE 36, 61 (72) u n d bes. V G H Bad.-Württ. E S V G H 23, 21 (23) betr. Bek.-Satzung. 6 Vgl. den F a l l von V G Kassel Gde (SH) 1966, 30 (30) — Bek.-Satzung von 1934! s. zum ganzen a. noch Groschupf, DVB1. 1970, 401 (404, c). 7 § 9 n w B e k V O ; dazu a. Rehn, StuGRat 1971, 257 (259 f.). Z u einer durch die n w G O (1952) ermöglichten Lücke i m Verkündungsrecht s. OVG Münster D W W 1966, 400 (401). 8 s. § 7 I I I rpGODVO, § 5 I I shBekVO; dazu auch kurz zuvor i n dieser A r beit (unter 1.); a. § 9, S. 3 nwBekVO. 9 V G H Bad.-Württ. E S V G H 23, 21 (23); O V G Lüneburg Gde (SH) 1968, 270 (272 f.), DÖV 1971, 821 (unter c), a. schon Gde (SH) 1967, 335 (336 f.) — etwas u n k l a r — ; O V G Münster D W W 1966, 400 (401), OVGE 24, 128 (130); V G Kassel H G Z 1967, 41 Nr. 43. 10 So etwa O V G Münster D W W 1966, 400 (401).

I V . Die Form f ü r die Verkündung der Bekanntmachungssatzung

205

ren Stellungnahmen i n jeder beliebigen Form verkündet werden, die dem einfachen Recht und den rechtsstaatlichen Mindestanforderungen entspricht 11 . Auch hier w i r d zum Teil auf Art. 145 GG hingewiesen, aber als maßgeblich angesehen, daß das GG eben nicht i m BGBl, „verkündet" wurde 1 2 . (3) Ein Autor verlangt Verkündung nach den neuen Vorschriften, zusätzlich aber auch nach der alten Form bei grundlegender Änderung der Bekanntmachungsform, weil der Bürger auf diese alte (ungültige) Form vertrauen konnte 1 3 . c) Eigene Meinung Bei der Lösung der Frage sollte man die A r t und Weise der Verkündung des Grundgesetzes ganz aus dem Spiel lassen, da das GG sowohl i n öffentlicher Sitzung „verkündet" (Art. 145 I) als auch i m BGBl, „veröffentlicht" wurde (Art. 145 III). Es dürfte ohnehin nicht zweifelsfrei sein, welcher A k t wirklich, unabhängig von den Absichten des Parlamentarischen Rates, die eigentliche Verkündung darstellte 14 , so daß auch die Schlüsse auf das gemeindliche Verkündungsrecht unsicher sein müßten. M. E. muß die Bek.-Satzung i n der von ihr einzuführenden Form verkündet werden. Ist diese Satzung nämlich eine Pflichtsatzung, dann muß wenigstens sie als Grundlage für weitere Bekanntmachungen verkündet werden können, auch wenn kein gültiges Bekanntmachungsrecht vorhanden ist. Muß man demnach auf jeden Fall bei der Verkündung der Bek.-Satzung an eine Verkündungsform anknüpfen, die nicht rechtlich bestimmt ist, dann erscheint es, um das rechtliche Vakuum aufzufüllen, allein als richtig, an die Form anzuknüpfen, die rechtlich bestimmt sein w i r d 1 5 . — Wie sollen aber die — i n der Praxis wohl nicht allzu häufigen — Fälle befriedigend gelöst werden, wenn eine völlig neue, d. h., bisher überhaupt nicht praktizierte Form eingeführt wird, die die Adressaten als Verkündungsform der Gemeinde auch rein tatsächlich noch nicht kennen 16 ? Man w i r d die zusätzliche Verwendung 11 v. Germar, K p B l . 1967, N D 354 (356); früher a. OVG Lüneburg SHAnz. 1967, 131 (133); V G Minden K S t Z 1963, 81 f.; w o h l a. V G H Bad.-Württ. E S V G H 19, 25 (27). 12 So von V G Minden K S t Z 1963, 81 (81). 13 Schubert, G T 1970, 173 (178). 14 Maunz, Staatsrecht, § 2 I I I 3 , S. 9, spricht davon, daß das GG i m B G B l , „verkündet" worden sei; s. aber a. Drath, Jellinek-Gschr., S. 237 (239 F N 9). 15 Es handelt sich w o h l auch hier u m einen F a l l der „ V o r w i r k u n g " (und zwar einer „VoranWendung") einer Rechtsnorm, die Kloepfer unlängst i n seiner Habilitationsschrift untersucht hat. Nach Kloepfer, Vorwirkung, S. 113 f., k a n n gerade bei Fehlen von Altrecht eine Voranwendung bes. naheliegen. 16 Vgl. a. Kloepfer, V o r w i r k u n g , S. 118 F N 523, wonach sich das Publizitätsproblem regelmäßig (aber nicht immer) bei der Voranwendung stellt.

206

T e i l F : Die Durchführung der Verkündung

der alten (rechtlich nicht gebotenen) Form, die vielleicht rechtsstaatlich und einfach-rechtlich nicht einmal mehr zulässig ist, nicht als Gültigkeitsvoraussetzung zu fordern haben. Die Gemeinde w i r d aber alles daransetzen müssen, u m über die Regelung der Verkündungsform zu informieren. V. Die Bindung an das Bekanntmachungsrecht, insbesondere an die Bekanntmachungssatzung 1. Die Bindung im allgemeinen

Bei der Durchführung der Verkündimg muß das Verkündungsorgan die bestehenden Rechtsvorschriften, wozu auch die Bek.-Satzung gehört, beachten. Die Gerichte haben i n einem Prozeß, i n dem es als Haupt- oder Vorfrage u m die Rechtsgültigkeit einer Satzung oder Rechtsverordnung geht, auch zu prüfen, ob die Verkündung i n Übereinstimmung mit dem Bekanntmachungsrecht erfolgt ist 1 . Eine Verkündung kann aus verschiedenen Gründen fehlerhaft sein. Die Verkündung darf erst bei „Verkündungsreife" erfolgen 2 . Das Verkündungsorgan (oder ein für dieses handelnder Bediensteter) muß tätig geworden sein 3 . Keinesfalls genügt eine durch eine unzuständige Körperschaft, ζ. B. eine andere Gemeinde, veranlaßte Veröffentlichung oder gar eine Veröffentlichung durch eine Privatperson. I n all diesen Fällen läge keine wirksame Verkündung vor. Weiterhin müssen die Anforderungen an den Umfang der Veröffentlichung beachtet werden; die Fehlerfolgen sind hier je nach der A r t des Fehlers verschieden 4 . Die Verkündung i n einer dem Bekanntmachungsrecht widersprechenden Bekanntmachungsform w i r d i m folgenden besonders behandelt. Es darf auch nicht vergessen werden, daß eine an sich den Vorschriften entsprechende Verkündung wegen Fehlern, die i n vorhergehenden Stadien vorgekommen sind, wirkungslos sein kann 5 . 2. Die Bindung an die vorgeschriebene Verkündungsform i m besonderen

Bei der Verkündung der einzelnen Satzung oder Rechtsverordnung muß i n der nach dem objektiven Recht i n Frage kommenden Verkündungsform m i t den jeweiligen Einzelheiten (ζ. B. vorgeschriebene Aushangfrist) verkündet werden. Die Gemeinde darf also keine andere 1 Überblick über die Möglichkeiten gerichtl. Nachprüfung a. v. Ortsrecht bei Wolff , V e r w R I I I , § 165 I , S. 392 ff. 2 Z u r Verkündungsreife s. o. S. 183. 3 Z u m Verkündungsorgan s. o. S. 180 ff. 4 Dazu eingehend oben I I . (in T e i l F). 5 s. dazu schon o. S. 184.

V. Die B i n d u n g an das Bekanntmachungsrecht

207

Form anwenden, auch wenn diese geeigneter erscheint. Sie darf aber mehr tun als vorgeschrieben. Sie kann also etwa die Satzung zusätzlich zu der nach der Bek.-Satzung notwendigen Bekanntmachung i n einer bestimmten Zeitung noch an einer Bekanntmachungstafel aushängen. Vor allem ist es unschädlich, wenn bei Verkündung durch Aushang der Anschlag über eine längere Zeitspanne als vorgeschrieben angebracht ist 6 . Literatur und Rechtsprechung sind der Meinung, daß auf dem Gebiet der Rechtsnormenverkündung Formenstrenge herrscht. Werner Weber hat i m Jahre 1942 die Pflicht zur genauen Innehaltung der positivgesetzlichen Verkündungsregeln betont. „Sie stellen zwingendes Recht dar, und ihre Mißachtung verhindert, daß gültige Normen zustande kommen 7 ." Den Grundsatz der Formenstrenge hat i n neuerer Zeit besonders das OVG Lüneburg i m Zusammenhang m i t Erörterungen über die gemeindliche Verkündung herausgestellt 8 . — Richtigerweise w i r d man zwei Prüfungsstufen unterscheiden müssen. Zunächst geht es darum, durch Auslegung der einzelnen Bekanntmachungsregelung die Anforderungen an die Verkündung zu ermitteln. Wenn hier von der Notwendigkeit „enger" und „strenger" Auslegung gesprochen w i r d (OVG Lüneburg), dann ist daran richtig, daß eine engere Bindung an den Wortsinn als bei der Auslegung materiellen Rechts Platz greift 9 . Keinesfalls findet aber stets eine „strenge" Auslegung i n der Weise statt, daß auch dann, wenn der Wortlaut nicht eindeutig ist, die härteste Anforderung bestünde. So ist doch sehr zu bezweifeln, ob es richtig ist, daß dann, wenn eine Bek.-Satzung bei Verkündung durch Aushang einen Veröffentlichungsvermerk „auf der Veröffentlichung" verlangt, ein solcher nur auf der Satzimg und nicht auch auf einer der ausgehängten Satzung hinzugefügten „Bekanntmachung" erfolgen darf 1 0 . „Strenge" ist aber i n der 2. Stufe angebracht, wenn es u m die Sanktionen geht, sofern die Anforderungen nicht eingehalten sind: Hier wiegen alle Verstöße gleich schwer. Eine Unterscheidung nach „wesentlichen" und „unwesentlichen" Fehlern findet nicht statt. Auch die Unterschei6 Rienhardt, Bek.-Wesen, S. 4; Thönissen, Gde (NW) 1967, 268 (270), der m i t Recht darauf hinweist, daß deshalb die Festlegung einer Mindest- oder Regelfrist unnötig ist; OVG Lüneburg OVGE 25, 375 (376). 7 W. Weber, Verkündung, S. 50; s. weiter Drews - Wacke, A l l g . Pol. Recht, S. 407. 8 O V G Lüneburg D Ö V 1962, 951 (952 f.), K S t Z 1965, 13 f. (zust. Menger, V A 55, S. 73, 77 f.). Weiterhin V G H Bad.-Württ. B a W ü V B l . 1968, 42 (43) — Bek.-Vorschriften „dulden regelmäßig keine nachlässige Handhabung" — ; Hess. V G H E S V G H 14, 26 (28). 9 Z u den Begriffen „enge" u n d „weite" Auslegung vgl. Larenz, Methodenlehre, S. 327 ff. 10 Z u streng also O V G Lüneburg D Ö V 1962, 951 (952), das diesen F a l l behandelte.

208

T e i l F: Die Durchführung der Verkündung

dung „evidenter" Mängel von nicht evidenten ist ohne Belang 11 . Beim Formalakt der Verkündung kommt alles auf die Einhaltung der Form an. Was der so verstandene Grundsatz der Formenstrenge für die gemeindliche Verkündungsform bedeutet, sei an einigen i n Literatur und Rechtsprechung erörterten Fallgestaltungen gezeigt. 1. Ganz allgemein ist die Einhaltung der satzungsgemäß bestimmten Verkündungsform geboten; bei Abweichungen ist die Verkündung stets unwirksam 1 2 . Ist kumulative Verkündung vorgeschrieben, muß i n sämtlichen Formen verkündet werden, wenn die Verkündung wirksam sein soll 1 3 . 2. Wenn, wie i n BW, die Form des Aushangs nur i n Verbindung mit einem Hinweis statthaft ist, ist die verkündete Rechtsvorschrift unwirksam, sofern der Hinweis fehlt 1 4 . Es ist auch möglich, daß nach der Bek.-Satzung ein Hinweis auf den Aushang zu erfolgen hat, ohne daß dies das Landesrecht zwingend vorschreiben würde. Hier muß geprüft werden, ob die jeweilige Bek.-Satzung ein Gültigkeitserfordernis aufstellt oder nicht; nur i m ersten Fall ist das Unterlassen des Hinweises schädlich 15 . 3. Das Unterschreiten der vorgeschriebenen Aushangfrist ist auf jeden Fall schädlich 16 . Diese Gefahr liegt i n BW besonders nahe, weil hier ein „gleichzeitiger" Hinweis auf den Aushang vorgeschrieben ist ( § 1 1 Nr. 3 bw 1. DVO-GO); w i r d er versäumt, beginnt die Frist entsprechend später zu laufen, so daß der Anschlag auch entsprechend länger hängen bleiben muß 1 7 . Die Aushangfrist ist auch nicht eingehalten, wenn der Anschlag vorzeitig vergilbt 1 8 . 4. Wenn vorgeschrieben ist, daß der Aushang an mehreren Tafeln erfolgen muß, ist die Verkündung unwirksam, wenn der Anschlag nicht an allen Stellen angebracht worden ist 1 9 . 11 Vgl. BVerfGE 34, 9 (25 f.), wo das Gericht bei einem Mangel i m Bundesgesetzgeb.-Verfahren keine Nichtigkeit des Gesetzes angenommen hat, w e i l der Fehler bisher nicht evident w a r ; gegen diese neue Rspr. m i t Recht Papier, Staatsakt, S. 21 ff. 12 Kunze - Schmid - Rehm, § 4 A n m . I U I ; a. A . W ü r t t . V G H RVB1. 60, 13 (14), der 1937 i m Falle einer kleinen Gemeinde anders entschied. 13 Rienhardt, Bek.-Wesen, S. 3. 14 Kunze - Schmid - Rehm, § 4 A n m . I I I l c ; V G H Bad.-Württ. E S V G H 16, 70 (72); vgl. a. schon B a y O b L G i n BayObLGSt. 11 (1912), 340 (342), zur F o r m des Ausrufs m i t Hinweis durch „geeignetes Signal". 15 Vgl. OVG Münster K S t Z 1964, 56 (57), das i n seinem Falle den Hinweis nicht als Gültigkeitserfordernis ansah, allerdings ohne rechte Begründung. 16 Hess. V G H E S V G H 20, 46 (50). 17 Giebler, B a W ü V B l . 1968, 100 (103); V G H Bad.-Württ. W G Z 1966, 12. 18 s. OVG Lüneburg (26. 8.1969), mitgeteilt i n K p B l . 1971, 1243. 19 v. Germar, K p B l . 1967, N D 454 (454); Schubert, G T 1970, 173 (176); m i t etwas Zurückhaltung a. Bogner, Bek.-Wesen, S. 8.

V. Die Bindung an das Bekanntmachungsrecht

209

Z u Zweifeln geben die folgenden Fälle Anlaß. 1. Fall: Eine Bek.-Satzung sieht Aushang an zwei Stellen vor, von denen die eine ersatzlos untergegangen ist (Abbruch des Backhauses). Kann bis zur Änderung der Satzung wirksam durch bloßen Anschlag an der verbliebenen Tafel bekanntgemacht werden? Wohl ja; die Bek.-Satzung fordert zum Teil etwas tatsächlich Unmögliches und ist entsprechend einzuschränken 20 . 2. Fall: I n einer Bek.-Satzung ist vorgeschrieben, daß auf den Aushang durch „Ausschellen" hinzuweisen ist. Ist wirksam verkündet, wenn der Hinweis über die Ortsrufanlage erfolgt? M i t dem V G H Bad.Württ. w i r d man das bejahen können, weil die Verwendung der Ortsrufanlage nur ein technisch verbessertes Ausschellen ist 2 1 . Wer dieser Argumentation nicht zustimmen kann, muß zur Unwirksamkeit der Verkündung gelangen, weil dann der Hinweis nicht i n der vorgeschriebenen Weise erfolgt ist 2 2 . 3. Fall: Besonders problematisch ist der Fall, bei dem während des Laufs der Aushangfrist das ausgehängte Satzungsexemplar zwischen 18 und 19 Uhr von einem Unbefugten entfernt wurde und die Gemeinde spätestens nach einer Stunde seit der Wegnahme ein neues Exemplar anbrachte. Das V G Stuttgart hat die Verkündung als unwirksam betrachtet 23 . Der V G H Bad,-Württ. hat das Urteil der Vorinstanz aufgehoben 24 . M. E. zu Unrecht. Die entscheidende Frage ist, ob i m vorliegenden Fall eine Abweichung von der Bek.-Satzung, die eine Aushangfrist von einer Woche vorsieht, gegeben ist oder nicht. Bejaht man die A b weichung, so ist die Verkündung unwirksam, ob man nun den Fehler als unerheblich ansieht und ob den Verkündungsfunktionen trotzdem entsprochen ist, wie der V G H zu Recht annimmt. Eine Vorschrift aber, die den Aushang auf eine Woche verlangt, dürfte nicht eingehalten sein, wenn die Dauer auf eine Stunde unterbrochen ist, so daß es sich genaugenommen nicht nur tatsächlich, sondern auch rechtlich u m ein zweimaliges Aushängen auf jeweils mehrere Tage innerhalb einer Woche handelt. 20

I m Erg. ebenso Hess. V G H HessVGRspr. 1966, 22 (23), betr. Wahlbekanntmachung; gewisse Bedenken bei Schubert, G T 1970, 173 (176). — Bei einer k u m u l a t i v e n Verk.-Regelung müßte man w o h l zu einem anderen Erg. kommen. 21 V G H Bad.-Württ. E S V G H 16, 70 (72). 22 Insoweit a. A . der V G H Bad.-Württ. E S V G H 16, 70 (73), i n einer H i l f s erwägung; i h m stimmt Severin, B a W ü V B l . 1966, 45, zu. 23 V G Stuttgart W G Z 1962, 100 f. (mit abl. A n m . des wüGemeindetags) ; w i e das V G : Seeger, VPr. 1962, 145 (149), aber anders nach Ergehen der Rechtsmittelentsch., s. Seeger, Satzungsrecht, S. 35. 24 V G H Bad.-Württ. E S V G H 13, 23 ff. (zuvor Zulassung des Rechtsmittels V G H Bad.-Württ. W G Z 1962, 167 f.). Dem V G H folgen: Bracker, Bek.-Wesen, S. 17; Kunze - Schmid - Rehm, § 4 A n m . l i l l e ; Schmid , Hdb., S. 116; z. A u f fassung von Seeger s. vorherige FN. 14 Ziegler

210

T e i l F: Die Durchführung der Verkündung

VI. Der Zeitpunkt der Verkündung und des Inkrafttretens 1. Allgemeines

Die Bestimmbarkeit des Verkündungszeitpunktes ist, wie dargelegt wurde, eine rechtsstaatliche Forderung. Der exakte Zeitpunkt der Verkündung ist von rechtlicher Bedeutung, insbesondere dann, wenn „die Verkündung" zu einem anderen Zeitpunkt i n Beziehimg gesetzt werden muß. So knüpft der Zeitpunkt des Inkrafttretens oft an die Verkündung an, oder es kommt darauf an, ob eine Vorschrift fristgerecht verkündet worden ist. Die exakte Zeitpunktbestimmung kann dann von größter Wichtigkeit werden; es handelt sich also u m keinen bloßen „Formalkram" 1 . Das gilt für die staatliche wie für die gemeindliche Rechtsetzung. Da sich die Veröffentlichung i n der Wirklichkeit über einen Zeitraum erstreckt, muß ein gewisser Zeitpunkt herausgegriffen werden, der dann „die Verkündung" ist, wenn das Recht i n irgendeiner Weise i n zeitlicher Hinsicht auf sie abstellt. Das t r i f f t für alle Verkündungsformen zu. So ist etwa die „Ausgabe" eines Gesetzblattes „faktisch . . . ein Vorgang von einiger Dauer", der sich bei einem staatlichen Gesetzblatt über mehrere Tage erstrecken kann, und aus diesem Vorgang muß „ein bestimmter Zeitpunkt als maßgeblich herausgehoben werden" 2 . Auch Aushang und Offenlegung dauern eine gewisse Zeit an; der Veröffentlichungsvorgang ist erst am Ende des Aushangs (der Auslegung) oder genauer nach Ablauf einer gewissen Frist abgeschlossen. Auch hier ist die „Fixierung" des Verkündungszeitpunktes nötig; doch wäre der von manchen gezogene Schluß voreilig, dies könne nur das Ende des Aushangs (der Auslegung) sein. I r r i g ist es auch anzunehmen, für eine rechts wirksame Verkündung seien stets überhaupt nur diejenigen Akte erforderlich, die schon i m Verkündungszeitpunkt vorliegen müssen 3 . Welches der Verkündungszeitpunkt i n dem soeben erläuterten Sinne ist, w i r d nun für die wichtigsten gemeindlichen Verkündungsformen untersucht (Ziffer 2 - 5 ) . Sodann folgen einige Ausführungen zum Zeitpunkt des Inkrafttretens (Ziffer 6). 2. Verkündungszeitpunkt bei Amtsblatt und Zeitung

a) Gesetzliche

Bestimmungen

I m Bekanntmachungsrecht einer Reihe von Bundesländern finden sich einschlägige Regelungen. Wenn es dort heißt, die Bekanntmachung 1 I m gleichen Sinne Dürig, i n einer Bemerkung i n der Kiesinger-Festschrift, S. 297 (298). 2 BVerfGE 16, 6 (18). 3 Unzutreffend daher die Überlegungen von Tietz, N J W 1954, 1081 (1081), zur sofortigen Wiederwegnahme des a m Verkaufsschalter ausgelegten Gesetzblattes.

V I . Der Zeitpunkt der Verkündung u n d des Inkrafttretens

211

sei zu einem bestimmten Zeitpunkt „ b e w i r k t " oder „vollzogen", so soll damit sicher auch der Verkündungszeitpunkt bestimmt sein. Manchmal ist dafür die „Ausgabe" des Blattes als maßgeblich erklärt (Beispiel: § 5 I ndsBekVO). Mehrfach kommt aber erst der „Ablauf" des Erscheinungstages i n Betracht (Beispiel: § 5 I nwBekVO), wobei zu sagen ist, daß es ungerechtfertigt wäre, unter dem Erscheinungstag etwas anderes zu verstehen als den Ausgabetag. Wo, wie i n B W und He., keine gesetzliche Festlegung vorhanden ist, können die Bek.-Satzungen eine Bestimmung treffen. b) Im übrigen Fehlt für eine Gemeinde eine Norm über den Verkündungszeitpunkt, muß angenommen werden, daß die „Ausgabe" maßgeblich ist 4 . c) Die „Ausgabe" I n allen Bundesländern stellt sich somit die Frage, welches denn dieser Zeitpunkt der Ausgabe des eigenen oder fremden Amtsblattes oder der von der Gemeinde benutzten Zeitimg sei. Das Problem der Ausgabe ist i m Staatsrecht viel erörtert worden, ohne daß sich bis heute eine einhellige Meinung herausgebildet hätte 5 . Eine eingehende Auseinandersetzung ist an dieser Stelle nicht möglich. Da sich i m gemeindlichen Bereich die Ausgabe kaum über einen Tag hinweg hinziehen dürfte, w i r d dem Problem hier ohnehin keine so große Bedeutung zuzumessen sein wie i n dem staatlichen. M. E. gilt für die Ausgabe eines jeden Verkündungsblattes (Amtsblatt oder Zeitung) folgendes: Für den Tag der Ausgabe ist nicht unbedingt der auf dem betreffenden Blatt angebrachte Vermerk maßgebend, sondern die tatsächliche Ausgabe 6 . Wer den exakten Zeitpunkt feststellen w i l l , muß also „weitere Schritte" unternehmen, doch verstößt dies nicht gegen die rechtsstaatlichen Mindesterfordernisse der Verkündung 7 . — Sinnvoll ist nur, den Beginn oder das Ende des Verkündungsvorganges als Ausgabe anzusehen. Da der Beginn einfacher festzuhalten ist und weiter das Ende von Zufälligkeiten abhängig sein kann, erscheint es richtig, an den Beginn des Ausgabevorganges anzuknüpfen, nachdem damit ein Widerspruch zur Bekanntmachungsfunktion der Verkündung nicht gegeben ist, wie schon dargelegt wurde 8 . Ganz allgemein kann man nun sagen, 4 Seeger, VPr. 1962, 145 (150) — Bek. ist „vollendet" m i t der Ausgabe des Verk.-Blattes; a. Rienhardt, Bek.-Wesen, S. 3, 4: Ausgabetag gilt als Tag der Bek. — A . A . Leue, G H H 1964, 87 (88): A n w e n d u n g des Verw.-Zustellungsrechts (bei Verteilung des Amtsblatts durch die Post). 5 Ausführlich: Sahlmüller, Diss., S. 85 ff.; Severin, Diss., S. 44 ff. 8 v. Mangoldt - Klein I I I , A r t . 82 A n m . V3c)dd u n d ee; allg. Meinung. 7 O V G Münster DVB1. 1965, 368 (370).

14*

212

T e i l F : Die Durchführung der Verkündung

daß der Ausgabe-Zeitpunkt der Zeitpunkt ist, zu dem das erste Stück der betreffenden Nummer „ i n Verkehr gebracht" ist, zu dem der erste Übergang der Nummer i n die Öffentlichkeit geschehen ist 9 . Nichts anderes bedeutet es, wenn man früher darauf abstellte, daß die „Herausgabe" der betreffenden Nummer „begonnen" habe 10 . Das alles gilt nicht nur für die Ausgabe eines Amtsblattes, sondern auch einer Zeitung 1 1 . Dieser erste Übergang liegt bereits bei Einlieferurig an die Post vor, sei es durch Aufgabe zum Postzeitungsamt oder durch Aufgabe von Streifbandexemplaren 12 . Der genannte frühe Zeitpunkt (Einlieferung!) kann deshalb herangezogen werden, w e i l durch die Ausgestaltung unseres Postwesens eine Gewähr für die Austeilung der Verkündungsblätter besteht 13 . Angesichts dessen erscheinen die dagegen vorgebrachten Bedenken — vollständiges Stoppen sei noch möglich 1 4 ; Streik der Postbediensteten 15 ; Postgeheimnis 16 — nicht durchschlagend. Die Ausgabe kann nicht nur durch Einschaltung der Bundespost erfolgen 17 . W i r d das Gemeinde-Amtsblatt durch Gemeinde-Bedienstete verteilt, w i r d man nicht schon die Aushändigung an diese, sondern den Beginn der Verteilung als maßgeblich anzusehen haben 18 . Häufig w i r d durch Private das Verkündungsblatt vertrieben werden. Die Zeitung tragen oft die Austräger aus; auch beim gemeindeeigenen Amtsblatt ist beim Verlagssystem Zustellung und Vertrieb Sache des Verlags 1 9 ; er w i r d nicht immer die Post einschalten. Auch in diesen Fällen ist wohl erst der Beginn der Verteilung der Verkündungszeitpunkt. Wenn Giese die Beteiligung privater Stellen bei der Ausgabe von Gesetzblättern als unzulässig ansah, weil ja die Verkündung noch wesentlicher Be8 s.o. S. 109. Den Beginn der Ausgabe hielt a. W. Jellinek, J W 1921, 751 (752), f ü r die Ausgabe i. S. der W V für maßgeblich. 9 So BVerfGE 16, 6 (18 f.); ebenso Wolff - Bachof, V e r w R I, § 28 Ia3, S. 152. 10 RGSt. 57, 49 (51). 11 Ebenso Schrödter u n d Schmaltz , DVB1. 1971, 764 (767). 12 BVerfGE 16, 6 (19 f.). Zust.: Dürig, Kiesinger-Festschrift, S. 297 (303 f.), der betont, daß „postalisch ein kontinuierlicher Massenvorgang beginnen m u ß " ; keine Ausgabe ist „das okkasionelle u n d gezielte vorzeitige Beliefern bestimmter Empfänger per Streifband". 13 s. dazu Giese, D Ö V 1953, 45 (46); Dürig, Kiesinger-Festschrift, S. 297 (301 f.). 14 W. Jellinek, HDStR I I , S. 160 (180). 15 Severin, Diss., S. 52. Dieser F a l l ist anders lösbar: N u r wenn die Post bestreikt w i r d , ist Einlieferung nicht schon „Ausgabe"; Dürig, KiesingerFestschrift, S. 297 (302). 16 Severin, Diss., S. 50 f. 17 Vgl. i n diesem Zusammenhang a. BVerfGE 16, 6 (20) zur Einschaltung von „Boten", u n d dazu Dürig, Kiesinger-Festschrift, S. 297 (303). 18 Offenbar a. A. Seeger, Satzungsrecht, S. 34. 19 Vgl. das Muster eines Vertrags bei Seeger, W G Z 1966, 448 (453).

V I . Der Zeitpunkt der Verkündung u n d des Inkrafttretens

213

standteil des Gesetzgebungsverfahrens ist, so ist i h m nicht zuzustimmen 2 0 . Deshalb kann man wohl auch schon den Beginn des Verkaufs an einer privaten Verkaufsstelle als Ausgabe ansehen 21 . Die bloße Auslage zum Verkauf reicht aber noch nicht aus 22 . Aus all diesen Ausführungen ergibt sich, daß die Ausgabe als Verkündungszeitpunkt ein Ereignis ist, das i n den Lauf eines Tages fällt, nicht der Beginn oder das Ende des betreffenden Tages 23 . Es liegt deshalb auf der Hand, daß die tatsächliche Feststellung des Ausgabe-Zeitpunktes Schwierigkeiten bereiten kann. Aus diesem Grunde ist es zweckmäßig und geschieht i m Recht häufig, nicht an die „Verkündung" oder die „Ausgabe" selbst, sondern an den als Einheit verstandenen Ausgabetag anzuknüpfen. Die Bestimmungen i m Recht mancher Länder, den Ablauf des Erscheinungstages sogar schon für den Zeitpunkt der Verkündung des Ortsrechts als maßgeblich zu erklären, erweisen sich als besonders sinnvoll. 3. Verkündungszeitpunkt bei Aushang u n d Offenlegung

a) Gesetzliche

Bestimmungen

Gesetzliche Regelungen finden sich, wie auch die Übersicht (Teil C) zeigt, nur i n manchen Ländern, i n denen diese Formen vorkommen. Wenn es beim Aushang heißt, die öffentliche Bekanntmachung sei am letzten Tage des Anschlages „vollzogen" ( § 4 1 Nr. 2 saBekVO) oder mit Ablauf der Aushangfrist „ b e w i r k t " (§ 6 Nr. 3 shBekVO), so liegt hierin sicher auch die Bestimmung des Verkündungszeitpunktes. Auch für die Offenlegung gibt es Bestimmungen. Sie lösen die Frage i n verschiedener Weise. I n Bay. etwa ist Tag der amtlichen Bekanntmachung bereits der Tag, an dem die Niederlegung bekanntgegeben w i r d (§ 3 II, I I I bayBekVO) 2 4 . RP knüpft dagegen an das Ende der Auslegungsfrist an (§ 10 I I I rpGODVO). Für die Bebauungspläne ist nach dem Wortlaut des § 12 BBauG wieder bereits die „Bekanntmachung", also der Hinweis auf die Auslegung, für die Rechtsverbindlichkeit und folglich auch 20

Giese, DÖV 1953, 45 (46, 47). Gegen seine Auffassung a.: Severin, Diss., S. 50, 52; Spiegel, Rechtspfl. 1959, 118 (120). Die Bedenken Dürig's, KiesingerFestschrift, S. 297 (302 f.), gegen die Einschaltung Privater beziehen sich w o h l n u r auf einen frühen Ansatz des Verk.-Zeitpunktes. 21 BVerfGE 16, 6 (20). 22 Die Frage ist sehr umstritten. Wie hier, m i t ζ. T. unterschiedlichen Begründungen: Dürig, Kiesinger-Festschrift, S. 297 (302 f.); Giese, DÖV 1953, 45 (47); Hallier, AöR 85, 391 (410); Tietz, N J W 1954, 1081 (1081 f. unter 2). A . A . : Heinze, N J W 1961, 345 (346); Spiegel, Rechtspfl. 1959, 118 (121); B G H N J W 1954, 1081 (1082). 23 s. etwa RGSt. 57, 404 (405) — Ausgabe des betr. RGBl, abends 7 Uhr. 24 Z u den Folgen bei vorzeitigem Hinweis ohne Auslegung s. B a y V G H BayVBl. 1974, 377 (377); nicht überzeugend.

214

T e i l F: Die Durchführung der Verkündung

schon für den Verkündungszeitpunkt maßgeblich 25 . — Soweit keine Regelung durch Gesetz vorliegt (Beispiel: BW), ist Gelegenheit für eine Regelung i n der Bek.-Satzung. b) Im übrigen Was den Aushang betrifft, so ist es unrichtig anzunehmen, es käme schlechthin nur das Ende des Anschlags für den Verkündungszeitpunkt i n Betracht. Wäre dem so, dann hätte es früher i m Saarland nicht heißen können, die öffentliche Bekanntmachung sei am „ersten" Tag vollzogen, obwohl der Anschlag mindestens eine Woche dauern mußte 2 6 . Auch speziell bei Wahlbekanntmachungen ist übrigens nach Landesrecht (trotz längerer Aushangfrist) schon ein früher Zeitpunkt maßgeblich 27 . Wenn also von manchen bisweilen schon der Beginn des Aushangs herangezogen worden ist 2 8 , so stehen dem keine grundsätzlichen Bedenken entgegen. Solches scheint aber heute oft nicht mehr gesehen zu werden, seit das OVG Münster i n seiner Entscheidung vom 10. 2.1960 ausgeführt hat, die Bekanntmachung sei nicht bereits i n dem Zeitpunkt „bewirkt", i n dem das Schriftstück an der Tafel angehängt w i r d ; bei einer Bek.-Satzung, die Bekanntmachung „durch Aushang" vorschreibe, sei der „Zeitpunkt der Bekanntmachung nicht festzustellen" 2 9 . Das ist also so nicht richtig; allerdings ist die Festlegung der Aushangfrist i n der Bek.-Satzung aus anderen Gründen notwendig 8 0 . — Man w i r d allerdings davon ausgehen müssen, daß — wie meistens — immer dann, wenn eine Aushangfrist durch Rechtsnorm, ζ. B. Bek.Satzung, festgelegt ist, auch erst der Ablauf der Frist den Verkündungszeitpunkt darstellen soll, sofern nicht ausdrücklich anderes bestimmt ist. I m Ergebnis zu Recht w i r d deshalb für B W einhellig der Ablauf der Frist als maßgeblich erklärt 3 1 . Für die Form der Offenlegung sind dieselben Überlegungen maßgebend: Ist eine feste Offenlegungsdauer durch Rechtsnorm bestimmt, 25

s. a. noch § 5 I I ndsBekVO. § 4 I Nr. 2, § 1 I Nr. 3 saBekanntmachungsVO v. 24. 3.1964 (saAmtsbl., S. 246). 27 § 2 V I b w K o m m u n a l w a h l o r d n u n g i. d. F. v. 21. 7.1965 (bwGesBl., S. 195): Tag des Anschlags gilt als Tag der Bekanntmachung. 28 Helmreich - Widtmann, A r t . 26 A n m . 5 a, f ü r die frühere Rechtslage i n Bay.; offenbar a. B a y V G H B a y V B l . 1961, 120 (121). Vgl. a. Finkler, Dem. Gemeinde 1964, 177 (179). 29 O V G Münster D Ö V 1960, 954 (955); Hervorhebung schon i m Original. Ebenso i n Fällen fehlender Aushangfrist: Hess. V G H K S t Z 1966, 163 (163); O V G Lüneburg OVGE 17, 401 (409 f.). Z u r B e w i r k u n g der Bek. erst nach A b l a u f der Aushangfrist s. etwa a. noch v. Germar, K p B l . 1967, N D 454 (455); Schmidt, Hdb., S. 116, 131; OVG Rheinland-Pfalz DVB1. 1968, 946 (946). 30 s. o. S. 159. 31 s. n u r Seeger, VPr. 1962, 145 (150); V G H Bad.-Württ. E S V G H 17, 123 (124). 28

V I . Der Zeitpunkt der Verkündung u n d des Inkrafttretens

215

ist deren Ablauf der Verkündungszeitpunkt. Andernfalls kann man schon an die Auslegung anknüpfen 82 . Der Hinweis allein ohne Auslegung reicht keinesfalls. — Für die Offenlegung der Bebauungspläne nach § 12 BBauG, der keine Auslegungsdauer kennt, erweist sich demnach die Auffassung als richtig, daß Verkündungszeitpunkt nicht erst der Ablauf der Auslegung sein muß, wie der Hess. V G H meint 3 3 . c) Fragen der Fristenberechnung Es ist problematisch, wie die Aushang- und Offenlegungsfristen zu berechnen sind. I n SH ist allerdings bestimmt, daß der Tag des A n schlags und der Abnahme nicht mitgerechnet werden (§ 4 IV2 shBekVO). Dieses Ergebnis t r i f f t ganz allgemein sowohl für die Form des Aushangs als auch entsprechend für die Offenlegung zu und ist folgendermaßen zu begründen. Die i n §§ 187 ff. BGB enthaltenen Auslegungsregeln über Fristen sind grundsätzlich auch i m öffentlichen Recht anwendbar 3 4 . Es kommt deshalb darauf an, ob für den Anfang der Frist „ein Ereignis oder ein i n den Lauf eines Tages fallender Zeitpunkt maßgebend" ist; dann w i r d der Tag nicht mitgerechnet, i n welchen das Ereignis oder der Zeitpunkt fällt (§ 187 I). Ist dagegen „der Beginn eines Tages der für den Anfang einer Frist maßgebende Zeitpunkt, so w i r d dieser Tag bei der Berechnung der Frist mitgerechnet" (§ 187 I I I ) . Z w i schen diesen beiden Möglichkeiten muß man sich also entscheiden; das Fristende ist dann eine einfache Frage der Berechnung und richtet sich nach § 188 BGB. Es ist nun allgemeine Meinung, daß derjenige Tag, an dem der Gemeindebedienstete den Gegenstand aushängt, noch nicht mitgezählt werden darf 3 5 . Dementsprechend darf bei der Offenlegungsform der Tag des Auslegens noch nicht gezählt werden. Beispiel (Wochenfrist): Es w i r d am Montag, 1.4., ausgehängt; die Frist beginnt erst am Dienstag, 2. 4., sie läuft bis Montag, 8. 4., 24 Uhr; der Aushang darf frühestens am Dienstag, 9. 4., abgenommen werden. Dieses richtige Ergebnis w i r d allgemein damit begründet, das Aushängen sei ein „Ereignis" i. S. von § 187 I BGB, weshalb der Aushängetag nicht mitgezählt werden dürfe. Diese Begründung erscheint nicht zutreffend. Wenn es i n einer Bek.-Satzung etwa heißt, die Anschlagfrist betrage eine Woche, so ist für den Beginn kein Ereignis „maßgebend", sondern es 32

Vgl. den F a l l PrOVGE 81, 79 (82 f.). Gegen Hess. V G H (ζ. B. E S V G H 17, 198, 201) etwa a. B V e r w G E 44, 244 (248 ff.). 34 Wolff - Bachof, V e r w R I, § 37 I l l a , S. 263; GmS OBG i n B V e r w G E 40, 363 (364). Speziell zu § 193 B G B : B V e r w G E 44, 45 (47). 35 v. Germar, K p B l . 1967, N D 454 (455); Giebler, B a W ü V B l . 1968, 100 (103); Kunze - Schmid - Rehm, § 4 A n m . I I I 5 ; Seeger, Satzungsrecht, S. 35 (s. aber noch i n VPr. 1962, 145, 150; Tag des Aushangs bzw. der Auflegung m i t z u rechnen); V G H Bad.-Württ. W G Z 1966, 12; Hess. V G H DVB1. 1966, 835 (835); O V G Lüneburg Gde (SH) 1968, 270 (272); heErl. v. 6.10.1965 (heStAnz., S. 1243), Nr. I2c. 33

216

T e i l F: Die Durchführung der V e r k ü n d u n g

soll eben eine volle Woche ausgehängt sein, ζ. B. von Dienstag, 2. 4., bis Montag, 8. 4. Damit dies aber der Fall ist, muß der Anschlag bereits am Vortage (Montag, 1. 4.) angeheftet werden; die Abnahme darf erst am Dienstag, 9. 4., erfolgen. Für die Offenlegung gilt Entsprechendes. Bei Wochen- oder Monatsfristen wären also hiernach nicht §§ 187 I, 188 I I (1. Alt.), sondern §§ 187 I I I , 188 I I (2. Alt.) anzuwenden. Nur diese Begründung läßt sich auch mit einer Auffassung vereinbaren, wonach bei der Berechnung der einmonatigen Auslegungsdauer bei Bebauungsplan-Entwürfen (§ 2 V I I BBauG) der erste Tag der Auslegung m i t zuzählen sei; an ein bestimmtes Ereignis werde hier nicht angeknüpft. Die bekanntgemachte Auslegung von 24. 5. - 23. 6.1965 wurde als ordnungsgemäß befunden 36 . Das ist richtig, nur muß dazu gesagt werden, daß die betreffende Gemeinde nicht erst am 24. 5., sondern schon am 23. 5. das Auslegen vornehmen mußte, damit der Plan am 24. 5. auch auslag 37 . Besondere Sorgfalt ist daher von den Gemeinden auf die Richtigkeit von Vermerken über die Durchführung des Aushangs und der Offenlegung zu verwenden. Unmißverständlich sind nur „ausgehängt am", „abgenommen am", nicht „Aushang von . . . bis . . . " . Der Hess. V G H hat ausgesprochen, bei einem Vermerk, die Satzung sei i n der Zeit vom 19. bis 25. September 1961 durch Anschlag öffentlich bekanntgemacht worden, bestehe die tatsächliche Vermutung, daß die Satzung am 19. 9. angeschlagen und am 25. 9. abgenommen wurde, damit also keine Woche ausgehängt gewesen sei 38 . Zum Schluß ist noch auf eines hinzuweisen. Die Frist w i r d nicht verlängert, wenn der letzte Tag der Frist auf einen Sonntag, Feiertag oder Sonnabend fällt; § 193 BGB (i. d. F. des Gesetzes vom 10. 8.1965, BGBl. I, S. 753) ist insoweit nicht anwendbar 39 . 4. Verkündungszeitpunkt bei kumulativer Verkündungsregelung

a) Gesetzliche

Bestimmungen

Die Frage ist zum Teil gesetzlich geregelt. Bei Verwendung mehrerer Zeitungen ist oft auf die letzte abgestellt (Beispiel: § 5 12 nwBekVO). 38 GmS O B G i n B V e r w G E 40, 363 ff.; B G H DVB1. 1971, 763 f. (Vorlagebeschl.). Früher anders etwa B V e r w G DVB1. 1970, 417; V G H Bad.-Württ. W G Z 1971, 177 (177); vgl. a. B V e r w G E 29, 282 (283). 37 Ebenso Schrödter u n d Schmaltz , DVB1. 1971, 764 (767). — Wer n u r den Leitsatz von GmS O B G liest, übersieht dies leicht; der Senat hat aber nichts dazu sagen wollen, welche Folgen es hat, w e n n der Plan nicht über die ganze Frist ausgelegen hat (GmS OBG i n B V e r w G E 40, 363, 366). 38 Hess. V G H E S V G H 17, 142 (143). 39 Bracker, Bek.-Wesen, S. 17; Giebler f B a W ü V B l . 1968, 100 (103); KunzeSchmid - Rehm, § 4 A n m . I I I 5 ; Hess. V G H DVB1.1966, 835 (836). — Α. Α.: V G H Bad.-Württ. BRS 23, 24 (25). — Über das Ende der Monatsfrist von § 2 V I I B B a u G ist damit nichts ausgesagt; für sie muß § 193 B G B gelten.

V I . Der Zeitpunkt der Verkündung u n d des Inkrafttretens

217

I n vielen Ländern besteht für die Gemeinden Gelegenheit zu Regelungen i n der Bek.-Satzung, weil staatliche Normen nicht vorhanden sind (Beispiel: BW); i m Saarland ist ausdrücklich auf die Satzung hingewiesen (§ 4 I I saBekVO) 40 . b) Im übrigen Fehlt bei Vorliegen einer kumulativen Verkündungsregelung eine Bestimmung, welche der Formen für den Verkündungszeitpunkt heranzuziehen ist, dann muß man ganz allgemein auf die letzte Form abstellen 41 . Erfolgt die Verkündung i n verschiedenen Blättern (Amtsblatt und Zeitung, mehrere Zeitungen), w i r d also die Ausgabe des letzten Blattes erheblich 42 . W i r d durch ein Blatt und Aushang verkündet, muß man wiederum auf die letzte Form abstellen, also ggf. auch auf den Ablauf der Aushangfrist 4 3 . — Nicht direkt unter die „kumulative" Verkündung fallen folgende Fälle, bei denen der Verkündungszeitpunkt ebenfalls problematisch ist. Bei Vorhandensein mehrerer Bekanntmachungstafeln w i r d nicht am gleichen Tag ausgehängt. Hier ist die Verkündung wohl nicht unwirksam; doch ist für den Lauf der F r i sten erst der letzte Anschlag maßgeblich 44 . W i r d ein Amtsblatt als Beilage zu mehreren Zeitungen verteilt, kommt es auf die Ausgabe des Amtsblatts selbst an; dieses w i r d bereits mit der ersten Zeitung i n Verkehr gebracht 45 . 5. Notwendigkeit einer Regelung in der Bekanntmachungssatzung?

Bisweilen w i r d die Auffassung vertreten, die Bek.-Satzung müsse den Verkündungszeitpunkt festlegen, wenn dies nicht schon durch staatliche Vorschrift geschehen sei; besonders bei kumulativer Verkündungsregelung sei dies erforderlich 46 . Der Verkündungszeitpunkt ist aber auch ohne satzungsmäßige Festsetzung bestimmbar. Eine solche ist daher i m Interesse der Rechtsklarheit zwar begrüßenswert, aber m. E. kein Gültigkeitserfordernis 47 . 40 s.a. OVG Münster DVB1. 1965, 368 (370): keine rechtsstaatl. Bedenken, wenn die letzte Zeitung f ü r maßgeblich erklärt ist. 41 Kunze - Schmid - Rehm, § 4 A n m . I I I 5 ; Seeger, VPr. 1962, 145 (151). 42 Giebler, B a W ü V B l . 1968, 100 (102); Seeger, V P r . 1962, 145 (151); Thiem, SHAnz. 1966, 241 (266). — A . A . : Helmreich - Widtmann, A r t . 26 A n m . 5b, S. 200. 43 Seeger y VPr. 1962, 145 (151); s.a. Rienhardt, Bek.-Wesen, S. 6. — A . A . : OVG Münster DÖV 1962, 949 (950), i n dem F a l l einer Verbindung von Zeitung u n d Aushang ohne Festsetzung der Aushangfrist. 44 v. Germar, K p B l . 1967, N D 502 (502). 45 U n k l a r Thiem, SHAnz. 1966, 241 (266 F N 241 a. E.). 46 Schmid, Hdb., S. 122, 123, 129; Schubert, G T 1970, 173 (179). 47 Vgl. OVG Lüneburg Gde (SH) 1967, 342 (342) — kein Zwang für bes. Bestimmung über das I n k r a f t t r e t e n bei Verk. durch mehrere Zeitungen.

218

T e i l F: Die Durchführung der Verkündung 6. Der Zeitpunkt des Inkrafttretens

a) Allgemeines Der Zeitpunkt des Inkrafttretens kann am einfachsten dadurch geregelt sein, daß er durch einen Kalendertag festgelegt ist („am 1. Mai 1973"), wobei dann der Beginn dieses Tages maßgeblich ist 4 8 . Oft w i r d aber i n irgendeiner Weise an die Verkündung (d. h. i m gemeindlichen Bereich auch an die „öffentliche Bekanntmachung" u. ä.) angeknüpft. Soweit ersichtlich, gibt es heute i n allen Bundesländern wenigstens eine subsidiäre Regelung für das Inkrafttreten gemeindlicher Satzungen und Rechtsverordnungen, so daß die Frage nicht praktisch wird, welches der Inkrafttretens-Zeitpunkt ist, wenn keine Bestimmung vorhanden ist. Die A n t w o r t könnte übrigens nur lauten, daß dann ein Inkrafttreten bereits „ m i t der Verkündung" gewollt ist. b) Berechnungsfragen Die Bestimmung des exakten Zeitpunkts des Inkrafttretens kann größte praktische Bedeutung erlangen, etwa bei Steuervorschriften. Die sich bei der Berechnung stellenden Rechtsfragen können deshalb nicht übergangen werden. Wenn bei der Form des Aushangs oder der Offenlegung der Zeitpunkt des Ablaufs der Frist den Verkündungszeitpunkt darstellt, ist selbstverständlich auch dann der Ablauf der Frist maßgeblich, wenn das Inkrafttreten vom Verkündungszeitpunkt abhängig gemacht ist. Es kommt dabei auf die durch Rechtsnorm festgelegte Dauer an; ein längeres Aushängen (Auslegen) ist ohne Bedeutung 49 . I n Gesetzen, Rechtsverordnungen und Satzungen werden bei dem Anknüpfen an die Verkündung (entsprechend: die öffentliche Bekanntmachung u. ä.) bestimmte, immer wiederkehrende Formeln verwendet. Was sie bedeuten, muß durch Auslegung der einzelnen Norm gewonnen werden 5 0 . Doch w i r d i m Regelfalle davon auszugehen sein, daß die Formeln i m allgemein gebräuchlichen Sinn verwendet worden sind. Bei den Gemeinden dürfte aber hier doch etwas Vorsicht am Platze sein. Nun einige Einzelheiten. (1) Allgemein bedeutet „ m i t der Verkündung" der exakte Zeitpunkt der Verkündung, also ggf. der tatsächliche Zeitpunkt der Ausgabe eines Blattes 5 1 . 48 49

(171). 50

Z u m letzten v. Mangoldt - Klein I I I , A r t . 82 A n m . V2a. Thiem, SHAnz. 1966, 241 (267); Hess. V G H E S V G H 20, 46 (50), 23, 168

s. a. v. Mangoldt - Klein I I I , A r t . 82 A n m . V2 vor a) m i t F N 190. Maunz, i n : Maunz - D ü r i g - Herzog, A r t . 82 A n m . 11; früher ebenso RGSt. 57, 404 (405); S t G H zum Schutze der Republik, J W 1923, 19 Nr. 2, w o 51

V I . Der Zeitpunkt der Verkündung u n d des Inkrafttretens

219

(2) Wenn für das Inkrafttreten ein Tag genannt ist, ist dieser Tag als Einheit aufzufassen und auf seinen Beginn abzustellen 52 . (a) „ M i t dem Tage der Verkündung" oder „am Tage der Verkündung" heißt also: zu Beginn dieses Tages 53 . Doch hat der Hess. V G H in einem Falle, i n dem eine Gemeinde i n einer Bek.-Satzung das Inkrafttreten des Ortsrechts „ m i t dem Tag der Vollendung der Bekanntmachung" eintreten ließ, wohl zu Recht anderes angenommen 54 . (b) Der Tag ist auch i n den subsidiären Regelungen der Gemeindeordnungen für das Inkrafttreten genannt, siehe etwa BW — „am Tage nach der Bekanntmachung" (§ 4 III2 bwGO) — oder He. — „ m i t dem Tage nach der Bekanntmachung" (§ 5 III2 heGO), was dasselbe ist. Das ist wieder der Beginn dieses Tags 55 . (3) I n vielen Fällen w i r d m i t Fristen gearbeitet. (a) Unproblematisch ist die Berechnung dann, wenn die Frist „Ablauf" des Verkündungstags beginnt 5 6 .

mit

(b) Wenn eine Vorschrift eine Woche nach dem „Tage ihrer Verkündung" i n Kraft t r i t t (so § 36 nwOBG), ist der Tag der Verkündung schon mitzurechnen (§ 187 I I BGB entsprechend); Tag der Verkündung bedeutet Beginn dieses Tags 57 . (c) Umstritten ist, ob dann, wenn die Frist an die „Verkündung" selbst geknüpft ist („eine Woche nach Verkündung"), und die Verkündung i n den Lauf eines Tages fällt, der Verkündungstag schon mitzurechnen ist. Entsprechend § 187 I BGB w i r d man den Tag, i n den das Ereignis fiel, nicht mitrechnen dürfen 5 8 . (4) Zuletzt ist noch zu sagen, daß ein Inkrafttreten auch an einem Sonntag, Feiertag oder Sonnabend möglich ist; § 193 BGB gilt auch nicht entsprechend 59 . nach (richtig) a. der A b l a u f des Verkündungstages „ j e nach der A r t einer Vorschrift, nach ihrem Sinn u n d Zweck zutreffend" sein mag. 52 υ. Mangoldt - Klein I I I , A r t . 82 A n m . V2a; Mercker, B B 1952, 865 (865 f.). 53 Belege w i e zuvor; ebenso Maunz, i n : Maunz - D ü r i g - Herzog, A r t . 82 A n m . 11; früher ebenso i m Gemeindebereich das PrOVG, s. PrOVGE 38, 99 f. 54

Hess. V G H E S V G H 20, 46 (49 f.). Vgl. n u r Maunz, i n : Maunz - D ü r i g - Herzog, A r t . 82 A n m . 11. 56 ζ. B. § 12 I I I bwPolG, i. d. F. des G. v. 2. 7.1974 (bwGesBl., S. 210). 57 Α. A. : Rietdorf - Heise - Böckenförde - Strehlau, § 36 A n m . 3. 58 Wie hier: Heinze, N J W 1961, 345 (347), N J W 1965, 524 (525); Severin, Diss., S. 52. — Α. Α.: v. Mangoldt - Klein I I I , A r t . 82 A n m . V2b)aa u n d bb; Mercker, B B 1952, 865 (866). 55

59 Schmidt, Hdb., S. 117; Schubert, 1966, 835 (836).

GT 1970, 173 (180); Hess. V G H DVB1.

220

Teil F: Die Durchführung der Verkündung

V I I . Der Nachweis der Verkündung Damit ggf. bewiesen werden kann, daß eine Satzung oder Rechtsverordnung verkündet worden ist, muß die Gemeinde über den Vollzug der Bekanntmachung einen Nachweis zu den Akten der Gemeinde bringen, wie es etwa § 1 112 bw 1. DVO-GO ausdrücklich verlangt. Dafür ist das Verkündungsorgan verantwortlich. 1. Amtsblatt und Zeitung

Die Gemeinde w i r d ein Stück der betreffenden Nummer zu den A k ten nehmen 1 . Damit ist auch ein zumindest vorläufiger Nachweis wenigstens über den Ausgabe-Tag (wenn auch nicht des Ausgabe-Zeitpunkts) vorhanden; denn jede Zeitung trägt das Datum ihres Erscheinens, und das dürfte auch bei den Amtsblättern durchweg der Fall sein und ist auch bisweilen besonders vorgeschrieben (Beispiel: § 3 I Nr. 2 shBekVO). I m Staatsrecht ist anerkannt, daß die Angabe über den Ausgabetag auf einem Gesetzblatt die Vermutung der Richtigkeit für sich hat; wenn die Unrichtigkeit geltend gemacht wird, muß sie nachgewiesen werden 2 . Dies w i r d man auch dann gelten lassen müssen, wenn sich die Angabe nicht auf einem staatlichen Gesetzblatt, sondern einem gemeindlichen Amtsblatt oder gar einer Zeitung befindet, obwohl es sich nicht immer um eine „amtliche" Angabe handelt, womit das BVerfG argumentiert hat 3 . 2. Aushang und Offenlegung

Aushang und Offenlegung erfordern Vermerke über die Durchführung. Das ist zum Teil ausdrücklich vorgeschrieben; beispielsweise sind i n SH Vermerke über das Anschlagen und die Abnahme auf den ausgehängten Schriftstücken anzubringen (§ 4 IV3 shBekVO). Vermerke sind aber ganz allgemein nötig 4 . — Beim Aushang werden von manchen die Bescheinigungen auf den ausgehängten Exemplaren verlangt 5 . Nach Wolff müssen dagegen Beginn und Ende des Aushangs auf dem „Original der Satzung" vermerkt sein 6 . M. E. sollte der jeweilige Gemeindebedienstete auf dem Aushangexemplar (den Exemplaren) den Tag des 1 So ausdrücklich § 5 I I I nwBekVO. I m übrigen w i e i m T e x t : Rienhardt, Bek.-Wesen, S. 7. s. aber a. § 4 I bayBekVO. 2 υ. Mangoldt - Klein I I I , A r t . 82 A n m . V3a; Maunz, i n : M a u n z - D ü r i g Herzog, A r t . 82 A n m . 11 F N 4; BVerfGE 16, 6 (17); s.a. schon K G J W 1921, 751 f. 3 BVerfGE 16, 6 (17). — F ü r die Anwendbarkeit i m Gemeindebereich offensichtlich a.: Kunze - Schmid - Rehm, § 4 A n m . I I I 5 , betr. A m t s b l a t t ; O V G Münster DVB1. 1965, 368 (370), betr. Zeitung. 4 s. dazu a. schon W. Jellinek, Gesetz, S. 229. 5 So etwa heErl. v. 6.10.1965 (heStAnz., S. 1243), Nr. I 2c a. E. — Z u m V e r öffentlichungsvermerk i m Interesse der Adressaten s. o. S. 197 f. 0 Wolff - Bachof, V e r w R I, § 28 Ia3, S. 152.

V I I . Der Nachweis der Verkündung

221

Aushängens und der Abnahme unterschriftlich bescheinigen; das Exemplar ist zu den Akten zu nehmen. Darüber hinaus erscheint es angebracht, daß das Verkündungsorgan auf der Originalurkunde mit Unterschrift und Datum die A r t und Weise des Vollzugs der Verkündung bestätigt. Aushang- und Offenlegungsvermerke stellen kein Gültigkeitserfordernis der Verkündung dar. Sie dienen nur als Nachweis für die ordnungsgemäße Durchführung der Verkündung 7 . Der Nachweis kann auch auf andere A r t erbracht werden 8 . 3. „Legalia praesumuntur"

Eine gewisse Erleichterung i m Hinblick auf den Nachweis der ordnungsgemäßen Verkündung von Ortsrecht i m verwaltungsgerichtlichen Prozeß hat früher das PrOVG i n einer Entscheidung aus dem Jahre 1922 gebracht. Das Gericht hat dabei an Ausführungen des Kammergerichts angeknüpft, wonach bei untergesetzlichen Rechtsvorschriften trotz richterlichen Prüfungsrechts „für die Gesetzmäßigkeit eines i n seiner Form und durch die Verkündung gesetzmäßig erscheinenden behördlichen Erlasses eine einfache Vermutung" spreche, mit der auch die Gerichte rechnen dürften; es handle sich um eine gewisse „Hemmung" der für den Richter bestehenden Prüfungspflicht 9 . Diese Vermutung der Legalität hat, worauf das K G nicht ausdrücklich hingewiesen hat, ihre Grundlage i n der Ausfertigung 1 0 . Das PrOVG ist nun weitergegangen, weil die „tatsächlichen Verhältnisse und das daraus sich ergebende praktische Bedürfnis" dazu nötigten. Der Satz „legalia praesumuntur" gelte auch für die Frage der Veröffentlichung von Ortsrecht, wenn sich die Veröffentlichung zwar nicht unmittelbar nachweisen lasse, aber die Norm „lange Jahre als geltendes Recht zur Anwendung und damit auch zur Kenntnis des Publikums gebracht worden ist, das sich ihre Anwendung hat gefallen lassen, ohne den Mangel i n der Form oder der Veröffentlichung je zu rügen" 1 1 . Das OVG Münster hat diese Rechtsprechung fortgeführt 1 2 . Der Satz von der Vermutung der 7 Vgl. OVG Lüneburg Gde (SH) 1968, 270 (272), für einen Vermerk auf dem Original; das Gericht hat § 418 I ZPO angewendet (Urkundenbeweis über Vorgänge). 8 v. Germar, K p B l . 1967, N D 454 (455); Schmidt, Hdb., S. 118; B V e r w G DÖV 1972, 349 (349). — Z u m Zeugenbeweis s. OVG Lüneburg DÖV 1962, 951 (952) — „schlechthin unangemessen" (zu streng). 9 K G (26.11.1920) P r V B l . 42, 294 (295 f.). 10 s. Schack, Rechtmäßigkeit, S. 307, 320, s. a. oben S. 55 f. 11 PrOVGE 77, 161 ff. 12 OVG Münster OVGE 10, 135 (137), OVGE 24, 248 ff. — A l l g . ζ. Vermutung des ordnungsgemäßen Zustandekommens: O V G Münster OVGE 7, 222 (224), DÖV 1960, 31 (31), R k V R GO § 4 Nr. 3, 13 u n d 15 (die Anwendbarkeit wurde verneint i m F a l l OVGE 17, 170, 172 ff.); Kottenberg - Rehn, § 4 A n m . 16.

222

T e i l F : Die Durchführung der Verkündung

Ordnungsmäßigkeit der Verkündung hat auch Eingang i n das Lehrbuch von Wolff - Bachof gefunden: „Sind Mängel der Ausfertigung oder Verkündung (nach Jahren) nicht nachweisbar, w i r d deren Ordnungsmäßigkeit vermutet (Legalia praesumuntur . . .)" 1 3 . Auch wenn man dem zustimmt, so darf doch eines nicht vergessen werden: Der Inhalt der Vorschrift muß jedenfalls feststellbar sein 14 . Doch das gehört schon fast nicht mehr zum Thema.

13

Wolff - Bachof, V e r w R I, § 28 Ia3, S. 153. O V G Münster OVGE 10, 311 (313 f.). Z u m Verlust des Originals einer Landschaftsschutzkarte s. V G H Bad.-Württ. E S V G H 20, 67 (69 ff.). 14

Schlußbemerkungen Die Arbeit ist an ihr Ende gelangt. Die Untersuchungen haben die Behauptung i n der Einleitung, wo von einer Fülle von Rechtsfragen die Rede war, gewiß bestätigt. — Während später noch eine knappe Zusammenfassung wesentlicher Ergebnisse der Arbeit dargeboten wird, sollen nunmehr einige Bemerkungen vornehmlich rechtspolitischer A r t angeschlossen werden. Angesichts der Verschiedenheit der Rechtslage i n den Ländern und Gemeinden sind sie notgedrungen allgemein gehalten und treffen auch nicht überall i n gleichem Maß zu. Die Gemeinden müssen bei der Durchführung der Verkündung die erforderliche Sorgfalt anwenden und die Rechtsvorschriften einschließlich der eigenen (Bek.-Satzung!) beachten. Die Bemerkung Groschupf s aus dem Jahre 1970, die meisten Verkündungsfehler beruhten darauf, daß die vorgeschriebene Verkündungsform auch dem hauptamtlichen Verwaltungspersonal nicht bekannt sei und mangels Gewohnheit auch nicht darüber nachgedacht werde, dürfte allerdings übertrieben sein 1 . — Die Regelungen i n der Bek.-Satzung sollen leicht verständlich und leicht zu handhaben sein. Es sollen deshalb etwa mehrere Bekanntmachungsformen (kumulative, alternative Regelung) — auch soweit rechtlich zulässig — nur vorgesehen werden, wenn dadurch einem sachlichen Bedürfnis entsprochen wird. Eine kumulative Verkündungsregelung braucht kaum je gewählt zu werden 2 . Eine zusätzliche Bekanntgabe ist j a stets möglich. Sie kann durch Dienstanweisung vorgesehen werden, generell oder für bestimmte Fälle; i n die Bek.-Satzung aber sollte man keine Bestimmung darüber aufnehmen, u m jeden Anschein zu vermeiden, es handle sich u m einen Teil der Verkündungsform. Dem bisweilen gemachten Vorschlag, die Gemeinden sollten i n der Bek.-Satzung auf den Aushang als Verkündungsform wegen der vielen Fehlerquellen verzichten 3 , wäre zuzustimmen, wenn i n den betreffenden Bundesländern, wo er noch möglich ist, gesetzlich generell die 1 Groschupf, DVB1. 1970, 401 (405), der als A b h i l f e vorschlägt, daß das L a n d bindend Verkündung i m Amtsblatt des Kreises vorschreibt. 2 Eine einzige Zeitung, die örtlich gebunden ist u n d nicht i m ganzen Hoheitsgebiet erscheint, k a n n k a u m alleiniges V e r k . - M i t t e l sein. M a n sollte aber hier nicht noch weitere Zeitungen als V e r k . - M i t t e l heranziehen, sondern durch A m t s b l a t t verkünden. — Diese Fallgestaltung dürfte nicht bei Gemeinden, w o h l aber bei Landkreisen denkbar sein. 3 Schmidt, Hdb., S. 121; Thönissen, Gde (NW) 1967, 268 (271), der aber auch darauf hinweist, daß f ü r den Aushang Kostengesichtspunkte sprechen. Aber auch unwirksame Verkündung von Ortsrecht k a n n letztlich Geld kosten!

224

Schlußbemerkungen

Ersatz- und Notverkündung geregelt wäre (für sie vermag der Aushang doch einen gewissen Ersatz zu bieten), was aber nicht der Fall ist. — I m Interesse der Rechtsklarheit ist eine Festlegung des Verkündungszeitpunkts durch die Bek.-Satzung zu wünschen, soweit staatliches Recht noch keine entsprechende Bestimmung enthält. Dagegen sollten Bestimmungen über den Nachweis der Verkündung nicht i n die Bek.Satzung, sondern allenfalls i n eine Dienstanweisung aufgenommen werden, schon u m den Anschein zu vermeiden, es handle sich u m ein Gültigkeitserfordernis der Verkündung. Wendet man sich der Gesetzgebung der Länder zu, so drängt sich angesichts der landesrechtlichen Verschiedenheiten i m Recht der gemeindlichen Verkündung die Frage auf, ob nicht eine Vereinheitlichung angstrebt werden sollte. Püttner hat unlängst i n seinem Gutachten für den 49. DJT bemerkt, die Hauptinteressenten an einer Vereinheitlichung des Kommunalrechts seien die Fachleute der verschiedensten Sparten einschließlich der Wissenschaft, weniger das breite Publikum 4 . Mag dies auch für das Gesamtgebiet des Kommunalrechts i m wesentlichen zutreffen, so dürfte es speziell hinsichtlich des Verkündungswesens etwas anders liegen. Bei der größeren Mobilität der Bevölkerung als früher wäre eine Vereinheitlichung der Vorschriften über die Verkündung von Ortsrecht wie der Bekanntgaben i m Gemeindebereich überhaupt nicht nur für die „Fachleute" von Nutzen 5 . (Allerdings müßten dann sinnvollerweise auch die jetzt weitgehend noch möglichen Verschiedenheiten von Gemeinde zu Gemeinde beseitigt werden.) M. E. ist aber dieVereinheitlichung als solche nicht besonders dringlich; i m Rahmen einer umfassenderen Vereinheitlichung sollte allerdings auch das Bekanntmachungswesen nicht vergessen werden. Wie groß heute die Chancen für eine Vereinheitlichung überhaupt sind, sei hier dahingestellt, ebenso die Frage, auf welchem Wege eine solche erfolgen könnte. Übrigens ist durch die Reform des gemeindlichen Haushaltsrechts vor kurzem auf einem Teilgebiet der Verkündung (Bekanntmachung von Haushaltssatzung und -Plan) eine Vereinheitlichung erreicht worden 6 . Dringend erforderlich erscheint es, daß das Land Hessen ausführlichere Regelungen t r i f f t und nicht alles der Verantwortung der Gemeinden überläßt. Für Bayern ist vorzuschlagen, daß nicht länger die Geschäftsordnung die Funktionen übernimmt, die anderswo die Bek.4

Püttner, Gutachten, S. 41 ff., insb. S. 44 ff. Z u r Vereinheitlichung des Verk.-Rechts s. a. Pappermann, DVB1. 1972, 643 (646 f.); Seele, DÖV 1972, 474 (478). 6 Die Einheitlichkeit ist aber wieder nicht vollständig; vgl. einerseits § 81 I V I b w G O (Auslegung des Plans an 7 Tagen m i t der öff. Bek. der Haushaltssatzung), andererseits § 97 I I rpGO (Auslegung des Plans an 7 W e r k tagen, nach der öff. Bek.). 5

Schlußbemerkungen

Satzung hat. Die uneingeschränkte Zulassung der Form der Niederlegung i n der Gemeindekanzlei ( = Offenlegung) i n Bay. ist aufzugeben. Es sollen nun noch i n knapper Form einige Anregungen für staatliche Regelungen über die Verkündung von Ortsrecht gemacht werden, die vor allem diejenigen Länder, die ihr Bekanntmachungsrecht i n den letzten Jahren nicht neu geregelt haben, bei einer eventuellen Neuregelung i n ihre Überlegungen einbeziehen sollten. Teilweise sind sie bereits geltendes Recht. Die Vorschläge ergeben sich zwanglos als Folgerungen aus dem Hauptteil dieser Arbeit. Wegen der gesetzestechnischen Fragen können die schon vorhandenen Vorschriften als Material dienen. 1. Die Bek.-Satzung ist abzuschaffen; die Verkündungsform ist ausschließlich durch staatliche Rechtsnorm zu bestimmen 7 . Die Quelle vieler Verkündungsfehler wäre damit beseitigt. Ein Verstoß gegen Art. 28 I I I GG liegt nicht vor, da der „Kernbereich" gemeindlicher Selbstverwaltung dadurch sicher nicht angetastet w i r d 8 . 2. Als ordentliche Verkündungsform ist für die Satzungen und Rechtsverordnungen i m Gemeindebereich dieselbe Form vorzusehen. 3. Als ordentliche Verkündungsform Betracht 9 .

kommt nur ein Amtsblatt

in

4. Es ist eine generelle Regelung der Ersatzverkündung und der Notverkündung zu treffen. Die Bestimmungen über die Ersatzverkündung haben u. a. vorzusehen, daß der Hinweis auf die Auslegung i n der ordentlichen Verkündungsform (Amtsblatt) erfolgt. Bei der Notverkündung ist u. a. anzuordnen, daß die Vorschrift unverzüglich nach Behebung des Hindernisses i n der normalen Verkündungsform (Amtsblatt) veröffentlicht werden muß. 5. Die Pflicht zur Ausfertigung ist ausdrücklich zu normieren, einschließlich der Bestimmung des Ausfertigungsorgans und den Formalien der Ausfertigung. Auch über das Verkündungsorgan ist eine Bestimmung zu treffen. 6. Für jede Verkündungsform (ordentliche, oben 2 und 3, außerordentliche, oben 4) ist der Verkündungszeitpunkt festzulegen. 7. Die Gemeinden haben eine Ortsrechtssammlung anzulegen; auf Verlangen ist Einsicht zu gewähren und sind Auszüge anzufertigen. 7

Übereinstimmend Groschupf, DVB1. 1970, 401 (404). Z u r Unantastbarkeit des Kernbereichs Hesse, Grundzüge, S. 190; B V e r f GE 1, 167 (178), 26, 172 (180 f.); s. a. Wolff , V e r w R I I , § 86 V I I I c , d , S. 205 f. 9 Ebenso Groschupf, DVB1. 1970, 401 (404 f.). Dagegen forderte Thiem, N J W 1967, 170 (171), nur, daß die Länder die zulässigen B e k . - A r t e n abschließend aufzählen (heute fast durchweg der Fall); zulässig sollten n u r noch Amtsblatt u n d Zeitung sein. Thiem w i l l also damit auch nicht auf die Bek.Satzung verzichten. 8

15 ziegler

Thesen 1. Die von Gemeindeorganen erlassenen Satzungen und Rechtsverordnungen sind gemeindliches Recht. 2. Eine Ausnahme besteht bei Rechtsverordnungen i n den Fällen der Institutionsleihe. Insoweit handelt das erlassende Organ direkt für den Staat. Es entsteht daher staatliches Recht. 3. Jeder geschriebene Rechtssatz bedarf der Verkündung, und zwar unabhängig von den speziellenVerkündungsvorschriften. Dies ergibt sich aus dem Rechtsstaatsprinzip. 4. Verkündung bedeutet die maßgebliche amtliche Veröffentlichung i m Rahmen von Rechtsetzungsverfahren. 5. U m eine gemeindliche Satzung oder Rechts Verordnung zuwege zu bringen, sind stets erforderlich: Beschluß, Ausfertigung und Verkündung. I m geltenden Recht sind verschiedentlich weitere Verfahrensabschnitte vorgesehen. 6. Der Begriff der Ausfertigung enthält zwei Aspekte: Ausfertigung i m formellen Sinn bedeutet die Herstellung der Originalurkunde der Rechtsvorschrift. Ausfertigung i m materiellen Sinn ist das Zeugnis des ausfertigenden Organs darüber, daß der Inhalt der Originalurkunde mit dem Beschluß des rechtsetzenden Organs übereinstimmt und die Anforderungen für das Zustandekommen beachtet worden sind. 7. Die Ausfertigung erfolgt i n der Weise, daß das zuständige Organ die Originalurkunde unterzeichnet. 8. Einen „Verkündungsbefehl" gibt es beim gemeindlichen Rechtsetzungsverfahren nur dann, wenn er i n den Verkündungsvorschriften ausdrücklich vorgesehen ist. 9. Die Vorschriften über die Verkündung und das Inkrafttreten des Bebauungsplans (§ 12 BBauG), der Satzung über die Veränderungssperre (§ 16 I I BBauG) und der Satzung über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets (§ 5 I I I StBFG) sind insoweit ungültig, als Regelungen über die Bekanntmachung der Genehmigung, den Hinweis auf gesetzliche Bestimmungen und über den Zeitpunkt des Inkrafttretens getroffen sind. Beim Erlaß der Vorschriften hat es dem Bund insoweit an der Gesetzgebungskompetenz gefehlt.

Thesen

227

10. Die Unterscheidung von „formeller" und „materieller" Publikation hat keine rechtliche Bedeutung. 11. Es lassen sich drei Funktionen der Verkündung unterscheiden: Bekanntmachungsfunktion, Formalfunktion des Inkraftsetzens und Fundstellenfunktion. 12. Aus ihnen ergeben sich als Anforderungen an die Verkündung: allgemeine Zugänglichkeit (aus der Bekanntmachungsfunktion), Erkennbarkeit des Rechtsnormcharakters, Authentizität, Bestimmbarkeit des Verkündungszeitpunktes (aus der Formalfunktion), Auffindbarkeit (aus der Fundstellenfunktion). 13. I n ihrem Mindestbestand folgen diese Anforderungen auch aus dem Rechtsstaatsprinzip. 14. Sofern auch nur einer dieser Anforderungen nicht einmal durch ein Surrogat entsprochen wird, fehlt es an einer ordnungsmäßigen Verkündung. Dadurch w i r d auch das Rechtsstaatsprinzip verletzt. 15. Amtsblatt und Zeitung sind unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten zulässige Formen für die Verkündung von Satzungen und Rechtsverordnungen der Gemeinden. Von allen Formen w i r d das eigene Amtsblatt der Gemeinde den rechtsstaatlichen Anforderungen am besten gerecht. 16. Dagegen sind die Formen des Aushangs und der Offenlegung (die letzte als nicht auf einzelne Arten von Ortsrecht beschränkte Verkündungsform) nur i n kleineren Gemeinden und bei Einhaltung bestimmter Anforderungen rechtsstaatlich zulässig. Als kleinere Gemeinden sollte die Rechtsprechung nur solche bis zu 10 000 Einwohnern betrachten. 17. Die Offenlegung ist darüber hinaus zur Verkündung von Karten u. ä. rechtsstaatlich unbedenklich („Ersatzverkündung"). Auch der gemeindliche Haushaltsplan darf durch Offenlegung verkündet werden. 18. Durch „Ausschellen" oder durch Einzelmitteilungen an die Betroffenen kann nicht wirksam verkündet werden. 19. Zur Verkündung i n Notfällen können Verkündungsformen Betracht kommen, die sonst unzulässig sind („Notverkündung").

in

20. Die Bestimmung der Verkündungsform durch Satzung stellt eine Rechtsvorschrift (im herkömmlichen Sinne) dar. Das gilt auch für die Regelung durch Geschäftsordnung (Bayern); doch fehlt es insoweit an der Gültigkeit, wenn die Geschäftsordnung nicht verkündet worden ist. 21. Unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten ist die Bestimmung der Verkündungsform für das Ortsrecht einer Gemeinde durch eine 15*

228

Thesen

Rechtsvorschrift (ζ. Β. Bekanntmachungssatzung) erwünscht. reicht aber auch noch eine „ortsübliche" Handhabung.

Es

22. Wenn eine Satzung für die Festlegung der Bekanntmachungsform durch das Landesrecht verlangt wird, muß diese Satzung bei Aushang und Offenlegung auch die A r t des Hinweises auf den Aushang (sofern ein Hinweis vorgeschrieben ist) bzw. auf die Auslegung sowie die Aushang- bzw. Auslegungsdauer enthalten. Entgegen einer verbreiteten Meinung ist aber eine Festlegung von Zahl und Standort der Bekanntmachungstafeln (beim Aushang) oder des Auslegungsortes (bei der Offenlegung) durch das Rechtsstaatsprinzip nicht geboten. 23. Regelungen über kumulativ vorgeschriebene Verkündungsformen sind rechtsstaatlich zulässig. 24. Sind i n der Verkündungsvorschrift (ζ. B. Bekanntmachungssatzung) kumulativ verbundene Verkündungsformen enthalten, von denen die eine Form für sich genommen ungültig ist, so entfällt i n einem Teil der Fälle der Mangel gerade durch die kumulative Verbindung. I m übrigen ergreift der Mangel die gesamte kumulative Regelung. 25. Alternativ vorgeschriebene Verkündungsformen für die Verkündung des Ortsrechts einer Gemeinde sind rechtsstaatlich nur beschränkt zulässig, und zwar entgegen anderen Auffassungen nur dann, wenn der Gemeinde nur zwei Alternativen zur Verfügung stehen. 26. Sind i n der Verkündungsvorschrift (ζ. B. Bekanntmachungssatzung) alternativ verbundene Verkündungsformen enthalten, von denen die eine Form für sich genommen ungültig ist, so bleibt i n vielen Fällen die einwandfreie Form erhalten. 27. Bei Verkündungsreife ist das zuständige Organ verpflichtet, unverzüglich die Verkündung durchzuführen. 28. Die Satzungen und Rechtsverordnungen der Gemeinden sind i n ihrem vollen Inhalt zu verkünden, d. h., es muß der exakte Inhalt der Originalurkunde veröffentlicht werden. 29. Bei Abweichungen von der Originalurkunde sind die Fehlerfolgen und deren Bereinigung je nach der A r t des Fehlers verschieden. Manche Fälle sind folgenlos; oft ist eine „Berichtigung" geboten; bisweilen muß neu verkündet werden. 30. Soweit durch das Landesrecht eine gemeindliche Satzung zur Bestimmung der Verkündungsform vorgeschrieben ist, kann bei deren Fehlen die Gemeinde ihre Satzungen und Rechtsverordnungen nicht wirksam verkünden. Jedoch kann die zu erlassende Sat-

Thesen

229

zung über die Verkündungsform auch bei Fehlen gültigen Bekanntmachungsrechts verkündet werden. 31. Bei der Durchführung der Verkündung muß die Gemeinde die bestehenden Rechtsvorschriften genau einhalten. Bei der Verkündung einer Satzung über die Verkündungsform ist ggf. noch die alte gültige Satzung über die Verkündungsform anzuwenden. 32. Der Zeitpunkt der Verkündung ist bedeutsam, wenn das Recht i n zeitlicher Hinsicht an die Verkündung anknüpft. Es ist der aus dem i n der Zeit ablaufenden Vorgang der Veröffentlichung als maßgeblich herausgehobene Zeitpunkt. 33. Verkündungszeitpunkt bei Amtsblatt und Zeitung ist, wenn besondere Regelungen fehlen, die „Ausgabe" des Blattes. 34. Die „Ausgabe" erfolgt i m Augenblick des ersten Übergangs der Nummer des Blattes i n die Öffentlichkeit. 35. Der Verkündungszeitpunkt bei den Formen des Aushangs und der Offenlegung ist i n erster Linie an Hand der geltenden Vorschriften und deren Auslegung zu ermitteln. Hier, sowie i n den nicht geregelten Fällen, kann bereits der Beginn des Aushangs bzw. der Auslegung den Verkündungszeitpunkt darstellen. Meist ist allerdings der Ablauf der Aushang- bzw. Auslegungsfrist maßgebend. 36. Der Grundsatz „Legalia praesumuntur" kann auch den Nachweis der ordnungsmäßigen Verkündung erleichtern.

ANHANG

Hinweise auf Muster für die Satzung über die Form der öffentlichen Bekanntmachungen der Gemeinden D i e folgende U b e r s i c h t g i b t H i n w e i s e a u f v o n d e n k o m m u n a l e n V e r b ä n d e n b z w . d e n I n n e n m i n i s t e r i e n d e r L ä n d e r herausgegebene M u s t e r f ü r die Satzung über die F o r m der öffentlichen Bekanntmachungen d e r G e m e i n d e n (ggf. f ü r d i e H a u p t s a t z u n g , i n B a y e r n die Geschäftsordn u n g ) , s o w e i t eine solche S a t z u n g ( B a y e r n : Geschäftsordnung) nach d e n allgemeinen V o r s c h r i f t e n f ü r d i e Verkündung v o n Satzungen u n d R e c h t s v e r o r d n u n g e n n o t w e n d i g ist. D i e M u s t e r s t e l l e n bloße E m p f e h l u n g e n dar. Baden- Württemb erg Mustersatzung über die F o r m der öffentlichen Bekanntmachungen der Gemeinden v o m Verband badischer Gemeinden, Karlsruhe, jetzt Gemeindetag BadenWürttemberg, Stuttgart; veröffentlicht i n : Gde (Bad.) 1956, S. 35 - 36 Muster einer Satzung über die F o r m der öffentlichen Bekanntmachungen v o m W ü r t t . Gemeindetag, jetzt Gemeindetag Baden-Württemberg, Stuttgart; veröffentlicht i n : W G Z 1956, S. 4 0 - 4 1 , Anlage 2 eines Aufsatzes „ Z u r Gemeindeordnung für Baden-Württemberg", W G Z 1956, S. 1 ff. Bayern Mustergeschäftsordnung f ü r Gemeinderäte Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des I n n e r n v o m 7. 6. 1972 (bayMABl., S. 311 ff.) Hessen Hauptsatzung für Gemeinden m i t Bürgermeister Verfassung (H 011/011) Hauptsatzung f ü r Gemeinden m i t Magistratsverfassung (H 011/0100) E n t w u r f : Hessischer Gemeindetag, später Hessischer Städte- u n d Gemeindebund, M ü h l h e i m / M a i n ; Bezug: Deutscher Gemeindeverlag G m b H Niedersachsen Nach a l l g e m e i n e m schriften erforderlich.

Verkündungsrecht sind keine ortsrechtlichen V o r -

Nordrhein-Westfalen Hauptsatzung für Städte u n d Gemeinden (NW 011/0013)

Anhang

231

E n t w u r f : Nordrhein-Westfälischer Städte- u n d Gemeindebund, Düsseldorf; Bezug: Deutscher Gemeindeverlag G m b H

Rheinland-Pfalz Hauptsatzung f ü r Ortsgemeinden (R 011/010) Hauptsatzung f ü r verbandsfreie Gemeinden (Städte) u n d Verbandsgemeinden (R 011/011) E n t w u r f : Gemeinde- u n d Städtebund Rheinland-Pfalz, Mainz; Bezug: Deutscher Gemeindeverlag G m b H

Saarland Muster von Satzungen über die F o r m der öffentlichen Bekanntmachungen v o m Saarländischen Städte- u n d Gemeindetag, Saarbrücken

Schleswig-Holstein Musterhauptsatzung für ehrenamtlich verwaltete Gemeinden Musterhauptsatzung f ü r hauptamtlich verwaltete Gemeinden Musterhauptsatzung f ü r Städte i m Runderlaß des Innenministers v o m 29. 9.1961 (Amtsbl. Schl.-H., S. 553 ff.), geändert durch Runderlaß v o m 9.5.1967 (Amtsbl. Schl-H., S. 251 ff.) u n d durch Runderlaß v o m 26. 4.1968 (Amtsbl. Schl-H., S. 265 ff.)

Literaturverzeichnis Abraham, H. J., u. a. : K o m m e n t a r zum Bonner Grundgesetz (Bonner K o m mentar), Hamburg 1950 ff., Losebl.-Ausg., Stand: 34. Lfg., A p r i l 1975 (zit.: Verf., i n A b r a h a m u. a., Bonner Komm.). Anschütz, Gerhard: A r t i k e l „Gesetz", i n : W B S t V w R , Bd. I I , S. 212 ff. — Die Verfassung des Deutschen Reichs, Kommentar, 14. Aufl., B e r l i n 1933, Neudruck Bad Homburg v. d. H. 1960 (zit.: Anschütz, WV). Bachof, Otto: Verwaltungsakt u n d innerdienstliche Weisung, i n : Festschrift f ü r Laforet, München 1952, S. 285 ff. (zit.: Bachof, Laforet-Festschrift). — Urteilsanmerkung, J Z 1956, 35 f. — Über einige Entwicklungstendenzen i m gegenwärtigen deutschen V e r waltungsrecht, i n : Staatsbürger u n d Staatsgewalt, Jubiläumsschrift, hrsg. von H e l m u t R. K ü l z u n d Richard Naumann, Bd. I I , Karlsruhe 1963, S. 3 ff. (zit.: Bachof, Staatsbürger u n d Staatsgewalt I I ) . — Verfassungsrecht, Verwaltungsrecht, Verfahrensrecht i n der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, Bd. I, 3. Aufl., Tübingen 1966 (zit.: Bachof, VerfR I), Bd. I I , Tübingen 1967 (zit.: Bachof, VerfR II). — Die Dogmatik des Verwaltungsrechts vor den Gegenwartsaufgaben der Verwaltung, i n : W D S t R L , Heft 30, B e r l i n 1972, S. 193 ff. — Satzungsgenehmigung u n d Satzungsoktroi: Verwaltungakte m i t Doppelnatur?, i n : Festschrift f ü r Werner Weber, B e r l i n 1974, S. 515 ff. (zit.: Bachof, W. Weber-Festschrift). — s. a. unter Wolff, Hans J. Badura, Peter: Rechtsetzung durch Gemeinden, DÖV 1963, 561 ff. Bartlsperger, Richard: Z u r Konkretisierung verfassungsrechtlicher S t r u k turprinzipien. Erörterungen über die Angabe der Rechtsgrundlage i n landesrechtlichen, insbesondere bayerischen Rechtsverordnungen u n d Satzungen, V A Bd. 58 (1967), 249 ff. Bauernfeind, E.: Formelle Erfordernisse bei Satzungen. Kritische Bemerkungen zur neueren Rechtsprechung, GT 1967, 118 ff. Becker, Erich: Die Selbstverwaltung als verfassungsrechtliche Grundlage der kommunalen Ordnung i n B u n d u n d Ländern, i n : HkWPr., Bd. I, S. 113 ff. Beer, Rüdiger Robert: Selbstverwaltung u n d Öffentlichkeit, Bd. I, S. 51 ff.

in:

HkWPr.,

Beinhardt, Gerd: Die Verpflichtung der Behörde zur Erteilung von Auskünften, D Ö V 1965, 480 ff. Bernet, Peter C. u n d Rolf Gross: Das Hessische Gesetz über die öffentliche Sicherheit u n d Ordnung u n d seine Probleme, DVB1. 1967, 745 ff.

Literaturverzeichnis

233

Beth, A l f r e d : Das kommunale Amtsblatt. E i n K o n k u r r e n t der Tageszeitung?, K p B l . 1975, 687 f. Bettermann, K a r l August: Das Verwaltungsverfahren, i n : W D S t R L , Heft 17, B e r l i n 1959, S. 118 ff. Bielenberg, Walter: Städtebauförderungsgesetz, Kommentar, 1973 ff., Losebl.-Ausg., Stand: 1. Erg.-Lfg., Okt. 1974.

München

Böckenförde, Ernst-Wolf gang u n d Rolf Gr awert: Sonderverordnungen Regelung besonderer Gewaltverhältnisse, AöR Bd. 95 (1970), 1 ff.

zur

Böckenförde, Ernst-Wolf gang u n d Gottfried Greif fenhagen: Der praktische F a l l — öffentliches Recht: Der Stellvertreter-Fall, JuS 1966, 359 ff. Boening, Hubert: Die öffentliche Bekanntmachung von Ortssatzungen nach der NGO, Nds. Gde 1966, 36 ff. Bogner, Walter: Das Bekanntmachungswesen der Gemeinden u n d Gemeindeverbände, i n : Praxis der Gemeindeverwaltung, Landesausgabe Rheinland-Pfalz, C 7 RhPf, Losebl.-Ausg., 59. Lfg. Rheinland-Pfalz ( A p r i l - J u n i 1966) (zit.: Bogner, Bek.-Wesen). Bracker, Reimer: Die öffentliche Bekanntmachung von Ortsrecht i m Lande Schleswig-Holstein, Gde (SH) 1966, 2 ff. — Das Bekanntmachungswesen der Gemeinden, Städte, Ämter, Kreise, kommunalen Verbände i n Schleswig-Holstein, i n : Praxis der Gemeindeverwaltung, Landesausgabe Schleswig-Holstein, C 7 SH, Losebl.-Ausg., 71. Lfg. Schleswig-Holstein ( A p r i l - J u n i 1969) / 77. Lfg. Schleswig-Holstein (Okt. - Dez. 1970) (zit.: Bracker, Bek.-Wesen). Brademann, Paul: Dürfen Einträge i n Landkarten i n vereinfachter als Rechtsnormen verkündet werden?, B a W ü V B l . 1966, 116 ff.

Form

B(rater, K a r l ) : Die Publication polizeilicher Verordnungen u n d die Rechtsunkunde, B l A d m P r . Bd. 1 (1851), 20 ff./91 ff. Breuer, Rüdiger: Die hoheitliche raumgestaltende Planung, Dissertation Bonn (Bonner rechtswissenschaftliche Abhandlungen Bd. 80), Bonn 1968. Brösamle, Ulrich: Verkündung von Rechtsverordnungen, die eine Gebietsfestlegung enthalten, B a W ü V B l . 1967, 6 ff. Brügelmann, Hermann u. a. : Bundesbaugesetz, Kommentar, Stuttgart, Berlin, K ö l n u n d Mainz, Losebl.-Ausg., Stand: 25. Lfg., M a i 1975 (zit.: Brügelmann-Verf.). Bulling, Manfred u n d Otto Finkenbeiner: Wassergesetz f ü r Baden-Württemberg, Kommentar, Stuttgart, Berlin, K ö l n u n d Mainz, Losebl.-Ausg., 1968. Bullinger, M a r t i n : Ungeschriebene Bd. 96 (1971), 237 ff.

Kompetenzen

im

Bundesstaat,

AöR

Dahmen, Alois: Z u r öffentlichen Bekanntmachung von kommunalem Ortsrecht i n NW, S K V 1970, 288 ff. David, Joachim: Die Satzungsgewalt der Gemeinden i n Nordrhein-Westfalen, Dissertation Münster (Aschendorffs Juristische Handbücherei Bd. 69), 2. Aufl., Münster 1961.

234

Literaturverzeichnis

Dehmel, Hans-Hermann: Übertragener Wirkungskreis, Auftragsangelegenheiten u n d Pflichtaufgaben nach Weisung, Dissertation Tübingen 1969 (Schriften zum öffentlichen Recht Bd. 113), B e r l i n 1970. Dolde, Klaus-Peter: Verfahrensfehler bei Aufstellung u n d Auslegung von Bebauungsplanentwürfen, N J W 1975, 21 ff. — Verfahrensfehler bei Aufstellung von Bebauungsplänen nach der Auslegung des Entwurfs, N J W 1975, 1097 ff. Drath, M a r t i n : Der Verfassungsrang der Bestimmungen über die Gesetzblätter, i n : Gedächtnisschrift f ü r Walter Jellinek (Veröffentlichungen des Instituts für Staatslehre u n d P o l i t i k e.V. Mainz Bd. 6), München 1955, 2. unveränd. Aufl., München 1962, S. 237 ff. (zit. : Drath, Jellinek-Gschr.). Dreier, Ralf: A r t i k e l „Organlehre", i n : EvStL, Sp. 1424 ff. Drews, B i l l u n d Gerhard Wacke: Allgemeines Polizeirecht, 7. Aufl., Berlin, K ö l n , München u n d Bonn 1961. Dürig, Günter: Der Verkündungszeitpunkt von Gesetzen, i n : F ü h r u n g u n d Bildung i n der heutigen Welt. Hrsg. zum 60. Geburtstag von Ministerpräsident K u r t Georg Kiesinger, Stuttgart 1964, S. 297 ff. (zit.: Dürig, Kiesinger-Festschrift). Eberth, Werner: Landschaftsschutz u n d rechtsstaatliche Grundsätze, DVB1. 1965, 804 ff. Ehle, Dietrich: I n k r a f t t r e t e n von EWG-Verordnungen u n d Rückwirkungsverbot, DVB1. 1970, 600 ff. Enderling: Formmängel u n d Verfahrensmängel bei Verordnungen (PolVO), Satzungen, Steuer- u n d Gebührenordnungen der Gemeinden, K o m m . Dienst 1953, 46 ff. Ernst, Werner, W i l l y Zinkahn u n d Walter Bielenberg: Bundesbaugesetz, Kommentar, München, Losebl.-Ausg., 2. Aufl., Stand: 18. Lfg., Okt. 1974. Feudner, Bernd: W a n n ist Ortsrecht w i r k s a m verkündet?, G T 1965, 208 ff. Finkler,

Franz: Ketzereien am Gemeindekasten, Dem. Gemeinde 1964, 177 ff.

Fleiner, F r i t z : Institutionen des deutschen Verwaltungsrechts, Tübingen 1928, Neudruck Aalen 1960 (zit.: Fleiner, Institutionen).

8.

Aufl.,

Forsthoff, Ernst: N o r m u n d Verwaltungsakt i m geltenden u n d künftigen Baurecht, DVB1. 1957, 113 ff. — Lehrbuch des Verwaltungsrechts. Erster Band. Allgemeiner Teil, 10. Aufl., München 1973 (zit.: Forsthoff, Lehrbuch). Friauf, K a r l Heinrich: Polizei- u n d Ordnungsrecht, i n : Besonderes V e r w a l tungsrecht, hrsg. von Ingo von Münch, 3. Aufl., F r a n k f u r t a. M . 1972, S. 141 ff. (zit.: Friauf, Pol. Recht). Frormann, Walter: Die Beteiligung des Kaisers an der Reichsgesetzgebung, AöR Bd. 14 (1899), 31 ff. Fuchs: Z u r Frage der Publikation von Ortssteuerrecht, VPr. 1932,101 ff.

235

Literaturverzeichnis

Geck, K a r l u n d Rüdiger Furkel: Der praktische F a l l — öffentliches Recht: Das Café auf dem Gehweg, JuS 1968, 35 ff. Germar, Wolf von: Gemeindliche Satzungen — A u f b a u u n d I n h a l t Satzungen, K p B l . 1967, N D 153 f./ND 207 f.

von

— Gemeindliche Satzungen — Das Satzungsverfahren, K p B l . 1967, N D 306 ff. — Gemeindliche Satzungen — Die Bekanntmachung von Satzungen, K p B l . 1967, N D 354 ff. / N D 406 ff. / N D 454 f. / N D 502 ff. Giebler, Peter: Die äußere F o r m von Gemeindesatzungen, VPr. 1966, 197 ff. — Die öffentliche Bekanntmachung von Gemeindesatzungen, B a W ü V B l . 1968, 100 ff. Giese, Friedrich: Allgemeines Staatsrecht, Tübingen 1948. — Verkündung u n d Gesetzeskraft, AöR Bd. 76 (1950/51), 464 ff. — Der Zeitpunkt der „ V e r k ü n d u n g " eines Gesetzes durch „Ausgabe" des Gesetzblattes, D Ö V 1953, 45 ff. Göbel: öffentliche Bekanntmachungen der Gemeinden, Fundst. (BW) 1955, Nr. 1010. Gönnenwein,

Otto: Gemeinderecht, Tübingen 1963.

Götz, V o l k m a r : Allgemeines Polizei- u n d Ordnungsrecht, 3. Aufl., Göttingen 1975 (zit.: Götz, Allg. Pol. Recht). Groeben, Klaus von der, u n d Hans Joachim Knack: Allgemeines V e r w a l tungsgesetz f ü r das L a n d Schleswig-Holstein (LandesVerwaltungsgesetz), Kommentar, K ö l n , Berlin, Bonn u n d München, Losebl.-Ausg., 1968. Groschupf, Otto: Rechtspolitische Überlegungen zur örtlichen Rechtsetzung, DVB1. 1970, 401 ff. Häberle, Peter: Unmittelbare staatliche Parteifinanzierung Grundgesetz — BVerfGE 20, 56, JuS 1967, 64 ff.

unter

dem

Härchen, Claus-Dieter: Die Veröffentlichung von Satzungen, K S t Z 1968, 173 f. Hallier, Hans Joachim: Die Ausfertigung u n d Verkündung von Gesetzen u n d Verordnungen i n der Bundesrepublik Deutschland, AöR Bd. 85 (1960), 391 ff. Hamann, Andreas: Autonome Satzungen u n d Verfassungsrecht, Heidelberg 1958. Hamann, Andreas, Andreas Hamann, j r . u n d H e l m u t Lenz: Das Grundgesetz f ü r die Bundesrepublik Deutschland v o m 23. M a i 1949, Kommentar, 3. Aufl., Neuwied u n d B e r l i n 1970. Hatschek, Julius u n d Paul Kurtzig: Deutsches u n d Preußisches Staatsrecht, 2. Bd., 2. Aufl., B e r l i n 1930 (zit. : Hatschek - Kurtzig, Staatsrecht II). — Lehrbuch des deutschen u n d preußischen Verwaltungsrechts, 7./8. Aufl., Leipzig 1931 (zit.: Hatschek - Kurtzig, Lehrb. Verw. Recht). Haueisen: Gesetze, Nr. 19, S. 1 f. u n d — Satzungen u n d Nr. 56, S. 1 f. u n d

Rechtsverordnungen u n d Satzungen, bwStAnz. Nr. 20, S. 1 f. Rechtsverordnungen der Gemeinden, bwStAnz. Nr. 57, S. 1 f.

1952, 1953,

236

Literaturverzeichnis

Haug, Winfried: Rechts- u n d Verwaltungsvorschriften i m Bereich der A u t o nomie, N J W 1962, 1286 f. Hausen, Heinz von: Z u r Diskussion über die Bundeszuständigkeit aus A r t . 84 u n d 85 GG, D Ö V 1960, 441 ff. Heilgendorff: Über die Ungültigkeit von Ortsstatuten, P r V B l . Bd. 33 (1911/ 1912), 18. Heinze, Christian: Der Zeitpunkt des Inkrafttretens von Rechtsvorschriften, N J W 1961, 345 ff. — Der Zeitpunkt des Inkrafttretens von Rechtsvorschriften, N J W 1965, 524 f. Heitzer, Sebastian u n d Ernst Oestreicher: Bundesbaugesetz und Städtebauförderungsgesetz, Kommentar, 5. Aufl., B e r l i n und New Y o r k 1973. Helmreich, K a r l u n d Julius Widtmann: mentar, 3. Aufl., München 1966.

Bayerische Gemeindeordnung, K o m -

Henkel, Heinrich: Einführung i n die Rechtsphilosophie, München u n d B e r l i n 1964 (zit. : Henkel, Rechtsphilosophie). Henn, Walther u n d Lothar Köth: Kommunalrecht des Saarlandes, Wiesbaden 1967. Henrichs, W i l h e l m : Urteilsanmerkung, DVB1.1964, 150 f. Hensel, A l b e r t : Die Rangordnung der Rechtsquellen, insbesondere das V e r hältnis von Reichs- u n d Landesgesetzgebung, i n : HDStR, Bd. I I , S. 313 ff. Hesse, K o n r a d : Grundzüge des Verfassungsrechts Deutschland, 8. Aufl., Karlsruhe 1975 (zit.: Hesse, Grundzüge).

der

Bundesrepublik

Heumann, Friedrich: Über die Gültigkeit von Landschaftsschutzverordnungen, DVB1. 1965, 800 ff. Heydt, Volker: Z u m Verkündungswesen i m demokratischen Rechtsstaat, i n : Demokratie u n d V e r w a l t u n g (Schriftenreihe der Hochschule Speyer Bd. 50), B e r l i n 1972, S. 463 ff. (zit.: Heydt, Demokratie u n d Verwaltung). Heyland, Carl: Das Landesgesetz, i n : HDStR, Bd. I I , S. 189 ff. Hohrmann, Friedrich: Bundesgesetzliche Organisation landesunmittelbarer Selbstverwaltungskörperschaften, Dissertation München (Schriften zum Öffentlichen Recht Bd. 59), B e r l i n 1967. Hub er, Ernst Rudolf: Besprechung von: Werner Weber, Die Verkündung von Rechtsvorschriften, ZgesStW Bd. 104 (1944), 336 ff. Hub er, Hans: Die Ausführung von Bundesgesetzen durch die Gemeinden u n d Gemeindeverbände, Dissertation München 1965, 2. Aufl., München 1968. Hubrich, Eduard: Die Streitfrage über die Publikationspflicht autonomer Statuten i n Preußen. Zugleich ein Beitrag zur Geschichte der Autonomie i n Preußen, Annalen 1916, 641 ff. Huhs, Heinz: öffentliche Bekanntmachungen nach der Gemeindeordnung für das L a n d Nordrhein-Westfalen, S K V 1958, 123 ff. /176 ff. (nicht i n Ausgabe Β enthalten). — Die Verkündung von Gemeindesatzungen nach der NGO, Nds. Gde 1966, 28 ff.

237

Literaturverzeichnis

Ipsen, Hans Peter: Hamburgs Verfassung u n d Verwaltung, Hamburg 1956. Jacobi, E r w i n : Die Rechtsverordnungen, i n : HDStR, Bd. I I , S. 236 ff. Jastrow, J.: Das Reichsgesetzblatt, ZgesStW Bd. 79 (1925), 40 ff. Jebens, A. W.: Z u r P u b l i k a t i o n der Ortsgesetze, P r V B l . Bd. 21 (1899/1900), 333 ff. Jellinek (Georg): Besprechung von: Josef Lukas, Über die Gesetzes-Publikation i n Österreich u n d dem Deutschen Reiche, V A Bd. 12 (1904), 593 ff. Jellinek, Walter: Gesetz, Gesetzesanwendung u n d Zweckmäßigkeitserwägung, Tübingen 1913 (zit.: W. Jellinek, Gesetz). — Urteilsanmerkung, J W 1921, 751 f. — Verwaltungsrecht, 3. Aufl., B e r l i n 1931, Neudruck Bad Homburg v. d. H., B e r l i n u n d Zürich 1966 m i t Nachtrag von 1950 (zit.: W. Jellinek, Verw. Recht). — Das einfache Reichsgesetz, i n : HDStR, Bd. I I , S. 160 ff. Jerschke, Ulrich: Öffentlichkeitspflicht der Exekutive u n d Informationsrecht der Presse, Dissertation Erlangen - Nürnberg 1970 (Schriften zum ö f f e n t lichen Recht Bd. 153), B e r l i n 1971. Jesch, Dietrich: Rechtsstellung u n d Rechtsschutz der Gemeinden bei der Wahrnehmung „staatlicher" Aufgaben, D Ö V 1960, 739 ff. — Gesetz u n d V e r w a l t u n g (Tübinger rechtswissenschaftliche Abhandlungen Bd. 2), Tübingen 1961, 2. unveränd. Aufl., Tübingen 1968. Joerger, Gernot: Redaktionsanschrift „Rathaus". Über die Situation Gemeindeblätter i n Baden-Württemberg, StTg 1973, 145 f.

der

Kääb, A r t u r u n d Walther Rösch: Bayerisches Landesstraf- u n d Verordnungsgesetz, Kommentar, 2. Aufl., München 1967. Karpen, Hans Ulrich: Die Verweisung als M i t t e l der Gesetzgebungstechnik (Neue Kölner Rechtswissenschaftliche Abhandlungen Heft 64), B e r l i n 1970 (zit.: Karpen, Verweisung). Kautzor-Schröder, Klaus: Die Verkündung von Rechtsvorschriften i n rechtsvergleichender Betrachtung, Dissertation Tübingen 1955. Kipp, Heinrich: A r t i k e l „Gesetzgebung", i n : Staatslexikon, hrsg. von der Görres-Gesellschaft, 3. Bd., 6.Aufl., Freiburg 1959, Sp. 863 ff. Kirn, Michael: Die „Berichtigung" von beschlossenen noch nicht ausgefertigten u n d verkündeten Gesetzen, ZRP 1973, 49 ff. Kisker, Gunter: Die R ü c k w i r k u n g von Gesetzen, Dissertation Tübingen (Tübinger rechtswissenschaftliche Abhandlungen Bd. 8), Tübingen 1963. Klein, Eckart: 300 ff.

Neue Möglichkeiten

der

Gesetzes verkündung,

DÖV

1972,

Klein, Walter: Änderungen der niedersächsischen Gemeindeordnung Landkreisordnung, S K V 1972, 150 ff.

und

Kloepfer, Michael: V o r w i r k u n g von Gesetzen, München 1974 (zit.: Kloepfer, Vorwirkung). Köttgen, Arnold: 1955, 445 ff.

Gemeindliches

Satzungsrecht

und

Grundgesetz,

DVB1.

238

Literaturverzeichnis

Röttgen, A r n o l d : Die Gemeinde u n d der Bundesgesetzgeber (Schriftenreihe des Vereins zur Pflege kommunalwissenschaftlicher Aufgaben e. V. B e r l i n Bd. 1), Stuttgart 1957 (zit. : Röttgen, Bundesgesetzgeber). Rottenberg, K u r t : V o m Bekanntmachungsrecht der Gemeinden, S K V 1962, 268 f. / 298 ff. — Neuere Rechtsprechung zum Bekanntmachungsrecht der Gemeinden u n d Gemeindeverbände, K p B l . 1964, 139 ff. Rottenberg, K u r t u n d Erich Rehn: Gemeindeordnung f ü r das L a n d Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 10. Aufl., Siegburg 1972 ff., Losebl.-Ausg., Stand: 2. Erg.- Lfg., J u n i 1975. Rrämer, Franz u n d Klaus Müller: tar, 2. Aufl., K ö l n 1971.

Ordnungsbehördengesetz NW, K o m m e n -

Rrollmann, Hans: Das Hessische Gesetz über die öffentliche Sicherheit u n d Ordnung, 4. Aufl., Stuttgart 1974 (zit.: Rrollmann, Das heSOG). Rrüger, Herbert: Allgemeine Staatslehre, 2. Aufl., Stuttgart, Berlin, K ö l n u n d Mainz 1966 (zit.: Herbert

Rrüger,

Staatslehre).

Rrüger, Hildegard: Urteilsanmerkung, N J W 1953,1748 f. — Urteilsanmerkung, DVB1. 1958, 608 f. Rrüger, U w e : Der Adressat des Rechtsgesetzes (Schriften zur Rechtstheorie Heft 17), B e r l i n 1969 (zit.: Uwe Rrüger, Adressat). Rüchenhoff, Günther: Die Rechtsnatur der staatlichen Genehmigung zu Rechtsetzungsakten öffentlicher Körperschaften — B V e r w G E 16, 83, JuS 1965, 52 ff. Ruhn, Gustav: Landesverwaltungsgesetz Flensburg 1968.

Schleswig-Holstein,

Kommentar,

Runze, Richard, Carl Schmid , F r a n z - K a r l Rehm u n d Otto Bronner: Gemeindeordnimg f ü r Baden-Württemberg, Kommentar, 3. Aufl., Stuttgart 1970 ff., Losebl.-Ausg., Stand: 6. Erg.-Lfg., J u l i 1975 (zit.: Runze - Schmid - Rehm). Laband, Paul: Das Budgetrecht nach den Bestimmungen der Preußischen Verfassungs-Urkunde unter Berücksichtigung der Verfassung des Norddeutschen Bundes, B e r l i n 1871 (zit.: Laband, Budgetrecht). — Besprechung von: W i l h e l m Liebenow, Die Promulgation, AöR Bd. 17 (1902), 440 ff. — Besprechung von: Josef Lukas, Über die Gesetzes-Publikation i n Österreich u n d dem Deutschen Reiche, AöR Bd. 18 (1903), 263 ff. — Die Verkündigung von Rechtsvorschriften des Bundesrates, AöR Bd. 18 (1903), 305 ff. — Berichtigungen von Reichsgesetzen, D J Z 1903, 301 ff. — Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, 5. Aufl., 2. Bd., Tübingen 1911 (zit.: Laband, Staatsrecht II), 4.Bd., Tübingen 1914 (zit.: Laband, Staatsrecht IV).

239

Literaturverzeichnis Lai or et, W i l h e l m : Deutsches Verwaltungsrecht, München 1937 (zit.: Lai or et y Verw. Recht).

Larenz, K a r l : Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 2. Aufl., Berlin, Heidelberg u n d New Y o r k 1969 (zit.: Larenz, Methodenlehre). Leibholz, G. u n d H. J. Rinck: Grundgesetz f ü r die Bundesrepublik Deutschland, Kommentar, 4. Aufl., K ö l n - M a r i e n b u r g 1971. Leinemann, Wolf gang: Die parlamentarische Diskontinuität u n d ihre W i r kungen i m Gesetzgebungsverfahren, JZ 1973, 618 ff. Lene: Z u r Frage der Rechtsgültigkeit gemeindlicher Satzungen, G H H 1964, 87 ff. Liebenow, 1901.

W i l h e l m : Die Promulgation, Dissertation Greifswald 1901, B e r l i n

Linhart, H e l m u t : Die Geschäftsordnungen der Kollegialorgane der k o m m u nalen Gebietskörperschaften i n Bayern — Wesen, Rechtsnatur und Funktionen, Dissertation München 1969. Loebell, Friedrich W i l h e l m von: Westfalen, K ö l n 1972.

Kommunale

Neugliederung

Nordrhein-

Lohr, Valentin: Satzungsgewalt u n d Staatsaufsicht. Eine k o m m u n a l - u n d sparkassenrechtliche Untersuchung, Dissertation Münster 1962 (Verwaltung u n d Wirtschaft Heft 28), Stuttgart 1963. Loy, A r n o l d : Die Bekanntmachung gemeindlicher § 37 Abs. 3 GO NRW, S K V 1968, 261 ff.

Steuerordnungen

gem.

Lukas, Josef: Über die Gesetzes-Publikation i n Österreich u n d dem Deutschen Reiche. Eine historisch-dogmatische Studie, Graz 1903 (zit.: Lukas, Gesetzes-Publikation). Mangoldt, Hermann von, u n d Friedrich Klein: Kommentar, 2. Aufl., Bd. I, B e r l i n u n d F r a n k f u r t a. M . 1957, Bd. I I , B e r l i n u n d F r a n k f u r t a. M . 1964, Bd. I I I , München 1974. Martens, Wolfgang: ö f f e n t l i c h B e r l i n u n d Zürich 1969.

als

Das Bonner

Rechtsbegriff,

Bad

Grundgesetz,

Homburg v. d. H.,

Masson: Urteilsanmerkung, BayVBl. 1968, 352 f. Maunz, Theodor: Deutsches Staatsrecht, 19. Aufl., München 1973 (zit.: Maunz, Staatsrecht). Maunz, Theodor, Günter Dürig u n d Roman Herzog: Grundgesetz, Kommentar, 3. Aufl., München 1970 ff., Losebl.-Ausg., Stand: Lfg. 1 - 1 3 (zit.: Verf., i n : Maunz - D ü r i g - Herzog). Maury, K a r l : Sind unsere Landschaftsschutz-Verordnungen 1964, 344 ff.

gültig?, DVB1.

May, Werner: Die Gesetzespublikation i m modernen Staatsrecht, Dissertation Leipzig 1937, Dresden 1937. Mayer, Otto: Deutsches Verwaltungsrecht, 1. Bd., 2. Aufl., München u n d Leipzig 1914 (zit.: O. Mayer, Verw. Recht 2. Aufl.), 3. Aufl., München u n d Leipzig 1924 (zit.: O. Mayer, Verw. Recht I).

I,

240

Literaturverzeichnis

Mayer-Maly, Theo: Hechtskenntnis u n d Gesetzesflut (Dike. Schriften Hecht u n d P o l i t i k Bd. 6), Salzburg u n d München 1969.

zu

Menger, Christian-Friedrich: Höchstrichterliche Rechtsprechung zum V e r waltungsrecht, V A Bd. 52 (1961), 410 ff. — Höchstrichterliche Rechtsprechung zum Verwaltungsrecht, V A Bd. 55 (1964), 73 ff. — Höchstrichterliche Rechtsprechung zum Verwaltungsrecht — Z u den Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung, V A Bd. 65 (1974), 195 ff. Mercker: Z u r Verkündung u n d zum I n k r a f t t r e t e n von Gesetzen, B B 1952, 865 ff. Meyer, Georg u n d Gerhard Anschütz: 7. Aufl., München u n d Leipzig 1919 (zit. : Meyer - Anschütz, Lehrbuch).

Lehrbuch des Deutschen Staatsrechts,

Meyer, Klaus, Rudolf Stich u n d Otto Schlichter: Städtebauförderungsgesetz, Kommentar (M. v. Brauchitsch, Verwaltungsgesetze des Bundes u n d der Länder. Neu hrsg. von C. H. Ule. Bd. 5 Zweiter Halbband), K ö l n , Berlin, Bonn und München 1972 ff., Losebl.-Ausg., Stand: 3. Lfg. M a i 1974. Meyer, Klaus, Rudolf Stich u n d Hans-Joachim Tittel: Bundesbaurecht (M. v. Brauchitsch, Verwaltungsgesetze des Bundes u n d der Länder. Neu hrsg. von C. H. Ule. Bd. 5 Erster Halbband), Köln, Berlin, Bonn u n d München 1966. Mittendorf: Die Vertretung der Gemeinden nach der Gemeindeordnung, S K V 1955, 166 ff.

Niedersächsischen

Mittmann, Volker: Wie lange sind genehmigte Bebauungspläne nach § 12 B B a u G öffentlich auszulegen?, N J W 1971, 1974. Moll, H.: Die öffentliche Bekanntmachung von Satzungen, Gde (NW) 1961, 39 f. Müller, Hanswerner: Handbuch der Gesetzgebungstechnik, Köln, Berlin, Bonn u n d München 1963, 2. unveränd. A u f l . Köln, Berlin, Bonn und München 1968 (zit.: Müller, Gesetzgeb.-Technik). — Unter welchen Voraussetzungen macht Nichtigkeit eines Gesetzteiles das ganze Gesetz nichtig?, DVB1. 1964, 104 ff. — Urteilsanmerkung, DVB1. 1964, 360 f. Münzberg, U w e : Gemeindliche Satzungsgebung u n d gemeindliches Satzungsgebungsverfahren i n Bayern unter besonderer Berücksichtigung der Fragen des Rechtsschutzes gegen gemeindliches Satzungsrecht, Dissertation Würzburg 1961. Muntzke, Hans u n d Hans Schlempp: Kommentar zur Hessischen Gemeindeordnung (Kommentar zur Hessischen Gemeindeordnung m i t Handbuch des Gemeinderechts 1. Bd.), Bad Homburg v. d. H. u n d B e r l i n 1954. Mutius, A l b e r t von: Höchstrichterliche Rechtsprechung zum Verwaltungsrecht — Z u r Teilnichtigkeit kommunaler Satzungen, V A Bd. 65 (1974), 91 ff. Nebinger, Robert: Verwaltungsrecht 1949 (zit.: Nebinger, Verw. Recht).

Allgemeiner Teil, 2. Aufl.,

Stuttgart

241

Literaturverzeichnis Noll, Peter: Gesetzgebungslehre H a m b u r g 1973 (zit.: Noll, G.-Lehre).

(rororo

Studium Bd.

37), Reinbek

bei

Ossenbühl, Fritz: Die Verwaltungsvorschriften i n der verwaltungsgerichtlichen Praxis, AöR Bd. 92 (1967), 1 ff. — Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Verweisung als M i t t e l der Gesetzgebungstechnik, DVB1.1967, 401 ff. Otto, Franz: 163 ff.

Gemeindegebietsänderung

und

Bauleitplanung,

SKV

1974,

Pagenkopf, Hans: Kommunalrecht, K ö l n , Berlin, Bonn u n d München 1971. — Die Haushaltssatzung, K ö l n , Berlin, Bonn u n d München 1972. Pape, Ernst: Bedarf ein Ortsgesetz zu seiner Wirksamkeit der Verkündung?, R u P r V B l . Bd. 50 (1929), 6 ff. Papier, Hans-Jürgen: Der verfahrensfehlerhafte Staatsakt (Recht u n d Staat i n Geschichte u n d Gegenwart Heft 424), Tübingen 1973 (zit. : Papier, Staatsakt). Pappermann, Ernst: Bundesrahmenkompetenz Kommunalrechts?, DVB1. 1972, 643 ff.

zur

Vereinheitlichung

des

Penski, Ulrich: Voraussetzungen f ü r den E i n t r i t t der Rechtsverbindlichkeit von Bebauungsplänen nach § 12 B B a u G — Z u r Verfassungsmäßigkeit dieser Vorschrift —, DVB1.1970, 44 ff. — Nachtrag zur Frage der Teilnichtigkeit kommunaler Bekanntmachungsnormen m i t k u m u l a t i v vorgeschriebenen Bekanntmachungsformen, DÖV 1975, 633 ff. Peters, Hans: Die Satzungsgewalt innerstaatlicher Verbände, i n : HDStR, Bd. I I , S. 264 ff. — Lehrbuch der Verwaltung, Berlin, Göttingen u n d Heidelberg 1949 (zit.: Peters, Lehrbuch). Petzold, Herbert: 1967, 612 ff.

Die

Veröffentlichung

Probst, Heinrich: Gemeindliche Form, S K V 1966, 46 f.

von

Gemeindesatzungen,

Bekanntmachungen

nur

in

DVB1.

einheitlicher

Püttner, Günter: Empfiehlt es sich, durch E i n f ü h r u n g einer Ziffer 6 i n den A r t . 75 des Grundgesetzes dem B u n d die Befugnis zum Erlaß von Rahmenvorschriften i m Gemeindewesen zu verleihen? Gutachten, i n : V e r handlungen des 49. Deutschen Juristentages, Bd. I (Gutachten) T e i l F, München 1972 (zit.: Püttner, Gutachten). Queck, Walter: N i m m t das A m t s b l a t t jetzt alle Hürden? E i n kritisches W o r t zu einer rheinland-pfälzischen Landesverordnung, StTg 1975,197 f. Redeker, K o n r a d u n d Hans-Joachim von Oertzen: Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 5. Aufl., Stuttgart, Berlin, K ö l n u n d Mainz 1975. Rehn, Erich: Zweifelsfragen aus dem kommunalen Verfassungsrecht, GRat 1971, 257 ff. Reiff, Hermann u n d Günter Wöhrle: Kommentar Baden-Württemberg, 2. Aufl., Stuttgart 1971. 16 Ziegler

zum Polizeigesetz

Stufür

242

Literaturverzeichnis

Rickelt: Bekanntmachung i n ortsüblicher Weise, R u P r V B l . Bd. 52 (1931), 1008 ff. Rienhardt, Walter: Das gemeindliche Bekanntmachungswesen i n BadenWürttemberg, i n : Praxis der Gemeindeverwaltung, Landesausgabe B a den« Württemberg, C 7 BW, Losebl.-Ausg., 76. Lfg. Baden-Württemberg (Juli - Sept. 1970) (zit.: Rienhardt, Bek.-Wesen). Rietdorf, Fritz, Gerd Heise, Dieter Böckenförde u n d Bert Strehlau: Ordnungs- u n d Polizeirecht i n Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 2. Aufl., Stuttgart, München u n d Hannover 1972. Rode, Karlheinz: Die Ausfertigung der Bundesgesetze, Dissertation Bochum 1966 (Schriften zum öffentlichen Hecht Bd. 78), B e r l i n 1968. Rupp, Hans Heinrich: Grundfragen der heutigen Verwaltungsrechtslehre (Tübinger rechtswissenschaftliche Abhandlungen Bd. 15), Tübingen 1965 (zit.: Rupp, Grundfragen). — M i n i s t e r i a l e r l a s s e — Ausdruck originärer Rechtsetzung der Exekutive?, N J W 1970, 412 f. Sahlmüller, Fred: Ausfertigung u n d Verkündung von Gesetzen i n B u n d u n d Ländern, Dissertation Würzburg 1966. Salzwedel, Jürgen: Staatliche Genehmigungsvorbehalte Selbstverwaltung, A f K Bd. 1 (1962), 203 ff.

gegenüber

der

Schack, Friedrich: D i e Prüfung der Rechtmäßigkeit von Gesetz u n d Verordnung, B e r l i n 1918 (zit.: Schack, Rechtmäßigkeit). — Rechtsverordnungen i m formellen Sinn? (Zur Frage der Rechtsnatur gebietlicher Organisationsakte), D Ö V 1958, 273 ff. — Die Prüfungszuständigkeit des Bundespräsidenten bei der Ausfertigung der Gesetze, AöR Bd. 89 (1964), 88 ff. — Besprechung von: Karlheinz Rode, Die Ausfertigung der Bundesgesetze, DVB1. 1969, 410. Scheerbarth, Walter: Das allgemeine Bauordnungsrecht unter besonderer Berücksichtigung der Landesbauordnungen, 2. Aufl., K ö l n 1966. Schick, Walter: A r t i k e l „Autonomie", i n : EvStL, Sp. 105 ff. Schmidt, Hans: Z u m Bekanntmachungsrecht i n den Gemeinden, G T 1963, 57 ff. — Handbuch des Erschließungsrechts, 3. Aufl., K ö l n 1972 (zit.: Schmidt, Hdb.). Schmidt, Walter: Die Gleichheitsbindung B V e r w G E 34, 278, JuS 1971, 184 ff.

an VerwaltungsVorschriften

Schmitt, Günther: Das Landschaftsschutzverfahren, 117 ff.

BayVBl.

—

1973, 91 f f . /

Schrödter, Hans: Bundesbaugesetz, Kommentar, 3. Aufl., München 1973. Schrödter, Hans 1971, 764 ff.

u n d Hans-Karsten

Schmaltz :

Urteilsanmerkung,

DVB1.

Schröter, Hans: Das Satzungs- u n d Verordnungsrecht der Gemeinden u n d Gemeindeverbände i n Schleswig-Holstein, Gde (SH) 1969, 93 ff.

243

Literaturverzeichnis

Schubert, Manfred: Probleme aus dem Bekanntmachungsrecht i n der Sicht der neueren Rechtsprechung, G T 1970,173 ff. Schubert, U w e : Die verfassungsrechtliche Vereinbarkeit des kommunalen Amtsblattes m i t der Lokalpresse, Dissertation Würzburg 1973 (1974). Schwaiger, K a j e t a n : Die Rechtsetzungsbefugnis den, Dissertation München 1966.

der Bayerischen

Gemein-

Seeger, Richard: Geschäfte der laufenden V e r w a l t u n g nach der Gemeindeordnimg Baden-Württemberg, B a W ü V B l . 1957, 51 ff. — Die öffentliche Bekanntmachung gemeindlicher Rechtsvorschriften, VPr. 1962,145 ff. — Die Gemeinde als Gesetzgeber — Das Satzungsrecht der Gemeinden —, i n : Praxis der Gemeindeverwaltung, Landesausgabe Baden-Württemberg, C 6 B W , Losebl.-Ausg., 61. Lfg. Baden-Württemberg (Okt. - Dez. 1966) (zit.: Seeger, Satzungsrecht). — Amtsblätter der Gemeinden, W G Z 1966, 448 ff. Seele, Günter: Rahmengesetzgebung des Bundes f ü r das Gemeindewesen? (II), D Ö V 1972, 474 ff. Severin, Ursula: Das Bundesgesetzblatt, Dissertation Heidelberg 1962, Bonn 1962. — Urteilsanmerkung, B a W ü V B l . 1966, 45. Seydel, M a x von, u n d Robert Piloty: Bayerisches Staatsrecht, 1. Bd. (Das öffentliche Recht der Gegenwart Bd. 21), Tübingen 1913 (zit.: v. Seydel - Piloty, Bay. Staatsrecht I). Sieburg: H a t der Richter das gesetzmäßige Zustandekommen v o n ordnungsmäßig verkündeten Ortsstatuten zu prüfen?, P r V B l . Bd. 32 (1910/11), 309 ff. Sindermann, Werner: Rechtswirksames Ortsrecht i n verwaltungsgerichtlicher Sicht, i n : Beiträge zum gemeindlichen Finanz- u n d Haushaltsrecht, V e r waltungsakademie Ostwestfalen-Lippe, Detmold, Heft 5, Detmold 1959 (zit.: Sindermann, Rechtswirks. Ortsrecht). Skouris, Wassilios: Teilnichtigkeit v o n Gesetzen, Dissertation H a m b u r g 1972 (Schriften zum öffentlichen Recht Bd. 215), B e r l i n 1973. — Z u r Teilnichtigkeit kommunaler Bekanntmachungssatzungen, D Ö V 1974, 592 ff. Spiegel, B.: Ausfertigung, Verkündung u n d I n k r a f t t r e t e n setze, Rechtspfl. 1959,118 ff.

der

Bundesge-

Spreng, Rudolf, W i l l i Bim u n d Paul Feuchte: Die Verfassung des Landes Baden-Württemberg, Kommentar, Stuttgart u n d K ö l n 1954. Starck, Christian: Regelungskompetenzen i m Bereich des A r t . 12 Abs. 1 GG u n d ärztliches Berufsrecht, N J W 1972, 1489 ff. Stern, Klaus u n d Günter Püttner:

Urteilsanmerkung, JZ 1967, 488 f.

Stier-Somlo, F r i t z : Handbuch des kommunalen Verfassungsrechts i n Preußen, 2. Aufl., Mannheim, B e r l i n u n d Leipzig 1928 (zit.: Stier-Somlo, Handbuch). Suren, F r i e d r i c h - K a r l u n d W i l h e l m Loschelder: Die Deutsche Gemeindeordnung v o m 30. Januar 1935, Kommentar, B a n d I , 2. Aufl., B e r l i n 1940. 16*

244

Literaturverzeichnis

Thiem, Hans: Kommunale Satzungen, SHAnz. 1966, 241 ff. — Urteilsanmerkung, N J W 1967, 170 f. Thönissen, Leo: Rechtsfragen zur öffentlichen Bekanntmachung i n Gemeinden u n d Landkreisen, Gde (NW) 1967, 268 ff. Thoma, Richard: Der Polizeibefehl i m Badischen Recht, Erster Teil, Tübingen 1906 (zit.: Thoma, Polizeibefehl). — Grundbegriffe u n d Grundsätze, i n : HDStR, Bd. I I , S. 108 ff. Tietz, E.: Urteilsanmerkung, N J W 1954,1081 f. Turner, George: Z u r Gültigkeit von Landschaftsschutzverordnungen, DVB1. 1964, 516 ff. Ule, Carl Hermann u n d Ernst Rasch: Allgemeines Polizei- u n d Ordnungsrecht (Μ. v. Brauchitsch, Verwaltungsgesetze des Bundes u n d der Länder. Neu hrsg. von C. H. Ule. Bd. 3 Erster Halbband), K ö l n , Berlin, Bonn u n d München 1965 (zit.: Ule - Rasch, A l l g . Pol. Recht). Volkmar, Dieter: Allgemeiner Rechtssatz u n d Einzelakt, Dissertation M ü n ster (Schriften zum Öffentlichen Recht Bd. 8), B e r l i n 1962. Walter, Robert: Die Lehre v o n der Gesetzestechnik, ÖJZ 1963, 85 ff. Weber, Werner: Urteilsanmerkung, Z A k D R 1938, 677 f. — Die Verkündung v o n Rechtsvorschriften, Stuttgart u n d B e r l i n 1942 (zit.: W. Weber, Verkündung). Weinisch, K a r l , Otto Neuffer u n d Fritz-Heinz Müller: K o m m e n t a r zum B u n desbaugesetz, i n : Das Neue Baurecht, hrsg. v o n Otto Neuffer, Bd. 1 Β 20, Stuttgart, Losebl.-Ausg., Stand: 26. Lfg., Nov. 1974 (zit.: Weinisch - Neuffer - Müller, BBauG). Werner: Urteilsanmerkung, DVB1. 1957, 537 f. Widtmann,

Julius: A r t i k e l „Kommunalrecht", i n : EvStL, Sp. 1104 ff.

Wild, Gisela: Die Ausfertigung von Gesetzen u n d Rechtsverordnungen u n d die Anordnung zu ihrer Verkündung, Dissertation Heidelberg (Heidelberger Rechtswissenschaftliche Abhandlungen. Neue Folge 25. Abh.), Heidelberg 1969. Wilhelm, Walter: Z u r juristischen Methodenlehre i m 19. Jahrhundert (Frankfurter wissenschaftliche Beiträge. Rechts- u n d wirtschaftswissenschaftliche Reihe Bd. 14), F r a n k f u r t a. M . 1958. Willigmann, Klaus: Das Gesetzgebungsverfahren nach dem Bonner G r u n d gesetz, Dissertation Freiburg 1953. Wolff, Hans J.: Verwaltungsrecht I , 6. Aufl., München u n d B e r l i n 1965 (zit.: Wolff, V e r w R I, 6. Aufl.), 9. Aufl., von Wolff, Hans J. u n d Bachof, Otto, München 1974 (§§ 1 - 37, 55 - 66 bearb. von Wolff, §§ 38 - 54 von Bachof) (zit.: Wolff - Bachof, V e r w R I.). — Verwaltungsrecht I I , 3. Aufl., München 1970 (zit.: Wolff, V e r w R I I ) .

Literaturverzeichnis

245

Wolff , Hans J.: Verwaltungsrecht I I I , 3. Aufl., München 1973 (zit.: Wolff , V e r w R I I I ) . Ziegler, Ulrich: K o m m e n t a r zum Wassergesetz für Stuttgart 1966 ff., Losebl.-Ausg., Stand: Sept. 1971. Zuhorn, K a r l u n d Werner Hoppe: 1962 m i t Nachtrag 1964.

Baden-Württemberg,

Gemeinde-Verfassung, 2. Aufl., Siegburg

Zwanzig, Günter W.: Das U r t e i l des B V e r w G v o m 28.11.1963 u n d seine Auswirkungen f ü r die Praxis, N u L 1964, 198 ff. ohne Verfasserangabe Amtliche Bekanntmachung von Satzungen, BayBgm. 1961, 269. Haushaltsrechtliche Fragen. 1. Z u r Frage der vorzeitigen Bekanntmachung von Haushaltssatzungen, W G Z 1961, 352 f. öffentliche Bekanntmachungen i n „Tageszeitungen", die nicht täglich erscheinen, Fundst. (BW) 1973, Nr. 266. Neue Entscheidungen — O V G Münster, N J W 1973, 1060 f. (Nichtigkeit bei alternativen Regelungen), J A 1973, ÖR 169 f. Nr. 52. Vorsicht bei Wahlanzeigen i n Amtsblättern, Gde (BW) 1975,122 f. Varia Verwaltungsrechtsordnung f ü r Württemberg. E n t w u r f Begründung, Stuttgart 1931, Erg. Bd. 1936.

eines Gesetzes m i t

Stuttgarter Stadtrecht, hrsg. von der Stadt Stuttgart, 2. Aufl., Losebl.-Ausg., Stand: 1. M a i 1975, 1. - 17. Erg.-Lfg.

1952 ff.,

Presse- u n d Öffentlichkeitsarbeit 1969, bearb. von Rudolf Köster, i n : Statistisches Jahrbuch Deutscher Gemeinden, hrsg. v o m Deutschen Städtetag, 58. Jg., Braunschweig 1971, S. 284 ff. Bekanntmachungstafeln der Gemeinden, Nds. Landgde 1958, 63 (betr.: Bekanntmachung durch Umlauf). Gültigkeit einer Wasserabgabesatzung — Entfernung des Aushängeexemplars durch einen Unbekannten — A n m e r k u n g des W ü r t t . Gemeindetags, W G Z 1962, 101 (betr.: A n m . zum U r t e i l des V G Stuttgart W G Z 1962, 100). Sind Anzeigen i n einem gemeindlichen Mitteilungsblatt zulässig?, H G Z 1964, 208 ff. (betr.: Stellungnahme des Hessischen Gemeindetags). Bekanntmachungsmöglichkeiten i n den Gemeinden, W G Z alternative Verkündung, Notverkündung).

1971, 23 (betr.:

Entscheidungsregister

Datum

Entscheidung Aktenzeichen

Fundstelle

I n dieser A r b e i t auf Seite

A. Entscheidungen nach 1945 I. Bundesgerichte BVerfG 23.11. 51 6. 3.52 20. 3.52 20. 3.52 30. 4.52 24. 4.53 10. 6.53 1. 7.53 18.12. 53 16. 6.54 24. 7.57 19. 3.58 10. 7.58 14.10. 58 12.11. 58 3. 2.59 14. 7.59 4. 5.60 21. 2.61 2. 5.61 10.10. 61 19.12. 61 14. 3.63 2. 4.63 6. 5.64 19. 7.66 25.10. 66 21.12. 66 18. 7.67 26. 2.69 10. 6.69

1 B v R 208/51 2 B v E 1/51 1 B v L 12, 15, 16, 24, 28/51 1 B v R 267/51 1 B v R 14, 25, 167/52 1 B v R 102/51 1 B v F 1/53 1 B v L 23/51 1 B v L 106/53 1 P B v V 2/52 1 B v L 23/52 2 B v L 38/56 1 B v F 1/58 2 B v O 2/57 2 B v L 4, 26, 40/56, 1, 7/57 2 B v L 10/56 2 B v F 1/58 1 B v L 17/57 1 B v R 314/60 1 B v R 203/53 2 B v L 1/59 2 B v L 6/59 1 B v L 28/62 2 B v L 22/60

BVerfGE 1, 82 BVerfGE 1, 144

35 54

BVerfGE BVerfGE BVerfGE BVerfGE BVerfGE BVerfGE BVerfGE BVerfGE BVerfGE BVerfGE BVerfGE BVerfGE

1, 184 1, 167 1, 264 2, 237 2, 307 2, 380 3, 225 3, 407 7, 89 7, 330 8, 71 8, 186

34 225 51, 114 35 46 114 114 88 115, 118 46 46 87

BVerfGE BVerfGE BVerfGE BVerfGE BVerfGE BVerfGE BVerfGE BVerfGE BVerfGE BVerfGE

8, 274 9, 137 10, 20 11, 64 12, 180 12, 319 13, 153 13, 261 15, 313 16, 6

1 B v R 320/57, 1 B v R 70/63 2 B v F 1/65 2 B v R 506/63 1 B v R 33/64 2 B v F 3, 4, 5, 6, 7, 8/62, 2 B v R 139, 140, 334, 335/62 2 B v L 15, 23/68 2 B v R 480/61

BVerfGE 18, 1

114 114 28 115 35 30, 155 114 114 114 46, 103, 106, 108, 117, 124, 212, 213, 220 35

BVerfGE 20, 56 BVerfGE 20, 323 BVerfGE 21, 54

49 114 30

BVerfGE 22, 180 BVerfGE 25, 269 BVerfGE 26, 172

90, 94, 95 115 225

247

Entscheidungsregister

Datum

Entscheidung Aktenzeichen

15. 7.69 26. 5.70

Fundstelle

I n dieser A r b e i t auf Seite

BVerfGE 26, 338

89

BVerfGE 28, 264

115

BVerfGE 30, 367 BVerfGE 32, 346

114 30

BVerfGE BVerfGE BVerfGE BVerfGE BVerfGE

28, 30 208 36 94 132

26. 7.72 10.10. 72 25. 6.74 12.11. 74

2 B v F 1/64 1 B v R 668, 710/68, 337/69 2 B v L 2/66, 2 B v R 168, 196, 197, 210, 472/66 2 B v L 36/71 1 B v R 518/62, 308/64 2 B v F 1/71 2 B v L 51/69 2 B v F 2, 3/73 1 B v R 32/68

BVerwG 27. 6.55 21. 5. 57 7. 3. 58 29. 8. 61 10. 7. 62

I I I C 25/54 I Β 272/56 V I I C 84/57 I C 14/61 I Β 108/62

14. 5.63 1.10. 63 28.11. 63

V I I C 126/61 I V C 9/63 I C 74/61

B V e r w G E 2, 163 DVB1. 1957, 535 B V e r w G E 6, 247 DVB1. 1962, 137 Buchholz 310. § 137 V w G O Nr. 25 B V e r w G E 16, 87 B V e r w G E 18, 1 B V e r w G E 17, 192

16. 1. 64

I C 127/60

N J W 1964, 1433

20. 5. 64 26. 5. 64

30. 4. 65 10. 8. 66 23. 9. 66 19.10. 66 27. 1.67 10. 4.68 10.12. 69 15.12. 69 22.12. 69 26. 6.70 7. 5.71 11. 2.72

I Β 96/64 I C 182/58 V I I I C 23/63 I V C 107/63 V I I C 6/64 V I I C 83/63 I V C 60/65 I I I C 113/64 I V C 222/65 I V C 105/65 I V C 227/65 V I I I C 104/69 I V B 153/69 V I I B 115/68 I V C 134/68 I V C 76/68 V I I C 37/69

DVB1. 1965, 810 B V e r w G E 19, 7 B V e r w G E 19, 48 DVB1. 1964, 826 B V e r w G E 19, 68 D Ö V 1965, 488 D Ö V 1967, 138 B V e r w G E 25, 104 B V e r w G E 25, 151 B V e r w G E 26, 129 B V e r w G E 29, 282 B V e r w G E 34, 278 DVB1. 1970, 417 DVB1. 1970, 901 DVB1. 1970, 835 DVB1. 1971, 759 D Ö V 1972, 349

23. 6.72 30. 8.73 14.12. 73

I V C 3/70 I I C 21/71 I V C 71/71

B V e r w G E 40, 173 B V e r w G E 44, 45 B V e r w G E 44, 244

22. 2.74 28. 6.74 18. 4.75

I V C 6/73 V I I C 22/73 V I I C 41/73

B V e r w G E 45, 25 N J W 1974, 2301 Buchholz 401. 84 Nr. 25

23. 3.71 23. 2. 72 9. 5. 72

25. 6. 64

26. 6. 64 26. 6. 64

33, 125 34, 9 34, 52 37, 363 38, 175

35 105, 108, 142, 150 28, 29, 30, 40 115,118 118 114 150 46, 108, 115, 118, 139, 140 f., 142 33, 46, 48, 115, 116, 118, 123, 150 142 118, 140 f., 146 35, 36 45, 148 30 132 48 148 46, 107, 150 79, 125, 140 ff., 145 216 35 216 115 161 65, 93 108, 112, 115, 116, 118, 161, 187, 198, 221 185 215 115 f., 142, 144, 145, 215 185 189 135, 136

Entscheidungsregister

248

Datum

Entscheidung Aktenzeichen

Fundstelle

I n dieser A r b e i t auf Seite

BGH 8. 2.52 19. 6.52 28. 1.54 16. 3.66 8. 2.71 17. 5.71

V ZR 6/50 I I I ZR 147/50 I I I ZR 51/53 I b ZR 158/63 I I I ZR 28/70 I I I ZR 115/70

B G H Z 5, 76 B G H Z 7, 1 N J W 1954, 1081 L M Nr. 2 zu A r t . 82 GG B G H Z 55, 288 DVB1. 1971, 763

48 173 46, 108, 117, 213 57, 197 144 216

BFH 26. 6.52

I V 71/51 U

B F H E 56, 634

46

BSG 11. 7.56

3 R J 128/54

BSGE 3, 161

48, 99, 103, 117

GmS OBG 6. 7.72

G m S - O B G 2/71

B V e r w G E 40, 363

65, 215, 216

I I . Gerichte der Länder Baden-Württemberg StGH Bad.-Württ. 8. 9. 72 6/71 VGH Bad.-Württ. 27. 7.60 I V 132/60 11. 8.61 I 854/60 8. 9.61 I 29/61 6.12. 61 I I 286/61 26. 4.62 I V 212/62 17.10. 62 I V 375/62

E S V G H 23, 1

33

E S V G H 9, 200 E S V G H 11, 106 E S V G H 11, 128 W G Z 1962, 325 W G Z 1962, 167 E S V G H 13, 23 = W G Z 1962, 390

126, 153 66 48 147, 189 209

8.11. 63 4.12. 64 31. 3.65 12.10. 65

I 255/62 I I 619/64 V 616/64 I V 847/63

DVB1 1964, 358 E S V G H 16, 203 E S V G H 15, 117 WGZ 1966, 12

4.11. 65

I I I 261/65

E S V G H 16, 70

6. 9.66 9.11. 66 14. 9.67 11.12. 67

I I I 469/65 I 5/65 I I 271/67 I I 128/65

E S V G H 17, 123 E S V G H 17, 118 B a W ü V B l . 1968, 42 E S V G H 19, 25

12.11. 68 2.12. 68 17. 7.69 21. 8.69 26.11. 69 3.12. 69 15. 7.70

I I 703/67 I 237/65 I 712/65 I 143/69 V I 323/68 I I I 85/67 I I I 312/68

ESVGH ESVGH ESVGH ESVGH ESVGH ESVGH BRS 23,

19, 227 19, 152 20, 67 20, 10 22, 25 21, 41 24

108, 124, 127, 129, 130, 148, 209 184 123 71 118, 128, 149, 208, 215 108, 149, 150, 208, 209 214 184 165, 207 128, 158, 165, 178, 205 115, 165, 167 142 48, 142, 222 35 194 146 f. 216

Entscheidungsregister

Datum

Entscheidung Aktenzeichen

16. 7.70

I I I 316/70

30.12. 71 11. 2.72 19. 5.72 23.11.72 12.12. 72

I 191/70 I I 51/72 I 1180/71 I 732/72 I 1067/71

1. 6.73 25. 7.73 18.11. 75

I 417/73 I I 458/70 I I 1252/75

VG Stuttgart I I I 137/61 16. 2.62

Fundstelle

249 I n dieser A r b e i t auf Seite

B a W ü V B l . 1971,109 = W G Z 1971, 177 E S V G H 22, 180 BaWüVBl. 1972, 61 E S V G H 24, 132 E S V G H 23, 21 Fundst. (BW) 1973 Nr. 265 E S V G H 24, 65 E S V G H 24, 88 Gde (BW) 1976, 35 W G Z 1962, 100

159, 167, 175, 216 154 69, 167, 178 136, 142 121, 200, 204 123 123 138 158 209

Bayern BayVerfGH 27.11. 48 4. 4.50 29. 6.55 4. 5.60 15. 9.67 8. 2.68 2. 5.68 22. 7.69 23.12. 71 24. 5.73

Vf. Vf. Vf. Vf. Vf. Vf. Vf. Vf. Vf. Vf. Vf.

6-VI-47 157-VII-49, 206-VII-49 167-VII-52 157-VI-58 90-VI-67 127-VII-66 84-VII-66 10-VII-68 28-VII-71 19-VII-72

V G H n. F. 1 I I 81

114

VGH VGH VGH VGH VGH VGH VGH VGH VGH

132 115 132 132 191 46, 108 35 46 189

BayVGH 25. 1.50 30. 1.52 14. 2.52 13.11.53 14. 1.59 18. 8.59 29. 4.60 31. 5.60 9.11. 60 31.10. 62 28.11. 69 28.11. 73 28.11. 73

92 149 373 I I 3/50 64 I V 51 93 I V 52 107 I V 55 61 I V 56 25 V 5 8 29 I V 59 69 I V 56 43 I V 60 93 169 111 I V 69 162 I V 70

V G H n. F. 3 I 5 V G H n. F. 5 I 19 V G H n. F. 5 I 28 V G H n. F. 7 I 12 VerwRspr. 11, 485 V G H n. F. 12 I 61 DVB1. 1960, 438 BayVBl. 1960, 287 BayVBl. 1961, 120 VerwRspr. 15, 596 B a y V B l . 1970,102 BayVBl. 1975, 79 BayVBl. 1974, 377

189, 190, 195, 197 189 65 52 66 66, 189 33, 46, 58, 123 66 128, 214 189 139 74 74, 213

BayObLG 7.10. 55

3 St 276/55

BayObLGSt. n. F. 5, 180

65

n. F. n. F. n. F. n. F. n. F. n. F. n. F. n. F. n. F.

3 I I 15 8 I I 38 13 I I 80 20 I I 153 21 I I 24 21 I I 92 22 I I 93 24 I I 199 26 I I 48

Berlin OVG Berlin I I I Β 6/67 11. 7.67 24. 1.69

I I Β 11/68

Entsch. O V G B e r l i n 9, 144 JR 1969, 354

33, 150 136, 139, 142

250

Datum

Entscheidungsregister Entscheidung Aktenzeichen

BezirksVG 23. 6.50

Zehlendorf 1 Β 34/50

Fundstelle

I n dieser A r b e i t auf Seite

VerwRspr. 3, 13

46

Hessen Hess. StGH 3.12. 69 P.St. 569 4. 2.70 P.St. 533 15. 7.70 P.St. 548/563

E S V G H 20, 217 heStAnz. 1970, 531 E S V G H 21, 1

34, 116, 169 169 189

Hess. VGH 27. 4.51 15. 2.52 25. 4.52 13. 1.61 31. 5.63

OS OS OS OS OS

ESVGH ESVGH ESVGH ESVGH ESVGH

17. 4.64 10. 7.64 30.10. 64 19. 2.65

OS I V 31/61 OS I V 30/62 OS I V 8/64 R I V 1/63

DVB1. 1965, 811 HessVGRspr. 1965, 2 DVB1. 1965, 40 BRS 16, 9

3.11. 65 11. 3.66 24. 6.66 30. 6.66 21.10. 66 9.12. 66 13. 1.67 28. 4.67 5.10. 67 15. 3.68 15. 8.68

OS I I 37/65 OS I V 42/65 Β I I 37/66 OS I V 24/65 OS I V 38/65 OS I V 56/66 R I V 2/63 OS I V 140/66 OS V 64/66 R I V 2/66 V I OE 37/68

15. 8.68 28.11. 68

V I OE 60/68 R V 1/65

HessVGRspr. 1966, 22 K S t Z 1966, 163 DVB1. 1966, 835 E S V G H 17, 142 E S V G H 17, 198 Schmidt, Hdb., S. 132 HessVGRspr. 1967, 73 HessVGRspr. 1967, 60 E S V G H 18, 190 E S V G H 18, 200 N J W 1969, 1502 = HessVGRspr. 1971, 41 VerwRspr. 20, 696 E S V G H 20, 46

139, 184 126 35, 46, 112 65, 66, 108 108, 128, 159, 167, 174, 198, 207 46, 133 133, 139 46, 150 51, 58, 91, 92, 94, 133, 134 209 159, 171, 214 181, 215, 216, 219 216 144, 215 200 112, 167 155, 160 160 69

28.11. 68

R V 3/65

E S V G H 19, 214

28.11. 68 13.12. 68 21. 4.69 29. 5.69 29. 5.69 18. 2.70 23. 9.70 26. 3.71 2. 3.72 15. 3.73 26.10. 73 9.11. 73 28.11.73

R V 1/66 R I V 3/66 I V OE 52/68 V OE 135/67 V OE 34/68 I I OE 4/69 I I OE 40/70 V I T H 2/71 V OE 64/70 V OE 2/73 I V OE 49/72 I V Ν 2/73 I Ν 1/72

VerwRspr. 20, 709 HessVGRspr. 1969, 25 HessVGRspr. 1969, 65 E S V G H 20, 131 E S V G H 20, 118 N J W 1970, 1388 E S V G H 21, 74 E S V G H 22, 93 E S V G H 22, 196 E S V G H 23, 168 E S V G H 24, 94 BRS 27, 26 E S V G H 24, 45

84/50 I 173/50 I I 7/51 I V 81/58 I V 40/61

1,144 2, 128 1, 139 11, 111 14, 26

160, 167, 178, 200 167, 178 129, 160, 208, 218, 219 133, 136, 153, 159, 161 192 144 160, 163, 167, 171 66, 169 33, 150, 155 169 43 160 107 129, 218 144, 160 159 35

Entscheidungsregister Fundstelle

I n dieser A r b e i t auf Seite

VG Darmstadt 19.12. 61 I V 46/61 12.12. 67 I V 413/66

H G Z 1962, 136 H G Z 1968, 248

133 171

V G Frankfurt 7.10. 69 I V / l - E 17/67 15. 1. 71 I/3-E 111/70

HessVGRspr. 1970, 77 GT 1973, 85

136 128

Gde (SH) 1966, 30 DVB1. 1965, 250 H G Z 1967, 41 Nr. 43 u n d Nr. 44 H G Z 1968, 183

112, 160, 171, 204 149

Datum

Entscheidung Aktenzeichen

251

VG Kassel 12. 6.64 19. 6.64 10.11. 66

I I 709/63 I I 213/64 I I 681/66

8. 3. 68

I I E 69/67

129, 204 129, 130, 132

Niedersachsen OVG Lüneburg 26.10. 61 I O V G A 14/61

OVGE 17, 401

23.11. 61 17.10. 63 21. 2.64 27. 2.64 25. 8.65 7. 9.66 26.10. 66 14. 7.67 18. 8.67 15. 3.68 3. 5.68

I O V G A 126/60 I O V G A 1/62 I I I O V G A 99/63 I O V G A 61/63 I I I O V G A 63/65 I I I O V G A 70/66 I I I O V G A 95/66 I I I O V G A 150/65 I I I O V G A 37/67 F A 4/67 I I I O V G A 30/68

D Ö V 1962, 951 K S t Z 1965, 13 K S t Z 1965, 183 DVB1. 1964, 361 K S t Z 1966, 16 SHAnz. 1967, 131 Gde (SH) 1967, 114 Gde (SH) 1967, 335 Gde (SH) 1967, 342 Gde (SH) 1969, 50 Gde (SH) 1968, 270

11. 7.68 9.10. 68 13.12. 68

I I I O V G A 75/67 F A 25/67 I I I O V G C 1/67

Nds. Gde 1968, 238 Nds. Gde 1970, 94 OVGE 25, 375

9. 1.69 26. 8.69 24.11. 69 9. 1.70

I O V G A 164/67 I I I O V G Β 63/69 I O V G A 144/68 I I I O V G A 46/68

OVGE 25, 386 K p B l . 1971, 1243 OVGE 26, 388 OVGE 26, 401

28. 1.71 1. 4.71

I O V G A 134/69 I O V G A 144/69

OVGE 27, 371 D Ö V 1971, 821

2.11.71 10.10. 74

V I O V G A 26/70 I I I O V G A 20/73

OVGE 28, 329 Gde (SH) 1975, 124

108, 116, 159, 163, 214 207, 221 207 153, 160 146 125 205 159, 174 204 217 195 129, 161, 174, 204, 215, 221 161 195 42, 129, 161, 191, 207 166 208 145 155, 166, 174, 175, 199 117, 129, 159 129, 171, 172, 174, 199, 204 93 59

Nds. Gde 1965, 295

126

V G Hannover 18. 5.65 I A 26/65

Nordrhein-Westfalen VerfGH NW 21. 8. 53 V G H 2/53

n w J M B l . 1953, 269

183

Entscheidungsregister

Datum

Entscheidung Aktenzeichen

OVG Münster I I A 180/52 13.11.52 I I I A 561/52 1. 7. 53 I I I A 977/53 21. 4. 54 26. 2. 55 3. 8. 55 28. 9. 55 9. 11.55 22. 2. 56 6. 2. 57 3. 4. 57 27. 11.57 22. 7. 59

III III III III III III III III III

29. 9. 59 10. 2. 60

X 2/59 I I I A 618/56

13. 26. 28. 27.

7. 60 4. 61 6. 61 9. 61

III III III III

A A A A A A A A A

A A A A

1675/52 928/52 809/55 738/55 369/55 1053/56 1066/56 380/54 780/56

724/60 273/61 295/58 754/59

Fundstelle

I n dieser A r b e i t auf Seite

K S t Z 1953, 57 OVGE 7, 222 OVGE 10, 135

183 221 113, 129, 130, 134, 221 173 221 48 58 222 221 189 48

OVGE 9, 247 R k V R GO § 4 Nr. 3 OVGE 10, 176 OVGE 10, 123 OVGE 10, 311 DÖV 1960, 31 OVGE 12, 202 OVGE 13, 130 OVGE 15, 106 = R k V R GO § 4 Nr. 13 VerwRspr. 12, 424 DÖV 1960, 954 = R k V R GO § 4 Nr. 14 R k V R GO § 4 Nr. 15 R k V R GO § 37 Nr. 7 R k V R GO § 4 Nr. 19 DÖV 1962, 949

20.12. 61 10. 1.62

I I I A 739/59 I I I A 682/59

OVGE 17, 170 K S t Z 1963, 79

17. 5. 62 31.10. 62 5. 12. 62 15. 5. 63 24. 7. 63

V I I A 776/61 I I I A 1/61 I I I A 800/60 I I I A 464/61 I I I A 976/60

30.10. 63 8. 4. 64 11. 11.64 6. 1.65 4. 2. 65 11. 2. 65 25. 8. 65

I I I A 260/60 I I I A 859/63 I I I A 782/61 I I I A 544/62 V I I A 442/64 V I I A 1125/63 I I I A 530/65

OVGE 17, 283 R k V R GO § 4 Nr. 23 OVGE 18, 153 K S t Z 1964, 56 OVGE 19, 55 = R k V R GO § 37 Nr. 12 R k V R GO § 37 Nr. 13 DVB1. 1965, 368 R k V R GO § 37 Nr. 18 R k V R GO § 37 Nr. 19 Z f W 1964, 233 D Ö V 1966, 504 OVGE 21, 311

1.12. 65 6. 4. 66 27. 7. 66 25. 1.67 8. 2. 67 16. 8. 67 25. 8. 67 29. 5. 68 28. 8. 68 12. 2. 69 22.10. 69

I I I A 578/64 I I I A 201/63 I I I A 95/64 I I I A 451/64 I I I A 862/66 I I I A 459/66 I I I Β 439/67 I I A 1473/66 I I I A 855/68 I I A 1305/67 I I A 833/68

OVGE 22, 44 R k V R GO § 37 Nr. 22 D W W 1966, 400 D W W 1967, 178 R k V R GO § 37 Nr. 25 OVGE 23, 240 DVB1. 1968, 394 DVB1. 1968, 849 OVGE 24, 128 OVGE 24, 248 R k V R GO § 4 Nr. 47

173, 221 56, 57 27, 98, 99, 109, 134, 159, 166, 178, 199, 214 221 153, 158, 199 199 125, 159, 172, 173, 217 134, 169, 221 113, 134, 153, 155, 157, 159, 160, 172, 199 48 172 108, 157, 160 98, 129, 160, 208 46, 48, 134, 138 134 211, 217, 220 153 134 46 151 48, 98, 112, 128, 130, 131, 132, 165, 166,175 112, 129, 160, 198 166, 175 130, 202, 204 129, 172 130 59, 192 188, 191, 192 58, 187 124, 202, 204 58, 59, 181, 221 48

Entscheidungsregister Entscheidung Aktenzeichen

253

Fundstelle

I n dieser A r b e i t auf Seite

OVGE 25, 123 OVGE 25, 152 BRS 22, 53 OVGE 26, 225 OVGE 27, 65 Z M R 1973, 27 GewArch. 1972, 297 OVGE 28, 45 K S t Z 1973, 159 OVGE 28, 143 K S t Z 1973, 160 K S t Z 1974, 119 OVGE 29, 142 StuGRat 1974, 271

155, 200 47, 48 93 30, 185 108, 134, 159 98, 122, 123 46 55 129, 130, 171, 173 166, 171, 175, 176 f. 182 191 202 78

VG Arnsberg 24.11. 64 1/4 Κ 117/64

K S t Z 1965, 98

129

V G Köln 25. 6. 64 23. 1. 65

7 Κ 1473/63 7 Κ 2284/64

K S t Z 1964, 183 K S t Z 1966, 34

129 157, 159, 160, 198

V G Minden 30. 8.60 2. 5.61 13.11. 62 27.11. 62 19. 3.63 15. 4.64

2 2 2 2 2 2

KStZ KStZ KStZ KStZ KStZ KStZ

159, 199 168 158, 205 160 160, 198 129

Datum

22.10. 69 12.11. 69 27.11. 69 29. 3.71 23. 6.71 6.10. 71 9. 3.72 5. 6.72 27. 9.72 20.11. 72 28. 2.73 18.10. 73 28.11. 73 25. 3.74

I I A 919/68 I I A 1179/67 Χ A 275/68 I I A 1315/68 I I I A 773/69 I I I A 1160/69 X I I I A 1065/69 I X A 886/71 I I I A 1058/70 I I A 403/70 I I I A 992/71 I I I A 257/71 I I A 309/72 I I I A 953/72

Κ Κ Κ Κ Κ L

480/59 159/61 431/62 509/62 111/63 84/64

1961, 81 1961, 158 1963, 81 1963, 82 1964, 59 1965, 14

Rheinland-Pfalz VerfGH Rheinland-Pfalz 19. 5. 50 4/50

VerwRspr. 2, 392

56

OVG Rheinland-Pfalz 12.12. 50 94/50 3.11. 66 1 A 54/65 15. 2. 71 6 A 13/70 15.12. 71 2 A 18/71

AS 1, 282 DVB1. 1968, 946 AS 12, 85 AS 12, 292

14.12. 72

AS 13, 111

182 214 66, 184 65, 113, 117, 150, 191, 195 65

K S t Z 1973, 239

158

6 A 54/71

VG Koblenz 23. 1. 73 7 Κ 113/72

Saarland OVG Saarland 27.10. 61 I I R 13/59

AS 8, 313 Schleswig-Holstein

s. a. O V G Lüneburg

108, 187

254

Datum

Entscheidungsregister Entscheidung Aktenzeichen

S.-H. V G 14. 9. 64 1.12. 64 21.12. 64 8.12. 65 18. 2.66 22. 2. 66 28. 2. 67

4A 4A 4A ΙΑ ΙΑ 4A ΙΑ

190/64 134/64 ff. 320/64 58/65 200/65 170/65 54/66

Fundstelle

I n dieser A r b e i t auf Seite

Gde (SH) 1965, 99 SHAnz. 1965, 286 SHAnz. 1965, 243 Gde (SH) 1966, 84 Gde (SH) 1966, 175 Gde (SH) 1966, 195 Gde (SH) 1967, 205

116, 155, 159, 168 161, 199, 201 58 159 129, 202 161

161, 202

B. Entscheidungen vor 1945 I. Reich RG 20.12.1881

I I 418/81 (Zivilsenat) 2. 1.1883 (Hilfssenat) 6.12.1886 I V 184/86 (Zivilsenat) 14.11.1898 I V 114/98 (Zivilsenat) 11. 5.1922 I I 137/22 (Strafsenat) 4. 1.1923 I I I 660/22 (Strafsenat) 8.11.1923 I I 559/23 (Strafsenat)

R FH 24.11.1925

I I A 544/25

StGH zum Schutze der Republik 11. 6.1922 12 J 4/22

RGZ 6, 337 P r V B l . 5, 132

52 47

Gruchot 31, 425

47, 111

RGZ 42, 309

47

RGSt. 56, 337

105

RGSt. 57, 49

212

RGSt. 57, 404

110, 111, 213, 218

R F H E 18, 1

47

J W 1923, 19 Nr. 2

218 f.

II. Länder Preußen PrOVG 4. 1. 1889 9. 5. 1893 24.10. 1894 11. 1. 1898 19. 5. 1899 13. 6. 1899 19.10. 1900 14. 12. 1900 15.12. 1911 23. 9. 1913 9.12. 1915

I I C 136/88 I I Β 9/93 I V C 28/94 I C 163/97 I 899 I V C 52/99 I I C 259/99 I I C 189/00 I C 53/11 V I I I C 170/11 I C 24/15

PrOVGE 17, 210 PrOVGE 25, 14 PrOVGE 27, 414 PrOVGE 34, 143 P r V B l . 21, 113 PrOVGE 36, 61 PrOVGE 38, 99 PrOVGE 38, 100 P r V B l . 33, 647 PrOVGE 64, 371 P r V B l . 37, 427

47 47 194 199, 201 173 173, 204 47, 219 47 149 47 148

Entscheidungsregister

Datum

Entscheidung Aktenzeichen

22. 9. 1921 4.10. 1921 9. 2. 1922 1922 4. 1926 29. 1926 15. 1926 29. 9.10. 1928 17. 1. 1930 27. 3. 1931/ 14.11. 1931 26. 9. 1935 24.10. 1935 24.10. 1935 5.10. 1937

255

Fundstelle

I n dieser A r b e i t auf Seite

I V C 89/20 V I I I C 75/21 I V C 48/21 I C 19/20 V I I D 36/25 V I I C 25/25 I I C 249/25 I I A 41/27 V I I C 222/29

PrOVGE 77, 167 PrOVGE 77, 281 PrOVGE 77, 161 PrOVGE 77, 143 PrOVGE 81, 22 PrOVGE 81, 79 P r V B l . 48, 103 PrOVGE 83, 133 PrOVGE 85, 214

47, 191 47 221 201 47 134, 215 47 182 173

V I I C 13/30 I V C 98/34 X C 18/35 X C 22/35 I I C 46/37

PrOVGE PrOVGE PrOVGE PrOVGE PrOVGE

47 113, 201 142 84 65, 108, 134

88, 63 96, 122 97, 134 98, 99 101, 48

Pr Obertribunal 9. 6.1871 (Senat f ü r Strafsachen, I. Abteilung)

M B l i V 1871, 202

47, 182

KG 26.11.1920 5 706/20 2. 5.1921 6 U 8985/20 8. 8.1929 4 S 108/29

P r V B l . 42, 294 J W 1921, 751 R u P r V B l . 50, 847

12. 8.1929 22.10.1929

R u P r V B l . 51, 393 R u P r V B l . 51, 488

221 220 47, 134, 137, 138, 187 134 187

3 S 464/29 1 S 516/29

Bayern BayVGH 24. 9.1928 19. 6.1940

60 I I I 28 3 139

V G H a. F. 49, 123 V G H a. F. 61, 50

BayObLG 24. 3.1904

—

24.10.1911

494/1911

9. 3.1916

36/1916

BayObLGSt. 4 (1904), 288 BayObLGSt. 11 (1912), 340 BayObLGSt. 16 (1918), 31

126, 195 134, 150

65 208 121

Württemberg Württ. VGH 5.10.1932 1669 7.12.1937 I I 27/37

DVB1. 1935, 346 RVB1. 60, 13

195 150, 189, 208

Sachregister Die „Thesen" (S. 226 - 229) sind hier nicht nachgewiesen. Die Hauptfundstellen sind i m Druck durch Kursivschrift hervorgehoben. Adressat von Rechtsvorschriften 48, 107 Akteneinsicht — s. A u s k u n f t Allgemeine Verwaltungsvorschriften — s. Verwaltungsverordnung Alternative Verkündung 162 ff., 223 — Begriff 162 f. — gesetzliche Bestimmungen 67 ff., 165 — Zulässigkeit 165 ff. A m t s b l a t t 121 ff., 225 — amtlicher T e i l 123 — Anzeigenteil 123 — Auflage 122 — Begriff 121 f. — Beilage zu 121 Fn. 2 — Beilage zu einer Zeitung 122, 217 — i n der Bek.-Satzung 157 f. — Bezug 122, 158 — Bezugspreis 108, 123 — eigenes 121 ff. — u n d Einzelmitteilungen 150 — fremdes 124 f. — gemeinsames 121 — gesetzliche Bestimmungen 67 ff. — Numerierung 113 — redaktioneller T e i l 123 — Register 113 — Unterzeichnung der Satzung oder Rechtsverordnung beim 60 — Verkauf 122 f., 213 — u n d Verkündungsbegriff 98, 103, 104 — Verkündungsnachweis 220 — Verkündungszeitpunkt 124, 210 ff. — Zulässigkeit als Verkündungsform 122 ff. — s. a. Ausgabe; alternative V e r kündung; k u m u l a t i v e Verkündung Anschlag — s. Aushang

Anzeige 64, 66, 88 Auffindbarkeit 113, 116 f. — alternative Verkündung 170 — Amtsblatt 124 — Aushang 131 f. — u n d Auskunftsrecht (Einsichtsrecht) 131 f., 144 — Ausschellen 149 — k u m u l a t i v e Verkündung 164 — Notverkündung 151 f. — Offenlegung 136 — Zeitung 127 Ausfertigung 54 ff., 187, 221, 225 — Begriff 55 f., 59 — gesetzliche Bestimmungen für den Gemeindebereich 57 f., 67 ff. — I n h a l t der Originalurkunde 188 ff. — Promulgation 50 — u n d Verkündungsbefehl 60, 61 f., 63 — u n d Verkündungsreife 183 f. — Veröffentlichung der Originalurkunde 187, 193 f. — Zuständigkeit bei Bundesgesetzen 56, 61 — Zuständigkeit i m Gemeindebereich 57 f. Ausfertigungsdatum — s. Ausfertigungsvermerk Ausfertigungsort — s. Ausfertigungsvermerk Ausfertigungsreife 59, 60, 192 Ausfertigungsvermerk 56, 57 f., 59 f., 188, 193, 194, 197 Ausgabe 124, 210, 211 ff. — Ausgabevermerk 211, 220 — gesetzliche Bestimmungen 67 ff., 211 — als Verkündungszeitpunkt 211, 217, 218 Aushang 110, 127 ff., 146, 156, 203, 207, 223 f.

Sachregister — Aushangdauer 27 Fn. 8, 109, 128, 132, 158 ff., 197 f., 206 f., 208, 209, 213, 214, 215 f., 217, 218 — Aushangtafel 108, 160 ff., 195, 208, 209, 217 — Aushangtafel, Beleuchtung 129 f., 133 — Aushangtafel, Standort u n d Z a h l 129, 132 f., 160 ff. — i n der Bek.-Satzung 158 ff., 198 — Entfernung des Aushangexemplars 209 — gesetzliche Bestimmungen 67 ff. — Hinweis auf den 128, 131, 149, 158, 163, 176, 208, 209 — I n k r a f t t r e t e n 198, 218 — u n d Originalurkunde 60 Fn. 35 — Vergilben 208 — u n d Verkündungsbegriff 98, 101, 103 — Verkündungsnachweis 216, 220 f. — Verkündungszeitpunkt 130 f., 198, 210, 213 ff. — Zulässigkeit als Verkündungsf o r m 127 ff., 147 Fn. 142 — s.a. alternative Verkündung; k u mulative Verkündung; Veröffentlichungsvermerk A u s k u n f t u n d Einsicht 131 f. — gemeindliche Rechtsvorschriften 67 ff., 131 f., 138, 143 ff., 225 Auslegung (öffentliche) — s. Offenlegung Ausruf — s. Ausschellen Ausschellen 67 ff., 103, 148 ff., 163, 208 Fn. 14, 209 Auswärtige 108 f. Authentizität — u n d Ausfertigung 56, 58, 194 — u n d Verkündung 111 f., 116, 123 f., 126, 143, 149, 151 f., 164, 193 f. Bauvorschriften, örtliche 38, 70 Bebauungsplan (BBauG 1960) — Auskunfts- u n d Einsichtsrecht 69, 138, 144 f. — E n t w u r f 64 f., 216 — Verkündung 69, 118, 142, 144 f., 185, 213 f., 215 — s. a. Gesetzgebungskompetenz Beilage 121 Fn. 2, 122, 217 Bekanntmachung 50, 58, 71, 79, 100, 186 f., 207 17 Ziegler

257

Bekanntmachungsanordnung 57, 63, 77 ff., 80, 186 Bekanntmachungsblatt, amtliches — s. Amtsblatt Bekanntmachungsfunktion 105 ff., 113, 151, 211 Bekanntmachungssatzung 152 ff., 223 ff. — A m t s b l a t t 157 f. — Aushang 158 ff., 198 — Aushangdauer 27 Fn. 8, 158 ff., 206 f., 208, 209, 214 — Aushangtafeln 160 ff., 208, 209 — Auslegungsdauer 158 ff. — Auslegungsort 160 ff. — Ausschellen 149 — Bestimmtheit 157 ff., 168 — Bindung 87 f., 206 ff., 223 — Fehlen einer gültigen 154 f., 198 ff., 203 ff. — bei Gebietsänderung 202 Fn. 1 — gegenständlicher Geltungsbereich 155 f. — gerichtliche Überprüfung 113, 202, 203 f. — gesetzliche Bestimmungen über 67 ff., 87 — Hinweis auf Aushang u n d Auslegung 158 — I n h a l t 157 — Offenlegung 158 ff. — Ortsübliche Bekanntmachung 157 — Pflichtsatzung 87, 152 f., 154 f., 199 ff., 203 ff. — Rechtsnatur 153 f. — u n d Revision 118 — Satzungsmuster 88, 230 f. — Teilnichtigkeit 171 ff., 174 ff. — Verkündung der 202 ff. — Verkündungsform i n der 157 ff. — Verkündungszeitpunkt i n der 157, 211, 214, 217, 224 — Zeitung 126, 157 f. — zusätzliche Bekanntgaben i n der 223 — s. a. alternative Verkündung; k u m u l a t i v e Verkündung Bekanntmachungstafel — s. Aushang Βekanntmachungsvermerk — s. V e r öffentlichungsvermerk Berichtigung 164 f., 195,196 f. Beschluß 53 f., 188 ff., 193 f.

258

Sachregister

Beurkundungsfunktion 112 Fn. 48 Bezugsquelle 148 Fn. 146, 151 Fn. 165 — vgl. a. Amtsblatt, Bezug Bindung — an die Bek.-Satzung 87 f., 206 ff., 223 — an Rechtsvorschriften allg. 52 f. Bote 212 Fn. 17 Bundesgesetzblatt 61,166,168 f., 204 f. — vgl. a. Gesetzblatt Datum — bei der Ausfertigung — s. Ausfertigungsvermerk — i n der Uberschrift 193, 197 Demokratie 119 Diskontinuität — u n d Rechtsetzung 30 Fn. 15, 185 Dokumentationswirkung 105, 112 Fn. 48 Eilverkündung — s. Notverkündung Eingangsformel 57, 188, 190, 194, 197 — vgl. a. Schlußformel Einleitung — s. Eingangsformel Einsicht — i n Zeitungen 127 — s. a. A u s k u n f t Einzelmitteilungen 150 f., 152 Erkennbarkeit des Rechtsnormcharakters 111, 116, 123, 126 Ermächtigungsgrundlage einer Satzung oder Rechtsverordnung 29 ff., 36, 37 f. — Angabe als Formerfordernis 186, 189 f., 194 Fn. 43 Ersatzverkündung 138 ff., 165, 223 f., 225 — Aufbewahrung der K a r t e n usw. 125 Fn. 32, 136 Fn. 101, 141 f., 144 ff. — Auslegung der K a r t e n usw. 143 ff. — Auslegungsdauer 144 — Begriff 68, 139 — gesetzliche Bestimmungen 5, 67 ff. — Hinweis auf die Auslegung 143, 145 — u n d Verkündung von Texten 143 — u n d Verweisung 139 — Zulässigkeit 139 ff. — s. a. A u s k u n f t über gemeindliche Rechtsvorschriften; Offenlegung; Bebauungsplan

Erscheinen — s. Ausgabe Fakultative Verkündung — s. alternative Verkündung Fehlerhafte Verkündung 25, 87 f., 184, 194, 223, 225 — Abweichung von der Bekanntmachungsform 206 ff., 223 — Abweichung von der Bek.-Satzung 206 ff. — Abweichung v o n der O r i g i n a l u r kunde 164, 194 ff., 206 — Abweichung von der ortsüblichen Verkündungsform 155, 201 — bei alternativer Verkündungsregelung 166 ff., 170, 174 ff., 1761, 177 f. — Aushang 27 Fn. 8, 159, 160, 195, 206, 208 f. — Authentizität 111 f. — Ermessensgrenzen f ü r Verkündungsregelungen 113 — Hinweis auf eine Vorschrift 195 — Inhaltsangabe 195 — bei k u m u l a t i v e r Verkündungsregelung 164, 170, 171 ff., 176 f., 208 — Legalia praesumuntur 221 f. — bei Mehrstufigkeit 163, 208 f. — bei Notverkündung 152 — Ortsfunk 209 — Revisibilität 118 — Unzuständigkeit 206 — bei Verkündung der Bek.-Satzung 202, 203 ff. — v o r Verkündungsreife 206 — zeitliches Verhältnis von Anzeige bzw. Vorlage bzw. Genehmigung u n d Verkündung 65 f. — s. a. Bek.-Satzung, Fehlen einer gültigen; Berichtigung Form — der Bekanntmachung — s. V e r kündungsform — von Satzungen u n d Rechtsverordnungen 35, 186, 188 ff., 193, 194 ff. Formalfunktion 105, 111 f. Formenmißbrauch 35 Formenstrenge 207 f. Fundstellenfunktion 105,112 f. F u n k 110 — s. a. Notverkündung; Ortsfunk Funktionen der Verkündung — s. Verkündungsfunktionen

Sachregister Gebietsänderung u n d Verkündung 185, 202 Fn. 1 Gebietsfestsetzungen — Bestimmtheit u n d K l a r h e i t von Rechtsnormen bei 142 f. — Verkündung v o n — s. Ersatzverkündung; Naturschutzrecht; Wasserschutzgebiete Gebietsumfang der Verkündung 108 f. Genehmigung von Satzungen u n d Rechtsverordnungen 59, 64, 65 f., 191 — u n d Ausfertigung, zeitliches V e r hältnis 59, 66 — befristete 192 — m i t Maßgaben 59 Fn. 30,192 — u n d Verkündung, zeitliches V e r hälnis 64, 65 f. — Veröffentlichung der 65 Fn. 10, 93, 95 f., 186,190 ff. — s. a. Genehmigungsvermerk Genehmigungsvermerk bei gemeindlichen Rechtsvorschriften 67 ff., 93, 190 ff., 197 Gerichtliche Überprüfung von Ortsrecht — der Bek.-Satzung 113, 202, 203 f. — von Satzungen u n d Rechtsverordnungen 206, 221 Geschäftsordnung — Rechtsnatur 154 — u n d Verkündung 73, 87, 153, 154 f., 224 f., 230 Gesetz — Änderung 52 — Aufhebung 52 — Begriff 31 ff., 54, 106 — doppelter Gesetzesbegriff und Verkündungsfunktionen 119 — doppelter Gesetzesbegriff und Verkündungszwang 48 ff. — Rechtsverordnung und Begriff des Gesetzes 36 — Satzung u n d Begriff des Gesetzes 31, 33 — Teilnichtigkeit 173 f. Gesetzblatt, staatliches — u n d alternative Verkündung 166 — Bezugspreis 108, 123 Fn. 13 — Geschichte 99 f. — u n d Kenntnis von Rechtsvorschriften 110 17*

259

— — — —

u n d Notverkündung 151 Numerierung 113 Register 113 u n d Verkündungsbegriff 98 f., 102, 104 — u n d Verkündungszeitpunkt 109, 210 — s. a. Ausgabe Gesetzesinitiative 53 Fn. 1 Gesetzgebungskompetenz nach dem G G 88 ff. — für bundesrechtliche Verkündungsregelungen 90 ff. Gewohnheitsrecht 201 f. — Verkündungsform durch 154, 199, 200, 201 f. — keine Verkündung beim 45 Grundgesetz — Verkündung 204 f. Hauptsatzung, 28, 31, 154, 230 f. — als Bek.-Satzung — s. Bek.-Satzung Haushaltsgesetz u n d Haushaltsplan, staatl. 49 Haushaltssatzung u n d Haushaltsplan, gemeindl. 28, 31, 187 — Verkündung — s. Offenlegung I n k r a f t t r e t e n 51 ff., 100, 112, 117, 198, 210, 218 f. — i n der Bek.-Satzung 157, 217 Fn. 47 — bei Berichtigungen 197 — i n bundesrechtlichen Regelungen 93 ff. — s. a. vacatio legis Institutionsleihe 43 — u n d Rechtsetzungsverfahren 41, 43 f., 82, 180, 183 iuris ignorantia nocet 106 Karten — Aufbewahrung 125 Fn. 32, 136 Fn. 101, 141 f., 144 ff. — Gebietsfestsetzung durch 142 f. — Verkündung von — s. Ersatzverkündung — Verlust 222 Fn. 14 Kenntnis von Rechtsvorschriften 98 f., 100, 101 f., 105 f., 108 ff., 117, 128 f., 135, 221

260

Sachregister

— s. a. Bekanntmachungsfunktion; Fundstellenfunktion; Zugänglichkeit; Auffindbarkeit K u m u l a t i v e Verkündung 159, 162 ff., 208, 209 Fn. 20, 223 — Begriff 162 f. — gesetzliche Bestimmungen 67 ff., 163 f., 216 f. — Verkündungszeitpunkt 165, 216 f. — Zulässigkeit 163 ff. Landschaftsschutzgebiete — s. N a t u r schutzrecht Legalia praesumuntur 47, 221 f. Legalität 56, 58 f., 191 f., 221

Ortsfunk 149 f., 209 Ortsübliche Bekanntmachung 156, 165, 199 — Aushang 159, 160 f., 163 — Ausschellen 148, 163 — beim Bebauungsplan 69, 92 — gesetzliche Bestimmungen 67 ff. — Offenlegung 159, 161 — bei Sanierungssatzung 70, 95 — bei Veränderungssperre 70, 95 — als Verkündungsform allg. 155, 157, 160 Fn. 40, 199, 200 f.

Naturschutzrecht — Rechtsverordnungen i m 38, 39 — Verkündung von Rechtsverordnungen i m 140 ff. Niederlegung — s. Offenlegung Notverkündung 148, 151 ff., 165, 170, 223 f., 225 — Begriff 68 — gesetzliche Bestimmungen 5, 67 ff.

Pläne — Verkündung — s. K a r t e n ; E r satzverkündung; Bebauungsplan; Haushaltssatzung u n d Haushaltsplan Polizeiverordnung 37 f. — gesetzliche Bestimmungen f ü r die Verkündung 67 ff. — s. a. Institutionsleihe Post — u n d Verkündung 109, 212 Promulgation 45 Fn. 1, 50 Publikation 50 — materielle u n d formelle — s. V e r kündungsbegriff, materieller u n d formeller

Observanz — s. Gewohnheitsrecht Offenlegung 133 ff., 170, 225 — Auslegung 135, 136 f., 138, 144 — Auslegungsdauer 135, 138, 158 ff., 213, 214 f., 215 f., 218 — Auslegungsort 160 ff. — i n der Bek.-Satzung 158 ff. — von E n t w ü r f e n 64 f. — des gemeindl. Haushaltsplans 50, 70 f., 136, 147 f., 224 — Hinweis 134 f., 136 f., 138, 158, 163, 215 — Verkündungsnachweis 216, 220 f. — Verkündungszeitpunkt 210, 213 ff. — Zulässigkeit als Verkündungsf o r m 133 ff., 187 Fn. 5, 195 — s. a. Ersatzverkündung Öffentlichkeit — als Adressat der Rechtsvorschriften 48 f., 107 Organleihe — s. Institutionsleihe ö r t l i c h e Verkündung 107, 108

Rechtspolitische Überlegungen zur Verkündung 223 ff. Rechtssicherheit — s. Rechtsstaat Rechtsstaat 114 f. — Angabe der Ermächtigungsgrundlage 189 f. — u n d Verkündung 26, 66, 93, 115 ff., 119, 121 ff., 154 f., 160, 164, 166 ff.; 171 f., 191 f., 198, 203, 205, 210, 211 Rechtsverordnung 25, 34 ff. — Änderung 51 f. — Aufhebung 51 f. — F o r m 35, 186, 188 ff., 193, 194 ff. — der Gemeinde als gemeindliches Recht 39 ff. — gesetzliche Bestimmungen f ü r die Verkündung 67, 71 f. — u n d Satzung 34, 39 f. — Teilnichtigkeit 173, 196 f. — u n d Verwaltungsverordnung 34 ff. — s. a. Gesetz; PolizeiVerordnung

Mitteilungen an die Einwohner — s. Einzelmitteilungen Mustersatzung 88

Sachregister Revisibilität 118 Sammlung gemeindlicher Rechtsvorschriften 225 — gesetzliche Bestimmungen 67 ff. — Zeitung 127 Sanierungssatzung — Verkündung 70, 118 — s. a. Gesetzgebungskompetenz Sanktion 54 Satzung 28 ff. — Änderung 51 f., 65 Fn. 9 — Aufhebung 51 f., 65 Fn. 9, 203 Fn. 5 — u n d A u ß e n w i r k u n g 33 — F o r m 35,186, 188 ff., 193, 194 ff. — über die F o r m der öffentlichen Bekanntmachungen — s. Bekanntmachungssatzung — als gemeindliches Recht 39 ff. — gesetzliche Bestimmungen f ü r die Verkündung 67 ff. — oktroyierte 180 — u n d Rechtsverordnung 34, 39 f. — Teilnichtigkeit 173 f., 196 f. — u n d Verwaltungsverordnung 35 — s. a. Gesetz Satzungsmuster 88, 230 f. Schlußformel 57 Fn. 19, 61 f., 188 Fn. 10 — vgl. a. Eingangsformel Sonntag — Fristablauf am 216, 219 Streifbandexemplar 212 Streik 212 Tageszeitung — s. Zeitung Überschrift einer Satzung oder Rechts Verordnung 186, 188, 189, 193, 194, 197 U m l a u f 150 Umsage von Haus zu Haus 103 Unterzeichnung der Originalurkunde 56 f., 57 f., 59 f., 61, 187, 193 — s. a. Ausfertigungsvermerk vacatio legis 53,117 Veränderungssperre (BBauG 1960) — Verkündung der Satzung 70, 118 — s. a. Gesetzgebungskompetenz Vereinheitlichung des K o m m u n a l rechts 224

261

Verkündungsanordnung — s. V e r kündungsbefehl Verkündungsbefehl 60 ff., 63, 180 f. Verkündungsbegriff 45, 46, 50, 66, 107, 109, 181, 187 — materieller u n d formeller 98 ff. Verkündungsblatt, amtliches — s. A m t s b l a t t : Gesetzblatt Verkündungsform 67 f., 121 ff. — Änderung 201, 202 ff. — i n der Bek.-Satzung 157 ff. — Bindung 206 ff. — Stetigkeit der 113 Fn. 54, 126, 152, 155 Fn. 13 — u n d materieller u n d formeller Verkündungsbegriff 98 ff., 104 f. — Zugänglichkeit 108, 116 — s. a. Bek.-Satzung; ortsübliche Bekanntmachung; alternative Verkündung; k u m u l a t i v e V e r k ü n dung; Gewohnheitsrecht; bei den einzelnen Verkündungsformen Verkündungsformel — s. Schlußformel Verkündungsfrist — als Pflicht des Verkündungsorgans 184 — als Wirksamkeitsvoraussetzung 184 f., 210 Verkündungsfunktionen 105 ff., 119 Verkündungsmittel — s. V e r k ü n dungsform Verkündungsnachweis 47, 220 ff., 224 — Amtsblatt 220 — Aushang 216, 220 f. — gesetzliche Bestimmungen 67 ff. — Offenlegung 216, 220 f. — Zeitung 220 Verkündungsorgan — s. Zuständigkeit, Verkündung Verkündungspflicht 183 — vgl. a. Verkündungszwang Verkündungsprinzip, materielles u n d formelles — s. Verkündungsbegriff, materieller u n d formeller Verkündungsreife 183, 206 Verkündungssatzung — s. B e k a n n t machungssatzung Verkündungsumfang (Gegenstand d. Veröffentlichung) 185 ff. —· Berichtigung 164 f., 195,196 f. — gesetzliche Bestimmungen 67 ff., 186 ff.

262

Sachregister

Verkündungszeitpunkt 52, 109, 112, 116, 117, 210 ff., 225 — u n d Abschluß des Rechtsetzungsverfahrens 71 — Amtsblatt 124, 210 ff. — Aushang 130 f., 19β, 210, 213 ff. — i n der Bek.-Satzung 157, 211, 214, 217, 224 — gesetzliche Bestimmungen 67 ff., 210 f., 213 f. — u n d I n k r a f t t r e t e n 51, 210, 218 f. — k u m u l a t i v e Verkündung 165, 216 f. — Offenlegung 210, 213 ff. — Zeitung 127, 210 ff. — s. a. Ausgabe; vacatio legis Verkündungszwang 45 ff., 115 — u n d Fehlen der Verkündung 45 f., 48 — bei Rechtsverordnungen der Gemeinden 46 ff., 115 Verlesen von Rechtsvorschriften 101, 103, 150 — s. a. Ausschellen Vermutung — Ausfertigung 56, 221 — beim Ausgabevermerk 220 — Legalia praesumuntur 221 f. — der Notorietät eines Gesetzes 101 f. — Verkündung 47, 111 f., 221 Veröffentlichungsvermerk 157, 197 f., 207 — vgl. a. Verkündungsnachweis-, Aushang, Offenlegung Verordnung — s. Rechts Verordnung; Verwaltungsverordnung Verteilung an die Haushalte 150 f. Verwaltungsverordnung 34 ff. — Bekanntgabe 35, 103 Fn. 17 Verwaltungsvorschriften — s. V e r waltungsverordnung Verweisung 92, 139 Viehseuchengesetz — Verkündung v o n Rechtsverordnungen 72 Fn. 18, 151 Fn. 167 Vorlage 64, 66 Wasserschutzgebiete 39 — Verkündung von Rechtsverordnungen 146 f.

Zeitpunkt des Inkrafttretens — s. I n krafttreten Zeitpunkt der Verkündung — s. Verkündungszeitpunkt Zeitung 125 ff., 225 — als A m t s b l a t t 121 f. — Anzeigenteil 126, 181 — i n der Bek.-Satzung 126, 157 f. — Bezug 125 — Bezugspreis 125 — gesetzliche Bestimmungen 67 ff. — Hinweis auf unentgeltlichen A b druck 151 Fn. 165 — redaktioneller T e i l 126 — Tageszeitung 125 — Unterzeichnung der Satzung oder Rechtsverordnung 60 — Verkündungsnachweis 220 — Verkündungszeitpunkt 127, 210 ff. — Zulässigkeit als Verkündungsform 125 ff. — s. a. Ausgabe; alternative V e r kündung; k u m u l a t i v e Verkündung Zugänglichkeit 108, 116 — alternative Verkündung 167, 169 f. — Amtsblatt 122 — Aushang 131, 162 — Ausschellen 149 — k u m u l a t i v e Verkündung 164 — Notverkündung 151 f. — Offenlegung 136, 138 — Zeitung 125 Zuständigkeit — Ausfertigung von Bundesgesetzen 56, 61 — Ausfertigung im Gemeindebereich 57 f. —" Berichtigung 196, 197 — Beschluß 54 — Erlaß von Satzungen u n d Rechtsverordnungen 28, 38 f., 181, 183 — Verkündung von Bundesgesetzen 60 ff. — Verkündung i m Gemeindebereich 67 ff., 151 f., 153, 165, 166 ff., 180 ff., 206 — Verkündungsnachweis 220, 221 — s. a. Gesetzgebungskompetenz nach dem GG Zustellung an einzelne 150 f.