Die Rechtsstellung des Sozialarbeiters in England (Schriftenreihe für internationales und vergleichendes Sozialrecht) 3428054741, 9783428054749

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ROLF HABERKORN

Die Rechtsstellung des Sozialarbeiters in England

Schriftenreihe für Internationales und Vergleichendes Sozialrecht Herausgegeben von Hans F. Zacher, München

Band 9

Die Rechtsstellung des Sozialarbeiters in England

Von

Dr. Rolf Haberkorn

DUNCKER &

HUMBLOT I BERLIN

CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek Haberkorn, Rolf: Die Rechtsstellung des Sozialarbeiters in England I von Rolf Haberkorn. Berlin: Duncker und Humblot, 1983. (Schriftenreihe für internationales und vergleichendes Sozialrecht; Bd. 9) ISBN 3-428-05474-1 NE:GT

Alle Rechte vorbehalten & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1983 bei Berliner Buchdruckerei Union GmbH., Berlin 61 Printed in Germany

© 1983 Duncke r

ISBN 3 428 05474 1

Meinen Eltern

Geleitwort Die Sozialpolitik in der Bundesrepublik Deutschland bevorzugt wirtschaftliche Maßstäbe, finanzielle Leistungen, rechtliche Regelungen, subjektive Rechte und gerichtlichen Rechtsschutz. Atypische Nöte und personale Leistungen verdrängt sie leicht. Die Gründe sind vielfältig und liegen tief. Wirtschaftliche Maßstäbe, finanzielle Leistungen und "rechenhafte" Ansprüche treffen die Interessen des Durchschnitts, der großen Mehrheit. Atypische Nöte und personale Hilfen dagegen finden sich oft in minoritären Feldern. Sie sind demokratisch nicht wirkungsvoll. Weder haben die Interessen es leicht, sich durchzusetzen, noch zahlt sich eine Politik, die sich gerade darauf richtet, als mehrheitsbildend aus. Nicht selten auch geht es um irgendwelche "Außenseiter"-Nöte, die zu vernachlässigen eher für "anständig" gehalten wird als sie aufzunehmen. Die Sozialpolitik ist, indem sie atypische Nöte und personale Leistungen eher verdrängt, also Ausdruck einer wesentlichen Befindlichkeit der Gesellschaft und des Gemeinwesens. In dieser Schattenzone deutscher Sozialpolitik liegt die Sozialarbeit. Sie erbringt personale Leistungen, und sie ist nirgends so wichtig wie in atypischen Nöten. Gerade deshalb aber trifft die Sozialarbeit die Unsicherheit der Gesellschaft und der Politik in der Bundesrepublik Deutschland gegenüber atypischen Nöten und personalen Hilfen voll. Nur zu leicht hat die Sozialarbeit Anteil an der Ächtung, welche die Gesellschaft der einen oder anderen Klientel der Sozialarbeit entgegenbringt. Nirgends wird Sozialarbeit umfassend politisch verantwortet. Nur zu leicht stößt sie auf Mißtrauen- auf ein Mißtrauen solchen Grades, daß man lieber die Existenz der Sozialarbeit verdrängt, als daß man die Gründe des Mißtrauens aufzuarbeiten sucht. Diese Schwierigkeit der Sozialarbeit zeigt sich gerade auch vom Recht her. Die "Stärke" des Rechts liegt im typischen Fall und in der Zuteilung ökonomischer Güter (insbesondere Geldleistungen). Seine "Schwäche" liegt im atypischen Fall und in der personalen Leistung (Betreuung, Erziehung, Behandlung, Pflege). Wo es um personale Leistungen geht, ist es in erster Linie notwendig, daß sich Menschen finden und Organisationen bilden, die diese Leistungen erbringen. Wo es sich um besondere, ausgeprägte Berufe (z. B. des Arztes) handelt, kann das Recht

8

Geleitwort

daran anknüpfen und eine gewisse Ordnung auch dieser Leistungen bewirken. Jedoch bleibt immer ein Bereich der Sorge für den Menschen, der über vorgegebene Schemata hinausgeht. Das ist der Bereich der Sozialarbeit, die vom Recht nur begrenzt gewährleistet und gesteuert werden kann. Die Schwierigkeit besteht nicht nur in der Vielfalt, Offenheit und Unbestimmtheit dessen, was Sozialarbeit zu tun hat. Sie besteht auch darin, daß sich Sozialarbeit in einer Zwischenlage zwischen dem Staat und der Privatsphäre befindet. Sozialarbeit, die ganz in die Privatsphäre des Klienten eingeht, erfüllt nicht ihren Auftrag, den Klienten in die Gesellschaft zu integrieren. Sozialarbeit, die allein staatlich, "behördlich", bleibt, geht nicht in die Privatsphäre ein, kann nicht genügend Hilfe in die insuffiziente Privatsphäre hineintragen. Sozialarbeit steht so in einer schwierigen Spannung. Es wäre Sache des Rechts, gerade diese schwierige Spannung so aufzunehmen, daß sie für die Sozialarbeiter, die sie aushalten müssen, erträglich wird. Gesetzgebung und Literatur zum deutschen Recht reflektieren diese Probleme noch kaum. Allenfalls über gewisse Konfliktzonen - wie z. B. das Zeugnisverweigerungsrecht der Sozialarbeiter - wird diskutiert. Im Ausland hat das Recht der Sozialarbeit hier und da bereits deutlichere Züge angenommen. Als 1976 die Projektgruppe der Max-PlanckGesellschaft für internationales und vergleichendes Sozialrecht ihre Ar_beit aufnahm, machte sie deshalb die Rechtsstellung der Sozialarbeiter zu einem der zentralen Arbeitsthemen. Eine erste Studie kam von Peter Trenk-Hinterberger: Sozialarbeit in Lateinamerika - Entwicklungen, Tendenzen, Grundtatbestände (Nachrichtendienst des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge, 58. Jg., 1978, S. 84 ff.). Die beiden ersten umfassenden Länderstudien wurden von Ralf Haberkorn zur Rechtsstellung des Sozialarbeiters in England und von Armin Hörz zur Rechtsstellung des Sozialarbeiters in Frankreich in Angriff genommen. Weitere Studien zu ausländischen Staaten werden derzeit vorbereitet. Und die Hoffnung des Max-Planck-Instituts für ausländisches und internationales Sozialrecht, in welches die erwähnte Projektgruppe 1980 umgewandelt worden ist, geht dahin, daß es, wenn so genügend Erfahrungen gesammelt sind, doch eines Tages auch möglich sein wird, die Situation in Deutschland darzustellen und mit einem internationalen Vergleich zu schließen. Vielleicht kann damit das Institut auch dazu beitragen, der Sozialarbeit in Deutschland den Platz zu sichern, den sie braucht, um ihren Dienst am Menschen und an der Gesellschaft zu leisten- und der Gesellschaft, der Sozialarbeit den Platz nicht nur zuzugestehen, sondern zu gewährleisten, den sie gerade auch im Interesse der Gesellschaft und im Interesse der Werte, die diese Gesellschaft für sich in Anspruch nimmt, braucht.

Geleitwort

9

Nachdem die vorliegende Arbeit von Ralf Haberkorn über die Rechtsstellung des Sozialarbeiters in England fertiggestellt war, erschien der sogenannte Barclay-Report (ausführlich zu zitieren als: Social Workers- Their Role & Tasks, The Report of a Warking Party set up in October 1980, at the request of the Secretary of State for Social Services, by the National Institute for Social Work under the chairmanship of Mr. Peter M. Barclay, London 1982). Er konnte nicht mehr ohne ungebührlichen Aufwand in den Text eingearbeitet werden. Über diesen Barclay-Report berichtet der Verfasser deshalb gesondert im Anhang 1. An der Betreuung der vorliegenden Arbeit, die der Juristischen Fakultät der Universität München als Dissertation vorgelegt und von ihr als Dissertation angenommen wurde, hat der für Großbritannien zuständige Landesreferent, Herr Dr. Bernd Schulte, einen bedeutsamen Anteil genommen. Dafür sei ihm auch an dieser Stelle gedankt. München, im Dezember 1982

Hans F. Zacher

Inhaltsverzeichnis EINLEITUNG

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A. Begriff des Sozialarbeiters . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

35

I. Sozialarbeit als Hilfe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

36

II. Sozialarbeit als persönliche Hilfe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

36

III. Sozialarbeit als Hilfe zur Selbsthilfe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

36

IV. Sozialarbeit als professionalisierte Hilfe

37

V. Sozialarbeit als institutionalisierte Hilfe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ·38 B. Öffentliche und private Sozialarbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

38

C. Sozialarbeit in England . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

39

D. Zentrale Probleme der englischen Sozialarbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

40

I. Sozialarbeit als Teil staatlicher Sozialpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

40

II. Organisation und Verwaltung der Sozialarbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 Ill. Ausbildung der Sozialarbeiter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 IV. Sozialarbeit im Spannungsverhältnis verschiedener Interessen . . 41 V. Arbeitsfelder und Klientengruppen der Sozialarbeit . . . . . . . . . . . . 42

1. TEIL

Die Institution der Sozialarbeit

45

1. Kapitel

Historische Entwicklung der Sozialarbeit A. Entstehung und Entwicklung staatlicher Armenfürsorge

46 46

I. Mittelalterliche Formen der Existenzsicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . .

46

II. Das Poor Law von 1601 ... . .. ... . .... ...... . .. .. . .. . , . . . . . . . . . .

50

III. Das Poor Law Amendment Act von 1834 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

54

12

lnhal tsverzeichnis

B. Der neue Ansatz: Sozialarbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

56

I. Private Reaktionen auf das Massenelend . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Direct Social Action . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

56 56 59

11. Die Anfänge der Sozialarbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

60

1. Die Settlement-Bewegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

60

2. Octavia Hili . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

62

3. Church of England Temperance Society . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Vereinheitlichung dieser Ansätze zur Sozialarbeit . . . . . . . . . . . . 5. Die Ausbreitung der Sozialarbeit bis zum 1. Weltkrieg . . . . . .

63 64 64

Ill. Der Niedergang der Sozialarbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Royal Commission on the Poor Laws and Relief of Distress . . 2. Sozialstaatliche Gesetzgebung in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Rückwirkungen der staatlichen Sozialpolitik auf die Sozialarbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

65 66

IV. Die Renaissance der Sozialarbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Administrative Reorganisation staatlicher Sozialarbeit . . . . . . 2. Vereinheitlichung der Ausbildung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Zusammenschluß der Berufsorganisationen und einheitliches Berufsbild . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

69 70 71

C. Sozialarbeit im Kontext des englischen Welfare State . . . . . . . . . . . . . . . .

72

I. Das Konzept des Welfare State . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

73

II. Die englischen Social Services im einzelnen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Social Security (Sozialleistungen mit Einkommensersatz- und Einkommenssicherungscharakter) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Contributory Benefits (be itragsbezogene Leistungen) . . . . . . b) Non-Contributory Benefits (beitragsunabhängige Leistungen) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Industrial Injuries Benefits (Arbeitsunfallversicherung) . . d) War Pensions (Kriegsopferversorgung) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Supplementary Benefit (Sozialhilfe) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Family P rovisions (Familienleistungen) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. National Health Service (Nationaler Gesundheitsdienst) 3. Education Service (Ausbildungs- und Erziehungswesen) . . . . . . a) Das staatliche Bildungswesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Der private Ausbildungssektor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Housing and Planning (Wohnungswesen und Rawnordnung) . . 5. Personal Social Services oder Welfare Services (Persönliche Sozialdienste) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Probation and After-Care Service . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

74

1. Die Charity Organisation Society (C.O.S.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

67 68

72 72

74 75 76 76 76 77 78 78 79 79 80 80 80 81

Inhaltsverzeichnis III. Sozialarbeit als integraler Bestandteil des Welfare State

13 81

1. Vermittlungsfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

81

2. Integrationsfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

82

3. Erziehungsfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

82

4. Kontrollfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

83

5. Sozialarbeit im System der Social Services . . . . . . . . . . . . . . . . . .

84

2. Kapitel

Aufgaben, Organisation und Administration öffentlicher Sozialarbeit A. Sozialarbeit im Rahmen der kommunalen Personal Social Services I. Aufgaben der Kommunalbehörden im Bereich der Personal So-

85 85

cial Services . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

85

1. Sozialarbeit mit Kindern und Jugendlichen . . . . . . . . . . . . . . . . . .

86

2. Sozialarbeit mit Alten, Behinderten und chronisch Kranken . .

86

3. Sozialarbeit mit Geistesgestörten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

87

li. Organisatorisch-administrativer Aufbau kommunaler Sozialarbeit 87 1. Die operative Organisationseinheit: Local Authority (Kom-

munalbehörde) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Aufgabenzuweisung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Organisationsstruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Councils und Committees . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Personalstruktur und Verwaltungsapparat . . . . . . . . . . . . . . . . e) Social Services Department (SSD) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

87 87 88 89 90 90

2. Verantwortlichkeit auf nationaler Ebene: Department of Health and Social Security (DHSS) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Secretary of State for :j)ocial Services . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Department of Health and Social Security . . . . . . . . . . . . . . . . c) Beratende Gremien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

93 93 94 94

3. Finanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Deckung der laufenden Kosten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Deckung des Investitionsaufwands . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Verteilung der Mittel innerhalb der Kommunalbehörden . .

95 96 99 99

4. Verhältnis zwischen Kommunalbehörden, Zentralregierung und Parlament . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Kontrolle des Parlaments über die Arbeit der Kommunalbehörden . . ...... .. .............. .. ............... .. ..... b) Kontrolle der Ministerien über die Arbeit der Kommunalbehörden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Kontrolle im Bereich der Personal Social Services . . . . . . . .

101 101 101 103

14

Inhaltsverzeichnis

B. Sozialarbeit im National Health Service ....................... .. ... 103 I. Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

II. Entwicklung der Sozialarbeit innerhalb des Gesundheitswesens . . 1. Entwicklung der Sozialarbeit mit physisch Kranken . . . . . . . . . . 2. Entwicklung der Sozialarbeit mit psychisch Kranken ... . ...... 3. Entwicklung des Child Guidance Service . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Zustand der Sozialarbeit im NHS vor der allgemeinen Reorganisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

104 104 104 105 106

III. Organisatorisch-administrativer Aufbau der Sozialarbeit im NHS 106 1. Sozialarbeit im stationären Bereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 2. Sozialarbeit im ambulanten Bereich 110

C. Sozialarbeit im Education Service . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 I. Aufgaben ............. . ............... . ........................ 112 II. Entwicklung des Education Welfare Service ..... . . . .. .... ... . . . 113 III. Organisatorisch-administrativer Aufbau des Education Welfare Service ............................... .. .................. . . .. . 1. Empfehlung des Seebohm Committee . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Reaktion der Regierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Lokal unterschiedliche Praxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Vorschläge des Ralphs Report . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

115 115 115 116 117

D. Sozialarbeit im Probation and After-Care Service . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 I. Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 1. Berichterstattung für die Gerichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Betreuung und Überwachung von Straftätern, die sich aufgrund einer Probation Order in Freiheit befinden . . . . . . . . . . . . 3. Betreuung und Überwachung von Personen, gegen die eine Supervision Order ergangen ist . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Durchführung von Community Service Orders . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Betreuung von Strafgefangenen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

118 118 118 119 119

6. Nachbetreuung ..... .. . .... . . . ... ........ . ............... . ... 119 7. Resozialisierungseinrichtungen ........ .. .... .. ...... . . .. .... 119 8. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 II. Organisatorisch-administrativer Aufbau des Probation and AfterCare Service . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 1. Die operative Organisationseinheit: Probation and After-Care Area ....... .... ... . .......... .. . .... .................. .. .... a) Probation and After-Care Committee . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Personalstruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Case Committee . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

120 121 122 123

Inhaltsverzeichnis 2. Verantwortlichkeit auf nationaler Ebene: Horne Office .. ...... a) Secretary of State for Horne Affairs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Horne Office . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Probation and After-Care Inspectorate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Beratendes Gremium: Advisory Council for Probation and After-Care . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Finanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Verhältnis zwischen Probation and After-Care Committees, Zentralregierung und Parlament . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15 124 124 124 124 125 125 126

5. Verhältnis zwischen Probation and After-Care Committees und Kommunalbehörden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 E. Zusammenfassung · . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128

3. Kapitel

Die Ausbildung der Sozialarbeiter

131

A. Der Central Council for Education and Training in Social Work (CCETSW) ................ .. .............. .. ............... .. . .. ... 131 I. Entstehung und gesetzliche Grundlage des CCETSW ........ . ... 131 1. Vorschläge des Seebohm Report . . .. . .. . .. . ........... . ...... . 131 2. Reaktion der Regierung . .. . . ..... .. ............... ... ...... 132

II. Aufgaben des CCET SW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 1. Förderung der Sozialarbeiterausbildung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 2. Verleihung von Diplernen und Ausbildungsbescheinigungen . . 134 3. Auswahl und Anerkennung von Ausbildungsgängen . . . . . . . . . . 135 4. Forschung auf dem Gebiet der Sozialarbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 III. Finanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 IV. Organisationsstruk tur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 1. Central Council . . .... ............ ..... ..... . ........ ... .... 136 2. Committees . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 3. Verwaltungsapparat . ... .. .. . ....... . . .. . . . .. .. ...... ... ..... 138 B. Die Träger der Ausbildung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 I. Universitäten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 II. Colleges of Further Education . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 III. Polytechniken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 C. Das Verhältnis des CCETSW zu den T rägern der Ausbildung .. . ... .. 141 I. Prüfung und Anerk ennung eines Studiengangs durch CCETSW .. 141 1. Einleitung des Anerkennungsverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141

16

Inhaltsverzeichnis 2. Erteilung der grundsätzlichen Anerkennung 142 3. Erteilung der vollständigen Anerkennung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 II. Die Kontrolle anerkannter Studiengänge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 III. Verleihung der Diplome an Studenten . ..... . .............. . . . .. 145

D. Die Ausbildungsgänge im einzelnen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 I. Studiengänge, die zum CQSW führen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 1. Zulassung zum Studium . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 a) Bildungsvoraussetzungen .. . . . . . . . .. . . .... . .. . ....... ..... 146 b) Alter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 c) Praktische Erfahrung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 d) Gesundheitszustand .......... . . .. . . ..... . ......... .. .. . .. 149 e) Vorstrafen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 f) Persönliche Eignung ................. .. ............. . .. . . . 149

2. Inhalt des Studiums . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Grundzüge der theoretischen Ausbildung . ......... .. .. . ... b) Supervisionierte Prax is . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Prüfungen ........ .. .................... . ............ , . . . . . . 4. Finanzierung des Studiums ............. .. .............. . ....

150 151

153 154 158

II. Weiterbildungsprogramme .................. . ............... .. . . 158 1. In-Service Study Courses (praxisbegleitende Kurse) . . . . . . . . . . 158 2. Post-Qualifying Programmes (qualifizierte Weiterbildungsprogramme) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 III. Vorbereitungskurse, die zum PCSC führen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 1. Zulassungsvoraussetzungen ..... . ...... .. ............ . . ... . . . 160 2. Inhalt der Vorbereitungskurse ....... .. ............. .. .... . . 160 3. Abschluß der Vorbereitungskurse ... ... .. . . . . . . ...... ..... . . . 161 E. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

2. TEIL

Der Beruf des Sozialarbeiters

163

4. Kapitel

Sozialarbeit -

Occupation oder Profession?

164

5. Kapitel

Der Zugang zum Beruf

168

A. Keine gesetzlic."he Zugangsregelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168

Inhaltsverzeichnis

17

B. Die Rechtsstellung des Studienbewerbers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 I. Kein Anspruch auf Studienplatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170

II. Gerichtliche Kontrolle des Auswahlverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Keine Inhaltskontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Kontrolle des Entscheidungsprozesses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Inhalt der gerichtlichen Entscheidung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

172 172

172

175

C. Die Rechtsstellung des Prüflings . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 I. Interne Beschwerde gegen Prüfungsentscheidung . . . . . . . . . . . . . . . . 176

II. Gerichtliche Nachprüfung der Prüfungsentscheidung . . . . . . . . . . . . 176 D. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 6. Kapitel

Berufsverbände der Sozialarbeiter und ihre Bedeutung für die Ausübung des Berufs

179

A. Keine Gesetzliche Regelung der Berufsausübung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179

B. Berufsverbände englischer Sozialarbeiter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 I. Entstehung und Entwicklung der Berufsverbände . . . . . . . . . . . . . . 180

II. Zusammenschluß der Berufsverbände zu einer einheitlichen Organisation .... . . ... ...... . ............ . .. ..... ..... . ....... . .... 181 1. Standing Conference of Organisations of Social Workers ..... 181 2. Widerstand von NAPO gegen eine einheitliche Organisation . . 181 3. Gründung von BASW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182

III. Weitere Or ganisationen der englischen Sozialarbeiter .. . . . . ...... 1. National Association of Probation Offteers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Resident ial Care Association . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Association of Directors of Social Services . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Conference of Chief Probation Offteers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

183 183 183 184 185

C. British Association of Social Workers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 I. Rechtsform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185

II. Ziele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 III. Organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 1. Mitglieder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 2. Organe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 IV. Aktivitäten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 1. Entwicklung professioneller Theorie und Prax is . . . . . . . . . . . . . . 189 2. Interessenvertretung der Berufsangehörigen 190 2 Haberkorn

18

Inhaltsverzeichnis

D. Code of Ethics (Berufskodex) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 I. Besondere Verpflichtungen des professionellen Sozialarbeiters . . . 192 1. Werte und Zielvorstellungen der Sozialarbeit . . . . . . . . . . . . . . . . 192

2. Praktische Verpflichtungen des Sozialarbeiters ........ .. ... . . 193 II. Funktionen des Code of Ethics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 E. Vorstellungen der Berufsverbände über eine gesetzliche Regelung der Berufsausübung (Accreditation) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 I. Notwendigkeit einer Regelung der Berufsausübung . . . . . . . . . . . . . . 194 1. Regelung der Berufsausübung durch die Ausbildung . . . . . . . . . 194 2. Regelung der Berufsausübung des einzelnen Suzialarbeiters . . 195

II. Joint Steering Group on Accreditation in Social Work ... . ... ... 195 III. Stellungnahmen der Berufsverbände zu den Vorschlägen der Joint Steering Group . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 IV. Social Work Bill 1980 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 F. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198

7. Kapitel

Die arbeitsrechtliche Stellung der Sozialarbeiter

200

A. Die arbeitsrechtliche Stellung der kommunalen Sozialarbeiter . . . . . . . . 201 I. Individual-arbeitsrechtliche Stellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 1. Arbeitsvertrag . . . .. .. . ... . ......... . .. . . .... .. ....... . ...... 201

2. Arbeitsrechtliche Grundsätze des Common Law ...... . . . ..... 202 3. Gesetzliche Vorschriften, die dasArbeitsverhältnis ausgestalten a) Gleichbehandlung ....... . . . .. ... .... . .. .. . . .. . . ........ .. b) Mindestarbeitsbedingungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Lohnfortzahlung im Krankheitsfall . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Mutterschutz . .. . . . . . . ... .. ........ .. ............. . . . .... . e) Arbeitssicherheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Disziplinarische Maßnahmen und Kündigungsschutz .......

206 206 207 209 209 210 210

4. Kollektive Vereinbarungen, die das Arbeitsverhältnis ausgestalten .. .. ... . .. .. ......... .. .. . .... ... ....... . . . ... .. ...... a) Einstellung und Beendigung des Arbeitsverhältnisses ...... b) Fortbildung ......... . ............ .. .............. ... ..... c) Einstufung und Gehälter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Arbeitszeit und Urlaub . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Lohnfortzahlung im Krankheitsfall und Mutterschutz ..... f) Verhalten am Arbeitsplatz und in der Freizeit . .. .. ....... g) Beschwerdeweg .............. . ..... . ...... ... .... .... ....

212 212 213 213 213 214 214 215

Inhaltsverzeichnis

19

II. Kollektiv-arbeitsrechtliche Stellung ............................ 215 1. Koalitionen ....... . ................ . ...................... .. 215

2. Tarifwesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Allgemeine Grundsätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b} Anerkennung der Gewerkschaften als Verhandlungspartner c) Tarifverhandlungen im öffentlichen Sektor . . . . . . . . . . . . . . . 3. Arbeitskam.pf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Mitbestimmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

219 219 220 222 227 229

B. Die arbeitsrechtliche Stellung der Probation Officers .............. .. 230 I. Individual-arbeitsrechtliche Stellung .... . .. .............. .... . . . 231

1. Zustandekommen der Arbeitsbedingungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231

2. Die Arbeitsbedingungen im einzelnen .. . ..................... a) Einstellung und Beendigung des Arbeitsverhältnisses ...... b) Fortbildung ... ... ...................................... .. c) Gehälter ....... . ................. . ... . ...... . ..... ..... .. d} Arbeitszeit und Urlaub . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Lohnfortzahlung im Krankheitsfall und Mutterschutz . . . . . f) Verhalten am Arbeitsplatz und in der Freizeit ............ . g) Disziplinarverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . h) Personalakten und Beschwerdeweg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Kollektiv-arbeitsrechtliche Stellung

232 232 233 233 234 234 234 234 235 236

8. Kapitel

Sozialarbeit auf dem Weg zur Profession

237

3. TEIL

Die Rechtsstellung des Sozialarbeiters gegenüber Polizei und Justiz

239

9. Kapitel

Sozialarbeiter und Polizei A. Sozialarbeit und Polizei: Die verschiedenen Funktionen

240 240

B. Kooperation zwischen Sozialarbeitern und Polizei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 I. Kooperation zwischen Polizei und kommunaler Sozialarbeit . . . . . . 242

1. Keine Einleitung von Strafverfolgungsmaßnahmen bei Bagatelldelikten Jugendlicher . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 2. Juvenile-Liaison-Schemes und Juvenile Bureaux ...... ... ... 243 3. Kooperation bei Polizeiverhören ...... . . ....... . ....... . ... .. 244

20

Inhaltsverzeichnis II. Kooperation zwischen Polizei und Probation and After-Care Service . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 1. Kooperation bei der Berichterstattung für die Gerichte ..... .. . 246 2. Kooperation bei der Nachbetreuung Strafentlassener ....... ... 246

C. Konflikte zwischen Sozialarbeitern und Polizei ............... . ... ... 247 I. Grundsätzlich keine Pflicht zur Anzeige von Straftaten .......... 247

II. Grundsätzlich keine Pflicht, vor der Polizei Aussagen zu machen 248 III. Strafbarkeit von Maßnahmen, die die Strafverfolgung behindern 249 1. Falschaussagen . ..... . .. ... .. . .. .. ..... ..... .. .. ..... . ..... . 249 2. Verabredung zur Falschaussage ....... . ..................... . 250 3. Strafvereitelung ...................... .. ............ ... ..... 250

D. Ethische Grundsätze der Sozialarbeit, die das Verhältnis zur Polizei betreffen ................... . ............................... . ..... . 251 I. Rechtliche Regelung und ethische Grundsätze ........ .. .. .. . .. .. 251

II. Das Prinzip der Vertraulichkeit ............ . ............. . ...... 252 III. Ausnahmen vom Prinzip der Vertraulichkeit .................... 252 E. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 10. Kapitel

Sozialarbeiter und Justiz

255

A. Die Funktionen des Sozialarbeiters vor Gericht ..................... 255

I. Prozeßvertreter seines Arbeitg.ebers ....... ... ............. .. ... 255 II. Zeuge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 III. Berichterstatter für die Gerichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 IV. Guardian ad Litern .. ....... .. ... . . . . . ..... . ...... . . ... .. . ... ... 256 B. Die Rechtsstellung des Sozialarbeiters als Zeuge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 I. Ladung der Zeugen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 II. Privilegierte Gegenstände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 1. Das Vertrauensverhältnis zwischen Anwalt und Mandant . . .. 258 2. Das Vertrauensverhältnis zwischen Sozialarbeiter und Klient .. 260 3. Die Without Prejudice Regel ........ ... . . . ... . ..... .. ... . . .. 262 4. Gesetzlicher Schutz vertraulicher Informationen . . . . . . . . . . . . . 263 5. Weitere Privilegierungen ................................ . ... 264 III. Inhalt der Aussage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265 1. Beweisgegenstände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265 2. Beweismittel ..... . . .... . .... . ..... ............ . .... . ........ 265

Inhaltsverzeichnis

21

C. Die Rechtsstellung des Sozialarbeiters als Berichterstatter . . . . . . . . . . . . 267 I. Die Rechtsstellung des Berichterstatters im Fürsorgeverfahren . . 268

II. Die Rechtsstellung des Berichterstatters im Strafverfahren

269

III. Die Rechtsstellung des Berichterstatters im Zivilverfahren

270

D. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271

4. TEIL

Die Rechtsstellung des Sozialarbeiters gegenüber seinen Klienten in den verschiedenen Arbeitsfeldern

273

11. Kapitel

Arbeitsfeld und Rechtsstellung des kommunalen Sozialarbeiters in der Arbeit mit Minderjährigen A. Öffentliche Sozialarbeit und elterliche Verantwortung

274 274

B. Familienunterstützende Maßnahmen auf freiwilliger Basis . . . . . . . . . . 277 I. Wohlfahrtsorientierte Leistungen außerhalb der Sozialarbeit .... 277 II. Hilfen unter sec. 1 Child Care Act 1980 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 1. "The duty, to make available advice, guidance and assistance" 278 2. "Assistance in kind, or in exceptional circumstances, in cash" 279 III. Übernahme von Kindern in öffentliche Fürsorge auf Wunsch ihrer Eltern . ...... . . . .. .. ....... . . . . .. .......... .. ..... .. . . .... .. .... 1. Subsidiarität der Übernahme öffentlicher Fürsorge gegenüber Hilfen unter sec. 1 Child Care Act 1980 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Übernahme öffentlicher Fürsorge auf Wunsch der Eltern . . . . . . 3. Beendigung der Fürsol'ge auf Wunsch der Eltern . . . . . . . . . . . . . 4. Rechts·stellimg des Sozialarbeiters, wenn die Eltern die Beendigung der öffentlichen Für sorge verlangen . . . . . . . . . . . . . . . .

284 284 285 286 287

C. Anordnung öffentlicher Fürsorgemaßnahmen gegen den Willen der Eltern .. . ...... . . . .. . .... .. ..... . .... . . ... . . .. .. . . .. . ... . .. . .... ... 287 I. Assumption of Parental Rights (Übernahme der Elternrechte

durch die Kommunalbehörde) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Verfahren ......... . ...... . .. . .... .... ... ... . . ...... .. ..... . 2. Wirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Beendigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Rechtsstellung des Sozialarbeiters . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

288 289 289 290 290

22

Inhaltsverzeichnis II. Care Proceedings (Fürsorgeverfahren) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291 I. Gründe für die Einleitung eines Fürsorgeverfahrens .... .. . . .. 291

2. Die gerichtlic..lJen Fürsorgeanordnungen im einzelnen . . . . . . . . a) Care Order (gerichtliche Anordnung öffentlicher Für sorge) b) Interim Care Order (vorläufige Fürsorgeanordnung) . . . .. .. c) Supervision Order (gerichtliche Anordnung der Aufsicht) . . d) Hospital and Guardianship Orders (Einweisung in ein Krankenhaus, Anordnung der Vormundschaft) . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Binding Over Order (gerichtliche Verpflichtung der Eltern oder des Th[inderjährigen) ................ .. . . ............ f) Compensation Order (gerichtliche Anordnung der Wiedergutmachung) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

293 293 301 302 304 305 3{)5

111. Gerichtliche Anordnung öffentlicher Försorge bzw. Aufsicht außerhalb des Fürsorgeverfahrens ..... . .. . .. . ................ .. 306 1. Strafverfahren (Criminal Proceedings) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306

2. Unterhalts- und Scheidungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308 IV. Die Rechtsstellung des Sozialarbeiters . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Die Rechtsstellung des Sozialarbeiters im Fürsorgeverfahren . . 2. Die Rechtsstellung des Sozialarbeiters als Guardian ad Litern 3. Die Rechtsstellung des Sozialarbeiters nach Abschluß des Fürsorgeverfahreng ................. . ..... . ....... . ..... . ..... . .

308 308 310 311

D. Flankierende Eilmaßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 I. Place of Safety Order . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 II. Place of Safety Warrant . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313 111. Detention in Place of Safety ................ . . . ........... .. . . .. 314 IV. Rechtsstellung des Sozialarbeiters ........ . ...... . ...... .. . .. ... 314 E. Adoption ... . . .. .. . .... .. . .. . . .. . ...... . ........ . .. . . .. ........ . .... 315 I. Unterbringung des Kindes beim Adoptionsbewerber . . . . . . . . . . . . 316 1. Unterbringung durch eine Adoptionsvermittlungsstelle . . . . . . . 316 2. Unterbringung durch Dritte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319 II. Zustimmung der Eltern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321 1. Verzicht auf die Zustimmung der Elte rn . . .. .... . . ...... ... ... 321 2. Übertragung der Elt ernrechte auf die Adoptionsvermittlungsstelle ..... . .. . ... . . .. ... ... .. . .. . . . .. . . ..... .. .. . . . .... . .... 321 111. Die Rolle des Guardian ad Litern im Adoptionsverfahren . ... .... 322 1. Auswahl des Guardian ad Litern (GAL) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322 2. Aufgaben des Guardian ad Litern . ... .... .. ... . .......... .. .. 322 3. Rechtliche Konsequenzen au s Fehlern des Guardian ad Litern 323 IV. Die Entscheidung des Gerichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324 1. Rechtsfolgen der Adoption Order . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325

Inhaltsverzeichnis

23

2. Rechtsfolgen bei Ablehnung der Adoption Order durch das Gericht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325 3. Rechtsmittel gegen die Entscheidung des Gerichts . . . . . . . . . . . . 325 V. Die Rechtsstellung des Sozialarbeiters im Adoptionsverfahren . . 325 F. Betreuung und Überwachung von Pflegekindern .................. . . 327 I. Private Pflegeverhältnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328 I. Personeller Geltungsbereich des Foster Children Act 1980 .. .. 328 2. Gesetzliche Pflichten der Pflegeeltern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328 3. Gesetzliche Pflichten der Kommunalbehörden ......... . . .. ... 329 II. Die Rechtsstellung des Sozialarbeiters bei der Überwachung privater Pflegeverhältnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330 G. Persönliche Verantwortlichkeit des Sozialarbeiters für seine Entscheidungen .. ............... .. .. . ............. . ....................... . 332 I. Persönliche Verantwortlichkeit des Guardian ad Litern . . . . . . . . 332 I. Fahrlässige Pflichtverletzung (Negligence) ... .. . .. . . .... . ... 333

2. Ddaßstab der Fahrlässigkeit .... . ................... . ... . . .. .. 334 3. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334 II. Persönliche Verantwortlichkeit des Sozialarbeiters in der Arbeit mit Ddinderjährigen .. . .................... . . ................. . . 1. lJntersuchungsausschüsse .................. . ............... .. 2. Rechtliche Konsequenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Arbeitsrechtliche Ddaßnahmen .. .. ... . . ..... .. . .......... . b) Strafrechtliche Konsequenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Zivilrechtliche Ansprüche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Zusammenfassung und Reformvorschläge

334 335 338 338 338 339 339

12. Kapitel

Arbeitsfeld und Rechtsstellung des Education Welfare Officer

342

A. Funktionen des Education Welfare Officer .................... . . .. 342 I. Vermittlung besonderer materieller und finanzieller Hilfen .. . . 342 1. Verpflichtung bzw. Ermächtigung der Schulbehörden zur Be-

reitstellung derartiger besonderer Hilfen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342 2. Die Funktion des Education Welfare Officer bei der Bereitstellung besonderer Hilfen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344 11. Durchsetzung der allgemeinen Schulpflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344 1. Hilfen des Education Welfare Service . . . ...... . ......... .. . 345 2. Anordnungen der Schulbehörden und Gerichte . . . . . . . . . . . . . . 346 III. Arbeit mit Schülern, die Verhaltensstörungen oder Lernschwier igkeiten aufweisen . .. ..... . .. . .. .... ......... . .. . .... . ....... . 348 IV. Arbeit mit sozial benachteiligten Schülern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348

24

Inhaltsverzeichnis

B. Rechtsstellung des Education Welfare Officer

349

C. Zusanunenfassung und Reformvorschläge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350

13. Kapitel

Arbeitsfeld und Rechtsstellung des kommunalen Sozialarbeiters in der Arbeit mit Alten, chronisch Kranken und Behinderten A. Vergleichbare Defizitlagen dieser Klientengruppen

352 352

B. Arbeitsfeld und Rechtsstellung des kommunalen Sozialarbeiters in der Arbeit mit alten Menschen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 354 I. Ambulante Betreuung .................. .. .................... . . 1. Rechtsgrundlagen ambulanter Betreuung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Funktionen des Sozialarbeiters bei der ambulanten Betreuung 3. Rechtsstellung des Sozialarbeiters bei der ambulanten Betreuung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

354 356 358

II. Stationäre Betreuung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Rechtsgrundlagen stationärer Betreuung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Zwangseinweisung in stationäre Betreuung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Funktionen des Sozialarbeiters in Zusammenhang mit der stationären Betreuung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Rechtsstellung des Sozialarbeiters in Zusammenhang mit der stationären Betreuung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

360 361 362

III. Betreuung in privaten Heimen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Zulassung privater Altenheime . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Überwachung privater Altenheime ... . . ......... . .......... . 3. Funktion und Rechtsstellung des Sozialarbeiters bei der Überwachung privater Altenheime .. ... . ..... . . . . . . . . . ... . . . ....

367 368 369

360

363 367

369

C. Arbeitsfeld und Rechtsstellung des kommunalen Sozialarbeiters in der Arbeit mit chronisch Kranken und Behinderten ............ ... ..... 370 I. Ambulante Betreuung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371 1. Rechtsgrundlagen ambulanter Betreuung ... . .. .. ...... . .... . 371 2. Funktion und Rechtsstellung des Sozialarbeiters bei der ambulanten Betreuung .............. . ...... . ......... . ... . ...... 377 li. Stationäre Betreuung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379 1. Rechtsgrundlagen stationärer Betreuung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379 2. Funktion und Rechtsstellung des Sozialarbeiters bei der stationären Betreuung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 380 111. Betreuung in privaten Heimen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381 D. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381

Inhaltsverzeichnis

25

14. Kapitel

Arbeitsfeld und Rechtsstellung des ~Iental Welfare Officer

383

A. Das Mental Health Act 1959 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383

B. Gesetzliche Definition des Mental Welfare Officer .................. 386 C. Die Zwangseinweisung Geistesgestörter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387 I. Zwangseinweisung durch Gerichte und Horne Office . . . . . . . . . . . . 387

II. Zwangseinweisung durch den Mental Welfare Officer ......... . 1. Zwangseinweisung zur Beobachtung ............... . ...... .. 2. Zwangseinweisung zur Behandlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Zwangseinweisung in Notfällen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Rechtsstellung des Mental Welfare Officer bei der Zwangseinweisung geistesgestörter Klienten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

387 388 389 390 391

D. Die Entlassung geistesgestörter Patienten aus stationärer Behand-

lung ......................................... . .............. . . . .... 398 I. Rechtsgrundlagen der Entlassung geistesgestörter Patienten .. .. 398

II. Funktion und Rechtsstellung des Mental Welfare Officer bei der Entlassung geistesgestörter Patienten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 399 E. Vormundschaft über geistesgestörte Personen . .. ............... . ... 400 I. Rechtsgrundlagen der Vormundschaft über Geistesgestörte .. .. 400

1. Gerichtliche Anordnung der Vormundschaft ............. . ... 400 2. Anordnung der Vormundschaft durch die Kommunalbehörde . . 400

II. Funktionen und Rechtsstellung des Mental Welfare Officer bei der Vormundschaft über Geistesgestörte . . .. . . . . . . .. ... . . . .. . . . . 1. Funktionen der Kommunalbehörde als Vormund .. .. . . .... .. 2. Funktionen der Kommunalbehörde, wenn die Vormundschaft einem Dritten übertragen worden ist ................ . ....... 3. Rechtsstellung des Mental Welfare Officer in der Arbeit mit geistesgestörten Mündeln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

401 401 402 402

F. Haftung des Mental Welfare Officer . ....... .. .... . ..... . ... .. ...... 403 I. Zivilrechtliche Ansprüche ....... . ........ . ............ ... ...... 404

1. Schadenersatz wegen Verletzung geschützter Rechtspositionen 404 2. Schutz des gutgläubigen und sorgfältigen Mental Welfare Officer vor Schadensersatzansprüchen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404

II. Strafrechtliche Verfolgbarkeit .. . ............... . ......... . ..... 406 G. Kritik und Tendenzen einer möglichen Reform ..... . ....... .. . . .... 406 I. Empfehlungen zur Reform des Mental Health Act 1959 .. .. .... 406

26

Inhaltsverzeichnis II. Vereinbarkeit der Zwangseinweisungen unter dem Mental Health Act 1959 mit der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) 408 1. Vereinbarkeit mit Art. 5 (1) EMRK . .. ............. . ..... .. .. 408

2. Vereinbarkeit mit Art. 5 (2) EMRK 3. Vereinbarkeit mit Art. 5 (4) EMRK

409 409

III. Die Mental Health (Amendment) Bill 1982 . ..................... 410

15. Kapitel

Arbeitsfeld und Rechtsstellung des innerhalb des National Health Service tätigen kommunalen Sozialarbeiters

412

A. Funktionen und Rechtsstellung des kommunalen Sozialarbeiters im National Health Service .. .. .............. . ..................... .. . 412

I. Sozialarbeit in Krankenhäusern .................... . ........ . .. 1. Sozialarbeit mit physisch Kranken .......................... 2. Sozialarbeit mit psychisch Kranken .. .. ..................... . 3. Sozialarbeit mit psychisch auffälligen Kindern und Jugendlichen ............... . .............. . .......................

412 413 414 415

II. Sozialarbeit im Rahmen der Primary Health Care . ......... .... 416 B. Kritik und Tendenzen einer künftigen Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . 417 I. Sozialarbeit in stationären Einrichtungen des NHS ............ . . 417 II. Sozialarbeit im ambulanten Bereich ............................ 418

16. Kapitel

Arbeitsfeld und Rechtsstellung des Probation Officer A. Funktion des Probation and After-Care Service

419 419

B. Berichterstattung für die Gerichte . ........ . ....................... 420 I. Soziale-Hintergrund-Berichte im Strafverfahren (Social Inquiry

Reports) . . ......... .. ........ . . .. ....... .. ... . .... ...... ... ... . 421 1. Rechtsgrundlagen für die Einholung von Social Inquiry Reports 421 2. Inhalt der Social Inquiry Reports ... .. ................ . .... .. 3. Einbringung der Social Inquiry Reports in das Verfahren .... a) Magistrates' Courts ..... . .......... . . .............. . ...... b) Juvenile Courts . . ... ......... . .... . ............ . . . ...... . c) Strafgerichte höherer Ordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

423 425 425 426 427

Inhaltsverzeichnis

27

II. Soziale-Hintergrund-Berichte im Zivilverfahren (Welfare Reports) 1. Magistrates' Courts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Divorce Courts ...... ..... . .. .... ...... . . .. . . ...... .... .... .. 3. Juvenile Courts ... ... ............. ... .... . ......... .. ......

428 428 430 432

III. Funktionen und Rechtsstellung des berichterstattenden Probation Officer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 432 C. Betreuung und Überwachung von Straftätern, die sich aufgrund einer Probation Order in Freiheit befinden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 433 I. Probation Orders . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 434 1. Rechtsgrundlagen für den Erlaß einer Probation Order .... .. 434 2. Inhalt einer Probation Order ........ . ... . .... . ....... . .... .. 434 3. Verstoß gegen Auflagen ................ . ............. . . . .. . 436 4. Neuerliche Straftat während der Probation Order .......... .. 436 li. Funktionen und Rechtsstellung des Probation Officer bei der Durchführung von Probation Orders . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 437 1. Bestellung des aufsiehtführenden Probation Officer . ......... 437

3. Doppelfunktion des aufsiehtführenden Probation Officer .... 437 3. Einfluß des aufsiehtführenden Probation Officer auf die Entscheidung des Gerichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 439 D. Betreuung und Überwachung von Personen, gegen die eine Supervision Order ergangen ist . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 439 I. Supervision Orders des Juvenile Court in Fürsorgeverfahren aufgrund allgemeiner Verwahrlosung . .... ... .............. . . . ... . . 1. Rechtsgrundlage für den Erlaß einer Supervision Order . . . . . . 2. Inhalt der Supervision Order ......... .. .............. .. ..... 3. Verstoß gegen Auflagen ..... ... .... .... . . . .. ... . ... . .. . . . .. 4. Funktionen und Rechtsstellung des aufsiehtführenden Probation Officer .... . .. ... . . .... . ... .. . . . . . . ..... . .... .... .. ... . II. Supervision Orders des Juvenile Court im Fürsorgeverfahren aufgrund eines Delikts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Rechtsgrundlage für den Erlaß einer Supervision Order . . . . . . 2. Inhalt der Supervision Order ... . ........ .. ................ . . 3. Verstoß gegen Auflagen .. .................. . . . . .. ........ . . 4. Funktionen und Rechtsstellung des aufsiehtführenden Probation Officer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Supervision Orders der Zivilgerichte

439 440 440 441 441 443 443 443 443 443 444

IV. Supervision Orders der Strafgerichte . . ..... . ................. .. 444 1. Rechtsgrundlage für den Erlaß einer Supervision Order .... .. 444 2. Inhalt der Supervision Order . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445 3. Verstoß gegen Auflagen . .. ..... .... . . . . . .. .. . . . .. .. . . .... .. 445 4. Begehung weiterer Straftaten .. . . ... ... . . .... ... . .. . ... . .... 445

28

Inhaltsverzeichnis 5. Funktionen und Rechtsstellung des aufsiehtführenden Probation Officer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 446

E. Durchführung von Community Service Orders . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 446 I. Rechtsgrundlage für den Erlaß einer Community Service Order .. 447 II. Inhaltliche Ausgestaltung der Community Service Order . . . . .... 447 111. Nichterfüllung der Community Service Order ............ . ..... 447 F. Sozialarbeit innerhalb des Strafvollzugs (Prison Probation Work) .. 448 I. Organisation und Administration der Prison Probation Work .... 448 II. Funktionen und Rechtsstellung des Prison Probation Officer .. 450 1. Sozialarbeit mit Strafgefangenen ...... . ................. . ... 450 2. Entscheidung über Hafturlaub ........................... .. . 3. Vorbereitung und Durchführung der Entlassung ............ a) Vorzeitige bedingte Entlassung ... .... . .. ......... . .... . ... b) Unbedingte Entlassung .. .. . ... . .. ..... ............ . ..... 4. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

451 452 452 453 454

G. Nachbetreuung Entlassener (After-Care) ..... .. . . ................... 454 I. Nachbetreuung Strafentlassener ............ . ............... . ... 1. Angeordnete Nachbetreuung (Compulsory After-Care) .... .. .. a) Rechtsgrundlage für die Anordnung der Nachbetreuung .... b) Entscheidung über die bedingt vorzeitige Entlassung . .. ... c) Widerruf der bedingten Entlassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Verurteilung wegen weiterer Straftat ................ .. .. e) Funktionen und Rechtsstellung des Probation Officer gegenüber bedingt vorzeitig Strafentlassenen ............. .. ... 2. Freiwillige Nachbetreuung (Voluntary After-Care) ..... .. ... II. Nachbetreuung Jugendlicher, die aus einem Detention Centre oder Borstal entlassen worden sind .................................. 1. Rechtsgrundlage für die Anordnung der Nachbetreuung . . .... 2. Verfahren und Inhalt .................. .. .............. .. ... 3. Widerruf der Entlassung ............................... . .... 4. Funktionen und Rechtsstellung des aufsiehtführenden Probation Officer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

454 455 455 455 456 457 457 460 461 461 461 462 462

111. Nachbetreuung von Personen, die bedingt aus Nervenheilanstalten entlassen worden sind .................... ... ......... .. .. ... ... 463 IV. Betreuung unehrenhaft entlassener Soldaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 463 V. Finanzielle und materielle Hilfen in der Nachbetreuung ... . .. . . 464 H. Sozialarbeit in Resozialisationseinrichtungen .. .. .............. .. .... 464 I. Day Traning Ce ntres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 465

1. Gerichtliche Anordnung, ein Day Training Centre zu besuchen 465

Inhaltsverzeichnis

29

2. Inhaltliche Ausgestaltung der Day Training Centre Orders 465 3. Organisation, Administration und Finanzierung . . . . . . . . . . . . . . 465 4. Funktionen und Rechtstellung des Probation Officer .... .. .. 466 II. Approved Probation Hasteis ........... . ...................... .. 1. Gerichtliche Anordnung, in einem Probation Hostel zu leben . . 2. Inhaltliche Ausgestaltung ............ .. ................. . . .. 3. Organisation, Administration und Finanzierung ......... ... . . 4. Funktion und Rechtsstellung des Liaison Probation Officer . . 5. Probation Hasteis privater Träger .. .. ...... .... ... ... .. . . ..

466 466 467 467 468 468 468

III. Bail Hostels

J. Zusammenfassung und Reformvorstellungen .. . ............. . . . ... . . 469

Zusammenfassung

472

Der Barcley Report: Bestandsaufnahme und Tendenzen einer künftigen Entwicklung englischer Sozialarbeit

479

A. Personelle Resourcen und Ausbildungsstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 479

B. Sozialarbeit und Sozialpolitik ...... . . . . . ..... .. .. .. .... .. . ... . ... .. 480 C. Konsequenzen aus der vorgeschlagenen Neuorientierung der Sozialarbeit . . . . ... .. . . ......... . ............ . ............. . ........... . . . 482 I. Organisation und Administration öffentlicher Sozialarbeit . ... .. 482 II. Öffentliche Sozialarbeit und private Initiativen ........... ... .. 483 III. Verhältnis zwischen Sozialarbeitern und Klienten . . . . .... . . . . . . 484 IV. Berufsaufnahme- und Berufsausübungsregelung . . . . . . . . . . . . . . . . 485 D. Abweichende Meinungen zum Barclay Report . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 486 I. Ein Plädoyer für eine konsequente Neuorientierung der Sozial-

arbeit ................ .. .. . ........... .. ...................... .. 486

II. Eine Kritik am Konzept der Community Social Work ...... . ... . . 487

ANHANG

Acts, Rules, Regulations and Orders

490

Gerichtliche Entscheidungen

493

Schrifttum

496

Abkürzungsverzeichnis Law Reports, Appeal Cases, House of Lords and Privy Council Advisory, Conciliation and Arbitration Service Association of Child Care Officers Association of Children's Officers Association of General and Family Caseworkers All England Law Reports Appendix Association of Psychiatrie Social Workers Article Auflage British Association of Social Workers British Federation of Social Workers Brunel Institute of Organisation and Social Studies Best & Smith's Reports, Queen's Bench, 10 Bde., 1861-1870

A.C.

ACAS ACCO ACO AGFCW All E.R. app. APSW art. Aufl. BASW BFSW BIOSS B&S Brit. Jnl.Soc.W. BUSW CAC CCETSW C.D. C.E.T.S. Ch. CNAA COI C&P CQSW Cr. App. Rep. CRCCYP Crim. L.R. CRSW

cso css

Den. DES DHSS E.R. EuGRZ EWO

=

British Journal of Social Work British Union of Social Workers Central Arbitration Committee Central Council for Education and Training in Social Work Chancery Division Church of England Temperance Society Law Reports, Chancery Division Council for National Academic Awards Central Office of Information Carrington and Payne's Reports, Nisi Prius, 9 Bde., 18231841 Certificate of Qualification in Social Work Cohen's Criminal Appeal Reports Certificate in the Residential Care of Children and Young People Criminal Law Review Certificate in Residential Social Work Central Statistical Office Certificate in Social Service Denison's Crown Cases Reserved, 2 Bde., 1840-1852 Department of Education and Science Department of Health and Social Security English Reports, 178 Bde., 1220-1865 Europäische Grundrechte Zeitschrift. Education Welfare Offleer

Abkürzungsverzeichnis Exeh. Fam.Law Fn. GAL GP HMSO H.O. Hrsg. hrsg. I.C.R. i. d. F.d. IMSW I.R.L.R. i. V.m. JNC Jnl. Soc. Pol. J.P. JSWL K.B. L.C.J. L.G.R. LGTB L.J.Ch. L.J.Ex. L.R.H.L. L.R.P.C. L.T. Morr. MWO NALGO NAPO NASPO NHS NJC no(s). NSPCC NUPE o.J. para(s). PCSC PSCC Q.B. r(s). RCA RSG

31

Exchequer Reports (Welsby, Huristone and Gordon), 11 Bde., 1847-1856 Law Reports, Family Division Fußnote Guardian ad Litern General Practitioner Her Majesty's Stationary Office Horne Office Herausgeber herausgegeben Industrial Cases Reports in der Fassung des (der) Institute of Medical Social Workers Industrial Relations Law Reports in Verbindung mit Joint Negotiating Committee for the Probation and AfterCare Service Journal of Social Policy Justice of the Peace Journal of Social Welfare Law Law Reports, King's Bench Division, 53 Bde., 1900-1952 Lord Chief Justice Local Government Reports Local Government Training Board Law Journal, Chancery, 1831-1946 Law Journal, Exchequer, 1831-1875 Law Reports, English and Irish Appeals and Peerage Claims, Hause of Lords, 7 Bde., 1866-1875 Law Reports, Privy Council, 6 Bde., 1865-1875 Law Times Reports, 177 Bde., 1859-1947 Morrell's Reports, Bankruptcy, 10 Bde., 1884---1893 Mental Welfare Offteer National and Local Government Officers' Association National Association of Probation Offteers National Association of Senior Probation Offteers National Health Service National Joint Council for Local Authorities' Administrative, Professional, Technical and Clerical Staff Number(s) National Society for the Prevention of Cruelty to Children National Union of Public Employees ohne Jahr Paragraph(s) Preliminary Certificate in Social Care Personal Social Services Council Law Reports, Queen's Bench Division Rule(s) Residential Care Association Rate Support Grant

32 sched(s).

scosw

SCRCCYP sec(s). S.I. Sol. Ja. SSD SWEA

sws

SWT TUC UGC VSSR

w.o.

W.L.R. ZfSH

Abkürzungsverzeichnis Schedule(s) Standing Conference of Organisations of Social Workers Senior Certificate in the Residential Care of Children and Young People Section(s) Statutory Instrument Solicitor's Journal Social Services Department Social Work Education Advisor Social Work Service Social Work Today Trade Union Congress University Grants Committee Vierteljahresschrift für Sozialrecht Welsh Office Weekly Law Reports Zeitschrift für Sozialhilfe

Zitierhinweise Hervorhebungen in Zitaten sind -

vermerkt -

solche des Autors.

außer das Gegenteil ist ausdrücklich

In den Fußnoten sind Bücher und Zeitschriftenartikel unter dem Autor (bzw. Herausgeber) zitiert, die genaue Fundstelle findet sich im Anhang unter "Schrifttum". Falls mehrere Werke desselben Autors benutzt wurden, ist die Autorenangabe durch einen Kurztitel des zitierten Werks ergänzt. Diese Kurztitel sind im Anhang durch kursiven Druck kenntlich gemacht. Gerichtliche Entscheidungen werden nach den am Verfahren beteiligten Parteien zitiert. Die genaue Fundstelle findet sich im Anhang unter "Gerichtliche Entscheidungen".

Einleitung A. Begriff des Sozialarbeiters

Um die Rechtsstellung des Sozialarbeiters in England klären zu können, muß zuerst untersucht werden, welche Personen in England Sozialarbeiter sind. Ein erster Blick auf die Praxis all derer, die Sozialarbeiter genannt werden, schafft eher Verwirrung als Klarheit: Sozialarbeiter arbeiten mit alten Menschen und Kindern, mit Verbrechern und psychisch Kranken, mit streitenden Ehepaaren und unvollständigen Familien. Der Jugendliche, der Schwierigkeiten mit Elternhaus und Schule hat, gehört ebenso zu ihrem Klientenkreis wie die alte Frau, die ihre Miete nicht bezahlen kann. Sie arbeiten in allen Arten von Heimen, in Gefängnissen, in Kliniken, aber auch auf der Straße und im Milieu ihrer Klienten, wie die Streetworker. Sie schreiben für die Justiz Berichte über den persönlichen und sozialen Hintergrund ihrer Klienten, beraten diese beim Beantragen von Arbeitslosengeld oder Sozialhilfe, entscheiden zusammen mit Ärzten, wann ein Geistesgestörter in eine Klinik eingewiesen werden muß, machen Ferienlager mit Jugendlichen und organisieren Treffen für einsame alte Menschen. Für den Juristen, der diese Praxis der Sozialarbeit zur Kenntnis nimmt, scheint es daher auf den ersten Blick recht schwierig, hinter dieser Vielfalt von Klientengruppen, Arbeitssituationen und Methoden einen gemeinsamen Nenner auszumachen, aus dieser Vielfalt verschiedener Besonderheiten den allgemeinen Begriff des Sozialarbeiters zu entwickeln. Sozialarbeit besteht nun aber nicht nur aus ihrer Praxis, sondern auch in der theoretischen Aufarbeitung ihrer praktischen Aktivitäten. Während ihrer relativ kurzen Geschichte1 war die praktische Sozialarbeit ständig von einer lebhaften theoretischen Debatte begleitet, die sich um die Klärung der Frage bemühte, was denn der gemeinsame Nenner all der verschiedenen Aktivitäten, das "inalienable element" 2 der Sozialarbeit sei. Auf die Ergebnisse dieser theoretischen Anstrengungen kann hier zurückgegriffen werden. Der Report of the Committee on Social Workers in the Local Authority Health und Welfare Services bestimmt Sozialarbeit als 1

2

3•

Zur Geschichte der Sozialarbeit in England s. 1. Kapitel. BASW, Inalienable Element.

36

Einleitung

" ... process of helping people with the aid of appropriate social services to resolve or mitigate a wide range of personal and social problems which they are unable to meet successfully without such help."3 " ... a personal service provided by qualified workers for individuals who require skilled assistance in resolving some material, emotional or character problem."4 I. Sozialarbeit als Hilfe

Ziel und Zweck der Sozialarbeit ist es, Menschen, die nicht aus eigener Kraft in der Gesellschaft zurechtkommen können, zu helfen. Damit ist Sozialarbeit Teil der allgemeinen social services'5 . "Social work is practised within the wider context of general social services. 'Social services' is a term which does not just describe the services provided by local authority social services departments, but it includes all services which are designed to promote the welfare of individuals and groups within society, such as health, housing, education, income maintenance, personal services, and certain aspects of employment and penal services ...."6 II. Sozialarbeit als persönliche Hilfe

Sozialarbeit unterscheidet sich vom Zweck her somit nicht von den anderen social services, der Unterschied liegt in der Methode: Sozialarbeit ist keine finanzielle oder Sachhilfe, sondern ein persönlicher Dienst im doppelten Sinne. Zum einen wird dieser Dienst am (atypischen) Einzelfall, am Individuum mit seinen speziellen Sorgen und Nöten erbracht, zum andern ist es auch vom Leistenden her ein persönlicher, d. h. in eigener Person zu erbringender Dienst, denn Betreuung und Beatung kann immer nur von Person zu Person erbracht werden. "The category known as 'personal social services' (formerly known as 'welfare services') includes those services whose primary focus is the meeting of individual and special needs arising from the relationship between individuals and the social environment, and from intra personal stress."7 111. Sozialarbeit als Hilfe zur Selbsthilfe

Sozialarbeit ist ein persönlicher Sozialdienst, der darauf abzielt, Menschen bei der Lösung bzw. Entschärfung ihrer persönlichen und gesellschaftlichen Probleme zu helfen. Darin unterscheidet sie sich von anderen persönlichen Sozialdiensten, wie z. B. 3 Report of the Committee on Social Workers in the Local Authority Health and Welfare Services, S. 3. 4 Ebd., para. 638. 5 Zum Begriff der social services s. 1. Kapitel, C. 6 BASW, Social Work Task, S. 15. 7 Ebd.

A. Begriff des Sozialarbeiters

37

"The provision of bath aids for the handicapped, bus passes for the elderly, routine escorts of children in care, alleviating the effects of industrial strife (such as turning off gas or distributing coal to the most vulnerable) .. .."s Auch diese Aktivitäten sind personal social services, da sie individuell und in Person erbracht werden; sie sind jedoch keine Sozialarbeit, da sie nicht darauf gerichtet sind, Probleme, die das Individuum mit sich und der Welt hat, durch eine persönliche Beziehung zwischen Helfendem und Hilfsbedürftigen zu beseitigen. " ... the provision of various practical and financial services, even when these are specified services to people with handicaps or special needs, must be distinguished from the provision of those other Services which are designed to promote the improved functioning of an individual through the medium of personal relationships. The carrying out of the former function is largely an administrative or practical occupation, involving the performance of prescribed tasks many of which will require the application of much knowledge and a range of skills. The latter function involves the creative application of skills derived from values to help meet individual needs through interpersonal relationships between worker and client. In general terms we identify the first function as a social service function and the second as a social work one."9 Somit hilft Sozialarbeit zwar dem Individuum, seine Probleme, die es nicht aus eigener Kraft lösen kann, zu bewältigen, sie beansprucht aber nicht, diese Probleme für den Klienten lösen zu können, sondern bietet lediglich erfahrene Hilfestellung an10 • "Social work aims to harness the potential in society towards solving its own problems. It is concerned with helping people to realise their potential to the maximum, whilst ensuring that the facilities which already exist to assist them are fully used and with supplementing these where they are lacking."11 "All social work activity and methods seek to contribute to helping people to function to their maximum capacity and to securing conditions favourable to their development."t2 IV. Sozialarbeit als professionalisierte Hilfe

Diese Hilfe zur Selbsthilfe auf Grundlage einer persönlichen Beziehung zwischen Helfendem und Hilfsbedürftigen kann nur dann als Sozialarbeit qualifiziert werden, wenn sich der Helfende den Werten, MeEbd., S. 14. Ebd., S. 16. 10 Vgl. dazu auch BASW, Fellow Citizens. Zum Problemkreis client participation s. auch Hadley/Hatch. 11 BASW, Inalienable Element, S. 3. 12 Ebd. 8

9

Einleitung

38

thoden und Zielvorstellungen verpflichtet weiß, die die theoretische Grundlage der Sozialarbeit bilden. "Social work is not just the expression of concern for man - such a concern is common to all the helping professions. Social work is distinguished by its focus on the interactional field between man and his environment, i. e. the enhancement of social functioning. The achievement of this calls for a constellation of values, purposes, sanctions, knowledge and methods no part of which alone is unique to social work but which as a constellation demarcates social work from other forms of welfare or caring activity."13 Sozialarbeit als professionalisierte Hilfe schließt somit nicht diejenigen aus dem Kreis der Sozialarbeiter aus, die keine bestimmte Ausbildung absolviert haben, verpflichtet aber auf die Kenntnis der Werte und Methoden der theoretischen Sozialarbeit, die sich der Sozialarbeiter durchaus auch unter Anleitung seiner Kollegen in der Praxis aneignen kann14• V. Sozialarbeit als institutionalisierte Hilfe

Sozialarbeit ist nicht die Aktivität einzelner philanthropischer Individuen, sondern ist in jeder Hinsicht in die social services eingebunden. Zum einen ist Sozialarbeit integraler Bestandteil der social services, also eine organisierte und planmäßig betriebene Form der Hilfe, zum andern bedient sie sich der anderen Sektoren der social services, um ihren Klienten zu helfen.

B. Öffentliche und private Sozialarbeit Sozialarbeit ist somit eine organisiert und planmäßig betriebene, auf bestimmten Werten und Erkenntnissen aufbauende Form persönlicher Hilfe, die das Ziel hat, Individuen, die ihre Probleme nicht aus eigener Kraft lösen können, bei der Lösung oder Entschärfung dieser Schwierigkeiten zu unterstützen und ihnen dadurch ein weitgehend konfliktfreies Leben in der Gesellschaft zu ermöglichen. Alle Personen, die beruflich eine derartige Tätigkeit verrichten, sind Sozialarbeiter. Es sind dies im einzelnen die bei den Kommunalbehörden angestellten Sozialarbeiter (local authority social workers), die im probation and after-care service beschäftigten Sozialarbeiter (probation officers, prison welfare officers), die bei den Schulbehörden angestellten Sozialarbeiter (education welfare officers) und 13 14

BASW, Social Work Task, S. 19; vgl. dazu auch Bartlett. Vgl. dazu 3., 4., 5. und 6. Kapitel.

C. Sozialarbeit in England

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Sozialarbeiter, die bei privaten Organisationen angestellt oder freiberuflich tätig sind. Die Rechtsstellung dieser letzten Gruppe wird von der vorliegenden Arbeit nicht untersucht werden. Für eine Ausklammerung dieser im nicht-öffentlichen Bereich tätigen Sozialarbeiter spricht zum einen ihre geringe Zahl. Anders als in der BRD wird die Sozialarbeit in England seit langem als öffentliche Aufgabe begriffen und praktiziert15• Zwar soll damit nicht gesagt sein, daß es in England keine privaten Initiativen auf dem Gebiet der Sozialarbeit gäbe16 , ihr Anteil an der praktischen Sozialarbeit ist jedoch so gering, daß Butrym17 sogar von einem staatlichen Monopol bei der Einstellung von Sozialarbeitern spricht. Die Rolle, die private Organisationen neben den öffentlichen social services spielen, läßt sich an folgendem Vergleich einschätzen: 1975 gab der englische Staat 850 Millionen Pfund für die personal social services aus18 , während private Organisationen mit lediglich 16 Millionen unterstützt wurden19 • Eine zahlenmäßig noch unbedeutendere Rolle spielen die freiberuflichen Sozialarbeiter. Eine derartige, an amerikanischen Vorbildern orientierte Form der Sozialarbeit beginnt eben erst in England Fuß zu fassen und ist momentan noch auf einige wenige Einzelfälle beschränktw. Die Ausklammerung nicht-öffentlicher Sozialarbeit rechtfertigt sich auch unter dem besonderen Gesichtspunkt der vorliegenden Arbeit. Während die öffentlichen Sozialarbeiter mit besonderen Rechten und Pflichten ausgestattet sind, haben die nicht-öffentlichen Sozialarbeiter gegenüber ihren Klienten keine andere Rechtsstellung als jeder andere englische Bürger.

C. Sozialarbeit in England Die vorliegende Arbeit analysiert lediglich die Rechtsstellung des Sozialarbeiters in England. Während für England und Wales eine weitgehend einheitliche Gesetzgebung besteht, unterliegen Schottland und Nordirland eigenen Rechtssystemen. Die Sozialarbeit in Schottland wird z. B. durch das Social Work (Scotland) Act 1968 geregelt, das in 1s Vgl. dazu 1. Kapitel. 16 1970 gab es 76 648 charitable organisations. Unter diesen Begriff fallen

auch private Organisationen, die mit Sozialarbeit befaßt sind. Die große Zahl darf aber nicht darüber hinwegtäuschen, daß die meisten dieser Organisationen sehr klein sind und hauptsächlich mit ehrenamtlichen Mitarbeitern arbeiten, vgl. Sainsbury, S. 9 ff. und für den aktuellen Stand Johnson, 145 ff. 11 Butrym, S. 10. 1s Judge, Rationing, S. 4. n Sainsbury, S. 102. 20 s. BASW, Private Practice; Bamford, Private Practice.

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Einleitung

Einzelheiten durchaus gravierende Unterschiede zu den englischen Regelungen aufweist. Die folgenden Ausführungen über die Rechtsstellung des Sozialarbeiters gelten daher generell auch für Wales, nicht aber für Schottland und Nordirland.

D. Zentrale Probleme der englischen Sozialarbeit Aus der theoretischen Bestimmung und der Eingrenzung des Themas ergibt sich der im folgenden zusammengefaßte Aufbau der Untersuchung. I. Sozialarbeit als Teil staatlicher Sozialpolitik

Öffentliche Sozialarbeit ist Teil der allgemeinen social services. Mit der Sozialarbeit reagiert der Staat auf Notlagen seiner Bürger, die er nicht durch finanzielle oder Sachleistungen beheben kann. Andererseits bedient sich die Sozialarbeit in ihrer Praxis aller anderen Sektoren der social services. Diese Wechselbeziehung zwischen zwei Varianten staatlicher Sozialpolitik wird in ihrer historischen Herausbildung und ihrem aktuellen Stand im 1. Kapitel der Arbeit untersucht. II. Organisation und Verwaltung der Sozialarbeit

Öffentliche Sozialarbeit wird durch einen komplizierten Apparat geleistet. Sie ist nicht spontane persönliche Hilfe, sondern administrierte persönliche Hilfe. Für den einzelnen Sozialarbeiter ist dieser Apparat Grundlage und Schranke seiner Arbeit. Öffentliche Sozialarbeit ist in England im wesentlichen in zwei großen Systemen organisiert: dem probation and after-care service, dessen Schwerpunkt auf der Sozialarbeit im Justizbereich liegt, und als Teil der personal social services der Kommunalbehörden, die die Sozialarbeit mit Minderjährigen, Behinderten, Kranken, Geistesgestörten und Alten umfaßt. Aufgaben, Administration, Organisation sowie das Zusammenspiel dieser beiden großen Systeme und ihre organisatorischen Sonderformen werden im 2. Kapitel der Arbeit untersucht. 111. Ausbildung der Sozialarbeiter

Öffentliche Sozialarbeit wird von qualifizierten Sozialarbeitern geleistet. Diese Qualifikation wird heute im Normalfall durch die Absolvierung eines bestimmten Ausbildungsgangs erworben. Im 3. Kapitel werden die verschiedenen Formen dieser Ausbildung analysiert, da durch sie j ene Werte, Methoden und Zielvorstellungen vermittelt und erlernt werden, von denen sich der Sozialarbeiter später in der Praxis leiten lassen wird.

D. Zentrale Probleme der englischen Sozialarbeit

41

IV. Sozialarbeit im Spannungsverhältnis verschiedener Interessen

Die Praxis der Sozialarbeiter ist von einem polygonalen Spannungsverhältnis gekennzeichnet. Sie haben "Obligations to their clients, to their employers, to each other, to collegues in other disciplines and to society"'.!1 . Grundlage dieses Spannungsverhältnisses sind die verschiedenen Interessen, die in der Person und im Beruf des Sozialarbeiters vermittelt werden müssen: Der nach den Maßstäben des Sozialarbeiters gerechtfertigte Wunsch eines Klienten nach einer größeren und billigen Wohnung deckt sich meistens nicht mit dem Interesse der Kommunalbehörden, möglichst wenig Geld für den sozialen Wohnungsbau auszugeben. Das Interesse des Klienten an einer vertraulichen Behandlung seiner Gespräche mit dem Sozialarbeiter kollidiert oft mit dem Interesse von Polizei und Justiz an dem Inhalt dieser Gespräche. Der Wunsch der Gesellschaft, ihre devianten (kriminellen, geistesgestörten) Mitglieder hinter die Mauern möglichst sicherer Anstalten abzuschieben, läßt sich mit dem Ziel, den Klienten zu resozialisieren, nicht vereinbaren. Ein erstes Mittel, dieses Spannungsverhältnis zu beeinflussen, besteht in der Regelung der Zugangsvoraussetzungen zum Beruf des Sozialarbeiters. Zwar ist momentan der Zugang zum Sozialarbeiterberuf noch an keine allgemein verbindlichen Kriterien geknüpft, doch soll in den nächsten Jahren eine formelle Zulassung eingeführt werden, die höchstwahrscheinlich an die erfolgreiche Absolvierung eines staatlich anerkannten Studiengangs anknüpfen wird. Die Tendenzen einer künftigen gesetzlichen Regelung des Zugangs zum Beruf sowie die Rechtsstellung des Studienbewerbers und des Prüflings werden im 5. Kapitel erläutert. Ebenso wie der Zugang ist auch die Ausübung des Sozialarbeiterberufs in England nicht durch gesetzliche Normen fixiert. Um so größere Bedeutung kommt daher den Berufsverbänden der Sozialarbeiter sowie ihrem auf freiwilliger Übereinkunft der Mitglieder beruhenden "Standesrecht" zu, das im 6. Kapitel ebenso wie die Tendenzen einer etwaigen künftigen gesetzlichen Regelung behandelt wird. Zwar gibt es keine standesrechtliche Regelung der Berufsausübung, der öffentliche Sozialarbeiter ist aber Arbeitnehmer und damit gegenüber seinem staatlichen Arbeitgeber weisungsgebunden. Konflikte zwischen professioneller Berufsauffassung und Berufsauffassung des öffentlichen Auftraggebers werden daher als arbeitsrechtliche Konflikte ausgetragen. Die arbeitsrechtliche Stellung des öffentlichen Sozialarbeiters ist Gegenstand des 7. Kapitels. 21

BASW, Code of Ethics, para. 3.

Einleitung

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In manchen Fällen befaßt sich nicht nur der Sozialarbeiter, sondern auch die Polizei mit einem bestimmten Klienten. Während es Aufgabe der Polizei ist, den "Fall" einer justizförmigen Behandlung (Aufklärung der Tat, Dingfestmachung des Täters) zuzuführen, ist der Sozialarbeiter mit Prävention und Resozialisierung befaßt. Kooperationsmodelle zwischen Polizei und Sozialarbeitern sowie die Regelung der dennoch entstehenden Konflikte werden im 9. Kapitel erörtert. Mit den Gerichten kommen Sozialarbeiter beruflich auf zwei Ebenen in Berührung: als sachkundige Berichterstatter über die persönlichen und sozialen Verhältnisse ihrer Klienten und als Zeugen. In beiden Fällen steht für den Sozialarbeiter die Frage nach dem Schutz vertraulicher Mitteilungen des Klienten im Mittelpunkt. Darf bzw. muß der Sozialarbeiter Informationen, die er von seinem Klienten unter dem Siegel der Verschwiegenheit erhalten hat, den Gerichten in Form eines Berichts oder einer Zeugenaussage weitergeben? Worauf legt das englische Recht stärkeren Wert: auf eine angstfreie, vertrauensvolle Beziehung zwischen Sozialarbeiter und Klient oder auf eine vollständige gerichtliche Sachaufklärung? Die Behandlung dieser Fragen bildet den Gegenstand des 10. Kapitels. V. Arbeitsfelder und Klientengruppen der Sozialarbeit

Sozialarbeit wird in England als Familienhilfe betrieben22• Stellt ein Sozialarbeiter z. B. fest, daß sich in der Familie des jugendlichen Delinquenten, den er betreut, eine alte, geistesgestörte oder trunksüchtige Person befindet, so muß er sich um diese ebenfalls kümmern. Organisatorisch-administrativ ist die englische Sozialarbeit somit nicht nach Klientengruppen, sondern nach geographischen Gebieten strukturierf23 • Da die rechtlichen Grundlagen für die Arbeit mit Geistesgestörten, Jugendlichen und Alten aber ganz verschieden sind, muß in der Darstellung eine Unterteilung nach Arbeitsfeldern (Klientengruppen) vorgenommen werden, um die spezifischen Probleme der jeweils anderen Rechtsstellung adäquat darstellen zu können. Rechtlich weitgehend geregelt sind die Teile der Sozialarbeit mit Kindern und Jugendlichen, die wie die Anordnung öffentlicher Fürsorge und verwandte Maßnahmen sowohl in die Freiheit der Eltern als auch der Minderjährigen eingreifen. Aber auch bei der Vorbereitung und Durchführung von Adoptionen, der Betreuung von Pflegekindern und der präventiven Arbeit mit gefährdeten Jugendlichen spielt der engVgl. dazu 1. Kapitel, A. IV. 1. Die Organisationsstrukturen öffentlicher Sozialarbeit sind im 2. Kapitel ausführlich dargestellt. 22

23

D. Zentrale Probleme der englischen Sozialarbeit

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lische Sozialarbeiter eine herausragende Rolle. Im 11. Kapitel wird analysiert, welche Aufgaben, Befugnisse und Pflichten englische Sozialarbeiter in der Arbeit mit Minderjährigen haben und welche Möglichkeiten den Betroffenen zustehen, bestimmte Handlungen des Sozialarbeiters zu verhindern bzw. rechtlich zu erzwingen. Das 12. Kapitel befaßt sich mit dem Arbeitsfeld und der Rechtsstellung des education welfare officer. Der Bereich der Sozialarbeit mit alten und behinderten Menschen ist gesetzlich nur spärlich geregelt, da dieser Bereich der Sozialarbeit fast ausschließlich in Beratung und Betreuung besteht. Maßnahmen gegen den Willen des Klienten sind selten. Der rechtlich interessanteste Aspekt dieses Gebiets ist die Frage, ob der Klient vom Sozialarbeiter die Unterbringung in einem Heim bzw. bestimmte ambulante Maßnahmen verlangen kann bzw., ob der Sozialarbeiter die Möglichkeit hat, Alte oder Behinderte auch ohne deren Einverständnis in ein Heim einzuweisen. Alle für die Rechtsstellung des Sozialarbeiters auf diesem Gebiet relevanten Fragen werden im 13. Kapitel untersucht. Das 14. Kapitel behandelt die rechtliche Ausgestaltung der Sozialarbeit mit Geistesgestörten. Es wird sich zeigen, daß dieser Bereich der Sozialarbeit stark verrechtlicht ist und daß der englische Sozialarbeiter bei der Einweisung von Geistesgestörten in stationäre Behandlung eine entscheidende Rolle spielt. Aufgaben, Befugnisse und Pflichten anderer Instanzen und die Abwehrrechte des geistesgestörten Klienten sind Gegenstand dieses Kapitels. Das 15. Kapitel hat das Arbeitsfeld der im National Health Service tätigen kommunalen Sozialarbeiter sowie deren Rechtsstellung zum Gegenstand. Das 16. Kapitel schließlich wird sich mit der Ausgestaltung des Verhältnisses zwischen Klienten und den Sozialarbeiter befassen, die im probation and after-care service tätig sind. Da dieses System nur partiell mit dem deutschen System der Bewährungshilfe identisch ise4, wird im folgenden der englische Ausdruck beibehalten. Der probation and after-care service ist in erster Linie für Klienten zuständig, die in irgendeiner Art mit den Gerichten in Berührung gekommen sind. Seine Hauptaufgabe besteht darin, die Gerichte durch spezielle Hintergrundberichte bei der Urteilsfindung zu unterstützen und Straftäter, die sich unter probation, supervision oder bail25 in Freiheit befinden, zu unterstützen und zu beraten, aber auch die Einhaltung der vom Gericht 24 25

Zu den Aufgaben im einzelnen s. 16. Kapitel. Zur Erläuterung dieser Begriffe s. 16. Kapitel.

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Einleitung

angeordneten Auflagen zu überwachen. In dieser doppelten Funktion der im probation and after-care service tätigen Sozialarbeiter liegt der zentrale Konflikt beschlossen: Einerseits sollten sie persönliche, freundschaftliche Beziehungen zum Klienten unterhalten, um ihm mit Rat und Tat zur Seite stehen zu können, andererseits müssen sie dem Gericht die Nichteinhaltung der Auflagen mitteilen oder Berichte über die persönlichen Verhältnisse des Klienten liefern. Ob und wie das englische Recht diesen Konflikt geregelt hat, wird u. a. im 16. Kapitel untersucht.

1. TEIL

Die Institution der Sozialarbeit Bevor die Rechtsstellung des individuellen Sozialarbeiters untersucht werden kann, muß der institutionelle Kontext, innerhalb dessen öffentliche Sozialarbeit in England praktiziert wird, dargestellt werden. Dieser institutionelle Rahmen wird im wesentlichen durch drei Determinanten abgesteckt. Zum einen wird die Institution der Sozialarbeit durch die Stellung, die ihr im System des englischen welfare state zugedacht ist, bestimmt. Das Verhältnis der öffentlichen Sozialarbeit zu den anderen social servicesbedingt zum anderen einen bestimmten Aufbau des organisatorischen und administrativen Rahmens, innerhalb dessen der individuelle Sozialarbeiter seine Tätigkeit ausübt. Schließlich wird die Praxis des individuellen Sozialarbeiters auch durch die institutionalisierte Ausbildung für diesen Beruf geprägt, da durch die Ausbildung die Werte, Zielvorstellungen und Techniken vermittelt werden, von denen sich der Sozialarbeiter später in der Praxis leiten lassen soll.

1. Kapitel

Historische Entwicklung der Sozialarbeit A. Entstehung und Entwicklung staatlicher Armenfürsorge I. Mittelalterliche Formen der Existenzsicherung

A time there was, ere England's griefs began When every rood of ground maintained its man. Oliver Goldsmith, Deserted Village Daß der Staat sich mittels besonderer Institutionen und Techniken um Arme, Behinderte und Geistesgestörte kümmert, ist keineswegs selbstverständlich. Dem Staat des Mittelalters waren derartige Aktivitäten vollkommen fremd. Im Feudalismus war die große Masse der Menschen Leibeigene einiger weniger Adliger. Die Leibeigenen (serfs) waren ihren Herren zu persönlichen, körperlichen Arbeitsdiensten verpflichtet. Dafür versorgten jene sie mit Land und den Werkzeugen, um das Land zu bestellen. Die Dienste für die Herren nahmen viel Zeit in Anspruch, doch nie soviel, daß die Bauern nicht in der Lage gewesen wären, gemeinsam auf den common fields ihre Lebensmittel zu erwirtschaften. Ein Adliger, der dieses ungeschriebene Gesetz feudaler Produktionsverhältnisse verletzte, zerstörte damit unweigerlich die Grundlage seines Reichtums: die Arbeitsfähigkeit seiner serfs1 • "The feudal manor under its lord had been a community of serfs, all poor, but nearly all with rights of their own in the lands to which they were bound; the land was tied to them as well as they to the land."2 Diese absolute Verbindung von Mensch und Boden verhinderte, daß - abgesehen von Mißernten- jemand ohne die nötigen Lebensmittel auskommen mußte. Alte, Kranke, Behinderte wurden, solange sie lebten - und das war beim damaligen Stand von Medizin und Hygiene oft kurz genug - von ihren Familien, die infolge der Bindung an den Boden zusammenbleiben mußten, mitversorgt. Wo diese Existenzsicherung durch Acker und Familie nicht ausreichte, linderte die Mildtätigkeit der katholischen Klöster während des ganzen Mittelalters die größte Not. 1 2

Vgl. Eden, Bd. 1, S. 57 ff. Trevelyan, S. 15.

A. Entstehung und Entwicklung staatlicher Armenfürsorge

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Die Emanzipation der Bauern aus der Leibeigenschaft und damit die Auflösung der absoluten Bindung des Menschen an den Boden vollzog sich in England wesentlich früher als auf dem Kontinent. Bereits ab dem 12. Jahrhundert wurden die persönlichen Arbeitsdienste zunehmend durch Geldabgaben an die Herren verdrängt (commutation)~. Durch diese Ablösung der Arbeitsdienste durch Geldabgaben wurde allerdings nichts am rechtlichen Status der serfs geändert4 • Als Mitte des 14. Jahrhunderts die Pest und die Kriege mit Frankreich die Bevölkerung auf die Hälfte reduziert hatten, besann sich der Adel angesichts des Mangels an Arbeitskräften und der steigenden Löhne wieder auf die alten, persönlichen Dienste. Obwohl sie das Recht durchaus auf ihrer Seite hatten, konnten die Adligen die Wiedereinführung der persönlichen Arbeitsdienste nicht mehr gegen die selbstbewußten englischen Bauern durchsetzen5 • Der Aufstand von 1381, bei dem die Bauern unter der Forderung, alle persönlichen Dienste gegen einen geringen Pachtzins abzulösen, London gestürmt und mehrere Minister und den Bischof ermordet hatten, bildete lediglich eine Form des bäuerlichen Widerstands. Auf die Dauer erfolgreicher waren die zahlreichen lokalen Arbeitsverweigerungen bzw. die absichtlich schlechte Ausführung der Arbeit. Viele Bauern entzogen sich dem Zugriff ihrer Herren durch Flucht in die nächste Stadt, ja sogar auf das nächste Gut, wo sie dank des allgemeinen Mangels an Arbeitskräften mit offenen Armen empfangen wurden, ohne daß jemand nach ihrem Rechtsstatus gefragt hätte. Die Emanzipation der Leibeigenen war jedenfalls in England bereits Ende des 15., Anfang des 16. Jahrhunderts abgeschlossen6 • Zwar war damit auch die mittelalterliche Form der sozialen Sicherung - die absolute Bindung an den Boden und der darüber erzwungene Zusammenhalt der Familie - zerstört worden. Dank des allgemeinen Mangels an Arbeitskräften war es für den nunmehr freien Bauern jedoch möglich, sich zu günstigen Bedingungen Land zu pachten (bzw. zu kaufen) oder aber als Handwerker bzw. Lohnarbeiter sein Auskommen zu finden. Für die große Mehrheit der engliehen Bevölkerung bildete der Besitz an Boden nach wie vor eine ausreichende Sicherheit. Auch die in den Städten arbeitenden Handwerker und Lohnarbeiter hatten in aller Regel noch ein kleines Stückehen Pachtland vor den Stadtmauern. Daneben schlossen sie sich in Zünften und Gilden zusamPostan, S. 165 ff. Ebd., S. 169. 5 Diese Bauern hatten, mit Langbogen bewaffnet, während des Hundertjährigen Krieges die französischen Ritterheere besiegt und, in Milizen organisiert, die Heimat gegen die Schotten verteidigt. Sie waren sich ihrer militärischen Überlegenheit über die Ritter durchaus bewußt. 6 Postan, 8 . 173; Nicolls, Bd. 1, S. 72. 3

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1. Kap.: Historische Entwicklung der Sozialarbeit

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men, die für in Not geratene Mitglieder sorgten7 • Außerdem gab es die Mildtätigkeit der katholischen Klöster und eine Vielzahl religiöser Bruderschaften und Stiftungen8 , die sich derjenigen annahmen, die an der allgemeinen Prosperität des Volkes keinen Anteil hatten. Die Gesetze des 15. Jahrhunderts beschäftigten sich daher keineswegs mit der Armut der einfachen Leute, sondern mit ihrem bescheidenen Reichtum. Neben einer Anzahl von Gesetzen, die jedem Stand die ihm zukommende Kleidung vorschreiben, gibt es ausgehend von den 1349/50 erlassenen Statutes of Labourers eine lange Reihe von Gesetzen, die einerseits Höchstlöhne und Arbeitszwang festsetzen, andererseits Betteln und Almosengeben unter Strafe stellen. Schon allein die Häufigkeit, mit der dieselbe Anordnung in immer neuen Varianten vorgetragen wird, beweist ihre Fruchtlosigkeit: Wer mit Lohn oder Arbeits-(Lebens-) bedingungen nicht zufrieden war, begab sich auf Wanderschaft oder Pilgerfahrt, sich auf seine kleinen Ersparnisse, die Mildtätigkeit der Klöster und die Situation auf dem Arbeitsmarkt verlassend. Die Gesetze des späten Mittelalters versuchten daher, all diese Menschen, die nicht zur Vermehrung des nationalen Wohlstands beitrugen, am Umherziehen zu hindern und in ein festes Arbeitsverhältnis zu zwingen. "The more ancient statutes for regulating the poor were enacted to repress their vagrancy, not to provide for their maintenance."9 Ein unter Richard II. erlassenes Gesetz'H' ist dafür ein typisches Beispiel: Es werden Höchstlöhne festgesetzt, das Vagabundieren verboten und Strafen für Zuwiderhandlungen festgesetzt. Gleichzeitig wird aber zum erstenmal zwischen "beggars able to labour" und "beggars impotent to serve" unterschieden. Weit davon entfernt, diese arbeitsunfähigen Bettler in irgendeiner Form zu unterstützen, weist das Gesetz sie lediglich an " ... (to) abide in the cities and towns where they be dwelling at the time of the proclamation of this statute; and if the people of the cities and 7

Zur sozialen Funktion der Zünfte und Gilden s. Wolfstieg, Bd. 1, S.

237 ff.; Borst, S. 261 ff.

s Die religiöse Mildtätigkeit war im Mittelalter anders motiviert als heute: Durch den Dienst an den Armen verdiente sich der Christ sein Seelenheil. Daher gab es viele religiöse Stiftungen aus dem Nachlaß frommer Menschen, die neben Messelesen auch Speisung der Armen, Errichtung und Erhalt von Hospitälern etc. vorsahen. Vgl. Checkland, S. 11. 9 Nicolls, Bd. 1, S. 36, der hier zustimmend Nolan's Treatise on Relief and Settlement zitiert. 10 12 Richard II. Diese Zitierweise englischer Gesetze bedeutet, daß das Gesetz im 12. Regierungsjahr Richard 11. - somit 1388 - erlassen worden ist. Wurden in einem Jahr mehrere Gesetze erlassen, so wird der Zusatz "cap." (capitula) und die entsprechende Zahl beigefügt. So bezeichnet z. B. 43 Elisabeth cap. 2 das 2. Gesetz, das im 43. Regierungsjahr Elisabeth I. erlassen wurde.

A. Entstehung und Entwicklung staatlicher Armenfürsorge

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towns will not, or may not, suffice to find them, that then the said beggars shall draw them to other towns within the hundred, rape, or wapentake, or to the towns where they were born, within forty days after the proclamation made, and there shall continually abide during their lives." Ziel dieses Gesetzes war also lediglich, die arbeitsunfähigen Armen am Vagabundieren zu hindern. Die Existenzsicherung dieser Menschen überließ der Staat völlig der Kirche und den religiösen Bruderschaften11 • Nachdem die Versuche der adligen Grundherren, die feudalen Dienste zu restaurieren, endgültig gescheitert waren, begannen sie sich gegen Ende des 14. Jahrhunderts auf die veränderte Situation einzustellen. Als Reaktion auf die hohen Lohnkosten und den blühenden Wollexport Englands begannen sie nach und nach, ihre Besitztümer in Schaftriften zu verwandeln. Da diese riesigen Schafweiden eingezäunt werden mußten, wurde diese Umwandlung von Acker- in Weideland unter dem Begriff enclosure bekannt. Ursprünglich hatten die Grundherren nur solche Gebiete in Weide verwandelt, für die sich wegen ihrer schlechten Bodenqualität kein Pächter finden ließ; ab Mitte des 15. Jahrhunderts wurden aber auch solche Ländereien eingezäunt, die bisher wegen ihres guten Bodens dicht besiedelt waren. Die Bauern wurden von "ihren" Äckern und aus "ihren" Dörfern vertrieben, die Häuser zerstört und die Äcker in Schafweide verwandelt. In den Gesetzbüchern dieser Zeit tauchen zum erstenmal Strafen für das Beschädigen von Hecken und das Töten von Schafen auf. Heinrich VII. erließ 1488 das erste Gesetz gegen diese Umwandlung von Acker- in Weideland12, dem eine lange Reihe weiterer folgten. Die Präambeln all dieser Gesetze sprechen die Nutzlosigkeit ihrer Vorgänger offen aus. Der Lordkanzler Heinrich VIII., Thomas More, wird 1516 in der Utopia bereits über diese seltsame Insel schreiben, auf der die Schafe die Menschen auffressen13 • Die Gesetzgebung, Vagabunden, Bettler und fahrendes Volk betreffend, ging aber immer noch von der Situation des 14. Jahrhunderts aus: Die Landstreicher haben ihr Land oder ihren Arbeitsplatz aus freien Stücken verlassen, sie sind nicht ihrer Existenz beraubt, sondern arbeitsscheu. Dem ständig anschwellenden Strom der Vagabunden und Bettler sei darum nur mit Härte Herr zu werden: Betteln und Almosengeben wurden generell verboten - abgesehen von solchen Armen, deren 11 Vgl. das 1391 erlassene 15 Richard II. cap. 6, das die Kirchen ausdrücklich anweist, eine angemessene Summe für die Armen ihres Sprengels auszugeben (vgl. Fn. 10). 12 Vgl. das 1488/89 erlassene 4 Henry VII. cap. 16 (vgl. Fn. 10): " ... it is for the security of the king and realm that the Isle of Wight should be well inhabited, for defence against our ancient enemies of France; the which isle is late decayed of people, by reason that many towns and villages have been let down, and the fields dyked and made pastures for beasts and cattle." 13 Morus, S. 28 ff.

4 Haberkorn

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1. Kap.: Historische Entwicklung der Sozialarbeit

Arbeitsunfähigkeit durch eine spezielle Bettellizenz bestätigt worden war. Landstreicherei wurde immer strenger bestraft, bis hin zur Brandmarkung und Hinrichtung. Die tatsächliche Situation hatte sich inzwischen aber gründlich verändert: Zu den freiwilligen Vagabunden waren die von ihrem Land vertriebenen Bauern gestoßen und hatten dadurch die Zahl der auf Almosen Angewiesenen beträchtlich vergrößert. Da der Staat mit seinen Gesetzen diese Form der Reproduktion zusätzlich erschwerte, verlegten sich viele dieser verzweifelten Landstreicher aufs Stehlen und Rauben, um überleben zu können. Außerdem hatte die Bevölkerung im Lauf der letzten zwei Jahrhunderte bereits wieder die Größe erreicht, die sie vor der Pest gehabt hatte. Die Lücke, die die Pest in das Arbeitskräftereservoir gerissen hatte, war wieder geschlossen. In dieser Zeit der Verschlechterung der allgemeinen Lebensbedingungen des Volkes, des Anwachsens der Armut und der Landstreicherei, säkularisierte Heinrich VIII. die Kirchengüter (1536-40). Die Einziehung der Kirchengüter erfolgte in erster Linie zur Sanierung der total zerrütteten Finanzen Heinrich VIII., wurde aber vom Parlament des Landadels und der Bürger, die in der Mildtätigkeit der Klöster eher einen Grund für Armut und Landstreicherei als eine christliche Tat sahen, ohne Schwierigkeiten akzeptiert. 1547 zerstörte Heinrichs Nachfolger Edward VI. die zweite Säule der damaligen Armenversorgung, indem er das Vermögen der religiösen Bruderschaften und Gilden ebenfalls einzog14• Die geraubten Kirchengüter mußte Heinrich unter finanziellem Druck weit unter Preis an Landadel und durch Handel und Wollmanufaktur zu Geld gekommene Bürger verkaufen. Für diese war Grund und Boden lediglich eine Form der Kapitalanlage, die möglichst viel Profit abwerfen mußte. Und da Schafzucht damals die profitabelste Verwertung war1 5 , wurden viele Kirchengüter, die bisher an Kleinbauern verpachtet gewesen waren, ebenfalls in Schafweide verwandelt. Der ohnmächtige Volkszorn entlud sich in zahlreichen Revolten, wie z. B. 1549 im Abschlachten etlicher tausend unschuldiger Schafe (Kett's Rising). II. Das Poor Law von 1601

Viileinage ends, the poor law begins. R . H . Tawny

Gegen Ende des 16. Jahrhunderts durchzogen somit landvertriebene Bauern, denen auch noch ihre letzte Stütze in der Not, die Klöster, entzogen worden waren, hungernd und zu Diebstahl, Raub und Revolten 14 15

Vgl. Trevelyan, S. 111 ff. Hill, C., S. 151.

A. Entstehung und Entwicklung staatlicher Armenfürsorge

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bereit, das Land. Die Manufakturen, die sich bereits seit einiger Zeit in England entwickelten, waren nicht in der Lage, all diesen Menschen Arbeit und Lohn zu geben. Dazu kam eine immense Preissteigerung für Lebensmittel, die ihren Grund im verringerten Anbau und der gestiegenen Nachfrage, indirekt also ebenfalls in den enclosures hatte und die viele Handwerker und Tagelöhner in die Armut trieb16. In dieser Situation mußte eine Lösung gefunden werden, diese ihrer Existenz beraubten Massen wenigstens mit dem Nötigsten zu versorgen, ohne den "Fehler" christlicher Mildtätigkeit zu wiederholen: jedem zu geben, der bedürftig ist, ohne Rücksicht auf seine Arbeitsfähigkeit. Unter der Regierung Elisabeth I. wurden mehrere Gesetze erlassen, um dem Massenelend Herr zu werden. Die 1563 erlassenen Statutes of Artificers17 erneuern den Arbeitszwang für alle arbeitsfähigen Armen und erschweren die Abwanderung der Bauern ins Handwerk und in die Städte. Außerdem werden nicht mehr wie bisher Höchstlöhne bestimmt, sondern die justices of the peace ermächtigt, die Löhne jährlich festzusetzen. Die Maßnahme sollte ein Schritthalten der Löhne mit den Preissteigerungen garantieren und die Pauperisierung weiterer Bevölkerungsgruppen verhindern18• 1597 werden die Armen endgültig in zwei Klassen geteilt19. Die erste Klasse umfaßt die Arbeitsunfähigen (infirm and impotent poor) und diejenigen, die arbeitsfähig und -willig sind, aber aufgrund äußerer widriger Umstände nicht in der Lage, ihren Lebensunterhalt zu verdienen. Mit diesen wirklich Armen (poor indeed) beschäftigt sich das Act for the Relief of the Poor. Die anderen Klasse stellen diejenigen Armen dar, die zwar arbeitsfähig (mighty in body), aber nicht arbeitswillig sind. Ihre Armut ist selbstverschuldet und muß daher bestraft werden. Mit ihnen beschäftigt sich daher auch ein Act for the Punishment of Rogues, Vagabonds, and Sturdy Beggars, das Auspeitschung und Überstellung ins Zuchthaus (hause of correction) der Heimatgemeinde vorsieht. Die Masse der armen Vagabunden ist jetzt also unterschieden in Kriminelle, die Strafe verdienen und ehrsame Arme, die staatlicherseits unterstützt werden'l.O. Diese staatliche Unterstützung der ehrsamen Armen wurde durch das Gesetz von 160121 orgaEbd., S. 83. 5 Elizabeth cap. 4 (vgl. Fn. 10). 1s Vgl. Nicolls, Bd. 1, S. 153 ff. 1s 39 Elizabeth cap. 3 und 4 (vgl. Fn. 10). 20 Nicolls, Bd. 1, S. 181 ff. 21 43 Elizabeth cap. 2 (vgl. Fn. 10). Das Poor Law von 1601 stellt weitgehend lediglich eine Zusammenfassung früherer Gesetze dar, die zum Teil aus der Regierungszeit Elisabeths, zum Teil von ihren Vorgängern stammen. Da aber alle Einzelmaßnahmen nur in ihrer Zusammenfassung und zusammen mit der Steuerhoheit der overseers of the poor wirksam wurden, wird der Anfang staatlicher Armenfürsorge zu Recht auf 1601 datiert . 16

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1. Kap.: Historische Entwicklung der Sozialarbeit

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nisiert. Ausgeführt wurde das neue Poor Law durch die overseers of the poor, die von jedem Einwohner des Kirchensprengels (parish) eine durch sie festgesetzte Armensteuer erheben und diese zu folgenden Zwecken verwenden sollten: "For setting to work the children of all such whose parents shall not be thought able to keep and maintain them. For setting to work all such persons, married and unmarried, having no means to maintain them, and who use no ordinary trade of life to get their living by. For providing a convenient stock of flax, hemp wool, thread, iron, and other ware and stuff, to set the poor on work. For the necessary relief of the lame, impotent, old, blind, and such other among them being poor, and not able to work."22 Für diejenigen Armen, die nicht arbeiten wollten, obwohl sie der Armenpfleger für arbeitsfähig hielt, stand konsequenterweise die Überweisung ins Zuchthaus bereit. Durch ihre Weigerung hatten sie erkennen lassen, daß sie nicht zu den poor indeed, sondern zu den rogues, vagabonds, and sturdy beggars gehörten. Als flankierende Maßnahme wurde die seit 1597/9823 bestehende rechtliche Unterhaltsverpflichtung zwischen Eltern und Kindern auf Großeltern bzw. Enkel ausgedehnt24 . 1662 wurde das Armenrecht von 1601 durch das Poor Law Amendment Act25 ergänzt. Schon das Gesetz von 1601 und dessen Vorläufer hatten, ausgehend von der Verantwortlichkeit der Kirchensprengel für !hre Armen bestimmt, daß alle Bettler in den Sprengel verbracht werden sollten, in dem sie geboren worden waren. Um den aus dieser Regelung entstehenden Aufwand möglichst gering zu halten, machte es das Gesetz von 1662 darüber hinaus jedem, der nicht über ein größeres Vermögen verfügte, von vornherein unmöglich, sich außerhalb seines Sprengels niederzulassen. Damit wurde die große Masse der Bevölkerung an ihren Geburtsort gebunden, ohne Rücksicht darauf, ob sie dort Arbeit und Auskommen fanden oder nicht. Die Form, in der das Poor Law von 1601 die Armen "an die Arbeit setzte", änderte sich im Lauf der Zeit. Schon unter den Tudors gab es einige Versuche, workhouses einzurichten26 , die oft gleichzeitig als houses of correction dienten27 • Erst um die Wende vom 17.zum 18.Jahrhundert Zitiert nach Nicolls, Bd. 1, S. 189 f. 39 Elizabeth cap. 8 (vgl. Fn. 10). 24 Vgl. Nicolls, Bd. 1, S. 190. 25 Dieses Gesetz wurde allgemein unter dem Namen Act of Settlement bekannt, s. Checkland, S. 14. 26 Vgl. das 1624 erlassene Act for the Erection of Hospitals and Working Houses for the Poor (21 James I. cap. 1), (vgl. Fn. 10). 27 Nicolls, Bd. 1, S. 233 ff., 304 ff.; Checkland, S. 13 f. 22

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A. Entstehung und Entwicklung staatlicher Armenfürsorge

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wurden diese workhouses jedoch in größerer Anzahl eingeführt28 und nach der Art damaliger Manufakturen betrieben. 172229 wurde die Errichtung von workhouses ausdrücklich in das Ermessen der overseers of the poor gestellt und angeordnet, daß Armen, die sich weigerten, im Armenhaus zu leben, die Unterstützung versagt werden sollte (workhouse test) 30 • "This act brought an almost instant response. Within ten years of its passage there were in London and in the country outside London more than hundred workhouses, nearly all of which had been established after the enactment of the law."31 Aber Defoe, der schon 1704 sein Pamphlet Giving Alms, No Charity, and Employment for the Poor a Grievance to the Nation veröffentlicht hatte, sollte Recht behalten. " ... to set poor people at work, on the same thing which other poor people were employed on before, and at the same time not increase the consumption, is giving to one what you take away from another; enriching one poor man to starve another, putting a vagabond in an honest man's employment, and putting his diligence on the tenters to find out some other work to maintain his family."32 Da die workhouses durch ihre billige Konkurrenz Manufakturen, die dieselben Produkte herstellten, in den Ruin trieben, ging der Staat Ende des 18. Jahrhunderts dazu über, poor houses für die arbeitsunfähigen Armen einzurichten und für die Arbeitsfähigen Arbeit auf dem freien Markt zu beschaffen33• Um die Arbeitgeber zu bewegen, diese Armen einzustellen, wurden spezielle Systeme der Lohnaufstockung entwikkelt34, d. h., der Arbeitgeber brauchte nur einen sehr niedrigen Lohn zu bezahlen, der dann aus der Armensteuer bis zum Existenzminimum aufgestockt wurde. Diese Art der Armenfürsorge bewirkte aber nur, daß die Arbeitgeber die Löhne unter das Existenzminimum drücken konnten und dadurch noch mehr Lohnarbeiter pauperisiert wurden. Aber nicht nur die Handhabung des Poor Law war schuld an der Zunahme der Armen und damit der Armensteuer zu Beginn des 19. Jahrhunderts. Der bereits im 15. Jahrhundert begonnene Prozeß der enclosures war inzwischen fast abgeschlossen. Ganz England einschließlich der commons (d. h. die der ganzen Dorfgemeinde zur gemeinsamen Nut1697 Bristol, 1703 Worchester, 1707 Plymouth, 1711 Norwich. 9 George I. cap. 7 (vgl. Fn. 10). 30 Woodroofe bemerkt dazu auf S. 17: "By 1722 the workhouse test had been introduced and the ,right to existence' replaced by the ,right to work'." st Schweinitz, S. 60. 32 Defoe, S. 12. 33 22 George III. cap. 83 (Gilbert's Act), (vgl. Fn. 10). 34 Die bekanntesten waren das Speenhamland- und das Roundsman-System. Für detaillierte Informationen s. Schweinitz, S. 69 ff. 2s 29

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1. Kap.: Historische Entwicklung der Sozialarbeit

zung überlassene Allmende, auf der die Dorfbewohner das zum Leben Notwendigste anbauen konnten) und der wastes (d. h. das nicht kultivierte Land, auf dem die Bauern Brennholz sammeln und ihre Kleintiere weiden lassen konnten) war Anfang des 19. Jahrhunderts bereits in Privateigentum umgewandelt. Bis zum Einsetzen der industriellen Revolution35 hatte sich die Mehrheit der englischen Bevölkerung noch in relativer Sicherheit und Selbständigkeit auf dem Land erhalten können. Die meisten beackerten ein kleines Stückehen Pachtland und arbeiteten daneben für die im Verlagssystem betriebenen Manufakturen (vor allem Wollherstellung und -Verarbeitung). Mit der Einführung der industriellen Produktionsweise36 war das Manufaktursystem jedoch obsolet geworden. Die hauptsächlich mit Heimarbeitern betriebenen Manufakturen konnten in der Konkurrenz mit den großen Fabriken nicht mehr mithalten. Die ländlichen Arbeiter, die immer halbe Bauern geblieben waren, mußten nun in die Fabriken, um Arbeit zu finden, und die standen weit entfernt von ihrem Pachtland, Webstuhl und Spindel in Leeds, Manchester und Sheffield. Die Trennung des Bauern vom Acker, des Heimarbeiters von Webstuhl und Spindel, des Produzenten vom Produktionsmittel, die bereits im 12. Jahrhundert ihren Anfang genommen hatte, setzte sich mit der Industrialisierung im 19. Jahrhundert endgültig durch. Damit war für die Masse der englischen Bevölkerung auch der letzte Rest von sozialer Sicherheit, wie sie ein kleines Stück Pachtland und ein eigener Webstuhl immerhin noch dargestellt hatten, endgültig verschwunden. Der arbeitslose, kranke oder alte Industriearbeiter stand buchstäblich vor dem Nichts, er war völlig auf die Mittel des Poor Law angewiesen. Kein Wunder also, daß seit der Jahrhundertwende die Armensteuer mit atemberaubender Geschwindigkeit stieg37 • 111. Das Poor Law Amendment Act von 1834 We are perfectly aware that for the general diffusion of right principles and habits we are to look, not so much to any economic arrangements and regulations as to the influence of a moral and religious education. Poor Law Report, 1834

1832 setzte die Regierung eine Royal Commission ein, die den Auftrag hatte " ... to make a diligent and full inquiry into the practical operation of the Laws for the Relief of the Poor in England and Wales, and into the manner as Hobsbawm, S. 56 ff.

Erst zu Beginn des 19. Jahrhunderts sind die Mitte des 18. Jahrhunderts gemachten Erfindungen soweit in Technologie umgesetzt, daß man von industrieller Produktionsweise sprechen kann. 37 Schweinitz, S. 114. 38

A. Entstehung und Entwicklung staatlicher Armenfürsorge

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in which those laws are administered, and to report our opinion whether any and what alterations, amendments, or improvements may be beneficially made in the said laws ...."38

Der 1834 vorgelegte Bericht beginnt mit einer vernichtenden Kritik des geltenden Armenrechts. "It is now our painful duty to report that in the greater part of the districts which we have been able to examine, the fund which the 43 Elizabeth directed to be employed in setting to work children and persans capable of labour but using no daily trade, and in the necessary relief of the impotent, is applied to purposes opposed to the letter, and still more to the spirit of the law, and destructive to the morals of the most numerous class, and to the welfare of all."89

Die Reformvorschläge lassen sich knapp zusammenfassen: Wiedereinführung der Arbeitshäuser, keine Unterstützung für arbeitsfähige Personen außerhalb des workhouse. Die Arbeitshäuser sollen nach dem Prinzip der less eligibility (d. h. die Lebensbedingungen im workhouse müssen schlechter sein als die des ärmsten freien Arbeiters) geführt werden und damit die Armen abschrecken, "grundlos" um staatliche Hilfe nachzukommen. Durch eine rigorose Disziplin in den Armenhäusern sollen die Paupers moralisch aufgerichtet werden. Außerdem soll die Administration der staatlichen Armenhilfe unter einem Board of Commissioners zentralisiert und effektiviert werden40 • Das durch die Wahlreform von 1843 eben erst zur politischen Macht gekommene Bürgertum nahm diese Vorschläge auf. Am 14. 8. 1843 keine sechs Monate nach Vorlage des Berichts - trat das Poor Law Amendment Act in Kraft. Es wurde dabei allerdings vermieden, die Vorschläge des Reports direkt zu übernehmen. Auf den ersten Blick wurde lediglich eine Verwaltungsreform durchgeführt, indem ein Board of Commissioners geschaffen wurde, dem die Befugnis eingeräumt wurde, "rules and regulations" zu erlassen, die allerdings die Vorschläge des Reports zur Grundlage haben sollten41 • Diese neu eingesetzten Armenkommissare faßten innerhalb der ersten drei Jahre ihrer Tätigkeit 13 264 Kirchsprengel zu 568 Armenbezirken zusammen, veranlaßtenden Bau von ca. 200 neuen Arbeitshäusern bzw. den Ausbau bereits vorhandener Kapazitäten und senkten die Kosten um mehr als ein Drittel42 • Wie gut sie den Geist des Poor Law Report in die Praxis umzusetzen vermochten, zeigen außerdem die folgenden Zitate aus ihrem Bericht von 1840. s8 39

40

41 4Z

Checkland, S. 67. Ebd., S. 82. Für Einzelheiten s. Checkland; Nicolls, Bd. 2, S. 237 ff. Checkland, S. 42 f. Schweinitz, S. 129 ff.

1. Kap.: Historische Entwicklung der Sozialarbeit

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"The fundamental principle with respect to the legal relief of the poor is, that the condition of the pauper ought to be, on the whole, less eligible than that of the independent labeurer ... In order, therefore, to carry the above-mentioned principle into effect, it is necessary that the pauper should be relieved, not by giving him money or goods ... but by receiving him into a public establishment. But a public establishment, if properly arranged, necessarily secures to its inmates a !arger amount of bodily comfort than it is enjoyed by an ordinary independent labeurer in bis own dwelling ... The only expedient, therefore, for accomplishing the end in view, which humanity permits, is to subject the pauper inmate of a public institution to such a system of labour, discipline and restraint, as shall be sufficient to outweigh, in bis estimation, the advantages which he derives from the bodily comfort he enjoys."43 1844 war dann der Ausbau der Arbeitshäuser soweit fortgeschritten, daß die Outdoor Relief Prohibition Order erlassen werden konnte: "Every able-bodied person ... requiring relief from any parish ... shall be relieved only in the werkhause ...."4'

B. Der neue Ansatz: Sozialarbeit I. Private Reaktionen auf das Massenelend

Since the beginning of this century the gulf between rich and poor has become fearfully wide . . . The proposal is to ... knit all classes tagether in the bonds of mutual help and good will. Everything eise would follow from this. Charles Trevelyan, 1870 1. Die Charity Organisation Society (C. 0. S.)

a) Die Folgen des Paar Law Amendment Act 1834 sind in den offiziellen Dokumenten der folgenden Jahre minutiös festgehalten. Sie berichten vom Tod der 64jährigen Witwe Weeton, die Armenunterstützung bezog und der die Aufnahme ins Arbeitshaus angeboten worden war; sie zog den Tod durch "exhaustion through want" vor. Sie dokumentieren den Tod von Kleinkindern durch "atrophy from want of proper food" sowie das Verhungern erwachsenerMännerund Frauen45 • Während es zum erstenmal in der Geschichte möglich war, alle Güter auf industrieller Basis im Überfluß zu produzieren, verhungerten in LonReport of the Poor Law Commissioners, S. 45 ff. u Vgl. Schweinitz, S. 134. 45 Für das 19. Jahrhundert liegen zum erstenmal ausführliche Erhebungen und Dokumente über die Lage des arbeitenden Teils der Bevölkerung vor, s. vor allem Eden; Mayhew; Booth. All diese Arbeiten über die Lage der Armen im 19. Jahrhundert dokumentieren unvorstellbares Massenelend bis hin zum Verhungern und eine panische Angst vor dem workhouse, das im Volksmund "bastille" geheißen wird. 43

B. Der neue Ansatz: Sozialarbeit

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don, einem Zentrum dieses Reichtums, Menschen auf den Straßen. Unter diesen Bedingungen ist es nicht verwunderlich, daß die private Armenfürsorge sprunghaft anstieg46 • Von den 640 Einrichtungen privater Armenpflege, die 1861 in London existierten, waren 279 zwischen 1800 und 1850 und 144 zwischen 1850 und 1860 gegründet worden47 • Diese traditionelle philantropy and charity48 diente in der Hauptsache der Einrichtung und dem Unterhalt von Hospitälern und Heimen für Waisen und Alte sowie dem Sammeln von Spenden, die zur finanziellen Unterstützung der Armen verwendet wurden49 • Dem Massenelend des 19. Jahrhunderts war aber mit diesen tradierten Formen der Menschenliebe und Wohltätigkeit nicht mehr beizukommen. Die vielen neugegründeten charities änderten ganz offensichtlich nichts an der hoffnungslosen Lage der Armen. b) Diese Ineffektivität privater Armenfürsorge wurde ihren Aktivisten in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts immer deutlicher bewußt. Auf der Suche nach den Gründen stießen sie zuerst darauf, daß die privaten Einrichtungen ohne Koordination und einheitliche Organisation arbeiteten. "These charities stand, one by one, isolated like light-housees; but unfortunately not, like light-houses, placed with care precisely on those points of the dangeraus coastline of pauperism, where their lights will save from shipwreck the greatest number of distressed passers-by."50 Um diese organisatorische Schwäche zu überwinden, wurde 1869 die Society for Organising Charity Relief and Repressing Mendicity oder, wie sie sich später nennen sollte, Charity Organisation Society (C. 0. S.) gegründet. "The charity Organisation movement was an attempt, first to define charity in terms of scientific method and second to organise philanthropy so as to be able to tackle social problems by this method."51 Den Aktivisten der privaten Armenfürsorge war klar, daß eine bloße organisatorische Zusammenfassung der bisherigen Ansätze das Pro46 Die private Mildtätigkeit und Armenpflege war nach 1601 natürlich nicht verschwunden, sondern existierte neben den staatlichen Maßnahmen fort. Mitte des 19. Jahrhunderts ist jedoch ein sprunghaftes Ansteigen zu vermerken. Zur privaten Mildtätigkeit und Armenpflege s. vor allem Jorden, W.; Owen. 47 Low, S. VII ff. 48 Vgl. Seed, S. 3. 49 Vgl. Low, S. VII ff., der allerdings auch schon zwölf Gesellschaften "for the Preservation of Life, Health and Public Morals" verzeichnet. 50 Same necessary reforms in charitable work, in: Charity Organisation Reporter 1882, No. 436, S. 211. 51 Seed, S. 16.

1. Kap.: Historische Entwicklung der Sozialarbeit

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blem nicht lösen würde. Es mußte vielmehr eine neue Form der Hilfe (in terms of scientific method) gefunden werden, mit der die sozialen Probleme wirksam behandelt werden konnten. c) Bei der Suche nach dieser neuen, effektiven Methode stand die Frage nach den Ursachen der Armut inmitten des nationalen Wohlstands der viktorianischen Epoche natürlich am Anfang. Auf den Gedanken, daß der Wohlstand der einen nur der Armut der anderen geschuldet sein könnte, kamen die Aktivisten der C. 0. S. jedoch nicht. Für die allermeisten von ihnen stand außer Frage, daß es in der bürgerlichen Gesellschaft jeder zu Wohlstand und Ansehen bringen kann, wenn er nur wirklich will. "But what if the social conditions will not permit them to meet the responsibility?" (gegenüber ihren Familien) "It is a vain and idle hypothesis. The social conditions will permit them; for their very effort to do so will make them steady and efficient workers, whose services will be valued by the community, . . .."52 Wenn also ökonomische Ursachen nicht Schuld an der Armut waren, woran lag es dann? Der Earl of Derby kam 1870 auf der ersten Versammlung der C. 0. S., nachdem er den Widerspruch zwischen den im Überfluß vorhandenen Gütern und dem Massenelend festgestellt hatte, zu folgender Erklärung der Armut, die der Ausgangspunkt für das Konzept der C. 0. S. werden sollte: "By want of proper supervision and control, by excessive laxity, and absence of discrimination between the deserving and the undeserving, we are pauperizing, year by year, an increasing nurober of people."53 Dies wurde zum zentralen Ausgangspunkt der C. 0. S.: Viele Leute zögen das bequeme Leben der Armen dem harten Los der Arbeiter vor und machten sich mit den Almosen der charities ein schönes Leben. Die Armut konnte somit nur dann beseitigt werden, wenn es gelang, die "undeserving" von den "deserving" zu trennen. Staat und C. O.S. waren sich also darin einig, daß die Armut ihre Ursache in einer falschen Art der Hilfe habe. Während der Staat sich zur Unterscheidung zwischen wirklich Armen und Drückebergern des workhouse-test bedienen konnte, mußte die private Armenfürsorge dafür eine eigene Methode entwickeln. d) Die Methode, die die C. 0 . S. in den folgenden Jahren entwickelte, sollte unter dem Namen case work bekannt werden: Jeder Fall wurde individuell genauestens geprüft und begutachtet, und Unterstützung Bosanquet, S. 208. Meeting of the Society for Organising Charitable Relief and Repressing Mendicity, London 1870, S. 5 f. 52

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B. Der neue Ansatz: Sozialarbeit

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wurde nur dann erteilt, wenn "temporary assistance is likely to prove a lasting benefit" 54 • Von nun an mußte jeder, der sich von der C. 0. S. Unterstützung erhoffte, einen Antrag55 ausfüllen, der "must have deterred many, for it barked out the conditions on which the society gave help" 56 • Die im Antrag gemachten Angaben wurden durch persönliche Gespräche (interviews) und Hausbesuche auf ihre Richtigkeit überprüft, zu einem Bericht verarbeitet und dann einem Komitee zur Entscheidung vorgelegt. Hilfe wurde durch Geldleistungen, oft in der Form eines Darlehens, selten durch die Beschaffung von Arbeit gewährf'7 • Diese Fall-Arbeit verlangte nun aber einen neuen Typus des Aktivisten. Die philanthropischen Damen, die, durch das Elend der Armen angerührt, deren Not zu lindern versuchten, waren dafür völlig ungeeignet. Sie gaben denen, die am ärmsten und elendsten waren, ohne Rücksicht darauf, ob diese Hilfe auch einen dauernden Erfolg versprach58. Anstelle des guten Herzens und des schlechten Gewissens mußte die neue "scientific method" treten, die mit kaltem Blick das Elend einschätzt und nicht dort hilft, wo die Not am größten, sondern da, wo der Erfolg am sichersten erscheint59 . Diese neue Haltung gegenüber der Armut versuchte Charles Loch, Sekretär der C. 0. S., anfänglich mit einer Vielzahl von Zirkularen und Broschüren bei seinen Mitarbeiterinnen zu etablieren. Bereits 1896 richtete die C. 0. S. jedoch ein eigenes Ausbildungsprogramm ein, das sich aus theoretischer Schulung und praktischer Tätigkeit zusammensetzte. 1903 wurde dieses Programm zusammen mit verwandten Ansätzen in der School of Sociology weitergeführt, die 1912 als Department of Social Science and Administration der London School of Economics übernommen wurde.

2. Direct Social Action Während des 19. Jahrhunderts gab es jedoch neben philanthropy and charity, die - trotz aller Wandlungen, die sie in diesem Jahrhundert durchgemacht hatten - im wesentlichen darauf beschränkt blieben, M Form No. 28. Notice to persans applying to assistance. Zitiert nach Woodroofe, S. 41. 55 Ebd. 56 Ebd., S. 41. 57 Ebd., S. 38. ss Ein Reverend John Green z. B. beschimpfte diese Damen deshalb in der Saturday Review vom 28. 12. 1867 als "bulk of silly and ignorant warnen". Zitiert nach Schweinitz, S. 141. 69 Der Volksmund charakterisierte diese neue Form der Mildtätigkeit folgendermaßen: "The organized charity, scrimped and iced I In the name of a cautious, statistical Christ." Zitiert nach Sainsbury, S. 100.

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I. Kap.: Historische Entwicklung der Sozialarbeit

den Armen Geld zu geben, damit diese selbst ihre eigene Lage verbessern konnten, eine Bewegung, die durch direktes, persönliches Engagement des Helfenden versuchte, die Hilfsbedürftigen in die Lage zu versetzen, ein menschenwürdiges Dasein zu führen. An dieser Stelle sind vor allem Robert Owen, der in seinem Fabrikdorf New Lanark schon viele Einrichtungen des welfare state vorweggenommen hatte sowie Elizabeth Fry, die einen Besuchsdienst für Gefangene organisierte und Mary Carpenter, die auf dem Gebiet der Nachbarschaftshilfe aktiv war, zu nennen. So verschieden diese Personen und ihre Projekte nach Zweck und Inhalt auch waren, so hatten sie doch eines gemeinsam: Sie verließen sich nicht auf Hilfe durch Geldleistungen, sondern versuchten, durch persönliches Engagement zu helfen. Sie machten ihre eigene Person, ihre eigene Existenz (unter Einschluß ihres Vermögens) zum Mittel im Kampf gegen Armut und Elend. Diese radikale, existentielle Verknüpfung der eigenen Person mit der Hilfe für die Bedürftigen war aber wohl auch Grund dafür, daß diese Unternehmen zwar einige Bewunderung unter den Zeitgenossen hervorriefen, sich aber wenige bereit fanden, diesen Weg zu gehen. II. Die Anfänge der Sozialarbeit

The term "social work" was first used in Britain at the end of the nineteenth century in connection with the activities of people who had a sense of belonging to a movement which aimed at social advance based on disciplined and principled forms of social action. Philip Seed Aus der Kombination der case-work Methode und der organisatorischen Stringenz der C. 0. S. mit dem persönlichen Engagement, wie es von den Aktivisten der direct social action propagiert wurde, entstanden Ende des 19. Jahrhunderts die Anfänge der Sozialarbeit. Drei Beispiele für das Verschmelzen dieser Ansätze zu einP.r Methode sollen hier erläutert werden.

I. Die Settlement-Bewegung Den Gedanken, daß das soziale Elend nicht durch Verbesserung der materiellen Existenzbedingungen, sondern nur durch persönliche Hilfe zur Selbsthilfe gemeistert werden könne, setzte Edward Denison dadurch in die Tat um, daß er auf eine bürgerliche Karriere verzichtete und statt dessen in die Slums des Londoner East End zog, um den Armen dort durch praktische, persönliche Unterstützung zu helfen. 1867 schrieb er:

B. Der neue Ansatz: Sozialarbeit

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"What is so bad in the habitual condition of this mass of humanity - its uniform mean Ievel, the absence of anything more civilizing than a grinding organ to raise the ideas beyond the daily bread and beer, the utter want of education, the complete indifference of religion, with the fruits of all this, viz., improvidence, dirt, and their secondaries, crime and disease ... The people create their destitution and their disease ... I am beginning seriously to believe that all bodily aid to the poor is a mistake, and that the real thing is to let things work themselves straight; whereas by giving them alms you keep them permanently crooked. Build schoolhouses, pay teachers, give prizes, frame workmen's clubs, help them to help themselves, lend them your brains; but give them no money, except what you sink in such undertakings as above.""o Die Arbeit Denisons, die wegen ihres bedingungslosen persönlichen Einsatzes zur direct social action gerechnet werden muß, fand 1870 mit dessen frühem Tod ein vorläufiges Ende, wurde jedoch von S. A. Barnett, einem Pfarrer aus dem East End, wieder aufgegriffen. 1883 versuchte er mit einer Rede vor Professoren und Studenten in Oxford, Unterstützung für seine Arbeit zu finden. "Many have been the schemes of reform I have known but out of eleven years experience I would say, that none touches the roots of evil which does not bring helper and helped into friendly relations." 61 Diese Aktivitäten Barnetts hatten als praktische Konsequenz die Gründung des ersten settlement in Whitechaple, Weihnachten 1884. Es wurde nach einem früh verstorbenen Vorkämpfer für soziale Gerechtigkeit Toynbee Hall62 genannt, weitere derartige Gründungen folgten innerhalb kurzer Zeit63 • Diese settlements hatten mit Denisons Arbeit gemeinsam, daß ihre Aktivisten - oft junge Studenten aus begüterten Familien- in den Armenvierteln wohnten und dort "the social, moral or religious improvement of the neighborhood in which the club was established" 64 durch Vorträge und Gespräche zu erreichen suchten: " ... we must become the friend, the intimate of a view; we must Iead them up ... until we attain the higher ground whence glimpses can be caught of the ... land of spiritual life."65 Eine totale Aufgabe ihrer bürgerlichen Existenz, wie sie Denison in Kauf genommen hatte, wurde von den settlers jedoch nicht mehr praktiziert. Zwar wohnten sie in den Vierteln der Armen, gleichzeitig übten sie aber weiterhin ihre bürgerlichen Berufe außerhalb der Slums aus 6o Denison, S. 46, 59,207. 61 Barnett, Settlements, S. 106. 62 Arnold Toynbee (1852-1883), Autor von The Industrial Revolution, 1884 in London posthum veröffentlicht. 63 Woodroofe, S. 68. 64 Booth, Bd. 7, S. 377. 65 Barnett, Practical Socialism, S. 54.

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1. Kap.: Historische Entwicklung der Sozialarbeit

bzw. bereiteten sich auf solche vor66 • Hilfe durch persönliches Engagement verlangte somit nicht mehr die völlige persönliche Identifikation mit dem Schicksal der Armen, sondern war nun auch neben einer normalen bürgerlichen Existenz möglich. Dies war die Grundlage, auf der Denisons Vorstellungen auch von weniger heroischen Personen in die Tat umgesetzt werden konnten. Mit der C. 0. S. verband die settlement-Bewegung die Überzeugung, daß jeder Fall individueller Behandlung bedürfe, daß die Kenntnis der Besonderheiten eines jeden Falles erst adäquate Hilfe ermögliche. "One by one" war der Leitsatz von Toynbee Hall, in dem das case work Prinzip auf die kürzeste Formel gebracht wurde.

2. Octavia Hill C. 0 . S. und settlement-Bewegung setzten der Armut das Programm der Hilfe zur Selbsthilfe entgegen. Die C. 0. S. versuchte, die Selbsthilfe der Armen durch Geldleistungen, die aufgrund von case work Prinzipien vergeben wurden, zu realisieren, die settlers versuchten, dasselbe Ziel zu erreichen, indem sie den Armen ihr Wissen und ihre Freundschaft anboten. Diese beiden Ansätze verbanden sich in Leben und Werk Octavia Hills. Sie teilte mit allen Aktivisten der damaligen Wohlfahrtsbewegung die feste Überzeugung, daß die Armut keine materiellen Ursachen habe, diese vielmehr in der Einstellung, im Charakter der Armen zu finden seien. "The street-sellers and low class desultory workers usually remain what they are by choice; a little self-control would raise them into the ranks of those who are really wanted and who have made their way from the brink of pauperism to a secure place, and one where they are under better influence. We are largely helping by our foolish gifts to keep them herded tagether in crowded, dirty, badly-built rooms, among scenes of pauperism, crime and vice."67

Ein Mittel, diese Selbstkontrolle im Charakter der Armen zu verankern, war für Octavia Hill der Weg der C. 0. S.: Hilfe nur für die, die trotz aller Selbstkontrolle in Not geraten waren, für die "deserving paar" . Diese mittelbare Beeinflussung reichte Octavia Hill aber nicht aus. Der Charakter der Armen mußte direkt durch persönliches Beispiel, Hilfe und Beratung gestärkt und gebildet werden. Aus diesem Grund propagierte Octavia Hill innerhalb der C. 0. S. die Ideen der settlement-Bewegung. Ihr eigenes Projekt verdeutlicht diese Kombination der beiden Ansätze recht anschaulich: Sie vermietete an "deserving poor" Wohnungen zu niedrigen Preisen - dies war der Ansatz der C. 0. S. Die Mieten wur66 67

Woodroofe, S. 68. Hill, 0., S. 54 ff.

B. Der neue Ansatz: Sozialarbeit

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den aber durch "warnen of culture" 68 eingezogen, die diese wöchentliche Gelegenheit dazu benutzten, mit den Mietern deren Sorgen und Nöte zu besprechen. Außerdem organisierte sie in ihren Häusern Hausversammlungen, Müttergruppen etc. und versuchte dadurch, zu Eigenverantwortung und Eigeninitiative zu erziehen- dies war der Ansatz der settlers. Allerdings war das persönliche Engagement noch weiter reduziert worden: Es war nicht mehr nötig, im Armenviertel zu wohnen, Hausbesuche waren ausreichend. 3. Church of England Temperance Society

Die 1873 gegründete Church of England Temperance Society (C. E. T. S.), die sich der Bekämpfung des damals weitverbreiteten Alkoholismus verschrieben hatte, dehnte 1876 ihre Arbeit auf die Polizeigerichte aus, vor denen die Trunksüchtigen abgeurteilt wurden. Zu diesem Zweck wurden "special missionaries" angestellt, deren Aufgabe es war, " ... to visit regularly the police courts for the purpose of dealing with individual drunkards, charged and convicted with a view to their restoration and reclamation. They visit hopeful cases, and hand over such to branch societies, ...."oß Es war zwar das erklärte Ziel der C. E. T. S., Alkoholiker zu rehabilitieren; die Tatsache, daß Alkoholiker oft auch in anderer Hinsicht mit dem Gesetz in Konflikt kamen, hatte jedoch zur Folge, daß die Missionare bald auch mit der Rehabilitation von Kriminellen befaßt waren. Diese Tendenz verstärkte sich noch durch die Einbeziehung von Strafentlassenen in die Temperenzarbeit (1879). Diese Gerichtsmissionare verbanden ebenfalls das Prinzip der persönlichen Hilfe durch Gespräche und Ratschläge mit einem starken organisatorischen Rückhalt (dem der Society oder auch der Church of England selbst), der eine langfristige Arbeit mit den Klienten ermöglichte. Als um die Jahrhundertwende wegen der chronischen Überfüllung der Gefängnisse und des immer lauter werdenden Protests gegen Gefängnisstrafen für Erst- bzw. Bagatelltäter die Gerichte zunehmend ermächtigt wurden, Gefängnisstrafen auf Bewährung zu verhängen70 , erschienen den Richtern und dem Gesetzgeber die police court missionaries der englischen Kirche als die geeigneten Männer, die auf Bewährung Entlassenen zu betreuen und die Einhaltung der Auflagen zu überwachen. Im Laufe des 20. Jahrhunderts sollte somit aus den Aktivitäten Schweinitz, S. 148. Annual Report of C.E.T.S., 1878. Zitiert nach Bochel, S. 21. 70 Summary Jurisdiction Act 1879; Probation of First Offenders Act 1887; Probation of Offenders Act 1907. 68 69

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1. Kap.: Historische Entwicklung der Sozialarbeit

der C. E. T. S. bezüglich straffällig gewordener Alkoholiker der probation and after-care service entstehen11 •

4. Vereinheitlichung dieser Ansätze zur Sozialarbeit Die Träger dieser und vieler weiterer ähnlicher Ansätze standen untereinander in regem Gedankenaustausch, als dessen Ergebnis Anfang des 20. Jahrhunderts die Überwindung der philanthropy and charity und deren Ersetzung durch die Sozialarbeit angesehen werden kann. All diesen, jetzt in großer Anzahl entstehenden Ansätzen und Projekten war gemeinsam, daß sie anstelle von Geldleistungen durch das persönliche Engagement des Helfenden und die dadurch veränderte Einstellung des Hilfsbedürftigen Armut und Elend beseitigen wollten. "The note of new philanthropy is personal service ... not a subscription, not speeches on a platform, not tracts, not articles in Quarterly Reviews; none of the old rnethods: but personal service,"72 sagte Sir Walter Besant 1897 anläßlich der Eröffnung eines neuen settlement. "In describing the principles of this 'new philanthropy' we find other writers using the term 'social work'. For example Arthur Sherwell ... (1898)."73

5. Die Ausbreitung der Sozialarbeit bis zum 1. Weltkrieg Die Sozialarbeit fand Anfang des 20. Jahrhunderts in ihren verschiedensten Formen rasche Verbreitung. Es gab Projekte der Nachbarschaftshilfe, Zusammenschlüsse, die das Ziel verfolgten, Mieter gegen die Willkür ihrer Vermieter zu schützen, viele Ansätze zur Arbeit mit Kindern (insbesondere Vermittlung von Ferien am Meer oder auf dem Land für Stadtkinder) und auch schon Versuche, die Behinderten zu integrieren74 • Außerdem begann sich nach dem Probation of Offenders Act 1907 die Bewährungshilfe zu entwickeln. Der police court missionary wandelte sich zum probation officer, und dieser begann sich zum social worker of the court zu entwickeln75 " ... but it is not specified what the social work was . . . There are many examples of these sorts of activities ... which were seen as parts of a social mission to understand and to influence the social environment through personal intervention, in the spirit of 'not money, but yourselves'. During its first phase of development, social work lacked specific organisational 71 Zur Geschichte des probation and after-care service s. Bochel; Jarvis, History. 72 Zitiert nach Seed, S. 35. 73 Ebd., s. 36. 74 Ebd., S. 36 ff. 1s Bochel, S. 33 ff.

B. Der neue Ansatz: Sozialarbeit

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forms with which its adherents could be associated and automatically by such association, claim to be 'social workcrs'. Identification with social work derived from the sense of belanging to a general movement which linked the interests of those engaged in specific activities within various Organisations. Each of these Organisations continued to have its own traditions, specific objectives and terminology."76 All diese verschiedenen Ansätze, ohne klares Bewußtsein ihrer inneren Zusammengehörigkeit, trafen sich außerdem in ihrem gemeinsamen Interesse an einer die Praxis vorbereitenden bzw. begleitenden Ausbildung. 1903 kam durch gemeinsame Initiative der C. 0. S. und der Settlement-Bewegung der erste ganztägige Lehrgang für Sozialarbeit an der School of Sociology in Southwark zustande. Lehrstoffe waren Soziologie, Volkswirtschaftslehre und Geschichte, begleitet wurde die Ausbildung von einer supervisionierten praktischen Tätigkeit. Der erste Weltkrieg bedeutete das Ende dieser Pionierphase der Sozialarbeit. Viele, die sich in der Sozialarbeit engagiert hatten, waren von dem Optimismus getragen gewesen, durch persönliches Beispiel und persönlichen Einsatz die Menschen verändern zu können, so daß in einigen Jahrzehnten Armut, Gewalt und Elend der Vergangenheit angehört haben würden. Nachdem der Krieg ihre Illusion zerstört hatte, wandten sie sich entweder einem wirksameren Mittel, der Politik, zu oder zogen sich enttäuscht von den Menschen und der Welt ins Privatleben zurück. Viele der jungen Aktivisten waren auch im Krieg gefallen. 111. Der Niedergang der Sozialarbeit

I do not agree with those who say that every man must look after himself, and that the intervention by the state ... will be fatal to his selfreliance, his foresight and his thrift ... If terror be an incentive to thrift, surely the penalties of the system which we have abandoned ought to have stimulated thrift as much as anything could have been stimulated in this world ... It is a great mistake to suppose that thrift is caused only by fear; it springs from hope as weil as from fear: where there is no hope, be sure there will be no thrift. Winston Churchill, 1908 Die Desillusionierung der Aktivisten der alten Sozialarbeiter-Bewegung durch den Weltkrieg allein kann aber nicht erklären, daß " ... while the movement still persisted between the wars it was a pale shadow of the old movement at the end of the nineteenth century with its vast claim then to the formula for social advance."77 1s Seed, S. 37, 40. n Ebd., S. 45. 5 Haberkorn

1. Kap.: Historische Entwicklung der Sozialarbeit

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Die Gründe für den Niedergang der Sozialarbeit in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts liegen im wesentlichen in der veränderten Reaktion des Staates auf das Problem der Armut begründet. Durch die Wahlrechtsreformen von 1867 und 1889 hatte der arbeitende Teil der englischen Bevölkerung das Stimmrecht errungen. 1901 wurde die Labour Party gegründet, 1905 stellten die Liberalen zum erstenmal die Regierung, und 1923 wurde die erste Koalitionsregierung zwischen Liberalen und Labour Party gebildet. Während C. 0. S. und SettlementBewegung mit dem Poor Law von 1834 grundsätzlich einverstanden waren und daneben ein ergänzendes System der Sozialarbeit aufbauten, verlangte diese neue politische Bewegung die Ersetzung des Poor Law durch ein System staatlicher Für- und Vorsorge, das nicht wie das alte Armenrecht die Armen als einheitliche Masse behandeln, sondern auf bestimmte Notsituationen mit differenzierten Mitteln reagieren sollte.

1. Royal Commission an the Paar Laws and Relief of Distress Die Auseinandersetzung zwischen diesen beiden Positionen läßt sich exemplarisch an der Arbeit der 1905 eingesetzten Royal Commission on the Poor Laws and Relief of Distress studieren. Die Auffassungen der commissioners waren derart verschieden, daß kein gemeinsamer Bericht abgefaßt werden konnte. Der Majority Report78 wurde von Vertretern der Poor Law administration und der C. 0. S. verfaßt. Obwohl sie zugeben mußten, daß "the name Poor Law has gathered about it associations of harshness and still more of hopelessness" 79 , plädierten sie dennoch nicht für seine Abschaffung. Sie gaben lediglich zu, daß " . .. modifications and developments in our industrial system which cannot be ignored, and their products and wreckage, when either out of employment or in distress, require a treatment more elastic and varied than the simple method which, eighty years ago was sufficient to cope with ablebodied pauperism in agricultural districts."60 Daher sollte das System des Poor Law mitsamt der workhouses zwar bestehen bleiben, jedoch durch ein System d er out-door relief ergänzt werden, das von privaten Organisationen und dem Staat gemeinsam getragen werden sollte. "Generally speaking a first application for assisting will naturally be made to the Voluntary Aid Committee. Temporary need due to not-current cau78 79 80

Report of the Royal Commission on the Poor Laws. Ebd., S. 96. Ebd., S. 359.

B. Der neue Ansatz: Sozialarbeit

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ses will belong primarily to the sphere of voluntary aid; chronic distress or destitution to the Public Assistance Committee."81 Die Minderheitsfraktion - ,.Mrs. Webb, the Fabian; Mr. Lansbury, Socialist-Labourite; Francis Chandler, Trade Unionist; and the Rev. Prebendary, later Bisbop H . Russe! Wakefield" 82 - forderte die Ersetzung des Poor Law durch ein differenziertes System staatlicher Fürsorge: "That the several committees concerned ... should ... provide ... for the several classes of persons committed to their charge whatever treatment they may deem most appropriate to their conditions; being either institutional treatment, in the various specialised schools, hospitals, asylums, etc. under their charge; or whenever judged preferable, domiciliary treatment, conjoined with the grant of the Horne Aliment where this is indispensably required."83

2. Sozialstaatliche Gesetz gebung in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts Die Gesetzgebung der folgenden Jahrzehnte folgte inhaltlich dem Minority Report. Zwar wurde das Poor Law nicht explizit abgeschafft, sein Wirkungskreis wurde jedoch durch eine Reihe von Gesetzen immer weiter eingeschränkt. Noch w ährend die Royal Commission tagte, wurde 1906 das Unemployed Workman Act, das Provisions of Meals Act und 1908 d as Old Age Pensions Act erlassen, die alle das Ziel hatten, sozialen Notlagen durch materielle Unterstützung abzuhelfen. Wohl auch unter dem Eindruck des Erfolgs der Sozialgesetzgebung Bismarcks84 wurden 1911 das National Insurance Act und 1925 das Widows', Orphans' and Old Age Contributory Pensions Act erlassen. Das Poor Law wurde dadurch unter dem Namen public assistance zum Auffangbecken für die Notlagen, die nicht durch die oben genannten Gesetze ausreichend abgedeckt waren. Durch das Local Government Act 1929 wurde d e r 1834 eingeführte spezielle Verwaltungsaufbau abgeschafft und die Administration der public assistance in den allgemeinen Verwaltungsaufbau eingegliedert. Durch das Mental Treatment Act 1930 übernahm der Staat Verantwortung für die Behandlung Geistesgestörter, mit dem Children and Young Persans Act 1933 begann es sich effektiv um vernachlässigte und straffällige Minderjährige zu kümmern. Ihren vorläufigen Abschluß fand diese staatliche Sicherung der Bürger mit den Ebd., S. 423. Schweinitz, S. 184. 83 Report of the Royal Commission on the Poor Laws, S. 1031 f. 84 Zur Geschichte des Versicherungsgedankens in England s. Schweinitz, s. 203 ff. 8t

82

s•

68

1. Kap.: Historische Entwicklung der Sozialarbeit

aufgrund des Beveridge Report85 erlassenen Gesetzen: Bereits 1946 wurde das National Health Service Act verabschiedet, das den Apparat für einen umfassenden staatlichen Gesundheitsdienst, der allen Bürgern kostenlos zur Verfügung steht, errichtete. Das National Assistance Act 1948 baute ein staatliches Fürsorgesystem aus Mitteln der Zentralregierung auf, verpflichtete die Kommunalbehörden, Heime für Alte und Gebrechliche zu errichten und für die Behinderten zu sorgen. Im nach den Vorstellungen des Beveridge Report entwickelten welfare state sollte nicht nur jeder Bürger in persönlichen oder gesellschaftlichen Krisensituationen materiell abgesichert sein, sondern Not, Unwissenheit und Armut sollten ganz verschwinden.

3. Rückwirkungen der staatlichen Sozialpolitik auf die Sozialarbeit Diese staatliche Sozialpolitik konnte nicht ohne Auswirkungen auf die Sozialarbeit bleiben. " ... since the beginning of the century, if not before, the scaffolding of the present welfare state had been erected to safeguard England's citizens against the most acute forms of social distress. In this setting, so different from that of the United States, the task of the social worker was not so much to explore the psyche of the individual as to 'individualize' social services and institutions in order to direct clients' attention to the forms of practical assistance r elevant to their problems."8G

Durch die materielle Sicherung immer weiterer Teile der Bevölkerung und durch die Übernahme von Aufgaben, die bisher privaten Initiativen überlassen worden waren, durch den Staat, verschwand die Notwendigkeit für eine Sozialarbeit im Stile des 19. Jahrhunderts. An ihre Stelle trat die Aufgabe "to individualize social services and institutions". Dies war aber nur möglich, wenn der Sozialarbeiter selbst Teil dieser social services war, d. h., die Sozialarbeit wurde von einer unabhängig neben dem Staat existierenden Bewegung zum integrierten Bestandteil staatlicher Sozialpolitik87 • Das deutlichste Beispiel für diese Entwicklung bietet der probation service, der ursprünglich zum größten Teil von Mitarbeitern der C. E. T. S. geleistet worden war. Das Horne Office, dem der probation service unterstand, drängte jedoch den Einfluß der C. E. T. S. und der anglikanischen Kirche immer weiter zurück, bis ab 1938 keine Angestellten privater Organisationen mehr als probation ss Beveridge, S. 20 ff. so Woodroofe, S. 147. 87 Die private Sozialarbeit verschwand selbstverständlich nie vollständig. Es wird hier lediglich die Tendenz beschrieben, die Sozialarbeit zunehmend in die staatlichen social services zu integrieren.

B. Der neue Ansatz: Sozialarbeit

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officers bestellt wurden88 • Auf dem Gebiet der Sozialarbeit mit Kindern, Jugendlichen und Geistesgestörten wurde durch die Initiativen des Staates der Einfluß privater Organisationen ebenfalls immer weiter zurückgedrängt. Zum andern wurde durch diese staatliche Sozialpolitik, die auf bestimmte soziale Notlagen mit speziellen Gesetzen und besonderen Einrichtungen reagierte, das, was um die Jahrhundertwende unter Sozialarbeit verstanden worden war, zunehmend partikularisiert. "A report on the training of social workers produced by Eileen Younghusband in 1947 included ... the following list of 'forms of social work' ... : almoning, child care, church work, colonial social welfare, community centre and settlement work, community Organisation, family casework, information and advice services, moral welfare, personal management, work with the physically and mentally handicapped, probation and other services connected with the penal system, psychiatric social work, youth leadership and social work in the civil service."89 Es entwickelten sich somit verschiedene Fachrichtungen der Sozialarbeit, ohne daß sich die Sozialarbeit als eigene Disziplin entwickelte. Die Sozialarbeiter verstanden sich weniger als solche, sondern als welfare-, children-, health-, education- und probation-officers, was sich auch in separaten Berufsorganisationen ausdrückte00 • Im Optimismus der Nachkriegsjahre sah mancher sogar die Sozialarbeit zusammen mit den fünf Giganten des Beveridge Report (Want, Disease, Ignorance, Squalor, Idleness) innerhalb der nächsten Jahrzehnte gänzlich verschwinden. "Many socialists argued that statutory provisions expressed and embodied principles of social justice and social concern upon which, in the nineteenth century, much voluntary action had been founded, and therefore they were not concerned with social work, which by implication, was now all but redundant. G. D. H. Cole, in his Intelligent Man's Guide to the Post-War World (1947) does not even mention social work." 01 IV. Die Renaissance der Sozialarbeit

In den Fünfzigerjahren zeigte sich jedoch, wie unbegründet dieser Optimismus gewesen war. Erstens wurde der Beveridge Plan nicht im ursprünglich konzipierten Umfang in die Praxis umgesetzt. Wo mit seiner Realisierung begonnen wurde, verschwanden die fünf Giganten nicht einfach mit der Verabschiedung neuer Gesetze, sondern das Bochel, S. 150 ff. 89 Seed, S. 55 f. 90 Zu den verschiedenen Organisationen s. 6. Kapitel, B. 91 Seed, S. 52 f.

88

70

1. Kap.: Historische Entwicklung der Sozialarbeit

ganze Ausmaß sozialer Bedürftigkeit weiter Teile der Bevölkerung wurde erst im Zuge ihrer Verwirklichung deutlich. Zweitens wurde klar, daß es mit dem Erlaß von Gesetzen allein nicht getan war. Für ihre Ausführung wurde eine auf die neuen Aufgaben zugeschnittene Verwaltung und eine große Anzahl geschulten Personals gebraucht. Drittens wurde erkannt, daß neben den materiellen Hilfen auch persönliche, beratende Tätigkeit in großem Ausmaß notwendig war, zum einen, um dem Bürger den Zugang zu den materiellen Hilfen zu ermöglichen, zum andern, um Probleme zu lösen, die nicht mit materiellen Hilfen überwunden werden konnten. In dieser Situation, in der die Kommunalbehörden aufgrund ihrer überkommenen Organisationsstruktur und dem Mangel an ausreichend geschultem Personal ihren Aufgaben aus den neuen Sozialgesetzen kaum mehr nachkommen konnten, erwachte das Interesse der äffen·· lichkeit und der Politiker an der Sozialarbeit erneut.

1. Administrative Reorganisation staatlicher Sozialarbeit Die Sozialarbeit wurde zum Gegenstand mehrerer von der Regierung in Auftrag gegebener Untersuchungen. 1951 wurde ein Bericht über Sozialarbeit im Gesundheitswesens2 veröffentlicht, 1955 folgte ein Bericht über die Arbeit mit milieugeschädigten Kindern93 , 1959 der Young1msband94 und 1960 der Ingleby Repore 5 • Die Ergebnisse dieser Untersuchungen wurden alle im 1968 erschienenen Seebohm Report96 verarbeitet und zusammengefaßt. Dieser Report kritisierte in erster Linie .das administrative Chaos auf dem Gebiet der öffentlichen Sozialarbeit: " .. . at least five different local authority departments were providing Services of a basically social character to different client groups. The most important were the health, welfare and children's departments, all of which provided both residential care and social support in the community for, respectively, the mentally ill, the elderly and disabled, and children. In addition some social work was being done by education, and for difficult tenants, by housing departments. Outside the local authority system probation officers were engaged in work which seemed very similar to that of some child care officers, while hospitals and the Supplementary Benefits Commission both employed specialist staff with a basically social work 92 Report Services. 93 Report 94 Report Health and 95 Report 96 Report Services.

of the Committee on Social Workers in the Mental Health of the Committee on Maladjusted Children. of the Committee on Social Workers in the Local Authority Welfare Services. of the Committee on Children and Young Persons. of the Committee on Local Authority and Allied Personal Social

B. Der neue Ansatz: Sozialarbeit

71

function. (There were some fascinating case-studies of the confusion caused by half a dozen seperate welfare workers visiting the same family.)."97 Der Seebohm Report empfahl als Abhilfe die Konzentration der Kompetenzen bei einer Stelle: dem neu zu errichtenden social services department der Kommunalbehörden. Ferner schlug er die Ausweitung des Tätigkeitsbereichs der Sozialarbeiter von einer speziellen Tätigkeit für spezielle Klientengruppen zu einer allgemeinen, auch die Familie des Klienten mit einbeziehenden Form der Sozialarbeit vor. Diesen Empfehlungen wurde vom Gesetzgeber weitgehend Rechnung getragen. Durch das 1971 in Kraft getretene Local Authority Social Services Act 1970 wurde die Sozialarbeit der Kommunalbehörden in dem vorgeschlagenen social services department zusammengefaßt, ohne allerdings den probation and after-care service und den education welfare service mit einzubeziehen. Gleichzeitig erfolgte eine interne Umstrukturierung der staatlichen Sozialarbeit, die den spezialisierten Sozialarbeiter durch ein für alle Klientengruppen zuständiges Team ersetzte. Nach dieser Reorganisierung bestehen in England und Wales 98 immer noch mehrere Systeme, in denen öffentliche Sozialarbeit organisiert ist: die familienorientierte Sozialarbeit der Kommunalbehörden, die seit 1974 nun auch die Sozialarbeit im NHS umfaßt, der education welfare service der Schulbehörden und der probation and after-care service99 •

2. Vereinheitlichung der Ausbildung Der Gedanke der inneren Zusammengehörigkeit der verschiedenen Formen der Sozialarbeit hatte auch auf dem Gebiet der Ausbildung praktische Konsequenzen. 1971 wurde das Central Council of Education and Training in Social Work (CCETSW) als Zusammenschluß zwischen dem Council for Training in Social Work, dem Central Training Council in Child Care und dem Advisory Council for Probation and AfterCare gegründet. CCETSW ist für die Förderung und Überwachung der Berufsausbildung für alle Bereiche der Sozialarbeit im gesamten United Kingdom zuständig100 . 97 Brown, R., S. 115. 98 In Schottland übertrug das Social Work (Scotland) Act 1968 den social work departments auch die Funktionen des probation and after-care service. u9 Aufgaben und Organisation dieser Systeme sind im 2. Kapitel ausführlich dargestellt. 100 Die Funktionen von CCETSW und die Ausbildung der Sozialarbeiter werden im 3. Kapitel detailliert untersucht.

72

1. Kap.: Historische Entwicklung der Sozialarbeit

3. Zusammenschluß der Berufsorganisationen und einheitliches Berufsbild Parallel zu diesen Entwicklungen auf den Gebieten der Organisation und der Ausbildung änderte sich auch die Selbsteinschätzung der Sozialarbeiter. Hatten bisher in ihrem Selbstbild die verschiedenen Kompetenzen, Berufsbezeichnungen und Trägerorganisationen im Vordergrund gestanden, so fanden jetzt die gemeinsamen Elemente ihrer verschiedenen Tätigkeiten immer größere Beachtung. Sichtbares Resultat dieser Tendenz war 1970 die Gründung der British Association of Social Workers (BASW), ein Zusammenschluß mehrerer separater Berufsorganisationen101 mit der ausdrücklichen Aufgabe, ein einheitliches Berufsbild für alle qualifizierten Sozialarbeiter zu schaffen. 1978 schufen sich die Sozialarbeiter mit der British Union of Social Workers (BUSW) eine eigene Gewerkschaft.

4. Zusammenfassung Zusammenfassend läßt sich sagen, daß die Sozialarbeit in England ihre Zersplitterung in verschiedene Fachrichtungen überwunden hat und heute eine einheitliche Disziplin darstellt. Diese Einheit wird nicht wie um die Jahrhundertwende lediglich durch ein vages Gefühl hergestellt, zu einer großen Bewegung zu gehören, sondern durch gemeinsame Ausbildung und tägliche Praxis der Sozialarbeiter.

C. Sozialarbeit im Kontext des englischen Welfare State Sozialarbeit ist in ihrer heutigen Form eine Funktion des welfare state. Sie komplementiert die staatlichen Maßnahmen, durch die die materielle Existenz der Bürger gesichert wird, die dazu nicht durch eigene Anstrengungen in der Lage sind, indem sie -

den bedürftigen Bürgern den Zugang zu diesen staatlichen Geldund Sachleistungen durch Beratung erleichtert oder sogar erst ermöglicht

-

und vor allem, indem sie versucht, die persönlichen und gesellschaftlichen Probleme der Individuen, die nicht durch Geld oder Sachleistungen zu bewältigen sind, durch persönliche Hilfe und Beratung zu lösen oder zumindest zu entschärfen. Sozialarbeit ist somit integraler Bestandteil des englischen welfare state und kann nur auf diesem Hintergrund voll erfaßt werden.

101 Parallel zur Entwicklung auf organisatorisch-administrativem Gebiet blieb die Berufsorganisation der probation officers NAPO als selbständiger Zusammenschluß bestehen. Vgl. dazu im einzelnen 6. Teil, B. li. 2.

C. Sozialarbeit im Kontext des englischen Welfare State

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I. Das Konzept des Welfare State

Der Begriff welfare state wird seit Mitte der Vierzigerjahre102 zur Kennzeichnung der gewandelten Staatspraxis verwendet, wie sie im vorangegangenen Abschnitt kurz skizziert worden ist. "No Ionger was the state merely the policeman who kept law and order, or the arbiter who settled disputes and upheld the sanctity of contracts. No Ionger was its concern only to relieve the most acute cases of need or inequality. Its business was now positively to promote the welfare of all its citizens."103 Forder weist zu Recht darauf hin, daß der Begriff welfare state als Etikett für die britische Nachkriegsgesellschaft lediglich einen Aspekt dieser Gesellschaft betont und damit "die Elemente der gesellschaftlichen Ordnung, die die Verbindung zur Vergangenheit herstellen, weitgehend unberücksichtigt" 104 läßt. "Der Begriff ,Wohlfahrtsstaat' ist deshalb eine unbefriedigende Umschreibung unserer Gesellschaft, weil er einen ihrer spezifischen Aspekte auf unangemessene Weise betont, nämlich den, der sie von der britischen Gesellschaft des neunzehnten Jahrhunderts unterscheidet. Tatsache ist, daß wir versuchen, drei auf verschiedenen Grundsätzen beruhende Gesellschaftsformen zu vereinigen: ein kapitalistisches System, das auf der Marktwirtschaft basiert, ein demokratisches System im politischen Sinne und ein Wohlfahrtssystem." 105 Somit ist welfare nur eines, aber unbestritten eines der tragenden Prinzipien der heutigen Staats- und Gesellschaftsordnung in Großbritannien. Im Begriff welfare sind eine objektive und eine subjektive Komponente zusammengefaßt: "It has a mixed reference which embraces both the experience of wellbeing and the conditions which produce it. To say a man 'fares well' implies that he is both doing weil and feeling well. A programme which takes welfare as its objective must be planned on the assumption that there is normally some correlation between these two aspects - the external conditions and the internal experience."106 Welfare state bedeutet somit zum einen, daß der Staat sich die "Wohlbefindlichkeit", das "Wohlsein" seiner Bürger zum Ziel setzt, zum andem aber auch die Summe aller zur Erreichung dieses Ziels getroffe102 Zum erstenmal wurde dieser Begriff vermutlich von Archbishop William Temple in seiner 1941 veröffentlichten Schrift "Citizen and Churchman" verwendet. 103 Sleeman, S. 1. 1o4 Forder, Grundlagen, S. 12. 105 Ebd., S. 11. 1os Marshall, T., S. 12.

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1. Kap.: Historische Entwicklung der Sozialarbeit

nen Maßnahmen. Auch Roos weist auf diese doppelte Bedeutung als Charakteristikum des angelsächsischen welfare-Begriffs hin: "In the Anglo-American usage, the concept of welfare has two different meanings: that of well-being and of social measures for social security and assistance ..."107 Als Charakteristikum des britischen welfare-Konzepts kann daher festgehalten werden, daß eine Politik, die sich das Wohlbefinden des Bürgers zum Ziel setzt, nicht dabei stehenbleiben darf, ein System der materiellen Sicherung zu schaffen, das die Bürger lediglich davor bewahrt, unter einen gewissen, einheitlich festgelegten Lebensstandard oder gar das Existenzminimum zu sinken, sondern darauf bedacht sein muß, daß auch die Individualbedürfnisse des einzelnen - in materieller sowie immaterieller Hinsicht - ausreichend Berücksichtigung finden. II. Die englischen Social Services im einzelnen

Mit dem Begriff social services werden alle wohlfahrtsorientierten Leistungen zusammengefaßt; sie sind "die Essenz dessen ... , was den welfare state ausmacht" 1 {)8 . " ... a social service can be defined as a service provided by the community to help those in need; need not necessarily being need of money. A state with many statutory social services can be called a welfare state."109

1. Social Security (Sozialleistungen mit Einkommensersatz- und Einkommenssicherungscharakter) Sozialleistungen mit Einkommensersatz- und Einkommenssicherungscharakter werden in England unter dem Begriff social security zusammengefaßt. "The aim of the Plan for Social Security is to abolish want by ensuring that every citizen willing to serve according to bis powers has at all times an income sufficient to meet bis responsibilites." 110 Durch das social security-System wird somit die materielle Existenz der Bürger dann abgesichert, wenn sie sich nicht durch Arbeit reproduzieren können. Finanziert wird dieses System aus Beiträgen und allgemeinen Steuermitteln. Administrativ untersteht es dem Secretary of State for Social Services im Department of Health and Social Security. 107 108 109 110

Roos, S. 29, Fn. 1. Schulte, Einführung, S. 184; s. auch Titmuss, Welfare State, S. 40 ff. Baugh, S. 11. Beveridge, para. 444.

C. Sozialarbeit im Kontext des englischen Welfare State

75

a) Contributory Benefits (beitragsbezogene Leistungen) aa) Wer arbeitslos, arbeitsfähig und verfügbar ist, erhält unter bestimmten weiteren Voraussetzungen unemployment benefit (Arbeitslosengeld), sofern keine Gründe für einen Leistungsausschluß vorliegen (Arbeitslosigkeit aufgrund schuldhaften Fehlverhaltens oder Arbeitskampf)111. bb) Sickness benejit (Krankengeld) wird gewährt, wenn Arbeitsunfähigkeit aufgrund Krankheit oder körperlicher bzw. geistiger Behinderung vorliegt112 • Wenn das Krankengeld nach 168 Tagen ausläuft und die Anspruchsvoraussetzungen weiter bestehen, tritt an .seine Stelle die invalidity pension113 , die allerdings der Altersrente subsidiär ist114 • cc) Das Social Security Pensions Act 1975 schuf ein duales System der Renten (retirement pensions). Eine basic pension (Grundrente) wird durch eine einkommensbezogene additional pension aufgestockt. Die jährliche Anpassung beider Rentenarten an die Lohn- und Preisentwicklung wurde durch sec. 1, Social Security Act 1980, aufgehoben. Voraussetzung für die Leistung von retirement pensions ist das Erreichen des Rentenalters (65 Jahre für Männer und 60 Jahre für Frauen) sowie die Erfüllung der Wartezeit (15 Jahre). Neben den staatlichen Renten gibt es noch occupational pensions schemes (betriebliche Rentensysteme), die einen Großteil der arbeitenden Bevölkerung erfassen115 . dd) Für Witwen gibt es drei Arten von Sozialleistungen: Widow's allowance (Witwengeld) wird vom Tode des Ehemanns an 26 Wochen lang gezahlt, wenn der Mann bei Eintritt seines Todes seinerseits noch keinen Rentenanspruch erworben hatte116 • Hat der Verstorbene die beitragsmäßigen Voraussetzungen für einen Rentenanspruch erfüllt, so erhält seine Frau Witwenrente (widow's pension)117. Witwen, die .zusätzlich mit der Erziehung von Kindern belastet sind, haben An.spruch auf widowed mother's allowance118 •

Social Security Act 1975, secs. 14 ff. Ebd., sec. 14. m Ebd., sec. 15 (1) (b). 114 Ebd., sec. 15 (2). m Ogus/Barendt, Social Security, S. 188. 116 Social Security Act 1975, sec. 24. m Ebd., sec. 26. 118 Ebd., sec. 25.

111

112

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1. Kap.: Historische Entwicklung der Sozialarbeit

ee) Mutterschaftsleistungen (maternity benefits) gibt es in zwei Formen: zum einen der maternity grant, ein einmaliger, fester Betrag, der Frauen bei der Niederkunft gewährt wird119 , zum andern die maternity allowance, die den schwangerschaftsbedingten Einkommensausfall ersetzen soll1w. b) Non-Contributory Benefits (beitragsunabhängige Leistungen) Beitragsunabhängige Leistungen sind z. B. die non-contributory invalidity pension (beitragslose Invalidenrente) für Personen, die zwar aufgrund von Invalidität arbeitsunfähig sind, jedoch keinen Anspruch auf beitragsbezogene Invaliditätsleistungen haben121 . Bei der invalid care allowance handelt es sich um ein Pflegegeld für Personen, die selbst keiner Erwerbstätigkeit nachgehen können, weil sie dauernd eine andere Person, die schwer behindert ist, pflegen müssen122. Weitere non-contributory benefits sind samt den Voraussetzungen für ihren Bezug in chapter II (secs. 34--40) des Social Security Act 1975 zusammenfassend dargestellt. c) Industrial Injuries Benefits (Arbeitsunfallversicherung) Leistungen, die Schäden kompensieren sollen, die in Zusammenhang mit dem Arbeitsverhältnis oder aufgrund anerkannter Berufskrankheiten eingetreten sind, sind in chapter IV (secs. 50-78) des Social Security Act 1975 zusammenfassend geregelt. Es handelt sich dabei vor allem um injury benefit (Unfallgeld), das eine kurzfristige Einkommensersatzleistung -für die aus dem Arbeitsunfall resultierende Arbeitsunfähigkeit ist, disablement benefit, das eine langfristige Ersatzleistung aufgrund einer Einbuße an geistigen oder körperlichen Fähigkeiten (nicht Arbeitsunfähigkeit) darstellt sowie industrial death benefit (Leistungen an Hinterbliebene eines aufgrund Arbeitsunfalls Verstorbenen). d) War Pensions (Kriegsopferversorgung)

Warpensions (Kriegsrenten) werden an Personen gezahlt, die in den Streitkräften, der Handelsmarine, der Zivilverteidigung oder auch als Zivilisten durch Feindeinwirkung verletzt worden sind bzw. im Falle ihrer Tötung an deren Witwen, Waisen oder sonstige Unterhaltsberechtigte123. 119 120 121 122

123

Ebd., sec. 21. Ebd., sec. 22. Ebd., sec. 36. Ebd., sec. 37. Vgl. Ogus/Barendt, Social Security, S. 350 ff.

C. Sozialarbeit im Kontext des englischen Welfare State

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e) Supplementary Benefit (Sozialhilfe)124 Beveridges Plan for Social Security ging bei der Verwirklichung der oben abgehandelten Risiken von echten Einkommensersatzleistungen durch die national insurance aus. Unter dieser Voraussetzung wäre das System der national assistance als soziales Basissystem zunehmend bedeutunglos geworden. Es hätte nur noch in den (Sonder-) Fällen schnelle, unbürokratische Hilfe bereitstellen müssen, in denen sich ein ungewöhnliches - und daher von der national insurance nicht abgedecktes - Risiko verwirklicht hätte. Bei der Umsetzung des Beveridge-Konzepts in die Praxis wurde dieser Grundgedanke jedoch nicht realisiert. Viele der oben angesprochenen Leistungen sind weit davon entfernt, das nun nicht mehr erzielbare Einkommen de facto zu ersetzen, sichern in vielen Fällen noch nicht einmal die materielle Existenzgrundlage der Bedürftigen. Anstatt zunehmend an Bedeutung zu verlieren, wurde die national assistance durch den Ministry of Social Security Act 1966 in supplementary benefit umgewandelt und erfaßt heute ca. 8 '0/o der englischen Bevölkerung125 • Bis 1980 wurden die supplementary benefits durch die Supplementary Benefits Commission verwaltet, die ihrerseits wieder dem Secretary of State for Social Services im Department of Health and Social Security unterstand. Durch den Social Security Act 1980 wurde die Supplementary Benefits Commission abgeschafft und das supplementary benefits-System dem Ministerium direkt unterstellt126 • Die Finanzierung erfolgt aus allgemeinen Steuermitteln, Rechtsgrundlage ist heute der Supplementary Benefits Act 1976. Anspruchsberechtigt ist grundsätzlich jeder (auch Ausländer) "of or over the age of 16 whose resources are insufficient to meet his requirernents"127. Ausdrücklich ausgenommen sind jedoch Personen "engaged in remunerative full-time work"128• Sozialhilfe in Form von supplementary pensions oder supplementary allowance wird somit zum größten Teil an Personen gezahlt, die bereits anderweitige Leistungen der social security beziehen. Vor allem die staatlichen Renten sind derartig niedrig bemessen, daß 70 '0/o der supplementary benefitsMittel an Rentner ausgezahlt werden müssen129• 124 Zum Unterschied zwischen supplementary benefit und Sozialhilfe s. Schulte, Subsidiäre Grundsicherung. 125 Calvert, S. 395. 126 Social Security Act 1980, sec. 6 i. V. m. sched. 2; zu den jüngsten Reformen auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit in Großbritannien s. Schulte/ Wilton, S. 326 ff. 127 Supplementary Benefits Act 1976, sec. 1 (1). 128 Ebd., sec. 6. 129 Baugh, S. 34.

1. Kap.: Historische Entwicklung der Sozialarbeit

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f) Family Provisions (Familienleistungen) aa) Familien mit einem oder mehreren Kindern, deren Ernährer in Arbeit ist, können kein supplementary benefit beanspruchen, auch wenn ihr Einkommen unter den Sozialhilfesätzen liegt13Q. Sie können jedoch Leistungen aufgrund des Family lncome Supplement Act 1970 beantragen. Funktionell handelt es sich bei den family income Supplements um eine Form von supplementary benefit, die lediglich wegen des Ausschlußgrundes der "remunerative full-time work" außerhalb des Supplementary Benefits Act 1976 geregelt ist. bb) Das Kindergeld mit steuerlichen Kinderfreibeträgen kombinierende System der family allowances wurde 1977 durch das vollständige Inkrafttreten des Child Benefit Act 1975 beseitigt. Child benefit wird auf Antrag an jede Person ausbezahlt, "who is responsible for one or more children" 131 • Dieses Kindergeld knüpft nicht an Familien, sondern an Personen, die für Kinder die Verantwortung tragen, an. Es wird ohne Prüfung der Bedürftigkeit ausbezahlt und ist steuerfrei.

2. National Health Service (Nationaler Gesundheitsdienst) Auch die gesundheitliche Vor- und Fürsorge für seine Bürger ist seit Ende des 2. Weltkriegs eine Funktion des englischen welfare state. Der National Health Service Act 1946 verpflichtet den Gesundheitsminister im Department of Health and Social Security " ... to promote the establishment ... of a comprehensive Health Service designed to secure improvement in the physical and mental health of the people of England and Wales and the prevention, diagnosis and treatment of illness . . . "132 a) Seit der Reform des National Health Service (Reorganisation) Act 1974 wird der staatliche Gesundheitsdienst durch regional health authorities und area health authorities verwaltet, die ihrerseits dem Department of Health and Social Security unterstehen1 J 3 . Finanziert wird der Gesundheitsdienst aus dem allgemeinen Steueraufkommen.

Supplementary Benefits Act 1976, sec. 6. Child Benefit Act 1975, sec. 1 (1). 132 National Health Service Act 1946, sec. 1 (1). 133 Zur Organisation des NHS s. Levitt, S. 25 ff. Sec. 1 des Health Services Act 1980 ermächtigte den Secretary of State zur neuerlichen Reorganisation des National Health Service. Im Frühjahr 1982 wurden auf Grundlage dieser Vorschrift die area health authorities (AHA) und health districts (HD) zu 180 district health authorities zusammengefaßt; vgl. Clode, Tier Jerker; Wall. 130

131

C. Sozialarbeit im Kontext des englischen Welfare State

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b) Der National Health Service bietet drei verschiedene Leistungstypen an: - · persönliche Leistungen, (Allgemein-)Ärzte, Zahnärzte, Optiker, Apotheker, - Sachleistungen (Krankenhausaufenthalt für Spezialbehandlungen) und ambulante Dienste (community health services), die persönliche und Sachleistungen kombinieren (z. B. Besuchsdienste für Kranke und werdende Mütter, Schutzimpfungen etc.). Diese Leistungen stehen den englischen Bürgern bei freier Arztwahl kostenlos zur Verfügung. Für anderweitige Sachleistungen (wie z. B. Brillen, Zahnersatz, Prothesen, Medikamente) werden geringe Gebühren erhoben, von denen z. B. Kinder und Jugendliche ausgenommen sind und die unterhalb bestimmter Einkommensgrenzen rückvergütet werden.

3. Education Service (Ausbildungs- und Erziehungswesen) Auch die staatlichen Aktivitäten auf dem Sektor der Erziehung und Ausbildung werden zu den social services gerechnet. Der Staat kommt seinen auf diesem Gebiet übernommenen Aufgaben durch die local authorities und private Organisationen nach. a) Das staatliche Bildungswesen Das staatliche Schul- und Ausbildungssystem untersteht auf Landesebene dem Department of Education and Science und wird auf lokaler Ebene von den Kommunalbehörden verwaltet. aa) Die Grundschulausbildung (primary education) beginnt mit fünf und endet mit elf Jahren. Zwischen fünf und sieben Jahren besuchen die Kinder eine infant school, danach wechseln sie auf die (normalerweise im selben Gebäude befindliche) junior school. bb) Die auf primary education aufbauende Ausbildung (secondary education) ist bis zum 16. Lebensjahr Pflicht, kann aber auf freiwilliger Basis bis zum 18. Lebensjahr fortgesetzt werden. cc) Die weiterführende wissenschaftlich-technische Ausbildung (further education) wird von den Kommunalbehörden (oft als Gemeinschaftsprojekt mehrerer local authorities) durch colleges of further education und polytechnics betrieben134• 134

s. auch 3. Kaoitel. B.

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1. Kap.: Historische Entwicklung der Sozialarbeit

b) Der private Ausbildungssektor Neben dem staatlichen Schul- und Ausbildungssystem existiert in England auf allen Ebenen ein privater Sektor. aa) Primary and secondary education werden von Schulen, die nur durch Gebühren finanziert werden (independent schools) und Privatschulen, die durch staatliche Mittel subventioniert werden (direct grant schools) angeboten. Die voluntary schools der Kirchen sind je nach staatlichem Einfluß entweder aided schools, controlled schools oder special arrangement schools. bb) Die englischen Universitäten sind Teil des privaten Sektors, werden aber alle - außer Oxford, Cambridge und dem Buckingham University College - hauptsächlich aus Steuermitteln finanziert135• Die staatlichen Zuschüsse werdenen bloc dem University Grants Committee zur Verfügung gestellt, das dann die Beträge für die einzelnen Universitäten festsetzt. Der staatliche Einfluß auf die Universitäten wird dadurch trotz der massiven finanziellen Unterstützung gering gehalten. 4. Housing and Planning (Wohnungswesen und Raumordnung)

Zu den social services werden ferner noch Maßnahmen des sozialen Wohnungsbaus und finanzielle Unterstützung Bedürftiger bei Mietzahlungen (housing) sowie Stadt- und Landschaftsplanung (planning) gerechnet136• 5. Personal Social Services oder Welfare Services (Persönliche Sozialdienste)

Schließlich werden all diese sozialstaatliehen Maßnahmen abgerundet und ergänzt durch ein System persönlicher Sozialdienste, die entweder als welfare oder personal social servicesbezeichnet werden. a) Welfare services besagt, daß es sich um Dienste handelt, die auf das Wohlergehen der Bürger abzielen- eine Befindlichkeit, die nicht schon mit der rein materiellen Existenzsicherung erreicht ist. Personal social services verweist darauf, daß es sich um persönliche Leistungen im doppelten Sinn handelt. Zum einen werden sie am atypischen Einzelfall erbracht, zum anderen sind sie auch vom Leistenden her ein persönlicher Dienst, eine Leistung, die in Person erbracht werden muß.

135 136

Baugh, S. 118. Ebd., S. 155 ff.

C. Sozialarbeit im Kontext des englischen Welfare State

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b) Die Adressaten der personal social services sind z. B. Alte, Behinderte, Geistesgestörte, straffällig gewordene oder verwahrloste Kinder und Jugendliche. Erbracht werden diese persönlichen Sozialdienste in verschiedenen Formen: durch Sozialarbeit, Jugendclubs, Begegnungsstätten für alte Menschen, Essen auf Rädern, Heime für Kinder und Jugendliche, alte und behinderte Menschen etc. c) Die personal social services unterstehen auf nationaler Ebene dem Department of Health and Social Security; verwaltet und organisiert werden sie von den local authorities, den Kommunalbehörden.

6. Probation and After-Care Service Der probation and after-care service ist vor allem mit der Rehabilitation erwachsener Straftäter und mit der Prävention von Kriminalität befaßt. Diese, ebenfalls zu den social services zählenden Leistungen werden wie die personal social services in Form von Sozialarbeit, Begegnungsstätten, Abenteuerferien für Jugendliche, Heime etc. erbracht. Der probation and after-care service untersteht auf nationaler Ebene dem Horne Office und wird von den probation and after-care committees auf lokaler Ebene verwaltet. lU. Sozialarbeit als integraler Bestandteil des Welfare State

Vergegenwärtigt man sich nach dieser eher schematischen Übersicht noch einmal das eingangs erwähnte Konzept des welfare state, so wird klar, welche Bedeutung der Sozialarbeit in diesem System zukommt.

1. Vermittlungsfunktion Der welfare state, der sich das Wohlbefinden seiner Bürger zum Ziel gesetzt hat, kann sich nicht damit begnügen, ein System der materiellen Absicherung einzurichten, ohne sich darum zu kümmern, ob die Leistungsangebote auch tatsächlich ihre Adressaten erreichen. Gerade diejenigen, die die Leistungen des welfare state am notwendigsten brauchen, haben oft die größte Scheu davor, sie in Anspruch zu nehmen und die größten Schwierigkeiten, die bürokratischen Antragsprozeduren zu bewältigen. Hierin liegt eine wichtige Funktion des Sozialarbeiters: " ... a social worker dealing with problern A .. . might notice problern B, inform the potential patient of his rights to a service, and reassure him that he can apply without fear of being reprimanded for wasting the professional's time. The emphasis in the modern welfare state is on rights, not deterrence; on letting the needy in, not keeping them out."13 7 137

Reisman, S. 72.

6 Haberkorn

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1. Kap.: Historische Entwicklung der Sozialarbeit

Die Rolle des Sozialarbeiters als Vermittler ist im System der social services unverzichtbar und kann auch nicht durch verbesserte Zugangsmöglichkeiten zu den Leistungssystemen ersetzt werden, da der "human contact", die persönliche Beziehung des Klienten zum Vermittler notwendiger Bestandteil dieser Funktion ist. "Often the hard-to-reach have multiple needs, so personal contact is invaluable. Such a personal relationship (and not just a formal 'paper relationship') can be the source of knowledge and information, advice and encouragement.''1ss

2. Integrationsfunktion Eine Politik, die sich dem Wohlbefinden der Bürger verschrieben hat, kann sich nicht damit zufrieden geben, lediglich deren materielle Absicherung zu organisieren. Sie muß außerdem die psycho-sozialen Bedürfnisse der Bürger berücksichtigen. " . . . man, a sociable as well as a social animal, is happiest when most integrated in the group. Social policy ought therefore to be seen as being concerned not simply with the relief of individual needs but with the furtherance of a sensation of common citizenship ... "139 In einer Gesellschaft, in der ökonomischer Mißerfolg (aus welchen Gründen auch immer) nicht nur den Ausschluß von den materiellen Gütern, sondern auch Minderwertigkeitsgefühle des Erfolglosen und soziale Stigmatisierung durch seine Umwelt zur Folge hat, ist es Aufgabe einer dem welfare-Konzept verpflichteten Sozialpolitik, den in der Konkurrenz Gescheiterten nicht nur materielle Existenzsicherung, sondern auch ein "social and psychological sense of community" 140 zu vermitteln. Diese Aufgabe - den Gescheiterten zu helfen, sich nicht als Ausgestoßene zu fühlen - ist im System des englischen welfare state eine weitere Funktion der Sozialarbeit.

3. Erziehungsfunktion Viele Sachleistungen des welfare state bedürfen der Ergänzung durch sachkundige Beratung und Hilfestellung, wenn sie ihren vollen Wert für den anspruchsberechtigten Bürger erhalten sollen. "There is an educational element . .. in some other types of case, as when a disabled person must be taught how to make the best use of gadgets and appliances, or 'self-care' in the routine of daily life is taught to a person who is mentally afflicted."141 1ss Ebd. 139 Ebd., S. 69. uo Titmuss, Social Policy, S. 141. 1u Marshall, T., S. 159.

C. Sozialarbeit im Kontext des englischen Welfare State

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Der Sozialarbeiter wirkt aber nicht nur auf diese Art erzieherisch. Stellt er im persönlichen Kontakt mit dem Klienten fest, daß dieser sich aufgrund eigener Fehler und Schwächen nicht "wohl befindet", so ist es seine Aufgabe im Konzept des welfare state, erzieherisch auf diesen einzuwirken. "Education, as distinct from propaganda, is about freedom; it increases awareness of possible choice. To enable clients better to exercise choice is an integral part of the functions of social work and here, it may be said, the social worker as an individual enacts an educational role which is sanctioned as such by society."142 4. Kontrollfunktion

Daß der Sozialarbeiter erzieherisch auf seine Klienten einwirken darf und soll, ist unbestritten. Damit übt er eine gewisse soziale Kontrolle über sie aus: "It seems that social workers are agents of social control, if by that is meant that they encourage individuals to adapt to certain ways of behaviour which society deems desirable and from which they have deviated."143

Wo die Grenzen einer legitimen Kontrolle liegen und wo eine mit der Freiheit des Klienten unverträgliche Bevormundung beginnt, ist äußerst umstritten. "The probation offleer tries to induce, or to help, his charge to behave in a law-abiding manner; that is his function. But how far should he go in trying to change his personality or his attitude to society? Preventive casework in child care must often involve trying to persuade, or to help, a mother to manage her harne and treat her child in a more orderly and understanding way. But does that mean that she is to encourage certain child-rearing practices and discourage others?"144 Die Grenze zwischen legitimer Kontrolle und Bevormundung des Klienten kann daher nicht allgemein bestimmt werden. Sie hängt zum einen von den Befugnissen ab, die der welfare state seinen Sozialarbeitern gegenüber ihren Klienten einräumtl4S, zum anderen von den Werten und Zielvorstellungen, denen sich die Sozialarbeiter verpflichtet fühlen und die in der Ausbildung vermittelt werden146• 142 Titmuss, Welfare, S. 45. 143 Olive Stevensan in einer Rede vor der Association of Social Workers, abgedruckt in: Association of Social Workers, S. 81 ff. 144 Marshall, T., S. 159. 145 s. dazu 4. Teil. 146 s. dazu 3. und 6. Kapitel. Zur Kontrollfunktion der Sozialarbeit s. Day; Handler. 6*

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1. Kap.: Historische Entwicklung der Sozialarbeit

5. Sozialarbeit im System der Social Services Entsprechend dieser Funktionen, die der Sozialarbeit im Konzept des englischen welfare state zukommen, existiert sie nicht als zusätzliches System neben den oben geschilderten großen Subsystemen der social services, sondern nimmt ihre Funktionen in all diesen Subsystemen wahr. Sozialarbeiter vermitteln ihren Klienten Zugang zu den Leistungen der social security und beraten sie über die effektivste Verwendung dieser Mittel. Innerhalb des National Health Service kümmern sie sich um die psycho-sozialen Bedürfnisse der Patienten, sei es im Krankenhaus oder während ambulanter Behandlung. Im education service betreuen sie Jugendliche mit Schul- und Lernschwierigkeiten und deren Familien. Im Rahmen der personal social services arbeiten sie mit Alten, Behinderten, Geistesgestörten und Problemfamilien. Als Mitarbeiter des probation and after-care service überwachen sie die Einhaltung gerichtlich verhängter Auflagen und versuchen, ihre Klienten zu gesetzestreuen Bürgern zu erziehen. Die oben dargestellten Subsysteme der social services existieren somit nicht als getrennte Blöcke mit scharf abgegrenzten Aufgabenbereichen, sondern sind untereinander vielfach verbunden. Bei dieser Verzahnung der Subsysteme zu einem funktionierenden Ganzen kommt der Sozialarbeit eine überragende Rolle zu. Wie diese integrierende Funktion der Sozialarbeit im Konzept des welfare state organisatorischadministrativ ausgestaltet ist, ist Gegenstand des nächsten Kapitels.

2. Kapitel

Aufgaben, Organisation und Administration öffentlicher Sozialarbeit Im 1. Kapitel wurde bereits darauf hingewiesen, daß in England und Wales auch nach der aufgrund des Seebohm Report1 durchgeführten Reorganisation die öffentliche Sozialarbeit innerhalb mehrerer Systeme organisiert ist: -

die familienorientierte Sc~ialarbeit im Rahmen der kommunalen personal social services, die seit 1974 auch die Sozialarbeit im NHS umfaßt, Sozialarbeit im education service, Sozialarbeit im probation and after-care service. A. Sozialarbeit im Rahmen der kommunalen Personal Social Services I. Aufgaben der Kommunalbebörden im Bereich der Personal Social Services

Die Aufgaben der Kommunalbehörden auf dem Gebiet der personal social services sind in den verschiedensten Gesetzen niedergelegt. Die im Zeitpunkt der Reorganisation bestehenden Aufgaben wurden in Schedule 1 zum Local Authority Social Services Act 1970 zusammengefallt. "The list of statutory duties is long. lt includes some very precise and inescapable responsibilities, such as those for providing homes and keeping registers, which still shape the output of social service departments and determine much of their allocation of resources and development of work. But it also includes some decidedly vague dutles to 'promote the w elfare' of certain groups under which legislative sanction much p:reventive and community work is now being done and under which the Seebohm objective of a reciprocal community service can be persued."2 1 Report of the Committee on Local Authority and Allied Personal Social Services. 2 Brown, M., S. 122.

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2. Kap.: Aufgaben, Organisation und Administration

Die 1970 schon recht umfangreiche Liste wurde innerhalb der letzten zehn Jahre durch lokrafttreten neuer Gesetze noch beträchtlich erweitert. Auf dem Gebiet der Sozialarbeit sind den Kommunalbehörden folgende Aufgaben gesetzlich zugewiesen3 •

1. Sozialarbeit mit Kindern und Jugendlichen a) Das Child Care Act 1980 weist den Kommunalbehörden die Aufgabe zu, mit Mitteln der Sozialarbeit und durch finanzielle Unterstützung der Eltern zu verhindern, daß Minderjährige verwahrlosen oder straffällig werden und daher in öffentliche Fürsorge übernommen werden müssen. Durch dasselbe Gesetz werden die Behörden verpflichtet bzw. ermächtigt, Minderjährige unter bestimmten Voraussetzungen in öffentliche Fürsorge zu übernehmen und die Rechte und Pflichten der Behörde bei der Durchführung der öffentlichen Fürsorge geregelt. b) Durch das Children and Young Persans Act 1969 werden die Kommunalbehörden verpflichtet, eine Reihe von Aufgaben im Rahmen der gerichtlichen Anordnung der öffentlichen Fürsorge zu übernehmen. c) Das Adoption Act 1976 weist den Kommunalbehörden eine Vielzahl von Aufgaben bei der Vorbereitung und Durchführung von Adoptionen zu. d) Aufgaben zum Schutz von Minderjährigen, die nicht bei ihren Eltern, sondern in privaten Pflegeverhältnissen leben, werden den Kommunalbehörden durch das Foster Children Act 1980 übertragen.

2. Sozialarbeit mit Alten, Behinderten und chronisch Kranken a) Das Health Services and Public Health Act 1968, das National Assistance Act 1948 und das National Health Service Act 1977 ermächtigen bzw. verpflichten die Kommunalbehörden zur Bereitstellung von Diensten und Einrichtungen für alte Menschen, die diesen das Leben in ihrer gewohnten Umgebung trotz ihrer altersbedingten Gebrechlichkeit ermöglichen sollen. Die Verpflichtung, für die alten Menschen, die trotz dieser Dienste nicht mehr in ihrer alten Umgebung leben können, Heime zu errichten und zu unterhalten, ergibt sich aus dem National Assistance Act 1948. b) Aus dem Chronically Siek and Disabled Persans Act 1970 sowie aus dem National Health Service Act 1977 ergibt sich die Verpflichtung der 3 An dieser Stelle wird lediglich eine Übersicht über die Aufgaben der Kommunalbehörden auf dem Gebiet der personal social services gegeben, für Details s. 4. Teil.

A. Sozialarbeit im Rahmen der kommunalen Personal Social Services

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Kommunalbehörden zur Errichtung und Durchführung bestimmter sozialer Dienste und Leistungen zur gesellschaftlichen Integration Behinderter. Außerdem sind sie verpflichtet, alle in ihrem Gebiet lebenden Behinderten zu erfassen und über die angebotenen Dienste zu informieren. Die Pflicht zum Bau und Unterhalt von Heimen und anderen stationären Einrichtungen ergibt sich aus dem National Assistance Act 1948 und dem Disabled Persans (Employment) Act 1958.

3. Sozialarbeit mit Geistesgestörten Solange die sich aus der Funktionsstörung des Geistes ergebende Behinderung nicht so schwerwiegend ist, daß der Patient stationärer Hilfe bedarf, sind die Kommunalbehörden durch das Chronically Siek and Disabled Persans Act 1970 und das National Health Service Act 1977 zur Bereitstellung der sozialen Dienste und Leistungen verpflichtet, die dem Geistesgestörten ein Weiterleben in seinen gewohnten Lebenszusammenhängen (Familie, Beruf) trotz der Behinderung durch die geistige Störung ermöglichen sollen. Die Verpflichtung zum Bau von Heimen und ähnlichen Einrichtungen für Geistesgestörte, die stationärer Betreuung bedürfen, ergibt sich für die Kommunalbehörden aus dem National Assistance Act 1948. Bei der Zwangseinweisung Geistesgestörter spielt der mental welfare offleer eine zentrale Rolle. Durch das National Health Service Act 1977 wird den Kommunalbehörden die Aufgabe übertragen, mental welfare officers zu beschäftigen, deren Aufgaben wiederum im Mental Health Act 1959 niedergelegt sind. Das Gesetz von 1959 weist den Kommunalbehörden noch weitere Aufgaben bezüglich des Schutzes und der Betreuung Geistesgestörter, die sich in stationärer Behandlung befinden, zu. 11. Organisatorisch-administrativer Aufbau kommunaler Sozialarbeit

1. Die operative Organisationseinheit: Local Authority (Kommunalbehörde) a) Aufgabenzuweisung Die Kommunalbehörden führen in eigener Verantwortung eine Vielzahl von Aufgaben, die ihnen vom Parlament qua Gesetz zugewiesen worden sind, aus. Poole hat über 500 derartiger Aufgabenzuweisungen festgestellt4 • Schwerpunkte liegen auf den Gebieten Erziehung, öffentliche Sicherheit, Verkehrs- und Wohnungswesen, Erholung und Stadtplanung und im Bereich der personal services. 4

Poole, S. 20.

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2. Kap.: Aufgaben, Organisation und Administration

"Local authorities are administrative and not legislative bodies and require statutory powers to carry out functions which they are required to perform by Parliament. The supremacy of Parliament as the law-making body in the Kingdom implies that it may confer upon or deny to a local authority any powers or services."3 Durch die Verwaltungsreform von 1972 wurden die Kommunalbehörden als "statutory corporations" 6 verfaßt. Derartige Körperschaften sind " ... merely creatures of the statutes creating them ... they have only the powers which the statutes creating them expressly confer upon them and those which are fairly incidental to the powers expressly given."7 Die Kommunalbehörden brauchen somit für all ihre Aktivitäten eine gesetzliche Aufgabenzuweisung, eine Ausdehnung ihres Aufgabenkreises aus eigener Initiative wäre rechtswidrig. Diesem "ultra vires principle" wurde im Local Government Act 1972 Gesetzeskraft verliehen8 . b) Organisationsstruktur Seit Ende des 2. Weltkrieges waren den Kommunalbehörden immer neue Aufgaben zugewiesen worden, ohne ihre Organisationsstruktur an die neuen Erfordernisse anzupassen. Erst das Local Government Act 1972, das zum 1. April 1974 in Kraft trat, trug den Anforderungen eines geänderten und erweiterten Aufgabenbereichs Rechnung. Durch dieses Gesetz wurde zum einen eine Gebietsreform durchgeführt, zum anderen ein konsequent zweigliedriger Verwaltungsaufbau errichtet. England und Wales wurden in 42 counties gegliedert, die ihrerseits wieder in mehrere districts unterteilt sind. Die Reform berücksichtigte aber bei der Aufgabenzuweisung die Unterschiede zwischen Stadt und Land. aa) Die Größe einer non-metropolitan county schwankte bei der Reform zwischen 283 000 (Northcumberland) und 1430 000 (Kent) Einwohnern9. Diesen ländlichen Grafschaften wird durch das Gesetz von 1972 die Verantwortung für Erziehung, öffentliche Sicherheit, Verkehr und personal social services übertragen. Die ländlichen districts nehmen lediglich Aufgaben auf dem Gebiet des Wohnungswesens und der örtlichen Daseinsvorsorge wahr. bb) Die metropolitan counties umfassen durchschnittlich über zwei Millionen Einwohner. Ihnen sind daher hauptsächlich Planungs- und Koordinationsaufgaben zugewiesen. Die Durchführung der Verwals Jackson, S. 277. 6 Local Government Act 1972, sec. 2 (3). 7 Hart/Garner, S. 306. 8 Local Government Act 1972, sec. 111. 8 CSO, Local Government, S. 5 ff.

A. Sozialarbeit im Rahmen der kommunalen Personal Social Services

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tungsaufgaben ist in den Ballungsgebieten Aufgabe der kleineren Verwaltungseinheiten, der districts (durchschnittlich 200 000 Einwohner). cc) Erschwert wird das Verständnis der Aufgabenzuweisung durch die Tatsache, daß der Großraum London eine eigene, im London Government Act 1963 geregelte Verwaltungsstruktur hat, die allerdings der der Ballungsgebiete ähnelt. Während die übergeordnete Verwaltungseinheit, der Greater London Council, hauptsächlich Planungsaufgaben hat, wird die Hauptlast der Verwaltung von den unteren Einheiten, den boroughs (durchschnittlich 220 000 Einwohner), getragen, die auch für die Durchführung der personal social services zuständig sind. dd) Wenn im folgenden von local authorities oder Kommunalbehörden als den Trägern öffentlicher Sozialarbeit die Rede sein wird, so handelt es sich dabei um die 32 boroughs von Greater London, die 34 metropolitan districts und die 38 non-metropolitan counties. Die Tatsache, daß es sich somit um drei verschiedene Verwaltungseinheiten handelt, braucht im folgenden jedoch nicht weiter berücksichtigt zu werden, da Organisation und Administration der Sozialarbeit in allen drei Einheiten denselben Prinzipien folgen. c) Councils und Committees An der Spitze all dieser Verwaltungseinheiten steht ein von den Einwohnern der Gebietskörperschaft gewählter council (Rat). Er ist für die Durchführung der übertragenen Aufgaben verantwortlich und die höchste Autorität auf kommunaler Ebene10• Um die Durchführung aller übertragenen Aufgaben organisieren, leiten und überwachen zu können, teilt sich der Rat in verschiedene committees (Ausschüsse). "Same committees are exclusively concerned with administering a single service, for example, education or housing, and these are frequently referred to as vertical committees; other committees, known as horizontal committees, administer a specialised function which affects a nurober or all of the authority's services, for example, finance, establishment or supplies."11 Diese Ausschüsse können sich wiederum in mit Detailfragen befaßte sub-committees (Unterausschüsse) aufteilen12• Grundsätzlich liegt es im freien Ermessen der Ratsmitglieder, wieviele und für welche Sachgebiete Ausschüsse eingerichtet werden. In einigen Fällen ist jedoch die Errichtung eines separaten Ausschusses für 10 Verfahrensprinzipien für Zusammentritt, Beschlußfassung, etc. sind im Local Government Act 1972, sched. 12 niedergelegt. 11 Jackson, S. 155. 12 Local Government Act 1972, sec. 101.

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2. Kap.: Aufgaben, Organisation und Administration

ein bestimmtes Aufgabengebiet gesetzlich zwingend vorgeschrieben13. So sind die Kommunalbehörden verpflichtet, ein "social services committee"14 einzurichten, das für die Durchführung aller Aufgaben zuständig ist, die den Kommunalbehörden durch das Local Authority Social Services Act 1970 zugewiesen werden15. Dieses social services committee setzt sich, wie jeder andere Ausschuß auch, aus Ratsmitgliedern zusammen. Es ist jedoch gesetzlich ausdrücklich vorgesehen, daß auch andere Personen beigewählt werden können, solange ihre Zahl nicht die der Ratsmitglieder übersteigt16 • Ferner muß jeder Unterausschuß mindestens ein gewähltes Ratsmitglied enthalten17• Somit ist für die Durchführung der Sozialarbeit der Kommunalbehörden entweder das social services committee oder ein sub-committee dieses Ausschusses zuständig. d) Personalstruktur und Verwaltungsapparat Mitarbeiter und Sachmittel der local authorities sind entsprechend der verschiedenen Funktionen in departments (Abteilungen) gegliedert. Beim Aufbau und der Ausgestaltung dieser Abteilungen haben die Kommunalbehörden grundsätzlich freie Hand. Allenfalls die Grundzüge der Personal- und Verwaltungsstruktur werden ihnen vom Gesetzgeber vorgeschrieben. So sind sie z. B. verpflichtet, "(to) appoint an officer, to be known as the director of social services, for the purposes of their social services functions" 18• Außerdem müssen sie "secure the provision of adequate staff for assisting him in the exercise of his functions" 19. Die departments führen die Aufgaben der local authorities unter Anleitung und Aufsicht der Ausschüsse durch. Dabei steht es dem council grundsätzlich frei, die Arbeit mehrerer Abteilungen von einem Ausschuß leiten zu lassen. Das social services committee ist jedoch exklusiv für die oben genannten Aufgaben zuständig und darf anderweitige Aufgaben nur mit ausdrücklicher Zustimmung des Secretary of State übernehmen. e) Social Services Department (SSD) Unterhalb der Ebene des director of social services steht den Kommunalbehörden der Ausbau der Abteilung für soziale Dienste frei. Jackson, S. 156 ff. Local Authority Social Services Act 1970, sec. 2 (1). 15 s. dazu oben unter I. sowie Local Authority Social Services Act 1970, sched. 1. 1s Ebd., sec. 5 (2), (3). 17 Ebd., sec. 5 (4). 1s Ebd., sec. 6 (1). 19 Ebd., sec. 6 (6). 13 14

A. Sozialarbeit im Rahmen der kommunalen Personal Social Services

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Jedoch haben sich seit der Reform bereits bestimmte Organisationsstrukturen herausgebildet, die mit diversen Variationen in jeder der 106 Abteilungen anzutreffen sind~w. Ein typisches social services department hat zwei Ebenen: Leitungsebene (headquarters, central official management) und Ausführungsebene (area level). Die Leitungsebene besteht aus dem director, seinem Stellvertreter und den assistants (Assistenten). Diese assistants betreuen jeweils einen, dem department zugewiesenen Arbeitsbereich (z. B. Haushaltshilfe, Tagesstätten, Heime, Sozialarbeit) bzw. innerorganisatorische Funktionen (z. B. Verwaltung, Planung, Entwicklung). Den assistants unterstehen auf operativer Ebene die entsprechenden Institutionen und das zur Durchführung der Arbeiten benötigte Personal. Die Sozialarbeiter sind gebietsweise in Teams organisiert (fieldwork-service) oder in bestimmte Institutionen eingegliedert. Dieses Modell ist strikt nach Aufgabenbereichen organisiert. Eine Verbindung zwischen den verschiedenen Bereichen findet zwar auf operativer Ebene statt, ist jedoch im System nicht institutionalisiert. D. h., daß ein im area team organisierter Sozialarbeiter nicht direkt eine Haushaltshilfe oder einen Heimplatz zur Verfügung stellen kann, sondern die Kollegen in der entsprechenden Unterabteilung um Hilfe ersuchen muß. Dieser bürokratischen Schwerfälligkeit wird in manchen departments dadurch abgeholfen, daß jedem area team ein home help organiser (Vermittler von Haushaltshilfen) und ein bestimmtes Kontingent an Heimplätzen zugeordnet wird, über das das Team dann selbständig verfügen kann21 • aa) Das Local Authority Social Services Act 1970 schreibt zwar zwingend vor, einen director of social services zu ernennen, umschreibt dessen Funktion aber recht allgemein22• In der Praxis ist der director dem social services committee für die Arbeit seiner Abteilung verantwortlich, woraus sich ergibt, daß er seine Mitarbeiter anleiten und kontrollieren muß. Andererseits berät er den Ausschuß in allen personellen, finanziellen und sachlichen Fragen, die seine Abteilung betreffen, wodurch er bei überzeugender Argumentation einen starken Einfluß auf die "Sozialpolitik" seiner Behörde gewinnen kann. Die zentrale Aufgabe des director of social services ist es somit, die Interessen und Belange seiner Abteilung unter Berücksichtigung der Interessen ihrer Klienten mit den Interessen und Vorstellungen der gewählten und auf 20 s. Brown, R., S. 113 ff.; BIOSS, S. 17 ff. Zu den neuesten Tendenzen in der Organisation der SSDs s. Billis/Bromley/Hey/Rowbottom; Cypher, Seebohm. 21 Vgl. Pragnell, S. 28; BIOSS, S. 169 ff. 22 Local Authority Social Services Act 1970, sec. 6 (1).

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2. Kap.: Aufgaben, Organisation und Administration

Wiederwahl bedachten Ratsmitglieder zu vermitteln. Inwieweit diese Vermittlung gelingt, bzw. inwieweit er sich mit seinen Vorstellungen gegenüber dem Ausschuß duchsetzen kann, ist weitgehend eine Frage seines persönlichen Geschicks. Das Seebohm Committee, auf dessen Vorschlag der Posten des director of social services gesetzlich verankert wurde23 , legte daher nicht umsonst großen Wert darauf, hochqualifizierte Leute an die Spitze der neugeschaffenen departments zu setzen: "The principal offleer of the new department will have to be an effective administrator, the leader of a group of people with widely differing backgrounds, able to take a broad and informed view of the needs the services ought to be meeting, and capable of looking outwards, weil beyond the limits of bis own department and authority, and well into the future."24 Um zu gewährleisten, daß diese hohen Standards auch eingehalten werden und um ein Gegengewicht zur starken Stellung des Ausschusses aufzubauen, der auch für die Anstellung des director verantwortlich ist, schlug der Seebohm Report vor, daß die Einstellung des director of social services der Bestätigung durch den Secretary of State bedürfen solle; ein Vorschlag, den der Gesetzgeber im Gesetz von 1970 aufgegriffen hat25• Nach einer 1971 vorgenommenen Untersuchung26 wurde die neugeschaffene Stelle des director of social services in den meisten Fällen mit den Leitern der aufgelösten children und welfare departments besetzt. Diese hatten in der Regel keine formale Qualifikation in Sozialarbeit, aber große praktische Erfahrung in der Verwaltung der Kommunalbehörden. Auch diese Auswahl macht deutlich, daß es sich bei diesem Posten in erster Linie um eine verwaltungstechnische Schalt- und Vermittlungsstelle zwischen dem social services committee und denen handelt, die die praktische Arbeit leisten. bb) Deputy und assistant directors27 sind gegenüber dem director of social services für spezielle Funktionskreise innerhalb des department verantwortlich. Ihre Aufgabe besteht darin, die Arbeit ihrer Unterabteilung zu organisieren und die Mitarbeiter anzuleiten und zu kontrollieren. Die meisten Führungspositionen unterhalb der Ebene des di23 Report of the Committee on Local Authority and Allied Personal Social Services, para. 632. 24 Ebd., para. 618. 25 Local Authority Social Services Act 1970, sec. 6 (4), (5). Inzwischen erwägt die Regierung jedoch, den Kommunalbehörden in diesem Punkt mehr Freiheit zu lassen, s. Kitchen, S. 2. 2s Smith, J., S. 16 ff. 27 Im Zuge der allgemeinen Sparmaßnahmen ist bei etmgen Kommunalbehörden der Vorschlag in der Diskussion, den Posten des deputy director einzusparen, s. Deputy Director Post faces ,Efficiency' Axe, in: SWT 1980, No.6, S.4.

A. Sozialarbeit im Rahmen der kommunalen Personal Social Services

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rector wurden - soweit dies damals möglich war - mit qualifizierten Sozialarbeitern besetzt. Dies stärkte zwar die Effizienz und Professionalität des department auf Leitungsebene, hatte aber kurzfristig einen Mangel an qualifiziertem Personal auf operativem Gebiet zur Folge28 • Durch die Aufwertung der Sozialarbeit in der öffentlichen Meinung und die Einführung einer allgemein anerkannten Ausbildung mit einheitlichem Abschluß hat der Beruf des Sozialarbeiters jedoch an Attraktivität gewonnen, was in den letzten Jahren zu einem stetig wachsenden Potential an qualifiziertem Personal29 geführt hat, so daß diese Kinderkrankheit der Reorganisation heute überwunden ist. cc) An der Spitze jedes area team steht ein principal social worker, der mehrere senior social workers unter sich hat. Jeder dieser senior social workers leitet seinerseits eine Gruppe von Sozialarbeitern30• Durch diese area teams nimmt die Kommunalbehörde die Mehrzahl der ihr übertragenen Aufgaben auf dem Gebiet der Sozialarbeit wahr. Anders als die Sozialarbeiter vor der Reform sind diese Teams nicht nach Klientengruppen, sondern nach Gebieten organisiert: Jedes area team ist für alle Klienten seines Gebiets zuständig (generic social work, mixed caseload), was für den Klienten den Vorteil der leichteren Zugänglichkeit hat. Dem einzelnen Sozialarbeiter bürdet diese Arbeitsweise jedoch mehr Arbeit auf, da er sich nun nicht mehr auf ein bestimmtes Gebiet spezialisieren kann, sondern sich mit allen der Kommunalbehörde übertragenen Aufgaben auskennen muß. Dieser Mehrbelastung wird einerseits durch eine umfassendere Ausbildung, andererseits durch eine gewisse Spezialisierung innerhalb der Teams Rechnung getragen31.

2. Verantwortlichkeit auf nationaler Ebene: Department of Health and Social Security (DHSS) Die Verantwortung für die korrekte Durchführung der Aufgaben, die den Kommunalbehörden zur Ausführung übertragen sind, liegt auf nationaler Ebene bei den jeweils sachlich zuständigen Ministerien. a) Secretary of State for Social Services Für die Arbeit der Kommunalbehörden auf dem Gebiet der personal social services ist der Secretary of State for Social Services verantwortBrown, R., S. 125. CCETSW, Abstracts of Data 1975, sowie für die folgenden Jahre. 30 Zur Funktion des senior social worker s. Jones, T., S. 12 ff.; Bamford, Top and bottom. 31 Zum neuesten Stand der Debatte über "genericism and specialism in fieldwork" s. Payne/Douglas; Stevenson, Specialisation. 2s 29

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2. Kap.: Aufgaben, Organisation und Administration

lieh. Er ist durch die verschiedenen Gesetze, die den Kommunalbehörden Aufgaben auf diesem Gebiet zuweisen, ermächtigt, bestimmte Einzelheiten im Wege der Rechtsverordnung festzulegen und eine allgemeine Kontrolle auszuüben: "Local authorities shall in the exercise of their social services functions including the exercise of any discretion conferred by any relevant enactment, act under the general guidance of the Secretary of State."32 b) Department of Health and Social Security Der Secretary of State for Social Services steht an der Spitze des Department of Health and Social Security, das zugleich "headquarters of the social security system and the national health service, and the centre of policy in the personal social services" 33 ist. Entsprechend dieser verschiedenen Aufgaben ist das DHSS in zwei "functional wings" gegliedert, an deren Spitze jeweils ein Permanent Secretary steht. Die eine Unterabteilung ist für den NHS und die personal social Services, die andere für die social security verantwortlich. Die für den nationalen Gesundheitsdienst und die persönlichen Sozialdienste verantwortliche Unterabteilung gliedert sich weiter in drei divisions, an deren Spitze jeweils ein Deputy Secretary steht und die die folgenden Aufgaben haben: (a) the development of national policies for the health and social services, (b) health service personal, (c) the actual operation of health and social services by health and local authorities."34 Die Behandlung der einzelnen Sachgebiete erfolgt in den branches der jeweiligen division. c) Beratende Gremien Dem Department of Health and Social Security sind eine Reihe beratender Gremien angegliedert, die zum einen die Ministerialbürokratie mit ihrem Fachwissen beraten sollen, zum anderen den Zweck haben, durch die Einbeziehung aller an einer bestimmten Frage interessierten Gruppen in den politischen Entscheidungsprozen zu gewährleisten, daß die im DHSS beschlossene Politik möglichst reibungslos in die Praxis umgesetzt wird. 32 Local Authority Social Services Act 1970, sec. 7 (1). Zur Ermessensausübung im Bereich der social services s. auch Adler I Asquith. 33 Brown, R., S. 52; ferner Sharron, DHSS. 34 Brown, R., S. 54.

A. Sozialarbeit im Rahmen der kommunalen Personal Social Services

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aa) Für die öffentliche Sozialarbeit ist vor allem der Social Work Service (SWS) von Interesse. Dieses Gremium setzt sich aus Vertretern der Kommunalbehörden, der Berufsverbände der Sozialarbeiter und des DHSS zusammen. "It advises the Secretary of State on matters concerning the standards of staffing and care in the local authority social services departments and advises local authorities an the implementation of government policy as it affects social work."35

bb) Der seit 1973 bestehende Personal Social Services Council (PSSC) setzte sich aus Vertretern der Kommunalbehörden, der Berufsorganisationen und anderer an den personal social services interessierter Gruppen zusammen. Seine Aufgabe war es, " ... to advise ministers an policy issues and provide a central forum for discussion of measures designed to improve the efficiency, relevance and accessability of the social services provided by local authorities and corresponding voluntary bodies in England and Wales."36 Im Frühjahr 1980 fiel dieses Gremium den allgemeinen Sparmaßnahmen auf dem Gebiet der social serviceszum Opfer37 •

3. Finanzierung Nach dem Ende des 2. Weltkrieges sind die Ausgaben für die personal social services 20 Jahre lang laufend gestiegen. "The annual average growth between 1955-69 was 5,6 Ufo, and between 1969-75 it rase to 12,7 Ofo."38 1975 hatten sie die Höhe von 850 Millionen Pfund erreicht, um 1976 zum erstenmal unter den Vorjahreswert zu fallen 39• Von da an stiegen die Ausgaben für die personal social services jährlich nur noch sehr langsam, um 1979 wieder den Stand von 1975 zu erreichen. Die im Frühjahr 1979 ins Amt gewählte konservative Regierung unter Frau Thatcher setzte ihr Wahlversprechen, die Ausgaben der öffentlichen Hand zu senken, entschlossen in die Tat um. Alle Subventionen an wirtschaftlich unrentable Betriebe wurden drastisch zusammengestrichen und die Kredite verteuert, um mit dieser Politik des knappen Geldes einen wirtschaftlichen "Gesundschrumpfungsprozeß" einzuleiten. Gleichzeitig wurde der gesamte Sozialetat rigoros beschnitten40 • Die KommunalClegg, J ., S. 119. Brown, R., S. 62; Bamford, S. 8 ff. 37 PSSC finally ends on ,Note of Regret', in: SWT 1980, No. 38, S. 5. 38 Judge, Rationing, S. 3. 39 Ebd., S. 4. 4U Vgl. Schulte/Wilton, S. 326 ff. 3s

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2. Kap.: Aufgaben, Organisation und Administration

behörden wurden angewiesen, ihre Ausgaben im laufenden Jahr um 3 °/o und für 1980 um weitere 5 Ofo zu kürzen. "The five per cent cuts for the next year come on top of the three per cent cut already requested for this year, and must mean that many local authorities will have to cut some social services. It is up to the discretion of local councils to decide exactly in which department the cuts should come, but it is unlikely that many social services departments will remain unscathed."4l In einer Zeit, in der die Zahl derjenigen, die aufgrund des "Gesund5chrumpfungsprozesses" der Wirtschaft dringend auf die Leistungen des welfare state angewiesen sind, sprunghaft ansteigt und gleichzeitig diese Leistungen drastisch gekürzt werden, gewinnt die Frage nach der Art der Mittelbereitstellung für die Sozialarbeit der Kommunalbehörden besondere Relevanz. Die Finanzierung kommunaler Sozialarbeit ist Ergebnis " .. . of a continous process of political interplay between the professionals, the administrators, and the elected or appointed representatives . .. The responsibility ... lies with the committees, largely influenced by their chief offleer ... working with constraints imposed by finance committees ... These in their turn are restrained by resource priorities laid down by the relevant central government department and this too is constrained by the Treasury and cabinet decisions of public expenditure."42 Im folgenden wird ein kurzer Überblick über diesen komplizierten Prozeß gegeben, wobei zwischen der Deckung der laufenden Kosten (current oder revenue expenditure) und der Deckung des Investitionsaufwands (capital expenditure) unterschieden werden muß43• a) Deckung der laufenden Kosten Die laufenden Kosten bestreiten die Kommunalbehörden aus vier Quellen: central government grants (Zuschüsse der Zentralregierung), rates (Kommunalsteuern), fees and charges (Gebühren) und aus anderen Einkünften wie z. B. Mieteinnahmen. aa) Die central government grants sind die wichtigste Finanzquelle der Kommunalbehörden. Es handelt sich dabei entweder um zweckgebundene Zuschüsse oder um einen unspezifizierten block grant, der von den Behörden selbst auf ihre einzelnen Abteilungen verteilt wird 41 Confusion as Government Economies are Revealed, in: SWT 1979, No. 44, S. 8 ff. s. dazu auch: Page, Impact of Cuts; Glennerster, Public Spending. 42 Glennerster, Social Services Budgets, S. 13. 43 Diese Übersicht schildert das Verhältnis zwischen Zentralregierung und Kommunalbehörden, wie es gegenwärtig besteht. Für Tendenzen der Zentralregierung, weitere Befugnisse auf Kosten der Kommunalbehörden an sich zu ziehen, s. Burgess/Travers.

A. Sozialarbeit im Rahmen der kommunalen Personal Social Services

97

(rate support grant, RSG). Dieser RSG ist die wichtigste Finanzhilfe der Zentralregierung. Seit seiner Einführung im Finanzjahr 1967/68 stieg sein Anteil an den Gesamtausgaben der Kommunalbehörden von 64,5 °/o auf 66,5 °/o (1975/76) und fiel 1977/78 wieder auf 61 Ofo. Für das Finanzjahr 1980/81 war eine weitere Kürzung geplant, die jedoch nicht verwirklicht wurde44 • (1) Die Festsetzung der staatlichen Zuschüsse erfolgt in zwei Schritten: Zuerst werden die gesamten Ausgaben der Kommunalbehörde für das kommende Finanzjahr durch Vertreter der Zentralregierung und den local authorities gemeinsam kalkuliert. Die Berechnung erfolgt in sechs Untergruppen (darunter eine für personal social services), die die gesamten Ausgaben ihres jeweiligen Sektors auf Grundlage der letztjährigen Ausgaben und von Wachstums- und Prioritätsrichtlinien der Zentralregierung kalkulieren. Nachdem alle Untergruppen ihre Kalkulation vorgelegt haben, beschließt die Zentralregierung, einen bestimmt en Prozentsatz der Gesamtausgaben aller Kommunalbehörden durch Zuschüsse zu tragen. Nachdem von dieser Summe die minder wichtigen zweckgebundenen Zuschüsse abgezogen worden sind, bleibt der RSG als unspezifischer Zuschuß übrig45• (2) Die Verteilung des RSG auf die einzelnen Kommunalbehörden erfolgt nach folgenden Prinzipien: Zum einen werden die ländlichen Gebiete, die mangels Industrialisierung ein geringeres eigenes Steueraufkommen haben, bevorzugt. Zum andern wird durch die Höhe des Zuschusses versucht, die Unterschiede, die im Leistungsniveau der Kommunalbehörden bestehen, auszugleichen. Deshalb werden bei der Verteilung " . . . factors relevant to the volume of services required and the cost of providing them in order to compensate for differences between different authorities in their spending needs per head of population ..."46 berücksichtigt. In der Höhe des RSG kann aber immer nur eine Anregung an die Kommunalbehörden liegen, die zwischen ihnen bestehenden Unterschiede abzubauen, da dieser Zuschuß eben nicht zweckgebunden ist und nach Auszahlung ihrer Disposition unterliegt. "RSG is an unhypothecated or block grant which allows considerable freedom to individual authorities to determine their own expenditure priorities."47 44 Judge, Rationing, S. 13 ff.; Rate Support Grant held at 61 per cent . . . , in: SWT 1979, No. 13, S. 6. 45 Vgl. Hepworth, S. 52 ff. 46 The Rate Support Grant Order 1976, para. 36. 47 Judge, Rationing, S. 21.

7 Haberkorn

2. Kap.: Aufgaben, Organisation und Administration

98

bb) Kommunalsteuern müssen von den Eigentümern nicht-landwirtschaftlich genutzter Grundstücke und Gebäude entrichtet werden. Diese Steuern werden von den districts und in London von den boroughs erhoben; der größte Teil muß jedoch an die counties weitergeleitet werden. cc) Gebühren werden auch und besonders auf dem Gebiet der personal social services erhoben. Die Berechtigung, für ihre Leistungen Gebühren erheben zu können, leitet sich für die Kommunalbehörden aus den jeweils einschlägigen Gesetzen ab. In der Regel setzen diese Gesetze jedoch fest, daß die Gebühren nach der Zahlungsfähigkeit der Klienten gestaffelt sein müssen48 • Das Verhältnis zwischen den Ausgaben für die einzelnen sozialen Dienste und Leistungen und den Einnahmen aus den Gebühren veranschaulicht folgende Tabelle49 •

Fees and Charges in the Personal Social Services in England and Wales 1973- 74

Grass Expenditure

Service

I Children's Hornes ...... Hornes for the Elderly .. Other Residential Hornes Day Care for Children . . Day Centres .... ... .. .. Adult TrainingCentres . . HomeHelps Meals an Wheels .. . .. . . Administration ..... ... Fieldwork .. ..... ...... Other ••••

•

•

•

••••••

•

0

••

••

•

••••

•

•

•

0

Total . . . ........ . . . .. . . I

.E ' 000

Feesand Charges

Charges as a Propor- Proportions tion of of Total ExpendiFees ture

.E'OOO

•%

82.936

13.143

15.8

17.3

139.497

46.794

33.5

61.6

27.558

5.407

19.6

7.1

15.031

1.677

11.2

2.2

15.641

777

5.0

1.0

20.580

855

4.2

1.1

54.672

2.944

5.4

3.9

5.770

781

13.5

1.0

62.649

1.989

3.2

2.6

46.602

213

0.5

0.3

51.498

1.374

2.7

1.9

522.434

75.954

14.5

100.0

I

I

%

48 z. B. National Assistance Act 1948, sec. 29 (5); National Health Service Act 1977, sched. 8, para. 3 (2). 49 Department of Environment, Table 6.1.

A. Sozialarbeit im Rahmen der kommunalen Personal Social Services

99

b) Deckung des Investitionsaufwands Die Deckung des Investitionsaufwands der Kommunalbehörden erfolgt auf Kreditbasis (loans). Seit 1971 werden die Investitionsausgaben in key sector schemes (Schlüsselbereiche) und locally determined schemes (örtliche Angelegenheiten) unterteilt. Zu den Schlüsselbereichen zählen Erziehung, Wohnungswesen, Straßenbau und personal social services, während die örtlichen Angelegenheiten diverse Einzeleinrichtungen wie Büchereien, Parks und öffentliche Bäder umfassen. aa) Im Bereich der key sector schemes übt die Zentralregierung eine starke Kontrolle über die Investitionstätigkeit aus, da die Kommunalbehörden nur dann einen Kredit aufnehmen können, wenn das zuständige Ministerium sein Placet (loan sanction) gegeben hat. Über das Steuerungsinstrument der loan sanction kann die Zentralregierung nicht unerheblichen Einfluß auf die Politik der Kommunalbehörden nehmen. Zum einen hat sie damit Einfluß auf das Ausgabevolumen selbst, zum anderen kann sie auch inhaltlich in die Projekte der local authorities eingreifen, indem sie die loan sanction nur für solche Projekte erteilt, die ihren Vorstellungen entsprechen50 • bb) Im Bereich der locally determined schemes wird dagegen eine block loan sanction erteilt. Innerhalb dieses Kreditrahmens können die Kommunalbehörden selbständig Gelder für lokale Projekte aufnehmen. cc) Die Kredite selbst erhalten die Kommunalbehörden auf dem privaten Kapitalmarkt, indem sie Anleihen (stocks) oder Kommunalobligationen (bonds) ausgeben. Darüber hinaus können sie auch beim vom Finanzministerium finanzierten Public Works Loan Board Kredite aufnehmen. c) Verteilung der Mittel innerhalb der Kommunalbehörden Die Verteilung der Mittel innerhalb der Kommunalbehörden erfolgt durch das finance and resource committee (Finanzausschuß) auf die einzelnen Abteilungen und von dort durch die sachlich zuständigen Ausschüsse auf die einzelnen Unterabteilungen des department. Dieses "budget-making" ist ein n icht leicht zu durchschauender politischer Entscheidungsprozeß. "Budget-making is a political process ... competing claims being many and resources limited, it presents a local authority with its most difficult recurring problem. The intangible benefits of one service have to be compared with those of another, and weighed against the burden of taxation. Current so 7*

Vgl. Hepworth, S. 137 ff.

2. Kap.: Aufgaben, Organisation und Administration

100

national policy, the pressure of public opinion, the predilections and prior committments of local politicians, the natural desire to preserve party power and control, all these factors play a part in the process."51

Festzuhalten bleibt jedoch, daß die Zentralregierung, nachdem die Mittel einmal genehmigt sind, keinen direkten Einfluß mehr auf deren Verteilung hat. Insbesonde"t"e sind die Kommunalbehörden nicht an die dem RSG zugrundeliegenden Kalkulationen gebunden. Die nachfolgende Tabelle152 gibt einen Überblick über die Verteilung der Mittel auf die verschiedenen Aufgabengebiete der Kommunalbehörden. Local Authority Expenditure Summary by Programme: Actual and Planned

tmillion at current prices

Indices (1979- 80 = 100) at constant prices 1975 -76

1978 11979 - 79 - 80

1980 -81

1981 -82

1979 11980 -80 - 81

1,629 1,943 8,871 10,700 2,977

2,561

Programme

Health and personal social services ........ . Education ............ . Housing .............. . Other environmental services ............ . Libraries, museums, and arts ............ . ... . Law, order, and protective services ...... . . . Employment services .. . Roads and transport .. . Trade and industry, energy, agriculture, fisheries, food, and forestry ...... . . . ... . Other public services .. Total all programmes ..

st Marshall, A., S. 74. 52

92 102

100 100 100

94 96

167

96 99 96

72

93 92 58

110

100

100

95

89

3,091

3,582

102

99

100

90

85

294

320

97

97

100

104

105

2,161

2,649

84

94

100

115

115

57

73

123

101

100

96

90

2,018

2,341

73 93

82 94

100

96 110

94

211

217

99

37

44

9s 1

1oo

112

100

COS, Social Trends 1982, S. 117, Table 6. 23.

1

93

1

ss 1 21,346 1 24,43o

A. Sozialarbeit im Rahmen der kommunalen Personal Social Services

101

4. Verhältnis zwischen Kommunalbehörden, Zentralregierung und Parlament

Die verschiedenen Aufgabenkreise dieser Instanzen auf dem Gebiet der personal social services wurden bereits im Vorhergehenden dargestellt: Die Kommunalbehörden führen die ihnen vom Parlament qua Gesetz übertragenen Aufgaben aus, dabei werden sie zur Erreichung eines national einheitlichen Standards vom Department of Health and Social Security angeleitet und kontrolliert. Die verschiedenen Mittel, mit denen die Regierung in London ihre Vorstellungen gegen die partikularen Interessen der verschiedenen Kommunalbehörden durchsetzen kann, wurden jedoch bisher lediglich angedeutet. a) Kontrolle des Parlaments über die Arbeit der Kommunalbehörden Wie bereits erwähnt, sind die Kommunalbehörden statutory corporations, die " ... must produce statutory authority for everything they do. lf a council exceeds its powers, albeit unwittingly, its actions may be challenged in court where the principle of ultra vires will be invoked, and the extralegal actions will be declared null and void. Thus local authorities largely carry out the administration of general principles of policy decided by national legislature."53 Die im Parlament beschlossenen Gesetze sind somit sowohl Grundlage als auch Schranke aller Aktivitäten der Kommunalbehörden. b) Kontrolle der Ministerien über die Arbeit der Kommunalbehörden aa) Häufig überträgt das Parlament einen Teil seiner Rechtssetzungsbefugnis in Form einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage auf den jeweils zuständigen Minister. Dieser - für die Sozialarbeit der Kommunalbehörden der Secretary of State for Social Services - kann aufgrund der Ermächtigung die jeweiligen Sachbereiche für die Kommunalbehörden durch rules oder regulations (gesetzesvertretende Verordnungen) verbindlich regeln&