Die Sanierungsverantwortlichen nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz: Voraussetzungen und Grenzen der Altlastenhaftung [1 ed.] 9783428522743, 9783428122745

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Schriften zum Umweltrecht Band 152

Die Sanierungsverantwortlichen nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz Voraussetzungen und Grenzen der Altlastenhaftung

Von

Georg Franz

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

GEORG FRANZ

Die Sanierungsverantwortlichen nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz

Schriften zum Umweltrecht Herausgegeben von Prof. Dr. Michael Kloepfer, Berlin

Band 152

Die Sanierungsverantwortlichen nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz Voraussetzungen und Grenzen der Altlastenhaftung

Von

Georg Franz

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

Die Rechts- und Staatswissenschaftliche Fakultät der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn hat diese Arbeit im Jahre 2006 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

Alle Rechte vorbehalten # 2007 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fremddatenübernahme und Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0935-4247 ISBN 978-3-428-12274-5 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier ∞ entsprechend ISO 9706 *

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Meinen Eltern

Vorwort Die vorliegende Abhandlung wurde im Sommersemester 2006 von der Rechtsund Staatswissenschaftlichen Fakultät der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn als Dissertation angenommen. Rechtsprechung und Literatur konnten für die Drucklegung bis Juni 2006 berücksichtigt werden. Mein besonderer Dank für die Betreuung der Arbeit gilt Herrn Professor Dr. Rüdiger Breuer (Universität Bonn) und Herrn Professor Dr. Walter Frenz (RWTH Aachen), der den Anstoß für die Thematik gegeben hat. Herrn Professor Dr. Michael Kloepfer danke ich für die freundliche Aufnahme der Dissertation in die Schriftenreihe zum Umweltrecht. Ich widme diese Arbeit in Dankbarkeit meinen Eltern. Sie haben in vielerlei Hinsicht das Umfeld dafür geschaffen, daß ich auch diese Etappe meines beruflichen Werdegangs erfolgreich absolvieren konnte. Aachen, im Juni 2006

Georg Franz

Inhaltsverzeichnis Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Teil 1 Verantwortlichkeit für die Sanierung von Altlasten nach früher geltendem Recht

23

§ 1 Grundlagen der Verantwortlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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A. „Verantwortlichkeit“ im System des Gefahrenabwehrrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

23

B. Rechtliche Bedeutung der Verantwortlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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C. Das Verursacherprinzip im Umweltrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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D. Rechtsgrundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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E. Adressaten behördlicher Gefahrabwehrmaßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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I. Personen des Privatrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

30

II. Hoheitsträger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

32

1. Verursacher kraft Genehmigungserteilung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

32

2. Auswirkungen des Art. 20a GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

33

3. Adressaten verursacherbezogener Regelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

34

4. Grenzen der Inanspruchnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

34

§ 2 Verhaltensverantwortlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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A. Polizei- und ordnungsrechtlich relevantes Verhalten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

36

I. Haftung für eigenes Verhalten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

36

1. Das Erfordernis einer öffentlich-rechtlichen Pflicht bei verantwortungsbegründendem Unterlassen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

37

2. Art. 14 Abs. 2 GG als öffentlich-rechtliche Handlungspflicht . . . . . . . . .

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3. Pflicht aus Ingerenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4. Folgen bei Nichtbestehen einer Rechtspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Inhaltsverzeichnis II. Haftung für das Verhalten anderer Personen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B. Begriff der Verursachung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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I. Allgemeine Beurteilungskriterien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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II. Verschulden als berücksichtigungsfähiges Kriterium? . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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III. Kausalität und Verantwortlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

46

IV. Anforderungen an ein Zurechnungskriterium . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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C. Zurechnungstheorien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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I. Äquivalenztheorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

49

II. Adäquanztheorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

50

III. Theorie der sozialen Adäquanz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

52

IV. Theorie der rechtswidrigen Verursachung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

53

1. Allgemeine Herleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

53

2. Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

53

3. Unbegrenzte „Nichtstörungspflicht“? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

55

V. Theorie der polizeiwidrigen Verursachung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

56

VI. Der fließende Verursachungsbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

57

VII. Theorie der unmittelbaren Verursachung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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VIII. Die wertende Betrachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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1. Kriterienbestimmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Relevanz privatrechtlicher Regeln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

63

a) Verkehrssicherungspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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b) Gefährdungshaftung nach § 22 Abs. 2 WHG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Art. 14 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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IX. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

71

D. Konkretisierung der Haftung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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I. Abfallerzeuger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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1. Konsequenzen einer Abfallentsorgung auf Fremdgrundstücken . . . . . . .

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2. Unvorhersehbarkeit der Abfallgefährlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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a) Einschlägigkeit des Rückwirkungsverbots? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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b) Differenzierungsansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

75

c) Auswirkungen auf das Verursacherprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

75

d) Solidarverantwortung einer bestimmten Produzentengruppe . . . . . . .

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Inhaltsverzeichnis

11

II. Abfallbeförderer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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III. Deponiebetreiber . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

78

1. Verantwortlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

78

2. Legalisierungswirkung von behördlichen Genehmigungen? . . . . . . . . . . .

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a) Meinungsstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

79

b) Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

80

3. Auswirkungen behördlicher Duldungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

83

a) Begriff der Duldung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

83

b) Keine Rechtfertigung auf der Ebene der Störerqualifikation . . . . . . .

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c) Duldung als Grenze des behördlichen Ermessens . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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IV. Deponieeigentümer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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§ 3 Zustandsverantwortlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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A. Allgemeines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

89

B. Grund der Zustandsverantwortlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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C. Eigentümer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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I. Begriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

92

1. Problematik und Meinungsstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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a) Systematik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

94

b) Objektiv-teleologische Auslegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

97

c) Gleichstellung von Anwartschaftsberechtigtem und Eigentümer? . .

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d) Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 II. Grenzen der Haftung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 1. Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 2. Meinungsstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 a) Begrenzung bei der Störerqualifikation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 b) Begrenzungen über den allgemeinen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 3. Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 a) Kein Ausschluß der Verantwortlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 b) Der Zustandsverantwortliche als Verursacher . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 c) Begrenzung bei der Ermessensausübung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 d) Konsequenzen bei unbekanntem oder nicht leistungsfähigem Verursacher . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

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Inhaltsverzeichnis e) Undifferenzierte Zumutbarkeits- und Billigkeitsabwägung? . . . . . . . 113 f) Kenntnis der Gefahrenlage beim Eigentumserwerb . . . . . . . . . . . . . . . . 114 g) Umfang der Haftung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 h) Änderung der Haftungsmasse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 i) Dereliktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 D. Inhaber der tatsächlichen Gewalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 I. Rechtsstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 II. Grenzen der Haftung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

§ 4 Problematik der Rechtsnachfolge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 A. Allgemeines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 B. Differenzierungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 C. Höchstpersönlichkeit aller öffentlich-rechtlichen Rechte und Pflichten? . . . . . . . 129 D. Grundsätzliche Anforderungen an die Übergangsfähigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 I. Begriff der Höchstpersönlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 II. Personengebundenheit von Rechtspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 E. Praktikabilitätserwägungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 F. Pflichtennachfolge kraft Dinglichkeit? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 G. Erfordernis eines Rechtsnachfolgetatbestandes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 H. Tatbestände der Rechtsnachfolge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 J. Rechtsschutz des Rechtsnachfolgers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 I. Grundsätzliches Erfordernis einer Einwendungsmöglichkeit . . . . . . . . . . . . 138 II. Erlaß einer neuen Verfügung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 III. Trennung der Verfügung in sach- und personenbezogene Elemente? . . . . . 140 IV. Rechtsschutz im Verwaltungszwangsverfahen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 K. Rechtsstellung des Rechtsvorgängers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 L. Verhaltensverantwortlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 I. Rechtsnachfolger als Verursacher? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 II. Abstrakte Polizei- und Ordnungspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 1. Gesamtrechtsnachfolge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 a) Materielle Polizeipflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

Inhaltsverzeichnis

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b) Rechtsnachfolgefähigkeit der materiellen Polizeipflicht? . . . . . . . . . . 146 c) Trennung von Polizei-(Ordnungs-)Pflicht und Kostentragung? . . . . . 148 d) Konsequenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 2. Einzelrechtsnachfolge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 III. Konkrete Polizei- und Ordnungspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 1. Gesamtrechtsnachfolge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 2. Einzelrechtsnachfolge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 M. Zustandsverantwortlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 I. Abstrakte Polizei- und Ordnungspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 II. Konkrete Polizei- und Ordnungspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154

Teil 2 Die Sanierungspflichtigen nach § 4 Abs. 3 und 6 BBodSchG

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§ 1 Verursacher . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 A. Geltung des polizei- und ordnungsrechtlichen Verursacherbegriffs . . . . . . . . . . . . 158 B. Auswirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 C. Die einzelnen Verursacher . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 I. Abfallerzeuger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 II. Abfallbeförderer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 III. Deponiebetreiber . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 1. Verantwortlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 2. Legalisierungswirkung von Genehmigungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 3. Behördliche Duldung als Haftungsgrenze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 4. Verwirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 IV. Deponieeigentümer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 D. Verursachung durch Unterlassen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 I. Voraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 II. Der Tankwagen(un)fall . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

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Inhaltsverzeichnis

§ 2 Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 A. Reichweite des gesetzlichen Tatbestandsmerkmals . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 B. Gesetzesbegründung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 C. Konkrete und abstrakte Verhaltenspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 D. Verfassungsrechtliche Grenzen der Rückwirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 I. Problemstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 II. Echte Rückwirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 III. Unechte Rückwirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 IV. Begriff der „Rückwirkung„ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 V. Verfassungsmäßigkeit der Haftungsregelung des Gesamtrechtsnachfolgers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 1. Rechtslage bei Annahme einer unechten Rückwirkung . . . . . . . . . . . . . . . 184 2. Einordnung als echte Rückwirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 VI. „Altlasten“-spezifische Beschränkungen des Rückwirkungsverbots . . . . . 187 1. Maßgeblichkeit des Entledigungswillens? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 2. Kein Schutz illegaler Handlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 VII. Ausnahmen vom Verbot der echten Rückwirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 1. Frühere Rechtslage „unklar und verworren“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 a) Grundsätzliche Zulässigkeit der Rückwirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 b) Verfassungsmäßigkeit der echten Rückwirkung lediglich seit Entstehung der rechtlichen Diskussion? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 2. Zwingende Gründe des Gemeinwohls . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 a) Allgemeines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 b) Unerläßlichkeit der Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers . . . . . . . . . 194 VIII. Resümee . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 § 3 Zur Haftung in anderen Rechtsnachfolgefällen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 A. Einzelrechtsnachfolge in die abstrakte Verhaltenspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 B. Einzelrechtsnachfolge in die konkretisierte Verhaltenspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 C. Rechtsnachfolge in die Zustandsverantwortlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200

Inhaltsverzeichnis

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§ 4 Grundstückseigentümer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 A. Allgemeines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 B. Begriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 I. Rechtsgeschäftlicher Erwerb des formalen Grundstückseigentums . . . . . . 204 II. Bundes-Bodenschutzgesetz und Bürgerliches Gesetzbuch . . . . . . . . . . . . . . . 206 III. Eigentumsübergang nach §§ 946 ff. BGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 C. Reichweite des Grundstückseigentums . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 I. Erdboden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 II. Gewässer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 III. Grundwasser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 1. Grundeigentum am Grundwasser? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 2. Exkurs: Vorsorge bei Durchfluß belasteten Grundwassers . . . . . . . . . . . . . 212 D. Haftungsbegrenzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 I. Verbot von rechtlich oder tatsächlich unmöglichen Maßnahmen . . . . . . . . . 214 II. Ausübung der Sachgewalt gegen den Willen des Eigentümers . . . . . . . . . . . 214 1. Rechtsfolge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 2. Gleichstellung von „ohne“ und „gegen“ den Willen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 3. Berufung auf den Haftungsausschluß zugunsten des Rechtsvorgängers? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 4. Wiederauflebung der Eigentümerhaftung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 III. Störungslagen ohne eigenes Zutun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 1. Entwicklung der Gesetzeslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 2. Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 3. Geltung der Grenzen nach früherer Rechtslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 4. Auswirkungen des § 4 Abs. 6 BBodSchG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 5. Verkehrswert und Wertausgleich nach § 25 Abs. 1 BBodSchG . . . . . . . . 228 § 5 Inhaber der tatsächlichen Gewalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 A. Sachherrschaft bei ständig wechselnden Gesellschaftsverhältnissen . . . . . . . . . . . 230 B. Haftungsbeschränkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 C. Aufgabe der tatsächlichen Gewalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233

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Inhaltsverzeichnis

§ 6 Einstandspflicht für juristische Personen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 A. Problemstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 B. Gesetzesbegründung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 C. Begriff der juristischen Person . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 I. Juristische Personen des Privatrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 II. Rechtsfähiger Verein als juristische Person im Sinne des § 4 Abs. 3 BBodSchG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 III. Exkurs: Die Haftung bei der BGB-Gesellschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 D. Rechtsverhältnis der Gesellschaft zum Grundstück . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 I. Begriff des Gehörens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 II. Übereignungsmotiv des herrschenden Unternehmens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 E. Einstandspflicht bei Verursachung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 F. Zivilrechtliche Durchgriffshaftung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 G. Qualifizierte faktische Konzernabhängigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 I. Hintergrund des besonderen Konzernhaftungsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 II. Konzernverhältnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 III. Qualifizierter Abhängigkeitstatbestand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 IV. Voraussetzungen eines Mißbrauchs der beherrschenden Gesellschafterstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 1. Zivilrechtliche Darlegungsgrundsätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 2. Auswirkungen auf § 4 Abs. 3 BBodSchG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 3. Konstellationen eines objektiven Mißbrauchs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 a) Negativabgrenzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 b) Durchgriffstatbestand der unübersichtlichen Buchführung . . . . . . . . . 256 V. Natürliche Person als Konzernspitze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 VI. Die Verantwortlichkeit der abhängigen Gesellschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 H. Unterkapitalisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 I. Begriffsbestimmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 II. Rechtsgrund der Durchgriffshaftung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 III. Voraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 IV. Notwendigkeit einer ordnungsrechtlichen Durchgriffshaftung . . . . . . . . . . . 265

Inhaltsverzeichnis

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J. Einstandspflicht aus handelsrechtlichem Rechtsgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 K. Rückwirkungsproblematik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 I. Konstitutiv rückwirkende normative Belastung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 II. Echte Rückwirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 III. Zulässigkeit der Rückwirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 IV. Unerläßlichkeit der gesellschaftsrechtlichen Einstandspflicht . . . . . . . . . . . . 272 § 7 Bundes-Bodenschutzgesetz und Insolvenzordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 A. Verursacherverantwortlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 B. Zustandsverantwortlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 § 8 Verantwortlichkeit des Derelinquenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 A. Allgemeines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 B. Aufgabe des Eigentums an einem Grundstück . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278 C. Herrenlosigkeit des Grundstücks als Voraussetzung der Derelinquentenhaftung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 D. Dogmatische Einordnung der Haftung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280 E. Rückwirkungsverbot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282 I. Neuartige Belastung als echte Rückwirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282 II. Ausnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 1. Besonders schwerwiegende Gründe des gemeinen Wohls . . . . . . . . . . . . . 283 2. Unklare und verworrene Rechtslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285 § 9 Verantwortlichkeit des früheren Eigentümers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 A. Allgemeines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 B. Begriff des früheren Eigentümers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 C. Kenntnis und Kennenmüssen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288 D. Dogmatische Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290 E. Haftungsbegrenzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 I. Verfassungsrechtlicher Maßstab . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 II. Grenzen bei ehemaliger „Opferlage“? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 2 Franz

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Inhaltsverzeichnis III. Maßgeblichkeit des Zeitpunkts der Kontamination? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296 IV. Der Ausnahmetatbestand des § 4 Abs. 6 Satz 2 BBodSchG . . . . . . . . . . . . . . 297 1. Zeitpunkt für das Vertrauen bei rechtsgeschäftlichem Erwerb . . . . . . . . . 298 2. Geltung der Haftungsprivilegierung auch für den Erben . . . . . . . . . . . . . . 299 3. Voraussetzungen des schutzwürdigen Vertrauens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300 F. Rückwirkung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302 G. Verhältnis zur Haftung des gegenwärtigen Eigentümers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303

§ 10 Mehrheit von Verantwortlichen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 A. Allgemeine Grundsätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 B. Verhältnis von Verursacher und Zustandsverantwortlichem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308 C. Verhältnis der Zustandspflichtigen untereinander . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 D. Regreß unter den Verantwortlichen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313 § 11 Verjährung der Altlastenhaftung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316

Teil 3 Zusammenfassung

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Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325

Stichwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351

Abkürzungen AbfAlG E KomE StAnpG UGB UmwRG

Abfallwirtschafts- und Altlastengesetz Entwurf Kommentar-Entwurf Steueranpassungsgesetz Umweltgesetzbuch Umweltrahmengesetz

Die sonstigen Abkürzungen richten sich nach Hildebert Kirchner / Cornelie Butz, Abkürzungsverzeichnis der Rechtssprache, 5. Aufl. 2003, bzw. sind die üblichen.

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Einführung Die Problematik der Altlastensanierung zeichnet sich nicht zuletzt durch eine Vielzahl juristischer Fragen aus. Besondere Aufmerksamkeit beansprucht die Bestimmung der individuellen Verantwortlichkeit. Dieser kommt bei der Sanierung kontaminierter Standorte eine herausragende Bedeutung zu. Die Thematik ist mit wirtschaftlicher Betätigung eng verknüpft. So resultieren Umweltbeeinträchtigungen größeren Ausmaßes vielfach aus industrieller Tätigkeit, insbesondere aus Ablagerungen und Aufhaldungen im Rahmen eines Deponiebetriebes1. Der Handlungs- und Lösungsbedarf steht angesichts der Gesundheitsgefährdung der Anwohner oder gar der Allgemeinheit, der Gefahren für das Grundwasser, Oberflächengewässer, den Naturhaushalt und die Luft außer Frage2. Große Relevanz weist auch die kostenmäßige Belastung für notwendige Maßnahmen der Altlastensanierung auf, weil die finanziellen Lasten in diesem Bereich zumeist erhebliche Größenordnungen annehmen3. Die zur früheren Rechtslage erschienene Literatur war fast unübersehbar geworden4. Mit dem vollständigen Inkrafttreten des neuen Bundes-Bodenschutzgesetzes am 1. März 19995 haben sich die rechtsnormativen Grundlagen der im einzelnen geführten Kontroversen verändert. Zum ersten Mal wurden bundeseinheitliche Anforderungen für den Schutz des Bodens festgelegt. Die vorliegende Abhandlung soll einer möglichst umfassenden Klärung der Voraussetzungen und Grenzen der Sanierungsverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz dienen. Im ersten Teil erfolgt eine Analyse der die Altlastenhaftung vor allem nach allgemeinem Polizei- und Ordnungsrecht betreffenden juristischen Streitfragen. Die insoweit erarbeiteten Standpunkte werden im folgenden Teil im Lichte des Bundes-Bodenschutzgesetzes betrachtet. Dabei wird unter Berücksichtigung der hierzu im Schrifttum und in der Rechtsprechung vertretenen Ansätze untersucht, inwieweit 1 Angaben zum tatsächlichen Ausmaß etwa bei Breuer, DVBl. 1994, 890 (890 ff.); Kothe, VerwArch. 88 (1997), 456 (457); Knopp / Albrecht, BB 1998, 1853 (1853). 2 Breuer, JuS 1986, 359 (359 f.); Schink, DÖV 1995, 213 (213). 3 Selmer, in: Gedächtnisschrift für Martens, S. 483 (486 f.); ders., Privates Umwelthaftungsrecht, S. 29; Denninger, in: Lisken / Denninger, Handbuch des Polizeirechts, Kapitel E, Rn. 62; Schulz, NVwZ 1997, 530 (530). 4 Siehe etwa die Nachweise bei Hermann, Flächensanierung als Rechtsproblem, S. 210 ff.; Griesbeck, Die materielle Polizeipflicht des Zustandsstörers, S. 46. 5 Die Vorschriften, die zum Erlaß von Rechtsvorschriften ermächtigen, sowie Art. 1 § 20 sind bereits am 25. März 1998 in Kraft getreten. Am 24. März 1998 ist das Bundes-Bodenschutzgesetz verkündet worden.

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Einführung

auf die zum Teil hochentwickelte Dogmatik zur herkömmlichen Verhaltens- und Zustandsverantwortlichkeit zurückgegriffen werden kann. Das Bundes-Bodenschutzgesetz hat zudem neue Sanierungspflichtige eingeführt, für die entsprechende Haftungsgrundsätze entwickelt werden.

Teil 1

Verantwortlichkeit für die Sanierung von Altlasten nach früher geltendem Recht § 1 Grundlagen der Verantwortlichkeit A. „Verantwortlichkeit“ im System des Gefahrenabwehrrechts Die zuständigen Gefahrenabwehrbehörden erfüllen die ihnen obliegende Schutzaufgabe grundsätzlich in zweifacher Weise. Zum einen sind sie selbst in der Lage, eine bestehende Gefahr bzw. eine eingetretene Störung mit behördeneigenen Dienstkräften und Sachmitteln1 oder durch Beauftragung von Hilfspersonen2 abzuwehren bzw. zu beseitigen. Gleichwohl möchten die Sicherheitsbehörden in dieser Fallgruppe stets einen Privaten zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit (und Ordnung)3 heranziehen, um die Aufwendung von Steuergeldern zu vermeiden4. Denn die staatliche Gefahrenabwehr ist als Aufgabe der inneren Sicherheit grundsätzlich aus Steuermitteln, d. h. von der Allgemeinheit zu bewältigen; es gilt also insoweit das Gemeinlastprinzip als Lastentragungsregel5. Zum anderen nehmen die Gefahrabwehrbehörden bestimmte dritte Personen kraft Öffentlichen Rechts in Anspruch, die insbesondere mittels Gebots-, Verbotsoder Duldungsverfügung zu einem bestimmten Tun, Dulden oder Unterlassen verpflichtet werden. Der Gesetzgeber ermächtigt die Polizei- und Ordnungsbehörden zu Eingriffen in die Rechtssphäre von Einzelpersonen in der Regel primär dann, wenn der in Anspruch Genommene für den zu bekämpfenden Gefahrenzustand verantwortlich6 ist; grundsätzlich soll derjenige behördlichen Abwehrmaßnahmen Einzelheiten bei Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 290. Dazu Denninger, in: Lisken / Denninger, Handbuch des Polizeirechts, Kapitel E, Rn. 91. 3 Ob die öffentliche Ordnung heute überhaupt noch eine anerkennenswerte Existenzberechtigung hat, kann hier offen bleiben. Im Hinblick auf die Sanierung von Altlasten geht es jedenfalls nur um die öffentliche Sicherheit. Auf die öffentliche Ordnung wird daher in dieser Abhandlung nicht mehr eingegangen. 4 Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 69. 5 Selmer, JuS 1992, 97 (97); Kirchhof, DÖV 1976, 449 (450); Majer, VerwArch. 73 (1982), 167 (168); Würtenberger, NVwZ 1983, 192 (193). 6 Zu den terminologischen Unterscheidungen Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 290; Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 319. 1 2

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Teil 1: Sanierung von Altlasten nach früher geltendem Recht

ausgesetzt sein, dem die Gefahrenlage zuzurechnen ist7. Nur unter den qualifizierten Voraussetzungen des sog. polizeilichen Notstandes kommt ausnahmsweise die Inanspruchnahme nicht verantwortlicher Personen zur Gefahrenabwehr in Betracht. In polizei- und ordnungsrechtlichen Verfügungen, die an bestimmte Personen oder einen bestimmbaren Personenkreis ergehen und ein Handeln, Tun oder Unterlassen verlangen, konkretisiert sich die materielle Polizeipflicht des Bürgers, sich so zu verhalten und die seiner Sachherrschaft unterworfenen Gegenstände so zu verwalten, daß keine Gefahren für die öffentliche Sicherheit entstehen8. Die gesetzlichen Bestimmungen der Verantwortlichkeit knüpfen in erster Linie an das Verhalten von Personen9 einerseits und den Zustand von Sachen10 andererseits an. Die Verhaltensverantwortlichkeit erfaßt Fälle, in denen die öffentliche Sicherheit von Personen gefährdet oder gestört wird. Die Zustandsverantwortlichkeit trifft den Inhaber der tatsächlichen Gewalt bzw. den Eigentümer (oder einen anderen Berechtigten) einer Sache, von der die Gefahr ausgeht.

B. Rechtliche Bedeutung der Verantwortlichkeit Gefahrabwehrmaßnahmen gegen Dritte haben regelmäßig einen Grundrechtseingriff zur Folge. Im Rahmen eines rechtsstaatlichen Polizei- und Ordnungsrechts verlangen daher der verfassungsrechtliche Gesetzesvorbehalt und sonstige Schrankenvorbehalte für Eingriffe in den Rechtskreis dritter Personen, daß gesetzlich geregelt wird, gegen wen polizeiliche Maßnahmen gerichtet werden dürfen11. Vor allem das geltende allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht enthält in Übereinstimmung mit dem Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes des Bundes und Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 290. Denninger, in: Lisken / Denninger, Handbuch des Polizeirechts, Kapitel E, Rn. 57; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 293; Prümm / Sigrist, Allgemeines Sicherheitsund Ordnungsrecht, Rn. 93; zu Zeiten Otto Mayers war darunter lediglich „die allgemeine Unterthanenpflicht, die gute Ordnung des Gemeinwesens nicht zu stören“, zu verstehen (Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Band 1, S. 228); näher zur materiellen Polizeipflicht unten Teil 1 § 4 L. II. 1. a). 9 Vgl. etwa § 17 OBG NRW; § 4 PolG NRW; § 6 PolG Bad.Württ.; Art. 9 Abs. 1 bayer. LStVG; Art. 7 bayer. PAG; § 13 ASOG Bln; § 5 BbgPolG; § 16 bbg. OBG; § 5 brem. PolG; § 6 HSOG; § 4 POG Rh.-Pf.; § 4 SPolG; § 4 SächsPolG; § 7 SOG LSA; § 6 thür. PAG; § 10 thür. OBG. 10 Vgl. etwa § 18 OBG NRW; § 5 PolG NRW; § 7 PolG Bad.Württ.; Art. 9 Abs. 2 bayer. LStVG; Art. 8 bayer. PAG; § 14 ASOG Bln; § 6 BbgPolG; § 17 bbg. OBG; § 6 brem. PolG; § 7 HSOG; § 5 POG Rh.-Pf.; § 5 SPolG; § 5 SächsPolG; § 8 SOG LSA; § 7 thür. PAG; § 11 thür. OBG. 11 Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 290; zum Verhältnis von Polizeigütern und Grundrechten Erichsen, VVDStRL 35 (1977), 171 (191 ff.). 7 8

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der Länder12 Vorschriften über die Verantwortlichkeit13. Normierte Verantwortlichkeitszuweisungen befinden sich darüber hinaus zum Teil auch in Spezialgesetzen. Die Vorschriften zur polizei- und ordnungsrechtlichen Verhaltens- und Zustandsverantwortlichkeit stellen keine selbständige Rechtsgrundlage dar; sie engen nur den Kreis potentieller Adressaten ein und geben die Richtung des Verwaltungshandelns an14. Im Rahmen des Entschließungsermessens ist zu klären, ob die Gefahrenabwehr überhaupt durch Inanspruchnahme von Personen erfolgt; im Rahmen des Auswahlermessens muß die zuständige Behörde insbesondere darüber befinden, welche Person zur Beseitigung der Gefahr herangezogen wird. Der Verantwortliche hat Gebote zu erfüllen, Verbote zu beachten und Duldungen hinzunehmen und hat zugleich im Regelfall die finanziellen Lasten der Gefahrbeseitigung zu tragen15. Die Einstandspflicht für die Schaffung eines gefahrlosen Zustandes resultiert aus der Verantwortlichkeit für die Entstehung der Gefahr oder Störung. Dem Verantwortlichen steht im Gegensatz zum sog. Nichtstörer kein Entschädigungsanspruch zu16.

C. Das Verursacherprinzip im Umweltrecht Für die Verteilung der Lasten einer erforderlichen Sanierung bestehen grundsätzlich drei Möglichkeiten: Nach dem Verursacherprinzip werden die Lasten dem Verursacher auferlegt17, nach dem Gemeinlastprinzip sind sie von der Allgemeinheit zu tragen und nach dem Geschädigtenprinzip werden sie dem geschädigten privaten Rechtsinhaber aufgebürdet. Der rechtspolitische Vorrang des Verursacherprinzips gegenüber dem Gemeinlastprinzip kann als weitgehend unbestritten gelten18. Das Gemeinlastprinzip soll lediglich subsidiär eingreifen, wenn eine Lasten12 Als Anhang abgedruckt etwa bei Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht; siehe auch Selmer, Privates Umwelthaftungsrecht, S. 28; ders., JuS 1992, 97 (97). 13 Diese Bestimmungen gehen überwiegend auf die §§ 18 ff. Preußisches PVG zurück, das seinerseits nach der amtlichen Begründung nur eine „Kodifikation des geltenden Rechts“, insbesondere der Rechtslage unter dem Preußischen Allgemeinen Landrecht darstellt; siehe dazu Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 290; Sparwasser / Geißler, DVBl. 1995, 1317 (1317 f.); Holtzmann, DVBl. 1965, 902 (902 f.). 14 Schenke, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, II Rn. 145. 15 Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 71. 16 BVerfGE 20, 351 (359); BGHZ 45, 23 (25); Denninger, in: Lisken / Denninger, Handbuch des Polizeirechts, Kapitel E, Rn. 60. 17 Vgl. etwa den Entwurf für ein Umweltgesetzbuch – Allgemeiner Teil in § 5 Abs. 1: „Wer eine Umweltbeeinträchtigung, eine Umweltgefahr oder ein Umweltrisiko verursacht, ist dafür verantwortlich.“ Nur wenn „ein Verursacher oder ein sonstiger Verantwortlicher nicht vorhanden, nicht oder nicht rechtzeitig feststellbar oder seine Inanspruchnahme unbillig“ ist, „so ist die Allgemeinheit verantwortlich“ (§ 5 Abs. 2).

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abwälzung auf den Verursacher nicht möglich ist. Für das Verhältnis des Verursacher- und des Gemeinlastprinzips zum Geschädigtenprinzip fehlt dagegen im rechtspolitischen Bereich bisher eine Standortbestimmung19. Das Verursacherprinzip ist mittlerweile neben dem Vorsorge- und Kooperationsprinzip als eines der drei grundlegenden rechtspolitischen Prinzipien des Umweltrechts fest anerkannt20. Dies beruht auf der bedeutsamen Funktion des Verursacherprinzips für den Umweltschutz21. Ihr liegt die Erwägung zugrunde, daß die Umweltverschmutzungen verursachenden Wirtschaftsubjekte ihr Verhalten nur dann ändern, wenn die Kosten für die Behebung der Schäden nicht auf volkswirtschaftlicher Ebene anfallen, sondern in der individuellen, betriebswirtschaftlichen Kostenkalkulation zu berücksichtigen sind. Umweltbelastungen können am zweckmäßigsten und am günstigsten durch den Verursacher selbst bekämpft werden, so daß dem Verursacherprinzip auch ein Präventiv-Charakter zukommt. Darüber hinaus findet das Verursacherprinzip seine Begründung in Gerechtigkeitsvorstellungen. Danach sind die Kosten für Schädigungen an Gemeinschaftsgütern den Verursachern von Umweltbeeinträchtigungen anzulasten, damit nicht die Allgemeinheit der Steuerzahler dafür aufkommen muß22. Problematisch ist letztgenannter Aspekt im Hinblick auf eine drohende Vernachlässigung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Verursachers23. Bereits im Umweltprogramm der Bundesregierung von 1971 ist das Verursacherprinzip wie folgt aufgenommen: „Jeder, der die Umwelt belastet oder sie schädigt, soll für die Kosten dieser Belastung oder Schädigung aufkommen.“24 Nach 18 Vgl. BT-Drucksache 10 / 2977, S. 8; Bundesregierung in BT-Drucksache VI / 2710, S. 10 f.; ausführlich auch Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 1978, BT-Drucksache 8 / 1938, S. 522; Schulz, Die Lastentragung bei der Sanierung von Bodenkontaminationen, S. 31; Schrader, Altlastensanierung nach dem Verursacherprinzip?, S. 67; Bullinger, in: Bullinger / Oberhauser / Rinke / Schmidt, Das Verursacherprinzip und seine Instrumente, S. 69, m. w. N. in Fn. 1. 19 Schulz, Die Lastentragung bei der Sanierung von Bodenkontaminationen, S. 31. 20 Dazu Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 39 f.; ders., Verwirklichung, S. 14 f.; Breuer, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 5. Kapitel, Rn. 12 ff.; ders., NVwZ 1987, 751 (754); Schulz, Die Lastentragung bei der Sanierung von Bodenkontaminationen, S. 31; Hoppe / Beckmann / Kauch, Umweltrecht, § 1 Rn. 144 ff.; zur Entwicklung ausführlich Meßerschmidt, Umweltabgaben als Rechtsproblem, S. 86 ff.; krit.: Umweltgutachten 1978, BT-Drucksache 8 / 1938, Tz. 1703; Ladeur, ZfU 1987, 1 (21); Schottelius, in: Festgabe für Weitnauer, S. 397, bes. 406 ff.; Adams, JZ 1989, 787 ff.; dagegen Kirchgässner, JZ 1990, 1042 ff.; zum Grundsatz der Nachhaltigkeit Sieben, Der Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung und Bodenschutz, S. 26 ff. 21 Zur Bedeutung des Verursacherprinzips im Umweltrecht ausführlich Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 21 ff.; ders., Verwirklichung, S. 14 ff.; Schulz, Die Lastentragung bei der Sanierung von Bodenkontaminationen, S. 31 ff.; Kloepfer, Umweltrecht, § 4 Rn. 41 ff. 22 von Armin, in: Hansmeyer, Staatsfinanzierung im Wandel, S. 725 (737); vgl. auch Spannowsky, DVBl. 1994, 560 (561 ff.). 23 Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 42, m. w. N. in Fn. 131.

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Auffassung der Bundesregierung sehen bereits die „bestehenden gesetzlichen Regelungen . . . vor, daß etwaige Sanierungskosten von den Verursachern getragen werden“25. Das in diesen Formulierungen zum Ausdruck kommende Verständnis als reines Kostentragungsprinzip26 steht aber in Gegensatz zur Konzeption des Verursacherprinzips. Denn dem Ziel der Erhaltung und Verbesserung der Umweltqualität wird sowohl mit der finanziellen als auch mit der sachlichen Verantwortlichkeit Rechnung getragen. Daher hat der Verursacher von Umweltbelastungen dieser Verantwortung auch durch partielle Vermeidung und Beseitigung, die freilich regelmäßig auch mit Geldleistungspflichten verbunden sind, nachzukommen27.

D. Rechtsgrundlagen Die Sanierung von schädlichen Bodenveränderungen und Altlasten war vor dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetz noch nicht umfassend in einem bundesrechtlichen Spezialgesetz geregelt. Ermächtigungsgrundlagen zur Heranziehung zu Sanierungsmaßnahmen bzw. Adressatenregelungen fanden sich neben dem allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht in einer Vielzahl von sondergesetzlichen Normen sowohl des Bundes als auch der Länder. Die Bestimmung der maßgeblichen Rechtsgrundlagen erwies sich vor allem im Hinblick darauf als äußerst problematisch, daß zum Teil mehrere Regelungswerke nebeneinander Anwendung finden mußten. Denn spezialgesetzlich waren teilweise nur einzelne Bereiche der Sanierung geregelt, so daß insoweit zusätzlich auf allgemeinere Rechtsgrundlagen zurückgegriffen werden mußte; des weiteren waren Rechtsprobleme darin begründet, daß landesrechtliche Bestimmungen nach allgemeinen Grundsätzen von bundesrechtlichen Spezialregelungen überlagert und verdrängt werden28. 24 Umweltprogramm der Bundesregierung von 1971, BT-Drucksache VI / 2710, S. 6 (These 2), 10; ähnlich auch Umweltbericht der Bundesregierung von 1976, BT-Drucksache 7 / 5684, S. 8, Tz. 1692. 25 Bodenschutzkonzeption der Bundesregierung von 1978, BT-Drucksache 10 / 2977, S. 10 und S. 78. 26 In diesem Sinne etwa Bullinger, in: ders. / Rinke / Oberhauser / Schmidt, Das Verursacherprinzip und seine Instrumente, S. 69 ff., 71 f.; Kloepfer, DÖV 1975, 593 (593 f.); Boehm, DÖV 1975, 597 (597 f.); Scholler / Broß, DÖV 1976, 472 (474); Schmidt, AcP 175 (1975), 222 ff.; Franke, ZfW 1976, 1 ff.; Sendler, JuS 1983, 255 (257); siehe auch BMI, BT-Drucksache, 7 / 5684, S. 8; Schmidt / Müller, Einführung in das Umweltrecht, S. 10 f. 27 Gegen die Interpretation des Verursacherprinzips als bloßes Kostentragungsprinzip Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 43 f.; Breuer, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 5. Kapitel, Rn. 12, m. w. N.: Das Verursacherprinzip als übergreifendes Zurechnungsprinzip für die materielle Verantwortlichkeit und die Kostenbelastung; Kloepfer, Umweltrecht, § 4 Rn. 42; ders., in: ders. / Rehbinder / Schmidt-Aßmann / Kunig, Umweltgesetzbuch – Allgemeiner Teil, S. 146; Rehbinder, Probleme des Verursacherprinzips, S. 33 ff.; Wegener, DVBl. 1975, 176 (181); ders., DVBl. 1979, 33 (33); Schmidt / Müller, JuS 1985, 694 (696); Spießhofer, Der Störer im allgemeinen und im Sonder- polizeirecht, S. 121 f.; Gantner, Verursachung und Zurechnung im Recht der Gefahrenabwehr, Diss. Tübingen 1983, S. 25 ff.; Rabeneick, DVBl. 1971, 260 (261).

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Bevor das Bundes-Bodenschutzgesetz in Kraft getreten ist, entfalteten auf bundesrechtlicher Ebene lediglich einzelne Regelungen im Abfallgesetz, im Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, im Wasserhaushaltsgesetz, im Bundes-Immissionsschutzgesetz sowie im Bundesberggesetz Bedeutung für die Sanierung von Bodenkontaminationen. Die Bestimmung des Sanierungspflichtigen ist in den speziellen bundesgesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen lediglich teilweise geregelt. So enthalten etwa die abfall- bzw. immissionsschutzrechtlichen Sonderregelungen der §§ 9, 10 Abs. 2 AbfG, § 36 Abs. 229, 40 Abs. 1 Satz 2 KrW- / AbfG und der §§ 17 Abs. 1, 17 Abs. 4 a, 5 Abs. 3 BImSchG30 Regelungen über die Verantwortlichkeit; ihre Anwendbarkeit auf Altlasten ist aber zeitlich beschränkt31 und durch ihre jeweiligen fachspezifischen Geltungsbereiche begrenzt. Zudem beinhalten sie keine abschließende Regelung des Kreises der Sanierungsverantwortlichkeit32. Auf Länderebene gab es nur wenige altlastenspezifische Normierungen33. Soweit keine oder nur lückenhafte Regelungen der Sanierungsverantwortlichkeit Privater vorhanden sind, mußte bislang unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Subsidiarität bzw. Spezialität auf das allgemeine Recht der Gefahrenabwehr zurückgegriffen werden34. Denn das Umweltrecht entstammt als Recht zur Gefahrenabwehr und -vermeidung dem Polizei- und Ordnungsrecht. Angesichts der sehr unterschiedlichen Dichte der spezifischen landesrechtlichen Regelungen der Altlastenproblematik in den jeweiligen Bundesländern mußte auf die Ergänzungsfunk28 Schulz, Die Lastentragung bei der Sanierung von Bodenkontaminationen, S. 168 f. Das neue Bundes-Bodenschutzgesetz vermag die bisherige Unklarheit der Rechtslage nicht vollständig zu beseitigen, weil in § 3 BBodSchG die Vorrangigkeit und somit zwingende Anwendbarkeit anderer Spezialbestimmungen geregelt ist. 29 Beachte die in Art. 2 BBodSchG enthaltene Ergänzung des § 36 Abs. 2 KrW- / AbfG; eingehend Frenz, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, § 36 Rn. 6 ff.; Paetow, in: Kunig / Paetow / Verstyl, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, § 36 Rn. 13 ff.; siehe auch OVG NRW, UPR 2001, 194 ff.; Thür. OVG, NuR 2002, 172 ff. 30 Vgl. Vallendar, UPR 1991, 91 (94 f.). 31 Näher Kothe, VerwArch. 88 (1997), 456 (460 ff.); Kunig, in: ders. / Schwermer / Versteyl, Abfallgesetz, Anh. zu §§ 10, 10a Rn. 3; Paetow NVwZ 1990, 510 (514); Schulz, Die Lastentragung bei der Sanierung von Bodenkontaminationen, S. 170; Rehbinder, DVBl. 1991, 421 (422); Ziehm, Störerverantwortlichkeit für Boden- und Wasserverunreinigungen, S. 98. 32 Dazu ausführlich Schulz, Die Lastentragung bei der Sanierung von Bodenkontaminationen, S. 20 ff., 63 ff., 295, 331 ff. 33 Vgl. die umfassende Darstellung des Altlastenrechts der Länder bei Stollmann, in: Erbguth, Aktuelle Fragen des Altlasten- und Bodenschutzrechts, S. 59 (68 ff.); Kobes, NVwZ 1998, 786 (787 m. Fn. 19). 34 OVG NRW, NVwZ 1985, 355; Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 44; Breuer, JuS 1986, 359 (360); Kloepfer, in: ders. / Rehbinder / Schmidt-Aßmann / Kunig, Umweltgesetzbuch – Allgemeiner Teil, S. 151; Erichsen, VVDStRL 35 (1977), 171 (173 ff.); Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 320; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 291; Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.4, Rn. 5.

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tion des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts in sehr differenziertem Ausmaß zurückgegriffen werden35. Die Tauglichkeit des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts zur Lösung der Altlastenproblematik wird vielfach angezweifelt. Aufgrund der Grenzen und Schwachstellen des polizei- und ordnungsrechtlichen Eingriffsinstrumentariums, z. B. das grundsätzliche Erfordernis eines konkreten Gefahrennachweises36, würde ihre Handhabung in zahlreichen Altlastenfällen scheitern und die Gesamtproblematik nicht zu lösen sein37. Problematisch ist insbesondere, daß die polizei- und ordnungsrechtliche Generalklausel eine Ermächtigungsgrundlage für Sanierungsverfügungen nur insoweit bietet, als die vorhandene Gefahr bzw. Störung beseitigt und ein Zustand hergestellt wird, durch den das Wohl der Allgemeinheit nicht mehr beeinträchtigt wird. Denn es geht hier lediglich um die Wahrung des Mindestmaßes der für Staat und Gesellschaft unerläßlichen Verhaltensweisen und Zustände38. Reine Vorsorge- oder Rekultivierungsmaßnahmen im Sinne einer ökologischen Austarierung können dagegen nicht verlangt werden, weil dies zur Gefahrenabwehr nicht unbedingt erforderlich ist39. Daher kann nach allgemeinem Polizeiund Ordnungsrecht etwa eine Erneuerung der Deponieabdichtung und die schadlose Beseitigung des Sickwassers zur Vermeidung des Austritts von Sickwasser verlangt werden, jedoch nicht darüber hinausgehend die Gesamtsanierung der Altlast einschließlich der Gefahrenvorsorge für die Zukunft40. Der Vorrang der Spezialgesetze gilt nur insoweit, als diese die Verantwortlichkeiten ausdrücklich abweichend festlegen; der Rückgriff auf das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht ist daher nur im Fall einer abschließenden Regelung versagt41. Das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht gelangte daher etwa dann zur Anwendung, wenn nicht alle Bereiche der Dekontamination und Sicherung verseuchter Böden in den jeweiligen Landesgesetzen geregelt sind42. Teilweise sind Papier, DVBl. 1996, 125 (125). Dazu etwa VGH Bad.-Württ., NVwZ 1990, 781 (782 f.); siehe aber Spieth / Wolfers, altlasten spektrum 1998, 75 (75): Auch im Anwendungsbereich des Bundes-Bodenschutzgesetzes ist insoweit das Vorliegen einer konkreten Gefahr erforderlich. 37 Breuer, NVwZ 1987, 751 (753 f.), m. w. N. zum Meinungsstand; vgl. auch dens., DVBl. 1994, 890 (893), der die normativen und rechtsdogmatischen Unsicherheiten des Polizei- und Ordnungsrechts als aus der Realität der Altlastenfälle herrührend darstellt. 38 Breuer, NVwZ 1987, 751 (755). 39 Kimminich / von Lersner / Storm, Handbuch des Umweltrechts, S. 100; Schink, DVBl. 1986, 161 (166); Papier, Altlasten und polizeirechtliche Störerhaftung, S. 14 f.; Breuer, NVwZ 1987, 751 (755), m. w. N. in Fn. 55; das Bundes-Bodenschutzgesetz enthält allerdings auch keine Ermächtigungsgrundlage für Rekultivierungsanordnungen; siehe auch Frenz, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, § 36 Rn. 10 ff. 40 Schink / Schmeken / Schwade, Abfallgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen, S. 318; Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.4, Rn. 7. 41 Kloepfer, NuR 1987, 7 (7 f.). 42 So regeln etwa die Landesabfallgesetze der Hansestädte lediglich die Deponiesanierung. 35 36

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Teil 1: Sanierung von Altlasten nach früher geltendem Recht

die Spezialbestimmungen auch deckungsgleich mit der durch sie verdrängten allgemeinen polizei- und ordnungsrechtlichen Störerhaftung43. Spezialgesetzliche Bestimmungen, welche die Verantwortlichkeit des Sanierungs- bzw. Bodenschutzpflichtigen regeln, finden sich etwa in §§ 16 – 21 HAbfG44 vom 10. 7. 1989 bzw. § 12 HAltlastG vom 20. 12. 1994, §§ 16 – 22 ThAbfAG vom 31. 7. 1991, §§ 7 – 10 sächs. EGAB vom 12. 8. 1991, § 15 BremAGAbfG vom 15. 9. 1988, § 11 HmbAbfG vom 6. 2. 1974 und §§ 345, 8 – 10 BodSchG Bad.-Württ. vom 24. 6. 1991.

E. Adressaten behördlicher Gefahrabwehrmaßnahmen I. Personen des Privatrechts Polizei- und Ordnungspflichten obliegen immer nur Personen, auch wenn unmittelbar nur auf eine Sache eingewirkt werden muß. Als Adressaten einer polizei- und ordnungsrechtlichen Bodensanierungsverfügung kommen nicht nur natürliche Personen, sondern auch juristische Personen des Privatrechts in Betracht46. Diese haften auch im Polizei- und Ordnungsrecht grundsätzlich für ihre verfassungsmäßigen Vertreter (Vorstand, Geschäftsführer); ihnen ist im Bereich der Handlungshaftung das Verhalten ihrer Leitungsorgane zuzurechnen47. Im Bereich der Zustandshaftung verhält es sich ähnlich. Eine juristische Person kann nicht nur als Eigentümer, sondern auch als Inhaber der durch die Leitungsorgane ausgeübten, tatsächlichen Gewalt polizei- und ordnungspflichtig sein. Es ist dann die juristische Person selbst, die mittels ihrer Entscheidungsträger tatsächliche Gewalt ausübt48. Vgl. § 10 BodSchG Bad.Württ.; § 10 sächs. EGAB. Die in § 21 Abs. 1 Nr. 1 – 6 HAbfG getroffene Regelung ist (abgesehen von durch den Lufttransport von Schadstoffen verursachten Bodenkontaminationen) abschließend und verdrängt sowohl das allgemeine Polizeirecht wie auch das Hessische Wassergesetz (insb. auch § 76a HWG); vgl. HessVGH NVwZ-RR 1990, S. 550 f.; Papier, DVBl. 1996, 125 (125). 45 Nach dieser Vorschrift sind die Altlastenregelungen des LAbfG Bad.Württ. (§§ 22 – 27) vorrangig, die aber keine Bestimmung des Sanierungspflichtigen enthalten, so daß insoweit auf die §§ 6,7 PolG Bad.Württ. zurückgegriffen werden muß. 46 Siehe schon PrOVG 2, 399 (407); Karsten Schmidt, in: Gedächtnisschrift für Martens, S. 699 (704), m. w. N. in Fn. 18; ausdrücklich § 14 Abs. 1 Satz 1 OBG NRW vor seiner Anpassung an den Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes; im Hinblick auf juristische Personen des Öffentlichen Rechts vgl. Krämer / Müller, Ordnungsbehördengesetz Nordrhein-Westfalen, § 1 Rn. 26, § 16 Rn. 5; Möller / Wilhelm, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 122; Schwartmann, DStR 2000, 205 ff.; zur Haftung von Hoheitsträgern ausführlich unten Teil 1 § 1 E. II. 47 VGH Bad.-Württ., ZfW 1997, 35 (37 f.); Kothe, VerwArch. 88 (1997), 456 (464); Karsten Schmidt, in: Gedächtnisschrift für Martens, S. 699 (704 f.); Götz, Allgemeines Polizeiund Ordnungsrecht, Rn. 210. 48 Karsten Schmidt, in: Gedächtnisschrift für Martens, S. 699 (705). 43 44

§ 1 Grundlagen der Verantwortlichkeit

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Demnach sind etwa eingetragener Verein, Aktiengesellschaft und Gesellschaft mit beschränkter Haftung polizei- und ordnungspflichtig. Die Polizei- bzw. Ordnungsverfügung an eine juristische Person ist zu Händen desjenigen Organs zu richten, das nach den einschlägigen Rechtsnormen vertretungsberechtigt ist49. Für die Bestimmung des Adressaten einer Sanierungsverfügung kommt es im Hinblick auf juristische Personen nicht auf den Sitz der Firma an; auch gegen eine juristische Person, deren Sitz im Ausland ist, kann die zuständige Behörde Maßnahmen ergreifen50. Nicht rechtsfähiger Verein51, offene Handelsgesellschaft und Kommanditgesellschaft52 sind zwar keine juristischen Personen, ihre körperliche Struktur rechtfertigt es aber, auch ihnen gegenüber Polizei- und Ordnungsverfügungen zuzulassen53. Bei der offenen Handelsgesellschaft und der Kommanditgesellschaft wird die Nähe zur juristischen Person auch durch die Kontroverse über ihre Eigenschaft als juristische Personen belegt54. Für die Polizei- und Ordnungspflichtigkeit spricht hier auch, daß solche Vereinigungen gemäß § 11 Nr. 2 VwVfG generell im Verwaltungsverfahren beteiligungsfähig sind. Die Besonderheiten bei der BGB-Gesellschaft werden an anderer Stelle behandelt55. 49 Möller / Wilhelm, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 122; zum ganzen Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 294. 50 Rietdorf / Heise / Böckenförde / Strehlau, Ordnungs- und Polizeirecht in NordrheinWestfalen, § 16 OBG Rn. 9. 51 Nds. OVG, NJW 1979, 735: Das Vereinsvermögen, zwar begrifflich den Mitgliedern zur gesamten Hand zustehend, ist der vom Wechsel der Mitglieder unabhängigen Korporation als solcher zuzuordnen (BGHZ 50, 325, 329). Die körperschaftliche Struktur verändert die nach den Bestimmungen des Gesellschaftsrechts bestehenden Vermögensbindungen zum einzelnen Gesellschafter wesentlich. So besteht kein Anspruch auf das Auseinandersetzungsguthaben wie nach § 738 BGB (RGZ 113, 125). Der Mitgliedsanteil am Vereinsvermögen ist weder übertragbar noch pfändbar (BGH, NJW 1968, 1830). Für die Verselbständigung des nicht rechtsfähigen Vereins sprechen ferner die Liquidierung des Vereinsvermögens, die Organhaftung sowie die Vorschriften der §§ 50 Abs. 2, 735 ZPO. Die Vereinsmitglieder können die Vollstreckung also nicht mit dem Hinweis auf ihren Eigentumsanteil abwehren. Umgekehrt dürfen gegen diese etwa auch keine Zwangsgelder angedroht und festgesetzt werden. Vgl. auch § 11 Abs. 1 Satz 2 InsO. 52 Zur Haftung einer Kommanditgesellschaft für das Verhalten ihres Komplementärs in bezug auf die Verursachung von Altlasten VGH Bad.-Württ., UPR 1996, 196 (1. Leitsatz, 196 f.). 53 Erforderlich ist insoweit also ein Mindestmaß an Organisationsstruktur; siehe PrOVG 18, 187 ff.; PrVwBl. 18 (1896 / 97), 187; PrOVGE 48, 363; OVG NRW, GewArch. 1969, 248; Nds. OVG, NJW 1979, 735; Denninger, in: Lisken / Denninger, Handbuch des Polizeirechts, Kapitel E, Rn. 87; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 294, m. w. N.; im Ergebnis auch Mußmann, Allgemeines Polizeirecht in Baden-Württemberg, Rn. 272; von Mutius, Jura 1983, 298 (301); siehe auch Wolff / Bachof / Stober, Verwaltungsrecht, Band III, § 83 I 2 Rn. 14 ff. 54 Schon das Reichsgericht hatte die vorsichtige Formulierung benutzt, daß sich die offene Handelsgesellschaft „in der Tat der juristischen Person nähert“ (RGZ 136, 402, 406); gegen die Annahme von juristischen Personen BGHZ 34, 293 (296); siehe auch BGH, NJW 2001, 1056, 1057; zum Meinungsstand Eisenhardt, Gesellschaftsrecht, Rn. 203 ff.

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Teil 1: Sanierung von Altlasten nach früher geltendem Recht

Neben der Haftung einer Gesellschaft kann freilich auch etwa ein Vorstandsmitglied selbst in Anspruch genommen werden, sofern sein persönliches Verhalten einen verantwortungsbegründenden Tatbestand erfüllen sollte56. Nach zutreffender Ansicht im Schrifttum57 schlägt im übrigen die eine juristische Person selbst treffende Polizeipflicht nicht auf die Vorstandsmitglieder durch. Danach trifft insbesondere die Verantwortlichkeit für das Verhalten der für eine Gesellschaft tätigen Verrichtungsgehilfen nicht die Vorstandsmitglieder, die die Gehilfen im Einzelfall angestellt oder ihnen Weisungen erteilt haben58. Die Ablehnung einer ordnungsrechtlichen Durchgriffshaftung bei juristischen Personen ist auf den Grundsatz zurückzuführen, daß die Anerkennung der Rechtsfigur der juristischen Person bedeutet, daß ihre Rechte und Pflichten nicht zugleich solche ihrer Mitglieder sind und für Schulden daher grundsätzlich allein das Vermögen haftet59. Die gleichwohl einen Durchgriff zulassenden Ausnahmetatbestände etwa der Unterkapitalisierung oder der qualifizierten faktischen Konzernabhängigkeit vermögen mangels gesetzlicher Grundlage im allgemeinen Polizeiund Ordnungsrecht die (öffentlich-rechtliche) Verantwortlichkeit der einzelnen Gesellschafter nicht zu begründen60.

II. Hoheitsträger 1. Verursacher kraft Genehmigungserteilung? Als Adressaten von Gefahrabwehrmaßnahmen kommen weiter Hoheitsträger, insbesondere juristische Personen des Öffentlichen Rechts in Betracht. Einen Ansatzpunkt dieser Problematik bildet die Frage, inwieweit die Verursachereigenschaft staatlicher Einheiten begründet wird. In diesem Zusammenhang soll zunächst untersucht werden, wie sich die staatliche Erteilung einer Genehmigung auswirkt, aufgrund derer sich privates Tun auf andere schädigend auswirkt. Vom Umfang des genehmigten Handelns gedeckte Beeinträchtigungen beruhen zumindest auf einem Handlungsbeitrag des Staates, auch wenn sie unmittelbar von PriSiehe unten Teil 2 § 6 C. III. Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 82a; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 294; Möller / Wilhelm, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 122. Es muß also klar zwischen der Verantwortlichkeit der Gesellschaft und der von für diese agierenden Leitungspersonen unterschieden werden; es handelt sich um zwei ordnungspflichtige Rechtsträger. 57 Rietdorf / Heise / Böckenförde / Strehlau, Ordnungs- Polizeirecht in Nordrhein-Westfalen, § 16 OBG Rn. 9; Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 82a. 58 Zur Haftung bei Verrichtungsgehilfen unten Teil 1 § 2 A. II. 59 Palandt-Heinrichs, Bürgerliches Gesetzbuch, Einf. v. § 21 Rn. 12. 60 Das Bundes-Bodenschutzgesetz enthält jedoch in § 4 Abs. 3 Satz 4 eine derartige Regelung; dazu näher unten Teil 2 § 6. 55 56

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vatpersonen herbeigeführt werden. Im Hinblick auf die Verwirklichung des Verursacherprinzips in den einschlägigen Gesetzen zielt dieses jedoch vor allem auf die Inanspruchnahme von Privaten für die Folgen ihres Tuns61. Das Verhalten Privater soll dahingehend beeinflußt werden, daß auch außerhalb ihrer eigenen Sphäre liegende Belange gewahrt werden62. Durch die Erteilung einer Genehmigung übernimmt der Staat nicht positiv die Verantwortung für die von den Bürgern verursachten Umweltbeeinträchtigungen; denn auch wenn die Ausübung des genehmigten Verfahrens negative Auswirkungen auf andere Bürger haben kann, so regelt der Staat das Verhalten der Beteiligten zueinander doch jedenfalls derart, daß die Umweltbelastung vermindert wird63.

2. Auswirkungen des Art. 20a GG Die Umwelt beeinträchtigende Anlagen werden auch von Hoheitsträgern betrieben. Die öffentliche Hand ist insoweit jedenfalls im Umweltbereich privaten Verursachern grundsätzlich gleichzustellen, wenn öffentliche Sachen im Verwaltungsgebrauch die Umwelt ebenso wie private Anlagen und Gegenstände schädigen64. Indes könnten Zweifel an der Anwendung des Verursacherprinzips gegenüber Hoheitsträgern bestehen, weil alle Träger staatlicher Gewalt bereits nach Art. 20a GG auf den Umweltschutz verpflichtet sind. Dieses „Umweltschutzprinzip“ 65 gibt aber nur vor, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen. Sein weit gefaßter Zielgehalt66 entbehrt einer detaillierten Vorgabe für die betroffenen Hoheitsträger, in bestimmten Situationen konkrete Maßnahmen zu veranlassen; auch für Hoheitsträger bedarf Art. 20a GG daher der Festlegung spezieller Verhaltenspflichten durch eine konkretisierende legislative Ausgestaltung67.

Vgl. aber die Ausführungen unten Teil 1 § 1 E. II. 2., 3. und 4. Näher oben Teil 1 § 1 C. 63 Rauschning, VVDStRL 38 (1980), 167 (184); siehe auch Schmidt-Aßmann, AöR 106 (1981), 205 (215), die Vorstellung einer konkreten staatlichen Garantenstellung aufgrund des Genehmigungstatbestandes untersuchend; zum ganzen Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 91 ff., m. w. N. Zur Ablehnung einer konkludenten Erlaubnis durch behördliche Duldung vgl. Wenner, in: Breuer / Kloepfer / Marburger / Schröder, Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1993, S. 295, 310 ff. 64 Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 256. 65 Jarass, in: Jarass / Pieroth, Grundgesetz, Art. 20a Rn. 1. 66 Näher Kloepfer, Umweltrecht, § 3 Rn. 5 ff.; Hoffmann-Riem, Die Verwaltung, (Bd. 28) 1995, 425 (426); Sommermann, DVBl. 1991, 34 (35); zur gemeinschaftlichen Kompetenzordnung vgl. Voß / Wenner, NVwZ 1994, 332 ff. 67 Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 213 f., 256; Breuer, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 5. Kapitel, Rn. 34 a. E.; Kloepfer, Umweltrecht, § 3 Rn. 27. 61 62

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3. Adressaten verursacherbezogener Regelungen Eine mögliche Verursachereigenschaft von Hoheitsträgern ist auch insofern fraglich, als diese jedenfalls grundsätzlich nicht Träger von Grundrechten68 und somit auch nicht von das Verursacherprinzip gestaltenden Grundpflichten sind. Juristische Personen des Öffentlichen Rechts69 sind allerdings grundsätzlich gemäß Art. 20 Abs. 3 GG an Gesetz und Recht und daher auch an das Polizei- und Ordnungsrecht gebunden, so daß eine Pflicht zum Gesetzesgehorsam durchaus besteht70. Abweichendes gilt, wenn gesetzliche Vorschriften die Adressaten von der Einhaltung des Polizei- und Ordnungsrechts befreien71. Eine Inanspruchnahme von Hoheitsträgern entlastet die Allgemeinheit der Steuerzahler zwar nicht, weil die Aufwendungen zur Erfüllung der Gefahr- bzw. Störungsbeseitigungspflichten, die den staatlichen Einheiten im Fall ihrer Verursachereigenschaft auferlegt werden, letztlich aus Steuereinnahmen finanziert werden. Einzelne Hoheitsträger sind hinsichtlich der ihnen zur Verfügung stehenden finanziellen Mittel jedoch beschränkt. Mit Blick auf etwaige Zahlungsverpflichtungen können sie daher zu sparsamer Wirtschaftsweise und somit zu einer entsprechenden Verhaltenänderung veranlasst werden. Deshalb können Hoheitsträger vor dem Hintergrund des Verursacherprinzips in Regelungen einbezogen werden, die zur Erfüllung staatlicher Schutzpflichten erlassen werden72. Als Verursacher kommen danach im Grundsatz auch Hoheitsträger in Betracht73.

4. Grenzen der Inanspruchnahme Bei hoheitlichem Handeln ist die Heranziehung von Hoheitsträgern nicht uneingeschränkt möglich. Sie ist vielmehr begrenzt durch die Funktionsfähigkeit staatlicher Einrichtungen, die eine Grundlage der in Art. 20 Abs. 2 und 3 GG vorausgesetzten „vollziehenden Gewalt“ bildet74. Dieses Element der Verfassung muß mit den Verfassungsgütern in Einklang gebracht werden, auf denen ein solches 68 BVerfGE 61, 82 (100 ff.); teilweise abweichend Bethge, Die Grundrechtsberechtigung juristischer Personen nach Art. 19 Abs. 3 GG, S. 104 ff.; Frenz, VerwArch. 85 (1994), 22 ff.; Rüfner, in: Handbuch des Staatsrechts, Band V, § 116 Rn. 76. 69 Diesen sind in diesem Zusammenhang Private als Beliehene gleichgestellt; siehe auch Frenz, Die Staatshaftung in den Beleihungstatbeständen, S. 72 f., zur Beklagtenstellung von Beliehenen S. 68 ff. 70 Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 257, siehe auch S. 135 ff. 71 Vgl. § 35 Abs. 1 StVO; 60 Abs. 2 Satz 1 BImSchG. 72 Zum ganzen ausführlich Frenz, a. a. O., S. 257. 73 Siehe auch Fluck, DVBl. 2002, 375 ff., die Verantwortung der Kommunen für eine fehlerhafte Überplanung von Altlasten untersuchend. 74 Dazu Scholz, DVBl. 1968, 732 (738); Rudolf, Polizei gegen Hoheitsträger, S. 26 ff.; Maske, Immissionsschutzrechtliche Verfügungen gegen hoheitliche Anlagenbetreiber, S. 76 f.

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staatliches Handeln basiert, welches die Funktionsfähigkeit anderer staatlicher Einheiten beeinträchtigt; nach ganz herrschender Meinung muß die materiell-rechtliche Polizei- und Ordnungspflicht von Hoheitsträgern deshalb insoweit eingeschränkt werden, als eine Abwägung zwischen dem Ziel der Gefahrenabwehr einerseits und den Zielen der gesetzlich zugewiesenen Fachaufgaben des Verwaltungsträgers andererseits dies erfordert75. Allerdings führt diese Konkurrenz von Gefahrenabwehr- und sonstigen Verwaltungsaufgaben zu einer kompetenzrechtlichen Konfliktlage. Nach herrschender Meinung wird den Polizei- und Ordnungsbehörden im Regelfall die Kompetenz aberkannt, gegen das zum Verantwortlichen gewordene Hoheitssubjekt zum Zwekke der Gefahrenabwehr vorgehen zu dürfen, wenn und soweit dadurch in dessen Kompetenzbereich eingegriffen würde76. Wenn Hoheitsträger von anderen Verwaltungsträgern mit Einzelanordnungen belegt werden könnten, würde ihre Zuständigkeit für die Umsetzung der in dem ihnen zugewiesenen Bereich bestehenden Gebote und Pflichten verletzt77. Die Verwirklichung des Gebots einer effektiven Gefahrenabwehr darf indes nicht durch die Wahrung der Kompetenzordnung beeinträchtigt werden. Für den Vorrang der Abwehr und Vermeidung von Gefahren ist insbesondere anzuführen, daß vielfach die Bedrohung grundrechtlich geschützter Rechtsgüter des einzelnen in Rede stehen; denn die Verwaltungstätigkeit ist auf diese bezogen, während die Kompetenzordnung für sie nur dienenden Charakter hat78. Es ist mithin im Grundsatz davon auszugehen, daß Verwaltungseinheiten auch im Zuständigkeitsbereich anderer Hoheitsträger Einzelanordnungen treffen sowie im Fall der Ersatzvornahme Kostenersatz verlangen können. Der Eingriff in den fremden Kompetenzbereich hat nicht zwingend die Unzulässigkeit der Maßnahme zur Folge. Es ist aber zu berücksichtigen, daß Kompetenzen nicht um ihrer selbst willen bestehen, sondern Aufgabenwahrnehmungszuständigkeiten begründen; vor diesem Hintergrund sind aus Kompetenzgründen nur solche Gefahrenabwehrmaßnahmen gegen den anderen Hoheitsträger untersagt, die die Erfüllung seiner öffentlich-rechtlichen (Fach-)Aufgaben ernstlich beeinträchtigen 79. Das ist regelmäßig nicht der Fall, 75 BVerwGE 29, 52 (58); BVerwG NVwZ 1983, 474 (475); Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 257; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 240; Denninger, in: Lisken / Denninger, Handbuch des Polizeirechts, Kapitel E, Rn. 85; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 294 f.; von Mutius, Jura 1983, 298 (301); kritisch: Schoch, JuS 1994, 849 (852): Das „als lästig empfundene Gefahrenabwehrrecht“ dürfe nicht ignoriert und als nachrangig eingestuft werden, wenn der Betrieb öffentlicher Anlagen rechtens sei, Kollisionsregelungen keine Lösungen anböten und keine entsprechende Planungsentscheidung der Fachbehörde ergangen sei. 76 Nds. OVG, ZfW 1992, 317 (318); NVwZ-RR 1993, 405 (406); Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 352; Krämer / Müller, Ordnungsbehördengesetz Nordrhein-Westfalen, § 1 Rn. 26; von Mutius, Jura 1983, 298 (301 f.). 77 BVerwGE 29, 52 (59); Schenke, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, II Rn. 147; vgl. auch Möller / Wilhelm, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 122. 78 Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 257 f., siehe auch S. 121.

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Teil 1: Sanierung von Altlasten nach früher geltendem Recht

wenn die zuständige Polizei- und Ordnungsbehörde zur Gefahrbeseitigung eigene Mittel einsetzt und daraufhin von dem materiell polizeipflichtigen Verwaltungsträger Kostenerstattung begehrt, oder wenn Gefahr im Verzug gegeben ist; entsprechendes muß allgemein bei nicht anders abwendbaren Gefahren gelten80.

§ 2 Verhaltensverantwortlichkeit Als mögliche Adressaten einer Polizei- und Ordnungsverfügung kommen bei der Sanierung von Altlasten im Regelfall mehrere Personen in Frage. Als verhaltensverantwortliche Personen kommen etwa sowohl der Abfallproduzent als auch der Abfalltransporteur sowie der Deponiebetreiber und nicht zuletzt der unter Umständen nicht mit dem Deponiebetreiber identische Grundstückseigentümer des Deponiegeländes in Betracht81. Aufgrund der Vielzahl der potentiellen Verantwortlichen ist die Zurechnung der Verhaltensverantwortlichkeit besonderen Schwierigkeiten unterworfen.

A. Polizei- und ordnungsrechtlich relevantes Verhalten Die polizei- und ordnungsrechtliche Verhaltensverantwortlichkeit knüpft an das eine Gefahr oder Störung verursachende Verhalten einer Person an. Die Haftung des Betroffenen kann sich sowohl als Folge seines eigenen Verhaltens als auch aufgrund einer Zurechnung des Verhaltens anderer Personen ergeben. Diese Differenzierung und die Reichweite der jeweiligen Verantwortlichkeitszuweisung sind bei der Frage der Sanierungsverantwortlichkeit von großer Bedeutung. Denn die eine Polizei- und Ordnungspflicht auslösende schädliche Bodenverunreinigung ist vielfach nicht eindeutig dem Verhalten einer einzelnen natürlichen Person zuzuordnen. Vielmehr stehen Altlastenfälle häufig mit großen Personenmehrheiten in Verbindung82. I. Haftung für eigenes Verhalten Der weit zu fassende Begriff des Verhaltens schließt zum einen positives Handeln ein. Zum anderen kann die Gefahrenlage auch durch ein Unterlassen herbei79 Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 104; Schoch, JuS 1994, 849 (853). 80 Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 258; Oldiges, JuS 1989, 616 (617 ff.). 81 Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.4, Rn. 19; Kloepfer, NuR 1987, 7 (8 ff.). 82 Siehe oben Teil 1 § 1 E.; unten Teil 2 § 6.

§ 2 Verhaltensverantwortlichkeit

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geführt worden sein83. Ein Unterlassen kann eine Umweltbeeinträchtigung jedoch nur dann zurechenbar verursachen, wenn die unterbliebene Handlung im Fall ihrer Vornahme geeignet gewesen wäre, die Gefahr oder Störung mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zu verhindern84. Im Rahmen der Verantwortlichkeitsbegründung durch das Unterlassen einer Handlung ist es gerade im Altlastensanierungsrecht angesichts der großen praktischen Relevanz sehr wichtig, für die Verwaltungspraxis eindeutige und transparente Grundsätze herauszuarbeiten.

1. Das Erfordernis einer öffentlich-rechtlichen Pflicht bei verantwortungsbegründendem Unterlassen Nach herrschender Meinung ist das Unterlassen gefahrabwehrrechtlich nur erheblich, soweit dieses im Einzelfall eine öffentlich-rechtliche Pflicht zu sicherheitsoder ordnungswahrendem Handeln verletzt (sog. passiver Störer)85. Demgegenüber vermag nach Schenke86 eine solche Handlungsverpflichtung nicht nur durch öffentlich-rechtliche, sondern auch durch privatrechtliche Normen begründet zu werden. Nach diesem Ansatz könnten die Polizei- und Ordnungsbehörden auch den Verkehrssicherungspflichtigen in Anspruch nehmen, wenn durch die Verletzung der zivilrechtlichen Verkehrssicherungspflicht etwa Leib und Leben von Personen gefährdet würden. Dieses sei um so unabweisbarer, als die Verletzung zivilrechtlicher Verkehrssicherungspflichten, soweit hierdurch die Rechtsgüter anderer Personen gefährdet würden, eine strafrechtliche Verantwortlichkeit des Verkehrssicherungspflichtigen begründen könne. Nach Schenke werden privatrechtliche Normen zur Begründung einer Rechtspflicht, die für eine polizei- und ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit durch Unterlassen konstitutiv ist, herangezogen, weil der die Haftung auslösende Lebenssachverhalt neben etwa zivilrechtlichen Schadensersatzansprüchen auch strafrechtliche Konsequenzen nach sich ziehen könnte. Dabei wird aber der historisch gewachsenen Aufteilung der deutschen Rechtsordnung in das Zivilrecht, das Strafrecht und das Öffentliche Recht nicht hinreichend Rechnung getragen. Jedes Rechtsgebiet verfolgt grundlegend unterschiedliche Zielrichtungen87. Während im 83 BayVGH, NVwZ 1992, 905; Kothe, VerwArch. 88 (1997), S. 456 (465); Reinhardt, Die Eingriffsbefugnisse der Wasserbehörden bei der Sanierung von Altlasten, S. 118. 84 Dazu unten Teil 1 § 2 C. VIII. 3.; vgl. BGHZ 7, 198 (204); 64, 46 (51); 71, 86 (93); BGH, NJW 1961, 868 (870); BFH, NJW-RR 1994, 102 (102); BayOLG, NJW-RR 1994, 337 (337); OLG Düsseldorf, NJW 1986, 575 (576). 85 OVG NRW, NJW 1979, 2266; NVwZ-RR 1988, 20 (21); Selmer, JuS 1992, 97 (97); von Mutius, Jura 1983, 298 (302); Dietel / Gintzel, Allgemeines Verwaltungs- und Polizeirecht für Nordrhein-Westfalen, S. 137. 86 Schenke, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, II Rn. 152; ders., Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 239; ebenso Pieroth / Schlink / Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 6. 87 Bönning, UPR 1998, 371 (372).

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Teil 1: Sanierung von Altlasten nach früher geltendem Recht

Zivil- und Strafrecht das menschliche Verhalten im Mittelpunkt rechtlicher Betrachtung steht, ist Ausgangspunkt der polizei- und ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit ein bestimmter Gefahrenbereich, bei dessen Beeinträchtigung der Störer entweder für sein Verhalten oder für den Zustand der seiner Disposition unterstehenden Sachen einzustehen hat88. Den gesetzlichen Merkmalen der jeweiligen Rechtsgebiete liegen die normspezifischen, in vielen Bereichen erheblich divergierenden Zweckbestimmungen zugrunde. Sie können daher nicht ohne weiteres auf die Rechtsanwendung anderer Rechtsbereiche übertragen werden. Deshalb sind für die Anwendung und Auslegung des Zivilrechts die Zivilgerichte, für die des Verwaltungsrechts die Verwaltungsgerichte zuständig89. Die Ausgestaltung der jeweiligen Haftungstatbestände vermag mithin den einem anderen Rechtsgebiet zugeordneten Haftungsumfang nur bedingt zu beeinflussen. Die Einschlägigkeit der Tatbestandsvoraussetzungen einer zivil- oder strafrechtlichen Vorschrift vermag daher nicht per se die polizei- und ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit zu begründen, weil die jeweils andersartigen, nicht pauschal übertragbaren Gesetzeszwecke eines Rechtsgebietes keine zwingenden Rückschlüsse auf ein anderes Rechtsgebiet erlauben. Etwas anderes kann sich nur aus einer gesetzlichen Vorschrift ergeben90. Die im Zusammenhang mit der Verantwortlichkeit durch Unterlassen zu fordernde Rechtspflicht muß sich daher mit der herrschenden Meinung grundsätzlich aus dem Öffentlichen Recht ergeben. Die pflichtenbegründenden Bestimmungen ergeben sich jedoch nicht aus dem Polizeiund Ordnungsrecht, insbesondere nicht aus den Vorschriften zur Zustandsverantwortlichkeit; anderenfalls wäre jede Zustandsverantwortlichkeit immer zugleich Verhaltensverantwortlichkeit91. Die herausgearbeitete grundsätzliche Irrelevanz privatrechtlicher Normen im Hinblick auf die Verantwortlichkeitsbegründung durch Unterlassung erfährt jedoch dann eine Ausnahme, wenn das in Rede stehende zivilrechtliche Rechtsinstitut verallgemeinerungsfähige Grundsätze im Sinne eines spezifischen Gemeinwohlbezugs enthält. Ist das privatrechtlich geschützte Rechtsgut zugleich ein öffentliches Umweltgut, zieht die Wertung des Privatrechts den Schutz des Rechtsgutes auch durch das Öffentliche Recht nach sich92. Lassen sich der jeweiligen Hand88 Insoweit auch Vieth, Rechtsgrundlagen der Polizei- und Ordnungspflicht, S. 94; vgl. auch Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 25; Ossenbühl, DVBl. 1990, 963 (966 f.), weitere Unterschiede im Hinblick auf das Zivilrecht einerseits und das Verwaltungsrecht andererseits untersuchend; Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (374 f.); Wacke, DÖV 1960, 93 (94); siehe unten Teil 1 § 2 C. VIII. 2. 89 Vgl. Jarass, VVDStRL 50 (1991), 238 (257); zu den unterschiedlichen Voraussetzungen sowohl der zivil- und strafrechtlicher Haftung als auch der polizei- und ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit auch HessVGH, MDR 1970, 791 ff. 90 Im Rahmen der polizei- und ordnungsrechtlichen Generalklausel ist eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit nach der Rechtsprechung etwa beim objektiven Vorliegen eines Straftatbestandes gegeben; vgl. BVerwGE 64 55 (61); Denninger, in: Lisken / Denninger, Handbuch des Polizeirechts, Kapitel E, Rn. 7 f. 91 Schoch, JuS 1994, 849 (853); von Mutius, Jura 1983, 298 (302).

§ 2 Verhaltensverantwortlichkeit

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lungspflicht Aussagen über die Folgenverantwortlichkeit risikobehafteten Verhaltens entnehmen, die in der gesamten Rechtsordnung Geltung beanspruchen, so kann auch eine Rechtspflicht aus dem Zivilrecht ausnahmsweise die Verhaltenshaftung durch Unterlassen begründen.

2. Art. 14 Abs. 2 GG als öffentlich-rechtliche Handlungspflicht Nach wohl überwiegender Meinung kann eine die Verhaltensverantwortlichkeit durch Unterlassen konstituierende Rechtspflicht nicht aus der Sozialpflichtigkeit des Eigentums gemäß Art. 14 Abs. 2 GG abgeleitet werden93. Für diese Ansicht wird vorgetragen, daß anderenfalls die Vorschriften über die Zustandsverantwortlichkeit des Eigentümers überflüssig wären94. Dem könnte (losgelöst von einer rein grundstücksbezogenen Betrachtungsweise) entgegengehalten werden, daß keine Übereinstimmung der Begriffe des Eigentums in Art. 14 GG einerseits und in den Regelungen über die Zustandsverantwortlichkeit des Eigentümers andererseits gegeben ist. So ist der Eigentümerbegriff der Verfassung wesentlich weiter als der des Polizei- und Ordnungsrechts, welcher nach bürgerlich-rechtlichen Maßstäben zu bestimmen ist95. Darüber hinaus wird der Sozialbindung des Eigentums eine öffentlich-rechtliche Handlungspflicht zum Teil abgesprochen, weil Art. 14 Abs. 2 GG lediglich eine Maßgabe zur Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums enthalte und somit erst der Konkretisierung durch den unterverfassungsrechtlichen Gesetzgeber bedürfe96. Richtig ist, daß Art. 14 Abs. 2 GG aufgrund seiner inhaltlichen Unbestimmtheit, die auch durch die Präzisierung in Art. 14 Abs. 2 Satz 2 GG nicht überwunden ist, grundsätzlich einer Ausgestaltung durch Gesetze bedarf97. Allein 92 Insoweit Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 25; Ossenbühl, DVBl. 1990, 963 (966); Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (375); Kloepfer, NuR 1987, 7 (11); Hermann, DÖV 1987, 666 (671 ff.); Ziehm, Störerverantwortlichkeit für Boden und Wasserverunreinigungen, S. 39, 43; vgl. auch Bönning, UPR 1998, 371 (372); näher unten Teil 1 § 2 C. VIII. 2. 93 Schenke, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, II Rn. 153; ders., Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 240; Selmer, JuS 1992, 97; Schoch, JuS 1994, 849 (853); ders., in: SchmidtAßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 2. Kapitel, Rn. 136; von Mutius, Jura 1983, 298 (302); a.A.: OVG NRW, DVBl. 1971, 828 (828 f.); siehe auch OVG NRW, NVwZ-RR 1988, 20 (20): Verpflichtung des Eigentümers, sein Eigentum in einem solchen Zustand zu erhalten, daß „polizeilich“ zu schützende Interessen nicht gefährdet werden. 94 So Schenke, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, II Rn. 153. 95 Zur Begründung der Geltung des zivilrechtlichen Eigentümerbegriffs für das Polizeiund Ordnungsrecht ausführlich unten Teil 1 § 3 C. I. 96 Gassner, NVwZ 1982, 165 (167); Ehlers, VVDStRL 51 (1992), 211 (227); Wendt, Eigentum und Gesetzgebung, S. 295 ff. 97 Hierzu und zum folgenden Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 144 ff.; siehe auch Breuer, Bodennutzung im Konflikt zwischen Städtebau und Eigentumsgarantie, S. 42; Badura, in: Handbuch des Verfassungsrechts, § 10 Rn. 24; Bryde, in: von

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Teil 1: Sanierung von Altlasten nach früher geltendem Recht

aus diesem Charakter als lex imperfecta98 kann aber nicht entnommen werden, daß sich die Bedeutung von Art. 14 Abs. 2 Satz 1 GG in einer, wenn auch verbindlichen, Direktive für den Gesetzgeber erschöpft. Art. 14 Abs. 2 GG verweist weder auf Art. 14 Abs. 1 GG noch wird im Gegensatz zu Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG das Erfordernis von Gesetzen genannt. Durch die Stellung in einem eigenen Absatz hat der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, daß die Sozialbindung des Eigentums über eine Einbindung in Art. 14 Abs. 1 GG hinausgeht, den Inhalt des Eigentumsrechts somit nicht lediglich mitprägt, sondern eine eigenständige Bedeutung, nämlich das Aufstellen einer unmittelbaren Rechtspflicht des Eigentümers99, aufweist. Dieses wird auch durch den als Pflicht formulierten Wortlaut verdeutlicht. Eine die Verantwortlichkeit durch Unterlassen begründende öffentlich-rechtliche Handlungspflicht kann sich mithin grundsätzlich auch aus der Sozialbindung des Eigentums ergeben. Davon wird aber nur in seltenen Ausnahmefällen unter besonderer Berücksichtigung des erforderlichen Zurechungszusammenhangs im Hinblick auf die Geeignetheit der unterbliebenen Handlung zur Gefahrvermeidung auszugehen sein100. 3. Pflicht aus Ingerenz Auch aus einem vorangegangenen, potentiell gefahrenträchtigen Tun kann sich eine die Verantwortlichkeit durch Unterlassen begründende Pflicht (Garantenstellung) ergeben101. Dies ist etwa der Fall bei dem Leiter eines Betriebes, der diesen stillegt, ohne dafür Sorge zu tragen, daß etwa vorhandene Sonderabfälle, umweltgefährdende Chemikalien und andere in korrodierenden Behältnissen vorhandene Stoffe in der langsam verrottenden Anlage keine Gefahren für das Grundwasser und die Menschen in der Umgebung hervorrufen können102. Die ungesicherte BeMünch / Kunig, Grundgesetz, Band 1, Art. 14 Rn. 69; von Brünneck, Eigentumsgarantie, S. 393. 98 Dazu Bryde, in: von Münch / Kunig, Grundgesetz, Band 1; Art. 14 Rn. 69; Hofmann, VVDStRL 41 (1983), 42 (77). 99 So ausdrücklich Breuer, Bodennutzung im Konflikt zwischen Städtebau und Eigentumsgarantie, S. 42. 100 Näher unten Teil 1 § 2 C. VIII. 3. 101 So auch Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 72. Eine Sonderregelung (mit sachlich und zeitlich beschränktem Anwendungsbereich) aus dem Bereich der Vermeidung „zukünftiger Altlasten“ ist mit der Vorschrift des § 5 Abs. 3 BImSchG im Jahre 1990 geschaffen worden. Danach hat der Betreiber einer genehmigungsbedürftigen Anlage sicherzustellen, daß auch nach einer Betriebseinstellung von der Anlage oder dem Anlagengrundstück keine schädlichen Umwelteinwirkungen u. ä. hervorgerufen werden können und vorhandene Abfälle ordnungsgemäß verwertet bzw. ohne Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit beseitigt werden; näher Vallandar, UPR 1991, 91 (95); Fluck, BB 1991, 1797 (1799); Jarass, Bundes-Immissionsgesetz, § 5 Rn. 108 ff.; Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.4, Rn. 79. 102 VGH Bad.-Württ., NVwZ 1993, 1014 (1015); vgl. Knoche, Altlasten und Haftung, S. 161.

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triebsstillegung stellt dann das vorangegangene gefährliche Tun dar103. Ein ehemaliger Betriebsleiter, der den Betrieb ohne vorherige Sicherheitsvorkehrungen eingestellt hat, kann mithin durch das Unterlassen der gebotenen Vorkehrungen zum Verhaltensstörer werden. Es ist jedoch auch möglich, daß in der Zeit vor der Betriebsstillegung bestehende Sicherheitsvorschriften nicht eingehalten und dadurch Kontaminationen hervorgerufen wurden. Insoweit käme also auch ein etwaiger früherer Betriebsleiter, der mit dem die Stillegung vollziehenden Betreiber nicht identisch ist, als Verantwortlicher in Betracht. Der entscheidende Grund für das Entstehen der Kontamination liegt indessen auch in diesen Problemkonstellationen darin, daß eine Anlage nach ihrer Einstellung sich selbst überlassen, in keiner Weise gewartet und ihr Verfall somit erheblich beschleunigt wird. Der Schwerpunkt der polizei- und ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit liegt daher insoweit bei demjenigen, der den Betrieb stillegt, weil er als letzter die Verantwortlichkeit über den Betrieb innehatte und deshalb verpflichtet war, die Anlagen so zu sichern, daß keine Gefahren für das Grundwasser und die Allgemeinheit entstehen104.

4. Folgen bei Nichtbestehen einer Rechtspflicht Ist eine solche die Verantwortlichkeit aufgrund Unterlassens begründende Rechtspflicht nicht gegeben, so ist die bloße Untätigkeit polizei- und ordnungsrechtlich irrelevant. Es kann also niemand als Verantwortlicher in Anspruch genommen werden, der angesichts einer polizeilichen Gefahr nichts zur Abwehr unternimmt. Von daher unterliegen auch der „Inhaber eines Gegenmittels“, ein Dritter, der über Möglichkeiten zur effektiven Gefahrenabwehr verfügt, sowie der Gestörte selbst nicht per se einer Rechtspflicht zum Tätigwerden105. Denn es ist gerade die Aufgabe des Polizei- und Ordnungsrechts, den Gestörten zu schützen.

II. Haftung für das Verhalten anderer Personen Neben der Verantwortlichkeit für eigenes Verhalten sehen die allgemeinen Polizei- und Ordnungsgesetze eine sog. Zusatzverantwortlichkeit für das Verhalten an103 Vgl. BVerwG, Buchholz 451.22 AbfG Nr. 24: Der ehemalige Geschäftsinhaber und Betriebsinhaber wird wieder in die frühere innegehabte Position eines Abfallbesitzers und die damit verbundene abfallrechtliche Pflichtenstellung „hineingezwungen“. 104 Zum ganzen VGH Bad.-Württ., NVwZ 1993, 1014 (1015); ähnlich für den Anwendungsbereich des § 5 Abs. 3 BImSchG Vallandar, UPR 1991, 91 (95); anders Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.4, Rn. 79, m. w. N.; zur Frage einer vorrangigen Heranziehung des Grundstückseigentümers siehe unten Teil 2 § 10 B. 105 Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 72; Wacke, DÖV 1960, 93 (97).

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derer Personen vor106. Zwei Fallgruppen werden unterschieden107: Zum einen tritt neben die Verantwortlichkeit von Minderjährigen bis zu einem bestimmten Alter und Personen, die wegen Geisteskrankheit oder Geistesschwäche entmündigt oder unter vorläufige Vormundschaft gestellt sind, die Verantwortlichkeit des Personensorgeberechtigten bzw. Aufsichtspflichtigen. Zum anderen ist eine (kumulative) Haftung des „Geschäftsherrn“ für das Verhalten seines Verrichtungsgehilfen vorgesehen108. Verrichtungsgehilfe ist in diesem Sinne, wer in einem Verhältnis der Abhängigkeit und Weisungsgebundenheit zum Geschäftsherrn steht, wobei allerdings die Polizei- und Ordnungspflicht des Geschäftsherrn nur eintritt, wenn und soweit der Verrichtungsgehilfe in Ausführung der ihm übertragenen Verrichtung und nicht nur bei Gelegenheit gehandelt hat; hierzu ist ein innerer Zusammenhang zum Auftrag erforderlich109. Eine Zusatzverantwortung als Verrichtungsherr für Abfallablagerungen etwa durch den Beförderer oder durch den Deponiebetreiber scheidet mithin von vornherein aus, wenn der Transporteur oder Betreiber selbständig und nicht wie ein Verrichtungsgehilfe im Sinne des § 831 Abs. 1 Satz 1 BGB handelt110. Eine Exkulpationsmöglichkeit ähnlich § 831 f. BGB kennt das Polizei- und Ordnungsrecht nicht. Die zuständige Behörde handelt in der Regel nicht ermessensfehlerhaft, wenn sie bei der Auswahl zwischen dem Dienstherrn und dem Verrichtungsgehilfen gegen den ersteren vorgeht111.

B. Begriff der Verursachung Bei der Darstellung112 der vor dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes für die Sanierung von Altlasten geltenden Rechtsgrundlagen wurde deutlich, daß die polizei- und ordnungsrechtliche Generalklausel als Ermächtigungsgrundlage für Bodensanierungsverfügungen von großer Bedeutung war. Freilich war nicht mehr die allgemeine polizei- und ordnungsrechtliche Bestimmung über die Störerhaftung, sondern die jeweilige abfall- oder bodenschutzrechtliche Sonder106 Vgl. die Auflistung der entsprechenden Vorschriften etwa bei Denninger, in: Lisken / Denninger, Handbuch des Polizeirechts, Kapitel E, Rn. 88, 91. 107 Zum folgenden Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 81 ff.; Schenke, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, II Rn. 170; Denninger, in: Lisken / Denninger, Handbuch des Polizeirechts, Kapitel E, Rn. 88 ff.; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 291. 108 Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Umweltgesetzbuch (UGB-KomE), S. 1034. 109 Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 291; von Mutius, Jura 1983, 298 (303), m. w. N.; siehe auch OVG NRW, DVBl. 1964, 683 (684). 110 Kloepfer, NuR 1987, 7 (15); zu § 831 BGB vgl. OLG Celle, NVwZ 2004, 379 (380 f.). 111 OVG NRW, DVBl. 1964, 683 (684). 112 Siehe oben Teil 1 § 1 D.

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regelung des Bundes- oder Landesrechts Rechtsgrundlage der Heranziehung, wenn die jeweilige Norm für die Bestimmung des Sanierungspflichtigen soweit reichte; die Struktur der klassischen polizei- und ordnungsrechtlichen Haftung im Hinblick auf die Zurechnung von Umweltbeeinträchtigungen und die Auswahl des Verantwortlichen veränderte dies jedoch nicht. Vielmehr war trotz der drängenden praktischen Probleme eine erstaunliche Statik der Rechtsentwicklung im Ordnungsrecht, insbesondere im Hinblick auf die allgemeine Störerproblematik, zu verzeichnen113. Die Beantwortung der Frage, wer in den Altlastenfällen zur Durchführung von Sanierungsmaßnahmen herangezogen werden kann, erfordert daher eine Auseinandersetzung mit den allgemeinen Theorien der polizei- und ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit114. Die Entscheidung für eine bestimmte Zurechnungstheorie sowie die präzise Bezeichnung der maßgeblichen Kriterien ist für die Bestimmung des Verantwortlichen insbesondere auch deshalb wichtig, weil vielfach mehrere Verursacher in Betracht kommen und die Verursacherbeiträge oft unsicher sind. Eine dogmatische Vertiefung der Zurechnungslehren setzt zunächst die Herausarbeitung der bei der Bestimmung des Verantwortlichen heranzuziehenden allgemeinen Beurteilungskriterien sowie des den Vorschriften über die Störerhaftung zugrunde liegenden Gesetzeszweckes und den daraus folgenden Anforderungen an das zu wählende Zurechnungskriterium voraus.

I. Allgemeine Beurteilungskriterien Die Verhaltensverantwortlichkeit trifft denjenigen, der durch sein eigenes bzw. ihm zurechenbares Verhalten eine Gefährdung oder Störung der öffentlichen Sicherheit verursacht hat. Für seine Inanspruchnahme genügt es, daß er die Gefahr mitverursacht hat, ohne daß sein Verursachungsbeitrag in allen Einzelheiten festgestellt worden sein müßte115. Die Stellung als Verhaltensverantwortlicher wird grundsätzlich durch ein objektiv störendes Verhalten begründet, beruht also auf einer objektiv gegebenen besonderen Beziehung zwischen der Gefahr oder Störung und dem Polizeipflichtigen116. Abgesehen von dem Sonderfall der Haftung für bloßes Unterlassen117, ist die Rechtswidrigkeit, d. h. der Verstoß gegen außerpolizeiliche Rechtsnormen, nicht notwendige Voraussetzung einer Polizeiwidrigkeit118. Denn die polizei- und ordnungsrechtliche Generalklausel enthält neben 113 Zum ganzen Schulz, Die Lastentragung bei der Sanierung von Bodenkontaminationen, S. 296. 114 Breuer, JuS 1986, 359 (361); Oerder, NVwZ 1992, 1031 (1034); siehe auch Kloepfer, NuR 1987, 7 (8 ff.). 115 Dazu etwa VGH Bad.-Württ., NVwZ 1990, 781 (783 f.). 116 Sparwasser / Geißler, DVBl. 1995, 1317 (1324); Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 293; zum Begriff der Kausalität siehe unten Teil 1 § 2 B. III. 117 Siehe oben Teil 1 § 2 I.

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Teil 1: Sanierung von Altlasten nach früher geltendem Recht

Maßnahmevoraussetzungen auch eine materielle Polizeipflicht119 und bildet damit ihrerseits eine spezifische rechtliche Beurteilungsdirektive120. Ebenso wenig hängt die Polizeipflicht von einem bewußten Handeln mit besonderem Handlungswillen121, von der Deliktsfähigkeit, Strafmündigkeit, Geschäftsfähigkeit, von den individuellen persönlichen Verhältnissen sowie der finanziellen Leistungsfähigkeit des Verantwortlichen ab122. Unerheblich ist schließlich auch, ob sich der Pflichtige in bezug auf seine Verantwortlichkeit in einem Irrtum befand123. II. Verschulden als berücksichtigungsfähiges Kriterium? Die Verantwortlichkeit ist nach absolut herrschender Meinung weder an Schuldfähigkeit noch an ein konkretes (privatrechtliches oder strafrechtliches) Verschulden gebunden124. Dagegen vertritt Selmer125 die Ansicht, daß die Eliminierung des Verschuldens im polizei- und ordnungsgesetzlichen Verantwortlichkeitsrecht kein ausnahmefähiges Dogma sei, wobei es auch nicht als quasi regelhafte Voraussetzung der Verhaltensverantwortlichkeit in Betracht zu ziehen sei. Die Grundregel der Irrelevanz des Verschuldens finde ihre Begründung letztlich in der Funktion, eine effektive Gefahrenabwehr zu ermöglichen126. Erfordere dieser Leitgesichtspunkt, etwa im Interesse der Inpflichtnahme des wahren Störers der Gemeinschaftsordnung, eine Erweiterung des Verursacherbegriffs, so sei nicht einzusehen, 118 Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 293; Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 73; Selmer, in: Gedächtnisschrift für Martens, S. 483 (485). 119 Dazu näher unten Teil 1 § 4 L. II. a). 120 Selmer, JuS 1992, 97 (97). 121 Kothe, VerwArch. 88 (1997), 456 (464); vgl. aber auch BVerwG, DÖV 1974, 207 (208). 122 Denninger, in: Lisken / Denninger, Handbuch des Polizeirechts, Kapitel E, Rn. 61 f.; Seibert, DVBl. 1992, 664 (670); Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 322; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 293, m. w. N. 123 OVG NRW, OVGE 5, 185; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 293; Seibert, DVBl. 1992, 664 (670). 124 PrOVGE 67, 308 (310); OVG NRW, DVBl. 1964, 683 (684); NVwZ 1997, 507 (508); OVG Rh.-Pf., DVBl. 1998, 103 (103); Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 329; Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 73; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 293, 311; Knemeyer, Polizeiund Ordnungsrecht, Rn. 322; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 210; Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (458); Vollmuth, VerwArch. 68 (1977), 45 (45); Widder, Die Polizeipflicht des Zweckveranlassers, S. 16 f.; Kretz, UPR 1993, 41 (47); Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (377 f.); Wacke, DÖV 1960, 93 (94); siehe aber auch Sonnen, Schuld und Haftung im Polizeirecht, Diss. Heidelberg 1949, S. 29 ff.; Jellinek, Verwaltungsrecht, S. 444; Brandner, Gefahrenerkennbarkeit, S. 71 ff. 125 Selmer, JuS 1992, 97 (98). 126 Insoweit auch Scholler / Schloer, Grundzüge des Polizei- und Ordnungsrechts, S. 248.

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warum nicht auch das Verschulden im Einzelfall oder gruppentypisch Berücksichtigung finden solle. Denn es liege in der Natur der Sache, daß die Kriterien für die Störerbestimmung nur eine grundsätzliche, d. h. im Durchschnittsfall sich bewährende Störerbestimmung zu liefern vermögen; die Gewinnung von durchgehend operationalisierbaren Merkmalen dürfe und könne schwerlich erwartet werden127. Um das Spannungsverhältnis zwischen Allgemein- und Einzelinteresse differenzierend aufzulösen, bedürfen die für die Störerbestimmung maßgeblichen Leitgesichtspunkte dort der Durchbrechung, wo die Berücksichtigung von Gerechtigkeitsvorstellungen128 dies aufgrund besonderer Umstände erfordere. So könne nach Lage der Dinge eine einschränkende Korrektur der Leitkriterien geboten sein129. Von daher bestünden auch keine Bedenken, den Verursachungsbegriff gegebenenfalls zu erweitern, um den eigentlichen Urheber der Gefahr oder Störung in die Pflicht nehmen zu können. Im Rahmen dieser Erweiterung des Verursacherbegriffs müsse dann auch das Verschulden ausnahmsweise berücksichtigt werden können. Mit der herrschenden Meinung ist aber davon auszugehen, daß das Polizei- und Ordnungsrecht, insbesondere was die Verantwortlichkeit des Verhaltensstörers betrifft, grundsätzlich verschuldensunabhängig ist. Die Anknüpfung an Verschuldensgesichtspunkte verbietet sich schon aus dem Gebot der Effektivität der Gefahrenabwehr130. Das Verschulden ist auch deshalb kein taugliches Kriterium, weil keine Rechtspflicht besteht, gegen die „schuldhaft“ (vorwerfbar) verstoßen werden könnte131. Die Zurechnung hängt ausschließlich von objektiven Tatbeständen ab. Deshalb kann es auch auf eine Erkennbarkeit oder Gefährlichkeit eines Verhaltens nicht ankommen132.

Erichsen, VVDStRL 35 (1977), 171 (202). Zu diesen näher unten Teil 1 § 2 B. IV. 129 Vgl. etwa Hamb. OVG, DÖV 1983, 1016 (1017). 130 Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.4, Rn. 21. 131 Sparwasser / Geißler, DVBl. 1995, 1317 (1324). Von dem Grundsatz der Irrelevanz des Verschuldens weicht die Vorschrift des § 4 Abs. 6 BBodSchG ab, indem sie die Verantwortlichkeit des früheren Eigentümers unter anderem daran knüpft, daß dieser die schädliche Bodenveränderung oder Altlast kennen mußte, also in vorwerfbarer Weise keine Nachforschungen trotz Vorliegens konkreter Anhaltspunkte angestellt hat; dazu näher unten Teil 2 § 9 C.; zur Berücksichtigungsfähigkeit von Verschuldensmomenten in anderen Zusammenhängen siehe unten Teil 1 § 2 D. IV.; Teil 1 § 3 C. II. 3. f). 132 So auch Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (377); ebenfalls gegen das Erfordernis der Gefahrenerkennbarkeit aufgrund einer unmittelbaren, verschuldensunabhängigen Verursachung Breuer, DVBl. 1994, 890 (894); zur Problematik der Nichterkennbarkeit einer Gefahr unten Teil 1 § 2 D. I. 2. 127 128

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III. Kausalität und Verantwortlichkeit Die durch den Begriff der „Verursachung“ begründete Verantwortlichkeit ist im Rahmen des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts de lege lata als Kausalhaftung ausgestaltet133. Für die Bestimmung der Handlungsrichtung wird darauf abgestellt, ob eine Person eine Gefahr bzw. Störung verursacht hat. Im folgenden soll der Begriff der Kausalität erläutert und der Unterschied zur rechtlichen Beurteilung der Verantwortlichkeit dargestellt werden. Durch das Gesetzesmerkmal der Verursachung wird eine kausale Verbindung zwischen einer menschlichen Handlung bzw. einem Unterlassen und dem daraus folgenden Erfolg hergestellt. Die Beziehung zwischen Verhaltensweise und Erfolg ist in den jeweiligen Rechtsbereichen unterschiedlich ausgestaltet. Der Begriff der Kausalität ist aber ein „erkenntnistheoretischer“ Begriff134, dem keine spezifisch juristische, sondern eine allen Wissenschaften inhärente Bedeutung zukommt. Der Kausalitätsbegriff des Zivil- oder Strafrechts unterscheidet sich mithin im Grundsatz nicht von dem des Polizei- und Ordnungsrechts135. Die kausalen Begriffe dürfen aber nicht in die juristische Relation hineingetragen werden; die kausale Beziehung, die ausschließlich den Vorgängen der realen Wirklichkeit vorbehalten ist, darf nicht auf die reinen Denkgegenstände der rechtlichen Beurteilung angewendet werden136. Bei der Subsumtion eines Sachverhalts unter einen polizei- oder ordnungsrechtlichen Tatbestand dürfen daher Kausalitätsvorstellungen die rechtliche Bewertung der einzelnen Störungsfaktoren nicht überlagern. Die Prüfung der rechtlichen Verantwortlichkeit aufgrund einer Verursachung betrifft nicht primär das Verhältnis von Ursache und Wirkung; es ist vielmehr zu fragen, ob eine konkrete Verhaltensweise den Eintritt bestimmter Rechtsfolgen begründen kann; deshalb sind insoweit die ausschließlich den Vorgängen der realen Wirklichkeit vorbehaltene kausale Beziehung und die der Wertung und Beurteilung unterworfenen rechtlichen Tatbestände von einander getrennt zu beurteilen137. Die gesetzlich als Kausalhaftung formulierte Verhaltensverantwortlichkeit des Verursachers sagt mithin für sich noch nichts über die in den jeweiligen Zurechnungstheorien liegenden 133 Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 73; Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 322. 134 Engisch, Einführung in das juristische Denken, S. 41; Gass, Ursache, Grund und Bedingung im Rechtsgeschehen, S. 57; Träger, Der Kausalbegriff im Straf- und Zivilrecht, S. 16; siehe auch Welzel, Das deutsche Strafrecht, S. 38; Max Mayer, Der Causalzusammenhang, S. 518. 135 Der Maßstab für die Prüfung der Kausalität ergibt sich allerdings aus den Eigenarten des jeweiligen Rechtsgebietes; dazu Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 25; Schudt, Kausalitätsprobleme im Verwaltungsrecht, Diss. Hamburg 1971, S. 4. 136 Gass, Ursache, Grund und Bedingung im Rechtsgeschehen, S. 15. 137 Zum ganzen Vieth, Rechtgrundlagen der Polizei- und Ordnungspflicht, S. 25; Gantner, Verursachung und Zurechnung im Recht der Gefahrenabwehr, Diss. Tübingen 1983, S. 21 ff., zwischen der Verursachung im logischen (Ursächlichkeit) und der Verursachung im juristischen (rechtliche Verantwortlichkeit) Sinne unterscheidend.

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Kriterien zur Begrenzung der polizei- und ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit aus. Umgekehrt kann aber die Kausalität aus der rechtlichen Zurechnung gewonnen werden. Ist die natürliche Kausalität, also die natürliche Ursächlichkeit einer Verhaltensweise für einen bestimmten Erfolg, nicht hinreichend feststellbar, muß durch Wertung ermittelt werden, ob das in Rede stehende menschliche Tun oder Unterlassen ursächlich für die eingetretene Folge ist. Die rechtlichen Regelungen knüpfen dann zwar an die Kausalität an, stellen ihre Behandlung aber in ein künstliches Regelsystem138 und überlagern die natürliche Kausalität weitgehend139. In diesem Fall wird die Kausalität mittels bereits etablierter Grundsätze und Regeln ermittelt140. IV. Anforderungen an ein Zurechnungskriterium Eine Auseinandersetzung mit den Zurechnungstheorien erfordert zunächst, Klarheit darüber zu schaffen, welcher Gesetzeszweck den hier in Rede stehenden polizei- und ordnungsrechtlichen Vorschriften zugrunde liegt und welchen Anforderungen das gewonnene Zurechnungskriterium zu genügen hat. Im Rahmen der Ratio der normierten Verantwortlichkeit sind Erwägungen der Sach- und solche der Rechtsgerechtigkeit zu berücksichtigen. Angesichts der äußerst wichtigen Aufgabe der Gefahrenabwehr scheint der Gedanke der Sachgerechtigkeit im Vordergrund zu stehen. Die Sachgerechtigkeit fordert, denjenigen in Anspruch zu nehmen, der die Gefahr oder Störung am effektivsten zu beseitigen vermag; insoweit ist einem Zurechnungskriterium mithin abzuverlangen, daß es typischerweise und für die Verwaltung im täglichen Einsatz handhabbar auf denjenigen zielt, der objektiv gefahrenabwehrfähig erscheint141. Dieses findet seine Begründung darin, daß es im Polizei- und Ordnungsrecht wie im Verwaltungsrecht überhaupt allein auf den Erfolg, also die Herbeiführung eines polizeigemäßen Zustandes ankommt142. Die Rechtsgerechtigkeit verlangt, die für die polizei- und ordnungsrechtliche Gefahr oder Störung moralisch verantwortliche Person heranzuziehen 143. Dem Gesichtspunkt der Rechtsgerechtigkeit wird hinreichend Ausdruck verliehen, wenn das Zurechnungskriterium für eine sozial- und differenzierungsgerechte Lastenverteilung auf die Bürger angemessene Sorge trägt144. Krawietz, in: Festschrift für Wessels und Stree, S. 11 (29). Jüptner, Leistungsfähigkeit und Veranlassung, S. 143. 140 Krawietz, Das positive Recht und seine Funktion, S. 46 f.; 78 ff.; 172 ff.; zum ganzen Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 23. 141 Selmer, JuS 1992, 97 (97 und 98). 142 Krüger, Allgemeine Staatslehre, S. 739; Wacke, DÖV 1960, 93 (94). 143 Vgl. aber auch Wacke, DÖV 1960, 93 (94): „Das Polizeirecht führt nicht wie das Strafrecht zu einem moralischen Werturteil und einer persönlichen Diffamierung des Verursachers.“ 144 Selmer, JuS 1992, 97 (98). 138 139

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Beide Ansätze dürfen indes nicht isoliert betrachtet werden. Stellt man lediglich auf die bloße Fähigkeit zur effektiven Abhilfe ab, so bleibt der Aspekt einer gerechten Risikozuweisung unberücksichtigt, indem etwa der endgültige Ausgleich dem Zivilrecht überlassen würde145. Eine solche Sicht würde an der Verrechtlichung des Gemeinwesens vorbeigehen und die gesteigerten Anforderungen an die Legitimierung von Lastenverteilungen vernachlässigen; die Ausdifferenzierung von Rechtssphären und das Zerfallen des Modells einer statisch vorgegebenen „guten Ordnung“ darf im Polizei- und Ordnungsrecht nicht ignoriert werden146. Das Schuldprinzip würde zwar dem Rechtswert vollständig entsprechen, aber den Erfolg, also die Herbeiführung eines polizeigemäßen Zustandes, in Frage stellen, weil es viele Polizeiwidrigkeiten gibt, die nicht auf Schuld beruhen, die aber dennoch nur durch Zugriff auf eine bestimmte Person bekämpft werden können147. Ein Zurechnungskriterium muß somit in der Lage sein, materiell die widersprüchlichen Zielrichtungen der Sach- und Rechtsgerechtigkeit im Sinne eines nach beiden Seiten hin schonenden Ausgleichs zur Geltung zu bringen; erforderlich ist mithin eine Kombination von Sach- und Rechtsgerechtigkeit, damit beide Werte hinreichend verwirklicht werden können148. Indem der Gesetzgeber lediglich die Kausalität einer Handlung oder Sache zum Kriterium gemacht hat, kommt zum Ausdruck, daß eine die über die reine Kausalität hinausgehende Zurechnung dieser Handlung oder Sache zu einer Person begründende Haftungstheorie gefunden werden muß, die einen angemessenen Ausgleich zwischen diesen Werten herzustellen vermag. Ohne rechtliche Kriterien, ohne die sorgfältige Untersuchung der jeweils betroffenen Rechtspositionen ist das nicht zu bewerkstelligen149. Es darf freilich nicht verkannt werden, daß dieses Kriterium, eine grundsätzlich regelhafte Zuordnung von Handlung bzw. Unterlassung und polizei- und ordnungswidrigem Erfolg ermöglichend, mithin einen grundsätzlich typisierungsfähigen Grundansatz liefern muß150.

145 Vgl. § 24 Abs. 2 BBodSchG; danach wird die Klärung der (anteiligen) Verursachung teilweise auf die Zivilgerichte verlagert; dazu Vierhaus, NJW 1998, 1262 (1267). 146 Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (458); Erler, Maßnahmen der Gefahrenabwehr und verfassungsrechtliche Eigentumsgarantie, S. 106 f. 147 Krüger, Allgemeine Staatslehre, S. 739. 148 Krüger, a. a. O., S. 739; Selmer, JuS 1992, 97 (98); im Ergebnis auch BayVGH, BayVBl. 1986, 590 (593); Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 339; Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 3. Aufl., Teil 5, Rn. 196; Schink, GewArch. 1996, 50 (61). 149 Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (458). 150 Selmer, JuS 1992, 97 (97 und 98); siehe auch Erichsen, VVDStRL 35 (1977), S. 171 (202).

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C. Zurechnungstheorien Ein Maßstab zur Bestimmung des Verantwortlichen, an den die zuständige Behörde ihre Verfügung richten oder den sie zum Kostenersatz heranziehen kann, ist der Notwendigkeit der Aufgabe, unbenannte Gefahren abzuwehren, nicht zu entnehmen151. Schon die Figur des Nichtstörers belegt, daß nur verantwortlich ist, wer die Gefahr verursacht hat oder wem sie sonst zuzurechnen ist. Im Hinblick auf die Bestimmung des Verantwortlichen ist zu fragen, nach welchen Kriterien eine bestimmte Verhaltensweise einem polizei- und ordnungswidrigem Erfolg im Sinne einer Verantwortlichkeitszurechnung zugeordnet werden soll. Schwierigkeiten treten insoweit auf, als eine Gefahrenlage oft nicht nur eine Ursache hat. Vielmehr könnte zum einen die zeitlich nähere Ursache wieder durch fernere verursacht sein, so daß sich die Frage stellt, wie weit zurückzugehen ist, bis man an der relevanten Ursache angelangt ist152. Zum anderen könnte die Gefahrenlage nicht durch einzelne Ursachenketten, sondern durch eine Vielzahl von Ursachenketten gebildet sein. Die Kriterien müssen daher in der Lage sein, die relevanten Ursachen und deren Urheber herauszufiltern153. Die Kausalitätsbegründung hat mit der Verknüpfung von Verhalten und Verantwortlichkeit des Pflichtigen im Rahmen dieses Rechtsgebiets eine spezifische Funktion zu erfüllen; die Verantwortlichkeit ist daher auf Ursachen begrenzt, die in einem dieser polizei- und ordnungsrechtlichen Funktion wesenseigenen Sinne relevant oder wesentlich sind154. Diese Relevanztheorie155 sagt jedoch nicht, welches Kriterium über die Wesentlichkeit entscheidet156. Mangels rechtsdogmatischer Klärung des Verursachungsbegriffs stehen sich verschiedene Zurechnungstheorien gegenüber. I. Äquivalenztheorie Die im Strafrecht vorherrschende Äquivalenztheorie geht von einer Gleichwertigkeit aller Ursachen aus. Nach der conditio-sine-qua-non-Formel gelten sämtliche, also selbst die entferntesten Bedingungen als kausal, wenn sie nicht hinweggedacht werden können, ohne daß der Erfolg entfiele157. Im Strafrecht kann dieser Hierzu und zum folgenden Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (458). Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 22. 153 Rehbinder, Politische und rechtliche Probleme des Verursacherprinzips, S. 24, 29 f. 154 Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (458); Papier, DVBl. 1985, 873 (875); Friauf, in: SchmidtAßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 73; Selmer, JuS 1992, 97 (97). 155 Vgl. schon PrOVGE 31, 409; 78, 261; 80, 176; 89, 238; 103, 139; sowie OVG NRW, OVGE 5, 185 (187); DVBl. 1973, 924. 156 von Mutius, Jura 1983, 298 (304). 157 Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.4, Rn. 20; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 310; aus der strafrechtlichen Literatur Schönke / Schröder-Lenckner / Eisele, Strafgesetzbuch, Vorbem. §§ 13 ff., Rn. 71 ff. 151 152

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weite Kausalitätsbegriff hingenommen werden, weil eine Korrektur im Hinblick auf die Kriterien der objektiven Zurechenbarkeit158, der Rechtswidrigkeit sowie der individuell-persönlichen Vorwerfbarkeit möglich ist. Die weitaus meisten Kausalbeiträge werden dadurch als strafrechtlich irrelevant eliminiert159. Im Polizeiund Ordnungsrecht, welches dagegen an die Verursachung des Erfolges anknüpft, fehlt es aufgrund der anders gearteten Zielsetzung an einer solchen Eingrenzungsmöglichkeit160. Bei Anwendung der Äquivalenztheorie könnte einer Überdehnung der polizei- und ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit mangels entsprechender Korrektive nicht entgegengewirkt werden. Diese Konzeption würde daher wegen der Grenzenlosigkeit der Kausalketten zu unerträglichen Konsequenzen führen161. Denn die Gefahrenzurechung zielt im Polizei- und Ordnungsrecht letztlich auf die Zurechnung der Kostenfolge für die Beseitigung der Gefahr oder Störung ab162. Die Äquivalenztheorie ist für das Polizei- und Ordnungsrecht mithin untauglich. Gleichwohl benennt sie ein erforderliches und unverzichtbares, wenn auch nicht hinreichendes Kriterium für die Ermittlung des Verantwortlichen163: Eine Verhaltensverantwortlichkeit scheidet jedenfalls dann aus, wenn der Betreffende nicht einmal eine Bedingung gesetzt hat, die nicht hinweggedacht werden könnte, ohne daß der Erfolg entfiele164. Die Äquivalenztheorie kann mithin allenfalls als Grundlage für die Individualisierung des Verantwortlichen herangezogen werden.

II. Adäquanztheorie Die an das Zivilrecht angelehnte Adäquanztheorie 165 sieht nur solche Bedingungen für den Erfolg als ursächlich an, die nach allgemein menschlicher Lebens158 Die Lehre von der objektiven Zurechnung ist im einzelnen heftig umstritten; zum Meinungsstand Schönke / Schröder-Lenckner / Eisele, Strafgesetzbuch, vor § 13 Rn. 71 ff.; aus der Rechtsprechung etwa BGH, NStZ 1987, 505. 159 Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 75. 160 Wacke, DÖV 1960, 93 (94); vgl. Schenke, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, II Rn. 154; zur Irrelevanz des Verschuldens siehe oben Teil 1 § 2 B. II. 161 Hamb. OVG, DÖV 1983, 1016 (1017); Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 75; Denninger, in: Lisken / Denninger, Handbuch des Polizeirechts, Kapitel E, Rn. 64; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 310 f.; Reinhardt, Die Eingriffsbefugnisse der Wasserbehörden bei der Sanierung von Altlasten, S. 124 f.; in diesem Sinne auch Schenke, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, II Rn. 154. 162 Schink / Schmeken / Schwade, Landesabfallgesetz Nordrhein-Westfalen, S. 320; Hermann, DÖV 1987, 666 (670); Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.4, Rn. 21. 163 Erichsen, in: VVDStRL 35 (1977), 171 (201 f.); Schoch, JuS 1994, 932 (932). 164 Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.4, Rn. 20. 165 Zuletzt Brandner, Gefahrenerkennbarkeit, S. 75 ff., m. w. N. in Fn. 96 f.; weitere Nachweise bei Kloepfer, NuR 1987, 7 (9) in Fn. 30.

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erfahrung vom Standpunkt eines kundigen, nachträglich urteilenden Beobachters zur Gefahrherbeiführung generell geeignet sind; die Ursache müsse danach dem Erfolg angemessen sein166. Gerade das Gefahrenabwehrrecht muß jedoch auch für außergewöhnliche, aller Lebenserfahrung möglicherweise widerstreitende Kausalverläufe, die schwer voraussehbar und berechenbar sind, Verantwortlichkeiten begründen können167. Der Schutz der öffentlichen Sicherheit muß umfassend sein. In der Wirklichkeit rühren Gefahren oder Störungen vielfach aus atypischen Umständen her. Um in diesen Fällen den Schutz der genannten Rechtsgüter nicht leerlaufen zu lassen, darf der Reichweite der potentiellen polizei- und ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit hier keine Grenze gesetzt sein, weil die zuständigen Polizei- und Ordnungsbehörden gegenüber der Ausnahmelage machtlos wären168. Anderenfalls würde auch ein Verstoß gegen die Ratio der jeweiligen Ermächtigungsgrundlage gegeben sein, weil in den hier in Rede stehenden Sachverhalten mit außergewöhnlichen Kausalverlaufen mangels Verantwortlichkeitsbegründung weder dem Aspekt der Sachgerechtigkeit noch dem der Rechtsgerechtigkeit Rechnung getragen werden könnte. Die Adäquanztheorie grenzt die Verantwortlichkeit somit unsachgemäß ein. Andererseits dehnt sie die Verantwortlichkeit zu weit aus, weil sie auch solche Verhaltensweisen als adäquat ursächlich erfaßt, die im Einklang mit der Rechtsordnung stehen169. Darüber hinaus kommt ihr ein hohes Maß an Unbestimmtheit zu170. Diese Unsicherheit darüber, wer im Einzelfall zur Verantwortung gezogen werden kann, ist rechtsstaatlich bedenklich und entspricht nicht einer effizienten Ordnungs- und insbesondere Polizeiverwaltung171. Die Adäquanztheorie wird daher der Zwecksetzung des Polizei- und Ordnungsrechts nicht gerecht.

Siehe Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 311 f., m. w. N. in Fn. 23. Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 329; Reinhardt, Die Eingriffsbefugnisse der Wasserbehörden bei der Sanierung von Altlasten, S. 124; Kloepfer, NuR 1987, 7 (9); Brandner, Gefahrenerkennbarkeit, S. 62 ff.; Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 74; Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 324; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 312; Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (370); Papier, Altlasten und polizeirechtliche Störerhaftung, S. 19 f.; Feldhaus / Schmitt, WiVerw. 1984, 1 (9); vgl. auch BayVGH, BayVBl. 1993, 304 ff.; Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.4, Rn. 22; Schink / Schmeken / Schwade, Landesabfallgesetz Nordrhein-Westfalen, vor §§ 28 ff., S. 320; kritisch Gantner, Verursachung und Zurechnung im Recht der Gefahrenabwehr, Diss. Tübingen 1983, S. 80 f., 119. 168 Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 312; Wacke, DÖV 1960, 93 (94). 169 Kloepfer, NuR 1987, 7 (9); Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 312; Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 324; Schenke, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, II Rn. 156; Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (370). 170 Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 312. 171 Möller / Wilhelm, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 128. 166 167

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III. Theorie der sozialen Adäquanz Nach der zuerst von Hurst172 vertretenen Lehre von der Sozialadäquanz ist nur die sozialinadäquate Verursachung kausal: Die rechtlich erhebliche Ursache im Sinne des Polizei- und Ordnungsrechts sei in demjenigen Umstand zu sehen, der durch die ihm eigene Gefahrentendenz das Normalmaß der in einer solchen Umgebung bestehenden und mit dem Wohl der Allgemeinheit zu vereinbarenden Gegebenheiten übersteigt. Danach sei immer Störer, wer gegen eine Rechtsnorm verstoße; wer gegen eine Sozialnorm verstoße, sei Störer, wenn sein Verhalten ein polizeirechtlich geschütztes Rechtsgut gefährde oder beeinträchtige und dies nicht durch eine Rechtsnorm erlaubt sei173. Der Vorteil dieser Lehre besteht darin, daß der Begriff der Sozialadäquanz eine gewisse zeitliche Dynamisierung der polizei- und ordnungsrechtlichen Verhaltensanforderung ermöglicht, ohne daß die Sozialadäquanz mit dem sich ständig verändernden tatsächlich Üblichen verwechselt werden dürfte174. Auch würden insoweit Nachteile vermieden, als einerseits die rechtlich ungeregelten Fälle, andererseits ein Verhalten, das nicht gegen eine Norm verstößt, erfaßt werden könnten175. Gleichwohl führt die Theorie der Sozialadäquanz zu unangemessenen Ergebnissen, weil danach nicht auf atypische Entwicklungen reagiert werden kann176. Insbesondere ist das Kriterium der sozialen Inadäquanz zu vage, um allein hieraus eine trennscharfe Konturierung der polizei- und ordnungsrechten Verantwortlichkeit gewinnen zu können177. Die Lehre von der Sozialadäquanz vermag sich wegen ihrer Unbestimmtheit mithin nicht durchzusetzen. Gesichtspunkte der Sozialadäquanz können aber im Einzelfall durchaus zum Tragen kommen, wenn die Effektivität der Gefahrenabwehr hierdurch nicht beeinträchtigt wird178. So kann die Adäquanztheorie etwa zu einer Negativabgrenzung insofern herangezogen werden, als durch ihre Anwendung ganz außergewöhnliche oder zufällige Wirkungen eines Verhaltens nicht zur polizei- und ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit führen179.

Hurst, AöR 83 (1958), 43 (75 ff., bes. 81). Gusy, Polizeirecht, Rn. 339. 174 Kloepfer, NuR 1987, 7 (9). 175 Gusy, Polizeirecht, Rn. 339; vgl. insoweit auch Schenke, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, II Rn. 154. 176 von Mutius, Jura 1983, 298 (304). 177 Schenke, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, II Rn. 156; Selmer, Privates Umwelthaftungsrecht, S. 35; Schoch, JuS 1994, 932 (933); von Mutius, Jura 1983, 298 (304). 178 Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.4, Rn. 22. 179 Schink / Schmeken / Schwade, Landesabfallgesetz Nordrhein-Westfalen, vor §§ 28 ff., S. 321. 172 173

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IV. Theorie der rechtswidrigen Verursachung 1. Allgemeine Herleitung Die Theorie der rechtswidrigen Verursachung wurde 1962 von Schnur180 entwickelt. Sie stellt auf die Rechtswidrigkeit personalen Verhaltens als Zurechungskriterium der Polizei- und Ordnungspflicht ab. Ihr zufolge darf jemandem nur diejenige Gefahr oder Störung zugerechnet werden, die in der Überschreitung seines Rechtskreises, also in seinem rechtswidrigen Verhalten ihre Ursache hat (Rechtskreistheorie)181. Verursachendes rechtswidriges Verhalten sei verantwortlichkeitsbegründend, weil die Wertung der Bedingungen primär von der Rechtsordnung bestimmt werde182. 2. Stellungnahme Grundsätzlich steht die Theorie der rechtswidrigen Verursachung, die den Wertungscharakter des polizei- und ordnungsrechtlichen Verursacherbegriffs am deutlichsten herausstellt183, in Widerspruch zu der vorgegebenen These, daß für die polizei- und ordnungswidrige Verantwortlichkeit nicht immer ein rechtswidriges Verhalten verlangt werden dürfe184. Gleichwohl bietet sie dogmatische Hilfestellungen für die zeitliche Dimension der Gefahrenbewertung185. Auch ist die Frage nach dem sich rechtswidrig verhaltenen Störer dort hilfreich, wo spezielle Verhaltensnormen bestehen, weil der Adressat der Verhaltensnorm hinreichend deutlich bezeichnet ist186. Darüber hinaus wird angeführt, daß die Theorie der rechtswidrigen Verursachung insbesondere dogmatisch sauber zu erklären vermag, warum durch die Ausübung eines Rechts keine polizei- und ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit begründet werden kann187. Dieses Argument betrifft die Problematik der Legalisie180 Schnur, DVBl. 1962, 1 (3, 8); vgl. auch bereits Fleiner, Institutionen des Deutschen Verwaltungsrechts, S. 403. 181 König, in: von Brauchitsch / Ule, Allgemeines Sicherheits- und Polizeirecht in Bayern, Band III, 2. Hlbbd., S. 329 f.; Erichsen, VVDStRL 35 (1977), 171 (201 ff.); Schafranek, Kompetenzverteilung, S. 86; vgl. Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (458), m. w. N. in Fn. 3. 182 Vollmuth, VerwArch. 68 (1977), 45 (51). 183 So Kloepfer, NuR 1987, 7 (9). 184 Gantner, Verursachung und Zurechnung im Recht der Gefahrenabwehr, Diss. Tübingen 1983, S. 120; siehe oben Teil 1 § 2 B. I. 185 Kloepfer, NuR 1987, 7 (9): Im Rahmen der Altlastenproblematik ist die Gefahrsetzung durch die Ablagerung von Schadstoffen jedoch zumeist von vornherein rechtswidrig. 186 Breuer, JuS 1986, 359 (362); Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (459); im Hinblick auf das Bundes-Immissionsschutzgesetz vgl. Rademacher, Bestandschutz und Störerhaftung des Betreibers nicht genehmigungsbedürftiger Anlagen i. S. d. §§ 22 ff. Bundes-Immissionsschutzgesetz, Diss. Würzburg 1982, S. 58, 67. 187 Kloepfer, NuR 1987, 7 (9).

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rungswirkung von öffentlich-rechtlichen Genehmigungen188. Für die Vertreter der Rechtskreistheorie muß eine polizei- und ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit in diesen Fällen eindeutig ausscheiden189. Ungeachtet der hier vertretenen Meinung im Hinblick auf die grundsätzliche Ablehnung einer verantwortungsbefreienden Legalisierungswirkung190 würde diese Konsequenz die Annahme einer pauschalen Legalisierungswirkung von Genehmigungen nach sich ziehen. Eine solche wird von der ganz herrschenden Meinung aber gerade nicht angenommen. Die Einschränkungen etwa entsprechend dem Inhalt der Genehmigungen und der erkennbaren Auswirkungen zum Zeitpunkt ihrer Erteilung stünden daher nicht im Einklang mit der Theorie der rechtswidrigen Verursachung. Sie würde mithin zu dogmatischen Unstimmigkeiten führen. Versteht man die besondere Rechtswidrigkeit im Sinne der Verletzung spezieller Gebots- oder Verbotsnormen, führt diese Theorie zur unsachgemäßen Ausscheidung der Verantwortlichkeit für solche Verhaltensweisen, die nicht gegen einen spezifischen Rechtssatz bzw. gegen eine konkrete Rechtspflicht verstoßen191. Würde man für die polizei- und ordnungswidrige Verantwortlichkeit stets eine Rechtswidrigkeit des Verhaltens nach Maßgabe spezieller verwaltungsrechtlicher Vorschriften verlangen, dem Polizei- und Ordnungsrecht also ausnahmslos eine akzessorische Bedeutung beimessen, dürfte auch die spezifische „Ausfall“- oder „Reservefunktion“ des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts nicht verloren gehen192. Fehlen spezielle Verhaltensnormen, müßte von daher auf die allgemeinen Vorschriften über die polizei- und ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit zurückgegriffen werden. Denn die polizei- und ordnungsrechtliche Generalklausel, die störende Verhaltensweisen und Zustände für rechtswidrig erklärt, enthält selbst einen Rechtswidrigkeitsmaßstab193. Insoweit erliegt die Rechtskreistheorie der Gefahr eines Zirkelschlusses194. Denn es soll ja gerade erst ermittelt werden, welche 188 Die Reichweite der Legalisierungswirkung von Genehmigungen ist umstritten; zum Meinungsstand Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 330 f., m. w. N. in Fn. 564; siehe unten Teil 1 § 2 D. III. 2. 189 Papier, NVwZ 1986, 256 (257); insoweit kritisch im Hinblick auf die relative Rechtswidrigkeit Kloepfer, NuR 1987, 7 (13). 190 Näher unten Teil 1 § 2 D. III. 2.; legt man die Rechtskreistheorie zugrunde, könnte das Ausscheiden einer Verantwortungsbefreiung kraft Legalisierungswirkung konsequenterweise nicht begründet werden. Deshalb bildet die Verneinung der Legalisierungswirkung ein Argument gegen die Theorie der rechtswidrigen Verursachung. 191 Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 312; Schumann, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 43; vgl. Schenke, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, II Rn. 156. 192 Papier, NVwZ 1986, 256 (258). 193 Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (458). 194 Breuer, JuS 1986, 359 (362); Reinhardt, Die Eingriffsbefugnisse der Wasserbehörden bei der Sanierung von Altlasten, S. 125; Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (459); Kloepfer, NuR 1987, 7 (9); Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (370); Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 312; von Mutius, Jura 1983, 298 (304); Schoch, JuS 1994, 932 (933); vgl. auch Scholler / Schloer, Grundzüge des Polizei- und Ordnungsrechts, S. 244 ff.

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an der Gefahr oder Störung beteiligten Personen verantwortlich sind195. Würde man die Rechtskreistheorie zugrunde legen, wäre jedes Verhalten, das eine Gefahr oder Störung zur Folge hat, zugleich auch rechtswidrig und somit verantwortlichkeitsbegründend. 3. Unbegrenzte „Nichtstörungspflicht“? Stellt man im Sinne der vorstehenden Ausführungen auf die Generalklausel ab, so würde damit eine allgemeine „Nichtstörungspflicht“ kreiert, die teilweise als existent vorausgesetzt wird196. Nach anderer Ansicht gibt es eine solche Pflicht nicht, weil auch durchaus gefährliche, aber genehmigte und daher in ihren Auswirkungen legalisierte197 Verhaltensweisen vorliegen könnten198. Außerdem müsse jedes geschuldete Verhalten bestimmt sein; allgemeine Verhaltensregeln würden nicht genügen, so daß die Nichtstörungspflicht nicht konkret genug sei199. Ein weiteres Argument gegen die Annahme einer allgemeinen Nichtstörungspflicht wird am Beispiel der Zustandshaftung entwickelt. So könne nicht bestritten werden, daß keine Rechtspflicht mit dem Inhalt besteht, den Erwerb oder die Inbesitznahme bestimmter Gegenstände zu unterlassen, nur weil sie ggf. zu einer Gefahr für die Allgemeinheit werden können200. Die Generalklausel ist als offene Norm zu verstehen, die eine allgemeine Nichtstörungspflicht statuiert201. Diese Aussage kann durch die vorgetragenen Einwände nicht entkräftigt werden; andererseits zeigen diese auf, daß diese Pflicht keineswegs unbegrenzt ist. Die polizei- und ordnungsrechtliche Generalklausel bezweckt nicht, alle durch die sonstige Rechtsordnung eingeräumten Rechte mit einem umfassenden Nichtstörungsvorbehalt zu belegen. Die Pflicht, keine Gefahrenlage zu verursachen, ist daher nicht in einem unbeschränkten Sinn zu verstehen, während die Rechtsausübung auch nicht pauschal von einer solchen Nichtstörungspflicht ausgenommen ist; die Grenze zwischen geschützter Rechts- und Freiheitsausübung Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (459). In diesem Sinne Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (459); Breuer, JuS 1986, 359 (362); ders., DVBl. 1994, 890 (893); vgl. auch Kloepfer, NuR 1987, 7 (10 f.); Ziehm, Störerverantwortlichkeit für Boden- und Wasserverunreinigungen, S. 41; Seibert, DVBl. 1992, 664 (670). 197 Zur umstrittenen Frage einer Legalisierungswirkung von behördlichen Genehmigungen ausführlich unten Teil 1 § 2 D. III. 2. 198 Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (373). 199 Peine, DVBl. 1980, 941 (948); Czeczatka, Der Einfluß privatrechtlicher Rechtsverhältnisse, S. 56; vgl. auch Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 3. Aufl., Teil 5, Rn. 192, mit dem Hinweis, polizeirechtliche Generalklauseln vermögen gerade nicht hinreichend klare Handlungspflichten zu begründen, womit allerdings gegen die Annahme einer materiellen Polizeipflicht argumentiert wird, die hier vertreten wird; dazu unten Teil 1 § 4 L. II. 1. a). 200 Sparwasser / Geißler, DVBl. 1995, 1317 (1322 m. Fn. 44). 201 So ausdrücklich Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (459); zur Herleitung dieser materiellen Polizeipflicht unten Teil 1 § 4 L. II. 1. a). 195 196

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und Gefährdung oder Störung muß vielmehr im Einzelfall durch rechtliche Wertung herausgearbeitet werden202. Die so verstandene allgemeine Nichtstörungspflicht bedarf in Anbetracht ihrer Unbestimmtheit der Konkretisierung. Die vorzunehmende Wertung muß sich an konkreten Abgrenzungskriterien orientieren können, so daß dem jeweiligen Differenzierungsbedürfnis Rechnung getragen werden kann. Die Rechtskreistheorie vermag trotz ihrer Vorzüge mithin in den kritischen Abgrenzungsfällen, in denen kein Verstoß gegen spezielle Verhaltenspflichten gegeben ist, ohne konkretisierende Kriterien kein brauchbares Zurechnungsmodell zu liefern.

V. Theorie der polizeiwidrigen Verursachung Die Lehre von der polizeiwidrigen Erfolgsverursachung203 wurde als Ausprägung der Lehre von der rechtswidrigen Erfolgsverursachung entwickelt. Rechtlich mißbilligt und somit verantwortlichkeitsbegründend soll danach die Erfolgsverursachung sein, „die unter Überschreitung des eigenen, insbesondere des verfassungsrechtlich gewährleisteten Rechtskreises gegen das Gebot zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung verstößt“204. Auch wenn man auf die polizeiwidrige Erfolgsverursachung abstellt, bleibt aufgrund ihrer Unbestimmtheit jedoch fraglich, welche Kriterien für die Überschreitung des eigenen Rechtskreises maßgeblich sein sollen205. Zudem droht auch hier ein Zirkelschluss. Die Theorie der polizeiwidrigen Verursachung erweist sich daher ebenfalls als untauglich für die Bestimmung des Verantwortlichen206.

202 Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (459); siehe auch Erler, Maßnahmen der Gefahrenabwehr und verfassungsrechtliche Eigentumsgarantie, S. 158. 203 Grundlegend Wolff, Verwaltungsrecht, Band III, 3. Aufl., S. 62, sich in der 4. Aufl. jedoch der Unmittelbarkeitslehre anschließend; Klaudat, Polizeipflicht und Kausalität, Diss. Münster 1967, S. 17 ff., 27 ff., 38 ff.; Vollmuth, Bestimmung, S. 115 ff. (vgl. aber Vollmuth, VerwArch. 68 (1977), 45 (52), für eine Verbindung von Unmittelbarkeitslehre und Rechtswidrigkeitslehre eintretend); zuletzt ausführlich Gantner, Verursachung und Zurechnung im Recht der Gefahrenabwehr, Diss. Tübingen 1983, S. 123 ff. 204 Wolff / Bachof, Verwaltungsrecht, Band III, S. 62; zu den Differenzierungen bei den jeweiligen Formulierungen vgl. die Darstellung bei Gantner, Verursachung und Zurechnung im Recht der Gefahrenabwehr, Diss. Tübingen 1983, S. 124 ff. 205 Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 313. 206 Ziehm, Störerverantwortlichkeit für Boden- und Wasserverunreinigungen, S. 41; Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (373 m. Fn. 71): Auch hier wird letztlich allein die Verursachung einer Gefahr zur Grundlage der Inanspruchnahme gemacht.

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VI. Der fließende Verursachungsbegriff Nach Selmer207 bedarf es eines fließenden Verursachungsbegriffs, weil die Verteilung der Verantwortlichkeiten zu starr sei. Bei der Auflösung des Spannungsverhältnisses von potentieller Gemeinwohlverpflichtung des Bürgers und rechtsstaatlicher Bindung der öffentlichen Gewalt seien jeweils abgewogene und vor allem differenzierende Ergebnisse anzustreben. Daher stoße es auf Befremden, wenn die polizei- und ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit entweder gänzlich ausscheide oder aber unterschiedslos alle polizei- und ordnungswidrigen Folgen erfasse. Dem Verursachungsbegriff sollten dadurch fließende Konturen verliehen werden, daß zwischen einer sich nach den herkömmlichen Kriterien bemessenden polizeirechtlichen Verursachung dem Grunde nach und weiteren Gefahren- bzw. Störungsfolgen zu unterscheiden sei. Letztere seien dem Verursacher nur dann zuzurechnen, wenn sie vorhersehbar waren und wenn mit ihrer Zurechnung eine angemessene Verknüpfung von konkretem Verursachungsbeitrag und polizei- und ordnungswidrigem Erfolg hergestellt wird208. Die Forderung nach einer angemessenen Verbindung zwischen dem Verursachungsbeitrag und der daraus resultierenden Gefahr oder Störung umschreibt das Zentralproblem öffentlich-rechtlicher Verursacherhaftung für Altlasten. Die Grundlage dieses Erfordernisses wird aus dem eine Kombination von Sach- und Rechtsgerechtigkeit beinhaltenden Gesetzeszweck209 der in Rede stehenden Ermächtigungsgrundlage hergeleitet 210. Das Abstellen auf eine angemessene Verknüpfung von konkretem Verursachungsbeitrag und polizei- und ordnungswidrigem Erfolg bildet mithin die Grundlage einer jeden Kriterienkonkretisierung für die Bestimmung des Verantwortlichen. Als das ausschlaggebende Kriterium ist es aber zu unbestimmt. Darüber hinaus kann auch einer Berücksichtigung der Vorhersehbarkeit von Gefahren- oder Störungsfolgen nicht zugestimmt werden, weil dieser Aspekt der Nicht-Erkennbarkeit von Gefahren der Annahme einer polizei- und ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit im Hinblick auf die umweltpolitischen Ziele des Verursacherprinzips und den damit verbundenen gewichtigen Gerechtigkeitserwägungen nicht entgegenzustehen vermag211. Im übrigen läßt der Ansatz Selmers ohnehin die Frage unbeantwortet, auf Grundlage welcher Verursachungslehre die Verantwortlichkeit zu bestimmen ist, weil seine Differenzierung erst die von ihm konstruierte Ebene der Zurechung von Gefahren- oder Störungsfolgen, nicht aber die hier in Frage stehende Ebene der Störerqualifikation betrifft. 207 Selmer, in: Gedenkschrift für Martens, S. 486 ff.; 493 ff.; ders., Privates Umwelthaftungsrecht, S. 46 f.; ders., JuS 1992, 97 (101 f.). 208 Beispiele bei Selmer, in: Gedenkschrift für Martens, S. 499; ders., JuS 1992, 97 (102). 209 Dazu näher oben Teil 1 § 2 B. IV. 210 Vgl. insoweit auch Selmer, JuS 1992, 97 (102): Angemessene Verknüpfung unter Berücksichtigung der Ratio des gesetzlichen Verursacherbegriffs. 211 Ausführlich unten Teil 1 § 2 D. I. 2.

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VII. Theorie der unmittelbaren Verursachung Die als herrschend bezeichnete Meinung212 vertritt die Lehre der unmittelbaren Verursachung (sog. Schwellentheorie). In der Rechtsprechung des preußischen Oberverwaltungsgerichts wurde das Unmittelbarkeitskriterium zunächst nicht einheitlich verwendet. Abgestellt wurde etwa auf die „wirkliche“, „wesentliche“, „entscheidende“ oder „eigentlich ausschlaggebende“ Ursache bzw. Bedingung213. Eine Präzisierung hat die Unmittelbarkeitslehre erst 1960 durch Wacke214 erfahren. Danach kommen nur solche Handlungen als polizei- und ordnungsrechtlich erhebliche Ursachen in Betracht, die bereits selbst die Grenze zur Gefahr überschritten haben. Verantwortlich ist mithin, wer durch sein Verhalten selbst unmittelbar die Gefahr gesetzt hat. „Unmittelbarkeit“ sei im Sinne eines „engen Wirkungs- und Verantwortungszusammenhangs zwischen Verhalten (bzw. Sachzustand) einerseits und Gefahr andererseits“ zu verstehen215. Danach kann es im Einzelfall auch mehrere Verursacher gleichzeitig geben, wobei die bloße Mitverursachung, also die Leistung lediglich eines Teilbetrages ausreicht216. Die Unmittelbarkeitslehre geht somit grundsätzlich von der Äquivalenztheorie aus, begrenzt ihre Konsequenzen aber durch ein Korrektiv, indem entferntere, lediglich mittelbare Bedingungen als für die Verantwortlichkeit irrelevant ausgeschlossen werden217. Insoweit genießt sie daher jedenfalls gegenüber der Äquivalenztheorie den Vorzug. Darüber hinaus hat die Theorie der unmittelbaren Verursachung den rechtsstaatlichen Vorteil, die Haftung nicht zu überdehnen, und auch atypischen (nicht adäquat verursachten) Ausnahmelagen Rechnung zu tragen218. Der Unmittelbarkeitslehre in ihrer ursprünglichen Form ist aber vor allem Unklarheit und Unbestimmtheit vorzuwerfen; die Begriffe der „Gefahrengrenze“ und der „Überschreitung“ sind angesichts der möglicherweise unendlichen Kette der Ursachen zu ungenau, um den Anforderungen an eine präzise Bestimmung des 212 PrOVGE 31, 409; 103 (139); HessVGH, NJW 1986, 1829; OVG NRW, NVwZ 1985, 355 (356); NVwZ-RR 1988, 20 (21); NJW 1993, 2698; OVG Rh.-Pf., NVwZ 1992, 499 (500); Nds. OVG, NVwZ 1988, 638 (639); Hamb. OVG, DÖV 1983, 1016 (1017); Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 325; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 196; Schoch, JuS 1994, 932 (932); Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 313 ff., m. w. N. in Fn. 34 ff. 213 Siehe PrOVGE 80, 176 (190); 82, 351 (354); 89, 238 (240 f.). 214 Wacke, DÖV 1960, 93 ff. (bes. 94 f.). 215 Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 198. 216 VGH Bad.-Württ., NVwZ 1990, 781 (784); NuR 2001, 460, 460; NuR 2003, 29, 31; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 313. 217 Wacke, DÖV 1960, 93 (94 f.); zur Notwendigkeit einer naturwissenschaftlichen Kausalität im Polizei- und Ordnungsrecht Papier, Altlasten und polizeirechtliche Störerhaftung, S. 19 ff.; Selmer, JuS 1992, 97 (98 ff.). 218 Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 314.

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Verantwortlichen gerecht zu werden219. Das Unmittelbarkeitskriterium bedarf vielmehr der Ausfüllung bzw. Ergänzung durch konkretere Merkmale. Die Unmittelbarkeitslehre ohne eine solche Modifizierung ist darüber hinaus mit dem Problem behaftet, daß sie, streng gehandhabt, rechtsstaatlich restriktiv grundsätzlich auf die letzte Ursache einer Gefahr abstellt220. So würden Abfallproduzenten221 und Abfallanlieferer 222 bei Altablagerungen auf Deponien, die von anderen Personen betrieben werden, nach allgemeinem Polizei- und Ordnungsrecht grundsätzlich nicht als Handlungsverantwortliche herangezogen werden können, weil als unmittelbare Verursachungsbeiträge die Handlungen des Deponiebetreibers „dazwischengeschaltet“ wären223. Es ist indes nicht einzusehen, warum sämtliche Zwischenverursacher, ungeachtet der Schwere ihres Verursacherbeitrages, unberücksichtigt bleiben und lediglich der zeitlich letzte Verursachungsbeitrag polizei- und ordnungsrechtlich relevant sein soll; denn die letzte Bedingung einer Ursachenkette ist nicht immer diejenige, die erst die Gefahrengrenze überschreitet224. Eine wirksame Gefahr- bzw. Störungsbeseitigung macht es daher im Einzelfall erforderlich, auch zeitlich früher liegende Ursachen Berücksichtigung finden zu lassen. Das Erfordernis der unmittelbaren Verursachung darf mithin die Inanspruchnahme früherer Verursacher nicht ausschließen225. Es ist vielmehr im Rahmen einer wertenden Betrachtung226 zu untersuchen, ob das Schwergewicht der Verursachung in einer gefahrenträchtigen Verhaltensweise liegt, die zeitlich in einem vor dem letzten Verursachungsbeitrag liegenden Kausalverlauf anzusiedeln ist. Eine solche Vorgehensweise ist vor allem deshalb unumgänglich, weil eine Gefahrenlage oft nicht von einer einzelnen Kausalkette, sondern von mehreren zusammenlaufenden Kausalketten verursacht wird227. Es kann mithin festgestellt werden, daß auch die Lehre von der unmittelbaren Verursachung einen richtigen Ansatzpunkt liefert. Ohne wertende Elemente kommt sie jedoch nicht aus. Auch sie ist daher in ihrer ursprünglichen Form keine taugliche Grundlage für die Verantwortlichkeitsbestimmung.

219 Denninger, in: Lisken / Denninger, Handbuch des Polizeirechts, Kapitel E, Rn. 65; Schwerdtner, NVwZ 1992, 141 (142); Hermann, DÖV 1987, 666 (668 f.); Gusy, Polizeirecht, Rn. 335 und 337. 220 Ausführlich Wacke, DÖV 1960, 93 (95 ff.); vgl. auch HessVGH, NJW 1986, 1829; OVG NRW, NVwZ 1985, 355 f.; VGH Bad.-Württ., NuR 1993, 439 (441). 221 Näher unten Teil 1 § 2 D. I. 222 Siehe unten Teil 1 § 2 D. II. 223 Kothe, VerwArch. 88 (1997), 456 (464). 224 Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.4, Rn. 23; Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (458). 225 So wohl auch VGH Bad.-Württ., NVwZ 1990, 781 ff. 226 Dazu sogleich unten Teil 1 § 2 C. VIII. 227 Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (458).

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VIII. Die wertende Betrachtung Ein streng naturwissenschaftlich zu verstehendes Unmittelbarkeitserfordernis vermag die polizei- und ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit mithin nicht sachgerecht einzugrenzen. Den maßgebenden Kriterien können also keine abstrakt-logischen Regeln zugrunde gelegt werden228. Die Kriterien der Verantwortlichkeitsbestimmung sind vielmehr durch die Anwendung eines normativen Zurechnungskriteriums mittels teleologischer Reduktion zu ermitteln. Auf der anderen Seite kann auch nicht generell eine rechtswidrige Verursachung verlangt werden229. Die „Unmittelbarkeit“ bzw. Rechtswidrigkeit einer bedingungsauslösenden Gefahroder Störungsverursachung muß vielmehr mit Wertungselementen verknüpft werden. Jene Wertungselemente der Zurechung erlangen im Bereich der Altlastenfälle entscheidende Bedeutung230. Um die Uferlosigkeit der polizei- und ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit zu vermeiden, bedürfen sie freilich auch der Präzisierung und Begrenzung, was im folgenden untersucht wird. Heute wird eine Ausfüllung bzw. partielle Ergänzung der jeweils vertretenen Zurechungstheorie durch wertende Kriterien nahezu einhellig vertreten231. Als Ausgangpunkt dient dabei zum einen die Theorie der unmittelbaren Verursachung232, zum anderen die Theorie der rechtswidrigen Verursachung233 bzw. die Theorie der polizeiwidrigen Verursachung234. Eine Entscheidung für eine Theorie, die im Grundsatz heranzuziehen sein könnte, wird hier235 aus zwei Gründen nicht getroffen. Auf der einen Seite vermag jede der genannten Theorien in unkritischen 228 Gusy, Polizeirecht, Rn. 335 ff.; Schenke, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, II Rn. 154; Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 73; Papier, DVBl. 1985, 873 (875); ders., NVwZ 1986, 256 (257); Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 313 ff. 229 Siehe oben Teil 1 § 2 C. IV. 230 Papier, NVwZ 1986, 256 (257). 231 OVG NRW, NVwZ 1997, 507 (508); Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 246 f., Breuer, JuS 1986, 359 (361); ders., NVwZ 1987, 751 (755 f.); Reinhardt, Die Eingriffsbefugnisse der Wasserbehörden bei der Sanierung von Altlasten, S. 188 ff.; Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.4, Rn. 23 f.; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 315 f.; Papier, NVwZ 1986, 256 (257); Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 198 f.; Scholler / Schloer, Grundzüge des Polizei- und Ordnungsrechts, S. 243 ff. 232 OVG NRW, NVwZ 1997, 507 (508), auch auf Kriterien der Rechtswidrigkeit abstellend; Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 246 f.; Reinhardt, Die Eingriffsbefugnisse der Wasserbehörden bei der Sanierung von Altlasten, S. 118 ff.; Pietzcker, DVBl. 1984, 457 ff., der Unmittelbarkeits- und Rechtswidrigkeitstheorie miteinander verbindet; ähnlich Vollmuth, VerwArch. 68 (1977), 45 (53). 233 Denninger, in: Lisken / Denninger, Handbuch des Polizeirechts, Kapitel E, Rn. 69 ff. 234 Gantner, Verursachung und Zurechnung im Recht der Gefahrenabwehr, Diss. Tübingen 1983, S. 143 ff. 235 Auch in der einschlägigen Literatur wird in dieser Hinsicht nicht mehr genau differenziert; vgl. nur Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (458 ff.).

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Fällen durchaus geeignete Kriterien zu liefern236. So besteht etwa im Rahmen der Theorie der rechtswidrigen Verursachung kein Zweifel, daß eine Verantwortlichkeit begründet wird, wenn gegen bestimmte Vorschriften verstoßen wird, während eine unmittelbare Verursachung in der Regel bei dem gegeben ist, der als letztes Glied in der Kausalitätskette die Gefahrengrenze überschritten hat. Auf der anderen Seite wird die Notwendigkeit einer wertenden Betrachtung in problematischen Fällen gleichermaßen anerkannt. Das Erfordernis einer wertenden Beurteilung bei der Frage, wer polizei- und ordnungsrechtlicher Verursacher ist, gilt unabhängig von dem verfolgten Ansatz237. Einer differenzierenden Entscheidung bedarf es daher lediglich im Hinblick auf die Auswahl der maßgeblichen Kriterien, weil diese von allen Vertretern der sog. wertenden Betrachtung in Zweifelsfällen herangezogen werden und mithin zur Folge haben, daß sich im Ergebnis keine Unterschiede ergeben. Diese Aussage wird dadurch bekräftigt, daß etwa nach Götz238 das Kriterium der Unmittelbarkeit nicht einmal in einem Gegensatz oder relevanten Unterschied zu den noch zu bestimmenden Kriterien steht. Sind die Bedingungen auf der Grundlage der in der Rechtsordnung enthaltenen Wertungen zu beurteilen, so deckt sich dieses Ergebnis mit dem von der Rechtskreistheorie verfolgten Anliegen, das nicht in Widerspruch zu dem Gedanken der unmittelbaren Verursachung steht; es geht vielmehr darum, die zu Recht geforderte enge Beziehung zur Gefahr zu konkretisieren, durch überprüfbare Kriterien auszufüllen239. Nach Frenz240 wird die vorzunehmende wertende Betrachtung als umfassende Bewertung der zugrunde liegenden Sach- und (auch außerpolizeirechtlichen) Rechtslage zutreffend zum eigenen Prüfungspunkt neben der Kausalitätsprüfung erhoben; denn dem Unmittelbarkeitskriterium ist seine ihm eigene Bedeutung abhanden gekommen, weil es von wertenden Betrachtungen überlagert wird241.

236 Auf die Vorteile der jeweiligen Lehren wurde bereits hingewiesen, siehe oben Teil 1 § 2 C. IV. 2.; Teil 1 § 2 C. VII. 237 Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 24 m. Fn. 17; siehe auch Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (461); Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 315. 238 Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 198 f.; vgl. auch Gantner, Verursachung und Zurechnung im Recht der Gefahrenabwehr, Diss. Tübingen 1983, S. 116, die Identität von Rechtskreistheorie und Unmittelbarkeitslehre untersuchend. 239 Vollmuth, VerwArch. 68 (1977), 45 (53), m. w. N., die rechtswidrige Verursachung nicht als eine „theoretische Fundierung“, sondern als eine Ergänzung des Erfordernisses unmittelbarer Verursachung darstellend. 240 Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 246 f., 23 ff.; vgl. auch Hamb. OVG, DÖV 1983, 1016; Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (367 ff.); Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.4, Rn. 26; Schink / Schmeken / Schwade, Landesabfallgesetz Nordrhein-Westfalen, vor §§ 28 ff., S. 322. 241 Ähnlich Breuer, JuS 1986, 359 (362); Papier, NVwZ 1986, 256 (257).

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1. Kriterienbestimmung Die Kriterien der vorzunehmenden wertenden Betrachtung bedürfen insbesondere im Zusammenhang mit der Bewältigung des Altlastenproblems angesichts des Zusammenwirkens mehrerer Verursachungsbeiträge der Konkretisierung242. Die Ausfüllung des Unmittelbarkeitskriteriums ist von der Rechtsprechung zunächst unter Heranziehung einer Vielzahl von formelhaften Wendungen vorgenommen worden243. Mittlerweile hat auch die Rechtsprechung die Notwendigkeit zur Einbeziehung wertender Kriterien hervorgehoben244 und ihr mit der Entwicklung der Rechtsfigur des sog. Zweckveranlassers Rechnung getragen245. Wer als Zweckveranlasser in Betracht kommt, ist indes umstritten246. Als Eingrenzungskriterium wird von manchen das subjektive, von anderen das objektive Bezwecken der Polizeiwidrigkeit angenommen247. Zum Teil wird lediglich die billigende Inkaufnahme der Störung verlangt248. Im Anschluß an das neuere Schrifttum sind zur Ergänzung des Begriffs der Unmittelbarkeit bzw. Rechtswidrigkeit die Kriterien der Pflichtwidrigkeit oder der normativen Risikozuweisungen zu berücksichtigen249. Die Frage nach dem Beginn Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.4, Rn. 26. Vgl. OVG NRW, OVGE 14, 265; DVBl. 1971, 828 (829); UPR 1984, 279; OVG Bremen DÖV 1972, 101 (102); VGH Bad.-Württ., VBlBW 1982, 371 f.; Hamb. OVG DÖV 1983, 1016 f.; siehe auch BayVGH NuR 1993, 445. 244 Vgl. etwa OVG NRW, NVwZ 1985, 356. 245 Die Vorteile der wertenden Betrachtung im Hinblick auf die Rechtsfigur des Zweckveranlassers und der latenten Gefahr werden auch von der Literatur erkannt; Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 80; Drews / Wakke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 315 f., m. w. N. 246 Zum Meinungsstand Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 315. 247 Gegen das Erfordernis eines objektiven Bezweckens Denninger, in: Lisken / Denninger, Handbuch des Polizeirechts, Kapitel E, Rn. 68; vgl. auch Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 315; kritisch zur Rechtsfigur des Zweckveranlassers Erbel, JuS 1985, 257 ff.; Koch, Bodensanierung nach dem Verursacherprinzip, S. 50: Das Kriterium der unmittelbaren Verursachung würde insoweit im Grunde aufgegeben, ohne daß erkennbar wird, wann ein Verursachungsbeitrag denn genau als Ursache im Sinne des Störerbegriffs anzusehen sein soll. Sinnvollerweise sollte deshalb auf Pflichten- und Risikozuweisungen durch die gesamte Rechtsordnung abgestellt werden. 248 Vgl. Erbel, JuS 1985, 257 ff.; zum Meinungsstand auch Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 80 b. 249 OVG NRW, NVwZ 1997, 507 (508); Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (459 f.); Gantner, Verursachung und Zurechnung im Recht der Gefahrenabwehr, Diss. Tübingen 1983, S. 123 ff.; Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 246 ff., 312 f.; Breuer, JuS 1986, 359 (355); ders., NVwZ 1987, 751 (755); ders., DVBl. 1994, 890 (893); Kloepfer, NuR 1987, 7 (9 ff.); Götz, NVwZ 1987, 858 (862); Seibert, DVBl. 1992, 664 (670); Friauf, in: SchmidtAßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 76; Karpen, JZ 1986, 898 f.; Koch, Bodensanierung nach dem Verursacherprinzip, S. 15 ff.; Hermann, DÖV 1987, 666 (671 ff.); Brandner, Gefahrenerkennbarkeit, S. 84 f., 94, 100 u. passim; Schink, Verw-Arch. 82 (1991), 357 (372 ff.); Ziehm, Störerverantwortlichkeit für Boden- und Wasserver242 243

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der zu bestimmenden polizei- und ordnungsrechtlichen Gefahrenschwelle ist „fallorientiert und mit Blick auf die natürliche Einheit von Handlung und Gefahr sowie auf die jeweiligen Rechtsgewährleistungen, rechtlich normierten Pflichten und Risikozuweisungen“ zu entscheiden250. Diese Kriterienbestimmung ähnelt durchaus der zivilrechtlichen Entwicklung von Verkehrssicherungspflichten; im Polizei- und Ordnungsrecht reichen diese Pflichten aber weiter, weil es nicht nur um die generell im Verkehr zu beachtende Sorgfalt, sondern darüber hinaus um eine an Gefahrensphären orientierte Risikozurechung geht251. 2. Relevanz privatrechtlicher Regeln Die im Rahmen der wertenden Betrachtung zu berücksichtigenden Kriterien sind Verhaltens- und Bewertungsnormen zu entnehmen, wobei auch auf die außerpolizeiliche Rechtslage, mithin grundsätzlich auf die gesamte Rechtsordnung als Beurteilungsgrundlage zurückgegriffen werden kann. Dies betrifft in erster Linie privatrechtliche Haftungskriterien, weil allein das Privatrecht in größerem Umfang haftungskonkretisierende Wertungen bereithält252. Dieser Ansatz wird insbesondere im Hinblick auf die Fallkonstellationen kritisiert, in denen es an einer positiven Normierung von Ordnungsverpflichtungen fehlt: Es bedürfte dann der Übertragung einer gesetzlichen Verantwortungs-, Risiko- und Lastenverteilung aus der außerpolizeilichen Rechtsordnung in das öffentliche Eingriffsrecht. Gesetzliche Wertungen könnten aber angesichts ihrer jeweils andersartigen Abgrenzungsfunktion nicht beliebig aus dem für sie geschaffenen Kontext gelöst werden. So könnten etwa zivilrechtlichen Wertungen für das Verhältnis zwischen Privaten nicht zugleich auch die maßgebliche Zurechnung und Abgrenzung der Risikosphären in der Staat-Bürger-Relation entnommen werden. Anderenfalls bestünde die Gefahr, daß aus privatrechtlichen Schadensnormen öffentlich-rechtliche Eingriffsermächtigungen würden253. unreinigungen, S. 42 ff.; kritisch: Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 316 f.; Schulz, Die Lastentragung bei der Sanierung von Bodenkontaminationen, S. 302; Scholler / Schloer, Grundzüge des Polizei- und Ordnungsrechts, S. 244 ff. 250 Würtenberger, in: Achterberg / Püttner, Besonderes Verwaltungsrecht, Band II, Kapitel 7, Rn. 167; siehe auch Breuer, JuS 1986, 359 (362), m. w. N. in Fn. 33: Die polizeiund ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit ist in alternativer Weise entweder auf eine Pflichtwidrigkeit oder auf eine normative Risikozurechnung zu stützen. 251 Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (460): Entscheidend ist, daß die maßgeblichen Pflichten weder nur aus der Generalklausel selbst noch nur aus der sonstigen Rechtsordnung, sondern aus der Einheit von Generalklausel und sonstigen Normen zu gewinnen sind; zum Risikogedanken ausführlich Gantner, Verursachung und Zurechung im Recht der Gefahrenabwehr, Diss. Tübingen 1983, S. 20, 51 ff.; vgl. auch Erichsen, VVDStRL 35 (1977), 171 (205). 252 Schulz, Die Lastentragung bei der Sanierung von Bodenkontaminationen, S. 302. 253 Selmer, JuS 1992, 97 (100 f.); ders., in: Gedächtnisschrift für Martens, S. 496 f.; ders., Privates Umwelthaftungsrecht, S. 42 ff.; Papier, NVwZ 1986, 256 (260); ders., NWVBl. 1989, 322 (327).

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Diese grundsätzlichen Bedenken wären gerechtfertigt, wenn privatrechtliche Regeln über die Schadenszurechnung bei erlaubtem, aber risikobehaftetem Verhalten im Rahmen der Bestimmung der polizei- und ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit pauschal angewendet würden254. Denn dann würde jede eine Schadensersatzpflicht auslösende Verhaltensweise zugleich auch die Pflicht zur Gefahrbeseitigung einschließen. Eine solche undifferenzierte Übernahme von rechtsgebietsfremden Haftungsvoraussetzungen stünde im Widerspruch zu den in den jeweiligen Rechtsbereichen geltenden unterschiedlichen Zweckbestimmungen255. Das kommt insbesondere im Hinblick auf die jeweilige spezifische Lastenverteilung zum Ausdruck. So regelt das Zivilrecht die Rechtsverhältnisse der Bürger untereinander, während das Öffentliche Recht das Verhältnis des Staates zu den Bürgern betrifft. Im Einzelfall ist daher vielmehr die Frage zu stellen, ob und in welchem Maße eine Beeinflussung bzw. (modifizierte) Übernahme von rechtlichen Gehalten möglich ist256. Zivilrechtliche Haftungsnormen können zur Bestimmung der Risikoverantwortlichkeit auch im Polizei- und Ordnungsrecht als Wertungselemente dann herangezogen werden, wenn sich ihnen den Zivilrechtskreis übergreifende, für die gesamte Rechtsordnung gültige Aussagen über die Folgenverantwortlichkeit risikobehafteten Verhaltens entnehmen lassen; das setzt voraus, daß sie zugleich einen spezifischen Gemeinwohlbezug haben und Schutzzweck der zivilrechtlichen Haftungsnorm zumindest auch die Verhinderung der eingetretenen Gefahr für die öffentliche Sicherheit ist257. Eine Übernahme zivilrechtlicher Wertungsvorgaben kommt mithin nur dann in Betracht, wenn diese keine spezifische zivilrechtliche Prägung aufweisen, mithin nach Telos und Funktion nicht auf zivilrechtliche Sachverhalte gemünzt, sondern vielmehr verallgemeinerungsfähig 254 Hierzu und zum folgenden Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (374 f.); zu den Voraussetzungen einer Analogie instruktiv Lange, NJW 2002, 2293 (2294). 255 Vgl. Vieth, Rechtsgrundlagen der Polizei- und Ordnungspflicht, S. 94; Ossenbühl, DVBl. 1990, 963 (966 f.); näher und m. w. N. oben Teil 1 § 2 A. I. 1. 256 Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 25; siehe auch Krebs, VVDStRL 52 (1993), 248 (257); ablehnend für behördliches Informationshandeln Heintzen, NuR 1991, 301 (302 ff.; bes. 304). 257 Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (375); Kloepfer, NuR 1987, 7 (11); Hermann, DÖV 1987, 666 (671 ff.); Ziehm, Störerverantwortlichkeit für Boden und Wasserverunreinigungen, S. 39, 43; vgl. auch Bönning, UPR 1998, 371 (372); Schulz, Die Lastentragung bei der Sanierung von Bodenkontaminationen, S. 302, m. w. N. in Fn. 531; weitergehend Kokott, DVBl. 1992, 749 (753), m. w. N.: Es sei nahe zu folgern, daß der einzelne Risiken, die er aufgrund gesetzlicher Vorschrift gegenüber anderen einzelnen trage, auch gegenüber der Allgemeinheit (der Steuerzahler) tragen solle, weil sich die Allgemeinheit aus einzelnen zusammensetze. Davon sei insbesondere dann auszugehen, wenn es um die Kostentragung bei Realisierung eines erlaubten Risikos gehe; dazu auch Ziehm, Störerverantwortlichkeit für Bodenund Wasserverunreinigungen, S. 38, 119; ähnlich Vollmuth, VerwArch. 68 (1977), 45 (53): Etwa das Nachbarrecht diene wie alle Detailregelungen dem übergeordneten Anliegen, die friedliche Koexistenz im ganzen zu gewährleisten, womit der Konnex zum Polizeirecht hergestellt wäre.

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sind und daher mit öffentlich-rechtlichen Wertungen nicht in Konflikt geraten258. Aufgrund der im Hinblick auf die die gesamte Rechtsordnung betreffende Heranziehung von Wertungen aufgezeigten Einschränkung, die eine Verdrängung des Polizei- und Ordnungsrechts durch das private Haftungsrecht259 oder eine privatrechtsorientierte Interpretation öffentlich-rechtlicher Vorschriften260 verhindert, erweisen sich die Bedenken gegen deren grundsätzliche Berücksichtigung im Rahmen der Abgrenzung der Störerverantwortlichkeit als nicht haltbar. Die Beurteilung zivilrechtlicher Wertungsvorgaben findet somit nur dann statt, wenn die Bedeutung des Gemeinwohls zurücktritt bzw. wenn es um die Übernahme verallgemeinerungsfähiger Grundsätze geht261. Beim Rückgriff auf zivilrechtliche Haftungstatbestände sind zur näheren Bestimmung der polizei- und ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit insbesondere die deliktische Haftung nach § 823 Abs. 1 BGB in Verbindung mit der zivilrechtlichen Verkehrssicherungspflicht sowie die Tatbestände der wasserrechtlichen Gefährdungshaftung nach § 22 WHG von Bedeutung. Die jeweilige Möglichkeit, diese Regeln aus der Privatrechtsordnung über die Folgenzurechnung risikobehafteter Verhaltensweisen im Rahmen der polizei- und ordnungsrechtlichen Verhaltensverantwortlichkeit heranzuziehen, muß freilich im einzelnen untersucht werden. a) Verkehrssicherungspflicht Unter der bürgerlich-rechtlichen Verkehrssicherungspflicht versteht man die allgemeine Rechtspflicht, im Verkehr Rücksicht auf die Gefährdung anderer zu nehmen262. Sie beruht auf dem Gedanken, daß jeder, der Gefahrenquellen schafft, die notwendigen Vorkehrungen zum Schutze Dritter zu treffen hat. Freilich muß nicht für alle denkbaren, entfernten Möglichkeiten eines Schadenseintritts Vorsorge getroffen werden, weil eine Verkehrssicherungspflicht, die jeden Unfall ausschließt, nicht erreichbar ist. Mithin sind nur diejenigen Vorkehrungen zu treffen, die nach den Sicherheitserwartungen des jeweiligen Verkehrs263 im Rahmen des wirtschaftlich Zumutbaren geeignet sind, Gefährdungen von Dritten tunlichst abzuwenden, 258 Ossenbühl, DVBl. 1990, 963 (966); Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 25. 259 Siehe Diederichsen, in: Breuer / Kloepfer / Marburger / Schröder, Altlasten und Umweltrecht, S. 117 (137 f.); ders., BB 1988, 917 ff. 260 In diesem Sinne Schulz, Die Lastentragung bei der Sanierung von Bodenkontaminationen, S. 287 ff.; siehe auch Koch, Bodensanierung nach dem Verursacherprinzip, S. 13 ff. 261 Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 25. 262 Zu der aus der Produktion von Industrieabfällen resultierenden Verkehrssicherungspflicht im Rahmen der § 823 Abs. 1 BGB und § 22 WHG BGH, NJW 1976, 46 ff. (bes. 46 f.). 263 Näher BGH, NJW 1985, 1076 (1067 f.).

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die bei bestimmungsgemäßen oder bei nicht ganz fernliegender bestimmungswidriger Benutzung drohen264. Gegen eine Berücksichtigung der zivilrechtlichen Verkehrssicherungspflicht im Rahmen der zur Bestimmung des polizei- und ordnungsrechtlichen Verhaltensverantwortlichen vorzunehmenden wertenden Betrachtung wird vorgetragen, daß das Polizei- und Ordnungsrecht ein vergleichbares Instrumentarium nicht kenne265. Die privatrechtlichen Verkehrssicherungspflichten seien im Zivilrecht nur sanktioniert, wenn sie schuldhaft verletzt würden. Überdies gelte für diese privatrechtlichen Ansprüche im Hinblick auf § 853 BGB a. F. (vgl. nunmehr §§ 195 ff. BGB) eine relativ kurze Verjährungspflicht. Würden diesen Voraussetzungen unterliegende objektive deliktsrechtliche Verhaltenspflichten in die polizei- und ordnungsrechtliche Verantwortlichkeitsebene transponiert, müsse dies als recht willkürlich und als unstatthaft angesehen werden. Maßgeblich darf indes nur sein, ob das in Frage stehende zivilrechtliche Rechtsinstitut verallgemeinerungsfähige Grundsätze enthält, d. h. im Sinne eines spezifischen Gemeinwohlbezugs auch den Schutz eines öffentlichen Umweltguts bezweckt. Es ist also in erster Linie auf den Sinn der zivilrechtlichen Verkehrssicherungspflicht abzustellen. Diese betrifft zum einen die Folgenzurechnung für die Risiken an sich erlaubter Verhaltensweisen. Es geht aber nicht lediglich um eine Bestimmung des Schadensersatzpflichtigen. Vielmehr werden zum anderen dem einzelnen Verhaltensweisen nahegelegt, die eine Gefährdung (unbekannter) Dritter als Mitglieder der Allgemeinheit durch risikobehaftetes Tun vermeiden; insoweit bewirkt die zivilrechtliche Verkehrssicherungspflicht mittelbar, daß auch Gefahren für die Allgemeinheit abgewehrt werden266. Die Verkehrssicherungspflicht des Bürgerlichen Rechts hat mithin einen typischen Gemeinwohlbezug, der für die polizei- und ordnungsrechtliche Berücksichtigung wichtig ist267.

b) Gefährdungshaftung nach § 22 Abs. 2 WHG Nach § 22 Abs. 2 WHG ist der Inhaber einer Anlage zum Schadensersatz verpflichtet, wenn aus einer Anlage, die bestimmt ist, Stoffe herzustellen, zu verarbei264 BGH, NJW 1978, 1629; zum ganzen Palandt-Sprau, Bürgerliches Gesetzbuch, § 823 Rn. 51, m. w. N. 265 Papier, Altlasten und polizeirechtliche Störerhaftung, S. 32 f.; ders., NVwZ 1986, 256 (260). 266 Zum ganzen Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (375); Herrmann, DÖV 1987, 666 (671). 267 Koch, Bodensanierung nach dem Verursacherprinzip, S. 16 m. Fn. 44; Kloepfer, NuR 1987, 7 (11), der daraus den Schluß zieht, daß eine polizeirechtliche Verhaltensverantwortlichkeit jedenfalls immer dann vorliegt, wenn eine auch gemeinwohlbezogene zivilrechtliche Verkehrssicherungspflicht schuldhaft verletzt wird (wobei dies ja bereits zur partiellen rechtswidrigen Verursachung führe).

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ten, zu lagern, abzulagern, zu befördern oder wegzuleiten, Gewässer verunreinigende Stoffe in das Gewässer hineingelangen268. Diese weite wasserrechtliche Gefährdungshaftung dient auch dem Gemeinwohlziel der Abwehr von Gewässerverunreinigungen und der Schadensprävention; § 22 Abs. 2 WHG weist daher einen prägenden Gemeinwohlbezug auf und kann zugleich als Risikozuweisung auch im Öffentlichen Recht gesehen werden269. Dieser Position wird entgegengehalten, daß der in § 22 Abs. 2 WHG geregelte Schadensausgleich zwischen Privatrechtssubjekten nicht einfach auf das allgemeine polizei- und ordnungsrechtliche Gewaltverhältnis übertragen werden könne270. Dabei wird aber die zunehmende Instrumentalisierung des Zivilrechts für staatliche Leistungszwecke verkannt; gerade im Wasserrecht tritt dieser Aspekt besonders deutlich hervor, weil die zivilrechtliche Gefährdungshaftung letztlich nur die Handlungszwecke des öffentlichen Wasserrechts ergänzend abschirmt271. Die Heranziehung des § 22 Abs. 2 WHG wird ferner abgelehnt, weil die polizeiund ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit und die zivilrechtliche Gefährdungshaftung auf verschiedenen Ebenen lägen; im Polizeirecht gehe es – wie im gesamten Verwaltungsrecht – primär um Handlungsbefugnisse, Verbote und Eingriffsermächtigungen, bei der zivilrechtlichen Gefährdungshaftung dagegen um Schadensersatzpflichten aus der Realisierung eines erlaubten Risikos272. § 22 WHG wird aber nicht zur Eingriffsgrundlage. Der Regelungsinhalt dieser Vorschrift dient vielmehr nur der Interpretation der polizei- und ordnungsrechtlichen Generalklausel bzw. anderer spezialgesetzlicher Ermächtigungsgrundlagen, welche die Sanierungsbescheide tragen273. Gegen die Berücksichtigung der wasserrechtlichen Gefährdungshaftung als Verantwortlichkeitsbegründung im Fall ihrer tatbestandlichen Einschlägigkeit werden weiter Bedenken im Hinblick auf die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zur Haftung des Abfallproduzenten geäußert274. Ansatzpunkt ist insoweit, daß die Haftung nach § 22 Abs. 2 WHG den Abfallerzeuger, der selbst nicht die Ablagerungen vorgenommen hat, im allgemeinen überhaupt nicht treffe. Schadstoffe gelangen in der Regel nicht aus der Anlage des Produzenten (d. h. aus seiner Produktionsstätte) in das Gewässer, sondern allenfalls aus der Abfallbeseitigungsanlage eines Dritten. 268 Zu den Tatbestandsmerkmalen im einzelnen Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 1134 ff. 269 Kloepfer, NuR 1987, 7 (11); Koch, Bodensanierung nach dem Verursacherprinzip, S. 58 ff. (bes. 62). 270 Papier, NVwZ 1986, 256 (260). 271 Kloepfer, NuR 1987, 7 (11). 272 Breuer, JuS 1986, 359 (363); vgl. auch dens., Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 780 ff., 810 ff. 273 Kloepfer, NuR 1987, 7 (11 m. Fn. 45). 274 Papier, NVwZ 1986, 256 (260 f.); ders., NWVBl. 1989, 322 (327); ders., Jura 1989, 505 (510); Selmer, Gedächtnisschrift für Martens, S. 496; Mosler, Öffentlich-rechtliche Probleme bei der Sanierung von Altlasten, S. 111 ff.

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Es geht also um solche Fallkonstellationen, in denen der Abfallerzeuger nicht zugleich für die Ablagerung bzw. den Zustand der Deponie verantwortlich ist. Der Bundesgerichtshof275 läßt in diesem Zusammenhang unter Bezugnahme auf den Wortlaut des § 22 Abs. 2 WHG für eine Haftung nach dieser Norm nicht genügen, daß Stoffe, die aus einer Anlage stammen, nur mittelbar aus einer anderen Anlage in Gewässer gelangen. Der Anspruch aus dieser Vorschrift setze voraus, daß die Stoffe aus der Anlage des in Anspruch genommen Inhabers in das Gewässers gelangt seien276. Es genüge also nicht, wenn der Betrieb der Anlage dafür ursächlich ist, daß aus einer anderen Anlage Stoffe in das Gewässer gelangen. Die gegenteilige Auffassung laufe auf eine Haftung für bloße Veranlassung einer Gewässerverschmutzung hinaus, die dem geltenden Recht fremd sei. Ungeachtet der Richtigkeit dieser Rechtsprechung277, die sich allein auf die zivilrechtliche Haftung bezieht, ist die damit begründete Ablehnung einer Heranziehung derselben für die polizei- und ordnungsrechtliche Störerbestimmung nicht richtig. Denn die aus der Produktion des Abfallerzeugers stammenden Abfälle gelangen bei der Deponierung von Stoffen weder für den Produzenten zufällig noch von ihm nicht steuerbar in Gewässer278. Eine Schadensfolgenzurechnung erscheint mithin jedenfalls dann sachgerecht, wenn eine ordnungsgemäße Beseitigung gefährlicher Abfälle nicht gesichert ist279. Denn durch die Übergabe der Stoffe an den Deponiebetreiber hat der Abfallproduzent den Geschehensablauf durchaus in der Hand280. Im übrigen würde auch eine andere Beurteilung der polizei- und ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit des Abfallerzeugers kein Argument gegen eine hier diskutierte grundsätzliche Heranziehung der wasserrechtlichen Gefährdungshaftung bilden, weil die verschiedenen Haftungssituationen sehr stark differieren und eine einzige nicht verallgemeinerungsfähig ist. Überdies würde der völlige Verzicht auf die Heranziehung des § 22 Abs. 2 WHG im Rahmen der Bestimmung polizei- und ordnungsrechtlicher Verantwortlichkeiten erhebliche Unstimmigkeiten zur Folge haben; so würde etwa eine Gebietskörperschaft als Eigentümerin eines Gewässers, das von einem Anlagenbetreiber ver275 BGH, NJW 1976, 46; NJW 1980, 943; siehe auch BGH, ZfW 1982, 214; ZfW 1988, 416 (420). 276 Zum Begriff des Einleitens, das als eine auf einen bestimmten Erfolg abzielende Handlung anzusehen sei, vgl. BVerwG, DÖV 1974, 207 (208). 277 Bedenken könnten sich insoweit aus dem Vergleich zur Verkehrssicherungspflicht ergeben. Denn danach sind von Dritten auch solche Gefährdungen abzuwenden, die bei nicht ganz fernliegender bestimmungswidriger Benutzung drohen; vgl. BGH, NJW 1978, 1629. 278 Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (375 m. Fn. 82). 279 Zur Haftung des Abfallerzeugers ausführlich unten Teil 1 § 2 D. I. 280 Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (375 m. Fn. 82): Dagegen spricht auch nicht die Entscheidung des Bundesgerichtshofs vom 7. 10. 1975 (NJW 1976, 46), weil es dort um den Ausschluß des Risikos für fremdes vorsätzliches Fehlverhalten ging; hieraus kann nichts für das Risiko fremden bestimmungsgemäßen Verhaltens gefolgert werden; so auch Herrmann, DÖV 1987, 666 (672).

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unreinigt wurde, aufgrund des § 22 Abs. 2 WHG erheblich mehr erlangen können als bei einem Vorgehen aufgrund des Polizei- und Ordnungsrechts281. 3. Art. 14 GG Nach der Untersuchung privatrechtlicher Haftungsregelungen stellt sich darüber hinaus die Frage, welche weiteren (erörterungsbedürftigen) Elemente aus der außerpolizeilichen Rechtsordnung die wertende Betrachtung zur Bestimmung des Verhaltensverantwortlichen beeinflussen können. Verfassungsrechtliche Wertungen sind bei der Anwendung öffentlich-rechtlicher Vorschriften stets zu berücksichtigen. Insoweit kann insbesondere der Regelungsgehalt des Art. 14 GG im Hinblick auf ein Unterlassen des Eigentümers Relevanz aufweisen. Zunächst sollen die im Zusammenhang mit der Haftung des Eigentümers auftretenden Fallgruppen herausgearbeitet werden. Die Verhaltensverantwortlichkeit des Eigentümers ist unproblematisch, wenn er etwa als Betreiber einer Deponie auf seinem Grundstück die Verunreinigung selbst unmittelbar verursacht hat. Der Eigentümer kann aber auch etwa dann als Verhaltensstörer in die Pflicht genommen werden, wenn er sein Grundstück an einen Dritten überlassen hat, obwohl das Grundstück im Hinblick auf die vorgesehene Nutzung ungeeignet ist und der Eintritt einer Bodenkontamination mithin „sehenden Auges“ in Kauf genommen wurde282. Darüber hinaus ist die Zustandsverantwortlichkeit des Eigentümers dann gegeben, wenn dieser im Zeitpunkt des behördlichen Einschreitens Eigentümer des belasteten Grundstücks ist. Im Mittelpunkt dieser Erörterung steht jedoch die Fallgruppe, in der die Verhaltensverantwortlichkeit des Eigentümers durch das Unterlassen einer gemäß Art. 14 Abs. 2 GG gebotenen Pflicht begründet wird. Dieser Konstruktion liegt die Rechtsauffassung zugrunde, nach der die eigentumsrechtliche Sozialbindung eine unmittelbare Rechtspflicht des Eigentümers bildet283 und deshalb entgegen der herrschenden Meinung284 als öffentlich-rechtliche Handlungspflicht im Rahmen einer verantwortlichkeitsbegründenden Unterlassung in Betracht kommt. Fraglich ist, in welchem Verhältnis dieser Ansatz zu den Voraussetzungen der Zustandsverantwortlichkeit steht. Denn die Legitimation der Eigentümerhaftung (für eine Sache) folgt auch aus Art. 14 Abs. 2 GG285. Soll das Vorliegen der Voraussetzungen der Kloepfer, NuR 1987, 7 (11 m. Fn. 46). Näher unten Teil 1 § 2 D. IV. 283 OVG NRW, DVBl. 1971, 828 (829); Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 144 ff.; Breuer, Bodennutzung im Konflikt zwischen Städtebau und Eigentumsgarantie, S. 42; siehe oben Teil 1 § 2 A. I. 2. 284 Schenke, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, II Rn. 153; Selmer, JuS 1992, 97; zum ganzen ausführlich und m. w. N. oben Teil 1 § 2 A. I. 2. 285 Vieth, Rechtsgrundlagen der Polizei- und Ordnungspflicht, S. 30; der innere Grund der Zustandspflicht folgt insbesondere aus der Möglichkeit, auf das Grundstück einzuwirken; näher unten Teil 1 § 3 B., m. w. N. 281 282

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Eigentümerhaftung in den Altlastenfällen nicht ohne weiteres auch die Tatbestandserfüllung der Verhaltenshaftung nach sich ziehen, bedarf es insoweit einer sachgerechten Eingrenzung. Man könnte daher erwägen, die Konstruktion einer eigentumsbezogenen Pflichtbegründung durch Unterlassen lediglich dann zuzulassen, wenn eine Heranziehung des Eigentümers als Zustandsstörer nicht (mehr) möglich ist. Das ist etwa der Fall, wenn sich die Eigentumsverhältnisse im Zeitpunkt der behördlichen Verfügung geändert haben286. Die Behörde muß sich dann an den neuen Eigentümer als Zustandspflichtigen halten; die Zustandsverantwortlichkeit des ehemaligen Eigentümers geht insoweit unter287. Eine Haftung des früheren Eigentümers kennt das geltende allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht jedoch nicht288. Bejaht man anstelle der (früheren) Zustandsverantwortlichkeit eine Verhaltenspflicht des Eigentümers wegen Unterlassung der gemäß Art. 14 Abs. 2 GG gebotenen Maßnahmen, könnte insoweit ein Wertungswiderspruch drohen. Dieser dürfte allerdings schon schwerer zu begründen sein, wenn eine Haftung des früheren Eigentümers gesetzlich vorgesehen ist (vgl. § 4 Abs. 6 BBodSchG). Letztlich müßen die Umstände des Einzelfalls maßgeblich sein. Das für die in Rede stehenden Prüfung entscheidende Kriterium ergibt sich aus den rechtlichen Voraussetzungen eines pflichtenbegründenden Unterlassens. Dieses erfordert nämlich einen besonderen Zurechnungszusammenhang289. Danach muß die gebotene Handlung den Eintritt der konkreten Gefahrenlage mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit hätte verhindern können. Davon ist auszugehen, wenn man die unterbliebene Handlung hinzudenkt und feststellt, daß die eingetretene Gefahr oder Störung nicht hervorgerufen worden wäre. Erst dann kann die Zurechnung einer Unterlassung erfolgen, weil das Untätigbleiben in der entstandenen konkreten Gefahrenlage pflichtwidrig war. Besteht dieser Zurechnungszusammenhang im Hinblick auf ein gemäß Art. 14 Abs. 2 GG gebotenes und unterlassenes Verhalten, so handelt es sich um einen klassischen Fall der Verhaltensverantwortlichkeit. Soweit dem (früheren) Eigentümer als Zustandspflichtigen jedoch eine aus Art. 14 GG abgeleitete Haftungsbeschränkung zugute kommt, muß diese auch im Rahmen seiner aus der Sozialbindung des Eigentums folgenden Verhaltenshaftung (besser: Unterlassenshaftung) zum Tragen kommen.

286 Die Prüfung des Vorliegens einer Handlungspflicht richtet sich dagegen nach dem Zeitpunkt der Unterlassung. 287 Breuer, JuS 1986, 359 (364), ders., NVwZ 1987, 751 (756); Ossenbühl, NJW 1968, 1992 (1994 f.); Papier, Altlasten und polizeirechtliche Störerhaftung, S. 59; siehe unten Teil 1 § 4 M. I., m. w. N. 288 Vgl. aber § 4 Abs. 6 BBodSchG; dazu ausführlich unten Teil 2 § 9. Eine ähnliche Regelung enthält auch § 20 Abs. 1 Nr. 5 ThAbfAG; dazu Kothe, DÖV 1994, 716 (724 ff.). 289 Vgl. BGHZ 71, 86 (93); BFH, NJW-RR 1994, 102 (102).

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IX. Ergebnis Nach Abwägung aller Zurechnungstheorien ist im Ergebnis festzustellen, daß sowohl die Theorie der unmittelbaren Verursachung als auch die Theorie der rechtswidrigen Verursachung, jeweils unter Berücksichtigung der Elemente der Pflichtwidrigkeit oder Risikozurechnung im Rahmen einer wertenden Betrachtung, der Verwaltung ein hinreichend klares und verläßliches Kriterium zur Bestimmung der Verantwortlichkeit zur Verfügung stellt und damit den Erfordernissen einer effektiven Gefahrbekämpfung entspricht. Indem einzelne, auch unabhängig voneinander gesetzte Kausalitätsbeiträge unter Zuhilfenahme der genannten Wertungsgesichtspunkte beurteilt werden können, führt diese Zurechnungsmethode zu einer praktikablen, zuverlässigen und somit sachgerechten Erfolgszurechnung.

D. Konkretisierung der Haftung Nachdem die Kriterien für die Bestimmung des polizei- und ordnungsrechtlich Verantwortlichen abstrakt herausgearbeitet wurden, bedürfen diese einer Konkretisierung im Rahmen der Haftung für Altlasten. Die Konzeption einer Störerbestimmung kraft wertender Betrachtung unter Berücksichtigung der Kriterien der Pflichtwidrigkeit und Risikosphäre soll daher an einigen Fallgruppen verdeutlicht werden. Zu diesem Zweck soll die Verhaltensverantwortlichkeit des Abfallproduzenten, des Abfallbeförderers, des Deponiebetreibers sowie des Deponieeigentümers untersucht werden. I. Abfallerzeuger Die Frage, ob Abfallerzeuger290 zur Altlastensanierung herangezogen werden können, ist von besonderem wirtschaftlichem Gewicht, weil sie häufig die einzigen Verursacher sind, die überhaupt greifbar und im Hinblick auf die anfallenden Sanierungskosten leistungsfähig sind291. Die Abfallerzeuger wird regelmäßig in erster Linie die Zustandsverantwortlichkeit für die Verunreinigung eigener Grundstücke treffen, wenn durch die auf ihrem Grundstück befindlichen Industriebetriebe Abfälle anfallen und diese eine Gefahrenlage hervorrufen. Daneben kann freilich auch seine Haftung als Handlungsstörer für Produktionsrückstände auf eigenen Grundstücken in Betracht kommen.

Zur Begriffsbestimmung vgl. die Legaldefinition in § 3 Abs. 5 KrW- / AbfG. Kloepfer, NuR 1987, 7 (15); Kothe, VerwArch. 88 (1997), S. 456 (467); Reinhardt, Die Eingriffsbefugnisse der Wasserbehörden bei der Sanierung von Altlasten, S. 119. 290 291

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1. Konsequenzen einer Abfallentsorgung auf Fremdgrundstücken Hat der Erzeuger von Abfällen mit einer „wilden Ablagerung“ gegen spezifische Sicherheitsvorschriften verstoßen, ergibt sich seine Verhaltensverantwortlichkeit unter Heranziehung der Theorie von der rechtswidrigen Verursachung292 bereits aus diesem Umstand. Gleiches gilt für die Sachverhalte, in denen der Abfallerzeuger gefährliche Abfälle falsch deklariert oder mit anderen vermischt hat, weil auch insoweit speziellen rechtlichen Regelungen nicht entsprochen wird293. Problematisch ist indessen die Verhaltensverantwortlichkeit des Abfallerzeugers bei der durch einen Dritten vorgenommenen Ablagerung von aus seiner Anlage stammenden Abfällen auf fremden Grundstücken294. In diesem Fall bedarf die Theorie der unmittelbaren Verursachung in Verbindung mit den Wertungskriterien der Pflichtwidrigkeit bzw. Risikosphäre in der konkreten Situation näherer Prüfung. Einer unmittelbaren Verursachung steht jedenfalls nicht entgegen, daß zwischen Abfallerzeugung und Abfallablagerung ein längerer Zeitraum liegt, wenn also ein gegenwärtiges Verhalten zukünftig zu Kosten führt295. Werden die Abfälle an einen Abfalltransporteur oder Deponiebetreiber296 überlassen, so daß weitere Glieder in der Kausalitätskette vorhanden sind, erscheint auch eine Unterbrechung des Zurechnungszusammenhangs nicht gerechtfertigt, weil zur Ermittlung einer unmittelbaren Verursachung entgegen dem ursprünglichen Verständnis der Unmittelbarkeitslehre unter Berücksichtigung von Wertungsgesichtspunkten nicht lediglich die letzte Ursache ausschlaggebend ist297. Anderenfalls wäre eine Befreiung von polizei- und ordnungsrechtlicher Verantwortlichkeit durch schlichtes Rechtsgeschäft möglich298. Es ist mithin zu untersuchen, ob bereits der Anfall von Abfall eine unmittelbare Verursachung darstellt. Nach einer Ansicht habe der Abfallproduzent zwar die erste Bedingung für den Eintritt einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit gesetzt, 292 Hier zeigt sich der Vorteil der Rechtskreistheorie: Liegt ein konkreter Verstoß gegen einen Rechtsatz vor, so ist die Verantwortlichkeit eindeutig zu bestimmen. In den verbleibenden Fallgestaltungen sind die Unmittelbarkeitslehre und die aufgezeigten Wertungskriterien heranzuziehen; dazu näher oben Teil 1 § 2 C. VIII. Hier liefert die Anwendung der Theorie von der unmittelbaren Verursachung freilich das gleiche Ergebnis wie die Rechtskreistheorie. 293 Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (376). 294 Zur umstrittenen Heranziehung des § 22 WHG als Kriterium für die polizei- und ordnungsrechtliche Verantwortlichkeitsbegründung des Abfallproduzenten siehe oben Teil 1 § 2 C. VIII. 2. b). 295 Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 249. 296 Dadurch wird der Abfallerzeuger nicht von seiner Abfallbeseitigungspflicht befreit; Birn, NJW 1976, 1880 (1880 f.); Kloepfer, NuR 1987, 7 (15); anders im Hinblick auf § 12 AbfG Ekrutt, NJW 1976, 885 (885 f.); kritisch auch Kothe, DÖV 1994, 716 (719 f.). 297 VGH Bad.-Württ., NVwZ 1990, 781 (784); Kloepfer, NuR 1987, 7 (15 f.); Kothe, VerwArch. 88 (1997), 456 (468); siehe oben Teil 1 § 2 C. VII. 298 Kloepfer, NuR 1987, 7 (16): Abfallbeförderer oder Deponiebetreiber, denen der Abfallproduzent die Abfälle überläßt, handeln in der Regel in seinem Interesse.

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seine Heranziehung würde aber allein darauf beruhen, daß er eben diese conditio sine qua non begründet habe, ohne daß die Verursachung der Gefahr oder Störung unmittelbar auf ihn zurückzuführen wäre299. Bei Abfällen mit spezifischer Gefährlichkeit wird von einer Überschreitung der Gefahrengrenze indes regelmäßig auszugehen sein, wenn eine hinreichende, schadlose und somit gefahrenvermeidende Beseitigung nicht gesichert ist300. Denn der Produktionsvorgang mündet in diesen Fällen quasi zwangsläufig in eine Umweltgefährdung ein301. Mit der Abfallerzeugung ist dann eine besondere Gefahrenlage geschaffen worden, deren erhebliches Risiko sich bei der späteren Abfallablagerung als Gefahr bzw. Störung realisiert302. Ein solches Risiko geht über das Verkehrsübliche sowie das der Allgemeinheit Zumutbare hinaus. Unter Berücksichtigung der in solchen Fällen relevant werdenden Wertungen, ist der Abfallerzeuger insoweit verpflichtet, eine Gefährdung Dritter durch besondere Sicherheitsvorkehrungen zu verhindern. Dem Erfordernis dieser besonderen Sicherheitsvorkehrungen ist im Sinne der vorstehenden Ausführungen Genüge getan, wenn der Abfallerzeuger die Abfälle einem Beseitigungsunternehmen zur ordnungsgemäßen Beseitigung überantwortet; er überschreitet mithin nicht selbst die Gefahrenschwelle, wenn jenes gleichwohl eine Kontamination hervorruft303.

2. Unvorhersehbarkeit der Abfallgefährlichkeit Die hinreichende Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts mancher Stoffe tritt zum Teil erst im nachhinein, bei einer ex-post-Betrachtung als Folge des Fortschritts im technisch-wissenschaftlichen Erkenntnisstand in Erscheinung304, während sie im Zeitpunkt der Verursachung, hier der Abfallerzeugung, nach dem damaligen Stand von Wissenschaft und Technik nicht erkennbar bzw. die Kenntnis 299 Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.4, Rn. 19; Schink / Schmeken / Schwade, Abfallgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen, S. 319; Wolff / Bachof, Verwaltungsrecht, Band III, § 127 Rn. 10. 300 Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (376); Kloepfer, NuR 1987, 7 (16); insoweit auch Kothe, VerwArch. 88 (1997), 456 (467); anders Papier, DVBl. 1985, 873 (875); ders., NVwZ 1986, 256 (261); ders., NWVBl. 1989, 322 (327); ders., Jura 1989, 505 (510), der die Störereigenschaft des Abfallerzeugers nur dann bejaht, wenn dieser die Stoffe auch selbst abgelagert hat. 301 Darauf abstellend Reinhardt, Die Eingriffsbefugnisse der Wasserbehörden bei der Sanierung von Altlasten, S. 121. 302 Hierzu und zum folgenden Schink, VerwArch. 82 (1991), S. 357 (376). 303 Papier, DVBl. 1985, 873 (875); ders., NVwZ 1986, 256 (261); ders., NWVBl. 1989, 322 (327); ders., Jura 1989, 505 (510). 304 Das Erfahrungswissen ist vielfach „nur Annäherungswissen, das nicht volle Gewißheit vermittelt, sondern durch jede neue Erfahrung korrigierbar ist und sich insofern immer nur auf dem neuesten Stand unwiderlegten möglichen Irrtums befindet“ (BVerfGE 49, 89, 143; Breuer, DVBl. 1981, 300, 307).

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der Gefährlichkeit nicht beweisbar gewesen war. Diese Thematik bildet ein rechtliches Schlüsselproblem der Altlastenproblematik. In dieser Rechtsfrage werden verschiedene Positionen vertreten305.

a) Einschlägigkeit des Rückwirkungsverbots? Teilweise wird vertreten, daß spätere Wandlungen des Erkenntnis- und Entwicklungsstandes in Wissenschaft und Technik im Hinblick auf die Verhaltenshaftung einer nachträglichen Änderung der objektiven Sachlage gleichstehen306. Nach Abschluß eines ursächlichen Verhaltens eingetretene Änderungen des Erkenntnisstandes könnten wegen des rechtsstaatlich begründeten Verbots von Rückwirkungen belastender Gesetze daher nicht dazu führen, daß das während seiner Vornahme polizei- und ordnungsrechtlich neutrale Geschehen nachträglich zu verantwortlichkeitsbegründendem Verhalten wird. Soweit eine erforderliche Anpassung an neue Erkenntnisse und Bewertungen zu neuen Spezialgesetzen führt, sind unzweifelhaft die üblichen Gebote der Übergangsgerechtigkeit, also insbesondere etwaige Rückwirkungslimitierungen zu beachten307. Das Verbot (echter) Rückwirkungen trifft die hier in Rede stehenden Fallgestaltungen indes regelmäßig nicht; denn diese sind nicht der Änderung von Gesetzen, sondern Veränderungen in der Rechtsanwendung vergleichbar308. Das Rückwirkungsverbot soll bei Rechtsanwendungsveränderungen aber grundsätzlich nicht gelten309. Im übrigen ist eine Änderung der objektiven Sachlage nicht eingetreten, weil das Verhalten von Anfang an gefährlich war, sich dies lediglich erst später gezeigt hat310.

305 Die Polizei- und Ordnungspflicht trotz (damaliger) Unerkennbarkeit der Gefahrenverursachung grundsätzlich bejahend Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 249 ff. (bes. 250); Brandner, Gefahrenerkennbarkeit, S. 11 ff.; Schmidt-Jortzig, DÖV 1991, 753 (757); Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (376 ff.); ders., in: Erbguth, Aktuelle Fragen des Bodenschutz- und Altlastenrechts, S. 83 (121), der für Haftungsbegrenzungen aus Gründen der mangelnden Erkennbarkeit der Gefährlichkeit eines Tuns erst auf der Ebene der Ermessensbetätigung der Behörde eintritt; auch Kloepfer, NuR 1987, 7 (9 ff.); gegen das Erfordernis der Vorhersehbarkeit der Gefahr OVG NRW, NVwZ 1997, 507 (508); anders Papier, DVBl. 1985, 873 (876 f.); ders., NVwZ 1986, 257 (259 f.); Striewe, ZfW 1986, 273 (284). 306 Papier, DVBl. 1985, 873 (877); ders., NVwZ 1986, 256 (259); ders., NWVBl. 1989, 322 (326); ders., Jura 1989, 505 (508); vgl. auch Breuer, DVBl. 1981, 300 (307) sowie OVG NRW, DVBl. 1984, 896 (897). 307 Kloepfer, NuR 1987, 7 (9). 308 Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (377); Kloepfer, NuR 1987, 7 (9, 10); Mosler, Öffentlich-rechtliche Probleme bei der Sanierung von Altlasten, S. 179 ff. 309 BVerfG 18, 224 (240); BGHZ 52, 365 (369); Reifner / Siederer, NJW 1984, 2313 (2314), m. w. N.; dagegen Grunsky, Grenzen der Rückwirkung bei einer Änderung der Rechtsprechung, S. 10. 310 Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (377).

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b) Differenzierungsansätze Bei der Erzeugung unerkennbar gefährlicher Abfälle sind vereinzelt auch differenzierende Grundsätze entwickelt worden. Nach Kloepfer311 ist eine Verhaltensverantwortlichkeit des Erzeugers unerkennbar gefährlicher Abfälle dann anzunehmen, wenn entweder gefahrspezifische Rechts- bzw. Verkehrssicherungspflichten (etwa gewerbe- oder arbeitssicherungsrechtliche Vorschriften) verletzt wurden, oder wenn erkennbar mit der Produktion ein besonderes Risiko verbunden war. Der Verstoß gegen spezielle Verhaltenspflichten ist zwar ein klares Indiz für die Begründung der Verhaltensverantwortlichkeit. Er kann aber nicht als regelhafte Voraussetzung der polizei- und ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit gefordert werden. Denn dies liefe auf die Maßgeblichkeit der Theorie von der rechtswidrigen Verursachung hinaus, die ohne eine Ergänzung durch Wertungskriterien nicht zugrunde gelegt werden kann, weil sie unter anderem die Verantwortlichkeit für solche Verhaltensweisen unsachgemäß ausscheiden läßt, die nicht gegen einen spezifischen Rechtssatz oder eine konkrete Rechtspflicht verstoßen312. Auch dem Abstellen auf die Erkennbarkeit eines etwa beim Anfall von Sonderabfall bestehenden generellen Risikos kann nicht gefolgt werden. Denn es sind Fallkonstellationen denkbar, in denen die Gefahr verursacht wird, weil es der Abfallerzeuger vorwerfbar unterlassen hat, sich den möglichen Kenntnisstand über die jeweilige Gefährlichkeit zu verschaffen313. In dieser Variante würden daher letztlich Verschuldenselemente über die Polizei- und Ordnungspflichtigkeit mitentscheiden. Insbesondere die Verantwortlichkeit des Verhaltensstörers ist aber verschuldensunabhängig; die Zurechung wird ausschließlich von objektiven Faktoren bestimmt314. Die Zurechnung im Polizei- und Ordnungsrecht muß somit auch deshalb von der Erkennbarkeit unabhängig sein315.

c) Auswirkungen auf das Verursacherprinzip Die Möglichkeit einer Ausscheidung der hier in Rede stehenden Verantwortlichkeitsbegründung konnte anhand der diskutierten Ansätze nicht befürwortet werden. Vielmehr wird die Haftung des Erzeugers unerkennbar gefährlicher Abfälle durch gewichtige Gerechtigkeitserwägungen nachgewiesen. Dazu gehört insbesondere auch der Umstand, daß die Abfallerzeugung in der Regel zu den Gewinnzwecken des Abfallproduzenten erfolgt. Eine Entlastung desselben für die Folgen seiner AbKloepfer, NuR 1987, 7 (16). Zur Ablehnung der Rechtskreistheorie in ihrer ursprünglichen Form ausführlich oben Teil 1 § 2 C. IV. 313 Ähnlich Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (377). 314 Dazu oben Teil 1 § 2 B. II. 315 Reinhardt, Die Eingriffsbefugnisse der Wasserbehörden bei der Sanierung von Altlasten, S. 132 f. 311 312

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fallerzeugung würde der Allgemeinheit der Steuerzahler letztlich private Produktionskosten im weiteren Sinne auferlegen; dies würde zu einem Quasi-Subventionierungszwang mit polizei- und ordnungsrechtlichen Mitteln führen316. Eine solche Konstruktion stünde nicht Einklang mit den Zielen des umweltpolitischen Verursacherprinzips. Denn dazu gehört auch die sog. Internalisierung externer Kosten, d. h. daß Umweltbelastungen nicht ohne kostenmäßige Auswirkungen hervorgerufen werden können sollen, damit der Schutz der Umwelt von den Wirtschaftseinheiten beachtet wird317. Mithin sind auch anfangs nicht vorhergesehene Kosten den ursprünglichen Verursachern, hier also den Abfallerzeugern, zurechenbar und daher nach dem Verursacherprinzip von ihnen zu tragen318. Von diesem Grundsatz kann nur im Fall der Hausmüllentsorgung durch Dritte abgewichen werden319.

d) Solidarverantwortung einer bestimmten Produzentengruppe Beim Herausfinden des tatsächlichen Verursachers können praktische Schwierigkeiten auftreten, wenn die schadstoffbelasteten Produkte nicht mehr zugeordnet werden können, die Firmeninhaber mittlerweile gewechselt haben oder rechtliche Hindernisse etwa im Hinblick auf das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot entgegenstehen320. Insoweit könnte die Herleitung des Verursacherprinzips aus dem grundrechtlichen Rahmen von Steuern321 die Entlastung der Allgemeinheit der Steuerzahler durch eine Inanspruchnahme der Gruppe nahe legen, aus der die Verursacher stammen322. Werden sämtliche Einzelprodukte einer bestimmten Produktgruppe mit dem sich im nachhinein als gefährdend erweisenden Stoff hergestellt, so stößt eine solche Gruppenverantwortung auf keine Bedenken. Problematisch erscheinen indes die Fallgestaltungen, in denen die gefährdende Substanz nur in den Produkten bestimmter Erzeuger enthalten ist. Die Hersteller, die im Gegensatz zu den die gefahrträchtige Substanz verwendenden Produzenten bereits höhere Kosten zur Vermeidung dieses Stoffes aufgebracht haben, würden so zweimal mit Zusatzkosten konfrontiert, obwohl sie diese nachträglichen Maßnahmen nicht (mit-)verursacht haben. Daher ist bei einer in Frage stehenden Gruppenzurechnung für unvorgesehene Kosten für jede Person zu prüfen, ob ihr eine Grundpflicht obliegt, die tatZum ganzen Kloepfer, NuR 1987, 7 (16). Zu diesem wirtschaftswissenschaftlichen Ursprung des Verursacherprinzips Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 31 ff. 318 Frenz, a. a. O., S. 250; gegen eine generelle Einbeziehung des Abfallerzeugers Kothe, DÖV 1994, 716 (720). 319 Näher unten Teil 2 § 1 C. I. 320 Trzaskalik, StuW 1992, 135 (143); siehe auch Schink, in: Erbguth, Aktuelle Fragen des Altlasten- und Bodenschutzrechts, S. 83 (122 f.); Pohl, NJW 1995, 1645 (1650). 321 Näher Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 153 ff. 322 Vgl. Schrader, Altlastensanierung nach dem Verursacherprinzip?, S. 93. 316 317

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sächlich aktualisiert werden kann. Es muß also die Möglichkeit bestehen, daß sie zur Entstehung der Gefahr oder Störung beigetragen hat323.

II. Abfallbeförderer Im Hinblick auf den Abfalltransporteur sind zwei Konstellationen zu unterscheiden. So kann dieser zum einen lediglich den Transport der Abfälle zu besorgen haben. Insoweit handelt er nur auf Weisung des Abfallerzeugers und übergibt die Abfälle dem Deponiebetreiber zur Ablagerung. Obwohl sein Verhalten zwar für die aus den abgelagerten Abfällen erwachsende Gefahr ursächlich ist, scheidet seine polizei- und ordnungsrechtliche Haftung regelmäßig aus. Denn die der Rechtsordnung zu entnehmenden beförderungsrechtlichen Vorschriften beziehen sich nur auf spezifische Transportgefahren, nicht aber auch auf die Beseitigung der gefährlichen Stoffe324. Handelt der Beförderer im übrigen weisungsgemäß und trifft er die auf das spezifische Risiko der Gefahrgutbeförderung zielenden Sicherheitsvorkehrungen, so liegt eine Überschreitung der Gefahrengrenze durch die bloße Beförderung nicht vor325. Auf der anderen Seite kann es sich auch um ein selbständiges Abfallbeseitigungsunternehmen handeln. Ein solches übernimmt nicht nur den Transport, sondern auch die Beseitigung der Abfälle, indem es diese direkt auf der Deponie ablagert. Diese selbständigen Abfallbeförderer beschaffen sich eigenständig die erforderlichen Ablagerungsgenehmigungen und treten selbst in die durch die Genehmigungsregelung geschaffene Rechte- und Pflichtenposition ein; deshalb tragen sie auch die Verantwortung für deren schadlose Entsorgung326. Sie können mithin als Verantwortliche für die Beseitigung hiervon ausgehender Gefahren in die Pflicht genommen werden. Diese Verantwortlichkeit ersetzt freilich nicht die des Abfallerzeugers; Abfallbeförderer und Abfallproduzent sind nebeneinander verantwortlich327.

323 Zum ganzen ausführlich Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 250 ff., der die Verantwortung etwa auch auf die Neutralisierung bereits vor der eigenen Tätigkeit angelieferter Produkte ausdehnt, sofern eine Differenzierung nach einzelnen Verursachungsbeiträgen nicht möglich ist (sog. intertemporale Solidargemeinschaft). Die Heranziehung der gegenwärtig Handelnden scheide indes bei Altlasten aus, wenn diese keinen Bezug mehr zu gegenwärtig entstehenden Gefahrenquellen haben und ein zusätzlicher Beitrag zu bestimmten Kosten daher ausgeschlossen sei. 324 Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (376). 325 Kloepfer, NuR 1987, 7 (15); Reinhardt, Die Eingriffsbefugnisse der Wasserbehörden bei der Sanierung von Altlasten, S. 122. 326 Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (376); Kloepfer, NuR 1987, 7 (15); Reinhardt, Die Eingriffsbefugnisse der Wasserbehörden bei der Sanierung von Altlasten, S. 122. 327 Kloepfer, NuR 1987, 7 (15); Birn, NJW 1976, 1880 (1880 f.); anders im Hinblick auf § 12 AbfG Ekrutt, NJW 1976, 885 (885 f.).

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III. Deponiebetreiber 1. Verantwortlichkeit Soweit von einer Deponie konkrete Gefahren oder Störungen ausgehen, liegt es nahe, primär den Deponiebetreiber als Verhaltensverantwortlichen in Anspruch zu nehmen328; denn dieser hat bzw. hatte die Steuerungsmöglichkeit über den faktischen Betriebsablauf der Deponie329. Der Deponiebetreiber ist grundsätzlich für die von seiner Deponie ausgehenden Gefahren verantwortlich, weil ihm als Verantwortlicher die Pflicht obliegt, die Realisierung von Gefahren durch die Ablagerung von Abfällen zu verhindern330. Insoweit steht auch nicht die Verursachung durch mehrere Beteiligte entgegen, weil die Mitverursachung zur Begründung der polizeiund ordnungsrechtlichen Verhaltensverantwortlichkeit ausreicht331. Liegt der Kontamination indes ein überwiegender Tatbeitrag eines Dritten zugrunde, so erscheint jedenfalls die alleinige Inanspruchnahme des Betreibers als ungerechtfertigt332. Fraglich ist, wie es sich für die Verantwortlichkeitsbegründung auswirkt, daß die Gefahr häufig nicht bereits durch die Ablagerung von Abfällen, sondern durch erst später hinzukommende Umstände herbeiführt worden ist. Dabei ist etwa an die Verlagerung und Deponierung anderer Abfälle oder an das Durchrosten eines Behälters zu denken. Entscheidend ist im konkreten Fall, ob durch die Setzung der ursprünglichen Ursache bereits die Gefahrenschwelle überschritten und die Gefahr mithin unmittelbar verursacht worden ist. Davon ist etwa bei Benutzung bzw. Zulassung nicht korrosionsfester Abfallbehälter in der Regel auszugehen, weil jedenfalls das Risiko (mit-)geschaffen wurde, aus dem sich später die Gefahr entwickelte333. Im Hinblick auf die Unerkennbarkeit der Gefährlichkeit von Abfällen gelten die Ausführungen zum Abfallerzeuger entsprechend334. Dem Deponiebetreiber als ursprünglichem Verursacher sind also auch die anfangs nicht vorhergesehenen Kosten grundsätzlich zuzurechnen, weil er nach dem Verursacherprinzip dafür einzustehen hat335. 328 Daneben kommt freilich auch seine Heranziehung als Zustandsstörer in Betracht; siehe unten Teil 1 § 3. 329 Kloepfer, NuR 1987, 7 (8); Reinhardt, Die Eingriffsbefugnisse der Wasserbehörden bei der Sanierung von Altlasten, S. 118. 330 Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (376); Kloepfer, NuR 1987, 7 (8). 331 Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 313; speziell für den Altlastenbereich OVG NRW, NVwZ 1985, 355; VGH Bad.-Württ., NuR 2001, 460 (460); NuR 2003, 29 (31); siehe auch oben Teil 1 § 2 C. VII. 332 Reinhardt, Die Eingriffsbefugnisse der Wasserbehörden bei der Sanierung von Altlasten, S. 119. 333 Zum ganzen Kloepfer, NuR 1987, 7 (8). 334 Oben Teil 1 § 3 D. I. 2. 335 Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 250.

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2. Legalisierungswirkung von behördlichen Genehmigungen? a) Meinungsstand Die Frage, ob der Staat durch die Erteilung einer Genehmigung gehindert ist, die Begünstigten als Verursacher in Anspruch zu nehmen336, wird vor allem im Zusammenhang mit der Tätigkeit des Deponiebetreibers relevant. Denn Deponiebetrieb und Abfallablagerung bedürfen im allgemeinen der Einholung von Genehmigungen. Obwohl die Rechtsprechung, soweit ersichtlich, im Bereich der Altlastensanierung noch keine die Verantwortlichkeit ausschließende Legalisierungswirkung positiv anerkannt hat, wird nach ganz herrschender Meinung eine Legalisierungswirkung von staatlichen Genehmigungen im Grundsatz befürwortet337. Bei der Annahme einer verantwortungsbefreienden Legalisierung von Genehmigungen geht es um die Gedanken des Bestandsschutzes von Verwaltungsentscheidungen, die Kontinuität staatlichen Handelns, die Einheit der Rechtsordnung, das Verbot des venire contra factum proprium und im weiteren Sinn um den Vertrauensschutz; Gegenstand der Problematik ist letztlich die Frage nach einer gerechten Risikoverteilung zwischen dem handelnden und dabei auf verläßliche Grundlagen angewiesenen Bürger und der Allgemeinheit der Steuerzahler338. Im einzelnen werden zumeist jedoch verschiedene Differenzierungen vertreten. So müsse etwa nach Breuer339 die Frage nach einer Legalisierungswirkung für die verschiedenen rechtsgebietsspezischen Typen der Gestattungsakte, also etwa für frühere gewerberechtliche und heutige immissionsschutzrechtliche Anlagengenehmigungen oder wasserrechtliche Bewilligungen (§ 8 Abs. 1 WHG) einerseits und wasserrechtliche Erlaubnisse (§ 7 Abs. 1 WHG) oder bergrechtliche Betriebs336 Durch die Genehmigungserteilung wird der Staat nicht selbst zum Verursacher; dazu bereits oben Teil 1 § 1 E. II. 1. 337 BVerwGE 55, 118 (120 ff.); BayVGH, BayVBl. 1993, 304 (305); VGH Bad.-Württ., BB 1990, 237 (238); Breuer, NVwZ 1987, 571 (755); ders., JuS 1986, 359 (362); Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (382 f.); Martens, DVBl. 1981, 597 (605); Papier, DVBl. 1985, 873 (875 f.); ders., NVwZ 1986, 256 (257 ff.); Kloepfer, NuR 1987, 7 (14); Fluck, VerwArch. 79 (1988), 406 (420 ff.); Peine, JZ 1990, 201 (211); Schneider, Altlastensanierung zwischen Verursacher- und Gemeinlastprinzip, S. 79 ff.; Scholler / Schloer, Grundzüge des Polizei- und Ordnungsrechts, S. 255; Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, S. 450 ff., m. w. N.; vgl. auch Wickel, Bestandsschutz im Umweltrecht, S. 274 ff.; gegen eine Legalisierungswirkung Kokott, DVBl. 1992, 749 (753); Brandt / Lange, UPR 1987, 11 (15); Feldhaus / Schmitt, WiVerw. 1984, 1 (11 f.); siehe auch Reinhardt, Die Eingriffsbefugnisse der Wasserbehörden bei der Sanierung von Altlasten, S. 136 ff., der auf den Gegenstand und den Umfang der Gestattung abstellt und zu dem Ergebnis kommt, daß eine Legalisierungswirkung von Genehmigungen nur in den allerwenigsten Fällen in Betracht komme und mit den Grundlagen des Ordnungsrechts regelmäßig nicht vereinbar sei. 338 Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 79. 339 Breuer, JuS 1986, 359 (362 f.); ders., NVwZ 1987, 751 (755 f.); ders., DVBl. 1994, 890 (894).

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planzulassungen andererseits differenziert beantwortet werden. Darüber hinaus komme eine Legalisierungswirkung allenfalls im konkreten Einzelfall nur nach Maßgabe der behördlichen Sachprüfung und Entscheidung in Betracht. Erforderlich sei daher eine genaue Umreißung des Bescheidungsgegenstandes und des Bescheidungsumfangs340. Die Legalisierungswirkung könne nur für diejenigen Vorgänge angenommen werden, die zum bestimmungsmäßigen Betrieb der genehmigten Anlage gehören würden341. Entscheidend sei weiter, ob die jeweilige Genehmigung die gefahrbegründenden Betriebshandlungen vorbehaltlos, unter bestimmten Voraussetzungen und Einschränkungen oder unter dem weitergehenden allgemeinen Vorbehalt der Befolgung technischer Regeln oder verkehrsüblicher Sorgfaltsmaßstäbe gestattet342. Ein bestimmtes Risiko des genehmigten Anlagenbetriebes könne auch derart atypisch und ex ante unerkennbar sein, daß zwar nicht die Handlung, wohl aber der Erfolg der Risikorealisierung außerhalb der Legalisierungswirkung liege343. Eine unbegrenzte Legalisierungswirkung scheide trotz Vorliegens ihrer sonstigen Voraussetzungen auch dann aus, wenn aufgrund des technisch-naturwissenschaftlichen Erkenntnisstandes zum Zeitpunkt der Genehmigung eine Risikolage nicht erkennbar war344. b) Stellungnahme Auf die jeweilige Richtigkeit der differenzierenden Ansätze innerhalb der herrschenden Meinung soll hier nicht tiefer eingegangen werden, weil eine Legalisierungswirkung von behördlichen Genehmigungen bereits im Grundsatz, wenn auch mit gewissen Einschränkungen im Hinblick auf den Vertrauensschutz, zu verneinen ist345. Indem mit der Erteilung einer Genehmigung festgestellt wird, daß nach Auffassung der Behörde im Zeitpunkt der Genehmigung alle Genehmigungsvoraussetzungen vorliegen, wird lediglich die Ausübung einer Tätigkeit trotz ihrer Schädlichkeit bzw. Gefährlichkeit gestattet346. Die gefährlichen AusKloepfer, NuR 1987, 7 (13). Papier, NVwZ 1986, 256 (258). 342 Ähnlich auch Kloepfer, Altlasten als Rechtsproblem, S. 37 ff.; Koch, Bodensanierung nach dem Verursacherprinzip, S. 3 ff.; Papier, NVwZ 1986, 256 (258); Schink, DVBl. 1986, 161 (167); ders., DVBl. 1985, 1149 (1155). 343 Breuer, JuS 1986, 359 (363); siehe dazu auch OVG NRW, OVGE 16, 289 ff.; dagegen Papier, Altlasten und polizeirechtliche Störerhaftung, S. 29; Kloepfer, Altlasten als Rechtsproblem, S. 42. 344 Kloepfer, NuR 1987, 7 (14); dagegen Papier, NVwZ 1986, 256 (259): Sei der Genehmigung im Verhältnis zum Normalmaß eine erhöhte Gefahrentendenz immanent, dann werde es in aller Regel um Risikolagen gehen, die für die Behörde voraussehbar oder erkennbar waren. 345 Zum folgenden Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 331 ff.; ders., Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, § 36 Rn. 20. 340 341

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wirkungen der entsprechenden Sachverhalte verändern sich dadurch in keiner Weise. Die Genehmigung nimmt der Tätigkeit weder ihre Gefährlichkeit noch leitet sie die daraus resultierende Verantwortlichkeit vom einzelnen auf den Staat über347. Aus diesem Grunde ist es für die Störereigenschaft unwesentlich, ob diese Handlung rechtmäßig vorgenommen worden ist. Anderenfalls würde auch das Wesen der Gefährdungshaftung verkannt; denn es entspricht der typischen Gefährdungshaftung, daß ein bestimmtes Verhalten erlaubt wird, während das Risiko dafür auf den Handelnden, Betreiber, Eigentümer oder Besitzer einer Anlage oder Sache übergewälzt wird348. „Die Schuldhaftung verbietet, die Gefährdungshaftung erlaubt.“349 Würde eine öffentlich-rechtliche Genehmigung den Begünstigten von seiner Verantwortung befreien, würden Inhaber weniger gefährlicher und daher nicht genehmigungsbedürftiger Anlagen schlechter gestellt, obwohl von ihrem Betrieb regelmäßig geringere schädliche Auswirkungen ausgehen350. Genehmigungen müssen mithin die Verursachungsbeiträge und somit die Verantwortung des Verursachers unberührt lassen. Einer Genehmigung nachfolgende staatliche Eingreifmöglichkeiten werden insbesondere auch durch die dem Staat obliegenden grundrechtlichen Schutzpflichten gefordert351. So gebietet die umfassende Schutzpflicht gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG dem Staat, „sich schützend und fördernd vor dieses Leben zu stellen; das bedeutet vor allem, es vor rechtswidrigen Eingriffen von seiten anderer zu bewahren“352. Diesem Schutzbedürfnis muß der Staat nachkommen können, wenn trotz Genehmigung einer Maßnahme Gefahren für private Schutzgüter ausgehen, die das grundgesetzlich tolerierte Maß überschreiten. Davon ist jedenfalls dann auszugehen, wenn die Schutzpflichten anders nicht erfüllt werden können. Freilich ist zu erwägen, im Hinblick auf den erheblichen Spielraum bei der Erfüllung dieser Schutzpflicht353 die Statuierung eines Genehmigungserfordernisses und die damit 346 Die Gefährlichkeit und das Genehmigungserfordernis korrelieren freilich. Denn nur Handlungen mit einer im Verhältnis zum Normalmaß erhöhten Gefahrentendenz sind genehmigungspflichtig. 347 Zur Betriebsplanzulassung OVG NRW, UPR 1984, 279 (279); NVwZ 1985, 355 (356); zur Atomanlagengenehmigung Scharnhoop, DVBl. 1975, 157 (158 m. Fn. 12); Kokott, DVBl. 1992, 749 (753); Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Umweltgesetzbuch (UGB-KomE), S. 1039. 348 Kokott, DVBl. 1992, 749 (753). 349 Deutsch, NJW 1992, 73 (74). 350 Hermes, in: Becker-Schwarze / Köck / Kupta / von Schwanenflügel, Wandel der Handlungsformen im Öffentlichen Recht, S. 187 (205); Kokott, DVBl. 1992, 749 (753). 351 Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 331 f. 352 Etwa BVerfGE 46, 160 (164); siehe auch BVerfGE 57, 70 ff. 353 Dazu etwa BVerfGE 46, 160 (165); 53, 30 (55 ff.); 56, 54 (73 ff.); 56, 216 (236); OVG NRW, DVBl. 1983, 53 ff.; Enders, AöR 115 (1990), 610 ff.; Suhr, JZ 1980, 166 ff.

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verbundenen Prüfungsmaßnahmen genügen zu lassen. Zukünftige Gefährdungen sowie insbesondere deren Intensität sind aber in der Regel schwerlich vorherzusehen, so daß die Einhaltung grundrechtlicher Schutzpflichten mit einem pauschalen Ausschluß eines Eingreifens nach Genehmigungserteilung kaum sichergestellt wäre. Gegen die pauschale Annahme einer Legalisierungswirkung spricht auch, daß die Konsequenzen der gestatteten Ausübung wesentlich stärker bei der Frage über das Ob der Genehmigungserteilung berücksichtigt werden müßten. Dies würde zu einer restriktiven Genehmigungspraxis des Staates aus Risikoscheu führen und die Prüfungsdauer für Genehmigungen tendenziell verlängern, was im Einzelfall einen Konflikt mit der Berufsfreiheit gemäß Art. 12 GG sowie der Eigentumsfreiheit gemäß Art. 14 GG nach sich ziehen könnte354. Müßte die Allgemeinheit der Steuerzahler aufgrund einer staatlichen Genehmigungserteilung letztlich die Kosten der Störungsbeseitigung tragen, obwohl dies an sich den jeweiligen Begünstigten obliegen würde, so könnte dieser Behördenakt die verfassungsrechtlich vorgegebene Lastenverteilung zwischen dem einzelnen und der Allgemeinheit der Steuerzahler durchbrechen. So würde etwa der Grundsatz der relativ gleichen Belastung des einzelnen und damit der Angemessenheit der Besteuerung mißachtet, wenn Verursacher staatlich finanzierter Schadensbeseitigung von eigenen Kosten freigestellt und ihnen damit verauslagte Steuern ohne wirtschaftlichen Grund wieder zugute kommen würden355. Im Einzelfall und unter Abwägung der konkurrierenden Verfassungsgüter kann dies angesichts des auf das Rechtsstaatsprinzip zurückführbaren Vertrauensschutzes jedoch gerechtfertigt sein, wenn eine Verschärfung etwa eine gänzliche Entwertung bestehender Eigentumspositionen mit sich bringt356. Der Betreiber einer genehmigungsbedürftigen Anlage muß indes grundsätzlich mit nachträglichen Anordnungen und ggf. mit dem Widerruf der Genehmigung (vgl. §§ 17, 21 BImSchG, § 18 Abs. 1 Satz 3, Abs. 3 und 5 AtomG)357 rechnen, sofern das einschlägige Genehmigungsrecht derartige Regelungen enthält. Dieser Umstand steht der Annahme einer relevanten Vertrauensschutzposition entgegen.

354 Kloepfer, NuR 1987, 7 (12), der insoweit von einem Pyrrhussieg für den Bürger spricht. 355 Zu den Grenzen der Verwendung von Steuergeldern zugunsten einzelner ausführlich Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 182 ff., 193 f. (hier 194); siehe auch S. 334. 356 Frenz, a. a. O., S. 333 f.; Kutscheidt, NVwZ 1986, 622 (624), der den Ausschluß behördlichen Einschreitens während der Genehmigungswirkung mit der Spezialität und dem abschließenden Charakter der sondergesetzlichen Genehmigungsregelungen begründet, den durch die Genehmigung vermittelten Vertrauensschutz in restriktiver Weise dagegen erst nach deren Erlöschen berücksichtigen will; siehe auch Jarass, in: Jarass / Pieroth, Grundgesetz, Art. 20 Rn. 56 a. E. 357 Vgl. zu diesen Instrumenten auch Breuer, DVBl. 1981, 300 (307).

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Daraus folgert Kutscheidt358, daß der Betreiber zumindest in dem gleichen Umfang, in dem ihm während des Betriebes nachträgliche Anordnungen zur Sanierung von Altlasten auferlegt werden können, solche Maßnahmen auch nach Stillegung hinnehmen muß. Eine solche Einschränkung ist aber nicht zu befürworten. Wenn das Vertrauen im Einzelfall nicht schutzwürdig ist, kann die Behörde den Begünstigten auch zu weitergehenden Maßnahmen und auch während der Wirkungsdauer der Genehmigung heranziehen. Die Möglichkeit dieser gesetzlichen nachträglichen Maßnahmen verdeutlicht vielmehr nur, daß die Genehmigung den Betroffenen nicht uneingeschränkt vor diesen schützt, der Vertrauensschutz also keineswegs schrankenlos ist. Der Vertrauensschutz ist hier sogar regelmäßig nachrangig, weil den Begünstigten grundsätzlich bewußt ist, daß eine Tätigkeit zumeist wegen ihrer Gefährlichkeit genehmigungsbedürftig ist359.

3. Auswirkungen behördlicher Duldungen a) Begriff der Duldung Von einer Duldung ist auszugehen, wenn eine Behörde nicht einschreitet, obwohl sie die tatsächlichen Umstände kennt und die rechtlichen Voraussetzungen vorliegen, sie also hätte handeln können bzw. sogar müssen360. Eine Duldung ist darüber hinaus im Gegensatz zum Zivilrecht361 auch dann gegeben, wenn die Behörde die maßgeblichen Umstände bei pflichtgemäßer Sorgfalt hätte erkennen können362. Dies findet seine Begründung in den dem Staat obliegenden Schutzpflichten, die insbesondere auch im Hinblick auf den Amtsermittlungsgrundsatz nach § 24 Abs. 1 Satz 1 VwVfG sowie bei einem Gefahrenverdacht in gewissem Umfang Gefahrerforschungsmaßnahmen erfordern363. Die Kenntnis der Behörde muß in diesem Zusammenhang ihrem Kennenmüssen gleichgestellt werden. Eine Duldung kann nicht allein mangels positiver Kenntnis ausscheiden, nur weil die BeKutscheidt, NVwZ 1986, 622 (624). Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 334, 327 ff., der insoweit die für das Rückwirkungsverbot geltenden Grundsätze (siehe unten Teil 2 § 2 D. II., III., und IV.) gelten lassen will; ders., Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, § 36 Rn. 20; gegen eine Gewichtung im vornherein Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 79. 360 Randelzhofer / Wilke, Die Duldung als Form flexiblen Verwaltungshandelns, S. 54 ff.; Pietzcker, JZ 1985, 209 (214 f.): Es handele sich um eine „eigentümliche Zwischenlage, die rechtlich schwer dingfest zu machen ist“. 361 Dort wird das Wissen der Umstände gefordert; vgl. etwa BGH LM § 167 Nr. 4, 13; NJW 1956, 1674; 1962, 1003; 1981, 1728; BAG 15, 305 ff. 362 Dagegen spricht Oerder, NVwZ 1992, 1031 (1035) von einer bewußten Duldung. 363 Für den Anwendungsbereich des Bundes-Bodenschutzgesetzes muß dies erst recht gelten, weil die Behörde gemäß § 9 Abs. 1 BBodSchG zur Sachverhaltserforschung verpflichtet ist; vgl. dazu Schink, in: Erbguth, Aktuelle Fragen des Altlasten- und Bodenschutzrechts, S. 82 (109 ff.), m. w. N.; zum Amtsermittlungsgrundsatz dens., DVBl. 1989, 1182 (1182 ff.). 358 359

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hörde Untersuchungsmaßnahmen unterlassen hat, zu denen sie eigentlich verpflichtet war. Diese Variante des Duldungsbegriffs kommt freilich nur dann zum Tragen, wenn die Gefahrenlage nach dem damaligen naturwissenschaftlich-technischen Erkenntnisstand überhaupt erkennbar gewesen ist, weil die Behörde anderenfalls die gefahrbegründenden Umstände keinesfalls hätte kennen können.

b) Keine Rechtfertigung auf der Ebene der Störerqualifikation Die vorgenommene terminologische Präzisierung des Duldungsbegriffs sagt jedoch noch nichts über einen etwaigen Ausschluß bzw. eine Minderung der polizeiund ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit durch widersprechendes staatliches Verhalten aus. Eine durch die Untätigkeit der Verwaltung zustande gekommene Duldung ist in der Regel kein Verwaltungsakt, sondern ein Realakt, der grundsätzlich keine Bindungswirkung zu entfalten vermag364. Deshalb kann sie einer (konkludent erteilten) Genehmigung nicht gleichgestellt werden365. Die einen formalen Charakter entbehrende Duldung stellt im Vergleich zur Genehmigung ein Weniger dar, so daß man aus der hier vertretenen grundsätzlichen Ablehnung einer Legalisierungswirkung von Genehmigungen366 ein argumentum a maiore ad minus entwickeln kann. Wenn eine Inanspruchnahme schon nicht durch eine das gefährliche Verhalten formal legalisierende Genehmigung ausgeschlossen werden kann, so muß dies erst recht für eine jegliche Rechtsförmlichkeit entbehrende Duldung gelten367. Eine Legalisierungswirkung behördlicher Duldungen scheidet aus, weil der einzelne jedenfalls vom Ansatz her weiterhin die volle Verantwortung zu tragen hat368. Könnte der Verursacher einer Gefahr nur aufgrund der Duldung nicht mehr herangezogen werden, so ginge dies zu Lasten des Zustandsverantwortlichen, der grundsätzlich unabhängig von seinem Verursachungsbeitrag herangezogen werden kann. Denn dieser würde dann die volle Verantwortung tragen, obwohl bei einer 364 Reinhardt, Die Eingriffsbefugnisse der Wasserbehörden bei der Sanierung von Altlasten, S. 129. 365 Zur Schwierigkeit einer derartigen Annahme Randelzhofer / Wilke, Die Duldung als Form flexiblen Verwaltungshandelns, S. 56 ff.; auch gegen die Interpretation der Duldung als Genehmigung in der Regel Schrader, Altlastensanierung nach dem Verursacherprinzip?, S. 151; Papier, DVBl. 1985, 873 (877); Kloepfer, NuR 1987, 7 (12); Reich, Ordnungsverfügungen im Rahmen der Bewältigung des Altlastenproblems, Diss. Münster 1990, S. 109; Seibert, DVBl. 1992, 664 (671). 366 Näher oben Teil 1 § 2 D. III. 2. 367 Hierzu und zum folgenden Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 334 f. 368 VGH Bad.-Württ., NVwZ 1990, 781 (783); Kloepfer, NuR 1987, 7 (12); Pietzcker, JZ 1985, 209 (215); Seibert, DVBl. 1992, 664 (671); Oerder, NVwZ 1992, 1031 (1035); in diesem Sinne auch Wenner, in: Breuer / Kloepfer / Marburger / Schröder, Jahrbuch des Umweltund Technikrechts 1993, S. 295, 310 ff.; dagegen wohl zu einer rechtfertigenden Kraft der bloßen Duldung aus Gründen des Übermaßverbots neigend Papier, DVBl. 1985, 873 (877); ders., Altlasten und polizeirechtliche Störerhaftung, S. 43.

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Störerqualifikation auch des Handelnden seine Verantwortung nachrangig und ganz ausgeschlossen oder aber nach den Grundsätzen über die Mehrheit von Verantwortlichen gemindert sein könnte. Die Annahme einer gewissen Legalisierung von Duldungen würde auch die Strategie der Polizeiführung beeinflussen, wenn eine politische Entscheidung es erfordert, längerfristig nicht einzuschreiten oder sogar mit dem Ziel einer vertraglichen Lösung zu verhandeln; der Verlust von Handlungsmöglichkeiten des duldenden Amtswalters würde insbesondere dann zu untragbaren Ergebnissen führen, wenn ihm eine Pflicht zum Einschreiten obliegt und er darüber hinaus eine bestimmte Garantenstellung innehat, so daß ihn sogar strafrechtliche Sanktionen treffen können369. Ausgeschlossen ist also eine Rechtfertigungswirkung, so daß derjenige, dessen Verhalten behördlich geduldet wurde, von der Verantwortlichkeit für Rechtsverstöße grundsätzlich nicht entlastet wird. Davon unberührt bleiben aber etwaige noch darzustellende Verantwortlichkeitsminderungen im Rahmen der Ermessensentscheidung. An diesem Ansatz könnten Zweifel bestehen, wenn die Duldung rechtswidrig ist, weil die Behörde zum Einschreiten verpflichtet war. Die Verwaltungstätigkeit ist aber regelmäßig an ein Opportunitätsermessen geknüpft370. Danach sind die Behörden berechtigt, jederzeit gegen polizei- und ordnungswidrige Zustände vorzugehen, also auch nicht verpflichtet, an der Duldung eines rechtswidrigen Zustandes auf Dauer festzuhalten371. Für ein Vertrauen in weiteres Nichteinschreiten ist keine Grundlage vorhanden, soweit die Behörde nach Ermessen einschreiten kann372. Daher muß der Bürger jederzeit mit seiner polizei- und ordnungsrechtlichen Heranziehung rechnen; die Rechtswidrigkeit der Duldung berührt den Verursachungsbeitrag des Bürgers mithin nicht373. Besonderheiten ergeben sich dann, wenn die Behörde die Verhaltensweisen nicht nur passiv geduldet, sondern aktiv gefördert, initiiert oder gar gefordert hat; derartigen Fallgestaltungen entstehen etwa bei Vorliegen eines privatrechtlichen Vertrages zwischen einem Deponiebetreiber und einer Gebietskörperschaft374. Dem Ausmaß der Mitverantwortlichkeit der Behörde entsprechend kann eine Inanspruchnahme des Bürgers ausnahmsweise als grob ungerecht erscheinen375. Ange369 Pietzcker, JZ 1985, 209 (215); für den Bereich des Umweltstrafrechts Rudolphi, in: Festschrift für Dünnbier, S. 561 (570 ff.); Hill, GewArch. 1981, 155 (157); Hermann, ZStrW 91 (1979), 281 (300); Horn, NJW 1981, 1 ff. 370 Zu diesem Aspekt Randelzhofer / Wilke, Die Duldung als Form flexiblen Verwaltungshandelns, S. 55 f. 371 Seibert, DVBl. 1992, 664 (671 f.). 372 Pietzcker, JZ 1985, 209 (215). 373 Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 335. 374 Papier, Altlasten und polizeirechtliche Störerhaftung, S. 22; Kloepfer, NuR 1987, 7 (13 m. Fn. 60); Koch, Bodensanierung nach dem Verursacherprinzip, S. 4. 375 Kloepfer, NuR 1987, 7 (12 f.); vgl. auch Papier, DVBl. 1985, 873 (877), die Inanspruchnahme in diesen Fällen als ermessensfehlerhaft ansehend.

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sichts eines eigenen Verursachungsbeitrages in Gestalt eines eigenen Tuns kann die Behörde auch selbst polizei- und ordnungsrechtlich verantwortlich sein376, weil auch die bloße Mitverursachung ausreicht377. Im Einzelfall ist also anhand der jeweiligen Verursachungsbeiträge zu ermitteln, ob sowohl die Behörde als auch der Bürger nebeneinander verantwortlich sind.

c) Duldung als Grenze des behördlichen Ermessens Während die Duldung grundsätzlich keinen Ausschluß der Störerverantwortlichkeit rechtfertigt, kommt gleichwohl eine Verantwortungsminderung im Rahmen der Ermessensentscheidung in Betracht. Denn mit der Duldung ist ein Vertrauenstatbestand entstanden, auf den sich der Betroffene verlassen durfte, sofern er die Gefährlichkeit seines Verhaltens weder kannte noch kennen mußte378; bei Überwiegen seines Vertrauens gegenüber dem Erfordernis einer Gefahrbeseitigung durch den Verursacher kann seine Inanspruchnahme unverhältnismäßig sein379. Die auf der Rechtsfolgenseite zu prüfende Proportionalität des Eingriffs in die Rechte des Bürgers ist der richtige rechtliche Ort für eine Berücksichtigung dieser Problematik. Die Behörde kann so den Besonderheiten eines jeden Einzelfalles in differenzierender Weise Rechnung tragen. So kann der Vertrauenstatbestand auch zu einer Verantwortungsminderung führen, ohne die Verantwortlichkeit ganz zu beseitigen. Unter Berücksichtigung des Ausmaßes und der Schwere der festgestellten Störung kann die Behörde etwa gehalten sein, eine geräumigere Frist zur Störungsbeseitigung zu setzen, oder etwa gehindert sein, die sofortige Vollziehung anzuordnen380. Der Zeitraum der behördlichen Duldung erlangt für diese Beurteilung eine entscheidende Bedeutung381. Je nach Fallgestaltung kann ungeachtet einer Heranziehung des Bürgers als Störer auch eine Verantwortungsminderung derZur Verursachereigenschaft von Hoheitsträgern oben Teil 1 § 1 E. II. VGH Bad.-Württ., NVwZ 1990, 781 (784); NuR 2001, 460 (460); NuR 2003, 29 (31); Kunig, in: ders. / Schwermer / Verstyl, Abfallgesetz, Anh. §§ 10, 10a Rn. 25; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 313; siehe auch oben Teil 1 § 2 C. VII. 378 Vgl. Pietzcker, JZ 1985, 209 (215), der diese Erwartungshaltung des Betroffenen bei Parallelwertung in der Juristensphäre als „Verwirkungsgedanken“ bezeichnet; auch Frenz, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, § 36 Rn. 54, diese Konstellation von der einer Vernachlässigung der staatlichen Überwachung abgrenzend. 379 BVerwG, DVBl. 1979, 67 (70); Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 335; Reinhardt, Die Eingriffsbefugnisse der Wasserbehörden bei der Sanierung von Altlasten, S. 129; Wenner, in: Breuer / Kloepfer / Marburger / Schröder, Jahrbuch des Umweltund Technikrechts 1993, S. 295, 314 ff.; Oerder, NVwZ 1992, 1031 (1035); Kloepfer, NuR 1987, 7 (12 f.); Pietzcker, JZ 1985, 209 (215); Seibert, DVBl. 1992, 664 (672), m. w. N.; vgl. auch Reich, Ordnungsverfügungen im Rahmen der Bewältigung des Altlastenproblems, S. 108 f. 380 Seibert, DVBl. 1992, 664 (672). 381 Darauf hinweisend Papier, DVBl. 1985, 873 (877). 376 377

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gestalt in Betracht kommen, daß die Kosten im Umfang des berechtigt investierten Vertrauens der duldenden Behörde aufzuerlegen sind382.

IV. Deponieeigentümer Gegen den Eigentümer eines kontaminierten (Deponie-)Grundstückes383 können sowohl Sanierungsbescheide als auch Duldungsverfügungen ergehen; in der Regel kommen insoweit als Ermächtigungsgrundlage die Vorschriften über die polizeiund ordnungsrechtliche Zustandsverantwortlichkeit in Betracht384. Daneben kann der Deponieeigentümer aber auch als Verhaltensverantwortlicher in die Pflicht genommen werden. Seine Verhaltensverantwortlichkeit wird insbesondere in den Fällen relevant, in denen er sein Grundstück bzw. die Deponie etwa im Rahmen eines Miet- oder Pachtvertrages an einen Deponiebetreiber überlassen hat. Diese Nutzungsüberlassung als solche bildet grundsätzlich noch keine Überschreitung der Gefahrengrenze, somit nicht die Verursachung einer unmittelbaren Gefahr, obwohl er damit eine Ursache für die später von der Abfallablagerung ausgehenden Gefahrverursachung gesetzt hat; die bloße Überlassung seines Eigentums an einen Dritten kann grundsätzlich keinen gemeinwohlunverträglichen Eigentumsgebrauch darstellen385. Eine derartige undifferenzierte Sanktionierungsmöglichkeit im Hinblick auf die Dispositionsbefugnisse des Eigentümers gibt es ebenso wenig wie eine Rechtspflicht, den Erwerb oder die Inbesitznahme bestimmter Gegenstände zu unterlassen, nur weil sie gegebenenfalls zu einer Gefahr für die Allgemeinheit werden können386. Gleichwohl obliegt dem Deponieeigentümer im Zusammenhang mit der Überlassung seines Eigentums an einen anderen Betreiber die grundsätzliche Pflicht, alles Zumutbare zu tun, um eine Gefährdung Dritter zu verhindern387. Eine insoweit in Betracht kommende Verhaltensverantwortlichkeit kann nach Schink388 nur dann angenommen werden, wenn der Eigentümer die Deponie zunächst auf eigene Rechnung eingerichtet und dann an einen Dritten überlassen hat. Habe er dagegen lediglich sein Grundstück zur Verfügung gestellt, sei ausschließlich der Betreiber als derjenige in Anspruch zu nehmen, der den gefährlichen Zustand herbeigeführt habe. So Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 335. Nach dem auch im Bereich der polizei- und ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit maßgeblichen zivilrechtlichen Eigentümerbegriff (dazu unten Teil 1 § 3 C. I.) ist der Deponieeigentümer im Sinne der §§ 94, 946 BGB mit dem Grundstückseigentümer in der Regel identisch. 384 Kloepfer, NuR 1987, 7 (15 f.). 385 So Kloepfer, Altlasten als Rechtsproblem, S. 76 ff.; ders., NuR 1987, 7 (15). 386 Zum letztgenannten Aspekt Sparwasser / Geißler, DVBl. 1995, 1317 (1324). 387 Koch, Bodensanierung nach dem Verursacherprinzip, S. 16, 50. 388 Schink, VerwArch. 82 (1991), S. 357 (376). 382 383

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Im Einzelfall kann es jedoch fraglich sein, ob eine Deponie als auf die Rechnung des Eigentümers eingerichtet angesehen werden kann. Die im Zivilrecht herrschende Vertragsfreiheit birgt gerade bei großen Projekten wie der Einrichtung einer Deponie die Gefahr der Unübersichtlichkeit im Hinblick auf den oder die wahren Bauherren. So werden nicht selten zivilrechtliche Gesellschaften nur für ein solches Bauvorhaben gegründet. Inwieweit nun der Eigentümer zum überwiegenden Teil oder bereits der zukünftige Pächter bzw. Mieter daran beteiligt waren, steht möglicherweise erst nach der Untersuchung umfangreicher Vertragswerke fest. Derartige Ermittlungsmaßnahmen könnten die Arbeit der Verwaltungsbehörden erschweren und somit eine zügige und effektive Gefahrenabwehr verhindern, insbesondere wenn der in Betracht kommende Pflichtige nicht mehr als Eigentümer herangezogen werden kann. Es sind daher Haftungskriterien zu entwickeln, die verallgemeinerungsfähiger sind. Ausgangspunkt muß die Verursachung einer unmittelbaren Gefahr sein. Eine Überschreitung der Gefahrengrenze, also ein gemeinwohlunverträglicher Eigentumsgebrauch ist mit Kloepfer389 nur dann gegeben, wenn die Nutzungsüberlassung durch den Eigentümer nicht den Anforderungen entspricht, die im Interesse eines ungestörten Zusammenlebens zwingend erforderlich sind. Diese Erfordernisse erfassen die Auswahlsorgfalt sowie Aufklärungs- und Kontrollpflichten. Der Eigentümer kann also etwa dann als Verhaltensstörer herangezogen werden, wenn er sein Grundstück zum Zwecke der Deponiebetreibung an einen Dritten verpachtet, obwohl er weiß, daß durch den Betrieb angesichts der Ungeeignetheit des Grundstücks Boden- oder Gewässerverunreinigungen entstehen werden390. Eine Verantwortungsbegründung nach diesen Grundsätzen bedarf allerdings einer Restriktion. Denn mit dem Abstellen auf das Unterlassen von Aufklärungsoder Kontrollpflichten werden Verschuldenselemente berücksichtigt, die über die Polizei- und Ordnungspflicht in sach- und systemwidriger Weise zu entscheiden drohen. Die polizei- und ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit ist aber grundsätzlich verschuldensunabhängig und die Zurechnung regelmäßig auch nur von 389 Kloepfer, NuR 1987, 7 (15), der jedoch im Gegensatz zur hier vertretenen Auffassung den kritischen Einfluß von Verschuldenselementen nicht problematisiert. Allerdings bedeute nach Kloepfer die Limitierung auf eine spezifische Nutzungsüberlassungsverantwortlichkeit, daß die Verantwortung und die Nutzungsüberlassung in einer rechtlich relevanten Weise, d. h. in einem inneren Zusammenhang stehen müßten. Ein solcher sei bei einer Vermietung bzw. Verpachtung des Grundstücks als Deponie oder zu Produktionszwecken evident. Siehe auch BayVGH, NVwZ 1992, 905 (905), der insoweit aber eine Verantwortlichkeit aufgrund von Unterlassen annimmt; dazu auch Kothe, VerwArch. 88 (1997), 456 (465). Zur Haftung durch Unterlassen siehe oben Teil 1 § 2 A. I. speziell zum Eigentümer oben Teil 1 § 2 C. VIII. 3. 390 Darauf stellt auch Koch, Bodensanierung nach dem Verursacherprinzip, S. 49, ab: Die polizei- und ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit wird hier mit der Verkehrssicherungspflicht hinsichtlich der grundsätzlichen Eignung des als Deponiegelände vermieteten Grundstücks begründet, weil der Grundstückseigentümer für die fehlende Eignung Dritten gegenüber deliktisch einzustehen hätte. Das Abstellen auf die Rechtsfigur des Zweckveranlassers würde insoweit zum gleichen Ergebnis führen.

§ 3 Zustandsverantwortlichkeit

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objektiven Faktoren abhängig391. Die verantwortungsbegründenden Umstände liegen hier zwar hauptsächlich in den objektiven Tatbeständen der Nutzungsüberlassung und der durch diese ermöglichten Aufnahme des Deponiebetriebes; dennoch wird man eine Verhaltensverantwortlichkeit des Eigentümers in diesen Problemkonstellationen nur ausnahmsweise und in besonders krassen Fällen einer solchen Pflichtverletzung, die ohnehin auch nur kumulativ mit den genannten objektiven Tatbeständen zu einer Heranziehung führen kann, annehmen dürfen. Anderenfalls würde dem Grundsatz der Irrelevanz des Verschuldens im Rahmen der polizei- und ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit nicht hinreichend Rechnung getragen. Im Hinblick auf behördliche Genehmigungen und Duldungen ist auf die Ausführungen zum Deponiebetreiber zu verweisen392. Ein Ausschluß der Verantwortlichkeit auf der Ebene der Störerqualifikation scheidet danach aus. Im Rahmen der Ermessensausübung kann sich ein solcher Umstand unter Berücksichtigung widerstreitender Verfassungsgüter ausnahmsweise verantwortlichkeitsmindernd auswirken.

§ 3 Zustandsverantwortlichkeit A. Allgemeines Der Zustandsverantwortlichkeit liegt grundsätzlich nicht ein Verhalten, das beeinflußt werden könnte393, sondern der Zustand einer Sache bzw. das Verhalten eines Tieres394 zugrunde. Sie ist im Grundsatz seit langem in Gesetzgebung, Lehre und Rechtsprechung anerkannt395. Die Theorie von der unmittelbaren Verursachung findet insofern Anwendung, als vorauszusetzen ist, daß die Sache selbst unmittelbar die Gefahren- oder Störungsquelle bildet396. Ist ein Grundstück kontami391 Rasch, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, § 4 Rn. 12; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 293; dazu ausführlich oben Teil 1 § 2 B. II., m. w. N. 392 Insoweit auch Kloepfer, NuR 1987, 7 (15); siehe oben Teil 1 § 2 D. III. 2. und 3.; vgl. auch Scholler / Schloer, Grundzüge des Polizei- und Ordnungsrechts, S. 255. 393 Vgl. aber die Ausführungen zum Verursacherprinzip unten Teil 1 § 3 C. II. 3. b). 394 Diese Variante wird mangels Relevanz für die Altlastenproblematik nicht vertieft und daher im folgenden nicht mehr erwähnt. 395 BayVGH, BayVBl. 1986, 590 (592); vgl. auch Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 319, die für eine dritte Form der Polizeipflichtigkeit neben Zustands- und Verhaltenshaftung im Fall der sog. „Eigensicherung“ plädieren; dagegen Karpen, JZ 1986, 898 (899): Spezielle gesetzliche Regelung seien insoweit nicht notwendig. Zur Frage, ob es sich bei der grundsätzlichen Zugriffsmöglichkeit auf den Eigentümer, der sich nicht im unmittelbaren Besitz der Sache befindet, um eine originäre Verantwortlichkeit oder eine bloße Zusatzverantwortlichkeit handelt, siehe Kloepfer, NuR 1987, 7 (16 f.). 396 VGH Bad.-Württ., DÖV 1986, 249 (249); Breuer, in: Gedächtnisschrift für Martens, S. 317 (342); Schenke, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, II Rn. 171; Drews / Wacke /

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niert, so werden die geschützten Rechtsgüter unmittelbar durch den Zustand des Grundstücks gestört oder gefährdet. Als zustandsverantwortliche Personen kommen der Eigentümer, der Inhaber der tatsächlichen Gewalt und nach manchen allgemeinen Polizei- und Ordnungsgesetzen auch ein anderer Berechtigter397 in Betracht. Häufig vereinigen sich die Rechtsposition des Eigentümers und die des Inhabers der tatsächlichen Gewalt in einer Person. Möglich ist insoweit auch das Zusammentreffen von Zustandshaftung und Verhaltenshaftung, etwa im Fall des Deponiebetriebes durch den Eigentümer auf seinem Grundstück. Entfällt in einem solchen Fall die Polizei- und Ordnungspflicht aus dem einen Haftungsgrund, etwa die Zustandsverantwortlichkeit für ein Grundstück mit Anordnung der Zwangsverwaltung, so wird die Haftung aus dem anderen Grund dadurch nicht verändert398. Die Inanspruchnahme des Zustandspflichtigen hängt nach allgemeinem Polizei- und Ordnungsrecht399 grundsätzlich nicht davon ab, durch welche Umstände eine Sache gefährlich oder störend geworden ist400. Das bedeutet, daß es insbesondere nicht auf ein etwaiges Verschulden oder auch nur eine Verursachung durch den Zustandspflichtigen ankommt.

B. Grund der Zustandsverantwortlichkeit Eine nähere Untersuchung der Zustandsverantwortlichkeit setzt zunächst eine Präzisierung des tieferen Grundes der Haftung für gefährdende oder störende Sachen voraus. Man spricht insoweit auch vom tragenden, rechtfertigenden, vernünftigen Rechts- oder Haftungsgrund oder schlicht vom Anknüpfungspunkt401. Es werden zwei Ansätze vertreten. Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 318; siehe auch Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 90a; Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (462); vgl. ferner Kloepfer NuR 1987, 7 (16), der das Wertungskriterium der Risikosphäre zutreffend auch im Rahmen der Zustandsverantwortlichkeit anwendet. 397 Vgl. etwa § 5 Abs. 2 PolG NRW; dazu Gusy, Polizeirecht, Rn. 352; mangels Erwähnung des „anderen Berechtigten“ im Bundes-Bodenschutzgesetz werden die Rechtsprobleme im Hinblick auf diese Verantwortlichen hier nicht weiter vertieft. 398 Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 326. 399 Siehe etwa § 18 OBG NRW; § 5 PolG NRW; § 7 PolG Bad.Württ.; Art. 9 Abs. 2 bayer. LStVG; Art. 8 bayer. PAG; § 14 ASOG Bln; § 6 BbgPolG; § 17 bbg. OBG; § 6 brem. PolG; § 7 HSOG; § 5 POG Rh.-Pf.; § 5 SPolG; § 5 SächsPolG; § 8 SOG LSA; § 7 thür. PAG; § 11 thür. OBG. 400 Breuer, DVBl. 1994, 890 (894); Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 320; Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 90; siehe auch BayVGH, BayVBl. 1986, 590 (592); einschränkend für die mißbräuchliche Nutzung durch unbefugte Dritte BVerwG, DVBl. 1986, 360 (361). 401 Zu diesen terminologischen Unterschieden Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 154, m. w. N.

§ 3 Zustandsverantwortlichkeit

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Die Legitimation der polizei- und ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit jedenfalls des Eigentümers kann aus der Sozialbindung des Eigentums gemäß Art. 14 Abs. 2 GG sowie aus der in Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG enthaltenen Ermächtigung zum Erlaß von Inhalts- und Schrankenbestimmungen gewonnen werden402. Die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Zustandsverantwortlichkeit kann insoweit sicher nicht angezweifelt werden403; vielmehr kann die Sozialbindung des Eigentums durchaus als mitbestimmender Grundgedanke für diese in Ansatz gebracht werden404. Dabei ist zu berücksichtigen, daß die Eigentumspflicht nicht nur als Folge einer privatnützigen Verwendung des Eigentumsrechts entsteht. Dies findet seine Begründung darin, daß Art. 14 Abs. 2 GG der von einem Recht gerade verschiedene Gehalt einer Grundpflicht zugemessen werden muß, und daß anderenfalls der Inhalt der Eigentumspflicht durch das Eigentumsrecht vorgefiltert würde. Auch scheidet eine Minderung der Lastentragung wegen gleichzeitigen Nutzens für das Gemeinwohl aus, weil auch die Wahrung von Gemeinwohlbelangen dem Eigentümer zugewiesen ist und daher zu dessen Sphäre gehört405. Abgesehen davon, daß sich der tiefere Grund einer grundrechtsrelevanten Belastung nicht ausschließlich aus ihrer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung herleiten muß, stößt es indes auf Bedenken, in der Sozialpflichtigkeit des Eigentums den alleinigen Zurechnungsgrund zu sehen406. Denn für den Inhaber der tatsächlichen Gewalt wäre diese Herleitung nur insofern einschlägig, als dieser auch vom persönlichen Anwendungsbereich des Art. 14 GG erfaßt wäre407. Um im Hinblick auf den tieferen Grund der Zustandsverantwortlichkeit nicht zwischen Eigentümer und Inhaber der tatsächlichen Gewalt differenzieren zu müssen, kommt als Verantwortungsgrund vielmehr in erster Linie die Sachherrschaft in Betracht. Jeder Zustandspflichtige hat eine wie auch immer gestaltete Einwirkungsmöglichkeit, so daß aufgrund dieser Gemeinsamkeit eine Unterscheidung hinsichtlich des dogmatischen Haftungsgrundes entbehrlich ist. Die Zustandshaftung gründet also im Einklang 402 In diesem Sinne bereits PrOVGE 8, 327 (329); Otto Mayer, Verwaltungsrecht, Band I, S. 223; Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (462); Beye, Dogmatik polizeirechtlicher Verantwortlichkeit, Diss. Mainz 1969, S. 47 f.; Vieth, Rechtsgrundlagen der Polizei- und Ordnungspflicht, S. 30; Hohmann, DVBl. 1984, 997 (998 f.); vgl. auch Griesbeck, Die materielle Polizeipflicht des Zustandsstörers, S. 56 f. 403 BVerfGE 20, 351 (356); BVerfG, BB 2000, 1369 (1371). 404 Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrenerforschung durch den Grundeigentümer, S. 155. 405 Zum ganzen mit tiefergehender Begründung Frenz, VerwArch. 1999, 208 (221 ff.); ders., Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 144 ff. 406 Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrenerforschung durch den Grundeigentümer, S. 156. 407 Zur Ausdehnung des Regelungsgehaltes des Art. 14 GG auf den Gewalthaber BVerfGE 89, 1 (1. Leitsatz, 5 f.); Frenz, VerwArch. 1999, 208 (228); näher unten Teil 1 § 3 D. II.; vgl. auch Ziehm, Störerverantwortlichkeit für Boden- und Wasserverunreinigungen, S. 54: Die Heranziehung des tatsächlichen Sachherrn ist wie beim Eigentümer die Kehrseite der sich aus der Sachherrschaft ergebenden Nutzungsmöglichkeit; dazu Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 156, 158, m. w. N. in Fn. 533.

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mit der ganz überwiegenden Rechtsprechung und Literatur vor allem in der dem Sachherrn zustehenden rechtlichen oder tatsächlichen Möglichkeit, auf die gefahrbringende Sache einzuwirken408. Dieser Ansatz entspricht auch den Formulierungen der allgemeinen Polizei- und Ordnungsgesetze409. Maßgeblich ist eine „spezifische Verbindung“410 des Zustandspflichtigen zur Bodenkontamination. Ein solches „besonderes Näheverhältnis“411 ist gegeben, wenn der Betroffene das belastete Grundstück rechtlich oder tatsächlich beherrscht. Denkbar ist freilich auch eine sowohl aus rechtlichen als auch aus tatsächlichen Komponenten bestehende Einwirkungsmöglichkeit, etwa wenn der Grundstückseigentümer auf seinen Grundstück eine emittierende Anlage betreibt. Die Sachherrschaft eröffnet dem Verantwortlichen erst die Möglichkeit, den Zustand des Grundstücks unmittelbar zu beeinflussen. Durch seine Einwirkung kann die Störung regelmäßig beseitigt werden. Dieser Herstellung eines störungsfreien Zustandes können jedoch im Einzelfall Rechte eines nicht etwa zur Sanierung verpflichteten Eigentümers oder Inhabers der tatsächlichen Gewalt aus dem Sachenrecht oder aus vertraglichen Vereinbarungen entgegenstehen, wenn sich Eigentum und Inhaberschaft der tatsächlichen Gewalt nicht in einer Person vereinen. Dann kann das jeweilige Einwirkungshindernis durch eine behördliche Duldungsverfügung beseitigt werden412.

C. Eigentümer I. Begriff 1. Problematik und Meinungsstand Kommt eine Inanspruchnahme des in den Polizei- und Ordnungsgesetzen als solchen bezeichneten Eigentümers in Betracht, so stellt sich die Frage, nach welchen Grundsätzen seine haftungsbegründende Rechtsposition zu bestimmen ist. 408 BVerfG, BB 2000, 1369 (1371), zusätzlich die Verbindung von Vorteilen und Lasten der Sache anführend; BVerwG, DVBl. 1986, 360 (361); VGH Bad.-Würt., JZ 1953, 238 (240); OVG NRW, DVBl. 1970, 392 f. (393); NVwZ 1997, 507 (507); Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 319; Papier, Altlasten und polizeirechtliche Störerhaftung, S. 55; Götz, NVwZ 1984, 211 (215); Giesberts, Die gerechte Lastenverteilung unter mehreren Störern, S. 95; Sparwasser / Geißler, DVBl. 1995, 1317 (1320); Rietdorf / Heise / Böckenförde / Strehlau, Ordnungs- und Polizeirecht in Nordrhein-Westfalen, § 18 Rn. 5; Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 157 ff.; Kothe, DÖV 1994, 716 (723); Wolff / Bachof, Verwaltungsrecht, Band III, § 127 Ic; Spannowsky, DVBl. 1994, 560 (564); Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (379); Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 86, m. w. N. 409 Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 253. 410 Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 319, m. w. N. in Fn. 4. 411 Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrenerforschung durch den Grundeigentümer, S. 157. 412 Vgl. Stuttmann, NVwZ 2004, 805 (805).

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Nach herrschender Meinung413 wird die Rechtsstellung des Eigentümers anhand der Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs konkretisiert. Gleichwohl ist diese Ansicht nicht ganz unbestritten. Vereinzelt wird die Zustandsverantwortlichkeit maßgeblich an die „offen zutage tretende Sachherrschaft“ geknüpft414. Auf die Eigentumsverhältnisse des Zivilrechts sei nicht abzustellen, weil diese vielfach unübersichtlich und schwer zu ermitteln seien und eine effektive Gefahrenabwehr daher in Frage gestellt sei. Danach könnten auch sonstige dingliche und schuldrechtliche Berechtigte als polizei- und ordnungspflichtige Eigentümer in Betracht kommen. Eine weitere Mindermeinung415 durchbricht den Grundsatz der Maßgeblichkeit des formalen zivilrechtlichen Eigentumsbegriffs insofern, als auch der Vorbehaltskäufer neben dem Vorbehaltsverkäufer wie der Volleigentümer polizei- und ordnungsrechtlich in die Pflicht genommen werden könne. Zur Begründung wird angeführt, daß der Anwartschaftsberechtigte mit der Anwartschaft auf das Eigentum ein diesem wesensgleiches Recht erworben habe. Auch wenn sich der Vorbehaltskauf auf bewegliche Sachen bezieht, kann dieser von der herrschenden Meinung abweichende Ansatz in den Altlastenfällen von Bedeutung sein. So kann ein Eigentumsvorbehalt etwa für Zubehörstücke, von denen eine Verunreinigung ausgeht, vereinbart worden sein, so daß der Erwerb des Vollrechts dieser Sachen an die Zahlung des gesamten Kaufpreises geknüpft wäre. Denn wenn es sich nicht um wesentliche Bestandteile handelt, werden diese Gegenstände nicht ohne weiteres Eigentum des Erwerbers416. Dann läge mit der Veräußerung des Grundstücks im Fall des § 926 BGB im Hinblick auf die Zubehörstücke lediglich ein Anwartschaftsrecht auf Erwerberseite vor. Im übrigen können auch im Zusammenhang mit der Veräußerung von Grundstücken Anwartschaftsrechte entstehen. Nach Auffassung des Bundesgerichtshofes liegt ein Anwartschaftsrecht im Fall der bindenden Auflassung gemäß § 873 Abs. 2 BGB vor, wenn der Eintragungsantrag des Auflassungsempfängers beim Grundbuchamt eingegangen ist417. Darüber hinaus ist unabhängig von einem Eintragungsantrag von einem Anwartschaftsrecht auszugehen, wenn zugunsten des Erwerbers eine Vormerkung im Sinne der §§ 883, 888 BGB besteht418. 413 VGH Bad.-Württ., UPR 1996, 394 (1. Leitsatz, 394 f.); Hamb. OVG, DÖV 1983, 1016; Schumann, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 46; Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 96 ff.; Chemnitz, Polizeirecht in Nordrhein-Westfalen, S. 56; Baumann, Störer im Umweltbereich, S. 150; Krämer / Müller, Ordnungsbehördengesetz Nordrhein-Westfalen, § 18 Rn. 2; Berner / Köhler, Polizeiaufgabengesetz, Art. 8 Rn. 7; Oetelshoven, Polizei- und Ordnungsrecht in Nordrhein-Westfalen, S. 36. 414 Scholler / Schloer, Grundzüge des Polizei- und Ordnungsrechts, S. 250, ihren Standpunkt „im Interesse sachgerechter Ergebnisse . . . hin und wieder“ einschränkend. 415 Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 326; Gusy, Polizeirecht, Rn. 351. 416 Siehe Palandt-Bassenge, Bürgerliches Gesetzbuch, § 926 Rn. 1. 417 BGHZ 83, 395 (399); 106, 108 (111). Diese Position ist jedoch nicht unbestritten; zur Gegenansicht etwa MünchKomm-Wacke, Bürgerliches Gesetzbuch, Band 6, § 873 Rn. 43, m. w. N. zum Meinungsstand in Fn. 117.

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2. Stellungnahme Die vorstehenden Ausführungen zeigen, daß die unterschiedlichen Meinungen im Rahmen der Bestimmung des polizei- und ordnungsrechtlich Verantwortlichen zu unterschiedlichen Ergebnissen führen können. Zunächst soll die grundsätzliche Maßgeblichkeit des zivilrechtlichen Eigentümerbegriffs untersucht werden, um dann eine etwaige Ausdehnung auf den Anwartschaftsberechtigten zu prüfen. Eine Diskussion des Eigentümerbegriffs bedarf einer Auseinandersetzung mit dem Wortlaut, der Systematik sowie den objektiv-teleologischen Kriterien des in Frage stehenden Ausdrucks. Ausgangspunkt für die Auslegung eines gesetzlichen Begriffs ist sein Wortsinn. Dieser ist grundsätzlich dem allgemeinen Sprachgebrauch zu entnehmen. Die Bezeichnung „Eigentümer“ stellt einen rechtsspezifischen Fachausdruck dar. Gleichwohl kommt diesem Begriff zwar auch im allgemeinen Sprachgebrauch eine große Bedeutung zu. Er wird jedoch häufig nicht in einem juristisch exakten Sinne verwendet. Das kommt darin zum Ausdruck, daß eine Unterscheidung zwischen der Rechtsfigur des Eigentümers und der des Besitzers dem juristisch nicht Geschulten vielfach Schwierigkeiten bereitet. In der Regel wird als Eigentümer derjenige bezeichnet, dem eine Sache „gehört“ bzw. wem sie nach der Rechtsordnung zusteht419. Daraus geht indes nicht hervor, welche Maßstäbe heranzuziehen sind, um das Eigentum nach der Rechtsordnung zuzuordnen. Der Rückgriff auf den allgemeinen Sprachgebrauch führt daher hier nicht weiter. Die Grenzen des möglichen Wortsinns sind im Hinblick auf den Begriff des Eigentümers mithin aus dem Sprachgebrauch des Gesetzgebers zu entwickeln420. Es bedarf somit eines systematischen Vergleichs mit im jeweiligen Gesetz vorhandenen anderen Regelungen sowie mit den Bestimmungen anderer Gesetze.

a) Systematik Fraglich ist daher, ob aus anderen Vorschriften Rückschlüsse auf die Bestimmung des Eigentümerbegriffs gezogen werden können. Im Hinblick auf einen Vergleich mit der gesamten Rechtsordnung erscheint dies deshalb zweifelhaft, weil zum Teil äußerst verschiedenartige Maßstäbe zur Ausfüllung des Begriffs des Eigentums zugrunde gelegt werden. So hat etwa das von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts anerkannte Rechtsinstitut des „Öffentlichen EigenBGHZ 83, 395 (399). Vgl. die Untersuchung des Begriffs „gehören“ in § 4 Abs. 3 Satz 4 BBodSchG unten Teil 2 § 6 D. I. 420 Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 98; allgemein Larenz / Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaften, S. 141 ff. (bes. 143). 418 419

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tums“421 zumindest in terminologischer Hinsicht eine Unterscheidung vom privatrechtlichen Eigentum hervorgebracht422. Auch das Objekt des Eigentums wird in den unterschiedlichen Rechtsgebieten nicht einheitlich beurteilt423. Abweichungen haben sich vor allem im Zivilrecht und Strafrecht einerseits und im öffentlich-rechtlichen Staatsrecht andererseits gebildet. Im Zivilrecht und Strafrecht wird das Eigentumsrecht grundsätzlich auf körperliche Gegenstände begrenzt424. Im Hinblick auf den verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriff hat das Bundesverfassungsgericht in früheren Entscheidungen zwar ausgesprochen, daß Art. 14 GG das Eigentum so schütze, „wie es das bürgerliche Recht und die gesellschaftlichen Anschauungen geformt haben“425; diese Formulierung wird aber vom Bundesverfassungsgericht heute nicht mehr gebraucht, weil der grundgesetzliche Eigentumsbegriff nicht nur weiter als der des Bürgerlichen Gesetzbuchs, sondern inhaltlich von diesem auch gelöst ist426. Der Eigentumsbegriff der Verfassung erstreckt sich nicht lediglich auf körperliche Sachen. Er wird vielmehr in einem weiteren Sinn ausgelegt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts427 umfaßt der staatsrechtliche Eigentumsbegriff jedes vom Gesetzgeber gewährte vermögensfähige Recht. Neben dem zivilrechtlichen Eigentum an Sachen im Sinne der §§ 90, 90a BGB sind daher auch andere dingliche Rechte sowie (auch schuldrechtliche) Ansprüche und Forderungen des Privatrechts dem Eigentum zugeordnet428. Darüber hinaus kommen auch vermögenswerte Rechte öffentlich-rechtlicher Natur als Eigentum im Sinne des Art. 14 GG in Betracht, wenn sie „dem einzelnen eine Rechtsposition verschaffen, die derjenigen des Eigentümers entspricht“429. Die „Vergleichbarkeit“ muß allerdings „so stark (sein), daß ihre ersatzlose Entziehung dem rechtsstaatlichen Gehalt des Grundgesetzes widersprechen würde430. Eine solche Vergleichbarkeit ist ins421 Etwa BVerfG, NJW 1976, 1835 (1836); begründet wurde die „Lehre vom öffentlichen Eigentum“ von Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Band 2, §§ 35 ff. 422 Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 98 f., der auf die Ausgestaltung des „öffentlichen Eigentums“ näher eingeht. 423 Müllensiefen, a. a. O., S. 99. 424 Für das Zivilrecht Baur / Stürner, Sachenrecht, § 24 Rn. 4; Palandt-Bassenge, Bürgerliches Gesetzbuch, § 903 Rn. 2, m. w. N.: Als Eigentumsobjekte kommen insoweit nur Sachen im Sinne der §§ 90, 90a BGB in Betracht; für das Strafrecht etwa Schönke / Schröder-Eser, Strafgesetzbuch, § 242 Rn. 1, 9. 425 BVerfGE 1, 264 (278); 2, 380 (402); 11, 64 (70); 14, 263 (278). 426 Bryde, in: von Münch / Kunig, Grundgesetz, Art. 14 Rn. 11, m. w. N. 427 BVerfGE 70, 191 (199). 428 BVerfGE 28, 110 (141); 45, 142 (179); 68, 193 (222); diese Ausdehnung ist im wesentlichen unbestritten, siehe nur Papier, in: Maunz / Dürig, Grundgesetz, Band 2, Art. 14 Rn. 8; Doehring, Staatsrecht, S. 334 f.; Bryde, in: von Münch / Kunig, Grundgesetz, Band 1, Art. 14 Rn. 11, m. w. N.; kritisch etwa Carl Schmitt, Verfassungsrechtliche Aufsätze, S. 123. 429 BVerfGE 18, 392 (397); 53, 257 (289); 69, 272 (299 ff.). 430 BVerfGE 4, 219 (240); 16, 94 (112); Bryde, in: von Münch / Kunig, Grundgesetz, Band 1, Art. 14 Rn. 25; siehe auch Papier, VSSR 1973, 33 ff.

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besondere gegeben, wenn die Position das Äquivalent eigener Leistung ist431. Der Eigentumsbegriff von der Verfassung ist mithin ohne Rücksicht auf bürgerlichrechtliche Begrifflichkeiten zu bestimmen432. Angesichts der erheblich divergierenden Verwendung des Eigentümerbegriffs in anderen Rechtsgebieten ist ein systematischer Vergleich mit der gesamten Rechtsordnung in diesem Zusammenhang nicht weiterführend. Für die Maßgeblichkeit zivilrechtlicher Grundsätze bei der Bestimmung des Eigentümerbegriffs sprechen indes systematische Argumente im Hinblick auf die Polizei- und Ordnungsgesetze. Im Rahmen der polizei- und ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit wird ausnahmslos zwischen dem „Eigentümer“ und dem „Inhaber der tatsächlichen Gewalt“ unterschieden. Diese systematische Differenzierung widerlegt bereits die Ansicht, nach der nicht an das zivilrechtliche Eigentum an einer Sache, sondern ausschließlich an die „offen zutage tretende Sachherrschaft“433 angeknüpft werden soll434. Denn der Gesetzgeber hat somit die Möglichkeit einer nicht dem formalen (zivilrechtlichen) Eigentum entsprechenden Berechtigung durchaus gesehen und es deshalb für erforderlich gehalten, neben dem Eigentümer auch den Inhaber der tatsächlichen Gewalt in die Pflicht nehmen zu können. Diese Regelung wäre überflüssig, wenn Eigentum bereits bei jeder „offen zutage tretenden Sachherrschaft“ anzunehmen wäre. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, daß der Begriff „Eigentümer“ auch in anderen Tatbeständen zur polizei- und ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit enthalten ist. So wird etwa gemäß § 18 Abs. 3 OBG die Verantwortlichkeit für eine gefährliche herrenlose Sache desjenigen begründet, der das Eigentum an dieser Sache aufgegeben hat. Der Begriff der Herrenlosigkeit ist ein Fachterminus des zivilrechtlichen Sachenrechts und als solcher auch nur nach bürgerlich-rechtlichen Maßstäben zu bestimmen. Gemäß § 959 BGB wird eine Sache aber nicht herrenlos, wenn nicht der Eigentümer den Besitz der Sache aufgibt435. Der Verzicht eines anderweitig Berechtigten auf das ihm zustehende Recht kann nicht zur Herrenlosigkeit führen. Der Vorschrift des § 18 Abs. 3 OBG liegt daher offenbar die Erwägung zugrunde, daß der verwendete Begriff des Eigentümers dem des Inhabers des 431 BVerfGE 14, 288 (293 ff.); 53, 257 (291 f.); 69, 272 (300 ff.); BSGE 5, 40; vgl. auch Doehring, Staatsrecht, S. 345; Bryde, in: von Münch / Kunig, Grundgesetz, Band 1, Art. 14 Rn. 25, m. w. N. 432 BVerfGE 58, 300 (335); Bryde, in: von Münch / Kunig, Grundgesetz, Band 1, Art. 14 Rn. 11. 433 So Scholler / Schloer, Grundzüge des Polizei- und Ordnungsrechts, S. 249 f.: Die zivilrechtlichen Eigentumsverhältnisse seien unübersichtlich oder nur schwer zu ermitteln, so daß die Effektivität der Gefahrenabwehr beeinträchtigt werde. Dabei wird aber übersehen daß deren Ermittlung durch die Möglichkeit der Grundbucheinsicht unter Umständen unproblematischer ist, als die Feststellung der „offen zutage tretenden Sachherrschaft“. 434 Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 100. 435 Baur / Stürner, Sachenrecht, § 53 Rn. 69.

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Vollrechts im Sinne des § 903 BGB entspricht436. Eine systematische Auslegung kommt mithin zu dem Ergebnis, daß zur Bestimmung des Eigentümerbegriffs ausschließlich zivilrechtliche Maßstäbe heranzuziehen sind.

b) Objektiv-teleologische Auslegung Entscheidende Aussagekraft haben insbesondere Sinn und Zweck437 der polizeiund ordnungsrechtlichen Regelungen. In diesem Zusammenhang ist zu fragen, ob ein Eigentümerbegriff aus anderen Rechtsbereichen heranzuziehen ist, weil ein gegenüber der rein zivilrechtlichen Begriffsbestimmung eingeschränktes oder erweitertes Verständnis des in Rede stehenden Begriffs angezeigt ist. Eine erhebliche Einschränkung würde das Abstellen auf die Grundsätze über das „öffentliche Eigentum“ nach sich ziehen. Denn eine eigentumsbezogene Verantwortlichkeitszuweisung käme nur noch dann in Betracht, wenn öffentliches Eigentum betroffen wäre. Angesichts der äußerst geringen Erscheinungsformen öffentlichen Eigentums438 würde die gefahrenabwehrrechtliche Haftung des Eigentümers letztlich leerlaufen. Die Inanspruchnahme zahlreicher (zivilrechtlicher) Eigentümer würde ausscheiden, wenn die Betroffenen nicht auch Inhaber der tatsächlichen Gewalt wären. Darin läge aber ein Verstoß gegen Sinn und Zweck der Haftungsregelungen439. Die diesen zugrunde liegenden Erwägungen der Sach- und Rechtsgerechtigkeit440 fordern nämlich, denjenigen in Anspruch zu nehmen, der die Gefahr- oder Störung am effektivsten beseitigen kann und der für die polizeiund ordnungsrechtliche Gefahr oder Störung moralisch verantwortlich ist. Das Einstehenmüssen der Gesamtheit der Steuerzahler soll also insbesondere auch vor dem Hintergrund des Verursacherprinzips weitestgehend verhindert werden, so daß eine derartige Einschränkung der Verantwortlichkeitszuweisung abzulehnen ist. Statt dessen kommt möglicherweise eine Erweiterung der Reichweite der Eigentümerhaftung in Betracht, wenn man den Eigentümerbegriff der Verfassung zugrunde legt. Fraglich ist, ob sich insoweit die Zustandsverantwortlichkeit des Eigentümers auch auf denjenigen erstrecken würde, der lediglich eine schuldrechtliche oder dingliche Berechtigung an der gefährlichen bzw. störenden Sache im Sinne eines den verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriff ausfüllenden vermögenswerten Rechtes441 hat. Inhalt der verfassungsrechtlich geschützten Eigentumsposi436 Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 100. 437 Zur dogmatischen Herleitung dieser Auslegungstechnik Larenz / Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaften, S. 153 ff. 438 Vgl. § 4 HambWegeG, § 4a HambWG, § 5 WG Bad.Württ. 439 Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 101. 440 Näher oben Teil 1 § 2 B. IV. 441 Vgl. BVerfGE 18, 392 (397); 53, 257 (289).

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tion ist hier aber nicht der Gegenstand, auf den sich der Anspruch bezieht, sondern das Recht selbst442. Übertragen auf das Gefahrenabwehrrecht würde das bedeuten, daß sich das Eigentum auch nur etwa auf den Anspruch auf Übereignung, nicht aber auf das entsprechende gefährliche oder störende Grundstück selbst erstrecken würde. Anknüpfungspunkt für die Zustandsverantwortlichkeit wäre dann der Zustand des Anspruchs. Von diesem geht aber keine polizei- und ordnungsrechtliche Gefahr aus, nur weil etwa das dem Anspruchsinhalt entsprechende Grundstück in einem an sich verantwortlichkeitsbegründenden Zustand wäre. Das Abstellen auf den grundrechtlichen Eigentümerbegriff würde somit die Verantwortlichkeit nicht auf den schuldrechtlich Berechtigten erstrecken können und vermag mithin auch keine Haftungserweiterung im Hinblick auf den Eigentümer zu begründen. Vielmehr würden sich dann die Ergebnisse im Vergleich zur Heranziehung bürgerlichrechtlicher Maßstäbe nicht unterscheiden443. Schließlich ist auch eine solche Begriffsfindung in Erwägung zu ziehen, die eine Person als Eigentümer anhand der jeweiligen Umstände des Einzelfalls unter Berücksichtigung der spezifischen Anforderungen des Polizei- und Ordnungsrechts zu bestimmen versucht. Danach würde mal auf zivilrechtliche Maßstäbe, mal auf andere Gesichtspunkte zurückgegriffen444. Eine schnelle und effektive Gefahrenabwehr erfordert indes eine gewisse Rechtssicherheit. Den Polizei- und Ordnungsbehörden müssen möglichst eindeutige Kriterien für die Bestimmung des Verantwortlichen zur Verfügung gestellt werden, damit eine schnelle Zugriffsmöglichkeit gewährleistet werden kann445. Eine Begriffsauslegung, nach der die Subsumtion anhand von sich veränderbaren Merkmalen vorgenommen werden muß, vermag diese Voraussetzung jedenfalls nicht zu erfüllen. Dagegen kann die Heranziehung zivilrechtlicher Maßstäbe die Rechtsanwendung erleichtern. Geht eine Gefahr oder Störung etwa von einem Grundstück aus, so kann das Grundbuch eingesehen werden und der Eigentümer unkompliziert und innerhalb kürzester Zeit ermittelt werden. Die Frage einer weiteren schuldrechtlichen Berechtigung anderer Personen erfordert demgegenüber in der Regel weitaus aufwendigere Nachforschungen446. Die Auslegung des Begriffs des Eigentümers gelangt mithin zu dem Ergebnis, daß die Rechtsstellung des polizei- und ordnungsrechtlich verantwortlichen Eigentümers anhand der Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs zu bestimmen ist.

442 Hierzu und zum folgenden Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 101 f. 443 Vgl. VGH Bad.-Württ., UPR 1996, 394 (394); Jarass, in: Jarass / Pieroth, Grundgesetz, Art. 14 Rn. 7 ff. 444 In diesem Sinne Scholler / Schloer, Grundzüge des Polizei- und Ordnungsrechts, S. 249 f. 445 VGH Bad.-Württ., UPR 1996, 394 (394); Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 102 f. 446 Zum ganzen Müllensiefen, a. a. O., S. 102 f.

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c) Gleichstellung von Anwartschaftsberechtigtem und Eigentümer? Darüber hinaus bedarf es der Erörterung, ob die polizei- und ordnungsrechtliche Eigentümerhaftung die formale Eigentumsposition voraussetzt, oder ob ein Anwartschaftsrecht im Hinblick auf den Erwerb des Eigentums insoweit ausreicht. Die Mindermeinung447, die sich ausdrücklich nur auf die Eigentumsübertragung von beweglichen Sachen bezieht448, begründet eine solche Gleichstellung damit, daß das Anwartschaftsrecht nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes449 ein dem Eigentum wesensgleiches Recht ist. Das Anwartschaftsrecht als bloße Vorstufe zum Eigentum wird danach diesem weitgehend gleichgestellt. Das bedeutet, daß auch die zivilrechtlichen Regelungen, die die Interessen Dritter im Verhältnis zu den Interessen der an der Eigentumsübertragung beteiligten Personen regeln, in entsprechender Anwendung insoweit auf das Anwartschaftsrecht abgestimmt werden müssen, als die Interessen der Dritten es erfordern450. Dieser Auffassung kann in Bezug auf zivilrechtliche Rechtsbeziehung ohne weiteres zugestimmt werden. Dafür spricht etwa, daß die Übertragung des Anwartschaftsrechts auf das Eigentum anerkanntermaßen denselben Regeln unterliegt wie die Übereignung beweglicher Sachen451. Im Fall des Vorbehaltskaufs kann der Vorbehaltskäufer seine Rechtsstellung schon vor Zahlung des Restkaufpreises gleichsam wie ein Eigentümer ausnutzen. Der Anwartschaftsberechtigte hat Ansprüche aus §§ 985, 987 ff. BGB; darüber hinaus genießt er den Schutz der §§ 160 Abs. 1, 823 Abs. 1, 1004 BGB. Soweit kein gutgläubiger Erwerb eines Dritten im Sinne des § 161 Abs. 3 BGB vorliegt, hat der Vorbehaltskäufer gemäß § 161 Abs. 1 BGB eine durch den Eigentümer grundsätzlich nicht mehr entziehbare Rechtsposition, bei Bedingungseintritt das Eigentum zu erlangen. Es muß indes auch berücksichtigt werden, daß das Anwartschaftsrecht im Fall des Eigentumsvorbehalts vom Bestand des Kaufvertrages bzw. der Kaufpreisforderung abhängt. Tritt der Verkäufer im Sinne des § 449 BGB (vgl. § 455 BGB a. F.) vom Vertrag zurück, so kann die Bedingung nicht mehr eintreten. Das Anwartschaftsrecht geht unter. Dieses besteht also nur so lange, als die Bedingung noch eintreten kann. Dieser Umstand spricht gegen eine Gleichstellung des Anwartschaftsberechtigten mit dem Eigentümer im Hinblick auf die polizei- und ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit. Denn zur Bestimmung dieses Pflichtigen müßte sich die zuständige Behörde zunächst Klarheit über das Schicksal des jeweiligen Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 326. Zur Relevanz auch des Vorbehaltseigentums in den Altlastenfällen siehe oben Teil 1 § 3 C. I. 1. 449 BGHZ 28, 16 (21). 450 BGHZ 35, 85 (89): Anderenfalls würde sich die vom Gesetzgeber gewollte Ordnung der Rechtsbeziehungen verschieben. 451 BGHZ 10, 69 (72); 28, 16 (21), m. w. N.; Palandt-Bassenge, Bürgerliches Gesetzbuch, § 929 Rn. 45. 447 448

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schuldrechtlichen Vertrages verschaffen. Das wird ihr im Regelfall allenfalls mit gesteigertem Arbeits- und Zeitaufwand möglich sein. Insoweit würde dem Postulat einer effektiven Gefahrenabwehr nicht ausreichend Rechnung getragen. Im übrigen wird die Position des Anwartschaftsberechtigten zwar um so wertvoller, je geringer der Kaufpreisrest ist, der noch zu begleichen ist; umgekehrt erscheint eine polizei- und ordnungsrechtliche Inanspruchnahme in voller Höhe aber um so zweifelhafter, wenn erst sehr wenige Raten gezahlt worden sind. Die Berücksichtigung der wirtschaftlichen Betrachtungsweise würde daher eine den gezahlten Raten entsprechende anteilsmäßige Heranziehung nahe legen. Dies würde jedoch auch wieder umfangreiche Nachforschungen erforderlich machen. Im Hinblick auf Anwartschaftsrechte, die sich auf den Erwerb des Grundstückseigentums beziehen, verhält es sich ähnlich. Der Erwerber, der noch nicht im Grundbuch eingetragen ist, hat zwar nach den Vorschriften der §§ 130 Abs. 2, 873 Abs. 2, 878 BGB, §§ 17, 45 GBO eine gesicherte Erwerbsposition452. Der Eintritt des Vollrechtserwerbs ist aber auch hier nicht sicher. So kann das entstandene Anwartschaftsrecht wieder erlöschen, wenn der Eintragungsantrag zurückgenommen oder zurückgewiesen werden würde453. Auch schließt die bloße Bindung nach § 873 Abs. 2 BGB eine Vereitelung oder Beeinträchtigung der Anwartschaft durch später bewilligte widersprechende Verfügungen nicht aus, wenn sie früher eingetragen werden454. Außerdem stünde der Polizei- oder Ordnungsbehörde bei der Ermittlung des Verantwortlichen zu gebote, sich nicht lediglich über das eingetragene Eigentum zu informieren, sondern auch über die jeweils eingegangenen Eintragungsanträge, im Hinblick auf die Vorschriften der §§ 17, 45 GBO unter Umständen auch über die genauen Zeitpunkte. Soweit es um die Anwartschaft eines Vormerkungsberechtigten geht, müßte die Behörde das Vorhandensein einer entsprechenden Auflassung ermitteln. Denn ein Anwartschaftsrecht des Vormerkungsberechtigten wird von der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs455 nur im Fall einer Auflassung bejaht456. Die Bestimmung des Verantwortlichen würde also auch hier die Arbeit der Behörden mit komplizierten Nachforschungen belasten. Im Interesse einer effektiven Gefahrenabwehr ist daher die Ansicht vorzuziehen, nach der lediglich auf das formale Eigentum abzustellen ist. Der Anwartschaftsberechtigte haftet mithin nicht wie ein Eigentümer.

Der Vormerkungsberechtigte ist gemäß §§ 883, 888 BGB geschützt. Zur Zurückweisung des Antrags BGHZ 45, 186 (191 f.). 454 BGHZ 45, 186 (191); MünchKomm-Wacke, Bürgerliches Gesetzbuch, Band 6, § 873 Rn. 43. 455 BGH, DB 1984, 713 (713). 456 Die Entstehung der Vormerkung setzt nach § 885 BGB grundsätzlich keine Einigung voraus. 452 453

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d) Ergebnis Der Begriff des Eigentümers im Sinne der polizei- und ordnungsrechtlichen Haftung ist nach den Maßstäben des Bürgerlichen Gesetzbuchs zu bestimmen. Entscheidend ist die formale Eigentümerstellung, also im Hinblick auf die rechtsgeschäftliche Eigentumsbegründung bei einem Grundstück die Vollendung des dinglichen Rechtserwerbs nach §§ 873 Abs. 1, 925 BGB457. Sonstige dinglich und schuldrechtlich Berechtigte sind mithin nicht Eigentümer, so daß sie nur in Anspruch genommen werden können, wenn sie zugleich Inhaber der tatsächlichen Gewalt sind. Im Hinblick auf relative Veräußerungsverbote im Sinne der §§ 135 f. BGB hat sich die Behörde grundsätzlich an den Erwerber zu halten, es sei denn, sie gehört zum geschützten Personenkreis. Dann ist für sie der Veräußerer Eigentümer und mithin Verfügungsadressat. Miteigentümer haften allein und in vollem Umfang, also nicht etwa nur anteilig; dies gilt nicht nur bei Miteigentum nach Bruchteilen, sondern auch im Fall des Gesamthandseigentums458. Die Gesamthand als solche haftet indes nicht; denn wie bei anderen Personenmehrheiten ist auch hier von dem Erfordernis einer körperlichen Struktur auszugehen, die allein es rechtfertigt, ihnen gegenüber Polizei- und Ordnungsverfügungen zuzulassen459.

II. Grenzen der Haftung 1. Einführung Die Inanspruchnahme des Grundstückseigentümers ist im Zusammenhang mit der Bekämpfung von Altlasten zumeist mit sehr hohen Kosten verbunden, weil es sich bei der Sanierung im allgemeinen um aufwendige Verfahren handelt, die oft die Heranziehung von speziellen Fachkräften notwendig machen460. Das Prinzip der Zustandshaftung ist in letzter Zeit in Zweifel gezogen worden, indem seine Einschränkung gefordert wurde461. Bedeutung erlangt die Fragestellung in den Zu den Besonderheiten beim Grundstückseigentum siehe unten Teil 2 § 4 B. BGHZ 16, 12 (16); Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 327, m. w. N. zur Rechtsprechung in Fn. 50 f.; vgl. Stuttmann, NVwZ 2004, 805 ff., mit lehrreichen Hinweisen zur Heranziehung von Miteigentümern. 459 Näher oben Teil 1 § 1 E. I.; differenzierend Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 108 ff. 460 Siehe Schink, DÖV 1995, 213 (213), m. w. N. in Fn. 1: Nach Schätzungen müssen in den nächsten zehn Jahren bundesweit etwa 30 Milliarden DM aufgewendet werden. Die Kostenschätzungen gehen freilich im einzelnen auseinander. Nicht nur dieser Kostenfaktor kann insoweit im Einzelfall für die Durchführung eines Mediationsverfahrens sprechen (näher Franz, Müll und Abfall 2000, 726 ff.). 461 Davon unabhängig ist die Zustandshaftung des Eigentümers ihrem Umfang nach durch das Verbot begrenzt, ihm etwas rechtlich oder tatsächlich Unmögliches abzuverlangen; dazu 457 458

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Fällen einer polizei- und ordnungsrechtlichen Zustandsverantwortlichkeit für nicht selbst geschaffene Sachverhalte, also für einen Zustand, der ohne das Zutun der Zustandspflichtigen und möglicherweise länger zurückliegend entstanden ist. Betreibt der Eigentümer dagegen selbst eine Deponie, gehören die von den selbst abgelagerten Abfällen ausgehenden Gefahren typischerweise zu seiner Risikosphäre, was regelmäßig (auch) seine Verhaltensverantwortlichkeit zur Folge hat. Die Problematik erfreut sich im Hinblick auf die in den neuen Bundesländern geltenden Altlastenfreistellungsklauseln besonderer Aktualität. Während die Finanzierung von Sanierungsmaßnahmen durch öffentlichen Haushalte früher noch nicht so häufig in Frage stand, entstehen für die öffentlichen Kassen aufgrund der Altlastenfreistellungsklauseln nunmehr immer wieder neue Belastungen, so daß eine Beschränkung der Zustandsverantwortlichkeit, mithin die Verschiebung der Kostentragungslast auf die Allgemeinheit um so schwerer zu begründen ist462. Bei der Finanzierung der Lastenverschiebung auf den Fiskus über die Staatshaushalte von Bund und Ländern muß im übrigen berücksichtigt werden, daß der zusätzliche Finanzbedarf nur unter strengen Voraussetzungen durch Steuererhöhungen oder durch Kreditaufnahmen gedeckt werden kann463. Gemäß Art. 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 2 GG darf die Erhebung von Steuern nicht zu einer Überlastung der Steuerpflichtigen führen. Darüber hinaus werden die Staatsausgaben auch durch das Erfordernis des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts im Sinne des Art. 109 Abs. 2 GG eingeschränkt. Die Kreditaufnahme ist daher nicht lediglich von der auf das Investitionsvolumen bezogenen Kreditgrenze des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG abhängig464. Für eine solche Beschränkung bieten sich eine Vielzahl von Anknüpfungspunkten. Diese weitreichenden Differenzierungsmöglichkeiten haben typischerweise unterschiedliche Lösungsansätze hervorgebracht, so daß diese Rechtsfrage als äußerst umstritten und somit als rechtlich nicht geklärt bezeichnet werden kann. Im einzelnen muß daher untersucht werden, ob bzw. welche Beschränkungen unter Berücksichtigung des einfachen sowie insbesondere des Verfassungsrechts als geboten erscheinen. Zunächst sollen die verschiedenen Konzeptionen dargestellt werden und sodann eine eigene Position entwickelt werden.

Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 327, sowie unten Teil 2 § 4 D. I. Darüber hinaus enthalten einige allgemeine Polizei- und Ordnungsgesetze eine Regelung dahingehend, daß der Sacheigentümer nicht herangezogen werden kann, wenn der Inhaber der tatsächlichen Gewalt diese ohne den Willen des Eigentümers ausübt; zu dieser Sachlage siehe unten Teil 2 § 4 D. II. 462 Spannowsky, DVBl. 1994, 560 (560 f.). 463 Hierzu und zum folgenden Spannowsky, DVBl. 1994, 560 (565). 464 von Arnim, BayVBl. 1981, 514 (516 f.); siehe auch Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 150 ff. (153); Kirchhof, VVDStRL 39 (1981), 213 ff.; zur gerichtlichen Kontrolle dieser der Lastenverschiebung auf den Staat gezogenen Grenze BVerfGE 79, 311 (343, 346 ff.).

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2. Meinungsstand a) Begrenzung bei der Störerqualifikation Eine Eingrenzung auf der Ebene der Störerqualifikation aufgrund der Verknüpfung der Zustandshaftung mit der grundrechtlichen Eigentumsgarantie geht auf die Konzeption Friaufs465 zurück. Diesem Ansatz haben sich im Grundsatz zahlreiche Autoren angeschlossen466. In der Rechtsprechung wird eine derartige Begrenzung jedenfalls nicht ausgeschlossen467. Den Anknüpfungspunkt für diesen Ansatz bildet die Regelungsdirektive des Art. 14 Abs. 2 GG. Daran haben sich die Vorschriften der Zustandsverantwortlichkeit zu orientieren, weil diese zu den gesetzlichen Schrankenbestimmungen des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG gehören468. Das bedeutet, daß dem Eigentümer grundsätzlich auch die mit der Nutzung verbundenen Nachteile ungeachtet eines etwaigen außergewöhnlichen Ereignisses oder Umfangs aufgebürdet werden. Nach Art. 14 Abs. 2 Satz 2 GG soll der Gebrauch des Eigentums aber zugleich dem Wohl der Allgemeinheit dienen. Der Verantwortung des Eigentümers ist insofern eine Grenze gezogen, als die Privatnützigkeit des konkreten Eigentums grundsätzlich gewahrt werden muß. Im Rahmen der Zustandsverantwortlichkeit ist ein Ausgleich zwischen dem privatnützigen Gebrauch und den Anforderungen des Gemeinwohls herzustellen469. Die Heranziehung des Eigentümers ist danach nicht mehr verfassungsgemäß, wenn eine Gefahren- oder Störungslage in die Risikosphäre der Allgemeinheit fällt. Eine solche Fremdverursachung führt dazu, daß die privatnützige Verwendbarkeit des Eigentums ausgeschlossen ist. In diesen Konstellationen „gestörter“ 465 Friauf, in: Festschrift für Wacke, S. 293 (300 – 304); ders., in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 92. 466 Papier, Altlasten und polizeirechtliche Störerhaftung, S. 48 ff.; ders., DVBl. 1985, 873 (878); ders., NVwZ 1986, 256 (261 f.); ders., Jura 1989, 505 (508 f.); ders., NWVBl. 1989, 322 (326); Denninger, in: Lisken / Denninger, Handbuch des Polizeirechts, Kapitel E, Rn. 104; Ossenbühl, DÖV 1976, 463 (470); Kirchhof, DÖV 1976, 449 (457); Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (463); Reiland, VerwArch. 66 (1975), 255 (266); Rasch, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, § 5 MEPolG Rn. 12; Hohmann, DVBl. 1984, 997 (999 ff.); Baur, JZ 1964, 354 (356); Schenke, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, II Rn. 173, der allerdings nicht zwischen der Ebene der Störerqualifikation und der Ermessensausübung als Standort für die Einschränkung differenziert; w. Nachw. bei Seibert, DVBl. 1992, 664 (672); Brandt, Altlastenrecht, S. 155 f.; Oerder, DVBl. 1992, 691 (694 f.); differenzierend Kloepfer, NuR 1987, 7 (16 f.); ähnlich Breuer, NVwZ 1987, 751 (756); ders., JuS 1986, 359 (363); ders., DVBl. 1994, 890 (894), die Lehre von der Opferposition grundsätzlich befürwortend. 467 Speziell zur Zustandshaftung für Altlasten BVerwG, DÖV 1991, 428; zur abfallrechtlichen Verantwortlichkeit BVerwG, NJW 1998, 1004 (1006); VGH Bad.-Württ., DVBl. 1953, 145 ff.; BayVGH, BayVBl. 1984, 16 f.; anders VGH Bad.-Württ., DÖV 1986, 249 (250): Dieser Ansatz findet im Gesetz keine Stütze. 468 Vgl. Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 254. 469 Näher Papier, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz, Band 2, Art. 14 Rn. 516 ff.

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Privatnützigkeit befindet sich der Eigentümer in einer „Opferposition“. Wird der Eigentümer im Rahmen der Zustandshaftung hier uneingeschränkt in die Pflicht genommen, kann nicht mehr eine ausufernde und in die Gemeinunverträglichkeit abgeleitete Privatnützigkeit angemessen eingedämmt, sondern nur noch ein bereits eingetretener Verlust privatnütziger Verwendbarkeit potenziert und perpetuiert werden470. Nach diesem Ansatz bedarf die Zustandsverantwortlichkeit somit der Einschränkung, wenn es sich um außergewöhnliche, außerhalb der Risikosphäre des Eigentümers liegende Ereignisse handelt, die die Sache in einen gefährlichen oder störenden Zustand versetzt haben471. Das Schulbeispiel, in dem eine Sache durch aus der Sicht des Eigentümers fremdverschuldete Vorgänge zur Gefahr für die Allgemeinheit wird, bildet insoweit der Umsturz eines Tankwagens, bei dem das auslaufende Öl das Erdreich seines Grundstücks verschmutzt472. Ähnlich gelagerte Fälle sind etwa bei durch Naturkatastrophen473 oder durch Kriegseinwirkung474 hervorgerufene Schäden an Sachen, aus denen sich Gefahren ergeben, anzunehmen. Solche „Opferpositionen“ gegenwärtiger Grundeigentümer sind darüber hinaus vor allem bei Altlasten denkbar475. Soweit eine aus den Regelungsdirektiven des Art. 14 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 GG folgende verfassungsrechtliche Reduktion bei „gestörter Privatnützigkeit“ vertreten wird, dürfen dem Eigentümer nicht die Sanierungsmaßnahmen bzw. die Kostentragung für eine durch den Staat oder Dritte vorgenommene Störungsbeseitigung aufgebürdet werden. Der Träger der Polizei- oder Ordnungsbehörde muß die Sanierungsmaßnahmen daher als Gemeinlast vornehmen, wenn etwaige Verursacher oder andere Verantwortliche nicht in Anspruch genommen werden können. Entfällt die Störereigenschaft des Zustandsverantwortlichen ganz, müßte die Behörde bei einer Heranziehung des Eigentümers die eng umgrenzten Tatbestandsvoraussetzungen der Regelungen über die Inanspruchnahme des Nichtstörers prüfen. Dadurch könnte die Gefahrenabwehr vereitelt werden. Dem Betroffenen stünde außerdem in der Regel ein beträchtlicher Aufopferungsanspruch etwa gemäß § 39 Abs. 1 lit. a OBG NRW zu. Diese Konsequenz geht aber weit über das BemüSo ausdrücklich Papier, Altlasten und polizeirechtliche Störerhaftung, S. 51. Zur Risikosphäre auch Kokott, DVBl. 1992, 751 ff. 472 Zu diesem Fall siehe OVG NRW, DVBl. 1964, 683, sowie unten Teil 2 § 1 D. II. 473 Zu den auf Felssturz beruhenden Gefahren OVG Rh.-Pf., DVBl. 1998, 103; BayVGH, BayVBl. 1997, 502; BayVBl. 1996, 437; kritisch Beinhofer / Heimrath, BayVBl. 1992, 748 ff. Der Bundesgerichtshof (NJW 1985, 1773 f.) scheidet hier auch eine zivilrechtliche Verantwortlichkeit aus; zu dem insoweit bestehenden funktionalen Zusammenhang siehe Köpfer / Kaltenegger, BayVBl. 1992, 260 (261 f.). 474 Für eine Einschränkung VGH Bad-Württ., DVBl. 1953, 145 ff.; dagegen BVerwGE 10, 282 (283); BayVBl. 1986, 590 (592) mit Einschränkungen beim Zusammentreffen mit der Verhaltensverantwortlichkeit eines anderen Verursachers; zu Munitionsaufräummaßnahmen Thilo, DÖV 1997, 725 ff. 475 Papier, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz, Band 2, Art. 14 GG Rn. 516. 470 471

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hen um eine Haftungsbegrenzung hinaus und verkehrt diese in ihr Gegenteil476. Der Sacheigentümer wird deshalb nicht schlechthin zum Nichtstörer. Vielmehr kann vom Eigentümer kraft seiner Zustandsverantwortlichkeit die entschädigungslose Duldung der Gefahrenermittlung und der Gefahrenbeseitigung durch die öffentliche Gewalt verlangt werden477.

b) Begrenzungen über den allgemeinen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Die als herrschend bezeichnete Lehre sowie nunmehr auch das Bundesverfassungsgericht erkennen das Bedürfnis einer Beschränkung der Zustandshaftung durchaus an; eine solche soll jedoch die Ebene der Störerqualifikation (sog. Primärebene) unberührt lassen und statt dessen im Rahmen der behördlichen Ermessensentscheidung, also auf der Rechtsfolgenseite zu berücksichtigen sein478. Diese Konzeption ist darin begründet, daß die polizei- und ordnungsrechtliche Zustandshaftung als Ausdruck der Sozialbindung gemäß Art. 14 Abs. 2 GG in ihrem Kern keinen verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet479. Unbillige Ergebnisse, die sich im Hinblick auf die Lastenverteilung zwischen Zustandsverantwortlichem und Verhaltensverantwortlichem bzw. Gemeinwesen ergeben, sind über eine Haftungsbegrenzung der Höhe nach sowie über eine vorrangige Heranziehung des Verhaltensstörers zu korrigieren. Mit letztgenannter Beschränkungsmöglichkeit sind Fälle gemeint, in denen die Zustandshaftung neben die Handlungshaftung eines Verursachers tritt. Maßgeblich ist, ob die Gefahr oder Störung überwiegend der Handlung oder dem pflichtwidrigen Unterlassen eines Dritten zugerechnet werden muß. Die Zustandshaftung kann insofern eingeHohmann, DVBl. 1984, 997 (998). Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 93; Schink, DVBl. 1986, 161 (170); ders., BauR 1987, 397 (408 f.); Kloepfer, NuR 1987, 7 (17); Papier, NVwZ 1986, 256 (261 f.); ders., DVBl. 1985, 873 (878); zum ganzen ders., in: Maunz-Dürig, Grundgesetz, Band 2, 36. Erg.-Lief., Stand: Oktober 1999, Art. 14 GG Rn. 523. 478 BVerfG, BB 2000, 1369 (1372); Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 255, 339 f.; ders., VerwArch. 1999, 208 (225 ff.); Reinhardt, Die Eingriffsbefugnisse der Wasserbehörden bei der Sanierung von Altlasten, S. 127; Würtenberger, in: Achterberg / Püttner, Besonderes Verwaltungsrecht, Band II, Kapitel 7, Rn. 360; Gantner, Verursachung und Zurechnung im Recht der Gefahrenabwehr, Diss. Tübingen 1983, S. 210 ff.; Kunig, in: ders. / Schwermer / Verstyl, Abfallgesetz, Anh. §§ 10, 10a Rn. 30; Schrader, Altlastensanierung nach dem Verursacherprinzip?, S. 137; Schwerdtner, NVwZ 1992, 141 (142 f.); Oerder, NVwZ 1992, 1031 (1036); Hermann, DÖV 1987, 666 (674); Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 173 ff., m. w. N. in Fn. 587; Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (380); dagegen noch für eine Beschränkung auf der Primärebene ders., DVBl. 1986, 161 (169 f.); auch für eine Beschränkung über die Verhältnismäßigkeit Bielfeldt, DÖV 1989, 441 (447). 479 BVerfG, BB 2000, 1369 (1371 f.); BayVGH, BayVBl. 1986, 590 (592); OVG NRW, NVwZ 1989, 987 (988). 476 477

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schränkt werden, als unter Berücksichtigung bestimmter Kriterien die Inanspruchnahme des Handlungsstörers als vorrangig anzusehen ist480. Freilich kommt eine solche nachrangige Inanspruchnahme des Zustandsverantwortlichen nur dann in Betracht, wenn sich dieser in einer (die Störereigenschaft nicht ausschließenden) Opferposition befindet, wenn er also etwa die Bodenkontamination weder verursacht noch erkannt oder gebilligt oder eine Ablagerung bloß geduldet hat. Insoweit kommt dann lediglich eine Duldungspflicht des Betroffenen oder seine Beschränkung auf bestimmte Gefahrenabwehrmaßnahmen in Betracht481. Befindet sich der Zustandsstörer hingegen nicht in einer Opferposition und müßte die Allgemeinheit der Steuerzahler einspringen, weil kein (leistungsfähiger) Verhaltensverantwortlicher herangezogen werden kann, so überschreitet die Heranziehung des Zustandsverantwortlichen auch über eine Duldung hinaus nicht die Grenzen des behördlichen Ermessens482.

3. Stellungnahme a) Kein Ausschluß der Verantwortlichkeit Der Ansicht, die eine Zustandshaftung dem Grunde nach, also auf der Ebene der Störerqualifikation entfallen lassen will, kann nicht gefolgt werden. Eine Freistellung von der Zustandshaftung für bestimmte Fälle findet im Wortlaut der geltenden allgemeinen Polizei- und Ordnungsgesetze keine Stütze; sie wurde von den Gesetzgebern nicht beabsichtigt, weil diese keine Ausnahmen vorgesehen haben, obwohl die Problematik bekannt war483. Die Störereigenschaft knüpft nach dem 480 Grundlegend BayVGH, BayVBl. 1986, 590 (593 ff.); zu den maßgeblichen Kriterien unten Teil 2 § 10 B. 481 Seibert, DVBl. 1985, 328 (329); Schink, DVBl. 1985, 1149 (1158); ders., DVBl. 1986, 161 (169 f.); ders., BauR 1987, 397 (409); ders., VerwArch. 82 (1991), 357 (380); Schwerdtner, NVwZ 1992, 141 (142); Hermann, DÖV 1987, 666 (674); im Hinblick auf die „Opferposition“ differenzierend Gantner, Verursachung und Zurechnung im Recht der Gefahrenabwehr, Diss. Tübingen 1983, S. 215. 482 HessVGH, UPR 1986, 437 (439); VGH Bad.-Württ., DÖV 1986, 249 (250); Spannowsky, DVBl. 1994, 560 (562); Hermann, Flächensanierung als Rechtsproblem, S. 163 f.; zum ganzen Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 255, 339 f., m. w. N.; vgl. auch Kohler-Gehrig, NVwZ 1992, 1049 (1049 f.). 483 VGH Bad.-Württ., DÖV 1986, 249 (250); Giesberts, Die gerechte Lastenverteilung unter mehreren Störern, S. 95; Reinhardt, Die Eingriffsbefugnisse der Wasserbehörden bei der Sanierung von Altlasten, S. 128; Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrenerforschung durch den Grundeigentümer, S. 168 f., m. w. N. in Fn. 576; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 320 f.: Die „Risikosphäre der Allgemeinheit“ sei darüber hinaus kein hinreichend verläßliches und den Anforderungen an den Gleichheitssatz genügendes Abgrenzungskriterium; auch würde die Aufgabe wirksamer Gefahrenabwehr beeinträchtigt, wenn der Eigentümer nur noch unter den eng umgrenzten Voraussetzungen des polizeilichen Notstandes herangezogen werden könne. Diesem Argument ist jedoch entgegenzuhalten, daß die Gegenansicht überwiegend die Duldungspflicht des Eigentümers bestehen lassen will.

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Wortlaut vielmehr allein an den gefährlichen Sachzustand an, unabhängig von der Ursache, die zu diesem Zustand geführt hat484. Im übrigen ist zu bedenken, daß der Eigentümer, der sein verunreinigtes Grundstück saniert und die Störung auf diese Weise beseitigt, häufig nicht nur im Allgemeininteresse, sondern auch im eigenen Interesse tätig wird485. Insoweit drohen also unsachgemäße Ergebnisse, wenn die Heranziehung des Zustandspflichtigen bei Vorliegen einer Opferposition schematisch ausgeschlossen wäre, indem der Betroffene bereits auf der Ebene der Störerbestimmung nicht als ein Verantwortlicher angesehen würde. Die Richtigkeit dieses Ansatzes beruht insbesondere auf der zutreffenden Erkenntnis, daß die Zustandshaftung als Ausdruck der Sozialbindung im Grundsatz keinen verfassungsrechtlichen Bedenken ausgesetzt ist486. Etwas anderes ergibt sich auch dann nicht, wenn ein Fall der „gestörten Privatnützigkeit“ gegeben ist. Denn insoweit ist der Wortlaut des Art. 14 Abs. 2 Satz 1 GG eindeutig. Die aus dem Eigentumsrecht folgenden Pflichten sind nicht auf bestimmte Konstellationen beschränkt. Eigentum verpflichtet mithin ohne Differenzierung nach der Ursache eines Vorgangs487. Angesichts dieser umfassenden Zuordnung des Eigentums werden die Voraussetzungen der Zustandsverantwortlichkeit als solche durch die Verfassung daher nicht verändert. Es bleibt also dabei, daß die Zustandshaftung des Eigentümers auf der Primärebene entsteht, sobald vom Eigentum Gefahren für Rechtsgüter anderer ausgehen. Im folgenden soll anhand von weiteren Argumenten die Notwendigkeit belegt werden, die Qualifikation des Eigentümers als Zustandspflichtigen unangetastet zu lassen.

b) Der Zustandsverantwortliche als Verursacher Bei der Entscheidung gegen den Ausschluß der Zustandshaftung bereits auf der Primärebene, also im Rahmen der Störerqualifikation, muß auch das Verursacherprinzip Berücksichtigung finden. Sieht man den Zustandsverantwortlichen als Verursacher im Sinne des Verursacherprinzips an, so stünde der Eigentümer gegenüber der Gesamtheit der Steuerzahler den Gefahren näher488. Insoweit wäre daher ein 484 BVerfG, BB 2000, 1369 (1372); Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrenerforschung durch den Grundeigentümer, S. 169. 485 BVerfG, BB 2000, 1369 (1371 f.); BayVGH, BayVBl. 1986, 590 (592). 486 BVerfG, BB 2000, 1369 (1371 f.); OVG NRW, NVwZ 1989, 987 (988). 487 OVG Rh.-Pf., DVBl. 1998, 103 (103); BayVGH, BayVBl. 1986, 590 (592); allgemein Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 145 ff., 254; ders., VerwArch. 1999, 208 (219); Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 320; im Ergebnis auch Kloepfer NuR 1987, 7 (17). 488 BayVGH, BayVBl. 1986, 590 (592): Das Verursacherprinzip (im weitesten, auch die Zustandsverantwortlichkeit einschließenden Sinne) ist als Ausdruck der Sozialbindung des Eigentums zu betrachten.

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Argument dafür gewonnen, daß eine Einschränkung der Zustandshaftung nicht auf der Primärebene vorgenommen werden dürfte, weil anderenfalls die Gesamtheit der Steuerzahler ohne jede Differenzierungsmöglichkeit belastet werden müßte. Die Heranziehung des Zustandsverantwortlichen als Verursacher erscheint zunächst zweifelhaft, weil die Zustandshaftung gerade nicht auf einem Verhalten beruht. Sie wird vielmehr lediglich durch den Zustand einer Sache ausgelöst. Die innere Rechtfertigung für die Inanspruchnahme des Zustandspflichtigen bildet aber die Möglichkeit, auf die gefährliche oder störende Sache einzuwirken489. Dem Zustandsverantwortlichen stehen in diesem Sinne also durchaus Verhaltensänderungen zu Gebote, indem er durch kostenintensive Verhaltens- und Zahlungspflichten zu verstärkter Aufsicht angeregt wird; insoweit entspricht die Verantwortlichkeit für Sachen dem wirtschaftswissenschaftlichen Hintergrund des Verursacherprinzips490. Ist die Gefahr oder Störung hingegen ohne Zutun des Eigentümers wie etwa im Fall der „wilden“ Abfallablagerung entstanden, erscheint eine solche Herleitung der Verursachereigenschaft des Zustandsverantwortlichen problematischer. Abgesehen von einer Absicherung des Grundstücks vor dem Betreten Dritter kann hier nicht mit der Veranlassung zu einer Verhaltensänderung argumentiert werden. Die Inanspruchnahme des Zustandsverantwortlichen als Verursacher läßt sich aber auch auf der Basis des Aspekts der Lasten- und Verteilungsgerechtigkeit begründen. Der Verwirklichung dieser sozialethischen Ziele dient dann die Heranziehung des Nutznießers des Grundstücks491. Darüber hinaus folgt die Verursachereigenschaft des Eigentümers aus Art. 14 Abs. 2 GG. Die daraus resultierende Pflichtenbindung des Eigentums bildet insoweit die Grundlage des Verursacherprinzips492. Angesichts der Verursachereigenschaft des Eigentümers werden die mit dem Eigentum verbundenen Lasten grundsätzlich dem einzelnen und damit evident nicht der Allgemeinheit der Steuerzahler zugeordnet, so daß ein Ausschluß der Haftung des Eigentümers bereits auf der Primärebene ausscheidet.

c) Begrenzung bei der Ermessensausübung Die insoweit vertretene Ablehnung eines Ausschlusses der Zustandsverantwortlichkeit betrifft lediglich die Ebene der Störerqualifikation. Darüber hinaus ist zu 489 490

BVerfG, BB 2000, 1369 (1371); siehe oben Teil 1 § 3 B. Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 253 f.; siehe auch oben Teil 1

§ 1 C. 491 Frenz / Bönning, JZ 1998, 905 (905), m. w. N.; gegen die Verursachereigenschaft des Zustandsstörers Kloepfer, in: Kloepfer / Rehbinder / Schmidt-Aßmann / Kunig, Umweltgesetzbuch – Allgemeiner Teil, S. 46; kritisch auch OVG NRW, AgrarR 1996, 331. 492 Näher Frenz, VerwArch. 1999, 208 (219); ders., Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 253 ff., 144 ff.

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untersuchen, ob bzw. welche Auswirkungen die grundrechtliche Regelung der Eigentumsfreiheit gemäß Art. 14 GG auf die Problematik einer Beschränkung der Zustandshaftung im Rahmen der behördlichen Ermessensentscheidung hat. Gemäß Art. 14 Abs. 2 Satz 1 GG „verpflichtet Eigentum“ in dem Sinne, daß der Eigentümer einer gefährlichen oder störenden Sache die von ihr auf die Rechtsgüter anderer ausgehenden Gefahren abzuwehren hat. Die Sozialbindung kann wie jede Grundrechtsschranke indes nicht schrankenlos sein. Sie unterliegt vielmehr dem im Rechtsstaatsprinzip verankerten Übermaßverbot. Dieses enthält als solches auch einen Ansatzpunkt für eine Begrenzung der Zustandshaftung. Die Sozialbindung des Eigentums verbietet es, daß die Eigentumsfreiheit zugunsten der Allgemeinheit unverhältnismäßig verkürzt wird. Die Einschränkung der Eigentümerbefugnisse muß zur Erreichung des angestrebten Zieles geeignet und notwendig, sie darf nicht übermäßig belastend und deshalb unzumutbar sein493. Die jeweilige Haftung des Eigentümers ist unter Beachtung des verfassungsrechtlichen Eigentumsschutzes stets fallorientiert zu prüfen494. Diese einzelfallbezogene Verhältnismäßigkeitsprüfung hat sich unter Berücksichtigung des Regelungszwecks vor allem am sozialen Bezug und an der sozialen Bedeutung des Eigentumsobjekts zu orientieren495. Da sich die Legitimation für eine Inanspruchnahme des Eigentümers aus der Sozialbindung des Eigentums gemäß Art. 14 Abs. 2 GG sowie aus der in Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG enthaltenen Ermächtigung zum Erlaß von Inhalts- und Schrankenbestimmungen ergibt496, sind diese verfassungsrechtlichen Wertungen mithin auch im Hinblick auf die polizei- und ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit zu berücksichtigen. Die Untersuchung hat aber im Rahmen der behördlichen Ermessensentscheidung zu erfolgen497. Eine die Sozialbindung im Einzelfall überschreitende Maßnahme wäre ermessensfehlerhaft. Erst auf der Rechtsfolgenseite sind durch die Vornahme der Verhältnismäßigkeitsprüfung unbillige Ergebnisse zu korrigieren. Im Gegensatz zum pauschalen Ausschluß der Zustandsverantwortlichkeit 493 BVerfGE 37, 132 (140 f.); 58, 137 (148); 68, 361 (368); 74, 203 (214 f.); BVerfG, BB 2000, 1369 (1372); BayVGH, BayVBl. 1986, 590 (592); OVG Rh.-Pf., DVBl. 1998, 103 (103). 494 Würtenberger, in: Achterberg / Püttner, Besonderes Verwaltungsrecht, Band II, Kapitel 7, Rn. 360; ähnlich Schrader, Altlastensanierung nach dem Verursacherprinzip?, S. 122 ff.; Hermann, DÖV 1987, 666 (667). 495 BVerfGE 58, 137 (148). 496 Siehe oben Teil 1 § 3 B., m.N. 497 BT-Drucksache, 11 / 6191, Ziff. 820 und 832; Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 255, 339 f.; Reinhardt, Die Eingriffsbefugnisse der Wasserbehörden bei der Sanierung von Altlasten, S. 127 f.; Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (378 f.); Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 321; Würtenberger, in: Achterberg / Püttner, Besonderes Verwaltungsrecht, Band II, Kapitel 7, Rn. 360; Spannowsky, DVBl. 1994, 560 (562); Gantner, Verursachung und Zurechnung im Recht der Gefahrenabwehr, Diss. Tübingen 1983, S. 210 ff.; Schrader, Altlastensanierung nach dem Verursacherprinzip?, S. 137; Schwerdtner, NVwZ 1992, 141 (142 f.); siehe auch BVerwG, DÖV 1986, 287 f.

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bereits auf der Primärebene, sind auf Grundlage des Prinzips der Zumutbarkeit ausgewogene differenzierte Ergebnisse zu erzielen. Die Behörde hat bei der Entscheidung, ob die jeweilige Inanspruchnahme des Eigentümers auf der Rechtsfolgenebene entfällt oder eingeschränkt wird, alle Umstände des Einzelfalls zu würdigen. Es bedarf daher wie bei der Verhaltenshaftung einer wertenden Betrachtung. Als Leitlinie kann gelten, daß eine Belastung für den Eigentümer um so eher unzumutbar ist, je stärker die Gefahrenlage aufgrund verminderter Grundstücksbezogenheit außerhalb seiner Risikosphäre angesiedelt ist498. Das folgt daraus, daß die Sozialbindung des Eigentums, in diesem Zusammenhang also die polizei- und ordnungsrechtliche Zustandsverantwortlichkeit, nach Art. 14 Abs. 2 GG mit dem Gebrauch des Eigentums korrelieren soll. Der darin zum Ausdruck kommenden Sachbezogenheit dieser Pflichtenstellung499 wird aber nicht mehr hinreichend Rechnung getragen, wenn sich das Schwergewicht der Herkunftsquellen der Bodenverunreinigung auf die Risikosphäre Dritter bzw. der Allgemeinheit verschiebt. Die Inanspruchnahme des (Nur-)Zustandsverantwortlichen kann demgemäß etwa unverhältnismäßig sein, wenn die Gefahrenverursachung vom Staat oder der Allgemeinheit zu verantworten ist und der Betroffene sich dagegen nicht wirksam zu schützen vermochte500. Denn zum einen kommen hier keine die Störungslage verhinderbaren Handlungsalternativen des Eigentümers in Betracht. Zum anderen hat die „Opferlage“ des Eigentümers in diesen Konstellationen ihren Ursprung eindeutig nicht in seiner Risikosphäre. Im Hinblick auf den Umfang der Inanspruchnahme ist die Anlastung der Sanierungskosten vor allem dann unangemessen, wenn sie mit einem solchen Kostenaufwand verbunden ist, daß die von Art. 14 Abs. 1 GG garantierte und somit auch innerhalb der Sozialbindung zu beachtende Möglichkeit der privatnützigen Verwendung des Grundstücks zu stark beeinträchtigt wird501. Das folgt aus der Wertentscheidung des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG zugunsten des Privateigentums502. Außerdem soll der Gebrauch des Eigentums gemäß Art. 14 Abs. 2 Satz 2 GG „zugleich“, mithin nicht ausschließlich dem Wohl der Allgemeinheit dienen503. Dieser Gesetzeswortlaut bringt zum Ausdruck, daß grundsätzlich ein Rest an privatnütziger Verwendung des Eigentumsgegenstandes erhalten bleiben soll. 498 Frenz / Bönning, JZ 1998, 905 (906); Reinhardt, Die Eingriffsbefugnisse der Wasserbehörden bei der Sanierung von Altlasten, S. 128; zur Bestimmung der „Opferlage“ Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 175 ff.; Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (380); siehe auch BVerfG, BB 2000, 1369 (1372). 499 Näher Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 253 ff. 500 Spannowsky, DVBl. 1994, 560 (562 f.); siehe auch BVerfG, BB 2000, 1369 (1372). 501 BVerwG, NJW 1998, 1004 (1006); BVerfG, BB 2000, 1369 (1372); Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 148; näher unten Teil 1 § 3 C. II. 3. g). 502 BVerwG, NVwZ 1997, 577 (578). 503 Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrenerforschung durch den Grundeigentümer, S. 196.

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Im übrigen ist bei einer Mehrheit von Verantwortlichen insbesondere eine pflichtgemäße Störerauswahl vorzunehmen. Unter bestimmten Voraussetzungen kann im Einzelfall eine vorrangige Heranziehung des Verhaltensverantwortlichen in Betracht kommen504. Das Prinzip der gerechten Lastenverteilung unter mehreren Verantwortlichen bildet kein speziell einer Beschränkung der Zustandshaftung dienendes Kriterium. Es handelt sich vielmehr um einen allgemeinen Gesichtspunkt, den die Behörde ohnehin im Rahmen der Ermessensentscheidung in Ansatz zu bringen hat.

d) Konsequenzen bei unbekanntem oder nicht leistungsfähigem Verursacher Vertreter der gegenteiligen Auffassung505 haben darauf hingewiesen, daß die Konzeption einer etwaigen vorrangigen Inanspruchnahme des Verursachers versage, wenn es keine Handlungsverantwortlichen gibt oder deren Inanspruchnahme aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen scheitert. In der Tat ist eine Schwäche dieses Begrenzungsmerkmals dann gegeben, wenn es neben dem Zustandsverantwortlichen überhaupt keinen Handlungsstörer gibt, weil eine vorrangige Inanspruchnahme des Letztgenannten dann nicht in Betracht kommt. Indes wiegt dieser Nachteil nicht sehr schwer, weil in den Altlastenfällen zumeist festgestellt werden kann, daß es einen Verursacher für die Gefahr oder Störung gibt, weil eine Bodenkontamination im Gegensatz etwa zu Naturereignissen regelmäßig durch menschliche Handlungen hervorgerufen wird. Im übrigen geht die Zustandsverantwortlichkeit oftmals mit der Verhaltensverantwortlichkeit einher506. Wesentlich häufiger wird die Fallgruppe sein, in welcher der Handlungsverantwortliche aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht herangezogen werden kann. Gleichwohl muß dies hier nicht zu einem pauschalen Verzicht auf die Einschränkungsmöglichkeit im Rahmen der Zustandsverantwortlichkeit führen. Die Situation, in der sich ein (mit dem Eigentümer bzw. Inhaber der tatsächlichen Gewalt nicht identischer) Dritter der Sache in gefährlicher oder störender Weise bedient, steht im Gegensatz zum Kernbereich der Zustandshaftung, in dem die Störungslage ausschließlich auf das Grundstück zurückzuführen ist507. In diesem Fall verlagert sich der Schwerpunkt des für die Verunreinigung des Bodens ursächlichen Umstandes auf die Verhaltensverursachung des Dritten. Diese Sachlage recht504 Hamb. OVG, NVwZ 2001, 215, 219; zu diesem Begrenzungskriterium sogleich unten Teil 1 § 3 C. II. 3. d). 505 Papier, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz, Band 2, 36. Erg.-Lief., Stand: Oktober 1999, Art. 14 Rn. 526; Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 92. 506 Schenke, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, II Rn. 171, mit Beispiel. 507 Hierzu und zum folgenden BayVGH, BayVBl. 1986, 590 (593); vgl. auch BVerfG, BB 2000, 1369 (1372).

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fertigt es, den Handlungsstörer vorrangig bzw. unter Ausschluß einer konkurrierenden Zustandsverantwortlichkeit in dem Maße heranzuziehen, in dem sich dieses Schwergewicht auf die Handlung des Dritten verschoben hat. Würde nun der Eigentümer in Anspruch genommen, weil ein (vorhandener) Verursacher nicht (mehr) herangezogen werden kann, so würde einer solchen Verantwortlichkeit der Bezug zur erforderlichen Grundstücksbezogenheit508 fehlen. Die Haftung müßte vielmehr in dem Sinne verstanden werden, daß der Eigentümer für die Handlungsverursachung eines unbekannten oder nicht leistungsfähigen Dritten mithaftet. Eine solche Verantwortlichkeitsbegründung vermag jedoch mit dem Verhältnismäßigkeitsprinzip nicht in Einklang gebracht zu werden, weil es an der Angemessenheit eines solchen Ergebnisses fehlt. Der Eigentümer würde mithin durch seine Heranziehung unzumutbar belastet. Aufgrund dieses Verstoßes gegen die sog. Schranken-Schranken der Sozialbindung kann sich die Zustandshaftung des Eigentümers auch dann als nachrangig oder ganz auszuschließen erweisen, wenn ein vorhandener Verhaltensverursacher nicht auffindbar509 oder nicht leistungsfähig ist. Diese aus einer verfassungskonformen Auslegung folgenden Beschränkung der Zustandshaftung kommt grundsätzlich nur dann in Betracht, wenn der Eigentümer die in Rede stehende Kontamination weder selbst (mit-)verursacht noch erkannt, gebilligt oder geduldet, er sich also in einer „Opferlage“ befunden hat510. Für die vorzunehmende Abwägung bieten sich mehrere Kriterien an. Eine Minderung511 oder ein Entfallen der Eigentümerhaftung kommt insbesondere bei außergewöhnlichen Fällen der Fremdeinwirkung in Betracht. So kann etwa bei Tankwagenunfällen die Verhaltensverursachung in den Vordergrund rücken, wenn die Störungsursache nicht oder nur in sehr geringem Maße an die Belegenheit des Grundstücks anknüpft. Weitere Gesichtspunkte sind die mangelhafte Sicherung des Grundstücks etwa gegen eine „wilde“ Müllablagerung durch Dritte sowie die zivilrechtlichen Beziehungen der in Betracht kommenden Pflichtigen untereinander. Der Tendenz nach fallen notwendige Sanierungsmaßnahmen darüber hinaus eher in die Verantwortung des Eigentümers, wenn deren Verursachung lange zurückliegt512.

508 Dazu Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 253 ff.; siehe oben Teil 1 § 3 C. II. 3. c). 509 Anders für den Fall des schwer zu ermittelnden Verhaltensstörers: Hamb. OVG, NVwZ 2001, 215 (219). 510 Siehe auch BVerfG, BB 2000, 1369 (1372 f.). 511 Für eine Beschränkung der Kostentragungslast auf einen bestimmten summenmäßigen Anteil kann freilich nicht auf einen Ursachenbeitrag des Zustandspflichtigen abgestellt werden, weil die Gefahrenquelle ausschlaggebend ist; siehe dazu Spannowsky, DVBl. 1994, 560 (562 f.). 512 Zu diesen Abgrenzungsmerkmalen BayVGH, BayVBl. 1986, 590 (593); näher unten Teil 2 § 10 B.

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e) Undifferenzierte Zumutbarkeits- und Billigkeitsabwägung? Papier513 hat in diesem Zusammenhang vorgetragen, daß dieses Korrekturinstrument, das die Haftung des Zustandsstörers auf der Rechtsfolgenseite über eine nachrangige Heranziehung desselben beschränkt, zu einer gänzlich auf den Einzelfall abstellenden Beurteilung nach subjektiven Billigkeitserwägungen führt. Eine solche ganz undifferenzierte Zumutbarkeits- und Billigkeitsabwägung würde auf alle möglichen finanziellen Gegebenheiten des Betroffenen und nicht vorrangig auf das betroffene Eigentum abstellen. Die Ermessensentscheidung als rechtlicher Ort der erforderlichen Grenzziehung, die von der Gegenposition (bereits) auf der Ebene der Störerqualifikation vorgenommen wird, weist indes auch Vorteile auf. Denn die Ermessensausübung bietet gerade die Möglichkeit der im Hinblick auf eine effektive Gefahrenabwehr und das im Gefahrenabwehrrecht geltende Opportunitätsprinzip unumgänglichen Differenzierung. Der verfassungsrechtliche Eigentumsschutz erfordert keine schematische, an alles oder nichts orientierte Reduzierung der Zustandshaftung514. Vielmehr muß angesichts der Bedeutung des in Rede stehenden Grundrechtsbezugs den Besonderheiten des jeweiligen Einzelfalles Rechnung getragen werden können. Eine Bezeichnung der Grenzen des Ermessens durch einen möglicherweise bestehenden Vorrang der Inanspruchnahme des Handlungsstörers kommt dabei auf zwei verschiedene Weisen in Betracht. So sind auf der einen Seite Fälle denkbar, in denen der Verhaltenspflichtige zwar vorrangig heranzuziehen ist, die Zustandshaftung jedoch nicht entfällt, sondern lediglich als nachrangig einzustufen ist. Auf der anderen Seite kann aber auch jede nachrangige Heranziehung des Zustandsstörers ausgeschlossen sein, wenn das Gewicht des Handlungsbeitrages derart überwiegt. Berücksichtigt man in dieser Konstellation die die Gefahrenabwehr beherrschenden Leitlinien der Rechtsgerechtigkeit und der Sachgerechtigkeit515, so kann der Forderung nach größtmöglicher Wirksamkeit der Maßnahme516 nur insoweit Rechnung getragen werden, als die Behörde der Störungslage mit eigenen Mitteln begegnet, sofern der Verhaltensverantwortliche nicht ermittelbar oder vermögenslos ist. Denn der Gedanke der Rechtsgerechtigkeit, also das Prinzip der gerechten Störerauswahl, kann im Sinne der vorstehenden Ausführungen so sehr in den Vordergrund treten, daß danach der Zustandsverantwortliche nicht in die Pflicht genommen werden darf517. 513 Papier, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz, Band 2, 36. Erg.-Lief., Stand: Oktober 1999, Art. 14 GG Rn. 526 f. 514 Insoweit auch Würtenberger, in: Achterberg / Püttner, Besonderes Verwaltungsrecht, Band II, Kapitel 7, Rn. 359. 515 Näher oben Teil 1 § 2 B. IV. 516 Siehe hierzu Schink, DVBl. 1986, 161 (168). 517 BayVGH, BayVBl. 1986, 590 (593).

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Die Möglichkeit, eine Beschränkung der Zustandshaftung im Rahmen der Ermessensausübung einzelfallorientiert beurteilen zu können, ist angesichts des erheblichen Differenzierungsbedarfes einer schematischen, an alles oder nichts orientierten Betrachtungsweise vorzuziehen. Freilich ist die vorzunehmende Beurteilung stark von subjektiven Erwägungen geprägt. Diese gründen sich aber in der Natur einer Ermessensausübung, die vom Rechtsanwender eine sich innerhalb der Ermessensgrenzen bewegenden subjektiven Entscheidung fordert. Insoweit besteht zwar auch stets die typischerweise gegebene Gefahr, daß Zumutbarkeits- und Billigkeitsaspekte in die Abwägung einfließen. Solche Motive sind aber im menschlichen Entscheidungsprozeß, mithin auch im Rahmen der behördlichen Entscheidung, häufig nicht vollständig zu eliminieren und daher in gewissem Maß in Kauf zu nehmen518. Dieser Nachteil wird im Hinblick auf die gegebene Differenzierungsmöglichkeit ausgeglichen. Im übrigen kann der Einfluß von Zumutbarkeitsund Billigkeitserwägungen dadurch gemindert werden, daß für die Störerauswahl zwischen Verhaltensverantwortlichem und Zustandsverantwortlichem im Fall einer „Opferposition“ konkrete Abgrenzungskriterien vorhanden sind, die die Grenzen des Ermessens präzise markieren, so daß die Verwaltungsbehörde an die Erörterung ganz bestimmter Gesichtspunkte gebunden ist.

f) Kenntnis der Gefahrenlage beim Eigentumserwerb Die Geltung der herausgearbeiteten Grundsätze im Hinblick auf eine Einschränkung der Zustandsverantwortlichkeit im Rahmen der Ermessensentscheidung könnte zweifelhaft sein, wenn der Erwerber eines Grundstücks von der Kontamination wußte oder zumindest Tatsachen kannte, die einen dahingehenden Verdacht begründeten. Unter diesen Voraussetzungen kann nicht vom Vorliegen einer „Opferposition“ ausgegangen werden. Denn mit der die Haftung auslösenden Bodenverunreinigung verwirklicht sich ein Risiko, das der gegenwärtige Eigentümer bewußt eingegangen ist. Geht der Grundstückskäufer dem begründeten Verdacht einer Kontamination vor Begründung des Eigentums nicht nach, so übernimmt er das Risiko in seine Risikosphäre519. Unter diesen Voraussetzungen kann die vorzunehmende Abwägung zu dem Ergebnis gelangen, daß eine wie auch immer geartete Einschränkung der Zustandsverantwortlichkeit ausgeschlossen ist. Eine uneingeschränkte Gleichsetzung von positiver Kenntnis und „vorwerfbarer“ Unkenntnis verbietet sich insoweit; für die Beurteilung der Zumutbar518 Vgl. Schink, in: Erbguth, Aktuelle Fragen des Altlasten- und Bodenschutzrechts, S. 83 (120): Billigkeits- und Vertrauensschutzaspekte sind Tatbestände, die bei der Ermessensbetätigung im Hinblick auf die Störerauswahl von erheblicher Bedeutung sind. 519 BVerwGE, DÖV 1991, 428; BVerfG, BB 2000, 1369 (1372); Breuer, JuS 1986, 359 (363); Seibert, DVBl. 1992, 664 (672); Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 191; Koch, Bodensanierung nach dem Verursacherprinzip, S. 23; wohl auch Oerder, NVwZ 1992, 1031 (1036); zu den Anforderungen an die Kenntnis siehe unten Teil 2 § 9 C.

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keit ist vielmehr der im Einzelfall zu bestimmende Grad der Fahrlässigkeit maßgeblich520. Stellt man auf die Kenntnis bzw. fahrlässige Unkenntnis des Eigentümers von der bestehenden Verunreinigung ab, wird in erster Linie auf Billigkeits- und Vertrauensschutzaspekte abgehoben. Dagegen ist den vorstehenden Ausführungen entsprechend im Grundsatz nichts einzuwenden. Soweit der Eigentümer Nachforschungen unterlassen hat und seine Unkenntnis der positiven Kenntnis gleichgestellt werden kann, wird die Verantwortlichkeit jedoch letztlich an Verschuldenselemente geknüpft. Das könnte dem System des Polizei- und Ordnungsrechts widersprechen521. Die Verantwortlichkeit wird hier aber unabhängig von einem Verschulden begründet. Das Verschulden hinsichtlich unterbliebener Aktivitäten des Erwerbers führt nur dazu, daß die durch die schlichte Sachherrschaft bereits ausgelöste Haftung aufgrund einer „Opferposition“ nicht wieder entfällt. Auf eine Rechtspflicht, den Erwerb ggf. gefährdender Gegenstände zu unterlassen, wird daher nicht abgestellt. Eine solche Pflicht gibt es auch nicht, weil der Erwerb bzw. Eigentümerwechsel für die Entwicklung der Gefahr ohne Einfluß ist522.

g) Umfang der Haftung Soweit die Inanspruchnahme des Eigentümers, der nicht zugleich Verursacher ist, nach Maßgabe der vorstehenden Kriterien nicht ohnehin insgesamt ausscheidet, stellt sich die Frage, wie sich der Grundsatz auswirkt, daß die von Art. 14 Abs. 1 GG garantierte Möglichkeit der privatnützigen Verwendung grundsätzlich nicht entfallen darf523. Die Privatnützigkeit markiert im Hinblick auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Eigentümers eine absolute Grenze524. Zum einen darf die Heranziehung nicht den finanziellen und wirtschaftlichen Zusammenbruch des Zustandsstörers nach sich ziehen, weil sich die aus der polizei- und ordBVerfG, BB 2000, 1369 (1372 f.). So Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 3. Aufl., Teil 5, Rn. 52, 180; Sparwasser / Geißler, DVBl. 1995, 1317 (1323 f.); Papier, JZ 1994, 810 (817); kritisch auch Schink, DÖV 1995, 213 (214); zur Irrelevanz des Verschuldens oben Teil 1 § 2 B. II. 522 Sparwasser / Geißler, DVBl. 1995, 1317 (1323). 523 BVerwG, NVwZ 1997, 577 (578): „Schutz des Gemeinwohls unter weitestmöglicher Wahrung der Privatnützigkeit“; BVerwG, NJW 1998, 1004 (1006); vgl. auch BVerfGE 24, 367 (389 f.); 79, 292 (303 f.); OVG Rh.-Pf., DVBl. 1998, 103 (104); Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 148; zur dogmatischen Herleitung oben Teil 1 § 3 C. II. 3. c). 524 OVG Rh.-Pf., NVwZ 1987, 240 (241); Würtenberger, NVwZ 1983, 182 (197); Kloepfer, AöR 97 (1972), 232 (270 ff.); Kühling, DVBl. 1981, 315 (316); Giesberts, Die gerechte Lastenverteilung unter mehreren Störern, S. 78 m. Fn. 43; allgemein für eine Begrenzung der Kostenpflichtigkeit Hohmann, DVBl. 1984, 997 (998); siehe auch Schink, in: Erbguth, Aktuelle Fragen des Altlasten- und Bodenschutzrechts, S. 83 (119 f.), für die Beschränkung auf der Sekundärebene mit der Einheit von materiell-rechtlicher Verantwortlichkeit und Kostenverantwortlichkeit argumentierend. 520 521

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nungsrechtlichen Verantwortlichkeit folgende Existenzvernichtung des Pflichtigen nicht mehr mit verfassungsrechtlichen Wertungen in Einklang bringen ließe. Der Kostenaufwand darf eine gewinnbringende Verwendung des Grundstücks (und somit das Verbleiben von Erträgen) nicht unmöglich machen525. Im Hinblick auf die Vermögenssteuer ist das Bundesverfassungsgericht davon ausgegangen, daß staatliche Lasten zur Vermeidung einer Beeinträchtigung der Substanz des Vermögens aus den Erträgen zu bezahlen sind, wobei die üblicherweise zu erwartenden, möglichen Erträge (Soll-Erträge) maßgeblich sein sollen526. Eine entsprechende Ermittlung kann sich jedoch als recht aufwendig erweisen. Deshalb ist es (jedenfalls bei entsprechender Mitwirkung des durch die Vorlage etwa des jeweiligen Steuerbescheides u. U. begünstigten) Betroffenen praktikabler, in diesem Zusammenhang auf den Ist-Ertrag in dem Jahr des die Aufwendungen auslösenden Ereignisses abzustellen. Dieser Betrag kann daher im Einzelfall eine Obergrenze der möglichen Belastung darstellen527. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Februar 2000528 enthält mit Blick auf das hier in Rede stehende Begrenzungskriterium nur recht allgemeine, noch der Konkretisierung bedürfende Grundsätze, was sich auch an der Vielzahl der hierzu bereits veröffentlichten Anmerkungen529 zeigt. Nach dieser Entscheidung ist eine unbegrenzte Haftung mit Vermögen, das in keinem rechtlichen oder wirtschaftlichen Zusammenhang mit dem sanierungsbedürftigen Grundstück steht, unzumutbar; das einzusetzende Vermögen muß vielmehr mit dem Grundstück eine funktionale Einheit bilden. Einen weiteren Anhaltspunkt für die Begrenzung der kostenmäßigen Heranziehung zu Sanierungsmaßnahmen bildet der (Verkehrs-)Wert des betroffenen Grundstücks530. Maßgeblich muß insoweit der Wert nach Durchführung der Sanierungsmaßnahmen sein531. Für die Begründung dieses Ansatzes ist der Wortlaut des 525 Das schließt freilich nicht aus, daß eine Kostenbelastung die Liquidität eines Betriebsvermögens vermindert, weil diese Folge zum Wesen jeder Geldzahlungspflicht gehört; dazu BVerfGE 4, 7 (17). 526 BVerfGE 93, 121 (137). 527 Näher Frenz, VerwArch. 1999, 208 (216 ff.); ders., Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 2 Rn. 32 f. 528 BVerfG, BB 2000, 1369 (1373). 529 Siehe etwa Vöneky, DÖV 2003, 400 ff.; weitere umfangreiche Nachweise bei Mohr, NVwZ 2003, 686 in Fn. 2. 530 BT-Drucksache, 11 / 6191, Ziff. 820 und 832; BVerfG, BB 2000, 1369 (1372); Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 195 ff.; Oerder, NVwZ 1992, 1031 (1037); Würtenberger, in: Achterberg / Püttner, Besonderes Verwaltungsrecht, Band II, Kapitel 7, Rn. 360; im Ergebnis auch Sparwasser / Geißler, DVBl. 1995, 1317 (1319 f.), die in der Einwirkungsmöglichkeit zugleich die äußerste Grenze für die Einwirkungspflicht sehen, also lediglich eine teleologische Reduktion des einfachen Rechts vornehmen; ähnlich Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 3. Aufl., Teil 5, Rn. 148 f.; anders OVG Rh.-Pf., DVBl. 1998, 103 (104); siehe auch BayVBl. 1986, 590 (592 f.); Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (380); zu den Kriterien für die Verkehrswertermittlung unten Teil 2 § 4 D. III. 5. 531 BVerfG, BB 2000, 1369 (1372).

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Art. 14 Abs. 2 Satz 2 GG heranzuziehen. Indem der Gebrauch des Eigentums zugleich dem Wohl der Allgemeinheit dienen soll, kommt zum Ausdruck, daß diese Grundrechtsschranke nicht ausschließlich durch das Allgemeinwohl bestimmt wird. Die privatnützige Verwendung des Eigentums muß daher grundsätzlich zumindest insoweit erhalten bleiben, als der die Verantwortlichkeit auslösende Eigentumsgegenstand wirtschaftlich nicht ausgehöhlt wird532. Im übrigen knüpft die Sozialpflichtigkeit an das Eigentum und nicht an das Vermögen an533, so daß sich Inhalt und Reichweite der Sozialpflichtigkeit auch grundsätzlich an dem jeweiligen Eigentumsgegenstand zu orientieren haben. Die Belastung mit Sanierungskosten bis zur Höhe des Verkehrswertes kann indes im Einzelfall auch unzumutbar sein, wenn das zu sanierende Grundstück den wesentlichen Teil des Vermögens des Pflichtigen bildet und die Grundlage seiner privaten Lebensführung einschließlich seiner Familie darstellt534. Der im Hinblick auf die Vermögenssteuer entwickelte, insbesondere aus dem Wort „zugleich“ in Art. 14 Abs. 2 Satz 2 GG abgeleitete Halbteilungsgrundsatz, wonach die obere Grenze der steuerlichen Belastung in der Nähe einer hälftigen Teilung des Ertrages zwischen privater und öffentlicher Hand verlaufen soll535, kann auf Sanierungslasten, die nicht durch eigenes Zutun des Eigentümers bedingt sind, nicht übertragen werden. Anderenfalls stünde die entsprechende technische Bemessung aufgrund der Unregelmäßigkeit und teilweisen Nichterkennbarkeit von Bodenkontaminationen in Frage. Auch würde die Belastung des Staates unabhängig von den betroffenen Belangen begründet und damit nicht mehr hinreichend anpassungsfähig sein536. Erörterungsbedürftig ist schließlich, was von den Gegenständen auf dem Grundstück zum Haftungsverband hinzuzurechnen ist. Eine analoge Anwendung des Hypothekenrechts ist mangels Vergleichbarkeit abzulehnen537. Der Umfang der Haftung für öffentliche Lasten ist zwar gemäß §§ 10, 20 ZVG, § 1120 BGB dem Umfang der hypothekarischen Haftung gleichgestellt; die Heranziehung zu Sanierungsmaßnahmen kann aber in diesem Zusammenhang nicht als öffentliche Last angesehen werden, weil unterschiedliche Anknüpfungspunkte gegeben sind. Öffentliche Lasten im Sinne des § 10 ZVG knüpfen an eine Förderung des gesamten 532 Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 196 f. 533 Müllensiefen, a. a. O., S. 197; vgl. auch BVerfGE 78, 232 (243); 81, 108 (122): Art 14 Abs. 1 Satz 1 GG schützt grundsätzlich nicht gegen die Auferlegung von Geldleistungspflichten, es sei denn, die Verpflichtung belaste den Betroffenen übermäßig und beeinträchtige ihn grundlegend in seinen Vermögensverhältnissen. 534 BVerfG, BB 2000, 1369 (1372). 535 BVerfGE 93, 121 (3. Leitsatz, 138); aus der Literatur etwa Leisner, NJW 1995, 2591 (2594); kritisch Arndt / Schumacher, NJW 1995, 2603 (2604); siehe auch Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 156 ff. 536 Zum ganzen ausführlich Frenz, VerwArch. 1999, 208 (222 ff.); siehe auch ders., StuW 1997, 116 (121 ff.); Tipke, MDR 1995, 1177 (1179). 537 Hierzu und zum folgenden Sparwasser / Geißler, DVBl. 1995, 1317 (1321 f.).

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Grundstücks als wirtschaftliche Einheit an. Demgegenüber orientiert sich die Zustandsverantwortlichkeit an der störungsverursachenden Verunreinigung. Im Hinblick auf den die Zustandshaftung (auch) tragenden Grund der Einwirkungsmöglichkeit, also auf die rechtliche Sonderbeziehung zwischen dem Eigentümer und seinem belasteten Grundstück im Sinne einer Verfügungsberechtigung, ist der Haftungsumfang danach zu bestimmen, was rechtlich dem Grundstück zugeordnet ist. Die hypothekarische Haftung findet ihre Rechtfertigung in der rechtsgeschäftlichen Vereinbarung der Haftungsmasse; sie kann auf die polizei- und ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit nicht übertragen werden, weil es insoweit an dem rechtlichen Zusammenhang mit der Gefahrenquelle fehlt538. Zum Haftungsverbund zählen mithin die wesentlichen Bestandteile und die noch mit dem Boden verbundenen Erzeugnisse, während die auf dem Grundstück befindlichen sonderrechtsfähigen Gegenstände nicht dazu gehören539. Die Abgrenzung zwischen wesentlichen Bestandteilen des Grundstücks und sonderrechtsfähigen Sachen ist anhand der §§ 94 ff. BGB vorzunehmen.

h) Änderung der Haftungsmasse Soweit es für das Ausmaß der Inanspruchnahme auf das Grundstück und seinen Wert ankommt, stellt sich die Frage, welcher Zeitpunkt im Hinblick insbesondere auf eine Abtrennung des unbelasteten Grundstücksteils und eine damit verbundene etwaige Verminderung der Haftungsmasse zugrunde zu legen ist. Nachdem eine Sanierungsverfügung ergangen ist, kommt eine Abwälzung bzw. Verminderung der polizei- und ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit durch Einzelrechtsnachfolge nicht in Betracht540. Vor Erlaß eines Verwaltungsaktes ist der Betroffene dagegen angesichts der noch nicht getroffenen Ermessensentscheidung mangels Konkretisierung noch nicht zur Störungsbeseitigung verpflichtet541. Anderes ergibt sich auch nicht aus der Sozialpflichtigkeit des Eigentums542. Im Rahmen einer bestehenden abstrakten Polizei- und Ordnungspflicht kann der Eigentümer daher sein Grundstück unter Berücksichtigung der baurechtlichen Voraussetzungen ohne weiteres teilen. Auch seine Verhaltensverantwortlichkeit wird allein dadurch ungeachtet einer etwaigen Sittenwidrigkeit543 nicht ausgelöst. Seine grundstücksbezogene Haftung beschränkt sich dann auf das ihm verbliebene belastete Grundstück. Eine Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 3. Aufl., Teil 5, Rn. 163. Im Ergebnis auch Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 198. 540 Vgl. unten Teil 1 § 4 M. II. 541 Vgl. unten Teil 1 § 4 L. II. 1. b). 542 Sparwasser / Geißler, DVBl. 1995, 1317 (1322); Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 3. Aufl., Teil 5, Rn. 166; 543 Zu diesem Gesichtspunkt ausführlich Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 199 ff. 538 539

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auf die materielle Polizeipflicht gestützte „nachwirkende Zustandshaftung“544 für den abgetrennten, unbelasteten Teil ist dem Gesetz nicht zu entnehmen. Der Erwerber eines belasteten Grundstücks haftet seinerseits originär545; eine (Mit-)Haftung beim Erwerb eines unbelasteten Teilstücks eines belasteten Grundstücks kommt dagegen nicht in Betracht. Mit der Übertragung eines kontaminierten Grundstücks vor Verfügungserlaß endet also nach allgemeinem Polizei- und Ordnungsrecht grundsätzlich die Zustandsverantwortlichkeit des übertragenden Eigentümers, jedenfalls wenn der neue Berechtigte seine Rechtsstellung effektiv angetreten hat546. Entsprechendes gilt für den Eigentumsverlust im Wege der §§ 946 ff. BGB547. Die Haftung des ehemaligen Eigentümers ergibt sich damit allein aus dessen Handlungshaftung. Beim Fortbestand der Zustandsverantwortlichkeit würde auch der innere Grund fehlen, weil die tatsächliche Einwirkungsmöglichkeit auf die Sache fehlt548. Auch bei einer Vergrößerung des Grundstücks gilt, daß vor der Konkretisierung der Polizei- und Ordnungspflicht durch eine Verfügung mit der Grundstücksgröße auch die haftende Masse wächst. Danach wirken sich Veränderungen der Größe des Grundstücks auf den Haftungsbestand nicht mehr aus. Insoweit ist der maßgebliche Zeitpunkt also nicht die Entstehung der Gefahr, sondern der Zeitpunkt des behördlichen Einschreitens549. Bei Wertänderungen der Haftungsmasse ist dagegen auf die Sanierung abzustellen. Wertminderungen zwischen Entstehen der Sanierungspflicht und Sanierung wirken sich in Anbetracht der Haftung der Gefahrenquelle und nicht des Vermögens haftungsmindernd aus, während sich der Eigentümer Wertsteigerungen anrechnen lassen muß550. 544 Dazu BayVGH, BayVBl. 1986, 590 (594); Peine, DVBl. 1980, 941 (941 f., 948 f.); siehe auch Griesbeck, Die materielle Polizeipflicht des Zustandsstörers, S. 89. 545 OVG NRW, NVwZ 1997, 507 (507); Breuer, JuS 1986, 359 (364); ders., NVwZ 1987, 751 (756); näher und m. w. N. unten Teil 1 § 4 M. I. 546 BayVGH, BayVBl. 1986, 590 (594); OVG NRW, NVwZ 1997, 507 (507); VG Freiburg, DVBl. 1967, 787 (788); Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 328; Scholler / Schloer, Grundzüge des Polizei- und Ordnungsrechts, S. 250; eine abweichende Regelung enthält § 4 Abs. 6 BBodSchG; dazu unten Teil 2 § 9; vgl. Schink, DVBl. 1985, 1149 (1152), den Entledigungswillen im Rahmen des subjektiven Abfallbegriffs untersuchend; dazu auch Stuttmann, NVwZ 2006, 401 (404 ff.). 547 Hamb. OVG, DÖV 1983, 1016 (1017); Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 810; hier für den Fortbestand der Verantwortlichkeit Czychowski, DVBl. 1970, 379 (384); zum Eigentumserwerb gemäß §§ 946 ff. siehe unten Teil 2 § 4 B. III. 548 So im Hinblick auf die Haftung nach § 10 Abs. 2 AbfG Ziehm, Störerverantwortlichkeit für Boden- und Wasserverunreinigungen, S. 97. 549 OVG NRW, DVBl. 1977, 257; OVG Hamburg, DÖV 1983, 1016 (1017), m. w. N.; VGH Bad.-Württ., NVwZ-RR 1991, 27 f.; BayVGH, NVwZ 1986, 942 (946); Sparwasser / Geißler, DVBl. 1995, 1317 (1323); Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 3. Aufl., Teil 5, Rn. 171; Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 88. 550 Sparwasser / Geißler, DVBl. 1995, 1317 (1323); Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 3. Aufl., Teil 5, Rn. 172 ff.; siehe auch HessVGH, NVwZ 1993, 1009.

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Teil 1: Sanierung von Altlasten nach früher geltendem Recht

i) Dereliktion Gibt ein Eigentümer seine Rechtsstellung auf, ohne daß es einen originär haftenden „Rechtsnachfolger“ aufgrund einer Übertragung gibt, so ist umstritten, ob er sich auf diese Weise seiner polizei- und ordnungsrechtlichen Verantwortung entziehen kann. Die in der polizei- und ordnungsrechtlichen Rechtsprechung und Lehre geführte Diskussion bezieht sich zwar in erster Linie auf bewegliche Sachen; die Hauptargumente greifen indes auch im Hinblick auf Grundstücke. Gegen die Möglichkeit einer Haftungsbefreiung durch Eigentumsaufgabe wird vorgetragen, daß eine solche Konsequenz „ökologisch unerträgliche Zustände“ zur Folge haben würde; Abfallverursacher aller Art würden versuchen, sich ihrer polizei- und ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit zu entziehen, indem sie sich durch Dereliktion von ihrem Abfall befreien551. Gleiches müßte dann auch für die Eigentümer von belasteten Grundstücken gelten, die gemäß § 928 Abs. 2 BGB den Verzicht gegenüber dem Grundbuchamt erklären müssen552. Die Vorstellung, daß die Zustandsverantwortlichkeit das Eigentum im Fall der Dereliktion überdauere, wurde deshalb früher zum Teil als allgemeiner Rechtsgrundsatz sowohl im allgemeinen als auch im besonderen Polizei- und Ordnungsrecht angesehen553. Dieser Position wird nicht zugestimmt554. Das Argument der drohenden ökologisch unerträglichen Zustände wird dadurch entkräftet, daß in diesen Fällen regelDenninger, in: Lisken / Denninger, Handbuch des Polizeirechts, Kapitel E, Rn. 100. Zur Eigentumsaufgabe von beweglichen Sachen vgl. VG Freiburg, DVBl. 1967, 787 (788): Solange sich der Derelinquent sein Eigentum durch Aneignung der herrenlosen Sache nach § 958 Abs. 1 BGB wieder aneignen könnte, ende die Verantwortlichkeit aufgrund der Zielsetzung eines lückenlosen Haftungssystems erst, wenn sich die Sache ein anderer aneigne und damit die ursprüngliche Eigentümerstellung nicht wieder hergestellt werden könne. Bei Grundstücken trete jedoch aufgrund des gemäß § 928 Abs. 2 Satz 1 BGB bestehenden absoluten und ausschließlichen Aneignungsrechts des Fiskus das Ende der Verantwortlichkeit ein. Folgend Rietdorf / Heise / Böckenförde / Strehlau, Ordnungs- und Polizeirecht in NordrheinWestfalen, § 18 OBG Rn. 7; siehe auch Scholler / Schloer, Grundzüge des Polizei- und Ordnungsrechts, S. 250 f., die nicht auf das zivilrechtliche Eigentum abstellen, sondern auf die Sachherrschaft, die fortbestehen würde; der Unterschied zur Dereliktion beweglicher Sachen sei darin zu sehen, daß der Verzicht nach § 928 Abs. 1 BGB im Hinblick auf die Erklärung gegenüber dem Grundbuchamte und der Eintragung ins Grundbuch gewisse Förmlichkeiten voraussetze und daher nicht durch die schlichte Besitzaufgabe erfolgen könne. Auch bestünde für den Zustand eines Grundstücks eine ununterbrochene Verantwortlichkeit, weil die des Fiskus beginne, sobald die des Eigentümers ende. 553 VG Freiburg, DVBl. 1967, 787 (788), bei Grundstücken differenzierend (siehe vorherige Fußnote); OVG Bremen, DVBl. 1989, 1008 (1008); OVG NRW, ZfB 1990, 232; Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 89; Würtenberger, in: Achterberg / Püttner, Besonderes Verwaltungsrecht, Band II, Kapitel 7, Rn. 164; Gusy, Polizeirecht, Rn. 363; Kothe, DÖV 1994, 716 (724 f.); Kloepfer, NuR 1987, 7 (18 m. Fn. 111); Rietdorf / Heise / Böckenförde / Strehlau, Ordnungsbehördengesetz Nordrhein-Westfalen, § 18 OBG Rn. 7; Czychowski, DVBl. 1970, 379 (384); wohl auch BayVGH, BayVBl. 1986, 590 (594); vgl. auch die weiteren Nachweise bei Schmidt-Jortzig, in: Festschrift für Scupin, S. 819 (823 m. Fn. 12). 551 552

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mäßig die Handlungsverantwortlichkeit begründet sein wird, die durch die Dereliktion nicht verloren geht555. Allerdings ergibt sich die Verhaltenshaftung nicht bereits aus der Dereliktion selbst, weil dadurch allein in der Regel der Umfang der Störungslage noch nicht vergrößert wird. Eine andere Auffassung hätte die Aufgabe der in der früheren Dogmatik des Störerbegriffs vorgenommenen Abgrenzung zwischen Verhaltens- und Zustandsverantwortlichkeit zur Folge556. Der materiellen Polizeipflicht ist nicht zu entnehmen, daß es gesetzlich verboten ist, ein Grundstück in einem gefährlichen bzw. störenden Zustand zu belassen. Ein Rechtsmißbrauch kann also nicht schon darin gesehen werden, daß die Eigentumsaufgabe zu dem Zweck erfolgte, sich der Haftung für das Grundstück zu entziehen557. Gleichwohl kann die Dereliktion im Einzelfall bei Hinzutreten besonderer Umstände nach zivilrechtlichen Grundsätzen gemäß § 138 BGB rückgängig zu machen sein, wenn sich die Entledigung zu Lasten der Allgemeinheit als sittenwidrig darstellt558. Die Nichtigkeit der Dereliktionserklärung nach § 134 BGB kommt dagegen nicht in Betracht, weil eine Verbotsnorm im Hinblick auf die Aufgabe einer (gefährdenden) Sache nicht vorhanden ist. Im übrigen kann der Eigentümer den vorstehenden Ausführungen entsprechend die Gefahrenquelle haftungsbeendend derelinqieren, wenn er die verantwortlichkeitsbegründende Verbindung der Sache vor der Entstehung der Haftung, also vor Erlaß der Verfügung, wirksam aufgehoben hat559. Über eine etwaige Verhaltensverantwortlichkeit hinaus haftet der Derelinquent somit nach richtiger Auffassung nur aufgrund spezialgesetzlicher Grundlage560. 554 BVerwGE 10, 282 (285); BayVGH, BayVBl. 1970, 328 (329); VGH Bad.-Württ., NVwZ-RR 1991, 27 (27); Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Umweltgesetzbuch (UGB-KomE), S. 1037; Wolff / Bachof, Verwaltungsrecht, Band III, § 127 I d 1; Schenke, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, II Rn. 179 f.; Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 127 f.; Sparwasser / Geißler, DVBl. 1995, 1317 (1322); von Mutius, Jura 1983, 298 (307); Schoch, JuS 1994, 1026 (1027); Petersen, NJW 1992, 1202 (1207 f.); Palandt-Bassenge, Bürgerliches Gesetzbuch, § 928 Rn. 1; Staudinger-Pfeiffer, Bürgerliches Gesetzbuch, Drittes Buch, Sachenrecht, § 928 Rn. 2; Soergel-Baur, Bürgerliches Gesetzbuch, Bd. 6, § 928 Rn. 1; weitere Nachweise bei Schmidt-Jortzig, in: Festschrift für Scupin, S. 819 (822 m. Fn. 8). 555 Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 3. Aufl., Teil 5, Rn. 169 m. Fn. 168. 556 Näher VGH Bad.-Württ., BB 1996, 393 (393); Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 127 f. 557 Sparwasser / Geißler, DVBl. 1995, 1317 (1322 f.); im Ergebnis auch Kothe, DÖV 1994, 716 (725). 558 Darauf abhebend Schmidt-Jortzig, Festschrift für Scupin, S. 819 (827 f.); Spannowsky, DVBl. 1994, 560 (564); Stöckle / Röckseisen, Neue Justiz 1993, 67 ff.; Mehlich, BWVPr 1992, 154 (155); insoweit auch Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 328. 559 Weitergehend Schenke, in Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, II Rn. 179, der eine Befreiung von Zustandshaftung durch Dereliktion auch nach Verfügungserlaß annimmt. Siehe auch Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 328: Das dem bisherigen Eigentümer wie jedem anderen auch zustehende Aneignungsrecht im Sinne des § 958 BGB begründet keine besondere Zuordnung der Sache.

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Teil 1: Sanierung von Altlasten nach früher geltendem Recht

D. Inhaber der tatsächlichen Gewalt I. Rechtsstellung Im Gegensatz zum Eigentümer, dessen Rechtsstellung anhand bürgerlich-rechtlicher Maßstäbe zu bestimmen ist, kommt es hinsichtlich der Innehabung der Sachgewalt nicht darauf an, auf welchem Rechtsgrund diese beruht. So kommen zum einen dingliche Berechtigungen wie das Pfandrecht, der Nießbrauch oder das Erbbaurecht, zum anderen schuldrechtliche Verträge in Betracht, die etwa ein Miet-, Pacht-, Auftrags- oder Verwahrungsverhältnis zum Inhalt haben können. Soweit eine gesetzliche Regelung nicht auch „einen anderen Berechtigten“ als Verantwortlichen aufführt, ist (als Inhaber der tatsächlichen Gewalt) nicht verantwortlich, wer lediglich obligatorisch berechtigt ist, eine Sache in Besitz zu nehmen, und die Sachherrschaft noch nicht ausübt. Die Unrechtmäßigkeit der Innehabung der Sachgewalt steht der Polizei- und Ordnungspflicht nicht entgegen561. Aus Vorstehendem folgt, daß für die Bestimmung des Inhabers der tatsächlichen Gewalt tatsächliche Feststellungen erforderlich sind. Diese können nicht durch Feststellungen von Rechtsbeziehungen ersetzt werden. Zur Auslegung des Begriffs der tatsächlichen Gewalt empfiehlt sich eine Übernahme des Inhalts, den der Begriff durch seine Verwendung in den §§ 854 bis 856 BGB erhalten hat562. Dabei muß aber berücksichtigt werden, daß eine Identität mit dem zivilrechtlichem Besitzbegriff nicht besteht. So kommt als Inhaber der tatsächlichen Gewalt neben dem unmittelbaren Besitzer im Sinne des § 854 BGB auch der Besitzdiener im Sinne des § 855 BGB in Betracht. Der mittelbare Besitzer im Sinne des § 868 BGB ist nicht Inhaber der tatsächlichen Gewalt über Sachen, die sich im Besitz eines anderes befinden. Auch ist ein Besitzbegründungswille nicht erforderlich, weil es lediglich auf die Möglichkeit der Sacheinwirkung ankommt. Insbesondere ist dem Gesetz eine solche Voraussetzung neben der Sachherrschaft nicht zu entnehmen. Eine Übertragung dieses zivilrechtlichen Erfordernisses scheidet mangels Vereinbarkeit mit der zugrunde liegenden öffentlich-rechtlichen Wertung563 aus, weil es bei der Zustandshaftung im Gegensatz zum Zivilrecht nicht um die Privilegierung des Besitzers gegenüber dem Nichtbesitzer, sondern um eine effektive Gefahrenabwehr geht564. 560 Vgl. § 18 Abs. 3 BGSG, Art. 8 Abs. 3 bayer. PAG, § 14 Abs. 4 ASOG Bln, § 6 Abs. 3 BbgPolG, § 17 Abs. 3 bbg. OBG, § 6 Abs. 3 brem. PolG, § 7 Abs. 3 HSOG, § 70 Abs. 3 SOG M-V, § 7 Abs. 3 nds. SOG, § 5 Abs. 3 PolG NRW, § 19 Abs. 3 OBG NRW, § 5 Abs. 3 POG Rh.-Pf., § 5 Abs. 3 SPolG, § 8 Abs. 3 SOG LSA, § 11 Abs. 3 thür. OBG. Eine Regelung fehlt in Baden-Württemberg und Sachsen. 561 Zum ganzen OVG NRW, DVBl. 1977, 257; Denninger, in: Lisken / Denninger, Handbuch des Polizeirechts, Kapitel E, Rn. 99.; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 329, m. w. N. 562 OVG NRW, DVBl. 1977, 257. 563 Dazu näher oben Teil 1 § 2 C. VIII. 2.

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Des weiteren stellt sich die Frage, ob die Rechtsprechung565 zum Besitzbegriff des Abfallrechts auf die Inhaberschaft der tatsächlichen Gewalt zu übertragen ist. Danach ist ein „Mindestmaß an tatsächlicher Sachherrschaft“ zu fordern. Davon sei dann nicht auszugehen, wenn sich „die Herrschaftsbeziehung der Person zu den Abfällen nicht von derjenigen beliebiger anderer Personen unterscheidet“. Dieses Kriterium ist aber angesichts einer uneinheitlichen Anwendung konturenlos und damit für das Gefahrenabwehrrecht, das eine klare und eindeutige Verantwortlichkeit voraussetzt, ungeeignet; im übrigen setzt es umfangreiche Tatsachenfeststellungen voraus und steht daher auch einer schnellen behördlichen Anwendung entgegen566. Für die Bestimmung der tatsächlichen Gewalt ist schlicht auf die Sachherrschaft abzustellen, die sich aus der Verkehrsanschauung ergibt567. Der Gewalthaber muß die Sache rein tatsächlich innehaben und die tatsächliche Herrschaft direkt über die Sache ausüben können, ohne auf andere Personen angewiesen zu sein. Maßgeblich ist die realisierbare Möglichkeit zur Einwirkung auf die Sache. Die Zustandshaftung des Inhabers der tatsächlichen Gewalt entfällt mit der Beendigung der tatsächlichen Sachherrschaft, soweit noch keine Verfügung ergangen ist568. Dieser Zeitpunkt wird regelmäßig mit dem Ende des die Sachgewalt vermittelnden Rechtsverhältnisses zusammenfallen. Eine Veränderung der Beziehung zur Sache entfaltet keine Wirkung mehr, wenn bereits eine polizei- und ordnungsrechtliche Verfügung erlassen worden ist. Wie im Fall der Eigentumsaufgabe kann sich der Inhaber der tatsächlichen Gewalt mithin vor dem behördlichen Einschreiten durch Aufgabe der tatsächlichen Sachherrschaft seiner Verantwortung entziehen569. II. Grenzen der Haftung Vereinzelt wird für den Inhaber der tatsächlichen Gewalt eine Haftungsbegrenzung dahingehend vertreten, daß dieser grundsätzlich nicht auf Gefahrbeseitigung, sondern lediglich auf Kostenersatz herangezogen werden könnte570. Eine solche 564 Im Ergebnis auch Scholler / Schloer, Grundzüge des Polizei- und Ordnungsrechts, S. 250; im Hinblick auf den abfallrechtlichen Besitzbegriff BVerwGE 67, 8 (12); BVerwG, NJW 1989, 1295 (1296); NJW 1998, 1004 (1005); VGH Bad.-Württ., NVwZ 1994, 1130 (1131); BGH, NVwZ 1985, 447; Schink, DVBl. 1985, 1149 (1152); ausführlich Frenz, VerwArch. 1999, 208 (211 ff.). 565 BVerwGE 67, 8 (12); BVerwG, NJW 1998, 1004 (1005). 566 Frenz, VerwArch. 1999, 208 (214 f.); ders. / Bönning, JZ 1998, 905 (906). 567 VG Karlsruhe, VBlBW 1985, 152 (154 f.); dazu näher unten Teil 2 § 5 A. 568 OVG NRW, DVBl. 1977, 257; NVwZ 1997, 505 (505); BayVGH, NVwZ 1986, 942 (946); VGH Bad.-Württ., NVwZ-RR 1991, 27 f.; Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 88; siehe auch Schenke, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, II Rn. 181. 569 Anders VG Karlsruhe, VBlBW 1985, 152 (155); näher unten Teil 2 § 5 C. 570 So Sparwasser / Geißler, DVBl. 1995, 1317 (1321).

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Unterscheidung von der Eigentümerhaftung ist dem Gesetz aber nicht zu entnehmen. Die besondere Pflicht zur Gefahrbeseitigung ergibt sich vielmehr nicht nur aus der Sozialbindung des Eigentums, sondern vor allem aus der besonderen persönlichen Fähigkeit zur Einwirkung auf die Sache. Ebenso wie beim Eigentümer ist die Inanspruchnahme des Inhabers der tatsächlichen Gewalt unstreitig insofern begrenzt, als dem Betroffenen nichts rechtlich oder tatsächlich Unmögliches abverlangt werden darf. So kann grundsätzlich keine Einwirkung auf die Sache gefordert werden, zu der er gegenüber dem Eigentümer nicht berechtigt ist571. Ein insoweit erlassener Verwaltungsakt ist aber nicht per se rechtswidrig, wenn der zivilrechtlich berechtigte Dritte sich einverstanden erklären kann oder gegen diesen nachträglich entsprechende Duldungsanordnungen ergehen können572. Weitergehend ist zu untersuchen, ob die für den Eigentümer entwickelte Konzeption einer Beschränkung der Zustandshaftung im Rahmen der Ermessensausübung auf den Inhaber der tatsächlichen Gewalt übertragen werden kann. Dieser Ansatz findet seine Begründung in dem Erfordernis einer am Übermaßverbot orientierten Abwägung zwischen der Sozialbindung des Eigentums und dem Verbot, seinem Rechtsträger unbegrenzte Opfer zugunsten der Allgemeinheit zuzumuten. Es ist also erforderlich, daß der Gewalthaber auch über eine unter Art. 14 GG subsumierbare Position verfügt573. Davon ist das Bundesverfassungsgericht574 im Hinblick auf den Mieter von Wohnraum mit Recht ausgegangen. Der Mieter kann über sein Besitzrecht zwar nur in den Grenzen des § 553 BGB (vgl. § 549 BGB a. F.) verfügen; die beliebige Übertragbarkeit setzt die Eigentumsgarantie aber nicht voraus575. Seine Rechtsstellung leitet sich auch lediglich vom den Eigentumsschutz in der Regel genießenden Vermieter als Eigentümer ab. Daraus folgt aber nur, daß beide miteinander konkurrierenden Rechtspositionen inhaltlich ausgestaltet, gegeneinander abgegrenzt und mittels Bestimmung der jeweiligen Befugnisse angemessen gewahrt bleiben. Soweit das im Sinne dieser Zielsetzung geschaffene Mietrecht das Bestandsinteresse des Mieters gänzlich mißachtet oder unverhältnismäßig beschränkt, scheint sich der Schutz des Mieters in seiner Struktur nicht von dem des Vermieters zu unterscheiden. Für die Gleichstellung des Besitzrechts des Mieters mit dem Sacheigentum sprechen noch weitere Gründe. Beide stellen privatrechtliche Rechtspositionen dar, die 571 Etwa BVerwGE 31, 16 f.; Hamb. OVG, DVBl. 1957, 868; allgemein Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 329; Kloepfer, NuR 1987, 7 (16). 572 Schenke, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, II Rn. 181; siehe auch Kloepfer, NuR 1987, 7 (16). 573 Frenz, VerwArch. 1999, 208 (228). 574 BVerfGE 89, 1 (5 ff.); siehe auch Sparwasser / Geißler, DVBl. 1995, 1317 (1321 m. Fn. 34). 575 BVerfGE 83, 201 (209); vgl. aber auch BVerfGE 52, 1 (30); 53, 257 (290).

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dem jeweiligen Inhaber im Hinblick auf gegen jedermann wirkende Schutzrechte in ähnlicher Weise zugeordnet sind. Der Mieter kann das Mietobjekt entsprechend dem Inhalt des Mietvertrags nutzen. Im Fall der verbotenen Eigenmacht stehen ihm die Rechte aus §§ 862 Abs. 1, 858 Abs. 1 BGB zu. Bei Besitzentziehung kann er nach § 861 Abs. 1 BGB Wiedereinräumung des Besitzes verlangen. Der Besitz ist ferner ein sonstiges Recht im Sinne des § 823 Abs. 1 BGB576. Schließlich erlischt das Besitzrecht gemäß § 566 BGB nicht mit der Veräußerung des Grundstücks durch den Vermieter. Nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts erfüllt das Besitzrecht des Wohnraummieters typischerweise dem Sacheigentum zukommende Funktionen, weil es ebenso wie die Eigentumsgarantie dem Grundrechtsträger einen Freiraum im vermögensrechtlichen Bereich erhält und dem Einzelnen damit die Entfaltung und eigenverantwortliche Gestaltung seines Lebens ermöglicht. Insoweit diene die Wohnung als Mittelpunkt der privaten Existenz der Befriedigung elementarer Lebensbedürfnisse sowie der Freiheitssicherung und Entfaltung der Persönlichkeit. Die Übertragung dieser Erwägung auf die Altlastenfälle erweckt zunächst Zweifel, weil es hier im allgemeinen nicht um das Anmieten von Wohnraum, sondern um das Anmieten einer Deponie oder eines Grundstücks geht. Dem Deponiebetrieb als wirtschaftliche und somit berufliche Betätigung kommt aber vor allem im Hinblick auf Art. 12 GG für die menschliche Selbstverwirklichung auch eine große Bedeutung zu. Das Bundesverfassungsgericht betont seit dem Apothekenurteil, daß das Grundrecht der Berufsfreiheit die Arbeit als Beruf schützt, „d. h. in ihrer Beziehung zur Persönlichkeit des Menschen im ganzen, die sich erst darin voll ausformt und vollendet, daß der Einzelne sich einer Tätigkeit widmet, die für ihn Lebensaufgabe und Lebensgrundlage ist und durch die er zugleich seinen Beitrag zur gesellschaftliche Gesamtleistung erbringt“577. Die Berufsarbeit bildet also ein wesentliches Stück der Persönlichkeitsentfaltung, so daß ihr im Rahmen der individuellen Lebensgestaltung des Einzelnen ein besonders hoher Rang zuerkannt werden muß578. Das in erster Linie persönlichkeitsbezogene Grundrecht der Berufsfreiheit konkretisiert das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit579. So ist die Befugnis, eine gewerbliche Betätigung unter eigenem Namen auszuüben, Bestandteil des in Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG gewährleisteten Persönlichkeitsrechts580. Wenn nun das Bundesverfassungsgericht Wohnraum, als freiheitssichernden und die Persönlichkeitsentfaltung begünstigenden Mittelpunkt der privaten Existenz ansieht und den Mieter von Wohnraum dem Eigentümer in bestimmten Konstellationen gleichstellt, so kann für den Mieter des räumlichen Bereichs, in dem sich die Arbeit vorwiegend vollzieht, nichts anderes gelten. Auch 576 577 578 579 580

Palandt-Sprau, Bürgerliches Gesetzbuch, § 823 Rn. 13, m. w. N. BVerfGE 7, 377 (397). BVerfGE 13, 97 (104 f.); 19, 330 (336); 30, 292 (334); 63, 266 (286 f.). BVerfGE 1, 264 (274); 19, 330 (336 f.); 30, 292 (334). BVerfGE 71, 162 (201).

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Teil 1: Sanierung von Altlasten nach früher geltendem Recht

insoweit bedarf es eines entsprechend wirksamen Schutzes, weil auch die berufliche Betätigung große Bedeutung im Hinblick auf die freie Entfaltung der menschlichen Persönlichkeit im ganzen gewinnt581. Von daher kann der Besitz des Mieters an einer Deponie unter Berücksichtigung der vorstehenden Argumentation in diesem Zusammenhang dem Eigentumsrecht gleichstellt werden. Entsprechendes gilt auch etwa für das (Land-)Pachtrecht und den Nießbrauch, die als vermögenswerte Rechte den Inhabern insofern zugeordnet sind, als diese die damit verbundenen Befugnisse nach eigenverantwortlicher Entscheidung zu eigenem privaten Nutzen ausüben dürfen. Im Ergebnis sind daher auch bei der Zustandsverantwortlichkeit des Mieters, (Land-)Pächters, aber auch des dinglich berechtigten Nießbrauchers und Erbbauberechtigten, die dem Eigentümer noch näher stehen, die Wertungen des Art. 14 GG zu berücksichtigen. Im Rahmen des behördlichen Ermessens ist daher auch in diesen Konstellationen die Sozialbindung des Eigentums insofern zu einem angemessenen Ausgleich zu bringen, als die Heranziehung des Inhabers der tatsächlichen Gewalt nicht zu einer übermäßigen Belastung führen darf582. Soweit sich die Inhaberschaft der tatsächlichen Gewalt im jeweiligen Einzelfall dagegen nicht nach den dargestellten Grundsätzen unter die Eigentumsgarantie subsumieren läßt, sind dieser Zustandsverantwortlichkeit die Wertungen des Art. 14 GG nicht zugänglich. Eine darauf gestützte, wie auch immer ausgeformte Haftungsgrenze scheidet daher aus583. Dieses Ergebnis erscheint nicht interessengerecht zu sein. Denn im Ergebnis haftet der die schwächere Rechtsstellung habende Inhaber der tatsächlichen Gewalt stärker, weil er nicht den Schutz des Art. 14 GG genießt. Gleichwohl vermag dieses Argument nicht die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen des Schutzbereiches der Eigentumsgarantie auszuhebeln. Im übrigen ist der Inhaber der tatsächlichen Gewalt nicht ungeschützt. Das Rechtsstaatsprinzip gebietet, daß auch seine öffentlich-rechtliche Inanspruchnahme verhältnismäßig sein muß. Eine Einschränkung der Haftung des Inhabers der tatsächlichen Gewalt kommt ferner dann nicht in Betracht, wenn dieser zugleich etwa als Deponiebetreiber Verursacher der schädlichen Bodenveränderung oder Altlast ist, was regelmäßig der Fall ist584.

Vgl. BVerfGE 32, 54 (68 ff., bes. 71); 76, 83 (88). So auch Frenz, VerwArch. 1999, 208 (228 f.); zu den insoweit bestehenden Grenzen der Zustandshaftung im einzelnen oben Teil 1 § 3 C. II. 583 Anders Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 92: Es wäre schlechterdings nicht begründbar, den Gewalthaber für die Beseitigung einer umweltgefährdenden Bodenbelastung aus früherer Zeit mit seinem gesamten Vermögen heranzuziehen. 584 Kloepfer, NuR 1987, 7 (16); zur Verursachereigenschaft des Deponiebetreibers siehe oben Teil 1 § 2 D. III. sowie unten Teil 2 § 1 C. III. 581 582

§ 4 Problematik der Rechtsnachfolge

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§ 4 Problematik der Rechtsnachfolge A. Allgemeines Ein Wechsel bei den Personen der Verantwortlichen wird im Bereich der Sanierung von Altlasten sehr häufig stattgefunden haben. Dies beruht auf den oft recht langen Zeiträumen zwischen der Hervorrufung einer Umweltbeeinträchtigung und der behördlichen Durchsetzung der erforderlichen Sanierungsmaßnahmen. Eine Verjährung585 bzw. Verwirkung586 der Geltendmachung nicht vermögensrechtlicher Pflichten des Ordnungs- und Sicherheitsrechts kommt grundsätzlich nicht in Betracht, weil die Erfüllung hoheitlicher Aufgaben der Gefahrenabwehr stets möglich bleiben muß und im übrigen ein gesetzeswidriger Zustand durch die bloße behördliche Untätigkeit nicht faktisch legalisiert werden darf587. Bei der Haftungsfrage im Rahmen von Altlastensanierungsfällen kommt Rechtsnachfolgeproblemen im Hinblick auf die zumeist lange Entstehungsgeschichte von Bodenkontaminationen und die häufig durchlaufenden Eigentümerwechsel und Unternehmensumwandlungen588 somit eine große Bedeutung zu589. Gegenstand dieser Problematik ist die Frage, ob der Rechtsvorgänger polizei- und ordnungspflichtig bleibt und inwieweit der Nachfolger in die Pflichtenstellung seines Vorgängers eintreten kann. Im Öffentlichen Recht ist anders als im Bürgerlichen Recht die Thematik der Rechtsnachfolge nicht umfassend normiert. Soweit eine Spezialregelung nicht vorhanden ist, wird die Rechtsnachfolge in polizei- und ordnungsrechtliche Pflichten kontrovers diskutiert590. Die Einzelfragen beurteilen sich in erster Linie nach allDazu unten Teil 2 § 11. Näher unten Teil 2 § 1 C. III. 4. 587 Kloepfer, NuR 1987, 7 (12, 17); differenzierend Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 335: unter bestimmten Voraussetzungen könnte beim Bürger ein Vertrauenstatbestand entstanden sein, bei dessen Überwiegen gegenüber den bestehenden Gefahren eine Inanspruchnahme unverhältnismäßig bzw. die individuelle Verantwortung auf der Sekundärebene zu mindern wäre; ebenso Pietzcker, JZ 1985, 209 (215); vgl. auch BVerwG, DVBl. 1979, 67 (70); Papier, Altlasten und polizeirechtliche Störerhaftung, S. 41; ders., DVBl. 1985, 873 (877); Reich, Ordnungsverfügungen im Rahmen der Bewältigung des Altlastenproblems, S. 108 f.; Schrader, Altlastensanierung nach dem Verursacherprinzip?, S. 151; Seibert, DVBl. 1992, 664 (671); Randelzhofer / Wilke, Die Duldung als Form flexiblen Verwaltungshandelns, S. 55 f.; zum ganzen oben Teil 1 § 2 D. III. 3. 588 Dazu ausführlich unten Teil 2 § 6. 589 Breuer, NVwZ 1987, 751 (756); Kloepfer, NuR 1987, 7 (17); vgl. aber auch Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 251, der in den Fällen, in denen etwa Firmeninhaber mittlerweile gewechselt haben, unabhängig von der Rechtsnachfolgeproblematik die Solidarverantwortung einer bestimmten Gruppe diskutiert, deren Mitglieder in der Vergangenheit gehandelt haben. 590 Vgl. die ausführliche Aufzählung der einschlägigen Literaturnachweise bei Peine, DVBl. 1980, 941 (941 f. m. Fn. 2); weitere Nachweise bei Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 252 m. Fn. 67; Papier, DVBl. 1996, 125 (126 m. Fn. 7 ff.). 585 586

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gemeinem Polizei- und Ordnungsrecht. Dessen Grundsätze wurden aber auch schon früher teilweise durch umweltrechtliche Sondervorschriften durchbrochen bzw. ergänzt. Die Ausführungen sind bemüht, eine systematische Klarheit in die teilweise recht unübersichtlichen, viele Überschneidungen beinhaltenden Argumentationszusammenhänge zu bringen.

B. Differenzierungen Eine dogmatisch saubere Lösung der in Literatur und Rechtsprechung aufgeworfenen Einzelprobleme bedarf der Differenzierung in mehrfacher Hinsicht. Bei der generellen, (noch) abstrakten polizei- und ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit (Polizei- und Ordnungspflichtigkeit) handelt es sich um solche Pflichten, die in allgemeiner Form lediglich gesetzlich begründet sind, wie etwa die Betreiberpflichten gemäß § 5 BImSchG591. Es handelt sich um einen Sachverhalt, der die Voraussetzungen der polizei- und ordnungsrechtlichen Eingriffsermächtigungen erfüllt und bei dem die Verantwortlichkeit einer bestimmten Person in Betracht kommt, ohne daß gegen diese Person (schon) eine normkonkretisierende Polizei- und Ordnungsverfügung ergangen ist592. In diesem Fall stellt sich die Frage, ob der Rechtsnachfolger, wenn er an die Stelle des ursprünglich Verantwortlichen tritt, in dessen polizei- und ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit als solche, nämlich in die gesetzlich fixierte und die Behörde zum Einschreiten berechtigende Haftung für die Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit, hineinwächst593. Mit dem Erlaß eines auf die Durchsetzung der Pflicht gerichteten Verwaltungsaktes liegt eine konkretisierte Polizei- und Ordnungspflicht vor594. Von einer konkreten Polizei- und Ordnungspflicht kann also dann ausgegangen werden, wenn auf der Grundlage der materiellen polizeirechtlichen Eingriffsermächtigung eine die generell-abstrakten Eingriffsermächtigungen konkretisierende, dem Verwaltungsaktsadressaten gegenüber spezifische Ge- oder Verbote aussprechende polizei- oder ordnungsrechtliche Verfügung bereits ergangen ist595. Insoweit ist zu untersuchen, ob und in welchem Umfang eine solche Verfügung ohne weiteres für den Rechtsnachfolger gilt und ihn gegebenenfalls auch verfahrensrechtlich, etwa bei inzwischen eingetretener Unanfechtbarkeit, zu binden vermag596. Weiterhin muß nach dem Umfang der Rechtsnachfolge zwischen Gesamtrechtsnachfolge und Einzelrechtsnachfolge unterschieden werden. Bei der Gesamtrechts591 Breuer, DVBl. 1994, 890 (894); Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.4, Rn. 67. 592 Papier, DVBl. 1996, 125 (126). 593 Oldiges, JA 1978, 541 (541). 594 Kothe, VerwArch. 88 (1997), 456 (474). 595 Papier, DVBl. 1996, 125 (126). 596 Oldiges, JA 1978, 541 (541).

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nachfolge findet der unmittelbare Übergang eines Vermögens mit allen Rechten und Pflichten statt. Der Gesamtrechtsnachfolger tritt vollständig in den rechtlichen Gesamtstatus eines anderen wegfallenden Rechtssubjekts ein; demgegenüber steht die (rechtsgeschäftliche) Sonderrechtsnachfolge (Singularsukzession), also die Rechtsnachfolge in eine einzige oder mehrere einzelne, aber bestimmte Rechtspositionen597. Unterschiedliche Auffassungen werden auch sowohl in der Verhaltensverantwortlichkeit einerseits als auch in der Zustandsverantwortlichkeit andererseits vertreten. Darüber hinaus ist zwischen vertretbaren und höchstpersönlichen Handlungen bzw. in bezug auf die Personengebundenheit von Rechtspflichten und nach Meinung mancher zwischen dinglichen und anderen Verwaltungsakten zu unterscheiden. Einer gesonderten Betrachtung bedürfen die Fälle der Rechtsnachfolge von Hoheitsträgern untereinander, wie etwa die Staatensukzession oder Eingemeindung598. Diese Konstellation soll hier jedoch nicht weiter vertieft werden. Im Vordergrund der Untersuchung stehen vielmehr jene Fälle, in denen Privatrechtssubjekte die Rechtsnachfolge in öffentlich-rechtliche Positionen anderer Privatrechtssubjekte antreten.

C. Höchstpersönlichkeit aller öffentlich-rechtlichen Rechte und Pflichten? Nach noch in den 1960er Jahren herrschender Meinung konnte eine Rechtsnachfolge grundsätzlich nicht stattfinden, weil öffentlich-rechtliche Rechte und Pflichten als höchstpersönliche Rechtspositionen und die polizei- und ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit als nicht abwälzbar angesehen wurden599. Rechte und Pflichten blieben danach an der Person des Berechtigten oder Verpflichteten haften; ein Wechsel der Person bedeutete eine Änderung des durch den Verwaltungsakt begründeten Rechtsverhältnisses600. Zur Begründung dieses Ansatzes wurde auf das Verständnis des Verwaltungsaktsbegriffs abgestellt. Danach regelt der Verwaltungsakt ausschließlich das Rechtsverhältnis zwischen erlassender Behörde und dem betroffenen Bürger601. 597 Ossenbühl, NJW 1968, 1992 (1993); siehe auch Papier, DVBl. 1996, 125 (126); Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 298. 598 Dazu Steinböhmer, Die Funktionsnachfolge; Kaja, Die Funktionsnachfolge; Ossenbühl, NJW 1968, 1992 (1993). 599 BayVGH, BayVBl. 1970, 328 (329); Hurst, DVBl. 1963, 804 (804); Rietdorf / Heise / Böckenförde / Strehlau, Ordnungs- Polizeirecht in Nordrhein-Westfalen, § 16 OBG Rn. 12; Drews / Wacke, Allgemeines Polizeirecht, 7. Aufl., S. 209 f.; anders bereits Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 8. Aufl., S. 178; weitere Nachweise bei Peine, DVBl. 1980, 941 (942 in Fn. 12); vgl. auch Schenke, GewArch. 1976, 1 ff. 600 Fleiner, Institutionen des Deutschen Verwaltungsrechts, S. 150. 601 Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Erster Band, S. 62.

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Die These von der grundsätzlichen Höchstpersönlichkeit verwaltungsrechtlicher Verpflichtungen wurzelt letztlich in einem überkommenen obrigkeitsstaatlichen Verständnis öffentlich-rechtlicher Rechtsverhältnisse, nach dem Öffentliches Recht notwendig rein persönliche Rechtsverhältnisse erzeugen müsse602. So besteht heute insoweit Einigkeit, als nicht alle öffentlich-rechtlichen Rechte und Pflichten603 notwendigerweise höchstpersönlicher Natur sein müssen, weil etwa eine öffentlichrechtliche Pflicht durchaus auch durch vertretbare Handlungen erfüllt und ihre Erfüllung durch Ersatzvornahme vollstreckt werden kann604. Die Regelungen über die Vollstreckung von Polizei- und Ordnungsverfügungen im Wege der Ersatzvornahme zeigen, daß auch vertretbare, da nicht höchstpersönliche Leistungen geschuldet werden605. Die ältere Lehre versuchte die Annahme einer prinzipiell nicht übertragbaren und höchstpersönlichen Polizei- und Ordnungspflicht auch mit einem argumentum e contrario zu begründen606. Der Gegenschluß sollte sich daraus ergeben, daß gesetzliche Vorschriften als positivrechtliche Ausnahmen gewertet wurden, die regelwidrig eine Abwälzung der Polizeipflicht zulassen würden. Derartige Vorschriften befanden sich früher in § 20 Abs. 2 prPVG und in § 6 des preußischen Gesetzes über die Reinigung öffentlicher Wege vom 1. 7. 1912. Heute findet die Regelung des § 20 Abs. 2 prPVG etwa in § 14 Abs. 2 Satz 2 Hess. SOG, § 18 Abs. 2 Satz 2 OBG NRW, § 20 Abs. 2 Satz 2 PrPVG, § 186 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 SH LVwG ihre Fortsetzung. Danach ist der Inhaber der tatsächlichen Gewalt an Stelle des Eigentümers verantwortlich, wenn er aufgrund eines im Einverständnis mit dem Eigentümer gestellten Antrags vor der zuständigen Ordnungsbehörde als allein verantwortlich anerkannt worden ist. Dieser Vorgang ist rechtlich indes keine Pflichtenüberwälzung, sondern ein Fall des Erlöschens oder Ruhens der Polizeipflicht des Eigentümers607. Es wird die Polizei- und Ordnungspflicht durch antragsbedürftigen Verwaltungsakt, dessen Erlaß im Ermessen der zuständigen Behörde steht, auf einen von ursprünglich mehreren Polizeipflichtigen begrenzt; es handelt sich in diesen Fällen mithin nicht um eine Rechtsnachfolge608. Auch die Regelung des § 6 des preußischen Wegereinigungsgesetzes von 1912 vermag als singuläre, heute von Mutius, VerwArch. 62 (1971), 75 (86), m. w. N. Differenzierend Ossenbühl, NJW 1968, 1992 (1995 f.), dazu unten Teil 1 § 4 L. II. 1. c) und Oldiges, JA 1978, 541 (542 f.), dazu unten Teil 1 § 4 J. II. 604 BVerwG, NJW 1971, 1624 (1624 f.); von Mutius, VerwArch. 62 (1971), 75 (87); Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 298 f.; Erichsen, in: ders., Allgemeines Verwaltungsrecht, § 11 Rn. 50 f.; vgl. aber auch Schenke, GewArch. 1976, 1 ff., im Ergebnis mit der älteren Auffassung übereinstimmend. 605 OVG Rh.-Pf., DÖV 1980, 654 (655) mit Bezugnahme auf von Mutius, VerwArch. 62 (1971), 75 (85); ders., VerwArch. 63 (1972), 87 ff.; Wallerath, JuS 1971, 460 (465). 606 Hurst, DVBl. 1963, 804 (804 f.); Drews / Wacke, Allgemeines Polizeirecht, 7. Aufl., S. 209 ff. 607 Ossenbühl, NJW 1968, 1992 (1994). 608 So ausdrücklich auch Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 298. 602 603

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nur noch beschränkt geltende Vorschrift den oben angeführten weittragenden Rückschluß nicht zu tragen609. Der auf der Annahme der Höchstpersönlichkeit aller Polizei- und Ordnungspflichten beruhende Schluß auf die kategorische Ablehnung einer gesetzlich nicht geregelten Rechtsnachfolge der polizei- und ordnungsrechtlichen Haftung ist mithin nicht mehr haltbar. Dafür spricht auch der Hinweis auf ähnliche Konstellationen im Zivilrecht, wo der Umstand, daß die Abwälzung einer Verbindlichkeit jedenfalls ohne Zustimmung des Gläubigers nicht zulässig ist610, etwa auf deren Vererblichkeit keinen Einfluß hat611. Darüber hinaus besteht in bestimmten Konstellationen ein dringendes Bedürfnis, den Rechtsnachfolger in Anspruch nehmen zu können612.

D. Grundsätzliche Anforderungen an die Übergangsfähigkeit I. Begriff der Höchstpersönlichkeit Hinsichtlich unvertretbarer Handlungen stellt sich die Frage der Rechtsnachfolge nach allgemeiner Meinung allerdings auch heute nicht613. Im Hinblick auf die Nachfolgefähigkeit verwaltungsrechtlicher Pflichten kommt es somit maßgeblich auf ihren Inhalt an. Eine Pflicht ist höchstpersönlich, wenn sie dergestalt auf eine bestimmte Person bezogen ist, daß die erforderliche Gefahr- oder Störungsbeseitigungshandlung nur in eigener Person vorgenommen, die Pflicht mithin nur von dieser erfüllt werden kann614. Es fehlt hingegen an der Höchstpersönlichkeit, wenn jemand zur Vornahme einer vertretbaren Handlung verpflichtet ist. Vertretbarkeit liegt vor, wenn die Pflicht im Wege der Ersatzvornahme durchsetzbar und damit auf eine Haftung des Störervermögens konkretisierbar ist615. Der bezifferbare Vermögenswert solcher Pflichten indiziert, daß es sich um vermögensrechtliche Positionen handelt616. Davon ist Ossenbühl, NJW 1968, 1992 (1994). Vgl. §§ 414 f. BGB. 611 Oldiges, JA 1978, 541 (542); siehe auch Ossenbühl, NJW 1968, 1992 (1994). 612 Vgl. unten Teil 1 § 4 E. sowie Teil 1 § 4 L. II. 1 d. 613 Kloepfer, NuR 1987, 7 (17); Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 3. Aufl., Teil 5, Rn. 186; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 298; Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.4, Rn. 69. 614 Oldiges, JA 1978, 541 (542): Diese Definition verdankt ihre Gültigkeit nicht zuletzt der im Zivilrecht geltenden Aussage, daß auch der Erbe in den universalen Rechtsstatus des Erblassers nur insoweit hineinwächst, wie dieser Status nach dem gesamten rechtlichen und tatsächlichen Zusammenhang ohne Bindung an die persönliche Existenz des Erblassers auch vom Erben fortgesetzt werden kann. 615 Ihmels, DVBl. 1972, 481 (483). 616 Ossenbühl, NJW 1968, 1992 (1996). 609 610

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somit regelmäßig auszugehen, wenn die Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung nicht allein in dem Störerverhalten als solchem liegt, sondern eine gewisse Externalisierung in einem durch Dritte behebbaren polizei- und ordnungsrechtlichen Zustand erfahren hat617.

II. Personengebundenheit von Rechtspflichten Im Anschluß an Ossenbühl618 und Papier619 ist jedoch darauf hinzuweisen, daß es im Rahmen der Gesamtrechtsnachfolge in die abstrakte Polizei- und Ordnungspflicht nicht allein auf die Vertretbarkeit oder Unvertretbarkeit der Erfüllungshandlung ankommen kann. Vielmehr ist für die Annahme einer etwaigen Rechtsnachfolgefähigkeit das grundsätzliche Vorliegen eines Übertragungsgrundes zu fordern, der gegeben ist, wenn es sich nicht um eine personengebundene Pflicht handelt. Der Rückgriff auf den normativen Zurechnungsgrund ist erforderlich, weil über die Vertretbarkeit oder Unvertretbarkeit einer spezifischen Erfüllungshandlung mangels einer konkreten Eingriffsverfügung noch nicht befunden werden könnte. Wenn zu prüfen ist, ob eine abstrakte Pflicht strikt personengebunden oder übergangsfähig ist, muß also auch auf den jeweiligen normativen Zurechungsgrund der abstrakten öffentlich-rechtlichen Pflicht abgestellt werden. Von einem solchen ist auszugehen, wenn der die Verhaltensverantwortlichkeit legitimierende und tragende Zurechungsgrund auch in der Person des Rechtsnachfolgers wirksam bleibt. Die normativen Zurechungsgründe liegen bei der Verhaltensverantwortlichkeit in der „besonderen Nähe“620 des Pflichtigen zur Gefahr und der Wirksamkeit seiner Inanspruchnahme. So trifft die Verhaltensverantwortlichkeit daher grundsätzlich auch nur denjenigen Verursacher, der die Gefahr oder Störung unmittelbar verursacht hat. Der heranzuziehende Handlungsstörer muß bei wertender Betrachtung unter Einbeziehung sämtlicher Umstände des jeweiligen Falles selbst die Gefahrengrenze überschritten haben, also der Gefahr und der Gefahrenquelle besonders nahe stehen621. Auch die Zurechung anhand der Kriterien der Pflichtwidrigkeit und Risikozurechnung führen insoweit zu keinem anderen Ergebnis. Es bedarf also im Bereich der Verhaltensverantwortlichkeit in der Person des Verantwortlichen grundsätzlich einer spezifischen Nähe zur Gefahrenquelle. Dieser tragende und legitimierende normative Zurechungsgrund ist aber regelmäßig an die Person des Verursachers gebunden und auf die Person des Rechtsnachfolgers im allgemeinen nicht übertragbar, weil die Voraussetzung einer „besonderen 617 618 619 620

Knöpfle, Festgabe für Maunz, S. 225 (241); Oldiges, JA 1978, 541 (542). Ossenbühl, Zur Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers für Altlasten, S. 60 ff. Papier, DVBl. 1996, 125 (128). So ausdrücklich Ossenbühl, Zur Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers für Altlasten,

S. 67. 621

Näher oben Teil 1 § 2 C. VIII.

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Nähe“ des Pflichtigen zur Gefahr grundsätzlich nur vom unmittelbaren Verursacher, nicht aber von seinem Rechtsnachfolger erfüllt wird622.

E. Praktikabilitätserwägungen Dem Bedürfnis einer in bestimmten Fällen möglichen Rechtsnachfolge im Rahmen der öffentlich-rechtlichen Verantwortlichkeit liegt die insbesondere am Beispiel der Zustandshaftung entwickelte Erwägung zugrunde, daß die Rechtsnachfolge in die Polizei- und Ordnungspflicht dergestalt gegen den Gesamt- bzw. Einzelrechtsnachfolger wirken müsse, daß ihm gegenüber keine neue Verfügung ergehen muß623. Es sei nicht einsichtig, daß gegen den Neueigentümer nochmals ein inhaltlich gleicher Verwaltungsakt erlassen werden müsse. Diese Konstruktion findet ihre Begründung vor allem in den Gesichtspunkten der Praktikabilität und der Verwaltungseffizienz, weil auf diese Weise gewährleistet wird, daß die Herstellung polizei- und ordnungsgemäßer Zustände nicht möglicherweise für lange Zeit oder sogar auf Dauer verhindert und die Arbeit der Polizei- und Ordnungsbehörden erheblich erschwert wird624. Praktikabilitätserwägungen werden vom Bundesverwaltungsgericht auch als zulässige Auslegungskriterien anerkannt625. Freilich bedarf dieses rechtspolitisch erwünschte Ergebnis einer dogmatischen Grundlage. Eine solche ist erforderlich, weil der Adressat der übergehenden Verfügung der Rechtsvorgänger ist. Problematisch ist daher, daß insoweit ein Verstoß gegen den Grundsatz der §§ 41, 43 VwVfG gegeben wäre626. Ein Verwaltungsakt ist danach demjenigen bekanntzugeben, für den er bestimmt ist oder von dem er betroffen ist; grundsätzlich löst erst die Bekanntgabe an den einzelnen Beteiligten für diesen die Wirksamkeit des Verwaltungsaktes aus. Fraglich ist also, unter welchen Voraussetzungen von dieser allgemeinen Regel abgewichen werden kann.

622 Ossenbühl, Zur Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers für Altlasten, S. 69; Papier, DVBl. 1996, 125 (128); siehe auch unten Teil 1 § 4 L. II. 1. b). 623 Vgl. zur Rechtsnachfolge in bauordnungsrechtliche Beseitigungsanordnungen bzw. Abbruchverfügungen BVerwG, NJW 1971, 1624 (1625); dazu Martens, JuS 1972, 190 ff.; VGH Bad.-Württ., BauR 1979, 232 ff.; im Hinblick auf die Singularsukzession OVG NRW, DVBl. 1973, 226 f.; aus der Literatur Wolff / Bachof, Verwaltungsrecht, Band III, § 127 Rn. 28; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 299, m. w. N. in Fn. 51 f. 624 OVG Saarland, BRS 22 (1969), Nr. 215, S. 304 (307); VGH Bad-Württ., BRS 35 (1979), Nr. 212, S. 359 (360 f.); VGH Bad.-Württ., NJW 1979, 1565 (1565); Drews / Wakke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 299, m. w. N. in Fn. 51 f., vgl. auch die Darstellung bei Ossenbühl, Zur Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers für Altlasten, S. 17, 20, 23, jeweils m. w. N. zur Rechtsprechung. 625 BVerwG, NJW 1971, 1624 (1625); vgl. auch Witten, NJW 1961, 753 ff. 626 Vgl. aber auch etwa § 75 Abs. 2 BauO NRW; Art. 82 Satz 3 BayLBO; § 78 Satz 3 RPLBO.

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F. Pflichtennachfolge kraft Dinglichkeit? Vor allem in der Rechtsprechung wird zumindest im Rahmen der Zustandshaftung als Überleitungsmechanismus die Sachbezogenheit bzw. der dingliche Charakter der Polizei- und Ordnungsverfügung als Begründung für eine Rechtsnachfolgefähigkeit herangezogen, so daß diese quasi als Last der Sache auf den Rechtsnachfolger übergeht627. Aus der Tatsache ihrer „Dinglichkeit“ würden grundstücks- und anlagenbezogene Verfügungen ihr besonderes Gepräge erhalten, indem sie zustandsregelnd auf den Bestand oder die Benutzung von Anlagen einwirkten. Sache und Polizei- und Ordnungspflicht gehörten notwendig untrennbar zusammen und könnten nur zusammen übergehen. Einzelne ausdrückliche Gesetzesbestimmungen, die die Bindung anordnen, würden die Rechtslage nur klarstellen628. Es kann nicht verkannt werden, daß dieser Ausgangspunkt zu begründen hilft, daß es nicht nur höchstpersönliche Pflichten gibt629. Der Ansatz erscheint aber insofern zweifelhaft, als er keine übergreifende dogmatische Herleitung der Rechtsnachfolge auch in die Handlungshaftung bildet, weil hier die für die Zustandshaftung charakteristische Sachbeziehung fehlt. Eine Verfügung enthält im übrigen auch niemals nur sachbezogene Elemente, sondern auch personale und individuell adressierte Verhaltensgebote, indem unter dem Aspekt des Übermaßverbotes die Pflichten des in Anspruch genommenen Adressaten konkretisiert werden630. Richtigerweise bildet der Erlaß einer Polizei- und Ordnungsverfügung mithin das personenbezogene Ergebnis eines Güterabwägungsprozesses631. Dieses Element der Verfügungen ist nicht übergangsfähig, was in der Möglichkeit des Rechtsnachfolgers zum Ausdruck kommt, gegen die übergangsfähige Verfügung inhaltliche Einwände zu erheben632. Auch die Behauptung, Rechte und Pflichten bezüglich einer Sache könnten nur gemeinsam übergehen, ist dem geltenden Recht nicht zu entnehmen; denn auch einheitlich gedachte Rechtsstellungen sind durchaus aufspaltbar, so etwa die Rechtsfigur des Sicherungseigentums633. Das Anführen einer „Dinglichkeit“ von 627 BVerwG, NJW 1971, 1624 (1624 f.); OVG NRW, DVBl. 1973, 226 (227); OVG Rh.-Pf., DÖV 1980, 654 (655); NVwZ 1985, 431 (431 f.); VGH Bad.-Württ., BauR 1979, 232 (233); BayVGH BayVBl. 1983, 21 (21 f.) (zum Übergang von Beseitigungsanordnungen in der Zwangsversteigerung); wohl auch Kloepfer, NuR 1987, 7 (17) für „quasi-dingliche“ Verwaltungsakte; vgl. auch von Mutius, VerwArch. 71 (1980), 75 (86 f.); Papier, DVBl. 1996, 125 (126). 628 Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 248. 629 Näher oben Teil 1 § 4 C. 630 Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 300, m. w. N. in Fn. 59. 631 So auch HessVGH, NJW 1976, 1910; Nds. OVG, NJW 1980, 78; Erichsen, VVDStRL 35 (1977), 171 (207 m. Fn. 218); Stober, NJW 1977, 123 (123 f.); Schoch, BauR 1983, 532 (537 ff.). 632 Näher unten Teil 1 § 4 J.

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Polizei- und Ordnungspflichten bildet mithin keine hinreichend tragfähige rechtsdogmatische Grundlage für die Überleitung in der Rechtsnachfolge.

G. Erfordernis eines Rechtsnachfolgetatbestandes Rechtsprechung634 und Literatur635 lassen zum Teil die oben dargestellten Vorzüge im Hinblick auf ein effizientes Verwaltungshandeln, somit schlichte Praktikabilitätserwägungen, ausreichen, um eine Rechtsnachfolge im Einzelfall zu begründen. Aus dieser Argumentation ergibt sich aber nicht ohne weiteres der Übergang auf den Rechtsnachfolger. Soweit von den allgemeinen Grundsätzen gemäß §§ 41, 43 VwVfG abgewichen wird, bedarf es einer anderen gesetzlichen Regelung. Es muß daher zwischen der Nachfolgefähigkeit, die sich bereits aus dem Umstand ergibt, daß die betreffende Pflicht nicht höchstpersönlicher Natur bzw. im Sinne einer „besonderen Nähe“ personengebunden ist, und dem Nachfolgetatbestand unterschieden werden636. Für den Bürger muß erkennbar sein, unter welchen Voraussetzungen aus dem materiellem Recht und dem Verfahrensrecht in sein Eigentum und seine Freiheit durch die öffentliche Gewalt eingegriffen werden kann; verzichtet man auf das grundsätzliche Erfordernis, die Verfügung noch durch einen neuen, gegen den Rechtsnachfolger gerichteten Verwaltungsakt vollzugsfähig zu machen, bedarf es im Sinne des Vorbehalts des Gesetzes mithin einer besonderen Grundlage in Form eines parlamentarischen Gesetzes637. Von diesem Grundsatz kann nach der hier vertretenen Ansicht aufgrund der herausragenden Schutzfunktion des Umweltrechts lediglich dann eine Ausnahme gemacht werden, wenn es sich um Anordnungen im Hinblick auf reine Realkonzessionen handelt638. Wird die Möglichkeit einer Rechtsnachfolge in bestimmten Problemkonstellationen im Grundsatz bejaht639, ohne daß eine solche Rechtsnachfolg 633 Gusy, Polizeirecht, Rn. 351; siehe auch Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 3. Aufl., Teil 5, Rn. 188 ff., mit weiteren Gesichtspunkten. 634 OVG NRW, NVwZ-RR 1992, 531; DVBl. 1973, 226 (227); grundlegend BVerwG, NJW 1971, 1624 (1624 f.); dazu von Mutius, VerwArch. 63 (1972), 87 ff. 635 Wolff / Bachof, Verwaltungsrecht, Band III, § 127 Rn. 28; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 8. Aufl., S. 179, m. w. N.; anders dies., 9. Aufl., S. 300, nunmehr das Erfordernis eines Rechtsgrundes vertretend; vgl. dazu die Ausführungen im folgenden. 636 Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.4, Rn. 70; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 300; Schink / Schmeken / Schwade, Abfallgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen, S. 334. 637 Papier, DVBl. 1996, 125 (126); Ossenbühl, Zur Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers für Altlasten, S. 58; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 300; Stober, NJW 1977, 123 f.; von Mutius, VerwArch. 62 (1971), 75 (86); vgl. auch OVG Rh.-Pf., DÖV 1980, 654 (655); VGH Bad.-Württ., NJW 1981, 1003 (1003). 638 Näher unten Teil 1 § 4 L. III. 2.

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konstituierende öffentlich-rechtliche Vorschriften vorhanden sind, so wird dem Erfordernis einer formalgesetzlichen Übertragungsgrundlage auch in den Fällen erbrechtlicher oder gesellschaftsrechtlicher Universalsukzessionen über den Rückgriff auf die einschlägigen bürgerlich-rechtlichen Gesamtrechtsnachfolgebestimmungen auch für öffentlich-rechtliche Pflichten Genüge getan640. Stadie641 glaubt insoweit einen logischen Vorrang der Frage nach der Rechtsgrundlage für eine Nachfolge zu erkennen, weil bei deren Fehlen dahinstehen könne, ob die betreffende Position nachfolgefähig sei oder nicht. Mit Kothe642 ist jedoch die Rechtsnachfolgefähigkeit einer Position notwendige Voraussetzung dafür, die Frage nach dem Rechtsnachfolgetatbestand überhaupt sinnvoll stellen zu können.

H. Tatbestände der Rechtsnachfolge Tatbestände der Rechtsnachfolge finden sich sowohl im Bürgerlichen Recht als auch teilweise im Ordnungsrecht. Kommt eine (Gesamt-)Rechtsnachfolge auch ohne eine explizite öffentlich-rechtliche (Gesamt-)Rechtsnachfolgeregelung in Betracht, liefern derartige Rechtsgründe jeweils in entsprechender Anwendung643 die §§ 1922, 1967 BGB644, § 25 HGB, § 20 Abs. 1 Nr. 1 UmwG; §§ 414, 415, 419 BGB645. Die in diesen Vorschriften geregelten Übergangstatbestände betreffen zwar nur den zivilrechtlichen Status des jeweiligen Rechtsvorgängers; der zugrunde liegende Rechtsgedanke läßt sich indes unter Rückgriff auf die einschlägigen Gesamtrechtsnachfolgebestimmungen auch auf öffentlich-rechtliche Rechte und Pflichten übertragen646.

639 Nach hier vertretener Ansicht ist dies bei einer Gesamtrechtsnachfolge in die konkrete Polizei- und Ordnungspflicht im Hinblick sowohl auf die Verhaltensverantwortlichkeit (siehe Teil 1 § 4 L. III. 1.) als auch auf die Zustandsverantwortlichkeit (siehe Teil 1 § 4 M. I.) der Fall. 640 Papier, DVBl. 1996, 125 (126), m. w. N.; siehe auch sogleich unten Teil 1 § 4 H. 641 Stadie, DVBl. 1990, 501 (501). 642 Kothe, DÖV 1994, 716 (722 in Fn. 65). 643 Für eine analoge Anwendung OVG NRW, NVwZ 1997, 507 (508): „zumindest entsprechende Anwendung“; Bettermann, DVBl. 1961, 921 (921); für eine direkte Anwendung BVerwGE 30, 123 (123 f.); vgl. auch Peine, DVBl. 1980, 941 (943 f.), m. w. N. in Fn. 36. 644 Dazu ausführlich Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 300 f., m. w. N in Fn. 54 und 61 f.; vgl. auch Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Umweltgesetzbuch (UGB-KomE), S. 1033; Rumpf, VerwArch. 78 (1987), 269 (274 f.); gegen eine direkte und analoge Anwendung der §§ 1922, 1967 BGB Peine, DVBl. 1980, 941 (946). 645 Die Vorschrift des § 419 BGB ist mit Ablauf des 31. 12. 1998 außer Kraft getreten. Auf bis zu diesem Zeitpunkt erfolgte Vermögensübernahmen bleibt sie weiterhin anwendbar (Palandt-Grüneberg, Bürgerliches Gesetzbuch, § 419). 646 Bettermann, DVBl. 1961, 921 (921); Oldiges, JA 1978, 541 (542), m. w. N.; Papier, DVBl. 1996, 125 (126), m. w. N.

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Im Öffentlichen Recht ist eine Gesamtrechtsnachfolge ausdrücklich angeordnet etwa in § 21 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 Hamb. AbfAlG und § 20 Abs. 1 Nr. 1 und 2 ThAbfAG647. Eine analoge Anwendung spezieller öffentlich-rechtlicher Nachfolgetatbestände, etwa aus dem Steuerrecht648 oder dem Baurecht649, scheidet aus, weil die Funktion der Analogie die Schließung von Lücken mit Hilfe allgemein geltender Rechtsnormen ist, nicht aber die Ersetzung einer Kodifikation mit Hilfe spezieller Aussagen, die verallgemeinert werden; darüber hinaus läßt sich diesen Spezialbestimmungen eine allgemeine Aussage nicht entnehmen650. Bei diesen anderen verwaltungsrechtlichen Bestimmungen handelt sich um singuläre Erscheinungen, die sich regelmäßig auf ganz spezielle Sachverhaltsgestaltungen beziehen651. Im Bereich der Singularsukzession findet sich nur vereinzelt eine ausdrückliche Regelung, so etwa in §§ 78 Satz 3 RhPf BauO, 89 Abs. 2 Satz 3 Nds. BauO, 66 Abs. 2 Satz 2 SaarlBauO; Art. 100 Satz 3 BayBauO. Diese Vorschriften sehen vor, daß bauaufsichtsrechtliche Anordnungen der Baueinstellung, Baubeseitigung und Nutzungsuntersagung auch gegenüber dem Rechtsnachfolger gelten. Zum Teil wird ein Rechtsgrund im Rahmen der Einzelrechtsnachfolge in der entsprechenden Anwendung der §§ 398 ff. BGB gesehen652. Zivilrechtliche Einzelrechtsnachfolgetatbestände beruhen indessen auf privatautonomer Gestaltungsbefugnis, über bürgerlich-rechtliche Rechte und Pflichten verfügen zu können. Von daher ist ein Abtretungsvertrag zwischen dem Zedenten und dem Zessionar wesentliche Voraussetzung für den Übergang privater Rechtspositionen gemäß §§ 398 ff. BGB653. Die Übertragung privatrechtlicher Ansprüche ist somit maßgeblich an eine entsprechende Willenserklärung geknüpft. Im Hinblick auf den Übergang konkretisierter öffentlich-rechtlicher Pflichten fehlt es hieran jedoch regelmäßig. Diesen liegt eine einseitige hoheitliche Anordnung zugrunde; sie sind einer Disposition des Adressaten nur dann zugänglich, wenn es eine dahingehende gesetzliche Regelung aus dem Öffentlichen Recht gibt654. Die analoge Anwendung bürgerlich-rechtlicher Vorschriften ist zur Begründung der Singularsukzession im Polizei- und Ordnungs647 Vgl. auch § 21 Abs. Satz 1 HAbfAG, den Professorenentwurf (§ 303 Abs. 1 UGB-BT) sowie § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG; dazu unten Teil 2 § 2. 648 Vgl. § 8 Abs. 1 StAnpG; §§ 61, 71, 244, 262, 294 LAG; §§ 119, 1288 RVO; einen Ausschluß enthält § 101 OWiG. 649 Etwa § 75 Abs. 2 BauO NRW. 650 Peine, DVBl. 1980, 941 (946). 651 Schink, in: ders. / Schmeken / Schwade, Abfallgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen, vor §§ 28 ff. Anm. 7.3.4.2. 652 Erichsen, in: ders., Allgemeines Verwaltungsrecht, § 11 Rn. 51, der dagegen eine Einzelrechtsnachfolge in Verbindung mit § 419 BGB nur in Ausnahmefällen zulassen will. 653 Palandt-Grüneberg, Bürgerliches Gesetzbuch, § 398 Rn. 3. 654 Zum ganzen Schink, in: ders. / Schmeken / Schwade, Abfallgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen, vor §§ 28 ff. Anm. 7.3.4.2; Rumpf, VerwArch. 78 (1987), 269 (276 f., 279 f., 281).

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recht verwehrt655. Es kann somit festgestellt werden, daß eine Einzelrechtsnachfolge in die Polizei- und Ordnungspflicht nicht in Betracht kommt, wenn entsprechende Vorschriften aus dem Öffentlichen Recht fehlen; es ist dann eine erneute Verfügung zu erlassen656. Dieses Ergebnis ist außerordentlich unbefriedigend, kann aber nur durch eine ausdrückliche gesetzliche Regelung der Rechtsnachfolgeproblematik vermieden werden657. Wird eine Gesamt- oder Einzelrechtsnachfolge in einer öffentlich-rechtlichen Vorschrift normativ bejaht, so wird damit grundsätzlich die Rechtsnachfolgefähigkeit begründet. Im Einzelfall bedarf es aber darüber hinaus jeweils eines Rechtsnachfolgegrundes in Form einer spezifischen Nähe zur Gefahr658 und eines etwa gesellschafts- oder erbrechtlichen Rechtsnachfolgetatbestandes 659.

J. Rechtsschutz des Rechtsnachfolgers I. Grundsätzliches Erfordernis einer Einwendungsmöglichkeit Kommt eine Rechtsnachfolge in Betracht, so stellt sich aus rechtsstaatlichen Gründen die Frage, ob die jeweilige Rechtskonstruktion den Rechtsschutzbedürfnissen des Rechtsnachfolgers hinreichend Rechnung trägt. Ist im Fall einer konkretisierten Pflicht eine Rechtsnachfolge gegeben, muß der Rechtsnachfolger im Hinblick auf eine etwaige Rechtswidrigkeit der Verfügung die Möglichkeit haben, Einwendungen vorbringen zu können. Inhaltliche Einwände könnten gegeben sein, wenn in der Person des Rechtsnachfolgers liegende Gründe zu einer anders gearteten Ermessensentscheidung führen müßten; für die Geltendmachung dieser Einwände steht dem Rechtsnachfolger das Widerspruchsverfahren bzw. der Klageweg zur Verfügung, sofern noch keine Bestandskraft der jeweiligen Verfügung eingetreten ist660.

655 Im Ergebnis auch Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 300; Würtenberger, in: Achterberg / Püttner, Besonderes Verwaltungsrecht, Band II, Kapitel 7, S. 404; Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.4, Rn. 71; Peine, DVBl. 1980, 941 (946), m. w. N. 656 Papier, DVBl. 1996, 125 (126); Kunig, in: ders. / Schwermer / Verstyl, Abfallgesetz, Anhang zu §§ 10, 10a Rn. 39; Schink / Schmeken / Schwade, Abfallgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen, S. 334; Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.4, Rn. 71; vgl. aber Stadie, DVBl. 1990, 505 (507). 657 Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 300 f.; Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.4, Rn. 71. 658 Näher oben Teil 1 § 4 D. II. 659 Ähnlich Kothe, DÖV 1994, 716 (722), m. w. N. 660 Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 300; zu den Rechtsschutzmöglichkeiten im Fall der bestandskräftigen Verfügung siehe die Ausführungen im folgenden.

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II. Erlaß einer neuen Verfügung? Bei Bestandskraft der gegen den Rechtsvorgänger ergangenen Verfügung könnte der Rechtsnachfolger seine eigenen Einwendungen gegenüber der nunmehr ihn verpflichtenden Verfügung nicht mehr vorbringen661. Dieser Problematik versucht Oldiges662 zu begegnen, indem er den Erlaß einer (neuen) Entscheidung über die konkrete Inanspruchnahme des Rechtsnachfolgers zur Beseitigung der Gefahr oder Störung vorschlägt663. Die persönlichen Verhältnisse des Rechtsnachfolgers, der in die polizei- und ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit seines Rechtsvorgängers hineingewachsen ist, müßten von der Behörde in verfahrensrechtlich gleicher Weise berücksichtigt werden wie beim Rechtsvorgänger. Oldiges begründet das Erfordernis einer gegen den Rechtsnachfolger gerichteten erneuten Verfügung mit der Höchstpersönlichkeit der Polizeiverfügung, die von der Störerhaftung unterschieden werden müsse. Die Pflicht zur Erfüllung einer Polizei- und Ordnungsverfügung sei wegen ihrer höchstpersönlichen Natur nicht rechtsnachfolgefähig. Die persönlichen Verhältnisse des Pflichtigen seien jedoch erst bei Erlaß der Verfügung zu berücksichtigen, während sich seine allgemeine Verantwortlichkeit für eine Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung objektiv aus der unmittelbaren Verursachung dieser Beeinträchtigung durch sein Verhalten ergebe. Diese Verhaltenshaftung als solche habe grundsätzlich keinen höchstpersönlichen Charakter. Bei ihr handele es sich bereits um eine verbindlichkeitsähnliche Rechtsposition, die einer Rechtsnachfolge zugänglich sei. Aus der Rechtsnachfolge in die allgemeine polizei- und ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit des Rechtsvorgängers, die sich als Pflichtigkeit von der erst durch Verfügung konkretisierten Pflicht unterscheide664, ergebe sich die Passivlegitimation des Rechtsnachfolgers für eine nunmehr gegen seine Person gerichtete erneute Verfügung. Eine solche Differenzierung würde die Problematik der Rechtsnachfolge in der Praxis jedoch noch unübersichtlicher gestalten und die Tätigkeit der Behörden somit erschweren. Außerdem würde der Erlaß einer neuen Verfügung die zuständige Behörde unangemessen belasten. Ein derartiges Verfahren würde dem Rechtsnachfolger die Möglichkeit eröffnen, all diejenigen Rechtsmittel einzulegen, die bereits seinem Vorgänger zugestanden haben. Daraus resultiert die Gefahr, daß die Verwaltungsvollstreckung für längere Zeit verhindert werden und die zuständige Behörde in absehbarer Zeit keinen ordnungsgemäßen Zustand herbeiführen kann665.

661 Näher Otto, Die Nachfolge in öffentlich-rechtliche Positionen des Bürgers, Diss. München 1968, S. 128 ff. 662 Oldiges, JA 1978, 541 (543). 663 Vgl. auch Ossenbühl, Zur Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers für Altlasten, S. 17, 20, 23; Peine, DVBl. 1980, 941 (948 f.), die Nachteile einer erneuten Verfügung mit den Vorteilen der materiellen Polizeipflicht ausgleichend. 664 So auch Jellinek, Verwaltungsrecht, S. 193.

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Zweifel bestehen auch an der Annahme einer ausnahmslosen Höchstpersönlichkeit der Polizei- und Ordnungsverfügung. Wenn oben666 gegen den rein dinglichen Charakter einer grundstücks- oder anlagenbezogenen Verfügung aufgrund der im Rahmen der Ermessensentscheidung zu berücksichtigenden, jeweils persönlichen Elemente argumentiert wurde, so hat dies nicht zwingend zur Folge, daß es sich stets um höchstpersönliche Entscheidungen handelt. Denn vielfach werden sich die anzustellenden Ermessenserwägungen ausschließlich auf die objektiven Gegebenheiten ohne Rücksicht auf die Person des Betroffenen beziehen667. Die Höchstpersönlichkeit einer Pflicht kommt lediglich in bestimmten Konstellationen in Betracht668. Im Ergebnis ist mithin festzustellen, daß der Erlaß einer neuen gegen den Rechtsnachfolger gerichteten Verfügung grundsätzlich nicht erforderlich ist, wenn die Voraussetzungen einer Rechtsnachfolge für den Fall einer bereits konkretisierten Polizei- und Ordnungspflicht gegeben sind. Die Geltung der bereits konkretisierten gegen den Rechtsvorgänger gerichteten Polizei- und Ordnungspflicht gegenüber dem Rechtsnachfolger gilt aber auch nicht ausnahmslos. So bedarf es dann eines neuen Grundverwaltungsaktes, wenn der an sich Zustandsverantwortliche etwa auch als Betreiber eines Unternehmens und somit als Verhaltensverantwortlicher herangezogen werden kann669. In diesen Konstellationen handelt es sich jedoch regelmäßig nicht um einen Fall der Rechtsnachfolge, weil der Pflichtige als Verhaltensverantwortlicher aufgrund seiner unmittelbaren Verursachung und als Zustandsverantwortlicher kraft seiner Verursachereigenschaft670 und daher ebenfalls originär in Anspruch genommen werden kann.

III. Trennung der Verfügung in sach- und personenbezogene Elemente? Zum Teil wird erwogen, daß der Rechtsnachfolger an die ausschließlich sachbezogenen Feststellungen der gegen seinen Rechtsvorgänger erlassenen Polizei- und Ordnungsverfügung gebunden ist, so daß er mit eigenen Rechtsmitteln nur diejeni665 OVG Saarland, BRS 22 (1969), Nr. 215, S. 304 (307); VGH Bad-Württ., BRS 35 (1979), Nr. 212, S. 359 (360 f.); Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 299, m. w. N. in Fn. 51 f., siehe auch S. 300; vgl. die Darstellung bei Ossenbühl, Zur Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers für Altlasten, S. 17, 20, 23; näher oben Teil 1 § 4 E. 666 Siehe oben Teil 1 § 4 F. 667 OVG Rh.-Pf., DÖV 1980, 654 (655). 668 Vgl. oben Teil 1 § 4 D. I. 669 Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 255 f.: Nach einem Eigentumsübergang müsse im Rahmen der Haftung des neuen Eigentümers geprüft werden, ob die bereits auf der Störerebene vorzunehmende Rechtsgüterabwägung im Hinblick auf seine rechtlich geschützten Belange auch zu seiner Heranziehung führt. 670 Näher oben Teil 1 § 3 C. II. 3. b) sowie unten Teil 1 § 4 M. I.

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gen Einwendungen vorbringen könne, die personenbezogener Natur seien671. Für diese Differenzierung wird der Vorteil größerer Verfahrensökonomie angeführt. Sie läßt sich aber nach geltendem Recht nicht begründen: Die Polizei- und Ordnungsverfügung ist unteilbar und läßt sich nicht in einen sachbezogenen und einen personenbezogenen Bestandteil zerlegen, obwohl beide Elemente in ihr enthalten sein können672.

IV. Rechtsschutz im Verwaltungszwangsverfahren Soll der Rechtsnachfolger aufgrund einer gegen den Vorgänger erlassenen bestandskräftigen Verfügung in Anspruch genommen werden, ohne daß ihm gegenüber eine neue Verfügung erlassen zu werden braucht, so können seine Rechtsschutzbedürfnisse aber nicht außer Ansatz gelassen werden. Deshalb stehen dem Rechtsnachfolger in solchen Fällen die Rechtsmittel gegenüber Maßnahmen des Verwaltungszwangsverfahrens zu673. Danach kann nach herrschender Ansicht auch eine nachträglich eingetretene Änderung der Sach- und Rechtslage vorgebracht werden, welche die Aufrechterhaltung und Vollstreckung des zugrunde liegenden Verwaltungsaktes rechtswidrig macht674. Dem wird entgegengehalten, daß dem Rechtsnachfolger aufgebürdet werde, sich in einem schon weit fortgeschrittenen Stadium des Verfahrens, nämlich bei der Vollstreckung, gegen eine polizei- und ordnungsrechtliche Inpflichtnahme wehren zu müssen, die auf die Verhältnisse des Rechtsvorgängers zugeschnitten sei und auf ihn möglicherweise gar nicht passen wolle675. Sollten gerade persönliche Umstände des Polizei- und Ordnungspflichtigen die Behörde maßgeblich zu einer Verfügung veranlaßt haben, so wird es sich in aller Regel um eine höchstpersönliche Haftung handeln, die aus diesem Grund im konkreten Fall ohnehin nicht auf den vermeintlichen Rechtsnachfolger übergeht676. Etwaige verbleibende Nachteile müssen in Anbetracht der herausragenden Bedeutung der aufgezeigten Praktikabilitätserwägungen hingenommen werden. Darüber hinaus hat der Rechtsnachfolger die Möglichkeit, die Behörde gegebenenfalls zum Wiederaufgreifen des Verfahrens und zum Erlaß eines Zweitbescheides zu bewegen677. Aus rechtsstaatlichen Schuegraf, BayVBl. 1966, 46 (48 f.); Knöpfle, Festgabe für Maunz, S. 225 (241 f.). Oldiges, JA 1978, 541 (543); Schenke, GewArch. 1976, 1 (6). 673 BVerwG, NJW 1971, 1624 (1625); OVG Rh.-Pf., DÖV 1980, 654 (655); OVG NRW, OVGE 21, 193 (195); OVG Saarland, BRS 22 (1969), Nr. 215, S. 304 (308); Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 249; wohl auch Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 300; vgl. Ossenbühl, Zur Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers für Altlasten, S. 20 f., m. w. N. 674 OVG NRW, OVGE 21, 193 (194 f.). 675 Oldiges, JA 1978, 541 (543). 676 OVG Rh.-Pf., DÖV 1980, 654 (655). 677 Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 300. 671 672

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Gründen darf der Vollzug gegen den Rechtsnachfolger, sofern kein Eilfall vorliegt, regelmäßig erst beginnen, nachdem er von der Verfügung Kenntnis nehmen konnte und darauf hingewiesen worden ist, daß der Vollzug gegen ihn durchgeführt werden kann678. Teilweise bestehen insoweit landesrechtliche Sonderregelungen, so etwa in § 199 Abs. 1 LVwG SH.

K. Rechtsstellung des Rechtsvorgängers Die Rechtsstellung des Rechtsvorgängers weist im Rahmen der Rechtsnachfolge in konkretisierte Polizei- und Ordnungspflichten einige Besonderheiten auf. Der Rechtsvorgänger kann sich erfolgreich auf seine verlorene Rechtsposition berufen, wenn der Rechtsübergang eintritt, bevor die letzte Behördenentscheidung ergangen ist679. Seine Inanspruchnahme ist jedoch noch möglich, wenn der gegen ihn gerichtete Verwaltungsakt bereits bestandskräftig ist oder aber die Rechtsänderung erst nach der letzten Behördenentscheidung eingetreten ist. Ist in diesem Zusammenhang eine Klage anhängig, so ergibt sich dies aus § 265 Abs. 2 Satz 1 ZPO i.V.m. § 173 VwGO680. Danach hat die Veräußerung der streitbefangenen Sache keinen Einfluß auf einen anhängigen Prozeß. Der Rechtsnachfolger ist in diesen Fällen nach § 65 Abs. 2 VwGO notwendigerweise beizuladen, weil das rechtskräftige Urteil auch ihn gemäß § 121 Nr. 1 VwGO binden würde681. Soweit Rechte des Rechtsnachfolgers einer Vornahme der erforderlichen Maßnahmen durch den herangezogenen Rechtsvorgänger entgegenstehen, liegt ein Vollstreckungshindernis vor. Dieses kann überwunden werden, indem die zuständige Behörde gegen den Rechtsnachfolger eine entsprechende Duldungsverfügung erläßt.

L. Verhaltensverantwortlichkeit I. Rechtsnachfolger als Verursacher? Im Bereich der Verhaltensverantwortlichkeit stellt sich die Frage, ob der Rechtsnachfolger eines Verursachers im Hinblick auf das Verursacherprinzip selbst als Verursacher anzusehen ist. Scheidet die Verantwortlichkeit des Verhaltensstörers 678 HessVGH, NVwZ 1985, 281 (282); Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.4, Rn. 70; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 300. 679 Hierzu und zum folgenden Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.4, Rn. 72: Hat die Behörde bei Inanspruchnahme des Rechtsvorgängers keine Kenntnis vom Rechtsübergang und hat er diesen Umstand zu vertreten, kann er unter dem Gesichtspunkt der Anscheinsgefahr in Anspruch genommen werden. 680 OVG NRW, DVBl. 1973, 226 (227), m. w. N. 681 OVG NRW, DVBl. 1973, 226 (227).

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aufgrund einer Rechtsnachfolge aus, so müßte die Gesamtheit der Steuerzahler für die Kosten der Gefahr- bzw. Störungsbeseitigung aufkommen. Um das zu verhindern, könnte auf den individuellen Verursacherbeitrag des Rechtsvorgängers abzustellen sein, so daß die Rechtsfigur eines Verursachers kraft Rechtsnachfolge nahe liegen könnte. Indes hat der Rechtsnachfolger andere private Schutzgüter nicht gefährdet und seine Grundpflicht zum Gesetzesgehorsam nicht verletzt. Auch ist ein eigener Beitrag des Rechtsnachfolgers für das verantwortlichkeitsbegründende Verhalten seines Vorgängers prinzipiell nicht gegeben. Aus diesen Gründen kann mit Frenz682 der Rechtsnachfolger eines Verhaltensverantwortlichen als Verursacher allenfalls in Mißbrauchsfällen herangezogen werden. Gegen die Annahme eines Verursachers kraft Rechtsnachfolge spricht auch das im Anschluß an Ossenbühl683 vertretene Erfordernis eines jeweiligen normativen Übertragungsgrundes für den Bereich der Gesamtrechtsnachfolge in abstrakte Polizei- und Ordnungspflichten. Denn danach scheitert bereits eine solche Rechtsnachfolge regelmäßig daran, daß der vermeintliche Rechtsnachfolger keine „besondere Nähe“ zur Gefahr aufweist, weil er diese nicht unmittelbar verursacht hat684. Der Rechtsnachfolger hat nicht selbst die Gefahrengrenze überschritten, steht also der Gefahr und der Gefahrenquelle nicht besonders nahe. Dieses Erfordernis einer spezifischen Nähe zur Gefahr wird grundsätzlich nur vom unmittelbaren Verursacher, nicht aber von seinem Rechtsnachfolger erfüllt. Der die Verantwortlichkeit tragende und legitimierende normative Zurechungsgrund ist deshalb in der Regel an die Person des Verursachers gebunden und auf die Person des Rechtsnachfolgers im allgemeinen nicht übertragbar. Lehnt man mit dieser Argumentation eine (Gesamt-)Rechtsnachfolge in die abstrakte Polizei- und Ordnungspflicht ab, so steht erst recht der Annahme einer Verursachereigenschaft kraft Rechtsnachfolge entgegen, daß ein eigener Verursachungsbeitrag des Rechtsnachfolgers bzw. eine spezifische Nähe zur Gefahr regelmäßig nicht vorhanden ist. In den folgenden Ausführungen wird die Frage eines Übergangs von Verhaltenspflichten auf den Rechtsnachfolger untersucht. Die Eigenschaft des Rechtsnachfolgers als Verursacher bleibt davon unberührt685.

682 Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 252, der bei der Zustandsverantwortlichkeit hingegen im Hinblick auf ihre Sachbezogenheit einen weiteren Anwendungsbereich für denkbar hält, dazu auch S. 255 f. 683 Ossenbühl, Zur Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers für Altlasten, S. 60 ff., der allerdings nicht die Verursachereigenschaft des Rechtsnachfolgers im Zusammenhang mit dem geforderten normativen Zurechungsgrund untersucht; siehe auch Papier, DVBl. 1996, 125 (128). 684 Zu dieser den Übertragungsgrund ausschließenden Personengebundenheit von Rechtspflichten oben Teil 1 § 4 D. II. 685 Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 252 m. Fn. 67.

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II. Abstrakte Polizei- und Ordnungspflichten Die Frage, ob eine Rechtsnachfolge auch in eine abstrakte, nicht durch Verfügung konkretisierte Polizei- und Ordnungspflicht des Rechtsvorgängers stattfindet, wird in den Altlastenfällen besonders aktuell686. Denn in der überwiegenden Anzahl dieser Fälle ist eine konkretisierende Verfügung gegen die ursprünglich verhaltensverantwortlichen Rechtsvorgänger noch nicht ergangen. 1. Gesamtrechtsnachfolge Soweit es um die (allgemeine) polizei- und ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit für Altlasten geht, spielt in der Praxis vor allem die Frage nach der Gesamtrechtsnachfolge in abstrakte Pflichten eine Rolle687. Es ist umstritten, ob die Gesamtrechtsnachfolge eintritt, wenn die Verhaltensverantwortlichkeit des Rechtsvorgängers noch nicht konkretisiert ist. Von der wohl herrschenden688 Meinung wird diese Frage bejaht689, während die andere Ansicht mit ebenfalls zahlreichen Vertretern die gegenteilige Auffassung vertritt690. Einer argumentativen Auseinandersetzung mit dieser Streitfrage soll zunächst eine Untersuchung der sog. materiellen Polizeipflicht vorausgehen. 686 Ossenbühl, Zur Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers für Altlasten, S. 44; Dietlein, Nachfolge im Öffentlichen Recht, S. 85, m. w. N. 687 Papier, DVBl. 1996, 125 (126). 688 Vereinzelt wird auch die Gegenposition für überwiegend gehalten, so Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Umweltgesetzbuch (UGB-KomE), zu § 348 Abs. 1, S. 1033. 689 BVerwG, Urteil vom 16. 3. 2006 - 7 C 3.05 -, juris; BayVGH, ZfW 1989, 147 (150 f.); OVG NRW, UPR 1984, 279 (280), m. w. N.; Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 809; Schlabach / Simon, NVwZ 1992, 144 (145); Kloepfer, NuR 1987, 7 (17); Stadie, DVBl. 1990, 501 (505); Oldiges, JA 1978, 541 (542 f.); Striewe, ZfW 1986, 273 (286 f.); Rehbinder, DVBl. 1991, 421 (424); Michael / Thull, Beilage 30 zu Heft 24 des BB 1990, 1 (5 f.); Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.4, Rn. 81. 690 VGH Bad.-Württ., NuR 2001, 460 (460); NuR 2003, 29 (32); Dietlein, Nachfolge im Öffentlichen Recht, S. 85 ff.; Knoche, Altlasten und Haftung, S. 69; Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 3. Aufl., Teil 5, Rn. 191 f.; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 298; Schenke, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, II Rn. 188; Papier, DVBl. 1996, 125 (127 f.); ders., Altlasten und polizeirechtliche Störerhaftung, S. 64 ff.; ders., DVBl. 1985, 873 (878 f.); ders., NVwZ 1986, 256 (262); ders., Jura 1989, 505 (511); ders., JZ 1994, 810 (817); Erichsen, VVDStRL 35 (1977), 171 (207 m. Fn. 218); Schwachheim, NVwZ 1988, 225 (226); Kunig, in: ders. / Schwermer / Verstyl, Abfallgesetz, Anhang zu §§ 10, 10a Rn. 39; Thimet, Die Sanierung von Altlasten, S. 111 f.; differenzierend Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 248, der für eine Vererblichkeit der abstrakten Verhaltenspflicht keine Grundlage erkennt, juristischen Personen aber gleichwohl eine Verantwortungsbefreiung durch Organisationsentscheidungen und Umwandlungen (Verschmelzung, Spaltung, etc.) versagt. Ein rechtspolitisch unerwünschtes Ergebnis vermag indes eine erforderliche dogmatische Grundlage nicht zu ersetzen, so daß eine solche Unterscheidung abzulehnen ist. Zum ganzen vgl. die ausführliche Analyse von Rechtsprechung und Schrifttum bei Ossenbühl, Zur Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers für Altlasten, S. 44 ff.

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a) Materielle Polizeipflicht Unter der materiellen Polizeipflicht 691 versteht man die jeden Rechtsgenossen in gleicher Weise treffende Verpflichtung, sein Verhalten und den Zustand seiner Sachen so einzurichten, daß daraus keine Störungen oder Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung entstehen692. Das so verstandene Gebot, sein Verhalten bzw. den Zustand von Sachen polizeigemäß, also in ungefährlicher Weise, einzurichten, entspricht dem allgemeinen Gewaltverhältnis des Staates zu den sich auf seinem Territorium aufhaltenden bzw. über Sachen „verfügenden“ Personen bzw. Personenmehrheiten 693. Von diesem Gebot jedenfalls ausgenommen sind die Kirchen, soweit sie Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 137 Abs. 3 Satz 1 WRV von dieser allgemeinen Gefahrenabwehrpflicht freistellt, die ausländischen Streitkräfte auf ihrem Gelände nach dem Nato-Truppen-Statut694 sowie innerdeutsche Behörden, sofern sie von dieser materiellen Gefahrenabwehrpflicht ausdrücklich befreit sind695. Das Vorhandensein einer materiellen Polizeipflicht wird heute nach nahezu einhelliger Meinung anerkannt696. Im besonderen Ordnungsrecht ist sie häufig sogar ausdrücklich gesetzlich normiert worden697. Es ist also von einer materiellen Polizei- und Ordnungspflicht in dem Sinne auszugehen, daß der Verantwortliche grundsätzlich zu einer Handlung verpflichtet sein kann, auch ohne daß ein darauf gerichteter Verwaltungsakt gegen ihn schon erlassen wurde. Diese Pflicht zur Gefahrvermeidung verändert sich in dem Moment, in welchem sich eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit verwirklicht; dann wandelt sich die Pflicht zur Vermeidung von Gefahren um in die Pflicht, die gefährdende oder störende Lage zu besei691 Obwohl diese Rechtsfigur auch im Ordnungsrecht Wirkung entfaltet, soll in diesem Abschnitt in terminologischer Hinsicht der traditionellen Bezeichnung entsprechend lediglich von einer Polizeipflicht ausgegangen werden. 692 PrOVG, OVGE 24, 395 (399); Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 293, m. w. N. 693 Prümm / Sigrist, Allgemeines Sicherheits- und Ordnungsrecht, Rn. 93; siehe auch Petersen, NJW 1992, 1202 (1203 f.), m. w. N. 694 Dazu BVerfG, NJW 1988, 1651 ff.; HessVGH, NJW 1984, 2055 f. 695 Prümm / Sigrist, Allgemeines Sicherheits- und Ordnungsrecht, Rn. 93. 696 Denninger, in: Lisken / Denninger, Handbuch des Polizeirechts, Kapitel E, Rn. 57; Griesbeck, Die materielle Polizeipflicht des Zustandsstörers, S. 30 ff.; Czeczatka, Der Einfluß privatrechtlicher Rechtsverhältnisse auf Erlaß und Inhalt polizeilicher Hoheitsakte, S. 45 ff., 61 ff.; Peine, DVBl. 1980, 941 (948), für eine materielle Polizeipflicht nur dann eintretend, wenn eine bestandskräftige Verfügung bereits vorliegt, weil sie sonst noch nicht mit Sicherheit feststehe; gegen eine materielle Polizeipflicht Hurst, AöR 83 (1958), 65 ff.; Wagner, Die Polizeipflicht von Hoheitsträgern, S. 24 ff.; vgl. auch Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 3. Aufl., Teil 5, Rn. 192, gegen die Rechtsfigur der abstrakten Polizeiund Ordnungspflicht sowie der materiellen Polizeipflicht eintretend. 697 Vgl. § 3 Abs. 1 fast aller Landesbauordnungen, § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG, § 1a Abs. 2 WHG, § 1 Abs. 2 StVO, § 4 BBodSchG (dazu Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, BundesBodenschutzgesetz, § 4 Rn. 3).

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tigen698. Von einer materiellen Pflichtigkeit kann aber nur ausgegangen werden, wenn und soweit die polizei- und ordnungsrechtlichen Eingriffsvoraussetzungen erfüllt sind699.

b) Rechtsnachfolgefähigkeit der materiellen Polizeipflicht? Fraglich ist nun, ob diese materielle Polizeipflicht im Hinblick auf eine Gesamtrechtsnachfolge in die Verhaltenshaftung hinreichend konkretisiert ist. Eine solche Rechtsnachfolgefähigkeit abstrakter Polizei- und Ordnungspflichten ist jedoch äußerst zweifelhaft. Für sie wird vorgetragen, daß die Verpflichtung unmittelbar aus dem Gesetz erwachse700. Insoweit sei sie mit den Grundpflichten der speziellen Umweltgesetze vergleichbar. Ebenso wie diese begründe sie auch schon dann konkrete Verhaltensanforderungen zur Vermeidung von Gefahren bzw. Beseitigung bereits eingetretener Störungen, wenn die Polizei- und Ordnungsbehörden diese (noch unvollkommenen) Pflichten bislang nicht näher konkretisiert haben701. Im Bereich des Umweltrechts finden sich zwar häufig gesetzesunmittelbare Pflichten702. Einer solchen Konstruktion entspricht die eindeutige Gesetzesformulierung im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht aber nicht. Das Polizei- und Ordnungsrecht ist grundsätzlich Eingriffsrecht; aufgrund des uneingeschränkt geltenden Grundsatzes des Vorbehalts des Gesetzes ist es Aufgabe des Gesetzgebers, eine Konkretisierung des Inhalts und des Umfangs des öffentlich-rechtlichen Pflichtenstatus des Bürgers vorzunehmen703. Für eine Rechtsnachfolgefähigkeit wird weiter angeführt, daß es nicht einsehbar sei, warum die Verpflichtung, eine Störung zu beseitigen, nur dann auf den Gesamtrechtsnachfolger übergehen solle, wenn der Vorgänger bereits durch Verwaltungsakt daran erinnert worden war, während der Nachfolger in die gesamte vermögenswerte Rechts- und Pflichtenstellung des Vorgängers eintrete704. Die VerPetersen, NJW 1992, 1202 (1204); Dietlein, Nachfolge im Öffentlichen Recht, 87. OVG NRW, NVwZ 1997, 507 (510). 700 Stadie, DVBl. 1990, 501 (505); dagegen Scholler / Schloer, Grundzüge des Polizei- und Ordnungsrechts, S. 270; kritisch auch Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 3. Aufl., Teil 5, Rn. 192. 701 BayVGH, ZfW 1989, 147 (151); Schink / Schmeken / Verstyl, Abfallgesetz, vor §§ 28 ff., Rn. 335; Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.4, Rn. 81; Kloepfer / Thull, DVBl. 1989, 1121 (1125); Kloepfer, NuR 1987, 7 (17); Striewe, ZfW 1986, 273 (286 f.); Rehbinder, DVBl. 1991, 421 (424); Michael / Thull, Beilage 30 zu Heft 24 des BB 1990, 1 (5 f.). 702 Vgl. § 5 Abs. 1 und 3 BImSchG; § 4 BBodSchG. 703 Zum ganzen Papier, DVBl. 1996, 125 (127); einen rechtlich relevanten Pflichtenstatus des „Störers“ vor Verfügungserlaß ebenfalls ablehnend Schwachheim, NVwZ 1988, 225 (226); Thimet, Die Sanierung von Altlasten, S. 111 f.; siehe auch Breuer, JuS 1986, 359 (364); ders., NVwZ 1987, 751 (756). 704 Stadie, DVBl. 1990, 501 (505). 698 699

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fügung begründe nicht erst die Verpflichtung, sondern weise den Betroffenen nur auf ihr Bestehen hin. Die Beachtung der betreffenden Pflicht durch die behördliche Verfügung brauche lediglich im Hinblick auf die Modalitäten ihrer Erfüllung durch ein bestimmtes Mittel aktualisiert und konkretisiert zu werden705. Einer solchen Konstruktion stehen indes wiederum verfassungsrechtliche Bedenken entgegen. Sowohl unmittelbar als auch auf öffentlich-rechtliche Verhältnisse sinngemäß angewendete gesetzliche Regelungen der Gesamtrechtsnachfolge stellen öffentlich-rechtliches Eingriffsrecht dar706. Folglich müssen sie auch dem Erfordernis rechtsstaatlicher Klarheit und Bestimmtheit entsprechen; für den Rechtsnachfolger sind die auf ihn zukommenden öffentlich-rechtlichen Belastungen aber nur dann erkennbar und meßbar, wenn deren Entstehung hinreichend gewiß und deren Inhalt und Umfang hinreichend voraussehbar sind707. Die sog. abstrakten Polizei- und Ordnungspflichten erfüllen nicht diese rechtsstaatlichen Anforderungen, weil vor Erlaß einer gesetzeskonkretisierenden Verfügung nicht hinreichend sicher ist, ob gegen die betreffende Person überhaupt eine solche Verfügung ergehen und welchen (insbesondere Art und Weise, Umfang, Ort und Zeit festlegenden) Inhalt sie haben wird708. Die eigentliche Pflichtenstellung des Verantwortlichen entsteht mithin erst durch Ausübung des in mehrfacher Hinsicht wirkenden Ermessens der zuständigen Behörde709. Die inhaltliche Konturenlosigkeit der abstrakten Pflicht wird im Fall des bereits erfolgten Gefahreneintritts auch nicht durch die Annahme einer Pflicht zur Mitwirkung bei der Gefahrenbeseitigung und zur Minimierung des Schadens kompensiert710. Die in Rede stehende gesetzliche Haftung ist somit noch nicht ausreichend bestimmt. Bei den abstrakten Polizei- und Ordnungspflichten handelt sich daher noch 705 So ausdrücklich Czeczatka, Der Einfluß privatrechtlicher Rechtsverhältnisse auf Erlaß und Inhalt polizeilicher Hoheitsakte, S. 56; Stadie, DVBl. 1990, 501 (505); vgl. auch Peine, DVBl. 1980, 941 (948), der dem auf die Störungsbeseitigung gerichteten Verwaltungsakt jedoch einen konkretisierenden Charakter abspricht. 706 Insoweit auch Ossenbühl, Zur Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers für Altlasten, S. 58. 707 Papier, DVBl. 1996, 125 (128). Die Frage einer etwaigen unzureichenden Normbestimmtheit wird im Hinblick auf die Fälle einer Normierung der materiellen Polizeipflicht freilich auch außerhalb der Rechtsnachfolgeproblematik aktuell. 708 Papier, DVBl. 1985, 873 (878 f.); ders., NVwZ 1986, 256 (262); ders., Jura 1989, 505 (511); ders., JZ 1994, 810 (817); ders., DVBl. 1996, 125 (128). 709 Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 3. Aufl., Teil 5, Rn. 191, 166; Sparwasser / Geißler, DVBl. 1995, 1318 (1322); Papier, DVBl. 1996, 125 (127); insoweit auch Petersen, NJW 1992, 1202 (1204): zwischen Gefahrverwirklichung und Verfügungserlaß bestehe weiterhin ein „allgemeines Rechtsverhältnis“ zwischen Bürger und Staat, das erst durch die Ermessensentscheidung aktualisiert und konkretisiert, mithin zum eine konkrete rechtliche Sonderverbindung darstellenden Verwaltungsrechtsverhältnis wird. 710 So aber BVerwG, Urteil vom 16. 3. 2006 - 7 C 3.05 -, juris; Ossenbühl, Zur Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers für Altlasten, S. 57, der ebenfalls zwischen Gefahrenvorsorgepflicht und Gefahrbeseitigungspflicht, die stets konkret genug sei, differenziert.

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nicht um nachfolgefähige subjektive Rechtspflichten des jeweils Betroffenen, sondern lediglich um behördliche Eingriffsermächtigungen im Rahmen eines allgemeinen Rechtsverhältnisses zwischen Bürger und Staat711. Die Nachfolgefähigkeit setzt mithin den Erlaß einer konkretisierenden Verfügung voraus712. Ungeachtet der vorgetragenen Argumente wird dieses Ergebnis auch durch das hier vertretene Abstellen auf einen die Verantwortlichkeit legitimierenden und tragenden normativen Zurechungsgrund713 bekräftigt. Dieser Übertragungsgrund ist auf die Person des Rechtsnachfolgers grundsätzlich nicht übertragbar, weil der mittels der Kriterien der Pflichtwidrigkeit oder Risikozurechung ermittelte Grund im Regelfall an die Person des Verursachers gebunden ist. Ein Übergang der abstrakten Pflicht auf den Gesamtrechtsnachfolger muß mithin auch deshalb ausscheiden, weil in der Person des Rechtsnachfolgers im allgemeinen keine spezifische Nähe zur Gefahrenquelle und damit auch nicht der erforderliche Zurechungsgrund gegeben sind714. c) Trennung von Polizei-(Ordnungs-)Pflicht und Kostentragung? Ossenbühl715 hat 1968 für den Bereich der Erbschaft einen vermittelnden Lösungsweg vorgeschlagen: die Polizei- und Ordnungspflicht als Handlungspflicht erlösche, während die Kostenersatzpflicht als Zahlungspflicht dagegen bestehen bleibe. So gehe nur die in der Polizeipflicht vorhandene Potenz, sich in eine mit der Entstehung der Polizeipflicht „embryonal“ angelegte Kostenerstattungspflicht zu verwandeln, auf den Erben über; die eigentliche Polizei- und Ordnungspflicht erlösche jedoch mit dem Tod des Verantwortlichen. Verantwortung und Kostentragung hängen jedoch rechtlich voneinander ab. Das ergibt sich aus den einschlägigen gesetzlichen Vorschriften. So knüpft etwa 711 Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 82b. 712 So auch Kothe, VerwArch. 88 (1997), 456 (476), der gegen die Annahme einer rechtsnachfolgefähigen, hinreichend konkretisierten materiellen Polizeipflicht zutreffend einwendet, daß bei der Inanspruchnahme eines von mehreren Störern die Störerbestimmung mittels einer wertenden Betrachtung vorgenommen wird. Eine Gesamtrechtsnachfolge auch in die abstrakte Polizei- und Ordnungspflicht ist indes dann gegeben, wenn eine öffentlich-rechtliche Vorschrift ausdrücklich die Haftung des (Gesamt-)Rechtsnachfolgers des Anlagenbetreibers, Ablagerers, Erzeugers oder allgemein des Verursachers bestimmt. Im Ergebnis auch gegen eine Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers im Hinblick auf abstrakte Verhaltenspflichten Scholler / Schloer, Grundzüge des Polizei- und Ordnungsrechts, S. 270. 713 Näher oben Teil 1 § 4 D. II. 714 Papier, DVBl. 1996, 125 (128); Ossenbühl, Zur Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers für Altlasten, S. 67, der allerdings die materielle Polizeipflicht als eine bereits voll entwikkelte Pflichtposition ansieht, die prinzipiell Bestandteil einer Rechtsnachfolge sein kann, dazu auch ders., a. a. O., S. 69; siehe oben Teil 1 § 4 L. I. 715 Ossenbühl, NJW 1968, 1992 (1995 f.); siehe auch dens., Zur Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers für Altlasten, S. 45 f., vgl. ferner S. 66.

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§ 10 VwVG an die Verpflichtung, eine Handlung vorzunehmen, an716. Dieses Tatbestandsmerkmal muß anhand der materiell-rechtlichen Verantwortlichkeitszuweisungen, also im Hinblick auf die Primärebene bestimmt werden. Die Kostentragungspflicht setzt die materiell-rechtliche Verantwortlichkeit somit zwingend voraus und korrespondiert mit ihr als unmittelbare Folge der Störereigenschaft. Daraus folgt, daß die potentielle Kostentragungspflicht des Pflichtigen untergeht, sobald seine materiell-rechtliche Verantwortlichkeit nicht mehr gegeben ist. Eine isolierte Kostentragungspflicht, der keine polizei- und ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit zugrunde liegt, ist dem geltenden Recht unbekannt; von daher kann die Kostentragungspflicht auch nicht isoliert auf den Rechtsnachfolger übergehen717. Nach Erlöschen der materiell-rechtlichen Polizei- und Ordnungspflicht kann es zu einer Ersatzvornahme nicht mehr kommen718; eine Vollstreckung wäre in diesen Fällen rechtswidrig, so daß (für den Erben) keine Kostenerstattungspflicht entstehen kann719. Verantwortung und Kostentragung können als Einheit mithin nicht getrennt werden720. Der Konstruktion einer Abspaltung und isolierten Übergangsfähigkeit der Kostenerstattungspflicht kann mithin nicht gefolgt werden. d) Konsequenzen Die Argumentation hat gezeigt, daß einer Gesamtrechtsnachfolge in eine abstrakte Pflicht durchgreifende dogmatische Bedenken entgegenstehen. Diese Erkenntnis zieht in der Praxis unerwünschte Konsequenzen nach sich. Kapitalgesellschaften als Verhaltensstörer können sich durch die Verschmelzung von Gesellschaften von ihren bisherigen Verhaltensverantwortlichkeiten befreien und so die Kosten für die von ihnen verursachten Gefahren der Allgemeinheit aufbürden721. Vgl. auch § 24 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG. Zum ganzen Papier, DVBl. 1996, 125 (129). 718 Vgl. § 6 VwVG. 719 Rietdorf, DVBl. 1964, 261 (262); Oldiges, JA 1978, 541 (543). 720 So auch Papier, Altlasten und polizeirechtliche Störerhaftung, S. 66 ff.; ders., DVBl. 1996, 125 (129); Spannowsky, DVBl. 1994, 560 (561); Selmer, in: Gedächtnisschrift für Martens, S. 483 (491); Brandner, Gefahrenerkennbarkeit, S. 40; Seibert, DVBl. 1985, 378 (378 f.); von Mutius, VerwArch. 62 (1971), 75 (87), m. w. N; Schink, in: Erbguth, Aktuelle Fragen des Altlasten- und Bodenschutzrechts, S. 83 (119 f.), diese Aussage auch der Haftungsbeschränkung des § 26 Abs. 2 BBodSchG-E vom 22. 03. 1996 entnehmend (siehe unten Teil 2 § 4 D. III. 1.); in dem Entwurf dagegen einen Ansatzpunkt für die dogmatisch unrichtige Trennung von Polizeipflicht und Kostentragungspflicht erkennend Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 3. Aufl., Teil 5, Rn. 177; zur rechtsgeschäftlichen Einzelrechtsnachfolge vgl. BVerwGE 10, 282 (285 f.); anders Griesbeck, Die materielle Polizeipflicht des Zustandsstörers, S. 57: Gefahrenabwehrpflicht und Kostentragungspflicht müssen grundsätzlich getrennt betrachtet werden; zur Problematik auch Dienelt, NVwZ 1994, 355 ff. 721 Kloepfer, NuR 1987, 7 (17); Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.4, Rn. 81; vgl. auch BayVGH, ZfW 1987, 147 (151). 716 717

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Aufgrund dieser Gefahr bedarf es jeweils einer positivrechtlichen Festlegung dahingehend, daß auch die im gesamten Polizei- und Ordnungsrecht wurzelnde abstrakte Pflichtenstellung im Rahmen der Gesamtrechtsnachfolge übergangsfähig ist.

2. Einzelrechtsnachfolge Eine Einzelrechtsnachfolge in eine abstrakte Pflichtenstellung ist im Bereich der Verhaltensverantwortlichkeit ausgeschlossen722. Die Polizei- und Ordnungspflicht als öffentlich-rechtliche Pflicht kann nicht zum Gegenstand einer pflichtenübertragenden privatrechtlichen Vereinbarung gemacht werden, weil sie sich der Dispositionsbefugnis des Pflichtigen entzieht723. Im Rahmen der zivilrechtlichen Privatautonomie besteht zwar die Möglichkeit, sich einem anderen gegenüber zu verpflichten, eine diesen treffende Polizei- und Ordnungspflicht an seiner Stelle zu erfüllen. Ein Dritter kann also durchaus mit der konkreten Beseitigung der vom wahren Verursacher hervorgerufenen Gefahr oder Störung betraut werden. Im Verhältnis zur zuständigen Behörde vermag ein solcher Vertrag gleichwohl nicht die Wirkung zu entfalten, die etwa einer privativen Schuldübernahme gemäß §§ 414 f. BGB zukommt. Verantwortlich bleibt im Fall der Einzelrechtsnachfolge in eine abstrakte Polizei- und Ordnungspflicht derjenige, dem das polizei- und ordnungswidrige Verhalten zuzurechnen ist. Diese Aussage wird in den Polizei- und Ordnungsgesetzen zwar nicht ausdrücklich getroffen; sie ergibt sich aber unzweifelhaft aus der Überlegung, daß es bei beliebiger Abwälzbarkeit der Polizei- und Ordnungspflicht für die Behörde kaum noch überschaubar wäre, wen sie zur Gefahrbeseitigung heranziehen könnte724. Eine Ausnahme gilt freilich für die Fälle, in denen ein Übergang der abstrakten Polizeipflicht auf den Einzelrechtsnachfolger gesetzlich zugelassen ist725.

722 Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Umweltgesetzbuch (UGB-KomE), S. 1033; OVG NRW, NVwZ 1997, 507 (508); Papier, DVBl. 1996, 125 (125); ders., Altlasten und polizeirechtliche Störerhaftung, S. 63; ders., NVwZ 1986, 256 (262); ders., Jura 1989, 505 (510); Ossenbühl, Zur Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers für Altlasten, S. 43; Kloepfer, NuR 1987, 7 (17); Kunig, in: ders. / Schwermer / Verstyl, Abfallgesetz, Anhang §§ 10, 10a Rn. 39; Rehbinder, DVBl. 1991, 421 ff.; Michael / Thull, Beilage 30 zu Heft 24 des BB 1990, S. 5; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 298; Oldiges, JA 1978, 541 (541 f.); Scholler / Schloer, Grundzüge des Polizei- und Ordnungsrechts, S. 270; anders BayVGH, ZfW 1987, 147 (151 f.); Breuer, JuS 1986, 359 (363 f.). 723 Hierzu und zum folgenden Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 298. 724 Oldiges, JA 1978, 541 (541 f.); siehe auch Ossenbühl, NJW 1968, 1992 (1994). 725 Dazu etwa VGH Bad.-Württ., NJW 1981, 1003.

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III. Konkrete Polizei- und Ordnungspflichten 1. Gesamtrechtsnachfolge Die Gesamtrechtsnachfolge in Verhaltenspflichten, die bereits durch Verwaltungsakt konkretisiert sind, wird unbestritten bejaht, soweit es sich um vertretbare und damit nachfolgefähige Pflichten handelt726. Hingegen wirkt etwa eine Zwangsgeldandrohung aufgrund ihres willensbeugenden Charakters regelmäßig nicht gegen den Gesamtrechtsnachfolger727. Die Begründung für die Annahme einer derartigen Gesamtrechtsnachfolge wird am Beispiel der Erbschaft deutlich. Der Erbe kann danach für die Kosten einer Ersatzvornahme zur Beseitigung der vom Erblasser verursachten Gefahr oder Störung herangezogen werden. In finanzieller Hinsicht wird er insoweit nicht anders gestellt, als wenn der Erblasser selbst bereits die Kosten der Gefahrbeseitigung oder einer Ersatzvornahme getragen hätte. Denn in diesem Fall wäre auch der Nachlaß entsprechend verringert worden. Würde man dagegen hier eine Gesamtrechtsnachfolge nicht zulassen, hätten mangels einer Rückgriffsmöglichkeit auf den Nachlaß des Verantwortlichen die Allgemeinheit der Steuerzahler die Kostenlast zu tragen. Es erscheint somit durchaus sachgerecht, den Erben die Vermögenseinbuße tragen zu lassen, die ihn ohnehin getroffen hätte, wenn der Erblasser als Verantwortlicher in die Pflicht genommen worden wäre. Es sprechen also triftige Gründe dafür, der Behörde das Zugriffsrecht auf das Vermögen des Verantwortlichen auch nach dessen Tod zu erhalten, es also auch auf den Nachlaß zu erstrecken. Eine unangemessene Benachteiligung ist beim Erben überdies ausgeschlossen, weil er seine Haftung auf den Nachlaß beschränken kann. Von daher besteht Einigkeit, daß vermögenswerte öffentlich-rechtliche Ansprüche des Staates gegen den Bürger Bestandteile des Nachlasses sind und als solche auf den Erben übergehen können728. Das gleiche muß für die übrigen Fälle der Gesamtrechtsnachfolge im Rahmen bereits konkretisierter Polizei- und Ordnungspflichten gelten. Angesichts des Erfordernisses einer formalgesetzlichen Übertra726 Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Umweltgesetzbuch (UGB-KomE), S. 1033; Erichsen, VVDStRL 35 (1977), 171 (207 m. Fn. 218); Kloepfer, NuR 1987, 7 (17); Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 3. Aufl., Teil 5, Rn. 188; Papier, Jura 1989, 505 (510); ders., NVwZ 1986, 256 (262); ders., JZ 1994, 810 (817 f.); Kohl, JuS 1992, 864 (867); Schrader, Altlastensanierung nach dem Verursacherprinzip?, S. 128; Thimet, Die Sanierung von Altlasten, S. 111; Pape, NJW 1992, 2661 (2665); Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 299; Ossenbühl, NJW 1968, 1992 (1995); ders., Zur Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers für Altlasten, S. 43 f.; Scholler / Schloer, Grundzüge des Polizei- und Ordnungsrechts, S. 269; Müggenborg, NVwZ 1992, 845 (849 m. Fn. 49); Breuer, JuS 1986, 359 (363 f.), m. w. N.; vgl. auch OVG NRW, UPR 1984, 279 (280). 727 OVG NRW, NJW 1980, 415; Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.4, Rn. 73. 728 Im Ergebnis auch Ossenbühl, NJW 1968, 1992 (1995), m. w. N.

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gungsgrundlage bedarf die hier in Rede stehende Gesamtrechtsnachfolge in die konkrete Verhaltenspflicht der tatbestandlichen Einschlägigkeit expliziter bürgerlich-rechtlicher Gesamtrechtsnachfolgeregelungen, zu deren Verbindlichkeiten in entsprechender Anwendung auch öffentlich-rechtliche Verbindlichkeiten zählen729.

2. Einzelrechtsnachfolge Entsprechend den Ausführungen zum Erfordernis eines gesetzlichen Rechtsgrundes730 kann eine Einzelrechtsnachfolge lediglich in gesetzlich geregelten Sonderfällen731 in Betracht kommen, weil Individuen nicht über die polizei- und ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit verfügen können732. In Ermangelung eines Rechtsnachfolgetatbestandes scheidet die Einzelrechtsnachfolge daher aus. Dieser Grundsatz gilt aber nicht ausnahmslos. Einer Differenzierung bedarf die Rechtsnachfolge in solche öffentlich-rechtliche Pflichten, die in Zusammenhang mit der Errichtung oder dem Betrieb einer Anlage begründet werden733. Eine Anordnung etwa nach § 24 Satz 1 BImSchG betrifft nicht die Beseitigung von durch ein bestimmtes Verhalten eingetretenen Schäden. Es geht vielmehr um Maßnahmen, die auf einen zukünftigen rechtmäßigen Anlagenbetrieb gerichtet sind. Kommt es zu einem Wechsel des Betreibers einer genehmigungsbedürftigen Anlage, so muß zwischen reinen Realkonzessionen und personenbezogenen Genehmigungen unterschieden werden. Bei einer personenbezogenen Genehmigung oder einer gemischten Genehmigung muß mit dem Betreiberwechsel eine neue Genehmigung eingeholt werden. Die reine Realkonzession ist hingegen eine Genehmigung, die für eine bestimmte Anlage erteilt wird. Sie bleibt bei einem Betreiberwechsel bestehen734. Die Verantwortlichkeit verändert sich bei der reinen Realkonzession Näher oben Teil 1 § 4 G. und H. Dazu oben Teil 1 § 4 G. 731 Siehe oben Teil 1 § 4 H. 732 Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Umweltgesetzbuch (UGB-KomE), S. 1033; OVG NRW, NVwZ 1997, 507 (508); Papier, DVBl. 1996, 125 (125); ders., Jura 1989, 505 (510); ders., NVwZ 1986, 256 (262); Ossenbühl, Zur Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers für Altlasten, S. 43; Kloepfer, NuR 1987, 7 (17); Kunig, in: ders. / Schwermer / Verstyl, Abfallgesetz, Anhang §§ 10, 10a Rn. 39; Rehbinder, DVBl. 1991, 421 ff.; Michael / Thull, Beilage 30 zu Heft 24 des BB 1990, S. 5; Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.4, Rn. 73.; Schoch, BauR 1983, 532 (540 ff.); Scholler / Schloer, Grundzüge des Polizei- und Ordnungsrechts, S. 270; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 301; Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 82b, m. w. N.; vgl. auch HessVGH, UPR 1992, 454 (455); BayVGH, ZfW 1987, 147 (150), m. w. N. 733 Hierzu und zum folgenden Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.4, Rn. 74 ff., m. w. N. 734 Jarass, Bundes-Immissionsschutzgesetz, § 6 Rn. 36; siehe aber auch BVerwG, BB 1999, 391 (392): Die immissionsschutzrechtlichen Grundpflichten bestehen bis zur ihrer Erfüllung beim bisherigen Betreiber fort. 729 730

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somit unabhängig von einer behördlichen Anordnung. Wird der Geschäftsbetrieb von einem Dritten übernommen, muß dieser die gegen den Rechtsvorgänger erlassenen Verfügungen im Sinne des § 24 Satz 1 BImSchG uneingeschränkt gegen sich gelten lassen, wenn sie von der Person des Betreibers unabhängig sind735. Eine solche Nachfolge in die Pflichtenstellung des Rechtsvorgängers folgt aus der ausschließlichen Betriebsbezogenheit dieser öffentlich-rechtlichen Pflichten.

M. Zustandsverantwortlichkeit I. Abstrakte Polizei- und Ordnungspflichten Eine Rechtsnachfolge in die abstrakte Zustandsverantwortlichkeit findet keinesfalls statt. Es besteht auch kein Bedürfnis für eine derartige rechtliche Konstruktion. Denn die Zustandsverantwortlichkeit ist an das Eigentum am Grundstück bzw. an die Sachherrschaft gekoppelt. Sie geht mit der Übertragung beim Voreigentümer unter und entsteht kraft Gesetzes bei jedem Übergang des Eigentums oder der tatsächlichen Gewalt in der Person des Erwerbers neu. Der „Rechtsnachfolger“ des Zustandsstörers ist also seinerseits originär zustandsverantwortlich736. Es handelt sich insoweit nicht um ein Problem der Rechtsnachfolge; der neue Zustandsverantwortliche wird vielmehr kraft seiner Eigenschaft als Verursacher in die Pflicht genommen737. Er kann unabhängig davon in Anspruch genommen werden, ob die Störung oder Gefahr erst nach dem Erwerb der Sache eingetreten ist oder schon vorher vorlag. Es ist unerheblich, ob es sich um Gefahren oder Störungen handelt, die vor ihrer Eigentumsübernahme bereits angelegt oder auch aufgetreten waren, weil die Zustandsverantwortlichkeit sachbezogen und die Sache zum Zeitpunkt der Eigentümerstellung des Betroffenen (noch) gefährlich bzw. störend ist738. Änderungen der sachenrechtlichen Zuordnung bewirken mithin zugleich Änderungen der polizei- und ordnungsrechtlichen Verantwortung. Als ZustandsverantHessVGH, UPR 1992, 454 (455). BayVGH, ZfW 1987, 147 (150); OVG NRW, NVwZ 1997, 507 (507); Breuer, JuS 1986, 359 (364), ders., NVwZ 1987, 751 (756); Ossenbühl, NJW 1968, 1992 (1994 f.); Papier, Altlasten und polizeirechtliche Störerhaftung, S. 59; ders., NVwZ 1986, 256 (262); ders., Jura 1989, 505 (510); ders., JZ 1994, 810 (817); ders., DVBl. 1996, 125 (126); Schink / Schmeken / Schwade, Abfallgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen, S. 333; Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 3. Aufl., Teil 5, Rn. 183; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 299; Scholler / Schloer, Grundzüge des Polizei- und Ordnungsrechts, S. 270; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 247; Schlabach / Simon, NVwZ 1992, 143 (144); Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 88, m. w. N.; gegen den Ausschluß dieser Fälle aus der Problematik der Rechtsnachfolge etwa OVG NRW, NVwZ 1992, 143 (144). 737 Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 255; zur Verursachereigenschaft des Zustandsstörers näher oben Teil 1 § 3 C. II. 3. b). 738 Frenz, a. a. O., S. 255. 735 736

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Teil 1: Sanierung von Altlasten nach früher geltendem Recht

wortlicher ist also grundsätzlich der aktuelle Pflichtige, nicht der frühere heranzuziehen739. Bei der Verantwortlichkeit des Zustandsstörers handelt es sich nach richtiger Auffassung somit nicht um eine der Rechtsnachfolge fähige Pflichtenstellung. Insoweit besteht kein Unterschied zwischen Einzel- und Gesamtrechtsnachfolge 740. Ein Fall der Rechtsnachfolge muß daher in diesem Zusammenhang von einer ausdrücklichen gesetzlichen Bestimmung abhängig gemacht werden741.

II. Konkrete Polizei- und Ordnungspflichten Bei bereits durch Verfügung konkretisierten Pflichten aus der Zustandsverantwortlichkeit ist eine Gesamtrechtsnachfolge in entsprechender Anwendung expliziter bürgerlich-rechtlicher Gesamtrechtsnachfolgeregelungen regelmäßig möglich742. Die Gegenmeinung wendet gegen eine diesbezügliche Übergangsfähigkeit ein, daß sie nicht hinreichend dogmatisch begründbar sei und ein argumentativer Bedarf für eine entsprechende Rechtskonstruktion nicht bestünde743. Dem ist entgegenzuhalten, daß die Polizei- und Ordnungsbehörden ohne eine den Rechtsnachfolger verpflichtende Wirkung der gegen den Rechtsvorgänger ergangenen Anordnung Gefahr liefen, ihren gesetzlichen Auftrag, die von ihnen erlassenen unanfechtbaren oder sofort vollziehbaren Anordnungen notfalls auch zwangsweise durchzusetzen, häufig nicht oder nur mit erheblichen zeitlichen Verzögerungen und unvertretbarem Verwaltungsaufwand erfüllen zu können744. Der jeweilige Eigentümer könnte die gegen ihn gerichtete Vollstreckung und somit die Wiederherstellung ordnungsgemäßer Zustände dadurch ggf. erschweren oder verzögern, daß er sein Eigentum im Rahmen eines kollusiven Zusammenwirkens auf einen anderen überträgt. Denn die Vollstreckung gegen den gegenwärtigen Eigentümer bedürfte erst wieder eines entsprechenden Vollstreckungstitels gegen den Erwerber. Dieser hätte dann wiederum die Möglichkeit, entsprechende Rechtsmittel einzulegen.

739 BayVGH, BayVBl. 1986, 590 (594); OVG NRW, NVwZ 1997, 507 (507); vgl. aber § 4 Abs. 6 BBodSchG; dazu unten Teil 2 § 9. 740 Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.4, Rn. 77. 741 Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 3. Aufl., Teil 5, Rn. 183. 742 BVerwG, NJW 1971, 1624 (1624 f.); VGH Bad.-Württ., NJW 1979, 1565 (1565 f.); OVG Rh.-Pf., DÖV 1980, 654 (655); Kloepfer, NuR 1987, 7 (18); Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 299; Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 88; Scholler / Schloer, Grundzüge des Polizei- und Ordnungsrechts, S. 271; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 248 für bauaufsichtliche Verfügungen. 743 Papier, Jura 1989, 505 (510), wohl eine Ausnahme im Fall der gesetzlichen Anordnung der Rechtsnachfolgefähigkeit machend. 744 VGH Bad.-Württ., NJW 1979, 1565 (1565).

§ 4 Problematik der Rechtsnachfolge

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Als Rechtsnachfolger der konkretisierten Zustandsverantwortlichkeit kommt auch derjenige in Betracht, der ein Grundstück durch Zuschlag im Wege der Zwangsversteigerung, also grundsätzlich originär erwirbt745. Ein so verstandener weiter Rechtsnachfolgebegriff steht im Einklang mit dem auch den Erwerb in der Zwangsversteigerung erfassenden Begriff des Rechtsnachfolgers, der den Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung746 und der Zivilprozeßordnung747 zugrunde liegt; auch diese Erwerbsart stellt einen Wechsel im Eigentum dar, und auch für ihn wollen die vorhandenen Regelungen Geltung und reibungslosen Vollzug bereits vorliegender behördlicher Anordnungen sicherstellen748. Insoweit kann sich der Rechtsnachfolger auch nicht auf seine etwaige Gutgläubigkeit berufen, weil es sich um die Geltung und Durchsetzung öffentlich-rechtlicher Verpflichtungen handelt, die durch die Zulassung des Schutzes Gutgläubiger mit erheblichen Unsicherheitsfaktoren belastet würden749. Eine Einzelrechtsnachfolge in eine konkrete Polizei- und Ordnungspflicht scheidet indes auch im Bereich der Zustandshaftung grundsätzlich aus750. Ausnahmen bestehen bei gesetzlichen Anordnungen751. Eine Einzelrechtsnachfolge wird vereinzelt752 mit der entsprechenden Anwendung der §§ 398 ff. BGB in Betracht gezogen. Manchmal wird auch allein auf die „Dinglichkeit der Zustandshaftung“ verwiesen753. Die auf der privatautonomen Gestaltungsbefugnis beruhenden zivilrechtlichen Einzelrechtsnachfolgetatbestände der §§ 398 ff. BGB können aber für öffentlich-rechtliche Pflichten nicht fruchtbar gemacht werden754. Die Dinglichkeit der Zustandshaftung stellt für sich keine hinreichende dogmatische Grundlage für die Begründung einer Rechtsnachfolge dar755. Sie sagt allenfalls etwas über die Siehe Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 249. Vgl. § 121 Nr. 1 VwGO. 747 Vgl. § 265 Abs. 2 Satz 1 ZPO 748 VGH Bad.-Württ., NJW 1979, 1565 (1565). 749 VGH Bad.-Württ., ebd., S. 1565: Selbst wenn eine Täuschung des Ersteigerers vermieden werden soll und deshalb der in § 325 Abs. 3 Satz 2 ZPO enthaltene Rechtsgedanke heranzuziehen ist, sei zu berücksichtigen, daß ein rechtskräftiges Urteil gegen den Ersteher eines im Wege der Zwangsvollstreckung veräußerten Grundstücks nur dann wirke, wenn die Rechtshängigkeit spätestens im Versteigerungstermin vor der Aufforderung zur Abgabe von Geboten angemeldet worden ist. 750 HessVGH, DVBl. 1977, 255 (256); OVG NRW, NVwZ 1997, 507 (508); Scholler / Schloer, Grundzüge des Polizei- und Ordnungsrechts, S. 271; siehe aber auch VGH Bad.Württ., NJW 1979, 1565 (1565); Schink, in: ders. / Schmeken / Schwade, Abfallgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen, vor §§ 28 ff. Anm. 7.3.4.2.; anders unter Berufung auf die herrschende Auffassung Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 88; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 247; wohl auch Breuer, JuS 1986, 359 (363 f.). 751 Papier, Jura 1989, 505 (510 m. Fn. 67); Kloepfer, NuR 1987, 7 (18). 752 Erichsen, in: ders., Allgemeines Verwaltungsrecht, § 11 Rn. 51. 753 So etwa BayVGH, BayVBl. 1979, 540; OVG NRW, DÖV 1987, 601. 754 Näher oben Teil 1 § 4 H. 745 746

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Teil 1: Sanierung von Altlasten nach früher geltendem Recht

Nachfolgefähigkeit aus, beantwortet die Frage nach dem Rechtsgrund des Übergangs öffentlich-rechtlicher Pflichten indessen keineswegs756.

Dazu ausführlich oben Teil 1 § 4 F. Schink, in: ders. / Schmeken / Schwade, Abfallgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen, vor §§ 28 ff. Anm. 7.3.4.2. 755 756

Teil 2

Die Sanierungspflichtigen nach § 4 Abs. 3 und 6 BBodSchG Die Vorschrift des § 4 BBodSchG enthält in den Absätzen 1, 2, 3 und 6 mehrere Regelungen über die Verantwortlichkeit im Hinblick auf schädliche Bodenveränderungen, im Rahmen der Sanierungspflicht auch auf Altlasten und durch diese verunreinigte Gewässer. Im Sinne der gesetzlichen Überschrift handelt es sich um Pflichten zur Gefahrenabwehr, die als Grundpflichten aus sich heraus unmittelbare Wirkung entfalten1. Geregelt wird die präventive Gefahrenabwehr einerseits und die repressive Gefahrenabwehr andererseits. Die Pflichten sind eine spezielle Ausprägung der materiellen Polizeipflicht2, also die jeden Rechtsgenossen in gleicher Weise treffende Verpflichtung, sein Verhalten und den Zustand seiner Sachen in so ungefährlicher Weise einzurichten, daß daraus keine Störungen oder Gefahren für die öffentliche Sicherheit entstehen3. Das Vorhandensein einer materiellen Polizeipflicht ist zwar umstritten; sie wird aber nach hier vertretener Ansicht mit der ganz herrschenden Meinung als existent vorausgesetzt4. Sie liegt allen Polizei- und Ordnungsgesetzen zugrunde. § 4 Abs. 1 und 2 BBodSchG bezwecken die Abwehr schädlicher Bodenveränderungen und haben somit vorbeugenden Charakter. Sie entsprechen der präventiven Gefahrenabwehr in Form der Verhaltens- und Zustandsverantwortlichkeit. Dagegen beinhaltet § 4 Abs. 3 und 6 BBodSchG in erster Linie die repressive Gefahrenabwehr, also die Störungsbeseitigung. Diese Bestimmungen stellen generelle Regelungen über die Verantwortlichkeiten für bereits eingetretene schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten, einschließlich der hierdurch verursachten Gewässerverunreinigungen, auf. Gegenstand der hier geregelten Pflicht ist demnach vor allem, bereits eingetretene Störungen zu beseitigen5. Allerdings zielt § 4 1 Hilger, in: Holzwarth / Radtke / Hilger / Bachmann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 3; Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 3; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, vor § 4 Rn. 2 f. 2 Begründung zum Regierungsentwurf, BT-Drucksache, 13 / 6701, S. 22; Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 9; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 18. 3 Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 293; Denninger, in: Lisken / Denninger, Handbuch des Polizeirechts, Kapitel E, Rn. 57; Griesbeck, Die materielle Polizeipflicht des Zustandsstörers und die Kostentragungspflicht nach unmittelbarer Ausführung und Ersatzvornahme, S. 30 ff. 4 Siehe oben Teil 1 § 4 L. II. 1. a).

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Teil 2: Die Sanierungspflichtigen nach § 4 Abs. 3 und 6 BBodSchG

Abs. 3 BBodSchG nicht allein auf eine Beseitigung bereits eingetretener schädlicher Bodenveränderungen ab; diese Norm geht vielmehr über die bloße Störungsbeseitigung hinaus, weil sie auch eine rechtliche Verpflichtung enthält, die weitere Ausbreitung der gestörten Bodenfunktionen zu verhindern6. Nicht allein die Störungsabwehr, sondern auch die Gefahrenabwehr bildet mithin die Funktion dieser Vorschrift7.

§ 1 Verursacher A. Geltung des polizei- und ordnungsrechtlichen Verursacherbegriffs Die Vorschrift des § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG nennt an erster Stelle den Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast als Verantwortlichen für die Sanierung des Bodens und Altlasten sowie durch schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten verursachte Verunreinigungen von Gewässern8. Da das BundesBodenschutzgesetz im Hinblick auf die Bestimmung einer für diese Verhaltenshaftung vorauszusetzenden Verursachung keine näheren Angaben enthält, stellt sich die Frage, wann ein Verhalten eine Verursachung im Sinne dieser Vorschrift darstellt. Die Regelungen des Bundes-Bodenschutzgesetzes sind als spezielles Ordnungsrecht zu klassifizieren, weil es sich um von Ordnungsbehörden anzuwendendes Recht der öffentlichen Sicherheit handelt. Insoweit besteht also jedenfalls in bezug auf die Art des Gesetzes eine gewisse Verbundenheit mit den Gesetzeswerken sowohl des allgemeinen als auch des besonderen Polizei- und Ordnungsrechts. Von daher liegt es nahe, die dort allgemein geltenden und für die Bestimmung des Verhaltensverantwortlichen entwickelten Zurechnungskriterien auch im Rahmen des Bundes-Bodenschutzgesetzes heranzuziehen9. Tatsächlich sprechen für die Maßgeblichkeit der herkömmlichen Zurechungsgrundsätze einige Argumente. Zunächst ist auf die begriffliche Übereinstimmung hinzuweisen. Während im Bundes-Bodenschutzgesetz vom „Verursacher“ die Rede ist, knüpft auch etwa § 17 Abs. 1 OBG NRW als typische Vorschrift des allgemeinen Ordnungsrechts die Verantwortlichkeit daran, daß eine Person „verursacht“. Begründung zum Regierungsentwurf, BT-Drucksache, 13 / 6701, S. 34. Zum BBodSchG-E vom 22. 03. 1996 Schink, in: Erbguth, Aktuelle Fragen des Altlasten und Bodenschutzrechts, S. 83 (104). 7 BT-Drucksache 13 / 6701, S. 34; Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 140. 8 Eine unzulässige Rückwirkung liegt nicht vor, weil vor Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes niemand vernünftigerweise darauf vertrauen durfte, nicht zur Heilung der Schäden herangezogen zu werden (Becker, DVBl. 1999, 134, 142). 9 Im Ergebnis auch Becker, DVBl. 1999, 134 (135). 5 6

§ 1 Verursacher

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Zwar erfordert das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht die Verursachung einer Gefahr, während § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG spezieller die Verursachung einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast voraussetzt; dabei handelt es sich aber lediglich um eine materienspezifische Konkretisierung einer Gefahrenlage. Würde man die verwendeten Begriffe der Verursachung gleich auslegen, so könnte dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit durch eine Vereinheitlichung der polizei- und ordnungsrechtlichen Rechtsanwendung Rechnung getragen werden. Würden die Zurechungskriterien im Verhältnis der unterschiedlichen Polizei- und Ordnungsgesetze im Grundsatz10 differieren, wäre die daraus folgende Verantwortlichkeit für den Bürger nicht mehr vorhersehbar. Eine erheblich voneinander abweichende Auslegung desselben Begriffs würde daher mit dem aus dem Rechtsstaatsprinzip resultierenden Grundsatz der Rechtsklarheit in Konflikt geraten. Eine vereinheitlichte Auslegung polizei- und ordnungsrechtlicher Begriffe dagegen fördert auch das Ziel einer effektiven Gefahrenabwehr, welches der gesamten Verwaltungstätigkeit in diesem Rechtsbereich unter Berücksichtigung der jeweils unterschiedlichen Sachgebiete als Leitmotiv dient. Denn eine Behörde hat in der Regel auf verschiedene Ermächtigungsgrundlagen zurückzugreifen. Müßte sie gleichlautende Begriffe unterschiedlich auslegen, so würde ihre Arbeit dadurch erheblich beeinträchtigt und eine effektive Gefahrenabwehr verhindert. Eine weitere Parallele zum Polizei- und Ordnungsrecht liegt darin, daß es bei der Verantwortlichkeit des Verursachers gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG nicht um eine Verpflichtung aus schuldhaftem Handeln geht11. Indem der Gesetzgeber diese Gemeinsamkeit mit dem Polizei- und Ordnungsrecht, wonach das Verschulden als haftungsbegründendes Kriterium auch ausscheidet12, hervorhebt, ist es um so sachgerechter, auch die dort geltenden Zurechnungskriterien für die Bestimmung des Verursachers heranzuziehen. Schließlich spricht dafür auch ein systematisches Argument. Denn auch im Rahmen des § 4 Abs. 1 BBodSchG sind die allgemeinen Zurechnungsgrundsätze des Polizei- und Ordnungsrechts entsprechend heranzuziehen13. 10 In Einzelfragen können die jeweiligen Gesetze, insbesondere die Spezialvorschriften freilich auch Ausnahmeregelungen enthalten; vgl. § 13 BodSchG Bln; § 12 HAltlastG, §§ 16 ff. ThAbfAG. 11 BT-Drucksache 13 / 6701, S. 35; Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 31; Bickel, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 16; Frenz, BundesBodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 28. 12 Siehe OVG Rh.-Pf., DVBl. 1998, 103 (103); Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 329; Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 73; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 293, 311; Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 322; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 210; Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (458); Widder, Die Polizeipflicht des Zweckveranlassers, S. 16 f.; Kretz, UPR 1993, 41 (47); Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (377 f.); zur Auseinandersetzung mit der Mindermeinung oben Teil 1 § 2 B. II. 13 Schink, in: Erbguth, Aktuelle Fragen des Altlasten- und Bodenschutzrechts, S. 82 (102); siehe auch Hilger, in: Holzwarth / Radtke / Hilger / Bachmann, Bundes-Bodenschutzgesetz,

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Teil 2: Die Sanierungspflichtigen nach § 4 Abs. 3 und 6 BBodSchG

B. Auswirkungen Legt man die für die Bestimmung einer Verursachung ausschlaggebende Zurechnungslehre, die bei der Sanierung von Altlasten nach früherem Recht14 im Sinne der hier vertretenen und im übrigen auch herrschenden Rechtsauffassung den Vorrang genießt, zugrunde, so ergibt sich folgendes. Verursacher im Sinne des § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG ist, wer im Rahmen einer wertenden Betrachtung die schädliche Bodenveränderung oder Altlast rechtswidrig oder unmittelbar, also durch Überschreiten der Gefahrenschwelle verursacht hat15. Dieser Zurechnungsansatz für die Verursacherbestimmung entspricht dem ausdrücklichen Willen des Gesetzgebers16 und hat im Bundes-Bodenschutzgesetz sowohl in begrifflicher als auch in inhaltlicher Hinsicht mittelbar Eingang gefunden. So enthält § 8 BBodSchG eine Ermächtigungsgrundlage für die Bundesregierung, unter bestimmten Voraussetzungen Vorschriften zu erlassen, die etwa Prüfwerte, Maßnahmenwerte oder Vorsorgewerte festlegen, bei deren „Überschreiten“ sich jeweils unterschiedliche Konsequenzen im Hinblick auf die Verantwortlichkeit ergeben17. Diese (Bo§ 4 Rn. 47 ff. (bes. 62 ff.). Weitere Argumente für die Maßgeblichkeit des in Rechtsprechung und Literatur entwickelten Verursacherbegriffs bei Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 30. 14 Zu den maßgeblichen Vorschriften vor Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes ausführlich oben Teil 1 § 1 D. 15 Ähnlich BayVGH, Beschlüsse vom 23. 6. 2004 - 22 C CS 04.1048 -, juris, Rn. 16, und vom 13. 10. 2004 - 22 CS 04.2489 -, juris, Rn. 2; Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 31; Hilger, in: Holzwarth / Radtke / Hilger / Bachmann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 62 ff., 88; Becker, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 17; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 1 Rn. 14 ff.; Abs. 3 Rn. 8 ff.: auch rechtmäßiges Verhalten kann wegen der Grundaussage des § 4 Abs. 5 S. 2 BBodSchG Verursachung sein; Fouquet, Die Sanierungsverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, S. 26 ff., die Unmittelbarkeitslehre in ihrer klassischen Ausformung befürwortend; Hipp / Rech / Turian, Bundes-Bodenschutzgesetz, Rn. 284; Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 164; Schink, DÖV 1999, 797 (800); Becker, DVBl. 1999, 134 (141 ff.); Versteyl, in: Hendler / Marburger / Reinhardt / Schröder, Bodenschutz und Umweltrecht, S. 147 (156); Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 4. Aufl., Kapitel 7, Rn. 192 f.; vgl. VG Minden, Urteil vom 2. 2. 2005 – 11 K 7572 / 03 –, juris; zum bisherigen Recht Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (459 f.); Gantner, Verursachung und Zurechnung im Recht der Gefahrenabwehr, Diss. Tübingen 1983, S. 123 ff; Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 246 f., Breuer, NVwZ 1986, 359 (361); ders., NVwZ 1987, 751 (755 f.); Papier, NVwZ 1986, 256 (257); Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.4, Rn. 23 f.; Kloepfer, NuR 1987, 7 (9 ff.); Götz, NVwZ 1987, 858 (862); Seibert, DVBl. 1992, 664 (670); Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 76; Karpen, JZ 1986, 898 f.; Koch, Bodensanierung nach dem Verursacherprinzip, S. 15 ff.; Hermann, DÖV 1987, 666 (671 ff.); Brandner, Gefahrenerkennbarkeit, S. 84 f., 94, 100 u. passim; Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (372 ff.); Ziehm, Störerverantwortlichkeit für Bodenund Wasserverunreinigungen, S. 42 ff.; zur dogmatischen Herleitung dieses Ansatzes ausführlich oben Teil 1 § 2 C. VIII. 16 BT-Drucksache 13 / 6701, S. 34, wobei allerdings nicht der Rechtswidrigkeitsaspekt erwähnt wird, sondern lediglich auf die Überschreitung der Gefahrengrenze bei rechtlich wertender Betrachtung abgestellt wird.

§ 1 Verursacher

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den-)Werte markieren die für die Bestimmung des Verantwortlichen maßgebliche Gefahrengrenze18. Eine Verhaltensverantwortlichkeit ist demnach unzweifelhaft gegeben, wenn der Betroffene gegen Rechtsvorschriften verstoßen hat oder als letztes Glied einer Kausalkette, etwa im Fall des Deponiebetriebes, die Gefahrengrenze überschritten hat. In den anderen Problemkonstellationen sowie zur Präzisierung der Begriffe der „Überschreitung“ und der „Gefahrengrenze“ sind die Wertungskriterien der Pflichtwidrigkeit und der normativen Risikozurechnung heranzuziehen 19. Insoweit ist grundsätzlich auch auf die Bewertung außerordnungsrechtlicher Elemente abzuheben20. Zivilrechtliche Haftungsnormen kommen in diesem Zusammenhang nur dann als Wertungselemente in Betracht, wenn sie zugleich einen spezifischen Gemeinwohlbezug haben und Schutzzweck der zivilrechtlichen Haftungsnorm zumindest auch die Verhinderung der eingetretenen Gefahr für die öffentliche Sicherheit ist21. Sie müssen also den Zivilrechtskreis übergreifende, für die gesamte Rechtsordnung gültige Aussagen über die Folgenverantwortlichkeit risikobehafteten Verhaltens enthalten22. Einen solchen typischen Gemeinwohlbezug weist zum einen die Verkehrssicherungspflicht des Bürgerlichen Rechts auf, weil auch diese mittelbar bewirkt, daß Gefahren für die Allgemeinheit abgewehrt werden, indem dem einzelnen Verhaltensweisen nahegelegt werden, die eine Gefährdung Dritter durch risikobehaftetes Tun vermeiden23. Zum anderen beinhaltet auch die wasserrechtliche 17 Zu den Regelungen des § 8 BBodSchG ausführlich die Begründung zum Regierungsentwurf, BT-Drucksache, 13 / 6701, S. 37 ff.; siehe auch Domberg, altlasten spektrum 1998, 86 ff.; Haekel, altlasten spektrum 1998, 113 (114 f.). 18 So ausdrücklich BT-Drucksache 13 / 6701, S. 34; siehe auch Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 1 Rn. 19 ff.; Abs. 3 Rn. 12; Spieth / Wolfers, altlasten spektrum 1998, 75 (80 m. Fn. 6): Die Schwelle für erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen ist im wesentlichen identisch mit der Gefahrenschwelle; ebenso Sondermann / Terfehr, altlasten spektrum 1998, 97 (98). 19 Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 31; differenzierend Hilger, in: Holzwarth / Radtke / Hilger / Bachmann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 62 ff., 88. Das Erfordernis eines solchen Rückgriffs ist im Anwendungsbereich des Bundes-Bodenschutzgesetzes allerdings erheblich eingeschränkt, wenn die Bundesregierung in umfassendem Maße von ihrer Befugnis, die Gefahrengrenze markierende und somit präzisierende Rechtsverordnungen im Sinne des § 8 BBodSchG zu erlassen, Gebrauch macht. 20 Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 31; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 11; hierzu und zum folgenden ausführlich oben Teil 1 § 2 C. VIII. 2. 21 Schoeneck, ebd., § 4 Rn. 31; Frenz, § 4 Abs. 1 Rn. 17. 22 Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 25; Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (375); Ossenbühl, DVBl. 1990, 963 (966); Kloepfer, NuR 1987, 7 (11); Hermann, DÖV 1987, 666 (671 ff.); Ziehm, Störerverantwortlichkeit für Boden- und Wasserverunreinigungen, S. 39, 43; Schulz, Die Lastentragung bei der Sanierung von Bodenkontaminationen, S. 302, m. w. N. in Fn. 531; vgl. auch Bönning, UPR 1998, 371 (372).

11 Franz

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Teil 2: Die Sanierungspflichtigen nach § 4 Abs. 3 und 6 BBodSchG

Gefährdungshaftung gemäß § 22 Abs. 2 WHG einen prägenden Gemeinwohlbezug, indem sie der Abwehr von Gewässerverunreinigungen und der Schadensprävention dient. Sie kann daher auch als Risikozuweisung im Öffentlichen Recht gesehen werden24. Als weitere zivilrechtliche Wertungselemente können auch die Haftungsmaßstäbe der §§ 906 f. BGB25 sowie die Grundsätze des Umwelthaftungsgesetzes herangezogen werden26. Denn auch diese Vorschriften dienen neben dem Individualinteresse zusätzlich dem Schutz der Allgemeinheit. Öffentlich-rechtliche Wertungen werden in diesem Zusammenhang wohl eher selten relevant werden, weil das Bundes-Bodenschutzgesetz gemäß § 3 Abs. 1 BBodSchG keine Anwendung findet, wenn die insoweit in Betracht kommenden Normen Einwirkungen auf den Boden regeln27. Eine rechtliche Beeinflussung der Störerbestimmung durch das Grundgesetz ist aber möglich. In die wertende Betrachtung ist deshalb auch die aus Art. 14 Abs. 2 GG resultierende unmittelbare Handlungspflicht im Fall einer pflichtwidrigen Unterlassung des Grundstückseigentümers einzubeziehen28. Wie im Rahmen der Gefahrenabwehrpflicht nach § 4 Abs. 1 BBodSchG ist unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes nur ein bodenschutzrechtlich relevanter Verursachungsbeitrag des Verpflichteten für die Zurechnung von Bedeutung. Als rechtlich relevante Ursache kann dem Betroffenen mithin nicht jeder unwesentliche Verursachungsbeitrag zugerechnet werden. Die Sanierungsverantwortlichkeit scheidet also aus, wenn die Einwirkung auf den Boden so geringfügig ist, daß sie das Gefährdungspotential nicht relevant erhöht29. Andererseits kann im Rahmen der vorzunehmenden Abwägung die Verhaltensverantwortlichkeit auch aufgrund unsicherer Tatsachengrundlage begründet sein30. 23 Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (375); Koch, Bodensanierung nach dem Verursacherprinzip, S. 16 m. Fn. 44; Kloepfer, Altlasten als Rechtsproblem, S. 105 f.; ders., NuR 1987, 7 (11); siehe auch Knoche, Altlasten und Haftung, S. 159 ff. 24 Kloepfer, Altlasten als Rechtsproblem, S. 104 ff.; ders., NuR 1987, 7 (11); Koch, Bodensanierung nach dem Verursacherprinzip, S. 58 ff.; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 11. 25 Zur Vorschrift des § 906 Abs. 1 Satz 2 und 3 BGB instruktiv Fritz, in: Uwer, Der Einfluß des EG-Umweltrechts auf das Umweltrecht der Mitgliedstaaten, S. 161 ff.; ders., NJW 1996, 573 (574). 26 Hilger, in: Holzwarth / Radtke / Hilger / Bachmann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 65, 88; näher Knoche, Altlasten und Haftung, S. 217 ff. 27 Hilger, a. a. O., § 4 Rn. 64, 88. 28 Näher oben Teil 1 § 2 C. VIII. 3. 29 BVerwG, Urteil vom 16. 3. 2006 - 7 C 3.05 -, juris; Hipp / Rech / Turian, Bundes-Bodenschutzgesetz, Rn. 287; siehe auch VGH Bad.-Württ., NuR 2003, 29 (31); VG Aachen, Urteil vom 16. 2. 2005 - 6 K 2235 / 01 -, juris, Rn. 156 ff.; zu § 4 Abs. 1 BBodSchG die Begründung zum Regierungsentwurf, BT-Drucksache, 13 / 6701, S. 34; Schink, in: Erbguth, Aktuelle Fragen des Altlasten- und Bodenschutzrechts, S. 82 (103). 30 Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 17 f.; Hipp / Rech / Turian, BundesBodenschutzgesetz, Rn. 287; siehe aber auch VGH Bad.-Württ., NuR 2001, 460 (460); NuR 2003, 29 (31); VG Minden, Urteil vom 2. 2. 2005 – 11 K 7572 / 03 –, juris.

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Im Einzelfall kann es auch mehrere Verursacher gleichzeitig geben; insoweit reicht die bloße (feststehende) Mitverursachung, also die – auch zeitlich aufeinander folgende – Leistung lediglich eines Teilbetrages aus31. Lassen sich die konkreten Verursachungsbeiträge klären, so entspricht die jeweilige Haftung dem zurechenbaren Beitrag. Tritt die Klärung erst später ein, kommen Ausgleichsansprüche nach § 24 Abs. 2 BBodSchG in Betracht.

C. Die einzelnen Verursacher Die Regelung über die Sanierungsverantwortlichkeit des Verursachers gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG enthält etwa im Gegensatz zu der vergleichbaren, zuvor wohl detailliertesten32 Sonderregelung des § 12 Abs. 1 Nr. 1 – 4 HAltlastG33 sowie der des § 20 Abs. 1 Nr. 2 ThAbfAG keine Spezifizierung der möglichen Verhaltensverantwortlichen. Die Realität der Altlastenfälle zeichnet sich aber durch die Vielfältigkeit der Handlungsbeiträge und komplizierten Rechtsbeziehungen zwischen den an der Verunreinigung beteiligten Personen aus34. Indem der Gesetzgeber des Bundes-Bodenschutzgesetzes keine tätigkeitsbezogenen Gruppen von Verhaltensverantwortlichen bestimmt und die in der Praxis auftretenden, aus dem Mangel einer detaillierten Regelung resultierenden Streitigkeiten nicht geklärt hat, ist auch insoweit die Gefahrenzurechnung nach Pflichtwidrigkeit bzw. Risikosphäre zugrunde zu legen35. Das Fehlen einer gesetzlichen Erweiterung des Kreises der Verantwortlichen etwa auf den Ablagerer oder den Abfallerzeuger hat jedoch lediglich zur Folge, daß sich nicht jeder noch so kleine Verursachungsbeitrag verantwortlichkeitsbegründend auswirkt36. Im folgenden werden die praxisrelevanten Fallgruppen näher dargestellt. Darüber hinaus kommt auch die Verantwortlichkeit des Zweckveranlassers sowie die Haftung für Minderjährige, Sorgeberechtigte und Verrichtungsgehilfen in Betracht37. Da die Vorschrift des § 4 BBodSchG als ab31 VGH Bad.-Württ., NuR 2001, 460 (460); NuR 2003, 29 (31); Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 19 ff.; Schink, DÖV 1999, 797 (800); zum Polizei- und Ordnungsrecht VGH Bad.-Württ., NVwZ 1990, 781 (784); Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 313; Kunig, in: ders. / Schwermer / Verstyl, Abfallgesetz, Anh. §§ 10, 10a Rn. 25; anders Becker, DVBl. 1999, 134 (141): Andere Ursachen dürfen selbst verursachend nicht dazwischen getreten sein; siehe auch oben Teil 1 § 2 C. VII.; vgl. Becker, NuR 2003, 513 ff., eine Anwendung der §§ 25 ff. StGB im Rahmen der Verantwortung für fremdes Handeln untersuchend. 32 So Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 3. Aufl., Teil 5, Rn. 195 zur ähnlichen Vorgängervorschrift (§ 21 Abs. 1 Satz 1 HAbfGAG). 33 Zur Neuregelung des Altlastenrechts Kochenburger, NVwZ 1996, 249 ff. 34 Breuer, NVwZ 1987, 751 (755). 35 Zum BBodSchG-E vom 22. 03. 1996 Schink, in: Erbguth, Aktuelle Fragen des Altlasten- und Bodenschutzrechts, S. 82 (115), der diese Gesetzeslage kritisiert und im Interesse der Rechtssicherheit fordert, in diesem Rahmen zumindest die Produzenten gefährlicher Abfälle sowie die Transporteure als Verhaltensverantwortliche zu benennen. 36 Kothe, DÖV 1994, 716 (719).

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schließende Regelung die Gesetzgebungskompetenz des Bundes überschreiten würde, erscheint auch die Inanspruchnahme des Nichtstörers denkbar38.

I. Abfallerzeuger Der Abfallproduzent39 kann dann herangezogen werden, wenn er gegen spezielle Rechtsvorschriften verstößt, indem er eigens eine „wilde Ablagerung“ vornimmt, gefährliche Abfälle falsch deklariert oder diese mit anderen vermischt hat40. In den Fällen einer Ablagerung durch Dritte wird durch die Erzeugung von Abfall mit spezifischer Gefährlichkeit die Gefahrengrenze dann überschritten, wenn eine hinreichende, schadlose und somit gefahrenvermeidende Beseitigung nicht gesichert ist41. Denn angesichts der geschaffenen besonderen unmittelbaren Gefahrenlage, deren erhebliches Risiko sich bei der späteren Abfallablagerung als schädliche Bodenveränderung oder Altlast realisiert, wird die ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit durch diese Gefährdung Dritter mangels besonderer Sicherheitsvorkehrungen begründet. Die Verantwortlichkeit entfällt mithin nicht mit der Übergabe des Abfalls etwa an einen Beförderer oder Anlagenbetreiber, wenn diesen eine gefahrenvermeidende Abfallbeseitigung erkennbar unmöglich ist42. Dieser Ansatz entspricht der Theorie der unmittelbaren Verursachung unter Berücksichtigung wertender Elemente. Danach überschreitet nicht lediglich die letzte Ursache die Gefahrenschwelle; vielmehr reicht die bloße Mitverursachung aus43. 37 Becker, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 18; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 52; zu § 831 BGB OLG Celle, NVwZ 2004, 379 (380 f.); zum Zweckveranlasser § 4 Abs. 1 Rn. 72 f.; zur Haftung für „untergebene“ Personen § 4 Abs. 1 Rn. 74 ff.; insoweit auch Hipp / Rech / Turian, Bundes-Bodenschutzgesetz, Rn. 289; Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 217 ff., der die verschiedenen Fallkonstellationen anhand der Unmittelbarkeitslehre im Hinblick auf eine Zurechnung des Verhaltens untersucht. Gegen die Haftung für Minderjährige oder Betreute oder Verrichtungsgehilfen HessVGH, DVBl. 2000, 210 (211 f.); offenlassend BVerwG, NVwZ 2000, 1179 (1181); dazu Bickel, NVwZ 2000, 1133 ff. 38 Bickel, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 14; a. A.: HessVGH, DVBl. 2000, 210 (211 f.); vgl. zur gemeindlichen Überplanung von Altlasten ausführlich Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 172 ff. 39 Näher oben Teil 1 § 2 D. I. 1. 40 Kloepfer, NuR 1987, 7 (15); Schink, VerwArch. 88 (1991), 357 (376); in diesem Zusammenhang kann ggf. auch eine (nicht ordnungsgemäße) private Abwassereinleitung (hierzu Franz, NWVBl. 2002, 51 ff.) von Bedeutung sein. 41 Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (376); ders., in: Erbguth, Aktuelle Fragen des Altlasten- und Bodenschutzrechts, S. 82 (115); Kloepfer, NuR 1987, 7 (15); Reinhardt, Die Eingriffsbefugnisse der Wasserbehörden bei der Sanierung von Altlasten, S. 121; insoweit auch Kothe, VerwArch. 88 (1997), 456 (467). 42 Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 34 ff.; Papier, DVBl. 1985, 873 (875); ders., NVwZ 1986, 256 (261); ders., NWVBl. 1989, 322 (327); ders., Jura 1989, 505 (510); Kloepfer, NuR 1987, 7 (15); Kunig, in: ders. / Schwermer / Versteyl, Abfallgesetz, Anh. §§ 10, 10a Rn. 20; kritisch Seibert, DVBl. 1992, 664 (670); Kothe, DÖV 1994, 716 (720); ders., VerwArch. 88 (1997), 456 (468).

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Den Abfallerzeugern sind grundsätzlich auch anfangs nicht vorhergesehene Kosten, die aus der Nichterkennbarkeit der Gefährlichkeit von Abfällen resultieren, zuzurechnen44. Diese Grundsatz wurzelt in Gerechtigkeitserwägungen, die die ordnungsrechtliche Verantwortlichkeitsbestimmung stets beeinflussen45. So soll dem Umstand begegnet werden, daß die Abfallerzeugung in der Regel zu den Gewinnzwecken des Abfallproduzenten erfolgt und seine Entlastung letztlich die partielle Verlagerung der privaten Produktionskosten auf die Allgemeinheit der Steuerzahler bedeuten würde46. Die Berücksichtigung von Gerechtigkeitsüberlegungen muß aber in umfassender Weise auch den Besonderheiten eines jeden Einzelfalles Rechnung tragen. Ein solcher Sonderfall kann im Hinblick auf die Hausmüllentsorgung gegeben sein. In diesem Zusammenhang hat die Bodenschutzbehörde eine Beschränkung der Haftung des Abfallerzeugers in Erwägung zu ziehen. Altlasten sind zwar in der Regel aus Stoffen zusammengesetzt, die nach ihrer Art und Menge nicht mit den in Haushalten anfallenden Abfällen entsorgt werden; insoweit ist an erheblich umweltgefährdende Stoffe wie Chemikalien, Säuren, Fette oder Öle zu denken47. Bei einer länger zurückliegenden Entstehung einer Bodenkontamination kann davon indes nicht ohne weiteres ausgegangen werden. So wurden noch in den 1950er und 1960er Jahren Abfälle mit dem Hausmüll entsorgt, die aufgrund des fortgeschrittenen technisch-wissenschaftlichen Erkenntnisstandes heute besonderen Behandlungsverfahren zugeführt werden müssen. Dementsprechend sind zahlreiche bereits stillgelegte Hausmüll-Deponien als schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten einzustufen. Im Hinblick auf eine etwaige Gruppenverantwortlichkeit einer bestimmten Produzentengruppe ist für jede Person zu prüfen, ob sie mit der Erzeugung einer gefährdenden Substanz einen Verursachungsbeitrag zur Entstehung der schädlichen Bodenveränderung oder Altlast geleistet hat48. 43 VGH Bad.-Württ., NVwZ 1990, 781 (784); NuR 2001, 460 (460); NuR 2003, 29 (31); Kothe, VerwArch. 88 (1997), 456 (468); siehe oben Teil 1 § 2 VII. 44 Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 31; Hilger, in: Holzwarth / Radtke / Hilger / Bachmann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 68; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 28 ff.; Hipp / Rech / Turian, Bundes-Bodenschutzgesetz, Rn. 290; Schink, DÖV 1999, 797 (799); Reinhardt, Die Eingriffsbefugnisse der Wasserbehörden bei der Sanierung von Altlasten, S. 132 f.; a. A. Becker, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 44; Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 4. Aufl., Kapitel 7, Rn. 192; Fouquet, die Sanierungsverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, S. 44 ff., der eine Überschreitung der Gefahrenschwelle am damaligen Erkenntnisstand bestimmt; näher oben Teil 1 § 2. D. I. 2. 45 Siehe oben Teil 1 § 2 B. I. 46 Kloepfer, NuR 1987, 7 (16); Kothe, DÖV 1994, 716 (720); ders., VerwArch. 88 (1997), 456 (467). 47 Hierzu und zum folgenden Kothe, DÖV 1994, 716 (720); ders., VerwArch. 88 (1997), 456 (467 f.). 48 Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 250 ff. (bes. 251); siehe auch ders., Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 22; näher oben Teil 1 § 2. D. I. 2. d).

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II. Abfallbeförderer Der Transporteur von Abfällen kann dann nicht zur Sanierung herangezogen werden, wenn er auf Weisung des Abfallerzeugers lediglich den Transport der Abfälle zu besorgen und die Abfälle dem Deponiebetreiber zur Ablagerung zu übergeben hat. Denn die Frage nach einer Überschreitung der Gefahrenschwelle knüpft in diesem Fall nur an die spezifischen Transportgefahren, nicht aber an die Beseitigung der gefährlichen Stoffe an. Führt der Lieferant die Gefahrgutbeförderung weisungsgemäß durch, erfüllt er die auf ihr spezifisches Risiko zielenden Sicherheitsvorkehrungen und kann daher aufgrund einer durch die spätere Ablagerung entstandenen schädlichen Bodenveränderung oder Altlast nicht in die Pflicht genommen werden49. Anders verhält es sich, wenn ein selbständiges Abfallbeseitigungsunternehmen nicht nur den Transport, sondern auch die Beseitigung der Abfälle übernimmt, indem es diese direkt auf der Deponie ablagert. Als Begünstigter der erforderlichen Ablagerungsgenehmigungen trägt dieses auch die Verantwortung für eine schadlose Entsorgung der Abfälle50. Nur so kann erreicht werden, daß sich ein Transportunternehmen Kenntnis und Sicherheit darüber verschafft, was es transportiert, und daß es sich nicht mit dem Vorwand der Unwissenheit der Verantwortung entziehen kann; vom Transporteur sind also bestimmte Kontrollund Überprüfungspflichten zu erfüllen51. Deshalb ist auch der Abfallerzeuger oder Deponiebesitzer verantwortlich, der den Transport veranlaßt hat.

III. Deponiebetreiber 1. Verantwortlichkeit Der Betreiber einer Deponie ist verpflichtet, die Entstehung einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast durch die Ablagerung von Abfällen zu verhindern, weil ihm die Steuerung des faktischen Betriebsablaufs möglich ist52. Seine Verantwortlichkeit wird nicht dadurch ausgeschlossen, daß die schädliche Bodenveränderung oder Altlast neben seinem noch durch weitere Verursachungsbeiträge herFrenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 37; näher oben Teil 1 § 2. D. I. 2. d). Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 37; Hipp / Rech / Turian, Bundes-Bodenschutzgesetz, Rn. 288; zum ganzen im Hinblick auf die bisherige Rechtslage Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (376); Kloepfer, NuR 1987, 7 (15); siehe schon oben Teil 1 § 2 D. II. 51 Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Umweltgesetzbuch (UGB-Kom-E), S. 1035, m. w. N.: Es muß einem „kollusiven Zusammenwirken“ von Unternehmen, die sich eines Stoffes entledigen wollen, mit dem „helfenden“ Transporteur entgegengewirkt werden. 52 Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (376); siehe auch Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 42 f., der eine Heranziehung öffentlich-rechtlicher Betreiber unter Hinweis auf die Funktionsfähigkeit der Entsorgungskörperschaften ablehnt, diese vielmehr insoweit nur im Rahmen des Verwaltungsprivatrechts befürwortet. 49 50

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vorgerufen wird, weil insoweit auch die Leistung eines Teilbetrages, also die Mitverursachung ausreicht53. Ruft ein Verhalten des Deponiebetreibers durch erst später hinzukommende Umstände eine schädliche Bodenveränderung oder Altlast hervor, so ist zu prüfen, ob durch die Setzung der ursprünglichen Ursache bereits die Gefahrenschwelle überschritten und die Gefahr mithin unmittelbar verursacht worden ist. Dies ist etwa der Fall bei Benutzung bzw. Zulassung nicht korrosionsfester Abfallbehälter, weil sich die schädliche Bodenveränderung oder Altlast aus dem (mit-)geschaffenen Risiko durch das Durchrosten der Behälter entwickelte54.

2. Legalisierungswirkung von Genehmigungen Wie bereits im Referentenentwurf des Bundes-Bodenschutzgesetzes55 ist das Problem der Legalisierungswirkung früherer behördlicher Gestattungsakte auch in der geltenden Fassung des Bundes-Bodenschutzgesetzes nicht ausdrücklich geregelt worden. Insoweit vertritt Hilger die Ansicht, daß die Legalisierungswirkung von Genehmigungen die Störerhaftung des Inhabers einer Genehmigung ausschließe56. Auf diese Weise würden Widersprüche zwischen einer Genehmigung und einer späteren Sanierungsverfügung im Hinblick auf eine durch die gestattete Tätigkeit hervorgerufene schädliche Bodenveränderung oder Altlast verhindert. Eine Legalisierungswirkung komme dagegen nicht in Betracht, soweit spezielle Eingriffsnormen die Behörde ausdrücklich zu nachträglichen Auflagen oder sonstigen nachträglichen Anordnungen ermächtigen und hierdurch gerade die Inanspruchnahme des Inhabers einer Genehmigung vorsehen57. Für einen allgemeinen Vorbehalt, der eine Bindung der Behörden an den sachlichen Regelungsgehalt einer Genehmigung ausschließen könnte, gebe es keine gesetzliche Grundlage58. Das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage für eine Belastung des Bürgers ist rechtsstaatlich begründet. Ihm wird durch die Vorschrift des § 4 Abs. 3 BBodSchG in Verbindung mit § 10 Abs. 1 BBodSchG Rechnung getragen. Eine Ermächtigungsgrundlage ist also vorhanden. Die Frage einer Legalisierungswirkung betrifft die Grenze einer darauf gestützten Inanspruchnahme. Eine solche bedarf aber aus 53 BT-Drucksache 13 / 6701, S. 34; BayVGH, Beschluss vom 17. 3. 2004 – 22 CS 04.362 –, juris; VGH Bad.-Württ., NuR 2001, 460 (460); NuR 2003, 29 (31); siehe auch oben Teil 1 § 2 C. VII. 54 Kloepfer, NuR 1987, 7 (8). 55 Dazu Breuer, DVBl. 1994, 890 (900), der eine Vertrauensschutzregelung wohl befürwortet. 56 Hilger, in: Holzwarth / Radtke / Hilger / Bachmann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 69 ff. (73); für eine grundsätzlich mögliche Legalisierungswirkung auch Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 4. Aufl. Kapitel 7, Rn. 196; Hipp / Rech / Turian, Bundes-Bodenschutzgesetz, Rn. 291; vgl. Knoche, Altlasten und Haftung, S. 174 ff. 57 Hilger, a. a. O., § 4 Rn. 74, m. w. N. 58 Hilger, a. a. O., § 4 Rn. 78.

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verfassungsrechtlicher Sicht keiner rechtlichen Grundlage. Erforderlich ist vielmehr eine hinreichende Begründung für die Ausnahme von der grundsätzlichen Verantwortlichkeit. Tatsächlich sprechen aber zahlreiche Argumente gegen eine (grundsätzliche) Legalisierungswirkung von Genehmigungen. Die Genehmigung nimmt der Tätigkeit nicht ihre Gefährlichkeit; deshalb bleibt der Verursachungsbeitrag des Begünstigten unberührt59. Im Fall einer Legalisierungswirkung von Genehmigungen würden die Inhaber weniger gefährlicher und somit nicht genehmigungsbedürftiger Anlagen schlechter gestellt, obwohl sie die Umwelt weniger belasten60. Die Sanierungshaftung nach § 4 BBodSchG ist nicht an ein Verschulden geknüpft61. Es handelt sich daher nicht um eine Verschuldenshaftung, sondern um eine Gefährdungshaftung. Ihr Wesen ist aber gerade dadurch gekennzeichnet, daß ein bestimmtes Verhalten erlaubt wird, so daß dieser Umstand einer Heranziehung nicht von vornherein entgegenstehen kann62. Gegen die pauschale Annahme einer Legalisierungswirkung sprechen vor allem verfassungsrechtliche Vorgaben. Der Staat muß der ihm gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG obliegenden Schutzpflicht nachkommen können, wenn durch die einfachgesetzliche Rechtsausübung das grundgesetzlich tolerierte Maß überschritten wird63. Vor diesem Hintergrund ist die Annahme einer generellen Legalisierungswirkung abzulehnen64. Im Einzelfall ist jedoch der durch die Genehmigung geschaffene Vertrauensschutz mit den konkurrierenden Verfassungsgütern in Einklang zu bringen, wobei die für das Rückwirkungsverbot geltenden Grundsätze herangezogen werden können65. Das Vertrauen des Betroffenen ist aber in der Regel nicht schützenswert, weil diesem zum einen die Möglichkeit nachträglicher, sich aus dem einschlägigen Gesetz ergebender Maßnahmen66 bekannt sind67; zum anderen weiß er grundsätzlich, daß eine Tätigkeit zumeist wegen ihrer Gefährlichkeit genehmigungsbedürftig ist68. Frenz, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, § 36 Rn. 54. Kokott, DVBl. 1992, 749 (753). 61 Begründung zum Regierungsentwurf, BT-Drucksache, 13 / 6701, S. 35. 62 Kokott, DVBl. 1992, 749 (753). 63 Näher Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 331 f.; siehe auch ders., Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 1 Rn. 99 ff., insb. 105 ff., Abs. 3 Rn. 177 f. 64 Im Ergebnis ähnlich Reinhardt, Die Eingriffsbefugnisse der Wasserbehörden bei der Sanierung von Altlasten, S. 139; gegen eine schnelle Typisierung auch Fouquet, die Sanierungsverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, S. 48 f.; zur umfangreichen Argumentation mit weiteren Gesichtspunkten siehe oben Teil 1 § 2 D. III. 2. 65 Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 1 Rn. 108, der die Frage der Legalisierungswirkung zu Recht auf vor dem 1. 3. 1999 erteilte Genehmigungen beschränkt, weil danach ergangene Genehmigungen bereits die Erfordernisse des Bundes-Bodenschutzgesetzes berücksichtigen (Rn. 97). 66 Vgl. §§ 17, 21 BImSchG, § 18 Abs. 1 Satz 3, Abs. 3 und 5 AtomG; dazu Breuer, DVBl. 1981, 300 (307). 67 Insoweit differenzierend Kutscheidt, NVwZ 1986, 622 (624). 59 60

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3. Behördliche Duldung als Haftungsgrenze Unter einer Duldung ist ein nicht formales Untätigkeitsein einer Behörde im Fall der Kenntnis oder des Kennenmüssens69 der sie zum Einschreiten berechtigenden oder verpflichtenden Umstände zu verstehen. Ein solches staatliches Nichthandeln vermag den Ausschluß der Störerverantwortlichkeit nicht zu rechtfertigen70. Denn der einzelne hat insoweit vom Ansatz her die volle Verantwortung zu tragen71. Ein etwaiger schützenswerter72 Vertrauenstatbestand kann aber im Rahmen der Ermessensentscheidung als Verantwortungsminderung aus Gründen der Verhältnismäßigkeit Berücksichtigung finden73. Hat die Behörde selbst einen Verursachungsbeitrag geleistet, indem sie den Verursacher zu einem bestimmten Verhalten motiviert hat, so kommt auch ihre Verantwortlichkeit in Betracht, die im Einzelfall die Haftung des Verursachers überlagern kann. Eine solche Verantwortlichkeitsminderung kann sich dergestalt auswirken, daß etwa eine geräumigere Frist zur Sanierung gesetzt wird, die Anordnung der sofortigen Vollziehung gehindert ist74 oder die Kosten im Umfang des berechtigt investierten Vertrauens der duldenden Behörde auferlegt werden75.

68 Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 333 f.; siehe auch ders., Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, § 36 Rn. 20: Im Hinblick auf die bei der Altlastensanierung betroffenen Allgemeingüter ist der Vertrauensschutz regelmäßig nachrangig. 69 So auch Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 10 Rn. 13; zu diesem hier vertretenen weiten Duldungsbegriff oben Teil 1 § 2 D. III. 3. a). 70 BVerwG, Urteil vom 16. 3. 2006 – 7 C 3.05 –, juris; Hipp / Rech / Turian, Bundes-Bodenschutzgesetz, Rn. 292; Reinhardt, Die Eingriffsbefugnisse der Wasserbehörden bei der Sanierung von Altlasten, S. 129; in diesem Sinne auch Wenner, in: Breuer / Kloepfer / Marburger /Schröder, Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1993, S. 295, 310 ff.; ausführlich oben Teil 1 § 2 D. III. 3. b) und c). 71 VGH Bad.-Württ., NVwZ 1990, 781 (783); Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 335; Kloepfer, NuR 1987, 7 (12); Pietzcker, JZ 1985, 209 (215); Seibert, DVBl. 1992, 664 (671); Oerder, NVwZ 1992, 1031 (1035). 72 Davon ist nur auszugehen, wenn der Betroffene die Gefährlichkeit seines Verhaltens weder kannte noch kennen mußte; dazu Pietzcker, JZ 1985, 209 (215). In diesem Zusammenhang erlangt auch der Zeitraum der behördlichen Duldung eine entscheidende Bedeutung; zu diesem Aspekt Papier, DVBl. 1985, 873 (877). 73 Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 335 f.; ders., Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, § 36 Rn. 20; ders., Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 179; Reinhardt, Die Eingriffsbefugnisse der Wasserbehörden bei der Sanierung von Altlasten, S. 129; Wenner, in: Breuer / Kloepfer / Marburger / Schröder, Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1993, S. 295, 314 ff.; Oerder, NVwZ 1992, 1031 (1035); Kloepfer, NuR 1987, 7 (12 f.); Seibert, DVBl. 1992, 664 (672), m. w. N.; vgl. auch BVerwG, DVBl. 1979, 67 (70); Pietzcker, JZ 1985, 209 (215); Reich, Ordnungsverfügungen im Rahmen der Bewältigung des Altlastenproblems, S. 108 f.; ablehnend Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 10 Rn. 13. 74 Seibert, DVBl. 1992, 664 (672). 75 So Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 335.

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Teil 2: Die Sanierungspflichtigen nach § 4 Abs. 3 und 6 BBodSchG

4. Verwirkung Erreicht ein nicht formales staatliches Verhalten nicht den Grad einer Duldung, könnte die Befugnis der Verwaltung zur Ausübung eines Rechts über das Rechtsinstitut der Verwirkung erloschen sein. Eine Verwirkung liegt vor, wenn seit der Möglichkeit der Geltendmachung längere Zeit verstrichen ist und besondere Umstände hinzutreten, auf Grund derer die verspätete Geltendmachung als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheint76. Der allgemeine Gedanke der Verwirkung vermag die ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit jedoch grundsätzlich nicht zu verändern77. Bei den Befugnissen zur Gefahr- und Störungsbeseitigung handelt es sich in erster Linie um Belange der Allgemeinheit und der Rechtsordnung78. Als solche sind diese Rechte der Disposition der Beteiligten entzogen; unverzichtbare Rechte können aber auch nicht verwirkt werden79. Der Grundsatz von Treu und Glauben darf aber auch nicht leerlaufen. Als Grenze der Inanspruchnahme kommt daher wiederum der Vertrauensschutz als sachangemessenes Kriterium in Betracht80. In der konkreten Situation des jeweiligen Verantwortlichen muß mithin geprüft werden, ob das auf ein staatliches Nichtstun entwickelte Vertrauen gegenüber einer Heranziehung schutzwürdig ist.

76 BVerwGE 44, 339 (343); VGH Bad.-Württ., UPR 1996, 239 (239); siehe auch BVerwGE 48, 247 (251); BVerwG, NVwZ 1988, 730 f.; VGH Bad.-Württ., NVwZ 1989, 76 (78); Ossenbühl, Zur Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers für Altlasten, S. 78. 77 Anders Ossenbühl, Zur Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers für Altlasten, S. 78; Gerhold, altlasten spektrum 1998, 107 (110); Fouquet, die Sanierungsverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, S. 59: Möglichkeit der Verwirkung „unter Einbeziehung wenigstens des Rechtsgedankens der Verjährung“. 78 Kloepfer, NuR 1987, 7 (12); Papier, Altlasten und polizeirechtliche Störerhaftung, S. 45; Striewe, ZfW 1986, 273 (275 ff.); vgl. aber auch Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 336, der das gestörte private Opfer als den eigentlich Betroffenen ansieht. Habe dieser einen Anspruch auf behördliches Einschreiten, könne es mit Ausnahme indisponibler Rechtsgüter höchstens auf dessen Verzichtsbereitschaft ankommen. Dazu auch Hillgruber, Der Schutz des Menschen vor sich selbst, S. 134 ff., m. w. N. 79 BayVGH, BayVBl. 1974, 559; Becker, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 47; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 186; Queitsch, Bundes-Bodenschutzgesetz, Rn. 104; Reinhardt, Die Eingriffsbefugnisse der Wasserbehörden bei der Sanierung von Altlasten, S. 130; Brandt, Altlastenrecht, S. 144; Erichsen, in: ders., Allgemeines Verwaltungsrecht, § 11 Rn. 55; Wolff / Bachof / Stober, Verwaltungsrecht, Band I, § 37 Rn. 17; Bauer, Die Verwaltung, (Bd. 23) 1990, 211 (214). 80 Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 336; ders., Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, § 36 Rn. 20; Ossenbühl, Zur Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers, S. 73 ff. (79 f.); ihm folgend VG Köln, NVwZ 1994, 927 (930 f.); ablehnend Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 10 Rn. 14.

§ 1 Verursacher

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IV. Deponieeigentümer Die Verhaltensverantwortlichkeit des Eigentümers einer Deponie bzw. eines Grundstückes, der nicht zugleich Betreiber der Deponie ist, kommt vor allem dann in Betracht, wenn er das Grundstück einem Dritten als Mieter oder Pächter überläßt81. Die Gefahrengrenze wird mittels eines gemeinwohlunverträglichen Eigentumsgebrauchs jedoch erst überschritten, wenn der Eigentümer gegen Sorgfalts-, Aufklärungs- und / oder Kontrollpflichten verstoßen hat82. Das Zurverfügungstellen eines Grundstücks als Deponiegelände ist etwa dann als ordnungsrechtlich relevanter Verursachungsbeitrag anzusehen, wenn es sich um ein erkennbar ungeeignetes, mithin bei bestimmungsgemäßer Nutzung zu schädlichen Bodenveränderungen oder Altlasten führendes Gelände handelt83. Um den insoweit tolerierten ausnahmsweisen Einfluß von Verschuldenselementen angesichts der grundsätzlichen Irrelevanz für die ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit84 nicht zu groß werden zu lassen, vermögen nur krasse Fälle einer solchen Pflichtverletzung den Ausschlag für eine Inanspruchnahme zu geben. Die Verhaltenshaftung des Eigentümers wird grundsätzlich nicht ausgeschlossen, wenn dieser Inhaber einer Genehmigung85 ist oder wenn die Behörde sein Handeln geduldet hat. Eine Minderung der Verantwortlichkeit kann sich aber im Einzelfall aus der Abwägung mit anderen verfassungsrechtlichen Gütern ergeben. Diese Prüfung erfolgt jedoch erst im Rahmen der behördlichen Ermessensentscheidung86. 81 Becker, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 18; zum folgenden siehe die ausführliche Stellungnahme oben Teil 1 § 2 D. IV. 82 Kloepfer, NuR 1987, 7 (15); vgl. auch BayVGH, NVwZ 1992, 905 (906) zu Art. 68 BayWassG: Als Handlungsstörer haftet, wer sein Grundstück zum Zweck der Nutzung als Wurftaubenschießanlage verpachtet. Grundwasserschädliche Ablagerungen sind dann mit seinem Wissen und seiner Duldung auf das Grundstück gelangt. Hieraus resultiert die Garantenstellung, die die Haftung als Handlungsstörer begründet. Denn die Gefährdung ist ursächlich nicht allein durch den Betrieb, sondern durch die Verpachtung zu diesem Zweck herbeigeführt worden. Siehe auch Kothe, VerwArch. 88 (1997), 456 (465). 83 Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 45; zu einem solchen Fall aus der Praxis vgl. Koch, Bodensanierung nach dem Verursacherprinzip, S. 48 ff.: Die Verantwortlichkeit einer Vermieterin eines Deponiegeländes wird nicht zwingend dadurch begründet, daß sich diese in den Verträgen Einflußmöglichkeiten vorbehalten hat, wenn sie nach dem erkennbaren Willen der Vertragsbeteiligten nicht die Verantwortung als Betreiberin übernehmen sollte. Dafür sprechen etwa solche Vertragsbedingungen, die den Mieter verpflichten, die Vermieterin von allen Ansprüchen freizustellen, die sich aus dem Zustand des Mietobjekts, aus der Benutzung durch den Mieter oder aus der Verletzung der von ihm übernommenen Pflichten ergeben, sowie der Umstand, daß der Mieter alle erforderlichen Konzessionen, Erlaubnisse, Genehmigungen oder Gestattungen selbst einzuholen hat. 84 Speziell zum Bundes-Bodenschutzgesetz die Begründung zum Regierungsentwurf, BTDrucksache, 13 / 6701, S. 35; allgemein OVG Rh.-Pf., DVBl. 1998, 103 (103); Rasch, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, § 4 Rn. 12; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 293; dazu ausführlich oben Teil 1 § 2 B. II. 85 Für eine Legalisierungswirkung Hilger, in: Holzwarth / Radtke / Hilger / Bachmann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 69 ff. (73).

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Teil 2: Die Sanierungspflichtigen nach § 4 Abs. 3 und 6 BBodSchG

D. Verursachung durch Unterlassen I. Voraussetzungen Die Verursachung einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast kommt wie die Verursachung im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht sowohl mittels positiven Tuns als auch durch das Unterlassen einer gebotenen Tätigkeit in Betracht. Das setzt voraus, daß die unterbliebene Handlung im Fall ihrer Vornahme geeignet gewesen wäre, die Hervorrufung der eingetretenen schädlichen Bodenveränderung oder Altlast mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zu verhindern. Anderenfalls fehlt der erforderliche Zurechnungszusammenhang; das Untätigbleiben in der entstandenen konkreten Gefahrenlage wäre nicht pflichtwidrig87. Im Einklang mit der überwiegenden Meinung ist das Unterlassen grundsätzlich nur erheblich, wenn das gebotene Nichthandeln eine öffentlich-rechtliche Pflicht verletzt88. Eine privatrechtliche Handlungspflicht ist lediglich dann zugrunde zu legen, wenn sie einen spezifischen Gemeinwohlbezug aufweist. Davon ist auszugehen, wenn das privatrechtlich geschützte Rechtsgut zugleich ein öffentliches Umweltgut darstellt89. Darüber hinaus kann sich die Pflicht auch aus einem vorangegangenem, potentiell gefahrenträchtigen Tun ergeben90. Eine die Verantwortlichkeit durch Unterlassen begründende öffentlich-rechtliche Handlungspflicht ist auch der Sozialbindung des Eigentums nach Art. 14 Abs. 2 GG zu entnehmen91. Die unmittelbare Pflichtenwirkung des Art. 14 Abs. 2 GG92 bildet Zum ganzen ausführlich oben Teil 1 § 2 C. III. 2. und 3. Siehe oben Teil 1 § 2 A. I., Teil 1 § 2 C. VIII. 3. 88 OVG NRW, NJW 1979, 2266; NVwZ-RR 1988, 20 (21); Becker, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 23; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 25; Fouquet, Die Sanierungsverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, S. 21; Hipp / Rech / Turian, Bundes-Bodenschutzgesetz, Rn. 285; Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 178: „Rechtspflicht zu polizeigemäßen Handeln“, die sich nach dem 1. 3. 1999 auch aus § 4 Abs. 1 und 2 BBodSchG ergeben kann; Selmer, JuS 1992, 97 (97); von Mutius, Jura 1983, 298 (302); anders Schenke, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, II Rn. 152; nicht eindeutig Oerder, in: Oerder / Numberger / Schönfeld, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 13; zur Auseinandersetzung mit der Mindermeinung oben Teil 1 § 2 A. I. 1. 89 Vgl. Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 25; Ossenbühl, DVBl. 1990, 963 (966); Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (375); Kloepfer, NuR 1987, 7 (11); Bönning, UPR 1998, 371 (372); Hermann, DÖV 1987, 666 (671 ff.); siehe oben Teil 1 § 2 A. I. 1.; vgl. auch oben Teil 1 § 2 C. VIII. 2. 90 Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 72; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 25; siehe oben Teil 1 § 2 A. I. 3.; siehe auch Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 179 f. 91 So auch OVG NRW, DVBl. 1971, 828 (828 f.); ähnlich OVG NRW NVwZ-RR 1988, 20 (20); dagegen Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 178; näher oben Teil 1 § 2 A. I. 2. 92 Dazu Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 144 ff.; Breuer, Bodennutzung im Konflikt zwischen Städtebau und Eigentumsgarantie, S. 42. 86 87

§ 1 Verursacher

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insoweit ein Element aus der außerpolizeilichen Rechtslage, welches im Rahmen der wertenden Betrachtung zu berücksichtigen ist. In diesen Fallkonstellationen ist jedoch der Zurechnungszusammenhang zwischen unterbliebener Handlung und hypothetischer Geeignetheit dieser Maßnahme zur Verhinderung einer Verunreinigung besonders sorgfältig zu prüfen93.

II. Der Tankwagen(un)fall Die rechtlichen Folgen eines Tankwagenunfalls, aufgrund dessen ausfließendes und die Erde durchsetzendes Öl den Boden oder Gewässer zu verunreinigen droht, wird vor allem im Hinblick auf die Zustandsverantwortlichkeit diskutiert94. Im vorliegenden Zusammenhang soll indes die aus einer solchen Sachverhaltsgestaltung resultierende Verhaltenshaftung untersucht werden. Zur Abgrenzung erscheint die Heranziehung einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts95 zum Ausschluß der wasserrechtlichen Haftung durch Unterlassen hilfreich. Danach fehlt es an einem zweckgerichteten Unterlassen und an einer konkreten Beherrschungsmöglichkeit im Fall eines aus der Sicht des Fahrers unverschuldeten Tankwagenunfalls. Das bei dem Unfall in das Erdreich eingedrungene Öl sei dem Betroffenen durch einen von ihm weder bezweckten noch beherrschten Kausalverlauf verlorengegangen. Ein zweckgesteuertes Verhalten mit der Wahl, den tatbestandsmäßigen Erfolg zu verwirklichen oder nicht zu verwirklichen, habe dem verunglückten Fahrer nicht zu Gebote gestanden. Ein Vorwurf könne diesem daher nur gemacht werden, wenn er es versäumt habe, durch aktives Handeln die Unfallfolgen zu beseitigen. Zu einem solchen Handeln verpflichte ihn das Wasserhaushaltsgesetz selbst jedoch nicht. Folglich seien in diesen Fällen die Kosten für die erforderlichen Maßnahmen, also etwa an der Unfallstelle Gräben zu ziehen und Sägespäne auf die Öllachen zu werfen sowie die öldurchsetzte Erde auszubaggern, abzutransportieren und auszuglühen, von der Allgemeinheit der Steuerzahler zu tragen. Dieser Argumentation kann im Rahmen der Bestimmung des Sanierungspflichtigen im Sinne des § 4 Abs. 3 BBodSchG nicht gefolgt werden. Denn insoweit kommt eine Verursachung durch aktives Tun in Betracht. Der Fahrer des Lastzuges Näher oben Teil 1 § 2 C. VIII. 3. Siehe BayVGH, NVwZ 1992, 905 (906); OVG NRW, DVBl. 1964, 683 (684); Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 90b ff.; ders., in: Festschrift für Wacke, S. 293 ff.; Würtenberger, in: Achterberg / Püttner, Besonderes Verwaltungsrecht, Band II, Kapitel 7, Rn. 164, 358; Oerder, NVwZ 1992, 1031 (1036); Czychowski, DVBl. 1970, 379 (384); Baur, JZ 1964, 354 (356); Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 320, m. w. N.; im Hinblick auf den Gewässerschutz bei Tankwagenunfällen Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 806, 817; zu sonstigen Ölunfällen im Zusammenhang mit Tankwagen Czychowski / Reinhardt, Wasserhaushaltsgesetz, § 19k Rn. 6, §§ 22 Rn. 30 ff., § 26 Rn. 32 f., StGB § 324 Rn. 20, 23; zur Problematik einer Beschränkung der Zustandsverantwortlichkeit oben Teil 1 § 3 C. II. sowie unten Teil 2 § 4 D. III. 95 BVerwG, DÖV 1974, 207 ff. (bes. 208). 93 94

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Teil 2: Die Sanierungspflichtigen nach § 4 Abs. 3 und 6 BBodSchG

ist „ummittelbarer“ Verursacher der Gefahr, weil er durch das Befahren der Straße mit dem verunglückten Tankwagen (sogar) die letzte Bedingung für dessen Umkippen, das Ausfließen des Öls und damit für den Eintritt der Gefahr gesetzt hat96. Im übrigen kann den Ausführungen des Bundsverwaltungsgerichts auch deshalb nicht gefolgt werden, weil ein etwaiges Verschulden der eingetretenen Gefahrenlage für die Verursacherhaftung grundsätzlich ohne Bedeutung ist97. Auch ein bewußtes Handeln mit besonderem Handlungswillen ist nicht erforderlich98. Ausschlaggebend sind grundsätzlich lediglich objektive Faktoren. Die Verantwortlichkeitszuweisung kann daher im Anwendungsbereich des Bundes-Bodenschutzgesetzes nicht von derart subjektiv geprägten Merkmalen bestimmt werden. Die Verursacherhaftung entfällt mithin auch dann nicht, wenn der Unfall auf einem vom Fahrer nicht verursachten technischen Defekt des Fahrzeugs beruht. Der Unternehmer bzw. Tankwagenhalter kann daneben nach den Grundsätzen zur Haftung für Verrichtungsgehilfen verantwortlich sein99.

§ 2 Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers A. Reichweite des gesetzlichen Tatbestandsmerkmals § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG erweitert den Kreis der Verantwortlichen auf den Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast. Von einer Rechtsnachfolge im Sinne dieser Vorschrift muß die „Nachfolge“ durch Personenidentität unterschieden werden100. Eine mit § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG übereinstimmende Regelung enthält der Professorenentwurf ei96 OVG NRW, DVBl. 1964, 683 (684), dessen Entscheidung sich auf §§ 14 ff. OBG NRW bezieht; eingehend Czychowski, DVBl. 1970, 379 (384): Wegen § 17 Abs. 3 OBG NRW sind auch Halter und Eigentümer des Tankzuges ordnungspflichtig, weil sie den Fahrer zu der Tätigkeit als Führer des Lastzugs bestellt haben, in deren Ausübung er die Gefahr verursachte. Im Bundes-Bodenschutzgesetz fehlt jedoch eine solche Regelung, so daß insoweit auf die Unmittelbarkeitslehre unter Berücksichtigung der Kriterien der Pflichtwidrigkeit und Risikosphäre abzustellen ist. Leitet man die Verantwortlichkeit des Fahrers lediglich aus dem Umstand ab, daß er das Fahrzeug geführt hat, so wird man auch die Haftung derjenigen zu bejahen haben, die den Transport organisiert haben. Denn verantwortlichkeitsbegründend wirkt sich gerade nicht nur das Setzen der letzten Bedingung aus. Siehe auch BGH, ZfW 1980, 320 (321) zum Ausgleich zwischen dem den Unfall schuldhaft verursachten Fahrer und dem Träger der Straßenbaulast, der zugleich Verkehrssicherungspflichtiger ist. 97 Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 31; zur Irrelevanz des Verschuldens oben Teil 1 § 2 B. II. 98 Kothe, VerwArch. 88 (1997), 456 (464). 99 Näher oben Teil 1 § 2 A. II. sowie Teil 2 Fn. 96, siehe auch Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 227. 100 Bickel, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 27; Becker, DVBl. 1999, 134 (136); Knopp, in: ders. / Löhr, Bundes-Bodenschutzgesetz in der betrieblichen und steuerlichen Praxis, Rn. 64.

§ 2 Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers

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nes UGB-BT (§ 303 i.V.m. § 310). Dagegen regeln die §§ 12 Abs. 1 HAltlastG101, 20 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 ThAbfAG ausdrücklich die Haftung des „Rechtsnachfolgers“. Indem allgemein die (auch bzgl. der Ausschlußgründe akzessorische)102 Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers in die Verhaltensverantwortlichkeit konstituiert wird, wird eine solche sowohl im Hinblick auf die bereits konkretisierte als auch im Hinblick auf die sog. abstrakte Ordnungspflicht begründet. Eine terminologische Differenzierung ist insoweit nicht erforderlich. Die gesetzliche Nennung lediglich des (Gesamt-)Rechtsnachfolgers knüpft mithin nicht lediglich an die Konstellationen einer erlassenen Verfügung an, sondern betrifft auch bzw. gerade die Fälle, in denen ein (Gesamt-)Rechtsnachfolger eines noch nicht mittels Verwaltungsakt in Anspruch genommenen Dritten nur kraft seiner derivativen Rechtsstellung herangezogen werden könnte, weil eine eigene Verursachereigenschaft oder Zustandsverantwortlichkeit nicht in Betracht kommt103. Die Richtigkeit eines so verstandenen Haftungsbegriffs im Hinblick auf den als Verantwortlichen bezeichneten Gesamtrechtsnachfolger wird auch durch den Willen des Gesetzgebers gestützt. So wird in der amtlichen Begründung104 für die Aufnahme des Zusatzes „sowie dessen Gesamtrechtsnachfolger“ als Vorzug dieser Regelung angeführt, daß sie „für den Anwendungsbereich des Gesetzes die bislang umstrittene Rechtsfrage, ob eine Gesamtrechtsnachfolge in die abstrakte Verhaltensverantwortlichkeit stattfindet“, klärt. Der Gesetzgeber ging also offensichtlich davon aus, daß sich die Aufnahme des Gesamtrechtsnachfolgers des Verursachers in den Kreis der Verantwortlichen auch ohne ergänzende begriffliche Differenzierung neben der konkretisierten auch auf die abstrakte Sanierungspflicht bezieht. 101 Eine ausdrückliche Erwähnung des Rechtsnachfolgers enthielt auch schon das Hessische Abfallwirtschafts- und Altlastengesetz in § 21 Abs. 1 Nrn. 1 und 2. 102 Fouquet, Die Sanierungsverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, S. 61; Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 210 ff.; von Mutius / Nolte, DÖV 2000, 1 (5). 103 So ausdrücklich Papier, DVBl. 1996, 125 (127) zur Haftungsregelung des Rechtsnachfolgers des Betreibers sowie ehemaligen Betreibers von Anlagen, Ablagerers und Abfallerzeugers gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 1 und 2 HAltlastG; die Kodifizierung der Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers des Verursachers in § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG auch in einem umfassenden, d. h. auch abstrakte Ordnungspflichten einschließenden Sinne verstehend VGH Bad.-Württ., DÖV 2000, 782 (783); Schink, in: Erbguth, Aktuelle Fragen des Boden- und Altlastenrechts, S. 83 (116 f.); Gerhold, altlasten spektrum 1998, 107 (108); Bickel, BundesBodenschutzgesetz, § 4 Rn. 26; Theuer, DB 1999, 621 (621); Riedel, ZIP 1999, 94 (97); Schwartmann, ZfIR 2000, 256 (256); ders., DStR 1999, 324 (327); Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 55; Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 212; Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, B.8, Rn. 37; Hipp / Rech / Turian, Bundes-Bodenschutzgesetz, Rn. 295; Kahl, Die Verwaltung, (Bd. 33) 2000, S. 29 (41); Knopp, in: ders. / Löhr, Bundes-Bodenschutzgesetz in der betrieblichen und steuerlichen Praxis, Rn. 63; siehe auch bereits oben Teil 1 § 4 L. II. 1. b). 104 Empfehlungen des Bundesrates, BR-Drucksache, 422 / 1 / 97, S. 5; zu anderen Aspekten der Gesetzesbegründung dieses Tatbestandsmerkmals ausführlich sogleich unten.

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Teil 2: Die Sanierungspflichtigen nach § 4 Abs. 3 und 6 BBodSchG

Aufgrund der Normierung der Gesamtrechtsnachfolgefähigkeit in die abstrakte Verantwortlichkeit des Verursachers erübrigt sich die Frage, ob die anhand des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts entwickelte rechtliche Beurteilung dieser Problematik im Rahmen des Bundes-Bodenschutzgesetzes anders zu bewerten ist. Anderenfalls wäre in Erwägung zu ziehen, ob der Gesamtrechtsrechtsnachfolger im Hinblick auf eine noch nicht konkretisierte Verhaltenspflicht auch dann in die Pflicht genommen werden könnte, wenn eine entsprechende gesetzliche Regelung nicht vorhanden wäre. Die abstrakte Sanierungspflicht könnte insoweit als rechtlich relevanter Pflichtenstatus angesehen werden, weil die materielle Polizeipflicht in § 4 Abs. 1 und 2 BBodSchG jeweils als gesetzesunmittelbare Pflicht konstituiert ist105. Denn unter anderem aufgrund des Mangels einer solchen speziellen Ausprägung der materiellen Polizeipflicht im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht wurde die Nachfolgefähigkeit der abstrakten Pflicht für diesen Bereich nach hier vertretener Rechtsauffassung abgelehnt106.

B. Gesetzesbegründung Die Einfügung des „Gesamtrechtsnachfolgers“ in den Gesetzestext des § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG ist auf eine Empfehlung des Bundesrates, also auf einen Änderungsantrag der Länder zurückzuführen. Diesem Vorschlag hat die Bundesregierung107 zunächst nicht zugestimmt. Im aktuellen rechtswissenschaftlichen Schrifttum sei umstritten, ob und inwieweit der Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers einer Bodenkontamination zur Sanierung verpflichtet werden könne108. Höchstrichterliche Rechtsprechung liege hierzu bislang nicht vor. Daher halte die Bundesregierung die Einbeziehung von Gesamtrechtsnachfolgern nicht für sinnvoll, um das Gesetz nicht mit rechtlichen Risiken zu belasten. Die gegensätzliche Argumentation des Bundesrates109, die sich letztlich durchgesetzt hat, knüpft an demselben Punkt an. Danach soll die Aufnahme des Gesamtrechtsnachfolgers des Verursachers in den Kreis der Verpflichteten zur Klärung der bislang umstrittenen Rechtsfrage, ob eine Gesamtrechtsnachfolge in die abstrakte Verhaltensverantwortlichkeit stattfindet110, beitragen. So werde auch dem Verursacherprinzip stärker Rechnung getragen. Außerdem gleiche diese Änderung das 105 Begründung zum Regierungsentwurf, BT-Drucksache, 13 / 6701, S. 20, 34; Schink, in: Erbguth, Aktuelle Fragen des Altlasten- und Bodenschutzrechts, S. 83 (102 ff.). 106 In diesem Sinne auch Papier, DVBl. 1996, 125 (127); näher oben Teil 1 § 4 L. II. 1. b). 107 Gegenäußerung der Bundesregierung, BT-Drucksache, 13 / 6701, S. 62 f. 108 Diese Aussage ist nur im Hinblick auf eine Gesamtrechtsnachfolge in die abstrakte Verhaltenspflicht richtig, weil eine solche in die konkrete Verhaltenspflicht unbestritten bejaht wird; näher oben Teil 1 § 4 L. II. 1. und III. 1. 109 Empfehlungen des Bundesrates, BR-Drucksache, 422 / 1 / 97, S. 5. 110 Hier wird der Umfang der Kontroverse zutreffend auf die Gesamtrechtsnachfolge in die abstrakte Verhaltenspflicht beschränkt.

§ 2 Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers

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Bundes-Bodenschutzgesetz an die Rechtslage der Mehrheit der Länder an, die bereits eigene Bodenschutz- oder Altlastengesetze erlassen haben. Im folgenden soll untersucht werden, inwieweit das Schaffen von Rechtssicherheit in dieser umstrittenen Rechtsfrage verwirklicht worden ist.

C. Konkrete und abstrakte Verhaltenspflicht Die Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers knüpft auch an die bereits mittels Sanierungsverfügung konkretisierte Pflicht an. Dies erscheint insoweit unproblematisch, als davon auch nach allgemeinem Polizei- und Ordnungsrecht auszugehen war. Voraussetzung ist freilich, daß es sich nicht um eine höchstpersönliche Pflicht handelt, weil eine Rechtsnachfolge anderenfalls bereits aus diesem Grund nicht möglich wäre111. Die Sanierungspflichten nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz sind jedoch grundsätzlich keine höchstpersönlichen Pflichten112. Dem Erfordernis einer gesetzlichen Übertragungsgrundlage muß dann aber auch insoweit Rechnung getragen werden, als zivilrechtliche Rechtsnachfolgeregelungen in Gestalt der §§ 1922, 1967 BGB, der §§ 2 – 122, insbesondere des § 20 Abs. 1 Nr. 1 UmwG sowie der §§ 123 – 173 UmwG tatbestandlich gegeben sein müssen113. Soweit ein Übergang der Ordnungspflicht stattfindet, verändert sich ihr Umfang dadurch nicht; deshalb können aus der Zeit der Rechtsinhaberschaft des Rechtsvorgängers stammende behördliche Anordnungen oder abgeschlossene Sanierungsverträge im Rahmen ihres Regelungsumfangs im Einzelfall eine Heranziehung des Rechtsnachfolgers ausschließen114. Mit der Normierung der Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers auch in die abstrakte Ordnungspflicht115 hat der Bundesgesetzgeber den in Rechtsprechung und Literatur bestehenden Streit über die Gesamtrechtsnachfolge in die abstrakte Ver111 So mit Blick auf die abstrakte Ordnungspflicht Gerhold, altlasten spektrum 1998, 107 (108); näher oben Teil 1 § 4 D. 1. 112 Becker, DVBl. 1999, 134 (136); Kahl, Die Verwaltung, (Bd. 33) 2000, S. 29 (41). 113 Siehe dazu HessVGH, DVBl. 2000, 210 (211); NuR 2006, 308 (309): Keine Gesamtrechtsnachfolge in den Fällen der §§ 25, 28 HGB; Kobes, NVwZ 1998, 786 (790); Hilger, in: Holzwarth / Radtke / Hilger / Bachmann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 89; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 54; Fouquet, Die Sanierungsverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, S. 61; Versteyl, in: Hendler / Marburger / Reinhardt / Schröder, Bodenschutz und Umweltrecht, S. 147 (158); Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 4. Aufl., Kapitel 7, Rn. 215; Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, B.8, Rn. 37; zur partiellen Gesamtrechtsnachfolge ausführlich Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 189; näher zur Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers bei Umwandlungen Giesberts / Frank, DB 2000, 505 (505 ff.); siehe auch BayVGH, ZfW 1989, 147 (150 f.); Sächs. OVG, LKV 1998, 62 (64); näher oben Teil 1 § 4 G. und H. 114 Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 36; ähnlich Hilger, in: Holzwarth / Radtke / Hilger / Bachmann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 90. 115 Zu diesem weit verstandenen Haftungsbegriff oben Teil 2 § 2 A.

12 Franz

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haltensverantwortlichkeit für den Bereich der Sanierung von schädlichen Bodenveränderungen, Altlasten und verunreinigten Gewässern normativ entschieden. Diese Regelung bewegt sich entgegen der hier vertretenen Ansicht auf der Basis der wohl (früher) herrschenden Meinung, wonach eine Gesamtrechtsnachfolge in die Verhaltensverantwortlichkeit anzuerkennen ist116. Für die Annahme einer solchen Gesamtrechtsnachfolge setzt die Bestimmung wie im Fall einer konkreten Pflicht voraus, daß ein Gesamtrechtsnachfolgetatbestand gegeben ist117. Letzterer kann anderen gesetzlichen Regelungen entnommen werden. Insoweit kommen vor allem erb- und gesellschaftsrechtliche Bestimmungen118 in Betracht. Im Rahmen der Erbfolge sind die Möglichkeiten einer Beschränkung der Erbenhaftung im Hinblick auf sowohl die konkrete als auch die abstrakte Gesamtrechtsnachfolge zu beachten119. Der Erbe kann insoweit unter den Voraussetzungen des § 1990 BGB etwa die Einrede der Dürftigkeit des Nachlasses erheben120. Auch hat der Erbe die Möglichkeit, die Erbschaft auszuschlagen. Will er Gewißheit über eine etwaige Kontamination, hat er entsprechende Untersuchungen innerhalb der Ausschlagungsfrist vorzunehmen. Scheut der Erbe die mit der Gefahrerforschung verbundene finanzielle Einbuße, hat er die Erbschaft im Zweifel auszuschlagen. Aufgrund dieses sich aus erbrechtlichen Bestimmungen ergebenden Schutzes des Erben, besteht keine Notwendigkeit, seine Haftung grundsätzlich, also über eine Verhältnismäßigkeitsprüfung im Einzelfall hinausgehend zu beschränken, wenn er die Erbschaft angenommen hat121.

Näher oben Teil 1 § 4 L. II. 1. Ähnlich Kothe, DÖV 1994, 716 (722) in bezug auf § 20 Abs. 1 Nr. 2 ThAbfAG; vgl. auch oben Teil 1 § 4 G. 118 Kobes, NVwZ 1998, 786 (790); vgl. die ausführliche Darstellung oben Teil 1 § 4 H. 119 Gerhold, altlasten spektrum 1998, 107 (108); Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 183; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 57: keine originäre Gesamtrechtsnachfolgerhaftung; Spieth / Wolfers, NVwZ 1999, 355 (360); Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 4. Aufl., Kapitel 7, Rn. 218; Stadie, DVBl. 1990, 501 (505). 120 Fouquet, Die Sanierungsverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, S. 62. 121 Hipp / Rech / Turian, Bundes-Bodenschutzgesetz, Rn. 293; dagegen für eine Beschränkung auf den Wert des übergegangenen Vermögens Spieth / Wolfers, NVwZ 1999, 355 (360); Becker, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 22; von Mutius / Nolte, DÖV 2000, 1 (5); Nolte, NVwZ 2000, 1135 (1136); Kahl, Die Verwaltung, (Bd. 33) 2000, S. 29 (40), m. w. N. 116 117

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D. Verfassungsrechtliche Grenzen der Rückwirkung I. Problemstellung Im Hinblick auf bereits durch Verwaltungsakt konkretisierte Pflichten liegt eine Veränderung der Rechtslage nicht vor. Denn eine Gesamtrechtsnachfolge in konkrete Verhaltenspflichten kommt auch dann in Betracht, wenn eine ausdrückliche öffentlich-rechtliche Vorschrift nicht vorhanden ist122. Etwaige verfassungsrechtliche Grenzen der Rückwirkung werden daher in diesem Zusammenhang nicht berührt. Problematischer ist dagegen die Gesamtrechtsnachfolge in die sog. abstrakte Ordnungspflicht, weil eine solche für das geltende allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht (bei Fehlen einer entsprechenden gesetzlichen Regelung) nach hier vertretener Rechtsauffassung nicht begründet werden kann123. Indem die spezifische Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG eine Altlastensanierungspflicht des Gesamtrechtsnachfolgers auch für abstrakte Pflichten ausdrücklich bestimmt, wird nach der hier vertretenen Konzeption124 gegenüber jenen Personen eine konstitutiv rückwirkende normative Belastung begründet. Denn die Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers ist nicht auf Gesamtrechtsnachfolgetatbestände beschränkt, die zeitlich nach dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes vollendet wurden, weil § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG im Gegensatz zu anderen Bestimmungen im Rahmen derselben Vorschrift keine Stichtagsregelung enthält125. Die Einbezie-

122 Schrader, Altlastensanierung nach dem Verursacherprinzip?, S. 128; Thimet, Die Sanierung von Altlasten, S. 111; Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 3. Aufl., Teil 5, Rn. 188; Erichsen, VVDStRL 35 (1977), 171 (207 m. Fn. 218); Kloepfer, NuR 1987, 7 (17); Papier, Jura 1989, 505 (510); ders., NVwZ 1986, 256 (262); ders., JZ 1994, 810 (817 f.); Kohl, JuS 1992, 864 (867); Pape, NJW 1992, 2661 (2665); Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 299; Ossenbühl, NJW 1968, 1992 (1995); ders., Zur Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers für Altlasten, S. 43 f.; Breuer, JuS 1986, 359 (363 f.), m. w. N.; vgl. auch OVG NRW, UPR 1984, 279 (280); VG Sigmaringen, Beschluss vom 3. 7. 2003 – 5 K 848 / 03 –, juris; erforderlich ist dann freilich der Rückgriff auf die entsprechende Anwendung zivilrechtlicher Gesamtrechtsnachfolgetatbestände; näher oben Teil 1 § 4 G. und L. III. 1. 123 In diesem Sinne auch Sparwasser / Engel / Voßkuhle, Umweltrecht, § 9 Rn. 217; anders BVerwG, Urteil vom 16. 3. 2006 – 7 C 3.05 –, juris; Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 38; Hipp / Rech / Turian, Bundes-Bodenschutzgesetz, Rn. 293; vgl. auch Hilger, in: Holzwarth / Radtke / Hilger / Bachmann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 91; näher und m. w. N. oben Teil 1 § 4 L. II. 1. b); für diesen Vergleich zwischen der neuen Regelung und dem bisher geltenden Recht ist die eigene Rechtsauffassung maßgeblich; vgl. Papier, DVBl. 1996, 125 (129), der ebenfalls so verfährt; siehe auch unten Teil 2 § 6 K. I. 124 Siehe oben Teil 1 § 4 L. II. 1. 125 Riedel, ZIP 1999, 94 (97); Spieth / Wolfers, NVwZ 1999, 355 (358); Becker, BundesBodenschutzgesetz, § 4 Rn. 22; ders., DVBl. 1999, 134 (136): Wirkliche Rückwirkungsprobleme können sich nur bei sog. Ur-Altlasten, die vor 1960 verursacht wurden, ergeben; von Mutius / Nolte, DÖV 2000, 1 (3); Nolte, NVwZ 2000, 1135 (1136); im Ergebnis auch Kahl,

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hung des Gesamtrechtsnachfolgers in den Kreis der Verantwortlichen könnte somit nicht unerheblichen rechtsstaatlichen Bedenken begegnen, wenn das im Verfassungsrecht verankerte Rückwirkungsverbot verletzt wäre126.

II. Echte Rückwirkung Als wesentliches Element des in Art. 20 Abs. 3, 28 Abs. 1 GG zugrunde gelegten Rechtsstaatsprinzips bedeutet die Rechtssicherheit für den Bürger in erster Linie Vertrauensschutz im Hinblick auf den Bestand von Rechtsnormen und Rechtsakten bis zu ihrer ordnungsgemäßen Aufhebung127. Individuelle Freiheit bzw. die „Selbstbestimmung über den eigenen Lebensentwurf und seinen Vollzug“ kann nur durch eine solche vom Rechtsstaatsprinzip geforderte Rechtsordnung gewährleistet werden, die durch Beständigkeit, Dauerhaftigkeit und Verläßlichkeit geprägt ist128. Der Bürger muß grundsätzlich darauf vertrauen dürfen, daß sein dem geltenden Recht entsprechendes Verhalten von der Rechtsordnung mit allen ursprünglich damit verbundenen Rechtsfolgen anerkannt bleibt; durch den Erlaß eines rückwirkenden belastenden Gesetzes wird dieses Vertrauen des Bürgers verletzt129. Nach der Rechtsprechung des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts verbietet das Rückwirkungsverbot daher grundsätzlich belastende Eingriffe, wenn das zum Eingriff ermächtigende Gesetz nachträglich ändernd in der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift und die Rechte und Interessen der betroffenen Bürger nachteilig beeinflußt130. Eine in diesem Sinne echte (sog. retroaktive) Rückwirkung läßt das öffentliche Interesse grundsätzlich hinter dem privaten Vertrauensschutz zurücktreten; denn sah ein älteres Gesetz eine Eingriffsermächtigung nicht vor und kommt ein Lebenssachverhalt vor dem neuen Gesetz zum Abschluß, Die Verwaltung, (Bd. 33) 2000, S. 29 (46). Dagegen für die Erfassung lediglich solcher Gesamtrechtsnachfolgetatbestände, die nach dem 1. März 1999 vollendet wurden Theuer, DB 1999, 621 (621); wohl auch Oerder, in: Oerder / Numberger / Schönfeld, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 17; siehe auch Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 213; offenlassend VGH Bad.-Württ., DÖV 2000, 782 (783). 126 Dagegen erkennt Bickel, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 26, kein Rückwirkungsproblem, „auch wenn der Gesetzgeber der irrigen Meinung gewesen sein sollte, nicht nur eine deklaratorische, sondern eine konstitutive Regelung erlassen zu haben“; siehe auch ders., NVwZ 2004, 1210 (1212). 127 BVerfGE 88, 384 (403); 30, 367 (385); 23, 12 (32); ständige Rechtsprechung seit BVerfGE 13, 261 (270); aus der Literatur etwa Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 324; siehe aber auch Maurer, in: Isensee / Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band III, § 60 Rn. 19 ff. 128 BVerfGE 76, 256 (347); Papier, DVBl. 1996, 125 (129). 129 Papier, DVBl. 1996, 125 (129). 130 BVerfGE 72, 141 (154); 72, 175 (196); 74, 129 (155); BVerfG, DVBl. 1988, 93 (97); eingehend Maurer, in: Isensee / Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band III, § 60 Rn. 11 ff., m. w. N. in Fn. 44; zur Auseinandersetzung mit der Rechtsprechung des Zweiten Senats siehe unten Teil 2 § 2 D. IV.

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kann nicht aufgrund des neuen Gesetzes eingegriffen werden131. Die echte Rückwirkung belastender Gesetze ist danach grundsätzlich verfassungsrechtlich unzulässig132. Im Grundsatz des Vertrauensschutzes findet das Rückwirkungsverbot aber nicht nur seinen Grund, sondern auch seine Grenze133. Ist also ein schutzwürdiges Vertrauen auf den Bestand einer bestimmten Rechtslage ausnahmsweise nicht gegeben, so gilt das Rückwirkungsverbot nicht134. Das ist der Fall, wenn die Betroffenen schon im Zeitpunkt, auf den die Rückwirkung bezogen wird, mit der Regelung rechnen mußten135. Allein die Einbringung von Gesetzesinitiativen im Bundestag reicht indes nicht aus, eine Rückwirkung zu rechtfertigen; maßgeblich ist der Gesetzesbeschluß des Bundestages136. Von der Zulässigkeit einer Rückwirkung ist ferner dann auszugehen, wenn die bisherige Rechtslage so unklar und verworren war, daß eine Klärung erwartet werden mußte137. Gleiches gilt für die Fälle, in denen sich eine Rechtsnorm im nachhinein wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht als ungültig erweist und durch eine wirksame ersetzt wird138 oder durch die Rückwirkung kein oder ein nur unerheblicher Schaden verursacht wird (Bagatellvorbehalt)139. Darüber hinaus ist eine Rückwirkung trotz schutzwürdigen Vertrauens zulässig, wenn überragende Belange des Gemeinwohls, die dem Prinzip der Rechtssicherheit vorgehen, sie erfordern140.

131 Knopp, DÖV 1990, 683 (687); Schrader, Altlastensanierung nach dem Verursacherprinzip?, S. 97. 132 Siehe etwa BVerfGE 22, 241 (248); 30, 367 (385 f.); Papier, DVBl. 1996, 125 (129), m. w. N. in Fn. 24; ders., SGb. 1994, 105 (107 ff.); weitere Nachweise bei Maurer, in: Isensee / Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band III, § 60 Rn. 16 ff. 133 BVerfGE 88, 384 (404). 134 Papier, DVBl. 1996, 125 (129); Maurer, in: Isensee / Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band III, § 60 Rn. 20. 135 BVerfGE 37, 363 (397 f.); 72, 200 (260 ff.); 88, 384 (404). 136 BVerfGE 30, 272 (287); 31, 222 (227); 72, 200 (260 f.); diesen Grundsatz einschränkend BVerfGE 32, 111 (123 f.); kritisch im Hinblick auf ein generelles Kennenmüssen von Gesetzesbeschlüssen Maurer, in: Isensee / Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band III, § 60 Rn. 33. 137 BVerfGE 30, 367 (388); 50, 177 (193 f.); 72, 200 (259); 88, 384 (404). 138 BVerfGE 19, 187 (197); 50, 177 (193 f.); vgl. auch BVerfGE 72, 200 (260); instruktiv Maurer, in: Isensee / Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band III, § 60 Rn. 30, m. w. N. zur Rechtsprechung in Fn. 85 f. 139 BVerfGE 30, 367 (389); 72, 200 (258 f.). 140 BVerfGE 13, 261 (272); 30, 367 (387 ff.); 72, 200 (258 ff.); 88, 384 (404); Papier, DVBl. 1996, 125 (129) , m. w. N. in Fn. 25; ders., SGb. 1994, 105 (107).

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III. Unechte Rückwirkung Von den Sachverhaltsgestaltungen im Rahmen der echten Rückwirkung sind solche zu unterscheiden, die eine Einwirkung auf einen in der Vergangenheit entstandenen und noch nicht abgeschlossenen Sachverhalt betreffen. Es geht mithin um solche Regelungen, die sich auf Tatbestände beziehen, die in der Vergangenheit begründet worden, auf Dauer angelegt und noch nicht abgeschlossen sind141. Diese Fallkonstellationen bezeichnet man als unechte (sog. retrospektive) Rückwirkung142. Die Regelungen mit unechter Rückwirkung sind im Gegensatz zur echten Rückwirkung grundsätzlich zulässig143. Hier ist eine Abwägung der Interessen des einzelnen mit denjenigen der Allgemeinheit geboten144. Die Regelung ist nur dann unzulässig, wenn diese Abwägung ergibt, daß das Vertrauen des einzelnen auf die Fortgeltung der bestehenden Rechtslage den Vorrang verdient145.

IV. Begriff der „Rückwirkung“ In der höchstrichterlichen Rechtsprechung ist nicht (mehr) eindeutig, wann eine Rückwirkung gegeben ist. So vertritt der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts146 inzwischen einen engen und formalen Begriff. Danach liege eine (echte) Rückwirkung nur im Fall der Vordatierung des Inkrafttretens eines Gesetzes vor. Eine Regelung wirke nur dann rückwirkend, wenn ein Gesetz sein Inkrafttreten vordatiert, seine Rechtsfolgen mithin vor der Verkündung zu einem in der Vergangenheit liegenden Zeitpunkt eintreten läßt147. Unter diese Definition ist die erst nach der Gesetzesverkündung wirkende Rechtsverschärfung nicht zu fassen; auf das Bundes-Bodenschutzgesetz bezogen würde ein so verstandener Begriff der Rückwirkung der Annahme einer rückwirkenden Regelung entgegenstehen, weil Papier, DVBl. 1996, 125 (129). BVerfGE 11, 139 (146); 72, 200 (242); 79, 29 (45 f.); 88, 384 (406 f.). 143 Siehe BVerfGE 72, 141 (154); 88, 384 (406 f.); BVerwGE 67, 129 (131); BGHZ 74, 38 (73 f.); Maurer, in: Isensee / Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band III, § 60 Rn. 12, m. w. N. in Fn. 31. 144 Papier, DVBl. 1996, 125 (129). 145 BVerfGE 63, 312 (329 f.); 72, 175 (196); 88, 384 (406 f.); Frenz, Kreislaufwirtschaftsund Abfallgesetz, § 36 Rn. 48; Maurer, in: Isensee / Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band III, § 60 Rn. 43 ff., der die Verdrängung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes durch die Grundrechte untersucht; Papier, DVBl. 1996, 125 (129); ders., SGb. 1994, 105 (107). 146 BVerfGE 63, 343 (353); 72, 200 (241 ff.); vgl. auch 72, 302 (321); zustimmend Maurer, in: Isensee / Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band III, § 60 Rn. 14: Die Übernahme des rechtsfolgenbezogenen Rückwirkungsbegriffs ermöglicht eindeutige Ergebnisse, zumal Art. 82 Abs. 2 GG insoweit eine klare Regelung bereithält; siehe auch ders., Allgemeines Verwaltungsrecht, § 16 Rn. 30, m. w. N.; zum ganzen instruktiv Bauer, NVwZ 1984, 220 (221 ff.). 147 Breuer, DVBl. 1994, 890 (898); Maurer, in: Isensee / Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band III, § 60 Rn. 11. 141 142

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eine „Rückwirkung von Rechtsfolgen“ nicht vorgesehen ist, also nicht bestimmt ist, daß die Rechtsfolgen des Gesetzes für einen Zeitraum vor dem Zeitpunkt der Verkündung der Norm eintreten sollen148. Dieser enge und formale Rückwirkungsbegriff erweist sich indes wegen seiner Formalisierung und seiner Enge als ungeeignet149. So vertritt auch heute noch der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts150 mit Recht einen weiteren, materiellen, an den sachlichen Anwendungsbereich einer Norm anknüpfenden Rückwirkungsbegriff. Macht man die (echte) Rückwirkung davon abhängig, ob das Gesetz nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift, wird gerade nicht allein auf den zeitlichen, sondern auch auf den sachlichen Anwendungsbereich einer Norm abgestellt; einem Gesetz muß auch dann Rückwirkung zukommen können, wenn sein formaler und zeitlicher Geltungsbeginn zwar nicht vor dem Verkündungszeitpunkt liegt, die Tatbestände dieses Gesetzes aber so formuliert bzw. so ausgestaltet sind, daß sie (auch) an Sachverhalte oder Rechtsbeziehungen anknüpfen, die bereits der Vergangenheit angehören151. Denn es hängt weitgehend von der gesetzgeberischen Technik ab, ob der Vergangenheit angehörende Fälle durch eine formale Vordatierung des Inkrafttretens des Gesetzes oder durch eine tatbestandliche Rückanknüpfung im Gesetz erfaßt werden152. Im übrigen hat die Begrenzung des Rückwirkungsbegriffs in der Rechtsprechung des zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts keine sachlich-inhaltliche, sondern lediglich eine formal-begriffliche Bedeutung153. So erkennt auch der Zweite Senat an, daß auch nach dem engen Rückwirkungsbegriff Vertrauensschutzprobleme auftauchen, weil das Phänomen des nur für die Zukunft geltenden, aber an in der Vergangenheit liegende Sachverhalte und Rechtsbeziehungen anknüpfenden Gesetzes bestehen bleibt154.

V. Verfassungsmäßigkeit der Haftungsregelung des Gesamtrechtsnachfolgers Die Einbeziehung des Gesamtrechtsnachfolgers in den Kreis der Verantwortlichen gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG wirft die Frage auf, ob es sich dabei Siehe Breuer, DVBl. 1994, 890 (898). Papier, DVBl. 1996, 125 (130). 150 BVerfGE 68, 287 (306); 72, 141 (154); 72, 175 (196); 74, 129 (155); 88, 384 (403 ff.). 151 Papier, DVBl. 1996, 125 (130). 152 Papier, SGb. 1994, 105 (107); ders., DVBl. 1996, 125 (130); im Ergebnis auch der Rechtsprechung des ersten Senats folgend Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 324 m. Fn. 517, 326; weitere Nachweise zum Meinungsstand bei Maurer, in: Isensee / Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band III, § 60 Rn. 11 m. Fn. 26. 153 Papier, DVBl. 1996, 125 (130). 154 BVerfGE 67, 1 (15); vgl. auch 64, 158 (167); 70, 69 (84); 72, 200 (242); Maurer, in: Isensee / Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band III, § 60 Rn. 15. 148 149

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um eine echte oder um eine unechte Rückwirkung handelt155. Im Hinblick auf diese und ähnliche Fallkonstellationen wird diese Abgrenzungsfrage kontrovers beurteilt. 1. Rechtslage bei Annahme einer unechten Rückwirkung Würde man nicht an den Zeitpunkt der Verursachung der Gefahrenlage, sondern an den Gefahrentatbestand, der noch nicht abgeschlossen ist, anknüpfen156, könnte dies für eine unechte Rückwirkung sprechen. Einer solchen Bewertung läge die Erwägung zugrunde, daß die Verantwortlichkeitsregelung im Bundes-Bodenschutzgesetz an einen bis in die Gegenwart reichenden Gefahrentatbestand anknüpfen würde; das Entstehen der Bodenbelastung in der Vergangenheit wäre danach zwar als abgeschlossen anzusehen, die davon ausgehenden Gefahren würden aber bis in die Gegenwart fortwirken, weil von Stoffen, die nicht vernichtet, sondern abgelagert werden, regelmäßig auch nach der Entledigung Gefahren ausgehen könnten. Vereinzelt wird auch argumentiert, daß der geregelte Sachverhalt erst abgeschlossen sei, wenn die Bodenverunreinigung entdeckt worden wäre157. Würde man in diesem Sinne von einer unechten Rückwirkung ausgehen, so würden angesichts der ohnehin weniger strengen Regelungsbeschränkungen Vertrauensschutzaspekte wohl nicht entgegenstehen. Denn die Regelung dient dazu, Unklarheiten, die es in bezug auf die Anerkennung einer Gesamtrechtsnachfolge in die abstrakte Polizei- und Ordnungspflicht bei Altlasten und sonstigen schädlichen Bodenveränderungen gab, zu beseitigen158. So ist die Problematik der Gesamtrechtsnachfolge in die Verhaltensverantwortlichkeit seit längerer Zeit streitig159, und eine ausdrückliche Regelung über den Ausschluß der Rechtsnachfolge bestand jedenfalls auf Bundesebene nicht, so daß die Bestimmung des § 4 Abs. 3 155 Siehe aber auch Breuer, DVBl. 1994, 890 (898); vgl. VG Hamburg, Urteil vom 20. 8. 2003 - 8 V 2167 / 01 -, juris, Rn. 81 ff., mit übersichtlicher Darstellung der in diesem Zusammenhang vertretenen Positionen. 156 So Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, B.8, Rn. 41; in diesem Sinne auch VG Gießen, NVwZ 1992, 908 (910); VG Darmstadt, NVwZ-RR 1994, 497 (500); Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 324 f.; 329; ders., Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, § 36 Rn. 18; Schink, in: Erbguth, Aktuelle Fragen des Altlasten- und Bodenschutzrechts, S. 83 (93, 117); ders., DÖV 1995, 213 (217); ders., DÖV 1999, 797 (803); Peine, Umweltgesetzbuch-Besonderer Teil, Teilabdruck des Endberichts zum F+E-Vorhaben „Umweltgesetzbuch-Besonderer Teil“, in: Vorschläge zur Regelung der Altlasten im Rahmen des Bodenschutzes, Verhandlungen des 60. Deutschen Juristentages 1994, Band I, Teil B, S. 126 f.; ders., NVwZ 1993, 958 (960); Paetow, NVwZ 1990, 510 (517); Herbert, NVwZ 1994, 1061 (1065); Buchner, Verhandlungen des 60. Deutschen Juristentages, Münster 1994, Band II / 1, S. L 35 (56). 157 So Paetow, NVwZ 1990, 510 (513). 158 Zum BBodSchG-E vom 22. 03. 1996 Schink, in: Erbguth, Aktuelle Fragen des Altlasten- und Bodenschutzrechts, S. 83 (117). 159 Näher oben Teil 1 § 4 L. II. 1.

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Satz 1 BBodSchG der Klarstellung dienen würde, daß auch der Gesamtrechtsnachfolger des Verhaltensverantwortlichen zur Gefahrbeseitigung herangezogen werden könnte160. Auch würden aufgrund der Schwere der von schädlichen Bodenveränderungen oder Altlasten ausgehenden Umweltgefahren und der für ihre Verhinderung bzw. Beseitigung zu erwartenden Höhe der Kosten die Interessen der Allgemeinheit überwiegen161. So folgt aus der Staatszielbestimmung des Art. 20a GG, den Schutzpflichten sowie der Verhinderung einer offensichtlich übermäßigen oder gleichheitswidrigen und somit ein Einspringen der öffentlichen Hand verbietenden Belastung der Steuerzahler keinesfalls eine Lastenverschiebung zu Lasten der Steuerzahler und des Umweltschutzes.

2. Einordnung als echte Rückwirkung Die Annahme einer unechten Rückwirkung findet in diesem Zusammenhang jedoch auch Ablehnung. Die noch bestehenden Bodenverunreinigungen seien lediglich die Folgewirkung des bereits vollständig vor Erlaß des Bundes-Bodenschutzgesetzes abgeschlossenen Sachverhalts, die nicht berücksichtigt werden könne162. Denn würde man im Hinblick auf echte Rückwirkungen bloße Folgewirkungen ausreichen lassen, so wäre eine echte Rückwirkung letztlich überhaupt nicht mehr denkbar. Der mit dem Verbot einer echten Rückwirkung bezweckte Vertrauensschutz würde vollständig ausgehöhlt. Deshalb sei nicht an den Gefahrentatbestand anzuknüpfen. Maßgeblich sei weder das Vorhandensein noch die Nichtbeseitigung der schädlichen Bodenveränderung oder Altlast. Den die Haftung auslösenden Tatbestand bilde vielmehr die bodenverunreinigende Handlung, mithin der Umgang mit bestimmten Stoffen oder der Betrieb einer bestimmten Anlage und die daraus resultierende Verursachung 160 Schink, DÖV 1999, 797 (803); zu diesem Argument im Rahmen der echten Rückwirkung ausführlich unten Teil 2 § 2 D. VII. 1.; Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 328, führt im Zusammenhang mit der Belastung für bereits bestehende Anlagen und Ablagerungen ferner an, daß der Vertrauensschutz des Betroffenen auch deshalb gemindert sei, weil dieser bei der Ablagerung von Gegenständen mit davon ausgehenden Wirkungen rechnen mußte, da zumindest allgemeinpolizeiliche Eingriffsbefugnisse seit langem bestanden. Dieses Argument gilt im Hinblick auf die hier in Rede stehende Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers freilich nicht, weil dieser die Ablagerung gerade nicht selbst vorgenommen hat. 161 Näher Frenz, a. a. O., S. 327 f., der allerdings bei einer gänzlichen Entwertung bestehender Eigentumspositionen eine relevante Vertrauensschutzposition annimmt, deren völlige Zerstörung nur durch überragend wichtige Gemeinschaftsinteressen gerechtfertigt werde; dazu Frenz, Verwirklichung, S. 104; siehe auch ders., Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, § 36 Rn. 18. 162 Darauf abhebend Pohl, NJW 1995, 1645 (1649); Papier, DVBl. 1996, 125 (130); Gelen, UPR 1996, 212 (215).

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von Bodenkontaminationen; dieser haftungsbegründende Sachverhalt liege aber in der Vergangenheit und sei in der Vergangenheit auch abgeschlossen worden163. Im Hinblick auf den Gesamtrechtsnachfolger ergibt sich die Annahme einer echten Rückwirkung indes aus einem anderen Gesichtspunkt. Die Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers knüpft maßgeblich an einen Tatbestand an, der nicht durch die Gefahrenverursachung bzw. die Gefahrenlage als solche, sondern durch die Rechtsnachfolge als solche (Erbschaft, Verschmelzung von Rechtsträgern) gebildet wird; mit der Normierung einer Sanierungspflicht des Gesamtrechtsnachfolgers wird daher an einen Sachverhalt angeknüpft, der in der Vergangenheit abgeschlossen ist164. Daraus folgt, daß das Verbot einer echten Rückwirkung der Inanspruchnahme des Rechtsnachfolgers nicht entgegengehalten werden kann, wenn der Rechtsübergang nach Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes stattgefunden hat. Vertrauensschutz ist in diesen Sachverhaltsgestaltungen nicht mehr erforderlich, weil sich der Rechtsnachfolger Kenntnis von der nunmehr geltenden Rechtslage verschaffen und den Rechtsübergang verhindern kann, etwa indem er die Erbschaft gemäß §§ 1942 ff. BGB ausschlägt. Im Sinne der vorstehenden Ausführungen werden somit Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers, die nach früherem Recht nicht verantwortlich waren, im nachhinein wegen des in der Vergangenheit liegenden und dort abgeschlossenen Rechtsnachfolgegeschehens mit Sanierungspflichten belastet165. Diese Regelung ist mithin als echte Rückwirkung zu qualifizieren.

163 Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Sondergutachten „Altlasten II“, BTDrucksache, 13 / 380, S. 144; Papier, DVBl. 1996, 125 (130); ders., Altlasten und polizeirechtliche Störerhaftung, S. 3 und 7; Knopp, DÖV 1990, 683 (687 f.); Pohl, NJW 1995, 1645 (1649); Kothe, DÖV 1994, 716 (720 ff.); Gelen, UPR 1996, 212 (214 ff.), m. w. N. in Fn. 26, die Problematik näher untersuchend; siehe auch BayVGH, BayVBl. 1986, 590 (591); Hermann, Flächensanierung als Rechtsproblem, S. 36. 164 BGH, NVwZ 2004, 1267 (1268); Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 59; Kahl, Die Verwaltung, (Bd. 33) 2000, S. 29 (44); Nolte, NVwZ 2000, 1135 (1136); Kothe, VerwArch. 88 (1997), 456 (476); Papier, DVBl. 1996, 125 (131); ders., Altlasten und polizeirechtliche Störerhaftung, S. 11; Ossenbühl, Zur Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers für Altlasten, S. 82; Spieth / Wolfers, altlasten spektrum 1998, 75 (76); im Ergebnis auch Kloepfer, Umweltrecht, § 12 Rn. 172; dagegen die Gesamtrechtsnachfolge als gegenwärtige Rechtsposition einordnend Spieth / Wolfers, NVwZ 1999, 355 (358), siehe auch Becker, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 22. 165 Papier, DVBl. 1996, 125 (131); Schwartmann, DStR 1999, 324 (326).

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VI. „Altlasten“-spezifische Beschränkungen des Rückwirkungsverbots 1. Maßgeblichkeit des Entledigungswillens? Ungeachtet der nachfolgend zu behandelnden Ausnahmen von dem Verbot der echten Rückwirkung, sind noch weitere Einschränkungen in Erwägung zu ziehen. So vertritt Schrader166 die Ansicht, daß der Abschluß eines Sachverhalts im Hinblick auf eine Stoffeinbringung in den Boden vom Willen des Einbringenden abhänge. Sachverhalte seien abgeschlossen, wenn der Einbringende sich seiner Schadstoffe endgültig entledigen wolle. Fehle ein endgültiger Entledigungswille, etwa weil die Stoffe mit dem Ziel eingebracht worden sind, sie später wieder zu nutzen, so liege ein Fall der unechten Rückwirkung vor. Das Verbot einer echten Rückwirkung greife mithin nicht, wenn Stoffe aus benutzten Tanks oder Leitungen in den Boden gerieten und die Behälter der Zwischenlagerung oder dem Transport zwecks weiterer Verwendung dienten. Es kann indes nicht auf das subjektive Entschließungsmoment des Einbringenden, sondern allein auf den objektiven Abschluß der tatsächlich erfolgten Stoffeintragung im Boden ankommen167. Vom endgültigen Entledigungswillen des Einbringenden kann das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast nicht abhängig gemacht werden, weil auch vorübergehendes unachtsames Lagern von Stoffen mit dem Ziel einer späteren Wiederverwendung zu abgeschlossenen Stoffeintragungen in der Vergangenheit geführt haben kann168. Würde dem Willen des letzten Besitzers eine solche Bedeutung beigemessen, so würde derjenige begünstigt, der sich die Gefährlichkeit der mitgeführten Stoffe beim Entledigen nicht bewußt und sich somit keine Gedanken über spätere Folgen machen würde169. Für ihn läge im Fall einer an diesen Sachverhalt anknüpfenden, später erlassenden Vorschrift eine echte Rückwirkung vor, weil er den Vorgang mit der Entledigung als beendet ansehen würde. Wäre sich der Betroffene der auch in Zukunft bestehenden Gefahren der abgestoßenen Stoffe hingegen bewußt, wäre mangels eines in der Vergangenheit abgeschlossenen Sachverhalts von einer unechten Rückwirkung auszugehen. Darüber hinaus stünde die zuständige Behörde in derartigen Konstellationen vor erheblichen Beweisschwierigkeiten. Diese Problematik ist insbesondere im Hinblick auf die für den potentiellen Verantwortlichen stets mögliche Schutzbehauptung, ein endgültiger Entledigungswille habe vorgelegen, von großer Relevanz. Schrader, Altlastensanierung nach dem Verursacherprinzip?, S. 98. Knopp, DÖV 1990, 683 (687); siehe aber auch Paetow, NVwZ 1990, 501 (516); vgl. BayVGH, BayVBl. 1986, 590 (591). 168 Knopp, DÖV 1990, 683 (687). 169 Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 325, der in diesem Zusammenhang jedoch für eine unechte Rückwirkung eintritt. 166 167

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Für das Vorliegen eines abgeschlossenen Sachverhalts ist mithin allein die objektive Sachlage zu berücksichtigen.

2. Kein Schutz illegaler Handlungen Das grundsätzliche Verbot einer echten Rückwirkung findet seine Grenze in den Fällen, in denen die Handlungen des in der Vergangenheit abgeschlossenen Lebenssachverhalts nicht legal erfolgten170. Vor diesem Hintergrund kann sich ein Vertrauensschutz nicht entwickeln171. Die Verfolgung eines zwar vorher abgeschlossenen, aber illegalen Zustandes muß auch auf der neuen gesetzlichen Grundlage erfolgen können172. Den verfassungsrechtlichen Schutz des Rückwirkungsverbots nach Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes genießen mithin keine illegalen Handlungen wie etwa vorsätzliche Ablagerungen von schadstoffbelasteten Stoffen in den Boden.

VII. Ausnahmen vom Verbot der echten Rückwirkung Das Verbot einer echten Rückwirkung belastender Gesetze gilt dann nicht, wenn sich ausnahmsweise ein schutzwürdiges Vertrauen auf den Bestand des Rechts nicht bilden konnte173. Denn das Rückwirkungsverbot findet im rechtsstaatlichen Vertrauensschutzprinzip nicht nur seinen Grund, sondern auch seine Grenze174. Die in diesem Zusammenhang von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannten Ausnahmetatbestände wurden bereits dargestellt175. Ein schutzwürdiges Vertrauen des Gesamtrechtsnachfolgers von Altlastenverursachern könnte im Hinblick auf die rückwirkende Belastung der Sanierungspflichtigen entfallen, wenn überragende Belange des Gemeinwohls, die dem Prinzip der Rechtssicherheit vorgehen, eine Rückwirkung rechtfertigen176. Darüber hinaus könnte der Vertrauensschutz auch deshalb zurücktreten, weil die Rechtslage so unklar und verworren war, daß eine Klärung erwartet werden mußte177.

170 Becker, DVBl. 1999, 134 (142); Schink, DVBl. 1985, 1149 (1154); Knopp, DÖV 1990, 683 (687); Schrader, Altlastensanierung nach dem Verursacherprinzip?, S. 98. 171 Knopp, DÖV 1990, 683 (687). 172 Schrader, Altlastensanierung nach dem Verursacherprinzip?, S. 98. 173 Papier, DVBl. 1996, 125 (129); Maurer, in: Isensee / Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band III, § 60 Rn. 17. 174 BVerfGE 88, 384 (404). 175 Siehe oben Teil 2 § 2 D. II. 176 BVerfGE 13, 261 (272); 30, 367 (387 ff.); 88, 384 (404). 177 BVerfGE 30, 367 (388); 50, 177 (194); 72, 200 (259); 88, 384 (404).

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1. Frühere Rechtslage „unklar und verworren“ a) Grundsätzliche Zulässigkeit der Rückwirkung Es ist zu prüfen, ob die Rechtslage in bezug auf die Gesamtrechtsnachfolge in die sog. abstrakte Polizei- und Ordnungspflicht so unklar und verworren gewesen war, daß eine Klärung erwartet werden mußte und sich ein schutzwürdiges Vertrauen ausnahmsweise nicht hätte bilden können. Die Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers war bislang lediglich in einigen landesrechtlichen Spezialbestimmungen geregelt. Soweit dies nicht der Fall war, mußte auf das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht abgestellt werden, welches insoweit eine spezielle Regelung nicht enthält. Diese Rechtsfrage mußte also von Rechtsprechung und Literatur geklärt werden. Nach der hier vertretenen Rechtsauffassung findet eine Gesamtrechtsnachfolge in die sog. abstrakte Verhaltensverantwortlichkeit nicht statt178. Diese Ansicht wird von manchen Autoren geteilt, während andere hingegen eine Gesamtrechtsnachfolge auch schon vor Erlaß einer konkretisierenden Verfügung für gegeben erachten179. Insoweit herrscht also in der Tat Streit. Nach Ossenbühl können sogar beide Auffassungen, also die eine Gesamtrechtsnachfolge ablehnende und die ihr zustimmende, namhafte Vertreter in ihren Reihen vorweisen; sie seien „nach zählbaren Köpfen ungefähr gleich stark“180. Dennoch lehnt das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 16. März 2006 – 7 C 3.05 – die Annahme einer unklaren Rechtslage ab. Die Übergangsfähigkeit abstrakter Polizeipflichten sei von seiner Rechtsprechung als allgemeiner Grundsatz des Verwaltungsrechts schon seit langem vorgezeichnet, wobei das Fehlen höchstrichterlicher Rechtsprechung zum Polizei- und Ordnungsrecht weitgehend bedingt sei durch die Irrevisibilität der landesrechtlichen Bestimmungen. Das Bundesverwaltungsgericht räumt indes sinngemäß ein, die in Rede stehende konkrete Rechtsfrage zuvor noch nicht ausdrücklich geklärt zu haben. Die in dem soeben zitierten Urteil in diesem Zusammenhang angegebenen Nachweise für die einen entsprechenden Grundsatz seit den 1950er Jahren vorzeichnende Rechtsprechung belegen zudem nicht, daß die diesbezügliche Rechtslage bislang klar und eindeutig war und von vornherein keinen Anlaß zu erheblichen Auslegungsproblemen gegeben hat. Vielmehr dürfte die in sonstiger Rechtsprechung und Literatur Näher oben Teil 1 § 4 L. II. 1. b). Becker, DVBl. 1999, 134 (136): Das bisherige Recht war stets unklar; dagegen Bickel, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 26, der die Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers als „Trivialität“ bezeichnet; ausführlich zum Meinungsstand oben Teil 1 § 4 L. II. 1. 180 Ossenbühl, Zur Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers für Altlasten, S. 44; siehe auch VG Darmstadt, Beschluss vom 30. 3. 2004 – 3 G 42 / 04 –, juris, Rn. 29; Fouquet, Die Sanierungsverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, S. 60; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 60; Hilger, in: Holzwarth / Radtke / Hilger / Bachmann, BundesBodenschutzgesetz, § 4 Rn. 91; Dietlein, Nachfolge im Öffentlichen Recht, S. 85 ff.; Kloepfer, Umweltrecht, § 12 Rn. 169. 178 179

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wohl unstreitige Tatsache, daß die Gesamtrechtsnachfolge in die abstrakte Polizeiund Ordnungspflicht in den letzten Jahrzehnten heftig umstritten war, eher für das Gegenteil sprechen. Entgegen der Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts wird hier mithin davon ausgegangen, daß die Rechtslage früher unklar und verworren war, so daß trotz des prinzipiellen Rückwirkungsverbots eine rückwirkende Klärung grundsätzlich zulässig ist. Der Gesetzgeber konnte die Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers des Verursachers somit grundsätzlich auch rückwirkend anordnen.

b) Verfassungsmäßigkeit der echten Rückwirkung lediglich seit Entstehung der rechtlichen Diskussion? Der Annahme einer (schon immer) bestehenden verworrenen und unklaren Rechtslage und der daraus folgenden Zulässigkeit der echten Rückwirkung könnte jedoch das Bedürfnis nach einer Differenzierung entgegenstehen. Eine solche hat Papier181 für das hessische Altlastenrecht entwickelt. Danach sei zu berücksichtigen, daß diese Unklarheiten über die Rechtslage bei Tatbeständen der Gesamtrechtsnachfolge nicht schon immer bestanden haben. Die Kontroverse sei im wesentlichen erst mit dem Beginn der Diskussion um die rechtliche, faktische und finanzielle Bewältigung der Altlasten zu Beginn bzw. in der Mitte der 1980er Jahre entstanden. So sei erst dann mit den Beiträgen von Kloepfer182, Koch183 und Papier184 die Diskussion um die (rechtliche) Behandlung der Altlastenproblematik eingeleitet worden. Die Verantwortlichkeit des Rechtsnachfolgers für die Altlastensanierung wurde im wesentlichen erst ab diesem Zeitpunkt problematisiert. Erst von diesem Zeitpunkt an wurde die in Rede stehende Rechtsfrage kontrovers diskutiert. Vorher sei die Rechtsnachfolge keineswegs „unklar und verworren“, sondern klar und eindeutig gewesen. Eine (Gesamt-)Rechtsnachfolge sei von den Gerichten mit Rücksicht auf die höchstpersönliche Natur der Polizei- und Ordnungspflichten grundsätzlich verneint worden. Papier185 tritt dafür ein, daß die gesetzlichen Regelungen, die eine Sanierungsverantwortlichkeit bei Altlasten von (Gesamt-)Rechtsnachfolgern des Verursachers Papier, DVBl. 1996, 125 (131 ff., zum folgenden S. 132). Kloepfer, Altlasten als Rechtsproblem, 1985; ders., NuR 1987, 7 ff.; siehe auch Breuer, JuS 1986, 359 ff.; NVwZ 1987, 751 ff. 183 Koch, Bodensanierung nach dem Verursacherprinzip, 1985; ders., Kostentragung der Sanierung kontaminierter Standorte – am Beispiel der Hamburger Deponien Georgwerder und „Mückenburgerstraße“, Rechtsgutachten im Auftrag der Hamburgischen Bürgerschaft, Dezember 1984, Anhang zu Drucksache 11 / 3774, 1984. 184 Papier, Altlasten und polizeirechtliche Störerhaftung, 1985; ders., DVBl. 1985, 873 ff.; ders., NVwZ 1986, 256 ff. 185 Papier, DVBl. 1996, 125 (133); zu diesem Argument vgl. die Ausführungen im folgenden. 181 182

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bestimmen, aufgrund des rechtsstaatlichen Vertrauensschutzprinzips in verfassungskonformer Auslegung eingegrenzt werden müßten, wenn die Betroffenen schon damals mit einer (rückwirkenden) gesetzgeberischen Klärung hätten rechnen müssen. Bei länger zurückliegenden Rechtsnachfolgevorgängen habe sich die Übernahme von Sanierungspflichten seitens des Rechtsnachfolgers jedoch nicht als offenes Rechtsproblem dargestellt, so daß eine rechtliche Klärung durch den Gesetzgeber auch nicht erwartet werden mußte. Eine zulässige (echte) Rückwirkung komme daher lediglich im Hinblick auf solche Rechtsnachfolgetatbestände in Betracht, die in einem nach der Mitte der 1980er Jahre liegenden Zeitraum erfolgten, weil erst dann angesichts der entstandenen Kontroverse von einer unklaren und verworrenen Rechtslage ausgegangen werden könne186. Es komme maßgeblich darauf an, wann eine Rechtsnachfolge in die Person des (eigentlichen) Verursachers eingetreten ist. Sei der Rechtsnachfolgevorgang vor dem hier genannten Zeitpunkt anzusiedeln, so sei die Verursacherhaftung nach damals eindeutiger Rechtsauffassung erloschen und könne auch durch eine spätere gesetzliche Bestimmung nicht wieder aufleben. Es kann nicht bestritten werden, daß eine (Gesamt-)Rechtsnachfolge in eine abstrakte Verhaltenspflicht früher kategorisch abgelehnt wurde; der Grund dafür wurde allgemein in der höchstpersönlichen Natur der Polizei- und Ordnungspflichten gesehen187. Die daraus gezogene Schlußfolgerung Papiers, die Zulässigkeit der echten Rückwirkung nur für den Zeitraum der kontroversen Diskussion in bezug auf die hier in Rede stehende Rechtsfrage zu erstrecken, stößt indes auf Bedenken. Problematisch ist dieser Ansatz in den Fällen, in denen der haftungsbegründende Umstand, also der Zeitpunkt, zu dem die jeweilige Rechtsnachfolge eingetreten ist, in der Mitte der 1980er Jahre angesiedelt ist. Papier188 nennt selbst einige Autoren, durch die die rechtliche Diskussion der Altlastenproblematik nach seiner Ansicht eingeleitet wurde. Im Hinblick auf die Erscheinungsjahre der einzelnen Arbeiten würde zwischen 1984 und 1987 ein Zeitraum von drei Jahren vorliegen, der eindeutig weder der früheren „klaren“ noch der heutigen 186 So auch VG Hamburg, Urteil vom 20. August 2003 – 8 VG 2167 / 01 –, juris, Rn. 100; VG Darmstadt, Beschluss vom 30. 3. 2004 – 3 G 42 / 04 –, juris, Rn. 29; Kloepfer, Umweltrecht, § 12 Rn. 172: seit 1985; Kahl, Die Verwaltung, (Bd. 33) 2000, S. 29 (47); Müller / Süß, altlasten spektrum 1999, 91 (91); Versteyl, in: Hendler / Marburger / Reinhardt / Schröder, Bodenschutz und Umweltrecht, S. 147 (156, 187); von Mutius / Nolte, DÖV 2000, 1 (4 f.); Nolte, NVwZ 2000, 1135 (1136); Spieth / Wolfers, altlasten spektrum 1998, 75 (76), die von einer unklaren Rechtslage in den neuen Ländern frühestens mit dem Beitritt im Jahre 1990 ausgehen; vgl. auch dies., NVwZ 1999, 355 (359), die nunmehr zur Bestimmung der unklaren Rechtslage ausschließllich auf die Rechtsprechung abstellen und vor diesem Hintergrund den maßgeblichen Zeitpunkt im Jahr 1996 ansiedeln; so auch Kothe, Altlasten und schädliche Bodenveränderungen, Rn. 182; offen lassend Dombert, in: Landmann / Rohmer, Umweltrecht, Band IV, Nr. 9.1, § 4 Rn. 36; vgl. ferner BGH, NVwZ 2004, 1276 (1268): Jedenfalls dann keine unzulässige (echte) Rückwirkung, wenn die Gesamtrechtsnachfolge nach Mitte der 1980er Jahre eingetreten ist. 187 Näher und m.N. oben Teil 1 § 4 C.; vgl. aber auch BVerwG, NJW 1971, 1624 (1624 f.). 188 Papier, DVBl. 1996, 125 (132).

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„verworrenen“ Rechtslage zuzuordnen wäre. Diese Ungenauigkeit würde gegen das verfassungsrechtliche Gebot der Bestimmtheit staatlicher Eingriffsmöglichkeiten in die Rechte der Bürger verstoßen, weil die Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG nicht hinreichend konkret bestimmen würde, ob eine in die Gesamtrechtsnachfolge Mitte der 1980er Jahre eingetretene Person in die Pflicht genommen werden könnte. Auch die Arbeit der zuständigen Ordnungsbehörden würde ob dieser Ungewißheit erheblich erschwert, so daß auch Praktikabilitätserwägungen entgegenstehen. Das gilt um so mehr, als die rechtliche Diskussion in den alten Bundesländern einerseits und den neuen anderseits zu unterschiedlichen Zeitpunkten entstanden ist. Schließlich vermag die Konzeption Papiers noch aus einem weiteren Grund nicht zu überzeugen. Würde man die Zulässigkeit stets davon abhängig machen, ob in einem jeweiligen Zeitraum in der Vergangenheit die Rechtslage unklar und verworren war, so würde dies konsequenterweise dazu führen, daß beispielweise vor fünfzig Jahren aufgrund einer damaligen unklaren Rechtslage eine echte Rückwirkung möglich wäre, diese aber etwa in den letzten zwanzig Jahren nicht mehr zulässig wäre, weil die Rechtslage mittlerweile als geklärt gelten würde. Der Nachteil der vorgeschlagenen Differenzierung wird noch deutlicher, wenn im Rahmen einer dogmatischen Entwicklung eine Rechtslage in ständigem Wechsel einmal klar und einmal verworren beurteilt werden würde. Denn dann müßte auch die Zulässigkeit der echten Rückwirkung mit den jeweiligen unter Umständen recht kurzen Zeiten einer unklaren Rechtslage korrespondieren. Dem Gedanken der Rechtssicherheit, der dem grundsätzlichen Verbot der (echten) Rückwirkung zugrunde liegt189, wäre so in keiner Weise mehr Rechung getragen. Der konkrete Zeitpunkt für die Beendigung der Haftungseingrenzung muß demnach eindeutiger feststellbar sein. Dabei ist zu berücksichtigen, daß für die Bestimmung einer unklaren und verworrenen Rechtslage maßgeblich ist, ob die ursprünglich angewandten Normen von Anfang an Anlaß zu zahlreichen, schwierig zu lösenden Auslegungsproblemen gegeben haben190. Insoweit bietet sich das Inkrafttreten des Wasserhaushaltsgesetzes am 1. März 1960 an. Dies ist der früheste Zeitpunkt, zu dem kraft Bundesrechts mit einer Heranziehung zur Sanierung von verunreinigten Böden bzw. Gewässern zu rechnen war. Einem entsprechenden Gesamtrechtsnachfolger kann aufgrund dieser bestehenden generellen Pflichtenlage in diesem Zusammenhang somit Vertrauensschutz nur bis zum Jahre 1960 zugesprochen werden191. Die vorliegende echte Rückwirkung ist somit im Hinblick auf BVerfGE 50, 177 (193). BVerfGE 50, 177 (193 f.); Knopp, DÖV 1990, 683 (688 m. Fn. 57); siehe aber auch BVerfGE 30, 367 (388), diesen Ausnahmetatbestand auf die Rechtslage erweiternd, die lückenhaft ist oder in dem Maße systemwidrig und unbillig, daß ernste Zweifel an deren Verfassungsmäßigkeit bestehen; dazu Maurer, in: Isensee / Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band III, § 60 Rn. 29. 191 Becker, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 22; ohne zeitliche Eingrenzung Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 60. 189 190

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die unklare und verworrene frühere Rechtslage ausnahmsweise zulässig, wenn der Tatbestand der Gesamtrechtsnachfolge in den Zeitraum nach 1960 fällt.

2. Zwingende Gründe des Gemeinwohls a) Allgemeines Darüber hinaus ist zu prüfen, ob noch andere Ausnahmen vom Verbot einer echten Rückwirkung einschlägig sind. So kann eine echte Rückwirkung auch dann zulässig sein, wenn besonders schwerwiegende, den Erwägungen der Rechtssicherheit übergeordnete Gründe, also zwingende Gründe des gemeinen Wohls, dazu Anlaß geben192. Das Bundesverfassungsgericht hat zwar bislang noch in keinem konkreten Fall die Zulässigkeit einer Rückwirkung ausdrücklich auf diesen Ausnahmetatbestand gestützt; er ist aber in ständiger Rechtsprechung immer wieder in den Ausnahmekatalog aufgenommen und als tragender Grundgedanke für alle übrigen, spezielleren Ausnahmetatbestände betrachtet worden193. Das Vertrauensschutzinteresse des Verantwortlichen ist gegen das Interesse der Allgemeinheit an der Durchführung von Sanierungsmaßnahmen abzuwägen194. Das Allgemeininteresse wird ausnahmsweise vorgehen können, wenn diesem eine überragende Bedeutung beizumessen ist. Soweit im Einzelfall lediglich eine kleine Fläche betroffen ist, kann freilich bezweifelt werden, daß eine Sanierung tatsächlich von überragender Bedeutung für das Wohl der Allgemeinheit ist. Es muß allerdings auch die Tatsache Berücksichtigung finden, daß es nach Gesamtschätzungen etwa 250.000 Verdachtsflächen in der Bundesrepublik gibt195. Die Sanierung so vieler kontaminierter Standorte kann durchaus überragenden Belangen des Gemeinwohls entsprechen196. Die überragende Bedeutung des Allgemeininteresses findet seine Begründung in der Gefährdung grundrechtlich geschützter Rechtsgüter. Aufgrund der eingetretenen Umweltbeeinträchtigung droht eine Verletzung von Leib und Leben für Menschen. Je nach Ausmaß kann die Belastung auch eine negative Beeinflussung von Fauna und Flora zur Folge haben. Aufgrund der Schwere dieser Gefahren tritt das Vertrauensschutzinteresse des einzelnen zurück. Der Vertrauensschutz des Pflichtigen wird mithin durch BVerfGE 2, 380 (405); 13, 261 (273); 45, 142 (174); 72, 200 (258 ff.). Pohl, NJW 1995, 1645 (1650); Papier, DVBl. 1996, 125 (131); Maurer, in: Isensee / Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band III, § 60 Rn. 36; vgl. BVerfGE 72, 200 (260); 88, 384 (404). 194 Hierzu und zum folgenden Pohl, NJW 1995, 1645 (1650). 195 Schink, DÖV 1995, 213 (213); vgl. aber auch Breuer, DVBl. 1994, 890 (890); Kretz, UPR 1993, 41 (41); zum Stand in den neuen Bundesländern Thoenes, in: Erbguth, Aktuelle Fragen des Altlasten- und Bodenschutzrechts, S. 17 ff.; Brandt, in: Erbguth, Aktuelle Fragen des Altlasten- und Bodenschutzrechts, S. 29 (39 ff.). 196 Pohl, NJW 1995, 1645 (1650), der von 100 000 altlastenverdächtigen Flächen ausgeht; insoweit wohl auch noch Papier, DVBl. 1996, 125 (131). 192 193

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die äußerst gewichtigen Belange der Allgemeinheit in Gestalt des Umweltschutzes sowie des Lebens- und Gesundheitsschutzes für die betroffenen Personen regelmäßig überwogen197. Es ist aber zu berücksichtigen, daß nicht alle dem Gemeinwohl dienenden Eingriffe durch den Gesetzgeber legitimiert sind. Die vorzunehmende Abwägung würde daher nur dann zu Lasten des Vertrauensschutzinteresses des Pflichtigen ausfallen, wenn gerade die rückwirkende Belastung des Gesamtrechtsnachfolger unerläßlich ist, um dem überragenden Gemeinwohlziel der Altlastensanierung Rechnung tragen zu können198.

b) Unerläßlichkeit der Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers Für den Regelungsbereich des § 12 Abs. 1 HAltlastG vertritt Papier199 die Ansicht, daß zwingende Gründe des Gemeinwohls in diesem Zusammenhang keine Ausnahme vom Verbot echter Rückwirkungen bilden, weil die rückwirkende Belastung des Rechtsnachfolgers nicht unerläßlich sei, um der Altlastensanierung als durchaus überragend wichtigen Belang des Gemeinwohls Rechnung zu tragen. Die von Papier vorgebrachten Argumente sind auch im Rahmen des Bundes-Bodenschutzgesetzes angesichts seiner Parallelität mit dem hessischen Altlastenrecht zu berücksichtigen. So stützt Papier seine Auffassung im wesentlichen darauf, daß die Haftung des Rechtsnachfolgers nicht unbedingt erforderlich sei, weil hinreichend andere Verantwortliche in Anspruch genommen werden könnten. Auch das Bundes-Bodenschutzgesetz ermöglicht grundsätzlich den Zugriff auf mehrere Verantwortliche, obwohl im Gegensatz zu § 12 Abs. 1 Nr. 2 HAltlastG etwa der Abfallerzeuger nicht ausdrücklich genannt wird und ebenso wie andere Verursacher nicht pauschal, sondern nur unter Berücksichtigung der maßgeblichen Haftungskriterien herangezogen werden kann200. So kommt neben der Verursacherhaftung die Verantwortlichkeit des Eigentümers, des früheren Eigentümers und des Inhabers der tatsächlichen Gewalt in Betracht. Darüber hinaus ist zur Sanierung verpflichtet, wer aus handelsrechtlichem oder gesellschaftsrechtlichem Rechtsgrund für eine juristische Person einzustehen hat, der ein Grundstück, das mit einer schädlichen Bodenveränderung oder einer Altlast belastet ist, gehört, oder wer das Eigentum an einem solchen Grundstück aufgibt. Hat der Gesamtrechtsnachfolger eigene Verursacherbeiträge geleistet, indem er etwa die Ablagerungen oder den Anlagenbetrieb fortgesetzt hat, so kann er freilich selbst als Verursacher in Anspruch genommen werden. 197 Vgl. Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 328, der das Verbot einer unechten Rückwirkung im Hinblick auf die Heranziehung des Verursachers untersucht. 198 Papier, DVBl. 1996, 125 (131). 199 Papier, DVBl. 1996, 125 (131).

§ 2 Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers

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Die Argumentation Papiers wird aber dem Umstand nicht gerecht, daß in den Altlastenfällen typischerweise häufig Verantwortliche überhaupt nicht gefunden werden, weil sie nicht mehr feststellbar oder nicht mehr greifbar sind201. Wenn sie gefunden werden, sind sie oft nicht leistungsfähig. In den neuen Bundesländern gilt dies in besonderem Maße. Diese Problematik tritt gerade im Zusammenhang mit der (Gesamt-)Rechtsnachfolge besonders deutlich zu Tage. Denn in diesem Kontext besteht die Gefahr, daß sich Kapitalgesellschaften als Verhaltensstörer durch gesellschaftsrechtliche Gesamtrechtsnachfolge etwa in Gestalt von Unternehmensfusionen von ihren bisherigen Verhaltensverantwortlichkeiten befreien und so die Kosten für die von ihnen verursachten Gefahren der Allgemeinheit der Steuerzahler aufbürden202. Vor allem in den neuen Bundesländern wird sich die Frage der Rechtsnachfolge insbesondere wegen der Privatisierung des volkseigenen Vermögens vermehrt stellen203. Es besteht daher ein dringendes Bedürfnis, auch den Gesamtrechtsnachfolger in die Pflicht nehmen zu können, weil die finanzielle Verantwortlichkeit insoweit ansonsten in vollem Umfang den die Altlastensanierung vollziehenden Stellen aufgebürdet werden würde204. Papier205 argumentiert jedoch weitergehend, daß selbst dann, wenn ein Sanierungsverantwortlicher nicht vorhanden ist, die Altlastensanierung nicht in Frage gestellt sei. So würden die Bundesländer unterschiedliche Lösungsmodelle vorsehen, die die Sanierung als solche rechtlich und finanziell absichern würden, wenn ein Verantwortlicher nicht vorhanden sei bzw. nicht rechtzeitig in Anspruch genommen werden könnte. Die Finanzierung erfolge danach teils nach dem Kooperationsmodell, teils nach dem Gruppenlastprinzip und teils nach dem Gemeinlastprinzip206. Die Sanierung müsse daher aus Rechtsgründen nicht scheitern, wenn sich die individuelle Haftung nicht auch auf den Rechtsnachfolger erstrecken würde. Anderenfalls würde die öffentlich-rechtliche Verantwortung unter Zurück200 Zu den Zurechnungskriterien oben Teil 1 § 2 C., Teil 2 § 1 A. und B.; zu den einzelnen Verursachern oben Teil 2 § 1 C. 201 Vgl. im Hinblick auf die praktischen Schwierigkeiten, die tatsächlichen Verursacher herauszufinden, Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 250 f.; Trzaskalik, StuW 1992, 135 (143); siehe auch Schink, in: Erbguth, Aktuelle Fragen des Altlasten- und Bodenschutzrechts, S. 83 (122 f.); Pohl, NJW 1995, 1645 (1650); Brandt, in: Erbguth, Aktuelle Fragen des Altlasten- und Bodenschutzrechts, S. 29 (40). 202 Kloepfer, NuR 1987, 7 (17); Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.4, Rn. 81; siehe auch bereits oben Teil 1 § 4 L. II. 1. d). 203 Kothe, DÖV 1994, 716 (722). 204 In diese Richtung auch Pohl, NJW 1995, 1645 (1650); gegen die Unerläßlichkeit der Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers von Mutius / Nolte, DÖV 2000, 1 (4). 205 Papier, DVBl. 1996, 125 (131); auch von Mutius / Nolte, DÖV 2000, 1 (4). 206 Siehe dazu von Mutius / Nolte, DÖV 2000, 1 (4); Peine, Umweltgesetzbuch-Besonderer Teil, Teilabdruck des Endberichts zum F+E-Vorhaben „Umweltgesetzbuch-Besonderer Teil“, in: Vorschläge zur Regelung der Altlasten im Rahmen des Bodenschutzes, Verhandlungen des 60. Deutschen Juristentages 1994, Band I, Teil B, S. 105 ff.; Papier, JZ 1994, 810 (821), jeweils m. w. N.

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Teil 2: Die Sanierungspflichtigen nach § 4 Abs. 3 und 6 BBodSchG

stellung aller rechtsstaatlichen Vertrauensschutzerwägungen nach der Art einer unlimitierten individuellen „Ewigkeitshaftung“ ausgedehnt. Das Bundes-Bodenschutzgesetz enthält keine Finanzierungsregelungen für den Fall, daß die Verursacherhaftung nicht greift. Maßgeblich sind daher die in diesem Bereich bestehenden landesrechtlichen Regelungen. Gegen die unterschiedlichen Finanzierungsmodelle der Länder werden aber erhebliche rechtliche Bedenken erhoben207. Kann bei keinem Verantwortlichen Rückgriff genommen werden, ist eine Lösung dieser Fälle mithin als keineswegs unproblematisch anzusehen. Von daher ist dieser Weg gegenüber einer Einbeziehung des Gesamtrechtsnachfolgers in die Sanierungshaftung nicht vorzugswürdig.

VIII. Resümee Im Ergebnis ist festzustellen, daß die Altlastensanierung als überragender Belang des Gemeinwohls auch die Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers als unerläßlich erscheinen läßt. Neben dem Vorliegen einer unklaren und verworrenen früheren Rechtslage ab 1960 liegt somit eine weitere, zeitlich unbegrenzte Ausnahme vom Verbot der echten Rückwirkung vor, so daß der Einbeziehung des Gesamtrechtsnachfolgers in den Kreis der Verantwortlichen keine verfassungsrechtlichen Bedenken entgegenstehen208.

§ 3 Zur Haftung in anderen Rechtsnachfolgefällen Das Bundes-Bodenschutzgesetz trifft eine Regelung über die Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers in die konkrete und in die abstrakte Verhaltenspflicht. Rechtsnachfolgetatbestände im Hinblick auf den Einzelrechtsnachfolger beider Verhaltenspflichten sowie auf die Zustandsverantwortlichkeit enthält das Gesetz nicht. Soweit ein spezielles Ordnungsgesetz keine bzw. eine nicht abschließende Regelung enthält, ist auf das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht zurückzugreifen209. Bei den im Bundes-Bodenschutzgesetz nicht geregelten Konstellationen ei207 Vgl. Breuer, DVBl. 1994, 890 (900); Schink, in: Erbguth, Aktuelle Fragen des Altlasten- und Bodenschutzrechts, S. 82 (122 f.); Brandt, in: Erbguth, Aktuelle Fragen des Altlasten- und Bodenschutzrechts, S. 29 (39 ff.), m. w. N.; Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen (SRU), BT-Drucksache, 11 / 6191, Tz. 698 ff.; zu den Auswirkungen der europäischen Regionalförderung instruktiv Falkenkötter, Kohäsionspolitik der Europäischen Gemeinschaft. 208 Im Ergebnis ebenso Becker, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 48; dagegen insoweit für eine verfassungswidrige Rückwirkung eintretend Riedel, ZIP 1999, 94 (97). 209 Breuer, JuS 1986, 359 (360); Erichsen, VVDStRL 35 (1977), 171 (173 ff.); Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 320; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 291; Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.4, Rn. 5;

§ 3 Zur Haftung in anderen Rechtsnachfolgefällen

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ner Rechtsnachfolge handelt es sich mithin um spezifische Fragen des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts210. Nach dem Willen des Gesetzgebers sollte deren Klärung durch Vollzug und Rechtsprechung nicht präjudiziert werden211. Es stellt sich daher die Frage, wie die für das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht bzw. die vorhandenen landesrechtlichen Spezialregelungen geltenden Grundsätze im Rahmen des Bundes-Bodenschutzgesetzes zu beurteilen sind.

A. Einzelrechtsnachfolge in die abstrakte Verhaltenspflicht Eine Haftungsregelung des Einzelrechtsnachfolgers ist in das Bundes-Bodenschutzgesetz nicht aufgenommen worden. Diese Gesetzeslage entspricht der ganz überwiegenden Meinung, die eine Einzelrechtsnachfolge in die Verhaltensverantwortlichkeit ablehnt212. Nach Schink213 erscheine es jedoch nicht sachgerecht, die Problematik der Einzelrechtsnachfolge von vorneherein auszublenden. Mit den §§ 414 ff. BGB lägen Rechtsnachfolgetatbestände auch für die Singularsukzession vor, so daß eine Differenzierung zwischen der Gesamtrechtsnachfolge und der Einzelrechtsnachfolge kaum angemessen erscheine, wenn eine Rechtsnachfolgefähigkeit der polizei- und ordnungsrechtlichen Haftung im Grundsatz bejaht werde. Schink hält es für sinnvoll, (zumindest) den Weg zu gehen, den die Landesgesetzgeber teilweise gegangen sind. So hat etwa der Hessische Gesetzgeber in § 12 Abs. 1 HAltlastG nur allgemein bestimmt, daß die Rechtsnachfolger der Verantwortlichen herangezogen werden können. Der Vorteil einer solchen Regelungstechnik bestünde nach Schink darin, daß die Frage, ob auch der Einzelrechtsnachfolger in die Verhaltensverantwortlichkeit zur Gefahr- bzw. Störungsbeseitigung herangezogen werden kann, „der Klärung durch Rechtsprechung und Literatur überantwortet“ werde. Sparwasser / Engel / Voßkuhle, Umweltrecht, § 9 Rn. 223; gegen eine ergänzende Anwendung des entsprechenden Landesrechts: BVerwG, NVwZ 2000, 1179 ff.; VG Frankfurt, NVwZ 2000, 107 ff.; Erbguth / Stollmann, DVBl. 2001, 601 (602); Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 53; Schink, DÖV 1999, 797 (802); Versteyl, in: Hendler / Marburger / Reinhardt / Schröder, Bodenschutz und Umweltrecht, S. 147 (159 f.); ders., in: Versteyl / Sondermann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 52; siehe auch oben Teil 1 § 1 D. 210 Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 37. 211 So ausdrücklich BT-Drucksache 13 / 6701, S. 35: Diese Aussage ist zwar der Begründung zu einem Vorentwurf des Bundes-Bodenschutzgesetzes entnommen, der noch keine Haftungsregelung irgendeines Rechtsnachfolgers vorsah. Sie ist aber sinngemäß auch insoweit auf die nunmehr geltende Fassung zu übertragen, als diese keine Regelung über weitere Rechtsnachfolgefälle enthält. 212 Becker, DVBl. 1999, 134 (136); Bickel, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 27; Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 182; Versteyl, in: ders. / Sondermann, BundesBodenschutzgesetz, § 4 Rn. 52; siehe oben Teil 1 § 4 L. II. 2. und III. 2., m. w. N. 213 Schink, in: Erbguth, Aktuelle Fragen des Altlasten- und Bodenschutzrechts, S. 83 (117 f.).

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Teil 2: Die Sanierungspflichtigen nach § 4 Abs. 3 und 6 BBodSchG

Eine derartige Verallgemeinerung des in Rede stehenden Tatbestandsmerkmals würde indes keine Vorzüge aufweisen. Denn aufgrund der Überlegung, daß es bei beliebiger Abwälzbarkeit der Polizei- und Ordnungspflicht für die Behörde kaum noch überschaubar wäre, wen sie zur Gefahrbeseitigung heranziehen könnte, ist eine Einzelrechtsnachfolge in eine abstrakte Pflichtenstellung im Bereich der Verhaltensverantwortlichkeit mangels Dispositionsbefugnis des Pflichtigen ausgeschlossen214. Mit dieser Erwägung stützt die ganz herrschende Meinung die Verneinung der Einzelrechtsnachfolge. Eine differenzierte Klärung dieser Rechtsfrage durch Rechtsprechung und Literatur bedarf es mithin nicht mehr. Es ist vielmehr dem Gedanken der Rechtssicherheit insoweit Rechnung zu tragen, als die Haftung des Einzelrechtsnachfolgers entweder ausdrücklich neben der Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers geregelt oder von vornherein ausgeblendet wird. Indem der Gesetzgeber sich für letzteres entschieden hat, ist auch im Anwendungsbereich des Bundes-Bodenschutzgesetzes davon auszugehen, daß eine Einzelrechtsnachfolge in die abstrakte Verhaltenspflicht ausscheidet.

B. Einzelrechtsnachfolge in die konkretisierte Verhaltenspflicht Die Haftung des Einzelrechtsnachfolgers in die konkrete Verhaltenspflicht kann nicht lediglich über den Rückgriff auf die einschlägigen zivilrechtlichen Einzelrechtstatbestände begründet werden. Mangels einer Verfügungsbefugnis der Individuen muß wie im Fall einer Einzelrechtsnachfolge in die abstrakte Verhaltenspflicht grundsätzlich ein gesetzlich geregelter Sonderfall aus dem Öffentlichen Recht vorliegen215. 214 Oerder, in: Oerder / Numberger / Schönfeld, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 15; Müller / Süß, altlasten spektrum 1999, 91 (93); Papier, DVBl. 1996, 125 (125); ders., Altlasten und polizeirechtliche Störerhaftung, S. 63; ders., NVwZ 1986, 256 (262); ders., Jura 1989, 505 (510); Ossenbühl, Zur Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers für Altlasten, S. 43; ders., NJW 1968, 1992 (1994); Oldiges, JA 1978, 541 (541 f.); Kloepfer, NuR 1987, 7 (17); Kunig, in: ders. / Schwermer / Verstyl, Abfallgesetz, Anhang §§ 10, 10a Rn. 39; Rehbinder, DVBl. 1991, 421 ff.; Michael / Thull, Beilage 30 zu Heft 24 des BB 1990, S. 5; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 298; im Ergebnis auch Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 37; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 64; Fouquet, Die Sanierungsverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, S. 62 mit weiteren Argumenten; siehe auch oben Teil 1 § 4 L. II. 2. 215 Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 4. Aufl., Kapitel 7, Rn. 219; Michael / Thull, Beilage 30 zu Heft 24 des BB 1990, S. 1 (5); Papier, Jura 1989, 505 (510); ders., NVwZ 1986, 256 (262); ders., DVBl. 1996, 125 (125); Kunig, in: ders. / Schwermer / Verstyl, Abfallgesetz, Anhang §§ 10, 10a Rn. 39; Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.4, Rn. 73.; Papier, Ossenbühl, Zur Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers für Altlasten, S. 43; Kloepfer, NuR 1987, 7 (17); Schoch, BauR 1983, 532 (540 ff.); Drews / Wakke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 301; Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 82b, m. w. N.; gegen die grundsätzliche Zulässigkeit der Einzelrechtsnachfolge auch Fouquet, Die Sanierungsverantwortlichkeit nach dem BundesBodenschutzgesetz, S. 62; siehe auch Becker, DVBl. 1999, 134 (136); anders Schoeneck,

§ 3 Zur Haftung in anderen Rechtsnachfolgefällen

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Die im Hinblick auf reine Realkonzessionen im Rahmen des Bundes-Immissionsschutzgesetzes vertretene Ausnahme von diesem Grundsatz findet für die Sanierungsverantwortlichkeit nach § 4 Abs. 3 BBodSchG keine Anwendung. Die Einzelrechtsnachfolge einer Verfügung nach § 24 Satz 1 BImSchG, die auf die Errichtung und den Betrieb einer genehmigungsbedürftigen Anlage gerichtet ist, kommt im Fall eines Anlagenbetreiberwechsels ausnahmsweise auch ohne speziellen öffentlich-rechtlichen Einzelrechtsnachfolgetatbestand in Betracht, weil die reinen Realkonzessionen nicht personenbezogen sind, sondern für eine bestimmte Anlage erteilt werden. Der Wechsel in der Verantwortlichkeit vollzieht sich hier unabhängig von der behördlichen Entscheidung. Daher werden diese öffentlichrechtlichen Pflichten mit dem Betreiberwechsel übernommen, weil sie ausschließlich betriebsbezogen sind. Bei der Übernahme des Geschäftsbetriebs durch einen Dritten muß dieser die gegen den Rechtsvorgänger ergangenen immissionsschutzrechtlichen Anordnungen im Sinne des § 24 Satz 1 BImSchG gegen sich gelten lassen216. Eine mit diesen Fällen einer reinen Realkonzession vergleichbare Regelung bildet die Sanierungspflicht nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz nicht. Eine enge Verknüpfung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes mit dem Bundes-Bodenschutzgesetz liegt zwar im Hinblick auf die Vorschrift des § 3 Abs. 3 BBodSchG vor217. In diesem Zusammenhang ist etwa hervorzuheben, daß danach zur näheren Bestimmung der immissionsschutzrechtlichen Vorsorgepflichten die in einer Rechtsverordnung nach § 8 Abs. 2 BBodSchG festgelegten Werte heranzuziehen sind218. Der Unterschied liegt aber darin, daß die Anordnungsbefugnis nach § 24 Satz 1 BImSchG nur auf die Errichtung und den Betrieb von Anlagen gerichtet ist und deshalb im Fall einer reinen Realkonzession angesichts ihrer Anlagenbezogenheit die Annahme einer Einzelrechtsnachfolge ausnahmsweise zu rechtfertigen vermag. Die Sanierungspflicht nach § 4 Abs. 3 BBodSchG betrifft dagegen grundsätzlich nicht die Verhinderung von schädlichen Bodenveränderungen oder anderen Umweltbeeinträchtigungen. Im Gegensatz zu dieser vorbeugenden Funktion, die der Regelung des § 22 Abs. 1 BImSchG zugrunde liegt, stellt § 4 Abs. 3 BBodSchG auf bereits eingetretene Störungen ab. Die auf deren Beseitigung gerichtete Pflicht ist nicht derart anlagenbezogen, wie dies im Hinblick auf reine Realkonzessionen nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz der Fall ist. Ist also der Betreiber einer Deponie, die dem Anlagenbetrieb im Sinne des § 3 Abs. 5 BImSchG unterliegt, Verursacher eines die Sanierungspflicht nach § 4 Abs. 3 BImSchG auslösenden Umstandes und überträgt er seinen Betrieb einem in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 37; vgl. auch HessVGH, UPR 1992, 454 (455); siehe auch oben Teil 1 § 4 L. III. 2. 216 HessVGH, UPR 1992, 454 (454); näher oben Teil 1 § 4 L. III. 2. 217 Eingehend Michler, UPR 1999, 100 (101 ff.). 218 Siehe dazu Riedel, UPR 1999, 92 (95 f.).

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Teil 2: Die Sanierungspflichtigen nach § 4 Abs. 3 und 6 BBodSchG

Dritten, so bleibt es bei dem Grundsatz, daß eine Einzelrechtsnachfolge ausscheidet, der ursprünglich Verantwortliche sich seiner Inanspruchnahme mithin nicht mittels zivilrechtlichem Rechtsgeschäft entziehen kann. Etwas anderes könnte im Bereich des § 4 Abs. 1 und 2 BBodSchG anzunehmen sein, weil diese Vorschriften wie § 22 Abs. 1 BBodSchG Regelungen über die präventive Gefahrenabwehr beinhalten. Diese Frage stellt sich indes nicht, weil das Bundes-Bodenschutzgesetz in den Fällen keine Anwendung findet, in denen es um Anordnungen geht, die Gefahrenabwehrmaßnahmen im Hinblick auf die Errichtung oder den Betrieb von Anlagen zum Inhalt haben. Denn insoweit ist das Bundes-Immissionsschutzgesetz gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 11 i. V. m. Abs. 3 BBodSchG speziell.

C. Rechtsnachfolge in die Zustandsverantwortlichkeit Das Bundes-Bodenschutzgesetz enthält auch für den Bereich der Zustandsverantwortlichkeit keine Rechtsnachfolgemöglichkeiten. Es ist daher davon auszugehen, daß eine solche Rechtsnachfolge in die abstrakte Zustandsverantwortlichkeit in Ermangelung einer ausdrücklichen gesetzlichen Bestimmung219 weder im Wege der Universalsukzession noch im Wege der Singularsukzession in Betracht kommt. Im übrigen wird der neue Eigentümer bzw. Inhaber der tatsächlichen Gewalt unmittelbar kraft Gesetzes zustandsverantwortlich; seine abstrakte Pflicht ist grundsätzlich nicht derivativ, sondern originär220. Dagegen ist bei konkreten Pflichten aus der Zustandsverantwortlichkeit eine Gesamtrechtsnachfolge möglich, auch wenn keine öffentlich-rechtliche Vorschrift einen solchen Übergang konstituiert, weil eine andere Auffassung zu erheblichen zeitlichen Verzögerungen und unvertretbarem Verwaltungsaufwand führen würde221. Die konkretisierte Zustandspflicht trifft auch denjenigen Rechtsnachfolger, 219 Zu diesem Erfordernis Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 3. Aufl., Teil 5, Rn. 183. 220 Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 53; Fouquet, Die Sanierungsverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, S. 70; Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 181; Versteyl, in: Hendler / Marburger / Reinhardt / Schröder, Bodenschutz und Umweltrecht, S. 147 (160); Breuer, JuS 1986, 359 (364), ders., NVwZ 1987, 751 (756); Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 34; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 299; Dombert, in: Landmann / Rohmer, Umweltrecht, Band IV, Nr. 9.1, § 4 Rn. 34; Schlabach / Simon, NVwZ 1992, 143 (144); Ossenbühl, NJW 1968, 1992 (1994 f.); Papier, Altlasten und polizeirechtliche Störerhaftung, S. 59; ders., NVwZ 1986, 256 (262); ders., Jura 1989, 505 (510); ders., JZ 1994, 810 (817); ders., DVBl. 1996, 125 (126); Schink / Schmeken / Schwade, Abfallgesetz des Landes NordrheinWestfalen, vor §§ 28 ff., S. 333; Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 88, m. w. N.; ähnlich Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 255; näher oben Teil 1 § 4 M. I. 221 BVerwG, NJW 1971, 1624 (1624 f.); OVG Rh.-Pf., DÖV 1980, 654 (654 f.); VGH Bad.-Württ., NJW 1979, 1565 (1565 f.); Müller / Süß, altlasten spektrum 1999, 91 (92);

§ 4 Grundstückseigentümer

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der ein Grundstück durch Zuschlag im Wege der Zwangsversteigerung, also grundsätzlich originär erwirbt, weil auch diese Erwerbsart einen reibungslosen Vollzug bereits vorliegender behördlicher Anordnungen sicherstellen muß222. Die Annahme einer hier in Rede stehenden Rechtsnachfolge erfordert dann allerdings wiederum die entsprechende Anwendung expliziter bürgerlich-rechtlicher Gesamtrechtsnachfolgeregelungen223. Eine Einzelrechtsnachfolge in eine konkrete Zustandspflicht im Sinne des Bundes-Bodenschutzgesetzes scheidet aus, weil keine gesetzliche Anordnung vorhanden ist224.

§ 4 Grundstückseigentümer A. Allgemeines An dritter Stelle nennt das Bundes-Bodenschutzgesetz in § 4 Abs. 3 Satz 1 den Grundstückseigentümer als Sanierungsverantwortlichen. Die Verantwortlichkeit des derzeitigen Grundstückseigentümers fügt sich in das System der regulären Haftung des Zustandsstörers ein225. Das Grundstück ist eine „Sache“ im Sinne der Zustandshaftung226. Der Zustandspflichtige muß die schädliche Bodenveränderung oder Altlast nicht verursacht und erst recht nicht verschuldet haben227. Durch welche Umstände das Grundstück in den Zustand geraten ist, ist insoweit unerheblich228. Im Sinne der Theorie von der unmittelbaren Verursachung muß das Grundstück lediglich selbst unmittelbar die Störungsquelle bilden229. Der Zustand des Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 299; Kloepfer, NuR 1987, 7 (18); anders Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 34; siehe oben Teil 1 § 4 M. II. 222 VGH Bad.-Württ., NJW 1979, 1565 (1565); näher oben Teil 1 § 4 M. II. 223 Dazu näher oben Teil 1 § 4 G. und H. 224 Zum Erfordernis einer Spezialregelung HessVGH, DVBl. 1977, 255 ff.; siehe aber auch VGH Bad.-Württ., NJW 1979, 1565 (1565); Schink, in: ders. / Schmeken / Schwade, Abfallgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen, vor §§ 28 ff., Anm. 7.3.4.2.; zur Ablehnung einer entsprechenden Anwendung der §§ 398 ff. BGB oben Teil 1 § 4 M. II. 225 Becker, DVBl. 1999, 134 (137). 226 VG Karlsruhe, VBlBW 1985, 152 (154). 227 OVG Rh.-Pf., DVBl. 1998, 103 (103); zur grundsätzlichen Irrelevanz des Verschuldens im Polizei- und Ordnungsrecht siehe oben Teil 1 § 2 B. II. 228 Fouquet, Die Sanierungsverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, S. 75; vgl. OVG NRW, OVGE 5, 185 (188 ff.); Breuer, DVBl. 1994, 890 (894); Drews / Wakke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 320; Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 90; einschränkend für die mißbräuchliche Nutzung durch unbefugte Dritte BVerwG, DVBl. 1986, 360 (361). 229 Vgl. VGH Bad.-Württ., DÖV 1986, 249 (249); Breuer, in: Gedächtnisschrift für Martens, S. 317 (342); Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 318; siehe auch Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 90a; Kloepfer NuR 1987, 7 (16); siehe oben Teil 1 § 3 A.

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Teil 2: Die Sanierungspflichtigen nach § 4 Abs. 3 und 6 BBodSchG

Grundstücks stört oder gefährdet die geschützten Rechtsgüter jedenfalls dann unmittelbar, wenn eine Kontamination gegeben ist. Dementsprechend knüpft das Gesetz die Rechtsfolge der Sanierungspflicht an die Tatbestandsmerkmale der schädlichen Bodenveränderung bzw. Altlast. Darunter sind nach der zusammengefaßten Legaldefinition in § 2 Abs. 3, 5 BBodSchG Belastungen des Bodens zu verstehen, die eine Beeinträchtigung der Rechtsgüter des einzelnen oder der Allgemeinheit herbeiführen. Abgrenzungsschwierigkeiten im Hinblick auf die Unmittelbarkeitslehre werden daher im Rahmen der Zustandsverantwortlichkeit nach dem BundesBodenschutzgesetz grundsätzlich nicht auftreten. Anknüpfungspunkt ist nicht das Eigentum als solches, sondern (neben der Sozialbindung des Eigentums)230 die mit dem Eigentum verbundene tatsächliche bzw. rechtliche Sachherrschaft231. Vor dem Hintergrund der Möglichkeit einer Nutzung der Sache sowie der Einwirkung auf die Sache und der Verpflichtung, andere durch den gefährlichen Zustand der Sache nicht zu stören oder zu schädigen, erscheint die Heranziehung des Grundstückseigentümers unter dem Gesichtspunkt einer effektiven Gefahrenabwehr gerechtfertigt. Angesichts der spezifischen Verbindung zum belasteten Grundstück wird der Eigentümer erst in die Lage versetzt, den Sachzustand zu beeinflussen. Soweit der rechtlichen und / oder tatsächlichen Beherrschung ein Einwirkungshindernis entgegensteht, kann diese durch eine entsprechende Duldungsverfügung gegen den insoweit Berechtigten beseitigt werden232.

230 Vgl. dazu PrOVGE 8, 327 (329); Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 24 Rn. 14; Beye, Dogmatik polizeirechtlicher Verantwortlichkeit, Diss. Mainz 1969, S. 47 f.; Vieth, Rechtsgrundlagen der Polizei- und Ordnungspflicht, S. 30; Hohmann, DVBl. 1984, 997 (998 f.); siehe auch Friauf, in Festschrift für Wacke, S. 293 (297 ff.); ders., in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 84 m. Fn. 180, Rn. 86 m. Fn. 186a; Griesbeck, Die materielle Polizeipflicht des Zustandsstörers, S. 56 f. 231 BayVGH, Beschluss vom 7. 11. 2002 – 22 CS 02.2577 –, juris; Fouquet, Die Sanierungsverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, S. 70; vgl. BVerwG, DVBl. 1986, 360 (361); OVG NRW, DVBl. 1970, 392 f. (393); VGH Bad.-Würt., JZ 1953, 238 (240); Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 319; Papier, Altlasten und polizeirechtliche Störerhaftung, S. 55; Götz, NVwZ 1984, 211 (215); Giesberts, Die gerechte Lastenverteilung unter mehreren Störern, S. 95; Sparwasser / Geißler, DVBl. 1995, 1317 (1320); Rietdorf / Heise / Böckenförde / Strehlau, Ordnungsbehördengesetz Nordrhein-Westfalen, § 18 Rn. 5; Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 157 ff.; Kothe, DÖV 1994, 716 (723); Wolff / Bachof, Verwaltungsrecht, Band III, § 127 I c; Spannowsky, DVBl. 1994, 560 (564); Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (379); Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 86, m. w. N. 232 Zum ganzen ausführlich oben Teil 1 § 3 B.

§ 4 Grundstückseigentümer

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B. Begriff Während etwa die allgemeinen Polizei- und Ordnungsgesetze die Zustandsverantwortlichkeit (auch) an die Rechtsposition des Sacheigentümers knüpfen, wird in § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG der Grundstückseigentümer als Verantwortlicher genannt. Gegenüber dem allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht ist also insofern eine Haftungseingrenzung erfolgt, als es grundsätzlich nur um das Eigentum an Grundstücken geht. Bewegliche Sachen können dann von Bedeutung sein, wenn es sich um Zubehör oder wesentliche Bestandteile233 des betroffenen Grundstücks handelt. Es stellt sich die Frage, welche rechtlichen Maßstäbe für die Bestimmung des Grundstückseigentümers zugrunde zu legen sind. Nach umfassender Untersuchung dieser Problematik wird hier zur früheren Rechtslage mit der ganz überwiegenden Meinung die Auffassung vertreten, daß die polizei- und ordnungsrechtliche Eigentümerposition nicht maßgeblich an die „offen zutage tretende Sachherrschaft“ zu knüpfen ist234, sondern daß sie anhand der Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs zu bestimmen ist235. Erforderlich ist die formale Eigentümerstellung, so daß eine Anwartschaftsberechtigung die Eigentümerhaftung nicht auszulösen vermag236. Die insoweit entwickelten allgemeinen Argumente finden auch im Rahmen des Bundes-Bodenschutzgesetzes Geltung. Für die Rechtsstellung des Grundstückseigentümers sind daher auch hier zivilrechtliche Grundsätze heranzuziehen. Die Begründung dieser Rechtsauffassung soll im folgenden anhand des Bundes-Bodenschutzgesetzes sowie unter Berücksichtung der Besonderheiten beim Grundstückseigentum vertieft werden. Im Anschluß daran sollen die Besonderheiten beim Eigentumserwerb nach §§ 946 ff. BGB dargestellt werden.

233 Gemeint sind die Erzeugnisse des Grundstücks im Sinne des § 94 Abs. 1 Satz 2; dazu Palandt-Heinrichs, Bürgerliches Gesetzbuch, § 94 Rn. 3. 234 Darauf abhebend Scholler / Schloer, Grundzüge des Polizei- und Ordnungsrechts, S. 250. 235 Hamb. OVG, DÖV 1983, 1016 (1016); OVG Rh.-Pf., DVBl. 1998, 103 (103); VG Aachen, Urteil vom 16. 2. 2005 – 6 K 2235 / 01 –, juris, Rn. 91 ff.; Fouquet, Die Sanierungsverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, S. 69; Schumann, Polizei- und Ordnungsrecht, S. 46; Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 96 ff.; Chemnitz, Polizeirecht in Nordrhein-Westfalen, S. 56; Baumann, Störer im Umweltbereich, S. 150; Krämer / Müller, Ordnungsbehördengesetz Nordrhein-Westfalen, § 18 Rn. 2; Berner / Köhler, Polizeiaufgabengesetz, Art. 8 Rn. 7; Oetelshoven, Polizei- und Ordnungsrecht Nordrhein-Westfalen, S. 36; zur Auseinandersetzung mit den anderen Ansätzen siehe oben Teil 1 § 3 C. I. 2. 236 Anders für den Fall des Vorbehaltskaufs Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 326; näher oben Teil 1 § 3 C. I. 2. c).

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Teil 2: Die Sanierungspflichtigen nach § 4 Abs. 3 und 6 BBodSchG

I. Rechtsgeschäftlicher Erwerb des formalen Grundstückseigentums Die rechtsgeschäftliche Begründung des formalen Eigentums an einem Grundstück setzt nach §§ 873 Abs. 1, 925 BGB voraus, daß sich Veräußerer und Erwerber über den Eigentumsübergang geeinigt haben (Auflassung), und daß die Rechtsänderung in das Grundbuch eingetragen wird237. Zur Vollendung des Eigentumserwerbs und mithin für den Beginn der Zustandsverantwortlichkeit des neuen Eigentümers ist die Erfüllung beider Voraussetzungen erforderlich. Diese Erfordernisse könnten Bedenken erwecken, weil zwischen Stellung des Eintragungsantrags und der vom Grundbuchamt vorgenommenen Eintragung häufig ein langer Zeitraum liegt. Der Erwerber kann auf den Zeitpunkt der Eintragung dann keinen Einfluß mehr nehmen. Er hat aber bereits eine Rechtsposition inne, die teilweise der eines Eigentümers entspricht. Dementsprechend wird vertreten, daß dem Auflassungsempfänger etwa im Fall der bindenden Auflassung gemäß § 873 Abs. 2 BGB238 ein Anwartschaftsrecht zusteht, wenn der von ihm eingereichte Eintragungsantrag beim Grundbuchamt eingegangen ist239. Besteht zugunsten des Erwerbers eine Vormerkung im Sinne §§ 883, 888 BGB, so ist dann von einem Anwartschaftsrecht auszugehen, wenn die Voraussetzungen einer Auflassung vorliegen240. Im übrigen genießt der Erwerber den Schutz der §§ 130 Abs. 2, 878 BGB, §§ 17, 45 GBO. Soweit aber lediglich das Grundstück übergeben wurde und mithin die Gefahr gemäß § 446 BGB insofern auf den Erwerber übergegangen ist, als diesem nunmehr die Nutzen gebühren und er grundsätzlich die Lasten zu tragen hat241, geht die Zustandsverantwortlichkeit noch nicht vom Veräußerer auf den Erwerber über242. Der Veräußerer kann also weiterhin als Grundstückseigentümer in die Pflicht genommen werden, während der Erwerber als Eigentümer noch nicht haftet. Eine Änderung der Verantwortlichkeit des Grundstückseigentümers wird allein durch den formalen Eigentumserwerb, mithin erst durch die (einer Auflassung 237 Daneben kann das Eigentum an einem Grundstück auch im Wege der Universalsukzession gemäß § 1922 Abs. 1 BGB erlangt werden (Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 2 Rn. 8 f., 11). 238 Danach müssen die Erklärungen notariell beurkundet, vor dem Grundbuchamt abgegeben oder bei diesem eingereicht worden sein. Ausreichend ist auch, wenn der Berechtigte dem anderen Teile eine den Vorschriften der Grundbuchordnung entsprechende Eintragungsbewilligung ausgehändigt hat. 239 BGHZ 83, 395 (399); 106, 108 (111); anders MünchKomm-Wacke, Bürgerliches Gesetzbuch, Band 6, § 873 Rn. 43, m. w. N. in Fn. 117. 240 BGHZ 83, 395 (399); BGH, DB 1984, 713 (713). 241 Die Vorschrift des § 446 BGB gilt auch für Grundstücke; siehe Palandt-Putzo, Bürgerliches Gesetzbuch, § 446 Rn. 2. 242 VGH Bad.-Württ., UPR 1996, 394 (394); gegen eine Zustandshaftung des veräußernden Eigentümers nach Gefahrübergang Brandt, Altlastenrecht, S. 391; auf die Anwartschaft als dem Eigentum wesensgleiches Recht abstellend Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 326.

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nachfolgende) Eintragung, herbeigeführt. Dies findet seine Begründung zum einen darin, daß auch im Fall eines Anwartschaftsrechts beim Grundstückskauf der Erwerb des Vollrechts vielfach nicht sicher ist. So können etwa später bewilligte widersprechende Verfügungen ungeachtet der Bindung des § 873 Abs. 2 BGB die Anwartschaft vereiteln, wenn sie früher eingetragen werden243. Das ist darauf zurückzuführen, daß § 17 GBO lediglich verfahrensmäßigen Schutz gewährt. Auch kann ein Eintragungsantrag zurückgenommen oder zurückgewiesen werden244. Zum anderen würden den zuständigen Behörden mit der Ausdehnung der Eigentümerhaftung auch auf den Anwartschaftsberechtigen umfangreiche Nachforschungen aufgebürdet. Denn das Vorliegen einer Anwartschaft ist nicht in allen Fällen eindeutig245. Die durch diese Ermittlungen drohende Verzögerung der Anordnung von Sanierungsmaßnahmen steht mit dem Postulat einer effektiven Gefahrenabwehr nicht in Einklang. Der Ausschluß des Anwartschaftsberechtigten aus dem Kreis der ordnungspflichtigen Grundstückseigentümer erscheint auch insofern gerechtfertigt, als der bereits die Sachgewalt ausübende Erwerber jedenfalls als Inhaber der tatsächlichen Gewalt zustandspflichtig ist und von der Behörde also auch herangezogen werden kann. Denn gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG steht für einen ordnungsrechtlichen Zugriff sowohl der Grundstückseigentümer als auch der Inhaber der tatsächlichen Gewalt zur Verfügung. Nimmt der Anwartschaftsberechtigte, dem das Grundstück bereits übergeben wurde, vor dem Vollrechtserwerb bereits einen Deponiebetrieb auf, so kommt freilich auch seine Verursacherhaftung in Betracht. Erörterungsbedürftig ist in diesen Problemkonstellationen des weiteren der Umstand, daß der innere Grund der Zustandshaftung in der rechtlichen (und / oder tatsächlichen) Einwirkungsmöglichkeit auf das Grundstück zu sehen ist246. Soweit sich die Rechtsposition des Anwartschaftsberechtigten der des Volleigentümers annähert, könnten Zweifel am Vorliegen der Einflußmöglichkeit des noch verantwortlichen Veräußerers gegeben sein. Eine Beeinträchtigung der Sachherrschaft kommt aber lediglich dann in Betracht, wenn die tatsächliche Gewalt über das Grundstück als zweite Komponente der Sachherrschaft durch einen Dritten gegen seinen Willen ausgeübt wird247, nicht aber im Fall der willentlichen Eigentumsübertragung und der damit verbundenen Besitzüberlassung vor Übereignungsvollendung248. Denn der Veräußerer besitzt bis zur Eintragung des Erwerbers als neuer Eigentümer jedenfalls weiterhin die rechtliche Sachherrschaft. Aus der Auflassung 243 BGHZ 45, 186 (191); MünchKomm-Wacke, Bürgerliches Gesetzbuch, Band 6, § 873 Rn. 43. 244 Vgl. BGHZ 45, 186 (191 f.). 245 Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 2 Rn. 13, die Heranziehung des Anwartschaftsberechtigten ablehnend; siehe oben Teil 1 § 3 C. I. 2. c). 246 Näher oben Teil 1 § 3 B. 247 Zu diesem Aspekt unten Teil 2 § 4 D. II. 248 Hierzu und zum folgenden VGH Bad.-Württ., UPR 1996, 394 (394 f.).

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und der Stellung des Eintragungsantrags folgt lediglich die Verpflichtung des Veräußerers, alles zu unterlassen, was rechtlich den Erwerb des Vollrechts beeinträchtigen könnte. Das betrifft in erster Linie Verfügungen zugunsten Dritter über das Grundstück. An sonstiger rechtlicher Einflußnahme auf das Grundstück, vor allem an der Erfüllung der ihm als (formalen) Eigentümer obliegenden öffentlich-rechtlichen Pflichten ist er dagegen nicht gehindert. Bei der rechtsgeschäftlichen Eigentumsübertragung bedarf es insoweit nicht einmal der Ordnungspflicht des Inhabers der tatsächlichen Gewalt, durch den Eigentümer vorzunehmende Maßnahmen zu dulden, weil sich die Pflicht zur Duldung solcher Einwirkungen schon als Nebenpflicht aus dem Kaufvertrag ergibt. Eine solche Mitwirkungspflicht folgt in Ermangelung einer besonderen Vereinbarung aus der Vorschrift des § 242 BGB. Nach Treu und Glauben haben Schuldner und Gläubiger mit Rücksicht auf die Verkehrssitte im Zusammenwirken die Voraussetzungen für die Durchführung des Vertrages zu schaffen und Erfüllungshindernisse zu beseitigen249. Das Bestehen einer ordnungsrechtlichen Sanierungsverpflichtung bildet in der Regel ein solches Erfüllungshindernis, weil nicht lastenfrei übereignet werden kann. Etwas anderes kann sich auch nicht aus einer Klausel im Kaufvertrag ergeben, wonach etwa alle auf die Grundsstücksfläche entfallenden, auch die ordnungsrechtliche Zustandsverantwortlichkeit erfassenden Lasten ab dem Tag der Kaufpreiszahlung auf den Käufer übergehen. Denn eine solche Bestimmung betrifft nur das Innenverhältnis zwischen Käufer und Verkäufer, nicht aber das Außenverhältnis zwischen verpflichtetem Eigentümer und Behörde250. Gegen eine Bestimmung des Eigentümerbegriffs anhand wirtschaftlicher Kriterien spricht schließlich auch das Erfordernis einer schnellen Heranziehungsmöglichkeit seitens der Behörde und der daraus folgenden Notwendigkeit einer klaren Abgrenzung zwischen Verantwortlichen und Nichtstörern. So kann insbesondere im Hinblick auf das Eigentum an einem Grundstück eine rasche und unproblematische Zuordnung vorgenommen werden, indem das Grundbuch eingesehen wird.

II. Bundes-Bodenschutzgesetz und Bürgerliches Gesetzbuch Die Maßgeblichkeit zivilrechtlicher Grundsätze für die Bestimmung des Eigentümerbegriffs wird auch durch den Wortlaut sowie durch systematische Erwägungen innerhalb des Bundes-Bodenschutzgesetzes gestützt. Die Beschränkung auf den Grundstückseigentümer gründet freilich darin, daß es vornehmlich um die Sanierung des Bodens bzw. von Altlasten geht. Denn vom Zustand von Grundstücken sowie von Gebäuden und Anlagen, die gemäß § 94 BGB in der Regel wesentliche Bestandteile des Grundstücks sind, können Gefahren für den Boden ausgehen251. 249 250 251

Palandt-Heinrichs, Bürgerliches Gesetzbuch, § 242 Rn. 32. VGH Bad.-Württ., UPR 1996, 394 (395). Begründung zum Regierungsentwurf, BT-Drucksache, 13 / 6701, S. 34.

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Es besteht aber eine weitere Auslegungsmöglichkeit. Die Unterscheidung zwischen dem Eigentum an Immobilien und beweglichen Sachen wird im Vergleich mit allen Eigentümerbegriffen typischerweise im Zivilrecht vorgenommen. Die §§ 873 ff. BGB enthalten für das Eigentum an Grundstücken spezielle Regelungen. Indem der Gesetzgeber das Eigentum nicht etwa an eine Anlage geknüpft hat, sondern ausdrücklich die Kategorie des Grundstückseigentums benennt, wird insoweit zumindest eine Verbindung zum zivilrechtlichen Eigentümerbegriff hergestellt. In erster Linie ist die Verwendung des Begriffs des Grundstückseigentümers im Sinne der vorstehenden Ausführungen jedoch als bodenschutzrechtlich bedingt anzusehen. Die vom Gesetzgeber offensichtlich beabsichtigte Nähe zu zivilrechtlichen Vorschriften kommt auch in anderen Regelungen zum Ausdruck. So wird etwa die Haftung gemäß § 4 Abs. 3 Satz 4 BBodSchG daran geknüpft, daß aus handelsrechtlichem oder gesellschaftsrechtlichem Rechtsgrund für eine juristische Person einzustehen ist. § 4 Abs. 6 BBodSchG enthält die Tatbestandsmerkmale des Übertragens sowie des Erwerbs, die nur im Sinne sachenrechtlicher Vorschriften geprüft werden können. In diesem Kontext erscheint es als mit dem gesetzgeberischen Willen vereinbar, den Grundstückseigentümer anhand des bürgerlich-rechtlichen Sachenrechts zu bestimmen252.

III. Eigentumsübergang nach §§ 946 ff. BGB Der Erwerb des Grundstückseigentums erfolgt nicht immer aufgrund eines Rechtsgeschäfts. Im Zusammenhang mit der Verunreinigung des Bodens und insbesondere der Gewässer durch ausgelaufene schadstoffbelastete Flüssigkeiten spielt vor allem auch der Eigentumswechsel im Sinne der §§ 946 ff. BGB eine große Rolle. Gegen die Anwendbarkeit auch dieser Vorschriften bestehen im Grundsatz keine Bedenken, weil die Maßgeblichkeit der Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs nicht auf den rechtgeschäftlichen Erwerb beschränkt, sondern grundsätzlich umfassend zu verstehen ist. Nach der Auffassung Czychowskis253 hat der Eigentumsverlust durch Verbindung nach § 946 BGB auf die Ordnungspflicht keinen Einfluß. Entscheidend sei allein, daß die Flüssigkeit im Augenblick des ordnungswidrigen Zustandes während des Auslaufens noch im Eigentum etwa der Ölgesellschaft stand, so daß diese heranzuziehen sei. Die Haftung des Grundstückseigentümers sei dagegen „sehr zweifelhaft“. Dieser Standpunkt übersieht aber, daß für die ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit nicht der Zeitpunkt der Entstehung der Gefahr, sondern der des behördlichen Einschreitens maßgeblich ist254. Jeder Eigentümerwechsel vor Erlaß 252 Im Hinblick auf die Besonderheiten bei relativen Veräußerungsverboten im Sinne der §§ 135 f. BGB und bei Miteigentum siehe oben Teil 1 § 3 C. I. 2. c). 253 Czychowski, DVBl. 1970, 379 (384).

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der konkretisierenden Verfügung ist für die Adressatenstellung demnach erheblich. Bei den Folgen eines Öltransportunfalls geht das Eigentum am Öl somit im Fall der Verbindung mit dem Boden von der Ölgesellschaft auf den Eigentümer des betroffenen Grundstücks über. Der Grundstückseigentümer ist dann nach allgemeinen Grundsätzen verantwortlich. Erörterungsbedürftig ist des weiteren die Konstellation einer Vermischung von flüssigen Schadstoffen und Wasser. Macht die Vermischung von beweglichen Sachen eine spätere Trennung unmöglich, finden gemäß § 948 Abs. 1 BGB die Vorschriften des § 947 BGB entsprechende Anwendung. Das gleiche gilt gemäß § 948 Abs. 2 BGB, wenn die Trennung der vermischten Sachen mit unverhältnismäßigen Kosten verbunden ist. Davon wird bei einer Vermischung von Wasser und schadstoffbelasteten Flüssigkeiten in der Regel auszugehen sein. Gemäß § 947 Abs. 2 BGB erwirbt der Eigentümer der Hauptsache, also hier des Gewässers, das Alleineigentum auch an dem entstandenen Gemisch. Die Anwendbarkeit dieses Regelungsgehalts im Fall der Vermischung ist zwar umstritten255; diese Frage ist jedoch jedenfalls dann zu bejahen, wenn zwischen den miteinander vermischten Mengen erhebliche Größenunterschiede bestehen und die Verkehrsanschauung deshalb eine der Sachen als Hauptsache betrachtet256. Dafür spricht der Wortlaut des § 948 Abs. 1 BGB, der nicht auf § 947 Abs. 1 BGB beschränkt ist, sondern auf „die Vorschriften des § 947 BGB“ verweist.

C. Reichweite des Grundstückseigentums I. Erdboden Ebenso wie zur Bestimmung des Eigentümerbegriffs ist auch für die Festlegung der jeweiligen Reichweite des Grundstückseigentums das Zivilrecht zugrunde zu legen. Die insoweit maßgeblichen Vorschriften des Sachenrechts setzen für das Vorliegen des Grundstückseigentums die Eintragung im Grundbuch voraus. Deshalb ist der grundbuchrechtliche Grundstücksbegriff heranzuziehen257. Daraus 254 BayVGH, NVwZ 1986, 942 (946); Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 810; Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 88, m. w. N.; speziell für die Rechtslage gemäß §§ 946 ff. BGB die gleiche Auffassung vertretend Hamb. OVG, DÖV 1983, 1016 (1017); zur allgemeinen dogmatischen Herleitung siehe oben Teil 1 § 3 C. II. 3. h); die Problematik des maßgeblichen Zeitpunkts umfassend untersuchend Keller, Freie und gebundene Bestimmung der maßgeblichen Sach- und Rechtslage im Verwaltungsprozess, Diss. Würzburg 1997. 255 Bejahend BGHZ 14, 114 (122); zum Meinungsstand Soergel-Mühl, Bürgerliches Gesetzbuch, Band 6, Sachenrecht, § 948 Rn. 6, m. w. N. 256 OVG Hamburg, DÖV 1983, 1016 (1017); Palandt-Bassenge, Bürgerliches Gesetzbuch, § 948 Rn. 4; Soergel-Mühl, Bürgerliches Gesetzbuch, Band 6, Sachenrecht, § 948 Rn. 6; Medicus, JuS 1983, 896 (899); a. A. Baur / Stürner, Sachenrecht, § 53 Rn. 11. 257 MünchKomm-Wacke, Bürgerliches Gesetzbuch, Band 6, vor § 873 Rn. 5.

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folgt im Hinblick auf das Eigentum am Boden für die horizontale Reichweite, daß unter einem Grundstück der räumlich abgegrenzte und katastermäßig vermessene Teil der Erdoberfläche zu verstehen ist, der auf einem besonderen Grundbuchblatt unter einer besonderen Nummer eingetragen ist258. Entscheidend ist also die Registrierung der Flurstücke im Grundbuch259. Räumlich abgegrenzte Flächenteile des Grundstücks sind sonderrechtsfähig260 und können daher der die Sanierungsverantwortlichkeit auslösenden eigentumsrechtlichen Zuordnung entzogen sein. Die vertikale Reichweite des Grundstücks erstreckt sich nach § 905 Satz 1 BGB auf das Erdreich unter der Oberfläche261; das Herrschaftsrecht des Eigentümers umfaßt auch senkrecht unter dem Grundstück befindliche Hohlräume262. In der Tiefe unterliegt das Eigentum mithin grundsätzlich keiner Grenze263. Zum Grundeigentum gehören ferner die wesentlichen Bestandteile des Grundstücks. Dazu gehören gemäß § 94 Abs. 1 Satz 1 BGB die mit dem Grund und Boden fest verbundenen Sachen, insbesondere Gebäude, sowie die Erzeugnisse des Grundstücks, solange sie mit dem Boden zusammenhängen. Die „feste Verbundenheit“ bestimmt sich nach der Verkehrsanschauung264. Maßgeblich sind die Umstände des Einzelfalls. Wesentliche Bestandteile eines Grundstücks sind gemäß § 95 BGB keine sog. Scheinbestandteile und gemäß § 97 BGB kein Zubehör, so daß insoweit die allgemeine polizei- und ordnungsrechtliche Zustandshaftung Platz greift265. II. Gewässer Grundsätzlich können auch (oberirdische) Gewässer Grundstücke sein266. Davon ist offensichtlich auch der Gesetzgeber des Bundes-Bodenschutzgesetzes ausgegangen, weil sich die Sanierungspflicht gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG in Verbindung mit § 4 Abs. 4 Satz 3 BBodSchG auch auf durch schädliche BodenBaur / Stürner, Sachenrecht, § 15 Rn. 18. Zum formalen Grundstücksbegriff auch Palandt-Bassenge, Bürgerliches Gesetzbuch, Überblick vor § 873 Rn. 1. 260 Soergel-Mühl, Bürgerliches Gesetzbuch, Band 1, § 93 Rn. 32; Staudinger-Dilcher, Bürgerliches Gesetzbuch, Erstes Buch, § 93 Rn. 33; Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahr-erforschung durch den Grundeigentümer, S. 113. 261 Gemäß § 2 Abs. 1 BBodSchG gehört zum Boden auch das Kapillar- und Sickerwasser (sog. Uferfiltrat); siehe Sondermann / Hejma, in: Versteyl / Sondermann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 2 Rn. 15 f. 262 BGH, WM 1981, 129 (130); Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 2 Rn. 14. 263 Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 114; vgl. aber § 905 Satz 2 BGB; dazu BGH, WM 1981, 129 ff. 264 Näher Palandt-Heinrichs, Bürgerliches Gesetzbuch, § 94 Rn. 2 ff., m. Beispielen. 265 So im Hinblick auf Zubehör Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 2 Rn. 6. 266 Palandt-Bassenge, Bürgerliches Gesetzbuch, Überblick vor § 873 Rn. 1. 258 259

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veränderungen oder Altlasten verursachte Verunreinigungen von (nicht dem Bodenbegriff im Sinne des § 2 Abs. 1 BBodSchG unterfallenden)267 Gewässern erstrecken kann. Diese Regelung kann nur so verstanden werden, daß der als Sanierungsverantwortlicher bezeichnete Grundstückseigentümer grundsätzlich auch der Eigentümer eines Gewässers sein kann. Dem Eigentum Privater entzogen sind das öffentliche Eigentum und die bisherigen Reichswasserstraßen, die gemäß Art. 89 Abs. 1 GG im Eigentum des Bundes stehen. Der Bund ist auch Eigentümer der Küstengewässer268. Für die verbleibenden oberirdischen Gewässer269 gilt das gemäß Art. 65 EGBGB von den Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs unberührt bleibende Landeswasserrecht. So regelt etwa § 4 LWG NRW in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Nr. 1 LWG NRW, daß Gewässer erster Ordnung Eigentum des Landes sind, soweit sie nicht Bundeswasserstraßen sind. Nach § 5 Abs. 1 LWG NRW bildet ein Gewässer zweiter Ordnung kein selbständiges Grundstück, sondern ist Bestandteil der Ufergrundstücke und gehört deren Eigentümer. Für den Fall unterschiedlicher Eigentümer im Hinblick auf gegenüberliegende oder nebeneinanderliegende Ufergrundstücke enthält § 5 Abs. 2 LWG NRW Anhaltspunkte für eine exakte Grenzziehung. Mit Ausnahme vom hamburgischen und baden-württembergischen Wasserrecht, das jeweils auch öffentliches Eigentum vorsieht, regeln die übrigen Bundesländer die wasserrechtliche Eigentumslage auf ähnliche Weise270. Umstritten ist, ob sich das Eigentum an einem (oberirdischen) Gewässer nicht nur auf das Gewässerbett beschränkt, sondern darüber hinaus auch das freie Wasser, die „fließende Welle“, umfaßt. Die ablehnende Auffassung beruft sich vor allem auf die fehlende Sacheigenschaft und die sachenrechtliche Unfixierbarkeit, die mangelnde Abgrenzbarkeit des freien Wassers271. Fließendes Wasser sei ein Allgemeingut, weil es seiner natürlichen Beschaffenheit nach der Beherrschung des Menschen unzugänglich und daher nicht fähig sei, Objekt von Rechten zu sein. Sache sei nur das, was durch den Menschen aus dem betroffenen Allgemeingut entnommen wird, wie etwa geschöpftes Wasser. Privatrechte könnten mithin am Wasserlauf, nicht dagegen am fließenden Wasser selbst begründet werden272. Die Zuordnung des Gewässereigentums ist aber im Sinne des Art. 65 EGBGB gerade nicht an sachenrechtlichen Maßstäben des Bürgerlichen Gesetzbuchs zu Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 2 Rn. 15, § 2 Rn. 13. BGHZ 107, 342 (344); vertiefend Czychowski / Reinhardt, Wasserhaushaltsgesetz, § 1 Rn. 34 ff. 269 Zum Gewässerbegriff im Geltungsbereich des Wasserwirtschaftsrechts vgl. Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 116 ff. 270 Zum ganzen Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 115 f., m. w. N. 271 Schmidt-Jortzig, NVwZ 1987, 1025 (1026 m. Fn. 3); siehe auch Czychowski / Reinhardt, Wasserhaushaltsgesetz, Einl. Rn. 44, m. w. N. 272 Palandt-Heinrichs, Bürgerliches Gesetzbuch, Überblick vor § 90 Rn. 8, § 90 Rn. 1. 267 268

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messen. Nach allgemeinem Begriffsverständnis ist das freie Wasser als Bestandteil eines Gewässers anzusehen. Die einschlägigen gesetzlichen wasserrechtlichen Regelungen beschränken das Gewässereigentum auch nicht ausdrücklich auf das Gewässerbett. Teilweise sehen Spezialbestimmungen Eigentum auch an fließenden Gewässern vor273. Es spricht daher nichts dagegen, auch das freie Wasser als insoweit eigentumsfähig anzusehen274. Das Tatbestandsmerkmal der „Verunreinigung von Gewässern“ in § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG ist mithin (auch) im Sinne einer Belastung des Wassers zu verstehen. III. Grundwasser 1. Grundeigentum am Grundwasser? Grundwasser ist nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WHG das unterirdische Wasser in der Sättigungszone, das in unmittelbarer Berührung mit dem Boden oder dem Untergrund steht; nur vorübergehend hervortretendes275 oder freigelegtes Grundwasser bleibt solches276. Dieses ist nach ganz überwiegender Auffassung vom Grundeigentum sowie von der Sachherrschaft des Oberflächeneigentümers losgelöst, einer öffentlich-rechtlichen Benutzungsordnung unterstellt und der Allgemeinheit zugeordnet277. Nach der Gegenansicht erstreckt sich das Grundeigentum auch auf das unter der Erdoberfläche befindliche Wasser278. Dagegen spricht aber insbesondere die Entstehungsgeschichte des Bürgerlichen Gesetzbuchs. Aus den Motiven So etwa Art. 4 Abs. 1 BayWG. Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 123 ff.; Honert / Rüttgers / Sanden, Landeswassergesetz Nordrhein-Westfalen, § 5 Anm. 2, m. w. N.; für die gemäß Art. 89 Abs. 1 GG im Eigentum des Bundes stehenden Reichswasserstraßen im Ergebnis auch HessVGH, NVwZ-RR 1992, 624 (625); weitere Nachweise zum Meinungsstand im Urteil des Hamb. OVG, DÖV 1983, 1016 (1016). 275 Dazu BVerwG, DÖV 1969, 755. 276 Näher Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 152; siehe auch Palandt-Bassenge, Bürgerliches Gesetzbuch, § 905 Rn. 1. 277 BVerfGE 58, 300 (328 ff.) – Naßauskiesung; Hamb. OVG, NVwZ 2001, 215 (218); OVG NRW, NWVBl. 1993, 154 (154); VGH Bad.-Württ., NVwZ 1983, 294 (295); HessVGH, DÖV 1987, 260 (261); OLG Nürnberg, ZfW 1991, 201 (201); Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 90a; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 326; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 224; Czychowski / Reinhardt, Wasserhaushaltsgesetz, Einl. Rn. 44; Ziehm, Störerverantwortlichkeit für Boden- und Wasserverunreinigungen, S. 51; Schrader, Altlastensanierung nach dem Verursacherprinzip?, S. 121; Knopp, Altlastenrecht in der Praxis, Rn. 41a; Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 117 ff.; Rehbinder, NuR 1988, 105 (107), m. w. N.; Soergel-Baur, Bürgerliches Gesetzbuch, Band 6, § 905 Rn. 3; siehe auch Palandt-Heinrichs, Bürgerliches Gesetzbuch, § 90 Rn. 1, auf das Fehlen der erforderlichen Begrenzung abstellend. 278 So Honert / Rüttgers / Sanden, Landeswassergesetz Nordrhein-Westfalen, § 5 Anm. 4; kritisch zur herrschenden Meinung auch Lübbe-Wolff, Grundwasserbelastung durch CKW, S. 36. 273 274

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Teil 2: Die Sanierungspflichtigen nach § 4 Abs. 3 und 6 BBodSchG

geht eindeutig hervor, daß die Verweisung des Art. 65 EGBGB auf die wasserrechtlichen Vorschriften der Länder in einem umfassenden Sinn zu verstehen ist und nicht etwa nur die Eigentumsordnung an bestimmen Gewässern erfaßt279. Die Regelung der Eigentumslage am Grundwasser ist ganz bewußt aus dem Bürgerlichen Gesetzbuch ausgeklammert worden. Auch aus den wasserrechtlichen Bestimmungen der Länder ergibt sich nicht, daß das Grundwasser vom Eigentum am Grundstück umfaßt ist280. Im übrigen berechtigt das Grundeigentum nach § 2 WHG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 Nr. 2 und § 1a Abs. 3 Nr. 1 WHG nicht zu irgendwelchen Eingriffen in das Grundwasser oder auch nur zur Benutzung desselben. Der Grundeigentümer besitzt mithin keinerlei rechtliche Befugnis, auf das Grundwasser einzuwirken, so daß ihn die Zustandsverantwortlichkeit für eine Grundwasserverunreinigung nur treffen kann, wenn die Kontamination von seinem Grundstück ausging281. Soweit der Boden, der das Grundwasser gemäß § 2 Abs. 1 BBodSchG ausdrücklich nicht erfaßt282, oder ein oberirdisches Gewässer (noch) nicht belastet ist, scheidet der Zugriff auf den Grundstückseigentümer mangels Eigentumsfähigkeit des Grundwassers mithin aus. Eine Zustandshaftung für das unter seinem Grundstück oder im sog. Unterstrom befindliche Grundwasser kommt somit nicht in Betracht. Die bodenschutzrechtliche Ordnungspflicht des Grundeigentümers erstreckt sich in diesen Fallkonstellationen nicht auf das schadstoffbefrachtete Grundwasser283.

2. Exkurs: Vorsorge bei Durchfluß belasteten Grundwassers Die Eigentümerhaftung wird aber begründet, sobald sich die Schadstoffe ablagern284 oder ein oberirdisches Gewässer verunreinigt wird. Insoweit stellt sich die Frage, ob der noch nicht störende Eigentümer hier einen vorbeugenden Anspruch hat, den Durchfluß des belasteten Grundwassers zu verhindern. Soweit ein Verursacher der (drohenden) Kontamination vorhanden ist, könnte sich ein solcher pri279 Mugdan, Die gesamten Materialien zum Bürgerlichen Gesetzbuch für das Deutsche Reich, Band III, S. 588. 280 Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 117 ff., der diese Rechtsfrage umfassend untersucht. 281 VGH Bad.-Württ., NVwZ-RR 1994, 565 (565 f.); Denninger, in: Lisken / Denninger, Handbuch des Polizeirechts, Kapitel E, Rn. 94; wohl auch Hipp / Rech / Turian, BundesBodenschutzgesetz, Rn. 298; vgl. ferner Schl.-Holst. OVG, NVwZ-RR 1994, 75 (77). 282 Näher Sondermann / Hejma, in: Versteyl / Sondermann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 2 Rn. 13 ff. 283 Hamb. OVG, NVwZ 2001, 215 (218); Vierhaus, NJW 1998, 1262 (1266); auch die Vorsorge für das Grundwasser richtet sich nicht nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, sondern gemäß § 7 Satz 6 BBodSchG nach wasserrechtlichen Vorschriften, um auch weiterhin den flächendeckenden Grundwasserschutz zu gewährleisten; siehe die Stellungnahme des Bundesrates, BT-Drucksache, 13 / 6701, S. 53. 284 Sparwasser / Geißler, DVBl. 1995, 1317 (1320 m. Fn. 30).

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vatrechtlicher Anspruch gegen diesen etwa aus § 1004 Abs. 1 Satz 2 BGB ergeben285. Anderenfalls stellt sich die Sachlage im Hinblick auf einen derartigen Anspruch gegen den Staat grundsätzlich nicht anders dar als im Fall einer ohne eigenes Zutun ausgelösten Zustandsverantwortlichkeit. Auch hier geht es um die Frage der Kostenverteilung zwischen Grundstückseigentümer und Fiskus, lediglich mit dem Unterschied, daß es sich seitens des Eigentümers um eine seine Sanierungsverantwortlichkeit286 verhindernde Maßnahme handelt. Es erscheint daher angemessen, die in diesem Zusammenhang entwickelten Grenzen der Zustandshaftung für den Fall einer „Opferposition“ auch hier im Rahmen der Verhältnismäßigkeit Berücksichtigung finden zu lassen287. Das Bundes-Bodenschutzgesetz enthält für diesen Bereich auch eine positivrechtliche Regelung. So ist unter anderem der Grundstückseigentümer gemäß § 7 Satz 1 BBodSchG verpflichtet, Vorsorge gegen das Entstehen schädlicher Bodenveränderungen zu treffen, wenn diese durch die Nutzung auf dem Grundstück oder in dessen Einwirkungsbereich hervorgerufen werden können288. Je nach Sachlage könnte der Durchfluß belasteten Grundwassers in diesen Einwirkungsbereich fallen. Anordnungen zur Vorsorge müssen aber auch insoweit gemäß § 7 Satz 3 BBodSchG im Hinblick auf den Zweck der Grundstücksnutzung verhältnismäßig sein. Außerdem ist nach § 7 Satz 1 BBodSchG auch derjenige vorsorgepflichtig, der Verrichtungen auf einem Grundstück durchführt oder durchführen läßt. Vor diesem Hintergrund lassen sich die Grundsätze über eine etwaige vorrangige Heranziehung des Verursachers auch hier bei der behördlichen Ermessensentscheidung heranziehen289. In diesem Zusammenhang muß auch berücksichtigt werden, daß der Grundstückseigentümer grundsätzlich nur insoweit ordnungspflichtig ist, als die Gefahr von seinem Grundstück ausgeht. So könnte seine Zustandshaftung etwa aufgrund einer Verunreinigung wegen aus einem umgestürzten Tankwagen ausfließenden Öls auf der Primärebene zunächst begründet sein. Wandert das Öl dann aber mit dem Grundwasserstrom weiter und verliert die Boden- oder Gewässerverunreinigung ihre zustandsverantwortlichkeitsbegründende Schädlichkeit, so endet auch die Verantwortlichkeit des Eigentümers des betroffenen Grundstücks wieder. Dieser kann dann auch nicht für Kosten in Anspruch genommen werden, die für Ab285 Vgl. Palandt-Bassenge, Bürgerliches Gesetzbuch, § 1004 Rn. 5, m. w. N.; Wolf, Sachenrecht, Rn. 303 ff. 286 Diese wird erst ausgelöst, wenn nicht nur das Grundwasser, sondern der in seinem Eigentum stehende Boden oder ein entsprechendes oberirdisches Gewässer verunreinigt wird (vgl. § 2 Abs. 1 BBodSchG sowie die vorstehenden Ausführungen). Das Grundwasser ist zwar ein Gewässer (Frenz / Sieben, ZfW 2001, 152, 156), es ist aber, wie zuvor ausgeführt, nicht eigentumsfähig. In diesem Sinne auch Hamb. OVG, NVwZ 2001, 215 (218). 287 Siehe oben Teil 1 § 3 C. II. 3. sowie unten Teil 2 § 4 D. III. 288 Dazu näher BT-Drucksache, 13 / 6701, S. 23, 36 f., 53, 63 f.; Riedel, UPR 1999, 92 (94 f.). 289 Zu den Abgrenzungskriterien unten Teil 2 § 10 B.

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wehrmaßnahmen auf einem Nachbargrundstück entstanden sind, in dessen Grenzen das Öl sich nunmehr befindet290.

D. Haftungsbegrenzung I. Verbot von rechtlich oder tatsächlich unmöglichen Maßnahmen Soweit die Sanierungsverantwortlichkeit des Grundstückseigentümers im Sinne des § 4 Abs. 3 BBodSchG begründet ist, muß wie nach der früheren Rechtslage eine etwaige Beschränkung der Haftung untersucht werden. Ihrem Umfang nach wird diese jedenfalls insofern begrenzt, als dem Grundstückseigentümer nichts rechtlich oder tatsächlich Unmögliches abzuverlangen ist291. Das folgt aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Denn von einer geeigneten Maßnahme zur Störungsbeseitigung kann jedenfalls dann nicht mehr ausgegangen werden, wenn der Herangezogene seinerseits gegen das Recht verstoßen müßte. So muß die Bodenschutzbehörde etwa im Fall des Miteigentums gegen alle Miteigentümer vorgehen, wenn ein Miteigentümer, der grundsätzlich allein und in vollem Umfang herangezogen werden kann, den anderen gegenüber zur Vornahme der entsprechenden Maßnahmen nicht berechtigt ist292. Entsprechendes gilt für die Verfügungsmacht im Rahmen einer Erbengemeinschaft 293. Steht eine kontaminierende Anlage auf zwei Grundstücken, kann der jeweilige Eigentümer nur im Hinblick auf den zu seinem Grundstück gehörenden Teil in die Pflicht genommen werden294.

II. Ausübung der Sachgewalt gegen den Willen des Eigentümers 1. Rechtsfolge Einige Polizei- und Ordnungsgesetze schränken die Zustandshaftung des Eigentümers ein, wenn der Inhaber der tatsächlichen Gewalt diese gegen den Willen des Eigentümers ausübt295. Die Behörde hat danach ihre Maßnahmen an den Inhaber So zur Rechtslage nach § 18 OBG NRW Czychowski, DVBl. 1970, 379 (384). Allgemein Denninger, in: Lisken / Denninger, Handbuch des Polizeirechts, Kapitel E, Rn. 93. 292 BGHZ 16, 12 (16); Scholler / Schloer, Grundzüge des Polizei- und Ordnungsrechts, S. 250; näher Stuttmann, NVwZ 2004, 805 ff., zu Recht auch auf die Möglichkeit der Duldungsverfügung hinweisend. 293 Gesetzliche Ausnahmen enthalten die §§ 744 Abs. 2, 2038 Abs. 1 Satz 2 BGB. 294 Zum ganzen Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 326 f., m. w. N. 295 Vgl. etwa § 8 Abs. 2 Satz 2 ThPAG; § 11 Abs. 2 Satz 2 ThOBG; § 5 Abs. 2 Satz 2 PolG NRW, § 18 Abs. 2 Satz 2 OBG NRW, wonach die Haftung des Eigentümers auch entfällt, wenn der Inhaber der tatsächlichen Gewalt auf einem im Einverständnis mit dem Eigentümer schriftlich oder protokollarisch gestellten Antrag von der zuständigen Ordnungsbe290 291

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der tatsächlichen Gewalt zu richten, während der Eigentümer insoweit nicht als Verantwortlicher in Betracht kommt. Das Bundes-Bodenschutzgesetz enthält eine solche Regelung nicht. Gleichwohl kann eine derartige Problemkonstellation auch im Zusammenhang mit der Altlastenhaftung auftauchen. So könnte etwa der Pächter eines Grundstücks bzw. der Mieter einer Anlage die tatsächliche Sachherrschaft dann gegen den Willen des Eigentümer ausüben, wenn das zugrunde liegende Vertragsverhältnis beendet ist, der Eigentümer die Räumung seines Eigentums begehrt und der Inhaber der tatsächlichen Gewalt diese nicht aufgibt. Die Sachgewalt kann auch dann gegen296 den Eigentümerwillen ausgeübt werden, wenn dies auf einer rechtmäßigen Grundlage beruht. Zu denken ist an den Insolvenzverwalter und Zwangsverwalter, die nach Eröffnung des Insolvenzverfahrens bzw. Anordnung der Zwangsverwaltung aufgrund der Verfügungsbefugnis und Verwaltungsbefugnis auch die Sachgewalt ausüben297. Fraglich ist, ob der rechtliche Gehalt der in manchen Polizei- und Ordnungsgesetzen enthaltenen Spezialregelung auch im Anwendungsbereich des BundesBodenschutzgesetzes Wirkung entfaltet, obwohl insoweit eine ausdrückliche Bestimmung fehlt. Diese Frage ist zu bejahen298. Auch im Rahmen der bodenschutzrechtlichen Verantwortlichkeit wirkt sich ein Umstand haftungsausschließend aus, wenn dem Eigentümer rechtlich oder tatsächlich Unmögliches abverlangt werden müßte. Die gesetzlichen Regelungen über das Entfallen der Eigentümerhaftung bei Ausübung der Sachgewalt gegen seinen Willen sind nichts anderes als die gesetzliche Normierung eines Sonderfalls aus diesem Problemkreis. Die Geltung dieses Grundsatzes auch ohne gesetzliche Fundierung erklärt sich im Hinblick auf den inneren Grund der Zustandshaftung, der beim (Grundstücks-)Eigentümer in erster Linie in seiner tatsächlichen bzw. rechtlichen Möglichkeit der Sacheinwirkung zu sehen ist299. Denn soweit ein Inhaber der tatsächlichen Gewalt seine Sachgewalt (auch) gegenüber dem Eigentümer durchzusetzen gewillt ist, steht der Sachherrschaft des Eigentümers ein tatsächliches Hindernis im Wege300. Die Vornahme der hörde als allein verantwortlich anerkannt worden ist; aus dem speziellen Ordnungsrecht § 20 Abs. 1 Nr. 5 ThAbfAG vom 31. Juli 1991; dazu Kothe, DÖV 1994, 716 (725 f.), der insoweit auf die untergeordnete Bedeutung des Eigentums in der früheren DDR Bezug nimmt; ähnlich auch § 10 Abs. 6 sächs. EGAB vom 12. August 1991 (GVBl. 306). 296 Zum Vergleich der Sachgewaltsausübung ohne mit der gegen den Willen des Eigentümers sogleich unten Teil 1 § 4 D. II. 2. 297 Dazu Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 327 f., m. w. N.; siehe auch Riedorf / Heise / Böckenförde / Strehlau, Ordnungs- und Polizeirecht in Nordrhein-Westfalen, § 18 OBG Rn. 12. 298 Für eine Regulierung auf der Ebene der Verhältnismäßigkeit Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 2 Rn. 20; vgl. VGH Bad.-Württ., UPR 1996, 394 (394), der insoweit von einer Haftungsbegrenzung ausgeht, die nicht zwingend von einer gesetzlichen Bestimmung abhängen muß. 299 Näher oben Teil 1 § 3 B. 300 Hierzu und zum folgenden Hamb. OVG, DÖV 1992, 269 (269) im Hinblick auf § 9 Abs. 2 HambSOG.

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notwendigen Sanierungsmaßnahmen ist dem Eigentümer dann nur möglich, wenn er den gegen ihn gerichteten Sachherrschaftswillen eines Dritten bricht. In solchen Fällen wird vom Eigentümer daher etwas tatsächlich nicht Mögliches gefordert; der die Haftung (mit-)tragende Grund der Sacheinwirkungsmöglichkeit ist nicht mehr gegeben. Darüber hinaus beruht diese Erwägung nicht auf Gründen der Billigkeit, sondern auf der Einsicht, daß die Inpflichtnahme des Eigentümers in aller Regel kein taugliches Mittel für eine rasche und wirksame Gefahrenabwehr darstellt, wenn die von einem Dritten selbst ausgeübte Sachherrschaft gegenüber dem Eigentümer behauptet wird301. Vor dem Hintergrund der besonderen Struktur des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit im Rahmen des Art. 14 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 GG würde die Eigentumsfreiheit unverhältnismäßig verkürzt. Die Heranziehung zu tatsächlich oder rechtlich nicht möglichen Sanierungsmaßnahmen wäre zur Erreichung des angestrebten Ziels nicht geeignet. Die Verantwortlichkeit des Grundstückseigentümers im Sinne des § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG entfällt mithin, wenn der Inhaber der tatsächlichen Gewalt diese gegen den Willen des Eigentümers ausübt.

2. Gleichstellung von „ohne“ und „gegen“ den Willen Für das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht wird vereinzelt insofern unterschieden, als der Eigentümer neben dem Inhaber der tatsächlichen Gewalt herangezogen werden könne, wenn dieser die Sachgewalt ohne den Willen des Eigentümers ausübe, während seine Verantwortlichkeit nur entfalle, wenn sie gegen seinen Willen ausgeübt werde302. Die alleinige Haftung des Gewalthabers beruhe dann darauf, daß das Herrschaftsband des Eigentümers gelöst sei. Bei der Gewaltausübung ohne Eigentümerwillen sei dieser aber noch Glaubens, die Sachherrschaft oder Einflußmöglichkeit noch zu besitzen. In den Altlastenfällen kann diese Rechtsfrage eine Rolle spielen, wenn der Eigentümer etwa bereits Räumungsklage erhoben hat, so daß die Sachherrschaft gegen seinen Willen ausgeübt wird. Es ist aber auch denkbar, daß eine Erbe, der mit den vom Erblasser möglicherweise äußerst unübersichtlich gestalteten Eigentumsverhältnissen und damit verbundenen Miet- oder Pachtverträgen noch nicht vertraut ist, den Ablauf eines entsprechenden Vertragsverhältnisses nicht bemerkt und die Sachgewalt daher ohne seinen entgegenstehenden Willen ausgeübt wird. Diesem Differenzierungsansatz kann nicht gefolgt werden. Ebenso wie der Besitzbegründungswille bei der tatsächlichen Sachherrschaft nicht erforderlich ist303, Hamb. OVG, DÖV 1992, 269 (269). Krämer / Müller, Ordnungsbehördengesetz Nordrhein-Westfalen, § 18 Rn. 12 f.: Gegen den Willen des Eigentümers bedeute, daß dieser entweder der Ausübung der tatsächlichen Sachherrschaft durch den anderen ausdrücklich widersprochen habe oder sich ein solcher Widerspruch aus den Umständen ergebe; der entsprechende Wille müsse stets vorhanden sein, brauche aber nicht hervorzutreten. 301 302

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ist auch die Verantwortlichkeit des Eigentümers von seinem Willen unabhängig, die rechtliche Sachherrschaft oder Einflußmöglichkeit zu besitzen. Entscheidend ist, von der gesetzlichen Ausnahmeregelung im Fall der Dereliktion einmal abgesehen, die zivilrechtliche Eigentümerposition, die einen solchen Willen nicht voraussetzt304. Etwas anderes kann dann auch nicht im Rahmen der Begrenzung der Eigentümerhaftung gelten. Vielmehr beruht die hier in Rede stehende Haftungseinschränkung auf dem Grundsatz, daß eine Heranziehung des Eigentümers dann ausscheidet, wenn tatsächlich Unmögliches abverlangt werden müßte, weil die tatsächliche bzw. rechtliche Einwirkungsmöglichkeit auf das Grundstück nicht mehr vorhanden ist. Allein darauf muß demnach abgestellt werden305. Auch vor dem Hintergrund der in diesem Zusammenhang bestehenden Spezialregelungen kommt man zu keinen anderen Ergebnis. Denn auch die Gesetzgeber sind offenbar von einer Gleichstellung der Begriffe „ohne“ und „gegen“ ausgegangen. So findet sich das Wort „ohne“ etwa in § 5 Abs. 2 Satz 2 PolG NRW, während die insoweit inhaltsgleiche Vorschrift des § 18 Abs. 2 Satz 2 OBG NRW das Wort „gegen“ enthält. Im Ergebnis entfällt mithin die Verantwortlichkeit des Grundstückseigentümers (auf der Ebene der Rechtsfolgen), wenn der Inhaber der tatsächlichen Gewalt seine Sachherrschaft sowohl gegen als auch ohne den Willen des Eigentümers ausübt.

3. Berufung auf den Haftungsausschluß zugunsten des Rechtsvorgängers? Erörterungsbedürftig sind die Problemkonstellationen, in denen der gegenwärtige Eigentümer das Grundstück von einem früheren Eigentümer erworben hat und ein ehemaliger Inhaber der tatsächlichen Sachgewalt die Sachherrschaft gegen den Willen des früheren Eigentümers ausgeübt hat. Wäre dieser in Anspruch genommen worden, hätte er sich mit dem hier vertretenen Haftungssausschluß gegen seine Heranziehung argumentativ zur Wehr setzen können. Kann sich nun der verantwortliche gegenwärtige Grundstückseigentümer auf diesen Haftungsausschluß berufen, obwohl der ehemalige Inhaber der Sachgewalt zum gegenwärtigen Zeitpunkt keinerlei Aktivität mehr entfaltet? Diese Frage wird von Kothe306 im Hinblick auf die Vorschrift des § 20 Abs. 1 Nr. 5 THAbfAG bejaht. Danach entfällt die Haftung des Eigentümers, wenn „der Inhaber der tatsächlichen Gewalt . . . während der Zeit der Verursachung der Siehe oben Teil 1 § 3 D. I. Zur Maßgeblichkeit des bürgerlich-rechtlichen Sachenrechts oben Teil 1 § 3 C. I. 2. 305 Im Ergebnis auch gegen eine Unterscheidung zwischen „gegen“ und „ohne“ Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 2 Rn. 22; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 328; Kothe, DÖV 1994, 716 (726). 306 Kothe, DÖV 1994, 716 (725 f.). 303 304

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Altlast diese gegen den Willen des Grundeigentümers ausgeübt“ hat. Kothe argumentiert, daß der Wortlaut des Gesetzes auf den Zeitpunkt der Verursachung der Altlast abstelle und die Haftung des Eigentümers ausschließe, wenn die Ausübung der tatsächlichen Gewalt seinem Willen widersprach. Im Falle eines zwischenzeitlichen Eigentumswechsels könne danach nur der Wille des früheren Grundeigentümers maßgeblich sein; der Wille des späteren Erwerbers sei vor dem Eigentumsübergang rechtlich unbeachtlich. Des weiteren verweist er auf den Willen des Landesgesetzgebers, der durch den Haftungsausschluß eine Anpassung an die entsprechenden polizei- und ordnungsrechtlichen Vorschriften erreichen wollte. Schließlich nimmt Kothe auf den Grund für diesen Haftungsausschluß Bezug. Insoweit mache es keinen Unterschied, ob die aufgrund des Eigentums an sich gegebene Einwirkungsmöglichkeit entfalle oder in der Vergangenheit entfallen sei. Dieser Argumentation kann jedoch im Hinblick auf die Haftung nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz nicht gefolgt werden. Denn dieses enthält in diesem Zusammenhang keine ausdrückliche Regelung. Von daher kann auch nicht auf den Wortlaut oder den gesetzgeberischen Willen abgestellt werden. Auch eine erweiterte Auslegung kommt deshalb nicht in Betracht. Entscheidend muß vielmehr die Begründung für den auch ohne gesetzliche Grundlage anzunehmenden Haftungsausschluß sein. Der Inanspruchnahme müssen hier Grenzen gesetzt sein, weil eine entsprechende Heranziehung dem Eigentümer Unmögliches abverlangen würde, indem er den gegen ihn gerichteten Sachherrschaftswillen eines Dritten zu brechen hätte. Von dieser Sachlage ist aber nicht mehr auszugehen, wenn die Sachherrschaft lediglich in der Vergangenheit gegen den Willen des früheren Eigentümers ausgeübt wurde, während dies hinsichtlich des derzeitigen Eigentümers zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht der Fall ist. Dann entbehrt der diskutierte Haftungsausschluß seines Anknüpfungspunktes. Im übrigen würde die Gegensicht mit Blick auf die anzustrebende effektive Gefahrenabwehr nur einen Sinn ergeben, wenn anstelle des derzeitigen Eigentümers der frühere Inhaber der tatsächlichen Gewalt herangezogen werden könnte307. Das Bundes-Bodenschutzgesetz normiert die Haftung des früheren Eigentümers in § 4 Abs. 6 BBodSchG308 ausdrücklich. Daraus folgt, daß eine solche Regelung auch für die Verantwortlichkeit des früheren Inhabers der Sachgewalt erforderlich gewesen wäre. Mangels einer solchen gesetzlichen Bestimmung bleibt es bei dem Grundsatz, daß die Verantwortlichkeit des Inhabers der tatsächlichen Gewalt mit der Aufgabe der Sachgewalt endet309. Würde man somit den in Rede stehenden Haftungsausschluß zulassen, so wären die Sanierungskosten der Allgemeinheit der 307 Vgl. Lehmann, Thüringer Abfallwirtschafts- u. Altlastengesetz, § 20 Rn. 7, die meint, neue Grundeigentümer haften gemäß § 20 Abs. 1 Nr. 5 ThAbfAG neben früheren Inhabern der tatsächlichen Gewalt. 308 Dazu näher unten Teil 2 § 9. 309 OVG NRW, DVBl. 1977, 257; VGH Bad.-Württ., NVwZ-RR 1991, 27 f.; BayVGH, NVwZ 1986, 942 (946); Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 88; Schenke, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, II Rn. 181.

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Steuerzahler anzulasten, sofern kein anderer Pflichtiger vorhanden ist. Eine solch weitreichende Konsequenz wird aber nicht durch einen Umstand gerechtfertigt, der in der Vergangenheit liegt und mithin keinen Bezug zur gegenwärtigen Eigentümerposition aufweist. Der gegenwärtige Grundstückseigentümer haftet insoweit daher unbeschränkt310.

4. Wiederauflebung der Eigentümerhaftung Gibt der Inhaber der tatsächlichen Gewalt die Sachherrschaft, die dieser ohne bzw. gegen den Willen des Eigentümers ausgeübt hat, auf, so entfällt auch seine, an die Stelle des Eigentümers getretene Zustandshaftung. Für diese ist also lediglich die Dauer der tatsächlichen Sachherrschaft maßgeblich311. Der für die Eigentumsaufgabe in § 4 Abs. 3 Satz 4 Halbsatz 2 BBodSchG normierte Fortbestand der Verantwortlichkeit gilt nicht für die Aufgabe der tatsächlichen Sachgewalt312. Insoweit stellt sich die Frage, ob die Verantwortlichkeit des Eigentümers, die vor der gegen seinen Willen erfolgten Ausübung der Sachgewalt durch einen anderen gegeben war, nunmehr wieder auflebt. Diese Frage wird in einer Entscheidung des Verwaltungsgerichts Hannover313 im Hinblick auf ein gestohlenes, vom Dieb später außerhalb des Zugriffsbereiches des Eigentümers aufgegebenes Kraftfahrzeug verneint. Es mache in diesem Zusammenhang keinen Unterschied, ob der Dritte noch die tatsächliche Gewalt über die Sache oder sich ihrer entledigt habe. In beiden Fällen habe der Eigentümer keine Einwirkungsmöglichkeit auf die Sache, so daß er nicht polizeipflichtig sei. Diese Argumentation kann in den Altlastenfällen freilich nicht geführt werden. Denn sobald der Inhaber der tatsächlichen Gewalt diese aufgibt, sei es durch Räumung des Grundstücks durch den Mieter oder Pächter oder durch Aufgabe der Herrschaft über das Grundstück durch den Insolvenzverwalter, erlangt der Eigentümer, von der Möglichkeit eines anderweitigen gutgläubigen Eigentumserwerbs abgesehen, jedenfalls die Einwirkungsmöglichkeit auf das Grundstück wieder. Darüber hinaus sprechen auch dogmatische Erwägungen dafür, daß der Eigentümer in den in Rede stehenden Problemkonstellationen (wieder) verantwortlich im Sinne des § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG ist. Die Verantwortlichkeiten des Grundstückseigentümers und des Inhabers der tatsächlichen Gewalt stehen grundsätzlich nebeneinander. Das gilt nach hier vertretener Rechtsauffassung auch ohne entsprechende gesetzliche Regelung nur dann nicht, wenn der Inhaber der tatsächlichen 310

Im Ergebnis auch Lehmann, Thüringer Abfallwirtschafts- u. Altlastengesetz, § 20

Rn. 7. 311

Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 330; siehe auch oben Teil 1 § 3

D. I. 312 313

Näher unten Teil 2 § 5 C. VG Hannover, DAR 1976, 167 (167).

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Gewalt die Sachherrschaft gegen bzw. ohne den Willen des Eigentümers ausübt. Dieser Haftungsausschluß bildet einen (ungesetzlichen) Sondertatbestand, der aufgrund seines Ausnahmecharakters sowohl in sachlicher als auch in zeitlicher Hinsicht auf diesen Fall zu begrenzen ist314. Sobald der Gewalthaber seine Sachherrschaft verliert und auch nicht mehr selbst herangezogen werden kann, fehlt der Erstreckung des Ausnahmefalls auch auf diese Sachlage der innere Grund. Dann muß wieder vom Grundsatz der Eigentümerhaftung ausgegangen werden. Nur so wird eine Unterbrechung der Verantwortlichkeit und eine daraus folgende Verschiebung der Lasten auf die Allgemeinheit der Steuerzahler vermieden. Die damit angestrebte Verwirklichung des Ziels einer möglichst lückenlosen Verantwortlichkeit wird auch dem gesetzgeberischen Willen gerecht. Dieser kommt etwa in der Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 4 Halbsatz 2 BBodSchG zum Ausdruck. Damit wollte der Gesetzgeber die bestehende „Verantwortlichkeitslükke“ im Falle der Eigentumsaufgabe schließen bzw. eine insoweit bestehende Rechtsunsicherheit beseitigen315. Vor dem Hintergrund dieser Zielsetzung kann eine die Verantwortlichkeit ausschließende Ausnahme grundsätzlich nur unter sehr engen Voraussetzungen angenommen werden. Insoweit kann auch nicht entgegengehalten werden, daß die Verantwortlichkeit des Eigentümers im Sinne des § 4 Abs. 3 Satz 4 Halbsatz 2 BBodSchG an die willentliche Eigentumsaufgabe nach § 928 Abs. 1 BGB geknüpft ist, während sie im Fall der Aufgabe der Sachherrschaft des Inhabers der tatsächlichen Gewalt gleichsam automatisch wiederauflebe. Denn die Sachverhalte unterscheiden sich in einem wesentlichen Punkt. Soweit die Sachgewalt durch einen anderen gegen bzw. ohne den Willen des Eigentümers ausgeübt wird, ist sein Wille, die seiner rechtlichen Stellung entsprechende tatsächliche Sachherrschaft zu erlangen, grundsätzlich ohne weiteres vorauszusetzen316. Ein besonderer Besitzbegründungsakt der (Wieder-)Inbesitznahme des Eigentümers ist daher nicht erforderlich. Im Ergebnis ist somit mit der herrschenden Meinung317 zur Rechtslage im insoweit eine Regelung enthaltenden Polizei- und Ordnungsrecht davon auszugehen, daß die Verantwortlichkeit des Grundstückseigentümers wieder auflebt, wenn der Inhaber der gegen den Eigentümerwillen ausgeübten tatsächlichen Gewalt diese aufgibt.

314 315 316

Für den Fall einer gesetzlichen Regelung OVG Rh.-Pf., DÖV 1989, 173 (174). Siehe die Stellungnahme des Bundesrates, BT-Drucksache, 13 / 6701, S. 52. Im Hinblick auf eine bewegliche Sache (Motorroller) OVG Rh.-Pf., DÖV 1989, 173

(175). 317 OVG Rh.-Pf., DÖV 1989, 173 (174 f.), m. w. N.; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 328; Knütel, DÖV 1970, 375 (376); Knöll, DVBl. 1980, 1027 (1029), m. w. N. in Fn. 25.

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III. Störungslagen ohne eigenes Zutun Neben den vorstehend erörterten Schranken der Haftung des Grundstückseigentümers bedürfen insbesondere jene Fallgestaltungen besonderer Aufmerksamkeit, die in der herkömmlichen Literatur und Rechtsprechung als „Opferlagen“ des Eigentümers bezeichnet werden. Es geht also um seine Verantwortlichkeit für schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten, die von ihm weder verschuldet noch verursacht noch ohne eigenes Zutun hervorgerufen worden sind, und die eine Grundstücksnutzung wegen der Bodenkontamination nicht mehr in der Weise ermöglichen, wie es der wirtschaftlichen Verwendungsfähigkeit entspricht. Bevor eine Übertragung der zur früheren Rechtslage entwickelten Begrenzungskonzeptionen auf das Bundes-Bodenschutzgesetz untersucht wird, soll zunächst die Gesetzesentstehung im Hinblick auf diese Problemkonstellation nachgezeichnet werden, um die nun gültige Gesetzeslage anhand des gesetzgeberischen Willens besser auslegen zu können. Insoweit ist vor allem zu prüfen, ob der gesetzgeberische Verzicht auf die Normierung etwa vom Bundesrat empfohlener Einschränkungstatbestände als Aussage gegen deren Anwendbarkeit zu werten ist, oder ob sich der Gesetzgeber insoweit vielmehr nicht festlegen wollte.

1. Entwicklung der Gesetzeslage Die aktuelle Fassung des Bundes-Bodenschutzgesetzes enthält keinen Tatbestand, der die Haftung des Grundstückseigentümers bei Vorliegen einer „Opferlage“ einschränkt318. Dagegen beinhalten die Vorentwürfe insoweit teilweise recht detaillierte Bestimmungen. Der Entwurf der Bundesregierung vom 14. Januar 1997319 sieht in seinem § 25 Abs. 2 folgende Regelung vor: „Der Grundstückseigentümer und der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über eine Grundstück, der weder Verursacher der schädlichen Bodenveränderung oder Altlast ist noch bei der Begründung des Eigentums Kenntnis von der schädlichen Bodenveränderung oder Altlast oder den sie begründenden Umständen hatte oder hätte haben können, ist nach Absatz 1 insoweit nicht kostenpflichtig, als die Kosten der angeordneten Maßnahme die Nutzung des Grundstücks mit den sich daraus ergebenden wirtschaftlichen Vorteilen ausschließen. Dies ist beim Eigentümer der Fall, soweit die zur Durchführung der Maßnahmen erforderlichen Kosten den Verkehrswert des Grundstücks (§ 194 des Baugesetzbuches) unter Berücksichtigung der durchgeführten Maßnahmen übersteigen.“320 318 Etwas anderes gilt für den früheren Eigentümer nach § 4 Abs. 6 BBodSchG; dazu unten Teil 2 § 9. 319 Regierungsentwurf, BT-Drucksache, 13 / 6701, S. 7 ff. (hier 14). 320 Eine ähnliche Regelung enthält auch § 26 Abs. 2 BBodSchG-E vom 22. 03. 1996; zu den Vorentwürfen auch Schink, DÖV 1995, 213 ff.; Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 3. Aufl., Teil 5, Rn. 175 ff.; Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Umweltgesetzbuch (UGB-KomE), S. 1037.

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Im Sinne dieser Regelung wird die Haftung nicht auf der Primärebene, sondern auf der Sekundärebene eingeschränkt. Betroffen ist also die Kostenverantwortlichkeit. Die Bestimmung knüpft an den privatnützigen Grundstücksgebrauch und damit an die Grenzen der Eingriffsmöglichkeiten in das verfassungsrechtlich geschützte Eigentum an321. Nach Schink322 schließt eine solche positivrechtliche Regelung weitergehende, über die Grenzen des eigentumsrechtlich Gebotenen hinausgehende Einschränkungen der Zustandshaftung, etwa aufgrund mangelnder Kenntnis des Eigentümers von der bestehenden Verunreinigung, auf der Ebene der Ermessensbetätigung der einschreitenden Behörde nicht aus. Neben dem Verkehrswert des Grundstücks bedürfe es jedoch der Ergänzung der Vorschrift um den Aspekt der möglichen und tatsächlich ausgeübten Nutzung insbesondere bei gewerblich nutzbaren Grundstücken, um auch diesen in Betracht ziehen zu können. In diesem Zusammenhang weist auch der Bundesrat darauf hin, daß die vorgesehene Haftung bis zur Höhe des Verkehrswertes des betroffenen Grundstücks für die Eigentümer eines Einfamilienhauses, das oftmals den wesentlichen Teil ihres Vermögens darstellt, eine existenzbedrohende Härte beinhalte, während dies etwa für ein größeres Unternehmen mit mehreren Firmenstandorten nicht zwangsläufig der Fall sei323. Am 4. Juli 1997 beschloß der Bundesrat, die Einberufung des Vermittlungsausschusses gemäß Art. 77 Abs. 2 GG zu verlangen. Seine Empfehlung für einen neuen § 25 Abs. 2 lautete wie folgt: „Der Grundstückseigentümer und der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück, der weder Verursacher der schädlichen Bodenveränderung oder Altlast ist noch bei der Begründung des Eigentums Kenntnis von der schädlichen Bodenveränderung oder den sie begründenden Umständen hatte oder hätte haben können, ist nach Absatz 1 insoweit nicht kostenpflichtig, als die Inanspruchnahme des Verpflichteten unter Berücksichtigung seiner wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit eine besondere Härte darstellen würde. Dies ist beim Eigentümer eines Grundstücks in der Regel der Fall, wenn das Grundstück der wesentliche Teil seines Vermögens ist. Die Länder Berlin, Brandenburg, MecklenburgVorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen können bestimmen, daß Grundstückseigentümer in dem in Art. 3 des Einigungsvertrages genannten Gebiet ebenfalls Freistellung von der Verpflichtung zur Kostentragung nach Absatz 1 gewährt werden kann, sofern diese nicht zumutbar ist und die schädliche Bodenveränderung vor dem 1. Juli 1990 zu einem Zeitpunkt entstanden ist, zu dem der Grundstückseigentümer keine tatsächliche Gewalt über sein Grundstück innehatte.“ Diese Gesetzesfassung gebe einen richtungsweisenden Entscheidungsrahmen an und ermögliche den zuständigen Behörden, sachgerechte Einzelfallentscheidungen 321 So ausdrücklich die Begründung zum Regierungsentwurf, BT-Drucksache, 13 / 6701, S. 45 f., mit weiteren Erläuterungen zu dieser Regelung. 322 Schink, in: Erbguth, Aktuelle Fragen des Altlasten- und Bodenschutzrechts, S. 83 (119 f.). 323 Empfehlungen des Bundesrates, BR-Drucksache, 422 / 1 / 97, S. 19.

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zu treffen. So könne der Rahmen der Sozialpflichtigkeit des Eigentums im Fall leistungsstarker Zustandsstörer ausgeschöpft werden, während zugunsten leistungsschwächerer Zustandsstörer von einer Inanspruchnahme unter Billigkeitsgesichtspunkten abgesehen werden könne. Mit der Schutzvorschrift in Satz 3 für Grundstückseigentümer in den neuen Bundesländern werde dem Umstand Rechnung getragen, daß in diesem Gebiet landwirtschaftliche Produktionsgenossenschaften häufig Grundstücke genutzt und die Verfügungsgewalt über diese hatten. Deshalb seien den Eigentümern ihre Sachherrschaft über ihre Grundstücke zeitweilig entzogen gewesen324. Nachdem die Bundesregierung diesem Vorschlag nicht zugestimmt hat, hat der Bundestag am 5. Februar 1998 den nun gültigen Gesetzestext beschlossen325. Der Stellungnahme der Bundesregierung ist daher besondere Aufmerksamkeit zu widmen. Einer Freistellungsregelung für Grundstückseigentümer in dem in Artikel 3 des Einigungsvertrages genannten Gebiet stehe entgegen, daß eine differenzierte Freistellungsregelung für Personen in dem dort genannten Gebiet bereits in Artikel 1 § 4 Abs. 3 des Umweltrahmengesetzes vom 29. Juni 1990 in der Fassung des Artikels 12 des Gesetzes zur Beseitigung von Hemmnissen bei der Privatisierung von Unternehmen und zur Förderung von Investitionen vom 22. März 1991 enthalten ist. Weitere Novellierungsabsichten der Bundesregierung seien von den Ländern bislang wegen der damit verbundenen Kostenlasten nicht unterstützt worden. Im übrigen würde die Einfügung einer Vielzahl ungeklärter unbestimmter Rechtsbegriffe (wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, besondere Härte, wesentlicher Teil seines Vermögens) den Vollzug belasten. Für die Länder würden aufgrund der vorgesehenen Haftungsbeschränkung zusätzliche Kosten verursacht werden. Eine gesetzliche Bestimmung sei insoweit nicht erforderlich, weil der allgemeine Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewährleiste, daß die Länder auch außerhalb des Regelungsbereiches des § 25 Abs. 2 des Gesetzesentwurfs von der Inanspruchnahme des Zustandsstörers absehen könnten. Darüber hinaus stehe es den Ländern offen, nach ihrem Ermessen aufgrund von Opportunitätserwägungen von der Inanspruchnahme bestimmter Personen abzusehen326.

2. Bewertung Vor dem Hintergrund dieser Gesetzesentwicklung lassen sich dem Willen des Gesetzgebers im Hinblick auf das geltende Bundes-Bodenschutzgesetz einige konkrete Anhaltspunkte entnehmen. Mangels gesetzlicher Regelung ist zunächst einmal davon auszugehen, daß eine pauschale Differenzierung zwischen GrundNäher die Empfehlungen des Bundesrates, BR-Drucksache, 422 / 1 / 97, S. 19. Die Zustimmung des Bundesrats erfolgte am 8. Februar 1998. 326 Zum ganzen die Gegenäußerung der Bundesregierung, BT-Drucksache, 13 / 6701, S. 67 (Nr. 51). 324 325

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stückseigentümern in den neuen und solchen in den alten Bundesländern nicht in Betracht kommt. Das schließt freilich nicht aus, daß die mit der Verfügungsgewalt der Produktionsgenossenschaften verbundenen Besonderheiten des jeweiligen Einzelfalles sich im Rahmen der behördlichen Ermessensentscheidung haftungsmindernd oder gar haftungsausschließend auswirken können. Ein Haftungsausschluß bereits auf der Tatbestandsebene entfällt jedoch. In diesem Zusammenhang sei auch auf die für die neuen Bundesländer geltenden Regelungen über die Altlastenfreistellung im Sinne des Art. 1 § 4 Abs. 3 UmwRG hingewiesen327. Dieser Umkehrschluß ist aber hinsichtlich der anderen Haftungsbeschränkungen nicht zu ziehen. Denn obwohl das geltende Bundes-Bodenschutzgesetz für den aktuellen Grundstückseigentümer keine Einschränkungsmöglichkeit vorsieht, kann daraus nicht ein argumentum e contrario für eine stets unbeschränkte Zustandsverantwortlichkeit gefolgert werden328. So weist die Bundesregierung in ihrer Stellungnahme ausdrücklich darauf hin, daß die Inanspruchnahme des Grundstückseigentümers auch über den allgemeinen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz bzw. im Rahmen des Ermessens aufgrund von Opportunitätserwägungen ausgeschlossen sein kann329. Die Anknüpfung der Haftungsgrenzen an unbestimmte Rechtsbegriffe im Gesetzestext wird somit als Einengung der behördlichen Entscheidungsfreiheit angesehen. Der Verzicht auf konkrete ausdrückliche Verantwortlichkeitsbeschränkungen bezweckt damit letztlich mehr Flexibilität und Einzelfallgerechtigkeit. Bei dieser Regelungstechnik wird die Frage nach im einzelnen von den Behörden zu berücksichtigenden Kriterien der Klärung durch Rechtsprechung und Literatur überantwortet.

3. Geltung der Grenzen nach früherer Rechtslage Die Verantwortlichkeit des Grundstückseigentümers im Bundes-Bodenschutzgesetz korreliert mit der Zustandsverantwortlichkeit nach allgemeinem Polizeiund Ordnungsrecht330. Beide Gesetzwerke enthalten im Gegensatz zu vereinzelten Spezialgesetzen331 keine Regelungen über die Beschränkung der Haftung des gegenwärtigen Grundstückseigentümers. Von daher bestehen keine Bedenken, die für 327 Näher Erbguth, in: ders., Aktuelle Fragen des Altlasten- und Bodenschutzrechts, S. 139 ff.; Rehbinder, DVBl. 1991, 421 (422); Knopp, BB 1991, 1356 (1357). 328 So auch Kobes, NVwZ 1998, 786 (796); Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, BundesBodenschutzgesetz, § 24 Rn. 13; im Ergebnis auch Riedel, ZIP 1999, 94 (99). 329 Siehe die Gegenäußerung der Bundesregierung, BT-Drucksache, 13 / 6701, S. 67 (Nr. 51). 330 Begründung zum Regierungsentwurf, BT-Drucksache, 13 / 6701, S. 22; Becker, DVBl. 1999, 134 (137). 331 So enthält etwa der Gesetzgebungsvorschlag für das Teilgebiet „Bodenschutz“ im Rahmen eines „Umweltgesetzbuches“ eine solche Sonderbestimmung. Die Verantwortlichkeit des gegenwärtigen Eigentümers sowie des Inhabers der tatsächlichen Gewalt soll danach gemäß § 303 Abs. 5 Satz 2 entfallen, wenn „der Verantwortliche beim Grundstückserwerb oder

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das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht entwickelten Beschränkungskonzeptionen auch im Rahmen des Bundes-Bodenschutzgesetzes zugrunde zu legen. Im folgenden sollen die Eckpunkte dieser Haftungsgrenzen unter Bezugnahme auf die im ersten Teil dieser Abhandlung ausgeführten Standpunkte aufgezeigt werden. Im Anschluß daran sollen die Besonderheiten des Bundes-Bodenschutzgesetzes untersucht werden, die sich aus § 4 Abs. 6 BBodSchG im Hinblick auf den Ausschluß jeglicher Haftungsbeschränkung im Fall der Kenntnis von der Kontamination beim Eigentumserwerb und aus § 25 BBodSchG hinsichtlich des Verkehrswerts des Grundstücks als Haftungsgrenze ergeben. Auch bei der jeweiligen Haftung des Grundstückseigentümers gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG sind somit verfassungsrechtliche Wertungen im Hinblick auf den Eigentumsschutz zu berücksichtigen. Im Rahmen der Ermessensentscheidung ist auf der Rechtsfolgenseite zu prüfen, ob die jeweilige Inanspruchnahme unverhältnismäßig ist332. Gemessen am sozialen Bezug und an der sozialen Bedeutung des Eigentumsobjekts darf die Heranziehung nicht zu einer übermäßigen Belastung führen und den Eigentümer im vermögensrechtlichen Bereich unzumutbar treffen. Die in Art. 14 Abs. 1 GG garantierte und somit auch innerhalb der Sozialbindung zu beachtende Möglichkeit der privatnützigen Verwendung des Grundstücks darf durch die Heranziehung nicht vollständig beseitigt werden333. Die Unangemessenheit der Inanspruchnahme kann sich aus dem mit der Anlastung aller Sanierungskosten verbundenen Kostenaufwand ergeben. Ermessensfehlerhaft ist die Heranziehung auch dann, wenn die schädliche Bodenveränderung oder Altlast ersichtlich vom Staat oder der Allgemeinheit zu verantworten ist und der Betroffene sich dagegen nicht wirksam zu schützen vermochte334. Das Vorliegen einer bei der Übernahme der tatsächlichen Sachherrschaft die Bodenbelastung weder kannte noch kennen mußte“ (vgl. dazu Breuer, DVBl. 1994, 890, 900). Eine ähnliche positivrechtliche Regelung dieses Ansatzes findet sich in § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5, 6 HAltlastG und in § 20 Abs. 1 Nr. 5 ThAbfAG. Danach wird auf die mangelnde Kenntnis des Eigentümers von der bestehenden Verunreinigung im Zeitpunkt des Erwerbs abgestellt. 332 In diesem Sinne BT-Drucksache, 11 / 6191, Ziff. 820 und 832; BVerfG, BB 2000, 1369 (1372); Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 24 Rn. 16; Gerhold, altlasten spektrum 1998, 107 (108); Fouquet, Die Sanierungsverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, S. 84 f.; Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 255, 339 f.; ders., Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 2 Rn. 28, 43, Abs. 3 Rn. 65; Kahl, Die Verwaltung, (Bd. 33) 2000, S. 29 (36 f.); Reinhardt, Die Eingriffsbefugnisse der Wasserbehörden bei der Sanierung von Altlasten, S. 127 f.; Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (378 f.); Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 321; Würtenberger, in: Achterberg / Püttner, Besonderes Verwaltungsrecht, Band II, Kapitel 7, Rn. 360; Spannowsky, DVBl. 1994, 560 (562); Gantner, Verursachung und Zurechnung im Recht der Gefahrenabwehr, Diss. Tübingen 1983, S. 210 ff.; Schrader, Altlastensanierung nach dem Verursacherprinzip?, S. 137; Schwerdtner, NVwZ 1992, 141 (142 f.); siehe auch BVerwG, DÖV 1986, 287 f. Die Primärebene (Störerqualifikation) bleibt im Fall der „Opferlage“ unberührt; dazu oben Teil 1 § 3 C. II. 3. a). 333 Ähnlich Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 24 Rn. 14; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 2 Rn. 29: Erdrosselungsverbot. 334 Dazu Spannowsky, DVBl. 1994, 560 (562 f.); zum ganzen oben Teil 1 § 3 C. II. 3. c). 15 Franz

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„Opferlage“ wirkt sich jedoch in der Regel dann nicht haftungseinschränkend aus, wenn der Grundstückseigentümer bei Erwerb des Eigentums von der Kontamination wußte oder zumindest Tatsachen kannte, die einen dahingehenden Verdacht begründeten335. Im Fall der vorwerfbaren Unkenntnis mindert sich die Schutzwürdigkeit des Eigentümers dem Grad der Fahrlässigkeit entsprechend, was in einer umfassenden Abwägung zu bestimmen ist336. Die bei der behördlichen Ermessensentscheidung zu berücksichtigenden, die Verantwortlichkeit auf der Rechtsfolgenseite begrenzenden Grundsätze können in mehrfacher Hinsicht Niederschlag finden. So kann unter bestimmten Voraussetzungen eine vorrangige Heranziehung des Verursachers einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast im Sinne des § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG in Betracht kommen, wenn ein solcher vorhanden ist337. Auch wenn ein Verursacher aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht herangezogen werden kann, kann die vorzunehmende Abwägung zu dem Ergebnis gelangen, daß die Eigentümerhaftung bei Vorliegen einer „Opferposition“ herabzusetzen ist. Maßgeblich sind dann die Umstände des Einzelfalles. Für eine Minderung der Zustandsverantwortlichkeit kann sprechen, daß die Verursachung nicht oder nur in sehr geringem Maße an die Belegenheit des Grundstücks anknüpft, daß der Grundstückseigentümer das Grundstück im Fall der „wilden“ Müllablagerung durch Dritte ordnungsgemäß gesichert hat oder daß die Verursachung noch nicht lange zurückliegt338. Dem verfassungsrechtlichen Erfordernis, zumindest im Grundsatz einen Rest an privatnütziger Verwendung des betroffenen Grundstücks zu erhalten, ist auf der Sekundärebene insoweit Rechnung zu tragen, als die Behörde die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Grundstückseigentümers als Grenze der Haftung zu beachten hat339. In diesem Sinne ist der Ist-Ertrag in dem Jahr des die Aufwendungen auslösenden Ereignisses als im Einzelfall in Betracht kommende Obergrenze der 335 BVerwG, DÖV 1991, 428; BVerfG, BB 2000, 1369 (1372); Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 24 Rn. 17; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 2 Rn. 47 ff.; Hipp / Rech / Turian, Bundes-Bodenschutzgesetz, Rn. 303 ff.; Breuer, JuS 1986, 359 (363); Seibert, DVBl. 1992, 664 (672); Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 191; Koch, Bodensanierung nach dem Verursacherprinzip, S. 23; wohl auch Oerder, NVwZ 1992, 1031 (1036); vgl. VG Frankfurt a.M., NuR 1999, 711 (713); näher oben Teil 1 § 3 C. II. 3. f); zum Verhältnis zu § 4 Abs. 6 BBodSchG unten Teil 2 § 4 D. III. 4. 336 BVerfG, BB 2000, 1369 (1372 f.); zu den Praxisfolgen dieser Entscheidung Knopp, BB 2000, 1373 (1375). 337 So auch Becker, DVBl. 1999, 134 (137); Fouquet, Die Sanierungsverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, S. 85. 338 BayVGH, BayVBl. 1986, 590 (593); näher oben Teil 1 § 3 C. II. 3. d) sowie unten Teil 2 § 10 B. 339 OVG Rh.-Pf., NVwZ 1987, 240 (241); Würtenberger, NVwZ 1983, 182 (197); Kloepfer, AöR 97 (1972), 232 (270 ff.); Kühling, DVBl. 1981, 315 (316); Giesberts, Die gerechte Lastenverteilung unter mehreren Störern, S. 78 m. Fn. 43; siehe auch Hohmann, DVBl. 1984, 997 (998); näher oben Teil 1 C. II. 3. g). Für die Bundesrepublik Deutschland als Zustandsstörerin gilt diese Haftungsbegrenzung nicht; dazu BVerwG, NuR 1999, 509 (510).

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möglichen Belastung zugrunde zu legen340. Auch darf die Heranziehung nicht die Existenzvernichtung des Eigentümers nach sich ziehen. Der Verkehrswert des betroffenen Grundstücks bildet eine weitere obere Grenze341. Im Einklang mit der Rechtsauffassung des Bundesverfassungsgerichts zur Rechtslage vor Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes ist insoweit der Wert nach Durchführung der Sanierungsmaßnahmen entscheidend342. Die Maßgeblichkeit des Verkehrswertes findet im Anwendungsbereich des Bundes-Bodenschutzgesetzes insbesondere deshalb seine Begründung, weil der Gesetzgeber in § 25 BBodSchG eine Sonderregelung getroffen hat, die entscheidend auf den Verkehrswert Bezug nimmt343. Der dem Steuerrecht entstammende Halbteilungsgrundsatz kann auf Sanierungslasten, die nicht durch eigenes Zutun des Eigentümers bedingt sind, nicht übertragen werden344. Für die Bestimmung des jeweiligen Haftungsverbundes ist maßgeblich, was rechtlich zum Grundstück gehört. Auch insoweit sind die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs, namentlich die §§ 94 ff., für die Abgrenzung zwischen wesentlichen Bestandteilen des Grundstücks und sonderrechtsfähigen Sachen zugrunde zu legen345. Im Hinblick auf eine Änderung der Haftungsmasse ist auf den Zeitpunkt des behördlichen Einschreitens abzustellen346. Nachdem eine ordnungsrechtliche Verfügung ergangen ist, wirken sich Veränderungen der Größe des Grundstücks auf den Haftungsbestand nicht mehr aus347. 340 Frenz, VerwArch. 1999, 208 (216 ff.); ders., Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 2 Rn. 33 f., der zu Recht eine Reduktion der in Rede stehenden Betragsgröße je nach den Entstehungsumständen befürwortet, wenn der Eigentümer von der Bodenbelastung etwa durch Verpachtung (mit-)profitiert hat; vgl. BVerfG, BB 2000, 1369 (1373): das zur Sanierung einzusetzende Vermögen muß mit dem Grundstück eine funktionale Einheit darstellen. 341 BT-Drucksache, 11 / 6191, Ziff. 820 und 832; VG Frankfurt a.M., NuR 1999, 711 (713); dazu Nolte, NuR 2000, 258 (259); Erbguth / Stollmann, GewArch. 1999, 223 (230); Fouquet, Die Sanierungsverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, S. 80 ff.; Kahl, Die Verwaltung, (Bd. 33) 2000, S. 29 (380); Hipp / Rech / Turian, Bundes-Bodenschutzgesetz, Rn. 307; Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 195 ff.; Oerder, NVwZ 1992, 1031 (1037); Würtenberger, in: Achterberg / Püttner, Besonderes Verwaltungsrecht, Band II, Kapitel 7, Rn. 360; im Ergebnis auch Sparwasser / Geißler, DVBl. 1995, 1317 (1319 f.); siehe auch Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 3. Aufl., Teil 5, Rn. 148 f.; Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (380); ders., DVBl. 1986, 161 (169 f.); ablehnend Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 2 Rn. 30 f. 342 BVerfG, BB 2000, 1369 (1372), das zu Recht eine weitere Einschränkung befürwortet, wenn das Grundstück den wesentlichen Teil des Vermögens des Pflichtigen ausmacht. Vgl. auch Bickel, NJW 2000, 2562 (2562 f.), die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts sehr kritisch betrachtend. 343 Zur Verkehrswertermittlung im Zusammenhang mit der Vorschrift des § 25 BBodSchG sogleich unten Teil 2 § 4 D. III. 5. 344 Frenz, VerwArch. 1999, 208 (222 ff.); ders., Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 2 Rn. 38 ff. 345 In diesem Sinne Sparwasser / Geißler, DVBl. 1995, 1317 (1322); Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 3. Aufl., Teil 5, Rn. 161 ff., bes. 163. 346 OVG NRW, DVBl. 1977, 257; Hamb. OVG, DÖV 1983, 1016 (1017), m. w. N.; VGH Bad.-Württ., NVwZ-RR 1991, 27 (27 f.); BayVGH, NVwZ 1986, 942 (946); Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschnitt, Rn. 88.

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4. Auswirkungen des § 4 Abs. 6 BBodSchG Dem Grundsatz, daß eine wie auch immer geartete Einschränkung der Haftung ausscheidet, wenn der gegenwärtige Grundstückseigentümer beim Eigentumserwerb Kenntnis bzw. vorwerfbare Unkenntnis von der schädlichen Bodenveränderung oder Altlast hatte, steht die den früheren Eigentümer betreffende Vorschrift des § 4 Abs. 6 BBodSchG nicht entgegen. Dort wird die Verantwortlichkeit des früheren Eigentümers unter anderem ausdrücklich davon abhängig gemacht, daß dieser die schädliche Bodenveränderung oder Altlast kannte oder kennen mußte348. Grundsätzlich läßt sich zwar in der Weise argumentieren, daß der Regelungsinhalt eines explizit vorgesehenen Tatbestandsmerkmals, von der Möglichkeit einer Analogie einmal abgesehen, nach dem gesetzgeberischen Willen gerade nicht in den Sachverhaltsgestaltungen Anwendung finden soll, für die entsprechende Bestimmungen fehlen. Das setzt aber die Vergleichbarkeit des Kontextes voraus. Davon kann hier nicht ausgegangen werden. Denn in § 4 Abs. 6 BBodSchG wird die Verantwortlichkeit des früheren Eigentümers, die an sich mit der Eigentumsübertragung vor Verfügungserlaß endet, erst dadurch begründet, daß dieser die schädliche Bodenveränderung oder Altlast kannte oder kennen mußte. Vorliegend geht es aber um die Frage, ob die als solche bereits ausgelöste Haftung des gegenwärtigen Grundstückseigentümers auf der Rechtsfolgenseite beschränkt werden kann. Auch in § 4 Abs. 6 Satz 2 BBodSchG geht es nicht um diese Thematik. Diese Bestimmung beinhaltet eine ausdrückliche Einschränkung der Haftung desjenigen, der beim Erwerb auf das Nichtvorhandensein einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast in schutzwürdiger Weise vertraut hat. Daraus folgt aufgrund des unmittelbaren Zusammenhangs mit § 4 Abs. 6 Satz 1 BBodSchG, daß lediglich die Haftung des früheren Eigentümers in diesen Fällen nicht zur Entstehung gelangt. Eine Aussage gegen den in Rede stehenden grundsätzlichen Ausschluß einer Beschränkung der Haftung des gegenwärtigen Eigentümers bei Kenntnis von der Kontamination im Zeitpunkt des Eigentumserwerbs ist dem nicht zu entnehmen.

5. Verkehrswert und Wertausgleich nach § 25 Abs. 1 BBodSchG Soweit der Verkehrswert des Grundstücks im jeweiligen Einzelfall als absolute Grenze der kostenmäßigen Belastung zugrunde zu legen ist, stellt sich die Frage der Bemessung dieses Wertes. Insoweit enthält § 25 Abs. 2 des Regierungsentwurfs vom 14. Januar 1997349 einen tauglichen Ansatzpunkt, der auch ohne bodenschutzrechtliche Gesetzesgrundlage herangezogen werden kann. Entscheidend ist der Verkehrswert, wie er sich bei Anwendung der § 194 BauGB in Verbindung mit der Wertermittlungsverordnung und den Wertermittlungsrichtlinien ergibt. Danach 347 348 349

Näher und m. w. N. oben Teil 1 § 3 C. II. 3. h). Siehe unten Teil 2 § 9. Regierungsentwurf, BT-Drucksache, 13 / 6701, S. 7 ff. (hier 14).

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wird auf die Ermittlung eines Preises abgehoben, der im gewöhnlichen Geschäftsverkehr nach den rechtlichen Gegebenheiten und tatsächlichen Eigenschaften, der sonstigen Beschaffenheit und der Lage des Grundstücks ohne Rücksicht auf ungewöhnliche oder persönliche Verhältnisse zu erzielen wäre. Im Rahmen der Verkehrswertermittlung sind auch die für die Qualität des Grundstücks bedeutsamen durchgeführten Altlastensanierungsmaßnahmen zu berücksichtigen. Dementsprechend kann der Grundstückseigentümer insoweit Erstattung verlangen, wenn sich herausstellt, daß unter Berücksichtung der durchgeführten Altlastensanierungsmaßnahmen der vorher errechnete Verkehrswert nicht erreicht wird. Umgekehrt ist von dem Grundsatz auszugehen, daß die Bodenschutzbehörde den Differenzbetrag nachfordern kann, wenn sich nach Durchführung der Maßnahmen herausstellt, daß die vollzogenen Altlastensanierungsmaßnahmen zu einem höheren Verkehrswert führen, als er fiktiv für den Zustand des Grundstücks ermittelt worden ist350. Für diese Fälle sieht das Bundes-Bodenschutzgesetz in seinem heute geltenden § 25 eine Spezialregelung vor. Nach seinem Absatz 1 ist der Eigentümer verpflichtet, einen von der zuständigen Behörde festzusetzenden Wertausgleich in Höhe der maßnahmenbedingten Wertsteigerung an den öffentlichen Kostenträger zu leisten, soweit durch den Einsatz öffentlicher Mittel bei Maßnahmen zur Erfüllung der Pflichten nach § 4 BBodSchG der Verkehrswert eines Grundstücks nicht nur unwesentlich erhöht wird und der Eigentümer die Kosten hierfür nicht oder nicht vollständig getragen hat. Diese Pflicht besteht nicht, wenn für das belastete Grundstück eine Freistellung von der Verantwortung oder der Kostentragungspflicht im Sinne des Art. 1 § 4 Abs. 3 Satz 1 UmwRG erfolgt ist. Im Hinblick auf die Durchführung dieser Ordnungsmaßnahmen in förmlich festgelegten Sanierungsgebieten oder Entwicklungsbereichen wird die dadurch bedingte Erhöhung des Verkehrswertes im Rahmen des Ausgleichsbetrags nach § 154 BauGB abgegolten. Für die Ermittlung der durch Sanierungsmaßnahmen bedingten Erhöhung des Verkehrswertes sind die Grundsätze des § 25 Abs. 2 BBodSchG zugrunde zu legen. Danach ist der Wert, der sich für das Grundstück ergeben würde, wenn die Maßnahmen nicht durchgeführt worden wären (Anfangswert), mit dem Verkehrswert zu vergleichen, der sich für das Grundstück nach Durchführung der Erkundungsund Sanierungsmaßnahmen ergibt (Endwert). Der vom Eigentümer zu leistende Ausgleichsbetrag kann unter den Voraussetzungen der Absätze 4 und 5 des § 25 BBodSchG gemindert sein bzw. ganz entfallen. Die Regelungen des § 25 BBodSchG werden in der Praxis etwa dann Anwendung finden, wenn der dem Grunde nach verantwortliche Grundstückseigentümer 350 In diesem Sinne zur Vorschrift des § 25 Abs. 2 BBodSchG-E vom 14. Januar 1997 die Begründung zum Regierungsentwurf, BT-Drucksache, 13 / 6701, S. 46; siehe auch Kobes, NVwZ 1998, 786 (796 f.); zur Berücksichtigung noch nicht vollständig hergestellter Erschließungsanlagen bei der Verkehrswertermittlung Nds. OVG, NVwZ-RR 2001, 784 ff.

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nicht leistungsfähig ist oder seine Sanierungspflicht nicht freiwillig erfüllt, so daß eine Ersatzvornahme erfolgt351. Die grundsätzliche Verantwortlichkeit wird auch im Hinblick auf die (aus den notwendigen Sanierungsmaßnahmen folgende) Kostenbelastung von dieser Bestimmung nicht beeinflußt. Sowohl die Primärebene als auch die Rechtsfolgenebene sind mithin allein anhand der vorstehend dargestellten Grundsätze zu beurteilen. Die Vorschrift des § 25 BBodSchG bietet somit keine weiteren Anhaltspunkte für eine Beschränkung der Eigentümerhaftung und soll daher hier nicht weiter vertieft werden.

§ 5 Inhaber der tatsächlichen Gewalt A. Sachherrschaft bei ständig wechselnden Gesellschaftsverhältnissen In Ergänzung zu den allgemeinen Ausführungen352 zur Rechtsstellung des Inhabers der tatsächlichen Gewalt soll die für die Bestimmung der tatsächlichen Sachherrschaft zugrunde zu legende Verkehrsanschauung im Kontext der Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 4 Halbsatz 1 BBodSchG näher untersucht werden. Anhaltspunkte bieten die Dauer und Festigkeit der Beziehung zum Grundstück, der Zugang und die Einwirkungsmöglichkeit353. Die jeweiligen Rechtsverhältnisse, insbesondere im Hinblick auf die am Vertragsschluß beteiligten Personen, sind grundsätzlich unerheblich. Ihnen kann lediglich eine indizielle Wirkung zukommen. Abgrenzungsschwierigkeiten treten jedoch dann auf, wenn sich die Gesellschaftsverhältnisse und Beteiligungsfunktionen hinsichtlich des Grundstücks in einem ständigen Wechsel befinden. Auch insoweit ist es für die Störereigenschaft ohne Bedeutung, wie die jeweiligen Unternehmensverhältnisse handels- und gesellschaftsrechtlich zu bewerten sind. Gleichwohl kann die in § 4 Abs. 3 Satz 4, Halbsatz 1 BBodSchG zum Ausdruck kommende gesetzgeberische Wertung auch in diesem Zusammenhang eine gewisse Bedeutung erlangen. Danach soll der zur Verantwortung gezogen werden, der nach handelsrechtlichem oder gesellschaftsrechtlichem Rechtsgrund für eine juristische Person einzustehen hat354. Überträgt man diesen Gedanken auf die in Rede stehenden Problemkonstellationen, so wird man unter Berücksichtigung der Verkehrsanschauung von der Sachherrschaft des351 Hilger, in: Holzwarth / Radtke / Hilger / Bachmann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 25 Rn. 2; Vierhaus, NJW 1998, 1262 (1267); zur Vorschrift des § 25 BBodschG siehe auch Peine, NuR 2000, 255 ff. 352 Siehe oben Teil 1 § 3 D. I. 353 VG Karlsruhe, VBlBW 1985, 152 (154); siehe auch Hipp / Rech / Turian, Bundes-Bodenschutzgesetz, Rn. 299; Fouquet, Die Sanierungsverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, S. 70; Versteyl, in: Hendler / Marburger / Reinhardt / Schröder, Bodenschutz und Umweltrecht, S. 147 (161 f.); Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 2 Rn. 50. 354 Näher unten Teil 2 § 6.

§ 5 Inhaber der tatsächlichen Gewalt

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jenigen ausgehen müssen, der im größten Umfang nach außen hin als „Herr“ über einen Betrieb, mithin über das kontaminierte Grundstück aufgetreten ist355. Dem gesetzten Anschein entsprechend wird man den insoweit Verantwortlichen regelmäßig unter den Geschäftsführern oder Liquidatoren finden. Ein weiteres Kriterium bilden gewerberechtliche Anmeldungen, die einen Betroffenen möglicherweise in verschiedenen Rollen bei den von ihm betriebenen Unternehmen zeigen. Im Einzelfall kann freilich eine solche „Aussonderung“ einzelner Verantwortlicher aus der Sachherrschaft angesichts der wechselnden gesellschaftsrechtlichen Beteiligungen willkürlich erscheinen. Dann müssen sämtliche in Betracht kommende Personen als Störermehrheit in die Pflicht genommen werden356.

B. Haftungsbeschränkungen Die Inanspruchnahme des Gewalthabers findet stets insofern eine Grenze, als diesem nichts rechtlich oder tatsächlich Unmögliches abverlangt werden darf. Er kann also nur im Rahmen seiner ihm vom Eigentümer eingeräumten Nutzungsbefugnisse herangezogen werden357. Darüber hinaus ist die Haftung des Inhabers der tatsächlichen Gewalt beschränkt, wenn seine Rechtsstellung den Wertungen des Art. 14 GG zugänglich ist. Davon ist beim Mieter, (Land-)Pächter, Nießbraucher und Erbbauberechtigten unter bestimmten Voraussetzungen auszugehen358. Auch in diesen Fällen darf die jeweilige Inanspruchnahme keine unverhältnismäßige Belastung zur Folge haben. Insoweit ist auf die für den Eigentümer entwickelten Begrenzungskriterien zu verweisen359. Läßt sich dagegen die Rechtsstellung des Gewalthabers nicht unter Art. 14 GG subsumieren, so haftet der Inhaber der tatsächlichen Gewalt insoweit unbeschränkt360. Dem ist zwar entgegenzuhalten, daß dieser Ansatz auf eine stärkere Haftung bei schwächerer Rechtsstellung hinausläuft. Die grundrechtlichen Grenzen des Schutzbereichs dürfen aber nicht aus Gründen der Interessengerechtigkeit überschritten werden. Der Inhaber der tat355 Hierzu und zum folgenden VG Karlsruhe, VBlBW 1985, 152 (154 f.) im Hinblick auf § 7 PolG Bad.Württ.; vgl. Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 2 Rn. 53. 356 Im Zweifel für eine Mitinhaberschaft im Rahmen der Sanierungsverantwortlichkeit bei einer stillgelegten Deponie BayVGH, DÖV 2003, 424 (424); zur Haftung nach § 22 Abs. 2 WHG im Fall verschiedener Inhaber vgl. Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 1147 ff. 357 In diesem Sinne BVerwGE 31, 15 (16 f.); Hamb. OVG, DVBl. 1957, 867 (868); Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 329; Kloepfer, NuR 1987, 7 (16); Denninger, in: Lisken / Denninger, Handbuch des Polizeirechts, Kapitel E, Rn. 93. 358 BVerfGE 89, 1 (5 ff.) für den Mieter von Wohnraum; Frenz, VerwArch. 1999, 208 (228 f.); ders., Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 2 Rn. 56; Sparwasser / Geißler, DVBl. 1995, 1317 (1321 m. Fn. 34); Schäling, NVwZ 2004, 543 (545 ff.); siehe auch Ginzky, DVBl. 2003, 169 (174). 359 Siehe oben Teil 1 § 3 C. II. 3. 360 Zum ganzen ausführlich oben Teil 1 § 3 D. II.

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sächlichen Gewalt genießt im übrigen ungeachtet einer Heranziehung der eigentumsrechtlichen Schranken-Schranken auch verfassungsrechtlichen Schutz, weil seine Inanspruchnahme wie jede belastende Maßnahme des Staates gegen Private im Sinne des Rechtsstaatsprinzips verhältnismäßig sein muß. Dieses Ergebnis könnte indes im Hinblick auf die Entwicklung des BundesBodenschutzgesetzes angezweifelt werden. Ansatzpunkt der Bedenken ist insoweit der Regelungsinhalt des § 25 Abs. 2 BBodSchG-E vom 14. Januar 1997, der zwar in der gegenwärtigen Gesetzesfassung keine Berücksichtigung gefunden hat, aber unter Umständen Rückschlüsse auf den gesetzgeberischen Willen zuläßt. In dieser Vorschrift war eine Begrenzung der Kostentragungspflicht des Grundstückseigentümers und des Inhabers der tatsächlichen Gewalt vorgesehen. Dieser Wortlaut könnte als Argument für eine vom Gesetzgeber zugrunde gelegte pauschale Gleichstellung von Eigentümer und Gewalthaber zumindest hinsichtlich einer Beschränkung auf der Sekundärebene anzuführen sein. Soweit also eine solche Haftungsgrenze angenommen wird, obwohl eine entsprechende Bestimmung nach geltender Gesetzeslage fehlt, könnte diese Gleichstellung insofern Niederschlag finden, als die Kosten auch von gegenüber jedem Inhaber der tatsächlichen Gewalt angeordneten Maßnahmen die Nutzung des Grundstücks mit den sich daraus ergebenden wirtschaftlichen Vorteilen nicht ausschließen dürften361. Eine derart weitgehende Einschränkungsmöglichkeit der Haftung des Gewalthabers läßt sich indes dogmatisch nicht begründen362. Ohne entsprechende Normierung ist sie daher abzulehnen. Die auf der Sozialbindung des Art. 14 Abs. 2 GG basierende Haftungsgrenze kann nur dann in Betracht kommen, wenn die Rechtsstellung des jeweiligen Gewalthabers der eines Eigentümers gleicht, so daß der Zugang zu den Wertungen des Art. 14 GG eröffnet ist. In diesem Sinne könnte man auch die amtliche Begründung zu § 25 Abs. 2 BBodSchG-E vom 14. Januar 1997 verstehen363. Danach wird die in Rede stehende Restriktion ausdrücklich aus der in Art. 14 Abs. 2 GG normierten Sozialbindung hergeleitet. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts364 ist die Rechtsstellung eines Gewalthabers aber nur unter bestimmten Voraussetzungen unter Art. 14 GG zu subsumieren, was dem Gesetzgeber bekannt gewesen sein dürfte. Das könnte dafür sprechen, daß dieser die dogmatische Inkonsequenz der früheren Gesetzeslage erkannt hat und deshalb beim Fehlen einer entsprechenden Vorschrift auch nicht von einer diesbezüglichen undifferenzierten Gleichstellung von Grundstückseigentümer und Inhaber der tatsächlichen Gewalt ausgeht. 361 Im Ergebnis dafür Fouquet, Die Sanierungsverantwortlichkeit nach dem BundesBodenschutzgesetz, S. 82; vgl. § 25 Abs. 2 BBodSchG-E vom 14. Januar 1997. 362 Anders Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschnitt, Rn. 92, der auf Billigkeitsaspekte abstellt und das Verhältnis des Inhabers der tatsächlichen Gewalt zur Sozialbindung des Eigentums nicht näher untersucht. 363 Siehe die Begründung zum Regierungsentwurf, BT-Drucksache, 13 / 6701, S. 46. 364 BVerfGE 89, 1 (5 ff.).

§ 5 Inhaber der tatsächlichen Gewalt

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Im Ergebnis bleibt es mithin dabei, daß die Haftung des Inhabers der tatsächlichen Gewalt lediglich dann im Sinne der aus Art. 14 GG abgeleiteten Kriterien365 beschränkt ist, wenn dieser dem Eigentümer im Hinblick auf die Schutzbereichsbestimmung der Eigentumsgarantie gleichsteht. Im übrigen kann seine Verantwortlichkeit unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit eingeschränkt werden.

C. Aufgabe der tatsächlichen Gewalt Die Haftung des Inhabers der tatsächlichen Gewalt hängt grundsätzlich von der Dauer der Ausübung der tatsächlichen Sachgewalt ab und endet deshalb mit ihrer Beendigung366. Die zivilrechtliche Beendigung des Besitzverhältnisses hat regelmäßig zur Folge, daß der ehemalige Besitzer nicht mehr als Inhaber der tatsächlichen Gewalt herangezogen werden kann. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Verantwortlichkeit ist insoweit der Erlaß der behördlichen Verfügung367. Der Verlust der tatsächlichen Sachherrschaft berührt die ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit daher nicht mehr, wenn bereits eine Verfügung ergangen ist. Vereinzelt wird die Auffassung vertreten, daß die Haftung des Gewalthabers auch dann fortbestehe, wenn dieser die tatsächliche Gewalt vor Erlaß der Verfügung aufgegeben habe368. Ein anderes Ergebnis würde der Zweckbestimmung der Vorschriften über die Zustandshaftung zuwiderlaufen. Soweit der Verantwortungsgrund während der Dauer der Sachherrschaft des Inhabers der tatsächlichen Gewalt entstanden sei, stelle die nach Ende der Sachherrschaft ergehende Verfügung lediglich eine Aktualisierung dieser Verpflichtung dar. Die somit bereits begründete Polizeipflichtigkeit könne durch den Wegfall der die Zustandshaftung begründenden Rechtsbeziehung zu der Sache nicht entfallen. Wenn jemand etwa als Pächter eines Grundstücks verbotswidrig und ohne Wissen des Verpächters den Boden mit giftigen Stoffen kontaminiert, sollte er jedenfalls nicht durch Beendigung des Pachtvertrages sich aus der Zustandshaftung lösen können. Im Einklang mit der hier vertretenen Auffassung, nach der die Zustandspflichtigkeit im Fall der Eigentumsaufgabe vor Verfügungserlaß ohne entsprechende gesetzliche Spezialregelung nicht fortbesteht369, ist auch in diesem Zusammenhang Siehe oben Teil 1 § 3. C. II. 3. Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 2 Rn. 54; Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 88; Schenke, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, II Rn. 181. 367 OVG NRW, DVBl. 1977, 257; VGH Bad.-Württ., NVwZ-RR 1991, 27 (27); BayVGH, NVwZ 1986, 942 (946); Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschnitt, Rn. 88; zur Verfiefung vgl. Keller, Freie und gebundene Bestimmung der maßgeblichen Sach- und Rechtslage im Verwaltungsprozess, Diss. Würzburg 1997. 368 VG Karlsruhe, VBlBW 1985, 152 (155); vgl. auch Tegtmeyer / Vahle, Polizeigesetz Nordrhein-Westfalen, § 5 Rn. 7, darauf hinweisend, dass in der Aufgabe (des Eigentums) vielfach eine Handlungsstörung liege. 365 366

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davon auszugehen, daß der Gewalthaber seine Haftung durch die Aufgabe der Sachgewalt vor Verfügungserlaß beseitigen kann370. Die dogmatische Begründung dieses Ansatzes wurzelt in einer gegenüber der Gegenauffassung unterschiedlichen Beurteilung der sog. abstrakten Ordnungspflichtigkeit. Die ergehende Verfügung aktualisiert nicht lediglich die bereits bestehende Verpflichtung. Abstrakte Ordnungspflichten bilden vielmehr nur behördliche Eingriffsermächtigungen. Vor Erlaß einer gesetzeskonkretisierenden Verfügung ist nicht hinreichend sicher, ob gegen den Gewalthaber überhaupt eine solche Verfügung ergehen und welchen Umfang sie haben wird; denn die Eigenschaft des Verantwortlichen ist von einer in mehrfacher Hinsicht wirkenden Ermessensentscheidung der zuständigen Behörde abhängig371. In Anbetracht der fehlenden Konkretisierung der in Rede stehenden Ordnungspflicht erscheint die Annahme eines Fortbestehens der Haftung des Gewalthabers im Fall der Sachgewaltsaufgabe als dogmatisch nicht haltbar. Es bedarf daher auch insoweit einer gesetzlichen Grundlage. Das Bundes-Bodenschutzgesetz enthält in § 4 Abs. 3 Satz 4, Halbsatz 2 eine entsprechende Spezialregelung für den Fall der Eigentumsaufgabe372. Es ist daher in Erwägung zu ziehen, ob diese Vorschrift auf den Inhaber der tatsächlichen Gewalt analoge Anwendung findet. Immerhin steht die Haftung des Eigentümers mit der des Inhabers der tatsächlichen Gewalt vor dem Hintergrund der herkömmlichen Zustandsverantwortlichkeit in einem engen Zusammenhang. Auch in § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG stehen beide in unmittelbarem textlichem Kontext. Gemeinsamkeiten bestehen zudem insoweit, als auch die Aufgabe der Sachgewalt und die damit verbundene Befreiung von der Verantwortlichkeit rechtspolitisch unerwünschte Konsequenzen nach sich ziehen könnte. Eine solche Auslegung wäre aber eindeutig contra legem. Der Gesetzgeber hat den Fortbestand der Ordnungspflicht ausschließlich an den Fall der Aufgabe des Eigentums geknüpft373. Diese Beschränkung des Regelungsgehalts auf den Eigentümer ist 369 In diesem Sinne BVerwGE 10, 282 (285); BayVGH, BayVBl. 1970, 328 (329); VGH Bad.-Württ., NVwZ-RR 1991, 27 (27); Wolff / Bachof, Verwaltungsrecht, Band III, § 127 I d 1; Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 127 f.; Sparwasser / Geißler, DVBl. 1995, 1317 (1322); Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 218, 226; von Mutius, Jura 1983, 298 (307); Schoch, JuS 1994, 1026 (1027); weitere Nachweise bei Schmidt-Jortzig, in: Festschrift für Scupin, S. 819 (822 m. Fn. 8); näher oben Teil 1 § 3 C. II. 3. i). 370 VGH Bad.-Württ., DVBl. 1990, 1046 (1047): Die Argumentation, eine Haftung des Gewalthabers müsse trotz Aufgabe der tatsächlichen Gewalt schon deswegen fortbestehen, weil sonst derjenige, dessen Betrieb eine Erdboden- oder Grundwasserkontamination verursacht habe, sich der Inanspruchnahme für die Schadensbeseitigung durch eine Betriebsschließung oder -verlegung entziehen könnte, überzeugt nicht. Denn dieser Betriebsinhaber haftet in jedem Fall weiterhin als Verursacher. 371 Papier, DVBl. 1996, 125 (127, 128); ders., DVBl. 1985, 873 (878 f.); ders., NVwZ 1986, 256 (262); ders., Jura 1989, 505 (511); ders., JZ 1994, 810 (817); Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 3. Aufl., Teil 5, Rn. 191, 165 ff.; Sparwasser / Geißler, DVBl. 1995, 1318 (1322); Petersen, NJW 1992, 1202 (1204). 372 Näher unten Teil 2 § 8.

§ 6 Einstandspflicht für juristische Personen

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auch bewußt erfolgt. Davon ist auszugehen, weil der Gesetzgeber etwa im Hinblick auf eine andere Sonderbestimmung in einem Vorentwurf ausdrücklich beide aufgezählt hat374 und somit nicht von einer undifferenzierten Gleichstellung dieser beiden Zustandspflichtigen ausgeht. Auch in der Begründung zu § 4 Abs. 3 Satz 4, Halbsatz 2 BBodSchG wird ausdrücklich nur auf die Aufgabe des Eigentums an dem kontaminierten Grundstück abgestellt375. Die Aufgabe der Sachherrschaft durch den Gewalthaber vor Erlaß der ordnungsrechtlichen Verfügung wirkt sich daher auch im Anwendungsbereich des Bundes-Bodenschutzgesetzes verantwortlichkeitsbeendend aus. Anderes gilt gemäß § 4 Abs. 3 Satz 4, Halbsatz 2 BBodSchG, wenn Eigentumsaufgabe und Besitzaufgabe zusammenfallen, also im Fall des bisherigen Eigenbesitzers im Sinne des § 872 BGB. Aber dann ist nicht die besitzrechtliche Rechtsposition, sondern die vormals vorhandene Eigentümerstellung entscheidend376.

§ 6 Einstandspflicht für juristische Personen A. Problemstellung Die Schwierigkeit der Altlastenfälle beruht bei kontaminierten Betriebsgeländen oftmals auf der Vielfältigkeit der unterschiedlichen Handlungsbeiträge und komplizierten Rechtsbeziehungen im Verhältnis zwischen verschiedenen, sich oft temporär und handels- oder gesellschaftsrechtlich ablösenden Unternehmen377. Die Verantwortung juristischer Personen insbesondere für den Zustand einer Sache ist auch deshalb von großer Bedeutung, weil die Gefahr bzw. Störung in Gestalt einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast häufig von einer Immobilie oder einer Anlage ausgeht, die schon wegen ihres Vermögenswertes regelmäßig im Eigentum einer Kapitalgesellschaft bzw. einer Personengesellschaft stehen wird378. Vor diesem Hintergrund bestimmt § 4 Abs. 3 Satz 4 Halbsatz 1 BBodSchG, daß zur Sanierung auch verpflichtet ist, wer aus handelsrechtlichem oder gesellschaftsrechtlichem Rechtsgrund für eine juristische Person, der ein Grundstück gehört, das mit einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast belastet ist, einzustehen 373 Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 45; vgl. aber auch Stoll, ZIP 1992, 1437 (1445), der den polizeirechtlichen Vorschriften über die Dereliktion störender Gegenstände einen weitergehenden Wertungsgehalt zuspricht. 374 Vgl. § 25 Abs. 2 BBodSchG-E vom 14. Januar 1997; dazu die Begründung zum Regierungsentwurf, BT-Drucksache, 13 / 6701, S. 45 f. 375 Empfehlungen des Bundesrates, BR-Drucksache, 422 / 1 / 97, S. 7. 376 Dazu Tegtmeyer / Vahle, Polizeigesetz Nordrhein-Westfalen, § 5 Rn. 7. 377 Breuer, NVwZ 1987, 751 (755); zur „Strohmann“-Problematik vgl. auch Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Umweltgesetzbuch (UGB-KomE), S. 1038. 378 Denninger, in: Lisken / Denninger, Handbuch des Polizeirechts, Kapitel E, Rn. 87.

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hat. Es handelt sich dabei um eine gesellschaftsrechtliche Einstandshaftung, die von gesellschaftsrechtlichen Rechtsnachfolgen zu unterscheiden ist379. Diese Haftungsregelung bietet sehr viel Spielraum für verschiedene Deutungsmöglichkeiten. Von daher droht der Vollzug des Bundes-Bodenschutzgesetzes in diesem Zusammenhang mit schwierigen Auslegungsfragen beeinträchtigt zu werden380. Um gleichwohl eine effektive Gefahrenabwehr zu ermöglichen, sind Literatur und vor allem Rechtsprechung gefordert, den Ordnungsbehörden klare Haftungsgrundsätze zur Verfügung zu stellen, mit denen sie die Verantwortlichkeit anhand objektiver Kriterien bestimmen können. Dies setzt eine präzise Auslegung aller Tatbestandmerkmale der in Rede stehenden Haftungsregelung voraus. Näherer Betrachtung bedürfen insoweit die Formulierungen „wer aus handelsrechtlichem oder gesellschaftsrechtlichem Rechtsgrund . . . einzustehen hat“, „juristische Person“ und „der ein Grundstück gehört“. Dabei soll insbesondere dem Willen des Gesetzgebers, der in der Gesetzesbegründung umfassend Niederschlag gefunden hat, Rechnung getragen werden. Weiterhin ist zu prüfen, ob diese Bestimmung, die als solche ein rechtliches Novum darstellt, mit dem rechtsstaatlichen Rückwirkungsverbot in Konflikt gerät.

B. Gesetzesbegründung Die in Rede stehende Haftungsregelung geht auf einen Änderungsvorschlag der Länder zurück. Die Bundesregierung381 hat diesem Vorschlag nicht zugestimmt, weil die Übertragung der Grundsätze zur Einstandspflicht für eine juristische Person den Vollzug mit schwierigen Auslegungsfragen und der Ermittlung der im Einzelfall gegebenen zivilrechtlichen Verantwortlichkeiten belasten würde382. Im Ergebnis war aber die Argumentation der Empfehlung des Bundesrates383 überzeugender. Danach passe die Bestimmung das klassische System des Ordnungsrechts, das die Sanierungsverantwortlichkeit an die Verhaltens- und die Zustandsverantwortlichkeit anknüpft, an die durch das Bürgerliche und das Handels- und Gesellschaftsrecht eingeräumten Handlungsmöglichkeiten an. Auf diese Weise solle gewährleistet werden, daß das zur Gewährleistung des Bodenschutzes zur Verfügung stehende ordnungsrechtliche Instrumentarium mit den rechtsgeschäftlichen 384 Befugnissen der Sanierungsverantwortlichen in Einklang gebracht wird. Becker, DVBl. 1999, 134 (137). Kobes, NVwZ 1998, 786 (791); Kothe, UPR 1999, 96 (97 f.); so auch die Kritik der Bundesregierung an dieser Regelung; vgl. die Gegenäußerung der Bundesregierung, BTDrucksache, 13 / 6701, S. 63; näher sogleich unten Teil 2 § 6 B. 381 Gegenäußerung der Bundesregierung, BT-Drucksache, 13 / 6701, S. 63. 382 Mehraufwand entsteht insbesondere im Hinblick auf die Ermittlung eines objektiven Mißbrauchs der herrschenden Gesellschafterstellung. 383 BR- Drucksache, 422 / 1 / 97, S. 6 f. 379 380

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In diesem Zusammenhang seien insbesondere Fälle gesellschaftsrechtlicher Durchgriffshaftung385 wegen Unterkapitalisierung oder qualifizierter Konzernabhängigkeit von Bedeutung. So führe die Unterkapitalisierung eines Unternehmens dazu, daß dieses seinen Sanierungspflichten nach § 4 Abs. 3 BBodSchG nicht ausreichend nachkommen könne. Der ordnungsrechtliche Durchgriff auf die Gesellschafter der unterkapitalisierten Gesellschaft sei in diesem Zusammenhang notwendig, weil diese im Ergebnis ansonsten von der Sanierungspflicht entlastet würden, die sie ohne Einschaltung der unterkapitalisierten Gesellschaft tragen müßten und in der Regel auch könnten; zugleich würden die Sanierungsaufwendungen faktisch auf die öffentliche Hand abgewälzt386. Diese Argumentation und die darauf basierende gesetzliche Regelung sind vor allem im Hinblick auf die Einbeziehung des Gesamtrechtsnachfolgers des Verursachers in den Kreis der nach § 4 Abs. 3 BBodSchG Verantwortlichen konsequent. Denn mit jener Haftungsregelung, die insbesondere abstrakte Verhaltenspflichten betrifft387, wird auch verhindert, daß sich Kapitalgesellschaften als Verhaltensstörer durch gesellschaftsrechtliche Gesamtrechtsnachfolge von ihren bisherigen Verhaltensverantwortlichkeiten befreien und so die Kosten für die von ihnen verursachten Gefahren und Störungen der Allgemeinheit der Steuerzahler aufbürden388. Die Durchgriffshaftung gelte auch für die Fälle einer qualifizierten Konzernabhängigkeit der Gesellschaft, der die kontaminierten Grundstücke gehören. Das herrschende Unternehmen sei zur Sanierung verpflichtet, wenn sie für den Ausgleich der Verluste der abhängigen Gesellschaft aufzukommen hat. Auf diese Weise soll eine Harmonisierung der gesellschaftsrechtlichen und der ordnungsrechtlichen Rechtsfolgen des Vorliegens eines qualifizierten Konzerns erreicht werden. Die Sanierungspflicht soll nach dem gesetzgeberischen Willen mithin vor dem Hintergrund einer Angleichung an handels- und gesellschaftsrechtliche Maßstäbe „unter den vorgesehenen Voraussetzungen“ zu bestimmen sein389.

384 Vgl. dazu Hilger, in: Holzwarth / Radtke / Hilger / Bachmann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 99. 385 Damit ist die persönliche Außenhaftung des Gesellschafters für Verbindlichkeiten der Gesellschaft gemeint; siehe Priester, DNotZ 1993, Sonderheft zum 24. deutschen Notartag, 121 (127). 386 BR- Drucksache, 422 / 1 / 97, S. 6 f. 387 Näher oben Teil 2 § 2 A. 388 Zu diesem Aspekt Kloepfer, NuR 1987, 7 (17); Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.4, Rn. 81; siehe auch oben Teil 1 § 4 L. II. 1. d). 389 Zum ganzen BR-Drucksache, 422 / 1 / 97, S. 7.

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C. Begriff der juristischen Person I. Juristische Personen des Privatrechts Nach dem Wortlaut des Gesetzestextes soll die Einstandspflicht juristische Personen390 treffen. Insoweit ist zunächst fraglich, ob die Vorschrift für juristische Personen des Privatrechts und bzw. oder solche des Öffentlichen Rechts gilt. Indem der Gesetzgeber die Einstandspflicht an handelsrechtliche oder gesellschaftsrechtliche Rechtsgründe geknüpft hat, kommt zum Ausdruck, daß juristische Personen des Zivilrechts gemeint sein sollen391. Regelungen dieses Rechtsgebietes finden zwar teilweise auch auf juristische Personen des Öffentlichen Rechts Anwendung392. Dabei handelt es sich indes in diesem Zusammenhang vor allem um die Haftung einer jeweiligen Gesellschaft für das Fehlverhalten des Vorstands gemäß §§ 31, 89 BGB im Fall des privatrechtlichen Handelns. Eine etwaige Durchgriffshaftung scheidet aber grundsätzlich aus393. Von daher erscheint es sehr fernliegend, daß der Gesetzgeber mit § 4 Abs. 3 Satz 4 Halbsatz 1 BBodSchG eine solche auch für juristische Personen des Öffentlichen Rechts konstituieren wollte. Juristische Personen des Privatrechts, auf die sich die Vorschrift mithin grundsätzlich bezieht, sind der eingetragene Verein (§§ 21 ff. und 55 ff. BGB), die Aktiengesellschaft (AktG), die Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbHG), die eingetragene Genossenschaft (GenG), die Kommanditgesellschaft auf Aktien (§§ 278 ff. AktG), der Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit394 und die bergrechtliche Gewerkschaft395. Keine juristischen Personen sind der nicht rechtsfähige Verein, die stille Gesellschaft, die Reederei und die BGB-Gesellschaft396. Die 390 Die Aktiengesellschaft, die Kommanditgesellschaft auf Aktien und die Gesellschaft mit beschränkter Haftung werden auch Kapitalgesellschaften genannt, weil bei ihnen in der Regel die Höhe der eingezahlten Kapitalbeiträge die Grundlage für die Entscheidungsbefugnisse und die Gewinnverteilung in der Gesellschaft bildet; dazu etwa Eisenhardt, Gesellschaftsrecht, Rn. 22. 391 Für die Einbeziehung juristischer Personen auch des Öffentlichen Rechts Becker, DVBl. 1999, 134 (137); Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 73; Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 277; Marburger / Nolte, in: Hendler / Marburger / Reinhardt / Schröder, Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 2000, S. 229 (234). 392 Vgl. von Danwitz, AöR 1995, 595 (622 ff.); Sondervorschriften enthalten insoweit die Vorschriften der §§ 394 f. AktG. 393 Bei hoheitlichem Handeln greifen hingegen die Regeln über die Staatshaftung; zur Amtshaftung für Altlasten vgl. Leinemann, NVwZ 1992, 146 ff. 394 Gesetz über die Beaufsichtigung der privaten Versicherungsunternehmen und Bausparkassen vom 6. Juni 1931. 395 Landesrechtliche Berggesetze, vor allem §§ 94 ff. des Preußischen Allgemeinen Berggesetzes. 396 Zur Gesellschaft bürgerlichen Rechts: BGH, NJW 2001, 1056 (1056); Spieth / Wolfers, altlasten spektrum 1998, 75 (78); Becker, DVBl. 1999, 134 (137); Stuttmann, KStZ 2002, 50 ff.; Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 277; Hipp / Rech / Turian, BundesBodenschutzgesetz, Rn. 310; für eine Gleichbehandlung im Rahmen des § 4 Abs. 3 S. 4

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Frage, ob die offene Handelsgesellschaft (§§ 105 ff. HGB) und die Kommanditgesellschaft (§§ 161 ff. HGB) juristische Personen sind oder nicht, ist umstritten, wird aber von der herrschenden Meinung397, insbesondere vom Bundesgerichtshof398 verneint. Aufgrund des eindeutigen Wortlauts können diese Handelsgesellschaften keine juristischen Personen im Sinne des § 4 Abs. 3 Satz 4 BBodSchG sein399. Gegen die Einbeziehung von Personengesellschaften spricht auch der Ausnahmecharakter der neuen Regelung400. Aus diesem Grund verbietet sich auch eine Analogie.

II. Rechtsfähiger Verein als juristische Person im Sinne des § 4 Abs. 3 BBodSchG Da im Gesetzestext die Einstandspflicht ausdrücklich auf juristische Personen bezogen wird, ist zu untersuchen, ob damit alle als solche unstreitig angesehenen juristischen Personen des Privatrechts gemeint sind. Zweifel könnten im Hinblick auf den eingetragenen Verein bestehen, der möglicherweise nicht von dem verwendeten Begriff der juristischen Person erfaßt sein könnte. Es bedarf insoweit einer Untersuchung der von der aktuellen Gesetzeslage abweichenden Gesetzesentwürfe. Die Empfehlung des Bundesrates, § 4 Abs. 3 Satz 4 in das Bundes-Bodenschutzgesetz aufzunehmen, beinhaltete neben dem handelsrechtlichem und gesellschaftsrechtlichem auch den „sonstigen“ Rechtsgrund401. Im Einklang damit wurde in der Begründung des Bundesrates neben den durch das Handels- und Gesellschaftsrecht eingeräumten Handlungsmöglichkeiten auch an jene des Bürgerlichen Rechts, mithin auch an das Vereinsrecht angeknüpft402. In der nunmehr gültigen GesetzesfasBBodSchG Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 77; näher unten Teil 2 § 6 C. III. 397 Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 41; siehe auch Eisenhardt, Gesellschaftsrecht, Rn. 203 f. 398 BGHZ 34, 293 (296); BGH, NJW 2001, 1056, 1058. 399 Im Ergebnis auch BayVGH, Beschluss vom 29. 11. 2004 - 22 CS 04.2701-, juris; Oerder, in: Oerder / Numberger / Schönfeld, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 28; Spieth / Wolfers, NVwZ 1999, 355 (357); Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 277; Versteyl, in: Hendler / Marburger / Reinhardt / Schröder, Bodenschutz und Umweltrecht, S. 147 (163); ders., in: Versteyl / Sondermann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 60 und 62; Marburger / Nolte, in: Hendler / Marburger / Reinhardt / Schröder, Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 2000, S. 229 (234 f.); Hipp / Rech / Turian, Bundes-Bodenschutzgesetz, Rn. 310; dagegen Kobes, NVwZ 1998, 786 (790), der unter den Begriff der juristischen Person im Sinne des § 4 Abs. 3 BBodSchG auch Personenhandelsgesellschaften faßt; offenlassend Spieth / Wolfers, altlasten spektrum 1998, 75 (78); Becker, DVBl. 1999, 134 (137 m. Fn. 25). 400 Turiaux / Knigge, BB 1999, 377 (378). 401 Empfehlungen des Bundesrates, BR-Drucksache, 422 / 1 / 97, S. 6. 402 Empfehlungen des Bundesrates, BR-Drucksache, 422 / 1 / 97, S. 6.

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sung wird nicht mehr auf den sonstigen Rechtsgrund abgestellt, so daß sich die Frage stellt, ob damit eine Ausklammerung des rechtsfähigen Vereins bezweckt sein sollte. Aus dem Weglassen des „sonstigen Rechtsgrundes“ in der geltenden Gesetzesfassung folgt jedoch nicht, daß der rechtsfähige Verein als juristische Person im Sinne des § 4 Abs. 3 Satz 4 BBodSchG ausgeklammert werden sollte. Denn die Tatbestandsmerkmale „juristische Person“ und „aus handelsrechtlichem oder gesellschaftsrechtlichem Rechtsgrund“ sind grundsätzlich unabhängig voneinander zu beurteilen. Deshalb ist eine Einstandspflicht für eine juristische Person auch denkbar, wenn sich diese Haftung nicht aus dem Recht einer juristischen Person ergibt. Diese Auslegung ist zwingend, weil sonst der Verweis auf handelsrechtliche Rechtsgründe keinen Sinn ergäbe403. Dieses findet seine Begründung darin, daß im Handelsgesetzbuch nicht das Recht einer juristischen Person geregelt ist. Darüber hinaus lassen sich alle Kapitalgesellschaften auf den Grundtyp „eingetragener Verein“ zurückführen404. Das Recht der anderen juristischen Personen ähnelt daher in vielen Bereichen den Strukturprinzipien des Vereinsrechts405. Dem Vereinsrecht kommt darüber hinaus auch insofern eine herausragende Bedeutung zu, als die Vorschrift des § 31 BGB auf alle juristischen Personen entsprechend angewandt wird406. Es wäre von daher nicht nachvollziehbar, wenn man lediglich den eingetragenen Verein in diesem Zusammenhang nicht als juristische Person ansehen würde.

Näher Becker, DVBl. 1999, 134 (140) sowie unten Teil 2 § 6 J. Etwa Eisenhardt, Gesellschaftsrecht, Rn. 21; diesen Gesichtspunkt im vorliegenden Zusammenhang anders gewichtend Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 75, der den eingetragenen Verein nicht als juristische Person im Sinne der in Rede stehenden Vorschrift ansieht; für den Einbezug des eingetragenen Vereins Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenbodenschutzgesetz, § 4 Rn. 41; Becker, DVBl. 1999, 134 (137); ders., Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 26; Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 277; Versteyl, in: Hendler / Marburger / Reinhardt / Schröder, Bodenschutz und Umweltrecht, S. 147 (163); Marburger / Nolte, in: Hendler / Marburger / Reinhardt / Schröder, Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 2000, S. 229 (234); Hipp / Rech / Turian, Bundes-Bodenschutzgesetz, Rn. 310. 405 Die Nähe des Vereinsrecht mit dem Recht anderer juristischer Personen kommt etwa auch dadurch zum Ausdruck, daß nach dem Grundsatz der Subsidiarität einem wirtschaftlichen Verein die Rechtsfähigkeit nur verliehen werden kann, wenn es ihm wegen der besonderen Umstände des Einzelfalles nicht zumutbar ist, sich zur Erlangung der Rechtsfähigkeit nach den „besonderen reichsgesetzlichen Vorschriften“ (Aktiengesetz, GmbH-Gesetz oder Genossenschaftsgesetz) zu konstituieren oder aber auf die Rechtsfähigkeit zu verzichten; zu dieser Problematik Karsten Schmidt, AcP 182 (1982), 1 (32 ff.), m. w. N. 406 Staudinger-Coing, Kommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch, Erstes Buch, § 31 Rn. 42; die Analogie erstreckt sich des weiteren auch auf die offene Handelsgesellschaft, die Kommanditgesellschaft, den nicht rechtsfähigen Verein, die Vor-GmbH und nach § 89 BGB auf juristische Personen des Öffentlichen Rechts, soweit ihre Organe privatrechtlich handeln bzw. privatrechtliche Rechtspflichten verletzen; siehe Palandt-Heinrichs, Bürgerliches Gesetzbuch, § 31 Rn. 3, m. w. N. 403 404

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III. Exkurs: Die Haftung bei der BGB-Gesellschaft Von Bedeutung ist zunächst, ob die Gesellschaft bürgerlichen Rechts als solche überhaupt polizei- und ordnungspflichtig sein kann. Vereinzelt wurde für die Polizei- und Ordnungspflicht bei Personengesamtheiten darauf abgestellt, ob sie wie die offene Handelsgesellschaft gemäß § 124 HGB unter ihrem Namen Rechte erwerben, klagen und verklagt werden können; in anderen Fällen seien danach nur die einzelnen Mitglieder der Personengesamtheiten polizei- und ordnungspflichtig407. Maßgeblich dürfte insoweit die Fähigkeit sein, verklagt werden zu können, weil insbesondere diese rechtliche Eigenschaft für die polizei- und ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit von Bedeutung ist. Worauf entscheidend abzustellen ist, kann mittlerweile jedoch offen bleiben. Denn nach neuerer Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes408 kann die BGB-Gesellschaft als Gesamthandsgesellschaft ihrer Gesellschafter im Rechtsverkehr grundsätzlich, das heißt soweit nicht spezielle Gesichtspunkte entgegenstehen, jede Rechtsposition einnehmen. Sie besitzt Rechtsfähigkeit, soweit sie durch Teilnahme am Rechtsverkehr eigene Rechte und Pflichten begründet; in diesem Rahmen ist sie im (Zivil-)Prozeß aktiv und passiv parteifähig. Vor diesem Hintergrund erscheint es (nunmehr) als sachgerecht, die Gesellschaft bürgerlichen Rechts nach diesen Maßstäben als grundsätzlich in Betracht kommende Pflichtige nach (allgemeinem) Polizei- und Ordnungsrecht anzuerkennen409. Dafür läßt sich im Einklang mit den zuvor zitierten Entscheidungen des Bundesgerichtshofs etwa anführen, daß der Gesetzgeber auch die Insolvenzfähigkeit der BGB-Gesellschaft anerkannt hat (vgl. § 11 Abs. 2 Nr. 1 InsO sowie bereits § 1 Abs. 1 GesO). Ferner dient dieser Ansatz der Rechtsklarheit. Die Gesellschaft bürgerlichen Rechts kann nämlich im Wege einer identitätswahrenden Umwandlung ohne jeden Publizitätsakt zu einer (Rechtssubjektivität habenden) Offenen Handelsgesellschaft werden, sobald ihr Unternehmen nach Art und Umfang einen in kaufmännischer Weise eingerichteten Gewerbebetrieb erfordert (vgl. § 105 Abs. 1 HGB), was sich selten zeitlich exakt bestimmen läßt. Da die BGB-Gesellschaft jedoch keine juristische Person ist410, ist § 4 Abs. 3 Satz 4 BBodSchG nicht einschlägig. Eine Heranziehung kann sich daher allenfalls aus allgemeinen Haftungsgrundsätzen unter Berücksichtigung der vorste407 So Krämer / Müller, Ordnungsbehördengesetz Nordrhein-Westfalen, § 16 Rn. 5; vgl. auch Karsten Schmidt, in: Gedächtnisschrift für Martens, S. 699 (705), der bei Gesamthandsgesellschaften auf die Fähigkeit abstellt, Träger von Rechten und Pflichten zu sein, eine Ordnungspflichtigkeit gleichwohl nur bei Handelsgesellschaften annimmt. Vgl. ferner Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 111 ff., der im Hinblick auf gefährdendes Gesamthandseigentum eine Heranziehung der Gesellschafter einer BGB-Gesellschaft ausschließen lassen will; siehe auch ders., a. a. O., S. 105 f. 408 BGH, NJW 2001, 1056 ff.; NJW 2003, 1445 (1446). 409 So auch Hummel, GewArch 2002, 52 (53); instruktiv Stuttmann, KStZ 2002, 50 ff., mit praktischen Hinweisen zur Heranziehung der Gesellschaft(er). 410 BGH, NJW 2001, 1056 (1056).

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henden Ausführungen ergeben. (Geschäftsführende) Gesellschafter haften persönlich, wenn sie den jeweiligen Tatbestand verwirklicht haben411. Übertragen auf den Anwendungsbereich des Bundes-Bodenschutzgesetzes bedeutet das, daß der Gesellschafter einer BGB-Gesellschaft (als ordnungsrechtlicher Pflichtiger) grundsätzlich nur herangezogen werden kann, wenn er durch sein persönliches Verhalten unmittelbar eine Gefahr verursacht hat412. Hinsichtlich einer weitergehenden Haftung des Gesellschaftsvermögens bzw. der Gesellschafter ist erneut die aktuelle Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs in den Blick zu nehmen. Während dieser eine entsprechende Anwendung der Vorschrift des § 31 BGB auf die BGB-Gesellschaft früher ablehnte413, muß sich die Gesellschaft bürgerlichen Rechts nunmehr zu Schadenersatz verpflichtendes Handeln ihrer (geschäftsführenden) Gesellschafter entsprechend § 31 BGB zurechnen lassen414. Da es bei der Durchsetzung der Sanierungsverantwortlichkeit wie im Deliktsrecht um den Ausgleich beeinträchtigter Rechtsgüter geht415, sind diese zur Haftung wegen unerlaubter Handlungen entwickelten Grundsätze im Bereich des Ordnungsrechts ebenfalls zugrunde zu legen. Diese Haftungszurechnung stellt sich zudem in Anbetracht der Anerkennung einer Rechtssubjektivität der Gesellschaft bürgerlichen Rechts als konsequent dar. Allerdings ergibt sich aus § 31 BGB keine Haftung der Gesellschafter, sondern nur eine Haftung der Gesellschaft416. Inwieweit die Gesellschafter für eine so begründete Verbindlichkeit einzustehen haben, ist eine rein gesellschaftsrechtliche Frage. Nach dem Bundesgerichtshof haben die Gesellschafter einer BGB-Gesellschaft grundsätzlich auch für gesetzlich begründete Verbindlichkeiten ihrer Gesellschaft persönlich (und als Gesamtschuldner) einzustehen417.

D. Rechtsverhältnis der Gesellschaft zum Grundstück I. Begriff des Gehörens Die Einstandspflicht im Sinne des § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 BBodSchG betrifft nur Gesellschaften, denen das „Grundstück, das mit einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast belastet ist, gehört“. Auslegungsschwierigkeiten sind im Vgl. Eisenhardt, Gesellschaftsrecht, Rn. 88. So auch für das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 294; Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 82a. 413 BGHZ 45, 311 (312); Nachweise aus dem Schrifttum bei Karsten Schmidt, Gesellschaftsrecht, S. 1782 f. 414 BGH, NJW 2003, 1445 (1446 f.). 415 Insoweit Hilger, in: Holzwarth / Radtke / Hilger / Bachmann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 99. 416 Altmeppen, NJW 1996, 1017 (1024); Karsten Schmidt, Gesellschaftsrecht, S. 1804 m. w. N. in Fn. 147; siehe auch Stuttmann, KStZ 2002, 50 (51). 417 BGH, NJW 2003, 1445 ff. 411 412

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Hinblick auf den Begriff des Gehörens gegeben. Dieser könnte zum einen so zu verstehen sein, daß die Sanierungsverantwortlichkeit in diesem Zusammenhang nur solche Gesellschaften treffen soll, die Eigentümer des kontaminierten Grundstücks sind418. Zum anderen könnte insoweit auch die Inhaberschaft der tatsächlichen Gewalt ausreichend sein419. Bei dem in Frage stehenden Begriff handelt es sich nicht um eine spezifisch juristische Bezeichnung. Eine solche würde die rechtliche Beziehung einer Person zu einer Sache unter Verwendung der Differenzierung zwischen dem Eigentümer und dem Inhaber der tatsächlichen Gewalt näher konkretisieren. Bei einer Wortlautauslegung ist mithin der umgangssprachliche Bedeutungsinhalt maßgeblich. Nach allgemeinem Sprachgebrauch ist davon auszugehen, daß eine Sache in der Regel nur dem Eigentümer gehört, weil lediglich dieser die Verfügungsgewalt über die Sache hat420. Nach diesem Verständnis gehört ein Grundstück nicht dem Pächter oder Mieter, also dem Inhaber der tatsächlichen Gewalt. Gegen diese Auslegung sprechen aber gewichtige Argumente. In § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG, also im selben Absatz, ist eine Regelung enthalten, die ausdrücklich zwischen dem Grundstückseigentümer und dem Inhaber der tatsächlichen Gewalt differenziert. Der Gesetzgeber hat die Problematik einer solchen Unterscheidung also erkannt und an der nach seiner Ansicht relevanten Stelle berücksichtigt. Hätte er in § 4 Abs. 3 Satz 4 Halbsatz 1 BBodSchG lediglich das Eigentum an dem Grundstück gemeint, so ist anzunehmen, daß auch insoweit eine begriffliche Präzisierung vorgenommen worden wäre. Durch die Verwendung des allgemeineren Begriffs des gehörens liegt es aber näher, daß beide möglichen Rechtsverhältnisse einer Gesellschaft zu einem Grundstück gemeint sein sollen421. Dafür spricht auch Sinn und Zweck der Regelung. Danach soll mit der Annäherung von gesellschaftsrechtlichen und ordnungsrechtlichen Rechtsfolgen erreicht 418 So Vierhaus, NJW 1998, 1262 (1265); Kobes, NVwZ 1998, 786 (790); Spieth / Wolfers, altlasten spektrum 1998, 75 (78); dies., NVwZ 1999, 355 (357); Turiaux / Knigge, BB 1999, 377 (378); Knopp / Albrecht, BB 1998, 1853 (1856); Droese, UPR 1999, 86 (87); Becker, DVBl. 1999, 134 (137); ders., Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 26; Riedel, ZIP 1999, 94 (98); Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 278 ff.; Marburger / Nolte, in: Hendler / Marburger / Reinhardt / Schröder, Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 2000, S. 229 (236 f.). 419 In diesem Sinne Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 40; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 78; Hipp / Rech / Turian, BundesBodenschutzgesetz, Rn. 311; Versteyl, in: Hendler / Marburger / Reinhardt / Schröder, Bodenschutz und Umweltrecht, S. 147 (162). 420 Insoweit auch Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 98, der in anderem Zusammenhang die Maßgeblichkeit bürgerlichrechtlicher Grundsätze für die Auslegung des Eigentümerbegriffs untersucht; dazu auch oben Teil 1 § 3 C. I.; anders Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 40; Bönning, UPR 1998, 371 (372), m. w. N. in Fn. 16. 421 Vgl. Nds. OVG, NJW 1979, 735: „Gehört“ einem nicht rechtsfähigen Verein eine bauliche Anlage, ist er auch für seinen Zustand verantwortlich.

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werden, daß Sanierungsaufwendungen durch die Verteilung der Verantwortlichkeit auf mehrere Unternehmen nicht auf die öffentliche Hand abgewälzt werden422. Mit dieser Zweckbestimmung stünde es nicht in Einklang, wenn die Haftungsfolgen im Sinne einer restriktiven Auslegung nur Gesellschaften treffen würden, die Eigentümer des Grundstücks sind, weil ein Regelungsbedürfnis im Fall einer Inhaberschaft der tatsächlichen Gewalt gleichermaßen gegeben ist. Schließlich wird das Ergebnis auch vom ausdrücklichen Willen des Gesetzgebers gestützt. Denn danach regelt § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 BBodSchG die Sanierungsverantwortlichkeit im Falle einer Einstandspflicht für eine juristische Person, „die Eigentümerin eines kontaminierten Grundstücks oder Inhaberin der tatsächlichen Gewalt über ein solches Grundstück ist“423.

II. Übereignungsmotiv des herrschenden Unternehmens Im Hinblick auf die praktischen Fälle ist allerdings sehr fraglich, ob die Inhaberschaft der tatsächlichen Gewalt eines abhängigen Unternehmens in diesem Zusammenhang überhaupt eine nennenswerte Bedeutung haben wird. Denn wenn eine Gesellschaft Eigentümerin des kontaminierten Grundstücks ist, gehört ihr dieses auf jeden Fall. Davon wird im Regelfall auch auszugehen sein. In den hier relevanten Mißbrauchsfällen schaltet eine herrschende Gesellschaft eine Tochtergesellschaft zwischen bzw. gründet ein Unternehmensteil aus, um sich dem Haftungsrisiko zu entziehen oder dieses zu verringern. Insbesondere wenn kontaminierte Flächen auf das abhängige Unternehmen „übertragen“ werden, wird damit eine Beschränkung der eigenen Verantwortlichkeit bezweckt. Dann macht es aber keinen Sinn, wenn das Gelände lediglich verpachtet oder vermietet würde, während das Eigentum an dem Grundstück bei dem herrschenden Unternehmen verbleiben würde. Dieses wäre dann als Eigentümer grundsätzlich neben dem abhängigen Unternehmen als Inhaber der tatsächlichen Gewalt zustandsverantwortlich424. Von daher wird sich das herrschende Unternehmen regelmäßig auch des Eigentums an dem kontaminierten Grundstück mittels einer Übereignung auf ein abhängiges Unternehmen zu entledigen bemühen. Die Relevanz der Inhaberschaft der tatsächlichen Gewalt wird sich mithin in diesem Zusammenhang regelmäßig auf die Fallkonstellationen reduzieren, in denen auch die herrschende Gesellschaft das Grundstück oder die Anlage von einem anderen Eigentümer gepachtet oder gemietet hat.

Näher oben Teil 2 § 6 B. Stellungnahme des Bundesrates, BT-Drucksache, 13 / 6701, S. 51; zum zeitlichen Umfang der Durchgriffshaftung siehe Hummel, GewArch 2002, 52 (55). 424 Zum Verhältnis dieser beiden Verantwortlichkeiten vgl. etwa Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 85; näher unten Teil 2 § 10 C. 422 423

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E. Einstandspflicht bei Verursachung? Die eine Sanierungspflicht begründende gesellschaftsrechtliche Einstandspflicht eines herrschenden Unternehmens ist im Gesetz an die Zustandsverantwortlichkeit des abhängigen Unternehmens geknüpft. Die Anwendung dieser Haftungsgrundsätze könnten aber auch dann in Betracht zu ziehen sein, wenn die Tochtergesellschaft nicht Eigentümerin bzw. Inhaberin des kontaminierten Grundstücks ist, sondern die schädliche Bodenveränderung oder Altlast selbst verursacht hat. Um überhaupt eine solche Rechtskonstruktion rechtfertigen zu können, müßte es sich um Fälle handeln, in denen etwa eine herrschende Gesellschaft Unternehmensteile ausgründet, um diese Handlungen vornehmen zu lassen, die im Sinne der entwickelten Zurechnungskriterien425 eine schädliche Bodenveränderung oder Altlast verursachen und so die Sanierungsverantwortlichkeit begründen. Als solche kommen beispielweise die Deponiebetreibung, unter bestimmten Voraussetzungen auch die Abfallerzeugung, der Abfalltransport sowie die Überlassung eines Grundstücks durch den Grundstückseigentümer an Dritte in Betracht426. Diese Problemkonstellationen haben zweifellos große Ähnlichkeit mit den Sachverhalten, in denen eine Tochtergesellschaft mittels Übertragung des Eigentums oder der Inhaberschaft der tatsächlichen Gewalt benutzt wird, das herrschende Unternehmen von seiner Zustandsverantwortlichkeit zu befreien. Ein Teil der Gesetzesbegründung zu § 4 Abs. 3 Satz 4 Halbsatz 1 BBodSchG könnte auch zur Begründung der Erstreckung der Einstandspflicht auf die Verhaltensverantwortlichkeit herangezogen werden. Denn auf diese Weise würde verhindert, daß eine Gesellschaft von der Sanierungspflicht entlastet würde, die sie ohne Einschaltung einer abhängigen Gesellschaft tragen müßte, daß also die Sanierungsaufwendungen faktisch auf die öffentliche Hand abgewälzt würden427. Eine derartige Haftungserweiterung im Hinblick auf die Sanierungsverantwortlichkeit eines herrschenden Unternehmens ist aber abzulehnen. Zum einen wäre sie contra legem, weil das Gesetz ausdrücklich darauf abstellt, daß der Gesellschaft, für die einzustehen ist, das Grundstück gehören muß428. Zum anderen steht dieses Ergebnis auch in Einklang mit dem gesetzgeberischen Willen. Denn der Gesetzgeber erwähnt die Fälle einer Durchgriffshaftung bei Verursachung einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast durch die abhängige Gesellschaft nicht. In der Begründung des § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 BBodSchG werden vielmehr lediglich solche Sachverhalte angeführt, in denen etwa die kontaminierNäher oben Teil 1 § 2 C. VIII. Zu diesen Fallgruppen ausführlich oben Teil 1 § 2 D.; Teil 2 § 1 C. 427 Vgl. die Empfehlungen des Bundesrates, BR-Drucksache, 422 / 1 / 97, S. 7. 428 Vierhaus, NJW 1998, 1262 (1265); Spieth / Wolfers, altlasten spektrum 1998, 75 (78); Becker, DVBl. 1999, 134 (137); diesem Argument ist aber entgegenzuhalten, daß das Grundstück a priori auch dem Verursacher gehören kann. 425 426

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ten Flächen den neuen Gesellschaften vom ausgründenden Unternehmen übertragen werden429. Es ist mithin festzustellen, daß ein Rechtssubjekt, das aus handelsrechtlichem oder gesellschaftsrechtlichem Rechtsgrund für eine Gesellschaft einzustehen hat, dann nicht gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 BBodSchG zur Sanierung verpflichtet ist, wenn die abhängige bzw. unterkapitalisierte Gesellschaft die schädliche Bodenveränderung oder Altlast (lediglich) verursacht hat430.

F. Zivilrechtliche Durchgriffshaftung Gemäß § 4 Abs. 3 Satz 4 Halbsatz 1 BBodSchG trifft die Sanierungsverantwortlichkeit neben den dargestellten Voraussetzungen denjenigen, der „aus handelsrechtlichem oder gesellschaftsrechtlichem Rechtsgrund für eine juristische Person einzustehen hat“. Dieses Tatbestandsmerkmal kann offensichtlich nicht mit rein öffentlich-rechtlichen Maßstäben beurteilt werden. Vielmehr wird mit dieser Formulierung die Sanierungsverantwortlichkeit ausdrücklich an zivilrechtliche Voraussetzungen geknüpft. Die Bedeutung dieser Regelung wird vor allem auch durch den Willen des Gesetzgebers markiert. Danach soll ein Gleichlauf dieser Verhaltens- und Zustandsverantwortlichkeit mit den rechtsgeschäftlichen 431 Befugnissen aus dem Handelsund Gesellschaftsrecht und auch aus dem Bürgerlichen Recht sichergestellt werden432. Diese Zweckbestimmung kann nur verwirklicht werden, indem die höchstrichterlichen Haftungsgrundsätze, welche freilich im Grundsatz speziell auf zivilrechtliche Rechtsprobleme zugeschnitten sind, auf das Sanierungsrecht nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz zu übertragen versucht werden. So greift auch der Gesetzgeber in der Begründung die Kernaussagen der (seinerzeitigen) Rechtsprechung auf und verweist sogar auf eine grundlegende Entscheidung des Bundesgerichtshofs.

Empfehlungen des Bundesrates, BR-Drucksache, 422 / 1 / 97, S. 6. Im Ergebnis auch Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 79; Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 278; ungeachtet dieser Aussage tritt die Sanierungsverantwortlichkeit des herrschenden Unternehmens freilich dann ein, wenn dem abhängigen Unternehmen zugleich ein Grundstück, das mit einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast belastet ist, gehört. Ist die Tochtergesellschaft aufgrund ihrer Verursachereigenschaft selbst verhaltensverantwortlich, so stehen beide Verantwortlichkeiten nebeneinander; zur Auswahl bei mehreren Störern unten Teil 2 § 10. 431 Vgl. Hilger, in: Holzwarth / Radtke / Hilger / Bachmann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 99. 432 Stellungnahme des Bundesrates, BT-Drucksache, 13 / 6701, S. 51; siehe bereits oben Teil 2 § 6 B. Den Verweis auf das Zivilrecht unter dem Gesichtspunkt des Bestimmtheitsgrundsatzes kritisch untersuchend Kahl, Die Verwaltung, (Bd. 33) 2000, S. 29 (48 ff., bes. 50 ff.), 429 430

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Diese somit dem Zivilrecht bzw. der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zu entnehmenden Haftungsgrundsätze sind zu definieren, um ihre Reichweite im Bereich des Sanierungsrechts nach § 4 Abs. 3 BBodSchG näher untersuchen zu können. Um dem Willen des Gesetzgebers hinreichend Rechnung tragen zu können, ist für die insoweit maßgebliche zivilgerichtliche Rechtsprechung auf den Zeitpunkt des Gesetzgebungsverfahrens abzustellen. Dafür spricht zum einen, daß nur diese Rechtsprechung den jeweiligen Gesetzgebungsorganen bekannt gewesen ist und somit das ausschlaggebende Motiv für die Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 4 Halbsatz 1 BBodSchG gewesen sein dürfte. Zum anderen könnte sich die Rechtsprechung insbesondere des Bundesgerichtshofs insofern ändern, als die dann geltenden Haftungsgrundsätze nicht mehr (wie vom Gesetzgeber bezweckt) auf die hier untersuchte Sanierungsverantwortlichkeit übertragen werden könnten. Das würde ggf. neue dogmatische Konstruktionen erforderlich werden lassen und der Rechtssicherheit in diesem Bereich nicht gerade zuträglich sein. Im Übrigen sei angemerkt, daß nach Wrede433 das (sich auf die noch darzustellende „Konzernhaftung“ beziehende) „Bremer Vulkan“-Urteil des Bundesgerichtshofs vom 17. September 2001434 mit der Zustandsstörerhaftung nicht in Einklang zu bringen sei. Im folgenden sollen daher die Besonderheiten der dem Erkenntnisstand des Gesetzgebers zugrunde gelegen habenden Rechtsprechung herausgearbeitet werden, um ihre jeweilige Übertragbarkeit ins Öffentliche Recht zu ermitteln. Die vom Gesetzgeber in der Begründung angeführten Fälle der gesellschaftsrechtlichen Durchgriffshaftung wegen qualifizierter Konzernabhängigkeit und Unterkapitalisierung bilden den Kern der Problematik und waren Ausgangspunkt für die Entwicklung der zivilrechtlichen Haftungsgrundsätze, die ihre Wirkung mittels der normierten Haftungsregel nunmehr auch im Öffentlichen Recht entfalten. Es ist daher angezeigt, sich zunächst Klarheit über die Begriffe der qualifizierten Konzernabhängigkeit und der Unterkapitalisierung, die letztlich Auslöser für die Einfügung der Einstandspflicht für juristische Personen in den Gesetzestext des § 4 Abs. 3 BBodSchG waren, und die daran anknüpfenden Rechtsfolgen zu verschaffen. Neben der Unterkapitalisierung und der qualifizierten Konzernabhängigkeit werden in der Literatur zum Teil zwar auch die Mißbrauchsfälle der Vermögensund Sphärenvermischung angeführt435. Die Voraussetzungen der keineswegs klar Wrede, NuR 2003, 593 ff. NJW 2001, 3622 ff.; zu dieser Entscheidung mit jeweils anderem Verständnis: Karsten Schmidt, NJW 2001, 3577 ff.; Altmeppen, NJW 2002, 321 ff. 435 Siehe Knopp / Albrecht, BB 1998, 1853 (1856); Becker, DVBl. 1999, 134 (138); Droese, UPR 1999, 86 (88); Schmitz-Rode / Bank, DB 1999, 417 (418); Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 85 ff.; Marburger / Nolte, in: Hendler / Marburger / Reinhardt / Schröder, Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 2000, S. 229 (245 f., zur Einstandspflicht nach § 322 AktG S. 252); zur grundsätzlichen Unterscheidung der einzelnen Tatbestände siehe Priester, DNotZ 1993, Sonderheft zum 24. Deutschen Notartag, 121 (127 ff.); Boujong, in: Festschrift für Odersky, S. 739 (742 ff., 748 ff.); vgl. auch Karsten Schmidt, ZIP 1994, 837 (838 ff.). 433 434

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konturierten Fallgruppen überschneiden sich jedoch teilweise. So führt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs etwa die Vermögensvermischung nicht per se zum Haftungsdurchgriff; der persönlich haftende Gesellschafter muß vielmehr zusätzlich auf die Gesellschaft einen beherrschenden Einfluß ausüben können436. Die Schwierigkeit besteht mithin darin, anhand der zahlreichen induktiven Einzelentscheidungen für die Verwaltungspraxis taugliche allgemein gültige Abgrenzungskriterien zu entwickeln. Um der Gesetzesbegründung Rechnung zu tragen, sollen die Mißbrauchsfälle der qualifizierten Konzernabhängigkeit und Unterkapitalisierung im Mittelpunkt der Untersuchung stehen. Im Anschluß daran soll das Tatbestandsmerkmal der handelsrechtlichen Rechtsgründe erläutert werden.

G. Qualifizierte faktische Konzernabhängigkeit I. Hintergrund des besonderen Konzernhaftungsrechts Bei den vom Bundesgerichtshof entwickelten Haftungsgrundsätzen zur qualifizierten faktischen Konzernabhängigkeit wird davon ausgegangen, daß mit bestimmten Beherrschungsverhältnissen für die abhängige Gesellschaft besondere Gefahren verbunden sein können. Während bei der selbständigen Gesellschaft ein weitgehender Gleichlauf der Interessen der Gesellschaft und ihrer Gesellschafter in der Regel vorhanden ist, ist dieses für den Rechtsverkehr wesentliche Regulativ nicht mehr ohne weiteres gegeben, wenn einer von ihnen noch anderweitige unternehmerische Interessen verfolgt und die Geschäftstätigkeit der abhängigen Gesellschaft durch seine Einwirkungsmöglichkeit an seinen Interessen ausrichten kann437. Diese zuwiderlaufenden Sonderinteressen führen zu einer Gefährdungslage, die zu einer schwerwiegenden Beeinträchtigung der abhängigen Gesellschaft führen kann438. Das gilt um so mehr, als sich in bestimmten Konzernlagen wegen der infolge der Dichte der Einflußnahme des herrschenden Unternehmens unübersichtlich gewordenen Verhältnisse einzelne schädigende Eingriffe nicht mehr isolieren lassen439. Diese besondere Konfliktlage erforderte im Aktienrecht besondere gesetzliche Vorkehrungen. Darüber hinaus war die Regelungsbedürftigkeit im Bereich dieses Interessenkonfliktes der Grund für die Entwicklung besonderer Haftungsregeln für 436 BGH, ZIP 1994, 867 (868): Nicht verantwortlich ist, wer wegen geringer Beteiligung und fehlender interner Mitspracherechte einen solchen Einfluß nicht ausüben kann; zustimmend Karsten Schmidt, ZIP 1994, 837 (840): „Organisationstatbestand“; Schmitz-Rode / Bank, DB 1999, 417 (418 f.). 437 BGH, ZIP 1985, 1263 (1265); NJW 1995, 1544 (1545); BGH, ZIP 1993, 589 (591); Turiaux / Knigge, BB 1999, 377 (380); Schmitz-Rode / Bank, DB 1999, 417 (418); Boujong, in: Festschrift für Odersky, S. 739 (749). 438 BSG, NJW-RR 1997, 94 (96); Turiaux / Knigge, BB 1999, 377 (380). 439 BGH, ZIP 1993, 589 (592).

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das gesetzlich nicht geregelte GmbH-Konzernrecht, weil die sonstigen Haftungsnormen des Gesellschaftsrechts (Schadensersatzpflicht wegen Treuepflichtverletzungen, Kapitalerhaltungsrecht) und des allgemeinen Bürgerlichen Rechts (insbesondere deliktsrechtliche Anspruchsgrundlagen) als Schutzinstrumente nicht ausreichen440. Um den Schutz der abhängigen Gesellschaft nicht hinter der Rechtslage bei Bestehen eines Beherrschungsvertrags zurückbleiben zu lassen, wurde früher teilweise von einem konkludent abgeschlossenen Beherrschungsvertrag ausgegangen441. Nach Auffassung des Bundesgerichtshofs bildet diese Konstruktion aber eine unzulässige Fiktion eines Vertrages; es handele sich vielmehr um ein Analogieproblem442. Grundlage der in Rede stehenden Konzernhaftung ist die analoge Anwendung vertragskonzernrechtlicher Vorschriften aus dem Aktienrecht (§§ 302, 303 AktG) auf den Fall qualifizierter faktischer Abhängigkeit443. Für diese Gleichstellung spricht, daß eine klare Trennung zwischen vertraglicher und faktischer Abhängigkeit in der Praxis angesichts der häufig im einzelnen sehr komplizierten Sachverhalte vielfach nicht möglich ist444. Die im Hinblick auf die im Rahmen der ordnungsrechtlichen Sanierungsverantwortlichkeit relevanten Rechtsfolgen einer qualifizierten faktischen Konzernlage werden also vor allem durch den Grundansatz eines Eintritts der vertragskonzernrechtlichen Haftungsfolgen bei dem herrschenden Unternehmen markiert445. Diese Einstandspflicht hat zur Folge, daß ein direkter Zahlungsanspruch gegen das herrschende Unternehmen geltend gemacht werden kann. Im Rahmen der öffentlich-rechtlichen Verantwortlichkeit erstreckt sich die Haftung der herrschenden Gesellschaft darüber hinaus auch auf die Erfül440 BGH, ZIP 1993, 589 (591 f.); BGH, ZIP 1985, 1263 (1265); siehe dazu aus der Literatur Lutter, ZIP 1985, 1425 ff.; Karsten Schmidt, ZIP 1986, 146 ff. 441 Vgl. dazu Flume, Die juristische Person, § 4 IV. 442 BGH, ZIP 1985, 1263 (1267): Auch im faktischen GmbH-Konzern sei ein den Regelungen zum aktienrechtlichen Vertragskonzern vergleichbarer Schutz geboten; siehe auch Karsten Schmidt, Gesellschaftsrecht, S. 1227: Hauptanwendungsfall dieser Analogie ist die Verlustausgleichspflicht gemäß § 302 AktG. Das Ausfüllungsbedürfnis der Lücke, die mangels sachgerechten Schutzes durch sonst stattfindenden Einzelausgleich besteht, ergebe sich daraus, daß die Rechtsform der Tochter (GmbH statt AG) nichts an der Interessenlage ändere, und daß das Fehlen eines die Konzernherrschaft legitimierenden Unternehmensvertrags schwerlich den Fortfall der Haftung und damit eine Belohnung des herrschenden Unternehmens zur Folge haben könne. 443 Hilger, in: Holzwarth / Radtke / Hilger / Bachmann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 105 ff.; Becker, DVBl. 1999, 134 (139); Schmitz-Rode / Bank, DB 1999, 417 (419); Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 311; Marburger / Nolte, in: Hendler / Marburger / Reinhardt / Schröder, Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 2000, S. 229 (242); Michalski / Zeidler, NJW 1996, 224 (224). 444 Vgl. etwa BGH, NJW 1979, 2245 zum Fall einer Aktiengesellschaft, die im Zuge einer (zivilrechtlichen) Sanierungsaktion die Herrschaft über eine insolvente Gesellschaft übernommen hat. 445 Karsten Schmidt, Gesellschaftsrecht, S. 1227: Den anderen Grundansatz bildet die Rechtswidrigkeit des Zustands.

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lung der Sanierungspflicht, weil die insoweit maßgebliche Vorschrift des § 4 Abs. 3 Satz 4 BBodSchG nicht zwischen Durchgriff und Ausgleichsverpflichtung differenziert, sondern bei Vorliegen der zivilrechtlichen Einstandspflicht grundsätzlich eine Sanierungspflicht statuiert446. Auch vor dem Eintritt masseloser Insolvenz auf Seiten der beherrschten Gesellschaften bedarf es dieser Sanierungshaftung der herrschenden Gesellschaft, weil den Ordnungsbehörden mit Blick auf den Grundsatz einer schnellen und effektiven Gefahrenabwehr eine zusätzliche Verkomplizierung der ohnehin recht verworrenen Rechtslage nicht zugemutet werden kann.

II. Konzernverhältnis Die Anwendung der besonderen Haftungsgrundsätze bei qualifizierter faktischer Konzernabhängigkeit setzt zunächst ein Konzernverhältnis voraus. Ein Konzern liegt vor, wenn ein herrschendes und ein oder mehrere abhängige Unternehmen unter der einheitlichen Leitung des herrschenden Unternehmens zusammengefaßt sind447. Typische Erscheinungsformen zentraler Konzernleitung sind etwa die Zentralisierung bestimmter Unternehmensfunktionen, personelle Verflechtungen, die Festlegung strategischer Geschäftsfelder sowie die Abgabe von Ressourcen448. In diesen Fällen wird häufig der weit überwiegende Teil des stimmberechtigten Stammkapitals und somit der Geschäftsanteile der abhängigen Gesellschaften, möglicherweise auch mittelbar über einzelne ihrer Gesellschafter von der Konzernspitze gehalten. Ein Konzernverhältnis wird etwa auch dann angezeigt, wenn die Tochtergesellschaften ihre Anteile nur treuhänderisch verwalten und durch Generalvollmachten alle mit Beteiligungsrechten verbundenen Dispositionsbefugnisse übertragen haben. Eingeschaltete Fremdgeschäftsführer haben regelmäßig nur die Befugnisse eines untergeordneten Angestellten mit minimaler Entscheidungsmacht. Für alle Gesellschaften ist bei den Banken dann nur das herrschende Unternehmen zeichnungsberechtigt. Vielfach wird die gesamte Buchführung und Finanzierung der Unternehmensgruppe bei einer für diesen Zweck organisierten weiteren Gesellschaft mittels Factoring-Verträgen mit einer Globalabtretung aller For446 Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 101 f.; im Ergebnis auch Becker, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 32; Hipp / Rech / Turian, Bundes-Bodenschutzgesetz, Rn. 315; dagegen die Sanierungspflicht des beherrschenden Unternehmens erst im Fall masseloser Insolvenz des abhängigen Unternehmens befürwortend Schmitz-Rode / Bank, DB 1999, 417 (420); Spieth / Wolfers, NVwZ 1999, 355 (358); Marburger / Nolte, in: Hendler / Marburger / Reinhardt / Schröder, Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 2000, S. 229 (243 f., 251). 447 Michalski / Zeidler, NJW 1996, 224 (225), die die Unternehmenseigenschaft und das Abhängigkeitsverhältnis näher untersuchen; Schmitz-Rode / Bank, DB 1999, 417 (419); vgl. die Legaldefinition in § 18 Abs. 1 Satz 1 AktG. 448 Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 103; Kleindiek, GmbHR 1992, 574 (578), m. w. N. in Fn. 54; zu den unterschiedlichen Konzernarten siehe Becker, DVBl. 1999, 134 (139 m. Fn. 38).

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derungen sowie Gewinnabführungsverträgen konzentriert449. Diese Umstände führen aber nicht per se, sondern erst unter besonderen, zusätzlichen Voraussetzungen in die qualifizierte Konzernabhängigkeit450. Besteht ein Beherrschungsvertrag im Sinne des § 291 AktG, ist die Rechtslage eindeutig. Das herrschende Unternehmen hat für das bzw. die abhängige Unternehmen einzustehen. Insoweit ist auch die Übertragung dieser zivilrechtlichen Haftungskonstellation auf die ordnungsrechtliche Sanierungsverantwortlichkeit nach § 4 Abs. 3 BBodSchG unproblematisch. Näherer Betrachtung bedürfen dagegen Tatbestand und Rechtsfolgen des qualifizierten faktischen Konzerns, wenn also keine Unternehmensverträge zwischen herrschendem und abhängigem Unternehmen gegeben sind451. III. Qualifizierter Abhängigkeitstatbestand Ein qualifizierter faktischer Konzern ist gegeben, wenn das Eigeninteresse der abhängigen Gesellschaft in einem durch die Kontrolle von Einzelmaßnahmen und durch individuellen Nachteilsausgleich nicht mehr beherrschbaren Ausmaß nachhaltig beeinträchtigt wird452. Abzustellen ist auf die dauernde nachhaltige Schädigung der abhängigen Gesellschaft, insbesondere darauf, daß das herrschende Unternehmen keine Rücksicht auf die eigenen Belange der abhängigen Gesellschaft nimmt453. Die Möglichkeit der Einflußnahme und die nur gelegentliche Ausübung der Leitungsmacht reichen insoweit nicht aus; die Abhängigkeit darf vielmehr de facto nicht mehr hinter derjenigen zurückstehen, die sich auf einen Beherrschungsvertrag stützt und auch nur durch Bildung eines Vertragskonzerns legitimiert werden kann454. Die Beherrschung muß eine solche Dichte erlangt haben, daß einzelne schädigende Maßnahmen nicht mehr isoliert werden können455. 449 450

Zu diesen Kriterien siehe BGH, ZIP 1985, 1263 (1265). Spieth / Wolfers, altlasten spektrum 1998, 75 (79); Kleindiek, GmbHR 1992, 574

(578). 451 Vgl. Hilger, in: Holzwarth / Radtke / Hilger / Bachmann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 104; Becker, DVBl. 1999, 134 (139); Schmitz-Rode / Bank, DB 1999, 417 (419). 452 In diesem Sinne BGH, ZIP 1993, 589 (593); aus der Literatur Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 43; Hilger, in: Holzwarth / Radtke / Hilger / Bachmann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 105; Spieth / Wolfers, altlasten spektrum 1998, 75 (79); Karsten Schmidt, Gesellschaftsrecht, S. 1225; Boujong, in: Festschrift für Odersky, S. 739 (752). siehe auch Flume, Die juristische Person, § 4 IV; Drüke, Die Haftung der Konzerne für Schulden der Tochtergesellschaften S. 153 ff.; Hommelhoff, ZGR 1994, 395 (415); Timm, NJW 1987, 977 (981 f.); Fleck, WM 1986, 1205 (1212). 453 BGH, ZIP 1985, 1263 (1268); NJW 1995, 1544 (1545); Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 105; Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 310. 454 Karsten Schmidt, Gesellschaftsrecht, S. 1225 f.; siehe aber auch BGHZ 62, 193 (201); Turiaux / Knigge, BB 1999, 377 (381). Bei der qualifizierten faktischen Konzernlage handelt es sich daher um einen rechtswidrigen Zustand, der nur durch seine Beendigung oder durch seine Überführung in eine vertragliche Abhängigkeit beseitigt werden kann.

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Als gesicherte Beispiele einer qualifizierten faktischen Abhängigkeit sind insbesondere die Fälle anzusehen, in denen die abhängige Gesellschaft unter Vernachlässigung ihrer rechtlichen Selbständigkeit wie eine Betriebsabteilung des herrschenden Unternehmens geführt wird456. Davon ist auszugehen, wenn die Muttergesellschaft die abhängige Gesellschaft in organisatorischer und finanzieller Hinsicht derart beherrscht, daß die organisatorische Umsetzung der Vermögens- und Risikotrennung in keiner Weise mehr verwirklicht wird457. Von einem qualifizierten Abhängigkeitstatbestand ist ferner etwa auszugehen, wenn eine Bank im Rahmen eines Sanierungsversuches über Treuhänder die Anteilsmehrheit an einer insolventen Gesellschaft erworben und über diese Treuhänder auch die Geschäfte der GmbH maßgeblich geführt hat; der Bundesgerichtshof458 läßt es insoweit ausreichen, daß das herrschende Unternehmen im finanziellen Bereich die Leitung vollständig an sich gezogen hat.

IV. Voraussetzungen eines Mißbrauchs der beherrschenden Gesellschafterstellung Nach den dargestellten Haftungsgrundsätzen ist der abhängigen Gesellschaft der Zugriff auf das Vermögen des herrschenden Unternehmens dann zu gestatten, wenn die abhängige Gesellschaft in einer Weise behandelt wird, die einen objektiven Mißbrauch der beherrschenden Gesellschafterstellung darstellt459. Die Voraussetzungen eines objektiven Mißbrauchs müssen mithin gegeben sein, wenn ein herrschendes Unternehmen bzw. eine herrschende Person460 im Hinblick auf ein kontaminiertes Grundstück, das im Eigentum oder in der tatsächlichen Sachherrschaft461 eines abhängigen Unternehmens steht, zur Sanierung herangezogen wird462. An der erforderlichen angemessenen Rücksichtnahme fehlt es im Fall ei455 Michalski / Zeidler, NJW 1996, 224 (224, 225); Turiaux / Knigge, BB 1999, 377 (381); Schmitz-Rode / Bank, DB 1999, 417 (419); Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 104. 456 Karsten Schmidt, Gesellschaftsrecht, S. 1226; zu diesem Aspekt auch BGH, NJW 1980, 231 ff.; BAG, ZIP 1991, 884 (888 f.); BAG, ZIP 1992, 1566 (1569 f.); Priester, ZIP 1986, 137 (142); siehe auch Becker, DVBl. 1999, 134 (139); Turiaux / Knigge, BB 1999, 377 (381). 457 Als ein solches Musterbeispiel vgl. den „Fertighaus“-Fall in BGHZ 68, 312 ff.; siehe auch BSG, NJW-RR 1997, 94 (95). 458 BGHZ 107, 7 (10 ff.); eingehend Stimpel, ZGR 1991, 144 (161). 459 BGH, ZIP 1993, 589 (593); BSG, NJW-RR 1997, 94 (96); Schmitz-Rode / Bank, DB 1999, 417 (420); Turiaux / Knigge, BB 1999, 377 (381) mit Beispielen aus der Rechtsprechung. 460 Siehe unten Teil 2 § 6 G. V. 461 Zur Auslegung des Begriffs des gehörens siehe oben Teil 2 § D. I. 462 Empfehlungen des Bundesrates, BR-Drucksache, 422 / 1 / 97, S. 7; dieses Erfordernis betrifft freilich nur die in Rede stehende Haftung im Rahmen der Einstandspflicht für eine

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ner Einpersonengesellschaft jedenfalls dann, wenn die abhängige Gesellschaft infolge der im Konzerninteresse ausgeübten Einwirkungen ihren Verbindlichkeiten nicht nachkommen kann463. In den weniger eindeutigen Fallkonstellationen stellt sich zunächst die Frage der prozeßrechtlichen Beweislast.

1. Zivilrechtliche Darlegungsgrundsätze Im Zivilprozeß obliegt es grundsätzlich dem Anspruchsgläubiger, die anspruchsbegründenden tatsächlichen Umstände darzulegen und zu beweisen. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs muß der Kläger daher grundsätzlich solche Umstände darlegen und beweisen, die die Annahme zumindest nahe legen, daß bei der Unternehmensführung im Hinblick auf das Konzerninteresse die eigenen Belange der Tochtergesellschaft über bestimmte, konkret ausgleichsfähige Einzeleingriffe hinaus beeinträchtigt worden sind464. Dem außenstehenden Gläubiger ist es in der Regel jedoch nicht möglich, die seiner Darlegungs- und Beweislast entsprechenden Tatsachen vorzutragen bzw. zu beweisen. Denn er hat regelmäßig keinen Einblick in die inneren Angelegenheiten des herrschenden Unternehmens und erst recht nicht in diejenigen der übrigen Konzernglieder465. In derartigen Fällen werden dem Anspruchsteller nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs Erleichterungen im Hinblick auf seine Substantiierungslast zugestanden. Danach sind seitens des herrschenden Unternehmens nähere Angaben zu machen, wenn dieses im Gegensatz zur Gegenseite die maßgeblichen Tatsachen kennt und ihm die Darlegung des Sachverhalts zumutbar ist; wird dieser Darlegungslast nicht nachgekommen, so folgt daraus, daß das jeweilige Vorbringen gemäß § 138 Abs. 3 ZPO als zugestanden gilt466.

juristische Person, während eine etwaige sonstige Verantwortlichkeit des herrschenden Unternehmens etwa als Verursacher davon unberührt bleibt. 463 BGH, ZIP 1983, 589 (593); BSG, NJW-RR 1997, 94 (96); vgl. auch BSG, NJW 1984, 2117 (2120): Das Institut des Haftungsdurchgriffs ist zwar als Folge dafür typischer Sachverhaltserscheinungen anhand von Verhältnissen bei Einmann-Gesellschaften entwickelt worden, Gesellschaften also, bei denen sich alle Geschäftsanteile in einer Hand befinden. Eine Beschränkung im Sinne eines Ausschlusses des Anwendungsbereichs dieses Rechtsinstituts auf Mehrpersonen-Gesellschaften bedeutet das aber nicht. 464 BGH, ZIP 1993, 589 (593), der insoweit auf die Ausführungen von Kleindiek, GmbHR 1992, 574 (578 f.) verweist. 465 BGH, ZIP 1993, 589 (594). 466 BGH, ZIP 1993, 589 (594); siehe auch Kübler, NJW 1993, 1204 (1205); differenzierend Michalski / Zeidler, NJW 1996, 224 (229).

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2. Auswirkungen auf § 4 Abs. 3 BBodSchG Auch im Öffentlichen Recht ist die Übernahme von Beweislastüberlegungen aus dem Zivilrecht grundsätzlich möglich467. Um dem Willen des Gesetzgebers im Hinblick auf die Geltung der Haftungsregeln bei qualifizierter faktischer Abhängigkeit auch im Rahmen des Bundes-Bodenschutzgesetzes in umfassender Weise Rechnung zu tragen, muß versucht werden, die für den Zivilprozeß entwickelten und für die Praxis besonders erheblichen Darlegungsgrundsätze sinngemäß auf die Arbeit der Ordnungsbehörden zu übertragen. Die Bedeutung dieser Problematik tritt dann zu tage, wenn die zuständige Behörde eine innerhalb eines Konzerns herrschende juristische Person zur Sanierung heranziehen will, indem sie die ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit mit der Durchgriffshaftung bei qualifizierter faktischer Konzernabhängigkeit begründet. Denn insoweit stellt sich die Frage, wer den letztlich haftungsbegründenden Umstand eines objektiven Mißbrauchs der beherrschenden Gesellschafterstellung ohne Rücksichtnahme auf die Belange der abhängigen Gesellschaft darzulegen hat. Die Situation der jeweiligen Behörde ist in diesem Punkt also mit der eines zivilrechtlichen Klägers vergleichbar, der seinen Anspruch gegen das herrschende Unternehmen auf das besondere Konzernhaftungsrecht stützt. Im Sinne der vorstehenden Ausführungen bedeutet das, daß es grundsätzlich der Ordnungsbehörde obliegt, Umstände darzulegen, die auf eine mißbräuchliche Unternehmensführung hindeuten. Freilich muß ihr dann auch insoweit eingeräumt werden, das herrschende Unternehmen zu näheren Angaben über Unternehmensinterna aufzufordern, wenn dieses die maßgeblichen Tatsachen kennt und ihm die Darlegung des Sachverhalts zumutbar ist. Kommt das herrschende Unternehmen dieser Aufforderung ohne Rechtfertigung nicht nach, so muß sich dies auch zu Lasten desselben auswirken, so daß das Vorliegen eines objektiven Mißbrauchs als zugestanden gilt468. Für diese Verwaltungsabläufe sind jedoch noch keine Verwaltungsstrukturen vorhanden, weil sie bislang nicht zur täglichen Verwaltungspraxis gehörten469. Die Ermittlung des objektiven Mißbrauchs der herrschenden Gesellschaftsstellung ist also für die Behörden mit erheblichem Mehraufwand verbunden470. Angesichts der mangelnden Vollzugserfahrung droht auch das Ziel einer effektiven Gefahrenabwehr beeinträchtigt zu werden. Es ist aber zu erwarten, daß in der praktischen 467 Koch, Bodensanierung nach dem Verursacherprinzip, S. 53, die Übertragung der Regeln der Beweislastumkehr bei der Produzentenhaftung untersuchend. 468 Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 106, siehe auch Rn. 97. 469 Aufgrund des Bundes-Bodenschutzgesetzes wird keine neue, eigenständige Bodenschutzverwaltung aufgebaut; der Bodenschutz wird vielmehr in bestehende Verfahren integriert, um bürokratische Hemmnisse und Kosten zu vermeiden. 470 Vgl. die Begründung zum Regierungsentwurf, BT-Drucksache, 13 / 6701, S. 5: Dieser Aspekt wird bei der Behandlung der durch den Vollzug des Bundes-Bodenschutzgesetzes entstehenden Mehrkosten nicht berücksichtigt.

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Anwendung dieser Grundsätze möglicherweise weniger Schwierigkeiten auftauchen. Denn die Ordnungsbehörden werden das besondere Konzernhaftungsrecht wohl in der Regel dann auf die Sanierungsverantwortlichkeit übertragen, wenn insoweit eine die Haftung bejahende rechtskräftige Zivilgerichtsentscheidung vorliegt. In den übrigen Fallkonstellationen ist ein etwaiger Mehraufwand in Kauf zu nehmen. Der Gesetzgeber hat diese Problematik gesehen471, sich in Anbetracht der Vorzüge der Einstandshaftung aber für diese Regelung entschieden und somit gewisse Nachteile offenbar einkalkuliert472. 3. Konstellationen eines objektiven Mißbrauchs Der noch recht abstrakt formulierte Tatbestand einer fehlenden Rücksichtnahme auf die Belange der abhängigen Gesellschaft(en) bedarf freilich der Konkretisierung, um die Fälle eines Mißbrauchs anhand objektiver Umstände näher bestimmen zu können. Grundsätzlich ist davon auszugehen, wenn die eigene Existenzund Entwicklungsfähigkeit der abhängigen Gesellschaft(en) ausschließlich dem Konzerninteresse unterworfen ist473. Die Rechtsprechung hat insoweit keine umfangreichen allgemein gültigen Aussagen aufgestellt und argumentiert statt dessen eng am jeweiligen Sachverhalt474. In den folgenden Ausführungen wird gleichwohl der Versuch unternommen, anhand der vorhandenen Grundsatzentscheidungen einige konkrete Abgrenzungskriterien zu entwickeln. a) Negativabgrenzung Ist im Rahmen eines Konzernverhältnisses eine Saldenverrechnungsvereinbarung dergestalt vereinbart, daß jeweils ein Gesamtsaldo gezogen wird, aufgrund dessen alle Soll- und Habenbestände der einzelnen Unternehmen miteinander verrechnet werden, so führt dies allein noch nicht zu der Annahme, daß die Belange der abhängigen Gesellschaft(en) in einer Weise beeinträchtigt werden, daß dem 471 Gegenäußerung der Bundesregierung, BT-Drucksache, 13 / 6701, S. 63: „Die Übertragung der Grundsätze zur Einstandspflicht für eine juristische Person würde den Vollzug mit schwierigen Auslegungsfragen und der Ermittlung der im Einzelfall gegebenen zivilrechtlichen Verantwortlichkeiten belasten.“ 472 Vgl. die Empfehlungen des Bundesrates, BR-Drucksache, 422 / 1 / 97, S. 7; zur Gesetzesbegründung ausführlich oben Teil 1 § 6 B. 473 BGH, ZIP 1985, 1263 (1267): Insbesondere der Abschluß von Factoring-Verträgen nimmt einer Tochtergesellschaft häufig schon wegen der von dieser zu zahlenden Provision, jedenfalls aber wegen der Handhabung durch die Konzernspitze, darüber nicht abzurechnen und etwaige Überschüsse nicht abzuführen, die Möglichkeit, aus eigenen Erträgnissen Liquidität zu bilden und damit aus eigener Kraft wirtschaftliche Selbständigkeit herzustellen oder zu erhalten. 474 Kübler, NJW 1993, 1204 (1205); Michalski / Zeidler, NJW 1996, 224 (226 ff.); Kobes, NVwZ 1998, 786 (791).

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nicht im Wege des Einzelausgleichs Rechnung getragen werden könnte; denn das Vermögen der abhängigen Gesellschaft(en) wird insbesondere dann nicht angetastet, wenn durch korrekte Verbuchung bei den einzelnen Unternehmen sichergestellt ist, daß jedes nur mit dem Teil der Gesamtverbindlichkeit belastet wird, der dieses Unternehmen betraf475. Auch die Vermischung des Gesellschafts- und Privatvermögens durch selbst weit über den Bezug von Jahresgewinnen hinausgehende einzelne Privatentnahmen der Gesellschafter bildet nicht ohne weiteres einen Durchgriffstatbestand476. Die Rechtsfolgen der besonderen konzernrechtlichen Haftungsregeln werden selbst dann nicht ausgelöst, wenn es zu ungerechtfertigten Belastungen mit fremden Schulden gekommen ist, sofern solche Belastungen in den Büchern vollständig und korrekt erfaßt und damit jeweils einem Einzelausgleich zugänglich gemacht werden477. Eine unmittelbare Außenhaftung der Konzernspitze folgt auch nicht bereits daraus, daß eine abhängige Gesellschaft nicht nur für eigene Schulden, sondern auch für die Verbindlichkeiten anderer Unternehmen in Anspruch genommen und auf diese Weise eine Schmälerung des Gesellschaftsvermögens bewirkt wird. Die eingetretenen Kapitalabflüsse der Gesellschaft sind vielmehr nach § 31 Abs. 1 GmbHG grundsätzlich auszugleichen, soweit dadurch das Gesellschaftsvermögen unter den zur Deckung des Stammkapitals erforderlichen Betrag herabgesunken oder eine bereits bestehende Unterbilanz vertieft worden sein sollte478.

b) Durchgriffstatbestand der unübersichtlichen Buchführung Der Fall einer Durchgriffshaftung des herrschenden Unternehmens liegt dagegen insbesondere dann vor, wenn in diesen Konstellationen ein Einzelausgleich aufgrund unübersichtlicher (zentralisierter) Buchführung nicht stattfinden kann, wenn also nicht ordnungsgemäß verbucht worden ist, so daß die finanziellen Verhältnisse undurchsichtig sind479. Dann ist von einem objektiven Mißbrauch der beherrschenden Gesellschaftsstellung auszugehen. Gleiches gilt, wenn die Geschäftsvorgänge der einzelnen Gesellschaften nicht hinreichend auseinandergehalten werden und so die Vermögensabgrenzung zwischen Gesellschafts- und Privatvermögen allgemein verschleiert wird, so daß insbesondere die Beachtung der Kapitalerhaltungsvorschriften unkontrollierbar wird480. Insoweit ist also von einer Kombination der BGH, ZIP 1993, 589 (593). BGH, ZIP 1985, 1263 (1264). 477 BGH, ZIP 1993, 589 (593); vgl. auch Michalski / Zeidler, NJW 1996, 224 (228). 478 BGH, ZIP 1993, 589 (592 f.); vgl. BGHZ 93, 146 (148); 95, 330 (340). 479 Kübler, NJW 1993, 1204 (1205): Vor allem bei der Einmann-GmbH bedeutet mangelhafte Buchführung die Vermengung von Gesellschafts- und Privatvermögen, die die unbeschränkte Haftung des Alleingesellschafters mit seinem ganzen Vermögen nach sich zieht; siehe auch Michalski / Zeidler, NJW 1996, 224 (228). 480 BGH, ZIP 1985, 1263 (1264). 475 476

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Voraussetzungen der Durchgriffstatbestände der Vermögensvermischung einerseits und der qualifizierten Konzernabhängigkeit andererseits auszugehen481. Eine Nachteilszufügung kommt in diesem Zusammenhang nicht nur insofern in Betracht, als ein abhängiges Unternehmen tatsächlich zur Erfüllung von Verbindlichkeiten eines Schwesterunternehmens oder des herrschenden Unternehmens selbst herangezogen worden ist. Im Hinblick auf die Vermögenslage des gesamten Haftungsverbunds können sich die durch die Haftungsübernahme für fremde Schulden begründeten Risiken im Einzelfall unmittelbar auf den Vermögensstand der von der Gefahr einer Inanspruchnahme betroffenen Gesellschaft auswirken. Macht die jeweilige Vermögenslage eine entsprechende Rückstellung in die Bilanz der abhängigen Gesellschaft erforderlich und unterbleibt sie, so rechtfertigt die daraus folgende Unübersichtlichkeit der das Vermögen des Unternehmens berührenden Einwirkungen die Annahme einer durch Einzelausgleich nicht mehr zu kompensierenden Beeinträchtigung der Interessen der abhängigen Gesellschaft, mithin den objektiven Mißbrauch der beherrschenden Gesellschaftsstellung482.

V. Natürliche Person als Konzernspitze Wird ein abhängiges Unternehmen nicht von einer anderen Gesellschaft, sondern von einer natürlichen Person beherrscht483, so stellt sich die Frage, ob das besondere Konzernhaftungsrecht auch dann einschlägig ist. Nach Auffassung des Bundesgerichtshofs484 kann es für die Ausgestaltung besonderer konzernrechtlicher Haftungsregeln grundsätzlich keine Rolle spielen, welche Rechtsform der noch in anderer Weise unternehmerisch tätige Gesellschafter hat. Der Umstand, daß eine Gesellschaft von einer anderen Gesellschaft oder einer natürlichen Person beherrscht wird, beeinflußt das Ausmaß der durch die Konzernierung begründeten Gefahren für die außenstehenden Gesellschafter und die Gläubiger nicht. Deshalb kann auch eine natürliche Person „Unternehmen“ im Sinne konzernrechtlicher Schutzbestimmungen sein485. Vgl. Schmitz-Rode / Bank, DB 1999, 417 (418). Zum ganzen BGH, ZIP 1993, 589 (593); siehe auch Karsten Schmidt, ZIP 1988, 1497 ff.; 1989, 545 (547 f.). 483 Nach Art. 2 Abs. 1 der 12. Richtlinie des Rates der Europäischen Gemeinschaften brauchen Gesellschaften einer bestimmten Rechtsform – in Deutschland die GmbH (vgl. § 1 GmbHG) – nur einen einzigen Gesellschafter zu haben; damit soll es auch einzelkaufmännischen Unternehmen ermöglicht werden, die Haftung auf das zur Ausübung der unternehmerischen Tätigkeit eingesetzte Vermögen zu beschränken; weitere Zielsetzungen bilden etwa die Sicherung der Unternehmenskontinuität und die Wahrnehmung der Geschäftsführung in einer Kommanditgesellschaft; vgl. etwa Drygala, ZIP 1992, 1528 ff. 484 BGH, ZIP 1993, 589 (592); siehe BGHZ 115, 187 (190), auch eine natürliche Person, vor allem den Alleingesellschafter und -geschäftsführer einer Einmann-GmbH als „herrschendes Unternehmen“ ansehend; dazu Kübler, NJW 1993, 1204 (1205). 481 482

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Teil 2: Die Sanierungspflichtigen nach § 4 Abs. 3 und 6 BBodSchG

Gegen die Übertragung dieser Grundsätze auf das Bodenschutzrecht bestehen keine Bedenken. Die zuständige Behörde kann zur Sanierung mithin auch eine natürliche Person, die als herrschendes „Unternehmen“ im Sinne des besonderen Konzernhaftungsrechts anzusehen ist, heranziehen. Darüber hinaus kommt als Einstandssubjekt auch eine rechtsfähige juristische Person des Öffentlichen Rechts in Betracht486.

VI. Die Verantwortlichkeit der abhängigen Gesellschaft Wird ein herrschendes Unternehmen gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 BBodSchG zur Sanierung herangezogen, weil es aus handelsrechtlichem oder gesellschaftsrechtlichem Rechtsgrund für eine Gesellschaft einzustehen hat, so sind die Auswirkungen dieser Haftung auch auf die Verantwortlichkeit des abhängigen Unternehmens zu untersuchen. Denn grundsätzlich ist in erster Linie dieses gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG zur Sanierung verpflichtet, wenn es Eigentümer oder Inhaber der tatsächlichen Gewalt hinsichtlich des kontaminierten Grundstücks ist487. Fraglich ist, ob die Einstandshaftung des herrschenden Unternehmens diese Verantwortlichkeit überlagert und somit ausscheiden läßt oder ob beide nebeneinander bestehen könnten. Eine Antwort auf diese Frage läßt sich nur im Zusammenhang mit der zivilrechtlichen Haftungssituation finden. Die im Bundes-Bodenschutzgesetz normierte Durchgriffshaftung betrifft nach dem Willen des Gesetzgebers488 vor allem die Problemkonstellationen der Unterkapitalisierung und der qualifizierten faktischen Konzernabhängigkeit. Die in diesem Zusammenhang von den Zivilgerichten aufgestellten Haftungsgrundsätze, die auf das Bodenschutzrecht zu übertragen sind, wurden für Fälle entwickelt, in denen eine Gesellschaft wegen Vermögenslosigkeit 485 BGHZ 69, 334 (338); 95, 330 (337); BGH, ZIP 1993, 589 (592); Becker, DVBl. 1999, 134 (137); Turiaux / Knigge, BB 1999, 377 (380); Schmitz-Rode / Bank, DB 1999, 417 (419); Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 103; siehe auch Wiedemann, ZGR 1986, 656 (671); ders., DB 1993, 141 (153): Die Durchgriffshaftung folgt nicht lediglich aus der Stellung als Geschäftsführer, sondern aus dem Vorliegen zusätzlicher Tatbestandsvoraussetzungen. Zum Haftungsumfang im Fall der Konzernhaftung des Einmanngesellschafters vgl. Lutter, ZIP 1985, 1425 (1435); ähnlich Ehlke, DB 1986, 523 (526); Priester, ZIP 1986, 137 (144 f.), der dem Gesellschafter empfiehlt, eine Holding zwischenzuschalten, um sein Privatvermögen der vermeintlichen Konzernhaftung zu entziehen. Allerdings ist dann die Unternehmenseigenschaft des Gesellschafters nur noch schwer begründbar; so Stimpel, ZGR 1991, 144 (157); siehe auch Kowalski, ZIP 1992, 1637 ff.; Karsten Schmidt, JuS 1987, 425 (432 f.); ders., ZHR 155 (1991), 417 (432 ff., bes. 438 f.), m. w. N. 486 Becker, DVBl. 1999, 134 (137). 487 Hat die Tochtergesellschaft die schädliche Bodenveränderung oder Altlast dagegen verursacht, so steht ihre diesbezügliche Verantwortlichkeit in keinem Zusammenhang zur Einstandspflicht des herrschenden Unternehmens, weil diese lediglich an die Zustandsverantwortlichkeit geknüpft ist; näher oben Teil 2 § 6 E. 488 BR-Drucksache, 4222 / 1 / 97, S. 6 f.; näher oben Teil 2 § 6 B.

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nicht mehr ihre Verbindlichkeiten zu erfüllen imstande ist. Kann die Gesellschaft dagegen ihren Verpflichtungen in finanzieller Hinsicht nachkommen, besteht für einen Durchgriff auf das herrschende Unternehmen zivilrechtlich kein Bedürfnis, weil die Tochtergesellschaft direkt in Anspruch genommen werden kann. Bezogen auf die Sanierungsverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz bedeutet das, daß die Frage einer vermeintlichen ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit der abhängigen Gesellschaft dahinstehen kann, wenn diese vermögenslos ist und aus diesem Grund das herrschende Unternehmen über die gesetzliche Einstandspflicht herangezogen wird. Denn eine Finanzierungsmöglichkeit der vorzunehmenden Sanierungsmaßnahmen durch das abhängige Unternehmen scheidet hier offensichtlich aus489. Gleichwohl ist aber davon auszugehen, daß eine etwaige Inanspruchnahme des abhängigen Unternehmens nicht gänzlich unmöglich werden darf. Denn das herrschende Unternehmen könnte bei drohender ordnungsrechtlicher Heranziehung aufgrund seiner Einstandspflicht sein Vermögen auf die Tochtergesellschaft übertragen. Diese muß dann freilich auch (noch) in die Pflicht genommen werden können. Denkbar sind schließlich auch solche Sachverhalte, in denen die meisten Voraussetzungen etwa einer qualifizierten faktischen Konzernabhängigkeit gegeben sind, das abhängige Unternehmen aber dennoch imstande ist, seinen Verbindlichkeiten nachzukommen. Hier ist ein Haftungsdurchgriff auf die herrschende Gesellschaft nach zivilrechtlichen Grundsätzen ausgeschlossen; die Vermögenslosigkeit des abhängigen Unternehmens ist insoweit also eine Voraussetzung für die Einstandspflicht490. Die Durchgriffshaftung ist daher als die ultima Ratio anzusehen; der Durchgriff ist solange nicht gerechtfertigt, wie Vermögenswerte der Gesellschaft die geltend gemachte Forderung des Gläubigers decken491. Gleiches muß auch im Rahmen des § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 BBodSchG gelten. Die Sanierungsverantwortlichkeit eines herrschenden Unternehmens kann also nicht ausgelöst werden, wenn die Tochtergesellschaft eine Sanierung finanzieren kann. Die vorstehenden Ausführungen haben gezeigt, daß die Verantwortlichkeiten des herrschenden Unternehmens einerseits und des abhängigen Unternehmens andererseits nicht in Konflikt geraten; sie stehen vielmehr in einem Ausschließlichkeitsverhältnis zueinander. Die Problematik der Auswahl bei mehreren in Betracht kommenden Verantwortlichen entsteht insoweit nicht.

489 Zur ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit im Zusammenhang mit dem Insolvenzverfahren siehe unten Teil 2 § 7. 490 Vgl. nur BGH, ZIP 1993, 589 (591 f.), diesen Umstand als selbstverständlich vorauszusetzen scheinend. 491 BAG, SAE 1976, 123 (125); siehe auch BSG, NJW 1984, 2117 (2120), m. w. N. auch zur Literatur.

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H. Unterkapitalisierung Als die ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit begründende Durchgriffstatbestände nennt der Gesetzgeber in der amtlichen Begründung zu § 4 Abs. 3 Satz 4 Halbsatz 1 BBodSchG neben der qualifizierten Konzernabhängigkeit auch die Unterkapitalisierung einer Gesellschaft. Damit sind jedoch erhebliche Auslegungsschwierigkeiten verbunden492. Denn im Gegensatz zum besonderen Konzernhaftungsrecht gibt es für den Fall der Unterkapitalisierung keine klare Linie in der Rechtsprechung493. So hat auch der Bundesgerichtshof konstatiert, „daß sich ob der Vielfalt der in Frage kommenden Sachverhalte schwerlich allgemeine Regeln aufstellen ließen“494. In der Literatur herrscht ebenfalls keine Einigkeit; umstritten sind sowohl die Zulässigkeit dieser Durchgriffshaftung als auch deren Voraussetzungen im einzelnen495. Die Problematik dieser Rechtsunsicherheit wird aber dadurch relativiert, daß die einschlägigen praktischen Fälle teilweise einen doppelten Anhaltspunkt zur Durchgriffshaftung bieten, wenn neben der Unterkapitalisierung auch eine qualifizierte Konzernabhängigkeit gegeben ist496. Gleichwohl sind die folgenden Ausführungen bemüht, Haftungsgrundsätze zu entwickeln, deren Anwendung den zuständigen Ordnungsbehörden keine allzu großen Probleme bereitet. I. Begriffsbestimmung Eine Gesellschaft ist unterkapitalisiert, wenn das Eigenkapital nicht ausreicht, um den nach Art und Umfang der angestrebten oder tatsächlichen Geschäftstätigkeit unter Berücksichtigung der Finanzierungsmethoden bestehenden, nicht durch Kredite Dritter zu deckenden mittel- oder langfristigen Finanzbedarf zu befriedigen497. Der Grund für diese Problematik liegt darin, daß das Gesetz für die Grün492 Im Grundsatz wurde dies im Gesetzgebungsverfahren erkannt; siehe BT-Drucksache 13 / 6701, S. 63. 493 Eine Durchgriffshaftung bejahend BGHZ 54, 222 (224) – „Siedlerverein“; in BGHZ 31, 258 (268) – „Lufttaxi“ sowie in BGH, WM 1972, 74 findet sich jeweils ein obiter dictum; zustimmend auch BSG, NJW 1984, 2117 (2118); vgl. auch RGZ 158, 302 (310), das noch auf subjektive Haftungselemente zurückgegriffen hat; anders BGHZ 68, 312 (315 ff.): In casu wurde eine Tochtergesellschaft unterkapitalisiert ins Leben gerufen und ihr, als sich ihr Vermögensverfall abzeichnete, das Anlagevermögen wieder entzogen; im Hinblick auf diese Entscheidung zurückhaltend wiederum BGH, WM 1977, 841 (845); zum ganzen Wiedemann, Gesellschaftsrecht, Band I, S. 225; siehe auch Hilger, in: Holzwarth / Radtke / Hilger / Bachmann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 103; Boujong, in: Festschrift für Odersky, S. 739 (746). 494 BGHZ 68, 312 (316). 495 Für einen Haftungsdurchgriff etwa Wiedemann, Gesellschaftsrecht, Band I, S. 225, m. w. N. in Fn. 14; dagegen etwa Karsten Schmidt, Gesellschaftsrecht, S. 237 ff., m. w. N. 496 Wiedemann, Gesellschaftsrecht, Band I, S. 225 f.; einen solchen Sachverhalt enthält BGHZ 68, 312 ff.

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dung von Kapitalgesellschaften nur ein abstrakt bemessenes Garantiekapital vorschreibt (§§ 7 AktG, 5 GmbHG) und somit keine dem konkreten Unternehmenszweck entsprechende Eigenkapitalausstattung gewährleistet498. Dennoch ist vom Erfordernis adäquater Kapitalausstattung auszugehen, weil die Rechtssätze zur Kapitalaufbringung und Kapitalerhaltung ihren Sinn verlören, wenn man an das Eigenkapital der selbständigen Vermögensmasse nur formale Voraussetzungen knüpfen würde499. Es muß deshalb eine gewisse Relation zwischen dem nach Art und Umfang der beabsichtigten oder tatsächlichen Geschäftstätigkeit bestehenden Finanzbedarf und dem haftenden Eigenkapital gegeben sein; anderenfalls würde durch das Institut der juristischen Person die Möglichkeit geschaffen, Unternehmen mit einem für ihre Zwecke offensichtlich unzureichenden Kapital zu betreiben und das Risiko allein auf die Gesellschaftsgläubiger abzuwälzen500. Unterkapitalisierung ist also ein Tatbestand, der sich auf die Fähigkeit der Gesellschaft zu angemessenem Wirtschaften bezieht; insoweit besteht keine Identität mit den Begriffen der Vermögenslosigkeit, Überschuldung oder Unterbilanz501. Innerhalb des Unterkapitalisierungsbegriffs muß zwischen den Tatbeständen der nominellen und der materiellen Unterkapitalisierung differenziert werden502. Von einer nominellen Unterkapitalisierung ist auszugehen, wenn Fremdkapital statt Eigenkapital zugeführt wird, wenn also Eigenkapitalbedarf in Form von Krediten gedeckt wird. Die Frage einer Durchgriffshaftung der Gesellschafter stellt sich indes lediglich bei der materiellen Unterkapitalisierung503. Eine solche liegt vor, wenn 497 In diesem Sinne Ulmer, in: Hachenburg, Gesetz betreffend die Gesellschaften mit beschränkter Haftung, Teil 1, Anh. § 30 Rn. 16; Becker, DVBl. 1999, 134 (138); Droese, UPR 1999, 86 (88); Schmitz-Rode / Bank, DB 1999, 417 (418); Knopp / Albrecht, BB 1998, 1853 (1856); ähnlich Vierhaus, NJW 1998, 1262 (1265), auf den objektiv angemessenen Finanzbedarf abstellend; Hilger, in: Holzwarth / Radtke / Hilger / Bachmann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 102; Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 293; kritisch Vonnemann, Haftung der GmbH-Gesellschafter bei materieller Unterkapitalisierung, S. 180 ff. 498 Karsten Schmidt, Gesellschaftsrecht, S. 240: Dies beruht darauf, daß die Betriebswirtschaftslehre keine verallgemeinerungsfähigen, in zwingendes Recht umsetzbare Größenangaben zu liefern vermag; dazu auch ders., JZ 1984, 771 ff., m. w. N. 499 Wiedemann, Gesellschaftsrecht, Band I, S. 226, 565 ff.; siehe aber BAG, Urteil vom 10. 2. 1999 – 5 AZR 677 / 97 –: Der Gesetzgeber habe keine Mindestkapitalausstattung vorgeschrieben, sondern nur die Höhe des Stammkapitals festgesetzt. 500 BSG, NJW 1984, 2117 (2119): Die Größenordnung des haftenden Kapitals darf nicht völlig außerhalb des Rahmens liegen, der sich aus dem Zweck ergibt, dem das Vermögen gewidmet ist; BSG, NJW-RR 1997, 94 (95); Nds. OVG, MDR 1996, 1024 (1024); BGHZ 31, 258 (268); OLG Hamburg, BB 1973, 1231. 501 Nds. OVG, MDR 1996, 1024 (1024); Karsten Schmidt, Gesellschaftsrecht, S. 240. 502 Zum folgenden Ulmer, in: Festschrift für Duden, S. 669; Wiedemann, Gesellschaftsrecht, Band I, § 10 II 3 a und b; Karsten Schmidt, ZIP 1990, 69 (78); ders., Gesellschaftsrecht, S. 248 f.; Winkler, BB 1969, 1202 (1205). 503 Droese, UPR 1999, 86 (88); Marburger / Nolte, in: Hendler / Marburger / Reinhardt / Schröder, Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 2000, S. 229 (247); Priester, DNotZ 1993, Sonderheft zum 24. deutschen Notartag, 121 (127); Boujong, in: Festschrift für Odersky, S. 739 (746 f.); Karsten Schmidt, Gesellschaftsrecht, S. 241, der jedoch für den Vorzug

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die notwendige Mittelzuführung gänzlich unterbleibt, wenn also das tatsächlich eingesetzte Kapital sich als eindeutig unzureichend erweist für den angestrebten oder erreichten Geschäftsumfang.

II. Rechtsgrund der Durchgriffshaftung Grundsätzlich darf über die Rechtsfigur einer juristischen Person nicht leichtfertig und schrankenlos hinweggegangen werden; es haftet also regelmäßig nur die Kapitalgesellschaft als solche und nicht die dahinter stehenden Gesellschafter504. Einer Durchgriffshaftung bei Unterkapitalisierung liegt dagegen die Erwägung zugrunde, daß die Anwendung dieses Grundsatzes nicht zu Ergebnisses führen darf, die mit Treu und Glauben im Sinne des § 242 BGB nicht in Einklang stehen. Denn die Ausnutzung der rechtlichen Verschiedenheit zwischen der juristischen Person und den hinter ihr stehenden natürlichen Personen bedeutet einen Rechtsmißbrauch, mithin eine unzulässige Rechtsausübung505. Die Rechtskonstruktion der juristischen Person ist „hintanzusetzen, wenn die Wirklichkeiten des Lebens, die wirtschaftlichen Bedürfnisse und die Macht der Tatsachen eine solche Handhabung gebieten“506. Der Durchgriffshaftung steht auch nicht das auf dem Trennungsprinzip basierende Haftungsprivileg des § 13 Abs. 2 GmbHG entgegen. Insoweit ist die Normzwecklehre507 heranzuziehen, die die Gesellschafterhaftung auf die teleologische Restriktion dieser Vorschrift stützt. Die Verwendung der Rechtsform der Gesellschaft mit beschränkter Haftung und die damit verbundene Berufung auf die allseitige Haftungsbeschränkung ist dann als normzweckwidrig anzusehen, wenn wegen des eindeutigen Mißverhältnisses zwischen erforderlichem und tatsächlichem Haftkapital der Gesellschaft mit beschränkter Haftung das Interessengleichgewicht zwischen Gesellschaftern und Gläubigern grundlegend gestört ist508. Davon ist auszugehen, wenn mit Hilfe der Rechtsform der juristischen Person Gesetzesbestimmungen umgangen, vertragliche Verpflichtungen verletzt oder Dritte auf sonstige Weise zumindest objektiv rechtswidrig geschädigt werden sollen509. einer Begründung von Einzelansprüchen gegenüber einer generalisierenden Durchgriffslösung eintritt, sofern nicht eine öffentlich-rechtliche Ermächtigungsnorm einen Heranziehungsbescheid gegenüber den Gesellschaftern trägt. 504 BVerfGE 13, 331 (340); RGZ 156, 271 (277); 169, 240 (248); BGHZ 20, 4 (11); 26, 31 (37); BSG, NJW 1984, 2117 (2118); Nds. OVG, MDR 1996, 1024 (1024). 505 BSG, NJW-RR 1997, 94 (94). 506 BGHZ 54, 222 (224) in Anlehnung an RGZ 99, 232 (234); 103, 64 (66); 129, 50 (53 f.); 156, 271 (277); BGHZ 20, 4 (14); 29, 385 (392). 507 Näher Müller-Freienfels, AcP 156 (1957), 522 (537). 508 Ulmer, in: Festschrift für Duden, 661 (677 f.), m. w. N., der die in der Literatur entwikkelten Konzepte einer subjektiven Mißbrauchs- (oder Durchgriffs-)Haftung, der Organisationsfehlerhaftung sowie der Erklärungshaftung zutreffend ablehnt.

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III. Voraussetzungen Zur Feststellung der Voraussetzungen der Unterkapitalisierung einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung zu einem bestimmten Zeitpunkt stehen keine allgemein anerkannten Kriterien zur Verfügung. Die Schwierigkeit beruht insoweit darauf, daß es sich letztlich um eine betriebswirtschaftliche Problematik handelt510. Einigkeit besteht wohl insofern, als ein Haftungsdurchgriff nur bei evidenter Unterkapitalisierung in Betracht kommt511. Zur Konkretisierung dieses Merkmals sind von der Rechtsprechung die Umstände des jeweiligen Einzelfalls herangezogen worden. Von einer eindeutigen Unterkapitalisierung ist auszugehen, wenn ein Geschäftsbetrieb fortgesetzt wird, obwohl das Eigenkapital vollständig aufgezehrt ist und keine anderen wesentlichen Einnahmequellen vorhanden sind, so daß die geschäftliche Tätigkeit nicht mehr in kaufmännisch ordnungsgemäßer Weise weitergeführt werden kann512. Das ist vor allem dann der Fall, wenn die Voraussetzungen zur Eröffnung des Insolvenzverfahrens im Sinne der §§ 16 ff. InsO (§§ 102, 207 ff. KO), also (drohende) Zahlungsunfähigkeit bzw. Überschuldung der juristischen Person vorliegen; die Abweisung des Antrags auf Eröffnung des Insolvenzverfahrens gemäß § 26 InsO (§ 107 KO) belegt erst recht eine evidente Unterkapitalisierung513. Auf den Zeitpunkt der Unterkapitalisierung kommt es nicht an. Sie kann daher sowohl bereits bei Gründung der Gesellschaft bestehen als auch erst später im Laufe der Geschäftstätigkeit eintreten514. Die Voraussetzungen der Unterkapitalisierung sind hingegen nicht gegeben, wenn eine ausreichende Kapitalausstattung vorhanden ist. Insoweit ist es einer Gesellschaft nicht verwehrt, 509 BSG, NJW 1984, 2117 (2118), m. w. N.: Der Mißbrauch kann sowohl in der mißbräuchlichen Gründung und dem Einsatz der juristischen Person bestehen als auch in der mißbräuchlichen Berufung auf die rechtliche Selbständigkeit einer zunächst ohne Mißbrauch gegründeten juristischen Person; BSG, NJW-RR 1997, 94 (94); Nds. OVG, MDR 1996, 1024 (1024); siehe auch BAG, Urteil vom 10. Februar 1999 – 5 AZR 677 / 97 –: Die Unterkapitalisierung reicht für sich genommen nicht aus, die Durchgriffshaftung zu begründen. Es müssen vielmehr weitere Umstände hinzutreten. 510 Eisenhard, Gesellschaftsrecht, Rn. 770a; siehe auch Schmitz-Rode / Bank, DB 1999, 417 (418): Für die Bewertung der Sachlage sind auch die voraussichtliche Höhe des Fehlbetrages und die Erkennbarkeit des Finanzierungsbedarfes entscheidende Faktoren. 511 Nds. OVG, MDR 1996, 1024 (1024); Ulmer, in: Festschrift für Duden, S. 661 (679); Droese, UPR 1999, 86 (88), die eine qualifizierte Unterkapitalisierung im Hinblick auf Evidenz und Ausmaß fordert; siehe auch Wiedemann, Gesellschaftsrecht, Band I, S. 226, der auch auf die Nachweisbarkeit der Unterkapitalisierung abstellt. 512 Nds. OVG, MDR 1996, 1024 (1025); Droese, UPR 1999, 86 (88). 513 Zur Rechtslage vor Inkrafttreten der Insolvenzordnung am 01. 01. 1999 Nds. OVG, MDR 1996, 1024 (1025); differenzierend Ulmer, in: Festschrift für Duden, S. 661 (679), der darüber hinaus einen Kausalzusammenhang zwischen Unterkapitalisierung und Konkursreife sowie die Zurechenbarkeit der Geschäftstätigkeit der unterkapitalisierten Gesellschaft voraussetzt. 514 Knopp / Albrecht, BB 1998, 1853 (1856); Droese, UPR 1999, 86 (88); Becker, DVBl. 1999, 134 (138); siehe aber auch Schmitz-Rode / Bank, DB 1999, 417 (418), die das Fehlen einer wirtschaftlich sinnvollen Grundlage von vornherein fordern.

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einen bloß vorübergehenden Geldbedarf durch Darlehen ihrer Gesellschafter zu decken oder sich die nötigen Wirtschaftsgüter durch Miete oder Pacht von ihren Gesellschaftern zu beschaffen515. Die Durchgriffshaftung ist auch nicht bereits dann gerechtfertigt, wenn der Verlust innerhalb eines Geschäftsjahres die Einlagen übersteigen kann, weil dies bei einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung mit einem größeren Geschäftsbetrieb häufig nicht auszuschließen ist516. Fraglich ist, ob der Haftungsdurchgriff wegen Unterkapitalisierung außerhalb der Fälle des § 826 BGB den Hinzutritt subjektiver Elemente voraussetzt517. Diese Frage wird freilich erst dann relevant, wenn auf Seiten der Gesellschafter trotz der notwendigen Evidenz der Unterkapitalisierung nicht einmal bedingter Vorsatz vorliegt. Das Bundessozialgericht hält das zusätzliche Vorliegen subjektiver Elemente in einer den Haftungsdurchgriff wegen Unterkapitalisierung bejahenden Entscheidung für nicht erforderlich518. Dem ist im Hinblick auf den Grund der Lehre von der Haftung der Gesellschafter wegen Unterkapitalisierung zuzustimmen. Denn mit dem Versuch einer Objektivierung der Gesellschafterhaftung wurde der Verzicht auf den zumeist schwer zu erbringenden Schädigungsvorsatz bezweckt519. In der Literatur wird hingegen zum Teil das Erfordernis einer sittenwidrigen Absicht der Gläubigerschädigung vertreten520. Soweit es sich insoweit um eine speziell bodenschutzrechtliche Haftungsvoraussetzung handeln soll, ist dem entgegenzuhalten, daß die ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit grundsätzlich anhand objektiver Maßstabe zu bestimmen ist521. Gegen die Maßgeblichkeit einer Absicht der Gläubigerschädigung spricht auch, daß es im Rahmen der Durchsetzung der Sanierungsverantwortlichkeit nicht um den Schutz des Vertrauens auf die Leistungsfähigkeit von Vertragspartnern, sondern allein um den Ausgleich beeinträchtigter Rechtsgüter geht522. Die öffentlich-rechtliche Verantwortlichkeit greift daher auch 515 BGHZ 31, 258 (268); BSG, NJW-RR 1997, 94 (95); Droese, UPR 1999, 86 (88); Schmitz-Rode / Bank, DB 1999, 417 (418). 516 BSG, NJW-RR 1997, 94 (95). 517 So OLG Celle, NJW 1955, 1788; Uhlenbruck, GmbHR 1999, 313 (316), m. w. N. in Fn. 24; auch in diese Richtung deutend BGH, WPM 1958, 460 (462); Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 91, m. w. N.; vgl. auch Knopp / Albrecht, BB 1998, 1853 (1857); Riedel, ZIP 1999, 94 (98); Schmitz-Rode / Bank, DB 1999, 417 (418), m. w. N. 518 BSG, NJW 1984, 2117 (2120), m. w. N. zur früheren Rechtsprechung; aus der Literatur etwa Ulmer, in: Festschrift für Duden, S. 661 (678); siehe aber auch Nds. OVG, MDR 1996, 1024 (1025). 519 Eisenhard, Gesellschaftsrecht, Rn. 779. 520 So Vierhaus, NJW 1998, 1262 (1265 f.); Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, BundesBodenschutzgesetz, § 4 Rn. 43; Marburger / Nolte, in: Hendler / Marburger / Reinhardt / Schröder, Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 2000, S. 229 (249): Der Vorsatz muß sich auf die Kontamination und die Sanierungsbedürftigkeit beziehen; wohl auch Turiaux / Knigge, BB 1999, 377 (382). 521 Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 329; Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (458); Vollmuth, VerwArch. 68 (1977), 45 (45); Widder, Die Polizeipflicht des Zweckveranlassers, S. 16 f.; Kretz, UPR 1993, 41 (47); näher und m. w. N. oben Teil 1 § 2 B II.

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dann, wenn keine vertraglichen Beziehung der Gesellschaft zu anderen Rechtssubjekten bestehen. Die zwingende Voraussetzung der Absicht einer Gläubigerschädigung würde in diesen Fällen die Inanspruchnahme einer objektiv unterkapitalisierten Gesellschaft unsachgemäß ausschließen, weil mangels Gläubiger auch keine Schädigungsabsicht derselben gegeben sein kann. Das erhebliche Interesse der Allgemeinheit an der Beseitigung von für die Umwelt und damit auch für die menschliche Gesundheit bestehender Gefahren sowie die besondere Schutzwürdigkeit des betroffenen Personenkreises rechtfertigen den Verzicht auf ein subjektives Merkmal523. Die Bedeutung des zu schützendes Gutes würde im übrigen auch die zuständige Behörde mit erheblichen Nachweisschwierigkeiten belasten, würde man die Haftung der Gesellschaft in diesem Zusammenhang auch an subjektive Merkmale knüpfen. Schließlich ist auch der Gesetzgeber offenbar davon ausgegangen, daß der Tatbestand der Unterkapitalisierung bereits durch den objektiven Mißbrauch der gesellschaftsrechtlichen Organisationsform erfüllt werden kann524.

IV. Notwendigkeit einer ordnungsrechtlichen Durchgriffshaftung Unterkapitalisierte Kapitalgesellschaften entstehen vor allem in den Fällen, in denen Unternehmensteile in neue Kapitalgesellschaften, die nur mit dem gesetzlich vorgeschriebenen Mindestmaß ausgestattet sind, ausgegründet werden. So können etwa unterkapitalisierte Betriebsführungsgesellschaften eingeschaltet werden. Der ordnungsrechtliche Durchgriff auf den oder die Gesellschafter wird dann notwendig, wenn der unterkapitalisierten Gesellschaft die kontaminierten Flächen vom ausgründenden Unternehmen übertragen werden. Davon ist auch auszugehen, wenn Unternehmen gespalten oder Unternehmensteile veräußert werden und das bei dem ursprünglichen Unternehmen verbleibende Vermögen im wesentlichen aus kontaminierten Grundstücken besteht525. Diese Konstellation eines objektiven Mißbrauchs der gesellschaftsrechtlichen Organisationsformen müssen auch zum ordnungsrechtlichen Durchgriff auf den oder die Gesellschafter berechtigen. Anderenfalls könnten sich Kapitalgesellschaften ohne weiteres von ihrer ursprünglich 522 Insoweit Hilger, in: Holzwarth / Radtke / Hilger / Bachmann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 99. 523 Droese, UPR 1999, 86 (88), die mit Recht auch darauf hinweist, daß die Allgemeinheit im Gegensatz zum gesellschaftsrechtlichen Gläubiger nicht die Möglichkeit hat, eigenverantwortlich und bewußt ein die Schutzbedürftigkeit reduzierendes Risiko einzugehen. 524 BR-Drucksache 422 / 1 / 97, S. 6 525 Zum ganzen die Empfehlungen des Bundesrates, BR-Drucksache, 422 / 1 / 97, S. 6: Der Tatbestand der Unterkapitalisierung ist vielfach auch dann gegeben, wenn die Sanierungsaufwendungen für die kontaminierten Flächen in die Bilanz des Unternehmens als Passiva einzustellen sind, denen keine wesentlichen Vermögenswerte als Aktiva gegenüberstehen. Zur Spaltung im Rahmen des Umwandlungsgesetzes eingehend Becker, DVBl. 1999, 134 (138 f.); Turiaux / Knigge, BB 1999, 377 (380); siehe auch Theuer, DB 1999, 621 ff., der die Spaltung von Unternehmen im Rahmen der Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers untersucht.

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begründeten Verantwortlichkeit befreien und so ihre Inanspruchnahme verhindern526. Für die Kosten der notwendigen Sanierungsmaßnahmen müßte dann die Allgemeinheit der Steuerzahler aufkommen, obwohl konkrete (verantwortliche) Personen in die Pflicht genommen werden könnten. Die zivilrechtlich begründete Einstandspflicht begründet gemäß § 4 Abs. 3 Satz 4 BBodSchG die Sanierungspflicht der jeweiligen Gesellschafter. Dem steht nicht entgegen, daß das Zivilrecht insoweit nur eine Schadensersatzpflicht vorsieht527. Denn die Vorschrift knüpft zwar an die zivilrechtliche Einstandspflicht an; sie begründet aber im Fall ihres Vorliegens darüber hinaus gehend die entsprechende öffentlich-rechtliche Sanierungspflicht.

J. Einstandspflicht aus handelsrechtlichem Rechtsgrund Die Voraussetzungen der Einstandspflicht für eine juristische Person sollen nach der gesetzlichen Regelung neben dem Gesellschaftsrecht auch dem Handelsrecht zu entnehmen sein. Der Grund für die Einfügung dieses Tatbestandsmerkmals ist nicht ohne weiteres erkennbar. Tatsächlich scheint es auf den ersten Blick nicht zu den anderen Tatbestandsvoraussetzungen zu passen. Denn im Handelsgesetzbuch ist in diesem Zusammenhang lediglich das Recht der offenen Handelsgesellschaft und das der Kommanditgesellschaft geregelt528. Bei diesen Gesellschaften handelt es sich jedoch nach herrschender Meinung nicht um juristische Personen529. Einige juristische Personen des Privatrechts werden zwar als solche des Handelsrechts bezeichnet530; als bloßer Zusatz zum Begriff der juristischen Person kann aber der Verweis auf das Handelsrecht in § 4 Abs. 3 Satz 4 Halbsatz 1 BBodSchG nicht gemeint sein, weil das Handelsrecht in alternativer Weise dem Gesellschaftsrecht gegenübergestellt wird und mithin auch einen eigenen Bedeutungsinhalt im Kontext der Regelung haben muß. Da es im Gegensatz zum Handelsgesetzbuch kein spezielles „Gesellschaftsrechtsgesetz“ gibt, betreffen die „gesellschaftsrechtlichen“ Rechtsgründe vor allem die Gesellschaft mit beschränkter Haftung und die Aktiengesellschaft. Wenn die Anführung auch der „handelsrechtlichen“ Rechtsgründe sich dann also nicht nur allgemein auf das Recht der juristischen Personen Kloepfer, NuR 1987, 7 (17). So aber Marburger / Nolte, in: Hendler / Marburger / Reinhardt / Schröder, Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 2000, S. 229 (250), nach denen die haftenden Gesellschafter lediglich auf Ersatz der Sanierungskosten in Anspruch genommen werden können. 528 Das Recht der stillen Gesellschaft (§§ 230 ff. HGB) ist im Hinblick auf die Haftungsfolgen allenfalls dann von Bedeutung, wenn sich ein stiller Gesellschafter am Handelsgewerbe einer GmbH beteiligt, weil dann bestimmte, für GmbH-Gesellschafter geltende Grundsätze zur Anwendung gelangen; vgl. BGHZ 106, 7 (9 f.). 529 Turiaux / Knigge, BB 1999, 377 (378); anders für den Bereich des § 4 Abs. 3 BBodSchG soweit ersichtlich nur Kobes, NVwZ 1998, 786 (790). 530 Vgl. Creifelds, Rechtswörterbuch, S. 705. 526 527

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bezieht, so kann ihr nur die Bedeutung beigemessen werden, daß auf die Rechtsgründe des Handelsgesetzbuches verwiesen wird. Die auf einem handelsrechtlichen Rechtsgrund beruhende Einstandspflicht für eine juristische Person wird dann relevant, wenn eine juristische Person ein kontaminiertes Grundstück in ihrem Handelsgeschäft innehat und ein Mißbrauchsfall vorliegt531. Auch Juristische Personen können als Formkaufleute ein Handelsgeschäft im Sinne der §§ 25 f. HGB betreiben, veräußern und erwerben. Eine Mißbrauchskonstellation kommt etwa in folgenden Fällen in Betracht. Zum einen kann eine ein Handelsgeschäft betreibende juristische Person einen Teil des Handelsgeschäfts veräußern, so daß das verunreinigte Grundstück bei ihr verbleibt. Der Erwerber hat insoweit gemäß § 25 Abs. 1 Satz 1 HGB in Verbindung mit § 4 Abs. 3 Satz 4 BBodSchG für die juristische Person, der die Sanierungspflicht obliegt, einzustehen. Zum anderen kann auch das kontaminierte Grundstück als isolierter Teil eines Handelsgeschäfts auf eine juristische Person als Erwerber im Sinne des § 25 HGB übergehen. In dieser Fallgestaltung trifft den Veräußerer die sich aus dem Handelsrecht ergebende Einstandspflicht für die juristische Person.

K. Rückwirkungsproblematik I. Konstitutiv rückwirkende normative Belastung Die Normierung einer Einstandspflicht für juristische Personen könnte gegen das Rückwirkungsverbot532 verstoßen. Diese Problematik wird in den Fällen relevant, in denen bereits vor Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes die Voraussetzungen einer qualifizierten faktischen Konzernabhängigkeit bzw. Unterkapitalisierung gegeben waren, so daß eine ordnungsrechtliche Durchgriffshaftung in Betracht kommt. Denn die Vorschrift des § 4 Abs. 3 Satz 4 Halbsatz 1 BBodSchG wirkt insoweit auf diese Sachverhalte zurück533. Dieses ergibt sich auch daraus, 531 Hierzu und zum folgenden Becker, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 33; ders., DVBl. 1999, 134 (140), auch auf die dogmatischen Probleme dieses Ansatzes hinweisend; vgl. ferner Fouquet, Die Sanierungsverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, S. 73; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 76, 109 ff., der Handelsgesellschaften den juristischen Personen insoweit gleichstellt; Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 286 f.; Versteyl, in: Hendler / Marburger / Reinhardt / Schröder, Bodenschutz und Umweltrecht, S. 147 (164 f.); ders., in: Versteyl / Sondermann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 67; Marburger / Nolte, in: Hendler / Marburger / Reinhardt / Schröder, Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 2000, S. 229 (257 ff.); vgl. auch Knopp, in: ders. / Löhr, BundesBodenschutzgesetz in der betrieblichen und steuerlichen Praxis, Rn. 132 ff. 532 Zum dogmatischen Hintergrund oben Teil 2 § 2 D. 533 Gerhold, altlasten spektrum 1998, 107 (109); anders VG Frankfurt a. M., NuR 1999, 711 (713); Riedel, ZIP 1999, 94 (99); Schink, DÖV 1999, 797 (803); Kahl, Die Verwaltung, (Bd. 33) 2000, S. 29 (52); Hipp / Rech / Turian, Bundes-Bodenschutzgesetz, Rn. 309; Hilger, in: Holzwarth / Radtke / Hilger / Bachmann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 97, die ledig-

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daß anders als bei der Haftung des früheren Eigentümers keine zeitliche Grenze in den Gesetzestext aufgenommen worden ist. Eine verfassungsrechtlich unzulässige Rückwirkung dieser Regelung würde ausscheiden, wenn darin keine neuartige Belastung, sondern nur eine ausdrückliche Wiederholung bzw. Bestätigung dessen zu erblicken wäre, was auch bislang galt534. Eine Untersuchung dieser Problematik setzt daher zunächst einen Vergleich mit der früher geltenden Rechtslage voraus, um festzustellen, ob die Regelung im Bundes-Bodenschutzgesetz eine Veränderung dieser Rechtslage beinhaltet und eine konstitutiv rückwirkende normative Belastung für den betroffenen Bürger begründet. Im Hinblick auf den Vergleich der positivrechtlichen Gesetzeslage ist auf das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht abzustellen, weil dieses im wesentlichen für die Sanierung von Bodenveränderungen und Altlasten Anwendung fand535. Im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht ist eine mit § 4 Abs. 3 Satz 4 Halbsatz 1 BBodSchG vergleichbare Regelung nicht vorhanden. Das Vorliegen einer neuartigen Regelung wird aber nicht nur anhand der gesetzlichen Lage bestimmt, sondern auch unter Berücksichtigung der früher geltenden Rechtsauffassung536. Danach ist zunächst festzustellen, daß juristische Personen auch im Polizei- und Ordnungsrecht zwar grundsätzlich für ihre verfassungsmäßigen Vertreter haften537. Das Vorstandsmitglied einer juristischen Person selbst kann danach indes grundsätzlich nur in Anspruch genommen werden, wenn es durch sein persönliches Verhalten unmittelbar eine Gefahr verursacht hat538. Ist dies nicht der Fall, scheidet seine Heranziehung aus; nach allgemeinem Polizei- und Ordnungsrecht schlägt die eine juristische Person treffende Sanierungspflicht nicht auf die Vorstandsmitglieder durch539. Eine Durchgriffshaftung, die sich auf die Gesellschafter bezieht, setzt daher insoweit eine gesetzliche Sonderregelung voraus. lich auf eine bestehende oder entstehende Einstandspflicht abstellen. Im Fall der bestehenden Einstandspfllicht handelt es sich aber um einen in der Vergangenheit liegenden Sachverhalt, an den rückangeknüpft wird; vgl. auch Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 269 f., der insoweit an den Enstehungszeitpunkt der Altlast anknüpft und hinsichtlich vor dem 1. 3. 1999 enstandener Altlasten von einer unzulässigen Rückwirkung ausgeht. 534 Papier, DVBl. 1996, 125 (126), die rückwirkende Haftung des Rechtsnachfolgers untersuchend. 535 Griesbeck, Die materielle Polizeipflicht des Zustandsstörers, S. 45; zum Verhältnis des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts zu Spezialvorschriften des Bundes und der Länder siehe oben Teil 1 § 1 D., m. w. N.; soweit ersichtlich gibt es eine § 4 Abs. 4 Satz 4 Halbsatz 1 BBodSchG entsprechende Einstandspflicht für juristische Personen auch im besonderen Ordnungsrecht nicht. 536 Zur Rückwirkungsproblematik im Hinblick auf die Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers siehe in diesem Zusammenhang oben Teil 2 § 2 D. I.; vgl. auch Papier, DVBl. 1996, 125 (129), der bei der Beurteilung einer neuartigen Belastung einer Regelung auf die von ihm vertretene und nicht etwa auf die herrschende Meinung abstellt. 537 VGH Bad.-Württ., UPR 1996, 196 (197); Kothe, VerwArch. 88 (1997), 456 (464). 538 Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 82a; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 294.

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Auch für Einmann-Gesellschaften kann nichts anderes gelten. Anderenfalls könnte eine Durchgriffshaftung des Alleingesellschafters stets durch Einschaltung eines Strohmanns als Mitgesellschafter ausgeschlossen werden. Daß ein Durchgriff auch bei Einmann-Gesellschaften im Hinblick auf das Trennungsprinzip im Sinne des § 13 Abs. 2 GmbHG grundsätzlich nicht möglich ist, kommt auch darin zum Ausdruck, daß das Institut des Haftungsdurchgriffs als Folge dafür typischer Sachverhaltserscheinungen anhand von Verhältnissen speziell bei Einmann-Gesellschaften entwickelt worden ist540. In § 4 Abs. 3 Satz 4 Halbsatz 1 BBodSchG wird der Kreis der zur Sanierung Verpflichteten auf denjenigen erweitert, der aus handelsrechtlichem oder gesellschaftsrechtlichem Rechtsgrund für eine juristische Person, der ein kontaminiertes Grundstück gehört, einzustehen hat. Damit wird eine Durchgriffshaftung normiert, die auch eine natürliche Person treffen kann541. Diese Verantwortlichkeit der ein Unternehmen leitenden Gesellschafter soll nach dem Willen des Gesetzgebers vor allem in den Konstellationen der Unterkapitalisierung sowie der qualifizierten faktischen Konzernabhängigkeit von Bedeutung sein542. Die Übertragung der Grundsätze aus dem besonderen Konzernhaftungsrecht bildet mithin für den Bereich der juristischen Personen eine Veränderung der früher geltenden Rechtslage, die für den jeweils in die Pflicht genommenen Gesellschafter eine konstitutiv rückwirkende normative Belastung begründet. Demgegenüber wird der in Rede stehenden Vorschrift zum Teil lediglich ein deklaratorischer Charakter zugesprochen, weil ein Durchgriff wegen öffentlich-rechtlicher Ansprüche auch früher schon zulässig gewesen sei543. Die insoweit zitierten Entscheidungen betreffen aber öffentlich-rechtliche Ansprüche im Hinblick auf die (Rück-)Zahlung von Eingliederungsbeihilfe nach § 54 AFG, Beiträgen zur gesetzlichen Unfallversicherung sowie einer zu Unrecht gewährten staatlichen Subvention544. Diese Rechtsprechung bezieht sich mithin auf andere Rechtsbereiche. Es kann daher nicht ohne weiteres angenommen werden, daß die gleichen Grundsätze auch im Rahmen der ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit Geltung beanspru539 Rietdorf / Heise / Böckenförde / Strehlau, Ordnungs- und Polizeirecht in NordrheinWestfalen, § 16 OBG Rn. 9; Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 82a; siehe oben Teil 1 § 1 E. I. 540 BSG, NJW 1984, 2117 (2120); BSG, NJW-RR 1997, 94 (96); Michalski / Zeidler, NJW 1996, 224 (226); vgl. BGHZ 22, 226 ff.; 26, 31 ff.; siehe aber auch Karsten Schmidt, Gesellschaftsrecht, S. 1257: Vom Haftungsdurchgriff muß die Haftung des geschäftsführenden Alleingesellschafters wegen Verschuldens bei Vertragsschluß, wegen deliktischer Konkursverschleppung oder wegen Kredittäuschung unterschieden werden. 541 Zur Haftung einer natürlichen Person oben Teil 2 § 6 G. V. 542 Empfehlungen des Bundesrates, BR-Drucksache, 422 / 1 / 97, S. 6 f. 543 So Vierhaus, NJW 1998, 1262 (1265); Schmitz-Rode / Bank, DB 1999, 417 (417); anders Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 268, der im Rahmen der früher geltenden Rechtslage den bloßen Rückgriff auf existierende zivilrechtliche Rechtsinstitute als Verstoß gegen den Gesetzesvorbehalt ansieht. 544 Vgl. BSG, NJW 1984, 2117 ff.; NJW-RR 1997, 94 ff.; Nds. OVG, MDR 1996, 1024 f.

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chen. Gegen eine rein deklaratorische Bedeutung spricht auch, daß die neue Regelung ausdrücklich vorsieht, daß der von der Durchgriffshaftung Betroffene von der Behörde unmittelbar per Verwaltungsakt zur Sanierung herangezogen werden kann und somit nicht lediglich einem Zahlungsanspruch ausgesetzt ist545. Angesichts einer konstitutiv rückwirkenden normativen Belastung stellt sich somit die Frage einer etwaigen Verfassungswidrigkeit der Regelung aufgrund eines Verstoßes gegen das Rückwirkungsverbot.

II. Echte Rückwirkung Um die Zulässigkeit der Rückwirkung näher bestimmen zu können, muß die Regelung zunächst als echte oder als unechte Rückwirkung klassifiziert werden546. Wird die Rechtslage im Hinblick auf die Sanierungsverantwortlichkeit bei Bodenkontaminationen rückwirkend derart verändert, daß eine neuartige Belastung für den betroffenen Bürger eintritt, so ist umstritten, ob es sich um eine echte oder um eine unechte Rückwirkung handelt. Eine unechte Rückwirkung ist zu begründen, wenn man nicht an den Zeitpunkt der Verursachung der Gefahrenlage, sondern an den Gefahrentatbestand, der bis in die Gegenwart reicht und mithin noch nicht abgeschlossen ist, anknüpft547. Danach wäre zwar das Entstehen der Bodenbelastung in der Vergangenheit als abgeschlossen anzusehen, die davon ausgehenden Gefahren würden aber bis in die Gegenwart fortwirken. Nach anderer Rechtsauffassung liegt der die Haftung auslösende Sachverhalt in der Vergangenheit und ist in der Vergangenheit auch abgeschlossen worden548. In der in Rede stehenden Fallkonstellation ist aber weder an die Gefahrenverursachung noch an die Gefahrenlage als solche rückanzuknüpfen549. AnknüpfungsTuriaux / Knigge, BB 1999, 377 (378, 380). Zur ausführlichen Auseinandersetzung mit den Unterschieden dieser Rechtsbegriffe siehe oben Teil 2 § 2 D. II. und III. 547 In diesem Sinne Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 324 f., 329; ders., Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, § 36 Rn. 18; Schink, in: Erbguth, Aktuelle Fragen des Altlasten- und Bodenschutzrechts, S. 83 (93, 117); Peine, Umweltgesetzbuch-Besonderer Teil, Teilabdruck des Endberichts zum F+E-Vorhaben „Umweltgesetzbuch-Besonderer Teil“, in: Vorschläge zur Regelung der Altlasten im Rahmen des Bodenschutzes, Verhandlungen des 60. Deutschen Juristentages 1994, Band I, Teil B, S. 126 f.; Paetow, NVwZ 1990, 510 (517); Herbert, NVwZ 1994, 1061 (1065); Buchner, Verhandlungen des 60. Deutschen Juristentages, Münster 1994, Band II / 1, S. L 56. 548 So Papier, DVBl. 1996, 125 (130); ders., Altlasten und polizeirechtliche Störerhaftung, S. 3; Hermann, Flächensanierung als Rechtsproblem, S. 36; Gehlen, UPR 1996, 212 (214); Knopp, DÖV 1990, 683 (687 f.); Pohl, NJW 1995, 1645 (1649); Kothe, DÖV 1994, 716 ff.; vgl. auch Schrader, Altlastensanierung nach dem Verursacherprinzip?, S. 97 ff. 549 Vgl. Papier, DVBl. 1996, 125 (131); dagegen an den Entstehungzeitpunkt der Altlast anknüpfend Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 270. 545 546

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punkt bildet vielmehr der den Haftungsdurchgriff begründende Umstand; dieser liegt etwa in der Unterkapitalisierung einer Gesellschaft oder in der Ausgründung von Unternehmen bzw. Unternehmensteilen. Die Unterkapitalisierung und das qualifizierte Konzernverhältnis bestehen zwar auch weiterhin550. Soweit die Voraussetzungen für eine Durchgriffshaftung vor dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes geschaffen worden sind, liegt jedoch ein Sachverhalt vor, der insoweit in der Vergangenheit abgeschlossen worden ist, so daß von einer echten Rückwirkung auszugehen ist. Für diesen Ansatz spricht auch ein Vergleich mit der Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers. Die Gesamtrechtsnachfolge besteht ebenfalls, wenn § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG eingreift. Gleichwohl handelt es sich bei einer bereits vor Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes eingetretenen Gesamtrechtsnachfolge um einen in diesem Zusammenhang abgeschlossenen Tatbestand551.

III. Zulässigkeit der Rückwirkung Die echte Rückwirkung belastender Gesetze ist grundsätzlich verfassungsrechtlich unzulässig. Der Vertrauensschutzgedanke wird aber in bestimmten, bereits dargestellten552 Konstellationen begrenzt, wenn sich ausnahmsweise ein schutzwürdiges Vertrauen auf den Bestand einer bestimmten Rechtslage nicht bilden konnte. Der Ausnahmetatbestand im Hinblick auf eine unklare und verworrene frühere Rechtslage scheidet hier aus, weil keine unterschiedlichen Auffassungen zur Frage eines Haftungsdurchgriffs bei juristischen Personen vertreten wurden, ein solcher vielmehr unstreitig abgelehnt wurde553. Eine Ausnahme vom Verbot der echten Rückwirkung kann sich aber aus dem Grund ergeben, daß besonders schwerwiegende, den Erwägungen der Rechtssicherheit übergeordnete Gründe, also zwingende Gründe des gemeinen Wohls, dazu Anlaß geben554. Davon ist auszugehen, wenn das Allgemeininteresse an der Durchführung von Sanierungsmaßnahmen gegenüber dem Vertrauensschutzinteresse des Pflichtigen ausnahmsweise vorgeht, weil diese von überragender Bedeutung sind. Der Sanierung kontaminierter Grundstücke kommt im Hinblick auf eine möglichst lückenlose Heranziehung der Verantwortlichen eine überragende Bedeutung zu555. 550 Deshalb für eine unechte Rückwirkung: Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 113; vgl. auch Hilger, in: Holzwarth / Radtke / Hilger / Bachmann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 97. 551 So BGH, NVwZ 2004, 1267 (1268); näher oben Teil 2 § 2 D. V. 2. 552 Siehe oben Teil 2 § 2 V. D. II. 553 Siehe oben Teil 1 § 1 E. I. 554 Vgl. BVerfGE 2, 380 (405); 13, 261 (273); 45, 142 (174); 72, 200 (258 ff.). 555 Ähnlich Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 113, der auf die Entlastung öffentlicher Kassen abhebt; vgl. Pohl, NJW 1995, 1645 (1650); insoweit auch Papier,

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Darüber hinaus liegen vertrauensschutzbegründende Merkmale in dieser Problemkonstellation regelmäßig ohnehin nicht vor. Denn die Durchgriffshaftung findet ihre Begründung gerade in der mißbräuchlichen Ausnutzung der Rechtsform einer juristischen Person. Soweit die jeweiligen Voraussetzungen vorliegen, ist in der Regel davon auszugehen, daß sich der bzw. die Gesellschafter aufgrund der unzulässigen Rechtsausübung eines etwaigen Vertrauensschutzes begeben haben.

IV. Unerläßlichkeit der gesellschaftsrechtlichen Einstandspflicht Liegt ein überragender Belang des Gemeinwohls vor, so legitimiert dieser Umstand den Gesetzgeber nicht, mit einer rückwirkenden Belastung des Betroffenen unbegrenzt in seine Rechte einzugreifen. Es ist vielmehr eine Abwägung vorzunehmen, die nur dann zu Lasten des Vertrauensschutzinteresses des Pflichtigen ausfällt, wenn gerade die rückwirkende Normierung einer gesellschaftsrechtlichen Durchgriffshaftung bei juristischen Personen unerläßlich ist, um dem überragenden Gemeinwohlziel der Altlastensanierung Rechnung tragen zu können556. Die Unerläßlichkeit der in Rede stehenden Haftungsregelung wäre zu verneinen, wenn die Sanierung der schädlichen Bodenveränderung oder Altlast durch Private insofern hinreichend gesichert wäre, als andere Verantwortliche anstelle des herrschenden Unternehmens in Anspruch genommen werden könnten. Davon ist in der Regel aber nicht auszugehen. Für die Altlastenfälle ist im allgemeinen kennzeichnend, daß Verantwortliche häufig überhaupt nicht gefunden werden, weil sie nicht mehr feststellbar oder nicht mehr greifbar sind557. Wenn sie gefunden werden, sind sie oft nicht leistungsfähig. In den Problemkonstellationen einer Ausgründung von Unternehmensteilen bzw. Zwischenschaltung von Tochtergesellschaften wird darüber hinaus in der Regel sogar bezweckt, die Verantwortlichkeit etwa für ein kontaminiertes Grundstück auf ein finanziell nur notdürftig ausgestattetes Unternehmen abzuwälzen. Diese Erwägung trägt auch die Begründung für die Einfügung der in Rede stehenden Regelung in das Bundes-Bodenschutzgesetz558. DVBl. 1996, 125 (131); siehe oben Teil 2 § 2 D. VII. 2.; zum Ausmaß der kontaminierten bzw. altlastenverdächtigen Flächen vgl. Breuer, DVBl. 1994, 890 (890); Kretz, UPR 1993, 41 (41); Kühnel, altlasten spektrum 1992, 5 (8 ff.); zum Stand in den neuen Bundesländern Thoenes, in: Erbguth, Aktuelle Fragen des Altlasten- und Bodenschutzrechts, S. 17 ff.; Brandt, in: Erbguth, Aktuelle Fragen des Altlasten- und Bodenschutzrechts, S. 29 (39 ff.). 556 Siehe in anderem Zusammenhang Papier, DVBl. 1996, 125 (131); dazu oben Teil 2 § 2 D. VII. 2. b). 557 Vgl. Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 250 f.; Trzaskalik, StuW 1992, 135 (143); siehe auch Schink, in: Erbguth, Aktuelle Fragen des Altlasten- und Bodenschutzrechts, S. 83 (122 f.); Pohl, NJW 1995, 1645 (1650). 558 Empfehlungen des Bundesrates, BR-Drucksache, 422 / 1 / 97, S. 6 f.

§ 7 Bundes-Bodenschutzgesetz und Insolvenzordnung

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Die Einstandspflicht für juristische Personen auch im Ordnungsrecht erscheint daher um so unerläßlicher, als das Gesellschaftsrecht dem herrschenden Unternehmen ein rechtliches Handlungsinstrumentarium zur Verfügung stellt, um die Kosten der Sanierung ursprünglich ihrer Verantwortung unterliegender schädlicher Bodenveränderungen oder Altlasten faktisch der Allgemeinheit der Steuerzahler aufzubürden559. § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 BBodSchG verstößt im Ergebnis nicht gegen das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot, weil die nach hier vertretener Rechtsauffassung als echte Rückwirkung einzuordnende Regelung ausnahmsweise zulässig ist.

§ 7 Bundes-Bodenschutzgesetz und Insolvenzordnung Die vorstehenden Ausführungen haben gezeigt, daß die Rechtsprobleme im Zusammenhang mit der Durchgriffshaftung eines herrschenden Unternehmens Fälle betreffen, in denen die abhängige Gesellschaft insolvent ist. Es stellt sich daher die Frage, in welchem Verhältnis die insolvenzrechtlichen Vorschriften zu der öffentlich-rechtlichen Sanierungsverantwortlichkeit stehen560. Von einer verdrängenden Spezialität der Insolvenzordnung oder des Bundes-Bodenschutzgesetzes ist nicht auszugehen, weil die Sanierungsverantwortlichkeit des insolventen Schuldners in beiden Gesetzen nicht ausdrücklich geregelt wird561. Öffentlich-rechtliche Pflichten sind aber grundsätzlich vom Insolvenzverwalter zu erfüllen, wenn Gegenstände der Insolvenzmasse betroffen sind562. Vielfach geht es im Rahmen dieser Problematik um die Einordnung der jeweiligen Ordnungspflicht als Insolvenzordnung im Sinne des § 38 InsO oder als sonstige Masseverbindlichkeit im Sinne des § 55 Abs. 1 Nr. 1 InsO, die gemäß § 53 InsO vorweg zu berichtigen ist563.

559 Vgl. Kloepfer, NuR 1987, 7 (17); Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.4, Rn. 81. 560 Für das Verhältnis der Konkursordnung zum Gefahrenabwehrrecht vor Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes wurde diese Rechtsfrage bereits eingehend untersucht; aus der Rechtsprechung etwa BVerwG, NJW 1984, 2427 ff.; Nds. OVG, ZIP 1991, 1607; VGH Bad.-Württ., NJW 1992, 64 ff.; OVG LSA, ZIP 1994, 1130 ff.; Nds. OVG, NJW 1995, 413; sächs. OVG, ZIP 1995, 852 ff.; VG Gelsenkirchen, ZIP 1996, 1257 ff.; OVG M.-V., ZIP 1997, 1460 ff.; aus der Literatur etwa Kölsch, KTS 1983, 466 ff.; Karsten Schmidt, in: Gedächtnisschrift für Mertens, S. 699 ff.; ders., BB 1991, 1273 ff.; Pape, ZIP 1991, 1544 ff.; Kilger, in: Festschrift für Merz, S. 253 ff.; Stürner, EWiR 1991, 487 ff.; ders., in: Festschrift für Merz, S. 563 ff.; Weitemeyer, Ordnungsrechtliche Maßnahmen im Konkursverfahren, Diss. Kiel 1995; dies., NVwZ 1997, 533 ff.; Schulz, NVwZ 1997, 530 ff.; zu prozessualen Folgen der Insolvenz: Franz, NVwZ 2002, 827 f. 561 Vgl. OVG M.-V., ZIP 1997, 1460 (1461, 1463). 562 Vgl. BVerwG, NJW 1984, 2427 (2427); Kuhn / Uhlenbruck, Konkursordnung, § 6 Rn. 46; Stoll, ZIP 1992, 1437 (1438). 563 Siehe Knoche, Altlasten und Haftung, S. 71 ff.; Lwowski / Tetzlaff, WM 2001, 385 (395).

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Teil 2: Die Sanierungspflichtigen nach § 4 Abs. 3 und 6 BBodSchG

A. Verursacherverantwortlichkeit Nimmt die Ordnungsbehörde die notwendigen Sanierungsmaßnahmen im Sinne des § 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG selbst vor und ergeht daraufhin gegen den Verantwortlichen ein Kostenbescheid gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG, so liegt nach § 38 InsO eine Insolvenzforderung vor, wenn dieser Anspruch der Behörde vor Eröffnung des Insolvenzverfahrens begründet war564. Von einer sonstigen Masseverbindlichkeit ist dagegen auszugehen, wenn die schädliche Bodenveränderung oder Altlast erst nach der Verfahrenseröffnung durch eine Handlung des Insolvenzverwalters verursacht wird565. Erörterungsbedürftig sind vor allem jene Problemkonstellationen, in denen die Tatbestandsvoraussetzungen der Verursacherhaftung bereits vor Eröffnung des Insolvenzverfahrens erfüllt sind. Soweit eine Sanierungsverfügung bereits ergangen ist, handelt es sich wiederum um eine Insolvenzforderung566. Im Fall einer noch nicht durch Verwaltungsakt konkretisierten Ordnungspflicht ist die Rechtslage umstritten. Die herrschende Meinung ordnet auch die abstrakte Pflicht als Insolvenzbzw. Konkursforderung ein567. Eine Anspruchsbegründung im Sinne des § 38 InsO ist aber in Ermangelung eines rechtlich relevanten Pflichtenstatus abzulehnen. Denn in Anbetracht der Ermessensfreiheit der Behörde steht vor Erlaß einer Verfügung noch keineswegs fest, ob gegen die betroffene Person überhaupt vorgegangen wird, und wenn ja, welchen Inhalt die konkretisierte Ordnungspflicht haben wird.

564 Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 392; Bickel, BBodSchG, Exkurs Insolvenz, Rn. 48; vgl. auch Schl.-Holst. OVG, NJW 1993, 2004 (2005); Schulz, NVwZ 1997, 530 (533); Karsten Schmidt, BB 1991, 1273 (1280); Petersen, NJW 1992, 1202 (1204); Pape, ZIP 1991, 1544 (1550). 565 Häsemeyer, Insolvenzrecht, Rn. 13.13; vgl. auch Kilger, in: Festschrift für Merz, S. 253 (274 f.); Petersen, NJW 1992, 1202 (1204); Stürner, EWiR 1991, 487 (487); siehe auch Pape, KTS 1993, 551 (575 f.); Schwartmann / Pabst, Bauvorhaben auf Altlasten, S. 45; im Hinblick auf eine Verletzung von Kontroll-, Aufsichts- oder Organisationspflichten bei insolventen juristischen Personen und Handelsgesellschaften vgl. Weitemeyer, NVwZ 1997, 533 (534 f.); Kassebohm / Malorny, BB 1994, 1361 (1365); zur immissionsschutzrechtlichen Beseitigungspflicht des Konkursverwalters als Anlagenbetreiber siehe BVerwG, BB 1999, 391 (392). 566 Bickel, BBodSchG, Exkurs Insolvenz, Rn. 48; vgl. Petersen, NJW 1992, 1202 (1205); Jaeger / Henkel, Konkursordnung, § 3 Rn. 22; handelt es sich um unvertretbare Ansprüche, müssen diese unmittelbar gegenüber dem Schuldner persönlich geltend gemacht werden; dazu Kilger / Karsten Schmidt, Insolvenzgesetze, § 3 Anm. 2 d und e; Kuhn / Uhlenbruck, Konkursordnung, § 3 Anm. 21. 567 Weitemeyer, NVwZ 1997, 533 (535 f.); von Wilmowsky, ZHR 160 (1996), 593 (601); ders., ZIP 1997, 1445 (1445 f.); Kilger, in: Festschrift für Merz, S. 253 (275); Kuhn / Uhlenbruck, Konkursordnung, § 6 Rn. 46, § 58 Rn. 8e; Petersen, NJW 1992, 1202 (1205 f.); Pape, KTS 1993, 551 (576); Karsten Schmidt, NJW 1993, 2833 (2836); anders Schulz, NVwZ 1997, 530 (531); siehe auch Hess, Kommentar zur Konkursordnung, § 3 Rn. 4; Jaeger / Henckel, Konkursordnung, § 3 Rn. 31.

§ 7 Bundes-Bodenschutzgesetz und Insolvenzordnung

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Ergeht die Sanierungsverfügung nach Eröffnung des Insolvenzverfahrens im Hinblick auf eine vom Schuldner vor der Verfahrenseröffnung verursachte schädliche Bodenveränderung oder Altlast, so ist von einer Insolvenzforderung auszugehen568. Die Qualifikation als sonstige Masseverbindlichkeit ist insoweit abzulehnen, weil die Behörde anderenfalls zur Verschaffung einer Bevorrechtigung stets die Verfügung erst nach Eröffnung des Insolvenzverfahrens erlassen könnte. Darin läge ein Verstoß gegen die Systematik der Insolvenzordnung, weil sich Gläubiger nicht selbst Masseansprüche verschaffen können569. Eine Haftung des Insolvenzverwalters als Gesamtrechtsnachfolger nach § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG scheidet aus, weil im Gegensatz zur Erbfolge oder der Verschmelzung von Unternehmen keine Gesamtrechtsnachfolge im Sinne eines vollständigen Rechtsübergangs stattfindet570. Im übrigen steht einer Rechtsnachfolge in die abstrakte Pflicht entgegen, daß diese noch zu unbestimmt ist571.

B. Zustandsverantwortlichkeit Die vorstehenden Ausführungen gelten im Hinblick auf die Haftung des Grundstückseigentümers bzw. Inhabers der tatsächlichen Gewalt gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG im Grundsatz entsprechend. Nimmt der Insolvenzverwalter gemäß § 148 Abs. 1 InsO das gesamte zur Insolvenzmasse gehörende Vermögen in Besitz und Verwaltung und geht gemäß § 80 Abs. 1 InsO die Befugnis zur Ausübung des Verwaltungs- und Verfügungsrechts vom Gemeinschuldner auf den Insolvenzverwalter über, so bewirkt diese Rechtslage, daß an die Stelle der schuldnerischen Haftung aufgrund der Inhaberschaft der tatsächlichen Gewalt die Verantwortlichkeit des Insolvenzverwalters tritt572. 568 Näher Franz, NZI 2000, 10 (11 f.); ders., NuR 2000, 496 (497 f.); vgl. Versteyl, in: ders. / Sondermann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 22; von Wilmowsky, ZIP 1997, 1445 (1447); ders., ZHR 160 (1996), 593 (614 – 617); gegen eine konkursrechtliche Einschränkung der Ordnungspflicht Nds. OVG, NJW 1993, 1671; OVG M.-V., ZIP 1997, 1460 (1463); differenzierend Schulz, NVwZ 1997, 530 (531); den Erlaß eines Verwaltungsaktes nach Verfahrensöffnung für unzulässig haltend Petersen, NJW 1992, 1202 (1206); Weitemeyer, NVwZ 1997, 533 (536), m. w. N.; dagegen sächs. OVG, ZIP 1995, 852 (855). 569 Insoweit auch Weitemeyer, NVwZ 1997, 533 (536), m. w. N. 570 Schwartmann, NZI 2001, 69 (72); vgl. insbesondere die Vorschrift des § 36 InsO. 571 Näher oben Teil 1 § 4 L. II. 1. b). 572 BVerwG, NJW 1984, 2427 (2427); NVwZ 2004, 1505 (1505 f.); BayVGH, KTS 1983, 462 (464); VGH Bad.-Württ., NJW 1992, 64 (65); Versteyl, in: ders. / Sondermann, BundesBodenschutzgesetz, § 4 Rn. 22; Becker, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 22; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 69; Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 397; Hipp / Rech / Turian, Bundes-Bodenschutzgesetz, Rn. 310; Kohls, Nachwirkende Zustandsverantwortlichkeit, S. 99 f.; Schwartmann, NZI 2001, 69 (72); Kebekus, NZI 2001, 63 (67); Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 327 f.; Weitemeyer, NVwZ 1997, 533 (534), die § 6 Abs. 2 KO als spezielle Adressatenbestimmung ansieht; Jaeger / Henkel, Konkursordnung, § 6 Rn. 139; Kölsch, KTS 1983, 466 (467); Stürner, EWiR

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Teil 2: Die Sanierungspflichtigen nach § 4 Abs. 3 und 6 BBodSchG

Scheiden im Laufe des Insolvenzverfahrens Gegenstände aus dem vom Insolvenzverwalter verwalteten Sondervermögen aus, sind allgemeine Haftungsgrundsätze zugrunde zu legen. Vor Verfügungserlaß hat eine Eigentumsübertragung einen Wechsel der insoweit verantwortlichen Personen zur Folge573. Der frühere Eigentümer haftet aber nach Maßgabe des § 4 Abs. 6 BBodSchG574. Im Hinblick auf die Aufgabe des Eigentums an einem Grundstück enthält § 4 Abs. 3 Satz 4, Halbsatz 2 BBodSchG eine Sonderregelung575. Nachdem eine Verfügung ergangen ist, kommt eine Befreiung von der ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit durch Einzelrechtsnachfolge nicht mehr in Betracht576. Gibt der Insolvenzverwalter vor Verfügungserlaß die Inhaberschaft der tatsächlichen Gewalt auf, so geht seine Verantwortlichkeit selbst dann unter, wenn die tatsächliche Sachherrschaft des Schuldners nicht wieder hergestellt wird577. Kontaminierte Grundstücke können auch durch Freigabehandlungen des Insolvenzverwalters gemäß § 32 Abs. 3 Satz 1 InsO aus dem Sondervermögen ausscheiden578. Die Freigabe beendet die Zustandsverantwortlichkeit des Insolvenzverwalters, während der Schuldner das Verwaltungs- und Verwertungsrecht zurück erlangt, so daß seine aus der tatsächlichen Sachherrschaft resultierende ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit wieder auflebt579. Ist vor der Freigabe bereits eine 1991, 487 (487); anders Nds. OVG, ZIP 1991, 1607 (1608); Pape, ZIP 1991, 1544 (1550); Karsten Schmidt, in: Gedächtnisschrift für Martens, S. 699 (718); ders., ZIP 2000, 1913 (1917 f.); zu weiteren Einzelheiten der Zustandshaftung im Rahmen des Insolvenzverfahrens Franz, altlasten spektrum 2000, 245 f. 573 BayVGH, BayVBl. 1986, 590 (594); Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 328; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 225, 247; Scholler / Schloer, Grundzüge des Polizei- und Ordnungsrechts, S. 271. 574 Siehe unten Teil 2 § 9. 575 Näher unten Teil 2 § 8. 576 HessVGH, DVBl. 1977, 255 ff.; anders Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 88. 577 Petersen, NJW 1992, 1202 (1207 f.); allgemein OVG NRW, DVBl. 1977, 257; VGH Bad.-Württ., NVwZ-RR 1991, 27 f.; BayVGH, NVwZ 1986, 942 (946); Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 45; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 330; Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 88; Schenke, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, II Rn. 181; vgl. oben Teil 2 § 5 C. 578 Für die Zulässigkeit der Freigabe BVerwG, NJW 1984, 2427 (2427); NVwZ 2004, 1505 (1506 f.); BGHZ 35, 180 (181); BGH, NJW 1983, 2018; OVG LSA, ZIP 1994, 1130 (1131 f.); Versteyl, in: ders. / Sondermann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 22; Hipp / Rech / Turian, Bundes-Bodenschutzgesetz, Rn. 301; Petersen, NJW 1992, 1202 (1208); Pape, ZIP 1991, 1544 (1546 ff.); Weitemeyer, NVwZ 1997, 533 (537); Schwartmann, NZI 2001, 69 (72); Kebekus, NZI 2001, 63 (67 f.); differenzierend Karsten Schmidt BB 1991, 1273 (1283); dagegen von Wilmowsky, ZIP 1997, 389 (393 – 400); Kohls, Nachwirkende Zustandsverantwortlichkeit, S. 95 ff.; Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, B.8, Rn. 49: Freigabe ist nach § 138 BGB unzulässig, jedenfalls wenn nicht das gesamte Vermögen freigegeben wird; siehe auch Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 404 f.

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Sanierungsverfügung ergangen, die als Insolvenzforderung einzuordnen ist, so wirkt sich dieser lediglich insolvenzinterne Personenwechsel nicht auf den Bestand der Sanierungspflicht als Insolvenzforderung aus; diese besteht also fort580.

§ 8 Verantwortlichkeit des Derelinquenten A. Allgemeines Gemäß § 4 Abs. 3 Satz 4 BBodSchG ist zur Sanierung auch verpflichtet, wer das Eigentum an einem Grundstück, das mit einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast belastet ist, aufgibt. Mit Blick auf den Sinn der Vorschrift, Lücken für Mißbrauchstatbestände zu schließen, sind auch Eigentumsaufgaben vor dem 1. 3. 1999 erfaßt581. Der Regelungsinhalt steht im wesentlichen im Einklang mit der derzeitigen positivrechtlichen materiellen Rechtslage. Bis auf die Länder Baden-Württemberg und Sachsen sehen die landesrechtlichen Regelungen die Ordnungspflicht bei Dereliktion582 vor583. Der Gesetzgeber ging offensichtlich nicht davon aus, daß die Gefahr einer Überspannung der Eigentümerverantwortlichkeit besteht, wenn dem Eigentümer die Möglichkeit verschlossen wird, sich durch Eigentumsaufgabe der Verantwortlichkeit zu entziehen584. So heißt es in der amtlichen Begründung der vom Bundesrat eingereichten Empfehlung, daß eine Abwäl579 BVerwG, NVwZ 2004, 1505 (1506); vgl. BVerwG, NJW 1984, 2427 (2427); BGH, LM § 11 KO Nr. 1; BayVGH, KTS 1983, 462; Kilger, Festschrift für Merz, S. 253 (274); Kölsch, KTS 1983, 466 (468); Kuhn / Uhlenbruck, Konkursordnung, § 6 Rn. 35 und 46; Pape, ZIP 1991, 1544 (1546 und 1550); Petersen, NJW 1992, 1202 (1208); Weitemeyer, NVwZ 1997, 533 (537); Kügel, NJW 2004, 1570, 1575; kritisch Karsten Schmidt, Gedächtnisschrift für Mertens, S. 699 (717 f.); ders., BB 1991, 1273 (1283). 580 Häsemeyer, Insolvenzrecht, S. 252 f.; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 70; vgl. auch Weitemeyer, NVwZ 1997, 533 (537); Stoll, ZIP 1992, 1437 (1445); Petersen, NJW 1992, 1202 (1208); Franz, NZI 2000, 10 (14). 581 Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 318; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 119, der in Rn. 120 den Rechtsgedanken der Dereliktionshaftung auch bei einer Verkleinerung durch Parzellierung Anwendung finden läßt. A. A.: Sparwasser / Engel / Voßkuhle, Umweltrecht, § 9 Rn. 227. 582 Der Begriff der Dereliktion wird herkömmlich zumeist im Zusammenhang mit der Aufgabe des Eigentums an beweglichen Sachen verwendet. Im Hinblick auf die Bedeutung des ihm zugrunde liegenden lateinischen Wortes ist eine solche Beschränkung des Sinngehaltes indes nicht richtig. Denn „derelinquere“ ist mit „ganz verlassen“, „im Stiche lassen“ oder „zurücklassen“ zu übersetzen (Stowasser / Petschenig / Skutsch, Stowasser, S. 150 unter „derelinquo“). Diese Tätigkeiten kommen nicht nur in Bezug auf bewegliche Sachen in Betracht. Auch die Aufgabe des Eigentums an einem Grundstück kann daher als Dereliktion bezeichnet werden. Vgl. auch Droese, UPR 1999, 86 (89), die die Herrenlosigkeit des Grundstücks als wesentliches Merkmal der Dereliktion ansieht. 583 Vgl. etwa § 5 Abs. 3 PolG NRW; § 18 Abs. 3 OBG NRW; Art. 8 Abs. 3 bayer. PAG; § 6 Abs. 3 Satz 1 BbgPolG; § 8 Abs. 3 SOG LSA; § 21 Abs. 1 Nr. 5 HAbfAG. 584 Vgl. Tegtmeyer / Vahle, Polizeigesetz Nordrhein-Westfalen, § 5 Rn. 7.

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zung des Sanierungsaufwandes auf die öffentliche Hand verhindert werden soll585. Diese Vorschrift zielt also auf eine umfassende bodenschutzrechtliche Verantwortlichkeit desjenigen, der sich willentlich seiner Berechtigung und der Sachherrschaft begeben hat586. Die gesetzgeberische Zielsetzung bewegt sich somit auf der Basis der hier vertretenen Rechtsauffassung, wonach die Verantwortlichkeit des Eigentümers für den Zustand seines Grundstücks grundsätzlich, also vorbehaltlich abweichender gesetzlicher Regelungen, mit der Übertragung des Eigentums auf einen anderen oder durch Eigentumsaufgabe endet, soweit diese Rechtsveränderung vor Erlaß der behördlichen Verfügung erfolgt587. Im folgenden sollen die mit dieser Regelung verbundenen Rechtsprobleme, vor allem auch im Kontext mit den bestehenden landesrechtlichen Vorschriften zur Haftung des Derelinquenten, näher untersucht werden.

B. Aufgabe des Eigentums an einem Grundstück Als Voraussetzung der fortdauernden Verantwortlichkeit ist zunächst zu fordern, daß der Betroffene verfügungsberechtigter Eigentümer gewesen sein muß. Die Bestimmung dieser Rechtsstellung richtet sich nach den Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs588. „Aufgabe“ bedeutet die Beendigung des eigenen Eigentums ohne Begründung neuen Eigentums. Auch insoweit sind zivilrechtliche Grundsätze zugrunde zu legen589. Eine Differenzierung zwischen unterschiedlichen Rechtsregeln im Hinblick auf Begründung und Beendigung einer Rechtsposition würde die Rechtsanwendung mit erheblicher Rechtsunsicherheit belasten. Während die Aufgabe des Eigentums an beweglichen Sachen gemäß § 959 BGB formlos erfolgen kann, knüpft das Bürgerliche Gesetzbuch in § 928 Abs. 1 an die Aufgabe des Eigentums an einem Grundstück besondere Voraussetzungen. Diese Eigentumsaufgabe erfordert danach, daß der Eigentümer den Verzicht dem Grundbuchamt gegenüber erklärt und der Verzicht in das Grundbuch eingetragen wird. Erst beides zusammen macht die Aufgabe wirksam. Die Besitzaufgabe ist weder erforderlich noch genügend590.

Empfehlungen des Bundesrates, BR-Drucksache, 422 / 1 / 97, S. 7. Vgl. auch OVG Rh.-Pf., DÖV 1989, 173 (175). 587 Näher und m. w. N. oben Teil 1 § 3 C. II. 3. h) und i); siehe auch die die Gegenäußerung der Bundesregierung, BT-Drucksache, 13 / 6701, S. 63 (Nr. 14). 588 Siehe oben Teil 1 § 3 C. I. 2.; Teil 2 § 4 B. 589 Droese, UPR 1999, 86 (89); Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 45; Fouquet, Die Sanierungsverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, S. 71; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 115, 117; Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 318. 590 Staudinger-Pfeiffer, Bürgerliches Gesetzbuch, Drittes Buch, § 928 Rn. 16; für eine Besitzveränderung Droese, UPR 1999, 86 (89). 585 586

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Bei der Verzichtserklärung handelt es sich um eine einseitige empfangsbedürftige Willenserklärung591. Diese ist grundsätzlich formfrei592. § 925 BGB findet insoweit entsprechende Anwendung. Mit dem Eingang der Willenserklärung beim Grundbuchamt wird sie im Sinne der § 130 Abs. 1 und 2 BGB unwiderruflich593. Für die Eintragung des Verzichts ist der Antragsgrundsatz des § 13 GBO zu beachten. Der Eigentümer muß daher einen entsprechenden formfreien Antrag stellen. Dieser ist auch nach Unwiderruflichkeit der Verzichtserklärung rücknehmbar594. Darüber hinaus ist die Eintragungsbewilligung des Eigentümers im Sinne des § 19 GBO vorauszusetzen595. Diese wird in der Regel in der Verzichtserklärung enthalten sein596. Mit der Eintragung der Verzichtserklärung tritt Eigentumsverlust ein. Soweit die vorstehend dargestellten Voraussetzungen erfüllt sind, wirkt sich die Eigentumsaufgabe insofern aus, als das Grundstück herrenlos wird, soweit der Fiskus des jeweiligen Landes von seinem alleinigen Aneignungsrecht nach § 928 Abs. 2 BGB keinen Gebrauch macht. Zubehör wird dagegen nur unter den Voraussetzungen des § 959 BGB herrenlos597. Bestehen Zweifel über die gegenwärtigen Rechtsverhältnisse, kommt eine alternative Inanspruchnahme in Betracht. Es ist auch zu berücksichtigen, daß die Verantwortlichkeit des Inhabers der tatsächlichen Gewalt im Fall ihres Vorhandenseins unberührt bleibt598.

C. Herrenlosigkeit des Grundstücks als Voraussetzung der Derelinquentenhaftung? Die Vorschrift des § 4 Abs. 3 Satz 4, Halbsatz 2 BBodSchG weicht von den landesrechtlichen Regelungen in einem wesentlichen Punkt ab. So regelt etwa § 18 Abs. 3 OBG NRW, daß bei von einer herrenlosen Sache ausgehenden Gefahr auch derjenige in Anspruch genommen werden kann, der das Eigentum an der Sache aufgegeben hat. Das Fortbestehen der Zustandshaftung wird also an das Erfordernis der Herrenlosigkeit der Sache geknüpft. Es darf somit kein Eigentümer mehr vorhanden sein. Diese Einschränkung beruht auf der Erwägung, daß die ZustandsMünchKomm-Kanzleiter, Bürgerliches Gesetzbuch, Band 6, § 928 Rn. 3. Gemäß § 29 Abs. 1 GBO bedarf die Grundbucheintragung indes des Nachweises der Eintragungsunterlagen. 593 RGZ 82, 73 (74). 594 Palandt-Bassenge, Bürgerliches Gesetzbuch, § 928 Rn. 2. 595 So Staudinger-Pfeiffer, Bürgerliches Gesetzbuch, Drittes Buch, § 928 Rn. 15; PalandtBassenge, Bürgerliches Gesetzbuch, § 928 Rn. 2. 596 BayObLG, Rechtspfleger 1983, 308. 597 Soergel-Baur, Bürgerliches Gesetzbuch, Band 6, § 928 Rn. 2. 598 Die Vorschrift des § 4 Abs. 3 Satz 4, Halbsatz 2 BBodSchG findet aber keine entsprechende Anwendung, so daß die Verantwortlichkeit des Gewalthabers mit Aufgabe der Sachherrschaft vor Verfügungserlaß endet; dazu ausführlich oben Teil 2 § 5 C. 591 592

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verantwortlichkeit originär von der Person begründet wird, die sich die Sache aneignet. Das Bundes-Bodenschutzgesetz setzt die Herrenlosigkeit des Grundstücks für die Verantwortlichkeit des Derelinquenten nicht ausdrücklich voraus. Von daher stellt sich die Frage, ob im systematischen Zusammenhang mit den entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften, auf die der Gesetzgeber in der amtlichen Begründung ausdrücklich Bezug nimmt599, die Verantwortlichkeit des Derelinquenten entfällt, wenn das Grundstück nicht mehr herrenlos ist. Das ist der Fall, wenn sich der Fiskus des Bundesstaates, in dessen Gebiete das Grundstück liegt, das Grundstück im Sinne des § 928 Abs. 2 BGB aneignet600. Der Gesetzgeber weist in der Begründung aber darauf hin, daß die derzeitige materielle Rechtslage „im wesentlichen“ nachgebildet wurde601. Diese Aussage impliziert, daß der Regelungsgehalt des § 4 Abs. 3 Satz 4 BBodSchG gerade nicht identisch mit den landesrechtlichen Bestimmungen ist. Soweit Unterschiede bestehen, sind diese vom Gesetzgeber des Bundes-Bodenschutzgesetzes in Anbetracht des getroffenen Vergleichs mit dem Landesrecht auch bewußt normiert worden. Es ist daher davon auszugehen, daß die Sanierungsverantwortlichkeit des Derelinquenten mangels einer entsprechenden gesetzlichen Festlegung nicht von der Herrenlosigkeit des Grundstücks abhängig ist602. Seine mit der Eigentumsaufgabe begründete Haftung besteht mithin auch dann weiter, wenn das Aneignungsrecht des jeweiligen Bundeslandes ausgeübt wird. Dieses Ergebnis entspricht auch dem gesetzgeberischen Willen, wonach die Eigentumsaufgabe zwecks Befreiung von der Sanierungsverantwortlichkeit verhindert werden soll603. In der Person des Aneignenden entsteht dann zusätzlich die originäre Verantwortlichkeit des Grundstückseigentümers im Sinne des § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG. Beide Verantwortlichkeiten bestehen dann nebeneinander604.

D. Dogmatische Einordnung der Haftung Rechtsgrund der tradierten Zustandsverantwortlichkeit ist neben der Sozialbindung des Eigentums vor allem die tatsächliche und rechtliche Möglichkeit, auf die Sache einzuwirken605. In diesem Sinne wird auch das Ende der Haftung des InhaSiehe die Empfehlungen des Bundesrates, BR-Drucksache, 422 / 1 / 97, S. 7. Dieses Aneignungsrecht ist aber auch durch Abtretung übertragbar; siehe Palandt-Bassenge, Bürgerliches Gesetzbuch, § 928 Rn. 4. 601 Empfehlungen des Bundesrates, BR-Drucksache, 422 / 1 / 97, S. 7. 602 Im Ergebnis auch Droese, UPR 1999, 86 (89); dagegen Kahl, Die Verwaltung, (Bd. 33) 2000, S. 29 (53 f.); Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 319, der die Haftung des Derelinquenten im Mißbrauchsfall indes grundsätzlich bejaht. 603 Vgl. die Empfehlungen des Bundesrates, BR-Drucksache, 422 / 1 / 97, S. 7. 604 Im Hinblick auf das Verhältnis dieser Pflichtigen gelten die Ausführungen zum früheren Eigentümer entsprechend; siehe unten Teil 2 § 9 G. 605 Näher und m.N. oben Teil 1 § 3 B. 599 600

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bers der tatsächlichen Gewalt im Fall der Besitzaufgabe begründet, weil insoweit die Einwirkungsmöglichkeit nicht mehr gegeben ist606. Auch dem ehemaligen Eigentümer, der sein Eigentum aufgegeben hat, fehlt nunmehr ein Rechtsverhältnis zum Grundstück, kraft dessen er dieses zumindest rechtlich zu beherrschen vermochte. Gemäß § 928 Abs. 2 BGB steht ihm grundsätzlich nicht einmal mehr das Recht zu, das Eigentum an seinem Grundstück durch Aneignung erneut zu begründen. Gegen die Haftung auch des Derelinquenten ist im Grundsatz nichts einzuwenden, weil die Verantwortlichkeit im Bundes-Bodenschutzgesetz wie auch im sonstigen Polizei- und Ordnungsrecht nicht zwingend an die Einwirkungsmöglichkeit im Hinblick auf die störende Sache geknüpft wird. So haftet etwa der Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast auch dann, wenn dieser nicht zugleich Grundstückseigentümer oder Inhaber der tatsächlichen Gewalt ist, ihm also jegliche tatsächliche oder rechtliche Sachherrschaft fehlt. Vor dem Hintergrund der vorauszusetzenden inneren Rechtfertigung der Zustandsverantwortlichkeit wird aber der klassische Ansatz verlassen, wenn das Gesetz die ordnungsrechtliche Inanspruchnahme an die Eigentumsaufgabe knüpft, weil der Betroffene gegenwärtig keine Eigentümerbefugnisse mehr ausüben, auf das Grundstück somit nicht mehr einwirken kann; bei der Haftung des Derelinquenten handelt es sich mithin nicht um eine Zustandsverantwortlichkeit im herkömmlichen Sinne, sondern lediglich um die gesetzliche Fiktion einer solchen607. Umgekehrt ist die Eigentumsaufgabe grundsätzlich auch nicht als Verhaltenshaftung einzustufen, weil durch die Dereliktion selbst in der Regel noch keine Erhöhung der Gefahr hervorgerufen wird608. Der Fall der Eigentumsaufgabe steht also außerhalb der hergebrachten Einteilung in Verhaltenshaftung und Zustandshaftung. Ähnlich der Haftung des Rechtsnachfolgers ist insoweit von einer speziellen Verantwortlichkeitsform auszugehen. Die verantwortlichkeitsbegründenden Umstände der ursprünglich entstandenen Zustandshaftung wirken zwar faktisch weiter; die Derelinquentenhaftung bildet jedoch insoweit keine bloße Fortsetzung der Eigentümerhaftung, sondern ein Aliud. Die Eigenart dieses Haftungstatbestandes wird auch durch seine Stellung im Bundes-Bodenschutzgesetz belegt. Denn mit der Normierung am Ende des § 4 Vgl. Tegtmeyer / Vahle, Polizeigesetz Nordrhein-Westfalen, § 5 Rn. 7. Im Hinblick auf § 20 Abs. 1 Nr. 5 ThAbfAG Kothe, DÖV 1994, 716 (724); dagegen hier für einen Fall der Zustandsverantwortlichkeit eintretend Droese, UPR 1999, 86 (89); Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 114: „verlängerte Zustandsverantwortlichkeit“; siehe auch Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 89: Die bereits entstandene Zustandsverantwortlichkeit gehe durch die Dereliktion nicht unter. Eine andere Auffassung werde der Ratio der Zustandshaftung, die eine angemessene Risikoverteilung zwischen Eigentümer und Allgemeinheit herbeiführen soll, nicht gerecht. 608 VGH Bad.-Württ., BB 1996, 393 (393); Kothe, DÖV 1994, 716 (725); Sparwasser / Geißler, DVBl. 1995, 1317 (1322 f.); siehe aber auch Denninger, in: Lisken / Denninger, Handbuch des Polizeirechts, Kapitel E, Rn. 101; näher oben Teil 1 § 3 C. II. 3. i). 606 607

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Abs. 3 wird eine deutliche Abhebung von der Verantwortlichkeit des Verursachers und der des Grundstückseigentümers bzw. Inhabers der tatsächlichen Gewalt, die mit der Verhaltens- und Zustandshaftung im Sinne des Polizei- und Ordnungsrechts korrelieren, vorgenommen. Bildet die Eigentumsaufgabe somit keinen echten Fall der Zustandsverantwortlichkeit, so kann die Verantwortlichkeit des Derelinquenten auch nicht wie diese begrenzt werden609. Der Vorschrift des Art. 14 GG ist insoweit kein Beschränkungsmerkmal zu entnehmen, weil der Derelinquent keine Eigentümerbefugnisse mehr ausübt und deshalb den grundrechtlichen Eigentumsschutz nicht mehr in Anspruch nehmen kann610. Die Haftung unterliegt aber selbstverständlich allgemeinen rechtsstaatlichen Beschränkungen, insbesondere dem Verhältnismäßigkeitsprinzip611.

E. Rückwirkungsverbot I. Neuartige Belastung als echte Rückwirkung Auch die Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 4 BBodSchG muß auf ihre Verfassungsmäßigkeit im Hinblick auf das Rückwirkungsverbot612 untersucht werden. Die daraus folgende Unzulässigkeit der Bestimmung würde zunächst voraussetzen, daß eine gegenüber der früheren Rechtslage neuartige Belastung gegeben ist. Die meisten allgemeinen polizei- und ordnungsrechtlichen Landesgesetze sehen heute die Haftung desjenigen vor, der sein Eigentum an einer gefährlichen bzw. störenden Sache aufgegeben hat. Lediglich in den Ländern Baden-Württemberg und Sachsen fehlt eine solche Regelung, so daß zumindest für diesen Rechtsbereich eine konstitutiv rückwirkende normative Belastung in Betracht kommt, wenn insoweit davon auszugehen ist, daß die polizei- und ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit mit der Aufgabe des Eigentums vor Erlaß der behördlichen Verfügung endet. Nach zutreffender Auffassung kann sich der Derelinquent in Ermangelung eines entgegenstehenden Sondertatbestandes auf diese Weise seiner Inanspruchnahme entziehen, weil die Verantwortlichkeit des Eigentümers für den Zustand seiner Sachen an seine Rechtsstellung als Eigentümer geknüpft ist613. Die im Bundes-BodenschutzDagegen für eine Beschränkung als Zustandshaftung Droese, UPR 1999, 86 (90). So auch Fouquet, Die Sanierungsverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, S. 86 f.; für eine Haftungseinschränkung gemäß Art. 14 Abs. 2 S. 2 GG Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 118; Droese, UPR 1999, 86 (90). 611 Dazu VG Freiburg, NuR 2004, 257 (258 f.). 612 Siehe dazu im einzelnen oben Teil 2 § 2 D. 613 Hilger, in: Holzwarth / Radtke / Hilger / Bachmann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 95; Knopp / Albrecht, BB 1998, 1853 (1856); dagegen und deshalb eine Rückwirkung verneinend Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 119; vgl. Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 317; näher und m. w. N. oben Teil 1 § 3 C. II. 3. i). 609 610

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gesetz vorgenommene Normierung der Derelinquentenhaftung bildet demnach insoweit eine neuartige Belastung. Eine solche ist aber auch im Vergleich mit den bestehenden landesrechtlichen Vorschriften gegeben, wenn auch in nicht so ausgeprägter Form. Denn im Gegensatz etwa zu § 18 Abs. 3 OBG NRW setzt die Verantwortlichkeit nach § 4 Abs. 3 Satz 4 BBodSchG nicht voraus, daß die Sache, hier das kontaminierte Grundstück, herrenlos ist. Der Derelinquent haftet also auch dann, wenn das Eigentum durch einen anderen mittels Aneignung erneut begründet wird614. Während die Haftung des Derelinquenten nach früher gesetzlich geregelter Rechtslage in diesen Fällen endet, besteht diese im Anwendungsbereich des Bundes-Bodenschutzgesetzes fort. Die Zulässigkeitsvoraussetzungen einer solchen die Rechte der Betroffenen einschränkenden Verschlechterung der Rechtslage sind von der Einordnung als echte oder unechte Rückwirkung abhängig. Die Qualifizierung hängt davon ab, ob die Regelung an einen abgewickelten oder noch nicht abgeschlossenen Sachverhalt anknüpft. Nur im ersten Fall ist von einer echten Rückwirkung auszugehen. Im Hinblick auf den Gesamtrechtsnachfolger ist auf die Rechtsnachfolge als solche abzustellen; fand diese vor Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes statt, so liegt der die Haftung auslösende Sachverhalt in der Vergangenheit und ist abgeschlossen615. Bei der Verantwortlichkeit des Derelinquenten verhält es sich ähnlich. Auch hier wird die Haftung weder an die Verursachung noch an das Vorhandensein einer Umweltbeeinträchtigung 616, sondern in erster Linie an die Aufgabe des Eigentums geknüpft. Soweit dieser Rechtsakt vor dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes angesiedelt ist, ist auch insoweit von einem vollständig abgewickelten Sachverhalt auszugehen. Es wird somit in einen bereits in der Vergangenheit abgeschlossenen Sachverhalt ändernd eingegriffen. Mithin ist von einer echten Rückwirkung auszugehen.

II. Ausnahmen 1. Besonders schwerwiegende Gründe des gemeinen Wohls Der Grundsatz der verfassungsrechtlichen Unzulässigkeit einer echten Rückwirkung belastender Gesetze gilt nicht ausnahmslos617. Der Vertrauensschutzgedanke Dazu oben Teil 2 § 8 C. In diesem Sinne Kothe, VerwArch. 88 (1997), 456 (476); Papier, DVBl. 1996, 125 (131); ders., Altlasten und polizeirechtliche Störerhaftung, S. 11; Ossenbühl, Zur Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers für Altlasten, S. 82; siehe oben Teil 2 § 2 D. V. 2. 616 Das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast ist freilich auch Tatbestandsmerkmal. Im Gegensatz etwa zum Grundstückseigentümer tritt die bloße Kontamination jedoch hinter der Dereliktion als überwiegendem haftungsbegründendem Umstand zurück. 614 615

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Teil 2: Die Sanierungspflichtigen nach § 4 Abs. 3 und 6 BBodSchG

findet dort seine Grenze, wo ein schutzwürdiges Vertrauen auf den Bestand einer Rechtslage nicht entstehen konnte. So können ausnahmsweise besonders schwerwiegende Gründe des gemeinen Wohls den Erwägungen der Rechtssicherheit übergeordnet sein618. Im Hinblick auf den Umweltschutz und die Abwehr von Gefahren für Leib und Leben von Menschen kommt der Sanierung belasteter Grundstükke eine überragende Bedeutung zu. Das Erfordernis einer möglichst lückenlosen Heranziehung der Verantwortlichen ergibt sich vor allem auch aus der hohen Anzahl619 kontaminierter Standorte. Deshalb ist davon auszugehen, daß das Allgemeininteresse an der Durchführung von Sanierungsmaßnahmen gegenüber dem Vertrauensschutzinteresse des Pflichtigen ausnahmsweise vorgeht, weil diese von überragender Bedeutung sind620. Vor diesem Hintergrund bildet auch die Heranziehungsmöglichkeit des Derelinquenten einen überragend wichtigen Belang des Gemeinwohls. Seine Haftung ist auch als unerläßlich anzusehen, um dem überragenden Gemeinwohlziel der Altlastensanierung umfassend Rechnung tragen zu können621. Denn gerade im Fall der Eigentumsaufgabe bestünde bei einer durch diese bewirkten Beendigung der Verantwortlichkeit des Grundstückseigentümers die Gefahr, daß die Sanierung der schädlichen Bodenveränderung oder Altlast nicht hinreichend gesichert ist622. In Anbetracht der Zielsetzung, eine möglichst lückenlose Verantwortlichkeit zu gewährleisten, ist auch die normativ rückwirkende Belastung in dem Fall, in dem die Herrenlosigkeit des Grundstücks endet und der Derelinquent im Sinne des § 4 Abs. 3 Satz 4 BBodSchG verantwortlich bleibt, nicht anders zu beurteilen. Denn in diesen Problemkonstellationen kann die Verantwortlichkeit eines nunmehr gegenwärtigen Grundstückseigentümers unter Umständen ausgeschlossen oder gemindert sein623, so daß die Haftung des Derelinquenten auch insoweit als unerläßlich erscheint624. Der Vorrang der überragenden Gründe des Allgemeinwohls begründet 617 618

Näher oben Teil 2 § 2 D. II. Vgl. BVerfGE 2, 380 (405); 13, 261 (273); 45, 142 (174); 72, 200 (258 ff.); 88, 384

(404). 619 Vgl. dazu Breuer, DVBl. 1994, 890 (890); Kretz, UPR 1993, 41 (41); Kühnel, in: Altlasten-Spektrum 1992, 5 (8 ff.); zum Stand in den neuen Bundesländern Thoenes, in: Erbguth, Aktuelle Fragen des Altlasten- und Bodenschutzrechts, S. 17 ff.; Brandt, in: Erbguth, ebd., S. 29 (39 ff.). 620 In diese Richtung auch Pohl, NJW 1995, 1645 (1650); Papier, DVBl. 1996, 125 (131); siehe hierzu und zum folgenden auch oben Teil 2 § 2 D. VII. 2.; Teil 2 § 6 K. III. und IV. 621 Zu dieser Voraussetzung im Hinblick auf die Haftung des Rechtsnachfolgers gemäß § 12 Abs. 1 HAltlastG Papier, DVBl. 1996, 125 (131). 622 Insoweit auch die amtliche Begründung; siehe die Empfehlungen des Bundesrates, BRDrucksache, 422 / 1 / 97, S. 7. 623 Siehe dazu oben Teil 1 § 3 C. II. 3. 624 Im Hinblick auf das Argument einer Verhinderung der Abwälzung des Sanierungsaufwandes auf die öffentliche Hand bedarf es der Klarstellung. Denn im Fall der Aufgabe des Eigentums an einem Grundstück steht gemäß § 928 Abs. 2 BGB grundsätzlich nur dem entsprechenden Bundesland das Aneignungsrecht zu. Soweit die Eigentümerstellung begründet

§ 8 Verantwortlichkeit des Derelinquenten

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mithin insoweit eine Ausnahme vom verfassungsrechtlichen Verbot einer echten Rückwirkung belastender Gesetze.

2. Unklare und verworrene Rechtslage Darüber hinaus kann sich ein schutzwürdiges Vertrauen ausnahmsweise dann nicht bilden, wenn die bisherige Rechtslage so unklar und verworren ist, daß eine Klärung erwartet werden mußte625. Insoweit ist auf die Rechtslage in BadenWürttemberg und Sachsen abzustellen. Nur in diesen Ländern kommt eine solche Unklarheit und Verworrenheit überhaupt in Betracht, weil dort eine entsprechende gesetzliche Regelung fehlt. Soweit positivrechtlich nicht bestimmt ist, daß auch derjenige herangezogen werden kann, der sein Eigentum an der gefährdenden Sache vor Verfügungserlaß aufgibt, herrscht Streit, ob die Verantwortlichkeit des Betroffenen untergeht oder fortbesteht626. Allein das Vorliegen einer in Rechtsprechung und / oder Literatur unterschiedlich beurteilten Rechtsfrage vermag die Annahme einer unklaren und verworrenen Rechtslage aber noch nicht zu begründen. Indiziert wird diese vielmehr erst dann, wenn das Kräfteverhältnis im Hinblick auf die jeweils vertretenden Standpunkte mehr oder weniger ausgeglichen ist, so daß nicht von einer ganz überwiegenden Auffassung auszugehen ist. Diese Voraussetzung liegt in diesem Zusammenhang vor. So finden sich auch Gerichte und namhafte Autoren aus der Literatur als Vertreter sowohl des Grundsatzes, daß eine Befreiung der Verantwortlichkeit mittels Dereliktion ausscheidet627, als auch der mit der eigenen Rechtsauffassung übereinstimmenden Annahme, daß die Verantwortlichkeit mit der Eigentumsaufgabe vor Verfügungserlaß endet628. An der Ausgewogenheit dieses Kräfteverhältnisses ändert sich auch dawird, haftet das jeweilige Bundesland selbst als verantwortlicher Grundstückseigentümer. Insoweit ist aber von einer Gleichstellung mit anderen (privaten) Verantwortlichen auszugehen. 625 Vgl. BVerfGE 45, 142 (173), 88, 384 (404). 626 Siehe oben Teil 1 § 3 C. II. 3. i). 627 So VG Freiburg, DVBl. 1967, 787 (788); OVG Bremen, DVBl. 1989, 1008 (1008); OVG NRW, ZfB 1990, 232; Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 89; Würtenberger, in: Achterberg / Püttner, Besonderes Verwaltungsrecht, Band II, Kapitel 7, Rn. 164; Kothe, DÖV 1994, 716 (724 f.); Kloepfer, NuR 1987, 7 (18 m. Fn. 111); Rietdorf / Heise / Böckenförde / Strehlau, Ordnungs- und Polizeirecht in Nordrhein-Westfalen, § 18 OBG Rn. 7; Czychowski, DVBl. 1970, 379 (384); vgl. auch die weiteren Nachweise bei Schmidt-Jortzig, in: Festschrift für Scupin, S. 819 (823 m. Fn. 12). 628 So BVerwGE 10, 282 (285); BayVGH, BayVBl. 1970, 328 (329); VGH Bad.-Württ., NVwZ-RR 1991, 27 (27); Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Umweltgesetzbuch (UGB-KomE), S. 1037; Becker, DVBl. 1999, 134 (137). Wolff / Bachof, Verwaltungsrecht, Band III, § 127 I d 1; Schenke, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, II Rn. 179 f.; Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 127 f.; Sparwasser / Geißler, DVBl. 1995, 1317 (1322); von Mutius, Jura 1983, 298 (307); Schoch, JuS 1994, 1026 (1027); Palandt-Bassenge, Bürgerliches Gesetzbuch,

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Teil 2: Die Sanierungspflichtigen nach § 4 Abs. 3 und 6 BBodSchG

durch nichts, daß im Rahmen der Gegenauffassung teilweise von einer verantwortlichkeitsbeendenden Eigentumsaufgabe ausgegangen wird, wenn es um die Dereliktion von Grundstücken geht, weil insoweit gemäß § 928 Abs. 2 BGB ein absolutes und ausschließliches Aneignungsrecht des Fiskus des jeweiligen Bundeslandes bestehe und der ehemalige Eigentümer daher die rechtliche Gewalt über das Grundstück nicht mehr herzustellen imstande sei629. Denn diese Differenzierung wird nur vereinzelt vertreten. Angesichts der bestehenden Kontroverse ist mithin von einer unklaren und verworrenen Rechtslage auszugehen. Auch dieser Ausnahmetatbestand ist somit erfüllt. Der Gesetzgeber war trotz des prinzipiellen Rückwirkungsverbots grundsätzlich berechtigt, mit rückwirkender Kraft Rechtsklarheit zu schaffen. Gegen die ausdrückliche Normierung der Haftung desjenigen, der sein Eigentum an einem kontaminierten Grundstück aufgegeben hat, bestehen im Hinblick auf das Rückwirkungsverbot keine verfassungsrechtlichen Bedenken.

§ 9 Verantwortlichkeit des früheren Eigentümers A. Allgemeines Gemäß § 4 Abs. 6 Satz 1 BBodSchG ist der frühere Eigentümer zur Sanierung verpflichtet, wenn er sein Eigentum nach dem Tag des Inkrafttretens des BundesBodenschutzgesetzes übertragen hat und die schädliche Bodenveränderung oder Altlast hierbei kannte oder kennen mußte. Eine solche Regelung ist zwar in den allgemeinen Polizei- und Ordnungsgesetzen nicht vorgesehen. Diese Erweiterung des Kreises der Zustandsverantwortlichen stellt aber im Grundsatz kein rechtliches Novum dar. So ist gemäß § 20 Abs. 1 Nr. 5 ThAbfAG auch der frühere Eigentümer von Grundstücken, auf denen sich Altlasten befinden, für deren Sanierung verantwortlich. Der Haftungstatbestand des § 4 Abs. 6 Satz 1 BBodSchG geht auf eine Empfehlung des Bundesrates vom 4. Juli 1997 zurück. Danach sollte sich sein Regelungsinhalt insofern an die Haftung des gegenwärtigen Grundstückseigentümers in § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG annähern, als die Verantwortlichkeit des ehemaligen Eigentümers lediglich dann entfiele, wenn dieser während der Zeit seines Eigentums oder des Besitzes die Verunreinigung weder kannte noch kennen mußte. In der Stellungnahme des Bundesrates630 wird darauf hingewiesen, daß die bis zum damaligen Zeitpunkt in § 4 Abs. 3 BBodSchG enthaltenen traditionellen Verantwort§ 928 Rn. 1; weitere Nachweise bei Schmidt-Jortzig, in: Festschrift für Scupin, S. 819 (822 m. Fn. 8). 629 In diesem Sinne VG Freiburg, DVBl. 1967, 787 (788); Scholler / Schloer, Grundzüge des Polizei- und Ordnungsrechts, S. 251; Rietdorf / Heise / Böckenförde / Strehlau, Ordnungsund Polizeirecht in Nordrhein-Westfalen, § 18 OBG Rn. 7. 630 Empfehlungen des Bundesrates, BR-Drucksache, 422 / 1 / 97, S. 5 f.

§ 9 Verantwortlichkeit des früheren Eigentümers

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lichkeitsregelungen aus dem Polizeirecht insbesondere für die spezifischen Belange der Altlastenbehandlung nicht ausreichend seien. Sie seien deshalb durch die Haftung des Voreigentümers, der Kenntnis von einer Altlast hatte, zu ergänzen. Durch diese Regelung werde es möglich, Spekulations- und Umgehungsgeschäften sowie den Dereliktionsfällen zu begegnen631. Diesem Vorschlag hat die Bundesregierung nicht zugestimmt632. Die Inanspruchnahme früherer Grundstückseigentümer ist nach ihrer Ansicht mit dem Rückwirkungsverbot nicht zu vereinbaren. Nach dem allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht, das im wesentlichen für die Sanierung von Bodenverunreinigungen und Altlasten Anwendung fand, ende die Zustandsverantwortlichkeit des Grundstückseigentümers mit dem Übergang des Eigentums auf einen Dritten. Dementsprechend ist der den früheren Eigentümer betreffende Haftungsbestand von den anderen Verantwortlichkeitsnormierungen in einem eigenen Absatz, der dieser Kritik Rechnung trägt, abgehoben. So kommt eine Verantwortlichkeit des früheren Eigentümers gemäß § 4 Abs. 6 Satz 1 BBodSchG nur im Hinblick auf solche Eigentumsübertragungen in Betracht, die nach dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes erfolgen. Auf diese Weise soll eine etwaige Verfassungswidrigkeit wegen Verstoßes gegen das grundsätzliche Verbot einer (echten) Rückwirkung belastender Gesetze verhindert werden. Im übrigen hat der Gesetzgeber das rechtspolitische Bedürfnis einer solchen Regelung im Einklang mit der Empfehlung des Bundesrates anerkannt, was auch in § 4 Abs. 3 Satz 4, Halbsatz 2 BBodSchG, der die Haftung des Derelinquenten bestimmt, zum Ausdruck kommt.

B. Begriff des früheren Eigentümers Nähere Betrachtung bedarf das Tatbestandsmerkmal des früheren Grundstückseigentümers, um die insoweit in Betracht kommenden Verantwortlichen genau bestimmen zu können. Nach allgemeinem Sprachgebrauch sind als frühere Eigentümer diejenigen Personen anzusehen, die die Rechtsstellung des Eigentümers zu einem früheren Zeitpunkt innehatten. Dazu gehören im Hinblick auf Grundstükke der Veräußerer, der sein Eigentum mittels Rechtsgeschäft auf einen anderen übertragen hat, sowie der Derelinquent, der sein Eigentum aufgegeben hat633. Dem vom Bundesrat empfohlenen Haftungstatbestand, der im übrigen von der gültigen Gesetzesfassung abweichend die Verantwortlichkeit des „ehemaligen“ Dazu auch Droese, UPR 1999, 86 (91). Siehe die entsprechende Gegenäußerung der Bundesregierung, BT-Drucksache, 13 / 6701, S. 63 (Nr. 14). 633 Der Erblasser kommt insoweit als Verantwortlicher nicht in Betracht. Gleiches gilt für den ehemaligen Eigentümer, der sein Eigentumsrecht bei einer gesetzlichen Umlegung gemäß §§ 45 ff. BauGB verloren hat; siehe dazu Mohr, UPR 2000, 15 f. Zum Wohnungs- und Teileigentum siehe Versteyl, in: Hendler / Marburger / Reinhardt / Schröder, Bodenschutz und Umweltrecht, S. 147 (170). 631 632

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Teil 2: Die Sanierungspflichtigen nach § 4 Abs. 3 und 6 BBodSchG

Grundstückseigentümers beinhaltete, lag die Erwägung zugrunde, daß auch der Derelinquent davon erfaßt sein sollte. Denn nach der amtlichen Begründung sollte die Regelung auch den Dereliktionsfällen begegnen634. Einer solchen Auslegung auch der Vorschrift des § 4 Abs. 6 BBodSchG steht aber zum einen entgegen, daß das geltende Bundes-Bodenschutzgesetz in § 4 Abs. 3 Satz 4, Halbsatz 2 eine Sonderbestimmung für die Haftung desjenigen enthält, der sein Eigentum an seinem Grundstück aufgegeben hat. Das spricht dafür, diese Problemkonstellationen vom Regelungsgehalt des § 4 Abs. 6 BBodSchG herauszunehmen. Zum anderen wird für die Annahme der Sanierungsverpflichtung des früheren Eigentümers in § 4 Abs. 6 BBodSchG ausdrücklich vorausgesetzt, daß dieser sein Eigentum nach dem Inkrafttreten des Eigentums „übertragen“ hat. Das ist als eigenes Tatbestandsmerkmal und nicht als bloßer Annex zur Regelung über den zeitlichen Anwendungsbereich der Vorschrift zu verstehen. Deshalb ist als früherer Eigentümer im Sinne des § 4 Abs. 6 BBodSchG lediglich derjenige anzusehen, der sein Eigentum mittels Rechtsgeschäft übertragen hat635. Um Umgehungen zu vermeiden, kann als früherer Eigentümer insoweit nicht nur der jeweils letzte Eigentümer angesehen werden636. Im Fall der mehrfachen Übertragung eines kontaminierten Grundstücks bleibt daher jeder „frühere Eigentümer“ pflichtig.

C. Kenntnis und Kennenmüssen Die Haftung des früheren Eigentümers setzt des weiteren voraus, daß dieser die schädliche Bodenveränderung oder Altlast bei der Übertragung kannte oder kennen mußte637. So lautet der Gesetzestext zwar nicht ausdrücklich; das Wörtchen „hierbei“ kann aber nur als auf die Übertragung bezogen verstanden werden. Damit hat der Gesetzgeber eine klare Aussage im Hinblick auf den insoweit maßgeblichen Zeitpunkt getroffen. In einer inhaltlich ähnlichen Vorschrift, die im Rahmen der Gesetzesentstehung diskutiert wurde638, kam es auf die Kenntnis bzw. das Kennenmüssen während der Zeit des Eigentums oder des Besitzes des ehemaligen Eigentümers an. Mit dem Abstellen auf den Moment der Eigentumsübertragung wird der Zeitpunkt für die Bestimmung der Kenntnis bzw. des Kennenmüssens zwar So die Empfehlungen des Bundesrates, BR-Drucksache, 422 / 1 / 97, S. 5 f. Im Ergebnis auch Hilger, in: Holzwarth / Radtke / Hilger / Bachmann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 111; Gerhold, altlasten spektrum 1998, 107 (110); Becker, DVBl. 1999, 134 (137); Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 367; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 6 Rn. 5 f. 636 VG Aachen, Urteil vom 16. 2. 2005 - 6 K 2235 / 01 -, juris, Rn. 113; Becker, BundesBodenschutzgesetz, § 4 Rn. 74; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 8; a. A: Droese, UPR 1999, 86 (91). 637 Kritisch zur Kenntnis als Tatbestandsvoraussetzung Droese, UPR 1999, 86 (91). 638 Siehe die Empfehlungen des Bundesrates, BR-Drucksache, 422 / 1 / 97, S. 5. 634 635

§ 9 Verantwortlichkeit des früheren Eigentümers

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näher konkretisiert. Letztlich besteht aber kein Unterschied zur Anknüpfung an die Zeit des Eigentums oder des Besitzes, denn wenn der frühere Eigentümer etwa positive Kenntnis während seiner Rechtsausübung erlangt hat, so hat er diese auch im Moment der Übertragung seines Eigentums. Die Übertragung des Eigentums beginnt mit der Auflassungserklärung, so daß § 4 Abs. 6 Satz 1 BBodSchG nicht einschlägig ist, wenn der frühere Eigentümer die Kenntnis bzw. das Kennenmüssen der schädlichen Bodenveränderung oder Altlast erst nach diesem Zeitpunkt erlangt639. Das Vorliegen der positiven Kenntnis der schädlichen Bodenveränderung oder Altlast ist in der Regel unproblematisch bestimmbar, wenn entsprechende Umstände belegen, daß der frühere Eigentümer von der Kontamination wußte. Das ist etwa der Fall, wenn ein entsprechendes Gutachten, das der Eigentümer kannte, zu einem solchen Ergebnis gekommen ist. Schwieriger gestaltet sich die Darlegung des Kennenmüssens. Grundsätzlich reicht jede Art von Fahrlässigkeit aus640. Die Frage, ob der Eigentümer Nachforschungen hätte anstellen müssen, richtet sich nach den Umständen des jeweiligen Einzelfalls. Einen Ansatzpunkt liefert etwa die vorwerfbare Unterschätzung des Sanierungsbedürfnisses; maßgeblich ist, ob der frühere Eigentümer die schädliche Bodenveränderung oder Altlast bei verkehrsüblicher Sorgfalt hätte erkennen können641. Ein in diesem Sinne haftungsbegründendes allgemeines Gefahrbewußtsein ist bei Vorliegen konkreter Anhaltspunkte für Verunreinigung anzunehmen642. War dem früheren Eigentümer etwa eine ehemalige Nutzung des betroffenen Grundstücks bekannt, die möglicherweise eine schädliche Bodenveränderung zur Folge gehabt haben könnte, so liegt ein Umstand vor, der den Betroffenen zu entsprechenden Nachforschungen verpflichtet, um sich die mangelnde Kenntnis von einer Kontamination nicht vorwerfen lassen zu müssen. In der Praxis wird es eher darum gehen, daß der Betroffene darzulegen hat, daß seine Unkenntnis nicht vorwerfbar ist. Dem Käufer eines Grundstücks, bei dem die Möglichkeit einer Verunreinigung nicht ausgeschlossen werden kann, ist daher anzuraten, Einblick in ein Altlastenkataster und Bodendatenbanken zu nehmen und 639 Vierhaus, NJW 1998, 1262 (1266); dagegen auf den Zeitpunkt der Grundbucheintragung abstellend Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 6 Rn. 13, siehe auch Rn. 15; für den Zeitpunkt des Abschlusses und der Beurkundung des Verpflichtungsgeschäfts Becker, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 68. 640 Bickel, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 80. 641 Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 3. Aufl., Teil 5, Rn. 156, die den Umfang der Kenntnis untersuchen, die ein Kriterium im Hinblick auf den Ausschluß einer Haftungsbeschränkung im Fall einer „Opferposition“ bildet; siehe auch VG Aachen, Urteil vom 16. 2. 2005 – 6 K 2235 / 01 –, juris, Rn. 118 ff.; Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, BundesBodenschutzgesetz, § 4 Rn. 48; Vierhaus, NJW 1262 (1266); Knopp / Albrecht, BB 1998, 1853 (1855), die auf den zivilrechtlichen Aufklärungsanspruch des Erwerbers abstellen. 642 Sparwasser / Geißler, DVBl. 1995, 1317 (1325); siehe auch Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 6 Rn. 18: „Parallelwertung in der Laiensphäre“.

19 Franz

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Teil 2: Die Sanierungspflichtigen nach § 4 Abs. 3 und 6 BBodSchG

einen Antrag nach dem Umweltinformationsgesetz zu stellen643. Es ist auch davon auszugehen, daß sich der Erwerber auf die von den zuständigen Behörden eingeholten Gutachten verlassen darf644. Wird danach eine Bodenbelastung ausgeschlossen, kann der frühere Eigentümer mithin darauf vertrauen. Gleiches gilt, wenn das beauftragte Unternehmen ein fehlerhaftes Gutachten erstellt, indem der Sanierungsaufwand unterschätzt wird. Dem früheren Eigentümer ist seine Unkenntnis lediglich dann vorzuwerfen, wenn die Auswahl der eingesetzten Fachkräfte nicht den Anforderungen der verkehrsüblichen Sorgfalt entsprach. Die herangezogenen Ingenieure müssen die nötige Sachkunde und die technische Ausrüstung zur Anfertigung des Gutachtens haben. Vor dem Hintergrund der verkehrsüblichen Sorgfalt hat der frühere Eigentümer insoweit lediglich dann entsprechende Nachweise anzufordern, wenn konkrete Zweifel an der Geeignetheit des Unternehmens vorliegen. Die ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit wird insoweit durch ein subjektives Merkmal beeinflußt. Eine solche Komponente ist systemfremd, weil das Verschulden im Polizei- und Ordnungsrecht nach ganz überwiegender Meinung645 kein taugliches Kriterium darstellt. In § 4 Abs. 6 Satz 1 BBodSchG wird die aus dem Kennenmüssen der Verunreinigung folgende Haftungsbegründung an das Merkmal der Vorwerfbarkeit geknüpft und damit gegen diese herrschende Auffassung verstoßen646. Dagegen ist aber im Grundsatz nichts einzuwenden, weil es sich um einen speziellen Sondertatbestand handelt, der die Rechtslage bei Fehlen einer solchen Regelung nicht berührt.

D. Dogmatische Grundlagen Der Haftungstatbestand des § 4 Abs. 6 BBodSchG läßt sich nicht eindeutig in das klassische System der polizei- und ordnungsrechtlichen Aufteilung in Verhaltensverantwortlichkeit und Zustandsverantwortlichkeit einordnen. Zum einen kann grundsätzlich nicht als Verursacher angesehen werden, wer sein Grundstück auf einen anderen überträgt, selbst wenn dieses kontaminiert ist647. Soweit durch einen Turiaux / Knigge, BB 1999, 377 (382), m. w. N. Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 6 Rn. 17; Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 3. Aufl., Teil 5, Rn. 156; Sparwasser / Geißler, DVBl. 1995, 1317 (1325): Das ist nicht der Fall, wenn die zuständige Behörde aufgrund eigener Ermittlungen eine unverbindliche Aussage über den voraussichtlichen Sanierungsaufwand macht. Bei Verbindlichkeit kann eine Auskunftshaftung gegeben sein, weil die Beamten insoweit die externe Amtspflicht zu richtiger Auskunft trifft. 645 OVG Rh.-Pf., DVBl. 1998, 103 (103); Sparwasser / Geißler, DVBl. 1995, 1317 (1324); Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (458); näher oben Teil 1 § 2 B. II., m. w. N. 646 Bickel, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 70. 647 VGH Bad.-Württ., BB 1996, 393 (393); Kothe, DÖV 1994, 716 (725); Sparwasser / Geißler, DVBl. 1995, 1317 (1322 f.); siehe auch Gerhold, altlasten spektrum 1998, 107 (110): Die Heranziehung des früheren Eigentümers verstößt lediglich dann nicht gegen den Gleich643 644

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solchen Wechsel der Rechtsinhaber keine Erhöhung der Gefahr hervorgerufen wird, kann ein Eigentümer im Sinne des § 903 BGB in Verbindung mit der verfassungsrechtlich geschützten Eigentumsgarantie des Art. 14 GG nach Belieben verfahren. Zum anderen kann es sich bei der Verantwortlichkeit des früheren Eigentümers nicht um einen echten Fall der Zustandshaftung handeln. Denn der frühere Eigentümer besitzt im Zeitpunkt seiner behördlichen Heranziehung keine grundstücksbezogene Verfügungsberechtigung mehr, weil diese mit der Übertragung des Eigentums an dem betroffenen Grundstück auf den Erwerber übergegangen ist648. Die rechtliche bzw. tatsächliche Möglichkeit, auf die Sache einzuwirken, bildet aber neben der Sozialbindung des Eigentums den inneren Grund der Zustandsverantwortlichkeit649. Dieses Anknüpfungspunktes seiner Verantwortlichkeit entledigt sich der sein Grundstück veräußernde Eigentümer. Im übrigen würde die Annahme einer echten Zustandsverantwortlichkeit einen Systembruch nach sich ziehen. Denn während sich die Zustandshaftung grundsätzlich nur auf den Zustand einer Sache bezieht, ist die Haftung des früheren Eigentümers im Fall des Kennenmüssens der Kontamination, also der unterlassenen Aufklärung der Sachlage trotz konkreter Anhaltspunkte für Verunreinigungen, von Kriterien des Verhaltens abhängig650. Ebenso wie bei der haftungsbegründenden Eigentumsaufgabe im Sinne des § 4 Abs. 3 Satz 4 BBodSchG stellt die Verantwortlichkeit des früheren Eigentümers allenfalls die gesetzliche Fiktion einer Zustandshaftung dar651. Es handelt sich mithin neben der Verursacherhaftung und der Zustandshaftung um eine spezielle Verantwortlichkeitsform652. Davon ist wohl auch der Gesetzgeber ausgegangen, der die Haftung des früheren Eigentümers deutlich von der des Verursachers und der des Grundstückseigentümers bzw. Inhabers der tatsächlichen Gewalt abhebt, indem er sie in einem eigenen Absatz normiert hat. Dieser Ansatz, nach dem die heitsgrundsatz, wenn die Gefahr gerade durch die Veräußerung geschaffen wurde; näher oben Teil 1 § 3 C. II. 3. i). 648 Spieth / Wolfers, altlasten spektrum 1998, 75 (79); Gerhold, altlasten spektrum 1998, 107 (110); Fouquet, Die Sanierungsverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, S. 86 f.; Riedel, ZIP 1999, 94 (98). Daraus ergibt sich die Notwendigkeit, entweder die Zustimmung des gegenwärtigen Eigentümers zu Sanierungsmaßnahmen seines Rechtsvorgängers herbeizuführen oder jenen zu deren Duldung zu verpflichten. 649 Näher und m.N. oben Teil 1 § 3 B. 650 Vgl. Sparwasser / Geißler, DVBl. 1995, 1317 (1325). 651 Zur Haftung des früheren Eigentümers gemäß § 20 Abs. 1 Nr. 5 ThAbfAG Kothe, DÖV 1994, 716 (724); für eine echte Zustandsverantwortlichkeit Droese, UPR 1999, 86 (91). 652 In diese Richtung auch Hilger, in: Holzwarth / Radkte / Hilgers, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 113g; vgl. Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 49; Spieth / Wolfers, altlasten spektrum 1998, 75 (79); Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 6 Rn. 2 f.; Kloepfer, in: Achterberg / Püttner / Würtenberger, Besonderes Verwaltungsrecht, Band 1, S. 475 Rn. 376: „nachwirkende Zustandshaftung“; Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 382: zeitliche Ausdehnung der Zustandshaftung. 19*

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Teil 2: Die Sanierungspflichtigen nach § 4 Abs. 3 und 6 BBodSchG

Verantwortlichkeit des früheren Eigentümers nicht als Zustandshaftung klassifiziert wird, vermeidet dogmatische Unstimmigkeiten, weil es auf die Einwirkungsmöglichkeit nicht ankommt.

E. Haftungsbegrenzungen I. Verfassungsrechtlicher Maßstab In der Literatur werden vielfach verfassungsrechtliche Bedenken im Hinblick auf die Haftung des früheren Eigentümers geltend gemacht. Insoweit wird zunächst auf das Fehlen eines Zurechnungsgrundes abgestellt, weil für den früheren Eigentümer gerade keine Nutzungsmöglichkeit mehr besteht653. Dieser Einwand kann indes lediglich dann Geltung beanspruchen, wenn man die Verantwortlichkeit des früheren Eigentümers als echte (nachwirkende oder verlängerte) Zustandspflicht begreift und deshalb nach allgemeinen dogmatischen Grundsätzen einen entsprechenden Anknüpfungspunkt in Gestalt der Sachherrschaft benötigt. Nach hier vertretener Rechtsauffassung ist dies im Sinne der vorstehenden Ausführung nicht der Fall. Gerade weil der Gesetzgeber nicht wie beim (gegenwärtigen) Eigentum und der Inhaberschaft der tatsächlichen Gewalt an die Einwirkungsmöglichkeit des jeweiligen Pflichtigen angeknüpft hat, liegt keine echte Zustandshaftung vor. Die spezielle Verantwortlichkeitsform des § 4 Abs. 6 BBodSchG ist daher nach allgemeinen Grundsätzen an verfassungsrechtlichen Maßstäben zu messen, wobei insbesondere ein etwaiger Eingriff in die Grundrechte der Betroffenen zu prüfen ist. Im Mittelpunkt dieser verfassungsrechtlichen Prüfung steht nach allen Ansätzen der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, also das Übermaßverbot. Nach einer Auffassung ist die Haftung des früheren Eigentümers im Schwerpunkt der Eigentumssphäre zuzuordnen, weil das frühere Eigentum als Institut zentraler Anknüpfungspunkt der Bestimmung sei und die Regelung aufgrund dieses untrennbaren sachlichen Zusammenhangs mit der Eigentümerposition grundstücksbezogen sei654. Demgegenüber kann die Anordnung der Haftung des früheren Eigentümers nach vorzugswürdiger Auffassung nicht an Art. 14 GG gemessen werden, weil nicht ein konkretes vermögenswertes Recht, sondern das Vermögen insgesamt verkürzt wird655. Mangels Eingriffs in einen konkreten Eigentumsbestand ist mithin 653 In diesem Sinne Spieth / Wolfers, altlasten spektrum 1998, 75 (79); Kobes, NVwZ 1998, 786 (790); Gerhold, altlasten spektrum 1998, 107 (110); Knopp, DVBl. 1999, 1010 (1012 f.); Oerder, in: Oerder / Numberger / Schönfeld, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 22; Müggenborg, NVwZ 2000, 50 (51); ders., NVwZ 2001, 39 (41); Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 4. Aufl., Kapitel 7, Rn. 226; Fouquet, Die Sanierungsverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, S. 86 f.; Schwartmann, Umweltrecht, Rn. 246. 654 Kahl, Die Verwaltung, (Bd. 33) 2000, 29 (58); die Haftung des früheren Eigentümers auch an Art. 14 GG messend Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 382 ff.; Müggenborg, NVwZ 2000, 50 (51); Doerfert, Verwaltungsrundschau 1999, 229 (231).

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eine allgemeine Verhältnismäßigkeitsprüfung vor dem Hintergrund des Art. 2 Abs. 1 GG vorzunehmen. Erforderlich ist zunächst ein im Allgemeininteresse liegender legitimer Zweck der in Rede stehenden Haftungsbegründung. Als diesen Anforderungen genügende Regelungszwecke sind die Verhinderung von Umgehungsgeschäften656 sowie die Schließung von Lücken in der Verantwortlichkeit und die damit bedingte Entlastung der öffentlichen Haushalte anzuführen657. Auch die Geeignetheit der Heranziehung des früheren Eigentümers ist keinen Zweifeln ausgesetzt. Die Erforderlichkeit der Haftung des früheren Eigentümers wird indes vereinzelt abgelehnt. Dieses finde seine Begründung darin, daß die Umgehungsgeschäfte bereits von § 4 Abs. 3 Satz 4, Halbsatz 1 BBodSchG erfaßt wären658. Ein gleich geeignetes Mittel stellt dies aber nicht dar. Denn die Durchgriffshaftung ist im Einzelfall oft schwerer nachweisbar als das Vorliegen der Voraussetzungen des § 4 Abs. 6 BBodSchG659. Zudem kann nicht ausgeschlossen werden, daß im Einzelfall ein kontaminiertes Grundstück aus persönlichen Gründen übernommen wird660. Auch der Verweis auf § 138 BGB661 erscheint nicht überzeugend, weil die Voraussetzungen dieser Vorschrift ebenfalls nicht ohne weiteres (insbesondere aus Sicht der Ordnungsbehörden) erkennbar, geschweige denn nachweisbar sind und im Regelfall einer (zivil-)gerichtlichen Nachprüfung bedürften. Schließlich ist die Angemessenheit, die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne zu untersuchen. Diese wird mit dem Hinweis darauf verneint, daß kein Zurechnungsgrund mehr bestehe, weil der frühere Eigentümer die Verfügungsgewalt verloren hat und er keinen Vorteil mehr aus dem Grundstück ziehen kann662. Löst man sich aber von der Konstruktion einer echten Zustandsverantwortlichkeit, so verlieren diese Argumente an Gewicht. Dem Gesetzgeber steht es grundsätzlich 655 Spieth / Wolfers, NVwZ 1999, 355 (356 m. Fn. 7); Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 49; Kohls, Nachwirkende Zustandsverantwortlichkeit, S. 114 ff.; gegen die (direkte) Anwendbarkeit des Art. 14 GG auch Bickel, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 71; Fouquet, Die Sanierungsverantwortlichkeit nach dem BundesBodenschutzgesetz, S. 86 f.; Kutzschbach / Pohl, Jura 2000, 225 (228); wohl auch Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 6 Rn. 34. 656 Spieth / Wolfers, NVwZ 1999, 355 (356). 657 Kahl, Die Verwaltung, (Bd. 33) 2000, 29 (60); Hilger, in: Holzwarth / Radkte / Hilgers, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 113c f.; näher zu den verfassungslegitimen Zielen Kohls, Nachwirkende Zustandsverantwortlichkeit, S. 132 ff. 658 Spieth / Wolfers, NVwZ 1999, 355 (356); Müggenborg, NVwZ 2000, 50 (51). 659 Jorczyk / Duesmann, altlasten spektrum 1999, 71 (75). 660 Jorczyk / Duesmann, altlasten spektrum 1999, 71 (75). 661 Siehe Becker, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 23; Kahl, Die Verwaltung, (Bd. 33) 2000, 29 (61 f.); Müggenborg, NVwZ 2000, 50 (51). 662 So Spieth / Wolfers, NVwZ 1999, 355 (356 f.); folgend Müggenborg, NVwZ 2000, 50 (51), der die Prüfung indes im Rahmen des Art. 14 GG verortet. Die Verhältnismäßigkeit ebenfalls verneinend Fouquet, Die Sanierungsverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, S. 88.

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frei, eine neue, selbständige Rechtsgrundlage, die sich dogmatisch von der Zustandshaftung unterscheidet, zu schaffen663. Für diese bieten sich auch eine Vielzahl von Zurechnungsgründen. Zum einen war der frühere Eigentümer immerhin zu einem früheren Zeitpunkt zustandspflichtig. Während dieses Zeitraums hat er es unterlassen, die erforderlichen Sanierungsmaßnahmen durchzuführen. Außerdem hat er das kontaminierte Grundstück übereignet, obwohl er die Verunreinigung kannte bzw. kennen mußte. Darüber hinaus greift der Regelungszweck der Entlastung der öffentlichen Haushalte immer dann ein, wenn der neue Eigentümer die Kosten der Sanierung nicht tragen kann. Das wird in diesem Zusammenhang der Regelfall sein, weil die Behörde zuerst auf den aktuellen Eigentümer Zugriff nehmen und den früheren Eigentümer nur bei mangelnder Leistungsfähigkeit des gegenwärtigen Eigentümers heranziehen wird. Diese Aspekte in ihrer Gesamtheit rechtfertigen es, die Haftung des früheren Eigentümers als grundsätzlich angemessen anzusehen664. Gegen die Unverhältnismäßigkeit spricht überdies, daß die Haftung in § 4 Abs. 6 Satz 2 BBodSchG einer weitgehenden Beschränkung unterworfen ist665. Die vorstehende Argumentation ist auch auf den allgemeinen Gleichheitssatz zu übertragen. Im Schrifttum wird teilweise ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG angenommen, weil der frühere Eigentümer nicht anders als jeder beliebige Dritte zu behandeln sei und diesem daher eine Sonderlast aufgebürdet würde666. Eine Ausnahme bestehe nur, wenn das kontaminierte Grundstück an einen nicht leistungsfähigen Dritten veräußert werden würde667. Nach hier vertretener Auffassung erscheint die Heranziehung des früheren Eigentümers indes keineswegs willkürlich. Denn zum einen dient diese Erweiterung des Kreises der verantwortlichen Personen der Entlastung der öffentlichen Haushalte; zum anderen liegen mit Blick auf die frühere „klassische“ Zustandsverantwortung und die Nichterfüllung der Sanierungspflicht668 neben der subjektiven Vorwerfbarkeit eine Vielzahl von sachlich 663 Ebenso Hilger, in: Holzwarth / Radkte / Hilgers, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 113g. 664 Im Ergebnis auch Kloepfer, Umweltrecht, § 12 Rn. 190; Frenz, Bundes-Bodeschutzgesetz, § 4 Abs. 6 Rn. 4; Hilger, in: Holzwarth / Radkte / Hilgers, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 113g; Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 384; dagegen die Verhältnismäßigkeit auf die Fälle kollusiven Zusammenwirkens beschränkend Kahl, Die Verwaltung, (Bd. 33) 2000, 29 (64 ff., bes. 67); einen Verstoß gegen das Übermaßverbot bejahend Dombert, NJW 2001, 927 ff.; die Problematik der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung vertiefend Kohls, Nachwirkende Zustandsverantwortlichkeit, S. 126 ff. 665 Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 4. Aufl., Kapitel 7, Rn. 226. Diese vorauszusetzende Kenntnis der Kontamination mindert auch die befürchteten Auswirkungen auf den Grundstücksverkehr; siehe dazu Jorczyk / Duesmann, altlasten spektrum 1999, 71 (75). 666 Gerhold, altlasten spektrum 1998, 107 (110); Fouquet, Die Sanierungsverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, S. 86; Kahl, Die Verwaltung, (Bd. 33) 2000, 29 (73 f.); Bickel, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 71; wohl auch Knopp, DVBl. 1999, 1010 (1013). 667 Gerhold, altlasten spektrum 1998, 107 (110).

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gerechtfertigten Differenzierungsgründen vor669. Vor diesem Hintergrund ist der frühere Eigentümer, der sich bewußt seiner echten Zustandshaftung entledigt, keineswegs mit jedem beliebigen Dritten gleichzustellen. Auch ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG ist mithin abzulehnen. Die Vorschrift des § 4 Abs. 6 BBodSchG steht in ihrem Kern nach hier vertretener Rechtsauffassung mit der Verfassung in Einklang.

II. Grenzen bei ehemaliger „Opferlage“? Auch im Zusammenhang mit der Verantwortlichkeit des früheren Eigentümers stellt sich die Frage, ob eine Einschränkung der Haftung in Betracht kommt, wenn die Gefahrenlage ohne eigenes Zutun des früheren Eigentümers hervorgerufen wurde, dieser sich im Zeitpunkt seiner Eigentümerstellung also in einer „Opferposition“ befunden hat. Man könnte erwägen, die für den gegenwärtigen Grundstückseigentümer entwickelten Haftungsgrenzen auch hier Anwendung finden zu lassen. Dagegen spricht aber zum einen, daß der in Rede stehende Haftungstatbestand nicht einen „klassischen“ Fall der Zustandsverantwortlichkeit darstellt670 und von daher auch nicht wie diese begrenzt werden kann671. Zum anderen knüpft die Verantwortlichkeit des früheren Eigentümers zwar neben der Eigentumsübertragung und der Kenntnis bzw. dem Kennenmüssen der Kontamination auch an die einst ausgeübte Eigentümerposition an. Von daher ist auch eine Einschränkung der Verantwortlichkeit in Betracht zu ziehen, weil die Haftungsbeschränkungen bei Bestehen einer „Opferlage“ anhand des verfassungsrechtlichen Eigentumsschutzes entwickelt worden sind672. Das mögliche Entfallen der privatnützigen Verwendung des Grundstücks kann aber beim früheren Eigentümer nicht zur Unverhältnismäßigkeit der Anlastung des Kostenaufwandes führen. Denn die Privatnützigkeit kann keinen Maßstab mehr bilden, weil die rechtliche Einwirkungsmöglichkeit nicht mehr gegeben ist. Deshalb scheiden etwaige Begrenzungen auf der Sekundärebene im Hinblick auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit oder den Verkehrswert des Grundstücks aus, sofern sie speziell aus dem Gedanken des Erhalts der Privatnützigkeit hergeleitet werden673. 668 In diesem Zusammenhang auch auf diese beiden Aspekte abstellend Hilger, in: Holzwarth / Radkte / Hilgers, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 113e. 669 Vgl. Doerfert, Verwaltungsrundschau 1999, 229 (231), der in Anbetracht der subjektiven Tatbestandsvoraussetzungen einen Verstoß gegen Art. 14 GG verneint. Vgl. ferner Kutzschbach / Pohl, Jura 2000, 225 (228): Anknüpfungspunkt ist nicht das (ehemalige) Eigentum, sondern das Verhalten des „bösgläubigen“ Veräußerers. 670 Anders Droese, UPR 1999, 86 (91); zur dogmatischen Einordnung oben Teil 2 § 9 D. 671 Siehe aber auch Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 6 Rn. 7 a. E. 672 Näher oben Teil 1 § 3 C. II. 3. c). 673 Ohne Einschränkung VG Aachen, Urteil vom 16. 2. 2005 – 6 K 2235 / 01 –, juris, Rn. 134 ff.; vgl. oben Teil 1 § 3 C. II. 3. g).

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Es kommt aber auch die andere Begrenzungsvariante einer vorrangigen Heranziehung des Verursachers einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast in Betracht. Gegen die Geltung dieser Einschränkungsmöglichkeit ist jedoch anzuführen, daß das Gesetz in § 4 Abs. 6 Satz 2 BBodSchG einen speziellen Haftungsbegrenzungstatbestand vorsieht674. Damit hat der Gesetzgeber die Problematik einer Einschränkung der Verantwortlichkeit des früheren Eigentümers für bestimmte Fälle ausdrücklich geregelt. Gegen eine zusätzliche Möglichkeit der Verantwortlichkeitsbeschränkung spricht auch, daß der frühere Eigentümer nicht schutzbedürftig ist. Denn insoweit ist zu berücksichtigen, daß im Verhältnis zum grundsätzlich auch haftenden gegenwärtigen Grundstückseigentümer diesen die vorrangige Inanspruchnahme trifft, weil ihm als Verfügungsberechtigtem die rechtliche Einwirkung auf das Grundstück möglich ist und er deshalb die notwendigen Sanierungsmaßnahmen schneller und effektiver veranlassen kann. Diesem obliegt daher auch die materielle Beweislast für eine etwaige vorrangige Heranziehung des früheren Eigentümers675. Dieser Umstand führt somit zu einer gewissen Entlastung des früheren Eigentümers jedenfalls im Außenverhältnis zur Behörde676. Schließlich erscheint eine über die Ausnahmebestimmung des § 4 Abs. 6 Satz 2 BBodSchG hinausgehende Haftungsbegrenzung auch deshalb nicht angezeigt, weil sich der frühere Eigentümer mit der Erfüllung der Tatbestandsmerkmale, namentlich der Übertragung des Grundstückseigentums in Kenntnis bzw. vorwerfbarer Unkenntnis der Kontamination, seiner Schutzwürdigkeit begeben hat. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz besteht freilich unbeschadet und kann im Einzelfall gleichwohl zu einer Haftungseinschränkung des früheren Eigentümers führen677.

III. Maßgeblichkeit des Zeitpunkts der Kontamination? Für die Haftung des früheren Eigentümers gemäß § 20 Abs. 1 Nr. 5 ThAbfAG vertritt Lehmann678, daß dessen Haftung dann nicht gegeben sei, wenn die eine Altlast hervorrufende Verunreinigung nicht während der Dauer der Innehabung der ehemaligen Eigentümerposition stattgefunden habe. Nur so bleibe der zeitliche ZuDazu näher sogleich unten Teil 2 § 9 E. IV. Näher unten Teil 2 § 9 G. 676 Im Innenverhältnis kann der frühere Eigentümer auch im Fall einer vorrangigen Inanspruchnahme des gegenwärtigen Eigentümers gemäß § 24 Abs. 2 BBodSchG verpflichtetet sein, die Sanierungskosten zu tragen. 677 Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 4. Aufl., Kapitel 7, Rn. 226; vgl. Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 6 Rn. 34 ff., bes. 36, der zu Recht auf die individuellen Vermögensverhältnisse des früheren Eigentümers abstellt. Den für den aktuellen Eigentümer geltenden Beschränkungen kann die Haftung indes aus den soeben angeführten Gründen nicht unterworfen werden. Auch eine Haftungsbegrenzung auf den Wert des Grundstücks läßt sich dogmatisch nicht begründen, weil das Grundstück als solches keinen Bezug mehr zum früheren Eigentümer hat (a. A.: Müggenborg, NVwZ 2000, 50, 51). 678 Lehmann, Thüringer Abfallwirtschafts- u. Altlastengesetz, § 20 Rn. 6. 674 675

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sammenhang zwischen Zustandsverantwortlichkeit und gefahrbegründender Kontamination gewahrt. Diese Konzeption ließe sich auch auf die Haftung des früheren Eigentümers gemäß § 4 Abs. 6 BBodSchG übertragen. Einer solchen Verantwortlichkeitsbegrenzung stehen jedoch durchgreifende Bedenken entgegen. Diese Haftungsbeschränkung knüpft maßgeblich an den Zeitpunkt der Verursachung der die Haftung letztlich begründenden schädlichen Bodenveränderung oder Altlast an. Für die Zustandsverantwortlichkeit des Eigentümers wird aber grundsätzlich kein wie auch immer gearteter Verursachungsbeitrag gefordert679. Obwohl die Haftung des früheren Eigentümers keinen Fall einer echten Zustandsverantwortlichkeit darstellt680, kann für diese auch nichts anderes gelten. Denn insoweit besteht zwischen gegenwärtigem und früherem Eigentum kein Unterschied. Als Anknüpfungspunkt für die Haftung stellen beide im Hinblick auf die Entstehung der schädlichen Bodenveränderung oder Altlast nicht auf einen Verursachungsbeitrag ab. Aufgrund der Irrelevanz eines solchen Verursachungsbeitrages kann sich der gegenwärtige Eigentümer grundsätzlich, d. h. nur unter engen Voraussetzungen hinsichtlich einer „Opferlage“681, auch nicht darauf berufen, daß die seine Haftung auslösende schädliche Bodenveränderung oder Altlast schon vor seinem Eigentumserwerb verursacht worden ist. Es ist aber nicht nachzuvollziehen, warum der frühere Eigentümer im Hinblick auf eine Begrenzung seiner Haftung gegenüber dem gegenwärtigen Eigentümer bevorzugt werden sollte682. Das erscheint auch deshalb so unverständlich, weil der frühere Eigentümer eine geringere Schutzwürdigkeit genießt. Im Ergebnis ist die Position Lehmanns mithin abzulehnen. Der frühere Eigentümer haftet ungeachtet des Zeitpunkts der Entstehung der schädlichen Bodenveränderung oder Altlast. Deshalb kann auch der Zeitpunkt der Verursachung kein haftungsbegründendes Kriterium bilden.

IV. Der Ausnahmetatbestand des § 4 Abs. 6 Satz 2 BBodSchG § 4 Abs. 6 Satz 2 BBodSchG enthält einen Ausnahmetatbestand, bei dessen Erfüllung die Haftung des früheren Eigentümers nach § 4 Abs. 6 Satz 1 BBodSchG ausgeschlossen ist. Voraussetzung ist, daß der frühere Eigentümer beim Erwerb des Grundstücks darauf vertraut hat, daß schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten nicht vorhanden sind, und sein Vertrauen unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalles schutzwürdig ist. Diese Regelung weist Parallelen mit der für die echten Fälle einer Zustandshaftung hier vertretenen Rechtsauffassung auf, 679 Pietzcker, DVBl. 1984, 457 (462); Kothe, DÖV 1994, 716 (724); Schink, VerwArch. 82 (1991), 357 (379), m. w. N. 680 Siehe oben Teil 2 § 9 D. 681 Näher oben Teil 1 § 3 C. II. 3. 682 Kothe, DÖV 1994, 716 (724).

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nach der eine wie auch immer geartete Einschränkung der Zustandsverantwortlichkeit im Fall einer „Opferlage“ ausscheidet, wenn der Betroffene bei Eigentumsbegründung von der Kontamination wußte oder davon wissen mußte683. Näherer Untersuchung bedarf der für das Vertrauen maßgebliche Zeitpunkt sowie die Frage, in welchen Fällen von einem schutzwürdigen Vertrauen auszugehen ist.

1. Zeitpunkt für das Vertrauen bei rechtsgeschäftlichem Erwerb Der Haftungsbegrenzung des § 4 Abs. 6 Satz 2 BBodSchG liegt als Vertrauensschutzregelung die Wertung zugrunde, daß eine Haftungsprivilegierung nicht angenommen werden kann, wenn sich der betroffene Eigentümer in wirtschaftlich risikofreudiger Weise dem Verwirklichungsrisiko einer Gefahr aussetzt, obwohl er aufgrund seiner Kenntnis bzw. vorwerfbaren Unkenntnis die Gefahrrealisierung hätte vermeiden können684. Die Verantwortlichkeit des früheren Eigentümers setzt neben einer späteren Übertragung des Eigentums zunächst die Begründung des Eigentums an dem betroffenen Grundstück voraus. Den Eintritt dieser Voraussetzung seiner Haftung kann der Erwerber lediglich bis zu diesem Zeitpunkt verhindern. Für den in § 4 Abs. 6 Satz 2 BBodSchG verwendeten Begriff „beim Erwerb“, auf den für den Zeitpunkt des Vertrauens abgestellt wird, finden sich weder an anderer Stelle des Gesetzestextes noch in den Gesetzesmaterialien 685 Hinweise für seine Auslegung; als Anknüpfungspunkt bietet sich insoweit die für den Eigentumsübergang an einem Grundstück maßgebliche bürgerlich-rechtliche Regelung des § 873 BGB an686. Gemäß § 873 Abs. 1 BGB setzt die Übertragung des Grundstückseigentums die Einigung des Berechtigten und des anderen Teils über den Eintritt der Rechtsänderung und die Eintragung der Rechtsänderung in das Grundbuch voraus. Im folgenden soll untersucht werden, ob auch schon vor Einigung und Eintragung davon ausgegangen werden kann, daß ein schutzwürdiges Vertrauen des früheren Eigentümers zu berücksichtigen ist. Die Haftung des früheren Eigentümers entfällt im Sinne des § 4 Abs. 6 Satz 2 BBodSchG, wenn der Erwerber im maßgeblichen Zeitpunkt in gutem Glauben an den ordnungsgemäßen Zustand des Grundstücks war; vor diesem Hintergrund muß der Schutz des im Hinblick auf eine vorliegende Kontamination redlichen Erwerbers in dem Augenblick beginnen, in welchem zur Vollendung eines Erwerbs des (formalen) Vollrechts nur noch solche Voraussetzungen zu erfüllen sind, auf die Siehe oben Teil 1 § 3 C. II. 3. f). Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 3. Aufl., Teil 5, Rn. 154, die die Kenntnis als Ausschluß der Haftungsbegrenzung im Fall einer Opferlage untersuchen. 685 Empfehlungen des Bundesrates, BR-Drucksache, 422 / 1 / 97, S. 5 f. 686 HessVGH, NJW 1993, 611 (611) für den Anwendungsbereich der Vorschrift des § 21 Abs. 1 Nr. 5 Satz 1 HessAbfAG. 683 684

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der Erwerber keinen Einfluß hat687. Grundsätzlich ist die Einigung, also das Verfügungsgeschäft, bis zur Eintragung im Grundbuch durch Erklärung gegenüber dem anderen Teil ohne Grund einseitig widerruflich, auch wenn damit der schuldrechtlichen Verpflichtung zuwidergehandelt wird688. Das ist jedoch nicht mehr möglich, wenn die Voraussetzungen des § 873 Abs. 2 BGB vorliegen. Die Bindung der Einigung bewirkt, daß sie für beide Vertragsparteien ungeachtet eines etwaigen Anfechtungsrechts unwiderruflich ist689. Stellt nun der Verkäufer, der als Betroffener gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 GBO antragsberechtigt ist, den Antrag auf Eintragung, so vermag der Käufer den Erwerb des Grundstücks, von der möglichen Abweisung des Antrags einmal abgesehen, nicht mehr verhindern. Hat dagegen (zunächst) der Erwerber den Antrag gestellt, kann er diesen zwar wieder zurükknehmen. Dem Veräußerer bleibt aber die Möglichkeit, dann durch einen von ihm gestellten Antrag den für den Erwerber unaufhaltsamen Eigentumserwerb herbeizuführen. Von dem Augenblick des Vorliegens einer bindenden Einigung an kann der Käufer mithin nicht mehr verhindern, in die Eigentümerposition gedrängt zu werden. Bis zu diesem Zeitpunkt führt der Verlust des schutzwürdigen Vertrauens dazu, daß die Haftungsprivilegierung im Sinne des § 4 Abs. 6 Satz 2 BBodSchG entfällt690. Erfuhr also der Käufer eines Grundstücks, dessen Verantwortlichkeit nunmehr als früherer Eigentümer in Rede steht, von der Verunreinigung, bevor die an der Grundstücksübertragung Beteiligten eine die Bindung der dinglichen Einigung begründende Handlung im Sinne des § 873 Abs. 2 BGB vorgenommen haben, so kann eine vorher bestandene Gutgläubigkeit im Hinblick auf den ordnungsgemäßen Zustand des Grundstücks die Verantwortlichkeit des früheren Eigentümers nicht ausschließen.

2. Geltung der Haftungsprivilegierung auch für den Erben Dem Tatbestandsmerkmal „beim Erwerb“ ist isoliert betrachtet keine Beschränkung auf eine rechtsgeschäftliche Eigentumsübertragung zu entnehmen691. Von daher liegt es nahe, daß ein solcher Grundstückserwerb nicht nur durch Veräußerungsgeschäft, sondern auch durch einen erbrechtlichen Rechtsübergang erfolgen kann. Insoweit bestehen gewisse Ähnlichkeiten. So tritt auch im Fall der Erbschaft der Eigentumsübergang nicht automatisch kraft Gesetzes ein; vielmehr besitzt auch der Erbe Entscheidungsfreiheit im Hinblick auf seinen Rechtserwerb. So besteht Hierzu und zum folgenden HessVGH, NJW 1993, 611 (611 f.). Baur / Stürner, Sachenrecht, § 19 Rn. 13. 689 Palandt-Bassenge, Bürgerliches Gesetzbuch, § 873 Rn. 17. 690 So auch Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 6 Rn. 27; wohl auch Becker, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 72. 691 Bickel, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 68, der unter „Erwerb“ etwa auch die Ersteigerung und die Zuteilung in der Flurbereinigung versteht. 687 688

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für ihn die Möglichkeit, seine mit dem Erbfall erlangte (vorläufige) Erbenstellung mittels einer form- und fristgerechten Erklärung gegenüber dem Nachlaßgericht im Sinne der §§ 1942 ff. BGB auszuschlagen. Während der sechswöchigen Ausschlagungsfrist hätte er daher Gelegenheit, beim Vorliegen konkreter Anhaltspunkte für eine Kontamination des Grundstücks entsprechende Nachforschungen anzustellen. Unterläßt er dieses und verzichtet er auf eine Ausschlagung der Erbschaft, kann er nicht anders behandelt werden als der rechtsgeschäftliche Erwerber des Grundstücks692. Das schutzwürdige Vertrauen desjenigen, der das Eigentum an einem Grundstück im Wege der erbrechtlichen Gesamtrechtsnachfolge erlangt und sein Eigentum danach auf einen anderen übertragen hat, kann also seiner Inanspruchnahme nach § 4 Abs. 6 BBodSchG entgegengehalten werden693. Maßgeblicher Zeitpunkt zur Bestimmung des schutzwürdigen Vertrauens ist nicht der Erbfall, sondern der Ablauf der sechswöchigen Ausschlagungsfrist im Sinne des § 1944 BGB. War das Vertrauen des Erwerbers, hier des Erben, vor diesem Zeitpunkt schutzwürdig, so kommt ihm die Privilegierung des § 4 Abs. 6 Satz 2 BBodSchG zugute. Die Bösgläubigkeit des Erblassers im Hinblick auf eine Verunreinigung des Grundstücks geht auf den Erben nicht über694. Denn diese Rechtskonstruktion würde voraussetzen, daß der Kenntnisstand des Erben grundsätzlich auf den Erben überginge. Von einer generellen Wissenszurechnung im Fall der Erbschaft kann aber auch im Zivilrecht nicht ausgegangen werden695. Im übrigen führt die Gegenansicht zu unbilligen Ergebnissen, weil die Gutgläubigkeit des Erblassers in Gestalt eines schutzwürdigen Vertrauens auch dann auf den Erben übergehen würde, wenn dieser während der Ausschlagungsfrist von der schädlichen Bodenveränderung oder Altlast Kenntnis erlangen würde.

3. Voraussetzungen des schutzwürdigen Vertrauens Das Gesetz stellt allgemein auf das Vertrauen und dessen Schutzwürdigkeit ab. Im systematischen Zusammenhang mit der Regelung in § 4 Abs. 6 Satz 1 BBodSchG ist auch hier nicht nur die positive Kenntnis, sondern auch das Kennenmüssen maßgeblich. Anderenfalls könnte der Eigentumserwerber seiner Heranziehung als früherer Eigentümer mit der Schutzbehauptung begegnen, er habe beim Erwerb des Grundstücks keine Kenntnis von der Verunreinigung gehabt; in diesen Fällen 692 In diesem Sinne Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 192. 693 Etwas anderes kann im übrigen auch nicht für den gelten, der sich ein aufgegebenes Grundstück im Sinne des § 928 Abs. 2 BGB aneignet, was regelmäßig der Fiskus des betroffenen Bundeslandes sein wird. 694 So aber Bickel, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 88; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 6 Rn. 26, 31; wie hier Kohls, ZUR 2001, 183 (185 ff.); ders., Nachwirkende Zustandsverantwortlichkeit, S. 91 f.; siehe auch Versteyl, in: ders. / Sondermann, BundesBodenschutzgesetz, § 4 Rn. 124. 695 Siehe Krämer, NJW 1997, 2580 (2580 f.).

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könnten ihm aber gleichwohl etwa Anhaltspunkte im Hinblick auf eine frühere altlastenverdächtige Nutzung bekannt gewesen sein, so daß er ein gewisses Risiko auch bewußt eingegangen wäre696. Will der herangezogene Eigentümer seiner Inanspruchnahme Vertrauensschutzgesichtspunkte im Sinne des § 4 Abs. 6 Satz 2 BBodSchG entgegensetzen, sind insoweit also auch Faktoren für die Behauptung seiner nicht vorwerfbaren Unkenntnis einer schädliche Bodenveränderung oder Altlast darzulegen. Im Hinblick auf die vorwerfbare Unkenntnis einer Belastung ist das Vorliegen konkreter Anhaltspunkte erforderlich, die einen entsprechenden Verdacht begründen. Um diesen hinreichend zu entkräften, stehen dem Erwerber ein Vielzahl von in Betracht kommenden Aktivitäten zu Gebote. Das Vertrauen auf Presseveröffentlichungen, wonach das Grundstück beim Erwerb bereits saniert gewesen sei, ist insoweit jedenfalls nicht schützenswert; diese sind ungeeignet, einen einmal begründeten Verdacht zu zerstreuen, so daß sich der Erwerber insoweit durch das Einholen von zusätzlichen Informationen über den Zustand des Grundstücks vergewissern muß697. Von entscheidender Bedeutung ist dabei die frühere Nutzung des Grundstücks. Wurde auf diesem früher etwa eine Lackfabrik betrieben oder wurden Isolierstoffe produziert, wobei erfahrungsgemäß mit wassergefährdenden Stoffen umgegangen wird, ist dem Erwerber zuzumuten, sich über etwaige Bodenverunreinigungen vor der Eigentumsübertragung Kenntnis zu verschaffen698. Anderenfalls kann er den Entlastungsbeweis nicht führen. Ihm ist vielmehr vorzuwerfen, daß er die aufgekommenen Kontaminationen zumindest kennen mußte. Der aus heutiger Sicht frühere Eigentümer muß mithin – vorbehaltlich des Amtsermittlungsgrundsatzes gemäß § 86 VwGO – in diesen Fällen darlegen und beweisen, daß er vor seinem Eigentumserwerb über sämtliche frühere Nutzungen des Grundstücks Erkundigungen eingeholt hat und daß objektiv aus der Art dieser Nutzungen vernünftigerweise kein Schluß auf eine Verunreinigung gezogen werden konnte699. Häufig wird der Erwerber aber Kenntnis von einer früheren gefahrenträchtigen Nutzung haben, insbesondere wenn er das Grundstück aufgrund dieses Umstandes zu einem reduzierten Preis erwirbt700. Zur Feststellung einer (drohenden) Verunreinigung hat der Erwerber auch die Verdachtsflächendateien und Altlastenkataster heranzuziehen 701. Spätestens bei eiRank, BayVBl. 1988, 390 (392). Nds. OVG, NVwZ 1990, 1001; Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 191 f. 698 So auch OVG NRW, NVwZ 1993, 1000 (1000) zu § 18 Abs. 1 OBG NRW; Knopp, DÖV 1990, 683 (686) für die Haftung nach § 21 Abs. 1 Nr. 5 HAbfAG; siehe auch VGH Bad.-Württ., NVwZ 1986, 325 (326); Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 6 Rn. 24, 29. 699 Bickel, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 80; Rank, BayVBl. 1988, 390 (392); Sparwasser / Geißler, DVBl. 1995, 1317 (1325 m. Fn. 60). 700 Vgl. Breuer, JuS 1986, 359 (363). 696 697

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ner entsprechenden Eintragung ist die schädliche Bodenveränderung oder Altlast für den Erwerber erkennbar und läßt die Schutzwürdigkeit seines Vertrauens entfallen; gleiches gilt auch bei Kennzeichnung der Flächen nach § 5 Abs. 3 Nr. 3 BauGB sowie nach § 9 Abs. 5 Nr. 3 BauGB702. Ist das Grundstück noch nicht als belastete oder (altlast-)verdächtige Fläche erfaßt, enthebt dieser Umstand den Betroffen jedoch bei Vorliegen konkreter eine (drohende) Kontamination anzeigender Anhaltspunkte grundsätzlich nicht seiner Pflicht, weitere Nachforschungen anzustellen. Soweit ein nach Angaben der katasterführenden Behörde bereits saniertes Grundstück, das zwischen den Sanierungsmaßnahmen und der Eigentumsübertragung nicht mehr in vermeintlich gefährdender Weise genutzt worden ist, erworben wird, kann von der Vermutung einer schutzwürdigen Vertrauensposition ausgegangen werden703. Diese kann freilich bei Hinzutreten besonderer Umstände widerlegt werden. Die Schutzwürdigkeit des Vertrauens kann sich im Hinblick auf behördliche Dokumente stets auf nicht mehr beziehen, als in der konkreten Urkunde vermerkt ist704. Im Ergebnis ist festzuhalten, daß den früheren Eigentümer im Verhältnis zur Allgemeinheit der Steuerzahler das volle Kostentragungsrisiko trifft, wenn dieser beim Erwerb des Grundstücks Anhaltspunkte dafür hatte, daß das Grundstück belastet sein könnte und er die erforderlichen Erkundigungen nicht eingeholt hat705. Umgekehrt kann aber auch nicht von einer unabhängig von vorhandenen Anhaltspunkten bestehenden „Altlastenuntersuchungspflicht“ auszugehen sein; eine solche ginge über das zumutbare Maß hinaus706.

F. Rückwirkung? Der Haftungstatbestand des § 4 Abs. 6 BBodSchG stellt im Hinblick auf die Rechtslage nach dem allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht eine neuartige Belastung dar, weil diese Gesetzwerke entsprechende Vorschriften nicht enthalten707. Deshalb stellt sich auch hier die Frage, ob die Verantwortlichkeit des früheren Grundstückseigentümers mit dem rechtsstaatlich fundierten Rückwirkungsverbot in bezug auf belastende Gesetze kollidiert. Hinsichtlich einer zeitlich unbegrenzten Haftung des früheren Eigentümers wird zum Teil708 von einem solchen Verstoß Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 48. Sparwasser / Geißler, DVBl. 1995, 1317 (1325 m. Fn. 60). 703 Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 192; für den Erwerb sanierter Flächen enthält § 21 Nr. 5 Satz 2 HAbfAG eine ähnliche Regelung. 704 Bickel, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 84. 705 Spannowsky, DVBl. 1994, 560 (563). 706 Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrerforschung durch den Grundeigentümer, S. 191; Bickel, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 85. 707 Knopp / Albrecht, BB 1998, 1853 (1856). 701 702

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gegen das Rückwirkungsverbot und einer daraus folgenden verfassungsrechtlichen Unzulässigkeit ausgegangen. Der Gesetzgeber des Bundes-Bodenschutzgesetzes hat dieser Problematik insofern Rechnung getragen, als er in § 4 Abs. 6 Satz 1 BBodSchG bestimmt hat, daß der frühere Eigentümer nur herangezogen werden kann, wenn er sein Grundstück nach dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes, also nach dem 1. März 1999 übertragen hat. Bei der Bestimmung des konkreten Zeitpunkts der Eigentumsübertragung haben in diesem Zusammenhang Schutzzweckgesichtspunkte außer Betracht zu bleiben709. Zum Teil wird verlangt, daß sowohl die Auflassung als auch die Eintragung zeitlich nach dem 1. März 1999 anzusiedeln sein müssen710. Für die Übertragung des Eigentums ist indes die Eintragung in das Grundbuch entscheidend, so daß es entscheidend auf den Eintragungszeitpunkt ankommt711. Eigentumsübertragungen vor dem 1. März 1999 wirken sich somit nicht haftungsbegründend aus. Die Verantwortlichkeit des früheren Eigentümers stellt demnach keine Rückwirkung dar. Eine etwaige Verfassungswidrigkeit wegen Verstoßes gegen das Rückwirkungsverbot scheidet mithin aus712.

G. Verhältnis zur Haftung des gegenwärtigen Eigentümers Soweit die Haftungsvoraussetzungen des § 4 Abs. 6 BBodSchG erfüllt sind und der frühere Grundstückseigentümer in die Pflicht genommen werden kann, stellt sich die Frage der Auswirkung dieser Verantwortlichkeit auf die Haftung des gegenwärtigen Eigentümers, sofern diesem auf der Rechtsfolgenseite keine Haftungsbeschränkungen aufgrund einer „Opferlage“ zugute kommen. Der neue Eigentümer wird mit dem Erwerb des Grundstückseigentums originär und kraft Gesetzes zustandsverantwortlich713. Rein dogmatisch betrachtet vermag die Haf708 Gegenäußerung der Bundesregierung, BT-Drucksache, 13 / 6701, S. 63 (Nr. 14); Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Umweltgesetzbuch (UGBKomE), S. 1034; Papier, Rechtliche Probleme der Boden- und Gewässersanierung; Rechtsgutachten erstellt im Auftrag des Büros für Technikfolgenabschätzung des Deutschen Bundestages, 1992, S. 102; siehe aber auch Pohl, NJW 1995, 1645 (1650), der hier zu einem anderen Ergebnis kommen könnte. 709 Anders Vierhaus, NJW 1998, 1262 (1266). 710 So Knopp, DVBl. 1999, 1010 (1011). 711 Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 6 Rn. 9 ff.; Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 46 f., siehe auch Rn. 49; anders Schlemminger / Friedrich, NJW 2002, 2133 ff. 712 Droese, UPR 1999, 86 (90); kritisch Landel / Wüterich, in: Landel / Vogg / Wüterich, Bundes-Bodenschutzgesetz, S. 39; siehe auch Kohls, Nachwirkende Zustandsverantwortlichkeit, S. 205 ff. 713 Breuer, JuS 1986, 359 (364), ders., NVwZ 1987, 751 (756); Ossenbühl, NJW 1968, 1992 (1994 f.); Papier, Altlasten und polizeirechtliche Störerhaftung, S. 59; ders., NVwZ 1986, 256 (262); ders., Jura 1989, 505 (510); ders., JZ 1994, 810 (817); ders., DVBl.

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tungsbegründung zu Lasten des früheren Eigentümers die Verantwortlichkeit des gegenwärtigen Eigentümers nicht zu beseitigen. Beide stehen vielmehr grundsätzlich nebeneinander. Richtigerweise geht es um die Frage einer vorrangigen Inanspruchnahme des einen oder des anderen. Für diese Abwägung sind die Umstände des Einzelfalls maßgeblich. Der innere Grund der Zustandsverantwortlichkeit liegt in erster Linie in der tatsächlichen und rechtlichen Sachherrschaft, welche einerseits die Nutzung des Grundstücks mit den sich daraus ergebenden wirtschaftlichen Vorteilen und andererseits die Einwirkung auf die Sache ermöglicht714. Unter Berücksichtigung des die ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit bestimmenden Leitmotivs einer schnellen und effektiven Gefahrenabwehr wirkt sich die vorhandene Sachherrschaft im Rahmen der Auswahl zwischen mehreren Verantwortlichen, die nicht (zugleich) Verursacher sind, so aus, daß der diese Sachgewalt Ausübende vorrangig heranzuziehen ist. Überträgt man diese Erwägungen auf die in Rede stehende Problematik, so ergibt sich, daß der gegenwärtige Grundstückseigentümer jedenfalls die rechtliche Sachherrschaft innehat. Im Sinne einer schnellen und effektiven Gefahrenabwehr hat sich die Bodenschutzbehörde daher vorrangig an den aktuellen Eigentümer zu halten715. Von daher obliegt es diesem, Umstände darzulegen, die eine vorrangige Inanspruchnahme des früheren Eigentümers begründen. Insoweit trägt er also die materielle Beweislast716.

§ 10 Mehrheit von Verantwortlichen A. Allgemeine Grundsätze Nachdem die unterschiedlichen Verantwortlichkeiten dem Grunde nach untersucht worden sind, bedarf es der Erörterung jener Problemkonstellationen, in denen mehrere Sanierungspflichtige717 im Hinblick auf dieselbe schädliche Bodenveränderung oder Altlast in Betracht kommen. Dabei soll nicht auf alle denkbaren Kombinationen eingegangen werden. Vielmehr sollen Grundsätze herausgearbeitet werden, deren Anwendung den Bodenschutzbehörden hinreichend Entscheidungs1996, 125 (126); Schink / Schmeken / Schwade, Abfallgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen, S. 333; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 299; Schlabach / Simon, NVwZ 1992, 143 (144); Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 88, m. w. N.; siehe auch oben Teil 1 § 4 M. 714 Näher oben Teil 1 § 3 B. 715 Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 6 Rn. 32; im Ergebnis auch Turiaux / Knigge, BB 1999, 377 (378). 716 Ähnlich für die Regelung des § 20 Abs. 1 Nr. 5 ThAbfAG Kothe, DÖV 1994, 716 (723). 717 Etwaige Haftungsbeschränkungen sind freilich für jede belangte Person einzeln zu prüfen, bevor die Verantwortlichkeit in Relation zu anderen gesetzt wird.

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spielraum beläßt, um den jeweiligen Besonderheiten eines jeden Einzelfalles Rechnung tragen zu können. Das Bundes-Bodenschutzgesetz enthält keine ausdrückliche Regelung über die Auswahl unter mehreren Haftenden. Nach dem gesetzgeberischen Willen bestimmt die in § 4 Abs. 3 BBodSchG festgelegte Reihenfolge im Regelfall auch die Rangfolge der Verantwortlichen; im übrigen handele es sich um spezifische Fragen des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts, deren Klärung durch Vollzug und Rechtsprechung nicht präjudiziert werden sollte718. Fraglich ist also, in welchen Fällen von dem Grundsatz der Heranziehung entsprechend der gesetzlichen Reihenfolge abgewichen werden muß. Dogmatischer Ansatzpunkt für die Entscheidung zwischen mehreren Verantwortlichen ist die pflichtgemäße Ausübung des (Auswahl-)Ermessens. Denn die Störerauswahl ist eine Ermessensfrage719. Diese richtet sich gemäß § 40 VwVfG in Verbindung mit § 114 Satz 1 VwGO nach dem Zweck der Ermessensermächtigung. Den in Rede stehenden Vorschriften des Bundes-Bodenschutzgesetzes als Teil des besonderen Ordnungsrechts liegt der Zweck der Gefahrenabwehr zugrunde. Dieser wird ergänzt durch den Aspekt der Effektivität der Gefahrenabwehr720. 718 Begründung zum Regierungsentwurf, BT-Drucksache, 13 / 6701, S. 35; gegen einen aus dem Wortlaut abgeleiteten grundsätzlichen Vorrang der Verursacherinanspruchnahme Vierhaus, NJW 1998, 1262 (1266); in diesem Sinne auch BayVGH, NVwZ 2001, 821 f.; ZfW 2002, 35 f.; Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 50; vgl. auch Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Umweltgesetzbuch (UGB-KomE), S. 1033: Eine gesetzliche Rangfolge scheidet aus, wenn die Störerauswahl speziell geregelt wird. 719 OVG NRW, DVBl. 1971, 828 (829); DVBl. 1973, 924 (928); BayVGH, BayVBl. 1978, 340 (340 f.); OVG Saarland, DÖV 1984, 471 (472); BayVGH, NJW 1993, 81 (81); VGH Bad.Württ., UPR 1996, 196 (197); HessVGH, NuR 2006, 308 (309); Hasche, DVBl. 2000, 91 (97); Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 232; Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 339; ders., Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 122; Breuer, JuS 1986, 359 (364); Schink, GewArch. 1996, 50 (61); Papier, Altlasten und polizeirechtliche Störerhaftung, S. 69; ders., DVBl. 1985, 873 (879); Seibert, DVBl. 1992, 664 (673); Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 98; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 302; vgl. Augsberg / Ausgberg, VerwArch., im Erscheinen: Nur wer ausreichend ermittelt, kann sich später auf seinen Entscheidungsspielraum berufen. 720 Begründung zum Regierungsentwurf, BT-Drucksache, 13 / 6701, S. 35; OVG NRW, DVBl. 1964, 683 (684); DVBl. 1973, 925 (928); HessVGH, NVwZ 1992, 1101 (1102 f.); VGH Bad.-Württ., UPR 1996, 196 (197); BayVGH NuR 1997, 559; Schl.-Holst. OVG, ZfW 1997, 56 (58); OVG Rh.-Pf., DVBl. 1998, 103 (103); Giesberts, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 4 Rn. 232; Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 51; Hilger, in: Holzwarth / Radtke / Hilger / Bachmann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 24 Rn. 29; Gerhold, altlasten spektrum 1998, 107 (111); Turiaux / Knigge, BB 1999, 377 (379); Fouquet, Die Sanierungsverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, S. 97 f.; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 123; Schwerdtner, NVwZ 1992, 141 (142); Papier, DVBl. 1985, 873 (879); ders., NVwZ 1986, 256 (262 f.); Kothe, DÖV 1994, 716 (723); ders., VerwArch. 88 (1997), S. 456 (490, 491); ders., UPR 1999, 96 (97); Seibert, DVBl. 1992, 664 (673); Oerder, NVwZ 1992, 1031 (1037); Knemeyer, VVDStRL 35 (1977),

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Es ist also zu beachten, auf welche Weise die eingetretene Störung zeitlich und qualitativ am effektivsten bekämpft werden kann. Daraus folgt, daß etwa die gefahrlose Störungsbeseitigung einer solchen vorzuziehen ist, durch die neue Gefahren begründet zu werden drohen. Bei Eilbedürftigkeit von Sanierungsmaßnahmen kann die Inanspruchnahme Anwesender vor derjenigen Abwesender angezeigt sein721. Auch die finanzielle Leistungsfähigkeit der Verantwortlichen muß Berücksichtigung finden722. Darüber hinaus soll grundsätzlich eine gerechte Lastenverteilung nach Verursacherbeiträgen vorgenommen werden, wenn die schädliche Bodenveränderung oder Altlast durch mehrere voneinander unabhängige Handlungsbeiträge verschiedener Verursacher herbeigeführt worden ist723. Dieses Kriterium wirft die Frage auf, ob der einzelne (Verhaltens-)Verantwortliche auch zur Beseitigung der gesamten Störung oder nur entsprechend seinem Verursachungsanteil herangezogen werden kann. Stehen die Anteile der jeweiligen Pflichtigen fest, so kommt grundsätzlich eine Pro-rata-Haftung in Betracht, sofern die Durchführung der erforderlichen Sanierungsmaßnahmen in dieser Weise aufgeteilt werden kann724. In dieser Fallkonstellation läßt sich eine Mitverantwortung für die Anteile anderer nicht rechtfertigen. Bei annähernd gleichwertigen Verantwortlichkeitsbeiträgen wird die Auswahl vor allem durch den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG bestimmt725. Sind die Verursacherbeiträge dagegen wie häufig untrennbar miteinander verbunden, so führen die Zweifel über die genauen Verursachungsanteile keinesfalls zu einer völligen Haftungsfreistellung726. Teilweise wird hier eine Schätzung des 221 (236 ff.); Hermann, Flächensanierung als Rechtsproblem, S. 157; Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 3. Aufl., Teil 5, Rn. 196; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 304 f., m. w. N. 721 Gusy, Polizeirecht, Rn. 368, m. w. N. 722 OVG Rh.-Pf., DÖV 1990, 844; VGH Bad.-Württ., UPR 1996, 196 (197); VG Aachen, Urteil vom 16. 2. 2005 – 6 K 2235 / 01 –, juris, Rn. 142; Hilger, in: Holzwarth / Radtke / Hilger / Bachmann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 24 Rn. 29; Turiaux / Knigge, BB 1999, 377 (379); Fouquet, Die Sanierungsverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, S. 102 f.; Papier, NVwZ 1986, 256 (262); Schink, DVBl. 1985, 1149 (1158); ders., GewArch. 1996, 50 (62); Seibert, DVBl. 1992, 664 (673). 723 BayVGH, BayVBl. 1986, 590 (593); HessVGH, NVwZ 1992, 1101; VGH Bad.-Württ., UPR 1996, 196 (197); Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 339; Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 3. Aufl., Teil 5, Rn. 196; Oerder, NVwZ 1992, 1031 (1037); siehe aber auch Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 51; Schink, GewArch. 1996, 50 (61); zu den Leitlinien der Sach- und Rechtsgerechtigkeit auch Krüger, Allgemeine Staatslehre, S. 739; Selmer, JuS 1992, 97 (97); näher oben Teil 1 § 2 B. IV. 724 Vgl. OVG NRW, DÖV 1964, 559 (560); Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 129; Seibert, DVBl. 1992, 664 (672): ausschließliche Pro-Rata-Haftung; Spannowsky, DVBl. 1994, 560 (564). 725 VG Karlsruhe, NVwZ 1993, 108 (109). 726 Vgl. aber VG Gelsenkirchen, Urteil vom 16. 7. 1991 – 14 K 2730 / 87 –, S. 27 f., zit. aus Seibert, DVBl. 1992, 664 (672 m. Fn. 121).

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Haftungsanteils entsprechend § 287 ZPO befürwortet727. Im Anwendungsbereich des Bundes-Bodenschutzgesetzes ist insoweit aber die Vorschrift des § 24 Abs. 2 zu berücksichtigen728. Nach ihrem Satz 2 hängt der Bestand des Ausgleichsanspruchs sowie dessen Umfang vom Grad der Verursachung ab. Im Rahmen dieses Regresses sind die jeweiligen Verursachungsbeiträge – ggf. auch schätzungsweise – in Ansatz zu bringen729. Der Behörde ist es indes nicht zumutbar, den Umfang der Inanspruchnahme anhand von nicht genau feststellbaren Verursachungsanteilen zu bestimmen. Vielmehr ist ein Handlungsbeitrag, der für sich genommen die Kontamination in nicht völlig unerheblicher Weise zumindest mitverursacht hat, Grund genug dafür, jedem einzelnen Verursacher im Verhältnis zur Allgemeinheit das gesamte Risiko zuzurechnen730. Bei nicht offen zutage liegenden Verursachungsanteilen kann die Behörde mithin jeden Verursacher in gleichem Maße und für die gesamte kontaminierte Fläche in Anspruch nehmen. Schließlich wird die Ermessensausübung bei grundrechtsrelevantem Verhalten durch die Grundrechte und die allgemeinen Prinzipien des Verfassungs- und Verwaltungsrechts, insbesondere durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz beeinflußt731. Eine an möglichst schneller und wirksamer Gefahrbekämpfung bzw. Störungsbeseitigung orientierte Störerauswahl wird insoweit auch durch die grundrechtlichen Schutzpflichten und Art. 20a GG vorgegeben732. Dagegen ist von der Anwendung solcher schematischen Formulierungen abzusehen, wonach etwa der „Doppelstörer“ vor dem „einfachen“ Verhaltens- oder Zustandsverantwortlichen herangezogen oder derjenige primär in Anspruch genommen werden soll, der die letzte oder die „schwerste“ Ursache gesetzt hat733. Im Rahmen ihrer Auswahlentscheidung hat die Behörde grundsätzlich auch die Belange der Adressaten ihrer Verfügung in den Blick zu nehmen. Sie braucht indes nicht etwa darauf Rücksicht zu nehmen, daß bei einer Inanspruchnahme des vom Verantwortlichen verwalteten Nachlasses die Nachlaßgläubiger zu kurz kommen könnten; die behördliche Fürsorgepflicht wird durch die Interessen von Gläubigern des 727 Hamb. OVG, DÖV 1983, 1016 (1018); Giesberts, Die gerechte Lastenverteilung unter mehreren Störern, S. 182 m. Fn. 53; Seibert, DVBl. 1992, 664 (672 f.). 728 Dazu näher unten Teil 2 § 10 D; vgl. VG Aachen, Urteil vom 16. 2. 2005 – 6 K 2235 / 01 –, juris, Rn. 148. 729 Auf der Primärebene bleibt das Haftungsausmaß davon zunächst unbeeinflußt. 730 Spannowsky, DVBl. 1994, 560 (564 m. Fn. 27) zur Vorschrift des § 10 Abs. 3 Satz 3 BodSchG Bad.Württ. 731 Hilger, in: Holzwarth / Radtke / Hilger / Bachmann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 114, § 10 Rn. 29; Ossenbühl, in: Erichsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 10 Rn. 18; Knemeyer, VVDStRL 35 (1977), 221 (245 ff.). 732 Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 340. 733 Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 51; Gusy, Polizeirecht, Rn. 365, m. w. N.: Keine „außerrechtlichen, etwa arithmetischen Pseudoobjektivierungen“; auch gegen starr anzuwendende Regeln Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 99, m. w. N.; anders Scholler / Schloer, Grundzüge des Polizei- und Ordnungsrechts, S. 263 f.

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Teil 2: Die Sanierungspflichtigen nach § 4 Abs. 3 und 6 BBodSchG

Adressaten nicht beeinflußt734. Im folgenden werden die dargestellten allgemeinen Kriterien zur Störerauswahl anhand von häufig auftretenden Fallkonstellationen weiter vertieft.

B. Verhältnis von Verursacher und Zustandsverantwortlichem Über viele Jahre hinweg galt im klassischen Polizei- und Ordnungsrecht der Grundsatz, daß der Verhaltensverantwortliche vor dem Zustandsstörer heranzuziehen sei735. Davon ist grundsätzlich auch heute noch auszugehen, wenn der Aspekt einer gerechten Lastenverteilung so sehr in den Vordergrund rückt, daß daneben die Forderung nach größtmöglicher Wirksamkeit der Maßnahme zurücktritt736. Im übrigen wird der Verursacher etwa als Deponiebetreiber oft leistungsfähiger sein737. Dieser Vorrang kann also so weit gehen, daß eine auch nachrangige Haftung des Zustandsstörers ausscheidet. Im Hinblick auf die Maxime einer schnellen und effektiven Gefahrenabwehr ist jedoch der grundsätzliche Vorrang einer Inanspruchnahme des Verhaltensverantwortlichen zumindest für den Bereich der Altlastenhaftung aufgegeben worden738. So können verantwortliche Eigentümer bzw. Inhaber der tatsächlichen Gewalt aufgrund ihrer rechtlichen bzw. tatsächlichen Nds. OVG, NJW 1992, 1252 (1253). OVG NRW, DVBl. 1964, 683 (684): Diese Vorgehensweise entspricht der Billigkeit; OVG Rh.-Pf., VerwRspr. 19, 849; BayVGH, ZfW 1987, 147 (152), m. w. N.; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 304, m. w. N. 736 BayVGH, BayVBl. 1986, 590 (593); Schink, GewArch. 1996, 50 (61); vgl. Krüger, Allgemeine Staatslehre, S. 739; Selmer, JuS 1992, 97 (97 und 98). Diesem Leitprinzip kann freilich noch insofern Rechnung getragen werden, als die jeweilige Behörde die notwendigen Maßnahmen gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG im Wege der Ersatzvornahme selbst trifft. Sie kann bei bestehendem Handlungsbedarf und entsprechenden Handlungsmöglichkeiten zum Einschreiten auch verpflichtet sein. Hat sie in einer solchen Situation durch schlichte Untätigkeit zur Ausbreitung der Kontamination beigetragen, kommt eine angemessene „Selbstbeteiligung“ der öffentlichen Hand in Betracht; dazu Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 3. Aufl., Teil 5, Rn. 196. 737 Siehe auch Fouquet, Die Sanierungsverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, S. 102 f. 738 HessVGH, NuR 2006, 308 (309); BayVGH, Beschluss vom 17. 2. 2005 – 22 ZB 04.3472 –, juris, Rn. 14; VGH Bad.-Württ., DVBl. 1990, 1046 (1047): Grundsätzlicher Vorrang der Verhaltenshaftung allenfalls dann, wenn Verursacher dem Grunde und dem Umfang nach einwandfrei feststeht; ebenso Becker, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 35; ausdrücklich für die Gleichrangigkeit von Handlungs- und Zustandsstörer VGH Bad.-Württ., NVwZ-RR 1994, 565 (568); UPR 1996, 196 (197); Hilger, in: Holzwarth / Radtke / Hilger / Bachmann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 24 Rn. 29; Fouquet, Die Sanierungsverantwortlichkeit nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, S. 100; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 122 ff., 173; Buck, NVwZ 2001, 51 (52); Kothe, DÖV 1994, 716 (723); ders., VerwArch. 88 (1997), S. 456 (490); ders., UPR 1999, 96 (97); Seibert, DVBl. 1992, 664 (673); Oerder, NVwZ 1992, 1031 (1037); Müggenborg, NVwZ 1992, 845 (849), m. w. N.; siehe auch Nds. OVG, NJW 1992, 1252 (1253); Fleischer, JuS 1988, 530 (532); Paetow, NVwZ 1990, 510 (517); Bender / Sparwasser / Engel, Umweltrecht, 3. Aufl., Teil 5, Rn. 196. 734 735

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Sachgewalt die Störung wirkungsvoller als ein Verursacher, der keine Beziehung (mehr) zum kontaminierten Grundstück hat, beseitigen. Insofern könnte sich jedenfalls die nachrangige Haftung des Zustandsverantwortlichen als bedenklich erweisen. Im Rahmen der vorzunehmenden Grenzziehung müssen alle tatsächlichen und rechtlichen Gegebenheiten berücksichtigt werden, um einen vorrangig Haftenden sachgerecht bestimmen zu können739. Näherer Betrachtung bedürfen vor allem die Fälle einer Zustandshaftung für eine schädliche Bodenveränderung oder Altlast, in denen die Kontamination durch eine frühere unerlaubte Ablagerung seitens eines Dritten hervorgerufen worden ist. In diesen Konstellationen haftet (auch) der Zustandsverantwortliche jedenfalls dann, wenn er das Grundstück nicht in zumutbarer Weise gegen Ablagerungen durch Dritte gesichert hat740. Das ist darauf zurückzuführen, daß sowohl dem Grundstückseigentümer als auch dem Inhaber der tatsächlichen Gewalt die grundsätzliche Pflicht obliegt, alles Zumutbare zu tun, um eine Gefährdung Dritter zu verhindern; diese Pflicht umfaßt auch die Abwehr solcher Schädigungen, die den Zustand des Grundstücks von außen zu beeinträchtigen drohen741. Als weiterer Gesichtspunkt ist auf den Entstehungszeitpunkt der schädlichen Bodenveränderung oder Altlast abzustellen. Erscheinen die Schadstoffe noch äußerlich als vom Grund und Boden getrennte Gegenstände, kann dies ein Indiz dafür sein, daß die Kontamination ein klar faßbares Ereignis der jüngeren Vergangenheit ist. Kommt man zu diesem Ergebnis, so ist von einer vorrangigen Inanspruchnahme des Verursachers auszugehen. Umgekehrt fällt die Verantwortung tendenziell eher in den Bereich des Zustandsverantwortlichen, wenn die Verursachung lange zurück liegt oder nicht eindeutig aufklärbar ist742. Denn seine Rechtsstellung wird dadurch beeinflußt, daß er die eine Boden- oder Gewässerverunreinigung hervorrufenden Stoffe lange Zeit auf seinem Grundstück beläßt743. Eine Kollision mit dem Grundsatz der Irrelevanz des Verschuldens im Rahmen der Verantwortlichkeitsbegründung744 liegt insoweit nicht vor, weil es um die Auswahl zwischen Sa739 Vgl. die Darstellung bei Kothe, VerwArch. 88 (1997), S. 456 (490 f.); ders., UPR 1999, 96 (97 f.). Tritt die Zustandshaftung unter Berücksichtigung der nachstehend herausgearbeiteten Kriterien zurück, liegt in dogmatischer Hinsicht eine Einschränkung der Zustandsverantwortlichkeit vor, die herkömmlich im Zusammenhang mit dem Begriff der Opferlage diskutiert wird; siehe dazu BayVGH, BayVBl. 1986, 590 (593 f.); näher oben Teil 1 § 3 C. II. c) und d); Teil 2 § 4 D. III. 740 BayVGH, BayVBl. 1986, 590 (593). 741 Siehe Koch, Bodensanierung nach dem Verursacherprinzip, S. 16, 50. 742 Kothe, DÖV 1994, 716 (723). 743 Zum ganzen BayVGH, BayVBl. 1986, 590 (593): Im Regelfall wird es der Zustandsstörer insoweit versäumt haben, die Beseitigung der Abfälle sogleich nach einer unerlaubten Ablagerung zu veranlassen. Durch diese Verzögerung kann sich die Belastung erheblich ausdehnen, was regelmäßig einen Anstieg der Sanierungskosten zur Folge hat. Auch wird ein Verursacher unmittelbar nach einer „wilden“ Ablagerung wesentlich leichter zu ermitteln sein, als Jahre bzw. Jahrzehnte danach.

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nierungspflichtigen geht, deren Verantwortlichkeit dem Grunde nach zuvor unabhängig von Verschuldenselementen zu bestimmen ist. Die vorstehende Argumentation verfängt freilich nicht, wenn der Zustandspflichtige von der Ablagerung der Schadstoffe nichts wußte; eine bewußte Duldung also nicht gegeben ist. Gleichwohl ändert dieser Umstand nichts daran, daß im gesamten Haftungsgefüge die Verantwortlichkeit des Zustandspflichtigen um so weiter zunimmt, je mehr die abgelagerten Gegenstände gewissermaßen mit dem Grundstück „verwachsen“; denn der Zusammenhang mit dem früheren Ablagerungsvorgang verliert sich im Laufe der Zeit745. Die Unkenntnis des Grundstückseigentümers oder Gewalthabers von der bestehenden schädlichen Bodenveränderung oder Altlast vermag diesen nicht zu entlasten. Die Zustandsverantwortlichkeit ist grundsätzlich von in der Person des in Betracht kommenden Zustandspflichtigen liegenden Faktoren unabhängig; es wird nur an die Beschaffenheit des Grundstücks angeknüpft746. Von daher trifft die Haftung auch im Fall der Schuldlosigkeit eher den Zustandsverantwortlichen als die Gesamtheit der Steuerzahler. Im Hinblick auf die Abgrenzung der Risikosphären steht dieser dem belasteten Grundstück am nächsten und hat für dessen Zustand eher einzustehen als die Allgemeinheit der Steuerzahler747. Auch im Verhältnis zum Verursacher kann nichts anderes gelten. Anderenfalls würde dem Wesen der Zustandsverantwortlichkeit nicht hinreichend Rechnung getragen. Im übrigen muß berücksichtigt werden, daß bereits die vorrangige Heranziehung des Verursachers bei noch nicht lange zurück liegender Ablagerung eine erhebliche Einschränkung der Zustandshaftung darstellt748. Eine solche bildet als „Schranke einer Schranke“ des Eigentumsgrundrechts aber stets die Ausnahme und ist daher restriktiv zu handhaben749. In der Regel ist die Zustandsverantwortlichkeit daher uneingeschränkt gegeben. Es bleibt also bei dem Grundsatz, daß die Zustandsverantwortlichkeit unabhängig von einer etwaigen Unkenntnis des Pflichtigen von der Kontamination mit zunehmendem Alter der Altlast tendenziell zunimmt. Im Hinblick auf eine vorrangig zu berücksichtigende Verursachung trägt der Zustandsverantwortliche die materielle Beweislast750. Diese Wertung entspricht der Billigkeit, weil es seine Aufgabe ist, 744 OVG Rh.-Pf., DVBl. 1998, 103 (103); Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 329; Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 73; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 293, 311; näher und m. w. N. oben Teil 1 § 2 B. II. 745 BayVGH, BayVBl. 1986, 590 (593); Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 124. 746 OVG NRW, OVGE 5, 185 (188 ff.); Breuer, DVBl. 1994, 890 (894); Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 320; Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 90; siehe oben Teil 1 § 3 A. 747 Frenz / Bönning, JZ 1998, 905 (905). 748 Näher oben Teil 1 § 3 C. II. 3. c) und d); Teil 2 § 4 D. III. 3. 749 BayVGH, BayVBl. 1986, 590 (593). 750 Kothe, DÖV 1994, 716 (723); Spannowsky, DVBl. 1994, 560 (563).

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den Zustand des Grundstücks regelmäßig zu kontrollieren. Deshalb trägt er gegenüber der Allgemeinheit das Risiko, daß sich mutmaßliche Verursachungsbeiträge nicht näher aufklären lassen751. Als letztes können auch die bürgerlich-rechtlichen Beziehungen der Beteiligten untereinander eine vorrangige Heranziehung des Zustandspflichtigen oder des Verursachers anzeigen. Das Bundes-Bodenschutzgesetz enthält zwar in § 24 Abs. 2 eine Rechtsgrundlage für einen Ausgleichsanspruch752, so daß die Rückabwicklung nach dem Bürgerlichen Recht insoweit nicht auf Schwierigkeiten stößt. Es besteht aber kein Anlaß, in das bürgerlich-rechtliche Haftungsgefüge unnötigerweise störend einzugreifen. Vielmehr sollte die zuständige Behörde von vornherein den nach Zivilrecht Letztverantwortlichen in Anspruch nehmen753. Die Bodenschutzbehörde muß die zivilrechtlichen Hintergründe aber nur so weit aufklären, wie ihr dies bei der gebotenen Eile im jeweiligen Einzelfall möglich und zumutbar ist754. Sind die bürgerlich-rechtlichen Beziehungen nicht eindeutig durchschaubar oder nur unter Heranziehung umfangreicher Vertragswerke nachvollziehbar, so droht eine schnelle und somit effektive Störungsbeseitigung beeinträchtigt zu werden. Die spätere Abwicklung der Rückgriffsansprüche muß dann im Hinblick auf die Störerauswahl unberücksichtigt bleiben. Wird die bürgerlich-rechtliche Rechtslage erst nach Erlaß der Sanierungsverfügung(en) für die Behörde überschaubar geklärt, so hat dies auf die Pflichtgemäßheit der Ermessensausübung und somit auf die Rechtswidrigkeit der getroffenen Anordnung(en) keinen Einfluß, sofern ein behördliches Verschulden nicht gegeben ist755. Soweit dieser Gesichtspunkt der bürgerlich-rechtlichen Beziehungen der Beteiligten untereinander Auswirkungen auf die Störerauswahl hat, ist der Haftungstatbestand des § 4 Abs. 6 BBodSchG in jenen Fällen zu beachten, in denen die Haftung eines früheren Grundstückseigentümers als Verursacher gegenüber der Verantwortlichkeit des gegenwärtigen Eigentümers als nachrangig einzustufen ist, etwa weil Erstgenannter das Grundstück inzwischen unter ausdrücklichem Haftungsausschluß und regelmäßig damit verbundenen Kaufpreiseinbußen weiterveräußert hat. Hier stellt sich die Frage der Störerauswahl im Verhältnis des früheren Eigentümers zum aktuellen Eigentümer. Im Hinblick auf die rechtliche Sachherrschaft des gegenwärtigen Eigentümers ist dieser insoweit vorrangig her751 BayVGH, BayVBl. 1986, 590 (593); ähnlich OVG Bremen, Beschluss vom 19. 8. 2003 – 1 A 42 / 03 –, juris; siehe aber auch Giesberts, Die gerechte Lastenverteilung unter mehreren Störern, S. 179 ff. 752 Dazu unten Teil 2 § 10 D. 753 BayVGH, BayVBl. 1986, 590 (593); dagegen VGH Bad.-Württ., VBlBW 1993, 298. 754 Seibert, DVBl. 1992, 664 (673). 755 BayVGH, BayVBl. 1986, 590 (594): Im Hinblick auf die Ermittlung der Vorgeschichte der Kontamination bzw. der bisherigen Verhältnisse des Grundstücks kommt der Mitwirkung des Zustandsverantwortlichen im Rahmen seiner Anhörung eine große Bedeutung zu. Dieser trägt insoweit auch die formelle Beweislast, weil er die erforderlichen Umstände besser als die Behörde darlegen kann.

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anzuziehen, weil er als Vollrechtsinhaber die notwendigen Sanierungsmaßnahmen veranlassen kann756; er trägt die materielle Beweislast für die vorrangige Inanspruchnahme des früheren Eigentümers757.

C. Verhältnis der Zustandspflichtigen untereinander Von großer praktischer Relevanz sind auch die Fallkonstellationen eines Zusammentreffens der Haftung des Grundstückseigentümers mit der des von diesem personenverschiedenen Inhabers der tatsächlichen Gewalt. Für die vorrangige Heranziehung des Gewalthabers spricht, daß dieser insoweit besser als der Eigentümer auf das Grundstück einwirken kann, weil er in der Regel direkten Zugang zum Grundstück hat. Allerdings kann die Ermittlung des Inhabers der Sachgewalt Schwierigkeiten bereiten, wenn die zugrunde liegenden Rechtsverhältnisse in Form von Miet- oder Pachtverträgen nicht offen zutage liegen. Dann wird dem Aspekt der effektiven Gefahrenabwehr durch den Vorrang der Eigentümerhaftung Rechnung getragen, weil sich die Person des Grundstückseigentümers allein durch einen Blick ins Grundbuch ermitteln läßt und die richtig adressierte Sanierungsverfügung schneller erlassen werden kann758. Freilich können unter Umständen auch die Eigentumsverhältnisse schwer zu ermitteln sein759. Maßgeblich müssen also auch hier die Umstände des Einzelfalles sein760. Besteht zwischen Grundstückseigentümer und Inhaber der tatsächlichen Gewalt ein Miet- oder Pachtvertrag, können sich aus der Vertragsgestaltung sowie aus den einschlägigen Vorschriften weitere Anhaltspunkte für den tendenziellen Vorrang einer Haftung ergeben. So hat etwa gemäß § 581 Abs. 1 BGB der Verpächter die Pachtsache dem Pächter in einem vertragsmäßigen Zustand zu überlassen und sie während der Pachtzeit in diesem Zustand zu erhalten, während der Pächter für die gewöhnlichen Ausbesserungen einzustehen hat. Diese Grundsätze können auf die Störerauswahl übertragen werden, wenn der Grundstückseigentümer zugleich der Verpächter ist. In diesen Fallkonstellationen ist davon auszugehen, daß die Haftung 756 Hindernisse tatsächlicher bzw. rechtlicher Art können allerdings auch gegenüber einem Inhaber der tatsächlichen Gewalt gegeben sein, insbesondere wenn dieser zugleich Besitzer im Sinne der §§ 854 ff. BGB ist. Dann muß eine entsprechende Duldungsverfügung gegen den Gewalthaber ergehen. Vgl. dazu Stuttmann, NVwZ 2004, 805 (805). 757 Siehe bereits oben Teil 2 § 9 G. 758 Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 84: Im Gegensatz zur typischerweise kurzfristig und in Eilfällen eingreifenden Polizei vermag die „vom Schreibtisch aus“ operierende Ordnungsbehörde die Eigentumsverhältnisse besser zu ermitteln. 759 Vgl. Heise / Riegel, Musterentwurf, S. 36. 760 Frenz, VerwArch. 1999, 208 (230); ders., Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 2 Rn. 58; Kloepfer, NuR 1987, 7 (17); Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 329: Kein rechtlicher Vorrang; zustimmend Karsten Schmidt, in: Gedächtnisschrift für Martens, S. 699 (704).

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des Gewalthabers in den Vordergrund rückt, wenn die Ursache der Kontamination auf der Grundstücksnutzung beruht. Umgekehrt legt der vertragsrechtliche Hintergrund eine vorrangige Eigentümerhaftung nahe, wenn die Beeinträchtigung aufgrund außergewöhnlicher Umstände hervorgerufen wird761. Mit Beendigung der tatsächlichen Sachherrschaft, also regelmäßig nach Ablauf des die Sachherrschaft vermittelnden Rechtsverhältnisses, ist der Eigentümer heranzuziehen, weil der frühere Gewalthaber keine Einwirkungsmöglichkeit mehr hat762. In seiner Person ist die innere Rechtfertigung für die Zustandshaftung dann nicht mehr gegeben, so daß er als Zustandspflichtiger ausscheidet. Eine etwaige Verursacherhaftung bleibt davon aber unberührt. Im Hinblick auf die Auswahl zwischen mehreren verantwortlichen Miteigentümern steht es der Ordnungsbehörde grundsätzlich frei, welchen sie in die Pflicht nimmt763. Jeder Miteigentümer ist als ein Eigentümer des Grundstücks neben anderen anzusehen, so daß auch insoweit von einem Fall der Störermehrheit auszugehen ist764.

D. Regreß unter den Verantwortlichen Hat die Behörde nur einen von mehreren Sanierungspflichtigen als Störer in Anspruch genommen, so stellt sich die Frage, ob dieser gegen die übrigen potentiellen Ordnungspflichtigen allein unter dem Gesichtspunkt seiner Heranziehung Regreß nehmen kann. Für den Betroffenen spielt diese Problematik eine herausragende Rolle, weil vielfach vertragliche oder deliktische Ersatzansprüche entweder nicht bestehen oder bereits verjährt sind765. Ein interner Rückgriff ggf. in (analoger) Anwendung zivilrechtlicher Anspruchsgrundlagen ist von der herrschenden Meinung bislang abgelehnt worden, wenn eine entsprechende gesetzliche Grundlage im Öffentlichen Recht nicht gegeben ist766. In einigen Bundesländern wurde den Verantwortlichen bereits positivrechtlich ein interner Ausgleichsanspruch zugebilligt767.

761 In diesem Sinne Frenz, VerwArch. 1999, 208 (229 f.), ders., Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 2 Rn. 59. 762 Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 330; siehe oben Teil 1 § 3 B. 763 Nds. OVG, NJW 1992, 1252 (1253); siehe aber auch Stuttmann, NVwZ 2004, 805 (806), die Gefahr von Willkür erörternd. 764 BGHZ 16, 12 (16); OVG NRW, DÖV 1971, 643; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, S. 327; Müllensiefen, Gefahrenabwehr und Gefahrenerforschung durch den Grundeigentümer, S. 108; siehe auch Kränz, Zustandsverantwortlichkeit, S. 130. 765 Vgl. aber BGH, NJW 1991, 2900. 766 BGHZ 40, 28 ff.; 63, 167 ff.; 65, 354 ff.; OLG Düsseldorf, NVwZ 1989, 993 (997); HessVGH, NJW 1984, 1197 (1199); Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 341 f.; Papier, Altlasten und polizeirechtliche Störerhaftung, S. 73; ders., DVBl. 1985, 873 (879); ders., NVwZ 1986, 256 (263); Oerder, NVwZ 1992, 1031 (1038 f.); Schwachheim, NVwZ 1988, 225 (227); Baumann, Der Störer im Umweltbereich, S. 160; Schmidt-Jortzig,

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Auch in das Bundes-Bodenschutzgesetz ist eine solche Spezialregelung in § 24 Abs. 2 aufgenommen worden768. Danach haben mehrere Verpflichtete unabhängig von ihrer Heranziehung untereinander einen Ausgleichsanspruch. Der Anspruch kann von den Verantwortlichen (Gläubiger und Schuldner) vertraglich ausgeschlossen werden769. Der Käufer eines Grundstücks muß einen im Rahmen des Kaufvertrages vereinbarten Gewährleistungsausschluß jedoch nicht ohne weiteres auch hinsichtlich des bodenrechtlichen Ausgleichsanspruchs gegen sich gelten lassen. Eine andere Beurteilung kann aufgrund des vertraglichen Äquivalenzverhältnisses im Einzelfall geboten sein, wenn der Käufer das Sanierungsrisiko gegen einen entsprechend geminderten Kaufpreis übernommen hat. In einer solchen Fallkonstellation ist im einzelnen zu prüfen, in welchem Umfang ein derartiger Preisnachlaß durch die etwaigen Sanierungskosten beeinflußt worden ist. Bei einem wirksamen Ausschluß des Ausgleichsanspruchs muß jedoch beachtet werden, daß der Verursacher unverändert nach § 4 Abs. 3 BBodSchG von der zuständigen Behörde herangezogen werden kann. Die Übernahme der Sanierungskosten durch den Erwerber kann freilich auch für diesen Fall im Kaufvertrag geregelt werden. Die Verpflichtung zum Ausgleich sowie der Umfang des zu leistenden Anspruchs hängen gemäß § 24 Abs. 2 Satz 2 BBodSchG davon ab, inwieweit die DÖV 1991, 753 (759); anders Breuer, JuS 1986, 359 (364); Kloepfer, Altlasten als Rechtsproblem, S. 135 ff.; Kloepfer / Thull, DVBl. 1989, 1121 (1125 ff.); Schwabe, UPR 1984, 7 (10); Spannowsky, UPR 1988, 376 (378); ders., DVBl. 1994, 560 (563); Koch, Bodensanierung nach dem Verursacherprinzip, S. 66, 69 f., 99 ff.; Seibert, DÖV 1983, 964 (974); ders., DVBl. 1992, 664 (673); Schwerdtner, NVwZ 1992, 141 ff.; Kormann, UPR 1983, 281 (285 ff.); Kohler-Gehring, NVwZ 1992, 1049 (1050 ff.); Rank, BayVBl. 1988, 390 (393 f.); Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 2. Abschn., Rn. 100; Pietzcker, JuS 1986, 719 (722); ausführlich Petersen, Der gesamtschuldnerische Ausgleich bei einer Mehrheit polizeirechtlich verantwortlicher Personen, S. 19 ff., m. w. N. 767 Vgl. § 13 Abs. 3 Satz 2 BremAGAbfG vom 15. 9. 1988; § 21 Abs. 1 HAbfAG i.d.F. vom 26. 2. 1991; dazu HessVGH, NVwZ 1992, 1101 (1103); § 12 Abs. 2 Satz 4 HAltlastG vom 20. 12. 1994; § 10 Abs. 3 Satz 3 BodSchG Bad.-Württ. vom 24. 6. 1991; § 20 Abs. 1 Satz 4 ThAbfAG vom 31. 7. 1991; § 10 Abs. 5 Satz 3 EGAB vom 12. 8. 1991. 768 Dazu ausführlich Niewerth, NuR 1999, 558 ff.; Knoche, NVwZ 1999, 1198 ff.; Frenz, NVwZ 2000, 647 ff.; ders., DB 2000, 2461 ff.; ders., Bundes-Bodenschutzgesetz, § 24 Rn. 14 ff.; Schlette, VerwArch. 2000, 41 ff.; Wagner, BB 2000, 417 ff.; Heßler, Der Störerausgleich im Bodenschutzrecht. 769 Näher BGH, NVwZ 2004, 1267 (1269 ff.); dazu Wagner, JZ 2005, 150 ff., auch die Problematik des gestörten Gesamtschuldnerausgleichs sowie in Betracht kommende Erleichterungen beim Kausalitätsnachweis erörternd; OLG Celle, NVwZ 2004, 379 ff., eine „anderweitige Vereinbarung“ nicht in der gesetzlichen Regelung des Pachtvertrages erkennend; Schl.-Holst. VG, Urteil vom 14. Juni 2004 - 14 A 344 / 02 -, juris; Versteyl, in: ders. / Sondermann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 24 Rn. 29 ff.; Wagner / Vierhaus, in: Fluck, Bodenschutzrecht, § 24 Rn. 113 ff.; Dombert, in: Landmann / Rohmer, Umweltrecht, Band IV, Nr. 9.1, § 24 Rn. 33 ff.; Schwartmann, Umweltrecht, Rn. 249; Pützenbacher, NJW 1999, 1137 (1141) mit beispielhaften Gewährleistungsklauseln; Taupitz, in: Hendler / Marburger / Reinhardt / Schröder, Bodenschutz und Umweltrecht, S. 203 (249 ff.); Knopp, NJW 2000, 905 (908 f.); zur Unwirksamkeit von Willenserklärungen mit umweltrelevantem Bezug siehe Fritz, Umweltschutz als Inhalts- und Schrankenbestimmung in privatrechtlichen Verträgen, S. 233 ff.

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Verunreinigung vorwiegend von dem einen oder dem anderen Teil verursacht worden ist. Die Ausgleichspflicht wird also an den Grad der Verursachung geknüpft770. Auf diese Weise wird das Schwergewicht der Kostentragungslast auf den Verursacher verlagert771. Das entspricht der Wertung, die dem Grundsatz zugrunde liegt, daß der Verursacher vorrangig in Anspruch zu nehmen sei772. Der Ausgleichsanspruch verjährt in drei Jahren. Diese Regelung ist in Anlehnung an § 852 Abs. 1 BGB a. F.773, mithin an die deliktische Schadensersatzhaftung getroffen worden. Die damit wohl bezweckte Förderung der Einheit der Rechtsordnung wird dadurch in manchen Konstellationen indes gerade nicht verwirklicht. Gemeint sind die Fälle, in denen etwa der Grundstückseigentümer als Verpächter den Verursacher als Pächter in Regreß nehmen will. Der vertragliche Ersatzanspruch des Verpächters wegen Veränderungen oder Verschlechterungen des verpachteten Grundstücks verjährt gemäß § 548 Abs. 2 BGB in sechs Monaten. Diese Verjährungsvorschrift ist nach zivilrechtlicher Rechtsprechung weit auszulegen, weil zwischen den Parteien eines Gebrauchsüberlassungsverhältnisses eine rasche Auseinandersetzung und eine beschleunigte Klarstellung wegen des Zustandes des überlassenen Grundstücks bei dessen Rückgabe zu erreichen sei; aus diesem Grund findet die kurze Verjährung auch auf konkurrierende Ansprüche aus fahrlässig begangener unerlaubter Handlung im Hinblick auf dasselbe Sachverhältnis Anwendung774. Die im Deliktsrecht geltende Verjährungsfrist wird insoweit also verdrängt. Die miet- und pachtrechtlichen Verjährungsregelung mit ihrer somit weitreichenden Bedeutung könnte in Anbetracht des Art. 31 GG nicht durch landesrechtliche Bestimmungen ausgehebelt werden775. Der Bundes-Gesetzgeber kann dagegen im Hinblick auf die ihm zustehende konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis aus Art. 74 Nr. 1 GG eine entgegenstehende Spezialregelung erlassen. Allerdings hat dieser zur Klärung der in Rede stehenden, in Rechtsprechung und 770 Hierzu LG Hannover, NuR 2004, 67 f.; vgl. Bickel, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 17, eine Beschränkung der Verursacherhaftung konstruierend. 771 Begründung zum Regierungsentwurf, BT-Drucksache, 13 / 6701, S. 46; Vierhaus, NJW 1998, 1262 (1267). 772 Dazu näher oben Teil 2 § 10 B.; siehe auch Kothe, UPR 1999, 96 (98); Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 24 Rn. 29: Der Zustandsverantwortliche kann im Hinblick auf den Ausgleichsanspruch nur Gläubiger, niemals Schuldner sein. Das kann unter Berufung auf den Wortlaut freilich nur dann gelten, wenn der Zustandspflichtige nicht zugleich Verursacher ist, weil er dann durchaus einen Verursachungsbeitrag geleistet hat. Siehe auch VG Trier, NJW 2001, 531; zu dieser Entscheidung Pützenbacher / Görgen, NJW 2001, 490 ff. 773 So ausdrücklich die Begründung zum Regierungsentwurf, BT-Drucksache, 13 / 6701, S. 46; Kobes, NVwZ 1998, 786 (796). 774 BGHZ 55, 392 (394 ff.); 71, 175 (178); BGH, NJW 1985, 798 (799); NJW 1993, 2797; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 24 Rn. 39; Palandt-Putzo, Bürgerliches Gesetzbuch, § 548 Rn. 7. 775 So auch Oerder, NVwZ 1992, 1031 (1038 f.); zur Anwendung des Art. 31 GG im Fall der Kollision eines Rahmengesetzes mit einem rahmenausfüllenden Landesgesetz Franz, NWVBl. 2002, 51 (54).

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Schrifttum uneinheitlich beurteilten Problematik mittlerweile die Regelung des § 24 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 2 BBodSchG eingefügt, wonach die §§ 438, 548 und 606 BGB insoweit nicht anzuwenden sind776. Führt die Behörde die notwendigen Sanierungsmaßnahmen selbst aus, so beginnt die Verjährungsfrist gemäß § 24 Abs. 2 Satz 4 BBodSchG nach der Beitreibung. Ansonsten ist die Beendigung der Maßnahme entscheidend. In beiden Fallgruppen ist frühestens auf den Zeitpunkt abzustellen, zu dem der Verpflichtete von der Person des Ersatzpflichtigen Kenntnis erlangt777. Ohne Rücksicht auf diese Kenntnis verjährt der Ausgleichsanspruch in dreißig Jahren.

§ 11 Verjährung der Altlastenhaftung Das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast wird oft erst lange nach ihrer Verursachung entdeckt. Zwischen der Entstehung haftungsbegründender Bodenveränderungen und der ordnungsrechtlichen Inanspruchnahme zur Sanierung können daher viele Jahre bzw. Jahrzehnte liegen. Deshalb stellt sich die Frage, ob die in § 4 Abs. 3 BBodSchG normierten Sanierungspflichten verjähren können778. Das Bundes-Bodenschutzgesetz greift diese Problematik nicht auf, so daß ihre Lösung der Rechtsprechung und Literatur überlassen bleibt779. In diesem Zusammenhang muß zwischen vermögensrechtlichen und nicht vermögensrechtlichen Ansprüchen differenziert werden. Nach der Rechtsprechung780, der die Literatur781 ganz überwiegend gefolgt ist, bestehen keine grundsätzlichen Bedenken gegen die Anwendung der zivilrechtlichen Verjährungsvorschriften auch im Öf776 Für eine analoge Anwendung des § 548 Abs. 2 BGB nach bisheriger Rechtslage: Kothe, UPR 1999, 96 (98); dagegen Horn, Kostenausgleich bei Altlastensanierung, S. 190 ff.; Hünnekens / Plogmann, NVwZ 2003, 1216 ff.; Versteyl, in: ders. / Sondermann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 24 Rn. 33, m. w. N. 777 Versteyl, in: ders. / Sondermann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 24 Rn. 36: Es genügt eine Kenntnis der Tatsachen, welche die entsprechende Person zu einem potentiellen Schuldner des Ausgleichsanspruchs macht; eine zutreffende rechtliche Würdigung ist insoweit nicht erforderlich. 778 Zur Verjährung bei der rechtswidrigen Herbeiführung einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast siehe Becker, DVBl. 1999, 134 (142 m. Fn. 54). 779 So bereits zum BBodSchG-E vom 22. 03. 1996 Schink, in: Erbguth, Aktuelle Fragen des Altlasten und Bodenschutzrechts, S. 83 (188 f.); vgl. aber etwa die Vorschrift des § 25 Abs. 3 BBodSchG; zur Problematik umfassend Kummermehr, Zeitliche Grenzen des polizeirechtlichen Gefahrbeseitigungsanspruchs. 780 BVerwGE 28, 336 (338); 52, 16 (24); BVerwG, DVBl. 1983, 504; OVG NRW, OVGE 21, 247 (249); NJW 1981, 1328. 781 Brandt, Altlastenrecht, S. 144; Striewe, ZfW 1986, 273 (290); Schink, in: Erbguth, Aktuelle Fragen des Altlasten- und Bodenschutzrechts, S. 82 (118); Wallerath, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 148; Dörr, DÖV 1984, 12 (15); Erichsen, in: ders., Allgemeines Verwaltungsrecht, § 11 Rn. 56, m. w. N.; Lange, Die verwaltungsrechtliche Verjährung, S. 21, m. w. N. zur älteren Literatur in Fn. 38.

§ 11 Verjährung der Altlastenhaftung

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fentlichen Recht, sofern es sich um vermögensrechtliche Ansprüche handelt. Öffentlich-rechtliche Rechte und Pflichten unterliegen nach dieser Meinung nicht der Verjährung. Dagegen betreffe nach Ossenbühl782 die Verjährung für den Bereich der Altlastensanierung nicht lediglich vermögensrechtliche Ansprüche. Verjährbar seien darüber hinaus auch die polizei- und ordnungsrechtlichen Pflichten, mithin auch die Sanierungspflichten gemäß § 4 BBodSchG. Dies finde seine Begründung darin, daß die Sanierung von Altlasten häufig durch Ersatzvornahme vorgenommen werde, so daß nicht die Gefahrbeseitigung durch den Verhaltensstörer selbst, sondern vielmehr die Finanzierung der Gefahrenabwehr im Vordergrund stehe. Es gehe daher vorrangig um den polizei- und ordnungsrechtlichen Kostenersatzanspruch. Dabei handele es sich um einen vermögensrechtlichen Anspruch, welcher der Verjährung unterliege. Obwohl der Kostenerstattungsanspruch nach zutreffender Auffassung verjähren kann783, ist der Argumentation Ossenbühls insoweit nicht zu folgen, als daraus auf eine Übertragung der Verjährungsregeln auf alle ordnungsrechtlichen Pflichten zu schließen sei. Eine Gleichstellung der Sanierungspflichten mit den aus der Ersatzvornahme folgenden vermögensrechtlichen Ansprüchen scheitert insoweit an der unterschiedlichen Interessenlage. Die nicht vermögensrechtlichen Ansprüche verschaffen bzw. entziehen dem Staat nicht lediglich die für die Aufgabenerfüllung notwendigen Mittel; bei diesen geht es nicht um rein wirtschaftliche Rechtsbeziehungen und Interessen784. Sie sind vielmehr mit den hoheitlichen Aufgaben des Staates unmittelbar und in besonders enger Weise verknüpft und sollen die Aufrechterhaltung bzw. Wiederherstellung eines rechtmäßigen Zustandes sichern785. Mit dem VGH Bad.-Württ.786 ist davon auszugehen, daß ein besonderes öffentliches Interesse daran besteht, zum Zwecke der Gefahrerforschung und -abwehr von einer ordnungsrechtlichen Ermächtigungsgrundlage Gebrauch zu machen; dieser Unterschied zum privatrechtlichen Anspruch steht einer analogen Anwendung der zivilrechtlichen Verjährungsvorschriften entgegen. Die Annahme einer Verjährbarkeit der Verursacherhaftung ginge zudem zu Lasten des Zustandsverantwortlichen, der unabhängig von seinem Verursachungsbeitrag herangezogen werden kann; denn dieser würde dann in die Pflicht genommen, wenn der Verursacher nur wegen Zeitablaufs nicht mehr in Anspruch Ossenbühl, Zur Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers für Altlasten, S. 74 ff. Striewe, ZfW 1986, 273 (290): Insoweit bestehen gegen die entsprechende Anwendung der zivilrechtlichen Verjährungsvorschriften keine Bedenken, weil diese nicht nur den Schuldner vor einer Behelligung mit veralteten Ansprüchen schützen sollen, sondern auch im öffentlichen Interesse Rechtssicherheit schaffen und die Erhaltung des Rechtsfriedens anstreben. Siehe auch Lange, Die verwaltungsrechtliche Verjährung, S. 25 ff.; Wallerath, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 148; Franz, BayVBl. 2002, 485 (486). 784 Lange, Die verwaltungsrechtliche Verjährung, S. 21; mit ähnlicher Begründung Schink, DÖV 1999, 797 (804). 785 Striewe, ZfW 1986, 273 (290); Reinhardt, Die Eingriffsbefugnisse der Wasserbehörden bei der Sanierung von Altlasten, S. 130 f. 786 VGH Bad.-Württ., UPR 1996, 239 (240); NuR 2003, 29 (32). 782 783

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Teil 2: Die Sanierungspflichtigen nach § 4 Abs. 3 und 6 BBodSchG

genommen werden könnte787. Insoweit würde auch dem Gleichheitsgebot und dem Prinzip materieller Gerechtigkeit widersprochen788. Darüber hinaus würde die Annahme einer Verjährung von Sanierungspflichten nicht mit dem Verursacherprinzip in Einklang stehen, weil die öffentliche Hand die Kosten übernehmen müßte; eine derart weite Reichweite des Gemeinlastprinzips bedarf daher einer spezialgesetzlichen Grundlage, die das Bundes-Bodenschutzgesetz nicht enthält789. Im Hinblick auf die Definition der Altlasten in § 2 Abs. 5 enthält das Bundes-Bodenschutzgesetz vielmehr Anhaltspunkte dafür, daß auch die lange zurückliegenden Altlasten erfaßt werden sollen790. Die Heranziehung des Sanierungsverantwortlichen zur Vornahme von notwendigen Sanierungsmaßnahmen darf mithin durch den Zeitablauf zwischen Hervorrufung der schädlichen Bodenveränderung oder Altlast und der auf die Wiederherstellung eines ordnungsgemäßen Zustandes gerichteten behördlichen Maßnahme nicht beeinflußt werden. Etwaigen Unbilligkeiten im Zusammenhang mit einer drohenden „Ewigkeitshaftung“ kann im Rahmen der behördlichen Ermessensentscheidung Rechnung getragen werden791.

787 VGH Bad.-Württ., UPR 1996, 239 (240); Schoeneck, in: Sanden / Schoeneck, BundesBodenschutzgesetz, § 10 Rn. 15; Queitsch, Bundes-Bodenschutzgesetz, Rn. 102. 788 Schink, in: Erbguth, Aktuelle Fragen des Altlasten und Bodenschutzrechts, S. 83 (118); Queitsch, Bundes-Bodenschutzgesetz, Rn. 102. 789 Becker, DVBl. 1999, 134 (142 m. Fn. 61); Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 182; im Ergebnis auch Becker, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 47; Himmelmann / Pohl / Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, B.8, Rn. 47; Oerder, in: Oerder / Numberger / Schönfeld, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 18; von Mutius / Nolte, DÖV 2000, 1 (5); wohl auch Müller / Süß, altlasten spektrum 1999, 91 (93); mit rechtspraktischer Sichtweise: Knoche, Altlasten und Haftung, S. 71; für eine dreißigjährige Verjährungsfrist: Kothe, Altlasten und schädliche Bodenveränderungen, Rn. 298; siehe auch die umfassende Stellungnahme von Versteyl, in: Hendler / Marburger / Reinhardt / Schröder, Bodenschutz und Umweltrecht, S. 147 (173 ff.); ders., in: Versteyl / Sondermann, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 101 ff. Zu Rechtsproblemen im Fall der Analogie einer nicht ausdrücklich geregelten Verjährungsvorschrift vgl. Franz, KStZ 2004, 28 f. 790 Becker, DVBl. 1999, 134 (142 m. Fn. 61). 791 OVG NRW, NVwZ 1997, 507 (511); VG Minden, Urteil vom 2. 2. 2005 – 11 K 7572 / 03 –, juris; Frenz, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Abs. 3 Rn. 183; Schink, a. a. O., S. 83 (118); wohl auch Versteyl, in: Hendler / Marburger / Reinhardt / Schröder, Bodenschutz und Umweltrecht, S. 147 (181).

Teil 3

Zusammenfassung Vor Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes verteilte sich die rechtsnormative Grundlegung der Verantwortlichkeit für die Sanierung von Altlasten zum einen auf eine Vielzahl sondergesetzlicher Regelungen sowohl des Bundes als auch der Länder. Zum anderen mußte häufig auf das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht zurückgegriffen werden, wenn altlastenspezifische Normierungen nicht oder lediglich lückenhaft vorhanden waren. Auch wenn das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht in sehr differenziertem Ausmaß zugrunde gelegt wurde, so fanden früher im wesentlichen dessen Regelungen vor allem im Hinblick auf die Bestimmung der verantwortlichen Personen Anwendung. Insbesondere die für das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht geltenden Haftungsgrundsätze bildeten mithin den Ansatzpunkt für die Aufstellung allgemeiner, auch im Anwendungsbereich des Bundes-Bodenschutzgesetzes geltender Kriterien bzw. für den Vergleich beider Regelungsbereiche. Als Adressaten von Sanierungsverfügungen kommen neben natürlichen Personen auch Personenmehrheiten in Betracht. Bei juristischen Personen scheidet nach früherer Rechtslage ein Durchgriff auf die Gesellschafter aus. Nicht rechtsfähiger Verein, offene Handelsgesellschaft und Kommanditgesellschaft sind aufgrund ihrer körperschaftlichen Struktur auch polizei- und ordnungspflichtig. Insoweit richtet sich ein etwaiger Haftungsdurchgriff nach dem einschlägigen Recht. Auch Hoheitsträger können polizei- und ordnungsrechtlich verantwortlich sein. Ihre Verursachereigenschaft wird grundsätzlich nicht durch die Erteilung einer Genehmigung begründet. Bei hoheitlichem Handeln sind der Heranziehung Grenzen gesetzt. Das Element der Funktionsfähigkeit staatlicher Einrichtungen muß mit dem Ziel der Gefahrenabwehr in Einklang gebracht werden. Aus Kompetenzgründen sind Gefahrenabwehrmaßnahmen nur dann ausnahmsweise gegen andere Hoheitsträger untersagt, wenn die Erfüllung der betroffenen Fachaufgaben ernstlich beeinträchtigt ist. Die Verhaltensverantwortlichkeit kann neben positivem Tun auch durch Unterlassung begründet werden, sofern ein besonderer Zurechnungszusammenhang gegeben ist. Erforderlich ist insoweit grundsätzlich eine entsprechende öffentlichrechtliche Pflicht. Als solche kommt auch die Sozialpflichtigkeit des Eigentums sowie ein vorangegangenes, potentiell gefahrenträchtiges Tun in Betracht. Handlungspflichten aus dem Zivilrecht sind nur dann zugrunde zu legen, wenn sie einen spezifischen Gemeinwohlbezug aufweisen. Die Haftungszurechnung hängt aus-

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Teil 3: Zusammenfassung

schließlich von objektiven Tatbeständen ab; eines Verschuldens bedarf es nicht. Das zugrunde zu legende Zurechnungskriterium muß die Aspekte der Sach- und Rechtsgerechtigkeit zu einem angemessenen Ausgleich bringen. Eine Auseinandersetzung mit den im einzelnen vertretenen Zurechnungslehren hat zu dem Ergebnis geführt, daß sowohl die Rechtskreistheorie als auch insbesondere die Lehre von der unmittelbaren Verursachung taugliche Ansatzpunkte liefern. Erforderlich ist aber eine Ergänzung durch wertende Kriterien. Im Rahmen der vorzunehmenden wertenden Betrachtung sind die Kriterien der Pflichtwidrigkeit bzw. Risikozuweisung zu berücksichtigen. Als Beurteilungsgrundlage ist grundsätzlich auf Verhaltens- und Bewertungsnormen der gesamten Rechtsordnung abzustellen. Zivilrechtliche Haftungsnormen können nur im Fall eines spezifischen Gemeinwohlbezugs herangezogen werden. Diese Voraussetzungen erfüllen die zivilrechtliche Verkehrssicherungspflicht und die Haftung nach § 22 Abs. 2 WHG. Ein weiteres Kriterium bildet die aus Art. 14 Abs. 2 GG folgende Handlungspflicht im Fall der Unterlassung einer dem Eigentümer gebotenen Handlung. Die Erzeugung gefährlicher Abfälle löst die Haftung aus, wenn eine hinreichende, schadlose und somit gefahrenvermeidende Beseitigung nicht gesichert ist. Die Unvorhersehbarkeit der Abfallgefährlichkeit steht der Zurechnung nicht entgegen. Abfalltransporteure haften vor allem dann, wenn sie auch die Beseitigung der Abfälle übernommen haben. Der Deponiebetreiber ist regelmäßig verantwortlich. Eine Legalisierungswirkung von behördlichen Genehmigungen scheidet grundsätzlich aus. Ausnahmsweise kann der Vertrauensschutz des Begünstigten überwiegen, wenn eine gänzliche Entwertung bestehender Eigentumspositionen droht. Eine behördliche Duldung vermag die Verantwortlichkeit auf der Primärebene nicht auszuschließen; sie kann sich aber im Rahmen der Ermessensentscheidung haftungsmindernd auswirken. Der Deponieeigentümer haftet als Verhaltensstörer, wenn er sein Grundstück zwecks Deponiebetreibung einem Dritten überläßt, obwohl er von der Ungeeignetheit des Bodens im Hinblick auf eine solche Nutzung wußte. Der innere Grund der Zustandsverantwortlichkeit kann aus der Sozialbindung des Eigentums sowie insbesondere aus der tatsächlichen bzw. rechtlichen Sacheinwirkungsmöglichkeit gewonnen werden. Der Begriff des Eigentümers bestimmt sich nach bürgerlich-rechtlichen Vorschriften. Der Anwartschaftsberechtigte haftet nicht als Eigentümer. Im Fall einer Opferposition erfolgt eine Begrenzung der Eigentümerhaftung nicht auf der Ebene der Störerqualifikation, sondern auf der Rechtsfolgenseite. Anknüpfungspunkt für eine Einschränkung ist zum einen die nachrangige bzw. geminderte Heranziehung des Zustandsverantwortlichen im Verhältnis zum möglicherweise auch unbekannten oder nicht leistungsfähigen Handlungsstörer. Zum anderen findet die kostenmäßige Inanspruchnahme Grenzen in der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Eigentümers und im Verkehrswert des betroffenen Grundstücks. Die Kenntnis der Gefahrenlage beim Eigentumserwerb

Teil 3: Zusammenfassung

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kann einer Haftungsbegrenzung entgegenstehen. Eine Änderung der Haftungsmasse verändert den Haftungsumfang nur, wenn sie vor Erlaß der Verfügung erfolgt. Mit der Eigentumsaufgabe endet die Haftung, sofern sich gesetzlich nichts anderes ergibt. Die für den Eigentümer entwickelte Begrenzungskonzeption gilt für den Inhaber der tatsächlichen Gewalt entsprechend, wenn dieser auch über eine unter Art. 14 GG subsumierbare Position verfügt. Polizei- und Ordnungspflichten sind grundsätzlich rechtsnachfolgefähig, sofern sie nicht höchstpersönlich bzw. personengebunden sind. Erforderlich ist stets das Vorliegen einer formalgesetzlichen Übertragungsgrundlage. Der Rechtsnachfolger findet im Fall der bestandskräftigen Verfügung Rechtsschutz im Verwaltungszwangsverfahren. Nach allgemeinem Polizei- und Ordnungsrecht scheidet im Rahmen der Verhaltensverantwortlichkeit eine Gesamt- und Einzelrechtsnachfolge in eine abstrakte Pflicht sowie eine Einzelrechtsnachfolge in eine konkrete Pflicht aus, sofern eine gesetzliche Anordnung aus dem Öffentlichen Recht nicht gegeben ist. Die Gesamtrechtsnachfolge in die konkrete Pflicht wird dagegen bejaht. Entsprechendes gilt für die Zustandsverantwortlichkeit; insoweit ist also auch nur die Gesamtrechtsnachfolge in eine konkrete Pflicht möglich. Der zweite Teil hat die Haftungsvoraussetzungen und Heranziehungsgrenzen der Sanierungspflichtigen nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz zum Inhalt. Zur Bestimmung des Verursachers einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast ist die für das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht entwickelte Zurechnungskonzeption zugrunde zu legen. Es ist also eine rechtswidrige bzw. unmittelbare Verursachung im Rahmen einer wertenden Betrachtung zu prüfen. Die Haftungsgrundsätze im Hinblick auf die einzelnen Verursacher, die im Rahmen des früher geltenden Rechts entwickelt wurden, sind im Grundsatz zu übernehmen. Die gesetzlich vorgesehene Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers betrifft sowohl konkrete als auch abstrakte Pflichten. Im Hinblick auf die letztgenannten liegt eine konstitutiv rückwirkende normative Belastung vor. Dabei handelt es sich um eine echte Rückwirkung, weil der maßgebliche Anknüpfungspunkt durch den in der Vergangenheit abgeschlossenen Tatbestand der Rechtsnachfolge gebildet wird. Der Entledigungswille ist für die Bestimmung eines abgeschlossenen Sachverhalts irrelevant. Das Verbot einer echten Rückwirkung gilt nicht bei illegalen Handlungen. Die echte Rückwirkung ist ausnahmsweise zulässig, weil zum einen die frühere Rechtslage „unklar und verworren“ war. Davon ist nicht lediglich ab dem Zeitpunkt des Entstehens der rechtlichen Diskussion auszugehen, sondern seit dem Bestehen genereller Pflichtenlagen ab 1. März 1960. Zum anderen liegt der Ausnahmetatbestand der zwingenden Gründe des Gemeinwohls vor. Insoweit ist die Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers als unerläßlich anzusehen. Die Haftung in anderen Rechtsnachfolgefällen richtet sich nach den Grundsätzen des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts. Die Bestimmung des verantwortlichen Grundstückseigentümers erfolgt anhand der Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs. Der Beginn der Haftung setzt im 21 Franz

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Teil 3: Zusammenfassung

Fall der rechtsgeschäftlichen Eigentumsübertragung mit Auflassung und Eintragung ein; ein Anwartschaftsrecht ist nicht ausreichend. Die §§ 946 ff. BGB können vor allem bei der Vermischung von flüssigen Schadstoffen und Wasser Bedeutung erlangen. Die auch im Sinne des Zivilrechts zu bestimmende Reichweite des Grundstückseigentums weist im Bereich der Gewässer Besonderheiten auf. Neben dem Gewässerbett erstreckt sich das Eigentum auch auf das freie Wasser. Das Grundwasser ist nicht eigentumsfähig. Die Haftung wird durch das Verbot von rechtlich oder tatsächlich unmöglichen Maßnahmen begrenzt. Von einer solchen ist auszugehen, wenn die Sachgewalt gegen oder ohne den Willen des Eigentümers ausgeübt wird. Der gegenwärtige Eigentümer kann sich auf diesen Ausnahmetatbestand, der lediglich zugunsten des Rechtsvorgängers vorgelegen hat, nicht berufen. Greift der Haftungsausschluß, so lebt die Verantwortlichkeit wieder auf, wenn der Gewaltinhaber die Sachherrschaft aufgibt. Bei Störungslagen ohne eigenes Zutun gelten insbesondere unter Berücksichtigung der Entwicklung der Gesetzeslage die Grenzen nach früherer Rechtslage. Eine Haftungsbeschränkung kann mithin auf der Rechtsfolgenseite mittels einer nachrangigen Heranziehung des Eigentümers im Verhältnis zu einem Verursacher oder mittels einer kostenmäßigen Einschränkung erfolgen. Insoweit kann neben der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Verkehrswert des betroffenen Grundstücks eine absolute Obergrenze bilden. Der Verkehrswert ist im Sinne des § 194 BauGB zu ermitteln; § 25 BBodSchG enthält in diesem Zusammenhang eine Sonderregelung. Hatte der gegenwärtige Grundstückseigentümer beim Eigentumserwerb Kenntnis bzw. vorwerfbare Unkenntnis von der schädlichen Bodenveränderung oder Altlast, scheidet eine Haftungsbegrenzung aus. Die Sachherrschaft des Inhabers der tatsächlichen Gewalt bestimmt sich nach der Verkehrsanschauung. Eine Einschränkung seiner Verantwortlichkeit kommt in Betracht, wenn von ihm rechtlich oder tatsächlich Unmögliches abverlangt wird, oder wenn seine Rechtsstellung der eines Eigentümers gleicht. Die Haftung endet mit der Aufgabe der tatsächlichen Gewalt. Auslegungsbedarf ist vor allem im Hinblick auf die Einstandspflicht für eine juristische Person gegeben. Die Haftungsregelung betrifft juristische Personen des Privatrechts einschließlich des rechtsfähigen Vereins. Der Begriff des „Gehörens“ bezieht sich sowohl auf das Eigentum als auch auf die Inhaberschaft der tatsächlichen Gewalt. Diese Einstandspflicht resultiert nicht aus der Verursachung einer Kontamination. Im Sinne der Gesetzesbegründung sind insbesondere die Fälle der Unterkapitalisierung und die der qualifizierten faktischen Konzernabhängigkeit von Bedeutung. Unter Berücksichtigung der (im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Bundes-Bodenschutzgesetzes maßgeblichen) zivilrechtlichen Lehre und Rechtsprechung wurden die Voraussetzungen dieser Durchgriffstatbestände herausgearbeitet und ihre Übertragbarkeit auf das öffentliche Sanierungsrecht untersucht. Eine Einstandspflicht aus handelsrechtlichem Rechtsgrund kann im Anwendungsbereich der § 25 f. HGB in Betracht kommen, wenn ein Mißbrauchsfall vorliegt. Die Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 4 Halbsatz 1 BBodSchG enthält eine echte Rück-

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wirkung. Diese ist zulässig, weil sich im Hinblick auf die Mißbrauchstatbestände ein schutzwürdiges Vertrauen grundsätzlich nicht bilden kann. Die Derelinquentenhaftung setzt nicht die Herrenlosigkeit des Grundstücks voraus. Wie bei der Verantwortlichkeit des früheren Eigentümers handelt es sich um eine spezielle Verantwortlichkeitsform. Insoweit liegt eine echte Rückwirkung vor, die aufgrund überwiegender Gründe des gemeinen Wohls und einer unklaren und verworrenen früheren Rechtslage ausnahmsweise zulässig ist. Als im Sinne des § 4 Abs. 6 Satz 1 BBodSchG haftender früherer Eigentümer kommt der rechtsgeschäftliche Veräußerer in Betracht. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Kenntnis bzw. das Kennenmüssen ist die Übertragung des Eigentums. Vorwerfbare Unkenntnis ist anzunehmen, wenn Nachforschungen trotz Vorliegens konkreter Anhaltspunkte unter Mißachtung der verkehrsüblichen Sorgfalt unterblieben sind. Diese Verantwortlichkeit ist nicht davon abhängig, daß die Kontamination während der Dauer der Innehabung der ehemaligen Eigentümerposition hervorgerufen wurde. Die Anordnung der Haftung des früheren Eigentümers steht in ihrem Kern mit verfassungsrechtlichen Vorgaben in Einklang. Die für den gegenwärtigen Eigentümer geltenden Haftungsgrenzen im Fall einer „Opferlage“ finden im Hinblick auf den früheren Eigentümer keine Anwendung. Im Rahmen des Ausnahmetatbestandes des § 4 Abs. 6 Satz 2 BBodSchG ist für die Bestimmung des schutzwürdigen Vertrauens auf den Zeitpunkt abzustellen, in dem zum Erwerb nur noch solche Voraussetzungen zu erfüllen sind, auf die der Erwerber keinen Einfluß hat. Davon ist im Fall einer bindenden Einigung im Sinne des § 873 Abs. 2 BGB auszugehen. Die Haftungsprivilegierung gilt auch für denjenigen, der das Eigentum im Wege der Erbschaft erlangt hat. Das Vorliegen einer schutzwürdigen Vertrauensposition ist unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls zu prüfen. Ein Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot liegt nicht vor. Im Verhältnis zum gegenwärtigen Eigentümer ist dieser vorrangig heranzuziehen. Bei mehreren Verantwortlichen wird die Störerauswahl grundsätzlich durch die gesetzlich angeordnete Reihenfolge gelenkt. Abweichungen können sich aus der vorzunehmenden Ermessensausübung ergeben. Dem Gesichtspunkt der effektiven Gefahrenabwehr kommt insoweit eine herausragende Bedeutung zu. Neben der Berücksichtigung der finanziellen Leistungsfähigkeit soll grundsätzlich auch eine gerechte Lastenverteilung nach Verursachungsbeiträgen vorgenommen werden. Eine solche ist davon abhängig, ob die jeweiligen Handlungsbeiträge feststehen. Im übrigen gelten die allgemeinen Grenzen im Hinblick auf grundrechtsrelevantes Staatshandeln. Die Auswahl zwischen Verursacher und Zustandspflichtigem richtet sich nach den Umständen des Einzelfalles. Im Fall einer unerlaubten Ablagerung durch den Verhaltensverantwortlichen kann die vorrangige Heranziehung des Zustandsstörers angezeigt sein, wenn dieser das Grundstück nach außen nicht in zumutbarer Weise gesichert hat, die Verursachung lange zurück liegt oder die offenkundigen bürgerlich-rechtlichen Rechtsverhältnisse diesen eindeutig als Letztverantwortlichen er21*

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Teil 3: Zusammenfassung

scheinen lassen. Im Verhältnis des Grundstückseigentümers zum Inhaber der tatsächlichen Gewalt wird dem Aspekt der Effektivität der Gefahrenabwehr regelmäßig durch die primäre Inanspruchnahme desjenigen Genüge getan, der leichter zu ermitteln ist. Bei Vorliegen eines Vertragsverhältnisses können diesem weitere Auswahlkriterien zu entnehmen sein. Jeder Miteigentümer kann grundsätzlich einzeln in Anspruch genommen werden. Der vorrangig Herangezogene kann gegen andere Verursacher einen Ausgleichsanspruch nach Maßgabe des § 24 Abs. 2 BBodSchG haben. Die Pflicht zur Sanierung verjährt im Gegensatz zum Kostenersatzanspruch nicht.

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1 Belege aus Parlamentsdrucksachen sind in den Fußnoten als solche gekennzeichnet und nicht eigens aufgeführt.

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Stichwortverzeichnis Abfall – Ablagerung 42, 72, 79, 87, 164 – Beförderer 59, 77, 166 – Begriff 119 m. Fn. 546 – Beseitigungsanlage 76 – Erzeuger 36, 59, 67 f., 71 ff., 75, 77, 164 ff. – Nichterkennbarkeit der Gefährlichkeit 73 ff., 165 – Sonderabfall 75 – „wilde“ Ablagerung 112, 164, 226, 309 ff. abstrakte Ordnungspflicht 118, 128, 132 f., 143, 144 ff., 153 f. 174 ff., 196 ff., 234, 274, 275 Adäquanztheorie 50 ff. aktives Tun 36, 85, 173 Akzessorietät 54, 175 Altlastenfreistellungsklausel 102 Altlastenkataster 289, 301, 302 Amtsermittlungsgrundsatz 83, 301 Anwartschaftsberechtigter 93, 99 f., 203, 204 ff. Äquivalenzprinzip 319 Äquivalenztheorie 49 f. Art. 14 GG 39 ff., 69 f., 82, 89 ff., 124 ff., 162, 172 f., 201 ff., 231 ff., 282, 291, 292 Art. 20a GG 33, 185, 307 Aufopferungsanspruch 104 Aufsichtspflicht 42 Ausgleichsanspruch 311 Bagatellvorbehalt 181 Baugesetzbuch 228, 229, 287, 302 Beauftragung Dritter 42, 163, 174 Beherrschungsvertrag 248 ff. Beiladung 142 Beitrittsgebiet 191, 193, 195, 223 f. Beliehener 34 Berufsfreiheit 125

Besitz – Begriff 122 f. – Gleichstellung mit Eigentum 124 ff., 231 Bestandskraft 139, 141 Bestandsschutz 79 Bestimmtheit 39, 51, 52, 56, 58, 147, 192 Betriebsstillegung 40 f. Beweislast 187, 253 ff., 296, 304, 310 f., 311, 312 bewußtes Handeln 44 BGB-Gesellschaft 241 f. Billigkeitsgesichtspunkte 113 f., 223, 310 f., 318 Boden 208 f. „Bremer Vulkan“-Urteil 247 Bundes-Immissionsschutzgesetz 28, 34, 40, 41, 82, 128, 145, 146, 152 f., 168, 199 Bundeswasserstraßen 212 Darlegungslast 253 f., 289 f., 301, 311 Deliktsfähigkeit 44 Deponiebetreiber 78 ff., 125 f., 166 ff. Deponieeigentümer 87 ff., 171 Dereliktion 120 ff., 277 ff. Doppelstörer 307 Duldung 83 ff., 169 Duldungsverfügung 142, 202 Durchfluß 212 ff. Durchgriffshaftung 32, 238, 246 ff. Effektivität der Gefahrenabwehr 35, 159, 305, 312 Eigentum – Aufgabe 120 ff., 277 ff. – Begriff 92 ff., 203 ff. – Bruchteilseigentum 101 – Eigentumsvorbehalt 93, 99 f., 203, 204 ff. – Erdboden 208 f. – Grundstückseigentum 201 ff. – Haftungsgrenzen 101 ff., 214 ff.

352

Stichwortverzeichnis

– – – – – –

Haftungsumfang 115 ff., 227 Miteigentum 101, 313 öffentliches Eigentum 94 f., 97, 210 Opferposition 221 ff., 295 f. Privatnützigkeit 103 ff., 295 Sozialbindung 39 f., 69 f., 91, 124 ff., 202, 225 ff., 232 – Übertragung i. S. d. § 4 Abs. 6 Satz 1 BBodSchG 286 ff. Einmanngesellschaft 257 f. Einstandspflicht für juristische Personen 235 ff. Entledigungswille 187 f. Erbbauberechtigter 126 Erbschaft 186, 214, 299 f. Erkenntnistheorie 46 Ermessen 85 ff., 89, 105 f., 108 ff., 124 ff., 138, 140, 147, 169, 171, 213, 222, 224 ff., 234, 274 – Auswahlermessen 25, 42, 304 ff. – Entschließungsermessen 25 Ersatzvornahme 35, 130, 131, 149, 151, 230, 308, 317 Ewigkeitshaftung 196, 318 Factoring 250 finanzielle Leistungsfähigkeit des Pflichtigen 44, 306 Finanzierung durch öffentliche Kassen 102, 195 f. „fließende Welle“ / freies Wasser 210 Freigabe 276 f. früherer Eigentümer 228, 286 ff. Garantenstellung 40 f. Gefahr – Gefahrenermittlung 105, 178 – Gefahrengrenze 58, 63, 73, 77, 160, 161, 171, 164, 166, 171 – Gefahrenverdacht 83 – Gefahrenvermeidung / -vorsorge 29, 35, 65, 73, 147, 164, 199, 212 ff. – Gefahrerforschungsmaßnahmen 83, 178, 317 – Gefahrgutbeförderung 77, 166 – Gefahr im Verzug 36 – konkrete Gefahr 29, 78 – latente Gefahr 62

Gefährdungshaftung 66 ff., 161 f., 168 Gegenmittel 41 Gemeinlastprinzip 25 f., 195 Genehmigung 32 f., 79 ff. Generalklausel 29, 38, 42, 43, 54, 55, 67 Gesamtschuldner 134, 242 Geschädigtenprinzip 25 Geschäftsfähigkeit 44 Gesellschaft bürgerlichen Rechts 241 f. gesetzesunmittelbare Pflicht 157, 176 Gesetzesvorbehalt 24, 135, 146, 167, 269 Gesetzgebungskompetenz 164, 315 gestörter Gesamtschuldnerausgleich 314 Gewährleistungsausschluß 314 Gewässer 66 ff., 209 ff. Gleichbehandlungsgrundsatz 306, 318 Globalabtretung 250 Grundbucheintragung 93, 98, 100, 204, 208, 209, 279, 298, 299, 303, 312 Grundpflichten 34, 91, 143, 146, 157, 176 Grundrechte 24, 34, 35, 76, 81 f., 91, 113, 193, 292, 307 Grundstück – Ausdehnung 208 ff. – Eigentum 201 ff. – früherer Eigentümer 286 – Inhaber der tatsächlichen Gewalt 230 ff. – Scheinbestandteile 209 – sonderrechtsfähige Sachen 227 – wesentliche Bestandteile 93, 118, 203, 206, 209, 227 – Zubehör 209 Grundwasser 211 ff. Halbteilungsgrundsatz 117, 227 Handelsrecht 266 f. Hausmüllentsorgung 165 Herrenlosigkeit 279 f. Herrschaftswille 216, 218 Hoheitsträger 32 ff., 238 Immissionsschutz 28, 34, 40, 41, 82, 128, 145, 146, 152 f., 168, 199 individuelle Freiheit 180 Ingerenz 40 f. Inhaber der tatsächlichen Gewalt 122 ff., 230 ff. Inhaber eines Gegenmittels 41

Stichwortverzeichnis

353

Insolvenz 263, 273 ff. Insolvenzverwalter 215, 219, 273 ff.

Öffentliche Ordnung 23 Opportunitätsprinzip 85, 113, 223, 224

juristische Person 30 ff., 235 ff.

Pächter 88, 126, 171, 215, 219, 231, 243 Pflichtwidrigkeit 62 ff., 161 Produktionsgenossenschaften 223 f. Produzent – Abfall 36, 59, 67 f., 71 ff., 75, 77, 164 ff. – allgemein 67 f., 76 f., 163, 165 Pro-Rata-Haftung 306 Prüfwerte 160

Kapillarwasser 209 m. Fn. 261 Kaufvertrag 99, 206, 314 Kausalität 46 f. Kenntnis / Kennenmüssen 73 f., 75, 83, 114 f., 169, 186, 221, 226, 228, 287, 288 ff., 297 ff., 310, 316 Kommanditgesellschaft 31, 238 konkludentes Handeln 33, 84, 249 Konkurs 273 ff. Konzernverhältnis 250 f. Kooperationsprinzip 26, 195 Körperschaften des öffentlichen Rechts 32 ff., 238 Kosten 102, 195 f. Kostenersatzanspruch 148 f., 317 Kostentragungsprinzip 27 Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz 28, 71 Küstengewässer 210 Legalisierungswirkung 54, 79 ff., 167 ff. Liquidation 31, 231 Masseverbindlichkeit 273 ff. Maßnahmewerte 160 materielle Polizeipflicht 44, 145 ff., 157, 176 Mehrheit von Verantwortlichen 304 ff. Mieter 88, 124 ff., 171, 215, 219, 231, 243 Minderjährige 163 Mißbrauch 121, 143, 244, 248 ff., 260 ff., 277 mittelbarer Besitz 122 mittelbare Verursachung 58 ff. Mitverursachung 58, 78, 86, 163, 164, 167 Naturkatastrophen 104 natürliche Person 257 f. neue Bundesländer 191, 193, 195, 223 f. Nichterkennbarkeit der Gefährlichkeit 73 ff., 165 Nießbraucher 126 Offene Handelsgesellschaft 31, 238 f., 241 23 Franz

Qualifizierte faktische Konzernabhängigkeit 248 ff. Rangfolge der Heranziehung 305 Realakt 84 Realkonzession 152 f., 199 f. Rechtsgrundlagen 27 ff. Rechtskreistheorie 53, 54 Rechtsnachfolge – abstrakte Ordnungspflicht 128, 132 f., 143, 144 ff., 153 f., 174 ff., 196 ff., 275 – Dinglichkeit 134 f. – Einzelrechtsnachfolge 150, 152 f., 154, 155 f.,196 ff. – Erbschaft 178 – Gesamtrechtsnachfolge 144 ff., 151 f., 174 ff. – Höchstpersönlichkeit 129 ff., 131 f., 177 – konkrete Ordnungspflicht 151 ff., 154 f., 174 ff. – normativer Zurechnungsgrund 132 f., 148 – Rechtsschutz 138 ff. – Rechtsvorgänger 142 – Tatbestand 136 ff. – Verhaltensverantwortlichkeit 142 ff., 174 ff. – Zustandsverantwortlichkeit 153 ff., 200 f. Rechtsschutz 138 ff. Rechtsschutzbedürfnis 138 Rechtsstaatsprinzip 24, 51, 57, 74, 82, 95, 109, 126, 147, 159, 180, 188, 191, 196, 232, 236, 282, 302 Rechtswidrigkeit 60, 61 ff., 72, 75, 85, 124, 138, 141, 149, 160, 262, 311 Regreß 302, 313 ff. Reichswasserstraßen 210, 211

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Stichwortverzeichnis

Rekultivierung 29 Relevanztheorie 49 Risikosphäre 62 ff., 161 Rückwirkung – allgemein 179 ff. – Ausnahmen 188 ff., 271 ff., 283 ff. – Begriff 182 f. – echte 180 f., 185 f., 270 ff., 282 f. – Rückwirkungsverbot 74, 179 ff., 267 ff., 302 – unechte 182, 184 f. – Unerläßlichkeit der Haftung 272 f., 284 f. – unklare und verworrene Rechtslage 189 ff., 285 ff. – zwingende Gründe des Gemeinwohls 193 ff., 271 f., 283 ff. Sachherrschaft 230 f. Schuldübernahme 152 f., 155 f., 197 ff. Schutzpflicht 81, 168, 185, 307 Selbstbestimmung 125, 180 Sicherungseigentum 134 Sickerwasser 209 m. Fn. 261 sofortige Vollziehung 86, 154, 169 Solidargemeinschaft 76 f., 165 Sorgeberechtigter 163 Sphärenvermischung 247 Stand der Wissenschaft und Technik 73 f., 80, 84, 165 Störerauswahl 304 ff. Strafmündigkeit 44 Tankwagenunfall 104, 112, 173, 207 f., 213 f. Theorie – der polizeiwidrigen Verursachung 56 – der rechtswidrigen Verursachung 53 ff. – der sozialen Adäquanz 52 – der unmittelbaren Verursachung 58 ff., 160 ff. Transportgefahren 77 Trennungsprinzip 262, 269 Treu und Glauben 170, 206, 249, 262 Uferfiltrat 209 m. Fn. 261 Umwelthaftungsgesetz 162 Umweltinformationsgesetz 290 Umweltschutzprinzip 33

Unmittelbarkeitslehre 58 ff., 160 ff. Unmögliches, rechtlich und tatsächlich 214 Unterkapitalisierung 260 ff. Unterlassen 36 ff., 69 f., 162, 172 f. Unternehmensspaltung 144, 265 unübersichtliche Buchführung 256 f. Unvorhersehbarkeit der Gefährlichkeit 73 ff., 165 Veräußerung der streitbefangenen Sache 142 Verdachtsflächen 193, 301 Verein 31, 239 f. Verhaltensverantwortlichkeit 36 ff., 158 ff. Verhältnismäßigkeitsgrundsatz 162, 292 ff., 296, 307 Verjährung – des Ausgleichsanspruchs 315 f. – des Kostenersatzanspruchs 316 f. – der Sanierungspflicht 316 ff. Verkehrssicherungspflicht 65 f., 161 Verkehrswert 221, 222, 225, 227, 228 ff. Vermischung 207 f. Vermögensvermischung 247, 257 Verrichtungsgehilfe 42, 163, 174 Verschulden 44 f., 288 ff. Vertrauensschutz 82 f., 86 f., 168, 170, 179 ff., 297 ff. Verursacher 25 ff., 32, 107 f., 142 f., 158 ff. Verursacherprinzip 25 ff., 75 f., 107 f., 142, 318 Verwaltungszwangsverfahren 141 ff. Verwirkung 170 Vollstreckung 130, 139, 141, 149, 154 Vollstreckungshindernis 142 Vorbehalt des Gesetzes 24, 135, 146, 167, 269 Vorbehaltskäufer 93, 99 f. Vorrang des Gesetzes 57 Vorsatz 264 Vorsorgeprinzip 26 Vorsorgewerte 160 wassergefährdende Stoffe 301 Wasserhaushaltsgesetz 65, 66 ff., 79, 161 f., 192, 211 ff. Wertausgleich 228 ff. wertende Betrachtung 60 ff.,160 ff.

Stichwortverzeichnis „wilde“ Abfallablagerung 112, 164, 226, 309 ff. zivilrechtliche Haftungsnormen 63 ff., 161 f. Zubehör 203, 209 Zurechnung 46 f., 102 Zurechnungstheorie 49 ff.

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Zusatzverantwortlichkeit 41 f. Zuschlag 155 Zustandsverantwortlichkeit 89 ff., 201 ff. Zwangsgeldandrohung 151 Zwangsversteigerung 155, 201 Zwangsverwaltung 90, 215 Zweckveranlasser 62, 88, 163