Die Bindungen des Post- und Fernmeldewesens an und durch das Rechtsinstitut der Gebühr: Versuch eines Beitrages zu den Post- und Fernmeldegebühren [1 ed.] 9783428438655, 9783428038657

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 318

Die Bindungen des Post- und Fernmeldewesens an und durch das Rechtsinstitut der Gebühr Versuch eines Beitrages zu den Post- und Fernmeldegebühren

Von

Gerhard Feigenbutz

Duncker & Humblot · Berlin

GERHARD

FEIGENBUTZ

Die Bindungen des Post- und Fernmeldewesens an und durch das Rechtsinstitut der Gebühr

S c h r i f t e n zum Off e n t l i e h e n Recht Band 318

Die Bindungen des Post- und Fernmeldewesens an und durch das Rechtsinstitut der Gebühr Versuch eines Beitrages zu den Post- und Fernmeldegebühren

Von

Dr. Gerhard Feigenbutz

D U N C K E R

&

H U M B L O T

/

B E R L I N

CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek Feigenbutz, Gerhard Die Bindungen des Post- u n d Fernmeldewesens an u n d durch das Rechtsinstitut der Gebühr: Versuch e. Beitr. zu d. Post- u. Fernmeldegebühren. — 1. A u f l . — B e r l i n : Duncker u n d H u m b l o t , 1977. (Schriften zum öffentlichen Recht; Bd. 318) I S B N 3-428-03865-7

Alle Rechte vorbehalten © 1977 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1977 bei Buchdruckerei Bruno Luck, Berlin 65 Printed in Germany I S B N 3 428 03865 7

Meinen Großeltern

Vorwort Die Arbeit wurde i m J u l i 1974 abgeschlossen. Sie hat der juristischen Fakultät der Universität Bielefeld i m Wintersemester 1975/76 als Dissertation vorgelegen. Vor der Drucklegung ist die Literatur bis Februar 1976 i m wesentlichen berücksichtigt. Mein besonderer Dank gilt Herrn Prof. Dr. Dr. E.-W. Böckenförde. Sein großes Interesse und sein stets ermutigender sowie hilfreicher Rat haben die Arbeit von Anfang an sehr gefördert. Der Universität Bielefeld und der Deutschen Bundespost danke ich für ihre Förderung. Nicht zuletzt gebührt mein Dank Herrn Ministerialrat a. D. Prof. Dr. J. Broermann, der die Arbeit i n sein Verlagsprogramm aufgenommen hat. Gerhard Feigenbutz

Inhaltsverzeichnis Einleitung

17

Α. Der Verwaltungsbereich Post- und Fernmeldewesen

22

I. Begriffe, Methoden, Ziele u n d Z i e l w i r k u n g e n der Post- u n d Fernmelde-Gebührengestaltung

22

§ 1 Die Organisationsstrukturen der Dienste u n d Teildienste als Gebührenbereiche

22

1. Die Dienstbereiche (Tabelle I)

22

2. Die Definition u n d F u n k t i o n der Dienstbereiche (Tabelle I I )

25

3. Die Teildienstbereiche (Tabelle I I I ) 4. Zusammenfassende Formulierung der Organisationsformen des Verwaltungsbereiches Post- u n d Fernmeldewesen aus gebührengestalterischer Sicht

26

§ 2 Der interne Post- u n d Fernmeldegebühren-Ausgleich

30 31

1. Der interne Ausgleich i n den Teildienstbereichen (Tabelle I V — 1. Ausgleichsstufe)

32

2. Der interne Ausgleich zwischen den Teildienstbereichen (Tabelle V — 2. Ausgleichsstufe)

33

3. Der interne Ausgleich zwischen den Dienstbereichen (3. A u s gleichsstufe)

33

4. Die Definition u n d die F u n k t i o n

38

a) Die Definition (Tabelle V I )

38

b) Die F u n k t i o n

42

§ 3 Die Interventionsziele i m Gebührenverwaltungsbereich

Post-

u n d Fernmeldewesen

43

1. Analytische Vorbemerkung

43

2. Die konkreten Interventionsziele a) Die leistungserstellungs- u n d leistungsvorhaltungsfremden politischen Lasten aa) Die Zahlung von Versorgungsbezügen an verdrängte Ruhestandsbeamte bb) Die Kostenunterdeckungen i m Rentendienst cc) Mehraufwendungen f ü r Zoll-Interzonenüberwachung b) Die mehrkosten- u n d mindererlöskausalen Interventionsziele der Leistungserstellung u n d Leistungsvorhaltung

44 45 45 45 45 46

10

Inhaltsverzeichnis aa) bb) cc) dd) ee) ff) gg)

Kulturpolitische Ziele Sozialpolitische Ziele Raumpolitische Ziele Staatspolitische Lenkungsziele Haushaltspolitische Fiskalnutzung Wirtschaftspolitische Ziele Zielwirkungen

46 47 47 47 48 49 50

§ 4 Die gebührenrechtliche Problemformulierung der Bindungen des Verwaltungsbereiches Post- u n d Fernmeldewesen (Tabelle V I I )

52

I I . Der Verwaltungsbereich Post- u n d Fernmeldewesen als gegenständlicher Gebührenbereich

53

§ 5 Gegenständlich-systematische Problemformulierung § 6 Die allgemeinen Verfassungsbezüge des Begriffes Fernmeldewesen

53 Post-

und

55

1. Die allgemeinen verfassungsrechtlichen Aussagen zum Gehalt des Begriffes Post- u n d Fernmeldewesen

55

2. Interdependentielle Verfassungsbezüge zum Post- u n d Fernmeldewesen als organisationsrechtlicher Kompetenzbegriff

57

§ 7 Der Sachbegriff des Post- u n d Fernmeldewesens

59

1. Die Definition

59

2. Die F u n k t i o n

60

§ 8 Der verfassungsrechtliche Begriff Post- u n d Fernmeldewesen

des

Verwaltungsbereiches

1. Das Verhältnis v o n Sachbegriff u n d verfassungsrechtlichem Begriff 2. Der Meinungsstand zum verfassungsrechtlichen Gehalt des Begriffes Post- u n d Fernmeldewesen a) Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes aa) zum Postwesen bb) zum Fernmeldewesen b) Der wissenschaftliche Meinungsstand i n der L i t e r a t u r . . aa) Der Meinungsstand vor dem I n k r a f t t r e t e n des Bonner Grundgesetzes bb) Der Meinungsstand unter der Geltung des Bonner Grundgesetzes 3. Analyse der Einzeltheorien des Begriffes Post- u n d Fernmeldewesen

62 62 62 62 62 63 63 64 65 65

a) Die historische Definition des Bundesverfassungsgerichtes

65

b) Die institutionell-formale Theorie c) Die funktionell-historische Theorie

67 68

4. Zwischenergebnis § 9 Die Interpretation des sachlich-materiellen Rahmens des Postu n d Fernmeldewesens als Gebührenverwaltungs- u n d W i r t schaftsbereich

70

71

Inhaltsverzeichnis 1. Die Wortinterpretation

71

2. Die systematische Interpretation

75

3. Die teleologische Auslegung

77

4. Die historische Auslegung

79

5. Vergleichende M o t i v - u n d Gehaltsanalyse

84

a) Die Entstehungsgeschichte

84

b) Der Gehalt des Postwesens

86

6. Die gegenständlich-sachliche Definition des Post- u n d Fernmeldewesens als Verwaltungsbereich

93

B. Die Bindungen des Post- und Fernmeldewesens an das Rechtsinstitut »Gebühr4

95

I. Die Dienste u n d Teildienste des Post- u n d Fernmeldewesens als Bereiche daseinsvorsorgender Leistungsverwaltung

95

§ 10 Der Gehalt des Begriffes ,Daseinsvorsorge

4

1. Systematische Eingrenzung 2. Die historische Entstehungssituation

97 97 98

3. Die Irrationalität des Selbstverständnisses

103

4. Das Verständnis der Daseinsvorsorge aus neuerer Sicht

105

5. Ergebnis

106

I I . Die Regalität des Post- u n d Fernmeldewesens

107

§ 11 Vergleichende Betrachtung des Aussagegehaltes der Begriffe Regalität u n d Daseinsvorsorge 108 § 12 Das Post- u n d Fernmelderegal

110

1. Das Postregal

110

2. Das Fernmelderegal

113

§ 13 Das Regal aus rechts- u n d verfassungshistorischer Sicht

114

§ 14 Der Gehalt des Regals als Rechtsbegriff

119

1. Die allgemein-wissenschaftliche Sicht

119

2. Das Regal aus der Sicht des Post- u n d Fernmeldewesens . . 120 § 15 Das Regal des Post- u n d Fernmeldewesens i m Geltungsbereich des Bonner Grundgesetzes 122 I I I . Die Bindungen an das Rechtsinstitut Gebühr gemäß A r t . 80 Abs. 2 GG 128 § 16 Die Auslegung des A r t . 80 Abs. 2 S. 1 GG 1. Der Wortlaut u n d das Regelungsziel

128 128

12

Inhaltsverzeichnis 2. Das systematische, teleologische u n d historische Normziel des A r t . 80 Abs. 2 GG 130

I V . Zusammenfassende Darstellung

134

C. Die Bindungen im Verwaltungsbereich Post- und Fernmeldewesen durch Gebühren 135 I. Die Bindungen durch Rechtsnatur u n d Begriff v o n Gebühren als abgabenrechtliches I n s t i t u t des Bonner Grundgesetzes 135 § 17 Systematisierungsaspekte

135

1. Die materielle Interdependenz der Rechtsnatur u n d Reichweite der Gebührenermächtigung 135 a) Die gegenständlich-materielle des § 14 PostVerwG

Ermächtigungsreichweite

136

b) Die materiell-funktionellen Schranken des internen A u s gleiches 137 2. Die Ablieferungspflicht des Post- u n d Fernmeldewesens gemäß § 21 PostVerwG 139 a) Die Monopolbegründung

140

b) Die finanz- u n d betriebswirtschaftliche Betrachtung

146

c) Zusammenfassung

148

3. Ergebnis

149

§ 18 Die Standortbestimmung staatsdirigistischer L e n k u n g der Gebühren als allgemeines Gehaltsproblem 149 1. Der rechtswissenschaftliche Meinungsstand a) Der neuere literarische Meinungsstand

150 150

b) Der Standort der J u d i k a t u r 151 aa) Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes 151 bb) Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes 153 c) Der Standpunkt der Verwaltungspraxis

156

2. Der Meinungsstand der Finanzwissenschaft u n d i h r V e r h ä l t nis zur Rechtswissenschaft 157 a) Der finanzwissenschaftliche Meinungsstand

157

b) Das Verhältnis von Finanz- u n d Rechtswissenschaft

158

§ 19 Das Rechtsinstitut Gebühr als Interventionsinstrument aus v e r fassungsrechtlicher Sicht 159 1. Der Gebührenbegriff i n der Verfassung a) Die verfassungsrechtlichen Gebührenbegriffes

Aspekte zur Existenz eines

160 160

b) Die Abgrenzung von Steuer u n d Gebühr i n der Verfassung 161 c) Die verfassungsrechtlichen Hinweise f ü r eine lenkungsinstrumentalisierte Gebührengestaltung 164

Inhaltsverzeichnis 2. Der Aussagegehalt des Gebührenbegriffes kungsfeindlicher Gebühren

zur These len-

3. Ergebnis

165 167

I I . Die Bindungen interventionistischer L e n k u n g i n der Bemessung von Post- u n d Fernmeldegebühren durch die sog. Gebührengrundsätze . . 168 §20 Das Kostendeckungsprinzip

169

1. Die Definition u n d i h r dreifach-begriffliches Verständnis . . 169 2. Der Aussagegehalt des Kostendeckungsgrundsatzes a) Die Begriffsvertauschung des kameralistischen m i t dem Gebührenkostendeckungsprinzip

171 Kassen-

172

b) Die Objekt-Zeitraumindifferenz

173

c) Die Spielräume i n der Erfassung der Kosten

175

3. Zusammenfassung des Aussagegehaltes des Kostendeckungsgrundsatzes 177 4. Der rechtswissenschaftliche Geltungsgrund

178

a) Das Kostendeckungsprinzip als Wesensmerkmal von Gebühren 178 b) Der Kostendeckungsgrundsatz i m Postverwaltungsgesetz 182 § 21 Das Äquivalenzprinzip

184

1. Hinweise f ü r das begriffliche Vorverständnis i m Verhältnis zum Kostendeckungsprinzip 184 2. Die Definition u n d der begriffliche Gehalt

185

3. Der Geltungsgrund des Äquivalenzprinzips

191

§ 22 Das Prinzip der Leistungsfähigkeit I I I . Zwischenergebnis

193 195

IV. Die bindenden Grenzen lenkungsfungibler Gebühren aus allgemein verfassungsrechtlicher Sicht 196 § 23 Die Kompetenzschranken

197

§ 24 Die rechtsstaatlichen Grenzen

203

1. Das Eignungsgebot

204

2. Die Gesetzmäßigkeit der lenkenden Gebührengewalt

209

a) Der Schrankengehalt der Erfordernisse der Bestimmtheit, der Meßbarkeit u n d der Vorhersehbarkeit hoheitlicher Gebührenerhebung 209 b) Die mangelnde Zweck- u n d Ausmaßbestimmung i m Postverwaltungsgesetz 212 c) Die zweck- u n d ausmaßindifferente Zielungenauigkeit . . 214 § 25 Das Verhältnismäßigkeitsprinzip i m lenkenden Gebührenwesen des Post- u n d Fernmeldeverwaltungsbereiches 218

14

Inhaltsverzeichnis

V. Die grundrechtlichen Bindungen

224

§26 Die Schranken durch den allgemeinen Gleichheitssatz 1. Der Regelungstypus des Verwaltungsbereiches Fernmeldewesen

224

Post-

und

2. Die materiale Leere

225 227

3. Die Komplexitätsfunktion des allgemeinen Gleichheitssatzes 229 4. Die Konditionalprogrammierung

232

5. Die Rechtfertigung von gebührenrechtlichen Ungleichbehandlungen durch ihre Ziele u n d Zwecke 233 6. Gleichheitliche Schranken lenkender Gebühren i n Ermessensbereichen 235 7. Gleichheitsschranken durch die Festsetzung von gebührenrechtlichen Zeitstufen 236 8. Gleichheitsgrenzen der Gebührenpauschalierung 9. Regional-raumgeographische Gleichheitsbindungen der Post- u n d Fernmeldegebühren

238 lenken-

238

10. Der allgemeine Gleichheitssatz als Grundlage sozialstaatlich gelenkter Gebühren 240 11. Der Aussagegehalt des allgemeinen Gleichheitssatzes f ü r das lenkende Gebührenrecht 241 § 27 Die Eigentumsgarantie als Schranke lenkender Post- u n d Fernmeldegebührengewalt 243 1. Der Meinungsstand zum Schutzbereich des A r t . 14 GG

244

2. Die Analyse des kontroversen Meinungsstandes der Eigentumsgarantie als Eingriffsobjekt der Gebührenabgabengewalt 245 § 28 Die bindenden Schranken durch andere Grundrechte

248

D. Systemrationalität und begriffliche Zweckfunktion von Gebühren im Geltungsbereich des Bonner Grundgesetzes 252 § 29 Die historisch-dogmatische Entwicklung der seit dem Kameralismus

Gebührentheorie

252

§ 30 Die semantische Gehaltlosigkeit des Gebührenbegriffes des B o n ner Grundgesetzes 260 § 31 Die F u n k t i o n der Gebühren als formal-kausale i m Sinne von reinen Entscheidungsregeln

Gegenleistung

264

§ 32 Die Diskussion der Gebühr i n Gestalt von Entscheidungsregeln 268 1. Die Gebühr als funktionaler Individualleistungsersatz

268

2. Die Ablösung des Nutzens, Wertes oder Vorteiles als angebliche Entscheidungskriterien des Äquivalenzprinzips 270 3. Die politisch-instrumentale Lenkung

270

Inhaltsverzeichnis 4. Die angebliche Identität von Steuern u n d Gebühren i m Falle zu intensiver Berücksichtigung von Lenkungszielen 271 5. Die Abgrenzung der Gebühr als funktionaler I n d i v i d u a l l e i stungs-Ersatz 272 a) Die Abgrenzung zum Preis

272

b) Die Grenzziehung zu Finanzmonopolen

274

c) Die Abgrenzung zu Zwecksteuern

274

d) Die Grenze zu den Gebührensteuern

276

§ 33 Die Gewährleistung der Gebühren als reine Rechtsregeln 1. Die Uberlagerungsfunktion

276

von Verfassungsbestimmungen 277

2. Die Begründungsfunktion

277

3. Der pragmatische Gehalt u n d die prozessuale F u n k t i o n (Tabelle V I I I ) 278 § 34 Die Diskussion der Gebührenbemessung als funktionaler I n d i vidualleistungs-Ersatz

279

1. Der Umfang der Gebühreneinrichtung

282

2. Die

284

Eigenkapitalverzinsung

3. Die nichtperiodischen Kostenfaktoren a) Die Methoden der Kapitalerhaltung b) Das Fremdkapital § 35 Die Kostenrepartierung einer Gebühreneinrichtung

285 285 287 287

1. Der Grundsatz der numerischen Gleichheit

288

2. Die Definition von Degression u n d Progression

294

3. Die Zulässigkeit der Degression u n d Progression

295

E. Zusammenfassende Schlußbetrachtung der wesentlichen Ergebnisse 300 Literaturverzeichnis

306

Sachregister

317

Einleitung 1. Das Thema als Gegenstand der Untersuchung

Die Trägereigenschaft des Staates für das Post- und Fernmeldewesen gewährt stets unter anderem auch die bequeme Möglichkeit, die A u f gaben und Ziele dieses Dienstleistungsbereiches maßgeblich staatsinterventionistisch zu beeinflussen. Das Post- und Fernmeldewesen ist staats- und verfassungsrechtlich zwar unmittelbare Bundesverwaltung. Seine Umschreibung i n diesem Sinne ist jedoch einseitig staatsorganisatorischen Charakters i m H i n blick auf den Verwaltungsaufbau und seine Gliederung i m Bund - Länderverhältnis. Nicht zu Unrecht begannen vor allem i n der Literatur über die Selbstdarstellung der Deutschen Bundespost i n der Mitte der sechziger Jahre die Hinweise auf die umfassenden soziologischen A u f gaben und die Funktionen zur reibungslosen und gewährleisteten A b wicklung aller das Leben eines Volkes berührenden und beeinflussenden Bereiche, wie ζ. B. der gewerblichen Wirtschaft, des Handels und Verkehrs, von Kunst und Wissenschaft, deutlich zu werden. I n diesem Sinne w i r k t der Staat i n jüngster Vergangenheit verstärkt auf die Zielplanungen seines größten Sondervermögens nicht nur unter spezifisch verwaltenden, sondern ζ. B. ebenso unter sozial-, bildungs-, renten-, wirtschafts- und konjunktur-, k u l t u r - oder raumpolitischen Aspekten ein. Die starke, teilweise monopolisierte Stellung der Dienste des Post- und Fernmeldewesens, vor allem aber die ζ. T. existentielle Bedeutung für alle Schichten des Volkes, die Wirtschaft und die übrige Verwaltung ermöglicht dies wie keine andere Institution des öffentlichen Lebens. Die Besonderheit liegt dabei darin, daß diese staatsdirigistischen Eingriffe relativ lautlos und wenig durchschaubar i n die Variation der Benutzungsentgelte undifferenziert als sog. „Gebühren" eingebettet werden. Die Situation, die insoweit durch den derzeitigen Stand von Wissenschaft und Rechtsprechung i n der Diskussion um die Bemessung und den Anwendungsbereichen des Rechtsinstitutes Gebühr vorzufinden ist, läßt sich durch zwei Feststellungen umschreiben: 1. Die Wissenschaft hat sich bislang erfolglos darum bemüht, eine anzuerkennende Interpretation von Gebührenabgaben bzw. der sie beherrschenden sog. Gebührengrundsätze zu liefern, die es gestat2 Feigenbutz

18

Einleitung

tet, auf alle anfallenden Probleme i n der Bemessung und Anwendung überprüfbare Lösungen anzugeben. 2. Die Rechtsprechung verwendet stets bestimmte Formeln, von denen sich aussageinformell stets nachweisen läßt, daß diese weder hinreichend noch notwendige Bedingungen der jeweils getroffenen Entscheidungen sind. Dies soll besagen, daß bei Zugrundelegung der Formeln auch eine oder eine ganze Anzahl abweichender anderer Entscheidungen hätten getroffen werden können, und daß die getroffene Entscheidung auch ohne Verwendung der Formeln hätte begründet werden können. I n komplexen Gebührenstrukturen vermittelt die eingehende Analyse dieses Befundes dementsprechend ein Doppeltes: Einmal den Eindruck einer ungebundenen staatsinterventionistischen Phänomenologie — zum anderen das B i l d von Verlegenheitsräumen tolerierender Ohnmacht. Bei diesem Stand der Situation erscheint es deshalb angezeigt, konsequent alle bislang aufgebauten Positionen und Thesen i m Zusammenhang m i t dem Thema kritisch zu überprüfen und sie da zu ordnen, historisch abzubauen oder als nicht tragfähig zu charakterisieren, wo dies durch Hinweise aus der ,Verfassung 4 bzw. aus typisiert-dogmatischer Notwendigkeit unabweisbar erscheint. Der hierzu vorgelegte Versuch stößt dabei zunächst auf zwei Schwierigkeiten. Die erste besteht darin, daß es zum Teil unumgänglich ist, ein bestimmtes Wissen um die angebliche ,Verwaltungs'praxis sowie die Gebührenbemessung zunächst problembildend aufzuzeigen. Die Darstellung und Zurüstung eines Minimums zugleich auch an betriebswirtschaftlichen Einflußmomenten post- und fernmeldespezifischer Prägung ist dabei unumgänglich. Die zweite ergibt sich daraus, das Motivcholorit der Verwaltungs- und Gebührenpraxis zumindest exemplarisch vorab zur Gebührendiskussion aufzubereiten. I n Anbetracht der äußerst sparsamen und oft fehlenden Darlegungen darüber i n Geschäftsberichten der Deutschen Bundespost mußte sich ihre Feststellung oft auf nur allgemein gehaltene, sachlich unabweisbare Festlegungen beschränken. Die eigentliche Diskussion des Themas konnte deshalb erst nach der Schaffung eines bestimmten faktischen Problembewußtseins beginnen, wie es für den unvorbereiteten Leser nicht ohne weiteres zugänglich und i n späteren Zusammenhängen vielfach störend gewesen wäre. 2. Hinweise zum Gang und zur Gesamtkonzeption der Untersuchungen

a) Die Untersuchung nimmt folgenden Gang. I m ersten Abschnitt w i r d das Post- und Fernmeldewesen als Verwaltungsbereich zunächst begriffsmethodisch nach Aufbau und Interventions-Methoden und -Zie-

Einleitung

19

len, soweit sie für die Gebührenuntersuchung relevant sind, bis h i n zu § 4 i n Form einer abschließenden Problemformulierung vorgestellt. Von § 5 bis § 9 einschließlich w i r d der Gehalt des Begriffes Post- und Fernmeldewesen als ,Verwaltungsbereich' erarbeitet. Das wichtigste Ergebnis dieses Abschnittes besteht i n dem Nachweis, daß nicht alle ausgeübten Dienste und Teildienste materielle Verwaltung sind. Dadurch w i r d der Diskussionsrahmen für die Gebühr als systemtypisierte Anwendungsform geschaffen. I m zweiten Abschnitt werden die Bindungen des Verwaltungsbereiches Post- und Fernmeldewesen ,an' das Rechtsinstitut Gebühr erörtert. Das Ziel dieser Erörterungen ist es, zu verdeutlichen, daß die Deutsche Bundespost keineswegs verfassungsfest und schon gar nicht global über die Charakterisierung als Daseinsvorsorge bzw. als Trägerin des staatlichen ,Nachrichtenregals' insoweit als Gebührenbereich zu vindizieren ist. Gleiches w i r d i n bezug auf A r t . 80 Abs. 2 S. 1 GG nachgewiesen. Hierbei werden insbesondere i n § 13 wieder die grundlegenden Diskussionsaspekte für den dritten Abschnitt i n bezug auf die A b lieferungen des Post- und Fernmeldewesens an den Bund als Gebührenelemente und die materielle Interdependenz von Ermächtigungsreichweite und Rechtsform i n der Erhebung von Gebühren als systemtypisierte Handlungs- und Benutzungsform vorbereitet. Das wichtigste Ergebnis ist die Tatsache, daß das Post- und Fernmeldewesen keiner zwingenden, sondern jederzeit korrigierbaren Bindung ,an' das Rechtsinstitut Gebühr unterliegt und die Definition als Verwaltungsbereich i m ersten Abschnitt erschütterungsfrei ist. Der dritte Abschnitt behandelt die Bindungen des Post- und Fernmeldewesens i n der Bemessung der Benutzungsentgelte durch die Gebühren als spezielles Abgabeninstitut. Zentraler Untersuchungsgegenstand ist zunächst die Beantwortung der Frage nach der Zulässigkeit staatsdirigistischer Interventionen durch eine lenkende, insbesondere intern-ausgleichsfungible Gebühr. Die Diskussion der Schranken der lenkenden, insbesondere intern-ausgleichsfungiblen Gebühr bildet den weiteren Untersuchungsschwerpunkt zunächst aus der Sicht der angeblich spezifischen Gebührengrundsätze und alsdann aus allgemein verfassungs- und verwaltungsrechtlicher Sicht. Die entscheidenden Ergebnisse des dritten Abschnittes sind der informell total offene Aussagegehalt des Gebührenbegriffs und sowohl die Untauglich- als auch Unverbindlichkeit der sog. Gebührengrundsätze zum Zwecke einer nachvollziehbaren Gebührenbemessung i m Post- und Fernmeldewesen. I m vierten Abschnitt w i r d der Versuch eines Neuansatzes i n der Interpretation der Gebühren als system- und zweckrationales Abgabenelement unternommen. Das wichtigste Ergebnis besteht i n dem i n § 30 2*

20

Einleitung

gelieferten Nachweis, daß der Gebührendefinition kein materieller Maßstab zur Bemessung und Abgrenzung i m Gegensatz zur Steuer, wohl aber eine formal-funktionale Zurüstung zu entnehmen ist. Ihre Rechtfertigung erfahren die Ergebnisse des dritten Abschnittes weitgehend i m vierten Abschnitt. b) Das Thema insgesamt soll ausschließlich als Problemkreis des geltenden' Verfassungs- und des, wenn auch weithin ungeschriebenen Verwaltungsrechtes untersucht werden. Insoweit stellt es nicht — angesichts immer kurzfristigerer Gebührenerhöhungen — etwa den Versuch dar, eine Theorie der (Post-)Benutzungsgebühren als Ergebnis ,freier 4 verfassungs- und verwaltungswissenschaftlicher Forschung zu entwickeln. Entsprechend der reduzierten Zurüstung der Zielsetzung des Themas ist diese Arbeit einzig als ,Versuch' zu betrachten, eine handhabbare Dogmatik gebührenrechtlicher Bindungen i m Verwaltungsbereich der Deutschen Bundespost darzustellen, die auf das g e l tende 4 und insofern allein verbindliche Abgabenrecht der Verfassung bezogen ist. Durch diesen Hinweis sei von vornherein i m Interesse methodischer Klarheit wie Sauberkeit jeder K r i t i k vom Standpunkt des ,Richtigen an sich4 oder des ,Geltensollenden 4 begegnet. Zur gegenständlichen positiven Zielsetzung gehört es insoweit lediglich, zu klären, welche Ziele bzw. Zwecke sich überhaupt mit dem abgaberechtlichen Instrument Gebühr zulässigerweise bewirken lassen, welche Nebenwirkungen i n Kauf zu nehmen und wie sie steuerbar bzw. a b z u gleichen sind. Der Grund dieser betonten Beschränkung ist darin zu suchen, daß sowohl Gebühren als Abgabenbegriff wie auch der Begriff des Tätigkeitsbereiches Post- und Fernmeldewesen als kompetenzrechtlicher Aufgabenbereich materieller Verwaltung des Bundes den ,gesetzten4 Verfassungsgehalten allein zu entsprechen haben. Entscheidend sind demnach nicht Verfassungswünsche wirtschaftsverfassungs- bzw. verwaltungstheoretischer oder gesellschaftlich-sozialer Kategorien kraft persönlicher Anschauung. Jeder Individualanschauung gebricht es dafür an tragender demokratischer Legitimation. Als maßgebend sind z.B. i n Art. 74 Ziff. 11 und A r t . 80 Abs. 2 GG die Vorstellungen, Motive bzw. gerade auch die oft fehlende Stellungnahme des historischen Gesetzgebers i n den Verfassungsberatungen i n ihrem jeweiligen eindeutigen oder offenen Sinn zu beachten. Weitgehend sind es i m Rahmen des Themas verfassungsrechtliche Postulate bzw. Staatszielbestimmungen, die wie z. B. das Rechts- und Sozialstaatsprinzip einer inhaltlichen Eindeutigkeit entgehen oder nur i n bestimmter Richtung verstanden wissen wollen. Oft sind es nur unbestimmte oder tradierte Begriffe, die wie z.B. die Regalität, die Da-

Einleitung

seinsvorsorge oder die Gebühr aus ihrem Wortsinn keinen nur annähernd eindeutigen Sinngehalt ergeben und gerade deshalb fester Bestandteil von Verfassungen sind. Sie erschließen sich nicht m i t den gemeinhin bekannten Regeln juristischer Hermeneutik. Eine Verfassung ist kein „Gesetz" i m üblichen Sinne. Sie ist vielmehr als W i r kungs- und Ordnungseinheit zu begreifen, deren Hauptmerkmal der ,rahmenschaffende' Charakter ist, dessen Inhalt es aus dem Geiste und innerhalb der Grenzen des Rahmens konform zu entfalten gilt. Überlagernde Verfassungsprinzipien und Leitlinien sowie Einzelregelungen sind deshalb klar i n ihrer Bedeutung i m und für das ,verfaßte' System zu scheiden und zur Geltung zu bringen. Die Beachtung dieser Unterscheidungen, insbesondere die Regel, Einzelbestimmungen nicht isoliert, sondern gemessen und geprägt aus dem Geiste der tragenden Zusammenhänge i m Verfassungssystem zu interpretieren, gewährleistet allein die geltenden', sei es auch unzweckmäßigen oder änderungsbedürftigen Gehalte zu erkennen. c) Bezüglich der Rechtsnatur des Abgabeninstitutes Gebühr liegt der Arbeit die Auffassung zugrunde, die Gebühr sei eine Abgabenlast für eine öffentlich-rechtliche Leistung. Sofern diese Grundthese von der neuesten und umfassendsten Monographie D. Wilkes 1 über Gebühren angesichts der Dispositionsbefugnis der öffentlichen Hand über die Rechtsformen der öffentlichen Leistungen als verwunderlich angesehen wird, werden dem die folgenden Erwägungen entgegengestellt. Die formale Anknüpfung der Gebühr als Abgabeninstitut erscheint solange zumindest sinnvoll, als das geltende Recht an die — kritisierte — Scheidung von öffentlichem und privatem Recht anknüpft. Diese A n knüpfung ist also nicht denknotwendig, zwingend oder unumstößlich, sondern pragmatischer Natur. Für die Einhaltung des Satzes H. J. Wolffs 2: „Wechselbezügliche Pflichten und Rechte sind öffentlich-rechtlich, wenn eine Pflicht oder ein Recht es ist", sprechen eine mangelnde Normentypologie sowie die Unsicherheit, wie Rechtsschutz zu erlangen wäre. Das Bürgerliche Gesetzbuch hält für Leistungen, die durch eine öffentlich-rechtliche Abgabe abgegolten werden sollen, keine Vorschriften bereit. Es wäre eine neue konstruktive Erfassung solchermaßen gemischter Rechtsbeziehungen notwendig, ohne daß diese verwirrende Notwendigkeit besteht. Es soll deshalb die Einsicht leiten, wie sie H. J. Wolff formuliert hat.

1 2

D. Wilke, S. 60 f. H. J. Wolff, Verwaltungsrecht I I § 99 V a 2 (S. 348).

Α . D e r Verwaltungsbereich Post- u n d Fernmeldewesen I. Begriffe, Methoden, Ziele und Zielwirkungen der Post- und Fernmelde-Gebührengestaltung Der Gegenstand dieses ersten Teiles soll sein, die Rolle der Gebühren des Post- und Fernmeldewesens als ,Verwaltungs'bereich zum Ausgangspunkt für die Untersuchungen auf gebührenrechtliche Bindungen durchschaubar zu machen. I n diesem Sinne soll er eine Bestandsaufnahme über die entscheidenden Begriffe, Funktionen und Ziele als die Marginalien der Diskussion sein. Es soll damit gleichermaßen der Problemsichtung gedient sein wie auch der Gefahr vorgebeugt werden, die Untersuchungen als abstrakten Filigran eines Gebührenbegriffshimmels theoretisch beziehungslos zur Anwendungsproblematik i m und innerhalb des Post- und Fernmeldewesens als materiellen Verwaltungsbereich zu gestalten. § 1 Die Organisationsstrukturen der Dienste und Teildienste als Gebührenbereiche I m Rahmen einer Diskussion über das Post- und Fernmeldewesen als Verwaltungsbereich i n seinen Bindungen an und durch das Rechtsinstitut der Gebühren beginnt die gegenständliche Untersuchung zweckmäßig m i t der Darstellung von Begriff und Funktion der Dienstund Teildienstbereiche. 1. Die Dienstbereiche

Dem Begriff und der Funktion des Ausdruckes Dienstbereich liegt ausschließlich die betriebswirtschaftliche Intention der Erfolgsberechnung von Leistungen und Kosten innerhalb einer Annuitätsperiode zugrunde. Es handelt sich also u m Kostenträgerbereiche. Die Erfolgsrechnung führt entweder zur Kostenüberdeckung oder -unterdeckung bzw. sie weist den Kostenausgleich aus. Diese Kostendeckungsrechnung ist jedoch nicht identisch m i t der Gewinn- und Verlustrechnung der Deutschen Bundespost. Letztere ist Gegenstand der Finanzbuchhaltung. Aus ihr geht jedoch nicht hervor, wie Gebühren lastenmäßig zu erfassen sind. Dafür gibt allein die Kostenrechnung die entscheidenden H i n weise. I h r liegen jedoch die Unterlagen der Finanzbuchhaltung zugrunde. Die reinen Erträge und Aufwendungen der Finanzbuchhaltung werden i n ihr nach Kostenträger- und Kostenteilträgerstellen sowie

§ 1 Organisationsstrukturen

23

Kostenarten zusätzlich bewertet. Dies geschieht je nach Leistungsvorgang durch eine kalkulatorische Gut- oder Lastschriftbewegung i n den einzelnen Kostenbereichen der Deutschen Bundespost, die ja ein Vielproduktunternehmen m i t hoher Verbundleistungsintensität ist. Bedient sich also ζ .Β. der Postscheckdienst der gelben Postscheckbriefe, so bedeutet dies, daß auf der Basis der Selbstkosten der Dienstzweig Postdienst zur Abdeckung seiner Kosten insofern eine kalkulatorische Gutschrift erhält, die i n derselben Höhe als Lastschrift beim Dienstzweig Postscheckdienst kalkulatorisch angelastet wird. Entsprechendes gilt ζ. B. für die Entnahmen von Geldmitteln aus dem Bodensatz des Postscheck» oder Postsparguthabens für Investitionen usw., da i n der F i nanzbuchhaltung z.B. mangels ,effektiver' Zinslasten 1 keine Aufwendungen verbucht werden. Die kalkulatorischen Lastschriften bilden also einen Teil der ,Kosten 4 , zu denen die kalkulatorische Verzinsung des betriebsnotwendigen Kapitals als besondere Kostenart hinzukommt, wobei die Effektivzinsen abgesetzt werden. Auch sie sind i n der Finanzbuchhaltung nicht enthalten 2 . Die Kostensituation i n den acht großen Dienstbereichen i n bezug auf die entscheidenden Hinweise für die Bemessung der Gebühren als Individuallast erschließt sich also ausschließlich i m ,kostenechten 4 Sinne, d. h. wie sie wirtschaftlich zu bemessen wären, nach der betriebswirtschaftlichen 4 Rechnungslegung 3 . Insbesondere gilt dies insofern, als das Post- und Fernmeldewesen, wie schon angedeutet, erhebliche Verbundleistungen erbringt und eine verursachungsgerechte Repartierung von Leistungen und Kosten auf die Dienstzweige bedingt 4 . Z u deren Verdeutlichung diene die folgende Übersicht ( A l - 8) 5 . I n der Betrachtung werden damit ausdrücklich die zwei Beteiligungen an Unternehmen des öffentlichen und die 29 Beteiligungen an Unternehmen des privaten Rechts m i t einem Nennwert von insgesamt D M 100 179 717,— und die daraus sich ergebenden Einnahmen ausgeklammert 6 . 1 Dies resultiert daraus, daß die Finanzbuchhaltung n u r erfolgte lungsbewegungen periodenhaft erfaßt.

2 8

Zah-

Vgl. Eb. Müller, S. 81 ff.

Vgl. deshalb die Pflicht gem. § 18 PostVerwG sowie E n t w u r f eines Postverfassungsgesetzes, Drs. VI/1385, §§ 3 I ; 28; 33; sowie Begründung A l l g . Teil. 4 Klarstellend sei darauf hingewiesen, daß die Diskussion der Bindungen durch Gebühren ausschließlich anhand des betriebswirtschaftlichen Kostenbildes orientiert w i r d . Der G r u n d liegt darin, daß ansonsten mangels entsprechend ausgebildeter Verwaltungserkenntnisse die Diskussion einen nicht unerheblichen Fehlbestand ausweisen würde. Vgl. hierzu auch die Begründung A l l g . T e i l zu Drs. VI/1385 — Sachgebiet 900 —. 5 Vgl. dazu den i m Jahre 1976 neuesten zugänglichen Geschäftsbericht der Deutschen Bundespost v o m Jahre 1974. E r weist die einzelnen Beteiligungen nach dem Stand v o m 31. Dez. 1972 nach. β Vgl. dazu P. Cremerius, S. 174 (176) sowie Gesetzentwurf der Bundesregierung eines Postverfassungsgesetzes, Drs. VI/1385, Begründung Β . T. zu § 1.

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Zahlungsanweis-

Postanweisungs^en-

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Visagebühren

andere Verwaltungs-

Vertrieb von Wertzeichen werxzeicnen

Rundfunkrechnungsdienste

Zahlkarten-

/ / \ .. ι / Technische Fernseh- Briefdienst Briefdienst UberweisungsZahIkart Älenste flessene Briefe^ en-

•ι

4. Post- 5. Postreise- 6. Postscheck- 7. Postsparkassen- 8. Gelddienste

Wettbewerbstätigkeiten:

Uberlassung Teieerafen ieiegraien-

Telegramm u. Telexdienste

• •'

3. Übrige Fernmeldedienste

: Monopol- bzw. Alleinbetriebsrechte

2. Telegrafen-

B. Die Teildienstzweige:

1. Fernsprech-

Organisationsformen

A. Die Dienstzweige :

Tabelle I: Die Dienste und Teildienste des Post- und Fernmeldewesens

24

§ 1 Organisationsstrukturen

25

2. Die Definition und Funktion der Dienstbereiche

Die entscheidende Erkenntnis für die weitere Diskussion über gebührenrechtliche Bindungen besteht damit darin, daß die ,Kosten' eines Dienstbereiches insgesamt innerhalb einer Rechenschaftsperiode, wie sie nun argumentativ stets wiederkehren, bereits ,kostenechte', d.h. kalkulatorisch nach kostenträgerkausalen und -teilträgerkausalen K o stenartenbewegungen ausgeglichene' Individuallasten insgesamt darstellen. Der Leistungs- und Kostenvergleich i n den Dienstbereichen spiegelt dabei den ,Erfolg' einzig und allein i n bezug auf den Kostendeckungsgrad als Maßstab; nicht etwa nach Marktanteilen oder sonstigen Erfolgsmaßstäben. Exakterweise könnte diese A r t der Rechnungslegung eigentlich nur dann auch als ,Erfolgs'rechnung zu Recht bezeichnet werden, wenn das Gebührenaufkommen zumindest gleich oder größer den Kosten ist. I m Falle der Kostenunterdeckung läßt sich i m eigentlichen Sinne nicht mehr von ,Erfolgs'-, sondern allenfalls von einer erfolgsrelativen Rechnung sprechen, was jedoch wiederum nicht i n jedem Falle gleichbedeutend m i t ,Mißerfolg' i n Relation zum Kostenaufwand ist. Denn auch eine relative Kostendeckung kann unter bestimmten Kosten- und Nachfrage- sowie insbesondere Interventionskonstellationen durch den Staat ein Erfolg sein. Der ,Begriff' der Dienstbereiche i m Post- und Fernmeldewesen läßt sich danach — aus der kostenrechnerischen Sicht der Gebührengestaltung — als „die organisatorische Ergebniskategorie eines bereits erfolgten Leistungs- und Kostenausgleiches i m betriebswirtschaftlichen Sinne nach ursächlichen Kostenarten-, und Kostenträger- bzw. Kostenteilträgerstellen" umschreiben. Es w i r d dadurch keine materiell-gegenständliche Umschreibung des Post- und Fernmeldewesens i m Sinne der A r t . 73 Nr. 7 GG, 80 Abs. 2 GG und 87 Abs. 1 GG erbracht, wiewohl sie i m Falle des Fernsprechdienstes identisch ist. Entsprechend dieser vorab notwendigen begrifflichen Klärung, wie sich die Leistungs- und Kostenbewertung innerhalb des organisatorischen Aufbaues i n den Dienstbereichen als Grundlage der Gebührenbemessung vollzieht, ergibt sich, was jeweils unter Kosten,unter'- und Kosten,über'deckung i m gebührenrechtlichen Sinne i. d. R. i n den Dienstbereichen zu verstehen ist. „Kostenüberdeckungen" sind bereits artenmäßig kausal-kalkulatorisch nach Kostenträger- und Kostenteilträgerbereichen bereinigte Überschüsse i n den Dienstbereichen. Oder m i t anderen Worten: es handelt sich um „Gewinne". Die Umkehrung dieser Aussagen gilt entsprechend für die sog. Kostenunterdeckungen; betont sei dabei, daß diese Aussagen nicht i m finanzbuchhalterischen Sinne der einfachen Kameralistik zu verstehen sind.

26

Α. I. Determinanten der Post- u n d Fernmeldegebührengestaltung

Die Funktion des Begriffes läßt sich demnach gebührenrechtlich als indizielle Symbolkategorie zum Zwecke des Leistungs- und Kosten,aus'gleiches und -, Vergleiches' aller, nicht nur bestimmter Kostenträgerstellen und -teilträgerstellen innerhalb der ,gesamten' Organisation i n einer alljährlichen Rechnungsperiode formulieren. Dieser Begriff und seine Funktion sind die informell grundlegenden Ausgangspunkte für das Verständnis aller fortführenden Analysen und Argumentationen über Bindungen an und durch das Rechtsinstitut der Gebühr. Zur vorbereitenden Veranschaulichung sei die kurzgefaßte betriebswirtschaftliche Ergebnisrechnung 7 der Rechnungsjahre von 1966 bis 1974 i n Millionen nach ,Leistungen' und ,Kosten' i n Tabelle I I dargestellt. 3. Die Teildienstbereiche

Die Teildienstbereiche des Verwaltungsbereiches Post- und Fernmeldewesen sind die mehr oder weniger organisatorischen tätigkeitsoder strukturähnlichen Leistungsuntergruppierungen der Dienstbereiche. Dies geht aus Tabelle I, Β übersichtlich hervor. Sie sind insofern i. d. R. nach der spezifischen Tätigkeit i n sinnvoll weiter nicht mehr homogen untergliederbare Kostenteilträgerstellen oder Kostenträgerstellen als „Gebühreneinrichtungen" 8 unterteilt, wie z.B. den Brief-, Päckchen-, Paket-, Zeitungsdiensten usf. Sie vermitteln zugleich Erkenntnisse über die Kosten der unterschiedlichen Gebühreneinrichtungen, die die Dienstbereichsrechnung i n noch nicht ausreichendem Maße enthalten. Ihre jeweilige Zusammenfassung entsprechend Tabelle I ergibt die acht Dienstbereiche. Hinsichtlich der über die Gebührenbemessung die entscheidenden Hinweise liefernden Erfolgsrechnung gelten hinsichtlich Begriff und Funktion prinzipiell dieselben Aussagen über die Leistungs- und K o stenkalkulation. Auch sie stellen kostenrechnerisch als Symbolkategorie bereits wiederum das „Ergebnis" des ursächlichen Leistungs- und Kostenausgleiches dar. Die Bezeichnung „Teil"dienstbereiche hat lediglich eine phänomenologische Individualisierungsfunktion, wie sie sich aus der Perspektive der ,angebotenen' und beanspruchten' Leistungen bzw. Leistungsklassen darstellt. Aus diesem Grunde wurde soeben dafür der Ausdruck „Gebühreneinrichtung" zu Recht eingeführt. Sie sind i m Grunde nur die „Summanden" der umfassenderen Organisationskategorie der Dienstbereiche, während diese wiederum die Summanden der beiden materiell-gegenständlichen Sachtätigkeitsbereiche: Post- und Fernmeldewesen i. S. d. A r t . 73 Nr. 7 GG sind. 7 Vgl. die betriebswirtschaftlichen Erfolgsrechnungen der Jahre 1966 bis 1973 der Geschäftsberichte der Deutschen Bundespost. I m Jahre 1976 ist der Geschäftsbericht 1974 dabei der neueste zugängliche Orientierungsbericht. 8 Vgl. dazu § 34, 1.

tan

Ri

1966

Fortsetzung nächste Seite

2. Sachkosten a) Betriebsführung

1. Personalkosten

II. Kosten

I. Leistungen

^reg

Gegenstand

1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973

10 11 12 13 15 17 20 23

insges.

DBP

1966 1967 1 1968 1 1969 1 1970 I

"

Post

"

Post

"

Tele

6

7 8

9

"

Fern

334,6 44,9 369,7 71,8 427,0 88,4 490,6 90,7 581,8 113,1

282,0 1 637,6 97,8 61,2 303,3 1 786,5 103,1 62,8 306,7 1 907,5 106,8 74,7 337,3 2 234,4 120,5 86,6 376,8 2 640,2 134,3 101,7 432,6 3 205,0 156,5 114,3 460,7 3 689,5 177,0 129,8 511,3 4 326,6 197,5

1 357,7 632,7 114,5 88,0 64,6 259,0 141,0 440,4 660,2 117,5 91,6 77,2 263,8 157,9 532,3 673,1 120,1 84,4 78,4 267,3 173,3 674,9 687,2 130,6 92,2 86,2 324,4 187,8 2 028,91 778,6 152,4 108,3 79,2 478,6 224,0

57,4 132,9 137,6 157,7 183,4 224,9 256,2 314,5

216,6 248,8 360,8 472,1 5 391,1 302,4 217,4 267,1 408,2 500,9 5 854,1 314,2 214,8 278,1 422,1 555,0 6 606,0 329,7 222,9 308,5 487,6 599,5 7 537,4 361,0 236,9 351,5 589,7 645,1 8 659,8 379,5 262,2 415,4 699,5 729,2 9 954,9 422,7 294,5 496,7 817,1 842,2 11 906,8 482,4 335,6 508,1 1 015,6 911,6 13 723,3 591,0

5

656,2 135,0 121,3 197,3 697,8 139,9 276,0 702,6 132,7 692,0 753,8 151,1 230,5 844,7 167,9 4 995,8 986,4 187,1 5 480,9 1 039,4 198,6 6 201,9 1 165,9 217,5

516,1 543,1 546,8 571,3 557,5 570,2 662,7 813,2

4

"

Post

reise- scheck- spargrafen- Sprech- Ferndienst dienst kassen- dienst dienst meldedienst dienste

"

Geld

dienst

3 705,6 3 888,2 4 001,5 4 198,5 4 387,6 4 839,5 5 914,9 6 429,7

2 3

891,8 624,2 574,1 872,0 320,4 357,0 779,2 567,5

Ï

~

dienst

Post

6 041,1 3 053,8 1967 6 421,9 3 1968 6 632,6 3 1969 7 521,5 3 1970 8 664,9 4 1971 10 290,0 1972 11 416,5 1973 13 065,0

j.

Tabelle II

§ 1 Organisationsstrukturen 27

Übrige

3. Zinskosten

c) Erneuerung (Abschreibungen)

b) Unterhaltung

Gegenstand ®

Fortsetzung von Tabelle Π

Ri xvj.

524,1 521,2 589,2 706,7 902,8

1

~ dienst

Post

2 96,6 97,4 99,4 104,0 118,6

3

dienst

1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973

1 076,2 1 203,9 1 336,2 1 487,0 1 808,1 2 238,2 2 626,2 3 059,2

147,1 161,9 178,0 187,2 223,2 273,0 316,6 363,0

~5 19,1 19,7 19,0 20,5 24,1

6

29,1 41,1 52,5 36,3 43,3 53,3 59,5 69,0

13,2 14,1 15,2 13,3 15,3 17,5 19,8 23,1

8,5 23,2 10,6 22,1 12,0 25,5 12,9 23,7 14,6 24,8

12,3 12,8 13,1 14,0 16,1

4 2,1 2,2 2,2 3,3 4,4

6,6 6,8 6,7 7,3 8,3 11,3 16,2 19,7

2,0 2,5 3,0 3,9 5,5

7

8

17,6 18,2 18,7 20,9 24,2

359,0 16,2 351,8 17,4 415,9 19,7 520,0 22,7 687,4 26,3

6,9 6,8 6,3 6,0 4,8 4,3 6,7 9,7

42,9 785,6 44,8 43,8 883,9 45,6 43,0 984,1 50,5 45,0 1 131,8 60,0 52,2 1 390,6 70,4 62,0 1 734,1 82,7 71,0 2 041,3 95,0 82,4 2 385,3 107,0

0,7 41,2 784,1 49,2 0,9 39,8 887,1 50,2 0,9 59,2 1 310,1 59,8 0,8 53,9 1 515,0 71,0 0,8 57,2 1 710,9 113,5

1,2 1,4 1,3 1,3 1,7

9

" Post- PostPostTeleFernÜbrige reise- scheck- spargrafen- Sprech- Ferndienst dienst kassen- dienst dienst meldedienst dienste

Geld

1966 982,4 73,5 1967 1 099,9 86,6 1968 1 572,5 102,0 1969 1 780,2 99,0 1970 2 038,2 110,7

1966 1967 1968 1969 1970

insges.

DBP

Α . I . Determinanten der Post- u n d Fernmeldegebührengestaltung

Kostenunterdeckung

III. Kostenüberdeckung

Kosten insgesamt

(-)

f+J

4. Gesetzlich bedingte besondere Kosten 1966 (Ablieferung an den Bund usw.) 1968

1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973

1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973

280,8 854,9 293,1 000,4 073,8 208,0 411,7 599,1

36,9 289,1 37,2 304,2 309,0 338,4 404,6 444,6

24,3 430,5 23,3 25,0 544,9 27,3 606,3 27,9 693,5 30,8 808,5 34,0 934,6 39,1

207,1 339,5 556,6 4 305,7 277,2 232,4 349,3 595,6 4 709,5 311,5 738,7 353,9 636,7 5 526,5 350,1 270,9 425,7 683,4 6 436,7 392,2 294,6 595,4 774,2 7 617,2 485,9 364,6 685,1 870,3 9 097,9 538,0 455,6 755,2 927,6 10 505,6 598,1 541,6 978,9 1 022,2 12 057,6 679,2

14,3 31,9 404,8 10,8 15,3 32,7 15,3 35,9 481,9 12,4 18,5 38,5 13,7 22,9 39,7 17,3 28,0 44,7 21,0 31,5 51,8 21,7 35,9 56,5

90,9 - 578,9 -341,4 - 77,9 +41,7 +21,3 - 84,5 +1 085,4 + 25,2 81,9 - 604,1 -374,2 - 85,9 +34,7 +58,8 - 94,7 +1 144,6 + 2,7 4,3 - 619,2 -386,4 - 83,1 +40,4 +68,3 - 81,5 +1 077,7 - 20,4 298,7 - 875,1 -414,5 - 94,2 +37,6 +61,8 - 83,9 +1 100,7 - 31,2 -1 196,3 - 1 383,2 -550,5 -120,9 +56,9 - 5,7 -129,1 +1 042,6 -106,4 -2 083,0 - 1 898,6 -714,2 -136,1 +50,8 +14,4 -141,1 + 857,1 -115,3 -1 025,0 - 1 499,3 -708,9 -119,8 +41,0 +61,9 - 85,4 +1 401,2 -115,6 -1 259,3 - 1 877,6 -724,0 -127,8 -33,5 +36,7 -110,7 +1 665,7 - 88,1

+ +

294,4 303,3 293,2 317,1 357,9 398,3 414,3 463,4

16,0 10,5 37,4 15,8 16,4 10,8 38,3 16,2 36,7 17,5 36,2 19,1 39,5 20,8 46,4 20,3

10 800,9 4 284,5 857,5 11 549,2 4 492,3 917,3 12 573,4 4 621,7 937,5 14 170,7 5 073,6 985,8 16 516,7 5 770,7 1 107,9 19 440,0 6 738,0 1 284,4 21 804,3 7 414,3 1 371,7 24 826,9 8 307,4 1 537,1

819,5 1967 915,6 1969 1 1970 1 1971 1 1972 1 1973 1

§ 1 Organisationsstrukturen

30

Α. I. Determinanten der Post- u n d Fernmeldegebührengestaltung

I n der Rolle als Summanden kommt den Teildienstbereichen deutlich eine Aufgabe zu, die bereits zu dem nächsten Begriff und seiner Funktion, dem sog. „internen Kostenausgleich" überleitet, wie er betriebswirtschaftlich post- und fernmeldespezifisch gehandhabt wird. Dies sei wiederum an einer Kosten-Ausgleichs-Übersicht erläutert. Es seien dafür w i l l k ü r l i c h die Jahre 1968 und 1970 aus dem Dienstbereich „Postdienst" herausgegriffen. Tabelle III Kostendeckungsgrad in v. H.-Sätzen im Postdienst

-1968-

1970 —

Briefdienst 107.0

100%

27.9

40.9

86.6 'Postdienst insgesamt

79.17 Päckchendienst

93,0 Briefdienst

67.08 Päckchen 60.98 dienst Paket.

66.16 j PaketI dienst

73.03 Postdienst insgesamt

dienst

L

ι

-, 36.62 Zeitungsdienst

31.01 Zeitungsdienst

Der Landkraftpostdienst wurde bewußt eleminiert, da er bereits seit 1969 in der betriebswirtsch. Berechnung fehlt.

4. Zusammenfassende Formulierung der Organisationsformen des Verwaltungsbereiches Post- und Fernmeldewesen aus gebührengestalterischer Sicht

Dem ,Verwaltungs'bereich Post- und Fernmeldewesen liegen i n bezug auf die Bestimmung der Kriterien der Bemessung von Gebühren gem. § 18 PostVerwG mangels entsprechend ausgebildeter Rechnungslegungsmethoden i n der Verwaltung ausschließlich der betriebswirt-

§ 2 Der interne Gebührenausgleich

31

schaftliche Leistungs-Kostenvergleich zugrunde. Er gibt A n t w o r t darauf, was die gebührenfähige Leistungserstellung und -Vorhaltung kostet. Die Finanzbuchhaltung bringt bei den Erträgen und den A u f wendungen, unterteilt nach Aufwandsarten und Ertragsarten, lediglich Ergebnisse für das Post- und Fernmeldewesen insgesamt, wie sie zu Zahlungsströmen geworden sind. Aus der Finanzbuchhaltung ist die Situation i n den großen Dienstzweigen deshalb nur unvollkommen zu erkennen. Aufschluß über gebührenrechtliche und -politische Überlegungen ist deshalb nur aus der Leistungs- und Kostenrechnung betriebswirtschaftlicher A r t zu entnehmen. Gleiches gilt damit auch für die Untersuchungen über institutionelle Gebührenbindungen, die der betriebswirtschaftlichen Rechnungslegung von Natur aus fremd sind und sein müssen. § 2 Der interne Post- und Fernmeldegebühren-Ausgleich Der Vergleich der einzelnen Dienstbereiche i n Tabelle I I nach Leistungen und Kosten erschließt, daß i m Zeitraum von 1966 bis 1973 die Dienstbereiche i n solche mit konstanter Kostenunter- und Kostenüberdeckungsprogression sowie mit beinahe konstanter Kostendeckung zerfallen. Z u der ersten Gruppe gehören der Brief-, der Geld-, der Postreise- und der Telegrafendienst. Zur zweiten Gruppe gehört der Postscheckdienst. Die dritte Gruppe bildet ausschließlich der Fernsprechdienst. Bemerkenswert ist dies insofern, als die Kostenüberdeckungsschwankungen von 1966 bis 1970 trotz bekanntermaßen zunehmender Verkehrsdichte i m Fernsprechdienst eine nur u m eine relativ unerhebliche Abweichungsrate differierende Konstanz aufweisen. M i t anderen Worten, daß es vor allem an entsprechenden Zuwachsraten ermangelt. Einer vierten atypischen, d. h. von Kostenüber- zu Kostenunterdeckungen schwankenden Klasse gehören die übrigen Fernmeldedienste und der Sparkassendienst an. Die Notwendigkeit des Ausgleiches der Kostenunterdeckungen ist m i t h i n offenbar. Eine Organisation wie die ,Post' könnte zwar für einen Teil der Leistungen Verluste auf längere Zeit durchhalten, da nicht alle Kosten sofort Ausgaben nach sich ziehen; so vor allem bei Anlagenutzungen, wenn Ersatzinvestitionen hinausgezögert werden. Die Liquidität bliebe so eine Zeitlang erhalten. Sie würde sich aber alsdann nicht nur der Dynamik zum Kapazitätsausbau und der Gewährleistung des erreichten Versorgungsniveaus berauben. Sie würde überdies nach einer gewissen Zeit keine baren M i t t e l mehr für die laufenden Ausgaben haben. Überdies könnten bei verfallenden und überalterten A n lagen die Leistungen nicht mehr erstellt werden. Ohne Ausgleich wäre das Unternehmen i m Postbereich gezwungen, den Produktionsprozeß

32

Α. I. Determinanten der Post- u n d Fernmeldegebührengestaltung

einzustellen. Diese Folge zu verhindern, fällt i m Post- und Fernmeldewesen derzeit, wie aus Tabelle I I sub I I I hervorgeht, dem internen Ausgleich hauptsächlich zu. Es handelt sich dabei jedoch, wie sich unschwer aus Tabelle I I sub I I I / l erkennen läßt, keineswegs u m einen Ausgleich i m wahren Sinne des Wortes, sondern stets nur u m einen hinausgezögerten Ausgleich insofern, als zusätzlich Verlustprogressionen fortgeschrieben werden, und zwar solange, bis diese ein politisch nicht mehr vertretbares Ausmaß annehmen. Diese Gebühren-Ausgleichspraxis zwischen den Dienstbereichen w i r d auf § 15 Abs. 1 PostVerwG gegründet, wonach die „Ausgaben" durch die „Einnahmen" zu decken sind. I n der rechtlichen Diskussion sei dieser haushaltsrechtliche Vorgang i m Sinne der einfachen Kameralistik als „innerbetrieblicher Ausgleich" bezeichnet. Für die hier durchzuführende Diskussion aus der Sicht des Rechtsinstitutes der Gebühr ist diese Sicht jedoch höchst inexakt. Die Tabelle I I I hat dies bereits deutlich vor Augen geführt. 1. Der interne Ausgleich in den Teildienstbereichen

Der Begriff des internen Ausgleiches als der soeben beschriebenen ausgaben- und einnahmeseitige Verlustausgleich zwischen den ,Dienstbereichen' mag hier zwar am durchschaubarsten sein. Er ist jedoch nur die letzte Stufe eines weit subtileren, bereits i n den Teildienstbereichen einsetzenden internen Ausgleiches. Dies zu verdeutlichen, sei zunächst wieder anhand des Beispiels der Tabelle I I I versucht. Der Postdienst setzt sich aus fünf Teildienstbereichen zusammen (vgl. Tabelle I A 4 - B). Jeder dieser einzelnen Leistungsbereiche innerhalb dieses Dienstbereiches — etwa eine Briefbeförderung — verursacht je nach der Verkehrsrelation oder den Auslieferungs- und Zustellungsgebieten verschieden hohe Kosten. Unter diesen Umständen liegt ein Ausgleich dann vor, wenn die Kostenunterschiede i m Tarif nicht berücksichtigt werden, sondern Leistungen zu einheitlichen Gebühren angeboten werden, während die Kosten der jeweiligen Leistung teils unter teils über der einheitlichen Gebühr liegen. Die Leistungen mit den Kostenüberdeckungen subventionieren alsdann die Leistungen m i t den Kostenunterdeckungen. Dies ist i m Postdienst stets dann der Fall, wenn i n verkehrsschwachen und verkehrsstarken Gebieten oder Verkehrsrelationen trotz abweichender Kosten Leistungen zu einheitlichen Gebühren angeboten werden. Ein solcher interner Ausgleich sei für die hier anzustellenden Untersuchungen exemplarisch allein für den Teildienstbereich „Briefdienst" diskutiert. Der Briefdienst arbeitete von 1966 bis 1969 stets m i t Kostenüberdeckung. Bekanntermaßen werden jedoch Blindenschriften, Druck-

§ 2 Der interne Gebührenausgleich

33

Sachen, Geschäftspapiere und Warenproben usf. kostenunterdeckt erbracht. Die Verluste müssen deshalb durch beträchtliche Gewinne der geschlossenen Briefe und Postkarten ausgeglichen worden sein. Dies ist nur möglich, wenn hier die Gebühren nach gewinnmonopolistischen Grundsätzen differenziert werden, und zwar je nach Größe der Leistungskapazität und der Gebührenelastizität. Für die Kostenunterdeckungen ab 1970 gilt insoweit i m Prinzip dieselbe Feststellung, da die Kostenunterdeckungen erheblich höher lägen. Dies läßt sich aus der Verlustprogressionsrate ab 1968 einerseits und dem jeweiligen Gesamtaufkommen der geschlossenen Briefe und Postkarten i m Verhältnis zum Gesamtaufkommen aller Briefsendungen andererseits entnehmen 1 . Solange der Briefdienst kostenüberdeckt geführt wurde, läßt sich verallgemeinernd sagen, daß jeder Abweichung i n den genannten Bereichen nach unten eine erhebliche Abweichung nach oben gegenüberstand, die alsdann stets doch noch zur Kostenüberdeckung führten. Da i n den verschiedenen Leistungsklassen unterschiedliche Leistungsmengen nachgefragt werden, waren diese nämlich stets größenvariabel. Damit steht für die anzustellenden Untersuchungen fest, daß die Postgebühren bereits i n den ,Teildienstbereichen' intern ausgleichsfungibel sind. Dies sei die erste Stufe des internen Ausgleiches genannt. 2. Der interne Ausgleich zwischen den Teildienstbereichen

Von der ersten Stufe des internen Ausgleiches i n den Teildienstbereichen ist derjenige zwischen den Teildienstbereichen zu unterscheiden, wie sie i n Tabelle I skizziert wurden. Auch hier spreche das statistische Zahlenmaterial für den Postdienst. Die Tabelle I V 2 auf S. 34 zeigt exemplarisch die interne Ausgleichsfungibilität des Briefdienstes von 1966 bis 1969 einschließlich, soweit Kostenüberdeckungen vorhanden waren. Damit ist als zweite Stufe nicht nur ein innerteildienst-, sondern auch ein interteildienstbereichsinterner Ausgleich i n bezug auf Bindungen durch Gebühren i n die Diskussion mit einzubeziehen. 3. Der interne Ausgleich zwischen den Dienstbereichen

Der interne Ausgleich zwischen den Dienstbereichen, wie er zu Beginn schon klassifiziert wurde, ist die dritte und stets exakt nachweisbare Stufe. Er erschließt sich durch den betriebswirtschaftlichen Ver1 Dem Verfasser sind hierüber keine exakten Zahlen zugänglich gewesen. Es sei jedoch auf die Geschäftsberichte der Jahre 1969 S. 44 ff. u n d 1970 S. 39 ff. verwiesen. 2 Vgl. § 1 Fußn. 8.

3 Feigenbutz

1966 1967

(+) (-)

III. Kostenüberdeckung Kostenunterdeckung

1966

1966

Leistungen

Rj.

II. Kosten insgesamt

I.

Gegenstand 2

3

4

5

6

-0,7

1,2 1,1

-

0,4 0,4

PaketZeitungsLandkraftdienst dienst · postdienst

in den Teildienstzweigen

3 705,6 2 464,8 301,5 811,9 153,6 0,6 1967 3 888,2 2 644,1 281,9 804,1 180,6 1968 4 001,5 2 743,2 283,7 823,0 174,6 1969 4 198,5 2 879,3 299,3 863,9 181,2 1970 4 387,6 3 000,4 308,6 920,3 186,7 1971 4 839,5 3 300,8 334,9 1 048,4 187,6 1972 5 914,9 4 020,3 403,4 1 284,2 241,9 1973 6 429,7 4 451,9 435,9 1 333,6 245,1 4 284,5 2 352,2 351,6 1 176,9 429,6 1,1 1967 4 492,3 2 496,4 355,0 1 195,9 466,7 1968 4 620,7 2 563,8 358,4 1 244,0 476,9 1969 5 073,6 2 833,1 398,3 1 339,1 525,4 1970 5 770,7 3 226,6 460,6 1 509,5 602,4 1971 6 738,0 3 770,1 543,8 1 751,0 705,3 1972 7 414,3 4 245,3 582,9 1 911,1 709,9 1973 8 307,4 4 838,4 646,7 2 077,5 781,6 578,9 + 112,6 - 50,0 -365,0 -276,0 -0,5 604,0 + 147,7 - 73,1 -391,8 -286,0 -0,8 1968 - 619,2 + 179,4 - 74,7 -421,0 -302,2 1969 - 875,1 + 46,2 - 99,0 -475,2 -347,2 1970 - 1 383,2 -226,3 - 152,0 -589,2 -415,7 1971 - 1 898,6 -469,4 -208,9 -702,6 -517,7 1972 - 1 499,3 -225,0 - 179,5 -626,8 -468,0 1973 - 1 877,6 -386,5 -210,7 - 743,9 - 536,5

1

Postdienst BriefPäckchenînsgesamt dienst dienst

Tabelle IV

34 Α . I . Determinanten der Post- u n d Fernmeldegebührengestaltung

1 170,2

1 498,9

2 295,8

3 005,3

2 529,0

2 961,7

1968

1969

1970

1971

1972

1973

8

9 375,0

1 665,7

1 401,2

323,2

56,2

55,4

28,51

45,41

73,16

92,09

98,06

100,26

857,1

1 042,6

1 100,7

1 077,7

1 144,6

1 085,4

Vgl. ebenso wie Fußn. 2.

12 295,1

1 158,9

1967

Insgesamt

1 082,7

1966

-

303,1

36,7

61,9 1,2

2,4

0,47

2,47

-

41,0

41,0

1,6

1,6

1,69

2,50

3,45

2,99 2,7 -

-

- 1 196,3

-

0,23

-

+

298,7

- 1 702,4

- 1 054,9

- 2 083,0

-

4,3

+ 90,9

i.v.H. Restvortrag

81,9

2,32

Fernmelde- · π · dienst

25,2

Übriger u LvH

3,85

50,8

37,6

40,4

34,7

41,7

^ η Postscheck- . TT · dienst

LV1--

|_60_8_

I29.7 -+-'

I I ! I ι '6°_7__ii 8_3

99,9 DBP insges.

J94·1 87.2 86.6 Telegra- ' ÎPost· fendi. dienst

rFem[ melde- · I dienste

I

ί

i

1

72.1 Postreisedienst

1 58.6 Gelddienst

Fernsprechdienst Postsparkassen117.1 dienst Postscheckdienst 114.5 113.8

-1969-

100? 97.8 DBP insges.

J_2V.8 9.4 Km

26.8

— Γ34.4"

31.8

I 146.8

ι—

44.2

56.6

I 26. 26.1ι

— r — - — .92.0 . 4 3 Ì L _ _JÜbrige J _ 8 7 . 7 iFernmelde- Telegra I |dienste j fendi. I _J_43J5

I I I

J_

ι I

82.7 ! Post^.dienst _

I I

170.3 I Post! reisedi. 57.9 Gelddienst

41

§ 2 Der interne Gebührenausgleich Tabelle

V i / Fortsetzung

Postscheckdienst

-1970-

Fernsprechdienst

119.5

113.6 100% 199.1 30.3

J_36.2_ I I 41.4

r~ Γ43.5

! Postsparfkassen- — ! dienst H

>-3-6"}

I59.3 > · - - -

92.7

83.3 TendT ~ 78.10- .

76.04 Übrige lFernmelde : f?iL d i. 66.2 dienste ! I Postreisej dienst

}

1 — 69.2

63.3

DBP insges.

Telegra-

±

-J-.

50.31 Gelddienst

Postscheckdienst

113.9

100%

-1971 -

Postsparkassen dienst 102.1

89.3 DBP insges.

[_30.1 I 35.3

ι

83.8 I 3,0.3 _

jJJLl.

148.1 ^36.3 p^

7 8

ÎTelegra-

>

ndienSt

1

Tc

·6

_

Übri9e

I I I I 69.5 I I I I I [_104_5

', '

j-Fernmelde-Postdi. I dienst

7 1 8

165.8 j Postreise• dienst

I I I I

I I ι ι ι

i

i-

i.

44.4 I Gelddienst

J_

9.4 Fernsprechdienst I

42

Α. I . Determinanten der Post- u n d Fernmeldegebührengestaltung

b) Die Funktion Die Funktion des internen Ausgleiches i m Post- und Fernmeldewesen erschließt sich aus diesem begrifflichen Verständnis als eine doppelschichtige. Sie zerfällt einerseits i n eine fungible Sachzielebene von beliebiger verfassungskonformer Zweckvarietät i n den einzelnen Dienst- und Teildienstzweigen für eine bestimmte Zeitspanne. Andererseits resultiert daraus als Folge die eigenständige haushaltsrechtliche Koordination der Kosten der Sachzielverwirklichung. Wollte man nur das letztere Element als den internen Ausgleich betrachten, so würde dieses Verständnis des spezifischen Momentes als »gelenktes4 Interventionsinstrument entbehren. Die Sachzielebene stellt jeweils das Einfallstor der staatsinterventionistischen Einflußnahme i m jeweils intendierten Sinne dar. Sie sei die gemeinwirtschaftliche oder auch sog. politische Last genannt. Gebühren, die solche Lasten erkennen lassen, werden deshalb hier gelenkte Interventionsgebühren genannt. Die Begründung ergibt sich daraus, daß das Post- und Fernmeldewesen verpflichtet ist, entgegen seinen Interessen eine Kostenunterdeckung zu erwirtschaften. Ebenso werden die Entgelte i n Leistungsbereichen als gelenkte Interventionsentgelte bezeichnet, die den Ausgleich tragen. Auch sie sind interventionistisch gelenkt, da sie den Interessen des Post- und Fernmeldewesens nicht entsprechen, sondern nur die Folge aus der Verwirklichung der Sachzielebene darstellen, m i t denen es für die Deutsche Bundespost aufgrund § 15 Abs. 1 S. 2 PostVerwG fertigzuwerden gilt 6 . Diese Differenzierung gilt es bei der gebührenrechtlichen Untersuchung stets zu beachten. Die ausschließlich dirigistische haushaltsmäßige Funktion des Ausdruckes interner Ausgleich würde ansonsten zum guten Teil ein nicht erfaßtes Element verwirrender Unschärfe und Wortmagie enthalten. Für den unbefangenen Betrachter würde sich bei dem Ausdruck „Ausgleich" ansonsten stets der Eindruck verfestigen, daß es sich u m einen notwendigen* Ausgleich i m Interesse des Postund Fernmeldewesens für ausgetauschte Leistungskapazitäten einerseits oder nur u m einen Einnahme- und Ausgabeausgleich i. S. d. einfachen Kameralistik handele, dessen Diskussionswürdigkeit gar nicht anstehen könne. Beides ist jedoch, wie gezeigt, nicht der Fall. Verkannt würde überdies, daß er nur ein Produkt der Kunst des politisch Möglichen ist, das zum erheblichen Teil darin besteht, einen wirklichen Ausgleich nur vor sich herzuschieben, u m ihn als zukünftige Größe je β Vgl. dazu auch § 25 des Entw. eines Postverfassungsgesetzes, Drs. V I / 1385, sechster Abschnitt.

§ 3 Interventionsziele der Post- u n d Fernmeldegebühren

43

nach der Gunst oder dem Zwang der Umstände zu verlagern oder teilweise aufzuheben, indes nicht zu lösen und klare Verantwortlichkeiten zu schaffen 7 . § 3 Die Interventionsziele im Gebührenverwaltungsbereich Post- und Fernmeldewesen Ein klar umrissener Auftrag über bestimmte Aufgaben des Postund Fernmeldewesens existiert nicht 1 . Bindungen durch Gebühren, die sich für das Post- und Fernmeldewesen aus der Verwendung dieses Rechtsinstitutes als sog. Entgeltabgaben auferlegen, lassen sich zunächst vorläufig nur dahin formulieren, die gebührenfähig ,angebotene* und ,beanspruchte' Leistung abzugelten. 1. Analytische Vorbemerkung

I n dieser Situation zeichnet sich die Methode, betriebsfremde und politische Interventionen zu präzisieren, dadurch vor, a) Mehrkosten oder Mindererlöse bei der Leistungserstellung -Vorhaltung auf Grund gelenkter Einflußnahme und

und

b) Aufwendungen, die i n keinem Zusammenhang m i t der Leistungserstellung und -Vorhaltung stehen, zu ermitteln. Während Aufwendungen, die m i t der eigentlichen Leistungsproduktion nicht zusammenhängen, unmittelbar feststellbar sind, bereitet die Ermittlung der Mehr- und Mindererlöse auf Grund interventionistischer Lenkung erhebliche Schwierigkeiten. Der Weg, der sich hierfür ausschließlich anbietet, besteht darin, leistungsfremde interventionistische Einflußnahmen über die exakte Erfassung der ,Interventionsziele' zunächst einmal zu formulieren, soweit sie erkennbar sind. Dies sei der Gegenstand des § 3. Bei Kenntnis der gelenkten Interventionsziele und dem später hier zu erarbeitenden spezifischen Struktur- und Bemessungsprinzip des Rechtsinstitutes der Gebühr ist es alsdann möglich, die gebührenrechtlichen Bindungen, die sich mit dem Anspruch der Verwendung dieses spezifischen rechtswissenschaftlichen Institutes verbinden, stets handhabbar bezüglich der Feststellung und Zulässigkeit von Mehrkosten und Mindererlösen zu diskutieren. Der Vorschlag 7 Vgl. Begründung A l l g . T e i l zum E n t w u r f eines PostVerfG, Drs. V/1385, S. 17 1. Sp. 1 Vgl. dazu Meckel / Kronthaler, S. 41 ff. § 2 PostVerwG enthält n u r a l l gemeine Staatszielbestimmungen. Noch vager ist der § 20 E n t w u r f eines PostVerfG, Drs. VI/1385, der n u r noch die „ W a h r u n g der Grundsätze der P o l i t i k der Bundesregierung als verpflichtend erklärt".

44

Α. I. Determinanten der Post- u n d Fernmeldegebührengestaltung

hingegen, Mehrkosten und Mindererlöse auf Grund von politisch motivierten Interventionen durch eine allein „wirtschaftlich orientierte Preispolitik" zu ermitteln 2 , übersieht, daß „Gebühren" keine „Preise" sind. Überdies übersieht dieser Vorschlag, daß auch eine wirtschaftlich orientierte Preispolitik weitgehend eine Leerformel ist. Es fehlt am Wettbewerbs-Modell und ein Als-ob-Wettbewerbspreis ist weitgehend auf Fiktionen angewiesen, da Nachfrage- und Kostenfunktionen von Nachrichtenverkehrsleistungen weder bekannt noch aus gegenwärtig verfügbaren Daten zu ermitteln sind. Letztlich bliebe dabei auch unberücksichtigt, daß wirtschaftliche Erwägungen alleine bereits an der sog. „Betriebspflicht" der Deutschen Bundespost scheitern müßten, wonach es der Post verwehrt ist, das Betriebsrecht nur nach Rentabilitätsgesichtspunkten auszuüben 3 . Zur Wirtschaftlichkeit als solcher ist das Post- und Fernmeldewesen jedoch stets verpflichtet. Der richtige K e r n dieses Gedankens kann nur insoweit uneingeschränkt anerkannt werden, daß die Methodik der betriebs- und wirtschaftswissenschaftlichen Erkenntnisse i n der Kosten-Mengen-Variation und insbesondere dem Rechnungswesen für den Verwaltungsbereich Post- und Fernmeldewesen fruchtbar gemacht werden sollten, soweit dies ohne Rechtlichen' Verlust der klaren Abgrenzung der staatlichen und privaten Sphäre denkbar ist 4 . 2. Die konkreten Interventionsziele

Interventionistisch kann i n diesem Zusammenhang deshalb nur bedeuten, daß Ziele m i t dem Instrument der interventionistisch gelenkten Tariffestsetzung konkret über die Variation der Gebührenhöhe gesetzt und verwirklicht werden. Wie die politischen Ziele i m allgemeinen liegen sie jedoch nicht unverrückbar und erschöpfend fest. Sie unterliegen vielmehr der politischen Willensbildung als inkonstante Größe sowie der Willensbildung des Volkes. Sie sind insofern stets variabel. Es sei deshalb auch nur exemplarisch versucht, eine solche Übersicht zu umreißen, die einerseits erkennbar m i t der Leistungserstellung und -Vorhaltung i n keinem Zusammenhang steht und andererseits über eine interventionistische gelenkte Tariffestsetzung zu verwirklichen ist. Diese Ausführungen sind offen. Sie soll überdies weder aussagen, ob die Ziele tatsächlich erreichbar sind noch ob Zielkollisionen vorliegen oder ob stets das zieläquivalente M i t t e l eingesetzt wird. Diese Punkte seien an späterer Stelle untersucht. 2

Vgl. Gutachten der Sachverständigen-Kommission f ü r die Deutsche B u n despost v o m 6. Nov. 1965, Β . T. Drs. V/203, S. 100 ff. 8

4

Wegmann, S. 40 ff. Vgl. insbes. Hansmeyer / Fürst, S. 59 ff.

§ 3 Interventionsziele der Post- u n d Fernmeldegebühren

a) Die leistungserstellungsund leistungsvorhaltungsfremden politischen

45

Lasten

aa) Die Zahlung von Versorgungsbezügen an verdrängte Ruhestandsbeamte Nach § 57 des Gesetzes zu A r t . 131 GG hat der Bund jene Versorgungsbezüge zu tragen, die an verdrängte Ruhestandsbeamte und Versorgungsempfänger gezahlt werden. Dasselbe Gesetz legte der Deutschen Bundespost die Zahlung von Versorgungsbezügen an verdrängte Postbedienstete auf. I n den Jahren von 1966 bis 1973 beliefen sich die Zahlungen auf 1075,3 Millionen DM. Gemäß § 72 des Gesetzes zu A r t . 131 GG hat die Deutsche Bundespost Erstattungen an die Rentenversicherung zu zahlen. A n Sozial- und Nachversicherungslasten für verdrängte Ruhestandsbeamte hatte sie von 1966 bis 1973 ζ. B. überdies 80,8 Millionen D M zu zahlen. Alle diese Verpflichtungen haben offenbar den Charakter einer politischen Last, die dem Post- und Fernmeldewesen willkürlich auferlegt ist. Bezüglich der Versorgungsbezüge hat dies die Bundesregierung durch Kabinettsbeschluß vom 30.1.1957 ζ. B. i n bezug auf die Deutsche Bundesbahn schon anerkannt und auf den Bundeshaushalt übernommen. Die Deutsche Bundespost befindet sich, wie das Gutachten der Sachverständigen-Kommission für die Deutsche Bundespost zu Recht feststellt, i n derselben Situation 5 . bb) Die Kostenunterdeckungen i m Rentendienst Für die Auszahlung von Renten erhält die Deutsche Bundespost i m Zeitraum von 1966 bis 1971 stets nur unzureichende Vergütungen. Sie belaufen sich i n diesem Zeitraum auf 391,9 Millionen DM. Das Postund Fernmeldewesen ist dadurch gezwungen, die allgemeinen öffentlichen Haushalte und Versicherungseinrichtungen von Bund und Ländern sozialetatmäßig zu entlasten. Die politische Intervention ist evident. cc) Mehraufwendungen für Zoll-Interzonenüberwachung Die Zoll-Interzonenüberwachung wird, soweit es sich nicht u m Brief-, Paket-, Päckchenüberwachung handelt, von Organen ausgeübt, die aus dem allgemeinen Haushalt bezahlt werden. Gleiches hat jedoch auch für Leistungen des Post- und Fernmeldewesens zu gelten, dessen Aufgabe es ist, Nachrichtenverkehrsleistungen zu produzieren. Die Aufwendun5

Vgl. w i e Fußn. 2, S. 101 ff.

46

Α. I. Determinanten der Post- u n d Fernmeldegebührengestaltung

gen stehen nicht i m Zusammenhang mit der post- und fernmeldetechnischen Leistungserstellung und -Vorhaltung. Sie sind politisch bedingt 6 . b) Die mehrkosten- und minder erlöskausalen Interventionsziele der Leistungserstellung und Leistungsvorhaltung aa) Kulturpolitische Ziele Der Staat hat es von jeher als seine vordringliche Pflicht angesehen, kulturpolitische Ziele breit gestreut und effektiv zu verwirklichen. Sein Anliegen w a r es, das Bildungsniveau breitester Volksschichten zu heben. Das intensive Bemühen u m ein günstiges Angebot von Post- und Fernmeldeleistungen hat er dabei stets als höchst einflußreiches Instrument betrachtet, kulturpolitische Ziele zu verfolgen. Die Publikation von förderungswürdigem Schrifttum, aktueller Information, der günstige Austausch von Wissen und Erfahrungen w u r den hierbei stets als dienliche M i t t e l angesehen. Ebenso wurde es stets als ein gesellschaftliches Anliegen erachtet, die Beziehungen zwischen den Menschen durch die Erleichterung des persönlichen Gedankenaustausches zu fördern. Das günstige Angebot von Postleistungen wurde vom Staat auch insoweit stets als geeignete Lenkungsintervention angesehen und eingesetzt, diese gesellschaftlich-soziologischen Ziele zu verwirklichen. Für diese Ziele w i r d i m Postwesen die Möglichkeit gewährt, daß Verleger und Zeitungsvertriebsstellen überregionale Publikationen als Drucksachen zu ermäßigten Gebühren versenden können. Bücher, M u siknoten, Druckhefte, Landkarten, Postwurfsendungen usf. werden zu ermäßigten Tarifen befördert. Ziel all dieser beispielhaften Möglichkeiten ist es, die gleichmäßige, allseitige und überregionale Verbreitung von Wissen, Meinungen und Informationen als kulturpolitische Zielsetzungen zu ermöglichen und zu gewährleisten. Die Folgen sind der ζ. B. i m Brief dienst auf der ersten internen Ausgleichsstufe dargestellte notwendige interne Ausgleich zwischen den gewinnbringenden geschlossenen Briefen und Postkarten einerseits und den ermäßigten Briefsendungen andererseits, der sich i m Falle zu hoher Lastenausgleichsaufgaben (Kostenunterdeckungen) alsdann, wie ζ. B. ab 1970, über die zweite bis i n die dritte Stufe des internen Ausgleiches zwischen den Dienstbereichen fortsetzt. Gleichermaßen ist es i m Postzeitungsdienst. Aus politischen Gründen werden oft von der Post als dringend erforderliche Gebührenerhöhungen für den Post6

Vgl. dazu Gutachten w i e Fußn. 1, S. 101 ff.

§ 3 Interventionsziele der Post- u n d Fernmeldegebühren

47

zeitungsdienst wesentlich gemildert oder verhindert. I m Untersuchungszeitraum von 1966 bis 1973 sind i m Postzeitungsdienst durch die interventionistische Methodik z.B. Kostenunterdeckungen von 3149,3 Millionen D M aufgelaufen. Sie sind gewiß nicht ausschließlich k u l t u r politisch. Oft sind es Gründe gewesen, die als wirtschaftspolitische Ziele erläutert werden. Dem kulturpolitischen Ziel zu entsprechen, den günstigen Bezug von Zeitungen zu ermöglichen und damit Wissen, Information und Meinungen auszutauschen, war jedoch stets mitursächliche Priorität eingeräumt. bb) Sozialpolitische Ziele Dem sozialstaatlichen Auftrag des Bonner Grundgesetzes entspricht i m Post- und Fernmeldewesen die Hilfe für unterstützungsbedürftige Bürger durch kostenreduzierte oder unentgeltliche Benutzung bestimmter Einrichtungen dieses Verwaltungsbereiches. Entsprechenden Bevölkerungsgruppen, ζ. B. den Blinden, werden besondere Tarife für den Versand von Blindenschriften gewährt. Andere Bevölkerungskreise, die aus persönlichen, jedoch vom Staat geförderten Gründen Sonderlasten tragen, ζ. B. kinderreichen Familien, werden durch besondere Tarife i m Postomnibusverkehr unterstützt. Damit soll ein vergleichbarer Lebensstandard m i t weniger belasteten Bevölkerungsschichten erzielt werden. cc) Raumpolitische Ziele Als bekanntestes Beispiel sei hierfür nur die interventionistischen Tarife für den Lebens- und Wirtschaftsraum Berlin angeführt. Durch Sondertarife und besondere Ortsgebühren entstehen der Deutschen Bundespost Lasten, die ausschließlich als politisch bedingt anzusehen sind. dd) Staatspolitische Lenkungsziele Neben der unentgeltlichen Beförderung von Wahlbriefen betrachtet es der Staat als seine einende Aufgabe, die Zusammengehörigkeit und Einheit des Staats- und Wirtschaftsgebietes dadurch zu stärken, daß er allen Landesteilen wenigstens annähernd gleich gute Möglichkeiten der Entwicklung und Erschließung einräumt. Die Einflußnahme auf die Tarife für die Inanspruchnahme bestimmter Post- und Fernmeldeleistungen innerhalb des gesamten Staatsgebietes betrachtete der Staat hierbei ebenso wie die räum- und sozialpolitischen Ziele und oft m i t diesen koordiniert schon seit jeher als einer der entscheidenden Faktoren, diese Aufgaben zu verfolgen.

48

Α. I. Determinanten der Post- u n d Fernmeldegebührengestaltung

Der Staat beeinflußt dabei ζ. T. bewußt Tarifgestaltungen, u m bestimmte raumpolitische Vorstellungen gegen andere Kräftekonstellationen durchzusetzen. Übermäßige Industrie- und Menschenansammlungen gelten als unerwünscht. Er sucht deshalb die Standortungunst peripherer oder entlegener Räume gegen andere Kräfte zumindest zugunsten der dort ansässigen Unternehmen und der Bevölkerung zu mildern. Divergierende Telefonanschluß- und Grundgebühren i n verkehrsarmen und verkehrsreichen Relationen, i n entlegenen Bergdörfern und Großstädten mit ihrem unterschiedlich hohen Kosten- und Unterhaltsaufwand werden formal gleichheitlich erhoben, um Diskriminierungen zu vermeiden. Bestimmte gleichheitliche Leistungsbedingungen i m gesamten Staatsgebiet, ungeachtet der unterschiedlichen hohen Transportkosten, lassen sich ζ. B. nicht nur durch eine optimale Vereinfachung und Kostenersparnis erklären. So ζ. B. nicht bei bestimmten Postleistungen zu gleich hohen Porti (Normalbrief) von Schleswig-Holstein nach einem Bergdorf i n Bayern i m Gegensatz zu solchen innerhalb einer Klein- oder mittleren Großstadt. Hierbei stehen vielmehr übergeordnete Ziele, wie die Wahrung einer bestimmten allen Staatsbürgern als M i n i m u m zu gewährleistenden Lebensqualität, die Wettbewerbs- und Leistungsfähigkeit solcher standort-soziologisch oder bevölkerungspolitisch hilfebedürftigen Lebensräume zu gewährleisten, i m Vordergrund. Die Folge davon sind ein regerer Güteraustausch, verstärkter Wettbewerb, leichtere Umsiedlungsbereitschaft, sichere Handelsbeziehungen oder eine nicht abschreckende Erschließungsbereitschaft. ee) Haushaltspolitische Fiskalnutzung Gemäß § 21 PostVerwG hat das Post- und Fernmeldewesen, soweit ersichtlich, als einziger Verwaltungsbereich durch Gebühren, d. h. nicht zusätzlich zu Gebühren, sondern als Bemessungselement von Gebühren ,Ablieferungen' für seine Trägerkörperschaft, den Bund, an den allgemeinen Staatshaushalt abzuführen. I m Untersuchungszeitraum von 1966 - 1973 beliefen sie sich als gesetzliche Verpflichtung', d. h. ungeachtet von Stundungen und dgl., auf insgesamt 6708,1 Millionen DM. Diese Ablieferungspflicht läßt sich keineswegs aus dem Gedanken rechtfertigen, daß die Deutsche Bundespost bei einigen Steuerauflagen einen Sonderstatus einnimmt. Bei dem anzutreffenden W i r r w a r r 7 von einseitigen Lasten und Vorteilen überwiegen die ersteren doch offensichtlich; zumindest wäre dieser Tatbestand ausschließlich Begründung dafür, klare Grenzen zu ziehen, da dieser W i r r w a r r sich i n der Gebührengestaltung doch logisch aus den tragenden Motiven heraus nur als 7

Vgl. dazu Fußn. 2, S. 105.

§ 3 Interventionsziele der Post- u n d Fernmeldegebühren

49

K e i m der Lastenungleichverteilung und Unordnung auswirken kann bzw. muß. Eine Begründung dahingehend, daß eine Trennung und Erfassung nicht möglich ist, läuft doch stets und konsequent auf die Tatsache hinaus, daß hier Versäumnisse des Staates i m eigenen (Träger-) Interesse zugunsten unklarer Verhältnisse zugrunde liegen. Die unklaren Verhältnisse über längere Zeit 8 zwingen konsequent aber wieder zu der Annahme, daß sie einen bestimmten manipulierbaren Raum erhalten sollen, und zwar keineswegs i m Interesse der Deutschen Bundespost, m i t deren Sonderstatus dieser Tatbestand i. d. R. tabuisiert wird. ff) Wirtschaftspolitische Ziele Die bekanntesten Beispiele direkter wirtschaftspolitischer Intervention sind wohl der Einfluß des Staates auf das Post- und Fernmeldewesen, seine Gebühren generell niedrig zu halten bzw. sie zu bestimmter Zeit trotz dringender Erforderlichkeit nicht zu erhöhen. Dies war ζ. B. i n den Jahren 1971 und 1973 trotz der ministeriellen Ankündigung von Gebührenerhöhungen der Fall. Der Staat beabsichtigt damit verschiedene Ziele. I n letzterem F a l l ist es das Ziel, damit weitgehend psychologisch die allgemeine K o n j u n k t u r - und Wirtschaftslage bzw. den Preisauftrieb zu dämpfen oder doch zumindest so zu lenken, daß i n gewissem Rahmen die Stabilität der Währung beeinflußt werden soll. Gewiß kann die Gebührenpolitik des Post- und Fernmeldewesens nicht allein die Stabilität der Währung sichern. Das Ziel ist vielmehr, breite psychologische Effekte auf Grund der ,Fanal'wirkung von derartigen Elementarleistungen zu erreichen, d. h. von bereits erfolgten Kostensteigerungen der allgemeinen Lebenshaltung i n anderen Bereichen abzulenken bzw. sie zu ,dosieren 4 oder sie nicht motivierend für Kostensteigerungen vergleichbar zu machen. Das speziellere Ziel, das damit eng zusammenhängt, ist die sog. „Förderung des Allgemeinwohls" i. S. einer allgemeinen Wohlstandsmehrung. Das höchste Gemeinwohl oder der größte volkswirtschaftliche Nutzen ist nach der Ansicht der Befürworter dieser Zielsetzung dann gegeben, wenn m i t einem möglichst niedrigen Tarifniveau ein hoher Verkehrsumfang und hohe Qualität erreicht werde. Dies strebe die Deutsche Bundespost aber nur dann an, wenn sie ihre Gebühren bei gleichzeitiger Produktionsausdehnung bis auf die Durchschnittskosten senke. Die möglichst umfangreiche Realkapitalbildung w i r d überdies oft als ein spezifisches Ziel angesehen. Unter anderem w i r d daraus das Postspar- und Postscheckwesen gerechtfertigt. Die Erweiterung des K r e d i t 8

Ebenda.

4 Feigenbutz

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Α. I. Determinanten der Post- u n d Fernmeldegebührengestaltung

spielraumes der Volkswirtschaft, aber insbesondere der Post selbst, soll dadurch ermöglicht werden. gg) Zielwirkungen Veranlaßt der Staat das Post- und Fernmeldewesen, die Gebühren generell niedrig zu halten, bzw. interveniert er daraufhin, diese auch nur temporär nicht zu erhöhen, so kann diese Einflußnahme einmal zu Verlusten oder zum anderen zu Verlusterhöhungen führen. So einleuchtend die soeben dargelegten Motive auch sein mögen, so sind sie nur die eine Seite des Staatsinterventionismus i m Post- und Fernmeldewesen, und zwar die vordergründige, soweit es die Gebührenbemessung anlangt. Sie können darüber hinaus die verschiedensten weiteren und oft gegensätzlichen sowie pervertierenden Folgen haben. Die Beispiele eines verlustbringenden Versandes von Kleingütern, Werbesendungen, Warenproben, Drucksachen usf. seien nur beispielhaft daraufhin analysiert. Die staatliche Intervention kommt i m Postund Fernmeldewesen stets insoweit allen Nachfragern undifferenzierbar zugute. Das bedeutet, daß große Versandhäuser, Kaufhauskonzerne, Industriekonzerne, Schallplatten- und Bücherverlage usw. unterschiedslos i n den Genuß ζ. B. angeblich intendiert preisdämpfender oder stabilitätslenkender Tarifverbilligungen kommen. Dadurch w i r d die Möglichkeit aber gerade provoziert, deren Absatz, der i. d. R. weitaus kapazitätsrelevant i n den jeweiligen Post- und Fernmeldebereichen ist, zu fördern, zu vergrößern bzw. schlechte wirtschaftliche Verhältnisse zu konsolidieren. Die K o n j u n k t u r w i r d damit indirekt angefacht. Einschlägige Branchenbereiche können sich m i t Hilfe der Post weiter ausdehnen. Die Kosten trägt das Post- und Fernmeldewesen. Die Förderung der wirtschaftlichen Konzentrationsbewegung ist eine der langfristigen Folgen davon. Direkte Zielsetzungen, insbesondere w i r t schaftlicher A r t , aber auch sozialer A r t , soweit sie nicht individualgezielt, d. h. vom prüfungsfähigen Antrag abhängen, bewirken somit ζ. T. das Gegenteil, indem sie sich bereits kurzfristig selbst aufheben. Hierin liegt die oft indirekte Perversion direkter Ziele zu Lasten des Post- und Fernmeldewesens. Verstärkt gilt diese Feststellung für ein »breites' Leistungsangebot zu Interventionsgebühren, sofern es sich um kostenunterdeckte Tarife handelt. Die Post setzt dann aus scheinbar zutreffenden oder zutreffenden Zielen, wie den genannten direkten Zielen, Produktionswerte ein, deren Kosten i m Wert ihrer Leistungen nicht erstattet werden. Die Produktionskapazitäten, die hier zuviel verwandt werden, könnten auf anderen Märkten einen höheren Wertschöpfungsbeitrag zum Sozialprodukt leisten. Als Beispiel sei der Verzicht auf höhere Gebühren i n

§ 3 Interventionsziele der Post- u n d Fernmeldegebühren

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Spitzenleistungszeiten auf Grund höherer als den langfristigen Kosten genannt. Z u denken wäre an die Zeiten u m Ostern, Weihnachten und Neujahr; kurz: die höheren kostenorientierten Herbsttarife, die alljährlich Sonderkapazitäten und damit höhere Kosten bei gleichem Gebührentarif erfordern. Oftmals besteht die indirekte Zielwirkung kostenunterdeckter Gebührentarife neben der unzutreffenden volks- und währungswirtschaftlichen Einschätzung kostennegierender Gebührentarife auch darin, daß sie den ,Keim der Unordnung* i n ,andere* Bereiche oder Märkte mit umgekehrten Vorzeichen hineintragen. Als Beispiel sei die bekannte Wirkung von kostenunterdeckten Werbesendungen i m Briefverkehr auf andere Werbemittel aufgezeigt. Wenngleich die konkrete Auswirkung auf Grund spezifisch ansprechbarer Adressatenkreise insofern nicht zu überschätzen ist, so ändert dies nichts an dem Vorgang als solchem, der stellvertretend für alle Wettbewerbsbereiche eintreten kann. Hinzukommt, daß durch kostenunterdeckt-staatsinterventionistische Gebührentarife nicht nur konkurrierende Wettbewerbszweige, sondern auch ,vor- und nachgelagerte' Bereiche zu einer zusätzlichen Produktion angeregt werden, da diesen Zweigen gleichermaßen nicht die vollen Kosten ihrer Leistungserstellung angelastet, bzw. weitergegeben werden. Gewinne fallen damit an der falschen Stelle an. Sie veranlassen wiederum die Ausdehnung der Produktion. Dies bedingt alsdann erneut die Inanspruchnahme der entsprechenden verbilligten Postleistungen. Bestehende Verlustbereiche des Post- und Fernmeldewesens geraten tiefer i n die Verlustzone, bzw. Bationalisierungsmaßnahmen werden paralysiert. Auch insoweit kann beispielhaft der Drucksachenbereich genannt werden. Zusammenfassend läßt sich hieraus feststellen, daß Gebühren i m Verwaltungsbereich Post- und Fernmeldewesen ein beispielloses staatsdirigistisches Lenkungsinstrument ,willkürlicher* 9 Nachfrage und A n gebotslenkung über die Kosten-Nachfragenanreiz-Variation sind. Hieraus sind für den Untersuchungszeitraum, wie anhand des Zahlenmaterials belegt, i n nicht unerheblichem Maße die Verluste der Deutschen Bundespost zu erklären. Der interne Ausgleich hat hierin seine weitgehende „Ursache", d. h. er ist nicht zwangsläufig, sondern auf Grund der Ziele insoweit diskussionsfähig, als es zu fragen gilt, ob sie nicht spezifischen gebührenrechtlichen Bindungen unterliegen. Denn letztere waren als spezifische institutionelle Prinzipien, wie sie ζ. B. i n Gestalt 9 Z u Recht nennt das Gutachten — vgl. Fußn. 2, S. 105 ff. — diesen Tatbestand einen „ W i r r w a r r " , i n dem es so gut w i e unmöglich sei, exakt festzustellen, i n welchem Ausmaß der Gewinn- oder der Verlustausweis der Post beeinflußt w i r d .

4»

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Α. I. Determinanten der Post- u n d Fernmeldegebührengestaltung

des Kostendeckungs- oder Äquivalenzprinzip 1 0 diskutiert werden, i n bezug auf die Einzel-Lasten bis zur Leerformel entstellt, nicht erkennbar. § 4 Die gebührenrechtliche Problemformulierung der Bindungen des Verwaltungsbereiches Post- und Fernmeldewesen Nachdem über die Begriffe, Methoden, Ziele und Zielwirkungen, i n die die Post- und Fernmeldegebührenbemessung derzeit pragmatisch eingebettet ist, die wesentlichen Richtmomente ihrer Gestaltung verdeutlicht wurden, veranlaßt die abschließende Feststellung zur Problemformulierung. I h r liegt rechtssystematisch die Einsicht zugrunde, daß betriebs- und haushaltsrechtliche Zusammenhänge und Erkenntnisse der Bemessung von Gebühren durchaus höchst dienlich sein, aber keineswegs institutionelle Bindungen, die sich aus dem Anspruch der Verwendung der Gebühr als Entgeltabgabe auferlegen, hinwegmanipulieren können. Sie vermögen allenfalls zu der Einsicht zu bringen, die unpassende Entgeltform gewählt zu haben. 1. Speziell an diese Einsicht knüpft die erste Frage an, die dahin geht, den Post- und Fernmeldebereich materiell-gegenständlich i m Rahmen des A r t . 73 Nr. 7 GG zu bestimmen. Das uneingeschränkte Verständnis der Post- und Fernmeldegebühren für die Vielproduktenvarietät dieses Organisationsbereiches erscheint i n den Postbankbereichen als Wettbewerbsbereich ein handlungsformenmäßiges Anwendungsproblem i n sofern, als es sich hierbei um »materielle 4 Verwaltung handeln soll 1 . 2. Der zweite Problemkreis i m Anschluß daran besteht i n der Diskussion der Zulässigkeit der Senkenden' Gebühr 2 als staatsdirigistisches Interventionsinstrument. I m Zusammenhang der Diskussion der Zulässigkeit der lenkenden Gebühr sei zugleich — als logisch immanent — die Zulässigkeit des internen Ausgleiches als post- und fernmeldespezifischer Lenkungsvorgang diskutiert. Der denkbare Lösungshaushalt: Alleinbetriebs- bzw. Monopolgewinne und/oder Leistungsgewinne und/oder externe Ausgleichszahlungen des Staates sowie letztlich von Ausgleichsabgaben durch andere privilegierte Wettbewerber sei dabei i n seiner systematischen ,Lenkungsrationalität 4 , insbesondere als Anwendungsproblem i n Tabelle V I I , i n übersichtlicher Form stets vergegenwärtigt. 10 Vgl. ζ. B. die Begründung der Stellungnahme des Bundesrates zu § 22 Abs. 1 S. 2 Entw. eines PostVerfG, Drs. VI/1385 sowie die Gegenäußerung der Bundesregierung zu der Stellungnahme des Bundesrates, ebenda, S. 39. 1 H i e r sei an die Grundthese i n der Einleitung unter 2 c erinnert. Vertie-

fend: Wilke, S. 60 f. 2 Kloepfer, Gebühr, S. 232 ff.

§ 5 Gegenständlich-systematische Problemformulierung

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Tabelle VII

I I . Der Verwaltungsbereich Post- und Fernmeldewesen als gegenständlicher Gebührenbereich § 5 Gegenständlich-systematische Problemformulierung Gegenstand und Ziel sei die Klärung der semantischen Reichweite des Begriffes „Post- und Fernmeldewesen" als Verwaltungs- und Gebührenbereich i m gegenständlich organisatorischen und verfassungsrechtlichen Sinne. Nach den bisherigen Darlegungen als Grundlage für die Diskussion ,bindender* Grundsätze ,durch* Gebühren geschehe dies aus doppeltem Grunde. Gebühren werden rechtswissenschaftlich gegenständlich-systematisch i n Form belastender Verwaltungsakte i m — zumindest seit O. Mayer — überkommenen Sinne erhoben. I n dieser Form sind sie typisiert-konforme M i t t e l der öffentlichen Verwaltung 1 .

54 Α . I I . Post- u n d Fernmeldewesen als gegenständlicher Gebührenbereich

Konsequent regeln die A r t . 87 Abs. 1 und A r t . 80 Abs. 2 GG dementsprechend nach jüngerer deutscher Rechts- und Verfassungstradition das Post- und Fernmeldewesen — i n A r t . 87 Abs. 1 GG — materiell als ,Verwaltungs'- und — i n A r t . 80 Abs. 2 GG — als Gebührenbereich. Die Verfassung macht den Aufgabenbereich Post- und Fernmeldewesen damit gegenständlich-organisatorisch als Bereich materieller Verwaltung und als Aufgabe des Staates i m Gegensatz zu den vorstaatlichen gesellschaftlichen Aufgaben verfassungsfest. Der Konkretisierung des Gehaltes des Begriffes Post- und Fernmeldewesen ist damit ein alle Auslegungsversuche überlagernder entscheidender Hinweis vorgegeben. Er besteht darin, daß gegenständliche Agenden, die als Teile gesellschaftlicher Aufgabenbereiche kraft Verfassung zu verstehen sind, als ,Sachmaterie' des A r t . 73 Nr. 7 GG ausscheiden müssen. Ausgeübte Dienst- und Teildienstbereiche der Deutschen Bundespost i m Sinne der Tabelle I, die auf Grund der formellen Verfassung außerhalb des materiellen Verständnisses öffentlicher Verwaltung fallen, unterliegen damit eo ipso nicht mehr dem materiellen verfassungsrechtlichen Gehalt des Organisationsbereiches Post- und Fernmeldewesen. Entscheidende Bedeutung erreichen diese Feststellungen für den Untersuchungsgegenstand zunächst dadurch, daß die Deutsche Bundespost als organisatorisch-gegenständlicher Aufgabenbereich zum materiell aus- und begrenzbaren „Kompetenzbereich" wird. Dies erschließt die begrifflich-funktionell deckungsgleiche Semantik der A r t . 73 Nr. 7, 80 Abs. 2 und 87 Abs. 1 GG einerseits 2 ; andererseits folgt dies aus den verfassungsrechtlichen Grundentscheidungen i m Rahmen des V I I . A b schnittes i m übrigen. Die positive Fixierung des Post- und Fernmeldewesens als materiell-öffentliche „Verwaltungstätigkeit" des Staates legt diesen Organisationsbereich i n seiner Polarität zu dem „Recht der W i r t schaft" fest. I n gegenständlicher Hinsicht bedeutet dies die ,materielle' Aus- und Begrenzbarkeit dieses Begriffes als Kompetenzbereich aus dem ,formellen' Rahmen der genannten Ordnungszusammenhänge der Verfassung. Denn nichtstaatliche Verwaltungsbereiche unterliegen nach deutscher Verfassungstradition nicht der Ausübung von Befehl und Zwang i m Verhältnis Staat - Bürger. Die gegenständliche Klärung des semantischen Gehaltes des Kompetenzbegriffes Post- und Fernmeldewesen dient deshalb primär der verfassungsrechtlichen Bestimmung des Untersuchungsrahmens dieses Themas. Der Grund, diesen vorab zu klären, ist darin zu suchen, daß die Ermächtigung des A r t . 73 Nr. 7 und 80 Abs. 2 GG i. V. m. § 14 PostVerwG nur die Erhebung von Gebühren innerhalb des ,Verwaltungs'bereiches Post- und Fernmeldewesen als 1 Vgl. hierzu ζ. B. die Begründung zu § 9 des Entwurfs eines Verwaltungsverfahrensgesetzes, Β . T. Drs. 7/910, S. 41. 2 Vgl. dazu BVerfGE (12/205/226).

§ 6 Allgemeine begriffliche Verfassungsbezüge

55

Gebührenbereich trägt. Dies ist keine Tautologie, sondern die Schlußfolgerung aus Gebühren als funktionelle* Verknüpfung von gesondert beanspruchter (Staats- bzw.) Verwaltungsleistung und Gegenleistung dafür. Sowohl eine i m voraus direkte als auch die indirekte — über den innerbetrieblichen Ausgleich gelenkte — Erhebung von Gebühren für Nichtgebührenbereiche wäre ein klarer funktioneller' Gesetzesverstoß des materiellen Ermächtigungsrahmens Post- und Fernmeldewesen als „Gebühren-Verwaltungsbereich". Es gilt insoweit die Überlegung, daß für Gebühren, die gegenständlich keine materiellen Post- und Fernmeldeverwaltungsaufgaben ,leistungsäquivalent' entgelten sollen, i n A r t . 73 Nr. 7 GG i. V. m. A r t . 80 Abs. 2 GG und § 14 PostVerwG keine Ermächtigungs,befugnis' zum Erlaß für entsprechende Satzungen verankert ist. Negativ formuliert, folgt aus dieser Überlegung zugleich als rechtssystematische Begründung, daß alle Gebührensatzungen, die nicht leistungsäquivalent dem »materiellen' Verständnis der ,beanspruchten' Individualleistungen der Dienst- und Teildienstbereiche i. S. d. Tabelle I entsprechend zielgerichtet sind, sondern von vornherein zugleich die Leistungen eines oder mehrerer von der beanspruchten ,Leistung' her differenzierter Nichtgebührenbereiche abdecken sollen, der Ermächtigungsgrundlage entbehren. I n diesem Sinne wollen die Darlegungen i n den § § 6 - 9 als systemgerechte organisatorisch-sachliche Besinnung und Gesamtkonzeption für Bindungen des Post- und Fernmeldewesens ,an' und ,durch' das Rechtsinstitut der Gebühr verstanden sein. § 6 Die allgemeinen Verfassungsbezüge des Begriffes Post- und Fernmeldewesen Die bisherigen ausschließlich organisatorisch-systematischen Überlegungen haben den Gehalt des Begriffes Post- und Fernmeldewesen als einen Kompetenzbegriff gekennzeichnet, dessen ,Organisations'aufgaben funktionell-zuständigkeitsmäßig auf Legislative und Exekutive divergierend zugeordnet sind. Hinsichtlich des Gehaltes eines Kompetenzbegriffes ist jedoch die ,Organisations'- und die ,Sachauf gäbe' zu trennen. Angesichts der dargelegten Charakterisierung des Gehaltes des Post- und Fernmeldewesens erhebt sich die Frage, ob und welche Aussagen aus den genannten Verfassungsbestimmungen weiter zu entnehmen sind. 1. Die allgemeinen verfassungsrechtlichen Aussagen zum Gehalt des Begriffes Post- und Fernmeldewesen

Aussagetheoretischer Ausgangspunkt ist, daß die Verfassung zum gegenständlichen Gehalt des Begriffes Post- und Fernmeldewesen

56 Α . I I . Post- u n d Fernmeldewesen als gegenständlicher Gebührenbereich

keine Legaldefinition enthält. Sie hat den Begriff als solchen lediglich i n einen dreifachen' kompetenzorganisatorischen Wirkungsund Ordnungszusammenhang gestellt, und zwar als ,ausschließlichen' Gesetzgebungs- und Verwaltungs- sowie Gebührenerhebungsbereich. Die Verfassung erschöpft sich also darin, zum einen die A r t . 30 und 70 GG zu entkräften und damit die Länder von der »Gesetzgebung' für den gegenständlichen Aufgabenbereich Deutsche Bundespost auszuschließen. Zum anderen ist auch A r t . 87 Abs. 1 S. 1 GG seinem Normierungsziel nach darauf begrenzt, die grundsätzliche Zuständigkeitsvermutung zur Verwaltung zugunsten der Länder i n A r t . 30 und 83 GG durch die abweichende Zuständigkeitsregelung zugunsten des Bundes zu entkräften. Ebenso beschränkt sich A r t . 80 Abs. 2 GG letztlich gleichermaßen darauf, den Adressaten der Grundsatz- und Gebührenermächtigungsbefugnisse sowie die Zustimmungsbedürftigkeit des Bundesrates zu normieren. Als verfassungsrechtliches Substrat ergibt sich daraus nur ein jeweiliger rein befugnisfunktionaler verfassungsorganisatorischer W i r kungs- und Ordnungsgehalt i m Spannungsfeld Bund - Länder (Art. 73 Nr. 7 und 87 Abs. 1 GG) innerhalb des Organisationsaufbaues des Bundes. Nicht vorgegeben sind damit weitere gegenständlich-sachliche A n haltspunkte oder Organisationsformen innerhalb der bundeseigenen Verwaltung. Das Bonner Grundgesetz hat sie objektiv vielmehr damit ausdrücklich ,offen'gelassen. Aussageinformell lassen sich daraus zunächst verfassungsrechtlich zwei Sätze ableiten. Der eine lautet: Die gegenständlichen Regelungen des Gehaltes der Sachmaterien Post- und Fernmeldewesen i n der Verfassung erschöpfen sich als ausschließlich kompetenzmäßige Wirkungs- und Ordnungsbefugnisse i m staats- und verwaltungsorganisatorischen Sinne. Der andere Satz lautet: Der semantische Gehalt des Begriffes Post- und Fernmeldewesen ist von Verfassungs wegen ein ,offener' und deshalb ,zu bestimmender', d.h. ein nur befugnisorganisatorisch bestimmter, sachlich-gegenständlich aber bestimmbarer Begriff. Erläuternd enthält letztere Aussage zugleich die Frage nach den zulässigen M i t t e l n der Bestimmbarkeit. Ohne Klarheit darüber bliebe der Gehalt von vornherein entweder einseitig oder beliebig auffüllbar. Die Aussage zum Post- und Fernmeldewesen als gegenständlich ,bestimmbarer' Verfassungsbegriff bedarf deshalb der folgenden Ergänzung. Der Gehalt des Begriffes Post- und Fernmeldewesen ist durch die innerhalb der Verfassung zulässigen Auslegungsmittel zu bestimmen. Die Begründung dafür ist die Verfassung als „Rahmenordnung" selbst. Daraus folgt notwendig die Ermittlung des gegenständlichen Gehaltes des Post- und Fernmeldewesens als Gebührenverwaltungsbereich entsprechend den anerkannten Grundsätzen juristischer Hermeneutik.

§ 6 Allgemeine begriffliche Verfassungsbezüge

57

2. Interdependentielle Verfassungsbezüge zum Post- und Fernmeldewesen als organisationsrechtlicher Kompetenzbegriff

Die gegenständliche Charakterisierung des Begriffes Post- und Fernmeldwesen als durch die anerkannten Auslegungsbehelfe zu bestimmender Verfassungsbegriff war das Ergebnis der isolierten Einzeluntersuchung der den Begriff als solchen enthaltenden A r t i k e l i n der Verfassung. Für die Auslegung selbst ist nun von Bedeutung, aus welchem Regelungszusammenhang der drei Kompetenzbefugnisse heraus der Begriff Post- und Fernmeldewesen auszulegen ist. Lösungstheoretisch formuliert gliedert sich diese Fragestellung i n die zweigefächerte Problemsicht auf, ob der gegenständlich-sachliche Gehalt des Kompetenzbegriffes Post- und Fernmeldewesen durch Inhalt und Grenzen aller drei oder nur einer der drei ermächtigenden Befugnisse zu bestimmen ist. Damit sind die Marginalien, die auch die gegenwärtigen Definitionsversuche des Gehaltes des Post- und Fernmeldewesens bestimmen, umschrieben. Beide Fragenkomplexe werden i n Rechtsprechung und Schrifttum vertreten und oft nicht genügend auseinandergehalten. Sie bezeichnen jedoch zumindest den Diskussionsrahmen der Erörterung des Themas, der den weiteren Untersuchungen vorausgehen muß. Beide Fragen beantworten sich aus differenzierten Blickwinkeln eindeutig. Aus der verfassungsrechtlichen Trennung von Organisationsund Sachaufgaben, die funktionell zur Wahrnehmung i n der Verfassung auf Legislative (Art. 73 Nr. 7 GG) und Exekutive (Art. 80 Abs. 2 und 87 Abs. 1 GG) aufgeteilt sind, folgt klar, daß diese Befugnisse lediglich zur Verwirklichung des gegenständlich-sachlichen Gehaltes i n einem bestimmten und gewollten Ordnungsgefüge ,dienen 4 sollen. Dieser sachlich-organisatorische Funktionszusammenhang bestimmt jedoch noch nicht den gegenständlich-sachlichen Gehalt. Er kann allenfalls gewisse Vermutungen begründen und konkret über A r t . 87 Abs. 1 GG durch die Festlegung als materielle ,Verwaltung 4 als Richtbild der Auslegung dienen. Die der Verfassung entsprechende Organisationstätigkeit ist zwar zugleich auch selbst eine Sachtätigkeit, und zwar die funktionelle Erledigung einer Sachaufgabe. Der begrifflich-sachliche Gehalt, dessen Verwirklichung sie dient, ist jedoch nicht notwendig gleichzusetzen m i t aller und jeder Organisationstätigkeit, die funktionell m i t der Sachaufgabe als solche verbunden wird. Die Sachaufgabe, konkret das Postund Fernmeldewesen, w i r d dabei vielmehr dem sachlichen Gehalt nach als bestimmter gegenständlich umschriebener Sachtätigkeitsbegriff vorausgesetzt. Sie bezeichnet einen — als bekannt — bestimmten, durch eine sachlich-gegenständliche Zusammengehörigkeit definierten Zweig einer Tätigkeit i m Sinne eines sachlichen Vorbehaltes für die

58 Α. I I . Post- u n d Fernmeldewesen als gegenständlicher Gebührenbereich

eine oder andere Gewalt i n ihrer organisatorischen Aus- und Begrenzung. Für die Bestimmung des Gehaltes des sachlichen Begriffsbereiches des Post- und Fernmeldewesens gilt deshalb zunächst, daß er sich nicht aus wechselseitiger substitutiver, befugnisorganisatorischer ,Realisation 4 allein heraus gegenständlich bestimmen läßt. Die Begründung ergibt sich zunächst aus der grundsätzlichen Trennung der gegenständlichen Reichweiten des V I I . und V I I I . Abschnittes der Verfassung und deren Reichweite; oder kurz: aus der funktionalen Trennung von Legislative und Exekutive i m demokratisch konstitutiv verfaßten Staat. Es gilt danach der Grundsatz, daß allein die „Gesetzgebungsbefugnisse" die äußersten Grenzen der Verwaltungsbefugnisse kennzeichnen. Der Umkehrung ist dieser Satz nicht fähig. Die Systematik des Bonner Grundgesetzes ist insoweit keine zufällige Äußerlichkeit. Sie ist vielmehr Ausdruck dafür, daß es sich i m verfaßten System der A r t . 70 ff. und A r t . 83 ff. GG u m unterschiedliche Wirkungs- und Ordnungszusammenhänge mit differenzierten Funktionen handelt. Die Legislative wäre ansonsten lediglich die ausgerichtete äquivalente Funktion der Exekutive ohne spezifische substantielle Relevanz sowohl aus der Sicht als ,Organ' zur gesetzgeberischen Bewältigung neuer Aufgaben als auch als unmittelbarer Repräsentant. Die gegenständlichen, ,offenen' Aufgabenbereiche der A r t . 70 ff. GG könnten gehaltlich alsdann nicht als Sachtätigkeitsbegriffe entsprechend bestimmten sachlich-inhaltlichen Zusammengehörigkeitsstrukturen ermittelt werden. Sie erhielten ihre konkretisierende Auslegung vielmehr oft und möglicherweise nur von dem durch den einfachen Gesetzgeber normierten Umfang, der der sachlichen Verwirklichung ,dienenden' Organisationsbefugnisse. Damit wäre jedoch die Gefahr einer Überschreitung der jede kompetenzorganisatorische ,Befugnis' kennzeichnenden und sinnvoll rechtfertigenden ,dienenden' Funktion für die sachlich zu ordnende und zu stabilisierende Sachmaterie eröffnet. Sie würde alsdann zu der die gegenständliche Kompetenzmaterie beherrschenden', anstatt zu der von ihr und für sie organisatorisch aus- und begrenzten Funktion sachlicher Verwirklichung. Diese Erwägungen gebieten auch dann Beachtung, wenn der sachliche Gehalt i n Bestimmungen des V I I . und V I I I . Abschnittes wie i n A r t . 73 Nr. 7 und 87 Abs. 1 sowie 80 Abs. 2 GG dekkungsgleich ist 1 . Der gegenständliche Umfang der Sachmaterie ist durch diese Aussage aber keineswegs abgesteckt. Damit sind nur die grundsätzlichen Auslegungspositionen zusammenfassend abgesteckt. Sie umreißen zugleich bereits den systematischen Ausgangspunkt für die gehaltliche Erörterung des Post- und Fernmeldewesens i n A r t . 73 Nr. 7 GG. Sie erhellen, daß die ,Organisationsbefugnisse' sich nur auf die sachlich-gegenständlichen, vorgegebe1

B V e r f G 12, S. 205 (226).

§ 7 Der Sachbegriff

59

nen Aufgaben des Post- und Fernmeldewesens beziehen, d. h. lediglich die Regelungsgewalt verleihen, zu entscheiden, wie, m i t welcher A u f gabenverteilung, welchen technischen und personellen M i t t e l n und welchem Arbeitsablauf die Aufgaben des Post- und Fernmeldewesens zu erfüllen sind. Die offene Sachmaterie Post- und Fernmeldewesen selbst ist hingegen kompetenzgehaltlich ein rein ,deskriptiver' Begriff von gehaltlicher Eigendynamik, und zwar entsprechend den jeweiligen, sich i n der Entwicklung befindlichen zeitlichen Aufgaben. Dessen Auslegung und Ermittlung innerhalb des Rahmens der Verfassung sowie deren aus- und begrenzenden Normzielen und überlagernden Grundentscheidungen ist dabei das eigentliche Problem. § 7 Der Sachbegriff des Post- und Fernmeldewesens 1. Die Definition

Der sachliche Gehalt des Post- und Fernmeldewesens nach seiner bisherigen Erörterung, wie er als verfassungsrechtlich offener und auslegungsbedürftiger Begriff der Verfassung i m formellen Sinne zugrunde liegt, ist ein ,spezifischer' Begriff. U m seinen gegenständlichen Gehalt bestimmen zu können, ist es zuvor notwendig, diesen Begriff entsprechend seiner Umschreibung als ,deskriptiver' Begriff zunächst phänomenologisch-beschreibend abzuklären. I m deskriptiven Sinne bedeutet Post- und Fernmeldewesen eine bestimmte ,sachliche' Tätigkeit. Informell i m verfassungsrechtlich-deskriptiven Sinne verbindet sich m i t diesem Sachbegriff jedoch darüber hinaus eine auf der Verfassung beruhende und durch sie legitimierte Befugnis (Gewalt), die als Post- und Fernmeldewesen eine bestimmte sachliche Tätigkeit, nämlich die Errichtung, Erhaltung, den Ausbau und die technologische Fortentwicklung als Organisationseinheit zum Gegenstand hat. Versucht man diese sachliche Tätigkeit zunächst noch unter Verzicht der noch nach wie vor notwendigen gegenständlich-inhaltlichen Klärung zu umschreiben, so kann man das Post- und Fernmeldewesen definieren als: „ausfüllungsbedürftiger Inbegriff zu befugter Bestimmung der Zuordnung, Veränderung, Planung, Aufhebung und Gliederung der A u f gaben, der als homogene Handlungs- und Organisationseinheit nach ,außen' zur Entfaltung und Wirksamkeit kommt". Erläuternd ist die sachwissenschaftstheoretisch umfassende Fassung notwendig, um nicht nur bestimmte ,sachorganisatorische' Bereiche, sondern die gesamte Sachorganisation i n ihn aufzunehmen; insbesondere aber um auch flexibel das künftige Dimensionen umschließende Post- und Fernmeldewesen adäquat und nicht nur die Behörden- und

60 Α. I I . Post- u n d Fernmeldewesen als gegenständlicher Gebührenbereich

Organstruktur erfassen zu können. Zugleich soll dadurch sachlich der gehaltlichen Verengung auf historisch bekannte, zukünftig gewünschte oder lohnende nicht i n sachlichem' Zusammenhang stehenden Tätigkeiten vorgebeugt werden. Denn die Folge wäre zumindest aus wissenschaftlicher Sicht andernfalls entweder lediglich eine bloße „Bestandsaufnahme" oder eine gewillkürte „Wunschliste", keineswegs aber der Verwaltungsbereich: Post- und Fernmeldewesen. Denn der verengte Blick allein nach rückwärts i n historische Dimensionen oder i n gewünschte Richtungen kann m. E. nicht sachdienlich sein. Zumindest hätte er nichts m i t der i n der Verfassung angelegten organisatorischen Sonderstellung i m erörterten Sinne zu tun, deren rechtfertigende Bedeutung sich aus der für jedes moderne und hochtechnisierte Staatsgebilde lebenswichtigen Schlüsselorganisation „Post- und Fernmeldewesen" mit seinen bekanntermaßen weitreichenden Gegenwarts- und Zukunftsaufgaben ausschließlich ergibt. Ganz davon abgesehen, daß i n diesem gegenständlichen Aufgabenbereich i n der Zukunft keineswegs technische Entwicklungen auszuschließen sind, die noch außerhalb des ,herkömmlichen' Begriffsbildes fallen, aber dennoch einbezogen werden müssen. 2. Die Funktion

Jedes i m phänomenologisch-deskriptiven Sinne umschriebene Postund Fernmeldewesen ist heute für jeden Staat als funktionsfähige Organisationseinheit unabdingbare Voraussetzung zum Erhalt seines modernen und technisierten Kommunikationsstandards innerhalb seines Staatsgebietes und nach außen. Speziell unter dem Gesichtspunkt sachlich-rechtlicher Betrachtung steht dabei weder einem gegenwärtigen funktionsfähigen Bestehen noch einem künftigen Fortbestehen entgegen, daß das Post- und Fernmeldewesen als finanz- und sachorganisatorisches „Sondervermögen" des Bundes 1 verstanden w i r d und somit keine vollrechtsfähige ,institutionelle' Gestalt i m Sinne einer organisatorisch unabhängigen und rechtsfähigen Einheit als juristische Person darstellt. Die heute vorherrschende Verselbständigung beinahe aller sachorganisatorischen Handlungseinheiten ist zwar als rechtliches K o r relat zu der Abstraktion der bestehenden Organisationsformen von Sachtätigkeiten i m und für den modernen verfaßten Staat und seine Rechtsordnung typisierend; begriffsnotwendig als essentiales Moment ist sie jedoch nicht. Entscheidend ist vielmehr allein das verfassungsrechtliche Verständnis als staatliche' Verwaltungstätigkeit von der Sache her. Diese Vorstellung mag i n der jüngeren Geschichte des Post- und Fernmeldewe1 Vgl. § 3 PostVerwG v o m 24. J u l i 1953, zul. geändert am 21.12.1970 B G B l I, S. 1765 sowie § 4 Abs. 1 u. 2 Entw. eines PostVerfG v o m 6. Nov. 1970, Drs. VI/1385, S. 4.

§ 7 Der Sachbegriff

61

sens nicht zuletzt i n der Politik der cabinets noirs und damit i n polizeistaatlichen Bezügen gewisse fragwürdige Stützen gehabt haben und auch heute noch i n den Bereichen der Telefon- und Postüberwachung aus Staatssicherheitsgründen seine modernen Bezüge wie Verlockungen haben. Als entscheidend sind diese Aspekte jedoch vom Sachbegriff her nicht zu erachten. Die tragenden Momente für ein sachbegriffliches »Vorverständnis' des Gehaltes des Post- und Fernmeldewesens, wie es durch Auslegung i m Rahmen des A r t . 73 Nr. 7 GG zu ermitteln ist, sind vielmehr i n den zwei folgenden entscheidenden Punkten zu sehen: der Gewährleistung einer Inanspruchnahme unabhängig vom konkret nachzuweisenden Bedürfnis einerseits und des der Allgemeinheit jederzeit zugänglichen und erschwinglichen Betriebes andererseits. Diese allgemeine sachlich-gegenständliche Zweckbestimmung erstmalig u m schrieben zu haben, gebührt als Verdienst dem Preußischen Allgemeinen Landrecht 2 . A l l e i n klassisch' deutlich drückt dies die Begründung zu A r t . 2 des Gesetzes der Postgesetznovelle vom 20.12.1899 aus 3 : „Die Postverwaltung hat den Verkehrsinteressen für alle und jeden, für Stadt und Land m i t dem gleichen Maße der Fürsorge, Sicherheit und Pünktlichkeit zu dienen. I h r fällt kraft ihrer Stellung als staatliche Verkehrsanstalt die Aufgabe zu, auf ihrem weiten Tätigkeitsfeld i m Sinne ausgleichender Gerechtigkeit zu wirken und unter richtiger Würdigung der Bedürfnisse die Segnungen einer möglichst vollkommenen und billigen Verkehrsvermittlung auch allen solchen Gegenden und Orten des Vaterlandes zuteilwerden zu lassen, wo die ,Selbstkosten' des Betriebes bei weitem nicht durch die Einnahmen gedeckt werden." Sieht man den nunmehr durch Auslegung zu ermittelnden ,verfassungsrechtlichen' Sachbegriff wiederum noch ohne weitere Konkretisierung aus dieser Sicht, so erschließt sich zugleich, weshalb die Verfassung diesen Begriff seit jeher einer rechtlich verbindlichen Legaldefinition vorenthalten hat. Dieser Sinn ist darin zu erblicken, daß die Verfassung die Aufgaben dieses »staatlichen' Organisationsbereiches nicht ein für allemal enumerativ, statisch und als keinen Änderungen unterworfen begriffen hat. Sie wollte die nähere Auslegung des Gehaltes des Begriffes „Post- und Fernmeldewesen" vielmehr einerseits den jeweiligen Zeitumständen und -forderungen zeitlich-technologischer Entwicklungen überlassen wissen. Andererseits hat sie zur Auslegung ausreichend aus- und begrenzende Richtbilder i m Kompetenzgefüge des V I I . Abschnittes i m übrigen zur Hand gegeben. Diese von der Verfassung sich selbst auferlegte Beschränkung über den Gehalt 2

Ä h n l i c h drückt sich die Begründung zum Norddeutschen Postgesetz von

1867 aus; vgl. dazu Meckel / Kronthaler, 3

RGBl. S. 715.

S. 38.

62 Α. I I . Post- u n d Fernmeldewesen als gegenständlicher Gebührenbereich

des Kompetenzbegriffes Post- und Fernmeldewesen zeigt sich insoweit i n jüngster Vergangenheit schon als zeitlose Weisheit. Denn wie hätten die Verfassunggeber ζ. B. voraussehen können, daß i m Zuge der elektronischen Datenverarbeitung dieser Bereich m i t Hilfe des Fernsprechnetzes zur neuen Aufgabe des Post- und Fernmeldewesens und infolge der jederzeit abrufbaren Datenfernübertragungen von zukunftsweisender Bedeutung für die Staatsorganisation werden würde? Das phänomenologisch weite Sachverständnis des gegenständlichen Gehaltes des Post- und Fernmeldewesens ist deshalb zur Erfassung solcher Entwicklungen notwendig. Als solches steht es nun zur weiteren verfassungsrechtlich gegenständlichen Auslegung an. § 8 Der verfassungsrechtliche Begriff des Verwaltungsbereiches Post- und Fernmeldewesen 1. Das Verhältnis von Sachbegriff und verfassungsrechtlichem Begriff

Die Umschreibung der gegenständlichen Reichweite des Begriffes Post- und Fernmeldewesen als deskriptiver Sachbegriff ist aus den dargelegten Gründen bewußt zunächst ohne semantisch-sachlichen Gehalt erfolgt. Ziel war lediglich die sachfunktions-organisatorische Erarbeitung des Begriffes, wie sie auf alle Organisationseinheiten vergleichbarer Aufgabenstellung und verfassungsoffener Normierung übertragbar ist. Der entscheidende Gesichtspunkt war die allgemeine organisationstheoretisch-deskriptive Phänomenologie. I m Gegensatz zu diesem rein organisationsfunktionalen Sachbegriff Post- und Fernmeldewesen erschließt sich der verfassungsrechtliche' Gehalt dieses zusammengesetzten Begriffes durch bestimmte gegenständliche Aus- und Begrenzungen. Diese können als solche nicht beliebig getroffen werden. Sie sind vielmehr durch den systematischen Ort und die Rieht- und Leitbilder, die dem Begriff des Post- und Fernmeldewesens als verfassungsrechtlicher Terminus vorgegeben sind, bindend vorbestimmt. 2. Der Meinungsstand zum verfassungsrechtlichen Gehalt des Begriffes Post- und Fernmeldewesen

a) Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes aa) Das Bundesverfassungsgericht 1 hat inhaltlich als „Postwesen" i m Sinne des A r t . 73 Nr. 7 GG die ,herkömmlichen' Dienstzweige der Post1 BVerfGE (12/205/226) u n d statt vieler: ebenso v. Mangoldt / Klein, Grundgesetz, Bd. I I (1964) Rd. 73, A n m . X I V / 2 ; Badura, Kommentar (Zweitbearbeitung), A r t . 73, Nr. 744 (1966), A n m . 4 ff.

§ 8 Der verfassungsrechtliche Begriff

63

organisation bezeichnet. Es hat diese Definition i m Gegensatz zu dem ,neuen' Aufgabenbereich Fernmeldewesen sachlich umschrieben. Der mehr oder weniger beiläufige Gesamtzusammenhang kennzeichnet den Gehalt des Postwesens unter Auslegungsgesichtspunkten damit lediglich als »historisch' überkommenen Begriff aus einer ex post-Betrachtung. bb) Das „Fernmeldewesen" definiert es sachlich hingegen als die „Übermittlung von Signalen mittels technischer Vorgänge und Einrichtungen i n die Ferne". Beginn und Ende dieser Vorgänge umfasse substanzmäßig das Fernmeldewesen. Als entscheidend wurde dabei i n soweit auf das natürliche technisch-grammatische Wortverständnis nach allgemeinem Sprachgebrauch abgestellt. M i t Hilfe beider grundsätzlich komplementären Auslegungsmethoden bildet das Bundesverfassungsgericht den gegenständlichen Gesamtgehalt. Hinsichtlich der Umschreibung des Postwesens durch den Terminus »herkömmlich' eröffnen sich jedoch drei Zweifelsfragen. Sie gehen zunächst dahin, ob unter „Postwesen" — i m Rückgriff auf A r t . 48 RV 1871 — der dergestalt geschichtlich überkommene Sprachgebrauch oder besser Verständnishorizont gemeint und unter Postwesen die »räumliche' Beförderung von Nachrichten, Personen und Gütern zu verstehen ist 2 . Des weiteren fragt sich, ob unter Postwesen etwa n u r die herkömmlichen Dienst- und Teildienstzweige i m ausschließlichen Sinne, d. h. ein historisch festgelegter Kreis von Tätigkeiten i m Sinne der Tabelle I etwa zu verstehen sei und der Post damit neuartige Bereiche verschlossen bleiben sollen 3 . Ferner fragt es sich, ob unter Postwesen — etwa i m historisch jüngeren Rückgriff auf A r t . 6 Nr. 7 W R V — n u r diejenigen Tätigkeiten verstanden werden sollen, die der Post als solcher ,zugewiesen' werden oder von i h r ,übernommen' worden sind 4 . I m ersteren Fall wären ζ. B. die sich i n immer weiterer Ausdehnung befindlichen Postbankbereiche systemwidrig, es sei denn, das Bundesverfassungsgericht meint m i t ,herkömmlich' die derzeit bekanntermaßen ausgeübten' Dienstbereiche. b) Der wissenschaftliche

Meinungsstand

in der Literatur

I n der rechts wissenschaftlichen Literatur des Post- und dem jüngeren Fernmeldewesen sind es theoretisch drei Gesichtspunkte, die zur be2

So ζ. Β. Max v. Seydel, Commentar, Art. 4, Anm. I I I ; Albert Haenel,

Deutsches Staatsrecht, Bd. I (1892), S. 411 ff. (415); Paul Laband, Staatsrecht, 5. A u f l . (1914), I I I , S. 44 f.; Meyer / Anschütz, Lehrbuch, 7. Aufl. (1919), S. 261 ff. (266) ; Hermann Schulze, Lehrbuch des Teutschen Staatsrechtes, Bd. I I (1886), S. 193. 3 A. Haenel, Dtsch. StaatsR, I, 1892, S. 415; M. v. Seydel, o. Fußn. 2, A r t . 4,

I I I ; a. Α. M. Aschenborn / K. Schneider, Art. 4 Nr. 10 RV 1871. 4 Anschütz / Thoma, S. 351.

64 Α. I I . Post- u n d Fernmeldewesen als gegenständlicher Gebührenbereich

grifflichen Definition herangezogen werden. Sie lassen sich i m Überblick methodisch einerseits als ,institutionell-formale 4 und andererseits als »historische 4 sowie die funktional-gegenständliche Betrachtungsweisen skizzieren. aa) Der Meinungsstand vor dem Inkrafttreten des Bonner Grundgesetzes Der Meinungsstand vor dem Inkrafttreten der Regelung des A r t . 73 Nr. 7 GG beschränkt sich i m wesentlichen zumindest seit dem I n k r a f t treten des Fernmeldeanlagengesetzes 5 auf die Auseinandersetzung u m den Gehalt des Postwesens. Institutionell-formal wurde Postwesen einerseits als diejenigen Dienstzweige definiert, die der Post als solcher durch einfache gesetzliche Bestimmung und Verwaltungspraxis zugewiesen, von i h r übernommen oder besorgt würden 6 . Diesem Verständnis lag noch deutlich das Staatsverständnis des Verwaltungsstaates des späten 19. Jahrhunderts zugrunde. I m »Ergebnis 4 läuft diese Interpretation auf diejenige des Bundesverfassungsgerichtes zwar hinaus. Klarer ist jedoch der methodische Ansatz insoweit, als die ,positiv-rechtliche 4 Bestimmung und die ,Verwaltungspraxis 4 als entscheidend offengelegt werden. Historisch ist das Postwesen andererseits als Beförderung von gegenständlich verkörperten Nachrichten, Personen und Gütern durch eine „Staatsverkehrs-Anstalt 44 verstanden worden 7 . Von einer Meinung 8 ist es insofern überdies als ein historisch festgelegter Kreis dieser Tätigkeiten definiert worden, dessen Erweiterung u m neuartige Tätigkeiten untersagt sei. Die i n einem E n t w u r f zu einem Postsparkassengesetz von 1885 vorgesehene Errichtung von Postsparkassen wurde deshalb nur unter der qualifizierten Form einer Verfassungsänderung als zulässig erachtet 9 . Aus diesem Grunde und insbesondere auf Grund des massiven Widerstandes des allgemeinen Sparkassenwesens scheiterte dieser Entwurf als Gesetz. Deckungsgleich m i t der Auffassung des Bundesverfassungsgerichtes ist auch diese Auffassung insofern sie zum einen i m methodischen Ansatz ihre Definition durch den Blick allein i n 5 V o m 3.12.1927 (RGBl I, S. 331); Vgl. amtl. Begründung R T III/1924, Drs. 3682. Zuvor w a r das Fernmeldewesen als Telegraphenwesen bezeichnet. Die grundlegende K l ä r u n g des Gehaltes der „Telegraphenanstalten" erging i n dem U r t e i l des RGSt 19/55 v o m 28. 2.1889 zum Sinn u n d Zweck der §§ 317, 318 RStGB — neugefaßt durch Novelle zum StGB v. 13.5.1891 (RGBl S. 107). A r t . I I u n d § 318 a neu einfügt, besagte, daß Fernsprechanlagen „Telegraphenanlagen" seien. So später klarstellend i n § 1 TelG.

β

7 8

Lassar, S. 351. Art. 48 RV 1871 und Max v. Seydel, o. Fußn. 2, Art. 4, I I I .

Vgl. oben Fußn. 3. » Ebenda.

§ 8 Der verfassungsrechtliche Begriff

65

die Vergangenheit gewinnt und andererseits auch konsequent nur alle die Dienstbereiche umfaßt, die ihr aus ihrer zeitlichen Sicht bekannt gewesen sind. bb) Der Meinungsstand unter der Geltung des Bonner Grundgesetzes Die wissenschaftlich-literarischen Definitionen zum Gehalt des A r t . 73 Nr. 7 GG gehen grundsätzlich ebenso wie das Bundesverfassungsgericht von der definitorischen Zweiteilung des Post- und Fernmeldewesens aus. Sie unterscheiden sich bezüglich letzterem seit dem A b schluß der Kontroverse um die Zugehörigkeit des Rundfunks i m sog. Fernseh-Urteil des Bundesverfassungsgerichts 10 gegenständlich von der oben gegebenen Definition nicht mehr. Als entscheidend für den gegenständlichen Gehalt des Fernmeldewesens w i r d demnach die technischfunktionale Betrachtungsweise nach natürlichem Sprachgebrauch erachtet. Funktionell-inhaltlich w i r d demgegenüber das Postwesen einerseits als der „von der Postanstalt vermittelte Nachrichtenverkehr" definiert, durch den allgemein zugänglich und vom konkreten Bedürfnis unabhängig, regelmäßig gegenständlich verkörperte Nachrichten von einem Absendeort an einen Bestimmungsort übermittelt werden. Andererseits w i r d jedoch zusätzlich der ,historische 4 Blickwinkel des Postwesens insofern zu Hilfe genommen, als die Beförderung von Personen sowie das jüngere Postbankwesen inhaltlich nicht erklärt werden können. Die wissenschaftlichen Definitionsversuche zum Gehalt des A r t . 73 Nr. 7 GG stellen somit eine Kumulation historischer und funktionell-inhaltlicher Interpretation dar.

3. Analyse der Einzeltheorien des Begriffes Post- und Fernmeldewesen

Der Analyse der dargelegten Definitionsversuche über den sachlichgegenständlichen Gehalt des ,Gebühren'verwaltungsbereiches Postund Fernmeldewesen ist methodisch der Weg durch seine Charakterisierung als deskriptiver Sachbegriff einerseits und die verfassungsrechtliche Hermeneutik vorgezeichnet. Sie sei nunmehr i m einzelnen nachvollzogen. a) Die historische Definition

des Bundesverfassungsgerichtes

Beginnt man m i t dem Verständnis der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes, so ist der Teildefinition des Fernmeldewesens 10

Vgl. dazu Günter Zehner.

5 Feigenbutz

66 Α. I I . Post- u n d Fernmeldewesen als gegenständlicher Gebührenbereich

uneingeschränkt beizupflichten. Nach dem gegenwärtigen Stand der Wissenschaft kommt als Kommunikationsmedium nur die Elektrizität i n Frage, so daß unter Fernmeldewesen i m wesentlichen die drahtgebundene Télégraphié und Telefonie sowie der drahtlose Funk als angewandte Technologien zu verstehen sind. Selbst durch den Einsatz neuer bislang noch nicht angewandter Technologien wäre die neutrale Umschreibung des Fernmeldewesens von den technischen Einrichtungen, der Tätigkeit sowie dem Ziel, der Vermittlung (Sendung und Empfang) nicht gegenständlich verkörperter Nachrichten durch Signale, eine so zeitlos gültige, daß sie auch für neue Techniken auf unbekannten Anwendungsgebieten Gültigkeit besäße. Zuzustimmen ist ferner dem interpretativen Ansatz i m Rahmen des A r t . 73 Nr. 7 GG. Dies entspricht dem Verfassungsgrundsatz, daß die Gesetzgebung des Bundes sachlich zugleich die äußersten Grenzen für die Verwaltungsbefugnisse des Bundes bestimmt 1 1 , und zwar auch dann, wenn Begriffsidentität zwischen dem A r t . 73 Nr. 7 und 87 Abs. 1 GG hinsichtlich des Gehaltes des Post- und Fernmeldewesens besteht 12 . Die Bedenken gegen die Definition des Bundesverfassungsgerichtes richten sich damit ausschließlich gegen die sachlich-gegenständliche Konkretisierung des Postwesens. Sie sind i n folgenden Erwägungen zu sehen. Definiert man den gegenständlichen Gehalt des Begriffes Postwesen von vornherein als ,herkömmlichen', so t r i f f t man dadurch nur scheinbar eine systematisch-gegenständliche Eingrenzung innerhalb der kompetenzrechtlich ,verfaßten' Aufgabensystematik des Grundgesetzes. I m Grunde verbindet man jedoch i n Wahrheit nur ein bisheriges gegenständliches Verständnis m i t einem Zuständigkeitsbegriff. Dies würde nur dann keiner K r i t i k begegnen, wenn dieses Verfahren stets die gegenständliche Kongruenz von geltensollendem und herkömmlichem Aufgabenverständnis gewährleisten würde. Dies ist zwar durchaus möglich, aber indes gerade nicht notwendigerweise stets der Fall. Begrifflich begegnet diese wissenschaftliche Methodik vielmehr gerade deshalb dem Einwand, daß das Postwesen nur als eine ex post-Zusammenfassung bekannter Dienstzweige verstanden wird. Die Gefahr, die sich damit eröffnet, besteht darin, daß bestimmte ausgeübte Dienstzweige außerhalb des geltenden, w e i l nach historischem Verständnis abweichenden, systematisch-gehaltlichen Verfassungswirkungs- und Ordnungsverständnisses des „Postwesens" liegen können. Der sachlichgegenständliche Gehalt eines Kompetenzbegriffes als materieller A u f gabenbereich ergäbe sich alsdann nicht aus seinem Sachgehalt, sondern 11 Vgl. BVerfGE (12/205/229); H. Krüger, DVB1, 1960, S. 573 (579). 12 BVerfGE (12, S. 205 (226)).

Der Rundfunk, S. 78; Zeidler,

§ 8 Der verfassungsrechtliche Begriff

67

u. U. aus gegenstandsfremden Kriterien eines tradierten „Selbstverständnisses" oder gar einer „Eigenordnung" i m Gegensatz zur Verfassung. Es wäre dadurch der Weg eröffnet, jede Begriffsbildung einer Verfassung vor der Dimension des historisch-herkömmlichen zu unterlaufen oder zu verformen. Die Begriffsbildung der Verfassung könnte infolgedessen überdies zu einem bloßen politischen Postulatsbegriff i n dem Sinne werden, daß sie ein „Hausgut" i n dem Umfange bezeichnet, wie es von der Exekutive gefordert und reklamiert wird. Der verfassungsrechtlichen Aus- und Begrenzung der Kompetenzbereiche i n ihrer wechselseitigen Korrelation bedürfte es alsdann nicht mehr. Eine weitere Erwägung gegen die sachlich-gegenständliche Definition des „Postwesens" als herkömmliche Dienstbereiche ergibt sich daraus, daß diese Gehaltsbestimmung ,zukunftsblind' und ganz i m Gegensatz zu derjenigen des Fernmeldewesens nicht ,entwicklungsoff en' gegenüber neuen Technologien formuliert ist. Dies jedoch als intendierte Zielsetzung der Verfassung zu unterstellen, hieße sie angesichts einer »offenen' Verfassungsterminologie i m obigen Sinne zu vergewaltigen. Eine Verfassung, die es sinnvoll darauf anlegt, i n Bereichen, die nur entsprechend den Entwicklungen und Erfordernissen der Zeit und Zwecke zu begreifen, zu ordnen und zu stabilisieren sind, sich nicht notwendigen oder zweckmäßigen Neuerungen und Erweiterungen zu verschließen, steht dazu i n evidentem Widerspruch. Insoweit sei nur an das Beispiel der technischen Datenübermittlung und Speicherung i m Fernsprechbereich erinnert. Gleiches muß sinnvollerweise auch für die Auslegung des Postwesens gelten. Die sich beschränkende Weisheit der Verfassung ist sinsofern gewichtiger zu bewerten, als die weniger w e i t schauende und verengte Sicht des Bundesverfassungsgerichtes. Denn anzunehmen, die Verfassung habe neuartige Entwicklungen, Erweiterungen oder Umgestaltungen i m Postwesen zugunsten des herkömmlichen Bestandes ausschließen wollen, wie dies zu A r t . 4 Nr. 10 RV 1871 vertreten wurde 1 3 , kann angesichts der Formulierung des A r t . 73 Nr. 7 GG nicht unterstellt werden. Die Definition des sachlich-gegenständlichen Gehaltes des Postwesens durch das Bundesverfassungsgericht kann deshalb, abgesehen von den i n i h r enthaltenen Auslegungszweifeln, vor der ,offenen' Formulierung der Verfassung nicht überzeugen. b) Die institutionell'formale

Theorie

Gegen die als institutionell-formal gekennzeichnete gegenständliche Umschreibung des Postwesens läßt sich geltend machen, daß sie über13

A. Haenel, Dtsch StaatsR, I, 1892, S. 411 (415); Μ. v. Seydel, o. Fußn. 2,

Art. 4 III. 5*

68 Α. I I . Post- u n d Fernmeldewesen als gegenständlicher Gebührenbereich

haupt keine sachlich-inhaltliche Definition des Begriffsgehaltes ist. Dies folgt aus folgender Überlegung. Wenn es sich stets immer schon dann um die Materie „Postwesen" handeln würde, wenn ein bestimmter Dienstzweig durch einfach gesetzliche Bestimmung zugewiesen oder eine durch Verwaltungspraxis besorgte bzw. zu besorgende Tätigkeit Gegenstand dieses Gesetzgebungsbereiches Postwesen wäre, so könnten kraft dieser Norm die verschiedensten Aufgaben und Sachmaterien ohne gegenständliche Ausgrenzung zu dem übrigen Kompetenzgefüge geregelt werden, sofern sie nur dem Postwesen zugeordnet würden oder innerhalb dessen organisatorischem Rahmen besorgt würden. Das Normziel des A r t . 73 Nr. 7 GG ist jedoch gegenständlich nicht i n der Weise umkehrbar, daß durch Bundesgesetz dem Postwesen Aufgabenbereiche zugeschlagen werden können, die über seine Festlegung als ,materieller' Gebührenverwaltungsbereich Postwesen hinausgehen. Hinzu kommt, daß aus dem Normziel des A r t . 73 Nr. 7 GG der Aufgabenbereich des Postwesens ausschließlich nur durch Bundesgesetz sachlich begründet, aufgehoben oder inhaltlich abgeändert werden kann, und nicht etwa durch Regelungsbefugnisse der ,Verwaltungspraxis'. Es läge wiederum ein Verstoß gegen den oben angedeuteten Verfassungsgrundsatz vor, daß Gesetzgebungsbefugnisse des V I I . Abschnittes des Grundgesetzes nicht durch Verwaltungsbefugnisse i m Rahmen des V I I I . Abschnittes bestimmt werden können. Theoretisch erheben sich gegen beide Überlegungen deshalb erhebliche Bedenken. Sie sind als solche sachlich-gegenständlich gehaltslos und enthalten legislativ bei genauer Betrachtung den totalen Aussage- und Anwendungsspielraum. Die Gefahr, die allen Kompetenzbestimmungen eigene limitierende Funktion zu verletzen, ist deshalb besonders groß. Aus der Staatsidee eines ,totalen' nicht dezentralisierten Verwaltungsstaates mag diese Auslegungskonzeption ihre Anerkennung und Befürworter zu Recht haben. I n Anbetracht der Trennungen des Grundgesetzes zwischen „Gesetzesund Verwaltungsbereichen" einerseits und „Wirtschaftsbereichen" andererseits scheint es notwendig, derart positivistisch vagen Auslegungen den Horizont ihrer Grenzen zu zeigen. Denn was diese Umschreibungen gegenständlich gerade erbringen sollen, entnehmen sie nicht ,unmittelbar' dem Richtbild der Verfassung, sondern nur demjenigen des einfachen Gesetzgebers. Seine Vorstellungen bedürfen jedoch alsdann stets erneut der konkretisierenden Überprüfung auf ihre Verfassungskonformität. Sie können alsdann damit übereinstimmen. Sie müssen es jedoch nicht notwendigerweise. c) Die funktionell-historische

Theorie

Die als funktionell-historisch charakterisierte Definition vermeidet, soweit sie funktionell-inhaltlich das Postwesen i m oben dargelegten

§ 8 Der verfassungsrechtliche Begriff

69

Sinne umschreibt, alle bisher vorgetragenen Bedenken gegenüber den anderen Auslegungen. Sie beschreitet dem methodischen Ansatz nach, denselben Weg, das „Postwesen" objektiv als Zusammenfassung der technischen Voraussetzungen zu einem bestimmten Staatszweck zu umschreiben, wie dies bei der Definition des „Fernmeldewesens" durch das Bundesverfassungsgericht geschah. Die Konsequenz besteht darin, daß sie alsdann weder die seit altersher ausgeübte Beförderung von Personen noch das Postbankwesen i n ihre funktionell-inhaltliche Betrachtungsweise einzuordnen vermag. Hier liegt ihre partielle dogmatische Problemzone. Wenn sie zur Begründung den ,historischen' Gehalt des Begriffes „Postwesen" angibt, so ist einer historischen Prägung gerade des traditionsreichen Postwesens nicht prinzipiell entgegengetreten. Es darf aber nicht verkannt werden, daß eine unreflektierte Auslegungsgröße ,historisches' Postwesen auf die Umschreibung »herkömmliche' Dienst- und Teildienstbereiche hinauslaufen kann, und zwar insoweit, als der Blick allein i n die Vergangenheit, jedoch nicht i n die ,reale' Gegenwart gerichtet ist. Alsdann gelten die dagegen dezidiert vorgetragenen Bedenken. Gegenüber allen analysierten Theorien sei die bislang bei ihrer Betrachtung nur theoretisch angedeutete Gefahr der Entstehung historisch-parakonstitutioneller verwaltungsstaatlicher Aufgabenbereiche als Postwesen nur global an den Postbankbereichen zunächst angedeutet. Geht man von der limitierenden Funktion aus, die Kompetenzbegriffen wenn auch nicht starr eigen ist, so steht der unbefangene Betrachter des Kompetenzgefüges der Art. 70 ff. GG ζ. B. vor der Frage, das Postspar- und bargeld- sowie halbbargeldlose Geldübermittlungsgeschäft als typische „Bankgeschäfte" i n dieses Kompetenzgefüge gegenständlich einordnen zu müssen. Er steht vor der Existenz des Richtbildes des A r t . 74 Nr. 11 GG, dem „Recht der Wirtschaft", als dessen Teilbereich das „Bankwesen" genannt ist. Er steht aber auch vor A r t . 73 Nr. 7 GG, dem Post- und Fernmeldewesen. Verschärft w i r d die Zuordnungsfrage überdies noch durch die bereits anklingende Diskussion eines allgemeinen Kreditgeschäftes innerhalb des ,Postwesens', das i n Form der Eigenkreditierung über den sog. Bodensatz des Spargeschäftes für das Post- und Fernmeldewesen schon von weitreichender Finanzbedeutung ist. Die Gefahr einer unkritischen historisch-herkömmlichen Auslegung und die i n ihr enthaltene Möglichkeit systemdivergenter Leitbilder w i r d dadurch zumindest i m Ansatz bewußt. I h r läßt sich i m konkreten Fall nicht mit dem Hinweis begegnen, „Postbankbereiche" seien gegenüber „Bankbereichen" Sachtätigkeiten sui generis. Diese Erwägung bedarf vielmehr der tragenden Rechtfertigung von der typisiert differenzierten Sachmaterie her; nicht von der assertorischen Bekundung allein.

70 Α. I I . Post- u n d Fernmeldewesen als gegenständlicher Gebührenbereich 4. Zwischenergebnis

Die Analyse der differenzierten gegenständlich-sachlichen Definitionsversuche des Begriffes Post- und Fernmeldewesen des A r t . 73 Nr. 7 GG hat ergeben, daß die gehaltliche Erfassung des Begriffes i m Teilbereich „Postwesen" problematisch ist. Sie hat überdies ergeben, daß das Postwesen als ,Sachbegriff 4 unzureichend definiert ist. Das Fernmeldewesen konnte funktionell-inhaltlich als diejenigen technischen Einrichtungen und Tätigkeiten sachlich definiert werden, die der Sendung und dem Empfang nicht gegenständlich verkörperter Nachrichten durch Signale i n die Ferne dienen. Über den Gehalt des Postwesens herrscht trotz dreifach differenziertem methodischem Ansatz gewissermaßen als kleinster gemeinsamer Nenner nur insoweit Gleichklang, als die gegenwärtigen Dienstund Teildienstbereiche i m Sinne der Tabelle I zulässig ,ausgeübte4 Bereiche sind. Die Frage, ob es sich dabei gegenständlich-sachlich i n allen Bereichen um wesensmäßig dem ,Gebührenverwaltungs 4 bereich Postwesen auch ,materiell 4 zugehörige Tätigkeiten handelt, wurde sachlich weder system- noch kompetenztheoretisch zureichend erörtert. Das Postwesen konnte nur als der von der Postanstalt vermittelte gegenständlich verkörperte Nachrichten-, Güter- und Personenverkehr durch einen der Allgemeinheit zugänglich und vom konkreten Bedürfnis unabhängigen Beförderungsdienst erarbeitet werden. Die Postbankbereiche wurden aus der sachlich-gegenständlichen Auseinandersetzung entweder ausgeklammert oder i n ihren Bezügen zu A r t . 74 Nr. 11 GG überhaupt nicht der Betrachtung gewürdigt. Dies ist eine in Anbetracht der Regelungen des Gesetzes über das Kreditwesen und der Tatsache, daß das „Postwesen 44 das größte deutsche Geldinstitut seit 1967 ist, gewiß nicht nur theoretische, sondern auch pragmatische Notwendigkeit, wenn sich mit dem Begriff des Postwesens als materieller Verwaltungsbereich nicht Elemente verwirrender öffentlich-rechtlicher und w i r t schaftsrechtlicher Systemkategorien verbinden sollen. I h r sei hier deshalb nicht zuletzt, weil es sich insoweit um klassische vorverwaltungsstaatliche Wirtschaftsbereiche — kraft Verfassung — von evident volkswirtschaftlicher, währungs- und wettbewerbslenkender Bedeutsamkeit handelt, nachgegangen. Der hier und da lauter werdende Ruf nach der Verstaatlichung des Bankwesens hat i n dieser Diskussion bereits seine aktuellen verfassungsrechtlichen Teilaspekte.

§ 9 Sachlich-materieller Gebührenrahmen

71

§ 9 Die Interpretation des sachlichmateriellen Rahmens des Post- und Fernmeldewesens als Gebührenverwaltungs- und Wirtschaftsbereich Das Ergebnis der bisher allein vom ,Sachbegriff' und dem materiellverfassungsorganisatorischen Richtbild i m wesentlichen theoretisch betriebenen Analyse des Meinungsstandes vom Gehalt des Kompetenzbegriffes Post- und Fernmeldewesen hat die Bestimmung des Postwesens durch bestimmte verfassungsrechtliche gegenständliche Ausgrenzungen außer acht gelassen. Sie wurden i n A r t . 74 Nr. 11 GG angedeutet. A u f Grund dessen seien sie nunmehr erarbeitet. 1. Die Wortinterpretation

Die natürliche, nicht etwa die nur partiell beanspruchte Auffassung sowie der allgemeine Sprachgebrauch sei die erste interpretative Ausgrenzung. a) Etymologisch hat der Ausdruck „Postwesen" seinen Ursprung i m Lateinischen „posita(in)" genommen, was soviel wie „festgelegter A u fenthaltsort in" bedeutet. Es wurde damit die örtliche Lage der an den Staatsstraßen errichteten Stationen der von Kaiser Augustus (27 ν. Chr. bis 14 n. Chr.) für Staats- und Regierungszwecke geschaffenen Staatspost gekennzeichnet. I n dieser Bedeutung pflanzte er sich sprachgeschichtlich i m gesamten romanischen Sprachkreis über die italienische Bezeichnung „posta" fort, was ursprünglich der Standort der Boten und Pferde bedeutete. I m Französischen entsprach dem Terminus „poste" die amtliche Bezeichnung der Pferdewechselstationen 1 . Die ausschließlich für Regierungszwecke geschaffene Organisation selbst, also die Einrichtung als solche, wurde zur römischen Kaiserzeit dagegen „cursus publicus" oder „vehicularis" i m Gegensatz zu der Kette der Einzelstationen genannt. Sie wurden als „res vehicularis" oder „res vehicularia" bezeichnet. I h r Ziel war lediglich, der raschen Nachrichtenübermittlung förderlich zu sein. Diese Differenzierung verschwand i m Laufe der Wirren der Völkerwanderung und wich danach dem heutigen umfassenderen Gebrauch dieses Ausdruckes. Kennzeichen dieses umfassenderen Gebrauches i n der Neuzeit ist der wachsende , Symbolcharakter' nicht mehr nur als Weg- oder Pferdewechselstationen, sondern sowohl als gegenständlich zweckgerichte Sachtätigkeit als 1 I n Frankreich begründete K ö n i g L u d w i g X I . (1461 - 1483) das Postwesen der neueren Zeit, indem er i n einer Verordnung v o m 19. 6.1464 umfassend A u f b a u u n d Betrieb des königlichen Postwesens dekredierte. Der Vielzahl der bis dahin bestehenden Posteinrichtungen, den Pariser Universitätsboten u n d dem Bot en wesen der einzelnen Korporationen, Zünfte u n d Städte wurde auf diese Weise der Boden entzogen; so Meckel / Kronthaler, S. 9 ff.

72 Α . I I . Post- u n d Fernmeldewesen als gegenständlicher Gebührenbereich

auch i m Sinne einer Zusammenfassung sowie personeller Mittel.

organisatorisch-technischer

Der etymologische Exkurs vermittelt damit lediglich ein zeitgeschichtliches Verständnis. Das Postwesen grammatisch nach natürlichem und allgemeinem Sprachgebrauch zu interpretieren, heißt damit „Postwesen" nach heutiger natürlicher Auffassung und allgemein geltendem Sprachgebrauch zu umschreiben. b) Natürliches allgemeingültiges wie verbindlich klärendes Element des Sprachgebrauches ist i n erster Linie das entsprechende Spiegelbild der einfach gesetzlichen und zu der Verfassung nicht i m Widerspruch stehenden Normenterminologie. Das Postwesen als das „Errichten und Betreiben von Einrichtungen zur entgeltlichen Beförderung schriftlicher Nachrichten, von Personen und Kleingütern" entspricht dabei natürlicher Auffassung und gem. § 1 PostG 2 i. V. m. § 1 Abs. 2 Nr. 2 PBefG allgemein verbindlichem Sprachgebrauch. Eine gegenständliche Terminologie kraft Verfassung steht nicht entgegen. Der Gehalt des „Postwesens" läßt sich dementsprechend ausschließlich sachlich-inhaltlich, d. h. ohne die funktionell deskriptive Dimension i m dargelegten Sinne i n den Satz formulieren: Das „Postwesen" i m Sinne des A r t . 73 Nr. 7 GG hat die allgemein zugängliche und vom Nachweis des Bedürfnisses unabhängige, für jedermann erschwingliche Beförderung schriftlicher Nachrichten, von Kleingütern und Personen von einem bestimmten Ausgangsort i. d. R. zu einem anderen Bestimmungsort zum Gegenstand. Die Schriftform soll erläuternd die Abgrenzung zum Fernmeldewesen verdeutlichen. Die Einschränkung „ i n der Regel" soll darüber hinaus i m Falle unzustellbarer schriftlicher Nachrichtenbeförderung auf die Rückbeförderungspflicht hinweisen. Exklusiv der Postbankbereiche sind damit nach natürlichem Verständnis und allgemeinem Sprachgebrauch alle inhaltlichen Tätigkeiten i. S. d. Tabelle I erfaßt. Hinsichtlich der Postbankbereiche besteht dagegen eine natürliche Auffassung, daß sie „Bankgeschäfte" sind, die lediglich durch das Postwesen zulässigerweise ausgeübt werden. Ausdruck dieser natürlichen Auffassung ist der allgemein verbindliche Sprachgebrauch der Normenterminologie des § 1 des Gesetzes über das Kreditwesen 3 . Gemäß § 1 Abs. 1 K W G sind „Bankgeschäfte" nach aa) Nr. 1: die Annahme fremder Gelder als Einlagen, ohne Rücksicht darauf, ob Zinsen vergütet werden (Einlagengeschäft). Das Einlagengeschäft umfaßt gem. § 21 K W G auch Spareinlagen. 2

V o m 28. J u l i 1969 ( B G B l I, S. 1006). V o m 10. J u l i 1961 ( B G B l I, S. 881), seitdem mehrfach geändert; letztmals am 21. 3.1972 ( B G B l I, S. 465). 3

§ 9 Sachlich-materieller Gebührenrahmen

73

bb) Nr. 9: die Durchführung des bargeldlosen Zahlungsverkehrs und des Giroverkehrs (Girogeschäft). cc) Nr. 2: die Gewährung von Gelddarlehn und Akzeptkrediten (Kreditgeschäft). Gemäß § 2 Abs. 1 u. 2 K W G gelten das Spar- und Kreditgeschäft betreffende Bestimmungen, wie ζ. B. die § 21 Abs. 1, 2, 3, 4; § 22 Abs. 1, 2, 3; § 23 Abs. 1, 2, 3 K W G für das „Postwesen". Gemäß § 2 Abs. 1 u. 2 i. V. m. § 1 Abs. 1 K W G gilt die Deutsche Bundespost ausdrücklich als Kreditinstitut. Das Gesetz über das Kreditwesen fällt als Sachmaterie jedoch i n den gegenständlich-sachlichen A u f gabenbereich des „Bankwesens". Nach A r t . 74 Nr. 11 GG ist das Bankwesen ein Teilbereich des „Rechtes der Wirtschaft". Nach natürlicher Auffassung und verfassungsrechtlich allgemein bindendem Sprachgebrauch sind „Bankgeschäfte" aber gegenständlichmateriell „wirtschaftliche" Sachtätigkeiten. Die gesetzliche Anordnung des § 2 Abs. 1 Nr. 2 KWG, daß das Postwesen kein Unternehmen sei, das Bankwesen betreibe, deren Umfang einen i n kaufmännischer Weise eingerichteten Geschäftsbetrieb erfordere (Kreditinstitut gem. § 1 Abs. 1 KWG) ist demgegenüber eine „Fiktion". Die gesetzestechnische Handhabung solcher gegenständlichsachlicher Fiktionen durch den Gesetzgeber ist dabei an sich zunächst als Ausfluß seiner ursprünglichen Souveränität als zulässig zu erachten. Dies gilt jedoch dann nicht, wenn dem Grundentscheidungen der Verfassung, wie diejenige entgegenstehen, daß unter „Bankwesen" materiell wirtschaftliche Tätigkeit einerseits und unter „Postwesen" materiell staatliche Verwaltungstätigkeit unmittelbar des Bundes zu verstehen ist. Hier bleibt lediglich ein Mangel an „Begriffsrealismus" zu konstatieren. Die Fiktion des § 2 Abs. 1 Nr. 2 K W G mag zwar deshalb verständlich erscheinen, da dem Postwesen derzeit noch „Kreditgeschäfte" i m Sinne des § 1 Abs. 1 Nr. 2 K W G verschlossen sind. Dieser Tatbestand rechtfertigt jedoch keineswegs die globale Aussage des § 2 Abs. 1 i. V. m. § 1 Abs. 1 K W G auch i n bezug auf die Tätigkeiten nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 u. 9 K W G . Ein klarer Widerspruch zur Verfassung wäre angesichts dieser Darlegungen einzig und allein nur dann nach natürlicher Auffassung alleine noch hinwegzudenken, wenn die gegenständlich zuzuordnenden Postbankbereiche entweder als »spezielle4 Tätigkeitsformen des allgemeinen „Bankwesens" oder etwa kraft Sachzusammenhang als Annexe der postalischen Sachmaterie i m soeben umschriebenen Sinne zu verstehen wären. Sowohl was das Sparwesen als auch den bargeld- oder halbbargeldlosen Zahlungsverkehr anlangt, existiert ein natürliches 4 Verständnis

74 Α. I I . Post- u n d Fernmeldewesen als gegenständlicher Gebührenbereich

i m Sinne eines allgemeinen Sprachgebrauches als ,Symbol· dieser sachlichen Tätigkeiten: „Sparen" bzw. bargeld- und halbbargeldlose Geldübermittlung nur als Tätigkeit des finanziellen Gebens und des Verwaltens des Gegebenen bzw. des Abrechnungsverkehrs. Gerade als solches sind diese sachlichen Tätigkeiten weder „spezielle" noch kraft »sachlichem Zusammenhang' eigentümliche Agenden, die nach natürlicher Betrachtungsweise m i t Leistungs-, Kosten- oder Erlösstruktur der oben gegebenen gegenständlich-sachlichen Tätigkeitsstrukturen des Postwesens auch nur entfernt vergleichbar wären. Die Leistungsund Kostenstruktur des Spar- wie des bargeld- und halbbargeldlosen Zahlungsgeschäftes setzt sich ausschließlich aus effektiven und buchmäßigen Vorgängen von Haben-, Soll-, Last- wie Zinsgutschriften der entsprechenden Sachtätigkeit zusammen. Dementsprechend enthält die Kostenseite der betriebswirtschaftlichen Rechnung i m Spargeschäft ζ. B. als größte Position die Gutschrift von Zinsen für entsprechende Guthaben. Diese Leistungs- und Kostenstrukturen treffen aber für Jede' gleichgelagerte Organisationseinheit mit gleicher Sachzielsetzung zu, die dieselben Tätigkeiten betreiben. Oder negativ formuliert, von der gegenständlichen Phänomenologie der ,sachlichen' Tätigkeiten her sind nach natürlicher Betrachtungsweise keinerlei Anhaltspunkte gegeben, die eine differenzierende Charakterisierung der Postbankbereiche als Bankbereiche sui generis oder kraft Sachzusammenhang von dem allgemeinen Bankwesen rechtfertigend tragen würden. Sie sind vielmehr vom Gegenstand her als ausgesprochen homogene Sachtätigkeiten ersichtlich, die untereinander ,in' und ,um' derselben Sache w i l len allgemein konkurrierend i m Wettbewerb ausgeübt werden. Nach natürlicher Auffassung von dem ,Wesen' oder besser der ,Ziel-Funktion' einer sachlichen Tätigkeit, die allein den symbolischen' Begriff bilden, ausfüllen und rechtfertigen kann, sind die Postbankbereiche damit für den allgemeinen Sprachgebrauch von der Sachmaterie her nicht dem Aufgabenbereich des A r t . 73 Nr. 7 GG als „Gebührenverwaltungsbereich" (Art. 87 Abs. 1, 80 Abs. 2 GG), sondern dem „Recht der W i r t schaft" als Teilbereich „Bankwesen" materiell zuzuordnen. Letztlich spräche gegen die Zuordnung der Postbankbereiche i n den materiellen Rahmen des A r t . 74 Nr. 11 GG nur noch die grammatische Kopulation der Substantive „Banktätigkeit" und „Post" als Kennzeichnung des organisatorischen Trägers. Gerade die Gefahr, daraus A n haltspunkte i m Sinne eines den allgemeinen Sprachgebrauch formenden Elementes zu entnehmen, hat der Gesetzgeber jedoch erkannt und gebannt. Er hat deshalb angesichts der Vielfalt vorhandener Wortverbindungen m i t dem Begriff „Sparkasse" zum Beispiel als Ausdruck einer sachlichen Tätigkeit „Sparen" nur eine Ordnungs- und Schutzfunktion zugebilligt (vgl. § 40 KWG). Hätte man der grammatischen

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Wortverbindung zwischen der Trägerbezeichnung und der Sachtätigkeit nämlich entscheidende Bedeutung beigemessen, so müßten z.B. die ,kommunalen' Sparkassen unter das Kommunalrecht fallen, für das die Länder bekanntlich ausschließlich zuständig sind. Dieselben Überlegungen beanspruchen aber bezüglich aller Postbankbereiche Geltung. Daraus folgt aber, daß kompetenzrechtliche Folgerungen nicht zulässig sind. Hinsichtlich des Gehaltes des Begriffes folgt daraus die Feststellung: Das Postwesen als gegenständlich-materieller Kompetenzbereich i. S. d. A r t . 73 Nr. 7 GG — i. V. m. A r t . 87 Abs. 1, 80 Abs. 2 GG — umfaßt semantisch nicht die Postbankbereiche. Erläuternd sei dazu angemerkt, daß damit n u r die definitorische materiell-gegenständliche negative Ausgrenzung des Gehaltes des Begriffes „Postwesen" erfaßt wird. Die Erlaubtheit der Ausübung w i r d davon nicht berührt. Sie fällt als Problem i n die allgemeine Problematik der Betätigung und das Vordringen des Staates i n wettbewerbswirtschaftliche Agenden. 2. Die systematische Interpretation

Der zweite Auslegungsbehelf sei die Systematik innerhalb der Verfassung. Entsprechend jüngst vertretener Auffassung ist der Aussagewert dieses Aussagebehelfs überaus gering zu veranschlagen 4 . Anderer Auffassung nach bedürfen Sachmaterien des Kompetenzgefüges gerade entsprechend ihrem Standort i m V I I . Abschnitt der ,strikten' Interpretation 5 . Unter dem übergeordneten Gesichtspunkt eines förderalistischen Staatsaufbaues der verschiedenen Aufgabenbereiche erscheint es zutreffend, der letzteren Auffassung zumindest aus diesem Gesichtspunkt zuzustimmen. Kompetenzgefüge einer Verfassung als „Rahmenordnung" sind insoweit nämlich kein formalistischer Selbstzweck, sondern verbürgen bestimmte Ordnungs- und Wirkstrukturen des Staatsaufbaues i m Sinne bewußter und gewollter Gewaltenbalancen. Die föderalistische Kompetenzaufteilung allein ist ohne strenge, wenn auch nicht starre Systembezüge nicht gewährleistbar und i n Anbetracht des fortgeschrittenen Ausbaues der Vorranggesetzgebung des Bundes i m Sinne eines zumindest dem Grundsatz nach eröffneten ,Restbestandes' unerläßlich. Die Systematik als Interpretationshinweis ist deshalb als ein Teil der Aus- und Begrenzung i n diesem Sinne gewichtig. Geht es, wie konkret, darum, allein die Postbankbereiche i. S. d. Tabelle I kompetenzrechtlich zuzuordnen, da die anderen Dienst- und 4 5

So V. Emmerich, Energierechtskompetenz, S. 460 ff. BVerfGE (12, S. 205 (228)); (15, S. 1 (17)).

76 Α. I I . Post- u n d Fernmeldewesen als gegenständlicher Gebührenbereich

Teildienstbereiche dem Kompetenzbereich Post- und Fernmeldewesen widerspruchsfrei unterfallen, so handelt es sich verfassungssystematisch lediglich um einen sachlogischen Subsumtionsvorgang. Kennt die Verfassung insofern einen oder mehrere kompetenzielle Bereiche oder Teilbereiche, so besteht der erste systematische Schritt darin, die zuzuordnenden Sachtätigkeiten dem zunächst und unmittelbar gehaltlich begriffskonvergenten Kompetenzbereich zu subsumieren. Die Teilbereiche des „Postbankwesens" sind danach sachlich dem „Bankwesen" zuzuordnen, da „Bankwesen" die eigentliche Sachbereichsumschreibung enthält und die Vorsilbe „Post" lediglich die systematisch unbeachtliche Trägerorganisation beschreibt. Die systematische Begründung dafür ergibt sich daraus, daß ansonsten eine einheitliche gesetzgeberische Regelung des Bankwesens als materieller Bereich der Wirtschaft, wie es die Verfassung entsprechend dem Standort i n A r t . 74 Nr. 11 i. V. m. Art. 72 Abs. 2 GG erkennbar eröffnen wollte, weitgehend illusorisch wäre. Dies erschließt sich wiederum daraus, daß die Sachmaterie sowohl von dem Bund, Privaten als auch Kommunalorganisationen als Träger mit je entsprechender Vorsilbe bezüglich der Sachtätigkeit ausgeübt wird. Dieselbe Sachtätigkeit würde zum einen alsdann z.B. i n den Bereich des A r t . 73 Nr. 7 GG oder bei privater Ausübung unter A r t . 74 Nr. 11 GG und andererseits bei Kommunalbanken unter das Kommunalrecht als ausschließlicher Bereich der Ländergesetzgebung fallen. Das „Bankwesen" global gerade der Ländergesetzgebung entwinden zu können, w o r i n das systematische Normziel des A r t . 74 Nr. 11 GG als Vorranggesetzgebung undifferenziert zu sehen ist, wäre also nicht mehr denkbar. A l l e i n daraus ist jedoch schon zu ersehen, daß der Bezeichnung der Trägerorganisation als grammatische Vorsilbe systematisch keinerlei Bedeutung zukommen kann. Ausnahmen von dieser Regelsubsumtion sind systematisch wiederum auch nur dann zulässig, wenn sich aus sachlichen 4 Anhaltspunkten eine »speziellere 4 bzw. aus Gründen des gegenständlichen Sachzusammenhanges eine sachlich-funktionelle ,Annex 4 zuordnung gebietet. Liegen solche sachlichen Gesichtspunkte, wie bereits i m Rahmen der Wortinterpretation dargelegt, nicht vor, so bleibt es bei der primären Zuordnung. Gesetzgebungsbereiche als zum Teil tragende Richtbilder von Staatlichen4 und gesellschaftlich 4 vorstaatlichen Wirtschaftsbereichen ließen sich ansonsten als beliebige Aufgabenbereiche kreieren, erweitern, aufheben und damit abschaffen. Die Verteilung, Lenkung und Kontrolle staatlicher Macht i n einem Bundesstaat i m Sinne ausschließlicher, konkurrierender und rahmenrechtlicher Gesetzgebung würde zur bloßen „Wunschliste 44 . Pointiert formuliert, wäre nicht nur ein künftiges allgemeines Kreditwesen gehaltlich-gegenständlich als Bestandteil des Postwesens nur eine Frage der Vorsilbenverbindung. Es

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würde vielmehr gleiches für die Postaktienbörse, den Postbergbau oder den Postmilchhandel gelten. Über die materiell-organisatorische Festlegung des Postwesens als staatlicher Verwaltungsbereich des Bundes i n A r t . 87 Abs. 1 GG würden nicht nur Kernbereiche wirtschaftlicher Tätigkeit zu Bereichen öffentlicher ,Verwaltung', sondern auch zu möglichen abgaberechtlichen Gebührenbereichen (Art. 80 Abs. 2 GG). Dem läßt sich auch nicht etwa entgegnen, daß dem Verfassungsgeber die Ausübung der Postbankbereiche bekannt war und daß er dies i n seinen Willen aufgenommen habe. Durch diese Argumentation werden m. E. die Zulässigkeit der ,Ausübung' i n organisatorisch günstigem Zusammenhang mit der Frage der sachlich-materiellen Zugehörigkeit zu dem entsprechenden Sachbereich vertauscht. Letztere w i r d jedoch ausschließlich durch die ,objektiven' Aussagen der formellen Verfassung, d. h. die Verfassungsurkunde entschieden. Zusammenfassend sind angesichts dieser Systemzusammenhänge auch nach systematischer Auslegung die Postbankbereiche als Teilbereiche des „Bankwesens" i. S. d. „Hechtes der Wirtschaft" ausschließlich zu verstehen (Art. 74 Nr. 11 GG). 3. Die teleologische Auslegung

Die Bestimmung des sachlichen Gehaltes des Postwesens vom Telos der verfassungsrechtlichen Regelung stößt angesichts der offenen, d. h. nicht enumerativen gegenständlichen Festlegung auf vier Auslegungshinweise. Sie sind mosaikartig bereits i n den bisherigen Untersuchungen angeklungen. Sie sind alle i m Grunde zwar nur Richtbilder und i n bezug auf den gegenständlichen Gehalt des Begriffes „Postwesen" als solche nur teilverwertbar oder sie lassen nur mittelbare, allerdings zwingende Schlußfolgerungen zu. Der erste teleologische Auslegungsbehelf läßt sich aus dem Normziel des Art. 73 GG allgemein als »ausschließliche' Bundesgesetzgebung entnehmen. Die Verfassung hat damit klar die überragende Bedeutung der allumfassenden und überregionalen Aufgabe des „Postwesens" innerhalb des ganzen Staatsgebietes für alle Staatsbürger zum Ausdruck gebracht, weshalb sie es als gesetzgeberischen Regelungsbereich i n jedem Fall partikularistischen Regelungsmöglichkeiten entzogen wissen wollte. Aus dieser Einsicht lassen sich wiederum jedoch nur alle Dienstund Teildienstbereiche i. S. d. Tabelle I exklusiv der Postbankbereiche diesem Telos widerspruchsfrei unterstellen. Die Verfassung wollte nämlich das „Bankwesen" zugleich uneingeschränkt vom Grundsatz her als Zuständigkeitsbereich der einzelnen Bundesländer verstanden wissen; jedoch mit der Einschränkung der Vorranggesetzgebung zugunsten des Bundes. Dies sind klare teleologische Verlautbarungen, die objek-

78 Α. I I . Post- und Fernmeldewesen als gegenständlicher Gebührenbereich

t i v keiner Einschränkung über Erwägungen von lex specialis 6 zu lex generalis oder eines Annexverhältnisses fähig sind. Der erste Anhaltspunkt wäre lediglich durch die zweite Erwägung einschränkbar, die darin besteht, daß unter Postwesen zumindest der zum Zeitpunkt der Verfassunggebung ,bekannte 4 und inhaltlich damit auch vom Normtelos her umfaßte Gehalt zu verstehen sei. Bekannt waren alle Dienst- und Teildienstbereiche i m Sinne der Tabelle I. Zutreffend wäre letztere Auslegung aber nur dann vom theoretischen Ansatz her, wenn sie vom System der A r t . 70 ff. GG her widerspruchsfrei wäre. Damit ist man aber schon beim dritten Auslegungsbehelf und zwar wiederum dem A r t . 74 Nr. 11 GG. Die Analyse telos des A r t . 74 Nr. 11 GG als Teil der Gesamtkonzeption seitigen Aus- und Begrenzungen des V I I . Abschnittes bringt der zweiten Erwägung folgendes zum Ausdruck:

angelangt, des Normder gegengegenüber

a) Die genannten Einzelsachmaterien i n der Klammer sind Regelungsmaterien, die ,materiell 4 Wirtschaftstätigkeit zum Gegenstand haben. Dies folgt aus dem syllogistischen Verständnis des Verhältnisses von Oberbegriff zu den Teilbegriffen dieser Kompetenznorm. b) Die sachlich — i n Voraussetzung und Folgen — gleichartigen Tätigkeiten unterfallen ,einheitlich 4 legislatorisch als Rechtsmaterien ausschließlich dem „Recht der Wirtschaft 44 . Dies folgt sachlogisch aus der uneingeschränkten Aussage a) und insbesondere der Kenntnis des historischen Verfassungsgebers von den Postbanktätigkeiten, ohne daß er eine differenzierende Zuordnung ,modaler 4 Verwirklichungsformen für notwendig erachtet hätte. c) Dem Bund steht insoweit für ,rechtliche 4 Regelungen nur die konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis zu. Der vierte Auslegungsbehelf ist das „Verständnis 44 des „Postwesens 44 als materielle Verwaltungstätigkeit und als ,Gebühren 4 bereich. Vergegenwärtigt man sich diesbezüglich, daß das tradierte Verständnis — i m Zeitpunkt der Verfassunggebung — vom Postwesen als „ Staatsverβ I n diesem Sinne — soweit ersichtlich — nur Th. Maunz, i n : M a u n z / Dürig / Herzog, A r t . 73: „ A r t . 73 Nr. 7 GG räume gegenüber anderen Zuständigkeitsregelungen uneingeschränkt Vorrang kraft Spezialität ein, und zwar so weit als A r t . 73 Nr. 7 GG reiche." Wie weit er allerdings reichen soll, w i r d selten oder gar nicht klar. Widersprüchlich w i r d diese Auffassung darüber hinaus, wenn i. R. d. A r t . 74 Nr. 11 GG das „Bankwesen" einschließlich der Sparkassen definiert w i r d — vgl. § 40 K W G — und unter Banken wiederum Unternehmen für Geld- und Kreditwirtschaft uneingeschränkt erläutert wird. Worin das tragende Rechtfertigungselement des Verhältnisses der spezielleren zur allgemeineren Regelung zu sehen ist, bleibt verborgen.

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kehrsanstalt" und keineswegs als wettbewerbliches Konkurrenzunternehmen zu den privaten Geldinstituten dem Verfassunggeber gegenwärtig war, so ist der teleologische Gehalt des Begriffes „Postwesen" i m Rahmen des A r t . 73 Nr. 7 GG klar erhellt. Die Polarität des ,materiellen' Verständnisses des „Postwesens" als Verwaltungstätigkeit und der „Bankgeschäfte" als Wirtschaftstätigkeit prägt einen unumstößlichen gegenständlichen Gehalt des Begriffes des „Postwesens" exklusiv der Postbanktätigkeit als ,wesensmäßige' Bereiche. 4. Die historische Auslegung

a) Die Sachmaterie „Postwesen" fand sich ,reichseinheitlich' verfassungsgeschichtlich erstmals i n A r t . 48 Abs. 1 der Verfassung des Norddeutschen Bundes. Ausgenommen von dieser ersten reichsrechtlichen konstitutionell verfaßten Regelung waren lediglich die Territorialposten Bayerns und Württembergs, und zwar auf Grund der sog. „Novemberverträge" des Jahres 18707 (vgl. A r t . 52 RV 1871). Die Deutsche Reichspost des Kaiserreiches von 1871 kannte also noch drei selbständige Postgebiete, das bayerische, das württembergische und das Reichsgebiet i m übrigen. Diese partikularistische Aufteilung verschwand endgültig unter der Weimarer Verfassung infolge der Staatsverträge des Reiches mit Bayern und Württemberg vom 29./31. 3.1920 und des diesbezüglichen Gesetzes vom 27. 4.1920 8 . Durch die Geltung dieser Verträge wurde die Sachmaterie „Post- und Fernmeldewesen", die damals noch „Post- und Telegraphenwesen" genannt wurde, als gegenständlicher Gesetzgebungsbereich und staatlicher Verwaltungsbereich bis zur Schaffung des Bonner Grundgesetzes nahtlos eine reichs- 9 bzw. bundeseinheitliche Kompetenz- und Sachmaterie. aa) Innerhalb dieses historisch notwendig nur kursorischen Rahmens der Entwicklung als formale Sachmaterie „Postwesen" erging neben dem tradierten Verständnis als Staatsverkehrsanstalt, welches das Postwesen Brandenburg-Preußens zum Leitbild hatte, erstmals i m Jahre 1938 eine rechtliche Regelung zum ,Postspargeschäft' 10 . Die legislatorische Grundlage war ein ,Führererlaß' zur Regelung des Postsparwesens sowie einer Postsparkassenordnung, die i n der ersten Durchführungsverordnung zu diesem Erlaß erging 1 1 . Das Leitbild für 7

Postgesetz v o m 28.10.1871 (RGBl, S. 347). Der Übergang dieser Postanstalten auf das Reich erfolgte m i t W i r k u n g v o m 1. 4.1920 gem. Gesetz zur Ausführung des A r t . 170 der Reichsverfassung v o m 27. 4.1920 (RGBl, S. 643, 644, 647). Die Staatsverträge wurden durch § 6 Abs. 1 VereinfachungsG v o m 27.2.1934 aufgehoben. 9 Vgl. A r t . 6 Nr. 7; A r t . 88 WRV. 10 R G B l I, S. 1061 v o m 26. Aug. 1938. 11 R G B l I, S. 1645 v o m 11. Nov. 1938. 8

80 Α. I I . Post- und Fernmeldewesen als gegenständlicher Gebührenbereich

den Führererlaß war das österreichische traditionsreichere Postsparwesen. Aus und an i h m wurde das deutsche Postsparwesen konzipiert 1 2 . Vergegenwärtigt man sich diese Entstehungsgeschichte, so w i r d klar ersichtlich, daß das Postspargeschäft nicht dem gegenständlichen Verständnis des deutschen historisch gewachsenen „Postwesens" entstammt. Festzuhalten ist damit, daß die ,historische-herkömmliche' Sicht, die heute zu einer Begründung herangezogen wird, rechtshistorisch und verfassungshistorisch i n bezug auf das „Spargeschäft" auf der schmalen Basis seit 1938 und überdies nicht aus dem gegenständlichen Verständnis des „Postwesens" seit dem Norddeutschen Bunde beruht. Dem erklärten Ziel des „Postspargeschäftes" aus seiner Gründungsphase heraus entsprach es vielmehr, außerhalb des allgemeinen Sparwesens der Bankinstitute kleine und kleinste Beträge zu erfassen und diejenigen Volksgenossen für den Spargedanken zu gewinnen, die bisher den Weg zur Sparkasse gescheut hatten 1 3 . Entscheidendes Novum dafür war die Freizügigkeit des Postsparbuches i m gesamten deutschen Reichsgebiet 14 . Aus dem Selbstverständnis außerhalb des Sparwesens des allgemeinen Bankwesens sind die Geschäftskonditionen zu verstehen, die es als „Postsparwesen" sui generis prägte. Diese bestanden einerseits darin, daß Postsparer von der Anlage von Sparkapital auf längere Fristen und i n der Nachkriegszeit bis 1957 vom steuerbegünstigten Sparen ausgeschlossen waren. Andererseits kam als das entscheidende Moment hinzu, daß jegliche Postspareinlagen zu einem Habezinssatz zu verzinsen waren, der grundsätzlich X U v. H. unter dem Zinssatz der Bankinstitute lag. Das Sonderrecht des „Postspargeschäftes" fand jedoch durch den Beschluß des Verwaltungsrates vom 4. 4.1957 sein Ende. Darin wurde beschlossen, die Zinsen für Spareinlagen denen anderer Kreditinstitute sowie das Postsparwesen dem allgemeinen Sparwesen anzugleichen. Postsparen i m Gegensatz zum allgemeinen Bankspargeschäft ging dam i t als Ära, wie sie auf Grund der Postsparkassenordnung vom 11.11. 1938 i. d. F. der Änderungsverordnungen vom 8. 8.1940 und 2.1.1942 beruhte, zu Ende 1 5 . 12

Die Postsparkasse, Kapital-Sammelbecken, Arch PF 1959, Nr. 4, S. 269. So ausdrücklich der Kommentar von Ρfundtner / Neubert unter M i t w i r k u n g von Franz Medicus, Stichwort: Postsparkasse. 14 Vom Jahresende 1939 bis November 1944 hatte sich die Zahl der Postsparkassenkonten von 1 549 000 auf 13 043 000 erhöht. Lt. Arch. PF 1959 Nr. 4, S. 286 und 269 sei ein guter Teil dieser Entwicklung allein auf die Freizügigkeit des Postsparbuches zurückzuführen. 15 Josef Jung, S. 398. Z u r Begründung wurde von der DBP geltend gemacht, daß die Postsparkasse das Monopol der Freizügigkeit des Sparbuches nicht mehr besitze. 13

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Es war zugleich eine neue Ä r a postalischen Sparwesens als gegenständliche Sachmaterie i m „materiellen" Sinne entstanden, die i n den allgemeinen gleichberechtigten wettbewerbswirtschaftlichen K o n k u r renzkampf um und für den Sparer hinausgetreten war. Über diese Tatsache kann auch die amtliche Begründung dieses Beschlusses nicht hinweghelfen, die i n dem Verlust des Monopols der Freizügigkeit des Sparbuches i m ganzen Reichs- bzw. Bundesgebiet gegeben wurde. I m Gegenteil, objektiv spricht dies gerade mangels eines letzten spezielleren Unterscheidungsmerkmales gegen die Qualifikation eines postalischen Sonderspar- und damit Bankwesens gegenüber dem allgemeinen Sparwesen. Es steht seit 1957 vielmehr erst noch als dem Kompetenzkatalog der A r t . 70 ff. GG systemkonform zuzuordnende Sachtätigkeit „Sparverkehr" an. Das ,allgemeine' Sparwesen w i r d hingegen seit Anbeginn, und zwar erstmals nach der Reichsgründung vom 16. 4.1871, zunächst als gegenständliche ausschließliche Aufgabenmaterie des Landesrechtes geordnet 1 6 . So zählt zum Beispiel das Einführungsgesetz zum Bürgerlichen Gesetzbuch das Recht über die Sparkassen zu den dem Landesrecht vorbehaltenen Rechtsmaterien 17 . Die Weimarer Reichsverfassung hielt an dieser Zuständigkeitsverteilung fest 18 . I m Jahre 1919 wurden die Sparkassen i. d. R. noch als unselbständige Einrichtungen der Gemeinden betrachtet. Sie unterstanden mangels allgemeiner Zuständigkeit der Reichsgesetzgebung dem Landesrecht ihrer Muttergemeinwesen 19 . Die 16 V o r dem I n k r a f t t r e t e n des Bonner Grundgesetzes w a r auf dem Gebiete der Sparkassengesetzgebung folgende Rechtslage anzutreffen: I. Reichsrechtliche Rahmenbestimmung (Notverord. v o m 5. 8. u n d v o m 6.10. 1931; Verordnung des Ministerrates für die Reichsverteidigung über Maßnahmen auf dem Gebiete des B a n k - u n d Sparkassenwesens v o m 5.12. 1939 — R G B l I, S. 2413 — i. d. Fassung der Verordn. v o m 31.12.1940 — R G B l 1941, S. 19. I I . Landesrechtliche Sparkassengesetze: a) Ehemals preußisches Rechtsgebiet (Preuß. Sparkassenverordnung v o m 20. 7. / 4. 8.1936 — GS S. 241, 275 — i n der Fassung der Verordnungen v o m 14. 3.1933 — GS S. 41, — 2. 7.1934 — GS S. 336, — 19.11. 1934 — GS S. 434 — u. 30.10.1937 — GS S. 105). b) Bayerisches Rechtsgebiet (Bayerisches Sparkassengesetz v o m 4.5. 1942 — GVB1. 1942, S. 139; 1943, S. 4 — i n der Fassung des Ges. v o m 22.10.1948; ferner Bayerische Sparkassenordnung v o m 10. 5.1942 — GVB1. 1942 S. 150, 1943 S. 4). c) Württembergisches Rechtsgebiet (Sparkassenges, v o m 24. 3. 1932 — RegBl S. 97). d) Bad. Rechtsgebiet (Bad. Sparkassenges, v o m 2.2.1940 i n der Fassung d. Bekanntmachung des Ministers des Inneren v o m 30. 3.1940 — GVB1 S. 19). e) Hessisches Rechtsgebiet (Hess. Sparkassengesetz). 17 A r t . 99 E G BGB. 18 A r t . 7 Ziff. 14 WRV. 19 Vgl. Anschütz, Die Verfassung, 3. u. 4. Aufl., S. 334.

6 Feigenbutz

82 Α. I I . Post- u n d Fernmeldewesen als gegenständlicher Gebührenbereich

Wandelung, die die heutige Regelung vorbereitete, trat erst nach der Zahlungskrise des Jahres 1931 mit Hilfe des A r t . 18 WRV durch die Notverordnungen des Reichspräsidenten vom 5. 8.1931 20 und vom 6.10. 1931 ein 2 1 . Es war jedoch noch die reichsrechtliche als Rahmenregelung verfaßte Regelung. Die Bestimmungen der Notverordnungen waren dabei für die Sparkassen unmittelbar geltendes Reichsrecht 22 . Das deutsche Sparwesen war demnach ,herkömmlich' Landesrecht und bis 1938 dem Postwesen verschlossen, obgleich ein 1. Entwurf eines Postsparkassengesetzes schon 1885 erstmals vorlag 2 3 . Die Gründe dafür waren ausschließlich i n der massiven Interessenlobby der Sparkassenverbände zu sehen. Diese Konkurrenzangst war auch ein gutes halbes Jahrhundert später der Grund der ungünstigeren Gründungskonditionen, für die das Postsparbuch und seine Freizügigkeit i m ganzen Reich Ersatz sein sollte 24 . bb) Historisch differenziert von der Entwicklung des Postspargeschäftes ist die Entwicklung der übrigen Postbankbereiche verlaufen, die als bargeld- und halbbargeldloser Geldzahlungsverkehr heute als Dienstbereich „Postscheckdienst" bezeichnet werden. Dieser Postdienstbereich wurde ursprünglich erstmalig am 1.1.1909 aufgenommen. Ziel dieses Dienstbereiches war es vor allem, den schon seit der Mitte des 19. Jahrhunderts bestehenden Bargeldanweisungsdienst zu entlasten und den bargeldlosen Geldverkehr aus den oben 25 genannten Gründen zu fördern. Die ersten rechtlichen Grundlagen sind das Postscheckgesetz vom 26. März 1914 i. d. F. der Bekanntmachung vom 22. 3.1921 und der Postscheckordnung i. d. F. vom 16.12.1927 sowie das Postgesetz vom 28. 7. 1969. b) Der ,materielle' Sachbegriff „Recht der Wirtschaft" als ,Symbol' für diesen gegenständlich-inhaltlichen Aufgabenbereich der Gesetzgebung bildet sich erstmals i n den Beratungen des Parlamentarischen Rates. Die Vorstellung lag dabei zugrunde, daß es i m Grunde unmög20 21

22

R G B l I, S. 429, 434. R G B l I, S. 534, 537.

Perdelwitz / Fabricius / Kleiner, S. 104; vgl. Stellungnahme des Bundes-

innenministers v o m 8. 7. u n d 26. 7.1951 — 1 — 1711 Β — 747/51 u n d Stellungnahme des Bundes Justizministeriums v o m 1. 3. u n d 23. 7.1951 — 7230 — 32 069/51. 23 Vgl. H. Steinmetz, Jahrbuch 1955/563, S. 56. Seine Darstellung, das PFW sei seit jeher echte Staatsauf gäbe gewesen, k a n n n u r exclusiv der Postsparbereiche gültig sein. 24 M a n w a r u m der Konkurrenz eines so übermächtigen Konkurrenten aufgrund dessen gebietsmäßiger Ausdehnung u n d wirtschaftlicher Macht u m die Existenz des allgemeinen Sparwesens besorgt. Vgl. Josef Jung, Hdb., S. 13. 25 Wie Fußn. Nr. 14.

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lieh sei, alle einzelnen materiellen Zweige der „Wirtschaft" insgesamt als ,vorstaatlichen 4 Raum ausdrücklich zu bezeichnen. Man hat sich auf Grund dessen zunächst auf eine Vereinigung der Einzelmaterien unter dem Begriff „Wirtschaftsrecht" beraten. A u f Vorschlag des Abgeordneten Z i n n 2 6 wurde dieser Begriff i n „Recht der Wirtschaft" abgewandelt. Entscheidend für diese begriffliche Redaktion w a r die Einsicht, daß für diese Formulierung weder i n der Praxis noch i n der Wissenschaft eine einheitliche oder abschließende handhabbare gegenständliche Gehaltsumschreibung gegeben werden konnte. Als unmittelbar »rechtliche 4 Begründung für die redaktionelle Ablösung ζ. B. der „Einzelaufzählung" wurde zum einen die Weite 2 7 des Rechts der Wirtschaft erläutert und zum anderen, u m einem Umkehrschluß i. S. d. Enumerationsprinzips vorzubeugen 28 , das i m Falle der isolierten Einzelaufzählung nahegelegen hätte. I n den Beratungen w a r man sich darüber klar und einig, daß der Gehalt des Begriffes „Recht der Wirtschaft 44 das gesamte gegenständliche Tätigkeitsgebiet des m a teriellen 4 Bereiches „Wirtschaft 4 4 , das Agrar- und Arbeitsrecht ausgenommen, umfassen sollte. Zur gehaltlichen Begriffsfassung wurde i n soweit ausdrücklich erklärt: „Wenn w i r 2 9 jetzt formulieren: Das „Recht der Wirtschaft 44 , dann heißt das: „Alles, was i n der Klammer steht, ist Wirtschaft 3 0 . 4 4 Ebenso wurde die Frage, ob die „Kreditwirtschaft 4 4 — deren Grundlage das Sparwesen ist — unter A r t . 74 Nr. 11 GG falle, expressis verbis ohne Gegenstimme bejaht 3 1 . Hieraus w i r d abschließend motivgeschichtlich klar, was insbesondere auch m i t dem Standort innerhalb der Verfassung als konkurrierende 4 Gesetzgebung zum Ausdruck gebracht werden sollte. Dem Bund sollte ,vorrangig 4 gegenüber den dem Grundsatz nach zuständigen Ländern die Möglichkeit einer späteren Entfaltung i n Richtung auf eine stärkere „Vereinheitlichung 44 der wirtschaftlichen Staats- und Steuerungsmechanismen i n Aufbau und Organisation des Wirtschaftsgebietes und -lebens, einschließlich der Preisbildung und -Überwachung eröffnet werden 3 2 . Spezifisch i n bezug auf das „Bankwesen 44 entspricht diese 26

Stenoprotokolle des Parlamentarischen Rates v o m 16.11.1949, S. 49. Vgl. hierzu Protokolle der 3. u n d 8. Sitzung des zuständigen Ausschusses des Parlamentarischen Rates. Dr. Strauß wies ausdrücklich darauf hin, daß es unmöglich sei, alle einzelnen Zweige der Wirtschaft ausdrücklich zu benennen. Ansonsten würde der Katalog zu einer Verfassungsurkunde f ü r sich. 28 Vgl. AöR, Bd. 1, S. 516, 517. 29 Durch Dr. Hoch (SPD) i n der 15. Sitzung des Zuständigkeitsausschusses v o m 17.11.1948 e r k l ä r t ; vgl. Stenoprot. S. 54. 30 Diese Erklärung blieb unwidersprochen u n d w u r d e ebenso v o m H a u p t ausschuß beschlossen; vgl. AöR, Bd. 1, S. 517. 27

31

AöR, Bd. 1, S. 517; vgl. 8. Sitzung, S. 43 (Dr. Strauß).

32

AöR, Bd. 1, S. 517 sowie V. Emmerich, B B 1972, 457 ff.

6*

84 Α. I I . Post- u n d Fernmeldewesen als gegenständlicher Gebührenbereich

Intention sozusagen als Endpunkt einer verfassungshistorischen Entwicklung. Bereits die Reichsverfassung von 1871 kannte i n A r t . 4 Nr. 1 u. 2 und ebenso die Weimarer Reichsverfassung bereits eine umfassende Kompetenz auf dem Gebiet des Bank- und Börsenwesens zugunsten des Reiches, wenn auch der Umfang und das materielle Verständnis i m Vergleich zu A r t . 74 Nr. 11 GG nicht identisch war. Innerhalb der Ziele entsprachen sich jedoch die RV von 1871, die Weimarer Verfassung und das Bonner Grundgesetz. Diese bestanden darin, die „gebietsrechtliche Einheit" des Reiches auch als Wirtschaftsraum materiell zu schaffen und zu gewährleisten 33 . 5. Vergleichende Motiv- und Gehaltsanalyse

Die Untersuchungen zum Gehalt des „Postwesens" seien auf Grund dieser Überlegungen i n einer Gesamtschau analysiert. Richtungsweisend sei die Einsicht, daß nur ein umfassend topisches Vorgehen die verfassungspolitische Gesamtkonzeption des Kompetenzgefüges der A r t . 70 ff. GG erfassen kann. Neben den Ergebnissen der grammatischen, systematischen, teleologischen und motivgeschichtlichen Gehaltsanalyse sei als vorgegebener und außerordentlich gewichtiger Auslegungsbehelf zusätzlich der bisher ausgeklammerte Interpretationsgang und das Ergebnis der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes und des Meinungsstandes der Literatur zur Abrundung kurz gestreift 34 . a) Die Entstehungsgeschichte Die historische Motivanalyse hat aus der Sicht des Postwesens einerseits erhellt, daß der bargeld- und halbbargeldlose Zahlungsverkehr zu Beginn des 19. Jahrhunderts und das Postsparwesen 1938 dem Bereich der klassischen Postorganisation, wie sie unstreitig seit jeher verstanden wird, zugeschlagen wurden. Hinsichtlich des Postsparwesens ist überdies festzustellen, daß es, soweit es als Postsparen sui generis gegenüber dem allgemeinen Sparwesen gegründet und gerechtfertigt worden war, seit 1957 zu existieren aufgehört hat. Überdies ist klar erkennbar, daß es nicht aus dem Verständnis deutscher postalischer Verfassungstradition gewachsen ist, sondern seit 188535 stets als postalischer Bereich abgelehnt wurde. 33 Vgl. A r t . 36 Nr. 7; 27; 28; 29; 30 HCHE. Der H C H E g r i f f diese Zielsetzung als selbstverständliche Regelung ebenso auf. 34 Der Streit u m die „enge" oder „weite" Auslegung w i r d dabei n u r sow e i t als notwendig berührt. 35 I m Jahre 1855 w u r d e erstmals ein Gesetzentwurf zur Einführung der Postsparkasse vorgelegt.

§ 9 Sachlich-materieller Gebührenrahmen

85

Aus der Entstehungsgeschichte des „Bankwesens" als gegenständlicher Teil des „Rechtes der Wirtschaft" haben andererseits die Beratungen des Parlamentarischen Rates über die i m Rahmen dieser Untersuchung entscheidenden Fragen folgenden Aufschluß gegeben: Die A u f zählung der Rechtsmaterien i n A r t . 74 Nr. 11 GG soll erstmals i m Geltungsbereich des Bonner Grundgesetzes »positiv4 beispielhaft zeigen, was gegenständlich unter „Recht der Wirtschaft" zu verstehen ist. Durch die redaktionelle Zusammenfassung unter diesem Oberbegriff sollte syllogistisch überdies klarstellend zum Ausdruck gebracht werden, daß es sich dabei ,materiell· um Kernbereiche wirtschaftlicher Tätigkeit handelt. Dem Bund sollte die Gesetzgebungsbefugnis insgesamt insoweit nur i m Rahmen der konkurrierenden' Gesetzgebung zustehen. Entstehungsgeschichtlich kann hiernach kein Zweifel mehr daran erlaubt sein, daß der Parlamentarische Rat — i n Übereinstimmung m i t der sich seit 1871 i m Bankwesen anbahnenden Verfassungstradition — dem Bund zur Förderung der gebietsrechtlichen Wirtschaftseinheit eine denkbar weite Gesetzgebungszuständigkeit auch für das „Bankwesen" verleihen wollte. Daraus folgt, daß er andere Kompetenzbereiche dementsprechend interpretiert wissen wollte. Insbesondere gilt dies mangels entgegenstehender subjektiver wie objektiver Hinweise m i t h i n auch für das „Postwesen" und seine Postbankbereiche. Sofern „Postwesen" als materieller Kompetenzbegriff historisch schlicht i m Sinne herkömmlicher , ausgeübter' Tätigkeiten erfaßt und definiert wird, eröffnet sich hieraus eine entstehungsgeschichtliche Paradoxie auf materiell-rechtlicher Ebene. Sie resultiert daraus, daß die Definitionen des oben wiedergegebenen Meinungsstandes ihren Blick ausschließlich nach rückwärts richten und als versteinerter Fossilienbestandteil einer Sicht vor dem Bonner Grundgesetz und seinen Beratungen erstarrt sind. Oder mit anderen Worten, daß sie die Entscheidungen der Verfassung nicht hinnehmen, also i n Wahrheit eine Interpretation der geltenden Verfassung gar nicht vornehmen. Der eigentliche Einwand besteht dabei, ungeachtet der Ergebnisse selbst, methodisch darin, daß sie sich nicht zureichend m i t den der Normierung des Begriffes „Recht der Wirtschaft" objektiv zugrunde gelegten Aussagestrukturen auseinandersetzen; eine i m Zeichen der Entwicklung des Postwesens zum größten Geldinstitut der Bankinstitute Deutschlands gewiß nicht nur akademische Notwendigkeit. Differenziert gereicht dies bezüglich des Geldzahlungsverkehrs aus dem Grundsatz interpretativer Widerspruchsfreiheit, infolge der materiellen Polarität des Postwesens als verfassungsrechtlich festgelegter „Verwaltungsbereich" (Art. 87 Abs. 1, 80 Abs. 2 GG) und des Bankwesens insgesamt als materieller „ W i r t schaftsbereich" bereits seit dem Inkrafttreten der geltenden Verfas-

86 Α. I I . Post- und Fernmeldewesen als gegenständlicher Gebührenbereich

sung zum Vorwurf. Hinsichtlich des Postsparwesens gelten diese Bedenken seit der wettbewerbsrechtlichen Gleichschaltung m i t dem allgemeinen Sparwesen als Teil des Bankwesens i m Jahre 1957. Aus der Entstehungsgeschichte heraus ist damit festzuhalten, daß alle gegenwärtigen Definitionen des „Postwesens", soweit sie die Postbankbereiche als gegenständlich-materielle Dienstbereiche innerhalb des Rahmens des A r t . 73 Nr. 7 GG bestimmen, verfassungsrechtlich der Grundlage entbehren. Sie lassen den klaren, wenn auch nicht starren rückkoppelnden Bezug, den die Verfassung nun einmal i m Rahmen des A r t . 74 Nr. 11 GG hinsichtlich aller „Bankgeschäfte" als Verfassungsrealität getroffen hat, schlicht vermissen. Sie offenbaren vielmehr vom gegenständlich-materiellen Verständnis her, das für das „Postwesen" als Gebührenbereich allein tragend ist, eine klare Verkennung der Vorstellungen des Parlamentarischen Rates, wie sie A r t . 74 Nr. 11 GG zugrunde liegen. Diese Verkennung läßt sich entstehungsgeschichtlich am treffendsten als „Mangel an verfassungsvorgegebenem Begriffsrealismus" umschreiben. b) Der Gehalt des Postwesens Das Ergebnis der motivgeschichtlichen Analyse ist für die Bestimmung des gegenständlichen Gehaltes eines Kompetenzbegriffes rechtswissenschaftlich nach einhelliger Meinung 3 6 — insbesondere aus der Sicht der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes — nur dann ein verfassungsrechtlich unumstößlich relevantes Moment, wenn es i n der formellen Verfassung verobjektiviert wurde. Gerade das Bundesverfassungsgericht hat sich immer wieder zu einer ,objektiven 4 Verfassungsauslegung bekannt und der Entstehungsgeschichte nur untergeordnete, v. a. bestätigende Bedeutung beigemessen 37 ; obgleich ebenso bekannt ist, daß dasselbe Gericht i n zahlreichen anderen Fällen erhebliches oder gar ausschließliches Gewicht gerade auf die Motive gelegt hat 3 8 . Die entscheidende Bedeutung zur objektiven Gehaltsbestimmung kommt damit den Ergebnissen der erarbeiteten Wortinterpretation sowie der systematischen und teleologischen Auslegung zu. Vergleichend haben sie ,objektiv 4 übereinstimmend ergeben, daß der begriffliche Gehalt des Postwesens als materieller Gebührenverwaltungsbereich nur die Beförderung von schriftlichen Nachrichten, K l e i n 36 Vgl. Emke, W D S t R L , Heft 20 (1963), S. 53; Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechtes der BRD, 4. Aufl. 1970, § 2, S. 20 ff.; Fr. Müller, Juristische Methodik 1971. 37 BVerfGE (1, S. 299 (312)); (11, S. 126 (129 ff.)); (19, S. 354 (362)); BGH, Jus 1967, S. 186 f. 38 Vgl. BVerfGE (3, S. 407 (414 f.)); (5, S. 25 (28)); (19, S. 253 (257)); (19, S. 354 (362)); (20, S. 56 (90 ff.)).

§ 9 Sachlich-materieller Gebührenrahmen

87

gütern und Personen von einem Ort an einen Bestimmungsort als gegenständliches Ziel umfaßt. Die Postbankbereiche wurden als gegenständliche Sachtätigkeiten des dem Kompetenzbereich „Recht der W i r t schaft" zugehörigen Teilbereiches „Bankwesen" ermittelt. Der i n der Motivanalyse eruierte Widerspruch zu den Vorstellungen des Parlamentarischen Rates manifestiert sich damit zugleich als ,objektiver 4 gegenständlicher Verfassungs verstoß. Diese Verfassungswidrigkeit ist m. a. W. nicht allein das Ergebnis einer puristisch starren Grenzziehung der Kompetenzlinien des A r t . 73 Nr. 7 GG und des A r t . 74 Nr. 11 GG. Es ist vielmehr die konsequente Folge eines sachlogischen Bruches i n der Zuordnung materiell gleichartiger Sachtätigkeiten i n zwei von ihrem rechtssystematisch-inhaltlichen Topos her grundsätzlich verschiedene Sachmaterien, ohne daß ein tragender Grund vorhanden ist. Die sachlogische Negation der Autorität der systemgehaltlichen Begriffsbildung innerhalb der Verfassung als oberste Rahmenordnung eines „Um-Willens" staatlich-konstitutiv verbindlicher W i r k - und Ordnungsstrukturen ist dafür vielmehr die eigentliche Begründung. Sie wiegt deshalb schwer, weil die Garantie ,verfaßter' Strukturen innerhalb eines freiheitlich-demokratisch konstituierten sozialen Rechtsstaates gegenüber der konzentrierten oder zufälligen Macht und Entscheidungsgewalt des Staates sinnvoll nur i n einer klaren und keinesfalls freigestellten Beobachtung der staatlichen und vorstaatlichen, gesellschaftlichen Räume besteht — sei es nun gelegen oder ungelegen. I n der Polarität von materiell staatlicher „Verwaltung" und „Wirtschaft" hat die Verfassung diese Trennung vorgebildet. Sie gilt es auch i m Rahmen des „Postwesens" hinzunehmen. Der topisch umfassend abrundenden Bestätigung dieser Betrachtung diene die bislang u m einer zusammenhängenden Darstellung w i l l e n ausgesparte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes sowie des Meinungsstandes der Literatur zum Interpretationsgang und Ergebnis des A r t . 74 Nr. 11 GG. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes ist zwar nicht zu der gegenständlichen Abgrenzung zu A r t . 73 Nr. 7 GG ergangen, sondern i. d. R. aus anderer Problemsicht der Bund-Ländergesetzgebung. Da die Abgrenzung die Grundsatzzuständigkeit der Länder für das „Recht der Wirtschaft" ebenso berührt, haben die dazu bisher gewonnenen Aussagen jedoch gleichgelagert entscheidendes Gewicht. Soweit ersichtlich erging als früheste Entscheidung des 1. Senates von grundlegender Bedeutung zur Auslegung des A r t . 74 Nr. 11 GG das sog. Investitionshilfe-Urteil 3 9 . Dort heißt es: „Die Gesetzgebung des Bundes aufgrund A r t . 74 Nr. 11 GG beschränke sich nicht auf Gesetze, 39

BVerfGE 4, S. 7 (13).

88 Α . I I . Post- u n d Fernmeldewesen als gegenständlicher Gebührenbereich

die lediglich organisatorischen Inhalt haben oder nur die Rechtsbeziehungen der i n Nr. 11 einzeln aufgeführten Wirtschaftszweige regeln. — Vielmehr könne der Bund hiernach auch ordnend und lenkend i n den Wirtschaftsablauf eingreifen." Schon früh w i r d daraus also die Notwendigkeit und die Bereitschaft einer nicht nur organisatorischen, sondern auch materiell ,weiten' Auslegung durch die Rechtsprechung deutlich. Nur wenig später erging i n Bestätigung dieser Tendenz das Urteil zum Apothekenstoppgesetz 40 . I n ihm führt das Gericht unter Bezug auf die Entstehungsgeschichte aus, die „verschiedenen als Teilmaterien des Rechtes der Wirtschaft bezeichneten Rechtsgebiete ließen erkennen, daß das Recht der Wirtschaft hier i n einem weiten Sinne verstanden werden solle". Deutlicher kommt die Tendenz zu einer gegenständlich weiten Auslegung i n der Entscheidung über die Fortgeltung des sog. Beschußgesetzes als Bundesrecht zum Ausdruck 4 1 . Das Gericht stellt hier ausdrücklich fest, unter A r t . 74 Nr. 11 GG seien „alle das w i r t schaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung als solche regelnden Normen zu begreifen". Schon selbstverständlich stützte der 1. Senat kurz darauf ohne jede Begründung auf dieses Verständnis die Zuständigkeit des Bundes zum Erlaß des Preisgesetzes 42. Demgemäß hat er auch das Konjunkturzuschlagsgesetz als verfassungsgemäß angesehen und erläutert 4 3 : „ A r t . 74 Nr. 11 GG sei i n einem weiten Sinne zu verstehen; er umfasse nicht nur Regelungen, die sich i n irgendeiner Form auf die Erzeugung, Herstellung und Verteilung von Gütern des wirtschaftlichen Bedarfes beziehen, sondern auch auf alle anderen, das wirtschaftliche Leben als solche regelnden Normen. Er decke ζ. B. auch gesetzgeberische Maßnahmen, die zur Lenkung der K o n j u n k t u r den privaten Verbrauch drosseln." Erläuternd läßt sich nach diesen grundlegenden Ausführungen sagen, daß der 1. Senat eine uneingeschränkte ,weite' Auslegung des A r t . 74 Nr. 11 GG vertritt, die er sogar auf alle unmittelbar und notwendig zusammenhängenden Materien erstreckt, sofern sie nur als „Annexe" des Rechtes der Wirtschaft erscheinen 44 . Auf der anderen Seite kann jedoch nicht übersehen werden, daß i n einzelnen Entscheidungen des 2. Senates die Neigung klar hervortritt, zumindest i n Einzelfällen A r t . 74 Nr. 11 GG restriktiver zu interpretieren als es nach den bisher referierten Entscheidungen den Anschein haben mußte. I m sog. Fernseh-Urteil 4 5 heißt es dazu ζ. B.: „Das Grund40

BVerfGE 5, S. 25 (28 f.). BVerfGE 8, S. 143 (148 ff.). 42 BVerfGE 8, S. 274 (294). 43 BVerfGE 15, S. 126 (139). 44 BVerfGE 3, S. 407 (432 ff.). 45 BVerfGE 12, S. 205 (228); 3, S. 407 (441); 15, S. 1 (12, 17); 26, S. 246 (254); 26, S. 281 (297 f.). 41

§ 9 Sachlich-materieller Gebührenrahmen

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gesetz gehe von dem Grundsatz der Länderkompetenzen aus. Dem Bund stünden nur Gesetzesbefugnisse zu, wenn sie i h m durch das Grundgesetz ausdrücklich verliehen seien." Ausgehend von dieser Entscheidung wurde erstmals i n dem Urteil zur Verfassungswidrigkeit des sog. Ingenieurgesetzes 46 das Bestreben deutlich, diesen Ausgangspunkt i m einzelnen wieder einzuschränken. Der 2. Senat macht sich hier zunächst die weite Auslegung des 1. Senates zu eigen. Er folgert daraus einerseits, daß zu A r t . 74 Nr. 11 GG „Bestimmungen über den Verbraucherschutz und des wirtschaftlichen Wettbewerbes" gehörten. A n dererseits schließt er jedoch daraus, daß die Befugnis zu Regelungen da fehle, wo diese für sich allein keinen Bezug zum Recht der Wirtschaft hätten. N u r wenig später argumentiert er i n einem Beschluß über die Fortgeltung der Spielbankenverordnung 4 7 , daß diese dem Sachbereich des A r t . 74 Nr. 11 GG deshalb nicht unterfielen, w e i l sie keine „Unternehmen" seien. Erst jüngst bestätigte er erneut i n der Entscheidung betreffend die Umsatzsteuerpflicht von Rundfunkanstalten über die Erwägung der „Erfüllung von öffentlichen Aufgaben" diese Rechtsprechung, wobei er den Unternehmens- bzw. Gewerbebegriff eng ausgelegt verstanden wissen w i l l . Ein vergleichbares B i l d zu der Rechtsprechung des 1. Senates zeichnet sich, wenn man das Schrifttum heranzieht. Dem Grundsatz nach ist hier zwar umstritten, ob die Bundeskompetenzen weit oder eng auszulegen sind. Hinsichtlich A r t . 74 Nr. 11 GG besteht jedoch Übereinstimmung darüber, daß auf Grund der Entstehungsgeschichte, der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes und m i t Rücksicht auf die Einsicht der ständig wachsenden Erfordernisse einheitlicher' Regelungen aller wirtschaftlichen Fragen dieser Begriff materiell sehr weit zu interpretieren sei. A l l e m i t dem Sachbereich Wirtschaft zusammenhängenden Fragen werden deshalb als gegenständlicher Regelungsbereich des A r t . 74 Nr. 11 GG angesehen, u m die Einheitlichkeit des Staatsgebietes als Wirtschaftsraum zu sichern 48 . Vergleichend betrachtet, ergibt sich damit insgesamt zu dem oben erarbeiteten Auslegungsergebnis des „Postwesens" keine abweichenden denkbaren Zuordnungsspielräume. Es handelt sich, wie i m 1. Abschnitt innerhalb der Analyse der ,direkten' und »indirekten' Zielsetzungen global dargelegt wurde, bei den „Postbankbereichen" u m solche, die i. S. d. Investitionshilfeurteils ,lenkend' und ,ordnend' i n den W i r t 46 47

48

BVerfGE 26, S. 246 (254). BVerfGE 28, S. 119 (146 ff.). Bullinger, Die Mineralölfernleitungen,

res publica 8 (1962), S. 52 ff.;

Bachof, S. 49 ff.; Leibholz / Rinck, Grundgesetz, 4. Aufl. 1971, Art. 74, Rdnr. 4 a - 4 c; Maunz / Dürig / Herzog, Kommentar, Art. 74, Rdnr. 61 ff.; H. Schneider-, N J W 1965, S. 937/939.

90 Α. I I . Post- u n d Fernmeldewesen als gegenständlicher Gebührenbereich

schaftsablauf eingreifen. Zwar gilt dies für das Post- und Fernmeldewesen auch i n bestimmtem Maße über die Gebührenpolitik allgemein. Gerade aber für die Postspartätigkeit als eine über die Zinspolitik klassische und zumindest psychologisch wirksame Lenkungsmaterie der Konjunkturpolitik i m Bereich auch der privaten Verbrauchssphäre gilt dies, da sie zum Kernbereich des wirtschaftlichen Instrumentariums gehört, i m Sinne des Konjunkturzuschlaggesetzes insbesondere. Ebenso bezieht sich der bargeld- und halbbargeldlose Zahlungsverkehr auf das wirtschaftliche Leben als solches. Das moderne Zahlungswesen ist geradezu ein integrierender Bestandteil direkter und indirekter w i r t schaftlicher Produktionsschöpfung. Vor allem aber sind diese gegenständlichen Sachtätigkeiten Kernbereiche des „Bankwesens" einerseits und i m Sinne des Fernsehurteils als solche dem Bund materiell ausdrücklich nur i m Rahmen des Art. 74 Nr. 11 GG zugewiesen. Die entscheidende Perspektive dafür eröffnet sich dafür, wie schon eingehend dargelegt, daraus, daß die Tätigkeiten sachlich' mit der schriftlichen oder nicht gegenständlich verkörperten Nachrichtenübermittlung, dem Transport von Kleingütern und Personen als klassisch typisierte postalische Bereiche nichts gemein haben. Sie sind vielmehr lediglich rechnerische Buchungsvorgänge i m typisiert bankgeschäftlichen Sinne. Diese ausschließlich durch das Bundesverfassungsgericht selbst gegebenen Zuordnungsformulierungen lassen sich auch nicht über die ,restriktive' Auslegung des 2. Senates hinwegdenken. Das Argument, das i n der engen Auslegung des Unternehmens- bzw. gewerblichen Wettbewerbsbegriffes über den Argumentationsgang der Charakterisierung als „öffentliche Aufgabe" besteht, ist i m konkreten Fall aus folgenden Erwägungen nicht tragfähig. Die Postbankbereiche sind mit 3,9 Millionen Postscheckbuchungen je Arbeitstag, 2,3 Millionen Postscheckkonten, 14 Millionen Sparkonten und über 7 Milliarden D M durchschnittlichem Kontostand i m Postscheck- und Postsparkassendienst bereits 1967 das größte Geldinstitut Deutschlands gewesen 49 . A m Ende des Jahres 1972 betrugen die Postscheckkonten 3,7 Millionen, die Postsparkonten 16,8 Millionen und das durchschnittliche Gesamtguthaben i m Jahresdurchschnitt i n beiden Bereichen 17 815,3 Millionen D M bei einem Einzahlungsüberschuß allein i m Postsparverkehr von 1545,5 Millionen DM. Definiert man „Wettbewerb" als das selbständige Streben sich gegenseitig i m Wirtschaftserfolg beeinflussender Anbieter und Nachfrager (Mitbewerber) nach Geschäftsverbindungen mit Dritten durch Inaussichtstellen günstiger Bedingungen 50 , so dürfte angesichts einer unentgeltlichen Geldübermittlung i m Postscheckbereich und der 49 50

Meckel / Kronthaler,

S. 46.

So statt vieler: Baumbach / Hefermehl,

UWG, Einl., A n m . 134.

§ 9 Sachlich-materieller Gebührenrahmen

91

für sich sprechenden Entwicklung der Postbankbereiche seit 1967 der wettbewerbswirtschaftliche Charakter anders als ζ. B. i m Spielbankenfall evident sein. Aus diesen Erwägungen ist zugleich die Qualifikation als „Unternehmen" i n bezug auf die Postbankbereiche zu konstatieren. I m Schriftt u m w i r d zwar vielfach die Auffassung vertreten, daß wo immer der Staat als Nachfrager oder Anbieter wirtschaftlicher Güter oder Leistungen damit außerwirtschaftliche, also öffentliche Aufgaben oder Zwecke verfolge, er nicht mehr „unternehmerisch" handele 51 . Auch ist der Unternehmensbegriff selbst insoweit umstritten, als der Staat Träger ist. Diese literarischen Meinungen sind jedoch i m vorliegenden Fall nicht stichhaltig 5 2 . Theoretisch sind sie i m übrigen den erheblichsten Bedenken ausgesetzt. Vergegenwärtigt man sich, daß ihre Tragfähigkeit vom „Umschlag" an sich wirtschaftlicher' Tätigkeiten i m Falle der Ausübung durch den Staat einzig und allein darauf beruht, ob außerwirtschaftliche oder öffentliche Aufgaben verfolgt werden, so w i r d der Mangel der Tragfähigkeit dieser Argumentation i n bezug auf die Postbankbereiche sogleich ersichtlich. Die sachlogisch erste Voraussetzung wäre, die ,außerwirtschaftliche' Zwecksetzung zunächst einmal existent zu formulieren. Sieht man sie darin, kleine und kleinste Sparbeträge zu sammeln 5 8 und die bargeldlose Geldübermittlung zu höherer Wertschöpfung i n bezug auf das Bruttosozialprodukt zu fördern, so sind dies typische Zielsetzungen, wie sie gerade i m allgemeinen Bankwesen auch gefördert werden und weshalb sie als wirtschaftliche' allgemein anzuerkennen sind. Hält man sich alsdann vor Augen, daß überhaupt keine konkreten Zwecke 54 außer allgemeinen programmatischen Staats- und 51 Die Folge davon sei, daß das Gesetz über Wettbewerbsbeschränkungen keine Anwendung finde und Durchbrechungen des an sich zwingenden Handelsrechtes zulässig sei: vgl. z.B.: J. Berkemann/H. P. Ipsen, JZ (1955), S. 591 -601; L. Schürmann, ZSR, Bd. 72 (1953), S. 659 - 199 a, Hamburg 1959;

K. Vogel f öffentliche Wirtschaftseinheiten; Κ . H. v. Köhler, DVB1 1964,

S. 214 (217 ff.); Püttner, Das Recht, Stuttgart 1967, S. 174 ff. Es ist dieser Auffassung zwar zu konzedieren, daß das Handelsgesetzbuch ausdrücklich bestimmt, daß die Post kein Kaufmann i. S. d. Handelsgesetzbuches ist (vgl. § 452 HGB). Daraus kann jedoch keineswegs geschlossen werden, das positive Recht verneine damit auch für das PFW das Merkmal einer kaufmännischunternehmerisch organisierten Wirtschaftseinheit. Es folgt daraus nur, daß die handelsrechtlichen Regelungen über das Frachtgeschäft auf die Beförderung von Gütern durch die Post keine Anwendung finden, w e i l das Postrecht diesbezüglich eigene Regelungen enthält. Vgl. dazu Schlegelberger / Gessler,

§ 452, Anm. 1, 2; Wenger, S. 300.

52 Vgl. dazu die Begründung des Entwurfs eines PostVerfG vom 6. Nov. 1970, Drs. VI/1385 — Sachgebiet 900 —: Allg. Teil, S. 16 und Bes. Teil, S. 10. 53 So BVerwG DöV 1972, 350. Diese Formulierung w a r schon i n der Gründungszeit zur Legitimation vorgetragen worden. Seit 1938 hat sich diese Situation geändert. I m heutigen Wettbewerb u m den Sparer gilt dies für jede Spartätigkeit, ohne daß daraus der Schluß gezogen würde, es handele sich u m außerwirtschaftliche Ziele.

92 Α. I I . Post- u n d Fernmeldewesen als gegenständlicher Gebührenbereich

Wirtschaftszielbestimmungen — vgl. § 2 Abs. 1 PostVerwG — für das Post- und Fernmeldewesen insgesamt formuliert sind, so eröffnet sich hieraus auch kein Anhaltspunkt. Stellt man alsdann fest, daß bisher zu jeder öffentlichen Unternehmertätigkeit alle Versuche und Bemühungen, die von den Unternehmungen des Staates verfolgten öffentlichen Aufgaben oder Zwecke als ,außer 4 wirtschaftliche, systemrational zu konkretisieren, nicht erfolgreich gewesen sind, so w i r d der wankende Boden dieser Auffassungen offenbar. Die entscheidenden Momente gegen diese literarischen Meinungen und die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes liegen jedoch auf rechtstheoretisch-logischer Ebene. Einmal unterstellt, man würde solche Ziele außerwirtschaftlicher A r t existent formulieren, so wäre damit noch lange nicht der Schluß zulässig, sie negativ nicht mehr als „wirtschaftliche" Sachmaterie zu qualifizieren oder sie positiv gar als öffentliche Staatsverwaltung zu deklarieren, da vor dem Forum des Begriffsrealismus der Verfassung keine anderen Zuordnungsspielräume existieren 5 5 . Dies folgt aus der Überlegung, daß der Ansatzpunkt dieser Auffassungen allein von der Zielsetzung her mathodisch unzutreffend gewählt ist. Der A n satzpunkt ist vielmehr stets und immer die Verfassung i m konstitutiv verfaßten Staat. Ist durch die Verfassung eine Sachtätigkeit als W i r t schaftstätigkeit festgelegt, so ist diese Entscheidung — auch bei wechselnder außerwirtschaftlicher Zielsetzung — unangreifbar. Sie ist hinzunehmen! Oder die Verfassung ist zu ändern. Die zwar global und teilweise programmatisch formulierte Abschichtung verfaßter staatlicher und nichtstaatlicher Freiheitsräume — kurz von Staat und Gesellschaft als W i r k - und Ordnungsstrukturen i m Gegensatz zu gezielten oder zufälligen sich konzentrierenden staatlichen Machtzusammenballungen würde ansonsten vom Prinzip her aufgehoben. Durch einen derartigen Kunstgriff, aus irgendwelchen Umständen die Zugehörigkeit bestimmter Tätigkeiten zum Bereich öffentlicher Staatsaufgaben zu folgern, wäre eine und jede Trennung staatlicher und nichtstaatlicher Aufgabenbereich jederzeit auf hebbar. Mag dies — wie durch V. Emmerich festgestellt 56 — zwar üblich geworden sein, so sind derartige Bemühungen von der wissenschaftlichen Methode her, die Verfassung zu ,interpretieren' unmittelbar dem V o r w u r f puristischer Begriff s jurisprudenz i n Gestalt der Inversionsmethodik ausgesetzt. Die 54 I m Bereich des Post- u n d Fernmeldewesens ist dafür ein beredtes Beispiel der Beitrag v o n E. Kuhn, S. 84; vgl. auch die Erörterungen direkter u n d indirekter Zielsetzungen (oben § 4). 55 Vgl. die Kontroverse innerhalb des Bundesverfassungsgerichtes i m Falle der Umsatzbesteuerung von Rundfunkanstalten am Beispiel der abweichenden Meinungen der Richter: Geiger, Rinck u n d Wand, N J W 1971, S. 1742 ff.

sowie V. Emmerich, Jus 1970, S. 332; derselbe, BB 1972, S. 461; Fischerhof,

Rechtsfragen, S. 34 ff., 66 ff. 5β V. Emmerich, Der Wettbewerb, S. 12 ff.

§ 9 Sachlich-materieller Gebührenrahmen

93

Wahrnehmung und Erreichung öffentlicher Aufgaben und Ziele durch die Wirtschaft würde überdies schlicht verkannt. Verkannt würde infolge einer wenig mehr als assertorischen Technik, daß dieser Begriff „öffentliche Aufgabe" ein „Blankettbegriff" ist, der argumentativ nur dann sinnvoll anzuwenden ist, wenn es sich darum handelt, i m Einzelfall bereits durch die Verfassung bestimmte Aufgaben als besondere für die Öffentlichkeit zu manifestieren und zu verwirklichen 5 7 . Die Verfassungsstrukturen würden ansonsten zum Spielball der wechselnden und wandelbaren Gehalte dieses Blankettbegriffes. Eine positive Bestätigung für die Ansicht, daß die Postbankbereiche gegenständlich Wirtschaftsbereiche i m unternehmensrechtlichen Sinne sind, findet sich mittelbar i n den §§ 102 Abs. 1, 2 u. 4 GWB i. V. m. § 2 Abs. 1 u. 2, § 1 Abs. 1 Nr. 1 u. 9 KWG. I m Falle eines „mißbräuchlichen Wettbeiüerbsverhaltens" unterstellen sie die Postbankbereiche der Aufsicht der Kartellbehörden und i m Falle eines nicht herzustellenden Einvernehmens m i t der zuständigen Aufsichtsbehörde nach dem K r e ditwesengesetz allein dem Weisungsrecht des Bundesministers für W i r t schaft 58 . I n dem Lichte dieser Gesamtschau bestätigen sich lediglich die oben erarbeiteten Ergebnisse zum Gehalt des Postwesens auch nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes, daß die Postbankbereiche als i n sich homogene gegenständliche Sachtätigkeit des Bankwesens i. S. d. A r t . 74 Nr. 11 GG kompetenzrechtlich zuzuordnen sind. Die hiervon zu trennende Frage der Zulässigkeit der Ausübung mündet, wie schon erwähnt, i n die andere Frage der Teilnahme des Staates am wirtschaftlichen Wettbewerb. Sie ist und kann i m Rahmen der Bestimmung des Diskussionsrahmens des Gebührenverwaltungsbereiches „Postwesen" nicht Gegenstand weiterer Vertiefung sein 59 . 6. Die gegenständlich-sachliche Definition des Post- und Fernmeldewesens als Verwaltungsbereich

Der Gehalt der Begriffe des Post- und Fernmeldewesens setzt sich zusammenfassend nach diesen Darlegungen aus der jeweiligen gegenständlich-organisatorischen Dimension als deskriptiver Sachbegriff und der gegenständlich-materiellen Reichweite als verfassungsrechtlicher Kompetenzbegriff zusammen. Das Post- und Fernmeldewesen läßt sich 57 Z u m Begriff der öffentlichen Aufgabe äußert sich i. d. S. i n der Literatur bereits K. Zeidler, AöR (1961), S. 361 (398). 58 Die Funktion eines „Unternehmens" der gewerblichen Wirtschaft gesteht H. Steinmetz ohne Einschränkung bereits i m Jahre 1958 zu, wenngleich seine ausschließlich wettbewerbswirtschaftliche Analyse keine rechtlichen Konsequenzen i m hier vertretenen Sinne enthält; vgl. ZPF, 10. Jg., S. 265 ff. 59 Vgl. dazu statt vieler: H. H. Klein, Die Teilanhme, m. w. Nachw.

94 Α. I I . Post- u n d Fernmeldewesen als gegenständlicher Gebührenbereich

danach definieren als der Inbegriff der Zuordnung, Veränderung, Planung, Aufhebung und Gliederung bestimmter oder zu bestimmender (Allein-)Aufgaben und Einrichtungen zur a) Beförderung schriftlicher Nachrichten sowie von Personen, Bargeld und Kleingütern (Postwesen) und b) Übermittlung von i n die Ferne gerichteten Signale mittels technischer Vorgänge und Einrichtungen, und zwar entsprechend dem Stand der jeweiligen Technologien (Fernmeldewesen).

Β . D i e Bindungen des Post- u n d Fernmeldewesens an das Rechtsinstitut ,Gebühr 6 Das Leitbild des A r t . 87 Abs. 1 GG vom Post- und Fernmeldewesen als Agende öffentlich-rechtlicher Verwaltung erschöpft sich i n dieser Aussage. Die Verbindlichkeit dieser Verfassungsanordnung ist weder positiv noch negativ für ,alle' jeweils ausgeübten Dienste und Teildienste — konkret i m Umfang der Tabelle I — herleitbar. Die A r g u mentation der Verbindlichkeit der Entgeltabgabenform „Gebühr" als Benutzungsentgelt w i r d vielmehr durch die globale rechtswissenschaftliche Qualifikation aus dem Richtbild der „Daseinsvorsorge" einerseits und der „Regalitätsvorstellung" andererseits geprägt. Überdies w i r d sie positiv aus A r t . 80 Abs. 2 GG abgeleitet. Methodisch w i r d dabei stets die öffentlich-rechtliche Natur aller Dienste und Teildienste als materielle Verwaltungstätigkeit daraus entweder zunächst systematisch hergeleitet oder inzident vorausgesetzt. Insoweit dies undifferenziert geschieht, steht dies der Definition des Verwaltungsbereiches Post- und Fernmeldewesen, wie sie i n § 9 erarbeitet wurde, insofern entgegen, als die als nicht gegenständlich-materielle Verwaltungsbereiche qualifizierten „Postbankdienste" als öffentlich-rechtliche Tätigkeit verstanden werden. Gegenstand der Untersuchung darüber, welche Bindungen sich aus der Charakterisierung als ,daseinsvorsorgende' bzw. ,regale' Tätigkeit rechtlich thematisch ableiten lassen, ist damit notwendig zugleich auch die Prüfung der Richtigkeit des Ergebnisses des § 9 des Teiles A aus der Sicht von Gebühren als Anwendungsproblem i. S. d. Tabelle V I I .

I. Die Dienste und Teildienste des Post- und Fernmeldewesens als Bereiche daseinsvorsorgender Leistungsverwaltung Der globalen Charakterisierung aller Dienste und Teildienste der Deutschen Bundespost i. S. d. Tabelle I als echte Aufgaben der Daseinsvorsorge 1 w i r d zunächst, wie angedeutet, die ,innere' Begründung 1 Vgl. statt vieler: Begründungen z. E n t w u r f eines PostVerfG v o m 6. Nov. 1970, Drs. VI/1385, Begründung Bes. T e i l zu § 2; Meckel / Kronthaler, S. 38 ff.;

Badura, Das Verwaltungsmonopol, S. 189 ff.; E. Forsthoff,

Rechtsfragen, S.

Β . I. Post- u n d Fernmelde wesen als Leistungs ver w a l t u n g

96

für die »globale4 Qualifikation als nicht-wettbewerbsgewerbliche W i r t schaftstätigkeit einerseits entnommen 2 . Es w i r d damit systematisch konsequent die Voraussetzung für die Anwendung eines öffentlichrechtlichen (Gebühren-)Benutzungsverhältnisses geschaffen. Die Frage, die damit zu erörtern sein wird, besteht darin, ob und inwieweit dem terminus iuris ,Daseinsvorsorge 4 i n der Abschichtung öffentlich-rechtlicher und Wettbewerbs wirtschaftlicher Agenden und ihrer jeweils darauf aufbauenden typisierten Hechts- und Handlungsformen entscheidende Hinweise entnommen werden können, die Bindungen i m jeweiligen Sinne auferlegen. Andererseits w i r d auch argumentiert, der Staat sei auf Grund des Charakters der Daseinsvorsorge davor zu schützen, daß sich private Unternehmer eines gewinnbringenden Teiles der vom Staat — i m öffentlichen Interesse und ohne Rücksicht auf die Rentabilität und Ertragsfähigkeit — wahrzunehmenden Aufgaben annehmen 3 . Die ,rechtliche 4 Bindung des Verwaltungsbereiches Post- und Fernmeldewesen ,an4 Gebühren als Benutzungsentgelt w i r d dabei auf Grund des Ermessens i m Rahmen des sog. Wahlrechtes der hoheitlichen oder privatrechtlichen Ausgestaltung der Rechts- und Benutzungsverhältnisse i n Agenden der Daseinsvorsorge vindiziert 4 . Angesichts der Tatsache, daß die letztere Begründung offenbar hinsichtlich der Postbankbereiche ,historisch 4 auf Grund der bisherigen Darlegungen wohl kaum Geltung beanspruchen kann, da sich die ,Post4 doch eines gewinnbringenden Teiles von Anfang an wirtschaftlicher Agenden spätestens ab 1957 bemächtigt hat, bleibt es dennoch nicht erspart, dazu näher Stellung zu nehmen. Der Grund ist darin zu sehen, daß die grundsätzliche Charakterisierung eines Teilbereiches der Postbankdienste, nämlich der (Post-)Sparkassentätigkeit, als Daseinsvorsorge und damit als öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit durch die jüngste Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bestätigt worden ist. Das Bundesverwaltungsgericht hat dezidiert die Tätigkeit der ,Sparkasse 4 materiell als „Daseinsvorsorge 44 i m Sinne verwaltender Tätigkeit qualifiziert. Als maßgebende Voraussetzung hat es dabei erachtet, daß sie vorwiegend dem verfassungsrechtlichen Ziel der „So9 ff.; Meckel / Kronthaler, S. 38; Cremerius, S. 174 ff.; Schuster, S. 522; Aschenborn / Schneider, Art. 88, Weim. RVerf.; Friedrich Bischoff, S. 54-83; Hans Hellmuth, S. 3 ff.; Arthur Niggl, S. 6, 2; H. Peters, LB d. VerwR, 1949, S. 487; Wilhelm Vocke, S. 36. 2

Statt vieler: Badura,

Das Verwaltungsmonopol, S. 199;

thaler, S. 38 ff.; Schuster, S. 522. 3 Badura, Das Verwaltungsmonopol, S. 188 ff.; E. Forsthoff, S. 9 ff. 4

Badura, Das Verwaltungsmonopol, S. 198 ff.

Meckel/Kron-

Rechtsfragen,

§ 10 Der Gehalt des Begriffes ,Daseinsvorsorge'

97

zialstaatlichkeit" diene und i n öffentlich-rechtlicher Organisationsform durchgeführt werde 5 . Dem hier erarbeiteten Ergebnis der gegenständlich-materiellen Definition des Postwesens exklusiv der Postbankbereiche steht diese Rechtsprechung dabei bemerkenswerterweise lediglich i n der »methodischen4 A r t und Weise der Schlußfolgerung entgegen, d. h. nur soweit sie die Qualifikation der Sparkassentätigkeit als materielle Verwaltung unter den genannten Voraussetzungen vornimmt. Bemerkenswerterweise deshalb, weil sie ausdrücklich davon ausgeht, daß der Sachtätigkeit nach „ B a n k g e s c h ä f t e " i m Sinne des § 1 K W G getätigt werden 6 . Da es sich methodisch nur u m eine Schlußfolgerung ,subsumtionskategorialer' A r t unter den Begriff der Daseinsvorsorge handelt, die die Rechtsprechung von dem hier erarbeiteten Ergebnis scheidet, dem die A u f fassung der Kompetenzbereiche als Umschreibung eingeschrumpfter „Aufgabenbereiche" eines begrenzten Staatshandelns m i t Orientierungscharakter zugrunde liegt, sei sie methodisch am Begriffsgehalt der Daseinsvorsorge analysiert. M i t anderen Worten, der evidente Widerspruch zu dem kompetenzrechtlichen Vorverständnis i n A r t . 74 Nr. 11 GG 7 sowie die offene Inversionsmethode, die lediglich nur d i e nende' öffentlich-rechtliche Organisationsform zum entscheidenden I n diz neben der Staatszielbestimmung der Sozialstaatlichkeit zu stilisieren, sei nicht als beredter Ausdruck der gegenwärtigen Situation des Verwaltungsprivatrechtes abgetan 8 , den F. Ossenbühl 9 wohl zu Recht als „Zustand heilloser Verwirrung" kennzeichnet. § 10 Der Gehalt des Begriffes ,Daseinsvorsorge' 1. Systematische Eingrenzung

Der Ausgangspunkt sei der Gehalt des Begriffes ,Daseinsvorsorge' 1 . Systematisch sei darauf hingewiesen, daß weder das weite Feld literarischer noch forensischer Äußerungen seiner Verfechter 2 und Gegner 3 5

B V e r w G DöV 1973, S. 492 ff.; DVB1 1973, S. 571. B V e r w G DöV 1972, S. 350 ff. 7 Das Schweigen des Bundesverwaltungsgerichtes zu dieser verfassungsfesten Tatsache k a n n w o h l nicht als Unkenntnis ausgelegt werden. 8 Vgl. dazu: H. J. Wolff , VerwR, Bd. I, § 32 I I b; H. Krüger, Allgemeine Staatslehre, 2. A u f l . (1966), S. 327 ff.; Maunz / Dürig / Herzog, A r t . 1 I I I , Rdnr. β

134 ff.; V. Emmerich, Das Wirtschaftsrecht, S. 120 ff. 9 F. Ossenbühl, Daseinsvorsorge, DöV 1971, S. 513. 1 E. Forsthoff, Rechtsfragen, 1959; P. Badura, Das Verwaltungsmonopol, S. 187 ff.; derselbe, DöV 1966, S. 624 ff.; Η. H. Klein, Die Teilnahme, S. 16 ff.; G. Püttner, 2

Die öffentlichen Unternehmen, S. 54 f.

Vgl. v.a. P. Badura, DöV 1966, S. 624 ff.; Η. H. Klein, Die Teilnahme,

S. 16 ff.

7 Feigenbutz

98

Β . I. Post- u n d Fernmeldewesen als L e i s t u n g s e r w a l t u n g

durch ein subtiles wie diffiziles pro und contra i n diesem Rahmen ausgebreitet werden kann noch soll. Die Erörterungen sollen vielmehr auf den Versuch reduziert sein, den konkreten Inhalt und die Funktion dieses Begriffes ausschließlich aus , rechts wissenschaftlicher 4 Sicht zu bestimmen. Der Begriff und die ihm zukommende Funktion ist insoweit durch wenige grundlegende Überlegungen umrissen. 2. Die historische Entstehungssituation

Zunächst ist aus rechtlicher Sicht zum sachgerechten Erfassen die Ausgangssituation jener Erwägungen und Beobachtungen zurückzuverfolgen, aus denen heraus der Begriff der Daseinsvorsorge konzipiert worden ist. Danach ist die begriffliche Weite der rein philologischen 4 Dimension, die jede sinnvolle Tätigkeit für das menschliche Dasein als solche umfaßt 4 , außer Acht zu lassen. Forsthoff selbst, der Schöpfer dieses Begriffes, hat diesen von ihm geprägten Terminus speziell aus dieser Erkenntnis heraus funktionell bereits eingeengt. Seiner Befürchtung entsprach es, daß ansonsten dieser Begriff kaum davor zu bewahren sei, zu einem Allerweltsbegriff zu werden, mit dem man ,alles4 und deshalb ,nichts4 beweisen könne 5 . Der Begriff der Daseinsvorsoge war überdies anfangs nicht als ,rechtsdogmatischer 4 Terminus erarbeitet. Er sollte vielmehr als Fanal eines sich von Grund auf vollziehenden Wandels gesetzt werden. Das Anliegen war es, auf die Erweiterung der Staats- und Verwaltungsaufgaben zu völlig neuartigen Dimensionen aufmerksam zu machen, die dem Staat mit der sozial-gesellschaftlichen Wandlung von der bourgeoisen Gesellschaft zur entfalteten Industriegesellschaft 6 zugefallen sind und für die i h m bei wachsender Prosperität und K o n j u n k t u r stets die zumindest lenkende und i m Grunde die wohl letztlich doch eigentliche Verantwortung für eine verlorene Autarkie des einzelnen i n seinem Lebensbereich (E.-W. Böckenförde) 7 zugunsten eines ,sozialen4 Lebensraumes (Dieter Suhr) überbürdet wurde. Der Begriff der Daseinsvorsorge sollte aus dieser dimensionalen Perspektive heraus offenkundig machen, daß das von O. Mayer konzipierte, auf Eingriff und Zwang ausgerichtete Verwaltungsrecht lediglich für das liberale Staatsverständnis des 19. Jahrhunderts fungibel 3 W. Hennis , P o l i t i k u n d praktische Philosophie (1963) — dagegen: Badura (Fußn. 10); Fischerhof, Daseinsvorsorge u n d wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden, DöV 1961, 41 ff.; Th. Maunz, Verw. Arch. 50 (1959), S. 321;

Hesse, AöR 77, S. 220.

4 Dieses A r g u m e n t w i r d der Konzeption der Daseinsvorsorge stets entgegnet; vgl. z.B. Dürig, i n : M a u n z / D ü r i g / H e r z o g , Kommentar zum Grundgesetz, A r t . 19 Abs. I I I , S. 31, Fußn. 1. 5 E. Forsthoff y Rechtsfragen, Vorwort.

6 7

Badura, DöV 1966, S. 627. E.-W. Böckenförde, S. 9 ff.

§ 10 Der Gehalt des Begriffes ,Daseinsvorsorge'

99

war und sich i m Rahmen des sozialen Rechtsstaates als ein zu enges System erweisen mußte 8 . Z u eng deshalb, w e i l es den wuchernden Zweig der Leistungsverwaltung nicht oder doch nicht i n essentiellen Bereichen i n den Blick bekam, sondern i n das Privatrecht abdrängte 9 . Soweit das Bundesverwaltungsgericht das Ziel der „Sozialstaatlichkeit" als indizielles Moment der Daseinsvorsorge erachtet, kann dem nur beigepflichtet werden. Dennoch verkennt es, daß der Begriff „Daseinsvorsorge" gerade i n bezug auf das sozialstaatliche Moment lediglich die Unvorbereitetheit und zugleich den Mangel an rechtlich eindeutigen und gehaltskonformen Handlungsformen als eine „dogmatische Unterbilanz" 1 0 i m Bereich der sog. Leistungsverwaltung aufzeigen wollte. Das notgedrungene Ausweichen i n Formen des Privatrechtes sollte dabei als ein systematisch grundlegender Mangel der Verwaltungsdogmat i k ins Blickfeld gestellt werden. Dieses Bewußtsein zu erzeugen, w a r das eigentliche Anliegen Forsthoffs, das er m i t dem Begriff Daseinsvorsorge gewissermaßen als initiales Moment zu setzen suchte. K o n struktiv ergeben sich daraus aus rechtswissenschaftlicher Sicht nur zwei »Funktionen' des Begriffes der Daseins V o r s o r g e : Z u m einen, daß hierdurch eine phänomenologisch-soziologische Erscheinung erfaßt werden sollte, deren Ursache Forsthoff i n dem „Verlust des Einzelnen an selbst beherrschtem Lebensraum" und der daraus folgenden allgemeinen sozialen Bedürftigkeit nach Veranstaltungen überhaupt umschreibt, „die der Befriedigung der entsprechenden Appropriationsbedürfnisse des Einzelnen durch Leistungen der Verwaltung dienen" 1 1 . Z u m anderen sollte der Terminus ,Daseinsvorsorge' i n diesem Sinne lediglich als heuristische Kategorie dazu bestimmt sein, die Verwaltungsrechtslehre auf eine Zukunft nicht nur ordnungsgehaltlicher Funktionen der Verwaltungswirklichkeit hinzuweisen sowie i h r Anerkennung innerhalb des öffentlichen Rechtes zu verschaffen. Eine darüber hinausgehende, dritte Funktion des Ausdruckes Daseinsvorsorge als inhaltlich materieller Rechtsbegriff läßt sich nicht aufzeigen. Sie würde methodisch als Prämisse voraussetzen, daß sich diejenigen Aufgaben der Verwaltung, die zu einem solchen terminus iuris ,Daseinsvorsorge' inhaltlich gehören würden, zumindest k l a r formulieren und abgrenzen ließen. Einer Aufgabenlehre 1 2 der öffentlichen Ver8 9

Vgl. F. Ossenbühl, Verwaltungsrecht, S. 57 ff. (59).

Eingehend dazu: Badura, Verwaltungsrecht. 10 F. Ossenbühl, DöV 1971, S. 515 (rechts). 11 E. Forsthoff, Rechtsfragen, S. 9 (26). 12 Insbesondere ist die Frage der typenkonformen Handlungsformen der Leistungsverwaltung bereits durch die Vereinigung der Staatslehrer mehrfach aufgegriffen worden. Sie ist i m Grunde jedoch n u r die Folgefrage der Aufgabenlehre u n d insoweit das sekundäre Problem. Handlungsformen für einen bestimmten Aufgabenbereich sinnvoll zu erörtern, setzt die Kenntnis 7*

100

Β . I. Post- u n d Fernmeldewesen als L e i s t u n g s e r w a l t u n g

waltung i n diesem Sinne ermangelt es den klaren Umrissen nach genauso wie bei dem Blankettbegriff der „öffentlichen Aufgabe". Der üblich gewordene Rückgriff auf das ,Wesen4 der differenzierten Materien erscheint dabei wenig mehr als eine rhetorische Verklausulierung der eigentlichen Fragestellung. Damit ist aber wieder die Ausgangsfrage einer subsumtionsfähigen Abschichtungsfunktion mittels des Begriffes Daseinsvorsorge erreicht. Die Einsicht daraus lautet nur, daß sie i n dem Begriff der Daseinsvorsorge nicht enthalten ist, sondern als zu bewältigende, zukünftige, notwendige usf. durch i h n erst ,bewußt 4 gemacht werden sollte. Es ist vielmehr so, daß der Mangel einer allgemeinen Staatsaufgabenlehre i n die Frage, welche gehaltliche „Funktion" dem Begriff Daseins Vorsorge notwendiger- wie begrenzenderweise zukommt, als ,instabiles 4 Moment i n den Begriff der Daseinsvorsorge hineinwirkt. Denn nicht alle Leistungen, die die öffentliche Hand erbringt, sind zugleich Leistungen, die als spezifisch staatliche i n die öffentliche Verwaltung einzubeziehen sind. Das dogmatische Ausweichen der Leistungsverwaltung i n die Formen des Privatrechtes würde ansonsten nicht nur einen Scherbenhaufen typenkonformer Inhalte und Formen, sondern ebenso die Überflüssigkeit der rechtstheoretisch zugegebenermaßen willkürlichen, jedoch von der Verfassung gesetzten Scheidung von „Wirtschaft 44 und „Verwaltung 4 4 als Ausdruck dieser typendivergenten Formen und Gehalte eröffnen. Ausschließlich am Gehalt des Postwesens demonstriert, würde dies — genauso wie über den Blankettbegriff „öffentliche Aufgabe 44 — folgendes bedeuten. Die eingangs als Problemzone bezeichnete Spartätigkeit als Gegenstand des Bankwesens und damit der Wirtschaft würde Daseinsvorsorge lediglich qua Ausübung oder m i t den Worten des Bundesverwaltungsgerichtes: Verwaltung kraft öffentlich-rechtlicher Organisationsformen werden. Die Tatsache der sozialstaatlichen „Zielsetzung 44 vermag insoweit, als dieselbe auf Grund einheitlicher gegenständlicher Leistungen über ein gleichwertiges Organisationsnetz — bis i n kleinste Städte und Dörfer — von Privaten konkurrierend, also auch von anderen, daseinsvorsorgenden Wettbewerbern verfolgt wird, die Differenzierung wohl kaum zu tragen. Sie verweist sie i n den Bereich der rein philologischen Dimension. Damit w i r d deutlich, daß die öffentlich-rechtlichen Organisationsund Benutzungsformen als ,dienendes4 Indiz für die funktionell-gegenständliche Qualifikation als ,Verwaltung 4 — faut de mieux — zum eigentlichen Ersatzkriterium stilisiert und i n ihrer gehaltskonformder auszuführenden Aufgabenbereiche voraus, wenn m a n der Gefahr begegnen möchte, die Handlungsformen als „dienendes" Moment nicht zum beherrschenden Moment werden zu lassen. — Vgl. Referate von Bachof u n d Brohm zu dem Thema: „Die Dogmatik des Verwaltungsrechtes vor den Gegenwartsaufgaben der V e r w a l t u n g (1971); Mallmann / Zeidler, Schranken nichthoheitlicher Verwaltung, W D S t R L , S. 28.

§ 10 Der Gehalt des Begriffes ,Daseinsvorsorge'

101

dienenden Funktion verkannt sind. Der Argumentationsgang des Bundesverwaltungsgerichtes hinsichtlich der Spartätigkeit als Daseinsvorsorge sowie die undifferenzierte Charakterisierung des Post- und Fernmeldewesens als Daseinsvorsorge scheint deshalb angesichts dieser Feststellung als besonders aufschlußreich für eine Entwicklung sich ausbreitender Unklarheit und Verwirrung. Die Ursache ist schlicht, daß der Begriff Daseinsvorsorge kein „Rechtsbegriff" ist, dem eine über seine ,heuristische' Funktion hinausgehende Bedeutung zukommt. Dies verdeutliche die Umschreibung, die Daseinsvorsorge als „alle die von der Verwaltung unmittelbar dem Einzelnen erbrachten Leistungen" definiert, durch die der am „Interesse der Allgemeinheit orientierte Verwaltungszweck der Bedürfnisbefriedigung verfolgt wird, der dem modernen Sozial- und Verteilerstaat aufgegeben sei" 1 3 . Sie stellt jeden unbefangenen Betrachter vor die Frage: Welcher gegenständlich unmittelbare Verwaltungszweck der „Bedürfnisbefriedigung" ist dem modernen Sozial- und Verteilerstaat aufgegeben? — Inwieweit ist er aufgegeben? Worin bestehen die Bedürfnisse? Eindringlicher noch stellen sich diese Fragen, wenn Daseinsvorsorge i n diesem Einne als „ein nicht weiter auflösbarer Verwaltungszweck" bezeichnet wird, der „nichts über die Rechtsform seiner Verwirklichung aussagt" 14 . Die oberflächliche Betrachtung verrät sofort, w o r i n die Ursache der V e r w i r r u n g und der Unklarheiten liegen. Sie besteht i n der einfachen gehaltsleeren Neutralität der Terminologie des Ausdruckes „Zweck". Zwecke sind als kategoriale Regeln des Vorziehens und Nachsetzens stets der weiteren Konkretisierung bedürftig. W i r d diese nicht bestimmt, so entstehen durch den Einsatz dieser terminologischen Kategorie ,totale' Aussagespielräume. Sie sind es, die beliebig auffüllbar sind, da niemand weiß, womit sie auszufüllen sind! Analysiert man diese Formulierungen staats- und verfassungstheoretisch genauer, so sind sie die puristische Ideologie der Machtinstrumentierung des Verwaltungsstaates des 19. und des beginnenden 20. Jahrhunderts, die bereits die Gefahr der dimensionalen Perversion und der heuristischen Dimension zur force politique et pure i n sich birgt — als deren epochemachende Überwindung sie sich gerade verstanden wissen w i l l . Sie ist als solche methodisch hervorragend geeignet, den privaten und gesellschaftlichen Raum der Einzelexistenz jederzeit total aufzuheben. Die argumentative Hermeneutik des Bundesverwaltungsgerichtes zur Konkretisierung der Daseinsvorsorge ist insoweit geradezu das Lehrbeispiel der Methodik der Ideologie einer Aufhebung von Staat und Gesellschaft und damit der Unterscheidung von staatlichen und gesellschaftlichen Aufgaben. 13

E. Forsthoff,

S. 187. 14

Rechtsfragen, S. 12; Badura, Das Verwaltungsmonopol,

Badura, Das Verwaltungsmonopol, S. 189.

Β . I. Post- u n d Fernmeldewesen als Leistungsver waltung

102

Sie verkennt grundlegend, daß sich dem nur entgegentreten läßt, wenn man als Ausgangs- und Zielpunkt der Verfassungskonkretisierung des „sozialen Rechtsstaates" nicht allein eine isolierte materiell-öffentliche Aufgabenzielsetzung zu Hilfe nimmt, sondern daß es vielmehr der Besinnung über die Polarität staatlicher und gesellschaftlicher Aufgaben, insbesondere i m Hinblick auf die rechtsstaatlich „dienenden" Handlungsformen bedarf. Damit soll nicht negiert werden, daß es innerhalb der Gesellschaft vielfältig für die Öffentlichkeit bedeutsame und existentielle Aufgabenbereiche gibt. M i t deren Kennzeichnung oder der Anerkennung als solche verbindet sich jedoch noch kein Übergang i n die staatliche' oder ,öffentlich-rechtliche' Sphäre 15 . Die Gedankenführung m i t umgekehrten Vorzeichen verdeutlicht dies sinnfällig. Eine spezifische staatliche' Aufgabe, die aus bestimmten Sacherwägungen zur Ausübung durch einen Privaten (Beliehenen) gelangt, geht infolge der Divergenz der Ausübungsberechtigten keineswegs ihres spezifisch staatlichen Charakters verlustig. Die entscheidende Frage, über die es sich i n Anwendung des Begriffes ,Daseinsvorsorge' Rechenschaft abzulegen gilt, lautet vielmehr zunächst, ob eine öffentliche Aufgabe i m „Rahmen der Verfassung" zu einer staatlichen (Verwaltungs-)Aufgabe erklärt ist oder ob sie als eine gesellschaftliche Aufgage i m allgemeinen vorstaatlichen Freiheitsraum belassen bzw. normiert ist 1 5 . Die Begründung dafür ist unumstößlich i n dem Anspruch der Staatsidee des ,Verfassungsstaates' als dem Rückgrat der geltenden Rechtsordnung zu suchen. Ist eine Aufgabe danach zur nicht verwaltungsstaatlichen erklärt, so muß dies, auch wenn ihre Wahrnehmung innerhalb staatlicher Organisationsstrukturen erfolgt, hingenommen werden! Sie kann und darf dann nicht als öffentlich-rechtliche Aufgabe der Daseinsvorsorge i m rechtsterminologischen Sinne beansprucht werden. I h r Wahrnehmung unterliegt vielmehr, entsprechend ihrer kategorialen Zuordnung, den dafür geltenden allgemeinen i n der und für die Gesellschaft geltenden Rechtsregeln. I m Falle besonderer Bedeutsamkeit für die Öffentlichkeit kann sie deshalb dennoch entsprechenden Bindungen unterworfen werden, die die sachgerechte Gewährleistung sicherstellen. Sie t r i t t dadurch jedoch nicht außerhalb des gesellschaftlichen Bereiches. Z u Recht weist E.-W. Böckenförde darauf hin, daß nur die kategorial durch die Verfassung gebundenen sowie begrenzten und deshalb unverrückbaren 1 6 Staatszwecke die Errichtung und den Ausbau der Staatsgewalt von Anfang an als das „ U m - W i l l e n " des Staates ausmachen. A l l e i n sie begründen die Unterwerfung des einzelnen unter eine sich konzentrierende Staatsmacht sinnvoll i m Gegensatz zu zufälliger staatlicher Machtzusammenballung 17 . Besinnt man sich angesichts die15

Vgl. dazu eingehend E.-W. Böckenförde,

1β 17

,

Ebenda.

S. 9 ff. (23).

§ 10 Der Gehalt des Begriffes ,Daseinsvorsorge'

103

ser Erwägungen der Verfassung, so erhellt sich, daß die Konstituierung des Post- und Fernmeldewesens i n A r t . 73 Nr. 7 i. V. m. A r t . 87 Abs. 1 GG als staatliche Verwaltungsaufgaben einerseits und des Bankwesens zur »wirtschaftlichen 4 Aufgabe andererseits — als ,Symbolkategorien' der Unterscheidung von Staat und Gesellschaft — nicht über den Begriff Daseinsvorsorge aufgehoben werden kann; selbst dann nicht, wenn die Sozialgestaltung i n der Teilnahme des Staates i n wirtschaftlichen Aufgabenbereichen seiner erklärtermaßen praktizierten Zielsetzung entspricht. Sie ist alsdann insoweit lediglich als ein ,ausrichtender' Beitrag, sozusagen eine Garantiefunktion zur Erhaltung und Realisierung der »sozialen' Freiheit i n wirtschaftlichen Bereichen zu verstehen. Die Rolle des sozial gestaltenden Staates innerhalb gesellschaftlicher Abläufe aktualisiert und gewährleistet insoweit geradezu die »soziale' Gleichheit, die sich aus der Dialektik von Freiheit und Gleichheit i n der Gesellschaft stets aufs Neue aus einer ungezügelten Wechselwirkung der Garantie des Eigentumes sowie der Rechts- und der Erwerbsgleichheit selbst bedroht 1 8 . 3. Die Irrationalität des Selbstverständnisses

Eine weitergehende Analyse des begrifflichen Gehaltes der Daseinsvorsorge verdeutlicht überdies die unrationale und assertorisch-zufällige Methodik einer materiell-öffentlichen Betrachtungsweise i m Banne der Faszination neuer, von Ausmaß und Bedeutung her noch nicht erschlossener Aufgabenhorizonte. Staatseigene Aktiengesellschaften, Brauereien, Reklame- und Pfandleihunternehmen usf., kurz die sog. fiskalischen Unternehmungen, werden nämlich als Tätigkeitsbereiche des Staates aus der Betrachtungsweise der Daseinsvorsorge schlechthin ausgeklammert. Ihre Existenz und Zulässigkeit außerhalb der Daseinsvorsorge ist jedoch aber gerade das Bekenntnis zur Trennung von staatlichen und gesellschaftlichen Agenden einerseits. Sie ist aber auch das Modell der Abschichtungskomplexität und -notwendigkeit von vorstaatlichen Freiheitsräumen andererseits. Forsthoff selbst war bereits nicht geneigt, diese ausschließlich fiskalisch handelnden Unternehmen dem Begriffsbereich der Daseinsvorsorge zuzuschlagen. Alle diese Fälle, heißt es vielmehr, dürften nicht im selben Atemzuge m i t der Versorgung ζ. B. m i t Elektrizität, Gas und 18 Vgl. die eingehenden Ausführungen von E.-W. Böckenförde, S. 9 ff. Er weist zu Recht darauf hin, daß „die Entwicklung freier, d. h. v o m Staat nicht gehinderter Entfaltung der Rechtsgleichheit, der Erwerbsfreiheit u n d der Garantie des erworbenen Eigentums für eine immer wachsende Z a h l von Menschen zur leeren F o r m werde u n d die dem Prinzip nach freieste, auf der Gleichheit des Rechts beruhende Gesellschaft aus sich heraus die materielle Unfreiheit entläßt". Vgl. dazu auch Lorenz v. Stein Hdb., S. 72 ff.

104

Β . I. Post- u n d Fernmeldewesen als Leistungsver waltung

Wasser genannt werden, soweit sie die öffentliche Hand i n eigener Regie betreibe 1 9 . Der Grund dafür w i r d nicht genannt. Dies scheint, jenseits aller Polemik, deshalb zumindest widersprüchlich, weil wiederum Forsthoff 2 0 selbst den „Grad der Dringlichkeit" 2 1 der Leistungen für die Vitalsphäre des Einzelnen als Abgrenzung verneint bzw. als untauglich, wenn auch nicht unerheblich kennzeichnet. Was wäre alsdann ζ. B. dringlicher als das „tägliche Brot"? Klarer noch verdeutlicht dies etwa die Formulierung: „Unter Daseinsvorsorge darf weiterhin nur eine Verwaltungsfunktion verstanden werden, die nicht unter Einbeziehung ,privatwirtschaftlicher' Daseinsvorsorge 22 zu einer Bezeichnung für jegliche Versorgungsleistungen, gleichgültig aus wessen Hand, erweitert werden". Wieder steht man unbefangen vor der Frage: Eine Verwaltungsfunktion gegenüber der p r i vatwirtschaftlichen Daseinsvorsorge — w o r i n besteht sie; woraus ist die Abschichtung zur privatwirtschaftlichen Daseinsvorsorge innerhalb der Komplexität der Versorgungsleistungen für die Vorsorge zum Dasein als solche zu ersehen, zu suchen, zu finden? Wer bestimmt sie, wenn nicht primär die Verfassung? Diese einfache Behauptungstechnik angesichts einer zweifellos zutreffend i n der Problematik als A b schichtungskomplexität erkannten Aufgabe der Daseinsvorsorge w i r d i n ihrer willkürlichen und keineswegs widerspruchsfreien Dimension dadurch besonders evident. Auch w i r d hierbei der Grund wiederum unmittelbar offenbar. Den Schlüssel hierzu enthält die zu Recht getroffene terminologische Charakterisierung als „nicht weiter auflösbare Verwaltungsfunktion". Der Ausdruck „Funktion" ist jedoch stets und immer nur denkgesetzliches Symbol für eine „fungible" Kausalkategorie. Fungible Kausalkategorien isoliert sind jedoch materiell aussagelos. Sie bedürfen der Ausrichtung durch Zielsetzungen, u m alsdann entsprechend kausal-kategorial gezielt zu funktionieren oder zu versagen. Ansonsten regieren Zufall, Wahrscheinlichkeit, W i l l k ü r oder Machtkonstellationen, aber keine konstitutiv verfaßten W i r k - und Ordnungsstrukturen. Jede ,reine' funktionale Umschreibung i n dieser Vagheit enthält notwendig alle diese Möglichkeiten. Sie läßt sich auf Grund dessen nicht als eine „rechtswissenschaftliche" problemlösende Kategorie anerkennen. Sie würde ansonsten, wie bereits angedeutet, die rechtsdogmatische Perversion des absoluten Verwaltungsstaates bereits i n sich bergen. 19 20

Η. H. Klein, Die Teilnahme, S. 17 ff.

E. Forsthoff, Lehrbuch, 9. Aufl. 1966, S. 342, obgleich er sie rechtlich für nicht unerheblich hält; Badura, Das Verwaltungsmonopol, S. 188. 21

So aber: Hamann, WirtschaftsVerfR, S. 68; H. Krüger, Der Rundfunk,

S. 21. 22

Η. H. Klein, Die Teilnahme, S. 17 ff.

§ 10 Der Gehalt des Begriffes ,Daseinsvorsorge'

105

4. Das Verständnis der Daseinsvorsorge aus neuerer Sicht

Dieselben Feststellungen lassen sich gegen alle diejenigen neueren Interpretationen des Begriffes treffen, die ζ. B. das entscheidende K r i t e r i u m des Begriffes Daseinsvorsorge i n der „Garantiepflicht der öffentlichen Hand" erblicken 2 3 . Sie soll besagen, der Begriff der Daseinsvorsorge sei dort erfüllt, wo eine angemessene Bedürfnisbefriedigung durch die Gesellschaft selbst nicht erfolgt 2 4 . Damit knüpfen diese Konkretisierungsversuche letztlich nur an das Subsidiaritätsprinzip an 2 5 . Es w i r d dadurch aber lediglich eine harmoniserende Kontinuität m i t der ,liberalistischen' Staatsvorstellung hergestellt, indem das Tätigwerden der Verwaltung als Leistungsträger jeweils von einem besonderen Rechtfertigenden' Grund abhängig gemacht wird. Die Notwendigkeit der Abschichtungsproblematik ist damit jedoch genausowenig vermieden. Ebensowenig ist die Entscheidung, welche Materien auf Grund ihres verfassungsrechtlichen Vorverständnisses i n welche Kompetenzbereiche als Ausdruck eines gegenständlichen — wenn auch möglicherweise bruchstückhaften — Aufgabenverständnisses des nunmehrigen »sozialen Rechtsstaates' zu subsumieren sind, getroffen, wenn und soweit die geltende Verfassung sich hierzu äußert. M i t dieser Ausgrenzung ist nur negativ verdeutlicht, daß für Daseinsvorsorge durch den Staat da kein Raum ist, wo die Daseinssicherung durch die Gesellschaft selbst vorgenommen wird, und zwar auch dort nicht, wo sie konkurrierend' neben privaten Einrichtungen agiert 2 6 . Diese negative Umschreibung stellt dabei i m Grunde wiederum nur die partielle Deskription der analytischen Grundbeobachtung Forsthoffs für seine Feststellung von Appropriationsbedürfnissen der Einzelnen i n Anbetracht eines Mangels einer Wettbewerbssituation dar. Die Gesamtschau der Erörterungen zu dem Gehalt des Begriffes Daseinsvorsorge ergibt damit, daß dieser Begriff kein gegenständlich ,subsumtionsfähiger' Rechtsbegriff ist. Er stellt als juristischer Begriff vielmehr lediglich ein ,heuristisches' Symbol für eine Umweltbeobachtung der Verwaltungswirklichkeit dar. M i t seiner Hilfe ist der Fehlbestand einer allgemeinen Aufgabenlehre genausowenig überbrückbar wie der Tatbestand einer von der Verfassung bestimmten gegenständlichen Zuordnung der Banktätigkeiten innerhalb der Polarität von Verwaltung und Wirtschaft. Es kommt ihm insoweit gar keine ,problemlösende' Funktion zu 2 7 . Dies gilt auch, soweit öffentlich-rechtliche Organi23

Ebenda. ff. ff. Klein, Die Teilnahme, S. 18 ff. Die Vagheit des Terminus „angemessen" w i r d i. R. d. Äquivalenzprinzipes diskutiert. 24

25

26 27

Isensee; Hamann, Deutsches Wirtschaftsverfassungsrecht, 1958, S. 69. F. Ossenbühl, DöV 1971, S. 517 1. Sp. Ebenda.

106

Β . I. Post- und Fernmeldewesen als Leistungsver waltung

sationsformen sowie sozialstaatliche Zielsetzungen vorzufinden sind. Ersteren kann dann keine ,indizielle' Aussagekraft zuerkannt werden, wenn die ,vorgelagerte' Abklärung einer Aufgabe der Daseinsvorsorge entweder i m (verwaltungs-)staatlichen oder gesellschaftlichen Bereich der Wirtschaft bereits — verfassungsrechtlich — getroffen ist, auch wenn ,dienende' Formentypizitäten funktionell entgegenstehen. Sie sind alsdann systemwidrig, d. h. rechtswidrig. Nach Interpretationsgang und Ergebnis liegt damit i n der undifferenzierten Charakterisierung des Post- und Fernmeldewesens als Daseinsvorsorge derselbe Irrweg wie angesichts der Rechtssprechung des Bundesverfassungsgerichtes vor, über den Blankettbegriff ,öffentliche Aufgabe' als solchen den gegenständlichen Begriff des „Rechtes der Wirtschaft" einengen zu wollen. Der Irrweg kennzeichnet sich zugleich als ein methodischer Streckenabschnitt i n Richtung auf den sich immer weiter i n Ausdehnung befindlichen Verwaltungsstaat, der bereits den Verwaltungsbereich Deutsche Bundespost zum größten deutschen Geldinstitut werden ließ. A u f die obigen methodischen inversiven Bedenken sei, um Wiederholungen zu vermeiden, hier ausdrücklich Bezug genommen. 5. Ergebnis

Die rechtliche globale Charakterisierung der Postbankbereiche als Gegenstand der leistenden Verwaltung über den Begriff der Daseinsvorsorge ist unzutreffend. Der Gehalt des Begriffes ,Daseinsvorsorge' ist kein ,subsumtionsfähiger' Rechtsbegriff mit problemlösender Eigenschaft i n der Abschichtungskomplexität von »Wirtschaft' und V e r w a l tung' als Symbolkategorien grundsätzlich zu trennender gesellschaftlicher und staatlicher Aufgabenbereiche. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes unterliegt in der Charakterisierung des Bankwesens als leistende Verwaltung, soweit es das Spargeschäft betrifft, dem Widerspruch zur Verfassung (Art. 74 Nr. 11 GG). Das Sparwesen unterfällt vielmehr der philologischen' Dimension des Begriffes der Daseinsvorsorge i m Sinne Forsthoffs. Eine rechtliche Bindung der Dienstbereiche des Post- und Fernmeldewesens i. S. d. Tabelle I ,an' das Rechtsinstitut der Gebühr über den Begriff der Daseinsvorsorge i m Rahmen einer Ermessensentscheidung entfällt.

§ 10 Der Gehalt des Begriffes ,Daseinsvorsorge'

107

I I . Die Regalität des Post- und Fernmeldewesens Die Regalität des Post- und Fernmeldewesens soll besagen, daß — seit altersher 1 — sowohl i m Fernmelde- als auch i m Postwesen ein „Alleinrecht" bestehe, bestimmte Aufgaben m i t eigenen Einrichtungen zu erfüllen. Private Unternehmer sollen nicht einzelne gewinnbringende Teile der vom Staat i m öffentlichen Interesse und ohne Rücksicht auf die Ertragsfähigkeit wahrzunehmenden Aufgaben übernehmen können. Diesem Schutzzweck soll das Post- und Fernmelderegal ,negativ' dienen. Positiv sollen dem Staat dadurch zur Erfüllung seiner Aufgaben i m Post- und Fernmeldewesen »bestimmte' Einnahmen, d. h. Gewinne 2 gewährleistet werden, damit er i m Interesse der Gesamtheit des Volkes auch dort Einrichtungen unterhalten kann, wo die Selbstkosten nicht durch Einnahmen gedeckt werden können. Als spezifische Rechtsfolge w i r d aus diesem Verständnis die Folgerung abgeleitet, daß die Deutsche Bundespost der allgemeinen Zweckbestimmung nach auf Grund dessen nicht als Gewerbebetrieb angesehen werden könne. Der entscheidende Punkt des Themas der Bindungen des Post- und Fernmeldewesens ,an' das Rechtsinstitut Gebühr ist damit erneut erreicht. Ließe sich aus dem so verstandenen Begriff der Regalität i n der Tat der nicht gewerbliche Charakter 3 erschütterungsfrei ableiten, so würde auf Grund des reduzierten Spielraumes denkbarer systematischer Zuordnungsmodalitäten i n der gegenwärtigen Rechtsdogmatik daraus sowohl global die Zugehörigkeit zu den Agenden staatlicher Verwaltung als auch infolgedessen die Anwendung von Gebühren als — mögliche — Benutzungsentgelte wahlweise neben der privatrechtlichen Gestaltung folgen. I m Falle der öffentlich-rechtlichen Ausgestaltung, wie es gegenwärtig der Fall ist, entstünde dann aber die Frage, ob Benutzungsentgelte innerhalb von so verstandenen Regalienbereichen überhaupt zu Recht noch als „Gebühren" verstanden werden können oder ob sie nicht i n einem neuen Lichte als ein , aliud' zu verstehen sind 4 . Speziell u m letzterer Anwendungsproblematik w i l len sei der Topos der Regalität des Post- und Fernmeldewesens zunächst insoweit Gegenstand der Untersuchung, ob er die grundlegenden verdeutlichten Schlußfolgerungen überhaupt trägt, wobei über1

Diese historische K o n t i n u i t ä t betont v. a. Meckel / Kronthaler, S. 39 f. Ebenda, S. 38 f. 3 Unter „Gewerbe" ist definitorisch jede selbständige, dem Erwerbe planmäßig dienende privatwirtschaftliche Tätigkeit zu verstehen. Vgl. dazu wie Fußn. 1. 4 I n diesem Sinne v e r t r i t t z.B. A. Wagner die Auffassung, daß Regalienund Gebühreneinnahmen zwei grundsätzlich differenzierte Kategorien darstellen. Vgl. A. Wagner, FinW, S. 507. 2

108

Β . I. Post- und Fernmeldewesen als Leistungsver waltung

dies auf die Eigenschaft als ,Rechtstitel· für die Regalabgabe 5 gem. § 21 PostVerwG an den Bund zur Abrundung hinzuweisen ist. § 11 Vergleichende Betrachtung des Aussagegehaltes der Begriffe Regalität und Daseinsvorsorge Die vergleichende Betrachtung des beschriebenen Gehaltes des Postund Fernmelderegals und der Daseinsvorsorge läßt sofort erkennen, daß das inhaltliche Verständnis beider i n bezug auf das Post- und Fernmeldewesen identisch ist. Die soeben als ,negative' und positive' Schutzfunktion beschriebenen Ziele des Post- und Fernmelderegals liegen deckungsgleich der allgemein gegebenen Rechtfertigung als Agende der Daseinsvorsorge zugrunde. A m klarsten verdeutlichen dies die Darlegungen Schusters 1, der schreibt: „Die Daseinsvorsorge veranlaßt den Staat dazu, gewisse i m öffentlichen Interesse erforderliche Einrichtungen, zu denen die Post gehört, zu betreiben. Private Unternehmer sollen nicht einzelne gewinnbringende Teile der vom Staat i m öffentlichen Interesse und ohne Rücksicht auf die Rentabilität wahrzunehmende Aufgaben übernehmen können. Diesem Schutz dient das Postregal, dessen Sinn es ist, zur Erfüllung der Post- und Fernmeldeaufgaben bestimmte Einnahmen zu gewähren, um auch dort Einrichtungen i m öffentlichen Interesse unterhalten zu können, wo die Selbstkosten nicht durch die Einnahmen gedeckt werden." Die rechtswissenschaftliche Bedeutung dieser Feststellung der Identität des Verständnisses des Post- und Fernmelderegals und der Charakterisierung als Daseinsvorsorge ist infolgedessen eine doppelte. 1. Sie besteht zunächst darin, daß sie i. V. m. der Tabelle I einen argumentativen Bruch i m rechtssystematischen Sinne erschließt. Bei inhaltlich gleicher Begründung des Postwesens als Bereich der Daseinsvorsorge erstreckt sich die ,rechtliche' Qualifikation stets einerseits uneingeschränkt auf alle Dienste und Teildienste i. S. d. Tabelle I. Es w i r d insoweit stets argumentiert, das Postwesen insgesamt erfülle ,echte' Aufgaben der Daseinsvorsorge. Zugleich w i r d jedoch i m Gegensatz dazu mit derselben Begründung die Vorstellung von der Post- und Fernmelderegalität lediglich auf den Fernmeldebereich, den Briefdienst zur Beförderung geschlossener entgeltlicher Briefe sowie auf Zeitungen politischen Inhaltes erstreckt 2 . Man spricht insoweit von den ,postzwangspflichtigen' Leistungen. Der Postzwang w i r d dabei dezidiert als 5

1 2

Vgl. Gutachten § 3, Fußn. 2, S. 107.

F. Schuster, S. 522 1. Sp. F. Schuster, S. 522 1. Sp.; P. Cremerius, S. 174; Meckel / Kronthaler,

S. 39 f.

§11 Regalität u n d Daseinsvorsorge

109

nichts anderes als das Spiegelbild der Regalität verstanden 3 . Die Postbankbereiche werden ebenso aus der ,regalen' Vorstellung ausgeklammert wie auch die anderen i n der Tabelle I nicht als Alleinbetriebsdienste und -teildienste gekennzeichneten Zweige. Das Regalverständnis i m Post- und Fernmeldewesen w i l l damit nichts anderes besagen, als die Exklusivität von Wettbewerbern der Privatwirtschaft einerseits. Zugleich soll es den dadurch erreichten Monopolstatus 4 der genannten Zweige andererseits dem argumentativen Odium entziehen, mit dem i m Falle der Gewinnerzielung undifferenziert stets i m Sinne einer,Monopolausbeutung' argumentiert wird. Geht man davon aus, daß die Daseinsvorsorge den Staat ,veranlaßt' gewisse i m öffentlichen Interesse erforderlichen Einrichtungen, wie ζ. B. das Post- und Fernmeldewesen, zu betreiben, und sollen private Unternehmer aus diesem Grunde heraus nicht einzelne gewinnbringende Teile der vom Staat i m öffentlichen Interesse und ohne Rücksicht auf die Rentabilität wahrzunehmenden Aufgaben übernehmen können, so bedeutet doch die konkurrierende Wahrnehmung ζ. B. der Postbankdienste konsequent die Aufhebung der Gültigkeit dieses Gedankens. Die Banktätigkeiten i m Postwesen sind zum Teil seit 1966 konstant gewinnbringend (vgl. Tabelle II). Sie werden i m harten Wettbewerb mit der Privatwirtschaft erbracht, wobei — wie bereits angedeutet — historisch das Postwesen diejenige Organisation war, die sich dieser gewinnbringenden Bereiche der stets als ,wirtschaftlich' betrachteten Agenden bemächtigte. Die systematisch verwirrende Untauglichkeit und Undifferenziertheit i n der Argumentation mit dem Begriff der Daseinsvorsorge als A b schichtungsgröße von privatem und öffentlichem Recht ist m i t h i n wieder ersichtlich. Es läßt sich alles mit i h m rechtfertigen, ohne daß sichere Erkenntnisse von vornherein anfallen. Unabweisbar w i r d jedoch dessen ungeachtet bestätigt, daß die Postbankbereiche nicht zu dem ,Verwaltungsbereich' Postwesen gehören. Sie werden nicht einmal von der Post selbst i m Sinne gegenständlicher ,Verwaltungstätigkeit', sondern stets als gewinnbringende Wettbewerbsbereiche, wie sie als selbständige, dem Erwerbe planmäßig dienende privatwirtschaftliche Tätigkeitsbereiche von Konkurrenten ebenso verfolgt werden, geführt und anerkannt 5 . Es handelt sich damit aber stets u m wirtschaftliche Gewerbebereiche. Insoweit der Verfassung die Vorstellung von der Deutschen Bundespost als öffentlicher Verwaltungs- und nicht als wirtschaftlicher Ge3 4

5

Vgl. ebenda. Vgl. BVerfGE 28, S. 62 (69) u n d B V e r w G E 28, S. 36 (48).

Vgl. Meckel / Kronthaler,

S. 37 ff.

110

Β. I. Post- u n d Fernmeldewesen als L e i s t u n g s e r w a l t u n g

werbebereich zugrunde liegt (Art. 87 Abs. 1 GG), folgt hieraus die Bestätigung der gegenständlichen Definition des § 9 des Teiles A i n bezug auf die materielle Reichweite des Post- und Fernmeldewesens exklusiv der Postbankbereiche. 2. Die zweite Folgerung, die sich aus der Begründungs- und Zielidentität des rechtfertigenden Verständnisses vom Post- und Fernmeldewesen als ,regalen' und ,daseinsvorsorgenden' Bereichen aufdrängt, geht dahin, einfach grundlegend zu fragen, w o r i n denn der ,selbständige' Sinn der regalen Vorstellung i m Sinne eines ,Geltungsgrundes' als Basis der daraus abgeleiteten Rechtsfolgen eigentlich bestehen soll. Oder m i t anderen Worten, w o r i n seine Berechtigung institutionell neben dem Begriff der Daseinsvorsorge zu suchen bzw. zu erkennen ist. Da das Regal institutionell dem geltenden Recht unbekannt ist, erscheint es angezeigt, die Beantwortung dieser Frage von dort her zu erarbeiten, wo sie von den Vertretern dieser Vorstellung stets hinverlagert wird, i n die historische, hergebrachte Tradition 6 .

§ 12 Das Post- und Fernmelderegal Das Post- und Fernmelderegal zur entgeltlichen Übermittlung von geschlossenen Briefen und politischen Zeitungen 1 sowie nicht gegenständlich verkörperten Nachrichten 2 ist die Endphase einer nicht uninteressanten verfassungsgeschichtlichen Entwicklung 3 . 1. Das Postregal

Die Keimzelle der späteren Reichspost w a r zunächst die niederländisch-spanische Post, die i m Laufe des 16. Jahrhunderts entstand 4 . Daneben bestand die sog. habsburgische Hofpost. Zwischen beiden wurden 6 1

Meckel / Kronthaler,

S. 39, statt vieler.

§§ 1 - 2 a Gesetz über das Postwesen des Dt. Reiches — (RGBl S. 347) v o m 28.10.1871, seit dem bis i n jüngste Zeit mehrfach geändert — u n d A r t . 3 Postgesetznovelle v o m 20.12.1899 (RGBl S. 715). 2 Das Gesetz über Fernmeldeanlagen v o m 14.1.1928 insgesamt (RGBl I., S. 8). Umfassende Abhandlungen geben: J. E. v. Beust, Versuch einer ausführlichen E r k l ä r u n g des Postregals, 1747/1748, T h e i l I. 3

B. E. Croie ; Kluber, Das Postwesen; W. ιSombart; H. v. Stephan / Saut-

ter: Beschränkte Grundzüge enthalten: Brunner / Staedler, i n : Handwörterbuch des Postwesens, dt. Geschichte der Post; Eheberg, FinanzWiss, S. 38;

J. Kulischer, S. 375 f.; H. Schulze, § 308; L. v. Stein, Verwaltungslehre, Bd. II,

S. 363 ff. 4 Die Nennung von Postkursen i n § 5 des Reichsabschiedes zu Nürnberg (1522) und i n § 45 des Reichsabschiedes zu Speyer (1542) beziehen sich noch nicht auf die Reichspost, sondern deren Vorläufer, die sog. Kurierposten.

§ 12 Das Post- u n d Fernmelderegal

111

bis i n das 18. Jahrhundert harte Kompetenzstreitigkeiten ausgetragen 5 . Die Reichspost t r i t t erst mit der Ernennung Leonhard von Taxis zum General-Oberpostmeister des Reiches erstmals eindeutig i n Erscheinung 0 . Das Postwesen wurde damals i n einem »Mandat4 Rudolfs II. vom 6.11.1597 als »kaiserliches 4 Regal beansprucht. Jedermann wurde zur Benutzung der Reichspost verpflichtet, soweit sie eingerichtet war. Zugleich wurde alles „Nebenbotenwerk 44 verboten 7 . A m 27. 7.1615 wurde Lamoral Frhr. von Taxis und dessen männliche Erben mit dem „Reichs-Regal 44 i n Gestalt des General-Postmeister-Amtes beliehen 8 . Bis zum Ende des Reiches blieb die Rechtsgrundlage der Reichspost dieses „lehensrechtliche 4 Privilegium. Ihr Schicksal war gewissermaßen dasjenige des Hauses von T h u m und Taxis 9 . Die Generalpostmeister der T h u m und Taxis konnten die Reichspost jedoch nur i n Mittel- und Süddeutschland errichten. I n größeren Territorien — ζ. B. Brandenburg-Preußen — scheiterten sie an dem landesherrlichen Widerstand 1 0 . Dennoch konnten die Taxis durch besondere Verträge m i t den Landesherren oft ein weitverzweigtes Postsystem aufbauen und erhalten. Sie konnten ihre Post sogar über den Zusammenbruch des Reiches hinauszögern 11 . M i t der Auflösung des Reiches 1806 erlosch jedoch das Reichspostgeneralat. Vor allem Bayern 1 2 und Württemberg nahmen jetzt das Postregal i n Anspruch. Die Reichspost zerbrach alsdann i m Ringen um eine neue» nationalstaatliche Lösung 1 3 . 5 6

E. Kießkalt, S. 193 ff.

Ernannt von Rudolf I I . am 16. 6.1595. 7 Auszüge, mitgeteilt von: Joseph Rübsam, Z u r Geschichte des internationalen Postwesens i m 16. u. 17. Jahrhundert, Historisches Jahrbuch X I I I (1892), S. 39 ff. 8 9

P. Cremerius, S. 174.

Klüber, S. 19 f., 28 ff.; Kießkalt, S. 208, schreibt die Schaffung der ersten modernen Postanstalt dem großen Kurfürsten zu. Gustav Görs sieht i n den Mißständen der taxis'schen Post i m 19. Jahrhundert eine wesentliche U r sache ihrer Abschaffung. 10 So berief sich der Große K u r f ü r s t energisch gegenüber dem Kaiser Ferdinand I I I ausdrücklich darauf, daß i h m die Verfügung über das Postwesen k r a f t seiner Regalien zustände. Darstellung des Streites u n d w ö r t licher Abdruck des Briefes an den Kaiser bei Stephan / Sautter, S. 43 ff. 11 Gemäß § 13 des Reichsdeputationshauptschlusses v o m 25. 2.1803 wurde den Fürsten von T h u m u n d Taxis nach ihrer Ausdehnung am Stichtag des Friedens von L u n e v i l l e (1801) garantiert. F ü r die an Frankreich abgetretenen Provinzen erhielten sie eine Entschädigung. 12 Bayern überließ dessen Ausübung zunächst i n Gestalt eines Thronlehns dem Fürsten von T h u m u n d Taxis, n a h m es jedoch zwei Jahre später durch V O v o m 1.3.1808 i n eigene Verwaltung. Vgl. Ν ig gl, Handwörterbuch des Postwesens, A r t . Bayrische Post, I, I I A. 13 Durch Vertrag zwischen der königlich Preußischen Regierung u n d Sr. Durchlaucht dem Fürsten von T h u m u n d Taxis vom 28.1. 1887 übernahm

112

Β . I I . Die Regalität des Post- u n d Fernmeldewesens

Innerhalb dieser Entwicklung wurde das Regal zur Errichtung öffentlicher Posten erstmals i m 17. Jahrhundert rechtswissenschaftlich 14 analysiert. Es wurde einerseits als ,regale fisci' aus dem Straßenregal entwickelt 1 5 . Andererseits wurde es auch als »höheres' Regal begründet. Diese Konstruktion steht jedoch auf Grund seiner Verleihbarkeit m i t der üblichen Definition als unverleihbar i n Widerspruch 1 6 . Bereits i m 19. Jahrhundert wurde die Post alsdann als regales »Gewerbe' betrachtet 1 7 . Diese Betrachtung bereitete alsdann die Post als »einheitliche' Staatsverkehrsanstalt vor, wie sie i n A r t . 4 Ziff. 10, 48 ff. VerfNordB umgestaltet wurde 1 8 . Durch die Gründung des zweiten Reiches wurde diese gem. A r t . 4 Ziff. 10, 48 ff. RV 1871 auf das gesamte Reich ausgedehnt 19 . Lediglich die Postanstalten Bayerns und Württembergs blieben auf Grund A r t . 52 RV 1871 bestehen. Bis zum Jahre 1875 gehörte das Postwesen dabei zum Ressort des Reichskanzlers. Erst durch die Verordnung betreffs die Verwaltung des Post- und Telegrafenwesens vom 22.12.1875 trat eine Trennung davon ein, indem die Leitung desselben dem Generalpostmeister übertragen wurde. Die Territorialposten Bayerns und Württembergs gingen nach der Revolution 1918 gem. A r t . 88, 170 WeimRVerf i n der Reichspost auf 2 0 . Die organisatorisch tiefgreifendste Strukturwandlung des Post- und Fernmeldewesens erfolgte alsdann nach der Wirtschaftskrise des Jahres 1924 aus ausschließlich finanzpolitischen Gründen. Sie brachte die wirtschaftliche und verwaltungsmäßige Verselbständigung als „Sondervermögen" durch das Reichspostfinanzgesetz vom 18. 3.1924 21 , u m das PostPreußen das gesamte Taxis'sche Postwesen m i t allen Rechten u n d körperlichen Bestandteilen gegen eine Barentschädigung von 3 M i l l . Talern. Vgl.

im einzelnen Stephan / Sautter , S. 716 ff. 14 Hans Waitz / Wolrad, Die Entwicklung des Begriffes der Regalien, S.

101 ff., hat dazu einzelne Schriften aus dem 17. u n d 18. Jahrhundert über das Postregal zusammengestellt. 15

So nach Waitz, o. Fußn. 20, S. 27: Conrad und Benedict Carpzov, Disser-

tatio Politico-Juridica de Regalibus, Jenae 1619, These L I I I . v. Justi, Staatswirthschaft, 2. A u f l . 1758, Bd. I I , §§ 124 - 141. 16 So nach Waitz, o. Fußn. 20, S. 51: Conrad v. Einsiedel, Tract, de Juribus ad Imperatoris Rom. 17

18

Karl Fr. Eichhorn, § 394.

Gesetz über das Postwesen des Nordd. Bundes v o m 2.11.1867 (BGBl, S. 61). 19 PostG v. 28.10.1871 (RGBl, S. 347). Das Alleinrecht der Post w a r jedoch i n dem A r t . 48 R V 1871 selbst nicht enthalten. 20 Gemäß dem Gesetz zur Ausführung des A r t . 170 der Reichsverfassung v o m 27.4.1920 (RGBl, S. 643) nach Maßgabe des Staatsvertrages zwischen dem. Dt. Reich u n d dem Freistaat Bayern v o m 29./31. 3.1920 (RGBl, S. 644, 647) sowie dem Freien Volksstaat Württemberg v o m 29./31.3.1920 (RGBl, S. 659, 662). Beide Staatsverträge w u r d e n infolge des § 6 Abs. 1 Vereinfachungsgesetz v o m 27. 2.1934 aufgehoben. 21 R G B l I, S. 287.

§12 Das Post- u n d Fernmelderegal

113

und Fernmeldewesen als ,eigenfinanzierte' Organisation zu schaffen 22 . Diese Organisationsstruktur ist bis heute erhalten 2 3 . 2. Das Fernmelderegal

Die Errichtung und der Betrieb von Fernmeldeanlagen als regales, d. h. ausschließliches Recht des Staates beruht auf dem Gesetz über Fernmeldeanlagen vom 14.1.1928 24 . Als Ausschließlichkeitsrecht steht es historisch aus »organisatorischen' Gründen i n Verbindung m i t dem Postwesen. Beide Vorbehalte sind insofern funktionell' gleichartig, als sie beide die Übermittlung von Nachrichten zum Gegenstand haben. Als ,Schnellnachrichtenwesen' war das Fernmeldewesen zunächst auf akustische und optische Signalanlagen beschränkt. Die Frage nach der Regalität i n Gestalt der Zulassung Privater zu diesem Nachrichtenverkehr t r i t t erst infolge der Verwendung der Elektrizität als M i t t e l der Informationsübermittlung i n der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts i n den Brennpunkt. Die staatlichen Telegrafenverwaltungen leiteten i h r Ausschließlichkeitsrecht aus der Annahme eines ,Telegrafenregals' 25 ab. Die Existenz dieses staatlichen Alleinrechtes ist jedoch bis zur reichsgesetzlichen Regelung i m Gesetz über das Telegrafenwesen des Deutschen Reiches vom 6. 4.1892 26 lebhaft umstritten 2 7 . Vor 1866 bestanden nämlich allein 16 selbständige Telegrafenverwaltungen 28 . Das Telegrafenwesen wurde erst nach der Gründung des Norddeutschen Bundes für dessen Gebiet und nach 1871 für das Reichsgebiet zu einer einheitlichen Reichsverkehrsanstalt umgestaltet, die Staatsanstalten Bayerns und Württembergs ausgenommen (Art. 48, 52 RV 1871). Reichsrechtlich 22 Die Umgestaltung i. S. d. Führerprinzips durch Kap. I I §§ 2 - 7 Vereinfachungsgesetz v o m 27. 2.1934 (RGBl I, S. 130) w u r d e durch das Gesetz über die Verwaltung der Deutschen Bundespost v o m 27. 7.1953 ( B G B l I, S. 676) aufgehoben — vgl. E. R. Huber, W V e r w R I § 13 I. 23 Vgl. dazu § § 1 - 3 , 15, Abs. 1, S. 2 PostVerwG v o m 24. J u l i 1953. 24 R G B l I, S. 8. 25 RGBl, S. 467. 28 Die rechtliche Grundlage eines Bundes- bzw. Reichstelegraphenregals ist i n der Theorie n u r vereinzelt vertreten worden: Vgl. z. B. W. Ludewig,

S. 109; Georg Maas, S. 479 ff. Die Entstehungsgeschichte des Art. 48 Verf.

Nordd. B u n d konnte für diese Auffassung herangezogen werden. Wortlaut u n d objektiver Sinn ließen sich aber n u r so deuten, daß die vorhandenen Post- u n d Telegraphenanstalten zu einer einheitlichen Staatsverkehrsanstalt vereint werden sollten, m i t Ausnahme der Anstalten Bayerns u n d W ü r t t e m bergs. 27 Die h. L. lehnte es ab, den A r t . 48 Verf. Nordd. B u n d aus i n Fußn. 2 genannten Gründen i m Sinne einer Begründung des Telegraphenregals zu

verstehen. Vgl. z.B. Laband, Dt. Reichsstaatsrecht, § 27 A I I I 1; Meyer,

VerwR, § 79; H. Schütze, Lehrbuch des Deutschen Staatsrechtes, S. 1886, Bd. I I , § 312; M. v. Seydel, § 8, Fußn. 2, A r t . 48, A n m . I ; L G Berlin, AöR 6/1891, 535. 28

Fr. Scholz, S. 752 ff.

8 Feigenbutz

114

Β . I I . Die Regalität des Post- u n d Fernmeldewesens

sind keine Regelungen zur Klärung des Begriffes ,Telegrafenwesen 4 ergangen. Erst das Reichsgericht präzisiert zur Rechtsprechung der §§ 317, 318 RStGB, daß jede nicht gegenständlich verkörperte Nachrichtenübermittlung unter dem Begriff der ,Telegrafenanstalt 4 falle 2 9 . Diese begriffliche Auslegung lag dem § 1 TelG von 1892 zugrunde. Dem Sinne der klaren Statuierung der staatlichen Fernmeldehoheit dient überdies die Neufassung des Telegrafengesetzes als Gesetz über Fernmeldeanlagen vom 3.12.1927 30 . Gemäß A r t . 124, 73 Nr. 7 GG g i l t nunmehr das Fernmeldeanlagengesetz als Bundesrecht fort.

§ 13 Das Regal aus rechts- und verfassungshistorischer Sicht Die punktuell vorgezeichnete ,regale 4 Entwicklung des Post- und Fernmeldewesens ist wiederum i n eine allgemeine rechts- und verfassungshistorische Entwicklung eingebettet, ohne deren zumindest schwerpunktmäßige Kenntnis ihre rechtswissenschaftliche Beurteilung heute einseitig sein muß. Aus diesem Grunde sei dieser Entwicklungsgang des Regals kurz skizziert 1 . Zweckmäßig erscheint es dabei i m Mittelalter als Zäsur gegenüber dem früher liegenden Verständnis zu beginnen. Das Wort ,regalia 4 ist zwar nachweisbar i n juristischem Zusammenhang i n den Urkunden des Investiturstreites 2 , des Wormser Konkordates 3 sowie i m Regalienkatalog der Beschlüsse von Roncaglia 4 zu finden. Der Begriff des Regals als solcher w i r d jedoch erst i m Mittelalter i n einzelnen juristischen und verfassungsgeschichtlichen Untersuchungen erarbeitet 5 . Regalien waren danach i n mittelalterlicher Sicht die dem König ausschließlich und von Anfang an zustehenden und lehensweise verleihbaren Rechte, die sich auf einen bestimmten Gegenstand bezogen. Ihre Summe bildete einen wesentlichen Ausschnitt der Herrschaftsgewalt des Königs, ohne diese allerdings enumerativ zu beschreiben®. I m Vordergrund stand dabei 29 Dem StGB w u r d e aufgrund dessen durch die Novelle zum StGB v o m 13. 5.1891 (RGBl, S. 107) der § 318 a eingefügt, dessen Abs. 2 festlegte, daß Fernsprechanlagen „Telegraphenanlagen" i m Sinne der §§ 317, 318 RStGB sind. 80 R G B l I, S. 331 — so die amtl. Begründung R T III/1924 Drs. 3682. 1 Eine zusammenfassende Orientierung über die Geschichte des Regals findet sich bei P. Badura, Das Verwaltungsmonopol, S. 39 ff.; O. Gierke ; Α. Wagner, F i n W , Bd. I, § 207. 2 V o n 1111, M G H Const. I , 85. 8 V o m 23. 9.1122, M G H Const. I, 159. 4 V o m November 1158 M G H Const. I, 244. Vgl. hierzu H. Conrad, Dt. Rechtsgeschichte, Bd. I, 1954, S. 248; Bosl; H. Mitteis, Lehnrecht u n d Staatsgewalt, 1933; derselbe, Der Staat, S. 318.

5

Badura, S. 39 ff.

§ 13 Das Regal aus rechts- u n d verfassungshistorischer Sicht

115

i h r ,nutzbarer' Charakter 7 . Eine weitere Funktion bestand jedoch zugleich i n einer A r t Verwaltungstechnik 8 , wie ζ. B. bei dem Münz-, Zoll-, Marktregal als Regalien »verwaltenden' Charakters und des Straßen-, Strom-, Fischerei-, Jagd-, Berg-, Salz- und Strandregals als Regalien der »Gebietshoheit'. Dieses Verständnis verfiel m i t dem langsamen Zerfall der einheitlichen Reichsgewalt i m Maße des Erstarkens der Territorialherrn, m i t Ausnahme demjenigen der Regalien der Landeshoheit. Die rechts wissenschaftlichen Markierungspunkte dieser Entwicklung beginnen i n dem Statutum i n favorem principum Heinrichs V I I . (1231)°. Sie setzen sich über die Zugeständnisse Karls IV. i n der Goldenen Bulle (1356)10 an die Kurfürsten und i n § 4 der Wahlkapitulation Karls V. (1519) fort. Sie finden ihren Abschluß i m Westfälischen Frieden (Art. V I I I § 1 Instr. Pacis Osnabr.). Es gilt danach der Verfassungsgrundsatz, daß alle neu aufkommenden Hoheitsrechte der Landeshoheit zufallen 1 0 . Staatsrechtlich bilden sie die Herrschaftsmacht und zugleich finanzielle Hauptquelle des Landesherrn. Die umfassende juristische Systematisierung und Durchdringung beginnt gegenüber der verfassungshistorischen Einzelumschreibung erst um die Mitte des 16. Jahrhunderts. Sie bringt die sog. Regalientheorie hervor 1 1 , deren Betrachtungsweise es entspricht, das Staatsrecht als eine Lehre von Regalien abzuhandeln, was der Vorstellung von der Herrschaftsgewalt als eine Kumulation von Einzelrechten entsprang. Über Begriff, Umfang und Rechtsnatur konnte jedoch auch i n i h r keine einheitliche Betrachtungsweise erarbeitet werden. Es kommen i m wesentlichen drei methodische Phasen zum Durchbruch, deren erste die sog. ,romanistisch-historische' 12 ist. I m 17. Jahrhundert zeichnet sich alsdann die systematisch-deduktive Erfassung ab. Sie löst die Regalien aus ihrem historisch zufälligen Entstehungsverständnis bis zum Hochmittelalter. Leitend ist dafür die ,rationale' Konstruktion der Herrschaftsgewalt, deren Wesen als »maiestas' verstanden w i r d 1 3 . Die dritte Phase bringt die Kameralistik; etwa i n den Schriften v. Justis. Die frühe mittelalterliche Vorstellung als nutzbare und verleihbare Rechte w i r d 6 Bost, i n : Gebhardts Handbuch, S. 243; K. Fr. Eichhorn, Dt. Staats- u. Rechtsgeschichte, 2. Theil, 3. Ausg. (1821), § 362. 7 Bosi, i n : Gebhardts Handbuch, § 243; Planitz, S. 71. 8 So Badura, S. 46 unter Berufung auf Alfons Dobsch, DerDeutsche Staat

im Mittelalter, 1928, S. 123; H. Thieme, S. 57 - 58. ö

Hoppe, A r t . Const, i n fav. princip, i n : SachWörterbuch zur deutschen Ge-

schichte von H. Rössler u. G. Franz, 1958. 10 O. Mayer, VerwR I, § 3 I; Conrad, S. 475. 11 12

18

8*

Vgl. dazu eingehend Badura, S. 52 m. w. Nachw. Ebenda, S. 53 unter Berufung auf Waitz.

H.-W. Waitz, § 12 Fußn. 20, S. 38.

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Β . I I . Die Regalität des Post- u n d Fernmeldewesens

hier erstmals auf die merkantilistischen »Monopole4 übertragen. I n dieser Epoche vollzieht sich zugleich auch erstmals der thematisch interessante »funktionelle 4 Wandel vom Hoheitsrecht zum Institut des staatswirtschaftlich-absolutistischen Finanzrechts. Zugleich ist damit für die Folgezeit eine Verengung der Regalien i n ihrer Scheidung als Ausfluß der Herrschaftsgewalt, den regalia maiora, und den Finanzregalien (regalia minora) entsprechend dem K r i t e r i u m ihrer wirtschaftlichen Nutzbarkeit verbunden. Ersteres Verständnis löst sich i m rationalnaturrechtlichen Staatsbegriff von der einheitlichen und unteilbaren Souveränität des Staates auf. Es verbleibt begrifflich nur dasjenige des nutzbaren und zufälligen Finanzregals, worunter häufig auch die erst i n der absolutistischen Zeit geprägten Monopole gezählt wurden 1 4 . Als letzter Wandel i m Verständnis der Regalien vollzieht sich alsdann i m 19. Jahrhundert ihre Reduktion auf das Verständnis als ,privatrechtliche 4 Ausschließlichkeitsrechte des Staates. Als solche haben sie ζ. B. i n A r t . 73 EGBGB und i n A r t . 155 Abs. 4 S. 2 WRV Verwendung gefunden. Johann L u d w i g K l ü b e r 1 5 unternimmt letztmalig eine selbständige Abhandlung des öffentlichen Rechtes m i t Hilfe des Regalbegriffes. Er gruppiert innerhalb der aus der souveränen Staatsgewalt abgeleiteten ,Finanzhoheit 4 folgende Funktionen der Staatsgewalt, die er Regalien nennt: „Straßen-, Steuer-, Commerz-, Münz-, Wasser-, Post-, Bergwerks·, Forst- und Jagd-, Industriekonzessions-, Landschutz- und Landdienstregal. 44 Ebenso jeweils neuartig wie das Verständnis der Regalien als Gegenstand des Privatrechts 1 6 , des Verwaltungsrechts 1 7 und der Staatswirtschaften 1 8 ist außerhalb der Regalientheorie der rechtswissenschaftliche Ansatz i n den verwaltungsrechtlichen Lehrbüchern Lorenz v. Steins und Otto Mayers. 14 Vgl. Badura, S. 196 m. w. Nachw.; P. Lerche, Rundfunkmonopol, S. 42, München 1970. 15 Ebenda, S. 56 ff. 16 Lehrbuch des öffentlichen Rechtes des Dt. Bundes u n d der Bundesstaaten, 2. Aufl., 1831, S. 130 f., 642 ff. 17 O. Gierke , Dt. Privatrecht, § 124; K . Fr. Eichhorn, Einleitung, §§ 265 ff. 18 W. Roscher sowie Ed. A. S ehr oeder fassen Regalien u. Monopole unterschiedslos unter dem Begriff Finanzregalien zusammen u n d stellen sie als staatswirtschaftliche Einkunftsquelle dar. ιS ehr oeder stellt die Regalien als staatswirtschaftliche Einnahmequelle neben Gebühren u n d Steuern. Überzeugend u n d methodisch konsequent hat jedoch A. Wagner den Begriff der Regalien aus dem System der Finanztheorie entfernt u n d n u r an dem Wort festgehalten (FinW Bd. I §§ 198, 212; Bd. I I § 74): „ D i e ordentlichen Einnahmen des Staates sind entweder p r i v a t - oder staatswirtschaftliche, je nachdem, ob sie i n den gewöhnlichen Formen des freien Verkehrs von der Staatswirtschaft selbst oder ob sie zwangsweise k r a f t der Finanzhoheit von anderen Einzelwirtschaften eingefordert werden."

§ 13 Das Regal aus rechts- und verfassungshistorischer Sicht

117

Lorenz v. Stein 1 9 stellt die Regalien als Grundlage der ,Verkehrsanstalten' dar, die sich der Staat aus Gründen des öffentlichen Wohles vorbehalte. Hier findet sich dieser heute erhaltene Grundgedanke i n bezug auf das Post- und Fernmeldewesen als staatliche' Einrichtung. Gleiches gilt für seine Definition der Monopole, die er als ein Besteuerungsmittel von Konsumartikeln versteht. Auch er benutzt schon die i m Grunde noch heute angewendete Technik, ,Inhalt' und ,Form' zugleich als Unterscheidungsmerkmal zu verwenden. Er hat damit die grundlegenden modernen Bezüge des heutigen postalischen Verständnisses i n der Unterscheidung des Regals vom Monopol begründet und somit die Grundhaltung erweckt, nicht als Monopolbereich verstanden zu werden. Otto Mayer 2 0 definiert das Regal inhaltlich erweitert als die einem nutzbaren — durch Private nachahmbaren — Geschäftsbetrieb eines Verwaltungsträgers durch das Verbot gleichartiger Konkurrenz' verliehene Bevorrechtigung. Als Grund des Ausschlusses gibt er die einheitliche Gestaltung dieser öffentlichen Anstalten i m Interesse des Gemeinwohles an, also genau jene Begründung, die auch heute noch von dem Post- und Fernmeldewesen angeführt wird. Das Monopol unterscheidet er dadurch, daß es eine i n fiskalischer' Absicht durch das Verbot privater Konkurrenz bevorrechtigte, an sich ,privatrechtliche' Tätigkeit des Staates sei. Hieraus erschließt sich die heutige Schlußfolgerung des Post- und Fernmeldewesens, keine gewerbliche' Tätigkeit auszuüben, wenn es sich nicht als Monopolbereich ausgibt. A n diese begrifflichen wie inhaltlichen Festlegungen knüpfen W. Jellinek 2 1 und Fleiner 2 2 an. Fleiner spricht jedoch nur dann von ,Regalien' oder ,Monopolen', wenn es sich nicht u m Hoheitsverwaltung i m eigentlichen Sinne oder um Finanzmonopole handele. I n der neuesten Diskussion werden diese Kategorien dem Grundsatz nach funktional beibehalten. Lediglich inhaltlich werden verschiedene Akzente gesetzt. H. Peters 23 versteht unter Regal die alleinige Verwertung von ,Hoheitsrechten' durch den Staat zu seinem finanziellen' Vorteil und unter Monopol das Recht des Staates, allein einen wirtschaftlichen' Betrieb zu führen. Auch Bender 2 4 und Wacke 25 folgen dieser A n sicht, präzisieren jedoch die Ausschließlichkeitsbefugnis für das Regal als ,im öffentlichen Recht' wurzelnd. Abweichend von dieser Termino19 20

21 22 23 24 25

VerwL, Bd. I, 318, 323; Bd. I I , 357 f.; ebenso G. Maas, S. 479 - 508. VerwR, Bd. I I , 2. Aufl., § 49 und § 51 I I I , 3 u. 3. Aufl. ebenda.

W. Jellinek, VerwR, § 17 V und § 22 I I 2. Fleiner, Institutionen, § 20 I. H. Peters, LB der Verwaltung, 1949, S. 335. Bender, VerwR, § 19 IV, 3 b; V, 2. Wacke, S. 19.

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Β . I I . Die Regalität des Post- u n d Fernmeldewesens

logie, die die fiskalische Absicht' als entscheidendes K r i t e r i u m der Monopole und des Regals als »Monopol· ohne fiskalische Absicht ansieht, umschreibt Bühler 2 6 als Gegensatz zu den Finanzmonopolen den Ausdruck Verwaltungsmonopol. Er folgt dabei dem Vorbild der F i nanzwirtschaftslehre, Finanzmonopole als eine ausschließliche Befugnis m i t dem Ziel darzustellen, einen über den üblichen privatwirtschaftlichen Gewinn hinausgehenden Ertrag zu erzielen 27 . Einen weiteren Schritt vollzieht der Bad.-Württ. V G H 2 8 . Er sieht inhaltlich Regale, Finanz- und Wirtschaftsmonopole als drei selbständige Kategorien an. E. R. Huber dagegen benutzt die Ausdrücke ,Regal·, ,Verwaltungsmonopol· und »öffentlich-rechtliches Staatsmonopol· synonym für das Recht des Staates zur ausschließlichen Wirtschaftstätigkeit auf bestimmten Gebieten 29 . Er unterscheidet jedoch andererseits zwischen Finanzmonopolen und Verwaltungsmonopolen i m engeren Sinne. Allerdings bezeichnet er nur wirtschaftspolitische Gründe als deren Zweckbestimmung. I m übrigen unterscheidet er inhaltlich sieben verschiedene Regale 30 . Die wohl umfassendste neueste Untersuchung des Begriffes der Regalität P. Baduras 3 1 stellt eine gehaltliche Bedeutung für das geltende Recht und seine Dogmatik gänzlich i n Abrede. Er qualifiziert das Regal als einen ausschließlichen Begriff der Rechtsgeschichte32. A l l e Ausschließlichkeitspositionen des Staates faßt er systematisch als Erscheinungsformen der Symbolkategorie „Verwaltungsmonopol" anhand der i n ihnen verwirklichten, nicht weiter begrifflich auflösbaren Verwaltungszwecke auf, die durch Private nachahmbare, wirtschaftende und nicht bereits notwendig staatliche 1 Funktionen betreffen. Die einzelnen Erscheinungsformen systematisiert er unter die Kategorien: Polizei-, Lenkungs-, Leistungs- und Finanzmonopol 33 . Aus der Nennung des Polizeimonopols geht jedoch hervor, daß auch er das Verwaltungsmonopol nicht gegenständlich beschränkt auf die wirtschaftende Tätigkeit versteht 3 3 . Es läßt vielmehr erkennen, daß seine Systematisierung i m Grunde nur unter Vermeidung des Ausdruckes »Regal· bestehende Ausschließlichkeitskategorien als solche deskriptiv nach vorgefundenen soziologischen, wirtschaftlichen, hoheitlichen Zwecken undifferenziert 26 27

Bühler, Bo. Komm., Art. 105, Anm. 2 b. Ebenso Uber, S. 153 ff.; Hamann,

Das Grundgesetz f ü r die BRD, 2. Aufl.

1960, Art. 105 Β 3; Bachof, Die Grundrechte, S. 201 f., 205 f.; W. Rings, NJW 1957, 657 - 658; W. Thieme, JZ 61, S. 280 - 284. 28

29 80

81 82 88

U r t e i l v o m 31. 8.1950, DVB1, 1950, S. 754.

E. R. Huber, WVerwR, Bd. I, § 7 II, 2; § 43 II, 1 b, aa. Ebenda, Bd. I , § 7 I I , 2 b.

Badura, S. 75 ff. Ebenda, S. 108 ff. So auch ausdrücklich Badura, S. 91 ff.

§ 14 Der Gehalt des Regals als Rechtsbegriff

119

zusammenfaßt. Angedeutet sei jedoch, daß dies, ζ. B. i m Falle der Lenkungs- und Leistungsmonopole, nur möglich ist, indem auf gegenständlich aussagearme Terminologien ausgewichen wird, d. h. nur solche i m Grunde philologischen Kategorien verwendet wurden, die weite Spielräume enthalten. Zum Beispiel lassen sich das Polizei- und das Finanzmonopol seiner Terminologie zweifellos als Lenkungs- oder auch letzteres als Leistungsmonopol begreifen. Kurz, seine Systematik ist die willkürliche ,pointierte' Betonung bestimmter Zwecke aus individueller Sicht. I m Grunde läßt sich dies zusammenfassend für die Terminologien insgesamt nach 1945 i m besonderen Maße konstatieren. § 14 Der Gehalt des Regals als Rechtsbegriff 1. Die allgemein-wissenschaftliche Sicht Die Frage, ob und welche Schlußfolgerungen aus dem Begriff ,Regal' hergeleitet werden können, ist die Frage nach dem gegenständlichen Gehalt, da die zeitgenössische Theorie der Regalien dem Gebot unterliegt, ihre Kategorien aus ihren Axiomen des öffentlichen und privatwirtschaftlichen Rechts insgesamt widerspruchsfrei zu entwickeln. Als Ausgangspunkt der Untersuchung ist infolgedessen notwendig der rechtliche Gehalt der Regalität zu ermitteln. Sucht der objektive U r teiler nun das zeitgenössische Verständnis begrifflich nachzuvollziehen, so steht er vor der Schwierigkeit, welchen Begriff des Regals und welchen Geltungsgrund er dabei zugrunde legen soll. Die notwendig i m Rahmen dieser Arbeit nur geraffte Entwicklungsgeschichte hat nachdrücklich vor Augen geführt, daß es rechtswissenschaftlich nicht damit getan ist, den seit alters überkommenen Regalbegriff als solchen zu bemühen und mit bestimmten Schlußfolgerungen dem Geltungsgrund nach zu verbinden. Es ist nicht zu verkennen, daß seit dem systematisch-analysierenden Entstehungsprozeß i m mittelalterlichen Staats- und Rechtsverständnis dieser Terminus einheitlich über das Verständnis des absolutistischen Staates sowie des monarchisch ,verfaßten' Staates fortbestanden hat. M i t den veränderten staatsrechtlichen Voraussetzungen verband sich jedoch stets ein ,neuer' Gehalt. Denn tatsächlich handelte es sich dabei stets u m ,neue' Begriffe, die lediglich unter dem fehlsamen Eindruck rechtlicher K o n t i nuität durch denselben Ausdruck umschrieben wurden. Die verschiedenen Begriffe der Regalien lassen sich danach i n eine ,vorwissenschaftliche' Phase bis zur Rezeption zusammenfassen, der die Scheidung von öffentlichem und privatwirtschaftlichem Recht unbekannt war. Unter dem Begriff ,Regal' waren dementsprechend »Befugnisse' zusammengefaßt worden, die heute teils öffentlich-rechtlich teils

120

Β . I I . Die Regalität des Post- u n d Fernmeldewesens

als privatrechtlich eingeordnet werden. Interdisziplinär aus heutiger Sicht systematisiert, verschmilzt diese schillernde Begriff s varietät überdies sowohl gegenständliche Momente der Rechts- und Verfassungsgeschichte als auch der Staatswirtschaften. Rechtsgeschichtlich wurde das Regal als ein Hoheitsrecht i. S. d. mittelalterlichen Erscheinungsform der Staatsgewalt dargestellt, dessen Ausübung und Verleihung eine Form mittelalterlicher Territorialverwaltung bildete. Finanzgeschichtlich hingegen diente es als Quelle der Erzielung von Einkünften. Verfassungsgeschichtlich ist es dagegen als Institut des ,Lehensrechtes' und als Emanation der königlichen Herrschaftsgewalt des vornaturrechtlichen institutionellen Staatsverständnisses zu erfassen. M i t dem Wandel des Staatsbegriffes als einheitliche Staatsgewalt der Juristischen Person' Staat entfiel die Funktion des Begriffes Regal als Inbegriff der Umschreibung der Befugnisse des Kaisers sowie der fürstlichen Landeshoheit. Besonders klar hat dies das 19. Jahrhundert und sein Verständnis des Regals verdeutlicht, indem die bislang verschiedensten unter dem einenden Ausdruck ,Regal' ausgeübten Befugnisse i m Zuge einer sich klärenden dogmatischen Scheidung von öffentlichem und privatwirtschaftlichem Recht divergierend zugeordnet wurden. Das Wort Regal wurde lediglich zum inhaltslosen Suffix partieller Aspekte der Staatsgewalt, wie ζ. B. dem Polizei-, Gerichtsregal- usf. einerseits und von Rechtseinrichtungen überwiegend privatrechtlichen Charakters andererseits (vgl. A r t . 73 EGBGB). Untersucht man hingegen die positive Rechtsordnung des modernen Abgabenstaates und sucht man die Bedeutung des Begriffes Regal i n i h m zu erkunden, so stellt man fest, sie kennt das Regal als Rechtsinstitut bereits nicht mehr. 2. Das Regal aus der Sicht des Post- und Fernmeldewesens

Die Vorstellung von der Regalität des Post- und Fernmeldewesens ist diesem begrifflichen Wandel des Gehaltes der Regalien nur entsprechend nachzuvollziehen. Ihre Analyse zeigt genau den unterschiedlichen Entwicklungsgang der Reichspost einerseits und der Territorialposten andererseits. Die Reichspost besaß die ,lehensrechtliche' Grundlage eines Privilegiums. Sie entstand und bestand nicht als Teil der staatlichen Verwaltung, sondern als Ergebnis privatwirtschaftlicher Initiative. Die Territorialposten waren demgegenüber ausschließlich als staatliche Unternehmungen organisiert 1 . Der Begriff ,Postregal' i n seiner 1 Seit dem 17. Jahrhundert w u r d e die Errichtung v o n Posten als ausschließliches Vorrecht des Staates angesehen. Die Allgemeine Postordnung v o m 10. 8.1712 beschrieb, daß Post-Regale n u r verschlossene Briefe umfaßten (in Kap. V I I I § 1). Nach Abschnitt X V I §§ 1 ff. der Allgemeinen Post-Ordnung für sämtliche Königlichen Provinzen v o m 26.11.1782 bestand das PostRegal für die Beförderung von verschlossenen Briefen, Paketen u n d Geld.

§ 14 Der Gehalt des Regals als Rechtsbegriff

121

theoretischen Gegenüberstellung zum Postzwang hat sich lediglich durch seine Aufnahme i n die gesetzlichen Bestimmungen i m preußischen Gesetz über das Postwesen i n der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts ein gewisses »Beharrungsvermögen 4 schaffen können 2 . Es wurde dabei als ein Alleinrecht verstanden, ,bestimmte Postgeschäfte 4 auszuführen, das gegen potentielle private Postanstalten gerichtet war. Postzwang war das Gebot, bestimmte Beförderungsgeschäfte nur durch die Postanstalt ausführen zu lassen3. Das zeitgenössische Verständnis der Postregalität rekurriert i m wesentlichen hierauf. Jedoch gilt auch diesbezüglich, daß i n den Rechtsordnungen des modernen Abgabenstaates sowie den Gesetzen über das Post- und Fernmeldewesen dieser Begriff institutionell 4 unbekannt ist. Seine Existenz ist allein eine d e duktive 4 Kategorie theoretischer Äquivalenz des Postzwanges. Abschließend läßt sich damit zum Gehalt des Begriffes der Regalität, insbesondere des Post- und Fernmeldewesens feststellen, daß es seit altersher nicht nur ,einen4 Begriff des Regals, sondern je nach Epoche und Zusammenhang deren eine ganze unterschiedliche Anzahl gibt. Die rechtfertigenden Gründe selbst für diesen Begriff wechselten i m Gleichklang m i t seiner unterschiedlichen Verwendung. I m Anbeginn sind es diejenigen der Staatsraison, die sowohl vom Reich als auch den Territorialfürsten für die Regalien als Symbol der Herrschaftsmacht ins Feld geführt wurden. Nach dem Ausbau der Posten wandelt sich dieses Verständnis zum Inbegriff fiskalischer Nutzbarkeit. Bereits unter dem Einfluß der kameralen Staatswirtschaft rückte — oft i m synonymen Gebrauch mit dem Ausdruck ,Monopol 4 — deutlich der Gedanke ins Blickfeld, daß das ,gemeine Beste4 für das Staatswesen i n den Vordergrund zu stellen sei. Insbesondere bezüglich des Postwesens Die Personenbeförderung gehörte von jeher zu den Alleinrechten der Posten. Dies k a m i n der Definition des Postregals i n § 1 des Gesetzes über das Postwesen v o m 5. 6.1852 (GS, S. 345) i n kurzer F o r m zum Ausdruck, das die §§ 141 ff. I I 15 A L R ersetzte, die das Regal auf verschlossene Briefe u n d Pakete beschränkten, jedoch später i n der V O v o m 12.6.1804 auf Silber ungemünztes Gold, Juwelen u n d Pretiosen ausdehnte. Das Post G v o m 5. 6. 1852, das die letzte preußische Postrechtskodifikation w a r u n d zum V o r b i l d des späteren PostG 1871 wurde, schied i n Uberschrift u n d Anordnung des Abschnittes I. „ V o m Umfang des Postregals u n d des Postzwanges" i n bis heute fortwirkender Weise zwischen Postregal (§§ 1 ff.) u n d Postzwang (§§ 5 ff.). Es nahm erstmals auch Zeitungen i n den Kreis der postzwangpflichtigen Gegenstände auf. I n Bayern bestand kein besonderes Postgesetz. Seit 1808 bestand zugunsten der dort bestehenden Staatspost der Vorbehalt zur regelmäßigen u n d entgeltlichen Beförderung von Briefen, Zeitungen, Paketen u n d Reisenden

(vgl. Johann Brunner, Das Postwesen in Bayern, 1900, S. 125 ff.). 2

3

Ebenda.

O. Mayer, VerwR, Bd. II, § 51 I I I 3, Anm. 24; M. Aschenborn / K. Schnei-

der, S. 63 u n d § 1 PostG; H. Hellmuth, S. 21 ff. Gelegentlich wurde u n d w i r d auch Postregal als Oberbegriff benutzt (so Aschenborn / Schneider, S. 63 u n d

E. R. Huber, WVerwR, Bd. I, § 44 I I I 1 b).

122

Β . I I . Die Regalität des Post- u n d Fernmeldewesens

bildete sich i n der Folgezeit die Auffassung heraus, daß es sich um keine Teilnahme des Staates am Wirtschaftsprozeß handele. Dies war jedoch stets und immer nur i n bezug auf das Post- und später auf das Telegrafen- bzw. Fernmeldewesen als Organisation der Beförderung von Personen und der Übermittlung von gegenständlich und nichtgegenständlich verkörperten Nachrichten von einem Ort zum anderen der Fall. Tatsächliche Wirtschaftsagenden wurden nie umfaßt. Der begriffliche Gehalt der Regalität i n seinem differenzierten Funktionswandel ist damit aus rechtswissenschaftlicher Sicht als ,rechtliche' Kategorie ob seiner Tragfähigkeit grundsätzlich i n Frage gestellt. Zumindest seit seinem rein »deduktiven' Verständnis als theoretisches Korrelat des Postzwanges besteht sein Verständnis darin, daß er kein ,Rechtstitel' — i m Gegensatz zum mittelalterlichen Rechtsverständnis — mehr darstellt. Der Begriff Regal ist zur Kategorie systematischer Betrachtungen geworden, deren praktische Effizienz fragwürdig geworden ist.

§ 15 Das Regal des Post- und Fernmeldewesens im Geltungsbereich des Bonner Grundgesetzes Der abschließende Diskussionsgegenstand ist deshalb die Analyse des rechtlichen Stellenwertes des Regals i m Rahmen der geltenden Verfassung jenseits der verwirrenden Fülle rechtsgeschichtlicher, finanzpolitischer und finanztheoretischer Kategorienbildung. Zur Begründung sei auf die Feststellung verwiesen, daß der zu analysierende Begriff aus einer Zeit überkommen ist, die das ,Recht der Wirtschaft' und der ,bundesstaatlichen Verwaltung' noch nicht sorgfältig kompetenzorganisatorisch verfaßt voneinander schied und über eine auf dieser Basis grundsätzlich aufgebauten systematisch-rechtswissenschaftlichen Dogmatik des privaten und öffentlichen Rechtes noch nicht verfügte. Die Beschränkung der Diskussion auf die Verfassung allein sei durch den Tatbestand gestützt, daß der Regalitätsbegriff der einfach gesetzlichen positiven Rechtssprache der modernen Rechtsordnung einerseits unbekannt ist. Andererseits sei darauf verwiesen, daß jede legislative Regelung den verfassungsmäßigen Ordnungsvorstellungen konform rückzukoppeln ist oder wie es das Bundesverfassungsgericht formuliert, nur i n den Grenzen der Verfassung frei ist 1 . Der Ausgangspunkt sei die bereits von A. Wagner aus finanzwissenschaftlicher Sicht getroffene Feststellung, daß jede unkritische Übernahme historischer oder literarischer Kategorienbildung stets aus1 B V e r f G N J W 1960, 955; 1961, 1107; BVerfGE (7/377/400); B V e r f G J Z 1961, 701; B V e r f G Beschluß v o m 22.5.1962, 1 B v R 301, 302/59 (betr. B r a n n t -

weinmonopol); Maunz / Dürig, Art. 20, Rdnr. 117 ff.; Scheuner, DöV 61, 201/ 202.

§ 15 Post- u n d Fernmelderegal u n d Bonner Grundgesetz

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scheiden müsse 2 . Sie besitzt u m des Zieles methodischer Unterscheidung und Klarheit w i l l e n dieselbe Aussagekraft für eine rechtswissenschaftliche Diskussion. Unter Bezugnahme auf die i n Teil A § 6 erörterten Verfassungsbezüge des Post- und Fernmeldewesens ist zunächst i n Erinnerung zu rufen, daß dem Bund die ,ausschließliche4 Gesetzgebungskompetenz gem. A r t . 73 Nr. 7 GG zusteht. Gegenstand von Bundesgesetzen über das Post- und Fernmeldewesen können danach sämtliche Aufgaben, Befugnisse und Pflichten sein, die i n den Bereich des Post- und Fernmeldewesens fallen. Hierzu zählen insbesondere aber auch die Bestimmungen über »Vorrechte 4 des Post- und Fernmeldewesens ebenso wie über ,Ausschließlichkeitsfunktionen 4 für ,bestimmte 4 Dienst- oder Teildienstbereiche oder der Statuierung des Post- und Fernmeldegeheimnisses. Jede Regelung über das Verfahren und die interne Organisation der Bundespost stehen dem Bund gem. A r t . 73 Nr. 7 GG oder auf Grund der Organisationsgewalt zu 3 . Die Befugnisse zu einer unmittelbaren Bundesverwaltung, insbesondere der Gebührenerhebung gründen sich wiederum als leges speciales zu A r t . 83 Abs. 1 GG einerseits und den allgemeinen Organisationsbefugnissen jeder Verwaltungsorganisation andererseits ausschließlich auf die A r t . 87 Abs. 1 und A r t . 80 Abs. 2 GG. A l l e hiernach geschaffenen Regelungen i m einzelnen sind wiederum einzig und allein an den geschriebenen 4 und ,ungeschriebenen 44 tragenden und überlagernden Grundsätzen und Prinzipien der Verfassung als ,Rahmenordnung 4 zu messen und zu orientieren. Jedwede staatlichen Befugnisse hinsichtlich des Post- und Fernmeldewesens, die auf Rechtsnormen der Legislative beruhen, gründen sich insoweit auf die genannten verfassungsrechtlichen Ermächtigungen sowie die allgemeine staatliche Organisationsgewalt. Sie sind die ausschließlichen Geltungsgründe. Selbst insofern, als sich diese Verfas2 A. Wagner hat die Notwendigkeit der methodischen Unterscheidung der Standpunkte der Rechtswissenschaft, der Rechtsgeschichte, der Finanzpolitik und der Finanztheorie betont, deren Außerachtlassung eine sachgemäße Systembildung verhindere. E r zeigt bis heute gültig am Beispiel des Regals, wie sehr das Fehlen methodischer Besinnung dessen Begriff v e r w i r r t hat: „Die unkritische Übernahme des rechtsgeschichtlichen oder positiv rechtlichen Regalbegriffes i n die Finanzwirtschaft störte eine Systembildung überhaupt u n d ließ Steuern u n d Gebühren als Regalien erscheinen." Vgl. F i n W Bd. I , § 199. 8 Vgl. das Gesetz über die V e r w a l t u n g der Deutschen Bundespost v o m 24. 7.1953, B G B l I, S. 676, geänd. durch Gesetz v o m 26.12.1957, B G B l I, S. 1883, Gesetz v o m 20. 8.1960, B G B l I, S. 705 u n d A r t . 2 § 3 Gesetz v o m 21.12. 1970, B G B l I, S. 1765. Badura, Bonn. Komm., Zweitbearbeitung 1966, A r t . 73 Nr. 744, A n m . 7. 4 ζ. B. die Meßbar- u n d Vorausberechenbarkeit staatlicher Machtäußerung — vgl. dazu B V e r f G N J W 1959/475, Bayr. V e r f G H DöV 1961/28; Maunz ! Dürig / Herzog, A r t . 20 Rdnr. 86 ff.

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Β . I I . Die Regalität des Post- und Fernmeldewesens

sungsnormen oder die allgemeine Organisationsgewalt nach geltendem Staatsverständnis 5 historisch aus der Regalitätsvorstellung herausgebildet haben sollten, stellen nicht diese Regalien das ,rechtlich' tragende Element i m Sinne eines Rechtstitels für die jeweiligen Befugnisse und Rechte dar. Die Grundlage ist vielmehr nur die geltende Verfassung selbst und die sie konkretisierende positiv-normative Rechtsordnung. So selbstverständlich dies auch klingen mag, so folgt doch aus dieser Überlegung heraus, daß das Regal zwar die ,historische' Ursache gewesen sein mag, keinesfalls aber der tragende ,normative' Geltungsgrund mehr ist 6 . Dieser ist vielmehr ausschließlich die Verfassung als ,verfaßte' Rahmen- und Geltungsordnung selbst. Daraus folgt aber zwingend, daß jede rechtsdogmatische Einordnung von Vor- oder Ausschließlichkeitsrechten oder -pflichten vom Standpunkt rechtlicher Systematik her zwingend unter Außerachtlassung des Begriffes der Regalität zu erfolgen hat. Verdeutlicht sei dies an der Überlegung, daß die Regalität zugleich ihrem historischen Verständnis nach Ausdruck der fiskalischen Nutzbarkeit zu Staatszwecken war, wie dies auch heute noch, zumindest mißverständlich, angenommen 7 und tatsächlich gehandhabt w i r d (§21 PostVerwG). Würde man, entsprechend dieser Vorstellung, das historische Regalienverständnis i n das Grundgesetz projizieren, so wäre der Bund auf Grund seiner ausschließlichen Gesetzgebungsbefugnisse schon zugleich als ermächtigt anzusehen, sich eine einträgliche Finanzquelle zu erschließen. Angesichts der speziellen A b 5 Vgl. Jellinek, der annimmt, daß der moderne Staatsbegriff erst seit 1806 sich i n Deutschland durchsetzte, als die Auflösung des Reiches zur Beantw o r t u n g der Frage genötigt habe, ob die Reichsgewalt auf die Landesherren oder die Staaten übergegangen sei. (Jellinek, V e r w R § 5 I). Abweichend: Badura, Das Verwaltungsmonopol, S. 55 ff., der die Auffassung v e r t r i t t , die Ausbildung des neuen Staatsbegriffes sei vielmehr unter V e r m i t t l u n g des staatsrechtlichen Begriffes der Landeshoheit erfolgt, der seit dem 16. Jahrhundert i m Zuge der konfessionellen Auseinandersetzung zwischen dem Kaiser und den Reichsständen seine Bedeutung gewonnen habe. 6 So auch Badura, Das Verwaltungsmonopol, S. 76 f. Wenig stichhaltig erscheint das von H. Krüger, S. 165 f., benutzte Argument, daß das Verständnis der niederen Regalien als „zufällige" Rechte des Staates die Unangebrachtbarkeit der Regalitätsvorstellung f ü r das heutige Recht besonders deutlich mache. Auch die Emanationen der Staatsgewalt des modernen Staates sind n u r zum Teil aus dem Wesen des Staates abzuleiten, w i e es geltend verstanden w i r d . Andererseits stehen rein erwerbswirtschaftliche Betätigungen des Staates m i t der F u n k t i o n des Staates als politischem Sozialu n d Herrschaftsverband allenfalls i n mittelbarem Zusammenhang, ohne daß eine Funktionsüberschreitung angenommen werden kann. Die Annahme Meckel / Kronthalers, S. 39, die Alleinrechte der Deutschen Bundespost beruhen auf § 1 des Postgesetzes sowie auf A r t . 2 u n d 3 der Postgesetznovelle, spiegelt diese hier vertretene Auffassung dem Grunde nach richtig wider, wenngleich als Geltungsgrund die einfach gesetzliche Regelung i n Verbindung m i t der Verfassung n u r genannt werden kann. Seine Schlußfolgerung auf ein Postregal auf derselben Seite verdeutlicht die K l ä rungsbedürftigkeit dieser Kategorie i n der wissenschaftlichen Diskussion.

7

Meckel / Kronthaler,

S. 38.

§ 15 Post- und Fernmelderegal und Bonner Grundgesetz

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gabenregelung i n A r t . 80 Abs. 2 GG sowie den gesonderten Verfassungsbestimmungen über das Abgabenerhebungs- und -findungsrecht i m X . Abschnitt über das Finanzwesen verdeutlicht dies sogleich die rechtsdogmatische Diskrepanz zwischen dem mittelalterlichen Rechtsverständnis der Regalien und den zeitgenössischen Vorstellungen des geltenden Verfassungsstaates. Die verfaßte Ordnung des modernen Wohlfahrtsstaates und Steuerstaates des Bonner Grundgesetzes kennt das mittelalterliche Rechtsinstitut des Regals als Abgaben- oder Rechtstitel nicht. Sie wollte auch nicht stillschweigend i n Anlehnung an theoretisch überflüssige Konstruktionen, wie ζ. B. als Spiegelbild des Postzwanges daran anknüpfen. Ein Postzwang bedarf i n jedem Fall der Absicherung und Übereinstimmung m i t der geltenden Verfassung. Konkurrenten sind jedoch eo ipso über das Verständnis des Post- und Fernmeldewesens als materielle Verwaltung (Art. 87 Abs. 1 GG) ausgeschlossen. Sie kann funktionell allenfalls durch sog. Beliehene ausgeübt werden. Dem Regalitätsverständnis entbehrt es also verfassungsrechtlich an jedem Erkenntniswert. Der Begriff als solcher ist rechtswissenschaftlich daher ausschließlich als ein Begriff der Rechts- und Verfassungsgeschichte einzuordnen 8 . Die Vorstellung eines Postregals als theoretisches Äquivalent des einfach-gesetzlichen Postzwanges 4 ist deshalb als Grundlage jeder rechtlichen Schlußfolgerung rechtsdogmatisch ebenso unzutreffend wie unergiebig, w e i l sie rechtswissenschaftlich darüber hinaus vom ,Rechtsgrund 4 her aussagelos ist. Dies gilt auch soweit der „Regalbegriff 44 zur Abgrenzung zum „Monopol 44 herangezogen wird, wenn unter Monopol das Verbot der Gewinnung, Herstellung, Bearbeitung und besonders der Verkauf bestimmter Gegenstände durch — private — einzelne verstanden wird, um dem Staat oder einem sonstigen Träger öffentlicher Gewalt den Nutzen aus einer solchen Betätigung zu sichern 9 . Das entscheidende Merkmal des Monopols gegenüber dem Regal soll danach i m f i s k a l i schen Zweck 4 zu sehen sein, u m dem Staat den Nutzen aus einer Monopoltätigkeit allein zu sichern. Diese Differenzierung vermag zumindest rational kaum zu überzeugen. Solange die Deutsche Bundespost ein Sondervermögen des Staates, d. h. des Bundes ist, solange t r i f f t diese Charakterisierung des Monopols stets auch auf das Regal zu. Es läßt sich dagegen nicht argumentieren, i m Rahmen des Post- und Fernmeldewesens kämen Gewinne nicht dem allgemeinen Staatshaushalt 8

H. Krüger, Grundfragen, S. 165 ff., spricht ausdrücklich von einer rechtsgeschichtlichen Kuriosität. Burmester, S. 71 - 122 (105); Max v. Hechel, S. 87; F. Meili, S. 68 ff.; Max v. Seydel, Bayr. Staatsrecht, 2. Aufl. neu bearbeitet von Josef v. Graßmann und Robert Piloty, Bd. I I , § 158; H. J. Wolff , VerwR,

Bd. I, 4. Aufl. 1961, § 23 I I a 3; D. Jockel; Siegfried

Barschkies, S. 30 ff. Ab-

weichend: H. P. Ipsen, Die Rundfunkgebühr, 2. Aufl. 1958, S. 36. 9

Meckel / Kronthaler,

S. 39 f.

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Β . I I . Die Regalität des Post- u n d Fernmeldewesens

zugute. Gerade die Gewinne i n den Nichtwettbewerbsbereichen dienen i m internen Ausgleich der Entlastung des allgemeinen Staatsfiskus. Solange der interne Ausgleich geübt wird, w i r d es dieser Argumentation stets an Überzeugung fehlen. Überdies baut diese definitorische Scheidung von Regal und Monopol bei exakter Betrachtung auf einem Moment auf, dessen Widersprüchlichkeit augenscheinlich ist. Der Staat kann ,sich allein' immer nur aus dem Gegensatz zu »Privaten' heraus den Nutzen aus einer Monopoltätigkeit sichern, da er immer und nur als juristische Person i m Sinne einer obersten Organisationseinheit des Um-Willens für die Gesamtheit der einzelnen zu verstehen ist. Dasselbe t u t er aber auch i n ,regalen' Bereichen, wenn sie als Alleinbetriebsrechte gegenüber ,Privaten' verstanden werden; wobei auch eine rechtliche Verselbständigung i m Endeffekt nichts an der determinierenden Polarität des Ausschlusses von Privaten ändern würde. Selbst die teilweise unterschiedliche Wiederverwendungsfungibilität würde daran nichts ändern, sofern sie i n die Definition des Monopols hineininterpretiert würde. Die Untersuchung der Lenkungsziele, z.B. für die Gewinne i m Fernmeldewesen, hat gezeigt, daß eine ,beliebige' Zweckfungibilität vorherrscht. Überdies kann die Wiederverwendungsfungibilität den Charakter der ,Monopol'- bzw. Regaltätigkeit nicht als kausalen Vorgang logisch erfassen, sondern allenfalls Rechtfertigen'. Die Tätigkeitserfassung als rechtliche Kategorie ist jedoch logisch allemal von ihrer Rechtfertigungsfunktion zu scheiden, die als solche nicht vorgegeben, sondern wandelbar und instabil ist. Eine andere Frage ist es, worauf schon Badura 1 0 hingewiesen hat, ob es zulässig sei, den Terminus ,Regal' als solchen auf das Post- und Fernmeldewesen weiter anzuwenden, wo er sich seit langem eingebürgert habe. I n dieser Frage scheint es vorzugswürdig, dem Beharrungsvermögen dieses Ausdruckes zumindest i m Interesse einer unmißverständlichen klaren wissenschaftlichen Sprache sowie, u m jeder begrifflichen Verwirrung vorzubeugen, keine Fortbestandsmöglichkeit einzuräumen. Der Grund ist darin zu sehen, daß sich der Begriff ,Regal' bereits infolge der weitreichenden Meinungsbildungsmacht dieses Bereiches bereits wieder m i t einem ,neuen' gegenständlichen Verständnis aufzufüllen beginnt, und zwar demjenigen, wie zu Anbeginn gezeigt, der „Daseinsvorsorge" 11 . Die Zusammenfassung der Betrachtungen zum Gehalt der Regalität als Rechtsinstitut ergibt damit, daß dieser bereich des Bonner Grundgesetzes als ,Rechtsbegriff' hungsgrund, Rechtsnatur, Funktion und Gegenstand ein 10 11

Badura, Das Verwaltungsmonopol, S. 189 ff. Vgl. oben § 111 2.

des Begriffes i m Geltungsnach EntsteFremdkörper

§ 15 Post- u n d Fernmelderegal u n d Bonner Grundgesetz

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ist. Er umfaßt das Wesen der Ausschließlichkeitsfunktionen des modernen Wohlfahrts- und Steuerstaates nicht treffend. Er stellt keinen Rechtsgrund dar, die Deutsche Bundespost als ,nichtgewerblichen' Organisationsbereich zu qualifizieren. Soweit die hier erarbeitete gegenständliche Definition zugrunde gelegt wird, folgt dies widerspruchsfrei ausschließlich aus A r t . 87 Abs. 1 GG. Der Begriff der Regalität entfällt damit ebenso als ermächtigender Rechtstitel zur Rechtfertigung der Ablieferungspflicht i n Höhe von 62/s v. H. von den jährlichen Betriebseinnahmen. Jede entsprechende Vorstellung i n Anknüpfung an eine ausschließlich ,regale' Nutzbarkeit der Deutschen Bundespost wäre als verfassungswidrig zu qualifizieren. A u f diese Praxis und die innere Widersprüchlichkeit einer rein fiskalischen Ausbeutung 1 2 von ,Verwaltungsfunktionen' i m Rahmen eines — vom Appropriationsbedürfnis des Einzelnen her gesehen unentbehrlichen — Bereichs moderner Leistungsverwaltung sei sozusagen als Nebenprodukt des thematischen Ausgangspunktes i n diesem Rahmen nur vorbereitend aufmerksam gemacht. I m Grunde handelt es sich hier u m eine A r t der indirekten Verbrauchsbesteuerung 13 , auf deren funktionelle Widersprüchlichkeit sowohl aus den oben dargelegten Konstitutionsfaktoren des heuristischen Begriffes der Daseinsvorsorge als auch i m Vergleich zu anderen vergleichbaren — nicht besteuerten — Verwaltungsbereichen, wie z. B. der Deutschen Bundesbahn, hier nur problemverdeutlichend hingewiesen werden soll. Hervorgehoben sei vielmehr als Ergebnis von der thematischen einleitenden Fragestellung her, daß die Benutzungsentgelte des Post- und Fernmeldewesens weder i m Sinne eines ,regalen' Aliud-Verständnisses noch i m Sinne eines regalen inhaltlich überlagernden Momentes zu Gebühren als artspezifische Abgabenkategorie systematisch zu untersuchen sind. M i t anderen Worten, eine Bindung des Verwaltungsbereiches Post- und Fernmeldewesen ,an' Gebühren w i r d von Vorstellungen über die Regalität des Post- und Fernmeldewesens i m Geltungsbereich des Bonner Grundgesetzes weder rechtsverbindlich geschaffen noch irgendwie überlagert.

12

Vgl. oben § 3 I I 5 das Lenkungsziel: Fiskalische Zielsetzung. Meckel / Kronthaler, S. 33, sprechen von dem Charakter einer Umsatzbesteuerung des eigenen Vermögens des Bundes. 13

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Β . I I I . Bindungen an das Hechtsinstitut Gebühr

I I I . Die Bindungen an das Rechtsinstitut Gebühr gemäß Art. 80 Abs. 2 GG I n Übereinstimmung m i t der Praxis w i r d i n der neuesten eingehenden Untersuchung i m Zusammenhang m i t Gebühren als Benutzungsentgelte i m Post- und Fernmeldewesen die Auffassung einer zwingenden und verfassungsfesten Bindung ,an' das Rechtsinstitut Gebühr vertreten 1 . Das Benutzungsverhältnis w i r d global öffentlich-rechtlich 2 und die Deutsche Bundespost insgesamt als Verwaltungsbereich daraus hergeleitet. Soweit die einzelnen Dienste und Teildienste i m Wettbewerb mit der Privatwirtschaft liegen, w i r d jedoch zugleich die Anwendung der Regeln des Wettbewerbs ,analog', also kurz: quasi ein öffentliches Verwaltungs-Wettbewerbsrecht gefordert. Die Begründung des zwingenden Verwiesenseins der Deutschen Bundespost auf Gebühren als Benutzungsentgelte w i r d aus A r t . 80 Abs. 2, I. HS. GG entnommen. Der Gehalt des Begriffes Post- und Fernmeldewesen i n A r t . 73 Nr. 7 i. V. m. dem Richtbild des A r t . 87 Abs. 1 GG und von Gebühren als konform-typisiert ,dienende' Rechts- und Benutzungsform w i r d dabei gleichermaßen wie das verfassungssystematische Regelungsziel des A r t . 80 Abs. 2 GG i m Dunkeln des scheinbar nicht mehr Diskussionswürdigen belassen. Das i m § 9 des Teiles A erarbeitete Ergebnis ist damit jedoch i n Frage gestellt. Die Charakterisierung der Dienste und Teildienste insgesamt i. S. d. Tabelle I als öffentlichrechtliche Gebührenverwaltungsbereiche über A r t . 80 Abs. 2 GG setzt aber voraus, daß diese These zutreffend ist. Dies sei Gegenstand der Untersuchung. § 16 Die Auslegung des Art. 80 Abs. 2 S. 1 GG 1. Der Wortlaut und das Regelungsziel

Der Wortlaut des A r t . 80 Abs. 2 GG von seinem Normziel her aufbereitet lautet, soweit er i n seinem Aussagegehalt von Interesse ist: I. Rechtsfolge: Der Zustimmung des Bundesrats bedürfen. II. Voraussetzungen: 1. Rechtsverordnungen der Bundesregierung oder eines Bundesministers 1

H. H. Rupp, S. 7 ff.

2

B G H E (16/111); (19/126); B V e r w G E (11/274); (13/133).

§ 16 Die Auslegung des A r t . 80 Abs. 2 GG

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2. über Grundsätze und »Gebühren 4 für die Benutzung der Einrichtungen 2.1. der Bundeseisenbahnen und 2.2. des Post- u. Fernmeldewesens. Das Regelungsziel des A r t . 80 Abs. 2 S. 1 GG ist damit allein die Zustimmungsbedürftigkeit. Eine zwingende Bindung der Benutzungsverhältnisse i m Sinne einer Gestaltungsanordnung zugunsten von Gebühren ist als verfassungsrechtliche Aussage i n A r t . 80 Abs. 2 S. 1 GG nicht enthalten. Eine Verknüpfung von Gebühren für die Benutzung der Einrichtungen des Post- und Fernmeldewesens ist lediglich i m Voraussetzungsduktus I I . 1 zu 2.2. zu erkennen. Nur daraus könnte ein zwingender Schluß i. S. d. Ruppschen These entnommen werden. Die Analyse der Syntax ergibt jedoch, daß der Terminus ,Gebühr 4 i n doppeltem Sinnbezug steht, und zwar Rechtsverordnungen über Gebühren . . . (1. Sinnbezug) für die Bundeseisenbahnen und das Post- und Fernmeldewesen (2. Sinnbezug). Der 1. Sinnbezug kennzeichnet die inhaltliche 4 Thematik der Rechtsverordnungen für die zuständigen Stellen i m Sinne des rechtsdogmatischen Verhältnisses von Ermächtigungsgrundlage und notwendiger inhaltlicher Gestaltung. Dieser Zusammenhang ist aber keinesfalls eine unmittelbare Anordnung i. S. d. Ruppschen Ausgangsthese. Denn zwingend wäre sie nur dann, wenn dem Voraussetzungszusammenhang überdies zu entnehmen wäre, daß die Gestaltung der Benutzungsverhältnisse der enumerierten Organisationsbereiche ausschließlich durch Gebührenverordnungen zu gestalten wäre. Diese logische Prämisse läßt sich jedoch aus dem 1. Sinnbezug nicht isoliert entnehmen, da dieser innerhalb der Voraussetzungen nur i m Zusammenhang mit dem 2. Sinnbezug interpretierbar ist. Der einheitliche Voraussetzungszusammenhang für die einheitliche Rechtsfolge würde ansonsten w i l l k ü r lich zerrissen. Der 2. Sinnbezug: „ . . . Gebühren für die Bundeseisenbahnen und das Post- und Fernmeldewesen 44 kennzeichnet lediglich die organisatorischen Ermächtigungsbereiche abschließend. Die These, daß zur Regelung der Benutzungsverhältnisse dieser Ermächtigungsbereiche nur Gebühren V e r o r d n u n g e n zulässig seien, ist daraus objektiv jedoch w i derlegbar. Dies folgt aus den folgenden Überlegungen. Diese These müßte alsdann konsequenterweise für ,beide4 unmittelbaren Bundesverwaltungen auf Grund A r t . 80 Abs. 2 S. 1 GG bestimmt sein. Das Benutzungsverhältnis der Einrichtungen der Deutschen Bundesbahn w i r d jedoch allgemein als gemischt-typisches privatrechtliches Ver9 Feigenbutz

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Β . I I I . Bindungen an das

echtsinstitut Gebühr

tragsverhältnis (vgl. z.B. §§ 453ff. HGB) angesehen, dessen Tarife i n Allgemeinen Geschäftsbedingungen den Individualbeförderungsverträgen ergänzend zugrunde liegen 1 . Spätestens seit der Aufhebung des § 50 des Gesetzes über das Postwesen des Deutschen Reiches vom 28.10.1871 2 durch § 36 Nr. 3 PostVerwG w i r d demgegenüber angenommen, daß zwischen Post und ihren Benutzern kein vertragliches Verhältnis besteht, und zwar weder i n öffentlich- noch i n privatrechtlicher Form 3 . Würde man also m i t der These der zwingenden Anordnung i m Sinne Η . H. Rupps auf Grund A r t . 80 Abs. 2 S. 1 GG ernstmachen, so wäre daraus zugleich die »zwingende4 Umgestaltung der Benutzungsverhältnisse der Deutschen Bundesbahn zu folgern sein. 2. Das systematische, teleologische und historische Normziel des Art. 80 Abs. 2 G G

Angesichts dieser Erwägungen stellt sich die Frage, ob die Verfassung i m Rahmen des A r t . 80 Abs. 2 S. 1 GG i. S. d. Ruppschen These überhaupt Stellung nehmen wollte. Aus dem Gesichtspunkt der Widerspruchsfreiheit der Verfassung ergibt sich dann zwingend, daß die geltende Rechtslage hinsichtlich des benutzungsrechtlichen Verständnisses der Deutschen Bundesbahn verfassungswidrig wäre. Aus dem Gesichtspunkt des Gleichmaßes der Verfassungsauslegung ist man nur auf die Frage des Normierungszieles des A r t . 80 Abs. 2 S. 1 GG zurückverwiesen. Insoweit wurde aber bereits das Normierungsziel i m Rechtsfolgeausspruch (I) festgestellt. Dieses Ergebnis w i r d durch den Standort des A r t . 80 Abs. 2 GG i n der Verfassung am Ende 1 § 6 EisenbahnG; § 1 B B a h n G ; RGZ 162/365; 169/379; BGH, U r t e i l v o m 30. Nov. 1959, Betriebsberater 1960, S. 420; vgl. auch E n t w u r f eines V e r waltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) Dt., B. T., 7. Wahlperiode, Drs. 7/910. 2 RGBl, S. 347. 3 I n der 2. Hälfte des 19. Jahrhunderts w u r d e unter dem Einfluß der Pandektistik u n d der Vorstellung der Regalität — hierzu folgend 3. Abschnitt, § 6 — des Postwesens das Postbenutzungsverältnis auch als privatrechtlicher Vertrag aufgefaßt u n d die Postbenutzer formal dem Staat der Rechtsposition nach gleichgeordnet. Diese Betrachtung wich jedoch schon bald nach der Aufhebung des A r t . 88 I I I W R V v o m 11. August 1919 — RGBl, Nr. 152, S. 1383 — durch das Reichspostfinanzgesetz von 1924, der ausdrücklich schon von Gebühren sprach, unter dem Eindruck der Verfeinerung des Staatshoheitsbegriffes der K o n s t r u k t i o n des öffentlichrechtlichen Vertrages; vgl. dazu: R G U r t e i l v. 31. Aug. 1937, Bd. 155/333; R G U r t e i l v. 13. M a i 1938, Bd. 158/83; R G U r t e i l v. 23. J u n i 1939, Bd. 161/174; eingehend dazu: Hellmuth, Die rechtliche N a t u r des Deutschen Post- u n d Fernmeldewesens i n der Rechtslehre u n d i m Wandel der Rechtsprechung des Reichsgerichts: Jb. des Postwesens 1939, S. 111 ff. Beide Modelle haben sich jedoch nach h e r r schender Meinung des Postbenutzungsverhältnisses als Gebührenverhältnis nicht durchgesetzt.

§ 16 Die Auslegung des A r t . 80 Abs. 2 GG

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des V I I . Abschnittes der Gesetzgebung des Bundes nur bestärkt. I n diesem Zusammenhang ist es wohl kaum das Anliegen der Verfassung, mittelbar detaillierte ,verwaltungsorganisatorische 4 Entscheidungen für die Deutsche Bundesbahn und das Post- und Fernmeldewesen zu treffen. Das kennzeichnende Aussagenmuster des V I I . Abschnittes ist vielmehr, entsprechend der Überschrift, die formale Festlegung und Verteilung der legislativen Kompetenzen m i t teilweise kategorial-deskriptiver Aufgabenbestimmung. Die Hechtfertigung des A r t . 80 Abs. 2 GG i n diesem W i r k - und Ordnungszusammenhang erschließt sich nur aus der materiellen Normqualität der Rechtsverordnungen und dem offensichtlichen Anliegen klarer Regelung der diesbezüglichen föderalistischen Mitwirkungsrechte. Bei dem geringen Regelungsabstand zu A r t . 87 Abs. 1 GG i n dem Abschnitt „Ausführungen der Bundesgesetze" hätte es für den Verfassunggeber gewiß näher und systematisch zutreffend obgelegen, das „Wie" organisatorischer Detailregelungen zu regeln, wenn sie i h m i n bestimmter Form als allein verbindliche vorgeschwebt hätten. Die Bestätigung dieser Erwägungen ergibt die kurze Betrachtung der historischen Motivgeschichte des A r t . 80 Abs. 2 GG. Dem Herrenchiemseer Entwurf noch ist eine Bestimmung i. S. d. A r t . 80 Abs. 2 S. 1 GG fremd. I n A r t . 116 und 117 HCHE waren vielmehr nur Einzeltatbestände über die Organisation der Verwaltung der Eisenbahnen und der Post enthalten, die jedoch den konkreten Fragenkreis nicht u n m i t telbar berührten 4 . I m Zusammenhang m i t der Erörterung des A r t . 117 Abs. 2 HCHE wurde vielmehr besonders nur auf das Anliegen hingewiesen, daß die Reichsbahn sich berechtigten Ansprüchen der Länder und Gemeinden früher vielfach verschlossen habe. Es wurde deshalb gefordert, daß die Pflicht zu besonderer Berücksichtigung der w i r t 4 A r t . 116 H C H E — Darst. — T e i l S. 50: (1) I n bundeseigener V e r w a l t u n g m i t eigenem Verwaltungsunterbau werden geführt der Auswärtige Dienst, die Bundeseisenbahnen u n d die Bundespost. (5) A r t . 105 bleibt unberührt (Zustimmung des Bundesrates). A r t . 117 H C H E : (1) Die Eisenbahnen des allgemeinen Verkehrs sowie des Post- u n d Fernmeldewesens werden als einheitliche Verkehrsanstalten des Bundes v e r waltet. (2) Die besonderen wirtschaftlichen u n d Verkehrsbedürfnisse der Länder sind zu berücksichtigen. Z u diesem Zweck haben die Verwaltungen der B u n desbahn u n d der Bundespost j e einen ständigen Vertreter bei den L a n desregierungen zu bestellen. Gehört das Gebiet eines Landes zu mehr als einem Eisenbahnbezirk, so sind die Einrichtungen der Deutschen B u n desbahn u n d der Deutschen Bundespost i n diesem L a n d auf A n t r a g unter gemeinsame Verwaltungsspitze zu stellen. (3) W i r d die Bundesbahn i n eine andere Verwaltungsform als die der B u n desverwaltung überführt, so gelten diese Bestimmungen entsprechend.

9*

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Β . I I I . Bindungen an das

echtsinstitut Gebühr

schaftlichen Anliegen und Verkehrsbedürfnisse der Länder i m Grundgesetz genügend zum Ausdruck kämen 5 . Aus diesem Grunde billigte der Ausschuß A r t . 117 unter Streichung von Abs. 2 S. 3 mit redaktionellen Änderungen durch den zuständigen Ausschuß 6 . I n der 13. Sitzung erfuhr der A r t . 117 Abs. 1 HCHE jedoch erneut eine Änderung 7 . Erst i n der 19. Sitzung des Zuständigkeitsausschusses gab der Abg. Dr. Strauß (CDU) den Wunsch des Hauptausschusses bekannt, die Zustimmung des Bundesrates bei Verordnungen über den Bau, die Unterhaltung und den Verkehr der Eisenbahnen i n A r t . 117 auf Verordnungen auszudehnen, die die Grundsätze für die Benutzung der Verkehrseinrichtungen der Post festlegen 8 . I n welchen Fällen ,Rechtsverordnungen 4 der Zustimmung des Bundesrates bedürfen sollten, wurde alsdann erstmals als A r t . 108 a Abs. 2 i. d. F. des Allgemeinen Redaktionsausschusses geregelt 9 . I n einer eingehenden Diskussion i n 1. Lesung des Hauptausschusses10 stellte der Abg. Dr. v. Brentano (CDU) auf den Einwand des Abg. Dr. Strauß (CDU), er fände es unerklärlich, warum man Post- und Fernmeldewesen eingeklammert habe, fest, der allgemeine Redaktionsausschuß habe den durch das Reichspostfinanzgesetz vom 18. 3.1924 aufgehobenen ursprünglichen Abs. 3 des A r t . 88 RV inhaltlich wiederherstellen wollen 1 1 . Der allgemeine Redaktionsausschuß schlug dann erst die i. S. d. Einwandes vom Abg. Dr. Strauß verfolgte Fassung vor 1 2 . Speziell zur systematischen Stellung machte der 5

Vgl. Stenoprot. S. 154. Die Fassung lautete — vgl. Kurzprotokolle S. 7, Stenoprotokolle S. 25, A r t . 117 — : (1) Die Eisenbahnen des allgemeinen Verkehrs sowie das Post- u n d Fernmeldewesen werden als einheitliche Anstalten des Bundes verwaltet. (2) Die besonderen u n d Verkehrsbedürfnisse der Länder sind zu berücksichtigen. Die V e r w a l t u n g der Bundesbahn u n d Deutschen Bundespost bestellen j e einen ständigen Vertreter bei den Landesregierungen. W i r d die Bundesbahn i n eine andere Verwaltungsform als die der Bundesverwaltung überführt, so gelten diese Bestimmungen entsprechend. 7 Vgl. Kurzprotokolle S. 2, Anlage 1; Stenoprotokolle S. 3 5 - 3 8 v o m 13.10. 1948: Neue Fassung des A r t . 117 Abs. 1 H C H E : (1) Die Bundeseisenbahnen sowie das Post- u n d Fernmeldewesen werden als einheitliche Verkehrsanstalten des Bundes verwaltet. Das Nähere regeln die Bundesgesetze. 8 JöR, Bd. 1, S. 646. 9 Fassung v o m 26.11.1948. Über den G r u n d der Aufnahme, vgl. 36. S i t zung v o m 12.1.1949, Stenoprot. S. 38 - 39. 10 12. Sitzung v o m 1.12.1948; H A . Stenoprot. S. 148 - 149. 11 H A . Stenoprot. S. 148, i n : JöR, Bd. I, S. 590: „Der Zustimmung des B u n desrates bedürfen Rechtsverordnungen über den Bau, Betrieb u n d Verkehr der Eisenbahnen (das Post- u n d Fernmeldewesen) sowie zur Durchführung von Bundesgesetzen i. S. d. A r t . 105 u n d von Bundesgesetzen, die v o n den Ländern i n eigener V e r w a l t u n g oder nach Weisung des Bundes aufgeführt werden. 8

§ 16 Die Auslegung des A r t . 80 Abs. 2 GG

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Abg. Dr. Zinn (SPD) 13 i n der 2. Lesung des Hauptausschusses darauf aufmerksam, daß diese Materie zunächst i m A r t . 117 geregelt gewesen sei, der die Grundsätze über die genannten Verkehrseinrichtungen enthält. Die Frage des Erlasses von Hechtsverordnungen gehöre jedoch nicht i n den Abschnitt über die ,Verwaltung'. Dem wurde gefolgt. Zur dritten Lesung des Hauptausschusses14 schlugen der Allgemeine Redaktionsausschuß 15 sowie der Fünferausschuß deshalb nur noch die Ersetzung von „nach Weisung" durch „ i m Auftrage" vor und billigten i m übrigen die Auffassung des Abg. Dr. Zinn (SPD). Der Hauptausschuß stimmte ohne Erörterungen zu 1 6 . Diese Fassung wurde vom Allgemeinen Redaktionsausschuß übernommen, jedoch nur unter dem Vorbehalt, wonach durch Bundesgesetz eine „anderweitige Regelung" zulässig sein sollte 17 . Als historisches Normierungsziel des Verfassunggebers läßt sich i n bezug auf A r t . 80 Abs. 2 GG damit motivgeschichtlich festhalten, daß es sich darin erschöpft, dem objektiven förderativen Grundgedanken des VI. Abschnittes entsprechend, den Ländern durch die Institution des Bundesrates Einfluß gegenüber dem Bund als Träger des Post- und Fernmeldewesens und der Bundesbahn zu verschaffen. Zusammenfassend steht somit fest, daß eine zwingende Bindung an die Gebühr dem Regelungsziel des A r t . 80 Abs. 2 S. 1 GG nicht zu entnehmen ist. Damit entfällt die Möglichkeit, das Post- und Fernmeldewesen über diese Gedankenführung entsprechend dem Gebot der Übereinstimmung von dogmatischen Handlungsformen und materiellen Gehalten global als Verwaltungsbereich zu vindizieren. Das i n Teil A § 9 erarbeitete Ergebnis des gegenständlichen ,Verwaltungsbereiches' Postund Fernmeldewesen ist also widerspruchsfrei.

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Fassung v o m 13.12.1948 (als A r t . 108 a): (2) Der Zustimmung des Bundesrates bedürfen Rechtsverordnungen der Bundesregierung oder eines Bundesministers über Grundsätze u n d Gebühren für die Benutzung der Einrichtungen der Bundeseisenbahnen u n d des Post- u n d Fernmeldewesens über den Bau, den Betrieb u n d den V e r kehr sowie auf G r u n d von Bundesgesetzen i m Sinne des A r t . 105 u n d von Bundesgesetzen, die von den Ländern nach Weisung des Bundes oder als eigene Bundesangelegenheiten ausgeführt werden. (Vgl. zur Begründung des Allg. Redaktionsausschusses: JöR, Bd. I, S. 591.) 13 Vgl. 36. Sitzung v o m 12.1.1949, Stenoprot. S. 38 u. 39. 14 Vgl. Fassung v o m 25.1.1949, Ders. S. 543. 15 Vgl. Fassung v o m 5. 2.1949, Ders. S. 591. 16 Vgl. 50. Sitzung v o m 10. 2.1949, H A — Stenoprot. S. 656. 17 A l s Drs. 751 i n der Fassung v o m 5. 2.1949 übernommen.

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Β . I V . Zusammenfassung

I V . Zusammenfassende Darstellung Zwingende Bindungen des Post- und Fernmeldewesens ,an4 das Rechtsinstitut Gebühr bestehen nicht. Gebühren sind allein über das verfassungsrechtliche Richtbild des A r t . 87 Abs. 1 GG des Post- und Fernmeldewesens als materieller 4 Verwaltungsbereich innerhalb der gegenständlichen Reichweite des A r t . 73 Nr. 7 GG ,wahlweise 4 neben der privatrechtlichen Benutzungsausgestaltung und -entgeltung als Entgeltabgabenform denkbar. Diese Wahlmöglichkeit ist gegenwärtig allein aus der dogmatischen Unterbilanz an Handlungsformen i m öffentlichen (Leistungs-)Verwaltungsrecht — i m Gegensatz zum Beispiel der Ausgestaltung der Deutschen Bundesbahn — verständlich. Der ,Verwaltungsbereich 4 Post- und Fernmeldewesen umfaßt nicht die Postbankbereiche. Dem steht weder die Charakterisierung des Post- und Fernmeldewesens als Daseinsvorsorge noch als regale Bereiche oder A r t . 80 Abs. 2 GG entgegen. Der Begriff Daseinsvorsorge ist insofern i n seiner bisherigen juristischen Zurüstung kein abschichtungstäuglicher Rechtsbegriff. Selbst wenn er ein solcher wäre, so wäre er gegenüber dem vorgegebenen Verfassungsverständnis des A r t . 74 Nr. 11 GG i n bezug auf die Postbankbereiche ebenso irrelevant wie der Begriff des Regals. Letzterer Begriff ist ausschließlich ein Begriff der Rechtsgeschichte, dessen Verständnis Benutzungsentgelte keineswegs i m Sinne eines abgabenrechtlichen aliud-Verständnisses gegenüber Gebühren als A n wendungsproblem beeinflußt. Seine Abgrenzung zum Monopol ist evident untauglich und pragmatisch undurchdacht. Das Regal als j u r i stischer Terminus ist weder i m Sinne eines Rechtstitels noch von i r gendwelchen Befugnissen verwaltungs- oder abgabenrechtlicher A r t zu rechtlichen Schlußfolgerungen als ,Rechtsgrund 4 tauglich. Gleiches gilt für A r t . 80 Abs. 2 S. 1 GG, insofern hieraus Bindungen des Postund Fernmeldewesens an das Rechtsinstitut Gebühr gefolgert werden. Eine identische benutzungsrechtliche Gestaltung des Post- und Fernmeldewesens wie diejenige der Deutschen Bundesbahn wäre damit jederzeit denk- und praktizierbar, sofern Bindungen ,durch 4 Gebühren, wie sie nunmehr zur Diskussion anstehen, inopportun oder sachfremd wären.

C. D i e Bindungen i m Verwaltungsbereich Post- u n d Fernmeldewesen durch Gebühren I. Die Bindungen durch Rechtsnatur und Begriff von Gebühren als abgabenrechtliches Institut des Bonner Grundgesetzes § 17 Systematisierungsaspekte I n der Erörterung von Bindungen ,durch' das Rechtsinstitut der Gebühr sind systematisch zwei Fragenkreise i n bezug auf die begriffliche Rechtsnatur zweckmäßig vorab zu diskutieren. Der erste Fragenkreis berührt die Ermächtigungsreichweite von Gebühren als Anwendungsproblem (1). Der zweite Problemkreis ist der Zulässigkeit von Ablieferungen an den Bund gemäß § 21 PostVerwG als Element der Bemessung der Individualgebührenhöhe gewidmet (2). Beide Fragenkreise sind die konsequente Fortführung der Schlußfolgerungen aus den A r beitsergebnissen der Teile A und B. 1. Die materielle Interdependenz der Rechtsnatur und Reichweite der Gebührenermächtigung

Sieht man zunächst von der spezifisch abgabenrechtlichen Problemat i k ab, so ergibt sich die erste und grundlegende Bindung des Post- und Fernmeldewesens ,durch' Gebühren aus der systematischen Rechtsnatur als verfassungs- und verwaltungsrechtliche typisierte staatliche Handlungsform der Abgabenerhebung. Danach sind Gebühren M i t t e l zur Durchsetzung ,materiellen' Rechtes, durch welche die ,verwaltende' Staatsmacht gegenüber den Bürgern einseitig verbindliche Einzelanordnungen trifft. Kurz, sie sind der Rechtsnatur nach i n belastende Verwaltungsakte eingekleidet. Als Instrument materiellen Verwaltungshandelns verbindet sich durch Gebühren als typisiert öffentlich-rechtliche Rechtsformen infolgedessen die strikte Beachtung der gegenständlichen Grenzen materieller' Reichweiten bei den jeweiligen Verwaltungszweigen als funktionale Anwendungsbereiche. Die öffentlich-rechtliche Benutzungsausgestaltung i n Form von Gebühren i m Post- und Fernmeldewesen zwingt mit anderen Worten zur begrenzten Anwendung i m Rahmen der ma-

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C. I. Gebühren als abgabenrechtliches I n s t i t u t

teriellen Reichweite des Post- und Fernmeldewesens als ,Verwaltungs'bereich. Diese Feststellung ist keine Systemtautologie. Sie ist vielmehr für das gegenwärtige Verständnis der Organisations- und Rechtsstruktur der Dienst- und Teildienste des Post- und Fernmeldewesens i. S. d. Tabelle I bereits von erheblicher Bedeutung und Folgenproblematik. a) Die gegenständlich-materielle Ermächtigungsreichweite des §14 PostVerwG Die erste Schlußfolgerung besteht darin, daß die einfachgesetzliche Ermächtigungsnorm des § 14 PostVerwG zur Erhebung von Gebühren über die A r t . 73 Nr. 7, 87 Abs. 1 i. V m. A r t . 80 Abs. 2 S. 1 GG gegenständlich exakt bestimmt ist. Der bestimmende Begriff ist der ,Verwaltungsbereich': Post- und Fernmeldewesen als Anwendungsgebiet von Gebühren. Er wurde i n Teil A § 9 ermittelt. Insoweit ist er nunmehr dem § 14 PostVerwG als gegenständliches Richtbild zur Gebührenerhebung zugrunde zu legen. Die Formulierung des Bundesverwaltungsgerichtes, das von ,typischen' und ,nichttypischen' Post- und Fernmeldebereichen spricht, ist demgegenüber unzureichend, weil konkret aussagelos. Sie ist nur von problemandeutender Natur. Als genereller Satz über die gegenständliche Reichweite des § 14 PostVerwG läßt sich die Aussage formulieren, daß er nur für die Dienst- und Teildienstzweige zur Gebührenerhebung ermächtigt, die nicht außerhalb des definitiven Verständnisses des Post- und Fernmeldewesens als ,materiellem' Verwaltungsbereich fallen, wie er i n Teil A § 9 erarbeitet wurde. Erläuternd bedeutet dies, daß Wirtschaftsbereiche, wie die Postbankbereiche, und zwar was immer darunter gegenständlich derzeit oder künftig zu verstehen sein mag, kein Anwendungsgebiet für die Entgeltabgabenform Gebühren sind. Jede Betätigung des Staates diesbezüglich ist materiell, wie dargelegt, wirtschaftliche und keine öffentlichrechtlich verwaltende Tätigkeit. Jede Erhebung von Gebühren i n den Postbankbereichen erfolgt auf Grund dessen rechtssystematisch i n Verkennung des oben dargelegten gegenständlich-inhaltlichen Sachtätigkeitsbegriffes des A r t . 73 Nr. 7 GG und seinem aus A r t . 87 Abs. 1 GG zu entnehmendem materiellen Richtbild. I n den Postbankbereichen sind m i t anderen Worten nur privatrechtliche Benutzungsverhältnisse und Entgeltformen denkbar und zulässig, d. h. kurz: Preise 1 . Dies ist keineswegs eine Betrachtungsweise pointiert ordoliberaler Kategorienbildung i m Sinne etwa der Freiburger Schule Euckens. Sie ist vielmehr die Konsequenz des Dualismus von öffentlichem und privatem Recht und 1

Vgl. hierzu § 15 Fußn. 21.

§ 17 Systematisierungsaspekte

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der Systematik entsprechender Handlungsformen. Es handelt sich dabei gewiß u m eine willkürliche Dogmatik. Sie mag auch insoweit unbequem und angesichts der Übernahme der Rechtsfigur des Vertrages i n das öffentliche Recht 2 sowie ob der immer fließenderen Grenzziehung der staatlichen Rechts- und Benutzungsformen und Grundsätze gerade i m modernen Leistungsverwaltungsrecht 2a auch i n mancher Hinsicht anfechtbar sein. Sie ist jedoch angesichts der ,realen' Richtbilder der erörterten Verfassungsbezüge de lege lata für § 14 PostVerwG verbindlich. Die verwaltende Staatsmacht ist insoweit i n der einfachgesetzlichen Ebene von der Verfassung nicht freigestellt. Solange i n der Rechtswissenschaft i n bezug auf materielle Bereiche der wettbewerblichen Wirtschaft noch nicht die Umkehrung des Satzes gilt, daß sich die verwaltende Staatsmacht i n Agenden der Leistungsverwaltung sowohl der M i t t e l des Verwaltungsaktes als auch des Vertrages bedienen kann, ist dieser Systemzwang auch noch sinnvoll. Es w i r d dadurch eine Systemkonvergenz zwischen der juristischen und ökonomischen Betrachtungsweise gerade i m Rahmen der Tarifpolitik der Deutschen Bundespost erreich- und gewährleistbarer gemacht 3 . Der i n sich widersprüchliche Vorschlag einer ,analogen' Anwendung der Grundsätze des Wettbewerbsrechtes auf ureigenste wettbewerbswirtschaftliche Bereiche von H. H. Rupp 4 entbehrt ζ. B. dann seiner Paradoxie, wie sie sich nur aus der Vernachlässigung der Erarbeitung des gegenständlichen Gehaltes des A r t . 73 Nr. 7 GG anhand der Richtbilder der A r t . 74 Nr. 11 und A r t . 87 Abs. 1 GG ergeben konnte. b) Die materiell-funktionellen Schranken des internen Ausgleiches Die zweite Folge besteht als Klarstellung der materiellen Reichweite der Ermächtigung des A r t . 80 Abs. 2 GG i. V. m. § 14 PostVerwG darin, daß diese auch über den sog. internen Ausgleich keine Rechtsgrundlage zur Erhebung von lautlosen (Ausgleichs-)Gebühren für Nichtgebührenbereiche darstellt. Dies gilt es nach den obigen Erläuterungen insoweit nur noch zu verdeutlichen, als der sog. interne Ausgleich eine i m voraus partielle ,gezielte' und gewinnbringende Gebührenerhebung intendiert. Sie ist einzig und allein darauf ausgerichtet, den über den »betriebswirtschaftlichen Erfolgsausgleich' der Kosten- und Teilkostenträgerstellen hinausgehenden und davon unabhängigen Ausgleich i. S. d. 2

Vgl. ζ. B. E n t w u r f eines Verwaltungsverfahrensgesetzes, 910, S. 41. 2a

3 4

F. Ossenbühl, DöV 1971, S. 513 (515). Vgl. § 3, Fußn. 2, S. 93. H. H. Rupp, S. 6 ff.

Drucksache 7/

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einfach-haushaltsrechtlichen Kameralistik herbeizuführen. Die gezielte Erwirtschaftung von ,Leistungsgewinnen' i n bestimmten Gebührenbereichen zur Verwendung von kostenunterdeckten Nichtgebührenbereichen stellt i m zu a) erörterten Sinne systematisch einen materiellfunktionellen 5 Verstoß der Reichweite der Ermächtigungsgrundlage gemäß A r t . 73 Nr. 7, 87 Abs. 1 und 80 Abs. 2 i. V. m. § 14 PostVerwG zur Erhebung von Gebühren ausschließlich für den ,Verwaltungsbereich' Post- und Fernmeldewesen von der Zielrichtung her dar. Diese Betrachtungsweise erschließt sich nur systematisch. Sie ist jedoch zwingend 6 , nicht zuletzt um der Vermeidung von verdeckten und lautlosen Wettbewerbsverzerrungen i n bestehenden Wirtschaftsbereichen, deren Diskussion i n diesem Rahmen nicht vertieft werden kann 7 . Als ein konkretes Beispiel sei nur zur Veranschaulichung der kostenunterdeckte Postsparkassenbereich i m Jahre 1970 zu nennen 8 . Die entsprechende Bindung ,durch' das Rechtsinstitut der Gebühren läßt sich dahin formulieren, daß die Höhe der Gebühren der Diensteund Teildienste des Verwaltungsbereiches Post- und Fernmeldewesen nicht ,gezielt' kalkulatorisch zum Ausgleich von ,wettbewerbswirtschaftlichen' Diensten festgesetzt werden dürfen. Die Begründung folgt daraus, daß ansonsten ein ,materiell-funktioneller' Verstoß gegen die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage des § 14 PostVerwG und zugleich gegen das Rechtsinstitut Gebühr als typisiert konforme Anwendungsform i m Sinne einer Entgeltabgabe für den öffentlich-rechtlichen Verwaltungsbereich Post- und Fernmeldewesen stets die Folge wäre. Erläuternd bedeutet dies, daß § 25 Abs. 2 des Entwurfes eines Postverfassungsgesetzes 8a der Korrektur bedarf. Er sieht den Ausgleich zwischen Diensten als zulässig vor. Die i n der Begründung gegebene Einschränkung, daß der Ausgleich nicht zur Ausschaltung von Mitbewerbern dienen dürfe, ist unzureichend, da eine Gebührenerhebung schon nicht zur gezielten Wettbewerbsverzerrung extern der Ermächtigungsreichweite rechtmäßig fungibel ist. Der interne Ausgleich zwischen Verwaltungs- und wettbewerblichen Wirtschaftsbereichen bedeutet dies jedoch stets.

5 I m Sinne von „sachgegenstandsfremder" Verfehlung der m i t der Reichweite der Sachregelungskompetenz (Art. 73 Nr. 7 GG) vorgegebenen Zweckrationalität. 6 Die Beweisführung sei u m einer zusammenhängenden Erarbeitung dem T e i l D vorbehalten. 7 Es sei vielmehr auf Rupp, S. 30 ff., verwiesen. 8 Vgl. Tabelle I I . 8a V o m 6. Nov. 1970, Drs. VI/1385, S. 9 u n d Begründung S. 28.

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2. Die Ablieferungspflicht des Post- und Fernmeldewesens gemäß § 21 PostVerwG

Der zweite Systematisierungsaspekt verfolgt die klare Grenzziehung und Scheidung spezifisch nicht i n den Diskussionsrahmen gebührenrechtlicher Bindungen gehöriger Abgabenelemente. Oder genauer gesagt, der rechtlich ,extern 4 der speziellen Abgabenfunktion dieses I n stituts liegenden systematischen Elemente, die die Höhe seiner Entgeltstruktur als Gegenleistung für eine gesondert angebotene und beanspruchte Leistung — i m Verhältnis Hoheitsträger - Pflichtiger — systemfremd bestimmen 9 . Speziell aus dieser Sicht sind die Ablieferungen gem. § 21 PostVerwG an den Bund — derzeit i n Höhe von 62/s v. H. von dem Gesamtumsatz der Dienste und Teildienste — berührt. Sie sind aus gebührenrechtlicher Sicht keine kausalen Kostenelemente i m Sinne leistungsursächlicher Kosten- und Teilkostenträgerstellen hinsichtlich der spezifischen Leistungserstellung und -Vorhaltung i n den einzelnen Diensten und Teildiensten. Insofern Gebühren als Benutzungsentgelte stets als Entgeldabgaben nur für die gesondert angebotene und beanspruchte Leistung definiert werden, erscheint die Qualifikation dieser sog. Ablieferungen an den allgemeinen Staatshaushalt aus gebührenrechtlicher Sicht sowohl ein System- als auch ein Rechtfertigungsproblem. Beide Problemaspekte seien anhand der soweit ersichtlich einzigen 10 Stellungnahme zur Begründung der Ablieferungspflicht gem. § 21 PostVerwG durch das Bundesfinanzministerium vom 7. Januar 195811 untersucht. Sie besagt: Die Notwendigkeit ständiger Leistungen an den allgemeinen Haushalt sei seit Einführung der prozentualen Abgabe i m Jähre 1931 von keiner Seite „bezweifelt" worden und begründet sie: „Als Entgelt für die Ausübung des Postfernmeldemonopols und den Monopolschutz sowie m i t der Tatsache, daß der Post alle allgemeinen und besonderen Einrichtungen des Staates zur Verfügung stehen, wäh+ rend sie bis auf unbedeutende Ausnahmen von allen Steuern befreit sei 12 . Diese Voraussetzungen träfen auch noch heute zu . . . Die Abliefe9 Diese Definition w i r d theoretisch zunächst als Arbeitshypothese unterstellt. I m Rahmen der Existenz des Gebührenbegriffes, insbesondere i n der Verfassung, w i r d darauf näher eingegangen. 10 Vgl. § 3, Fußn. 2, S. 107, I I I . Interessant ist, daß ebenso § 32 E n t w u r f eines PostVerfG v o m 6. Nov. 1970 keine Begründung, sondern n u r eine Bezugnahme auf § 21 PostVerwG gibt. Eine Begründung der Ablieferungen des Post- u n d Fernmeldewesens ist m i t h i n m i t Ausnahme der zitierten Stelle dem Verfasser nicht ersichtlich gewesen. 11 Aufschlußreich erscheint dabei am Rande, daß ζ. B. Meckel / Kronthaler, S. 38, diese Problematik anschneiden, sich jedoch jeder abgabenrechtlichen Stellungnahme peinlich enthalten. 12 Besteuert w u r d e ζ. B. der Postomnibusverkehr. Vgl. dazu die Begründung zu § 32 Entw. eines PostVerfG v o m 6. Nov. 1970, Drs. VI/1385, S. 31

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rungen an den Bund seien insofern (nach allgemeinen finanz- und betriebswirtschaftlichen Grundsätzen) auch als eine dem Eigentümer Bund zufließende Kapitalverzinsung und somit als betriebswirtschaftliches Kostenelement zu betrachten. I n dieser Form habe das Sondervermögen einen Beitrag für die allgemeinen Staatsausgaben zu erwirtschaften. I m Hinblick auf die weitgehende Steuerbefreiung der Deutschen Bundespost erreiche dieser Beitrag i m übrigen auch nur einen Teil der allgemeinen Steuerbelastung . . . " a) Die

Monopolbegründung

Von der Tatsache abgesehen, daß es nach der Fachliteratur 1 3 des Post- und Fernmeldebereiches i n diesem Organisationsbereich keine ,Monopole' geben soll, beginnen die Zweifel zunächst rein formal-logisch an der Monopolbegründung. Der erste Widerspruch erschließt sich daraus, daß diese Begründung, ihre Tragfähigkeit einmal unterstellt, allenfalls für die Monopolbereiche selbst zutreffen könnte. Es sind jedoch, wie oben schon eingehend dargelegt, längst nicht alle Dienste und Teildienste i. S. d. Tabelle I monopolisiert 1 4 . Die Ablieferungen werden jedoch von den Gebühreneinnahmen insgesamt erhoben, obgleich teilweise Dienstbereiche i n der Vergangenheit zugleich überdies einer direkten Besteuerung unterlagen, so ζ. B. der Postomnibusverkehr 15 . A l l e i n diese offensichtlich unzutreffende Ansicht des Finanzministeriums weckt nicht nur Zweifel, sondern erhellt die Monopolbegründung für die »Nichtmonopolbereiche' als unhaltbar. Ferner fragt es sich, wieso der Monopolschutz überhaupt für eine Ablieferungspflicht als Rechtsgrund zur Gebührenabgabenerhebung zugunsten des allgemeinen Staatshaushaltes herangezogen werden können soll? Die Zweifel beginnen hier bereits dabei, daß dem Staat der Verwaltungsbereich Post- und Fernmeldewesen als ureigenste Pflichtaufgabe von Verfassung wegen obliegt. Sie intensivieren sich noch, wenn sie daraus folgen sollen, daß der Deutschen Bundespost alle allgemeinen und besonderen Einrichtungen des Staates zur Verfügung stünden, während sie weitgehend von Steuern befreit sei 16 . Besinnt 1. Sp. Dieser Mißstand wurde nunmehr ausdrücklich i m Sinne einer Doppelbelastung anerkannt. 13

14 15

Cremerius, S. 175 ff.; Schuster, S. 522 ff.; Meckel / Kronthaler, Cremerius, S. 176.

S. 38 ff.

Dies soll auch durch § 32 Entw. eines PostVerfG v o m 6. Nov. 1970, Drs. VI/1385, S. 31, i m Anschluß an § 21 Abs. 2 PostVerwG berücksichtigt werden, u m Doppellasten zu vermeiden. 16 Dies w ü r d e doch allenfalls Vergütungen an fremde Verwaltungen rechtfertigen.

§17 Systematisierungsaspekte

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man sich über diese Erwägungen, so könnte i n der Tat der Eindruck entstehen, daß das Bundesfinanzministerium noch nicht zur Kenntnis genommen hat, daß das Post- und Fernmeldewesen kein mittelalterlich ,regaler' nutzbarer Bereich oder ein Zweig außerhalb der Bundesverwaltung mit unmittelbarem Unterbau, sondern deren Bestandteil mit den allgemeinen Rechten und Pflichten ist. Es scheint überdies zu verkennen, daß die Qualifikation als öffentlich-rechtlicher ,Verwaltungs'bereich i n der i n Teil A § 9 definierten Reichweite allein bereits ausreicht, jede ,private 4 Ausübung insoweit verfassungsfest grundsätzlich auszuschließen. Die konkrete Ausgestaltung des „Wie" und „Inwieweit" einer Ausübung durch Private fällt systematisch i n den Bereich der einfachgesetzlichen Konkretisierung bzw. der — gewohnheitsrechtlichen — Duldung. Denn überdenkt man die klare und eindeutige Aussage des A r t . 87 Abs. 1 GG, die das Post- und Fernmeldewesen i. S. d. gegenständlich-materiellen Weite des A r t . 73 Nr. 7 GG als ,materiellen 4 Verwaltungsbereich fixiert, so kommt man konsequent zu der Auffassung, daß die rechtstheoretischen Konstruktionen der Monopolisierung oder der Regalität obsolet sind. Der Aussage des A r t . 87 Abs. 1 GG ist doch neben der primären A b - und Ausgrenzung der Bundes- von der Länderverwaltung zugleich über das Verständnis als öffentlich-rechtlicher Aufgabenbereich der Bundesverwaltung 4 die Konstruktion eines Verbotes m i t allenfalls Erlaubnisvorbehalt — zugunsten sog. Beliehener — zu entnehmen. Der Gedanke der Notwendigkeit 4 der Monopolisierung oder — historisch — der Regalität ist doch damit offensichtlich von der Verfassung zugunsten des Verständnisses als ausschließlicher Aufgaben- und Tätigkeitsbereich der Bundesverwaltung abgelöst. Die Vorstellung von der Notwendigkeit des Regal- bzw. Monopolschutzes beruht i n Anbetracht dessen lediglich auf dem zähen und unreflektierten Beharrungsvermögen einer — tradiert — mittelalterlich-anachronistischen Vorstellung i m Falle der Regalität, und einer absolutistisch kameralistischen Austauschung des Regalbegriffes m i t dem erstmals i n dieser Epoche geprägten Ausdruck ,Monopol 4 als Symbol einer bestimmten Staatswirtschaftsform. Beiden war noch die Scheidung von öffentlichem und privatem Recht i m Sinne der heutigen Dogmatik fremd, d. h. sie waren zum Zwecke des Ausschlusses privater Dritter noch konstruktiv erforderlich. Verdeutlicht man sich diese Zusammenhänge, so entsteht der Eindruck, daß die Charakterisierung der Deutschen Bundespost als materieller Verwaltungsbereich entweder noch nicht erfaßt ist oder nicht erfaßt werden soll. I n bezug auf die Monopolbegründung drängt sich letzterer Eindruck speziell aus der Sicht des Bundesfinanzministeriums prima facie auf. Er erhärtet sich überdies daraus, daß das Bundesfinanzministerium an den Rechtszustand von 1931 und nicht an den-

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jenigen des Grundgesetzes anknüpft. Die neuere Entwicklung der A b lieferungen erhellt dabei die widersprüchlichen Bezüge deutlicher. Sie knüpft deutlich noch an die Zeit des Verständnisses des Postwesens als staatliche Einnahmequelle regaler Natur an 1 7 und zeigt nur zögernd und z.T. i n sich widersprüchlich die Aufgabe des Denkens i n rein fiskalischen Nutzbarkeitsvorstellungen an. Die Taxische Reichspost — ein Privatunternehmen — hatte zwar stets noch erhebliche Überschüsse abgeworfen. Von 1871 bis 1913 trug die Reichspost ebenso m i t dem Betrag von 1,3 Milliarden Reichsmark zur Deckung des staatlichen Finanzbedarfes bei 1 8 . Während des ersten Weltkrieges und bis zum Ende der Inflation 1923 waren dagegen hohe Zuschüsse der Reichskasse erforderlich. Hierin lag der unmittelbare Grund für die Trennung des Finanzwesens der ehemaligen Reichspost von dem der Reichskasse i m November 1923 m i t Einführung der Rentenmark. Durch das Reichspost-Finanzgesetz vom 18. März 1924 wurde hierfür die Rechtsgrundlage geschaffen. I n der Begründung zu diesem Gesetz wurde i n Anknüpfung an die Regalität die Zuversicht ausgesprochen, daß i n Zukunft wieder Reinüberschüsse für die allgemeine Reichskasse erzielt werden können. Dies geschah auch bereits 192619. Der steigende, nicht zuletzt reparationsbedingte Finanzbedarf des Reiches, keineswegs etwa das Ziel der abgabenrechtlichen Entgeltung der beanspruchten Verwaltungsleistung, zwang jedoch alsdann zu Ablieferungen, die von dem 1924 erstmals geschaffenen Verwaltungsrat als zu hoch empfunden wurden. Der entsprechenden Anregung zufolge wurde i m Reichspostfinanzgesetz i n Gestalt eines festen Maßstabes i m 3. Änderungsgesetz vom 7.1.1931 entsprochen 20 . Die rechtswissenschaftliche Begründung aus dem fortwirkenden regalen Gedankengut der Postanstalt erschließt sich dabei für das 2. Deutsche Reich noch eindeutig, wenn auch schon aufgeweicht bei Laband 2 1 . Er beschreibt sie: „ . . . als eine öffentliche Verkehrsanstalt, die zum Dienste des Publikums bestimmt sei und vom Staat nicht ausschließlich i m fiskalischen 4 Interesse gehalten werden dürfe 44 . Hier w i r d zwar die innere Wandlung vom nutzbaren Hoheitsrecht zur A n stalt i m öffentlichen Interesse erfaßt. Die tradierte Vorstellung der regalen Fiskalnutzung konnte jedoch noch nicht entsprechend der gewandelten Staatsidee überwunden werden. Betrachtet man allerdings die Begründung zu § 8 des Reichspostfinanzgesetzes von 1924, so w i r d die Ablösung des regalen Gedankengutes bereits systematisch 17 18 19 20 21

Vgl. § 3 Fußn. 2, S. 106,1. Ebenda. Ebenda. Vgl. § 8 des R P F G v o m 18. März 1924 als vorgängige Lösung. Laband zitiert nach Fußn. 1, S. 106, C I I , r. Sp.

§17 Systematisierungsaspekte

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evident. Zugleich bestätigt sie auch das eigentliche Motiv der Ablieferungen und nimmt dadurch bereits die rechtliche Qualifikation aus einer rein systemrationalen Betrachtung vorweg. Sie lautet: „Die getroffenen Regelungen — gemeint: die Ablieferungspflicht u. a. — sollen dem Reich einen angemessenen Anteil von den Erträgen der Reichspost erwirken und die Einführung einer demselben Zweck dienenden Steuer entbehrlich machen." Damit wurde erstmals klar die »Funktion 4 der Ablieferungen von der Zweckrichtung her rechtlich erfaßt. Sie wurde damals i m Jahre 1924 durch die Charakterisierung als »SteuerErsatz 4 gekennzeichnet. Gleichermaßen widersprüchlich, weil einerseits noch der historischen Regalitätsvorstellung verhaftet, jedoch schon klar geschärften Blickes für die systematische Qualifikation andererseits, heißt es auch schon i m Kommentar Scheda 22 : „Die Ablieferungen sind innerlich berechtigt, w e i l die Deutsche Reichspost Vermögen des Reiches verwaltet und dieses Vermögen auch bei Wahrung des gemeinnützigen Anstaltsbegriffes einen angemessenen Reinertrag bringen kann und i n beschränktem Ausmaß auch früher erbracht hat. 44 A n anderer Stelle heißt es: „Da die Deutsche Reichspost selbst Sondervermögen des Reiches ist 44 , diesem also kein Kapital schuldet, braucht das übernommene Anlagevermögen (und noch weniger das selbst erworbene) nicht als Schuld verzinst zu werden. Die Ablieferung hat deshalb, sachlich betrachtet, mehr die Natur einer Umsatzsteuer." Durch das Gesetz zur Vereinfachung der Verwaltung von 1934 w u r den alsdann bestehende Verpflichtungen zur Zahlung von ,Umsatzsteuer 4 für Leistungen, die außerhalb des gesetzlichen Aufgabenkreises der DRP lagen, beseitigt, ohne daß eine ,neue4 Begründung für die A b lieferungen an die Reichskasse erging. Ebenso ist i m Postverwaltungsgesetz von 1953 eine ,neue4 Begründung nicht ergangen. Die Maßbestimmung der Gebühren geschieht insofern formenmißbräuchlich zur Ermächtigungsfunktion. Die Ermächtigung zur Gebührenerhebung i n Art. 80 I I GG umschließt keine lautlose (Umsatz-)Steuerkompetenz. Der Steuercharakter wäre vielmehr offen zu deklarieren. Alsdann bedürfte es der klaren gesetzlichen Ermächtigung dafür. Solange diese fehlt, kann die bisherige Betrachtung nicht als verfassungskonform angesehen werden. Es ist vielmehr ein klarer Verstoß gegen den Grundsatz des Vorbehaltes des Gesetzes zu konstatieren. Sieht man die Stellungnahme des Bundesfinanzministeriums i n diesem Lichte, so kann wohl kaum mehr die Rede davon sein, daß kein Anlaß zum Zweifel an der Berechtigung der Ablieferungen geltend zu machen sei. Das Rechtsinstitut der Gebühr ist systemrational i n seiner Bemessung i m Sinne einer Ausgestaltung als (Umsatz-)Steuer-Ersatz 22

Zitiert nach § 3, Fußn. 2, S. 107, C I I .

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als verfassungswidrig zu erachten. Sie widerspricht den verfaßten Ordnungsgehalten des X. Abschnittes und der kompetenziellen Reichweite der Gebührenerhebung. Die Monopolbegründung des Bundesfinanzministeriums zur Rechtfertigung der Ablieferungen gem. § 21 PostVerwG zerfällt i n diesem Lichte i m Grunde nur zu dem begriffsidentischen anachronistischen Endpunkt der Regalitätsvorstellung des historischen Postwesens, die die Aussagen der Verfassung nicht zureichend berücksichtigt. Denn i n der Verfassung ist sowohl der Ausschluß privater Dritter bezüglich der Ausübung des Post- und Fernmeldewesens i n A r t . 87 Abs. 1 GG als auch der Ausschluß der Vorstellung von einer ,regalen' Nutzbarkeit zugunsten des allgemeinen Staatshaushaltes zugrunde gelegt. Dies folgt neben den Darlegungen i n Teil Β § 11 daraus, daß den Sachregelungskompetenzen der A r t . 73 ff. GG infolge der existenten Nennung von Gebühren und dem Mangel einer allgemeinen Kompetenz der Gebührenerhebung i n der Verfassung zwar die kompetenzielle Berechtigung zur Erhebung von Gebühren als Annexkompetenzen zu entnehmen ist. Gleiches gilt jedoch nicht für Abgaben an den allgemeinen Staatshaushalt. Denn das Grundgesetz hat dem ,Finanzwesen' ansonsten ausschließlich i m X . Abschnitt seine eigenständige und ungeteilte A u f merksamkeit geschenkt. Hieraus folgt wiederum, daß es nur zu den A r t . 73 ff. GG ,sachtätigkeitsakzessorische' Gebührenabgaben, jedoch keine zugunsten des allgemeinen Staatshaushaltes gibt. Die Gebühren als ein haushaltsrechtliches Deckungsmittel sind deshalb m i t anderen Worten stets nur als ein spezielles Deckungsmittel mit einer Zweckbindung an den Haushalt der zu finanzierenden Sachtätigkeitsbereiche zu verstehen 23 . Die A r t . 105 ff. GG stellen dagegen das Zuständigkeits-Sonderrecht zur Finanzierung des allgemeinen Staatshaushaltes dar. Es kann zwar nicht daraus geschlossen werden, daß Verwaltungstätigkeiten grundsätzlich von Abgabenlasten an den Staat frei seien; etwa aus der Erwägung, daß es sich dabei nur u m ein „Wirtschaften von einer Tasche i n die andere Tasche desselben Säckels handele". Diese A u f fassung kann mangels eines entsprechenden Verbotes und der Existenz getrennter Abgabenkompetenzen keinen Bestand beanspruchen. Un23 a. A . Wilke, Zusammenfassung, 3. Die Folge davon ist, daß er keine h i n reichende Abschichtung zu den Zwecksteuern — vgl. S. 54 — anbieten kann. Überdies vermag W i l k e deshalb keine tauglichen Bemessungskriterien v o n Gebühren der höchstzulässigen Höhe aufzuzeigen. Trotz seiner zutreffenden Erkenntnisse der n u r — formalen Unterscheidung von Steuer u n d Gebühr sowie der Leistungsakzessorietät — vgl. S. 328 ff. — vermag W i l k e gerade die alles entscheidende Frage der höchstzulässigen Höhe nicht zu beantworten. Die Kompetenzproblematik, die ganzen Bemessungsprobleme der Gebühren nach oben insbesondere sind deshalb ungelöst. Seine Forderung, Gebühren dürfen nicht ins Unangemessene steigen — vgl. S. 328 — deckt den fehlenden Entscheidungscharakter u n d den bloßen Wunschcharakter seiner Position auf. Vgl. dazu auch B V e r w G E 12, 162 (170).

§17 Systematisierungsaspekte

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haltbar erscheint es jedoch, daß die Gesetzes- und Verwaltungsbefugnisse des V I I . und V I I I . Abschnittes der geltenden Verfassung zugleich die Richtkompetenzen für Gebührenkompetenzen, verstanden als F i nanzabgaben zugunsten des allgemeinen Staatshaushaltes sein sollen. Es handelt sich bei solchen Abgaben an den allgemeinen Staatshaushalt ,rechtswissenschaftlich' stets u m das, was man laut der Begründung zu § 8 des Reichspostfinanzgesetzes von 1924 nicht einführen wollte, nämlich u m „Steuern" 2 4 . Die Tatsache, daß die Abgaben an den Bund rechtswissenschaftlich nicht unter dem terminus iuris ,Gebühren 4 verstanden und damit ,kompetenziell 4 gerechtfertigt werden können, hat bereits i n diesem Sinne das Gutachten der Sachverständigen-Kommission für die Deutsche Bundespost vom 6. November 1965 unmißverständlich verdeutlicht 2 4 . Wenig überzeugend war ferner die rechtliche Qualifikation als „Finanzabgaben sui generis". Dies verdeutlichen die folgenden Überlegungen. Vom Übertragungsvorgang her sind die Ablieferungen rechtlich i n der Funktion dem Abgabenelement i m Preisgefüge des Marktmodelles gleichartig: I n beiden Fällen w i r d zusätzlich zu den ,kausalen 4 Kosten- und Teilkostenträgerstellen der Leistungserstellung und -Vorhaltung ein ,kausal 4 damit nicht zusammenhängender Abwälzungsvorgang verbunden. I n beiden Modalitäten ermangelt es i m Verhältnis von Empfänger und Verpflichtetem des d i rekten 4 Leistungsverhältnisses. Gleiches gilt für einen speziellen Fall i m Zusammenhang m i t der (Post-)Gebührenerhebung, und zwar demjenigen des sog. Notopfers Berlin 2 5 . I n beiden Modellfällen ist ungeachtet des privat- und des öffentlich-rechtlichen Anwendungsgebietes stets kennzeichnend, daß den an den allgemeinen Staatshaushalt fließenden Zahlungen kein unmittelbares Leistungsverhältnis i m Sinne kausaler Kosten- oder Teilkostenträgerstellen i m Verhältnis zum Pflichtigen zur Entgeltung zugrunde liegt bzw. lag. Innerhalb der ,preisbildenden 4 Faktoren werden derartige Abgaben infolgedessen s t e u ern* genannt, und zwar je nachdem, an welchen Objekt- oder Subjektmechanismus sie anknüpfen. Ebenso wurden die Abgaben des Notopfers Berlin als sog. Gebühren-Steuern verfassungsrechtlich durch A r t . 106 Abs. 1 Nr. 6 GG 2 e rechtlich als Steuern legitimiert. Die Frage erhebt sich damit, weshalb die Ablieferungen des Post- und Fernmeldewesens demgegenüber Gebühren oder — historische — Finanzabgaben sui generis sein sollen und nicht Steuern. Diese Qualifikation könnte doch 24

§ 3 Fußn. 2, S. 107, 1. Sp. Es w u r d e durch Gesetz des Wirtschatfsrates v o m 8. Nov. 1948 ( W i G B l 1948/118) eingeführt. Es w a r gem. § 25 dieses Gesetzes i. d. F. d. 2. Ges. zur Änderung des Gesetzes zur Erhebung einer Abgabe „Notopfer B e r l i n " v o m 11.4.1949 ( W i G B l 1949/64) bis zum 31.12.1949 befristet. Alsdann w u r d e es gem. A r t . 125 GG Bundesrecht, vgl. Meilicke, Festschrift f ü r Bühler, S. 94. 26 I n der Fassung v o m 23.12.1955; vgl. dazu Kr eft, S. 67 ff. 25

10 Feigenbutz

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C. I. Gebühren als abgabenrechtliches Institut

rational nur dann rechtswissenschaftlich sauber vermieden werden, wenn die betriebswirtschaftliche Begründung der Stellungnahme des Bundesfinanzministeriums tragfähig wäre. b) Die finanz- und betriebswirtschaftliche

Betrachtung

Der Analyse, die Ablieferungen gem. § 21 PostVerwG seien nach allgemeinen finanz- und betriebswirtschaftlichen Grundsätzen als eine dem Eigentümer zufließende Kapitalverzinsung und somit als betriebswirtschaftliches ,Kosten'element zu betrachten, sei zunächst eine kurze terminologische Erläuterung der beiden Betrachtungsweisen vorausgeschickt. Der Begriff ,Kosten 4 ist i n der Betriebswirtschaftslehre m i t einem bestimmten Inhalt belegt 2 7 . I n der finanzwirtschaftlichen Terminologie spricht man deshalb besser von A u f w a n d 2 8 . Die jeweilige Definition beider Betrachtungen hängt vom jeweiligen Zweck der Kosten bzw. des Aufwandes ab, den beide Disziplinen verfolgen. Vergleicht man beide Betrachtungsweisen, so ist das Ziel des kaufmännischen Rechnens die Erfolgsermittlung und die Kontrolle der Wirtschaftlichkeit 2 9 . Die Kameralistik stellt dagegen nur auf die Abdeckung der Einnahmen und Ausgaben eines Zahlungsplanes und auf ausreichende M i t t e l für gewünschte künftige Aufgaben ab 8 0 ; oder kurz, auf die Sicherung der Aufgabenerfüllung i n der Zukunft. I m kaufmännischen Sinne umfaßt der Kostenbegriff den Verbrauch von Gütern und Dienstleistungen, einschließlich bestimmter öffentlicher Abgaben innerhalb einer Periode für eine bestimmte Leistung. Die kameralistische Rechnung versteht unter A u f w a n d ausschließlich Zahlungen, die innerhalb einer Periode fällig werden. Sie bewertet nicht wie die kaufmännische Rechnung die Zahlungen anteilmäßig nach den Perioden, i n denen sie nach dem K o stenursachenprinzip für die Vergangenheit oder i n der Zukunft zugerechnet werden bzw. zuzurechnen sind. Beide Rechensysteme unterscheiden sich auch i m Umfang der Kostengüter. Die kaufmännische Betrachtung läßt anhand der Kostenverursachung alle Kosten weg, die nichts m i t der Leistungserstellung zu t u n haben. Die Kameralistik rechnet dagegen alle Aufwendungen nicht ein, die nicht i n der betreffenden Periode zu Zahlungsströmen werden 3 1 . 27 28 29 30 31

Vgl. Thielmann. Vgl. Hansmeyer / Fürst, S. 125. Gutenberg, S. 127. Winckelmann, Rechnungslegung, S. 68.

Sie sind nach einer Einteilung von Hansmeyer / Fürst i n erfolgswirksam - erfolgsneutral, vermögenswirksam - vermögensneutral zu unterscheiden.

§17 Systematisierungsaspekte

147

Analysiert man die Begründung des Bundesfinanzministeriums aus dieser Sicht, so steht fest, daß die Ablieferungen als Kapitalverzinsung überhaupt keine ,Kosten 4 , sei es i m betriebswirtschaftlichen, sei es i m finanzwirtschaftlichen Sinne, sind. Zinsen auf das Eigenkapital sind reine Vermögensbewegungen i m betriebswirtschaftlichen Sinne. I m finanzwirtschaftlichen Sinne dürfen sie nicht dem Aufwand zugerechnet werden 3 2 . Danach handelt es sich neben Abschreibungen um Gewinne. W i r f t man nach dieser terminologischen Klarstellung nunmehr einen Blick auf die Tabelle I I , so stellt man nach II. Kosten: 3. und 4. fest, daß das betriebsnotwendige Kapital stets schon kalkulatorisch einbezogen ist, d. h. banküblich, ζ. B. i m Jahre 1970 zu 7,5 v. H. und 1971 zu 8,0 v. H. verzinst wird. Qualifiziert man nun die Ablieferungen an den Bund als Verzinsung für das betriebsnotwendige Kapital, so würde dieses ,doppelt 4 verzinst. Der jeweils bankübliche Zinssatz wäre also alsdann stets u m 62/s v. H. von den „Betriebseinnahmen 44 insgesamt erhöht als Kapitalverzinsung i m Post- und Fernmeldewesen zu verstehen. U m welche Summen es sich dabei handelt, mag die Tabelle I I verdeutlichen, wobei zu berücksichtigen ist, daß i n den Zinskosten stets seit 1966 ein Betrag von 2, 7 Millionen D M als Verzinsung für einen Kredit des Postsparkassendienstes enthalten ist. Bereits danach dürfte anschaulich sein, daß die Ablieferungen nicht als Zinsdienst für das betriebsnotwendige Kapital gerechtfertigt werden können. Analysiert man alsdann die Ansicht des Bundesfinanzministeriums aus betriebswirtschaftlicher Sicht weiter, so fällt sofort der nächste unhaltbare Widerspruch insoweit an, als eine Kapitalverzinsung stets an das zur Verfügung gestellte Kapital anknüpft. Die Ablieferungen knüpfen hingegen — i n historischer Anlehnung an das Jahr 1931 — an die Betriebseinnahmen an. Jenseits aller Polemik, die an dieser Stelle angebracht wäre, können die Ablieferungen damit nicht einmal als eine ,Erfolgsbeteiligung 4 nachvollzogen werden 3 3 . Der gravierendste Einwand ist jedoch aus rein »betriebswirtschaftlicher 4 Sicht darin zu sehen, daß keine Zinsen auf das Eigenkapital angesetzt werden können. Sie können deshalb nicht angelastet werden, weil die Deutsche Bundespost selbst Sondervermögen des Bundes ist und diesem infolgedessen nichts schuldet. Abgesehen von dieser formalen Begründung entfallen Zinspflichten auch deshalb und solange, als der Bund als Trägerhaushalt keine Zuschüsse gewährt, da die Benutzer i n Wahrheit die Kapitalgeber sind. Für sie ist es nicht interessant, sich selbst Zinsen zu zahlen, da das Eigenkapital für sie keine 82 § 3 Fußn. 2, S. 132, stellvertretend für die herrschende finanzwirtschaftliche Meinung. 88 Ebenda, S. 108.

10·

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C. I. Gebühren als abgabenrechtliches I n s t i t u t

gewinnbringende Kapitalanlage darstellt, sondern eine quasi genossenschaftliche Kapitalansammlung zum Zweck bestimmter öffentlicher Leistungen. Selbst die Annahme einer wettbewerbshindernden Daten setzenden Lenkungsfunktion kann nicht zugunsten der Kapitalverzinsung ins Feld geführt werden. Es gibt keine freie Preisbildung über das Marktmodell. Die Maßstäbe der Unternehmensführung sind vielmehr dem politischen Bereich entnommen 34 . Es kann insofern höchstens von einer relativen Lenkungsfunktion gesprochen werden, als den politischen Entscheidungsträgern von wirtschaftlichen Maßstäben i. S. eines Als-ob-Wettbewerbskonzepts aus verdeutlicht wird, was die spezifische Leistung ,kostet'. Jedoch gilt dies nur für die kalkulatorische Verzinsung i m Rahmen des Gegenstandes Zinskosten. Der Ansatzpunkt der »Ablieferungen 4 als Zinskosten, und zwar orientiert an den Betriebseinnahmen liegt dagegen außerhalb jeder wissenschaftlichen Kategorienbildung, die Steuereigenschaft ausgenommen. Diese letztere Feststellung gilt auch für die kameralistische Betrachtungsweise, wonach Zinsen auf das Eigenkapital nicht als Aufwand, sondern als Überschüsse auszuweisen sind. Die Ablieferungen des Post- und Fernmeldewesens an den allgemeinen Staatshaushalt sind damit auch nicht finanz- oder betriebswirtschaftlich als Kapitalzins begründbar. Da sie ausschließlich an die Betriebseinnahmen anknüpfen, handelt es sich rechtssystematisch u m „Umsatzsteuern". Dies bestätigt die genaue Interpretation der Stellungnahme des Bundesfinanzministeriums, wenn es meint, daß die Deutsche Bundespost „von allen Steuern" befreit sei. Gemeint kann dann wohl nur sein: „von allen sonstigen — denkbar möglichen — Steuern". Für sie wollte man sich einen pauschalen Ersatz schaffen. Die Tatsache, daß es sich bei den Ablieferungen um „Steuern" i m abgabenrechtlichen Sinne handelt, ergibt sich auch daraus, daß sie i m Rahmen des allgemeinen Staatshaushaltes ,zweckfungiber sind. Hierin liegt, wie i m Laufe der weiteren Untersuchungen noch gezeigt werden wird, das entscheidende Abgrenzungskriterium zur Gebühr. c) Zusammenfassung Die Ablieferungen des Post- und Fernmeldewesens gem. § 21 PostVerwG an den allgemeinen Staatshaushalt sind sowohl nach rechtswissenschaftlicher als auch nach finanz- und betriebswirtschaftlicher Betrachtung i n keinem Falle Konstenelemente von Gebühren. Es handelt sich vielmehr u m Steuern, die an den Umsatz anknüpfen. I m Post- und Fernmeldewesen liegt damit eine »doppelte4 Abgabenerhebung vor. Eine gebühren- und eine steuerrechtliche Abgabenerhe84

Vgl. dazu die Darlegungen i n Teil A , § 3.

§18 Lenkende Gebühren

149

bung bedarf der doppelten rechtfertigenden Ermächtigung aus der gebühren- und steuerrechtlich getrennt verfaßten Ordnung des Grundgesetzes heraus. Steuern unterliegen systemrational aus der ,rechtsstaatlichen 4 W i r k - und Ordnungseinheit der geltenden Verfassung dem Verbot, als Entgelt für besondere Verwaltungsleistungen erhoben zu werden. Gebühren dürfen dagegen nicht gezielt zum Steuer-Ersatz, anstatt als Leistungsentgelt ausgebaut werden. Die »bindende4 Schlußfolgerung, die sich aus dem Anspruch und dem konsequenten Verständnis des Post- und Fernmeldewesens als Gebührenverwaltungsbereich ergibt, besagt, daß § 14 PostVerwG i. V. m. A r t . 73 Nr. 7, A r t . 87 Abs. 1 und A r t . 80 Abs. 2 S. 1 GG keine Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung von Ablieferungen an den Bund ist. Diese entbehren somit der Rechtsgrundlage. Die Ablieferungen sind, solange eine solche nicht, wie ζ. B. i m Falle des Notopfers Berlin, besteht bzw. geschaffen wird, verfassungswidrig. Diese Feststellung gilt es insbesondere i n Anbetracht des § 32 des Entwurfes eines Postverfassungsgesetzes vom 6. November 1970 zu beachten. 3. Ergebnis

Die Systematisierungsaspekte ergeben damit, daß die Deutsche Bundespost i n ihren Diensten und Teildiensten rechtsverbindlich gezwungen ist, 1. zwischen öffentlich-rechtlichen Verwaltungs- und — wettbewerbsrechtlichen — Wirtschaftsbereichen sowie den jeweils typisiert konformen Rechts- und Benutzungsformen zu differenzieren. Gebühren sind als ,Benutzungsentgelte 4 auf Grund ihrer hoheitlichen Einkleidung i n Verwaltungsakte i n Wirtschaftsbereichen nicht anwendbar. I n Verwaltungsbereichen dürfen sie nicht zum internen Ausgleich für wettbewerbsrechtliche Verluste i n Wirtschaftsbereichen erhoben werden. Es liegt insofern stets ein materiell-funktioneller Verstoß gegen § 14 PostVerwG vor. 2. die Ablieferungen an den Bund gemäß § 21 PostVerwG rechtlich als »Steuern 4 zu qualifizieren und zu rechtfertigen,

§ 18 Die Standortbestimmung staatsdirigistischer Lenkung der Gebühren als allgemeines Gehaltsproblem Die Gebührenbemessung i m Post- und Fernmeldewesen wurde i n nerhalb der Erörterung der Lenkungsziele und der Zielwirkungen 1 als beispielloses Korrelat des modernen Interventions- und Wohlfahrt1

T e i l A , § 3.

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C. I. Gebühren als abgabenrechtliches Institut

staates i m Spannungsfeld von Sozial- und Rechtsstaat, von — w i r t schaftlichen — Schranken und Freiheiten, Liberalismus und K o l l e k t i vismus und damit letztlich i m Spannungsfeld der Frage nach der politisch-lenkenden Staatsanschauung verdeutlicht. Sie mündete i n die Problemformulierung der Zulässigkeit staatsinterventionistisch gelenkter Gebühren ein. Diese wiederum ist der weitere Rahmen für die Frage nach der Zulässigkeit des internen Ausgleiches i m Post- und Fernmeldewesen als spezifische Lenkungsvariante. Die thematische Frage nach Bindungen ,durch' Gebühren i n der Bemessung gelenkter Gebühren ist diesbezüglich die Frage nach dem Rechtsinstitut Gebühr als aus- und begrenzendes ,System'element des Abgabenrechts. Während die Funktion der Steuer, ζ. B. als wirtschaftsund sozialgestaltendes Element, bereits allgemein anerkannter Bestandteil der abgabenrechtlichen Vorstellungen ist, ist die Diskussion bei der Gebühr noch offen und von der Rechtsprechung nicht abgeklärt. Sie sei spezifisch unter Ausrichtung auf die Besonderheiten des Gebührenverwaltungsbereiches Post- und Fernmeldewesen nunmehr der Untersuchungsgegenstand. 1. Der rechtswissenschaftliche Meinungsstand

Für die Rechtswissenschaft ist es lediglich nie zweifelhaft gewesen, daß es dem Wesen oder genauer dem begrifflichen Gehalt nach nur einen ,einheitlichen' Gebührenbegriff geben könne. I n bezug auf die Frage staatsinterventionistisch gelenkter Gebühren gehen die Meinungen jedoch i n extremer Form auseinander. a) Der neuere literarische

Meinungsstand

I n der neueren Literatur, die sich m i t dem Problem staatsdirigistischer Gebührenlenkung befaßt, w i r d angesichts einer immer mehr anwachsenden Bedeutung 2 der Gebühren, insbesondere i m kommunalen F i nanzwesen, klar Position pro und contra bezogen. Einerseits werden über den Erhebungszweck der Abgeltung der beanspruchten Verwaltungsleistung hinausgehende Lenkungsziele von Gebühren schlechthin für unzulässig erachtet. Die herkömmliche Sicht der Gebühren geht dabei dahin, über den Erhebungszweck hinausgehende Nebenwirkungen von Gebühren schlechthin für unzulässig zu halten. Sie w i r d vor allem gegenüber einer sozialgestaltenden Lenkung 2 Vgl. Zimmermann, VerwArch. 62 (1971), S. 16 ff., 25 ff. i m Überblick für die kommunalen Haushalte, deren Gebührenanteil stets relativ und absolut angestiegen und bereits 60 v. H. der Steuereinnahmen erreicht haben soll.

Hansmeyer / Fürst, S. 135 ff.; Zettel, in: HdSW, Bd. IV, 1964, S. 230.

151

§18 Lenkende Gebühren

m i t kompromißloser Eindeutigkeit vertreten 3 und ausdrücklich für verfassungswidrig erklärt 4 . So vertritt W. Leisner dezidiert dazu ζ. B. die Auffassung: „Gebühren sind kein Instrument der Intervention oder Sozialpolitik. Wenn sie derart eingesetzt werden, so liegt ein schwerer Formenmißbrauch vor. Es werden Gebühren verlangt, wo Steuern hätten erhoben werden müssen 5 ." Zur Begründung w i r d der Umschlag der Gebühren i n verkappte Steuern als Hauptargument vorgetragen. Dieses Argument des Formenmißbrauches w i r d hierbei neben der Verletzung des Kostendekkungsgrundsatzes sowie des Äquivalenzprinzipes als Gebührengrundsätze stets i n den Vordergrund gestellt. Überdies w i r d die Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes gerügt 6 . Soweit ersichtlich plädiert lediglich M. Kloepfer Stimme i n der Literatur für die lenkende Gebühr 7 .

als

vereinzelte

b) Der Standort der Judikatur aa) Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes Das Bundesverwaltungsgericht erachtet einerseits über den Erhebungszweck hinausgehende gezielte Nebenwirkungen von Gebühren für unzulässig. Die lapidare Begründung lautet: „Aus dem Äquivalenzprinzip folgt, daß eine Gebühr keine Nebenwirkungen haben darf, die über den Zweck der Gebührenerhebung — gemeint als Gegenleistung für die beanspruchte Verwaltungsleistung 8 — hinausgehen darf 9 . Oder: 3 BVerwGE (12/162/170); Leisner, Verwaltungspreis, S. 731 f., m. w. Nachw. vor allem der finanzwissenschaftlichen Diskussion; Rupp, i n : NJW 1968, S. 570 f.; ausdrücklich nur gegen prohibitive Gebühren: Bettermann, S. 58; wohl auch Suhr, B B 1968, S. 612: Seine Auffassung vom Steuerrecht als „das M i t t e l des Sozialstaates" kann zumindest so verstanden werden. 4 So Stephan, J u r A 1970, S. 877 (Anm. 6). 5 Vgl. Fußn. 2. 6 Stephan, JurA 1970, S. 867 ff.; Leisner (1. Anm. 5), S. 730 ff. 7 Kloepfer, S. 232 ff., 246 ff.; vgl. neuestens Wendt und Wilke insgesamt. 8 Hervorhebung des Verfassers — bzw. Ergänzung des Verfassers. 9 BVerwGE (28/36/48 ff.) und allgemein BVerwGE (12/164/170). Das A n ordnungsrecht des für das Post- und Fernmeldewesen zuständigen Ministers gem. § 32 Abs. 5 Entw. eines Post VerfG, Drs. VI/1385, Gewinne an den Bund abzuführen, würde zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes wohl i n klarem Widerspruch stehen. Dies u m so mehr, als das Kostendekkungsprinzip offenbar i n § 25 Abs. 2 Entw. eines PostVerfG enthalten sein soll, wie sich aus der Zustimmung der Bundesregierung zur Stellungnahme des Bundesrates zweifelsfrei ergibt (vgl. S. 36 und S. 38 ebenda). Freilich ist die Stellungnahme des Bundesrates und der Bundesregierung i n sich widersprüchlich, wenn sie zugleich den Ausgleich zwischen den Diensten als zulässig erachten und von der Geltung des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips ausgehen. Dies sei später näher erläutert.

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C. I. Gebühren als abgabenrechtliches I n s t i t u t

„Er (der Ermächtigte) kann daher Gebühren nicht zu anderen Zwecken erheben, etwa zur Unterstützung nicht postalischer, sozialer Einrichtungen oder zum Ausgleich von Lücken i m Bundeshaushalt 10 ." Das Bundesverwaltungsgericht geht damit ausdrücklich von der Zweckrichtung her systematisch davon aus, daß es das Ziel der Gebühr ist, die beanspruchte Verwaltungsleistung abzugelten. Andererseits hat dasselbe Gericht es für zulässig erachtet, „die Zweckbestimmungsmöglichkeit des durch § 14 PostVerwG Ermächtigten — gemeint des Bundespostministers — richte sich nach den i h m zugeteilten Aufgaben und Verpflichtungen". Damit waren insbesondere die §§ 2, 20, 21 PostVerwG u. a. angesprochen. Dies bedeutet, daß die Grundsätze der Verkehrs-, Wirtschafts-, Finanz- und Sozialpolitik für die Bemessung der Post- und Fernmeldegebühren ausdrücklich maßgebende Lenkungsziele sind, da sie als solche i n § 2 Abs. 1 PostVerwG als allgemeine Aufgaben statuiert sind. Die Rechtsprechung des V I I . Senates des Bundesverwaltungsgerichtes kennzeichnet sich damit als extrem uneinheitlich und i n sich widersprüchlich, wenn man sie konsequent zu Ende denkt. I m ersten Fall hat sie einerseits offenbar die „besonderen Vorteile des einzelnen (Benutzers)" für die beanspruchte Verwaltungsleistung als Maßstab für die Gebührenhöhe gewählt 1 0 . I m zweitgenannten Fall der Post- und Fernmeldegebühren hat sie andererseits die „vom Gesetzgeber zugeteilten Aufgaben und Pflichten" als ausschlaggebend für die Gestaltung der Gebührenhöhe erachtet. Beide Maßstäbe sind aussageinformell soweit voneinander entfernt, daß sie zum Zwecke der Gebührenbemessung nur als »willkürlich 1 und potentiell i n sich widersprüchlich charakterisiert werden können. Die Bemessung der Gebühren entsprechend den Zwekken, wie sie sich aus gesetzlich zugeteilten Aufgaben und Pflichten ergeben, eröffnet jeder verfassungskonformen Lenkungsintervention einschließlich der Möglichkeit entlastender parafisci des allgemeinen Staatshaushaltes Tür und Tor. M i t der Abgeltung einer gesondert beanspruchten Verwaltungsleistung nach dem »Vorteil· des Inanspruchnehmenden kann dies zwar noch etwas gemein haben, muß es jedoch nicht. Der interne Ausgleich i m Post- und Fernmeldewesen mag dafür als Modell dienen. Soweit dadurch über die Entlastung des allgemeinen Staatshaushaltes lückenausfüllende parafisci geschaffen werden, hat dies das Bundesverwaltungsgericht jedoch selbst für rechtswidrig erachtet 11 . I m Post- und Fernmeldewesen sei zur Verdeutlichung nur an die Entlastungen des allgemeinen Haushaltes von Zahlungen von Versorgungslasten an verdrängte Ruhestandsbeamte, Kriegsopferrenten 10 11

B V e r w G E (12, S. 162 (170)). B V e r w G E (28, S. 36 (48)).

§18 Lenkende Gebühren

153

und Sozialversicherungslasten erinnert, die i n bezug auf das Sondervermögen Bundesbahn dem allgemeinen Staatshaushalt obliegen 12 . Zusammenfassend läßt sich damit sagen, daß diese Rechtsprechung einerseits willkürlich ist, ohne andererseits jedoch aus thematischer Sicht eine Bestätigung lenkender Gebühren mit bindende Zulässigkeitsgrenzen anzuzeigen. bb) Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes Das Bundesverfassungsgericht 13 bejaht jede direkte und indirekte Lenkung über eine interventionistische Gestaltung der Benutzungsgebühren zumindest i m Verwaltungsbereich Post- und Fernmeldewesen. Dies erschließt sich daraus, daß es den sog. „internen Ausgleich" und damit inzident alle ihn provozierenden Interventionsziele für die Gebührenbemessung als zulässig und rechtens erklärt hat. Aufschlußreich für die weitere Diskussion ist insoweit die Begründung. Denn erschütterungsfrei rechtens kann diese Rechtsprechung gegenüber den ablehnenden Stimmen i n der Literatur dann nur sein, wenn sie zureichend ist. Sie lautet i m einzelnen: § 15 PostVerwG erlaube den internen Ausgleich, da — gemäß § 21 PostVerwG an den Bund Ablieferungen i. H. v. mindestens 6 v. H. der Betriebseinnahmen zu entrichten seien, — ferner die Bildung und Erhaltung von 100 Millionen D M zur Dekkung von Fehlbeträgen nach § 20 Abs. 1 PostVerwG vorzunehmen sei, — gemäß § 2 Abs. 3 PostVerwG die Verpflichtung bestehe, die betrieblichen Anlagen nach den Anforderungen des Verkehrs weiter zu entwickeln und zu vervollkommnen, — i m Rahmen der Haushalts- und Finanzpolitik die allgemeinen politischen Lasten der Versorgung ehemaliger Angehöriger der Deutschen Reichspost nach dem Gesetz des A r t . 131 GG bestünden, — gemäß § 15 Abs. 1 S. 2 PostVerwG vom Bund keine Zuschüsse aus der Bundeskasse geleistet würden, — gemäß § 22 Abs. 2 PostVerwG Kredite nur zur Schaffung von Anlagewerten aufgenommen werden sollen und ihre Verzinsung und T i l gung aus den Gesamtbetriebseinnahmen gewährleistet sein müsse, — zusätzliche ins einzelne gehende gesetzliche Vorschriften über Eigenkapitalbildung und über „den Kostenausgleich zwischen den ver12 13

Vgl. dazu T e i l A , 1. Abschn., § 3, 2,1. BVerfGE (28, S. 66 ff.).

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C. I. Gebühren als abgabenrechtliches I n s t i t u t

schiedenen Dienstzweigen die Anforderungen des Art. 80 S. 2 GG überspannen würde und — letztlich das Post- und Fernmeldewesen wegen seiner »Monopolstellung genauso wie bei der Deutschen Bundesbahn verpflichtet sei, auch unwirtschaftliche Dienste anzubieten und deshalb auch bei der Deutschen Bundespost der innerbetriebliche Ausgleich zulässig sei". Reduziert man diese umfangreiche Begründung, so läßt sie sich auf die Erfüllung der zugeteilten Aufgaben und Pflichten nach dem Postverwaltungsgesetz i m wesentlichen komprimieren. Hinzu kommt nur der Vergleich mit der Deutschen Bundesbahn. Die Begründungen des Bundesverwaltungs- und des Bundesverfassungsgerichtes zu der lenkenden Gebührenbemessung sind damit identisch. Dennoch kann nicht davon ausgegangen werden, daß die Wiederholung des Gesetzestextes allein die Begründung gewichtiger als diejenige des Bundesverwaltungsgerichtes oder soweit es die Monopolbegründung betrifft, diese überzeugender als die Auffassung des Bundesfinanzministeriums 14 macht. Sie ist vielmehr aus thematischer Sicht den Bedenken ausgesetzt, wie sie gegenüber der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes und dem Bundesfinanzministerium vorgetragen wurden. Hinzu kommt, daß die Gründe i m einzelnen sich als nur wenig tragfähig erweisen. So kann der Vergleich m i t dem Monopol der Deutschen Bundesbahn und der Hinweis auf die „allgemeinen politischen Lasten" sowie § 21 PostVerwG nicht überzeugen. Dies folgt daraus, daß die Deutsche Bundesbahn hinsichtlich aller Faktoren, die i m Post- und Fernmeldewesen das Defizit bedingen, keinen ,internen', sondern nur den ,externen' Ausgleich kennt. Der Deutschen Bundesbahn sind, obgleich sie benutzungsrechtlich nicht gebührenrechtlich organisiert ist, als Sondervermögen des Bundes — keine Ablieferungen an den Bund i. S. d. § 21 PostVerwG auferlegt, — i m Rahmen des Haushalts- und Finanzausgleiches keine allgemeinen politischen Lasten, ζ. B. für ehemalige Reichsbahnangehörige überbürdet. Sie werden vom Bund getragen. — Überdies besteht für jeden ,unternehmensfremden' Eingriff des Staates i n die Wirtschaftsführung seit dem Änderungsgesetz zum Bundesbahngesetz vom 1.8.1961 eine Ausgleichspflicht des Bundeshaushaltes. Als wichtigste Gründe gehören dazu die Versagung einer Tarifgenehmigung aus Gründen des allgemeinen Wohls — vergleichbar etwa der Untersagung einer Postgebührenerhöhung aus Stabilitätsgründen — sowie der Fall einer Tarifauflage und die Stillegung von unrentablen Streckennetzen. 14

Vgl. oben T e i l C, § 1, 2 a u. b.

§18 Lenkende Gebühren

155

Die vergleichende Betrachtung dieser grundlegenden verschiedenen Voraussetzungen verdeutlicht, daß die Argumentation des Bundesverfassungsgerichtes bereits i m Ansatz rechtswissenschaftlich i n den vergleichenden Sachgründen zur Deutschen Bundesbahn evident unzureichend ist. Des weiteren würdigt das Gericht den wohl markantesten Unterschied beider Sondervermögen, denjenigen der privat- und öffentlich-rechtlichen Benutzungsausgestaltung, m i t keinem Wort. Gerade hieraus erschließt sich jedoch die eigentliche Problematik. Insoweit ist es nur verständlich, daß das Bundesverfassungsgericht sich mühelos über die Qualifikation der Ablieferungen gem. § 21 PostVerwG an den Bund hinwegsetzen konnte 1 5 . Gewiß mag das Bundesverfassungsgericht die Beantwortung dieser Problemzusammenhänge aus der Sicht der ausreichenden Bestimmtheit des § 14 PostVerwG gemessen an Art. 80 Abs. 1 GG, also i m wesentlichen einer anderen Sachmaterie, nicht als zur Entscheidung anstehend erachtet haben. I n bezug auf die globale und höchst undifferenzierte Bejahung des internen Ausgleiches und seiner ihn provozierenden Lenkungsziele vermag dies jedoch nicht zu befriedigen. Es enthebt nicht der Feststellung, daß die gegebenen Begründungen offenbar i n den vergleichenden Voraussetzungen zur Deutschen Bundesbahn und ansonsten i n jedem Falle i n bezug auf die gezogene Schlußfolgerung unzutreffend oder unzureichend, d.h. aus gebührenrechtlicher Problemsicht nicht tragen, sondern ,offen' sind. Dies gilt insbesondere, soweit § 15 PostVerwG zur Begründung herangezogen wurde. § 15 PostVerwG ist lediglich ein Kostenausgleichsgrundsatz i m Sinne der einfachen haushaltsrechtlichen Kameralistik. Er besagt über das „Ob" und das „Wie" der Zulässigkeit eines internen Ausgleiches aus ,gebührenrechtlicher' Sicht deshalb nichts, weil er eine grundlegend andere Funktion hat. Sie ist identisch m i t derjenigen z.B. des A r t . 110 Abs. 1 S. 2 GG. Die Funktion der Gebühren ist dagegen sachlogisch ausschließlich systematisch aus der Perspektive des Gebührenrechtes zu beantworten. Die Zulässigkeit interventionistischer Lenkungen sowie des internen Ausgleiches beantworten sich i m Falle von Benutzungsentgelten i n Gestalt von Gebühren deshalb auch nur aus der Perspektive des Gebührenabgabenrechtes. Beide Fragen sind dabei jedoch voneinander insoweit unabhängig, als die Zulässigkeit von staatsinterventionistischen Lenkungsgebühren noch nicht die Zulässigkeit des internen Ausgleiches bedeutet. Sie kann auch eines der anderen Lenkungsinstrumente i. S. d. Tabelle V I I . implizieren und den internen Ausgleich gerade ausschließen. Die Offenheit dieser Fragen, die von den Gegnern lenkender Gebühren als Magnet zur Umpolung der gesamten Verfassungsordnung bezeichnet wird, trägt deshalb die 15

Vgl. oben T e i l C, 1. Abschn., § 1, I I 1.

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C. I. Gebühren als abgabenrechtliches I n s t i t u t

weiteren Untersuchungen. Zur Orientierung sei hinsichtlich der Frage der Zulässigkeit lenkender Gebühreninterventionen zunächst ein kurzer Blick auf die Verwaltungspraxis und — interdisziplinär — auf die Finanzwissenschaft geworfen. c) Der Standpunkt

der Verwaltungspraxis

Die Verwaltungspraxis ist von Bedenken gegenüber der interventionistischen Lenkung durch Gebühren frei 1 6 . So weist M. Kloepfer zu Recht darauf hin, daß lenkende Aspekte i m Bereich der »Verwaltungsgebühren 4 bereits unübersehbar seien. Von der Gebührenerhebung als ausschließliches Motiv zur Abschreckung unnötiger Inanspruchnahme der Verwaltung über (raum-)planerische Erwägungen, soziale Staffelungen bis zur ausschließlich sozial motivierten Gebührenfreiheit sind alle Lenkungszwecke Bestandteil gebührenrechtlicher Zielsetzungen 17 . Deutlich ist die gestalterische Vielfalt von gesundheits-, kultur-, sozial-, wirtschaftslenkenden oder verkehrslenkenden 18 Zwecken ebenso bei den ,Benutzungsgebühren 4 . Die gesundheitspolitischen Motivationen schlagen sich i. d. R. i n geringeren Benutzungsgebühren nieder. Die stets feststellbare soziale Staffelung für Schüler, Studenten oder K ö r perbehinderte zeigt die Öffnung für soziale Elemente. Insbesondere ist auch die wirtschaftslenkende Funktion erkennbar. Die Nachfragelenkung durch Gebührenlenkung kann dabei für den Anbieter substituierbarer Dienste und Güter von existenzbestimmendem Gewicht werden 1 9 . Die Einführung von Straßenbenutzungsgebühren kann i n diesem Sinne sogar zu einem M i t t e l der Verwirklichung nicht nur Verkehrs-, sondern auch wirtschafts- 2 0 und sogar außenpolitischer 18 Ziele werden. Diese Praxis insgesamt ist durch den Gesetzgeber schon weitreichend eingesegnet. I n Gebührengesetzen finden sich häufig soziale Kostenbe18 Vgl. Kloepfer, S. 236; Zimmermann, VerwArch 62 (1971), S. 21 ff.; Leisner, S. 734 (Anm. 5); Rupp, S. 570 f.; Stephan, S. 867 (Anm. 6); Zeitel, S. 227

(Anm. 4); Oettle, Der Gemeindehaushalt 63 (1962), S. 23. 17 So z.B. i m Rahmen von Baugenehmigungsgebühren oder des (Armen-) Rechtes der Gerichtskosten (§§ 41, 41 a GKG) oder der Gebührenbefreiungen i m Wohnungsbau ( B G B l I, S. 273); so auch §§ 5, 6 V W K o s t G ; vgl. allgemein dazu, Der Fiskus als Sozialpolitiker (1965) Heft 77 des Instituts für „Finanzen u n d Steuern", S. 151 ff. 18 So ζ. B. der Leber-Plan. 19 Vgl. dazu etwa Emmerich, Der unlautere Wettbewerb der öffentlichen

Hand, 1969, S. 66ff.; Rupp, S. 30 ff.; Leiser, BB 1970, S. 406; Schricker,

S. 188 ff. 20 Die nachfragelenkende W i r k u n g ist bei den Benutzungsgebühren i. d. R. erheblicher als bei den sog. Verwaltungsgebühren (vgl. dazu Hansmeyer/

Fürst, S. 39 (Anm. 4).

§18 Lenkende Gebühren

157

messungskriterien oder Möglichkeiten zur Kostenermäßigung bis h i n zur Kostenbefreiung aus Billigkeitsgründen 2 1 . Der Befreiungsgrund des öffentlichen Interesses weist ebenso deutlich auf andere Lenkungszwecke der Gebührengewalt h i n als nur zur Einnahmeerzielung. Die Wahrnehmung kultureller, wirtschaftlicher, verkehrsrechtlicher, finanzieller und wirtschaftlicher Lenkungsziele w i r d also nicht nur i n § 2 Abs. 1 PostVerwG, sondern auch weitreichend i n anderen Gesetzen der Gebührengewalt überantwortet. 2. Der Meinungsstand der Finanzwissenschaft und ihr Verhältnis zur Rechtswissenschaft

a) Der finanzwissenschaftliche

Meinungsstand

Die wohl umfassendste jüngste finanzwissenschaftliche Untersuchung der Gebühren als systematische Abgabenkategorie hat den lenkendinstrumentalen Charakter i n den Mittelpunkt ihrer Analyse gestellt 22 . Sie bejaht ihn nicht nur. Sie kehrt vielmehr die besondere ,Eignung' als M i t t e l der Nachfragelenkung für öffentliche Leistungen uneingeschränkt hervor. Jenseits aller Meinungsverschiedenheiten i m einzelnen ist sie das Spiegelbild der modernen Finanzwissenschaft 23 . Ein lenkungsfeindliches oder gar unpolitisches Gebührenverständnis ist der Finanzwissenschaft also genauso wie der Verwaltungspraxis und der jüngeren, i n der Sache i m Wandel sich befindlichen höchstrichterlichen Rechtsprechung fremd 2 4 . Der staatlichen Gebührenlenkung w i r d als politisches Element' eine herausragende Bedeutung beigemessen 25 . Die Gebühren werden als Abgabenkategorie i n eine Vielzahl nicht nur ausschließlich fiskalischer, sondern ebenso ordnungspolitischer, sozialer, wirtschaftlicher, konjunktureller und kultureller Zusammenhänge und Bindungen gestellt 2 6 Die Reduzierung etwa auf den Zweck kostenorientierter Gebühren w i r d i n der Finanzwissenschaft als unrealistisch und lebensfremd angesehen. 21 Vgl. dazu § 5 GebührenVO zum AusländerG ( B G B l I, S. 1012); § 3 PaßgebührenVO ( B G B l I, S. 1014), beide v o m 27. 6.1970; oder z. B. § 6 V w K o s t G u n d die entsprechenden Landesgesetze oder Gesetz über Gebührenbefreiungen beim Wohnungsbau v o m 30. 5.1953 (BGBl I, S. 273).

22

23

Hansmeyer / Fürst S. 60 ff. Gerloff, Handwörterbuch, S. 208; Schmölders, S. 299.

24 E i n großer T e i l der Finanzwissenschaft erachtet die Unterschiede z w i schen Steuer u n d Gebühr als unerheblich u n d bestreitet die Legitimation jeglicher Differenzierung; vgl. dazu bei Hansmeyer / Fürst, S. 20 ff. die w e i teren Nachweise.

25

Vgl. Hansmeyer / Fürst, S. 45 f.

26

Vgl. ebenda, S. 59 ff., 73, 84 ff.

158

C. I. Gebühren als abgabenrechtliches Institut

Zur Begründung w i r d die funktionelle Nähe von Steuern und Gebühren, ihre damit gegebene Vergleichbarkeit und die einheitliche historische Wurzel von Steuern und Gebühren angeführt 2 7 . Die staatsinterventionistische Instrumentalisierung w i r d infolgedessen i n die Definition der Gebühren „als Abgaben für individuell zurechenbare öffentliche Leistungen, deren Höhe sich nach politischen Zielen unter Berücksichtigung der Nachfrage richte", direkt aufgenommen 2 8 . b) Das Verhältnis

von Finanz- und Rechtswissenschaft

Das Verständnis der Gebühr aus finanz wissenschaftlicher Sicht w i r f t angesichts des Mangels vergleichender rechtswissenschaftlicher Bemühungen u m Definition und Funktion der Abgabeninstitute als Lenkungsinstrumente die Frage auf, ob und inwieweit die herkömmliche begriffsabgeleitete Illegalität lenkender Gebühren der Hechtswissenschaft Anlaß zur Besinnung geben sollte. Z u Recht betonten die vereinzelten Arbeiten von M. Kloepfer und Wilke, daß keine der beiden Wissenschaften an den grundlegenden Analysen der anderen »achtlos4 vorübergehen sollte 2 9 . Dennoch ist der unbesehene Rückgriff auf allgemein anerkannte interdisziplinäre Leitlinien für eine wechselseitige Austauschung nicht möglich 3 0 . Das interdisziplinäre Verhältnis von Rechts- und Finanzwissenschaft ist zwar wiederholt behandelt worden 3 1 . Es kennzeichnet sich jedoch gerade dadurch, daß eine K l ä r u n g bisher nicht erarbeitet w o r den ist. Gemeinsam ist beiden Disziplinen lediglich die funktionale Komponente der Beschaffung und Bereitstellung der Finanzmittel für den Staat, und zwar i n der charakterisierenden A r t und Weise der zwangsweisen' Beschaffung durch Erhebung von Abgaben. I n der Methodik der Analyse unterscheiden sie sich jedoch bereits grundlegend. Die Finanzwissenschaft ist methodisch eine Teildisziplin der Volkswirtschaftslehre. Sie untersucht die Abgaben demgemäß unter der w i r t 27

Die impulsgebende theoretische Loslösung der Gebühren von den Ver-

kehrs-Steuern erfolgte erst durch Lorenz v. Stein; so Hansmeyer / Fürst, S. 14. 28 20

Hansmeyer / Fürst, S. 34.

Kloepfer, S. 232 ff.; Wilke, Vorwort und BVerwGE (12/162 ff.). 30 Vgl. dazu die zusammenfassende Darstellung des Verhältnisses zum Finanz- und Steuerrecht bei Kreft, S. 23 ff. 31 O. Mayer, Finanzwirtschaft, S. 86; Popitz, S. 39; Die nahe Verwandtschaft betonen vor allem: L. v. Stein, FinW I, S. 163; E. R. Huber, Staats-

wissenschaft, S. 8; Neumann, S. 26; v. Hechel, S. 8; Gerloff,

Die öffentliche

FinW I, S. 87, 97. Daß beide Disziplinen nicht notwendig zusammenfallen: v. a. Amann, Grundsätze der F i n W I, S. 235.

§19 Gebühren als Interventionsinstrument

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schaftswissenschaftlichen Betrachtungsweise der jeweiligen »Wirkungen' auf den Nachfragebedarf, seine Lenkung und Deckung. Das Finanzrecht als Teil der Rechtswissenschaft dient demgegenüber der Untersuchung des vorhandenen Normengefüges, insbesondere der Verfassung und der Garantie seiner rechtlichen Verbindlichkeit. M i t anderen Worten, methodisch handelt die Finanzwissenschaft von der koordinativen Wirkungslehre von Abgaben, während das Finanzrecht die Darstellung des geltenden Finanzrechtes unter Beachtung und Durchsetzung spezifischer Reichweiten und Grenzen rechtsstaat- und sozialstaatlicher Handlungsformen zum Gegenstand hat 3 2 . Gemeinsam ist damit beiden Disziplinen nur der wissenschaftliche Gegenstand. Die Gemeinsamkeit des zu untersuchenden Gegenstandes genügt aber für die Verwendbarkeit der jeweiligen Ergebnisse auf Grund der unterschiedlichen Methodik und Zielsetzung des anderen Wissenschaftsbereiches nur bedingt i m Sinne wechselseitiger Anregungen. Jede unbesehene Übernahme finanzwissenschaftlicher Erkenntnisse allein ist der Rechtswissenschaft damit einerseits nicht dienlich. Andererseits kann sie sich jedoch nicht, wie derzeit ein Teil der Lehre, auf ein begriffsjuristisches Eiland i n einem sie umgebenden Meer realiter politisch-instrumentaler Interventionsgebühren zurückziehen und die Problematik u. U. durchaus realer staatsinterventionistischer Ziele oder Aufgaben verdrängen. Die lenkende Gebühr bedarf rechtswissenschaftlich vielmehr bewältigender Besinnung. Die Methode dafür ist als eine normativ-systematische vorgezeichnet 33 . Der zielsetzende Rahmen dazu ergibt sich daraus, daß es sich bei Gebühren u m Begriffe handelt, die i m Gegensatz zu Steuern i n der Verfassung enthalten sind und damit mit einem bestimmten Vorverständnis bedacht sind. § 19 Das Rechtsinstitut Gebühr als Interventionsinstrument aus verfassungsrechtlicher Sicht Die juristische These von Gebühren als über die Einnahmeerzielung hinaus lenkungsneutralen und nebenzweckfeindlichen Abgaben kann angesichts der Anerkennung lenkender Gebühren i n beinahe allen Bereichen und insbesondere der dargelegten Rechtsprechung zu § 14 PostVerwG sowie der allgemeinen Gesetzespraxis nur unter zwei Voraussetzungen Bestand haben. Die erste besteht i n der Existenz eines verfassungsfesten ,Gebührenbegriffes', wie i h n die Verfechter einer lenkungsfeindlichen Gebühr stets bemühen (I). Die zweite wäre, daß dieser Begriff ,lenkungsfeindlich' wäre (II). 32 33

Popitz, S. 53. G. Jellinek, S. 20, 138; Jesch, S. 54; Lorenz, Methodenlehre der Rechts-

wissenschaft, S. 6, 322.

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C. . Gebühren als abgabenrechtliches Institut 1. Der Gebührenbegriff in der Verfassung

a) Die verfassungsrechtlichen Aspekte zur Existenz eines Gebührenbegriffes Das Bonner Grundgesetz nennt das Rechtsinstitut der Gebühr i n A r t . 74 Nr. 22 GG und i n A r t . 80 Abs. 2 GG. Es handelt sich dabei offenbar n u r u m die Variante der sog. Benutzungsgebühren. Ein umfassender Gebührenbegriff als Zusammenfassung der Rechts-, Verwaltungs- und Benutzungsgebühren ist dem Grundgesetz dagegen nicht zu entnehmen. E i n begrifflicher Gehalt, Funktion oder Schranken eines Gebührenbegriffes i m Sinne einer Legaldefinition lassen sich als i n der Verfassung verankert somit nicht bemühen. Die Nennung der Benutzungsgebühren läßt lediglich den Schluß zu, daß die Verfassung objektiv einen umfassenden Gebührenbegriff normativ-systematisch, d.h. systemrational abgegrenzt zu den anderen Abgabeninstituten voraussetzt. Darüber hinaus ist dieser Begriff der Gebühr »offen 4, d. h. aus und für die Rahmenordnung der geltenden Verfassung als zu bestimmende und bestimmbare Systemkategorie des Abgabenrechtes fungibel 1 . Damit steht zugleich fest, daß der Gebührenbegriff als offener, jedoch bestimmbarer stets n u r auf Grund der i n der Verfassung als Rahmenordnung vorgezeichneten Marginalien als umumstößlich angesehen werden kann. Ein Verständnis eines „Gebührenbegriffes nach Gesetz 442 kann demgegenüber dem Geltungsgrund nach keinerlei verfassungsrechtliche Beachtung beanspruchen. Dies bedeutet, daß ein wie auch immer ,überkommener 4 (herkömmlicher) unterverfassungsrechtlicher Gebührenbegriff keinesfalls ,kreativ 4 i n das Grundgesetz als abschließende Regelung hineingehoben werden kann. M i t anderen Worten, 1 Die Fungibilität läßt sich i n eine „bundes"- u n d eine „rechtsstaatliche" Ebene eingliedern. Die bundesstaatliche beinhaltet die Frage der begrifflichen Abgrenzung von Gebühren u n d Steuern. Sie w i r d auch als die Problematik kompetenzrechtlicher Schranken lenkender Gebühren diskutiert. Der bundesstaatliche Aspekt gewann bei der Umschreibung der Gebühren spätestens m i t der Weimarer Verfassung seine i n das Grundgesetz hineingenommene Relevanz. Gemäß § 2 Landessteuergesetz u n d des späteren F i nanzausgleichgesetzes v o m 30.3.1920 (RGBl, S. 402) w a r den Ländern die Erhebung solcher Steuern verboten, die m i t den Reichssteuern „gleichartig" waren. Die Relevanz ergab sich daraus, daß „Steuern" nicht „Gebühren" genannt wurden, die i n Wahrheit Steuern waren. Dadurch w u r d e die A b grenzung von Steuern u n d nichtsteuerlichen Abgaben, insbesondere Gebühren, zu einer Frage des Bundesstaatsrechtes i m Gegensatz zu der Reichsverfassung von 1871, nach der Reich u n d Länder i n ihrer steuerlichen E r schließungskompetenz genauen verfassungsrechtlichen Schranken grundsätzlich nicht unterworfen waren. 2 Vgl. Leisner, V o n der Verfassungsmäßigkeit der Gesetze zur Gesetzmäßigkeit der Verfassung, 1964; Lerche, Festgabe f ü r Maunz, 1971, S. 286 f.

§19 Gebühren als Interventionsinstrument

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das Verständnis der lenkenden Gebühr ist methodisch stets nur von dem ,äußersten normativen Bestand' der Verfassung her — und nicht verändernd i n sie hinein — zu gewinnen. Das Schweigen der Verfassung zur Zulässig- oder Nichtzulässigkeit lenkender Gebühren i m Sinne einer ,Legaldefinition' ist dabei hinzunehmen; sei es bequem oder unbequem. Die lenkende Gebühr läßt sich damit begrifflich verfassungsrechtlich nicht illegalisieren. b) Die Abgrenzung von Steuer und Gebühr in der Verfassung Die Feststellung, daß die Verfassung den Gebührenbegriff dem begrifflichen Gehalt nach ,offen', also normativ-systematisch bestimmbar gelassen hat, w i r d auch nicht durch die Abgrenzung von Steuer und Gebühr verändert. Sie w i r d lediglich gegenständlich-funktional i n gewissem Sinne präzisiert. Sie trägt jedoch nicht die These von der Lenkungsfeindlichkeit der Gebühr. Die heute wohl überwiegende Meinung geht zwar davon aus, der Gebührenbegriff sei infolge des Verfassungsranges des § 1 A O als Bestandteil der A r t . 105 ff. i m Kontrast zu dem darin beschriebenen Steuerbegriff negativ abschließend definierbar 3 . Damit ist aber allenfalls eine — mittelbare — negative Bestimmung von Gebühren i m Wege des Umkehrschlusses ableitbar. Diese hätte sich ausschließlich an der unmittelbaren Aussage zu orientieren, daß Steuern keine Gegenleistung für eine gesondert beanspruchte öffentlich-rechtliche Leistung darstellen dürfen. Denn dem grundgesetzlichen Steuerbegriff unterfallen nach § 1 Abs. 1 S. 2 A O nicht „Gebühren für die besondere Inanspruchnahme der Verwaltung". Steuern dürfen m i t h i n nur nicht für gesonderte öffentlich-rechtliche Leistungen erhoben werden. Eine darüber hinausgehende Aussage zur begrifflichen Bestimmung von Gebühren besteht lediglich darin, daß Gebühren als Abgaben stets gegenständlich-funktionell i m Erhebungsverfahren an die gegenständliche Sachregelungskompetenz i. S. d. A r t . 73 ff. GG gekettet sind, u m die jeweils bestimmte Sachtätigkeit sinnvoll benutzungsrechtlich zu entgelten. Gebühren sind m i t anderen Worten stets Bestandteil des Verwaltungsverfahrens für ein bestimmtes sachlich-materielles Verwaltungshandeln i. S. d. A r t . 73 ff. GG, da A r t . 84 Abs. 1 GG keine eigene Gesetzgebungszuständigkeit begründet 4 . Gesondert ist die Frage einer 3 I m Sinne einer verfassungskräftigen Abgrenzung argumentieren: Stephan, S. 877; Leisner, S. 732; Rupp, S. 9 (19). Wohl ebenso: BVerfGE 7, S. 244 (251); B a y V G H VerwRspr 18, S. 404 (408). 4 Die h. M. zählt das Gebührenwesen zum Verwaltungsverfahren i m Sinne des A r t . 84 Abs. 1 GG. Die Verkettung der Gebührengesetzgebung i n der Verwaltungsverfahrenskompetenz bedeutet jedoch die Verbindlichkeit der

een

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kumulativen Erhebung von anderen Abgaben, etwa Steuern, zusammen mit, jedoch nicht für gesonderte Verwaltungsleistungen zu unterscheiden, da Steuern kein ,Bestandteil· des Leistungsentgeltes Gebühr sein dürfen 5 . Beide Aussagen klären weder das Verhältnis von Gebühren zu Steuern hinsichtlich der Frage als zulässiges interventionistisches Lenkungsinstrument noch können daraus irgendwelche herkömmlichen Grundsätze als verfassungsverbürgt angesehen werden 6 . Die unabdingbare Prämisse wäre, daß dem Grundgesetz die möglichen Zielrichtungen, Funktionen und Wirkungen zumindest bei den Steuern als entsprechende Ziel- und Funktionsvorbehalte zu entnehmen wären. Selbst wenn man § 1 AO — insbesondere Abs. 1 S. 2 letzter Halbsatz — als verfassungsfest erachtet, ist dafür aus der Verfassung nicht der geringste Anhaltspunkt ersichtlich 7 . Allgemeine, insbesondere rechts- und sozialstaatliche Begriffsaspekte enthalten keine Hinweise. Sie gelten nur für alle Abgaben gleichermaßen. Analysiert man beide punktuellen Aussagen weiter, so erschließen sie positiv, wenn man die beiden gemeinsame Eigenschaft als staatliches Finanzierungsmittel i n den Blickpunkt stellt, lediglich i n einem Punkt eine entscheidende Einschränkung angesichts einer unbegrenzten und i m übrigen verfassungskonformen Lenkungszweckvarietät von Gebühren i m Verhältnis zu Steuern. Sie besteht darin, daß Gebühren weder direkt noch indirekt über die Abgeltung der individuell gesonKompetenzverteilung der A r t . 73 ff. GG. A r t . 84 Abs. 1 GG begründet keine eigene Gesetzgebungszuständigkeit; vgl. dazu BVerfGE (26, S. 281 (298)); die Begründung zum VwKostG, B. T.-Drs. VI/330, S. 19; Raedce, S. 23; v.Mangoldt / Klein, Das Bonner Grundgesetz, A r t . 84 (1970), A n m . I I I 5 d; B V e r w G E (8, S. 93 (94)), jedoch i n einschränkendem Sinne. Zumindest f ü r Benutzungsgebühren i m Post- u n d Fernmeldewesen gilt dies aufgrund der A r t . 73 Nr. 7, 80 Abs. 2 u. 87 Abs. 1 GG; vgl. ebenso Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, Grundgesetz, A r t . 104 a (1970), Rdnr. 9; die Notwendigkeit einer Sachregelungskompetenz f ü r Gebührenregelungen behandelt auch Oberläuter, DöV 1961, S. 412. Z u r Gebührenhoheit als „akzessorische Gewalt" vgl. H. Krüger,

Staatslehre, 1964, S. 895 ff., 898; Suhr, BB 1968, S. 612; Bettermann,

WDSt-

R L 17 (1959), S. 157 f. 5 E i n grundsätzliches Verbot der mehrfachen, abgabenrechtlichen Erfassung eines Sachverhaltes besteht nicht — vgl. zur Zulässigkeit einer Doppelbesteuerung z.B.: B V e r w G E 8, S. 211, 212 oder das schon mehrfach genannte Notpfer B e r l i n aufgrund A r t . 106 Abs. 1 Nr. 6 GG i. d. F. v o m 23.12. 1955. V o m Grundsatz ist dies theoretisch u n d praktisch durchaus zulässig. Da es sich bei den A r t . 105 ff. GG u m selbständige Abgabenkompetenzen handelt, die durch diejenigen bestimmten Sachregelungskompetenzen zweckakzessorisch verbundenen Gebührenkompetenzen nicht berührt u n d damit nicht ausgeschlossen werden. 6

So aber Leisner, S. 732 ff.; Stephan, S. 868.

7

Ebenso Kloepfer,

S. 232 (240).

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163

dert beanspruchten Verwaltungsleistung hinaus zur Entlastung des allgemeinen Staatshaushaltes ,gezielt' bemessen werden dürfen. Dies folgt nicht etwa aus dem Satz, daß der allgemeine staatliche Finanzbedarf nur durch Steuern befriedigt werden dürfe 8 . Die Verfassung kennt keinen entsprechenden Funktionsvorbehalt. Dies folgt vielmehr daraus, daß die Gebührenkompetenzen stets ,zweckakzessorisch' den jeweiligen Sachregelungszuständigkeiten der A r t . 73 ff. GG als Annexe verkettet sind. Alle Verwaltungsbereiche i n diesem Sinne sind stets gegenständlich-materiell umgrenzte und begrenzte Bereiche. Gebühren als annexmäßig i n diesem Sinne bestimmte Entgelte für die individuell gesondert beanspruchte Verwaltungsleistung beschränken sich dementsprechend gegenständlich-funktional auf die materielle Sphäre der jeweiligen Sachtätigkeitskompetenzbereiche. Sie sind nicht fungibel für den allgemeinen Finanzbedarf des Staatshaushaltes. Dies w i r d besonders plastisch, wenn es sich, wie beim Post- und Fernmeldewesen, u m sog. Sondervermögen handelt, die vom allgemeinen Staatshaushalt keine Zuschüsse erhalten 9 . Diese Grenze der Lenkungsvarietät von Gebühren sei, entsprechend den bisherigen Erörterungen i n § 18 als gegenständlich-funktionale Ermächtigungsgrenze i n die weitere Diskussion eingeführt. Gegenständlich-funktional deshalb, weil sie i m Gegensatz zur Opfertheorie 10 des Steuerrechtes stets nur äquivalent zu den Leistungen bestimmter' gegenständlicher Sachtätigkeitsbereiche der A r t . 73 ff. GG ihren ,Symbol'gehalt — als ζ. B. Post- oder Fernmeldegebühren erhalten, und weil sie allein von daher ,ermächtigend' überdeterminiert sind. Hieraus läßt sich der Satz formulieren, daß Gebühren dann verfassungswidrig bemessene Individualentgelte sind, wenn sie außerhalb der gegenständlich-funktionellen Reichweite der Sachtätigkeitskompetenz nach Bedürfnissen des allgemeinen Staatshaushaltes lenkungsfungibel sind. Die Verfassungswidrigkeit folgt also keineswegs aus dem Umschlag der Gebühren i n eine „unerträgliche Steuerkonkurrenz" 1 1 . Sie ergibt sich vielmehr aus der Überschreitung des gegenständlichen ziel- und zwecklimitierenden Sachtätigkeitsrahmens, an den Gebühren gegenständlich-zweckakzessorisch gekoppelt sind. Gebühren bleiben auch dann rechtlich Gebühren, wenn sie gegenständlich-funktionell zweckwidrig zur Sachtätigkeit — als Erhebungs8 Diese Vorstellung k l i n g t i n den Stellungnahmen zur Verfassungswidrigkeit lenkender Gebühren als unerträgliche Steuerkonkurrenz allenthalben zwischen den Zeilen an; vgl. Leisner, S. 732; a. A . Wilke, oben § 17, Fußn. 23. 9 Vgl. § 15 PostVerwG. 10 Die Opfertheorie w i r d als Rechtfertigung i m Steuerrecht vertreten. Sie verdrängte die Äquivalenztheorie, obgleich sie nach Kloepfer, S. 241, „ i m Bewußtsein des Staatsbürgers ungebrochen sein soll". Neuerdings w i r d Opfertheorie auch i m Gebührenrecht diskutiert; vgl. Kloepfer, S. 241 u n d A n m . 54.

11

11*

Dies verkennen Leisner, S. 745 und Stephan, S. 868.

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grenze — bemessen werden, und zwar solange ihnen noch überhaupt ein Leistungsverhältnis i n der Relation Hoheitsträger zum Pflichtigen zugrunde liegt. Erläuternd sei jedoch angemerkt, daß aus diesem Satz keine irgendwie fixierte Höhe der Gebührenbemessung zu entnehmen ist. Zusammenfassend läßt sich damit festhalten, daß steuern 4 selbständige Deckungsmittel des allgemeinen Finanzbedarfes des Staates sind, die — nicht angeseilt an einen spezifischen Sachtätigkeitsbereich — nur dem Zwecke der Einnahmeerzielung dienen können, jedoch nicht müssen, sondern verfassungskonform »beliebig4 fungibel sind. ,Gebühren 4 sind hingegen stets dem Richtbild der jeweiligen Sachregelungskompetenz zweckakzessorisch-fungible Deckungsmittel und insoweit als Teil des Verwaltungsverfahrens stets an die gegenständliche Reichweite der allgemeinen und besonderen Ziele und Zwecke der Sachtätigkeit funktionell gekoppelt. Das aus A r t . 105 ff. GG i. V. m. § 1 AO allenfalls m i t telbar ableitbare Verbot, Steuern tatbestandsmäßig als Gegenleistung für spezielles Verwaltungshandeln auszugestalten, erlaubt keineswegs die Schlußfolgerung, daß m i t der Gebührenerhebung keine anderen Zwecke als der Abgeltung der individuell gesondert beanspruchten Verwaltungsleistung verfolgt werden dürfe. Wenn der Steuerbegriff des § 1 AO keine Regelung über eine Lenkung durch Steuern enthält, so kann dieser Vorschrift auch kein ausschließlicher Lenkungsvorbehalt von Steuern entnommen werden. Ein Verbot lenkender Gebühren ist aus den A r t . 105 ff. GG nicht ableitbar. c) Die verfassungsrechtlichen Hinweise für eine lenkungsinstrumentalisierte Gebührengestaltung Das Grundgesetz enthält vielmehr greifbare Ansätze für die grundsätzliche Zulässigkeit einer staatsinterventionistischen Lenkung von Gebühren. Der Mangel eigenständiger Gebührenkompetenzen zeigt, worauf schon Kloepfer zu Recht hinweist, dies bereits deutlich an. Die akzessorische Gebührengesetzgebungskompetenz zu den jeweiligen Verwaltungsbereichen deutet sowohl die Ausrichtung an als auch die Unterordnung unter die jeweiligen allgemeinen und besonderen intendierten Sachtätigkeitsziele an. Jede Gebührenerhebung ist insoweit i n bestimmtem Grade den jeweiligen realen Aufgaben, Funktion und (Staats-)Zwecken der jeweiligen Verwaltungsbereiche verpflichtet. Sie ist keineswegs nur ausschließlich der Einnahmeerzielung verhaftet. Z u Recht geht das Bundesverwaltungsgericht insoweit davon aus, daß der Gebührengesetzgeber die Gebührentarife stets so zu bemessen habe, daß die Benutzer von der Inanspruchnahme der jeweiligen Verwal-

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tungsleistungen nicht abgeschreckt werden 1 2 . Gleiches gilt insofern, daß Gebühren nicht so günstig festzusetzen sind, daß eine dadurch provozierte Masseninanspruchnahme die Leistungserstellung und Gewährleistung unmöglich macht. Eine mittelbare Bestätigung lenkend zu instrumentalisierender Gebührengewalt ist ebenso wie für Steuern i n A r t . 109 Abs. 2 GG enthalten, wonach Bund und Länder auch m i t ihrem Gebührenaufkommen den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichtes Rechnung zu tragen haben 13 . Gebühren werden dadurch auf Grund der Verfassung neben der Einnahmeerzielung auf eine entsprechende w i r t schaftliche' Lenkung verpflichtet. Insgesamt erschließt damit das Grundgesetz selbst durch diese spezifisch abgabenrechtlichen Hinweise die zulässige lenkende Instrumentalisierung der Gebühr. Dadurch verschließt es sich aber grundsätzlich der unrealistischen begriff s juristischen These der lenkungsfeindlichen Gebühr; die Lenkung zugunsten des allgemeinen Finanzbedarfes des Staatshaushaltes ausgenommen. 2. Der Aussagegehalt des Gebührenbegriffes zur These lenkungsfeindlicher Gebühren

Die Definition des Gebührenbegriffes, wie sie oben zunächst als A r beitshypothese unterstellt wurde, begegnet als Maßstab für die Frage nach der Lenkungsfeindlichkeit dem Erschwernis, daß sie nicht die einzige i n Rechtsprechung 14 , Wissenschaft 15 und Gesetzgebung gegebene Definition ist. Umschreibungen der Gebühr finden sich vielmehr i n einer Vielzahl von Gesetzen. Sie stimmen weder dem Wortlaut oder untereinander überein noch sind sie von Wissenschaft und Rechtsprechung einheitlich übernommen. Z u nennen sind i m wesentlichen der als Arbeitshypothese zugrunde gelegte § 1 AO, der auf § 1 RAO und seinen Schöpfer O. Mayer 1 6 zurückgeht, sowie § 1 Abs. 1 Reichsbesteuerungsgesetz. Letzterer geht wiederum auf § 1 des Gesetzes über die gegen12

B V e r w G E (12, S. 162 (170)). Dieser Gedanke w u r d e zuerst von Vogel / Walter, Bonner Kommentar, A r t . 105, Rdnr. 50 f ü r die lenkende Steuer entwickelt u n d von Kloepfer, S. 232, 246 auf Gebühren angewendet. 14 B V e r w G E (12/162/165) schließt sich § 1 R A O an; ähnlich Hess. V G H DöV 1966, 872/873. 15 § 1 R A O schließen sich an: Fleiner, S. 425; W. Jellinek, Verwaltungsrecht, S. 387; Nebinger, Verwaltungsrecht, S. 267; E. R. Huber, Wirtschafts13

verwaltungsrecht I, § 7 IV 1 a (S. 69); Maunz / Dürig / Herzog, Grundgesetz, Art. 105; vgl. insgesamt Wilke, § 3 ff. 16

O. Mayer, Dt. Verwaltungsrecht I, 3. Aufl., S. 315: Die Gebühr ist ein Entgelt dafür, daß der Einzelne die öffentliche Anstalt oder Einrichtung i n besonderer Weise f ü r sich i n Anspruch n i m m t .

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C. I . Gebühren als abgabenrechtliches I n s t i t u t

seitige B e s t e u e r u n g des Reiches, d e r L ä n d e r u n d G e m e i n d e n z u r ü c k 1 7 . A l l e diese D e f i n i t i o n e n b e r u h e n w i e d e r u m auf d e n § § 4 u n d 6 P r . Κ A G v o m 14. 7 . 1 8 9 3 1 8 . D i e Gebührengesetze der L ä n d e r i m e i n z e l n e n spiegeln diese E n t w i c k l u n g n u r m e h r oder w e n i g e r w i e d e r . Sie h a b e n sich i. d. R. jedoch a n d e n § 1 A O g r u n d s ä t z l i c h angeschlossen 1 9 . A l l g e m e i n a n e r k a n n t w i r d auf G r u n d dieser h i s t o r i s c h e n E n t w i c k l u n g das V e r s t ä n d n i s v o n G e b ü h r e n als „ V o r z u g s l a s t e n " m i t d o p p e l t e r A f f i n i t ä t z u r S t e u e r 2 0 einerseits u n d z u m P r e i s 2 1 andererseits. Klassisch lassen sich G e b ü h r e n b e g r i f f l i c h m i t H . J. W o l f f i n n e r h a l b dieser M a r g i n a l i e n als „ v o m P f l i c h t i g e n v e r a n l a ß t e g e l d w e r t e G e g e n l e i s t u n g e n ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n C h a r a k t e r s f ü r die i n d i v i d u e l l u n t e r s c h e i d b a r e I n anspruchnahme einer Staatseinrichtung" definieren. 17 V o m 15. A p r i l 1911 (RGBl., 187); abgedruckt bei Anlage E von Noll ί Freund, Kommunalabgabengesetz, S. 546 ff.: „Das Reich ist verpflichtet, die i n einem Bundesstaat, einer Gemeinde oder einem Kommunalverbande für die Benutzung der i m öffentlichen Interesse unterhaltenen Veranstaltungen u n d f ü r einzelne Handlungen der Amtsorgane allgemein festgesetzten Gebühren (Benutzungs- u n d Verwaltungsgebühren) zu zahlen . . . " 18 V o m 10. August 1925 (RGBl I, S. 252); abgedruckt als Anlage V I I I bei Surén, Das Pr. Kommunalabgabengesetz, S. 365. 19 Vgl. GS 152 — sie lauten: „Die Gemeinden können für die Benutzung der von ihnen i m öffentlichen Interesse unterhaltenen Veranstaltungen (Anlagen, Anstalten u n d Einrichtungen) besondere Vergütungen (Gebühren) erheben", u n d i n § 6 Abs. 2: „ D i e i n Abs. 1 genannten Verbände" (das sind Gemeinden, Amtsbezirke u n d Ämter) „dürfen, soweit nicht Gebührenfreiheit angeordnet ist, f ü r einzelnen Handlungen ihrer Organe (für eine Tätigkeit), die i m wesentlichen i m Interesse Einzelner erfolgen, Verwaltungsgebühren erheben". 20 Vgl. bereits Umpfenbach, S. 61: „Zwischen dem reinen Privatinteresse eines Staatsangehörigen m i t seinem reinen Staatsinteresse, d. h. dem Punkt, wo seine Interessen ununterscheidbar m i t denen der übrigen zusammenlaufen, liegt ein Grenzgebiet i n der Mitte, auf welchem sich beide i n mannigfachen Übergängen begegnen", eben das Gebührengebiet. Ehlers, S. 489; v. Myrbach, S. 4; Domschke, S. 2; Sultan, Die Staatseinnahmen, S. 77 Fußn. 3 u. S. 154 spricht von einem „fundamentalen Mischungscharakter" der Gebühr als einer „gleichzeitig neben- u n d übergeordneten Staatseinnahmeart". Vgl. dazu v. Beckerath, S. 466. 21 Vgl. L. v. Stein, System der Staatswissenschaft I, S. 230: „Der durch den Verkehr gesetzte Geldwerth einer bestimmten Gütermasse oder auch eines bestimmten Gutes ist der Preis"; vgl. auch S. 233. Auch Ehlers, S. 489 ff. u. ö. sowie v. Myrbach, S. 4 f. sprechen i n diesem Zusammenhang von Preisen. Ä h n l i c h stellt Köttgen, Die erwerbswirtschaftliche Betätigung der öffentlichen H a n d u n d das öffentliche Recht, S. 21, die Gebühren den „Preisen der Privatwirtschaft" entgegen. Der Sache nach bedeutet der Ausdruck Preis grundsätzlich dasselbe, was andere als Einnahmen aus der erwerbswirtschaftlichen Betätigung der öffentlichen H a n d (vgl. die Überschrift der eben genannten Abhandlung v o n Köttgen); Forsthoff, Lehrbuch, S. 69; Schricker, S. 31 oder als Privaterwerb des Staates bzw. als privatrechtliche Vergütung (Pr. O V G 101, 55); Surén, Gemeindeabgabenrecht der ehemals preußischen Gebiete, S. 15, bezeichnen. Vgl. B. Moll, S. 502, der alle Ausdrücke synonym verwendet.

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Selbst wenn man i m Rückgriff auf diese Definition auf Grund § 1 Abs. 1 S. 1 u. 2 AO als Bestandteil der A r t . 105 ff. GG von einem verfassungsrechtlichen Bestand der Gebühren ausginge, könnte ein Verbot lenkender Gebühren hieraus nicht abgeleitet werden. Der Begriff der Gegenleistung enthält keine Aussagen über eine lenkende Gebühr. Er spricht lediglich den Gedanken der Entgeltung an. Insoweit enthält er jedoch den ,totalen' Aussagespielraum, und zwar sogar i n bezug auf die A r t und Weise des Entgeltes, ζ. B. i n Gestalt von Natural» oder Geldleistungen. Die m i t der Gebührenerhebung erstrebten Ziele werden dadurch nicht umschrieben. Die Frage der Lenkungsfungibilität oder ihres Verbotes w i r d nicht berührt. Sie w i r d damit auch nicht ausgeschlossen. Dies erstaunt auch den Betrachter nicht mehr, wenn man die Meinung O. Mayers i n diesem Zusammenhang erhellt, daß „abgabenrechtliche Begriffe von Grund auf finanzwissenschaftliche, nicht aber Rechtsbegriffe seien, weshalb sie von der Rechtswissenschaft lediglich m i t ihren jeweils entsprechenden Rechtsformen zu erfassen seien" 22 . A u f O. Mayer geht aber einerseits das heutige Verständnis der Gebühr zurück. Für die Finanzwissenschaft ist die grundsätzliche Lenkung durch Gebühren andererseits nie fraglich gewesen. 3. Ergebnis

Die eingangs genannten zwei Voraussetzungen, die für die Tragfähigkeit der rechtswissenschaftlichen These des Verbotes über die Einnahmeerzielung hinausgehender Gebührenlenkung aufgestellt waren, sind damit beide nicht erfüllt. Es existiert weder ein abschließender verfassungsrechtlicher Gebührenbegriff noch ist die herrschende begriffliche Umschreibung lenkungsfeindlich. Einer grundsätzlich die Einnahmeerzielung lenkenden Instrumentalisierung der Gebühr steht damit kein Hindernis entgegen. Sie erstreckt sich nur nicht auf — der gegenständlich-funktionalen Ermächtigungsreichweite — sachtätigkeitsfremde (Nicht-)Gebührenbereiche oder den allgemeinen Finanzbedarf des Staatshaushaltes. Die (Post- und Fernmelde-)Gebühren sind damit aus verfassungsrechtlicher Sicht zulässig lenkungsfungibel; die beiden letztgenannten Einschränkungen ausgenommen. Sie sind zugleich als Schranken der Lenkungsvarietät i m internen Ausgleich zu apostrophieren, soweit dadurch Lenkungsziele indirekte Entlastungsfunktion zugunsten des allgemeinen Haushaltes des Staates haben. Hierzu gehören die i n Teil A § 3, 2 I, 1 - 3 dargelegten Lenkungsziele i m Post- und Fernmeldewesen als Mitursachen des internen Ausgleiches.

22

O. Mayer, Dt. V e r w R I I , 2. Aufl., S. ^ 4 (Fußn. 29).

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C. I I . Bindungen durch Gebührengrundsätze

I I . Die Bindungen interventionistischer Lenkung in der Bemessung von Post- und Fernmeldegebühren durch die sog. Gebührengrundsätze Dem verfassungsrechtlichen Maximalgehalt nach sind Gebühren nunmehr als ,zweckakzessorische 4 Gegenleistungen für individuell beanspruchte Leistungen eines jeweiligen funktioitell-sachtätigkeitsumgrenzten 1 Verwaltungshandelns einerseits sowie der Rechtsprechung andererseits zugerüstet. Diese umfassende Umschreibung ist notwendig, weil die Gebühr nur als Gegenleistung für die Inanspruchnahme der »Verwaltung 4 nicht hinreichend ist 2 . Sie stellen m i t h i n nicht nur eine „Finanzquelle 44 dar. Sie sind vielmehr als lenkungsfungible Gegenleistung aussageinformell offen, d.h. sie enthalten einen ,totalen 4 Spielraum, was die Bemessung ihrer Höhe anlangt. M i t dieser Umschreibung sind aber zunächst erst die grundsätzlichen Einwände gegen die staatsdirigistische Lenkung der Gebührenhöhe i m Post- und Fernmeldewesen beseitigt. Über das „Wie 44 und „Inwieweit 4 4 zulässiger Lenkungsvarietät, insbesondere der A r t und Weise der gezielt intern ausgleichsfungiblen Lenkung über die Gebührenhöhe ist damit noch nichts ausgesagt. Spezielle Hindernisse oder reduzierte Spielräume der Lenkung durch Gebühren könnten dann vorhanden sein, wenn dem Begriffsgehalt der Gebühren weitere Bindungen zu entnehmen wären. Die lenkende Instrumentalisierung der Postund Fernmeldegebühren ist ja nur durch eine weitgehend ungebundene Gestaltungsfreiheit der Gebührenhöhe ermöglicht. Wäre die Gebührenhöhe durch bestimmte Entscheidungskritierien immanent vorgegeben, so entfiele i n demselben Maße die Möglichkeit einer ungebundenen Lenkung durch Gebühren i n den Bandbreiten vom Null-Tarif bis zum 1 B V e r w G E 12, S. 162, 166 spricht ganz i n diesem Sinne von „Gebühren für besondere Leistungen bestimmter A r t " . Diese Terminologie gebraucht es zwar i m Zusammenhang m i t dem Kostendeckungsprinzip. Dennoch handelt es sich hierbei u m ein grundlegendes Verständnis. 2 Dies bedarf angesichts der streng zu scheidenden Staatsfunktionen des V I I I . u n d I X . Abschnittes des Bo. G G keiner weiteren Begründung. Dies gilt aber auch insoweit, als m a n unter Verwaltung, u n d zwar i m öffentlichrechtlichen Sinne, nicht mehr n u r das spezifische staatliche Handeln versteht, das sich i n den typisierten Handlungsformen des öffentlichen Rechts vollzieht. Das Vordringen des Staates i n Agenden, die seiner I n i t i a t i v e noch i m liberalen Staatsverständnis von den Staatsaufgaben verschlossen waren, erzeugte eine Materialisierung des Verwaltungsrechtes derzufolge der Bezug von V e r w a l t u n g u n d Gebühr als Umschreibung f ü r die typisierende V e r b i n dung von öffentlichem Recht u n d Gebühr partiell unzutreffend geworden ist. — Vgl. dazu Zeidler, Schranken nichthoheitlicher Verwaltung, W D S t R L 19 (1961), S. 211; Badura, Verwaltungsmonopol, S. 89, Fußn. 37; Forsthoff, V e r w a l t u n g als Leistungsträger, S. 4 - 8 ; ders., Rechtsfragen, S. 2 4 - 2 8 ; ders., Lehrbuch, Vorbem. v o r § 19 (S. 340 ff.).

§ 20 Kostendeckungsprinzip

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mehrfachen der Kosten. Es verbliebe u . U . sogar kein Raum für einnahmeunabhängige Ziele 3 . I n diesem Sinne sollen Gebühren allgemein eine zum Teil sogar verfassungsfeste Höhe durch die sog. „Gebührengrundsätze" auferlegt sein. Ihre Gültigkeit bzw. dimensionale Verbindlichkeit sei infolgedessen der weitere Gegenstand der Untersuchung. Unter diesem Blickwinkel seien zunächst der Kostendeckungsgrundsatz, das Äquivalenzprinzip sowie das Prinzip der individuellen Leistungsfähigkeit untersucht. § 20 Das Kostendeckungsprinzip Das Kostendeckungsprinzip soll als Gebührenprinzip, wie es sein Name sagt, die Höhe der Gebühren an die Kosten binden. Danach scheint es mit größter Genauigkeit und den geringsten Spielräumen Lenkungszielen durch Gebühren Fesseln anzulegen bzw., soweit sie einnahmeunabhängig wären, auszuschließen. Bereits bei dem Begriff der Kostendeckung beginnt jedoch ein Meinungsstreit, welcher Kostenbzw. Aufwandsbegriff zugrunde zu legen sei. Je nach dem methodischen Ausgangspunkt ist die Varietät von Lenkungs- und Ausgleichskoordination grundverschieden. Dieser Diskussionspunkt sei deshalb der erste Darstellungsgegenstand —. I m Anschluß daran sei abrundend der scheinbar so exakte Grundsatz der Kostendeckung einer Analyse spezifisch aus der Sicht des Post- und Fernmeldewesens unterzogen —. Nach seinen Vertretern soll der Kostendeckungsgrundsatz dem Gebührenbegriff ,immanent' und deshalb auch i m Falle der Nichterwähnung i n der jeweiligen Gebührennorm gelten. Unklar bleibt dabei i. d. R., ob ihm Verfassungsrang zukommt oder ob er — ungeschrieben — nur dann gelten soll, wenn eine andere Festlegung der Höhe fehlt. Spezifisch für das Post- und Fernmeldewesen soll das Kostendeckungsprinzip überdies gesetzlich i n § 15 PostVerwG normiert sein. Der Geltungsgrund sei deshalb der abschließende Untersuchungsgegenstand. 1. Die Definition und ihr dreifach-begriffliches Verständnis

Die Definition des Kostendeckungsprinzips besagt, daß die Höhe der Gebühren die Deckung der Verwaltungs- und Unterhaltskosten, einschließlich der Ausgaben für Verzinsung und Tilgung ermöglichen soll 1 . So billigenswert und umfassend diese Umschreibung zunächst einleuch3 So Hansmeyer / Fürst, S. 64: E r bezeichnet die Variation der Gebührengrundsätze als K e r n der Gebührenpolitik. Ebenso Bettermann, S. 47 ff. u n d

Leisner, S. 730 ff. 1 Vgl. z.B. statt vieler: Leisner, S. 730, 735 ff.; Kloepfer, S. 232, 249 ff.; Stephan, S. 870; § 3 S. 2 V w K o s t G ; § 4 Abs. 2 des Gesetzes über staatliche Verwaltungsgebühren v o m 29. 9.1923 (pr. GS S. 455).

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ten mag, sowenig sagt sie zur Bemessung der Höhe der Gebühren i m Detail. Das Bemessungsproblem der Gebühren ist vielmehr nach wie vor die „Hauptfrage" i n bezug auf ihre Lenkungsvarietät 2 . Das kardinale Problem besteht i n der Frage nach der Bezugsgröße des Kostendeckungsprinzips: Den Kosten bzw. dem Aufwand einer 1. Einzelgebührenleistung 2. der „Gesamtheit" besonderer Leistungen bestimmter A r t eines Sachbereiches, d. h. eines bestimmten von der Leistung her gleichartigen Dienstes, 3. oder einer Organisations,gesamtheit' mehrerer bestimmter Sachbereiche (Dienstzweige bzw. Teildienstzweige). Das begriffliche Verständnis des Kostendeckungsgrundsatzes i n bezug auf die ,einzelne' Leistung entspricht dem historischen Verständnis der Gebühren als spezifisches Leistungsentgelt. Diese Auffassung des K o stendeckungsgrundsatzes w i r d heute nur noch von einer Mindermeinung i n der Literatur vertreten 8 . Das Verständnis i m Sinne der Gesamtheit von Gebühren für besondere Leistungen bestimmter A r t , also eines bestimmten Sachtätigkeitsbereiches, entspricht der unterdessen herrschenden Meinung 4 . So spricht das Bundesverwaltungsgericht 7 „ . . . von Verletzung des Kostendeckungsprinzips könne erst dann gesprochen werden, wenn die Gesamtheit der Gebühren für besondere Leistungen bestimmter A r t die Gesamtheit der Aufwendungen für diese besonderen Leistungen übersteige". Es versteht das Kostendekkungsprinzip insoweit lediglich als Veranschlagungsmaxime 5 m i t offener Einzelkonkretisierungsvarietät. Der Gedanke der Gebühren als ,spezielles Entgelt 4 hat sich für die Bemessung insoweit völlig verflüchtigt. Die dritte Auffassung wurde von dem Bundesverwaltungsgericht 6 entgegen seinem vorgängig dargelegten Verständnis und dem Bundes2 Z u Recht bezeichnet Leisner, S. 736, das Problem der Bemessung als Hauptfrage des Kostendeckungsprinzips. Er findet und bietet jedoch keine A n t w o r t an, die überzeugen kann. Vgl. auch Rupp, S. 23 ff. 3 Ehle, S. 45 ff.; w o h l auch Kre/t, S. 207 ff. 4 Vgl. z. B. § 4 VwKostG; Leisner, S. 730 ff., 736; Stephan, S. 871; HessStGH ESVGH (9/S. 40 ff.); V G H Mannheim ESVGH (9/S. 49); OVG Koblenz KStZ 1965, S. 227; BVerwGE (12/S. 164, 166) grundlegend. 5 BVerwGE 13, S. 214 (223); VerwRspr 21, S. 273 (276). 6 BVerwGE 28, S. 36 (48); BVerfGE 28, S. 66 (84 ff.). Nach der Diskussion der Ablieferungen gem. § 21 PostVerwG sowie dem Hinweis auf § 32 Entw. eines PostVerfG, Drs. VI/1385 fragt es sich, wieso das Bundesverwaltungsgericht die Ablieferungen überhaupt als Gebührenaufwand bzw. -kosten des Post- und Fernmeldewesens erachten konnte. Dies ist n u r erklärbar, wenn man sich vergegenwärtigt, daß hierbei das öffentlich-rechtliche Kassenprinzip, das i m § 15 PostVerwG enthalten ist, m i t dem Gebührenbemessungsprinzip gleichgesetzt wird, d. h. daß darüber, was Zahlungen als A u f -

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Verfassungsgericht 7 speziell für den Sachtätigkeitsbereich Post- und Fernmeldewesen entwickelt. Nicht klar wurde dabei allerdings, welche Bereiche des Post- und Fernmeldewesens als Gebühren- und welche als Nichtgebührenbereiche anzusehen sein sollen, wenn das Bundesverwaltungsgericht einerseits von ,typischen' und ,nichttypischen' Zweigen spricht. Diese Formulierung ist i n bezug auf ,rechtliche' Schlußfolgerungen informell alles und zugleich nichtssagend. Deutlich w i r d dazu nur, i n welchen Bezugsrahmen die Bemessungs- und damit die Lenkungsfrage der Gebührenhöhe gestellt ist, wenn das Bundesverwaltungsgericht darlegt: „Da die DBP nach § 15 PostVerwG ihren ,Haushalt' 8 so aufzustellen und durchzuführen hat, daß sie die zur Durchführung ihrer Aufgaben und Verpflichtungen notwendigen Ausgaben aus ihren Einnahmen bestreiten kann." Unverkennbar ergibt sich daraus der Deckungsgrundsatz einer Ausgleichung der Gesamtkosten durch die eigenen Einnahmen innerhalb der Deutschen Bundespost insgesamt. Bezugspunkt für die Veranschlagung der Gebührenhöhe ist also die Bundespost als „Gesamtunternehmen" i m Gegensatz zu der „Gesamtheit der Gebühren für besondere Leistungen einer bestimmten A r t " . Denn innerhalb der Deutschen Bundespost besteht eine Vielfalt besonderer Leistungen bestimmter Arten i m Sinne der Tabelle I. 2. Der Aussagegehalt des Kostendeckungsgrundsatzes

Analysiert man das solchermaßen rechtswissenschaftlich differenziert geforderte Verständnis des Kostendeckungsprinzips auf seinen Gehalt für die Bemessung der Gebührenhöhe, so ist innerhalb des Haushaltes eines Unternehmens m i t Milliardenumsätzen und stark differenziertem Leistungsangebot damit nichts gewonnen 9 . Genauer gesagt, über die Tatsache hinaus, daß die Erhebung des Kostenaufwandes — konkret innerhalb des Verwaltungsbereiches Post- und Fernmeldewesen — durch das Rechtsinstitut Gebühr erfolgen soll, ist damit informell nichts ausgesagt. Dies gilt auch bezüglich der Auffassung, die das Kostendeckungsprinzip an die Kosten der Einzelleistung anknüpft. Es scheint zwar erheblich genauer als das Verständnis als Deckungsprinzip eines bestimmten Verwaltungszweiges zu sein. Dieser Schein trügt doch ohne wandsbewegungen sachlich darstellen, keine sachgemäßen Überlegungen angestellt, sondern diese n u r liquidiert werden. Hieraus ist zugleich ersichtlich, daß diese Rechnungsart weitgehend beliebig manipulierbar ist, wenn man es für zulässig erachtet, daß v o m Gesetzgeber auferlegte Aufgaben — finanziell — zu erfüllen sind. Vgl. dazu später unten § 14, I 2 a. 7 BVerfGE 28, S. 66 (84 ff.). 8 B V e r w G E 28, S. 36 (46). 9 Dies w i r d zu Recht bereits i n Gutachten der Sachverständigenkommission f ü r die Deutsche Bundespost v o m 6. Nov. 1965, S. 94 sub. I I I festgestellt.

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C. I I . Bindungen durch Gebührengrundsätze

umfassendere Präzisierung nur denjenigen, der die Möglichkeiten des Kostendeckungsprinzipes i n diesem Sinne erheblich verkennt. Dies sei in diesem Rahmen nur punktuell angedeutet. a) Die Begriffsvertauschung des kameralistischen Kassen- mit dem Gebührenkostendeckungsprinzip Das Verständnis des Kostendeckungsprinzips für die Bemessung von Gebühren richtet sich, wie soeben dargelegt, aus der Sicht der herrschenden Meinung am „Haushaltsplan" eines Sachtätigkeitszweiges oder gar einem ganzen Verwaltungsbereich, wie ζ. B. dem Post- und Fernmeldewesen, aus. Der Haushaltsplan ist von Haus aus eine finanzwissenschaftliche Kategorie. Er enthält alle Probleme des Kostenbegriffes, löst sie jedoch nicht. Die Richteinheiten des Haushaltsplanes sind i. d. R. i n sich selbständige, abgeschlossene, gegenständlich-funktionale Sachtätigkeitsstrukturen i m Sinne der jeweiligen Gebührenermächtigungen. Sie sind deshalb auch nicht auf die Gebührenbemessung zugeschnitten. I n ihnen sind vielmehr die verschiedensten Aufgaben enthalten, die entweder nur mittelbar oder überhaupt keinen Zusammenhang mit einer gebührenpflichtigen Individualleistung oder mit einer wirtschaftlichen Kostenabdeckung haben. Die Zuordnung der Funktionsrelationen eines Haushaltsplanes erfolgt häufig aus Gründen des »politischen Gewichtes 4 , des ,Prestiges 4, des ,Proporzes 4, der »Rücksicht auf die öffentliche Meinung 4 usf., also Zielen, die dem Entgeltgedanken einer besonderen Leistung bestimmter sachtätigkeitsgegenständlicher A r t i n der wahren Bedeutung des Wortes sachfremd sind. Deutlicher w i r d dies noch aus der Finanzstatistik als Bestimmungskriterium des Haushaltsplanes. I n ihr werden die Einnahmen und Ausgaben nur nach großen Zielgruppen als reine Zahlungsströme innerhalb einer Periode zusammengefaßt. Insoweit ergibt sich die Gefahr, daß Kosten i n die Gebührenberechnung eingehen, die nicht durch die Gebührenpflichtige 4 Leistung bzw. gleichartige Leistungsgruppe entstanden sind. Der dafür jedoch i n Anspruch Genommene w i r d alsdann für Kosten zahlen, die er nicht als kausale Kosten- oder Teilkostenträgerstellen verursacht hat, und zwar i n dem Maße, wie es eine staatlich gelenkte Planung i m wesentlichen i n weiten — und insoweit unkontrollierbaren — Grenzen für,opportun 4 hielte. Aus diesen Erwägungen w i r d die Fehlleistung des derzeit herrschenden rechtswissenschaftlichen Verständnisses des Kostendeckungsprinzipes evident. Sie resultiert aus der unreflektierten Übernahme des haushaltsrechtlichen Deckungsprinzipes i. S. d. einfachen Kameralistik als Gebührenbemessungsprinzip 10 . Worum es sich dabei funktionell i n 1

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l , S.

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Wahrheit handelt, w i r d nur unzureichend beachtet. Der Haushaltsplan und die Pflicht, i h n i n Ausgaben und Einnahmen abzugleichen, ist nur ein einfaches kameralistisches „Kassenprinzip" dahingehend, daß öffentliche Haushalte rein ,summenmäßig' i n Ausgaben und Einnahmen abzugleichen sind. Die Bemessungsfrage von Gebühren zur Abgeltung von Individualleistungen hat damit i m weitesten Sinne Berührungspunkte nur insofern, als die Gesamtheit der Entgeltverhältnisse — als i n der Individualbemessungsfrage noch offene — auch haushaltsrechtliche Relevanz haben. Wollte man beide grundsätzlich verschiedenen Problemkreise identifizieren, so wäre ζ. B., worauf H. H. Rupp zu Recht hinweist, eine wucherische Gebührenforderung so lange ein angemessenes' Entgelt, als es das Defizit i n der Haushaltskasse abzudecken hätte 1 1 . Als kassenmäßiges Deckungsprinzip stünde es j a primär nur i n Relation zu dem Deckungsgrad der Haushaltskasse. Als Leistungsentgelt orientiert sich die Gebühr aber vom Grundsatz her an der Leistung und nicht am Kostendeckungsgrad des Haushaltes. Das Fehlverständnis besteht darin, der Aussagestruktur der Definition des Kostendeckungsgrundsatzes i m dargelegten Sinne Anhaltspunkte zur Bemessung der „Gebührenhöhe" überhaupt entnehmen zu wollen. Sie enthält doch dazu den totalen Spielraum, so einleuchtend sie zunächst erscheinen mag. Informationstheoretisch i m aussagehaltlichen Sinne enthält sie nur Richtlinien darüber, ,was' u n d nicht ,wie' und i n w i e w e i t ' die Kosten bzw. der A u f w a n d abzudecken ist. Das „Was" entspricht jedoch nur zusammen m i t dem „Wie" der Bemessungsfrage von Gebühren. Gerade dazu schweigt jedoch das herrschende rechtswissenschaftliche Verständnis des Kostendeckungsprinzips — und dies zwangsläufigerweise auf Grund seiner Identität m i t dem rein haushaltsrechtlichen Kassendeckungsprinzip, das eine grundlegend differenzierte Zielsetzung zum Gegenstand hat. b) Die

Objekt-Zeitraumindifferenz

Diese Feststellungen unterstreicht der besonders erhebliche Mangel einer gehaltlich möglichst exakten kosten-kausalen Objekt-ZeitraumDimension. Der Fehlbestand diesbezüglich ist die Voraussetzung — intern oder sonst lenkungsfungibel — von einer exakten Kosten- und Teilkostenträgerrechnung sowie einer risikobegrenzenden, aber den11 Rupp, S. 18 ff. Diese Bedenken gilt es insbesondere gegenüber § 22 des Entw. eines PostVerfG vom 6. Nov. 1970 i. V. m. der Stellungnahme des B u n desrates zu § 22 und der Gegenäußerung der Bundesregierung zu der Stellungnahme des Bundesrates vorzutragen. Die Feststellung über den Stand der Gebührenbemessung nach der Wissenschaft und Praxis i n der Einleitung bestätigt sich i n diesem Zusammenhang eindrucksvoll. Vgl. Drs. VI/1385, S. 8, 36, 39.

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C. I I . Bindungen durch Gebührengrundsätze

noch elastischen Entgeltung ebenso wie von einer soliden Finanzplanung abzulenken. Die Relation der Kostendeckung i n gegenständlicher objekt-zeitraumbezogener Entgeltzurechnung ist dafür die grundlegende Voraussetzung überhaupt. Der Mangel Grenzen schaffender Relationen des Kostendeckungsgrundsatzes i n bezug auf das Leistungsobjekt sowie bestimmter Zeitraumkorrelate lastet dem rechtswissenschaftlichen bisherigen Verständnis, von Ausnahmen abgesehen, erheblich an 1 2 . Die Bemessung der Gebührenpraxis des Post- und Fernmeldewesens sind dafür das klassische Beispiel. Für ihre Bemessung i n Grenzen bestimmter Objekt-Zeitraum-Relationen als ,zwingende' 'erhebungsgrenzen gibt es keine Normen. Die Folge davon ist der ungehinderte innerbetriebliche Verlagerungseffekt auf kausal kostenobjekt- und zeitraumfremde Kosten- und Teilkostenträgerstellen einerseits sowie die zusätzliche Verzögerung der möglichst exakten Kostenanlastung der ursächlichen Kostenprovokation i n Zeiträume i n der Zukunft andererseits. Letztere Kostenverschiebung bewirkt wiederum, ζ. B. bei Gebührenerhöhungen nicht ursachenproportionaler Natur, erneut objektzeitraumfremde Ausgleichswirkungen. Die Kumulation beider Kostenverlagerungen t r i t t deshalb i n der Zeitraumdimension je nach A b schnittphasen i n vielfach belastender Weise gelenkt zutage. Bei dem „Wie" und „Inwieweit" der Bemessungsfrage ist die Objekt- und Zeitraumindifferenz der grundlegendste Mangel des Gebührenverständnisses und insofern zugleich auch die Voraussetzung der intern-ausgleichsfungiblen Lenkung der Gebührenlasten vom Kostenverursacher weg. Das Haushaltsjahr als Rechenschaftsjahr ist dafür kein Gegenargument, solange die Kostenabdeckung nicht voll zwingend vorgeschrieben ist. Es ist überdies als reine Zeitraumrelation ohne Objektdimension. Es schafft infolge dessen auch keine exakten Objekt-Zeitraum-Regulative. Der dargelegte innerbetriebliche Gebührenausgleich i m Post- und Fernmeldewesen ist dafür i m Zeitraum von 1966 bis 1973 Beweis genug. Die Annuitätsperiode von einem Jahr ist für diese Fragen bei exakter betriebswissenschaftlicher Erfolgsrechnung nur eine demonstrative Zeitraumhilfe für die getroffenen Aussagen. Sie ersetzt keine ObjektZeitraum-Relationen, da die Zeit kontextisoliert aussagelos ist. Der Kontext bedarf vielmehr der Bestimmung bzw. ist vorzugeben. Sie kann sogar als willkürliche Zeitraumperiode eine gewisse Unstetigkeit zur Folge haben. Beschränkt auf ein Jahr als Rechenschaftsbericht kann es erforderlich sein, i n jedem Jahr oder i n sonst rascher Folge zahlreiche Gebührentarife zu ändern. Dies würde i n großen Unternehmun1

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2

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gen wie dem Post- und Fernmeldewesen einen nicht notwendigen hohen Verwaltungsaufwand zusätzlich mit sich bringen. Dem Benutzer würde überdies zugemutet, sich jedes Jahr an andere Gebühren zu gewöhnen. Der Aspekt der Gleichmäßigkeit der Gebührenerhebung ist überdies über die Objekt-Zeitraum-Indifferenz als Hebel der Gefahr von Manipulationen auf entsprechend relativem und lautlosem, weil undurchschaubarem Wege ausgeliefert. Aussagen über Abschreibungen bzw. Erneuerungs- sowie Erweiterungsrichtlinien, die die Kosten bzw. den Aufwand verursachungsgemäß auf die Jahre der Nutzung verteilen, fehlen. Objekt- und zeitraumbezogene Finanzplanungen werden damit weitgehend der Gefahr ausgeliefert, kausal von der objekt- und zeitraumrelativen Leistungserstellung und -gewährleistung — i m wahren Sinne des Wortes — ,abgelenkt 4 zu werden 1 3 . Ein Mangel kostenträgerstellenrelativer Beachtung w i r k t sich insbesondere bei hoher Kapitalintensität, wie i m Post- und Fernmeldewesen, i n gänzlich zufälligen und kostenstellenfremden Belastungen infolge des fehlenden Zwanges einer objekt-zeitraum-relativen Finanzplanung aus. Die Ursache für diese Unzulänglichkeiten ist i m Grunde nur darin zu suchen, daß sich diese Zusammenhänge nur zögernd i n der Rechtswissenschaft beheimaten. Die Rechtsprechung weicht zwar schon de facto auf die entsprechenden betriebswirtschaftlichen Erkenntnisse aus 14 . Sie zieht jedoch daraus i n bezug auf das Gebühren Verständnis, hinsichtlich ,Begriff 4 und ,Funktion 4 keinerlei Konsequenzen. c) Die Spielräume in der Erfassung der Kosten Die Erfassung der Kosten i n einem entsprechenden ausgestalteten Rechnungswesen ist für die Bemessung der Gebühren als Gegenleistung von ausschlaggebender Bedeutung. Das Kostendeckungsprinzip kann insoweit, wie auch immer es verstanden wird, nur ex ante eine ungefähre ,Richtlinie 4 für die Bemessung der Gebühren sein. Dies ergibt sich daraus, daß die Kosten einer Gebührenleistung stets i m voraus auf Grund ihres — materiellen — Gesetzescharakters ,vorhersehbar 415 zu bestimmen sind. Die Anwendung des Kostendeckungsgrundsatzes steht und fällt insoweit mit der Möglichkeit, exakte Entscheidungskriterien dafür zu bestimmen. Der Haushaltsplan i n seiner einseitigen Ausrichtung an administrativen Gesichtspunkten des Verwaltungsablaufes nur veranschlagter zahlenmäßiger Einnahmen und Ausgaben 13

Vgl. § 3 Fußn. 2, S. 128. B V e r w G E (28/36/48 ff.) ; BVerfGE (28/67/85); vgl. dazu § 18 PostVerwG. 15 A u f g r u n d A r t . 20 Abs. 3 GG (Gesetzmäßigkeitsgrundsatz); §§ 17 u n d 19 PostVerwG. 14

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C. I I . Bindungen durch Gebührengrundsätze

nach bestimmten Zwecken und Höhen ist dafür alleine, ζ. B. i n Anbetracht von Erweiterungs-, Erneuerungs- und Forschungsinvestitionen, i n größerem Ausmaß denkbar ungeeignet. Wirtschaftliche Erwägungen, wie ζ. B. was ein bestimmtes Vorhaben kostet und wie es zweckmäßig und sparsam zu erfüllen ist, treten i m Haushaltsplan als Kategorie der Erfassung von Zahlungsströmen innerhalb einer bestimmten Periode und der daraus folgenden Tatsache, daß Teile der Kosten überhaupt noch nicht darin enthalten sind, i n den Hintergrund. Für die Frage der Bemessung kostendeckender Gebühren ist es selbstredend, daß es auch eine „Grenze der UnWirtschaftlichkeit" geben muß. Über sie hinaus können keine Kosten verlangt werden. Für die Durchführung von Wirtschaftlichkeitsrechnungen vor und nach Investitionen oder anderen lenkenden Veränderungen der Erstellung und Gewährleistung des Leistungsvollzuges bietet das Verständnis des rechtswissenschaftlichen Kostendeckungsprinzips keinerlei Möglichkeiten. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes hat Verletzungen des Kostendeckungsprinzipes allgemein n u r für die Fälle des Mißbrauches anerkannt 1 6 . Wann dies der Fall sein soll, soweit W i r t schaftlichkeitsfragen berührt sind, ist aus der Rechtsprechung zum ,Mißbrauch' nicht zu ersehen, d. h. ein gebührenrechtliches Entscheidungskriterium liegt über die allgemeine Formulierung der Frage hinaus nicht vor. Gewonnen ist m i t h i n auch i n dieser Problematik nur sehr wenig; zumindest kein Gebührenrechtsgrundsatz spezifisch i m Sinne des Kostendeckungsprinzips. Welche Spielräume dies für das so exakt postulierte Kostendeckungsprinzip eröffnen kann, vergegenwärtige die Tatsache, daß die Frage, von welchem Grad der U n w i r t schaftlichkeit an der Mißbrauch beginnt, i n den gesamten Wirtschaftswissenschaften zu den umstrittensten Fragen und i n der verwaltungsund der finanzwissenschaftlichen Literatur zu den am weitestgehend ungeklärten Fragen gehört 1 7 . Den rechtswissenschaftlichen Verfechtern des Kostendeckungsprinzipes als Bemessungsprinzip für die „Höhe" der Gebühren scheint überhaupt bislang verborgen geblieben sein, was durch diese notwendig kursorischen Hinweise verdeutlicht werden sollte und von dem Gesetzgeber schon längst normiert ist: der Einbau betriebswirtschaftlicher' Grundsätze i n die Kostenrechnung des Finanzhaushaltes von Gebührenbereichen 18 . Sie — und nur sie — geben die A n t w o r t auf das 16 U n d zwar n u r i m Rahmen des Äquivalenzprinzips anerkannt: Vgl. B V e r w G E 12, S. 162 (166) m . w . N a c h w . ; B a y V G H VerwRspr 18, S. 404 (406); 26, S. 305 (308); O V G Lüneburg VerwRspr 19, S. 88 (90 f.); Stephan, S. 873 ff.

17

18

Raecke, S. 61 m. w. Nachw.

§ 18 PostVerwG. I n einfacheren Strukturen als dem Post- u n d Fernmeldewesen mag dies noch nicht so notwendig sein. A l s Problem der K o stenzurechnung besteht es jedoch, sobald mehrere Kosten- u n d Teilkosten-

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„Wie" des Maßstabes der Höhe von Gebühren als Hauptfrage des Verhältnisses von Leistung und Gegenleistung. 3. Zusammenfassung des Aussagegehaltes des Kostendeckungsgrundsatzes

Der Aussagegehalt des Kostendeckungsgrundsatzes ist aus den jeweiligen unterschiedlichen Zielen und Funktionen der Finanz-, (Betriebs-) Wirtschaft und Rechtswissenschaft ein jeweils grundsätzlich verschiedener. Das ,rechtswissenschaftliche' Verständnis umfaßt zwar eine Definition, ,was' gehaltlich als Leistungsaufwand durch Gebühren als Gegenleistung zu entgelten ist. Die Hauptfrage der Bemessung der Verwaltungs-, Unterhalts- sowie Zins- und Tilgungskosten i n ihrer jeweiligen Höhe ist damit jedoch noch nicht gelöst. Die Auffassung, die die Höhe exakt ausschließlich aus der Relation von beanspruchter Individualleistung und Gegenleistung ohne weitere Präzisierung erschließen w i l l , verkennt die Möglichkeiten des Kostendeckungsprinzips i m Rahmen massenhafter Leistungserstellung und -beanspruchung. Insbesondere gilt dies i n Anbetracht mangelnder Objekt-ZeitraumAbgrenzungen bei starkem Nachfrageregulierungsbedürfnis, u m sich ζ. B. vor Überinanspruchnahme oder übereilter Wachstumsprogression zu schützen. Die Auffassung, die unter Kostendeckung die strenge Leistungs- und Gegenleistungsrelation überhaupt zugunsten des Verständnisses der Deckung der Ausgaben eines bestimmten Sachtätigkeitszweiges bzw. eines Verwaltungs- oder Unternehmensbereiches insgesamt durch das Gebührenaufkommen insgesamt aufgegeben hat, enthält den totalen Aussagespielraum hinsichtlich der Höhe der Einzelgebühren. Dieses begriffliche Verständnis des Kostendeckungsprinzips vertauscht seine spezifische Gebührenfunktion m i t dem haushaltsrechtlichen Kassenprinzip i m Sinne der Kameralistik. Die Tatsache, daß es insoweit u m Erneuerungs- und Erweiterungsrücklagen kupiert ist, verweist es i n der wissenschaftlichen Erfassung auf den Stand der älteren, dem ökonomischen Liberalismus verhafteten Kostentheorie 19 . Die Rechtsprechung, nach der nur ganz erhebliche, offensichtliche und gröbliche Verletzungen dieses angeblich juristischen Bemessungsgrundsatzes zur Rechtswidrigkeit von Gebührenbescheiden führen sollen, erhellt, daß das solchermaßen verstandene Kostendeckungsprinzip gehaltlich i n Funktion und Zielsetzung m i t dem allgemeinen Willkürverbot und dem trägerstellen zu gemeinsamer oder wechselseitiger Erstellung u n d Gewährleistung von Leistungen vorhanden sind. 19 Vgl. Gerloff, Die Gebühren, S. 204. Sie w o l l t e die Äquivalenzvorstellung beseitigen, die als Überbleibsel der Patrimonialstaatlichkeit galt; vgl. dazu

Leisner, S. 730, 735. 12 Feigenbutz

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C. I I . Bindungen durch Gebührengrundsätze

Mißbrauchsverbot identisch ist 2 0 . Diesen unterliegt die Gebührengewalt ohnehin. Die Abgrenzung der Gebühren von den anderen Abgaben, insbesondere von den Zwecksteuern, wofür das Kostendeckungsprinzip hervorgehoben wird, w i r d dadurch nicht geklärt, sondern unmöglich. 4. Der rechtswissenschaftliche Geltungsgrund

a) Das Kostendeckungsprinzip

als Wesensmerkmal von Gebühren

Die Prämisse von der juristischen These der Verbindlichkeit 2 1 des Kostendeckungsgrundsatzes, wie auch immer sein Aussagegehalt verstanden werden soll, setzt als gebührenrechtliches Bemessungsprinzip zumindest jenseits des Streites um sein Verständnis eine erschütterungsfeste Begründung i m Geltungsgrund voraus. A n Versuchen, die Einhaltung des Kostendeckungsprinzipes zum „Wesensmerkmal" der Gebühr zu machen, fehlt es auch nicht. I n der neueren Gebührentheorie ist wohl erstmals zu seiner Begründung der Topos der „austheilenden Gerechtigkeit" angeführt worden 2 2 . I h m zufolge soll es schlechthin untragbar sein, daß die von „Staatseinrichtungen erhobenen Gebühren die Kosten überdecken". Der Grund dafür sei, daß jede Staatseinrichtung i m öffentlichen Interesse und niemals nur für eine bestimmte Zahl von Individuen bestimmt sei und infolgedessen der „Kostenanteil, der von der Gesamtheit ununterscheidbar provoziert sei, auch ihr angelastet werden müsse". Von einem Kostendeckungsprinzip i m strengen Sinne kann dabei aber nicht gesprochen werden 2 3 . Allenfalls von der Vorstellung der Kosten als Höchstgrenze. So erwägenswert diese Begründung auch sein mag, so ist sie jedoch weder zwingend noch von zumindest gleichgewichtigen Bedenken frei. Selbst wenn eine öffentliche Einrichtung aus Gründen des 20

B V e r w G E 13, S. 214 (223). Als Vertreter einer immanenten Geltung i m Gebührenrecht: Bachof, Verfassungsrecht, Verwaltungsrecht, Verfahrensrecht i n der Rechtsprechung 21

des Bundesverwaltungsgerichtes, Bd. I, 1964, S. 304; Ehle, DöV 1962, S. 45 ff.; Külz, DVB1 1964, S. 795; Raecke, S. 23; Suhr, BB 1968, S. 612; Leisner,

S. 735 ff. (744); Stephan, S. 871; V G H Mannheim E S V G H 9, S. 49 (51); OVG Koblenz K S t Z 1965, S. 277; HessStGH E S V G H 9, S. 40 (41); 9, S. 44 (46); V G F r a n k f u r t DVB1 1970, S. 186 (187): Dagegen: B V e r w G 12, S. 162 (167); 13, S. 214 (222); VerwRspr 21, S. 273 (275); O V G Hamburg DVB1 1954, S. 260 (262); V G H Kassel E S V G H 5, S. 66 (70); O V G Münster VerwRspr 9, S. 863 (865); BayV G H VerwRspr 18, S. 404 (405); O V G Lüneburg VerwRspr 19, S. 88 (89 ff.); Bettermann, S. 43 f.; schwankend noch: B V e r w G E 2, S. 246 (251); 26, S. 365 (314); Die Rechtsprechung des B V e r f G enthält keine ausdrückliche Stellungnahme; so insbesondere BVerfGE 20, S. 257 (269 f.); 18, S. 392 (396),

zweifelhaft; vgl. dazu: Bettermann, S. 43; Stephan, S. 781 Anm. 21. 22

Umpfenbach, L B der F i n W I, S. 64 f.; schon ähnlich v. Hock, S. 17 f. Die offene Grenze nach unten i. S. von Kostenreduzierungen erlaubt dies nicht. 23

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„öffentlichen Interesses" errichtet wird, so kann daraus nicht entnommen werden, i n welcher Höhe die Vergütung für die Inanspruchnehmenden zu bemessen ist bzw. der Kostenanteil, den die Gesamtheit ununterscheidbar veranlaßt hat, davon zu scheiden sein soll 2 4 . Die Tatsache der Errichtung i m öffentlichen Interesse besagt über die Adressaten der Vergütungspflicht nichts. Dieser Topologie läßt sich vielmehr m i t zwei zumindest gleichrangigen Aspekten begegnen. Das erste A r gument besteht darin, daß die Forderung von einer Identität von Benutzer und lastentragendem Pflichtigem schwerlich aus dem Gedanken der „austheilenden Gerechtigkeit" i n Abrede zu stellen ist. Überdies kann der „austheilenden Gerechtigkeit" als Kategorie der Wertethik m i t dem gleichrangigen Topos der „ausgleichenden Gerechtigkeit" begegnet werden. Oft kann das öffentliche Interesse gerade darin bestehen, daß jeder Benutzer seine Interessen gleichmäßig befriedigen kann. Die ausgleichende Gerechtigkeit schließt dabei nicht aus, daß die Höhe der Benutzungsentgelte aus hinreichendem Grund an geltenden verfassungsrechtlichen Staatszwecken, z. B. sozialstaatlichen Aspekten, ausgerichtet werden kann. Z u Recht weist das Bundesverwaltungsgericht 2 5 aus seiner Gegnerschaft zum Kostendeckungsprinzip als Wesensmerkmal der Gebühren heraus insoweit darauf hin, daß die Höhe der Gebühren nicht nur nach den Kosten, sondern ebenso nach dem Wert, dem Nutzen bzw. dem Vorteil der jeweiligen Staatsleistung bestimmbar sei. Gleichermaßen widersprüchlich wie unzutreffend ist die i n dem Bereich ideologisierender Staatsethik befangene Argumentation, das es m i t der „Würde des Staates" unvereinbar sei, die Kosten einer Leistung zu überschreiten, da die sittliche Leistung der Staatsgewalt gleich unschätzbar wie unberechenbar sei 26 . Erstens handelt es sich bei gebührenpflichtigen Leistungen des Staates u m durchaus ,betriebswirtschaftlich' berechenbare Kosteneinheiten. Andererseits hat der Staat kein 24 Vgl. dazu insbesondere Leisner, S. 730, 739 ff. Z u Recht weist er darauf hin, daß das jeweilige Ausmaß der Interessen nicht faßbar sei. 25 B V e r w G 12, S. 162 (167); 13, S. 214 (222). 26 Eisenhart, S. 10 ff. Ä h n l i c h neuerdings Krüger, Allgemeine Staatslehre, S. 898, das Kostendeckungsprinzip auf die Unvereinbarkeit von Überschüssen m i t der „materiellen Einseitigkeit" der Staatsgewalt. Vgl. Krüger, Grundfragen einer rechtsstaatlichen Wassergesetzgebung, S. 176, i m Anschluß an Köttgen, Verwaltungsrecht der öffentlichen Anstalt, S. 121, — wo er als kennzeichnend f ü r das Verhältnis des modernen Staates zu seinen Bürgern den gänzlichen Mangel jeder Synallagmatik ansieht. Diese Kennzeichnung k a n n sich indes n u r auf Teilbereiche staatlichen Handelns beziehen. Das w i r d deutlich, wenn Krüger an anderer Stelle nichts dagegen einzuwenden hat, daß sich der Staat erwerbswirtschaftlich u n d damit notwendig synallagmatisch betätigt, w e n n er die Beteiligung des Staates am „wirtschaftlichen Spiel seiner Bürger" geradezu fordert (Allgemeine Staatslehre, S. 605). A l s U n terscheidungskriterium der beiden Bereiche scheint K r ü g e r die Staatsgewalt zu dienen.

12

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C. I I . Bindungen durch Gebührengrundsätze

Monopol für die sittliche Leistungsqualifikation 2 7 . Gleiches wäre auch von den privatwirtschaftlichen Marktpreisen behauptbar. Überdies konzediert diese Auffassung ihre eigene Widersprüchlichkeit insofern, als sie i n Fällen, i n denen die „Leistungen des Staates nur wirtschaftliche Interessen zu fördern" habe, Überschüsse u. U. rechtfertigt, diese alsdann jedoch die Natur von Verbrauchssteuern annehmen läßt 2 8 . Diese Argumentation spiegelt bis i n die jüngste Vergangenheit eine zäh sich fortsetzende und als herrschend zu kennzeichnende Paradoxie von ideologisierend verbrämter Staatszweckkreation kraft Individualanschauung und einnahmepolitischer Argumentation wider 2 0 . Der Grund für den Umschlag von Gebühren i n Steuern wurde ebenso wie derjenige der ambivalenten sittlichen Bewertung der Leistungen des Staates bislang nie, außer i m Wege der nur wenig überzeugenden Behauptungsmethodik erhellt. Diese Tradition, statt einer Begründung des Kostendeckungsgrundsatzes, nur seine Behauptung zu geben, zieht sich wie ein roter Faden durch jedwede Argumentation seiner Verfechter von A. Wagner 3 0 über Fleiner 3 1 , Földes 32 bis zu Wendt und H. H. Rupp 3 3 hindurch, um nur einige davon zu nennen. A l l diese Verfechter des Kostendeckungsgrundsatzes tragen zwar den richtigen K e r n i n ihren Auffassungen vor, daß, wie auch hier vertreten, die Erzielung von Einkünften über den gegenständlich-funktionalen Ermächtigungszweck hinaus, rechtsbzw. verfassungswidrig sei. Insoweit weicht lediglich Kloepfer 3 4 i n Verkennung der streng gegenständlich-funktionalen Zweckakzessorietät der Gebühren zu einer jeweils bestimmten Sachtätigkeit von einer wohl herrschenden Meinung ab, die sich nicht i n bloßen Behauptungen erschöpft. Den Beweis für die weitergehende Annahme, daß zweckwidrig' zu den Leistungserstellungs- und Gewährleistungskosten bemessene Gebühren zu Steuern werden, hat jedoch noch niemand schlüssig erbracht 35 . U m eine grundlegende Begründung haben sich lediglich Toepfer und Ehle bemüht. Toepfer 36 rechtfertigt das Kosten27 Oder sollte der Staat sie etwa i n den Bereichen seiner wirtschaftlichen Betätigung verlieren? 28 Wie Fußn. 2. 29 Vgl. insbesondere i m Sinne einer Begriffsvertauschung schon Domschke, Gebührenbegriff, S. 22.

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31 32

Wagner, FinW I, S. 487 f. Fleiner, Institutionen, S. 426. Földes, FinW, S. 189.

33 Rupp, S. 18 ff.; zu nennen wären noch Külz, S. 795 ff. oder Vogel, Ev. StaatsL, sub.: Gebühren, S. 9, statt vieler: Wendt, S. 119 ff.

34

35

Kloepfer, S. 232 ff. (238 und 248 ff.). Insbesondere Külz, DVB1 1964, S. 795 (796 ff.). o e r , S.

5

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§20 Kostendeckungsprinzip

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deckungsprinzip wie folgt: „ U m die notwendigen Finanzierungsmittel für den Staat zu erbringen, komme entweder die Allgemeinheit oder ein spezieller, durch den Kontakt m i t einer bestimmten Staatstätigkeit sich kennzeichnender Personenkreis infrage. Würde der Allgemeinheit alles aufgebürdet, könne sie nicht mehr als die Gesamtkosten decken. Lediglich für den anderen Weg sei dies denkbar. Aus dem besonderen Personenkreis könne stets mehr als die Kosten aufgebracht werden. Dieses Mehraufkommen könne der Staat aber nur durch eine Spezialsteuer oder privatrechtliches Entgelt, nicht hingegen durch Gebühren erzielen. Der Grundgedanke des Gebührenwesens sei nämlich, daß spezielle Aufgaben des Staates nicht durch allgemeine, sondern durch spezielle Mittel, die Gebühren bestritten w ü r den. Wie aber der Staat Steuern nur bis zum Betrage seines Bedarfs erheben könne, so seien Gebühren auch nur insoweit zulässig, als durch sie nicht mehr als die Kosten aufgebracht würden. Gerade i n dieser Beschränkung liege der Entgeltcharakter der Gebühr, so daß sie niemals höher sein dürfe als der Wert der vom Staat gemachten Leistung, die i n dem Kostenbetrag der staatlichen Leistung symbolisiert werde. Würden die Gebühren höher bemessen und ein Überschuß an den allgemeinen Haushalt entrichtet, seien diese Abgaben keine Gebühren, sondern eine Steuer, denn ihre Höhe lasse sich nur durch das Besteuerungsrecht rechtfertigen." So billigenswert diese Ausführungen i m ,Ergebnis 4 sein mögen, so unterstellt Toepfer lediglich einen Grundgedanken des Gebührenrechtes insgesamt. Ein Entscheidungskriterium als Beweis für die Herkunft zeigt er nicht. Wäre Toepfers Argumentation zutreffend, so müßte Gleiches auch für „Preise" gelten. Selbst für die Fälle der Überschußerzielung durch die vom Staat betriebenen privatwirtschaftlichen Unternehmen wurde bislang noch nicht vertreten, daß sie dadurch den Charakter von „Preisen" verlieren. Die Tatsache als solche, daß der Staat eine Aufgabe als „staatliche 44 wahrnimmt, bietet letztlich jedoch keine Erklärung. Auch die Darlegungen Ehles 3 7 können nicht überzeugen. Insofern er i n der Relation von Leistung und Gegenleistung den Grund des Kostendeckungsprinzips sieht, übersieht er, daß auch kostenunterschreitende und kostenüberschreitende Gebühren Gegenleistungen sind 3 8 . Der Gegenleistungscharakter der Gebühren legt deren Höhe ebensowenig fest wie die zivilrechtliche Gegenleistung i m 37 38

Ehle, S. 45.

Dies betonen auch die Richter Geiger, Rinck u n d Wand i n ihrer abweichenden Meinung zum U r t e i l des B V e r f G v o m 27.1.1971 — 2 B v F 1/68 — 2 BvR 702/68 (Umsatzsteuerpflicht der Rundfunkanstalten): „ M i t dem Niedrighalten der Gebühr aus sozialen u n d gesellschaftlichen Gründen werde an dem ,Entgeltcharakter nicht das Geringste' geändert (JZ 71, S. 588)." Dies hat schon Röpke, S. 2641 i m Jahre 1928 nachgewiesen.

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C. I I . Bindungen durch Gebührengrundsätze

Synallagma aus ihrem Wesen heraus größenmäßig bestimmt w i r d 3 9 . Ebenso sind seine Hinweise auf A r t . 80 I S. 2 GG und A r t . 3 Abs. 1 GG unzutreffend. Wenn Ehle meint, die ausschließliche Ausrichtung der Gebühren an dem Wert der Staatsleistung sei nicht genügend bestimmt i m Sinne von A r t . 80 GG, so legt dies doch nur eine bestimmtere 4 Konkretisierung auf. Dies könnte jedoch noch immer über den Kosten liegen 40 . A r t . 3 Abs. 1 GG hingegen kann eine Abweichung von den Kosten aus hinreichendem Grund gerade rechtfertigen. Die letztlich vorgetragene Auffassung, erst das Abstellen auf das Kostendeckungsprinzip ermögliche eine deutliche Abgrenzung der Gebühr von der Steuer 4 1 und verstoße nicht gegen das „Verbot der unentgeltlichen Staatsleistungen" 42 , verkennt die i m Rahmen des Aussagegehaltes nur kursorisch dargelegten Möglichkeiten des Kostendeckungsprinzips einerseits 43 . Andererseits übersieht sie, daß ein Verbot der unentgeltlichen Staatsleistungen kein Hinweis auf die Höhe der Bemessung, sondern nur die Forderung nach Entgeltung enthält. Auch die Auffassung Wendts, der das Kostendeckungsprinzip lediglich als Obergrenze aus dem Erforderlichkeitsprinzip ableitet, kann nicht überzeugen. I n komplexen Gebührenstrukturen wie dem Post- und Fernmeldewesen kann die Erforderlichkeit es geradezu gebieten, mehr als nur die Kosten zu erheben (vgl. dazu §§ 20, 3; 23, 2; 34, 1). I m übrigen verkennt auch Wendt die Möglichkeiten des Kostendeckungsprinzips wie es bislang verstanden wird, wenngleich er durch eine formale Betrachtungsweise dem zu entgehen versucht. b) Der Kostendeckungsgrundsatz

im Postverwaltungsgesetz

Nach der Ansicht seiner Verfechter ist der Kostendeckungsgrundsatz über seine allgemeine immanente' Verbindlichkeit i m Postverwaltungsgesetz ausdrücklich gesetzlich festgelegt worden, und zwar gleich zweifach. Einerseits i n § 15 Abs. 1 PostVerwG und i n § 35 PostVerwG i. V. m. § 29 Reichshaushaltsordnung 44 . § 15 PostVerwG schreibt vor: „Die Deutsche Bundespost hat ihren Haushalt so aufzustellen und durchzuführen, daß sie die zur Erfüllung ihrer Aufgaben und Verpflichtungen notwendigen Ausgaben aus ihren Einnahmen bestreiten kann. Zuschüsse aus der Bundeskasse werden nicht geleistet." § 29 39 Vgl. Bettermann, valenzprinzip.

S. 46 f. E r gilt sowohl gegenüber Kosten- u n d Ä q u i -

40

So zu Recht Kreft, S. 82. 41 VG Frankfurt, DVB1 1970, S. 186 f.; Stephan, S. 871; Ehle, S. 47 f. 42 Leisner, S. 738. 43 Vgl. dazu Oberläuter, DöV 1961, S. 412; Leisner, S. 730 (735); Kloepfer,

S. 251. 44 Wendt, S. 118 ff.; ähnlich schon Bettermann,

Gutachten, S. 52.

§ 20 Kostendeckungsprinzip

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RHO ist inhaltlich identisch. Er bezieht sich lediglich nur auf den Reichshaushalt. Selbst bei oberflächlicher Betrachtung ist unmittelbar evident, daß es insoweit nicht um das ,gebührenrechtliche' Kostendeckungsprinzip geht, das ζ. T. auch das ,reine' Kostendeckungsprinzip genannt w i r d 4 5 . Es handelt sich wiederum n u r u m das bereits erläuterte haushaltsrechtliche Kassenprinzip der Deckung von Ausgaben und Einnahmen, welcher A r t auch immer sie sein mögen. Die Fehlsamkeit, das gebührenrechtliche und das haushaltsrechtliche Kostendeckungsprinzip zu identifizieren und daraus Hinweise für die Bemessung der Gebührenhöhe entnehmen zu wollen, ist offenbar. Denn das haushaltsrechtliche Dekkungsprinzip ist n u r ein rechnerisches Kassenprinzip. Das Verhältnis von beanspruchter Leistung und Gebühr als Gegenleistung ist ein Entgeltprinzip. § 15 PostVerwG enthält nichts weiter als einen Elementarsatz des allgemeinen Haushaltsgebahrens jeder selbständigen W i r t schafts- oder Haushaltseinheit. Darin liegt keine Ermächtigung, Gebühren m i t beliebigen haushaltsrechtlichen Funktionen und Gehalten aufzufüllen und zu lenken. Dies mag das bereits angedeutete Beispiel von einer wucherischen Gebührenforderung einerseits bekunden. A n dererseits sei dies durch den Vergleich m i t A r t . 110 Abs. 1 letzter Satz GG erhellt, wonach der Haushaltsplan i n Einnahmen und Ausgaben abzugleichen ist. A r t . 110 Abs. 1 GG kommt keine Bedeutung über das „Ob" und „Wie" der Besteuerung zu. Beide Fragen betreffen allein das materielle Steuerrecht (Art. 105 ff. GG). Das Haushaltsrecht setzt voraus, daß die materiellen Ziele des der Erhebung von Einnahmen dienenden Abgabenrechtes systematisch bestimmt werden. Es ist nicht i n der Lage, diese Maxime selbst zu ersetzen. Dazu gehört auch die Bestimmung der Höhe der Gebühren nach ,gebühren'rechtlichen K r i t e rien. Dies räumen sinnigerweise auch Vertreter des haushaltsrechtlichen Verständnisses ein. Man stellt sogar fest, daß die Bemessung der Gebührenhöhe danach i m Grunde wohl überhaupt nicht möglich sei 46 . Dem läßt sich aus den bislang dargelegten Aspekten nur zustimmen. Insgesamt sind damit die Begründungen des Kostendeckungsprinzipes sowohl als ,immanentes' Wesensmerkmal als auch als ,gesetzlich' i m Post- und Fernmeldewesen verankertes Gebührenprinzip nicht tragfähig. Es kann damit i n der Diskussion der innerbetrieblich aus45

Vgl. Külz, DVB1 1964, S. 795 (796); BVerfGE 28, S. 62 (75 ff.); BVerwGE 28, S. 36 (48 ff.). 46 Külz, S. 797 1. Sp. Gemeint ist nach dem so verstandenen Kostendekkungsprinzip. Nach dieser eigenen Feststellung sei auch nur ein Hinweis auf § 20 PostVerwG gegeben, der ausdrücklich von einer Gewinnerzielung spricht. Sie ließe sich w o h l nicht mit dem Kostendeckungsprinzip vereinbaren, das angeblich i m Postverwaltungsgesetz statuiert sein soll. Dieselbe Feststellung gilt i n Anbetracht der §§ 25 Abs. 1, 32 Abs. 5 E PostVerfG.

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C. I I . Bindungen durch Gebührengrundsätze

gleichenden Lenkungsfungibilität keine Geltung als Grenze der Gebührenhöhe weder nach oben noch nach unten beanspruchen. Soweit es dem E n t w u r f eines Postverfassungsgesetzes zugrunde liegt, ζ. B. i n § 25 Abs. 2, eröffnet sich ein diametraler Widerspruch zu §§ 25 Abs. 1 und 32 Abs. 5 Entw. PostVerfG, wonach eine Gewinnerzielung normiert wird. Kostendeckung und Gewinn schließen sich aus. Z u Recht v e r t r i t t das Bundesverwaltungsgericht dazu: „Übersteigt das festgesetzte Gebührenaufkommen den erforderlichen Verwaltungsaufwand, so ist das Kostendeckungsprinzip schon bei der Veranschlagung verletzt 4 7 ." § 21 Das Äquivalenzprinzip 1. Hinweise für das begriffliche Vorverständnis im Verhältnis zum Kostendeckungsprinzip

Die Meinungen über den Begriffsgehalt und die Funktion des Ä q u i valenzprinzips 1 beginnen i n ihrer Verschiedenheit bereits m i t seinem Verhältnis zum Kostendeckungsprinzip. Von der h. M. w i r d das Ä q u i valenzprinzip als Gebührenmaßstab selbständig neben das Kostendeckungsprinzip gestellt. Je nach Verständnis des Geltungsgrundes des Kostendeckungsprinzips als der gesetzlichen Normierung bedürftig oder als Wesensmerkmal w i r d es oft als ausschließliches2 oder als das K o stendeckungsprinzip überlagerndes Prinzip verstanden. I n diesem Dualismus beginnen die Schwierigkeiten. Man spricht insoweit bereits gesetzlich von den „Kosten nach Bedeutung der Angelegenheit für die Beteiligten" 3 . Unklar ist dabei, was als ,obere' und was als ,untere' Grenze zu gelten hat. Ein Teil der Literatur, soweit dazu überhaupt Stellung genommen wird, gesteht dem Äquivalenzprinzip grundsätz47

BVerwGE DöV 1956, S. 184; Modest, B B 1956, S. 1011. Angemerkt sei insoweit, daß damit keineswegs die unabweisbare Notwendigkeit von einem Selbstfinanzierungsbeitrag i. S. d. § 25 Abs. 1 Entw. eines PostVerfG abgesprochen werden soll. Es sei lediglich auf die derzeit systemrational hoffnungslos verwirrte Lage einer Legislative vorbei oder besser entgegen allen gültigen Sätzen der Judikative aufmerksam gemacht sowie die Notwendigkeit von Konsequenzen verdeutlicht. Sie wurden i n der Problemformulierung § 4 angedeutet und deshalb zu Recht zum Ausgangspunkt der Untersuchung gemacht. 1 Umfassend Wilke, S. 244 ff. 2 I m Falle, daß das Kostendeckungsprinzip nicht wesensmäßig und gesetzlich nicht gilt. 3 Statt vieler: § 6 Abs. 1 BayKostenG v. 17.12.1956 oder z. B. die Stellungnahme des Bundesrates zu § 22 Entw. eines PostVerfG vom 6. Nov. 1970, Drs. VI/1385: „ . . . die Höhe der Gebühr einerseits und der wirtschaftliche Wert, Nutzen oder die sonstige Bedeutung der Leistung der Deutschen Bundespost andererseits i n angemessenem Verhältnis zueinander stehen". Begründung: Kostendeckung und Äquivalenzprinzip erfordern, daß Leistung und Gebühr i n einem „angemessenen" Verhältnis zueinander stehen.

§21 Äquivalenzprinzip

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liehe Geltung als »obere4 Begrenzung zu. I m Falle, daß die Kosten höher als die Äquivalenz Vorstellungen sind, soll jedoch das Kostendeckungsprinzip gelten 3 . Das Kostendeckungsprinzip als M i n i m u m w i r d gefordert 3 . Dem entgegen verneint das Bundesverwaltungsgericht Kostendeckung als M i n i m u m klar. I m Falle der Wertlosigkeit der Gebührenleistung soll vielmehr keine Gebührenerhebung möglich sein 4 . Neuerdings w i r d dem Kostendeckungsprinzip vereinzelt eine entscheidende Rolle als Bemessungsmaßstab bereits i m Rahmen des Ä q u i valenzprinzips zugedacht, dem insoweit offenbar die allein eigenständige Bedeutung als Gebührenmaßstab zukommen soll 5 . I n Anbetracht dieser verwirrenden und ζ. T. widersprüchlichen Zuordnung, hinsichtlich deren Klärung die Rechtswissenschaft erst am Anbeginn steht 6 , gibt es bislang lediglich — i m Gegensatz zum Kostendeckungsprinzip — nur dahin Klarheit, daß das Äquivalenzprinzip jeweils nur als Maßstab für die gesondert beanspruchte Eznzelleistung Geltung beanspruchen soll 7 . 2. Die Definition und der begriffliche Gehalt

I m Rahmen dieses prinzipiellen Vorverständnisses besagt die Definition des Äquivalenzprinzipes, der ζ. T. Verfassungsrang zugebilligt wird 8 , das Verhältnis von gesondert beanspruchter Leistung bestimmter A r t und Gegenleistung dafür müsse ,angemessen4 sein 9 . Die weitere Gehaltsbestimmung hinsichtlich der Forderung nach Angemessenheit als zu erstrebende und nachvollziehbare Kategorie ist vielschichtig. Wie beim Kostendeckungsprinzip hinsichtlich der Bestimmung des Bezugspunktes, so beginnen hier die eigentlichen Schwierigkeiten 1 0 . I m Blickwinkel der besonderen Anforderungen des Verwaltungsbereiches des Post- und Fernmeldewesens seien sie punktuell zur Diskussion der Bindungen der internen (Ausgleichs-)Fungibilität der Gebühren nachgezeichnet. 4

Leisner, S. 730 (743). BVerwGE 12, S. 162 (169) unter fälschlicher Berufung auf BVerwGE 5, S. 3; Ehle, S. 45 f.; Rupp, Verfassungsrechtliche Aspekte der Postgebühren, S. 23, sieht i m Kostendeckungsprinzip eine Erscheinungsform der Äquivalenz. » So zu Recht: Leisner, S. 730 (747). 7 Unklar jedoch; Leisner, S. 730 (740). 8 Statt vieler: Leisner, S. 730 (747); Rupp, Verfassungsrechtliche Aspekte, 5

S. 23; Kreft, 9

S. 71.

Vgl. Fußn. 2. 10 So Leisner, S. 741 m. w. H. (vgl. Anm. 60).

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C. I I . Bindungen durch Gebührengrundsätze

Das gehaltliche Verständnis der Angemessenheit i m Verhältnis von Leistung und Gegenleistung ist i n Schrifttum und Rechtsprechung differenziert und kontrovers, entsprechend der Qualität der Leistungsvarietät. Als Ausgangspunkt zur Bemessung der Gebührenhöhe w i r d i n der Regel der „ W e r t " oder der „Nutzen" bzw. der „Vorteil" der besonderen Leistung bestimmter A r t genannt. Bereits an diesem konkretisierenden Ausgangspunkt scheiden sich jedoch die Meinungen, ob Wert, Nutzen oder Vorteil ,objektiv' oder ,subjektiv' vom Grundsatz her zu bestimmen sei. Die Rechtsprechung judiziert danach, ob und welchen Wert, Nutzen oder Vorteil die Leistung gerade ,subjektiv' für den Inanspruchnehmenden hat 1 1 . I m Falle der gesetzlichen Normierung des Kostendeckungsprinzips w i l l das Bundesverwaltungsgericht beide Prinzipien — offenbar i n einer Kombination — anwenden 12 . A l l e i n hieraus ist einerseits zu verstehen, daß eine Gebühr dann nicht erhoben werden könne, wenn die Leistung für die Pflichtigen offensichtlich wertlos sei 13 . Andererseits eröffnet sich daraus — nicht nur i m Falle der normativen Geltung des Kostendeckungsprinzips — der erste logische Bruch. Die Rechtsprechung führt sich insoweit ad absurdum, als i m Falle der subjektiven Wertlosigkeit eine Leistung erbracht wird, die zumindest auf Grund des Dienstleistungs- bzw. Personalaufwandes ,objektiv' werthaft ist, aber i m Falle subjektiver' Wertlosigkeit durch keinerlei Gegenleistung abgedeckt zu werden braucht. Oder m i t anderen Worten, daß eine Verwaltungs- oder Rechtsprechungseinheit umsonst tätig werden soll, w e i l der Staatsbürger sie umsonst i n Tätigkeit gesetzt hat. Telefon-, Brief-, Telegrammgebühren müßten konsequenterweise entfallen, wenn die Inanspruchnahme sich für den Inanspruchnehmenden als offenbar wertlos erweisen würde. Z u Recht schreibt Bettermann 1 4 dazu: „Groteske und undiskutierbare Folgerungen . . . " . Dieser Ausgangspunkt des Bundesverwaltungsgerichtes verkennt, daß damit überdies für die Bemessung von Gebühren i n Organisationseinheiten von millionen- und milliardenfacher Massenbeanspruchung kein entscheidungsfähiges, geschweige rechtlich nachvollziehbares K r i terium, sondern lediglich eine „Sprachhülse" als Legitimationsfassade gewonnen ist 1 5 . Der Wert, Nutzen oder Vorteil der Individualleistung 11 B V e r w G E 12, S. 162 (169); B V e r w G E 26, S. 305 (309). Vgl. hierzu auch die interessante u n d i m Grunde gleichgelagerte Problematik i m Zivilrecht, abgehandelt von Ballerstedt, S. 311 ff. (313). 12 Vgl. auch schon Fußn. 2. 13 B V e r w G E 12, S. 162 (169). 14 Bettermann, S. 47 ff. Er weist überdies zu Recht darauf hin, daß, wäre dem so, keine Gerichts- u n d keine Anwaltsgebühren mehr erhoben werden könnten, wenn der Streitgegenstand i m Laufe des Prozesses unverschuldet untergeht, die Ehe, deren Scheidung begehrt wird, vor Rechtskraft durch Tod endet.

§21 Äquivalenzprinzip

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für den Beanspruchenden X oder Y ist nur gelegentlich, i n der Regel jedoch kaum und i n umfangreichen Organisationsstrukturen subjektivindividuell wertmäßig oder nutzen- bzw. vorteilsrelativ nie erschätzbar. Oder wenn er es ist, so doch i m Verwaltungsaufwand nur so hoch, daß der Grad finanzieller oder personeller Undurchführbarkeit der Leistung unmittelbar damit verbunden sein würde. Wie sollte der subjektive Nutzen, Wert bzw. Vorteil eines Telefongespräches, Briefes, Telegrammes, Paketes, Päckchens, einer Postzeitung usf. millionenund milliardenfach subjektiv-individuell überhaupt bestimmbar sein? Derartige individuell gesonderte Umstände sind, von der Unaufbringbarkeit des Aufwandes abgesehen, für die Verwaltung nicht aufklärbar. Gleiches gilt für viele andere Gebührenerhebungsbereiche, so etwa Paß- oder Auskunftsgebühren. Aus dieser Perspektive heraus hat die Rechtsprechung 16 den Ausgangspunkt modifiziert gewählt und auf den Wert des „Gegenstandes", auf den sich die Amtshandlung bezieht, abgestellt. Spezifisch i m Leistungsbereich des Post- und Fernmeldewesens läßt sich dazu — wie auch in vielen anderen Gebührenbereichen — sagen, daß ein Gegenstand i m ,rechtlichen' Sinne gerade nicht vorhanden ist. I n der Regel geht es dabei weitgehend u m die Erfassung von Dienstleistungen, minimalen Strom- oder Materialwertkosten bzw. hohen Vorhaltekosten. Überdies sei nur nebenbei bemerkt, daß das Äquivalenzprinzip i m streng logischen Sinne nach dem deflatorischen Ausgangspunkt de facto verlassen ist. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht 17 wohl erkannt. I n seinen jüngsten Entscheidungen über die Post- und Fernmeldegebühren verzichtet es mittlerweile — ebenso wie das Bundesverfassungsgericht — schlicht auf jede entscheidungsmäßig nachvollziehbare Bemühung. Es judiziert i n seiner gehaltlichen Aussagestruktur nur noch: „ . . . Bei dem Wert (welchem?), den ein Fernsprecher für seinen Benutzer hat, kann eine . . . Gebühr von . . . nicht beanstandet werden" 1 8 . Entscheidungstheoretisch setzt die Rechtsprechung damit i h r ,eigenes' Gutdünken logisch betrachtet unkontrollierbar an die Stelle des Wertes, des Vorteils bzw. des Nutzens. Sie schwingt sich damit zum Herrscher über Wertmaßstäbe auf, die sie eigentlich nur anhand des angeblich als ,Entscheidungskriterium' postulierten Äquivalenzprinzips beweisen und nicht behaupten sollte! Die Kennzeichnung als ,Legitimationsfassade' besteht 15 Dies gilt es gegenüber § 22 Entw. eines PostVerfG v o m 6. Nov. 1970 u n d der Stellungnahme des Bundesrates hierzu sowie der Gegenäußerung der Bundesregierung vorzutragen (vgl. Fußn. 2). 18 B V e r w G E 2, S. 246 (249). 17 B V e r w G E 28, S. 36 ff.; BVerfGE 28, S. 66 ff. 1 er S. .

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C. I I . Bindungen durch Gebührengrundsätze

deshalb zu Recht. I n Kenntnis des gezielten innerbetrieblichen Ausgleiches und der rechtswissenschaftlichen Vorstellung, Gebühren als Entgelt für die gesondert beanspruchte' Leistung bestimmter A r t des einzelnen, und nicht einer zusätzlichen Vielzahl anderer Benutzer, entbehrt diese Rechtsprechung jeder — aber auch jeder — Übereinstimmung zu dem systematischen Verständnis von Gebühren als ein für die »beanspruchte' Leistung ,angemessenes' Entgelt. Sie sind i n der u r sprünglichen Bedeutung des Wortes nicht auf die beanspruchte, sondern i n Wahrheit auf eine ,variable' zusätzliche Vielzahl von anderen Leistungen anderer Benutzer gezielt,angemessen' 19 . Zwei gehaltliche Aussagen lassen sich damit auf Grund des bisher nachgezeichneten Verständnisses des Äquivalenzprinzips aus der Sicht des Themas treffen. Die Rechtsprechung und die i h r folgende Literatur praktiziert einerseits derzeit eine Gebührenbemessung, die weder anhand von Entscheidungskriterien überhaupt nachvollziehbar ist, noch m i t dem selbst postulierten Verständnis — kontrollierbar — übereinstimmt. Die Definition ist vielmehr lediglich eine verdeckte Umschreibung der eigentlichen Fragestellung des Maßstabes der Gebührenhöhe und als solche i m speziell gebührenrechtlichen Sinne nur eine „Leerformel" 2 0 . Eine Leerformel deshalb, w e i l sie mangels entscheidungsfähigem Bemessungskriterium stets die Herrschaft der Verwaltung bzw. der Judikatur i m Sinne beliebig eigenkreativen Gutdünkens über angeblich exakte Wertvorstellungen ohne Kontrolle erlaubt. Die zweite Aussage geht dahin, daß die Rechtsprechung auf Grund dessen bereits der Gefahr dieses Fehlbestandes an tatbestandlich ausgerichteten und nachvollziehbaren Maßstäben erlegen ist. Sie sanktioniert es, i n das Verhältnis von »beanspruchter' Leistung und Gegenleistung Lasten aus kausal leistungsfremden, d. h. nicht beanspruchten Leistungen einzubeziehen, ohne daß es sich dabei u m Pauschalisierung oder die Bildung von tariffähigen Durchschnittswerten handelt. Die neuere Literatur hat diese i n sich widersprüchliche und gehaltlich totale Aussageentwertung des Äquivalenzprinzips i n der Rechtsprechung zum Teil erkannt 2 1 . Sie übt dementsprechend K r i t i k und deutliche Zurückhaltung 2 2 . Dennoch sind i m Grunde bislang keine trenn19 Dies übersieht § 25 Abs. 2 Entw. eines PostVerfG v. 6. Nov. 1970, der den Ausgleich zwischen den Diensten i. S. d. Tab. I f ü r zulässig erachtet. Hieraus eröffnen sich auch die Widersprüche i n Anbetracht seiner Gegenäußerung zur Stellungnahme des Bundesrates zu § 22 des Entwurfs. Das Äquivalenzprinzip als Entgeltprinzip i n Bezug auf die Werthaftigkeit, den Nutzen usf. der Einzelleistung w i r d doch zur Fiktion. 20 Sie enthält doch aussagelogisch stets die Frage, welche Gebührenhöhe ist angemessen?

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Statt vieler: Leisner, S. 730 (741 ff.); Ehle, S. 45 ff. eisner, S.

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§21 Äquivalenzprinzip

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scharfen und überzeugenden Kriterien entwickelt worden. Das gemeinsame Kennzeichen aller beschrittenen Wege ist mehr oder weniger i n dem Einsatz angeblicher objektiver Kriterien zu sehen 23 . Es werden dafür genannt: die Wertsteigerung, die Dauer der Leistungs Wirkungen sowie das Maß der eigenen M i t w i r k u n g . So schreibt Leisner 2 4 : „ N i m m t man das Äquivalenzprinzip ernst, so kann nur die i n Geld bestimmbare Vermögenssteigerung Bemessungsgrundlage sein, für die natürlich die Dauer der Wirkungen wie das Maß der Angewiesenheit auf die Leistung nicht ohne Bedeutung ist." Angesichts dieser Auffassung kann man jedoch, n i m m t man diese Auffassung ihrerseits ernst, nur konstatieren, was bereits gegenüber der Rechtsprechung erläutert wurde 2 5 . Derartige besondere Umstände sind für Leistungen i m Rahmen zumindest millionenfacher Massenbeanspruchung weder objektiv handhabbar noch aufklärbar, wenn das Äquivalenzprinzip nicht mangels operabler Kriterien auf die betriebswirtschaftliche Erfolgsrechnung hinauslaufen soll. Selbst i n Fällen der individuellen Einzelinanspruchnahme liefert diese Auffassung entweder nur bedingt taugliche oder nur untaugliche Hinweise. Es sei nur auf die Paßgebühren, die Auskunftsgebühren oder die Benutzungsgebühren von kulturellen sowie gesundheitlichen Anstalten verwiesen. Diese Feststellungen gelten insbesondere für den Vorschlag, den „ M a r k t w e r t " oder i m Falle, daß ein solcher nicht ermittelbar sei, den „Wert irgendwie vergleichbarer Leistungen" zum Maßstab zu nehmen 2 6 . Insoweit diese Auffassung ihren Vorschlag expressis verbis auf Leistungsbereiche beschränkt, für die eine „irgendwie faßbare Wertbestimmung (?) möglich sei", d. h. wo es marktgleiche oder ähnliche Leistungen gibt, sei aus der thematischen Sicht eine eingehendere Auseinandersetzung von vornherein ausgespart. Die Leistungsbereiche des Verwaltungsbereiches Post- und Fernmeldewesen entsprechen weder Marktpreisen noch „irgendwie" vergleichbaren M a r k t preisen 27 . Soweit alsdann jedoch der Ausweg der „Prozentgebühren" angeboten wird, fragt es sich jedoch sofort wiederum: „Prozente von welchem Wert 2 8 ?" Bei konsequenter Analyse stehen alle Vorschläge, 23

Vgl. dazu Stein, DöV 1960, S. 288 f. (290). Leisner, S. 730 (741). 25 N u r am Rande sei angemerkt, daß eine solchermaßen ,objektive' Angemessenheit vor unlösbaren Schwierigkeiten steht. Z u einem Verwaltungs- und Wirtschaftssystem, das keinen unabhängigen objektiven Wert der Güter kennt, läuft objektive Äquivalenz offensichtlich auf eine tautologische Formel — auch unter Zuhilfenahme der genannten Kriterien — hinaus. 28 Leisner, S. 730 (742). 27 Die gesamten Gerichts-, Anwalts- und sonst nicht vergleichbaren Verwaltungsgebühren wären ebenso nicht bemeßbar. 28 Selbst der Streitwert ist als Anknüpfungspunkt oft n u r sehr vage bestimmbar. I m übrigen bietet er nur eine Lösung i m Bereich der Rechtsgebühren an. 24

190

C. I I . Bindungen durch Gebührengrundsätze

insbesondere die Leisners, vor genau demselben Dilemma wie die Rechtsprechung: dem totalen Mangel an einem trennscharfen und handhabbaren Entscheidungskriterium. Seine dogmatische Grundthese: „Warum sollen Gebühren kein (Verwaltungs-)Preis sein?" stellt nichts weiter als ein höchst widersprüchlicher und weitgehend untauglicher Vorschlag dar. Er ist zwar durchaus zutreffend, wenn Gebühren und Preise „wirtschaftlich" als auf denselben Erfolg, die Erreichung eines angemessenen' Entgeltes für die Leistung, abzielend verglichen werden. Auch gehört »funktional' zum Wesen des marktgerechten Preises wie zur Gebühr die Abstimmung der beiderseitigen Interessen. Darauf beschränkt sich jedoch stets und immer der Gehalt des Äquivalenzprinzips, gleichgültig, wo es zur Anwendung kommt. Dies liegt darin begründet, daß die Äquivalenztheorie lediglich ein symbolisches' Theorem der „Wertethik" als sittlich-normative, jedoch darüber hinaus aussagelose „Forderung" darstellt, die der weiteren Konkretisierung und Aktualisierung bedarf. Die Geltung i m Steuerrecht 29 wie i m W i r t schaftsrecht bestätigt dies nur. Damit werden Gebühren aber noch nicht zu (Verwaltungs-)Preisen. Es fehlt an den Grundvoraussetzungen für das Zustandekommen von Preisen: dem „Marktmodell" und der vertraglichen „Abschluß- und Inhaltsfreiheit" autonomer Willenserklärungen, die zum Inhalts- und fragenden' Geltungsgrund der Höhe von Preisen werden. I m übrigen enthalten Preise „Abgaben", sie sind jedoch keine. Gebühren als spezifische Systemkategorie wären ansonsten obsolet. Überdies übersieht Leisner grundlegend, daß Preise typische Kategorien der Intervention und Sozialpolitik sind. Seine starre These, daß Gebühren kein M i t t e l der Intervention oder Sozialpolitik sein dürfen, w i r k t angesichts des Vorschlages der Transformation des vergleichbaren Marktwertes zumindest der weiteren Klärung bedürftig 3 0 . Eine Wertparallelität würde doch eine Indentität der Varietät der Lenkungsziele zumindest logisch bedeuten. Unhaltbar ist letztlich auch sein Argument: Gebühren als Preise und eines Gewinnstrebens i n Grenzen, soweit es aus A r t . 3 Abs. 1 GG begründet wird. Zwar ist auch hier der Ausgangspunkt insofern zutreffend, als für die bisherige hybride Handhabung des Äquivalenzprinzipes festgestellt wird, daß Ungleichbehandlungen objektiv entstanden sind und schon längst darin „kein Anstand mehr gefunden werde" 3 1 , Gebührenlasten kausal fremden Urhebern gezielt außerhalb des Leistungsverhältnisses aufzubürden. Unzutreffend ist jedoch, das Wertregulativ des „Marktwertes" zum ausfüllen29

Vgl. Kloepfer,

S. 232 (241 ff.).

30

Insbesondere soweit Leisner die Aspekte der Tarifbildung dabei außer Acht gelassen hat. Dies gilt v. a. angesichts des Grundsatzes der formellen Tarifgerechtigkeit. Vgl. dazu eingehend: Ballerstedt, S. 311 (320 ff.). 31

Forsthoff,

VerwR I, S. 466.

§21 Äquivalenzprinzip

191

den Merkmal der Äquivalenztheorie auf Grund A r t . 3 Abs. 1 GG machen zu wollen. A r t . 3 Abs. 1 GG kann unter unterschiedlichen Voraussetzungen keine materiell-inhaltliche Gleichheit der Funktionen positiv begründen. Er vermag lediglich unter gleichen Voraussetzungen Differenzierungen aus hinreichend sachlichem Grunde zu rechtfertigen 3 2 . Insgesamt betrachtet steht man nach diesen Darlegungen nach wie vor vor der Frage der ,angemessenen' Gebührenbemessung: Was ist angemessen? Beachtet man i m übrigen, daß die Rechtswidrigkeit der Gebührenbemessung auf Grund des Äquivalenzprinzipes nur bei besonders gröblichen Verstößen 33 — die Frage stellt sich nunmehr wogegen? — oder i m Einzelfall unangemessen hohen Lasten 3 4 anerkannt wird, so zeigt sich, was das eigentliche Judiz i n der Erfassung solcher Fälle ist. Es ist nichts anderes, als die intuitive Erfassung offensichtlich pathologischer Fälle. I n dieser einzig angeblich sicheren Erfaßbarkeit treffen sich jedoch Äquivalenz- und Kostendeckungsprinzip. Hier verlieren sich die angeblich so grundlegenden und gegensätzlichen Richtbilder vom K o stendeckungsprinzip als ,untere' und dem Äquivalenzprinzip als ,obere' Grenze der Gebührengestaltung. Hierin liegt auch zugleich der Beweis der Untauglichkeit der angeblich so schroffen Gegensätze beider Bemessungsprinzipien. Könnten ansonsten jeweils nur dieselben allgemeinen, d. h. nicht gebührenspezifischen, sondern der Gebührengewalt ohnehin vorgegebenen Maßstäbe ,unangemessene' Überdehnungen des Entgeltgedankens erfassen? 3. Der Geltungsgrund des Äquivalenzprinzips

Der Geltungsgrund des Äquivalenzprinzipes läßt sich i n Übereinstimmung mit dem Ausgangspunkt als Nutzen-, Vorteil- bzw. Werterscheinung darauf reduzieren, das ,Wesen' der Gebühren bestehe immanent 3 5 32

Podiesch, Gehalt u n d F u n k t i o n des allgemeinen Gleichheitssatzes, S. 86 ff. B V e r w G E 12, S. 162 (166) m . w . N a c h w . ; 26, S. 305 (308); Bay V G H V e r w Rspr 18, S. 404 (406); OVG Lüneburg VwRspr 19, S. 88 (89 f.); VerwRspr 20, 33

S. 976 (979); Stephan, S. 873 ff.

34 B V e r w G E 12, S. 162 (169); B V e r w G DVB1 1969, S. 500; O V G Lüneburg VerwRspr 20, S. 976 (979). 35 BVerfGE 20, S. 257 (271); B V e r w G E 2, S. 246 (247 ff.); 5, S. 136 (141); 12, S. 162 (166); 22, S. 299 (305); 24, S. 8 (9); 26, S. 305 (309); 28, S. 36 (49); 29, S. 214 (215); B V e r w G DöV 1969, S. 500; DöV 1971, S. 102; B a y O V G B a y V e r w B l 1971, S. 388; O V G Lüneburg VerwRspr 20, S. 976 (979); Dahmen / Küttmann, Kom-

munalabgabengesetz für NRW, 1970, S. 254; Hansmeyer / Fürst, S. 120;

Rupp, S. 23; Koch, i n : Becker / Riewald / Koch, RAO, Bd. I, 1963, § 1 AO, A n m . 4 a; Wolff, V e r w R I, 7. A u f l . 1968, S. 257. Abweichend: Bettermann,

S. 47 ff.; begründet es als Gewohnheitsrecht; Ehle, S. 46 f.; Kloepfer, S.

252 ff.

192

C. I I . Bindungen durch Gebührengrundsätze

i n dem »gerechten4 Ausgleich zwischen den Lasten des Trägerhaushaltes und den individuellen Vorteilen des Einzelnen 36 . I n der mehr oder weniger umfangreichen Paraphrase über das »gerechte4 Entgelt erschöpfen sich jedoch alle Überlegungen. Daß es sich hinsichtlich der Frage, was »gerecht4 und was »ungerecht 4 ist, u m keine normativ-systematische Problematik i m abgabenrechtlichen Sinne handelt, die begrifflich trennscharfe Abgrenzungen des Abgabensystems liefert, bedarf keiner Begründung. Die Diskussion über das, was ,gerecht 4 oder ,angemessen4 sei, ist eine allgemeine, sittliche Wertmaßstäbe beinhaltende und reflektierende Problematik. Daran ändert auch nichts, daß sie auf eine konkrete Leistung bezogen ist. Der Schlüssigkeit als Geltungsgrund eines spezifischen normativsystematischen Bemessungsmaßstabes der Gebühr ermangelt es offensichtlich. Hierin liegt der Grund, weshalb alle Ansätze, das Äquivalenzprinzip als normativ-systematische Kategorie, insbesondere als Abgrenzung zu den Steuern 37 , zu postulieren bereits vom Ansatz her scheitern müssen. Für den weiteren Geltungsgrund des Äquivalenzprinzips, den das Bundesverwaltungsgericht 38 aus seiner Gegnerschaft zur immanenten Geltung des Kostendeckungsprinzipes darin sieht, daß die Gegenleistung auch nach dem Nutzen bemessen werden könne, bedarf es im Grunde keiner Widerlegung. Gleiches gilt für die Begründung aus dem Verbot unentgeltlicher Staatsleistungen 39 nach den Darlegungen innerhalb des Kostendeckungsprinzipes. Es gelten insoweit dieselben Argumente wie gegen das Kostendeckungsprinzip. Ein bindender verfassungsrechtlicher Begriff der Gebühren, der beide Prinzipien enthält, existiert nicht. Der Entgeltcharakter der Gebühren legt die Höhe weder i m Sinne der Kosten noch des Wertes oder des Nutzens fest. Er besagt kausal als Minimalgehalt nur, wann eine Gebühr erhoben werden darf: nämlich i m Falle einer besonderen Inanspruchnahme. Dabei sei i n diesem Zusammenhang noch dahingestellt, ob dies zugleich sein Maximalgehalt ist. Der Äquivalenzgrundsatz gilt deshalb für die Gebührenbemessung nur bei ausdrücklicher Normierung 4 0 . Hieran ändert auch der angebliche Geltungsgrund des Äquivalenzprinzipes als Gewohnheitsrechtsgrundsatz 41 36

Vgl. dazu: Kr eft, S. 72 ff. m i t erschöpfenden Nachweisen. So ζ. B. Neumann, Die Steuer u n d das öffentliche Interesse, S. 306; Sax, Die Grundlegung der theoretischen Staatswirtschaft, S. 3; Strutz, Gebühren, S. 624; Ehlers, Die Stellung der Gebühr i m Abgabensystem, S. 474 ff.; 37

v. Schall, Die Gebühren, S. 104 ff. 38

39

B V e r w G E 12, S. 162 (166).

Leisner, S. 742 ff. und dazu: Β GHZ 47, S. 30 (40) und Wolff,

7. A u f l . 1968, S. 256. 40 So auch neuestens Kloepfer, 41

S. 253 ff.

VerwR I,

Bettermann, 47 ff.; Stephan, S. 875; Menger / Erichsen, VerwArch 56

(1965), S. 91.

§ 22 Prinzip der Leistungsfähigkeit

193

nichts. Die Voraussetzung dafür wäre zumindest, daß keine anderen Regelungen und Auffassungen hierüber bei lang anhaltender Geltung bestanden hätten. Der Streit u m die Geltung des Kostendeckungsprinzips oder des Äquivalenzprinzips ist jedoch schon beinahe so alt wie die Gebühren selbst. Als Ausfluß des Entgeltdenkens werden beide erst jüngst zunehmend miteinander kombiniert. Selbst wenn man einen Geltungsgrund unterstellen würde, so bliebe dennoch das vorgängige Ergebnis zu dem Aussagegehalt. Insgesamt läßt sich damit feststellen, daß das Äquivalenzprinzip keine lenkungsfeindlichen Bindungen für Post- und Fernmeldegebühren schafft. § 22 Das Prinzip der Leistungsfähigkeit Als drittes Gebührenbemessungsprinzip t r i t t neuerdings die w i r t schaftliche Leistungsfähigkeit bzw. Angewiesenheit des Gebührenschuldners i n den Vordergrund 1 . Die Frage nach Bemessungskriterien bzw. Bindungen der Höhe von (Post- und Fernmelde-)Gebühren beantwortet sich ebenso wie beim Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip aus den bislang vorgetragenen Aspekten. Dem Gebührengesetzgeber steht es i m Grunde total frei, nach dem Maß der Angewiesenheit oder der Leistungsfähigkeit zu differenzieren. Der Grundsatz der wirtschaftlichen Angewiesenheit taugt nur i n einem Fall zu einer exakten i m voraus möglichen Bestimmung der Gebührenhöhe, und zwar i n der Umschreibung der Voraussetzungen der Ermäßigung auf „ N u l l " . Ansonsten kann er lediglich als sachlicher Differenzierungshinweis für die Gebührenbemessung i m Verhältnis von gesondert beanspruchter Leistung und Gegenleistung dienen, und zwar sowohl ermäßigend nach ,unten 4 als auch erhöhend nach ,oben', je nach den belastungslenkenden Zielen 2 . Zu Recht vertritt neuestens Kloepfer insoweit die Auffassung, daß die i n diesem Zusammenhang gegen eine soziale 4 Gebührenpolitik vorgetragenen massiven Angriffe vor dem Forum des Sozialstaatsgedankens der Verfassung bedeutungslos seien 3 . Dies folgt einerseits aus dem Satz, daß die Verfassung keinen Lenkungsvorbehalt für eine spezifische Abgabenart kennt. Und andererseits, daß die Verfassung die soziale Gestaltung i n rechtsstaatlich gelenkten Formen dezidiert zur Staatszielbestimmung erklärt hat. Es be1 So z.B. BayKostenG A r t . 6 Abs. 2; § 9 Abs. 3 Geb. Ges. v. Rh.-Pf.; § 7 HessVerwGeb. Ges.; § 8 B a d - W ü r t t . Geb. Ges.; § 9 Abs. 1 Nr. 2 V w K o s t G ; § 8 Nordrh.-Westf. LGebührenG; B V e r w G E 13, S. 214 (219); Hansmeyer /

Fürst, S. 20 ff. (120). Ablehnend insbesondere: Leisner, S. 745; Stephan, S. 876; B V e r w G B a y V B l 1968, S. 171; B a y V G H B a y V B l 1963, S. 183 (186). 2

3

Hansmeyer / Fürst, S. 84 ff. Kloepfer, S. 256 ff.

13 Feigenbutz

194

C. I I . Bindungen durch Gebührengrundsätze

steht allerdings für den Gebührengesetzgeber keine »bindende4 Verpflichtung 4 i m Sinne eines Differenzierungszwanges oder gar i n einer bestimmten A r t und Weise. Die Verfassung kennt kein entsprechend gebührenspezifisches Gebot, weil die Verfassung keinen spezifisch entsprechenden Gebührenbegriff kennt. Die Nichtberücksichtigung der differenzierten Leistungsfähigkeit bei der Frage der Bemessung der Gebührenhöhe verletzt keinerlei »rechtliche 4 Gebote oder Verbote. Dies folgt allein schon daraus, daß es dem Gesetzgeber unbenommen bleiben muß, welchen Weg er aus den Sachumständen problemäquivalent wählen kann oder muß. Aus gleichheitlicher Sicht mögen bestimmte Differenzierungen gegenüber dem Einwand des Willkürverbotes allenfalls ausgeräumt werden 5 . Die Nichtberücksichtigung der Leistungsfähigkeit wäre jedoch nicht willkürlich. Ebenso wenig wäre das Sozialstaatsprinzip verletzt. Aus i h m lassen sich positiv außer bestimmten Minimalgehalten, wie ζ. B. der Garantie des Existenzminimums, keinerlei subj e k t i v öffentliche Differenzierungsrechte oder -pflichten individuell herleiten. Die Problematik der Berücksichtigung dieser Aspekte i n der Zumessung der Gebührenhöhe liegt vielmehr i n der A r t und Weise der Erfassung und der Möglichkeit, sie auf leistungsäquivalentem Wege zu verwirklichen. Es ergibt sich daraus nur die Frage nach seiner verhältnismäßigen Geltungswirkung zum Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip hin 6 . Progressive, an der Leistungsfähigkeit i m Sinne einer relativen Belastung bemessene Gebühren laufen nicht nur dem Ä q u i valenzprinzip zuwider. So begrüßenswert eine Fortentwicklung des Gebührenverständnisses von der Handhabung des zwar juristisch formal gleichen, aber sozial ungleichen Gebührenwesens durch eine Staffelung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit sein mag, so eng sind seine Grenzen aus pragmatischer Sicht i n bestimmten Bereichen gezogen. I n Zweigen elementarer und massenhaft beanspruchter Leistungsbereiche, deren Benutzer weitgehend oder überhaupt anonym bleiben, ist es nicht verwirklichbar. Dies bedarf sachlogisch keiner Begründung. Es bleibt lediglich eine ,formale 4 Gebührenbemessung als logischer Spielraum, wenn sich nicht die Zielsetzung i n ihr Gegenteil verkehren soll. Man denke nur an die soziale Tarifierung und eine massenhafte Beanspruchung durch Groß-Konzerne. Die Berücksichtigung der w i r t schaftlichen Leistungsfähigkeit setzt m i t anderen Worten die umfassende Kenntnis sowie die Individualreaktion, nicht den Einsatz des sog. „Gießkannenprinzipes 44 voraus. I m Bereich des Post- und Fern4

BVerfGE 28, S. 66 (87). Vgl. hierzu BVerfGE 9, S. 237 (244). « Hierzu siehe Ballerstedt, S. 311 (319 ff.). 5

§ 22 Prinzip der Leistungsfähigkeit

195

meldewesens sind Differenzierungen unter den genannten Aspekten vom Grundsatz her für die allgemeine Tarifgruppenbildung i n hohem Maße oder generell untauglich, u m nicht neue, noch unsozialere W i r kungen auf die Dauer zu provozieren. Unbenommen davon bleibt die Möglichkeit der Gestaltung entsprechend der Leistungsfähigkeit auf Antrag! Weitgehend w i r d dies jedoch nur eine degressive Reduzierung der Gebühren zur Folge haben. Eine individuell leistungsprogressive relative Ausrichtung stößt sogleich auf die Grenzen der Aufklärbarkeit sowie der technischen und verwaltungsaufwandmäßigen Verteuerungsquote, die u. U. und bei millionenund milliardenfacher Beanspruchung sicher lediglich nur i n die Bereiche der Kostenunterdeckungen per saldo führt. Damit ist i m Endeffekt vor dem Zwang des haushaltsrechtlichen Ausgleichs niemand gedient! Eine formal-gleiche Gebührenbemessung kann und ist also gerade i n einem i m weiten Umfange daseinsvorsorgenden Staat die ultima ratio. Zusammenfassend läßt sich damit sagen, die Verfassung ermöglicht eine gelenkte Bemessung der Gebührenhöhe auch i m Sinne des Grundsatzes der Leistungsfähigkeit. Sie macht sie jedoch keineswegs zum bindenden Verfassungszwang. Dies gilt insbesondere soweit es die A r t und Weise anlangt. I n Fällen unkontrollierbarer Benutzeranonymität verbietet sich dieser Grundsatz selbst aus Gründen der Sachlogik. M i t Ausnahme von evident diesem K r i t e r i u m unterfallenden Benutzergruppen, wie ζ. B. den Blinden oder Schülern, gilt dies insbesondere für den Verwaltungsbereich des Post- und Fernmeldewesens.

I I I . Zwischenergebnis Die sog. Gebührengrundsätze legen einer gelenkten Bemessung der Post- und Fernmeldegebührenhöhen selbst dann keinerlei Bindungen an, wenn sie dem Geltungsgrunde nach gesetzlich normiert sind. Sowohl das Kostendeckungs- als auch das Äquivalenzprinzip erfassen auf Grund des angeblich rechtswissenschaftlichen Verständnisses eine rechtswidrige Bemessung nur infolge von — jeweils denselben — Kriterien, die der Gebührengewalt ohnehin vorgegeben sind. M i t anderen Worten, auch wenn beide Prinzipien hinweggedacht werden, t r i t t kein Fehlbestand für die Bemessungsfrage der Gebührenhöhe ein. Die Ursachen liegen i n bezug auf das Äquivalenzprinzip darin, daß bislang keinerlei entscheidungsfähige Kriterien zur Konkretisierung des Gedankens der Äquivalenz judiziert werden. Dies beruht darauf, 13*

196

C. I V . Verfassungsrechtliche Grenzen lenkender Gebühren

daß dieser Gedanke materiell lediglich ein Theorem m i t sittlich-wertethischer Appell-Funktion darstellt. Insoweit erschöpft er sich jedoch, d. h. er ist beliebig auffüllbar. I h m ist keine normativ-systematische Gehaltsfunktion, wie ζ. B. diejenige der Abgrenzung von Gebühren und Steuern, inhärent. Die »angemessene4 oder ,gerechte 4 Bemessung von »Abgaben4 untereinander sowie zu dem ,Preis 4 liegt auf einer völlig verschiedenartigen Ebene wie die ihrer jeweiligen systematischen A b grenzung. I m letzteren Fall handelt es sich um zufällige systematische Zweckschöpfungen. I m ersteren hingegen u m eine — seit Aristoteles 1 — zeitlose, alle diese Zweckschöpfungen ausrichtende sittlich-ethische Forderung. Hinsichtlich des Kostendeckungsprinzips liegt die Ursache darin begründet, daß das gebührenrechtliche Verständnis m i t dem kameralistischen Kassenprinzip als haushaltsrechtlicher Deckungsgrundsatz verwechselt wird. Dies sanktioniert den totalen Bemessungsspielraum, der sich objektiv seit O. Mayers rein finanzwissenschaftlichem Verständnis aus der objekt-zeitraumindifferenten Leistungs- und Gegenleistungsformel ergibt. Die Kostenzurechnung ohne weitere Entscheidungsregeln als Forderungen des Verhältnisses von Leistung und Gegenleistung, deren mathematische Spielräume i n der ,Bewertungsfrage 4 die Theorie schon weitgehend illusorisch macht, läßt die Gebührenbemessung de facto als Symbol dieses Verhältnisses völlig zur Illusion i n Anbetracht des Anspruches des angeblich so exakten Gebührenprinzipes werden. Das Prinzip der Leistungsfähigkeit ist letztlich nur die Bestätigung der lenkenden Gebühr. Kontextisolierte 2 sog. Gebührengrundsätze eröffnen darnach schrankenlos variable Räume an Lenkungsvarietät — von der wucherischen Gebührenbemessung bis zum Null-Tarif. Gleiches gilt für den internen Ausgleich.

I V . Die bindenden Grenzen lenkungsf un gibier Gebühren aus allgemein verfassungsrechtlicher Sicht Z u Anbeginn wurde verdeutlicht, daß der Gebührengesetzgeber sich i n den Post- und Fernmeldegebühren über die gezielte Lenkung der Gebührenhöhe eine Anzahl nicht ausschließlich Einnahmezwecken, sondern auch wirtschafts-, kulturell-, räum-, sozial-, ordnungs- und konjunkturpolitischen Lenkungszwecken indirekt dienendes, jedoch nicht 1 Vgl. W. Böckenförde, Der allgemeine Gleichheitssatz, S. 51 ff.; M. Kriele, S. 90 ff.; A. Podlech, S. 53 ff., 82 ff. 2 Kontextisoliert soll besagen, unter Ausschluß anderer Verfassungs- und sonstiger Rechtssätze.

§23 Kompetenzschranken

197

minder wirksames Instrumentarium staatlicher Intervention geschaffen hat. Bestimmte Verhaltensweisen werden von i h m dadurch hautlos', d. h. ohne direkten Eingriff, sondern i n kalkulierten Wahrscheinlichkeitsspielräumen nachfragelenkend unterdrückt, begrenzt oder i n bestimmte Richtungen gesteuert, obgleich sie an sich unbeschränkt zulässig sind. Der Benutzer w i r d vielmehr genötigt, ungeachtet seiner rechtlich fortbestehenden Handlungsfreiheit, diesen indirekten Hürden oder Anreizen Rechnung zu tragen, wenn er die finanziellen Folgen i m weitesten Sinne nicht tragen w i l l oder verkraften kann. Der Gebührengesetzgeber hat sich damit die Möglichkeit eröffnet, durch Gebühren Teilbereiche der Wirtschafts-, K u l t u r - , Raum- und Sozialordnung usw. nicht unerheblich zu beeinflussen, ohne daß existente Bestände formalgegenständlicher (Kompetenz-)Grundsätze der Verfassung geändert wurden. Die Gefahr lautloser Umgehung verfaßter Grenz- und Ordnungsstrukturen zeigt sich damit auf. I m Falle i n tensiven Einsatzes bedarf dies keiner besonderen Vorstellungskraft. A u f Grund der elementaren und weitgehenden Angewiesenheit aller Staatsbürger auf Leistungen des Post- und Fernmeldewesens kommt den Gebühren dieses Verwaltungsbereiches Wirkungen gleich Verbrauchs» oder den Umsatzsteuern zu 1 . W. Leisner beschwört aus allgemeiner Sicht insoweit schon die Veränderung der Kompetenzordnung des Grundgesetzes bzw. die zerstörende Beeinträchtigung der Freiheit, ja die Zerstörung der Legalität 2 . Angesichts des Verständnisses der sog. Gebührengrundsätze, insbesondere ihres unverbindlichen Geltungsgrundes erscheint die Diskussion der verfassungsrechtlichen Grenzen, vor allem aus der rechtsstaatlichen Ebene, m i t h i n angezeigt. Sie seien deshalb vor den systematischen Schranken Untersuchungsgegenstand insoweit, als der intern ausgleichslenkenden Gebührengewalt bindende Schranken obliegen. § 23 Die Kompetenzschranken 1 Die Diskussion der kompetenzrechtlichen Schranken ist von vornherein dadurch eingeschränkt, daß eine spezifische Problematik von K o m petenzverletzungen ,eigenständiger' Gebührenabgabenzuständigkeiten zu Sachzuständigkeiten nicht besteht. Die Fragestellung nach Begrenzungen lenkender Gebühren lautet vielmehr nur, ob und inwieweit der — konkret postalische — Gebührenverordnungsgeber aus außerfiska1 Vgl. Kloepfer, S. 260, zur Konturierung des Lenkungs- und Eingriffscharakters von Steuern u n d Gebühren aus weitergehender allgemeiner Sicht.

2

1

W. Leisner, S. 730 (747 ff.). Wilke, S. 160 ff.

198

C. I V . Verfassungsrechtliche Grenzen lenkender Gebühren

lischen, andere Kompetenzbereiche tangierenden Zielsetzungen i n das Verhältnis von Leistung und Gegenleistung intervenieren darf? Dabei kommt es weder auf die Reihenfolge des Ablaufes des Motivcholorits noch auf die gelegentlich gebrauchte Terminologie von ,Haupt'- und »Nebenzwecken' an. Wegen der oft brisant politischen und wahltaktischen weitverzweigten Eigenart des Gebührenrechtes i m Post- und Fernmeldewesen lassen sich solche Strukturen und Kategorienbildungen nicht oder oft nicht, w e i l schnell wechselnd und stets anfechtbar oder i m nachhinein erst erkennbar, für die i n sich bereits nach Zwecken schon so verschiedenartig aufgefächerten Dienst- und Teildienstbereiche nachvollziehen. Angesichts des Mangels einer umfassenden Definition eines Zweckhaushaltes von Gebühren i n der Verfassung ließen sich solche Zweck- bzw. Motivpräponderanzen über den Verbindlichkeitsgrad von gewillkürten Behauptungen hinaus aus gebührenrechtlicher Sicht ohnehin nicht aufstellen, geschweige denn erschütterungsfrei begründen. Es gilt vielmehr einerseits die Einsicht, daß ,außereinnahmefiskalischen' Motiven nicht immer nur eine bei- oder untergeordnete Rolle i m Sinne eines Nebenzweckes zukommen müssen. Selbst ein stärkeres Hervortreten braucht dabei jedoch andererseits noch nicht der Annahme entgegenzustehen, daß eine Gebühr als Entgelt erhoben wird. Zwischen reinen abgaben- und ordnungs-, sozial-, räum-, wirtschaftssowie insbesondere nachfragelenkenden Motiven werden sich i. d. R. vielmehr — oft nicht exakt durchschaubare — fließende Übergänge vorfinden, so daß eine Trennung nach Haupt- und Nebenzwecken wenig erfolgversprechend scheint. Diese Überlegungen sollen und dürfen indes nicht den Blick dafür trüben, daß es sich bei Gebührenregelungen, insoweit als sie außerhalb des bloßen Leistungs- und Gegenleistungszweckes stehen, ,materiell' u m Regelungen handelt, die i. d. R. nicht zum Gebiet des zweckakzessorischen Gebührenrechts gehören, sondern auch i n andere Sachtätigkeitsbereiche hinüberreichen. Jede gebührenrechtliche Intervention greift vielmehr — i m Falle des Post- und Fernmeldewesens — ζ. B. als wirtschafts-, ordnungs-, sozial-, Wettbewerbs-, k u l t u r - oder raumzielmotivierte Maßnahme stets unmittelbar i n andere jeweils betroffene Gebiete über. Ermäßigte Gebühren für Blinde, den Wirtschaftsraum Berlin, für ermäßigten Zeitschriftentransport, Päckchen-, Paketund Personenbeförderung w i r k e n sich stets i m genannten Sinne für bestimmte Wirtschafts-, Wettbewerbs- oder Personenkreise als negative Staatsleistungen' 2 auf dem entsprechenden Sachtätigkeitsgebiet 2

I m Bereich der Steuerproblematik wurde diese schon v o m Staatsgerichtshof f ü r das Deutsche Reich i m Hinblick auf den Kirchen gewährte Befreiung v o n bestimmten Steuern angenommen. Vgl. Lammers / Simons, 53 d I, S. 519 (527).

§ 23 Kompetenzschranken

199

aus. Würden derartige Regelungen von der rein formalen Seite her nur als Nebenregelungen des Hauptzweckes des Gebührenabgabenrechtes, der Einnahmeerzielung, bewertet, so würde ihr eigentlicher außergebührenrechtlicher Gehalt oft verkannt. Aus (kompetenz-)verfassungsrechtlicher Sicht präzisiert sich die eingangs gestellte Frage vielmehr dahin, ob derart interventionistische Gebührenregelungen — trotz ihres Maßnahmecharakters — ausschließlich an dem Verständnis des jeweiligen Gebührenregelungsrahmens betrachtet und entsprechend begrenzend gemessen werden können. Oder ob sie zugleich auch auf diejenigen Verfassungsnormen, die das von ihnen jeweils berührte Sachgebiet zum Gegenstand haben, zur legitimen Ausübung abgestützt werden müssen. A n diesem Ansatzpunkt hat die verfassungsrechtliche Prüfung zu beginnen. Subjektive Zwecke und Begründungen des Verordnungsgebers können dabei stets nur insoweit beachtet werden als sie ,objektiv' Niederschlag i n der konkreten Regelung gefunden haben. 1. Die A n t w o r t erschließt sich vom Grundsatz her aus der verfassungsrechtlichen Zuordnung der Gebührenregelungskompetenz als gegenständlich-funktional zweckakzessorische Annexbereiche zu der jeweiligen Sachregelungstätigkeit des A r t . 73 GG. Aus dieser stets vorhandenen Zweckakzessorietät des Gebührenrechts folgt primär, daß das Gebührenrecht grundsätzlich nicht die Reichweite der Befugnisse zur ,Gesetzgebung' selbstexekutiv mißachten darf, d. h. ersetzen, aushöhlen oder — abschreckend — unterlaufen darf. Eng damit verknüpft ergibt sich daraus weiter, daß die Gebührenregelung nicht selbständig auf Sachregelungskompetenzen zurückgreifen darf, die grundsätzlich über die zugrunde liegende Sachregelung hinausgehen. Daraus kann nun allerdings nicht streng formal-begrifflich abgeleitet werden, eine Gebührenregelung könne grundsätzlich nur an der als Kompetenznorm zugrunde liegenden Regelung — konkret A r t . 73 Nr. 7 GG — gemessen werden. Es kann jedoch auch nicht davon ausgegangen werden, daß die für das jeweilige Sachgebiet der Intervention maßgeblichen Sachnormen gar nicht zu beachten wären. Es muß vielmehr die Einsicht leiten, daß die von der Verfassung normierte Verteilung der Zuständigkeiten nicht lediglich ,formaler' Selbstzweck ist und nicht beziehungslos isoliert i m V I I . Abschnitt des Grundgesetzes nebeneinander stehen, sondern eine organische und flexible Ordnungs- und Wirkeinheit bilden. Hinzu kommt, daß sie gerade insoweit durch materiell übergreifende Ordnungsprinzipien, wie z. B. die Wirtschaftseinheit räumlich und qualitativ möglichst zu erstreben und zu wahren oder dem Sozialstaatsgedanken, getragen und beherrscht werden. A n ihnen sind, wie auch das Bundesverfassungsgericht anerkannt hat, die K o m petenznormen der A r t . 73 ff. GG i m einzelnen zu orientieren. Ihre for-

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C. I V . Verfassungsrechtliche Grenzen lenkender Gebühren

male Grenzziehung ist definitiv dann nur überschritten, wenn der gebührenfiskalische Zweck von den außergebührenfiskalischen Zwekken vollkommen ,überlagert' w i r d und sich bei objektiver Betrachtung als reine ,Scheinmotivation' erkennen läßt. Andernfalls hätte es der Gebührenverordnungsgeber i n der Hand, die von der Verfassung gezogenen Grenzen zwischen allgemeiner Gesetzgebung und Gebührengewalt nach Belieben zu überspielen. Eine Gebührenverordnung kann infolgedessen außergebührenfiskalischen Gesichtspunkten nur insoweit Rechnung tragen, als sich das mit der Gebühr als »Gegenleistung' vereinbaren läßt bzw. wo die verfolgten Zwecke den Charakter der Gebühr nicht so ändern würden, daß sie aus dem jeweiligen Gebührenkompetenzbereich der jeweiligen Sachtätigkeit herausfällt. Nicht jede etwa vom Recht, die Wirtschaftseinheit oder das Sozialstaatsprinzip zu wahren, her bezweckte steuernde oder soziale Gebühren-Staffelung bedarf daher der Inanspruchnahme einer jeweiligen eigenen Kompetenz zur Sozial- oder Wirtschaftslenkungs-Gebührengesetzgebung. Das Sozialstaatsprinzip oder sonst jeweils übergeordnete Aspekte prägen vielmehr insoweit die vorhandenen Kompetenzkataloge. Eine zusätzliche kompetenzielle Absicherung ist nicht notwendig. Deshalb ist auch nicht die Einzelkompetenz, sondern der oft vielschichtig-notwendige Ordnungszusammenhang für die Feststellung eines Kompetenzverstoßes — angesichts einer Interventionsinstrumentalisierung — maßgebend. Aus i h m nur kann ζ. B. gefolgert werden, daß es nicht zulässig sein kann, die Einzelzuständigkeit zur Erhebung von Post- und Fernmeldegebühren i n der Weise auszunützen, daß sie mit dem Sinn und Zweck der Kompetenzverteilung der A r t . 73 ff. GG nicht mehr vereinbar wäre. Der Gebührenverordnungsgeber als ,Verwaltungsorgan darf also nur nicht die i h m zustehende Gebührenermächtigung für den Verwaltungsbereich Post- und Fernmeldewesen eigenständig dazu einsetzen, u m Regelungen zu schaffen, die i n das i n erster Linie durch den Gesetzgeber zu gewährleistende Recht der Wirtschaft essentiell eingreifen würden. Denn durch Gebührenermächtigungsbefugnisse darf die i m Grundgesetz vorgesehene Ordnung der allgemeinen Zuständigkeiten zur „Gesetzgebung" nicht lautlos ausgehöhlt oder umgekehrt durch politische Beeinflussung obsolet gemacht werden. Handelt es sich insoweit nur um objektiv echte ,Begleitregelungen' i m Zusammenhang m i t der hauptsächlichen Normierung, die notwendig sind, damit die Gebühren des Post- und Fernmeldewesens zu dessen sachgemäßer Aufgabenerfüllung zielkonform geregelt werden können, sind diese durch die Befugnis zur Gebührenerhebung gedeckt. Es gilt hier der Grundsatz, daß eine Zuständigkeit kraft Sachzusammenhang diejenigen Befugnisse umfaßt, ohne die sie sinnvoll nicht ausgeübt

§ 23 Kompetenzschranken

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werden kann. Nur wo der notwendige Sachzusammenhang verlassen wird, trägt die Zuständigkeit zur Gebührenerhebung den alsdann völlig überlagernden Übergriff i n fremde Kompetenzen nicht mehr. Durch diese Überlegungen insgesamt werden der Lenkung durch Gebühren kompetenziell von vornherein erste wichtige Grenzlinien gezogen. 2. Für die innerbetrieblich-ausgleichslenkende Gebührenbemessung ergeben sich daraus die folgenden Hinweise. Die Orientierung der Gebührenhöhe an der individuellen Leistungsfähigkeit stellt keinen Kompetenzverstoß dar. Gleiches gilt für die kulturellen, raumordnenden, wirtschaftslenkenden Interventionsziele. Sie stellen ausschließlich eine unerläßliche Voraussetzung zur qualitativ gleichmäßigen Ubiquität der Versorgung aller Benutzer i n allen Teilen des unterschiedlich erschlossenen Staätsgebietes dar; derjenigen ζ. B. i n wenig besiedelten Berggegenden, Zonenrandgebieten wie derjenigen i n wirtschaftlichen Ballungszentren. Sie überlagern keineswegs i n die Kernbereiche jeweils tangierter Kompetenzen. Sie dienen nur dazu, Leistungen oder Ziele jeweils berührter Bereiche zu fördern. Die Übersicht der kostenunterdeckten Dienst- und Teildienstbereiche i n Tabelle I I und I I I bietet hierfür einen anschaulichen Hinweis. Anzeichen für eine „Umpolung der verfassungsrechtlichen Grundordnung" bzw. der „Freiheit" oder „Legalität" bestätigen sich insoweit nicht. Das Gegenteil ergibt sich aus der gebührenrechtlichen Überlegung, daß Kostenunterdeckungen i n der Bemessung der Gebührenhöhe bis zum Extremfall des Null-Tarifes dem Einnahmezweck nach stets noch gegenständlich-funktionale Gegenleistungen i. S. d. definitorischen Minimalgehaltes der geltenden Gebührendefinition darstellen. Diese Aussagen lassen sich jedoch nicht beliebig umkehren und auf die Progression i n der Höhe der Gebührenbemessung übertragen. Aussagelogisch ist das Verhältnis von Leistung und Gegenleistung zwar i. S. einer von vornherein vorgegebenen Höhe, ζ. B. der Kostenhöhe, total aussagelos. Gebühren sind jedoch keine »abstrakten 1 Entgelte i m Sinne eines finanziellen Opfers. Sie sind vielmehr stets den i n und aus dem gegenständlich materiellen Gehalt der jeweiligen Sachregelungstätigkeiten funktional gesetzten sachlichen Zielen als Individualentgelt unterworfen und insoweit ,instrumental' überdeterminiert. Der Einnahmezweck i n seiner interventionistischen Bemessung nach oben ist deshalb stets i n der jeweiligen gegenständlich-funktionalen Zweckrationalität zugleich auch Zweck- und damit Gebührenhöhenlimitierung für die Abgeltung der spezifisch beanspruchten' Leistungserstellung. Die Entgeltung nicht gegenständlich-funktional »beanspruchter' Leistungen bzw. die Deckung des allgemeinen Finanzbedarfes sind eine funktional sachtätigkeitsfremde überlagernde und deshalb überhöhte, je nach Höhe sogar abschreckende oder erdrosselnde Gebühr. Die ge-

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C. I V . Verfassungsrechtliche Grenzen lenkender Gebühren

zielte Bemessung von Gebühren über die sie kompetenziell tragende Zweckakzessorietät zur Sachregelungskompetenz hinaus ist unabweisbar eine »Scheinmotivation 4 zur ermächtigenden Reichweite des sachgegenständlichen Normierungszieles als bindendes Richtbild der Gebührenerhebung. Es gilt insoweit der Satz, daß die Bemessung der Höhe von Gebühren nicht abstrahiert von der ,beanspruchten 4 Leistung und ihrem Verständnis als Sachtätigkeit, sondern stets und nur innerhalb der rahmenschaffenden Grenzen des jeweiligen symbolischen Verständnisses der Sachtätigkeit zwingend zu beachten ist. Die gelenkte Bemessung der Höhe der Fernsprechgebühren zum innerbetrieblichen Ausgleich der Kostenunterdeckungen des Postbereiches ist danach evident rechts- und verfassungswidrig. Fernsprechwesen ist als gegènstândlich-materielle Sachtätigkeit kein Postwesen. Eine jeweilige Überlagerungsargumentation scheidet bei objektiver Betrachtungsweise ebenso wie eine Annexzuordnung bzw. ein Verständis kraft Sachzusammenhang aus. Sie wären vor der Anordnung der Verfassung als Richtbild bedeutungslos. Es handelt sich u m zwei grundlegend verschiedenartige, i n einer Doppelkompetenz 3 zusammengefaßte Sachtätigkeiten, wie sie i n Teil A definiert wurden. Beiden entsprechen jeweils von dem differenzierten Verständnis der Sachtätigkeit her, wie es i n Rechtsprechung und Literatur vom Grundsatz her unstreitig ist, jeweils gegenständlich-funktional vollkommen differenzierte zweckakzessorische Gebührenregelungsreichweiten. Diese Schlußfolgerung ist sachlogisch zwingend und verfassungsfest. Die historisch gewachsene Zusammenfassung beider Sachtätigkeiten i n einer Doppelkompetenz ändert hieran nichts. Die betriebswirtschaftliche Aufspaltung nicht nur als Organisationsbereiche unterschiedlicher Sachtätigkeiten, sondern auch i n der Erfolgsrechnung der Kosten- und Teilkostenträgerstellen bestätigt diese Sicht nicht nur. Sie weist auch alle möglichen Einwände aus angeblichen Sachzwängen untrennbarer organisatorisch einheitlicher Betrachtungsweise usf. i n den Rahmen der Irrationalität i m Widerspruch zur Verfassung. Der Verlust an politisch-lautlosem Manipulationsspielraum der Post- und Fernmeldegebühren, d. h. ihre beliebige Lasten-Verschiebungsfungibilität, wie sie aus Tabelle I I deutlich als die Ursache der Finanzmisere i n der ObjektZeitraum-Dimension erkennbar ist, wäre wohl als der eigentlich tragende Grund für andere Betrachtungsweisen zu nennen. 8 Selbst aus dem Gedanken einer Kompetenzverbindung kann gebührenleistungsspezifisch nicht davon ausgegangen werden, daß diese Doppelkompetenz undifferenziert n u r noch Gebühren ermöglicht, die nicht entsprechend dem Symbolgehalt der angebotenen u n d beanspruchten Leistung zu bemessen sind. Die Individualnützigkeit der Gebühr als S t r u k t u r m e r k m a l wäre ansonsten beliebig aufhebbar. Postgebühren wären aus Erwägungen fernsprechspezifischer A r t bemeßbar u n d umgekehrt. E i n Gebührenmaßstab wäre obsolet. Es könnte genauso irgendeine Gebühr erhoben werden.

§ 24 Rechtsstaatliche Grenzen

203

Jede lenkende Bemessung der Gebührenhöhe, ζ. B. zur Gewinnerzielung für eine Rückführung i n Forschungs-, Erweiterungs- oder Erneuerungsrücklagen sowie zur Kapitalaufstockung, wie es i n der Vergangenheit i n sorglos frappierender Weise zugunsten kurzfristiger politischer Scheinerfolge unterlassen wurde, wäre dagegen nicht nur zulässig, sondern geboten. Die Verfassungswidrigkeit der innerbetrieblichen Ausgleichslenkung — nach Bedarf und soweit als irgendwie möglich — zwischen Fernsprech- und Postgebühren ist rechtsdogmatisch dabei keineswegs aus einem Umschlag der Fernsprechgebühren i n „Steuern" abzuleiten. Das Argument der Kompetenzverletzung der A r t . 105 ff. GG zieht insoweit, mangels Lenkungsvorbehalt, nicht. Wohl kann von einer »partiellen 1 Umpolung der Gebührenregelungszuständigkeit gesprochen werden. Sie entbehrt auch konsequent der Legalität und verengt Freiheitsräume der betroffenen Gebührenadressaten unzulässig. Von einer Zerstörung der Kompetenzordnung kann dabei aber wohl kaum die Rede sein. Es handelt sich lediglich u m eine nicht mehr zweckakzessorische, zur Sachtätigkeit bzw. sonst auf Grund übergeordneter Prinzipien getragene, sondern vielmehr überlagernd sachzweckfremd und deshalb ,funktional· überhöhte Gebührenbemessung. U m eine Neubesinnung i n diesem Sinne zu beginnen, sei Leisners Standortbestimmung des Gebührenrechts uneingeschränkt zugestimmt 4 . Das Problem, das sich aus dieser Frage i n bezug auf die finanziellen Wege i m Rahmen der Tabelle V I I ergibt, sei an dieser Stelle ausgespart. Deutlich sei nur darauf hingewiesen, daß der interne Ausgleich von Degressiv- durch Progressivgebühren, soweit es sich nicht um tarifierte Pauschalierung handelt, denknotwendig ausscheidet. Er bedingt stets eine Bemessung bestimmter Gebührenbereiche über ihre gegenständlich-funktionale Erhebungsgrenze hinaus, d. h. er läßt sie scheinmotiviert i m Sinne kausaler Kosten- und Teilkostenträgerstellen werden.

§ 24 D i e rechtsstaatlichen Grenzen

Die Gebühren sind, wie bereits erwähnt, als abgabenrechtliche Handlungsform belastende Verwaltungsakte des materiellen Verwaltungsrechts. Die Gebührengewalt ist insoweit wie jede andere öffentliche Gewalt an die allgemeinen Schranken der Verfassung sowie des allgemeinen (Abgaben-)Verwaltungsrechts gebunden. Diese sollen und können i m einzelnen nicht i n dieser Untersuchung ausgebreitet werden. Die Diskussion, inwieweit ein gebührenrechtlicher Interventionismus durch rechtsstaatliche Grenzlinien ausgerichtet wird, steht i n ihrer 4

Leisner, S. 730 (747).

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C. I V . Verfassungsrechtliche Grenzen lenkender Gebühren

differenzierten und vielschichtigen Anwendungsproblematik derzeit überdies noch am Anbeginn und ist der Sache nach i m Detail noch weitgehend ungeklärt. Unter der Parole: „Die Gebührenpraxis als Enklave i m rechtsstaatlichen Raum" 1 w i r d die prinzipielle Lenkungsfeindlichkeit zwar bereits — mehr widersprüchlich als überzeugend — hauptsächlich mit rechtsstaatlichen Argumenten heraufbeschworen. Schlagwortartig, jedoch erheblich fundierter klingt auch bereits die Gegenthese vom „Gebührenrecht als verfassungswidrige Enklave i m sozialstaatlichen Raum" 2 zurück. Die vieldiskutierte Ambivalenz des oft konträr gedachten Sozial- und Rechtsstaatsgedankens w i r d dabei insoweit jedoch nur wenig mehr als in einseitig überbetonter Weise auf die Gebührenebene verlagert 3 . Unpointiert lautet die Fragestellung schlicht: Läßt sich ein staatlicher Lenkungsdirigismus durch Gebühren rechtsstaatlich problemäquivalent realisieren und welche Grenzen sind i h m dabei gesetzt? Diese Fragestellung auf dem Gebiet des Verwaltungsbereiches Post- und Fernmeldewesen zu untersuchen, sei der folgende Versuch gewidmet. 1. Das Eignungsgebot

Das Eignungsgebot eingreifend-staatsdirigistischer Gesetzgebung w i r d i n der Judikatur als eine durchgängige Zulässigkeitsvoraussetzung angesehen4. Methodisch bedarf es zu seiner Diskussion nach den bislang hier erarbeiteten Aussagen zum Gebührenbegriff zweier Hinweise. Die Untersuchung soll nicht als Problem der allgemeinen Formulierung „Formenmißbrauch" geführt werden. Sie ist entbehrlich, wenn man der A u f fassung folgt, daß der gebührenrechtliche Interventionismus unter dem Aspekt des Eignungsgebotes überhaupt nur zulässig ist, wenn die Regelung zugleich noch ,zweckakzessorischen' Charakter zur ausrichtenden Sachtätigkeit hat. Sowohl der ,Form' als auch dem »Gegenstand4 nach handelt es sich alsdann um eine Gebührenregelung. Ein Mißbrauch der Form ist deshalb nur als Zweckmißbrauch zu diskutieren. Die allgemeine Formulierung des Formenmißbrauchs ist demgegenüber aussagesowie gehaltsärmer und deshalb zu vermeiden. A u f einen anderen Standpunkt könnte man sich nur dann stellen, wenn man der Auffassung wäre, für die Frage der Zulässigkeit lenkender Gebühren käme es 1 2

Leisner, S. 730 (747); ebenso Rupp, S. 12; Stephan, S. 867 ff. Leisner, S. 732 (764 ff.).

3

Vgl. dazu: Forsthoff, Rechtsstaatlichkeit u n d Sozialstaatlichkeit (1968). BVerfGE 7, S. 377 (409 ff., 412); BVerfGE 9, S. 39 (57); 10, S. 89 (1021); 13, S. 237 (239 f.); 16, S. 147 (181); 17, S. 306 (313); 19, S. 119 (126 f.); 20, S. 182 4

(186 f., 204 f.); 23, S. 50 (58 f.); 25, S. 1 (13 f.); 27, S. 58 (66); Lerche, Übermaß

u n d Verfassungsrecht, 1961, S. 19, 289 f., 346 f.

§ 24 Rechtsstaatliche Grenzen

205

auf das Vorhandensein der Sachtätigkeitsakzessorietät nicht an. Alsdann wäre die Diskussion wiederum als die allgemeinere Formenmißbrauchfrage zu führen. Der zweite methodische Punkt besteht darin, daß alle Aussagen zu der Frage des Eignungsgebotes von (Post- und Fernmelde-)Gebühren aus verfassungsrechtlicher Sicht stets als ,objektive' Verein- bzw. Unvereinbarkeit einer auf einer solchen Norm beruhenden Regelung m i t einer Verfassungsnorm zum Ausgangspunkt haben. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes zur Parallelproblematik lenkender Steuergesetze erscheint auf das Gebührenrecht nicht übertragbar. Sie ist i n sich selbst widersprüchlich. Der sog. „Prognosespielraum des Gesetzgebers" relativiert jede Beurteilung der Verfassung scheinbar auf eine ex ante subjektive Vorwerfbarkeit, ohne daß das Bundesverfassungsgericht i n Wahrheit judiziert, was es deklariert. Für die Feststellung der Verfassungswidrigkeit erachtet es i n Wahrheit die „objektive Zweckuntauglichkeit" für entscheidend 5 . Diese Terminologie allein scheint i m Ansatz insoweit zutreffend, da die Verfassungswidrigkeit kein ,Vorwurf', sondern objektive ,Feststellung' ist. Die Erkenntnismöglichkeiten des historischen Gesetzgebers sind dafür grundsätzlich irrelevant 6 . Die Frage ist damit sonach, was unter ,Eignungsgebot' lenkender Post- und Fernmeldegebühren zu verstehen ist. Die i m Steuerrecht anzutreffende Formulierung eines Verbotes ,objektiver' bzw. ,absoluter Zweckuntauglichkeit' einerseits oder der »offenbaren Ungeeignetheit' bzw. der »Ungeeignetheit schlechthin' 7 ist gehaltlich keine A n t w o r t . Sie ist, wie schon mehrfach zur juristischen Argumentationstechnik festgestellt, lediglich eine getarnte und jede' Entscheidung i n Problemzonen tragende, veränderte Frageform der Frage nach der Eignung selbst. Steht doch die Frage: Was ist absolut, offenbar, schlechthin oder objektiv — aus welcher Sicht (?) anhand welchen Entscheidungskriteriums — ungeeignet? stets angestaffelt dahinter. Diese Definitionen wecken aber weniger wegen ihrer manipulierbaren Gehaltsarmut als wegen der systematischen Methodik erhebliche Bedenken. Das Gebot der Geeignetheit, eine aussageinformell ,positive' Forderung an den Gesetzgeber, w i r d methodisch i n einem Begriffsspiel nicht nachvollziehbar entscheidungsfähig judiziert. Der entscheidende Formulierungsgehalt w i r d vielmehr auf einen keineswegs etwa eine A n t w o r t enthaltenden negativen Aussageraum reduziert. Dieser wiederum ist, 5 Vgl. f ü r das Steuerrecht: Beschluß des B v R 326/69 — v o m 9.3.1971; BFH, B S t B l 70 I I , S. 246/270. 6 Die Unsicherheit, sie überhaupt oftmals festzustellen, unterstreicht dies n u r ; vgl. Zacher, AöR 93 (1968), 381. 7 BVerfGE 13, S. 97 (107, 113); 14, S. 288 (301); 27, S. 58, S. 66.

2 0 6 C .

I V . Verfassungsrechtliche Grenzen lenkender Gebühren

wie dargelegt, weiter i n höchstem Maße aussagearm. Was zu dem Symbol ,Eignung' ausgesagt werden sollte, wie es als ausrichtendes Postulat deklariert wird, bleibt völlig i m Dunkeln. Der Begriff als solcher ist ebenso wie die Begriffe Wert, Vorteil oder Nutzen i m Rahmen der Äquivalenztheorie eine totale ,Leerformel 4 , d. h. auch wenn man sie hinwegdenken würde, wäre der pathologische Charakter als Mißbrauch stets erkennbar. Die Minimalisierung des Eignungsgebotes i n diesem Sinne erscheint deshalb selbst wenig mehr als minimal. Hinsichtlich des Charakters von Post- und Fernmeldegebühren fragt es sich überdies, ob ein dergestalt minimalisiertes Eignungsgebot lediglich i n bezug auf den puristisch abgabenrechtlichen Einnahmeerzielungscharakter oder/und ebenso auf die Lenkungsvarietät angestaffelter Zielsetzungen gelenkter Höhenbemessung von Gebühren bezogen sein soll. Je nach Bezugspunkt dieser Rechtsprechung ergeben sich die verschiedensten Ergebnisse. Es ist zwar dem Gesetzgeber auch i n Fragen des Einsatzes von Lenkungsinstrumenten i m Abgabenrecht ein weiter Gestaltungsraum zuzugestehen 8 . Dieser darf jedoch nicht schrankenlos und w i l l k ü r l i c h sein. Dies gilt u m so mehr, als die Grundrechte, die primär als Abwehrrechte gegenüber dem Staat konzipiert und i n der Sphäre des Politischen verhaftet sind, dem staatlichen indirekten Interventionismus bislang kaum durchgängige Beschränkungen anzulegen vermochten. Das Eignungsgebot i m Sinne einer bloßen Tauglichkeit als Regelung zur Einnahmeerhebung wäre insofern i n diesem Sinne offenbar absolut ungenügend. Ein ungeeignetes Gebührengesetz wäre wohl kaum mehr anzutreffen. Das Eignungsgebot der Lenkung durch Gebühren wäre ausgehöhlt, sinnentleert und zu jeder und deshalb keiner g e gründeten' Lenkungsmaßnahme mehr tauglich. Jede Höhe der Gebühren als Gegenleistung dient doch stets der Einnahmeerzielung. Der rechtliche Charakter der Gebühr als eine jeweils n u r zu einer bestimmten Sachtätigkeit zweckakzessorisch typisierte und wirksam instrumentiert zu lenkende Abgabenerhebungsform wäre verkannt. Die zwingend auf das Sachregelungsziel einer Sachregelungstätigkeit begrenzte und zugleich von daher instrumental ausgerichtete verfassungsrechtliche Ausgestaltung der Gebühren als abgabenrechtlich annexielle Erhebungsform zur Sachregelungsnorm i. S. d. A r t . 73 ff. GG weist jedoch darauf hin, daß dem Eignungsgebot eine entsprechend weitergehende, ,positiv' gehaltliche Funktion zukommt. Sie besteht darin, daß nicht nur der ,Einnahmezweck', sondern auch alle über die Lenkung der Gebührenhöhe kumulativ angestrebten, angestaffelten Lenkungszwecke stets dem von der Sachtätigkeitszielsetzung normierten ,Regelungsrahmen' unterworfen bleiben. Jede staatliche Gebührenlenkung ist m i t anderen Worten aus der verfassungsrechtlichen Festlegung der 8

Vgl. dazu etwa Badura, AöR 92 (1967), 385 f.; Spanner, StuW 70, 381 ff.

§ 24 Rechtsstaatliche Grenzen

207

Akzessorietät des Gebührenwesens auch bei der außereinnahmefiskalischen, individuellen Gebührenlenkung stets zu beachten. Jede Gebührenlenkung ist dieser höheren Zweckrationalität aus der Sicht des Eignungsgebotes bindend zugeordnet. Die deutlich sachregelungsfremde Lenkung von Gebühren oder gar eine puristische Interventionsinstrumentalisierung, d. h. der Begründung ermangelnder beliebiger Lenkungsvarietät sind danach verfassungswidrig. Daraus läßt sich über den Gehalt des Eignungsgebotes i m (Post- und Fernmelde-) Gebührenrecht der folgende Satz formulieren: Die Varietät gezielter Lenkungsmaßnahmen interventionistisch gelenkter Gebühren bedingt die jeweils sachtätigkeits-äquivalente Eignung der ,Einzel 4 lenkungsmaßnahmen aus und i n dem jeweiligen Anwendungskontext, i n der sich Gebühren als Abgabenerhebungsform befinden. Abweichungen hiervon sind lediglich aus überlagernden Grundprinzipien der Verfassung als gelenkte Gebührenermäßigungen zulässig. Insoweit gilt jedoch die weitere Aussage: Die äquivalente Eignung i n diesem Sinne entfällt, wenn die Tauglichkeit der Lenkung über das Regulativ der Gebührenhöhe als »indirekte 4 Lenkung durch ,direkte 4 oder andere »indirekte 4 zielkonformere, d. h. effektivere Lenkungsmaßnahmen zu erreichen ist. Jede erkennbare Einzel-Zielverfehlung als Folge mangelnder Konturierung oder Erfaßbarkeit der Eingriffsstreuung der Lenkungsmaßnahmen, die nicht bloß als sachlich notwendige Begleiterscheinungen i. S. v. Zielungenauigkeiten hinzunehmen sind, stellt ein absolutes Eignungsverbot dar. Erläuternd sei begründend m i t dieser positiven Umschreibung des Eignungsgebotes i m Gebührenrecht zunächst dem möglichen Einwand begegnet, daß mittelbare Formen der Lenkung i n einem freiheitlichen Staat der unmittelbaren Eingriffslenkung vorzugswürdiger seien, w e i l sie die Einzelinitiative und den Freiheitsraum erweiterten. Ein mittelbarer Eingriff verliert nicht durch die Mittelbarkeit den Eingriffscharakter; allenfalls das unmittelbare Odium des direkt repressiven Zwanges. Als solcher ist er jedoch mittelbar nicht minder repressiv. Der weitere Grund für diese Zurüstung ist darin zu sehen, daß die kumulative Eingriffsvarietät der lenkenden Gebührenerhebung dem Gesetzgeber rechtlich keine weiteren Spielräume eröffnen kann, als eine getrennte Regelung der Gebührenerhebung und der Lenkungsmaßnahmen i h m erlauben würde. Aus der Beachtung beider Überlegungen erwachsen dem lenkenden Gebührenrecht deshalb die formulierten Schranken als weitere wichtige rechtsstaatliche Forderungen des Eignungsgebotes. Eine gelenkte Erzielung und die gezielte Um-Lenkung des Gebührenaufkommens der Leistungen des Dienstbereiches Fernsprechwesen zum internen Ausgleich der Kostenunterdeckungen der Leistungen des

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C. I V . Verfassungsrechtliche Grenzen lenkender Gebühren

Postdienstbereiches — oder umgekehrt — ist demnach ein klarer Ver-r stoß gegen das Eignungsgebot lenkender Gebühren. Der Verstoß liegt darin begründet, daß sachtätigkeits-äquivalente Lenkungsmaßnahmen i m „Postwesen" keine Lenkungsmaßnahmen sind, die zugleich als geeignete sachtätigkeits-äquivalente Lenkungen i n bezug auf die Leistungen des ,Fernmeldewesens' betrachtet werden können. Sie unterfallen nicht der höheren Zweckrationalität der Akzessorietät zum gegenständlichen Sachregelungsrahmen des Fernsprechwesens oder i h n verfassungsrechtlich überlagernder Prinzipien. Dieser Zweckrationalität sind, so wurde bereits eingehend nachgewiesen, alle Lenkungsmaßnahmen, einschließlich der Einnahmeerzielung durch die Annexzuordnung der Gebühren i n der Verfassung unterworfen. Ein Verstoß dagegen ist ein grundlegender Verfassungsverstoß. (Fernsprech-)Gebühren werden i n der Bemessung ihrer Höhe sachfremd i m gegenständlich-materiellen Sinne scheinmotiviert. Es handelt sich der Sache nach um eine Objekt-Zeitraum und Adressatenfehllenkung aus der Sicht der Gebühren als Individualentgelt für eine bestimmte beanspruchte Leistung. Dieselben Lenkungsziele, wie sie i m Postwesen gebührenrechtlich durchaus rechtmäßig verfolgt werden, sind durch die kostenmäßige Verschiebung i n der Objekt-, Zeitraumund Adressatenebene i n den Fernsprechbereich i n demselben Umfange verhindert, aufgehoben oder pervertiert 9 . Sie verhindern dort zu bewältigende Erneuerungs-, Erweiterungs-, Forschungsrücklagen sowie Kapitalaufstockungen und Nachfrageflexibilitäten bereits i m Ansatz. Das Dilemma der Deutschen Bundespost besteht i n der Außerachtlassung dieser bindenden Eignungsinstrumentierung zum nicht unerheblichen Teil. Überdies stellen i m Post- und Fernmeldewesen insgesamt, soweit der innerbetriebliche Ausgleich provoziert wird, alle gelenkt kostenunterdeckten Gebühren, die nicht raumpolitischer A r t sind oder dem A n tragserfordernis unterliegen, einen Verstoß gegen das Eignungsgebot dar. Sie werden, soweit damit bestimmte Lenkungsziele verfolgt werden, stets anonym, d. h. i n der Adressatenebene unkontrollierbar ohne jede wirksame oder mögliche Überprüfung der Voraussetzungen für die Erreichung des Lenkungszieles verfolgt. Grobe Zielverfehlungen und keineswegs nur Zielungenauigkeiten als Begleiterscheinungen sind infolgedessen unausweichlich die Folge davon. Sie stellen die Eignung der Post- und Fernmeldegebühren für ζ. B. unkontrollierbare ,soziale' Lenkungen i n erheblichem Maße zumindest i n Frage, wenn nicht sogar i n Abrede. Jede soziale Bemessung der Gebührenhöhen, die nicht den sozial bedürftigen Adressatenkreis erreicht, sondern von Nichtadressa9

Die Tabelle I I u n d die allgemeine Finanzsituation erhellen dies klar.

§ 24 Rechtsstaatliche Grenzen

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ten oft als Großunternehmen millionenfach fehlbeansprucht wird, führt doch klar nicht nur zur Aufhebung der sozialen Lenkungsintention, sondern zur Perversion i n der Zeitraumdimension. Die sozialen Unterschiede werden dadurch nicht gemildert oder ausgeglichen. Sie werden vielmehr vertieft. Die gelenkte Provokation des internen Ausgleiches ist insoweit bereits ein klarer Verstoß gegen den Gehalt des Eignungsgebotes lenkender Gebührengewalt i m Postwesen i m formulierten Sinne. 2. Die Gesetzmäßigkeit der lenkenden Gebührengewalt

Das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit fordert neben dem Eignungsgebot die Gesetzmäßigkeit jedweder Gebührengewalt 10 . Damit sind die rechtsstaatlichen Gebote der Bestimmtheit 1 1 , der Meßbarkeit sowie der Vorhersehbarkeit der Ermächtigungsgrundlage zur Gebührenerhebung angesprochen. Ohne diesen Minimalgehalt hätte es keinen Sinn, ein (Gebühren-)Verwaltungsrecht zu diskutieren 1 2 . § 14 PostVerwG genügt insoweit formal-legislativ selbst der weitestgehenden Forderung i. S. d. Vorbehaltes des formellen Gesetzes13. Gegenstand der Untersuchung sei deshalb, ob § 14 PostVerwG auch inhaltlich den genannten Anforderungen entspricht. Es erscheint fraglich, ob die dem Bundespostminister erteilte Ermächtigung insoweit hinreichend ist, daß sie nicht die selbstexekutive Bemessung der Gebührenhöhe kraft Verwaltungsermessen eröffnet. a) Der Schrankengehalt der Erfordernisse der Bestimmtheit, der Meßbarkeit und der Vorhersehbarkeit hoheitlicher Gebührenerhebung Gebühren müssen immer i m vorhinein festgesetzt werden. Insbesondere i m Milliardenhaushalt des Post- und Fernmeldewesens läßt sich aber i m voraus nicht exakt übersehen, welche Kosten wirklich entstehen und welche Gebühreneinnahmen wirklich erzielt werden. Es ist eine Schätzung notwendig. Die Bemessung der Individualgebührenhöhe bedarf deshalb bestimmter Richtlinien. Die Definition der Gebühren als Gegenleistung für eine gesondert beanspruchte Leistung be10

A r t . 20 Abs. 3. BVerfGE 1, S. 14 (60); 2, S. 307 (334); 4, S. 7 (21); 5, S. 71 (76); 6, S. 32 (42); 7, S. 267 (274 f.); 8, S. 71 (76); 8, S. 274 (276); 9, S. 83 (87); 10, S. 251 (258); 13, S. 153 (160); 15, S. 52 (61); 19, S. 253 (267); 20, S. 150 (158); 21, S. 209 (215); 28, S. 62 (84 ff.); B V e r w G E 28, S. 36 (44 f.). 11

12

ff. J. Wolff

13

I, § 30 I u. II.

Ausdrücklich kennt das Grundgesetz jedoch keinen Vorbehalt des Gesetzes zur Gebührenerhebung. 14 Feigenbutz

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C. I V . Verfassungsrechtliche Grenzen lenkender Gebühren

stimmter A r t enthält dazu nach bisherigem Verständnis den totalen Spielraum. Die den Verordnungsgeber ermächtigende Gebührennorm soll jedoch die Gebührenpflicht nach Inhalt, Grenzen und Ausmaß hinreichend bestimmen, so daß die Gebührenlast für den Pflichtigen bestimm», bemeß- und vorhersehbar w i r d (Art. 80 I S. 2 GG) 1 4 . Ausreichend soll dafür sein, wenn nur die wesentlichen Richtlinien — über Gebührenpflicht und Gebührenhöhe — hinreichend i m voraus getroffen werden 1 5 . Worin bestehen diese aber? Diese Frage rührt an die neuralgische Problemzone des lenkenden (Post- und Fernmelde-)Gebührenrechts. Die Notwendigkeit der Richtbilder gebietet sich insbesondere angesichts des erarbeiteten Ergebnisses, daß das herrschende Verständnis des Kostendeckungsprinzipes sowie des Äquivalenzprinzipes und, wie soeben erwähnt, auch der speziellen Entgeltlichkeit gehaltlich über die Bekundung der Absicht ,gerechter' oder spezieller' Bemessung hinaus keinerlei Bindungen zur Bestimmung der Höhe der Individualgebühr enthalten 1 6 . Die Begriffe Bestimmtheit, Vorherseh- und Meßbarkeit sind aber wiederum selbst bezüglich der Anforderungen an den Gesetzgeber ,offene' Begriffe mit bloßer Appell-Funktion. Sie enthalten keinen spezifischen Abgaben-, Meß- und Vorhersehbarkeitsgehalt. Aus diesem Grunde gelten sie für die gesamte Eingriffsverwaltung als ,rechtsstaatliche' Forderungen ohne Unterschied, jedoch jeweils nach den Anforderungen des Anwendungskontextes. I m Abgabenrecht von Gebührenhaushalten gebietet ihre offene Appell-Funktion u m so mehr konsequente Beachtung, als diese an Komplexität gewinnt. Soweit ersichtlich, sind insofern i m Post- und Fernmeldewesen keinerlei ,gebühren'-rechtliche Entscheidungshinweise erschütterungsfrei gegeben worden. I n Anbetracht der gekennzeichneten Gehalte und Prinzipien des Gebührenrechtes i n ihrer totalen Aussagelosigkeit sowie der Unverbindlichkeit ihrer Geltungsgründe gewinnt die nun schon mehrfach angedeutete ,vierfache' allgemein sachbegrifflich-phänomenologische Dimension der Gebühr als Gegenleistung für eine gesondert beanspruchte öffentlichrechtliche Leistung ihre überzeugende und erschütterungsfeste Aussagebedeutung. Sie besteht darin, daß jede Gebührenerhebung i n einer Objekt-, Zeitraum-, Sachziel- und Adressatendimension steht, die sich von derjenigen anderer Abgaben grundlegend unterscheidet 17 . Diese vierfache Bezogenheit der Gebühren bedarf kei14

Vgl. etwa: B V e r w G JZ 1970, S. 183 f.; DöV 1971, S. 102. Ebenso i m Steuerrecht: BVerfGE 20, S. 257 (269 f.); B V e r w G E 28, S. 66 (84); B V e r w G VerwRspr 21, S. 273 (274); Rupp, S. 14 f. 15

16

(247). 17

Vgl. insbesondere Bettermann, Gutachten, S. 42 ff.; Kloepfer, S. 232 Die Unterschiede zur Steuer werden nachfoldend erörtert.

§ 24 Rechtsstaatliche Grenzen

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ner weiteren Begründung. Sie ist unmittelbar evident, wenn man bedenkt, daß die Adressaten und Zeitraumdimension unmittelbar aus dem Entgeltgedanken dem Leistungs-Objektzweck rational verknüpft, i m übrigen jedoch sachzielarm, d. h. offen ist. Aus letzterem Grunde bedarf sie auch stets »vorgegebener 4 Richtbilder. Hier liegt der Bereich, i n dem es die Objekt-, Zeitraum- und Adressatenverkettung formal zu lösen gilt, d. h. dem totalen Spielraum über die Lenkung der Höhe nach bisherigem Verständnis zu entwinden gilt. Bestimmtheit, Meßbar- und Vorhersehbarkeit ex ante heißt deshalb objektiv für die Bestimmung der Gebührenhöhe nur: ,positive 4 Normierung nach Leistungs-Objekt, i n welchem Zeitraum — zumindest oder höchstens — zur Erreichung welcher Sachziele, für welchen Benutzerkreis insbesondere. Die Außerachtlassung auch nur eines Gliedes dieser Kette sprengt sowohl die Bestimmtheit, die Vorherseh- und Meßbarkeit der Gebührenhöhe. Sie macht die jeweilige Appell-Funktion zur Illusion und verurteilt die Judikatur vor der oft weitreichenden Bedeutung der Problematik gerade i m Post- und Fernmeldegebührenwesen zur hilflosen Sanktionierung auch nur einigermaßen nicht zu unbekümmerter oder pathologischer Mißbräuche. A l l e drei Gebote des Rechtsstaates erfüllen sich nur aus dieser höheren systematischen Zweckrationalität. Sie gebieten gebührenrechtlich als materiell aussagearme Begriffe eine existente, normierte, rationale Zweckbestimmung und konsequente Zweckverfolgung als Einheit i n diesem vierfachen Sinne aus Gründen der Sachlogik. Damit sind weder Generalklauseln ebensowenig wie unbestimmte Rechtsbegriffe oder Verwaltungsermessen völlig ausgeschaltet noch ist der Gesetzgeber überfordert. Die Normierung von Rahmensätzen, angenähert an wirklichkeitsgetreue Wahrscheinlichkeitswerte, schafft unschwer Abhilfe 1 8 . Die Objekt- und Adressatendimension bedarf ζ. B. lediglich der klarstellenden Normierung, wenn die Gebühren als spezielles Entgelt dahin ernstgenommen werden sollen, daß i n die Höhe nicht Lasten einbezogen werden dürfen, die nicht kostenträgerstellenmäßig ursächlich beansprucht worden sind. Dem läßt sich nicht entgegenhalten, dies sei bereits aus dem „Wesen 44 der Gebühren abzuleiten. Schließlich haben sowohl das Bundesverwaltungs- 1 9 als auch das Bundesverfassungsgericht i n Außerachtlassung dieser vierfachen D i mension abweichend judiziert 2 0 . Über den Gehalt der rechtsstaatlichen Forderungen nach bestimmten vorherseh- und meßbaren (Post- und Fernmelde-)Gebühren läßt auf Grund dieser Überlegungen der folgende Satz formulieren: (Post- und Fernmelde-)Gebühren sind i m vor18 Bis 1923 etwa hat der Gesetzgeber die Gebühren des Postwesens selbst festgelegt. Vgl. auch insbesondere Stephan, S. 875 A n m . 55; Bettermann, Gutachten, S. 59 ff. 10 B V e r w G E 28, S. 36 ff. 20 BVerfGE 28, S. 62 ff.

14*

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aus der Individualhöhe nach nur dann hinreichend rechtsstaatlich bestimmbar, meß- und vorhersehbar, wenn die Ermächtigung zum Erlaß von Gebührenverordnungen zureichend bindende Hinweise über die Höhe der Erhebung nach Objekt, Zeitraum, Sachzielen und Adressatenkreis beinhaltet. Die Außerachtlassung auch nur eines dieser Zweckmomente bedeutet einen absoluten Verstoß gegen die Zweckrationalität dieser rechtsstaatlichen Appell-Funktionen mit dem entsprechenden Entscheidungsverlust. Die tragende Begründung dafür erschließt sich daraus, daß die Forderung nach einer äquivalenten oder auch gerechten' Gebühren-Lasten-Überbürdung nur auf Grund dieses Verständnisses aus dem material-gehaltlich offenen Begriff der „speziellen Entgeltlichkeit" von Gebühren diesem Gedanken i m umfassenden Sinne zweckrational hinreichend entspricht. Der positiven Normierung bedarf es deshalb, weil es nur dem souveränen Gesetzgeber zukommt, Privilegierungen i n der Sachzielebene, d. h. über die Bemessung der Höhe entgegen den Notwendigkeiten des Leistungsaufwandes und »Vorbehaltes zu bestimmen. Die Objekt-, Zeitraum-, Adressatenzweckrationalität w i r d dadurch bis zum Null-Tarif nie verlassen. Dies ist nur dann der Fall, wenn die Kosten dieser Privilegierungen sachtätigkeitsfremd i n die Höhe anderer Gebühren als kausal gesondert ,beanspruchter' Leistungsaufwand überbürdet werden sollen. Die Objekt-, Adressaten-, Zeitraumdimension i. S. d. Zweckakzessorietät wäre verlassen. Der ,Einbruch' der Exekutive i n das Abgabenwesen der Deutschen Bundespost und ihre ,Herrschaft' wären zwangsläufig damit verbunden. Dem hat die Verfassung nach A r t . 80 Abs. 1 S. 1 GG i. V. m. Abs. 2 S. 1 GG klar einen Riegel vorgeschoben. Erläuternd zur Zeitraumperspektive sei darauf speziell hingewiesen, daß sie weder zulange noch zu kurz sein darf. Jede Gebührenänderung i m Post- und Fernmeldewesen verursacht einen ungeheueren Verwaltungsaufwand sowie Materialkosten, der sich bei zu kurzfristigen Änderungen als unnötige Verteuerung auswirkt. Überdies ist es den Staatsbürgern unzumutbar, sich — ζ. B. alljährlich — an zahlreiche geänderte Gebühren zu gewöhnen. Der Spielraum bewegt sich insofern wohl zwischen zwei und vier Jahren. b) Die mangelnde Zweck- und Ausmaßbestimmung im Postverwaltungsgesetz Gemessen an diesen gehaltlichen Anforderungen rechtswissenschaftlich bindender Zweckrationalität sind i m Postverwaltungsgesetz weder hinreichend die intern lenkende Instrumentalisierung der Individualgebühren überhaupt ausrichtenden Zweckbestimmungen, noch deren Ausmaß andeutende Hinweise enthalten. A r t . 80 Abs. 1 S. 2 GG gebietet

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jedoch bereits, daß sich diese Hinweise aus dem Ermächtigungsgesetz selbst ergeben, oder daß sich doch zumindest ermitteln ließe, welches vom Gesetzgeber verfolgte Zweckprogramm i n welchem Ausmaß i m Rahmen der Verordnungspraxis angestrebt werden soll 2 1 . Bei Gebühren beziehen sich diese Anforderungen aus ihrer Rechtsnatur als „Lasten" zwingend auch auf die Höhe, nicht nur auf die Sachtätigkeit i. S. d. A r t . 73 ff. GG. Der Grund liegt darin, daß die gesetzlichen Regelungen sich ansonsten i m Widerspruch zur Intention der Verfassung i m Sinne einer grundsätzlich gewaltenteilenden Funktion von Legislative und Exekutive lediglich i n der „Wiederholung der Verfassung" erschöpfen würde. Oder kurz: die parlamentarisch-legislative Ebene könnte hinweggedacht werden. Der Funktionsverlust der Legislative würde der Exekutive und indirekt damit der Gubernative ,unbeherrscht' vom einfachen Gesetzgeber anwachsen. Genau i n diesem Sinne ist i n § 14 PostVerwG wortlautgetreu zu der Verfassung lediglich entschieden, welchen Gebühren-Sachtätigkeitsbereich der Verordnungsgeber regeln soll. Die Ermächtigung ist insoweit deshalb auch nur nach ihrem gegenständlichen Gehalt umschrieben. Lenkungszwecke und Ausmaß sind weder angedeutet noch begrenzt, also weder der Höhe nach als vorhersehbare noch als meßbare normiert. Damit hat der Gesetzgeber nur deutlich geregelt, ,was' der Bundespostminister i n Verordnungen regeln kann. Es werden i n § 14 PostVerwG — sowie i n §§ 22, 25 EPostVerfG — die Formulierung des Art. 80 Abs. 2 S. 1 GG gehaltlich nur wiederholt. Über die lenkbare „Höhe" der Gebühren, die A r t ihrer intern ausgleichsfungiblen Bemessung, die die Sachtätigkeitsgrenzen i. S. d. „Was" gerade aufhebt, also über das „Inwieweit" der Lastenüberbürdung nach Objekt-Zeitraum und Adressaten, schweigt er sich aus. Der Gesetzgeber hat damit die verfaßte W i r k - und Ordnungsstruktur des Bonner Grundgesetzes aus ihrer gewaltenteilenden Intention der gegenseitigen Hemmung und Kontrolle von Legislative und Exekutive mißachtet. Aus anderen Bestimmungen ist, wie dies das Bundesverwaltungs- 22 und Bundesverfassungsgericht 23 zu Unrecht angenommen haben, kein Hinweis zu entnehmen, nach welchen Bemessungskriterien die für die Bestimmung der Gebührenhöhe verantwortlichen Organe 24 ihre Ent21 BVerfGE 5, S. 71 (77); 8, S. 274 (311); 18, S. 52 (62); 19, S. 17 (31); 19, S. 354 (362); 19, S. 370 (376). 22 B V e r w G E 28, S. 36 ff. 23 BVerfGE 28, S. 62 (84 ff.). Dieser Entscheidung liegt die Verwechslung des „Was" durch Gebühren abgegolten werden soll m i t dem „ I n w i e w e i t " völlig k l a r zugrunde. Die Einzelgebühr bemißt sich jedoch nach dem „ I n w i e w e i t " zusammen m i t dem „Was". 24 Die beteiligten Organe sind: der Verwaltungsrat, der Bundespostminister, der Bundeswirtschaftsminister und die Bundesregierung. Nach dem

2 1 4 C .

I V . Verfassungsrechtliche Grenzen lenkender Gebühren

Scheidungen ausrichten sollen bzw. welche Lenkungszwecke sie dabei verfolgen dürfen und müssen. Die §§ 15 ff. PostVerwG 2 5 schweigen hierzu genauso wie der dafür noch allein i n Frage kommende § 2 PostVerwG. Sie sind ohne »normativen 4 Gehalt i. S. i m voraus die Bestimmtheit, Meßbar- und Vorhersehbarkeit der Gebührenschätzungen ausrichtender Richtlinien. § 2 Abs. 1 PostVerwG macht die Verwaltung der Deutschen Bundespost vielmehr nur ebenso wie §§ 3 und 20 EPostVerfG von den wechselnden Grundsätzen der BRD abhängig. Sie verzichtet damit aber selbst auf »eigene4 Ziel- und insbesondere Ausmaßbestimmungen überhaupt 2 6 . Gleiches gilt für Abs. 2 S. 1 des § 2 PostVerwG, wonach die Leitung der Verwaltung der Deutschen Bundespost den Interessen der deutschen Volkswirtschaft Rechnung zu tragen hat. Ebenso ist i n § 2 Abs. 3 PostVerwG wiederum nur das „Was" aussageinformell bestimmt, wenn gefordert wird, die „Anlagen der Deutschen Bundespost i n gutem Zustand zu erhalten und technisch und betrieblich den Anforderungen des Verkehrs entsprechend weiter zu entwickeln und zu vervollkommnen". Insgesamt beschreibt das Postverwaltungsgesetz i n bezug auf die Bemessungskriterien der Gebührenhöhe nur die gegenständlichen A u f gaben. Bei einem differenzierten Leistungsangebot innerhalb zweier grundlegend verschiedener ,Sachtätigkeits'bereiche folgt daraus für die Höhe der Gebührenbemessung nach (Lenkungs-)Zwecken und Ausmaß nichts, aber auch nichts außer, daß diese Aufgaben durch Gebühren i m wesentlichen finanziert werden müssen. Es werden nur Reflexwirkungen (Bettermann) für § 15 Abs. 1 PostVerwG geschaffen, wonach die Deutsche Bundespost haushaltsrechtlich ihre Ausgaben aus ihren Einnahmen zu bestreiten hat. c) Die zweck- und ausmaßindifferente

Zielungenauigkeit

Die Folgen der i m Sinne des Grundgesetzes rechtsstaatswidrigen Zweck- und Ausmaßindifferenz der Normen des Postverwaltungsgesetzes i n bezug auf die Höhe der Post- und Fernmeldegebühren i n der Objekt-, Zeitraum-, Sachziel- und Adressatenebene bedeutet ihre Bestimmung als „Hausgut" der Exekutive. Aus der Sicht der ,rechtsstaatlichen' Anforderungen der Bestimmtheit, Meßbar- und Vorhersehbarkeit als Schätzungskriterien der I n d i vidualgebührenhöhen seien die Auswirkungen nur skizzenhaft verdeutlicht. neuen E n t w u r f eines Postverfassungsgesetzes Drs. VI/1385, siehe: §§ 15 ff. EPostVerfG. 25 Vgl. oben S. 178 ff. zu dem Geltungsgrund des Kostendeckungsprinzips. Ebenso: Bettermann, Gutachten, S. 42 ff. 26 Eingehend Bettermann, Gutachten, S. 40 ff.

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215

Zunächst sei die langfristig defizitär gelenkte, jede rechtsstaatliche Meß- und Vorhersehbarkeit sprengende Explosivkraft von Post- und Fernmeldegebühren i n der Zeitraum-Objektebene beispielhaft von 1966 bis 1971 vor Augen geführt. Laut Tabelle I I entwickelte sich die gelenkte Defizitentwicklung ,nach' dem internen Ausgleich von 1966 bis 1967 — zunächst noch i m Kostenüberdeckungsstadium — i. H. v. ca. 9 Millionen auf ca. 85 Millionen (1968), ca. 300 Millionen (1969), ca. 1,2 Milliarden (1970) und ca. 2,09 Milliarden (1971) gegenüber den Ausgangsjahren 1966/67. Dies entspricht einer Entwicklung vom ca. 9 : 33 :133 : 232fachen i m dargelegten Zeitraum an Verlustprogression. Diese Entwicklung ist auf Grund von § 3 i. V. m. § 15 Abs. 1 S. 2 PostVerwG ein Vor-sich-Herschieben, d. h. sie muß durch Gebührenerhöhungen nach 1971 erwirtschaftet werden. Dies verdeutlicht, welche zeitraumverfälschte Lenkung innerhalb der Vorausschätzungen durch die „Exekutive" i n bezug auf die Objekt-, Adressaten-, Sachzielebene selbst dann vorgenommen werden muß, wenn man berücksichtigt, daß ein bestimmter Teil dieser Summen von Natur aus langfristig anlastbar sind. Die ungefähre Vorstellung dieser zeitraumverfälschten Kostenund Teilkostenträgerstellen i n bezug auf die Objekt-, Sachziel- und Adressatenebene erschließt sich jedoch erst daraus, daß die Defizitentwicklung ausschließlich i m wesentlichen aus dem Postwesen herrührt und ebenso fast ausschließlich vom Fernsprechwesen zuvor bis 1970 schon i n jeweils Milliardenhöhe (vgl. Tabelle II) reduziert wurde. Die falsche Objekt-, Zeitraum-Adressatenanlastung i m kausalursächlichen Sinne von Gebühren als „speziellem Entgelt" i. S. zweckakzessorisch der gegenständlichen Sachtätigkeits-Leistungserstellung verbundene Gegenleistungsvorstellung w i r d daraus evident. Sie kumuliert sich m i t jeder Gebührenerhöhung i m Fernsprechwesen, die lediglich den innerbetrieblichen Ausgleich intendiert, um i n der Objekt-Zeitraum- und Adressatenebene nunmehr als eigenständiges Sachziel, den „Bestand" des Post- und Fernmeldewesens i. S. d. Eigenfinanzierung aufrecht zu erhalten. Plastisch heißt dies, Fernsprechbenutzern fallen ,kraft Verwaltungsermessen' hauptsächlich wesentliche Teile der Kostenunterdeckungen von 18 Teildienstbereichen i. S. d. Tabelle I unter kultur-, räum-, sozial-, wirtschafte-, ordnungs-, konjunkturpolitischen usf. Sachzielen zur „Last", die sie nicht leistungsmäßig „beansprucht" haben. Bestimmte, vorhersehbare oder meßbare Grenzen i n Ausmaß bzw. Zweckrichtungen bestehen nicht. Sie werden oft von wahltaktischen Parolen, kurzlebigen sog. Sachzwangzielen unter dem Druck der öffentlichen Meinung etc. gelenkt. Dabei sei allerdings nicht verkannt, daß das Postund Fernmeldewesen über den Mangel legislatorischer Fehlbestände an Zweck- und Ausmaßgrenzen wohl selbst am wenigsten erfreut sein kann. Der hohe Leistungsstandard, den es dennoch erreicht hat, w i r d dadurch stets nur gefährdet, teilweise aufgehoben oder sogar i n der

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C. I V . Verfassungsrechtliche Grenzen lenkender Gebühren

Zukunft verhindert. Festzuhalten ist, daß die Zielgenauigkeit der (Fernsprech-)Gebühren als spezielles Entgelt i. S. d. Akzessorietät zu den Sachtätigkeitszielen — ζ. B. Ausbau des Fernsprechverkehrs, Kapitalbildung, Forschung usf. — seit 1966 bis 1971 jeweils um mehr als 1 Milliarde aufgehoben wurde. Der zu langsame Anschlußdienst für Fernsprecher mit Wartezeiten bis zu zwei Jahren und mehr infolge des Zwanges durch Fremdfinanzierung i n erheblichem Ausmaß, zu hohe Gebühren i m Verhältnis zum Leistungsaufwand bzw. den Vorhaltekosten haben ihre unbestreitbare Ursache i n der Verkennung der Adressaten-, Objekt-, Zeitraum- und Zielakzessorietät von GebührenLasten zur Sachtätigkeitsregelung, der sie ,bindend' aus ihrem jeweiligen Symbolgehalt verkettet sind. Für die Zielgenauigkeit von Gebührenschätzungsmaßnahmen bedeutet deshalb aus der Sicht der Adressaten-Sachzielebene die Außerachtlassung des ,rechtsstaatlich-zweckrationalen' Gehaltes der Vorhersehund Meßbarkeit, daß sich beide nur dann decken, wenn die Adressatenebene unspezifiziert gleich „Jedermann" ist. Differenziert verläuft die Zielgenauigkeit der Lenkung von Sachzielen über die Gebührenhöhe, wenn sich die Sachziele nach Adressatengruppen verengen oder eine innewohnende Eigendynamik besitzen, wie sie ζ. B. dem Sozialstaatsgedanken i n Gestalt des Verbotes der Vertiefung unsozialen oder mißbräuchlichen Handelns innewohnt. Sobald die Adressatenebene und die Sachziele divergieren, beginnt sich jeweils der Interventionszweck überhaupt zu verfehlen. Aus der Sicht vorhersehbarer uhd meßbarer Zielgenauigkeit geschieht dies i m Post- und Fernmeldewesen proportional der ,unkontrollierbaren' Anzahl der Inanspruchnahme durch begüterte Personen. Strukturbedingt verblaßt der zielgerichtete Eingriffscharakter von Gebühren i m Post- und Fernmeldewesen mit wachsender Breitenwirkung überall dort, wo die Sachziele nicht ,gruppenadressierbar' i m jeweils intendierten Sinne sind, immer mehr. Insoweit kann davon ausgegangen werden, daß Gebühren des Post- und Fernmeldewesens noch einen weit größeren Zielverlust haben als Steuern, die zumindest i. d. R. gruppenadressierbar sind. Eine Lösung des Problems läßt sich auf Grund der allgemeinen Betriebspflicht i m Post- und Fernmeldewesen von der Natur des Eingriffes her wohl kaum finden. Daraus läßt sich zugleich die rechtsstaatliche Bestätigung der Formulierung über die Eignungsvoraussetzung auch aus der Sicht der Meß- und Vorhersehbarkeit entnehmen 27 . Der Verfolgung sozialer Ziele, allgemeiner oder kultureller Ziele, z.B. speziell i m Post-(zeitungs-)dienst, steht insofern eine absolute Eignungs- als auch die mangelnde Meßbarund Vorhersehbarkeitsschranke dann entgegen, wenn es sich nicht nur 27

Vgl. oben § 20, 1.

§ 24 Rechtsstaatliche Grenzen

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um Zielstreuungsverluste als Begleiterscheinung spezifisch gruppenadressierter Sachziele handelt. Es liegt insoweit kein Versagen des Steuerungsinstrumentes ,Gebühr' vor, sondern ein Mangel legislatorischer Koordination normierter Objekt-, Sachziel-, Zeitraum- und Adressatenkongruenz. Insoweit zeigt sich auch, daß Sozial- und Rechtsstaatsprinzip nicht antinomische Gegensätze, sondern insofern aufeinander bezogen sind, als das Sozialstaatsprinzip sinnvoll nur i n rechtsstaatlich vorherseh- und meßbar begrenzten Räumen denkbar ist. A u f Grund der innerbetrieblichen Ausgleichsfungibilität intensivieren sich Adressaten- und Sachzielkonturlosigkeit noch weit mehr. Sie w i r d paradoxerweise zur ,gelenkten' Zielverfehlung. Durch langfristige Objekt-Zeitraumverlagerung kumuliert sich diese fehlinstrumentierte Sachzielbestimmung, sobald Gebührenerhöhungen zum Sachzweck des internen Ausgleiches erfolgen. Kleine und kleinste negative Staatsleistungen (Kostenunterdeckungen) führen über die Gesetzlichkeit der großen Zahl zu erheblichen Lastenverlagerungen zweckakzessorietätsverfremdeter Art, die weder i m voraus meßbar noch vorhersehbar sind. Zusammenfassend läßt sich sagen, daß die nach Zwecken und Ausmaß ,ungebundene' Lenkung der Gebührenhöhe, insbesondere i m internen Ausgleich, kraft Verwaltungsermessen verfassungswidrig ist. Sie hat eine Unschärfe des Eingriffes i. S. d. Zielgenauigkeit i m Gebührenrecht des Post- und Fernmeldewesens hervorgerufen, die diejenige des Steuerrechts als gruppenadressierbare Lasten übertrifft. Die Bindungen, die dem Post- und Fernmelderecht zwingend obliegen, sind die Bemessung der Gebührenhöhe als i m voraus bestimm-, bemeß- und vorhersehbare Kategorie nach Maßgabe des „Gesetzgebers" 28 . Die zu beachtenden Kriterien dafür sind nicht aus einem autonomen Verwaltungsermessen oder einem insoweit gelenkten innerbetrieblichen Ausgleichsbedürfnis zu entnehmen. Sie sind vielmehr bindend positiv i. S. der Objekt-, Adressaten-, Zeitraum- und Sachzielakzessorietät i m dargelegten Sinne ,formal' zu normieren. A l l e i n dadurch ist eine präzise Schätzung der Gebühren ebenso wie eine Abgrenzung zu den anderen Abgabenformen überhaupt denkbar.

28 Sollte das B V e r f G oder das B V e r w G nach Parallelen suchen, so k a n n das Abgabenrecht i m Steuerrechtsbereich für die Beurteilung von Verordnungsermächtigungen klärend zur Seite stehen. Weshalb sollten die G r u n d sätze insoweit nicht auch für Gebührenbereiche i n s t r u k t i v sein, die i n ihrer B r e i t e n w i r k u n g größer als Steuern sind. Vgl. dazu: BVerfGE 7, S. 282 (302); 10, S. 251 (258); 18, S. 52 (61).

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§ 25 Das Verhältnismäßigkeitsprinzip im lenkenden Gebührenwesen des Post- und Fernmeldeverwaltungsbereiches Das Prinzip der Verhältnismäßigkeit bindet i m gesamten Recht der Eingriffsverwaltung sowohl Exekutive als auch Legislative i m umfassenden, wenn auch nicht gleichförmigen Sinne. Für die Bemessung der (Fernsprech-)Gebühren hat das Bundesverfassungsgericht dieses Prinzip dahin formuliert, daß die „Gebührenordnungen nicht außer Verhältnis zu den angebotenen Leistungen" stehen dürfen 1 . Als weitere Schrankenmerkmale des Verhältnismäßigkeitsgebotes werden i m Schrifttum daneben ein gesteigertes Erforderlichkeitsdenken 2 , eine nicht übermäßige, nicht abschreckende oder erdrosselnde und eine i n der Gebührenhöhe den Lenkungszwecken jangemessene' Bemessung aufgezeigt 3 . Betrachtet man sich diese Formulierungen näher, so fällt zunächst die Ergebnis- und Formulierungsnähe zum Äquivalenzprinzip auf. Die neueste Analyse der lenkenden Gebühr unter dem Blickwinkel des Übermaßverbotes betont sogar dementsprechend den „Nutzen" und den „Wert" der besonderen Inanspruchnahme der Verwaltung als wichtige, wenn auch keineswegs alleinige Bemessungsmaßstäbe für die Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit. Das Verhältnismäßigkeitsgebot w i r d überdies auch von der Rechtsprechung direkt m i t dem Äquivalenzgedanken häufig i n Verbindung gebracht 4 . Für beide Gedanken w i r d auf die Nähe oder direkt auf das K r i t e r i u m der „Angemessenheit" als eine nur andere Formulierung der Verhältnismäßigkeit abgestellt und nur grobe Verletzungen insoweit als Verstoß gegen eine rechtmäßige Gebührenbemessung anerkannt 5 . Die K r i t i k gegen ein so verstandenes Verhältnismäßigkeitsprinzip wurde auf Grund der Darlegung über den totalen Aussagespielraum des Gehaltes des Äquivalenzprinzipes als entscheidungsfähiger Gebührengrundsatz bereits vorgetragen. Die Gefahr, die sich aus einem total konturlosen und leichtfertig gehandhabten Verhältnismäßigkeitsgebot i n bezug auf (Fernsprech-)Gebühren ergibt, sei jedoch anhand der 1

2 3

BVerfGE 28, S. 66 (88).

So Kloepfer,

S. 232 (256).

Vgl.: B V e r w G E 12, S. 162 (166); 13, S. 214 (222); 26, S. 305 (311); B V e r w G VerwRspr 21, S. 276 (277); Bettermann, S. 48; Leisner, S. 732 (742); B a y V G H B a y V B l 1971, S. 387 (388); Kloepfer, S. 232 (255). 4 Kloepfer, S. 232 (255); speziell: BVerfGE 28, S. 66 (88); allgemein: BVerfGE 20, S. 257 (270); B V e r w G E 12, S. 162 (166); 26, S. 305 (309); B V e r w G GewArch 1969, S. 53; VerwRspr 21, S. 273 (277); O V G Münster K S t Z 1969, S. 160. 5 B V e r w G E 12, S. 162 (166); Bettermann, S. 48.

§ 25 Verhältnismäßigkeitsprinzip

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Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 6 demonstriert, wenn es ausführt: „Die (Fernsprech-)Gebührenverordnung 1964 wahrt auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Die Gebührenordnung steht nicht außer Verhältnis zu den angebotenen Leistungen, w e i l die Fernsprecheinrichtungen nicht nur ständig verbessert worden sind, sondern die K o sten hierfür mindestens i n gleicher Höhe gestiegen sind wie die Gebühren. Abgesehen davon verursacht das dauernde Bereithalten der Einrichtungen des Fernsprechverkehrs ständig höhere Leerkosten, weil die Zahl der Fernsprechanschlüsse laufend zunimmt. Dies kommt wiederum jedem einzelnen Fernsprechteilnehmer zugute." Für diese Begründung spricht prima facie die Sachlogik, insbesondere insoweit das Gericht darauf hinweist, daß die Gebühren wiederum jedem einzelnen Fernsprechteilnehmer zugute kommen sollen. Was taugt indes eine bestechende Sachlogik, wenn sie tatsächlich an der Sachproblematik vorbei entscheidet, wie dies das Bundesverfassungsgericht anläßlich der Fernsprechgebührenerhöhung 1964 getan hat. Die fragliche Gebührenerhöhung erfolgte zu diesem Zeitpunkt keineswegs auf Grund von Verbesserungen, gestiegenen allgemeinen oder kurzbzw. langfristigen Grenzkosten gestiegener Fernsprechvorhaltekosten. Sie sollte auch nicht den Fernsprechteilnehmern i m Einzelfall zugute kommen. Sie erfolgte vielmehr einzig und allein zu dem Zweck des internen Defizitausgleiches des Posthaushaltes durch höhere Fernsprechgebühren. Selbst der Bundespostminister hatte zugegeben, daß die fragliche Gebührenerhöhung zum Zwecke des internen Defizitausgleichs, insbesondere i m Brief- und Paketdienst gedacht war 7 . Denselben Tatbestand weist die Tabelle I I überdies für die Bemessung der Gebührenhöhe von 1966 bis 1971 nach. Die Fehlsamkeit dieses Urteils aus der Sicht des Verhältnismäßigkeitsprinzipes steht dieser Entscheidung damit auf die Stirn geschrieben, wenn gefordert wird, daß dieses Gebot i n bezug zur „angebotenen Leistung" zu setzen ist und die Erhöhungen dem Pflichtigen Kreis der Benutzer offenbar i m Einzelfall wieder zugute kommen sollen. Die gelenkte (Fernsprech-)Gebührenerhöhung erfolgte doch gerade nicht ,im' und ,aus' dem Verhältnis von angebotener (Fernsprech-)Gebührenleistung und Gebühren als dafür zweckakzessorische Gegenleistung. Sie sollte klar und unstreitig ,außerhalb' des Verhältnisses von angebotener und beanspruchter Leistung anderen Leistungsbereichen und damit i m einzelnen anderen Benutzern als ® BVerfGE 28, S. 66 (88); vgl. Wendt, S. 118. Vgl. 135. Sitzung des Bundestages, Stenogr. Bericht IV/6677. Ferner den Bericht über die 12. Sitzung des 3. Verwaltungsrates der Deutschen Bundespost vom 5.5.1964, Zeitschrift für das Post- und Fernmeldewesen 1964, S. 399. 7

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C. I V . Verfassungsrechtliche Grenzen lenkender Gebühren

den Pflichtigen zugute kommen. Die eigentliche Sachproblematik des (Fernmelde-)Gebührenrechts i n bezug auf das Verhältnismäßigkeitsprinzip wurde infolgedessen verkannt, und zwar bewußt. Sie besteht darin, daß ein Teil der Benutzer des Fernsprechdienstbereiches stets außerhalb des Verhältnisses von angebotener und beanspruchter (Fernsprech-)Leistung und dafür zu entrichtender Gebührenleistung i m Verhältnis zum Aufwand belastet werden, während andere Benutzer nur die verhältnismäßigen Kosten erbringen oder sich diesen weitgehend entziehen können. Unausweichlich wäre das Bundesverfassungsgericht angesichts der eigenen Begründungsformel vor der Beantwortung der Frage gestanden, ob die gelenkte Bemessung der Gebührenhöhe von unterschiedlichen Teilklassen i m Fernsprechdienstbereich nach den Erfordernissen des internen Haushaltsausgleiches nicht bereits per se einen Verstoß gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip als Schranke lenkender Gebührengewalt darstellt. Verhältnismäßigkeit i m Gebührenrecht bedeutet keine i n t u i t i v w i l l kürliche, von der Beziehung zur beanspruchten Leistung losgelöste Lastenüberbürdung, wie dies kennzeichnend für den innerbetrieblichen Haushaltsausgleich ist. Verhältnismäßiger Haushaltsausgleich und verhältnismäßige Gebührenbemessung entsprechend der angebotenen Leistung sind grundverschiedene Kategorien. Kennzeichen des Verhältnismäßigkeitsgebotes i m Rahmen des Haushaltsausgleiches ist stets, daß der sachlogische verhältnisrelative Bezug zur Einzelleistung aufgehoben und unberücksichtigt bleiben kann. Das Verständnis der Gebühren als systemtypisierte Abgabenform mit diesem Minimalgehalt steht und fällt damit. Daß das Bundesverfassungsgericht die A n t w o r t auf diese Problemsicht bewußt schuldig bleiben wollte, ist mehr als unzweifelhaft. Nach fünfjähriger Verfahrensdauer mußte dem Gericht 1970 i m Entscheidungszeitpunkt längst bekannt gewesen sein, was schon 1964 überall publiziert und offenbar war. Offensichtlich war das Gericht wohl selbst nicht davon überzeugt, i n Anbetracht der wahren Sachlage die Verhältnismäßigkeit noch begründen zu können. Hätte es sich mit den eigentlichen Motiven auseinandergesetzt, so wären die gegebenen Ausführungen allesamt überflüssig gewesen. Daß das Bundesverfassungsgericht nicht den Bankrott des Postwesens verursachen wollte, lag nahe; das sollte es auch nicht. I n dieser durchaus berechtigten Scheu hat es jedoch der Deutschen Bundespost durch sein Ausweichen einen schlechten Dienst erwiesen. Das als zulässig erachtete Wuchern des internen Ausgleiches entsprechend den politischen Interventionen zugunsten nicht kostendeckender Gebühren, ohne den Ausgleich — wie etwa i m Bereich der Bundesbahn — zu gewährleisten, wurde dadurch zum ,Krebsgeschwür' für jede zukünftige Gebührenbemessung der Fernsprechgebühren und für die Deutsche Bundespost i n der Zeit-

§ 25 Verhältnismäßigkeitsprinzip

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Perspektive insgesamt. Die immer kürzer und drastischer werdenden Gebührenerhöhungen auf Grund der immer schneller wachsenden innerbetrieblichen Ausgleichsverluste i n den Jahren nach 1970 mögen dafür selbst sprechen. Sie sind die Rechnung eines »bindungslosen' Verständnisses des Rechtsinstituts der Gebühr zumindest zu einem nicht unerheblichen Teil. Überdies hat das Gericht nicht nur dem Sondervermögen Post- und Fernmeldewesen, sondern auch sich selbst angesichts seiner Aufgabe, Hüter der Verfassung zu sein, einen schlechten Dienst erwiesen. Es hätte durchaus die Möglichkeit gegeben, die Verfassungswidrigkeit gegebenenfalls zu erklären und die Folgen selbst näher zu bestimmen. Es hätte die Vergangenheit des innerbetrieblichen Ausgleiches nach der sog. Evidenztheorie sanktionieren können 8 . Für die Zukunft hätte es alsdann klare Zeichen setzen und erarbeiten können. Kehrt man angesichts dieser Rechtsprechung zur Ausgangsfrage des Gehaltes des Verhältnismäßigkeitsprinzipes i m (Post- und Fernmelde-)Gebührenrecht zurück, so mahnt dieselbe zur Neubesinnung. Jedes intuitive Erfassen, wie es i m individualisierenden Einzelfallgebührenrecht, ζ. B. bei Erlaubnissen oder Genehmigungen, sich noch deutlich erfaßbar zeigen mag, scheidet mangels griffiger Konturen bereits vom Ansatz her i n den komplexen tarifierten Strukturen der Dienst- und Teildienstbereichsgebühren des Post- und Fernmeldewesens aus. Aus der Sicht der Verhältnismäßigkeit von Tarifklassen und Tarifsonderklassen t r i t t vielmehr der globale Charakter als pauschalisiertes Lenkungsinstrument i n dem Maße ausrichtend i n den Blickpunkt, als die Gebühren Entgelte für die massenbeanspruchte öffentliche Einrichtung Deutsche Bundespost geworden sind. Als Entgeltfaktor i m Verhältnis von Leistungsaufwand und Gebührenaufkommen insgesamt sind Post- und Fernmeldegebühren i n der Breitenwirkung, wie schon angedeutet, lenkenden Verbrauchssteuern i n der I n strumentalisierung der Bemessung vergleichbar. I n dieser W i r k - und Ordnungsdimension bedürfen sie m i t h i n auch der Erfassung aus dem Blickwinkel der Verhältnismäßigkeit. Sollen die differenzierten Gebührentarife i n den Dienst- und Teildienstbereichen i n der Bemessung dem Maßstab der Verhältnismäßigkeit nicht entgleiten, so bedarf es dafür wiederum des Rückgriffes auf die Hilfsdeterminanten aller komplexen Gebührenstrukturen i n Gestalt der jeweiligen Objekt-, Zeitraum», Sachziel- und Adressatendimension. Die möglichst exakte Bestimmung und Einhaltung der Objektdimension, entsprechend der art8 Schon häufig hat es beschränkte Weitergeltung trotz Verfassungswidrigkeit angeordnet: So z.B. BVerfGE 6, S. 257 ff.; 8, S. 1; 8, S. 28 ff.; 13, S. 248; 15, S. 121 ff.; u n d zuletzt betr. hessischen Richterstreit, Jus 1973 (Heft 2), S. 111.

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C. I V . Verfassungsrechtliche Grenzen lenkender Gebühren

spezifisch nicht mehr weiter unterscheidbaren Leistungserstellung i m Verhältnis zu den Beanspruchenden als die Adressatendimension der Gebührenpflichtigen, ist dabei das primär entscheidende und stabilisierende Moment. W i r d die Verhältnismäßigkeit von Objekt- und Adressatendimension aufgehoben, so beginnt das Verhältnismäßigkeitsprinzip seine Aussagekraft i n dazu parallelem Ausmaß sowohl nach unten als auch nach oben i n der Gebührenbemessung zu verlieren. Es beginnt i m letzteren Falle seine Mißachtung. Diese Einsicht läßt sich dahin formulieren, daß das Verhältnismäßigkeitsprinzip i n der Gebührenbemessung dann nur beachtet ist, wenn die durch die gleichartige Inanspruchnahme ,leistungs 4 spezifisch nicht mehr weiter unterscheidbaren Objekt-Adressatenklassen nicht überschritten werden, d. h. nicht leistungsmäßig andersartigen Objekt-, Adressatenverhältnissen zugute kommen, durch sie überlagert oder aufgehoben werden. Damit ist erkennbar wiederum ausschließlich die Forderung der Zweckrationalität der Gegenleistung i m Verhältnis zur jangebotenen4 und ,beanspruchten 4 Leistung aufgenommen. Es wurde kein immanenter Maßstab kreiert. Es gibt i h n nicht i m Verhältnis von Leistung und Gegenleistung. Es bedarf seiner i m Grunde auch nicht. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip eröffnet i m Rahmen des zweckrationalen Verhältnisses von Objekt- und Adressatenebene allen verfassungsrechtlich zulässigen und funktionsäquivalenten Zielen die Tür i n der Bemessung der Gebührenhöhe. Diese Einsicht ist für die interventionistisch-instrumentalisierte Gebühr ausschlaggebend. Lenkungsziele werden auf Grund dessen i n der Beurteilung der verhältnismäßigen Gebührengestaltung als stabilisierendes Element mitumfaßt. Sie werden selbstausrichtend zu verhältnisrelativen Grenzmaßstäben der Gebührenhöhe. Die Zweckrationalität des Verhältnisses von Objekt- und Adressatenebene verhindert also die lenkende Gebühr keineswegs. Sie steuert sie nur rahmenschaffend, und zwar auch zeitraumäquivalent. Die Höhe der Gebührenbemessung bedarf i n diesem Rahmen stets der Rechtfertigung i m Hinblick sowohl auf das angestrebte Ziel als auch auf die Frage, innerhalb welchen Zeitraumes. Die Zuordnung i n der Objekt- und Adressatenebene ist insoweit hinreichend zweck- und zeitraumrational vorzunehmen. Die Zweckvarietät des Verhältnismäßigkeitsprinzipes umfaßt dabei den Abschreckungszweck prohibitiver Natur ebenso wie das Verbot von Erdrosselungsgebühren oder das Gebot, daß jeweilige Lenkungsziele nicht durch niedrigere Gebühren erreichbar sein dürfen. Gebührenzweckrationalität und Zweckvarietät i m so erläuterten Sinne sind aufeinander bezogen und ergänzen sich wechselseitig als Richtbilder. Das eigentliche Problem besteht i m Rahmen der komplexen Strukturen der Dienst- und Teildienstbereiche der Deutschen Bundespost lediglich i n der konsequenten Formulierung

§ 25 Verhältnismäßigkeitsprinzip

223

funktionsäquivalenter Ziele und Zwecke sowie ihrer Koordination i m Ausmaß. Insoweit steht das Gebührenrecht des Post- und Fernmeldewesens unter dem permanenten Gebot des verhältnismäßigen V e r w i r k lichungsversuches. Seine Konkretisierung obliegt jedoch kraft Verfassung nach »Zweck4 und »Ausmaß4 allein dem Gesetzgeber (Art. 80 Abs. 1 GG). Die selbstexekutive Steuerung der Gebührenlasten i m innerbetrieblichen Ausgleich verstößt demnach gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip insoweit, als i n die Höhe bestimmter Gebühren stets auch Lasten außerhalb der jeweiligen gegenständlichen Objekt- und Adressatenverhältnisse i m voraus approximativ einbezogen werden. Das Argument, daß diese — politischen — Lasten nicht i m externen Ausgleich etwa dem Steuerzahler aufgebürdet werden dürfen, sticht dagegen nur wenig. Sowohl i m ,internen 4 (Gebühren-) als auch i m ,externen 4 (Steuer-)Ausgleich werden die politischen Lasten lenkend instrumentalisierter sozialer, kultureller, raumpolitischer Gebühren usf. von Personen getragen, die die Vorteile unmittelbar unterscheidbar weder beansprucht noch genossen haben. Bewegt man sich aber i m Bereich der A n lastungsfrage vorteilsununterscheidbarer Lasten i m weitesten Sinne, so befindet man sich bereits außerhalb des Gebührenrechtes als Systemkategorie. Die Systemrationalität des Gebührenrechtes besteht i m Gegensatz zum Steuerrecht gerade i n der verhältnismäßigen Anlastung der beanspruchten 4 Vorteile, des Nutzens usf. i n Gestalt der Gegenleistung; von der Problematik ihrer Meßbarkeit einmal abgesehen. Privilegierungen hiervon stehen nur dem souveränen Gesetzgeber zu. W i r d dieses Grundkonzept aufgegeben, so w i r d das System der Scheidung von Gebühren und Steuern i n seinem erörterten Minimalgehalt aufgegeben. Insgesamt läßt sich damit sagen, daß die Bemessung der Fernsprechgebühren i m Verwaltungsbereich der Deutschen Bundespost seit 1964 unter Verstoß gegen ein zweck- und systemrationales Verständnis des Verhältnismäßigkeitsprinzips i m gebührenrechtlichen Sinne erfolgt ist. Die Rechtsfolge daraus besteht einerseits i n der bindenden Anordnung, jede Gebührenerhebung zweckrational zum Erhebungsbereich zu verwenden. Zum anderen unterliegt die Gebührengewalt insoweit Legislativen 4 Richtbildern auf Grund A r t . 80 GG. Die Legislative wiederum unterliegt dabei auf Grund des Verhältnismäßigkeitsprinzipes der verfassungskonformen Erforderlichkeitsrnaxime.

224

C. V. Die grundrechtlichen Bindungen

V. Die grundrechtlichen Bindungen Jede lenkende Abgabenerhebung kann i n grundrechtliche Garantien und Freiheitsräume eingreifen. Dies bedeutet die grundrechtskonforme Beschneidung der Abgabenerhebungsbefugnisse der hoheitlichen Staatsgewalt auch i m Falle der Gebührenerhebung i m Verwaltungsbereich Post- und Fernmeldewesen. § 26 Die Schranken durch den allgemeinen Gleichheitssatz Da weder die sog. Gebührengrundsätze einen Bindungen schaffenden Gehalt von Verfassungsrang haben, noch der Gebührenbegriff selbst nach herkömmlichem Verständnis lenkenden Gebühren begrenzend entgegensteht, erschließt der allgemeine Gleichheitssatz aus der Verfassungsebene heraus die weiteren und wohl entscheidenden Bindungen interventionistischer Gebühren i m Post- und Fernmeldewesen. I n seiner Gewährleistungsfunktion als Grundrecht und als materieller Kerngehalt des Rechtsstaatsprinzips bindet er die hoheitliche Staatsgewalt von Exekutive und Legislative 1 . Er liegt insofern auf einer Ebene m i t den Schranken rechtsstaatlicher Vorhersehbar-, Meßbarund Berechenbarkeit. Die Forderung nach allgemein ,gleicher' Gebührenerhebung kann zunächst i n doppeltem Sinne verstanden werden. Einerseits kann sie gebührenrechtlich dahin interpretiert werden, daß jeder, der einen Gebührentatbestand erfüllt, stets gebührenpflichtig wird. Sie kann aber auch dahin verstanden werden, daß Gebühren als Abgaben-Lasten auf allen Pflichtigen ,gleich' lasten soll. Ersteres Verständnis ergibt sich als Grundregel aus dem Minimalgehalt der Gebühr als Gegenleistung für eine hoheitlich gesondert ,angebotene' und ,beanspruchte' Leistung, also aus der genetisch wie funktionell wechselseitigen Bezogenheit 2 . Letzteres Verständnis enthält dagegen die Problemzone. Es sei deshalb Gegenstand der Untersuchung. Der Wortlaut des A r t . 3 Abs. 1 GG stellt insoweit isoliert lediglich eine ,ehrwürdige Formel' 3 dar. Sie vermag durch die Auslegung des Wortlautes keine auch nur annähernd ausreichende Kenntnis von der gemeinten Rechtsregel und ihrer Relation zu dem rechtlich zu ordnenden Zustand zu vermitteln. Die Betrachtungen zu A r t . 3 Abs. 1 GG sind deshalb stets kontextabhängig zu erörtern. I n soweit sei klargestellt, daß sie hier post- und fernmeldespezifischer Beschränkung unterliegen. 1

A r t . 1 Abs. 3; 19 I V GG; § 90 BVerfGG. Die Gebührenbefreiung ist demgegenüber kein Gegenargument, sondern die Bestätigung. Es handelt sich der Sache nach u m Privilegierungen. 2

3

Vgl. W. Böckenförde,

Der allgemeine Gleichheitssatz, S. 41; M. Walle-

rath, Die Grundrechtsbindung der Verwaltung, S. 111.

§ 26 Schranken durch den allgemeinen Gleichheitssatz

225

1. Der Regelungstypus des Verwaltungsbereiches Post- und Fernmeldewesen

Sachlicher Ausgangspunkt für die Diskussion des A r t . 3 Abs. 1 GG i m Gebührenwesen der Fernmelde- und Postbereiche muß primär die präzise Feststellung sein, um welchen Regelungstypus es sich bei dem ,Verwaltungs'-bereich des A r t . 87 Abs. 1 GG handelt. Der Aussagegehalt des A r t . 3 GG intendiert eine Vielgestaltigkeit entsprechend der ,Varietät' des jeweils verbindlichen Anwendungskontextes. Die A n t wort darauf ist auf Grund der Existenz des Postverwaltungsgesetzes klar i m Sinne gesetzesausführender Verwaltung gegeben. Die für die Gestaltung der Gebühren entscheidenden Bestimmungen sind neben § 20 die §§ 2 und 14 PostVerwG. I n der Gestaltung dieses Verwaltungsbereiches obliegen danach dem Bundespostminister i n bezug auf die Gebührengestaltung folgende Aufgaben: Gemäß § 2 Abs. 1 PostVerwG: 1. die Grundsätze der Politik der BRD, insbesondere a) derVerkehrsb) der Wirtschaftsc) der Finanz- und d) der Sozialpolitik. Gemäß § 2 Abs. 2 PostVerwG: Satz 1 : die Interessen der deutschen Volkswirtschaft Satz 2: die Entwicklung der verschiedenen Nachrichtenzweige i n nerhalb der Deutschen Bundespost miteinander i n Einklang zu bringen. Gemäß § 14 PostVerwG: die Rechtsverordnungen über die 1. Bedingungen und 2. Gebühren für die Benutzung der Einrichtungen des Post- und Fernmeldewesens (Benutzungsverordnungen) zu erlassen. Analysiert man den zuletzt genannten § 14 PostVerwG wiederum ausschließlich aus gebührenrechtlicher Relevanz auf seine logische Struktur, so besagt sowohl der Wortlaut als auch der Sinn und Zweck der ratio legis: Immer dann, wenn Rechtsverordnungen über Gebühren für die Benutzung der Einrichtungen zu ändern, aufzuheben oder neu zu regeln sind, erläßt diese der Bundespostminister nach Maßgabe . . . und i m Einvernehmen m i t . . . 15 Feigenbutz

226

C. V. Die grundrechtlichen Bindungen

Es handelt sich dabei primär u m eine Konditionalprogrammierung, wonach die Voraussetzungen und der Leistungsaufwand für die ,Benutzung 4 i n den (Gebühren-)Benutzungsverordnungen ex ante zu regeln sind. § 14 PostVerwG entspricht der logischen Struktur: Immer dann, wenn dies — die Bedingungen — oder jenes — die Gebühren — zur Regelung vorliegt, soll der Normadressat das oder jenes tun. Schon die Mitwirkungsklauseln der verschiedenen Ressortminister und erst recht die Aufgabenumschreibung i n § 2 PostVerwG lassen jedoch deutlich werden, daß es sich u m keine reine Konditionalprogrammierung handelt. A l l e Begriffe i n § 2 Abs. 1 PostVerwG umschreiben reine (Staats-) Ziele bzw. Zwecke. Da sie n u r über die Variation der Gebührenhöhe weitgehend erreichbar sind, überlagern sie die Konditionalprogrammierung. Zweckprogramme liegen dann vor, wenn zu erreichende Ziele oder Zwecke umschrieben und der programmausführenden Stelle die Wahl des oder der M i t t e l innerhalb eines beschriebenen Rahmens überlassen werden. Ziele umschreiben insoweit beschriebene oder beschreibbare Zustände, die erstrebt werden. Unter Zwecken sind dagegen diejenigen Regelungen zu verstehen, auf Grund deren bestimmte Ziele anderen Zielen vorgezogen werden 4 . I m Falle der Zweckprogrammierung w i r d zumeist von Ermessensverwaltung gesprochen. Insoweit dieses Ermessen unbegrenzt i n die Hände des ,Gebührenverordnungsgebers 4 i m Post- und Fernmeldewesen delegiert wurde, ist das Notwendige aus der Sicht des A r t . 80 Abs. 1 GG, soweit es die Gebührenbemessung betrifft, bereits gesagt worden. Die Bindungen, die auf Grund des allgemeinen Gleichheitssatzes von jeder hoheitlichen Staatsgewalt zu beachten sind, seien darüber hinaus nunmehr untersucht. Informeller Aussagepunkt i m methodisch-wissenschaftlichen Sinne sei angesichts des rein »formalen 4 Gebotes verfassungsrechtlicher Gleichheit, daß eine i n t u i t i v richtige und eindeutige Anwendung i m Rahmen eines der größten Verwaltungsbereiche m i t stark Wettbewerbs· und wirtschaftslenkender Relevanz nicht etwa wie bei gleicher Berufsausübung oder Religionsausübung zu gewährleisten ist 5 . Es ist vielmehr davon auszugehen, daß der ,konkrete 4 Aussagegehalt 6 i m Bereich des Post- und Fernmeldewesens i m und aus den Zielen und Zwecken der ,Gebührenerhebung als Systemelement zu ermitteln ist; insbesondere auch aus der Perspektive, ob und inwieweit sie von dem Ziel- bzw. Zweckprogramm des § 2 PostVerwG überdeterminiert als zulässig zu verstehen sind. 4

5

Siehe Teil A, § 3.

Vgl. Podlech, S. 110 ff.; Luhmann, Grundrechte als Institution, S. 198 ff.

β

Vgl. zu der Notwendigkeit der Bestimmung des „konkreten" Aussagegehaltes aus dem jeweiligen Anwendungsgebiet heraus etwa: BVerfGE 3, S. 225 (240); 6, S. 55 (71); 6, S. 273 (280); 7, S. 377 (404); 9, S. 3 (10); 13, S. 225

(228); Leibholz / Rinck, GG, Art. 3, Anm. 6.

§ 26 Schranken durch den allgemeinen Gleichheitssatz

227

2. Die materiale Leere

Die Bestimmung des Gehaltes des A r t . 3 Abs. 1 GG i n seiner Bedeutung i m komplexen Gebührenwesen der Deutschen Bundespost läßt sich nicht anhand der von der herrschenden Meinung, insbesondere den i n der Rechtsprechung vertretenen Entscheidungskriterien vornehmen. Die von Leibholz 7 geprägte Formel des „Willkürverbotes" sowie das Postulat der Gleichheit als „Gerechtigkeit", i n denen alle Formulierungen i. d. R. formelhaft sich ,substantiell· zu erschöpfen pflegen, sind dafür der Grund. Beide Kriterien sind weder eindeutig je für sich zu bestimmen noch voneinander durch ein K r i t e r i u m ,formal· abzugrenzen 8 . Beide Interpretationen i n ihrer Orientierung an — zwar unausgesprochenen — Werten sind nicht wahrheitsfähig. Sie sind somit ohne nachvollziehbare Aussagekraft. Sie enthalten vielmehr die totale logische Leere, d. h. sie sind »beliebig4 auffüll- und judizierbar 9 . M i t anderen Worten, sie bieten lediglich materielle ,Scheinlösungen an, ohne daß etwas entscheidungsfähiges ausgesagt ist, das die Judikative ,nachvollziehen', anstatt zu »ersetzen' hätte. Dies verdeutliche die Notwendigkeit der weiteren Interpretation des ,Willkürverbotes', wie sie von dem Bundesverfassungs- und Bundesverwaltungsgericht vertreten wird. Das Bundesverwaltungsgericht verbindet damit das Verbot der Differenzierung aus „unvernünftigem, nicht aus der Natur der Sache folgendem oder nicht sachlich enleuchtendem Grund". Dies besagt ,semantisch' jedoch nicht das geringste aus gleichheitlicher Sicht i m materiellen Sinn. I n Wahrheit geben diese Formeln gehaltsmäßig keinerlei Antwort. Sie sind vielmehr nur verdeckte Umschreibungen der Ausgangsfragestellung, d. h. der Suche, w o r i n der Aussagegehalt des allgemeinen Gleichheitssatzes nun eigentlich besteht 10 . Gleichermaßen leer wie den Regeln der Verfassungsinterpretation zuwider laufend ist der zur ,konkreten' Gehaltsbestimmung vom Bundesverfassungsgericht angeführte Gedanke, der dahin geht, den Gehalt des A r t . 3 GG habe der Gesetzgeber für bestimmte Lebensverhältnisse unter Berücksichtigung der für sie jeweils geltenden ,Gerechtigkeitsgesichtspunkte' zu bestimmen. Diese Auffassung würde zu dem interpretativen Zirkelschluß führen, daß über den Gehalt, der den Gesetzgeber ja ,binden' soll, dieser i n Wahrheit selbst bestimmt. Ein sachlich Grenzen wie Bindungen 7 8

Leibholz, S. 87. Vgl. dazu Podlech, S. 77 ff. (80 ff.).

9 Z u Recht weist Podlech, S. 77 ff. darauf hin, daß seit Piaton u n d Aristoteles die Umschreibung des Ausdruckes „Gerechtigkeit" m i t H i l f e der „Gleichheit" vorgenommen w i r d . Die logische S t r u k t u r des „Zirkelschlusses" u n d der Verdeckung der die Entscheidung i n Wahrheit tragenden Gründe ist insoweit offenbar. Der i n der Regel beschwörende A p p e l l an Gerechtigkeitsgefühle 4 verdeutlicht dies am klarsten. 10 Vgl. dazu eingehend Podlech, S. 81 m. w . Nachw.

1

228

C. V. Die grundrechtlichen Bindungen

schaffender, bereits ,vorhandener 4 Gehalt, der den Gesetzgeber aus der Verfassungsebene heraus bindet, ist damit entscheidungsfähig i n keiner Weise erhellt. Es ist vielmehr die Gefahr eröffnet, daß gerade infolge der totalen materiellen Leere der einfache Gesetzgeber den Aussagegehalt des A r t . 3 Abs. 1 GG verkennt, ersetzt oder überspielt; was i h m sogar eigentlich angesichts dieses Verständnisses oft nicht zum V o r w u r f gereichen kann. I m Rahmen dieser Untersuchung sei deshalb auf die Zuhilfenahme der genannten Kriterien verzichtet. Die juristische Untersuchung beginne vielmehr entsprechend dem Kennwort des A r t . 3 Abs. 1 GG ,gleich4 m i t der Einsicht, daß es sich u m eine ,reine 4 Rechtsregel ohne ,materiellen 4 Gehalt handelt 1 1 . Unter Gehalt i n diesem Sinne sei der tatsächliche 4 Aussagegehalt verstanden, der aussagen soll, daß andere Tatsachen oder Umstände, die gleichermaßen denkbar wären, auf Grund A r t . 3 Abs. 1 GG ausgeschlossen sind. Die Grundregel, die dieser Sicht zu entnehmen ist, lautet, daß A r t . 3 Abs. 1 GG lediglich appellativ das ,Gebot 4 enthält: alle Personen gleich zu behandeln, sofern kein hinreichend plausibler Grund für ihre Ungleichbehandlung vorliegt! Der Ausdruck ,hinreichend plausibler Grund 4 stellt dabei noch keine inhaltliche Konkretisierung dar. Er soll einzig den topischen Ort kennzeichnen, an dem ansonsten Interpretationen wie die des „Willkürverbotes" oder des „gerechten 44 Grundes ihren systematischen Standort haben. Die eigentliche Diskussion hat vielmehr am Gegenstand der Überprüfung anzusetzen. Gegenstand der Überprüfung des A r t . 3 Abs. 1 GG ist insofern stets das Verhalten des Normadressaten, d. h. konkret des Gebührengesetzgebers. Das Verfahren besteht alsdann darin, das Verhalten des Gebührengesetzgebers für alle Fälle ungleicher Regelungen auf Kriterien als hinreichend plausible Gründe für die ungleichen Regelungen aus und für den jeweiligen Regelungszusammenhang zu untersuchen. Das so verstandene schlichte Gebot des A r t . 3 Abs. 1 GG ist verfahrensgemäß jedoch nicht i m Sinne einer oft gebrauchten Doppelgebotsformulierung, der Gleichheitssatz gebiete: Gleiches gleich, Ungleiches ungleich zu behandeln, zu verstehen. I n bezug auf Post- und Fernmeldegebühren als M i t t e l hoheitlicher Lastenverteilung hätte dies zur Folge, daß von jeder beliebigen Sachdifferenziertheit — ζ. B. des Sozialstaatsprinzips- aus dem Tatsächlichen her immer ausgesagt werden könnte, sie befinde sich i n Übereinstimmung m i t der jeweiligen Sachforderung, ohne daß damit etwas über eine »gleiche4 Gebührenlastenverteilung ausgesagt wäre. Überdies würde ein solches Doppelverständnis darauf hinauslaufen, eine Begründung dafür zu verlangen, daß eine Regelung „so und nicht anders 44 lauten müsse 12 . I m Ergebnis würde 11

Vgl. Podlech, S. 77.

12

B V e r w G E 26, S. 308 (312); a. A . BayVerfGHE 14, S. 4 (8).

§ 26 Schranken durch den allgemeinen Gleichheitssatz

229

dann aber die „Interpretation" des A r t . 3 Abs. 1 GG i n Verbindung m i t der Überprüfungsmöglichkeit durch die Gerichte die Rechtsprechung zum „Herrn aller Rechtsetzung" machen 13 . Es ist deshalb davon auszugehen, daß die Forderung des A r t . 3 Abs. 1 GG ausschließlich i m Sinne der Umschreibung des soeben dargestellten Grundgebotes zu verstehen und zu erörtern ist. 3. Die Komplexitätsfunktion des allgemeinen Gleichheitssatzes

Aus gleichheitlicher Sicht bedeutet i m Post- und Fernmeldewesen das Grundgebot des allgemeinen Gleichheitssatzes i n Fällen ungleicher Gebührenlasten stets ein doppeltes. Die genannten Gründe sind auf ihre hinreichende Plausibilität sowohl aus der Systemrationalität als Einzel-Lasten als auch als Systemelement tarifierter Leistungsklassen aus der Objekt-, Zeitraum-, Ziel- und Adressatenebene aus konditionalwie zweckprogrammierter Perspektive zu untersuchen. Dies begegnet einer erheblichen praktischen Schwierigkeit. N i m m t man die soeben formulierte Grundforderung ernst, so ergibt sich auf Grund der Erhebung der Gebühren als Verwaltungsakte i n bezug auf einen bestimmten, die Gebührenleistung provozierenden Pflichtigen, daß dieser bestimmte Pflichtige erst dann verfassungsrechtlich gleich 4 behandelt ist, wenn von allen anderen Pflichtigen festgestellt ist, daß die provozierende Person ihnen gegenüber entweder lastenmäßig gleich oder m i t zureichendem Grund ungleich behandelt ist. A u f Grund der millionen- und milliardenfachen Einzelbenutzungsverhältnisse bestünde alsdann i n den Dienst- und Teildienstklassen der beiden Sachtätigkeitsbereiche die Schwierigkeit, daß die Zahl der möglichen zu vergleichenden Pflichtigen zu groß wäre. Eine Prüfung derart, daß für jeden einzelnen geprüft werden kann, ob eine Ungleichbehandlung untereinander m i t oder ohne hinreichend plausible Begründung erfolgt, wäre praktisch unmöglich. Diese Schwierigkeit würde sich auch nicht dadurch verringern, daß nicht die Lasten der einzelnen Gebührenpflichtigen analysiert würden, sondern nur von der spezifischen Gebührenleistung her typisierte Gruppenlasten. Denn selbst unterstellt, daß die typisierten Leistungsgruppen untereinander gleich oder auf Grund plausibler Kriterien aus hinreichenden Gründen zulässig ungleich behandelt würden, so wäre dadurch die verfassungsrechtliche Gleichbehandlung der Einzelgebührenpflichtigen i n den typisierten Leistungsklassen oder dieser Leistungsklassen untereinander noch keineswegs garantiert. A u f Grund unterschiedlicher Raum-, Zeit-, Ziel-, Quantitäts-, Qualitätsformation wäre die Forderung nach jeweils 13

So schon Podlech, S. 57 ff.

230

C. V. Die grundrechtlichen Bindungen

gleichheitlichen Gebührenlasten i. d. H. allenfalls ,formal· erfüllt. Jede formale Tarifklassen-Gleichheit i n typisierten ,Leistungsklassen ist jedoch nur auf Grund ungleicher Einzellasten erreichbar. Welche ungleichen Einzellasten sich hinter der gelenkten »formalen 4 Gleichheit verbergen können, sei nur beispielhaft anhand der Zeitstufen- bzw. der Zeitraumdifferenziertheiten illustriert, wie sie ζ. B. i n den verschiedenen Grundmustern der Gebührengestaltung i m Fernsprech- und Postwesen gehandhabt werden. Als bekanntestes Beispiel sei der Telefonfernsprechbereich i m Gegensatz zu den Ortssprechbereichen genannt. Die formale Einheitsgebühr i m Ortsbereich ist gegenüber Zeitraum» oder Kostendivergenzen reaktionsneutral gestaltet. I n den Fernsprechbereichen w i r d die Gebührenhöhenbemessung von Zeitraumund Kostenunterschieden degressiv und progressiv reaktionspositiv beherrscht, und zwar schwankend je nach angestaffelten Lenkungszielen nach strukturierten Tages- und Nachtabstufungen. Die Erreichung bestimmter Zielprioritäten für bestimmte Benutzergruppen, wie der Wirtschaft oder der Verwaltung, während der Hauptarbeitszeiten gegenüber den privaten Haushalten w i r d so über die ungleichheitliche Variation der Gebührenhöhe i m ,Fernsprech'bereich gesteuert. Eine vergleichbare zeitraumdegressive und -progressive Gebührenbemessung nach Kosten oder Zielprioritäten findet sich dagegen i n den Ortssprechbereichen nicht. Angesichts der Tatsache, daß das Ortsnetz mancher Großstadt erheblich größer als eine Vielzahl von Fernsprechformationen ist und dieselben Zielprioritäten i n Orts-, insbesondere Ballungszentren ebenso bestehen, eröffnet sich die gleichheitliche Problemsicht ,formal· tarifierter Leistungsklassen-Lasten deutlich. Ebenso findet sich i n den Brief-, Paket-, Päckchen- und Zeitungsdienstklassen keine de- oder progressive Zeitraum-Kostenreaktion. Entsprechend gestaffelte Gebührentarife wären jedoch gerade i n diesen Bereichen aus gleichheitlicher Sicht, ζ. B. zu Ostern, Weihnachten und Neujahr, also zu den Spitzenleistungsnachfrageperioden, durchaus ebenso zu diskutieren wie die entsprechenden Reaktionen auf Spitzennachfragelenkungen i n den Fernsprechbereichen. Gemeinsam ist allen Fällen die Situation wechselnder Spitzennachfrage nach bestimmten Leistungen innerhalb bestimmter Zeiträume bei jeweils wechselndem de- bzw. progressivem Grenz- bzw. Vorhaltekostenaufwand. Über die Höhe gelenkte Gebührenvariationen wären i n allen Fällen aus der Sicht gleichheitlicher Lasten geboten. A n beiden Grundmustern der Fernsprech- und Postdienst- und -teildienstleistungen offenbart sich somit, jenseits weiterer Detailvertiefungen und abstrahiert von den Gründen, die ungleichheitliche Komponente formaler Tarifstrukturengleichheit. Systematisch lassen sich diese i n konditional leistungsgruppenbezogene und nicht leistungsgruppen-, sondern zweckprogrammierte einteilen; oder m i t anderen Worten, i n leistungsgruppen-interne und leistungsgruppen-externe,

§ 26 Schranken durch den allgemeinen Gleichheitssatz

231

interventionistischer A r t . Denkt man sich nun noch die Objekt-Adressatenungleichheiten auf Grund der internen Ausgleichsfungibilität der Gebühren hinzu, so w i r d deutlich, aus welcher Vielzahl von denkbaren Gründen differenzierte tatsächliche' Lastenungleichheiten die i n Tabelle I aufgezeigten Leistungsklassen von Post- und Fernmeldebenutzern und innerhalb dieser wiederum die einzelnen Pflichtigen treffen können. Geht man davon aus, daß tatsächliche' oder »geforderte' Ungleichheiten allein noch nicht jede ,normative' Ungleichheit rechtfertigen 14 , so läßt sich die Gleichheitsproblematik i m Verwaltungsbereich des Postund Fernmeldewesens dahin umschreiben, daß ein Teil der Benutzer gegenüber einem anderen Teil möglicherweise m i t hinreichend plausiblem Grund, einem dritten Teil gegenüber jedoch ohne hinreichenden Grund ungleich behandelt wird. Die Rechtfertigung einer Ungleichbehandlung beschränkt sich alsdann jedoch immer nur auf die erfaßten Teilleistungsklassen. Sie ersetzt nicht die Rechtfertigung anderer Ungleichbehandlungen. Dies bedeutet für die Gleichheitsanalyse ungleicher Gebührenlasten i m Post- und Fernmeldewesen die folgende erste wichtige, bindende Schrankenaussage. Werden Gebührenpflichtige innerhalb einer spezifisch typisierten Leistungsgruppe oder dritten spezifisch typisierten Leistungsgruppen gegenüber durch Gebührenverordnungen — lastenmäßig — ungleich behandelt, so ist diese lastenmäßige Ungleichbehandlung dann unzulässig, wenn es wenigstens für die Ungleichbehandlung innerhalb oder gegenüber einer spezifisch differenziert typisierten Leistungsgruppe keinen hinreichenden plausiblen Grund gibt. Der Grund für die weite Formulierung, ungeachtet der Varietät der unterschiedlichen Leistungsklassen, ist dabei i n der innerbetrieblichen Haushaltsausgleichsfungibilität, d. h. der Lastenüberbürdung ungeachtet artspezifisch i n sich homogener Leistungsklassen zu sehen. Hieraus folgt wiederum die Fassung folgender Entscheidungsformel. Werden innerhalb spezifisch typisierter Leistungsklassen oder zwischen spezifisch typisierten Leistungsklassen untereinander Gebührenpflichtige durch Gebührenverordnungen ungleich belastet, so ist die Ungleichbehandlung nicht schon dann zulässig, wenn es für die Ungleichbehandlung einer Leistungsgruppe — sei es innerhalb oder sei es untereinander — einen hinreichend plausiblen Grund gibt 1 5 . Die Problematik besteht danach darin, Gründe für die Zulässigkeit der jeweils gegebenen oder lenkend intendierten Ungleichbehandlungen zu geben und zu ent14 Vgl. BVerfGE, Beschluß v o m 21. 5.1968 — 1 B v R 610/60 —; BVerfGE 23, S. 327 (339). 15 Ebenso aus allgemeiner Sicht Podlech, S. 66 ff.

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C. V. Die grundrechtlichen Bindungen

scheiden, ob diese jeweils hinreichend sind. Der Grund ist die ,materielle' Gehaltlosigkeit des A r t . 3 GG. Er ordnet i m Gebührenwesen des Post- und Fernmeldebereiches lediglich ein ,formales' Verfahren an, Kriterien dafür aufzustellen, was hinreichend plausible Gründe sind 1 6 . Das Komplexität reduzierende disziplinierende Element des allgemeinen Gleichheitssatzes i n dieser Entscheidungsform besteht darin, daß er dem Gebührengesetzgeber i m Verwaltungsbereich der Deutschen Bundespost bindende Fesseln i m innerbetrieblichen Ausgleich nicht nur zwischen den Sachbereichen Fernsprech- und Postwesen, sondern jeder ungleichen Gebührenbemessung innerhalb der einzelnen Tarifklassen auferlegt, soweit sie nicht hinreichend begründbar ist. Jede kostenstellen- oder kostenteilstellenungleiche Festsetzung, d.h. Ermäßigung nach unten oder Überlastung nach oben bedarf m i t anderen Worten der hinreichenden Begründung. Die Begründungen i n dem einen oder anderen Sinne tragen sich aber nicht gegenseitig. Die Begründung für die z.B. soziale, kulturelle, raumlenkende Ungleichbehandlung i n Gestalt von Gebührenermäßigungen trägt nicht eo ipso die Überbürdung auf die Gebührenhöhe anderer Benutzerklassen. Da für die Rechtfertigung des innerbetrieblichen Ausgleiches dieses Begründungsmuster soweit ersichtlich als einziges gegeben wird, eröffnet sich als logischer Spielraum nur die Möglichkeit, grundsätzlich kostenstellen- und kostenteilstellenorientierte Gebühren 1 7 zu erheben oder den Eigenfinanzierungszwang zugunsten des externen Ausgleiches aufzugeben. Die ernstgenommene Anwendung von A r t . 3 GG sowie der Eigenfinanzierungszwang ergeben damit i m Falle ausgleichsinterventionistischer Lenkung bezüglich der zwangsläufigen Lastenüberwälzung ohne eine jeweilige Begründung einen Verfassungsverstoß gegen A r t . 3 Abs. 1 GG. Dies ergibt sich aus seiner bisherigen Zurüstung i m methodisch-formalen Sinne. 4. Die Konditionalprogrammierung

M i t dem bisherigen Diskussionsstand ist freilich erst der generelle Untersuchungsrahmen vorgezeichnet. Die rechtlichen Ungleichbehandlungen, die sich je nachdem daraus ergeben, ob sie konditional oder zweckprogrammierter A r t bzw. eine Kombination beider sind, bedürfen der weiteren Klärung. Die tatsächliche Zweckkomplexität ist insoweit eine innerhalb der dargelegten Konditional- und der sie überlagernden Zweckprogrammierung vielgestaltig verschiedene, die sich 16 17

Vgl. Luhmann, Grundrechte als Institution, S. 198 ff.; Podlech, S. 85.

Diese Aussage enthält keineswegs das sog. Kostendeckungsprinzip. I n nerhalb von der Kosten,stellen 4 - u n d Kosten,träger'rechnung können Lenkungszwecke w i e etwa Gewinnerzielung oder andere Ziele bereits enthalten sein.

§ 26 Schranken durch den allgemeinen Gleichheitssatz

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gegenseitig durchaus wechselseitig aufheben, überlagern oder behindern, d. h. gegen das eben formulierte Grundgebot des A r t . 3 GG, verstoßen kann. Hinsichtlich der Konditionalprogrammierung ist aus gebührenrechtlicher Sicht, soweit es Ungleichbehandlungen anlangt, festzustellen, daß die Gründe für die Zulässigkeit von Ungleichbehandlungen, die sich aus der Durchführung des Konditionalprogramms selbst ergeben, i. d. R. methodologisch nur i n dem Programm selbst zu suchen sind. Aus gebührenrechtlicher Sicht hätte diese Tatsache, daß der Grund für die Zulässigkeit von Differenzierungen i n der Ausführung der einzelnen verschiedenen Leistungsprogramme i m Post- und Fernmeldewesen läge, zur Folge, daß die Gleichheitsprobleme ausschließlich i n der Frage auftauchen, ob eine Gebührenbenutzungsverordnung m i t A r t . 3 Abs. 1 GG vereinbar ist. Die Bindung, die sich daraus an die Begründungspflicht von Ungleichbehandlungen ergibt, geht dahin, daß nur solche Umstände immer Kriterien darstellen, die Ungleichbehandlungen hinreichend begründen, die bei der Gebührenerhebung i m Post- und Fernmeldewesen u m der Ausführung der Konditionalprogrammierung w i l l e n bestimmte Ungleichbehandlungen bedingen. Die Begründung dafür folgt aus dem Grundsatz der Gesetzesgebundenheit der Verwaltung. Die Diskussion, welche Umstände und inwieweit sie anzuerkennen sind, wäre i n Anbetracht dieser Grundthese jedoch nur dann sinnvoll weiter diskutierbar, wenn es sich u m eine reine Konditionalprogrammierung i m Gebührenwesen der Deutschen Bundespost handeln würde. Da dies nicht der Fall ist, seien die spezifischen Gleichheitsprobleme aus der Realität der zweckprogrammiert überlagerten Konditionalprogrammierung diskutiert. 5. Die Rechtfertigung von gebührenrechtlichen Ungleichbehandlungen durch ihre Ziele und Zwecke

Die Untersuchung der Frage, ob die Ziele oder Zwecke des § 2 PostVerwG, die einer interventionistischen ungleichen Gestaltung der Gebühren i m Post- und Fernmeldewesen zugrunde liegen, zur Begründung der Zulässigkeit von Ungleichbehandlungen hinreichend sind, ist i m Grunde nur die juristische' Variante der Frage, die i n der Ethik sich als Frage stellt: „Heiligt der Zweck die M i t t e l 1 8 ? " Grundsätzlich ist bei dieser Fragestellung zu unterscheiden, ob es genau eine Gebührenvariation zu einem Ziel gibt. Dann enthält die Wahl des gegebenen Zieles logisch die Wahl dieser Gebührenhöhe. Gibt es mehrere Möglichkeiten, von denen jede das Ziel verwirklichen kann, so kann man von funktionaläquivalenten M i t t e l n sprechen 19 . Notwen18 19

Vgl. Kelsen, S. 14 ff. Luhmann,

Funktionen u n d Folgen formaler Organisation, S. 109*.

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C. V. Die grundrechtlichen Bindungen

dige Bedingung dafür, daß eine Ungleichbehandlung i m Rahmen von Post- und Fernmeldegebühren deswegen zulässig ist, weil sie aus der Wahl eines Zieles, wie ζ. B. dem Sozialstaatsprinzip, folgt, ist damit, daß der Umstand, der Ursache der Ungleichbehandlung ist, entweder das alleinige M i t t e l zu dem jeweiligen Ziel ist, oder daß alle funktionaläquivalenten Möglichkeiten gleichwertige Ungleichheitsfolgen zeitigen. Da das M i t t e l i m Gebührenrecht stets das Regulativ der quantitativen Gebührenlasten, d. h. der Einzelgebührenhöhe ist, ist diese Schranke i n gleichheitlicher Gebührenbemessung stets i n den einzelnen Leistungsklassen zunächst zu prüfen. Alsdann stellt sich erst die weitere Frage, ob jeweils notwendige Bedingungen auch zugleich rechtlich hinreichend i. S. eines Grundes für die Ungleichbehandlung sind. Selbst wenn man die Erlaubtheit der jeweiligen Ziele unterstellt, so ist die A n t w o r t auf diese weitere Frage i. d. R. zu verneinen! Die Begründung der jeweiligen Ungleichbehandlung würde ansonsten stets aus der Erlaubtheit des Zieles folgen. Würde aber die hinreichende Begründung einer Ungleichbehandlung bereits aus der Erlaubtheit der jeweiligen Ziele folgen, wäre der verfassungsrechtliche Gleichheitssatz überflüssig. Die Zulässigkeit jeder Ungleichbehandlung sowie i h r Ausmaß ließen sich alsdann i m Rahmen eines Zieles stets auf diesem Wege begründen 20 . F ü r die Zulässigkeitsfrage von Ungleichbehandlungen auf Grund der Erlaubtheit von Zielen i n der Gebührenerhebung ist deshalb über den Stand der bisherigen Bindungen hinaus davon auszugehen, daß die Erlaubtheit der Ziele bzw. Zwecke es nicht rechtfertigt, daß eine ungleiche Gebührenbelastung, die eine Folge der Zielverwirklichung ist, die durch die Benutzungsverordnungen (§14 PostVerwG) angeordnet wird, zureichend begründet ist 2 1 . Die Bestätigung dieses Satzes findet sich i n der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes zum Verhältnis von Gleichheitssatz und Sozialstaatsprinzip 22 . Es hat die Gültigkeit dieses Zielkriteriums zur Verwirklichung eines sozialstaatlich legitimierten Zieles 20 21

E. W. Fuß, S. 331.

R. v. Mohl, S. 399, A n m . 6 hat für das Steuerrecht die Begründung einer Ungleichheit durch Zwecke abgelehnt. Dieser Gedankengang gilt jedoch für das Abgabenrecht insgesamt insbesondere. I m Ergebnis außerdem gleichgelagert: Leibholz, Die Gleichheit vor dem Gesetz, S. 246; Hamann, Rechtsstaat u n d Wirtschaftslenkung, S. 51 f.; Luhmann, öffentlich-rechtliche E n t schädigung, S. 59 (mit anderer Begründung); W. Flume , S. 410 ff.; a. Α. B G H 13, S. 88 (100); H. Klein , Gleichheitssatz u n d Steuerrecht, — ohne Gründe —, S. 120; H. Zacher, S. 318. Dieser abweichenden Meinung läßt sich entgegenhalten, daß die Konsequenz beliebiger Differenzierungen aufgrund beliebiger tatsächlicher Unterschiede sich als normenverdoppelnde Tautologie in Verfassungs- u n d Gesetzebene erweisen muß. Darauf hat C. Schmitt, V e r fassungslehre, S. 69, zu Recht bereits hingewiesen. 22 BVerfGE 12, S. 354 (367); 17, S. 1 (23); 17, S. 210 (216); i m Widerspruch zu 12, S. 354 (367). So ausdrücklich schon: Podlech, S. 115 ff.

§ 26 Schranken durch den allgemeinen Gleichheitssatz

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ausdrücklich abgelehnt. Um so mehr muß dies, da es sich dabei zumindest u m eine ausdrückliche Staatszielbestimmung handelt, für sonstige Ziele gelten. Generell gilt demnach, daß aus der Erlaubtheit von Zielen nicht auf die Zulässigkeit der mit der Verwirklichung i n dem M i t t e l — konkret der Gebühr — zum Ausdruck kommenden Ungleichheit geschlossen werden darf. Die Begründung hat vielmehr aus dem Bereich des Mittels selbst zu erfolgen. Die Überbürdung von Gebührenlasten zum Nachteil anderer Gebührenpflichtiger, die die Kosten nicht verursacht oder genossen haben, kurz: der interne Ausgleich i m Post- und Fernmeldewesen, ist keine Notwendigkeit, die aus dem Bereich des Mittels selbst herrührt. Sie ist die Folge des staatlichen Lenkungsinterventionismusses. Aus diesem Grunde kann etwa die Eigenfinanzierungspflicht nicht als hinreichender Grund angesehen werden. M i t dieser weiteren Bindung ist aus gleichheitlicher Sicht zugleich die Brücke zu den Anforderungen des Eignungsgebotes einerseits und der Zweckakzessorietät des Rechtsinstituts Gebühr zur Sachtätigkeit i. S. d. A r t . 73 ff. GG andererseits geschlagen. 6. Gleichheitliche Schranken lenkender Gebühren in Ermessensbereichen

Ungleichbehandlungen i m Rahmen von Ermessensspielräumen tauchen i m Rahmen der Bemessung der Gebührenhöhe i m Post- und Fernmeldewesen nur i n dem Bereich der Zweckprogrammierung des § 2 PostVerwG als typisiert problematisch auf. Die Konditionalprogrammierung: Gebührenerhebung zur Abgeltung für die jeweilige Inanspruchnahme enthält m i t Ausnahme gesetzlicher Privilegierungen keine Entschließungs- oder Auswahlermessensspielräume i n dem Sinne wie die Zweckprogrammierung. Die Probleme bewegen sich hier i. d. R. reduziert auf approximativ-rechnerische Kostenzurechnungsfragen. Die Ermächtigung zur Ausübung von zweckprogrammiertem Ermessen eröffnet demgegenüber von vornherein Ungleichbehandlungen aller Personen, für die die Voraussetzungen von Ermessenserwägungen vorliegen. I n Post- und Fernmeldewesen sind dies uneingeschränkt alle Benutzer. Das Besondere der Ungleichheitsbegründungen auf Grund von Ermessensentscheidungen liegt bezüglich der Gebührenhöhen darin, daß ,reine 4 Zweckbegründungen Ungleichbehandlungen zu rechtfertigen vermögen. Hinsichtlich der Verwirklichung der Zielaufgaben des § 2 PostVerwG gilt deshalb für die Gebührenbemessung als Mittel, daß Ungleichbehandlungen bei Ermessensspielräumen zur Verwirklichung der Ziele durch Zweckprogramme i m Rahmen der Bemessung der Gebühren nur dann zulässig sind, wenn die Ungleichbehandlung ,not-

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C. V. Die grundrechtlichen Bindungen

wendiges' M i t t e l zur Erreichung des Zweckprogrammes ist 2 3 . Der Grund ist darin zu sehen, daß Zweckprogramme ansonsten effektiv undurchführbar wären. Eine vorherige ,günstige' Wahl zur optimalen Zielverwirklichung, ζ. B. bei unvorhersehbaren Entwicklungen, denen gerade komplexe Organisationen unterworfen sind, wäre weitgehend Zufall. U m jedoch nicht auf diesem Weg die Einsicht totaliter aufzuheben, daß Ziele nicht schon als solche ungleiche Belastungen rechtfertigen, muß der mögliche Spielraum vom Gesetzgeber positiv nach Rahmen und Ausmaß unter Einhaltung der gebührenrechtlichen Akzessorietätsgrenzen 24 bestimmt werden. Die Gefahr, daß sich aus der jeweiligen Entscheidung durch die Behörde rechtlich unübersehbare Nachteile ergeben, würde dem Gesetzgeber ansonsten auf Grund seiner Pflichten nach A r t . 80 Abs. 1 GG zu Recht entgegenhalten. 7. Gleichheitsschranken durch die Festsetzung von gebührenrechtlichen Zeitstufen

Die Erläuterungen zu zweckprogrammierten Ermessensbereichen sind jedoch nicht unbesehen i n allen Fällen hinreichend zutreffend. So treffen sie ζ. B. für die Fälle zeitbedingter Ungleichbehandlungen nur bedingt, wenn überhaupt zu. F ü r die Überlegungen zu dieser Problematik sei i n bezug auf die Analyse der Zeitstufen wieder an die verschiedenen Grundmuster der Gebührenfestsetzung nach Einheits- und Staffeltarifen erinnert 2 5 . Die hoheitliche Gebührengewalt i m Post- und Fernmeldewesen ist insoweit oft i n dem Sinne gezwungen, strukturbildend zu handeln. Sie hat innerhalb bestimmter Zeiträume aus von i h r zu berücksichtigenden Interessen scheinbar widersprüchlich eine Auswahl zwischen mehreren Möglichkeiten zu treffen. Sie vermag dadurch Dienst- und Teildienstbereiche überhaupt erst sinnvoll durchzuführen, zu gewährleisten bzw. aufrechtzuerhalten. Das Beispiel des Telefonfernsprechdienstes i m Gegensatz zum Ortssprechnetz sei dafür angeführt. Ohne eine gebührenhöhenmäßig de- und progressive Entfernungs- und Zeiteinheitenstaffelung wäre zu bestimmten Tageszeiten an Werktagen die Überlastung des gesamten Fernsprechnetzes der BRD kaum zu verhindern. Prioritätsziele wären nicht erreichbar. Durch Einheitsgebühren wie i m Ortssprechbereich wäre die bevorzugte Vorhaltung der Leistungskapazitäten bzw. die optimale Ausnutzung für Belange der Volkswirtschaft und Verwaltung unmöglich. I m Gegensatz zu dieser Lenkung i m hoch23 Sinngemäß ist die Geltung dieser B i n d u n g w o h l i n BVerfGE 9, S. 137 (146 f.); 18, S. 353 (363 f.) enthalten. Ebenso Luhmann, Zweckbegriff, S. 58 ff.;

Podlech, S. 117 ff. (121). 24

25

Vgl. oben S. 233 ff. Siehe oben S. 229 ff.

§ 26 Schranken durch den allgemeinen Gleichheitssatz

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automatisierten Fernsprechbereich sind Zeitstufentarife nach der A u f wandsparallelität oder Prioritätszielen, ζ. B. i m Brief-, Paket-, Päckchen·, Zeitungsdienst des Postwesens innerhalb von Tages- oder Spitzennachfragezeiten nicht durchführbar. Sie scheitern an einem zu hohen Verwaltungsaufwand und der Unzumutbarkeit für die Benutzer, sich stets innerhalb kurzer Fristen an andere Gebühren zu gewöhnen. Fraglich wäre überdies, ob solche Gebührenstaffelungen i n diesen Dienstbereichen überhaupt effektiv wären oder ob sie nicht nur zu bloßen Zeitausweichmanövern vor und nach den Fristen führen w ü r den, womit i m Grunde wieder nichts gewonnen, sondern die Lenkungszwecke sinnlos wären. I n Anbetracht dieser Fakten kann nicht davon ausgegangen werden, daß der hoheitlichen Gewalt ein entsprechendes Handeln bzw. Unterlassen i n strukturlosen Bereichen untersagt sein soll. Die für die jeweiligen Ziele oder nach Kosten einzuteilende Zeit als solche, d. h. die von Einzel- oder Massenerwartung und -beanspruchung abstrahierte Zeitdimension ist objektiv jedoch eindimensional und homogen strukturlos. Eine Strukturierung durch gleichheitsrechtliche Regelung über die Gebührenhöhe kann daher nicht der Zeit selbst entnommen werden 2 6 . Die Gesichtspunkte i m Falle des Zwanges zu zeitlicher Strukturbildung konvergieren vielmehr m i t den Zielen. Für die sich aus der Festsetzung von differenzierenden Zeit-, Gebühren-Staffelungen bzw. Unterlassungen notwendig folgenden Ungleichbehandlungen ergeben sich deshalb die wie folgt formulierten Zulässigkeitsschranken. Für die Festlegung von Zeitstaffelungen oder Unterlassungen zur Erreichung oder Verfolgung erlaubter Ziele sind Kriterien nur dann hinreichend, wenn sie zweckrational sind, d. h. sich nicht selbst verfehlen oder durch andere Mittel — konkret: niedrige Gebühren — erreichen lassen 27 . Die Wahl, die die Verwaltung innerhalb dieser Grenzen trifft, ist zwar vom jeweiligen Betroffenen her stets ,willkürlich'. Sie ist aber gleichheitlich dennoch als zulässig zu erachten. Jede andere Entscheidung wäre auf Grund der Strukturlosigkeit der Zeit gleichermaßen willkürlich. Zweckirrational erscheint i n der Gebührenpraxis insoweit lediglich die auffallende Zeitgrenzenlosigkeit i m Ortssprechverkehr. Insbesondere auf Grund der oft erheblich schwankenden Größe der Ortsnetze ist das Fehlen einer Zeitraumgrenze ein offenbarer Verstoß gegenüber der Forderung gleichheitlich-zweckrationaler Gebührenlasten. Sie verhindert i n hohem Maße durch Dauersprecher die effektive Kapazitätsausgestaltung, die technisch durch automatische Zeitgrenzregler aufwandsarm zu erreichen wäre. 26 Luhmann, öffentlich-rechtliche Entschädigung, S. 58 ff.; Grundrechte als Institution, S. 165. 27 Die Zweckverfehlung w i r d von H. J. Wolff , V e r w R I § 31 I I d und Forsthoff, L B S. 85 ff. als Ermessensüberschreitung diskutiert.

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C. V. Die grundrechtlichen Bindungen 8. Gleichheitsgrenzen der Gebührenpauschalierung

Einen ähnlich gelagerten Problemkreis betrifft die Feststellung, daß Ungleichbehandlungen dann gerechtfertigt sind, wenn sie der Notwendigkeit formalisierter rechnerischer Pauschalisierung entspringen. Dies ist grundsätzlich infolge der Schaffung von Tarifklassen als Durchschnittsrichtwerte der Fall. Dies gilt ebenso bei komplizierten A u f schlüsselungen differenzierter Kostenstellen- und Kostenträger- oder Zeitraumartenzurechnungen. Aus der Sicht der Betroffenen werden die einzelnen Benutzer i m Post- und Fernmeldewesen zwar ohne einen aus der Eigenart des Einzelfalles sich ergebendem Grund ungleich behandelt. Dennoch ist bezüglich der Erlaubtheit davon auszugehen, daß alle Umstände, die zur Ungleichbehandlung durch die V e r w i r k lichung des Mittels führen, dann für zulässig zu erachten sind, wenn die Ungleichbehandlung Folge der Erforderlichkeit der wirklichkeitskonformsten Pauschalisierung ist. Sie sind insofern zugleich hinreichend begründet 28 . Der Grund dafür ist darin zu sehen, daß die hoheitliche Verwaltung das Gebührenbemessungsverfahren bei massenhafter Beanspruchung oder komplizierten Zurechnungsproblemen vereinfachen darf bzw. muß, um es überhaupt i m Sinne allgemeiner — erschwinglicher — Benutzbarkeit zu gestalten und i m voraus überschaubar zu machen 29 . 9. Regional-raumgeographische Gleichheitsbindungen lenkender Post- und Fernmeldegebühren

Regional-raumgeographische Ungleichbehandlungen sind i n der Bemessung der Gebührenlasten innerhalb der Grundmuster von progressiver Tarifstaffelung einerseits und Einheitstarifen andererseits i m Zuständigkeitsbereich der Deutschen Bundespost anhand dreier Gesichtspunkte erkennbar. Der erste besteht i n der konsequenten Berücksichtigung aufwandsprogressiver regional-raumgeographischer Entfernungen, und zwar ζ. T. je nach Gewicht und Größe des Beförderungsobjektes, ζ. B. i m Postwesen oder der Zeitdimension, ζ. B. i m Fernsprechwesen innerhalb sog. Zonen und Einheiten. Als Beispiele sind die Telefon-, Paket-, Päckchendienste zu nennen. Der zweite Aspekt besteht i m Gegensatz dazu i n der totalen Negation regional strukturierter raumgeographischer Entfernungen als Kostenfaktor der Gebührenbemessung. Dieses Tarifmuster herrscht i m Briefdienst, der auch die Postkartenbeförderung umfaßt. Ein Brief oder eine Postkarte von Schleswig-Holstein nach Bayern w i r d infolgedessen gebührenmäßig genauso aufwendig raumneutral bemessen wie innerhalb z.B. einer 28

So Luhmann, Grundrechte als Institution, S. 166 ff.; Podlech, S. 129,

sieht den G r u n d darin, daß die Richtigkeit nicht bezweifelt werden kann. 29 Z u den Grenzen vgl.: BVerfGE 23, S. 327 (345 f.); B F H E 80, S. 356 (372 f.).

§ 26 Schranken durch den allgemeinen Gleichheitssatz

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Kleinstadt. Der dritte Gesichtspunkt besteht i n der Berücksichtigung bzw. Nichtberücksichtigung einer regionalen Standortungunst oder Standortgunst. So w i r d ζ. B. der raumgeographischen regionalpolitischen Standortungunst Berlins i n Gestalt des Fehlens eines Hinterlandes, der besonderen politischen Lage usf. i n der Gebührengesetzgebung privilegierend durch Gebührenvergünstigungen ebenso wie der Standortungunst i n bezug auf Weg und Kapazitätsauslastung, z.B. i n ein kleines und abgelegenes Bergdorf, durch Einheitstarife genauso wie innerhalb des ganzen Landes Rechnung getragen. Die beiden letztgenannten Gesichtspunkte überschneiden sich dabei des öfteren i m Motiv, obgleich i. d. R. verschiedene Gründe vorliegen. Aus dieser exemplarischen Übersicht w i r d deutlich, daß das regionalraumgeographische Element als Bemessungsfaktor der Gebührenhöhe nie i n reiner Form i m Sinne der Aufwandsabgeltung allein proportional zum Kostenaufwand zur wachsenden Entfernung berücksichtigt wird. Gewicht, Größe, Zeit, staatspolitische Ziele oder nur Pauschalierungsgesichtspunkte überlagern vielmehr die raumgeographisch-regionale Zonenbildung je nach Akzentuierung mehr oder weniger bzw. total. Der rechtliche Charakter der lautlosen gelenkten Subventionierung, losgelöst vom innerbetrieblichen Ausgleich, d. h. diesem bereits vorgelagert, w i r d hieraus aus gleichheitlicher Sicht am deutlichsten. Die Frage, die sich insoweit aus lasten-gleichheitlicher Sicht unterschiedlicher Gebührenbemessung i m Post- und Fernmeldewesen stellt, lautet, ob und inwieweit hierbei noch eine hinreichende Plausibilität erkennbar ist. Die Grundeinsicht lautet zunächst, daß die A n t w o r t nur entsprechend der jeweils fragenden' Varietät der Einflußmomente gegeben werden kann. Die erste Überlegung dazu lautet, daß ungleiche Gebührenlasten dann und insoweit als zulässig zu erachten sind, als regional-raumgeographische Ungleichbehandlungen innerhalb des Zuständigkeitsbereiches der Deutschen Bundespost auf Grund tatsächlicher Unterschiede — i m Leistungsaufwand — begründbar sind. Die Ursache ist i n der grundsätzlichen Einheitlichkeit des für die Allgemeinheit bestimmten Post- und Fernmeldewesens zu sehen. Sie ist nicht von vornherein als Einheitlichkeit für bestimmte Gruppen i m soziologischen Sinne oder Leistungsklassen von Benutzern, sondern nur als Einheitlichkeit innerhalb des gesamten Staatsgebietes denkbar. Sie ist dann hinreichend begründeter raumgeographischer Differenzierung zugänglich. Die gleichheitliche Problematik liegt hier i n der ausgewogenen Tarif-Zonenbildung auf Grund der tatsächlichen regional-raumentfernungsmäßigen Aufwandsunterschiede. Sie unterliegt hinsichtlich gleichheitlicher Gebührenbemessung ihrerseits der hinreichenden Begründungsbedürftigkeit über eine systematische Zweckrationalität aus

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C. V. Die grundrechtlichen Bindungen

ausschließlich regional-raumgeographischer Sicht proportional dem Leistungsaufwandwachstum. Diese grundsätzliche Bindung an tatsächliche raumgeographischregionale Differenzierungen auf Grund des Gleichheitssatzes erfährt jedoch eine doppelte Einschränkung. Die Verfolgung eines Sachzieles, das der Post- und Fernmeldegebührenverwaltung zweckprogrammatisch eingeräumt und zur Verwirklichung obliegt, überlagert die regional-raumgeographische Differenzierung ebenso wie die Notwendigkeit größtmöglicher Verwaltungsvereinfachung durch Pauschalisierung. Beide Gesichtspunkte i n ihrer kumulativen Perspektive können sogar die totale Negation raumgeographisch-regionaler Differenzierungen bedeuten. I m Bereich des Briefdienstes ist dies der Fall. Die Negation der regionalen Raumkomponente i m elementarsten Kommunikationsbereich ergibt sich aus gleichheitlicher Sicht, insbesondere für Bevölkerungsgruppen, die nicht auf andere Kommunikationsmittel ausweichen können, aus dem totalen Kompromiß zwischen äußersten Standortvorzügen und -nachteilen einerseits. Andererseits folgt dies sowohl aus der totalen Massenbeanspruchung als auch der einfachsten Bewältigung aus der Sicht sowohl der Benutzer wie auch der Postorganisation, um eine möglichst, vor allem zeitsparende und unkomplizierte Beförderung zu ermöglichen und zu gewährleisten. I m noch weitgehend i n der A n nahme und Endverteilung personalintensiven Postwesen verdeutliche die hinreichende Plausibilität dieser Gesichtspunkte der Zahlenspiegel der Briefsendungen i m Gegensatz zu den Paketsendungen. Die Briefsendungen betrugen 1970 i n Millionen 10 679,9, 1971: 11 526,1 und 1972: 11101,8. Die Paketsendungen i n derselben Folge: 319,9, 322,8 und 311,3 Millionen. Die Bindungen, denen insoweit die Verfolgung von Zielen und Zwecken bzw. die Pauschalisierung jeweils unterliegen, wurden bereits erörtert. Die regional-raumgeographische Gebührenbemessung bedeutet insoweit keine Befreiung oder ein größerer Lenkungsspielraum für beide Gesichtspunkte bei der Gebührenbemessung 30 . Sie sind vielmehr jeweils auf ihre hinreichende Plausibilität zu begründen. 10. Der allgemeine Gleichheitssatz als Grundlage sozialstaatlich gelenkter Gebühren

I m Zusammenhang mit der Sozialstaatsklausel 31 werden Auffassungen vertreten, die dem Gleichheitssatz die Funktion zusprechen, »tatsächliche' und nicht nur ,formale' Gleichheit i m gesellschaftlichen Raum herzustellen 32 . I m Bereich hoheitlicher Post- und Fernmeldegebühren 30

Ebenso Krüger,

Podlech, S. 131. 31

Allg. Staatslehre, S. 861; ff. P. Ipsen, Gleichheit, S. 189;

A r t . 20 Abs. 1, 28 Abs. 1 S. 1 GG.

§ 26 Schranken durch den allgemeinen Gleichheitssatz

241

würde dies bedeuten, daß tatsächliche Gleichheit über die Gebührenerhebung nur zu erreichen wäre, wenn die Benutzer i m Einzelfall ungleich behandelt werden. Diesbezüglich stehen Post- und Fernmeldegebühren aber unter einem doppelten Vorbehalt. Z u m einen, daß die Gebühren dieses Verwaltungsbereiches weitgehend kein zweckrationales funktional-äquivalentes M i t t e l darstellen. Der Grund ist i n der Gesetzlichkeit der großen — unkontrollierbaren — Anzahl millionenund milliardenfacher Massenbeanspruchung zu suchen, die aus der allgemeinen und einheitlichen Beförderungs- und Zulassungspflicht resultiert. Die Verwirklichung sozialer Ziele ist deshalb, wie i m Rahmen des Eignungsgebotes dargelegt, n u r i m Falle des Antragverfahrens oder des Zusammenfallens von Sachzielen m i t Sachzielen, wie z.B. bei Raumprivilegierungen denkbar. Der zweite Vorbehalt ist darin zu sehen, daß außer der sozialstaatlichen Zielsetzung aus dem Bereich der Mittelverwirklichung keine hinreichenden Gründe ersichtlich sind. Hier gelten vielmehr die obigen Darlegungen zu den U n gleichbehandlungen durch Ziele. Aber selbst wenn solche alsdann ersichtlich wären, so ergäbe sich daraus noch keine Bindung verpflichtenden Charakters für den Gebührengesetzgeber i m Post- und Fernmeldewesen, die als Erfüllungsgebot dieses Zieles angesehen werden kann. Dies folgt zum einen daraus, daß dem Gesetzgeber die Freiheit zugestanden bleiben muß, Regelungen zu unterlassen, die bestehende Ungleichheiten i n weitem, größerem Rahmen mehr vertiefen als beheben können. Z u m anderen aber daraus, daß bislang noch keine Interpretation der Sozialstaatsklausel vorliegt, die einen entscheidungsfähigen Gehalt erkennen läßt 8 8 . Sie steht somit allenfalls unter dem Gebot des Verwirklichungsversuches, dessen Unterlassen jedoch dann sanktionslos bleiben muß, wenn seine Verfehlung evident wäre. 11. Der Aussagegehalt des allgemeinen Gleichheitssatzes für das lenkende Gebührenrecht

Die spezifisch auf die Probleme der Gebührenbemessung i m Postund Fernmeldewesen abgestimmte Konkretisierung des A r t . 3 Abs. 1 GG läßt sich dahin zusammenfassen: Er enthält weder ein ,Verbot 4 noch einen ,materiellen 4 Maßstab für Ungleichbehandlungen hinsichtlich der ,Höhe' von Gebührenlasten i n ihrem Verhältnis zu ihrem abgabenrechtlichen Sinn und Zweck, die tatsächliche Benutzung i n ihrem möglichst wirklichkeitsgetreuen Umfang so weit als möglich widerzuspiegeln. Er legt, wenn der Anspruch umfassend verfassungsrechtlich 82

So z.B. Hamann,

Grundgesetz, S. 33; Hesse, Gleichheitssatz, S. 180ff.;

H. P. Ipsen, Gleichheit, S. 174. 83

Ebenso schon Podlech, S. 203 ff.

16 Felgenbutz

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C. V. Die grundrechtlichen Bindungen

normierter Lasten-Gleichheit nicht preisgegeben werden soll, nahe, daß er die Gebührengewalt dergestalt bindet, nur solche gebührenrechtlich ungleiche Lasten zu schaffen, die sich zugleich aus dem jeweiligen ursächlichen Leistungs-Gegenleistungskontext ergeben. Berücksichtigt man, daß Ziele bzw. Zwecke Ungleichbehandlungen i. d. R. insoweit noch nicht alleine rechtfertigen können, so läßt sich A r t . 3 Abs. 1 GG als verbindliches Richtbild der Relation von Rechtsregel und rechtlich zu ordnendem Zustand i n bezug auf die Bemessung von Postund Fernmeldegebühren dahin formulieren, daß i h m die Funktion zukommt: „Ungleichbehandlungen, die Folge von A k t e n hoheitlicher gelenkter Gebührengestaltung sind, zweckrational akzessorisch zur jeweiligen Sachleistung innerhalb der Beziehung von ,angebotener 4 und beanspruchter' Leistung und Gegenleistung für ,begründungsbedürftig' 34 zu erklären. Eine nicht hinreichend plausible oder fehlende zweckrationale Begründung stellt einen absoluten Verstoß gegen A r t . 3 Abs. 1 GG dar." Dies ist i m Verwaltungsbereich Post- und Fernmeldewesen i n A n betracht des innerbetrieblichen Ausgleiches stets der Fall. Er ist immer die Folge einer Ungleichbehandlung, die eine neue Ungleichbehandlung außerhalb der unmittelbar zweckrationalen Ziele oder Zwecke und außerhalb der Systemrationalität von ,angebotener' und beanspruchter' Leistung und Gegenleistung bzw. Leistungs- und Gegenleistungsklassen hervorruft. Selbst wenn man die hinreichende Plausibilität der den Ausgleich bedingenden Lenkungsmaßnahme i n bezug auf die Gebührenhöhe unterstellt, so kann sie deshalb logisch aus gebührenrechtlicher und allgemein logischer Sicht stets nur die unmittelbare — und nur die unmittelbare — Ungleichbehandlung rechtfertigen. Eine beliebige' Anzahl und Varietät von Folge-Ungleichbehandlungen innerhalb des totalen Spielraumes wäre ansonsten, anstatt der ,einen' unmittelbar gezielten, die unabweisbare Folge. Die unmittelbar und jeweils isoliert zweckrational hinreichend zu begründende' Ungleichbehandlung hebt dagegen die gewichtsmäßige Vereinzelung der Gebührenpflichtigen innerhalb und zwischen unterschiedlichen Leistungsklassen, ζ. B. gegenüber größeren Massen von Pflichtigen innerhalb und zwischen jeweiligen Leistungsklassen oder etwa gegenüber der Masse der Steuerzahler auf. Komplexe Gleichheitsstrukturprobleme reduzieren sich selbstexekutiv auf diese Weise i n höchst entscheidungseffektiver Form.

34

Ebenso Luhmann, Grundrechte, S. 169; Podlech, S. 191.

243

§ 27 Eigentumsschranken lenkender Gebühren

§ 27 Die Eigentumsgarantie als Schranke lenkender Post- und Fernmeldegebührengewalt Die Anerkennung der Garantie des Eigentums als begrenzende Bindung der Abgabengewalt beschränkt sich bislang auf eine zurückhaltende Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Steuergesetzgebung 1 sowie auf eine Mindermeinung i m Schrifttum 2 . Das ungelöste Problem besteht i n dem Mangel an handhabbaren Entscheidungskriterien i n der Anwendung des A r t . 14 GG auf Abgabennormen. Desungeachtet besteht die Problematik des Verhältnisses der Festsetzung von Gebührenlasten i n Übereinstimmung mit der Eigentumsgarantie. Ein Gegenargument, daß eine rechtmäßige Gebührengestaltung keine Enteignung ist, ist nicht ersichtlich. Es gilt das Argument wie i m Problemkreis Steuer und A r t . 14 GG, daß ein sinnloser Geldaustausch von der Verfassung nicht gewollt ist 3 . Eine rechtswidrige Gebührenbemessung könnte dagegen eine rechtswidrige Enteignung sein. Sie wäre entschädigungspflichtig 4 und würde alsdann zur Senkung der Gebühren i n der Zukunft führen. I n bezug auf die lenkende Gebührenerhebung bedarf es dabei auf Grund der Kumulation von Vermögenseingriff und Lenkungszielvarietät der Einsicht i n die getrennte Untersuchung und Beurteilung beider bzw. aller angestaffelter Zweckmomente auf ihre Vereinbarkeit mit A r t . 14 GG. Dies w i r d unmittelbar deutlich, wenn geschützte Vermögenswerte Rechtspositionen, die der Eigentumsgarantie unterfallen, Objekt der Lenkungsziele über die Variation der Gebührenhöhe sind. Als nur ein Beispiel sei dafür der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb zu nennen. Gerade i m Bereich der wirtschafts- und wettbewerbslenkenden Post- und Fernmeldegebühren, vor allem i n raumpolitisch begünstigten Gebieten, wie Berlin als bevorzugter Wirtschaftsraum, könnte diese Problemperspektive von erheblicher Relevanz 1 Vgl. BVerfGE, S. 7 (17); 6, S. 290 (298); 8, S. 274 (330); 10, S. 89 (116); 10, S. 354 (371); 11, S. 105 (126); 14, S. 221 (241); 19, S. 119 (129); 23, S. 12 (30); 27, S. 326 (343); 28, S. 119 (142); 29, S. 402 (413); 30, S. 250 (272); B V e r w G E 7, S. 304 (317); 12, S. 140 (162); Β GHZ 32, S. 208 (211); B F H E 73, S. 387 (394); 77, S. 258 (261); 83, S. 200 (205); 89, S. 422; 92, S. 495 (505). Friauf, Verfassungsrechtliche Grenzen, S. 39 ff.; Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechtes der BRD,

4. Aufl. 1970, S. 180 f.; Vogel / Walter, Rdnr. 139 ff.; W. Weber, in: Die Grundrechte, Bd. I I , 1954, S. 359 ff. 2

Vgl. etwa: Friauf JurA 1970, S. 290 ff.; Vogel / Walter,

weils m. w. Nachw. 3

Vgl. etwa: Forsthoff,

Rdnr. 129 ff., je-

BB 1953, S. 422; Rüfner, DVB1 1970, S. 882; Vogel/

Walter, Rdnr. 142; nicht deutlich: Leisner, Verfassungsrechtliche Grenzen, 5. 79. 4 Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog, A r t . 14 (1969), Rdnr. 48 ff. n i m m t u n zumutbare Abgabenpfliditen an. Dagegen: Bauschke / Kloepfer, N J W 1971, S. 1233 ff. 16*

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C. V. Die grundrechtlichen Bindungen

werden. Es muß alsdann klar zwischen dem Lenkungsmittel, dem gebührenrechtlichen Vermögenseingriff, und der Varietät der Lenkungsziele differenziert werden, und zwar genauso, als ob der Lenkungszweck getrennt zu realisieren wäre. Der Grund liegt i n der Vermeidung weiterer Spielräume als bei getrennter Normierung 5 . Nach den allgemeinen Grundsätzen zu A r t . 14 GG wäre dann zu entscheiden, ob und inwieweit Lenkungsinterventionen über Variationen der Intensität des Vermögenseingriffes entschädigungslos aus der Sicht der Eigentumsgarantie hinzunehmen sind. Diese Überlegungen zu A r t . 14 GG würden zugleich auch Bindungen der Post- und Fernmeldegebührengewalt aufzeigen. 1. Der Meinungsstand zum Schutzbereich des Art. 14 G G

Nach einhelliger Meinung schützt A r t . 14 GG alle Vermögenswerten subjektiven Rechte. Die Abgabenerhebung greift jedoch typischerweise nicht i n subjektive Rechte ein. Sie schöpft vielmehr i. d. R. ausschließlich geldwerte Vermögensbestände ab. Die Frage, ob die Abgabenerhebung an A r t . 14 GG Maßstab und Grenzen findet, ist also primär die Frage, ob der Schutzbereich des A r t . 14 GG das Vermögen als solches umfaßt. Seit dem Investionshilfeurteil 6 ist es diesbezüglich ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes, die Eigentumsgarantie umfasse nicht das Vermögen als solches gegen Eingriffe durch Auferlegung von Geldleistungen. Die Gebührengewalt tangiert also demnach den Schutzbereich des A r t . 14 GG nicht. Forsthoff 7 begründet dieses Ergebnis schon 1953 m i t der Erwägung, der Abgabeneingriff ziele darauf ab, den Wert einseitig auf den Staat zu übertragen. Eine Entschädigung sei deshalb denknotwendig ausgeschlossen. Umfasse A r t . 14 GG jedoch das Vermögen bzw. den Tauschwert, so umfasse er auch den Geldwert als Rechtsgut. Eine Abgabenerhebung sei deshalb stets eine Teilentziehung und damit entschädigungspflichtig. M i t dieser Begründung allein ist jedoch nur die Qualifikation als enteignende Maßnahme ausgeschlossen. Die Frage, ob die Abgabenerhebung den Schutzbereich des A r t . 14 GG berührt bzw. eine zulässige Schrankenziehung darstellt, ist damit noch nicht beantwortet. Die Gegenposition konzediert demgegenüber, der Gebrauchswert werde durch die Gebührenerhebung i n der Tat nicht bzw. nur mittel5 Dieses Prinzip der getrennten Überprüfung besitzt auch i m lenkenden Steuerrecht Gültigkeit; vgl. Kloepfer, N J W 1971, S. 1588. β BVerfGE 4, 7 (17); 19, 119 (128); 19, 253 (267); 26, 327 (338); 27, 111 (131); 27, 326 (343); 29, 402 (413).

7

Forsthoff,

BB 1953, S. 421 ff. (422).

§ 27 Eigentumsschranken lenkender Gebühren

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bar betroffen. Dem Pflichtigen stehe es frei, auf welchen gegenwärtigen vorhandenen Gebrauchswert er verzichten wolle. Diese Entscheidung komme substantielles Gewicht zu. A l l e i n A r t . 14 GG umfasse nicht nur den Gebranchswert, sondern auch und gerade den Tauschwert als Vermögenswertgaraniie und nicht n u r subjektiv verdichtete Vermögenswerte Rechte. Dies folge aus A r t . 14 Abs. 3 GG 8 . A r t . 14 Abs. 1 S. 1 GG schütze also zugleich das Eigentum unter dem Aspekt des Tauschwertes bzw. dem ausschließlichen Vermögenseingriff gegen staatliche Eingriffe 9 . Die abweichende Position verifiziere nicht die eigenverantwortliche Gestaltung einer grundsätzlich frei dispositiven Funktion und Verfügbarkeit des Eigentums. Dem lasse sich nicht entgegnen, der Staat greife nicht direkt auf den Tauschwert eines bestimmten Gegenstandes zu, vielmehr bleibe dem Pflichtigen die W a h l zwischen Gegenständen, auf deren Tauschwert er verzichten wolle 1 0 . Diese Betrachtungsweise übersehe, daß die Tauschwertgewährleistung substantiell ausschließlich i n der Garantie des bloßen potentiellen — anderweitigen — Eigentums begründet sei. Sie sei w o h l eine gegenwärtige, jedoch stets eine nicht auswahlfähige Vermögensgarantie. Als Vermögenswert beschränke er sich qualitativ ausschließlich auf einen i n nichts unterscheidbaren und damit nicht auswahlfähigen Freiheitswert als Inbegriff der das Vermögen bildenden zukünftigen Tauschwerte. Eine Wahlfreiheit zwischen aufzugebenden Tauschwerten sei m i t h i n als existente Größe von substantiellem Gewicht nicht denkbar. Jede Abgabe greife vielmehr i n A r t . 14 GG ein und entziehe direkt einen Teil der akkumulierten Tauschwerte. Die Gegenposition setzt m i t h i n eine Wertgarantie anstelle der Rechtsgarantie voraus. Die Tragfähigkeit beider kontroverser Positionen steht m i t h i n aus thematischer Sicht zur Diskussion an. 2. Die Analyse des kontroversen Meinungsstandes der Eigentumsgarantie als Eingriffsobjekt der Gebührenabgabengewalt

Eine kritische Betrachtung der Meinung, die Abgabenerhebung berühre A r t . 14 GG nicht, begegnet Zweifeln. Der Zweifel beginnt damit, daß dasselbe Gericht seit BVerfGE 14, 221 (241) seiner apodiktischen Ausgangsthese wiederholt 1 1 ebenso hinzufügt, „ein Verstoß gegen A r t . 14 GG könne allenfalls i n Betracht kommen, wenn die Geldleistungspflichten den Pflichtigen übermäßig belasten und seine Vermögens8

Hoff mann, Rechtsfragen, S. 56 ff.; Selmer, Steuerinterventionismus, S.

305; Kimminich, Der Staat (Heft 3/75), S. 397 m. w. Nachw. 9 Friauf, Die Verwaltung, S. 350 (352). 10 So Papier, S. 483 (490); Selmer, Steuerinterventionismus, S. 305. 11 BVerfGE 19, 119 (128); 19, 253 (267); 29, 402 (413).

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C. V. Die grundrechtlichen Bindungen

Verhältnisse grundlegend beeinträchtigen". Beide Thesen des Bundesverfassungsgerichtes sind i n sich unvereinbar. Gibt es keinen Schutz gegen die Auferlegung von Gebühren, w e i l die Gebührengewalt den Schutzbereich des A r t . 14 GG überhaupt nicht berührt, so gilt dies konsequent i n allen Fällen — also auch wenn die Pflichtigen durch A b gaben übermäßig belastet und die Vermögensverhältnisse grundlegend geschmälert werden 1 2 . Die Widersprüchlichkeit dieser Exegese des A r t . 14 GG verdichtet sich, wenn das Gericht eine Heranziehung des A r t . 14 GG als Prüfungsmaßstab dann schon für möglich hält, wenn der einzelne Betroffene übermäßig belastet und sein Vermögen grundlegend beeinträchtigt w i r d 1 3 . Diese Interpretation des A r t . 14 GG geht von dem Verständnis der Eigentumsgarantie als subjektive Rechtsschutzgarantie aus. Das Bundesverfassungsgericht hält m i t h i n nicht nur die Möglichkeit einer Verletzung der Eigentumsgarantie als objektive Institutsgarantie für denkbar. Es gesteht vielmehr auch und gerade das Abstellen auf die subjektiv Freiheitsgarantie des A r t . 14 GG als entscheidend zu. Die von Selmer 1 4 i n diese verfassungsrechtliche Judikatur hineingedeutete Konzeption, die Ausgangsthese betreffe ausschließlich die i n A r t . 14 GG begründete Rechtsstellungs- und Grundrechtsgarantie t r i f f t m i t h i n nicht zu. Sie wäre nur zutreffend, wenn A r t . 14 GG keinen Schutz gegen finanzielle Leistungspflichten gewährte. Gerade diese Ausgangsthese gilt es jedoch zu rechtfertigen, nicht n u r zu behaupten. Der Gegenposition sei m i t h i n der V o r w u r f der Inkonsequenz der Bundesverfassungsgerichtsrechtsprechung konzediert. Wie steht es aber m i t einer kritischen Betrachtung der Gegenauffassung. Fördert sie minderschwere Gegeneinwände zu Tage? Legt man zugrunde, A r t . 14 GG umfasse das Vermögen, so unterfällt eine geradezu unüberschaubare Varietät von Möglichkeiten der Qualifikation der Vermögensverringerung durch jedwede, sei es auch noch so weit entfernte bzw. nur mittelbar kausale staatliche Maßnahme. Jede vertragliche Forderungsbeeinträchtigung, Paritätsänderung, Devisenkursfreigabe, Bandbreitenveränderung usf. unterfallen dann streng genommen der Eigentumsgarantie. Die Uferlosigkeit der Beeinträchtigungen des A r t . 14 GG w i r f t insofern zunächst ernsthafte Bedenken auf. Sie könnten dann toleriert werden, wenn diese Ansicht dem anderweitig sinnvoll begegnen könnte. Diese Schwäche w i r d auch gesehen 15 . Man 12 Ebenso Spanner, S. 100 ff.; Friauf, JurA 1970, S. 229 ff., 302 f., 320. Sendler, DöV 1971, S. 16 (22); R. Schneider, VerwA 58 (1967), S. 197 ff., 206. 13

(272).

BVerfGE 14, 221 (241); 19, 119 (128); 19, 253 (267); 29, 402 (413); 30, 250

14

Selmer, Steuerinterventionismus, S. 286.

15

Wendt, S. 132 ff.

§ 27 Eigentumsschranken lenkender Gebühren

247

versucht dem zweifach zu begegnen. Einmal geschieht dies dadurch, daß nicht jede staatliche Maßnahme i m Sinne der i m Strafrecht vorherrschenden Äquivalenztheorie als eigentumsrelevant zu erachten sei. Man postuliert vielmehr nur die intentional, d. h. die final ausgerichtete Vermögensbeeinträchtigung als eingriffsrelevant 16. Zum anderen begegnet man der uferlosen Ausdehnung des Grundrechtstatbestandes mit einer äußerst großzügigen — kaum mehr von dem Eindruck der W i l l k ü r freien — Interpretation des Gesetzesvorbehaltes i n A r t . 14 Abs. 1 S. 2 GG. Dabei übersieht man aber, daß diese Problematik nicht mehr oder weniger weit vom Eingriffscharakter her zu lösen ist. Einmal werden dadurch — nicht weniger inkonsequent als durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes — eigentumsrelevante und nicht eigentumsrelevante Beeinträchtigungen kreiert, obwohl gerade bei nicht finalen Eingriffen durchaus schwere und schwerste Vermögensbeeinträchtigungen denkbar sind. Das Versagen der Judizierbarkeit des Eingriffs i m Entschädigungsrecht sollte dafür Hinweis genug sein 17 . Zum anderen w i r d ein Scheingefecht an der großzügig ausgedehnten Front des Schutzbereiches der Eigentumsgarantie geführt, indem man diese ebenso großzügig und keineswegs vorhersehbar bzw. vorausberechenbar durch eine weitgehende Inhalts- und Schrankenbestimmung wieder zurücknimmt. So werden die angeführten Beispiele der Paritätsveränderung, die Devisenkursfreigabe und mit Einschränkung die Bandbreitenveränderung als Inhalts- und Schrankenbestimmung der Eigentumsgarantie angesehen. Enteignungsgleiche Eingriffe sollen selbst bei schweren Vermögenseinbußen nicht vorliegen, weil die Belastung wegen der Vorhersehbarkeit von Veränderungen und wegen des der Parität immanenten Korrekturerfordernisses zumutbar seien. Konstruktiv w i r d also das, was man — willkürlich und inkonsequent — gibt ebenso wieder genommen. Angesichts einer dergestalt undifferenzierten Betrachtungsweise, insbesondere der Ergebnisse fragt es sich, welchen Wert die Gegenposition einer Einbeziehung des Vermögens bzw. des Tauschwertes i n den Schutzbereich des A r t . 14 GG überhaupt für den einzelnen haben soll. Wenn selbst schwerste Eingriffe i n den Vermögensbestand einerseits nicht erfaßbar bzw. zu dulden sind, so ist dies vertretbar. Nur w i r d damit in der Sache eben doch i n Übereinstimmung mit dem Bundesverfassungsgericht gesagt, daß dem Vermögen gerade kein den subjektiven Rechten vergleichbarer Bestandsschutz durch A r t . 14 GG eingeräumt wird. Analysiert man andererseits darüber hinaus noch genauer, daß das Judiz für die Bestimmung des Garantie- bzw. des Schranken- und Enteignungsbereiches mit Konstruktionen — wie dem Übermaßverbot, dem Äquivalenzprin16 17

Ebenda. § 28 Fußn. 9.

248

C. V. Die grundrechtlichen Bindungen

zip oder dem Erforderlichkeitsprinzip, der Zumutbarkeit und dem Eignungsgebot — gewährleistet werden sollen, so erkennt man die eigentliche Schwäche dieser Position. Die Erfassung verfassungswidriger Abgabenerhebung bedarf insoweit der Ausweitung des Schutzbereiches des A r t . 14 GG nicht. Es handelt sich hierbei doch ausschließlich um Gesichtspunkte, die der Staatsgewalt durch die Verfassung stets vorgegeben sind, auch wenn man A r t . 14 GG hinwegdenkt. Die Vertreter der Auffassung A r t . 14 GG umfasse Vermögens- und Tauschwertgarantie sollten i n diesen Kernfragen umfassender und weitreichender vordringen. Wägt man beide Auffassungen, so steht man vor dem Befund, daß i m Grunde beide Auffassungen die pathologischen Fälle m i t ein und denselben Mitteln zu erfassen suchen, und zwar dem Verbot übermäßiger, unverhältnismäßiger, ungeeigneter oder nicht erforderlicher Beeinträchtigungen. Der Gegenposition der Bundesverfassungsgerichtsrechtsprechung bleibt deshalb der Hinweis nicht erspart, sie sei überflüssig. Sie führt ein Scheingefecht an einer Scheinfront. Daß es beim Vermögen gerade nicht um einen den subjektiven Rechten vergleichbaren Grundrechtsschutz geht, bestätigt die Handhabung der Vorbehaltsklausel. Hier liegt überdies das Einfallstor für eine liquidative Betrachtungsweise der Funktion der Eigentumsgarantie, die es gebieten sollte, es sorgsam zu erwägen, ob man es aufstoßen sollte bzw. sorglos u m Konstruktionen zu streiten. Der Gedanke der Sozialpflichtigkeit ist kein wahrheitsfähiger oder derzeit entscheidungsfähig judizierbarer Topos. Er ist zeit-, situations- und intentionsabhängig. Sieht man dies, so erkennt man die Möglichkeit, daß über Art. 14 GG mehr an Eigentumsgarantie aufgehoben bzw. zunichte gemacht werden kann, als zuvor — durchaus wohlgemeint und konstruktiv i m Ansatz vertretbar — eingeräumt wurde. Die Erfassung des Bundesverfassungsgerichtes ist aus diesem Grunde vorzugswürdiger. Die Gebührengeldleistungspflichten berühren m i t h i n die Eigentumsgarantie des A r t . 14 GG grundsätzlich nicht. Hinweise dafür, daß die Post- und Fernmeldegebühren die Eigentumsgarantie grundlegend beeinträchtigen sind nicht ersichtlich. § 28 D i e bindenden Schranken durch andere Grundrechte

Lenkende Gebühren können grundsätzlich auch andere Grundrechte als A r t . 3 Abs. 1 GG oder A r t . 14 GG berühren. Die Varietät der denkbaren Möglichkeiten ist dabei gerade bei den höchst wirtschafts- und wettbewerbseffizienten Post- und Fernmeldegebühren i n ihrer mittelbaren Wirkung auf vor- und nachgelagerte Märkte vielgestaltig 1 ; ins1

Vgl. oben T e i l A , § 3 I I , 7.

§ 28 Schranken durch andere Grundrechte

249

besondere i n bezug etwa auf A r t . 12 GG und bei Postgebühren etwa auch auf A r t . 5 GG. Der Intensität nach ist die ,Verhinderung' von der bloßen »Erschwerung' der Grundrechtsausübung über Gebührenlasten als gezielte Vermögenseinbußen zu unterscheiden. Gegenüber ersterer Erscheinungsform ersteht grundsätzlich das direkte Verbot der Hinderung der Ausübung von Grundrechten. Die Erschwerung der Grundrechtsausübung durch die Auferlegung von Vermögenseinbußen dürfte jedoch der weitaus häufigere Fall sein. Hier beginnt wiederum der problematische Bereich. Es w i r d i. d. H. lediglich eine graduelle variierende wirtschaftliche Erschwerung tatsächlicher A r t unmittelbar erkennbar vorliegen. Sie w i r d oft n u r sehr schwer deutlich i n griffigen Entscheidungskriterien erfaßbar sein. Ihre verfassungsrechtliche Relevanz kann deshalb indes nicht schlechthin geleugnet oder bloß i m Dunkel einer zwar beklagenswerten, aber nicht judizierbaren Erscheinungsform belassen werden. Der subtileren Eingriffstypizität des Staatsinterventionismus lenkender Gebühren ist vielmehr ein gleichwertiges oder zumindest Schranken setzendes Grundrechtsverständnis entgegenzusetzen. Hier aktualisiert sich der Grundgedanke der Grundrechte als ,Abwehr'rechte gegenüber der Staatsgewalt — auch der m i t telbaren 2 . Ganz i n diesem Sinne hat Friauf 3 und i h m folgend Wendt 4 die A u f fassung vertreten der Grundrechtsschutz könne nicht durch die bloße Kausalität staatlichen Handelns für die Grundrechtsbeeinträchtigung ausgelöst werden. Die Befürchtungen der Grundrechtsverletzungen ins Uferlose und der Mangel an hinreichendem Handlungsspielraum des Staates werden dafür i m wesentlichen zur Begründung angegeben. Dezidiert w i r d demgegenüber die Konstruktion Papiers 4 einer „verfassungsunmittelbaren, ungeschriebenen Schranke jeder Grundrechtsbetätigung" abgelehnt, der die Relevanz jedweder Grundrechtsbeeinträchtigung zugrunde liegt. Es w i r d vielmehr gefordert, nur diejenigen Beschränkungen angesichts eines — auch nur mittelbar — lenkenden Gebühreninterventionismus als relevant zu erachten, die intentional, d. h. final zur Grundrechtsbeeinträchtigung führen. Geht man davon aus, daß stets die Interessen des Staatsapparates und der Allgemeinheit einerseits und die Individualinteressen des Grundrechtsträgers wiederum die Spannungsreihe bilden, so geht es 2 Vgl. Teil A, § 3! So auch Kloepfer, Gebühr, S. 273. Z u Recht weist er darauf hin, daß die mittelbar lenkende Gebührengewalt dabei auch den verfassungsgeschützten Grundrechtsausübungswillen tangiert oder genauer oft nicht unerhebliche Hemmschwellen schafft. Vgl. dazu Anm. 180; Gallwas, Faktische Beeinträchtigungen, S. 51 ff. (166); Martens, W D S t R L 30 (1972), S. 7 ff. (13 f.); Friauf, Verfassungsrechtliche Grenzen, S. 41. 3 Friauf, DVB1. 1971, S. 674 ff. (681).

4

Vgl. Wendt, S. 132 ff. (138 ff.).

250

C. V. Die grundrechtlichen Bindungen

darum, wie die Grundrechte diesen Interessengegensatz entscheiden wollen 5 . Die i n ihnen dem Grundsatz nach enthaltene Wertung geht i m Konfliktfall dahin, daß unter den jeweiligen Voraussetzungen des Einzeltatbestandes das Individualinteresse dem Interesse der staatlichen Gemeinschaft vorgehen soll 6 . Irgendein Anhaltspunkt dahin, daß die Grundrechte i n dieser Wertung erst i n einer irgendwie geartet weiten oder nahen Konkretheit des Kausalnexus relevant werden sollen, läßt das Grundgesetz nicht erkennen 7 . Es ist vielmehr so, daß zunächst die einander gegenüber stehenden Interessen konkret formulierbar sein müssen. Ist dies der Fall, so ist prinzipiell auch eine Abwägung der Interessen denkbar. Die Tatsache, ob die Interessenbeeinträchtigung intentional erfolgte, ist i n diesem Fall automatisch überflüssig, weil Art. 1 I I I GG den Grundrechtsschutz alsdann — uneingeschränkt — aktiviert. Alsdann ist es eine Frage, welcher Interessenkonstellation man unter Beachtung der soeben aufgezeigten Grundtendenz der Grundrechte Priorität einräumt. Das Argument, der Staat erfahre dadurch eine unerträgliche Einengung seines Aktionsradius geht fehl. Gerade diese Erwägung hat ebenso i n die Abwägung der konkret formulierten gegensätzlichen Interessen jeweils i n ihrer Gewichtigkeit miteinzugehen. Daß den Grundrechten — auch denjenigen ohne ausdrücklichen Vorbehalt — dabei nicht die Abwehrfunktion zukommt, den Staat lahmzulegen, hat bislang noch niemand angedeutet. Den Grundrechten soll bei der Abwägung der Interessenkonstellationen vielmehr nur eindeutig eine besondere auch den Staat bindende Eigengewichtigkeit eingeräumt werden. Die Grundrechte stehen insoweit jedoch unter dem Vorbehalt der Gemeinwohl Verträglichkeit. Das Schreckbild des Grundrechtsschutzes als Staatsparalyse überzeichnet, gerade weil für diesen Fall der Abwägungsvorgang diesen Sachverhalt zu berücksichtigen hat. Wenn Papier 8 für diesen Vorgang von einer ungeschriebenen Schranke jeder Grundrechtsbetätigung spricht, so mag dies konstruktiv möglicherweise mißverständlich sein. I n der Sache ist seine Ansicht jedoch zutreffend, da der Grundrechtsschutz ansonsten selbstzerstörerisch wirken würde. I m Falle formulierbarer Grundrechtsinteressenverletzungen aktiviert sich der Grundrechtsschutz auch nicht ins Uferlose. Der Wendtschen Konzeption läßt sich vielmehr entgegenhalten, sie lasse außer acht, daß Fälle denkbar sind, die zwar intentional sind, aber eben nur nichtfinale Grundrechtsbeeinträchtigungen zeitigen. Die Enteignungsrechtsprechung sollte dafür Hinweis 5

Gallwas, Faktische Beeinträchtigungen, S. 61. BVerfGE 20, 351 (359); Triepel, W D S t R L 4 (1928), S. 90; Gallwas, tische Beeinträchtigungen, S. 61. 6

7

Vgl. Wendt, S. 133 ff.

8

Vgl. Fußn. 4.

Fak-

§ 28 Schranken durch andere Grundrechte

251

genug sein 9 . Soll der Grundrechtsschutz sich für diese Fälle etwa nicht realisieren. A r t . 1 I I I GG gibt die Antwort. Die Beeinträchtigung von Grundrechten i n mittelbarer Form w i r d insoweit nur durch ein Abrücken von den herkömmlichen Eingriffsvorstellungen zugunsten der subtileren Erfassung der mittelbaren Lenkungsziele anhand ihrer jeweiligen Wirkung juristisch verifizierbar sein. Der Verlust tradierter Eingriffsschemata ist dabei u m der A k t u a l i sierung eines umfassenden Grundrechtsschutzes gegenüber der lenkenden Gebührengewalt i m Post- und Fernmeldewesen u m so weniger zu beklagen, als ansonsten das Wissen u m die allemal bestehende Überlegenheit des politischen Staatsinterventionismus zur unerträglichen Ohnmacht juristischer Begriffsterminologie werden müßte. Aus dieser Sicht heraus läßt sich deshalb hinsichtlich f i n d e n d e r ' Grundrechtsschranken lenkender Gebührengewalt allgemein sagen, daß nicht der sich auflösende Eingriffscharakter, sondern grundsätzlich die Lenkungswirkung von Gebühren an den Grundrechten i n Fällen mittelbarer Lenkungsziele zu messen ist 1 0 . Sie ist grundsätzlich nur innerhalb der jeweiligen grundrechtlichen Bindungen zulässig. Die prinzipiell aushöhlende Gefährdung 1 1 der Grundrechte kann nur so gebannt werden. Sie stellen alsdann auch weitere, qualifizierte Bindungen der lenkenden (Post- und Fernmelde-)Gebührengewalt dar. Gerade das Übermaßverbot i n seiner ,formalen' Struktur aus der jeweils ambivalenten Sicht des betroffenen Grundrechts und der spezifischen Eigenart der Gebührenerhebung kann als sogenannte „Schrankenschranke" w i r kungsvolle Hinweise geben. Allerdings nur — und auch nur dann — wenn sich die Rechtsprechung verdeutlicht, daß es u m das Verhältnis zweier Größen geht, die i n einer formal-kausal eindimensionalen Zweck-Mittel-Relation stehen, d. h. daß es nicht darum geht, schlicht die ,Gebühr' und die öffentlich-rechtliche Leistung gefühlsmäßig einander gegenüber zu stellen.

9

10 11

Β GHZ 37, 44; L G Hamburg, M D R 1965, S. 44.

Gallwas, Faktische Beeinträchtigungen, S. 51 ff., 166. Hierauf weist schon Leisner, S. 734 f. und Stephan, S. 870 zu Recht hin.

D. Systemrationalität und begriffliche Zweckfunktion von Gebühren im Geltungsbereich des Bonner Grundgesetzes Die Diskussion der Bindungen des Verwaltungsbereiches Post- und Fernmeldewesen ,durch 4 das Rechtsinstitut der Gebühren kennzeichnet sich bisher durch zwei Schwerpunkte. Der erste besteht darin, die verwirrend fließenden Grenzen des Gebührenbegriffes und die angeblich so exakten Kriterien der sog. Gebührengrundsätze i n ihrer Untauglichund Un Verbindlichkeit für eine konsequent durchdachte juristische Beachtung — spezifisch i m Post- und Fernmeldewesen — aus abgabenrechtlicher Sicht darzulegen. Der zweite dient dem Zweck, allgemeine, d. h. aller hoheitlichen Abgabengewalt, rechts- und bundesstaatlich vorgegebene Schranken der Gebühren aus der Verfassung heraus bindend aufzuzeigen. Z u beiden Untersuchungsgegenständen wurde dabei stets punktuell Gebührenelemente aus der Sicht als systemrationales Rechtsinstitut mit einer bestimmten begrifflichen Zweckfunktion erläutert. Die zusammenhängende beweisführende Analyse des Charakters von Gebühren als ,systemrationaler Zweckbegriff 4 wurde und mußte dabei um des jeweiligen begrenzten Zusammenhanges w i l l e n vernachlässigt werden. Sie sei nunmehr der abschließende Gegenstand der Untersuchung. § 29 Die historisch-dogmatische Entwicklung der Gebührentheorie seit dem Kameralismus Die finanztheoretische Entstehung und Rechtfertigung des Rechtsinstitutes der Gebühr diene dem Untersuchungsgegenstand zunächst informell als Vorbereitung. Der Ausdruck „Gebühr 44 wurde erstmalig — wahrscheinlich von Κ . H. Rau 1 verwendet. A. Wagner 2 verfolgt zwar die Geschichte der Gebühren bis i n die Einrichtungen des Altertums Alt-Griechenlands, insbesondere Athens, zurück. Seine Untersuchungen besitzen insoweit jedoch für die heutige Zeit keinen direkten Aussagewert. Die frühen Anfänge der Gebührensystematik der Rechts-, Verwaltungs» und Benutzungsgebühren ist i n der Sache sinnvoll wohl entscheidend i n die Epoche des Kameralismus zu verlegen 3 . Zwar wurde 1 2

K . H. Rau, Grundsätze, S. 105 ff. A Wagner, F i n W 4. Buch, §§ 21 u. 22.

§ 29 Gebührentheorie seit dem Kameralismus

253

dort bereits der Gebührenbegriff früh der Sache nach auch zur Kennzeichnung ausschließlich für Einnahmen benutzt, die zur Bezahlung von Beamten für bestimmte Dienste (Sportein) verwendet wurden 4 . Der grundlegende Ansatz findet sich jedoch unter dem Verständnis der „Zufälligen Einkünfte" als gewisse Rechte „der Verwaltung der Gerechtigkeit" (Rechtsgebühren) und der „Ober-Polizeidirektion des Regenten" (als Entgelte für Konzessionen, Gewerbeaufsicht, Prüfungen und Einweisungen i n Ämter etc.) 4 . Unter der Sammelbezeichnung „ Z u fällige Einkünfte" hat der Kameralist Justi 5 damit wohl erstmals die Trennung der Rechts- von den Verwaltungsgebühren vorweggenommen. Allerdings vermochte er sie noch nicht von steuerartigen Einkünften i m Zusammenhang m i t Kriegen, den sog. „Brandschatzgeldern", Subsidien oder Befreiungsgeldern vom Wehrdienst zu trennen, die er ebenfalls unter die zufälligen Einkünfte zählte 6 . Gebühren für die Benutzung öffentlicher Anstalten waren dagegen noch unbekannt. Das weitgehende Fehlen solcher Institutionen und die Existenz der ,regalen 4 Abgaben sind die Gründe dafür 7 . Bemerkenswerterweise wurden aber weder die Kosten der Einzelleistungen noch der Nutzen i m Rahmen der zufälligen Einkünfte als entscheidend erachtet. Als ausschlaggebend wurde vielmehr die ,Belastbarkeit des Pflichtigen 4 unter dem Aspekt der Steigerung der volkswirtschaftlichen Leistungsfähigkeit angesehen 8 . Jede weitere theoretische Eingrenzung gebührenfähiger Tatbestände ist der Kasuistik des Kameralismus darüber hinaus noch fremd. Die heute noch gültige finanztheoretische argumentative Grundbeobachtung, die dem juristischen 4 Gebührenbegriff partiell zugrunde liegt, entstammt vielmehr dem Liberalismus. A. Smith t r i f f t erstmals die Unterscheidung zwischen „Ausgaben, die dem allgemeinen Besten der Volksgesamtheit 44 dienen und „Ausgaben, zu denen die einzelnen Personen den Anlaß" geben bzw. die „einzelnen Personen den unmittelbaren Vorteil 4 4 bringen 9 , jedoch „allesamt gleichzeitig dem ganzen Volke 44 zu3 Vgl. Hansmeyer / Fürst, S. 9 ff. Sie weisen bereits darauf hin, daß Jos. v. Sonnenfels u n d Joh. A. G. v. Justi w o h l als erste die Gebühren zum Gegenstand „wissenschaftlicher" Betrachtung erhoben haben.

4

5

v. Justi, Staatswissenschaft, S. 417 f.

Allgemeinwissenschaftlich w u r d e n die „Zufälligen Einkünfte" als „Gewisse Rechte, welche die oberste Gewalt, der alle Angelegenheiten des Staates obliegen, nach einer zufälligen Beschaffenheit der Republik u n d der Unterthanen ausübet, u n d welche zwar die Einkünfte weder zum H a u p t noch Nebenzweck haben, wovon aber doch öfters Einkünfte zu fallen pflegen, ohne daß die gemeinschaftliche Glückseligkeit des Staates Nachteil dabey leiden darf" umschrieben; vgl. v. Justi, Staatswirtschaft, S. 95. β ν . Justi, Staatswirtschaft, S. 423 f. Er zählte ζ. B. überdies auch KirchenEinkünfte darunter. 7 ζ. B. das Post- u n d Wasserregal. 8

v. Justi, Staatswirtschaft, S. 413 ff.

254

D. Systemrationalität und Zweckfunktion von Gebühren

statten kommen. Die ersteren sind auf Grund von „allgemeinen Steuern", die letzteren durch „Steuern des einzelnen" 1 0 zu finanzieren. Insofern jedoch die Steuern der einzelnen, die am unmittelbarsten Nutzen ziehen, dazu nicht ausreichen, soll nach A. Smith „das fehlende durch die allgemeine Besteuerung des Volkes" aufgebracht werden. Die auch heute noch als gebührenfähig bezeichneten Tatbestände der „ i n d i v i duellen" bzw. „speziellen Entgeltlichkeit" auf Grund des individuellen bzw. speziellen Nützens einzelner Staatsleistungen i m Gegensatz zu den allgemeinen Staatsleistungen sind also das Gedankengut des Liberalismus. Dies entspricht konsequentem, klassisch-liberalistischem Denken. Wo der Staat unproduktiv ist, haben seine Tätigkeit und seine Einnahmen minimal zu sein. Wo es geht, ist zur Steuererhebung das Äquivalenzprinzip anzuwenden, w e i l bei i h m das vertraute Denken des marktwirtschaftlichen do ut des g i l t 1 1 . I n der Gebührendiskussion fehlt dementsprechend von nun an das Charakteristikum der „speziellen Entgeltlichkeit" nicht mehr 1 2 . Stets wurden vielmehr Versuche unternommen, es als reines Gebührenprinzip zu etablieren 1 3 . Dieser klassisch-liberalistische Ansatz wurde von der nachkameralistischen Finanzwissenschaft i n den Versuch eingekleidet, i h n m i t dem kameralistischen Gedankengut i n Einklang zu bringen. Die gebührenartigen Abgaben wurden dabei i. d. R. den (Verbrauchs-)Steuern gleichgeordnet 14 . K . H. Rau erst stellt die Besonderheit der Gebühr und, wie schon erwähnt, unter wohl erstmaliger Nennung dieses Ausdruckes erneut heraus. Er definiert Gebühren als „Auflagen, die bei einer besonderen Berührung der Bürger m i t der Regierung gefordert werden und daher als Vergütung für einzelne m i t Kosten verbundene Maßregeln der vollziehenden Gewalt erscheinen. Sie werden erhoben, wenn der Bürger von gewissen Staatsanstalten Gebrauch macht, wenn i h m eine Begünstigung zuteil wird, oder wenn sonst eine Staatsbehörde sich m i t seinen Angelegenheiten beschäftigen muß" 1 5 . Darüber hinaus n i m m t Rau m i t dieser Unterscheidung die heutige Gliederung nach Beiträgen, Benut9 Adam Smith, Untersuchung über das Wesen und die Ursachen des Volkswohlstandes, 2. durchgesehene u. verbesserte Aufl., Berlin 1907, Bd. 4, S.

153 ff. (zit. nach Hansmeyer / Fürst, S. 11). 10

Hervorhebung des Verfassers. Vgl. ebenda, S. 153 f. und S. 40 ff. 12 Rau, Grundsätze, S. 339: „Bei jeder A r t von Gebühren ist eine A b stufung nothwendig, nach der Größe des Staatsaufwandes für die den B ü r gern erwiesenen Dienste, w o m i t i n der Regel der Werth derselben für die Empfänger i n gleichem Verhältnis steht." 18 Vgl. BVerwGE 12, S. 162 ff. m i t nahezu erschöpfenden Hinweisen. 11

14

15

Vgl. Hansmeyer / Fürst, S. 12 ff. m. w. Nachw. Rau, Grundsätze, S. 105 ff.

§ 29 Gebührentheorie seit dem Kameralismus

255

zungs- und Verwaltungsgebühren vorweg, die erst seit A. Wagner bzw. durch das preußische Kommunalabgabengesetz von 1893 eingeführt wurde 1 6 . Rau war es auch, der das Äquivalenzprinzip insoweit als entscheidendes K r i t e r i u m zu erarbeiten suchte 17 . Die Abgrenzung zu den Steuern einerseits und zu den Erwerbseinkünften andererseits gelang ihm jedoch nicht. Er läßt vielmehr rein fiskalische' Argumente einfließen 18 , durch die Gebühren und Steuern ineinander übergehen zu vermögen. A m deutlichsten zeigt sich dies an seinen Erörterungen zur Stempelgebühr 19 . Zugleich bleiben auch schon bei ihm die Grenzen zu den Erwerbseinkünften fließend. Er differenziert zwar zwischen einseitig normierten öffentlichrechtlichen Abgaben, die er zu „Auflagen" (Steuern und Gebühren) zusammenfaßt 20 und den zweiseitig festgelegten, nicht hoheitlichen Einnahmen (Erwerbseinkünften). Dazwischen vermag er die Monopole — i n seiner Terminologie: Regalien — als spezielle A r t der Erwerbseinkünfte, bei denen zu einer rentablen Tätigkeit noch ein besonderes Vorrecht des Staates hinzutritt, nicht zu erklären. Diese Unklarheiten sind zum wesentlichen Teil das Spiegelbild der Gebühren noch heute. Der klare Ansatz, das Äquivalenzprinzip zum Abgrenzungsmerkmal von Gebühren und Steuern zu machen, findet sich allerdings als ausschließlich steuerbezogenes K r i t e r i u m auch bei L. v. Stein wieder: „Jeder Stempel ist ein ,Steuerstempel', wenn er nach dem Wert des Documentes steigt oder fällt 2 1 ." Bemerkenswert ist, daß schon Stein, wie neuerdings Κ . A. Bettermann 2 2 oder M. Kloepfer 2 3 eine strikte Bemessung der Gebühr sowohl nach dem „Wert" der ,einzelnen' Staatsleistung als auch dem ,individuellen Nutzen' ablehnt. Nach seiner Auffassung ist die Gebühr vielmehr nach „Wesen" und „Zweck" eine primär „politische Einnahmeart" 2 4 gleich den Steuern und der Höhe nach entsprechend auszurichten; allerdings mit einer i n Höhe der 18 „ V o n gewissen Staatsanstalten Gebrauch machen" deutet auf Benutzungsgebühren hin. Die Umschreibung „ w e n n eine Begünstigung zu Theil w i r d " , weist auf die Beiträge hin. Der Passus, „ w e n n sonst eine Staatsbehörde sich m i t seinen Angelegenheiten beschäftigen muß", kennzeichnet die Verwaltungsgebühren. 17 Rau, Grundsätze, S. 339. 18 Vgl. ebenda, S. 340. 19 Vgl. ebenda, S. 341 f. u n d 344 f.; vgl. auch A. Wagner, FinW, Bd. 2, S. 3 Fußn. 1 : Er macht diese Verwechslung Rau ausdrücklich zum V o r w u r f . 20 Rau, Grundsätze, S. 105. 21 Lorenz v. Stein, Lehrbuch der Finanzwissenschaft, 2. Aufl. (Leipzig 1871), S. 468. 22 Κ . A. Bettermann, Gutachten, S. 42 ff.; derselbe, Erhöhung der Fernsprechgebühren ohne Rechtsgrundlage u n d Rechtsschutz, B B 1965, S. 65 (67 ff.).

23

24

Kloepfer, S. 248 ff. Lorenz v. Stein, S. 216 f.

256

D. Systemrationalität u n d Zweckfunktion von Gebühren

kostendeckenden Gebühr fixierten Obergrenze 24 . Steins Darlegungen sind jedoch unter dem systematischen Vorbehalt zu sehen, daß seine Ausführungen allein auf Verwaltungsgebühren beschränkt sind. Die Benutzungsgebühren i m heutigen Sinne ordnet er nämlich unter die Regalien 25 . Außerdem behandelt er Beiträge nicht gesondert. N u r durch diesen methodischen Kunstgriff umgeht er die Schwierigkeiten, die bereits für die Rau'sche Auffassung dargelegt wurden 2 6 . Steins Bedeutung liegt insoweit allein darin, daß er zum einen erkannt hat, daß sowohl der Kostendeckungs- als auch der Äquivalenzgrundsatz keine spezifischen ,Gebührenprinzipien' sind. Und zum anderen i n der Hervorhebung des ,politischen 4 Moments der Gebührenbemessung sowie der Zurückdrängung der ausschließlich fiskalischen Zielsetzungen. I n soweit knüpft er jedoch nur an die Auffassung der Kameralistik an, die schon davon ausging: „Der hauptsächlichste Grundsatz . . . ist, daß er (der Staat) 2 7 die Einkünfte niemals zum Hauptszweck oder n u r zu einem wichtigen Nebenzwecke machet; sondern man muß i n allen dahin einschlagenden Unternehmungen und Entscheidungen bloß das wahre Beste des Staates und die Beschaffenheit, Gerechtigkeit und Billigkeit vor Augen haben, ohne auf die dabey fallenden Einkünfte den geringsten Bedacht zu haben 28 . 44 Die Betrachtungen L . v. Steins teilt wiederum A. Wagner weitgehend, dessen Einfluß auf den Juristischen 4 Gebührenbegriff unverkennbar ist 2 9 . Er schreibt sogar: „Die bedeutendste Förderung u n d Klärung der Gebührenlehre und der Lehre von den Verkehrssteuern ist L. v. Stein zu verdanken, besonders die scharfe Trennung des Gebühren« und des Steuerprinzips 30 . 44 Selbst definiert er die Gebühren als „Abgaben, welche von einzelnen oder Gruppen von einzelnen als ein spezielles Entgelt eines ihnen vom Staate geleisteten Dienstes oder einer durch sie dem Staat verursachten Ausgabe (Kostenprovocation) bei der Ausübung einer Staatstätigkeit i n einer von der Staatsgewalt einseitig bestimmten Weise und normierten Höhe erhoben werden 44 . Als zusätzliches finanzpolitisches Merkmal der Gebühren nennt er, genau wie L. v. Stein, die Grenze der gesamten Gebühreneinnahmen durch die Höhe der Kosten der Staatsleistungen 31 . Diese Definition Wagners bringt gegenüber seinen Vorgängern nur wenig sachlich Neues. Wagners Bedeutung liegt vielmehr darin, zwei Merkmale als Abgrenzungs25 26 27

28 29

30 31

Vgl. die Kritik A. Wagners, FinW, Bd. I, S. 322 - 323, Anm. 19. Vgl. so schon Hansmeyer / Fürst, S. 14. Ergänzung des Verfassers.

v. Justi, Staatswirthschaft, S. 402. Vgl. B V e r w G E 12, S. 162 ff.

Wagner, FinW, Bd. 2, S. 4, Anm. 1. Wagner, FinW, Bd. 1, S. 312 ff.

§ 29 Gebührentheorie seit dem Kameralismus

257

kriterien wieder i n den Vordergrund gestellt zu haben, wenn er die Auffassung vertritt, u m Gebühren handele es sich immer dann, wenn ein spezielles Entgelt' für eine Staatsleistung vorliege und wenn außerdem insgesamt keine höheren Einnahmen erzielt werden als ,Kosten' entstanden seien. Wagner kann auch die Benutzungsgebühren i n seine Betrachtungen miteinbeziehen. Ihre Bedeutung bezüglich der Gebührenhöhe i n ihren Bezügen zur heutigen und konkreten Problematik kommt am deutlichsten dadurch zum Ausdruck, wenn er L . v. Stein rügt, w e i l dieser sowohl die strenge Kostentheorie als auch die Nutzentheorie als Bemessungskriterien ablehnt, w e i l damit jeder U n terschied zwischen Steuer und Gebühr verwischt werde 3 2 und außerdem folgende Nebenbedingungen zu wenig beachtet seien: — daß der Staat die bezügliche Tätigkeit stets mehr oder weniger auch i m allgemeinen ,öffentlichen Interesse' ausübt und daß entsprechend hoch oder niedrig auch die Gebühr anzusetzen sei 3 3 ; — daß dort keine Gebühr erhoben werden dürfe, wo von einem besonderen Nutzen des einzelnen aus einer Berührung m i t einer Staatstätigkeit oder von einer besonderen Kostenverursachung durch den einzelnen gar nicht ernstlich die Rede sein kann oder Nutzen wie Kostenmachung i n solchen Fällen ganz unbedeutend seien 34 ; — daß für die Gebühr der leitende Gesichtspunkt für die Erhebung und Höhe wenigstens das Bestreben sei, zwischen dem Wert einer einzelnen Staatsleistung für den einzelnen Genießenden, der K o stenverursachung durch den Benutzenden und dem Kostenbetrage der einzelnen Staatsleistung für den Staat ein möglichst angemessenes Verhältnis herzustellen 35 . Z u diesen Bedingungen kommt noch ein Stück soziale Orientierung, das bei der Darstellung der einzelnen Gebührenhaushalte vorgeführt w i r d : „Rechts- und allgemeine Verwaltungsgebühren, Gebühren für das Gesundheitswesen, für das Unterrichts- und Bildungswesen sind möglichst niedrig anzusetzen. Höher dürfen i m allgemeinen und müssen meistens die Gebühren der volkswirtschaftlichen Verwaltung sein, w e i l es sich hier großenteils u m materielle Leistungen des Staates handelt 3 6 ." Das Verdienst A. Wagners liegt darin, daß er eine weitgehende Gliederung der Gebühren nach Verwaltungs- und Benutzungsgebühren i m Gegensatz zu der bisher rein phänomenologischen Erfassung nach institutionell gegliederten Verwaltungszweigen begründete. Verwaltungs32 33

34 35

36

Wagner, FinW, Bd. 1, S. 325, Anm. 22. Ebenda, S. 325 u n d Bd. 2, S. 115.

Wagner, FinW, Bd. 1, S. 325. Ebenda, S. 327 f.

Wagner, FinW, Bd. 2, S. 114.

17 Feigenbutz

258

D. Systemrationalität u n d Zweckfunktion von Gebühren

gebühren entsprechen i n seiner Terminologie den „Rechts- und Verwaltungsgebühren" 3 7 , einschließlich der i n der Klassifizierung „ C u l t u r und Wohlfahrtsgebühren" enthaltenen Unterteilung von Gebühren für die M i t w i r k u n g des Staates oder eines Selbstverwaltungskörpers i n den wirtschaftlichen Angelegenheiten von Privaten 3 8 . Benutzungsgebühren sind die Untergruppe Gebühren für die private Benutzung öffentlicher Einrichtungen und Anstalten, die gleichermaßen zu der Klasse der K u l t u r - und Wohlfahrtsgebühren gehören 38 . Betrachtet man jedoch die Wagnerschen Abgrenzungen etwas genauer, so erkennt man, daß sie gegenüber Rau und von Stein keineswegs i n von i h r gerügten Momenten bessere verbindliche Prinzipien enthält. Seine Ergebnisse entsprechen vielmehr i m wesentlichen denen v. Steins, Gebühren als Steuern aufzufassen, wenn ihre Höhe die Summe der Gesamtkosten übersteigt. Sie unterscheiden sich nur insoweit, daß eine Gebühr nicht schon dann zur Steuer werden soll, wenn sie die Gesamtkosten übersteigen, sondern erst dann, wenn die Gesamteinnahmen ,willkürlich 4 , also gezielt die Gesamtkosten übersteigen 39 . Diese Auffassung findet sich heute i n der Rechtsprechung gerade zu den Post- und Fernmeldegebühren wieder 4 0 . Hier bei A. Wagner ist überhaupt die Fundstelle für die von nun an die gesamte ,juristische 4 Literatur durchziehende Diskussion u m die unzulässigen und bekämpften Mischformen, die diese Auffassung dann m i t sich bringt, wenn ein spezielles Entgelt absichtlich die Kosten übersteigt. Denn Wagner war es, der den übersteigenden Teil unter die Verbrauchs- bzw. i m Falle nutzloser Leistungen unter Ertragssteuern einordnete 41 . Zugleich gelingt es i h m nicht, die Abgrenzung der Benutzungsgebühren zu den Erwerbseinkünften zu begründen. Er ist es vielmehr, der insoweit w o h l erstmals auf Grund seines Unterscheidungskriteriums der ,Einnahmeerzielung 4 die Paradoxie dogmatisch begründete, daß die Eisenbahn als Erwerbsunternehmen, d. h. nicht als Gebührenbereich anzusehen sei, während die Post ein Gebührenhaushalt sei, w e i l bei der Eisenbahn das Erwerbsstreben i m Vordergrund stehe, bei der Post hingegen das Dienen 4 2 . Über diese Anschauungen A. Wagners ist der juristische 4 Gebührenbegriff der Rechtsprechung bis i n die neueste Zeit nicht hinausgekommen 4 3 . Die Rechtsprechung und die herkömmliche Betrachtungsweise 37

Wagner, FinW, Bd. 2, S. 18. Ebenda, S. 62. 39 Wagner benutzt den Terminus „geplant"; vgl. ebenda, S. 27. 40 B V e r w G E 36, S. 36 (46 ff.). 41 Wagner, F i n W , Bd. 2, S. 28. 42 Vgl. schon die K r i t i k Meisels, Gebührenlehre, S. 398. 43 B V e r w G E 12, S. 162. Die Darstellung eines „juristischen" Gebührenbegriffs überhaupt ist dogmenhistorisch stets n u r als das uneigenständige 38

§ 29 Gebührentheorie seit dem Kameralismus

259

stellen bis auf wenige Ausnahmen i m Grunde nicht mehr und nicht weniger als die punktuelle Wagnersche Gebührenmorphologie finanzwissenschaftlicher Prägung dar, wie sie bereits oben i n §§ 16 und 17 analysiert wurde. Die herkömmliche Formulierung der Gebühren als angemessenes' Entgelt, das keine darüber hinausgehende Nebenwirkungen haben dürfe, ist jedoch offenbar juristisch mehr die Bekundung einer guten Absicht als eine Entscheidungsregel hinsichtlich der Kostenerfassung und Zurechnung, die das eigentliche Kernproblem darstellt. Die ,funktionale' Struktur dieser Umschreibung besteht doch, durchschaut man sie logisch, darin, daß der definierte Erhebungszweck zugleich als Rechtfertigung und Bemessungskriterium dient. Logisch w i r d dadurch das, was innerhalb der Gebührenbemessung regelungsbedürftig ist oder auf die Einhaltung bewiesen werden soll, bereits vorausgesetzt. Es handelt sich immer nur u m eine verunklarende Tautologie, die der Judikatur zur Begründung von Entscheidungen dienen soll, die bereits getroffen sind. A. Wagner selbst scheint dies wohl i n t u i t i v gespürt zu haben, wenn er i m Gegensatz zur Geltung des die scharfe Trennung zur Steuer ermöglichenden Äquivalenzprinzipes ausführt: „Denn die Frage, ob und wann überhaupt, ferner i n welcher Höhe Gebühren erhoben werden, ist . . . nach Gesichtspunkten der Verwaltungspolitik, nicht unmittelbar nach finanziellen Gesichtspunkten zu entscheiden 44 ." Er war indes nicht imstande, daraus Konsequenzen zu ziehen. Die letztere Feststellung gilt insbesondere auch für das Bundesverwaltungsgericht, das die Untauglichkeit seiner bislang judizierten Kriterien i n der Entscheidung vom 24. März 1961 sich selbst bescheinigt, wenn es uneingeschränkt eingesteht, daß „hier (gemeint i m Falle der Unmöglichkeit der Feststellung des ,Wertes' oder der Einzelverhältnisse) 45 nichts anderes übrig bleibe, als eine feste Gebühr" 46 zu erheben. Als Spiegelbild der finanzwissenschaftlichen Gebührentheorie nachzuzeichnen. F ü r den F a l l der Wertlosigkeit der Gebührenleistung vgl. insbesondere auch B V e r w G E 5, S. 136 (143). 44

45

Wagner, FinW, Bd. 1, S. 324.

B V e r w G E 12, S. 162 (169). Hierzu wurde n u r die Überlegung angestellt, daß bei dem Inanspruchnehmenden keine Überlegungen auftauchen dürften, ob er sich die Leistung — Ausstellung eines Passes — wegen der m i t A u s stellung verbundenen Kosten erlauben könne. I m Grunde ist damit n u r das Verbot der Abschreckungswirkung umschrieben, das sich u n m i t t e l b a r aus dem Übermaßverbot ergibt, aber k e i n spezifisch gebührentypisiertes M e r k m a l ist. 48 Der Ausdruck der tiefen Resignation i n der Thematik der Bemessung von Gebühren nach „gebühren"rechtlich, nicht allgemeinen Entscheidungsregeln, w i r d hieraus w o h l am deutlichsten erkennbar. Jeder Pflichtige, jedes Gericht stünde doch vor der Frage: Feste Gebühr — wonach, w i e hoch, w i e überprüfbar usf.? 17*

260

D. Systemrationalität u n d Zweckfunktion von Gebühren

Entscheidungsregel bedarf diese Judikatur keiner weiteren Erörterung mehr. Sie sei aber der Maßstab und die Rechtfertigung für die weitere Diskussion, die auf Grund der Untersuchungen zum verfassungsrechtlichen Begriff der Gebühr und seiner Abgrenzung zur Steuer dadurch geleitet wird, daß die Abgrenzung von Steuer und Gebühr stets und notwendig nur ,formalfunktionar sein kann. § 30 Die semantische Gehaltlosigkeit des Gebührenbegriffes des Bonner Grundgesetzes Die folgenden Darlegungen seien zunächst dem semantischen Gehalt der Gebühren als Gegenleistung für eine gesondert angebotene und beanspruchte Leistung öffentlichrechtlicher A r t gewidmet. Es werden insoweit die Erörterungen zum verfassungsrechtlichen Gehalt des Gebührenbegriffes vorausgesetzt. Gebühren sind danach als »selbständige4 Einnahmekategorie ausschließlich i m Kontrast zu Steuern i m Grundgesetz vorgegeben 1 . Informell sind sie dadurch ausschließlich eine formal typisierte, funktionale' Systemkategorie und ein spezifischer Zweckbegriff. Dies folgt aus den maximal i m Grundgesetz enthaltenen Anordnungen, daß Steuern grundsätzlich nicht für besondere Verwaltungsleistungen erhoben werden dürfen und Gebühren infolge fehlender eigener Gesetzgebungszuständigkeit stets streng akzessorisch zur Sachregelungskompetenz i m Sinne der A r t . 73 ff. GG zu verstehen sind. Die Analyse sei deshalb ausschließlich i n Fortführung dieses M i n i malgehaltes system- und begrifflich zweckrational betrieben. Der Ausgangspunkt sei die Analyse der dogmenhistorisch erstmals und noch heute i m Ansatz anerkannten Umschreibung der gebührenfähigen Tatbestände i m Liberalismus. Untersucht man sie auf ihre logische Struktur, so gründen sich die Darlegungen A. Smiths schlicht auf die »kausale4 Beobachtung des Ausgabenverlaufes auf seine unmittelbare Unterscheidbarkeit. Der i m Einzelfall durch die gesonderte Inanspruchnahme unmittelbar i n der Person des Inanspruchnehmenden sich niederschlagende ,unmittelbare Vorteil 4 und seine daher mögliche Erfaßbarkeit durch „Steuern der einzelnen" stellt die grundlegende Beobachtung dar. Vergleicht man diesen Ansatz unter Außerachtlassung der liberalistischen Vorstellungen über die Werthaftigkeit von Staatsleistungen, die i n Form von Dienstleistungen i. d. R. als unproduktiv angesehen wurden, m i t der Definition der Gebühren als Gegen1

Die Diskussion der Beiträge als abgabenrechtliches Rechtsinstitut ist systemlogisch dagegen die Frage nach den rechtfertigenden Elementen dieser als selbständige Abgabenkategorie gegenüber Steuern u n d Gebühren. Sie ist also keine Definitionsfrage der Begriffe beider, w i e dies z. B. Kr eft, S. 228, f ü r Steuern meint. Aus diesem Grunde w i r d das Gebührenverständnis ausschließlich i m Kontrast zum Steuerbegriff entwickelt.

§ 30 Semantische Gehaltlosigkeit des Gebührenbegriffes

261

leistung für eine gesondert ,beanspuchte' Leistung öffentlichrechtlicher A r t , so erkennt man unschwer, daß Steuern und Gebühren methodisch dasselbe Ziel, Einnahmen zwangsweise zu erheben 2 , jeweils nur aus dem unterschiedlichen Zweck zugrunde liegt: zum einen eine konkret unterscheidbare Staatsleistung zu entgelten, während dies zum anderen nicht der Fall ist. Der Ausdruck Gegenleistung als ,Symbol' der speziellen Entgeltlichkeit ist diesbezüglich über das materielle „Wie" i n keiner Weise aussageinformeller 3 . Das Verständnis der Gebühr beruht danach vielmehr nur auf der Kontrastbeobachtung, daß bereits die Phänomenologie der ,voraussetzungslosen' Einnahmen entsprechend den unmittelbar ununterscheidbaren Ausgaben — i n der Terminologie von Adam Smith: „die dem allgemeinen Besten der Volksgesamtheit dienen" — systematisch erkannt und anerkannt war. Es galt nur, beide wechselseitig rechtfertigend zu beschreiben. Wenn A. Smith dafür das K r i t e r i u m „Ausgaben, zu denen einzelne Anlaß geben", bzw. die Unterscheidbarkeit des „unmittelbaren Vorteils" zum rechtfertigenden Anlaß und Grund nahm, so haben Steuern und Gebühren eines gemeinsam und ein Moment trennt sie auch nur. Gemeinsam ist ihnen das Ziel, daß sie charakteristisch zu Abgaben macht, die Notwendigkeit der hoheitlichen Einnahmeerzielung. Trennend kennzeichnet sie die Beobachtung des ,formalen' Kausalverlaufes zur Erreichung dieses Zieles. Die Besteuerung stellt sich so dar, daß der Staat durch besondere Steuerbehörden i n das Vermögen seiner Bürger i n weitestem Sinne eingreift. Die Gebühr dagegen w i r d durch die Berührung des Bürgers mit einer beliebigen öffentlichrechtlichen ,Staatsleistung' gekennzeichnet, die der Bürger als gesondert angebotene individuell beansprucht. Von diesem Steuerverständnis — abstrahiert von einer konkret zurechen- und unterscheidbaren Leistung — her kann die Gebühr nur als Relation zwischen der unmittelbar unterscheidbaren Individualleistung und einer entsprechenden Gegenleistung system- und zweckrational verstanden und konkretisierend erfaßt werden. Nur i n diesem von der unmittelbar unterscheidbaren Leistung abgelösten Sinne konnten Otto Mayer, W. Jellinek u. a. 4 die Steuer als ,voraussetzungslos' und rein um2 3

W. Jellinek, Verwaltungsrecht, S. 393 f.

Die Formulierung „materielles Wie" bedeutet das Symbol für einen A n haltspunkt zur definitiven Bestimmung der Gebührenhöhe nach „materiellen" Kriterien. 4 Otto Mayer, Dt. Verwaltungsrecht, Bd. I, 2. Aufl., S. 331 ff.: „ W i r haben es bei der Steuerauflage n u r m i t solchen Zahlungspflichten zu tun, i n w e l chem diese — d. h. die Finanzgewalt — dem Untertanen rein u n d voraussetzungslos entgegentritt." W. Jellinek, Verwaltungsrecht, S. 393: „ K l a r hebt sich die Steuer als die voraussetzungslos geschuldete Abgabe von der Gebühr ab." So auch Fleiner, Institutionen, S. 421. Nawiasky, Beiträge zur Theorie des Steuerrechts, D S t B l 1925, Sp. 259. Stähler, S. 69; H. P. Ipsen, Die Rundfunkgebühr, S. 37; Fr. Klein, Kammerbeitrag, S. 319 r. Sp.

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D. Systemrationalität und Zweckfunktion von Gebühren

schreiben 5 . Daraus erschließt sich jedoch, daß damals wie heute die g e sonderte' Inanspruchnahme der Leistungen des Staates der äußere oder besser formal-kausale Anlaß der Gebührenerhebung war und ist 6 . Dieser Ansatz ist systemrational aber nur ein Moment i n der Grundstruktur der allgemeinen und einfachsten Zweck-Mittel-Relation als Kausalkategorie. Gebühren sind danach logisch ein spezielles ,Mittel' — aber auch nur Mittel der Abgabenerhebung! Sie sind nicht zugleich das Ziel. Die Abgeltung des Nutzens, des Vorteiles, des Wertes ist das ,Ziel', wofür Gebühren ,Mittel' sind 7 . Als Entscheidungskriterien des Gebührenbegriffes i m Rahmen der Konkretisierung der Gegenleistung als ,angemessene' oder ,gerecht' bemessene, sind der Wert, Nutzen, Vorteil usf. logisch nicht systemrational der reinen Kausalkategorie i m Sinne der Zweck-Mittel-Relation entnehmbar, sondern, wie schon angedeutet, tautologisch und der Verschleierung dienlich, daß keine Entscheidungskriterien zur Erfassung des Nutzen, Wertes etc. vorhanden sind. Denn so einleuchtend es auch scheinen mag, den unmittelbaren Vorteil bzw. Nutzen oder den Wert der Leistung zum Gebührenmaßstab zu machen, so unabweisbar ist es, daß es sich u m eine systemrationale Inversion von Zweck und M i t t e l handelt, wenn man zugleich diese K r i t e r i e n zum Indikator für das Abgelten einer Individualleistung, also der Zielerfassung, macht. Der entscheidungsfähig nachvollziehbare Weg des Mittels zur Erreichung des Zieles w i r d dadurch unerörtert gelassen. Die Folge davon kreiert das Judiz der gefühlsmäßigen Intuition. Als Entscheidungskriterium offenbart sich ihre Unzuverlässigkeit dann w o h l am besten, wenn ein tatsächlicher und oft auch erheblicher Leistungsaufwand notwendig ist, den es gebührenmäßig zu erfassen gilt, aber die Inanspruchnahme dem Pflichtigen keinen Vorteil, Wert oder N u t zen zeitigt, der als ,angemessen' erachtet werden könnte. Der Charakter der Inversionsmethodik ist daraus am klarsten erhellt. Sie verdeckt allein die Tatsache, daß die Zweck-Mittel-Relation von Leistung und Gegenleistung nur eine reine funktionale' Kausalkategorie bzw. -beobachtung ist. Nach dieser vorbereitenden Klarstellung der rechtfertigenden systemund zweckrationalen Grundbeobachtung von Steuern und Gebühren besteht das gehaltliche Ergebnis darin, daß die Umschreibung der Ge5 Die Intention der „Voraussetzungslosigkeit" i n diesem Sinne verkennt z. B. Kreft, S. 200 ff. Er läßt den Bezug des ausschließlichen Verhältnisses von Staat - Pflichtigem außer acht. 6 Vgl. Blumenstein, S. 2, der die Gebühr als „Kausalabgabe" den Steuern gegenüberstellt. 7 Dies entspricht der herkömmlichen Sicht, die unter Leistungserfassung die Nutz-, Wert- bzw. Vorteilhaftigkeit verstand, wobei übersehen wurde, daß auch eine Leistung dann erbracht werden kann, wenn sie keinen N u t zen, Wert oder Vorteil hat. Vgl. BVerwGE 12, S. 162 (169 ff.) und zuvor BVerwGE 5, S. 136 (143).

§ 30 Semantische Gehaltlosigkeit des Gebührenbegriffes

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bühren als »Gegenleistung' kontextisoliert keinen semantischen Gehalt hat. Oder anders formuliert, daß i h r von der Nichterhebung als äußerster Grenzfall bis zum Wucher und darüber der totale Spielraum zugrunde liegt. Kontextisoliert bedeutet, daß der Gehalt, der i n anderen Verfassungssätzen, wie z.B. dem Rechtsstaatsprinzip, dem Verhältnisoder Eignungsgebot bzw. sonstigen Rechtsregeln enthalten ist, unberücksichtigt bleibt. Die Begründung lautet, daß die Zweck-Mittel-Relation keine Entscheidungsregel ,materialer' A r t über die Bemessung der geldwerten Gegenleistung für den Vorteil, Nutzen oder Wert usf. enthält. Sie hat nur den Sinn, die funktionale' Ausrichtung der Gegenleistung für die Erfassung der Leistung zu gewährleisten. Sie verweist damit für die Fälle, daß eine ,bestimmte' Gebührenhöhe angestrebt werden soll, die nicht durch die ,reine' kausale Funktionalität gekennzeichnet sein soll, auf Kriterien, die außerhalb ihrer selbst liegen. Sie ist als Kausalrelation zweckhaft rein formal-kausal eindimensional strukturiert und liegt als solche jeder Abgabenerhebung zugrunde. Die Vorstellungen über die Höhe von Abgaben entweder nach den Kosten, dem Nutzen, dem Wert usf. würden ansonsten für alle Abgaben gleich gelten 8 . Oder anders ausgedrückt: die reine formal-kausale Zweck-Mittel-Relation ist werthaft nicht wahrheitsfähig, sondern ,materiell' zielund mittelleer, d. h. konkretisierungsbedürftig. Geht es dabei darum, durch die Gegenleistung die gesondert ,angebotene' und ,beanspruchte' Leistung ,geldeswert' abzugelten, so lautet die präzise Entscheidungsformel nicht etwa nur die ,Kosten', gewissermaßen als die ultima ratio eines eingeengten Spielraumdenkens i n Alternativen. Die Leistungserstellung und -Vorhaltung kann oft praktisch nur durch die Bemessung über die Kosten hinaus gewährleistet werden 9 . Der Zweck der Leistungsabgabe kann überdies aus den verschiedensten Motiven gerade i n der Abgabe unter den Kosten bestehen 10 . Solange die Gegenleistung nur f u n k t i o n a l ' leistungsbezogen ist, ist sie m i t anderen Worten zweckvariabel bemeßbar. Emanation und Aufgabe der Souveränität des Gesetzgebers ist es, diese begriffliche Varietät der Gebühren als funktionalem Zweckbegriff zu fixieren, indem er positive Richtlinien normiert. Die Frage, welche Bedeutung die so beschriebene Gebührendefinition trotz oder auf Grund dieser Zurüstung als Zweckbegriff hat, soll fol8 I n der Tat folgert dies das Bundesverfassungsgericht anscheinend, wenn es die Auffassung vertritt, daß das — angeblich den Entgeltabgaben vorbehaltene — Äquivalenzprinzip i m Recht der Gewerbesteuern von prägender Gültigkeit sei. Vgl. BVerfGE 13, S. 331 (348); 19, S. 101 (108); 21, S. 54 (65); BFHE 90, S. 501 (505). 9 I m betriebswirtschaftlichen Sinne — gem. § 18 PostVerwG. Unter sie fallen ζ. B. nicht die Tilgungspflichten als reine Vermögenspflichten. Dies sei insbesondere Wendt, S. 119 ff. entgegnet. 10 Vgl. die eingangs unter § 3 erörterten Ziele.

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D. Systemrationalität u n d Zweckfunktion von Gebühren

gend erörtert werden. Hier sei nur die negative Bedeutung dahin umschrieben, daß der Formel von Gebühren als Gegenleistung für eine gesondert angebotene und beanspruchte Leistung des Staates kein ,materialer' Maßstab zur Bestimmung der Gebührenhöhe und damit zum Beispiel auch nicht zur systemrationalen Abgrenzung zur Steuer zu entnehmen ist. Das bedeutet für die praktische Anwendung, daß die Hauptaufgabe nicht die ,materiale' Interpretation des Leistungs- und Gegenleistungsverhältnisses sein kann. Sie besteht vielmehr positiv ausschließlich i n der Konkretisierung der formal-kausalfunktionalen Bezogenheit der Gegenleistung auf die jeweils gesondert angebotene und beanspruchte Leistung bzw. Leistungsklasse. § 31 Die Funktion der Gebühren als formal-kausale Gegenleistung im Sinne von reinen Entscheidungsregeln Die Darlegungen zum semantischen Gehalt der herkömmlichen Gebührenformel haben gezeigt, daß i h r ,einnahmeseitig' ein rein formalkausales Verständnis gegenüber den — i m Verhältnis von Staat — Pflichtigen i m Sinne von unterscheidbaren Leistungen — voraussetzungslosen Steuern zugrunde liegt. Es wurde daraus zugleich deutlich, daß Gebühren trotz des m i t den Steuern gemeinsamen Zieles, der hoheitlichen Einnahmeerzielung, deshalb zu unterscheiden sind, w e i l sie formal-kausal einnahmeseitig zur Leistung, die angeboten und beansprucht wird, fungibel i n Bezug gesetzt werden. Für die Systemrationalität von Gebühren als ,einnahmeseitig' rein formal-kausale Rechtsregeln sei deshalb der Ausdruck einnahmeseitige Funktion der Rechtsregel eingeführt. Unter Funktion werde insoweit die Relation der Rechtsregel zu dem rechtlich zu ordnenden bzw. zu stabilisierenden Vorgang der geldwerten Leistungserfassung verstanden. Unter ordnen bzw. stabilisieren sei gebührenrechtlich die methodische Erfassung für die spezifische Leistungserstellung, Vorhaltung sowie die Weiterentwicklung und den Ausbau innerhalb einer bestimmten Raum-Zeitdimension i n bezug auf den individuellen Benutzer bzw. für die homogen spezifischste Leistungsklassengemeinschaft verstanden. M i t dieser Analyse der Gebühren als Abgaben ist jedoch systemrational nur die Einnahmeseite i n ihrer Gegensätzlichkeit zu der Einnahmeseite der Steuern beachtet und formal erfaßt. Dieser Gegensätzlichkeit entspricht zwar interpretativ die oben dargestellte Methodik des Umkehrschlusses i n der Bestimmung der verfassungsrechtlichen Rollen von Steuern und Gebühren innerhalb der Zuständigkeitsverteilung des Grundgesetzes. Unbeachtet bleibt jedoch, daß alle Abgaben nicht nur eine systemrationale ,Einnahme-', sondern auch eine Ausgabenseite haben. Diese Scheidung der Abgaben i n eine funktionale Einnahme-

§ 31 Gebühren als formal-kausale Entscheidungsregeln

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und Ausgabenseite ist bereits A. Smith bekannt. Er benennt die Steuern i m heutigen Sinne als „Ausgaben, die dem allgemeinen Besten der Volksgesamtheit" dienen. Die Gebühren nennt er dagegen „Ausgaben, zu denen einzelne Personen den Anlaß geben bzw. die einzelnen Personen den unmittelbaren Vorteil" bringen. I n der geltenden Steuertheorie w i r d dementsprechend die Relevanz der Ausgabenseite durch die Geltung des Non-Affectation-Prinzipes unmittelbar erkannt und anerkannt. Die Funktion der Gebühren als reine Rechtsregel erfaßt und umfaßt systemrational jedoch — ebenso wie beim Steuerverständnis i m Sinne verfassungsrechtlich zulässiger Zweckvarietät 1 — die Beachtung nicht nur i n der Einnahme, sondern auch i n der Ausgabenseite i n ihrer Gegensätzlichkeit' zu derjenigen der Steuern. Die Funktion der Gebühren als Gegenleistung ist mit anderen Worten stets ambivalent i m Sinne eines ,Einnehmens für' und eines ,Ausgebens für' zu verstehen. Beide Dimensionen sind systemrational der Gebühr als ,Funktion' i m Sinne einer reinen Rechtsregel formal-kausal inhärent. Gebühren haben dementsprechend einnähme- und ausgabenseitig zur »Funktion', die Relation der Rechtsregel zum rechtlich zu ordnenden bzw. zu stabilisierenden Zustand ausschließlich formal-kausal i m soeben erörterten Sinne zu gewährleisten. Da das systemrationale Funktionsschema korrekt als M i t t e l zum Zweck, die gesondert ,angebotene' und beanspruchte' Leistung abzugelten, feststeht, bedeutet dies, daß die »Varietät' der verfassungsrechtlichen Gebührenzwecke, insbesondere die der Einnahmeerzielung, funktional, d. h. stets einnähme- und ausgabenseitig formal-kausal auf die gesondert angebotene und beanspruchte Leistung — für die Gebühren geldwerthaft Gegenleistung sein sollen — bindend bezogen sein muß. Formal-logisch erschöpft sich ihre Funktion zugleich darin, diese wechselseitige Bezogenheit ausschließlich i n diesem »doppelten' Sinne zu ordnen bzw. zu stabilisieren. Dies bedeutet, eine darüber hinausgehende (Einnahmeerzielungs-)Funktion kommt den Gebühren nicht zu. Dies gilt insbesondere nach der Klarstellug der Gebühren als reine Rechtsregel, der kein ,materieller' Maßstab zu entnehmen ist, um Gebühren der Höhe nach festzulegen. Daraus w i r d zugleich ersichtlich, daß nicht irgendeine Höhe oder Zwecksetzung 1 So ausdrücklich auch BVerfGE 18, S. 315 (328): Hier hat das Bundesverfassungsgericht, als es u m die Abgrenzung der Ausgleichsabgabe des § 12 Abs. 3 Milch- u n d Fettgesetz v o m 10.12.1952 (BGBl I 811) ging, die Steuereigenschaft der Ausgleichsabgabe i n erster L i n i e deshalb verneint, v/eil sie nicht „dem allgemeinen Finanzbedarf des Staates" diene. Vgl. i m Ansatz schon O. Mayer, Dt. Verwaltungsrecht, Bd. I, S. 331: „ D i e Steuer ist eine Geldleistung, welche dem Untertanen durch die öffentliche Gewalt auferlegt w i r d schlechthin zur Vermehrung der Staatseinkünfte . . . " H. P. Ipsen, Rundfunkgebühr, S. 37: Die Steuer w i r d auferlegt „zur allgemeinen V e r stärkung der öffentlichen Haushaltsmittel". Stähler, S. 10, 29. v. Kleinwächter, Lehrbuch der Finanzwissenschaft, S. 89: „Steuern . . . dienen zur Bestreitung der Staatsausgaben überhaupt." Gerloff, Steuerwirtschaftslehre, S. 252.

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D. Systemrationalität und Zweckfunktion von Gebühren

punktueller A r t — wie ζ. B. Gewinnerzielung — das abgrenzende Entscheidungskriterium zu anderen Abgaben, insbesondere zu den Steuern, darstellt, sondern daß dies allein die ,Funktion' i m erörterten Sinne gewährleistet. Die Entscheidungskriterien dafür sind zweck- und systemrational: die einnahmeseitig voraussetzungslose und ausgabenseitig beliebige Zweckvarietät bzw. Zweckfungibilität einerseits bei den Steuern und die einnahmeseitig wie ausgabenseitig leistungsgebundene Zweckvarietät bei Gebühren andererseits. I m Anschluß daran lassen sich für die Gebührenbemessung die folgenden Entscheidungsregeln formulieren. Aus der Funktion der Gebühr als Mittel zum Zwecke, eine gesondert angebotene und beanspruchte Staatsleistung abzugelten, folgt: „Eine der Höhe nach system- und zweckrational bemessene Gebühr liegt immer dann nur vor, wenn sie vom Normgeber gezielt ausschließlich das Verhältnis zu der gesondert beanspruchten Leistung formalkausal einnähme- und ausgabenseitig zu ordnen bzw. zu stabilisieren hat. I m Rahmen massenhafter Staatsleistungen, die nur als leistungsklassenspezifisch gemeinschaftliche erstell- und gewährleistbar sind, liegen der Höhe nach zulässig system- und zweckrational bemessene Gebühren dann nur vor, wenn sie vom Normgeber formal-kausal gezielt dazu bestimmt sind, die nur als spezifisch leistungsklassengemeinschaftlichen Leistungen i n Tarifen zu ordnen bzw. zu stabilisieren, es sei denn, verfassungsrechtlich zulässige Ziele überlagern ausnahmsweise die ersteren (1. Hilfssatz). Innerhalb einer Organisationseinheit m i t mehreren spezifisch differenzierten Leistungsklassen liegen der Höhe nach funktional bemessene Gebühren dann nur vor, wenn sie vom Normgeber formal-kausal gezielt dazu bestimmt sind, die jeweils nach dem 1. Hilfssatz zu erstellenden Gebühren zu bestimmen (2. Hilfssatz)." Die Begründung ergibt sich verwaltungsrechtlich aus dem Kleid der Gebühren als typisierter Verwaltungsakt, d. h. als gebührenrechtliche Maßnahme zur unmittelbaren Regelung eines Einzelfalles. I n die Funktionalität geldwerter Abgeltung einer gesondert angebotenen und beanspruchten Staatsleistung transformiert, bedeutet dies zweckrational notwendig die einnähme- und ausgabenseitige „Nur-Regelung" des Einzelfalles. Oder genauer, die Zweckbegrifflichkeit der Gebühr als Rechtsinstitut erschöpft sich i n dem Gedanken des funktionalen Leistungs-Ersatzes i m Einzelfall, wie er zur Ordnung und Stabilisierung vom Staat vorgestreckt w i r d und stets erneut vorzustrecken ist. Funktional überdies deshalb, weil es dem Staat unbenommen sein soll, dies zweckvariabel i m Sinne der überlagernden Verfassungsgebote zu vollziehen. Privilegierende Zweckvarietät bedeutet alsdann aus seiner

§ 31 Gebühren als formal-kausale Entscheidungsregeln

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Sicht auf Grund der bindenden Grenzen aus diesem Verständnis der Gebühr zugleich seine finanzielle ,Einstandspflicht', da Gebühren als typisiert hoheitliche Regelungsform unmittelbar des Einzelfalles nie zugleich die finanzielle „Auch-Regelung" anderer Einzelfälle beinhaltet. Kostenprivilegierte Gebühren entfalteten ansonsten, insbesondere in komplexen Gebührenstrukturen, stets belastende Drittwirkung, ohne daß dies auf Grund der UnUnterscheidbarkeit der verschiedenen Rechtssphären aus dem ,Mittelbereich' denknotwendig wäre, wie dies ζ. B. i m Rechtsbereich von Erlaubnissen oder (Bau-)Genehmigungen i m Nachbarrecht der Fall sein kann. Dem läßt sich nicht entgegenhalten, daß auch dieses Verständnis system- und zweckrational i n bestimmtem Maße innerhalb tarifierter Leistungsklassen rechnerisch illusorisch werde. Die Gegenargumentation folgt aus dem Gedanken der jeweiligen spezifischen ,Leistungs-Gemeinschaften'. Das Um-Willen einer leistungsspezifisch allen grundsätzlich möglichen Leistungsinanspruchnahme sowie der Leistungsvorhaltung durch eine möglichst vereinfachte Verwaltung sind die diesen quasi genossenschaftlichen' Gedanken tragenden Elemente. Die tarifierte Gebühr variiert sich partiell durchaus noch systemrational zum leistungsspezifisch einnähme- und ausgabenseitigen „Gemeinschaftsentgelt", aufgegeben vom Staat als Organisationsträger, der Kollektive' und »individuelle' Leistungen an die die jeweiligen spezifischen Leistungsgemeinschaften bildenden Glieder bzw. Klassen i m Gegensatz zu den allgemeinen Kollektiven' Staatsleistungen abgibt. Wie bei Einzelleistungen anderer spezifischer Leistungsgemeinschaften — etwa Genossenschaftsverbänden — die Mitglieder die Einzelleistungen zu bezahlen haben, so auch hier: Bei staatlichen speziellen Leistungen hat ein einnahmeund ausgabenseitig zur Leistungsabgabe funktionsrelativer Leistungsund Gegenleistungsaustausch zwischen dem Staat als Erzeuger und dem Inanspruchnehmenden als Konsument stattzufinden, da es sich stets um selbständige und kausal trennbare Nachfragebedürfnisse handelt, die nicht der Sättigung unterliegen und allen gleichheitlich i m erörterten Sinne zugangbar sein sollen. Das entscheidende Moment der Gebühren als Funktion i m Sinne einer reinen Rechtsregel ist insofern i n komplexen Leistungsklassenstrukturen mit überschneidenden Zeit-, Raumund Sachzielebenen stets in dem Gedanken des funktionsrelativen spezifischen Individualleistungs-Ersatzes zu sehen, der dem einzelnen Benutzer auch dann entstanden wäre, wenn der Staat nicht Träger der spezifischen Leistungserstellung wäre. Die Begründung der gegebenen Entscheidungsregeln aus verwaltungsrechtlicher Sicht sei deshalb aus den vorgetragenen Gründen heraus auf die Formel komprimiert: Ge-

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D. Systemrationalität und Z w e c k f u n k t i n von Gebühren

bühren sind einnähme- und ausgabenseitig zu einer gesondert angebotenen und beanspruchten Staatsleistung der funktionale Individualleistungs-Ersatz. § 32 Die Diskussion der Gebühr in Gestalt von Entscheidungsregeln Die gegebenen Entscheidungsregeln sind die system- und begrifflich zweckrationale Konsequenz aus der Tatsache, daß das Rechtsinstitut Gebühr als ,Abgabe4 sowohl nach den allgemeinen verfassungsrechtlichen Zielen als auch der Zielvarietät des jeweiligen Hoheitsträgers einerseits festgesetzt werden und sich dennoch andererseits durch den Anspruch als funktionale Gegenleistung von den Steuern unterscheiden soll. Sie kennzeichnen die Zwittergestalt der Gebühr in ihrer besonderen Affinität zum Preis, ohne jedoch dessen Funktion i m Sinne des klassischen Preismodells wahrnehmen zu können und der Eigenschaft der politisch instrumentalisierten Individualabgabe; kurz: die Nahtstelle zwischen staats- und marktwirtschaftlichen Prinzipien. Die zu diskutierende Frage lautet, was ist durch die Formulierung der Gebühren als funktionaler Individualleistungs-Ersatz in dieser Spannungsreihe erreicht 1 ? 1. Die Gebühr als funktionaler Individualleistungsersatz

Die erste Antwort sei dem Hauptproblem der Bemessung der Gebührenhöhe gewidmet. Nach dem vorgängig erarbeiteten Ergebnis über die semantische Gehaltsleere kann die Antwort i n Gestalt einer ,maximalen' und ,minimalen' Definition wiederum nur systemrational als reiner Zweckbegriff bestimmt werden. Gebühren als abgabenrechtliche Zweckbegriffe sind ,maximal' nur solche Geldleistungen, die formal kostenarten, -stellen und -trägerkausal ausschließlich auf die Bemessung der gesondert angebotenen und beanspruchten Individualleistung einnähme- und ausgabenseitig so exakt als möglich bestimmt sind. M i nimal bestehen funktional in diesem Sinne keine Schranken. Die Höhe der Gebühr entspricht infolgedessen grundsätzlich der gelenkten Leistungsfunktionalität, d. h. der einnähme- und ausgabenseitigen Ordnung und Stabilisierung der Individualleistungserstellung und »Vorhaltung. Sie umfaßt insbesondere auch eine Gewinnerzielung. So befremdend diese Darlegungen zunächst aus herkömmlicher Sicht anmuten mögen, so sind sie doch durch diese funktionale rein formal-kausale Determination von einer rechtslogisch total disziplinierenden Rationalität. Gebühren sind innerhalb dieser systemrationalen Zweckbegriff1

Vgl. Strutz, Gebühren, S. 621 sowie Hansmeyer / Fürst, S. 32 ff.

§3

ebühren als Entscheidungsregeln

269

lichkeit der einnähme- und ausgabenseitigen Bezogenheit auf die Individualleistung zwar beliebig — i m Sinne von verfassungsrechtlich zulässig — zweckvariabel und damit politisch lenkungsfreundlich i m staatsinterventionistischen Sinne. Kein fiskalische Abgrenzungskriterien wie Kostendeckung, Gewinnausschluß usf. scheiden jedoch als zu pauschal und tautologisch aus, w e i l sie überflüssig sind. Denn dadurch, daß für die Fälle staatlicher Intervention die Funktion der Gebühr gerade darin besteht, die Lenkungsvarietät nicht nur einnähme- oder nur ausgabenseitig, sondern stets einnähme- und ausgabenseitig nur zur spezifisch beanspruchten Individualleistung bzw. Leistungsklasse ersatzmäßig zu binden, d. h. ihr allein zugute und anderen nicht zu Lasten kommen darf, zwingt sie den Gebührengesetzgeber, sich stets ex ante Gedanken zu machen, ob und wie er lastenprivilegierende I n terventionsziele ,gebührenextern 4 finanzieren kann. Die insbesondere i n komplexen Gebührenorganisationen beliebig lenkbare, belastende D r i t t w i r k u n g von individualleistungs-ersatzprivilegierten Gebühren als Verwaltungsakten ist i n der ,Gebühren'ebene damit auf Grund der stets vorhandenen Teilbarkeit der geldwerten Gegenleistung gebannt. Dem staatlichen Einfluß auf den einzelnen Staatsbürger sind damit i m Gebührenrecht feste Grenzen i n der Handhabung der Gebühren als typisiert hoheitliche Handlungsformen i n Gestalt belastender Verwaltungsakte gezogen. Die Gebühr als Rechtsinstitut i n ihrer Gegensätzlichkeit zur Steuer ist insoweit system- und zweckrational rechtlich nicht mehr weiter gegenständlich-funktional reduzierbar. Zugleich ist das verfassungsfeste Akzessorietätsprinzip der Gebührenerhebung zur materiell-gegenständlichen Sachtätigkeit i n denkbar größtmöglicher Annäherung verwirklicht. ,Fernsprechgebühren z. B. sind und bleiben dadurch lastenmäßig einnähme- und ausgabenseitig ,Fernsprechgebühren ebenso wie Brief-, Paket-, Zeitungsgebühren usf. stets Brief-, Paket- und Zeitungsgebühren bleiben. Der Symbolgehält der differenzierenden Gebührenarten entsprechend der Sachtätigkeit, der sich auf Grund des akzessorischen Charakters der Gebühren stets dergestalt ergibt, daß sie nie abstrakte Entgelte, sondern immer nur eine auf eine spezifische beanspruchte Individualleistung nach Zahl und Intensität bezogene Abgabenkategorie darstellen, ist damit stets gewährleistbar. Er erfährt aus dieser Konnexität das Richtbild der ,Bemessung', die dadurch nicht als irgendeine „feste Gebühr" illusionär, sondern i m Rahmen der erweiterten Kameralistik bzw. Doppik stets formalkausal nachvollziehbar ist und bleibt.

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D. Systemrationalität und Zweckfunktion von Gebühren 2. Die Ablösung des Nutzens, Wertes oder Vorteiles als angebliche Entscheidungskriterien des Äquivalenzprinzips

Der zweite Vorzug sei durch die Ablösung des individuellen Nutzens, Wertes bzw. Vorteils usf. als untaugliche und stets tautologische gebührenrechtliche Bemessungskriterien verdeutlicht. Alle diese Hinweise zur Bemessung der Gebührenhöhe sind i m Grunde doch nur Hinweise auf die „Existenz" eines individuellen Nutzens, Wertes bzw. Vorteils usf. als zu messende Größe. Sie sind jedoch kein Entscheidungskriter i u m für die „Meßbarkeit" selbst. Z u r Bestimmung der Gebührenhöhe ist jedoch die Grundvoraussetzung der individuell ,meßbare' Nutzen, Vorteil bzw. Wert als erfaßbare Größe. Die Unzuverlässigkeit der subjektiven Intuition wurde insoweit i m Falle der Wertlosigkeit aus subjektiver Sicht bereits hinreichend verdeutlicht. Die gegebenen Entscheidungsregeln verpflichten dagegen objektiv bindend aus dem Gedanken des funktionalen Individualleistungs-Ersatzes von vornherein auf das Ziel der approximativ insgesamt möglichst geringsten subjektiven Belastung nach den entstandenen Kosten- bzw. Vermögensbewegungsarten, -stellen und -trägem. Selbst i m Falle gebotener oder erforderlicher Gewinnerzielung diszipliniert sie diese auf den zweckrationalen Nachweis des einnähme- und ausgabenseitigen Individualleistungskreislaufs. Dies besagt, sie ist nicht maximierungsoffen, sondern nur funktional leistungsoffen erheb- und verwendbar, so daß sie selbstregulativ — kontrollierbar — ist. Eine innerbetriebliche Ausgleichsfungibilität oder die Steuerung zur Entlastung des allgemeinen Haushaltes scheiden danach bindend aus, da es hierbei nicht mehr um den funktionalen' Individualleistungs-Ersatz geht. 3. Die politisch-instrumentale Lenkung

Hinsichtlich der Betonung der Zulässigkeit der politischen Zweckinstrumentierung neben der Einnahmeerzielung sind sie keineswegs eine Neuorientierung entgegen der Verfassung, sondern nur die verfassungsrechtliche Konsequenz aus der Eigenschaft der Gebühren als instrumentale Abgaben 2 . Ein Verbot dergestalt, daß Abgaben nicht schlechthin der politischen Intervention zugänglich sein sollen, ist aus der Verfassung nicht ersichtlich. Das Problem besteht lediglich i n der Diskussion der sinnvollen Bindungen. Dazu sei der hier erarbeitete Versuch ein Beitrag.

2 I n Gestalt der verteilenden Gerechtigkeit als Topos rückte der instrumentale Charakter bereits m i t der historischen Schule u n d dem Kathedersozialismus i n den Blickpunkt. Vgl. dazu näher: Hansmeyer / Fürst, S. 14 ff.

§3

ebühren als Entscheidungsregeln

271

4. Die angebliche Identität von Steuern und Gebühren im Falle zu intensiver Berücksichtigung von Lenkungszielen

Die weitere Diskussion sei dem möglichen Einwand dagegen gewidmet: durch die zu intensive Berücksichtigung zulässiger Sachziele i n Gestalt ordnungs- und wirtschaftspolitischer, kultureller und sozialer Ziele werde infolge des Zwanges der gebührenexternen Finanzierungsverlagerung, hauptsächlich i n die Steuerebene, die Gebühren als systemrationale Einnahmeart ,vernachlässigt 4 bzw. aufgehoben. Dadurch werde die Identität von Steuern und Gebühren hergestellt 3 . Das Argument, daß eine Überwälzung der Lasten die Unterschiede zwischen Gebühr und Steuer wieder aufhebe, ist zwar haushaltsrechtlich, und zwar auch dann nur i n einem totalen „Zentralstaat", jedoch keineswegs spezifisch gebührenrechtlich i n einem dezentralen und suborganisierten Staatsgebilde abgabenrechtlich zutreffend. Die Steuer t r i t t lastentragend i n der Tat unverkennbar i m Falle staatlicher Intervention zugunsten bestimmter Sachziele an die Stelle der Gebühr. Die ,rechtstechnischen4 Differenzierungen i m system- und zweckrationalen, abgabenrechtlichen Sinne bleiben jedoch. Der Zwang zur Verlagerung der Lasten i n Fällen der Intervention ist doch gerade ihre Folge. Die ganz andere Frage i n diesem Zusammenhang ist vielmehr diejenige, ob m i t einem fortschreitenden Massenverwaltungsstaat insoweit das Rastenmäßige4 An-die-Stelle-treten der Steuer für Gebühren i n Fällen der staatlichen Intervention die Gebührenerhebung überhaupt pragmatisch noch relevant macht. Diese Fragestellung ist jedoch keine spezifisch juristische system- und zweckrationale Problematik. Sie sei deshalb auch i n diesem Rahmen nicht vertieft. Sie gehört vielmehr i n die praktische Theorie der Bewältigung der politischen Ordnungsstrukturen des fortschreitenden Massenverwaltungsstaates. A u f die beiden extremen Entwicklungsmöglichkeiten zum globalen Gebühren- oder zum totalen Steuerprinzip hin, wie sie von V i t i de Marco 4 und A. Wagner 4 — als geschichtliches Gesetz — skizziert wurden, sei deshalb nur hingewiesen.

3 Drei Wege führen zu dieser Auffassung: E i n m a l können global alle Unterschiede zwischen Steuern u n d Gebühren geleugnet werden. Z u m anderen können die Unterschiede zwar anerkannt werden, aber f ü r die Praxis als unbrauchbar postuliert werden. Letztlich lassen sich aus verwaltungstechnischen u n d sozialen Gründen, d. h. politischen Erwägungen eine U n terscheidung als theoretisch u n d praktisch sinnlos verwerfen. I n der Finanzwissenschaft werden alle drei Ansichten vertreten. Vgl. eingehend Hans-

meyer / Fürst, S. 23 ff. 4 Antonio de Viti de Marco, Grundlehren der Finanzwirtschaft (Übersetzung aus dem Italienischen), Tübingen 1932, S. 50 (zit. nach Hansmeyer ! Fürst, S. 20) einerseits- u n d Wagner, FinW, Bd. 2, S. 7 f. andererseits.

272

D. Systemrationalität u n d Zweckfunktion von Gebühren 5. Die Abgrenzung der Gebühr als funktionaler Individualleistungs-Ersatz

Der abschließende Diskussionskreis sei der Betrachtung über die Tauglichkeit der Abgrenzung zum Preis (a), den Finanzmonopolen (b) sowie den Zweck- und Gebührensteuern (c - d) zugedacht. a) Die Abgrenzung zum Preis Die Abgrenzungskriterien von Gebühren und Preis sind aus herkömmlicher gebührenrechtlicher Sicht zuletzt umfassend und zutreffend von K r e f t 5 untersucht worden. Z u Hecht werden dabei insbesondere die Kriterien des „Interesses" und der „Gewinnerzielungsabsicht" als untauglich, weil logisch wiederum stets „tautologisch" verworfen 6 . Einer Auseinandersetzung anhand spezifischer Zweckmomente oder Rechtsformen bedarf es auf Grund der hier erarbeiteten Zurüstung der Gebühren von vornherein jedoch nicht, weil sie konsequent keine spezifische Zweckmoment- oder typisierte Rechtsformenumschreibung enthält, sondern nur reine formal-kausale Rechtsregel i m funktionalen Sinne ist. Die dementsprechende Verlagerung der Gebührenstruktur als reine Funktion des zweckvariablen Individualleistungs-Ersatzes ist deshalb ausschließlich gegenüber den klassischen Voraussetzungen der Preistheorie zu messen. Als Maßstab der Gebührenbemessung unterscheidet sich dieses Verständnis deutlich von den Prinzipien der Preisbildung als Modell von Angebot und Nachfrage und unendlicher Elastizität der Nachfrage. Beide Voraussetzungen sind nicht erfüllt 7 . Dies resultiert jedoch keineswegs daraus, daß die Voraussetzungen der Preistheorie i m Bereich der Staatsleistungen eo ipso nicht oder nur eingeschränkt gelten. Es folgt allein daraus, daß das funktionale Verständnis aus dem Gedanken des Individualleistungs-Ersatzes heraus die Gebühr dem direkten „Wechselspiel" von Angebot und Nachfrage und damit von Bestand oder Scheitern des Leistungsangebotes unmittelbar entrückt. Dies soll nun keineswegs zur Verkennung der Möglichkeit führen, daß nicht auch der Preis unter bestimmten Nachfragekonstellationen langfristig auf den Individualleistungs-Ersatz hinauslaufen kann oder sogar muß, wenn der Anbieter nicht vom Markt verdrängt werden w i l l . Er kann genauso auf Kostendeckung, was immer 5 6

Kreft,

S. 114 ff.

Ebenda, S. 126. 7 Den Benutzungsgebühren sind zwar Formen der Preis-Mengen-Variation eröffnet, w i e Hansmeyer / Fürst, S. 21, darstellen. Der „Preis" i n Gestalt der Gebühr ist jedoch von vornherein auf den funktionalen Individualleistungsersatz fixiert. Variationen sind alsdann oft keine Preis-Mengen-Konstellationen, sondern Interventionen. Allenfalls mittelbar sind solche alsdann die Folge davon.

§ 32 Diskussion der Gebühren als Entscheidungsregeln

273

man darunter versteht, hinauslaufen. Wer dies als Mangel der A b grenzung erachtet, verkennt die lediglich kupierte Strukturgleichheit auf Grund des Leistungs-Gegenleistungsprinzipes. Als logisch-materiale Leerformel erlaubt sie es, Gebühren als Abgaben einerseits gerade dem freien Wechselspiel auf Grund der logischen Leerheit zu entrücken und andererseits an die Stelle der übereinstimmenden Willenserklärungen (Vertrag) als ,Geltungsgrund 4 des Preises die zwangsweise Auferlegung zu rücken. Es soll vielmehr nur bedeuten, den Blick für die ,funktionalen 4 Zusammenhänge aus der jeweiligen sich teilweise überschneidenden Systemrationalität und Zweckbegrifflichkeit zu schärfen. Dies w i l l wiederum nur sagen, daß die „Spannungsreihe 44 der Gebührenbemessung grundsätzlich aus dem Gedanken des funktionalen I n d i v i dualleistungs-Ersatzes eine typisiert andere ist, als diejenige, die sich direkt aus Angebot und Nachfrage ergeben kann. I m Falle der Gewinnerzielungsabsicht ist diese grundsätzlich nicht maximierungsoffen wie beim Preis, sondern einnähme- und ausgabenseitig selbstregulativ als Individualleistungs-Ersatz. Eine Maximierung über den Grad der Leistungserstellung und -Vorhaltung jeweils i m Sinne des Erhebungskonnexes wäre sinnlos, weil funktionswidrig. Dieses Verständnis der Gebühren schließt ,haushaltsrechtlich 4 Kostenunterdeckungen zwingend i m Endeffekt aus, da stets die Kosten- bzw. Vermögensbewegungsarten, -stellen und -trägerkausalität zu wahren ist; sei es auch i n Fällen der staatlichen Intervention durch ,externen 4 Ausgleich. Als Funktionskategorie bedeuten Gebühren direkt jedoch weder Kostendeckung noch den Ausschluß der Gewinnerzielung oder Kostenunterdeckung, sondern nur die — interventionsfreundliche — Ordnung und Stabilisierung der i n dividuell beanspruchten Leistungserstellung und -Vorhaltung. Verkannt sei dadurch auch letztlich nicht, daß die Nachfrage der Gebührenleistung mittelbar die Höhe des Individualleistungs-Ersatzes bestimmt. Sie ist nur nicht konkurrenzentsprechend dann zum Scheitern verurteilt, wenn sie kostenunterdeckt oder zu hoch ist. Dies kann freilich zur Folge haben, daß Gebühren so hoch zu bemessen sind, daß sie den Grad der ,zweckrationalen 4 Unerschwinglichkeit erreichen. Als Argument spricht dies jedoch nur gegen die A r t und Weise der Individualleistungserstellung und -Vorhaltung. Letztere Faktoren entscheiden und werden jedoch stets und immer i m wahren Sinne des Wortes der ,Leistungs 4 erstellung relevant sein, gleichgültig wie Gebühren zu verstehen sind. M i t anderen Worten: Arbeitet der Träger unwirtschaftlich oder unrationell, so spricht dies nicht gegen das Verständnis von Gebühren als funktionaler Individualleistungs-Ersatz. I m Gegenteil, es fördert diese Tatsache kostenmäßig und vermögensmäßig stets eher als jedes andere Prinzip zutage, ohne zugleich zum Kostendeckungsprinzip zu werden. 18 Feigenbutz

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D. Systemrationalität u n d Zweckfunktion von Gebühren

b) Die Grenzziehung zu Finanzmonopolen Gleichermaßen wie zum Preis erlaubt das soeben erörterte Verständnis der Gebühr die klare Grenzziehung zu den Finanzmonopolen. Sie sind i m Grunde nur eine Form eines besonderen Vorrechtes des Staates zu einer möglicherweise über den Preis hinausgehenden Gewinnerzielung. Sie fallen auf Grund der Monopolstellung i n der Hand des Staates sachlich unter die Gruppe der (Verbrauchs-)Besteuerung. Die Einnahmeerzielung, die dadurch erstrebt wird, ist entgegen dem funktionalen Individualleistungs-Ersatz nicht ausgabenseitig wiederum ausschließlich der Individualleistungserstellung und -Vorhaltung unterworfen. Sie ist vielmehr ausgabenseitig i m Rahmen des allgemeinen Haushaltes zweckfungibel, d. h. steuergleich. c) Die Abgrenzung

zu Zwecksteuern

Vorletzter Diskussionspunkt sei die stets wiederkehrende Rede von der ununterscheidbaren Gemengelage zwischen Gebühren und Zwecksteuern 8 . I n der Tat ist auch eine Anzahl besonderer Zwecksteuerformen, die i n der Terminologie Schmölders zutreffender „Verwendungszwecksteuern" heißen, stets i n unverkennbarer Nähe zu der Funktion von Gebühren. Ihnen liegt i n der Regel eine echte Zweckbindung, wie ζ. B. zur Straßenbaufinanzierung usf. 9 zugrunde. Bei genauer Betrachtung erschließt sich dennoch der klare strukturelle Unterschied nach dem hier erarbeiteten Verständnis der Gebühren als Individualleistungs-Ersatz. Dies sei an dem genannten Beispiel der Straßenbaufinanzierung durch Zwecksteuern verdeutlicht. Die Erhebung von Zwecksteuern zur Finanzierung des Straßenbaues knüpft ,einnahmeseitig 4 nicht an eine i m Verhältnis zum Pflichtigen unmittelbar gesondert — nach Zahl und Intensität — angebotene und beanspruchte Leistung an. Das Erhebungsmerkmal der Zweckfungibilität als K r i t e r i u m der Steuer ist zwar einnahmeseitig nicht mehr i m Verhältnis von Staat — Pflichtigem i n demselben Maße voraussetzungslos wie dies bei nicht zweckgebundenen Steuern 1 0 der Fall ist. Es ist jedoch unverkennbar aber auch nicht durch die i m Einzelfall unterscheidbar angebotene und individuell nach Zahl und Intensität beanspruchte I n dividualinanspruchnahme gekennzeichnet, wie dies rein formal-kausal bei den Gebühren einnahmeseitig der Fall ist. Das Struktur- und Bemessungsprinzip des formal-kausal einnahmeseitigen funktionalen Individualleistungs-Ersatzes ist also nicht erfüllt. 8

Vgl. Vogel / Walter, Rdnr. 44; Weddigen, S. 73 (111).

9

Straßenbaufinanzierungsgesetz v o m 28. 3.1960 — B G B l I, S. 201. Vgl. ζ. B. die K o p f - u n d Bürgersteuern.

10

§ 32 Diskussion der Gebühren als Entscheidungsregeln

275

Gleiches gilt für die Ausgabenseite. Die Zwecksteuer soll zweckrational stets vom konkreten Pflichtigen losgelöst i. d. R. für die Allgemeinheit — konkret zum Straßenbau — ununterscheidbar verausgabt werden. Sie ist ausgabenseitig nicht i m Sinne des funktionalen Individualleistungs-Ersatzes, d. h. nicht nach dem ausgaben- und einnahmeseitig rein formal-kausalen Kreislauf der Individualinanspruchnahme zu bemessen, u m die Leistungserstellung i n bezug auf einen bestimmten Benutzer nach Zahl, Dauer usf. oder allenfalls nach bestimmten Leistungsklassen zu ordnen und zu stabilisieren. Der rationale Grund liegt darin, daß bei Zwecksteuern zwar eine Eingrenzung i n der Zweckfungibilität auf den denkbar kleinsten Fall innerhalb der Zweck-MittelRelation erfolgt. Diese ist jedoch i. d. R. rein ,sachzweck'- und nicht individualleistungszweckhaft; also kein funktionaler Individualleistungs-Ersatz, wie er durch die ,individuelle' Inanspruchnahme oder allenfalls vergröbert nach bestimmten Individualleistungsklassen zu konkretisieren ist 1 1 . Wäre hingegen diese Systemrationalität nicht vollziehbar, wie dies nach dem Verständnis des herkömmlichen Kostendeckungsprinzipes als ,haushaltsrechtliches' Deckungsprinzip stets der F a l l ist, so entstünden i n der Tat ununterscheidbare Gemengelagen. Das Beispiel zeigt damit, daß das Struktur- und Bemessungsprinzip des funktionalen I n dividualleistungs-Ersatzes system- und zweckrational stets hinreichend, w e i l funktional das nicht mehr weiter reduzierbare System- und begriffliche Zweckmoment ist. I m Anschluß daran vermögen bei exakter Analyse des hier erarbeiteten Verständnisses selbst eine täuschend ähnliche Nähe von Steuern alsdann keine unklaren Grenzen zu hinterlassen. Klärend sei jedoch darauf hingewiesen, daß für den Fall der totalen Annäherung von Zwecksteuern an den beschriebenen Kausalverlauf der Gebühr als funktionaler Individualleistungs-Ersatz i n Wahrheit eine Steuereigenschaft nicht mehr vorhanden ist. Es liegen stets Gebühren i m rechtswissenschaftlichen Sinne vor.

11

Die Eigenart der Zwecksteuern w a h r t deshalb dennoch noch ihren Charakter als Steuer. Sie besteht lediglich darin, daß die Verwendung ganz oder zum T e i l „gesetzlich" festgelegt ist, u n d zwar derart, daß i h r A u f k o m m e n w i l l k ü r l i c h für einen „beliebigen" Zweck als pars pro toto der totalen Zweckfungibilität zweckhaft gebunden w i r d . E i n besonderer Funktionskreislauf zwischen Aufbringungspflichtigen u n d dem zu finanzierenden Zweck besteht nicht. Vgl. Ipsen, Rundfunkgebühr, S. 36; Bühler, Bonner Kommentar, A r t . 105 Erl. 1; Eheberg, Zwecksteuern, H d w StWiss V I I I , S. 1232; Stähler, S. 42 ff. m. w. Nachw.; BVerfGE 7, S. 244 (254); 9, S. 291 (300). 18·

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D. Systemrationalität u n d Zweckfunktion von Gebühren

d) Die Grenze zu den Gebührensteuern I n derselben Weise wie zu den Zwecksteuern durch das hier erarbeitete Verständnis stets eindeutig handhabbare klare Abgrenzungen möglich sind, gilt diese Feststellung auch für die sog. Gebührensteuern. Die Gebührensteuer w i r d zwar i m Zusammenhang mit der Gebühreninanspruchnahme erhoben. I h r liegt jedoch keine Staatsleistung zugrunde 12 , die es individuell ersatzmäßig fungibel abzugelten gilt, und zwar genausowenig wie etwa bei Steuern auf Verbrauchsgütern, Genußmitteln usf., die zusätzlich über den Preis abgewälzt werden. I n Schwierigkeiten kann hier nur die herkömmliche Sicht kommen, die bisher allein der Einnahmeseite formal 4 ihre Aufmerksamkeit i m Verständnis der Gebühren geschenkt hat. Die einfache Frage, soll die zwangsweise Erhebung ausgabenseitiger funktionaler Individualleistungs-Ersatz sein oder soll sie verfassungsrechtlich davon gelöster, beliebiger (Sach-)Zweckfungibilität ununterscheidbar zugeführt werden, scheidet jede Gebühren- von der Steuererhebung. Mischformen sind auf Grund der Reduktion auf die nicht mehr weiter reduzierbare System- und Zweckrationalität undenkbar. Die exakte Zweck- und Systemanalyse hingegen bleibt keiner A u f fassung erspart. Sie darf nur nicht willkürlich punktuell und unzusammenhängend entgegen der Einsicht erfolgen, daß die Aussparung der Gebühr aus dem verfassungsrechtlichen Steuerbegriff i n A r t . 105 ff. GG einerseits nur als kompetenzrechtlich geprägtes „Verbot" zu erachten ist, i n einem Steuertatbestand eine gesonderte Inanspruchnahme der Verwaltung einzubauen und andererseits als „Gebot" rein formalfunktionaler Abgrenzung zu verwirklichen ist.

§ 33 Die Gewährleistung der Gebühren als reine Rechtsregeln Dem erarbeiteten Verständnis der Gebühren könnte entgegengehalten werden, daß infolge der ,materiellen 4 Leerheit der Anordnung eines rein formal-kausalen Verfahrens durch die freie Interpretation der Verfassungsbestimmungen für den Gesetzgeber ein uneingeschränkter Spielraum und für die Judikatur ein unkontrollierbarer Raum entstünde. Abgesehen davon, daß dieser Zustand i m Verwaltungsbereich des Post- und Fernmeldewesens weitgehend erreicht zu sein scheint, sei dies durch die folgenden Schrankenerwägungen widerlegt.

12 Die gebührenfähige Leistung ist davon stets unterscheidbar, w e i l eine rechnerische Teilbarkeit stets möglich u n d notwendig ist.

§ 33 Gewährleistung der Gebühren als reine Rechtsregeln

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1. Die Uberlagerungsfunktion von Verfassungsbestimmungen

Verfassungsbestimmungen können Ziele oder Zwecke enthalten, die die beschriebene Funktion der Gebühren dergestalt überlagern, daß sie die kausale Aufwandsträger, -arten und -Stellenzuordnung beeinflussen. Die Frage i n bezug auf die Gebührenbemessung lautet daraus, i n welchen Fällen einzelne oder mehrere Verfassungsbestimmungen i n welchem Maße zulässigerweise einflußreich sein können. Sinnweisend sei dafür, daß für jede Einflußnahme durch einzelne oder mehrere Verfassungsgebote die entsprechenden Verfassungsnormen logisch die Begründung selbst liefern müssen. Positives K r i t e r i u m einer zulässigen Beeinflussung ist damit der Umstand, daß aus der jeweiligen Verfassungsbestimmung eine Interpretation entwickelt werden muß, die eine tragende Begründung ergibt. Gibt darüber hinaus ein Sachverhalt Anlaß, Einflußelemente aus verschiedenen, etwa sogar sich gegenseitig hemmenden Bestimmungen zu entnehmen, so bedeutet dies, daß zuerst die Begründungen zu formulieren sind. Sie sind alsdann auf ihre Vereinbarkeit oder Gefordertheit untereinander zu prüfen. Negatives K r i t e r i u m der Einflußnahme ist dann der Umstand, daß aus einer Verfassungsbestimmung eine Interpretation formuliert werden kann, die andere begründete Einflußnahmen als unzulässig kennzeichnet. Positives K r i t e r i u m ist, daß sich aus einer Verfassungsnorm eine Interpretation findet, die eine zulässige Begründung enthält. 2. Die Begründungsfunktion

Diese Überlegungen auf Grund des Gebührenverständnisses als reine Rechtsregel legen deshalb nahe, i n Fällen der interventionistischen Instrumentalisierung von Gebühren der Funktion, das Verhältnis zwischen Rechtsregel und zu ordnendem bzw. zu stabilisierendem Zustand zu gewährleisten, das Gebot zu entnehmen, jede staatsinterventionistische Einflußnahme für begründungsbedürftig zu erklären. Dieses Gebot folgt nicht etwa bereits aus A r t . 3 Abs. 1 GG direkt. Logisch sind Interventionen nicht stets zugleich denknotwendig Ungleichbehandlungen. Dies ist nur i m Rahmen komplexer Vergleiche zulassender Strukturen der Fall. Sobald die Gebühr isoliert unvergleichbare Einzelfälle betrifft, scheidet A r t . 3 Abs. 1 GG als Grundlage des Begründungsgebotes aus. Die Funktion des Verständnisses von Gebühren als reine Rechtsregeln ist daher naheliegend dahin zu erweitern, daß jedwede Intervention stets verfassungsrechtlich zureichend begründungsbedürftig ist. Die Begründung folgt daraus, daß dies logisch die einzige Möglichkeit angesichts möglicher oder geforderter Ziel- oder Zweckvarietät auf

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D. Systemrationalität u n d Zweckfunktion von Gebühren

Grund der Verfassung oder sonst innerhalb von Zweckprogrammen überhaupt ist, einen modus vivendi zur Bemessung von Gebühren zu liefern, der alle rechtlich und praktisch relevanten Bemessungsprobleme diskutabel und entscheidbar macht, aber auch zugleich den Spielraum des Normgebers erhält. 3. Der pragmatische Gehalt und die prozessuale Funktion

Die Darlegungen bislang haben dem Versuch gedient, die Besonderheit des Systemverständnisses der Gebühr als material gehaltlose Hechtsregel zu zeigen. Diese ist darin zu sehen, daß sie nicht materiell ausdrückt, was neben dem allen Abgaben gemeinsamen Ziel, der zwangsweisen Einnahmebeschaffung, weiter damit vereinbar ist oder nicht, sondern vielmehr nur ein formales Verfahren anordnen, von dessen Ausgang es abhängt, welche Gebührenlasten die subjektiv-individuell zulässigen sind oder nicht. Aussagelogisch ließe sich nun dagegen einwenden, daß die Verbindung eines materiell gehaltsleeren Gebührenverständnisses m i t sonstigen Verfassungsbestimmungen nur dasselbe aussagt wie die sonstigen Verfassungsbestimmungen allein. Dieser logischen Gesetzmäßigkeit wäre entgegenzuhalten, daß sie auf verfassungsrechtliche Bestimmungen i m Zusammenhang m i t der Bemessung von Gebühren nicht anwendbar ist. Die auch der verfassungsrechtlichen Einflußnahme rahmenschaffende maximale Funktion der Gebühren als system- und zweckrationale Abgabe würde dieser logischen Gesetzmäßigkeit entgegenstehen. Dies sei der pragmatische' Gehalt der Gebühren genannt. Gebühren werden dadurch als rechtlicher Regelungstypus von anderen Rechtsregeln, die vage Ausdrücke enthalten oder nur ein Ermessen statuieren, wie es zum Beispiel bei der Steuererhebung der Fall ist, verbindlich unterscheidbar. Die »prozessuale' Bedeutung des pragmatischen Gehaltes besteht dabei i n einer doppelten Anordnung sowohl an den Gebührengesetzgeber als auch an die Judikative. A n den Normgeber ist sie dahin zu umschreiben, daß jede Einflußnahme interventionistischer A r t auf Grund von verfassungsrechtlichen Zielen oder Zwecken durch den ,Normgeber' zu begründen wäre. Würde er sowohl eine zureichende Begründung liefern als auch den externen Ausgleich gewährleisten, so dürfte er von der Bemessung als funktionalem Individualleistungs-Ersatz abweichen, sonst nicht. A n die Rechtsprechung wäre die Anordnung dahin zu formulieren, jede gegebene Begründung aus der jeweiligen Rechtsnorm i n bezug auf Gebühren als kontextisoliert materiell gehaltsleere und deshalb zulässiger Zielverwirklichung fungible Rechtsregel zu kontrollieren. Bestünde eine zureichende Begründung, wäre die interventionistische Einflußnahme

§ 34 Gebühren als funktionaler Individualleistungs-Ersatz

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zulässig, sonst nicht. I m Falle der ,Fernsprech'gebührenerhöhung 1964 hätte dies klar zur Verfassungswidrigkeit geführt. Da selbst der Bundespostminister zugegeben hatte, daß die Erhöhung zum Ausgleich des jPost'defizites dienen sollte, hätte funktional keine zureichende Begründung zur Erhöhung der ,Fernsprechgebühren vorgelegen. Die Bedeutung des pragmatischen Gehaltes der Gebühren als reine Rechtsregel besteht damit i n der ,bindenden' prozessualen Anordnung eines rechtlich — autorisierenden — Entscheidungsverlaufes auf Grund eines geregelten Verfahrens i m Sinne einer Argumentationslastverteilung. Es bringt damit zugleich i n Übereinstimmung m i t dem funktionalen Gehalt zum Ausdruck, daß seine Effektivität nicht i n der materiellen' Interpretation besteht. Schaubildartig ließe sich die erarbeitete Zurüstung des Rechtsinstitutes Gebühr i n seiner Gegensätzlichkeit zur Steuer nach nunmehr abgeschlossener Diskussion system- und zweckrational wie folgt darstellen (siehe S. 280/281). § 34 Die Diskussion der Gebührenbemessung als funktionaler Individualleistungs-Ersatz Das Anliegen war es bisher, dem Rechtsinstitut Gebühr als Zweckbegriff auf Grund der verfassungsrechtlichen Aussagen systemrational die ihm zukommende Funktion zuzuweisen, wie sie logisch nicht weiter auflösbar ist. Dabei wurde das K r i t e r i u m des zweckvariablen, aber stets funktionalen Individualleistungs-Ersatzes als das system- und zweckrationale Struktur- und Bemessungsprinzip der Gebührenerhebung erarbeitet. Der Ausdruck funktional' soll dabei negativ die materielle Gehaltlosigkeit für die Gebührenbemessung andeuten. Positiv erschöpft er sich darin, zu symbolisieren, daß der Individualleistungs-Ersatz die Leistungserstellung und -Vorhaltung sowohl einnähme- als auch ausgabenseitig rein formal-kausal ordnen und stabilisieren soll. Insoweit umfaßt die Funktionalität den auch partiell vorweggenommenen Leistungs-Ersatz i n Form von Gewinnen für spezielle Leistungserstellungs- wie für Forschungs-, Erweiterungs-, Erneuerungsvorhaben ebenso wie die Knappheitsgewinne bei wechselndem Ausmaß i n der Leistungsinanspruchnahme und Gewährleistung (Fernsprechtelefonleistungen). Sie bedingt zugleich externe Ausgleichszahlungen für den Fall der staatlichen Intervention. Der intervenierende Staat t r i t t insoweit quasi an die Stelle des Pflichtigen, zu dessen Gunsten er die Gebühr lenkend gestaltet. Dieses Ergebnis sei nunmehr abschließend hinsichtlich der Frage präzisierend diskutiert, welche Aufwendungen und inwieweit Gewinne erhoben werden können.

1

Verfassungsrechtliche

Funktionsradius :

Ausgabenseite:

^^ittelbar'

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V

Funktionsrelation:

Definition:

Durch Gesetz zur Verwirklichung verauferlegte Geldfassungsrechtlich intenleistung(en) dierter Zweckvarietät

- Finanzbedarf unterscheidbar pri d Nonaffect a_ 2' Koordinationskriterien: - Soziale Leistungsfähigkeit angebotener (Sonderfall· ~ Finanzvolumen - Praktikabilität: und beanspruchter 7wirkstPiiPrni ' - Soziale Leistungsfähigkeit ζ. B. :Pausch- oder Leistungskausalität ^wecKsteuern; ^ Zwecksteuern usf. im Verhältnis : Staat-Pflichtiger

2. Koordinationskriterien:

1. Ziel- und Systemkriterien: ^ / zielfungible 1. Ziel-und Systemkriterien: -Sozialstaat| ' ,Zw, Zweckvarietät - Sozialstaat - Rechtsstaat j? t ~ ~ Rechtsstaat /v^ iri \ ν .? im Rahmen der durch 3 / Îignungs1 \ die Verfassung zu / tàgnungs= / gebot " ^ ^ .r ^ bewirkenden Bedurf/ gebot ^ ζ/ \ ^^^ Zwn nisverwirklichung ,' \ ^ ^^ Meßbar- Bestimmt- VorhersehSteuer als Spiegelbild zu Meßbar- Bestimmt- Vorhersehkeit heit barkeit kausalindividual dem Mangel unmittelkeit heit barkeit voraussetzungslos, bar unterscheidbarer - Grundrechte d. h. nicht i. S. v. Leistungskausalität _ Grundrechte - Übermaßverbot - usf. abstrakt provoim Verhältnis von _ Übermaßverbot - usf. zierter Kausalität, Staat - Pflichtigem

Verfassungsrechtliche

Erhebungsradius : Finanzverfassung Art. 105 ff. GG

Einnahmeseite:

Vom Pflichtigen her nicht spezifisch leistungsadressatenmäßig differenzierbarer Raum kollektiver Interessen zur Verwirklichung der Einheit : Staat - als oberste Organisations - und Wirkeinheit für das ununterscheidbare Gesamt wohl der einzelnen - gedacht in der Kausalkategorie des Grades der Identität von Ursache und ziel verfolgender Wirkung (Funktionsrelation).

Steuerbereich

280 D. Systemrationalität und Zweckfunktion von Gebühren

: |

§

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X!

Ausgabenseite :

Verfassungsrechtliche(r)

Sy^temkriterien ·

_ Sozialstaat _

^

Funktionsradius : Funktionale Identität mit dem Erhebungsradius i. S. v.

Definition :

Djorch Gesetz auferlegte Geldzahlungen,

um ziel- und zeitraumfunktional gesondert angebotene und beanspruchte Staatsleistungen individualleistungs - ersatzmäßig fungibel zu ordnen und zu stabilisieren.

- Sozialstaat 2 individualleistungs- Rechtsstaat - Rechtsstaat 3 fungibler χ ^ G = 'S Zw ι Zweckvarietät / fcgnungsx k / / EignungsΟ gebot ^ ^ ^ / gebot " - ^ / \ "^^ / \ ^^ _ , ... Meßbar- Bestimmt- VorhersehMeßbar- Bestimmt- VorhersehUebuhr barkeit keit heit keit heit barkeit kausalindividual vorauss et ζ ungsge_ Grundrechte - Grundrechte bunden d. h. ι. b. v. _ Übermaßverbot - usf. - Übermaßverbot - usf. unmittelbar Funktionär elation: ^ ^ unterscheidbarer 2. Koordinationskriterien: 2. Koordinationskriterien: „Leistungskausalität" Prinzip des geneti^ . . * f , , _ - Funktionaler Individual- btaat ^aîStiger netn Sync's ^ lcntl er ne len leistungs-Ersatz, soziale ™ g * ^>naiiagmas _ Finanzvolumen _ Leistungsfähigkeit, externe - Soziale Leistungsfähigkeit Ausgleichszahlungen usf. usf.

1. Ziel- und Systemkriterien :

Verfassungsrechtliche

Erhebungsradius : Jeweils gesondert angebotene und beanspruchte Leistungs- bzw. Leistungsklasse innerhalb eines organisatorischen Staatsbereiches

Einnahmeseite :

Vom Pflichtigen als Individual - Leistungsbeanspruchendem her spezifisch i. S. v. Ursache und zielverfolgender Wirkung differenzierbarer Raum von Einzelinteressen zur Verwirklichung verfassungsrechtlich zulässiger Suborganisationen im und für den Staat als organisatorisch oberste Einheit

Gebührenbereich

§ 34 Gebühren als funktionaler Individualleistungs-Ersatz 281

282

D. Systemrationalität und Zweckfunktion von Gebühren 1. Der Umfang der Gebühreneinrichtung

Entscheidend für die Gebührenbemessung ist zunächst das Verständnis des Umfanges einer Gebühreneinrichtung. Diese Feststellung konkretisiert sich system- und zweckrational dahin, daß als charakteristisch für den Umfang einer Gebühreneinrichtung allein die weiter nicht sinnvoll zergliederbare Einheit zu gelten hat, die organisatorisch gesondert homogen ,angeboten4 und zurechenbar ,beansprucht' w i r d . Sie sei i m Anschluß an Kreft „Elementarleistung" genannt 1 . Dies ergibt sich daraus, daß aus der Sicht des Inanspruchnehmenden leistungsmäßig eine weitere Differenzierung auch bei noch so großer Komplexität der Kostenstellen, -arten und -trägerzurechnung nicht i n Betracht kommt, sondern unter die Problematik der Repartierung fällt. Dies ist bei Verwaltungsgebühren die Amtshandlung, bei Rechtsgebühren der Rechtsetzungsakt und bei Benutzungsgebühren die nicht weiter auflösbare Handlungseinheit, wie z. B. das Befördern eines Briefes, Paketes, die Vermittlung eines Orts- oder Ferngespräches usf. Aus dieser Überlegung heraus läßt sich eine Gebühreneinrichtung definitiv als der „Gesamtaufwand an sachlichen, persönlichen und finanziellen M i t teln einschließlich der Vermögenspflichten (z.B. Tilgungspflichten) 2 umschreiben, die notwendig sind, u m Elementarleistungen zu erbringen, die dem Staat vorbehalten sind." Die Umschreibung Krefts 3 : „ . . . als der Gesamtaufwand sachlicher und persönlicher M i t t e l . . . " ist offensichtlich i n Anlehnung an den A n staltsbegriff i n doppeltem Sinne unzureichend. Sie erfaßt die rein finanziell-kapitalmäßigen M i t t e l ebensowenig wie die gesondert — i m betriebswirtschaftlichen Sinne — anzusetzenden Tilgungspflichten als reine Vermögensbewegungen. Beide Elemente sind jedoch neben den sachlichen und persönlichen M i t t e l n die oft über den Erhalt derselben entscheidenden Faktoren, insbesondere i m Falle der Eigenwirtschaftlichkeit. N u r i n diesem umfassenden Sinne ist deshalb auch der begriffliche Umfang einer Gebühreneinrichtung exakt und umfassend erfaßt, wenn nicht entscheidende Bemessungsgrundlagen vermißt werden sollen. I n Gebührenbereichen i m so definierten Sinne, die organisatorisch' nicht genügend entsprechend den soeben gekennzeichneten Merkmalen voneinander geschieden sind, sondern zum Teil heterogene Gebühren1 2

Kreft,

S. 211.

Sie unterfallen nicht den Kosten i m betriebswirtschaftlichen Sinne. Vgl. § 18 I PostVerwG. 3

Kreft,

S. 212.

§ 34 Gebühren als funktionaler Individualleistungs-Ersatz

283

einrichtungen einheitlich zusammenfassen bzw. i n denen heterogene Elementarleistungen von denselben Personen m i t denselben Sachmitteln erbracht werden, ergeben sich daraus erhebliche zusätzliche Zurechnungsschwierigkeiten. Die damit auftauchenden Probleme lassen sich wohl am treffendsten dadurch umschreiben, daß es sich dabei nicht allein um eine bestimmte ,Methode' nur der Kostenerfassung und Zurechnung bzw. des Aufwandes oder der Gewinnerhebung und Repartierung handelt, sondern daß sich hierdurch stets ,gewisse' Spielräume der Bewertung und Selektion innerhalb einer Periode eröffnen. Hier gilt es aus dem Gedanken des funktionsrelativen Leistungs-Ersatzes die größtmögliche Zurechnung nach periodenechten Aufwandsarten, »stellen und -trägem funktional, d. h. dem einnähme- und ausgabenseitigen Elementarleistungskreislauf unterliegend, je getrennt aufs genaueste ,kausal' zu überwinden 4 . Gleiches gilt für die Gewinnerzielung. Insbesondere hier ist die Funktion der Gebühr i m erörterten Sinne je der Erhebungskausalität entsprechend einzuhalten, da spezifische Elementarleistungsgewinne ansonsten aus dem rechtfertigenden Gedanken der Notwendigkeit der Leistungsgewährleistung bzw. des partiell antizipierten Individualleistungs-Ersatzes nicht mehr funktional zu begründen sind. Es würde sich alsdann um nicht mehr systemrational und deshalb rechts- und verfassungswidrig bemessene Gebühren handeln, da ein klarer ,Funktionsverstoß' vorläge. Er bestünde darin, daß dem ursächlich Pflichtigen nicht der Aufwand angelastet wird, den er verursacht hat oder daß i h m nicht der Gewinnbeitrag, den er erbracht hat, wieder zugute kommt, ohne daß aus dem Bereich des Mittels eine Begründung dafür ersichtlich wäre. Die nicht funktional bemessene Gebühr würde nicht etwa zur Steuer. Diese logische Inkonsequenz ist nur für die herkömmliche Sicht juristischer Betrachtungsweisen denkbar. Sie haben der systematischen Unterscheidung der Einnahmeseite der Abgaben i n der Gegensätzlichkeit Steuer — Gebühr rechtswissenschaftlich allein Beachtung geschenkt und konnten infolgedessen bis zu der systemrational allein zutreffenden Möglichkeit, daß es sich nur um eine formal funktionswidrig bemessene ,Gebühr' handelt, nicht vordringen 5 . Die spezifisch ,thematische' Reichweite der Umschreibung des U m fanges einer Gebühreneinrichtung als „Elementarleistung" i m erörterten Sinne ergibt sich insoweit daraus, daß sie das Verbot der Bemes4 Vgl. Bettermann, Erhöhung der Fernsprechgebühren ohne Rechtsgrundlage u n d ohne Rechtsschutz? B B 1965, 67 (1. Sp.) gegen Külz, Kostendekkungs- u n d Äquivalenzprinzip i n der Postzeitungsgebührenordnung, DVB1 1964, S. 795 ff. Z u undifferenziert auch Leisner, S. 736. F ü r die kausale E r m i t t l u n g der Kostenträger-arten u n d -stellen ist es unumgänglich, auf betriebswirtschaftliche Erkenntnisse zurückzugreifen. Vgl. z. B. Gutmann, S.

31; Bischofsberger, 5

S. 82 ff. m. w. Nachw.; Fettel, S. 250; Haller, S. 249 f.

Vgl. i n bezug auf die ungenügende n u r punktuelle juristische Sicht insbesondere auch Zeitel, Hdwb. SW, Bd. 3, 1956, S. 227 ff.

284

D. Systemrationalität und Zweckfunktion von Gebühren

sung von Gebühren nach internen Ausgleichserfordernissen komplexer Organisationen mit zahlreichen Gebühreneinrichtungen bindend i l l u striert. Denn jede Bemessung nach innerbetrieblich gelenkten Erfordernissen über die maximale Abgeltung der gesondert ,angebotenen4 und ,beanspruchten' Leistung einschließlich der demselben Kreislauf unterliegenden Gewinnrepartierung hinaus, hebt den Ausgangspunkt der Definition der Gebühreneinrichtung i n ihrer erschütterungsfesten Begründung denknotwendig auf. 2. Die Eigenkapitalverzinsung

Der erste oft unzureichend pauschal angesetzte Punkt i n der Bemessung der Gebühren ist dabei die Eigenkapitalverzinsung. Die unterschiedslose Verzinsung des Eigenkapitals kann für die Gebührenbemessung grundsätzlich nicht angesetzt werden. Es ist vielmehr danach zu differenzieren, wer der Kapitalgeber ist. Ist der Kapitalgeber der Benutzerkreis 6 , so können Eigenkapitalzinsen nicht angesetzt werden, sofern außerdem keine Zuschüsse des Trägerhaushaltes gewährt werden 7 . Der Grund liegt darin, daß es für die Benutzer uninteressant sein muß, sich selbst Zinsen zu zahlen. Überdies stellt für sie das Eigenkapital keine gewinnbringende Kapitalanlage dar, sondern lediglich eine gemeinschaftliche Kapitalansammlung zum Zwecke einer bestimmten Individualleistungserstellung. Die Argumentation, daß nur damit ungerechte Lastenverteilungen vermieden würden, ist dagegen ohne tragende Erkenntnis, wenn der Gedanke des funktionsrelativen Individualleistungs-Ersatzes beachtet wird. Gleiches gilt für das Argument, daß der Eigenkapitalzins eine Lenkungsfunktion wahrzunehmen habe 8 . Für öffentliche Einrichtungen kann dies nicht angenommen werden, da über den Markt gelenkte Kosten die Voraussetzung wären. Nur da könnte die optimale Verwendung angezeigt werden. I n öffentlichen Einrichtungen sind — zumal i m Post- und Fernmeldewesen — nicht die freie Preisbildung, sondern vielmehr politische Maßstäbe die Ziel- und Zweckkriterien. Was insoweit allein zu konzedieren ist, ist die dadurch gegebene Information, was die politischen Entscheidungen des Staates, gemessen an w i r t schaftlichen Maßstäben, den Steuerzahler kosten 9 . Dies rechtfertigt zum einen allenfalls i m Sinne einer ,Erfolgs'kontrolle die kalkulatorische, jedoch nicht eine ,effektive' Anlastung. Andererseits wäre ein Vergleich 6 Dies ist auch dann der Fall, wenn Steuern die Grundlage des anfänglichen Eigenkapitals waren. Vgl. zu Recht: Kreft, S. 217 ff. 7 Vgl. § 15 Abs. 1, S. 2 PostVerwG.

8

9

Predöhl, S. 297; Heidermann-Schieb, S. 134.

I n diesem Sinne ist § 18 PostVerwG aus übergeordneter Sicht auch allein sinnweisend.

§ 34 Gebühren als funktionaler Individualleistungs-Ersatz

285

i m Sinne der Lenkungsfunktion nur dann sinnvoll, wenn die frei werdenden Kapitalbeträge auch der Privatwirtschaft zur Verfügung ständen. I m Post- und Fernmeldewesen ist dies bislang nicht nennenswert der Fall. Insgesamt ist damit festzustellen, daß eine effektive Eigenkapitalverzinsung nur dann zulässig und geboten ist, wenn und soweit der Trägerhaushalt externe Eigenkapitalhilfen 1 0 gewährt oder der Weg der Fremdfinanzierung über den Kreditweg beschritten wird. 3. Die nichtperiodischen Kostenfaktoren

Neben dem Eigenkapital als Bemessungsfaktor von Gebühren sind es insbesondere die nichtperiodischen Kostenfaktoren, die es weiter zu untersuchen gilt. Denn nicht alle Kosten sind i n den einzelnen Perioden nach dem Verursachungsprinzip approximativ funktional übertragbar. Dies kann i n öffentlichen Organisationsbereichen zu unterschiedlichen Lastenverteilungen zwischen den Benutzern und Dritten einerseits und Benutzern der Gegenwart und denen der Zukunft führen, soweit dies die Kapitalerhaltung betrifft. Dies sei anhand der Methoden der Kapitalerhaltung und der Rolle des Fremdkapitals dargestellt. a) Die Methoden der Kapitalerhaltung Die Erneuerung von Anlagen ist i. d. R. infolge von Preissteigerungen oder Modelländerungen nicht mehr mit denselben Aufwendungen zu bestreiten wie für die vorhandenen Anlagen. Soll nun bei der Gebührenbemessung der funktionale Individualleistungs-Ersatz gewährleistet werden, so ist zunächst danach zu differenzieren, ob und inwieweit die „Gebühreneinrichtung" gewinnbringend oder staatsinterventionistisch privilegiert gesteuert wird. W i r d die Gebühreneinrichtung gewinnbringend geführt, so fällt die Kapitalerhaltung primär dem Gewinn zu. Da dem Gewinn i m Rahmen öffentlicher Gebührenhaushalte nicht die Entscheidung über Bestand oder Nichtbestand zukommt, sondern die Kapitalerhaltung stets zu gewährleisten ist, können sich je nach Höhe der Gewinnerzielung bzw. Kostenunterdeckung die Probleme der Kapitalerhaltung bis zur totalen Verlagerung i n die Methodik der Abschreibungen, der Kreditfinanzierung oder Zuschüsse des Trägerhaushaltes bzw. Ausgleichszahlungen i m Falle staatlicher Intervention verschieben; je nachdem, welche Zweckvarietät zulässigerweise angestrebt wird. I m Falle des Gewinnausschlusses muß die Differenz zwischen dem 10 Hierunter sind laufende Zuschüsse nach der Grundausstattung des Eigenkapitals zu verstehen. Sie stehen der Fremdfinanzierung am K r e d i t m a r k t gleich.

286

D. Systemrationalität und Zweckfunktion von Gebühren

Wert der Erneuerungsinvestition und der Summe aufgelaufener A b schreibungsbeträge entweder über Fremdkredite oder — falls Zuschüsse des Trägerhaushaltes ausgeschlossen sind 1 1 — über Ausgleichszahlungen des Staates i m Falle gelenkter Intervention finanziert werden. Oder die Abschreibungsbeträge sind so hoch zu bemessen, daß sie die Ersatzinvestitionen finanzieren 1 2 . Die Abschreibungen sind dann jedoch nicht mehr die Verteilung von vergangenen Aufwendungen auf die Jahre der Nutzung, sondern Finanzierungsquelle zugleich. I n jedem Falle gilt, daß die verschiedenen A r t e n der Kapitalerhaltung das Problem nicht verschieben. Die Fremdfinanzierung verlagert die ,Last' zunächst nur auf Dritte. Sie erhöht überdies die ,Last' der Benutzer, die diese Verlagerung i n Form von Zinsen abzugelten haben. Der Vorteil liegt jedoch darin, daß für den Fall der Übereinstimmung der periodischen Tilgung und Zinszahlung m i t der periodischen Nutzung jeder Gebührenpflichtige individuell nur den tatsächlichen Leistungs-Ersatz funktional zu entrichten hat, sofern die Anlage qualitativ und quantitativ der vorhandenen gleich ist. W i r d die Anlage qualitativ und quantitativ erweitert, so bedeutet dies i n der Hegel eine Verlagerung der Lasten von der Zukunft i n die Gegenwart, da der Leistungsgenuß der gegenwärtigen Benutzer nicht dem Umfang ihrer Zahlungen entspricht. Dies ist kein Widerspruch gegenüber dem K r i t e r i u m des funktionalen IndividualleistungsErsatzes. Das Argument, es sei nicht gerecht, die gegenwärtige Generation für die kommende sorgen zu lassen, hat vor dem hier vertretenen Verständnis sowohl des Gleichheitssatzes als auch der Gebühren als materiell gehaltlose Rechtsregel keinerlei Bestand. Entscheidend ist aus der Sicht beider nur, ob eine hinreichende zulässige Begründung aus Sachzielen heraus geliefert wird, was wiederum eine reine rechtspolitische Entscheidungsproblematik ist. Die Ziele einer stetigen technischfortschrittlichen Aufgabenerfüllung 1 3 oder die Vorsorge für zukünftige knappe Finanzierungsmittel sind zum Beispiel i m konkreten Fall stets hinreichende Begründungen 1 4 . Zusammenfassend sind also vier Wege zur Sachkapitalerhaltung i m Falle nichtperiodischer Kosten gangbar. Der erste besteht i m Falle der staatlichen Intervention i n der Pflicht zur externen Ausgleichspflicht, und zwar auch wenn eine Eigenfinanzierungspflicht besteht. Dies folgt bindend aus dem Gedanken des funktionalen Individualleistungs-Er11

So i m Post- und Fernmeldewesen gem. § 15 Abs. 1, S. 2 PostVerwG.

Hansmeyer / Fürst, S. 130.

12 Das heißt, sie sind zum Wiederbeschaffungswert zu berechnen. Vgl. Fettely S. 254: Er nennt die auf die Zukunft bezogenen Abschreibungen daher auch „Aufschreibungen". 13 Vgl. § 2 Abs. 3 PostVerwG. 14 Vgl. zu dieser Problematik insgesamt die zutreffenden Darlegungen von

§ 35 Kostenrepartierung einer Gebühreneinrichtung

287

satzes als Bemessungsprinzip der Gebühr. I n Fällen fehlender staatlicher Lenkungsmaßnahmen verbleiben der Weg: Abschreibungen nach Wiederbeschaffungswerten oder die Verteilung der Anschaffungswerte auf die Jahre der Nutzung, was die Kreditinanspruchnahme zur Überbrückung von Anschaffungs- und Wiederbeschaffungswert bedeutet. Der vierte Weg verläuft über die Gewinnerzielung. Welcher Weg zu beschreiten ist, kann nur politisch entschieden werden. Aus dem M i n i malgehalt der verfassungsrechtlichen Aussagen zu dem Gebührenbegriff ist dies nicht entnehmbar. Jede Beschwörung des „Wesens" der Gebühr ist nicht erschütterungsfest. Bei den Wegen zwei und drei sollte die Differenzierung nicht zum Problem stilisiert werden, da die Aufwandsverteilungsfunktion der Abschreibungen i. d. R. nicht von der Finanzierungsfunktion getrennt werden kann und Widersprüche dadurch auftauchen, daß es nicht nur den technischen Verschleiß als Kostenfaktor zu erfassen, sondern auch ein Anlagerisiko einzukalkulieren gilt, das veränderte Wiederbeschaffungswerte berücksichtigt. Beide Differenzierungen sind alsdann nur noch ein Streit u m Begriffe. b) Das Fremdkapital Hinsichtlich der Fremdfinanzierung wäre gesondert zu erwähnen, daß die Tilgung betriebswirtschaftlich nicht als Kosten, sondern lediglich als Ausgabe der Vermögensbewegung zu berücksichtigen sind. Es handelt sich weder u m einen Gutsverbrauch noch einen Nutzenentgang. Dies wäre nur dann nicht der Fall, wenn die Kapitalbindungsfristen länger als die Kapitalüberlassungsfristen wären und eine Ablösung des äußeren Kredites durch einen sog. inneren Kredit des Trägerhaushaltes nicht möglich wäre. Tilgungsbeträge wären i n dieser Situation direkt i n die Gebührenbemessung miteinzubeziehen 15 . Alsdann gilt es jedoch zu beachten, daß die Gebührenpflichtigen nicht doppelt belastet werden, indem ihnen Tilgungsbeträge und Abschreibungen zugleich als „ K o sten" aufgebürdet werden.

§ 35 D i e Kostenrepartierung einer Gebühreneinrichtung

Nach gesondert erörterten, oft zu undifferenziert beachteten Kostenfaktoren der Gebührenbemessung hinsichtlich deren ,ob' und ,inwieweit — wie 4 sei die Kostenrepartierung erläutert. Sie sei thematisch wiederum begrenzt und spezifisch, insbesondere zur herkömmlichen juristischen Sicht vertieft. 15 I n Gebührenhaushalten ist damit häufig zu rechnen, da technische u n d wirtschaftliche E n t w e r t u n g der Anlagen oft k a u m Gewicht haben. Vgl.

Winckelmann, Einrichtungen, S. 234.

288

D. Systemrationalität und Zweckfunktion von Gebühren

1. Der Grundsatz der numerischen Gleichheit Die Kostenrepartierung der ,Gesamtkosten 41 einer „Gebühreneinrichtung" auf den Inanspruchnehmenden ist infolge der Gebühren als funktionaler Individualleistungs-Ersatz, wie schon erwähnt, einnähme- und ausgabenseitig formal-kausal nach Kostenarten, -stellen und -trägem anzulasten. Dieser Ausgangspunkt w a r bisher zur Vereinfachung der Diskussion jedoch nur das grundsätzliche Richtbild. Die E r m i t t l u n g der Kosten der Individualleistung erfordert insoweit aber differenzierte und exakte Vorüberlegungen. Wie sehr dies notwendig ist, sei an der jüngsten Monographie, die sich diesem Thema aus gebührenrechtlicher Sicht widmet, gezeigt. Die Ermittlung der Kosten einer „Elementareinheit" (x) soll danach dem Quotienten aus den Gesamtkosten der jeweiligen Gebühreneinrichtung (k) und der Summe aller geleisteten Elementark einheiten (n) entsprechen, so daß χ = — sei. Die Kosten der Individualleistung (y) sollen sich dann nach der Zahl der beanspruchten „Elementareinheiten" (m) richten, so daß y = m · χ sei 2 . Unter „Elementareinheit" sei dabei die kleinstmögliche Einheit der „Elementarleistung" zu verstehen. Zur Verdeutlichung werden die Beispiele der Beförderung eines Normalbriefes, die Vermittlung eines lOsekundigen Ferngespräches und die Ausstellung eines Passes genannt 3 . Greift man davon das Beispiel des Normalbriefes heraus, so würden für die Quotierung die „Gesamtkosten" des Briefbereiches als Dividend und die Leistungsmenge der Normalbriefe als Divisor einen Quotienten ergeben, der vollkommen außer acht ließe, daß sich die „Gesamtkosten" des Teildienstbereiches Briefdienst nicht nur aus Kosten von Normalbriefen, sondern auch nach den unterschiedlichen Kosten, der Eilbedürftigkeit usf. zusammensetzten. Die Kosten des Normalbriefes würden also auch Kosten anderer Klassen von Briefen umfassen oder kurz der Sinn der Tarifierung würde verkannt. Gleiches gilt für das Beispiel des lOsekunk digen Ferngespräches. Zutreffend ist das Kostenschema χ = — nur i m Falle des Passes. Ansonsten ist es undurchdacht, w e i l zu pauschal. Die Höhe der Kosten für die Beförderung eines einzelnen Briefes oder für die Vermittlung eines Ferngespräches hängen vielmehr von dem Einfluß verschiedener Kostenfaktoren ab. Sound sindvariablen beispielsweise 1 Unter Gesamtkosten sei die Summe der festen Kosten

verstanden. Feste Kosten sind die Summe aller Kosten, deren Höhe bei einer gegebenen Kapazitätsmenge von der Leistungsmenge unabhängig sind. Variable Kosten sind die Summe aller Kosten, die bei gegebener Kapazität m i t der geplanten Leistungsmenge ansteigen. 2 Über Abweichungen durch „Mengenrabatt" vgl. Surén, Das Pr. K A G § 4 Anm. 21 d. 3

Kreft,

S. 212.

§ 35 Kostenrepartierung einer Gebühreneinrichtung

289

die Entfernung, der Zeitpunkt der Nachfrage, die A r t der Beförderung oder Vermittlung, sowie das Gewicht der Sendung oder die Dauer des Telefongespräches ausschlaggebend. Diese Kostenfaktoren müssen i n dem Gesamtkosten-Schema, das der Tarifbildung dient, ,getrennt 4 erfaßt werden. N u r so kann erkannt werden, i n welcher Weise sie die Höhe der Gesamtkosten beeinflussen und dementsprechend zu repartieren sind. Die Zwecke, eine Grundlage für die „Tarifbildung" zu finden, entscheiden alsdann über den Aufbau des Kostenschemas i n bezug auf die jeweilige Individualleistung. Die Tarifbildung ist m i t anderen Worten der Kernpunkt der Kostenrepartierung. Die folgenden, nur kursorischen Überlegungen dazu sollen exemplarisch zeigen, was hierbei, insbesondere i m Fernsprechverkehr grundsätzlich zu beachten ist 4 . Tarife sind immer zukünftige Abwicklungskategorien, weshalb es nicht ohne weiteres möglich ist, die Kosten vergangener Perioden zugrunde zu legen. Die i n der Zukunft zu erwartenden Kosten sind also der Ausgangspunkt. Sie lassen sich nicht einfach als das Produkt der Leistungsmenge multipliziert mit den Kosten der „Elementareinheiten" erfassen. Die „Gesamtkosten" sind vielmehr als die Summe der „festen Kosten" und der „variablen Kosten" zu verstehen. Variable Kosten entstehen direkt m i t der Leistungserstellung, so z.B. durch elektrische Energie, durch Arbeitsstunden, durch Hilfs- und Betriebsstoffe usf. Die festen Kosten umfassen dagegen die Vorhaltung einer bestimmten Kapazität, wie sie durch den Zinsdienst auf das Fremdkapital, die Löhne und Gehälter unabhängig vom Verkehrsanfall für die Betriebswirtschaft entstehen. Würde die Deutsche Bundespost nur ζ. B. die kurzfristigen Grenzkosten 5 i m Brief- oder Fernsprechverkehr berechnen, so würden die Grenzkosten i. d. R. erheblich kleiner sein als die Durchschnittskosten. Der Zuwachs der variablen Kosten für die Beförderung eines zusätzlichen Briefes oder für die Vermittlung eines zusätzlichen Ferngespräches, der gleich den Grenzkosten ist, dürfte nicht erheblich sein, solange die Kapazitätsgrenze nicht erreicht ist. Variable Kosten, die höhen4 Unmißverständlich sei jedoch darauf hingewiesen, daß i n diesem Rahmen kein exaktes Kostenrepartierungsschema erarbeitet werden kann. Da auch insoweit die Rechnung gem. § 18 PostVerwG betriebswirtschaftlich a l lein sinnvoll ist, gilt es lediglich solche Überlegungen anzustellen, die eine solche Festsetzung der Gebühr u n d der Kapazität reflektieren, wie sie sich aus dem S t r u k t u r p r i n z i p des funktionalen Individualleistungsersatzes ergeben. Die Ausführungen sind also an keiner Stelle dahin zu verstehen, daß die Errechnung der Gebührentarife aus den Kosten bindend zu entnehmen wäre. Der Gedanke des funktionalen Individualleistungsersatzes sei stets allein richtungsweisend. Die Methoden der interventionistischen I n s t r u mentalisierung sollen hierbei außer acht bleiben, u m diese alsdann anzeigen zu können. δ Grenzkosten sind der Kostenzuwachs der variablen Kosten f ü r die A u f bringung einer zusätzlichen Mengeneinheit.

19 Feigenbutz

290

D. Systemrationalität u n d Zweckfunktion von Gebühren

mäßig m i t zunehmender Beanspruchung wachsen, sind i m Brief- und Fernsprechverkehr i n nennenswertem Maße kaum gegeben 6 . Das Problem liegt allein i n der Schaffung ausreichender Kapazitätsgrenzen. Die Durchschnittskosten, i n die außer den variablen Kosten die ungemein höheren festen Kosten der Kapazitätsvorhaltung einzurechnen sind, übersteigen die Grenzkosten bei weitem. Die kurzfristigen Grenzkosten sind aus diesem Grunde aus dem Gedanken des funktionalen Individualleistungs-Ersatzes ungeeignet, als die alleinige Grundlage der Gebührenbemessung zu dienen. Sie lassen die Kosten für die Vorhaltung des umfangreichen Leistungsapparates unberücksichtigt, wie er für die zukünftige weitere Leistungserstellung erforderlich ist. I m Falle, daß eine Unternehmung, wie z.B. das Post- und Fernmeldewesen, ohne staatliche Zuschüsse auskommen muß 7 , müssen deshalb auf lange Sicht den Grenzkosten nicht nur die kurzfristigen Grenzkosten, sondern auch die Grenzkosten der Kapazitätskosten zur Repartierung auf die jeweiligen Leistungsklassen kostenarten-, -stellenkausal und -trägerkausal zugerechnet werden. Hieraus ergibt sich wiederum ein besonderes Problem. Der Umfang der jeweiligen Leistungskapazität, den das Post- und Fernmeldewesen vorhalten muß, w i r d nicht von dem durchschnittlichen' Verkehrsanfall bestimmt, sondern von der Höhe der Nachfragespitze. Gerade dieser Punkt w i r d oft i n der „Durchschnittskosten"-Diskussion nicht genügend beachtet. Der Grund hierfür ist darin zu sehen, daß die jeweiligen Leistungen der Dienst- und Teildienste, wie ζ. B. die Beförderung eines Briefes oder die Vermittlung eines Telefongespräches nicht ,auf Lager' produziert werden können. Zusätzliche Dienstleistungen während der Zeit der Spitzennachfrage bedeuten eine Kapazitätserweiterung. Die Gesamtkosten für die Bereitstellung der Kapazität steigen. W i r d dagegen während nachfragearmer Zeit eine zusätzliche Leistung angeboten, so w i r d nur die ohnehin vorgehaltene Leistungskapazität ausgenutzt. Die Gesamtkosten bleiben zur Repartierung gleich, da keine zusätzlichen Kosten für die Kapazitätserweiterung entstehen, solange die Kapazitätsreserven vorhanden sind. Die Grenzkosten für die Kapazitätsvorhaltung, also die Hauptkostenlast, sind deshalb für Leistungen, die während der nachfragestillen Zeiten erbracht werden, gleich Null. Die langfristigen Grenzkosten sind für diese Leistungen gleich den kurzfristigen Grenzkosten. Hieraus resultieren ζ. B. i m Fernsprechwesen infolge unproportionaler Anpassung der Gebührentarife zum Teil die erheblichen Gewinne. Entsprechend dem Gedanken des funktionalen Individualleistungs-Ersatzes wären diese grundsätzlich bis auf die kurzfristigen Grenzkosten zu senken 8 . 6 7

Vgl. Ernst Balzer, S. 57 ff. Vgl. § 15 Abs. 1, S. 2 PostVerwG.

§ 35 Kostenrepartierung einer Gebühreneinrichtung

291

Anders ist es bei den Leistungen, die während der Nachfragespitze zu erstellen sind. Hier muß sichergestellt werden, daß diese Leistungen auch die zusätzlichen Kosten für die Bereitstellung der Leistungskapazitäten tragen, die zur Bewältigung der Spitzennachfrage notwendig sind. Diese Grenzkosten der Kapazitätsvorhaltung gehen zusammen m i t den kurzfristigen Grenzkosten i n die langfristigen Grenzkosten ein. Die langfristigen Grenzkosten sind also nur von den Leistungsinanspruchnehmenden zu tragen, die während der Zeit der Nachfragespitze nachgefragt werden. Ein solcher aus dem Gedanken des Individualleistungs-Ersatzes an den jeweils kurz- und langfristigen Grenzkosten orientierter Tarif löst wiederum ζ. T. die intensivere Ausnutzung während verkehrsstiller Stunden aus. Die Kalkulation nach den kurzfristigen Grenzkosten ist dabei jedoch nur solange richtig wie die nachgefragten Leistungen von der ohnehin vorhandenen Leistungskapazität bewältigt werden können. Entstehen auf Grund der niedrigen Gebühren so erhebliche Nachfragesteigerungen, daß die Kapazität nicht mehr zur Deckung der Nachfrage ausreicht, entfallen die Voraussetzungen für eine ausschließliche Orientierung der Gebühren an den kurzfristigen Grenzkosten. Die Gebühren müssen über die kurzfristigen Grenzkosten erhöht werden, damit die nachgefragte Leistungsmenge so weit beschränkt wird, daß die Kapazität zur Deckung der Nachfrage ausreicht. Eine ungesteuerte Kapazitätserweiterung wäre i n keinem Falle die ultima ratio. Es könnte alsdann nur eine Umorientierung der Nachfragespitzen m i t den aber dann geändert anfallenden langfristigen Grenzkosten eintreten 9 . Wie schon erwähnt, erzielt das Unternehmen dabei einen Gewinn i n Höhe der Differenz zwischen Gebühren und den kurzfristigen Grenzkosten, wenn diese nicht auf die kurzfristigen Grenzkosten reduziert werden, da die Grenzkosten der Kapazitätsvorhaltung allein den während der Zeit der Nachfragespitze beanspruchten Leistungen zugerech8 Dies k a n n jedoch so lange nicht gelten, als Investitionen zur Befriedigung der Nachfrage nach Fernsprechanschlüssen noch nicht befriedigt sind. F ü r eine Nachfragelage sind höhere Gebühren als die kurzfristigen Grenzkosten unter der Bedingung anzuerkennen, daß die Gewinne vollständig zur Erreichung eines optimalen Versorgungsgleichgewichts f u n k t i o n a l der „Gebühreneinrichtung" reinvestiert werden. Der G r u n d ist einerseits darin zu sehen, daß ein Versorgungsungleichgewicht über die Gebührenhöhe der Nachfragespitzen schnell allein nicht zu erreichen sein w i r d . Andererseits wäre es auch nicht einzusehen, daß bis zu Erreichung des Versorgungsgleichgewichtes die Lasten hauptsächlich auf den Schultern der Nachfrager zu Spitzenverkehrszeiten ruhen sollen. Die festen Kosten fallen doch den Nachfragern i n ruhigen Verkehrszeiten nicht zur Last. Die Erzielung von Gewinnen zum Ausgleich dafür entspricht insoweit durchaus zulässiger Zweckvarietät. Die Reinvestition schafft langfristig wieder Vorteile, die allen „Elementarleistungen" einer Gebühreneinrichtung zu Gute kommen. 9 Vgl. hierzu die bereits eingehenden Untersuchungen über die GebührenMengen-Variation von G. Wegmann, S. 65 ff.

19*

29È

1). Systemrationalität u n d Zweckfunktion von Gebühren

net werden können. Da sich dies aus dem Gedanken des funktionalen Individualleistungs-Ersatzes bindend ergibt, zeigt sich hier z.B. der funktionale Unterschied zum Preis-Modell. Wettbewerber würden Gewinne zum Anlaß nehmen, ihre Beförderungskapazitäten auszuweiten, um zu maximieren. Der Preis würde aber unter dem Druck des Wettbewerbes sinken, da nur dann die neugeschaffenen Kapazitäten voll ausgelastet werden könnten. Der Preis wäre dann unter Umständen aber niedriger als die langfristigen Grenzkosten. Die Auslastung der Kapazitäten würde über den Preis reguliert. Da dies i m Post- und Fernmeldewesen als „Verwaltungsbereich" nicht der Fall ist, wäre die Festsetzung als funktionaler Individualleistungs-Ersatz nur dann manipuliert, wenn bewußt ein verzögerter Ausbau der Kapazitäten ,gelenkte' Nachfragespitzen provozieren würde. Denn bei gleichzeitiger Kapazitätserweiterung und niederen Gebühren würde eine Auslastung der Kapazität ebenso erreicht. Die zwar dann auch ansteigenden langfristigen Grenzkosten könnten jedoch auf eine ungleich größere Zahl von Individualleistungen repartiert werden. Ein optimales Versorgungsgleichgewicht kann sich deshalb nur über die Veränderung der Gebühren und der Beförderungskapazitäten einspielen. Klarstellend sei jedoch erwähnt, daß das Tempo der Ausbaupflicht keineswegs eine gebührenrechtliche Forderung i m Sinne eines ,subjektiven Rechtes4 darstellt. Das Ziel des Ausbaues der Post- und Fernmeldekapazitäten gehört systematisch i n die Thematik der „Beförderungs- und Zulassungspflicht". Das oberste Ziel der Gebühren, diese gleichheitlich i m erörterten Sinne i m Verhältnis zu den Gesamtkosten anzulasten und zugleich die Beförderungskapazität stets voll auszusteuern, bezieht sich stets nur auf den ,Zustand', den es zu erfassen gilt. Gebühren sind also nicht politisch selbstlenkend, sondern nur politisch unter den diskutierten Voraussetzungen und Schranken lenkbar. Eine Besonderheit gilt es überdies i m Fernsprechwesen zu erläutern, die für die Bestimmung der langfristigen Grenzkosten bedeutsam ist. Jeder neue Hauptanschluß verursacht dem Fernmeldewesen fixe Kosten für die Einrichtung der technischen Einrichtungen und Leistungen, die für den Anschluß des Teilnehmers an das allgemeine Fernsprechnetz nötig sind. Die Durchschnittskosten eines Anschlusses sind dabei stets die Kosten, die beim Anschluß eines ,neuen' Teilnehmers entstehen. Sie müssen bei einer Bestimmung der Gebühr als Individualleistungs-Ersatz den Teilnehmern, die sie verursacht haben als Teil der langfristigen' Grenzkosten zugerechnet werden. N u n w i r d gelegentlich eingewandt, daß die jeweils vollen Stückkosten höher als die Grenzkosten seien 10 . Zur Begründung werden sinkende und gleichbleibende Grenzkosten angeführt. Diesen Darlegungen liegen jedoch nur die kurz10

E. Balzer, S. 57 ff.; W. Fricke, S. 39; K . T i m m , S. 94.

§ 35 Kostenrepartierung einer Gebühreneinrichtung

293

fristige Grenzkostenanalyse zugrunde. Sie ist als Grundlage für eine für alle formal gleiche Tarifbildung ohne Diskriminierung von erheblichem Ausmaß i n den verschiedensten Regionen nicht denkbar, sondern ungeeignet. Der Grund liegt darin, daß bei zutreffender Planung langfristig keine fixen Kosten mehr vorhanden sind. Die bei kurzfristiger Bestimmung der Grenzkosten festen Kosten sind bei langfristiger Sicht variabel und sind als Grenzkosten der Kapazitätsvorhaltung zu berücksichtigen. Die langfristigen Grenzkosten sind deshalb die Durchschnittskosten 11 . Zusammenfassend läßt sich damit sagen, die „Gesamtkosten" sind nicht einfach die Verwaltungs- und Unterhaltungskosten, einschließlich der Tilgung und Zinsen 1 2 sowie die Erneuerungskosten 13 einer „Gebühreneinrichtung". Diese differieren vielmehr nach Entfernung 1 4 , Zeitdauer 1 5 und dem Zeitpunkt der Nachfrage. Zwar spielt auch noch die Verkehrsrelation nach den einzelnen Gebieten eine unterschiedliche Kostenrolle 1 6 . Eine Differenzierung insoweit würde jedoch i. d. R. durch die Nachteile eines zu großen technischen Aufwandes sicher überkompensiert. Gleiches gilt für den Begriff der „Elementareinheiten". Es gibt nicht stets eine Elementareinheit als „Richtgröße". Die Entfernung und der Zeitpunkt der Nachfrage sind vielmehr die jeweils unterschiedliche Elementareinheiten schaffenden Größen. Die Bildung und Erfassung möglichst zutreffender Gesamtkosten und Elementareinheiten entsprechend den dargelegten unterschiedlichen Größen ist i n jedem Dienst- und Teildienstbereich eine jeweils gesonderte Problematik, die schwerpunktmäßig einer ,tarifrechtlichen 4 Betrachtung vorbehalten bleiben muß 1 7 . Als gebührenrechtliche ,Bindung 4 ist insoweit 11

G. Wegmann, S. 67, der diese Zusammenhänge bereits eingehend und zutreffend analysiert hat. 12 So zu pauschal i n der Frage, „welche" Kosten eigentlich zugrunde zu legen sind, wenn es nicht darum geht, allein die „festen Kosten" zu repartieren, die Formulierung des § 4 Abs. 2 S. 2 pr. K A G als die Grundlage für das juristische GebührenbemessungsVerständnis. Vgl. die eingehenden Hinweise

von Kreft, 13

S. 217 Anm. 1.

So zutreffend die Einbeziehung der Erneuerungskosten i n die juristische

Begriffsbildung durch Kreft, S. 217 und z.B. von Eifert, S. 56 f. und 61 f.

unter dem Begriff des „Erneuerungs-Solls" sind, so leiden sie doch daran, wie sie systematisch — sei es kameralistisch, sei es betriebswirtschaftlich — zu rubrizieren sind. Dahinter verbirgt sich nämlich das Problem der kausalen Lastenverteilung, das die eigentliche Problematik der Gebührenbemessung ist. 14 Vgl. speziell für die Dienst- und Teildienstbereiche des Post- und Fernmeldewesens: Wegmann, S. 83 ff., 127 ff., 144 ff. 15 Ebenda, S. 105 ff., 131 ff., 145 ff. 16 Ebenda, S. 66 ff. 17 Vgl. für die Post- und Fernmeldeleistungen: G. Wegmann, S. 77 ff., der die Tarifbildung i m Komplementärverhältnis „Wettbewerbspreis und gemeinwirtschaftliche Tariffestsetzung" untersucht hat.

294

D. Systemrationalität und Zweckfunktion von Gebühren

lediglich die abgabenrechtliche 18 Pflicht zugrunde zu legen, die größtmögliche Annäherung an das system- und zweckrationale Strukturund Bemessungsprinzip des funktionalen Individualleistungs-Ersatzes zu wahren. Darüber hinausgehende Aussagen lassen sich zur Kostenrepartierung aus hier vertretener Sicht nicht machen. Sie sind aus dem Verständnis der Gebühren als reine Rechtsregel auf Grund der Zweckvarietät i m Rahmen des Verständnisses als funktionaler Individualleistungs-Ersatz der politischen Lenkung' und finanziellen (Ausgleichs-)Verantwortung' überantwortet. Die zu beachtenden Grundmusteraspekte der Kostenrepartierung sollten nur exemplarisch zeigen, wie die Interventionszone und Gewinnzone i m Prinzip formalkausal nach Kostenarten, -stellen und -trägem i n ihrer Abhängigkeit von Nachfrage, Raum und Zeit sowie Größe und Gewicht sinnvoll zu erwägen und zu ermitteln sind. 2. Die Definition von Degression und Progression

Bei dieser Bestimmung der Aspekte der Kostenrepartierung zum Zwecke der Tarifquotisierung werden i m Anschluß herkömmlich die Fragen erörtert, ob und inwieweit ein Abweichen von der Kostenrepartierung nach unten (Degression) und nach oben (Progression) möglich sei, ohne daß Gebühren ihren Charakter als Abgaben verändern. Oder anders formuliert: wie De- und Progression gebührenrechtlich zu analysieren sind 1 9 . Ebenso wie die Gesamtkosten i n ihrer Differenziertheit selbst nicht erörtert werden, so w i r d auch i n diesen Diskussionspunkten oft nicht sehr klar, was unter Degression und Progression zu verstehen ist, wenn überhaupt darauf eingegangen w i r d 2 0 . Dies sei deshalb hier aus der erarbeiteten Sicht zunächst umschrieben. Degression und Progression liegen negativ dann nicht vor, wenn es sich lediglich darum handelt, i n den Kosten unterscheidbare Leistungen so i n Klassen zusammenzufassen, daß die Vorteile der Klassenbildung die Nachteile überwiegen. Es handelt sich alsdann vielmehr stets noch u m ein pauschaliertes' K o stengefüge. Degression und Progression liegen vielmehr positiv dann vor, wenn einnahmeseitig und ausgabenseitig besondere Klassen nicht 18 Abgabenrechtliche Pflicht deshalb, u m die System- und Zweckrationalität zur Steuer zu wahren. 19 So z. B. i n der Dissertation von Kreft, S. 221 ff. 20 Die einfache Darstellung der Abweichung von den Kosten nach „unten" oder nach „oben" ist wiederum zu pauschal. Eine Gebühr, die pauschaliert ist, ist eine „kostenechte" Gebühr, obgleich stets eine Degression und Progression zwischen einzelnen Verkehrsrelationen nach Raum, Zeit, Nachfrage usf., theoretisch darin enthalten ist. Gleichwohl unterfallen sie nicht dem Verständnis, daß es sich dabei nicht u m Kosten handeln würde, da die Toleranzzurechnungsräume von dem „Begriff" der Kosten umfaßt werden.

§ 35 Kostenrepartierung einer Gebühreneinrichtung

295

gebildet werden, für die sich nach der Leistungskapazität und den Kostenunterschieden eine eigene Abgrenzung gelohnt hätte. Oder es gibt zwar richtig abgegrenzte Klassen, doch bleiben die Gebühren für die Tarifpositionen i n ihrer Höhe hinter den kurz- oder langfristigen Grenzkosten zurück bzw. übersteigen sie gezielt. 3. Die Zulässigkeit der Degression und Progression

Die Degression w i r d herkömmlich überwiegend für zulässig erachtet 2 1 . Wenngleich die Begründung, daß dies „unmittelbar einleuchtend" und „unbezweifelbar" sei, durchaus i n der Literatur nicht nur bezweifelt w i r d 2 2 , so ist dieser Auffassung, daß Gebühren dadurch ihres spezifischen abgabenrechtlichen Charakters nicht verlustig gehen, i m Ergebnis zuzustimmen. Dies folgt aus der materiellen Gehaltlosigkeit und der rein formal-kausalen Funktionalität der Umschreibung des M i n i malgehaltes von Gebühren als Gegenleistung. Bemerkenswert ist allerdings, daß die Frage des Ausgleiches nicht zugleich an dieser Stelle erörtert, sondern auffallenderweise, wenn überhaupt, i n die Problemat i k der Progressionsgebühren verlagert w i r d . Dem sei gefolgt, da der Ausgleich bereits erörtert wurde. Die Progression sei der Einfachheit halber zunächst als das bezeichnet, was sie sachlich darstellt, nämlich Gewinne der „Elementareinheiten". Grundsätzlich sind systematisch zwei A r t e n von Gewinnen zu unterscheiden. Die einen sind die zufälligen, nicht gezielten und die anderen die gezielten Gewinne. Beginnt man m i t den ersteren, so stellen sie i n komplexen Kostenzurechnungsschemata, aber auch schon i n einfach strukturierten stets ein Toleranzprodukt der Wahrscheinlichkeitsrechnung dar, die es ex ante zu erstellen gilt. Sie sind entsprechend dem Gedanken des funktionalen Individualleistungsersatzes einfach auf die folgende Haushaltsperiode des Erhebungsbereiches vorzutragen oder i m Falle des Ausscheidens nach der alten Rechnungsperiode zu erstatten 23 . Die gezielten Gewinne werden wiederum rein phänomenologisch i n solche unterteilt, die über die Gesamtkostendeckung der jeweiligen Gebühreneinrichtung hinausgehen und solche, die i m Rahmen der Kostendeckung einer Gebühreneinrichtung gezielt die Kostenunterdeckung der Degressivgebühren ausgleichen. Erstere werden herkömmlich als Steuern charakterisiert 24 . Letztere werden teilweise als zulässig 21

Vgl. Kreft, S. 221 ff.; Leisner, S. 739. Ebenda, S. 222. 23 Die Grenze ist wiederum dort zu sehen, wo der Verwaltungsaufwand erheblich höher sein dürfte. 24 Vgl. Kreft, S. 222; a. A. w o h l nur Kloepfer, S. 251 Anm. 84 und insbesondere S. 252 Anm. 88. 22

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D. Systemrationalität u n d Zweckfunktion von Gebühren

bemessene Gebühren 25 , teilweise als Steuern 26 und neuerdings auch als Beiträge 2 7 rechtswissenschaftlich qualifiziert. M i t Ausnahme der letzten Charakterisierung wurde i n der bisherigen Untersuchung dazu erschöpfend Stellung genommen. Aus dem Strukturprinzip der Gebühren als funktionaler Individualleistungs-Ersatz folgt, daß es sich i m Gegensatz zu den beiden ersteren Meinungen stets nur um funktionswidrig, d. h. rechts- und verfassungswidrig bemessene ,Gebühren 428 und nicht etwa um Steuern handelt. Sie sind ausgabenseitig nicht ausschließlich nach dem maximalen Bedürfnis der ,beanspruchten' Individualleistung ersatzmäßig fungibel. Diese Folgerung sei durch ein bisher nicht diskutiertes Argument letztlich untermauert. Wenn es zutreffend ist, daß Degressivgebühren stets noch solange Gebühren sind, als sie die gesondert angebotene und beanspruchte Individualleistung abgelten, so hat dies konsequent auch — spiegelbildlich zu der Leistungserstellung i m Sinne des logischen Abbildbegriffes — ebenfalls solange zu gelten, als sie maximal die beanspruchte Leistungserstellung und -Vorhaltung stabilisieren und ordnen. Damit ist zugleich auch der Umschlag von der gesondert angebotenen und beanspruchten Leistungs-Funktionalität zur Nicht-mehr-Individualleistungsfunktionalität logisch als maximale Grenze zulässig bemessener Gebühren i m Gegensatz zu darüber hinausgehenden Lasten als unzulässig bemessene ,Gebühren' nachweisbar. Der letzten Charakterisierung der Progressivgebühren, die Degressivgebühren ausgleichen, also der intern ausgleichsfungiblen Gebühren 2 9 als eine Unterart der „Beiträge" (im weiteren Sinne) sei abschließend die Aufmerksamkeit zugewandt. Analysiert man die Begründung dafür näher, so gründet sie sich auf zwei Argumente. Das erste ist, daß diese ausgleichsfungiblen Gebühren nicht wie die Steuern „für Staatsaufgaben aller A r t fungibel, sondern von Natur aus zweckgebunden" sein sollen. Das zweite w i r d darin gesehen, daß sie „trotz Degression Kostendeckung der Gebühreneinrichtung gewährleisten" und daß sie „aus übergeordneten Gründen distributiver Gerechtigkeit gewissermaßen eine Zuwendung an den Leistungsschwächeren" darstellen. Beginnt man m i t der Analyse dieser Argumente, so erhellt sie sogleich die pervertierte System- und Zweckrationalität nicht nur i m abgabenrechtlichen Sinne, sondern auch zu dem eigenen Ausgangspunkt des Ver25

So B V e r w G E 28, S. 37 (44) u n d BVerfGE 28, S. 67 (85). Leisner, S. 745; Markuli, Kommentar zum Gesetz über den Finanzausgleich, § 2 A n m . V 2 e; R F H 20, S. 21. 27 So nunmehr Kreft, S. 226 ff. i m Anschluß an H. P. Ipsen, Die R u n d f u n k gebühr, S. 33 - 35. 28 So i m Eegebnis schon Kloepfer, S. 252 A n m . 88. 29 U n d zwar i m Sinne von internem Ausgleich zwischen den Dienst- und Teildienst- u n d innerhalb der Teildienst- u n d Dienstzweige. 26

§ 35 Kostenrepartierung einer Gebühreneinrichtung

297

fechters. Kreft, der Vertreter dieser Auffassung, vertritt zugleich für die Bemessung der Gebührenhöhe, daß dem „Inanspruchnehmenden einer bestimmten Gebühreneinrichtung keine Kosten aufzuerlegen seien, die er nicht verursacht habe" 8 0 . Der logische Bruch, der hier offenbar ist, besteht darin, daß Kreft mit ,zwei' Kostendeckungsprinzipien argumentiert: dem haushaltsrechtlichen i n bezug auf die „Gebühreneinrichtung" und dem gebührenrechtlichen durch die Inanspruchnahme einer kostenechten Individualleistung, wie sie ,verursacht' wurde. Die Argumentation m i t ,doppeltem Boden', die bislang stets verdeutlicht wurde, zeigt sich auch hier wieder unverkennbar. Der Grundgedanke des Gebührenrechtes i m Sinne des ,einnahmeseitigen' funktionalen Individualleistungs-Ersatzes w i r d einerseits system- und zweckrational stets er- und anerkannt. Der Weg w i r d jedoch nie konsequent auch »ausgabenseitig' system- und zweckrational zu Ende gegangen, ausschließlich die gesondert angebotene und beanspruchte I n d i v i dualleistung zum funktionalen Ersatzmaßstab zu machen. Dabei w i r d jedoch stets erkannt, daß auch auf dieser Seite ein Maßstab notwendig ist. Es wurden deshalb stets und immer Versuche unternommen, den Äquivalenzgedanken materiell zu formen oder haushaltsrechtliche Bezüge i n den Vordergrund zu stellen. Die logisch-materiale Leerheit der Äquivalenzformel als reine funktionale Rechtsregel wurde jedoch nie derart konsequent herausgestellt, daß ihr disziplinierendes Moment lediglich i n einer einnähme- und ausgabenseitig formal-kausal konsequenten Relativierung i m Sinne einer einheitlichen Betrachtung des „Einnehmens-für" und des „Ausgebens-für" besteht und für die Bemessung der Individualleistung von totaler System- und Zweckrationalität ist, und zwar auch als handhabbares Entscheidungskriterium. Der Vorwurf der Undurchdachtheit bleibt auch dem zweiten Argument gegenüber nicht erspart, die Progressionsgebühren seien nicht für Staatsaufgaben aller A r t fungibel. Geht man davon aus, daß die Degression i. d. R. nicht dem Eigeninteresse des Trägers der Gebühreneinrichtung entspricht, sondern auf die staatliche Intervention zurückzuführen ist, so erhellt sich unmittelbar, daß die Varietät der Intervention — aus motivierenden Staatsaufgaben und -zielen heraus — unendlich fungibel ist. Sie sucht sich nur nicht direkt, sondern indirekt über die Variation der Gebührenhöhe ihren — lautloseren — Weg des geringsten Widerstandes. M i t h i n entbehrt auch dieser Vorschlag, soweit er begründet ist, der Stichhaltigkeit. Daran ändert auch der Hinweis auf eine „distributive Gerechtigkeit" als Begründung des internen Ausgleiches nichts 31 . Wenn überhaupt i n diesem Zusammenhang von g e recht' die Rede sein soll, so müßte diese Frage schon bei der „Zielset30 31

Kreft,

S. 215 ff.

Sie wurde bereits von Walter Kohl, S. 67 vorgetragen.

298

D. Systemrationalität u n d Zweckfunktion von Gebühren

zung" gestellt werden, nicht erst beim Ausgleich der Lasten. Es würde alsdann für den Verwaltungsbereich Post- und Fernmeldewesen erkannt werden, daß möglicherweise über den internen Ausgleich dieselben Individuen und Klassen von Individuen belastet werden, die privilegiert werden sollen 32 . Jede Zielsetzung würde insofern als durch den internen Ausgleich stets i n Frage gestellt, erkannt werden. Das Argument der „distributiven Gerechtigkeit" zur Begründung des internen Ausgleichs i n Gebührenhaushalten erhellt sich damit wiederum als undurchdachte Leerformel. Der Vorschlag, progressive Abweichungen der Gebühren von den Kosten als eine „Unterart der Beiträge" zu betrachten, ist deshalb nur als ein Ausweg verlegenheitshalber zu kennzeichnen. Auch Kreft hätte ansonsten vor der Inkonsequenz seiner Ausführungen nicht entweichen können. Die Lösung, i m Namen des „Wesens" der Gebühr dem gebührenintern zu bewältigenden Problem einfach nur einen anderen Namen zu geben, kann deshalb keine Geltung beanspruchen. Die Irrationalität besteht dabei darin, daß die Frage der ,maximalen Lasten des individuellen Pflichtigen ,gebührenrechtlich 4 i m Dunkeln bleibt und der Umschlag i n eine Unterart der Beiträge nicht begründet wird. Die Charakterisierung als Beitrag stempelt diese Abgabenkategorie nur zum Auffangtatbestand für die ungelöste Gebührenproblematik. Die Hinweise auf ,gleichheitliche 4 und verhältnismäßige 4 Schranken ändern hieran nichts. Der Begriffs- und Systemwirrwarr infolge der isolierten Über-Betonung einzelner Aspekte, überkommen aus den A n fängen einer ebenfalls schon nicht widerspruchsfreien Betrachtung der Finanzwissenschaften, hat damit nur eine neue, keineswegs erschütterungsfeste Variante hervorgebracht. Die hier vertretene Lösung vermeidet dagegen mit einem Höchstmaß an selbstregulativer verfassungsstaatlicher Elastizität alle auftauchenden Widersprüche, ohne an entscheidungsfähiger Effektivität zu entbehren. Sie braucht angesichts von unausweichbaren Zukunftsvorhaben einer Gebühreneinrichtung, wie Forschungs-, Erweiterungs- und Kapitalaufstockungsvorhaben, weder den Kostenbegriff i m Rahmen der Abschreibungen aufzublähen, so daß die Verteilungs- nicht mehr von der Finanzierungsfunktion zu trennen ist, noch braucht sie zusätzliche Notkriterien der Koordination, wie ζ. B. ein „Erneuerungs-Soll" zu kreieren. 32 Krefts eigenes Abgrenzungskriterium von Steuer u n d Gebühr: Die „staatliche Ausschließlichkeitsposition", die zugleich das Kostendeckungsprinzip u n d die Abgrenzung zum Preis begründen soll, enthebt sich am besten i n Anbetracht dieser Folgerungen der Diskussion. Sachlich bringt sie i m Bereich der Verwaltungsgebühren nichts, was nicht schon immer vertreten wurde. I m Bereich nicht monopolisierter Benutzungsgebühren versagt sie. I m übrigen sind i h r logisch keine bindenden Bemessungskriterien zu entnehmen.

§ 35 Kostenrepartierung einer Gebühreneinrichtung

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Analysiert man die Möglichkeiten und Notwendigkeiten der Gebührendiskussion nur einheitlich und unbefangen, so w i r d deutlich, daß i n der Sache i m Grunde Einigkeit herrscht. Diese w i r d jedoch durch eine individuelle begrifflich unhaltbare Dogmatik total entzweit, deren Hauptangriffspunkt die logische Inkonsequenz ist. Das erarbeitete Struktur- und Bemessungsprinzip des funktionalen Individualleistungs-Ersatzes entfaltet unter Außerachtlassung aller Begriff s jurisprudenz hingegen die größtmöglich disziplinierenden Bindungsfunktionen, ohne sowohl die materielle Leerheit der herkömmlichen Gegenleistungs-Formel noch die souveräne legislative Lenkungsautorität i m Rahmen verfassungsrechtlicher Grenzen unberücksichtigt zu lassen. Sie rückt vielmehr nur die System- und Zweckfunktion des Rechtsinstitutes Gebühr als eine von Begriffen punktueller A r t losgelöste Rahmendimension i n den Blickpunkt, indem sie diese rein formal-kausal als Rechtsregel formuliert. Die für die Fälle des Staatsinterventionismus aus dieser Betrachtung resultierende externe Ausgleichspflicht i n den grundsätzlich möglichen Formen der Tabelle V I I w i r d zwar i. d. R. auf den Steuer ausgleich hinauslaufen, sie muß es jedoch nicht. Dem Gestaltungsraum des Gesetzgebers sind insoweit gebührenrechtlich keinerlei Bindungen auferlegt. Der allein daraus resultierende Zwang zur nicht mehr lautlos subventionistischen, sondern rechtsstaatlich direkt durchschaubaren und zu begründenden Finanzierung politischer Staatsaufgaben und -ziele sollte indes gewiß nicht die Angriffsfläche bieten. I m Verwaltungsbereich Post- und Fernmeldewesen als Gebührenbereich wäre jedoch die Gestaltung entsprechend der Intention des geringsten Widerstandes zweifellos aufzugeben. Eigenverantwortliche konsequente Gebührengestaltung wäre die Folge, da system- und zweckrationale Trennstriche der Verantwortlichkeitssphären von Postund Fernmeldewesen und staatlicher Lenkung stets erkennbar wären; zugleich aber auch, ob die Post vielleicht Verluste infolge schlechter Leistung und Betriebsorganisation mit gemeinwirtschaftlichen »politischen4 Lasten erklärt.

E. Zusammenfassende Schlußbetrachtung der wesentlichen Ergebnisse I. 1. Die gegenständliche Konkretisierung der Dienste und Teildienste innerhalb des gehaltlich offenen Verfassungsbegriffes Post- und Fernmeldewesen ( = Deutsche Bundespost) unterliegt nach A r t . 73 Nr. 7 GG dem Vorbehalt des Gesetzes. Der Kompetenzbegriff Post- und Fernmeldewesen ist i m Geltungsbereich des Bonner Grundgesetzes als Aufgabenbereich materieller Verwaltung normativ typisiert (Art. 87 Abs. 1 GG). Die historische Tradition oder eine herkömmliche Betrachtungsweise machen den gegenständlichen Gehalt dieses Begriffes weder zu einem beliebig reklamierbaren ,Hausgut' noch ist er als ,Wunschliste' beliebig auffüllbar. Der Gehalt ist primär konform den verfaßten W i r k - und Ordnungsgehalten der differenzierten Richtbilder der Verfassung zu definieren (vgl. Teil A, § 9). 2. Der Kompetenzbegriff Post- und Fernmeldewesen umfaßt gegenständlich zumindest nicht Geschäfte des Bankwesens. A r t . 74 Nr. 11 GG kennzeichnet diese i m Gegensatz zu Art. 73 Nr. 7 i. V. m. A r t . 87 Abs. 1 GG als sachtypisierte Wirtschaftsagenden i m funktionell vorverwaltungsstaatlichen Sinne. Dieses Richtbild ist verfassungsfest. 3. Der formelle Gesetzgeber besitzt mithin, so z. B. i m Gesetz über das Postwesen vom 28. J u l i 1969 nicht die erforderliche Legitimation, Geschäfte des Bankwesens als materiell-sachgegenständliche Verwaltungsbereiche i n § 1 PostVerwG zu normieren bzw. künftig zu vindizieren. Der einfache Gesetzgeber bedarf stets einer verfassungsrechtlich eindeutig existenten Legitimation, wenn es um gegenständliche Grenzveränderungen i n der Trennung der Sphäre staatlicher Verwaltungsfunktionen einerseits und verfassungsfest abgesicherter Individualfreiheiten andererseits geht. Dies gilt erst recht für den Verordnungsgeber oder den Verwaltungsrat der Deutschen Bundespost (§ 12 Abs. 1 Nr. 5 PostVerwG). Gegenständliche Qualifikationen oder Ausdehnungen der Dienste und Teildienste i m Post- und Fernmeldewesen durch den Verwaltungsrat sind unzulässig, d. h. verfassungswidrig (vgl. I, 1).

E. Zusammenfassung

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4. Die tatsächliche Ausübung wirtschaftlicher Tätigkeiten, z.B. des (Post-)Bankwesens w i r d hiervon nicht berührt. Sie unterfällt dem Problemkreis der Teilnahme des Staates am Wirtschaftsleben. II. 1. Das Rechtsinstitut Gebühr als typisiert hoheitliche abgabenrechtliche Handlungsform ist i n § 14 PostVerwG funktional auf den materiell-gegenständlichen Verwaltungsbereich Post- und Fernmeldewesen beschränkt. Die (Post-)Bankbereiche als Anwendungsgebiet von Gebühren i m Sinne typisiert systemkonform dienender 4 Rechtsformen sind unzulässig und verfassungswidrig. Eine Umqualifikation der Geschäfte des Bankwesens zu verwaltenden Tätigkeiten i m sachlich-gegenständlichen Sinne über den Blankettbegriff öffentliche Aufgabe oder über angeblich indizielle Organisationsformen bzw. Staatsziele ist verfassungssystematisch systemwidrig und methodologisch informell tautologisch. Dogmatisch liegt i n dieser Methode der Hebel zur Aufhebung der Trennbereiche von Staat und Gesellschaft. 2. Die lenkende Gebühr i m Sinne einer Nicht-nur-Einnahmeerzielung ist innerhalb der Schranken der Verfassung grundsätzlich zulässig. Dazu gehören i n erster Linie die rechtsstaatlichen Schranken des Eignungsgebotes, der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, die grundrechtlichen Schranken sowie der Verhältnismäßigkeit und die Einhaltung der Kompetenzschranken. 3. Der herkömmliche Begriff der Gebühr i m Sinne einer Gegenleistung für gesondert angebotene und beanspruchte Leistungen der Verwaltung bzw. Rechtsprechung ist als Maximalgehalt allenfalls mittelbar negativ i m Kontrast zur Steuer i n der Verfassung enthalten. Das Grundgesetz enthält darüber hinaus keinerlei spezifische Regelung der Gebühr als Legaldefinition. 4. Daraus, daß das Grundgesetz den Begriff der Steuer (Art. 105 ff. GG) und der Benutzungsgebühr verwendet und beide Begriffe i n einem verschiedenen Regelungszusammenhang eingebettet hat, läßt sich kein umfassendes oder gar ein abschließendes — lenkungsfeindliches — Gebührenrecht ableiten. 5. Der Aussparung der Gebühr aus dem verfassungsrechtlichen Steuerbegriff i n A r t . 105 ff. GG kann nur das kompetenzrechtliche Verbot entnommen werden, i n einen Steuertatbestand eine besondere I n anspruchnahme der Verwaltung einzubauen bzw. einen Gebührentatbestand zu einem Steuer-Ersatz-Tatbestand umzufunktionieren. Hieraus ergibt sich das Erfordernis der formal-funktionalen ein-

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E. Zusammenfassung

nähme- und ausgabenseitigen Abgrenzung von Steuer und Gebühr. Die Ablieferungen an den Bund gem. § 21 PostVerwG als Elemente der Gebührenbemessung sind danach verfassungswidrig. Sie sind ausschließlich als Steuer-Ersatz i n Form von Gebühren konzipiert. 6. Die Zuordnung der Gebührengesetzgebungskompetenz i n die Zuständigkeit zur Regelung des Verwaltungsverfahrens schafft eine gegenständlich-funktionale Zweckakzessorietät des Gebührenwesens zum jeweiligen gegenständlichen ,Symborgehalt der Sachregelung als funktional rahmenschaffende Erhebungsgrenze der Gebührenbemessung. Hieraus und aus A r t . 109 Abs. 2 GG folgt die — mittelbare — verfassungsrechtliche Anerkennung der staatsdirigistisch lenkenden Gebühr. Die Lenkung zugunsten der Entlastung des allgemeinen Staatshaushaltes ist demgemäß verfassungswidrig. 7. Die sog. angeblichen Gebührengrundsätze (Kostendeckungs-, Äquivalenz« und Leistungsfähigkeitsprinzip) haben weder Verfassungsrang noch einen spezifisch gebührenrechtlichen Aussagegehalt oder Geltungsgrund. Es gibt kein prinzipiell verfassungsfestes Gebührenrecht. 8. I m Falle einfachgesetzlicher Geltung handelt es sich für die konkrete Individualgebührenbemessung um reine Sprachhülsen. Sie stellen Leerformeln dar, die nicht entscheidungsfähig nachvollziehbar, sondern lediglich eine verdeckte Umschreibung der eigentlichen Problemfragen sind. Auch wenn sie hinweggedacht würden, blieben die gesamten Probleme der Individualgebührenbemessung bestehen. Dies beruht auf der systematischen Begriffsvertauschung z. T. m i t rein haushaltsrechtlichen Kassenprinzipien oder mit Topoi von reiner Appellfunktion ohne nachvollziehbaren Entscheidungsgehalt.

m. 1. Die gezielte Lenkung von bestimmten Gebührenbereichen bzw. -klassen i m Post- und Fernmeldewesen entsprechend gezielten internen Kostenunterdeckungen (interner Ausgleich) sowie zur Entlastung oder Gewinnabführung zugunsten des allgemeinen Staatshaushaltes ist unzulässig und verfassungswidrig. a) Die Kostenunterdeckungen sind das Ergebnis eines ausschließlich politischen Staatsdirigismus von außen entgegen den abgabenrechtlichen Interessen der Deutschen Bundespost. b) Degressivgebühren sind i m Rahmen verfassungsrechtlicher Ziele bzw. Zwecke zulässig. Sie wahren die Relation von geson-

E. Zusammenfassung

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dert angebotener und beanspruchter Leistung und bedürfen keiner zusätzlichen Abstützung auf tangierte Kompetenzen, es sei denn, ihnen kommt eine kompetenzaushöhlende Funktion zu. Sie bedingen jedoch den externen Ausgleich. c) Progressivgebühren insbesondere zum beliebigen internen Ausgleich von Degressivgebühren stehen keineswegs i m Widerspruch zum Entgeltcharakter der Gebühr. Ihre gezielte Bemessung nach den Kostenunterdeckungen von beliebigen anderen Gebührenbereichen bzw. -klassen mit beliebig angestaffelter Ziel- und Zweckvarietät verletzt jedoch gegenständlich-funktionell den jeweiligen ,Symborgehalt zur Sachregelungskompetenz. Die Verankerung der Gebührenkompetenz i n der Zuständigkeit zur Regelung des Verwaltungsverfahrens nach A r t . 84 GG schafft nicht nur i n Gestalt der Zweckakzessorietät einen Hinweis zur Lenkungsfreundlichkeit i m jeweiligen Sinne, sondern auch zugleich eine rahmenschaffende Grenze i n der Bemessung entsprechend dem ,Symbol'gehalt der Sachkompetenz der A r t . 73 ff. GG. 2. Die Verfassungswidrigkeit i m Sinne von I I I , 13 folgt auf Grund der Aussagen i n II, 10 aus dem Eignungsgebot lenkender Gebühren, den rechtsstaatlichen Bindungen der Vorherseh-, Meßbar- und Bestimmbarkeit sowie der Verletzung des A r t . 3 Abs. 1 GG. Sie ergibt sich ebenso aus der Mißachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit sowie der konsequenten Beobachtung der Kompetenzschranken. IV. 1. Die Verfassungswidrigkeit i m Sinne von I I I , 13 ergibt sich überdies aus der Analyse der Gebührenfunktion als abgabenrechtliches Systemelement i m Bonner Grundgesetz. Die Nennung der (Benutzungs-)Gebühren i m Kontrast zur Steuer i m Bonner Grundgesetz kennzeichnet die Gebühr als formal-funktionalen und systemrationalen Zweckbegriff. Die Definition als Gegenleistung für eine gesondert angebotene und beanspruchte öffentlichrechtliche Leistung enthält zwar materiell den totalen Bemessungsspielraum. 2. Die Gebühr ist jedoch system- und zweckrational nur als rein formal-kausale Rechtsregel der einnähme- und ausgaben-seitigen Bemessung i m Sinne einer spezifischen Abgabenlast zu verstehen. Spezielle materielle Ziele oder Zwecke sind zu ihrer Bemessung oder Abgrenzung von anderen Abgaben untauglich und tautologisch. 3. Die Funktion der Gebühren besteht ausschließlich i n der finanziell einnähme- und ausgabenseitigen, formal-kausalen Ordnung und

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E. Zusammenfassung

Stabilisierung der beanspruchten Leistung bzw. Leistungsklasse. Sie sind ein interventionsfreundlicher funktionaler IndividualleistungsErsatz i m Sinne eines Einnehmens-für und eines Ausgebens-für die gesondert angebotene und beanspruchte öffentlichrechtliche Leistung. Sie bedingen den externen Ausgleich i m Falle staatlicher Intervention i m Sinne privilegierender Gebührenlasten. 4. Jede Ziel- bzw. Zweckfungibilität extern der formalkausalen einnähme· und ausgabenseitigen Ordnung und Stabilisierung als funktionaler Individualleistungs-Ersatz für die beanspruchte Leistung kennzeichnet die Gebühr als eine zweckwidrig bemessene Abgabenlast. Sie schlägt keineswegs etwa i n eine verfassungswidrige Steuer oder sonstige Abgabenart um. Diese Folgerung resultiert zwingend aus der Beobachtung der Funktion von Gebühren i m Kontrast zur Steuer wie sie zweckrational nicht mehr reduzierbar ist und aus Gründen der Systemrationalität der Abgabenregelungen i m Bonner Grundgesetz. V. Der Regierungsentwurf eines neuen Postverfassungsgesetzes hat den angedeuteten Verfassungsproblemen bereits i n Ansätzen einerseits Rechnung getragen. Andererseits hat er sie jedoch zugleich eher verschärft: 1. Die Aufnahme neuer Dienstzweige der Deutschen Bundespost durch Beschluß des Vorstandes (§17 Abs. 3 Nr. 11 GG) ist unzulässig. Die Möglichkeit einer Regelung unterhalb der Regelungsebene des einfachen Gesetzgebers ist auf Grund von A r t . 73 Nr. 7 GG nicht verfassungskonform. 2. Soweit i n § 20 Abs. 4 EPostVerfG der externe Ausgleich grundsätzlich anerkannt wird, ist dem uneingeschränkt zuzustimmen. Die Beschränkung auf nachhaltige und erhebliche Beeinträchtigungen auf Grund der Verwirklichung der Ziele nach § 20 Abs. 1 EPostVerfG ist unzureichend. Er ist auf jedwede staatliche Lenkungsintervention zu erstrecken, solange das Post- und Fernmeldewesen den Anspruch erhebt, die Benutzungsentgelte als Gebühren verstanden zu wissen. Eine zwingende Bindung an das Rechtsinstitut der Gebühr besteht nicht. 3. Die Statuierung des internen Ausgleiches i n § 25 Abs. 2 EPostVerfG ist demgegenüber widersprüchlich und verfassungswidrig (vgl. II, 7; I I I , 9 c; I I I , 10; IV, 11 u. 14). 4. Die Umschreibung der Gebührenbemessung i n § 22 Abs. 1 S. 2 EPostVerfG ist offenbar mehr die Bekundung einer gut gemeinten

E. Zusammenfassung

305

Absicht, als eine entscheidungsfähige oder nachvollziehbare Konkretisierung. Sie ist aussageinformell eine totale — tautologische — und pragmatisch unmögliche Leerformel, insbesondere soweit darauf abgehoben wird, daß zwischen wirtschaftlichem' Wert, Nutzen oder sonstiger Bedeutung der Leistung und der Höhe der Gebühr kein Mißverhältnis bestehen soll. 5. Insoweit der Regierungsentwurf, wie aus der Stellungnahme zur Stellungnahme des Bundesrates zu entnehmen ist, von der Geltung des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzipes als Bemessungskriterien ausgeht, ist die Statuierung einer Gewinnerwirtschaftung nach § 25 Abs. 1 EPostVerfG und eine Gewinnabführung nach § 32 Abs. 5 EPostVerfG nach herkömmlichem Verständnis der Gebühr offenbar widersprüchlich und nach bisheriger Rechtsprechung rechtswidrig. 6. Die Ablieferungen an den Bund gem. § 32 EPostVerfG als Gebührenbemessungselemente kennzeichnen die Post- und Fernmeldegebühren als kompetenzwidrige Steuer-Ersatz-Tatbestände i n A n knüpfung an eine anachronistische regale Vorstellung des Post- und Fernmeldewesens, der die Scheidung und Funktion als ,Verwaltungs'aufgabe i m Gegensatz zur privaten Ausübung noch fremd war. Der Entwurf läßt i n diesen Punkten aus gebührenrechtlicher Sicht unmißverständlich die Tendenz erkennen, die Post- und Fernmeldegebühren zu einem Instrument zu machen, für das Schranken der geltenden Verfassung unmaßgeblich sind. Gebühren sollen i m Wege des geringsten Widerstandes offenbar zum lautlosen sowie undurchschaubaren beliebig lenkungsfungiblen und allgemeinen haushaltsrechtlichen Deckungsmittel mit beliebiger Ziel- und Zweckvarietät umgeprägt werden. Dem stehen die aufgezeigten Bindungen entgegen.

Feigenbutz 20

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Sachregister Abgaben (-recht) 150, 190, 196 Ablieferungen an den B u n d 48, 127, 135, 139, 140, 143, 145, 146, 147, 148 — ohne Ermächtigungsgrundlage 149 — als (Umsatz-)Steuer 143, 145, 148 — als (Verbrauchs-)Steuer 127 — Regalität als Rechtstitel der — 95, 127 Alleinrecht (s. Regalität) 107 Annexzuordnung 76, 88, 199, 208 Äquivalenzprinzip 210, 218, 255, 297 — Begriff i. G. z. Kostendeckungsgrundsatz 184 — Definition u n d Gehalt 185 — Geltungsgrund 191 Aufgabenauftrag des Postund Fernmeldewesens 43 — Lenkungsziele 152 Ausgleichende Gerechtigkeit 179 — i. G. z. austeilenden Gerechtigkeit 179 Bankwesen (als Kompetenzbegriff gem. A r t . 74 Ziff. 11 GG) 70, 72, 73, 74, 76, 83, 84, 85, 86, 87, 91, 97, 109 — als Postspargeschäft 79 Beliehener 102 Benutzungsverhältnis 128, 130 — i n Postbankbereichen 136 Bestimmtheit lenkender Gebühren 209, 211, 212, 214, 216, 217 Betriebspflicht 44 Betriebswirtschaftlicher Erfolgsausgleich 137 Briefdienst 32 Bundesverwaltung 17 Cabinets noirs 61 Daseinsvorsorge 19, 95 — Begrifflicher Gehalt 97 — Historische Entstehungssituation 98 — Philologische Dimension 98 — Selbstverständnis 103 Degression von Gebühren 294 Dezentraler Verwaltungsstaat 68 Doppelkompetenz 202 Eigenkapitalverzinsung 285 Eignungsgebot 204, 206, 208

Eigenkapitalverzinsung 284 Eigentumsgarantie lenkender Gebühren 243 — Vermögenswertgarantie 245 — Tauschwertgarantie 245 Erfolgsrechnung 22 Ermächtigungsrahmen des Begriffes Post- u n d Fernmeldewesen 54, 138, 143, 144, 149 Evidenztheorie 221 Externer Ausgleich 154, 223, 232, 273, 278, 279, 285 Fernmelderegal 113 Fernmeldewesen 63, 84, 208 Fernsehurteil 65, 88 Finanzbuchhaltung 22, 23 Finanzmonopol 272 — Abgrenzung zu Gebühren 272, 274 Freiburger Schule 136 Freiheit u n d Gleichheit 103 Gebühren 17 — als Individuallast 25 — als Interventionsinstrument aus verfassungsrechtlicher Sicht 160 — als M i t t e l der Sozialpolitik 151, 159 — als Systemelement des Abgabenrechts 19, 25, 128, 135 — als system- u n d zweckrationales bzw. -akzessorisches Abgabeninstitut 19, 163, 168, 199, 207, 208, 215, 217, 235, 252 — als Vorzugslasten 166 — Begriff nach Gesetz 160 — Begrifflich-semantischer Gehalt 165, 260 — Erdrosselungsgebühr 222 — Ermächtigungsreichweite der Post- und Fernmeldegebühren 135 — Externer Ausgleich (daselbst) — Funktionaler Individualleistungsersatz 268, 279 — Gesetzmäßigkeit lenkender Gebühren 209 — Gebühreneinrichtung 282 — Gebührensteuern 276 — Gleichheitliche Schranken 224 — Grenzen lenkungsfungibler Gebühren i n Gestalt von:

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Sachregister

Kompetenzschranken 197 Objekt-, Zeitraum-, Adressat e n · und Sachzielrationalität 210, 212, 214, 215, 216, 217, 221, 229, 231 rechtsstaatliche Grenzen 203 — Grundrechtliche Bindungen 224 — Grundsätze der Gebührenbemessung (Äquivalenz-, Kostendekkungs- u n d Leistungsfähigkeitsprinzip) als Bindungen 168, 184, 252 — Höhe der Bemessung 168, 171, 181, 192, 193, 201, 206, 208, 211, 241, 258, 265 — Interventionsgebühren 48, 160 — Kostendeckungsgrundsatz 169 — Leistungsfähigkeitsprinzip 193 — Lenkende — 52, 150, 155, 218 — Materieller Maßstab der Gebührenbemessung 20, 181, 188, 192 — Staatsdirigistische Lenkung als Gehaltsproblem 149 — Vierfache Bemessungsdimension 173, 211 — Wissenschaftlicher u n d v e r w a l tungsrechtsprechungsrechtlicher Diskussionsstand 17, 149 Gemeinwirtschaftliche Lasten 42, 49 General-Oberpostmeister 111 Gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht 165 Gesetzmäßigkeit lenkender Gebührengewalt 209 Gewinn 25, 51 — monopolistischer — 33 Gewinnmonopolistische Grundsätze 33, 125 Gießkannenprinzip 194 Gleichheitliche Schranken der Gebühren 224 — als Hechtfertigungsgrund 233 — Regional-raumgeographische Regelungen 238 — Ungleichbehandlungen durch Ziele u n d Zwecke 233 — Zeitstufenregelung 236 Gleichheit u n d Freiheit 103 — D i a l e k t i k 103 — Rechts- u n d Erwerbsgleichheit 104 Gleichheit u n d Gerechtigkeit 227 — Distributive Gerechtigkeit 297 Gleichheitssatz u n d Gebührenrecht 224 — Komplexitätsfunktion 229, 232 Grundrechtliche Bindungen der Gebühren 224 — Schranken durch den allgemeinen Gleichheitssatz 231

Haushaltsplan 176, 183 Herrschaftsgewalt 114, 116, 120 Interner Ausgleich 30, 36, 38, 51, 126, 137, 138, 152, 183, 188, 196, 201, 202, 207, 208, 215, 217, 219, 220, 221, 223, 232, 235, 239, 242, 270, 296, 297, 298 — Begriff 32, 38 — 1. Stufe 33 — 2. Stufe 33 — 3. Stufe 34 — Funktion'42, 126 — materiell-funktionelle Schranken 137, 155, 167 Interventionismus 197, 204, 207, 220, 235, 249, 251, 269, 279 Interventionsziele 43 Inversionsmethodik 92 Investitionshilfe-Urteil 87 Kameralismus 252, 240, 252, 256 Kameralistik 25 Kameraiistisches Kassenprinzip 146, 155, 172, 173 Kapitalerhaltungsmethoden 285 Kaufmännisches Rechnen 146 Kompetenzschranken lenkender Gebühren 197 Knappheitsgewinne 36 Kompetenzbereichs Verteilung 54, 57, 61, 66, 69, 75, 199, 200 — Doppelkompetenz 202 — Recht der Wirtschaft (Art. 74 Ziff. 11 GG) 69, 78, 82, 83, 85-90, 122 — Post- u n d Fernmeldewesen (Art. 73 Ziff. 7 GG) 69, 123 — s. Organisations- u n d Sachaufgabe Kompetenzschranken 197 Konditionalprogrammierung 225, 226, 232, 233 Kosten — Ausgleichsübersicht (Postdienst) 30 Kosten 23, 146 — Kostenechte — 25 — Kurzfristige — 291, 292 — Langfristige — 291, 292 — I. G. z. A u f w a n d 146 — über- u n d -unterdeckung 25 Kostendeckungsprinzip 169, 207, 210 — dreifach — begriffliches Verständnis 169 — rechtswissenschaftlicher Geltungsgrund 178 — und G e w i n n 184 Kostenrepartierung 287 Kostentheorie — ältere — 177 Kostenüberdeckung 25 Kreditwesen 72 Landeshoheit 115, 120 Lastenkoeffizient — Tabelle V I — 38

Sachregister Lasten — Ungleichheit 38, 52 Lehensrecht 120 Lenkungsmodelle 52 Leistungsfähigkeit als Gebührenprinzip 193 Leistungsgewinne 138 Lenkende Gebühren 149 Liberalismus 253, 254, 260 — u n d Staatsverständnis 98 M a r k t m o d e l l 148, 190 Meßbarkeit lenkender Gebühren 209, 211, 212, 214, 216, 224 Monopol — s. auch Regalität — 17, 95, 117, 121, 139, 140, 142, 154, 274 — Finanz- u n d Verwaltungs— 118, 119, 274 — Gewinne 35, 36 — Monopolstatus 109 — u n d Regal 118, 126 Nachrichtenregal 19 Nichtperiodische Kostenfaktoren 285 Non-Affectation-Prinzip 265 Notopfer B e r l i n 145, 149 Novemberverträge v o n 1870 — 79 Numerische Gleichheit 288 Organisationsaufgabe eines Kompetenzbegriffs 55 Organisationsbefugnisse 58 Organisationsgewalt 124 Öffentliche Aufgabe 93, 100 öffentliches Interesse 179 öffentlich-rechtlicher Vertrag 137 öffentliche V e r w a l t u n g 54, 77, 95, 133, 135 — i m materiellen Sinne 57 — als Richtbild 97 — i m Verwaltungsstaat 104 — u n d Wirtschaft 100, 105, 106 Opfertheorie 163 Parafisci 152 Politische Lasten 42 Postbankwesen — s. Bankwesen — 69, 70, 72, 75, 77, 85, 95, 110, 134, 136 — Spargeschäft 79, 80, 81, 82, 90, 96 — Scheckdienst 82 Postbenutzungsverhältnis 129 — u n d Bindung an das Rechtsinstit u t Gebühr 128 Post-Dienstbereiche — s. Post- u n d Fernmeldewesen — 22, 24, 26, 54 — als Gebührenbereiche 22, 23 — Begriff 22, 25 — Definition 25 — F u n k t i o n 22, 25 — Übersicht 24 Post- u n d Fernmeldewesen

— allgemeine Verfassungsbezüge 55 — als ausgrenzbarer Kompetenzbereich 54, 93 — als Verwaltungsbereich 22, 30, 52, 53, 54, 93, 136 — Dienstbereich 22 — Interventionsziele i m — 43 — Organisationsrechtlicher Kompetenzbegriff 57 — Sachbegriff 59 — Sachtätigkeitsbereich 26, 71, 93 i m descriptiven Sinn 59 i m funktionalen Sinn 60 i m verfassungsrechtlichen Sinn 62 — u n d Regalität 107, 110, 120 Postregal 110 Postscheckdienst 23 Postsparbuch 80, 83, 84 Postspargeschäft 79, 84, 96 — als Daseinsvorsorge 96, 106 Post-Teildienstbereiche 24, 26, 31, 54 — Übersicht 24 Postwesen 63, 72, 85, 208 — Etymologische Interpretation 71 — Historisches — 79 — Spargeschäft 79 — Systematische Interpretation als Kompetenzbegriff 79 — Teleologische Interpretation als Kompetenzbegriff 77 Postzwang 108, 126 Preis 44, 272, 292 — Abgrenzungsfragen zur Gebühr 181, 190, 196 Prognosespielraum des Gesetzgebers 205 Progression 294 Rahmenordnung der Verfassung 56, 62, 69, 71, 78, 81, 83-90, 95, 102, 130, 133, 136, 144, 200 Recht der Wirtschaft (Art. 74 Ziff. 11 GG) 75, 82 — Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 88 — Schrifttum 89 Rechtsstaatliche Grenzen lenkender Gebühren 203, 205, 214 Regalität des Post- u n d Fernmeldewesens 95, 110, 115 — Fernmelderegal 113 — Gehalt als Rechtsbegriff 119 — Gehalt aus der Sicht des Postu n d Fernmeldewesens 120 — Monopol 109 — Postregal 110 — Rechts- und verfassungshistorische Sicht 114 — u n d Daseinsvorsorge 108

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Sachregister

Regelungstypus des Verwaltungsbereichs Post- u n d Fernmeldewesen 225 — Konditionalprogrammierung 225, 226, 232, 233 — Zweckprogrammierung 225, 226, 232 Restriktive Mengenpolitik 36 Sachaufgabe eines Kompetenzbegriffes 55, 61, 62, 66, 69 Sachzielebene 42 Sachzusammenhang 200 Schrankenschranken 251 Sondervermögen 17, 125, 147, 153 — D B P u n d D B 155 — i m Gegensatz zum allgemeinen Staatshaushalt 163 Sozialer Rechtsstaat 101, 102 Sozialprodukt 50, 91 Sozialstaat 97, 99, 150, 179, 193, 199, 200, 204, 216, 234, 240, 241, 248 Sparkasse 74, 82, 86 — Postspargeschäft 79, 91 Sparwesen 73, 74, 81 Staatshaushalt 163 Staatsinterventionismus 42, 50 — bei Gebühren 52 — Gemeinwirtschaftlicher A r t 42 — Interventionsziele 43 — Perversion 52 — Staatsverkehrsanstalt 64, 79, 112, 117 Steuern 145, 197, 216, 255, 261, 295 — Abgrenzung zu: Gebühren 116, 150, 162, 182, 203, 216, 223, 256, 260, 271, 274

Umsatzsteuern 197 — — Verbrauchssteuern 197 Verwendungszwecksteuern 274 Subventionierung 239 Systemrationalität von Gebühren 252 Tarifbildung 289 Telefonfernsprech236

u n d -ortsdienst

Übermaßverbot 218, 251 Umsatzsteuer 143, 148, 197 Unternehmen 163 — Begriff 91 UnWirtschaftlichkeit 176 Verbot m i t Erlaubnisvorbehalt 141 Verbrauchssteuer 180, 197, 258 Verbundleistungen 23 Verfassung als Gesetz 21 Verlältnismäßigkeit 218 Verwendungszwecksteuern 274 Vielproduktenunternehmen 23, 52 Vorhersehbarkeit lenkender Gebühren 209, 211, 212, 214, 216, 217, 224 Wettbewerb 37, 93, 96, 128, 137 — Als-ob-Wettbewerb 44 — u n d Preise 37, 44 — Verzerrung 138 W i l l k ü r v e r b o t 51, 152, 227 Zeitgrenzregler 238 Zeitstufenregelung durch Gebühren 236 Zeitstufentarife 237 Zweckprogrammierung 225, 226, 232 Zweck- u n d Gebührensteuern 272 Zinsen 23