Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen als Weltgesetzgeber – eine kritische Betrachtung aus völkerrechtlicher Sicht [1 ed.] 9783428547272, 9783428147274

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Schriften zum Völkerrecht Band 218

Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen als Weltgesetzgeber – eine kritische Betrachtung aus völkerrechtlicher Sicht Von

Theresia M. Kloke

Duncker & Humblot · Berlin

THERESIA M. KLOKE

Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen als Weltgesetzgeber

Schriften zum Völkerrecht Band 218

Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen als Weltgesetzgeber – eine kritische Betrachtung aus völkerrechtlicher Sicht

Von

Theresia M. Kloke

Duncker & Humblot · Berlin

Die Juristische Fakultät der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf hat diese Arbeit im Jahre 2014 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

D61 Alle Rechte vorbehalten © 2016 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fremddatenübernahme: Klaus-Dieter Voigt, Berlin Druck: buchbücher.de gmbh, Birkach Printed in Germany ISSN 0582-0251 ISBN 978-3-428-14727-4 (Print) ISBN 978-3-428-54727-2 (E-Book) ISBN 978-3-428-84727-3 (Print & E-Book) Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde von der Juristischen Fakultät der HeinrichHeine-Universität Düsseldorf im Wintersemester 2014/2015 als Dissertation angenommen. Die mündliche Prüfung fand im Frühjahr 2015 statt. Einschlägige Literatur konnte bis Juni 2014 Berücksichtigung finden. Von den zahlreichen Menschen, die mich während meiner Promotionszeit in vielfältiger Art und Weise unterstützt haben, gilt mein besonderer Dank meinem Doktorvater Herrn Prof. Dr. R. Alexander Lorz. Durch sein persönliches Engagement, das in mich gesetzte Vertrauen sowie seine jederzeitige Erreichbarkeit auch nach Ernennung zum hessischen Kultusminister hat er entscheidend zum Gelingen meiner Arbeit beigetragen. Ebenfalls aufrichtig bedanken möchte ich mich bei Herrn Prof. Dr. Mehrdad Payandeh für die freundliche Übernahme des Zweitgutachtens sowie bei Herrn Prof. Dr. Lothar Michael für sein Mitwirken in der Prüfungskommission. Für die Begleitung meines Vorhabens und manches offene Ohr derweil danke ich zudem Ina Kröger, Dr. Christian Lantermann, Dr. Gereon Poschmann, Anke Droste, Sonja Wojak, Marcus Keller, Dr. Timo Schmidt-Kloke, Susann Schölzel sowie im Besonderen meinen Großeltern Margot und Paul Kopp. Meiner Großmutter Margret Kloke, die den Abschluss der Arbeit leider nicht mehr miterleben durfte, gedenke ich an dieser Stellen in liebevoller Erinnerung. Gleiches gilt für Prof. Dr. em. Bernhard Fraling. Seine Denkanstöße waren wertvolle Herausforderung und Schrittmacher zugleich. Herzlicher Dank gebührt darüber hinaus meinen Geschwistern Dr. Katharina Kloke, Dr. Christina Anna Kloke und Otto Kloke, die ich, ob nah oder fern, immer an meiner Seite wusste. Schließlich möchte ich meinen Eltern Dr. Marianne Kloke und Prof. Dr. Otto Kloke von Herzen danken. Ihr Rückenwind hat mir erst ermöglicht, meinen Weg zu gehen. Ihnen widme ich diese Arbeit. Essen, im November 2015

Theresia M. Kloke

Inhaltsverzeichnis

Teil 1 Einführung

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Teil 2 Gesetzgebung auf völkerrechtlicher Ebene A. Begriffsbestimmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Der Begriff des Gesetzes und der Gesetzgebung auf nationalstaatlicher Ebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Der Begriff der Gesetzgebung im institutionalisierten Bereich der Europäischen Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Die Begriffsbestimmung im völkerrechtlichen Schrifttum . . . . . . . . . . . . . . 1. Die Definition des Gesetzgebungsbegriffs unter Rückgriff auf die völkerrechtliche Nomenklatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Übertragung der Definitionsmerkmale aus dem nationalen Kontext auf die völkerrechtliche Gesetzgebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. Legislativresolutionen als völkerrechtliche Sekundärgesetzgebung . . . . . . . . I. Übertragung des Präfix „sekundär“ aus dem Europarecht auf die Gesetzgebung des Sicherheitsrats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Abgrenzung zur Terminologie der Rechtstheorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C. Die völkerrechtliche Sekundärgesetzgebung des Sicherheitsrats in Abgrenzung zu anderen vermeintlich legislativen Akten des Hauptorgans der Vereinten Nationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Die Waffen- und Finanzembargos gegen Irak und Libyen . . . . . . . . . . . . . . . II. Internationale Strafgerichtshöfe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Die Jurisdiktionsbeschränkung des IStGH durch S/Res 1422 (2002) und S/Res 1487 (2003) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Die Bindungswirkung von S/Res 1422 (2002) und S/Res 1487 (2003) . 2. Die generelle Jurisdiktionsbeschränkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Eine abstrakte Bedrohung des Friedens als Anlass für S/Res 1422 (2002) und S/Res 1487 (2003)? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

30 30 30 35 43 43 46 48 62 62 62 66

67 69 70 72 75 76 78

8

Inhaltsverzeichnis IV. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

D. Die Gesetzgebung durch UN-Sonderorganisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Der Erlass von Rechtsetzungsakten unter Widerrufsvorbehalt („Optingout“) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Der Erlass von Rechtsetzungsakten unter Zustimmungsvorbehalt („Contracting-in“) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Die unmittelbar verbindliche Außenrechtsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Die Rechtsetzung durch Verweisung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

82 83 85 87 88

E. Rechtsetzung durch Staatenkonferenzen im Rahmen multilateraler Umweltübereinkommen, im Besonderen der Klimarahmenkonvention . . . . . . . . 90 F. Der Sicherheitsrat als Weltgesetzgeber . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 I. S/Res 1373 (2001) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 II. S/Res 1540 (2004) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 G. Legislativresolutionen in der völkerrechtlichen Rechtsquellenlehre . . . . . . . . 99 I. Kein numerus clausus der Rechtsquellen – die lacunae des Art. 38 IGHStatut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 II. Die Einordnung der Sekundärgesetzgebung in die Auflistung des Art. 38 Abs. 1 IGH-Statut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 H. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

Teil 3 Die Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

108

A. Die Bindung des Sicherheitsrats an die Charta der Vereinten Nationen . . . . 109 B. Die etablierten Auslegungskriterien zur Interpretation der Charta der Vereinten Nationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Die besondere rechtliche Stellung der Charta der Vereinten Nationen . . . . . II. Die Auslegungsmethoden und ihre Verortung in der Wiener Vertragsrechtskonvention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Der dynamisch-evolutive Interpretationsansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Die „spätere Übung“ als autonomes Interpretationselement (Art. 31 Abs. 3 lit. b WVRK analog) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

114 114 116 118 119

C. Das herkömmliche Verständnis der Kompetenz des Sicherheitsrats zum Erlass legislativer Maßnahmen unter Kapitel VII UN-Charta bis zur Verabschiedung von S/Res 1373 (2001) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 I. Die Bewertung abstrakter Phänomene durch den Sicherheitsrat als Friedensbedrohung i. S. d. Art. 39 UN-Charta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 1. Die Einschätzungsprärogative des Sicherheitsrats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

Inhaltsverzeichnis 2. Der Begriff der Friedensbedrohung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Die bisherige Beschlusspraxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Friedensbedrohungen durch nichtstaatliche Akteure . . . . . . . . . . . . . . c) Abstrakte Bedrohungen des Weltfriedens im systematischen Kontext der Charta der Vereinten Nationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Der Wortlaut der weiteren Bestimmungen des Kapitels VII UNCharta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Der Anwendungsbereich des Kapitels VI UN-Charta . . . . . . . . . cc) Effektive Friedenssicherung durch präventive Maßnahmen . . . . II. Der Erlass genereller Maßnahmen unter Art. 41 UN-Charta . . . . . . . . . . . . 1. Wortlaut und Genese des Art. 41 UN-Charta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Die bisherige Beschlusspraxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die spezifische Aufgabenzuweisung an den Sicherheitsrat unter Berücksichtigung der travaux préparatoires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Der Rückgriff auf die implied powers-Lehre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Legislativresolutionen des Sicherheitsrats im systematischen Kontext der Charta der Vereinten Nationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Das gesetzgeberische Handeln des Sicherheitsrats als Eingriff in die Kompetenzen der Generalversammlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Der Erlass abstrakt-genereller Regelungen als Ausdruck staatlicher Souveränität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Spezifische Einwände gegen Legislativresolutionen hinsichtlich Rüstungsregelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Bestätigung des Befundes durch die völkerrechtliche Praxis – die Rechtsprechung des ICTY/ICTR und die Stellungnahmen der UN-Mitgliedstaaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Die Urteile der Kriegsverbrechertribunale in den Rechtssachen Tadic´ und Kanyabashi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Die Staatenpraxis zur Inanspruchnahme von Legislativkompetenzen durch den Sicherheitsrat vor der Verabschiedung von S/Res 1373 (2001) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D. Ein neues Verständnis der Kompetenzen des Sicherheitsrats zum Erlass abstrakt-genereller Regelungen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Die Reaktionen der Generalversammlung auf das legislative Einschreiten des Sicherheitsrats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Resolutionen zur Beseitigung des internationalen Terrorismus . . . . . . . . a) Resolutionen betreffend „Maßnahmen zur Beseitigung des Internationalen Terrorismus“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Ergebnisdokument des Weltgipfels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Resolution betreffend die Verabschiedung der Anti-TerrorismusStrategie der Vereinten Nationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9 127 130 132 134 135 136 137 138 139 139 141 145 147 148 151 155

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Inhaltsverzeichnis d) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Resolutionen zur Proliferationsbekämpfung von Massenvernichtungswaffen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Resolutionen betreffend die völlige Beseitigung von Kernwaffen . . . b) Resolution betreffend die Proliferation von Massenvernichtungswaffen an Terroristen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Resolutionen betreffend die „Förderung des Multilateralismus auf dem Gebiet der Abrüstung und der Nichtverbreitung“ . . . . . . . . . . . . d) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Resolutionen zum Klimawandel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Ergebnisdokument des Weltgipfels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Resolutionen betreffend den „Schutz des Weltklimas für die heutigen und die kommenden Generationen“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Resolution betreffend den Klimawandel und seine möglichen Folgen für die Sicherheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Die Reaktionen der Mitgliedstaaten auf das legislative Einschreiten des Sicherheitsrats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Die Verhandlungen zu Sicherheitsratsresolution S/Res 1373 (2001) und ihre Verabschiedung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Die Debatte der Generalversammlung bezüglich „Maßnahmen zur Beseitigung des Internationalen Terrorismus“ im Rahmen der Generaldebatte 2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Ex- oder implizite Akzeptanz der Inanspruchnahme von Legislativkompetenzen durch den Sicherheitsrat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Legislativresolution S/Res 1373 (2001) als Erinnerung oder Bestätigung bereits existenter Normen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Befürwortung der Resolution unter Anerkennung ihres herausragenden Charakters und der Reichweite der Bestimmungen . . . . . . . . . . . . d) Einfache Befürwortung der Resolution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Weder ex- oder implizite Befürwortung noch Ablehnung der Resolution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Verkennung des Norminhalts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . g) Befürwortung der Resolution unter Bezugnahme auf das Erfordernis des gemeinsamen Handelns der Vereinten Nationen bzw. von Sicherheitsrat und Generalversammlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . h) Ex- oder implizite Ablehnung einer Legislativkompetenz des Sicherheitsrats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Debatte anlässlich des Jahresberichtes des Sicherheitsrats an die Generalversammlung im Jahre 2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Ex- oder implizite Akzeptanz der Inanspruchnahme von Legislativkompetenzen durch den Sicherheitsrat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

171 172 172 174 176 181 182 183 184 191 192 193 194

195 195 200 201 205 216 220

222 225 227 228 229

Inhaltsverzeichnis

4.

5.

6.

7. 8.

b) Einfache Befürwortung der Resolution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Befürwortung der Resolution bei Bezugnahme auf das Erfordernis der besseren Einbindung der Generalversammlung/der weiteren UN-Mitgliedschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Stellungnahmen zur Durchführung thematischer Debatten . . . . . . . . e) Weder ex- oder implizite Befürwortung noch Ablehnung der Resolution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Kritische Auseinandersetzung mit der Resolution . . . . . . . . . . . . . . . . g) Ablehnende Haltung zu einem gesetzgebenden Sicherheitsrat . . . . . h) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Reaktionen der Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit der Verabschiedung von S/Res 1422 (2002) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Befürwortung der Resolution und damit der vertragsmodifizierenden Wirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Keine explizite Stellungnahme zur völkervertraglichen Abänderungskompetenz des Sicherheitsrats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Keine Modifikation völkervertraglicher Regelungen durch bindende Sicherheitsratsresolutionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Debatte anlässlich der Verabschiedung von S/Res 1487 (2003) . . . . . . . a) Befürwortung der Resolution und damit der vertragsmodifizierenden Wirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Keine explizite Stellungnahme zur Abänderungskompetenz des Sicherheitsrats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Keine Modifikation von völkervertraglichen Regelungen durch verbindliche Sicherheitsratsresolutionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Reaktionen der Mitgliedstaaten im Vorfeld der Verabschiedung von S/Res 1540 (2004) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Vorbehaltlose Akzeptanz des Resolutionsentwurfs . . . . . . . . . . . . . . . b) Unterstützung des Resolutionsentwurfs mit Vorbehalten hinsichtlich des vertragsähnlichen Charakters der Resolution oder der fehlenden Involvierung der Generalversammlung/der Staatengemeinschaft . . . c) Unterstützung des Resolutionsentwurfs bei kritischer im- oder expliziter Bezugnahme auf den Legislativcharakter . . . . . . . . . . . . . . . . d) Unmittelbare Ablehnung einer Legislativkompetenz des Sicherheitsrats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Stellungnahmen der Sicherheitsratsmitglieder anlässlich der Verabschiedung von S/Res 1540 (2004) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Debatte zum Klimawandel im April 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Grundsätzliche Befürwortung der Debatte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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267 270 274 278 279 282 285

12

Inhaltsverzeichnis b) Unterstützung der Debatte mit Vorbehalten zur Reichweite des Sicherheitsratsmandats bzw. hinsichtlich der fehlenden Involvierung anderer UN-Organe/der Staatengemeinschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Befürwortung der Debatte bei gleichzeitiger Verneinung der Kompetenz des Sicherheitsrats zur Normgebung oder Entscheidung in der Sache . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Ablehnung der Debatte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. Debatte zu den Sicherheitsimplikationen des Klimawandels im Juli 2011 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Grundsätzliche Befürwortung eines Einschreitens des Sicherheitsrats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Befürwortung einer Befassung des Sicherheitsrats mit Vorbehalten hinsichtlich der Reichweite des Sicherheitsratsmandats, der Zuständigkeitsbereiche anderer UN-Organe oder der Klimarahmenkonvention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Befürwortung einer Befassung des Sicherheitsrats nur aufgrund konkreter Konfliktsituationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Im- bzw. explizite Ablehnung eines Einschreitens des Sicherheitsrats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Keine nachhaltige generelle Akzeptanz i. S. d. Art. 31 Abs. 3 lit. b WVRK analog für ein gesetzgeberisches Einschreiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

292

297 299 309 310 314

325 334 336 347 347

E. Legislativresolutionen als rechtswidrige Maßnahmen des Sicherheitsrats . . 348

Teil 4 Rechtswidrige Sicherheitsratsresolutionen: Rechtliche Konsequenzen und verfügbare Rechtsmittel

349

A. Sicherheitsratsresolutionen als Akte ultra vires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350 B. Die rechtlichen Konsequenzen und der Status von ultra vires-Sicherheitsratsakten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Die Kompetenz des Sicherheitsrats über den rechtlichen Status zu entscheiden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Gerichtliche Kontrolle durch den Internationalen Gerichtshof . . . . . . . . . . . 1. Entscheidungen in Streitsacheverfahren nach Art. 34 ff. IGH-Statut . . . 2. Die Überprüfung von Legislativresolutionen im Rahmen von Rechtsgutachten nach Art. 96 UN-Charta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

350 351 353 354 357

C. Die Bindung der Mitgliedstaaten an ultra vires-Resolutionen des Sicherheitsrats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363 D. Rechtsschutz durch nationale und supranationale Gerichte . . . . . . . . . . . . . . . 367

Inhaltsverzeichnis S/Res 1267 (1999) und das Al Quaida and Taliban Sanctions Committee v. S/Res 1373 (2001) und das Counter-Terrorism Committee bzw. S/Res 1540 (2004) und das 1540-Committee . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Die Umsetzung von Legislativresolutionen am Beispiel der Implementierung von S/Res 1373 (2001) durch die Europäische Union . . . . . . . . . . . . . III. Klagemöglichkeiten gegen Legislativresolutionen vor dem Europäischen Gerichtshof . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Rechtsschutz durch regionale Gerichtshöfe für Menschenrechte . . . . . . . . .

13

I.

371 373 377 378

E. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 380 Teil 5 Die Pflicht des Sicherheitsrats zur Überwachung der Einhaltung menschenrechtlicher Garantien bei staatlicher Implementierung von Legislativresolutionen

382

A. Der Sicherheitsrat als Menschenrechtsverpflichteter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 386 B. Kein „Opting-out“ durch de facto-Derogation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396 C. Die Involvierung menschenrechtlicher Fragestellungen in die Arbeit des Counter-Terrorism Committee und des 1540-Committee . . . . . . . . . . . . . . . . . 397 D. Verantwortlichkeit aufgrund Kontrollmöglichkeit und Schaffung einer Gefahrenquelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 403 E. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408 Teil 6 Ausblick

409

A. Legislative Präzedenzfälle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 411 B. Das Erfordernis von Struktur- und Verfahrensreformen zur Verbesserung der Legitimität und konsekutiven Legalität des gesetzgeberischen Einschreitens des Sicherheitsrats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Legitimität im völkerrechtlichen Kontext . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Das Konzept des Globalen Verwaltungsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Verbesserungsvorschläge unter Berücksichtigung der Grundsätze des Globalen Verwaltungsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Verfahren bei Entscheidungsfindung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Defizitäre Zusammensetzung des Rates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Gerichtliche Überprüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Ausgestaltung eines potentiellen Gesetzgebungsverfahrens – „Optingout“ als Lösungsweg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

416 416 418 421 421 423 424 425

14

Inhaltsverzeichnis a) Gesetzgebung im Zusammenspiel von Sicherheitsrat und Generalversammlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 426 b) Die Vorteile des aufgezeigten Verfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 428 IV. Prüfungsschema für Legislativresolutionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431

C. Schlussbetrachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 432 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 438 Stichwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 464

Abkürzungsverzeichnis ABl. Abs. AC AEMR AEUV Afddi AfGMR AfJICL AfKMR AfMRK AJIL All ER AMRK AöR Art. ASIL AU Aufl. AuJPIL AUMF AusILJ AVR BaöRV Bd. BDGVR BVerfGG BVerfGE BYIL bzw. CaC CARICOM CAT CEDAW CERD CESCR

Amtsblatt der Europäischen Union Absatz Appellate Committee of the House of Lords Allgemeine Erklärung der Menschenrechte Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union Annuaire français de droit international Afrikanischer Gerichtshof für Menschenrechte und die Rechte der Völker African Journal of International and Comparative Law Afrikanische Kommission für Menschenrechte und die Rechte der Völker Afrikanische Charta der Menschenrechte und Rechte der Völker American Journal of International Law All England Law Report Amerikanische Menschenrechtskonvention Archiv des öffentlichen Rechts Artikel American Society of International Law Afrikanische Union Auflage Austrian Journal of Public International Law Authorization for Use of Military Force-Act Australian International Law Journal Archiv des Völkerrechts Beiträge zum ausländischen öffentlichen Recht und Völkerrecht Band Berichte der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht Bundesverfassungsgerichtsgesetz Bundesverfassungsgerichtsentscheidung British Yearbook of International Law beziehungsweise Cooperation and Conflict Caribbean Community and Common Market Committee against Torture Committee on the Elimination of Discrimination against Women Committee on the Elimination of Racial Discrimination Committee on Economic, Social and Cultural Rights

16 CILJ C.J.C.E. CMLR CMW COREPER CRPD CTC CTED CTITF CWILJ CYIL ders. DGVN DGVR d. h. dies. Dok. dt. DVBl ebd. ECLR ECOSOC e. E. EG(en) EGMR EGV EIA EJIL EKMR EMRK EPIL et al. EU EU Dok. EuG EuGH EuGRZ EuR Euratom EUV EuZW EVV EWCA Civ

Abkürzungsverzeichnis Cornell International Law Journal Cour de Justice des Communautés européennes Common Market Law Review Committee on Migrant Workers Comité des représentants permanents Committee on the Rights of Persons with Disabilities Counter-Terrorism Committee Counter-Terrorism Executive Directorate Counter-Terrorism Implementation Task Force California Western International Law Journal Canadian Yearbook of International Law derselbe Deutsche Gesellschaft für die Vereinten Nationen Deutsche Gesellschaft für Völkerrecht das heißt dieselbe(n) Dokument deutsch Deutsches Verwaltungsblatt ebenda European Constitutional Law Review United Nations Economic and Social Council eigene Ergänzung Europäische Gemeinschaft(en) Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft Ethics & International Affairs European Journal of International Law Europäische Kommission für Menschenrechte Europäische Menschenrechtskonvention Max Planck Encyclopedia of Public International Law et alii Europäische Union Dokumentensammlung Europäische Union Europäisches Gericht erster Instanz Europäischer Gerichtshof Europäische Grundrechte-Zeitschrift Europarecht Europäische Atomgemeinschaft Vertrag über die Europäische Union Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht Europäischer Verfassungsvertrag England and Wales Court of Appeal (Civil Division)

Abkürzungsverzeichnis f. FAO FATF ff. FJIL Fn. FoK FQS FS GASP GATS gem. GG ggf. GJIL GK I–IV GlG GLJ GV/Res GYIL Hlbs. HRLR HRQ Hrsg. IAGMR IAKMR IBRD ICANN ICAO ICJ ICJ Rep. ICLQ ICLR ICSID ICTR ICTY IDA IFAD IFC IGH IIE IJCL IJIL

folgende Food and Agriculture Organization Financial Action Task Force fortfolgende Fordham Journal of International Law Fussnote Folterkonvention Forum Qualitative Sozialforschung Festschrift Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik General Agreement on Trade in Services gemäß Grundgesetz gegebenenfalls Georgetown Journal of International Law Genfer Konventionen I–IV Global Governance German Law Journal Generalversammlungsresolution German Yearbook of International Law Halbsatz Human Rights Law Review Human Rights Quarterly Herausgeber Interamerikanischer Gerichtshof für Menschenrechte Interamerikanische Kommission für Menschenrechte International Bank for Reconstruction and Development Internet Corporation for Assigned Names and Numbers International Civil Aviation Organization International Court of Justice International Court of Justice Reports International Comparative Law Quarterly International Criminal Law Review International Centre for Settlement of Investment Disputes International Criminal Tribunal for Rwanda International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia International Development Association International Fund for Agricultural Development International Finance Corporation Internationaler Gerichtshof Ius Internationale et Europeum International Journal of Constitutional Law Indian Journal of International Law

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18 ILA ILC-Artikel ILO ILR IMF IMO IntLR IOLR IPBPR IPYIPO i. S. d. ISO IStGH IT ITU IYHR i.V. m. JEL JICJ JICoL JZ LaCP lit. LJIL LNTS LPIB m. e. H. MelJIL MIGA MINURSO MJIL MONUC MPYUNL MRA m.w. B. m.w. N. NAM NILR NJ NJIL NJW

Abkürzungsverzeichnis International Law Association Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts of the International Law Commission International Labour Organization Iowa Law Review International Monetary Fund International Maritime Organization International Law Review International Organizations Law Review Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte International Peacekeeping: The Yearbook of International Peace Operations im Sinne des International Standardization Organization Internationaler Strafgerichtshof International Theory International Telecommunication Union Israel Yearbook on Human Rights in Verbindung mit Journal of Environmental Law Journal of International Criminal Justice Journal of International and Comparative Law JuristenZeitung Law and Contemporary Problems littera Leiden Journal of International Law League of Nations Treaty Series Law and Policy in International Business mit eigenen Hervorhebungen Melbourne Journal of International Law Multilateral Investment Guarantee Agency United Nations Mission for the Referendum in Western Sahara Michigan Journal of International Law United Nations Organization in the Democratic Republic of the Congo Max Planck Yearbook of United Nations Law Ausschuss für Menschenrechte der Vereinten Nationen mit weiteren Beispielen mit weiteren Nachweisen Non-Aligned Movement Netherlands International Law Review Neue Justiz Nordic Journal of International Law Neue Juristische Wochenschrift

Abkürzungsverzeichnis No. NoweJIL NR Nr. NYIL NYUJILP NZZ OAU OIC Op. PCIJ PJZS Pp. QB Rbdi RdC Rddi Redi RELEX RGDIP RIDP Rn. Rs. RsprS S. SJIL SJIR sog. Sp. S/Res SRÜ StIGH STL SuF SWIFT u. u. a. UAbs. UdSSR UK UN UNAMSIL UNCIO

number Northwestern Journal of International Law Nonproliferation Review Nummer Netherlands Yearbook of International Law New York University Journal of International Law and Politics Neue Zürcher Zeitung Organization of African Unity Organisation of the Islamic Conference Operativparagraph Permanent Court of International Justice Polizeiliche und Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen Präliminarparagraph Queen’s Bench Division Revue belge de droit international Recueil des Cours Rivista di diritto internazionale Revista española de derecho internacional Direction Génerale des Relations Extérieures Revue Générale de Droit International Public Revue Internationale de Droit Penal Randnummer Rechtssache Rechtsprechungssammlung Satz Stanford Journal of International Law Schweizerisches Jahrbuch für internationalen Recht sogenannte Spalte Sicherheitsratsresolution Seerechtsübereinkommen Ständiger Internationaler Gerichtshof Special Tribunal for Lebanon Sicherheit und Frieden Society for Worldwide Interstate Financial Telecommunications und unter anderem Unterabsatz Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken United Kingdom United Nations United Nations Mission in Sierra Leone United Nations Conference on International Organization

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20 UNCTAD UNDOF UN Dok. UNEP UNESCO UNFCCC UNFICYP UNHRC UNIDO UNIKOM UNMEE UNMIBH UNMIK UNMISET UNMOGIP UNMOP UNODC UNOHCHR UNOMIG UNTAET UNTS UNTSO UNWTO UPU U.S. US(A) VerfO IGH vgl. v. H. VJTL VN Vol. WHO WIPO WMO WTO WVRK YILC YJIL ZaöRV z. B. ZEuS Ziff.

Abkürzungsverzeichnis United Nations Conference on Trade and Development United Nations Disengagement Observer Force Dokumentensammlung Vereinte Nationen United Nations Environment Programme United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization United Nations Framework Convention on Climate Change United Nations Peacekeeping Force in Cyprus United Nations Human Rights Council United Nations Industrial Development Organization United Nations Iraq-Kuwait Observation Mission United Nations Mission in Ethiopia and Eritrea United Nations Mission in Bosnia and Herzegovina United Nations Interim Administration Mission in Kosovo United Nations Mission of Support in East Timor United Nations Military Observer Group in India and Pakistan United Nations Mission of Observers in Prevlaka United Nations Office on Drugs and Crime Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights United Nations Observer Mission in Georgia United Nations Transitional Administration in East Timor United Nations Treaty Series United Nations Truce Supervision Organization United Nations World Tourism Organization Universal Postal Union United States Supreme Court United States of America Verfahrensordnung Internationaler Gerichtshof vergleiche vom Hundert Vanderbilt Journal of Transitional Law Vereinte Nationen Volume World Health Organization World Intellectual Property Organization World Maritime Organization World Trade Organization Wiener Vertragsrechtskonvention Yearbook of the International Law Commission Yale Journal of International Law Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht zum Beispiel Zeitschrift für Europäische Studien Ziffer

Teil 1

Einführung Nicht zuletzt die Anschläge des 11. September 2001 haben das Paradigma internationaler Beziehungen relativiert, demzufolge der Schutz der eigenen Bevölkerung allein durch bewaffnete Gewalt sowie lediglich auf nationalstaatlicher Ebene zu gewährleisten ist.1 Terroristen aus dem Umfeld des Al Kaida-Führers Osama Bin Laden brachten drei zivile Verkehrsflugzeuge in ihre Gewalt und steuerten sie in die Zwillingstürme des World Trade Centers und das Pentagon. Hierdurch fanden rund 3000 Menschen den Tod. Eine vierte Maschine verfehlte ihr Ziel und zerschellte nach Eingreifen der Passagiere auf einem Feld bei Shanksville in Pennsylvania. Sie sollte vermutlich ein weiteres Regierungsgebäude in Washington D.C. treffen.2 Die Welt schreckte auf, war die einzig verbliebene Supermacht des 20. Jahrhunderts doch unvorbereitet im Kern ihrer Staatlichkeit getroffen und offenkundig hilflos. Die klassischen Friedenssicherungskonzepte nationaler wie internationaler Provenienz erwiesen sich als unzureichend. Es lag eine Bedrohungslage vor, die die Zusammenarbeit der organisierten Weltgemeinschaft erforderte und zur umfassenden Internationalisierung der nationalen Sicherheitspolitiken zwang.3 Das Bedürfnis nach einer weltweit verbindlichen und schnellen Normgenese wurde offenbar. Vor diesem Hintergrund verabschiedete der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen am 28. September 2001 einstimmig S/Res 1373 (2001). Inhaltlich qualifizierte das Organ in dieser unter Kapitel VII UN-Charta geschaffenen Resolution zunächst, losgelöst von der konkreten Situation, das abstrakte Phänomen des internationalen Terrorismus als Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit und flankierte diese Feststellung sodann mit einem allgemeinverbindlichen generellen Maßnahmenkatalog, der sich wie eine „Querschnittskonvention zur Bekämpfung des Terrorismus“ 4 liest.5 Zu ihrer Ergänzung verabschiedete der Sicherheitsrat 1 Markus Krajewski, Selbstverteidigung gegen bewaffnete Angriffe nicht-staatlicher Organisationen – Der 11. September 2001 und seine Folgen, AVR 40 (2002), 183–214, 183. 2 Thomas H. Kean/Lee H. Hamilton, The 9/11 Report, The National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States of America, 2004, 1–70. 3 Hermann Weber, Gewalt, Gegengewalt, Gewaltverbot. Der Internationale Terrorismus als Herausforderung der Vereinten Nationen, VN 35 (1987), 50–55, 55. 4 Jurij Daniel Aston, Die Bekämpfung abstrakter Gefahren für den Weltfrieden durch legislative Maßnahmen des Sicherheitsrats – Resolution 1373 (2001) im Kontext, ZaöRV 62 (2002), 257–291, 258.

22

Teil 1: Einführung

am 28. April 2004 S/Res 1540 (2004). Der Struktur der S/Res 1373 (2001) gleich, stellte der Sicherheitsrat in dieser Resolution zunächst fest, dass die Weiterverbreitung von atomaren, biologischen und chemischen Waffen und ihrer Trägersysteme per se den Weltfrieden und die internationale Sicherheit bedroht, und erließ in Anerkenntnis dieses Faktums daraufhin im operativen Teil der Resolution ein auf Grundlage des VII. Kapitels der UN-Charta für alle Staaten verbindliches Regelwerk zur Proliferationsbekämpfung. Aufgrund dieser Vorgehensweise, der gesamten Staatengemeinschaft einseitig abstrakt-generelle Maßnahmen aufzuerlegen, wurde der Sicherheitsrat im völkerrechtlichen Schrifttum als „Weltgesetzgeber“ 6 oder sogar als Organ, das „(b)y means of its enforcement powers (. . .) has in fact replaced the conventional lawmaking process on the international level“ 7 bezeichnet. Dieses sind revolutionäre Ausführungen, war doch lange Zeit im allgemeinen völkerrechtlichen Diskurs8 die Ansicht vorherrschend, dass einzig Staaten die Gesetzgeber des internationalen Rechtssystems seien,9 was eine internationale Legislative ausschloss.10 Denn 5 Siehe gleichlautende Formulierung bereits in Pp. 1 S/Res 1368 (2001) vom 13. September 2001, UN Dok. S/Res/1368 (2001), dt. Übersetzung unter http://www.un.org/ Depts/german/sr/sr_01-02/sr1368.pdf (Zugriff zuletzt am 31. Januar 2013): „Der Sicherheitsrat (. . .) verurteilt unmissverständlich mit allem Nachdruck die grauenhaften Terroranschläge, die am 11. September 2001 in New York, Washington und Pennsylvania stattgefunden haben, und betrachtet diese Handlungen, wie alle internationalen terroristischen Handlungen, als Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit“. Zu einer Verabschiedung von Maßnahmen unter Kapitel VII UN-Charta kam es jedoch nicht. 6 Klaus Dicke, Weltgesetzgeber Sicherheitsrat, VN 49 (2001), 163–167, 163; Jasper Finke/Christiane Wandscher, Terrorismusbekämpfung jenseits militärischer Gewalt. Ansätze der Vereinten Nationen zur Verhütung und Beseitigung des internationalen Terrorismus, VN 49 (2001), 168–174, 172; Stefan Talmon, The Security Council as a World Legislature, AJIL 99 (2005), 175–193; Eric Rosand, The Security Council as „Global Legislator“: Ultra Innovative or Ultra vires?, FJIL 28 (2005), 542–590. 7 Nico Krisch, The Rise and Fall of Collective Security: Terrorism, US Hegemony, and the Plight of Security Council, in: Christian Walter/Silja Vöneky/Volker Röben/ Frank Schorkopf (Hrsg.), Terrorism as a Challenge for National and International Law – Security versus Liberty?, BaöRV 169 (2003), 879–908, 884. 8 Hersch Lauterpacht, The Absence of an International Legislature and the Compulsory Jurisdiction of International Tribunals, BYIL 11 (1930), 134–157, 134; Michael C. Wood, The Interpretation of Security Council Resolutions, MPYUNL 73 (1998), 73–95, 77; Marc Perrin de Brichambaut, The Role of the United Nations Security Council in the International Legal System, Essays in International Relations and International Law, in: Michael Byers (Hrsg.), The Role of Law in International Politics, 2000, 269–276, 275; Gaetano Arangio-Ruiz, On the Security Council’s „Law Making“, Rddi 83 (2000), 609–725, 624; Paul Szasz, The Security Council starts legislating, AJIL 96 (2002), 901– 904, 901. 9 Vgl. Talmon (Fn. 6), 175. 10 Vgl. ICTY, Prosecutor v. Dus ˇko Tadic´ a/k/a „Dule“, Urteil vom 2. Oktober 1995, Rs. IT-94-1-AR72 (Decision on the Defence Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction), § 43. Ebenso Christian Tomuschat, International Law: Ensuring the Survival of Mankind on the Eve of a New Century, RdC 281 (1999), 9–438, 44 (m. e. H.).

Teil 1: Einführung

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es galt der durch Art. 2 Ziff. 1 UN-Charta abgesicherte Grundsatz, dass Staaten ausgehend von ihrem freien Willen nur dann einer völkerrechtlichen Bindung unterliegen, wenn und soweit sie sich im Wege einer internen unabhängigen Willens- und Entscheidungsbildung selbst zuvor vertraglich gebunden haben (sog. Konsensualprinzip).11 Nach der Verabschiedung von S/Res 1373 (2001) scheint sich dieses Meinungsbild zumindest teilweise gewandelt zu haben. Denn während einige Stimmen sich weiterhin gegen einen rechtsetzenden Sicherheitsrat aussprechen und S/Res 1373 (2001) und ihre Nachfolgeresolution S/Res 1540 (2004) als ultra vires-Maßnahmen bewerten,12 begrüßen andere das legislative Einschreiten des Rates als effektive und von der UN-Charta gedeckte Maßnahme zur Terrorismusbekämpfung.13 Von der Rechtmäßigkeit der mit S/Res 1373 (2001) begonnenen Praxis ging ersichtlich auch der damals amtierende Präsident 11 Siehe hierzu der StIGH im Wimbledon-Fall (StIGH, The case of the S. S. „Wimbledon“, Urteil vom 17. August 1923, PCIJ Ser. A, No. 1, 25): „The Court declines to see in the conclusion of a treaty by which a State undertakes to perform or refrain from performing a particular act, an abandonment of its sovereignty (. . .). But the right of entering into international engagement is an attribute of State sovereignty.“ 12 Matthew Happold, Security Council Resolution 1373 and the Constitution of the United Nations, LJIL 16 (2003), 598–610; Andreas Zimmermann/Björn Elberling, Grenzen der Legislativbefugnisse des Sicherheitsrats, Resolution 1540 und abstrakte Bedrohungen des Weltfriedens, VN 52 (2004), 71–77, 76; Björn Elberling, The Ultra Vires Character of Legislative Action by the Security Council, IOLR 2 (2005), 337– 360; Georges Abi-Saab, The Security Council as Legislator and as Executive in its Fight Against Terrorism and Against Proliferation of Weapons of Mass Destruction: The Question of Legitimacy, in: Rüdiger Wolfrum/Volker Röben (Hrsg.), Legitimacy in International Law, BaöRV 194 (2008), 109–130; Munir Akram/Syed Haider Shah, The legislative powers of the United Nations Security Council, in: Ronald St. John Macdonald/Douglas M. Johnston (Hrsg.), Towards World Constitutionalism. Issues in the Legal Ordering of the World Community, 2005, 431–455, 453; Daniel H. Joyner, Non Proliferation Law and the United Nations System: Resolution 1540 and the Limits of Powers of the Security Council, LJIL 20 (2007), 489–518; Michael Fremuth/Jörn Griebel, On the Security Council as a Legislator: A Blessing or a Curse for the International Community?, NJIL 76 (2007), 339–361, 360; Catherine Denis, Le pouvoir normatif du Conseil de Sécurité des Nations Unies: Portée et limités, 2004, Rn. 503, 376. 13 Emilio Cardenas, The United Nations Security Council’s Quest for Effectiveness, MJIL 25 (2004), 1–28, 1 ff.; Rüdiger Wolfrum, Der Kampf gegen eine Verbreitung von Massenvernichtungswaffen: Eine Rolle für den Sicherheitsrat, in: Klaus Dicke/Stephan Hobe/Karl U. Meyn/Anne Peters/Eibe Riedel/Hans J. Schütz/Christian Tietje (Hrsg.), Weltinnenrecht, Liber amicorum Jost Delbrück, 2005, 865–876, 872 ff.; Georg Nolte, Lawmaking through the Security Council. A Comment on Erika de Wet’s Contribution, in: Rüdiger Wolfrum/Volker Röben (Hrsg.), Developments of International Law in Treaty Making, 2005, 237–243, 237; Aston (Fn. 4), 257 ff.; ders., Sekundärgesetzgebung Internationaler Organisationen zwischen mitgliedstaatlicher Souveränität und Gemeinschaftsdisziplin, 2005, 64 ff.; Rosand (Fn. 6), 587–590; Talmon (Fn. 6), 182; Peter Neusüß, Legislative Maßnahmen des UN-Sicherheitsrates im Kampf gegen den internationalen Terrorismus. Eine Untersuchung des Inhalts und der Rechtmäßigkeit von Resolution 1373 unter besonderer Berücksichtigung der Reaktionen der Staaten, 2008, 183; Axel Marschik, Legislative Powers of the Security Council, in: Ronald St. John Macdonald/Douglas Johnston (Hrsg.), Towards World Constitutionalism: Issues in the Legal Ordering of the World Community, 2005, 457–492.

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Teil 1: Einführung

des Sicherheitsrats aus, als er anlässlich des ersten Jahrestages der Anschläge des 11. September 2001 erklärte: „The Security Council gave substance to its determination to combat international terrorism with this historic resolution 1373 (2001). In it, we made the fight against terrorism a mandatory obligation of the international community, consistent with the United Nations Charter and international law.“ 14

Die internationale Gemeinschaft befindet sich im Umbruch. Durch die weltweite Verflechtung von Wirtschaft, Politik, Kultur, Umwelt und Kommunikation entwickeln sich seit Ende des 20. Jahrhunderts zunehmend Bedrohungslagen, die wie der transnationale Terrorismus, der Klimawandel und die globale Finanzund Wirtschaftskrise nur noch im Kollektiv überwunden werden können und die zügige Verabschiedung verbindlicher Regeln mit universeller Geltung erfordern. Letzteres aber können die klassischen Instrumente völkerrechtlicher Normgenese – im Besonderen der völkerrechtliche Vertrag und das Gewohnheitsrecht (vgl. Art. 38 Abs. 1 lit. a u. b IGH-Statut) – weder in zeitlicher Hinsicht noch in Anbetracht ihres souveränitätsschützenden Charakters gewährleisten. In Folge dessen ist eine zunehmende Institutionalisierung internationaler Beziehungen zu beobachten, in deren Rahmen aus dem jeweiligen Gründungsvertrag fließendes, auf Mehrheitsentscheid beruhendes Folgerecht entsteht. Dieses Folgerecht aber reflektiert eher das kollektive juristische Gewissen der Staatengemeinschaft und beantwortet soziale Notwendigkeiten,15 als dass es dem staatlichen Alleininteresse dient und von letzterem umfassend gesteuert wird. Denn während früher eine umfassende staatliche Normautonomie akzeptabel erschien,16 weil angesichts getrennter Lebensrealitäten kein Akteur die internationale Gemeinschaft in ihren Grundfesten erschüttern konnte, wird eine solche heutzutage zunehmend als problematisch für das internationale System angesehen. Entstanden ist ein Spannungsfeld, in dem der traditionelle, positivistisch geprägte Ansatz mehr und mehr von einer objektivistischen Konzeption des Völkerrechts verdrängt wird17 und die Unantastbarkeit der staatlichen Willenshoheit zunehmend als überkom14 Statement by the President of the Security Council at the 4607th meeting of the Security Council in connection with the Council’s consideration of the item entitled „High-level meeting of the Security Council on the anniversary of 11 September 2001: acts of international terrorism“, 11. September 2002, UN Dok. S/PRST/2002/25, dt. Übersetzung unter http://www.un.org/depts/german/sr/sr_02-03/sp02-25.pdf (Zugriff zuletzt am 28. Dezember 2012). 15 Vgl. Declaration President Mohammed Bedjaoui, IGH, Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, Gutachten vom 8. Juli 1996, ICJ Rep. 1996, § 13, 270. 16 Siehe StIGH, The Case of the S. S. Lotus (France v. Turkey), Urteil vom 7. September 1927, PCIJ Ser. A, No. 10, 18: „International Law governs relations between independent States. The rules of law binding upon States therefore emanate from their own free will as expressed in conventions or by usages generally accepted as expressing principles of law (. . .)“. 17 Vgl. Declaration President Mohammed Bedjaoui, IGH, Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, Gutachten vom 8. Juli 1996, ICJ Rep. 1996, § 13, 270.

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menes Relikt westfälischer Ordnung anmutet. In seiner Gestaltungsmacht derart beschränkt wird der Nationalstaat offen herausgefordert. Vor diesem Hintergrund wird in der völkerrechtlichen Literatur diskutiert, wann und unter welchen Voraussetzungen ein Staat rechtmäßig zugunsten der Allgemeinheit diszipliniert und unter Aufweichung bzw. Durchbrechung des Souveränitätsprinzips von einer Internationalen Organisation gegen oder ohne seinen Willen an eine Norm des Völkerrechts gebunden werden kann.18 Relativ unproblematisch lässt sich diese Frage beantworten, wenn Staaten eine Internationale Organisation expressis verbis mit Legislativkompetenzen ausgestattet haben und die Beschlussfassung des mit der Gesetzgebung beauftragten Organs über Mehrheitsentscheid erfolgt. In diesem Fall ist davon auszugehen, dass die Staaten sich bewusst einer im Zweifel fremdbestimmten Normgenese unterworfen und damit in die Beschränkung eigener Souveränitätsrechte eingewilligt haben. Hier kann beispielhaft die Gesetzgebung im Rahmen der Europäischen Union angeführt werden.19 Weit weniger eindeutig gestaltet sich die Rechtslage jedoch, wenn das Primärrecht einer Internationalen Organisation wie die Charta der Vereinten Nationen keine Feststellungen zu Gesetzgebungskompetenzen trifft und das aus der völkervertraglichen Grundlage fließende legislative Sekundärrecht das Ergebnis einer Interpretation eigener Handlungsbefugnisse durch das rechtsetzende Organ darstellt. Dann gilt es zu überprüfen, ob bei der Gesetzgebung die durch den Gründungsvertrag gesteckten Grenzen respektiert wurden oder aber eine Maßnahme ultra vires zu konstatieren ist. Dabei ist jedoch den Besonderheiten des völkerrechtlichen Systems Beachtung zu schenken. Völkerrechtliche Verträge sind lebendige Instrumente. Ihre tägliche Anwendung, der Gebrauch eines jeden ihrer Artikel kann geltendes Recht einer anderen Interpretation zugänglich machen und eine neue konstitutionelle Entwicklung anstoßen.20 Aus diesem Grund ist die Berücksichtigung der nachfolgenden Staatenpraxis gem. Art. 31 Abs. 3 lit. b Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge (WVRK), aus der die Übereinstimmung der Parteien über die Vertragsauslegung hervorgeht, für die Bewertung der Rechtmäßigkeit des Organhandelns von besonderer Relevanz. Sie kann als Reflexion von Völkergewohnheitsrecht zu einem dynamisch-evolutiven

18 Aston (Fn. 13), 198 ff.; Christian Tomuschat, Obligations arising for States without or against their will, RdC 241 (1993-IV), 195–374; ders. (Fn. 10), 9–438; Bruno Simma, From Bilateralism to Community Interest in International Law, RdC 250 (1994-VI), 217–384; Krzysztof Skubiszewski, Law-Making by International Organisations, Sources of International Law, Thesaurus Acroasium Vol. XIX, Institute of International Public Law and International Relations of Thessaloniki 1992, 359–388. 19 Art. 289 Abs. 1 i.V. m. Art. 294 AEUV; Art. 289 Abs. 2 AEUV i.V. m. beispielsweise Art. 19 Abs. 1, Art. 25 Abs. 2, Art. 86 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV; Art. 289 Abs. 3 AEUV. 20 Vgl. Pollux (Edward Hambro), The Interpretation of the Charter, BYIL 23 (1946), 54–82, 54.

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Interpretationskonsens führen,21 der die ursprüngliche Rechtswidrigkeit eines Organhandelns obliteriert22 und zu einer Verschiebung der ihrer Natur nach relativen Grenzen des Souveränitätsprinzips führt. Dieser Grundsatz findet analog auch auf die Charta der Vereinten Nationen und das vermeintlich legislative Einschreiten des Sicherheitsrats Anwendung.23 Die Einbeziehung der späteren Übung in die Auslegung eines völkerrechtlichen Vertrages reduziert die Möglichkeit eines Handelns ultra vires.24 Die zentrale Stellung im Gefüge des Friedenssicherungssystems der Vereinten Nationen nimmt der UN-Sicherheitsrat ein. Ihm ist nach Art. 24 UN-Charta die Hauptverantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit übertragen, was eine substantielle und qualitative Bestimmung der Funktion des Sicherheitsrats im Bereich der Friedenssicherung darstellt.25 Zur Wahrnehmung dieser Aufgabe sind dem Organ spezifische, in den Kapiteln VI bis VIII und XII UN-Charta aufgeführte Kompetenzen eingeräumt. Besonders weitreichend und ohne explizite Beschränkungen gestalten sich die Eingriffsbefugnisse unter Kapitel VII UN-Charta. Sie ermöglichen es dem Sicherheitsrat zur Wahrung des Friedens und der internationalen Sicherheit nach Art. 25 i.V. m. Art. 39 ff. UN-Charta universell verbindliche Zwangsmaßnahmen anzuordnen und damit, insoweit von Art. 2 Ziff. 7 UN-Charta gedeckt, in den souveränitätsgeschützten Bereich der Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen vorzudringen. Hinsichtlich des „Ob“ und „Wie“ eines Einschreitens verfügt das Organ dabei über ein ausgeprägt weites Ermessen,26 was ihm eine einzigartige Machtfülle im völkerrechtlichen System verleiht. Abgesichert wird diese Machtfülle unmittelbar über Art. 103 UN-Charta, wonach die Verpflichtungen aus der UN-Charta – einschließlich der verbindlichen Sicherheitsratsresolutionen27 – im Kollisionsfall 21 Nolte (Fn. 13), 240; Markus Wagner, Die wirtschaftlichen Maßnahmen des Sicherheitsrates nach dem 11. September im völkerrechtlichen Kontext – Von Wirtschaftssanktionen zur Wirtschaftsgesetzgebung, ZaöRV 63 (2003), 879–917, 911. 22 Arangio-Ruiz (Fn. 8), 690. 23 Rudolf Bernhardt, Interpretation of International Law, in: ders. (Hrsg.), EPIL 2 (1995), 1416–1425, 1423; Ian Sinclair, The Vienna Convention on the Law of the Treaties, 1984, 153. 24 Georg Ress, The Interpretation of the UN Charter, in: Bruno Simma (Hrsg.), The Charter of the United Nations. A Commentary, Vol. 1, 2002, Rn. 27; Arangio-Ruiz (Fn. 8), 690. 25 Jost Delbrück, Article 24, in: Bruno Simma (Hrsg.), The Charter of the United Nations, A Commentary, Vol. 1, 2002, Rn. 9. 26 Jochen Abr. Frowein/Nico Krisch, Introduction to Chapter VII, in: Bruno Simma (Hrsg.), The Charter of the United Nations, A Commentary, Vol. 1, 2002, Rn. 11; Matthias Herdegen, Der Sicherheitsrat und die autoritative Konkretisierung des VII. Kapitels der UN-Charter, in: Ulrich Beyerlin/Michael Bothe/Rainer Hofmann/Ernst-Ulrich Petersmann (Hrsg.), Recht zwischen Umbruch und Bewahrung, FS Rudolf Bernhardt, BaöRV 120 (1995), 103–119, 107–108. 27 IGH, Questions of Interpretation and Application of the 1971 Montreal Convention Arising from the Aerial Incident at Lockerbie (Libyan Arab Jamahiriya v. United

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Vorrang vor den Verpflichtungen aus anderen völkerrechtlichen Verträgen genießen, mittelbar jedoch auch darüber, dass Entscheidungen des Sicherheitsrats unter dem positiven Recht der Charta der Vereinten Nationen rechtliche Wirksamkeit entfalten, und zwar unabhängig von der Frage, ob sie mit diesem oder internationalem Recht anderer Quellen konsonant sind.28 Gerichtliche Anfechtungsmöglichkeiten bestehen nicht.29 An diesem Punkt tritt die völkerrechtliche Unvollkommenheit des Derivativkonstrukts Vereinte Nationen offen zutage.30 Die Staaten sind gezwungen, den Vorgaben des Sicherheitsrats ungeachtet möglicher Rechtmäßigkeitsvorbehalte Folge zu leisten, selbst wenn diese in der Beschneidung eigener Souveränitätsrechte gründen. Das gilt zum einen hinsichtlich der beiden bereits existierenden Legislativresolutionen S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004), zum anderen jedoch auch für jedes andere zukünftige Regelwerk vermeintlich gesetzgeberischen Charakters.31 Die Möglichkeit einer vorStates of America), Anordnung vom 14. April 1992 (Request for the Indication of Provisional Measures), ICJ Rep. 1992, § 42, 126. 28 Declaration Judge Shigeru Oda, IGH, Questions of Interpretation and Application of the 1971 Montreal Convention arising from the Aerial Incident at Lockerbie (Libyan Arab Jamahiriya v. United States of America), Anordnung vom 14. April 1992 (Request for the Indication of Provisional Measures), ICJ Rep. 1992, 129. 29 Derek Bowett, Judicial and Political Functions of the Security Council and the International Court of Justice, in: Georges Abi-Saab/Hazel Fox (Hrsg.), The Changing Constitution of the United Nations, London 1997, 73–88, 73. 30 Eckart Klein/Stefanie Schmahl, Die Internationalen und die Supranationalen Organisationen, in: Wolfgang Graf Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, 5. Aufl., 2010, Rn. 194, 353–354. 31 Nach Fertigstellung der vorliegenden Arbeit verabschiedete der Sicherheitsrat am 24. September 2014 S/Res 2178 (2014). Letztere ist angesichts ihres abstrakt-generellen und zugleich verbindlichen Charakters sowie ihrer inhaltlichen Zielrichtung als Fortschreibung des mit S/Res 1373 (2011) begründeten Rechtsregimes zu bewerten. In der Resolution bekräftigt das Organ in Pp. 1 zunächst, dass „der Terrorismus in allen seinen Arten und Erscheinungsformen eine der schwersten Bedrohungen des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit darstellt (. . .)“, um sodann im operativen Teil auf Grundlage von Kapitel VII UN-Charta ein verbindliches Regelwerk zur Bekämpfung der Einreise von Personen in einen Staat zu beschließen, „der nicht der Staat ihrer Ansässigkeit oder Staatsangehörigkeit ist, um terroristische Handlungen zu begehen, zu planen, vorzubereiten oder sich daran zu beteiligen oder Terroristen auszubilden oder sich zu Terroristen ausbilden zu lassen, einschließlich in Zusammenhang mit bewaffneten Konflikten“ (vgl. Op. 8 S/Res 2178 (2014)). Konkret normiert die Resolution in Op. 5 eine allgemeine Verpflichtung der Staaten, die „Anwerbung, Organisation, Beförderung oder Ausrüstung“ von Personen zu terroristischen Zwecken zu verhindern. Letztere spezifiziert der Sicherheitsrat in Op. 6 und beschließt, dass alle Staaten die strafrechtliche Verfolgung und Bestrafung von Personen sicherstellen müssen, die in einen Drittstaat reisen oder zu reisen versuchen, um terroristisch aktiv zu werden (Op. 6 a). Darüber hinaus sollen die Mitgliedstaaten die Bereitstellung oder die Sammlung von Geldern, die zur Finanzierung dieser Reisen Verwendung finden, strafrechtlich verfolgen oder bestrafen (Op. 6 b). Ferner wird die Pönalisierung der vorsätzlichen Organisation oder der sonstigen Erleichterung der bezeichneten Handlungen angeordnet (Op. 6 c)). In Op. 8 beschließt der Sicherheitsrat zudem, dass die Mitgliedstaaten die Ein- und Durchreise derjenigen Personen verhindern müssen, hinsichtlich derer glaubwürdige Informationen

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beugenden Unterlassungsklage sieht das völkerrechtliche Rechtsschutzsystem nicht vor. An diesem Punkt gewinnt die Andeutung des Sicherheitsrats an Bedeutung, nicht nur auf den internationalen Terrorismus, sondern auch auf andere sicherheitspolitisch relevante Folgen der Globalisierung wie den Klimawandel mit abstrakt-generellen Maßnahmen reagieren zu wollen, wenn das traditionelle System der völkerrechtlichen Normgenese mangels Konsens keine adäquate Reaktion erlaubt, ein Handeln des Organs deshalb notwendig und essentiell erscheint.32 Das genannte Organisationsdefizit hat zudem zur Folge, dass die Resolutionen des Organs auch dann rechtlich wirksam bleiben, wenn sie Menschenrechtsverletzungen erheblichen Umfangs mit sich bringen,33 was in besonderem Maße hinsichtlich von Legislativresolutionen Relevanz entwickelt, avisieren letztere doch die Steuerung des Verhaltens von Privatpersonen und sind deshalb von ihrer Zielrichtung her besonders anfällig für die systematische Beeinträchtigung individualschützender Positionen bei ihrer Implementierung. Darüber hinaus verfügen sie aufgrund ihrer spezifischen abstrakt-generellen Struktur über eine bis dahin unbekannte personelle wie handlungsspezifische Reichweite, was das Ausmaß möglicher Menschenrechtsverletzungen nur erahnen lässt. Die vorliegende Untersuchung widmet sich der Frage, inwieweit der Sicherheitsrat mit der Verabschiedung von S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) realiter gesetzgebend eingeschritten ist und welche rechtlichen Grenzen die Charta der Vereinten Nationen und das völkerrechtliche System einer solchen Durchbrechung des voluntaristischen Konzepts setzen. Dabei soll im zweiten Teil der Arbeit zunächst unter Rekurs auf nationale sowie europarechtliche Bestimvorliegen, dass sie zur Beteiligung an oder Planung von terroristischen Handlungen einreisen möchten (vgl. S/Res 2178 (2014) vom 24. September 2014, UN Dok. S/Res/ 2178 (2014), dt. Übersetzung unter www.un.org/depts/german/sr/sr_14/sr2178.pdf (Zugriff zuletzt am 25. Mai 2014). 32 Siehe hierzu Statement by the President of the Security Council at the 6587th meeting of the Security Council in connection with the Council’s consideration of impact of climate change under the item entitled „Maintenance of international peace and security“, 20. Juli 2010, UN Dok. S/PRST/2011/15, dt. Übersetzung unter http:// www.un.org/depts/german/sr/sr_11/sp11-15.pdf (Zugriff zuletzt am 7. November 2011). 33 Siehe hierzu EuGH, Yassin Abdullah Kadi and Al Barakaat International Foundation v. Council of the European Union and Commission of the European Communities, Rs. C-402/05 P und C-415/05 P, Urteil vom 3. September 2008, §§ 287 u. 288: „Was insbesondere einen Gemeinschaftsrechtsakt angeht, der wie die streitige Verordnung der Umsetzung einer Resolution des Sicherheitsrats nach Kapitel VII der UN-Charta dient, ist der Gemeinschaftsrichter demnach nicht befugt, im Rahmen der in Art. 220 EG vorgesehenen ausschließlichen Zuständigkeit die Rechtmäßigkeit einer solcher Resolution des Sicherheitsrats zu prüfen, und sei diese Prüfung auf die Frage beschränkt, ob die betreffende Resolution mit dem ius cogens vereinbar ist. Zudem würde ein Urteil eines Gemeinschaftsgerichts, mit dem festgestellt würde, dass ein Gemeinschaftsrechtsakt zur Umsetzung einer solchen Resolution gegen eine höherrangige Norm der Gemeinschaftsrechtsordnung verstößt, nicht den völkerrechtlichen Vorrang der betreffenden Resolution in Frage stellen“.

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mungen nach Inkrafttreten des Lissabonner Vertragswerks nach einer Definition des Begriffs der Gesetzgebung auf völkerrechtlicher Ebene gesucht werden. Zudem gilt es in diesem Kontext zu untersuchen, ob es sich bei den Resolutionen S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) in Abgrenzung zu anderen Beschlüssen um echte Legislativakte des Sicherheitsrats handelt. Dieses soll unter vergleichender Betrachtung der Rechtsetzung durch die Sonderorganisationen der Vereinten Nationen, durch die Europäische Union bzw. durch Staatenkonferenzen geschehen. Es folgt im dritten Teil als Kernstück der Arbeit eine Rechtmäßigkeitsprüfung des legislativen Einschreitens des Sicherheitsrats entlang der Vorgaben des VII. Kapitels der Charta der Vereinten Nationen. Dabei soll zunächst der Zeitraum bis zur Verabschiedung von S/Res 1373 (2001) Berücksichtigung finden. Dem schließt sich die Erörterung an, inwiefern sich die rechtlichen Grenzen, in denen sich der Sicherheitsrat bewegt, nach der Verabschiedung von S/Res 1373 (2001) durch „spätere Übung“ i. S. d. Art. 31 Abs. 3 lit. b WVRK analog verschoben haben und deshalb nunmehr eine andere rechtliche Bewertung der Rechtmäßigkeit des legislativen Handelns des Sicherheitsrats gefordert ist. Dieses soll anhand einer umfassenden historischen Analyse entsprechender staatlicher Stellungnahmen sowie der korrespondierenden Praxis der Organe der Vereinten Nationen im Zeitraum 2001 bis 2011 geschehen, an der es bis dahin im völkerrechtlichen Diskurs fehlt, derer es jedoch bedarf, um eine abschließende Bewertung vornehmen zu können. Im vierten und fünften Teil werden die Konsequenzen eines solchen gesetzgeberischen Einschreitens einer näheren Betrachtung unterzogen. Dabei soll einerseits auf den rechtlichen Status und die Wirkung von vermeintlich rechtswidrigen Sicherheitsratsresolutionen, andererseits jedoch auch auf gerichtliche Kontrollmöglichkeiten eingegangen werden. In diesem Kontext wird auch darzulegen sein, ob den Sicherheitsrat eine menschenrechtliche Eintrittsverpflichtung trifft, wenn – wie hinsichtlich S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) zu konstatieren – in Folge der Umsetzung von Legislativresolutionen staatlicherseits erhebliche Menschenrechtsverstöße zu verzeichnen sind. Dem folgend soll im sechsten und letzten Teil der Arbeit unter Rückgriff auf die Figur des Globalen Verwaltungsrechts der Frage nachgegangen werden, wie sich die Vereinten Nationen bei ihrer Aufgabenerfüllung den zunehmenden Herausforderungen an ein friedliches Zusammenleben in einer globalisierten Welt effektiver und in juristisch vertretbarer Weise stellen könnten. Hier gilt es Handlungsparameter und Strukturen für zukünftiges gesetzgeberisches Einschreiten zu entwickeln.

Teil 2

Gesetzgebung auf völkerrechtlicher Ebene Im Folgenden soll zunächst unter Rekurs auf das nationale sowie das europäische Recht nach einer Definition des Begriffs der Gesetzgebung auf völkerrechtlicher Ebene gesucht werden. Danach werden die vermeintlichen Legislativresolutionen S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) auf ihren gesetzgebenden Inhalt hin untersucht und von anderen, nur vermeintlich gesetzgebenden Beschlüssen des Sicherheitsrats abgegrenzt. Zur Veranschaulichung und Abgrenzung der Rechtsetzung durch den Sicherheitsrat von anderen Gesetzgebungsformen auf völkerrechtlicher Ebene darf zudem ein Exkurs zu denjenigen Internationalen Organisationen und Staatenkonferenzen nicht fehlen, die expressis verbis mit Legislativkompetenzen ausgestattet wurden. Im Anschluss daran sollen Sicherheitsratsresolutionen wie die hier analysierten Regelwerke in den völkerrechtlichen Rechtsquellenkanon eingeordnet werden.

A. Begriffsbestimmung Die Analyse der Rechtmäßigkeit des gesetzgeberischen Einschreitens des Sicherheitsrats setzt zunächst die exakte Bestimmung der Begrifflichkeit „Gesetzgebung“ voraus. Nur so ist es möglich, die legislative Tätigkeit einer Internationalen Organisation wie der Vereinten Nationen und ihres mächtigsten Organs von sonstigen rechtsrelevanten Handlungsformen abzugrenzen. Ausgehend von der Begriffsbestimmung auf nationalstaatlicher Ebene und im europarechtlichen Kontext soll im Folgenden nach einer Definition der Gesetzgebung im völkerrechtlichen Bereich gesucht werden.

I. Der Begriff des Gesetzes und der Gesetzgebung auf nationalstaatlicher Ebene Im deutschen Sprachraum wird unter dem Begriff „Gesetz“ eine abstrakt-generelle Anordnung für menschliches Verhalten im Sinne eines Imperativs verstanden, die der Erklärung menschlichen Denkens oder der von Naturvorgängen dient.34 Neben dem Gesetz im logischen Sinne, das heißt der „begrifflichen For34 Vgl. Hans J. Wolff/Otto Bachof/Rolf Stober/Winfried Kluth, Verwaltungsrecht I, 2007, Rn. 7, 249.

A. Begriffsbestimmung

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mulierung einer logischen Denknotwendigkeit“, und dem Gesetz im naturwissenschaftlichen Sinne, welches in seiner Begrifflichkeit „physische oder psychische Seins- oder Geschehens-Notwendigkeiten“ umfasst, findet der Gesetzesbegriff auch Verwendung im Zusammenhang mit sog. Sittengesetzen. Letztere umschreiben die Anordnung, dem „jeweils objektiv wertvolleren menschlichen Interesse den Vorzug zu geben“.35 Der hier relevante Begriff des Gesetzes im juristischen Sinne ist aus dem allgemeinen Gesetzesbegriff herzuleiten und erfasst jede durch bewusste Setzung entstandene Regel.36 Er ist jedoch weder im Grundgesetz legaldefiniert,37 noch geben die Landesverfassungen Auskunft über seine inhaltliche Bestimmung.38 Der Gesetzesbegriff lässt sich folglich nur im räumlich-zeitlichen Kontext der jeweils geltenden Verfassungsordnung bestimmen.39 Aus historischer Sicht war der antiken und im Besonderen der römischen Rechtsordnung der Begriff „lex“ zwar geläufig, der deutsche Ausdruck „Gesetz“ wurde jedoch erst im Mittelhochdeutschen als Festsetzung von Vorschriften zur dauerhaften und gleichmäßigen Regelung der Verhältnisse eingeführt.40 Als Ausdruck staatlicher Hoheitsgewalt fand er erstmals in der Zeit der Religionskriege des 16. und frühen 17. Jahrhunderts Verwendung und erfasste die Entscheidungen, die der absolutistische Herrscher aus eigener Machtvollkommenheit traf.41 Entscheidende verfassungspolitische und verfassungsrechtliche Bedeutung wuchs dem Gesetzesbegriff schließlich mit der Etablierung der Gewaltenteilung durch die landständischen Verfassungen des 19. Jahrhunderts zu.42 Diese schieden das Gesetz von den landesherrlichen Verordnungen43 und listeten sachgegenständlich unter Rückgriff auf die sog. „Freiheit und Eigentum-Formel“ der Staatsphilosophie des ausgehenden 17. und 18. Jahrhunderts die Materien auf, die der gesetz35

Ebd., 249. Walter Schmitt Glaeser, in: Horst Tilch/Frank Arloth (Hrsg.), Deutsches RechtsLexikon, Bd. 2, 1992, 192. 37 BVerfGE 1, 184, 189, abgedruckt in NJW 43 (1952), 497. 38 Fritz Ossenbühl, Gesetz und Recht – Die Rechtsquellen im demokratischen Rechtsstaat, in: Josef Isensee/Paul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. III (Das Handeln des Staates), 1996, 281–314, Rn. 4, 283. 39 Ebd., Rn. 5, 284. 40 Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II (Staatsorgane, Staatsfunktionen, Finanz- und Haushaltsverfassung, Notstandsverfassung), 1980, 560. 41 Georg Jellinek, Gesetz und Verordnung: Staatsrechtliche Untersuchungen auf rechtsgeschichtlicher und rechtsvergleichender Grundlage, 1887 (Neudruck 2005), 35– 55. 42 Karl-Rolf Grawert, Gesetz, in: Otto Brunner/Werner Conze/Reinhart Koselleck (Hrsg.), Geschichtliche Grundbegriffe, Historisches Lexikon zur politisch-sozialen Sprache in Deutschland, Bd. 2, 1975, 863–922, 863 ff.; Ulrich Karpen, Verfassungsgeschichtliche Entwicklung des Gesetzesbegriffs in Deutschland, in: Peter Selmer/Ingo von Münch (Hrsg.), Gedächtnisschrift für Wolfgang Martens, 1987, 137–152, 137 ff. 43 Stern (Fn. 40), 561. 36

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Teil 2: Gesetzgebung auf völkerrechtlicher Ebene

lichen Regelungspflicht unterfallen sollten.44 Hierzu zählten ausschließlich Entscheidungen, die gemeinsam durch den Monarchen und die neu gebildeten ständischen Institutionen zu treffen waren.45 Der Gesetzesbegriff diente damit gleichsam als Kompetenzbegriff.46 Zur Abgrenzung der Kompetenzen von monarchischer Exekutive auf der einen und der Legislative auf der anderen Seite hat sich in dessen Folge im deutschsprachigen Raum ein dualistischer Gesetzesbegriff herausgebildet, der den Erlass von Gesetzen sowohl im formellen wie materiellen Sinne umfasst und auf die spätkonstitutionelle Staatsrechtslehre unter Führung von Paul Laband zurückgeht.47 Diese erblickt das wesentliche Merkmal eines Rechtssatzes in der Schrankenziehung zwischen Rechtssubjekten.48 Ihr folgend werden im deutschen Rechtsraum unter den Begriff des Gesetzes im materiellen Sinne alle abstrakten und generellen, auf hoheitlicher Anordnung beruhenden Regeln subsumiert, die sich auf eine unbestimmte Vielzahl von Sachverhalten beziehen, an eine unbestimmte Anzahl von Personen richten und allgemeinverbindliche Regelungen enthalten. Hiervon werden neben den Rechtsverordnungen, Satzungen sowie gewohnheitsrechtlichen Rechtssätzen alle diejenigen Gesetze im formellen Sinne erfasst, die allgemeinverbindliche Regelungen enthalten.49 Verwaltungsvorschriften stellen aufgrund ihrer verwaltungsinternen Wirkung keine Gesetze im materiellen Sinne dar. Ebenso nicht erfasst wird der Verwaltungsakt, der nicht abstrakt eine unbestimmte Vielzahl von Fällen, sondern ausschließlich konkrete Sachverhalte regelt.50 Der Begriff des Gesetzes im formellen Sinne umfasst diejenigen Beschlüsse, die vom zuständigen Gesetzgebungsorgan in dem von der jeweiligen Verfassung vorgesehenen Gesetzgebungsverfahren verabschiedet wurden.51 Die überwiegende Anzahl der formellen Gesetze sind zugleich Gesetze im materiellen Sinne. Fehlt einem Gesetz im formellen Sinne die allgemeinverbindliche Regelung, so ist es kein Gesetz im materiellen Sinn. Beispiele hierfür sind die sog. „Organgesetze“ wie der Haushaltsplan (Art. 110 Abs. 2 GG), die Zustimmungsgesetze zu völkerrechtlichen Verträgen (Art. 59 Abs. 2 GG) und die Gesetze zur Übertragung deutscher Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen (Art. 24 Abs. 1 GG).52 Unter Gesetzgebung wird im deutschen Rechtsraum der 44 Ossenbühl (Fn. 38), Rn. 6, 284. Siehe unter anderem § 2 Nr. 1 Verfassung Nassau von 1814; § 65 Verfassung Baden von 1818; Titel VII § 2 Verfassung Bayern von 1818; § 88 Verfassung Württemberg von 1819; § 72 Verfassung Hessen-Darmstadt von 1820. 45 Stern (Fn. 40), 560. 46 Ossenbühl (Fn. 38), Rn. 7, 284. 47 Dirk Ehlers, in: Hans-Uwe Erichsen/Dirk Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl., 2006, § 35, 67. 48 Ossenbühl (Fn. 38), Rn. 8, 285. 49 Schmitt Glaeser (Fn. 36), 192 f. 50 Carl Creifelds, Rechtswörterbuch, 2007, 497. 51 Ebd., 497. 52 Schmitt Glaeser (Fn. 36), 193.

A. Begriffsbestimmung

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Erlass von Gesetzen durch eine dazu rechtlich autorisierte Instanz verstanden.53 Im funktionellen Sinne beschreibt der Begriff den Aufgabenbereich, welcher der Legislative im Rahmen der Gewaltenteilung zugewiesen ist.54 Ähnliche Abgrenzungen werden auch in den englischsprachigen Rechtssystemen vorgenommen.55 Dabei besteht dort zunächst das Problem, dass in der Terminologie des englischen Sprachraums „law“ sowohl mit „Gesetz“ als auch mit „Recht“ übersetzt werden kann, was die Definition von „law“ als „(t)he aggregate of legislation, judicial precedents, and accepted legal principles; the body of authoritative grounds of judicial and administrative action; especially, the body of rules, standards, and principles that the courts of a particular jurisdiction apply in deciding controversies brought before them“ 56

zu erklären vermag. Da die vorliegende Untersuchung jedoch nicht das Recht im positiven Sinne zum Gegenstand hat, das dem Gesetz Inhalt und Grenze vorgibt,57 sondern einzig dasjenige, das im institutionalisierten Rahmen des Völkerrechts durch ein wie auch immer geartetes Beschlussverfahren entsteht, soll hier ausschließlich auf die Übersetzung von „law“ als „Gesetz“ eingegangen werden. Es geht also lediglich um Gesetzgebung, mithin „legislation“, unter der „(t)he process of making or enacting a positive law in written form, according to some type of formal procedure, by a branch of government constituted to perform this process (. . .)“ zu verstehen ist.58 In Konsequenz wird deshalb die „legislative power“ definiert als „the power to make laws and to alter them; a legislative body’s exclusive authority to make, amend, and repeal laws“, während der Gesetzgeber derjenige ist, „who makes laws within a given jurisdiction (. . .)“.59 In dem vom Common Law geprägten Rechtssystem Großbritanniens wird zwischen drei verschiedenen Gesetzgebungsformen unterschieden: „Acts of Parliament“, „Delegated Legislation“ und „Autonomic Legislation“. Die „Acts of Parliament“ werden ihrer Bezeichnung entsprechend vom Parlament, der höchsten britischen Legislativinstanz, verabschiedet.60 Sie unterfallen mit Ausnahme der ranghöheren Gesetzgebung durch die EU keiner Normenkontrolle durch das House of Lords oder andere gerichtliche Instanzen.61 Die Sekundärgesetzgebung („Delegated Legislation“) hingegen wird definiert als „the vast body of rules, 53

Ebd., 198. Creifelds (Fn. 50), 498. 55 Siehe hierzu auch Aston (Fn. 13), 36 verweisend auf David R. Miers/Alan C. Page, Legislation, 1982, 2 ff. 56 Bryan A. Garner, Black’s Law Dictionary, 7. Aufl., 1999, 900. 57 Ossenbühl (Fn. 38), Rn. 17, 289. 58 Garner (Fn. 56), 910. 59 Ebd., 918. 60 Richard Ward/Amanda Akhtar, English Legal System, 10. Aufl., 2008, 24. 61 Siehe UK-House of Lords, R (on the application of Jackson) v. A–G ((2005), UKHL 56, (2006) 1 AC 262, (2005) 4 All ER 1253); UK-House of Lords, Equal Op54

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Teil 2: Gesetzgebung auf völkerrechtlicher Ebene

orders, regulations, and byelaws, created by subordinate bodies under powers delegated through Acts of Parliament“.62 Zu den „subordinate bodies“ zählen u. a. der Privy Council und die Ministers of the Crown.63 Delegierte Rechtsakte besitzen anders als die „Acts of Parliament“ keinen „supreme status“. Sie unterliegen weitestgehend justizieller Kontrolle und können im Falle einer ultra vires-Feststellung für ungültig erklärt werden.64 Die „Autonomic Legislation“ unterscheidet sich von der „Delegated Legislation“ darin, „that an autonomous body has an independent power to legislate for its own members, and in some cases, for members of the general public“.65 Mit einer solchen Kompetenz sind u. a. die „Church of England“, die „Law Society“ oder auch die britischen Handelsvereinigungen ausgestattet. Fast ausschließlich wird der äußere Rahmen einer „Autonomous Legislation“ durch einen „Act of Parliament“ bestimmt und unterliegt deshalb ebenso wie die „Delegated Legislation“ der ultra vires-Doktrin.66 Unabhängig davon, welche Art der Gesetzgebung in Bezug genommen wird, zeigen die Definitionen, dass dem Legislativbegriff im angelsächsischen Raum ein Element des förmlichen Beschlussverfahrens durch ein hierzu berufenes Organ immanent ist.67 Im frankophonen Rechtsraum schließlich findet der Begriff des „législateur“ in zweierlei Hinsicht Gebrauch. Erstens „au sens matériel, désigne tout organe pouvant édicter des règles juridiques générales (normes de droit), que ce soit le gouvernement ou le Parlement“ und zweitens „au sens formel, synonyme de Parlement“. Der Begriff „législatif“ bezeichnet deshalb in der französischen Sprache sowohl die „fonction consistant à discuter et voter les lois“ sowie das „organe qui exerce la fonction législative: Le Parlement“.68 Das Gesetz („la loi“) wird definiert als „prescription émanant de l’autorité souveraine (. . .) qui règle, ordonne, permet ou défend; règle sociale obligatoire, établie en permanence par l’autorité publique et sanctionée par la force“,69 wobei eine Unterscheidung zwischen den übergeordneten „lois organiques“ und den diesen untergeordneten „lois ordinaires“ getroffen wird.70 Wie sich aus Art. 46 der Französischen Verfassung schlussfolgern lässt, sind die „lois organiques“ „les lois auxquelles la Constitution conportunities Commission v. Secretary of State for Employment ((1995) 1 AC 1, (1994) 1 All ER 910). 62 Ward/Akhtar (Fn. 60), 35. 63 Ebd., 36. 64 Zu den Grenzen gerichtlicher Prüfung delegierter Legislativakte siehe UK-Court of Appeal (England and Wales), R v. Secretary of State for the Home Department, ex parte Javed, (2001) EWCA Civ 789, (2002) QB 129. 65 Ward/Akhtar (Fn. 60), 39. 66 Ebd., 39. 67 Aston (Fn. 13), 36. 68 Raymond Guillien/Jean Vincent/Serge Guinchard, Lexique des termes juridiques, 15. Aufl., 2008, 373. 69 Robert Piccard/Emile Thilo/Ernest Steiner, Dictionnaire juridique, 1950, Rn. 1 f. 70 Guy Braibant/Bernard Stirn, Le droit administratif français, 5. Aufl., 1999, 216.

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fère un tel caractère“. Generell sollen sie „préciser l’organisation et le fonctionnement des pouvoirs publics“.71 Ein „loi ordinaire“ hingegen wird mit Blick auf Art. 34 der Französischen Verfassung definiert als „un acte voté par le Parlement selon la procédure législative établie par la Constitution française et dans l’une des matières que la Constitution lui réserve expressément“.72 Neben den Gesetzen im klassischen Sinne kennt das französische Recht darüber hinaus noch sog. „règlements administratifs“. Ein „réglement administratif“ ist ein „acte administratif édictant une règle générale. (. . .) (C)’est un acte normatif, qui est lui-même source de légalité pour les particuliers et pour l’administration elle-même“.73 Aus materiell-rechtlicher Sicht kann damit auch ein solcher Akt als legislative Maßnahme eingeordnet werden. Der materielle Gesetzesbegriff, wie er sowohl im anglophonen als auch im deutschen Rechtsraum zur Abgrenzung von Gesetzen zu anderen staatlichen Rechtsakten gebraucht wird, ist in der französischen Staats- und Verwaltungsrechtsterminologie folglich nur bedingt von Bedeutung.74

II. Der Begriff der Gesetzgebung im institutionalisierten Bereich der Europäischen Union Wichtigster Bestandteil des primären Unionsrechts ist seit seinem Inkrafttreten am 1. Dezember 2009 der „Vertrag von Lissabon zur Änderung des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft unterzeichnet in Lissabon am 13. Dezember 2007“ 75. Er schafft eine einheitliche Europäische Union (EU), die auch an die Stelle der Europäischen Gemeinschaft (EG) als deren Rechtsnachfolgerin tritt (vgl. Art. 1 Abs. 3 EUV, Art. 1 Abs. 2 AEUV). Diese besitzt Rechtspersönlichkeit (Art. 47 EUV), genießt damit Rechtssubjektivität und kann Inhaberin eigener Rechte und Pflichten sein.76 71 Siehe Französisches Verfassungsgericht, „À la une“ Janvier 2009: Lois organiques, http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/a-la-une/janvier2009-lois-organiques.42023.html (Zugriff zuletzt am 10. Januar 2010). 72 Siehe Französischer Senat, „La loi“, http://www.senat.fr/role/fiche/loi.html (Zugriff zuletzt am 10. Januar 2010). 73 Braibant/Stirn (Fn. 70), 217. 74 Vgl. Aston (Fn. 13), 37, der insoweit auf Jean Rivero/Jean Waline, Droit administratif, 18. Aufl., 2000, Rn. 94 verweist, wo es heißt: „La distinction la plus importante est entre les décisions réglementaires, qui posent une règle générale, et les décisions non réglementaires, qui statuent soit pour une personne nommément désignée (actes individuels, par exemple nomination d’un fonctionnaire), soit pour un cas d’espèce (actes particuliers, par exemple déclaration d’utilité publique, ou dissolution d’un conseil municipal). On met parfois en relief le caractère de généralité comun au règlement et à la loi pour définir le règlement comme „une loi matérielle“. La remarque n’a qu’un intérêt limité, car le droit français, contrairement à certains droits étrangers, voit dans le règlement un acte administratif soumis au même régime que l’acte non réglementaire“. 75 ABl. 2007/C 306/01. 76 Rudolf Streinz/Christoph Ohler/Christoph Herrmann, Der Vertrag von Lissabon zur Reform der EU, Einführung mit Synopse, 2010, 51. Die Befugnis zum Abschluss

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Die rechtliche Grundlage der EU bildet nach Art. 1 Abs. 3 EUV nunmehr einzig der EUV und der „Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union“ (AEUV), wobei beide Verträge ausweislich Art. 1 Abs. 3 S. 2 EUV und Art. 1 Abs. 2 S. 2 AEUV rechtlich gleichrangig sind. Die Europäische Atomgemeinschaft (Euratom), die neben der EG zu den Europäischen Gemeinschaften (EGen) gehörte, bleibt auch nach Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon entsprechend Protokoll Nr. 2 „Zur Änderung des Vertrags zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft“ als eigene Organisation bestehen. Sie wurde jedoch in ihren Strukturen an die EU angegliedert und teilt mit ihr ihre Organe. Durch den Vertrag von Lissabon wurde die klassische Drei-Säulen-Struktur aus EGen, Gemeinsamer Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und der Polizeilichen und Justiziellen Zusammenarbeit (PJZS), in der die EU als „Dach“ fungierte, aufgelöst.77 Die GASP ist weiterhin im EUV geregelt, die PJZS wurde in den AEUV integriert.78 Mit der Überführung der polizeilichen PJZS in den AEUV (Art. 82 AEUV ff.) hat die „Supranationalisierung“ der ehemaligen dritten Säule ihren Abschluss gefunden.79 Soweit in den Verträgen nichts anderes festgesetzt ist, wird die GASP vom Europäischen Rat und vom Rat der Europäischen Union einstimmig festgelegt und durchgeführt. Da die spezifisch supranationalen Handlungsformen auf die GASP nicht anwendbar sind (siehe Art. 24 Abs. 1 UAbs. 2 S. 3 EUV), verbleibt diese weiterhin im intergouvernementalen Bereich.80 Neben den beiden Hauptverträgen EUV und AEUV sind noch weitere Dokumente, auf die der EUV Bezug nimmt, Bestandteil des EU-Primärrechts. Hierzu gehören etwa die in Art. 51 EUV genannten Protokolle und Anhänge zu den Verträgen. Anders als in Art. I-6 des Europäischen Verfassungsvertrages (EVV) findet sich in dem durch den Reformvertrag geänderten EUV keine Definition des Begriffs des Unionsrechts. Jedoch wird es in der Erklärung Nr. 17 zum Vorrang des Unionsrechts als „die Verträge sowie das von der Union auf der Grundlage der Verträge gesetzte Recht“ beschrieben. Damit bleibt es weiterhin bei der Unterscheidung von primärem und sekundärem Unionsrecht.81 Das „derivative“ Primärrecht bildet für das sekundäre Unionsrecht „Grundlage, Rahmen und Grenze“ 82 der Rechtsetzungsgewalt der EU. Hieraus lässt sich völkerrechtlicher Übereinkommen wurde der EU noch einmal ausdrücklich in Art. 3 Abs. 2, Art. 216 Abs. 1 AEUV zugewiesen. 77 Jörg Philipp Terhechte, Der Vertrag von Lissabon: Grundlegende Verfassungsurkunde der europäischen Rechtsgemeinschaft oder technischer Änderungsvertrag, EuR 43 (2008), 143–189, 148 ff. 78 Streinz/Ohler/Herrmann (Fn. 76), 49–50. 79 Terhechte (Fn. 77), 172–173. 80 Armin Hatje/Anne Kindt: Der Vertrag von Lissabon – Europa endlich in guter Verfassung?, NJW 61 (2008), 1761–1767, 1764. 81 Streinz/Ohler/Herrmann (Fn. 76), 93. 82 Vgl. z. B. EuGH, Institut National D’Assurance Maladie-Invalidité et Union Nationale des Fédérations Mutualistes neutres v. Viola, Rs. 26/78, Urteil vom 5. Oktober 1978, §§ 9–14.

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folgern, dass sich die „Gesetzgebung der Union“ – ähnlich wie im nationalen Recht – im vorgegebenen Rahmen der verfassungsartigen Primärverträge zu halten hat und das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung zu beachten ist (Art. 5 Abs. 1 EUV, Art. 5 Abs. 1 AEUV). Art. 4 Abs. 1 EUV enthält hierzu eine ergänzende Feststellung. Danach verbleiben alle der Union nicht durch die Verträge übertragenen Zuständigkeiten bei den Mitgliedstaaten.83 Das System der Zuständigkeiten der EU ergibt sich aus den neuen Art. 2–6 EUV in Verbindung mit den spezifischen Rechtsgrundlagen in den Verträgen zum Tätigwerden der Union. Unabhängig davon wird die aus Art. 308 EGV bekannte vertragliche Abrundungskompetenz in Art. 352 AEUV beibehalten, allerdings mit dem Unterschied, dass der Rechtsakt nur noch mit Zustimmung des Europäischen Parlaments angenommen werden kann.84 Ebenso ist in den Verträgen das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung verankert geblieben, das bewirkt, dass sich die Unionsorgane bei der Gesetzgebung an die vertraglichen Vorgaben sowie bei gegebener Kompetenz an die jeweils vorgesehene Form der Rechtshandlung zu halten haben (Art. 296 Abs. 3 AEUV).85 Zur Setzung abgeleiteten Unionsrechts steht nunmehr in Art. 288 Abs. 1 AEUV nur noch ein abschließender, deutlich ausgedünnter Katalog von fünf außenrechtsverbindlichen Rechtsakten zur Verfügung, nämlich Verordnungen, Richtlinien, Empfehlungen, Stellungnahmen sowie Beschlüsse. Die besonderen Rechtsakte der Titel V und VII EUV, die im Rahmen der GASP sowie der PJZ bestanden, wurden als eigenständige Rechtsaktformen abgeschafft, wenngleich sie terminologisch zur Beschreibung des Inhalts von Beschlüssen im Rahmen der GASP bestehen bleiben.86 Gemäß Art. 288 Abs. 2 AEUV hat die Verordnung allgemeine Geltung. Sie ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar 83 In den Bereich der ausschließlichen Zuständigkeit der EU fallen die Europäische Zollunion, die Festlegung der Wettbewerbsregeln für den Europäischen Binnenmarkt, die Währungspolitik der Staaten, die an der Europäischen Währungsunion teilnehmen, die Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik sowie die Gemeinsame Handelspolitik (Art. 3 AEUV). Die geteilte Zuständigkeit umfasst den Europäischen Binnenmarkt, bestimmte Bereiche der Sozialpolitik, den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt, die Landwirtschaft und Fischerei mit Ausnahme des Erhalts der biologischen Meeresschätze, die Umweltpolitik, den Verbraucherschutz, die Verkehrspolitik, die Transeuropäischen Netze, die Energiepolitik, den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, bestimmte Bereiche des Gesundheitsschutzes, die Forschungs-, Technologie- und Raumfahrtpolitik sowie die Entwicklungspolitik (Art. 4 AEUV). Unterstützende Zuständigkeit hat die EU für die Bereiche Gesundheitsschutz, Industriepolitik, Kulturpolitik, Tourismus, Bildungs- und Jugendpolitik, Sport, Katastrophenschutz und Verwaltungszusammenarbeit (Art. 6 AEUV). 84 Peter Schiffauer, Zum Verfassungszustand der Europäischen Union nach Unterzeichnung des Vertrags von Lissabon, EuGRZ 35 (2008), 1–10, 4–5. 85 Thomas Oppermann/Claus Dieter Classen/Martin Nettesheim, Europarecht, 4. Aufl., 2009, Rn. 78, 177. 86 Streinz/Ohler/Herrmann (Fn. 76), 93–94.

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in jedem Mitgliedstaat. Die Richtlinie hingegen ist für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überlässt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel (vgl. Art. 288 Abs. 3 AEUV). Beschlüsse sind nach Art. 288 Abs. 4 AEUV in allen ihren Teilen verbindlich. Sind sie an bestimmte Adressaten gerichtet, so sind sie nur für diese verbindlich. Die Beschlüsse haben die Entscheidungen i. S. d. Art. 249 Abs. 4 EGV, die sie nun mit erfassen, ersetzt und müssen nicht mehr an einen bestimmten Adressaten gerichtet werden (vgl. Art. 288 Abs. 4 S. 2 AEUV). Dieses geht auf Art. I-33 Abs. 1 UAbs. 5 EVV zurück, wonach der Europäische Beschluss nicht nur wie die Entscheidung für einen bestimmten Adressatenkreis, sondern auch für die Allgemeinheit Geltung entfalten sollte. Empfehlungen und Stellungnahmen sind unverbindlich (Art. 288 Abs. 5 AEUV). Der Vertrag von Lissabon hat im Bereich der Aufzählung des Art. 288 Abs. 1 AEUV im Vergleich zu Art. 249 EGV keine begriffliche Präzisierung der Normgebung auf Ebene der EU gebracht. Der Blick in die Genese des Verfassungsvertrags zeigt jedoch auf, dass durch den EVV eine Hierarchisierung der Rechtsakte angestrebt war. Dieses fand seinen Ausdruck vor allem darin, dass der Katalog der Rechtshandlungen im Wesentlichen neu strukturiert und terminologisch geändert (Art. I-33 EVV) sowie zwischen Akten mit und ohne Gesetzgebungscharakter unterschieden werden sollte.87 So wurden die heutige Verordnung als „Europäisches Gesetz“ und die Richtlinie als „Europäisches Rahmengesetz“ – mithin als Gesetzgebungsakte – definiert (Art. I-33 Abs. 1 UAbs. 2, 3 EVV), während die „Europäische Verordnung“ und der „Europäische Beschluss“ als Rechtsakte ohne Gesetzgebungscharakter qualifiziert wurden (Art. I-33 Abs. 1 UAbs. 4, 5 EVV).88 Doch auch wenn diese Umbenennung die Realitäten der Rechtsetzung innerhalb der EU erheblich besser wiedergegeben hätte,89 haftete den genannten Bezeichnungen offenbar zu viel staatliche Autorität an, als dass sie in das Mandat der Regierungskonferenz und ihm folgend in das Verfassungskonzept des Vertrages von Lissabon hätten Eingang finden können.90 Eine Unterscheidung trifft der AEUV allerdings wie bereits der EVV zwischen „Gesetzgebung“ und „sonstiger Rechtsetzung“ (siehe Art. I-34 – Art. I-37 EVV, Art. 290 Abs. 1, 2 AEUV),91 wobei unter dem AEUV nur solche Rechtsakte als Gesetzgebungsakte zu definieren sind, die in einem Gesetzgebungsverfahren angenommen wurden (Art. 289 Abs. 3 AEUV). Ebenso findet der Begriff des Gesetzgebers Verwendung (siehe Art. 14 Abs. 1 u. Art. 16 Abs. 2 EUV). Er wird zur Beschreibung 87

Ebd., 98. Siehe zum Begriff des „Europäischen Gesetzes“ im EVV Ines Härtel, Handbuch Europäische Rechtsetzung, 2006, Rn. 5–12, 170–173. 89 Der Begriff der „Verordnung“ wäre nur noch auf die heutigen Durchführungsverordnungen anzuwenden gewesen (vgl. zum Ganzen Art. I-33 EVV). 90 Terhechte (Fn. 77), 178. 91 Streinz/Ohler/Herrmann (Fn. 76), 94. 88

A. Begriffsbestimmung

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einer Funktion benutzt, die Rat und Europäisches Parlament gemeinsam ausfüllen, wobei es dem europäischen Gesetzgeber wegen des grundsätzlichen Initiativmonopols der Kommission an legislativer Souveränität mangelt.92 Der Vertrag von Lissabon kennt folglich zwar ein Gesetzgebungsverfahren und einen Gesetzgeber, inkonsequenterweise jedoch keine Gesetze. Hinsichtlich des Erlasses von Gesetzgebungsakten trifft der AEUV eine Unterscheidung zwischen dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren gem. Art. 289 Abs. 1, Art. 294 AEUV und den besonderen Gesetzgebungsverfahren gem. Art. 289 Abs. 2 AEUV und z. B. Art. 19 Abs. 1, Art. 25 Abs. 2, Art. 86 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV. Die Gesetzgebung zeichnet sich, im Unterschied zum Erlass von Verwaltungsmaßnahmen oder richterlichen Entscheidungen, durch bestimmte formalisierte Verfahren aus, die institutionell den Rat allein oder den Rat und das Europäische Parlament gemeinsam als Gesetzgeber vorsehen. Zwingend ist jedoch auch bei ersterer Alternative die Beteiligung des Parlaments am Gesetzgebungsverfahren. Während Rat und Parlament im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren gleichgeordnet agieren, genügt es im besonderen Gesetzgebungsverfahren, dass das Parlament, sollte es den Gesetzgebungsakt nicht selbst annehmen (Art. 226 Abs. 3, Art. 228 Abs. 4 AEUV), angehört wird oder seine Zustimmung erteilt.93 Als Handlungsformen stehen dabei alle rechtlich verbindlichen Handlungsformen einschließlich des Beschlusses zur Verfügung.94 Der Erlass von Gesetzgebungsakten durch die Kommission ist nicht vorgesehen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht genießt sie aber gem. Art. 17 Abs. 2 S. 1 EUV das Initiativmonopol. „Gesetzgebung“ findet als Verfahren der rechtlichen Steuerung politischer Prozesse lediglich im internen EU-Bereich einschließlich der Gemeinsamen Handelspolitik statt.95 Für den Bereich der GASP ist sie gem. Art. 24 Abs. 1 UAbs. 2 S. 3, Art. 31 Abs. 1 EUV ausgeschlossen. Als Rechtsakte ohne Gesetzgebungscharakter werden solche Rechtsakte bezeichnet, die nicht in einem Gesetzgebungsverfahren angenommen wurden (argumentum e contrario Art. 289 Abs. 3 AEUV). Rechtsakte ohne Gesetzgebungscharakter können ihre Rechtsgrundlage einerseits unmittelbar im Primärrecht finden, wenn dieses eine solche Normsetzung ausdrücklich vorsieht und bereits die wesentlichen politischen Grundentscheidungen enthält,96 andererseits jedoch 92

Bereits mit Blick auf den abgelehnten Verfassungsvertrag Härtel (Fn. 88), Rn. 6,

171. 93

Streinz/Ohler/Herrmann (Fn. 76), 94. Jürgen Bast, Handlungsformen und Rechtsschutz, in: Armin von Bogdandy/Jürgen Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, 2009, 489–558, 137. 95 Rudolf Streinz, Europarecht, 8. Aufl., 2008, Rn. 423, 146. 96 Streinz/Ohler/Herrmann (Fn. 76), 98. Als Beispiele sind Verordnungen im Wettbewerbs- und Beihilfebereich auf Grundlage von Art. 103 Abs. 1, Art. 105 Abs. 3, Art. 106 Abs. 3 sowie Art. 108 Abs. 4 AEUV zu nennen. Im letzteren Fall deutet die Tatsache, dass es sich um eine Verordnung der Kommission handelt, auf den mangelnden Geset94

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auch als delegierte Rechtsakte (Art. 290 AEUV) in einem Gesetzgebungsakt oder als Durchführungsrechtsakte in einem Gesetzgebungsakt oder sonstigen verbindlichen Rechtsakt (Art. 291 Abs. 2 i.V. m. Abs. 3 AEUV). Delegierte Rechtsakte werden durch die Kommission verabschiedet. Diese übt damit im Anwendungsbereich des Art. 290 AEUV eine Zuständigkeit aus, die im Grundsatz dem europäischen Gesetzgeber vorbehalten ist; das angewendete Verfahren weist dabei deutliche Parallelen zu dem in Art. 80 GG vorgesehenen auf.97 So müssen nach Art. 290 Abs. 1 UAbs. 2 S. 1 AEUV in dem Gesetzgebungsakt, der dem delegierten Rechtsakt zugrunde liegt, Ziel, Inhalt, Geltungsbereich und Dauer der Befugnisübertragung an die Kommission ausdrücklich und in eindeutiger Weise festgelegt sein. Die Ermächtigung als solche hat dabei auf unwesentliche Ergänzungen oder Änderungen von Gesetzgebungsakten beschränkt zu bleiben (Art. 290 Abs. 1 UAbs. 1, Art. 290 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 AEUV). Hinsichtlich der Durchführungsakte bleibt es gem. Art. 291 Abs. 1 AEUV im Grundsatz bei der Durchführungsherrschaft der Mitgliedstaaten. Lediglich soweit es eines einheitlichen gemeinschaftlichen Durchführungsaktes bedarf, kann gem. Art. 291 Abs. 2 AEUV die Kommission oder in Ausnahmefällen der Rat ermächtigt werden, die notwendigen Durchführungsakte zu erlassen.98 Dieses entspricht dem auf Grundlage des Art. 202 EGV entwickelten Komitologieverfahren.99 Im Rahmen des Art. 291 AEUV üben die Akteure folglich keine vom Gesetzgeber übertragene Zuständigkeit aus, sondern eine eigene exekutiver Art. Der wesentliche Unterschied zwischen den delegierten Rechtsakten nach Art. 290 AEUV und den Durchführungsrechtsakten nach Art. 291 Abs. 2 AEUV liegt jedoch in der Reichweite ihrer Änderungsbefugnis im Hinblick auf den zugrundeliegenden Gesetzgebungsakt. Während delegierte Rechtsakte in den Grenzen des Art. 290 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV den Gesetzgebungsakt ändern und ergänzen können, ist dem Durchführungsakt keine Abänderungsmöglichkeit immanent.100 War der Gesetzgebungscharakter bereits im EVV rein formaler Natur und wurde über Urheber und Verfahren bestimmt (Art. I-34 EVV),101 gilt dieses umso mehr für die in Art. 289 Abs. 3 AEUV getroffene Regelung, die für die Qualifizierung als Gesetzgebungsakt an das rein formelle Kriterium des Gesetz-

zescharakter hin. Im Hinblick auf Art. 103 AEUV gilt dieses aber nicht, da der Rat die Verordnung annehmen muss (vgl. Gregor Schusterschitz, Rechtsakte und Rechtsetzungsverfahren, in: Waldemar Hummer/Walter Obwexer (Hrsg.), Der Vertrag von Lissabon, 2009, 210–235, Fn. 30, 215). 97 Streinz/Ohler/Herrmann (Fn. 76), 97. 98 Ebd. 99 Waldemar Hummer/Walter Obwexer, in: Rudolf Streinz (Hrsg.), EUV/EGV. Vertrag über die Europäische Union und Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, 2003, Art. 202 EGV, Rn. 37. 100 Vgl. Streinz/Ohler/Herrmann (Fn. 76), 98. 101 Härtel (Fn. 88), Rn. 5, 170.

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gebungsverfahrens anknüpft.102 Dennoch wäre es unzutreffend, die Bedeutung des Gesetzgebungscharakters allein auf dieses Differenzierungskriterium zu reduzieren.103 Dem europarechtlichen Verständnis von Gesetzgebung liegen nämlich auch materiell-rechtliche Kriterien zugrunde, wie sich im besonderem Maße Art. 290 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 AEUV entnehmen lässt.104 Denn ähnlich der Wesentlichkeitstheorie des BVerfG105 sind gem. genannter Vorschrift die „wesentlichen Aspekte eines Bereichs“ dem Gesetzgebungsakt vorbehalten, auf den der delegierte Rechtsakt folgt. Damit soll ausgeschlossen werden, dass grundlegende politische Entscheidungen nicht in Gesetzgebungsakten geregelt werden.106 Diese Annahme entspricht der neueren Rechtsprechung des EuGH, allerdings noch bezogen auf die Befugnisse der Kommission unter Art. 95, 251 EGV. Danach beschränkt sich „ein vom Gemeinschaftsgesetzgeber (. . .) erlassener Rechtsakt auf die Festlegung der wesentlichen Bestimmungen im Hinblick auf die Verwirklichung der mit der Errichtung und dem Funktionieren des Binnenmarkts auf dem betreffenden Gebiet verbundenen Ziele“.107 Dass auch nach dem Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon nur die wesentlichen Aspekte, mit denen in der Regel ein erhöhtes öffentliches Kontrollbedürfnis einhergeht, dem Unionsgesetzgeber vorbehalten werden sollten, lässt sich nicht zuletzt aus den gesteigerten Transparenzanforderungen des EUV und AEUV an Gesetzgebungsakte ablesen. So müssen lediglich Gesetzgebungsentwürfe gem. Art. 12 lit. a EUV an die nationalen Parlamente weitergeleitet werden und auch nur die diesbezüglichen Beratungen und Abstimmungen des Rates gem. Art. 16 Abs. 8 S. 1 EUV, Art. 15 Abs. 2 AEUV öffentlich erfolgen.108 Zudem behält das Lissabonner Regelwerk eine Vielzahl politisch besonders relevanter und weitreichender Entscheidungen wie Maßnahmen zum Ausbau und der Zusammenarbeit im Zollwesen (Art. 33 AEUV), den Abschluss völkerrechtlicher Verträge (Art. 3 Abs. 2 EUV), die Organisation der Agrarmärkte (Art. 43 Abs. 3 AEUV) oder diverse Maßnahmen zu 102 Michael Dougan, The Treaty of Lisbon 2007: Winning minds, not hearts, CMLR 45 (2008), 617–703, 646. 103 Vgl. Streinz/Ohler/Herrmann (Fn. 76), 95. 104 Walter Frenz, Handbuch des Europarechts, Bd. 6, Institutionen und Politiken, 2010, Rn. 1734, 469. 105 BVerfGE 61, 260 (275); 49, 89 (126); 88, 103 (116). 106 Siehe Streinz/Ohler/Herrmann (Fn. 76), 95 verweisend auf Working Group IX – Working Dok. D11 sowie den Schlussbericht der Arbeitsgruppe IX „Vereinfachung“, EU Dok. CONV 424/02, 1–27, 10. Siehe hierzu auch Koen Lenaerts, Richter am EuG, How to Simplify the Instruments of the Union?, 17. Oktober 2002, Working Group IX „Vereinfachung“ – Working Document 07, The European Convention – The Secretariat, http://european-convention.eu.int/docs/wd9/4352.pdf (Zugriff zuletzt am 5. Dezember 2010), 1–6. 107 EuGH, Vereinigtes Königreich und Nordirland v. Europäisches Parlament und Rat der Europäischen Union, Rs. C-66/04 (Lebensmittel – Verordnung (EG) Nr. 2065/2003 (Abl. L 309, 1) – Raucharomen – Wahl der Rechtsgrundlage), Urteil vom 6. Dezember 2005, § 50. 108 Streinz/Ohler/Herrmann (Fn. 76), 95.

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den EU-Grundfreiheiten (Art. 45 ff. AEUV) der Regelung durch Gesetz bzw. in einem Gesetzgebungsverfahren und damit durch Gesetz (vgl. Art. 289 Abs. 3 AEUV) vor. Auch wenn einige Stimmen in der Literatur die im Lissabonner Vertrag erfolgte Anordnung von Gesetzgebungsverfahren als eher willkürlich109 oder wenig reflektiert110 bezeichnen, lässt sich doch erkennen, dass dieses vor allem in jenen Bereichen geschah, in denen „wesentliche Entscheidungen“ für die EU und grundrechtsrelevant für ihre Bürger getroffen werden. Dem Gesetzesbegriff ist folglich eine materiell-rechtliche Komponente immanent. Entscheidendes Kriterium zur Abgrenzung, ob ein Rechtsakt einem Gesetzgebungsverfahren unterliegt oder nicht, bleibt aber Art. 289 Abs. 3 AEUV entsprechend die formale Zuweisung in der jeweiligen Ermächtigungsgrundlage.111 Auf den abstrakt-generellen und zugleich bindenden Charakter einer Norm ist zur Bestimmung ihrer Gesetzesqualität anders als im nationalstaatlichen Kontext nicht abzustellen. Deshalb hängt auch der Gebrauch der nach Art. 288 AEUV vorgesehenen Handlungsformen der Verordnung, der Richtlinie oder des Beschlusses nicht davon ab, ob der entsprechende Akt in einem Gesetzgebungsverfahren oder in einem sonstigen Rechtsetzungsverfahren erlassen wird (Art. 297 Abs. 2 AEUV), lediglich der Zusatz kann gegebenenfalls variieren (Art. 290 Abs. 3 AEUV „delegierter Rechtsakt“ u. Art. 291 Abs. 4 AEUV „Durchführungsrechtsakt“). Der materielle Gehalt der Verordnung oder auch der Richtlinie erlaubt folglich nicht mehr, auf einen Gesetzgebungsakt zu schließen. Ebenso wenig kann seit Inkrafttreten des Lissabonner Vertrages der Beschluss, so er an bestimmte Adressaten gerichtet wurde, aufgrund seiner konkret-generellen Natur aus dem Kanon der Gesetzgebungsakte ausgeschlossen werden. Dieses steht im Gegensatz zur bisherigen Rechtsprechung des EuGH, der – der alten Rechtslage vor Inkrafttreten des Lissabonner Vertrages entsprechend – bis dato zur Bestimmung von Legislativakten auf rein materielle Gesichtspunkte abgestellt hatte: „Wesentliches Merkmal der Entscheidung ist, dass sie sich nur an diejenigen Personen wendet, ,die sie bezeichnet‘, während die Verordnung wesentlich normativen Charakter hat und nicht auf eine begrenzte Zahl namentlich bezeichneter oder doch bestimmbarer Adressaten anwendbar ist, sondern auf in ihrer Gesamtheit und abstrakt umrissene Personenkreise. (. . .) Ohne Zweifel ist es möglich, dass auch eine Entscheidung einen sehr weiten Anwendungsbereich hat. Es geht aber nicht an, eine Maßnahme, die auf objektiv bestimmte Tatbestände anwendbar ist und in allen Mitgliedstaaten unmittelbare Rechtsfolgen für Personenkreise erzeugt, die sie in allgemeiner und abstrakter Form ins Auge fasst, als Entscheidung zu betrachten.“ 112

109

Dougan (Fn. 102), 647. Bast (Fn. 94), 552; Streinz/Ohler/Herrmann (Fn. 76), 96. 111 Vgl. Streinz (Fn. 95), Rn. 423, 146. Wo der AEUV die Wahl zwischen Gesetzgebungsakten und Rechtsakten ohne Gesetzgebungscharakter lässt (so z. B. in Art. 203, 349, 352 AEUV), sollte das Kriterium der „wesentlichen Aspekte“ allerdings die Unionsorgane bei der Wahl der Handlungsform leiten, vgl. Streinz/Ohler/Herrmann (Fn. 76), 95. 110

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III. Die Begriffsbestimmung im völkerrechtlichen Schrifttum Während im nationalen Recht Legislativakte aufgrund ihres abstrakt-generellen Charakters und im Europarecht aufgrund des formalen Kriteriums des Gesetzgebungsverfahrens von anderen Rechtsakten abgegrenzt werden können, ist im Völkerrecht bereits die verwendete Begrifflichkeit hinsichtlich des „Produktes“ der Rechtsetzung im institutionalisierten Bereich Internationaler Organisationen nicht einheitlich. Während die weit überwiegende Anzahl der Autoren diesbezüglich wie im nationalen Recht von „Gesetzgebungsakten“ oder „Gesetzgebung“ im Allgemeinen spricht, verzichten andere ganz auf den Terminus und nutzen die Begrifflichkeit „internes Staatengemeinschaftsrecht“ 113. Auch herrscht über die inhaltliche Definition von „Gesetzgebung“ keine Einigkeit, wovon beispielsweise die divergierende, oftmals auch widersprüchliche Verwendung des Begriffs „Quasi-Legislativakt“ 114 in der Völkerrechtslehre Zeugnis ablegt.115 Bei genauerem Hinsehen lassen sich jedoch zwei unterschiedliche Herangehensweisen an die Begriffsbestimmung ausmachen. So definiert die eine Autorengruppe den Begriff unabhängig vom nationalstaatlichen Kontext, die andere zieht mit diesem in inhaltlicher Hinsicht gleich.116 1. Die Definition des Gesetzgebungsbegriffs unter Rückgriff auf die völkerrechtliche Nomenklatura Vor allem im älteren Schrifttum wird der Begriff der Gesetzgebung auf internationaler Ebene weit überwiegend mit der Schaffung multilateraler Vertragswerke, den „law-making treaties“, in Zusammenhang gebracht.117 So legt bei112 EuGH, Conféderation nationale des producteurs de fruits et légumes v. Council of the European Economic Community, Gemeinsame Rs. 16/62 u. 17/62, Urteil vom 14. Dezember 1962, RsprS. 1962, 979. 113 Ulrich Scheuner, Die Rechtsetzungsbefugnis internationaler Gemeinschaften, in: Friedrich August von Heydte/Ignaz Seidl-Hohenveldern/Stefan Verosta/Karl Zemanek (Hrsg.), Völkerrecht und rechtliches Weltbild, FS für Alfred Verdross, 1960, 229–242, 230; Karl Zemanek, Das Vertragsrecht der Internationaler Organisationen, 1957, 4. 114 Georg Dahm, Völkerrecht III, 1961, 173; Richard A. Falk, The Quasi-Legislative Competence of the General Assembly, AJIL 60 (1966), 782–791; Hans Huber, Die internationale Quasilegislative, SJIR 27 (1971), 9–30; Hanna Saba, L’activité quasi-législative des institutions spécialisées des Nations Unies, RdC 111 (1964-I), 603–690, 617 ff. 115 Grundlegend zur Gesetzgebung auf völkerrechtlicher Ebene Günther Schulz, Entwicklungsformen internationaler Gesetzgebung, 1960, 5–10; Arnold Jan Pieter Tammes, Decisions of International Organs as a Source of International Law, RdC 94 (1958II), 261–364, 270–273; Tomuschat (Fn. 18), 325–352; Karl Zemanek, The legal foundation of the international system, RdC 266 (1997), 21–335, 201–203. Siehe auch bereits im Kontext der Arbeit des Völkerbundes John Immanuel Knudson, Methods of International Legislation with Special Reference to the League of Nations, 1928, 13–17. 116 So auch Aston (Fn. 13), 37 ff. 117 Manley Hudson, The Development of International Law Since the War, AJIL 22 (1928), 330–350, 339 ff.; Arnold D. McNair, The Functions and Differing Legal Cha-

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spielsweise Manley Hudson in seinem Werk „International Legislation. A Collection of the Texts of Multipartite International Instruments“ nahe, dass die Schaffung multilateraler Verträge von generellem Interesse als internationale Gesetzgebung zu qualifizieren sei. Die Verwendung des Begriffs in diesem Kontext erklärt er dabei in den einleitenden Worten wie folgt: „The term ,international legislation‘ would seem to describe quite usefully both, the process and the product of the conscious effort to make additions to, or changes in, the law of nations. (. . .) The term ,international legislation‘ seems to describe, more accurately than any other, the contributions of international conferences at which states enact a law which is to govern their relations.“ 118

Diese Auffassung wird damit im Wesentlichen auf die Vergleichbarkeit des Normierungsinhalts eines nationalen Gesetzgebungsaktes mit dem eines multilateralen völkerrechtlichen Vertrages gestützt. Beide treffen abstrakt-generelle Regelungsanordnungen und lassen – oberflächlich betrachtet – die Staaten als Herren internationaler Verträge an die Stelle eines fehlenden Gesetzgebers auf internationaler Ebene treten.119 In diese Richtung weisend formulierte deshalb auch etwa James Brierly: „The nearest international counterpart to a legislative body is a conference of the representatives of states, the nearest counterpart to an act of legislation is a treaty or convention.“ 120

Vor ähnlichem Hintergrund nutzen selbiger und mit ihm Wolfgang Friedmann den Begriff der „internationalen Gesetzgebung“ zudem zur Umschreibung gesetzgebender Völkerrechtsverträge und ihrer Revisionen, sog. „peaceful changes“.121 Wieder andere Autoren wie Alf Ross und Torsten Gihl verwenden den Begriff der internationalen Gesetzgebung im Kontext der Schaffung von Völkergewohnheitsrecht. Denn dieses könne gesetzesgleich unabhängig vom staatlichen Willen Bindungswirkung dort entfalten, wo eine gewohnheitsrechtliche Regelung entstanden sei, die auch für die Staaten gelte, die aufgrund ihrer fehlenden Staatlichkeit im Entstehungszeitraum noch keinen Beitrag zur Schaffung „der Gewohnheit“ leisten konnten.122 Ausgehend von dieser Überlegung ordnet auch Alf Ross Völkerrechtsverträge als Form internationaler Gesetzgebung ein: racter of Treaties, BYIL 11 (1930), 100–118, 115 f.; Lassa Francis Lawrence Oppenheim, The Future of International Law, 1921, 23–24. 118 Manley Hudson, International Legislation. A Collection of the Texts of Multipartite International Instruments of General Interest, 1931, Vol. I–IX, einleitende Worte zum Compendium. 119 Schulz (Fn. 115), 7. 120 James Brierly, The Legislative Function in International Relations, in: Hersch Lauterpacht/C. H. M. Waldock (Hrsg.), The Basis of Obligation in International Law and Other Papers, 1958, 214. Ebenso Knudson (Fn. 115), 57. 121 James Brierly, The Law of Nations. An Introduction to the International Law of Peace, 1963, 96 ff.; Wolfgang Friedmann, The Changing Structure of International Law, 1964, 124.

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„If it has once been realized that international customs have the character of legislation it is not difficult to advance another step and see that the same may apply to that creation of law which is brought about in the form of treaties. The basic factor in custom, which conditions its force as „law“ is the commonly (though not unanimously) held conception of law expressed in it. If now it can be similarly said about an arrangement which has come into being as a treaty that on certain points it manifests a commonly held conception of law in the international community represented by the great majority of states (and is not therefore intended for the contracting party alone). There is nothing strange in the fact that this pretention is regarded as legitimate and is actually able to take binding form. What happens here is not different from what happens in the creation of all customary law. In both cases the legal attitude rests on the fundamental norm for international legislation that the manifest legal conviction, which is held by the great majority of states, is also binding for the remaining minority.“ 123

Dieser Ansicht folgend sind die Staaten als die gewohnheitsrechtsgestaltenden Akteure als Gesetzgeber der Staatengemeinschaft zu qualifizieren. In engem inhaltlichem Zusammenhang mit der vorangegangenen Ansicht steht zudem der u. a. von Sir Hersch Lauterpacht, Dionisio Anzilotti und Clarence W. Jenks vertretene Ansatz, völkerrechtliche Judikativakte als „judicial legislation“ unter die Begrifflichkeit der „internationalen Gesetzgebung“ zu subsumieren, da diese durch die Schaffung von Präjudizien zur Entstehung zukünftigen Gewohnheitsrechts beitragen.124 Im jüngeren völkerrechtlichen Schrifttum findet der Begriff der Gesetzgebung darüber hinaus im Zusammenhang mit der Definition des völkerrechtlichen Straftatbestandes „Terrorismus“ durch das Special Tribunal for Lebanon (STL)125 Verwendung.126

122 Torsten Gihl, International Legislation. An essay on changes in international law and in international legal situations, 1937, 56; Alf Ross, The Constitution of the United Nations. Analysis of Structure and Function, 1950, 31. 123 Ross (Fn. 122), 31–32. 124 Dionisio Anzilotti, Lehrbuch des Völkerrechts, Bd. 1 (Einführung: allgemeine Lehren), 1929, 229; Clarence W. Jenks, Some Constitutional Problems of International Organizations, BYIL 22 (1945), 11–72, 9 f.; Lauterpacht (Fn. 8), 134; ders., The Development of International Law by the International Court of Justice, 1958, 155–223. Ebenso Wilhelm Sauer, System des Völkerrechts, 1952, 308. 125 STL, Interlocutory Decision on the Applicable Law: Terrorism, Conspiracy, Homicide, Perpetration, Cumulative Charging, Rs. STL-11-01/I, Entscheidung vom 16. Februar 2011 (Appeals Chamber), §§ 42–148, insbesondere § 85. 126 Siehe Ben Saul, Legislating from a Radical Hague: The United Nations Special Tribunal for Lebanon Invents an International Crime of Transnational Terrorism, LJIL 24 (2011), 677–700, 678: „The Decision is also startling because it is not an instance of the ordinary kind of incremental judicial activism that necessarily tailors the law to novel circumstances. Rather, it is an example of a judiciary transforming itself into a global legislature, creating entirely new law and exceeding the accepted bounds of the judicial function. In a fit of disguised legislative activism, it invented a new and post facto international criminal liability for terrorism, resulting in the radical expansion of liability under Lebanese criminal law as it was understood in 2005“.

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2. Übertragung der Definitionsmerkmale aus dem nationalen Kontext auf die völkerrechtliche Gesetzgebung Vorrangig im jüngeren völkerrechtlichen Schrifttum lassen sich außerdem Ansätze finden, die den Begriff der internationalen Gesetzgebung auf die verbindliche Rechtsetzung im institutionalisierten Rahmen Internationaler Organisationen beschränken.127 Begründet wird diese Auffassung damit, dass nur solche Einheiten die mit nationalstaatlichen Gesetzgebungsorganen vergleichbaren strukturellen Parallelen aufweisen, zudem seien auch nur ihre Akte hinsichtlich ihrer verfahrensrechtlichen Provenienz mit denen im nationalstaatlichen Kontext vergleichbar.128 In diese Richtung weisend hielt etwa Krzysztof Skubiszewski fest, dass „(i)n logic, the notion of international legislation should mean such lawmaking among States or inter-governmental organizations which in its basic features remains identical with legislation in a State“, wobei Gesetzgebung als „a function performed by a properly authorized organ or body, whose authorization derives from the constitutional law or laws of the country“ zu definieren sei. Ebenso erfasse die Begrifflichkeit „enactments made in the exercise of that function (. . .) binding on their addressees irrespective of their consent“.129 Nach Edward Yemin müssen deshalb im Hinblick auf Gesetzgebungsakte im institutionalisierten Rahmen der Vereinten Nationen folgende Definitionsmerkmale erfüllt sein: „(L)egislative acts have three essential characteristics: they are unilateral in form, they create or modify some element of a legal norm in question which is general in nature, that is, directed to indeterminate addressees and capable of repeated application in time.“ 130

Den Fokus auf den materiellen Gehalt völkerrechtlicher Gesetzgebung legte auch Georges Abi-Saab, als er die Einordnung von S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) als Legislativakte des Sicherheitsrats an ihrem abstrakt-generellen und zugleich bindenden Charakter festmachte: „What do we mean by „legislation“ or „legislative action“ in this context? Obviously, it is not merely the taking of mandatory decisions, binding on the subjects to whom they are addressed. Nor is it the mere enactment of norms, if we go by Kelsens’s understanding of ,norm‘ (an understanding I do not share) as covering any normative prescription mandating or permitting a certain conduct, whether it is limited to one specific instance, like a court judgment, or is meant to set a general standard of be127

Vgl. Aston (Fn. 13), 39 f. Abi-Saab (Fn. 12), 109–130; Aston (Fn. 13), 50–61; Jochen Erler, International Legislation, CYIL 2 (1964), 153–163, 156; Matthew Happold, Security Council Resolution 1373 and the Constitution of the United Nations, LJIL 16 (2003), 593–610, 595; Krzystof Skubiszewski, Enactment of Law by International Organizations, BYIL 41 (1965–66), 198–274, 198–199; Talmon (Fn. 6), 176; Edward Yemin, Legislative Powers in the United Nations and Specialised Agencies, 1969, 6. 129 Krzystof Skubiszewski, International Legislation, in: Rudolf Bernhardt (Hrsg.), EPIL 2 (1995), 1255–1262, 1255. 130 Yemin (Fn. 128), 6. 128

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havior. To me, and in general, legislation stricto sensu signifies the enactment of prospective, general and abstract rules of conduct that bind all the subjects in the unlimited future, whenever the contingencies they provide for obtain, i. e. enacting rules of general international law.“ 131

Innerhalb der Meinungsströmung, die zur Begriffsbestimmung der internationalen Gesetzgebung auf die der nationalen Ebene zurückgreift, wird zum Teil zudem auf das Kriterium des Mehrheitsentscheides abgestellt. So soll beispielsweise Pittman Potter folgend „international legislation“ definiert werden als „the enactment of international law by formal action of less-then-unanimous consent“.132 In ähnliche Richtung weisend umriss auch Hans Kelsen den Begriff der internationalen Gesetzgebung: „I(f) a norm is adopted by a majority-vote decision of an organ, composed of representatives of all parties to the treaty establishing the organ, and especially by the majority-vote decision of an organ composed only of representatives of some of the parties to this treaty, the creation of the norm assumes the character of legislation.“ 133

Ebenso verdeutlicht Günther Schulz in seinen grundlegenden Ausführungen zu den Entwicklungsformen internationaler Gesetzgebung, dass aus seiner Sicht Gesetzgebung auf internationaler Ebene „eine die Staaten bindende Normsetzung völkerrechtlicher Provenienz durch ein besonderes und ständiges Gesetzgebungsorgan auf der Grundlage des Mehrheitsentscheids“ 134 sei. Denn wie er an anderer Stelle erklärt: „Im Augenblick der Majorisierung vollzieht sich der Übergang vom Vertrag zum Gesetz. Die satzungsmäßige Einführung des Majoritätsbeschlusses ist ein Anzeichen der rechtlichen Verfestigung und Verselbständigung des internationalen Gemeinschaftsorgans und leitet damit zu einer verfassungsmäßigen, gesetzesartigen Bindung über.“ 135

Vor diesem Hintergrund argumentierte auch Hans Huber, dass einstimmig verabschiedete Rechtsetzungsakte angesichts ihres Charakters völkerrechtliche Verträge darstellen, die lediglich in einem besonderen organisationsinternen Verfahren generiert werden. Deshalb sei in den Fällen, in denen sich Internationale Organisationen mit rechtsetzenden und rechtsfördernden Verträgen befassen, die Unterscheidung zwischen Vertrag und Beschluss nur bedingt von Bedeutung, da der Vertrag lediglich das Ergebnis der Beschlussfassung darstelle.136 Ähnlich liest sich die Argumentation von Charles Henry Alexandrowicz.137 131

Abi-Saab (Fn. 12), 117. Pittman B. Potter, An Introduction to the Study of International Organization, 1948, 209. 133 Hans Kelsen, Principles of International Law, 1959, 366. 134 Schulz (Fn. 115), 8. 135 Ebd., 72. 136 Huber (Fn. 114), 19–20. 132

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3. Stellungnahme Die uneinheitlichen Definitionsansätze des Schrifttums zur Gesetzgebung auf völkerrechtlicher Ebene dürften vorrangig darauf zurückzuführen sein, dass es sich bei der „Gesetzgebung“ um eine der staats- und verfassungsrechtlichen Dogmatik entstammende Begrifflichkeit handelt, die ein festgelegtes förmliches Gesetzgebungsverfahren sowie eine Teilung zwischen exekutiver und legislativer Gewalt definitionsgemäß umschließt.138 Diese Einrichtungen jedoch sind, wie die Berufungskammer des Jugoslawientribunals im Tadic´-Fall ausführte, der Völkerrechtsordnung fremd.139 Das formale Fehlen einer ausschließlich zur Gesetzgebung berufenen Legislativinstanz kann aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass der Sicherheitsrat – wie noch aufzuzeigen sein wird – diese Rolle durch Verabschiedung von S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) de facto eingenommen hat, und zwar unabhängig von der Frage, ob er de iure durch seinen Gründungsvertrag zur Genese von Rechtssätzen in einem näher bestimmten Verfahren ermächtigt wurde. Der Begriff „Gesetzgebung“ erscheint demnach zunächst geeignet, diese spezielle Art der Normgebung im Bereich des Völkerrechts zu beschreiben und die Gesetzgebung zumindest begrifflich von anderen Handlungsformen auf völkerrechtlicher Ebene, etwa solchen konsensualer Art zwischen Staaten oder alternativ zwischen Staaten und Internationalen Organisationen, abzugrenzen. Zudem ist der Begriff der Gesetzgebung weder untrennbar mit einer Trennung der Gewalten noch mit dem Vorliegen einer klassischen Legislative verbunden. Dieses zeigt nicht zuletzt der Blick in die Staatsrechtslehre zur Zeit des Absolutismus. Auch dort waren angesichts der Vereinigung aller Gewalten einschließlich der Legislative in der Person des Monarchen die Begrifflichkeit der Gewaltenteilung in der heute bekannten Form nicht ausgeprägt und ein Gesetzgebungsverfahren nicht existent, ohne dass dieses dazu geführt hätte, dass die Gesetzesqualität der monarchischen Akte in Zweifel gezogen worden wäre.140 Ähnliches ergibt sich mit Blick auf das Europarecht, das streng genom-

137 Charles Henry Alexandrowicz, The Law-Making Functions of the Specialized Agencies of the United Nations, 1973, 7 u. 10. 138 Skubiszewski (Fn. 128), 200; Lauterpacht (Fn. 124), 134–137; Fremuth/Griebel (Fn. 12), 342. 139 ICTY, Prosecutor v. Dus ˇko Tadic´ a/k/a „Dule“, Rs. IT-94-1-AR72, Urteil vom 2. Oktober 1995 (Decision on the Defence Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction), § 43: „It is clear that the legislative, executive and judicial division of powers which is largely followed in most municipal systems does not apply to the international setting nor, more specifically, to the setting of an international organization such as the United Nations. (. . .) There is, however, no legislature in the technical sense of the term, in the United Nations system and, more generally, no Parliament in the world community. That is to say, there is no corporate organ formally empowered to enact laws directly binding on international legal subjects“. 140 Vgl. Aston (Fn. 13), 41.

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men – da in diesem wurzelnd141– ebenso als Völkerrecht einzuordnen ist. So ist auch im Rahmen der EU eine eindeutige Einordnung der am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe Europäisches Parlament und Rat (vgl. Art. 14 Abs. 1 S. 1, Art. 16 Abs. 1 S. 1 EUV) als exekutiv oder legislativ nicht möglich, ohne dass dieses Faktum Auswirkungen auf die Gesetzesqualität der Rechtsakte hätte (vgl. Art. 289 Abs. 3 AEUV). Besonders deutlich kann dieses am Beispiel des besonderen Gesetzgebungsverfahrens i. S. d. Art. 289 Abs. 2 AEUV aufgezeigt werden. Das besondere Gesetzgebungsverfahren ist primär an den Rat als erlassendes Organ gebunden, der sich aus je einem Vertreter eines jeden Mitgliedstaats auf Ministerebene zusammensetzt (Art. 16 Abs. 2 S. 1 EUV) und damit hinsichtlich seiner personellen Formation als reines Exekutivorgan einzuordnen ist.142 Seinem Zuschnitt entsprechend wurde der Rat neben der Gesetzgebung auch mit klassischen Exekutivaufgaben wie der politischen Leitung der Union und der Koordinierung ihrer Politiken gem. Art. 16 Abs. 1 S. 2 EUV betraut. Das Parlament hingegen, das sich gem. Art. 14 Abs. 2 u. 3 EUV aus gewählten Vertretern der Unionsbürger zusammensetzt,143 wird im besonderen Gesetzgebungsverfahren entweder nur angehört144 oder ist lediglich befugt, dem Ergebnis zuzustimmen bzw. seine Zustimmung zu verweigern,145 ohne dass es gleichberechtigt am Erlass mitwirken dürfte. Eine de iure fehlende Gewaltenteilung mit klarer Zuordnung der Kompetenzen nach zugeschriebener Gewalt schließt von daher das Vorliegen echter Gesetzgebung auf völkerrechtlicher Ebene nicht von vornherein aus. Es sollte jedoch bedacht werden – worauf Matthias Herdegen zutreffend hinweist –, dass die Verwendung konstitutioneller Begrifflichkeiten wie „Gesetzgebung“ nicht dazu führen darf, dass überzogene Erwartungen an den institutionalisierten Bereich Internationaler Organisationen gestellt werden. Denn die internationale Gemeinschaft begründet bis zum heutigen Tag keinen rechtlich so verfestigten Verbund, als dass sie durch ihre Organe einen eigenen Willen aus141 Wolfgang Graf Vitzthum, Begriff, Geschichte und Rechtsquellen des Völkerrechts, in: ders. (Hrsg.), Völkerrecht, 5. Aufl., 2010, 1–71, Rn. 40, 20. 142 Streinz/Ohler/Herrmann (Fn. 76), 64. 143 Mit der Regelung des Art. 14 Abs. 2 UAbs. 1 EUV sollte die unmittelbare demokratische Legitimation der Europäischen Union jenseits des herkömmlichen Verständnisses der Volksdemokratie behauptet werden, wie es auch noch einmal in Art. 10 Abs. 2 UAbs. 1 EUV zum Ausdruck kommt (vgl. hierzu Matthias Ruffert, Art. I-46, in: Christian Calliess/Matthias Ruffert (Hrsg.), Verfassung der Europäischen Union. Kommentar der Grundlagenbestimmungen, 2006, Rn. 4). Anderer Ansicht das „LissabonUrteil“ des BVerfG vom 30. Juni 2009 (BVerfG, NJW 62 (2009), 2267–2294, 2287, Rn. 284), das das Europäische Parlament nach wie vor als eine Vertretung der Völker der Mitgliedstaaten ansieht (vgl. Streinz/Ohler/Herrmann (Fn. 76), 63). 144 Beispielsweise Art. 21 Abs. 3, Art. 22 Abs. 1, Art. 23 Abs. 2, Art. 77 Abs. 3, Art. 81 Abs. 3, Art. 87 Abs. 3, Art. 89, Art. 113, Art. 118 Abs. 2, Art. 126 Abs. 14 UAbs. 2, 3 AEUV. 145 Beispielsweise Art. 19 Abs. 1, Art. 25 Abs. 2, Art. 86 Abs. 1 AEUV.

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drücken könnte.146 Insoweit lässt sich zwar konstatieren, dass als Reaktion auf die fortschreitende Globalisierung politische Vorgänge auf überstaatlicher Ebene zusehends eine stärkere normative Komponente erhalten haben.147 Zudem kann ein qualitativer Wandel substantieller Inhalte und grundlegender formeller Regeln betreffend die Setzung, Implementierung und Durchsetzung allgemeingültiger Normen beobachtet werden.148 Diese Verrechtlichung oder Konstitutionalisierung des internationalen Systems, dessen verfassungsrechtliche Grundlage in der Charta der Vereinten Nationen149 oder in der Verbindung formeller Grundregeln der Rechtserzeugung mit verschiedenen materiellen Leitprinzipien 150 erblickt wird, erfasst jedoch bis jetzt lediglich Teilbereiche des Völkerrechts wie die Welthandelsordnung151 oder den internationalen Menschenrechtsschutz152. Eine umfassende Einführung „vertikaler Strukturen in das horizontale System“ 153, die mit der institutionellen Verankerung universell zuständiger Gemeinschaftsorgane einhergehen und eine nachhaltige Schwächung des Konsensprinzips bedingen würde, ist nicht zu verzeichnen.154 Vielmehr beruht das Völker146 Matthias Herdegen, Völkerrecht, 11. Aufl., 2012, Rn. 6, 50. Ebenso Huber (Fn. 123), 22 ff. und Aston (Fn. 13), 43. 147 Vgl. Andreas Paulus, Zur Zukunft der Völkerrechtswissenschaften in Deutschland: Zwischen Konstitutionalisierung und Fragmentierung des Völkerrechts, ZaöRV 67 (2007). 695–719, 696. 148 Vgl. Mehrdad Payandeh, Internationales Gemeinschaftsrecht, BaöRV 219 (2010), 50. 149 Aus der umfangreichen Literatur siehe Alfred Verdross/Bruno Simma, Universelles Völkerrecht, 3. Aufl., 1984, 72; Simma (Fn. 18), 256–284; James Crawford, The Charter of the United Nations a Constitution, in: Georges Abi-Saab/Hazel Fox (Hrsg.), The Changing Constitution of the United Nations, 1997, 3–16, 15 ff.; Bardo Fassbender, The United Nations Charter as Constitution of the International Community, 2009, 77–115; Thomas M. Franck, Is the U.N. Charter a Constitution?, in: Jochen Abr. Frowein/Klaus Scharioth/Ingo Winkelmann/Rüdiger Wolfrum (Hrsg.), Verhandeln für den Frieden/Negotiating for Peace – Liber Amicorum Tono Eitel, 2003, 95–106, 95 ff. 150 Aus der umfangreichen Literatur siehe Hermann Mosler, The International Society as a Legal Community, RdC 140 (1974-IV), 1–320, 11–16; Tomuschat (Fn. 18), 216 ff.; Erika de Wet, The International Constitutional Order, ICLQ 55 (2006), 51–76, 13; Stefan Kadelbach/Thomas Kleinlein, Überstaatliches Verfassungsrecht. Zur Konstitutionalisierung im Völkerrecht, AVR 44 (2006), 235–266, 235 ff. 151 Meinhard Hilf, Die Konstitutionalisierung der Welthandelsordnung: Struktur, Institutionen und Verfahren, in: Entschädigung nach bewaffneten Konflikten. Die Konstitutionalisierung der Welthandelsordnung, BDGVR 40 (2003), 257–282, 257 ff.; Wolfgang Benedek, Die Konstitutionalisierung der Welthandelsordnung: Struktur, Kompetenzen und Rechtsordnung der WTO, in: Wolff Heintschel v. Heinegg/Stefan Kadelbach/Burkhard Hess/Meinhard Hilf/Wolfgang Benedek/Wulf-Henning Roth (Hrsg.), Entschädigung nach bewaffneten Konflikte. Die Konstitutionalisierung der Welthandelsordnung, BDGVR 40 (2003), 283–330, 283 ff. 152 Andreas Fischer-Lescano, Globalverfassung. Die Geltungsbegründung der Menschenrechte, 2005, 195 ff.; Christian Walter, Die EMRK als Konstitutionalisierungsprozess, ZaöRV 59 (1999), 961–983, 978–981. 153 Payandeh (Fn. 148), 433. 154 Paulus (Fn. 147), 697 ff.

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recht in bedeutenden Teilen noch immer auf dem klassischen zwischenstaatlichen Kooperations- und Koordinationssystem.155 Es existiert kein Parlament im staatlichen Sinne, das im nationalen Kontext als Legislativgewalt anzusehen wäre und als dazu legitimiertes zentrales Repräsentationsorgan eines Volkes oder der internationalen Gemeinschaft für und gegen diese handeln könnte.156 Deshalb können auch Maßnahmen des UN-Sicherheitsrats, wie ebenfalls Matthias Herdegen schreibt, allenfalls in einem politologischen Sinne als Handeln für die Staatengemeinschaft eingeordnet werden; rechtlich hat eine Zurechnung jedoch zum Völkerrechtssubjekt „Vereinte Nationen“ zu erfolgen,157 das nach der Entscheidung im Reparation for Injuries-Fall des IGH Träger von Rechten und Pflichten sein kann.158 Anders als im nationalen Bereich kann es deshalb im Völkerrecht keinen rein formellen Gesetzesbegriff geben, der allein an das handelnde Organ und seine parlamentarische Normsetzungsautorität bzw. das entsprechende Gesetzgebungsverfahren anknüpft.159 In diesem Punkt unterscheidet sich das völkerrechtliche System auch nach wie vor deutlich von dem der EU. Denn auch wenn das Verfassungsprojekt der Union nach dem Scheitern des vom Europäischen Konvent ausgearbeiteten Verfassungsvertrags vorläufig aufgegeben werden musste, ist anzuerkennen, dass die Europäischen Verträge, die auf Vorrang und unmittelbarer Anwendung des eigenen Rechts aufbauen,160 Elemente mit funktionaler Verfassungsqualität enthalten,161 und zwar in der Lissabonner Fassung in verbesserter Form und zahlreicher als jemals zuvor.162 Dieses betrifft sowohl die Stärkung der Rolle des Europäischen Parlaments, welches sich in unmittelbarer Legitimationslinie aus Vertretern der Unionsbürger zusammensetzt (vgl. Art. 14 Abs. 2 UAbs. 1 EUV)163 und nunmehr neben dem Rat als vollkommen gleichberechtigter „Mitgesetzgeber“ auftritt (vgl. Art. 14 u. 16 EUV), als auch die Institutionalisierung zweier Gesetzgebungsverfahren, die eine Charakterisierung von 155 Siehe hierzu Matthias Ruffert/Christian Walter, Institutionalisiertes Völkerrecht, 2009, Rn. 61–63, 21–22. 156 Lauterpacht (Fn. 124), 134; Wood (Fn. 8), 77; Perrin de Brichambaut (Fn. 8), 275; Arangio-Ruiz (Fn. 8), 609 ff. 157 Vgl. Herdegen (Fn. 146), Rn. 6, 50. 158 IGH, Reparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nations, Gutachten vom 11. April 1949, ICJ Rep. 1949, 174. 159 Im Ergebnis so auch Aston (Fn. 13), 44. 160 Paulus (Fn. 147), 700. 161 Hans Michael Heinig, Europäisches Verfassungsrecht ohne Verfassungs(vertrag)?, JZ 62 (2007), 905–909, Fn. 11, 908; Schiffauer (Fn. 84), 6. 162 Europäisches Parlament, Ausschuss für konstitutionelle Fragen, Bericht über den Vertrag von Lissabon, Berichterstatter Richard Corbett/Iñigo Méndez de Vigo, EU Dok. A6-0013/2008. Siehe auch Thomas Oppermann, Die Europäische Union von Lissabon, DVBl 123 (2008), 473–536, 476, der insoweit von einer „verschleierten Verfassung“ spricht. 163 Hierzu Ruffert (Fn. 143), Rn. 4. Anderer Ansicht BVerfG, NJW 2009, 2267 (2278), Rn. 284.

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Teil 2: Gesetzgebung auf völkerrechtlicher Ebene

Rechtsakten als solchen der Gesetzgebung ausschließlich über ihre Entstehung in diesen Verfahren ermöglichen (vgl. Art. 289 Abs. 3 AEUV). Hierdurch wurde es rechtstheoretisch möglich, prädominant auf die formelle Seite des europäischen Gesetzgebungsbegriffs abzustellen.164 Für das Völkerrecht verliert sich dieser Weg derzeit nicht zuletzt im stockenden UN-Reformprozess.165 Dennoch ist es auch auf Ebene des Völkerrechts nicht von der Hand zu weisen, dass der verfahrensmäßige Ablauf der Normentstehung beispielsweise im institutionalisierten Rahmen der Vereinten Nationen schon im status quo gewisse Analogien zu der Gesetzgebung im nationalen und supranationalen Kontext aufweist.166 Auch dort werden die entsprechenden Rechtssubjekte durch die Entscheidung eines durch die UN-Charta hierzu berufenen Organs über Art. 25 i.V. m. Art. 39 ff. UN-Charta an gewisse Handlungsvorgaben gebunden, und zwar potenziell auch – wie es Christian Tomuschat pointiert – gegen oder ohne ihren Willen.167 Hinsichtlich der Adressaten der Regelungen besteht zwischen den Gesetzgebungsakten auf nationaler Ebene und denjenigen des Völkerrechts dennoch ein offensichtlicher Unterschied: Während sich Gesetze im nationalstaatlichen oder supranationalen Kontext in der Regel an natürliche oder sonstige der jeweiligen Rechtsordnung unterfallende Rechtssubjekte richten, sind Normadressaten eines Gesetzgebungsaktes im völkerrechtlichen Bereich ausschließlich Staaten in ihrer Rolle als primäre Völkerrechtssubjekte.168 Deshalb bedürfen auch Sicherheitsratsresolutionen wie S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004), die inhaltlich auf die Regelung des Verhaltens von Individuen zielen, zu ihrer Durchsetzung weiterer (Legislativ)maßnahmen im nationalstaatlichen oder supranationalen Bereich. Dieses entzieht ihnen jedoch nicht ihren originär internationalen Charakter. Sie bleiben im völkerrechtlichen Bereich verankerte Normgebungsakte unilateralen Charakters, die das Verhalten der der Völkerrechtsordnung unterfallenden staatlichen Rechtssubjekte bindend regeln und mit nationalen und supranationalen Legislativakten gemeinsame Wesenszüge aufweisen.169 Aufgrund dieses Faktums gebietet es eine gewisse „Logik“, wie Krzysztof Skubiszewski schreibt, auch im Völkerrecht den Terminus der Gesetzgebung nur in Konkordanz mit der Quelle zu benutzen, der er entstammt, mithin in Übereinstimmung mit dem nationalen Recht.170 Im nationalen Recht aber wird der

164

So bereits zum EVV Härtel (Fn. 88), Rn. 7–8, 171–172. Siehe hierzu später Teil 6 C. 166 Hinsichtlich der Parallelen von Rechtssetzung durch Internationale Organisationen und derer im Kontext des nationalen Rechts siehe Arnold D. Mc Nair, International Legislation, ILR 19 (1933–1934), 177–189, 178. 167 Tomuschat (Fn. 18), 333–346. 168 Aston (Fn. 13), 44. 169 Vgl. ebd., 41. 170 Skubiszewski (Fn. 129), 1255; ders. (Fn. 128), 198. 165

A. Begriffsbestimmung

53

Legislativbegriff mit der Kodifikation von Regeln durch ein zur Normsetzung berufenes Organ in Verbindung gebracht, nicht jedoch mit der Genese von Recht durch opinio iuris und consuetudo.171 Gesetzgebung auf völkerrechtlicher Ebene sollte deshalb nicht mit der Schaffung von Völkergewohnheitsrecht gleichgesetzt bzw. als solche definiert werden. Wird eine solche Begriffsbestimmung in Konkordanz mit dem nationalen Recht befürwortet, so darf dabei jedoch nicht allein auf das Ergebnis des Rechtsetzungsprozesses abgestellt werden, da dieses im Völkervertragsrecht und Völkergewohnheitsrecht oder sonstigem Außenrecht einer Internationalen Organisation – im Bereich der Vereinten Nationen etwa der Generalversammlung – immer das Gleiche ist: ein Akt normativer Natur.172 Vielmehr muss im Sinne fassbarer Konturen maßgeblich auf den Normentstehungsprozess abgestellt werden.173 Das verkennt insbesondere die Ansicht, die die Schaffung von „lawmaking treaties“ als Gesetzgebung einordnet,174 auch wenn sich in ihr wohl die Realitäten einer Zeit widerspiegeln, in der Internationale Organisationen zwar bekannt, eine Normgebung durch diese in dem heute bekannten Maß und Umfang jedoch noch nicht mit dem staatlichen Souveränitätsdenken in Einklang zu bringen war.175 Denn der Gesetzgebungsprozess ist abseits originär staatlicher Autorität maßgeblich durch den dazu berufenen Normemittenten geprägt, mithin durch die entsprechende Internationale Organisation,176 der der autonome Akt rechtlich aufgrund ihrer derivativen „Eigenentscheidungskompetenz“ zuzurechnen ist.177 Dieses Merkmal der Unilateralität grenzt den Rechtsakt der Internationalen Organisation von einem bi- oder multilateralen Vertrag ab, den die beteiligten Entitäten gleichberechtigt schließen und der in der Sphäre der hieran beteiligten Staaten oder auch der ggf. mit sich selbst kontrahierenden Internationalen Organisationen zu verorten ist.178

171

Siehe hierzu Teil 2 A. I. Skubiszewski (Fn. 18), 365. 173 Vgl. Aston (Fn. 13), 41. 174 Skubiszewski (Fn. 129), 1255. 175 Tomuschat (Fn. 18), 325. 176 Trotz variierender Umschreibungen im völkerrechtlichen Schrifttum herrscht weitgehend Einigkeit über die Voraussetzungen einer Internationalen Organisation. Danach liegt eine Internationale Organisation vor, „wenn sich Staaten auf der Grundlage eines völkerrechtlichen Vertrages auf Dauer oder für eine bestimmte Zeit zu einem gemeinsamen Zweck in der Form zusammenschließen, dass sie Organe selbständig mit der Wahrnehmung der vertraglich vereinbarten Aufgaben betrauen“ (vgl. Kay Hailbronner/Marcel Kau, Der Staat und der Einzelne als Völkerrechtssubjekte, in: Wolfgang Graf Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, 5. Aufl., 2010, 147–261, Rn. 12, 158). 177 Allgemein zur rechtstechnischen Abgrenzung von einseitigen und mehrseitigen Rechtsakten siehe Yemin (Fn. 127), 7–14; Ingrid Detter, Law Making by International Organisations, 1965, 17. 178 Skubiszewski (Fn. 128), 201. 172

54

Teil 2: Gesetzgebung auf völkerrechtlicher Ebene

Die Frage der Zurechnung jedoch ist gerade dort nicht immer leicht zu beantworten, wo (1) Staatenkonferenzen multilateraler Vertragswerke wie beispielsweise die Vertragsstaatenkonferenz der Klimarahmenkonvention (UNFCCC)179 normschaffend agieren oder (2) unter der Ägide von Organen Internationaler Organisationen, die wie die Generalversammlung mit Staatenvertretern besetzt sind, Völkerrechtsverträge ausgehandelt werden. Hier kommt es entscheidend auf die inhaltliche Ausgestaltung der dem jeweiligen Rechtsakt zugrundeliegenden völkervertraglichen Regelung an. Ein multi- oder auch bilateraler Völkerrechtsvertrag verlangt im Anschluss an seine Aushandlung und ggf. Paraphierung zu seiner rechtlichen Wirksamkeit eine reziproke Willensäußerung eines jeden Staates, an den Vertrag gebunden zu sein (vgl. Art. 11 Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge (WVRK)). Sein Geltungsgrund ist folglich der souveräne staatliche Willensakt. Bei einem unilateralen Akt hingegen ist eine zusätzliche staatliche Zustimmung nicht von Nöten, um dem Rechtsakt Geltung zu verschaffen. Sein Geltungsgrund ist vielmehr der Willensakt, der das Ergebnis eines eigenen Willensbildungsprozesses der mit separater Identität ausgestatteten Entität markiert.180 Ist die handelnde Entität zu einer solchen Willensäußerung de facto in der Lage, ist es unerheblich, welche äußere Form diese annimmt bzw. wie sie benannt wird.181 Deshalb sind auch Rechtsakte, die nach ihrem Erscheinungsbild und ihren Charakteristika wie völkerrechtliche Verträge anmuten, als uni- und nicht als multilateral einzuordnen, wenn und soweit sie der sie emittierenden Internationalen Organisation zugerechnet werden können, was hinsichtlich des Untersuchungsgegenstandes weitere praktische Relevanz entwickelt. Denn nur auf „echte“ internationale Übereinkommen zwischen Staaten ist gem. Art. 1 u. 2 lit. a WVRK die WVRK anwendbar. Hierzu zählen gem. Art. 5 WVRK auch die Gründungsverträge Internationaler Organisationen sowie jeder im Rahmen einer solchen Einheit angenommene Vertrag. E contrario bedeutet das jedoch, dass das Abkommen keine Anwendung auf unilaterale Beschlüsse Internationaler Organisationen findet. Folglich sind auch auf die Legislativresolutionen S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) – selbst wenn ihr Charakter vertragsähnlich anmutet – die Regelungen der WVRK nicht anwendbar. Diese werden vielmehr durch die UN-Charta, aus der der Sicherheitsrat seine Kompetenzen zieht, reguliert, was insbesondere dort Konsequenzen zeitigt, wo es um die Frage der Suspendierung oder Aufhebung der Entscheidung der Internationalen Organisation geht. Die Unterscheidung zwischen völkerrechtlichen Verträgen und unilateralen Beschlüssen Internationaler Organisationen ist zudem dort essentiell, wo es um die völkerrechtliche Haftung für begangenes Unrecht im Rahmen der anerkannten 179 180 181

Siehe eingehend hierzu unter Teil 2 E. Vgl. Aston (Fn. 13), 53. Skubiszewski (Fn. 128), 201.

A. Begriffsbestimmung

55

Regeln der Organisationshaftung geht. Letztere geben Aufschluss darüber, wann Staaten oder Internationale Organisationen für Völkerrechtsverletzungen einzustehen haben und welche Rechtsfolgen sich an ihre Verantwortlichkeit knüpfen.182 Ein Völkerrechtsverstoß eines Staates ist jedoch nur dann gegeben, wenn dem Staat das Handeln oder Unterlassen, das den Bruch einer völkerrechtlichen Verpflichtung bedingt, zuzurechnen ist (vgl. Art. 2 ILC-Artikel).183 Dies aber ist keine Frage der Kausalität, sondern der rechtlichen Beziehungen des Handelnden zum ggf. verantwortlich zeichnenden Staat.184 Um ein Verhalten einem Staat anlasten zu können, muss es als staatliches Handeln erscheinen. Bei unmittelbar bindenden Außenrechtsakten Internationaler Organisationen, wie sie die vermeintlichen Legislativresolutionen S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) des Sicherheitsrats darstellen, ist dieses zu verneinen. Vielmehr sind hier die allgemeinen Prinzipien zur Verantwortlichkeit Internationaler Organisationen einschlägig.185 Ob ein Staat für Akte einer Internationalen Organisation, deren Mitglied er ist, haftet, ist umstritten. Eine generelle Komplementärhaftung der Mitgliedstaaten für das Organhandeln der entsprechenden Internationalen Organisation lässt sich weder dem Gewohnheitsrecht noch allgemeinen Rechtsgrundsätzen entnehmen.186 Welche Relevanz die Zuordnung eines Aktes zum richtigen Normemittenten hat, zeigt sich darüber hinaus im Besonderen hinsichtlich abstrakt-genereller Regelungen des Sicherheitsrats und der Möglichkeit, diese einer gerichtlichen Überprüfung durch den IGH zu unterziehen. Denn während Rechtsakte, die den Mitgliedstaaten zugerechnet werden, umfassend justiziabel sind, ist dieses bei Akten, die wie die Legislativresolutionen S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) dem Sicherheitsrat zuzurechnen sind und damit ebenso von der Vorrangwirkung des Art. 103 UN-Charta pro182 Meinhard Schröder, Verantwortlichkeit, Völkerrechstrafrecht und Sanktionen, in: Wolfgang Graf Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, 5. Aufl., 2010, 579–638, Rn. 4, 586. 183 Siehe GV/Res 59/35 betreffend die Verantwortlichkeit von Staaten für völkerrechtswidrige Handlungen vom 2. Dezember 2004, UN Dok. A/Res/58/35, dt. Übersetzung unter http://www.un.org/Depts/german/gv-59/band1/ar59035.pdf (Zugriff zuletzt am 10. Januar 2013). 184 Knut Ipsen, Völkerrechtliche Verantwortlichkeit und Völkerstrafrecht, in: ders. (Hrsg.), Völkerrecht, 4. Aufl., 2004, 531–587, Rn. 2, 552. 185 Siehe hierzu ILA-Bericht „Accountability of International Organisations“, Bericht der 47. Konferenz, 2004, http://www.ila-hq.org/en/committees/index.cfm/cid/9 (Zugriff zuletzt am 7. Februar 2013), 169 ff. 186 Ruffert/Walter (Fn. 155), Rn. 230, 83. Ein Haftungsdurchgriff kommt allenfalls hinsichtlich des Schutzes von Gläubigern in Betracht, beispielsweise bei bewusst unzureichender Ausstattung mit Kapital (siehe die sog. Tin-Council-Fälle, näher hierzu Eric J. Mc Fadden, The Collapse of Tin: restructuring a Failed Commodity Agreement, AJIL 80 (1986), 811–830, 811 ff.; Matthias Hartwig, Die Haftung der Mitgliedstaaten für Internationale Organisationen, BaöRV 111 (1993), 307 ff.) oder bei besonders gefährlichen Aktivitäten (vertraglich vereinbart etwa in Art. VI i.V. m. VII des Weltraumvertrags vom 27. Januar 1967 und in Art. XXII Abs. 3 des Übereinkommens über die völkerrechtliche Haftung für Schäden durch Weltraumgegenstände vom 29. März 1972).

56

Teil 2: Gesetzgebung auf völkerrechtlicher Ebene

fitieren, nicht der Fall. Diese unterliegen allenfalls einer Inzidentkontrolle durch den Gerichtshof.187 Auch wenn folglich der Begriff der Gesetzgebung im internationalen Kontext auf die verbindliche unilaterale Rechtsetzung im institutionalisierten Rahmen Internationaler Organisationen zu beschränken ist, gilt es doch zu bedenken, dass der rechtsetzende Beschluss der Internationalen Organisation nicht, wie einige Stimmen in der Literatur vertreten, durch Mehrheitsentscheid gefasst werden muss. Denn das Kriterium des Mehrheitsentscheids verdeutlicht zwar den Unterschied zur herkömmlichen, auf dem Konsensualprinzip beruhenden und deshalb „souveränitätsschützenderen“ Völkerrechtssetzung durch völkerrechtlichen Vertrag, ist jedoch nicht unabdingbare Voraussetzung für das Vorliegen eines Gesetzgebungsaktes einer Internationalen Organisation.188 Dieses lässt sich besonders eindrücklich am Beispiel der Gesetzgebung im institutionalisierten Bereich der Europäischen Union nach Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon aufzeigen. Dem Bedürfnis einer funktionierenden und effektiven Gesetzgebung folgend, die nicht auf den zähen und oft aussichtslosen Kompromissfindungsprozess der Einstimmigkeit zurückgreifen muss, entscheidet der Rat im Regelfall nach dem Prinzip der sog. doppelt-qualifizierten Mehrheit (vgl. Art. 16 Abs. 3 u. 4 UAbs. 2 EUV).189 Hiervon erfasst wird auch die überwiegende Anzahl der Beschlüsse des Rates, die er im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens trifft (siehe z. B. Art. 294 Abs. 8 u. 13 AEUV).190 Im besonderen Gesetzgebungsverfahren hingegen beschließt der Rat in der Regel einstimmig. Die vom EUV vor187

Siehe hierzu Teil 4. Vgl. Aston (Fn. 13), 43; Skubiszewski (Fn. 129), 1260; Heinhard Steiger, Geht das Zeitalter des souveränen Staates zu Ende?, Der Staat 41 (2002), 331–357, 313. 189 Nach dem Prinzip der doppelt-qualifizierten Mehrheit (Art. 16 Abs. 4 UAbs. 1 EUV) muss nicht nur die Mehrheit von mindestens 55% der Mitglieder, sondern auch die Mehrheit von 65% der Bevölkerung der Union, vertreten durch diese Mitgliedstaaten, erreicht werden. Ergänzt wird diese Regelung durch die Möglichkeit einer Sperrminorität, die das Zusammenkommen eines Beschlusses verhindern kann (Art. 4 Abs. 4 UAbs. 2 EUV). In den Fällen, in denen der Rat nicht auf Vorschlag der Kommission oder des Hohen Vertreters der Union beschließt, erfordert die qualifizierte Mehrheit in Abkehr von diesem Grundsatz dagegen eine Mehrheit von mindestens 72% der Mitglieder des Rates und 65% der Bevölkerung der Union (Art. 238 Abs. 2 AEUV). Die vollständige Implementierung der Regelung der doppelt-qualifizierten Mehrheit ist aufgrund der Einwände Polens bis zum 1. November 2014 verschoben worden. Auf Antrag eines Mitgliedstaates kann zudem bis zum 31. März 2017 beantragt werden, im Einzelfall zum Abstimmungsverfahren des Nizza-Vertrages zurückzukehren. Aufgrund der Erklärung Nr. 7 im Anhang zum Vertrag von Lissabon existieren darüber hinaus weitere Vetomöglichkeiten, um einen Beschluss des Rates hinauszuzögern (sog. Ioannina-Klausel), siehe Streinz/Ohler/Herrmann (Fn. 76), 67. 190 Im Hinblick auf das Initiativmonopol der Kommission gem. Art. 17 Abs. 2 S. 1 EUV verbleibt es auch unter dem Lissabonner Vertrag dabei, dass der Rat entgegen dem im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren ansonsten anzutreffenden Mehrheitserfordernis von einem Gesetzesvorschlag der Kommission nur einstimmig abweichen kann (Art. 293 AEUV). 188

A. Begriffsbestimmung

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ausgesetzte Einstimmigkeit des Beschlusses führt jedoch nicht dazu, dass der Akt seine Gesetzgebungsqualität einbüßen würde und nicht mehr der EU, sondern den im Rat vertretenen Mitgliedstaaten zuzurechnen wäre. Dieser Befund wird durch die inhaltliche Ausgestaltung der WVRK bestätigt. So lässt sich keinem ihrer oben zitierten Artikel entnehmen, dass auf einstimmig gefasste Beschlüsse Internationaler Organisationen das Recht der Verträge Anwendung zu finden hätte. Dieses würde zudem hinsichtlich der Entscheidungen, die zwar in einem Mehrheitsentscheidsverfahren, jedoch vom Abstimmungsergebnis her einstimmig verabschiedet werden, zu nicht haltbaren Ergebnissen führen. Denn es hinge in der Konsequenz vom Abstimmungsverhalten der Mitgliedstaaten ab, welches Recht auf die Beendigung, Suspendierung und Ungültigkeit von Beschlüssen Internationaler Organisationen anzuwenden wäre.191 Im Hinblick auf den vorliegenden Untersuchungsgegenstand muss die Frage nach einem zusätzlichen Kriterium des Mehrheitsentscheids letztendlich aber nicht entschieden werden, da die Entscheidungsfindung des Sicherheitsrats im Rahmen des Kapitel VII UN-Charta im Wege des Mehrheitsentscheids (siehe Art. 27 Abs. 3 UN-Charta) erfolgt. Letzteres entspricht heutzutage auch der gängigen Praxis der meisten Internationalen Organisationen. Fraglich ist jedoch, ob wie im nationalen Recht das formelle Kriterium der Provenienz auf völkerrechtlicher Ebene zur Bestimmung eines Gesetzgebungsaktes genügt. Hieran kann angesichts der Besonderheiten des derivativen Charakters des Völkerrechts gezweifelt werden. Denn in seinem institutionalisierten Bereich muss jeder organgesetzte Rechtsakt, der Bindungswirkung im Außenverhältnis entwickeln soll, auf eine Ermächtigungsgrundlage in der Organisationsverfassung zurückzuführen sein,192 damit er „in Begründung und Reichweite seiner innerstaatlichen Rechtswirkungen (. . .) dem jeweiligen Gründungsvertrag“ 193 folgen kann. Auf Ebene des Völkerrechts wurden aber nur wenige Internationale Organisationen wie beispielsweise die EU oder verschiedene UN-Sonderorganisationen194 expressis verbis mit Gesetzgebungskompetenzen durch ihr Primärrecht ausgestattet. Die meisten Gründungsverträge sehen keine Gesetzgebungsverfahren vor und versagen die eindeutige Zuordnung ihrer Organe zu einer bestimmten Gewalt wie etwa der Legislative. Die Einordnung eines Aktes anhand seiner Provenienz würde folglich dazu führen, dass jede Rechtshandlung eines am Rechtsetzungsprozess beteiligten Organs als Gesetzgebung qualifiziert werden könnte, und zwar unabhängig davon, ob sie realiter exekutiver, legislativer oder judikativer Natur ist.195 So wäre es beispielsweise möglich, sämtliche Be-

191 192 193 194 195

Aston (Fn. 13), 43. Skubiszewski (Fn. 129), 1260. Ruffert/Walter (Fn. 155), Rn. 112, 39. Siehe hierzu folgend unter Teil 2 A. II. und D. Vgl. Aston (Fn. 13), 46.

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Teil 2: Gesetzgebung auf völkerrechtlicher Ebene

schlüsse des Sicherheitsrats unter Kapitel VII UN-Charta als Gesetzgebungsakte einzuordnen, da das vom „janusköpfigen“ Organ angewendete Verfahren nach Art. 39 ff. UN-Charta bei der Verabschiedung von Legislativresolutionen dasselbe ist wie bei solchen exekutiven Charakters.196 Aus Form oder Bezeichnung der jeweiligen rechtsrelevanten Handlung können sich folglich allenfalls gewisse Indizien hinsichtlich einer Einordnung als Gesetzgebungsakt ergeben, auf den Legislativcharakter kann jedoch nur aufgrund des materiellen Gehalts geschlossen werden. Diese Annahme wird durch die spezifische Ausgestaltung des Europarechts nach Verabschiedung des Lissabonner Vertrages bestätigt. Denn selbst dort, wo es dem hohen organisatorischen Entwicklungsstand der EU entsprechend gestattet ist, die Qualifizierung eines Aktes als solche der Gesetzgebung entlang formeller Verfahrenskriterien vorzunehmen, sind dem Gesetzgebungsbegriff zusätzliche materielle Kriterien zugrunde zu legen (vgl. Art. 289 Abs. 3, 290 Abs. 1 AEUV).197 Dieses muss folglich erst recht für den völkerrechtlichen Bereich gelten, wo weder Gesetzgebungsverfahren noch eine Gewaltenteilung in der Organisationsverfassung vorgesehen sind. Aber welche zusätzlichen inhaltlichen, mithin materiellen Erfordernisse sind an einen Gesetzgebungsakt einer Internationalen Organisation zu stellen? Hier liegt es nicht zuletzt aus Gründen begrifflicher Logik nahe, sich mit dem neueren völkerrechtlichen Schrifttum am Gesetzesbegriff des nationalen Rechts zu orientieren.198 Dieser knüpft an die Existenz einer Rechtsnorm an und ist durch ihren abstrakt-generellen Normgehalt geprägt. Er wird nach Krzysztof Skubiszewski wie folgt definiert: „A rule is general when both its addressees and the circumstances in which they must behave as required are defined in a generic and not individualized way. On the other hand, the rule is abstract when it deals with a conduct that can or does recur and not with one that is specific.“ 199

Ähnlich liest sich der Definitionsansatz des Gerichtshofs der Montanunion, der im Jahre 1958 in seiner Entscheidung zur Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie die Auffassung vertrat, dass eine Entscheidung generell sei, wenn sie ein normatives Prinzip aufstelle, also in genereller Art und Weise die Bedingungen für seine Anwendung anordne und die sich hieraus ergebenden rechtlichen Konsequenzen spezifiziere.200 Es ist folglich davon auszugehen, dass von einem echten Gesetzgebungsakt im Völkerrecht nur dann gesprochen werden kann, wenn der Rechtsakt auf eine unbegrenzte Anzahl hypothetischer Fälle, los-

196

Siehe hierzu später unter Teil 2 C. Siehe hierzu Teil 1. 198 So auch Aston (Fn. 13), 58. 199 Skubiszewski (Fn. 18), 363–364. 200 Gerichtshof EGKS, Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie and Others v. The High Authority, Rs. 13/57, Urteil vom 21. Juni 1958, Recueil de la jurisprudence de C.J.C.E 4 (1958), 263. 197

A. Begriffsbestimmung

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gelöst von einer bestimmten Situation oder Streitigkeit sowie ohne ex- oder implizites Zeitlimit, und einen unbestimmten Kreis an Normadressaten Anwendung findet, die Rechtsnorm mithin keine kategorischen Aussagen über Rechte und Pflichten trifft.201 Diese Feststellung birgt zwei Konsequenzen: Erstens grenzt der abstrakt-generelle Charakter den Gesetzgebungscharakter von sonstigen rechtsverbindlichen Hoheitsakten verwaltungsrechtsähnlichen Charakters ab, die zwar in ihrer Gestalt einem Gesetzgebungsakt ähneln, ihm jedoch nicht gleich sind, weil sie sich beispielsweise auf einen konkreten Einzelfall beziehen oder aber ihr Adressatenkreis individuell eingrenzbar ist.202 Ist der Definition eines Gesetzgebungsaktes auf internationaler Ebene zweitens neben seiner Unilateralität das Kriterium der abstrakt-generellen Gestalt zugrunde zu legen, umfasst der Begriff im Völkerrecht aufgrund der formal fehlenden Gewaltenteilung zudem solche Rechtsakte, die ihrem Regelungsgegenstand nach im nationalstaatlichen Kontext als Rechtsverordnung oder Satzung der Exekutive ergehen würden.203 Dieses ist jedoch unerheblich, da diese hoheitlichen Handlungsformen auch im nationalen Kontext dem materiellen Gesetzgebungsbegriff unterfallen.204 Selbst wenn ein Rechtsetzungsakt einer Internationalen Organisation abstraktgenerellen Charakters ist, kann er jedoch nur dann als Gesetzgebungsakt qualifiziert werden, wenn er wirklich Recht setzt, mithin prospektiv eine rechtliche Regel schafft, die mit Geltungsanspruch auftritt und sich gegenüber ihren Adressaten souveränitätseinschränkend im Außenverhältnis der Internationalen Organisation auswirkt.205 Ein solcher Rechtssatz setzt sich in seiner Grundstruktur aus einem Tatbestand und einer Rechtsfolge zusammen. Durch seinen Tatbestand verknüpft er einen bestimmten Sachverhalt mit einer Rechtsfolge, und zwar unabhängig davon, ob der Imperativen-Theorie zu folgen ist, nach der jeder Rechtssatz immer zu einer allgemeineren Klasse von Imperativen zählt,206 oder aber derjenigen Ansicht, die Rechtssätze lediglich als Geltungsanordnungen auffasst.207 Besteht ein Gesetz oder Regelwerk aus mehreren Rechtssätzen, muss nicht jeder Rechtssatz vollständig sein, um als solcher qualifiziert zu werden. So kann ein Rechtssatz ein in einem anderen Rechtsatz verwandtes Tatbestandsmerkmal näher umschreiben oder spezialisieren (sog. erläuternder Rechtssatz), hinsichtlich eines Teils seines Tatbestandes oder seiner Rechtsfolge auf einen an201

Yemin (Fn. 128), 5; Miers/Page (Fn. 55), 1. Zur Abgrenzung von konkret-individuellen oder abstrakt-konkreten Handlungsformen siehe die bereits oben zitierte Entscheidung EuGH, Conféderation nationale des producteurs de fruits et légumes v. Council of the European Economic Community, Gemeinsame Rs. 16/62 u. 17/62, Urteil vom 14. Dezember 1962, RsprS. 1962, 979. 203 Vgl. Aston (Fn. 13), 60. 204 Yemin (Fn. 128), 5; Miers/Page (Fn. 55), 7 u. 19; Stern (Fn. 40), 576. 205 Skubiszewski (Fn. 128), 200–201. Siehe hierzu auch Aston (Fn. 13), 56 f. 206 Karl Engisch, Einführung in das juristische Denken, 10. Aufl., 2005, 22. 207 Karl Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 6. Aufl., 1991, 256–257. 202

60

Teil 2: Gesetzgebung auf völkerrechtlicher Ebene

deren Rechtssatz verweisen (sog. verweisender Rechtssatz) oder einen anderen Rechtssatz durch Extraktion bestimmter Fallgruppen des Tatbestandes einschränken (sog. einschränkender Rechtssatz), ohne dass der andere Rechtssatz seinen Geltungsanspruch verlieren würde.208 Dieser unmittelbare Geltungsanspruch einer Norm grenzt die echte Gesetzgebung von bloßen unverbindlichen Stellungnahmen und sonstigen unverbindlichen Rechtsakten Internationaler Organisationen ab, die zwar auch abstrakt-generelle Regelungsanordnungen treffen, jedoch wie Resolutionen der Generalversammlung nicht rechtsverbindlichen Charakters sind und dadurch ungewollte Souveränitätsbeeinträchtigungen vemeiden.209 Insoweit geht auch die Verwendung des Begriffs „soft law“ fehl, da sie eine Bindungswirkung des entsprechenden Sekundärakts suggeriert, die allenfalls mittelbar über den Weg des von einer allgemeinen Rechtsüberzeugung getragenen Völkergewohnheitsrechts gem. Art. 38 Abs. 1 lit. b IGH-Statut210 bzw. dessen Konkretisierung211 zu erreichen ist und die ein Staat autonom für sich selbst als „persistent objector“ ausschließen kann. Dennoch sollte die Wirkung dieser empfehlenden Akte Internationaler Organisationen nicht als irrelevant abgetan werden, da sie der Steuerung durch verbindliche Normen sehr nahe kommt.212 Denn aufgrund ihrer vordergründigen Unverbindlichkeit schlägt ihnen oftmals weniger Kritik und Widerstand aus der Staatengemeinschaft entgegen als unmittelbar verbindlichen Außenrechtsnormen.213 Zudem können sie sowohl aufgrund ihres potentiell rechtsabändernden Charakters die Rechtssicherheit beeinträchtigen als auch negative Auswirkungen auf die Individualrechte derer haben, deren Verhalten durch sie gesteuert werden soll.214 Angesichts dieser relativen Normativität nutzen Stimmen in der Literatur den Präfix „quasi-legislative“, um die unverbindliche Rechtsetzung im institutionalisierten Rahmen des Völkerrechts näher zu umschreiben.215 Die Quasilegislative aber ist, wie Hans Huber zutreffend herausstellt, „beileibe keine gesetzgebende Körperschaft, obschon Zusammenhänge mit Organen internationaler Organisationen bestehen“.216

208

Claus-Wilhelm Canaris/Karl Larenz, Methodenlehre, 4. Aufl., 2006, 239 ff. Jan Klabbers, An Introduction to International Institutional Law, 2002, 201. 210 Aston (Fn. 13), 57. 211 Herdegen (Fn. 146), Rn. 4, 161. 212 Matthias Goldmann, Inside Relative Normativity: From Sources to Standard Instruments of Exercise of International Public Authority, GLJ 9 (2009), 1865–1908, 1870. 213 Ruffert/Walter (Fn. 155), Rn. 95, 32. 214 Goldmann (Fn. 212), 1870. 215 Falk (Fn. 114), 782–791; Huber (Fn. 114), 9–30; Saba (Fn. 114), 617 ff. 216 Huber (Fn. 114), 9. Der Begriff der „Quasilegislative“ wird zudem noch in anderen Kontexten gebraucht, etwa um die Wesensverschiedenheit der Rechtsetzung auf völkerrechtlicher Ebene im Vergleich zum nationalen Recht herauszustellen (siehe Dahm (Fn. 114), 173), oder auch um solche Befugnisse internationaler Organisationen zu umschreiben, die sich auf eine bloße staatliche Beteiligung am Normsetzungsprozess z. B. 209

A. Begriffsbestimmung

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Ist der Begriff der Gesetzgebung auf rechtsetzende, mithin rechtsgebende Entscheidungen Internationaler Organisationen zu beschränken, entfällt zudem die Anwendbarkeit auf vollziehende oder rechtsprechende Hoheitsakte.217 Dies verkennt die Ansicht, die unter den Begriff der Gesetzgebung auch sog. Richterrecht als „judicial legislation“ subsumieren möchte. Denn abgesehen davon, dass es hier schon an dem förmlichen Kriterium eines irgendwie gearteten Beschlussverfahrens durch ein zur Gesetzgebung berufenes Organ fehlt, unterfällt diese Art der Normgebung auch in der englischen Rechtsterminologie, wo sie angesichts des dort verbreiteten „Common law“-Systems am geläufigsten ist, nicht der Begrifflichkeit „legislation“. Es sei deshalb lediglich irreführend von „judicial legislation“ zu sprechen, wie Rupert Cross und John William Harris zutreffend ausführen. Denn „(t)here is no equivalent to the authoritative text of a statute, and, even when they are not bound by a statute or indistinguishable precedent, the judges’ power to innovate is limited by what they cannot consider as well as by what they must consider. They cannot conduct those extensive examinations of empirical data and considerations of social policy which precede, or should precede, much legislation.“ 218

Keine Gesetzgebungsakte auf völkerrechtlicher Ebene stellen darüber hinaus solche Beschlüsse dar, die wie interne Verfahrensregelungen oder auch Haushaltsentscheidungen allein das Innenverhältnis einer Organisation tangieren und sich nicht an Staaten, sondern an Organe, Repräsentanten oder Angestellte der jeweiligen Entität richten.219 Denn diesen fehlt es an der unmittelbaren Geltungskraft zwischen Völkerrechtssubjekten und damit an der Wirkung im Außenverhältnis.220 Abzugrenzen ist das „Organisationsinnenrecht“ dabei jedoch von dem sog. „internen Staatengemeinschaftsrecht“, das von einem Teil der Literatur221 zur Umschreibung echter Gesetzgebung auf internationaler Ebene verwendet wird. Da die beschriebene sprachliche Nähe beider Begriffe zu nicht unerheblicher Konfusion führen kann, sollte jedoch im Kontext der verbindlichen abstraktgenerellen Normsetzung durch eine Internationale Organisation auf die klassische Begriffsbestimmung „Gesetzgebung“ zurückgegriffen werden.222

auf Ebene der Aushandlung völkerrechtlicher Verträge beziehen (siehe Saba (Fn. 114), 617 ff.). Hans Huber spricht an gleicher Stelle deshalb von einer „anonymischen Zusammenfassung von Phänomenen“ unter dem Begriff der „Quasilegislative“. Zum gesamten Themenkomplex siehe Aston (Fn. 13), 44–45. 217 Skubiszewski (Fn. 128), 202. 218 Rupert Cross/John William Harris, Precedent in English Law, 1991, 34. 219 Skubiszewski (Fn. 128), 226; ders. (Fn. 13), 372 ff. 220 Klein/Schmahl (Fn. 30), Rn. 114, 315. 221 Alfred Verdross, Règles générales du droit international de la paix, RdC 30 (1929V), 271–517, 311; Theodor Schweisfurth, Völkerrecht, 2006, Rn. 113, 79. 222 Vgl. Aston (Fn. 13), 45.

62

Teil 2: Gesetzgebung auf völkerrechtlicher Ebene

IV. Zwischenergebnis Rechtsetzungsakte Internationaler Organisationen zielen auf die Schaffung völkerrechtlicher Rechte und/oder Verpflichtungen ab. Sie sind als echte Gesetzgebungsakte zu qualifizieren, wenn sie unilateral gesetzt sind, einen abstrakt-generellen Charakter besitzen und mit unmittelbarer Geltungskraft im Außenverhältnis auftreten.

B. Legislativresolutionen als völkerrechtliche Sekundärgesetzgebung Schaut man auf die Art und Weise des Zustandekommens der S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004), zeigen sich deutliche Parallelen zu der Rechtsetzung im institutionalisierten Rahmen der Europäischen Union. Dort hat sich, dem Bedürfnis einer begrifflichen Unterscheidung zwischen den europäischen Gründungsverträgen und dem hieraus abgeleiteten, durch die Organe gesetzten verbindlichen „einfachen“ Recht folgend, die Unterscheidung zwischen sog. primärem und sekundärem Gemeinschafts- bzw. Unionsrecht entwickelt, die auch im völkerrechtlichen Schrifttum zum Recht der Internationalen Organisationen, im besonderen der UN-Sonderorganisationen zu finden ist. Fraglich ist, ob im Hinblick auf das Vorgehen des Sicherheitsrats in Anlehnung an die Begrifflichkeiten des Europarechts von Sekundärgesetzgebung gesprochen werden kann und sollte.

I. Übertragung des Präfix „sekundär“ aus dem Europarecht auf die Gesetzgebung des Sicherheitsrats Durch den Vertrag von Lissabon wurde der Normenhierarchie zwischen den verschiedenen Normtypen des Unionsrechts erstmals – wenn auch implizit – eine positivrechtliche Grundlage gegeben.223 So unterscheidet der AEUV unter den bindenden Akten zwischen Rechtsakten mit und solchen ohne Gesetzgebungscharakter, den sog. „sonstigen Rechtsakten“. „Sonstige Rechtsakte“ können wie bereits herausgearbeitet zum einen ihre Rechtsgrundlage unmittelbar im vertraglichen Primärrecht finden. Dann sind sie als Sekundärrechtsakte zu qualifizieren, die auf der gleichen Rangstufe wie Gesetzgebungsakte stehen. Zudem können sie als „delegierte Rechtsakte“ (Art. 290 AEUV) auf einen Gesetzgebungsakt bzw. als „Durchführungsrechtsakte“ auf einen Gesetzgebungsakt oder sonstigen verbindlichen Rechtsakt (Art. 291 Abs. 2 i.V. m. Abs. 3 AEUV) gestützt werden.224 Der zugrundeliegende Sekundärrechtsakt legt dabei für den „delegierten Rechts223 224

Schiffauer (Fn. 84), 5. Streinz (Fn. 95), Rn. 425, 147.

B. Legislativresolutionen als völkerrechtliche Sekundärgesetzgebung

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akt“ Ziel, Inhalt, Geltungsbereich und Dauer der Befugnisübertragung (vgl. Art. 290 Abs. 1 AEUV), für den „Durchführungsrechtsakt“ im Voraus allgemeine Regeln und Grundsätze fest (Art. 291 Abs. 2 u. 3 AEUV). Wie schon der Verfassungsvertrag vor ihm nimmt der Lissabonner Primärvertrag damit eine Dreiteilung vor, die vom Gesetzgebungsakt über den delegierten Rechtsakt bis hin zum Durchführungsrechtsakt eine immer geringer werdende Mitwirkung an den Rechtsakten und, damit verbunden, eine verminderte Dispositionsfreiheit der Akteure vorsieht.225 Hinsichtlich der „Durchführungsrechtsakte“ und der „delegierten Rechtsakte“ liegt es deshalb nahe von tertiärem Unionsrecht zu sprechen, das im Rang unter dem genannten Sekundärrecht steht. Eine Ausnahme bilden insoweit lediglich die „delegierten Rechtsakte“, die die jeweilige sekundärrechtliche Ermächtigungsnorm in den Grenzen des Art. 290 Abs. 1 UAbs. 1 u. 2 AEUV in inhaltlicher Hinsicht abändern. In diesem Verhältnis besteht Gleichrangigkeit, so dass sie in dieser Ausprägung auch einer Qualifikation als Sekundärrechtsakte unterliegen.226 Gesetzgebungsakte hingegen sind im supranationalen Bereich der EU seit Inkrafttreten des Lissabonner Vertrages stets dem Sekundärrecht zuzuordnen, da sie ihre Rechtsgrundlage im Primärecht finden und unmittelbar aus diesem abgeleitet werden. Aus Gründen der begrifflichen Kohärenz und der Verdeutlichung ihrer Provenienz könnte es sich deshalb anbieten, die durch den Sicherheitsrat gesetzten Normen in Anlehnung an das Europarecht mit dem Zusatz „sekundär“ zu versehen und mithin von Sekundärgesetzgebung durch den Sicherheitsrat zu sprechen.227 Dabei dürfte es zunächst unerheblich sein, dass der Gesetzgebungsbegriff des Lissabonner Vertrages im Gegensatz zum materiell-rechtlich geprägten Gesetzesbegriff des Völkerrechts von seinem Charakter her weitestgehend formeller Natur ist und mit den Beschlüssen, soweit sie sich an bestimmte Adressaten richten, nicht nur abstrakt-generelle Rechtsetzungsformen umfasst. Denn anders als das Völkerrecht hat die europäische Rechtsordnung mittlerweile einen Entwicklungsstand erreicht, der es ermöglicht, die Einordnung von Rechtsakten als solche der Gesetzgebung an einem rein prozessualen Verfahren festzumachen, ohne auf materielle Aspekte zurückgreifen zu müssen, weil etwa der Rückgriff auf prozessuale Abläufe keine eindeutigen Ergebnisse zeitigen würde.228 Ist man sich der verschiedenen inhaltlichen Charakteristika der beiden Gesetzgebungsbegriffe bewusst, spricht deshalb auf den ersten Blick wenig dagegen, das Synonym „Sekundärgesetzgebung“ für die unmittelbar verbindliche Außenrechtsetzung sowohl im Sinne eines spezifisch europäischen wie auch eines völkerrechtlichen Gesetzgebungsbegriffes zu verwenden, ähnlich der inhaltlichen Unterschiede, wie sie in 225

Schusterschitz (Fn. 96), 217. Streinz/Ohler/Herrmann (Fn. 76), 99. 227 So auch im Hinblick auf die alte Rechtslage unter dem EGV und allgemein für abgeleitetes Gesetzesrecht internationaler Organisationen Aston (Fn. 13), 46–50. 228 Siehe hierzu unter Teil 2 A. III. 3. 226

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Teil 2: Gesetzgebung auf völkerrechtlicher Ebene

verschiedenen nationalstaatlichen Kontexten wie beispielsweise im französischen und deutschen Rechtsraum anzutreffen sind. Gegen eine direkte Übertragung des Präfixes „sekundär“ aus dem Europarecht auf die völkerrechtliche Gesetzgebung könnte jedoch der hohe Integrationsgrad der Europäischen Union sprechen. Diese Übertragung könnte der Gesetzgebung des Sicherheitsrats implizit einen Verbindlichkeitsgrad zuschreiben, der ihr angesichts der derzeitigen kompetenziellen Ausgestaltung der Charta der Vereinten Nationen nicht zukommt. Denn ein wesentliches Kennzeichen des Rechts der Europäischen Union ist seine Supranationalität. 229 Unter supranationalem Recht im eigentlichen Sinne ist das Recht einer Internationalen Organisation zu verstehen, in einem ursprünglich in die Souveränität der Mitgliedstaaten fallenden Bereich Mitgliedstaaten auch ohne deren Zustimmung mit Vorrang- und Durchgriffswirkung in den nationalen Rechtsordnungen zu verpflichten.230 Diese unmittelbare Durchgriffswirkung der jeweiligen Unionsrechtsnorm auf Einzelne stellt die Eigenschaft dar, mittels derer das Unionsrecht seinen Vorrang im nationalen Raum im Wesentlichen zu begründen und zu behaupten vermag231 und mittels deren der Einzelne persönlich in die unionsrechtliche Rechtsordnung einbezogen wird.232 Charakteristisch für diesen Sonderfall des zwischenstaatlichen Organisationsrechts ist, dass es aufgrund der in dem Gründungsvertrag erklärten Übertragung von hoheitlichen Gesetzgebungskompetenzen bis in die innere Souveränitätssphäre der Staaten vordringen kann.233 Während Rechtsakte Internationaler Organisationen grundsätzlich nur die Mitgliedstaaten verpflichten können, die diese Verpflichtung dann ihrerseits innerstaatlich gegenüber den ihrer Hoheitsgewalt unterliegenden Personen durchsetzen können, sind Rechtsakte supranationaler Organisationen in der Lage, wie Albert Bleckmann schreibt, den „Souveränitätspanzer“ 234 ohne das Erfordernis einer innerstaatlichen Umsetzung zu durchbrechen. Gerade diese Öffnung des Hoheitsraums, die eine neue Entwicklungsstufe des Rechts Internationaler Organisationen mit höchster Gemein229 Der Begriff der Supranationalität tauchte in seiner jetzigen Bedeutung erstmals im Zusammenhang mit der Europäischen Integration nach dem 2. Weltkrieg auf und fand expressis verbis erstmalig hinsichtlich der Kompetenzen der Kommission in Art. 9 Abs. 4 u. 5 EGKSV Eingang in die Europäischen Verträge. Zwar wurde er nicht in die Nomenklatura des Fusionsvertrags von 1965 übernommen, ist aber heutzutage fester Bestandteil der politischen und wissenschaftlichen Europarechtsterminologie geworden (siehe Michael Schweitzer/Waldemar Hummer, Europarecht, 1996, Rn. 872, 275). 230 Oppermann/Classen/Nettesheim (Fn. 85), 163; Schweitzer/Hummer (Fn. 229), Rn. 872, 275. 231 EuGH, N. V. Algemene Transport-En Expeditie Onderneming Van Gend & Loos v. Niederländische Finanzverwaltung, Rs. 26/62, Urteil vom 25. Februar 1963, Slg. 1963, 1. 232 Martin Nettesheim, Subjektive Rechte im Unionsrecht, AöR 132 (2007), 333– 392, 333. 233 Volker Epping, Völkerrechtssubjekte, in: Knut Ipsen (Hrsg.), Völkerrecht, 4. Aufl., 2004, 51–91, Rn. 18, 77. 234 Albert Bleckmann, Grundgesetz und Völkerrecht, 1975, 308.

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schaftsdisziplin darstellt und föderative Züge aufweist,235 ist der Charta der Vereinten Nationen ebenso wie der überwiegenden Anzahl der mit Legislativkompetenzen ausgestatteten UN-Sonderorganisationen jedoch fremd. So richtet sich etwa die aus Art. 25 UN-Charta folgende Verbindlichkeit von Sicherheitsratsentscheidungen lediglich an die Mitgliedstaaten als solche, entfaltet jedoch keine unmittelbare Wirkung innerhalb der nationalstaatlichen Rechtsordnungen.236 Denn anders als die Europäische Union stellen die Vereinten Nationen keine supranationale Gemeinschaft dar, deren Rechtsakte von den staatlichen Rechtsanwendungsorganen einfach angewendet werden könnten.237 Vielmehr sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, durch die Schaffung einschlägiger Normen die Umsetzung der durch den Sicherheitsrat getroffenen Maßnahmen selbst zu gewährleisten (vgl. Art. 25 UN-Charta). Eine Ausgestaltung des chartaimmanenten Sanktionssystems zu einer supranationalen Rechtsordnung dürfte auch in absehbarer Zeit nicht durchzusetzen sein, was den sehr weitreichenden politischen und staatsrechtlichen Konsequenzen, die eine solche Entscheidung mit sich bringen würde, sowie den dafür erforderlichen Mehrheitserfordernissen (vgl. Art. 108 UN-Charta) geschuldet ist.238 Es erscheint deshalb bei oberflächlicher Betrachtung nicht glücklich, den Begriff der Sekundärgesetzgebung, dem implizit eine Übertragung von Hoheitsrechten zugrundeliegt, die es ermöglicht, unmittelbar Rechte und Pflichten für die Bürger der Mitgliedstaaten zu begründen, auf die Gesetzgebung im institutionalisierten Rahmen der Vereinten Nationen zu übertragen. De facto jedoch avisieren auch die beiden durch den Sicherheitsrat gesetzten Legislativresolutionen S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) Privatpersonen und nichtstaatliche Einheiten, was ihrer eindeutigen Zielsetzung, nämlich der Bekämpfung des internationalen Terrorismus durch nichtstaatliche Akteure, entspricht. Da es dem Sicherheitsrat jedoch versagt ist, die gesetzestypisch im Detail getroffenen Maßnahmen unmittelbar mit Vorrang- und Durchgriffswirkung in den Mitgliedstaaten anzuordnen, bedient er sich zu ihrer Durchsetzung mandatsgemäß der UN-Mitgliedstaaten. Der Effekt ist indes derselbe und kommt einer echten supranationalen Gesetzgebung sehr nahe. Zudem ist jede Anwendung von Zwangsmaßnahmen nach Kapitel VII UN-Charta per se mit einer Durchbrechung des oben beschriebenen „Souveränitätspanzers“ verbunden. Lediglich die Intensität ist im Vergleich zu den im Rahmen der Europäischen Union getroffenen Maßnahmen zumindest de iure eine andere.

235

Aston (Fn. 13), 178. Jochen Abr. Frowein, United Nations, in: Rudolf Bernhardt (Hrsg.), EPIL 5 (1983), 272–281, 278; Christoph Schreuer, The Waning of the Sovereign State: Towards a New Paradigm for International Law, EJIL 4 (1993), 447–471, 467. 237 Vgl. Klein/Schmahl (Fn. 30), Rn. 151, 335. 238 Siehe hierzu Teil 6 C. 236

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Teil 2: Gesetzgebung auf völkerrechtlicher Ebene

Für eine Verwendung des Zusatzes „sekundär“ im Zusammenhang mit der Gesetzgebung durch den Sicherheitsrat spricht darüber hinaus das Erfordernis der begrifflichen Kohärenz mit dem allgemeinen Sprachgebrauch, nach dem das Adjektiv „sekundär“ („secondary“, „secondaire“) so viel bedeutet wie „in zweiter Linie stehend“ oder auch „abgeleitet“. 239 Zudem würde die Verwendung des Begriffs „Sekundärgesetzgebung“ eine eindeutigere Kennzeichnung und Charakterisierung des Phänomens im Rahmen des institutionalisierten Völkerrechts ermöglichen und dem Bedürfnis einer Differenzierung zwischen dem kompetenzgebenden Gründungsvertrag einer Internationalen Organisation wie den Vereinten Nationen und dem auf seiner Grundlage gesetztem Folgerecht durch eines der organisationseigenen Organe folgen.240 Wenn in der Konsequenz schon der Begriff „Gesetzgebung“ außerhalb des nationalen Kontextes Verwendung findet, dann sollte dieses einheitlich für die gesamte Völkerrechtsordnung, der auch das Europarecht zuzuordnen ist, erfolgen. Nicht nur die Gesetzgebung durch UNSonderorganisationen, sondern auch die des Sicherheitsrats sollte deshalb als Sekundärgesetzgebung bezeichnet werden. Inwieweit sich das Organ dabei im Rahmen seiner Kompetenzzuschreibung bewegt, ist eine Frage, der es auf der Rechtmäßigkeitsebene nachzugehen gilt.

II. Abgrenzung zur Terminologie der Rechtstheorie Eine abweichende Verwendung findet die Verwendung das Präfix „sekundär“ in der Terminologie der Rechtstheorie, auf die es zur Vermeidung von Konfusionen hinzuweisen gilt.241 Denn während – wohl auf Rudolf von Jhering zurückgehend242 – von der klassischen Rechtstheorie nur diejenigen Rechtssätze als Sekundärnormen bezeichnet wurden, die als Erzwingungsregeln eine Verletzung von Primärnormen (d. h. solchen Normen, die ein Tun oder Unterlassen anordnen) sanktionieren,243 war für Hans Kelsen aufgrund ihrer höheren Bedeutung die 239 Jakob Grimm/Wilhelm Grimm, Deutsches Wörterbuch online, http://urts55.unitrier.de:8080/Projekte/DWB (Zugriff zuletzt am 16. Dezember 2010), Sp. 409–410. 240 Aston (Fn. 13), 47. 241 Hierzu auch ebd., 49–50. 242 Rudolf von Jhering, Der Zweck im Recht, Bd. 1, 1884, 338 zitiert in: Hans Kelsen, Hauptprobleme der Staatsrechtslehre (1911), in: Hans Kelsens Werke, Veröffentlichte Schriften 1911, Matthias Jestaedt in Kooperation mit dem Hans Kelsen-Institut (Hrsg.), 2008, Rn. 382, 517. 243 Ernst-Joachim Lampe, Verhaltensnormen und Sanktionsnormen, in: José Luis Curiel (Hrsg.), Symposiumsmitschrift II, Memoria del X Congreso Mundial Ordinario de Filosofía del Derecho y Filosofía Social, Vol. VI, 1982, 113–122, 113–114; Eugen Bucher, Das subjektive Recht als Normsetzungsbefugnis, 1965, 51–52. Im Hinblick auf die Sekundärnormen der völkerrechtlichen Staatenverantwortlichkeit siehe Tomuschat (Fn. 10), 87; oder auch Roberto Ago, Report of the International Law Commission on the work of its twentieth session, 27. Mai–2. August 1968, UN Dok. A/7209/Rev.1, abgedruckt in YILC 1968, Vol. II, 191–244; und ders., Memorandum of the final stage of

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„zwangsanordnende“ (sanktionsverhängende) Rechtsnorm, die sich an die Judikative und die Exekutive richtet, ihrem Charakter her primärer, die daraus zu erschließende „das zwangsvermeidende Verhalten statuierende“ Norm hingegen sekundärer Prägung.244 Für Herbert Lionel Adolphus Hart wiederum, der sein Konzept auf Basis und in Abgrenzung von Hans Kelsens „Reiner Rechtslehre“ entwickelte, regeln die Primärnormen in einem System zweier ineinander greifender Normtypen allgemein das Verhalten, während Sekundärnormen dazu dienen, ihr unbestimmtes, statisches und unwirksames System zu ergänzen.245 Hierfür bedürfe es Regeln, die Individuen dazu ermächtigen, primäre Rechtspflichten in ihrer Normativität zu erkennen („rules of recognition“) und zu modifizieren („rules of change“). Darüber hinaus seien Regeln von Nöten, die Personen „die Befugnis verleihen, autoritativ festzustellen, ob bei einer besonderen Gelegenheit eine primäre Regel gebrochen wurde“ („rules of adjudication“). Anders als die Primärnormen statuieren die Sekundärnormen jedoch keine Rechtspflichten.246 Da sekundäres Völker- bzw. Europarecht in der Regel materielles Recht darstellt, wäre in der Konzeption Harts dieses als primäres Recht zu bezeichnen.247 Welcher Ansicht der Rechtstheorie zu folgen ist, muss für die vorliegende Untersuchung nicht weiter vertieft werden. Ausschlaggebend ist, dass sich der Begriff des Sekundärrechts im Rahmen des Europarechts, das als solches selbst Teil des Völkerrechts ist,248 durchgesetzt hat und von dort – wie zuvor herausgearbeitet – sachnah auf die aus dem Gründungsvertrag der entsprechenden Organisation fließende Gesetzgebung übertragen werden kann. Zur besseren Veranschaulichung ihrer Provenienz spricht deshalb nichts dagegen, auch hinsichtlich der Gesetzgebung durch den Sicherheitsrat im institutionalisierten Rahmen der Vereinten Nationen von Sekundärgesetzgebung zu sprechen.

C. Die völkerrechtliche Sekundärgesetzgebung des Sicherheitsrats in Abgrenzung zu anderen vermeintlich legislativen Akten des Hauptorgans der Vereinten Nationen Bereits vor der Verabschiedung von S/Res 1373 (2001) wurden verschiedentlich Resolutionen in der Literatur als Gesetzgebungsakte des Sicherheitsrats quathe codification of international law, 29. Juli 1968, UN Dok. A/CN.4l205IRev.l, abgedruckt in YILC III (1968), 171–178. 244 Hans Kelsen, Allgemeine Staatslehre, 1925, 53–13. 245 Allgemein siehe Herbert Lionel Adolphus Hart, Der Begriff des Rechts (Übersetzung des Originals „The Concept of Law“, 1. Aufl., 1961), in: Jürgen Habermas/Dieter Henrich/Jacob Taubes (Hrsg.), 1973, 131–140. Zum Ansatz Harts allgemein siehe Pierre-Marie Dupuy, L’unité de l’ordre juridique international, RdC 297 (2002), 9–490, 74–80; Hans Vest, Gerechtigkeit für Humanitätsverbrechen, 2006, 106. 246 Hart (Fn. 245), 138. 247 Aston (Fn. 13), 48 u. 50. 248 Siehe hierzu Teil 2 B. I.

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Teil 2: Gesetzgebung auf völkerrechtlicher Ebene

lifiziert. So argumentierte etwa Frederic Kirgis in seinem Überblick über die ersten 50 Jahre der Vereinten Nationen, dass der Sicherheitsrat angesichts der in Art. 41 u. 42 UN-Charta enthaltenen Kompetenzen immer schon legislative oder quasi-legislative Autorität besessen und von diesen Kompetenzen durch die Verabschiedung von Wirtschaftssanktionen bereits vielfach Gebrauch gemacht habe.249 In ähnliche Richtung weisend stellte Karl Zemanek 1999 heraus, dass aus seiner Sicht mit den Sanktionen gegen den Irak (S/Res 687 (1991))250 eine gewisse Tendenz des Sicherheitsrats zur generellen Rechtsetzung offenbar geworden sei, die in den Maßnahmen gegen das ehemalige Jugoslawien und Ruanda durch die Errichtung internationaler Gerichtshöfe ihren vorläufigen Höhepunkt gefunden habe.251 Inhaltsgleiches lässt sich hinsichtlich der seitens des Sicherheitsrats zu Beginn der 1990er Jahre gegen Libyen verhängten restriktiven Maßnahmen nachlesen. So hinterfragte beispielsweise Keith Harper mit Blick auf S/Res 748 (1992)252: „(I)f the Council determines that a particular state action, though not a violation of international law, is nonetheless a threat to international peace, is it not in effect creating legal obligations for that state, in light of the Charter’s requirements that member states obey Security Council determinations?“ 253

Den Hintergrund dieser wohl eher rhetorisch zu verstehenden Frage bildete seine Auffassung, dass das mächtigste Organ der Vereinten Nationen durch die Resolution explizit spezifische rechtliche Verpflichtungen für Libyen und implizit für alle Staaten geschaffen habe, da das Land im Hinblick auf S/Res 748 (1992) trotz vermeintlicher Einwendungen aus der Montreal-Konvention254 ver-

249 Frederic Kirgis, The Security Council’s First Fifty Years, AJIL 89 (1995), 506– 539, 520–528. Ebenso Dahm (Fn. 114), 26–27; Christian Tomuschat, Die Internationale Gemeinschaft, AVR 33 (1995), 1–20, 12. 250 S/Res 687 (1991) betreffend die Situation im Irak vom 3. April 1991, UN Dok. S/Res/687 (1991). 251 Karl Zemanek, Is the Security Council the Judge of Its Own Legality?, in: Emil Yapko/Taher Boumedra (Hrsg.), Liber amicorum Mohammed Bedjaoui, 1999, 629–645, 636–637: „(. . .) Until the 1980s the few decisions of the Security Council under Chapter VII were indeed of this nature (e. E. zum Bezug: enforcement measures against a State), consisting mostly of economic embargoes against Southern Rhodesia and South Africa. In the context of its measures against Iraq, however, the Security Council began to show a certain tendency towards general law-making and that tendency increased with its measures against the Former Yugoslavia and against Rwanda, culminating in the establishment of international criminal tribunals“. 252 S/Res 748 (1992) betreffend die Situation in Libyen vom 31. März 1992, UN Dok. S/Res/748 (1992). 253 Keith Harper, Does the United Nations Security Council have the Competence to Act as a Court or Legislature?, NYUJILP 27 (1994), 103–157, 126. 254 Convention for the Suppression of All Unlawful Acts Against the Safety of Civil Aviation vom 23. September 1971, in Kraft getreten am 26. Januar 1973, UNTS 974 (1975), 178.

C. Die völkerrechtliche Sekundärgesetzgebung des Sicherheitsrats

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pflichtet worden sei, die Verdächtigen des Lockerbie-Anschlags auszuliefern.255 In ähnlicher Weise habe der Sicherheitsrat dem Irak durch S/Res 687 (1991)256 den Besitz von chemischen und biologischen Waffen untersagt, obwohl dieser durch die Ratifizierung des Genfer Protokolls von 1929257 nur an deren Nutzung gehindert gewesen sei. Ebenso wurde nach der Verabschiedung von S/Res 1373 (2001) hinsichtlich einzelner Sicherheitsratsresolutionen die Annahme geäußert, dass diese echte Legislativakte darstellen. So vertreten mehrere Stimmen in der Literatur die Auffassung, dass die durch S/Res 1422 (2002) und S/Res 1487 (2003) angeordnete Jurisdiktionsbeschränkung des IStGH das Statut des Gerichtshofs abändere und deshalb die diesbezüglichen Maßnahmen des Sicherheitsrats gesetzgebender Natur seien.258 Doch stellen die genannten Akte wirklich Legislativakte des Sicherheitsrats dar? Sind sie unter Zugrundelegung der aufgestellten Definition abstrakt-generellen Charakters und setzen unilateral verbindliches Recht?

I. Die Waffen- und Finanzembargos gegen Irak und Libyen Die wohl prominentesten Beispiele seitens des Sicherheitsrats angeordneter Sanktionen der vergangenen Jahre stellen jene gegen den Irak und Libyen durch S/Res 687 (1991)259 bzw. S/Res 748 (1992)260 dar. Mit den Maßnahmen gegen Libyen reagierte der Sicherheitsrat auf die Explosion einer Bombe in Pan-Am Flug 103 über der schottischen Ortschaft Lockerbie im Dezember 1988. Nachdem der Sicherheitsrat Libyen durch S/Res 731 (1992)261 vergeblich aufgefordert hatte, seine beiden der Begehung des Bombenanschlags verdächtigen Staatsangehörigen auszuliefern, wertete das Organ die Nichtbefolgung seiner zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus getroffenen Entscheidung als Bedrohung für den Weltfrieden und die internationale Sicherheit und verhängte auf Grundlage von Kapitel VII UN-Charta zur Durchsetzung des Auslieferungsge255

Harper (Fn. 253), 126–129. S/Res 687 (1991) betreffend die Situation im Irak vom 3. April 1991, UN Dok. S/Res/687 (1991). 257 Protocol for the Prohibition of the Use of Asphyxiating, Poisonous or Other Gases, and of Bacteriological Warfare vom 17. Juni 1925, in Kraft getreten am 8. Februar 1928, LNTS 94 (1929), 65. 258 Zimmermann/Elberling (Fn. 12), 73. Ebenso Sebastian Heselhaus, Resolution 1422 (2002) des Sicherheitsrates zur Begrenzung der Tätigkeit des Internationalen Strafgerichtshofs, ZaöRV 62 (2002), 907–940, 914, der insoweit von „generell-abstrakten zu qualifizierenden Regelungen“ spricht, weshalb der Sicherheitsrat inhaltlich die Rolle eines Quasi-Gesetzgebers eingenommen habe. 259 S/Res 687 (1991) betreffend die Situation im Irak vom 3. April 1991, UN Dok. S/Res/687 (1991). 260 S/Res 748 (1992) betreffend Libyen vom 31. März 1992, UN Dok. S/Res/748 (1992). 261 S/Res 731 (1992) betreffend Libyen vom 21. Januar 1992, UN Dok. S/Res/731 (1992). 256

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suchs mittels S/Res 748 (1992) weitreichende Sanktionen gegen das Land. S/Res 687 (1991) gegen den Irak hingegen lag die Invasion des Iraks in Kuwait im August 1990 zugrunde, die auf die Annektierung des Nachbarlandes ausgerichtet war. Der Sicherheitsrat beantwortete dieses Vorgehen zunächst mit der Verurteilung der irakischen Aggression und ordnete mit S/Res 660 (1990) den unverzüglichen Rückzug aller Truppen aus Kuwait an. Als der Irak dieser Forderung nicht Folge leistete, verabschiedete das mächtigste Organ der Vereinten Nationen in dem Versuch, den Irak zu zwingen, seine Gebietsansprüche betreffend Kuwait aufzugeben, sukzessive mehrere Sanktionsresolutionen.262 Diese kulminierten Anfang April 1991 in der Verabschiedung der historischen Sicherheitsratsresolution S/Res 687 (1991), die die Anwendung militärischer Gewalt autorisierte. Beide vorgestellten sowie alle weiteren Beispiele von Waffen- und Finanzembargos, die der Sicherheitsrat in den letzten Jahrzehnten gegen Staaten und, in einigen Fällen, gegen Privatpersonen verhängt hat, haben mit der angeordneten Unterbrechung wirtschaftlicher Beziehungen weitreichende Verpflichtungen für alle UN-Mitgliedstaaten begründet. Ihrem Inhalt nach richteten sie sich damit an eine unbestimmte Anzahl von Adressaten und waren generellen Charakters. Zu ihrer Qualifikation als Gesetzgebungsakte fehlte ihnen jedoch der abstrakte Regelungsgehalt. Denn in jedem der genannten Fälle hat der Sicherheitsrat nicht für eine unbestimmte Anzahl hypothetischer Fälle eine Regelung getroffen, sondern auf eine länderspezifische Situation reagiert. Die entsprechenden Resolutionen schufen folglich, mit Hans Kelsen gesprochen, lediglich neues Recht für den konkreten Fall263 und werden deshalb auch als Maßnahmen „quasi-legislativen“ Charakters bezeichnet.264

II. Internationale Strafgerichtshöfe Ebenso wenig ist der Sicherheitsrat bei der Errichtung der beiden ad hoc-Internationalen Strafgerichtshöfe für Jugoslawien und Ruanda durch S/Res 827 (1993)265 bzw. S/Res 955 (1994)266 legislativ eingeschritten, wie einige Stimmen 262 S/Res 660 (1990) vom 2. August 1990, S/Res 661 (1990) vom 6. August 1990, S/Res 662 (1990) vom 9. August 1990, S/Res 664 (1990) vom 18. August 1990, S/Res 665 (1990) vom 25. August 1990, S/Res 666 (1990) vom 13. September 1990, S/Res 667 (1990) vom 16. September 1990, S/Res 669 (1990) vom 24. September 1990, S/ Res 670 (1990) vom 25. September 1990, S/Res 674 (1990) vom 29. Oktober 1990, S/ Res 677 (1990) vom 2. November 1990, S/Res 678 (1990) vom 29. November 1990 und S/Res 686 (1991) vom 2. März 1991 alle betreffend die Besetzung Kuwaits durch den Irak. 263 Hans Kelsen, The Law of the United Nations, 1964, 295. 264 Zimmermann/Elberling (Fn. 12), 75. 265 S/Res 827 (1993) betreffend die Errichtung des ICTY vom 25. Mai 1993, UN Dok. S/Res/827 (1993). 266 S/Res 955 (1994) betreffend die Errichtung des ICTR vom 8. November 1994, UN Dok. S/Res/955 (1994).

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im Schrifttum267 vertreten. Denn anders als von der zuvor erarbeiteten Gesetzgebungsdefinition vorausgesetzt hat der Sicherheitsrat auch diesbezüglich nicht auf eine globale Bedrohung mit einem allgemeinverbindlichen Lösungsansatz reagiert, sondern ist in beiden Fällen als Antwort auf einen konkreten bewaffneten Konflikt tätig geworden.268 Hiervon legen nicht zuletzt die auf die spezifische Situation zugeschnittenen Zuständigkeitsbereiche der Tribunale Zeugnis ab (siehe Operativparagraphen (Op.) 2 S/Res 827 (1993) und Op. 1 S/Res 955 (1994)). Zudem stellen die hier in Frage stehenden Resolutionen – anders als S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) – zumindest in materiell-rechtlicher Hinsicht nicht etwa eine Reihe neuer weitreichender Regeln auf, sondern dienen lediglich der Aufgabenzuweisung an die Tribunale, bereits existierende Normen des Humanitären Völkerrechts anzuwenden und Personen für ihre Verletzung strafrechtlich zu verfolgen.269 Die Errichtung der beiden ad hoc-Straftribunale, die mit der Kompetenz ausgestattet wurden, bindend Recht zu sprechen, kommt damit zwar einer echten Sekundärgesetzgebung sehr nahe, eine Verabschiedung abstrakt-genereller und zugleich bindender Vorschriften ist jedoch nicht zu verzeichnen.270 267 Zimmermann/Elberling (Fn. 12), 74; Kirgis (Fn. 245), 522; Elberling (Fn. 12), 339. Rosand (Fn. 6), 564 vertritt zudem die Ansicht, dass der Sicherheitsrat im Hinblick auf die prozessualen Vorschriften gesetzgebend tätig geworden ist. 268 Der Internationale Strafgerichtshof für das ehemalige Jugoslawien mit Sitz in Den Haag/Niederlande ist gem. Art. 1 ICTY-Statut befugt, Personen, die für die seit 1991 im Hoheitsgebiet des ehemaligen Jugoslawien begangenen schweren Verstöße gegen das humanitäre Völkerrecht verantwortlich sind, nach den Bestimmungen seines Statuts strafrechtlich zu verfolgen. Die zeitliche Zuständigkeit des Gerichtshofs erstreckt sich dabei auf einen Zeitraum, der am 1. Januar 1991 beginnt (Art. 8 ICTY-Statut). Der Internationale Strafgerichtshof für Ruanda mit Sitz in Arusha/Tansania ist befugt, Personen, die für schwere Verstöße gegen das Humanitäre Völkerrecht im Hoheitsgebiet Ruandas zwischen dem 1. Januar 1994 und dem 31. Dezember 1994 verantwortlich sind, sowie ruandische Staatsangehörige, die für während desselben Zeitraums im Hoheitsgebiet von Nachbarstaaten begangene Verstöße dieser Art verantwortlich sind, nach den Bestimmungen seines Statuts strafrechtlich zu verfolgen (vgl. Art. 1 und 7 ICTR-Statut). 269 Siehe Report of the Secretary General of the United Nations pursuant paragraph 2 of Security Council Resolution 808 (1993), 48. Sitzungsperiode, UN Dok. S/25704 (1993), § 29. Ebenso Happold (Fn. 12), 603; Frowein/Krisch (Fn. 26), Rn. 21–22; Susan Lamb, Legal Limits to United Nations Security Council Powers, in: Guy GoodwinGill/Stefan Talmon (Hrsg.), The Reality of International Law: Essays in Honour of Ian Brownlie, 1999, 361–388, 376; Kirgis (Fn. 249), 523; und ebenso Ralph Zacklin, Some Major Problems in the Drafting of the ICTY Statute, JICJ 2 (2004), 361–367, 363, der feststellte: „(T)he first humanitarian impulse was to use the powers available to the Security Council under Chapter VII to legislate for the Tribunal. This impulse, while understandable, had to be resisted (. . .). To use Chapter VII in order to legislate for Member States would have constituted a highly controversial extension of the Security Council’s competence and one which might very well have called into question the fundamental legal basis of the Tribunal itself“. 270 Martti Koskenniemi, The Police in the Temple. Order, Justice and the UN: A Dialectical View, EJIL 6 (1995), 325–348, 326.

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Eine andere rechtliche Bewertung fordert auch nicht der Umstand, dass die Schaffung von Judikativorganen traditionell der gesetzgebenden Gewalt zuzuordnen ist. Insoweit gilt es zwar anzuerkennen, dass allen regionalen wie universellen Menschenrechtsverträgen zufolge jedermann Anrecht auf ein Verfahren vor einem durch Gesetz geschaffenen Rechtsprechungsorgan hat (vgl. Art. 14 Abs. 1 IPBPR, Art. 6 Abs. 1 EMRK, Art. 8 Abs.1 AMRK). Hieraus kann jedoch nicht axiomatisch geschlossen werden, dass dem Rechtsakt, der der Errichtung einer Judikativinstanz zugrundeliegt, Gesetzesqualität zukommen muss.271 Denn die zitierten Vorschriften verlangen lediglich – so der ICTY in seiner Tadic´-Entscheidung –, dass Gerichte in einer demokratischen Gesellschaft nicht vom Ermessen der Exekutive abhängen, sondern vielmehr einer Regulierung durch ein Parlamentsgesetz unterliegen. Da jedoch eine Gewaltenteilung und folglich auch eine Legislative, wie sie im nationalen Kontext bekannt ist, der Völkerrechtsordnung im allgemeinen und damit auch den Vereinten Nationen im speziellen fremd seien, könne eine unmittelbare Anwendung der allein auf die nationalstaatliche Strafrechtspflege zugeschnittenen Regeln hinsichtlich des Handelns des Sicherheitsrats nicht erfolgen. Zum gleichen Ergebnis würden zudem auch folgende Auslegungsalternativen der zitierten Menschenrechtsregelungen führen: Zunächst könne sich der Satzteil „errichtet durch Gesetz“ ebenso auf die Errichtung eines internationalen Gerichts durch ein Organ beziehen, welches – ohne einer Qualifizierung als Parlament zu unterliegen – über die beschränkte Macht verfüge, bindende Entscheidungen zu treffen. Das treffe insoweit auch auf den Sicherheitsrat zu, wenn er, wie im Rahmen der Verabschiedung von S/Res 827 (1993) geschehen, von seinen Kompetenzen unter Kapitel VII UN-Charta umfänglich Gebrauch mache (vgl. Art. 25 UN-Charta). Darüber hinaus könne das fragliche Erfordernis auch dahingehend ausgelegt werden, dass die Errichtung des Tribunals rechtsstaatlichen Erwägungen entsprechen müsse, was gegeben sei, wenn ein Judikativorgan wie der ICTY den einschlägigen rechtlichen Verfahren entsprechend von einem kompetenten Organ errichtet worden sei und den Anforderungen an die prozessuale Fairness genüge.272

III. Die Jurisdiktionsbeschränkung des IStGH durch S/Res 1422 (2002) und S/Res 1487 (2003) Die beiden nächsten und im ihrem vermeintlichen Legislativcharakter oftmals verkannten Beispiele für gesetzgeberisches Einschreiten des Sicherheitsrats sind die auf Betreiben der USA verabschiedeten Sicherheitsratsresolutionen S/Res

271

Tomuschat (Fn. 10), 344. ICTY, Prosecutor v. Dusˇko Tadic´ a/k/a „Dule“, Rs. IT-94-1-AR72, Urteil vom 2. Oktober 1995 (Decision on the Defence Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction), §§ 41–47. 272

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1422 (2002)273 und S/Res 1487 (2003)274. Diese stellten im Einklang mit Art. 16 IStGH-Statut275 alle Angehörigen von UN oder UN-autorisierten Friedenseinsätzen, deren Heimatstaaten nicht Vertragsparteien des Römischen Statuts waren, für die jeweilige Dauer von zwölf Monaten von Ermittlungen oder einer Strafverfolgungen seitens des IStGH frei (siehe Op. 1 S/Res 1422 (2002), Op. 1 S/Res 1487 (2001)). Diese Regelung wurde in Op. 3 S/Res 1422 (2002) und Op. 3 S/Res 1487 (2003) durch die an die Mitgliedstaaten adressierte Aufforderung flankiert, sich jeglicher Handlungen zu enthalten, die dieser Strafverfolgungsausnahme und ihren internationalen Verpflichtungen zuwider liefen. Parallel zu ihrem Vorstoß im Sicherheitsrat schlossen die USA zudem auf Grundlage von Art. 98 IStGH-Statut sowohl mit Vertragsstaaten als auch mit Nichtvertragsstaaten des Statuts eine Reihe bilateraler Verträge, die der wechselseitigen Verhinderung von Auslieferungen eigener Staatsangehöriger an den Gerichtshof dienen sollten.276 Den aktuellen Anlass für S/Res 1422 (2002) bildete die im Mai 2002 und damit unmittelbar zum Zeitpunkt der geplanten Erneuerung des Mandats der UN Transitional Administration in East Timor (UNTAET) erfolgte Ankündigung der US-Regierung, die Erneuerung aller Sicherheitsratsmandate für UN-Peacekeeping-Missionen zu blockieren, sollte der Rat keiner Immunitätsregelung für alle an solchen Einsätzen beteiligten US-Streitkräfte zustimmen und damit die aus ihrer Sicht bestehende Gefahr einer politisierten Strafverfolgung277 durch

273 S/Res 1422 (2002) betreffend die Jurisdiktionsbeschränkung für den IStGH vom 12. Juli 2002, UN Dok. S/Res/1422 (2002). Zu S/Res 1422 (2002) im allgemeinen siehe Robert Cryer/Nigel D. White, The Security Council and the International Criminal Court: Who’s Feeling Threatened?, IPYIPO 8 (2002), 143–170; Heselhaus (Fn. 258), 907–940; Carsten Stahn, The Ambiguities of Security Council Resolution 1422 (2002), EJIL 14 (2003), 85–104; Andreas Zimmermann, „Acting under chapter VII (. . .)“ – Resolution 1422 and Possible Limits of the Powers of the Security Council, in: Jochen Abr. Frowein/Klaus Scharioth/Ingo Winkelmann/Rüdiger Wolfrum (Hrsg.), Verhandeln für den Frieden/Negotiating for Peace – Liber Amicorum Tono Eitel, 2003, 253–278; Aly Mokhtar, The fine art of arm-twisting: The US, Resolution 1422 and Security Council deferral power under the Rome Statute, ICLR 3 (2003), 295–344. 274 S/Res 1487 (2003) betreffend die Jurisdiktionsbeschränkung für den IStGH vom 12. Juni 2003, UN Dok. S/Res/1487 (2003). 275 Nach Art. 16 IStGH-Statut sollen für „einen Zeitraum von 12 Monaten keine Ermittlungen und keine Strafverfolgung aufgrund dieses Statuts eingeleitet oder fortgeführt werden“, wenn „der Sicherheitsrat in einer nach Kapitel VII der Charta der Vereinten Nationen angenommenen Resolution ein entsprechendes Ersuchen an den Gerichtshof“ richtet, was „vom Sicherheitsrat unter denselben Bedingungen erneuert werden“ kann. 276 Schröder (Fn. 182), Rn. 46, 605–606; Andreas Zimmermann/Holger Scheel, Zwischen Konfrontation und Kooperation. Die Vereinigten Staaten und der Internationale Strafgerichtshof, VN 50 (2002), 137–144, 143. 277 Siehe hierzu David Scheffer, The United States and the International Criminal Court, AJIL 93 (1999), 12–22, 19.

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den Internationalen Strafgerichtshof bannen.278 Diese Drohung eskalierte am 30. Juni 2002 in einer intensiven Konfrontation im Sicherheitsrat, als die USamerikanische Delegation die Erneuerung des Mandates für die PeacekeepingMission in Bosnien und Herzegowina (UNMIBH) mit einem Veto bedachte und drohte, sich aus allen Friedensmissionen der Vereinten Nationen zurückzuziehen, sollte ihre Forderung nach einer IStGH-Strafverfolgungsbeschränkung nicht erfüllt werden.279 Trotz deutlicher Ablehnung der US-Forderung seitens vieler Staaten im Rahmen einer eigens einberufenen Sondersitzung zum Thema und anlässlich der letzten Treffen der IStGH-Vorbereitungskommission im Hauptquartier der Vereinten Nationen Mitte 2002 wurde S/Res 1422 (2002) am 12. Juli 2002 vom Sicherheitsrat einstimmig verabschiedet.280 Dieses ermöglichte die ununterbrochene Weiterführung der UN-Mission in Bosnien-Herzegowina und löste zunächst die unmittelbare Zwangslage auf, in die die USA die Friedensmissionen der Vereinten Nationen gebracht hatten. Am 12. Juni 2003 wurde die Strafverfolgungsbeschränkung des S/Res 1422 (2002) mit S/Res 1487 (2003) schließlich um weitere 12 Monate verlängert. Dabei war auffällig, dass diese Resolution nicht wie ihre Vorgängerresolution einstimmig, sondern mit lediglich 12 Ja-Stimmen vom Sicherheitsrat verabschiedet wurde, während sich mit Frankreich als ständigem Sicherheitsratsmitglied sowie Deutschland und Syrien als nichtständigen Mitgliedern drei Staaten ihrer Stimme enthielten.281 Am 19. Mai 2004 forderten die USA den Sicherheitsrat auf, S/Res 1487 (2003) binnen 48 Stunden zu erneuern. Die Abstimmung wurde aufgrund fehlenden Rückhalts im Sicherheitsrat vertagt, wobei die immer deutlicher zutage tretenden Verfehlungen der USStreitkräfte in Abu Ghraib/Irak für die ablehnende Haltung der anderen Sicherheitsratsmitglieder zumindest mitursächlich gewesen sein dürften.282 Bis zum heutigen Tage ist es nicht zu einer Erneuerung von S/Res 1487 (2003) gekommen. Sowohl S/Res 1422 (2002) wie auch S/Res 1487 (2003) wurden unter Kapitel VII der UN-Charta verabschiedet. Damit besteht im Grundsatz die Möglichkeit, dass beide Resolutionen als solche legislativen Charakters zu qualifizieren sind. Zweifel diesbezüglich kommen jedoch zum einen im Hinblick auf die dafür erforderliche abstrakte und zugleich generelle Prägung der Resolutionen auf. Zum anderen erscheint es darüber hinaus fraglich, inwieweit die Resolutionen die für einen Gesetzgebungsakt erforderliche Bindungswirkung entfalten.

278 Neha Jain, A Separate Law for Peacekeepers: The Clash between the Security Council and the International Criminal Court, EJIL 16 (2005), 239–213, 240–242. 279 Schröder (Fn. 182), Rn. 46, 605. 280 Siehe hierzu UN Dok. S/PV.4568, ebenso später unter Teil 3 III. 281 Siehe hierzu UN Dok. S/PV.4772, ebenso später unter Teil 3 III. 282 Kerstin Pastujova, Was The United States Justified In Renewing Resolution 1487 In Light of Abu Ghraib Prison Abuse Scandal?, JICL 11 (2004), 195–216, 195 ff.

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1. Die Bindungswirkung von S/Res 1422 (2002) und S/Res 1487 (2003) Ausweislich ihrer Präambeln stützt der Sicherheitsrat sowohl S/Res 1422 (2002) wie auch S/Res 1487 (2003) auf Kapitel VII der UN-Charta. Obwohl die Resolutionen damit gem. Art. 25 i.V. m. Art. 39 UN-Charta grundsätzlich Bindungswirkung entfalten könnten, richtet der Sicherheitsrat in den Op. 1 der Resolutionen lediglich ein „Ersuchen“ an den IStGH, seine Strafverfolgung zu beschränken. Dieser Wortlaut entspricht zwar Art. 16 IStGH-Statut283 und stellt mehr als eine „Empfehlung“ („recommendation“) des Sicherheitsrats an den IStGH dar,284 entfaltet per se aber selbst im Rahmen des Kapitel VII UN-Charta keine Bindungswirkung für seine Adressaten. Insoweit ist Art. 25 UN-Charta eindeutig, der eine Befolgungspflicht lediglich für „Entscheidungen“ („decisions“) des Sicherheitsrats anordnet. Die Verpflichtung, das Ersuchen umzusetzen, folgt demnach nicht aus der Charta selbst, sondern allenfalls mittelbar aus Art. 16 IStGH, was aber hinsichtlich der vorliegenden Fragestellung nach dem vermeintlichen Legislativcharakter der Resolutionen an dieser Stelle dahinstehen kann.285 Dass S/Res 1422 (2002) und S/Res 1487 (2003) nicht unmittelbar den IStGH binden können, folgt zudem aus der UN-Charta selbst, die einzig Mitgliedstaaten in die Pflicht nimmt, nicht jedoch andere Internationale Organisationen oder Einheiten,286 die wie der IStGH nach Art. 4 Abs. 1 IStGH-Statut über eine eigene Rechtspersönlichkeit verfügen und als solche nicht ihre Vertragsparteien sind. In dieser Hinsicht kann etwa auf die Verpflichtungen aus Art. 39 u. 48 Abs. 2 UNCharta sowie die spezifische Ausgestaltung von Art. 103 UN-Charta verwiesen

283 Die Bindungswirkung anzweifelnd Bryan MacPherson, Authority of the Security Council to Exempt Peacekeepers from International Criminal Court Proceedings, ASIL insights, http://www.asil.org/insigh89.cfm (Zugriff zuletzt am 13. August 2007). Der gewählte Wortlaut von Art. 16 IStGH-Statut sollte ausweislich der travaux préparatoires des IStGH-Statuts nicht die rechtliche Bindungswirkung des erforderlichen Sicherheitsratsbeschlusses abschwächen, sondern fand nur aus Prestigegründen des Gerichtshofs in dieser Formulierung Einzug in das Statut. Der ursprüngliche Entwurf der USA schlug eine Kapitel VII-„Entscheidung“ des Sicherheitsrats vor, die lauten sollte, „that persons of or from contributing states (. . .) shall enjoy in the territory of all Member States other than the contributing State immunity from arrest, detention, and prosecution with respect to all acts arising out of the operations and that this immunity shall continue after termination of their participation in the operation for all such acts“. Dieser Vorschlag wurde von den Mitgliedstaaten des IStGH-Statuts abgelehnt, die auf einem an Art. 16 IGH-Statut angepassten Wortlaut bestanden, siehe Stahn (Fn. 272), 101; Morten Bergsmo/Jelena Pejic´, Article 16, in: Otto Triffterer (Hrsg.), Commentary on the Rome Statute of the International Criminal Court, 1999, Rn. 5 ff. 284 Jochen Abr. Frowein/Nico Krisch, Article 39, in: Bruno Simma (Hrsg.), The Charter of the United Nations. A Commentary, Vol. 1, 2002, Rn. 29 ff. 285 Zu Fragen der Rechtmäßigkeit unter Art. 16 StIGH-Statut siehe Stahn (Fn. 273), 102–103. 286 Brun-Otto Bryde, Article 48, in: Bruno Simma (Hrsg.), The Charter of the United Nations. A Commentary, Vol. 1, 2002, Rn. 10.

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werden.287 Wohl nicht zuletzt deshalb hat der Sicherheitsrat in den jeweiligen Op. 3 der Resolutionen zusätzlich die Mitgliedstaaten explizit in die Pflicht genommen und angeordnet, dass sie keine Maßnahmen ergreifen dürfen, die mit Op. 1 sowie ihren sonstigen internationalen Verpflichtungen unvereinbar sind.288 Da in den Op. 1 von S/Res 1422 (2002) und S/Res 1487 (2003) keine Pflichten der Mitgliedstaaten in ihrer Eigenschaft als Vertragsstaaten des IStGH-Statuts expressis verbis erwähnt werden, kann sich der fragliche Sicherheitsratsbeschluss inhaltlich lediglich auf die Erfüllung der in Art. 86 ff. IStGH-Statut festgeschriebenen Kooperationspflichten, wie etwa die Verpflichtung zur Festnahme und Überstellung von mutmaßlichen Straftätern, beziehen.289 Ist es den Staaten aber untersagt, den IStGH zu unterstützen, so ist es auch dem Gerichtshof unmöglich, eine effektive Strafverfolgung zu betreiben. Die fehlende explizite Verpflichtung des IStGH ist damit für die mit den Resolutionen angestrebte Jurisdiktionsbeschränkung von geringer praktischer Relevanz. Der Sicherheitsrat hat über den „Umweg“ der Verpflichtung der Mitgliedstaaten eine effektive Jurisdiktionsbeschränkung angeordnet, die umfassende Bindungswirkung entfaltet.290 2. Die generelle Jurisdiktionsbeschränkung Auf „Rechtsfolgenseite“ ordnen S/Res 1422 (2002) und S/Res 1487 (2003) eine Strafverfolgungsausnahme an. In ihren Genuss kommen nicht nur die USA als Einbringer der Resolution, sondern alle Nichtvertragsstaaten des IStGH-Statuts. Damit hat der Sicherheitsrat eine – wenn auch auf ein Jahr befristete – exante-Blankoimmunität gegenüber der Strafverfolgung durch den IStGH erteilt, die unabhängig von der Schwere der begangenen Taten greift.291 Dieses stellt ein Novum dar, wurden doch bis zur Verabschiedung von S/Res 1422 (2002) Immu287

Stahn (Fn. 270), 88 u. 102. Heselhaus (Fn. 258), 910. 289 Jörg Meißner, Das Gesetz zur Ausführung des Römischen Statuts des Internationalen Strafgerichtshofs, NJ 56 (2002), 347–350, 348 ff. 290 Diese nach Kapitel VII als bindend verabschiedete Entscheidung einer Jurisdiktionsbeschränkung geht gem. Art. 103 UN-Charta den Verpflichtungen aus dem Römischen Statut vor. Hieran ändert auch der insoweit von Art. 103 UN-Charta abweichende Wortlaut nichts, der nicht von „not consistent with the obligations under the Charter“, sondern vom Wortlaut wesentlich weiter von „inconsistent with their international obligations“ spricht, womit auch die Verpflichtungen aus dem IStGH-Statut erfasst sein könnten. Denn würde einer solchen Interpretation gefolgt, wäre der Einfluss der Resolutionen weit begrenzter und würde ihrem Einbringungszweck einer Immunitätsregelung diametral entgegenlaufen. Der nicht angeglichene Kompromisswortlaut dürfte folglich eher einem Redaktionsversehen als einer beabsichtigten Abweichung zuzuschreiben sein. Andere Ansicht aber Stahn (Fn. 269), 101, der mit Blick auf S/Res 1422 (2002) aus dem abweichenden Wortlaut schließt: „the effect of the compromise formula embodied in paragraph 3 of the resolution on parties to the Statute depends largely on its interpretations“. 291 Heselhaus (Fn. 258), 912. 288

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nitäten und Privilegien für Beteiligte an Friedensmissionen durch sogenannte „Status-of-Mission Agreements“ entlang den „UN Model Status of Forces Agreements for Peacekeeping Operations“ 292 zwischen den entsprechenden Territorialstaaten und den Vereinten Nationen ausgehandelt und definiert, nicht jedoch durch Kapitel VII-Resolutionen des Sicherheitsrats angeordnet.293 Mit Blick auf den Wortlaut der Resolutionen könnte zunächst angenommen werden, dass die Resolutionen die Immunitäten nur fallspezifisch zubilligen, da die Op. 1 eine konkrete Verfehlung eines aktuellen oder ehemaligen Angehörigen einer Friedensmission („if a case arises“, „beim Eintreten eines Falles“) in Bezug nehmen. Jedoch wird die Immunitätsgewährung seitens der Resolutionen nicht von einem erneuten Ersuchen an den Sicherheitsrat abhängig gemacht. Vielmehr greift die Strafverfolgungsausnahme unkonditionell und allgemein für alle Taten, die einen gewissen Konnex zur entsprechenden Mission aufweisen.294 Die Immunitätsgewährungen sind damit generell gehalten. Hieran ändert auch die Tatsache nichts, dass der Anwendungszeitraum der Resolutionen jeweils auf einen Einjahreszeitraum begrenzt wurde. Denn dieses lässt den Regelungscharakter der S/Res 1422 (2002) und S/Res 1487 (2003) als solchen unberührt. Insoweit besteht kein Unterschied zu einer nachträglichen Aufhebung einer ursprünglich unbefristeten Regelung durch den Sicherheitsrat, die ebenso wenig ex tunc zu einer anderen Bewertung des Charakters der betreffenden Maßnahme zwingt. Ob die generell gehaltene Immunitätsregelung mit Art. 16 IStGH-Statut vereinbar war, kann an dieser Stelle dahinstehen.295 Viel spricht jedoch dafür, dass der genannte Artikel dem Sicherheitsrat nur die Möglichkeit verschaffen sollte, in Ausnahmesituationen den Aspekt der Friedenssicherung über den der Gerechtigkeit durch Strafverfolgung zu stellen.296

292 Siehe Model Status-of-Forces Agreement for Peace-Keeping Operations, Report of the Secretary-General, 9. Oktober 1990, UN Dok. A/45/594 (1990), dt. Übersetzung unter http://www.un.org/depts/german/gv-sonst/a-45-594.pdf (Zugriff zuletzt am 13. Januar 2013), § 47 lit. b: „Ist die Regierung der Auffassung, dass ein Mitglied des Friedenssicherungseinsatzes der Vereinten Nationen eine strafbare Handlung begangen hat, so unterrichtet sie umgehend den Sonderbeauftragten/Kommandeur und legt diesem alle ihr zur Verfügung stehenden Beweismittel vor. Vorbehaltlich des Absatzes 24 gilt: (. . .) b) Militärische Mitglieder des militärischen Anteils des Friedenssicherungseinsatzes der Vereinten Nationen unterliegen in Bezug auf alle von ihnen in [Gastland/Hoheitsgebiet] begangenen strafbaren Handlungen der ausschließlichen Gerichtsbarkeit des Teilnehmerstaats, dessen Staatsangehörige sie sind“. 293 Jain (Fn. 278), 245; Michael Bothe/Thomas Dörschel, The UN Peacekeeping Experience, in: Dieter Fleck (Hrsg.), The Handbook of the Law of Visiting Forces, 2001, 487–506, 491–492. 294 Siehe Heselhaus (Fn. 258), 912. 295 Zimmermann (Fn. 273), 266–271. 296 Zimmermann/Scheel (Fn. 276), 142; Zsuzsanna Dee-Racsmany, The ICC, Peacekeepers and Resolution 1422: Will the Court Defer to the Council?, NILR 49 (2002), 353–388, 362.

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3. Eine abstrakte Bedrohung des Friedens als Anlass für S/Res 1422 (2002) und S/Res 1487 (2003)? Wie bereits festgestellt, wurden sowohl S/Res 1422 (2002) wie auch S/Res 1487 (2003) unter Kapitel VII UN-Charta verabschiedet. Dabei unterließ es der Sicherheitsrat in beiden Fällen, expressis verbis zu erläutern, worin genau die von Art. 39 UN-Charta vorausgesetzte Bedrohung des Weltfriedens bzw. der internationalen Sicherheit hinsichtlich einer Beteiligung an allen aktuellen von der UN etablierten oder autorisierten Einsätzen bestand. Auch wenn der Sicherheitsrat zumindest nicht so weit gegangen ist, die drohende strafrechtliche Ahndung von Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit oder Kriegsverbrechen seitens des IStGH per se als Bedrohung des Weltfriedens zu qualifizieren,297 wirft dieses Vorgehen erhebliche Fragen auf und kann weder mit Verweis auf das zunehmend weite Verständnis des Sicherheitsrats von den Eingriffsvoraussetzungen unter Art. 39 UN-Charta298 noch mit Blick auf die Präliminarparagraphen der S/Res 1422 (2002) und S/Res 1487 (2003) zufriedenstellend erklärt werden. So wird in den Pp. 3 zunächst nur festgestellt, dass nicht alle Staaten Vertragsstaaten des IStGH-Statuts sind. Dem folgt die Erklärung, dass es den Nichtvertragsstaaten durch die Resolutionen erleichtert werden soll („to facilitate“), an durch den Sicherheitsrat etablierten oder autorisierten UN-Einsätzen teilzunehmen (Pp. 6 u. 7 S/Res 1422 (2002) und S/Res 1487 (2003)), wobei hinter der Aufnahme dieses Passus in den jeweiligen Resolutionstext die nicht ganz unbegründete Sorge gestanden haben dürfte, dass Nichtvertragsstaaten wie die USA aus Furcht vor einer politisierten Strafverfolgung ihres an Friedensmissionen beteiligten Personals durch den IStGH (Art. 12 IStGH-Statut) eine Kontingentstellung für solche UN-Einsätze verweigern könnten und damit eine effektive Friedenskonsolidierung verzögert oder unmöglich gemacht würde.299 Eine Spezi-

297

Stahn (Fn. 273), 86–87. Siehe hierzu später unter Teil 3 II. 299 Zum Zeitpunkt der Verabschiedung von S/Res 1422 (2002) am 12. Juli 2002 existierten folgende fünfzehn Friedensmissionen der Vereinten Nationen: United Nations Truce Supervision Organization (UNTSO, Naher Osten); United Nations Military Observer Group in India and Pakistan (UNMOGIP); United Nations Mission in Bosnia and Herzegovina (UNMIBH); United Nations Peacekeeping Force in Cyprus (UNFICYP); United Nations Disengagement Observer Force (UNDOF, Golanhöhen Israel/Syrien); United Nations Interim Force in Lebanon (UNIFIL); United Nations Iraq-Kuwait Observation Mission (UNIKOM); United Nations Mission for the Referendum in Western Sahara (MINURSO); United Nations Observer Mission in Georgia (UNOMIG); United Nations Mission of Observers in Prevlaka (UNMOP, Kroatien/Jugoslawien); United Nations Interim Administration Mission in Kosovo (UNMIK); United Nations Mission in Sierra Leone (UNAMSIL); United Nations Mission in Ethiopia and Eritrea (UNMEE); United Nations Mission in Democratic Republic of Congo (MONUC) und United Nations Mission of Support in East Timor (UNMISET). Die USA stellten dabei Kontingente im Rahmen von UNMIBH, UNIKOM, UNTSO, UNOMIG, UNMISET, UNMEE und MINURSO. 298

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fizierung, welche UN-Einsätze von der durch die Resolutionen angeordneten Jurisdiktionsbeschränkung erfasst werden sollten, enthalten die Regelwerke jedoch nicht. Fraglich erscheint in diesem Zusammenhang im Besonderen, ob auch zukünftige, noch zu beschließende UN-Einsätze in den Anwendungsbereich der Resolutionen fallen. Eine wichtige Einschränkung nehmen die Regelwerke insoweit selbst vor, indem sie in ihren Op. 1 die Jurisdiktionsbeschränkung auf ein Jahr befristen und damit vom ursprünglichen Resolutionsentwurf 1422 (2002) der USA abweichen, der eine unbefristete Immunitätsgewährung bis zur Aufhebung durch den entsprechenden Kontingentstellerstaat selbst oder den Sicherheitsrat vorsah.300 Ob aber auch Friedensmissionen, die zwar nach Verabschiedung von S/Res 1422 (2002) bzw. S/Res 1487 (2003), jedoch binnen der Jahresfrist von ihrem Anwendungsbereich erfasst werden, geht zumindest aus dem Wortlaut nicht eindeutig hervor. Denn die dort verwendeten Begriffe „eingerichtet“ oder „genehmigt“ („established and authorized“) deuten nicht zwangsläufig auf das Erfordernis einer Etablierung und Autorisierung der entsprechenden Einsätze vor Verabschiedung der Resolutionen hin. Würden sich die Resolutionen zudem nur auf den status quo beziehen, liefen die USA als Einbringerstaat bei Neuschaffung einer Mission Gefahr, die erforderlichen Mehrheiten im Sicherheitsrat für eine Immunitätsregelung zu verfehlen bzw. sich mit dem Veto eines ständigen Sicherheitsratsmitglieds konfrontiert zu sehen. Diese Situation würde die Schaffung neuer schlagkräftiger Missionen zumindest erheblich erschweren, wenn nicht gar blockieren, könnten sich doch die USA oder andere Sicherheitsratsmitglieder aufgrund vermeintlich fehlender Immunitätsregelungen gezwungen sehen, gegen 300 Der US-Resolutionsentwurf vom 19. Juni 2002 (ICC update, Assembly of States Parties Special Edition and Citation, September 2002, http://www.iccnow.org/docu ments/iccupdateASPedition200208.pdf (Zugriff am 13. Dezember 2009)) sah eine Immunität als Regelfall vor, zu deren Aufhebung es nur durch den Sicherheitsrat oder den sich am Einsatz beteiligenden Staaten hätte kommen können. Der Vorschlag las sich wie folgt: „The Security Council (. . .) Acting under Chapter VII of the Charter 1. Decides that Member States contributing personnel participating in operations established or authorized by the UN Security Council to promote the pacific settlement of disputes or to maintain or restore international peace and security shall have the responsibility to investigate crimes with respect to which they have jurisdiction and, as appropriate, prosecute offences alleged to have been committed by their nationals in connection with the operations; 2. Decides that persons of or from contributing states acting in connection with such operations shall enjoy in the territory of all Member States other than the contributing State immunity from arrest, detention, and prosecution with respect to all acts arising out of the operation and that this immunity shall continue after termination of their participation in the operations for all such acts; 3. Decides that the contributing state may waive such immunity whenever and to the extent that, in its judgment, the interests of justice will be served; 4. Decides further that in the absence of a waiver by the contributing state, the Security Council shall have the exclusive authority to waive the immunity in the interests of justice (. . .)“. Eine spätere Fassung des Resolutionsentwurfs vom 3. Juli 2002 sah vor, dass „the request not to commence or proceed with investigations or prosecutions as set forth in paragraph 1 shall be renewed and extended during successive twelve-month periods thereafter unless the Security Council decides otherwise“.

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eine Friedensmission zu stimmen.301 Gegen eine Beschränkung spricht zudem die Tatsache, dass S/Res 1422 (2002) und S/Res 1487 (2003) abweichend vom US-amerikanischen Resolutionsentwurf vom 19. Juni 2002 nicht mehr nur von „Operationen, die vom Sicherheitsrat eingerichtet oder autorisiert worden sind“, sprechen, sondern allgemeiner von „Einsätzen, die von den Vereinten Nationen eingerichtet oder genehmigt“ werden. Hierdurch erscheint es möglich, dass auch von der Generalversammlung im Rahmen der „Uniting for Peace“-Praxis autorisierte Einsätze von den Resolutionen erfasst werden.302 Da solche aber derzeit nicht eingerichtet sind, stärkt dieses die Annahme, dass sich die Regelwerke ebenso auf zukünftige, binnen der Jahresfrist verabschiedete UN-Einsätze beziehen.303 Gegen eine solche Auslegung der Resolutionen spricht jedoch zunächst die spezifische Ausgestaltung der Präliminarparagraphen (Pp.) 6 der Resolutionen, die auf Einsätze Bezug nehmen, die „eingerichtet“ oder „genehmigt“ sind, folglich bereits existieren und im Wege der systematischen Interpretation zum inhaltlichen Verständnis der Pp. 1 heranzuziehen sind. Darüber hinaus hätte der Sicherheitsrat bei Zugrundelegung dieser unbegrenzten Anwendungsauslegung zwar eine eindeutige Entscheidung zugunsten der Friedenssicherung, jedoch nachhaltig zulasten einer effektiven Strafverfolgung und damit Friedenskonsolidierung getroffen, ohne die Parameter der konkreten Gefahr für den Frieden bzw. die Fortführung etwaiger Missionen zu kennen oder überhaupt abschätzen zu können. Im äußersten Fall würde dadurch eine ggf. ausgesprochene Immunität und damit der Verzicht auf materielle Gerechtigkeit auch für einen unbedeutenden Kontingentsteller greifen, der zugleich Nichtvertragsstaat des IStGH-Statuts ist, wäre das fragliche Verbrechen auch noch so schwer.304 Dieses käme einer offenen Konterkarierung der Zielsetzung und des Auftrags des IStGH gleich, der darin besteht, die Straflosigkeit der Täter schwerster Verbrechen, welche die Internationale Gemeinschaft als Ganzes berühren und den Frieden und die Sicherheit und das Wohl der Welt bedrohen, zu verhindern (vgl. Pp. 3–5 IStGH-Statut). Die Funktionsfähigkeit und Effektivität des Gerichtshofs aber sollte angesichts seiner Zielsetzung im ureigensten Interesse des Sicherheitsrats liegen. Es ist deshalb davon auszugehen, dass von der Regelung lediglich diejenigen Einsätze erfasst werden sollten, die bereits vor der Verabschiedung von S/Res 1422 (2002) bzw. S/Res 1487 (2003) etabliert bzw. autorisiert wurden. Eine weitere Einschränkung im Hinblick auf die von den Resolutionen erfassten Friedensmissionen könnte sich indirekt aus dem Anwendungsbereich der Art. 39 ff. UN-Charta selbst ergeben. So ist fraglich, ob die Jurisdiktionsbe301 302 303 304

Heselhaus (Fn. 258), 914. Siehe Zimmermann/Scheel (Fn. 276), 142. Heselhaus (Fn. 258), Fn. 35, 914. Ebd., 915.

C. Die völkerrechtliche Sekundärgesetzgebung des Sicherheitsrats

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schränkung aus S/Res 1422 (2002) und S/Res 1487 (2003) nicht nur anlassbezogen im Hinblick auf von Kapitel VII UN-Charta gestützte friedensschaffende Blauhelmeinsätze, sondern darüber hinaus auf friedenssichernde Maßnahmen wie Beobachter- und Überwachungsmissionen oder UN-Operationen zur Sicherung der öffentlichen Ordnung respektive zum Aufbau von Verwaltungsstrukturen Anwendung findet. Diese werden in der Regel auf Grundlage einer einverständlichen Regelung mit den Konfliktparteien aufgestellt305 oder gehen als implied powers-Maßnahme auf einen Beschluss des Sicherheitsrats zurück, der nicht explizit auf Kapitel VII UN-Charta Bezug nimmt.306 Gegen eine Ausweitung des Anwendungsbereichs auf friedenssichernde Maßnahmen spricht zunächst bereits der in den Pp. 6 von S/Res 1422 (2002) und S/Res 1487 (2003) verwendete und mit Art. 39 UN-Charta identische Wortlaut „zum Zwecke der Wahrung oder Wiederherstellung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit“ („to maintain or restore international peace and security“). Auch erscheint im Kontext des Wortlauts fraglich, wie der Gebrauch der Adjektive „eingerichtet“ oder „genehmigt“ in Op. 1 mit der Errichtung von friedenssichernden Missionen durch gleichgeordnete Vereinbarung zwischen dem betreffenden Konfliktstaat und der missionsverantwortlichen Einheit in Einklang zu bringen wäre. Zudem deutet die ausdrückliche Bezugnahme auf Art. 16 IStGH-Statut in den Op. 1 von S/Res 1422 (2002) und S/Res 1487 (2003) auf eine Beschränkung des Anwendungsbereichs auf Blauhelmeinsätze hin. Denn Art. 16 IStGH-Statut verlangt eine „nach Kapitel VII der UN-Charta angenommene Resolution“, mithin eine, die auf Grundlage einer nach Art. 39 UN-Charta zumindest friedensbedrohenden Situation verabschiedet wurde.307 Schließlich sprechen auch die travaux préparatoires gegen eine Einbeziehung von friedenssichernden Maßnahmen, wurde doch der von den USA am 19. Juni 2002 vorgeschlagene ursprüngliche Textzusatz „operations (. . .) to promote the pacific settlements of disputes“ ersatzlos gestrichen bzw. nicht wie der zweite Satzteil „to maintain or restore international peace and security“ in die Pp. aufgenommen.308 Es ist deshalb davon auszugehen, dass Einsätze unterhalb der Eintrittsschwelle des Art. 39 UN-Charta nicht von beiden Resolutionen erfasst werden. Die Einsätze, auf die sich die Jurisdiktionsbeschränkung bezieht, sind damit individualisierbar, auch wenn nicht der Weg gewählt wurde, für jeden einzelnen Einsatz eine Immunitätsregelung anzuordnen. Die Immunitätsregelungen in S/Res 1422 (2002) und S/Res 1487 (2003) erfüllen folglich nicht die Voraussetzungen, die an einen echten Sekundärgesetzgebungsakt zu stellen sind, nämlich inter alia abstrakten Charakters zu sein. 305

Herdegen (Fn. 146), Rn. 28 ff., 328 ff. IGH, Certain Expenses of the United Nations (Article 17, paragraph 2, of the Charter), Gutachten vom 20. Juli 1962, ICJ Rep. 1962, 168. 307 Heselhaus (Fn. 258), 915–916. 308 Zum Textvorschlag der USA siehe Fn. 300 zuvor. 306

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Teil 2: Gesetzgebung auf völkerrechtlicher Ebene

IV. Zwischenergebnis Bis zur Verabschiedung von S/Res 1373 (2001) hat der Sicherheitsrat im Rahmen von Kapitel VII UN-Charta ausschließlich Zwangsmaßnahmen verabschiedet, die nicht für eine unbestimmte Anzahl hypothetischer Fälle Geltung beanspruchten, sondern lediglich für eine konkrete bzw. konkretisierbare Anzahl. Selbst wenn sie daher auf Rechtsfolgenseite generelle, allgemeinverbindliche Regelungen anordnen, sind sie lediglich konkret-generellen, nicht aber abstrakt-generellen Charakters. Eine Einordnung als Gesetzgebungsakte kann damit nicht erfolgen.

D. Die Gesetzgebung durch UN-Sonderorganisationen Spricht man über Gesetzgebung auf internationaler Ebene, darf zu ihrer Veranschaulichung und Abgrenzung zur Rechtsetzung durch den Sicherheitsrat ein Exkurs zu denjenigen Internationalen Organisationen nicht fehlen, die expressis verbis mit der Kompetenz zur Gesetzgebung oder Normsetzung im Außenverhältnis ausgestattet wurden. Bei den durch ihre Gründungsverträge mit Sekundärrechtsetzungskompetenzen ausgestatteten universellen Internationalen Organisationen ist auffällig, dass diese de facto regelmäßig den Status von Sonderorganisationen der Vereinten Nationen inne haben (vgl. Art. 57 u. 63 UN-Charta), auch wenn dieses de iure weder Voraussetzung noch Folge des anderen ist.309 Derzeit besitzen fünfzehn Internationale Organisationen den Status einer Sonderorganisation der Vereinten Nationen,310 wovon zehn durch ihre jeweilige Satzung mit der Rechtsmacht ausgestattet wurden, sekundäres Außenrecht zu schaffen. Ein einheitlicher Rechtsetzungsmechanismus existiert insoweit jedoch nicht. Dennoch lassen sich die Rechtsetzungsaktivitäten Internationaler Organisationen in insgesamt vier Modelle unterteilen, die im Folgenden vorgestellt werden sollen. Als solche sind das Verfahren der stillschweigenden Zustimmung (sog. 309

Vgl. Aston (Fn. 13), 125. Als solche sind zu nennen: Die International Labour Organization (ILO), die Food and Agriculture Organization (FAO), die United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO), die World Health Organization (WHO), die World Bank Group (bestehend aus der International Bank for Reconstruction and Development (IBRD), International Development Association (IDA), International Finance Corporation (IFC), Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA), International Centre for Settlement of Investment Disputes (ICSID)), der International Monetary Fund (IMF), die International Civil Aviation Organization (ICAO), die International Maritime Organization (IMO), die International Telecommunication Union (ITU), die Universal Postal Union (UPU), die World Maritime Organization (WMO), die World Intellectual Property Organization (WIPO), der International Fund for Agricultural Development (IFAD), die United Nations Industrial Development Organization (UNIDO) und die United Nations World Tourism Organization (UNWTO), vgl. Informationszentrum der Vereinten Nationen in Bonn, http://www.unric.org/html/german/organe 2008.pdf (Zugriff am 28. Dezember 2009). 310

D. Die Gesetzgebung durch UN-Sonderorganisationen

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„Opting-out“), das Verfahren der ausdrücklichen Zustimmung (sog. „Contracting-in“) sowie die Rechtsetzung durch Verweisung zu nennen, ferner die unmittelbar verbindliche Außenrechtsetzung. Inwieweit die in diesen Verfahren verabschiedeten Rechtssätze unmittelbare Bindungswirkung im Außenverhältnis entfalten, hängt von der spezifischen Ausgestaltung der jeweiligen primärrechtlichen Verfassung der Organisation ab.311 Mit diesen Arten der Rechtsetzung im institutionalisierten Rahmen Internationaler Organisationen befasste sich als Erster wohl Krzysztof Skubiszewski.312 Unlängst hat sich Daniel Jurij Aston ausführlich in begrifflicher und inhaltlicher Hinsicht mit der Sekundärgesetzgebung Internationaler Organisationen auseinandergesetzt. Seine Ausführungen erweisen sich für die vorliegende Untersuchung als äußerst hilfreich.313

I. Der Erlass von Rechtsetzungsakten unter Widerrufsvorbehalt („Opting-out“) Die Rechtsetzung unter Widerrufsvorbehalt ähnelt in ihrer Grundstruktur und Reichweite auf den ersten Blick der Rechtsetzung durch den Sicherheitsrat. Auch sie kann zu einer unmittelbaren Rechtsbindung der Mitgliedstaaten an durch Mehrheitsentscheid gesetztes Außenrecht einer Internationalen Organisation führen, und zwar dann, wenn eine Vertragsänderung im Grundsatz für alle Mitglieder binnen einer bestimmten Frist in Kraft tritt, weil ein zuvor festgelegtes Quorum dem nicht widersprochen hat.314 Gleichwohl besteht die Besonderheit, dass jeder Staat unter bestimmten, in der Regel im jeweiligen Primärrecht verankerten Bedingungen die Bindungswirkung für sich im Wege eines organisationsinternen Notifizierungsverfahrens durch sog. „Opting-out“ ausschließen kann.315 Hierdurch wird ein weicher Ausgleich zwischen schneller Normgenese und staatlicher Souveränität ermöglicht. Da im sog. „Opting-out“-Verfahren eine ausdrückliche Zustimmung der Mitgliedstaaten für die Rechtsverbindlichkeit des gewollten Außenrechts nicht erforderlich ist, bringt es eine erhebliche Beschleunigung der Rechtsetzung mit sich. Es findet deshalb vor allem im Bereich technischer Vorschriften Anwendung, wo das Bedürfnis nach fortschreitender Standardisierung und Harmonisierung sowie einer schnellen Anpassung an sich stetig ändernde Realitäten groß ist.316 311

Skubiszewski (Fn. 18), 366. Skubiszewski (Fn. 128), 198–274. 313 Aston (Fn. 13), 125–166. Allgemein zur Sekundärgesetzgebung Internationaler Organisationen siehe auch Ignaz Seidl-Hohenveldern, International Economic Law, RdC 198 (1986), 9–264, 105–119; Tomuschat (Fn. 18), 347–352. 314 Skubiszewski (Fn. 18), 369. 315 Kay Hailbronner, International Civil Aviation Organization, in: Rudolf Bernhardt (Hrsg.), EPIL 2 (1995), 1070–1074, 1072. 316 Aston (Fn. 13), 169. 312

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Teil 2: Gesetzgebung auf völkerrechtlicher Ebene

Neben der ICAO317 und der WHO318 wird sowohl der ITU319 als auch der WMO320 durch ihren jeweiligen Gründungsvertrag die Möglichkeit einer Rechtsetzung unter Widerrufsvorbehalt eröffnet. Auch die IMO bedient sich seit den 1970er Jahren zur Änderung technischer Konventionen und ihrer Anhänge oftmals dieser Rechtsetzungstechnik, ohne dass eine solche in ihrem Statut vorgesehen wäre.321 Dabei fällt auf, dass im Rahmen des „Opting-out“-Verfahrens staatliches Schweigen oftmals als Annahme des jeweiligen Rechtssatzes gewertet wird, was ansonsten im völkerrechtlichen Bereich eher die Ausnahme darstellt (vgl. z. B. Art. 20 Abs. 5 WVRK betreffend die stillschweigende Annahme von Vorbehalten zu völkerrechtlichen Verträgen).322 Deshalb gehen Stimmen in der Literatur auch davon aus, dass es sich bei den so erlassenen Rechtsakten im Grunde um völkerrechtliche Verträge handelt, deren Abschluss lediglich in einem besonderen Verfahren erfolgt.323 Diese Ansicht übersieht jedoch, dass dem fraglichen Prozess ein vertragliches Element gerade nicht immanent ist.324 Denn während bei einem völkerrechtlichen Vertrag die Zustimmung beider Vertragspartner konstitutiv für seine Rechtsverbindlichkeit wirkt, ist dieses bei einer im Rahmen des „Opting-out“-Verfahrens gesetzten Außenrechtsnorm, welche der betreffenden Organisation als Normemittent unmittelbar zuzurechnen ist,325 ge317 Siehe Art. 13 lit. l i.V. m. Art. 38 ICAO-Abkommen (Convention on International Civil Aviation (Chicago-Convention) vom 7. Dezember 1944, in Kraft seit dem 4. April 1947, UNTS 15 (1948), 195) betreffend Rechtsakte des ICAO-Rates. 318 Siehe Art. 19 i.V. m. Art. 22 WHO-Verfassung (Constitution of the World Health Organization vom 22. Juli 1946, in Kraft getreten am 22. Juli 1946, UNTS 14 (1948), 185) betreffend Rechtsakte der WHO-Vollversammlung. 319 Siehe Art. 13 Abs. 3-penter), 4 und 5-bis) i.V. m. Art. 25 ITU-Verfassung (Constitution of the International Telecommunication Union vom 22. Dezember 1992, in Kraft seit dem 1. Juli 1994, UNTS 2133 (2003), 313) betreffend Anpassungsakte der Vollzugsordnung für internationale Fernmeldedienste sowie Art. 13 Abs. 1 ITU-Verfassung für den Funkdienst durch die weltweite Funkkonferenz. Ebenso hierzu Jens Hinricher, The Law-Making of the International Telecommunication Union (ITU) – Providing a New Source of Law?, ZaöRV 64 (2004), 489–501. 320 Siehe Art. 7 lit. d i.V. m. Art. 8 lit. b WMO-Übereinkommen (Convention of the Meteorological Organization vom 11. Oktober 1947, in Kraft getreten 23. März 1950, UNTS 77 (1950–51), 143) betreffend Rechtsakte des WMO-Kongresses. 321 Der Entscheidung zur Anwendung des Rechtsetzungsverfahrens lag eine vergleichende Studie zugrunde, die vom IMO-Rat im Oktober 1969 in Auftrag gegeben wurde. Diese gelangte zu dem Ergebnis, dass das von der ICAO, WHO, WMO und ITU angewendete Verfahren die effizientere, zeitnähere und kontinuierliche Vertragsanpassung gewährleistet (vgl. IMO, IMO 1948–1998: a process of change, 8. September 1998, http://www.imo.org/KnowledgeCentre/ReferencesAndArchives/FocusOnIMO (Archives)/Documents/Focus%20on%20IMO%20-%20IMO%201948-1998,%20a%20 process%20of%20change%20(September %201998).pdf (Zugriff zuletzt am 11. Januar 2013), 8). 322 Aston (Fn. 13), 169. 323 Vgl. Huber (Fn. 114), 28–29. 324 Detter (Fn. 177), 228. 325 Verdross/Simma (Fn. 149), § 629, Fn. 14; Skubiszewski (Fn. 128), 201.

D. Die Gesetzgebung durch UN-Sonderorganisationen

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rade nicht der Fall.326 Vielmehr beseitigt dort das Schweigen bzw. die Nichtzustimmung ex nunc lediglich die bereits zuvor eingetretene Bindungswirkung. Das Verfahren des „Opting-out“ markiert damit den Übergang vom konsensualen Völkerrecht zu unilateraler Gesetzgebung auf völkerrechtlicher Ebene.327 Fraglich ist jedoch, wie die Tatsache zu bewerten ist, dass ein Staat – anders als bei der unilateralen Gesetzgebung durch den UN-Sicherheitsrat (vgl. Art. 25 i.V. m. Art. 39 ff. UN-Charta) – de iure jederzeit, auch wenn er sich de facto aus politischen Gründen hieran gehindert sehen mag, die Rechtsverbindlichkeit der so gesetzten Rechtsakte für sich ausschließen kann. Legt man die hier herausgearbeitete Definition eines Sekundärgesetzgebungsaktes zugrunde, so erscheint der Gesetzgebungstatbestand zunächst erfüllt, handelt es sich doch bei den so verabschiedeten Rechtssätzen in der Regel um abstrakt-generelle Regelungen mit Bindungswirkung.328 Das Element der Rechtsverbindlichkeit ist jedoch nur temporär bis zum „Loslösungsakt“ erfüllt, der vom staatlichen Willen und damit nicht von dem des Normemittenten getragen wird. Es handelt sich folglich um eine Art bedingter Rechtsverbindlichkeit. In der Literatur wird deshalb vorgeschlagen, in Abgrenzung zur „echten“ Sekundärgesetzgebung von „unechter“ Sekundärgesetzgebung zu sprechen,329 was den Besonderheiten des „Opting-out“-Verfahrens wohl am ehesten gerecht wird.

II. Der Erlass von Rechtsetzungsakten unter Zustimmungsvorbehalt („Contracting-in“) Das Verfahren der ausdrücklichen Zustimmung verläuft spiegelbildlich zu dem der stillschweigenden Zustimmung: Ein Rechtsakt entfaltet nur dann unmittelbare Bindungswirkung im Außenverhältnis, wenn ein Mitgliedstaat eine solche Wirkung für sich in einem gesonderten Akt akzeptiert hat oder sein Schweigen hierzu als Zustimmung zu werten ist.330 Das Verfahren des sog. „Contracting-in“ gewährt der mitgliedstaatlichen Souveränität damit umfassend Schutz. Dementsprechend ist es vor allem in den Gründungsverträgen Internationaler Organisationen mit politischer Zielsetzung anzutreffen.331 Durch das Erfordernis der ausdrücklichen Zustimmung ist das Verfahren jedoch in der Regel sehr zeitintensiv, da es sich unzweifelhaft als ungleich schwieriger darstellt, binnen unbestimmter 326

Aston (Fn. 13), 170 f. Helmut Vogler, Grundlagen und Strukturen der Vereinten Nationen, 2007, 50. 328 So Frederic L. Kirgis, Spezialized Law-Making Processes, in: Christopher C. Joyner (Hrsg.), The United Nations and International Law, 1997, 65–96, 75; Stephan Hobe, Der offene Verfassungsstaat zwischen Souveränität und Interdependenz, 1998, 296; Payandeh (Fn. 148), 330. 329 Aston (Fn. 13), 171–172. 330 Vgl. Art. 13 Abs. 1 i.V. m. Art. 13 Abs. 3-penter), 4, 5-bis) ITU-Verfassung. 331 Vgl. Aston (Fn. 13), 172. 327

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Teil 2: Gesetzgebung auf völkerrechtlicher Ebene

Frist das erforderliche Quorum für ein Gesetzesvorhaben zu erreichen, als einen Rechtsakt mit konstitutiver Wirkung im Rahmen des sog. „Opting-out“-Verfahrens zu erlassen, dessen Verbindlichkeit nur durch explizite Ablehnung beseitigt werden kann. Die Rechtsetzung im Rahmen des „Contracting-in“-Verfahrens ähnelt dem Prozess, der bei völkerrechtlichen Verträgen zur Anwendung gelangt, die im Rahmen der Generalversammlung oder von Staatenkonferenzen ausgehandelt werden. Das älteste Beispiel einer Rechtsetzung im „Contracting-in“-Verfahren lässt sich in der Satzung der ILO332 finden, die – dem Jahre 1919 entstammend – insoweit Modellcharakter hat und sich zur Veranschaulichung dieser Form der Rechtsetzung gut eignet. Gemäß Art. 19 Abs. 1 ILO-Verfasung kann das Plenarorgan der Organisation, die sog. Staatenkonferenz, mit Zweidrittelmehrheit Anträge, die einen Gegenstand der Tagesordnung betreffen, in Form von internationalen Konventionen verabschieden. Hinsichtlich dieser Übereinkommen verpflichtet sich jedes Mitglied nach Art. 19 Abs. 5 lit. b ILO-Verfassung, diese den zuständigen innerstaatlichen Stellen zum Zwecke der Verwirklichung durch die Gesetzgebung oder zwecks sonstiger Maßnahmen zu unterbreiten. Sollte ein Übereinkommen dabei nicht die erforderliche Zustimmung finden, bestehen für das Mitglied keine weiteren Verpflichtungen (vgl. Art. 19 Abs. 5 lit. e ILO-Verfassung); der Mitgliedstaat unterliegt entsprechend seiner Verweigerung eines „Contracting-in“ keiner Bindung. Neben der ILO kennen auch die Gründungsverträge der UNESCO,333 der FAO,334 der WHO335 und der ITU336 dieses Verfahren. 332 Die Internationale Arbeitsorganisation ist seit dem 14. Dezember 1946 eine Sonderorganisation der Vereinten Nationen. Sie wurde im Jahr 1919 durch die Friedenskonferenz von Paris und Versailles gegründet und hat ihren Hauptsitz in Genf. Die ILO verfügt über eine dreigliedrige Struktur, die im UN-System einzigartig ist: Die 183 Mitgliedsstaaten sind durch Repräsentanten sowohl von Regierungen als auch von Arbeitnehmern und Arbeitgebern in den Organen der ILO wie der Staatenkonferenz vertreten (vgl. Art. 3 Abs. 1 ILO-Verfassung, Constitution of the International Labour Organization vom 9. Oktober 1946, in Kraft seit dem 20. April 1948, UNTS 15 (1948), 35). Schwerpunkte der Arbeit der ILO sind die Formulierung und Durchsetzung internationaler Arbeits- und Sozialnormen, insbesondere der Kernarbeitsnormen, die soziale und faire Gestaltung der Globalisierung sowie die Schaffung von menschenwürdiger Arbeit als einer zentralen Voraussetzung für die Armutsbekämpfung (siehe http://www.ilo.org/ public/german/region/eurpro/bonn/index.htm, Zugriff am 10. Januar 2010). 333 Siehe Art. IV B.4 UNESCO-Verfassung (Constitution of the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization vom 16. November 1945, in Kraft seit dem 4. November 1946, UNTS 4 (1947), 275) betreffend Internationale Abkommen der Staatenkonferenz. 334 Siehe Art. XIV Abs. 1 i.V. m. Art. XIV Abs. 4 FAO-Verfassung (Constitution of the Food and Agriculture Organization vom 16. Oktober 1945, in Kraft seit dem 16. Oktober 1945, BGBl. 1971-II, 1933) betreffend internationale Abkommen der Staatenkonferenz sowie die Rechtsakte des Exekutivrats gem. Art. XIV Abs. 2 FAO-Verfassung i.V. m. Art. XIV Abs. 4 FAO-Verfassung. 335 Siehe Art. 19 i.V. m. Art. 20 WHO-Verfassung betreffend internationale Abkommen der Vollversammlung.

D. Die Gesetzgebung durch UN-Sonderorganisationen

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Rechtsakte, die im Rahmen eines sog. „Contracting-in“-Verfahrens verabschiedet wurden, erfüllen die herausgearbeiteten Definitionsmerkmale eines Sekundärgesetzgebungsaktes nicht. Zwar richten sie sich regelmäßig an eine unbestimmte Anzahl von Normadressaten und gelten für eine unbestimmte Anzahl hypothetischer Fälle der geregelten Art, entfalten aber keine unmittelbare Rechtsverbindlichkeit im Außenverhältnis. Denn während Rechtsakte, die auf Grundlage einer Ermächtigungsnorm im organisationseigenen Gründungsvertrag zurückzuführen sind, ihre Verbindlichkeit wie im Rahmen des „Opting-out“-Verfahrens unmittelbar aus dem Beschluss des mit der Sache befassten Organs ableiten, bedarf es zur Wirksamkeit der im sog. „Contracting-in“-Verfahren entstandenen Normen eines voluntativen Zustimmungsakts auf nationalstaatlicher Ebene.337 Konstitutiv für den Rechtsakt ist mithin nicht der Akt der entsprechenden Internationalen Organisation, sondern der eines jeden Mitgliedstaates. Dieses markiert den Unterschied zwischen multilateralem Vertrag und unilateral gesetzter Norm.

III. Die unmittelbar verbindliche Außenrechtsetzung Die verbindliche Außenrechtsetzung ermöglicht die unmittelbare Bindung der Mitgliedstaaten an seitens einer Internationalen Organisation gesetztes Außenrecht, ohne dass es eines gesonderten Zustimmungsaktes im Sinne eines „Contracing-in“ bedürfte. Zudem besteht keine Möglichkeit, eine Bindung an die so verabschiedeten Normen beispielsweise durch einseitigen staatlichen Akt im Rahmen eines „Opting-out“ auszuschließen. Die Kompetenz zur unmittelbar verbindlichen Außenrechtsetzung in ihrem durch die jeweiligen Gründungsverträge abgesteckten Zuständigkeitsbereich besitzt neben der UPU nur die ICAO. Deren aus 33 Mitgliedern bestehender Rat kann gem. Art. 37, 54, 90 i.V. m. Art. 12 S. 2 u. 3 des Abkommens über die internationale Zivilluftfahrt (sog. Chicagoer Abkommen) mit Zweidrittelmehrheit allgemeinverbindliche Regelungen zur technischen Abwicklung des Flugverkehrs – jedoch ausschließlich für den Bereich über der Hohen See – verabschieden. Ähnlich gestaltet sich die unmittelbar verbindliche Außenrechtsetzung durch die UPU. Diese kann durch ihren alle Mitgliedstaaten umfassenden Kongress gem. Art. 22 Abs. 2 UPU-Satzung338 i.V. m. Art. 21 Abs. 1 lit. b Allgemeine Verfahrensordnung UPU-Kongress i.V. m. Art. 133 All336 Siehe Art. 25 ITU-Verfassung angesichts der Änderungen der Vollzugsordnung für internationale Fernmeldedienste durch die Weltweite Konferenz für internationale Fernmeldedienste sowie Art. 13 Abs. 1 ITU-Verfassung i.V. m. Art. 13 Abs. 3-penter), 4, 5-bis) ITU-Verfassung betreffend die Vollzugsanordnung für den Funkdienst durch die Weltweite Funkkonferenz. 337 Aston (Fn. 13), 173–175. Anderer Ansicht Yemin (Fn. 128), 10 f., der auch im Hinblick auf das Verfahren des „Contracting-in“ von einem unilateralen Rechtsakt der jeweiligen Internationalen Organisation ausgeht. 338 Constitution of the Universal Postal Union vom 10. Juli 1964, in Kraft getreten am 1. Januar 1966, UNTS 611 (1967), 7.

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Teil 2: Gesetzgebung auf völkerrechtlicher Ebene

gemeine Vollzugsregeln UPU mit einfacher Mehrheit der stimmberechtigten Mitgliedstaaten allgemeine Rechtsvorschriften zur Anwendung der Satzung und Arbeitsweise des Vereins erlassen, wobei bei der Abstimmung darüber mindestens zwei Drittel aller Mitglieder anwesend sein müssen. Die allgemeinen Rechtsvorschriften entfalten für alle Mitgliedstaaten unmittelbare Rechtsverbindlichkeit, eines separaten staatlichen Zustimmungsaktes bedarf es insoweit nicht. Auch im Rahmen der Allgemeinen Postkonvention besteht die Möglichkeit der unmittelbar verbindlichen Außenrechtsetzung und zwar durch den Kongress der UPU, der mit einfacher Mehrheit unter Anwesenheit von mindestens der Hälfte der Mitgliedstaaten der UPU entscheidet (vgl. Art. 22 Abs. 3 S. 2 UPU-Satzung i.V. m. Art. 21.1 lit. c Allgemeine Verfahrensordnung UPU-Kongress). Ebenfalls mit der Kompetenz zur unmittelbar verbindlichen Außenrechtsetzung wurde der UPURat für Postbetrieb ausgestattet. Dieser kann gem. Art. 22 Abs. 3 u. 5 UPU-Satzung zur Konkretisierung und Implementierung der Allgemeinen Postkonvention verbindliche Ausführungsbestimmungen über Briefpost und Postpakete erlassen. Wenn der entsprechende Änderungsrechtsakt während eines ordentlichen Kongresses eingebracht wurde, trifft das aus vierzig Mitgliedern bestehende Organ (Art. 104 Abs. 1 u. 2 Allgemeine Verfahrensordnung UPU) die entsprechende Entscheidung gem. Art. 64 Abs. 2 u. 3 Allgemeine Postkonvention mit einfacher Mehrheit, außerhalb dieses Zeitraums mit Zweidrittelmehrheit. Anders als die supranationale Rechtsetzung im Rahmen der EU entfaltet die unmittelbare verbindliche Außenrechtsetzung durch UN-Sonderorganisationen aber keine Durchgriffswirkung auf den Bürger im innerstaatlichen Bereich. Dennoch erfüllen die Rechtsakte, die in diesem Verfahren verabschiedet wurden, die Kriterien eines echten Sekundärgesetzgebungsaktes: Sie sind abstrakt-generellen Charakters und in allen Teilen für die Mitgliedstaaten der entsprechenden Internationalen Organisation rechtsverbindlich. Aufgrund dieser unmittelbar souveränitätsbeschränkenden Wirkung des vorgestellten Rechtsetzungsverfahrens stellt dieses auf völkerrechtlicher Ebene eine Ausnahme dar und erstreckt sich ausschließlich auf nicht politisierte technische Bereiche des Postwesens bzw. mit dem Luftraum über der Hohen See auf globalen Staatengemeinschaftsraum, der allen Staaten zu gleichberechtigten Nutzung offensteht339 und keine souveränitätsrechtliche Zuordnung zu einem Staat erlaubt.

IV. Die Rechtsetzung durch Verweisung Die bis dato einzigen Beispiele einer Rechtsetzung durch Verweisung sind in zahlreichen Normen des Seerechtsübereinkommens (SRÜ) von 1982340 zu fin339 Hierzu Alexandra Proelß, Raum und Umwelt im Völkerrecht, in: Wolfgang Graf Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, 5. Aufl., 2010, 389–489, Rn. 10–14, 403–406. 340 United Nations Convention on the Law of the Sea vom 10. Dezember 1982, in Kraft getreten am 16. November 1994, UNTS 1833 (1994), 3.

D. Die Gesetzgebung durch UN-Sonderorganisationen

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den und lassen sich in zwei Modelle einteilen, deren Veranschaulichung im Folgenden am Beispiel der Art. 21 Abs. 2 u. Art. 211 SRÜ erfolgen soll.341 Nach Art. 21 Abs. 2 SRÜ ist es den Küstenstaaten untersagt, Gesetze und sonstige Vorschriften über die friedliche Durchfahrt durch das Küstenmeer zu erlassen, die sich auf den Entwurf, den Bau, die Bemannung oder die Ausrüstung fremder Schiffe erstrecken, „sofern sie nicht allgemein anerkannten internationalen Regeln oder Normen Wirksamkeit verleihen“. Die Vorschrift ordnet damit für die nationalen Gesetzgebungsinstanzen eine allgemeine und zugleich verbindliche Rechtsetzungsbeschränkung an. Demgegenüber hält Art. 211 SRÜ die Staaten dazu an, „Gesetze und sonstige Vorschriften zur Verhütung, Verringerung und Überwachung der Verschmutzung der Meeresumwelt durch Schiffe, die ihre Flagge führen oder in ihr Schiffsregister eingetragen sind,“ zu erlassen. Die Gesetze dürfen dabei jedoch nicht weniger wirkungsvoll sein als die „allgemeinen anerkannten internationalen Regeln und Normen, die im Rahmen der zuständigen internationalen Organisation (e. E. was insoweit generell die IMO ist)342 oder einer allgemeinen diplomatischen Konferenz aufgestellt worden sind“. Die Vorschrift gibt folglich ein gesetzgeberisches Minimum vor, welches durch die jeweilige nationale Legislative verpflichtend zu erzielen ist. Beide Mechanismen ordnen im Anwendungsbereich der verweisenden Norm des SRÜ die Verbindlichkeit der durch die IMO gesetzten Standards an, und zwar in der jeweils gültigen Fassung des Normtextes. Die in der Regel zur Harmonisierung technischer Vorschriften erlassenen Vorschriften und Richtlinien der IMO stellen aber eigentlich lediglich rechtlich unverbindliche Empfehlungen an die Mitgliedstaaten dar (vgl. Art. 15 lit. j IMO-Übereinkommen). Der Organisation wurde folglich mittelbar über den Umweg eines anderen völkerrechtlichen Vertrages die Rechtsmacht verliehen, mit Durchgriffswirkung auf die nationalen Rechtsordnungen der Vertragsstaaten des SRÜ eigenverantwortlich Standards zu setzen und diese entsprechend zu verändern.343 Die Rechtsverbindlichkeit der Normen begründet sich dabei jedoch nicht wie bei der unmittelbar verbindlichen Außenrechtsetzung aus dem Gründungsvertrag des Normemittenten, sondern aus dem hiervon rechtlich zu trennenden SRÜ. Deshalb kann auch ein Mitgliedstaat der IMO, der das SRÜ nicht ratifiziert hat, nicht an die durch den Verweisungsmecha341 Siehe Art. 21 Abs. 2 u. 4, Art. 39 Abs. 2, Art. 41 Abs. 3, Art. 42 Abs. 1 lit. b, Art. 53 Abs. 8, Art. 60 Abs. 3, 5, Art. 94 Abs. 5, Art. 207 Abs. 1, Art. 208 Abs. 3, Art. 209 Abs. 2, Art. 211 Abs. 2 u. 5, Art. 214, Art. 216 Abs. 1, Art. 217 Abs. 1 bis 4, Art. 218 Abs. 1, Art. 219, Art. 220 Abs. 1 bis 3, Art. 222, Art. 226 Abs. 1 u. 4 SRÜ (vgl. Tomuschat (Fn. 18), Fn. 359, 348, allgemein 348–352). Ebenso Aston (Fn. 13), 160–166 u. 175–177. 342 Myron H. Nordquist, United Nations Convention on the Law of the Sea 1982. A Commentary, Vol. IV, 1991, 201. Die IMO entstand auf Grundlage der Convention on the International Maritime Organization vom 6. März 1948, in Kraft getreten am 17. März 1958, UNTS 289 (1958), 3. 343 Aston (Fn. 13), 175.

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Teil 2: Gesetzgebung auf völkerrechtlicher Ebene

nismus für die Vertragsstaaten des Abkommens verbindlich gestellten Standards gebunden werden, es sei denn, diese würden Völkergewohnheitsrecht reflektieren.344 Anders hingegen ist der Punkt der Rechtsverbindlichkeit für Staaten zu bewerten, die zwar Vertragsstaaten des SRÜ sind, nicht jedoch Mitglieder der IMO. Diese haben durch ihre freiwillige Unterwerfung unter das SRÜ die Bindung an die Standards einer Organisation akzeptiert, deren Mitglieder sie nicht sind. Sie haben sich einer dynamischen Normgenese unterworfen, ohne dass sie auf den damit für sie verbindlich erklärten Normbestand Einfluss ausüben könnten oder vorhersehbar wäre, welche Entwicklung dieser zukünftig nimmt. Das jedoch bedingt eine partielle Loskoppelung der Normgenese vom staatlichen Willen. Dennoch liegt der Rechtsgrund für die Verbindlichkeit der durch Verweisung gesetzten Normen nicht in dem Gründungsvertrag des Normemittenten, sondern im SRÜ.345 Es bedarf dabei jedoch, ähnlich wie bei der Rechtsetzung im Rahmen des „Opting-out“, des Rückgriffs auf einen unilateralen Beschluss der IMO, um die Norm mit Inhalt zu füllen. Folglich führt im Verfahren der Rechtsetzung durch Verweisung erst das Ineinandergreifen von völkervertraglich angeordneter Verbindlichkeit und unilateraler Normausfüllung seitens einer rechtlich unabhängigen Internationalen Organisation zum angestrebten Normergebnis, weshalb Stimmen in der Literatur vorschlagen, in diesem Kontext von „mittelbarer Sekundärgesetzgebung“ zu sprechen.346 Diese bringt die internationale Gemeinschaft – zumindest im Bereich des Seerechts – einen Schritt weiter in Richtung der Etablierung einer echten Legislative, entzieht sich aber, wie Christian Tomuschat in seiner Haager Vorlesung von 1993 zutreffend feststellte, einer exakten Einordnung und stellt insoweit ein Obscurum der völkerrechtlichen Rechtsetzung dar.347

E. Rechtsetzung durch Staatenkonferenzen im Rahmen multilateraler Umweltübereinkommen, im Besonderen der Klimarahmenkonvention Als Reaktion auf Umweltprobleme mit zunehmend globaler Brisanz wurde von der internationalen Staatengemeinschaft seit den 1970er Jahren eine Vielzahl multilateraler Rahmenübereinkommen abgeschlossen.348 Diese statuieren wie 344 Hierfür wäre der Rechtsgrund dann jedoch im Zusammenspiel von consuetudo und opinio iuris zu sehen, nicht hingegen in einer völkervertraglichen Rechtsgrundlage, was nicht zuletzt mit Blick auf Art. 38 IGH-Statut einen entscheidenden Unterschied darstellt. 345 Tomuschat (Fn. 18), 352. 346 Aston (Fn. 13), 177. 347 Tomuschat (Fn. 18), 348. 348 Aufzählung bei Robin R. Churchill/Geir Ulfstein, Autonomous Institutional Arrangements in Multilateral Environmental Agreements: A Little-Noticed Phenomenon in International Law, AJIL 94 (2000), 623–659, 623–624.

E. Rechtsetzung durch Staatenkonferenzen

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das Wiener Übereinkommen zum Schutz der Ozonschicht oder die UNFCCC349 in ihren spezifischen Anwendungsbereichen allgemeine Prinzipien und Grundsätze zum Schutz der Umwelt, nicht hingegen konkrete Rechte und Pflichten. Solche finden sich vielmehr in den Anhängen sowie in den sukzessive ausgehandelten Protokollen zu den jeweiligen Verträgen, die als autonome institutionelle Arrangements auf sog. Dynamisierungsklauseln rekurrieren.350 Letztere sollen eine zügige Anpassung und Weiterentwicklung der substantiellen Regeln des Instrumentariums nach wissenschaftlichem Erkenntnisstand und aktuellem politischem Handlungswillen gewährleisten. Mit der Aushandlung der Protokolle und Anhänge sowie ihrer Überwachung sind in vielen Fällen konventionseigene Vertragsstaatenkonferenzen („conference of the parties“) betraut.351 Ihnen kommt abhängig von der spezifischen Ausgestaltung der jeweiligen vertraglichen Dynamisierungsklausel unterschiedliche rechtsetzende Funktion zu. Echte Gesetzgebungskompetenzen kennt dabei jedoch ausschließlich das Montrealer Protokoll zum Wiener Ozonschutzübereinkommen.352 Dieses ermächtigt die Staatenkonferenz in seinem Art. 2 Abs. 9 lit. c u. d mit Zweidrittelmehrheit zur Änderung der Anhänge zum Protokoll, und zwar mit Wirkung für alle Staaten, ohne dass die Möglichkeit eines „Opting-out“ vorgesehen wäre.353 Andere Organisationen verfügen zwar nicht über die Kompetenz zur unmittelbar verbindlichen Außenrechtsetzung, ermöglichen ihren Staatenkonferenzen jedoch die vereinfachte Rechtsetzung im Wege von „Opting-out“- bzw. „Contracting-in“-Verfahren oder auch die Rechtsetzung durch Verweisung, wie sie aus dem Bereich der UN-Sonderorganisationen bekannt sind.354 Für die vorliegende Ausarbeitung ist in besonderem

349 United Nations Framework Convention on Climate Change vom 9. Mai 1992, in Kraft seit dem 21. März 1994, UNTS 1771 (1994), 107; Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer vom 22. März 1985, in Kraft seit dem 22. September 1988, UNTS 1513 (1997), 293. Hierzu ausführlich mit weiteren Beispielen Churchill/ Ulfstein (Fn. 348), 623 f. 350 Proelß (Fn. 339), Rn. 117, 468. 351 Hierzu Überblick bei Geir Ulfstein, Dispute resolution, compliance control and enforcement in international environmental law, in: ders. (Hrsg.), Making Treaties Work, Human Rights. Environment and Arms Control (in Zusammenarbeit mit Thilo Marauhn/Andreas Zimmermann), 2010, 115–133, 115 f. 352 Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer vom 16. September 1987, in Kraft seit dem 1. Januar 1989, UNTS 1522 (1997), 3. 353 Günther Handl, International „Lawmaking“ by Conferences of Parties and Other Politically Mandate Bodies, in: Rüdiger Wolfrum/Volker Röben (Hrsg.), Developments in Treaty Making, BaöRV 177 (2005), 127–143, 128; Julia Sommer, Environmental Law-Making by International Organisations, ZaöRV 56 (1996), 628–665, 653. 354 Siehe hierzu Alan E. Boyle, Saving the World?: Implementation and Enforcement of International Environmental Law through International Institutions, JEL 3 (1991), 229–245, 235 ff.; Jutta Brunnée, Reweaving the Fabric of International Law? Patterns of Consent in Environmental Framework Agreements, in: Rüdiger Wolfrum/Volker Röben (Hrsg.), Developments in Treaty Making, 2005, 101–126, 109–115; Churchill/Ulfstein (Fn. 348), 623 ff.

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Teil 2: Gesetzgebung auf völkerrechtlicher Ebene

Maße die spezifische Ausgestaltung der UNFCCC von Bedeutung.355 Diese vermittelt ihrer Staatenkonferenz nach Art. 15 Abs. 3 UNFCCC die Kompetenz, im Falle eines vergeblichen Bemühens um eine konsentierte Vertragsänderung eine solche als letztes Mittel mit Dreiviertelmehrheit der anwesenden und abstimmenden Vertragsparteien zu beschließen. Die abgeänderte Regel tritt gem. Art. 15 Abs. 4 UNFCCC jedoch erst dann in Kraft, wenn sie von mindestens drei Viertel der Vertragsparteien ratifiziert wurde. Dabei entfaltet sie aber ausschließlich für die Staaten Bindungswirkung, die sie im Wege eines „Contracting-in“ angenommen haben. Ein entsprechendes Verfahren gilt für das Zustandekommen und Inkrafttreten von Protokollen, wie das Kyoto-Protokoll eines darstellt (vgl. Art. 17 UNFCCC i.V. m. Art. 20 Abs. 3 u. 4 Kyoto-Protokoll). Daneben kennt die UNFCCC hinsichtlich der allgemeinverbindlichen Verabschiedung und Änderung ihrer Anhänge die Möglichkeit der „Rechtsetzungsvermeidung“ durch „Optingout“ (vgl. Art. 16 Abs. 2 u. 3 i.V. m. Art. 15 UNFCCC). Die unmittelbare allgemeinverbindliche Außenrechtsetzung im Wege eines unilateralen Beschlusses ihrer Staatenkonferenz ist der UNFCCC fremd. Zur Gesetzesqualität der im jeweiligen Verfahren verabschiedeten Akte gilt dabei das zuvor im Rahmen der UN-Sonderorganisationen Gesagte.

F. Der Sicherheitsrat als Weltgesetzgeber Die Charta der Vereinten Nationen weist keinem ihrer Organe expressis verbis die Kompetenz zu, gesetzgebend tätig zu werden. Dennoch hat der Sicherheitsrat mit S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) zwei Resolutionen erlassen, die im völkerrechtlichen Schrifttum als Gesetzgebungsakte qualifiziert wurden. Im Folgenden soll auf den Inhalt der beiden Resolutionen eingegangen und unter Zugrundelegung der oben herausgearbeiteten Definition untersucht werden, ob die so erfolgte Bezeichnung zutreffend gewählt wurde und es sich in der Tat bei beiden um echte Gesetzgebungsakte des Sicherheitsrats handelt.

I. S/Res 1373 (2001) Am 28. September 2001 erließ der Sicherheitsrat auf Betreiben der USA mit S/Res 1373 (2001)356 die für die vorliegende Arbeit bedeutendste Resolution. Einstimmig und ohne weitere Aussprache angenommen, stellt sie eine direkte und zugleich umfassende Reaktion auf die Terroranschläge des 11. September 355 Zur Rechtsetzung im Rahmen der UNFCCC siehe auch Brunnée (Fn. 354), 109 ff.; Geoffrey Palmer, Environment. The International Challenge, 1995, 105; Payandeh (Fn. 148), 331–333. 356 S/Res 1373 (2001) betreffend den internationalen Terrorismus vom 28. September 2001, UN Dok. S/Res/1373 (2001), dt. Übersetzung unter www.un.org/Depts/ger man/sr/sr_01-02/sr1373.pdf (Zugriff zuletzt am 20. September 2012).

F. Der Sicherheitsrat als Weltgesetzgeber

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2001 dar.357 In ihren Präliminarparagraphen werden zunächst die bereits aus S/ Res 1368 (2001) vom 12. September 2001358 bekannten Aussagen hinsichtlich des Rechts auf individuelle und kollektive Selbstverteidigung (siehe Pp. 4 S/Res 1373 (2001)) und der unmissverständlichen Verurteilung der Terroranschläge des 11. September 2001 (Pp. 2 S/Res 1373 (2001) wiederholt. Sodann erfolgt in Pp. 5 S/Res 1373 (2001) die Feststellung, dass diese Handlungen ebenso wie in abstracto „alle terroristischen Handlungen“ („any act of terrorism“) als Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit einzuordnen sind, wobei eine Definition des Terminus unterbleibt. Die Operativparagraphen der Resolution hingegen enthalten den Kernbestand an Antiterrormaßnahmen, wie sie bereits in dem Internationalen Übereinkommen zur Bekämpfung der Finanzierung des Terrorismus vom 9. Dezember 1999359 sowie in Ansätzen in weiteren von den Vereinten Nationen auf den Weg gebrachten Antiterrorkonventionen360 zu 357

Siehe hierzu später unter Teil 3 III. S/Res 1368 (2001) betreffend die Terroranschläge, die am 11. September 2001 in New York, Washington und Pennsylvania stattgefunden haben, vom 12. September 2001, UN Dok. S/Res/1368 (2001), dt. Übersetzung unter http://www.un.org/Depts/german/ sr/sr_01-02/sr1368.pdf (Zugriff zuletzt am 7. Januar 2013). 359 Die International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism (UNTS 2178 (2004), 197) wurde durch die Generalversammlung am 9. Dezember 1999 verabschiedet und trat am 10. April 2002 in Kraft. Sie basiert auf Empfehlungen der Financial Action Task Force (FATF), die 1989 auf dem G-7 Gipfel in Paris ins Leben gerufen wurde. Der FATF gehören 31 Staaten (Argentinien, Australien, Belgien, Brasilien, Dänemark, Deutschland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Hongkong/China, Island, Irland, Italien, Japan, Kanada, Luxemburg, Mexiko, Niederlande, Neuseeland, Norwegen, Österreich, Portugal, Russland, Singapur, Südafrika, Spanien, Schweden, Schweiz, Türkei, Großbritannien und die USA) sowie mit der Europäischen Kommission und dem Golf-Kooperationsrat zwei Internationale Organisationen bzw. deren Organe an. Aus dem Jahre 1990 datieren 40 Empfehlungen der FATF, die 1996 überarbeitet wurden. Sie entwickelt Richtlinien zur Bekämpfung der Geldwäsche. Nach den Anschlägen des 11. September 2001 wurden weitere acht Empfehlungen verabschiedet, die expressis verbis Maßnahmen zur Terrorismusbekämpfung umschreiben. Siehe www.fatf-gafi.org (Zugriff am 2. Januar 2007). In Übereinstimmung mit ihrem Art. 25 Abs. 1 lag die Konvention vom 10. Januar 2000 bis 31. Dezember 2001 zur Unterzeichnung im United Nations Headquarters bereit. Anfang Januar 2006 war die Konvention von 132 Mitgliedstaaten unterzeichnet und von 156 Mitgliedstaaten ratifiziert (http:// untreaty.un.org/ENGLISH/bible/englishinternetbible/partI/chapterXVIII/treaty12.asp, Zugriff zuletzt am 13. Januar 2007). Auffällig ist der sprunghafte Ratifikationsanstieg nach Verabschiedung von Res. 1373 (2001) am 28. September 2001. Siehe hierzu Wagner (Fn. 21), Fn. 123, 901; Bruce Zagaris, The Merging of the Counter-Terrorism and Anti-Money Laundering Regimes, LPIB 34 (2002), 45–108, 45 ff.; Roberto Lavalle, The International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism, ZaöRV 60 (2000), 491–510, 491 ff.; Anthony Aust, Counter-Terrorism – A New Approach. The International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism, MPYUNL 5 (2001), 285–306, 285 ff. 360 Convention on Offences and Certain Other Acts Committed on Board Aircraft (verabschiedet am 14. September 1963, in Kraft seit dem 4. Dezember 1996, UNTS 704 (1969), 219); Convention for the Suppression of Unlawful Seizure of Aircraft (verabschiedet am 16. Dezember 1970, in Kraft getreten am 14. Oktober 1971, UNTS 860 (1973), 105); Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of 358

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Teil 2: Gesetzgebung auf völkerrechtlicher Ebene

finden sind, die jedoch entweder von einem großen Teil der Staaten bis einschließlich September 2001 nicht ratifiziert wurden und daher mangels ausreichenden Ratifizierungsstandes erst gar nicht in Kraft treten konnten oder über deren exakten Inhalt – im besonderen hinsichtlich ihres persönlichen Anwendungsbereichs – in der Generalversammlung keine Einigung zu erzielen war. Sie sehen im Wesentlichen generelle Maßnahmen zur Gefahrenabwehr vor und statuieren Strafverfolgungs- und Kriminalisierungspflichten zur Unterdrückung des Terrorismus und seiner Finanzierung.361 Während Op. 1 u. 2 mit der Formulierung „beschließt, dass“ („decides“) eingeführt werden und verbindlich die umzusetzenden Maßnahmen anordnen, befasst sich Op. 3 mit der internationalen Kooperation bei der Terrorismusbekämpfung und wird im Vergleich zu seinen Vorgängerabsätzen abgeschwächt mit der Formulierung „fordert auf“ („calls upon“) eingeleitet. Im einzelnen werden die Staaten zur Vornahme folgender Maßnahmen verpflichtet: Lit. a des Op. 1 enthält zunächst die generalklauselartige Verpflichtung zur Bekämpfung und Verhütung der Finanzierung terroristischer Handlungen.362 Lit. b u. c des Op. 1 hingegen sind weitaus präziser gefasst. Dabei statuiert Op. 1 lit. b Civil Aviation (verabschiedet am 23. September 1971, in Kraft seit dem 26. Januar 1973, UNTS 974 (1975), 177; Convention on the Prevention and Punishment of Crimes Against Internationally Protected Persons, including Diplomatic Agents (verabschiedet am 14. Dezember 1973, in Kraft seit dem 20. Februar 1977, UNTS 1035 (1977), 607); International Convention against the Taking of Hostages (verabschiedet am 17. Dezember 1979, in Kraft seit dem 3. Juni 1983, UNTS 1316 (1983), 205); Convention on the Physical Protection of Nuclear Material (verabschiedet am 26. Oktober 1997, in Kraft seit dem 8. Februar 1987, UNTS 1456 (1987), 101); Protocol for the Suppression of Unlawful Acts of Violence at Airports Serving International Civil Aviation, Supplementary to the Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Civil Aviation (verabschiedet am 24. Februar 1988, in Kraft seit dem 6. August 1989, UNTS 1589 (1990), 474; Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation (verabschiedet am 10. März 1988, in Kraft seit dem 1. März 1992, UNTS 1678 (1992), 22); Protocol for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Fixed Platforms Located on the Continental Shelf (verabschiedet am 10. März 1988, in Kraft seit dem 1. März 1992, UNTS 1678 (1992), 304); Convention on the Marking of Plastic Explosives for the Purpose of Detection (verabschiedet am 1. März 1991, in Kraft seit dem 21. Juni 1998, UNTS 2122 (2003), 359); International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings (verabschiedet am 15. Dezember 1997, in Kraft seit dem 23. Mai 2001, UNTS 2149 (2003), 256); International Convention for the Suppression of Acts of Nuclear Terrorism (verabschiedet am 13. April 2005, in Kraft seit dem 2. Juli 2007, UNTS 2445 (2007), 89). Zum jeweiligen Ratifikationsstand bis September 2001 siehe UN Treaty Collection, Databases, UN, Chapter XVIII: Penal matters, http://treaties.un.org/Pages/Treaties.aspx?id=18&subid=A&lang= en (Zugriff zuletzt am 21. Juni 2010). Der Entwurf einer Comprehensive Convention on International Terrorism liegt der Generalversammlung seit dem Jahr 2000 zur Beratung vor. Streitig ist hier im Besonderen der Ein- bzw. Ausschluss sog. „Freiheitskämpfer“ in den persönlichen Anwendungsbereich der Konvention. 361 Wagner (Fn. 21), 901. 362 In diesem Punkt geht die Resolution über das Internationale Übereinkommen zur Bekämpfung der Finanzierung des Terrorismus hinaus, das keine solche Generalklausel

F. Der Sicherheitsrat als Weltgesetzgeber

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die konkrete Verpflichtung der Staaten, die Bereitstellung oder Sammlung von Geldern zu terroristischen Zwecken auf dem Staatsgebiet oder durch Staatsangehörige unter Strafe zu stellen, sofern mit diesen Mitteln die Finanzierung von terroristischen Handlungen beabsichtigt ist.363 Op. 1 lit. c hält zum unverzüglichen Einfrieren solcher Geldmittel und sonstiger finanzieller Vermögenswerte oder wirtschaftlicher Ressourcen an und enthält das an die Staaten gerichtete Gebot, ihren Staatsangehörigen zu verbieten, derartige Mittel solchen Personen oder Personengruppen zur Verfügung stellen, die in die Begehung terroristischer Akte involviert sind. Op. 2 der Resolution legt den Staaten die Pflicht auf, sich jeglicher Ausprägung der aktiven und passiven Unterstützung des Terrorismus zu enthalten und alle erforderlichen Maßnahmen zur Verhinderung terroristischer Akte zu ergreifen. Er ist in weiten Teilen generalklauselartig formuliert und untersagt beispielsweise in Op. 2 lit. a zunächst jegliche Unterstützung von Einrichtungen oder Personen, die an terroristischen Handlungen beteiligt sind. Op. 2 lit. b verpflichtet die Staaten zudem zur Ergreifung erforderlicher Maßnahmen, um die Begehung terroristischer Handlungen zu verhüten. Darüber hinaus soll denjenigen, die „terroristische Handlungen finanzieren, planen, unterstützen oder begehen oder die den Tätern Unterschlupf gewähren“, kein sicherer Zufluchtsort gegeben (Op. 2 lit. c) und die Nutzung des Hoheitsgebietes für jegliche Formen terroristischer Aktivitäten untersagt werden (Op. 2 lit. d). Op. 2 lit. e verpflichtet die Staaten dazu, dem Prinzip aut dedere aut judicare angenähert,364 die Begehung terroristischer Akte unter gebührende Strafe zu stellen sowie die Mitwirkenden an solchen Akten gerichtlich zu verfolgen. Ferner haben die Staaten bei der Verfolgung terroristischer Handlungen und der entsprechenden Beweissammlung einander größtmögliche Rechtshilfe zu gewähren (Op. 2 lit. f) und Grenzbewegungen von Terroristen oder terroristischen Gruppen durch wirksame Kontrollen zu verhindern (Op. 2 lit. e). Op. 3 grenzt sich bereits durch die Wahl der Eingangsformulierung „fordert auf“ („calls upon“) von seinen beiden Vorgängerabsätzen ab. Er enthält die Aufforderung, das Internationale Übereinkommen zur Bekämpfung der Finanzierung des Terrorismus zu ratifizieren (Op. 3 lit. d) sowie die einschlägigen Übereinkünfte und Protokolle betreffend den Terrorismus vollinhaltlich durchzuführen enthält, die alle Fälle der Terrorismusfinanzierung pauschal zu erfassen scheint, vgl. Aston (Fn. 13), 76. 363 Ein fast identischer Wortlaut findet sich in Art. 2 Ziff. 1 des Internationalen Übereinkommens zur Bekämpfung der Finanzierung des Terrorismus, wonach eine Straftat begeht, „wer gleichviel durch welches Mittel, unmittelbar oder mittelbar, widerrechtlich oder vorsätzlich finanzielle Mittel bereitstellt oder sammelt mit der Absicht oder in Kenntnis dessen, dass sie ganz oder teilweise dazu verwendet werden, um (. . .)“. 364 In Abweichung vom Prinzip aut dedere aut iudicare wird den Staaten durch S/Res 1373 (2001) keine Pflicht zur Auslieferung für den Fall der Nichtverfolgung terroristischer Akte auferlegt.

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Teil 2: Gesetzgebung auf völkerrechtlicher Ebene

(Op. 3 lit. e). Zudem schlägt der Sicherheitsrat vor, die Kooperation hinsichtlich der Weitergabe von operativen Informationen zu intensivieren bzw. zu beschleunigen und in Verwaltungs- und Justizfragen zusammenzuarbeiten (Op. 3 lit. a u. b). Außerdem sollen terroristische Anschläge verhütet und bekämpft, dafür die zwischenstaatliche Kooperation „im Rahmen bilateraler und multilateraler Regelungen und Vereinbarungen“ vertieft werden (Op. 3 lit. c). Die Überwachung der Umsetzung der mandatierten Maßnahmen obliegt nach Op. 6 einem aus allen Sicherheitsratsmitgliedern bestehenden Ausschuss, dem Counter-Terrorism Committee (CTC), einem Subsidiärorgan des Sicherheitsrats.365 Während eine Reihe der ergriffenen Maßnahmen bereits zuvor Gegenstand von Beschlüssen des Sicherheitsrats war, hat das Hauptorgan der Vereinten Nationen mit S/Res 1373 (2001) sein Handlungsspektrum erheblich erweitert und völkerrechtliches Neuland betreten. Mit der Resolution auf Grundlage der Feststellung, dass der Terrorismus per se als abstraktes Phänomen eine Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit darstellt, wurde ein detailliertes Regelwerk zur Terrorismusbekämpfung verabschiedet, das auf eine unbegrenzte Anzahl hypothetischer Fälle Anwendung findet. An der intendierten Wirkung dieses abstrakt-generellen Regelwerkes, das sich wie eine Querschnittskonvention der Terrorismusbekämpfung liest,366 lässt der Sicherheitsrat durch Verweis auf Kapitel VII UN-Charta sowie die gewählte imperative Formulierung „all States shall“ keine Zweifel aufkommen: Die zentralen Vorschriften der genannten Antiterrorkonventionen sollten mittels eines unilateralen Sicherheitsratsbeschlusses eine auf Art. 25 UN-Charta basierende allgemeine Rechtsverbindlichkeit erfahren,367 was die wohl effektivste und schnellste Art darstellen dürfte, völkerrechtlich Gesetz zu geben.368 S/Res 1373 (2001) wurde durch die S/Res 1377 (2001), 1456 (2003), 1526 (2004), 1535 (2004), 1566 (2004) und 1624 (2005) erweitert und präzisiert. Der Beschluss aller genannten Resolutionen erfolgte einstimmig.

II. S/Res 1540 (2004) Am 28. April 2004 verabschiedete der Sicherheitsrat auf Initiative der USA einstimmig S/Res 1540 (2004).369 Diese soll ihrer Zielsetzung nach verhindern, 365 Siehe hierzu eingehend Eric Rosand, Security Council Resolution 1373, The Counter-Terrorism Committee, and the Right to Fight Terrorism, AJIL 97 (2003), 333– 341, 333. 366 Aston (Fn. 4), 258. 367 Vgl. ebd., 258. 368 Finke/Wandscher (Fn. 6), 171, die insoweit jedoch von Rechtsetzung sprechen. 369 S/Res 1130 (2004) betreffend die Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen vom 28. April 2004, UN Dok. S/Res/1130 (2004), dt. Übersetzung unter http:// www.un.org/depts/german/sr/sr_03-04/sr1130.pdf (Zugriff zuletzt am 20. September 2012). Siehe ebenso Stellungnahme des amtierenden Sicherheitsratspräsidenten Pleuger

F. Der Sicherheitsrat als Weltgesetzgeber

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dass Massenvernichtungswaffen und deren Trägersysteme in die Hände terroristischer Vereinigungen gelangen. Insoweit besteht ein enger sachlicher Zusammenhang mit S/Res 1373 (2001), dem mit dem Verweis auf das Regelwerk in Pp. 8 von S/Res 1540 (2004) Rechnung getragen wurde. Darüber hinaus bestehen deutliche strukturelle Parallelen zwischen den beiden Resolutionen. So stellte der Sicherheitsrat auch in Pp. 1 der S/Res 1540 (2004) zunächst fest, dass ein abstraktes Phänomen, in diesem Fall die Weiterverbreitung von atomaren, biologischen und chemischen Waffen und ihrer Trägersysteme, per se eine Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit darstellt, und verabschiedete sodann im operativen Teil der Resolution auf Grundlage von Kapitel VII UNCharta ein allgemeinverbindliches generelles Regelwerk. Die mit S/Res 1373 (2001) begonnene Praxis des Sicherheitsrats, abstrakt-generelle und zugleich bindende Regelungen zu erlassen, fand damit im Bereich der Proliferationsbekämpfung ihre Fortsetzung. Aus inhaltlicher Sicht enthält die zweite echte Legislativresolution des Sicherheitsrats folgende spezifische Anordnungen: In den Op. 1, 2 u. 3 der S/Res 1540 (2004), welche alle mit der Formulierung „beschließt, dass“ („decides that“) eingeführt werden, spezifiziert der Sicherheitsrat eine Anzahl von Maßnahmen, die die Staaten hinsichtlich der Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen zu treffen haben. Hierzu zählt neben der Unterlassung jeglicher Gewährung von Unterstützung für nichtstaatliche Akteure (Op. 1 lit. a) die Pflicht, entsprechend rechtsetzend einzuschreiten (Op. 1 lit. b). Darüber hinaus werden die Staaten zu innerstaatlichen Kontrollen verpflichtet, um die Verbreitung von nuklearen, chemischen oder biologischen Waffen und ihren Trägersystemen zu verhüten. Hierzu gehören die Ausarbeitung und Aufrechterhaltung von geeigneten und wirksamen Grenzkontrollen und Strafverfolgungsmaßnahmen sowie einzelstaatliche Exportund Umschlagskontrollen (Op. 3 lit. c u. d). Nach Op. 5 sind die festgelegten Verpflichtungen dabei nicht so auszulegen, „als stünden sie im Widerspruch zu den Rechten und Pflichten der Vertragsstaaten des Vertrages über die Nichtverbreitung von Kernwaffen, des Chemiewaffenübereinkommens und des Übereinkommens über biologische Waffen und Toxinwaffen oder als änderten sie diese, oder als bedingten sie die Änderung der Verantwortlichkeiten der Internationalen Atomenergie-Organisation oder der Organisation für das Verbot chemischer Waffen“. Wie bei S/Res 1373 (2001) wird zur Überwachung der Durchführung der durch die Resolution angeordneten Maßnahmen in ihrem Op. 4 im Einklang mit Regel 28 der Vorläufigen Geschäftsordnung des Sicherheitsrats („Provisional Rules of Procedure of the Security Council“ 370) ein aus allen Ratsmitgliedern (Deutschland) während des 4956. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 28. April 2004, UN Dok. S/PV.4956, 2, 2. 370 Provisional Rules of Procedure of the Security Council, 21. Dezember 1982, UN Dok. S/96/Rev.7, dt. Übersetzung unter http://www.un.org/depts/german/go/sr/srgo. html (Zugriff zuletzt am 21. Januar 2013).

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bestehender Ausschuss eingerichtet. Dieser firmiert unter der Bezeichnung 1540Committee. Inhaltlich rezipiert S/Res 1540 (2004) anders als S/Res 1373 (2001) damit nicht die zentralen Vorschriften bestehender Verträge zum Verbreitungsverbot atomarer, biologischer oder chemischer Waffen. Es fehlen beispielsweise sowohl das an die Staaten gerichtete Verbot der Entwicklung, Herstellung, Vorhaltung oder sonstigen Beschaffung biologischer oder chemischer Waffen in Art. 1 des Biowaffenübereinkommens371 bzw. Art. 1 des Chemiewaffenübereinkommens372 als auch das in Art. II des Vertrages über die Nichtverbreitung von Kernwaffen373 enthaltene Verbot der Herstellung, Annahme oder des Erwerbs von Kernwaffen. Vielmehr komplementiert S/Res 1540 (2004) diese Systeme, indem sie Teilbereiche fokussiert, die völkervertraglich bis dahin nicht geregelt sind, namentlich 1) der Zielsetzung der Resolution entsprechend die Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen an nichtstaatliche Akteure, 2) die Überwachung biologischer Kampfstoffe und Waffen in Abwesenheit eines vertraglichen Verifizierungssystems sowie 3) die Bezugsmechanismen für nukleare, biologische und atomare Kampfstoffe.374 Diese Schließung einer Lücke im bestehenden Völkervertragsregelwerk wurde seitens des Einbringerstaates USA mit Zweckmäßigkeitserwägungen gerechtfertigt.375 Im Gegensatz zu S/Res 1373 (2001) war der Entstehungsprozess von S/Res 1540 (2004) durch zwei relativ offene Anhörungen sowie zeitintensive Verhandlungen gekennzeichnet.376 So bekamen, auch wenn die ersten Resolutionsentwürfe bis März 2004 zunächst nur unter den ständigen Mitgliedern des Sicherheitsrats zirkulierten,377 sowohl die nichtständigen Mitglieder des Organs als auch alle weiteren interessierten Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen sowie Nichtregierungsorganisationen die Möglichkeiten, den Beratungen zu folgen und

371 Convention on the Prohibition of the Development, Production and Stockpiling of Bacteriological (Biological) and Toxin Weapons and on their Destruction vom 10. April 1972, in Kraft seit dem 26. März 1975, UNTS 1015 (1976), 163. 372 Convention on the Prohibition of the Development, Production, Stockpiling and Use of Chemical Weapons and on their Destruction vom 3. September 1993, in Kraft seit dem 29. April 1997, UNTS 1974 (1997), 45. 373 Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons vom 1. Juli 1968, in Kraft seit dem 5. März 1970, UNTS 729 (1970), 161. 374 Vgl. Christopher A. Ford, Nuclear Non-Proliferation and Unique Issues of Compliance: Compliance Assessment and Compliance Enforcement. The Challenge of Nuclear Noncompliance, JICoL 12 (2006), 583–591, 590–591. 375 Sumon Dantiki, Power Through Process: An Administrative Law Framework for United Nations Legislative Resolutions, GJIL 40 (2009), 655–702, 665. 376 Monika Heupel, Combining Hierarchical and Soft Modes of Governance. The UN Security Council’s Approach to Terrorism and Weapons of Mass Destruction Proliferation after 9/11, CaC 43 (2008), 7–29, 17. 377 Marschik (Fn. 13), 475.

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sich mit Sachvorschlägen in die Diskussion einzubringen. Ebenso war der Presse der Zugang zum Tagungsraum des Sicherheitsrats gestattet.378 Die eigentliche Ausarbeitung der Resolution fand jedoch unter Ausschluss der Öffentlichkeit in informellen Verhandlungen innerhalb des Organs statt, an deren Ende ein finales Dokument stand, welches nur minimal vom ersten Resolutionsentwurf abwich.379 S/Res 1540 (2004) wurde durch S/Res 1673 (2006), S/Res 1810 (2008) und S/Res 1977 (2011) erweitert und präzisiert.

G. Legislativresolutionen in der völkerrechtlichen Rechtsquellenlehre Der formelle Begriff der Rechtsquelle („source of law“, „source de droit“) bezeichnet die verschiedenen Normerzeugungsarten des Rechts, mithin die Positivierung des Rechts.380 In diesem Sinne dient der Begriff der formellen Rechtsquelle dazu, eine Regel als rechtlich bindende Norm zu identifizieren und sie dadurch von den Regeln de lege ferenda oder auch den Regeln im außerrechtlichen Bereich, den sog. materiellen Rechtsquellen, abgrenzen zu können. Als letztere werden diejenigen Grundwerte und Elemente bezeichnet, die wie Billigkeit, Gerechtigkeit oder Moral auf bereits entstandene Normen einwirken.381 Eine Darstellung formalisierter Erzeugungsarten und Erscheinungsformen des Völkerrechts enthält Art. 38 Abs. 1 IGH-Statut, der sich wie folgt liest: „1. Der Gerichtshof, dessen Aufgabe es ist, die ihm unterbreiteten Streitigkeiten nach dem Völkerrecht zu entscheiden, wendet an (a) internationale Übereinkünfte allgemeiner oder besonderer Natur, in denen von den streitenden Staaten ausdrücklich anerkannte Regeln festgelegt sind; (b) das internationale Gewohnheitsrecht als Ausdruck einer allgemeinen, als Recht anerkannten Übung; (c) die von den Kulturvölkern anerkannten allgemeinen Rechtsgrundsätze; (d) vorbehaltlich des Artikels 59 richterliche Entscheidungen und die Lehrmeinung der fähigsten Völkerrechtler der verschiedenen Nationen als Hilfsmittel zur Feststellung von Rechtsnormen.“

Das in Art. 38 Abs. 1 lit. b IGH-Statut erfasste Völkergewohnheitsrecht („custom“, „coutume“) umfasst nach der dualistischen Theorie des Gewohnheitsrechts „die Summe der Verhaltensregeln, die bisher von Völkerrechtssubjekten in 378 Merav Datan, Security Council Resolution 1130: WMD and Non-State Trafficking, Disarmament Diplomacy 79 (April/Mai 2005), http://www.acronym.org.uk/dd/ dd79/79md.htm (Zugriff zuletzt am 13. März 2010), der zu der Einschätzung gelangt, dass „(t)his form of practical (though relative) democracy was not the result of ,security leaks‘ but of awareness that the political sensitivity of the issues requires as much input by global civil society as a Security Council negotiating process can tolerate“. 379 Heupel (Fn. 375), 16–20. 380 Wolff Heintschel von Heinegg, Die völkerrechtlichen Verträge als Hauptrechtsquelle des Völkerrechts, in: Knut Ipsen (Hrsg.), Völkerrecht, 4. Aufl., 2004, 92–179, Rn. 1, 93. 381 Ebd., 113.

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ihrem Rechtsverkehr untereinander angewendet worden sind (Praxiselement) und deren Rechtsgültigkeit von einer allgemeinen Rechtsüberzeugung der Staaten getragen wird (Rechtsüberzeugungselement)“ 382. Die an erster Stelle in Art. 38 Abs. 1 lit. a IGH-Statut genannten internationalen Übereinkünfte („conventions“), die mit völkerrechtlichen Verträgen gleichzusetzen sind, stellen die transparentesten, präzisesten und (e. E. zumindest traditionell) die schnellsten Instrumente für die Fortentwicklung der internationalen Rechtsordnung dar.383 Ein völkerrechtlicher Vertrag besteht aus aufeinander bezogenen, sich deckenden, vom Völkerrecht bestimmten Willenserklärungen zwischen mindestens zwei Völkerrechtssubjekten und ist gerichtet auf die Begründung, Abänderung oder Aufhebung völkerrechtlicher Beziehungen. Diese können bi- oder multilateraler Art sein. Wie Art. 5 WVRK klarstellt, werden mithin auch Gründungsverträge internationaler Organisationen wie die Charta der Vereinten Nationen von der Definition erfasst. Nicht in der Auflistung zu finden sind Beschlüsse und Entscheidungen der Organe Internationaler Organisationen, die wie solche des Weltsicherheitsrats im Primärrecht der entsprechenden Einheit wurzeln und die ggf. wie S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) gesetzgebenden Charakters sind. Es ist deshalb fraglich, ob und inwieweit diese Rechtsquellen des Völkerrechts darstellen. Letzteres wäre bereits dann zu verneinen, wenn Art. 38 Abs. 1 IGHStatut eine abschließende Auflistung aller existierender Rechtsquellen enthalten würde.

I. Kein numerus clausus der Rechtsquellen – die lacunae des Art. 38 IGH-Statut Während über den formellen Rechtsquellencharakter der in den Art. 38 lit. a u. b IGH-Statut aufgeführten Erzeugungsarten von Völkerrecht nahezu Einigkeit herrscht,384 ist umstritten, inwieweit der in Art. 38 Abs. 1 lit. a bis c IGH-Statut enthaltene Trias, der in seinem Wortlaut mit einer minimalen Modifikation an Art. 38 des Statuts des Permanenten Internationalen Gerichtshofs (StIGH-Statut) anknüpft,385 lediglich als Beschreibung des Kompetenzrahmens des IGH zu werten ist, der die Existenz weiterer Rechtsquellen nicht ausschließt, oder aber eine 382

Graf Vitzthum (Fn. 141), Rn. 131, 60. Vgl. ebd., 50–51. 384 Gennady M. Danilenko, Law-Making in the International Community, 1993, 16– 43. Kritisch zum Konzept der formalen Rechtsquellen Gionata Buzzini, La théorie des sources face au droit international général. Réflexions sur l’émergence du droit objectif dans l’ordre juridique international, RGDIP 106 (2002), 581–617, 584. 385 Die ursprüngliche Formulierung in Art. 38 StIGH lautete: „The Court shall, within the limits of its jurisdiction as defined in Article 34, apply in the order following: (. . .)“. Zur Entstehungsgeschichte des Statuts des StIGH und des IGH allgemein siehe Alain Pellet, Art. 38, in: Andreas Zimmermann/Christian Tomuschat/Karin OellersFrahm (Hrsg.), The Statute of the International Court of Justice. A Commentary, 2006, Rn. 17–48, 684–690. 383

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abschließende „Kodifizierung“ der formellen Völkerrechtsquellen darstellt.386 Für eine abschließende Regelung spricht zunächst die im Rahmen der Konferenz von San Francisco auf Betreiben Chiles in den Einleitungssatz aufgenommene Formulierung „nach dem Völkerrecht zu entscheiden“ 387, die die Annahme erlaubt, dass es sich bei der in Art. 38 Abs. 1 IGH-Statut enthaltenen Auflistung um eine allgemeingültige Beschreibung des positiven Rechtszustands handelt. Zudem spricht auch der Sinn und Zweck der positivrechtlichen Verankerung von Rechtsquellen – die Schaffung von Rechtssicherheit über den acquis communautaire des Völkerrechts – eher für den abschließenden Charakter von Art. 38 Abs. 1 IGH-Statut.388 Bei genauerem Hinsehen jedoch ergeben sich Zweifel, gibt die Vorschrift dem exponiertesten Judikativorgan auf völkerrechtlicher Ebene doch im Grunde lediglich den rechtlichen Rahmen sowie den Maßstab seiner streitentscheidenden Tätigkeit vor. Denn der Gerichtshof kann nicht Rechtsquellen oder Rechtsetzungsmechanismen per se anwenden, sondern nur die normativen Ergebnisse solcher Prozesse, was nahe legt, dass der Katalog des Art. 38 IGH-Statut nicht als Katalog der Rechtsquellen gesehen werden sollte, sondern als solcher der Entscheidungsquellen des IGH.389 Für die Annahme, dass es sich bei dem Katalog des Art. 38 Abs. 1 IGH-Statut um eine abschließende Aufzählung der Völkerrechtsquellen handelt, ergeben sich zudem keine Argumente aus dem insoweit neutralen Wortlaut („wendet an“, „shall apply“, „applique“).390 Auch aus historischer Sicht lassen sich keine Anhaltspunkte für einen erschöpfenden Charakter der Aufzählung der Vorschrift finden, war es doch bereits hinsichtlich der fast gleichlautenden Regelung des Art. 38 StIGH-Statut umstritten, ob die Aufzählung neben dem Gericht auch die Vertragsstaaten verpflichten sollte.391 Darüber hinaus gilt es zu bedenken, dass der IGH seiner Aufgabe, Recht zu sprechen, nur 386 Zum Streitstand ausführlich Hersch Lauterpacht, Survey of International Law in Relation to the Work of Codification of the International Law Commission: Preparatory work within the purview of article 18, paragraph 1, of the International Law Commission – Memorandum submitted by the Secretary General, UN Dok. A/CN.4/1/Rev.1, http://untreaty.un.org/ilc/documentation/english/a_cn4_1_rev1.pdf (Zugriff zuletzt am 3. März 2010), 22. So auch Michael Akehurst, The Hierarchy of the Sources of International Law, BYIL 47 (1974–75), 273–285; Danilenko (Fn. 384), 16–43; Rolando Quadri, Cours général de droit international public, RdC 113 (1964-III), 237–483, 342– 345. 387 UNCIO XIII, 284–285. 388 Danilenko (Fn. 384), 37. 389 Falk (Fn. 114), 141; Gerald G. Fitzmaurice, Some Problems Regarding the Formal Sources of International Law, in: F. M. van Asbeck (Hrsg.), Symbolae Verzijl, 1958, 153–176, 161 u. 175; Christopher C. Joyner, U.N. General Assembly resolutions and international law: rethinking the contemporary dynamics of norm-creation, CWILJ 11 (1981), 445–478, 445. 390 Graf Vitzthum (Fn. 141), Rn. 148, 66–67. 391 Alfred Verdross, Die Quellen des universellen Völkerrechts, 1973, 98 m.w. N.

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dann umfassend nachkommen kann, wenn er sich nicht daran gehindert sieht, neue Rechtsformen zur Rechtsprechung heranzuziehen.392 Ebenso steht es den Staaten als normgebenden „Herren des positiven Völkerrechts“ 393 zu, neue Rechtsnormen zu schaffen, und zwar selbst dann, wenn Art. 38 Abs. 1 IGH-Statut in seiner Auflistung ursprünglich abschließend konzipiert gewesen sein sollte. Sie können als Ausdruck ihrer Souveränität geschaffene Regelungen modifizieren sowie neue Formen der Rechtsschöpfung entwickeln und ggf. kodifizieren.394 Eine Fixierung auf die in Art. 38 Abs. 1 IGH-Statut aufgeführten Rechtsquellen wäre folglich der völkerrechtseigenen Dynamik, die eine Weiterentwicklung des Völkerrechts durch spätere Übereinkünfte und völkerrechtliche Übung zulässt (siehe Art. 31 Abs. 3 lit. a u. b WVRK), nicht adäquat und würde eine Kluft zwischen den Signatar- und den Nicht-Signatarstaaten schaffen.395 Als einzig wahre Rechtsquelle sollte deshalb, wie Richter André Weiss in seiner Dissenting Opinion zur Lotus-Entscheidung des StIGH zutreffend herausstellte, der consensus omnium gelten.396 Dass Art. 38 IGH-Statut keine erschöpfende Auflistung darstellt, zeigt darüber hinaus die Überlegung, dass völkerrechtliche Verträge zwischen Staaten und Internationalen Organisationen nicht erfasst sind, diese aber heute ein anerkanntes Rechtsetzungsinstrumentarium auf völkerrechtlicher Ebene darstellen (siehe beispielsweise das noch nicht in Kraft getretene Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge zwischen Staaten und Internationalen Organisationen oder zwischen Internationalen Organisationen397). Diese Nichtnennung lässt sich zwar im Hinblick auf Art. 34 Abs. 1 IGH-Statut erklären, wonach Internationale Organisationen in einem streitigen Verfahren vor dem Gerichtshof nicht parteifähig sind, lässt aber den Befund als solchen unberührt.398 Es ist insoweit den Stimmen im völkerrechtlichen Schrifttum zuzustimmen, die die in Art. 38 IGH-Statut enthaltene Rechtsquellenauflistung als empirisches Spiegelbild der Rechtserzeugungsformen beschreiben, auf die der Rechts392 Ulrich Fastenrath, Lücken im Völkerrecht. Zu Rechtscharakter, Quellen, Systemzusammenhang, Methodenlehre und Funktionszusammenhang des Völkerrechts, 1991, 89. 393 Bruno Simma, Methodik und Bedeutung der Arbeit der Vereinten Nationen für die Fortentwicklung des Völkerrechts, in: Wilhelm A. Kewenig (Hrsg.), Die Vereinten Nationen im Wandel, 1975, 79–102, 98. 394 Anthony d’Amato, The Concept of Custom in International Law, 1971, 91; Christian Tomuschat, Die Charta der wirtschaftlichen Rechte und Pflichten der Staaten. Zur Geltungskraft von Deklarationen der UN-Generalversammlung, ZaöRV 36 (1976), 444– 491, 485; Graf Vitzthum (Fn. 141), Rn. 148, 67. 395 Graf Vitzthum (Fn. 141), Rn. 148, 66–67. 396 Dissenting opinion Judge André Weiss, StIGH, Affaire du „Lotus“, Urteil vom 7. September 1927, Series A: Collection of Judgments, No. 10, 43–44. 397 Vienna Convention on the Law of Treaties between States and International Organizations or between International Organizations, 21. März 1986, UN Dok. A/CONF. 129/15. 398 Vgl. Aston (Fn. 13), 218.

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wille der Völkergemeinschaft im Wesentlichen bisher beschränkt gewesen ist,399 bzw. drastischer als gestutzt,400 überholt,401 veraltet402 oder sogar als ignorant gegenüber der Gestaltänderung von Rechtsregeln durch den Rechtsetzungsprozess selbst403 bezeichnen. Damit lässt sich festhalten, dass Art. 38 Abs. 1 IGHStatut wohl die Rechtswirklichkeit seiner Erschaffungsperiode reflektiert, jedoch nicht die Frage der Rechtsquellen im Allgemeinen regelt.404 Vielmehr ist ein dynamischer Umgang mit dem Rechtsquellenkanon geboten. Denn wie Alain Pellet zutreffend in seinem Kommentar zur WVRK schreibt, „it would be disingenuous to make it a kind of revealed truth rigidly defining the frontiers of international law and even the Court’s function. But, if interpreted from a dynamic perspective, it probably points to a rather fortunate midpoint between a mechanical application of the rules of law (a difficult task indeed in the international sphere) and the dangers of the ,gouvernement des juges‘.“ 405

II. Die Einordnung der Sekundärgesetzgebung in die Auflistung des Art. 38 Abs. 1 IGH-Statut Die seit Ende des Zweiten Weltkrieges zu verzeichnende Ausweitung des Kreises der Völkerrechtssubjekte durch die Errichtung einer Vielzahl Internationaler Organisationen hat neue rechts- und handlungsfähige Verbandseinheiten auf der Ebene des Völkerrechts geschaffen. Diese ordnen in der Regel sowohl ihren organisationsinternen wie auch ihren mandatsspezifischen Außenbereich durch 399 Vgl. Christian Tomuschat, Verfassungsgewohnheitsrecht?, Eine Untersuchung zum Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, 1972, 111. 400 Georges Abi-Saab, Les sources du droit international: Essai de déconstruction, in: Manuel Montaldo (Hrsg.), Le droit international dans un monde en mutation. Liber Amicorum en hommage au Professeur Eduardo Jiménez de Aréchaga, Vol. 1, 1994, 29– 49. 401 Yasuaki Onuma, The ICJ: An Emperer Without Clothes? International Conflict Resolution, Article 38 of the ICJ Statute and the Sources of International Law, in: Nisuke Ando/Edward McWhinney/Rüdiger Wolfrum (Hrsg.), Liber Amicorum Judge Shigeru Oda, Vol. 1, 2002, 191–212, 201–203. 402 Christoph Schreuer, Recommendations and the Traditional Sources of Law, GYIL 20 (1977), 103–118, 114; Robert Y. Jennings, What is International Law and how do we tell it when we see it?, SJIR 31 (1981), 59–88, 61. 403 Abi-Saab (Fn. 400), 47–48. 404 Insoweit ist auf Anthony D’Amato (What ,Counts‘ as Law?, in: Nicholas Onuf (Hrsg.), Law Making in the Global Community, 1982, 83–107, 99) zu verweisen, der im Hinblick auf die Erweiterung des Rechtsquellenkanons ausführte: „The sources of international law do not form a closed set, there is nothing to prevent the community of nations from someday recognizing a new authoritative source. The open-endedness of the possible sources or validators of international law does not make it any the less law than Godel’s proof of the open-endedness of any mathematical system of an order of complexity that would include the real numbers has made mathematics any the less mathematical“. 405 Pellet (Fn. 385), Rn. 2, 680.

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unilaterale, aus dem Gründungsvertrag abgeleitete Akte ihrer handlungsbefugten Organe. Dabei sind letztere unabhängig davon, ob sie lediglich empfehlender oder doch bindender Natur sind, der Internationalen Organisation in ihrer Eigenschaft als selbständiges Völkerrechtssubjekt zuzurechnen, soweit die agierende Einheit – wie es bei den Vereinten Nationen der Fall ist406 – über die hierfür erforderliche Rechts- und Handlungsfähigkeit verfügt. Fraglich ist jedoch, ob auch die so zurechenbaren Rechtsakte als Rechtsquellen qualifiziert werden können. Die Antwort auf diese Frage dürfte maßgeblich davon abhängen, welche Bedeutung der jeweilige Gründungsvertrag dem entsprechenden Akt zuweist bzw. inwieweit den in Frage stehenden Akten normative Wirkung zukommt. Im Grundsatz wird die Rechtsquelleneigenschaft der Beschlüsse Internationaler Organisationen weit weniger kontrovers diskutiert als diejenige unilateraler Akte von Staaten.407 Der Grund hierfür mag darin liegen, dass die Resolutionen der Organe Internationaler Organisationen in dem Gründungsvertrag der jeweiligen Organisation wurzeln und aus ihm seine Bindungswirkung ableiten.408 Ein solcher Ansatz vermag die Rechtsquelleneigenschaft von bindenden Sicherheitsratsresolutionen jedoch nicht allein zu erklären. Denn dass ein Akt unter der Autorität eines völkerrechtlichen Vertrages verabschiedet wurde, mithin aus ihm resultiert, vermittelt ihm nicht per se Vertragscharakter.409 Dieses liegt gerade hinsichtlich der Zwangsmaßnahmen nach Art. 41 u. 42 UN-Charta auf der Hand, wäre es doch ziemlich abstrakt und mit der Realität nicht in Einklang zu bringen, wenn im Hinblick auf Sekundärgesetzgebungsakte des Sicherheitsrats von einem

406 IGH, Reparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nations, Gutachten vom 11. April 1949, ICJ Rep. 1949, 182: „Under international law, the Organization must be deemed to have those powers which, though not expressly provided in the Charter, are conferred upon it by necessary implication as being essential to the performance of its duties“ (sog. implied powers-Lehre). Ebd., 184: „Upon examination of the Character of the functions entrusted to the Organization and of the nature of the missions of its agents, it becomes clear that the capacity of the Organization to exercise a measure of functional protection of its agents arises by necessary intendment out of the Charter“. 407 Pellet (Fn. 385), Rn. 96, 709. Zu unilateralen Akten von Staaten siehe Karl Zemanek, Unilateral Acts Revisited, in: Karel Wellens (Hrsg.), International Law and Practice, Liber Amicorum for Eric Suy, 1998, 209–221. 408 Für einen solchen Ansatz siehe Eric Suy, Les actes juridiques unilatéraux en droit international public, 1962, 30–32. 409 Joint dissenting opinion Judge Sir Percy Spencer und Judge Sir Gerald Fitzmaurice, IGH, South West Africa (Ethiopia v. South Africa)/(Liberia v. South Africa), Urteil vom 21. Dezember 1962, ICJ Rep. 1962, 491. Als Beispiel für eine solche Konstellation wird das Budget der Vereinten Nationen herangezogen, das zwar gem. Art. 17 UNCharta durch die Generalversammlung verabschiedet wird, aber dadurch keine Vertragsqualität bekommt. In dieselbe Richtung weisend Krzysztof Skubiszewski, A New Source of the Law of Nations: Resolutions of International Organisations, Recueil d’études de droit international en hommage à P. Guggenheim, 1968, 508–520, 519; Tammes (Fn. 115), 269.

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völkerrechtlichen Vereinbarung mit dem betroffenen Staat gesprochen würde.410 Dennoch gilt es zu bedenken, dass es sich bei der Charta der Vereinten Nationen um eine Art Rahmenvertrag handelt, der der Implementierung durch die Akte seiner Organe bedarf. Sicherheitsratsresolutionen können deshalb im Verhältnis zur UN-Charta als „derivativ-relativ“ beschrieben werden, eine Trennung zwischen Grund- und Ausführungsregelung ist schwerlich möglich.411 Zudem entfalten Resolutionen, die wie S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) unter Kapitel VII UN-Charta verabschiedet wurden, nach Art. 25 UN-Charta Bindungswirkung für alle Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen, und zwar, wie der IGH in seiner Namibia-Entscheidung ausgeführt hat, auch für jene Mitgliedstaaten des Sicherheitsrats, die gegen den Rechtsakt gestimmt haben, und ebenso für UNMitgliedstaaten, die nicht Mitglieder im Sicherheitsrat sind. Andernfalls beschneide man das Hauptorgan der Vereinten Nationen in seiner wesentlichen Funktion und Machtbefugnis unter der Charta.412 In der Lockerbie-Entscheidung ging der IGH sogar so weit festzustellen, dass in Übereinstimmung mit Art. 103 UN-Charta die unter Art. 25 UN-Charta getroffenen Entscheidungen allen anderen völkervertraglichen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten vorgehen („(. . .) prevail over their obligations under any other international agreement (. . .)“).413 Den Entscheidungen des Sicherheitsrats kommt demnach nachhaltige normative Wirkung zu. Zwischen einzelfallbedingten und legislativen Resolutionen besteht insoweit kein Unterschied.414 Vielmehr tritt der Rechtsquellencharakter der Legislativresolutionen angesichts ihres abstrakt-generellen Charakters, der dem völkerrechtlicher Verträge gleicht, nur deutlicher zu Tage. Die Bindungswirkung der Sicherheitsratsresolutionen steuert zudem zugleich die Staatenpraxis, die zur Entstehung von Völkergewohnheitsrecht erforderlich ist. Wenn aber selbst den Resolutionen der Generalversammlung in bestimmten Konstellationen, wie der IGH in seinem Gutachten zur Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons aus-

410

Pellet (Fn. 385), Rn. 96, 709. Göran Lysen, Targeted UN Sanctions: Application of Legal Sources and Procedural Matters, NJIL 72 (2003), 291–304, 293. 412 IGH, Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) Notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), Gutachten vom 21. Juni 1971, ICJ Rep. 1971, § 116, 13. Siehe auch IGH, Certain Expenses of the United Nations (Article 17, paragraph 2, of the Charter), Gutachten vom 20. Juli 1962, ICJ Rep. 1962, 163: „(I)t is the Security Council which is given a power to impose an explicit obligation of compliance if for example it issues an order or command to an aggressor under Chapter VII“, ebenso zitiert in IGH, Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, Gutachten vom 9. Juli 2004, ICJ Rep. 2004, § 26, 148. 413 IGH, Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) Notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), Gutachten vom 21. Juni 1971, ICJ Rep. 1971, § 116, 13. 414 Talmon (Fn. 6), 179; Pierre-Marie Dupuy, The Constitutional Dimension of the Charter of the United Nations revisited, MPYUNL 1997, Bd. 1, 1–33, 19. 411

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führte, normative Wirkung zukommt,415 dann muss dieses erst recht für Sicherheitsratsresolutionen gelten, die mit ihrer Bindungswirkung nicht nur zur Entwicklung völkerrechtlicher Regeln beitragen, sondern wie S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) an die Stelle von Völkervertragsrecht treten. Dass diese für die Völkerrechtsentwicklung heutzutage so wichtigen Resolutionen dennoch nicht in Art. 38 IGH-Statut aufgeführt sind, kann vielleicht darauf zurückgeführt werden, dass das IGH-Statut aus einer Zeit stammt, in der Internationale Organisationen als Akteure auf internationaler Ebene eher zu vernachlässigen waren und ihr Einfluss auf das internationale Recht als äußerst gering beschrieben werden konnte.416 Dass es sich bei bindenden Entscheidungen des Sicherheitsrats um Rechtsquellen des Völkerrechts handelt, wird darüber hinaus durch die Rechtsprechung des IGH bestätigt, welcher stets bindende Sicherheitsratsresolutionen zur Entscheidungsfindung herangezogen hat, ohne ihren Charakter in Frage zu stellen oder näher auf die Unvollständigkeit des Art. 38 IGH-Statut einzugehen.417

H. Ergebnis Die Definition der Gesetzgebung auf völkerrechtlicher Ebene hat in Anlehnung an die Begrifflichkeiten des nationalen Rechts zu erfolgen. Dieses ist nicht zuletzt einer gewissen begrifflichen Stringenz geschuldet. Die Akte internationaler Organisationen sind dann als Gesetzgebungsakte zu qualifizieren, wenn sie abstrakt-generellen Charakters sind und zugleich Bindungswirkung entfalten. Einige Internationale Organisationen, die allesamt den Status von UN-Sonderorganisationen inne haben, wurden durch ihre Gründungsverträge mit expliziten 415

IGH, Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, Gutachten vom 8. Juli 1996, ICJ Rep. 1996, § 70, 213–255: „General Assembly resolutions, even if they are not binding, may sometimes have normative value. They can, in certain circumstances, provide evidence important for establishing the existence of a rule or the emergence of an opinio iuris. To establish whether this is true of a given General Assembly resolution, it is necessary to look at its content and the conditions of its adoption; it is also necessary to see whether an opinio iuris exists as to its normative character. Or a series of resolutions may show the gradual evolution of the opinio iuris required for the establishment of a new rule“. 416 Boleslaw A. Boczek, International Law, A Dictionary, 2005, § 37, 27. 417 IGH, Questions of Interpretation and Application of the 1971 Montreal Conventions Arising from the Aerial Incident at Lockerbie (Libyan Arab Jamahiriya v. United States of America), Anordnung vom 14. April 1992 (Request for the indication of Provisional Measures), ICJ Rep. 1992, § 42, 126. Siehe auch Lassa Francis Lawrence Oppenheim, Oppenheim’s International Law. Peace, Introduction and part 1, in: Robert Jennings/Arthur Watts (Hrsg.), Vol. I, Peace, 1992, 46: „The fact that the International Court of Justice, in its numerous judgments and opinions relating to international organizations, has always been able, without remarking upon the incompleteness of Art. 38, to dispose of the questions arising for decisions, is a strong argument for suggesting that their activities are for the moment at least still properly regarded as coming within the scope of the traditional sources of international law“.

H. Ergebnis

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Gesetzgebungskompetenzen ausgestattet. Dabei sind mit dem Verfahren der stillschweigenden Zustimmung (sog. „Opting-out“), dem Verfahren der ausdrücklichen Zustimmung (sog. „Contracting-in“), der Rechtsetzung durch Verweisung sowie der sehr selten anzutreffenden unmittelbar verbindlichen Außenrechtsetzung vier verschiedene Rechtsetzungsmodelle auf völkerrechtlicher Ebene auszumachen. Ebenso mit Rechtsetzungskompetenzen sind einige Staatenkonferenzen multilateraler Umweltverträge ausgestattet, wobei nur das Montrealer Protokoll zum Wiener Ozonschutzübereinkommen die Kompetenz zur unmittelbar verbindlichen Außenrechtsetzung kennt. Die Charta der Vereinten Nationen weist für keines ihrer Organe eine explizite Gesetzgebungskompetenz aus. Dennoch ist der Sicherheitsrat bis heute zweimal legislativ tätig geworden. Der erste und wohl auch umfassendste Gesetzgebungsvorgang datiert vom 28. September 2001 und firmiert unter der Bezeichnung S/Res 1373 (2001). Als Antwort auf die Terroranschläge des 11. September wurde durch ihn ein für alle Staaten verbindliches Regelwerk zur Terrorismusbekämpfung geschaffen, das bis zum heutigen Tage seinesgleichen sucht. Zur Komplettierung von S/Res 1373 (2001) erließ der Sicherheitsrat am 28. April 2004 zudem S/Res 1540 (2004), die auf die Nichtverbreitung von Massenvernichtungswaffen und deren Trägersystemen zielt. In ihrer Struktur deckungsgleich mit der Vorläuferresolution avisiert sie die Kontrolle des Verhaltens von Privatpersonen. Nicht als Gesetzgebungsakte sind hingegen Embargobeschlüsse zu qualifizieren. Ihnen fehlt es zu ihrer Einordnung als Legislativakte am abstrakten Charakter, da sie in ihrer Zielrichtung nur auf konkrete Situationen reagieren. Aus diesem Grund sind auch die in ihrer Prägung von der Literatur oftmals verkannten S/Res 827 (1993) und S/Res 955 (1994), die der Errichtung der beiden internationalen Strafgerichtshöfe dienten, nicht als Gesetzgebungsakte zu qualifizieren. Ebenso wenig lassen sich die S/Res 1422 (2002) und S/Res 1487 (2003) als Legislativmaßnahmen einordnen. Auch sie haben keinen abstrakten Charakter, da die durch sie angeordnete Jurisdiktionsbeschränkung für den IStGH nur für eine abgrenzbare Anzahl von Friedensmissionen greift. Sekundärgesetzgebungsakte des Sicherheitsrats stellen Quellen des Völkerrechts dar.

Teil 3

Die Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats Die zentrale Stellung im Gefüge des Friedenssicherungssystems Vereinte Nationen nimmt der UN-Sicherheitsrat ein. Ihm ist die Hauptverantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit übertragen (Art. 24 Abs. 1 UN-Charta), was eine substantielle und qualitative Bestimmung der Funktion des Organs im Bereich der Friedenssicherung darstellt.418 Zur Wahrnehmung dieser Aufgabe sind dem Sicherheitsrat spezifische, in den Kapiteln VI–VIII und XII UN-Charta aufgeführte Kompetenzen eingeräumt. In seinem Südafrika-Gutachten hat der IGH zudem angenommen, dass daneben unmittelbar aus Art. 24 UN-Charta allgemeine Befugnisse fließen.419 Diese Ansicht hat sich jedoch in der völkerrechtlichen Praxis nicht durchsetzen können und findet auch in den Resolutionen des Sicherheitsrats keinen Niederschlag.420 Vielmehr ist der Sicherheitsrat in der jüngeren Vergangenheit dazu übergegangen zu spezifizieren, nach welchem Kapitel der UN-Charta er konkret handelt.421 So hat das Hauptorgan der Vereinten Nationen in S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) ausdrücklich auf Kapitel VII UN-Charta als Rechtsgrundlage verwiesen. Dieses erscheint 418

Delbrück (Fn. 25), Rn. 9. IGH, Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), Gutachten vom 21. Juni 1971, ICJ Rep. 1971, § 113, 52–53. Anderer Ansicht mit Verweis darauf, dass es sinnlos wäre, etwaige Grenzverstöße unter Kapitel VII UN-Charta zunächst festzustellen, diese dann aber mit Verweis auf Art. 25 UN-Charta für unerheblich zu erklären: Zimmermann/Elberling (Fn. 12), 76. Siehe auch Dissenting opinion Judge Sir Gerald Fitzmaurice, IGH, Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), Gutachten vom 21. Juni 1971, ICJ Rep. 1971, §§ 112– 116, 292–295; Dissenting opinion Judge André Gros, Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), Gutachten vom 21. Juni 1971, ICJ Rep. 1971, §§ 34–36, 340–342; Separate opinion Judge Sture Petrén, Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), Gutachten vom 21. Juni 1971, ICJ Rep. 1971, 136. 420 Siehe Michael Bothe, Friedenssicherung und Kriegsrecht, in: Wolfgang Graf von Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, 5. Aufl., 2010, 639–740, Rn. 40, 678–679. 421 Michael Bothe, Les limites des pouvoirs du Conseil de Sécurité, in: Jean-Marie Dupuy (Hrsg.), Peace-keeping and peace-building: the development of the role of the Security Council, Workshop, Den Haag vom 21.–23. Juli 1992, 1993, 67–83, 71. 419

A. Bindung des Sicherheitsrats an die Charta der Vereinten Nationen

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zunächst folgerichtig, lässt sich der Charta doch keine Vorschrift entnehmen, die dem Sicherheitsrat expressis verbis das Recht verleihen würde, gesetzgebend tätig zu werden oder eine Entscheidung zu treffen, die als generelle Rechtsetzung zu verstehen sein könnte.422 Zudem haben Legislativresolutionen nichtmilitärische Zwangsmaßnahmen zum Inhalt, die der Sicherheitsrat im Grundsatz auf Grundlage der allgemeinen Handlungsermächtigung aus Art. 39 i.V. m. Art. 41 UN-Charta erlassen kann. Fraglich ist jedoch, inwiefern die Bestimmungen eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage für die Verabschiedung abstrakt-genereller Akte bieten. Dieser Frage soll im Folgenden nachgegangen werden. Sie stellt sich jedoch nur dann, wenn der Sicherheitsrat hinsichtlich der Verabschiedung von Zwangsmaßnahmen überhaupt an die Charta der Vereinten Nationen gebunden, mithin nicht legibus solutus ist.

A. Die Bindung des Sicherheitsrats an die Charta der Vereinten Nationen Die raison d’être der Vereinten Nationen ist in der Wahrung des Friedens und der internationalen Sicherheit zu sehen bzw. dort, wo diese Rechtsgüter verletzt sind, in ihrer Regeneration (Art. 1 Ziff. 1 UN-Charta).423 Diesem Organisationszweck sind sie gewidmet, für diesen werden ihnen Kompetenzen vom Gründungsvertrag eingeräumt. Aufgrund des derivativen Charakters ihrer organisationsinternen Gewalt dürfen die Vereinten Nationen wie alle Internationalen Organisationen ihre Handlungsbefugnisse nicht selbst zu Lasten ihrer Mitgliedstaaten erweitern. Deshalb verfügen die UN-Organe auch nur über die Macht, die ihnen durch den Gründungsvertrag der Organisation explizit oder implizit verliehen wurde.424 Anders als die Mitgliedstaaten besitzen die Vereinten Nationen folglich keine Kompetenzkompetenz.425 Jede Sicherheitsratsresolution muss des422 Axel Marschik, The Security Council as World Legislator?, Theory, Practice and Consequences of an Expanding World Power, Institute for International Law and Justice Working Paper No. 18 (2005), New York University, http://ssrn.com/abstract=871758 (Zugriff zuletzt am 7. Juli 2010), 6. 423 Vgl. Klein/Schmahl (Fn. 30), Rn. 205, 359 m.w. N. 424 Frowein/Krisch (Fn. 26), Rn. 25. Siehe auch Thomas Franck, Fairness in the International Legal and Institutional System, RdC 240 (1993-III), 9–498, 190 zitierend US-Supreme Court, McCulloch v. Maryland, 17 U.S. 316 (1819); US-Supreme Court, Myers v. United States, 272 U.S. 52 (1926); und US-Supreme Court, United States v. Curtiss-Wright Corporation, 299 U.S. 304 (1936): „The United Nations is the creature of a treaty and, as such, it exercises authority legitimately only in so far as it deploys powers which the treaty parties have assigned to it. Or, to borrow a phrase from the jurisprudence of the United States Supreme Court, the Charter creates a governance of limited enumerated powers. These may be modestly augmented by a ,penumbra‘ of other powers which are necessarily incidental to the effective implementation of the enumerated ones“. 425 Klein/Schmahl (Fn. 30), Rn. 189, 351.

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Teil 3: Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

halb zunächst auf eine Ermächtigungsgrundlage in der Charta zurückzuführen sein, vorliegend auf Art. 39 i.V. m. Art. 41 des VII. Kapitels der UN-Charta. Unter Kapitel VII der UN-Charta sind die Kompetenzen des Sicherheitsrats jedoch extrem weitreichend und keinen ausdrücklichen Beschränkungen unterworfen.426 Es fragt sich deshalb, inwieweit der Sicherheitsrat bei der Auslegung seiner Handlungsbefugnisse impliziten rechtlichen Bindungen unterworfen ist bzw. seine Feststellungen einem Rechtmäßigkeitsvorbehalt unterliegen. Zweifel diesbezüglich könnten sich aus dem Wortlaut des Art. 25 UN-Charta ergeben. Denn auch wenn der genannte Artikel seiner Zielrichtung nach zunächst lediglich darauf gerichtet ist, Resolutionen nach Kapitel VII UN-Charta ihre Bindungswirkung zu verleihen, wirft seine genaue Funktion doch Fragen auf. Im Besonderen ist nicht eindeutig, worauf sich die Rechtmäßigkeitsqualifikation der authentischen englischen Textversion (vgl. Art. 111 UN-Charta) „in accordance with the present Charter“ bezieht. Insoweit sind zwei Interpretationsalternativen denkbar: Einerseits könnte der Satzteil auf die Annahme- und Durchführungspflicht der Mitgliedstaaten Bezug nehmen. Hieraus könnte im Umkehrschluss zu folgern sein, dass der Sicherheitsrat mangels anderweitiger Chartabestimmungen, die eine Bindung vorsehen, über die unmittelbare Ermächtigungsgrundlage hinaus ungebunden agieren kann. Nach dieser Ansicht würden Sicherheitsratsresolutionen unabhängig von ihrer Rechtmäßigkeit Bindungswirkung entfalten.427 Andererseits könnte sich die genannte Einschränkung jedoch ebenso auf die Entscheidung des Sicherheitsrats selbst beziehen. Art. 25 UN-Charta würde dann auszudrücken versuchen, dass die Entscheidungen des Sicherheitsrats nur als bindend akzeptiert und ausgeführt werden müssen, wenn sie in Übereinstimmung mit der Charta getroffen wurden.428 Während die nicht authentische deutsche Fassung des Artikels, nach der „die Mitglieder der Vereinten Nationen die Beschlüsse des Sicherheitsrats im Einklang mit dieser Charta anzunehmen und durchzuführen“ haben, aufgrund der Satzstellung eine Auslegung zugunsten der

426

Frowein/Krisch (Fn. 26), Rn. 11. So etwa Georg Dahm, Völkerrecht II, 1958, 212; René Degni-Segui, Article 24 Paragraphes 1 et 2: Functions et pouvoirs, in: Jean-Pierre Cot/Alain Pellet/Mathias Forteau (Hrsg.), La Charte des Nations Unies. Commentaire article par article, 2005, 462; Alexander Orakhelashvili, The Acts of the Security Council: Meaning and Standards of Review, MPYUNL 11 (2007), 143–195, 191–192; Hans Kelsen, The Law of the United Nations. A Critical Analysis of its Fundamental Problems, 1950, 294 f.; Dissenting opinion Judge Christopher Weeramantry, IGH, Questions of Interpretation and Application of the 1971 Montreal Convention Arising from the Aerial Incident at Lockerbie (Libyan Arab Jamahiriya v. United States of America), Anordnung vom 14. April 1992 (Request for the indication of Provisional Measures), ICJ Rep. 1992, 61. 428 Erika de Wet/André Nollkaemper, Review of Security Council decisions by national courts, GYIL 45 (2002), 166–202, 186 f.; Theodor Schilling, Die „neue Weltordnung“ und Souveränität der Mitglieder der Vereinten Nationen, AVR 33 (1995), 67– 106, 94 ff.; Jochen Herbst, Rechtskontrolle des UN-Sicherheitsrates, 1999, 295 ff. 427

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erstgenannten Auffassung nahe legt, lassen andere authentische Versionen der Charta keine eindeutigen Schlüsse zu. So bezieht sich in der französischen Textversion429 der Zusatz „conformément à la présente Charte“ zwar offensichtlich auf die Art der Ausführung durch die Mitgliedstaaten, in der spanischen Textversion hingegen, nach der „los Miembros de las Naciones Unidas convienen en acceptar y cumplir las decisiones del Consejo de Seguridad de acuerdo con esta Carta“, verbleibt die Satzbedeutung ebenso zweideutig wie in der englischen. Ebenso wenig wie aus dem Wortlaut lassen sich aus der Genese des Art. 25 UN-Charta eindeutige Schlüsse auf die Zuordnung des in Frage stehenden Satzteils zum Sicherheitsrat oder zu den Mitgliedstaaten ziehen.430 So lässt sich auf der einen Seite den Dumbarton Oaks-Vorschlägen entnehmen, dass ein belgischer Vorstoß, der Charta eine Vorschrift hinzuzufügen, nach der „all members of the Organization should obligate themselves to accept the decisions of the Security Council and to carry them out in accordance with provisions of the Charter“ 431 abgelehnt wurde, da ein solcher Hinweis einmütig für überflüssig gehalten wurde. Auf der anderen Seite vertrat jedoch beispielsweise der Delegierte der Sowjetunion die Ansicht, dass Paragraph 4, der dem heutigen Art. 25 UN-Charta entspricht, nicht dazu bestimmt gewesen sei, den Sicherheitsrat mit unbegrenzter Machtfülle („unlimited power“ 432) auszustatten. Unabhängig von Wortlaut und Genese darf jedoch angenommen werden, dass Art. 25 UN-Charta keine Einladung zur Herausforderung der Autorität des Sicherheitsrats aussprechen sollte.433 Vielmehr scheint der Artikel die Pflicht des Sicherheitsrats zu bekräftigen, die durch die Charta der Vereinten Nationen gesteckten Grenzen zu beachten. So lässt auch der Rekurs auf die in Art. 2 Ziff. 1 UN-Charta verortete mitgliedstaatliche Souveränität Zweifel an der Rechtsungebundenheit des Sicherheitsrats aufkommen. Denn wenn auch chartawidrige Maßnahmen über Art. 25 UN-Charta Verbindlichkeit erzeugen würden, dann könnten den Mitgliedstaaten seitens der Vereinten Nationen, dem Souveränitätsverständnis zuwider, unvorhersehbare Rechten und Pflichten auferlegt werden.434 Sich dadurch der Gefahr einer Ver429 Da die Verhandlungen in San Francisco neben Englisch auch in Französisch geführt wurden, kommt der Ausführung in dieser Sprache besondere Bedeutung zu, siehe Bernd Martenczuk, Rechtsbindung und Rechtskontrolle des Weltsicherheitsrats: Die Überprüfung nichtmilitärischer Zwangsmaßnahmen durch den Internationalen Gerichtshof, 1996, 129 ff. 430 Martenczuk (Fn. 429), 133; zustimmend Dorothee Starck, Die Rechtmäßigkeit von UNO-Wirtschaftssanktionen in Anbetracht ihrer Auswirkungen auf die Zivilbevölkerung. Grenzen der Kompetenzen des Sicherheitsrats am Beispiel der Maßnahmen gegen den Irak und die Bundesrepublik Jugoslawien, 2000, 416. 431 UNCIO XI, 393 f. 432 UNCIO III, 30. 433 Eric Suy, Article 25, in: Jean-Pierre Cot/Alain Pellet/Mathias Forteau (Hrsg.), La Charte des Nations Unies. Commentaire article par article, 2005, 477. 434 Schilling (Fn. 428), 95.

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Teil 3: Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

stimmung von Mitgliedstaaten auszusetzen, die gegebenenfalls sogar befürchten müssten, dass eine chartawidrige Entscheidung gem. Art. 103 UN-Charta de iure ihren sonstigen völkerrechtlichen Verpflichtungen vorgehen würde,435 erscheint angesichts der erforderlichen Durchsetzungsstärke des Sicherheitsrats wenig ratsam. Denn die Akzeptanz des Hauptorgans würde nicht vergrößert, wenn der Rat für sich ein Stellung supra legem beanspruchen würde.436 Eher wäre das Gegenteil der Fall: Eine Autorität, die ihr rechtliches Fundament negiert, negiert sich über kurz oder lang selbst.437 Nichts Gegenteiliges lässt sich den Art. 2 Ziff. 5 und Art. 24 Abs. 2 UN-Charta entnehmen. Beide zitierte Artikel stellen einen eindeutigen Bezug zwischen den Bestimmungen der Charta und den Maßnahmen der UN-Organe her. So bestimmt Art. 2 Ziff. 5 UN-Charta, dass alle Mitglieder den Vereinten Nationen bei jeder Maßnahme, „welche die Organisation im Einklang mit dieser Charta ergreift“, jeglichen Beistand zu leisten haben. Noch deutlicher in der Begrenzung der Handlungsbefugnisse des Sicherheitsrats wird Art. 24 Abs. 2 UN-Charta, demzufolge der Sicherheitsrat bei seiner Pflichterfüllung „im Einklang mit den Zielen und Grundsätzen der Vereinten Nationen“ zu handeln hat.438 Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen agiert bei Erfüllung seiner Aufgaben folglich nicht im rechtsfreien Raum.439 An dieser Bindung an die Charta der Vereinten Nationen ändert auch der politische Charakter des Organs nichts.440

435 Siehe IGH, Questions of Interpretation and Application of the 1971 Montreal Convention Arising from the Aerial Incident at Lockerbie (Libyan Arab Jamahiriya v. United States of America), Anordnung vom 14. April 1992 (Request for the indication of Provisional Measures), ICJ Rep. 1992, § 39. 436 Bernd Martenczuk, The Security Council, the International Court and Judicial Review: What Lessons from Lockerbie?, EJIL 10 (1999), 517–547, 536. 437 Koskenniemi (Fn. 270), 327. 438 Siehe hierzu Vera Gowlland-Debbas, The Relationship between the International Court of Justice and the Security Council in the Light of the Lockerbie Case, AJIL 88 (1994), 643–677, 663. 439 So im Ergebnis auch Bernhard Graefrath, Leave the Court what belongs to the Court. The Libyan Case, EJIL 4 (1993), 184–205, 186; Talmon (Fn. 6), 179; Bothe (Fn. 421), 70; Martenczuk (Fn. 429), 207; Simma (Fn. 18), 269 ff.; Zemanek (Fn. 251), 629 ff. Siehe auch ICTY, Prosecutor v. Dusˇko Tadic´ a/k/a „Dule“, Rs. IT-94-1-AR72, Urteil vom 2. Oktober 1995 (Decision on the Defence Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction), § 28: „It is clear from this text that the Security Council plays a role and exercises a very wide discretion under this Article. But this does not mean that its powers are unlimited. The Security Council is an organ of an international organization. The Security Council is thus subjected to certain constitutional limitations, however broad its powers under the constitution may be. Those powers cannot, in any case, go beyond the limits of the jurisdiction of the Organization at large, not to mention other specific limitations or those which may derive from the international division of power within the Organization. In any case, neither the text nor the spirit of the Charter conceives of the Security Council as legibus solutus (unbound by law)“. 440 Siehe hierzu IGH, Conditions of Admission of a State to Membership in the United Nations (Article 4 of the Charter), Gutachten vom 28. Mai 1948, ICJ Rep. 1948,

A. Bindung des Sicherheitsrats an die Charta der Vereinten Nationen

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Angesichts des Wortlauts von Art. 24 Abs. 2 S. 1 UN-Charta bleibt jedoch fraglich, ob der Sicherheitsrat an alle Bestimmungen der Charta gebunden ist oder ob er seine Befugnisse, wie es zum Teil vertreten wird, lediglich im Einklang mit den Zielen und Grundsätzen der Charta, d. h. mit Art. 1 u. 2 UNCharta auszuüben hat.441 Letzterer Annahme lässt sich bereits eine einfache Überlegung entgegenhalten: Wenn die Charta in Art. 24 Abs. 2 S. 2 UN-Charta auf die speziellen Befugnisse der Kapitel VI, VII, VIII und XII UN-Charta Bezug nimmt, würde es sich als höchst widersprüchlich erweisen, wenn die Bestimmungen dort durch einen generellen Hinweis auf die Ziele und Prinzipien der Vereinten Nationen in S. 1 von Art. 24 Abs. 2 UN-Charta als irrelevant abgetan werden könnten.442 Zudem scheint es wenig überzeugend, dass sich einzig aus den extrem vage und generell gehaltenen Art. 1 u. 2 UN-Charta eine handhabbare Limitierung für die Befugnisse des Sicherheitsrats ergeben soll.443 Letztendlich ist auch einem Beschluss des Ausschusses III/3 der Konferenz von San Francisco, der für Fragen betreffend Sicherheitsrat und Zwangsmaßnahmen zuständig war, zu entnehmen, dass dieser sich bewusst dazu entschloss, „that in paragraph 1 of Section B, Chapter VIII (e. E. der insoweit dem heutigen Art. 39 UN-Charta entspricht) the Security Council should not only take measures referred therein in accordance ,with the purposes and principles of the Organization’, but in accordance with ,the Charter of the Organization‘ “ 444. Es ist folglich davon auszugehen, dass der Sicherheitsrat hinsichtlich seines Handelns an sämtliche Chartabestimmungen gebunden ist.445

64: „(. . .) the political character of an organ does not release it from the observance of treaty provisions established by the Charter, when they constitute limitations on its powers or criteria for its judgment“. 441 Degni-Segui (Fn. 427), 447; Dissenting Opinion Judge Christopher Weeramantry, IGH, Questions of Interpretation and Application of the 1971 Montreal Convention arising from the Aerial Incident at Lockerbie (Libyan Arab Jamahiriya v. United States of America), Anordnung vom 14. April 1992 (Request for the indication of Provisional Measures), ICJ Rep. 1992, 61. In diese Richtung äußerte sich im Jahr 1947 auch UNGeneralsekretär Trygve Lie, der argumentierte, dass die einzige Kompetenzbeschränkung, der der Sicherheitsrat unterliege, „the fundamental principles and purposes found in Chapter I of the Charter“ seien (91. Treffen des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 2. Jahr, 10. Januar 1947, UN Dok. S/PV.91, 44–45). 442 Martenczuk (Fn. 436), 537. Siehe auch IGH, Conditions of Admission of a State to Membership in the United Nations (Art. 4 of the Charter), Gutachten vom 28. Mai 1948, ICJ Rep. 1947/48, 64. 443 Martenczuk (Fn. 436), 537. 444 UNCIO XII, 290. 445 Ob der Sicherheitsrat neben seiner Bindung an die Charta der Vereinten Nationen auch an die Regeln des ius cogens gebunden ist, wird im Rahmen einer ggf. bestehenden menschenrechtlichen Bindung unter Teil 5 A. diskutiert.

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Teil 3: Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

B. Die etablierten Auslegungskriterien zur Interpretation der Charta der Vereinten Nationen Das Recht der völkerrechtlichen Verträge ist umfassend in dem Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge vom 23. Mai 1969 (WVRK), dem Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge zwischen Staaten und Internationalen Organisationen oder zwischen Internationalen Organisationen vom 21. März 1986446 sowie dem Wiener Übereinkommen über die Staatennachfolge in Verträge vom 23. August 1978447 kodifiziert. Das bedeutendste dieser Übereinkommen stellt die am 27. Januar 1980 mit Hinterlegung der 35. Ratifizierungsurkunde (vgl. Art. 84 Abs. 1 WVRK) in Kraft getretene WVRK dar. Sie regelt ausschließlich das Recht der Verträge zwischen Staaten und ist auf alle völkerrechtlichen Verträge anwendbar, die in Schriftform vorliegen (Art. 2 Abs. 1 lit. a u. Art. 3 WVRK). Art. 5 WVRK stellt klar, dass hierzu auch die Gründungsverträge internationaler Organisationen zu zählen sind. Damit könnte auch die UN-Charta im Grundsatz dem Anwendungsbereich der WVRK unterfallen. Gemäß Art. 4 WVRK findet das Übereinkommen jedoch nur auf Verträge Anwendung, die von Staaten geschlossen wurden, nachdem es selbst in Kraft getreten ist. Folglich ist die unmittelbare Anwendung auf die im Jahre 1945 verabschiedete Charta der Vereinten Nationen ausgeschlossen. Zahlreiche Bestimmungen der WVRK aber stellen kodifiziertes Völkergewohnheitsrecht dar bzw. sind mittlerweile in solches erwachsen, unter ihnen die Auslegungsregeln der Art. 31–33 WVRK.448 Letztere können deshalb entsprechend auf die UN-Charta angewendet werden.

I. Die besondere rechtliche Stellung der Charta der Vereinten Nationen Die Gründungsverträge Internationaler Organisationen wie die Charta der Vereinten Nationen sind strukturell inhomogen und beinhalten sowohl vertragliche wie auch normative Elemente.449 Während auf die vertraglichen Regelungen aufgrund der dort geforderten Gleichberechtigung aller Vertragspartner die gewöhnlichen Auslegungsregeln der WVRK problemlos angewandt werden können, ist dieses in Bezug auf die normativen Vertragsteile angesichts bestehender Parallelen zum nationalen Verfassungs- und Verwaltungsrecht450 nur eingeschränkt 446

Siehe hierzu Fn. 395. Vienna Convention on Succession of States in respect of Treaties vom 23. August 1978, in Kraft seit dem 6. November 1996, UNTS 1946 (1996), 3. 448 Bernhardt (Fn. 23), 1423; Heintschel von Heinegg (Fn. 380), Rn. 14, 143; Sinclair (Fn. 23), 153. 449 Shabtai Rosenne, Developments in the Law of Treaties 1945–1986, 1989, 182– 184. 450 Karl Zemanek, Was kann die Vergleichung staatlichen öffentlichen Rechts für das Recht der internationalen Organisation leisten?, ZaöRV 24 (1964), 453–471, 457. 447

B. Auslegungskriterien zur Charta der Vereinten Nationen

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möglich. Zur Auslegung letzterer ist deshalb eine teleologisch-funktionale Methode anzuwenden. Bei dieser steht das Gemeinschaftsinteresse, also der Verbandszweck, im Vordergrund.451 Bieten sich mehrere Auslegungsmöglichkeiten an, ist diejenige zu wählen, die dem Vertragszweck am ehesten gerecht wird und die Grundsätze der effet utile- sowie der implied powers-Lehre berücksichtigt.452 Die Zielsetzung einer Organisation hat ein solches Gewicht, dass der Wille der Parteien fast subsidiär dahinter zurücktritt.453 Besonderheiten bei der Interpretation der UN-Charta ergeben sich darüber hinaus im Hinblick auf das hohe Maß an objektiver internationaler Rechtspersönlichkeit, die den Vereinten Nationen zukommt.454 So ist der Organisation durch ihre Verfassung455 die Kapazität verliehen worden, mittels ihrer Organe zum Wohle der Internationalen Gemeinschaft zu agieren. Bei der Arbeit unter dem Vertrag müssen die Organe zwangsläufig ihre eigenen Kompetenzen immer wieder neu definieren und interpretieren, was wertvolle Hinweise auf die aktuelle Vertragsrealität gibt.456 Eine besondere Rolle nehmen hier einstimmig verabschiedete Resolutionen und Deklarationen ein, da sie entscheidend zur Bildung und Änderung rechtlicher Werte beitragen.457 451

Ress (Fn. 24), Rn.1. Ebd., Rn. 1. 453 Ebd., Rn. 1. 454 IGH, Reparations for Injuries Suffered in the Service of the United Nations, Gutachten vom 11. April 1949, ICJ Rep. 1949, 179. 455 Zur Qualifikation der Charta der Vereinten Nationen als Verfassung siehe IGH, Reparations für Injuries Suffered in the Service of the United Nations, Gutachten vom 11. April 1949, ICJ Rep. 1949, 180 f.; IGH, Effect of Awards of Comppensations Made by the United Nations Administrative Tribunal, Gutachten vom 13. Juli 1954, ICJ Rep. 1954, 57; IGH, Certain Expenses of the United Nations (Article 17, paragraph 2, of the Charter), Gutachten vom 20. Juli 1962, ICJ Rep. 1962, 167 ff.; Dupuy (Fn. 414), 1–33; Bardo Fassbender, Security Council Reform and the Right to Veto: A Constitutional Perspective, 1998, 19–128; Krzysztof Skubiszewski, Remarks on the Interpretation of the United Nations Charter, in: Rudolf Bernhardt/Wilhelm Karl Geck/Günther Jaenicke/ Helmut Steinberger (Hrsg.), Völkerrecht als Rechtsordnung – Internationale Gerichtsbarkeit – Menschenrechte, FS für Hermann Mosler, 1983, 891–902, 893–894; Christian Tomuschat, International Law, in: ders. (Hrsg.), The United Nations at Age Fifty. A Legal Perspective, 1995, 281–308. 456 Rudolf Bernhardt/Herbert Miehsler, Qualifikation und Anwendungsbereich des internen Rechts internationaler Organisationen, Diskussion der 12. Tagung der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht in Bad Godesberg vom 14.–16. Juni 1971, 1973, 47– 136, 69. Siehe zu den Besonderheiten bei der Interpretation von Gründungsverträgen Internationaler Organisationen auch Dissenting opinion Judge Alejandro Alvarez, IGH, Competence of the General Assembly for the Admission of a State to the United Nations, Gutachten vom 3. März 1950, ICJ Rep. 1950, 12–21, 15–16; Concurring opinion Judge Frederico de Castro, IGH, Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), Gutachten vom 21. Juni 1971, ICJ Rep. 1971, 158–207, 182 u. 184–185. 457 In diese Richtung weisend IGH, Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua, Urteil vom 27. Juni 1986, ICJ Rep. 1986, 99–101; Ress (Fn. 24), Rn. 2. 452

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Teil 3: Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

Unabhängig von diesen beschriebenen Besonderheiten bleiben die Regeln der WVRK jedoch anwendbar.

II. Die Auslegungsmethoden und ihre Verortung in der Wiener Vertragsrechtskonvention Gemäß Art. 31 WVRK ist ein Vertrag nach Treu und Glauben in Übereinstimmung mit der gewöhnlichen, seinen Bestimmungen in ihrem Zusammenhang zukommenden Bedeutung und im Lichte seines Zieles und Zweckes auszulegen. Die Interpretation der Charta ist folglich nicht auf die linguistisch-grammatikalische Auslegung eines spezifischen Wortes oder einer bestimmten Vorschrift beschränkt. Vielmehr ist es zum exakten Verständnis der Wortbedeutung entscheidend, die Charta in allen Teilen und Zusammenhängen in die Auslegung einzubeziehen (systematische Auslegung) und den Sinn und Zweck einer Vorschrift zu ergründen (teleologische Auslegung).458 Während der Sinn einer Vorschrift sowohl aus den Kompetenzbestimmungen und Rechten der jeweiligen Organe als auch aus dem Verantwortungsbereich der Gesamtorganisation zu bestimmen ist, wird der Zweck einer Vorschrift aus den Vertragsbestimmungen in ihrer Gesamtheit abgeleitet.459 Durch die teleologische Auslegung soll dem völkerrechtlichen Vertrag die größtmögliche Effektivität verschafft werden.460 Im Verlauf der Völkerrechtsentwicklung haben sich im Wege der Abstraktion darüber hinaus aus der teleologischen Auslegung mit dem effet utile-Grundsatz und der implied powersLehre weitere auslegungsrechtliche Grundsätze entwickelt, die sich mittlerweile völkergewohnheitsrechtlich verfestigt haben.461 Nach der implied powers-Lehre sind der jeweiligen Organisation diejenigen Befugnisse zuzuerkennen, die sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigt.462 Dem Effektivitätsgrundsatz zufolge ist ein Völkerrechtsvertrag zudem so auszulegen, dass sein Gestaltungsziel sowie sein Regelungszweck bestmöglich erreicht werden kann und der intendierte Nutzeffekt (effet utile) eintritt.463

458

Ress (Fn. 24), Rn. 34. Rudolf Bernhardt, Die Auslegung völkerrechtlicher Verträge insbesondere in der Praxis internationaler Gerichte, BaöRV 40 (1963, unveränderter Nachdruck 1971), 89; Heintschel von Heinegg (Fn. 380), Rn. 11, 118. 460 IGH, Reservations to the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide, Gutachten vom 28. Mai 1951, ICJ Rep. 1951, 24. 461 Heintschel von Heinegg (Fn. 380), Rn. 16, 120. 462 IGH, Reparation for Injuries suffered in the Service of the United Nations, Gutachten vom 11. April 1949, ICJ Rep. 1949, 182: „(. . .) under international law (. . .) be deemed to have those powers which, though not expressly provided in the Charter, are conferred upon it by necessary implication as being essential to the performance of its duties.“ 463 Heintschel von Heinegg (Fn. 380), Rn. 16, 120. 459

B. Auslegungskriterien zur Charta der Vereinten Nationen

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Der „Zusammenhang“ i. S. d. Art. 31 Abs. 2 WVRK bezieht sich nicht nur auf die Position eines Wortes innerhalb eines Satzes oder seiner Satzteile, sondern auch auf den operativen Text eines Vertrages nebst Präambel.464 Dass der gesamte Kontext auch für die Auslegung der Charta relevant ist, wurde nicht zuletzt durch den IGH im Certain Expenses-Fall bestätigt.465 Für die systematische Auslegung sind folglich der Vergleich zwischen den verschiedenen Chartabestimmungen sowie die Unterscheidung ihrer Teile unter Berücksichtigung der gesamten Vertragsstruktur von signifikanter Bedeutung.466 Demgegenüber ist der Rückgriff auf die kognitiven Quellen außerhalb des Chartatextes, wie etwa andere völkerrechtliche Verträge der Mitgliedstaaten oder unilaterale Deklarationen, nicht zuletzt aufgrund von Art. 103 UN-Charta nur in Ausnahmefällen denkbar.467 Die Bedeutung einer Chartabestimmung kann sich darüber hinaus aus ihrer Genese ergeben (sog. historische Interpretation). Gemäß Art. 32 WVRK können die vorbereitenden Arbeiten (travaux préparatoires) ebenso wie die Umstände des Vertragsabschlusses jedoch nur herangezogen werden, um die sich unter Anwendung des Art. 31 WVRK ergebende Bedeutung zu bestätigen oder die Bedeutung zu bestimmen, wenn letztere ansonsten mehrdeutig oder unklar bleiben oder die Auslegung nach Art. 31 WVRK zu einem offensichtlich sinnwidrigen oder unvernünftigen Ergebnis führen würde. Ausgangspunkt einer jeder Auslegung ist sach- und rechtslogisch als objektive Manifestation des Parteiwillens der Vertragstext bzw. das, was objektiv in der Charta als Verfassung niedergelegt ist.468 Der Text der Charta ist gem. Art. 111 UN-Charta in Englisch, Französisch, Chinesisch, Russisch und Spanisch authentisch. Bei textlichen Divergenzen zwischen den einzelnen Sprachversionen der Charta gewinnen der organisationseigene Zweck (vgl. hierzu auch Art. 33 Abs. 4 WVRK) und das Interesse der aktuellen Mitgliedschaft als vorrangige Auslegungsmittel entscheidende konstitutive Bedeutung.469 Ist der Wortlaut einer Vertragsbestimmung eindeutig, bleibt nach der Rechtsprechung des IGH470 der Rückgriff auf die grammatikalische Auslegung versperrt. 464

Ress (Fn. 24), Rn. 37. IGH, Certain Expenses of the United Nations (Article 17, paragraph 2, of the Charter), Gutachten vom 20. Juli 1962, ICJ Rep. 1962, 162. 466 Ress (Fn. 24), Rn. 37. 467 Ebd., Rn. 37. Zur Frage, inwieweit etwa menschenrechtliche Verträge den Sicherheitsrat binden, siehe unter Teil 5 A. 468 Heintschel von Heinegg (Fn. 380), Rn. 12, 119. 469 Ress (Fn. 24), Rn. 18. 470 Siehe hierzu IGH, Competence of the General Assembly for the Admission of a State to the United Nations, Gutachten vom 3. März 1950, ICJ Rep. 1950, 8; IGH, Asylum Case (Colombia/Peru), Urteil vom 20. November 1950, ICJ Rep. 1950, 279: „If the relevant words in their natural and ordinary meaning make sense in their context, that is an end of the matter. If, on the other hand, the words in their natural and ordinary meaning are ambiguous or lead to an unreasonable result, then, and then only, must the 465

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Teil 3: Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

III. Der dynamisch-evolutive Interpretationsansatz Die Charta unterliegt, wie jeder andere für unbestimmte Zeit abgeschlossene völkerrechtliche Vertrag, im Hinblick auf Sprache und Wortbedeutung den Schwankungen der Zeit. Folglich kann sich die Bedeutung eines Wortes in Abhängigkeit davon verändern, ob sie auf der Wortbedeutung zur Zeit des Vertragsschlusses (sog. statisch-subjektive Interpretation des ursprünglichen Willens der Vertragsparteien) oder auf dem jetzigen Sprachgebrauch (sog. dynamisch-evolutive oder objektive Interpretation) basiert. Während die statische Interpretation in der Vergangenheit nicht in Frage gestellt wurde,471 verbietet der auch der WVRK zugrunde liegende objektive Ansatz nunmehr eine starre Bindung an den historischen Parteiwillen.472 Hinsichtlich der Auslegung der Charta findet der dynamisch-evolutive Interpretationsansatz seine Unterstützung bereits in der Überlegung, dass es sich bei dem Gründungsvertrag der Vereinten Nationen um ein völkerrechtliches Übereinkommen handelt, das seinen Organen die Möglichkeit einräumt, einen eigenen von den Staaten unabhängigen Willen zu entwickeln und seinen Handlungsspielraum selbst zu interpretieren.473 Im Zuge der ständigen Auslegung der Charta kann so ein Modus der Vertragsinterpretation geschaffen werden, der in vielen Fällen realiter nicht mehr den historischen Willen der Gründungsväter widerspiegelt.474 Die dynamisch-evolutive Entwicklung völkerCourt, by resort to other methods of interpretation, seek to ascertain what the parties really did mean when they used these words“. Anderer Ansicht insoweit Bernhardt/ Miehsler (Fn. 456), 62. Ebenso unter Rückgriff auf die travaux préparatoires trotz eindeutigen Wortlauts Dissenting opinion Judge Jens Evensen, IGH, Application for Review of Judgment No. 333 of the United Nations Administrative Tribunal, Gutachten vom 27. Mai 1987, ICJ Rep. 1987, § 9, 165. 471 Siehe hierzu IGH, South-West Africa (Second Phase), Urteil vom 18. Juli 1966, ICJ Rep. 1966, 23. 472 Heintschel von Heinegg (Fn. 380), Rn. 21, 123; Ress (Fn. 24), Rn. 20. Anderer Ansicht etwa Eckart Klein, Statusverträge im Völkerrecht. Rechtsfragen territorialer Sonderregime, BaöRV 76 (1980), 343 ff. Siehe auch die insoweit geänderte Rechtsprechung des IGH, Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa), Gutachten vom 21. Juni 1971, ICJ Rep. 1971, 31: „(. . .) the concepts embodied in Article 22 of the covenant (. . .) were not static, but were by definition evolutionary (. . .). (e. E. The court‘s) interpretation cannot remain unaffected by the subsequent development of law, through the Charter of the United Nations and by the way of customary law. Moreover, an international instrument has to be interpreted and applied within the framework of the entire legal system prevailing at the time of the interpretation“. 473 Siehe hierzu Kommissionsbericht IV/2 der Konferenz von San Francisco unter dem Betreff „Interpretation of the Charter“, UNCIO XIII, 831 f.: „In the course of the operations from day to day of the various organs of the Organization, it is inevitable that each organ will interpret such parts of the Charter as are applicable to its particular functions. This process is inherent in the functioning of any body which operates under an instrument defining its functions and powers“. 474 Siehe so bereits Dissenting opinion Judge Alejandro Alvarez, IGH, Competence of the General Assembly for the Admission of a State to the United Nations (Art. 4 of

B. Auslegungskriterien zur Charta der Vereinten Nationen

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rechtlicher Verträge ist aufgrund ihres deutlich divergierenden Regelungsbereichs von der späteren Übung i. S. d. Art. 31 Abs. 3 lit. b WRVK abzugrenzen. In einer gemeinsamen Dissenting Opinion haben sieben Richter des EGMR den Unterschied zwischen beiden Rechtsinstituten wie folgt erklärt: „An evolutive interpretation allows variable and changing concepts already contained in the Convention to be construed in the light of modern-day conditions (. . .) but it does not allow entirely new concepts or spheres of application to be introduced into the Conventions: This is a legislative function to what belongs to the member States of the Council of Europe. The desirability of affording proper safeguards of the adjudication of claims in the ever-increasing field of social security is evident. There are, however, limits to evolutive interpretation and the facts of the present case of beyond those limits as far as Article 6 (1) para. 1 (art. 6-1) is concerned.“ 475

IV. Die „spätere Übung“ als autonomes Interpretationselement (Art. 31 Abs. 3 lit. b WVRK analog) Bei der Auslegung von völkerrechtlichen Verträgen ist gem. Art. 31 Abs. 3 lit. b WRVK „jede spätere Übung bei der Anwendung des Vertrages, aus der die Übereinstimmung der Vertragsparteien über seine Auslegung hervorgeht“, zu berücksichtigen. Der einschlägigen Praxis kommt folglich nicht nur bei der Erforschung des Willens der Vertragsparteien beim Abschluss völkerrechtlicher Verträge eine eigenständige Bedeutung zu, sondern auch im Hinblick auf ihre dynamische, d. h. zeit- und situationsgemäße Auslegung.476 In der Regel reflektiert die spätere Übung der Parteien nicht die historische Intention des neuen Vertrages,477 sondern einen dynamischen Konsens, der seine Grundlage im Organisationszweck der Internationalen Organisation findet.478 An diesem Punkt unterscheidet sich die völkerrechtliche Textauslegung deutlich von der im nationalthe Charter), Gutachten vom 28. Mai 1950, ICJ Rep. 1950, 18: „It is therefore necessary, when interpreting treaties – in particular, the Charter of the United Nations – to look ahead, that is to have regard to the new conditions, and not to look back, or have recourse to travaux préparatoires. A treaty or a text that has once been established acquires a life of its own. Consequently, in interpreting it we must have regard to the exigencies of contemporary Iife, rather than to the intentions of those who framed it. (. . .) it is possible, by way of interpretation, to effect more or less important changes in treaties, including the Charter of the United Nations“. 475 Joint Dissenting opinion Judges Rolv Ryssdal, Denise Bindschedler-Robert, Gunnar Lagergren, Franz Matscher, Sir Vincent Evans, Rudolf Bernhardt and Jørgen Gersing, EGMR, Feldbrugge v. The Netherlands, Rs. 8562/79, Urteil vom 29. Mai 1986, § 24. 476 Wolfram Karl, Vertrag und spätere Praxis im Völkerrecht. Zum Einfluss der Praxis auf den Inhalt und Bestand völkerrechtlicher Verträge, 1983, 139 ff.; Giovanni Distefano, La pratique subséquente des états partis à un Traité, Afddi 40 (1994), 41–71, 46–48. 477 Karl (Fn. 476), 143 ff.; Bernhardt/Miehsler (Fn. 456), 169. 478 Ress (Fn. 24), Rn. 27.

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Teil 3: Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

staatlichen Kontext: Dem Inhalt einer Norm kann durch Handlung der Parteien Bedeutung gegeben werden, weshalb völkerrechtliche Verträge weder mit einfachen zivil- oder öffentlich-rechtlichen Verträgen („contracts“) noch mit nationalstaatlicher Gesetzgebung unmittelbar vergleichbar sind, sondern von ihrem Charakter her eine Rechtserzeugungsart sui generis darstellen.479 Als Übereinkunft oder als verschriftlichte Einigung verkörpern sie das gemeinsame Verständnis der Vertragsparteien über einen völkerrechtlichen Vertragsinhalt. Daher ist die konkordante Praxis auch der beste und herausragende Beweis für die korrekte Auslegung eines völkerrechtlichen Vertrages.480 Für die Charta der Vereinten Nationen wurde das Erfordernis der praxisorientierten Auslegung bereits im Jahre 1949 in der Reparations for Injuries-Entscheidung des IGH481 bestätigt. Die Einbeziehung der späteren Übung in die Auslegung eines völkerrechtlichen Vertrages reduziert die Möglichkeit eines Handelns ultra vires.482 Welche Verhaltensweisen als spätere Übung zu erfassen sind, wird maßgeblich vom Gegenstand des in Frage stehenden Vertrages bestimmt. Im Grundsatz bedarf es jedoch immer des Nachweises einer systematischen und wiederholten Implementierung und Anwendung des Vertrages in einem bestimmten Sinn.483 Mit Blick auf die Praxis im institutionalisierten Rahmen einer Internationalen Organisation wie den Vereinten Nationen stellt sich jedoch aufgrund des neutralen Wortlauts des Art. 31 Abs. 3 lit. b WVRK die Frage, wessen Praxis zur Auslegung von Völkerrechtsverträgen heranzuziehen ist. Einige Autoren vertreten in479

Richard K. Gardiner, Treaty Interpretation, 2008, 226. Ebd., 226 verweisend auf IGH, Kasikili/Seduku (Botswana/Namibia), Urteil vom 13. Dezember 1999, ICJ Rep. 1999, § 49, 1076 wiederum bezugnehmend auf YILC II (1966), § 15, 221: „As regards the ,subsequent practice‘ (. . .) the Commission (. . .) indicated its particular importance in the following terms: „The importance of such subsequent practice in the application of the treaty, as an element of interpretation, is obvious; for it constitutes objective evidence of the understanding of the parties as to the meaning of the treaty. Recourse to it as a means of interpretation is well-established in the jurisprudence of international tribunals“. 481 IGH, Reparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nations, Gutachten vom 11. April 1949, ICJ Rep. 1949, 180: „(. . .) the rights and duties of an entity such as the Organization must depend on its purposes and functions as specified or implied in its constituent documents and developed in practice“. 482 Ress (Fn. 24), Rn. 27; Arangio-Ruiz (Fn. 8), 690. 483 Gardiner (Fn. 479), 226. Siehe hierzu auch Appellate Body WTO, Japan – Taxes on Alcoholic Beverages, Rs. WT/DS8/AB/R,WT/DS10/AB/R u. WT/DS11/AB/R, Bericht vom 4. Oktober 1996, 12–13 (unter Bezugnahme auf Sinclair (Fn. 23), 137 u. 138 und Mustafa Kamil Yasseen, L’interprétation des traités d’après la Convention de Vienne sur le Droit des Traités, RdC 151 (1976-III), 1–114, 48): „Generally, in international law, the essence of subsequent practice in interpreting a treaty has been recognized as a „concordant, common and consistent“ sequence of acts or pronouncement which is sufficient to establish a discernable pattern implying the agreement of the parties regarding its interpretation. An isolated act is generally not sufficient to establish subsequent practice; it is a sequence of acts establishing the agreement of the parties that is relevant“. 480

B. Auslegungskriterien zur Charta der Vereinten Nationen

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soweit die Ansicht, dass einzig auf die individuelle Praxis der Mitgliedstaaten, nicht jedoch auf die der Organe der Organisation zurückzugreifen ist.484 Eine begründetere Erwartung wäre in diesen Zusammenhang jedoch, dass zumindest auch die Praxis derer entscheidend ist, die mit der Ausführung des entsprechenden Gründungsvertrags betraut sind. Denn selbst wenn es offensichtlich von der Art der Verpflichtung und inhaltlichen Ausgestaltung der entsprechenden Regelung abhängt,485 spricht einiges dafür, dass dort, wo Staaten durch einen völkerrechtlichen Vertrag eine Internationale Organisation mit der Durchführung von bestimmten Aufgaben betraut haben, auch der Praxis der Organisation selbst Bedeutung zukommt. Dieses muss umso mehr unter Rahmenbedingungen gelten, wo – wie beim UN-Sicherheitsrat – ggf. auch gegen den Willen einzelner Staaten Entscheidungen getroffen werden können, die, ohne ihre Rechtmäßigkeit unmittelbar angreifen oder gerichtlich überprüfen lassen zu können,486 anzunehmen und durchzuführen sind (vgl. Art. 25 UN-Charta). Für eine Berücksichtigung der Praxis der Organe einer Internationalen Organisation im Hinblick auf die spätere Übung spricht auch Art. 2 Abs. 1 lit. j des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge zwischen Staaten und Internationalen Organisationen oder zwischen Internationalen Organisationen. Dieser fasst die einschlägige Praxis der Organisation spezifisch ins Auge, indem er „Vorschriften der Organisation“ als „insbesondere die Gründungsurkunden, die im Einklang damit angenommenen Beschlüsse und Entschließungen sowie die feststehende Übung der Organisation“ präzisiert und damit keinen Zweifel an der Relevanz organisationseigener Übung aufkommen lässt. Dieser Befund wird durch die Genese der UN-Charta bestätigt. So lässt sich in den Dokumenten der Gründungskonferenz von San Francisco nachlesen: „In the course of the operation from day to day of the various organs of the Organization, it is inevitable that each organ will interpret such parts of the Charter as are applicable to its particular functions. This process is inherent in the functioning of any body which operates under an instrument defining its functions and powers (. . .). Accordingly, it is not necessary to include in the Charter a provision either authorizing or approving the normal operation of this principle.“ 487

Aus der Art und Weise der Aufgabenerfüllung durch ein Organ einer Internationalen Organisation können folglich Rückschlüsse auf ihre einschlägige Praxis gezogen werden.488 Ob aus dieser Praxis jedoch die Übereinstimmung der Ver484 Henry G. Schermers/Niels M. Blokker, International Institutional Law. Unity within Diversity, 2003, § 1347, 841. 485 Chittharanjan Felix Amerasinghe, Principles of Institutional Law of International Organizations, 2005, 51. 486 Siehe hierzu später unter Teil 4. 487 UNCIO XIII, 709. 488 Siehe IGH, Legality of the Use by a State of Nuclear Weapons in Armed Conflict, Gutachten vom 8. Juli 1996, ICJ Rep. 1996, § 19: „But the constituent instruments of international organizations are also treaties of a particular type; their object is to create

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Teil 3: Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

tragsparteien über die Auslegung des Organs i. S. d. Art. 31 Abs. 3 lit. b WRVK hervorgeht, bedarf der Beachtung weiterer Faktoren wie der speziellen Zusammensetzung des betreffenden Organs oder der Modalitäten seiner Entscheidungsfindung. So kann sich zwar eine gewisse Interpretation durch die politischen Organe entwickeln,489 die Praxis einiger weniger Staaten, auch wenn sie sich in einer gültigen Resolution eines der Organe ausdrückt, ist in diesem Zusammenhang jedoch nicht ausreichend. Denn diese ist nichts anderes als die gelebte Praxis des betreffenden Organs und der in ihm vertretenen Einzelstaaten, welche mit der interpretationskonsensbegründenden Übung der Gesamtheit der UN-Mitgliedstaaten nicht gleichgesetzt werden kann.490 Zudem reflektiert eine bindende Entscheidung eines Organs nicht zwangsläufig den mitgliedstaatlichen Konsens über die Auslegung der entsprechenden Vertragsbestimmung, sondern spiegelt ggf. lediglich die pflichtbewusste Erfüllung einer vertraglichen Verpflichtung wider.491 Anders ist hingegen die Situation zu bewerten, wenn die konsistente und ständige Praxis eines Organs mit der gemeinsamen Praxis der Mitgliedstaaten übereinstimmt.492 Einen solchen Interpretationskonsens machte der IGH zur Entscheidungsgrundlage in seinem Namibia-Gutachten. Dort führte das Gericht aus, dass entgegen dem klaren Wortlaut von Art. 27 Abs. 3 UN-Charta eine Resolution auch bei der Enthaltung eines ständigen Sicherheitsratsmitglieds als angenommen gelte, da das diesbezügliche Verfahren des Sicherheitsrats allgemein von den Mitgliedern der Vereinten Nationen akzeptiert werde und von einer generellen Praxis der Organisation zeuge.493 Seit dieser Entscheidung ist es möglich, über die Praxis eines Organs, in dem nicht alle Mitgliedstaaten repräsentiert sind, einen authentischen Interpretationskonsens aller Mitgliedstaaten zu konstrunew subjects of law endowed with a certain autonomy, to which the parties entrust the task of realizing common goals. Such treaties can raise specific problems of interpretation owing, inter alia, to their character which is conventional and at the same time institutional; the very nature of the organization created, the objectives which have been assigned to it by its founders, the imperatives associated with the effective performance of its functions, as well as its own practice, are all elements which may deserve special attention when the time comes to interpret these constituent treaties“. 489 Siehe IGH, Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, Gutachten vom 9. Juli 2004, ICJ Rep. 2004, §§ 27–28, 149–150, wo der Gerichtshof auf die entsprechende, sich in der „Uniting for Peace Resolution“ widerspiegelnde Praxis der Generalversammlung Bezug nimmt. 490 Skubiszewski (Fn. 455), 896. 491 Vgl. Eckart Klein, Vertragsauslegung und „spätere Praxis“ internationaler Organisationen, in: Roland Bieber/Georg Ress (Hrsg.), Die Dynamik des Europäischen Gemeinschaftsrechts, 1987, 101–112, 104. 492 Ress (Fn. 24), Rn. 29, der insoweit von einem „bridging“ des Konsenses zwischen der Praxis der Organe der Vereinten Nationen und der der Mitgliedstaaten spricht. 493 IGH, Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1979), Gutachten vom 21. Juni 1971, ICJ Rep. 1971, 22.

B. Auslegungskriterien zur Charta der Vereinten Nationen

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ieren, wenn zumindest die „betroffenen Mitgliedstaaten“ permanent und konsistent an einer solchen Praxis festhalten und keine Rechtsmäßigkeitseinwände in der Sitzung oder bei nächster Gelegenheit geltend machen.494 Anders ausgedrückt muss die Praxis des Organs indizieren, dass die Auslegung gemeinhin die stillschweigende Zustimmung der Mitgliedstaaten erhalten hat,495 sollte sich dieses auch nur im Unterlassen eines Widerspruchs widerspiegeln.496 Die praxisorientierte Auslegung ähnelt damit den Anforderungen an die Entstehung von Gewohnheitsrecht.497 Letzteres hat zur Folge, dass, selbst wenn – wie bei der Generalversammlung – alle Mitglieder einer Internationalen Organisation in dem handelnden Organ repräsentiert sind, der Wille des handelnden Organs auch bei einstimmiger Beschlussfassung von dem Willen der Mitgliedstaaten abzugrenzen ist. Nur im Falle eines überbrückenden Konsenses zwischen beiden Seiten kann von einer einheitlichen Praxis ausgegangen werden. Letzteres gilt umso mehr, wenn Entscheidungen wie im Sicherheitsrat und in der Generalversammlung auf Grundlage des Majoritätsprinzips gefällt werden. Diese „Willensäußerungen“ können nur dann als einheitliche Staatenpraxis gewertet werden, wenn lediglich eine unbedeutende Minderheit der Staaten widerspricht.498 Von Entscheidungen, die nicht universell akzeptiert werden und deshalb nicht die Bedeutung einer quasi-authentischen Interpretation erlangen, kann jedoch eine gewisse Signalbzw. Interpretationswirkung ausgehen.499 So kann eine konsistent in einem bestimmten Sinne ausgeübte Mehrheitsentscheidung, auch wenn sie im formellen Sinne die Minderheit nicht bindet, genügen, um eine beständige Praxis zu begründen, die von einem Gericht in angemessener Art und Weise in Betracht gezogen werden kann.500 Viel mehr noch als ein mit bestimmten Teilbereichen zwischenstaatlicher Interaktion befasster Völkerrechtsvertrag muss sich der umfassende Gründungsvertrag der Weltorganisation „Vereinte Nationen“, dem der überwiegende Teil der Signatarstaaten erst nach seinem Inkrafttreten im Jahre 1945 beigetreten ist, lau494 Ress (Fn. 24), Rn. 31; Benedetto Conforti, Rôle l’accord dans le système des Nations Unies, RdC 142 (1974-II), 203–288, 237 ff. 495 Sixth report on the law of treaties, Special Rapporteur Sir Humphrey Waldock, 11./25. März, 12. April, 11./17./24. Mai u. 1./14. Juni 1966, UN Dok. A/CN.4/186 u. A/CN.4/186/Add. 1–7, abgedruckt in YILC II (1966), 51–103, § 18, 99. Siehe ebenso Distefano (Fn. 476), 48 ff. 496 Nicolas Angelet, Protest against Security Council decisions, in: Karl Wellens (Hrsg.), International Law: Theory and Practice. Essays in Honour of Eric Suy, 1998, 277–285, 278–279. 497 Matthias Herdegen, The ,Constitutionalization‘ of the UN Security System, VJTL 27 (1994), 135–152, 155; Gardiner (Fn. 479), 226–227. 498 Karl (Fn. 476), 169. 499 Klein (Fn. 472), 107. 500 Separate opinion Judge Sir Gerald Fitzmaurice, IGH, Certain Expenses of the United Nations (Article 17, paragraph 2, of the Charter), Gutachten vom 20. Juli 1962, ICJ Rep. 1962, 201–202.

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Teil 3: Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

fend den sich ständig ändernden internationalen Beziehungen und globalen Herausforderungen des 21. Jahrhunderts stellen. Da eine Chartaänderung aber nach Art. 108 UN-Charta einer Zweidrittelmehrheit der Mitglieder der Vereinten Nationen bedarf, welche außer im Falle bloßer Verfahrensfragen nur schwerlich zu erreichen sein dürfte, kommt der an der „gelebten Praxis“ orientierten Auslegung besondere Bedeutung zu.501 Um jedoch die mit Bedacht gewählte hohe Hürde des Art. 108 UN-Charta über Art. 31 Abs. 3 lit. b WVRK nicht zu umlaufen, darf die nachfolgende Übung nicht ungeachtet der Bestimmungen des Vertrages herangezogen werden. Zur Abwehr interpretatorischer Willkür sind der Auslegung durch Rückgriff auf die spätere Übung deshalb durch Wortlaut und Systematik der UN-Charta Grenzen gesetzt.502

C. Das herkömmliche Verständnis der Kompetenz des Sicherheitsrats zum Erlass legislativer Maßnahmen unter Kapitel VII UN-Charta bis zur Verabschiedung von S/Res 1373 (2001) In ihrem Kapitel VII räumt die Charta der Vereinten Nationen dem Sicherheitsrat zur Sicherung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit die Kompetenz ein, Zwangsmaßnahmen zu erlassen. Welche Voraussetzungen für ihre Anordnung gegeben sein müssen, beschreibt Art. 39 UN-Charta. Danach stellt der Sicherheitsrat fest, ob eine Bedrohung oder ein Bruch des Friedens oder eine Angriffshandlung vorliegt, und beschließt, welche Zwangsmaßnahmen aufgrund der Art. 41 u. 42 UN-Charta zu treffen sind, um den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren oder wiederherzustellen. Dass eine Situation nach Art. 39 UN-Charta vorliegt und der Sicherheitsrat dieses auch feststellt, ist auslösendes Moment für erhebliche Eingriffsbefugnisse in den souveränitätsgeschützten Bereich der Mitgliedstaaten. Demgemäß ist die nähere definitorische Bestimmung dieser Schwelle zentral für die Begrenzung der sachlichen Zuständigkeit des Sicherheitsrats und damit von ausschlaggebender Bedeutung für das gesamte System der kollektiven Sicherheit.503 Von eben solcher Bedeutung ist die rechtliche Konturierung des möglichen Handlungsspektrums des Organs unter Art. 41 UN-Charta.

501 Siehe hierzu Wolfram Karl/Bernd Mützelburg/Georg Witschel, Article 108, in: Bruno Simma (Hrsg.), The Charter of the United Nations. A Commentary, Vol. II, 2002, Rn. 1–2 u. 11–13. 502 Siehe hierzu ausführlich Yehuda Z. Blum, Eroding the United Nations Charter, 1993, 239–256. 503 Bothe (Fn. 420), Rn. 42, 679.

C. Das herkömmliche Verständnis der Kompetenz des Sicherheitsrats

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I. Die Bewertung abstrakter Phänomene durch den Sicherheitsrat als Friedensbedrohung i. S. d. Art. 39 UN-Charta Für die Bestimmung der Eingriffsbefugnisse des Sicherheitsrats unter Kapitel VII UN-Charta sind die Auslegung der Begriffe „Bedrohung des Friedens“, „Bruch des Friedens“ und der „Angriffshandlung“ von zentraler Bedeutung. Während der Sicherheitsrat auf die „Angriffshandlung“, der durch die „Aggressionsdefinition“ der Generalversammlung (Resolution 3314 (XXIX)504) ein begrifflicher Rahmen gegeben wurde, höchst selten rekurriert, kommt in der Praxis den Begriffen des „Bruchs des Friedens“ oder „Bedrohung des Friedens“ i. S. d. Art. 1 Abs. 1 UN-Charta weit größere Bedeutung zu. Da ein Legislativakt wesensnotwendig eine abstrakte Bedrohungslage voraussetzt, die im Falle einer sich auf eine konkrete Situation beziehenden Aggression oder eines konkreten Bruchs des Friedens nicht gegeben sein kann, ist im vorliegenden Kontext allein der Begriff der Friedensbedrohung von Bedeutung. 1. Die Einschätzungsprärogative des Sicherheitsrats Art. 39 UN-Charta stellt eine Ermächtigungsgrundlage dar, die durch die Unbestimmtheit und damit Interpretationsoffenheit ihrer Tatbestandsvoraussetzungen gekennzeichnet ist. Bei der Bestimmung, ob eine „Bedrohung des Weltfriedens“, ein „Bruch des Friedens“ oder ein „Aggressionsakt“ vorliegt, genießt der Sicherheitsrat einen weiten Ermessensspielraum. Dieses wird bereits durch den Wortlaut, der die Betonung auf die Wichtigkeit der „Bestimmung“ durch den Sicherheitsrat legt, indiziert und durch den systematischen Kontext bestätigt.505 Zudem räumen sowohl Art. 40 wie auch Art. 42 UN-Charta dem Sicherheitsrat ein weites Ermessen im Hinblick auf die Wahl seiner Mittel ein, was durch eine enge Interpretation der Eingriffsvoraussetzungen konterkariert würde. Dass dem Sicherheitsrat ein erheblicher Ermessensspielraum bei der Feststellung der Eingriffsvoraussetzungen unter Art. 39 UN-Charta eingeräumt ist,506 wird auch durch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift bestätigt. Diese zeigt, dass auf der Konferenz von San Francisco das Bemühen um eine engere Definition der Eingriffsvoraussetzungen unter Kapitel VII UN-Charta einmütig zurückgewiesen wurde507 und sich der mit der Sache befasste Ausschuss bewusst dazu entschied, 504 GV/Res 3314 (XXIX) betreffend die Definition von Aggression vom 14. Dezember 1977, UN Dok. A/Res/3314 (XXIX). 505 Frowein/Krisch (Fn. 284), Rn. 4. 506 Peter Malanczuk, Akehurst’s Modern Introduction To International Law, 1997, 388; Herdegen (Fn. 26), 107–108; Schilling (Fn. 428), 86. 507 Siehe Zemanek (Fn. 251), 635, der mit Blick auf Art. 39 UN-Charta festhielt: „Since the Security Council determines itself whether one of these situations exists, and has successfully warded off attempts to define them precisely, it has a wide discretionary power“.

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„to leave to Council the entire decision as to what constitutes a threat to peace, a breach of the peace or an act of aggression“ 508. Letztere Entscheidung reflektiert den mit der Charta verfolgten Ansatz, mit den Vereinten Nationen eine eher politisch als rechtlich geprägte Organisation zu schaffen.509 Sie ist Ausdruck des Vertrauens der Gründerstaaten in die checks and balances, die den Entscheidungsprozess des Sicherheitsrats ausmachen und höchste Effektivität und Handlungsfähigkeit angesichts von fünf Vetomächten beim Erlass von Zwangsmaßnahmen sichern.510 Dennoch ist der Sicherheitsrat hinsichtlich seiner Feststellungsbefugnisse unter Art. 39 UN-Charta nicht absolut ungebunden (legibus solutus). Es gelten hier die gleichen Einschränkungen, die bereits im Rahmen der Frage nach einer Bindung des Sicherheitsrats an die Charta der Vereinten Nationen Erörterung fanden, was von der Berufungskammer des ICTY im Tadic´Fall bestätigt wurde.511 Auch wenn Art. 39 UN-Charta folglich als Ermächtigungsgrundlage mit großem Gestaltungsspielraum einzuordnen ist, muss sich der Sicherheitsrat bei der Konkretisierung der unbestimmten Rechtsbegriffe „Friedensbedrohung“, „Bruch des Friedens“ und „Aggressionsakt“ im Rahmen der durch die UN-Charta gesteckten Grenzen bewegen. Anders als von Teilen der Literatur512 vertreten, kommt ihm folglich nicht die Kompetenz zu, autoritativ über die Grenzen seiner Handlungsbefugnisse zu entscheiden.

508 Siehe Bericht von Berichterstatter Joseph Paul-Boncour (Committee III/3) auf der Konferenz von San Francisco betreffend Kapitel VII UN-Charta, UNCIO XII, 505. 509 Lamb (Fn. 269), 375. 510 Delbrück (Fn. 415), Rn. 1. 511 ICTY, Prosecutor v. Dus ˇko Tadic´ a/k/a „Dule“, Urteil vom 2. Oktober 1995, Rs. IT-94-1-AR72 (Decision on the Defence Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction), § 29: „What is the extent of the powers of the Security Council under Article 39 and the limits thereon, if any? The Security Council plays the central role in the application of both parts of the Article. It is the Security Council that makes the determination that there exists one of the situations justifying the use of the ,exceptional powers‘ of Chapter VII. And it is also the Security Council that chooses the reaction to such a situation: it either makes recommendations (i. e., opts not to use the exceptional powers but to continue to operate under Chapter VI) or decides to use the exceptional powers by ordering measures to be taken in accordance with Articles 41 and 42 with a view to maintaining or restoring international peace and security. The situations justifying resort to the powers provided for in Chapter VII are a ,threat to the peace‘, a ,breach of the peace‘ or an ,act of aggression.‘ While the ,act of aggression‘ is more amenable to a legal determination, the ,threat to the peace‘ is more of a political concept. But the determination that there exists such a threat is not a totally unfettered discretion, as it has to remain, at the very least, within the limits of the Purposes and Principles of the Charter“. 512 Helmut Freudenschuß, Article 39 of the UN Charter revisited: Threats to the peace and the recent practice of the UN Security Council, AuJPIL 46 (1993), 1–39, 1; Rosalyn Higgins, The place of International law in the settlement of disputes by the Security Council, AJIL 64 (1970), 1–18, 16; Kelsen (Fn. 427), 727.

C. Das herkömmliche Verständnis der Kompetenz des Sicherheitsrats

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2. Der Begriff der Friedensbedrohung Von den in Art. 39 UN-Charta genannten Tatbeständen eröffnet derjenige der Friedensbedrohung dem Sicherheitsrat den weitesten Interpretationsspielraum. Trotz seines normativ-offenen Charakters513 stellt er den ausschlaggebenden Tatbestand für die kollektive Friedenssicherung dar und ist zentral für die Begrenzung der sachlichen Zuständigkeit des Sicherheitsrats.514 Er kann bereits im Vorfeld eines offenen Friedensbruchs Anwendung finden und ermöglicht die gewaltfreie Lösung eines drohenden Konflikts. Aus inhaltlicher Sicht beziehen sich Bruch und Bedrohung des Friedens auf den „Weltfrieden“ i. S. d. Art. 1 Ziff. 1 UN-Charta.515 Wird Frieden lediglich als Abwesenheit organisierter Gewaltanwendung verstanden (sog. negativer Friedensbegriff), dann ist ein Friedensbruch jede Situation der Kampfhandlung zwischen bewaffneten Einheiten verschiedener Staaten.516 Eine Friedensbedrohung stellt in Abgrenzung hierzu jede Situation dar, in der der Ausbruch solcher Kampfhandlungen droht.517 Wird dem Friedensbegriff jedoch auch ein gewisses positives und zugleich nichtmilitärisches Element abverlangt, beispielsweise die Stabilität im wirtschaftlichen, sozialen, humanitären oder auch ökologischen Bereich (sog. positiver Friedensbegriff), dann erweitert sich der Begriff der Friedensbedrohung ausgehend von seiner sicherheitspolitischen Dimension erheblich um eine solche strukturellen Charakters.518 In Richtung eines weiten Verständnisses des Friedensbegriffs scheint zunächst der Wortlaut einer Erklärung des Präsidenten des Sicherheitsrats anlässlich eines erstmals auf Ebene der Staats- und Regierungschefs stattfindenden Treffens des Organs vom 31. Januar 1992 zu deuten. Dort heißt es: „Die Abwesenheit von Krieg und militärischen Konflikten zwischen den Staaten garantiert für sich allein noch nicht den Weltfrieden und die internationale Sicherheit. Die nichtmilitärischen Ursachen von Instabilität im wirtschaftlichen, sozialen, humanitären und ökologischen Bereich sind zu Bedrohungen des Friedens und der Internationalen Sicherheit geworden.“

513 Martenczuk (Fn. 429), 246. Ähnlich auch Herdegen (Fn. 26), 106; Bothe (Fn. 421), 70; Schilling (Fn. 428), 87 m.w. N. zur Gegenansicht. Eingehend auch Andreas Stein, Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen und die Rule of Law, 1999, 111 ff. 514 Szasz (Fn. 8), 901. 515 Frowein/Krisch (Fn. 284), Rn. 3. 516 Als „Bruch des Friedens“ sind beispielsweise sowohl der „bewaffnete Angriff“ i. S. d. Art. 51 UN-Charta als auch der Verstoß gegen das Gewaltverbot im Sinne des Art. 2 Ziff. 4 der UN-Charta zu qualifizieren, siehe Stephan Hobe/Otto Kimminich, Einführung in das Völkerrecht, 8. Aufl., 2004, 325. 517 Bothe (Fn. 420), Rn. 43, 679–680. 518 Vgl. Aston (Fn. 13), 87 verweisend auf Pierre-Marie Dupuy, Sécurité collective et organisation de la Paix, RGDIP 97 (1993), 617–627, 623.

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Teil 3: Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

Weiter wird jedoch ausgeführt: „Die Mitglieder in ihrer Gesamtheit müssen der Lösung dieser Angelegenheiten höchste Priorität beimessen und dabei unter Einschaltung der zuständigen Gremien vorgehen.“ 519

Dieses lässt Zweifel an der Verbindlichkeit der zitierten Textpassage aufkommen und spricht eher dafür, dass es sich bei der getätigten Stellungnahme um einen politischen Appell handeln sollte, der sich inhaltlich zum einen an die Mitgliedstaaten richtete, mittels der zuständigen Organe anstehende ökonomische und soziale Probleme zu lösen, und der zum anderen auszudrücken sucht, dass sich der Sicherheitsrat unter Kapitel VII UN-Charta auf die Befassung mit militärischen Konflikten zu beschränken hat.520 Gegen eine extensive Lesart des Friedensbegriffs sprechen zudem ähnliche Argumente, wie sie bereits zugunsten einer Beschränkung der Einschätzungsprärogative des Sicherheitsrats hinsichtlich Art. 39 UN-Charta vorgebracht wurden.521 Darüber hinaus würde ein zu großzügig verstandener Friedensbegriff, der alle denkbaren Konfliktursachen wie Armut, Unterdrückung und begrenzte Ressourcen mit umfassen würde, einen Übergriff des Sicherheitsrats in die Zuständigkeiten anderer UN-Organe wie der Generalversammlung und des Wirtschafts- und Sozialrates ermöglichen. Schon im Interesse fassbarer Konturen sollte deshalb für die Annahme einer Friedensbedrohung zumindest auf dem Element der Gewaltanwendung oder auf massive Verletzungen Einzelner an Leib und Leben als Minimalvoraussetzung bestanden werden.522 Vielen Phänomenen – wie etwa extremer Armut, dem Klimawandel oder auch einer Finanzkrise unabhängig welchen Ausmaßes – fehlt dieses Element aber im Grundsatz. Nur in Ausnahmefällen wäre aber auch bezüglich dieser ein Vorgehen des Sicherheitsrats denkbar, beispielsweise dann, wenn zwischen dem konkreten, per se i. S. d. Art. 39 UN-Charta nicht friedensbedrohenden Regelungsphänomen und einer Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit ein so unmittelbarer Kausalzusammenhang besteht, dass auch eigentlich nicht unter Kapitel VII UN-Charta fallende Grundursachen als Friedensbedrohungen zu qualifizieren sind.523 An dieser Stelle kann beispielhaft auf das Phänomen des Klimawandels verwiesen werden: Aufgrund der zunehmenden Konzentration von Kohlendioxid und anderen Treibhausgasen in der Atmosphäre steigt die globale Durchschnittstemperatur auf der Erdoberfläche kontinuierlich an. Kann dieser 519 Statement by the President of the Security Council, 31. Januar 1992, UN Dok. S/23500, dt. Übersetzung in VN 40 (1992), 66. 520 Martenczuk (Fn. 429), 225; Knut Ipsen, Auf dem Weg zur Relativierung der inneren Souveränität bei Friedensbedrohung, VN 40 (1992), 41–45, 42. 521 Siehe hierzu unter Teil 3 C. I. 1. 522 Herdegen (Fn. 146), Rn. 18, 318. 523 Aston (Fn. 4), 288; Martenczuk (Fn. 429), 253, der im Übrigen aber einen engen Friedensbegriff vertritt.

C. Das herkömmliche Verständnis der Kompetenz des Sicherheitsrats

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Entwicklung nicht Einhalt geboten werden, ist damit zu rechnen, dass es zu einer gefährlichen anthropogenen Störung des Klimasystems kommt, die die Adaptionsfähigkeit natürlicher, bewirtschafteter und sozialer Systeme überfordert.524 Denn „stabile klimatische Bedingungen sind unabdingbar für globalen Wohlstand, für Nahrungsmittel-, Wasser- und Energiesicherheit, für eine offene Weltwirtschaft, für grenzüberschreitende Zusammenarbeit und Rechtsstaatlichkeit“ 525. Der einsetzende Klimawandel bedroht deshalb nicht nur die Umwelt und die natürlichen Lebensgrundlagen, sondern stellt eine der größten sicherheitspolitischen Herausforderungen des 21. Jahrhunderts dar. Er kann vielfältige Verteilungskonflikte in und zwischen Staaten auslösen, dadurch bestehende Konflikte unkalkulierbar machen und regionale wie internationale Spannungen im Besonderen in fragilen Regionen verstärken.526 Es wäre widersinnig, dem Sicherheitsrat lediglich die Kompetenz einzuräumen, die Symptome des Klimawandels zu bekämpfen, die Beseitigung der Grundursache jedoch außerhalb seiner Kompetenz einzuordnen. Das wäre einer effektiven Friedenssicherung abträglich und würde die Grundentscheidung der Gründungsväter der Vereinten Nationen konterkarieren, den Begriff des Friedens mit Blick auf eine effektive Friedenssicherung interpretationsoffen zu gestalten. Deshalb ist auch hinsichtlich dieser vom ehemaligen Generalsekretär der Vereinten Nationen, Kofi Annan, als „soft threat“ bezeichneten Gefährdungslage eine Einordnung als Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit grundsätzlich möglich.527 524 Siehe hierzu Intergovernmental Panel on Climate Change, Fourth Assessment Report, 2007, Contribution of Working Group II, Report „Impacts, Adaptation and Vulnerability“, Summary for Policymakers, http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar4/ wg2/ar4-wg2-spm.pdf (Zugriff zuletzt am 25. September 2012). 525 Internetauftritt Auswärtiges Amt, Internationaler Klimaschutz, http://www.aus waertiges-amt.de/DE/Aussenpolitik/GlobaleFragen/Klima/Int_Klimaschutz.html?nn=38 2708 (Zugriff zuletzt am 25. September 2012). 526 Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung „Globale Umweltveränderungen“, Gutachten „Welt im Wandel: Sicherheitsrisiko Klimawandel“, 2007, Zusammenfassung für Entscheidungsträger, http://www.wbgu.de/fileadmin/templates/dateien/ver oeffentlichungen/hauptgutachten/jg2007/wbgu_jg2007_kurz.pdf (Zugriff zuletzt am 25. September 2012). 527 UN-Secretary General Kofi Annan, Address to the General Assembly, New York, 23. September 2003, http://www.un.org/webcast/ga/58/statements/sg2eng030923.htm (Zugriff zuletzt am 26. September 2012): „All of us know there are new threats that must be faced – or, perhaps, old threats in new and dangerous combinations: new forms of terrorism, and the proliferation of weapons of mass destruction. But, while some consider these threats as self-evidently the main challenge to world peace and security, others feel more immediately menaced by small arms employed in civil conflict, or by so-called „soft threats“ such as the persistence of extreme poverty, the disparity of income between and within societies, and the spread of infectious diseases, or climate change and environmental degradation. In truth, we do not have to choose. The United Nations must confront all these threats and challenges – new and old, „hard“ and „soft“. It must be fully engaged in the struggle for development and poverty eradication, starting with the achievement of the Millennium Development Goals; in the common struggle to protect our common environment; and in the struggle for human rights,

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Teil 3: Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

a) Die bisherige Beschlusspraxis Wie flexibel der Sicherheitsrat mit dem Begriff der Friedensbedrohung umzugehen vermag, zeigt die Analyse seiner Beschlusspraxis der vergangenen Jahrzehnte. Übte sich das mächtigste Organ der Vereinten Nationen bis zum Beginn der 1990er Jahre noch mit Ausnahme der Rhodesienfrage528 in Zurückhaltung, massive und ständige Menschenrechtsverletzungen sowie die Unterdrückung bestimmter Bevölkerungsgruppen unmittelbar als Friedensbedrohungen i. S. d. Art. 39 UN-Charta zu bezeichnen, hat der Sicherheitsrat diese strikte Lesart in jüngerer Zeit aufgegeben.529 Dabei hat er sich von seiner zunächst noch gezeigten Konzentration auf die grenzüberschreitenden Auswirkungen dieser originär innerstaatlichen Situationen gelöst und ist zunehmend dazu übergegangen, auf das Ausmaß und den Umfang der Menschenrechtsverletzungen bzw. Verletzungen des Humanitären Völkerrechts abzustellen.530 Gegenwärtig kennzeichnet der Sicherheitsrat eine Vielzahl von Situationen als Bedrohungen des Friedens, die allenfalls noch mittelbar mit grenzüberscheitenden Menschenrechtsverletzungen in Zusammenhang stehen531 und die Annahme rechtfertigen, dass der Begriff der Friedensbedrohung „bis zur rechtsfriedenstiftenden Aufarbeitung von Völkerrechtsverletzungen perpetuiert wurde“ 532. So sind u. a. die Verletzung demokratischer Prinzipien533, die humanitäre Situation in einer Region534, die HIV/AIDS-

democracy and good governance“. Ebenso Christina Voigt, Security in a „Warming World“: Competences of the UN Security Council for Preventing Dangerous Climate Change, in: Cecilia M. Bailliet (Hrsg.), Security: A Multidisciplinary Approach, International Humanitarian Law Series, Leiden/Boston 2009, 291–312, 297 ff.; Jo Stigen/ Ole Kristian Fauchald, Security in a „Warming World“: Competences of the UN Security Council for Preventing Dangerous Climate Change, in: Cecilia M. Bailliet (Hrsg.), Security: A Multidisciplinary Approach, International Humanitarian Law Series, Leiden/Boston 2009, 291–342, 322 ff. 528 S/Res 232 (1966) betreffend Rhodesien vom 16. Dezember 1966, UN Dok. S/ Res/232 (1966); S/Res 253 (1968) betreffend Rhodesien vom 29. Mai 1968, UN Dok. S/Res/253 (1968). 529 Horst Fischer, Friedenssicherung und friedliche Streitbeilegung, in: Knut Ipsen (Hrsg.), Völkerrecht, 4. Aufl., 2004, 928–1037, Rn. 8, 966; Frowein/Krisch (Fn. 283), Rn. 18. 530 Siehe S/Res 688 (1991) betreffend die Situation im Irak vom 5. April 1991, UN Dok. S/Res/688 (1991); S/Res 794 (1992) betreffend Somalia vom 3. Dezember 1993, UN Dok. S/Res/794 (1992); S/Res 955 (1994) betreffend Ruanda vom 8. November 1994, UN Dok. S/Res/955 (1994). 531 Fischer (Fn. 529), Rn. 8, 966. 532 Herdegen (Fn. 146), Rn. 17, 318. 533 S/Res 841 (1993) betreffend Haiti vom 16. Juni 1993, UN Dok. S/Res/841 (1993); S/Res 1132 (1997) betreffend Sierra Leone vom 8. Oktober 1997, UN Dok. S/ Res/1132 (1997). 534 S/Res 1446 (2002) betreffend die Situation in Sierra Leone vom 4. Dezember 2002, UN Dok. S/Res/1446 (2002).

C. Das herkömmliche Verständnis der Kompetenz des Sicherheitsrats

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Pandemie535 sowie Söldneraktivitäten536 zur Grundlage von Sicherheitsratsentscheidungen nach Kapitel VII UN-Charta gemacht worden. Im Hinblick auf die beschriebene Praxis ist es deshalb möglich anzunehmen, dass sowohl jeder interne Konflikt beträchtlichen Ausmaßes537 wie auch schwerwiegendes und weitverbreitetes Leiden der Zivilbevölkerung in bewaffneten Konflikten538 Bedrohungen des Friedens und der internationalen Sicherheit darstellen können. Aus thematischer Sicht war der Sicherheitsrat zudem bereits mit Rüstungsbeschränkungen befasst. So hat er sowohl den illegalen Waffentransfer in Krisengebiete539 als auch den Verstoß gegen Abrüstungsbestimmungen540 als Situationen im Rahmen des Art. 39 UN-Charta eingestuft. Die Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen bezeichnete der Sicherheitsrat erstmalig im Jahre 1992 als Bedrohung des Weltfriedens541 und bestätigte diese Auffassung u. a. hinsichtlich der von Pakistan und Indien im Jahre 1998 durchgeführten Nukleartests542. Mit der Verhinderung der Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen und ihrer Trägersysteme an nichtstaatliche Akteure – im Besonderen an Terrorverdächtige – war der Sicherheitsrat erstmalig im Rahmen von S/Res 1540 (2004) befasst.543 Die eigentliche Begehung terroristischer Akte verurteilte der Sicherheitsrat bereits in den 1970er Jahren mehrfach, ohne dabei jedoch konkrete Fest535 S/Res 1308 (2000) betreffend die HIV/AIDS Pandemie vom 17. Juli 2000, UN Dok. S/Res/1308 (2000). 536 S/Res 1467 (2003) betreffend die Situation in Westafrika vom 18. März 2003, UN Dok. S/Res/1467 (2003). 537 Franck (Fn. 424), 224–241; Heike Gading, Der Schutz grundlegender Menschenrechte durch militärische Maßnahmen des Sicherheitsrats – das Ende staatlicher Souveränität?, 1996, 91–125; Martin Lailach, Die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit als Aufgabe des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen, 1998, 134– 140. Gegen eine solche Annahme Bothe (Fn. 421), 72; Stein (Fn. 513), 299–392. 538 ICTY, The Prosecutor v. Dusko Tadic ˆ a.k.a. Dule, Rs. IT-94-1-AR72, Urteil vom 2. Oktober 1995 (Decision on the Defence Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction), § 30; Bothe (Fn. 421), 72; Franck (Fn. 424), 224–240; Simon Chesterman, Just War or Just Peace? Humanitarian Intervention in International Law, 2001, 128–140; Martenczuk (Fn. 429), 228–232. 539 S/Res 1161 (1998) betreffend Ruanda/die Great Lakes Region vom 9. April 1998, UN Dok. S/Res/1161 (1998). 540 S/Res. 1441 (2002) betreffend die Situation zwischen Irak und Kuwait vom 8. November 2002, UN Dok. S/Res/1441 (2002). 541 Statement by the President of the Security Council, 31. Januar 1992, UN Dok. S/ 23500, dt. Übersetzung in VN 40 (1992), 66. 542 S/Res. 1172 (1998) betreffend Nukleartest durch Pakistan und Indien vom 6. Juni 1998 (UN Dok. S/Res/1172 (1998). Siehe auch S/Res 825 (1993) vom 11. Mai 1993 im Hinblick auf die Ankündigung Nordkoreas aus dem Nichtweiterverbreitungsvertrag auszusteigen (UN Dok. S/Res/825 (1993). 543 Siehe aber bereits das Statement by the President of the Security Council, 31. Januar 1992, UN Dok. S/23500, (dt. Übersetzung in VN 40 (1992), 66): „(. . .) die Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen stellt eine Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit dar“.

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Teil 3: Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

stellungen zu Art. 39 UN-Charta zu treffen.544 Diese Zurückhaltung gab das mächtigste Organ der Vereinten Nationen erst anlässlich des Lockerbie-Attentats auf. Nachdem der UN-Sicherheitsrat Libyen zunächst zur Auslieferung der Tatverdächtigen des Terroranschlags aufgefordert hatte,545 dieses jedoch von libyscher Seite ohne Reaktion blieb, wertete der Sicherheitsrat die Nichtbefolgung seiner Aufforderung als Bedrohung für den Weltfrieden und die internationale Sicherheit und verhängte auf Grundlage von Kapitel VII UN-Charta weitreichende Sanktionen gegen das Land.546 Im Jahre 1998 forderte der Sicherheitsrat darüber hinaus das Regime der Taliban, das zu dieser Zeit de facto die Regierungsgewalt im Afghanistan inne hatte, auf, internationalen Terroristen weder Zuflucht zu gewähren noch sie in ihrer Ausbildung zu unterstützen. Ebenso wurde es verpflichtet, bei der strafrechtlichen Verfolgung Verdächtiger mit der internationalen Staatengemeinschaft zu kooperieren.547 Aufgrund der Nichtbefolgung dieser Vorgaben sah der Rat etwa ein Jahr später den Tatbestand der Friedensbedrohung nach Art. 39 UN-Charta erfüllt und verhängte weitreichende Finanz-, Luftverkehrs- sowie Waffenembargos.548 Der Terrorismus per se wurde erstmalig in S/Res 1373 (2001) als Phänomen, das den Weltfrieden und die internationale Sicherheit i. S. d. Kapitel VII UN-Charta bedroht, qualifiziert. b) Friedensbedrohungen durch nichtstaatliche Akteure Fraglich bleibt, wie die Tatsache zu bewerten ist, dass sowohl S/Res 1373 (2001) wie auch S/Res 1540 (2004) ihrer Zielrichtung nach nicht auf das Bedrohungspotential von Staaten, sondern auf die Steuerung der Handlungen natürlicher und juristischer Personen abstellen bzw. inwieweit diese oder ihr Handlungspotential eine Bedrohung des Weltfriedens i. S. d. Art. 39 UN-Charta darstellen.549 Denn es ist unstreitig, dass Art. 39 UN-Charta, wie auch alle übrigen 544

Aston (Fn. 13), 79. S/Res 731 (1992) betreffend Libyen vom 21. Januar 1992, UN Dok. S/Res/731 (1992). 546 S/Res 748 (1992) betreffend Libyen vom 31. März 1992, UN Dok. S/Res/748 (1992). 547 S/Res 1214 (1998) betreffend den internationalen Terrorismus vom 8. Dezember 1998, UN Dok. S/Res/1214 (1998). 548 S/Res 1267 (1999) betreffend Sanktionen gegen das afghanische Talibanregime vom 15. Oktober 1999, UN Dok. S/Res/1267 (1999). 549 Allgemein zur Behandlung nichtstaatlicher Akteure im Kontext von Kapitel VII UN-Charta siehe Thomas Bruha/Matthias Bortfeld, Terrorismus und Selbstverteidigung. Voraussetzungen und Umfang erlaubter Selbstverteidigungsmaßnahmen nach den Anschlägen vom 11. September 2001, VN 49 (2001), 161–167, 162 ff.; Krajewski (Fn. 1), 196–197; Carsten Stahn, „Nicaragua is dead. Long live Nicaragua“ – the Right to Self Defence under Art. 51 UN Charter and International Terrorism, in: Christian Walter/ Silja Vöneky/Volker Röben/Frank Schorkopf (Hrsg.), Terrorism as a Challenge for National and International Law – Security versus Liberty?, BaöRV 169 (2003), 827–877, 851 ff. 545

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Bestimmungen des Kapitel VII der UN-Charta, traditionell zur Reaktion auf die Bedrohung des Weltfriedens durch Staaten bestimmt war.550 Der Wortlaut des Art. 39 UN-Charta schließt die Option einer Friedensbedrohung durch nichtstaatliche Akteure jedoch nicht aus, spricht er doch in seinen authentischen Sprachversionen u. a. in neutraler Art und Weise von „any threat to the peace“, „une menace contre la paix“ oder „amenaza a la paz“ ohne weiter zu spezifizieren, von wem die Bedrohung ausgehen muss, um als solche des Kapitel VII UN-Charta zu gelten.551 Eine Einbeziehung Privater in den Schutzauftrag der Art. 39 ff. UN-Charta erscheint zudem mit Blick auf die Sicherheitsratspraxis folgerichtig. Diese zeigt, dass sich das mächtigste Organ der Vereinten Nationen in den vergangenen Jahren vermehrt mit internen Konflikten befasst hat, welche ihrem Wesen nach die Involvierung zumindest einer nichtstaatlichen Partei voraussetzen.552 Auch hat der Sicherheitsrat wiederholt staatlicherseits gesponserte Terrorakte als Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit qualifiziert.553 Es liegt deshalb nahe, Terrorakte, die zwar mangels hinreichender Kontrolle keinem Staat zugerechnet werden können, die jedoch wie die Anschläge des 11. September 2001 nur deshalb möglich wurden, weil mit Afghanistan ein Staat die Begehung der Taten u. a. durch die Gewährung einer sicheren Rückzugsstätte erheblich begünstigt hatte, ebenfalls in den Kontext des Art. 39 UN-Charta einzuordnen. Das gilt insbesondere dann, wenn die Anschläge einer terroristischen Gruppierung denen eines Staates in Dimension und Bedrohungspotential gleichkommen und in engem zeitlichem Zusammenhang – wie mit der Offensive „Enduring Freedom“ geschehen – einen zwischenstaatlichen bewaffneten Krieg nach sich ziehen.554 550

Kirgis (Fn. 249), 515. Bruha/Bortfeld (Fn. 549), 165. 552 Rosand (Fn. 6), 554–555. 553 S/Res 748 (1992) betreffend Libyen vom 31. März 1992, UN Dok. S/Res/748 (1992); S/Res 1189 (1998) betreffend die Terroranschläge von Nairobi und Daressalam am 7. August 1989 vom 13. August 1998, UN Dok. S/Res/1189 (1998); S/Res 1267 (1999) betreffend Afghanistan vom 15. Oktober 1999, S/Res/1267 (1999). Siehe hierzu auch Rainer Grote, Between Crime Prevention and the Laws of War: Are the Traditional Categories of International Law adequate for Assessing the Use of Force against International Terrorism, in: Christian Walter/Silja Vöneky/Volker Röben/Frank Schorkopf (Hrsg.), Terrorism as a Challenge for National and International Law – Security versus Liberty?, BaöRV 169 (2003), 951–985, 955 ff. 554 So auch Aston (Fn. 13), 88. Unklar bleibt jedoch im Kontext der Anschläge des 11. September 2001, warum, worauf auch letztgenannter Autor hinweist, der Sicherheitsrat diese in S/Res 1368 (2001) und S/Res 1373 (2001) nicht nur als „Bedrohung des Friedens“ i. S. d. Art. 39 UN-Charta, sondern zudem in letzterer als „bewaffneten Angriff“ („armed attack“) i. S. d. Art. 51 UN-Charta qualifiziert hat und damit beide Vorschriften parallel für anwendbar erklärte. Zu kritisieren ist an dieser für die vorliegende Arbeit unerheblichen Zweideutigkeit vor allem, dass damit das austarierte System von unzulässiger Gewalt und zulässiger Gegengewalt des Kapitel VII UN-Charta verwischt wurde (siehe hierzu auch Antonio Cassese, Terrorism is also disrupting some crucial legal categories of international law, EJIL 12 (2001), 993–1001, 996–997). 551

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Teil 3: Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

c) Abstrakte Bedrohungen des Weltfriedens im systematischen Kontext der Charta der Vereinten Nationen Im Rahmen von S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) hat der Sicherheitsrat das von seinen politischen, sozio-kulturellen und wirtschaftlichen Wurzeln losgelöste555 Phänomen des Terrorismus bzw. die Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen zum Anlass genommen, weitreichende Zwangsmaßnahmen nach Kapitel VII UN-Charta anzuordnen. Dieses erscheint eingedenk der Tatsache, dass beide Gefährdungspotentiale ebenso wie jede andere abstrakte Bedrohungslage bezogen auf den konkreten Anlass eine Friedensbedrohung darstellen können, zunächst folgerichtig, bestehen doch beispielsweise angesichts der Anschläge des 11. September 2001 keine Zweifel, dass diese selbst unter Zugrundelegung eines engen Friedensbegriffs die Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 39 UN-Charta erfüllen. Mit perfide geplanten Folgen, die einem bewaffneten Angriff konventioneller Art zumindest ebenbürtig waren, wurden Verkehrsflugzeuge zweckentfremdet und als Waffen genutzt.556 Zudem erfasst das Phänomen des Terrorismus schon qua definitionem, trotz seiner insoweit nach wie vor streitigen begrifflichen Umrisse,557 die Anwendung von Gewalt, wenn sich die Bedrohung im konkreten Fall realisiert. Dieses kann ebenso hinsichtlich der von S/Res 1540 (2004) avisierten Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen und ihrer Trägersysteme an Privatpersonen angenommen werden. Fraglich ist angesichts der unter Kapitel VII UN-Charta zur Verfügung stehenden Maßnahmen jedoch, ob der Sicherheitsrat auch befugt ist, abstrakte Gefährdungspotentiale per se als Bedrohung des Weltfriedens zu qualifizieren. Während einige Stim555

Aston (Fn. 4), 276. Aston (Fn. 13), 88. 557 Siehe hierzu Robert P. Barnidge, Terrorism: Arriving at an Understanding of a Term, in: Michael J. Glennon/Serge Sur, Hague Academy of International Law (Hrsg.), Terrorisme et droit international, 2008, 157–193; Yoram Dinstein, Terrorism is an international crime, IYHR 19 (1989), 55–73, 55; Ben Saul, Defining Terrorism in International Law, 2006, 268–270; ders., (Fn. 126), 678; Kai Ambos, Judicial Creativity at the Special Tribunal for Lebanon: Is There a Crime of Terrorism under International law? LJIL 24 (2001), 655–675, 665–671. Siehe ebenso CTC, Survey of the Implementation of Security Council Resolution 1373 (2001) by Member States, 3. Dezember 2010, UN Dok. S/2009/620, 44; STL, Defense Office’s Submissions pursuant to rule 176BIS (B), Rs. STL-11-01/I, 31. Januar 2011, §§ 90–111 m.w. N. zu Urteilen verschiedener Gerichtsbarkeiten; STL, Prosecutor’s brief filed pursuant to the president’s order of 21 January 2011 responding to the questions submitted by the pre-trial judge (rule 176 bis), Rs. STL-11-01/I, 31. Januar 2011, § 18; Interamerikanische Kommission für Menschenrechte, Report on Terrorism and Human Rights, Dok. OEA/Ser.L/-V/II.116 Doc. 5 rev. 1 corr., 22. Oktober 2002, § 15; United Nations, Bericht des High-Level Panel on Threats, Challenges and Change. A More Secure World: Our Shared Responsibility, 2004, UN Dok. A/59/565, § 157 (dt. Übersetzung unter http://www.un.org/depts/ger man/gv-sonst/a-59-565.pdf, Zugriff zuletzt am 1. September 2011); Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of human rights and fundamental freedoms while countering terrorism, Martin Scheinin, Ten areas of best practices in countering terrorism, 22. Dezember 2010, UN Dok. A/HRC/16/51, § 27. 556

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men im Schrifttum den Begriff der Friedensbedrohung mit Verweis auf Kapitel VI UN-Charta auf konkrete Gefahren begrenzen wollen558 bzw. nur den unmittelbar bevorstehenden Bruch des Friedens als eine solche Bedrohung auffassen,559 plädieren andere im Sinne einer effektiven Wahrung des Weltfriedens für eine Erweiterung des Konzepts um abstrakte Gefährdungen.560 Letztere Auffassung würde das Fundament für eine präventive Bekämpfung aller Phänomene legen, die zu einem konkreten Bruch des Friedens führen könnten. aa) Der Wortlaut der weiteren Bestimmungen des Kapitels VII UN-Charta Gegen ein solches abstraktes Verständnis des Begriffes der Friedensbedrohung spricht zunächst der Wortlaut der Art. 39 ff. UN-Charta. Die dort aufgeführten Maßnahmen sind von ihrem Inhalt her repressiv auf konkrete Situationen zugeschnitten. So beziehen sich sowohl die in Art. 39 UN-Charta verwendeten Begriffe „Bruch des Friedens“ und „Angriffshandlung“ wie die in Art. 40 UNCharta gebrauchte Formulierung der „beteiligten Parteien“ jeweils auf eine bestimmte Situation, kann doch eine Partei nur hieran beteiligt sein.561 Auf ein konkretes Verständnis der Eingriffsvoraussetzungen unter Art. 39 UN-Charta deutet auch ein Bericht, den der ehemalige UN-Generalsekretär Boutros Boutros Ghali im Jahre 1993 betreffend die Errichtung des ICTY verfasste. In diesem führte der Verwaltungschef der Vereinten Nationen aus, die Entscheidung unter Kapitel VII UN-Charta ein solches Tribunal zu errichten, „would constitute a measure to maintain or restore international peace or security, following the requisite determination of the existence of a threat to the peace, breach of the peace or act of aggression“. Als eine Durchsetzungsmaßnahme unter Kapitel VII UN-Charta stehe „the life span of the international tribunal“ deshalb im unmittelbaren Zusammenhang mit „the restoration and maintenance of international peace and security in the territory of the former Yugoslavia, and Security Council decisions related thereto“,562 folglich mit der Herstellung des Weltfriedens im konkreten Bedrohungsfall. 558 Happold (Fn. 12), 598–602; Zimmermann/Elberling (Fn. 12), 71 f.; Zemanek (Fn. 251), 636; Fremuth/Griebel (Fn. 12), 349 ff. 559 Joachim Arntz, Der Begriff der Friedensbedrohung in Satzung und Praxis der Vereinten Nationen, 1975, 64; Albrecht Randelzhofer, Der normative Gehalt des Friedensbegriffs im Völkerrecht der Gegenwart. Möglichkeiten und Grenzen seiner Operationalisierung, in: Jost Delbrück (Hrsg.), Völkerrecht und Kriegsverhütung, 1979, 13– 39, 36. 560 Frowein/Krisch (Fn. 284), Rn. 23; Martenczuk (Fn. 429), 237 m.w. N.; Tomuschat (Fn. 18), 344–346; Wolfrum (Fn. 13), 874; Harper (Fn. 253), 149; Aston (Fn. 4), 277 ff.; ders. (Fn. 13), 90 ff.; Talmon (Fn. 6), 182. 561 Zimmermann/Elberling (Fn. 12), 72; Elberling (Fn. 12), 340–341. 562 United Nations, UN-Secretary-General’s Report on aspects of establishing an international tribunal for the prosecution of persons responsible for serious violations of international humanitarian law committed in the territory of the former Yugoslavia,

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Teil 3: Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

bb) Der Anwendungsbereich des Kapitels VI UN-Charta Gegen eine weite Lesart des Art. 39 UN-Charta spricht zudem der systematische Vergleich der beiden Anwendungsbereiche von Kapitel VI und VII UNCharta. Anders als bei Kapitel VII bedarf es zur Eröffnung des Anwendungsbereichs von Kapitel VI UN-Charta lediglich einer „Streitigkeit, deren Fortdauer geeignet ist, die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit zu gefährden“ (Art. 33 UN-Charta), mithin einer mittelbaren Friedensbedrohung bzw. einer Verhaltensform, nicht hingegen der Manifestation eben dieser im Einzelfall.563 Entsprechend limitierter stellen sich hier auch die Handlungsoptionen im Vergleich zu Kapitel VII UN-Charta dar. So ist der Sicherheitsrat unter Kapitel VI UN-Charta nicht befugt, bindende Sanktionsmaßnahmen anzuordnen, sondern darf lediglich Untersuchungen durchführen (Art. 34 UN-Charta), den Parteien geeignete Empfehlungen zur Konfliktbereinigung geben (Art. 36 u. 37 UNCharta) oder auf ihren Antrag hin Vermittlungsvorschläge unterbreiten (Art. 38 UN-Charta). Diese divergierende rechtliche Ausgestaltung der beiden Kapitel wäre jedoch obsolet, stünde es dem Rat jederzeit frei, Kapitel VII UN-Charta für anwendbar zu erklären und auf das dort verfügbare, weit durchschlagskräftigere und zugleich bindende Handlungsinstrumentarium zurückzugreifen.564 Zutreffender dürfte es deshalb sein, von einem Stufenverhältnis zwischen Kapitel VI und VII UN-Charta auszugehen – andere sprechen insoweit von einem konzentrischen Kreissystem, bei dem der Kreis des Kapitel VII vom dem des Kapitel VI vollständig umfasst wird565 –, wobei die Situation zur Feststellung einer Friedensbedrohung i. S. d. Art. 39 UN-Charta durch ein „Mehr“ an Schwere und Unmittelbarkeit gekennzeichnet sein muss.566 In diesem Sinne lehnte der Sicherheitsrat im April 1946 einen durch Polen initiierten und von Frankreich, Mexiko und den UdSSR unterstützten Resolutionsentwurf ab, der eine Verurteilung der bloßen Existenz des spanischen Franco-Regimes unter Kapitel VII UN-Charta als Bedrohung des Weltfriedens anstrebte.567 Der Entscheidung des Organs lag 3. Mai 1993, UN Dok. S/25704, http://www.icty.org/x/file/Legal%20Library/Statute/ statute_re808_1993_en.pdf (Zugriff zuletzt am 30. Januar 2013). 563 Happold (Fn. 12), 599. 564 Martenczuk (Fn. 436), 542. 565 Siehe Neusüß (Fn. 13), 183 m.w. N. 566 So Herbst (Fn. 428), 292 ff.; Frowein/Krisch (Fn. 284), Rn. 17; Michael Krökel, Die Bindungswirkung von Resolutionen des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen gegenüber Mitgliedstaaten, 1977, 44; Martenczuk (Fn. 428), 234; Erika de Wet, The Chapter VII Powers of the United Nations Security Council, 2004, 137. 567 Zum Beschluss siehe S/Res 4 (1946) betreffend die spanische Frage vom 29. April 1946, UN Dok. S/Res/4 (1946). Zum polnischen Resolutionsentwurf und der Aussprache im Sicherheitsrat siehe Verbatimprotokolle UN Dok. S/PV/34 vom 17. April 1946, 155–180; UN Dok. S/PV.35 vom 18. April 1946, 180–200; UN Dok. S/PV.37 vom 25. April 1946, 216–238; UN Dok. S/PV.38 vom 26. April 1946, 238–240 und S/PV.39 vom 29. April 1946, 240–245. Siehe auch Brief des Vertreters Polens an den General-

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dabei der Abschlussbericht eines Untersuchungsausschusses zugrunde, der eigens zur inhaltlichen und rechtlichen Beurteilung dieser Angelegenheit eingesetzt worden war. In diesem war das Gremium nach siebenmonatiger Prüfung zu dem Ergebnis gelangt, dass das spanische Franco-Regime zwar in der Tat faschistisch sei und seine Widersacher kontinuierlich verfolge, zudem könne angesichts der Armeestärke des Landes und der geschlossenen Grenzen zu Frankreich durchaus von internationalen Spannungen gesprochen werden. Eine Situation i. S. d. Art. 39 UN-Charta liege jedoch nicht vor, da die in Frage stehende Bedrohung das Unmittelbarkeitskriterium nicht erfülle.568 Vielmehr stelle die „spanische Frage“ lediglich eine Situation i. S. d. Kapitel VI UN-Charta dar.569 cc) Effektive Friedenssicherung durch präventive Maßnahmen Ein derart enges Verständnis der Interpretationsbefugnis des Sicherheitsrats unter Art. 39 UN-Charta würde jedoch der gebotenen teleologisch-funktionalen Betrachtungsweise der UN-Charta, bei der das Gemeinschaftsinteresse in den Vordergrund zu stellen ist, nicht gerecht.570 So indiziert die Gründungsurkunde der Vereinten Nationen selbst sowohl in ihren einleitenden Artikeln als auch in den zentralen Zuweisungsnormen der Kapitel V und VII UN-Charta eine präventive Dimension der Friedenssicherung, erhebt sie doch in Art. 1 Ziff. 1 UNCharta die Verhütung von Friedensbedrohungen zum Ziel kollektiver Maßnahmen und spricht in Art. 24 Abs. 1 sowie Art. 39 UN-Charta von der Aufgabe des Sicherheitsrats, den Weltfrieden zu wahren.571 Letztere aber könnte der Sicherheitsrat nicht adäquat wahrnehmen, müsste sich das mächtigste Organ der Vereinten Nationen auf die Konfliktnachsorge beschränken. In seinem Handlungsspektrum derart begrenzt, würde das mit den umfassendsten Befugnissen ausgestattete Organ der Vereinten Nationen zu einem einfachen Beobachter des nächsten Friedensbruches degradiert, dem jegliche Möglichkeit genommen wäre, bereits im Vorfeld eines Friedensbruches zu reagieren und gravierendere Folgen zu verhindern.572 Denn die Bedrohungsparameter heutiger Herausforderungen sekretär der Vereinten Nationen vom 8. April 1946 (UN Dok. S/32) und vom 9. April 1946 (UN Dok. S/34). 568 Bericht des Unterausschusses betreffend die „Spanische Frage“ vom 1. Juni 1946, UN Dok. 2/75, 4 u. 7. 569 Bericht des Unterausschusses betreffend die „Spanische Frage“ vom 1. Juni 1946, UN Dok. 2/75, 11 ff. Hierzu ausführlich Jared Scott, Chapter VII as Exception: Security Council Action and the Regulative Ideal of Emergency, NoweJIL 6 (2007), 24–80, 39–41. Im November 1946 wurde die Angelegenheit seitens des Sicherheitsrats zur weiteren Sachauseinandersetzung an die Generalversammlung der Vereinten Nationen verwiesen (S/Res 10 (1946) betreffend die spanische Frage vom 4. November 1946, UN Dok. S/Res/10 (1946)). 570 Aston (Fn. 13), 92. 571 Frowein/Krisch (Fn. 284), Rn. 6. 572 Aston (Fn. 4), 280.

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für den Weltfrieden sind nicht mehr diejenigen eines zwischenstaatlichen Konflikts. Es sind Phänomene wie der internationale Terrorismus, die Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen oder der Klimawandel, die (1) durch viele einzelne Faktoren wie Ressourcenknappheit, Unterdrückung, Diskriminierung oder volkswirtschaftliche Defizite (sog. „root causes“) in ihrer Brisanz teilweise über Jahrzehnte gespeist wurden, (2) durch die weltweite Verflechtung von Wirtschaft, Politik, Kultur, Umwelt oder Kommunikation immer wieder neue Nahrung erhalten, (3) nicht nach kalkulierbarer Zeit oder vorhersehbaren Mustern in konkrete Friedensbedrohungen umschlagen, aber (4) Schäden verheerenden Ausmaßes mit globaler Wirkung hervorrufen können und dann einer staatlichen oder zwischenstaatlichen Kontrolle nicht mehr zugänglich sind. Abstrakte Phänomene verlangen folglich nach präventiven Strategien. Es wäre widersinnig eine effektive Friedenssicherung vom Sicherheitsrat einzufordern, ihm aber gleichzeitig zu verwehren, seinem Mandat nachzukommen und sich objektiv höchst destabilisierend wirkender Sicherheitslagen anzunehmen. Dass dem Sicherheitsrat ein weiter Handlungsspielraum einzuräumen ist, der ihn effektiv in die Lage versetzt, Frieden zu sichern, wird zudem durch die Konferenzprotokolle von San Francisco bestätigt. Aus diesen geht ersichtlich hervor, dass die Befugnisse des Sicherheitsrats nicht zu stark reglementiert werden sollten, um dem Organ die Möglichkeit zu geben, zukünftig auch auf neue, damals noch nicht vorhersehbare Situationen flexibel und effizient reagieren zu können.573 So erhielt während der Konferenz etwa ein Versuch Boliviens, die Eingriffsvoraussetzungen des Sicherheitsrats präziser zu fassen und den Begriff der Aggression legal zu definieren, nicht das hierfür erforderliche Zweidrittelquorum.574 Es ist demnach davon auszugehen, dass auch abstrakte Phänomene, einschließlich derer die Anlass der hier in Frage stehenden Legislativresolutionen S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) waren, unter den Begriff der Friedensbedrohung subsumierbar sind.

II. Der Erlass genereller Maßnahmen unter Art. 41 UN-Charta Ist die nach Art. 39 UN-Charta geforderte Feststellung durch den Sicherheitsrat erfolgt, kann letzterer unterschiedliche Maßnahmen ergreifen. Neben dem Erlass vorläufiger Maßnahmen (Art. 40 UN-Charta) oder der Abgabe von Empfehlungen (Art. 39 UN-Charta) können nichtmilitärische (Art. 41 UN-Charta) bzw. militärische Zwangsmaßnahmen (Art. 42 UN-Charta) angeordnet werden. Die 573 Siehe Bericht von Berichterstatter Joseph Paul-Boncour betreffend Kapitel VII UN-Charta, UNCIO XII, 504–505. Ausführlich hierzu Arangio-Ruiz (Fn. 8), 637 ff. 574 Siehe UNCIO III, 585.

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Auswahl vorläufiger Maßnahmen und die Aufforderung zu ihrer Einhaltung müssen zeitlich vor der Abgabe von Empfehlungen erfolgen (Art. 40 UN-Charta). Die Art der Maßnahme richtet sich nach den Umständen des Einzelfalles. Bei der Beurteilung einer Situation der in Art. 39 UN-Charta genannten Art muss der Sicherheitsrat abwägen, ob nichtmilitärische Sanktionsmaßnahmen ausreichen oder ob militärische Mittel ergriffen werden müssen. Nach Art. 48 UNCharta werden diese Maßnahmen je nach Ermessen des Sicherheitsrats von allen („all States shall“) oder ausgewählten Mitgliedern der Vereinten Nationen getroffen. Da es sich bei Maßnahmen legislativen Charakters um solche unter Ausschluss militärischer Gewalt handelt, kommt als Ermächtigungsgrundlage einzig Art. 41 UN-Charta in Betracht. Fraglich ist, ob diese als solche für den Erlass genereller Maßnahmen ausreichend ist. 1. Wortlaut und Genese des Art. 41 UN-Charta Nach Art. 41 S. 1 UN-Charta kann der Sicherheitsrat beschließen, welche Maßnahmen unter Ausschluss von Waffengewalt zu ergreifen sind, um seinen Beschlüssen Wirksamkeit zu verleihen. Dazu kann er die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen auffordern, diese Maßnahmen durchzuführen. Gemäß Art. 41 S. 2 UN-Charta können die Maßnahmen die vollständige oder teilweise Unterbrechung der Wirtschaftsbeziehungen, des Eisenbahn-, See- und Luftverkehrs, der Post-, Telegraphen- und Funkverbindungen sowie sonstiger Verkehrsmöglichkeiten und den Abbruch der diplomatischen Beziehungen einschließen. Die Verabschiedung abstrakt-genereller Maßnahmen findet sich in diesem Katalog nicht wieder. Der Wortlaut der Norm könnte somit gegen die Zulässigkeit von Legislativresolutionen des Sicherheitsrats sprechen. Bei der in Art. 41 S. 2 UN-Charta enthaltenen Aufzählung handelt es sich jedoch um einen nichtabschließenden Regelkatalog. So „können“ die Beschlüsse des Sicherheitsrats die in Art. 41 UNCharta aufgezählten Maßnahmen anordnen („may include“, „peuvent comprendre“, „podrán comprender“), müssen es aber im Umkehrschluss nicht. Ein entsprechender Wunsch der UdSSR, der UN-Charta eine endgültige Auflistung möglicher nichtmilitärischer Sanktionen hinzuzufügen, fand keine Mehrheit während der Verhandlungen von Dumbarton Oaks.575 a) Die bisherige Beschlusspraxis Während bis zum Jahre 1990 umfassende Embargos nur gegen Rhodesien576 und Südafrika577 verhängt wurden, hat der Sicherheitsrat, befreit vom Vetostill575 Jochen Abr. Frowein/Nico Krisch, Article 41, in: Bruno Simma, The Charter of the United Nations. A Commentary, Vol. 1, 2002, Rn. 3. 576 S/Res 232 (1966) betreffend die Situation in Rhodesien vom 16. Dezember 1966, UN Dok. S/Res/232 (1966); S/Res 235 (1968) betreffend die Situation in Rhodesien vom 9. Mai 1968, UN Dok. S/Res/235 (1968).

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stand seit Ende des Kalten Krieges, sein Repertoire unter Art. 41 UN-Charta erheblich erweitert und die teilweise oder vollständige Unterbrechung der Wirtschaftsbeziehungen zu einem wesentlichen Mittel der Friedenssicherung unter Kapitel VII UN-Charta gemacht.578 Die Verhängung von Waffenembargos beispielsweise gegen das ehemalige Jugoslawien und Serbien,579 Liberia580 und Ruanda581 stellten dabei häufig nur die erste Stufe umfassender Sanktionen dar, die bis hin zum vollständigen Verbot wirtschaftlicher Beziehungen z. B. mit dem Irak,582 Libyen,583 Haiti,584 dem serbischen Teil von Bosnien-Herzegowina,585 dem ehemaligen Jugoslawien586 sowie Sierra Leone587 reichten.588 Zudem hat der Sicherheitsrat mehrfach Handelsbeschränkungen angeordnet, weniger wie zu Beginn der 1990er Jahre in Form umfassender Handels- und Wirtschaftsdienstverbote, sondern eher beschränkt auf spezifische Güter wie Diamanten589 oder Equipment zur Ölförderung590.591 In mehreren Fällen hat das Organ darüber hinaus spezifische Finanzsanktionen wie das Einfrieren von Konten oder das Verbot von Finanztransaktionen in bestimmte Länder592 verabschiedet. Auch wurden un577 S/Res 418 (1977) betreffend Südafrika vom 4. November 1977, UN Dok. S/Res/ 418 (1977). 578 Fischer (Fn. 529), Rn. 15, 968. 579 S/Res 771 (1992) vom 13. August 1992 und S/Res 1160 (1998) vom 31. März 1998 betreffend das ehemalige Jugoslawien und Serbien, UN Dok. S/Res/771 (1992) und UN Dok. S/Res/1160 (1998). 580 S/Res 788 (1992) betreffend Liberia vom 19. November 1992, UN Dok. S/Res/ 788 (1992). 581 S/Res 918 (1994) betreffend Ruanda vom 17. Mai 1994, UN Dok. S/Res/918 (1994). 582 S/Res 661 (1990) betreffend den Irak vom 6. August 1990, UN Dok. S/Res/661 (1990). 583 S/Res 748 (1992) betreffend Libyen vom 31. März 1992, UN Dok. S/Res/748 (1992). 584 S/Res 841 (1993) betreffend Haiti vom 16. Juni 1993, UN Dok. S/Res/841 (1993). 585 S/Res 942 (1994) betreffend den serbischen Teil von Bosnien-Herzegowina vom 23. September 1994, UN Dok. S/Res/942 (1994). 586 S/Res 820 (1992) betreffend das ehemalige Jugoslawien vom 17. April 1992, UN Dok. S/Res/820 (1992). 587 S/Res 1132 (1997) betreffend Sierra Leone vom 8. Oktober 1997, UN Dok. S/ Res/1132 (1997). 588 Fischer (Fn. 529), Rn. 15, 968. 589 S/Res 1173 (1998) betreffend Angola vom 12. Juni 1998, UN Dok. S/Res/1173 (1998); S/Res 1306 (2000) betreffend Sierra Leone vom 5. Juli 2000, UN Dok. S/Res/ 1306 (2000); S/Res 1343 (2001) betreffend Liberia vom 7. März 2001, UN Dok. S/Res/ 1343 (2001). 590 S/Res 883 (1993) betreffend Libyen vom 11. November 1993, UN Dok. S/Res/ 883 (1993). 591 Frowein/Krisch (Fn. 575), 15. 592 S/Res 841 (1993) betreffend Haiti vom 16. Juni 1993, UN Dok. 841 (1993); S/Res 883 (1993) betreffend Libyen vom 11. November 1993, UN Dok. S/Res/883

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ter Rückgriff auf Art. 41 UN-Charta Reiseverbote etwa gegen Führer von Rebellengruppen oder Regierungsrepräsentanten593 verhängt. Ebenfalls hierunter hat der Sicherheitsrat atypische Maßnahmen wie die rechtliche Bestimmung der Grenzziehung zwischen Irak und Kuwait,594 die Schaffung zweier Internationaler Strafgerichtshöfe für das ehemalige Jugoslawien595 und Ruanda596 sowie die Errichtung von Interimsverwaltungen597 beschlossen. Den vorläufig dynamischsten Umgang mit den unter Art. 41 UN-Charta eingeräumten Kompetenzen zeigte der Sicherheitsrat mit der Verabschiedung der beiden Legislativresolutionen S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) betreffend den internationalen Terrorismus und die Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen. b) Die spezifische Aufgabenzuweisung an den Sicherheitsrat unter Berücksichtigung der travaux préparatoires Trotz dieses offensichtlich weiten Verständnisses des Sicherheitsrats hinsichtlich seiner Kompetenzen unter Art. 41 UN-Charta vertreten einige Stimmen in der Literatur die Ansicht, dass die Verabschiedung genereller Maßnahmen, wie durch die Operativabsätze der Sicherheitsratsresolutionen S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) geschehen, nicht mehr von der Ermächtigungsgrundlage des Art. 41 UN-Charta gedeckt sein, da sich diese in ihrer Qualität deutlich von den in Art. 41 S. 1 UN-Charta gelisteten Maßnahmen unterscheiden. Denn die aufgezählten Sanktionsalternativen würden sich von ihrer Natur her einzig auf spezifische Krisen beziehen598 bzw. könnten strukturell eher vom übergeordneten Kon-

(1993); S/Res 1173 (1998) betreffend Angola vom 12. Juni 1998, UN Dok. S/Res/1173 (1998); S/Res 1267 (1999) vom 15. Oktober 1999 und S/Res 1333 (2000) vom 19. Dezember 2000 betreffend Afghanistan, UN Dok. S/Res/1267 (1999) und S/Res/1333 (2000). 593 S/Res 917 (1994) betreffend Haiti vom 6. Mai 1994, UN Dok. S/Res/917 (1994); S/Res 1132 (1997) betreffend Sierra Leone vom 8. Oktober 1997, UN Dok. S/Res/1132 (1997); S/Res 1343 (2001) betreffend Liberia vom 7. März 2001, UN Dok. S/Res/1343 (2001). 594 S/Res 687 (1991) betreffend die Grenzziehung zwischen Irak und Kuwait vom 3. April 1991, UN Dok. S/Res/687 (1991). 595 S/Res 827 (1993) betreffend die Errichtung des ICTY vom 25. Mai 1993, UN Dok. S/Res/827 (1993). 596 S/Res 955 (1994) betreffend die Errichtung des ICTR vom 8. November 1994, UN Dok. S/Res/955 (1994). 597 S/Res 1244 (1999) betreffend die Verwaltung des Kosovo vom 10. Juni 1999, UN Dok. S/Res/1244 (1999); S/Res 1272 (1999) betreffend Osttimor vom 25. Oktober 1999, UN Dok. S/Res/1272 (1999). Siehe eingehend hierzu Hans Fabian Kiderlen, Von Triest bis Osttimor. Der völkerrechtliche Rahmen für die Verwaltung von Krisengebieten durch die Vereinten Nationen, BaöRV 196 (2008). 598 Fremuth/Griebel (Fn. 12), 349; Kelsen (Fn. 427), 295; Elberling (Fn. 12), 343; Abi-Saab (Fn. 12), 122; Frowein/Krisch (Fn. 26), Rn. 23.

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zept der „quasi-legislativen“ als vom dem der „vertragstypischen“ Maßnahme erfasst werden.599 Für eine solche Auslegung spricht zunächst die Verwendung des Begriffs der „Maßnahme“ („measures“, „mesures“, „medidas“) in Art. 41 u. 42 UN-Charta. Diese indiziert, dass sich der Sicherheitsrat trotz seines weiten Ermessensspielraums unter Kapitel VII UN-Charta im Rahmen von Art. 41 UN-Charta auf eine temporäre und einzelfallbezogene Reaktion hinsichtlich der in Art. 39 UNCharta genannten Situationen zu beschränken hat, die einen konkreten Effekt erzielen soll.600 In diese Richtung deutet auch die spezifische historische Aufgabenzuweisung an das mächtigste Organ der Vereinten Nationen: Der Sicherheitsrat wurde als Exekutivorgan geschaffen, das dazu in der Lage sein sollte, wie ein Polizist oder ein anderes zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung berufenes Organ601 schnell und effektiv auf Situationen zu reagieren, die den Weltfrieden und die internationale Sicherheit gefährden.602 Es sollte befähigt werden, den

599

Zimmermann/Elberling (Fn. 12), 72 f. So etwa Denis (Fn. 12), 275; Arangio-Ruiz (Fn. 8), 636–637: „The word „measures“ used in Articles 39, 41 and 42 of the Charter does, in spite of the Security Council’s discretionary power, not suggest that it may generate rules of general international law by decision. The ordinary meaning of the word in the context of the articles indicates a specific action intended to achieve a concrete effect and thus a temporary, case-related reaction to one of the situations referred to in Article 39; it does not include the abstract prescription of future rules of general conduct for an indefinite period of time. This interpretation is corroborated by the type of measures mentioned in Articles 41 and 42. And in its Advisory Opinion on Certain Expenses the ICJ specifically pointed out that measures under Article 42 were enforcement measures against a State (. . .). Until the 1980’s the few decisions of the Security Council under Chapter VII were indeed of this nature, consisting mostly of economic embargoes against Southern Rhodesia and South Africa. In the context of its measures against Iraq, however, the Security Council began to show a certain tendency towards general law-making and that tendency increased with its measures against the Former Yugoslavia and against Rwanda, culminating in the establishment of international criminal tribunals“. 601 Siehe Konferenzbeitrag des Delegierten der USA während der Konferenz von San Francisco (UNCIO VI, 18), der zu der Frage, ob in Art. 1 Ziff. 1 UN-Charta auf das Völkerrecht Bezug genommen werden sollte, wie folgt Stellung nahm: „It is our view that this Security Council which we are establishing will have two very important functions. There will be many other functions in addition, but on this matter of the future peace of the world, there will be two very important functions. These might be characterized somewhat as being the functions of a policeman and the functions of a jury. You very properly in this report have approved the very opening that says „We the peoples of the United Nations“, and we are seeking to carry out in San Francisco the wishes of the people. It is our view that the peoples of the world wish to establish a Security Council, that is, a policeman, who will say, when anyone is all ready to begin to fight, „You must be just that short and that abrupt; that is unless at that place we add any more, then we would say „Stop fighting unless you claim international law is on your side“. That would lead to a weakening and a confusion in our interpretation“. 602 Bowett (Fn. 12), 79; Frowein/Krisch (Fn. 26), Rn. 13; Happold (Fn. 12), 600; Harper (Fn. 253), 107; Robert Kolb, Ius contra bellum. Le droit international relatif au maintien de la paix, 2003, 86. 600

C. Das herkömmliche Verständnis der Kompetenz des Sicherheitsrats

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Frieden zu erhalten, nicht jedoch die Weltordnung durch die Schaffung neuer verbindlicher Regeln zu ändern.603 Dieses spiegelt sich in einem klarstellenden Änderungsvorschlag Ecuadors während der Gründungskonferenz von San Francisco wider. Mit diesem strebte das Land unter Bezugnahme auf Vorschläge des Inter-American Juridical Committee an, folgende Formulierung in die Charta der Vereinten Nationen aufzunehmen: „7. In the fulfilment of the duties inherent in its responsibility to maintain international peace and security, the Security Council shall not establish or modify principles or rules of law but shall respect and enforce and apply the principles on or rules of existing law.“ 604

Dass der Sicherheitsrat dazu konzipiert war, schnell und effektiv zu handeln, nicht jedoch in einem gesetzgebungsverfahrensähnlichen Ablauf Völkerrecht auszuhandeln und zu setzen, zeigten auch seine strukturelle Zusammensetzung und die von der Charta vorgesehene Art und Weise der Entscheidungsfindung. Durch seine fünf ständigen Mitglieder dominiert, ist das mächtigste Organ der Vereinten Nationen weder repräsentativ noch demokratisch legitimiert und verhandelt seiner Konzeption nach unter Ausschluss der Öffentlichkeit. Deshalb müssen Nichtmitglieder des Rates selbst dann, wenn ihre Interessen im Hinblick auf eine vor den Sicherheitsrat gebrachte Frage in besonderer Weise beeinträchtigt sind, nicht zu ihrer Erörterung geladen werden (vgl. Art. 31 UN-Charta).605 Wie jedoch schon der Wortlaut von Art. 41 S. 2 UN-Charta anzeigt, ist der dort zu findende Maßnahmenkatalog weder quantitativ noch hinsichtlich Maßnahmen eiusdem generis abschließend. Diese Auslegung wurde vom ICTY im Tadic´-Fall bestätigt. In einer Passage des Urteils heißt es diesbezüglich: „It is evident that the measures set out in Article 41 are merely illustrative examples which obviously do not exclude other measures. All the Article requires is that they do not involve „the use of force“. It is a negative definition.“ 606

Dem lebendigen Charakter der Charta entsprechend, ist folglich auch Art. 41 UN-Charta der dynamischen Interpretation zugänglich und offen für neue Formen der Sicherung und Wahrung des Friedens. Dazu könnten im Grundsatz auch 603 Dissenting opinion Judge Sir Gerald Fitzmaurice, IGH, Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), Gutachten vom 21. Juni 1971, ICJ Rep. 1971, 294; Mohammed Bedjaoui, The New World Order and the Security Council. Testing the Legality of its Acts, 1994, 29; Arangio-Ruiz (Fn. 8), 724. 604 UNCIO III, 431. Siehe zur Position Ecuadors auch UNCIO III, 408: „(. . .) it would be advisable to forbid the Council – as the Inter American Juridical Committee wisely suggested – to establish or modify principles or rules of law“. 605 Simma (Fn. 18), 268. Siehe hierzu auch Fremuth/Griebel (Fn. 12), 359; Aston (Fn. 4), 281. 606 ICTY, Prosecutor v. Dus ˇko Tadic´ a/k/a „Dule“, Rs. IT-94-1-AR72, Urteil vom 2. Oktober 1995 (Decision on the Defence Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction), § 35.

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Teil 3: Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

Maßnahmen generellen Charakters zählen. Hierfür spricht zunächst eine einfache Überlegung, auf die Stefan Talmon hinweist: Falls der Sicherheitsrat die Einfrierung der Konten jeder einzelnen terrorverdächtigen Person anordnen kann, warum sollte ihm a fortiori die Kompetenz abgesprochen werden, dieses für alle Personen gleichzeitig zu tun, die in dieselbe Kategorie fallen. Die Anordnung genereller Pflichten stelle insoweit nichts anderes dar als die Generalisierung individueller Pflichten.607 Zudem gilt es zu bedenken, dass zwischen den einzelnen Bestimmungen des Kapitel VII der UN-Charta ein gewisses Wechselspiel besteht. So ist die Fragestellung, ob der Sicherheitsrat unter Art. 41 UN-Charta generelle Maßnahmen anordnen kann, eng verbunden mit der Frage, ob auch abstrakte Phänomene unter Art. 39 UN-Charta gefasst werden können.608 Denn schon aufgrund ihres Charakters verlangen abstrakte Bedrohungen die Anordnung genereller Maßnahmen, während konkrete Bedrohungen die Anordnung von Maßnahmen erfordern, die auf spezifische Situationen abstellen, die sie bedingen.609 Wird folglich wie hier die Reaktionsmöglichkeit auf abstrakte Bedrohungspotentiale bejaht, sollte korrespondierend auch die Anordnung genereller Maßnahmen unter Art. 41 UN-Charta befürwortet werden. Für die Erfassung genereller Maßnahmen von Art. 41 UN-Charta sprechen darüber hinaus Verhältnismäßigkeitserwägungen. Die Charta selbst indiziert in mehreren Bestimmungen, dass der Sicherheitsrat dem Proportionalitätsprinzip unterliegt. So machen beispielsweise die Art. 40, 42, 43 Abs. 1 u. Art. 51 UN-Charta die Anordnung von Maßnahmen davon abhängig, ob sie seitens des Sicherheitsrats „für notwendig“ oder „erforderlich“ gehalten werden.610 Es liegt von daher nahe zu argumentieren, dass Legislativakte im Vergleich zu einem militärischen Vorgehen nach Art. 42 UN-Charta ein weniger einschneidendes Mittel darstellen und deshalb a maiore ad minus unter Art. 41 UN-Charta subsumierbar sind.611

607

Talmon (Fn. 6), 182. Zur Korrelation zwischen den beiden Bestimmungen siehe auch ICTY, Prosecutor v. Dusˇko Tadic´ a/k/a „Dule“, Rs. IT-94-1-AR72, Urteil vom 2. Oktober 1995 (Decision on the Defence Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction), §§ 29 u. 31: „The Security Council plays the central role in the application of both parts of the Article (e. E. Article 39 UN-Charta). It is the Security Council that makes the determination that there exists one of the situation justifying the use of the „exceptional powers“ of Chapter VII. And it is also the Security Council that chooses the reaction to such a situation: it either makes recommendations i. e. it opts not to use the exceptional powers but to continue to operate under Chapter VII or decides to use the exceptional powers by ordering measures to be taken in accordance with Article 41 and 42 with a view to maintaining or restoring international peace and security. [. . .] Once the Security Council determines that a particular situation poses a threat to the peace or that there exists a threat to the peace or that there exists a breach of the peace, it enjoys a wide margin of discretion in choosing the course of action“. 609 Vgl. Talmon (Fn. 6), 181. 610 Frowein/Krisch (Fn. 26), Rn. 30; Kirgis (Fn. 249), 517. 611 So Wagner (Fn. 21), 909. 608

C. Das herkömmliche Verständnis der Kompetenz des Sicherheitsrats

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Dieser Einschätzung steht auch nicht – wie Stimmen im Schrifttum vertreten612 – die Wesensverschiedenheit von Legislativresolutionen und militärischen Mitteln entgegen. Denn abstrakt-generelle Regelungen stellen zwar ein aliud und nicht ein plus im Vergleich zu den unter Art. 42 UN-Charta genannten Maßnahmen dar, doch zeigt schon der Vergleich der expressis verbis vorgesehenen Alternativen in Art. 41 u. 42 UN-Charta, dass die gegebenenfalls sukzessive angeordneten gewaltlosen Sanktionen, wie die Unterbrechung des Eisenbahn-, See- oder Luftverkehrs, mit militärischen Zwangsmaßnahmen nicht wesensgleich oder wesensähnlich sein müssen. Der Erlass genereller Regelungen zur Bekämpfung eines friedensbedrohenden abstrakten Phänomens kann deshalb zum einen mit dem offenen Ermächtigungswortlaut und der generellen Konzeption des Art. 41 UNCharta begründet werden, zum anderen aber auch mit allgemeinen Verhältnismäßigkeitserwägungen. c) Der Rückgriff auf die implied powers-Lehre Darüber hinaus lassen sich auch mittels Rückgriff auf die implied powersLehre Argumente dafür anführen, dass dem Sicherheitsrat hinsichtlich der Verabschiedung genereller Regelungen weit mehr Befugnisse unter Art. 41 UN-Charta zuzuerkennen sind, als der Wortlaut zunächst suggeriert. Insoweit kommt der Überlegung, dass der Sicherheitsrat als Organ der Vereinten Nationen weder S/Res 1373 (2001) noch S/Res 1540 (2004) zum Selbstzweck verabschiedet hat, sondern um seiner Friedenssicherungspflicht aus Art. 1 Ziff. 1 UN-Charta nachzukommen, besondere Bedeutung zu. Fraglich ist jedoch, ob die getroffenen Regelungen i. S. d. Vorgaben des Reparations for Injuries-Gutachtens des IGH613 zur Erfüllung dieses Vertragszwecks essentiell waren. In den letzten fünf Jahrzehnten haben die Vereinten Nationen mit dem Ziel einer wirksamen Terrorismusbekämpfung nicht nur vergeblich versucht, ein umfassendes vertragliches Antiterrorismusregime zu implementieren.614 Vielmehr blieben auch Sicherheitsratsresolutionen, die wie S/Res 1214 (1998) und S/Res 1267 (1999) die Auslieferung von Terroristen zum Gegenstand hatten, weitgehend ohne Wirkung. Die Ereignisse des 11. September 2001 zeigten deshalb nicht ohne Grund, dass die bis dahin getroffenen Antiterrormaßnahmen unzureichend waren, um einer neuen Ära adäquat begegnen zu können, in der bewaffnete Auseinandersetzungen nicht mehr für den territorialen Zugewinn, den wirtschaftlichen Vorteil oder die Unterwerfung eines anderes Staates unter die eigene 612

Fremuth/Griebel (Fn. 12), 352. IGH, Reparations for Injuries Suffered in the Service of the United Nations, Gutachten vom 11. April 1949, ICJ Rep. 1949, 182. 614 Auflistung siehe Teil 2, Fn. 359. Siehe auch Rosand (Fn. 6), 576: „Part of the reason why the Security Council had to adopt Resolution 1373 was because the traditional law-making process in the General Assembly was not working“. 613

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Teil 3: Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

Hoheitsgewalt geführt wurden, sondern allein um staatliche Strukturen demokratischer Provenienz sowie die internationale Ordnung zu bekämpfen.615 Es bestand daher ein überragendes Bedürfnis dafür, die internationale Gemeinschaft durch die Verstärkung und – e pluribus unum – Bündelung bisheriger Maßnahmen sowie die Schaffung zusätzlicher und effektiverer Methoden in die Lage zu versetzen, sich effektiv diesen Herausforderungen des neuen Paradigmas terroristischer Gewalt stellen zu können. Bei dieser Ausgangslage und dem nach dem 11. September 2001 zu konstatierenden politischen Handlungswillen, der angesichts der offensichtlichen Machtlosigkeit, mit der die Weltgemeinschaft dem zum damaligen Zeitpunkt kaum auszumachenden Gegner gegenüberstand, zu verzeichnen war, lag es nahe, durch einen unilateralen Sicherheitsratsbeschluss unverzüglich universell bindende und zugleich effektive Normen zu schaffen und damit im Sinne einer effektiven Gefahrenabwehr von einer rein repressiven Strategie abzurücken und sich einem präventiven Ansatz, der abstrakt-generelle Regelungen umfasst, zuzuwenden.616 Ähnlich stellt sich die Situation hinsichtlich der Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen in die Hände Privater dar. Auch hier war spätestens angesichts der Anschläge des 11. September 2001 die Notwendigkeit eines Handelns der Internationalen Gemeinschaft offensichtlich und hinsichtlich der nicht sehr elaborierten Ausgestaltung sowie der fehlenden Implementierung verbindlicher völkervertraglicher Regelungen zur Proliferationsbekämpfung von Massenvernichtungswaffen in die Hände Privater erforderlich.617 Den Zusammenhang zwischen der Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen und der anhaltenden terroristischen Bedrohungslage sowie das Erfordernis einer schnellen, effektiven Reaktion durch den Sicherheitsrat – sogar durch präventive Gewalt und nicht a maiore ad minus durch internationale Regelungen – beschrieb besonders ein615

Grote (Fn. 553), 951. So Krisch (Fn. 7), 894. Ebenfalls Tomuschat (Fn. 18), 345: „The Security Council must also be deemed empowered to enact general regulations prohibiting or restricting certain activities which, regardless of who is the author, are susceptible of putting in jeopardy international peace through the effects they are likely to produce“. 617 Siehe hierzu Masahiko Asada, Security Council Resolution 1540 and International Legislation, in: Teruo Komori/Karel Wellens (Hrsg.), Public Interest Rules of International Law: Towards Effective Implementation, 2009, 141–164, 142; allgemein Joyner (Fn. 12), 489–518; Wolfrum (Fn. 13), 865–876; Peter van Ham/Olivia Bosch, Global Non-Proliferation and Counter-Terrorism: The Role of Resolution 1540 and its Implications, in: dies. (Hrsg.), Global Non-Proliferation and Counter-Terrorism: the Impact of UNSCR 1540, 2007, 3–23. Ebenfalls im Jahr 2004 verabschiedete die Generalversammlung eine Resolution betreffend Maßnahmen zur Verhinderung des Erwerbs von Massenvernichtungswaffen durch Terroristen, 3. Dezember 2004, UN Dok. A/Res/59/80, dt. Übersetzung unter http://www.un.org/Depts/german/gv-60/band1/ar60078.pdf (Zugriff zuletzt am 14. Januar 2011). Diese war bereits die dritte inhaltsgleiche Folgeresolution nach GV/Res 57/83 vom 22. November 2002, UN Dok. A/57/83 und GV/Res 58/48 vom 8. Dezember 2003, UN Dok. A/Res/58/48, die zu keinen konkreten Ergebnissen führte. 616

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dringlich die Hochrangige Gruppe für Bedrohungen, Herausforderungen und Wandel in ihrem Bericht aus dem Jahre 2004. In diesem heißt es: „135. Kurzfristige Maßnahmen zur Verteidigung gegen den möglichen Einsatz nuklearer, radiologischer, chemischer und biologischer Waffen durch Terroristen sind dringend erforderlich. (. . .) 194. In der Welt des 21. Jahrhunderts muss sich die internationale Gemeinschaft um Horrorszenarien sorgen, in denen es zu einer Kombination von Terroristen, Massenvernichtungswaffen, verantwortungslosen Staaten und vielen weiteren Faktoren kommen kann, was die nicht allein reaktive, sondern auch die präventive Anwendung von Gewalt rechtfertigen könnte, bevor eine latente Gefahr sich zu einer unmittelbar drohenden Gefahr entwickelt. Die Frage, ob eine solche Maßnahme getroffen werden kann, stellt sich dabei nicht: Der Sicherheitsrat, als die Stimme der internationalen Gemeinschaft für kollektive Sicherheit, kann jederzeit solche Maßnahmen treffen, wenn er der Auffassung ist, dass eine Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit vorliegt. Der Rat wird wohl künftig bereit sein müssen, in diesen Fragen viel proaktiver vorzugehen und frühzeitiger und entschlossener zu handeln, als er dies in der Vergangenheit getan hat.“ 618

2. Legislativresolutionen des Sicherheitsrats im systematischen Kontext der Charta der Vereinten Nationen Grammatikalische und teleologische Erwägungen scheinen folglich die These zu stützen, dass dem Sicherheitsrat hinsichtlich der Verabschiedung genereller Regelungen ein weit größeres Handlungsspektrum unter Art. 41 UN-Charta offen steht, als die einfache Ausgestaltung der UN-Charta zunächst offenbart. Der Rückgriff hierauf wäre jedoch dort versperrt, wo das Auslegungsergebnis zu einer Veränderung der organisationsinternen Funktionszuständigkeiten oder der Verletzung fundamentaler Regeln oder Prinzipien des internationalen Rechts führen würde.619 Der systematische Vergleich lässt insoweit die Generalversammlung der Vereinten Nationen in den Fokus der Aufmerksamkeit rücken. Zudem gilt es in diesem Zusammenhang zu überprüfen, ob das legislative Einschreiten des Sicherheitsrats nicht eine Verletzung mitgliedstaatlicher Souveränitätsrechte bedingt. Abschließend ist darüber hinaus zu hinterfragen, ob spezifische Einwände gegen eine der beiden bereits verabschiedeten Legislativresolutionen bestehen. Hier muss hinsichtlich S/Res 1540 (2004) an die explizite Kompetenzzuweisung zur Rüstungsregulierung an den Sicherheitsrat aus Art. 26 UN-Charta gedacht werden.

618

United Nations (Fn. 557), §§ 135 u. 194. Niels Blokker, Is the Authorization Authorized? Powers and Practice of the UN Security Council to Authorize the Use of Force by ,Coalitions of the Able and Willing‘, EJIL 11 (2000), 541–568, 547–549. Grundlegend zum Interorganrespekt Ralph Alexander Lorz, Interorganrespekt im Verfassungsrecht, 2001, 80–99. 619

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a) Das gesetzgeberische Handeln des Sicherheitsrats als Eingriff in die Kompetenzen der Generalversammlung Die Generalversammlung ist das einzige Hauptorgan der Vereinten Nationen, in dem alle Mitgliedstaaten vertreten sind (Art. 7 Abs. 1, 9 Abs. 1 UN-Charta). Ihre Abstimmungen erfolgen auf Basis der Gleichheit aller Mitglieder (Art. 18 UN-Charta, „one state, one vote“). Die Charta sichert dem Organ eine besondere Stellung zu, ohne ihm jedoch generell eine hierarchisch übergeordnete Position zu verleihen.620 Neben ausgedehnten organisationsrechtlichen Funktionen621 ist die Generalversammlung mit einer allgemeinen Diskussions- und Empfehlungsbefugnis ausgestattet, die sie berechtigt, alle Fragen und Angelegenheiten zu erörtern, die in den Rahmen der Charta fallen oder sich auf die Befugnisse und Aufgaben eines in der Charta vorgesehenen Organs beziehen.622 Hinsichtlich dieser Fragen und Angelegenheiten kann sie vorbehaltlich des Art. 12 UN-Charta Empfehlungen an die Mitglieder der Vereinten Nationen oder den Sicherheitsrat oder an beide richten (Art. 10 UN-Charta). Der Rahmen der UN-Charta wird durch die in Art. 1 u. 2 UN-Charta aufgestellten Ziele und Grundsätze der Vereinten Nationen präzisiert, was de facto mit Ausnahme des Bereichs, der seinem Wesen nach zur inneren Zuständigkeit eines Staates gehört (Art. 2 Ziff. 7 UNCharta), das Recht, jede denkbare Sachfrage im Bereich internationaler Beziehungen zu erörtern,623 erfasst.624 In ihrer Funktion als weltweites Diskussionsforum internationaler Politik wurde die Generalversammlung insoweit als „townmeeting of the world“ 625 oder „open conscience of humanity“ 626 bezeichnet. Die 620 Klein/Schmahl (Fn. 30), Rn. 127, 322. Ausnahmen sehen jedoch Art. 60 u. 87 UN-Charta vor, wonach der Wirtschafts- und Sozialrat bzw. der Treuhandrat „unter der Autorität“ der Generalversammlung stehen. 621 Neben Aufnahme und Ausschluss von Mitgliedern sowie Suspensierung mitgliedstaatlicher Rechte (Art. 4–6 UN-Charta) ernennt die Generalversammlung auf Empfehlung des Sicherheitsrats den Generalsekretär (Art. 97 UN-Charta) und wählt in einem besonderen Wahlverfahren gemeinsam mit dem Sicherheitsrat die Mitglieder des Internationalen Gerichtshofes (Art. 8 u. 10 IGH-Statut). In alleiniger Kompetenz bestimmt sie die nichtständigen Mitglieder des Sicherheitsrates (Art. 23 Abs. 1 S. 3 UN-Charta), die Mitglieder des Wirtschafts- und Sozialrates (Art. 61 Abs. 1 UN-Charta) sowie einen Teil der Mitglieder des Treuhandrates (Art. 86 UN-Charta). Darüber hinaus ist die Generalversammlung Adressat der Jahresberichte anderer Organe (Art. 15 UN-Charta). Zudem wirkt sie an den Änderungen der UN-Charta mit und beschließt den Haushalt der Vereinten Nationen (Art. 17 UN-Charta), womit ihr die Möglichkeit eingeräumt ist, die Aktivitäten anderer Organe zu begrenzen oder zu ermöglichen. Ferner hat die Generalversammlung die Befugnis, den Internationalen Gerichtshof um Erstattung eines Rechtsgutachtens zu ersuchen (Art. 96 UN-Charta i.V. m. Art. 65 Abs. 1 IGH-Statut). 622 Klein/Schmahl (Fn. 30), Rn. 128, 322. 623 Siehe hierzu auch den Vorschlag Neuseelands auf der Konferenz von San Francisco, UNCIO II, 487. 624 Epping (Fn. 233), Rn. 34, 419. 625 Vallat Francis, United Nations General Assembly, in: Rudolf Bernhardt (Hrsg.), EPIL 4 (2000), 1119–1125, 1120.

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allgemeine Aufgabenzuweisung in Art. 10 UN-Charta wird hinsichtlich der Bereiche internationale Sicherheit, Friedenswahrung und Abrüstung durch die spezifischen Vorschriften der Art. 11 u. 14 UN-Charta konkretisiert.627 Im Gegensatz zum Sicherheitsrat kann die Generalversammlung ausweislich des Wortlauts der beiden Artikel in den jeweiligen Anwendungsbereichen jedoch einzig Empfehlungen aussprechen, nicht aber, da diesbezüglich kein Äquivalent zu Art. 25 UN-Charta in der Charta zu finden ist, verbindliche Beschlüsse fassen. Um divergierende Äußerungen der Generalversammlung und des Sicherheitsrats zu vermeiden, sichert Art. 12 Abs. 1 UN-Charta konsequenterweise den materiellen Vorrang des Sicherheitsrats ab und entfaltet eine prozedurale Sperrwirkung für die Generalversammlung, solange der Sicherheitsrat, u. U. sogar aufgrund einer vorangegangenen Verweisung durch die Generalversammlung, mit einer Sache befasst ist.628 Während durch Art. 13 Abs. 1 lit. b u. 2 i.V. m. Art. 55 UN-Charta der Generalversammlung die Aufgabe übertragen ist, die Zusammenarbeit auf wirtschaftlichem, sozialem, kulturellem und politischem Gebiet zu fördern und zur Verwirklichung der Menschenrechte beizutragen, hebt Art. 13 Abs. 1 lit. a UN-Charta die für die vorliegende Arbeit bedeutendste Funktion der Generalversammlung hervor, nämlich zur Entwicklung des Völkerrechts und seiner Kodifikation beizutragen. Diesbezüglich kommt der Generalversammlung expressis verbis jedoch nur die Möglichkeit zu, Untersuchungen zu veranlassen und Empfehlungen auszusprechen. Die Macht unmittelbar rechtsetzend tätig zu werden, ist ihr bewusst vorenthalten worden,629 ein Vorschlag der Philippinen, die Generalversammlung formell in den Rang eines Weltgesetzgebers zu erheben, wurde mit sechsundzwanzig zu einer Gegenstimme während der Gründungskonferenz der Vereinten Nationen in San Francisco zurückgewiesen.630 Gleiches zeigt die Allokation der Rückausnahme zum Interventionsverbot aus Art. 2 Ziff. 7 UNCharta beim Sicherheitsrat. Denn die Rolle und Funktion eines Gesetzgebers könnte die Generalversammlung nur einnehmen, wenn sie im Zweifel auch den „Souveränitätspanzer“ durchbrechend im innerstaatlichen Bereich verbindlich 626

Kelsen (Fn. 427), 199. Klein/Schmahl (Fn. 30), Rn. 128, 322. 628 Ebd., Rn. 129, 323. 629 Carl-August Fleischhauer, Art. 13, in: Bruno Simma (Hrsg.), Charta der Vereinten Nationen. Kommentar, 1991, Rn. 9. Rechtsverbindliche Entscheidungsbefugnisse der Generalversammlung beziehen sich sämtlich auf den organisationsinternen Bereich (siehe Art. 4–5, 17, 23, 61, 97, 108, 109 UN-Charta). 630 Siehe Beschlussergebnis Ausschuss 2 (Kommission II), UNCIO 3, 536. Der Vorschlag der Delegation der Philippinen (UNCIO 9, 316) lautete wie folgt: „The General Assembly should be vested with the legislative authority to enact rules of international law which should become effective and binding upon members of the Organization after such rules have been approved by a majority vote of the Security Council. Should the Security Council fail to act on any of such rules within a period of thirty (30) days after submission thereof to the Security Council, the same should become effective and binding as if approved by the Security Council“. 627

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Recht setzen könnte. Darüber hinaus liegt es auf der Hand, dass einem Organ, in dem einem Kleinstaat dieselbe Stimmengewichtung zukommt wie den im Sicherheitsrat mit ständigem Sitz vertretenen Großmächten (Art. 18 UN-Charta), jegliche Legitimität für die Wahrung einer so weitreichenden Verantwortung fehlt.631 Die Rolle des repräsentativsten Organs der Vereinten Nationen erschöpft sich damit in der Beratung, im Erstellen von Vertragstexten und ihrer Verabschiedung sowie in Empfehlungen an die Mitgliedstaaten, diese zu unterzeichnen, ratifizieren oder ihnen beizutreten.632 Doch selbst wenn es angesichts der travaux préparatoires eindeutig ist, dass der Generalversammlung unter der Charta keine echte Legislativfunktion zukommen sollte,633 so zeigt doch nicht zuletzt ihr spezifischer Aufgabenzuschnitt in Art. 13 Abs. 1 lit. a UN-Charta, dass sie und nicht der Sicherheitsrat das Zentrum für die – wenn auch nicht bindende – Normschaffung sein sollte.634 Gerade diese Grundentscheidung würde aber umgangen, wenn Legislativkompetenzen in den mit der Durchsetzungskraft des Kapitels VII UN-Charta ausgestatteten Machtbereich des Sicherheitsrats verlagert würden.635 Denn ebenso wenig wie es avisiert war, dass Kleinstaaten das völkerrechtliche Schicksal von Großmächten bestimmen, sollte einem undemokratischen und wenig repräsentativen Sicherheitsrat von fünfzehn Mitgliedstaaten, dessen Entscheidungen das Ergebnis politischer Überlegungen, nicht hingegen rechtlicher Auseinandersetzungen sind,636 die Machtstellung verliehen werden, unmittelbar bindend für die globale UN-Mitgliedschaft Völkerrecht zu kodifizieren.637 Es sollte vielmehr die Generalversammlung sein, die vorausschauend handelt und Einigung darüber erzielt, welche Regeln für ein gedeihliches Zusammenleben der Völker prospektiv erforderlich sind.638 Deshalb beschränkt sich nach Marttii Koskenniemi die Funktion des Sicherheitsrats auf die einer „Polizei“, die mit der Herstellung von Ordnung betraut 631

Tomuschat (Fn. 249), 12. Fleischhauer (Fn. 629), Rn. 4. 633 Zu den vorbereitenden Arbeiten im Hinblick auf die Kompetenzverteilung zwischen Sicherheitsrat und Generalversammlung siehe Arangio-Ruiz (Fn. 8), 660–682; Ruth Russell, A history of the United Nations Charter. The role of the United States 1940–1945, 1958, 754–776. 634 Aston (Fn. 4), 281; Akram/Shah (Fn. 12), 431–455; Happold (Fn. 12), 600; Josiane Tercinet, Le pouvoir normatif du Conseil de sécurité: Le Conseil de sécurité peutil légiférer?, Rbdi 37 (2004), 528–551, 537–539; Zimmermann/Elberling (Fn. 12), 72; Talmon (Fn. 6), 182; Luis Miguel Hinojosa Martínez, The Legislative Role of the Security Council in its fight against terrorism: Legal, Political and Practical Limits, ICLQ 57 (2008), 333–359, 339. 635 Vgl. Aston (Fn. 4), 281. 636 Vera Gowland-Debbas, The Functions of the United Nations Security Council in the International Legal System, in: Michael Byers (Hrsg.), The Role of Laws in International Politics, 2000, 277–313, 287. 637 Tomuschat (Fn. 249), 12. 638 Happold (Fn. 12), 600. 632

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sei. Die Generalversammlung hingegen bilde den „Tempel“ und beschäftige sich mit Fragen der Gerechtigkeit.639 In diese Richtung weisend begründete auch der US-amerikanische Delegierte während der Konferenz von San Francisco seine ablehnende Haltung zu einer Involvierung der Generalversammlung in die Verabschiedung von Zwangsmaßnahmen: Für die richtige Balance zwischen der Generalversammlung und dem Sicherheitsrat und um eine schnelle und effektive Reaktion auf Friedensbedrohungen zu gewährleisten, müsse „the Council (. . .) have strong executive authority; whereas, the democratic Assembly would assure every member an equal vote“ 640. b) Der Erlass abstrakt-genereller Regelungen als Ausdruck staatlicher Souveränität Die teilweise Unterwerfung unter die Autorität einer Internationalen Organisation kraft eines internationalen Übereinkommens gehört heute zur selbstverständlichen Staatenpraxis.641 Für die staatliche Souveränität bedeutet diese wachsende zwischenstaatliche Integration so lange keine ernsthafte Herausforderung, wie sich die Organisation nicht zu einer autonomen Macht entwickelt, die innerstaatliche Angelegenheiten ungerechtfertigt beschneidet.642 Um dieser Gefahr entgegenzuwirken und um die staatliche Unabhängigkeit zu schützen, haben die Gründungsmitglieder der Vereinten Nationen mit Art. 2 Ziff. 1 UN-Charta das Prinzip der souveränen Gleichheit („sovereign equality“/„égalité souveraine“) 643 in das Vertragswerk eingefügt. Nach innen garantiert das Prinzip der souveränen Gleichheit den Staaten Verfassungsautonomie,644 welche völkerrechtlich durch 639

Koskenniemi (Fn. 270), 327–329. UNCIO XII, 316. 641 Siehe zur Übertragung von Hoheitsrechten auf Internationale Organisationen im allgemeinen Danesh Sarooshi, International Organizations and Their Exercise of Sovereign Powers, 2005, 18–104. 642 Vgl. Vitzthum (Fn. 141), Rn. 73, 31. 643 Folgt man den Ausführungen des Vorsitzenden der Kommission I, welche mit der Ausarbeitung des heutigen Art. 2 UN-Charta auf der Gründungskonferenz von San Francisco betraut war, lagen diesem traditionell folgende vier Ideen zugrunde (vgl. UNCIO VI, 70): „(1) that states are judically equal; (2) that each state enjoys the right inherent in full sovereignty; (3) that the personality of the state is respected, as well as ist territorial integrity and political independence; (4) that the state should, under international order, comply faithfully with its international duties and obligations“. Der Begriff der „Souveränität“ als solcher geht auf das lateinische supremus zurück und bedeutet „der am höchsten gestellte“ (Ignaz Seidl-Hohenveldern, Souveränität, in: ders. (Hrsg.), Lexikon des Rechts – Völkerrecht, 2001, 377). Den Begriff der Staatssouveränität führte der französische Jurist und Philosoph Jean Bodin im 16. Jahrhundert in die Staats- und Verfassungstheorie ein. Nach seiner Souveränitätslehre bedeutet „Souveränität“ die absolute und zeitlich unbegrenzte Macht eines Staates innerhalb seiner eigenen Sphäre (Carmen Thiele, Regeln und Verfahren der Entscheidungsfindung innerhalb von Staaten und Staatenverbindungen, 2008, 102 f.). 644 Schweisfurth (Fn. 221), Rn. 39, 14. 640

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Teil 3: Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

das zum Verfassungsprinzip erhobene Interventionsverbot in innere Angelegenheiten (Art. 2 Ziff. 7 UN-Charta) abgesichert wird. Der Umfang des interventionsfreien Raumes ist dabei abhängig vom jeweiligen Entwicklungsstand des Völkerrechts. Insoweit lassen sich nicht statisch-absolute, sondern nur relative Interventionsgrenzen konstatieren.645 Zu dem traditionell der staatlichen Zuständigkeit und damit den ureigensten Belangen des Staates unterfallenden Bereich (domaine réservé) zählt die politische Unabhängigkeit, die nach der Rechtsprechung des IGH im Nicaragua-Fall die Wahl des politischen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Systems sowie die Formulierung einer eigenen Außenpolitik umfasst.646 Nach außen bedingt die souveräne Gleichheit, dass die Staaten keinem fremden Willen, sondern nur dem Völkerrecht unterworfen sind, folglich Verfassungsunmittelbarkeit besitzen.647 Darüber hinaus schützt der Grundsatz der äußeren Souveränität den staatlichen Innenbereich vor Übergriffen von außen (sog. Impermeabilität des Staates), was zur Folge hat, dass das Völkerrecht nicht ohne weiteres in den innerstaatlichen Raum einströmen kann.648 Innere und äußere Souveränität sind interdependent: Innere Souveränität liegt nur vor, wenn auch die äußere gegeben ist, so dass der Staat unabhängig von anderen Staaten oder Staatenverbindungen Recht setzen, anwenden und durchsetzen kann.649 Als Ausdruck ihrer Souveränität650 unterliegen Staaten ausgehend von ihrem freien Willen deshalb nur dann einer völkerrechtlichen Bindung, wenn und soweit sie sich im Wege einer internen unabhängigen Willens- und Entscheidungsbildung entsprechend ihren verfassungsmäßigen Bestimmungen selbst zuvor vertraglich gebunden haben (sog. Konsensualprinzip).651 Dabei wirkt die Nichterweislichkeit der Zustimmung zu 645 Zur Begrifflichkeit der domaine réservé siehe StIGH, Nationality Decrees issued in Tunis and Morocco, Gutachten vom 7. Februar 1923, PCIJ Ser. B, No. 4, 24. 646 IGH, Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America), Zuständigkeit und Zulässigkeit, Urteil vom 27. Juni 1986, ICJ Rep. 1986, § 205, 108. 647 Graf Vitzthum (Fn. 141), Rn. 46, 22 f. 648 Albert Bleckmann, Art. 2 Ziff. 1, in: Bruno Simma (Hrsg.), Charta der Vereinten Nationen. Kommentar, 1991, Rn. 23. 649 Thiele (Fn. 643), 106; Albrecht Randelzhofer, Staatsgewalt und Souveränität, in: Josef Isensee/Paul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. I, 2. Aufl., 1995, 691–708, Rn. 24, 700. 650 Siehe hierzu der StIGH im Wimbledon-Fall (StIGH, The case of the S. S. „Wimbledon“, Urteil vom 17. August 1923, PCIJ Ser. A, No. 1, 25): „The Court declines to see in the conclusion of a treaty by which a State undertakes to perform or refrain from performing a particular act, an abandonment of its sovereignty (. . .). But the right of entering into international engagement is an attribute of State sovereignty“. 651 StIGH, The Case of the S. S. Lotus (France v. Turkey), Urteil vom 7. September 1927, PCIJ Ser. A, No. 10, 18: „International Law governs relations between independent States. The rules of law binding upon States therefore emanate from their own free will as expressed in conventions or by usages generally accepted as expressing principles of law (. . .)“. Ebenso Fleischhauer (Fn. 629), Rn. 4.

C. Das herkömmliche Verständnis der Kompetenz des Sicherheitsrats

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einer vertraglichen Selbstverpflichtung zugunsten der Freiheit des vertraglich ungebundenen Staates,652 was im Grundsatz – Christian Tomuschat folgend – eine internationale Legislative ausschließt: „Given the existence of the basic proposition of sovereign equality of States, which excludes in principle an international legislature, no other choice was conceivable than to entrust the lawmaking function to the members of the international community themselves, again following empirical findings. In particular, treaties reflect in an ideal fashion the logic of a society of equals. This is a most delicate configuration, giving rise to hope and mistrust at the same time. The same entities – essentially States – are both law makers and addressees of the law, no functional separation having occurred at the international level like in the modern nation-states. Hope and confidence can be gleaned from the fact that, if the addressees of the law take part in the process of norm creation and give their consent, compliance with the relevant rules can realistically be expected. Mistrust is justified, on the other hand, taking into account the elementary truth that nobody will easily be prepared to produce rules that do not correspond to his interests. The close linkage between creation of, and compliance with, the rules of international law thus carries the risk of preventing decisions requiring sacrifice just slightly surpassing what is simply negligible.“ 653

Die normative Überwindung des Konsensualprinzips ist bisher in zwei Konstellationen anerkannt.654 Einerseits gelingt sie in Bezug auf solche Normen, deren Beachtung im fundamentalen Interesse der internationalen Gemeinschaft655 liegt, und die aus diesem Grund als so elementar angesehen werden, dass sich ihnen der einzelne Staat hinsichtlich seiner Verfügungsbefugnis im Wege einer „materiell-rechtlich zu begreifenden verfassungsartigen Normenhierarchie“ 656 zu subordinieren hat. Zu nennen sind hier das in Art. 53 WVRK kodifizierte ius cogens und der internationale ordre public.657 Andererseits ist eine Rechtsbindung wider oder ohne Willen rechtstechnisch dort möglich, wo Staaten ihre staatliche Souveränität selbst zum Gegenstand völkervertraglicher Konsensprozesse gemacht haben und bereit waren, Internationale Organisationen, deren Entscheidungen dem Diktat der Mehrheit unterliegen, mit eigenen, von den Mitgliedern unabhängigen Normsetzungskompetenzen auszustatten.658 Diese vom Souveränitätsprinzip gestützte Möglichkeit der Selbstbeschränkung eigener Hoheitsrechte 652

Herdegen (Fn. 146), Rn. 6, 31. Tomuschat (Fn. 10), 44 (m. e. H.). 654 Ausführlich hierzu Aston (Fn. 13), 195–215. 655 Zum Begriff der Internationalen Gemeinschaft siehe Mosler (Fn. 149), 15 ff.; Andreas L. Paulus, Die internationale Gemeinschaft, Eine Untersuchung zur Entwicklung des Völkerrechts im Zeitalter der Globalisierung, 2001, 329–428; Payandeh (Fn. 148), 11–22. 656 Aston (Fn. 13), 214. 657 Jochen A. Frowein, Reactions by Not Directly Affected States to Breaches of Public International Law, RdC 248 (1994-IV), 345–437, 355 ff.; Simma (Fn. 18), 258 ff. 658 Vgl. Aston (Fn. 13), 209. 653

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stellt die Grundlage einer jeden völkerrechtlichen Verpflichtung eines Staates dar.659 Da in diesem Konstrukt Staaten zum Vorteil der Staatengemeinschaft diszipliniert werden können, wird diesbezüglich auch von „institutioneller Gemeinschaftsdisziplin“ gesprochen.660 Der Verzicht nach eigenen Vorstellungen regiert zu werden wird in der Regel jedoch durch das Recht auf Teilhabe am politischen Willensbildungsprozess und die Aussicht auf eine effektivere Zielerreichung im Kollektiv kompensiert.661 Die UN-Charta als Gründungsurkunde der Vereinten Nationen enthält jedoch keine Bestimmung, die den Sicherheitsrat ex- oder implizit mit Normsetzungsbefugnissen ausstatten würde. Denn dem mächtigsten Organ der Vereinten Nationen sollte gerade nicht wie den Exekutivorganen anderer Organisationen662 das Recht zukommen, für die Mitgliedstaaten gesetzgebend tätig zu werden. Diese Rolle haben sich die Staaten als Ausdruck ihrer Souveränität selbst vorbehalten.663 Eine andere rechtliche Bewertung rechtfertigt auch nicht der Verweis auf die allgemeine Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen. So könnte vertreten werden, dass die Staaten durch die Ratifikation der Charta nicht nur ihre Zustimmung zum Primärrecht gegeben haben, sondern mittelbar auch zu dem auf seiner Grundlage verabschiedeten legislativen Sekundärrecht.664 Hierfür spricht, dass die Gründungsväter für Maßnahmen nach Kapitel VII in Art. 2 Ziff. 7 2. Hlbs. UN-Charta bewusst eine Ausnahme vom allgemeinen Interventionsverbot festgeschrieben haben. Dennoch erscheint eine solche Konstruktion aus mehreren Gründen abwegig. Zum einen liefe sie auf die Fiktion hinaus, die Gründungsmitglieder der Vereinten Nationen hätten mit Gründung der Organisation oder ihrem Beitritt hierzu ihre Zustimmung zu den mehr als einem halben Jahrhundert später einseitig auferlegten abstrakt-generellen Regelungen erteilt, ohne dass sie damals hätten voraussehen können, (1) dass Legislativakte jemals zum Handlungsspektrum des Sicherheitsrats zählen und (2) in welche unregulierten Rechtsbereiche diese vordringen würden. Zutreffender dürfte deshalb die Annahme sein, dass mit zunehmender Zeit auch die Bedeutung der Zustimmung zum Primärrecht, hier der Charta der Vereinten Nationen, geschwunden ist.665 Die Annahme, die 659 Georg Jellinek, Die Lehre von den Staatenverbindungen, 1882 (unveränderter Nachdruck 1996), 36. 660 Vgl. Aston (Fn. 13), 209. 661 Tomuschat (Fn. 18), 328–329. 662 Siehe hierzu Teil 2 D. 663 Bill Bowring, The Degradation of International Law? The rehabilitation of law and the possibility of politics, in: John Strawson (Hrsg.), Law after Ground Zero, 2002, 3–19, 16–17. 664 Siehe hierzu Tomuschat (Fn. 18), 326 f. 665 Ebd., 327: „(. . .) (A)s more the act of ratification as an actual political disappears in the shadows of the past, the less convincing it becomes to trace back the binding force of a resolution adopted against the declared will of the State concerned to the remote act of ratification“. Ebenso Fremuth/Griebel (Fn. 12), 355.

C. Das herkömmliche Verständnis der Kompetenz des Sicherheitsrats

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Staaten hätten mit ihrer Zustimmung zum Primärrecht auch sämtlichem Sekundärrecht zugestimmt, liefe zudem darauf hinaus, dass man einem von Sanktionen nach Kapitel VII UN-Charta betroffenen Staat unterstellen würde, er hätte sich durch seine Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen mit diesen einverstanden erklärt – ein sehr fiktives Bild etwa angesichts der gegen den Irak durch S/Res 678 (1991) verhängten sehr weitreichenden und einschneidenden Zwangsmaßnahmen.666 Darüber hinaus stößt die Annahme einer Blankett-Ermächtigung im Rahmen der Unterzeichnung und anschließenden Ratifizierung des Primärvertrags an rechtstheoretische Grenzen: Das von dem Sicherheitsrat gesetzte Sekundärrecht leitet seine Geltung nicht aus der Zustimmung zur Charta als Primärvertrag ab – dieser legt nur die Grundlage für eine eigene Willensäußerung des Sicherheitsrats –, sondern aus der Tatsache, dass es vom mächtigsten Organ der Vereinten Nationen in einem autonomen Akt nach Art. 25 i.V. m. Art. 39 ff. UNCharta produziert worden ist.667 Die Verabschiedung echter Sekundärgesetzgebungsakte durch den Sicherheitsrat findet folglich ihre Grenze im Konsensualprinzip des Völkerrechts. Das legislative Einschreiten des Sicherheitsrats stellt somit einen rechtswidrigen Eingriff in den durch Art. 2 Abs. 1 u. 7 UN-Charta geschützten Souveränitätsbereich der Mitgliedstaaten dar. c) Spezifische Einwände gegen Legislativresolutionen hinsichtlich Rüstungsregelungen Andere Kompetenzbeschränkungen des Sicherheitsrats könnten sich angesichts des spezifischen Inhalts von S/Res 1540 (2004) ergeben. Der Sicherheitsrat besitzt hinsichtlich der Rüstungsregulierung unter Art. 26 UN-Charta das Mandat, Pläne auszuarbeiten, die den Mitgliedern der Vereinten Nationen zwecks Errichtung eines Systems der Rüstungsregelung vorzulegen sind.668 Dabei ist der Begriff der „Rüstungsregelung“ im Sinne einer „Rüstungssteuerung“ zu verstehen, welche die Reduktion, Beschränkung oder Eliminierung von Waffen und bewaffneten Einheiten sowie die Produktion, den Besitz und Handel von Rüstungsgütern umfasst.669 Die auf Grundlage des Art. 26 UN-Charta entwickelten Pläne können folglich schon nach dem Wortlaut der Vorschrift sowie angesichts ihrer potentiellen Auswirkungen auf die nationale Sicherheit und das Selbstverteidigungsrecht der Mitgliedstaaten keine Bindungswirkung entfalten.670 Um diese 666

Tomuschat (Fn. 18), 327. Skubiszewski (Fn. 18), 376; Aston (Fn. 13), 198. 668 Allgemein zur Proliferationsbekämpfung von Massenvernichtungswaffen mit gesonderter Übersicht zu den bereits getroffenen Maßnahmen Robert J. Mathews, WMD Arms Control Agreements in the Post-September 11 Security Environment, MelJIL 8 (2007), 292–310. 669 Hans-Joachim Schütz, Art. 26, in: Bruno Simma (Hrsg.), Charta der Vereinten Nationen. Kommentar, 1991, Rn. 18. 670 Ebd., Rn. 11. 667

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Teil 3: Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

Grundentscheidung nicht zu unterlaufen, kommt dem Sicherheitsrat zwar hinsichtlich des Besitzes von Massenvernichtungswaffen oder angesichts ihrer exzessiven Aufrüstung die Kompetenz zu, in der konkreten Situation bindende Entscheidungen unter Kapitel VII UN-Charta zu treffen, er ist jedoch nicht dazu berufen, den Staaten – wie durch S/Res 1540 (2004) geschehen – generelle Rüstungsregelungen aufzuerlegen.671 Ein Verbot betreffend die Entwicklung, die Produktion oder den Besitz von Rüstungsgütern kann folglich nur durch völkervertraglich vereinbarte Regelungen entstehen, nicht jedoch durch unilaterale Anordnung seitens des Sicherheitsrats. d) Bestätigung des Befundes durch die völkerrechtliche Praxis – die Rechtsprechung des ICTY/ICTR und die Stellungnahmen der UN-Mitgliedstaaten Auch die neue völkerrechtliche Praxis zeugt davon, dass der Sicherheitsrat bis zur Verabschiedung von S/Res 1373 (2001) de iure nicht über die Kompetenz verfügte, legislativ einzuschreiten. Dieses kann zunächst beispielhaft an den gerichtlichen Stellungnahmen aufgezeigt werden, die anlässlich der Errichtung der beiden ad hoc-Tribunale für das ehemalige Jugoslawien und Ruanda durch S/Res 827 (1993)672 bzw. S/Res 955 (1994)673 abgegeben wurden. Hier ist insbesondere auf das Urteil der Berufungskammer des ICTY im Tadic´-Fall674 zu verweisen. In diesem hat sich das Tribunal für zuständig erklärt, über die Rechtmäßigkeit seiner eigenen Errichtung zu entscheiden. Dadurch ist es zu dem sehr seltenen Fall einer gerichtlichen Inzidentprüfung einer Sicherheitsratsresolution,675 hier von S/Res 827 (1994), gekommen. Im Rahmen des Urteils wurde seitens des Gerichts nach Vortrag des Berufungsführers dezidiert dazu Stellung genommen, ob auf internationaler Ebene und im Besonderen im Rahmen der Vereinten Nationen eine irgendwie geartete Legislativinstanz existent ist.676 Diese Ausführungen erlauben Rückschlüsse auf die vorliegende Fragestellung, auch wenn der Sicherheitsrat – wie bereits aufgezeigt677 – anlässlich der Errichtung der beiden 671 Happold (Fn. 12), 605–607; Talmon (Fn. 6), 183; Zimmermann/Elberling (Fn. 12), 72; Hinojosa Martínez (Fn. 634), 344–345. 672 S/Res 827 (1994) betreffend die Annahme des Statuts vom 25. Mai 1993, UN Dok. S/Res/827 (1994). Die Entscheidung zur Errichtung des ICTY erfolgte bereits am 22. Februar 1993 durch S/Res 808 (1993), UN Dok. S/Res/808 (1993). 673 S/Res 955 (1994) betreffend die Errichtung des ICTR vom 8. November 1994, UN Dok. S/Res/955 (1994). 674 ICTY, Prosecutor v. Dus ˇko Tadic´ a/k/a „Dule“, Rs. IT-94-1-AR72, Urteil vom 2. Oktober 1995 (Decision on the Defence Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction). 675 Siehe hierzu später unter Teil 4 B. II. 676 ICTY, Prosecutor v. Dus ˇko Tadic´ a/k/a „Dule“, Rs. IT-94-1-AR72, Urteil vom 2. Oktober 1995 (Decision on the Defence Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction), §§ 41–48. 677 Hierzu siehe bereits unter Teil 2 C. II.

C. Das herkömmliche Verständnis der Kompetenz des Sicherheitsrats

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Strafgerichtshöfe nicht legislativ eingeschritten ist. Zudem lässt sich anhand einer Vielzahl staatlicher Stellungnahmen aufzeigen, dass nach herkömmlichem Verständnis dem Sicherheitsrat aufgrund seiner organspezifischen Konzeption nicht die Rolle eines Gesetzgebers zukommen sollte. aa) Die Urteile der Kriegsverbrechertribunale in den Rechtssachen Tadic´ und Kanyabashi Ausgangspunkt der Stellungnahme der Berufungskammer des ICTY im Tadic´Fall zur Existenz einer Legislativinstanz auf internationaler Ebene war der Einwand der Verteidigung, das Tribunal sei nicht rechtmäßig errichtet worden, da es im Widerspruch zu dem menschenrechtlichen Grundsatz stehe, wonach Gerichte durch Gesetz zu errichten seien.678 Dieser Argumentation folgte die Kammer nicht. Vielmehr führte sie aus, dass es sich bei dem genannten Grundsatz um ein Rechtsprinzip handele, das eine internationale Verpflichtung auferlege, die ausschließlich auf die Strafrechtspflege im nationalen Kontext Anwendung finde.679 „Errichtet durch Gesetz“ könne im nationalen Bereich deshalb gleichgesetzt werden mit „errichtet durch die Legislative“.680 Dieses diene der Absicherung, dass die Ausübung rechtsprechender Gewalt nicht vom Ermessen der Exekutive abhängt, sondern auf ein Parlamentsgesetz zurückgeht.681 Für den internationalen Bereich sei ein solches Verständnis jedoch aus folgenden Gründen nicht haltbar: „It is clear that the legislative, executive and judicial division of powers which is largely followed in most municipal systems does not apply to the international setting nor, more specifically, to the setting of an international organization such as the United Nations. Among the principal organs of the United Nations the divisions between judicial, executive and legislative functions are not clear cut. Regarding the judicial function, the International Court of Justice is clearly the ,principal judicial organ‘ (see United Nations Charter, art. 92). There is, however, no legislature, in the technical sense of the term, in the United Nations system and, more generally, no Parliament in the world community. That is to say, there exists no corporate organ formally empowered to enact laws directly binding on international legal subjects.“ 682

Dass kein Organ der Vereinten Nationen – und damit auch nicht der Sicherheitsrat – von der Charta formell mit der Kompetenz zur Gesetzgebung ausgestattet wurde, bedeute jedoch nicht, so die Berufungskammer weiter, dass der Sicherheitsrat nicht berechtigt sei, dieses internationale Tribunal zu errichten, 678 ICTY, Prosecutor v. Dus ˇko Tadic´ a/k/a „Dule“, Rs. IT-94-1-AR72, Urteil vom 2. Oktober 1995 (Decision on the Defence Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction), §§ 41–48. 679 Ebd., § 41. 680 Ebd., § 43. 681 Ebd., § 43. 682 Ebd., § 43.

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Teil 3: Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

wenn er auf Grundlage einer Ermächtigung handele, die sich in seiner Verfassung, der Charta der Vereinten Nationen, finde. Deshalb vertrete man die Ansicht, dass der Sicherheitsrat berechtigt gewesen sei, den ICTY als eine Maßnahme unter Kapitel VII zu errichten.683 Den Ausführungen der Berufungskammer im Tadic´-Fall ist der ICTR in der Rechtssache Kanyabashi 684 in erster Instanz vollumfänglich gefolgt. Im Ergebnis erklärten damit beide Tribunale ihre eigene Errichtung für völkerrechtskonform, was hinsichtlich des Grundsatzes nemo iudex in causa sua nicht unerhebliche Zweifel aufwirft. bb) Die Staatenpraxis zur Inanspruchnahme von Legislativkompetenzen durch den Sicherheitsrat vor der Verabschiedung von S/Res 1373 (2001) Bereits vor der Verabschiedung der ersten Legislativresolution S/Res 1373 (2001) hat sich eine Vielzahl von Staaten ablehnend zur Inanspruchnahme von Legislativkompetenzen seitens des Sicherheitsrats geäußert.685 So lassen sich beispielsweise bereits anlässlich der Errichtung der beiden ad hoc-Tribunale für das ehemalige Jugoslawien bzw. Ruanda im Jahre 1993 bzw. 1994 Stellungnahmen finden, die darauf hinweisen, dass die Staaten zumindest traditionell die Gesetzgebung durch den Sicherheitsrat außerhalb der Kompetenzen des Sicherheitsrats verorteten. Hierzu zählt beispielsweise ein Beitrag Venezuelas, in dem das Land klarstellte, dass aus seiner Sicht „the Tribunal, as a subsidiary organ of the Council, would not be empowered with – nor would the Council be assuming – the ability to set down norms of international law or to legislate with respect to those rights. It simply applies existing international humanitarian law.“ 686

Aus gleichem Anlass erklärte ebenso der brasilianische Delegierte, dass „(b)oth the resolution and the Statute it adopts are (. . .) not meant to establish new norms or precedents of international law. At any rate, it would not be for the Security Council to do that.“ 687

683 Ebd., § 44. Aus dieser Stellungnahme will eine Stimme in der Literatur die Schlussfolgerung ziehen, dass, wenn der Mangel an legislativer Gewalt den Sicherheitsrat nicht daran hindere, im Anwendungsbereich von Kapitel VII der UN-Charta zwei internationale Tribunale zu errichten, könne das Organ ebenso wenig daran gehindert sein, im Einzelfall auch Beschlüsse gesetzgeberischer Natur zu treffen (Aston (Fn. 13), 103). Diese Ansicht ist jedoch abzulehnen, wäre hierfür doch in Anwendung der Vorgaben des Jugoslawientribunals erforderlich, dass das legislative Handeln durch die UNCharta autorisiert ist. Dieses ist jedoch wie herausgearbeitet zu verneinen. 684 ICTR, The Prosecutor v. Joseph Kanyabashi, Rs. ICTR-96-15-T, Urteil vom 18. Juni 1997 (Decision on the Defence Motion on Jurisdiction), §§ 25 ff. 685 Siehe hierzu auch Denis (Fn. 12), 318 ff. 686 Stellungnahme von Mr. Arria (Venezuela) während des 3217. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 48. Jahr, 25. Mai 1993, UN Dok. S/PV.3217, 6–10, 7 (m. e. H.).

C. Das herkömmliche Verständnis der Kompetenz des Sicherheitsrats

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In ähnliche Richtung weisend lässt sich auch in einer vom 22. März 1993 datierenden Note des ständigen Sicherheitsratsmitglieds Großbritannien die Ansicht nachlesen, dass „(w)hereas the Security Council may require respect for international law, and establish mechanisms for applying and enforcing (the Tribunal), it cannot make new international law (as opposed to the imposition of legal obligations) or change existing international law.“ 688

Auch bezugnehmend auf S/Res 1269 (1999) betreffend den internationalen Terrorismus finden sich Stellungnahmen, die darauf hindeuten, dass die Staaten zumindest traditionell einem legislativen Einschreiten des Sicherheitsrats kritisch gegenüber standen. So bemerkte beispielsweise Ägypten im Jahre 1999, dass „(t)he Council’s discussion of the question of terrorism in a theoretical and abstract context and its adoption of a normative resolution give rise to a number of misgivings on our part – not as far as the importance of resisting terrorism is concerned, which my country strongly condemns in all forms, but because of our conviction that this issue falls within the purview of the General Assembly.“ 689

Ähnlich äußerte sich in selbiger Debatte auch der Delegierte Mexikos, der dem Sicherheitsrat expressis verbis die Kompetenz absprach, gesetzgebend tätig zu werden: „As Article 24 of the Charter indicates, the Security Council is an organ conceived and designed to „ensure prompt and effective action by the United Nations“. Its powers refer specifically to the maintenance of international peace and security. Its responsibility consists of taking the necessary measures in a timely way to avoid the worsening of situations of conflict. If we make an analogy with the structure of a State, the Security Council is a form of the executive branch. The Security Council is not a deliberative body and it lacks the power to enact provisions of a normative nature that are generally applicable. That is the purview of the General Assembly, the most representative organ of the international community, whose broad competence allows it to „discuss any questions or any matters within the scope of the present Charter“, as Article 10 provides; it „may consider the general principles of cooperation in the maintenance of international peace and security“, or „discuss any questions relating to the maintenance of international peace and security“, as established in Article 11. In fact, it can discuss any other issue as stipulated by Article 13. If action is required in the framework of the General Assembly’s competence, then the Security Council will intervene. The division of responsibility is clear: if we compare the Security Council to a limited form of executive power, that is, an action-oriented

687 Stellungnahme von Mr. Sardenberg (Brasilien) während des 3217. Treffens des Sicherheitsrats, 48. Jahr, 25. Mai 1993, UN Dok. S/PV.3217, 34–37, 37 (m. e. H.). 688 Non-Paper – Former Yugoslavia: War Crimes – Implementation of Resolution 808, abgedruckt in BYIL 1993, 699. 689 Stellungnahme von Mr. Aboul Gheit (Ägypten) während der 35. Plenarsitzung der Generalversammlung, 54. Sitzungsperiode, 20. Oktober 1999, UN Dok. A/54/ PV.35, 23–25, 24 (m. e. H.).

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Teil 3: Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

organ, then the General Assembly is the legislative authority, the organ for deliberation and the establishment of general norms.“ 690

Vom Tenor ähnliche Stellungnahmen lassen sich auch hinsichtlich der Möglichkeit des Sicherheitsrats, den Staaten Menschenrechtsverpflichtungen oder solche des Humanitären Völkerrechts aufzuerlegen, ausmachen. So verdeutlichte beispielsweise Indien anlässlich eines Berichts des UN-Generalsekretärs Kofi Annan zum Schutz von Zivilisten in bewaffneten Konflikten vom 17. September 1999, dass „(..) if it is proposed that the Council do this, acting under Chapter VII, to make its decisions binding on Member States, that would make nonsense of the Vienna Convention on the Law of Treaties, which emphasizes the sovereign right of nations to decide which international instruments they will accept and to what extent they will be bound by them. If that is not the intention, then the Council’s call is both meaningless and redundant.“ 691

Ebenso führte der Vertreter Vietnams in der Generaldebatte des Jahres 2000 zur Frage der Zulässigkeit humanitärer Interventionen aus, dass aus seiner Sicht „(t)he general membership of the United Nations (. . .) will not accept the Council indulging in efforts to establish certain norms.“ 692

III. Zwischenergebnis Ausgehend vom herkömmlichen Verständnis der Eingriffsbefugnisse des Sicherheitsrats unter Art. 39 u. 41 UN-Charta unterminiert das legislative Einschreiten des mächtigsten Organs der Vereinten Nationen das Prinzip der souveränen Gleichheit, indem es die Konzeption unterläuft, nach der Staaten nur aufgrund ihrer Zustimmung völkerrechtlich gebunden werden können. Darüber hinaus markiert die wachsende Prominenz des Sicherheitsrats in der Dynamik der Gesetzgebung auf völkerrechtlicher Ebene eine nicht mehr von der Charta der Vereinten Nationen getragene Kompetenzverlagerung von der Generalver690 Stellungnahme von Mr. Tello (Mexiko) während der 35. Plenarsitzung der Generalversammlung, 54. Sitzungsperiode, 20. Oktober 1999, UN Dok. A/54/PV.36, 12–13, 13 (m. e. H.). Ähnliche Einwände wurden in der Generaldebatte des Folgejahres (Stellungnahme von Mr. Tello (Mexiko) während der 35. Plenarsitzung der Generalversammlung, 55. Sitzungsperiode, 17. Oktober 2000, UN Dok. A/55/PV.35, 32–33, 33) wiederholt: „It is necessary to keep in mind that the Council is not a deliberative body and that it lacks the ability to issue generally applicable regulatory provisions“. 691 Stellungnahme von Mr. Sharma (Indien) hinsichtlich des Berichts des Generalsekretärs an den Sicherheitsrat betreffend den Schutz von Zivilpersonen in bewaffneten Konflikten (UN Dok. S/1999/957) während des 4046. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 54. Jahr, 17. September 1999, UN Dok. S/PV.4046 (Resumption 1), 24–28, 25 (m. e. H.). 692 Stellungnahme von Mr. Nguyen Thanh Chau (Vietnam) während der 35. Plenarsitzung der Generalversammlung, 55. Sitzungsperiode, 17. Oktober 2000, UN Dok. A/ 55/PV.35, 21–23, 22 (m. e. H.).

D. Ein neues Verständnis der Kompetenzen des Sicherheitsrats

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sammlung auf den Sicherheitsrat. S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) können von daher zumindest angesichts der Rechtslage bis zur Verabschiedung von S/Res 1373 (2001) nicht mehr als rechtmäßige Kompetenzausübung gewertet werden. Insoweit ist festzuhalten, dass der Sicherheitsrat die von seinem Gründungsvertrag vorgegebenen Grenzen mit der Verabschiedung der hier in Rede stehenden Legislativresolutionen überschritten hat.

D. Ein neues Verständnis der Kompetenzen des Sicherheitsrats zum Erlass abstrakt-genereller Regelungen? Die Charta der Vereinten Nationen ist wie jeder andere völkerrechtliche Vertrag ein lebendiges Instrument. Ihre tägliche Anwendung, der Gebrauch eines jeden ihrer Artikel kann geltendes Recht einer anderen Interpretation zugänglich machen und eine neue konstitutionelle Entwicklung anstoßen.693 Aus diesem Grund ist die Berücksichtigung der nachfolgenden Staatenpraxis in analoger Anwendung des Art. 31 Abs. 3 lit. b WVRK, aus der die Übereinstimmung der Parteien über die Vertragsauslegung hervorgeht, für die Bewertung der Rechtmäßigkeit des Handelns eines ihrer Organe von besonderer Relevanz. Sie kann als Reflexion von Völkergewohnheitsrecht zu einem dynamisch-evolutiven Interpretationskonsens führen,694 der die Möglichkeit eines Handelns ultra vires begrenzt.695 Fraglich ist, ob auch hinsichtlich des gesetzgeberischen Einschreitens des Sicherheitsrats ein solcher Interpretationskonsens innerhalb der Staatengemeinschaft zu verzeichnen ist, der die nachgewiesene Rechtswidrigkeit dieses Vorgehens obliterieren würde und mit Blick auf das völkerrechtliche Konsensualprinzip als Beweis eines neuen Souveränitätsverständnisses der Staaten zu gelten hätte. Zur Untersuchung dieser Fragestellung sollen im Folgenden zunächst die organeigenen Reaktionen der Generalversammlung, des repräsentativsten Organs der Vereinten Nationen, auf die beiden Legislativresolutionen untersucht werden. Dem schließt sich die Analyse staatlicher Einzelstellungnahmen an, wie sie sich in offiziellen Verbatimprotokollen verschiedener Debatten in Generalversammlung und Sicherheitsrat seit Verabschiedung der ersten Legislativresolution S/Res 1373 (2001) wiederfinden. Zur adäquaten inhaltlichen Erfassung des Textmaterials soll dabei auf die aus der empirischen Sozialforschung bekannte und im Kern von Philipp Mayring systematisierte Methode der „Qualitativen Inhaltsanalyse“ zurückgegriffen werden. Letztere ermöglicht die methodisch kontrollierte Auswertung auch größerer Textkorpora in ihrem Kommunikationszusammen693 694 695

Pollux (Edward Hambro) (Fn. 20), 54. Nolte (Fn. 13), 240; Wagner (Fn. 21), 911. Ress (Fn. 24), Rn. 27. Siehe hierzu ausführlich unter Teil 3 B. IV.

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Teil 3: Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

hang696 und rekurriert im Grundsatz auf die drei Grundformen des Interpretierens: Zusammenfassung, Explikation und Strukturierung.697 Das Ziel der Analyse liegt zunächst darin, durch reduzierende Abstraktion einen überschaubaren Datenkorpus zu schaffen, der das Grundmaterial angemessen abbildet und es ermöglicht, bestimmte Aspekte – hier ex- oder implizite Äußerungen zu abstrakt-generellen und zugleich bindenden Sicherheitsratsresolutionen – aus dem Material zu exzerpieren.698 In einem zweiten Schritt kann dann zu interpretationsbedürftigen Textstellen zusätzliches Material herangezogen werden, das das Textverständnis erweitert oder einzelne Textstellen erläutert, erklärt bzw. verdeutlicht.699 Dies betrifft in Bezug auf die vorliegende Fragestellung im Besonderen erläuternde Resolutionen des Sicherheitsrats und der Generalversammlung sowie völkervertragliche Absprachen verwandter inhaltlicher Art. Abschließend ist anhand zuvor festgelegter Ordnungskriterien ein Querschnitt durch das Material zu legen und die Evaluation der so gewonnenen Daten anhand der entsprechenden Fragestellung vorzunehmen.700 Im Zentrum dieser strukturierenden Analysemethode steht die Entwicklung von Kategorien, die die wichtigsten Analyseaspekte zusammenfassen. Sie werden entweder theoriegeleitet an die zu analysierenden Texte herangetragen (deduktive Kategorienentwicklung) oder in einem Verallgemeinerungsprozess aus dem Datenmaterial selbst heraus entwickelt (induktive Kategorienentwicklung).701 Um den vermeintlichen Interpretationskonsens der Staatengemeinschaft hinsichtlich eines gesetzgebenden Sicherheitsrats zu untersuchen, stützt sich die vorliegende Analyse auf die induktive Kategorienentwicklung. Diese impliziert einen Untersuchungsaufbau, der sich nicht auf die chronologische Entwicklung des Meinungsbildes einzelner Staaten konzentriert,702 sondern die Haltung der Staatengemeinschaft erfasst, wie sie sich in der Gesamtheit staatlicher Einzelbeiträge anlassbezogen widerspiegelt.703 Denn nur so kann die von Art. 31 Abs. 3 lit. b 696

Vgl. Philipp Mayring, Qualitative Inhaltsanalyse, FQS 1 (2000), 1–10, 2. Philipp Mayring, Qualitative Inhaltsanalyse, 2008, 58. 698 Ebd., 59–76. 699 Ebd., 77–88. 700 Ebd., 89–99. 701 Ebd., 74–76. 702 So der Ansatz von Neusüß (Fn. 13), 236 ff., der den Zeitraum 2001 bis 2006 erfasst und im Ergebnis die Rechtmässigkeit des legislativen Einschreitens bejaht. 703 Einen ähnlichen Ansatz verfolgt Denis (Fn. 12), Rn. 414 ff., 317 ff., die den Zeitraum bis 2003 erfasst und im Ergebnis die Rechtmässigkeit des legislativen Einschreitens verneint. Die Verfasserin untersucht jedoch die staatlichen Reaktionen auf die erste Legislativresolution S/Res 1373 (2001) und sog. „quasi-legislative“ Resolutionen, die wie S/Res 1422 (2002) und S/Res 1487 (2003) als Reaktionen auf konkrete Situationen verabschiedet wurden (siehe hierzu Teil 2 C. III.), getrennt voneinander. Implizite Stellungnahmen zum legislativen Einschreiten des Sicherheitsrats finden deshalb im Rahmen der Analyse, ob die Staaten in analoger Anwendung des Art. 31 Abs. 3 lit. b WVRK ein solches Vorgehen akzeptiert haben, keine unmittelbare Berücksichtigung, 697

D. Ein neues Verständnis der Kompetenzen des Sicherheitsrats

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WVRK geforderte und hier vermeintlich zu konstatierende „Übereinstimmung der Vertragsparteien“ hinsichtlich eines gesetzgebenden Sicherheitsrats ab einem bestimmten Zeitpunkt nachgewiesen werden. Eine Fokussierung auf die Ablehnung oder Zustimmung einzelner Staaten hingegen würde der Interdependenz und Adaptionsfähigkeit staatlich-politischen Handelns auf völkerrechtlicher Ebene nicht gerecht, sind es doch gerade diese Faktoren, die im Zweifel den interpretationsverändernden Konsens bedingen. Ferner scheint es von besonderer Relevanz, dass deutlich zwischen der einfachen Befürwortung oder auch Ablehnung der materiell-rechtlichen Regelung als solcher und der Haltung der Staaten zur Inanspruchnahme von Legislativkompetenzen seitens des Sicherheitsrats unterschieden wird. Denn dass ein Staat eine der beiden Legislativresolutionen aus inhaltlicher Sicht befürwortet oder ablehnt, bedeutet nicht zugleich, dass er auch ihren gesetzgebenden Charakter akzeptiert bzw. nicht akzeptiert. Hieraus lassen sich allenfalls mittelbar Rückschlüsse für die vorliegende Fragestellung ziehen. Ebenso wenig soll in diesem Kontext auf die mehr oder weniger gewissenhafte Erfüllung der Berichterstattungspflicht aus S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) an das CTC bzw. das 1540-Committee seitens der Mitgliedstaaten704 eingegangen werden, die Stimmen im Schrifttum als Beweis für die Anerkennung des Sicherheitsrats als Legislativinstanz werten.705 Denn dass ein Staat im Rahmen einer nach Art. 25 UN-Charta bestehenden Verpflichtung einem Ausschuss über getroffene Umsetzungsmaßnahmen Bericht erstattet, bedeutet nicht zwangsläufig, dass er auch seine rechtliche Grundlage bzw. den ihr eigenen legislativen Charakter anerkennt.706 sondern werden lediglich zur Bestätigung des Untersuchungsergebnisses herangezogen (vgl. ebd., Rn. 448, 344). Ebenso auf staatliche Stellungnahmen, jedoch nur im Hinblick auf den Erlass von S/Res 1540 (2004), gehen Marschik (Fn. 13), 475–480 sowie Aston (Fn. 13), 105–107 ein. Reaktionen der Generalversammlung werden in keiner der genannten Ausarbeitungen berücksichtigt. Auf einzelne staatliche Stellungnahmen im Kontext der von Deutschland initiierten Debatte zum Klimawandel im Juli 2007 gehen Stigen/Fauchald (Fn. 527), 328–329 ein. Zusammenfassend auf die Debatte rekurriert Peter Wittig, Climate Change and International Peace and Security: The Open Debate in the United Nations Security Council on 20 July 2011, GYIL 54 (2011), 627–638. 704 Während der Berichterstattungspflicht an das CTC von staatlicher Seite noch durchgehend gewissenhaft nachgegangen wurde (siehe Survey of the Implementation of Security Council Resolution 1373 (2001) by Member States, 3. Dezember 2009, UN Dok. S/2009/620), hat der zweite Zweijahresbericht des Vorsitzenden des 1540-Komitees an den Präsidenten des Sicherheitsrats datierend vom 8. Juli 2008 (UN Dok. S/2008/493) offenbart, dass bis zum 1. Juli 2008 lediglich 155 von 191 Staaten ihrer Berichtserstattungspflicht aus S/Res 1540 (2004) nachgekommen waren. Es erscheint deshalb schon aus diesem Grund zweifelhaft, dass hieraus Schlüsse für die Anerkennung einer Legislativkompetenz gezogen werden können. Siehe hierzu auch Monika Heupel, Surmounting the Obstacles to Implementing UN Security Council Resolution 1540, NR 15 (2008), 95–102, 96. 705 Wagner (Fn. 21), 912; Aston (Fn. 4), 279; Marschik (Fn. 13), 480. 706 So auch Zimmermann/Elberling (Fn. 12), 74; Denis (Fn. 12), Rn. 448, 344; AbiSaab (Fn. 12), 125; Elberling (Fn. 12), 345–346.

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Teil 3: Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

I. Die Reaktionen der Generalversammlung auf das legislative Einschreiten des Sicherheitsrats Im folgenden sollen die organeigenen Reaktionen der Generalversammlung zum internationalen Terrorismus, zur Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen sowie zum Klimawandel analysiert werden. Denn dieses stellen die Themenkomplexe dar, hinsichtlich derer der Sicherheitsrat bereits durch S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) legislativ eingeschritten ist bzw. ein solches Vorgehen in naher Zukunft erwartet werden kann. 1. Resolutionen zur Beseitigung des internationalen Terrorismus Zu den Kernkompetenzen der Generalversammlung zählt die Festlegung allgemeiner politischer und strategischer Ziele.707 Im Rahmen dieser Aufgabenzuweisung hat sich das Organ in den vergangenen Jahren ausführlich mit den Herausforderungen des internationalen Terrorismus beschäftigt und sein Instrumentarium zu dessen Verhütung und Bekämpfung in rechtlicher und operationaler Sicht erheblich erweitert. Viele der beschlossenen Maßnahmen jüngerer Zeit knüpfen dabei an die grundlegenden Ausführungen der im Annex zu GV/Res 49/60 enthaltenen Deklaration „Maßnahmen zur Beseitigung des Internationalen Terrorismus“ vom 9. Dezember 1994708 an und wurden unter der Ägide des durch GV/Res 51/210 vom 17. November 1996709 geschaffenen Ad hoc-Ausschusses zur Terrorismusbekämpfung sowie der Arbeitsgruppe Terrorismus des Sechsten Ausschusses der Generalversammlung verhandelt und ausgearbeitet. Hierzu zählen neben dem Internationalen Übereinkommen zur Bekämpfung der Finanzierung des Terrorismus vom 9. Dezember 1999710 und dem Internatio707 Christian Schaller, Völkerrechtliche Rahmenbedingungen und die Rolle der Vereinten Nationen bei der Terrorismusbekämpfung, in: Ulrich Schneckener (Hrsg.), Chancen und Grenzen multilateraler Terrorismusbekämpfung, SWP-Studie, 2007, http:// www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/studien/2007_S14_skr_ks.pdf (Zugriff zuletzt am 8. Oktober 2012), 13–28, 22. 708 GV/Res 49/60 betreffend „Maßnahmen zur Beseitigung des Internationalen Terrorismus“ vom 9. Dezember 1994, UN Dok. A/Res/49/60, dt. Übersetzung unter http:// www.un.org/Depts/german/gv/gv-bd-early/a-49-49-bd1.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). In Op. 7 der Deklaration erklärt die Generalversammlung, dass sie die Staaten ermutige, „den Anwendungsbereich der bestehenden völkerrechtlichen Bestimmungen über die Verhütung, Bekämpfung und Beseitigung des Terrorismus in allen seinen Formen und Ausprägungen dringend zu überprüfen, um sicherzustellen, dass es einen umfassenden rechtlichen Rahmen gibt, der alle Aspekte der Frage erfasst“. 709 GV/Res 51/210 betreffend „Maßnahmen zur Beseitigung des Internationalen Terrorismus“ vom 17. Dezember 1996, UN Dok. A/Res/51/210, dt. Übersetzung unter http://www.un.org/Depts/german/gv-51/band1/ar51210.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 710 International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism vom 9. Dezember 1999, in Kraft seit dem 10. April 2002, UNTS 2178 (2004), 197.

D. Ein neues Verständnis der Kompetenzen des Sicherheitsrats

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nalen Übereinkommen zur Bekämpfung nuklearterroristischer Handlungen vom 13. April 2005711 die Folgeresolutionen zu den „Maßnahmen zur Beseitigung des internationalen Terrorismus“ sowie die Anti-Terrorismus-Strategie, auf die im folgenden eingegangen werden soll. Im Kontext der Terrorismusbekämpfung erscheinen für die vorliegende Bearbeitung zudem die Ausführungen der Generalversammlung von Relevanz, die im Ergebnisdokument des Weltgipfels aus dem Jahre 2005 zu finden sind. a) Resolutionen betreffend „Maßnahmen zur Beseitigung des Internationalen Terrorismus“ Seit der Verabschiedung von GV/Res 49/60 werden die „Maßnahmen zur Beseitigung des Internationalen Terrorismus“ alljährlich während der Generaldebatte erneut diskutiert und in gleichlautenden Resolutionen der Generalversammlung sowie den entsprechenden Berichten des Sechsten Ausschusses festgehalten. In der ersten nach Verabschiedung von S/Res 1373 (2001) angenommenen Resolution betreffend die „Maßnahmen zur Beseitigung des Terrorismus“ (GV/Res 56/88 vom 12. Dezember 2001712) verweist die Generalversammlung zunächst in Pp. 4 allgemein „auf alle Resolutionen der Generalversammlung und des Sicherheitsrats über Maßnahmen zur Beseitigung des internationalen Terrorismus“ und nimmt sodann zweimal expressis verbis auf den Akt des Sicherheitsrats Bezug, ohne jedoch auf seinen legislativen Charakter einzugehen. Insoweit verurteilt sie in Pp. 7 „erneut nachdrücklich die abscheulichen Terrorakte (. . .), die zu ungeheuren Verlusten an Menschenleben, Zerstörungen und Sachschäden in New York, der Gaststadt der Vereinten Nationen, in Washington und in Pennsylvania geführt haben und auf die die Generalversammlung mit der Verabschiedung ihrer Resolution 56/1 vom 12. September 2001 und der Sicherheitsrat mit der Verabschiedung seiner Resolutionen 1368 (2001) vom 12. September 2001, 1373 (2001) vom 28. September 2001 und 1377 (2001) vom 12. November 2001 reagiert haben“

und legt in Op. 7 inhaltsgleich mit Op. 3 S/Res 1373 (2001) – einem insoweit nicht verbindlichen Paragraphen des Regelwerkes des Sicherheitsrats – den Staaten eindringlich nahe, „mit Vorrang sowie im Einklang mit Resolution 1373 (2001) des Sicherheitsrats zu erwägen, Vertragspartei der in Ziffer 6 der Resolution 51/210 der Generalversammlung genannten einschlägigen Übereinkünfte und Protokolle sowie des Internationalen Übereinkommens zur Bekämpfung terroristischer Bombenanschläge und des 711 International Convention for the Suppression of Acts of Nuclear Terrorism vom 13. April 2005, in Kraft seit dem 2. Juli 2007, UNTS 2445 (2007), 89. 712 GV/Res 56/88 betreffend „Maßnahmen zur Beseitigung des Internationalen Terrorismus“ vom 12. Dezember 2001, UN Dok. A/Res/56/88, dt. Übersetzung unter http://www.un.org/Depts/german/gv-51/band1/ar51210.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013).

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Teil 3: Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

Internationalen Übereinkommens zur Bekämpfung der Finanzierung des Terrorismus zu werden, und fordert alle Staaten auf, nach Bedarf diejenigen innerstaatlichen Rechtsvorschriften zu erlassen, die zur Umsetzung der Bestimmungen dieser Übereinkünfte und Protokolle erforderlich sind, um sicherzustellen, dass die Zuständigkeit ihrer Gerichte es ihnen ermöglicht, die Urheber terroristischer Handlungen vor Gericht zu stellen, und zu diesem Zweck mit anderen Staaten und zuständigen internationalen und regionalen Organisationen zusammenzuarbeiten und ihnen Unterstützung und Hilfe zu gewähren.“

Unabhängig von diesen Ausführungen zeigt sich die Generalversammlung in Pp. 5 der Resolution jedoch davon überzeugt, „dass es wichtig ist, dass (e. E. sich) die Generalversammlung als universales Organ mit entsprechender Zuständigkeit (. . .) mit Maßnahmen zur Beseitigung des internationalen Terrorismus befasst“. Die im Folgejahr verabschiedete Resolution gleichen Titels, GV/Res 57/27 vom 19. November 2002713, übernahm die zuvor zitierten Formulierungen ihrer Vorgängerresolutionen, nahm zusätzlich jedoch in Pp. 9 Kenntnis „von der Rolle, die dem Sicherheitsratsausschuss nach Resolution 1373 (2001) betreffend die Terrorismusbekämpfung dabei zukommt, die Durchführung der genannten Resolution zu überwachen, namentlich die Ergreifung der erforderlichen finanziellen, rechtlichen und technischen Maßnahmen durch die Staaten und die Ratifikation oder Annahme der einschlägigen internationalen Übereinkünfte und Protokolle.“

Ergänzt wurde der Verweis auf die Aufgaben des CTC mit der Bitte an die Staaten in Op. 14 der Resolution, „soweit noch nicht geschehen, dem Generalsekretär Informationen über ihre innerstaatlichen Gesetze und sonstigen Rechtsvorschriften betreffend die Verhütung und Bekämpfung von Akten des internationalen Terrorismus vorzulegen,“

und zwar in Kenntnis „von den Berichten der Mitgliedstaaten an den Ausschuss des Sicherheitsrats nach Resolution 1373 (2001).“ Im Folgejahr wurde der bestehende Text der Resolution um eine weitere Bezugnahme auf S/Res 1373 (2001) ergänzt, diesmal im Kontext ihrer Umsetzung durch das UNODC (vgl. Op. 12 GV/Res 58/81 vom 9. Dezember 2003714), die sich wie folgt liest: „Die Generalversammlung (. . .) begrüßt die Anstrengungen, die die Unterabteilung Terrorismusverhütung des Büros der Vereinten Nationen für Drogen- und Verbrechensbekämpfung in Wien nach Prüfung der innerhalb des Systems der Vereinten 713 GV/Res 57/27 betreffend „Maßnahmen zur Beseitigung des Internationalen Terrorismus“ vom 19. November 2002, UN Dok. A/Res/57/27, dt. Übersetzung unter http://www.un.org/Depts/german/gv-57/band1/ar57027.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 714 GV/Res 58/81 betreffend „Maßnahmen zur Beseitigung des Internationalen Terrorismus“ vom 9. Dezember 2003, UN Dok. A/Res/58/81, dt. Übersetzung unter http:// www.un.org/Depts/german/gv-58/band1/ar58081.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013).

D. Ein neues Verständnis der Kompetenzen des Sicherheitsrats

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Nationen vorhandenen Möglichkeiten unternimmt, um kraft ihres Mandats die Kapazitäten der Vereinten Nationen auf dem Gebiet der Terrorismusverhütung auszubauen, und anerkennt im Zusammenhang mit Resolution 1373 (2001) des Sicherheitsrats die Rolle, die ihm dabei zufällt, den Staaten behilflich zu sein, Vertragsparteien der einschlägigen internationalen Übereinkünfte und Protokolle betreffend den Terrorismus zu werden und diese durchzuführen.“

In den Folgeresolutionen der Jahre 2004 und 2005 (GV/Res. 59/46 vom 2. Dezember 2004715 und GV/Res. 60/43 vom 8. Dezember 2005716) fügte die Generalversammlung dem Wortlaut der Erklärung mit Op. 7 einen Paragraphen hinzu, der, in Übereinstimmung mit dem diesmal bindenden Op. 2 lit. 3 S/Res 1373 (2001), die Staaten daran erinnerte, „dass sie nach den einschlägigen internationalen Übereinkünften und Protokollen sowie den Resolutionen des Sicherheitsrats, namentlich Resolution 1373 (2001) des Rates, verpflichtet sind, sicherzustellen, dass die Urheber terroristischer Handlungen vor Gericht gestellt werden.“

Zudem legte sie den Staaten in Op. 9 der genannten Resolution eindringlich nahe, „sofern sie noch nicht Vertragspartei der in Ziffer 6 der Resolution 51/210 der Generalversammlung genannten einschlägigen Übereinkünfte und Protokolle sowie des Internationalen Übereinkommens zur Bekämpfung terroristischer Bombenanschläge, des Internationalen Übereinkommens zur Bekämpfung der Finanzierung des Terrorismus, des Internationalen Übereinkommens zur Bekämpfung nuklearterroristischer Handlungen und der Änderung des Übereinkommens über den physischen Schutz von Kernmaterial geworden sind, dies mit Vorrang und im Einklang mit den Resolutionen des Sicherheitsrats 1373 (2001) sowie 1566 (2004) vom 8. Oktober 2004 zu erwägen.“

Darüber hinaus forderte die Generalversammlung alle Staaten auf, „nach Bedarf die zur Umsetzung der Bestimmungen dieser Übereinkünfte und Protokolle erforderlichen innerstaatlichen Rechtsvorschriften zu erlassen, sicherzustellen, dass die Zuständigkeit ihrer Gerichte es ihnen ermöglicht, die Urheber terroristischer Handlungen vor Gericht zu stellen, und zu diesem Zweck mit anderen Staaten und zuständigen internationalen und regionalen Organisationen zusammenzuarbeiten und ihnen Unterstützung und Hilfe zu gewähren.“

Trotz der zeitlichen und thematischen Nähe zu der am 28. April 2004 verabschiedeten zweiten Legislativresolution des Sicherheitsrats S/Res 1540 (2004) wurde den genannten Generalversammlungsresolutionen hingegen kein Hinweis 715 GV/Res 59/46 betreffend „Maßnahmen zur Beseitigung des Internationalen Terrorismus“ vom 2. Dezember 2004, UN Dok. A/Res/59/46, dt. Übersetzung unter http:// www.un.org/Depts/german/gv-59/band1/ar59046.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 716 GV/Res 60/43 betreffend „Maßnahmen zur Beseitigung des Internationalen Terrorismus“ vom 8. Dezember 2005, UN Dok. A/Res/60/43, dt. Übersetzung unter http:// www.un.org/Depts/german/gv-60/band1/ar60043.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013).

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Teil 3: Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

auf dieses Regelwerk hinzugefügt. Vielmehr ergänzte die Generalversammlung in der Folgeresolution des Jahres 2006, GV/Res 61/40 vom 4. Dezember 2006717, den bestehenden Resolutionstext mit Op. 3 um eine weitere Passage zur globalen Anti-Terrorismus-Strategie der Vereinten Nationen vom 8. September 2006, in der sie auf die „ausschlaggebende Rolle der Generalversammlung bei der Weiterverfolgung der Umsetzung und Aktualisierung der Strategie“ verweist. Diese Aussage wiederum flankierte sie in Op. 2 durch die „Aufforderung“ an „alle Mitgliedstaaten, die Vereinten Nationen und andere in Betracht kommende internationale, regionale und subregionale Organisationen (. . .), die Weltweite Strategie der Vereinten Nationen zur Bekämpfung des Terrorismus sowie die Resolutionen betreffend die erste und zweite zweijährliche Überprüfung der Strategie in allen ihren Aspekten auf internationaler, regionaler, subregionaler und nationaler Ebene unverzüglich umzusetzen (. . .).“

Der Sicherheitsrat fand in diesem Kontext keine Erwähnung. In den Folgeresolutionen GV/Res 62/71 vom 6. Dezember 2007718, GV/Res 63/129 vom 11. Dezember 2008719, GV/Res 64/118 vom 16. Dezember 2009720, GV/Res 65/34 vom 6. Dezember 2010721 sowie GV/Res 66/105 vom 9. Dezember 2011722 wurden keine für die vorliegende Fragestellung relevanten Änderungen am Text vorgenommen. b) Ergebnisdokument des Weltgipfels In der Zeit vom 12.–14. September 2005 kamen anlässlich der ersten großen Überprüfung der im Jahre 2000 verabschiedeten Millenniumserklärung die Mit717 GV/Res 61/40 betreffend „Maßnahmen zur Beseitigung des Internationalen Terrorismus“ vom 4. Dezember 2006, UN Dok. A/Res/61/40, dt. Übersetzung unter http:// www.un.org/Depts/german/gv-61/band1/ar61040.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 718 GV/Res 62/71 betreffend „Maßnahmen zur Beseitigung des Internationalen Terrorismus“ vom 6. Dezember 2007, UN Dok. A/Res/62/71, dt. Übersetzung unter http:// www.un.org/Depts/german/gv-62/band1/ar62071.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 719 GV/Res 63/129 betreffend „Maßnahmen zur Beseitigung des Internationalen Terrorismus“ vom 11. Dezember 2008, UN Dok. A/Res/63/129, dt. Übersetzung unter http://www.un.org/Depts/german/gv-63/band1/ar63129.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 720 GV/Res 64/118 betreffend „Maßnahmen zur Beseitigung des Internationalen Terrorismus“ vom 16. Dezember 2009, UN Dok. A/Res/64/118, dt. Übersetzung unter http://www.un.org/Depts/german/gv-64/band1/ar64118.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 721 GV/Res 65/34 betreffend „Maßnahmen zur Beseitigung des Internationalen Terrorismus“ vom 6. Dezember 2010, UN Dok. A/Res/65/34, dt. Übersetzung unter http:// www.un.org/Depts/german/gv-65/band1/ar65034.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 722 GV/Res 66/105 betreffend „Maßnahmen zur Beseitigung des Internationalen Terrorismus“ vom 9. Dezember 2011, UN Dok. A/Res/66/105, dt. Vorabübersetzung unter http://www.un.org/Depts/german/gv (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013).

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gliedstaaten der Vereinten Nationen am Hauptsitz in New York zusammen und eröffneten mit diesem sog. Weltgipfel die 60. Generalversammlung der Vereinten Nationen. Grundlage für die Agenda der auf Ebene der Staats- und Regierungschefs tagenden Zusammenkunft bildete der Bericht des damaligen UN-Generalsekretärs Kofi Annan „In größerer Freiheit: Auf dem Weg zu Entwicklung, Sicherheit und Menschenrechten für alle“ vom 21. März 2005723. Im Verlauf des Gipfels konnten sich die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen darauf verständigen, konkrete Maßnahmen zu ergreifen, um multilaterale Lösungen hinsichtlich der zu verzeichnenden Herausforderungen in den Bereichen Entwicklung, Frieden und kollektive Sicherheit, Menschenrechte und Herrschaft des Rechts sowie Stärkung der Vereinten Nationen herbeizuführen. Diese haben im Ergebnisdokument des Weltgipfels ihren Niederschlag gefunden und umfassen auch solche, die die Bekämpfung des internationalen Terrorismus durch den Sicherheitsrat betreffen.724 So fordern die Staaten beispielsweise in Op. 88 des Ergebnisdokuments „die internationale Gemeinschaft, einschließlich der Vereinten Nationen, nachdrücklich dazu auf, die Staaten beim Aufbau nationaler und regionaler Kapazitäten zur Bekämpfung des Terrorismus zu unterstützen“

und „bitten den Generalsekretär, der Generalversammlung und dem Sicherheitsrat im Rahmen ihres jeweiligen Mandats Vorschläge darüber vorzulegen, wie die Fähigkeit des Systems der Vereinten Nationen, die Staaten bei der Bekämpfung des Terrorismus zu unterstützen, gestärkt und die Koordinierung der diesbezüglichen Aktivitäten der Vereinten Nationen verbessert werden kann.“

Den Sicherheitsrat ermutigen sie dabei in Op. 90, „Möglichkeiten zur Stärkung seiner Überwachungs- und Durchsetzungsfunktion im Rahmen der Bekämpfung des Terrorismus, namentlich durch die Konsolidierung der Berichtspflichten der Staaten unter Berücksichtigung und Achtung der unterschiedlichen Mandate seiner Nebenorgane zur Terrorismusbekämpfung, zu prüfen“. Insoweit bekenne man sich „zur uneingeschränkten Zusammenarbeit mit den drei zuständigen Nebenorganen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben“. Dabei sei jedoch anzuerkennen, „dass viele Staaten auch weiterhin Hilfe bei der Durchführung der einschlägigen Resolutionen des Sicherheitsrats benötigen“. Die Generalversammlung bekräftigte damit ihre Bereitschaft, mit dem auf S/Res 1373 (2001) zurück723 United Nations, Report of the Secretary-General, In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All, 21. März 2005, UN Dok. A/59/ 2005, dt. Übersetzung unter http://www.un.org/depts/german/gs_sonst/a-59-2005-ger. pdf (Zugriff zuletzt am 5. Dezember 2012). 724 Siehe United Nations, 2005 World Summit Outcome, Integrated and coordinated implementation of and follow-up to the outcomes of the major United Nations conferences and summits in the economic, social and related fields. Follow-up to the outcome of the Millennium Summit, 15. September 2005, UN Dok. A/60/L.1, dt. Übersetzung unter http://www.un.org/Depts/german/gv-60/band1/ar60001.pdf (Zugriff zuletzt am 3. Dezember 2011), §§ 16 ff.

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gehenden CTC, dem auf S/Res 1540 (2004) gründenden 1540-Committee sowie dem Al-Qaida and Taliban Sanction Committee, das auf Grundlage von S/Res 1267 (1999) geschaffen wurde, umfassend zu kooperieren. c) Resolution betreffend die Verabschiedung der Anti-Terrorismus-Strategie der Vereinten Nationen Im Mai 2006 stellte Generalsekretär Kofi Annan seinen Bericht „Vereint gegen den Terrorismus: Empfehlungen für eine weltweite Strategie zur Bekämpfung des Terrorismus“ vor. In ihm schlug der Verwaltungschef der Vereinten Nationen grundlegende Komponenten einer globalen Antiterrorstrategie vor, insbesondere (1) Menschen von der Anwendung oder Unterstützung von Terrorismus abzuhalten, (2) Terroristen die Mittel zur Durchführung eines Anschlages zu entziehen, (3) Staaten von der Unterstützung terroristischer Gruppen abzuschrecken, (4) staatliche Kapazitäten zur Verhütung von Terrorismus aufzubauen sowie (5) Menschenrechte bei der Terrorismusbekämpfung zu verteidigen.725 Diese Ausführungen bildeten die Grundlage für die Diskussionen der Generalversammlung, die am 8. September 2006 in die Verabschiedung der Anti-TerrorismusStrategie nebst Aktionsplan726 mündeten. In der Strategie verweist die Generalversammlung in Op. 4 sowohl auf die einschlägigen Resolutionen „des Sicherheitsrats über die Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit durch terroristische Handlungen“ als auch auf diejenigen „der Generalversammlung über den Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten bei der Bekämpfung des Terrorismus“. In dem beigefügten Aktionsplan verpflichten sich die Mitgliedstaaten zudem in Op. 2 lit. c dazu – ohne jedoch dieses weiter zu konkretisieren – „alle Resolutionen des Sicherheitsrats betreffend den internationalen Terrorismus durchzuführen und mit den Nebenorganen des Sicherheitsrats zur Terrorismusbekämpfung bei der Erfüllung ihrer Aufgaben uneingeschränkt zusammenzuarbeiten.“

Am 15. September 2008 verabschiedete die Generalversammlung GV/Res 62/ 272727, in der die Ziele der Anti-Terrorismus-Strategie bekräftigt wurden. In die725 United Nations, Report of the Secretary-General, Uniting against terrorism: recommendations for a global counter-terrorism strategy. Integrated and coordinated implementation of and follow-up to the outcomes of the major United Nations conferences and summits in the economic, social and related fields. Follow-up to the outcome of the Millennium Summit, 27. April 2006, UN Dok. A/60/825, dt. Übersetzung unter http:// www.un.org/depts/german/gs_sonst/a60-825.pdf (Zugriff zuletzt am 10. Oktober 2012). 726 United Nations, The United Nations Global Counter-Terrorism Strategy, 8. September 2006, UN Dok. A/Res/60/28, dt. Übersetzung unter http://www.un.org/Depts/ german/gv-60/band3/ar60288.pdf (Zugriff zuletzt am 10. Oktober 2012). 727 GV/Res 62/272 betreffend die „Weltweite Strategie der Vereinten Nationen zur Bekämpfung des Terrorismus“ vom 15. September 2008, UN Dok. A/Res/62/272, dt. Übersetzung unter www.un.org/Depts/german/gv-62/band3/ar62272.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013).

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ser verweist die Generalversammlung in Pp. 2 zunächst „auf die entscheidende Rolle der Generalversammlung bei der Weiterverfolgung der Umsetzung und der Aktualisierung der Strategie“ und erklärt in der Überzeugung zu handeln, „dass die Generalversammlung mit ihrer universalen Mitgliedschaft das zuständige Organ zur Behandlung des Problems des internationalen Terrorismus“ sei. Auf die respektiven Aufgaben des Sicherheitsrats in diesem Kontext nimmt die Generalversammlung keinen Bezug. d) Zwischenergebnis In ihren eigenen grundlegenden Resolutionen betreffend die „Maßnahmen zur Beseitigung des internationalen Terrorismus“ begrüßt die Generalversammlung S/Res 1373 (2001) nicht, sondern erwähnt sie zunächst nur beiläufig mit Pp. 4 in einem Präliminarparagraphen. Zudem findet sich in keiner der analysierten Resolutionen eine Erinnerung an die Verpflichtung der Staaten, der Legislativresolution umfassend Geltung zu verschaffen. Vielmehr fordert das Organ lediglich dazu auf, einzelne Bestimmungen von S/Res 1373 (2001) umzusetzen. Hierzu zählt zum einen die in Op. 3 S/Res 1373 (2001) und damit in einem nicht bindenden Paragraphen der Sicherheitsratsresolution enthaltene Aufforderung, Partei verschiedener seitens der Generalversammlung ausgehandelter Völkerrechtsverträge zu werden, zum anderen die an die Staaten gerichtete Aufforderung, in Übereinstimmung mit dem diesmal bindenden Op. 2 lit. 3 S/Res 1373 (2001) Urheber terroristischer Handlungen vor ein Gericht zu stellen. Auch nimmt die Generalversammlung lediglich Kenntnis vom CTC und seinen Berichten, wohingegen sie die Anstrengungen des UNODC hinsichtlich der Umsetzung von S/Res 1373 (2001) expressis verbis begrüßt. Gleichzeitig hebt die Generalversammlung jedoch die Wichtigkeit einer eigenen Involvierung als universelles Organ mit entsprechenden Zuständigkeiten bei der Terrorbekämpfung hervor und verweist auf ihre ausschlaggebende Rolle hinsichtlich der Umsetzung der Anti-TerrorismusStrategie. Den Sicherheitsrat erwähnt sie in diesem Kontext nicht explizit als Verpflichteten. Eine Bezugnahme auf S/Res 1540 (2004) unterbleibt vollkommen. Ein ähnliches Bild zeigt sich hinsichtlich des Ergebnisdokumentes des Weltgipfels. Während die Mitgliedstaaten der Generalversammlung in diesem ihre uneingeschränkte Bereitschaft signalisieren, mit dem CTC und dem 1540Committee zusammenzuarbeiten, gehen sie auf die beiden Legislativresolutionen und deren Bedeutung für eine effektive Bekämpfung des internationalen Terrorismus nicht ein. Auch in dem Aktionsplan der globalen Anti-Terrorismus-Strategie bekennt sich die Generalversammlung zwar allgemein gehalten dazu, alle Resolutionen des Sicherheitsrats bereffend den internationalen Terrorismus durchzuführen und mit den entsprechenden Nebenorganen zu kooperieren, erklärt in der ersten Folgeresolution nach ihrer Verabschiedung jedoch bereits, dass es die Generalversammlung sei, der hinsichtlich der Umsetzung des Aktionsplans die entscheidende Rolle zufalle und der aufgrund ihrer universellen Mitgliedschaft die

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Terrorismusbekämpfung obliege. Die Reaktion der Generalversammlung auf Legislativresolution S/Res 1373 (2001) in ihren eigenen Resolutionen zur Terrorismusbekämpfung kann folglich allenfalls als zurückhaltend beschrieben werden.728 2. Resolutionen zur Proliferationsbekämpfung von Massenvernichtungswaffen Die Vereinten Nationen wurden mit dem Ziel gegründet, den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren (vgl. Art. 1 Ziff. 1 UN-Charta). Um dieser Aufgabe gerecht zu werden, engagiert sich die Organisation seit jeher besonders in den Bereichen der Abrüstung, Rüstungskontrolle und Nichtverbreitung. Neben dem Sicherheitsrat, dem durch Art. 24 UN-Charta die Hauptverantwortung für den Weltfrieden und die internationale Sicherheit übertragen wurde, kann sich nach Art. 11 Abs. 1 UN-Charta auch die Generalversammlung „mit den allgemeinen Grundsätzen der Zusammenarbeit zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit einschließlich der Grundsätze für die Abrüstung und Rüstungsregelung befassen und in bezug auf diese Grundsätze Empfehlungen an die Mitglieder oder den Sicherheitsrat oder an beide richten“. Der diesbezügliche multilaterale Dialog findet in der Regel im Ersten Ausschuss der Generalversammlung – dem Ausschuss für Abrüstung und Internationale Sicherheit – statt. In diesem werden federführend die Resolutionen betreffend Abrüstungs- und Rüstungsfragen erarbeitet, die anschließend der Generalversammlung zur endgültigen Entschließung vorgelegt werden. Hierzu zählten in der Vergangenheit verschiedene Resolutionen zur völligen Beseitigung von Kernwaffen, zur Förderung des Multilateralismus auf dem Gebiet der Abrüstung und der Nichtverbreitung sowie zur Bekämpfung der Proliferation von Massenvernichtungswaffen an Terroristen, die im Folgenden hinsichtlich ihrer Aussagen zur Verabschiedung abstrakt-genereller Regelungen durch den Sicherheitsrat analysiert werden sollen. a) Resolutionen betreffend die völlige Beseitigung von Kernwaffen Am 3. Dezember 2004 verabschiedete die Generalversammlung GV/Res 59/ 76 mit dem Titel „Ein Weg zur völligen Beseitigung von Kernwaffen“. Diese wurde im Plenum zur Abstimmung gestellt und mit 165 Stimmen bei 3 Gegenstimmen der Länder Indien, Palau und der USA sowie 16 Enthaltungen729 angenommen. In ihr zeigt sich die Generalversammlung „erfreut über die Verabschie728 Zum gleichen Ergebnis mit Blick auf die erste hier analysierte Resolution der Generalversammlung „Maßnahmen zur Beseitigung des internationalen Terrorismus“ vom 12. Dezember 2001 im Jahre 2002 kommt bereits Szasz (Fn. 8), 903. 729 Hierzu zählten die Staaten Ägypten, Bhutan, Brasilien, China, Nordkorea, Iran, Irland, Israel, Kuba, Malta, Mexiko, Myanmar, Neuseeland, Pakistan, Schweden und Südafrika.

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dung der Resolution 1540 (2004) des Sicherheitsrats vom 28. April 2004 als ein wichtiger Schritt im Rahmen der weltweiten Anstrengungen zur Verhütung der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen“ (vgl. Pp. 5 GV/Res 59/76). Im Folgejahr wurde die Resolution unter dem Titel „Erneute Entschlossenheit zur völligen Beseitigung der Kernwaffen“ fortgeführt und als GV/Res 60/65 am 8. Dezember 2005 gegen die Stimmen Indiens und der USA und bei Enthaltung sieben weiterer Länder730 angenommen. In ihr wurde die aus der Vorgängerresolution bekannte Formulierung zur S/Res 1540 (2004) nicht wieder aufgenommen, sondern in Op. 11 durch den Hinweis ersetzt, wie wichtig es sei, „weitere Anstrengungen zu Gunsten der Nichtverbreitung zu unternehmen“, hierunter solche „(. . .) zur vollständigen Durchführung der Resolution 1540 (2004) des Sicherheitsrats vom 28. April 2004“. Ein gleichlautender Passus findet sich in den Folgeresolutionen der Jahre 2006 bis 2009 (vgl. Op. 13 GV/Res 61/74 vom 6. Dezember 2006, Op. 13 GV/Res 62/37 vom 5. Dezember 2007, Op. 14 GV/Res 63/ 73 vom 2. Dezember 2008, Op. 15 GV/Res 64/47 vom 2. Dezember 2009), welche alle seitens der Generalversammlung bei ähnlichem Abstimmungsverhalten angenommen wurden.731 Im Jahre 2010 wurde die Resolution schließlich unter dem Titel „Geeintes Vorgehen zur vollständigen Beseitigung von Kernwaffen“ weitergeführt. In dieser „befürwortet“ die Generalversammlung in Op. 15 „(. . .) nachdrücklich, dass weitere Anstrengungen unternommen werden, um (. . .) die einschlägigen Resolutionen des Sicherheitsrats, namentlich Resolution 1540 (2004) vom 28. April 2004 vollständig durchzuführen“. Auch hier entsprach das Abstimmungsverhalten im wesentlichen dem der Vorjahre.732 Die bei den jewei730

Bhutan, China, Nordkorea, Israel, Kuba, Myanmar und Pakistan. GV/Res 61/74 betreffend die „Erneute Entschlossenheit zur völligen Beseitigung von Kernwaffen“ vom 6. Dezember 2006, UN Dok. A/Res/61/74 (dt. Übersetzung unter www.un.org/Depts/german/gv-61/band1/ar61074.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013)) in einer aufgezeichneten Abstimmung mit 167 Stimmen bei 4 Gegenstimmen (Nordkorea, Indien, Pakistan, USA) und 7 Enthaltungen (Ägypten, Bhutan, China, Kuba, Iran, Israel, Myanmar); GV/Res 62/37 betreffend die „Erneute Entschlossenheit . . .“ vom 5. Dezember 2007, UN Dok. A/Res/62/37 (dt. Übersetzung unter www. un.org/depts/german/gv-63/band1/ar63073.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013)) in einer aufgezeichneten Abstimmung mit 170 Stimmen bei 3 Gegenstimmen (Nordkorea, Indien, USA) und 9 Enthaltungen (Bhutan, China, Frankreich, Iran, Israel, Kuba, Myanmar, Nicaragua, Pakistan); GV/Res 63/73 betreffend die „Erneute Entschlossenheit . . .“ vom 2. Dezember 2008, UN Dok. A/Res/63/73 (dt. Übersetzung unter http://www. un.org/depts/german/gv-63/band1/ar63073.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013)) in einer aufgezeichneten Abstimmung mit 173 Stimmen bei 4 Gegenstimmen (Nordkorea, Indien, Israel, USA) und 6 Enthaltungen (Bhutan, China, Iran, Kuba, Myanmar, Pakistan); GV/Res 64/47 betreffend die „Erneute Entschlossenheit . . .“ vom 2. Dezember 2009, UN Dok. A/Res/64/47 (dt. Übersetzung unter www.un.org/Depts/german/gv-64/ band1/ar64047.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013)) mit 171 Stimmen bei 2 Gegenstimmen (Nordkorea, Indien) und 8 Enthaltungen (Bhutan, China, Frankreich, Iran, Israel, Kuba, Myanmar, Pakistan). 732 GV/Res 65/72 betreffend ein „Geeintes Vorgehen zur vollständigen Beseitigung von Kernwaffen“ vom 8. Dezember 2010 (dt. Übersetzung unter http://www.un.org/ 731

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ligen Abstimmungen zu verzeichnenden Gegenstimmen dürften vorrangig auf das von den Resolutionen erklärte Ziel einer vollständigen Beseitigung von Kernwaffen zurückzuführen sein. b) Resolution betreffend die Proliferation von Massenvernichtungswaffen an Terroristen Ebenso auf S/Res 1540 (2004) wurde in den Resolutionen der Generalversammlung mit dem Titel „Maßnahmen zur Verhinderung des Erwerbs von Massenvernichtungswaffen durch Terroristen“ Bezug genommen (vgl. GV/Res 59/80 vom 3. Dezember 2004733, GV/Res 60/78 vom 8. Dezember 2005734, GV/Res 61/86 vom 6. Dezember 2006735, GV/Res 62/33 vom 5. Dezember 2007736, GV/ Res 63/60 vom 2. Dezember 2008737, GV/Res 64/38 vom 2. Dezember 2009738, depts/german/gv-65/band1/ar65072.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013)) in einer aufgezeichneten Abstimmung mit 173 Stimmen bei einer Gegenstimme (Nordkorea) und 11 Enthaltungen (Brasilien, China, Kuba, Indien, Iran, Israel, Mauritius, Myanmar, Pakistan, Südafrika, Syrien). Jeweils einzeln wurden die Op. 2 betreffend die Wichtigkeit des Beitritts zum Vertrag über die Nichtverbreitung von Kernwaffen (176 Stimmen, 4 Gegenstimmen (Nordkorea, Indien, Israel, Pakistan), 1 Enthaltung (Bhutan)), Op. 8 betreffend die nachdrückliche Aufforderung zur Unterzeichnung und Ratifizierung des Vertrages über das umfassende Verbot von Nuklearversuchen (176 Stimmen, 3 Gegenstimmen (China, Nordkorea, Pakistan), 2 Enthaltungen (Indien, Mauritius)) und Op. 9 betreffend die Forderung zur sofortigen Aufnahme von Verhandlungen über einen Vertrag über das Verbot der Herstellung von spaltbarem Material (176 Stimmen, 3 Gegenstimmen (China, Nordkorea, Pakistan), eine Enthaltung (Indien)) zur Abstimmung gestellt, siehe http://www.un.org/disarmament/HomePage/ODAPublications/Yearbook/ 2010/DY2010-Part1-Online.pdf (Zugriff zuletzt am 1. Dezember 2011), 129–138. 733 GV/Res 59/80 betreffend „Maßnahmen zur Verhinderung des Erwerbs von Massenvernichtungswaffen durch Terroristen“ vom 3. Dezember 2004, UN Dok. A/Res/59/ 80, dt. Übersetzung unter www.un.org/Depts/german/gv-59/band1/ar59080.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 734 GV/Res 60/78 betreffend „Maßnahmen zur Verhinderung des Erwerbs von Massenvernichtungswaffen durch Terroristen“ vom 8. Dezember 2005, UN Dok. A/Res/60/ 78, dt. Übersetzung unter www.un.org/Depts/german/gv-60/band1/ar60078.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 735 GV/Res 61/86 betreffend „Maßnahmen zur Verhinderung des Erwerbs von Massenvernichtungswaffen durch Terroristen“ vom 6. Dezember, UN Dok. A/Res/61/86, dt. Übersetzung unter www.un.org/Depts/german/gv-61/band1/ar61086.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 736 GV/Res 62/33 betreffend „Maßnahmen zur Verhinderung des Erwerbs von Massenvernichtungswaffen durch Terroristen“ vom 5. Dezember 2007, UN Dok. A/Res/62/ 33, dt. Übersetzung unter www.un.org/Depts/german/gv-62/band1/ar62033.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 737 GV/Res 63/60 betreffend „Maßnahmen zur Verhinderung des Erwerbs von Massenvernichtungswaffen durch Terroristen“ vom 2. Dezember 2008, UN Dok. A/Res/63/ 60, dt. Übersetzung unter www.un.org/Depts/german/gv-63/band1/ar63060.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 738 GV/Res 64/38 betreffend „Maßnahmen zur Verhinderung des Erwerbs von Massenvernichtungswaffen durch Terroristen“ vom 2. Dezember 2009, UN Dok. A/Res/64/

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GV/Res 65/62 vom 8. Dezember 2010739 sowie GV/Res 66/50 vom 2. Dezember 2011740). Diese wurden „in Anbetracht der von der internationalen Gemeinschaft in den einschlägigen Resolutionen der Generalversammlung und des Sicherheitsrats zum Ausdruck gebrachten Entschlossenheit“ (vgl. Pp. 2 der genannten Resolutionen) ohne Abstimmung verabschiedet und stellen das inhaltliche Pendant zur zweiten echten Legislativresolution des Sicherheitsrats S/Res 1540 (2004) dar. Anders als die zuvor analysierten Resolutionen zur Beseitigung von Kernwaffen nehmen die Resolutionen zur Verhinderung des Erwerbs von Massenvernichtungswaffen durch Terroristen in Pp. 4 jedoch lediglich „Kenntnis der von den durch die Staaten ergriffenen Maßnahmen zur Durchführung der Resolution 1540 (2004) des Sicherheitsrats über die Nichtverbreitung von Massenvernichtungswaffen, die am 28. April 2004 verabschiedet wurde(n)“. Ähnlich zurückhaltend liest sich die Formulierung in GV/Res 60/73741 der Generalversammlung mit dem Titel „Verhütung des Risikos des radiologischen Terrorismus“. Auch in dieser am 8. Dezember 2005 ohne Abstimmung verabschiedeten Resolution „stellt“ die Generalversammlung in Pp. 5 nur „fest“, „dass die Maßnahmen der internationalen Gemeinschaft zur Bekämpfung der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen und zur Verhinderung des Zugangs nichtstaatlicher Akteure zu Massenvernichtungswaffen und dazugehörigem Material, insbesondere Resolution 1540 (2004) des Sicherheitsrats vom 28. April 2004, Beiträge zum Schutz vor dem nuklearen und radiologischen Terrorismus darstellen.“

Dieser Präliminarparagraph findet sich inhaltsgleich ebenso in der am 8. Dezember 2010 verabschiedeten Resolution der Generalversammlung zur „Verhinderung des Erwerbs radioaktiver Strahlenquellen durch Terroristen“ (GV/Res 65/ 74).742 38, dt. Übersetzung unter www.un.org/Depts/german/gv-64/band1/ar64038.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 739 GV/Res 65/62 betreffend „Maßnahmen zur Verhinderung des Erwerbs von Massenvernichtungswaffen durch Terroristen“ vom 8. Dezember 2010, UN Dok. A/Res/65/ 62, dt. Übersetzung unter www.un.org/Depts/german/gv-65/band1/ar65062.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 740 GV/Res 66/50 betreffend „Maßnahmen zur Verhinderung des Erwerbs von Massenvernichtungswaffen durch Terroristen“ vom 2. Dezember 2011, UN Dok. A/Res/66/ 50, dt. Übersetzung unter www.un.org/Depts/german/gv-66/band1/ar66050.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 741 GV/Res 60/73 betreffend die „Verhütung des Risikos des radiologischen Terrorismus“ vom 8. Dezember 2005, UN Dok. A/Res/60/73, dt. Übersetzung unter www. un.org/Depts/german/gv-60/band1/ar60073.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 742 Siehe Pp. 2 GV/Res 65/74 betreffend die „Verhinderung des Erwerbs radioaktiver Strahlenquellen durch Terroristen“ vom 8. Dezember 2010, UN Dok. A/Res/65/74, dt. Übersetzung unter www.un.org/Depts/german/gv-65/band1/ar65073.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013): „(. . .) sowie in Anbetracht der von der internationalen Gemeinschaft in den einschlägigen Resolutionen der Generalversammlung und des Sicherheitsrats zum Ausdruck gebrachten Entschlossenheit, den Terrorismus zu bekämpfen“ und Pp. 6 GV/Res 65/74 „feststellend, dass die Maßnahmen der internationalen Ge-

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c) Resolutionen betreffend die „Förderung des Multilateralismus auf dem Gebiet der Abrüstung und der Nichtverbreitung“ Ebenfalls im Rahmen des Themenkomplexes Proliferationsbekämpfung wurden die Resolutionen zur „Förderung des Multilateralismus auf dem Gebiet der Abrüstung und der Nichtverbreitung“ verabschiedet. Die erste dieser Resolutionen datiert vom 29. November 2001 und wurde von der Generalversammlung noch unter dem Titel „Multilaterale Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Abrüstung und Nichtverbreitung und weltweite Anstrengungen zur Bekämpfung des Terrorismus“ als GV/Res 56/24743 ohne Abstimmung angenommen. Ausweislich ihres Pp. 5 wurde sie „in dem Bewusstsein“ geschaffen, „dass zwischen dem internationalen Terrorismus und dem unerlaubten Waffenhandel und der unerlaubten Verbringung nuklearer, chemischer, biologischer und anderer potenziell tödlicher Materialien ein enger Zusammenhang besteht“. Insoweit „bekräftigt“ die Generalversammlung in ihrem Pp. 6 auch, „wie wichtig es ist, alle erforderlichen Schritte zur Bekämpfung des Terrorismus in allen seinen Formen und Ausprägungen zu unternehmen“ (vgl. Pp. 6) und „betont“ in Pp. 4 in diesem Zusammenhang „dass alle mit dem Terrorismus zusammenhängenden Resolutionen der Generalversammlung und des Sicherheitsrats, insbesondere die Resolutionen der Generalversammlung 49/60 vom 9. Dezember 1994 und 56/1 vom 12. September 2001 und die Resolutionen des Sicherheitsrats 1368 (2001) vom 12. September 2001 und 1373 (2001) vom 28. September 2001, die Einigkeit und Solidarität der internationalen Gemeinschaft angesichts der gemeinsamen Bedrohung durch den Terrorismus sowie ihre Entschlossenheit zu seiner Bekämpfung deutlich machen.“

Zudem zeigt sich die Generalversammlung in Pp. 8 „entschlossen, eine gemeinsame Antwort auf die globalen Bedrohungen auf dem Gebiet der Abrüstung und Nichtverbreitung zu entwickeln“. Dieses implizite Bekenntnis zum Multilateralismus auf dem Gebiet der Abrüstung und Nichtverbreitung wird im operativen Teil der Resolution GV/Res 56/24 sodann noch einmal – besonders hinsichtlich der Schaffung universeller Normen in diesem Bereich – expressis verbis wie folgt ausgeführt: „Die Generalversammlung (. . .) 1. bekräftigt den Multilateralismus als Kernprinzip der Verhandlungen auf dem Gebiet der Abrüstung und Nichtverbreitung, mit dem meinschaft zur Bekämpfung der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen und zur Verhinderung des Zugangs nichtstaatlicher Akteure zu Massenvernichtungswaffen und dazugehörigem Material, insbesondere Resolution 1540 (2004) des Sicherheitsrats vom 28. April 2004, Beiträge zum Schutz vor dem nuklearen und radiologischen Terrorismus darstellen“. 743 GV/Res 56/24 betreffend die „Multilaterale Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Abrüstung und Nichtverbreitung und weltweite Anstrengungen zur Bekämpfung des Terrorismus“ vom 29. November 2001, UN Dok. A/Res/56/24, dt. Übersetzung unter www.un.org/Depts/german/gv-56/band1/ar56024.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013).

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Ziel, die universellen Normen zu erhalten und zu stärken und ihren Geltungsbereich auszudehnen; 2. betont, dass auf dem Gebiet der Abrüstung und Nichtverbreitung dringend Fortschritte erzielt werden müssen, um zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit und zu den weltweiten Anstrengungen zur Bekämpfung des Terrorismus beizutragen; 3. fordert alle Mitgliedstaaten auf, ihre individuellen und gemeinschaftlichen Verpflichtungen zur multilateralen Zusammenarbeit als wichtiges Mittel für die Verfolgung und Verwirklichung ihrer gemeinsamen Ziele auf dem Gebiet der Abrüstung und Nichtverbreitung zu erneuern und zu erfüllen.“

Gleichlautende Formulierungen finden sich ebenso in den Folgeresolutionen der Jahre 2002 bis 2010 (GV/Res 57/63 vom 22 November 2002744, GV/Res 58/ 44 vom 8. Dezember 2003745, GV/Res 59/69 vom 3. Dezember 2004746, GV/Res 60/59 vom 8. Dezember 2005747, GV/Res 61/62 vom 6. Dezember 2006748, GV/ Res 62/27 vom 5. Dezember 2007749, GV/Res 63/50 vom 2. Dezember 2008750, GV/Res 64/34 vom 2. Dezember 2009751, GV/Res 65/54 vom 8. Dezember 2010752 und GV/Res 66/32 vom 2. Dezember 2011753), die seitens der General744 GV/Res 57/63 betreffend die „Förderung des Multilateralismus auf dem Gebiet der Abrüstung und der Nichtverbreitung“ vom 22. November 2002, UN Dok. A/Res/ 57/63, dt. Übersetzung unter www.un.org/Depts/german/gv-57/band1/ar57063.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 745 GV/Res 58/44 betreffend die „Förderung des Multilateralismus auf dem Gebiet der Abrüstung und der Nichtverbreitung“ vom 8. Dezember 2003, UN Dok. A/Res/58/ 44, dt. Übersetzung unter www.un.org/Depts/german/gv-58/band1/ga58vol1.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 746 GV/Res 59/69 betreffend die „Förderung des Multilateralismus auf dem Gebiet der Abrüstung und der Nichtverbreitung“ vom 3. Dezember 2004, UN Dok. A/Res/59/ 69, dt. Übersetzung unter www.un.org/Depts/german/gv-59/band1/ar59069.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 747 GV/Res 60/59 betreffend die „Förderung des Multilateralismus auf dem Gebiet der Abrüstung und der Nichtverbreitung“ vom 8. Dezember 2005, UN Dok. A/Res/60/ 59, dt. Übersetzung unter www.un.org/Depts/german/gv-60/band1/ar60059.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 748 GV/Res 61/62 betreffend die „Förderung des Multilateralismus auf dem Gebiet der Abrüstung und der Nichtverbreitung“ vom 6. Dezember 2004, UN Dok. A/Res/61/ 62, dt. Übersetzung unter www.un.org/Depts/german/gv-61/band1/ar61062.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 749 GV/Res 62/27 betreffend die „Förderung des Multilateralismus auf dem Gebiet der Abrüstung und der Nichtverbreitung“ vom 5. Dezember 2007, UN Dok. A/Res/62/ 27, dt. Übersetzung unter www.un.org/Depts/german/gv-62/band1/ar62027.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 750 GV/Res 63/50 betreffend die „Förderung des Multilateralismus auf dem Gebiet der Abrüstung und der Nichtverbreitung“ vom 2. Dezember 2008, UN Dok. A/Res/63/ 50, dt. Übersetzung unter www.un.org/Depts/german/gv-63/band1/ar63050.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 751 GV/Res 64/34 betreffend die „Förderung des Multilateralismus auf dem Gebiet der Abrüstung und der Nichtverbreitung“ vom 2. Dezember 2009, UN Dok. A/Res/64/ 34, dt. Übersetzung unter www.un.org/Depts/german/gv-64/band1/ar64034.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 752 GV/Res 65/54 betreffend die „Förderung des Multilateralismus auf dem Gebiet der Abrüstung und der Nichtverbreitung“ vom 8. Dezember 2010, UN Dok. A/Res/65/

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versammlung unter dem abweichenden Titel „Förderung des Multilateralismus auf dem Gebiet der Abrüstung und der Nichtverbreitung“ angenommen wurden. In diesen verweist das Organ nicht mehr auf den Zusammenhang zwischen dem internationalen Terrorismus und der Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen und nimmt ebenso keinen Bezug mehr auf die zur Bekämpfung des Internationalen Terrorismus geschaffenen Resolutionen des Sicherheitsrats wie die erste Legislativresolution S/Res 1373 (2001). Ihre Position zur Bedeutung des Multilateralismus auf dem Gebiet der Proliferation führt die Generalversammlung jedoch besonders in den Präliminarparagraphen weiter aus. So verweist sie in Pp. 4 der genannten Resolutionen zunächst „auf die Millenniums-Erklärung der Vereinten Nationen, in der es unter anderem heißt, dass die Verantwortung für die Gestaltung der weltweiten wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung und die Bewältigung von Bedrohungen des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit von allen Nationen der Welt gemeinsam getragen und multilateral wahrgenommen werden muss, und dass die Vereinten Nationen als universellste und repräsentativste Organisation der Welt die zentrale Rolle dabei spielen müssen“

und zeigt sich dem folgend in Pp. 12 „besorgt über die kontinuierliche Aushöhlung des Multilateralismus auf dem Gebiet der Rüstungsregelung, der Nichtverbreitung und der Abrüstung (. . .).“

Darüber hinaus erklärt die Generalversammlung in Pp. 7 der genannten Resolutionen, dass sie „sich dessen bewusst“ sei, „dass auf dem Gebiet der Rüstungsregelung, der Nichtverbreitung und der Abrüstung weitere Fortschritte auf der Grundlage universeller, multilateraler, nichtdiskriminierender Verhandlungen mit dem Ziel der allgemeinen und vollständigen Abrüstung unter strenger internationaler Kontrolle erreicht werden müssen.“

Vor diesem Hintergrund sowie „in Bekräftigung der absoluten Validität der multilateralen Diplomatie auf dem Gebiet der Abrüstung“ und „entschlossen, den Multilateralismus als unverzichtbares Mittel für den Ausbau der Rüstungsregelungs- und Abrüstungsverhandlungen zu fördern“ nahm das Organ sodann in den Operativparagraphen die aus der ersten Resolution GV/Res 56/24 des Jahres 2001 bekannte Formulierung wieder auf und führte weiter aus: „Die Generalversammlung (. . .) 1. bekräftigt den Multilateralismus als Kernprinzip der Verhandlungen auf dem Gebiet der Abrüstung und Nichtverbreitung, mit dem Ziel, die universellen Normen zu erhalten und zu stärken und ihren Geltungsbereich auszudehnen; 2. bekräftigt außerdem den Multilateralismus als Kernprinzip für die Lösung von Abrüstungs- und Nichtverbreitungsproblemen.“ 54, dt. Übersetzung unter www.un.org/Depts/german/gv-65/band1/ar65054.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 753 GV/Res 66/32 betreffend die „Förderung des Multilateralismus auf dem Gebiet der Abrüstung und der Nichtverbreitung“ vom 2. Dezember 2011, UN Dok. A/Res/66/ 32, dt. Übersetzung unter www.un.org/Depts/german/gv-66/band1/ar66032.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013).

D. Ein neues Verständnis der Kompetenzen des Sicherheitsrats

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Alle genannten Resolutionen wurden in der Generalversammlung zur Abstimmung gestellt und erzielten ähnliche Zweidrittel- zu Eindrittelvoten.754 Dabei war 754 Siehe GV/Res 57/63 vom 22. November 2002 in einer aufgezeichneten Abstimmung mit 105 Stimmen bei 12 Gegenstimmen (Bulgarien, Deutschland, Israel, Italien, Lettland, Mikronesien, Portugal, Rumänien, Spanien, Türkei, Großbritannien, USA) und 44 Enthaltungen (Albanien, Andorra, Argentinien, Armenien, Australien, Belgien, Bosnien und Herzegowina, Mazedonien, Estland, Fidschi, Finnland, Frankreich, Georgien, Griechenland, Irland, Island, Japan, Jugoslawien, Kanada, Kroatien, Liechtenstein, Litauen, Luxemburg, Malta, Monaco, Nauru, Neuseeland, Niederlande, Norwegen, Österreich, Polen, Südkorea, Moldau, Samoa, San Marino, Schweden, Schweiz, Slowakei, Slowenien, St. Vincent und die Grenadinen, Tschechien, Ukraine, Ungarn und Zypern); GV/Res 58/44 vom 8. Dezember 2003 in einer aufgezeichneten Abstimmung mit 118 Stimmen bei 12 Gegenstimmen (Albanien, Bulgarien, Israel, Italien, Lettland, Marshallinseln, Mikronesien, Polen, Portugal, Spanien, Großbritannien, USA) und 46 Enthaltungen (Andorra, Argentinien, Armenien, Australien, Belgien, Bosnien und Herzegowina, Dänemark, Deutschland, Mazedonien, Estland, Finnland, Frankreich, Georgien, Griechenland, Irland, Island, Japan, Kanada, Kroatien, Liechtenstein, Litauen, Luxemburg, Malta, Monaco, Nauru, Neuseeland, Niederlande, Norwegen, Österreich, Südkorea, Moldau, Rumänien, Salomonen, Samoa, San Marino, Schweden, Schweiz, Serbien und Montenegro, Slowakei, Slowenien, St. Vincent und die Grenadinen, Tschechien, Türkei, Ukraine, Ungarn, Zypern); GV/Res 59/69 vom 3. Dezember 2004 in einer aufgezeichneten Abstimmung mit 125 Stimmen bei 9 Gegenstimmen (Albanien, Israel, Lettland, Marshallinseln, Mikronesien, Palau, Polen, Großbritannien, USA) und 49 Enthaltungen (Andorra, Argentinien, Armenien, Australien, Belgien, Bosnien und Herzegowina, Bulgarien, Dänemark, Deutschland, Mazedonien, Estland, Finnland, Frankreich, Georgien, Irland, Island, Italien, Japan, Kanada, Kroatien, Liechtenstein, Litauen, Luxemburg, Malta, Monaco, Nauru, Neuseeland, Niederlande, Norwegen, Österreich, Portugal, Südkorea, Republik Moldau, Rumänien, Samoa, San Marino, Schweden, Schweiz, Serbien und Montenegro, Slowakei, Slowenien, Spanien, Tschechien, Türkei, Tuvalu, Ukraine, Ungarn, Usbekistan, Zypern); GV/Res 60/59 vom 8. Dezember 2005 in einer aufgezeichneten Abstimmung mit 122 Stimmen bei 8 Gegenstimmen (Albanien, Frankreich, Israel, Lettland, Marshallinseln, Mikronesien, Großbritannien, USA) und 50 Enthaltungen (Andorra, Argentinien, Armenien, Australien, Belgien, Bosnien und Herzegowina, Bulgarien, Dänemark, Deutschland, Mazedonien, Estland, Finnland, Georgien, Griechenland, Irland, Island, Italien, Japan, Kanada, Kroatien, Liechtenstein, Litauen, Luxemburg, Malta, Monaco, Neuseeland, Niederlande, Norwegen, Österreich, Palau, Papua-Neuguinea, Polen, Portugal, Südkorea, Republik Moldau, Rumänien, Samoa, San Marino, Schweden, Schweiz, Serbien und Montenegro, Slowakei, Slowenien, Spanien, Tschechien, Türkei, Ukraine, Ungarn, Vanuatu, Zypern); GV/Res 61/62 vom 6. Dezember 2006 in einer aufgezeichneten Abstimmung mit 120 Stimmen bei 7 Gegenstimmen (Andorra, Israel, Marshallinseln, Mikronesien, Palau, Großbritannien und USA) und 51 Enthaltungen (Albanien, Armenien, Aserbaidschan, Australien, Belgien, Bosnien und Herzegowina, Bulgarien, Dänemark, Deutschland, Mazedonien, Estland, Finnland, Frankreich, Georgien, Griechenland, Irland, Island, Italien, Japan, Kanada, Kroatien, Lettland, Liechtenstein, Litauen, Luxemburg, Malta, Moldau, Monaco, Montenegro, Neuseeland, Niederlande, Norwegen, Österreich, Polen, Portugal, Südkorea, Rumänien, Samoa, San Marino, Schweden, Schweiz, Serbien, Slowakei, Slowenien, Spanien, Tschechien, Türkei, Ukraine, Ungarn, Vanuatu, Zypern); GV/Res 62/27 vom 5. Dezember 2007 in einer aufgezeichneten Abstimmung mit 123 Stimmen bei 6 Gegenstimmen (Israel, Marshallinseln, Mikronesien, Palau, Großbritannien, USA) und 51 Enthaltungen (Albanien, Andorra, Armenien, Aserbaidschan, Australien, Belgien, Bosnien und Herzegowina, Bulgarien, Dänemark, Deutschland, Mazedonien, Estland, Finnland, Frankreich, Georgien, Griechenland, Irland, Island, Italien, Japan, Kanada, Kroatien, Lettland,

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Teil 3: Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

auffällig, dass es vorwiegend die europäischen Staaten und andere entwickelte Länder der nördlichen Hemissphäre waren, die sich ihrer Stimme enthielten oder gegen die Resolutionen stimmten, wohingegen das Non-aligned Movement (NAM755), als solches Einbringer der Resolution, sowie China und Russland für

Liechtenstein, Litauen, Luxemburg, Malta, Moldau, Monaco, Montenegro, Neuseeland, Niederlande, Norwegen, Österreich, Polen, Portugal, Südkorea, Rumänien, Samoa, San Marino, Schweden, Schweiz, Serbien, Slowakei, Slowenien, Spanien, Tschechien, Türkei, Ukraine, Ungarn, Zypern); GV/Res 63/50 vom 2. Dezember 2008 in einer aufgezeichneten Abstimmung mit 126 Stimmen bei 5 Gegenstimmen (Israel, Mikronesien, Palau, Großbritannien, USA) und 50 Enthaltungen (Albanien, Andorra, Armenien, Australien, Belgien, Bosnien und Herzegowina, Bulgarien, Dänemark, Deutschland, Mazedonien, Estland, Finnland, Frankreich, Georgien, Griechenland, Irland, Island, Italien, Japan, Kanada, Kroatien, Lettland, Liechtenstein, Litauen, Luxemburg, Malta, Monaco, Montenegro, Neuseeland, Niederlande, Norwegen, Österreich, Polen, Portugal, Südkorea, Moldau, Rumänien, Samoa, San Marino, Schweden, Schweiz, Serbien, Slowakei, Slowenien, Spanien, Tschechien, Türkei, Ukraine, Ungarn, Zypern); GV/Res 64/ 34 vom 2. Dezember 2009 in einer aufgezeichneten Abstimmung mit 122 Stimmen bei 5 Gegenstimmen (Israel, Mikronesien, Palau, Großbritannien, USA) und 49 Enthaltungen (Albanien, Andorra, Armenien, Australien, Belgien, Bosnien und Herzegowina, Bulgarien, Dänemark, Deutschland, Mazedonien, Estland, Finnland, Frankreich, Georgien, Griechenland, Irland, Island, Italien, Japan, Kanada, Kroatien, Lettland, Liechtenstein, Litauen, Luxemburg, Malta, Monaco, Montenegro, Neuseeland, Niederlande, Norwegen, Österreich, Polen, Portugal, Südkorea, Republik Moldau, Rumänien, Samoa, San Marino, Schweden, Schweiz, Slowakei, Slowenien, Spanien, Tschechien, Türkei, Ukraine, Ungarn, Zypern); GV/Res 65/54 vom 8. Dezember 2010 in einer aufgezeichneten Abstimmung mit 129 Stimmen bei 5 Gegenstimmen (Israel, Mikronesien, Palau, Großbritannien, USA) und 49 Enthaltungen (Albanien, Andorra, Armenien, Australien, Belgien, Bosnien und Herzegowina, Bulgarien, Dänemark, Deutschland, Mazedonien, Estland, Finnland, Frankreich, Georgien, Griechenland, Irland, Island, Italien, Japan, Kanada, Kroatien, Lettland, Liechtenstein, Litauen, Luxemburg, Malta, Monaco, Montenegro, Neuseeland, Niederlande, Norwegen, Österreich, Polen, Portugal, Südkorea, Moldau, Rumänien, Samoa, San Marino, Schweden, Schweiz, Slowakei, Slowenien, Spanien, Tschechien, Türkei, Ukraine, Ungarn, Zypern); GV/Res 66/32 vom 2. Dezember 2011 in einer aufgezeichneten Abstimmung mit 125 Stimmen bei 5 Gegenstimmen (Israel, Mikronesien Palau, Großbritannien, USA) und 48 Enthaltungen (Albanien, Andorra, Armenien, Australien, Österreich, Belgien, Bosnien und Herzegowina, Bulgarien, Kanada, Kroatien, Zypern, Tschechien, Dänemark, El Salvador, Estland, Finland, Frankreich, Georgien, Deutschland, Griechenland, Island, Irland, Italien, Japan, Lettland, Liechtenstein, Litauen, Luxemburg, Malta, Monaco, Montenegro, Niederlande, Neuseeland, Norwegen, Polen, Portugal, Südkorea, Moldovien, Rumänien, Samoa, San Marino, Slowakei, Slowenien, Spanien, Schweden, Schweiz, Mazedonien, Türkei). 755 Das NAM stellt einen Zusammenschluss von derzeit 118 Staaten dar, die die Interessen und Prioritäten der Entwicklungsländer vertritt. Die Gründung der Organisation ging auf eine Initiative des jugoslawischen Präsidenten Tito, des ägyptischen Staatschefs Nasser, des indischen Premiers Nehru sowie des indonesischen Präsidenten Sukarno zurück. Die Organisation konstituierte sich 1961 auf ihrer ersten Sitzung in Belgrad. Während dieses Treffens teilten viele Drittweltländer ihre Probleme im Hinblick auf die Möglichkeit, dem Druck der Großen Mächte standzuhalten, ihre Unabhängigkeit zu wahren sowie sich dem Kolonialismus bzw. Neo-Kolonialismus westlicher Dominanz zu wiedersetzen. Die erste NAM Summit Konferenz fand vom 5.–12. Juni 1961 in Kairo statt. Das Ziel der Organisation ist die Gleichberechtigung zwischen den Staaten und eine positive wirtschaftliche Entwicklung der Mitgliedstaaten. Dem NAM

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das Dokument votierten. Trotz der thematischen Nähe zu S/Res 1540 (2004) enthalten auch die Resolutionen zur „Förderung des Multilateralismus auf dem Gebiet der Abrüstung und der Nichtverbreitung“ keinen Verweis auf das abstraktgenerelle Regelwerk. d) Zwischenergebnis Während sich die Generalversammlung in den mit großer Mehrheit angenommenen Resolutionen zur völligen Beseitigung von Kernwaffen über die Verabschiedung von S/Res 1540 (2004) erfreut zeigt bzw. nachdrücklich ihre vollständige Durchführung befürwortet, nimmt sie in ihren eigenen Resolutionen zur Bekämpfung der Weitergabe von Massenvernichtungswaffen an Terroristen lediglich Kenntnis von dem inhaltlichen Legislativpendant des Sicherheitsrats bzw. stellt positiv dessen Beitrag zum Schutz vor dem nuklearen und radiologischen Terrorismus fest. Eine Begrüßung oder Anerkennung des Beitrags des legislativen Regelwerkes zur Proliferationsbekämpfung unterbleibt. Überhaupt kein Hinweis auf S/Res 1540 (2004) findet sich in den von jeweils etwa Zweidrittel der Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen getragenen „Resolutionen zur Förderung des Multilateralismus auf dem Gebiet der Abrüstung und Nichtverbreitung“. Vielmehr bekräftigt das Organ in ihnen, dass es der Multilateralismus sei, der als Kernprinzip der Verhandlungen zur Erhaltung, Stärkung und – wie durch S/Res 1540 (2004) geschehen – Ausdehnung des Geltungsbereichs universeller Proliferationsnormen zu gelten habe, und indiziert damit zumindest hinsichtlich des Themenkomplexes Weiterverbreitung seine ablehnende Haltung zu unilateral seitens des Sicherheitsrats auferlegten Legislativregelungen.

gehören Afghanistan, Algerien, Angola, die Bahamas, Bahrain, Bangladesch, Barbados, Weißrussland, Belize, Benin, Bhutan, Bolivien, Botswana, Brunei, Burkina Faso, Burundi, Dominica, Kambodscha, Kamerun, Kap Verden, die Zentralafrikanische Republik, der Tschad, Chile, Kolumbien, die Komoren, die Demokratische Republik Kongo, die Republik Kongo, die Elfenbeinküste, Kuba, Zypern, Djibouti, die Domenikanische Republik, Ecuador, Ägypten, Äquatorial Guinea, Eritrea, Äthiopien, Gabun, Gambia, Ghana, Grenada, Guatemala, Guinea, Guinea-Bissau, Guyana, Honduras, Indien, Indonesien, der Iran, der Irak, Jamaika, Jordanien, Kenia, Nordkorea, Kuwait, Laos, Libanon, Lesotho, Liberia, Libyen, Madagaskar, Malawi, Malaysia, Malediven, Mali, Malta, Mauritanien, Mauritius, die Mongolei, Marokko, Mozambique, Myanmar, Namibia, Nepal, Nicaragua, Niger, Nigeria, Oman, Osttimor, Pakistan, Palestina, Panama, PapuaNeuguinea, Peru, die Philippinen, Katar, Rwanda, Saints Kitts und Nevis, Saint Lucia, St. Vincent und die Grenadinen, Sao Tome und Principe, Saudi Arabien, Senegal, die Seychellen, Sierra Leone, Singapur, Somalia, Südafrika, Sri Lanka, Sudan, Surinam, Swaziland, Syrien, Tanzania, Thailand, Togo, Trinidad and Tobago, Tunesien, Turkmenistan, Uganda, die Vereinigten Arabischen Emirate, Uzbekistan, Vanuatu, Venezuela, Vietnam, der Jemen, Jugoslawien (Mitgliedschaft suspendiert 1992), Sambia und Simbabwe an, siehe Internetauftritt Südafrikas zum Non-aligned Movement, http://www. nam.gov.za/background/background.htm#4.1 (Zugriff zuletzt am 04. März 2014).

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3. Resolutionen zum Klimawandel Der Klimawandel stellt eine der größten globalen Herausforderungen des 21. Jahrhunderts dar. Denn wie nicht zuletzt der steigende Meeresspiegel und die vorrangig auf dem afrikanischen Kontinent zu verzeichnenden Nahrungsmittelengpässe aufzeigen,756 sind der Adaptionsfähigkeit natürlicher, bewirtschafteter und sozialer Systeme im Hinblick auf die fortschreitende Erderwärmung deutliche Grenzen gesetzt.757 Bereits im Jahre 1992 hat sich die internationale Staatengemeinschaft deshalb auf Initiative der Generalversammlung (vgl. Op. 1 GV/ Res 45/212 vom 21. Dezember 1990758) mit der auf der UN-Konferenz von Rio de Janeiro über Umwelt und Entwicklung aufgelegten Klimarahmenkonvention (UNFCCC) zum Ziel gesetzt, durch die Reduktion von Treibhausgasemissionen eine anthropogene Störung des Klimasystems zu verhindern (vgl. Art. 2 UNFCCC). Die UNFCCC beruht auf dem Leitbild der nachhaltigen Entwicklung (vgl. Art. 3 Abs. 1 u. 4 UNFCCC), der „gemeinsamen aber verschiedenen Verantwortlichkeiten“ (vgl. Art. Abs. 1 UNFCCC) sowie auf dem sog. Vorsorgeprinzip (vgl. Art. 3 Abs. 2 UNFCCC). Sie normiert jedoch keine konkreten Handlungspflichten.759 Die UN-Klimarahmenkonvention trat am 21. März 1994 in Kraft.760 Auf eine völkerrechtlich bindende Verpflichtung zur Stabilisierung der Erderwärmung auf einem erträglichen Niveau konnten sich die Staaten jedoch erst im Jahre 1997 im Rahmen des Kyoto-Protokolls761 einigen. Letzteres trat am 16. Februar 2005 in Kraft, seine erste Verpflichtungsperiode endete 2012. Auf den Vertragstext eines verbindlichen Nachfolgeprotokolls konnte sich die Staatengemeinschaft bis dahin trotz mehrfacher thematischer Debatten und hochrangiger Treffen, die im Vorfeld762 bzw. während der letzten Weltklimagipfel einbe756 Siehe hierzu Letter dated 1 July 2011 from the Permanent Representative of Germany to the United Nations addressed to the Secretary-General Annex, 5. Juli 2011, UN Dok. S/2011/408. 757 Siehe hierzu Intergovernmental Panel on Climate Change (Fn. 524). 758 GV/Res 45/212 betreffend den „Schutz des Weltklimas für die heutigen und die kommenden Generationen“ vom 21. Dezember 1990, UN Dok. A/Res/45/212, dt. Übersetzung unter http://www.un.org/Depts/german/gv/gv-bd-early/a-45-49-bd1.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 759 Proelß (Fn. 339), Rn. 143 u. Fn. 564, 482. 760 United Nations Framework Convention on Climate Change vom 9. Mai 1992, in Kraft seit dem 21. März 1994, UNTS 1771 (1994), 107. 761 In dem Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change vom 11. Dezember 1997 (in Kraft seit dem 16. Februar 2005, UNTS 2303 (2005), 148) verpflichten sich die Signatarstaaten innerhalb des Verpflichtungszeitraums 2008 bis 2012 ihre Treibhausgasemissionen um mindestens 5 v. H. unter das Niveau des Referenzjahres 1990 zu senken (vgl. Art. 3 Abs. 1 u. Anlage A). 762 Siehe High-level Event on Climate Change „Power Green Growth – Protect the Planet“, 22. September 2009, UN Headquarters New York auf Einladung des UN-Generalsekretärs Ban Ki Moon (http://www.un.org/wcm/content/site/climatechange/lang/ en/pages/2009summit, Zugriff zuletzt am 16. Dezember 2011); High-level thematic debate on climate change of the General Assembly „Addressing climate change, the

D. Ein neues Verständnis der Kompetenzen des Sicherheitsrats

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rufen wurden763, nicht verständigen. Sowohl die UNFCCC als auch das KyotoProtokoll wurden durch verschiedene Resolutionen der Generalversammlung thematisch begleitet bzw. vorbereitet.764 Dabei erscheinen für die vorliegende Fragestellung besonders die Resolutionen betreffend den „Schutz des Weltklimas für die heutigen und die kommenden Generationen“ von Relevanz, deren Ausarbeitung dem Zweiten Ausschuss der Generalversammlung, dem Ausschuss für Wirtschafts- und Finanzfragen, oblag und auf die im Folgenden näher eingegangen werden wird. Ebenso sollen abermals das Ergebnisdokument des Weltgipfels sowie erstmalig die kürzlich seitens der Generalversammlung verabschiedete Resolution „Der Klimawandel und seine möglichen Folgen für die Sicherheit“ auf ihre Aussagen hinsichtlich der Verabschiedung abstrakt-genereller Regelungen durch den Sicherheitsrat analysiert werden. a) Ergebnisdokument des Weltgipfels Neben den Ausführungen zum Terrorismus finden sich im Ergebnisdokument des Weltgipfels765 auch relevante Stellungnahmen zum Themenkomplex KlimaUnited Nations and the world at work“, 11. – 12. Februar 2008 auf Einladung des Präsidenten der 62. Sitzungsperiode der Generalversammlung Srgjam Kerim (http://www. un.org/ga/president/62/ThematicDebates/themclimatechange.shtml, Zugriff zuletzt am 16. Dezember 2011); High-level Event on Climate Change „The Future in our Hands: Addressing the Leadership Challenge of Climate Change“, 24. September 2007, auf Einladung des UN-Generalsekretärs, UN Headquarters New York (http://www.un.org/ webcast/climatechange/highlevel/index.asp, Zugriff zuletzt am 16. Dezember 2011); Informal Thematic Debate of the General Assembly „Climate Change As a Global Challenge“, 31. Juli–2. August 2007, auf Einladung der Präsidentin der 61. Sitzungsperiode der Generalversammlung Sheikha Haya Al Khalifa (http://www.un.org/ga/president/ 61/follow-up/thematic-climate, Zugriff zuletzt am 16. Dezember 2011). Siehe hierzu ebenso United Nations, Report of the United Nations Secretary General „Climate Change and its possible security implications“, 11. September 2009, UN Dok. A/64/ 350, http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N09/509/46/PDF/N0950946.pdf? OpenElement (Zugriff zuletzt am 31. Januar 2013) auf Grundlage der GV/Res 63/281 betreffend „Der Klimawandel und seine möglichen Folgen für die Sicherheit“ vom 3. Juni 2009, UN Dok. A/Res/63/281, dt. Übersetzung unter http://www.un.org/Depts/ german/gv-63/band3/ar63281.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 763 Siehe zu den Ergebnissen der Weltklimagipfel in Kopenhagen, Durban und Doha Teil 6 A. 764 Beispielsweise GV/Res 44/228 betreffend die Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung vom 22. Dezember 1989, UN Dok. A/Res/44/228, dt. Übersetzung unter http://www.un.org/Depts/german/gv/gv-bd-early/a-44-49-bd1.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Janaur 2013); GV/Res 44/206 betreffend „Mögliche schädliche Auswirkungen eines Ansteigens des Meeresspiegels auf Inseln und Küstengebiete, insbesondere tiefliegende Küstengebiete“ vom 22. Dezember 1989, UN Dok. A/Res/44/ 206, dt. Übersetzung unter https://www.un.org/Depts/german/gv/gv-bd-early/a-44-49bd1.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013); und GV/Res 44/172 betreffend die Durchführung des Aktionsplans zur Bekämpfung der Wüstenbildung vom 19. Dezember 1989, UN Dok. A/Res/44/172, dt. Übersetzung unter http://www.un.org/Depts/ger man/gv/gv-bd-early/a-44-49-bd1.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 765 Siehe United Nations (Fn. 724).

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Teil 3: Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

wandel, und zwar unter dem Titel „Nachhaltige Entwicklung: Bewirtschaftung und Schutz unserer gemeinsamen Umwelt“. So zeigen sich die Staaten dort in Op. 51 dessen bewusst, „dass der Klimawandel eine ernste und langfristige Herausforderung darstellt, die Auswirkungen auf alle Teile der Welt haben könnte“ und unterstreichen in diesem Kontext die Notwendigkeit, alle Verpflichtungen aus der UNFCCC zu erfüllen, da letztere der „geeignete Rahmen für die Ergreifung künftiger Maßnahmen auf dem Gebiet der Klimaänderung auf globaler Ebene“ sei. Auch bekräftigen sie in Op. 52 ihre diesbezügliche Verpflichtung, „die Treibhausgaskonzentration in der Atmosphäre auf einem Niveau zu stabilisieren, auf dem eine gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems verhindert wird“. Zudem erkennen die Staaten in Op. 53 an, „dass der globale Charakter des Klimawandels eine möglichst breite Zusammenarbeit und Mitwirkung an einer wirksamen und angemessenen internationalen Reaktion in Übereinstimmung mit den Grundsätzen des Rahmenübereinkommens verlangt.“

Der Sicherheitsrat findet im Ergebnisdokument des Weltgipfels betreffend die Maßnahmen gegen den Klimawandel keine Erwähnung. b) Resolutionen betreffend den „Schutz des Weltklimas für die heutigen und die kommenden Generationen“ Die erste Resolution betreffend den „Schutz des Weltklimas für die heutigen und die kommenden Generationen“ datiert vom 6. Dezember 1988 und wurde von der Generalversammlung als GV/Res 43/53766 ohne Abstimmung verabschiedet. Ebenso wie ihre Nachfolgeresolutionen GV/Res 44/207 vom 22. Dezember 1989767 und GV/Res 46/169 vom 19. Dezember 1991768 diente sie der inhaltlichen und institutionellen Vorbereitung der durch GV/Res 45/212 am 21. Dezember 1990769 initiierten UNFCCC.770 Deren Verabschiedung wiederum 766 GV/Res 43/53 betreffend den „Schutz des Weltklimas für die heutigen und die kommenden Generationen“ vom 6. Dezember 1988, UN Dok. A/Res/43/53, dt. Übersetzung unter http://www.un.org/depts/german/gv/fs_gv_zwischenseite.html (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 767 GV/Res 44/207 betreffend den „Schutz des Weltklimas für die heutigen und die kommenden Generationen“ vom 22. Dezember 1989, UN Dok. A/Res/44/207, dt. Übersetzung unter http://www.un.org/Depts/german/gv/gv-bd-early/a-44-49-bd1.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 768 GV/Res 46/169 betreffend den „Schutz des Weltklimas für die heutigen und die kommenden Generationen“ vom 19. Dezember 1991, UN Dok. A/Res/44/207, dt. Übersetzung unter http://www.un.org/Depts/german/gv/gv-bd-early/a-46-49-bd1.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 769 GV/Res 45/212 betreffend den „Schutz des Weltklimas für die heutigen und die kommenden Generationen“ vom 21. Dezember 1990, UN Dok. A/Res/45/212, dt. Übersetzung unter http://www.un.org/Depts/german/gv/gv-bd-early/a-45-49-bd1.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 770 Die Ausrichtung der ersten Tagung der Konferenz der Vertragsstaaten des Klimarahmenübereinkommens in Berlin im Frühjahr 1995 wurde durch GV/Res 48/189 (dt.

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wurde in Op. 1 GV/Res 47/195 vom 22. Dezember 1992771 ausdrücklich begrüßt und in Op. 2 als „ein wesentlicher Erfolg der Arbeit der internationalen Gemeinschaft im Rahmen der Vereinten Nationen und als ein erster Schritt auf dem Wege einer gemeinschaftlichen Reaktion auf die gemeinsame Sorge wegen der Veränderungen des Erdklimas und deren nachteiliger Auswirkung erachtet.“

GV/Res 47/195 folgte GV/Res 49/120 vom 19. Dezember 1994772, in der in Op. 1 das Inkrafttreten des Rahmenübereinkommens letztendlich begrüßt werden konnte. Ihre Nachfolgeresolutionen GV/Res 50/115 vom 20. Dezember 1995773 und GV/Res 51/184 vom 16. Dezember 1996774 wiederum widmeten sich der Arbeit der sog. „Arbeitsgruppe zum Mandat vom Berlin“ 775 und der von dieser verabschiedeten „Genfer Ministeriellen Erklärung“ 776, in der die anstehende Ausarbeitung einer rechtlich verbindlichen Regelung zur Reduktion von Treibhausgasen bekräftigt wurde und in deren Folge das Kyoto-Protokoll am 11. Dezember 1997 unterzeichnet werden konnte. Zum erfolgreichen Abschluss dieses Prozesses forderte die Generalversammlung erstmals in Op. 2 der am 18. Dezember 1997 angenommenen GV/Res 52/199777 auf, danach abermals in Op. 1

Übersetzung unter http://www.un.org/Depts/german/gv/gv-bd-early/a-48-49-bd1.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013)) mit dem Titel „Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen“ vom 21. Dezember 1993 beschlossen. 771 GV/Res 47/195 betreffend den „Schutz des Weltklimas für die heutigen und die kommenden Generationen“ vom 22. Dezember 1992, UN Dok. A/Res/47/195, dt. Übersetzung unter http://www.un.org/Depts/german/gv/gv-bd-early/a-47-49-bd1.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 772 GV/Res 49/120 betreffend den „Schutz des Weltklimas für die heutigen und die kommenden Generationen“ vom 19. Dezember 1994, UN Dok. A/Res/49/120, dt. Übersetzung unter http://www.un.org/Depts/german/gv/gv-bd-early/a-49-49-bd1.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 773 GV/Res 50/115 betreffend den „Schutz des Weltklimas für die heutigen und die kommenden Generationen“ vom 20. Dezember 1995, UN Dok. A/Res/50/115, dt. Übersetzung unter http://www.un.org/Depts/german/gv-51/band1/ar51184.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 774 GV/Res 51/184 betreffend den „Schutz des Weltklimas für die heutigen und die kommenden Generationen“ vom 16. Dezember 1996, UN Dok. A/Res/51/184, dt. Übersetzung unter http://www.un.org/Depts/german/gv-51/band1/ar51184.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 775 Die „Arbeitsgruppe zum Mandat von Berlin“ wurde mit der Aufgabe betraut, zwischen den jährlich stattfindenden Weltklimagipfeln ein rechtlich verbindliches Instrument auszuarbeiten, das feste Reduktionsziele und einen Zeitrahmen zu ihrer Erreichung beinhalten sollte (siehe UN Dok. FCCC/CP/1995/7/Add. 1, Beschluss 1/CP.1 vom 6. Juni 1995). 776 Siehe Report of the conference of the parties on its second session held at Geneva from 8 to 19 July 1996, Addendum part two: Action taken by the conference of the parties at its second session, 29. Oktober 1996, UN Dok. FCCC/CP/1996/15/Add.1. 777 GV/Res 52/199 betreffend den „Schutz des Weltklimas für die heutigen und die kommenden Generationen“ vom 18. Dezember 1997, UN Dok. A/Res/52/199, dt. Über-

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der GV/Res 54/22 vom 22. Dezember 1999778. In dem als Beschluss 55/443 angenommenen Dokument „Schutz des Weltklimas für die heutigen und die kommenden Generationen“ vom 20. Dezember 2000779 verlieh die Generalversammlung schließlich ihrem Bedauern darüber Ausdruck, dass sich auch auf der im November 2000 in Den Haag abgehaltenen Konferenz offene technische Fragen hinsichtlich der Umsetzung des Kyoto-Protokolls nicht klären ließen. In der am 21. Dezember 2001 ohne Abstimmung verabschiedeten GV/Res 56/199780 zeigte sich die Generalversammlung sodann erstmals im Rahmen der hier analysierten Resolutionen „besorgt darüber, dass alle Länder, insbesondere die Entwicklungsländer, einschließlich der am wenigsten entwickelten Länder und der kleinen Inselstaaten, durch die nachteiligen Auswirkungen der Klimaänderungen einem erhöhten Risiko ausgesetzt sind“

und forderte in Op. 2 alle Vertragsparteien auf, „auch künftig wirksame Schritte zu unternehmen, um ihren Verpflichtungen nach dem Übereinkommen nachzukommen, im Einklang mit dem Grundsatz einer gemeinsamen, wenngleich unterschiedlichen Verantwortung.“

Gleichzeitig erinnerte das Organ in Op. 1 an die Millenniumserklärung, im Rahmen derer die Staaten übereingekommen waren, das Kyoto-Protokoll bis zum Jahr 2002 in Kraft treten zu lassen. Insoweit legte die Generalversammlung auch in Op. 3 einer am 20. Dezember 2002 als GV/Res 57/258 unter dem Titel „Weltkonferenz über Klimaänderungen“ 781 verabschiedeten Resolution „den Mitgliedstaaten, dem System der Vereinten Nationen und allen anderen Akteuren“ nahe, „das Bewusstsein für die Wichtigkeit internationaler Anstrengungen zur Bewältigung der Klimaänderungen zu erhöhen“. Dieses tat sie ausweislich Pp. 2 u. 3 der genannten Resolution in dem Bewusstsein,

setzung unter http://www.un.org/Depts/german/gv-56/band1/ar56199.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 778 GV/Res 54/222 betreffend den „Schutz des Weltklimas für die heutigen und die kommenden Generationen“ vom 22. Dezember 1999, UN Dok. A/Res/54/222, dt. Übersetzung unter http://www.un.org/Depts/german/gv-56/band1/ar56199.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 779 GV/Beschluss 55/443 betreffend den „Schutz des Weltklimas für die heutigen und die kommenden Generationen“ vom 20. Dezember 2000, UN Dok. A/Dec/55/443, dt. Übersetzung unter http://www.un.org/Depts/german/gv-56/band1/ar56199.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 780 GV/Res 56/199 betreffend den „Schutz des Weltklimas für die heutigen und die kommenden Generationen“ vom 21. Dezember 2001, UN Dok. A/Res/56/199, dt. Übersetzung unter http://www.un.org/Depts/german/gv-56/band1/ar56199.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 781 GV/Res 57/258 betreffend die „Weltkonferenz über Klimaänderungen“ vom 20. Dezember 2002, UN Dok. A/Res/57/258, dt. Übersetzung unter http://www.un.org/ Depts/german/gv-57/band1/ar57258.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013).

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„dass die Klimaänderungen globaler Natur sind und daher eine möglichst breite Zusammenarbeit im Einklang mit den Bestimmungen des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen erfordern“

und „erfreut über die im System der Vereinten Nationen derzeit unternommenen Arbeiten im Bereich der Klimaänderungen, insbesondere im Rahmen des Übereinkommens, das das wichtigste Rechtsinstrument für die Bewältigung dieses globalen Anliegens ist.“

In den Folgeresolutionen betreffend den „Schutz des Weltklimas für die heutigen und kommenden Generationen“ GV/Res 57/257 vom 20. Dezember 2002782, GV/Res 58/243 vom 23. Dezember 2003783 und GV/Res 59/234 vom 22. Dezember 2004784 ergänzte die Generalversammlung ihre Ausführungen zum Schutz des Weltklimas in Pp. 3 bzw. 2 um einen Hinweis „auf die Bestimmungen des Übereinkommens, in dem unter anderem anerkannt wird, dass die Klimaänderungen globaler Natur sind und daher eine möglichst breite Zusammenarbeit aller Länder und ihre Beteiligung an wirksamen und angemessenen internationalen Antwortmaßnahmen erfordern, im Einklang mit ihrer gemeinsamen, wenngleich unterschiedlichen Verantwortung, ihren jeweiligen Fähigkeiten und ihren sozialen und wirtschaftlichen Gegebenheiten.“

Zudem forderte sie in Op. 1 die Staaten auf, „gemeinsam auf die Verwirklichung des letztendlichen Ziels des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen hinzuarbeiten“

und stellte in Op. 2 der genannten Resolutionen fest, „dass die Staaten, die das Protokoll von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen ratifiziert haben, die Staaten, die dies noch nicht getan haben, mit großem Nachdruck auffordern, es rasch zu ratifizieren.“

Nach Inkrafttreten des Kyoto-Protokolls am 16. Februar 2005 wurde diese Formulierung in GV/Res 60/197 vom 22. Dezember 2005785 um den Hinweis erwei-

782 GV/Res 57/257 betreffend den „Schutz des Weltklimas für die heutigen und die kommenden Generationen“ vom 20. Dezember 2002, UN Dok. A/Res/57/257, dt. Übersetzung unter http://www.un.org/Depts/german/gv-57/band1/ar57257.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 783 GV/Res 58/243 betreffend den „Schutz des Weltklimas für die heutigen und die kommenden Generationen“ vom 23. Dezember 2003, UN Dok. A/Res/58/243, dt. Übersetzung unter http://www.un.org/Depts/german/gv-58/band1/ar58243.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 784 GV/Res 59/234 betreffend den „Schutz des Weltklimas für die heutigen und die kommenden Generationen“ vom 20. Dezember 2004, UN Dok. A/Res/59/234, dt. Übersetzung unter http://www.un.org/Depts/german/gv-59/band1/ar59234.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 785 GV/Res 60/197 betreffend den „Schutz des Weltklimas für die heutigen und die kommenden Generationen“ vom 16. Februar 2005, UN Dok. A/Res/60/197, dt. Über-

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tert, dass die Signatarstaaten dieses Faktum begrüßen würden. Ihre Nachfolgeresolution GV/Res 61/201 vom 20. Dezember 2006786 wiederum wurde anders als alle vorherigen Resolutionen zum „Schutz des Weltklimas für die heutigen und die kommenden Generationen“ in der Generalversammlung zur Abstimmung gestellt und mit 137 Stimmen bei 47 Enthaltungen787 und keiner Gegenstimme angenommen. In ihr „betont“ das Organ in Op. 4 erstmals bei Beibehaltung der seit GV/Res 57/258 vom 20. Dezember 2002 eingeführten und hier in Bezug genommenen Formulierungen, „dass der Ernst der Lage in Bezug auf Klimaänderungen dafür spricht, die Bestimmungen des Rahmenübereinkommens umzusetzen“. Ein ähnlicher Wortlaut findet sich auch in der Folgeresolution GV/ Res 62/86, die in Bekräftigung der Verpflichtung „die Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre auf einem Niveau zu stablisieren, auf dem eine gefährliche anthropogene Störung des Klimaystems verhindert wird“ (vgl. Pp. 15) am 10. Dezember 2007788 ohne Abstimmung von der Generalversammlung angenommen wurde. In ihr „betont“ das Organ in Op. 1 „wie ernst die Lage im Zusammenhang mit dem Klimawandel ist, und fordert die Staaten auf, gemeinsam auf die Verwirklichung des Endziels des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen hinzuarbeiten, indem sie seine Bestimmungen durchführen.“

Ergänzt wird dieser Appell durch die Aufnahme eines weiteren Absatzes in den Resolutionstext, in dem die Generalversammlung auf die speziellen Risiken für Entwicklungsländer Bezug nimmt und abermals die Staaten wie folgt zum Handeln aufruft (vgl. Op. 6): „Die Generalversammlung (. . .), erkennt an, dass der Klimawandel mit ernsthaften Risiken und Herausforderungen für alle Länder verbunden ist, insbesondere für die Entwicklungsländer, vor allem die am wenigsten entwickelten Länder, die Binnen-

setzung unter www.un.org/Depts/german/gv-60/band1/ar60197.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 786 GV/Res 61/201 betreffend den „Schutz des Weltklimas für die heutigen und die kommenden Generationen“ vom 20. Dezember 2006, UN Dok. A/Res/61/201, dt. Übersetzung unter www.un.org/Depts/german/gv-61/band1/ar61201.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 787 Dabei handelt es sich um die Länder Albanien, Andorra, Australien, Belgien, Bulgarien, Dänemark, Deutschland, Mazedonien, Estland, Finnland, Frankreich, Georgien, Griechenland, Irland, Island, Israel, Italien, Kanada, Kroatien, Lettland, Liechtenstein, Litauen, Luxemburg, Malta, Moldau, Monaco, Montenegro, Neuseeland, Niederlande, Norwegen, Österreich, Polen, Portugal, Rumänien, San Marino, Schweden, Schweiz, Serbien, Slowakei, Slowenien, Spanien, Tschechische Republik, Türkei, Ukraine, Ungarn, Großbritannien, Zypern. 788 GV/Res 62/86 betreffend den „Schutz des Weltklimas für die heutigen und die kommenden Generationen“ vom 10. Dezember 2007, UN Dok. A/Res/62/86, dt. Übersetzung unter www.un.org/Depts/german/gv-62/band1/ar62086.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013).

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entwicklungsländer, die kleinen Inselentwicklungsländer und die Länder in Afrika, darunter diejenigen, die durch die nachteiligen Auswirkungen des Klimawandels besonders gefährdet sind, fordert die Staaten auf, dringende globale Maßnahmen zur Bewältigung des Klimawandels im Einklang mit den im Rahmenübereinkommen genannten Grundsätzen, einschließlich des Grundsatzes der gemeinsamen, wenngleich unterschiedlichen Verantwortung und jeweiligen Fähigkeiten, zu ergreifen, und fordert in dieser Hinsicht alle Länder nachdrücklich auf, ihre Verpflichtungen aus dem Übereinkommen vollständig zu erfüllen, wirksame und konkrete Maßnahmen auf allen Ebenen zu ergreifen und die internationale Zusammenarbeit im Rahmen des Übereinkommens zu verstärken.“

Hinsichtlich der Art und Weise, wie den Herausforderungen des Klimawandels begegnet werden sollte, führte das Organ zudem in Op. 8 derselben Resolution aus: „Die Generalversammlung bekräftigt, dass die Anstrengungen zur Bewältigung des Klimawandels auf eine Weise, die die nachhaltige Entwicklung und das dauerhafte Wirtschaftswachstum der Entwicklungsländer sowie die Bekämpfung der Armut stärkt, so durchgeführt werden sollen, dass die Integration der drei voneinander abhängigen, sich gegenseitig stärkenden Säulen der nachhaltigen Entwicklung, nämlich wirtschaftliche Entwicklung, soziale Entwicklung und Umweltschutz, auf integrierte, koordinierte und ausgewogene Weise gefördert wird.“

Die Generalversammlung ordnete damit den Klimawandel offenkundig als Entwicklungsproblem ein. Die im April desselben Jahres seitens der Delegation Großbritanniens im Sicherheitsrat angestrebte Debatte zu den Risiken des Klimawandels für die internationale Sicherheit findet keine Erwähnung.789 Die vorgestellten Formulierungen finden sich auch in den Folgeresolutionen GV/Res 63/ 32 vom 26. November 2008790 und GV/Res 64/73 vom 7. Dezember 2009791, wobei in letzterer der Hinweis in Pp. 15 auf die „Verpflichtung auf das Endziel des Übereinkommens, die Treibhausgaskonzentrationen in der Atmossphäre auf einem Niveau zu stabilisieren, auf dem eine gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems verhindert wird“ um die Bekräftigung ergänzt wurde, „dass ein solches Niveau innerhalb eines Zeitraums erreicht werden soll, der ausreicht, damit sich die Ökosyteme auf natürliche Weise den Klimaänderungen anpassen können, die Nahrungsmittelsicherheit nicht bedroht wird und die wirtschaftliche Entwicklung auf nachhaltige Weise fortgeführt werden kann.“

789

Siehe hierzu später unter Teil 3 D. II. 8. GV/Res 63/32 betreffend den „Schutz des Weltklimas für die heutigen und die kommenden Generationen“ vom 26. November 2008, UN Dok. A/Res/63/32, dt. Übersetzung unter http://www.un.org/Depts/german/gv-63/band1/ar63032.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 791 GV/Res 64/73 betreffend den „Schutz des Weltklimas für die heutigen und die kommenden Generationen“ vom 7. Dezember 2009, UN Dok. A/Res/64/73, dt. Übersetzung unter www.un.org/Depts/german/gv-64/band1/ar64073.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 790

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Teil 3: Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

Auf die im selben Jahr am 3. Juni 2009 verabschiedete GV/Res 63/281 mit dem Titel „Der Klimawandel und seine möglichen Folgen für die Sicherheit“ 792 wurde nicht verwiesen. Die nächste Resolution betreffend den „Schutz des Weltklimas für die heutigen und die kommenden Generationen“, GV/Res 65/159, datiert vom 20. Dezember 2010793. Sie wurde ausweislich ihres Pp. 10 in der Erkenntnis verabschiedet, „dass tiefliegende und andere kleine Inselländer, Länder mit tiefliegenden Küsten-, Trocken- und Halbtrockengebieten oder Gebieten, die Überschwemmungen, Dürre und Wüstenbildung ausgesetzt sind, und Entwicklungsländer mit empfindlichen Gebirgsökosystemen besonders anfällig für die nachteiligen Auswirkungen der Klimaänderungen sind.“

In ihr „bekräftigt“ die Generalversammlung, „dass Armutsbekämpfung und nachhaltige Entwicklung globale Prioritäten sind“, und zeigt sich „nach wie vor tief besorgt darüber, dass alle Länder, insbesondere die Entwicklungsländer, einschließlich der am wenigsten entwickelten Länder, der Binnenentwicklungsländer, der kleinen Inselentwicklungsländer und der Länder in Afrika, durch die nachteiligen Auswirkungen der Klimaänderungen einem erhöhten Risiko ausgesetzt sind, und betonend, dass die angesichts dieser Auswirkungen erforderlichen Anpassungen vorgenommen werden müssen.“

Ebenso führt das Organ bereits im einführenden Op. 1 aus, dass es sich dessen „bewusst“ sei, „wie ernst die mit dem Klimawandel verbundenen Herausforderungen sind und dass sie dringend angegangen werden müssen, und fordert die Staaten auf, mit festem politischem Willen gemeinsam auf die Verwirklichung des Endziels des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen hinzuarbeiten und zu diesem Zweck seine Bestimmungen umgehend durchzuführen.“

Abschließend verweist die Generalversammlung in Op. 9 auf ihren Beschluss, „den Unterpunkt „Schutz des Weltklimas für die heutigen und die kommenden Generationen“ unter dem Punkt „Nachhaltige Entwicklung“ in die vorläufige Tagesordnung ihrer sechsundsechzigsten Tagung aufzunehmen“. Die vorläufig jüngste Resolution unter derselben Firmierung wurde durch die Generalversammlung am 22. Dezember 2011 als GV/Res 66/200794 verabschiedet. In dieser erinnert das Organ in Pp. 2 an „die Grundsätze und Bestimmungen des Rahmen792 GV/Res 63/281 betreffend „Der Klimawandel und seine möglichen Folgen für die Sicherheit“ vom 3. Juni 2009, UN Dok. A/Res/63/281, dt. Übersetzung unter www. un.org/Depts/german/gv-63/band3/ar63281.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 793 GV/Res 65/159 betreffend den „Schutz des Weltklimas für die heutigen und die kommenden Generationen“ vom 20. Dezember 2010, UN Dok. A/Res/65/159, dt. Übersetzung unter www.un.org/Depts/german/gv-65/band1/ar65159.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 794 GV/Res 66/200 betreffend den „Schutz des Weltklimas für die heutigen und die kommenden Generationen“ vom 22. Dezember 2011, UN Dok. A/Res/66/200, dt. Übersetzung unter (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013).

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übereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen“ und bestätigt noch einmal in Pp. 4 seine Verpflichtung „auf das letztliche Ziel des Übereinkommens, die Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre auf einem Niveau zu stabilisieren, auf dem eine gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems verhindert wird, (e. E. und bekräftigt ausserdem) (. . .), dass ein solches Niveau innerhalb eines Zeitraums erreicht werden soll, der ausreicht, damit sich die Ökosysteme auf natürliche Weise den Klimaänderungen anpassen können, die Nahrungsmittelerzeugung nicht bedroht wird und die wirtschaftliche Entwicklung auf nachhaltige Weise fortgeführt werden kann.“

In Op. 2 erkennt die Generalversammlung zudem das Erfordernis an „die bestehende politische Dynamik zu nutzen, um bei den Verhandlungen über Klimaänderungen weiter voranzukommen“ und unterstreicht in Op. 4 „wie wichtig es ist, im Rahmen der laufenden Verhandlungen auf der Konferenz der Vertragsparteien des Übereinkommens und der Tagung der Vertragsparteien des Protokolls von Kyoto ein ehrgeiziges, sachorientiertes, ganzheitliches und ausgewogenes Ergebnis zu erzielen.“

In Op. 9 findet sich abermals der Beschluss, die Thematik unter dem Punkt „Nachhaltige Entwicklung“ in die vorläufige Tagesordnung der nächsten Tagung der Generalversammlung aufzunehmen. Die am 11. Juli 2011 und damit fünf Monate zuvor auf Betreiben Deutschlands im Sicherheitsrat abgehaltene Debatte zu den Sicherheitsimplikationen des Klimawandels wird nicht in Bezug genommen.795 c) Resolution betreffend den Klimawandel und seine möglichen Folgen für die Sicherheit Am 3. Juni 2009 nahm die Generalversammlung GV/Res 63/281 mit dem Titel „Der Klimawandel und seine möglichen Folgen für die Sicherheit“ 796 an. Diese ohne Abstimmung und auf Grundlage eines seitens mehrerer Staaten eingebrachten Entwurfs797 verabschiedete Resolution wurde 795

Siehe hierzu unter Teil 3 D. II. 9. GV/Res 63/281 betreffend „Der Klimawandel und seine möglichen Folgen für die Sicherheit“ vom 3. Juni 2009, UN Dok. A/Res/63/281, dt. Übersetzung unter www. un.org/Depts/german/gv-63/band3/ar63281.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013). 797 Siehe Resolutionsentwurf A/63/L.8/Rev.1 und Add.1, in die Generalversammlung eingebracht von den Ländern Afghanistan, Albanien, Andorra, Angola, Antigua und Barbuda, Armenien, Aserbaidschan, Australien, Bahamas, Barbados, Belarus, Belgien, Belize, Benin, Bosnien und Herzegowina, Bulgarien, Burkina Faso, Burundi, Chile, Dänemark, Deutschland, Dominica, Dominikanische Republik, Mazedonien, Estland, Fidschi, Finnland, Frankreich, Gabun, Gambia, Ghana, Grenada, Griechenland, Guyana, Haiti, Irland, Island, Israel, Italien, Jamaika, Japan, Kanada, Kap Verde, Kiribati, Komoren, Kroatien, Lettland, Liechtenstein, Litauen, Luxemburg, Madagaskar, Malediven, Malta, Marokko, Marshallinseln, Mauritius, Mikronesien, Monaco, Mongolei, Montenegro, Nauru, Neuseeland, Niederlande, Nigeria, Norwegen, Österreich, Pa796

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Teil 3: Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

„in Anbetracht der jeweiligen Verantwortung der Hauptorgane der Vereinten Nationen, namentlich der dem Sicherheitsrat übertragenen Hauptverantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit und der der Generalversammlung und dem Wirtschafts- und Sozialrat übertragenen Verantwortung für Fragen der nachhaltigen Entwicklung, einschließlich des Klimawandels“

geschaffen (Pp. 3). In ihr nimmt die Generalversammlung zwar Kenntnis „von der am 17. April 2007 im Sicherheitsrat abgehaltenen öffentlichen Aussprache zum Thema „Energie, Sicherheit und Klima“ (Pp. 4), gleichzeitig erklärt das Organ jedoch in Pp. 5, „dass das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen das Schlüsselinstrument für den Umgang mit dem Klimawandel“ sei, und führt in Pp. 6 mit Blick auf seinen Inhalt weiter aus, dass in diesem anerkannt werde, „dass die Klimaänderungen globaler Natur sind und daher eine möglichst breite Zusammenarbeit aller Länder und ihre Beteiligung an wirksamen und angemessenen internationalen Antwortmaßnahmen erfordern, im Einklang mit ihrer gemeinsamen, wenngleich unterschiedlichen Verantwortung, ihren jeweiligen Fähigkeiten und ihren sozialen und wirtschaftlichen Gegebenheiten.“

Kernstück der Resolution bildet jedoch der Pp. 9, der der in Op. 1 der Resolution enthaltenen Bitte an die zuständigen Organe der Vereinten Nationen vorausgeht, „wie geboten und im Rahmen ihres jeweiligen Mandats ihre Bemühungen zu verstärken, den Klimawandel, einschließlich seiner möglichen Folgen für die Sicherheit, zu behandeln und ihm zu begegnen“. In diesem zeigt sich die Generalversammlung „sehr besorgt darüber, dass die nachteiligen Auswirkungen des Klimawandels, namentlich der Anstieg des Meeresspiegels, Folgen für die Sicherheit mit sich bringen könnten.“

Das Organ stellte damit erstmals in seiner Geschichte einen Zusammenhang zwischen dem Klimawandel und der internationalen Sicherheit her. d) Zwischenergebnis Wie sich aus der Analyse sowohl des Ergebnisdokuments zum Weltgipfel als auch der Resolutionen zum „Schutz des Weltklimas für die heutigen und kommenden Generationen“ ergibt, ordnet die Generalversammlung den Klimawandel als Phänomen ein, das angesichts seines globalen Charakters einer möglichst breiten Zusammenarbeit und Mithilfe aller Staaten im Einklang mit dem Klimarahmenübereinkommen bedarf, welches mit seinen Vorgaben den geeigneten lau, Papua-Neuguinea, Philippinen, Polen, Portugal, Republik Moldau, Rumänien, Salomonen, Samoa, San Marino, Schweden, Schweiz, Serbien, Seychellen, Singapur, Slowakei, Slowenien, Spanien, St. Kitts und Nevis, St. Lucia, St. Vincent und die Grenadinen, Timor-Leste, Togo, Tonga, Trinidad und Tobago, Tschechische Republik, Türkei, Tuvalu, Ukraine, Ungarn, Uruguay, Vanuatu, Großbritannien, USA, Zypern.

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Rahmen für die Ergreifung künftiger Maßnahmen zur Vermeidung einer anthropogenen Störung des Klimasystems darstellt. Konsequenterweise findet in diesem Kontext der Sicherheitsrat keine Erwähnung, da seine vermeintliche Rolle bei der Bekämpfung des Klimawandels kraft Natur der Sache unilateralen Charakters wäre und vermeintlich ohne wirkliche Mitbestimmung der weiteren Mitgliedschaft der Vereinten Nationen ausfallen würde. Auch wird der Klimawandel eher in einen entwicklungs- denn in einen in den Zuständigkeitsbereich des Sicherheitsrats fallenden sicherheitspolitischen Kontext eingeordnet. Insoweit vermeidet die Generalversammlung in beiden Resolutionen jegliche Nähe zum Wortlaut des Kapitel VII UN-Charta und spricht mit Blick auf den Klimawandel nicht von einer Sicherheitsbedrohung, sondern von einer „ernsten und langwierigen Herausforderung“ bzw. einer solchen, die mit „ernsthaften Risiken“ verbunden ist. Der Terminus „Sicherheit“ wird lediglich entsprechend ihrem Titel in der Resolution „Der Klimawandel und seine möglichen Folgen für die Sicherheit“ verwendet. In dieser nimmt die Generalversammlung jedoch zwar Kenntnis von der seitens Großbritanniens im Sicherheitsrat anberaumten Debatte zum Klimawandel, ordnet letzteren aber gleichzeitig als Entwicklungsproblematik dem Zuständigkeitsbereich von Generalversammlung und Wirtschafts- und Sozialrat zu. Ergänzend erklärt das Organ zudem, dass es für wirksame und angemessene internationale Antwortmaßnahmen auf den Klimawandel der möglichst breiten Zusammenarbeit aller Länder bedürfe und dass das Klimarahmenübereinkommen das Schlüsselinstrument für den Umgang mit dem Klimawandel sei. Die auf Betreiben Deutschlands am 11. Juli 2011 im Sicherheitsrat stattgefundene Debatte zu den Sicherheitsimplikationen des Klimawandels findet bis dahin in keiner Resolution der Generalversammlung zur Thematik Erwähnung. Das Organ indizierte damit auch hinsichtlich des Themenkomplexes Klimawandel seine ablehnende Haltung zu unilateral seitens des Sicherheitsrats auferlegten Legislativregelungen.

II. Die Reaktionen der Mitgliedstaaten auf das legislative Einschreiten des Sicherheitsrats Im Folgenden soll in strikt chronologischer Reihenfolge zunächst auf die Reaktionen der UN-Mitgliedstaaten im unmittelbaren zeitlichen Zusammenhang mit der Verabschiedung der ersten Legislativresolution S/Res 1373 (2001) im September 2001 sowohl im Sicherheitsrat als auch in der Generalversammlung eingegangen werden. Danach gilt es die Reaktionen zu erfassen, die im Hinblick auf die Verabschiedung der beiden nur vermeintlichen Legislativresolutionen S/Res 1422 (2002) und S/Res 1487 (2003) im Juni des Jahres 2002 bzw. 2003 zu verzeichnen waren. Ferner zu berücksichtigen sind die mitgliedstaatlichen Stellungnahmen anlässlich der Verabschiedung der zweiten Legislativresolution S/Res 1540 (2004) im April 2004. Abschließend soll auf die beiden offenen Sicherheitsratsdebatten zum globalen Klimawandel eingegangen werden, die im

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April 2007 auf Initiative Großbritanniens bzw. im Juli 2011 auf Initiative Deutschlands im Sicherheitsrat stattfanden. Auch in diesem Rahmen gaben Staaten Stellungnahmen ab, die Rückschlüsse auf die generelle Akzeptanz eines gesetzgebenden Sicherheitsrats zulassen, wie sie vermeintlich ab einem gewissen Zeitpunkt zu verzeichnen war. 1. Die Verhandlungen zu Sicherheitsratsresolution S/Res 1373 (2001) und ihre Verabschiedung Am 28. September 2001 wurde der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen mit S/Res 1373 (2001) erstmalig in seiner Geschichte gesetzgebend tätig. Grundlage für dieses Vorgehen bildete ein Resolutionsentwurf der USA, der in Abstimmung mit den ständigen Mitgliedern am 27. September 2001 in den Sicherheitsrat eingebracht wurde. Bis zu diesem Zeitpunkt hatte keines der nichtständigen Mitglieder des Sicherheitsrats von dem Dokument Kenntnis. Letzteren verblieb folglich lediglich ein Tag, um den Resolutionsentwurf in inhaltlicher und rechtlicher Sicht zu überprüfen.798 Es spricht deshalb viel dafür, dass die meisten nichtständigen Mitglieder des Sicherheitsrats sich weder des legislativen Charakters des vorgeschlagenen Regelwerkes noch der damit verbundenen Intervention in ihren souveränitätsgeschützten Bereich bewusst waren, als sie für die Resolution votierten.799 Von der einstimmigen Verabschiedung von S/Res 1373 (2001) kann folglich nicht zwangsläufig auf eine Zustimmung der Staaten zur Inanspruchnahme von Legislativkompetenzen seitens des Sicherheitsrats geschlossen werden.800 Sogar Befürworter der Resolution geben zu, dass S/Res 1373 (2001) in dieser Form wahrscheinlich nur angesichts der vorangegangenen Anschläge des 11. September 2001 und unter dem Eindruck einer überwältigenden Gefahr für die internationale Ordnung verabschiedet werden konnte.801 Kein Sicherheitsratsmitglied begründete seine Stimmabgabe oder gab eine sonstige Erklärung zum Vorgehen ab. Nichtmitglieder des Sicherheitsrats waren weder im Vorfeld der

798 Finke/Wandscher (Fn. 6), 171; Talmon (Fn. 6), 187. Siehe hierzu auch Stellungnahme des ägyptischen Vertreters während der Generaldebatte 2001, 56. Sitzungsperiode, 15. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.26, 17: „Yet it comes as no secret to many that the Council’s resolution, which places all member States under Chapter VII of the Charter – thereby setting a serious precedent in the history of the Council – was adopted in a matter of a few days. We heard from the majority of the members of the Council and from the general membership that very little time was afforded for any careful study of the resolution“. 799 Abi-Saab (Fn. 12), 125. 800 Zimmermann/Elberling (Fn. 12), 75. 801 Elberling (Fn. 12), 346 verweisend auf Ilias Bantekas, The International Law of Financing Terrorism, AJIL 97 (2003), 315–333, 326; Nicholas Rostow, Before and After: The Changed UN Response to Terrorism since September 11th, CILJ 35 (2002), 479–481, 482.

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Verabschiedung der Resolution angehört worden noch bei der Abstimmung zugegen.802 2. Die Debatte der Generalversammlung bezüglich „Maßnahmen zur Beseitigung des Internationalen Terrorismus“ im Rahmen der Generaldebatte 2001 Art. 10 UN-Charta räumt der Generalversammlung ein umfassendes Erörterungsrecht ein. Von diesem machten im Hinblick auf den Tagesordnungspunkt „Maßnahmen zur Beseitigung des Internationalen Terrorismus“ während der Generaldebatte 2001, die in der Zeit vom 1.–5. Oktober 2001 in New York stattfand, insgesamt 167 Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen sowie vier Staaten mit ständigem Beobachterstatus803 Gebrauch. Während einige Staaten dabei im Rahmen ihrer Stellungnahmen die Schaffung rechtlicher Normen durch den Sicherheitsrat ausdrücklich begrüßten, nahmen andere nicht dezidiert zum legislativen Einschreiten seitens des mächtigsten Organs der Vereinten Nationen Stellung, sondern begnügten sich damit, die Verabschiedung von S/Res 1373 (2001) willkommen zu heißen oder in ähnlicher Form zu begrüßen. Wieder andere UN-Mitglieder kritisierten offen die Inanspruchnahme von Legislativkompetenzen seitens des Sicherheitsrats. Im Einzelnen zeigte sich folgendes Bild: a) Ex- oder implizite Akzeptanz der Inanspruchnahme von Legislativkompetenzen durch den Sicherheitsrat Die Staaten, deren Stellungnahmen zu entnehmen war, dass sie sich des legislativen Charakters von S/Res 1373 (2001) bewusst waren, befürworteten in der Mehrzahl eine Gesetzgebungskompetenz des Sicherheitsrats.804 So führte etwa 802 Siehe Sitzungsprotokoll UN-Sicherheitsrat, 4385. Treffen des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 56. Jahr, 28. September 2001, UN Dok. S/PV.4385, 1–2, 2. 803 Zu den Beiträgen von Palästina und der Schweiz siehe später. Auf die Beiträge der Organization of the Islamic Conference (OIC) (siehe Stellungnahme von Mr. Lamani (OIC) während der 22. Plenarsitzung der Generalversammlung, Sitzungsperiode 56, 5. Oktober 2001, A/56/PV.22, 7–8) und des Malteser-Ordens (siehe Stellungnahme von Mr. Linati-Bosch (Malteser-Orden) während der 22. Plenarsitzung der Generalversammlung, Sitzungsperiode 56, 5. Oktober 2001, A/56/PV.22, 8–9) wird im Weiteren nicht eingegangen. 804 Zwar für den Nachweis einer nachhaltigen Staatenpraxis i. S. d. Art. 31 Abs. 3 lit. b WVRK analog nicht von Belang, aber in diesem Zusammenhang durchaus erwähnenswert ist auch der Beitrag von UN-Generalsekretär Kofi Annan zum Auftakt der Debatte betreffend die „Maßnahmen zur Beseitigung des Internationalen Terrorismus“. Dieser machte seine Unterstützung für den neu eingeschlagenen Weg des Sicherheitsrats, rechtsetzend tätig zu werden, wie folgt deutlich: „On Friday night, the Security Council adopted unanimously a broad resolution aimed at targeting terrorists and those who harbour, aid or support them. That resolution requires Member States to cooperate in a wide range of areas, from suppressing the financing of terrorism to providing early warning, cooperating in criminal investigations and exchanging information on possible

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der Delegierte Guyanas unter Bezugnahme auf die Ansicht von Richter Alejandro Alvarez zum Competence of the General Assembly for the Admission of a State to the United Nations-Gutachten des IGH aus: „Guyana welcomes Security Council resolution 1373 (2001), which, in our view, represents a significant advance in the efforts of the international community to eradicate terrorism, while simultaneously constituting an innovative interpretation of the Charter of the United Nations. The meaning of the Charter in 2001 is significantly at variance with its meaning in 1945, and this reality is reflective of the changes in the world that have occurred in the intervening period. We are concerned here with the fashioning of a legal structure that will facilitate the attainment of a purpose we all endorse. The validity of all law – and international law is no exception – has a temporal dimension, and change being inherent in all forms of human social organization, it follows inevitably and inexorably that law must be adapted to the exigencies of that change if it is to preserve its relevance and effectiveness. In a dissent from an advisory opinion given by the International Court of Justice and requested by our Assembly concerning the „Competence of the General Assembly for the Admission of a State to the United Nations,“, the distinguished Judge Alejandro Alvarez states that „it is necessary, when interpreting treaties – in particular, the Charter of the United Nations – to look ahead, that is, to have regard to the new conditions, and not to look back. A treaty or a text that has once been established acquires a life of its own. Consequently, in interpreting it we must have regard to the exigencies of contemporary life.“ The period in which we live is different from 1945, and the framers of the Charter contemplated threats to the maintenance of international peace and security that are often radically at variance with the kinds of threats with which we are confronted today. International terrorism, in all its ramifications, does constitute a threat to the maintenance of international peace and security. It is therefore appropriate that the decision-making machinery that is vested in Chapter VII of the Charter is enlisted with a view to eradicating this malady. Guyana will fulfill the obligations that have been laid upon us all by the Security Council resolution 1373 (2001).“ 805

In ähnliche Richtung weisend erklärte in diesem Kontext ebenso der Vertreter Paraguays, dass S/Res 1373 (2001) „undoubtedly marks a new stage in the Council’s work, which, in fulfillment of the responsibilities given to it by our Charter, shows its firm resolve to contribute to the eradication of acts, such as those committed on 11 September, that constitute a threat to international peace and security.“ 806

terrorist acts. I applaud the Council for acting so swiftly to enshrine in law the first steps needed to carry this fight forward with new vigour and determination“ (siehe Stellungnahme von UN-Generalsekretär Kofi Annan während der 12. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 1. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.12, 2– 4, 2). 805 Stellungnahme von Mr. Ishmael (Guyana) während der 19. Plenarsitzung der Generalversammlung, Sitzungsperiode 56, 4. Oktober 2001, A/56/PV.19, 24–25 (m. e. H.). 806 Stellungnahme von Mr. Loizaga (Paraguay) während der 16. Plenarsitzung der Generalversammlung, Sitzungsperiode 56, 3. Oktober 2001, A/56/PV.16, 7–9, 8.

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Auch der Tenor der Erklärung von Mauritius deutete auf die Akzeptanz der Inanspruchnahme von Legislativkompetenzen durch den Sicherheitsrat hin: „Last Friday, the Security Council took a bold and historical step by adopting the comprehensive and far-reaching resolution 1373 (2001) to deal with all aspects of terrorism in a global and holistic approach. The resolution, inter alia, calls upon Member States to become parties to the relevant international conventions relating to terrorism, including the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism of 9 December 1999. We urge all Member States to take immediate action to give effect to the provisions of the resolution.“ 807

Ebenso bewusst über den Richtungswechsel in der Handlungsweise des Sicherheitsrats bedeutete auch der Delegierte Singapurs seine Zustimmung: „(. . .) We welcome the swift actions of the Security Council and of the General Assembly in adopting resolution 1368 (2001) and 56/1, respectively, on 12 September. We also welcome the follow-up efforts in resolution 1373 (2001), which was adopted unanimously by the Council last Friday. That resolution pits in place the overall framework for vigorous international action against terrorism. It is, in many ways, an unprecedented action by the Security Council and its swift adoption is telling testimony to the renewed commitment to win this war.“ 808

Der Vertreter Ghanas deutete seine Zustimmung an, indem er ausführte, dass „Security Council resolution 1373 (2001), recently adopted, has reinforced the international legal regime against terrorism“.809 Ebenso bemerkte Jamaika zustimmend: „On Friday last, the Security Council adopted resolution 1373 (2001), reaffirming the will of the international community to rid the world of terrorism and, in so doing, to establish a legal framework for action by Member States. This decisive action by the Security Council followed that taken on 12 September by the Security Council as well as by the General Assembly, whereby we declared our intentions to work together to put an end to the scourge of international terrorism, which threatens international peace and security.“ 810

Der Vertreter Angolas erklärte, dass aus Sicht seines Landes die Vereinten Nationen eine „crucial role in combating international terrorism“ spielen müssten, und zwar „by adopting a global strategy that should include clear political, mili807 Stellungnahme von Mr. Koonjul (Mauritius) während der 16. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 3. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.16, 1– 2, 2 (m. e. H.). 808 Stellungnahme von Mr. Mahbubani (Singapur) während der 13. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 1. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.13, 25– 26, 25 (m. e. H.). 809 Stellungnahme von Mr. Effah-Apenteng (Ghana) während der 18. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.18, 1–2, 2. 810 Stellungnahme von Miss Durrant (Jamaika) während der 16. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 3. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.16, 9– 10, 9 (m. e. H.).

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tary, diplomatic, economic and legal measures“, weshalb „the adoption by the Security Council of resolution 1373 (2001), which deals with all aspects of terrorism through a global and holistic approach“ zu begrüßen sei.811 Aus der Sicht Pakistans stellte S/Res 1373 (2001) ein „new momentum“ dar, von dem das Land sich erhoffe, dass es „coupled with the existing international conventions relating to terrorism, an effective normative framework for the world community to deal with this gobal menace“ schaffe.812 In ähnliche Richtung weisend erklärte auch der Vertreter Indiens: „Security Council resolution 1373 (2001), the far-reaching resolution that the Security Council has just adopted, should provide a framework for collective and individual action, laying down a permanent obligation on all Members. We see it as analogous to the special powers that democratic Governments enact to counter terrorism. We hope that it will be followed up and effectively implemented.“ 813

Ebenso schien sich Kuwait des Legislativcharakters der Resolution bewusst zu sein. Das Land brachte seine Zustimmung dadurch zum Ausdruck, dass sein Vertreter festhielt: „I believe that the next Security Council resolution on this matter, resolution 1373 (2001), which was adopted on 28 September under Chapter VII of the Charter, constitutes a political and legal response that will help us excise this cancer that has spread throughout the body of our world. We in Kuwait are in full support of all those United Nations endeavours, and we pledge our full cooperation with the international community in any action that could result in the eradication of these crimes, which are in fact crimes against all humanity, in bringing their perpetrators to justice, and in studying their root causes and reasons with a view to eliminating them or easing their impact. (. . .) The State of Kuwait wishes to affirm that combating terrorism is the responsibility of all countries of the world. We must work at all levels to combat terrorism in a manner that does not contravene the principles of the Charter of the United Nations. All States, therefore, must take the necessary legal measures – at the local, regional and international levels – to combat and eradicate terrorism. They must also implement the provisions of international law and of the relevant internationally binding resolutions, in order to suppress the execution, financing, or instigation of terrorist acts and to prevent the harboring of their perpetrators. We would like to emphasize the importance of adopting carefully thought-out measures within that legal framework.“ 814

811 Stellungnahme von Mr. Gaspar Martins (Angola) während der 17. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 3. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.17, 24–25, 24. 812 Stellungnahme von Mr. Ahmad (Pakistan) während der 14. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 2. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.14, 13–15, 14. 813 Stellungnahme von Mr. Sharma (Indien) während der 16. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 3. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.16, 24–27, 26 (m. e. H.).

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Auch auf dem europäischen Kontinent waren Befürworter eines gesetzgebenden Sicherheitsrats auszumachen. So erklärte etwa Spanien, dass „Security Council resolution 1373 (2001) gives legal and political strength to a series of tools for international cooperation that were previously binding only on the States parties to conventions against terrorism. Spain considers this resolution extremely important, because it is saying that the international community will not limit itself to acting against the perpetrators of such horrible recent attacks, but will also take steps to prevent such heinous acts in the future. We strongly support this resolution and are ready to cooperate towards its full and proper implementation.“ 815

und die Niederlande, dass „(f)or the United Nations to be effective, its organs need to see to it that their actions are complementary and coherent. Security Council resolution 1373 (2001) fits in with the legal instruments already in place to fight terrorism. This makes it of paramount importance that Member States speed up the signature and ratification of the 12 international conventions against terrorism drafted and adopted under auspices of the United Nations.“ 816

Auch Tschechien ließ an der Deutlichkeit seiner Zustimmung zur Resolution wenig vermissen und stellte fest: „The United Nations, as the only universal international Organization, is destined to play a primary role in this fight, and I am glad to say that the first actions taken by our Organization after 11 September proved its capability and readiness to live up to these expectations. Security Council resolution 1368 (2001), as well as General Assembly resolution 56/1, put the terrorist attack of 11 September into the above-mentioned context and prepared the ground for Security Council resolution 1373 (2001) of 28 September, which tackles terrorism in an unprecedented manner, within the framework of Chapter VII of the United Nations Charter. This historic step promotes to a new level the legal system for suppressing terrorism, which no longer challenges only States parties to the relevant conventions, but the whole international community.“ 817

Ein ausgesprochener Befürworter der Resolution war auch Malta, das sich in dem Bewusstsein des rechtsetzenden Effekts von S/Res 1373 (2001) in der Debatte wie folgt äußerte: 814 Stellungnahme von Mr. Abdulhasan (Kuwait) während der 19. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.19, 5– 7, 6 (m. e. H.). 815 Stellungnahme von Mr. Arias (Spanien) während der 17. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 3. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.17, 5–6, 6 (m. e. H.). 816 Stellungnahme von Mr. van den Berg (Niederlande) während der 13. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 2. Oktober 2001, UN Dok. A/56/ PV.13, 9–10, 10 (m. e. H.). 817 Stellungnahme von Mr. Galu(Tschechien) während der 17. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 3. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.17, 2–4, 3 (m. e. H.).

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„(O)n 28 September the Security Council took dramatic and far-reaching action aimed at strengthening international cooperation in the exchange of information relating to terrorism and the stifling of financial flows that underpin it. Drawing largely on existing discussions within the United Nations, the Council brought many of the proposals and prescriptions directly into the realm of international law, with immediate and universal effect. The fact that such measures aimed at the undermining of the scourge of terrorism have taken on the strength of law is certainly welcome.“ 818

b) Legislativresolution S/Res 1373 (2001) als Erinnerung oder Bestätigung bereits existenter Normen Andere Staaten wie Bulgarien und Italien sahen in der Resolution – in Verkennung ihrer Reichweite – lediglich eine Erinnerung oder Bestätigung bereits existierender Normen, die inhaltlich ganz oder zum Teil keine neuen Verpflichtungen schaffe, sondern nur für alle Staaten verbindlich mache, was bereits zuvor geregelt gewesen sei. So deutete der bulgarische Delegierte an, dass „Council resolution 1373 (2001), which was adopted soon afterward, forcefully reaffirms the spirit of earlier Council resolutions and of the 12 universal conventions against terrorism“ und dass „(b)ecause of its binding, obligatory nature, it constitutes a major step forward“.819 Im selben Sinne bedeutete Italien, dass „(t)he resolution strengthens several commitments already included in the 12 United Nations sectoral conventions against terrorism, making them instantly binding for all Member States, in the light of Chapter VII of the Charter“, machte aber im selben Atemzug ebenso darauf aufmerksam, dass Resolution 1373 (2001) auch rechtliche Schlupflöcher schließe und damit von rechtsetzender Gestalt sei.820 818

Stellungnahme von Mr. Balzan (Malta) während der 18. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.18, 12–13, 12–13 (m. e. H.). 819 Stellungnahme von Mr. Draganov (Bulgarien) während der 15. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 2. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.15, 15– 16, 16. 820 Stellungnahme von Mr. Vento (Italien) während der 17. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 3. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.17, 22–24, 22–23 (m. e. H.): „The horrors of 11 September show that terrorism constitutes a global threat that requires an immediate global response. The existence of geographic areas or legal loopholes that provide shelter or protection to criminals and their interests creates zones of impunity and represents a grave threat to international peace and security. This threat, as Security Council resolution 1368 (2001) so clearly recognizes, is not against individual States or societies, but against the whole set of values that hold the international community together and lie at the foundation of the United Nations. Therefore today’s challenge is to close these loopholes; to genuinely bar the road to terrorism and suppress its means of support; and to eliminate impunity. Resolution 1373 (2001), adopted last Friday, meets these demands. The expeditious manner in which it was adopted by the 15 members of the Security Council reflects the new spirit of cooperation against terrorism and the broad support that has arisen within the United Nations and around the world for a crackdown on terrorism. The resolution strengthens several commit-

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c) Befürwortung der Resolution unter Anerkennung ihres herausragenden Charakters und der Reichweite der Bestimmungen Andere Staaten begrüßten die Resolution zwar ohne weiter auf den legislativen Charakter der Resolution einzugehen, betonten aber ihren herausragenden Charakter und nannten sie beispielsweise wie Deutschland „a remarkably vigorous signal of strength“ 821 oder wie der Jemen eine „action-orientated and mandatory resolution adopted under Chapter VII of the Charter“, die einen „new step in the fight against terrorism“ darstelle822. Ebenso schien Djibouti sich über den neuen Ansatz, den S/Res 1373 (2001) verfolgt, im Klaren zu sein und erklärte wie folgt seine Zustimmung zum Regelwerk: „Indeed, we are living in a new reality. We need to coalesce and fashion together new approaches to international peace, security and stability. We welcome the timely Security Council resolution 1373 (2001), adopted last Friday, which demands that all countries deny safe haven to terrorists, sever financial, political and military ties with terrorist organizations and freeze their assets everywhere.“ 823

Auch dem Beitrag Kroatiens ließ sich entnehmen, dass sich das Land des legislativen Charakters von S/Res 1373 (2001) bewusst gewesen zu sein schien, als es auf der einen Seite diese „far-reaching anti-terrorism resolution“ begrüßte und sie auf der anderen Seite inhaltlich wie folgt in greifbare Nähe zu den 12 Antiterrorismuskonventionen der Vereinten Nationen rückte: „The 12 United Nations conventions against terrorism already provide a good framework for the prosecution and extradition of offenders and against money laundering. The Security Council resolution that was recently adopted will provide a major new impetus to this process, not only by taking a further step towards defining the obligations of countries in their cooperation against terrorism under Chapter VII, but also by establishing a mechanism for monitoring national implementation.“ 824

In ähnliche Richtung weisend nahm Kambodscha auf den „considerable scope“ der Resolution Bezug und ließ aus dem Zusammenhang erkennen, dass es

ments already included in the 12 United Nations sectoral conventions against terrorism, making them instantly binding for all Member States, in the light of Chapter VII of the Charter“. 821 Stellungnahme von Mr. Kastrup (Deutschland) während der 15. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 2. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.15, 9– 11, 10. 822 Stellungnahme von Mr. Al-Ashtal (Jemen) während der 14. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 1. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.14, 3, 3. 823 Stellungnahme von Mr. Olhaye (Djibouti) während der 15. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 2. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.15, 25–26, 25 (m. e. H.). 824 Stellungnahme von Mr. S ˘ imonovic´ (Kroatien) während der 12. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 1. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.12, 24– 25, 25 (m. e. H.).

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die Resolution als solche unterstützte.825 Gleiches galt für Fidschi, das über die implizite Zustimmung hinaus auf das Fehlen einer Terrorismusdefinition hinwies sowie darauf, dass einige der „seemingly far-reaching effects“ der Resolution „still need to take human rights standards into account“.826 Die Ukraine nannte die Resolution „a historic resolution“ und eine „timely and necessary measure“ und gab zu Protokoll, „that the views expressed during the current debate will provide valuable guidance to the Security Council in its further work“.827 Auch Nicaragua erklärte, dass es mit S/Res 1373 (2001) sehr zufrieden sei und sie vollends unterstütze. Zudem hielt das Land fest, dass die Resolution „establishes a wide-ranging framework for combating all aspects of terrorism“.828 In ähnliche Richtung weisend hieß Bangladesch als gewähltes Sicherheitsratsmitglied die einstimmige Annahme der Resolution willkommen und nannte sie eine „wideranging, comprehensive resolution“.829 Auch Liechtenstein betitelte S/Res 1373 (2001) als „far-reaching“ sowie als Resolution „of utmost importance“, deren „set of tools“ „significantly enhance international cooperation in our common fight“.830 Ebenso aus Sicht Singapurs stellte die Resolution „in many ways, an unprecedented action by the Security Council“ dar, die ein „overall framework for vigorous international action against terrorism“ installiere. Ihre „swift adoption“ sei Zeugnis für „the renewed commitment to win this war“. Schließlich müssten „these positive steps“ „be sustained and built upon“.831 Auch der Jemen erkannte die Bedeutung der Resolution, die er als solche „strongly welcome“ 825 Stellungnahme von Mr. Ouch (Kambodscha) während der 17. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 3. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.17, 8– 10, 9–10: „It is in that spirit that we fully support the efforts under way under the auspices of the United Nations to forge a global coalition against terrorism, as we have been called upon to do by our Secretary-General, Kofi Annan. The Security Council, the day after the terrorist attacks on the World Trade Center and the Pentagon, adopted resolution 1368 (2001), which vigorously condemned those attacks. In addition, last Friday, a resolution of considerable scope – resolution 1373 (2001) – containing measures and strategies to combat international terrorism, was also adopted unanimously. Those resolutions supplement resolution 1269 (1999), which unequivocally condemns all acts of terrorism“. 826 Stellungnahme von Mr. Naidu (Fidschi) während der 18. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.18, 3–5, 4. 827 Stellungnahme von Mr. Kuchinsky (Ukraine) während der 12. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 1. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.12, 15– 16, 15. 828 Stellungnahme von Mr. Aguirre Sacasa (Nicaragua) während der 12. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 1. Oktober 2001, UN Dok. A/56/ PV.12, 5–7, 6. 829 Stellungnahme von Mr. Ahsan (Bangladesch) während der 12. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 1. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.12, 23– 24, 24. 830 Stellungnahme von Mrs. Fritsche (Liechtenstein) während der 13. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 1. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.13, 30.

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hieß, nicht nur „in the fact that it was adopted by the Security Council but also in that it was an action-orientated and mandatory resolution adopted under Chapter VII of the Charter“. Sie stelle „a new step in the fight against terrorism“ dar.832 Nicht deutlich auszumachen war, inwieweit Israel den legislativen Charakter von S/Res 1373 (2001) erkannte bzw. anerkannte. Insoweit sprach der israelische Delegierte bezugnehmend auf das Regelwerk jedoch von „far-reaching measures“ und einem „crucial step“ und machte deutlich, dass „(I)nternational mechanisms of cooperation must continue to be expanded and enhanced to ensure that terrorists and their supporters are held fully accountable for their crimes“, was mehr als „adopting and enforcing legal mechanisms to combat terrorism“ bedeute.833 Erwartungsgemäß und angesichts des Entstehungsprozesses der Resolution nicht überraschend begrüßten auch die fünf ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats die Verabschiedung von S/Res 1373 (2001). So nannte etwa der russische Vertreter im Sicherheitsrat das Regelwerk einen „major milestone on the path towards eradicating terrorism“ sowie den dadurch geschaffenen Überwachungsmechanismus „a serious step towards an effective response to terrorist threats“ und forderte darüber hinaus, dass „(i)n accordance with its mandate determined by the United Nations Charter, the Security Council should keep playing an active part in preventing the threats to international peace and security posed by terrorism“. Erwähnenswert scheint in diesem Zusammenhang, dass Russland auch die Schaffung eines „international legal framework that makes it possible to respond effectively and promptly to acts of terrorism“ anmahnte, als Beispiele für ein solches Regelwerk jedoch lediglich die bereits zu diesem Zeitpunkt existenten 12 Terrorismuskonventionen sowie die damals in der Generalversammlung zur Diskussion gestellte Allgemeine Terrorismuskonvention und die Nuklearterrorismuskonvention benannte. Auf die Arbeit des Sicherheitsrats wurde nur im Hinblick auf eine „substantive discussion of international terrorism“ Bezug genommen, nicht hinsichtlich der Schaffung eines rechtlichen Rahmens zur Terrorismusbekämpfung.834 Aus Sicht Frankreichs handelte es sich bei S/Res 1373 831 Stellungnahme von Mr. Mahbubani (Singapur) während der 12. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 1. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.12, 24– 26, 25. 832 Stellungnahme von Mr. Al-Ashtal (Jemen) während der 14. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 2. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.14, 2–4, 2. 833 Stellungnahme von Mr. Lancry (Israel) während der 19. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.19, 19–21, 20. 834 Stellungnahme von Mr. Ordzhonikidze (Russische Föderation) während der 13. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 1 Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.13, 2–4, 3: „It is now particularly important to create an international legal framework that makes it possible to respond effectively and promptly to acts of terrorism and to prevent them. The 12 universal conventions dealing with the issue, many of which were adopted under United Nations auspices, provide a solid basis for anti-terrorist cooperation among States. In our rapidly changing world, however, this foundation

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(2001) um „a resolution that will stand out in history“, da „(b)y virtue of its global and binding nature this resolution traces the new and ambitious path to which the Council has resolutely committed itself in order to contribute to eradicating acts that constitute a threat to international peace and security, such as those of 11 September“. Darüber hinaus sei es nun an dem Sicherheitsrat die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um „(i)n accordance with the responsibilities and prerogatives conferred on it under the Charter“ die Umsetzung der Resolution zu garantieren. Zu diesem Zweck und um seine Entschlossenheit zum Handeln zu unterstreichen, habe der Sicherheitsrat einen „follow-up mechanism“ geschaffen, „to ensure compliance by all States with measures that have been decided, particularly with regard to acting against the financing of terrorism“. Dadurch zeige der Sicherheitsrat seine „resolve for sustained action“.835 Die USA betonten als Einbringer der Resolution in den Sicherheitsrat „the critical need to implement the measures it mandates“ und nannten sie einen „urgent call for action“.836 Auch China sprach sich dafür aus, dass S/Res 1373 (2001) „be needs to be strengthened on an ongoing basis. In this connection, we expect the General Assembly to adopt, as soon as possible, two new instruments that are now under consideration: a convention for the suppression of acts of nuclear terrorism and a comprehensive convention on international terrorism. We must not forget that every minute that passes before the adoption of those two vital instruments will be used by terrorists to develop their potential. For its part, Russia is doing its best to ensure that a sound international legal system is in place for fighting terrorism. This year our country ratified the International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings, the Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation and the Protocol thereto. Our country is thus now a party to most of the universal antiterrorist conventions. It is especially important for the Security Council to embark upon a substantive discussion of international terrorism. The Council gave a clear and timely exposition of its fundamental approach and action programme in this field in resolution 1269 (1999), adopted as a result of a Russian initiative, and in resolution 1368 (2001). Another major milestone on the path towards eradicating terrorism was reached last week when the Security Council adopted resolution 1373 (2001). For the first time ever, a resolution has initiated a mechanism for the Security Council to exercise international control over compliance by all States with United Nations decisions in combating terrorism. We see it as a serious step towards an effective response to terrorist threats, especially with respect to blocking its channels of financing and banning the operations of organizations that essentially act as accomplices to terrorists. It is important for this mechanism to start working effectively as soon as possible. The full and unconditional implementation of measures provided for in that document is a must if we are to deal a powerful blow to the forces of international terrorism and deprive them of their roots and refuge across the globe. In accordance with its mandate determined by the United Nations Charter, the Security Council should keep playing an active part in preventing the threats to international peace and security posed by terrorism“. 835 Stellungnahme von Mr. Levitte (Frankreich) während der 13. Plenarsitzung der Generalversammlung am 1. Oktober 2001, 56. Sitzungsperiode, UN Dok. A/56/PV.13, 22–23, 22–23. 836 Stellungnahme von Mr. Negroponte (USA) während der 12. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 1. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.12, 7–9, 8: „Three days ago the Security Council spelled out our immediate tasks in resolution 1373 (2001). It is an urgent call to action. All of us must emphasize to our Govern-

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faithfully implemented“.837 Aus Sicht Großbritanniens wurden durch die „ambitious resolution 1373 (2001)“ „clear, urgent and acceptable measures for every Member State“ festgelegt, die „collectively, under the aegis of the United Nations“ umzusetzen seien. Interessant ist in diesem Zusammenhang, dass der britische Vertreter darüber hinaus kundtat: S/Res 1373 (2001) „is just the start. Now it is time for the General Assembly to act“.838 d) Einfache Befürwortung der Resolution Doch nicht nur die fünf ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats äußerten sich positiv zur Verabschiedung der Resolution. So bedeuteten mehrere Länder – ohne jedoch auf den Legislativcharakter von S/Res 1373 (2001) einzugehen – ihre Zustimmung zur Resolution etwa dadurch, dass sie wie Norwegen839, Nauru im Namen des Pacific Island Forums der Länder, die Vertretungen in New York unterhalten840, Brasilien841, Korea842, Irland 843, Island 844, Mosambique845, Laos846, ments the critical need to implement the measures it mandates. Resolution 1373 (2001) goes to the heart of how terrorism operates – it will deny the terrorists financing, safe haven and other forms of support; the Security Council itself will closely monitor its implementation. Yes, resolution 1373 (2001) will impose on all of us the highest standards of vigilance, but vigilance is the price of freedom. And freedom, the first value of the new millennium, is worth the price of vigilance and more“. 837 Stellungnahme von Mr. Wang (China) während der 16. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 3. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.16, 27–28, 27. 838 Stellungnahme von Sir Greenstock (Großbritannien) während der 12. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 1. Oktober 2001, UN Dok. A/56/ PV.12, 17–19, 17. 839 Stellungnahme von Mr. Kolby (Norwegen) während der 12. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 1. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.12, 14–15, 14: „We further welcome Security Council resolution 1373 (2001), adopted last week, which contains clear steps and measures that all States Members of the United Nations must now implement in order to prevent and suppress terrorist activities“. 840 Stellungnahme von Mr. Clodumar (Nauru) im Namen von Australien, Fidschi, Mikronesien, den Marshallinseln, Neuseeland, Papua-Neuguinea, Samoa, den Salomonen, Tonga, Tuvalu, Vanuatu während der 21. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 5. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.21, 1–2, 2: „The Group welcomes Security Council resolution 1373 (2001), adopted on 28 September, calling on Member States, among other things, to cooperate, particularly through bilateral and multilateral arrangements and agreements to prevent and suppress terrorist attacks and take action against perpetrators of such acts. The Security Council acted under Chapter VII of the Charter, thereby obligating Member States to heed the action it has prescribed to meet the objectives against terrorism“. 841 Stellungnahme von Mr. Fonseca (Brasilien) während der 16. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 3. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.16, 2– 4, 3: „Brazil endorsed the prompt action taken by the General Assembly and by the Security Council in condemnation of the attacks and reaffirmed our determination to combat terrorist actions with all means at our disposal, as such attacks represent a threat to international peace and security. We welcome the adoption of Security Council resolution 1368 (2001), establishing the foundations for concerted international action,

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Portugal 847, Tansania848 sowie Belize849 die Resolution willkommen hießen („welcome“) oder wie Äthiopien850 S/Res 1373 (2001) willkommen nannten und and also the adoption last week of resolution 1373 (2001), encompassing a set of measures under Chapter VII of the Charter to enhance international cooperation in a vast array of areas, including measures aimed at rooting out the far-flung networks of support and financing used by terrorists“. 842 Stellungnahme von Mr. Sun (Korea) während der 14. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 2. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.14, 4–5, 4: „In that regard, the Republic of Korea welcomes the adoption of resolution 56/1 and Security Council resolutions 1368 (2001), of 12 September, and 1373 (2001), of 28 September 2001“. 843 Stellungnahme von Mr. Cowen (Irland) während der 14. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 2. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.14, 6–8, 7: „The Security Council has also been active. Ireland, as current President of the Security Council, strongly welcomes the adoption last Friday of resolution 1373 (2001). We will do all in our power to ensure that the committee to be established to monitor the implementation of the resolution by all Member States is operational as soon as possible. In this regard, I am hopeful that it will be possible to reach an early agreement on the structure and chairmanship of that committee“. 844 Stellungnahme von Mr. Ingólfsson (Island) während der 14. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 2. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.14, 12–13, 12: „In this regard, we welcome the swift and unanimous action by the Security Council in adopting resolution 1373 (2001), inter alia to block all possible means of terrorist financing. Iceland is also closely cooperating with the European Union in adopting and revising its legislation in order to facilitate the suppression of international terrorism“. 845 Stellungnahme von Mr. Dos Santos (Mosambique) während der 17. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 3. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.17, 16–18, 18: „We welcome Security Council resolution 1373 (2001), adopted on 28 September, as an immediate and comprehensive response to international terrorism as a threat to international peace and security. This Security Council resolution will foster the much-needed translation of rhetoric into practical measures“. 846 Stellungnahme von Mr. Kittikhoun (Laos) während der 20. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.20, 14–15, 14: „In light of the increasingly sophisticated and extensive network of organized terrorist acts, the international community more than ever before needs concerted action, and this should be done through the establishment of an effective global framework and the development of a broad and comprehensive strategy. In this context, we welcome the Declaration on Measures to Eliminate International Terrorism under General Assembly resolution 49/60 of 1994, Security Council resolution 1373 (2001) and the existing conventions on international terrorism, including two international conventions, one for the suppression of terrorist bombing and the other for the suppression of the financing of terrorism. The adoption of these important instruments is clear testimony to this endeavour“. 847 Stellungnahme von Mr. Seixas da Costa (Portugal) während der 18. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.18, 15–17, 16–17: „The expression of solidarity with the United States was not only evident in bilateral terms. The American people were also given the clearest demonstration of solidarity from this Organization, the United Nations. Two important resolutions of the Security Council and one of the General Assembly were adopted by an inspiring unanimity, and the Secretary-General made clear the commitment of the Organization to remain at the forefront of the struggle against international terrorism. (. . .) In this context, we very much welcome the adoption of Security Council resolutions 1368 (2001)

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in Aussicht stellten, sie vollkommen zu unterstützen („welcome and fully support“). Andere Länder wiederum drückten ihre Zustimmung durch Ankündigung ihrer Unterstützung der Resolution aus. Dabei variierten die benutzten Formulierungen von „supports“ (Belarus851 und Saudi-Arabien852), „unreservedly supports“ (Guinea853), „fully support“ (Australien854, El Salvador855, Nicaragua856, and 1373 (2001). The Members of the United Nations also must accede, sign, ratify and implement the 12 conventions dealing with different aspects of international terrorism that constitute an existent cohesive body of law“. 848 Stellungnahme von Mr. Mwakawago (Tansania) während der 18. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.18, 17–19, 18: „The United Republic of Tanzania welcomes resolution 1373 (2001), adopted by the Security Council in the wake of the tragic events of 11 September. Terrorists cannot survive and flourish on a large scale if their activities cannot be funded. The initiatives embodied in the instruments adopted by this Assembly, including the International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings and the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism, demand our unconditional support and implementation“. 849 Stellungnahme von Mr. Leslie (Belize) während der 19. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.19, 21–23, 22: „The Belize delegation welcomes Security Council resolutions 1373 (2001) and 1368 (2001), as well as General Assembly resolution 56/1. We further undertake to use our best efforts to implement these resolutions and to participate in the development of holistic strategies at the multilateral, regional and national levels to combat terrorism“. 850 Stellungnahme von Mr. Hussein (Äthiopien) während der 17. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 3. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.17, 11– 13, 12: „Internationally, Ethiopia has signed and acceded to a number of sectoral conventions and treaties pertaining to terrorism. In this spirit, we welcome and fully support Security Council resolution 1373 (2001)“. 851 Stellungnahme von Mr. Ling (Weißrussland) während der 12. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 1. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.12, 20– 22, 21: „Belarus welcomes the steps that have already been taken in this field by the Council and supports the provisions of resolution 1373 (2001) of 28 September, one of whose measures provides for the establishment of a Committee of the Security Council to combat terrorism. We believe that this measure, together with other measures provided for under the resolution, will make it possible to create a necessary, permanent, effective mechanism of the Security Council for fighting terrorism. Such a mechanism should begin to function as quickly as possible if the work of the Council as a whole is to be effective“. 852 Stellungnahme von Mr. Shobokshi (Saudi-Arabien) während der 15. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 2. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.15, 21–24, 22: „Concerned about this pernicious scourge, and being fully determined to combat it, the Kingdom of Saudi Arabia supports all efforts by our Organization through its relevant resolutions and conventions, particularly Security Council resolutions 1368 (2001) and 1373 (2001), both of which condemn categorically and in the strongest terms the horrible terrorist attacks that took place in the United States of America“. 853 Stellungnahme von Mr. Fall (Guinea) während der 17. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 3. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.17, 4–5, 4: „My Government considers that support for international terrorism is a flagrant violation of the principles of international law and a serious threat to peace and security. In that context, it unreservedly supports resolution 1373 (2001), adopted by the Security Council on 28 September“.

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Aserbaidschan857 und Barbados858), „expresses its support“ (Jordanien)859, „fullest support“ (Sambia860), „strongly supports/supporting“ (Somalia861, Slo-

854 Stellungnahme von Mr. Dauth (Australien) während der 15. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 2. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.15, 9–10, 9–10: „The United Nations has a critical role to play in ensuring that all Member States cooperate in taking the necessary steps to combat international terrorism. We fully support the measures and strategies outlined in Security Council resolutions 1368 (2001) and 1373 (2001). We urge all States to take immediate steps to comply with these resolutions“. 855 Stellungnahme von Mr. Andino Salazar (El Salvador) während der 19. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/ PV.19, 17–19, 18: „We fully support and offer all our cooperation in the implementation of measures recommended at the hemispheric level and in the provisions of General Assembly resolution 56/1 and, in particular, of Security Council resolutions 1368 (2001) and 1373 (2001), which call on us to recognize the need and to decide on measures to enhance international cooperation to prevent, suppress and eliminate terrorism in all its forms and manifestations“. 856 Stellungnahme von Mr. Aguirre Sacasa (Nicaragua) während der 12. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 1. Oktober 2001, UN Dok. A/56/ PV.12, 5–7, 6: „Equally, we are very satisfied with and fully support resolution 1373 (2001), which was unanimously adopted last Friday by the Security Council, and which establishes a wide-ranging framework for combating all aspects of terrorism“. 857 Stellungnahme von Mr. Alivev (Aserbaidschan) während der 20. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.20, 9–11, 10: „In this regard, Azerbaijan fully supports General Assembly resolution 56/1 and Security Council resolutions 1368 (2001) and 1373 (2001). In their context, I am pleased to inform this body that today, here at United Nations Headquarters, Azerbaijan signed the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism“. 858 Stellungnahme von Miss Clarke (Barbados) während der 21. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 5. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.21, 20– 22, 21: „Like other members of the international community, Barbados fully supports Security Council resolutions 1368 (2001) and 1373 (2001) and General Assembly resolution 56/1, as well as the resolution on „Strengthening hemispheric cooperation to prevent, combat, and eliminate terrorism“, adopted at the meeting of consultation of the Foreign Ministers of the Organization of American States on 21 September, and is committed to their implementation“. 859 Stellungnahme von Mr. Al-Hussein (Jordanien) während der 17. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 3. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.17, 13–14, 14: „In accordance with this position, and on the basis of the principles of the Charter of the United Nations, Jordan expresses its support for the United Nations resolutions aimed at eradicating the phenomenon of terrorism. The last of these was Security Council resolution 1373 (2001), adopted on 28 September, calling on all countries to cooperate with each other and with the Security Council to achieve the objectives of the resolution and implement its provisions“. 860 Stellungnahme von Mr. Musambachime (Sambia) während der 19. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.19, 1–3: „My delegation would, therefore, like to express its fullest support for Security Council resolutions 1368 (2001) and 1373 (2001), adopted on 12 September and 28 September respectively, and General Assembly resolution 56/1, adopted on 12 September, which call for urgent action to enhance international cooperation to prevent and eradicate acts of terrorism“.

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wenien862 und Albanien863), „firmly supports“ (Elfenbeinküste864) oder auch „reaffirms support“ (Domenica865). Eine weitere Gruppe von UN-Mitgliedstaaten bekräftigte ihre Zustimmung zur Resolution durch Verwendung der Formulierung „endorse“ wie Niger („endorses the terms of SC Resolution 1373 (2001)“ 866), die Komoren („unreservedly endorse867), Eritrea („fully endor861 Stellungnahme von Mr. Hashi (Somalia) während der 17. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 3. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.17, 20–21, 20: „In addition to the steps I mentioned a moment ago, the Parliament of Somalia, at its tenth session, convened on 1 October 2001, issued a declaration vigorously condemning the terrorist acts of 11 September and strongly supporting Security Council resolution 1373 (2001) of 28 September 2001“. 862 Stellungnahme von Mr. Petric ˆ (Slowenien) während der 17. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 3. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.17, 10– 11, 11: „Slovenia strongly supports Security Council resolutions 1368 (2001) and 1373 (2001). By these resolutions, all Members of the United Nations – all of us – are obliged, legally bound according to the Charter, to unite our endeavours against terrorists and terrorism. There should be no hesitation, no excuse – we are simply bound to comply in good faith with resolutions 1368 (2001) and 1373 (2001). We are bound by deeds, not only by verbal declarations, to stop terrorists and terrorism“. 863 Stellungnahme von Mr. Nesho (Albanien) während der 20. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.20, 22–23, 23: „Furthermore, Albania strongly supports Security Council resolutions 1368 (2001) and 1373 (2001), which clearly demonstrate that we should join our efforts, under Chapter VII of the United Nations Charter to cut off the financing of terrorist organizations, to collect and exchange the necessary information in order to prevent future terrorist attacks, to deny safe haven to terrorists and to destroy their bases“. 864 Stellungnahme von Mr. Djangoné-Bi (Elfenbeinküste) der 18. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.18, 7– 9, 7: „In that regard, my country firmly supports Security Council resolution 1373 (2001), adopted promptly and unanimously on Friday, 28 September. If vigorously applied, this resolution will be an effective weapon in the international community’s war on terrorism. Côte d’Ivoire also supports the proposal to convene a high-level conference under United Nations auspices to draft a concerted and adequate response to terrorism in all its forms and manifestations“. 865 Stellungnahme von Mr. Richards (Dominica) während der 20. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.20, 15– 16, 15: „The international community has advanced a united approach in the struggle against international terrorism. We recall Security Council resolutions 1373 (2001) and 1368 (2001) and General Assembly resolution 56/1, as well as the Organization of American States (OAS) resolution on „strengthening hemispheric cooperation to prevent, combat and eliminate terrorism“ and the OAS Declaration of Solidarity, both of 21 September 2001. The Caribbean Community reaffirms its support for these resolutions and declaration and endeavours to implement them“. 866 Stellungnahme von Mr. Moutari (Niger) während der 19. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.19, 4–5, 4: „The Niger endorses the terms of Security Council resolutions 1368 (2001) and 1373 (2001), notably the appeal addressed to all States to work together with the utmost urgency to bring to justice those who perpetrated, organized and directed these terrorist attacks“. 867 Stellungnahme von Mr. Aboud (Komoren) während der 16. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 3. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.16, 12–14,

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ses“ 868), Grenada („fully supports and endorses“ 869) oder einer Kombination aus verschiedenen zustimmenden Erklärungen wie Lettland („strongly welcomes and supports“ 870), Kamerun („endorses and supports in every respect“ 871) oder Äquatorial Guinea („supports and endorses without reservation“ 872). Andere Staaten 12: „Here, the Government of the Comoros is pleased at the determination shown by the Security Council. We unreservedly endorse the Council’s support for the struggle against terrorism, and in particular last week’s Security Council resolution 1373 (1201), which clearly and unequivocally condemns all acts, methods, financing and practices of terrorism, and which highlights the need for the international community effectively and efficiently to respond to terrorism“. 868 Stellungnahme von Mr. Tekle (Eritrea) während der 21. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 5. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.21, 10–12, 11: „It is for these reasons that the Eritrean Government fully endorses the recent United Nations resolutions adopted to supplement and strengthen existing ones, particularly Security Council resolutions 1373 (2001) and 1368 (2001) and General Assembly resolution 56/1. The new and unprecedented determination reflected in these resolutions to combat terrorism at the international, as well as at the regional and national levels, augurs well for the struggle against the scourge“. 869 Stellungnahme von Mr. Stanislaus (Grenada) während der 21. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 5. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.21, 24– 25, 24: „My country fully supports and endorses Security Council resolution 1373 (2001), which sets out important measures that countries – big and small, rich and poor – must all now take together to prevent and combat terrorists in our jurisdictions, or wherever they may be found, in all their forms and manifestations. Grenada has already“. 870 Stellungnahme von Mr. Dobrâja (Lettland) während der 21. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 5. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.21, 9–10, 10: „Latvia strongly welcomes and supports Security Council resolutions 1368 (2001) and 1373 (2001), setting out principles and measures to combat terrorism at all levels. Latvia is convinced that the full and unconditional implementation of resolution 1373 (2001) is imperative if we are to succeed in suppressing terrorism. The financing of terrorism has to be prevented and eliminated. Any action or inaction by States or individuals allowing the practice of terrorism has to be stopped. Cooperation and exchanges of information among States concerning terrorist activities have to be strengthened. Latvia welcomes the establishment of the Security Council Committee to monitor the implementation of resolution 1373 (2001). Latvia is taking all the necessary measures to implement Council resolution 1373 (2001)“. 871 Stellungnahme von Mr. Belinga-Eboutou (Kamerun) während der 21. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 5. Oktober 2001, UN Dok. A/56/ PV.21, 4–5, 5: „Cameroon endorses and supports in every respect Security Council resolutions 1368 (2001) of 12 September and 1373 (2001) of 28 September. In that connection, we are committed to continued and intensified exchanges of information on the movements of suspicious individuals. Cameroon is already a party to a number of antiterrorism conventions, and it will pursue its policy of signing various relevant instruments. Cameroon is, further, committed to cooperating with the Security Council in the context of the machinery to follow up the implementation of Council resolution 1373 (2001)“. 872 Stellungnahme von Mr. Ecua Miko (Äquatorial Guinea) während der 22. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 5. Oktober 2001, UN Dok. A/ 56/PV.22, 3–5, 3: „Equatorial Guinea supports and endorses without reservation the sound and sensible proposals and recommendations that have been made by the Security Council, the General Assembly and from this very rostrum – I am referring here to

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nannten S/Res 1373 (2001) „a step forward“ (Kirgistan873), ein „important framework“ (Malaysia874), einen „grand step“ (Türkei875) oder auch einen „positive step“ (Trinidad und Tobago876) sowie eine „powerful message“ (Finnland 877). Moldawien878 und Madagaskar879 erklärten, sich vollkommen mit der Resolution Security Council resolutions 1368 (2001) and 1373 (2001) and General Assembly resolution 56/1, as well as to previous relevant resolutions – to help us advance on the long, arduous and winding path that is the combat against international terrorism, with the goal of its full eradication“. 873 Stellungnahme von Mr. Baialinov (Kirgistan) während der 19. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.19, 16– 17, 16–17: „Kyrgyzstan has consistently and firmly advocated collective efforts to combat international terrorism and religious extremism. We welcome the calls made by the United Nations and the international community for collective action, which already have been translated into concrete organizational measures. In this connection, Security Council resolution 1373 (2001), adopted last week, represents a step forward in our fight against terrorism“. 874 Stellungnahme von Mrs. Hasmy (Malaysia) während der 14. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 2. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.14, 10– 12, 12: „We will support all efforts aimed at promoting international cooperation in combating terrorism in accordance with the principles of international law and the United Nations Charter. Security Council resolution 1373 (2001), adopted last Friday, provides an important framework for this cooperation“. 875 Stellungnahme von Mr. Pamir (Türkei) während der 13. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 1. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.13, 8–9, 9: „Resolution 1373 (2001) of the Security Council, adopted on 28 September, is a grand step in the fight against terrorism, as it puts particular emphasis on the suppression of the financing of terrorism and the elimination of all support – direct or indirect – to those who commission terrorism, and highlights the crucial aspects of international cooperation needed in this field. We call upon all States to fully implement the measures included therein“. 876 Stellungnahme von Miss Ramoutar (Trinidad und Tobago) während der 18. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.18, 14–15, 15: „Trinidad and Tobago continues to support the ongoing efforts of the United Nations in respect of the question of terrorism. We view the adoption of Security Council resolutions 1368 (2001) and 1373 (2001), as well as General Assembly resolution 56/1, as positive steps made by this Organization towards advancing the international effort to eradicate terrorism“. 877 Stellungnahme von Ms. Rasi (Finnland) während der 16. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 3. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.16, 10–12, 11: „Terrorist acts constitute a threat to international peace and security. The resolutions and statements of the Security Council, in particular last Friday’s resolution 1373 (2001), send a powerful message that terrorism must be combated decisively“. 878 Stellungnahme von Mr. Botnaru (Moldawien) während der 19. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.19, 25– 26, 23: „The Republic of Moldova fully associates itself with all aspects of Security Council resolutions 1368(2001) and 1373 (2001), which reaffirm the determination of the international community to combat by all means threats to international peace and security caused by terrorist acts“. 879 Stellungnahme von Mrs. Ratsifandrihamanana (Madagaskar) während der 14. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 2. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.14, 8–10, 9: „At the Millennium Summit, we pledged to combat crime and

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zu assoziieren („fully associates“). In ähnliche Richtung weisend ließ Nepal wissen, dass „we must now act on it“ 880. Samoa benutzte zum Ausdruck seiner Zustimmung die Formulierung „applauds“ 881. Darüber hinaus gab es eine Reihe von Staaten, die ihre Unterstützung der Resolution durch weitere Erklärungen ausschmückten. So sprach etwa Belgien im Namen der EU und der Länder Zentral- und Osteuropas (Bulgarien, Tschechien, Ungarn, Litauen, Estland, Lettland, Polen, Rumänien, die Slowakei und Slowenien) sowie der assoziierten Länder Zypern, Malta und der Türkei von einer „very important resolution“ und rief die internationale Gemeinschaft dazu auf, „its efforts to intensify cooperation on non-proliferation regimes for nuclear, chemical and biological weapons“ zu verstärken.882 Auch die Schweiz hieß als Beobachter S/Res 1373 (2001) willkommen und ergriff die Gelegenheit „to express its strong determination to join in the shared effort“.883 Sri Lanka stellte in Aussicht „to terrorism, to abide by the relevant international conventions and to implement them forthwith. Madagascar fully associates itself with the resolution adopted on 12 September 2001, condemning the terrorist attacks on the United States of America, as well as Security Council resolution 1373 (2001), adopted on 28 September“. 880 Stellungnahme von Mr. Sharma (Nepal) während der 20. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.20, 1–2, 1: „General Assembly resolution 56/1 and SecurityCouncil resolutions 1368 (2001) and 1373 (2001) embody our resolve. We now must act on them“. 881 Stellungnahme von Mr. Slade (Samoa) während der 20. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.20, 20–21, 21: „Samoa applauds the action taken by the Security Council. Rightly, the Council has declared the terrorist attacks in the United States a threat to international peace and security. The Council’s unanimous and momentous resolution 1373 (2001), adopted last Friday, building swiftly on resolution 1368 (2001), sets out in greater detail what needs to be done. We appreciate in particular the decision to establish a committee to monitor implementation of resolution 1373 (2001). These resolutions combine to give the clearest signal of the international community’s determination to take concrete action against the financing, training and movement of terrorists and the need for all States to cooperate in any campaign against them. We believe they provide the necessary basis to secure the broadest possible international support and cooperation for the global campaign against terrorism“. 882 Stellungnahme von Mr. de Ruyt (Belgien) während der 12. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 1. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.12, 9–11, 9–10: „The International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism is especially important. Combating the funding of terrorism is a key aspect of European anti-terrorism policy. Vigorous international action is needed to ensure that the fight is completely effective. To that end, the European Union has decided to take all necessary measures to combat all forms of financing of terrorist activities. Those measures follow the spirit of the provisions adopted in that regard by the Security Council in its very important resolution 1373 (2001). (. . .) The prospect of seeing terrorists acquire means of mass destruction is among the most terrifying of all. The international community must increase its efforts to intensify cooperation on non-proliferation regimes for nuclear, chemical and biological weapons“. 883 Stellungnahme von Mr. Staehelin (Schweiz) während der 22. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 5. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.22, 6– 7, 6.

D. Ein neues Verständnis der Kompetenzen des Sicherheitsrats

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follow closely, and to cooperate fully“ „pursuant to the resolutions of the Security Council, and in particular resolution 1373 (2001)“.884 Mauretanien machte deutlich, dass seine Regierung, „of course, fully subscribes without reservations to Security Council resolutions 1368 (2001) of 12 September and 1373 (2001) of 28 September“.885 Wohl Bezug nehmend auf S/Res 1373 (2001) stellte auch Ungarn klar, dass „the most recent Security Council resolution is an integral part of the merging strategy to identify ways and means of taking up the challenge of terrorism, this time with more determination and consistency, including ongoing monitoring activities“.886 Die Malediven beglückwünschten den Sicherheitsrat für seine schnelle Reaktion auf die Anschläge des 11. September und erwähnten eine bereits (teilweise) erfolgte Implementierung von S/Res 1373 (2001).887 Aus Sicht Lesothos hatte der Sicherheitsrat mit der einstimmigen Verabschiedung von S/Res 1373 (2001) wieder einmal seine Entschlossenheit im Kampf gegen den Terrorismus gezeigt, nunmehr sei die volle Implementierung der Resolution „of utmost importance“.888 Auch Litauen begrüßte die Verabschiedung von S/Res 1373 (2001), welche aus seiner Sicht „provides strong and effective tools for preventing international terrorism“.889 Tunesien nannte die Resolution „an extremely important first step towards containing this scourge (terrorism)“.890 Aus Sicht Dänemarks stellte S/Res 1373 (2001) eine „timely and most appropriate guidance to Member States in their actual and future work in combating terrorism“

884 Stellungnahme von Mr. de Saram (Sri Lanka) während der 15. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 2. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.15, 11– 14, 14. 885 Stellungnahme von Mr. Ould Deddach (Mauretanien) während der 15. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 2. Oktober 2001, UN Dok. A/56/ PV.15, 19–20, 20. 886 Stellungnahme von Mr. Erdös (Ungarn) während der 19. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.19, 10–12, 11. 887 Stellungnahme von Mr. Shihab (Malediven) während der 19. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.19, 7– 8, 8: „We have taken measures, such as those called for in resolutions 1333 (2000) and 1373 (2001), so that no activities can be undertaken in the Maldives to support terrorist acts. (. . .) My delegation would like to compliment the Security Council for the prompt manner in which the horrifying attacks on the United States were condemned and for quickly acting under Chapter VII of the United Nations Charter, detailing measures to be taken by the world community to combat terrorism“. 888 Stellungnahme von Mr. Mangoaela (Lesotho) während der 15. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 2. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.15, 7– 9, 8. 889 Stellungnahme von Mr. S ˇ erksˇnys (Litauen) während der 18. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.18, 9– 10, 9. 890 Stellungnahme von Mr. Mejdoub (Tunesien) während der 12. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 1. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.12, 26– 28, 26.

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Teil 3: Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

dar.891 Auch die Slowakei hieß die S/Res 1373 (2001) willkommen und versicherte ihre volle Unterstützung. Wegweisend für die Nachfolgeresolution S/Res 1540 (2004) machte das Land zudem deutlich, dass „(w)hat is now required are efficient steps and speedy action that can prevent horrible terrorist attacks in new forms and intensity, including nuclear, biological and chemical terrorism“.892 Usbekistan nannte die Resolution „an important milestone“ auf dem Weg hin zu einem globalen System der Terrorismusbekämpfung.893 In ähnlicher Weise nannte Sierra Leone die Resolution „particularly welcomed“ und bezeichnete sie als „added measure to combat terrorism“.894 Kolumbien drückte seine Zustimmung implizit dadurch aus, dass es erwähnte, als nichtständiges Sicherheitsratsmitglied für die Resolution gestimmt zu haben.895 Auch Swaziland hieß S/Res 1373 (2001) willkommen und machte deutlich, dass sie aus seiner Sicht „lays down the blueprint Member States must adhere to if we are to succeed on our collective endeavour to fight terrorism“.896 Burundi sprach im Zusammenhang mit S/Res 1373 (2001) ebenfalls von einem „real blueprint for the immediate combat of terrorism“ bezüglich dessen „(i)nternational cooperation is called upon to function fully and immediately“.897 Thailand nannte S/Res 1373 (2001) eine willkommene Entwicklung. Denn während S/Res 1368 (2001) die Prinzipien im Kampf gegen den Terrorismus festlege, habe S/Res 1373 (2001) die Rahmenbedingungen geschaffen, die in der Tat „comprehensive“ seien, „covering

891 Stellungnahme von Ms. Løy (Dänemark) während der 21. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 5. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.21, 12– 13, 12. 892 Stellungnahme von Mr. Tomka (Slowakei) während der 18. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.18, 5–6, 5. 893 Stellungnahme von Mr. Vohidov (Usbekistan) während der 20. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.20, 7– 9, 8. 894 Stellungnahme von Mr. Kamara (Sierra Leone) während der 21. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 5. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.21, 14– 16, 15: „A network of major conventions to prevent and suppress terrorism has been adopted. Despite those conventions, acts of terrorism continue, for rogue States persistently continue to frustrate the will of the international community. That is why we particularly welcomed the adoption of Security Council resolution 1373 (2001) on 28 September 2001. It is an added measure to combat international terrorism which provides that all States must endeavour to prevent and suppress the commission of acts of terrorism in all forms and manifestations“. 895 Stellungnahme von Mr. Valdivieso (Kolumbien) während der 14. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 2. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.14, 23–25, 24. 896 Stellungnahme von Mr. Mamba (Swaziland) während der 18. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.18, 7– 9, 7. 897 Stellungnahme von Mr. Nteturuye (Burundi) während der 20. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.20, 3– 6, 4.

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cooperation in the financial, immigration, operational information and other area“.898 Kenia lobte den Sicherheitsrat für die Verabschiedung der Resolution und für „strengthening of international cooperation and for the speedy conclusion of the work of the United Nations to establish an effective international legal regime to fight this evil and its perpetrators“, unterließ es aber, die so Verpflichteten zu benennen.899 Marokko begann seinen Beitrag mit der Feststellung, dass die internationale Gemeinschaft gezwungen sei „to reconsider the approach used so far in combating terrorism“, der vor allem in „(t)horough and often controversial deliberations that have led to the adoption of numerous declarations and conventions aimed at fighting this scourge (e. E. terrorism) and developing the international legal instruments to combat it“ gelegen habe. Nunmehr sei „the globalization of rules but also the strengthening of the international institutions and their adaptation to the new issues involved“ erforderlich. In diesem Zusammenhang erklärte sich Marokko bereit, alle in S/Res 1373 (2001) enthaltenen Entscheidungen zu erfüllen und „to cooperate fully with the international mechanism to supervise its implementation“. 900 Auch Armenien hieß die Resolution willkommen und nannte S/Res 1373 (2001) „a significant document which provides us with an effective anti-terrorist mechanism“. Darüber hinaus sprach es das Problem der Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen in terroristische Hände an und forderte dazu auf, besondere Anstrengungen zu unternehmen „to prevent terrorists from getting access to weapons of mass destruction – nuclear, biological or chemical“. Aus Sicht der armenischen Delegation sei es in dieser Hinsicht darüber hinaus „imperative that all Member States increase their cooperation“. Der Sicherheitsrat wurde insoweit jedoch nicht als Verpflichteter benannt.901 Andere Staaten wie Peru902 hießen zudem die Resolution willkom898 Stellungnahme von Mr. Singhara Na Ayudhaya (Thailand) während der 21. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 5. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.21, 19–20, 19. 899 Stellungnahme von Mr. Jalang’o (Kenia) während der 19. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.19, 22–23, 23. 900 Stellungnahme von Mr. Bennouna (Marokko) während der 13. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 1. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.13, 4– 6, 4. 901 Stellungnahme von Mr. Abelian (Armenien) während der 20. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.20, 19– 20, 19. 902 Stellungnahme von Mr. De Rivero (Peru) während der 16. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 3. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.16, 14–16, 15: „My Government welcomes the recent approval by the Security Council of resolution 1373 (2001), which establishes a Committee to oversee a number of necessary practical and effective measures with a view to the elimination of terrorism. In the near future, my Government will also report to that Committee on the measures it has taken and will take in the struggle against terrorism. We assure the Committee of our full cooperation“.

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Teil 3: Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

men bzw. ließen wie Monaco903 und Griechenland904 aus dem Kontext ihre Befürwortung der Resolution erkennen, legten aber die Betonung auf die Schaffung des CTC und die Kooperationsbereitschaft mit letzterem. e) Weder ex- oder implizite Befürwortung noch Ablehnung der Resolution Andere Staaten erwähnten in ihren Stellungnahmen S/Res 1373 (2001) nicht und beschrieben lediglich die durch sie auferlegten Verpflichtungen, ohne sich wie Rumänien905 oder Luxemburg906 positiv oder negativ zu diesen zu äußern. Wieder andere wie die Vereinigten Arabischen Emirate907 und Mexiko908 erwähn903 Stellungnahme von Mr. Boisson (Monaco) während der 17. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 3. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.17, 14–16, 15: „The Security Council, acting under Chapter VII of the Charter, has, through resolution 1373 (2001), provided a strong new impetus to the war against the financing of terrorism. The creation of a Committee designed to follow up the implementation of the provisions of that resolution and the request made to Member States to report to it the measures that they take within a 90-day period are evidence of the strong political will that we will have to maintain until this scourge its totally eliminated“. 904 Stellungnahme von Mr. Gounaris (Griechenland) während der 22. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 5. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.22, 1–2, 1–2: „The United Nations, bearing prime responsibility in this fight against terrorism, has acted with speed and unity. On 12 September both the Security Council and the General Assembly adopted strong resolutions condemning the attacks and calling on all States to cooperate in bringing the perpetrators to justice. On 28 September a second and more detailed resolution was adopted by the Security Council, building on the first. The extensive deliberations of the plenary of the General Assembly underline our willingness to promote cooperation on this issue and pursue the implementation of these resolutions“. 905 Stellungnahme von Mr. Niculescu (Rumänien) während der 18. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.18, 13– 14, 14: „The actions already taken by the United Nations in the past weeks – Security Council resolutions 1368 (2001) and 1373 (2001) and General Assembly resolution 56/ 1 – not only unequivocally condemn the attacks, identifying them as a threat to international peace and security and underlining the right to collective and individual selfdefence under the Charter, but also set a clear agenda before Member States. We are required to take the necessary steps within our own systems to prevent the commission of terrorist acts, including by provision of early warning; to deny financing, support and safe haven to terrorists; to work together to share information and protect against terrorist acts; and to become parties without delay to the 12 conventions and protocols on international terrorism adopted under United Nations auspices“. 906 Stellungnahme von Mr. Wurth (Luxemburg) während der 20. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.20, 12– 14. 907 Stellungnahme von Mr. Al-Shamsi (Vereinigte Arabische Emirate) während der 19. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.19, 12–13, 12: „We have cut off diplomatic relations with the Taliban Government, since it has not responded to the will of the international community, which has called for it to surrender Osama bin Laden to face a fair international trial for the indictments against him in the attacks on the United States and in compliance with Security Council resolution 1373 (2001), adopted last Friday“.

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ten lediglich die (teilweise) Erfüllung der sich aus S/Res 1373 (2001) ergebenden Pflichten, ohne die Resolution als solches zu bewerten. Die Philippinen erwähnten die Einführung eines Geldwäschegesetzes, was aus ihrer Sicht Zeugnis für ihre Entschlossenheit „to fight terrorism, in response to Security Council resolution 1373 (2001), which the Council adopted last Friday, 28 September“ ablege.909 In ähnliche Richtung weisend nahm Simbabwe „note of resolution 1373 (2001)“ und kündigte an, „(to) support efforts at suppressing the financing of terrorism“.910 Andere Staaten wie beispielsweise Südafrika behielten sich vor, die sehr weitgehenden Auswirkungen von S/Res 1373 (2001) zu überprüfen („still examining the very wide-ranging implications“ 911) bzw., wie Kapverden, die Resolution – allerdings bereits mit der Ankündigung versehen, diese umzusetzen – eingehend zu studieren („studying closely“ 912). Die Länder Burkina Faso913, Ecuador914, Nigeria915, Libyen916, Bhutan917, Iran918, Oman919, Ka908 Stellungnahme von Mr. Navarrete (Mexiko) während der 13. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 1. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.13, 12– 14, 13: „The resolution adopted unanimously last Friday by the Security Council commits each and every member of the international community to combat, in accordance with the Charter of the United Nations, threats to international peace and security caused by terrorist acts. As I said earlier, Mexico is already taking the actions called for in this resolution, and it will continue to do so. Its actions will always be consistent with the legal regime in force in Mexico, with its multilateral commitments at the international and hemispheric levels, and with the solidarity that guides the legitimate actions of the international community as it confronts the threat of international terrorism“. 909 Stellungnahme von Mr. Baja (Philippinen) während der 15. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 2. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.15, 17– 19, 18. 910 Stellungnahme von Mr. Jokonya (Simbabwe) während der 21. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 5. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.21, 2– 4, 3. 911 Stellungnahme von Mr. Kumalo (Südafrika) während der 12. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 1. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.12, 16– 17, 17. 912 Stellungnahme von Mr. Da Fonseca (Kapverden) während der 16. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 3. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.16, 19–21, 20. 913 Stellungnahme von Mr. Kafando (Burkina Faso) während der 12. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 1. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.12, 19–20. 914 Stellungnahme von Mr. Alemán (Ecuador) während der 13. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 1. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.13, 11–12. 915 Stellungnahme von Mr. Mbanefo (Nigeria) während der 12. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 1. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.12, 28–30. 916 Stellungnahme von Mr. Dorda (Libyen) während der 14. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 2. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.14, 19–23. 917 Stellungnahme von Mr. Pradhan (Bhutan) während der 15. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 2. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.15, 1–2. 918 Stellungnahme von Mr. Zarif (Iran) während der 15. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 2. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.15, 5–7.

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Teil 3: Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

tar920, Bolivien921, San Marino922, Namibia923, Libanon924, Kongo925, die Dominikanische Republik926, Vietnam927, Liberia928, der Irak929, Honduras930, Malawi931, Afghanistan932, Brunei933, Haiti934, Botswana935, Nordkorea936, Bah-

919 Stellungnahme von Mr. Al-Hinai (Oman) während der 15. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 2. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.15, 24–25. 920 Stellungnahme von Mr. Al-Nasser (Katar) während der 17. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 3. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.17, 18–20. 921 Stellungnahme von Mr. Ortiz Gandarillas (Bolivien) während der 17. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 3. Oktober 2001, UN Dok. A/56/ PV.17, 21–22. 922 Stellungnahme von Mr. Balestra (San Marino) während der 18. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.18, 19. 923 Stellungnahme von Mr. Andjaba (Namibia) während der 18. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.18, 19– 21. 924 Stellungnahme von Mr. Tadmoury (Libanon) während der 18. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.18, 23– 24. 925 Stellungnahme von Mr. Okio (Kongo) während der 18. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.18, 24–26. 926 Stellungnahme von Mr. Tolentino Dipp (Dominikanische Republik) während der 18. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.18, 26–27. 927 Stellungnahme von Mr. Nguyen Thanh Chau (Vietnam) während der 19. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/ 56/PV.19, 3–4. 928 Stellungnahme von Mr. Kawah (Liberia) während der 19. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.19, 8–10. 929 Stellungnahme von Mr. Aldouri (Irak) während der 19. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.19, 13–16. 930 Stellungnahme von Mr. Orellana (Honduras) während der 20. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.20, 2–3. 931 Stellungnahme von Ms. Thunyani (Malawi) während der 20. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.20, 17– 19. 932 Stellungnahme von Mr. Farhâdi (Afghanistan) während der 20. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.20, 23– 24. 933 Stellungnahme von Mr. Serbini (Brunei) während der 20. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.20, 21–22. 934 Stellungnahme von Mr. Lelong (Haiti) während der 21. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 5. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.21, 5–7. 935 Stellungnahme von Mr. Mmualefe (Botswana) während der 21. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 5. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.21, 7–9. 936 Stellungnahme von Mr. Li Hyong Chol (Nordkorea) während der 21. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 5. Oktober 2001, UN Dok. A/56/ PV.21, 12.

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rain937, Estland 938, Turkmenistan939, Benin940, Guinea-Bissau941, Antigua und Barbuda942 sowie Syrien943 gingen in ihren Beiträgen zur Debatte betreffend Tagesordnungspunkt 166 „Maßnahmen zur Beseitigung des internationalen Terrorismus“ nicht explizit auf S/Res 1373 (2001) ein. Ebenso erwähnte auch Kasachstan die Resolution als solche nicht, führte aber wie folgt aus, dass es sich eine stärkere Rolle des Sicherheitsrats wünsche: „A great deal remains to be done by the international community to eliminate terrorism. This global problem could be resolved by intensifying the work of the Security Council and increasing its efforts to prevent and combat this dangerous phenomenon. That principal body of the United Nations, which is responsible for the maintenance of international peace and security, should play a leading role in that direction. It must respond with a greater commitment to take all appropriate action to formulate a global strategy against terrorism.“ 944

Auch Costa Rica erwähnte S/Res 1373 (2001) nicht explizit, hielt aber die getroffenen Entscheidungen des Sicherheitsrats und der Generalversammlung für einen ersten Schritt der Vereinten Nationen ihrer Führungsverantwortung im Kampf gegen den Terrorismus gerecht zu werden.945 Ähnlich äußerte sich Guatemala, das implizit S/Res 1373 (2001) als Demonstration dafür ins Feld führte, „that the United Nations is the natural forum for tackling this common scourge

937 Stellungnahme von Mr. Bually (Bahrain) während der 21. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 5. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.21, 13–14. 938 Stellungnahme von Mrs. Pajula (Estland) während der 21. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 5. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.21, 16. 939 Stellungnahme von Mrs. Ataeva (Turkmenistan) während der 21. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 5. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.21, 16–18. 940 Stellungnahme von Mr. Adechi (Benin) während der 21. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 5. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.21, 18–19. 941 Stellungnahme von Mrs. Dos Santos Jalo (Guinea-Bissau) während der 21. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 5. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.21, 23–24. 942 Stellungnahme von Mr. Lewis (Antigua und Barbuda) während der 22. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 5. Oktober 2001, UN Dok. A/56/ PV.22, 2–3. 943 Stellungnahme von Mr. Wehbe (Syrien) während der 16. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 3. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.16, 17–19. 944 Stellungnahme von Ms. Jarbussynova (Kasachstan) während der 17. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 3. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.17, 6–8, 8. 945 Stellungnahme von Mr. Niehaus (Costa Rica) während der 13. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 1. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.13, 1– 2, 2: „Under today’s difficult circumstances, the world is looking to the United Nations for leadership. The decisions made over the past few days in the Security Council and the General Assembly are a first step in that direction. Now it is for each of us to implement those measures“.

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Teil 3: Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

(e. E. terrorism), as well as the most appropriate body for dealing with it“.946 Ebenso wenig erwähnte Palästina, als Ständiger Beobachter an der Debatte teilnehmend, die Resolution, rief jedoch zum „full engagement of the United Nations bodies, including the Security Council“ auf.947 Auch Gabun erwähnte S/Res 1373 (2001) nicht, tat jedoch kund, dass es „hail the international community’s efforts thus far, both in the General Assembly and in the Security Council“.948 Erwähnenswert scheint in diesem Kontext noch der Beitrag des Iran. Zwar nahm der iranische Gesandte in seinem Beitrag zur Debatte S/Res 1373 (2001) nicht explizit in Bezug, machte aber deutlich, dass es die Generalversammlung sei, die „should consider a multifaceted approach to terrorism“, der „as one of its major components, a comprehensive legal framework“ enthalten solle.949 f) Verkennung des Norminhalts Einige Staaten schienen in den ergriffenen Schritten eher konkrete Maßnahmen als abstrakt-generelle und damit legislative Maßnahmen zu erblicken, wie etwa Indonesien, dessen Vertreter im Hinblick auf S/Res 1373 (2001) von „certain measures“ sprach950, oder auch Polen, aus dessen Sicht S/Res 1373 (2001) „called upon States to take concrete action“ 951. Ebenso sprach Uganda von 946 Stellungnahme von Mr. Rosenthal (Guatemala) während der 14. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 2. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.14, 1– 2, 2. 947 Stellungnahme von Mr. Al-Kidwa (Palästina) während der 14. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 2. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.14, 25– 26, 25. 948 Stellungnahme von Mr. Dangue Réwaka (Gabun) während der 15. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 2. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.15, 27–28, 27. 949 Stellungnahme von Mr. Zarif (Iran) während der 15. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 2. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.15, 5–7, 6. 950 Stellungnahme von Mr. Widodo (Indonesien) während der 16. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 3. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.16, 16– 17, 16: „Furthermore, on 28 September 2001, the Security Council, in its resolution 1373 (2001), inter alia, called on all States to prevent and suppress the financing of terrorist acts by taking certain measures, including freezing without delay funds and other assets used to commit terrorism, calling on them as well to accede to relevant conventions, such as the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism“. 951 Stellungnahme von Mr. Stanczyk (Polen) während der 18. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.18, 2–3, 3. Ebenso großes Augenmerk legte der Vertreter Polens auf die Errichtung des CTC, zu der er an selbiger Stelle ausführte: „What is now required is development of a longterm strategy that would address all aspects of this phenomenon. An important step in the development of such a strategy has already been taken by the Security Council, when it adopted on 28 September resolution 1373 (2001), in which it called upon States to take concrete action and cooperate to prevent and suppress terrorist attacks. The establishment of a Committee to monitor the implementation of this resolution should

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S/Res 1373 (2001) als „a new and concrete measure to counter the new challenges from the ever-changing face of terrorism guided by criminal individuals, organizations and States“, welche zu begrüßen sei.952 Ähnlich äußerte sich Myanmar, das, insoweit die Resolution begrüßend, davon sprach, dass „Security Council resolution 1373 (2001) set out detailed measures, within the Charter, to combat international terrorism effectively“.953 Und auch Jugoslawien nannte S/Res 1373 (2001) „an extremely important document providing for a range of concrete measures against terrorists and those who harbor them“.954 In ähnlicher Weise lobte Tadschikistan den Sicherheitsrat zunächst dafür, dass er einen „targeted and specific approach to the problem of terrorism“ gefunden und „a principled position and programme of action in this extremely important area“ eingenommen habe. Im Anschluss daran bedeutete das Land zudem, dass es in diesem Kontext nicht weniger wichtig sei, „that the General Assembly elaborate a common international legal platform to counter this challenge through the speedy adoption of a comprehensive convention to combat international terrorism, as well as a convention for the suppression of acts of nuclear terrorism“ und verortete damit die Schaffung einer rechtlichen Grundlage zur Terrorismusbekämpfung bei der Generalversammlung.955 Auch Algerien schien S/Res 1373 (2001) keinen rechtsetzenden Charakter zuzuschreiben, hieß das Land doch zunächst die „brisky worded resolution“ willkommen und betonte dann, dass „(o)n a different level, that of international law, there is an entire panoply of legal instruments that serve as a normative basis for all efforts to codify or draft a common global antiterrorism strategy“.956

significantly enhance its practical impact on the way in which States coordinate their efforts to combat terrorism. (. . .) The idea of creating a monitoring mechanism to facilitate the implementation of the existing conventions deserves our full support. Such a mechanism could play an important role in ensuring that the conventions are implemented uniformly and that their provisions are respected. We should also make a comprehensive overview of the existing conventions so as to evaluate their effectiveness and possibly identify areas that would require further regulation“. 952 Stellungnahme von Mr. Beyendeza (Uganda) während der 20. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.20, 6– 7, 7. 953 Stellungnahme von Mr. Swe (Myanmar) während der 20. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.20, 16–17, 16. 954 Stellungnahme von Mr. S ˘ ahovic (Jugoslawien) während der 14. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 2. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.14, 17– 19, 18. 955 Stellungnahme von Mr. Alimov (Tadschikistan) während der 20. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.20, 11–12, 11–12. 956 Stellungnahme von Mr. Baali (Algerien) während der 12. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 1. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.12, 11–14, 13.

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g) Befürwortung der Resolution unter Bezugnahme auf das Erfordernis des gemeinsamen Handelns der Vereinten Nationen bzw. von Sicherheitsrat und Generalversammlung Zustimmend mit der Betonung auf dem gemeinsamen Handeln der Vereinten Nationen äußerte sich Mazedonien, das „in the adoption of General Assembly resolution 56/1 and Security Council resolutions 1368 (2001) and 1373 (2001) (. . .) a very convincing demonstration of the new spirit of cooperation in the United Nations“ erblickte.957 Ebenso erklärte sich der Vertreter Schwedens, der die „quick and unequivocal response of the General Assembly and the Security Council on 12 September, as well as the unanimous adoption of Security Council resolution 1373 (2001)“ als klares Zeichen der „vitality and relevance of the Organization in the fight against terrorism“ wertete und der an anderer Stelle ebenso deutlich machte, dass sein Land in der Entschlossenheit des Sicherheitsrats eine Bestätigung der zentralen Rolle der Vereinten Nationen im Kampf gegen den internationalen Terrorismus erblicke.958 Auch Österreich berurteilte die Verabschiedung von S/Res 1373 (2001) positiv und stellte heraus, dass „(t)he activity of the Security Council has been complemented and supported forcefully by the General Assembly“. Zudem nannte es das Regelwerk „a powerful instrument“, welches „must be applied prudently and responsibly by all States“.959 In ähnliche Richtung weisend ließ Senegal seine Zustimmung zur Resolution erkennen und drückte den Wunsch aus, dass „the General Assembly and the Security Council can continue to speak out loudly, clearly and with one voice for the only

957 Stellungnahme von Mr. Kerim (Mazedonien) während der 16. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 3. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.16, 21– 22, 21, der ebenso verdeutlichte, dass „(t)he Republic of Macedonia strongly supports the unanimous adoption of Security Council resolution 1373 (2001) under Chapter VII of the Charter, and the setting up of a Security Council Committee to monitor implementation of the resolution by Member States“ (UN Dok. A/56/PV.16, 21–22, 22). 958 Stellungnahme von Mr. Schori (Schweden) während der 16. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 3. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.16, 22–24, 23: „The quick and unequivocal response of the General Assembly and the Security Council on 12 September, as well as the unanimous adoption of Security Council resolution 1373 (2001), last Friday, clearly illustrate the vitality and relevance of the Organization in the fight against terrorism. (. . .) Through its resolution 1373 (2001), the Security Council provided all Member States with a solid foundation for the struggle against terrorism. Sweden welcomes the resolve of the Security Council, affirming the central role of the United Nations in this endeavour. Resolution 1373 (2001) identifies a range of important measures to prevent and combat terrorism, including, among other things, stopping the flow of finance and funds for terrorist activities, improving information exchange, eliminating the supply of weapons to terrorists, bringing persons involved in terrorist acts to justice, preventing the movement of terrorists and denying them safe haven“. 959 Stellungnahme von Mr. Pfanzelter (Österreich) während der 15. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 2. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.15, 17– 19, 18.

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cause that matters in the face of the rise of extremism“.960 Bosnien-Herzegowina erwähnte, dass es erste Vorbereitungen zur Erfüllung seiner Berichtspflichten an den Sicherheitsrat gem. S/Res 1373 (2001) getroffen habe. Darüber hinaus betonte das Land die Notwendigkeit eines gemeinsamen Vorgehens innerhalb der Vereinten Nationen, indem es vorschlug, dass „the General Assembly and the Security Council establish one body to be responsible for the follow-up of the implementation of the provisions of those United Nations instruments (e. E. Bezug: resolutions and conventions on the issue of terrorism)“.961 Auch aus Sicht Chiles war es deshalb zwingend erforderlich, dass die Debatte „with the adoption by the General Assembly of concrete decisions that complement those recently adopted by the Security Council“ ende.962 Andere Länder äußerten zwar ihre generelle Zustimmung zur Resolution, warfen jedoch bereits einen Blick auf die respektiven Aufgaben der Generalversammlung. So gab beispielsweise Venezuela zwar zu Protokoll, dass S/Res 1373 (2001) „constitutes an important basis for coordinating cooperation in the joint international struggle against this scourge“, machte dann aber deutlich, dass es essentiell sei, dass „the General Assembly adopt a resolution to clarify this issue, for we cannot lose this opportunity to have the United Nations, of which we are all part, take a stand before the public opinion to reiterate our commitment to an effective and comprehensive fight against terrorism“.963 Ebenso gab Neuseeland wohl zu Protokoll, dass „the Security Council has adopted two strong resolutions 1368 (2001) and 1373 (2001), which together require every one of us to implement a wide range of measures to prevent and suppress such acts“, fragte dann aber, „what further value the General Assembly can add under the current item 960 Stellungnahme von Mr. Fall (Senegal) während der 18. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.18, 10–12, 12. 961 Stellungnahme von Mr. Prica (Bosnien-Herzegowina) während der 21. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 5. Oktober 2001, UN Dok. A/56/ PV.21, 22–23, 22–23: „The Government of Bosnia and Herzegovina is fully committed to the efforts of the international community to achieve the ultimate goal of eradicating international terrorism. The Government of Bosnia and Herzegovina has thus already approved a plan of action, and we are pleased to inform the Assembly about it. The Council of Ministers has taken into consideration our obligations, in accordance with Security Council resolution 1373 (2001). A coordinating body has been established to prepare an adequate report for the Security Council about measures and activities relating to the implementation of that resolution. (. . .) We are therefore proposing that the General Assembly and the Security Council establish one body to be responsible for the follow-up of the implementation of the provisions of those United Nations instruments. That would be the best way to enable the international community to continue to be alert to prevent the spread of such a horrible international evil“. 962 Stellungnahme von Mr. Valdés (Chile) während der 13. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 1. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.13, 19–22, 20. 963 Stellungnahme von Mr. Alcalay (Venezuela) während der 14. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 1. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.14, 16– 17, 16.

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and through its Ad Hoc Committees on terrorism and the Working Group“.964 In eine ähnliche Richtung deutete der Beitrag Argentiniens zur Debatte. Das Land machte deutlich, dass es sich im Grundsatz vollständig mit S/Res 1373 (2001) assoziiere und die Maßnahmen des Sicherheitsrates sowie der Generalversammlung in den letzten Jahren als ein „encouraging sign“ werte, stellte aber auch klar, „that much is yet to be done in order to effectively prevent the commission and financing of terrorist acts and to ensure that the perpetrators, organizers and sponsors of those acts will be prosecuted“. Verpflichteter in dieser Hinsicht sei die Generalversammlung, denn es obliege der Verantwortung des „most representative organ of the United Nations, to respond fittingly to the circumstances and to act effectively and concretely“.965 In ähnliche Richtung weisend äußerte sich der Vertreter der Demokratischen Republik Kongo: „It therefore welcomes the adoption by the Security Council of resolution 1373 (2001) of 28 September 2001, which in our view is an important first step towards stemming and then eradicating this scourge. However, my delegation believes that a draft convention for the suppression of acts of terrorism would be of considerable assistance and would serve to supplement significantly the existing anti-terrorist conventions and serve as an effective legal framework to fight and deter acts of terrorism. It would be desirable for the delegations involved to moderate their positions so as to make it possible for the General Assembly to adopt this convention as quickly as possible.“ 966

Auch Kanada nannte S/Res 1373 (2001) „an outstanding work“ und begrüßte in besonderem Maße die Errichtung des CTC durch die Worte „(w)e particularly applaud the decision of the Council to establish a committee to monitor the implementation of the resolution“. Bezugnehmend auf die Schaffung von Normen zur Verhinderung der Verbreitung und Nutzung von Massenvernichtungswaffen durch Terroristen und damit bezogen auf den Inhalt der knapp drei Jahre später verabschiedeten Legislativresolution S/Res 1540 (2004) des Sicherheitsrats sah Kanada jedoch die Generalversammlung und nicht den Sicherheitsrat in der Pflicht, indem es bedeutete: „We recognize that national action and bilateral cooperation are necessary, but not sufficient, to ensure our national security. Much more is needed. As the SecretaryGeneral pointed out in opening this debate, as terrible as the crimes of 11 September were, they would have been much worse if the terrorists had had access to weapons of mass destruction. It is therefore also our duty to work together here in this Hall to

964 Stellungnahme von Mr. MacKay (Neuseeland) während der 15. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 2. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.15, 20– 21, 20. 965 Stellungnahme von Mr. Listre (Argentinien) während der 13. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 1. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.13, 19. 966 Stellungnahme von Mr. Ileka (Demokratische Republik Kongo) während der 16. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 3. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.16, 4–7, 6 (m. e. H.).

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strengthen global norms against the proliferation and the use of weapons of mass destruction. Let us enhance the non-proliferation regime by ratifying the Comprehensive Nuclear-Test-Ban Treaty, by enhancing the Missile Technology Control Regime and proceeding to conclude the Biological Weapons Protocol.“ 967

h) Ex- oder implizite Ablehnung einer Legislativkompetenz des Sicherheitsrats Einige Länder äußerten zwar ihre generelle Zustimmung zur inhaltlichen Zielrichtung von S/Res 1373 (2001), ließen aber in ihren weiteren Ausführungen Kritik am legislativen Einschreiten des Sicherheitsrats erkennen. So nannte beispielsweise Ägypten zwar S/Res 1373 (2001) „an enormously significant resolution“, deren „provisions and general framework“ durchaus zu unterstützen seien, empfahl aber ebenso, dass die Staaten „shall follow closely reactions and analyses in that regard and monitor the moves of the Council in its methodology and implementation of the resolution“. Darüber hinaus machte das Land deutlich, dass es aus seiner Sicht viele Punkte gebe, „that will require clarification, especially with regard to the contractual obligations in place among States under other international laws and national legislation“ und dass es sich folgende ernsthafte Fragen, vorrangig die Kompetenzverteilung innerhalb der Vereinten Nationen und das Mandat des Sicherheitsrats betreffend, stelle: „One (question) has to do with the components of the mandate given to the Committee charged with implementation formed under the resolution. What are the mechanisms, mandates and powers of that Committee? What is the dividing line between its role in monitoring and its ability to act? What are the implications of the resolution on the series of resolutions adopted by the General Assembly and the Security Council itself in this regard, not to mention international conventions dealing with the issue?“ 968

Auch Japan tat zunächst zwar kund, dass aus seiner Sicht „(a)ll Member States of the United Nations must remain in strong solidarity and join together to combat all forms of terrorism, in accordance with General Assembly resolution 56/1 and Security Council resolutions 1368 (2001) and, indeed, 1373 (2001)“, stellte dann aber wie folgt klar, dass es der Generalversammlung und nicht dem Sicherheitsrat Legislativkompetenzen zuschreibe: „While our measures to combat terrorism must extend over a broad variety of areas, it is the solemn responsibility of the General Assembly to create a more effective international legal framework in order to bring to justice not only the perpetrators, 967 Stellungnahme von Mr. Heinbecker (Kanada) während der 18. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 4. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.18, 21– 23, 23 (m. e. H.). 968 Stellungnahme von Mr. Aboul Gheit (Ägypten) während der 12. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 1. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.12, 22–24, 23 (m. e. H.).

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organizers and sponsors of terrorism, but also those who aid, support and harbor terrorists.“ 969

Zu den größten Kritikern der Resolution zählte Kuba, das die Inanspruchnahme legislativer Kompetenzen durch den Sicherheitsrat deutlich ablehnte, indem es zunächst klar stellte, dass aus seiner Sicht „it is necessary to organize international cooperation to launch effective global action in accordance with international law, the United Nations Charter and the relevant international conventions, based on the extraordinary power of consensus and on the sovereign and united will of all States“ und dass die Generalversammlung als „most universal and representative body“, „the centre of that fight for peace in order to eradicate terrorism with the total and unanimous support of world opinion“ sein sollte. Darüber hinaus müsse „(t)he overwhelming political will of States to fully implement international instruments“ vorherrschend sein. Zum Kern seiner Kritik an der Inanspruchnahme von Legislativkompetenzen führte der Delegierte Kubas zudem aus: „The curtailed powers of the Security Council, limited by the arbitrary rights of veto of its permanent members – most of them members of the North Atlantic Treaty Organization (NATO) – do not matter. It is indispensable to restore to the United Nations its role in the attainment of peace.“ (. . .) By contrast, however, the Security Council recently adopted – after speedy negotiations that were not very transparent – a resolution that orders States to work on urgent legislative modifications, demands immediate reports and creates a sort of anti-terrorist general staff. The Council has decided to fight terrorism in many different areas, ranging from the economic and financial fields to illicit drug-trafficking, border controls, money laundering, the forgery of documents and trafficking in explosive materials and nuclear, chemical, biological and other weapons. It also deals with issues relating to transnational organized crime, weapons of mass destruction, communications technologies and the exchange of intelligence information regarding individuals and entities that practice terrorism. In order to implement this resolution, it must first be defined what persons and acts are to be considered terrorists and terrorism. One can imagine where those interpretations are going to come from. The Security Council has been pushed to give its legal support to the hegemonic and arbitrary decisions of the dominant Power. Those decisions violate the Charter and international law and encroach upon the sovereignty of all States. In this, the Council’s once again usurping the functions of the General Assembly, which is the only organ, whose universal membership and democratic format could legitimize such far-reaching decisions. The Council uses the unusual method of imposing on all States some of the provisions found in the conventions against terrorism. To which individual States have the right to decide whether or not they wish to be signatories. The Security Council a hostage of the veto power could only act as a selective, capricious, arbitrary and ineffective dictatorship, instead of demonstrating the moral leadership required for a comprehensive

969 Stellungnahme von Mr. Satoh (Japan) während der 14. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 2. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.14, 15 (m. e. H.).

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campaign against terrorism in a globalized world. (. . .) Despite certain methods and arbitrary decisions of the Security Council, our country will cooperate in good faith with the Council, in accordance with the Charter, and will enforce the laws its own sovereign people have legislated for themselves, in accordance with international law.“ 970

In ähnliche Richtung weisend äußerte sich auch der Vertreter der Mongolei, der verdeutlichte, dass aus seiner Sicht die rechtlichen Aspekte des Terrorismus bei der Generalversammlung und damit außerhalb des Mandats des Sicherheitsrats zu verorten seien. So tat er zwar zunächst im Hinblick auf S/Res 1373 (2001) kund, dass es die Position der Mongolei sei, „that the full implementation of all 23 of its concrete provisions will be important for successfully waging the struggle“ und deutete damit wohl eher ein abstrakt-konkretes als ein abstraktgenerelles Verständnis der Resolution an, mahnte dann aber, dass „the United Nations should move from a culture of reaction to a culture of prevention“, was bedeute, dass „the General Assembly, as the main United Nations organ empowered to consider general principles of cooperation in the maintenance of international peace and security, should address the different aspects of terrorism, including legal, socio-economic and even cultural, all of which remain outside the Security Council’s resolution and its powers“.971 i) Zwischenergebnis Wie die quantitative Auswertung zeigt, gab es im unmittelbaren zeitlichen Zusammenhang mit der Verabschiedung von S/Res 1373 (2001) unter 164 Staaten nur 4, die im- oder explizit die Gesetzgebung des Sicherheitsrats ablehnten. Diesen standen 32 Staaten gegenüber, die das gesetzgeberische Einschreiten des Sicherheitsrats befürworteten. Hierzu sind zum einen die 14 Staaten zu zählen, die ex- oder implizit ein solches Vorgehen des Sicherheitsrats unterstützten, hierunter nicht nur 4 europäische Staaten, sondern auch 3 Staaten des afrikanischen, 4 des asiatischen und 3 des amerikanischen Kontinents. Zum anderen gehören hierzu die 18 Staaten, die in ihren Stellungnahmen auf den herausragenden Charakter von S/Res 1373 (2001) bzw. der Reichweite ihrer Bestimmungen verwiesen haben und damit zumindest mittelbar eine generelle Akzeptanz für ein legislatives Vorgehen des Sicherheitsrats erkennen ließen. Im gesamten ist dieser Gruppe damit etwa ein Fünftel der Mitgliedstaaten, die sich in der Debatte geäußert haben, zuzuordnen. Die weit überwiegende Anzahl der Staaten, nämlich 66, befürworteten jedoch S/Res 1373 (2001), ohne explizit auf ihren legislativen oder heraus970 Stellungnahme von Mr. Rodríguez Parrilla (Kuba) während der 13. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 1. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.13, 14–17 (m. e. H.). 971 Stellungnahme von Mr. Enkhsaikhan (Mongolei) während der 13. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 1. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.13, 6–8, 6–7.

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ragenden Charakter einzugehen. Aus diesen Stellungnahmen lassen sich deshalb für den Untersuchungsgegenstand nur begrenzt Schlüsse ziehen. Denn eine solche Befürwortung kann sich wie bereits ausgeführt nur auf den Inhalt der Resolution beziehen, potenziell jedoch auch ihren gesetzgebenden Charakter mit umschließen. Ebenfalls keine Schlüsse lassen sich naturgemäß aus den 52 Stellungnahmen ziehen, in denen entweder überhaupt nicht auf die Resolution Bezug genommen wurde (44 Staaten und Palästina) oder in denen es zu einer Verkennung des Norminhalts kam (7 Staaten). Die Gesamtbetrachtung der getätigten Stellungnahmen lässt damit den Schluss zu, dass im unmittelbaren zeitlichen Zusammenhang der Resolution zwar keine nachhaltige generelle Akzeptanz für ein gesetzgeberisches Einschreiten des Sicherheitsrats zu verzeichnen war, die weit überwiegende Anzahl der Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen von 149 sowie Palästina einen gesetzgebenden Sicherheitsrat aber zumindest nicht offen ablehnend gegenüberstanden. Dennoch gab es auch zu diesem Zeitpunkt bereits 11 Staaten, die eine bessere Einbeziehung der Generalversammlung bzw. der Staatengemeinschaft in das Handeln des Sicherheitsrats forderten. 3. Debatte anlässlich des Jahresberichtes des Sicherheitsrats an die Generalversammlung im Jahre 2001 Weiteren Aufschluss über die Haltung der Staaten zur Inanspruchnahme von Legislativkompetenzen durch den Sicherheitsrat vermag zudem die Debatte zu geben, die anlässlich des Jahresberichtes 2001 des Sicherheitsrats an die Generalversammlung (Art. 15 Abs. 1, Art. 24 Abs. 3 UN-Charta) im Zeitraum vom 15.– 16. Oktober 2001 geführt wurde. An ihr beteiligten sich insgesamt 53 UN-Mitgliedstaaten sowie mit Palästina eine Einheit mit ständigem Beobachterstatus. Inhaltlich wurde in der Aussprache zum einen eine bessere Transparenz der Arbeit des Hauptorgans der Vereinten Nationen sowie die bessere Einbeziehung aller Staaten in dessen Arbeit thematisiert. Zum anderen wurde das Verhältnis zwischen den verschiedenen Organen der Vereinten Nationen, im Besonderen zwischen der Generalversammlung und dem Sicherheitsrat, angesprochen. Ebenso wurde vielfach auf die Ausweitung des Handlungsspektrums des Sicherheitsrats um „broader peace and security issues, including children and armed conflict, women and peace and security, peace-building, the protection of civilians in armed conflict, HIV/AIDS, and international peacekeeping operations“ 972 im Rahmen sog. thematischer Debatten („thematic debates“) eingegangen, in diesem Zusammenhang oftmals auch auf S/Res 1373 (2001). Für den vorliegenden Kon972 Siehe Vorstellung des Jahresberichts des Sicherheitsrats für den Zeitraum Juni 2000–Juni 2001 (UN Dok. A/56/2) durch H.E. Mr. Richard Ryan, zu diesem Zeitpunkt amtierender irischer Präsident des Sicherheitsrates, während der 25. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 15. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.25, 1– 2, 2.

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text sind diese Stellungnahmen von besonderem Interesse, da sie Aufschluss darüber geben, wie die Mitgliedstaaten die Beschäftigung des Sicherheitsrats mit abstrakten Bedrohungspotentialen bewerten, folglich mit solchen, auf die potentiell mit Legislativresolutionen reagiert werden könnte. Hier zeigte sich folgendes Bild: a) Ex- oder implizite Akzeptanz der Inanspruchnahme von Legislativkompetenzen durch den Sicherheitsrat Zu den Staaten, die ex- oder implizit die Inanspruchname von Legislativkompetenzen durch den Sicherheitsrat befürworteten, zählte Costa Rica, das in der Erkenntnis, dass der Sicherheitsrat durch S/Res 1373 (2001) „enacted legislation for the rest of the international community“ wie folgt deutlich machte, dass es „the extension of the Council’s powers and areas of responsibility“ begrüße und für „pursuant to its powers under the Charter“ halte: „Undoubtedly, resolution 1373 (2001) heralds a new era in international relations. For the first time in history, the Security Council has declared that a particular phenomenon – international terrorism – constitutes, in any circumstances, a threat to international peace and security. Also for the first time, the Security Council recognized the inherent right of self-defence against the activities of non-State actors, even when those actors are on the territory of third States. Furthermore, for the first time, and pursuant to its powers under the Charter, the Council imposed upon all States a series of obligations and general norms of conduct, of the kind usually reserved for international treaties, in order to fight against international terrorism. Unlike previous precedents, these mandatory measures were adopted without being linked to a particular situation or controversy and without provision for their termination. Moreover, the Council established a permanent committee, with broad powers, to monitor implementation of those measures. In short, for the first time in history, the Security Council enacted legislation for the rest of the international community. My delegation welcomes the contents of that resolution. It constitutes a strong, proportionate and necessary response to the despicable criminal acts of 11 September 2001. Furthermore, my delegation warmly welcomes the renewed confidence in multilateral mechanisms and the extension of the Council’s powers and areas of responsibility manifest in the resolution. (. . .) We can therefore only congratulate the Council today on having unanimously adopted strong and clear-cut measures to face a crisis situation. Moreover, we expect the Security Council to act with the same firmness, promptness and efficacy when confronted by other crises or emergency situations in the future. Resolution 1373 (2001) demonstrates the broad powers of the Security Council.“ 973

Auch Chile nahm auf den Legislativcharakter der Resolution Bezug und kündigte an, S/Res 1373 (2001) sowie ihre Vorgängerresolution S/Res 1368 (2001), die beide von „enormous relevance to international peace and security“ seien, 973 Stellungnahme von Mr. Niehaus (Costa Rica) während der 25. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 15. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.25, 2– 4, 3 (m. e. H.).

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ohne Vorbehalte zu unterstützen. Gleichzeitig forderte das Land jedoch, die Staatengemeinschaft in den Rechtsetzungsprozess einzubeziehen: „(. . .) The two resolutions adopted in the wake of the 11 September tragedy are of enormous relevance to international peace and security, and my delegation supports them without reservation. The urgency of the subject has once more led the Council to take the option of formulating international law with very complex implications. This must be the object of careful study with the participation of the entire membership. That is all the more necessary with respect to the relationship between the Security Council and the General Assembly.“ 974

b) Einfache Befürwortung der Resolution Andere Staaten bekundeten ihre Zustimmung zur Resolution ohne auf ihren Legislativcharakter einzugehen. So betonte etwa Weißrussland, dass es „unequivocally support resolution 1373 (2001) of the Security Council, which is aimed at creating an effective, comprehensive mechanism to combat terrorism“, denn „(t)he threat of global terrorism means new challenges to humankind, requiring a new consolidation and concentration of efforts and the search for new, and sometimes unorthodox solutions“.975 Auch die Mongolei kündigte an „(to) strongly support the Council’s consensus resolution(s) (. . .) 1373 (2001) (. . .)“.976 Korea hieß Resolution 1373 (2001) willkommen, die aus seiner Sicht „demonstrates the Security Council’s strong will to combat any form of international terrorism“.977 974 Stellungnahme von Mr. Valdés (Chile) während der 26. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 15. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.26, 23–25, 24 (m. e. H.). 975 Stellungnahme von Mr. Ling (Weißrussland) während der 26. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 15. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.26, 1– 3, 3. 976 Stellungnahme von Mr. Enkhsaikhan (Mongolei) während der 26. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 15. Oktober 2001, UN Dok. A/56/ PV.26, 14–16, 15–16: „Though the present report covers the period from June 2000 to June 2001, my delegation believes that it is relevant to express its views and position on the Council’s activities in response to the inhuman terrorist acts committed in the United States on 11 September. The Government and people of Mongolia fully associate themselves with the firm commitment of the international community to the common fight against terrorism and strongly support the Council’s consensus resolutions 1368 (2001) and 1373 (2001) as well as the Assembly’s resolution 56/1 to combat and eliminate international terrorism. My delegation believes that the Security Council Committee on counter-terrorism, specifically established to monitor implementation of resolution 1373 (2001), will prove to be an effective collective mechanism to fight international terrorism. It is my delegation’s hope that the Committee will soon draw up its work program. My delegation hopes that all Member States will report to the Committee on the measures and steps taken to implement the above resolution within 90 days, as specified in the resolution“. 977 Stellungnahme von Mr. Sun Joun-Yung (Korea) während der 26. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 15. Oktober 2001, UN Dok. A/56/ PV.26, 12–14, 12: „Before getting into the details of the report, I cannot help but comment on the subject of terrorism, which has become the most urgent issue facing the

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Ebenso ließ Slowenien erkennen, den „collective struggle to eradicate terrorism“ sowie in diesem Zusammenhang S/Res 1373 (2001) kräftig zu unterstützen („firmly supports“).978 In ähnliche Richtung weisend erklärte Uganda seinen „full support“ für S/Res 1373 (2001).979 Security Council as the primary body responsible for the maintenance of international peace and security. I would like to reiterate the need for all United Nations organs, and the Security Council in particular, to play an active role in the prevention and suppression of international terrorism. In this regard, I welcome the prompt adoption of Security Council resolution 1368 (2001), which strongly condemns the heinous acts of terrorism on 11 September, and resolution 1373 (2001), which demonstrates the Security Council’s strong will to combat any form of international terrorism. I also welcome the establishment of the counter-terrorism committee pursuant to resolution 1373 (2001) and wish the committee success in fulfilling its mandate“. 978 Stellungnahme von Mr. Petric ˇ (Slowenien) während der 27. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 16. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.27, 11– 12, 12: „In spite of the Council’s capacity to adjust flexibly to the new realities, the report under review fails to give due attention to international terrorism as a threat to international peace and security. The surprise and shock we feel after 11 September are also partly a consequence of the inability of the international community to engage this problem in a timely and comprehensive manner. It is encouraging that we now finally all stand united in the fight against terrorism and that this unity has been reflected in two important Security Council resolutions and in the prompt establishment of its counter-terrorist Committee, which has already started its work. Slovenia firmly supports this collective struggle to eradicate terrorism, and our authorities are already considering appropriate new measures to help close the gaps in the universal defence against international terrorism“. 979 Stellungnahme von Mr. Semakula Kiwnuka (Uganda) während der 28. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 16. Oktober 2001, UN Dok. A/56/ PV.28, 10–11, 10: „More gratifying was the recently adopted resolution 1373 (2001) of 28 September, which came in the wake of the tragedies that occurred on 11 September. The resolution was comprehensive, and it acknowledged the right of self-defence against barbaric acts such as those of 11 September 2001. As a country which has suffered from repeated acts of terrorism, Uganda gives its full support to that resolution and reiterates its determination to work together not only to protect our people from terrorist attacks, but also to combat any international network that supports terrorism. Uganda invites all States to prevent and suppress in their territories the financing of terrorist actions. Perpetrators of terrorist acts must be brought to justice, and no safe haven should be given to terrorists anywhere. Uganda will intensify the exchange of information necessary to prevent and suppress terrorist acts, as well as the exchange of experience in the field of counter-terrorism. We therefore welcome the measures taken so far to block terrorist organizations’ access to financing, and we shall continue our strong efforts to restrict the ability of terrorists to raise and transfer funds for their criminal activities.“ An anderer Stelle lobte Uganda darüber hinaus wie folgt „the deliberate expansion of the concept of human security“ (UN Dok. A/56/PV.28, 10–11, 11): „There is no doubt that the Security Council carries the unmistakable imprint of its foundation. The maintenance of international peace and security remains its strongest and most distinctive attribute in the post-cold-war era. As we assess the work of the Security Council, and its responsibility and role in the maintenance of international peace and security, Uganda commends the deliberate expansion of the concept of human security. Today the competencies of the Council include not only the fight against terrorism, but also the fight against HIV/AIDS and other killer diseases, as well as the persistent scourge of poverty“.

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c) Befürwortung der Resolution bei Bezugnahme auf das Erfordernis der besseren Einbindung der Generalversammlung/ der weiteren UN-Mitgliedschaft Andere Staaten äußerten sich zwar positiv zur Reaktion des Sicherheitsrats nach dem 11. September 2001 bzw. explizit positiv zu S/Res 1373 (2001), ließen jedoch bereits erkennen, dass sie eine Einbindung bzw. Kooperation mit der Generalversammlung bzw. der weiteren Mitgliedschaft der Vereinten Nationen zukünftig wünschen würden. So nannte Kolumbien S/Res 1373 (2001) zwar eine „transcendental decision“, die jedoch in Bezug auf die „possible implications for the relations between the General Assembly and the Security Council“ gesehen werden müsse. Denn S/Res 1373 (2001) sei nur dann erfolgreich „if it enjoys the agreement and cooperation of all or of a large majority of the Members of the United Nations“.980 Auch die Niederlande ließen aus dem Kontext erkennen, dass sie mit dem Einschreiten des Sicherheitsrats – ohne S/Res 1373 (2001) explizit in Bezug zu nehmen – nach den „tragic events of 11 September and their aftermath“ zufrieden waren. Denn der Sicherheitsrat habe „clearly understood the importance of engaging the entire United Nations membership effectively on an issue that, as in this case, obviously has consequences for us all“. Deshalb seien die Mitgliedstaaten aufgefordert, „(to) seize on the present momentum to look into possibilities of forging a sustained and multifaceted connection between the Council and the general membership – a connection that can be mobilized any time for any purpose within the mandate of the Council“.981 In eine ähnliche Richtung wies der Beitrag Brasiliens zur Debatte, aus dessen Sicht „(t)he Council’s rapid reaction to the threats to international peace and security posed by international terrorism, which culminated in the adoption of resolution 1373 (2001), proved that it is able to act decisively when it is determined, resolved and united“. Zudem stelle die Resolution eine der Möglichkeiten dar „to increase interaction between the Council and Member States“, da sie „clearly requires vigorous cooperation and continuous dialogue with the wider membership in order to achieve the goals we have set for the United Nations“.982 Auch Peru machte deutlich, das es die „fluid, effective and regular interaction between the Security Council and all the member States represented in the General Assembly“ für essentiell erachte, denn diese erleichtere „the consensus required for the institutio980 Stellungnahme von Mr. Valdevieso (Kolumbien) während der 25. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 15. Oktober 2001, UN Dok. A/56/ PV.25, 4–6, 5. 981 Stellungnahme von Mr. van den Berg (Niederlande) während der 25. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 15. Oktober 2001, UN Dok. A/56/ PV.25, 19–20, 19. 982 Stellungnahme von Mr. Fonseca (Brasilien) während der 25. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 15. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.25, 13–16, 15.

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nal, normative, doctrinal and operational adaptation of the Organization“. So sei es den Staaten möglich, „(to) face together and resolutely the multiple challenges within the spheres of international peace and security and development“. Nichtsdestotrotz habe der Sicherheitsrat mit S/Res 1373 (2001) „reacted as it should have in the performance of its duties“, und Peru sei „fully resolved to cooperate with that Committee“.983 Aus Sicht Kanadas haben die Ereignisse nach dem 11. September gezeigt, „that the Security Council can respond well to threats to international peace and security“. Dabei sei es die Aufgabe des Sicherheitsrats und der Generalversammlung, „to continue to work to develop better means of cooperation, better habits of transparency and better processes of accountability to make the Council the fully effective organ that the dangerous world we now live in demands“.984 Ohne sich bewertend zu S/Res 1373 (2001) zu äußern, stellte ebenso Guatemala fest, dass „(i)t is no secret to anyone that, as the Security Council has grown in importance, the impact of the General Assembly has waned“, was die Ereignisse des letzten Monats eloquent unterstreichen würden. Denn „(w)hile the Security Council acted, through the adoption of its resolution 1373 (2001), which contains obligations binding upon us all the General Assembly deliberated for a week without adopting any decision at all“. Deshalb sei inter alia eine „reform of both the Security Council and the General Assembly itself, and also of the Economic and Social Council“ erforderlich, wobei man sich nicht an „the lamentations over the General Assembly’s loss of a leading role“ beteilige, denn man sei der Ansicht, dass „strengthening one organ does not necessarily have to be at the expense of the other“.985 d) Stellungnahmen zur Durchführung thematischer Debatten Andere Staaten nahmen die Gelegenheit wahr, sich zur Durchführung sog. thematischer Debatten seitens des Sicherheitsrats zu äußern. Als solche werden die Aussprachen bezeichnet, in denen sich das Organ auf die Diskussion der sicherheitspolitischen Auswirkungen einzelner abstrakter Phänomene wie des Klimawandels, des Schutzes von Zivilpersonen im bewaffneten Konflikt oder auch der HIV/AIDS-Problematik unabhängig von konkreten Konfliktsituationen konzentriert. Hierbei zeigte sich folgendes Meinungsbild:

983 Stellungnahme von Mr. de Rivero (Peru) während der 25. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 15. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.25, 20–21, 20–21. 984 Stellungnahme von Mr. Heinbecker (Kanada) während der 26. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 15. Oktober 2001, UN Dok. A/56/ PV.26, 3–5. 985 Stellungnahme von Mr. Rosenthal (Guatemala) während der 28. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 16. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.28, 13–14, 13.

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Die überwiegende Anzahl der Staaten äußerte sich positiv zur Durchführung thematischer Debatten im Sicherheitsrat, darunter die Philippinen, deren Vertreter sich wie folgt für ihre Fortführung und Ausweitung auf „action-orientated objectives“ aussprach: „The thematic debates of the Council mentioned in the report were very useful and should be continued. Nevertheless, we believe they should be more than debates. They should also aim at action-oriented objectives over a medium-term period. Thematic debates of the Council could also be synchronized with debates on the same issues in the General Assembly for the purpose of linking decisions or appropriate policy action by the Council and the General Assembly on these issues. One issue that comes to mind is the prevention of armed conflict.“ 986

Auch Jamaika sprach sich für die Durchführung sog. thematischer Debatten aus und forderte, dass „these debates are mainstreamed into Security Council actions“, jedoch nur „in specific conflict situations“ und nicht im allgemeinen.987

986 Stellungnahme von Mr. Manalo (Philippinen) während der 26. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 15. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.26, 5– 6, 6. Darüber hinaus äußerten sich die Philippinen wie folgt zu S/Res 1373 (2001), UN Dok. A/56/PV.26, 5–6, 5: „We also feel that the Council should play a role in helping to defuse tensions in the Middle East. At the same time, it is clearly recognized that terrorism is a threat to international peace and security. We have no doubt that the Security Council, particularly through its Committee created by resolution 1373 (2001), will monitor this issue in a sustained and vigorous fashion. We hope that the Council will stay in close touch with Member States with respect to implementing Council resolution 1373 (2001), as well as on other matters connected with our fight against terrorism“. 987 Stellungnahme von Miss Durrant (Jamaika) während der 26. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 15. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.26, 19–21, 20: „Jamaica joins in the support given to the Secretary-General’s efforts on issues such as the prevention of armed conflicts, children and armed conflict, the HIV/ AIDS pandemic, the protection of civilians in armed conflict, and women and peace and security – issues of major concern to the international community. In the first place, the Council’s debate on HIV/AIDS set the stage for the special session of the General Assembly, held in June this year. Secondly, on 31 October 2000, the Security Council adopted groundbreaking resolution 1325 (2000) on women and peace and security. This resolution, the first of its kind, reaffirmed the important role of women in the prevention and resolution of conflicts and in peace-building. It called upon all actors involved in negotiating and implementing peace agreements to adopt a gender perspective, including the special needs of women and girls. It also invited the Security Council to carry out a study and to report to it on the impact of armed conflict on women and girls, the role of women in peace-building and the gender dimension of peace processes and conflict resolution. The Council still has a lot of work to do in this regard. Thirdly, in response to the Security Council’s request, contained in its presidential statement of 20 July 2000 (S/PRST/2000/25), the Secretary-General issued his report on conflict prevention (A/55/985) to the Security Council and the General Assembly. This report contained specific recommendations on how the efforts of the United Nations could be further enhanced in this area. Next month, during Jamaica’s presidency of the Council, the Secretary-General will report on the protection of civilians in armed conflict and the steps taken to advance the role of the Security Council in protecting civilians in situations of armed conflict. The Security Council, having highlighted the relationship of these thematic issues to peace and security, must now ensure that the conclusions of

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In ähnliche Richtung wies der Beitrag Myanmars, welches sich „pleased to observe“ zeigte, dass der Sicherheitsrat thematische Debatten durchführt, da man der Auffassung sei, dass diese „contribute to strengthening the Council’s effectiveness“.988 Bangladesch, zum Zeitpunkt der Debatte nichtständiges Mitglied im Sicherheitsrat, unterstrich, dass es hinsichtlich thematischer Debatten „a more proactive, rather than reactive, role for the Security Council“ befürworte.989 Auch Tunesien deutete an, dass es „the sustained efforts of the Council to improve its performance to carrying out its mandate in the field of the maintenance of international peace and security“ unterstütze und das Organ auch dazu ermutige. Hierzu gehöre „the enshrinement of the broadened concept of the maintenance of international peace and security which now goes beyond traditional peacekeeping operations to include conflict prevention and peace-building“. 990 Für Bhutan war die Initiative des Sicherheitsrats „related to HIV/AIDS and its implications for international peacekeeping operations, an issue that indeed needed the highest attention“.991 Der Vertreter der Salomonen hieß „the Security Council’s growing interest in the protection of civilians“, „in particular women and children, in conflict situations, and its focused attention on issues such as HIV/AIDS“ willkommen und wünschte sich, dass der Sicherheitsrat „will demonstrate a similar understanding and interest in issues like environmental degradation, in particular climate change and sea-level rise“.992 Andere Staaten befürworteten zwar die Durchführung thematischer Debatten bzw. verorteten sie innerhalb des Mandats des Sicherheitsrats, mahnten jedoch these debates are mainstreamed into Security Council actions in specific conflict situations“. 988 Stellungnahme von Mr. Swe (Myanmar) während der 27. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 16. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.27, 7–8, 8. 989 Stellungnahme von Mr. Ahsan (Bangladesch) während der 27. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 16. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.27, 16–18, 16. An anderer Stelle stellte der Vertreter Bangladeschs zudem folgendes fest (UN Dok. A/56/PV.27, 16–18, 16): „Thirdly, there has been a substantive evolution in the Council’s perception of peace and security. The maintenance of peace and security is no longer seen as the work of a fire brigade, acting only when a conflict flares up. The Council, largely at the initiative of elected members, devoted a considerable amount of time and attention to areas beyond peacekeeping – to conflict prevention, peacemaking and post-conflict peace-building. The challenge of maintaining international peace and security is increasingly recognized as a continuing process requiring a comprehensive approach and involving all stakeholders“. 990 Stellungnahme von Mr. Mejdoub (Tunesien) während der 27. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 16. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.27, 1– 2, 1–2. 991 Stellungnahme von Mr. Pradhan (Bhutan) während der 27. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 16. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.27, 9– 11, 10. 992 Stellungnahme von Mr. Manele (Salomonen) während der 27. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 16. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.27, 3– 5, 4–5.

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die Beteiligung anderer UN-Organe, größere Transparenz hinsichtlich ihrer Durchführung oder auch die Beachtung der eigenen Kompetenzgrenzen des Organs an. So verortete etwa Italien thematische Debatten zwar innerhalb der Kompetenzen des Sicherheitsrats, machte jedoch deutlich, dass „(t)he broader notion of international security has grown across the boundaries to include topics that used to be treated either at the national level or, in the international context, through traditional instruments of cooperation“. Deshalb sei es „self-evident that such descisions deserve – indeed demand – the maximum possible transparency (. . .)“.993 In ähnliche Richtung deutend erklärte Mali, dass der in Frage stehende Bericht des Sicherheitsrats anzeige, dass „the Security Council has devoted much time and attention to problems that go beyond the maintenance of peace: conflict prevention, peacemaking and post-conflict peace-building“. In dieser Hinsicht begrüße man die Tatasache, dass „there has been increased recourse to public debates and open briefings in considering these and other questions, which promote transparency in the Council’s work“.994 Malaysia äußerte die Ansicht, dass, auch wenn thematische Debatten des Sicherheitsrats an sich „generally useful“ seien, „it is prudent not to overdo them, so that a thematic debate is not convened purely for its own sake or to fill in the Council’s programme of work for the month“. Denn „the Council must be circumspect in its approach so as not to encroach more and more onto areas that are strictly not within its purview“.995 Für Südafrika war die Ansicht einiger Mitglieder des Sicherheitsrats, „that threats to human society, such as HIV/AIDS and water scarcity not only threaten individual or personal security but are also likely to trigger future international conflict“, „another demonstration for the need for the United Nations organs to work together“, weshalb man bedauere „that the Security Council and Economic and Social Council have yet to meet“. Man sei zudem der Überzeugung, „that the important challenge that the Council must undertake is to redefine its role in terms of the evolving global order, while remaining cognizant of its mandated role relative to the other competent organs and institutions of the United Nations“. Zudem sei es im Hinblick darauf, dass „(a)ctions against threats to international peace and security cannot be undertaken unilaterally or by regional part-

993 Stellungnahme von Mr. Vento (Italien) während der 26. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 15. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.26, 21–23, 22. Ohne explizit auf SC Resolution 1373 (2001) einzugehen stellt der italienische Delegierte an anderer Stelle fest, dass „(t)he full unity of intent among members of the General Assembly and of the Security Council has allowed the adoption of unprecedented, far-reaching measures against the scourge of terrorism.“ (UN Dok. A/56/PV.26, 21–23, 21). 994 Stellungnahme von Mr. Ouane (Mali) während der 27. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 16. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.27, 15–16, 16. 995 Stellungnahme von Mr. Hasmy (Malaysia) während der 25. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 15. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.25, 16– 19, 16.

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nerships unless they have the authorization of the Security Council and are conducted in terms of international law“, entscheidend „that Council decisions receive adequate consideration and wide consultations, because their implications are so wide-ranging, especially when Chapter VII is invoked“.996 In ähnliche Richtung weisend äußerte sich Japan, aus dessen Sicht „it has become increasingly evident that the activities and decisions of the Security Council in the maintenance of international peace and security are encompassing an ever-wider range of areas“. So habe der Sicherheitsrat Entscheidungen „in the field of the safety of civilians in armed conflict, humanitarian assistance, and HIV/AIDS“ getroffen, bezüglich derer sich zeige, „that the Council cannot by itself cope with the challenges it faces. It needs the full cooperation of the entire international community to implement its decisions“.997 Venezuela deutete an, dass der Sicherheitsrat Tagesordnungspunkte wie „children and armed conflict; HIV/AIDS and peacekeeping operations; and women, peace and security“, nur in Verbindung mit „their implications for its particular area of competence, namely international peace and security“ berücksichtigen könne.998 Eine dritte Gruppe von Staaten äußerte sich offen kritisch zur Durchführung thematischer Debatten seitens des Sicherheitsrats. So mahnte etwa Kuba diesbezüglich an, dass „(t)he Council should not assume functions that belong to the General Assembly or other bodies“.999 Ebenso machte der indische Delegierte in seiner Stellungnahme unmissverständlich deutlich, dass „(w)hen the Security Council spends (. . .) time on issues like women and armed conflict, children in armed conflict or the protection of civilians in armed conflict, all of which pertain to the management of conflict, it steps outside its mandate“.1000

996 Stellungnahme von Mr. Kumalo (Südafrika) während der 25. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 15. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.25, 21–24, 22 u. 23. 997 Stellungnahme von Mr. Satoh (Japan) während der 25. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 15. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.25, 21–24, 27–28, 27. 998 Stellungnahme von Mr. Alcalay (Venezuela) während der 27. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 16. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.27, 3– 4, 3. Im Hinblick auf die Verabschiedung von S/Res 1373 (2001) betonte Venezuela darüber hinaus, dass die Errichtung des CTC aus seiner Sicht den Effekt habe „to ensure a positive, effective, open and fluid interaction with all Member States with a view to building peace in the world“. 999 Stellungnahme von Mr. Rodriguez Parrilly (Kuba) während der 25. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 15. Oktober 2001, UN Dok. A/56/ PV.25, 24–26, 25. 1000 Stellungnahme von Mr. Sharma (Indien) während der 26. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 15. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.26, 7– 9, 8.

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Teil 3: Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

e) Weder ex- oder implizite Befürwortung noch Ablehnung der Resolution Keine besondere Haltung zur Inanspruchnahme von Legislativkompetenzen durch den Sicherheitsrat im Generellen und zu S/Res 1373 (2001) im Besonderen nahmen der Iran1001, Bulgarien1002, die Ukraine1003, Spanien1004, Indonesien1005, Namibia1006, Palästina mit Beobachterstatus1007, Österreich1008, die Slowakei1009, Mexiko1010, Nepal 1011, Bahrein1012, Zypern1013, Norwegen1014, Mauri1001 Stellungnahme von Mr. Hosseinian (Iran) während der 25. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 15. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.25, 8–10. 1002 Stellungnahme von Mr. Tafrov (Bulgarien) während der 25. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 15. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.25, 26–27. 1003 Stellungnahme von Mr. Kuchinsky (Ukraine) während der 27. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 16. Oktober 2001, UN Dok. A/56/ PV.27, 5–7. 1004 Stellungnahme von Mrs. Menéndez (Spanien) während der 27. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 16. Oktober 2001, UN Dok. A/56/ PV.27, 8–9. 1005 Stellungnahme von Mr. Widodo (Indonesien) während der 27. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 16. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.27, 12–13. 1006 Stellungnahme von Mr. Andjaba (Namibia) während der 27. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 16. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.27, 13–15. 1007 Stellungnahme von Mr. Al-Kidwa (Palästina) während der 27. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 16. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.27, 24–26. 1008 Stellungnahme von Mr. Pfanzelter (Österreich) während der 26. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 15. Oktober 2001, UN Dok. A/56/ PV.26, 11–12. 1009 Stellungnahme von Mr. Tomka (Slowakei) während der 28. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 16. Oktober 2001, UN Dok. A/56/ PV.28, 1–2. 1010 Stellungnahme von Mr. Navarrete (Mexiko) während der 28. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 16. Oktober 2001, UN Dok. A/56/ PV.28, 2–3. 1011 Stellungnahme von Mr. Sharma (Nepal) während der 28. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 16. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.28, 9–10. 1012 Stellungnahme von Mr. Al-Malki (Bahrein) während der 28. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 16. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.28, 14–15. 1013 Stellungnahme von Mr. Moushoutas (Zypern) während der 26. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 15. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.26, 14–15. 1014 Stellungnahme von Mr. Kolby (Norwegen) während der 26. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 15. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.26, 18–19. Allgemein ließ Norwegen die in der Generalversammlung versammelte Staatengemeinschaft wissen, dass es „the fact that the international community increasingly turns to the United Nations for multilateral solutions to conflicts and other threats to international peace and security, such as terrorism“ begrüßt.

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tius1015 sowie Nordkorea1016 ein. Auch Argentinien und damit assoziiert Neuseeland 1017 gingen nicht auf S/Res 1373 (2001) ein, bedeuteten aber, das sie sich eine bessere Zusammenarbeit mit der Generalversammlung wünschen würden. Singapur bemerkte zwar, dass der „Security Council has quietly and gradually built upon and expanded powers conferred on it by the Charter“, bewertete diese Ausweitung jedoch nicht.1018 f) Kritische Auseinandersetzung mit der Resolution Einige Staaten setzten sich anlässlich der Debatte kritisch mit der Resolution auseinander. So kritisierte Jugoslawien S/Res 1373 (2001) – aus Sicht des Landes „an unprecedented framework for dealing with a very broad phenomenon, not a specific conflict or crisis“ – nicht per se, mahnte aber folgende Verbesserungen bei der methodischen Herangehensweise an: „Security Council resolution 1373 (2001) has set up an unprecedented framework for dealing with a very broad phenomenon, not a specific conflict or crisis. What seems to be fairly clear already at this early stage is that this effort against international terrorism will require some adjustment in the Council’s methodology of work. It seems that more transparency and interaction between the Council and the rest of the United Nations membership will be necessary in order to fashion truly effective and persistent long-term action against terrorism. In this action, which is beginning to take shape, all countries will have to provide input. Therefore, more cooperation on different levels will be necessary, including between the Security Council, the General Assembly and other United Nations organs and bodies.“ 1019

1015 Stellungnahme von Mr. Koonjul (Mauritius) während der 26. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 15. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.26, 25–26. 1016 Stellungnahme von Mr. Li Hyong Chol (Nordkorea) während der 27. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 16. Oktober 2001, UN Dok. A/56/ PV.27, 21–22. Allgemein bemerkte der nordkoreanische Delegierte jedoch, dass „(t)he Security Council should not expand the scope of its work to issues beyond its mandate provided by the Charter. This would only result in weakening the role of the General Assembly and other principle organs“. 1017 Stellungnahme von Mr. Cappagli (Argentinien) während der 26. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 15. Oktober 2001, UN Dok. A/56/ PV.26, 9–11, 11: „In our view, transparency also requires a better relationship and greater cooperation between the General Assembly and the Security Council. As someone has said, questions of peace and security must not be construed as a duel between the Assembly and the Council, but as a constructive, open and continuous dialogue between two principal organs of the United Nations. In the General Assembly, we must encourage and strengthen that relationship. Improvements in the Council’s working methods in recent years have led to a more open and constructive atmosphere, but there is still a long way to go“. 1018 Stellungnahme von Mr. Mahbubani (Singapur) während der 25. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 15. Oktober 2001, UN Dok. A/56/ PV.25, 10–13, 10.

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In ähnliche Richtung weisend forderte Ghana, dass „(i)f the Security Council continues to adopt resolutions as edicts that all Member States are expected to implement scrupulously – such as resolution 1373 (2001) – then it is only fitting and proper that it should explain its actions fully to the general membership in order to attain the latter’s support, understanding and cooperation – indispensable ingredients in a genuine search for international peace, security and development“.1020 g) Ablehnende Haltung zu einem gesetzgebenden Sicherheitsrat Andere Länder übten im Rahmen der Debatte deutliche Kritik hinsichtlich eines gesetzgebenden Sicherheitsrats. So erklärte etwa der ägyptische Vertreter: „Thirdly, as to the issue of combating terrorism, let me state here that Egypt’s position was set out in detail before the Assembly during the relevant debate. Egypt views the adoption of Security Council resolution 1373 (2001) positively and looks forward to cooperating with other States for a better and more effective fight against terrorism. Yet it comes as no secret to many that the Council’s resolution, which places all member States under Chapter VII of the Charter – thereby setting a serious precedent in the history of the Council – was adopted in a matter of a few days. We heard from the majority of the members of the Council and from the general membership that very little time was afforded for any careful study of the resolution. Member States, which will have to comply with the provisions of the resolution, did not have a proper opportunity to express their views on its contents. Regardless of the legal shortcomings of the resolution, the fact that the Security Council has established an international framework to be imposed on the Member States by virtue of the Charter’s provisions with a view to legislate and organize cooperation and better coordination among members of the international family on an issue that is currently under the consideration of the General Assembly, constitutes a dangerous precedent that is not in the interest of the United Nations nor in the interest of our collective system as established by the founding fathers of the Organization.“ 1021

In ähnliche Richtung weisend äußerte sich der Irak, der, ohne explizit auf S/Res 1373 (2001) zu verweisen, erkennen ließ, dass er die jüngst verabschiedeten Resolutionen des Sicherheitsrats wegen folgender Gründe „in direct contravention of the Charter“ sehe: „In all honesty, the work of the Security Council needs substantive, in-depth and frank discussion divorced from selfishness and self-interest. Recent developments in 1019 Stellungnahme von Mr. Heinbecker (Kanada) während der 26. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 15. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.26, 3– 5 (m. e. H.). 1020 Stellungnahme von Mr. Effah-Apenteng (Ghana) während der 28. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 16. Oktober 2001, UN Dok. A/56/ PV.28, 15–16, 16. 1021 Stellungnahme von Mr. Aboul Gheit (Ägypten) während der 26. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 15. Oktober 2001, UN Dok. A/56/ PV.26, 16–18, 17.

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the world have, regrettably, led to one Power’s having taken control of and directing the Council, dictating its whims in its own interests. The resolutions adopted recently merely highlight that fact. These developments have negatively affected the work of the Council and will continue to do so, in direct contravention of the Charter. This emerging trend raises difficult and serious questions about the Council’s credibility.“ 1022

Ebenso kritisierte Libyen S/Res 1373 (2001) und zweifelte u. a. im Hinblick auf den Entstehungsprozess ihre Legitimität an, ohne jedoch explizit auf den Legislativcharakter der Resolution einzugehen. Darüber hinaus thematisierte das Land die „janusköpfige“ Bezugnahme auf Art. 39 i.V. m. Art. 41 UN-Charta bzw. Art. 51 UN-Charta in der Resolution: „Last month the Council looked into measures to combat international terrorism and adopted its resolution 1373 (2001). This was done several hours before the General Assembly looked into the matter, an action that leads to substantive questions on the part of United Nations members. It also leads to doubts as to the legitimacy of resolution 1373 (2001). Furthermore, no distinction was made between the right of a nation – the United States – to punish those responsible for the terrorist acts of 11 September, which were condemned by the international community, including my country, and the collective responsibility of the United Nations, not a single country or a small group of countries, to combat international terrorism. This has created a climate that is not favorable for combating the forces of international terrorism; it may even encourage such forces. We would like to warn against accidental ramifications of all this. These tendencies have to be reversed before it is too late.“ 1023

Deutliche Kritik an einem gesetzgebenden Sicherheitsrat äußerte zudem Algerien: „With respect to the relationship between the Security Council and the General Assembly, it should first be pointed out that despite the more or less regular meetings between the Presidents of the two bodies, dialogue between them is far from adequate. Even worse, the Council has an increasing tendency to take up questions falling within the purview of the General Assembly, which the Assembly, in turn, tends to relinquish without resistance or reaction. Indeed, more and more so-called thematic debates on subjects that actually fall within the purview of the General Assembly are organized within the Council and are highly publicized. However, these debates are essentially only media shows of no consequence; they generally are not followed by action, since the Security Council has neither the expertise nor the means necessary to implement the results these debates occasionally lead to. The General Assembly is increasingly being transformed into a simple forum for deliberation. That fact was once again demonstrated a week ago when, after the most substantial debate

1022 Stellungnahme von Mr. Aldouri (Irak) während der 28. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 16. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.28, 7–9, 8 (m. e. H.). 1023 Stellungnahme von Mr. Amer (Libyen) während der 27. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 16. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.27, 22–24, 24 (m. e. H.).

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held on a specific question in a number of years, the Assembly could not reach a unanimous rejection of terrorism in a consensus resolution. Encouraged by this progressive self-effacement on the part of the General Assembly, the Security Council is increasing its incursions into the Assembly’s sphere of action – even in the matter of diplomatic conferences – and now takes it upon itself to legislate and make decisions on matters that, by all logic, should be discussed and resolved in larger and more competent bodies. There are even situations in which, emboldened by the lack of any reaction or challenging debate, the Council has gone so far as to decide to enjoin States to implement the provisions of international conventions that have not yet come into force, thus substituting itself for the sovereign will of States. This tendency on the part of the Council infinitely to extend its competence, while raising very serious legal and political questions and contradicting the spirit and the letter of the Charter, from which the Council draws its legitimacy, must be contained because it will ultimately prejudice multilateralism, the principle of the democratic participation of States in negotiation and decision-making on questions of general interest and, in the final analysis, the very role and effectiveness of the Council itself, which to a certain extent would be distracted from its main responsibility: the maintenance of international peace and security. More balanced relations between the two organs are therefore necessary and desirable. This will require the Security Council to strive to respect as scrupulously as possible the mandate it has received from the Charter. It is equally important that a general agreement be reached as soon as possible on reforming the Security Council, which cannot continue indefinitely to function with its current composition and working methods. Its expansion and the strengthening of its effectiveness, particularly through the abolition of the privilege of the right of veto, are more necessary than ever and can only enhance its representativeness, legitimacy and credibility.“ 1024

Auch Pakistan lehnte die Schaffung internationalen Rechts durch den Sicherheitsrat als mandatsfremd ab und zog mit seinem Beitrag die Verbindung zwischen der gesetzgeberischen Tätigkeit des Hauptorgans der Vereinten Nationen und seiner Beschäftigung mit abstrakten Themen im Rahmen thematischer Debatten: „There has been a trend of late to expand the role of the Security Council beyond its primary responsibility of maintaining international peace and security. Efforts to broaden the Council’s agenda by including HIV/AIDS, the protection of civilians in armed conflicts, the illicit trade in small arms and light weapons and various other issues, such as those related to women, international law and disarmament, are all distractions which erode the Security Council’s effectiveness and unifocal approach. They take the focus away from its main task and mandate. These subjects are extremely important; there is no doubt about it. We all attach great importance to all these issues, but these subjects clearly fall within the domain of the General Assembly and its various other bodies, and not that of the Security Council. The Council must not deviate in any way from its Charter mandate or obligations.“ 1025

1024 Stellungnahme von Mr. Baali (Algerien) während der 25. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 15. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.25, 6–8, 7–8 (m. e. H.).

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h) Zwischenergebnis Aus der Zusammenschau der insgesamt 53 getätigten Stellungnahmen ergibt sich im Grundsatz ein ähnliches Meinungsbild, wie es bereits hinsichtlich der Debatte zu konstatieren war, in der sich die Staaten explizit mit den „Maßnahmen zur Beseitigung des internationalen Terrorismus“ auseinandergesetzt hatten. Es ist auch hier kein Konsens zu verzeichnen, der ein legislatives Einschreiten des Sicherheitsrats legitimieren könnte. Auffällig ist in diesem Zusammenhang jedoch, dass bereits einen Monat nach der Verabschiedung von S/Res 1373 (2001) die Zahl der Staaten, die eine Legislativkompetenz ex- oder implizit befürworteten (2 Staaten) bzw. die Resolution als solche ohne Einschränkungen gut hießen (5 Staaten), rapide abnahm. Dafür mehrten sich bereits die Stimmen, die einen gesetzgebenden Sicherheitsrat ablehnten (5 Staaten) oder sich zumindest kritisch mit dem Regelwerk auseinandersetzten (2 Staaten). Ebenso stieg die Anzahl derer, die die Resolution als solche zwar befürworteten, aber auf das Erfordernis der besseren Einbindung der Generalversammlung und der weiteren UNMitgliedschaft hinwiesen (6 Staaten). 15 Staaten nahmen zudem Stellung zur Durchführung sog. thematischer Debatten. Dabei zeigte sich, dass von diesen Staaten zwar 13 eine Beschäftigung des Sicherheitsrats mit abstrakten Themen befürworteten, 6 hiervon jedoch bereits auf die Notwendigkeit der Beteiligung anderer UN-Organe, das Erfordernis größerer Transparenz des Handelns oder auf die Beachtung eigener Kompetenzgrenzen seitens des Organs hinwiesen. Weitere 17 Staaten und Palästina befürworteten weder ex- oder implizit S/Res 1373 (2001), noch lehnten sie diese ab. 4. Reaktionen der Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit der Verabschiedung von S/Res 1422 (2002) Andere Debatten, die Aufschluss über die Haltung der Staaten im Hinblick auf die Kompetenz des Sicherheitsrats zum Erlass abstrakt-genereller Regelungen geben können, sind diejenigen, die im Vorfeld der Verabschiedung von S/Res 1422 (2002) bzw. S/Res 1487 (2003) geführt wurden. Auch wenn beide Resolutionen wie zuvor festgestellt keine echten Gesetzgebungsakte darstellen, so können die Stellungnahmen doch Anhaltspunkte dafür liefern, wie die Staaten zu diesem Zeitpunkt die Inanspruchnahme von Legislativkompetenzen seitens des Sicherheitsrats bewerteten. Denn nicht wenige verkannten den Charakter der Resolution oder sahen sich angesichts ihres vertragsmodifizierenden Charakters an echte Sekundärgesetzgebungsakte erinnert und nahmen deshalb zu einseitig auferlegten abstrakt-generellen Regelungen des Sicherheitsrats Stellung. Es liegt 1025 Stellungnahme von Mr. Ahmad (Pakistan) während der 27. Plenarsitzung der Generalversammlung, 56. Sitzungsperiode, 16. Oktober 2001, UN Dok. A/56/PV.27, 18– 21, 20 (m. e. H.).

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deshalb nahe, die Stellungnahmen der Staaten, aus denen eindeutig die Ablehnung hinsichtlich einer Vertragsmodifikation seitens des Sicherheitsrats hervorgeht, zumindest auch als Indiz für die Verneinung einer Legislativkompetenz des Organes zu werten. Inhaltlich wurden beide Sicherheitsratsresolutionen seitens der Staatengemeinschaft vor allem wegen ihres vermeintlich rechtsändernden oder rechtsmissbräuchlichen Charakters hinsichtlich Art. 16 IGH-Statut kritisiert. So vertraten mehrere Staaten die Ansicht der genannten Artikel sehe lediglich eine Immunitätsentscheidung auf einer „case-by-case“-Basis vor, nicht hingegen eine Blankoimmunität. Darüber hinaus schaffe die Resolution eine illegitime ultra vires-Rolle für den Sicherheitsrat unter der UN-Charta und impliziere fälschlicher Weise, dass der IStGH eine Bedrohung für den Weltfrieden und die internationale Sicherheit darstelle. An der auf Betreiben Kanadas1026 geführten Debatte nahmen insgesamt 38 Staaten mit Redebeiträgen teil. Im Einzelnen zeigte sich folgendes Meinungsbild: a) Befürwortung der Resolution und damit der vertragsmodifizierenden Wirkung Die USA waren als Einbringer der Resolution der einzige Staat, der sich offen positiv zur Resolution äußerte. So vertrat der US-Delegierte die Ansicht, dass „it is consistent both with the terms of article 16 and with the primary responsibility of the Security Council for maintaining international peace and security for the Council to adopt such a resolution with regard to operations it authorizes or establishes, and for the Council to decide to renew such requests“.1027 b) Keine explizite Stellungnahme zur völkervertraglichen Abänderungskompetenz des Sicherheitsrats Nicht explizit zu einer möglichen Kompetenz des Sicherheitsrats, ausgehandelte Völkerrechtsverträge mittels einer Sicherheitsratsresolution abzuändern, 1026 Vgl. Letter from the Permanent Representative of Canada Mr. Paul Heinbecker to the United Nations addressed to the President of the Security Council, 3. Juli 2002, UN Dok. S/2002/723, in dem die zentralen Bedenken wie folgt bereits im Vorfeld der Debatte geäußert wurden: „What is at issue in the Council’s deliberations of the United Nations Mission in Bosnia and Herzegovina (UNMIBH) item is not just the extension of a United Nations mission that will end in six months time in any case. Rather, the issue is a potentially irreversible decision negatively affecting the integrity of the Rome Statute of the International Criminal Court, the integrity of treaty negotiations more generally, the credibility of the Security Council, the viability of international law with respect to the investigation and prosecution of grievous crimes, and the established responsibilities of States under international law to act on such crimes“. 1027 Stellungnahme von Mr. Negroponte (USA) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/PV.4568, 9– 10, 10.

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äußerten sich die Vertreter Dänemarks im Namen der EU 1028, Indiens1029, Mauritius1030, Bosnien-Herzegowinas1031, Norwegens1032, Chinas1033 und Russlands1034. Auch der Delegierte Großbritanniens, zum damaligen Zeitpunkt amtierender Präsident des Sicherheitsrats, nahm nicht ausdrücklich zu einer potentiellen völkerrechtsvertragsändernden Kompetenz des Sicherheitsrats Stellung, ließ aber durchblicken, dass man erkannt habe, dass „the concerns of the United States create a potential problem for the Security Council, and for the United Nations generally, of a considerable magnitude“. Das Vereinigte Königreich teile insoweit die Bedenken, so sein Vertreter an anderer Stelle, dass „actions of the Council should remain within the scope of its powers. Article 39 of the United Nations Charter is relevant in that respect“.1035 c) Keine Modifikation völkervertraglicher Regelungen durch bindende Sicherheitsratsresolutionen Andere Staaten machten während der Aussprache zum Resolutionsentwurf S/Res 1422 (2003) deutlich, dass aus ihrer Sicht das Hauptorgan der Vereinten Nationen den Inhalt eines internationalen Vertrages nicht modifizieren könne.1036 So äußerte etwa der französische Delegierte, dass „(e. E. France) can1028 Stellungnahme von Ms. Loj (Dänemark) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/PV.4568, 7–8. 1029 Stellungnahme von Mr. Nambiar (Indien) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/PV.4568, 13–14. 1030 Stellungnahme von Mr. Koonjul (Mauritius) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/PV.4568, 24–25. 1031 Stellungnahme von Mr. Kusljugic ´ (Bosnien-Herzegowina) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/ PV.4568 (Resumption 1), 3. 1032 Stellungnahme von Mr. Kolby (Norwegen) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/PV.4568, 27–29. 1033 Stellungnahme von Mr. Wang Yingfan (China) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/PV.4568, 17. 1034 Stellungnahme von Mr. Gatilov (Russland) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/PV.4568, 17–18. 1035 Stellungnahme von Sir Greenstock (Großbritannien) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/PV.4568 (Resumption 1), 15–16, 15–16. 1036 Bereits im Vorfeld der Debatte hatten Neuseeland, Südafrika, Brasilien und Kanada in einem gemeinsamen Brief an den Präsidenten des Sicherheitsrats (siehe Letter sent to the President of the UN Security Council in relation to the draft resolution S/2002/747 currently under consideration by the Security Council under the agenda item of Bosnia-Herzegovina signed by the Ambassadors of New Zealand, South Africa,

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not accept any modification, by means of a Security Council resolution, of a provision of the treaty“.1037 In ähnliche Richtung weisend erklärte auch Kanada, dass aus seiner Sicht „the Council has not been empowered to rewrite treaties; the draft resolutions that are circulating contain elements that exceed the Council’s mandate, and passage of them would undermine the credibility of the Council (. . .) First, in the absence of a threat to international peace and security, the Council’s passing a Chapter VII draft resolution on the ICC of the kind currently circulating would in our view be ultra vires. Secondly, acting beyond its mandate would undermine the standing and credibility of the Council in the eyes of the membership. Thirdly, the proposed draft resolutions currently circulating would set a negative precedent under which the Security Council could change the negotiated terms of any treaty it wished – for example, the nuclear Non-Proliferation Treaty – through a Security Council resolution. The proposed draft resolution would thereby undermine the treaty-making process.“ 1038

In ähnliche Richtung tat Südafrika seine Ansicht kund, dass „the Council’s mandate leaves no room either to reinterpret or even to amend treaties that have been negotiated and agreed by the rest of the United Nations membership“.1039 Und auch der iranische Vertreter unterstrich, dass es „(a)s far as the Statute of the International Criminal Court is concerned, we expect that all members of the Security Council take note of and accept the fact that the Council is not authorized to interpret or amend treaties concluded among States in

Brazil and Canada on Friday, July 12, 2002, http://www.iccnow.org/documents/ Joint_letter_to_SC_July_12.pdf (Zugriff zuletzt am 19. Januar 2013)) ihre Position bekräftigt, dass eine Resolution des Inhalts von S/Res 1422 (2002) aufgrund ihrer vertragsmodifizierenden Wirkung nicht verabschiedet werden sollte. Ähnlich ablehnend zum Resolutionsentwurf 1422 (2002) hatte sich am 3. Juli 2002 und damit im Vorfeld seiner Verabschiedung bereits der damalige Generalsekretär der Vereinten Nationen, Kofi Annan, in einem offenen Brief an den damals amtierenden amerikanischen Außenminister Colin Powell (Letter dated 3 July 2002 to Mr. Colin L. Powell, Secretary of State of the United States of America, Washington, D.C. signed by the Secretary General of the United Nations, Kofi Annan, http://www.iccnow.org/documents/SGletterto SC3July2002.pdf (Zugriff zuletzt am 19. Januar 2013)) geäußert, indem er verdeutlichte, dass sich für ihn „the method suggested in the proposal, and in particular its operative paragraph 2“, über Völkervertragsrecht hinwegsetze, „since it would force States that have ratified the Rome Statute to accept a resolution that literally amends the treaty“. In dieser Hinsicht befürchtete er „that the only real result that an adoption by the Council of the proposal would produce – since the substantive issue is moot – is that the Council risks being discredited“. 1037 Stellungnahme von Mr. Levitte (France) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/PV.4568, 10–12, 11. 1038 Stellungnahme von Mr. Heinbecker (Kanada) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/PV.4568, 2– 4, 2–3. 1039 Stellungnahme von Mr. Kumalo (Südafrika) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/PV.4568 6– 7, 6.

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accordance with the law of the treaties – a law that recognized that only parties to a treaty are competent to interpret or amend it.“ 1040

Mit Blick auf die Kompetenzen des Sicherheitsrats unter Kapitel VII der UNCharta erklärte zudem Fidschi, dass „(t)he Security Council’s functions and powers, including those set out in Chapter VII, do not include amending treaties. To do that would violate established principles of international treaty law“.1041 Syrien äußerte seine Kritik an dem Resolutionsentwurf mit folgenden Worten: „(. . .) we would stress once again that the Security Council does not have the right to take decisions under Chapter VII to amend an international treaty that has entered into force, because this would constitute a precedent that would destabilize and undermine the international legal regime. Such an action is also outside the purview of the Security Council whose principal task, as set out in the Charter, is the maintenance of international peace and security.“ 1042

Ebenso machte der Vertreter Argentiniens mit Blick auf die inhaltliche Ausgestaltung von S/Res 1422 (2002) deutlich, dass aus Sicht seines Landes „(t)he proposals that are being considered in the Security Council might be detrimental to the ICC and to the Security Council itself“ und könnten genereller gesehen „be injurious to the United Nations and to the rule of law“. So könne „the adoption of proposals of this kind (. . .) adversely affect the legitimacy of the Security Council, whose activities in this field would appear to exceed the powers conferred on it by the Charter“.1043 Auch Brasilien vertrat die Ansicht, dass dem Sicherheitsrat keine Vertragsänderungskompetenz zukomme: „We strongly discourage proposals or initiatives that ultimately seek to reinterpret or review the Rome Statute, especially with respect to article 16, whose provisions are applicable only on a case-by-case basis and were never intended to give place to ad aeternam deferrals of the Court’s jurisdiction. The Security Council must not take action that might, in the words of the Secretary General in his letter to Secretary of State Colin Powell on 3 July, „[fly] in the Face of treaty law“. The Council cannot alter international agreements that have been duly negotiated and freely entered into by States parties. The Council is not vested with treaty-making and treaty-reviewing. It cannot create new obligations for States parties to the Rome Statute, which is an

1040 Stellungnahme von Mr. Fadaifard (Iran) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/PV.4568, 15–16, 15 (m. e. H.). 1041 Stellungnahme von Mr. Naidu (Fidschi) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/PV.4568 (Resumption 1), 2, 2. 1042 Stellungnahme von Mr. Wehbe (Syrien) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/PV.4568 (Resumption 1), 9–10, 10 (m. e. H.). 1043 Stellungnahme von Mr. Listre (Argentinien) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/PV.4568 (Resumption 1), 12–13, 13.

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Teil 3: Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

international treaty that can be amended only through the procedures provided in articles 121 and 122 of the Statute.“ 1044

Ähnlich liest sich die Kritik Neuseelands, das klar stellte, dass aus seiner Sicht die Abänderung ausgehandelter Völkerrechtsverträge durch den Sicherheitsrat „unrecognized in international law or in international treaty-making processes“ sei: „It has implications for United Nations peacekeeping, for fundamental issues of international law and the international treaty-making process, and for the role of the Security Council itself. In our view, no decision should be taken by the Council on such issues without full consideration and reflection of the views of all Member States that wish to express them. (. . .) To purport to provide a blanket-immunity in advance in this way would in fact amount to an attempt to amend the Rome Statute without the approval of its States parties. It would represent an attempt by the Council to change the negotiated terms of a treaty in a way unrecognized in international law or in international treaty-making processes. Member States would have to question the legitimacy and legality of this exercise of the role and responsibility entrusted to the Council were that to occur.“ 1045

Aus der Sicht Mexikos würden „legal institutions such as the law of treaties, one of whose essential objectives is to promote peaceful cooperation among States, (. . .) be damaged if we allowed the Council to set the negative precedent of using its resolutions to amend treaties“. Darüber hinaus müsse „(t)he action of the Security Council in fulfilling its mandate (. . .) be in conformity with the Charter of the United Nations and with international law. For that reason the Council cannot, in the name of the maintenance of peace and security, set up an exemption regime that would alter the spirit of the provisions of the Rome Statute“.1046 Deutlich gegen eine Modifizierung bestehenden Völkervertragsrechts durch den Sicherheitsrat sprach sich darüber hinaus Venezuela aus: „(W)e view with great concern the situation that has arisen within the Council concerning the possibility that through a decision, this principal organ might weaken the Statute of the International Criminal Court. Such a decision could modify the scope of an international instrument which is not simply conventional law in the strict sense of the term, but also, to a large extent, reflects customary law accepted by all concerning international jurisdiction and international criminal law. A decision by the Council to that effect would be contrary to the very spirit and purpose of the Rome Statute, which is essentially the eradication of impunity for the commission of 1044 Stellungnahme von Mr. Fonseca (Brasilien) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/PV.4568, 21– 22, 22 (m. e. H.). 1045 Stellungnahme von Mr. MacKay (Neuseeland) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/PV.4568, 5– 7, 5–6. 1046 Stellungnahme von Mr. Aguilar Zinser (Mexiko) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/PV.4568, 25–27, 26–27.

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crimes falling within the jurisdiction of the Court. That would be questionable both politically and legally. Such a decision would exceed the Council’s competence and would disrupt the international legal order.“ 1047

Ebenso nahm Costa Rica im Namen 17 weiterer Mitglieder der Rio-Gruppe (Argentinien, Bolivien, Brasilien, Chile, Kolumbien, die Dominikanische Republik, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mexiko, Nicaragua, Panama, Paraguay, Peru, Uruguay und Venezuela) wie folgt ablehnend Stellung: „The States Members of the Rio Group cannot accept any erosion of the Rome Statute. We consider it essential to maintain the integrity of its provisions, and we note that any proposal for its modification must respect the established norms and procedures of general international law, of the law of treaties and of the Rome Statute itself. We are therefore concerned at any initiative attempting to substantially modify the provisions of the Statute by means of a Council resolution. To adopt this kind of proposal would exceed the competence of the Security Council and would have a serious impact on the Council’s credibility and legitimacy. (. . .) Venezuela hopes that the Security Council, acting in accordance with its responsibilities under the Charter, will take a decision that respects the letter and the spirit of the Rome Statute.“ 1048

In ähnliche Richtung weisend erklärte Jordanien, dass die Resolution an die Grenzen dessen stoße, was die Charta als Handlungsrahmen für den Sicherheitsrat vorsehe: „And should the Council consider again the adoption of a draft resolution on the ICC falling under chapter VII, it will edge itself toward acting ultra vires – that is, beyond its authority under the Charter. After all, how could it adopt a chapter VII resolution on the Court when the latter cannot by any stretch of the imagination be considered a threat to international peace and security? (. . .) We are opposed, however, to any course of action by the Security Council the effect of which would be not only to undermine the Court, but to also deliver a crippling blow to the manner by which the international community negotiates multilateral treaties in the future.“ 1049

Auch Irland erklärte offen seine ablehnende Haltung gegenüber einem Eingriff in die Integrität bestehender internationaler Verträge seitens des Sicherheitsrats: „The development of international law is one of the great achievements of humankind in recent decades. International treaties have their own integrity, which must be protected. This, for Ireland, is a fundamental principle. The Security Council must respect the spirit and letter of this wider fabric of international law and international cooperation. In that connection, we are disturbed by the possibility that, if it is not 1047 Stellungnahme von Ms. Pulido Santana (Venezuela) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/PV.4568, 29–30, 30. 1048 Stellungnahme von Mrs. Chassoul (Costa Rica) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/PV.4568, 14–16, 15 (m. e. H.). 1049 Stellungnahme von Prince Zeid Ra’ad Zeid Al-Hussein (Jordanien) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/PV.4568, 16–17, 16 (m. e. H.).

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handled adroitly, the present exercise could have adverse effects on the credibility and prestige of the Security Council itself.“ 1050

Ebenso ließ Liechtenstein an der Deutlichkeit seiner Ablehnung nichts fehlen: „The mandate of the Council under the United Nations Charter does not lack clarity. A transgression of this mandate as a result of the ongoing debate would have not only disastrous consequences for the ICC, but maybe even more devastating ones for the Council itself. We do not want to see the Council put itself in a position in which the United Nations membership at large is forced to question the legality of one of its decisions. Such a situation would have a devastating impact on the credibility of the Council and thus of the Organization as a whole. I would like to comment in this regard on the following two approaches contemplated within the Council to resolve the current impasse. The one under discussion last week invokes article 16 of the Rome Statute, while effectively amending it. As has been said by many over the past few days, and most prominently by Secretary-General Kofi Annan, this would constitute an action outside the mandate of the Security Council and fundamentally affect the process of treaty-making as practiced in the United Nations.“ 1051

Ähnlich stellte zudem die Schweiz klar, dass für sie die Verabschiedung einer Resolution, die einen Völkerrechtsvertrag, der in Überstimmung mit der Charta der Vereinten Nationen sei, modifiziere, „inconceivable as solution“ sei. Denn „(t)hat would be a serious development for the future of international law and of the United Nations, and it would directly affect the authority of the Council itself“. In dieser Hinsicht teile man „fully (. . .) the views expressed on that subject by the Secretary-General“.1052 Ebenso deutlich ließ Thailand wissen, dass man fürchte, „that these developments in the Security Council may erode the sanctity of international law and multilateralism“. Man bitte deshalb alle Staaten „to safeguard the independence and the effective functioning of the ICC, which is complementary to national jurisdictions“ und hoffe „(w)hile recognizing and sympathizing with the various concerns expressed in the Security Council with regard to the ICC“ aufrichtig, „that the Security Council will find a just solution which fully respects not only the relevant provisions of the Charter of the United Nations but also the letter and spirit of the Rome Statute“.1053 Auch die Ukraine ließ erkennen, dass sie es bedauere, „that the Security Council is divided over a 1050 Stellungnahme von Mr. Ryan (Irland) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/PV.4568, 18, 18 (m. e. H.). 1051 Stellungnahme von Mr. Fritsche (Liechtenstein) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/PV.4568, 20–21, 20 (m. e. H.). 1052 Stellungnahme von Mr. Staehelin (Schweiz) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/PV.4568, 22– 23, 23. 1053 Stellungnahme von Mr. Kasemsarn (Thailand) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/PV.4568, 29, 29.

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problem that could undermine its credibility, call into question the legitimacy of its decisions and challenge the effectiveness of United Nations peacekeeping activities“. Man sei deshalb „deeply concerned about the current impasse in the Council“. Zudem wolle man betonen, „that under the present circumstances a decision of the Security Council will definitively affect the future development of international law and influence the practice of United Nations peacekeeping“. Darüber hinaus wurde deutlich gemacht: „We believe it should be worked out with utmost care and caution. My delegation understands the concerns of the United States. We hope that those concerns will be addressed pragmatically. Moreover, we call upon every member of the Security Council to make every possible effort to find a generally acceptable solution which: first, should not weaken United Nations peacekeeping; secondly, should not harm the integrity of the Rome Statute; thirdly, should not create a precedent of interference by the Security Council with the sovereign rights of the Member States in the treatymaking process; and fourthly, should not create a conflict between the powers of the Security Council under Chapter VII of the Charter and the legal obligations entered into by Member States in compliance with the provisions of the United Nations Charter.“ 1054

Mit Betonung auf den freiwilligen Beitritt der Staaten zum Statut des IStGH lehnte darüber hinaus der Vertreter Guineas die Modifizierung eines völkerrechtlichen Vertrages durch eine Sicherheitsratsresolution wie folgt ab: „In fact, we must recall that the International Criminal Court, unlike the ad hoc tribunals for the former Yugoslavia and for Rwanda, is a permanent court whose universality lies in the acceptance by States of its Statute in the form of a treaty to which they freely accede. It is precisely that relation of the States parties to the treaty that gives the International Criminal Court all its integrity and strength. In conformity with the principles of international law and bearing in mind the hierarchy of legal norms, no Security Council resolution could therefore modify a provision of an international treaty.“ 1055

Auch Malaysia ließ im Namen des NAM an Deutlichkeit seiner ablehnenden Haltung gegenüber Resolutionsentwurf 1422 (2002) nichts vermissen: „What is at stake is a fundamental principle of international law. It is vitally important for the Council not to take a decision that would have the effect of changing or amending the terms of an international treaty, which the United States draft resolution sets out to do in respect of the Rome Statute. Such changes or amendments could only be effected in accordance with procedures established by the treaty, with the full consent of the States parties, as provided for by the Vienna Convention on the

1054 Stellungnahme von Mr. Kuchinsky (Ukraine) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/PV.4568 (Resumption 1), 3–4, 4 (m. e. H.). 1055 Stellungnahme von Mr. Diallo (Guinea) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/PV.4568 (Resumption 1), 4–5, 5 (m. e. H.).

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Law of Treaties. We do not believe that the Security Council should be empowered to override the intention of the parties to any treaty. That would establish a bad precedent, with serious future ramifications.“ 1056

Der Delegierte Sierra Leones beendete seinen Debattenbeitrag in der Hoffnung „that, in their deliberations, Council members will adhere to international law, bearing in mind that what is at stake here is not only respect for universal norms but also, and above all, the lives and welfare of millions of individuals“. Deshalb wolle man „Sierra Leone’s unfettered commitment to the establishment of the International Criminal Court and to the maintenance of the integrity of its Statute“ nochmals beteuern.1057 In ähnlicher Weise betonte der Vertreter der Mongolei die herausragende Bedeutung der Beachtung internationalen Rechts und seiner Rechtsetzungsmechanismen: „At this meeting, I wish to join all other delegations in underlining once again the vital importance of safeguarding not only the integrity of peacekeeping operations but also of the Rome Statute and thus of international law and treaty-making, the rule of law, and the integrity of the Council itself.“ 1058

Der Delegierte Kameruns beließ es bei der allgemein gehaltenen Formulierung, dass „wisdom and pragmatism require that we: (. . .) scrupulously respect the integrity of the Rome Statute and, beyond that, the international legal system (. . .)“, um seine ablehnende Haltung zum Resolutionsentwurf zu signalisieren.1059 Deutschland stützte seine Kritik am Inhalt der geplanten Resolution auf zwei Eckpfeiler: Zum einen mahnte der deutsche Delegierte an, dass Kapitel VII der UN-Charta „the existence of a threat to the peace, a breach of the peace or an act of aggression“ voraussetze, „none of which is present in this case“, womit „the Security Council would (. . .) be running the risk of undermining its own authority and credibility“. Zum anderen sei es „the strong belief of Germany that – beyond the case-by-case possibilities clearly provided for in article 16 of the International Criminal Court (ICC) Statute – the Security Council would do itself and the world community a disservice if it adopted a resolution under Chapter VII of the Charter to, in effect, amend an important treaty ratified by 76

1056 Stellungnahme von Mr. Hasmy (Malaysia) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/PV.4568 (Resumption 1), 7–8, 8 (m. e. H.). 1057 Stellungnahme von Mr. Kamara (Sierra Leone) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/PV.4568 (Resumption 1), 12, 12. 1058 Stellungnahme von Mr. Enkhsaikhan (Mongolei) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/PV.4568, 19–20, 20. 1059 Stellungnahme von Mr. Tidjani (Kamerun) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/PV.4568 (Resumption 1), 10–11, 11.

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States“.1060 In ähnliche Richtung weisend machte der kolumbianische Delegierte deutlich, dass man eine Überschreibung einer Vertragsbestimmung des IStGHStatuts durch eine unter Kapitel VII UN-Charta verabschiedete Sicherheitsratsresolution ablehne, denn „(a) Security Council resolutions issued under Chapter VII cannot ignore the content of the provisions of the Rome Statute“. Darüber hinaus könne eine Resolution dieser Art nicht „interpret the mandates of the Statute above and beyond their content, or contradict the purpose of their provisions“, denn „(t)o act otherwise would lead us to absurd conclusions. On the one hand, from the political standpoint, we would have a Security Council having competence to affect the authority and effectiveness of the jurisdiction of the International Criminal Court. On the other hand, from the legal standpoint, one would be expecting the Court to act on the basis of the Council’s resolution and not in accordance with the Statute that brought it into being“.1061 Der Vertreter Samoas äußerte sich nicht explizit zu der vertragsänderenden Wirkung des Resolutionsentwurfs 1422 (2002), machte aber deutlich, dass er aus der Sicht seines Landes „will (. . .) raise fundamental issues that touch on the obligations and responsibilities of States under international law and, to our mind, will have reflections on the role of the Security Council“. Zur Begründung seiner ablehnenden Haltung führte der samoanische Delegierte an späterer Stelle aus, dass man zum einen „clearly no ground for a determination in advance and then in perpetuity“ für eine Immunitätsgarantie erblicke, und dass man zum anderen „in the absence of a situation threatening or breaching international peace and security“ „the vires in the purported use of Chapter VII of the Charter“ in Frage stelle. Aus der Sicht Samoas „it seems very doubtful that the requisite circumstances exist in this case to bring into play Article 39 of the Charter and Chapter VII“.1062 Die wohl schärfste Kritik am geplanten Vorgehen des Sicherheitsrats im Hinblick auf Resolutionsentwurf 1422 (2002) übte Kuba, indem es das Plenum mit impliziter Bezugnahme auch auf S/Res 1373 (2001) wissen ließ: „The Security Council is not the appropriate organ to debate the law of treaties or to discuss the International Criminal Court (ICC) simply because the Charter of the United Nations does not confer on it powers to do so. However, the issue being discussed today has implications for the very essence of the United Nations system and its capacity for maintenance of international peace and security. It has to do with the future of the principles of international law. Cuba is not a party to the Rome Statute.

1060 Stellungnahme von Mr. Schumacher (Deutschland) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/PV.4568 (Resumption 1), 8–9, 9. 1061 Stellungnahme von Mr. Valdevieso (Kolumbien) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/PV.4568 (Resumption 1), 5–6, 6. 1062 Stellungnahme von Mr. Slade (Samoa) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/PV.4568 (Resumption 1), 6–7, 6–7.

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At the same time, we believe that the legitimate rights of States that have taken the sovereign decision to sign and ratify that legal instrument must be respected. (. . .) The proposals being made in this body by the delegation of the United States regarding the scope of the jurisdiction of the International Criminal Court are, in a few words, an armed assault on the law of treaties. The ultimate aim is to expand the powers of the Security Council even further in order to give it the capacity to amend international treaties, a right that belongs solely to the States parties to a given treaty. The Council has no power to amend the legal regime established by a treaty. Nor can the Council be given the power to extract norms from treaties that have been agreed to by sovereign States parties – and which generate rights and obligations solely for those parties – and make them binding on all States Members of the United Nations by invoking Chapter VII of the Charter. In essence, what we are debating today is the validity of the Charter of the United Nations and the mandate it has conferred on the Security Council. Were the Council to endorse the gross violation of the Charter and international law that this attempt seeks to impose on it, it would imperil the founding principles of the United Nations as well as the very existence of the Organization as it is defined in the Charter.“ 1063

Lediglich Bulgarien ließ wissen, dass es einen Kompromiss anstrebe, dessen Suche jedoch „should not be linked with the weakening of important international treaties such as the Rome Statute“. Denn „(. . .) (u)nited under the Charter of the United Nations“, sei man „duty-bound to find a solution that both enshrines and preserves the principles of international law, to which we all subscribe, and takes into account the legitimate interests of the various countries involved“.1064 Singapur stellte sich zwar nicht offen gegen die Verabschiedung von S/Res 1422 (2002), hinterfragte aber mit Verweis auf Art. 103 UN-Charta, ob es „desirable for the Council“ sei, eine solche Resolution zu erlassen. Zwar habe Singapur „not yet acceded to the ICC Statute“, aber es liege als kleiner Staat in seinen „fundamental interests to exist in a rule-based international order“. Man sei deshalb „concerned that the Security Council does nothing to undermine the viability and the integrity of the multilateral legal framework“. Zur weiteren Vorgehensweise ließ das Land an späterer Stelle zudem wissen, dass „the international Community’s interest in maintaining the integrity of the multilateral legal framework must be balanced against what is politically practical under the circumstances and by what will serve the larger political interests of the international community“.1065

1063 Stellungnahme von Mr. Rodríguez Parrilla (Kuba) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/PV.4568 (Resumption 1), 14–15, 14 (m. e. H.). 1064 Stellungnahme von Mr. Tafrov (Bulgarien) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/PV.4568, 12– 13, 13. 1065 Stellungnahme von Mr. Mahbubani (Singapur) während des 4568. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 10. Juli 2002, UN Dok. S/PV.4568, 23–24, 23.

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d) Zwischenergebnis Von den 38 sich an der Debatte beteiligenden Staaten befürwortete mit den USA lediglich ein Staat S/Res 1422 (2002) und ihre völkervertragsmodifizierende Wirkung. Offene Zweifel an der Kompetenz des Sicherheitsrats zum Erlass einer unter Kapitel VII UN-Charta verabschiedeten Resolution, die eine Regelung eines Völkerrechtsvertrages modifiziert, äußerten hingegen 29 Staaten, hierunter auch Costa Rica im Namen 17 weiterer Mitglieder der Rio-Gruppe. Nicht explizit zur völkervertraglichen Abänderungskompetenz des Sicherheitsrats nahmen 8 Staaten einschließlich Dänemark im Namen der EU Stellung. 5. Debatte anlässlich der Verabschiedung von S/Res 1487 (2003) Ein ähnliches Meinungsbild zeigte sich in der offenen Debatte, die ein Jahr später anlässlich der Erneuerung von S/Res 1422 (2002) durch S/Res 1487 (2003)1066 im Juni 2003 geführt wurde. An dieser nahmen insgesamt 70 Staaten teil, 25 davon mit Redebeiträgen, auf die im Folgenden eingegangen werden soll. Besonderer Erwähnung bedarf in diesem Kontext, dass von den drei sich ihrer Stimme im Sicherheitsrat enthaltenden Sicherheitsratsmitgliedern Deutschland, Syrien und Frankreich die beiden letzteren in ihren Beiträgen unmittelbar im Anschluss an die Verabschiedung von S/Res 1487 (2003) deutlich machten, dass ihre Zustimmungen zu S/Res 1422 (2002) im Jahr zuvor der besonderen Situation der seitens der USA in Frage gestellten Erneuerung der UNMIBH geschuldet gewesen sei, dass die Weiterentwicklung des IStGH eine Erneuerung der Resolution nunmehr jedoch nicht mehr rechtfertige.1067 Ihre damals positiven Voten können folglich eher als politisch motiviert gelten und nicht als implizite Anerkennung einer Legislativkompetenz des Sicherheitsrats.

1066 Der entsprechende Op. 1 von S/Res 1487 (2003) betreffend eine Jurisdiktionsbeschränkung für den IStGH vom 12. Juni 2003 (UN Dok. S/Res/1487 (2003), dt. Übersetzung unter http://www.un.org/Depts/german/sr/sr_02-03/sr1487.pdf (Zugriff am 13. Januar 2013)) lautet: „Der Sicherheitsrat (. . .) tätig werdend nach Kapitel VII der Charta der Vereinten Nationen, 1. ersucht den Internationalen Strafgerichtshof, im Einklang mit Artikel 16 des Römischen Statuts, beim Eintreten eines Falles, an dem derzeitige oder ehemalige Amtsträger oder Bedienstete eines zu einem Einsatz beitragenden Staates, der nicht Vertragspartei des Römischen Statuts ist, auf Grund von Handlungen oder Unterlassungen im Zusammenhang mit einem von den Vereinten Nationen eingerichteten oder genehmigten Einsatz beteiligt sind, für einen Zeitraum von zwölf Monaten ab dem 1. Juli 2003 keine Ermittlungen oder Strafverfolgungen bezüglich eines solchen Falles einzuleiten oder durchzuführen, sofern der Sicherheitsrat nichts anderes beschließt“. 1067 Stellungnahme von Mr. Duclos (Frankreich) während des 4772. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 58. Jahr, 12. Juni 2003, UN Dok. S/PV.4772, 24, 24; Stellungnahme von Mr. Wehbe (Syrien) während des 4772. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 58. Jahr, 12. Juni 2003, UN Dok. S/PV.4772, 25–26, 25.

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a) Befürwortung der Resolution und damit der vertragsmodifizierenden Wirkung Ausdrücklich positiv zur verabschiedeten Resolution äußerten sich die USA, die als Einbringer der Resolution die Ansicht vertraten, dass „(l)ike Resolution 1422 (2002), resolution 1487 (2003) exempts States that are not parties to the Rome Statute but that participate in United Nations operations from the ICC’s jurisdiction in a manner consistent with the Charter of the United Nations and with the 1998 Rome Statute“. Die Resolution sei „consistent with a fundamental principle of international law: the need for a State to consent if it is to be bound“, welches wiederum respektiert worden sei „by exempting from ICC jurisdiction personnel and forces of States that are not parties to the Rome Statute“.1068 In ähnliche Richtung weisend erklärte der Vertreter Großbritanniens, dass man sowohl S/Res 1422 (2002) wie nunmehr auch S/Res 1487 (2003) als „consistent with article 16 ICC Statute“ ansehe. Die verabschiedete Resolution unterminiere weder das Gericht „nor does it infringe upon the integrity of the Rome Statute“, weshalb man ihre Verabschiedung „as an acceptable outcome in what is for the Council a difficult situation“ betrachte.1069 Für Bulgarien war es von besonderer Bedeutung „to reach consensus on this resolution“. Während man davon überzeugt sei „that the search for compromise should not be linked to the weakening of important international treaties such as the Rome Statute“, bleibe Bulgarien der Ansicht „that Council members must act in the spirit of compromise and understanding and actively work to find a solution that is acceptable to all“.1070 Auch der Vertreter Angolas machte deutlich, dass aus Sicht seines Landes, „the resolution does not create a precedent for interference by the Security Council in the sovereign right and capacity of Member States to prosecute repugnant crimes against humanity that are referred to in the Rome Statute“.1071 Ebenso zu den Befürwortern des Resolutionsentwurfs zählte Benin, das sich davon überzeugt zeigte, „that the Council must do everything in its power to eliminate this danger“ (e. E. die Gefahr des Erwerbs und der Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen durch Privatpersonen).1072

1068 Stellungnahme von Mr. Cunningham (USA) während des 4772. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 58. Jahr, 12. Juni 2003, UN Dok. S/PV.4772, 23– 24, 24. 1069 Stellungnahme von Sir Greenstock (Großbritannien) während des 4772. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 58. Jahr, 12. Juni 2003, UN Dok. S/ PV.4772, 22–23, 23. 1070 Stellungnahme von Mr. Raytchev (Bulgarien) während des 4772. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 58. Jahr, 12. Juni 2003, UN Dok. S/PV.4772, 26, 26. 1071 Stellungnahme von Mr. Lucas (Angola) während des 4772. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 58. Jahr, 12. Juni 2003, UN Dok. S/PV.4772, 26–27, 27.

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b) Keine explizite Stellungnahme zur Abänderungskompetenz des Sicherheitsrats Andere Staaten wie Nigeria1073, Guinea1074, China1075 und die Demokratische Republik Kongo1076 nahmen auf die völkervertragsmodifizierende Wirkung der Resolution in ihren Stellungnahmen keinen Bezug. Gleiches gilt für Griechenland, das in der Debatte im Namen der EU das Wort ergriff.1077 Ebenso wenig zu einer etwaigen Kompetenz des Sicherheitsrats zur Änderung bestehender Völkerrechtsverträge äußerte sich Russland. Das Land erklärte jedoch, dass es die „engaged and candid debate“ willkommen heiße, „during which it was important not only to state our positions once more but also to try through our common efforts to achieve the optimal and most balanced solution to the problem in this specific situation“. Zudem müsse man bedenken, dass „the aspects of the issue under consideration today (. . .) have a direct bearing on the organization and conduct of peacekeeping operations“.1078 Ähnlich bezog Peru Stellung, das die Staatengemeinschaft im Namen der Staaten der Rio-Gruppe1079 wissen ließ, dass „it is the understanding of the Rio Group that adopting the draft resolution will not make the exemption permanent“. Auf die inhaltliche Ausgestaltung der Resolution ging der peruanische Delegierte dabei jedoch nicht ein.1080 Auch Argentinien drückte die Hoffnung aus, dass „the exception adopted by the Security Council in that resolution, and once again submitted for the Council’s consideration, will not be-

1072 Stellungnahme von Mr. Adechi (Benin) während des 4772. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 58. Jahr, 12. Juni 2003, UN Dok. S/PV.4772, 12–13, 12. 1073 Stellungnahme von Mr. Mbanefo (Nigeria) während des 4772. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 58. Jahr, 12. Juni 2003, UN Dok. S/PV.4772, 17–18. 1074 Stellungnahme von Mr. Traoré (Guinea) während des 4772. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 58. Jahr, 12. Juni 2003, UN Dok. S/PV.4772, 27. 1075 Stellungnahme von Mr. Cheng Jingye (China) während des 4772. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 58. Jahr, 12. Juni 2003, UN Dok. S/PV.4772, 27. 1076 Stellungnahme von Mr. Mukongo Ngay (Demokratische Republik Kongo) während des 4772. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 58. Jahr, 12. Juni 2003, UN Dok. S/PV.4772, 18–20. 1077 Stellungnahme von Mr. Vassilakis (Griechenland) während des 4772. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 58. Jahr, 12. Juni 2003, UN Dok. S/ PV.4772, 8–9. 1078 Stellungnahme von Mr. Lavrov (Russland) während des 4772. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 58. Jahr, 12. Juni 2003, UN Dok. S/PV.4772, 27– 28, 27–28. 1079 Argentinien, Bolivien, Brasilien, Kolumbien, Costa Rica, Chile, die Dominikanische Republik, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Honduras, Mexiko, Nicaragua, Panama, Paraguay, Uruguay, Venezuela und Peru. 1080 Stellungnahme von Mr. de Rivero (Peru) während des 4772. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 58. Jahr, 12. Juni 2003, UN Dok. S/PV.4772, 13–14, 14.

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come a permanent exception, which would neutralize the status of the Court“.1081 Syrien1082 und Frankreich1083 kritisierten S/Res 1487 (2003) hinsichtlich der aus ihrer Sicht unnötigen und mit dem Wortlaut des Art. 16 IStGH unvereinbaren Permanenz der Ausnahmeregelung für UN-Friedenstruppen sowie des Blankocharakters der eingeräumten Immunität. Auch die Niederlande machten ihre Kritik an der Resolution nicht an einer etwaig fehlenden Kompetenz des Sicherheitsrats zum Erlass einer vertragsmodifizierenden Resolution fest, sondern an der inhaltlichen Ausgestaltung des Art. 16 IStGH, der eine Resolution des geplanten Inhalts nicht erlaube.1084 Der kanadische Delegierte appellierte zunächst an den Sicherheitsrat „to ensure that the extraordinary situation created by the draft resolution not become permanent“. Im vergangenen Jahr habe „the Council heard clear opposition to resolution 1422 (2002) expressed by many Members of the Organization“. Dieses Jahr wiederhole man nicht „all of the concerns we registered a year ago. Those concerns remain“. Dennoch führte er an späterer Stelle noch einmal die Bedenken des Landes gerade im Hinblick auf die Vereinbarkeit der geplanten S/Res 1487 (2003) mit Kapitel VII und im Besonderen mit Art. 39 UN-Charta aus, ohne dabei jedoch explizit auf eine etwaige Vertragsänderungskompetenz des Sicherheitsrats einzugehen: „We are also concerned about the legitimacy of the action recommended to the Security Council. Under the Charter, Member States have entrusted certain powers under certain conditions to the Council in order to maintain international peace and security. The exercise of those powers is a solemn responsibility. The Council has repeatedly affirmed that impunity is a threat to international peace and security and that accountability for international crimes contributes to stability. We are distressed, therefore, that the Council, in purporting to act in our name, appears in this resolution to come down on the side of impunity, and for the most serious of international crimes. We are troubled that action would be taken in the absence of any apparent

1081 Stellungnahme von Mr. Listre (Argentinien) während des 4772. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 58. Jahr, 12. Juni 2003, UN Dok. S/PV.4772, 15– 16, 16. 1082 Stellungnahme von Mr. Wehbe (Syrien) während des 4772. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 58. Jahr, 12. Juni 2003, UN Dok. S/PV.4772, 25–26, 25–26. 1083 Stellungnahme von Mr. Duclos (Frankreich) während des 4772. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 58. Jahr, 12. Juni 2003, UN Dok. S/PV.4772, 24, 24. 1084 Stellungnahme von Mr. van den Berg (Niederlande) während des 4772. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 58. Jahr, 12. Juni 2003, UN Dok. S/ PV.4772, 20, 20: „From both the text and the preparatory work behind the article, it follows that the article allows deferrals: first, only on a case-by-case basis; secondly, only for a limited period of time; and thirdly, only when a threat to or a breach of peace and security has been established by the Security Council under Chapter VII of the Charter. In our view, article 16 does not sanction blanket immunity in relation to unknown future events. The Secretary-General followed that line of reasoning before the adoption of resolution 1422 (2002) as well“.

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threat to international peace and security, which is the fundamental precondition for action under Chapter VII of the Charter.“ 1085

Ebenfalls mit Blick auf die Kompetenzen des Sicherheitsrats unter Kapitel VII der Charta verdeutlichte Trinidad und Tobago, dass „we consider the initial adoption – as we do concerning its proposed renewal at this time – to be contrary to the United Nations Charter in that the Security Council did not make then – nor has it made now – a determination regarding the existence of a threat to the peace, a breach of the peace or an act of aggression, which would constitute the basis for invoking Chapter VII of the Charter, as well as article 16 of the Rome Statute“. Deshalb ermutige man „(a)s a small State committed to international law, (. . .) the members of the Council in their consideration of the renewal of the resolution to consider carefully the implications that its continued application would have for international law and international relations“.1086 c) Keine Modifikation von völkervertraglichen Regelungen durch verbindliche Sicherheitsratsresolutionen Bereits vor der Verabschiedung der Resolution hatten sich mehrere Staaten, die nicht im Sicherheitsrat vertreten waren, sowie eine Anzahl von nichtständigen Mitgliedern des Sicherheitsrats in der Sache ablehnend zum Resolutionsvorhaben geäußert. So kündigte etwa Pakistan zwar an, „the objectives of the draft resolution“ zu unterstützen, machte jedoch im Hinblick auf die vertragsmodifizierende Wirkung der Resolution unmissverständlich deutlich, dass es „strongly adheres to the position that the Security Council, despite its wide authority and responsibilities, is not empowered to unilaterally amend or abrogate international treaties and agreements freely entered into by sovereign States. The powers of the Security Council are constrained under paragraph 2 of Article 24 of the United Nations Charter, which obliges it to discharge its duties in accordance with the purposes and principles of the Charter. Article 1 of the Charter provides that measures to maintain international peace and security shall be „in conformity with the principles of justice and international law“. The Council’s decisions cannot and do not override these provisions of the Charter.“ 1087

Auch aus der Erklärung des Delegierten Kameruns ließ sich ablesen, dass das Land einer Umschreibung des IStGH-Statuts durch den Sicherheitsrat deutlich 1085 Stellungnahme von Mr. Heinbecker (Kanada) während des 4772. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 58. Jahr, 12. Juni 2003, UN Dok. S/PV.4772, 3– 5, 3 u. 5. 1086 Stellungnahme von Mr. Edghill (Trinidad und Tobago) während des 4772. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 58. Jahr, 12. Juni 2003, UN Dok. S/ PV.4772, 14–15, 15. 1087 Stellungnahme von Mr. Akram (Pakistan) während des 4772. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 58. Jahr, 12. Juni 2003, UN Dok. S/PV.4772, 20– 21, 21 (m. e. H.).

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kritisch gegenüber stand, aus Abwägungsgründen jedoch für die Resolution stimmte: „At a time when the Council is about to take a decision on renewing that resolution, Cameroon would like to reaffirm that those who act on behalf of the Council and who have been entrusted with the task of re-establishing peace have a crucial duty to humanize the task of peacekeeping. They must shoulder that responsibility while respecting both international law and life. Along with Secretary-General Kofi Annan, Cameroon also hopes that today’s renewal exercise will not become a routine, given the consequences for international law and for the credibility of the International Criminal Court and the Security Council. We would like to make an urgent appeal for continued discussion and dialogue among the various parties in order to arrive at a lasting and pragmatic solution in accordance with international law. Today’s debate clearly demonstrates that it is not up to the Security Council to rewrite the Rome Statute. Wisdom and pragmatism must lead us to consider the concerns of all, to preserve the spirit and letter of the Rome Statute and to safeguard peacekeeping operations. In other words, it is our sacred duty to reconcile peace and justice. In the light of the aforementioned, Cameroon has once again this year decided to vote in favour of the draft resolution introduced by the United States.“ 1088

Deutlich ablehnend äußerte sich ebenso der Vertreter Liechtensteins, der sich zum einen offen gegen eine Kompetenz des Sicherheitsrats zur Änderung bestehender Völkerrechtsverträge aussprach und zum anderen aufzeigte, dass der IStGH sich im Rahmen eines konkreten Falles genötigt sehen könnte, die Resolution inzident auf ihre Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen, was sich zu einer Belastungsprobe für das Verhältnis zwischen dem Sicherheitsrat und dem Gerichtshof auswachsen könne: „Resolution 1422 (2002) invokes Chapter VII of the Charter of the United Nations without making a determination of a threat to international peace and security. That implies the notion that the ICC constitutes such a threat. Further, the resolution purports to be consistent with article 16 of the Rome Statute while in fact violating both the letter and the spirit of that provision. Article 16 was never intended as a tool to grant a priori immunity to a whole category of persons. This latter point also leads to the broader question of the undermining of the international treatymaking system. The Security Council does not have the competence to adopt and interpret international treaties, and by attempting to do so, it weakens the system established by the Charter. (. . .) The adoption of resolution 1422 (2002) has raised very serious questions concerning the role of the Security Council that the simple renewal of the resolution does not address. The greatest risk, however, lies in the possibility – unlikely as it is – of the relevance of such a renewed resolution to a concrete case that might arise under the Court’s jurisdiction. In such an event, the Court would have to deal with the legality of the decision by the Council as an incidental question – an unfortunate but inevitable consequence of the questionable legal underpinning of the request made by the Council. Such a situation would necessarily upset the relationship 1088 Stellungnahme von Mr. Tidjani (Kamerun) während des 4772. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 58. Jahr, 12. Juni 2003, UN Dok. S/PV.4772, 21– 22, 22 (m. e. H.).

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between the Court and the Council, one of the most carefully balanced aspects of the Rome Statute.“ 1089

Auch Jordanien machte deutlich, dass aus seiner Sicht „(t)he resolution does not relate to the Council’s being seized of any particular political situation (. . .)“, weshalb man sich den anderen anschließe „in believing, that the Council should not be rewriting treaties previously negotiated by all States comprising the entire international community“. Die Implikationen dieser Praxis seien „obvious to all here today“.1090 Ebenso explizit ablehnend äußerte sich der Vertreter Irans: „This meeting gives us another opportunity to register our concern over a dangerous tendency to undermine international law and erode the credibility of this Council. What the Council is being asked to do needs to be approached with extreme care and scrutiny, especially in the wake of the unlawful military operations in Iraq, which followed the circumvention of the Security Council. My delegation is concerned because resolution 1422 (2002), the renewal of which is being sought now, is legally disputed and considered to question the authority of a treaty-based international body, the International Criminal Court. The resolution unduly interfered with the Statute of the ICC, which is concluded among States in accordance with the law of treaties – a law that recognizes only parties to a treaty competent to interpret or amend it.“ 1091

Neuseeland wiederholte noch einmal die bereits im Vorjahr geäußerten ernsthaften Bedenken „that the use of the specific procedure laid down in article 16 in a generic resolution, not in response to a particular fact situation and with the intention to renew it on an annual basis, was inconsistent with both the terms and the purpose of that provision“. Als solche habe die Resolution „touched directly on the obligations assumed by States parties under the Rome Statute, without their consent“. Eine solche Vorgehensweise habe, so der neuseeländische Delegierte weiter, „to say the very least, stretched the legitimate limits of the role and responsibility entrusted to the Council under the Charter“.1092 In ähnliche Richtung weisend äußerte sich der Vertreter Südafrikas: „A year ago, we met in this Chamber to debate the issue that finally led to the adoption of resolution 1422 (2002). At the time, many delegations, including my own, spoke out against the draft resolution, which sought to grant immunity from the jurisdiction of the International Criminal Court (ICC) to personnel from States not party 1089 Stellungnahme von Mr. Wenaweser (Liechtenstein) während des 4772. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 58. Jahr, 12. Juni 2003, UN Dok. S/ PV.4772, 7–8, 7–8 (m. e. H.). 1090 Stellungnahme von Prince Zeid Ra’ad Zeid Al-Hussein (Jordanien) während des 4772. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 58. Jahr, 12. Juni 2003, UN Dok. S/PV.4772, 6–7, 6. 1091 Stellungnahme von Mr. Zarif (Iran) während des 4772. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 58. Jahr, 12. Juni 2003, UN Dok. S/PV.4772, 10, 10. 1092 Stellungnahme von Mr. McIvor (Neuseeland) während des 4772. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 58. Jahr, 12. Juni 2003, UN Dok. S/PV.4772, 5– 6, 5–6.

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to the ICC Statute that are involved in United Nations-established or -authorized missions. Many delegations expressed the view that it was an inappropriate action on the part of the Security Council to use its authority under Chapter VII of the United Nations Charter to call into question the authority of the International Criminal Court conferred upon it by an international treaty. The Council decided, nonetheless, to adopt the resolution. That action cast a shadow on the integrity of the ICC Statute, the Criminal Court itself and the application of international law. One year later, the Council is called upon to agree to a renewal of the resolution for a further 12 months, an action that would allow this situation to continue and that might eventually lead to the resolution being extended indefinitely. That, in the view of my delegation, would be unacceptable, and we call on members of the Security Council to refrain from allowing this situation to continue.“ 1093

Auch Deutschland äußerte offen Bedenken gegen die vertragsmodifizierende Wirkung der Resolution, da man der Ansicht sei, „that a treaty ratified by 90 States and signed or ratified by 12 of the 15 Security Council members should not be amended by a Security Council resolution“.1094 d) Zwischenergebnis Von den 25 Staaten, die sich an der Debatte mit Redebeiträgen beteiligten, befürworteten lediglich 4 Staaten S/Res 1487 (2003) und ihre vertragsmodifizierende Wirkung. 8 Staaten hingegen wandten sich offen gegen eine Modifikation völkervertraglicher Regelungen durch bindende Sicherheitsratsresolutionen. Weitere 13 Staaten gaben keine expliziten Stellungnahmen zur völkerrechtlichen Abänderungskompetenz des Sicherheitsrats ab, hierunter Peru, das im Namen der Rio-Gruppe sprach, sowie Griechenland, das für die EU das Wort ergriff. 6. Reaktionen der Mitgliedstaaten im Vorfeld der Verabschiedung von S/Res 1540 (2004) Direkteren Aufschluss über die Akzeptanz der Staaten hinsichtlich eines gesetzgebenden Sicherheitsrats vermittelt die öffentliche Sitzung, die am 22. April 2004 auf Initiative der deutschen Sicherheitsratspräsidentschaft sowie nach schriftlicher Aufforderung zahlreicher Mitgliedstaaten1095 im Vorfeld der Verab1093 Stellungnahme von Mr. Kumalo (Südafrika) während des 4772. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 58. Jahr, 12. Juni 2003, UN Dok. S/PV.4772, 16– 17, 16 (m. e. H.). 1094 Stellungnahme von Mr. Pleuger (Deutschland) während des 4772. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 58. Jahr, 12. Juni 2003, UN Dok. S/PV.4772, 24–25, 25. 1095 Albanien, Argentinien, Australien, Österreich, Weißrussland, Kanada, Kuba, Ägypten, Indien, Indonesien, Iran, Irland, Israel, Japan, Jordanien, Kasachstan, Kuwait, Liechtenstein, Libanon, Malaysia, Mexiko, Namibia, Nepal, Neuseeland, Nicaragua, Nigeria, Norwegen, Peru, Südkorea, Singapur, Südafrika, Schweden, Schweiz, Syrien und

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schiedung der zweiten echten Legislativresolution S/Res 1540 (2004) im Sicherheitsrat stattfand (vgl. Regel 31 der Vorläufigen Geschäftsordnung des Sicherheitsrats („Provisional Rules of Procedure of the Security Council“ 1096)). An dieser nahmen insgesamt 51 Staaten mit Redebeiträgen teil. Während westliche Staaten dem Resolutionsentwurf überwiegend positiv gegenüberstanden, äußerten vor allem die Staaten der Bewegung der blockfreien Staaten offen Zweifel an der Rechtmäßigkeit des geplanten legislativen Einschreitens des Sicherheitsrats. Im Detail zeigte sich folgendes Bild: a) Vorbehaltlose Akzeptanz des Resolutionsentwurfs Vor allem die westlichen Staaten sowie die überwiegende Anzahl der ständigen Sicherheitsratsmitglieder unterstützten den Resolutionsentwurf vorbehaltslos, in der Regel jedoch ohne sich dabei explizit zum legislativen Charakter von S/Res 1540 (2004) zu äußern. So hieß etwa Schweden die aktive Involvierung des Rates willkommen („warmly welcomed“) und sprach sich dafür aus „that a strong and central role be given to the Security Council“. Man sei der Ansicht, dass „it is both timely and proper that the international body that has been given the main responsibility for the maintenance of international peace and security also now addresses in a comprehensive way questions related to the proliferation of weapons of mass destruction“.1097 In ähnliche Richtung weisend erklärte auch Chile seine Unterstützung für S/Res 1540 (2004), da man der Ansicht sei „that the Security Council must act without delay; it must take all possible timely measures within its power under the Charter“. Diese Maßnahmen würden Staaten jedoch nicht davon abhalten, zu gegebener Zeit internationale Instrumente „that would contribute to a legal framework countering this threat“ auszuhandeln.1098 Auch aus Sicht Rumäniens war es Zeit für den Sicherheitsrat „to address this new threat in an appropriate manner by filling the existing gap in international treaties“. Denn „(t)his is one threat the Council cannot afford to overlook or fail to act upon“. Zudem hätten die Erfahrungen in der Vergangenheit „with newly Tadschikistan (siehe Eingangsstellungnahme des damals amtierenden Sicherheitsratspräsidenten Mr. Pleuger (Deutschland) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950, 2, 2). 1096 Provisional Rules of Procedure of the Security Council, 21. Dezember 1982, UN Dok. S/96/Rev.7, dt. Übersetzung unter http://www.un.org/depts/german/go/sr/srgo. html (Zugriff zuletzt am 21. Januar 2013). 1097 Stellungnahme von Mr. Schori (Sweden) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950, 27, 27. Das Land nahm damit Abstand davon, Bedenken zu wiederholen, die es zuvor in einem non-paper geäußert hatte. In diesem hatte Schweden auf die Gefahr einer sich entwickelnden Praxis des Sicherheitsrats hingewiesen, „new horizontal national legislation for global application“ zu schaffen (Verweis hierauf bei Marschik (Fn. 422), Fn. 84). 1098 Stellungnahme von Mr. Muños (Chile) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950, 10–11, 10–11.

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magnified threats such as terrorism“ gezeigt, „that prevention is always better than the cure“.1099 Zu den Befürwortern des Resolutionsentwurfs zählte ebenso Israel, aus dessen Sicht der Entwurf „could make an important contribution to the struggle against proliferation and provide long overdue attention to the growing threat of the use of non-conventional weapons and terrorism“.1100 Auch Angola hieß „the Council’s decision to consider the adoption of a resolution on these matters in the context of a widely felt urgency to fill the existing gap in international law relating to the current nonproliferation regimes in preventing chemical, biological and nuclear weapons and the means to deliver them from falling into the hands of non-State actors, especially terrorist groups“ willkommen. Zudem nahm das Land auf Legislativresolution S/Res 1373 (2001) Bezug und brachte letztere wie folgt mit dem Resolutionsentwurf zu S/Res 1540 (2004) in Verbindung: „By adopting resolution 1373 (2001), the Security Council took the unprecedented step of bringing into force legislation binding all States on the issue of combating terrorism. The draft resolution which is the object of our consideration today, aimed at denying access of non-State actors and terrorists to weapons of mass destruction, is in accord with the objectives stated in resolution 1373 (2001). Its adoption will constitute a new landmark in the global fight against terrorism and in the ability of the Security Council to lead the fight against such threats.“ 1101

Ebenso zu den Unterstützern der Resolution zählte Deutschland, das aber forderte, dass „as the resolution will be binding on all Member States, the Council as a whole must remain the final arbiter of compliance“. Deshalb müsse „any necessary enforcement action, (. . .) be subject to a specific decision by the Council as a whole, without interfering with the mandates of relevant institutions or of other bodies established under international treaties or arrangements“. Zudem betonte der deutsche Vertreter, dass Schlüsselelemente des Resolutionsentwurfs bereits zuvor in anderen Sicherheitsratsresolutionen ihren Niederschlag gefunden hätten, etwa in Op. 2 lit. a S/Res 1373 (2001) und Op. 7 S/Res 1456 (2003).1102 Auch Australien unterstützte den Resolutionsentwurf vorbehaltslos, denn „(a)s a clear threat to international peace and security, WMD proliferation falls squarely within the Security Council’s mandate“. Deshalb sei es absolut angemessen, dass sich der Sicherheitsrat „consistent with its mandate to maintain international peace and security“ nun mit der Frage der Weiterverbreitung von Massenvernich-

1099 Stellungnahme von Mr. Motoc (Rumänien) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950, 13–14, 13–14. 1100 Stellungnahme von Mr. Mekel (Israel) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950, 29–30, 30. 1101 Stellungnahme von Mr. Gaspar Martins (Angola) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950, 9–10, 9. 1102 Stellungnahme von Mr. Pleuger (Deutschland) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950, 18–19, 18–19.

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tungswaffen beschäftige. Dabei würden „(t)he obligations on Member States imposed by the draft resolution in no way conflict with rights and obligations under existing WMD-related treaties. Nor does the draft resolution impose treaty obligations on States not parties to such treaties“. Vielmehr unterstütze der Resolutionsentwurf „the effective implementation of those treaties and related instruments and is entirely consistent with the aims of the established, treaty-based multilateral disarmament framework“ und „(o)f course, does not preclude the future development of new international instruments in those areas“.1103 Albanien nannte den Resolutionsentwurf „an entirely appropriate measure to counter that threat, a threat we all agree is very serious“ und „a necessary and important document which complements but does not undermine existing multilateral treaties and conventions and which calls on States to renew their commitment to multilateral cooperation in the framework of the International Atomic Energy Agency (IAEA) and other international bodies“. Deshalb sei man der Ansicht, dass „it will provide an additional useful tool for all States members of the international community to combat this new dimension of the threat posed by weapons of mass destruction.“ 1104 Ausnahmslos positiv äußerte sich neben Argentinien1105, Nicaragua1106 sowie Österreich1107 auch Kanada zum Resolutionsentwurf, welches die Führungsrolle des Sicherheitsrats „in addressing a new challenge arising from a new transformed world security environment“ unterstützte.1108 Auch vier der fünf ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats nahmen durchweg positiv zum Resolutionsentwurf Stellung. So erklärte etwa der Vertreter Großbritanniens, dass es aus Sicht seiner Delegation für den Sicherheitsrat angesichts des „urgent threat“ der Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen nicht nur angemessen sei zu handeln, sondern vielmehr „imperative (. . .) do so. The 1103

Stellungnahme von Mr. Dauth (Australien) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950 (Resumption 1), 7, 7. 1104 Stellungnahme von Mr. Dilja (Albanien) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950 (Resumption 1), 16–17, 17. 1105 Stellungnahme von Mr. Mayoral (Argentinien) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950 (Resumption 1), 9–10, 9. 1106 Stellungnahme von Mr. Sevilla Somoza (Nicaragua) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950 (Resumption 1), 12– 13, 13: „We must also prevent the diversion of nuclear technologies, such as has occurred between countries, The draft resolution being discussed in the Security Council largely fulfils that purpose. (. . .) My delegation recognizes the need to enhance the coordination of efforts at the global, regional and bilateral levels to prevent terrorist acts, which may involve thousands of innocent victims, from recurring. To that end, we believe it necessary to intensify our response to that evil, in keeping with the provisions of the United Nations Charter, since the gravity of such acts poses a threat to humankind and to international peace and security“. 1107 Stellungnahme von Mr. Pfanzelter (Österreich) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950 (Resumption 1), 10, 10. 1108 Stellungnahme von Mr. Laurin (Kanada) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950, 19–20, 19.

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Council has a responsibility to respond to this threat to international peace and security“. Dabei schließe die Resolution jedoch „future arrangements to deal with the current gap in the multilateral framework“ nicht aus.1109 In ähnliche Richtung weisend erklärte der russische Vertreter, dass man glaube „that the Security Council is not only entitled but also obligated to take appropriate measures in the area of international security, to include those that are legally binding“. In dieser Hinsicht sei „(t)he draft resolution (. . .) no exception“. Zudem betonte der Delegierte, dass man nicht versucht habe „to supersede, by a Security Council decision, international treaties in the areas of non-proliferation and disarmament. This is precisely why the draft resolution contains provisions clearly pointing out that its adoption in no way undermines or runs counter to obligations that States may have under the international treaties in the area of non-proliferation and disarmament to which they are parties.“ 1110

Ebenso liest sich die Stellungnahme der USA, die herausstellten, dass der Resolutionsentwurf zu S/Res 1540 (2004) „in no way meant to undermine, undercut or otherwise weaken the existing treaties and regimes“. Er sei unter Kapitel VII plaziert worden „in order to send the important political message of the seriousness with which the Council views the threat to international peace and security. It also is placed under Chapter VII because the Council is acting under that Chapter and levying binding requirements. However, the draft resolution is not about enforcement.“ 1111

Auch Frankreich erklärte, dass aus seiner Sicht der Sicherheitsrat eine Rolle bei der Proliferationsbekämpfung zu übernehmen habe, „which it is doing through the draft resolution, based on the idea that the measures to be taken to counter proliferation activities are the responsibility of the States. The Security Council cannot take those measures in their stand, but it can decide that they do need to take them“. Zudem sei man der Ansicht, dass die Resolution unter Kapitel VII verabschiedet werden solle, und zwar aus zwei Gründen: „The first is that there is a serious threat, which we need to meet with determination – hence, under Chapter VII. The second is that we are resolved to promote implementation based on cooperation and respect for the sovereignty of States and to preclude any coercion that is not justified, considered or authorized by the Council. France is particularly concerned to ensure such a balance and believes that the draft resolution does just that, specifically by virtue of the committee.“ 1112

1109 Stellungnahme von Mr. Thomson (Großbritannien) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950, 11–12, 11–12. 1110 Stellungnahme von Mr. Gatilov (Russland) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950, 16–17, 16. 1111 Stellungnahme von Mr. Cunningham (USA) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950, 17–18, 17. 1112 Stellungnahme von Mr. De La Sablière (Frankreich) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950, 8–9, 8–9.

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b) Unterstützung des Resolutionsentwurfs mit Vorbehalten hinsichtlich des vertragsähnlichen Charakters der Resolution oder der fehlenden Involvierung der Generalversammlung/der Staatengemeinschaft Andere Staaten drückten zwar ihre generelle Zustimmung zum Resolutionsetwurf aus, brachten jedoch im besonderen Vorbehalte hinsichtlich des vertragsähnlichen Charakters der Resolution oder der fehlenden Involvierung der Generalversammlung bzw. der Staatengemeinschaft an. Hierzu zählte inter alia Malaysia, das im Namen des NAM unter Verweis auf den Resolutionsenwurf erklärte, dass „(w)hile we do not dispute the intent, we still have questions, doubts and our own views and comments regarding its content“. So sei man zwar der Ansicht „that the draft resolution could, as intended, help to fill the lacunae currently existing in international nonproliferation regimes concerning the actions of non-State actors relating to WMD“, jedoch ebenso, „that the substance of the resolution, once adopted by the Council, should form a useful basis for Member States of the United Nations to consider formulating in due course a comprehensive, multilaterally-negotiated legal instrument to address the specific question of preventing the acquisition of WMD by non-State actors in all its aspects“.1113 In ähnliche Richtung wies die Stellungnahme Irlands, das den Resolutionsentwurf im Namen der EU und ihrer assoziierten Länder willkommen hieß und ankündigte, die „initiative by the Security Council to address the problem of the potential acquisition of nuclear, chemical, biological weapons or materials by nonState actors“ nachhaltig zu unterstützen. Dabei ließ das Land jedoch keinen Zweifel daran aufkommen, dass „it is particularly important that the wider United Nations membership be consulted and be given an opportunity to have their views heard in advance of action on the draft resolution“.1114 Weißrussland schloss sich der von Malaysia abgegebene Stellungnahme an und erklärte, dass es den Resolutionsentwurf generell willkommen heiße, jedoch hoffe, „that the efforts of the Security Council in the area of non-proliferation of WMD will not lead to a weakening of existing international disarmament and non-proliferation regimes, but will rather promote their strengthening and further development.“ 1115

In ähnliche Richtung weisend erklärte Thailand, dass „(t)he draft resolution on WMD under scrutiny in the Council will help bridge the gap in international law pertaining to non-State actors in a timely manner“. Jedoch könne sie „as long as WMD continue to exist (. . .) only partially counter the threat posed by these

1113 Stellungnahme von Mr. Rastam (Malaysia) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950 (Resumption 1), 3–4, 4. 1114 Stellungnahme von Mr. Ryan (Irland) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950, 25–26, 25–26. 1115 Stellungnahme von Mr. Ivanou (Weißrussland) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950 (Resumption 1), 5–6, 5–6.

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weapons to international peace and security“.1116 Auch Norwegen hieß die spätere S/Res 1540 (2004) willkommen, mahnte aber gleichzeitig an, dass „the General Assembly has an important role to play in all non-proliferation efforts“.1117 Kasachstan nannte den Resolutionsentwurf „(a)n essential instrument designed to reinforce the WMD non-proliferation regime in the new international security environment“. Gleichzeitig betonte das Land jedoch, dass es aus seiner Sicht die Verantwortlichkeit eines jeden Staates sei „to decide for itself which specific steps it should take at the national level in order to secure its borders, sensitive military assets and scientific and research capabilities, thus eliminating any possibility of their use by terrorists“. Zudem sollten die Staaten „continue to improve the existing international agreements in this area in order to adapt them to the realities of today“.1118 Auch der Libanon befürwortete den Resolutionsentwurf und nannte ihn einen „very important step to be taken by the international community“. Ebenso mahnte das Land aber an, „that the draft resolution should take into account all the points of view expressed at this meeting so that we can achieve the total elimination of WMD and avert the threat of the proliferation of such weapons (. . .).“ 1119

Tadschikistan unterstützte den Entwurf zu S/Res 1540 (2004), denn „its implementation would enhance the effectiveness of the coordination of efforts on all levels“ und „would be one further element of a unified response to today’s challenges and threats to international peace and security“. Zudem ermögliche „(t)he adoption by the Security Council of the relevant resolution (. . .) to strengthen, where necessary, the mechanism of strict export controls and to ensure full security for secret materials in the area of weapons of mass destruction“. Deshalb sei es aber wichtig, „that the draft resolution not undermine or replace existing international non-proliferations and disarmament treaties and that it is not changing the Treaty on the NonProliferation of Nuclear Weapons, the Chemical Weapons Convention or the Biological and Toxin Weapons Conventions.“ 1120

Ebenso unterstützend äußerte sich Neuseeland und machte deutlich, dass „if this draft resolution is to have value, it must be more than simply a political 1116 Stellungnahme von Mrs. Laohaphan (Thailand) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950 (Resumption 1), 17– 18, 17. 1117 Stellungnahme von Mr. Løvald (Norwegen) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950 (Resumption 1), 6–7, 6. 1118 Stellungnahme von Mr. Kazykhanov (Kasachstan) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950 (Resumption 1), 7–8, 7–8. 1119 Stellungnahme von Mr. Kronfol (Libanon) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950 (Resumption 1), 11, 11. 1120 Stellungnahme von Mr. Alimov (Tadschikistan) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950 (Resumption 1), 15, 15.

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statement“. Jedoch repräsentiere der Resolutionsentwurf „a critical stopgap measure rather than an optimal solution“. Denn „(t)hese are complex issues, and they must be addressed comprehensively and effectively. It is very hard to set up the necessary comprehensive framework for verification and compliance under a Security Council resolution“. Man sei deshalb der Ansicht „that it is now urgent to start work on multilateral treaty commitments to address these issues“.1121 Zu den Staaten, die ihre generelle Unterstützung – wenn auch mit einigen Vorbehalten – zum Resolutionsentwurf erklärten, gehörte darüber hinaus Kuwait. Letzteres führte aus, dass der Resolutionsentwurf zwar eine „interim solution“ darstellen könne „until the gap is addressed fully at a later stage“. Dennoch sei man der Ansicht „that the nature of this draft resolution, as well as possible future action, should be based on a broad consensus in the international community“, da „this issue is a collective responsibility that requires cooperation and commitment by one and all“.1122 Auch China unterstützte „the United Nations in its efforts to play its proper role in non-proliferation“ and „the adoption of a Security Council draft resolution in that area on the basis of broad consultations“. Gleichzeitig machte das Land jedoch deutlich, dass 1121 Stellungnahme von Mr. MacKay (Neuseeland) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950, 20–21, 20–21: „We support the draft resolution’s aim of controlling the horizontal proliferation of weapons of mass destruction to non-State actors. None of us wants to see terrorists get their hands on these weapons or on materials that would allow their construction. It is unfortunate that, to date, there has not been sufficient will to see the existing multilateral disarmament and non-proliferation regimes sufficiently strengthened, with the result that the Council is now being asked to step forward to fill a gap, with the required urgency. However, the draft resolution will not succeed in its aim without the support and acceptance of Member States. Such acceptance requires the Council to dispel any impression of negotiations behind closed doors or that a small group of States is drafting laws for the broader membership without the opportunity for all Member States to express their views. That is why New Zealand has joined other States in requesting this open debate. (. . .) Thirdly if this draft resolution is to have value, it must be more than simply a political statement. By placing the draft resolution under Chapter VII, members of the Council are sending a clear signal of the importance they place on the obligations it contains. We share the Council’s view of the importance of these obligations. The bottom line is that if the Council is going to attempt to plug this gap, it must be plugged tightly. Anything less would undermine the credibility of the Council’s action and the fight against non-proliferation itself by providing a false sense that the problem has been solved. Fourthly, in New Zealand’s view, this draft resolution represents a critical stopgap measure rather than an optimal solution. These are complex issues, and they must be addressed comprehensively and effectively. It is very hard to set up the necessary comprehensive framework for verification and compliance under a Security Council resolution. We believe that it is now urgent to start work on multilateral treaty commitments to address these issues. (. . .) Finally it is important that issues of process and substance do not become confused. It is no secret that there is some disquiet within and without the Council over the process by which this draft resolution is being produced (. . .)“. 1122 Stellungnahme von Ms. Al-Mulla (Kuwait) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950 (Resumption 1), 17, 17.

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„both the improvement of the existing regime and the establishment of a new one should be based on universal participation by all countries and on decisions made by means of the democratic process. It is, therefore, our consistent position that the opinions of all Security Council members and of the majority of United Nations Members must be fully taken into account and their reasonable proposals and suggestions reflected in the current draft resolution. That is essential in order to deepen international understanding and to move the international non-proliferation process forward.“ 1123

Brasilien, zu der Zeit nichtständiges Mitglied des Sicherheitsrats, erklärte, dass es bereit sei „to work towards a successful outcome – that is to say, an approach that effectively responds to this potential threat against international peace and security“. Gleich zu Beginn der Debatte verdeutlichte es jedoch, dass seine Unterstützung der Resolution unter der Prämisse stehe, dass erstens „(t)he Council seeks to close a gap in international law“ und zweitens, dass „there is a sense of urgency, given the gravity of this matter“.1124 c) Unterstützung des Resolutionsentwurfs bei kritischer im- oder expliziter Bezugnahme auf den Legislativcharakter Andere Staaten drückten zwar ihre Befürwortung der Resolution aus, nahmen dabei jedoch implizit oder explizit kritisch auf den Legislativcharakter des Resolutionsentwurfs Bezug. Hierzu zählte inter alia Singapur, das deutlich machte, dass es die Bedenken, die einige Staaten angesichts der Inanspruchnahme einer vermeintlichen Legislativkompetenz geäußert hätten, teile, jedoch die Resolution unterstütze, da Verhandlungen Jahre dauern würden, jetzt aber schnelles Handeln erforderlich sei.1125 In ähnliche Richtung weisend erklärte der jordanische Vertreter, dass man hinsichtlich des Regelungsgegenstands der Resolution der Ansicht sei „that the best approach we can adopt to address this matter is to exert efforts to engage in an intensive multilateral negotiation process aimed at de-

1123 Stellungnahme von Mr. Wand Guangya (China) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950, 17–18, 17. 1124 Stellungnahme von Mr. Sardenberg (Brasilien) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950, 3–5, 3–4. 1125 Stellungnahme von Mr. Mahbubani (Singapur) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950, 24–25, 25: „Singapore understands many of the concerns expressed here in this debate by some of the other delegations. For example, they question whether the Security Council can assume the role of treaty-making or of legislating rules for Member States. We agree that a multilateral treaty regime would be ideal. But multilateral negotiations could take years, and time is not on our side. Urgent action is needed. We therefore support the draft resolution under discussion. We agree that some of the details, such as the follow-up mechanism and the reporting mechanism, need to be ironed out. The draft resolution is only a first step. But we need to take that first step and tighten the current non-proliferation regime. The longer we take to act, the more time the terrorists have to plot against us“.

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veloping an international instrument that regulates and addresses this problem“. Dennoch erachte sein Land „owing to the urgency of the threat that the current gap poses“ eine „measured intervention“ durch den Sicherheitsrat für notwendig und angemessen.1126 Ebenso erklärte der nigerianische Vertreter, dass aus Sicht seines Landes „the aim and spirit of the United Nations Charter concerning international peace and security will be better promoted if matters of WMD and proliferation are multilaterally negotiated, rather than imposed through Council mandates“. Darüber hinaus solle „a draft resolution with such grave implications as the one under consideration (. . .) be temporary for greater legitimacy and accountability and contain adequate safeguards“. Deshalb sollte es „provisions for its replacement by a multilaterally negotiated instrument on the same subject on a more permanent basis“ geben.1127 Südkorea hingegen betonte, dass „the Security Council’s legislative authority should be exercised with caution and in exceptional circumstances“, da es der „normal and most appropriate way to establish new non-proliferation obligations“ sei „to negotiate treaties or to amend the existing treaties within the framework of treaty-specific bodies“. Nichtdestotrotz, „given the urgency of this dire challenge and the amount of time for a negotiating process involving all Member States“, sei es „fitting and timely for the Security Council to address important loopholes in the existing non-proliferation regimes“.1128 Liechtenstein betonte, dass es die „open debates of the Security Council“ für ein wichtiges Mittel halte „of enabling the council to hear the view of other Member States and thus to truly act on their behalf, as foreseen in the Charter of the United Nations“. Von „particular importance“ sei dieses „when the Council tackles, on an exceptional basis, issues in the area of standard-setting and lawmaking as is the case with the subject matter before us“.1129 Auch Südafrika erkannte den Legislativcharakter des Resolutionsentwurfs, kritisierte jedoch nicht explizit diesen Charakter selbst, sondern vielmehr die fehlende Involvierung der Nichtmitglieder des Sicherheitsrats und forderte, dass die Resolution „be drafted in a manner that makes it practical and implementable by States“.1130

1126 Stellungnahme von Mr. Al-Khasawneh (Jordanien) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950 (Resumption 1), 10– 11, 11. 1127 Stellungnahme von Mr. Ndekhedehe (Nigeria) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950 (Resumption 1), 14– 15, 15. 1128 Stellungnahme von Mr. Kim Sam-hoon (Südkorea) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950 (Resumption 1), 8– 9, 8. 1129 Stellungnahme von Mr. Wenaweser (Liechtenstein) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950 (Resumption 1), 11– 12, 12. 1130 Stellungnahme von Mr. Kumalo (Südafrika) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950, 22–23, 22.

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In ähnliche Richtung weisend verdeutlichte der Delegierte der Schweiz, dass „in principle, legislative obligations, such as those foreseen in the draft resolution under discussion should be established through multilateral treaties, in whose elaboration all States can participate“. Für den Sicherheitsrat sei die Inanspruchnahme von Legislativkompetenzen jedoch nur „in exceptional circumstances and in response to an urgent need“ akzeptabel. Aufgrund „the nature and scope of the draft resolution“ sollten die in der Resolution enthaltenen Maßnahmen deshalb „be understood as a provisional regime, and thus be subject to review after a certain period of time, in light of the experience gained“.1131 Ebenso erklärte der spanische Delegierte, dass sein Land aufgrund des „grave and imminent threat to international peace and security“, den die „possibility that non-State actors might gain access to WMD and sensitive materials“ darstelle, bereit sei, das Handeln des Sicherheitsrats zu akzeptieren. Darüber hinaus vertrete man jedoch der Ansicht, „that, since the Council is legislating for the entire international community, this draft resolution should preferably, although not necessarily, be adopted by consensus and after consultation with non-members of the Council“. Zudem sei der Resolutionsentwurf zu S/Res 1540 (2004) Teil „of the fight against terrorism and a continuation of what began with resolution 1373 (2001)“, weshalb man meine, dass die Resolution unter Kapitel VII verabschiedet werden solle, und zwar „to make it unequivocally legally binding for all United Nations Members and to send a strong political message“.1132 Japan unterstützte die Resolution „as long as it is acceptable to Member States after further discussion“, da „it is urgent and essential for us to act to ensure that weapons of mass destruction do not fall into the hands of terrorists (. . .) and because the issue is one that is directly tied to the security of many countries“. Gleichzeitig mahnte es jedoch Vorsicht an, „not to undermine the stability of the international legal framework“, wenn „(i)n adopting a binding Security Council resolution under Chapter VII of the United Nations Charter, the Security Council assumes a lawmaking function“.1133 Deutlicher Kritik sah sich das Resolutionsvorhaben auch von Seiten der algerischen Delegation ausgesetzt, die die Resolution als nichtständiges Sicherheitsratsmitglied zwar aufgrund „the seriousness and the urgent nature of the threat“ unterstützte, dem Sicherheitsrat jedoch eine Legislativkompetenz wie folgt absprach: „In the absence of binding international standards, and because of the seriousness and the urgent nature of the threat, the response to it needs to be articulated and formulated by the Security Council. It is understood that, in shouldering this respon-

1131 Stellungnahme von Mr. Staehelin (Schweiz) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950, 28–29, 28. 1132 Stellungnahme von Mr. Arias (Spanien) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950, 6–8, 7. 1133 Stellungnahme von Mr. Haraguchi (Japan) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950, 27–28, 28.

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sibility, the Security Council is acting in an exceptional manner, since, clearly, the Charter does not give it a mandate to legislate on behalf of the international community, but simply gives it the principle responsibility for the maintenance of international peace and security. In accordance with Article 25 of the Charter, the Members of the United Nations will accept and implement the decisions that the Security Council will take in this area. (. . .) At the same time, and parallel to the implementation of the resolution that the Security Council adopts, an intergovernmental process aimed at finalizing an international legal instrument on this issue should be initiated and rapidly completed, perhaps in the Conference on Disarmament or elsewhere.“ 1134

Die Philippinen betonten, dass die Resolution zwar von den „time-tested modes of creating multilateral obligations“ abweiche, man sie aber „as an exceptional measure to address a new and urgent potential threat not covered by existing treaty regimes“ ansehe. Die, die gebunden würden, sollten jedoch angehört werden, da dies ein essentielles Element eines transparenten und demokratischen Prozesses sei.1135

1134 Stellungnahme von Mr. Baali (Algerien) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950, 5–6, 5 (m. e. H.). 1135 Stellungnahme von Mr. Baja (Philippinen) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950, 2–3: „My delegation appreciates, therefore, the timeliness of this open debate and the value of listening to the views of the general membership, who would be implementing the resolution. Those who are bound should be heard. This is an essential element of a transparent and democratic process, and is the best to proceed on a resolution that demands legislative actions and executive measures from the 191 Members of the United Nations. In this regard, we welcome the initiative of the sponsors to present the draft resolution to regional groups and to discuss with them and other interested parties what is in the text and what is not in the text. (. . .) There is also general acceptance that there is a gap in existing non-proliferation regimes to address this threat. Addressing this serious threat now is the common ground on which we are all building. A clear and present danger that non-State actors will take advantage of this gap requires exceptional responses. We are aware that existing multilateral obligations on WMD emanate from multilateral treaties that have resulted from negotiations on which all parties have closely examined those treaties and have agreed to be committed to their provisions. This resolution deviates from time-tested modes of creating multilateral obligations but my delegation essentially regards it as an exceptional measure to address a new and urgent potential threat not covered by existing treaty regimes. The Council is moving to a new phase of combating terrorism and, if it is to play a crucial role, as it should, in combating this threat to international peace and security, its members will have to display extraordinary degrees of flexibility and realism on the issue. We note the positive elements on the draft, which have been stressed by the sponsors and which will help us to support its, namely, the incorporation of the fulfillments of obligations in relation to arms control and disarmament, peaceful settlement of disputes and non-retroactivity of the resolution. We are also assured that the draft does not preclude multilateral agreements on the subject, that it does not infringe on existing treaty regimes nor hamper international cooperation in materials, equipment and technology for peaceful purposes, and that it does not ipso facto authorize enforcement action against States that fail or are unable to comply with the obligations imposed by the resolution. We accept these as articles of faith“.

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Teil 3: Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

d) Unmittelbare Ablehnung einer Legislativkompetenz des Sicherheitsrats Vor allem die Mitglieder des NAM kritisierten den Sicherheitsrat für seine Inanspruchnahme einer Legislativfunktion deutlich. So brachte etwa Mexiko seine Besorgnis darüber zum Ausdruck, was dieser Präzedenzfall „could set for the handling of other new issues on the world agenda“. Diesbezüglich sei man „not only concerned about the proliferation of parallel regimes to those already established, using channels outside the norms of existing treaties, but also about the growing trend that the Security Council seeks to legislate, particularly with regard to issues that have their own regime of rights and obligations, even if incomplete when it comes to non-State actors.“

Die beste Herangehensweise an das Problem der Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen sei vielmehr „to embark on their complete elimination through multilaterally-negotiated disarmament agreements“.1136 Deutlich kritisch äußerte sich ebenfalls Namibia zum Resolutionsentwurf, indem es wie folgt Stellung nahm: „The non-proliferation of weapons of mass destruction is a universal concern, requiring the engagement of the whole membership of the United Nations. Under the current international law regime, which recognizes the sovereignty of States, the affected States should take part in the negotiation of any measure that seeks to impose obligations over and above existing treaties and conventions. That is why my delegation believes that the issue we are discussing here today belongs in the General Assembly, whose membership will be required by the terms of this draft resolution to at least align their national laws with it if these measures are to be implemented effectively. Namibia recognizes that there are gaps in the existing multilateral legal instruments which need to be filled. However, such gaps can be filled by multilateral negotiated instruments and should not be filled by Council measures, which are unbalanced and selective, as they represent only the views of those who drafted them. We hope that the measures envisaged in the draft resolution will be temporary, to be replaced later on by a legal negotiated instrument.“ 1137

Auch Syrien1138 und Pakistan erklärten ihre ablehnende Haltung zum Resolutionsentwurf. Dabei fügte letzteres Land erklärend hinzu, dass aus seiner Sicht „(t)here are grave implications to this effort by the Security Council to impose obligations on States, which their Governments and sovereign legislatures have not freely accepted, especially when some of these obligations could infringe on matters relating to their national security and to their right of self-defence.“ 1136 Stellungnahme von Mr. Berruga (Mexiko) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950 (Resumption), 4–5, 5. 1137 Stellungnahme von Mr. Andjaba (Namibia) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950 (Resumption 1), 16–17, 17 (m. e. H.). 1138 Stellungnahme von Mr. Mekdad (Syrien) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950, 33–34.

D. Ein neues Verständnis der Kompetenzen des Sicherheitsrats

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Die bestehenden Proliferationsregime könnten falls und wo notwendig verbessert werden, jedoch „through negotiations among sovereign and equal states“. Zudem gebe es „no justification for the adoption of this resolution under Chapter VII of the Charter. The threat of WMD proliferation by non-State actors may be real, but it is not imminent. It is not a threat to peace within the meaning of Article 39 of the United Nations Charter. A legitimate fear arises that when one sees the draft resolution under Chapter VII, with language such as that used – „to combat by all means“ – an authorization is being sought which could justify coercive actions envisaged in Articles 41 and 42 of the Charter, including the use of force.“ 1139

Ebenso erklärte der nepalesische Vertreter, dass der Sicherheitsrat „should resist the temptation of acting as a world legislature, a world administration and a world court rolled in one“. Denn sein Land habe „a few fundamental problems that pose enormous difficulties“ und zwar: „First, the Security Council lacks competence in making treaties. We are afraid that the Council, through this draft resolution, is seeking to establish something tantamount to a treaty by its fiat. This is likely to undermine the intergovernmental treatymaking process and implementation mechanism. (. . .) Thirdly, the opaque and exclusive decision-making process in the Council does not inspire much confidence among the wider membership of the United Nations. It deprives the majority of the United Nations Member States of the opportunity to participate in negotiations leading to agreements and decisions that would have profound and wide ramifications for Member States. Fourthly, it is completely incomprehensible to my delegation as to why the draft resolution needs to be adopted under Chapter VII of the Charter. The Council, as it appears, wants to keep the option open of using the present draft resolution to impose its will on Member States which could comprise their sovereign rights. (. . .) The Council needs the willing support of the broader membership to maintain international peace and security. To ensure such support, the Council should work within its mandate and be seen to be doing so.“ 1140

In ähnliche Richtung weisend sprach auch Ägypten dem Sicherheitsrat jegliche Legislativkompetenz ab: „We note a growing trend towards granting the Security Council additional legislative powers. Here, we wish to make it very clear that membership of the United Nations and the common desire to strengthen its role places a number of responsibilities on our shoulders in conformity with the provisions of the Charter as drafted by the founding Members. Thus, in defining the role of the Security Council in terms of the maintenance of international peace and security and of guaranteeing compliance by Member States with international law, the Charter does not give the Council legisla-

1139 Stellungnahme von Mr. Akram (Pakistan) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950, 14–16, 15. 1140 Stellungnahme von Mr. Sharma (Nepal) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22 April 2004, UN Dok. S/PV.4950 (Resumption 1), 13–14, 13–14 (m. e. H.).

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tive authority; it gives it the authority to safeguard the Charter and to monitor compliance with its provisions.“ 1141

Der indonesische Vertreter erklärte darüber hinaus, dass die Resolution aus seiner Sicht „infringes on the sovereign rights of Member States: Because of its wide-ranging ramifications, the issues contained in it need to be further deliberated and clarified prior to its adoption“. Deshalb sei man der Ansicht „that legal obligations can only be created and assumed on a voluntary basis“ und dass „(a)ny far reaching assumptions of authority by the Security Council to enact global legislation are not consistent with the provisions of the United Nations Charter. It is therefore imperative to involve the States in the negotiating process towards the establishment of international norms on the issue.“ 1142

Ebenfalls zu den Kritikern der Resolution zählte Peru, das erklärte, dass „a regime intended to be stricter and to apply to non-State actors must not be established to the detriment of countries’ ability to legislate in that area through an international treaty on an equal footing“. Dabei betonte das Land, es habe „no argument with the idea that there is an urgent need for concrete action, given the threat posed by the relative ease with which non-State actors can gain access to weapons of mass destruction. We believe, however, that the adoption of the text before us should be subject to further consultations in order to ensure broader support. A critical mass of countries must support the draft resolution in order to give it legitimacy, which is always necessary in countering terrorism.“ 1143

Deutliche Kritik am Resolutionsvorhaben äußerte zudem die kubanische Delegation, die diese im Rahmen der Debatte wie folgt verbalisierte: „(T)he Cuban delegation is also concerned that the Security Council, recognized to be of limited composition, and in which some members have the right of veto, has taken the initiative to prepare a draft resolution on a subject which should continue to be considered in the framework of the traditional multilateral disarmament machinery, where the appropriate space exists to negotiate a legally binding instrument. In this connection, we believe that international legal obligations, including those that relate to the field of disarmament, weapons control and nonproliferation, must not be imposed upon Member States without their participation and their sovereign acceptance, through the signing and ratification of the corresponding treaties and agreements that have been negotiated multilaterally. The possibility of terrorist attacks with WMD cannot [sic: be] eliminated through a selective approach, such as that promoted by this draft resolution, which confines itself to combating horizontal proliferation, and virtually disregards vertical proliferation and disarmament. (. . .) 1141 Stellungnahme von Mr. Aboul Gheit (Ägypten) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950 (Resumption 1), 2–3, 3 (m. e. H.). 1142 Stellungnahme von Mr. Jenie (Indonesien) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950, 31–32, 31. 1143 Stellungnahme von Mr. De Rivero (Peru) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950, 20, 20.

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Several elements of this initiative do not correspond to the basic principles contained in the United Nations Charter and recognized in international law that prohibit interference in the internal affairs of States and the use or the threat of the use of force against the territorial integrity or political independence of any State.“ 1144

Auch der Vertreter des Iran gab zu Protokoll, dass man zum einen der Ansicht sei „that the Council’s success in securing an environment of non-proliferation depends greatly on the ability of its own action to inspire sincere cooperation by States“. Darüber hinaus hätte die Charta der Vereinten Nationen den Sicherheitsrat mit der großen Verantwortung betraut, den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu erhalten, „but it does not confer authority on the Council to act as a global legislature imposing obligations on States without their participation in the process. The draft resolution in its present form is a clear manifestation of the Council’s departure from its Charter based mandate.“ 1145

Zu den größten Kritikern von S/Res 1540 (2004) zählte jedoch Indien, das sogar damit drohte, der Resolution nicht nachzukommen und damit seine Verpflichtung aus Art. 25 UN-Charta zu missachten. In dieser Hinsicht erklärte der indische Vertreter: „Our recognition of the time imperative in seeking recourse through the Security Council does not, however, obscure our more basic concerns over the increasing tendency of the Council in recent years to assume new and wider powers of legislation on behalf of the international community, with its resolutions binding on all States. In the present instance, the Council seeks to both define the non-proliferation regime and monitor its implementation. But who will monitor the monitors? We are concerned that the Council, combined with recourse to Chapter VII mandates, could disrupt the balance of powers between the General Assembly and the Security Council, as enshrined in the Charter. (. . .) The issue goes beyond a mere legal consideration of the Council’s powers under the Charter. The credibility and even respect that the Security Council can garner depend on its actions being the product of internal cohesion and universal acceptability. Although resolutions such as resolution 1373 (2001) were adopted unanimously, the limitations in their implementation underscore the need for caution on the Security Council being used as a route to short-circuit the process of creating an international consensus. Exhaustive and excessive reporting obligations resulting from resolutions 1267 (1999) and 1373 (2001) have led to repetitive reporting exercises and burdensome bureaucratic structures without commensurate results on the ground. (. . .) International treaties or agreements in this field should be multilaterally negotiated, not imposed. They should be based on a balance of obligations to ensure universal adherence, which is the true test of legitimacy and credibility. (. . .) To our mind, export controls are not an issue on which the Security Council should prescribe norms (. . .). For our part, we shall not accept any interpreta1144 Stellungnahme von Mr. Requeijo Gual (Kuba) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950, 30–31, 30 (m. e. H.). 1145 Stellungnahme von Mr. Danesh-Yazdi (Iran) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950, 32–33, 32.

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tion of the draft resolution that imposes obligations arising from treaties that India has not signed or ratified, consistent with the fundamental principles of international law and the law of the treaties. India will not accept externally described norms or standards, whatever their source, on matters pertaining to domestic jurisdiction of its Parliament, including national legislation, regulations or arrangements which are not consistent with its constitutional provisions and procedures which are contrary to its national interests or which infringe on its sovereignty.“ 1146

e) Zwischenergebnis Unter den 51 Staaten, die sich in der Sitzung äußerten, gab es nur 17, die den Resolutionsentwurf 1540 (2004) vorbehaltlos unterstützten. 22 Staaten hingegen wandten sich offen gegen ein gesetzgeberisches Einschreiten des Sicherheitsrats. Hierzu sind zum einen die 11 Staaten zu zählen, die eine Legislativkompetenz des Sicherheitsrats unmittelbar ablehnten, hierunter vor allem die großen Staaten der Bewegung der blockfreien Staaten wie Indien, Pakistan, Indonesien, Ägypten, Mexiko und der Iran, zum anderen jedoch auch die 11 Staaten, die erkennen ließen, dass sie das Vorgehen des Sicherheitsrats zwar aus inhaltlicher Sicht guthießen, jedoch nicht in Form einer Legislativresolution. Es kann folglich zum Zeitpunkt der anstehenden Verabschiedung von S/Res 1540 (2004) nicht von einer generellen Akzeptanz der Staatengemeinschaft hinsichtlich eines gesetzgebenden Sicherheitsrats ausgegangen werden. Diese Annahme findet ihre Unterstützung in den Stellungnahmen von 12 weiteren Staaten einschließlich Malaysias für das NAM und Irlands für die EU, die – auch wenn sie die inhaltliche Ausgestaltung der Resolution ansonsten befürworteten – Vorbehalte hinsichtlich der fehlenden Involvierung der Generalversammlung und der weiteren Staatengemeinschaft äußerten, beides Gesichtspunkte, die traditionell gegen die Rechtmäßigkeit des legislativen Einschreitens des Sicherheitsrats sprechen.

1146 Stellungnahme von Mr. Nambiar (Indien) während des 4950. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 22. April 2004, UN Dok. S/PV.4950, 23–24, 23–24. In einem formellen Brief an den Präsidenten des Sicherheitsrats wiederholte Indien anlässlich der Verabschiedung von S/Res 1540 (2004) seinen Standpunkt (siehe Brief des Ständigen Vertreters Indiens bei den Vereinten Nationen an den Präsidenten des Sicherheitsrats datierend vom 27. April 2004, UN Dok. S/2004/329: „India is concerned at the increasing tendency of the Security Council in recent years to assume legislative and treaty-making powers on behalf of the international community, binding on all States, a function not envisaged in the Charter of the United Nations. India has taken note of the observation of cosponsors that the draft resolutions contained in document S/2004/326 do not prescribe adherence to treaties to which a State is not party. India cannot accept any obligation arising from treaties that India has not signed or ratified. This position is consistent with the fundamental principles of international law and the law of treaties. India will not accept externally prescribed norms or standards, whatever their source, on matters within the jurisdiction of its Parliament, including national legislation, regulations or arrangements, which are not consistent with India’s national interests or infringe on its sovereignty“).

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7. Stellungnahmen der Sicherheitsratsmitglieder anlässlich der Verabschiedung von S/Res 1540 (2004) Etwa eine Woche nach der offenen Debatte über den Resolutionsentwurf verabschiedete der Sicherheitsrat am 28. April 2004 einstimmig Legislativresolution S/Res 1540 (2004).1147 Dennoch machten im Anschluss an die Abstimmung 12 Sicherheitsratsmitglieder von der Möglichkeit Gebrauch, die Beweggründe für ihre Unterstützung der Resolution darzulegen. Während einige Mitglieder des Rates in diesem Kontext noch einmal explizit auf den Legislativcharakter der Resolution eingingen, nahmen andere lediglich in inhaltlicher Hinsicht Stellung und betonten oftmals den lückenschließenden Charakter der Resolution im Völkervertragssystem. So machte etwa Frankreich deutlich, dass es überzeugt sei, „that the United Nations – particulary the Security Council – must play its full role in the multilateral anti-proliferation effort“ und dass im Hinblick auf die „proliferation, the Security Council draws its legitimacy to act from the Charter of the United Nations“. In dieser Hinsicht müsse „the Council’s action (. . .) reflect respect for the existing regime, and that is what is does in the resolution we have just adopted, by filling a gap in the regime in the light of a phenomenon that adds an additional dimension to the danger of proliferation“.1148 In ähnliche Richtung weisend erklärten die USA1149, Russland 1150 und Brasilien1151 ihre Zu1147 Siehe Stellungnahme des amtierenden Sicherheitsratspräsidenten Mr. Pleuger (Deutschland) während des 4956. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 28. April 2004, UN Dok. S/PV.4956, 2, 2. 1148 Stellungnahme von Mr. De La Sablière (Frankreich) während des 4956. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 28. April 2004, UN Dok. S/PV.4956, 2, 2. 1149 Stellungnahme von Mr. Cunningham (USA) während des 4956. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 28. April 2004, UN Dok. S/PV.4956, 5, 5: „The United States is pleased that the important resolution we adopted today fulfils these key goals and that we have adopted it unanimously, with all that implies. In this resolution, the Council is responding appropriately to what all agree is a clear and present threat to global peace and security: the proliferation of nuclear, chemical and biological weapons and their means of delivery, especially to non-State actors, including terrorists. Because this threat and the actions we are taking today concern the entire United Nations membership, the United States and the co-sponsors have made major efforts to consult, listen and take into account the many views expressed. (. . .) The resolution clearly states that it will not alter or amend the existing Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons regimes. The steps to be taken by States under the resolution do not take the place of the commitments that they have made in connection with non-proliferation Treaty regimes“. 1150 Stellungnahme von Mr. Gatilov (Russland) während des 4956. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 28. April 2004, UN Dok. S/PV.4956, 6, 6: „(. . .), we believe that the problem of the acquisition of weapons of mass destruction by non-State actors, primarily for terrorist purposes, is becoming one of the crucial threats to international peace and security. The resolution just adopted is targeted specifically at that threat. It seeks to ensure the coordination of action to counter the black market in weapons of mass destruction and related technologies and materials. It does not supersede existing nonproliferation mechanisms, but establishes an operational framework for international cooperation in this field (. . .)“.

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stimmung zur Resolution, indem sie ausführten, dass aus ihrer Sicht die Resolution bestehende völkerrechtliche Verträge unangetastet lasse und lediglich eine bestehende Lücke schließe. Auch China unterstützte „the assumption by the United Nations of its due role in non-proliferation and therefore favoured the adoption of a Security Council Resolution on the basis of extensive consultations“. Zudem sei man der Ansicht „that the resolution was adopted in compliance with existing international law on the illicit traffic in weapons of mass destruction, their means of delivery and related materials by non-State actors in order to prevent the further proliferation of such weapons“.1152 Großbritannien wiederholte seine Stellungnahme, die es in der offenen Debatte vom 22. April 2004 abgegeben hatte, und argumentierte, „that it was not only appropriate for the Council to act, it was imperative for it to do so“. In dieser Hinsicht sei die Resolution „an effective multilateral response to threats not covered by existing regimes“.1153 Der rumänische Delegierte hingegen führte aus, dass man S/Res 1540 (2004) inter alia deshalb unterstützt habe, weil der Sicherheitsrat mit der Verabschiedung der Resolution „an important gap in international efforts to deal with non-proliferation“ fülle und das Organ damit „lives up to its responsibilities, addressing one of today’s most ominous challenges to international peace and security“.1154 Auch der Vertreter der Philippinen nahm auf den lückenschließenden Charakter der Resolution Bezug und erinnerte noch einmal an die Versicherung, dass S/Res 1540 (2004) „does not preclude future multilateral agreements on the subject“.1155 Deutschland begründete seine Unterstützung u. a. damit, dass die Resolution „contains important measures to enhance the effectiveness of non-proliferation efforts at a global level. It also testifies to the central role of the Security Council in the fight against proliferation, a threat that is global and that therefore also requires a

1151 Stellungnahme von Mr. Sardenberg (Brasilien) während des 4956. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 28. April 2004, UN Dok. S/PV.4956, 8–9, 8: „The underlying reasons for our vote are quite clear. The prospect of non-State actors, especially terrorists, having access to those weapons is indeed a matter of deep concern. Such is the focus of the resolution we have just adopted. In addition, a sense of urgency was needed to address this potential threat. As negotiations advanced, the delegation of Brazil acted in a manner consistent with international law and the maintenance of international peace and security. We sought to safeguard the integrity of the existing international treaties and conventions – including the Non-Proliferation Treaty – and the balance of rights and duties contained therein“. 1152 Stellungnahme von Mr. Wang Guangya (China) während des 4956. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 28. April 2004, UN Dok. S/PV.4956, 6, 6. 1153 Stellungnahme von Sir Emyr Jones Perry (Großbritannien) während des 4956. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 28. April 2004, UN Dok. S/PV.4956, 7–8, 7. 1154 Stellungnahme von Mr. Motoc (Rumänien) während des 4956. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 28. April 2004, UN Dok. S/PV.4956, 9, 9. 1155 Stellungnahme von Mr. Baja (Philippinen) während des 4956. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 28. April 2004, UN Dok. S/PV.4956, 9, 9.

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global approach. Germany, along with its European Union partners, is committed to strengthening the Security Council in that role.“ 1156

Von den Befürwortern der Resolution äußerte sich lediglich Spanien expressis verbis und positiv zum Legislativcharakter von S/Res 1540 (2004) und brachte sie mit ihrer legislativen Vorgängerresolution S/Res 1373 (2001) wie folgt in Verbindung: „Spain decided to co-sponsor this resolution because we believe it essential to act urgently in order to fill a legal vacuum. The context of the resolution is no other than the global struggle against terrorism, and therefore Spain views this exercise as part of that initiated by resolution 1373 (2001). The possibility that non-State actors, in particular terrorists, might gain access to weapons of mass destruction represents a real, grave and imminent threat to international peace and security. For that reason, my country has always felt that it was within the Council’s competence to take action. Since the Council is legislating for the entire international community, we welcome the fact that this resolution was adopted by consensus. (. . .) With regard to Chapter VII, we believe that the resolution is not intrusive because it enables States to translate the obligations conferred by it into domestic law as they wish. My country believes that this resolution has been adopted under Chapter VII for two reasons: to make it legally binding in an unequivocal way and to send a strong political message. I stress that Spain considers this exercise as part of the global struggle against terrorism and as a continuation of the efforts initiated by resolution 1373 (2001), which was adopted under Chapter VII. It would have been difficult to understand, then, not applying that Chapter on this occasion.“ 1157

Wesentlich kritischer äußerte sich trotz seiner vorherigen Zustimmung zur Resolution Chile. So machte der chilenische Vertreter zwar deutlich, dass seine Regierung glaube, dass „a vacuum exists in the international system with respect to the proliferation and control of weapons of mass destruction in relation to their possible terrorist use by non-State actors“ und dass es deshalb den Sicherheitsrat zukomme, „to act in a prompt and timely manner by taking appropriate steps within the framework of the powers entrusted to it by the Charter for the maintenance of international peace and security, as this initiative is, indeed, doing“. Dennoch sei man, so der Delegierte an späterer Stelle, „in favour of negotiations, in the context of appropriate international forums, on legally binding instruments laying down the rules necessary to regulate and enforce obligations“.1158 Auch Algerien erklärte, dass es nur deshalb für die S/Res 1540 (2004) gestimmt habe, „because it considers that, in the absence of binding international rules preventing the acquisition and use by non-State actors of weapons of mass destruction, it is the 1156 Stellungnahme von Mr. Pleuger (Deutschland) während des 4956. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 28. April 2004, UN Dok. S/PV.4956, 9–10, 9. 1157 Stellungnahme von Mr. Arias (Spanien) während des 4956. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 28. April 2004, UN Dok. S/PV.4956, 8, 8 (m. e. H.). 1158 Stellungnahme von Mr. Muños (Chile) während des 4956. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 28. April 2004, UN Dok. S/PV.4956, 6–7, 6–7.

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responsibility of the Security Council to act, on an exceptional basis, in order to face the threat posed by the possible use by terrorist groups of such weapons.“ 1159

Am deutlichsten offenbarte Pakistan trotz seiner Zustimmung zur Resolution seine ablehnende Haltung zur Inanspruchnahme von Legislativkompetenzen, indem es folgendes zu Protokoll gab: „Pakistan shares the general view expressed in the Council’s open debate that the Security Council cannot legislate for the world. The sponsors have assured the Council that this resolution is designed to address a gap in international law to address the risk of terrorists and non-State actors acquiring or developing weapons of mass destruction, and that it does not seek to prescribe specific legislation, which is left to national action by States. (. . .) Pakistan shares the general view of the United Nations Membership that the Security Council cannot assume the stewardship of global nonproliferation and disarmament issues. The Council, composed of 15 States, is a representative body. It cannot enforce the obligations assumed by five of its members which retain nuclear weapons since they also possess the right of veto in the Security Council.“ 1160

Ein ähnliches Meinungsbild zeigte sich auch bei der Verlängerung des Mandats des durch S/Res 1540 (2004) geschaffenen Systems durch S/Res. 1673 (2006).1161 8. Debatte zum Klimawandel im April 2007 Im April 2007 kam der Sicherheitsrat auf Initiative Großbritanniens erstmalig zusammen, um in einer für die gesamte Mitgliedschaft der Vereinten Nationen offenen Debatte (vgl. Regel 37 der Vorläufigen Geschäftsordnung des Sicherheitsrats) die Folgen des globalen Klimawandels zu diskutieren. Ziel dieser Aussprache war es dabei ausweislich des zugrundeliegenden britischen Diskussionspapiers „to raise awareness of a set of significant future risks facing the international community as a result of failing to resolve this shared dilemma, to promote a shared understanding of these risks, and to explore ways to address them“,

wobei der Fokus der Diskussion auf den „wider implications of climate change“ und „its potential impact on issues closely associated with threats to international peace and security“ wie „border disputes, migration, energy supplies, other resource shortages, societal stress“ und „humanitarian crises“ liegen sollte. Als Leitfaden für die Diskussion enthielt das Dokument folgenden Fragenkatalog:

1159 Stellungnahme von Mr. Baali (Algerien) während des 4956. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 28. April 2004, UN Dok. S/PV.4956, 7–8, 7 (m. e. H.). 1160 Stellungnahme von Mr. Akram (Pakistan) während des 4956. Treffens des Sicherheitsrats, 59. Jahr, 28. April 2004, UN Dok. S/PV.4956, 2–5, 3 (m. e. H.). 1161 Siehe hierzu Bosch/van Ham (Fn. 617), 207.

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(a) „Which of the risks (or combination of risks) that climate change presents to international peace and security are of most significance, particularly in the most unstable parts of the world? Are there other risks not identified here? (b) What are the priority areas where our understanding needs to be improved? And how can we build a sufficient, shared understanding? (c) How can the Security Council play a part in a more integrated approach to conflict prevention as foreseen in Security Council resolution 1625 (2005), including greater emphasis on climate-related factors? (d) How can the international community prepare more effectively to support States or regions at increased risk of instability because of climate-related factors? (e) What role is there for the Secretariat to better inform the Security Council and the wider United Nations membership of the risks that climate change presents to security, and promote a more coherent response to reducing that risk across the United Nations family?“ 1162

Auch wenn die Debatte ihrer Zielsetzung nach lediglich dazu dienen sollte, das Bewusstsein der internationalen Gemeinschaft für die friedens- und sicherheitsrelevanten Folgen des Klimawandels zu wecken, wurde nicht nur durch die im Diskussionspapier gewählte Nähe zum Wortlaut des Art. 39 UN-Charta deutlich, dass hier der Grund für konkrete (Legislativ)maßnahmen nach Kapitel VII UNCharta bereitet werden sollte.1163 Anders lassen sich auch nur schwerlich das gewählte Forum sowie der dokumenteninterne Verweis auf S/Res 1625 (2005)1164 1162 Letter from the Permanent Representative of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland to the United Nations addressed to the President of the Security Council, 5. April 2007, UN Dok. S/2007/186. 1163 Scott (Fn. 569), 24. 1164 Siehe Wortlaut von S/Res 1625 (2005) betreffend die „Erklärung über die Steigerung der Wirksamkeit der Rolle des Sicherheitsrats bei der Konfliktprävention, insbesondere in Afrika“ vom 14. September 2005, UN Dok. S/Res/1625 (2005), dt. Übersetzung unter http://www.un.org/Depts/german/sr/sr_05-06/sr1625.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013): „Der Sicherheitsrat, am 14. September 2005 auf Ebene der Staats- und Regierungschefs zusammentretend, um zu erörtern, wie die Wirksamkeit der Rolle des Sicherheitsrats bei der Verhütung bewaffneter Konflikte, insbesondere in Afrika, gesteigert werden kann, (. . .) unter Betonung der Notwendigkeit einer breit angelegten Strategie der Konfliktprävention, die gegen die tieferen Ursachen bewaffneter Konflikte und politischer und sozialer Krisen in umfassender Weise angeht, namentlich durch die Förderung einer nachhaltigen Entwicklung, der Armutsbekämpfung, der nationalen Aussöhnung, einer guten Regierungsführung, der Demokratie, der Geschlechtergleichheit, der Rechtsstaatlichkeit sowie der Achtung und des Schutzes der Menschenrechte; (. . .) 2. erklärt seine Entschlossenheit, die Fähigkeiten der Vereinten Nationen zur Konfliktprävention zu stärken, indem er (. . .) g) bei der Stärkung dauerhafter Institutionen behilflich ist, die den Frieden, die Stabilität und eine nachhaltige Entwicklung begünstigen; (. . .); 6. bekräftigt seine Entschlossenheit, in Gebieten, in denen die illegale Ausbeutung natürlicher Ressourcen und wertvoller Rohstoffe sowie der unerlaubte Handel damit zum Ausbruch, zur Eskalation oder zur Fortsetzung von bewaffneten Konflikten beitragen, entsprechende Gegenmaßnahmen zu ergreifen; 9. legt den afrikanischen Ländern nahe, bei der Durchführung der Maßnahmen zur Gewährleistung des Friedens, der Sicherheit, der Stabilität, der Demokratie und einer nachhaltigen Ent-

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erklären. Letztere Resolution wurde am 14. September 2005 im Rahmen eines Zusammentreffens des Sicherheitsrats auf Ebene der Staats- und Regierungschefs verabschiedet und diente der Erörterung, wie die Rolle des Organs bei der Verhütung bewaffneter Konflikte gesteigert werden könne. In ihr bekräftigt der Sicherheitsrat seine Entschlossenheit, „in Gebieten, in denen die illegale Ausbeutung natürlicher Ressourcen und wertvoller Rohstoffe sowie der unerlaubte Handel damit zum Ausbruch, zur Eskalation oder zur Fortsetzung von bewaffneten Konflikten beitragen, entsprechende Gegenmaßnahmen zu ergreifen“ (vgl. Op. 6 S/Res 1625 (2005)). Das mächtigste Organ der Vereinten Nationen indizierte damit selbst ein ergebnisoffenes Verständnis der Frage, was zukünftig einer Qualifikation als Friedensbedrohung zugänglich sein könnte, und signalisierte zudem durch den gewählten Resolutionswortlaut („Gegenmaßnahmen zu ergreifen“, „take action“) seine Bereitschaft, im Bereich des Umweltschutzes einzuschreiten.1165 Ein effektives Vorgehen gegen die Gefahren, die vom abstrakten Phänomen des Klimawandels ausgehen, dürfte jedoch nur durch die Anordnung von spiegelbildlich dazu verlaufenden generellen und vor allem präventiven Maßnahmen – wie weltweit verbindlicher Klimaschutzziele – zu erreichen sein.1166 Dass angesichts dieses Konnexes die Verabschiedung einer Resolution abstrakt-generellen und damit legislativen Inhalts nach Art. 39 i.V. m. Art. 41 UN-Charta auf der Hand lag, lässt sich vielfach an den im Rahmen der Debatte getätigten Stellungnahmen ablesen. Es wurde zudem von den wenigen Stimmen in der Literatur thematisiert, die sich mit der Debatte auseinandergesetzt haben.1167 Deshalb lassen sich aus den Beiträgen zu dieser Aussprache ebenso Rückschlüsse auf die generelle Akzeptanz eines gesetzgeberischen Einschreitens des Sicherheitsrats ziehen. Dieses gilt zum einen für die Stellungnahmen, die explizit auf eine potentielle Normgebung durch den Sicherheitsrat Bezug nehmen. Zum anderen gilt das jedoch auch für diejenigen Beiträge, denen die Auffassung zu entnehmen ist, dass angesichts der mit dem Klimawandel einhergehenden Gefahren nicht unilaterale Maßnahmen des Sicherheitsrats, sondern vielmehr völkervertragliche Regelungen ausgehandelt in der Generalversammlung bzw. bezogen auf die konkrete Thematik im Wirtschafts- und Sozialrat gefragt seien. Denn völkervertragliche Regelungen, die der Ratifizierung eines jeden einzelnen Mitgliedstaates bedürfen, stellen angesichts ihres abstrakt-generellen Charakters das multilaterale Gegenstück zu verbindlichen Legislativresolutionen des Sicherheitsrats dar und fallen unter den Aufgabenzuschnitt der beiden letztgenannten UN-Organe. wicklung entsprechend den Zielen der Neuen Partnerschaft für die Entwicklung Afrikas auch weiterhin eng mit dem Sekretariat der Vereinten Nationen und den Regionalbüros der Vereinten Nationen zusammenzuarbeiten“. 1165 Stigen/Fauchald (Fn. 527), 324–325. 1166 Hinsichtlich dieser Logik siehe auch Zimmermann/Elberling (Fn. 12), 71. 1167 Scott (Fn. 569), 24 u. 55–58; Stigen/Fauchald (Fn. 527), 339–341; Voigt (Fn. 527), 308–310. Siehe auch schon bereits im Jahre 1993 hinsichtlich einer Beschäftigung des Sicherheitsrats mit Fragen des Umweltschutzes Tomuschat (Fn. 18), 344.

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An der offenen Debatte nahmen insgesamt 55 Staaten mit Redebeiträgen zum Themenkomplex Klimawandel teil, einige davon als Vertreter regionaler Zusammenschlüsse. Mit wenigen Ausnahmen ließen sich hierbei zwei Lager ausmachen: Eines, das sich vehement gegen eine Beschäftigung des Sicherheitsrats mit Fragen des Klimawandels aussprach, und ein anderes, das ein solches Vorgehen zumindest tolerierte. Im Einzelnen zeigte sich folgendes Bild: a) Grundsätzliche Befürwortung der Debatte Zu den größten Unterstützern der Debatte und der Beschäftigung des Sicherheitsrats mit der Fragestellung des Klimawandels zählte neben Großbritannien1168 vor allem Deutschland, das mit Verweis auf den präventiven Charakter 1168 Stellungnahme von Mrs. Becket (Großbritannien und Nordirland) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663, 2–3, 3: „Our responsibility in the Council is to maintain international peace and security, including the prevention of conflict. An unstable climate will exacerbate some of the core drivers of conflict, such as migratory pressure and competition for resources. The recent Stern Review Report on the Economics of Climate Change speaks of potential economic disruption on the scale of the two world wars and of the great depression. That alone will inevitably have an impact on the security of all of us – developed and developing countries alike. (. . .) We are not, in this debate, seeking to pre-empt the authority of those institutions and processes where action is being decided – the General Assembly, the Economic and Social Council and its subsidiary bodies, the United Nations agencies, and, of course, the United Nations Framework Convention on Climate Change. Having been the United Kingdom’s lead negotiator for five years in that body, I am the last person who would wish to undermine its work, or that of any other. But the decisions that we come to and the actions that we take in all of those forums will be better, stronger and more effective if they are informed by the fullest possible understanding of all of the implications of climate change. So I very much look forward to this unprecedented debate“. Ähnlich in ihrer Eigenschaft als Delegierte Großbritanniens während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663, 18–19, 18–19 mit zumindest zweifelhaften Aussagen im Hinblick auf das Verhältnis von Sicherheitsrat und Generalversammlung für den Fall, dass die Beschäftigung mit dem Klimawandel über die bloße Diskussion hinausgehen sollte: „Charged as we are with the maintenance of international peace and security, this Council can make a unique contribution to the building of a shared understanding of what an unstable climate will mean for our individual and collective security. We can, and I believe we must, because this Council deals day in and day out with those very kinds of tensions and conflicts that an unstable climate will make yet more frequent and even more dangerous. As a group of the most respected retired American admirals and generals said in a report published just yesterday, climate change is a threat-multiplier for instability. (. . .) Certainly for the United Kingdom, climate change is a security issue, but it is not a matter of narrow national security. It has a new dimension. It is about our collective security in a fragile and increasingly interdependent world. The United Kingdom proposed this debate during our presidency, because we felt that by facing up to the implications of climate change for that collective security, the world will take wiser decisions as we begin to build a low-carbon global economy – not at the cost of development – but enable us to build new kind of, indeed, sustainable development, as the representative of Qatar sought. If our shared endeavor succeeds, maybe we can achieve this. Of course, as a number of colleagues have said, there are other organs of the United Nations that have particular responsibilities in re-

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der Debatte im Namen der EU, der Beitrittskandidatenländer Türkei, Kroatien und der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien, der Länder des Stabilisierungs- und Assoziierungsprozesses und der möglichen Aufnahmeländer Albanien, Bosnien und Herzegowina, Montenegro, Serbien sowie der Ukraine und der Republik Moldawien deutlich machte, dass der Rat zwar „usually deals with more imminent threats to international peace and security than those caused by climate change“, jedoch auch „less obvious and more distant drivers of conflict“ nicht vernachlässigt werden sollten. Dieses sei im besonderen Maße „true (. . .) against the background of our central tasks – the prevention of violent conflict“. Der Sicherheitsrat sei „committed to a culture of prevention, as incorporated in resolution 1625 (2005)“. Heute wisse man „that there is a clear link between climate change and the need for conflict prevention“.1169 Der Stellungnahme Deutschlands schloss sich neben Italien1170 u. a. die Slowakei an. Letztere betonte, dass aus ihrer Sicht „(S)ecurity is only one of the factors to be considered under the overall agenda for climate change, but in this case it is well in line with Security Council resolution 1625 (2005) on comprehensively addressing the root causes of armed conflict and political and social crises, as highly stressed societies tend to be more violent societies“. Man sei der Ansicht, dass es „an indisputable role for the Security Council in conflict prevention and in contributing to other United Nations organs and agencies, where appropriate“ gebe. In dieser Hinsicht sei „the Security Council (. . .) well positioned to incorporate that new dimension of threat perception into its considerations and ad hoc discussions, while remaining within its mandate“. Die Zeit werde zeigen, „how we can deal with the climate change issue within the Security Council and where a consensus of the international community will be reached to address climate-related factors of instability“.1171 In ähnliche Richtung weisend erklärte Belgien, dass man sich von der Vorstellung befreien müsse, „that the future will look like the past. Our conventional security policies are all still often based on obsolete threat assessments and are more geared to managing crises than to preventing them. Security policies exclusively based on national sovereignty appear less and less appropriate in this context.“ spect of climate change, but this is not an either/or. The United Kingdom would welcome substantial debates in the General Assembly. Indeed, I made this issue a particular feature of the speech I made to the General Assembly last September. Also, we would welcome debates in the Economic and Social Council. I am well aware, as has been mentioned, that the meeting of the Commission of Sustainable Development this year will focus on energy. I look forward to the output of those discussions“. 1169 Stellungnahme von Ms. Wieczorek-Zeul (Deutschland) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/ PV.5663, 19–21, 19. 1170 Stellungnahme von Mr. Craxi (Italien) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663, 4–5. 1171 Stellungnahme von Mr. Kubis ˇ (Slowakei) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663, 3–4, 4.

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Zur Lösung des „energy-security dilemma“ müsse man deshalb „rethink thoroughly the scope of our policies using a broader concept of security“.1172 Ebenso betonte Island, dass „with this open debate in the Security Council, climate change is finally being recognized for what it is: climate change is a significant security issue that requires the highest attention of world leaders“.1173 Der Delegierte Papua-Neuguineas zeigte zunächst im Namen des Pacific Islands Forums sowie der Small Island Developing States, d.h. Fidschi, Mikronesien, die Marshallinseln, Palau, Samoa, die Salomonen, Tonga, Tuvalu, Vanuatu und Papua-Neuguinea, die bereits eingetretenen gravierenden Folgen des Klimawandels für die Inselstaaten des Pazifiks auf und machte sodann deutlich, dass „(c)limate change is an overarching threat, and all of its impacts are and will be detrimental“ für die betroffenen Staaten. Diesbezüglich verwies er auf das Prinzip der „responsibility to protect“ und machte zudem unter Verweis auf die aus seiner Sicht komplementären Zuständigkeitsbereiche von Sicherheitsrat und Generalversammlung deutlich: „This debate in the Security Council suggests that there are additional avenues for discussing one of the most critical issues for the survival of our Pacific island communities. The Security Council and the General Assembly have accepted the principle of the responsibility to protect. The dangers that small islands and their populations face are no less serious than those faced by nations and peoples threatened by guns and bombs. The effects on our populations are as likely to cause massive dislocations of people as past and present wars. The impacts on social cohesion and identity are as likely to cause resentment, hatred and alienation as any current refugee crises. (. . .) The Security Council, charged with protecting human rights and the integrity and security of States, is the paramount international forum available to us. We do not expect the Security Council to get involved in the details of discussions in the Framework Convention on Climate Change, but we do expect the Security Council to keep the matter under continuous review so as to ensure that all countries contribute

1172 Stellungnahme von Mr. Verbeke (Belgien) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663, 5– 6, 5. 1173 Stellungnahme von Mr. Hannesson (Island) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663 (Resumption 1), 15–16, 16: „Mr. President, Iceland agrees with your analysis that climate change is a serious security issue. In the longer run, increased migration and diminishing natural resources, especially food and fresh water, will bring increased risks of border disputes and regional, national and ethnic power struggles. In the shorter run, the highest risks are related to access to secure supplies of energy. If climate change is to be effectively slowed and eventually halted, and if its effects, particularly in developing countries, are to be mitigated, then wideranging and long-term international cooperation is the only course open. But we are not fully succeeding through our international cooperation. Perhaps it is because we have been treating climate change principally as an environmental issue. At best we recognize its socio-economic implications. But with this open debate in the Security Council, climate change is finally being recognized for what it is: climate change is a significant security issue that requires the highest attention of world leaders“.

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to solving the climate change problem and that their efforts are commensurate with their resources and capacities. We also expect that the Security Council will review particularly sensitive issues, such as implications to sovereignty and to international legal rights from the loss of land, resources and people.“ 1174

Palau1175, die Marshallinseln1176, Mikronesien1177 sowie die Salomonen schlossen sich in separaten Stellungnahmen der von Papua-Neuguinea getätigten Aussagen an. Dabei betonten die Salomonen, dass aus ihrer Sicht der Klimawandel genauso viel Aufmerksamkeit verdiene wie die Terrorismusbekämpfung.1178 Neuseeland dankte für die Debatte, hieß das britische Konzeptpapier willkommen und machte deutlich, dass man es für „entirely appropriate“ halte „that we are discussing the security dimensions of climate change in this forum“, da

1174 Stellungnahme von Mr. Aisi (Papua-Neuguinea) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663, 26–29, 28–29 (m. e. H.). 1175 Stellungnahme von Mr. Beck (Palau) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663 (Resumption 1), 14: „We salute the United Kingdom for having proposed this open debate on the security implications of climate change“. 1176 Stellungnahme von Mr. Capelle (Marshallinseln) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663 (Resumption 1), 16–17, 17: „The threat of climate change to security is very much a stark reality, not a theoretical possibility. (. . .) We have the opportunity still before us to reduce the threat that climate change poses to regional and global security. While much lip service has been paid to climate change, the global community has too often disregarded the severity and broad reach of its impacts. International action in both developing critical adaptation strategies and in successfully implementing greenhouse gas emission reduction goals has been a safe and grave disappointment“. 1177 Stellungnahme von Mr. Lippwe (Mikronesien) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663 (Resumption 1), 24–25, 25: „The Council is charged with maintaining international peace and security. Thus, it should first formally recognize that climate change is a threat falling within its mandate“. 1178 Stellungnahme von Mr. Beck (Salomonen) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663 (Resumption 1), 12–14, 12–13: „Solomon Islands views climate change not only as a development issue but also as one of security. We feel that all principal organs of the United Nations should be seized of the issue, given this phenomenon’s growing threat to the globe. It is an issue of survival, especially for small islands developing States. In this regard, we are participating in this debate, and we look to the United Nations for leadership to garner the necessary international support in order to act collectively to address environmental issues on all fronts. Today we are aware of the acceleration of environmental degradation and its effects on climate change, although their correction is a much slower process. (. . .) If we are indeed serious in addressing our environmental challenges, we must give climate change as much attention and commitment as we give to issues such as terrorism. The wider United Nations system must structurally respond to the call – not only the General Assembly and the Economic and Social Council, but the Security Council as well. The issue of the environment needs to be depoliticized; we need to close the divide that exists; we must build bridges and streamline our common commitment in implementing agreed international climate change frameworks.“

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„effects of climate change are much more than threats to the environment alone. They also threaten some of the most fundamental needs of our citizens: a safe place to live, access to water, health care and food, and the ability to earn a living. When those needs are threatened, whole societies are at risk of instability.“ 1179

Der Delegierte der Schweiz begrüßte die Debatte ausdrücklich und erklärte, dass sein Land den britischen Vorstoß nicht als „encroachment by the Security Council on the responsibilities and functions of the General Assembly“ betrachte. Vielmehr sei man der Ansicht „that climate change and enviromental issues in general are themes that will have to be addressed by different bodies in the framework of their respective mandates“. Es gebe einen „obvious need to strengthen our analytical capacitites in order to channel targeted and authoritative input into the Council’s policy debate“. Jedoch bevorzuge man im Hinblick auf potentielle Risikofaktoren einen „case-by-case approach“ anstelle von „predefined priority areas“. Den besonderen Wert der Debatte erblicke die Schweiz darin, dass „the Security Council, when debating a specific conflict, would have recourse to environmental expertise that could help it understand the drivers of conflict but rarely get relevant and authoritative advice“.1180 Die Kapverden äu1179 Stellungnahme von Ms. Banks (Neuseeland) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663 (Resumption 1), 7, 7. 1180 Stellungnahme von Mr. Maurer (Schweiz) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nations, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663, 25– 26, 25–26: „It is important that the Security Council contribute to raising awareness about the repercussions of environmental degradation on international peace and security, including through its impact on the drivers of conflicts. We must also reflect on ways to improve our response to such challenges. We do not consider this initiative to be an encroachment by the Security Council on the responsibilities and functions of the General Assembly. We believe that climate change and environmental issues in general are themes that will have to be addressed by different bodies in the framework of their respective mandates. (. . .) Already, at this early stage it is safe to say that each conflict has its specificities with regard to the environmental drivers of conflict; there are no simple answers. There is therefore an obvious need to strengthen our analytical capacities in order to channel targeted and authoritative input into the Council’s policy debate. However, potential risk factors should be examined on a case-by-case basis rather than by predefining priority areas. Where environmental factors are elements explicitly affecting security, the Council may wish to consider creating a specific environmental capacity for conflicts and thus strengthen its own abilities in this area. Above all, we see added value in that the Security Council, when debating a specific conflict, would have recourse to environmental expertise that could help it understand the drivers of conflict but rarely get relevant and authoritative advice. As the Security Council has primary responsibility for the maintenance of international peace and security, Switzerland very much welcomes its readiness to examine the challenges that climate change and environmental degradation pose in terms of causes of conflicts. The resulting threat to international peace and security is both interdependent and multidimensional; it thus has social and economic repercussions. We hope that this debate will provide impetus, including with regard to the need to strengthen the coherence of the United Nations system and international environmental governance, in the framework of the General Assembly, the Economic and Social Council and other relevant entities of the system, including the Security Council“.

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ßerten sich zwar nicht zur Debatte als solche, stellten aber klar: „(. . .) if the international community fails to deal with the issues of energy and climate change seriously and with a sense of urgency, those challenges could, in the long term, constitute potential threats to global economic and social stability, and, hence, to global security“.1181 Auch Israel äußerte sich nicht expressis verbis zur Rolle des Sicherheitsrats, machte jedoch deutlich „that the issues relating to energy, security and climate are closely linked and are vital to the promotion and sustainability of peace and security throughout the world“. Man sei insoweit der Ansicht „that by addressing climate change and energy issues in appropriate forums, the international community can constrain the effects that all these issues may have on peace and security“.1182 Ebenso positiv äußerten sich Ghana1183, Kanada1184, Südkorea1185 sowie Peru1186 zur Durchführung der Debatte. Einige Staaten, die die Debatte im Grundsatz befürworteten, nahmen im Rahmen ihrer Stellungnahme zudem Bezug auf andere abstrakte Gefahren, wie die HIV/AIDS Pandemie, die bereits am 17. Juli 2000 im Rahmen einer thematischen Debatte ihren Weg auf die Tagesordnung des Sicherheitsrats gefunden und zur Verabschiedung von S/Res 1308 (2000)1187 geführt hatte. So zog etwa Pa-

1181 Stellungnahme von Mrs. Lima da Veiga (Kapverden) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/ PV.5663 (Resumption 1), 30–31, 30. 1182 Stellungnahme von Mr. Carmon (Israel) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663 (Resumption 1), 32–33, 32–33. 1183 Stellungnahme von Mr. Christian (Ghana) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663, 6– 7, 6: „(. . .) commend the delegation of the United Kingdom for holding this debate on Energy, Security and Climate, and especially for drawing up a concept paper with pertinent questions that have forcefully brought home to us the ways in which the socioeconomic pressures associated with climate change could threaten international peace and security“. 1184 Stellungnahme von Mr. McKnee (Kanada) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663 (Resumption 1), 33. 1185 Stellungnahme von Mr. Choi Young-jin (Südkorea) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/ PV.5663 (Resumption 1), 23, 23. 1186 Stellungnahme von Mr. Voto-Bernales (Peru) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663, 17–18, 17: „Peru would also like to welcome the United Kingdom initiative to invite the Security Council to consider the implications that the current patterns of climate change may have on international peace and security“. 1187 Siehe S/Res 1308 (2000) betreffend die „Verantwortung des Sicherheitsrats für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit: HIV/AIDS und internationale Friedenseinsätze“ vom 17. Juli 2000, UN Dok. S/Res/1308 (2000), dt. Übersetzung unter http://www.un.org/Depts/german/sr/sr_00/sr1308.pdf (Zugriff zuletzt am 16. Januar 2013).

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nama den Querverweis zur HIV/AIDS-Aussprache und äußerte die Ansicht, dass die Klimaschutzdebatte „should focus especially on those aspects of the subject that could constitute sources of conflict and instability. On previous occasions, the Council has held debates on its role in matters of competence shared among the other United Nations organs. For example, in 2000 we held a debate on the impact of HIV/AIDS on peace and security on the African continent. We sought then to provide visibility to the problem. Although the debate led to no direct action, it demonstrated the consensus of the international community on setting objectives. No one can deny the positive effect of actions undertaken because of that and other debates.“ 1188

Auch die Niederlande begrüßten die Klimaschutzdebatte, auch wenn kein aktueller Konflikt vorliege, und verwiesen auf die Auseinandersetzung des Sicherheitsrats mit dem Themenkomplex HIV/AIDS.1189 Zu den Staaten, die die Zuständigkeit des Sicherheitsrats für Fragen des Klimawandels anerkannten und gleichzeitig auf die bereits geführte AIDS/HIV-Debatte verwiesen, zählte zudem Tuvalu. Das Land schloss sich ausdrücklich der von Papua-Neuguinea im Namen des Pacific Island Forums abgegebenen Stellungnahme an und erklärte, man sei „extremely grateful to see“ „that this concern is now on the agenda of the Security Council“. Tuvalu glaube fest daran, „that the Security Council should permanently place the issue of climate change and environmental security on its agenda, just as it wisely decided to do in 2000 with regard to the issue of the security threat posed by HIV/AIDS“. Darüber hinaus rief es den Sicherheitsrat eindringlich auf, Maßnahmen zu ergreifen und das „concept of environmental security“ in das Mandat des Sicherheitsrats wie folgt einfließen zu lassen: „Through you, Mr. President, we therefore beseech the Security Council to act urgently to address the threats to our national security. We would respectfully like to make four concrete suggestions. First, we believe that the real and serious threat posed by climate change demands that solutions and decisions be taken at the highest level of Government. As in General Assembly debates, we strongly encourage to urge the Secretary General to convene a world leaders’ summit on climate change as soon as possible. (. . .) Finally, we strongly encourage the Security Council to review its Charter obligations and to fully embrace the concept of environmental security within its mandate. This is not simply a matter of identifying trouble spots where armed conflict may be linked to environmental decline as a security issue in itself. (. . .) The 1188 Stellungnahme von Mr. Arias (Panama) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nations, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663, 15, 15. 1189 Stellungnahme von Mr. Koenders (Niederlande) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663, 21–22, 21: „The Netherlands welcomes this important initiative to hold a debate on energy, security and climate. It has come at the right time. The primary responsibility of the Security Council is to maintain peace and security. Understandably, the Council tends to focus on current conflicts. Sometimes, however, we need to look beyond the horizon of current conflicts to explore the challenges and threats to security that the future may bring. I refer here to the very useful discussion in the Council on the impact of HIV/AIDS on peace and security in Africa“.

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Security Council must provide the much-needed impetus for that timely change to address climate change. Tuvalu looks forward to the ongoing considerations of this agenda item and sincerely hopes that the Security Council can find a meaningful way to address the security concerns of extremely vulnerable countries like Tuvalu. My delegation fully supports the United Kingdom’s proposal on climate change before the Security Council.“ 1190

b) Unterstützung der Debatte mit Vorbehalten zur Reichweite des Sicherheitsratsmandats bzw. hinsichtlich der fehlenden Involvierung anderer UN-Organe/der Staatengemeinschaft Andere Staaten befürworteten das Vorgehen des Sicherheitsrats, mahnten aber die Beteiligung anderer UN-Organe oder der weiteren UN-Mitgliedschaft1191 an bzw. forderten den Sicherheitsrat auf, sich lediglich innerhalb seines von der Charta vorgegebenen Mandats zu bewegen. So dankte etwa Japan Großbritannien für die initiierte Debatte, stellte jedoch klar, dass aus seiner Sicht die Vereinten Nationen eine stärkere Führungsrolle im Hinblick auf den Klimawandel 1190 Stellungnahme von Mr. Pita (Tuvalu) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663 (Resumption 1), 7–9, 8–9 (m. e. H.). 1191 In diese Richtung weisend äußerte sich im Rahmen der Debatte auch der Generalsekretär der Vereinten Nationen, Ban Ki Moon, der explizit auf S/Res 1624 (2005) Bezug nahm und dabei feststellte, dass der Klimawandel Einfluss auf Frieden und Sicherheit haben könne und der Sicherheitsrat deshalb eine aktive Rolle zu spielen habe. Darüber hinaus appellierte er jedoch auch an die Staatengemeinschaft, dass „(t)he entire multilateral machinery needs to come together to prevent that from happening“, siehe Stellungnahme von Generalsekretär Ban Ki Moon während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663, 13– 14, 13–14: „At the 2005 World Summit, Member States renewed their commitment to promoting a culture of prevention of armed conflict. They also pledged to strengthen the capacity of the United Nations to that end. The Security Council adopted resolution 1625 (2005) on conflict prevention, particularly in Africa, and reaffirmed the need to address the root causes. (. . .) Projected changes in earth’s climate are thus not only an environmental concern; they can also have serious social and economic implications. And – as the Council points up today – issues of energy and climate change can have implications for peace and security. This is especially true in vulnerable regions that face multiple stresses at the same time – preexisting conflict, poverty and unequal access to resources, weak institutions, food insecurity and the incidence of diseases such as HIV/AIDS. (. . .) Scarcity of resources, especially water and food, could help transform peaceful competition into violence. Limited or threatened access to energy is already known to be a powerful driver of conflict; our changing planet risks making it more so. And, of course, the economic costs and losses of all of those scenarios would impede the ability of countries to reach the Millennium Development Goals. Those are, of course, only possible scenarios. But we cannot sit back and watch to see whether the turn into reality. The entire multilateral machinery needs to come together to prevent that from happening. We must focus clearly on the benefits of early action. The resources of civil society and the private sector must be brought in. And the Council has a role to play in working with other competent intergovernmental bodies to address the possible root causes of conflict discussed today“.

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durch die Involvierung aller Organe einschließlich des Sicherheitsrats „as relevant to their respective mandates“ spielen sollten.1192 Ebenso zollte Barbados Großbritannien tiefste Anerkennung für die übernommene Führungsrolle „in heightening global awareness of the imminent dangers posed by climate change, as well as your Government’s efforts at forging an urgent and coordinated response to this looming global disaster“, machte aber deutlich, dass die Debatte des Sicherheitsrats lediglich andere Hauptorgane der Vereinten Nationen inspirieren solle, „to assume fully their Charter responsibilities in addressing the many dimensions of this problem“. „(T)he primary forum for addressing climate change“ aus der Sicht von Barbados sei „the Framework Convention on Climate Change“.1193 Auch Russland äußerte sich positiv zur Debatte, erinnerte jedoch daran, dass „(f)or full consideration of the problem of climate change in all of its aspects, including the analysis of new challenges and threats in this area, appropriate international forums and formats exist, such as the Conference of the Parties of the United Nations Framework Convention on Climate Change, the Conference of the Parties to the Kyoto Protocol, the World Meteorological Organization, the United Nations General Assembly and the United Nations Commission on Sustainable Development.“

Der Sicherheitsrat solle deshalb für seinen Teil „only deal with the consideration of questions that directly relate to its mandate“.1194 Die Ukraine dankte Großbritannien für die „very timely and well-prepared initiative to hold an open debate on energy, security and climate“. Gleichzeitig stellte der ukrainische Delegierte jedoch fest, dass Energiepolitik und Klimawandel sich zwar in Richtung des „centre of policy-making in many countries“ bewegen würden, dieser Prozess jedoch „implies a multilateral framework, and today’s deliberations have 1192

Stellungnahme von Mr. Oshima (Japan) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663, 29–31, 29: „We are aware that this is the first time that the Security Council has held a thematic debate on this topic. (. . .) It is clear that climate change can pose threats to national security, including those discussed in the United Kingdom concept paper. National security has been threatened by conflicts over claims to land and natural resources since ancient times. In the foreseeable future climate change in all its manifestations may well create conditions or induce circumstances that could precipitate or aggravate international conflicts, and it therefore has serious potential national and international security implications. (. . .) Climate change is a global challenge, and meeting it will require a global response: the concerted efforts of the international community on a number of fronts. In this, the United Nations should continue to play a leading role; indeed, it should play a stronger one by involving all relevant organs and bodies of the system, including the Security Council, as relevant to their respective mandates, because doing so is essential for system-wide coherence on the issue“. 1193 Stellungnahme von Mr. Hackett (Barbados) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663 (Resumption 1), 2–3, 2–3. 1194 Stellungnahme von Mr. Churkin (Russland) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663, 17, 17.

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corroborated that thesis“.1195 Auch Dänemark äußerte sich wohlwollend zur Durchführung der Debatte und machte deutlich, dass aus seiner Sicht schnell und entschlossen gehandelt werden müsse, um den Klimawandel abzumildern, da „(c)limate change is a complex issue, and there is no silver bullet to fix it“. Insoweit könnten „(t)raditional security policy instruments (. . .) not mitigate climate change“. Deshalb lobe Dänemark „the Security Council for having taken on the responsibility of discussing this wider concept of security early on“. Man vertraue darauf, dass „this debate will serve to attract much needed attention to the issue“, jedoch auch, „that by no means will it preclude discussion – and, more important, of course, action – in a wide range of forums outside the Council“.1196 Ebenso mahnten die Malediven bei gleichzeitiger Unterstützung der Debatte eine „close cooperation and coordination among all principal organs“ an. Denn dieses sei „indispensable in order to enable the United Nations to remain relevant and capable of meeting existing, new and emerging threats and challenges“.1197 Austra1195 Stellungnahme von Mr. Kryzhanivskyi (Ukraine) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/ PV.5663 (Resumption 1), 3–4, 3. 1196 Stellungnahme von Mr. Staur (Dänemark) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663 (Resumption 1), 14–15, 14–15: „Denmark sees today’s discussion as a very welcome opportunity to consider the link between security and climate change. Climate-related resource shortages are well-recognized and powerful drivers of conflict, the situation in Darfur being a forceful reminder thereof. We are also beginning to realize how climate change in the broader sense threatens to undermine some Governments’ ability to ensure security and stability. We would like to commend the Security Council for having taken on the responsibility of discussing this wider concept of security early on. We trust that this debate will serve to attract much – needed attention to the issue and that by no means will it preclude discussion – and, more important, of course, action- in a wide range of forums outside the Council. (. . .) Climate change is a complex issue, and there is no silver bullet to fix it. Traditional security policy instruments cannot mitigate climate change, therefore we must take quick and decisive action to mitigate it while at the same time adapting to it in developed as well as in developing countries. In particular, we must assist developing countries to build capacity to deal with security threats from climate-induced degradation and potential tension over scarce resources“. 1197 Stellungnahme von Mr. Shahid (Malediven) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663, 22– 24, 23: „I wish to thank the United Kingdom, in its capacity as president of the Security Council, for promoting today’s debate. I wish also to pay a special tribute to you, Madam President. Your presence here attests to the importance attached by your Government to this issue. This debate in the Security Council should stress that close cooperation and coordination among all principal organs is indispensable in order to enable the United Nations to remain relevant and capable of meeting existing, new and emerging threats and challenges. The issues of the environment, energy and climate change have been addressed in various United Nations entities such as the General Assembly, the Economic and Social Council, their relevant subsidiary bodies, such as the Commission on Social Development, and the United Nations Environment Programme. Moreover, climate change is the subject of a binding multilateral agreement: the United Nations Framework Convention on Climate Change and its supportive protocol, the Kyoto Protocol“.

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lien äußerte sich weder zur Durchführung der Debatte als solcher noch zur Wahl des richtigen Forums, stellte aber heraus, dass „this is a different sort of threat to that usually debated in this place“, und fuhr fort, dass „(n)evertheless, a failure to act now on climate change would exacerbate the risks in the future, and so a concerted and intensified commitment to both mitigation and adaptation is warranted“.1198 Norwegen begrüßte die Beschäftigung des Sicherheitsrats mit dem Klimawandel als Sicherheitsrisko, sah aber für die „broader issues of climate change“ die Generalversammlung in der Verantwortung. Darüber hinaus verwies das Land auf folgende Selbstverpflichtung im 2005 World Summit Outcome: „The General Assembly stated in the 2005 World Summit Outcome that „We recognize that climate change is a serious and long-term challenge that has the potential to affect every part of the globe“ (resolution 60/1, para. 51). The Heads of State and Government went on to „acknowledge that we are living in an interdependent and global work and that many of today’s threats recognize no national boundaries, are interlinked and must be tackled at the global, regional and national levels in accordance with the Charter and international law.“ (ibid., para. 71). Against that background, we welcome the fact that for the first time the Security Council is addressing the security aspects of climate change. While climate change and energy are broad issues that are also being addressed in other United Nations forums, there is no doubt that the implications of climate change also pose a number of threats to our collective security. The many powerful messages delivered here today clearly testify to that.“ 1199

Auch Frankreich zeigte sich als ausgesprochener Befürworter des britischen Vorstoßes und machte deutlich, dass „within its mandate, the Security Council cannot ignore the threats to international security caused by global warming“. Jedoch gab der französische Delegierte ebenso zu Protokoll, dass „(t)he Security Council is certainly not the number one forum for dealing with this subject. Nor, clearly, is it the only one“. In dieser Hinsicht gelte „(t)he United Nations Framework Convention on Climate Change and the General Assembly clearly have a central role to play here“.1200 Eine vermittelnde Position in der Debatte nahm 1198 Stellungnahme von Mr. Hill (Australien) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663 (Resumption 1), 5–7, 6. 1199 Stellungnahme von Mr. Løvald (Norwegen) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663 (Resumption 1), 24, 24 (m. e. H.). 1200 Stellungnahme von Mr. De La Sablière (Frankreich) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/ PV.5663, 11–12, 11–12: „As a matter of urgency, we must mobilize and find responses to the challenge in all its aspects. The Security Council is certainly not the number one forum for dealing with this subject. Nor, clearly, is it the only one. The United Nations Framework Convention on Climate Change and the General Assembly clearly have a central role to play here. But, within its mandate, the Security Council cannot ignore the threats to international security caused by global warming. And I must say that institutional squabbling is inappropriate given what is at stake. Exclusivity must give way to

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Singapur ein. Das Land erklärte, dass zwar „some discomfort about the venue and nature of today’s debate“ herrsche, es jedoch „equally obvious to all except those who refuse to see reality“ sei: „Climate change is the main global environmental challenge“. Und auch wenn es Schwierigkeiten bereite „to quantify the relationship between climate change and international peace and security, there should be no doubt that climate change is an immediate global challenge that has trans-boundary, multifaceted effects (. . .)“. Angesichts dieser Komplexität sei zu hinterfragen: „can we realistically limit ourselves to finding one correct forum to discuss all aspects of this problem? Or should we use all our resources to try to understand the issue and all opportunities and forums to explore the problem from various perspectives?“. In diesem Lichte wolle man die offene Debatte sehen. Dennoch machte der Vertreter Singapurs wie folgt deutlich, dass sein Land den Sicherheitsrat nicht als Hauptakteur im Hinblick auf den Klimawandel sehe: „We are not advocating that the Security Council play the key role with respect to climate change. But neither can we deny the Security Council some sort of role, because it seems obvious to all but the willfully blind that climate change must, if not now, eventually have some impact on international peace and security. The Council is one player in the broader debate on the issue. Of course, the Council is not the only or the main player. With its broader membership and mandate, the General Assembly is clearly another body that must discuss the issue. The General Assembly already has existing mechanisms to deal with this. There are also other forums such as the United Nations Environmental Programme (UNEP) and the Economic and Social Council. The upcoming fifteenth session of the Commission on Sustainable Development is expected to play a key role in discussing the problem of climate change. All those forums must continue to address the issue and its environmental, social and economic effects on the world, particularly in those countries most at risk. Following

the contribution of all participants in the struggle; everyone has a role to play. (. . .) The situation therefore requires decisive, collective and urgent action by the international community to mitigate climate change and limit its consequences to tolerable levels – which must never exceed the threshold of 2 centigrade degrees. As Nicholas Stern has indicated in his report on the economics of climate change, the cost of not acting infinitely outweighs the cost of taking action. This is why, in order to ensure the continuity of steps taken and the durability of the relevant instruments, it is essential to define by 2009 a regime for effectively combating climate change after 2012. Members are aware of the commitments in this sphere undertaken by the European Union in March. The Security Council is certainly not the place to speak at length about negotiations taking place elsewhere. But it falls squarely within the Security Council’s mandate to prevent conflict – the likelihood of which, as I have just stressed, is unfortunately very great. It is thus the Council’s duty to play a part. Here, we must think about what could be done in terms of preventive diplomacy in liaison with the Secretary-General. The SecretaryGeneral could focus his efforts on regions or areas where climatic threats can have direct implications for peace. Such an approach requires that the consequences of climate change be integrated into risk analyses prepared by the Secretariat. The impact of climate change should also be taken into consideration by the Security Council. It must include elements related to the depletion of resources – which have been seen to be a major factor in conflicts, especially in Africa – in its contribution to efforts at conflict settlement“.

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this open debate, let us not put aside the issue. We should see this as just one small step in a longer march. Given the magnitude and urgency of the problem, the General Assembly should consider convening a high-level event or a special session dedicated to the issue of climate change. There is no point in sitting around and complaining that the Security Council is encroaching onto areas that should be dealt with by the General Assembly. The Assembly should rise to the challenge and do something about this global issue.“ 1201

In ähnliche Richtung weisend erklärte der Vertreter der Komoren, dass „(r)esponsibilities in the area of sustainable development are incumbent upon the General Assembly and the Economic and Social Council and on their subsidiary bodies, particularly the Commission on Sustainable Development and the United Nations Development Programme. Climate Change is covered by the United Nations Framework Convention on Climate Change.“ 1202

Costa Rica schloss sich zwar der ablehnenden Stellungnahme der Gruppe der 77 und Chinas an, betonte jedoch, dass es glaube „that, beyond the issue of the increasing and repeated encroachment of the Security Council on the responsibilities of other organs, the subjects of this debate can, and, indeed, should, be addressed from various perspectives“. Denn am Ende des Tages sei „the principal aim of the Organization (. . .) the maintenance of international peace and security, and all of its organs must, within their respective mandates, contribute to the achievement of that purpose“. Zudem schlug das Land vor, „a highlevel session“ zu Beginn der nächsten Sitzungsperiode der Generalversammlung einzuberufen, „in order to hold an open, participatory and full debate on the issues of climate change and energy in all their aspects“.1203 c) Befürwortung der Debatte bei gleichzeitiger Verneinung der Kompetenz des Sicherheitsrats zur Normgebung oder Entscheidung in der Sache Einige Staaten befürworteten zwar die Debatte als solche, sprachen sich jedoch gegen einen normgebenden oder in der Sache entscheidenden Sicherheitsrat aus. So begrüßte etwa der Kongo zwar aufgrund der ernsthaften Bedrohungslage die Beachtung des Problems durch den Sicherheitsrat, machte gleichzeitig jedoch deutlich, dass das Forum für Verhandlungen und Normgebung aus seiner Sicht anderswo liege: 1201 Stellungnahme von Mr. Menon (Singapur) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663 (Resumption 1), 27–28, 27–28 (m. e. H.). 1202 Stellungnahme von Mr. Aboud (Komoren) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663 (Resumption 1), 35–36, 35–36. 1203 Stellungnahme von Mr. Weisleder (Costa Rica) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663 (Resumption 1), 31–32, 31–32.

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„We share the concerns expressed by the Non-Aligned Movement (NAM) and the Group of 77 with regard to the respective domains of the various organs of the United Nations when it comes to dealing with issues of sustainable development: However, over and above the issues of the competence of the various bodies, we must recognize the seriousness of what is at stake – namely, the need for and the urgency of appropriate responses to a major risk to international peace and security. The Security Council, therefore, is very well placed to help us become aware of this threat in the prevention of conflicts, which very often have deep and wide-ranging effects. Congo chairs the Ad Hoc Working Group of the Security Council on Conflict Prevention and Resolution in Africa, and we will very much benefit from this debate. (. . .) Here, the borderline between the responsibility of man with a pattern of consumption that is increasingly destructive and what we can qualify as a natural disaster will become increasingly blurred. It is, therefore, significant and useful that the main body of the United Nations responsible for the maintenance of peace and security should galvanize universal awareness of the need for concrete action and should keep this matter on its agenda over time. We expect the Council to sound an alarm bell. However, the forum for consultation and the drawing up of norms and strategies is to be done elsewhere.“ 1204

Auch der Vertreter Liechtensteins brachte zum Ausdruck, dass sein Land für die Initiierung der Debatte dankbar sei, stellte jedoch ebenso klar, dass „(i)t will, of course, not be this Council that will make a decision in the collective response to climate change“. Im Hinblick auf das Potential und den präventiven Ansatz der Debatte sowie die Involvierung anderer Organe erklärte der Vertreter Liechtensteins zudem: „We agree with those who have pointed to the competence of other bodies in the area under discussion today, in particular the Commission on Sustainable Development and, of course, the General Assembly. At the same time, climate change and energy issues certainly have the potential of posing a threat to international peace and security. This debate is therefore an appropriate way to address a potential future threat and a good way of the Council to adopt preventive measures, wherever possible. (. . .) It will of course not be this Council that will make on the collective response to climate change. However, the Council, as the most prestigious United Nations body, can make a significant contribution both by promoting a full understanding of the nature of the threat and by addressing some of its elements on an ad hoc basis and as part of situations that threaten peace and security. We understand that this meeting will not result in a formal outcome. That is keeping with the character of this debate, the main goal of which is to raise awareness and to promote a shared understanding of the risks we are facing. Nevertheless, we hope that this event will positively affect the manner, in which the Council conducts its work in the future.“ 1205

1204 Stellungnahme von Mr. Ikouebe (Kongo) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663, 7–9, 9 (m. e. H.). 1205 Stellungnahme von Mr. Wenaweser (Liechtenstein) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/ PV.5663 (Resumption 1), 28–29, 28–29 (m. e. H.).

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d) Ablehnung der Debatte Die weit überwiegende Anzahl der Staaten, die an der Debatte teilnahmen und teilweise für regionale oder politische Zusammenschlüsse wie die Afrikanische Union (AU), das NAM oder auch die Gruppe der 77 das Wort ergriffen, kritisierten eine Beschäftigung des Sicherheitsrats mit Fragen des Klimawandels deutlich. Zu einem der größten Kritiker der Debatte zählte Pakistan, das im Namen der Gruppe der 771206 und Chinas zwar gewisse Sicherheitsprobleme im Hinblick auf den Klimawandel und Energiefragen einräumte, jedoch verbalisierte, dass in dem britischen Vorstoß ein deutlicher Übergriff in die Rolle und Verantwortlichkeiten anderer Organe wie des Wirtschafts- und Sozialrats der Vereinten Nationen1207 und der Generalversammlung zu sehen sei. Zudem höhle die Be1206 Die Gruppe der 77 stellt einen losen Zusammenschluss von Entwicklungsländern dar, der am 15. Juni 1964 im Verlauf der ersten United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) gegründet wurde. Mittlerweile gehören dem Verbund 130 Staaten an, nämlich Afghanistan, Algerien, Angola, Antigua und Barbuda, Argentinien, Bahamas, Bahrein, Bangladesch, Barbados, Belize, Benin, Bhutan, Bolivien, Bosnien und Herzegowina, Botswana, Brasilien, Brunei Darussalam, Burkina Faso, Burundi, Kambodscha, Kamerun, Kapverden, Zentralafrikanische Republik, Tschad, Chile, China, Kolumbien, Komoren, Kongo, Costa Rica, Elfenbeinküste, Kuba, Demokratische Volksrepublik Korea, Demokratische Republik Kongo, Djibouti, Dominica, Dominikanische Republik, Ecuador, Ägypten, El Salvador, Äquatorial Guinea, Eritrea, Äthiopien, Fidschi, Gabun, Gambia, Ghana, Grenada, Guatemala, Guinea, Guinea-Bissau, Haiti, Honduras, Indien, Indonesien, Iran, Irak, Jamaika, Jordanien, Kenia, Kuwait, Laos, Libanon, Lesotho, Liberia, Libyen, Madagaskar, Malawi, Malaysia, Malediven, Mali, Marshallinseln, Mauretanien, Mauritius, Mikronesien, Mongolei, Marokko, Mozambique, Myanmar, Namibia, Nepal, Nicaragua, Niger, Nigeria, Oman, Pakistan, Palästina, Panama, Papua-Neuguinea, Paraguay, Peru, Philippinen, Katar, Ruanda, St. Kitts und Nevis, St. Lucia, St. Vincent und die Grenadinen, Samoa, Sâo Tome und Principe, Saudi-Arabien, Senegal, Seychellen, Sierra Leone, Singapur, Salomonen, Somalia, Südafrika, Sri Lanka, Sudan, Surinam, Swasiland, Syrien, Thailand, Osttimor, Togo, Tonga, Trinidad und Tobago, Tunesien, Turkmenistan, Uganda, Vereinigte Arabische Emirate, Tansania, Uruguay, Vanuatu, Venezuela, Vietnam, Jemen, Sambia, Simbabwe (siehe http://www.g77.org/doc/members.html (Zugriff am 13. Februar 2009)). 1207 Der Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen („Economic and Social Council“ – ECOSOC) ist das wirtschafts- und sozialpolitische Hauptorgan der Vereinten Nationen, das sich aus 54 Mitgliedern zusammensetzt (Art. 61 Abs. 1 UN-Charta). Hierbei entfallen 14 Sitze auf afrikanische, 11 auf asiatische, 10 auf lateinamerikanische, 6 auf osteuropäische und 13 auf westeuropäische und andere Staaten (siehe GV/ Res 2847 (XXVI) vom 20. Dezember 1971). Gemäß Art. 61 Abs. 2 UN-Charta werden jedes Jahr 18 Sitze für die drei Jahre neu besetzt. Verantwortlich für die Wahl der Mitglieder ist die Generalversammlung (Art. 61 Abs. 1 UN-Charta). Jedes Mitglied entsendet einen Vertreter, dem gem. Art. 67 Abs. 1 UN-Charta eine Stimme zukommt. Beschlüsse werden mit der einfachen Mehrheit der anwesenden und abstimmenden Mitglieder getroffen (Art. 67 Abs. 2 UN-Charta). Der Wirtschafts- und Sozialrat nimmt die ihm übertragenen Aufgaben im wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen und humanitären Bereich unter Autorität der Generalversammlung wahr (Art. 60 UN-Charta), die ihm jederzeit weitere Aufgaben zuweisen kann (Art. 66 Abs. 3 UN-Charta). Dem Wirtschafts- und Sozialrat kommt im Wesentlichen eine Lenkungs-, Überwachungs- sowie Koordinierungsfunktion zu (siehe Kapitel X UN-Charta). In seinem Zuständigkeitsbe-

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schäftigung des Sicherheitsrats mit Fragen des Klimawandels die Prinzipien und Grundsätze der Vereinten Nationen aus und greife in den Machtbereich der allgemeinen Mitgliederschaft ein, da die vorliegende Fragestellung nicht Sicherheitsaspekte, sondern Entwicklungsfragen betreffe. Es würden mit der United Nations Framework Convention und dem Kyoto Protokoll multilaterale völkerrechtliche Verträge existieren, die keine Rolle für den Sicherheitsrat übrig ließen. So äußerte der Ständige Vertreter Pakistans bereits im Vorfeld der Debatte in einem Brief vom 16. April 2007 an den Präsidenten des Sicherheitsrats in seiner Funktion und im Namen der Gruppe der 77 und Chinas folgende Kritik, die er im Rahmen der Debatte wiederholte: „The Council’s primary responsibility is the maintenance of international peace and security, as set out in the Charter of the United Nations. On the other hand, other issues, including those relating to economic and social development, are assigned by the Charter to the Economic and Social Council and the General Assembly. The ever-increasing encroachment by the Security Council on the roles and responsibilities of other principal organs of the United Nations represents a distortion of the principles and purposes of the Charter, infringes on their authority and compromises the rights of the general membership of the United Nations. The issues of energy and climate change are vital for sustainable development. Responsibilities in the field of sustainable development belong to the General Assembly, the Economic and Social Council and their relevant subsidiary bodies, including the Commission on Sustainable Development and the United Nations Environment Programme. Climate change has a binding multilateral agreement – the United Nations Framework Convention on Climate Change – and a supportive protocol – the Kyoto Protocol to the Convention. No role was envisaged for the Security Council. (. . .) The Group also feels it inappropriate to consider the issue of energy in achieving the goals of sustainable development and poverty eradication and the Millennium Development Goals. Therefore, we emphasize the critical role of the international community in the provision of adequate, predictable, new and additional financial resources, technology transfer and enhancing capacity-building of the developing countries, as agreed in Agenda 21, the Johannesburg Plan of Implementation and the decisions of the Commission on Sustainable Development. (. . .) We hope that the decision by the Council to hold this debate does not create a precedent or undermine the authority or mandate of the relevant bodies, processes and instruments that already address these issues.“ 1208

reich kann er Untersuchungen durchführen oder bewirken, Berichte abfassen und veranlassen, Empfehlungen an die Generalversammlung, die Mitgliedstaaten und die Sonderorganisationen richten, Übereinkommen zur Vorlage bei der Generalversammlung entwerfen und internationale Konferenzen einberufen. Zudem kann er Empfehlungen zur Achtung und Verwirklichung der Menschenrechte abgeben (Art. 62 UN-Charta). Bindende Beschlüsse obliegen ihm nicht. 1208 Letter from the Permanent Representative of Pakistan to the United Nations addressed to the President of the Security Council, 16. April 2007, UN Dok. S/2007/211. Siehe ebenso Stellungnahme von Mr. Amil (Pakistan) während des 5563. Treffen des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663, 24–25 (m. e. H.).

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Nicht anders ist der Debattenbeitrag Kubas zu werten, das im Namen des NAM bereits wie folgt im Vorfeld der Debatte seinen ablehnenden Standpunkt in einem offenen Brief an die Staatengemeinschaft verdeutlicht hatte: „In this context, I would like to reiterate the concerns of the Movement regarding the continued and increasing encroachment by the Security Council on the functions and powers of the General Assembly, the Economic and Social Council and other organs through addressing issues which are traditionally within the competence of the latter organs. It is also relevant to note that the United Nations Framework Convention on Climate Change is the appropriate forum for considering risks associated with and action to address climate change, in accordance with the principles enshrined in the Convention. The Non-Aligned Movement stresses that the Security Council must fully observe all Charter provisions, as well as all General Assembly resolutions which clarify its relationship with the latter organ and other principal organs. The Movement also stresses that close cooperation and coordination among all principal organs is indispensable to enable the United Nations to remain relevant and capable of meeting the existing, new and emerging threats and challenges.“ 1209

In der Debatte selbst fügte Kuba hinzu: „According to Article 24 of the Charter, which defines the Security Council’s functions and powers, the Council’s primary responsibility is the maintenance of international peace and security. The Security Council must fully abide by all charter provisions as well as all General Assembly resolutions, which make clear its relationship with the latter and with other principal organs.“ 1210

In ähnliche Richtung weisend stellte auch der Sudan im Namen der AU seine ablehnende Haltung zur Debatte klar: „The African Group expresses its concern regarding the decision of the Security Council to hold an open debate on issues that do not fall within the Council’s mandate. The United Nations Charter has made it explicitly clear that issues related to social and economic development remain the domain of the Economic and Social Council and the General Assembly. The Group also stresses that the increasing and alarming encroachment of the Security Council on the mandates of other United Nations bodies – which the Security Council tries to justify by linking all issues to the question of security – compromises the principles and purposes of the United Nations Charter and is also undermining the relevant bodies. This situation is even more alarming, since it is taking place at a time when the process of system-wide coherence is gaining momentum within the Organization. The African Group cautions against attempts to shift matters of interest of all member States to a body where few members of the United Nations have been vested with the power to take

1209 Letter from the Chargé d’affaires a. i. of the Permanent Mission of Cuba to the United Nations addressed to the President of the Security Council, 13. April 2007, UN Dok. S/2007/203 (m. e. H.). 1210 Stellungnahme von Mrs. Núñes Mordoche (Kuba) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/ PV.5663 (Resumption 1), 26–27, 27.

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final decisions. The African Group’s statement today serves to underscore that those issues do not fall within the mandate of the Security Council. Energy and climate change are both development issues and, as such, should be tackled within the parameters of development and the impediments to its achievements, and should be addressed by the relevant specialized mandated organs of the United Nations, not the Security Council. (. . .) Finally, the African Group hopes that the decision by the Council to hold this debate on the issue of energy and climate change does not constitute a precedent, since the Council is not the appropriate body to deal with such themes.“ 1211

Mit diesen Stellungnahmen Pakistans und Kubas assoziierte sich Bangladesch „broadly“ und stellte klar, dass es sich bei dem zur Diskussion gestelltem Thema, auch wenn es zukünftig Sicherheitsimplikationen aufweisen könne, primär um eine entwicklungspolitische Fragestellung handele. Der britische Vorstoß stelle in dieser Hinsicht „a bold step in attempting to explore whether the energy-climatesecurity nexus is mature enough for intergovernmental deliberations“ dar.1212 Auch Brasilien äußerte sich überwiegend kritisch zum britischen Vorstoß im Sicherheitsrat und schloß sich der Gruppe der 77 unter Wiedergabe ihrer Argumente an. Selbst stellte das Land zudem klar, dass es aus seiner Sicht, auch wenn „(t)he social and economic consequences of extreme events related to climate change may arguably impact international security“, einen „more relevant, stronger link between climate change and development as opposed to security“ gebe. Man sei darüber hinaus überzeugt „that the negotiating process should continue to take place exclusively in the context of the international regime (e. E. the UNFCCC and its Kyoto Protocol)“. Ferner würden, so der brasilianische Vertreter an späterer Stelle, die globale Natur des Klimawandels und seine multiplen

1211 Stellungnahme von Mr.. Mohamad (Sudan) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663 (Resumption 1), 11–12, 12 (m. e. H.). 1212 Stellungnahme von Mr. Sorcar (Bangladesch) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663 (Resumption 1), 9–10, 10: „The issues of energy and the environment are of critical importance in the context of sustainable development – even more so for developing countries. The development aspect has been thoroughly deliberated on by an extensive range of actors, particularly within the United Nations. The security implications of global climate change, however, have not merited consideration by intergovernmental bodies like the United Nations, although they have, for more than a decade now, been considered outside the Organization. They have been the subject of research, using a variety of scenarios and models, by a wide range of institutions from academia to think tanks and beyond. The United Kingdom presidency has definitely taken a bold step in attempting to explore whether the energy-climate-security nexus is mature enough for intergovernmental deliberations. We believe, however, that this is still primarily an issue of development, although the security ramifications can no longer be dismissed. It is becoming increasingly apparent that global climate change has the potential to turn out to be a major security concern only if we, through our apathy and inaction, fail to deal with climate change as a sustainable development issue“.

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Dimensionen nahe legen „that any relevant international debate on the issue should take place at a forum of universal representation, such as the General Assembly“.1213 In ähnliche Richtung weisend hob Bolivien die aus seiner Sicht wesentlichen Herausforderungen für die kollektive Sicherheit im Gegensatz zu nationalen Klimainteressen hervor: „The 1994 Human Development Report introduced the idea of human security with the objective, perhaps, of going beyond the concept of national security to adopt a broader vision of security from the perspective of the lives of individuals. National security concerns currently continue to dominate international agendas, while violent conflict, terrorist threats, the danger represented by weapons of mass destruction, the lack of significant progress on disarmament and non-proliferation, and the trade and use of illicit small arms and light weapons certainly remain major challenges to our collective security.“ 1214

In vergleichbarer Weise sprach Südafrika dem Sicherheitsrat das Mandat ab, sich mit dieser Fragestellung zu beschäftigen, da die „examples we have raised to describe the impact of climate change do not as yet directly threaten international peace and security“. Darüber hinaus könne der Klimawandel „be best dealt with regionally in the General Assembly, a more representative body than the Security Council“. Aus diesem Grund wolle Südafrika an die Versicherung Großbritanniens erinnern, dass es kein „outcome document“ oder „summary“ der Debatte geben und das Thema zukünftig auch nicht wieder Einzug in die Tagesordnung 1213 Stellungnahme von Mr. Tarrago ˆ (Brasilien) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663 (Resumption 1), 20–21, 20–21: „My delegation considers that there is a more relevant and stronger link between climate change and development as opposed to security. Droughts or floods can rage the economies of many countries, especially in the developing world, and can aggravate poverty and underdevelopment. But the effects of climatic phenomena per se do not necessarily result in conflict. (. . .) My Government firmly supports the strengthening of the international regime on climate change, that is, the UNFCCC and its Kyoto Protocol. We remain convinced that the negotiating process should continue to take place exclusively in the context of the international regime and that it should be guided by the principle of common but differentiated responsibilities. That principle – according to which the contribution one country can make to the solution of the problem must be proportional to its contribution to the creation of that problem – is of vital importance for equitable and balanced international cooperation among countries. The global nature of climate change and its multiple dimensions suggest that any relevant international debate on the issue should take place at a forum of universal representation, such as the General Assembly. The increasing importance of issues related to world climate would warrant serious consideration of the possibility of convening a special session of the General Assembly to discuss the matter. (. . .) In conclusion, the delegation of Brazil recognizes the importance of the international debate on climate change and energy, with special emphasis on renewable energies. The General Assembly would provide the appropriate venue for addressing these issues in a comprehensive manner and with the participation of all Member States“. 1214 Stellungnahme von Ms. Terrazas Ontiveros (Bolivien) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/ PV.5663 (Resumption 1), 29–30, 29.

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des Sicherheitsrats finden werde.1215 Neben Namibia1216 assoziierten sich zudem die Philippinen „broadly“ mit den vom NAM und der Gruppe der 77 getätigten Stellungnahmen und machten deutlich: „(T)he principle that the competencies of each organ of the United Nations should be respected in order to uphold and maintain the clear delineation of their functions and responsibilities“. Die philippinische Delegation nehme aufgrund „the importance of the issues of energy, security and climate change“ für ihr Land dennoch an der Debatte teil. Es gebe „a need to focus on United Nations system-wide attention to those issues“. Noch wichtiger aber sei es, dass „there is an extreme urgency for international community-wide prioritization, including at the regional and national levels, to address the challenges posed by energy security and climate change“. Die Philippinen würden hoffen „that this debate will help to raise awareness that will lead to a much-needed international consensus for speedy cooperation and action on energy and climate change“.1217 In ähnliche Richtung äußerte sich der Delegierte Katars, der die Ansicht vertrat, dass die Frage des Klimawandels „cannot be addressed by debates limited exclusively to the Security Council.“ Vielmehr seien „mechanisms capable of enforcing their own resolutions“ gefragt, „provided that those mechanisms are of wider representation“. In dieser Hinsicht sei „the Security Council because of imbalances in its power hierarchy (. . .) not the optimal mechanism to address the question of climate change“. Die Bedrohungen durch den Klimawandel sollten eher „be addressed by the Commission on Sustainable Development, the Economic and Social Council and above all, the General Assembly“. Man sei der Ansicht „that a more serious and comprehensive approach 1215 Stellungnahme von Mr. Kumalo (Südafrika) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663, 15– 17, 15–17. 1216 Stellungnahme von Mr. Mbuende (Namibia) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663, 31– 32, 31: „My delegation recognizes that threats to peace and security emanate from different sources. Poverty and unemployment can give rise to instability that threatens peace and security. Underdevelopment and global economic imbalances can create tensions among nations that could threaten international peace and security. Non-traditional threats to peace and security, however, can best be addressed through the appropriate organs charged with the responsibility to take remedial action in a particular area. The Charter of the United Nations recognizes the link between social and economic development – or, rather, the lack thereof – and peace and security. It was against this background that the Economic and Social Council was created with a view to addressing these issues. Threats to peace and security that emanate from social and economic factors can best be addressed through investments in economic development. By the same token, threats to international peace and security emanating from climate change and global warming can best be addressed through interventions in the environmental arena. There are indeed a host of instruments designed to deal with environmental problems before they get out of hand – or, rather, to stop further deterioration“. 1217 Stellungnahme von Mr. Davide (Philippinen) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663 (Resumption 1), 17–19, 17.

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to all aspects of climate change could be initiated through a joint meeting of the Economic and Social Council and the Security Council, the outcome of which should then be submitted to the General Assembly“.1218 Sehr explizit machte darüber hinaus der argentinische Vertreter seine Ablehnung deutlich: „Security Council resolution 1625 (2005) reaffirmed the need to adopt a broad strategy of conflict prevention that addresses the root causes of armed conflict and political and social crises in a comprehensive manner, including by promoting, inter alia, sustainable development and poverty eradication. These issues should not be analyzed in an isolated way, but rather in their interrelation. The competence to substantively address the issues of climate change, energy, agriculture, the supply of drinking water and the habitat of endangered populations undoubtedly belongs within our Organization: to the General Assembly, the Economic and Social Council, the United Nations Environment Programme, the United Nations Human Settlements Programme, the Commission on Sustainable Development, the regional economic commissions, the United Nations Framework on Climate Change and specialized agencies such as the Food and Agriculture Organization of the United Nations, the World Health Organization, the World Meteorological Organization, the World Bank and the regional development banks, among others. Adequate and fluid cooperation, within the terms established by the Charter, among the various organs, the programmes and specialized agencies of the Organization is necessary to face situations that could potentially affect security and whose origin lies in the extreme consequences of climate change. In our view this must not lead, under any circumstances, to the question of climate change being incorporated into the agenda of the Security Council.“ 1219

Indonesien verdeutlichte, dass, obwohl man mit den „objectives of this debate relating to raising awareness of future potential risks and threats that the international community faces“ einverstanden sei, die Debatte als solches keinen Präzedenzfall für die zukünftige Arbeit des Sicherheitsrats schaffen solle, denn das hier in Frage stehende Thema könne besser in anderen Foren des UN-Systems angegangen werden.1220 In ähnliche Richtung weisend äußerte Mexiko offensichtliche Zweifel an der Zuständigkeit des Sicherheitsrats, auch wenn es im Hinblick auf die Wechselwirkung von Klimawandel, Energie und Sicherheit anerkannte, dass „a comprehensive analysis of the linkages between those subjects must be undertaken if we are to forge a global understanding and formulate policies that allow us to confront the threat posed to international peace and sta-

1218 Stellungnahme von Mr. Al-Nasser (Katar) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663, 9– 10, 10. 1219 Stellungnahme von Mr. Limeres (Argentinien) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663 (Resumption 1), 25–26, 26 (m. e. H.). 1220 Stellungnahme von Mr. Jenie (Indonesien) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663, 14– 15, 14.

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bility“. Im Hinblick auf die Präventivfunktion potentieller Maßnahmen führte das Land zudem aus: „Today’s meeting constitutes a valuable exercise that undoubtedly contributes to generating increased awareness and a comprehensive vision of the threats that could appear if the international community does not act in a timely manner. (. . .) However, in our deliberations, we must be clear about the role that the various institutions of the United Nations system should play. When identifying the risks in the three areas under consideration – energy, security and climate – it is also appropriate to identify the competent forums and bodies that should deal with them. We should not forget that, when it comes to energy, the international community lacks an organization in which all States can reconcile their divergent interests. In the Mexican delegation’s view, although the threats under review are urgent, the possibility of conferring on the Security Council the responsibility to adopt preventive measures that are the province of the specialized forums and other entities, would confuse the content and scope of the duties adopted under the various international legal instruments to which we are signatories, while also eroding the Council’s efficiency regarding the maintenance of international peace and security. In any case, the action of the Security Council could be orientated towards buttressing the call for the fulfillment of the political commitments that each Member State has assumed on this matter, and towards ensuring that the organs and other entities of the system are mobilized with greater determination. In the present United Nations reform process, we have agreed on the objective of ensuring the coherence of actions taken within the Organization. Consistent with that spirit, we should strengthen the operation of the bodies of the system that affect or could affect these matters, such as the General Assembly, the Economic and Social Council, the conferences of States parties to the relevant international conventions and other instruments and mechanisms.“ 1221

Auch China meldete sich zu Wort und begründete seine ablehnende Haltung zu der Debatte und einem Entscheidungen treffenden Sicherheitsrat zu Klimaschutzfragen wie folgt: „Climate change may have certain security implications, but generally speaking it is in essence an issue of sustainable development. The United Nations Framework Convention on Climate Change has laid down the framework and the basic principles for the international community’s response to climate change. The Kyoto Protocol has set quantifiable albeit limited targets for reducing greenhouse gas emissions in developed countries. The Conference of the Parties to the Framework Convention, the United Nations Commission on Sustainable Development, the United Nations Environment Programme and other forums are involved in discussions and actions related to this theme. To tackle climate change effectively, it is necessary to follow the principle of common but differentiated responsibilities set forth in the Framework Convention, respect existing institutional arrangements, strengthen cooperation and encourage concrete action. Climate change solutions require concerted efforts by the international community. Discussing climate change in the Security Council will not help countries in their efforts towards mitigation. Nor will it help developing coun1221 Stellungnahme von Mr. Heller (Mexiko) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663 (Resumption 1), 19–20, 19–20 (m. e. H.).

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tries affected by climate change to respond to it more effectively. Discussions on climate change should be conducted within a framework accessible to all parties. The developing countries believe that the Security Council lacks expertise in handling climate change and is not the right place to take decisions with extensive participation leading to widely acceptable proposals. Such reasonable concerns should be fully understood and respected. In our view, the discussions at this meeting should be regarded as an exception giving rise to neither outcome documents nor follow-up actions.“ 1222

Sehr offensiv sprach sich ebenso Ägypten gegen die Behandlung des Themas durch den Sicherheitsrat aus: „What concerns us more is the deliberate encroachment of the Security Council on the mandates and primary responsibilities of other principal United Nations organs and subsidiary bodies, as defined by the Charter. This reflects clear and deliberate neglect of the provisions of the Charter. We are also concerned by the Council’s indifference to the repeated demands of Member States to put an end to this dangerous and unjustified phenomenon. It is a clear challenge to the general membership of the United Nations to leave the way open for every President of the Security Council to decide a theme for an open debate, even if it lies totally beyond the Council’s mandate. That makes it all the more important to reform working methods of the Security Council and to expand its membership, as well as to ensure that the General Assembly takes more decisive measures to stop such infringement. The claim that the issue of climate change and energy lies within the mandate of the Security Council, based on its impact on international peace and security, is an exaggerated claim which the Council presidency has sought to buttress through a concept paper (S/ 2007/186, annex) that seeks to emphasize that all subjects within the domain of the General Assembly and its subsidiary bodies have an impact on international peace and security, and hence may be seized by the Security Council. Such logic is unacceptable to the States Members of the Organization as it involves encroachment on the mandates and responsibilities of the General Assembly, which, as it represents the entire membership of the United Nations, is more universal and more democratic. (. . .) Thus the developing countries, including Egypt, view this open debate as an attempt by the developed countries to shrug off their responsibilities in that regard. The right path to combat this dangerous phenomenon is clear and lies in the fulfillment by all parties – developed and developing – of their commitments according to the principle of common but differentiated responsibilities, and not according to the principle of shared responsibilities which some countries are seeking to promote. (. . .) Finally, the Security Council has before it many other challenges which are more pertinent to the maintenance of international peace and security, which require more attention from the Council, and which lie within, not outside, its main mandate.“ 1223 1222 Stellungnahme von Mr. Liu Zhenmin (China) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663, 12–13, 12–13 (m. e. H.). 1223 Stellungnahme von Mr. Elbakly (Ägypten) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663 (Resumption 1), 4–5, 4–5 (m. e. H.).

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In ähnliche Richtung weisend ließ zudem Venezuela an der Deutlichkeit seiner Ablehnung des britischen Vorstoßes nichts missen: „The Security Council should frame its actions in accordance with the spirit and letter of the Charter of the United Nations, by adopting the strictest interpretation of what really constitutes a threat to international peace and security, in accordance with Article 39 of the Charter. Venezuela considers the multidimensional character of security to mean that each sovereign and legitimate State defines its priorities in this area on the basis of its own national needs and interests, as has been recognized in various international instruments. Additionally, we feel that the subject of energy is an area falling strictly under the sovereignty of States as part of their national development policies. Venezuela reaffirms that every country, on the basis of its sovereignty, has the authority to decide on the use of its natural resources and to set its own environment and energy policy. The interference of the Security Council in areas that are not part of its mandate could have adverse effects, since the measures that may be suggested in this body would not be the most appropriate to provide solutions to problems of an economic, social and environmental kind affecting all Member States.“ 1224

Indien brachte wohl am deutlichsten auf den Punkt, dass es hier von potentiellem Legislativhandeln ausging, welches die durch die Charta gesetzten Grenzen überschreite und zu einer unzulässigen informellen Änderung der Charta führe: „We have read with interest and attention the United Kingdom concept paper on energy, security and climate (S/2007/186, annex). We must confess, with all respect, that we have some major conceptual difficulties. We of course know the obvious: climate change is not a threat in the context of Article 39 of the Charter; nor can we contemplate Article 41 measures. (. . .) The appropriate forum for discussing issues to climate change is the United Nations Framework Convention on Climate Change. Insofar as international peace and security are concerned, developed countries reducing their greenhouse gas emissions and energy consumption will considerably reduce such threats through a reduction in the need for privileged access to energy markets. Nothing in the greenhouse gas profile of developing countries even remotely reflects a threat to peace and security, yet their taking on greenhouse gas mitigation targets will adversely impact their development – development being the best adaptation to the adverse impact on climate change – and thereby increase insecurity. Conceptually and logically, even if one assumes that catastrophic scenarios are certain, which is not the case, the only context in which to discuss what can be done about the physical effects of climate change is, again, the Framework Convention. The Security Council does not have the expertise and may not have the mandate: to make an uncertain long-term prospect a security threat amounts to an informal amendment of the Charter. That can be done only through procedures outlined in Articles 108 and 109. While preventing a far-reaching adverse change in the climate of the world we have to promote a far-reaching change for the better in the climate

1224 Stellungnahme von Ms. Leong (Venezuela) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663 (Resumption 1), 10–11, 10 (m. e. H.).

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of the Security Council. This too requires procedures under Articles 108 and 109.“ 1225

e) Zwischenergebnis Von den 55 an der Debatte mit Wortbeiträgen teilnehmenden Staaten befürworteten 22 ihre Durchführung. Hierzu zählte neben Deutschland, das für die EU das Wort ergriff, Papua-Neuguinea, welches sich im Namen des Pacific Islands Forums sowie der Small Island Developing States äußerte. Zur Begründung ihrer Unterstützung führten diese Staaten an, dass ein Einschreiten des Sicherheitsrats besonders im Hinblick auf neue Bedrohungslagen, die das Potential besitzen, bereits bestehende Konflikte zu verschärfen, auch präventiv erforderlich sei. Darüber hinaus betonten sie das Bedürfnis eines einheitlichen Vorgehens im Hinblick auf Sicherheitsfragen, die wie Bürgerkriege, unkontrollierte Migrationsströme und instabile Sicherheitslagen in konfliktanfälligen Regionen mit dem Klimawandel in unmittelbarer Beziehung stehen würden. 17 Staaten hingegen sprachen sich gegen eine Beschäftigung des Sicherheitsrats mit den sicherheitsrelevanten Auswirkungen des Klimawandels aus, hierunter Kuba im Namen des NAM, Pakistan im Namen der Gruppe der 77 und Chinas sowie der Sudan im Namen der AU. Zur Begründung wurde mehrfach geltend gemacht, dass ein solches Vorgehen in die Kompetenzen von Generalversammlung und Wirtschafts- und Sozialrat eingreife und mit den Zielen und Grundsätzen der Vereinten Nationen, im Besonderen dem Souveränitätsprinzip, unvereinbar sei. Zudem existiere mit der UNFCCC und ihrem Kyoto-Protokoll ein multilateral ausgehandelter Vertragsmechanismus, den der Sicherheitsrat nicht durch eigene Regelungen konterkarieren dürfe, was impliziert, dass das Organ diesbezüglich nicht berechtigt sei, selbst in abstrakt-genereller und zugleich bindender Weise einzuschreiten. Dieser Kritikpunkt wurde auch vom Kongo und von Liechtenstein aufgenommen, die die Durchführung der Debatte im Grundsatz befürworteten, gleichzeitig aber die Kompetenz des Sicherheitsrats zur Normgebung oder Entscheidung in der Sache verneinten. Von einer generellen Akzeptanz hinsichtlich eines – hier potentiellen – legislativen Einschreitens des Sicherheitsrats kann folglich auch zu diesem Zeitpunkt nicht ausgegangen werden. Diese Annahme findet ihre Unterstützung in der Tatsache, dass 12 weitere Staaten die Durchführung der Debatte zwar gut hießen, jedoch Vorbehalte hinsichtlich der Reichweite der Kompetenzen des Sicherheitsrats bzw. der fehlenden Involvierung anderer UN-Organe oder der weiteren Staatengemeinschaft anbrachten, Gesichtspunkte, die traditionell gegen die Rechtmäßigkeit eines legislativen Einschreitens des Sicherheitsrats sprechen. Insoweit wird das Meinungsbild bestätigt, das sich bereits während der offenen Debatte im Vorfeld der Verabschiedung von S/Res 1540 (2004) gezeigt hat. Die 1225 Stellungnahme von Mr. Sen (Indien) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663 (Resumption 1), 21–23, 21–23 (m. e. H.).

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Beiträge von Mauritius1226 und den USA1227 zu dieser Klimaschutzdebatte waren hinsichtlich der vorliegenden Fragestellung unergiebig. 9. Debatte zu den Sicherheitsimplikationen des Klimawandels im Juli 2011 Am 20. Juli 2011 bekundete der Sicherheitsrat im Rahmen einer präsidentiellen Erklärung seine Besorgnis darüber, „dass mögliche nachteilige Auswirkungen des Klimawandels wie der durch den Anstieg des Meeresspiegels verursachte Landverlust einiger Staaten bestehende Bedrohungen des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit langfristig verschärfen können“.1228 Das Organ räumte damit erstmals in seiner Geschichte ein, dass auch das abstrakte Phänomen des Klimawandels im Grundsatz einer Qualifikation nach Art. 39 UN-Charta zugänglich ist. Ergänzt wurde diese Feststellung um einen Hinweis auf die Bedeutung der Ausarbeitung von Strategien zur Konfliktprävention sowie auf die „der Generalversammlung und dem Wirtschafts- und Sozialrat übertragene Verantwortung für Fragen der nachhaltigen Entwicklung, einschließlich des Klimawandels“. Ebenso lässt sich in dem Dokument ein Verweis auf GV/Res 63/281 vom 3. Juni 2009 finden, in der die Generalversammlung erklärt, „dass das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen das Schlüsselinstrument für den Umgang mit dem Klimawandel ist, auf die Bestimmungen des Rahmenübereinkommens hingewiesen wird, in dem unter anderem anerkannt wird, dass die Klimaänderungen globaler Natur sind und daber eine möglichst breite Zusammenarbeit aller Länder und ihre Beteiligung an wirksamen und angemessene internationalen Antwortmaßnahmen erfordern, im Einklang mit ihrer gemeinsamen, wenngleich unterschiedlichen Verantwortung, ihren jeweiligen Fähigkeiten und ihren sozialen und wirtschaftlichen Gegebenheiten, und die zuständigen Organe der Vereinten Nationen gebeten werden, wie geboten und im Rahmen ihres jeweiligen Mandats ihre Bemühungen zu verstärken, den Klimawandel, einschließlich seiner möglichen Folgen für die Sicherheit, zu behandeln und ihm zu begegnen.“ 1229

Grundlage für die präsidentielle Stellungnahme bildete ein Konzeptpapier mit dem Titel „Maintenance of international peace and security: the impact of cli1226 Stellungnahme von Mr. Soborun (Mauritius) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663 (Resumption 1), 33–35. 1227 Stellungnahme von Mr. Wolff (USA) während des 5663. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 62. Jahr, 17. April 2007, UN Dok. S/PV.5663, 10–11. 1228 Statement by the President of the Security Council, 20. Juli 2010, UN Dok. S/ PRST/2011/15, dt. Übersetzung unter http://www.un.org/depts/german/sr/sr_11/sp1115.pdf (Zugriff zuletzt am 7. November 2011). 1229 Statement by the President of the Security Council, 20. Juli 2010, UN Dok. S/ PRST/2011/15, dt. Übersetzung unter http://www.un.org/depts/german/sr/sr_11/sp1115.pdf (Zugriff zuletzt am 7. November 2011).

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mate change“, das bereits am 5. Juli 2011 vom Ständigen Vertreter Deutschlands bei den Vereinten Nationen in seiner Funktion als amtierender Sicherheitsratspräsident in das Plenum eingebracht worden war.1230 Der Einigung auf den letztendlichen Wortlaut der Erklärung waren jedoch langwierige Diskussionen innerhalb des Organs vorausgegangen, da die deutsche Delegation ursprünglich darauf gedrängt hatte, in dem Dokument einen weit engeren Zusammenhang zwischen dem abstrakten Phänomen Klimawandel und dem Weltfrieden bzw. der internationalen Sicherheit herzustellen.1231 Mit diesem Vorschlag war sie jedoch am Widerstand Russlands und Chinas gescheitert, die ebenso wie andere Mitgliedstaaten während der eigens zur Diskussion des deutschen Vorstoßes anberaumten offenen Debatte u. a. die Einbeziehung der weiteren UN-Mitgliedschaft in die politischen Verhandlungen um Klimaschutzmaßnahmen gefordert hatten.1232 Auch wenn die jüngsten Feststellungen des Sicherheitsrats zum Klimawandel nicht in einer nach Kapitel VII UN-Charta verabschiedeten Resolution enthalten sind, kommt ihnen dennoch erhebliche sicherheitspolitische Bedeutung zu, da sie ein abermaliges legislatives Einschreiten des Organs zunehmend wahrscheinlicher werden lassen. Hiervon zeugt zunächst die Einordnung des abstrakten Phänomens des Klimawandels als Bedrohung des Weltfriedens und der internationa1230 Siehe Letter dated 1 July 2011 from the Permanent Representative of Germany to the United Nations addressed to the Secretary-General, Annex, 5. Juli 2011, UN Dok. S/2011/408. Auffällig war dabei, dass anders als beim britischen Diskussionspapier aus dem Jahre 2007 keines der Sicherheitsratsmitglieder den explizit hergestellten Zusammenhang zwischen den Auswirkungen des Klimawandels und der Erhaltung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit zunächst offen opponierte (vgl. Wittig (Fn. 703), 632). 1231 Siehe hierzu Spiegel online, Einigung im Sicherheitsrat. UNO erklärt Klimawandel zur Gefahr für den Weltfrieden, 21. Juli 2011, http://www.spiegel.de/politik/aus land/0,1518,775628,00.html (Zugriff zuletzt am 25. November 2011); Frankfurter Allgemeine Zeitung online, UN-Sicherheitsrat: Klimawandel bedroht den Weltfrieden, 21. Juli 2011, http://www.faz.net/aktuell/wissen/klima/un-sicherheitsrat-klimawandelbedroht-den-weltfrieden-11112784.html (Zugriff zuletzt am 25. November 2011). 1232 Dennoch verlas und verkündete die deutsche Ratspräsidentschaft die Einigung auf den exakten Wortlaut der präsidentiellen Erklärung noch während der laufenden Aussprache zum Thema. Siehe hierzu Stellungnahme des Sicherheitsratspäsidenten Mr. Wittig (Deutschland) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nations, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 31–32. Dieses Vorgehen wurde besonders scharf durch den Vertreter Venezuelas (siehe Stellungnahme von Mr. Valero Briceño (Venezuela) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nations, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 35–36, 35) kritisiert: „As we have all heard, the Security Council has adopted a presidential statement on the topic under deliberation today (S/PRST/2011/15). The statement was read out before today’s debate had ended and before the statements of 11 delegations on the list delivered to us by the Secretariat, including the Venezuelan delegation, having been heard. That procedure, to say the least, is inconsiderate and another example of the exclusive nature of the Security Council’s decision-making. While voicing such concern about the procedure, I would like to state the view of the Venezuelan delegation on the topic under consideration“.

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len Sicherheit i. S. d. Art. 39 UN-Charta, was unabdingbare Voraussetzung für den Erlass weitreichender Zwangsmaßnahmen genereller Ausprägung nach Art. 41 UN-Charta ist. Zudem offenbart das im Plenum abgestimmte Vorgehen des Sicherheitsrats den grundsätzlichen politischen Handlungswillen des Organs, nunmehr hinsichtlich dieses Themenkomplexes präventiv einzuschreiten. Hierfür spricht auch die in der präsidentiellen Erklärung gewählte Formulierung „Ausarbeitung von Strategien zur Konfliktprävention“, die – wie schon zuvor im Rahmen der Klimaschutzdebatte des Jahres 2007 thematisiert1233 – auf die inhaltliche Ausgestaltung von S/Res 1625 (2005) hindeutet und in ihrer Zielrichtung deutliche Parallelen zu der in dem deutschen Konzeptpapier aufgeworfenen Frage aufweist, wie der Sicherheitsrat den klimawandelinduzierten Nahrungsmittelengpässen und dem zu verzeichnenden Anstieg des Meeresspiegels zukünftig begegnen könne. Im Rahmen der UNFCCC und ihres Kyoto-Protokolls ist eine Möglichkeit zur unmittelbar verbindlichen Außenrechtssetzung jedoch nicht gegeben. Vielmehr normieren beide Instrumente, dass seitens der Staatenkonferenz verabschiedete Neuregelungen zum Klimaschutz nur für diejenigen Staaten verbindlich sind, die diese im Wege des „Opting-in“ zuvor ratifiziert haben.1234 Das Legislativpotential der präsidentiellen Erklärung scheint nicht nur von den Delegationen erkannt worden zu sein, aus deren Sicht der deutsche Vorstoß generell die Grundlage für ein weiteres Handeln des Sicherheitsrats gelegt hat,1235 1233

Siehe hierzu oben unter Teil 3 D. II. 8. Siehe hierzu Teil 2 E. 1235 Hierunter Belgien (Stellungnahme von Mr. Lambert (Belgien) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 22–23, 23: „Today we welcome this debate, which paves the way for future Council action on this issue and promotes a structured approach by the United Nations system to the security aspects of the climate change“), Ghana (Stellungnahme von Mr. Tachie-Manson (Ghana) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nations, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 34–35, 35: „It is our fervent hope that this debate in the Council will lead to actions that complement and boost the work of relevant institutions mandated to handle sustainable development issues“), Deutschland (Stellungnahme von Mr. Wittig (Deutschland) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nations, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587, 21–22, 21–22: „The mandate of the Security Council is the maintenance of international peace and security. We are convinced that it is the Council’s duty to act with foresight and to do its best to prevent crises before they become acute. We therefore welcome the fact that the Council has successfully debated structural aspects of conflicts before, such as the interrelatedness of development or HIV/AIDS with security. Keeping in mind the mandate of the Security Council, we suggested that today’s debate be focussed strictly on the security implications of climate change.“), Fidschi (Stellungnahme von Mr. Daunivalu (Fidschi) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 36–37, 37: „We call on the Council to begin earnest preparations to deal with the security implications of climate change. To that end, we welcome and are heartened by the presidential statement delivered a short while ago on the outcome of this open debate (S/PRST/2011/12). It lays a solid platform for further work by the Council on this important issue“) sowie die USA (Stellungnahme 1234

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sondern auch von denjenigen Staaten, die bei Ablehnung oder auch Befürwortung einer Befassung des Sicherheitsrats mit Fragen des Klimawandels darauf verwiesen, dass nicht der Sicherheitsrat das Forum für die Verhandlung und Verabschiedung bindender Klimaschutzregelungen zur Verlangsamung der globalen Erwärmung und der Abmilderung der Klimafolgen sei, sondern dass hierfür das multilateral ausgehandelte Klimaschutzabkommen UNFCCC vorgesehen wurde. Denn wie bereits mit Bezug auf die erste Klimadebatte des Jahres 2007 herausgearbeitet, stellen völkervertragliche Regelungen das multilaterale Pendant zu unilateral verabschiedeten Legislativresolutionen dar. Folglich kann auch die vorliegende inhaltliche Auseinandersetzung über die Sicherheitsimplikationen des Klimawandels, selbst wenn sie noch nicht in einem echten Legislativakt des Sicherheitsrats mündete, Anhaltspunkte dafür liefern, wie die Staaten ein solches Vorgehen bewerten würden. Gegen die generelle Akzeptanz eines gesetzgebenden Sicherheitsrats sprechen dabei zunächst die staatlichen Stellungnahmen, die sich eindeutig gegen den deutschen Vorstoß wandten. Denn diese richteten sich nicht nur gegen die konkrete, vermeintlich ausschließlich entwicklungspolitische und dem Zuständigkeitsbereich von Generalversammlung bzw. Wirtschafts- und Sozialrat unterfallende Fragestellung „Klimawandel“, sondern allgemein gegen unilateral seitens des Sicherheitsrats auferlegte abstrakt-generelle Regelungen. Letzteres lässt sich aus den Passagen der Stellungnahmen ableiten, denen zu entnehmen ist, dass substantielle Klimaschutzbestimmungen wie die UNFCCC und das Kyoto-Protokoll multilateral in repräsentativeren Foren auszuhandeln und dem Mandat des Sicherheitsrats entzogen seien. Ähnliche Argumente finden sich in den Stellungnahmen, in denen eine Befassung des Sicherheitsrats mit Fragen des Klimawandels zwar begrüßt, zugleich jedoch darauf hingewiesen wird, dass das Mandat des Sicherheitsrats kein Handeln aufgrund abstrakter Gefährdungslagen zulasse bzw. keine Verhandlungen völkerrechtlicher Verträge umfasse. Diesen Bedenken sollte anscheinend durch die Aufnahme des oben zitierten Passus in der präsidentiellen Erklärung begegnet werden, in dem sich der Sicherheitsrat zur Klimarahmenkonvention als Schlüsselinstrument bekennt und gleichzeitig anerkennt, dass es einer möglichst breiten Zusammenarbeit aller Länder und ihre Beteiligung an wirksamen und angemessenen internationalen Antwortmaßnahmen bedürfe. Ob dieses weiche Bekenntnis das Organ jedoch zukünftig darin hindern wird, legislativ einzuschreiten, bleibt nicht zuletzt angesichts der stockenden Verhandlungen über eine bindende Nachfolgeregelung zum Kyoto-Protokoll auf den letzten Weltklimagipfeln fraglich.1236 Die Staaten, die ex- oder implizit ein von Ms. Rice (USA) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587, 6–7, 7: „To be sure, the mechanisms are complex and some effects of climate change are long-term, but the Security Council needs to start now, today, and in the days to come to act on the understanding that climate change exacerbates the risks and dynamics of conflict. And we need to sharpen and adapt our instruments to precent and respond to such conflict“). 1236 Siehe hierzu später unter Teil 6 A.

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Einschreiten des Sicherheitsrats befürworteten, nahmen nicht selten auf bereits geführte Debatten zu anderen abstrakten Gefährdungslagen wie der HIV/AIDSPandemie Bezug. An der seitens der deutschen Ratspräsidentschaft einberufenen offenen Aussprache (vgl. Regel 37 der Vorläufigen Verfahrensregelungen des Sicherheitsrats) nahmen insgesamt 63 Staaten sowie die EU mit Redebeiträgen teil. Einführend bezogen zudem sowohl Generalsekretär Ban Ki Moon als auch Michael Steiner, Exekutivdirektor des United Nations Environment Programme (UNEP), Stellung zu den sicherheitspolitischen Auswirkungen des Klimawandels. Während letzterer den Klimawandel lediglich als „threat multiplier“ einordnete,1237 verdeutlichte der Generalsekretär, dass der Klimawandel aus seiner Sicht ein wirkliches Phänomen darstelle, das nicht nur Bedrohungen des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit verschärfe, sondern selbst als eine solche zu qualifizieren sei. Diesen Zusammenhang müsse der Sicherheitsrat verdeutlichen. Zudem falle dem Organ die einzigartige Verantwortung zu, nationales und internationales Handeln zu mobilisieren, um die sehr reale Bedrohung des Klimawandels und die spezifische Bedrohungen, die sich hieraus für den Weltfrieden und die internationale Sicherheit ergeben, anzugehen.1238 a) Grundsätzliche Befürwortung eines Einschreitens des Sicherheitsrats Zu den größten Befürwortern eines Einschreitens des Sicherheitsrats und einer Einordnung des Klimawandels als Bedrohung des Weltfriedens zählten die Inselstaaten des Pazifiks. So bezeichnete der Vertreter Naurus im Namen der Small Island Developing States, d.h. Fidschi, die Marshallinseln, Mikronesien, Palau, Papua Neuguniea, Samoa, die Salomonen, Tuvalu, Tonga, Vanuatu und Nauru sowie stellvertretend für die Malediven, die Seychellen und Osttimor die vom 1237 Stellungnahme von Mr. Steiner (UNEP) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587, 3–6, 4 u. 6: „That is why I believe that the term „threat multiplier“, which perhaps has a strong connotation for defence establishments and analyses, is not irrelevant to a review of the implications of a changing climate upon the international peace and security context. As the Secretary-General just said, as we in the international community and as nation States seek to move forward on the path towards sustainable development, what we are confronted with today is the fact that there are a number of threats that are beginning to undermine the tenuous gains we have made in terms of sustainable development. (. . .) The implications of what I am describing are so profound that the recognition of climate change as a factor in the future stability, cooperation and security of our planet is not an academic matter. I say this fully aware of the debate that Member States have had on the role of the Security Council. I do not wish to pronounce myself on that issue because it is not my place to do so. I do, however, want to speak today for an entity within the international system and the United Nations“. 1238 Stellungnahme von UN-Generalsekretär Ban Ki Moon während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/ PV.6587, 2–3, 2–3.

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Klimawandel ausgehende Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit als eine, die genauso groß sei wie die durch nukleare Aufrüstung und Terrorismus hervorgerufene, und die zudem das Potential besitze, Regierungen zu destabilisieren und Konflikte zu entzünden. Nur habe keines der beiden Phänomene je zum Verschwinden einer ganzen Nation geführt, welches jedoch die Gefahr sei, mit der sich die Inselstaaten des Pazifiks heutzutage konfrontiert sehen. Aufgrund dieser größten Sicherheitsherausforderung überhaupt, nämlich dem eigenen Überleben, sei man vor dem Sicherheitsrat gekommen. Letzterer habe anerkannt „that it has a role in preventing conflict before it occurs, not just in facilitating its resolution afterwards“, und habe deshalb die Notwendigkeit gesehen „of addressing the root causes of conflict“, da „unconventional security threats can give rise to social tension and civil unrest, such as poverty, underdevelopment, competition over natural resources and HIV/AIDS“. Auch bezüglich dieser Aspekte habe der Sicherheitsrat eine Problemanalyse durchgeführt und zusammen mit anderen Organen der Vereinten Nationen eine Reihe von Gegenmaßnahmen getroffen. Nach nichts weniger frage man heute selbst. Die internationale Antwort auf den Klimawandel müsse „comprehensive, particularly given its global nature and implications for every aspect of society“ ausfallen. Hinsichtlich der Rolle, die der Sicherheitsrat dabei einzunehmen habe, und der konkreten Schritte, die er veranlassen solle, führte der Vertreter Naurus zudem aus: „(. . .) the Security Council has a clear role in coordinating a response to the security implications of climate change. In the 2009 General Assembly resolution on climate change and its possible security implications (resolution 63/281), we agreed that all relevant organs of the United Nations, within their respective mandates, should intensify their efforts to address climate change, including its possible security implication. An effective international response requires disaster planning and preparedness, detailed assessments of vulnerability and risk, more effective multilateral coordination and preventive diplomacy. (. . .) The Council should start by requesting the immediate appointment of a special representative on climate and security. That individual’s primary responsibility should be to analyse the projected security impacts of climate change so that the Council and all Member States can understand what lies ahead. The Council should also request an assessment of the capacity of the United Nations system to respond to such impacts so that vulnerable countries can be assured that it is up to the task. These proposals are the absolute minimum required to move the international community from a culture of reaction to one of preparedness. As the Secretary-General concluded in his report on climate change and its possible security implications, „the international community must anticipate and prepare itself to address a number of largely unprecedented challenges posed by climate change for which existing mechanisms may prove inadequate“ (see A/64/350, p. 28). The Security Council must reflect current geopolitical realities if it is to remain relevant, both in its membership and in the substance of its work. We applaud its recent decision to explore the security implications of such divergent topics as development; cultural and religious tolerance; HIV/AIDS; and women, peace and security. Yet the Council would render itself irrelevant if it chose to ignore the biggest security threat of our time.“

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Mit Blick auf die vermeintlichen Übergriffe in die Zuständigkeiten und Kompetenzen anderer UN-Organe führte der Vertreter Naurus darüber hinaus aus: „Many countries have expressed concerns about the Security Council encroaching on the mandate of the General Assembly and the UNFCCC. We understand and share this concern, which is why our proposals have been narrowly tailored to address the security implications of climate change. However, we are more concerned about the physical encroachment of the rising seas on our island nations.“ 1239

Auch der Vertreter der EU dankte im Namen der EU-Mitgliedstaaten sowie der Beitrittskandidaten Kroatien, der ehemaligen jugoslawischen Republiken Mazedonien und Montenegro, der Länder des Stabilisierungs- und Assoziierungsprozesses und potentiellen Kandidaten Albanien, Bosnien und Herzegowina und Serbien sowie der Ukraine und der Republik Moldawien dem Sicherheitsrat „for organizing this important debate“ und machte deutlich, dass der Klimawandel „important security implications“ habe, „since it acts as a threat multiplier“. Deshalb bleibe die EU, so ihr Vertreter abschließend, „committed to broadening its understanding and mainstreaming climate change and its security implications in its foreign and security policies“.1240 In ähnliche Richtung weisend äußerte sich die Vertreterin der USA, die die Debatte ausdrücklich willkommen hieß und ausführte, dass der Klimawandel aus Sicht ihres Landes „very real implications for peace and security“ habe. Deshalb müsse der Sicherheitsrat jetzt, heute und zukünftig damit beginnen „to act on the understanding that climate change exacerbates the risks and dynamics of conflict“ und „to sharpen and adapt our instruments to prevent and respond to such conflicts“. Zur diebezüglichen Rolle des Sicherheitsrats führte sie unter Bezugnahme auf andere thematische Debatten des Organs zudem aus: „While we recognize the essential work of the wider United Nations system and other partners in tackling the broader dimensions of climate change around the world, we also strongly believe that the Council has an essential responsibility to address the clear-cut peace and security implications of a changing climate. In the Council, we have discussed and addressed many emerging security issues, from the links between development and security to HIV/AIDS. Yet, this week we have been unable to reach consensus on even a simple draft presidential statement that climate change has the potential to impact peace and security in the face of the manifest evidence that it does. We have dozens of countries represented in this body and in this very Chamber whose very existence is threatened. They have asked the Council to demonstrate our understanding that their security is profoundly threatened. Instead, because of the refusal of a few to accept our responsibility, by its silence the

1239 Stellungnahme von President Stephen (Nauru) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587, 22–24, 23–24 (m. e. H.). 1240 Stellungnahme von Mr. Serrano (EU) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587, 29–30, 29–30.

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Council is saying in effect „tough luck“. That is more than disappointing; it is pathetic, short-sighted and, frankly, a dereliction of duty. The Council needs to keep pace with the emerging threats of the twenty-first century. Old threats have not disappeared, but new threats are upon us, and they demand more of us than business as usual. The Council has shown an impressive ability in the past to embrace its responsibilities to combat new peace and security threats, as it has done over the past 20 years in adapting traditional peacekeeping tools to address new and more complex political and security crises around the world. Climate change is no different and demands nothing less. We need improved early warning systems to increase our lead time to take action. (. . .) Our goal is clear. The Council needs to be prepared for the full range of crises that may be deepened or widened by the effects of climate change. The question is not whether we will be faced with climate-related threats, but when and how to respond. We need to be much better prepared to tackle one of the central threats of our age. It is past time for the Security Council to come into the twentyfirst century and to assume our core responsibilities.“ 1241

Ähnlich liest sich die Stellungnahme Palaus, das sowohl Deutschland für die Durchführung der aktuellen Debatte als auch Großbritannien „for its aspriring action three years ago here in the Council“ dankte und sich zudem der Stellungnahme Naurus anschloss. Es verdeutlichte, dass es ein Einschreiten des Sicherheitsrats hinsichtlich des Klimawandels als rechtmäßig bewerte, indem es feststellte: „The Security Council is responsible for carrying out the most crucial international tasks and is, as a result, accorded extraordinary powers by the Charter. When a threat to international peace and security arises, the Security Council has the mandate and limitless ability to act. That basic function under the Charter should be uncontroversial. Palau is surprised and disappointed, therefore, to hear any opposition whatsoever to an outcome from this debate. (. . .) While the causes of this threat are novel, the effects, which endanger the sovereignty and territorial integrity of Member States, fit squarely within the Council’s traditional mandate.“

Seiner Forderung nach der Verabschiedung eines Ergebnispapiers verlieh Palau dabei offen Nachdruck: „The Council has before it the Pacific’s modest, constructive and highly achievable proposals. We respectfully request that, at a very minimum, the Council adopt them. If not, I can assure the Council that this will not be the last word on the issue. The danger is mounting. Palau will therefore continue to call on every United Nations entity to intensify its efforts to address climate change and security.“ 1242

Großbritannien bedankte sich bei der deutschen Ratspräsidentschaft dafür, dass sie die wichtige Frage der Friedens- und Sicherheitsimplikationen des Kli1241 Stellungnahme von Ms. Rice (USA) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nations, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587, 6–7, 6–7 (m. e. H.). 1242 Stellungnahme von Mr. Beck (Palau) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nations, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 26–27, 26–27 (m. e. H.).

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mawandels vor den Sicherheitsrat gebracht habe. Die Kritik eines Übergriffes in die Kompetenzen anderer Organe durch eine Befassung des Sicherheitsrats mit dem Klimawandel ließ die britische Delegation dabei nicht gelten und führte hinsichtlich der Kompetenz des Organs zu der vorgelegten Fragestellung aus: „We agree that it is important that the different roles, functions and mandates of the various United Nations bodies dealing with climate change are fully respected. But like the Secretary-General and Mr. Steiner, we do not believe that this debate in any way undermines them. The Council is tasked with the maintenance of international peace and security. It can and indeed should, therefore, consider emerging threats. Conflict prevention is a key element in the Council’s work. The United Kingdom believes that it is through discussion and better awareness of new and cross-cutting security challenges, including the effects of climate change, that the Council can best fulfill its responsibility to prevent future conflict.“ 1243

Auch das ständige Sicherheitsratsmitglied Frankreich sprach sich für ein Handeln des Sicherheitsrats aus und erklärte, dass aus seiner Sicht der Klimawandel immens destabilisierendes Potential besitze und in der Lage sei, die Friedensund Sicherheitsbedrohungen in den meisten fragilen Staaten zu multiplizieren. Hinsichtlich der Kompetenz des Sicherheitsrats sich mit Fragen des Klimawandels zu befassen führte der französische Delegierte zudem aus: „In this context, the implications of climate change for maintaining international peace and security should be taken into account. In conformity with its mandate, the Security Council must therefore assume its responsibilities. The Council is not infringing on the competence of other United Nations bodies and does not want to replace other forums, in particular that under the Convention on Climate Change. The Council today is simply facing up to a new type of threats that are multiform, complex and diffuse. In that spirit we are exploring today the implications of these threats and the Council’s capacity to deal with them. Thus last February the Security Council, under the presidency of Brazil, held a useful debate on peace, security and development (see S/PV.6479). It is in the same spirit that today the Council is considering climate change – while strictly respecting its mandate and the Charter – in particular in the area of preventing conflicts.“ 1244

Gabun unterstützte die Debatte im vollen Umfang und führte aus, dass es bedauere, dass die seitens Großbritanniens iniitierte Debatte des Jahres 2007 zum Klimawandel aufgrund fehlenden Konsenses ohne entsprechende präsidentielle Erklärung beendet worden sei. Insoweit teile das Land die starken Vorbehalte nicht, die gegen eine Befassung des Sicherheitsrats mit der Problematik des Klimawandels vorgebracht würden. Vielmehr solle der Sicherheitsrat „(f)aced with 1243 Stellungnahme von Sir Lyall Grant (Großbritannien) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587, 11–12, 11–12 (m. e. H.). 1244 Stellungnahme von Mr. Araud (Frankreich) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587, 14– 15, 14 (m. e. H.).

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new threats to international peace and security, (. . .) have the tools to allow it to assess both the scope and gravity of a situation, and therefore to act in advance“. Unabhängig davon sei Gabun jedoch der Ansicht, dass „it is crucial that the Security Council define, in cooperation with other relevant United Nations bodies, a framework for cooperation with other relevant United Nations bodies, a framework for cooperation aimed at more effectively combating this phenomenon“.1245 In ähnliche Richtung weisend erklärte zudem Deutschland in seiner nationalen Kapazität noch einmal während der Debatte, dass es in das Mandat des Sicherheitsrats falle, den Frieden und die internationale Sicherheit zu wahren. Deshalb sei es die Pflicht des Rates „to act with foresight and to do its best to prevent crises before they become acute“. Aus diesem Grund heiße man auch die Tatsache willkommen „that the Council has successfully debated structural aspects of conflicts before, such as the interrelatedness of development or HIV/AIDS with security“. Die Aufgabenzuweisung an den Sicherheitsrat vor Augen habe man deshalb auch vorgeschlagen „that today’s debate be focussed strictly on the security implications of climate change“. Insoweit wolle die deutsche Delegation noch einmal verdeutlichen, dass es weder intendiert sei „to infringe upon the competences of the United Nations Framework Convention on Climate Change or other United Nations organs“, noch „to advance any kind of encroachment“.1246 Zu den Befürwortern einer Befassung des Sicherheitsrats mit Fragen des Klimawandels zählte ebenso Slowenien, aus dessen Sicht der Klimawandel „has detrimental effects on human security and well-being, (. . .) endangers economic development and efforts to eliminate poverty and has a negative impact on international peace and security“. Deshalb sollten „negotiations under the United Nations Framework Convention on Climate Change (. . .) deliver a new climate deal that will reduce emissions and provide adequate financing and technology transfer for adaptation actions in developing countries“. Da jedoch „neither adaptation nor mitigation alone“ den Einfluss des Klimawandels stoppen könnten, sei eine enge Zusammenarbeit zwischen den relevanten Organen der Vereinten Nationen gefordert, um „efforts in addressing the issue of climate change and its possible security implications“ zu intensivieren.1247 Luxemburg gratulierte der deutschen Ratspräsidentschaft zur Durchführung der Debatte und nannte den Klimwandel eine Herausforderung globaler Dimension, welche nur auf dieser Ebene angegangen werden könne und zudem eines angemessenen und effektiven 1245 Stellungnahme von Mr. Moungara Moussotsi (Gabun) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/ PV.6587, 17–18. 1246 Stellungnahme von Mr. Wittig (Deutschland) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587, 21–22, 21–22. 1247 Stellungnahme von Ms. S ˘ tiglic (Slovenia) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 2–3, 2.

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internationalen Handelns bedürfe. Die Antwort auf den Klimawandel müsse deshalb „include all the relevant United Nations bodies, including the Security Council, working in accordance with their respective mandates“. Zudem müssten die Anstrengungen im Kontext der UNFCCC „be sustained (. . .) in order to achieve a legally binding international agreement“. Ebenso sei es, so die Vertreterin Luxemburgs an anderer Stelle, „critical that the security implications of climate change be factored into the Council’s reflections and mandates, and, in an enhanced and comprehensive manner, into the activities of the United Nations system as a whole and of regional and international organizations“. Insoweit habe der Sicherheitsrat bereits im Jahre 2005 „stressed the need to adopt a comprehensive conflict prevention strategy addressing globally the underlying causes of armed conflict and political and social crises“.1248 Auch Ungarn, das sich der Stellungnahme der EU anschloss, zählte zu den Befürwortern der Debatte und führte hinsichtlich des Mandats des Sicherheitsrats und implizit zur Rechtmäßigkeit der Befassung des Organs mit der Frage des Klimawandels aus: „Six decades ago, when the United Nations system was first developed, security was viewed primarily in military terms. Today, the dimensions of security and the imminence of risk factors have significantly changed. The focus of the principal body responsible for addressing security challenges should follow or even anticipate those changes. The Republic of Hungary strongly supports the work of the Security Council and further encourages the Council to maintain its vigilance over and preparedness for the security implications of climate change.“ 1249

In ähnliche Richtung weisend schloss sich Irland der Stellungnahme der EU an und erklärte: „The security implications of the negative impact of climate change and its role as threat multiplier are evident (. . .)“. Auch sei die „concept note prepared by the Pacific small island States (. . .) clear and compelling“. Diese „proposes the case for the Security Council to clearly recognize the threat of climate change to international peace and security“. Gleichzeitig sei „however, Security Council work on climate change (. . .) already supported by existing instruments“.1250 Ebenso erklärte Dänemark, dass es die Diskussion als sehr willkommene Gelegenheit betrachte „to consider how to further support the efforts of the Security Council in relation to its responsibilities to maintain international peace and security in the context of climate change“ und „to make this issue an integral part of the work of the United Nations“. Denn „(t)he security implica1248 Stellungnahme von Ms. Lucas (Luxemburg) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 3–4, 3–4. 1249 Stellungnahme von Mr. Körösi (Ungarn) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 27, 27. 1250 Stellungnahme von Ms. Webster (Irland) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 13–14, 13–14.

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tions caused by climate change cannot be ignored“. Um eine nachhaltige Lösung für diese globale Bedrohung zu finden, sei es erforderlich „to follow a multipronged strategy that incorporates climate and security in the work of all United Nations agencies and relevant international, regional and national institutions“. Da Entwicklungsländer am verletzbarsten hinsichtlich des Klimawandels seien, müsse diese Angelegenheit zudem „be an integral part of the international development cooperation“. Am wichtigsten sei es jedoch, so die dänische Delegation abschließend, dass man „a joint response from the international community to the global challenge of climate change, to secure international peace and security“ gewährleiste.1251 El Salvador führte aus, dass es einen „crucial need for the Security Council“ sehe „to clearly recognize the threat that climate change poses for international peace and security and thus be able to respond with appropriate actions to the impacts of this phenomenon in these specific areas“. Denn „(c)limate change conditions and reduces economic growth and social progress, multiplies and magnifies territorial vulnerability and exacerbates environmental degradation, and thus constitutes a human security problem“.1252 Der Vertreter Neuseelands verdeutlichte zwar eingangs seiner Stellungnahme, dass sein Land die Bedenken „regarding this Council taking up issues beyond the role and mandate accorded to it by the Charter“ teile, doch könnten Debatten „about whether this constitutes a legitimate topic for discussion“ „for those low-lying small island States, (. . .) for which climate change poses the ultimate security risk – that of ceasing to exist as States and as communities“ nicht anders erscheinen als „abstract and deeply divorced from the severity and urgency of the challenges they face“. Schließlich seien die potentiellen Implikationen des Klimawandels gut dokumentiert. Ebenso machte der neuseeländische Vertreter klar, dass sich sein Land gebunden sehe, Treibhausgase zu reduzieren, jedoch „through negotiations in the context of the United Nations Framework Convention on Climate Change to achieving comprehensive and effective global mitigation action and implementing effective adaptation measures“. Hinsichtlich der ernsthaften Bedenken einiger Staaten zu den Auswirkungen des Klimawandels für sich und ihre Nachbarn führte er zudem aus, dass man aus der Vergangenheit wisse „that such challenges can be addressed before they reach a crisis point, and that conflict need not be inevitable“. Zwar würden „many of the actions required for achieving this lie outside the competence and mandate of this Council“, jedoch sei „understanding climate change as a driver of instability and potentially of conflict (. . .) nevertheless important to achieving a more secure future“. Deshalb hege

1251 Stellungnahme von Mr. Staur (Dänemark) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 3, 3. 1252 Stellungnahme von Mr. García González (El Salvador) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/ PV.6587, 28–29, 29.

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er die Hoffnung, dass „the Council will send a clear and unequivocal message that it, too, is willing to play its part in meeting this challenge“.1253 Kirgisistan dankte für die Organisation der offenen Debatte zum Klimawandel und dessen Einfluss auf den Weltfrieden und die internationale Sicherheit und teilte die Ansicht „that global climate change is becoming one of the most serious challenges to humankind and thus requires an integrated approach by the United Nations and its main bodies and agencies“. Man hoffe „that this debate will contribute to a deeper analysis of the problem of climate change and its impact on international peace and security, and that it will allow for a more clearly defined role of the Security Council in dealing with such challenges“.1254 Honduras versicherte der deutschen Ratspräsidentschaft und den übrigen Sicherheitsratsmitgliedern seine Kooperation und Unterstützung hinsichtlich des Debattenthemas und stellte klar, dass auch aus seiner Sicht „climate change is a threat that affects peace and security“.1255 Kanada dankte Deutschland für die Initiierung der Debatte und erklärte, dass man „consistently supported effective responses by the Security Council to new and emerging security challenges“. Dafür sei der eigene „support and sponsorship of the resolution on climate change and security“, wie von den Partnern der pazifischen Inseln eingebracht, ein typisches Beispiel. Die Resolution selbst stelle eine Bestätigung für die kollektive Anerkennung der möglichen Sicherheitsimplikationen des Klimawandels dar.1256 Auch Belgien dankte dem Sicherheitsratspräsidenten für die Durchführung der Debatte, assoziierte sich mit der Stellungnahme der EU und erklärte, dass es zwar die Klimarahmenkonvention als „proper forum for dealing with climate change“ ansehe, dass jedoch auch andere Organe, insbesondere der Sicherheitsrat und die Generalversammlung, „should remain seized of aspects of this matter that fall under their jurisdiction“. Dabei solle die „major challenge for mankind“ Klimawandel „be addressed in a holistic and preventive way“, denn „(i)t would be irresponsible to reduce climate change to its negotiating aspect“. Insoweit sei „(a)n overall framework for preventive diplomacy (. . .) indispensable to alleviate the consequences outlined in the reports of the Intergovernmental Panel on Climate Change (. . .)“. Ebenso seien „concrete steps towards a coherent approach within the United Nations system“ vorzunehmen; die internationalen Institutionen sollten darauf vor1253 Stellungnahme von Mr. Simpson (Neuseeland) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 5–6, 5–6. 1254 Stellungnahme von Mr. Kydyrov (Kirgisistan) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 8–9, 8. 1255 Stellungnahme von Ms. Flores (Honduras) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 12–13, 12. 1256 Stellungnahme von Mr. Rivard (Kanada) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 17–18, 17.

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bereitet sein „to respond to the impacts of climate change and the scarcity it will cause“. Heute begrüße man die Debatte, „which paves the way for future Council action on this issue and promotes a structured approach by the United Nations system to the security aspects of the climate change“.1257 Finnland schloss sich der Stellungnahme der EU an und erklärte, dass es offensichtlich sei „that climate will have significant security implications“. Deshalb heiße man die Diskussion zum Klimawandel innerhalb der Vereinten Nationen willkommen und glaube „that the Security Council and other United Nations organs can and should contribute to this, within their respective competences“. Der Sicherheitsrat solle dabei, „given its pre-eminent role in maintaining international peace and security, keep an eye on the emerging security implications of climate change“. Falls nächstes Jahr in das Organ gewählt, würde Finnland aktiv seinen Beitrag „to any such assessment and action“ leisten.1258 In ähnliche Richtung weisend erklärte Israel, dass „(t)he challenges of climate change (. . .) innovative solutions and new ways of doing business at all levels of Government and society“ erfordern würden. Die heutige Debatte biete diesbezüglich „a timely opportunity for the international community to think outside the box and advance progress on a very important aspect of this issue“. Die Auswirkungen des Klimawandels seien real, bereits sichtbar und würden in den kommenden Jahren immer offensichtlicher werden. Eingangs hatte der israelische Delegierte der deutschen Delegation bereits für die Organisation dieser „important debate in an efficient and interesting way“ seinen Dank ausgesprochen.1259 Ebenso zu den Befürwortern der Debatte zählte Spanien, das sich der Stellungnahme der EU anschloss und der deutschen Ratspräsidentschaft dankte „for having convened this open debate on this genuinely global problem whose origins and effects respect no boundaries and whose consequences for international security are especially worrying“. Hinsichtlich der eigenen Einordnung des Klimawandels und anderer abstrakter Gefährdungspotentiale als Friedensbedrohungen im Sinne der UN-Charta führte das Land zudem erklärend aus: „In today’s world, there are no longer solely concrete and easy to discern and understand threats, such as those stemming from an armed conflict or terrorist acts. Instead, we face amorphous, complex and multidimensional threats that are rooted in poverty, lack of development, food and energy insecurity, lack of access to drinking water and sanitation, global pandemics and disease and environmental crises and

1257 Stellungnahme von Mr. Lambert (Belgien) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 22–23, 22–23. 1258 Stellungnahme von Mr. Taalas (Finnland) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 28, 28. 1259 Stellungnahme von Mr. Prosor (Israel) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 39–40, 39.

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challenges. The Security Council has recently devoted a significant amount of time to issues such as development and HIV/AIDS, based on the conviction that they pose a threat to international security. It is in that same spirit that we ought to address the issue of climate change, which is a genuine threat to peace that has enormous consequences not only for countries’ security but also for human security. We welcome the fact that the members of the Security Council have finally been able to reach agreement on a presidential statement on this issue. We hope that it will be possible to continue down the path embarked upon in 2007, when the security consequences of climate change were first identified.“ 1260

Obwohl sich Kenia der Stellungnahme des NAM und der Gruppe der 77 und Chinas anschloss, ließ auch dieses Land erkennen, dass es eine Befassung des Sicherheitsrats mit dem Themenkomplex Klimawandel befürworte, indem es erklärte, dass es „very much welcome the presidential statement that has just been adopted (S/PRST/ 2011/15) because it signals to us that the Security Council and, by extension, the General Assembly are truly beginning to understand that this situation is serious enough to deserve not just a paper outcome, but also clear determined solutions that we can all use to seize the opportunity to improve the lives of our children.“

Eingangs hatte der kenianische Delegierte den Klimawandel bereits als „a real and present danger“ eingeordnet „that consistently haunts the existence and lives of our people“.1261 Auch Ghana assoziierte sich zwar mit der Stellungnahme Argentiniens im Namen der Gruppe der 77 und Chinas und derer Ägyptens im Namen des NAM, lobte gleichzeitig jedoch Deutschland für die Durchführung der Debatte zum Thema „Maintenance of international peace and security: the impact of climate change“. Auch verdeutlichte der ghanaische Vertreter, dass sein Land fest glaube „that a security oriented debate on climate change in the Council will encourage many countries to substantially reduce emissions and invest more in adaptation activities“. Auch drückte er die „fervent hope“ Ghanas aus, „that this debate in the Council will lead to actions that complement and boost the work of relevant institutions mandated to handle sustainable development issues“, wobei „(s)uch action should be timely, concerted and sustainable“. Gleichzeitig hoffe man jedoch, „that putting climate change in the „high policies“ category of security will not draw attention away from development challenges, such as extreme poverty, access to education and HIV/AIDS, which, altogether, pose an urgent threat to vulnerable societies“.1262 1260 Stellungnahme von Mr. De Laiglesia (Spanien) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 40, 40 (m. e. H.). 1261 Stellungnahme von Mr. Kamau (Kenia) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 32–33, 32–33. 1262 Stellungnahme von Mr. Tachie-Manson (Ghana) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 34–35, 34–35.

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b) Befürwortung einer Befassung des Sicherheitsrats mit Vorbehalten hinsichtlich der Reichweite des Sicherheitsratsmandats, der Zuständigkeitsbereiche anderer UN-Organe oder der Klimarahmenkonvention Andere Staaten befürworteten eine Befassung des Sicherheitsrats mit der Sicherheitsproblematik Klimawandel, machten dabei jedoch Vorbehalte hinsichtlich der Reichweite des Sicherheitsratsmandats, der Zuständigkeitsbereiche anderer UN-Organe oder der Klimarahmenkonvention geltend. Zu dieser Gruppe zählte beispielsweise Bosnien-Herzegowina, das erklärte, dass aus seiner Sicht die Hauptverantwortung des Sicherheitsrats, namentlich die Erhaltung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit, eindeutig auch die Konfliktprävention umfasse. Deshalb „(r)ecognizing the imperative of security“, könne man es nicht versäumen „to address possible climate change security risks, whose implications are certainly a factor that should be taken into consideration“. Auch könne der negative Einfluss des Klimawandels unter gewissen Umständen dazu beitragen, dass bereits existente Bedrohungen des Weltfriedens und der Sicherheit verschlimmert würden. In dieser Hinsicht müsse der Sicherheitsrat „be aware of the potential security implications that climate change may entail, including possible humanitarian crises, migration pressures or external shocks for States most heavily affected by climate change“. Ebenso habe das Organ jedoch „the mandates and responsibilities of relevant United Nations bodies addressing the issue of climate change“ zu respektieren, „specifically of the General Assembly and the Economic and Social Council“. Zudem könne auch „(t)he importance of the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) as a key instrument for addressing climate change“ nicht überbetont werden. Aus Sicht Bosnien-Herzegowinas bedürfe es deshalb der „widest possible cooperation by all countries on an effective and appropriate international response based on the principle of common but differentiated responsibility while respecting existing institutional arrangements“.1263 Auch Nigeria ordnete die durch den Klimawandel hervorgerufene Herausforderungen als immens ein und vertrat die Auffassung, dass die Konsequenzen für Frieden und Sicherheit weitreichend seien und seitens des Sicherheitsrats Wachsamkeit erforderten. Die Antwort auf den Klimawandel müsse deshalb in der politischen und technologischen Innovation liegen, ebenso sollte sie jedoch „not be less strong in the field of sustainable development“. Insoweit seien die Generalversammlung, der Wirtschafts- und Sozialrat, der Ausschuss für nachhaltige Entwicklung und das Umweltprogramm der Vereinten Nationen „credible and concrete platforms for effectively discus-

1263 Stellungnahme von Ms. C ˘ olakovic´ (Bosnien-Herzegowina) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/ PV.6587, 9–10, 9–10.

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sing and adopting appropriate measures for dealing with climate change“.1264 In ähnliche Richtung weisend bedankte sich der Vertreter des Libanon zwar bei der deutschen Ratspräsidentschaft für die Anberaumung einer Aussprache zum Einfluß des Klimawandels auf die Erhaltung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit, betonte dabei jedoch, dass „along with my partners in the Arab Group, the Non-Aligned Movement and the Group of 77 and China, (. . .) we consider, in accordance with General Assembly resolution 63/281, that in the United Nations system the responsibility for sustainable development issues, including climate change, is conferred upon the General Assembly and the Economic and Social Council and that the United Nations Framework Convention on Climate Change is the key instrument for addressing climate change“. Dennoch würde die Fokussierung der Diskussion „on the potential security implications of climate change (. . .) not constitute an encroachment by the Security Council on the functions and powers of other United Nations organs, for the same General Assembly resolution, 63/281, also „Invites the relevant organs of the United Nations, as appropriate and within their respective mandates, to intensify their efforts in considering and addressing climate change, including its possible security implications“.

In dieser Hinsicht solle die Debatte „in addition to increasing awareness about the potential security impact of climate change, (. . .) be viewed as an expression of complementarity in the work of the different organs of the United Nations“. Konkretisierend fügte der libanesische Vertreter abschließend hinzu, dass aus Sicht seines Landes alle Organe der Vereinten Nationen „should within their respective mandates, mobilize all their resources in the fields of mitigation, adaptation, finance, technology development and transfer, and capacity-building in order to address and reduce the negative effects of global warming“. Dabei solle der Sicherheitsrat „inter alia, play a critical role of conflict prevention in addressing, as early as possible, the potential security implications of climate change“.1265 Ähnlich liest sich der Redebeitrag Polens, das sich zwar der Stellungnahme der EU anschloss und die Ansicht vertrat, dass der Umgang mit den Sicherheitsherausforderungen des Klimawandels „urgent international action at the global level“ erfordere, am Ende seiner Stellungnahme jedoch klarstellte: „Finally, let me also underline the key role of international climate change negotiations. An ambitious post-2012 global climate agreement will play a crucial role in addressing climate security. In this regard, Poland actively supports the work carried out in the context of the United Nations Framework Convention on Climate Change.“ 1266 1264 Stellungnahme von Mrs. Ogwu (Nigeria) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587, 10–11, 10–11. 1265 Stellungnahme von Mr. Salam (Libanon) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587, 15–16, 16.

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Südkorea bedankte sich bei Deutschland „for its very timely and well-prepared initiative to hold an open debate on the impact of climate change on the maintenance of international peace and security“ und erklärte, dass es das deutsche Konzeptpapier schätze, „which concisely shows the potential implications of climate change on international peace and security“. Zudem führte der südkoreanische Delegierte aus, dass die Debatte eine bedeutsame Möglichkeit für den Sicherheitsrat darstelle, die Beziehung zwischen Sicherheit und Klimawandel zu diskutieren. Ebenso sei man der Ansicht, dass „climate change could become a threat multiplier that makes existing problems even more complicated and intractable in terms of regional and global security“. Deshalb wolle Südkorea gerne drei Punkte ansprechen: „First, global challenges require global responses. Given the global nature of climate change, such responses call for the widest possible cooperation by all countries and their participation in an effective and appropriate international response. Second, considering the respective responsibilities of the principal organs of the United Nations and the role of the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) as the key instrument for addressing climate change, the relevant organs of the United Nations, as appropriate and within their respective mandates, should intensify their efforts in considering and addressing climate change, including its possible security implications. Finally, given its global dimension and interconnection with other global issues, such as poverty, underdevelopment and the food and energy crises, climate change should ultimately be addressed in the broader context of sustainable development.“ 1267

Auch Chile ließ aus dem Kontext erkennen, dass es die Debatte im Sicherheitsrat befürworte, da es „(a)s a coastal Pacific State, (. . .) shares the concern of the Pacific island States“ und „understands and supports their interest in resorting to the relevant bodies of the multilateral system to address current difficulties, given the danger they face from sea-level rise threatening their territory and the well-being of their citizens“. Dennoch könne die Debatte über die möglichen Sicherheitsauswirkungen des Klimawandels sicherlich nicht „the authority or mandates of relevant bodies, processes and instruments in addressing such an important issue“ unterlaufen und sollte auch nicht „deflect but strengthen the efforts of the international community in the areas of mitigation, adaptation and economic, social and environmental development“. Vielmehr solle die Aussprache „promote greater impetus in that regard (. . .)“. Hinsichtlich der UNFCCC glaube Chile zudem, dass diese noch einmal „as the fundamental instrument for addressing climate change“ bestätigt werden sollte. In diesem Kontext wolle man an ihre Be1266 Stellungnahme von Mr. Zielin ´ski (Polen) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 28, 28 (m. e. H.). 1267 Stellungnahme von Mr. Kim Sook (Südkorea) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 6–7, 6–7 (m. e. H.).

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stimmungen erinnern, in denen anerkannt wird, „that the global nature of climate change requires the broadest possible cooperation of all countries and their participation in an effective international response, in accordance with their common but different responsibilities, respective capacities and social and economic conditions“. Ebenso vertrete Chile die Auffassung, dass es essentiell sei „to move towards establishing a broad and legally binding agreement on climate change“.1268 In ähnliche Richtung weisend erklärte Italien, dass es sich mit der Stellungnahme der EU assoziiere und dass aus seiner Sicht der Klimawandel „is widely recognized as a serious global threat“ und „continues to act as a threat multiplier“. Zudem sei er in der Lage „of triggering or exacerbating conflicts stemming from the consequences of sea-level rise, the depletion of natural resources, desertification, climate-induced migration and the crucial question of sustainable energy supply, just to mention some of the main challenges“. Bis jetzt habe die internationale Gemeinschaft jedoch noch nicht „fully activated the threat minimizers that could lower the risk of climate-related insecurity, such as an efficient and globally shared climate mitigation and adaptation mechanism or an effective system of strengthened international cooperation, preventive diplomacy and mediation“. Aus diesem Grund heiße Italien die heutige Debatte „as an opportunity to further discuss the security implications of climate change“ willkommen, während man aber „mindful and respectful of the prerogatives of the relevant bodies, processes and instruments that already address this issue“ sei. Schlussfolgernd unterstrich der italienische Delegierte zudem die Auffassung seines Landes, „that action on security-related aspects alone will be in vain unless the international community renews and intensifies its initiative to address the root causes of climate change. Without an effective global agreement in the context of the United Nations Framework Convention on Climate Change, the human and economic costs of climate change and its impact on security will only grow and be perpetuated indefinitely. Likewise, it is essential to boost the international community’s efforts to advance sustainable development, without which confronting climate change and its security-related consequences will be far more difficult.“ 1269

Die Delegation Mexikos stellte klar, dass aus ihrer Sicht der Klimawandel „one of the major challenges facing the international community“ darstelle und voraussetze, „that specific action be taken by all countries, without exception and in accordance with their common but differentiated responsibilities and respective capacities“. Aus diesem Grunde und basierend auf seinen bisherigen Auswirkungen sei der Klimawandel „far from being a threat to international peace and secu1268 Stellungnahme von Mr. Errázuriz (Chile) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 7–8, 8. 1269 Stellungnahme von Mr. Ragaglini (Italien) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 40–41, 40–41 (m. e. H.).

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rity in the traditional sense“. Insoweit seien die verfügbaren wissenschaftlichen Informationen solide und zeigten deutlich die Risiken auf „associated with not giving serious attention to this challenge“. Mexiko wisse deshalb „the efforts of the German presidency to draw attention to the risks associated with climate change“ zu schätzen. Die Debatte helfe dabei „to strengthen our conviction that we must make greater and more efficient efforts in order to achieve the ultimate goal of the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) as soon as possible“. Zudem hoffe Mexiko, so seine Vertreterin abschließend, „that this debate will help to strengthen actions within the competent forums and that it will maintain our attention on the relevant issue of the fight against climate change“. Man sei sich der Tatsache bewusst „that if our efforts do not succeed, it is probable, and it would be unfortunate, that in the future the adverse effects of climate change will have consequences for the maintenance of international peace and security and thus require action by the Security Council“.1270 Zu den generellen Befürwortern des Vorgehens des Sicherheitsrats zählte auch Japan, das den deutschen Delegierten für die Organisation der Debatte dankte und ihnen zugleich seine Wertschätzung ausdrückte „for making their best efforts in drafting concept note (S/2011/408)“ und zwar „consistent with the mandate of the Security Council by taking into account the views expressed in the past in the Council and in the General Assembly“. Gleichzeitig mahnte der japanische Delegierte mit Blick auf das Mandat des Sicherheitsrats und die Andersartigkeit der vom Klimawandel ausgehenden Bedrohung jedoch an: „For climate change negotiators, global warming is one of the most imminent threats facing humankind. However, the anticipated time span for tackling this issue is different from that for the threats of armed conflict, which the Security Council has dealt with traditionally. Today, most countries have no doubt that climate change threatens human security and, in the long term, would have indirect adverse effects on national security as well. On the other hand, we need to be careful in considering what role the Security Council could play in addressing the adverse impacts of global warming on international peace and security.“

An späterer Stelle fügte Japan zudem hinzu, dass es um den Klimawandel anzugehen erforderlich sei „to establish a fair and effective international framework in which all major economies take part“. Zugleich solle man „build upon, step by step, the agreements reached under the United Nations Framework Convention on Climate Change“.1271 Island hingegen nannte es „very timely and important for the Security Council to address the security implications of climate change“, 1270 Stellungnahme von Mrs. Morgan (Mexiko) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 9–10, 9–10. 1271 Stellungnahme von Mr. Osuga (Japan) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 14–15, 14–15 (m. e. H.).

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da die Konsequenzen des Klimawandels „can increase tension and potentially lead to conflict“. Denn während die UNFCCC „remains the primary forum for addressing climate change at the international level, the Council, in fulfilling its role in maintaining international peace and security, should recognize the threats posed by climate change and seek ways to address them and ensure the viability and sustainability of our societies“.1272 In ähnlicher Weise äußerte sich der Delegierte Australiens. Dieser nannte den Klimawandel „a global threat, not an abstract concern“ und eine Bedrohung „to the stability of individual countries and regions“, die „broad implications for future global security“ habe. Dabei werde der „(f)ailure to act now on the potential security implications of climate change (. . .) exacerbate risks in the future“. Der einzige Weg um der globalen Herausforderung des Klimawandels zu begegnen seien „robust global cooperation and strong domestic action“, die sich komplementär zueinander verhalten würden. Mit Blick auf die organisationsinterne Aufgabenzuweisung innerhalb der Vereinten Nationen erklärte der australische Delegierte zudem, dass aus Sicht seines Landes erstens „the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) (. . .) the primary intergovernmental instrument for addressing climate change“ sei, und zweitens, dass der Generalversammlung hinsichtlich des Klimawandels eine fundamentale Rolle zufalle, da deren „unique and indisputable legitimacy reflects the voice of its 193 members“. Aus diesem Grund sei Australien auch „such a strong proponent of its resolution 63/281 in June 2009, which specifically stated that the overarching responsibility for sustainable development issues, including climate change, rests with the General Assembly and the Economic and Social Council“. Insoweit habe man es als richtig und essentiell empfunden, „that this matter be first addressed by the General Assembly“, die es auch gewesen sei, die „then invited all the relevant organs of the United Nations to intensify their efforts in order to consider all aspects of climate change, including its possible security implications“. In diesem Prozess habe der Sicherheitsrat als „principal organ directly responsible for maintaining international peace and security“ eine Rolle zu spielen, und zwar hinsichtlich „the root causes of conflict and political and social crises“. Mit letzteren befasse sich das Organ „through many topics, including, for example, poverty and HIV/AIDS“. Die Fokussierung auf die potentiellen Sicherheitsimplikationen des Klimawandels sei deshalb „relevant to its mandate and does not – and should not – compete with the mandates of the General Assembly, the Economic and Social Council or the United Nations Framework Convention on Climate Change“.1273 Eben-

1272 Stellungnahme von Ms. Gunnarsdóttir (Island) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 16–17, 17. 1273 Stellungnahme von Mr. Marles (Australien) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587, 24– 25, 24–25.

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falls auf die bereits im Sicherheitsrat geführten sog. thematischen Debatten und im Besonderen die HIV/AIDS-Problematik nahm Papua-Neuguinea Bezug. Das Land bedankte sich beim Sicherheitsratspräsidenten „for convening this important meeting“, schloss sich der Stellungnahme des Präsidenten von Nauru im Namen der Pacific Small Island Developing States an und wies „the severity and urgency of the issue of climate change“ hin. Hinsichtlich des Mandats des Sicherheitsrats, sich mit Fragen des Klimawandels zu beschäftigen, führte der Delegierte dabei aus, dass aus Sicht seines Landes die Charta der Vereinten Nationen eine deutliche Sprache spreche: Der Rat sei „vested with the mandate to oversee and maintain international peace and security“. Dennoch wolle man sich noch einmal der unzweideutigen Stellungnahme des Präsidenten von Nauru anschließen: „Make no mistake: the United Nations Framework Convention on Climate Change – the UNFCCC – is and must remain the primary forum for developing an international strategy to mitigate climate change, mobilize financial resources, and facilitate adaptation, planning and project implementation (S/PV.6587).“

Auch unterstütze man nachdrücklich („stongly supports“) den Aufruf Naurus an die Generalversammlung „to continue addressing the links between climate change and sustainable development“. Hinsichtlich der speziellen Zuständigkeiten innerhalb der Vereinten Nationen und der Rolle, die dem Sicherheitsrat dabei im Besonderen mit Blick auf abstrakte Bedrohungslagen zukommt, führte PapuaNeuguinea zudem aus: „Addressing climate change and its adverse impacts requires, at the national level, a whole-of Government approach. In this respect, we would also argue that there is a need for a whole-of-United Nations approach, which must include all the United Nations organs – among others, the General Assembly and the Economic and Social Council – and the UNFCCC, along with related United Nations agencies, such as the United Nations Development Programme, and international organizations, including the Global Environment Facility and the World Bank. Each must play its respective role, be it in setting up the relevant policy framework as we move forward or in financing the various response mechanisms to address the adverse impacts of climate change. By extension, we submit that the Security Council also has an important role to play. In this regard, we would strongly argue that the Council should and must exercise its mandate relative to addressing the adverse impacts of climate change, which may have security implications, including future contingencies that may arise. We observe that the Council has been previously called upon to exercise its mandate to address issues such as development, HIV/AIDS, children in armed conflict, women in conflict and other issues. While these issues have remained on the agenda of the Council, that has not diluted the primacy of those relevant United Nations organs and agencies that have direct oversight – for example, the Economic and Social Council over the development agenda. We would highlight the effective role that the Council played in sensitizing the international community to HIV/AIDS, noting it as a soft and borderless threat. To be sure, we, the international community, still have challenges ahead of us in dealing with this global scourge, but we saw during the recently concluded High-level Meeting of the General Assembly on HIV/AIDS the real

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interplay between all the relevant United Nations agencies in addressing this issue, which, we reiterate, was initiated by this Council. The adoption of the outcome document (General Assembly resolution 65/277) in essence reflected the unity of purpose within the international community to continue joint collaboration in addressing HIV/AIDS. In fact, we delivered as one United Nations on the commitment to continue fighting the scourge of HIV/AIDS globally. In conclusion, we would argue that the same purposive approach as that employed in the HIV/AIDS and development issues by the Council, respecting the mandates of all relevant United Nations agencies and organs, should be employed to address the security implications of the adverse impacts of climate change.“ 1274

Kasachstan verbalisierte, dass nach seiner Ansicht Ausführungen im Bezug auf den Klimawandel zwar „very much in the purview of the General Assembly, the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) and other United Nations organs and entities“ seien, dass man jedoch „the rationale for discussing the subject in the Security Council“ verstehe, da „at present the effects of climate change pose a serious threat to human security“. Zudem sprach die kasachische Delegation an späterer Stelle in ihrem Beitrag die Empfehlung aus, die UNFCCC in Zusammenarbeit mit anderen Einheiten der Vereinten Nationen weiter zu stärken, um so „the impact of climate change on international security in a comprehensive and effective manner“ anzugehen.1275 In ähnliche Richtung weisend hieß die Türkei „this important open debate on climate change and international peace and security“ willkommen und dankte der deutschen Präsidentschaft für die Organisation des Treffens. Gleichzeitig erklärte der türkische Vertreter jedoch, dass man glaube „that the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) is the central multilateral instrument to guide individual and collective action“.1276 Auch Pakistan, wenngleich es sich den Stellungnahmen Argentiniens und Ägyptens im Namen der Gruppe der 77 und Chinas bzw. des NAM anschloss, zollte Deutschland Dank und Beifall für die Organisation der Debatte und ordnete sie als „a very significant contribution to this cause“ und „an important contribution to our quest for a solution within the UNFCCC-led process“ ein. Hinsichtlich der prädominanten Zuständigkeit innerhalb des UN-Systems zu Fragen des Klimawandels führte der Delegierte diesbezüglich aber aus: „In conclusion, allow me to underline that important work is being undertaken in relevant forums, most notably the United Nations Framework Convention on Climate 1274 Stellungnahme von Mr. Aisi (Papua-Neuguinea) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 18–19, 18–19 (m. e. H.). 1275 Stellungnahme von Mrs. Aitimova (Kasachstan) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 21–22, 21. 1276 Stellungnahme von Mr. Çorman (Türkei) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 30, 30.

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Change. We underscore the importance of the mandates that each of the principal organs of the United Nations has been given by the Charter. The General Assembly and the Economic and Social Council must retain their pre-eminence and importance.“ 1277

In ähnliche Richtung weisend erklärte Fidschi, dass die Erhaltung der nationalen territorialen Integrität der kleinen und tief liegenden Inselstaaten sowie deren Existenz als souveräne Staaten „face far greater threats from the adverse impacts of climate change than from human conflict or other atrocities“. Insoweit solle „(t)he nature of those fundamental security implications of climate change“ den Staaten anzeigen, „that the issue requires the attention of all principal organs of the United Nations“. Man sage dieses eingedenk „a potential domino effect that would ignore the real threats posed by climate change and their consequences for national, regional and international peace and security“. Deshalb heiße man auch diese offene Debatte im Sicherheitsrat willkommen. Einen Übergriff in die Kompetenzen anderer Organe sah Fidschi dabei nicht als gegeben an: „In asking the Council to deal with the issue of the security implications of climate change, we do not consider that there has been any encroachment on the mandates of the relevant organs and bodies of the United Nations that already deal with climate change. What we are asking the Council to do is to fulfil its responsibilities as conferred upon it by the Charter. All Member States agreed under the Charter that in carrying out its duties and responsibilities, the Security Council acts on our behalf. We rely on the Council’s wisdom to represent the interests of all Members of the United Nations and its organs in the fulfilment of its mandate. We urge the Council to deliver on its part.“

Dennoch forderte der Delegierte des Landes, die Zuständigkeiten anderer Einrichtungen zu akzeptieren: „In fulfilling its responsibilities, we also ask the Council to fully respect the mandates of the other principal organs of the United Nations and other relevant bodies, processes and instruments that already address climate change. We reaffirm that the UNFCCC is the primary forum for negotiating a global response to climate change and that General Assembly resolution 63/281 recognizes, among other things, the respective responsibilities of the principal organs of the United Nations, including the primary responsibility for the maintenance of international peace and security conferred upon the Security Council.“

Abschließend hieß Fidschi zudem die zuvor erfolgte Verabschiedung der präsidentiellen Erklärung (S/PRST/2011/15) willkommen, die eine solide Plattform „for further work by the Council on this important issue“ darstelle.1278 1277 Stellungnahme von Mr. Haroon (Pakistan) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 41–43, 41–43 (m. e. H.). 1278 Stellungnahme von Mr. Daunivalu (Fidschi) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 36–37, 36–37 (m. e. H.).

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Teil 3: Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

c) Befürwortung einer Befassung des Sicherheitsrats nur aufgrund konkreter Konfliktsituationen Andere Staaten befürworteten angesichts der sicherheitspolitischen Auswirkungen des Klimawandels im Grundsatz die Aussprache, lehnten jedoch Maßnahmen oder diesbezügliche Verhandlungen seitens des Sicherheitsrats zur Verringerung der Auswirkungen des Klimawandels ab bzw. befürworteten ein Einschreiten des Sicherheitsrats lediglich in konkreten Konfliktsituationen. So erklärte beispielsweise Kolumbien: „The increase in temperature, the severe variations in historical patterns of rainfall, the increase in the intensity and frequency of extreme weather events, such as hurricanes and typhoons, are forcing serious discussion in the appropriate forums on the measures to be taken to adapt our societies to climate change. Against that backdrop, Colombia believes that there are immediate challenges that must be considered in the Security Council. While the responses needed to minimize the effects of climate change are not within the mandate of the Council, we believe that this organ does have a responsibility to play a role in cases and conflict situations on its agenda when those are exacerbated by the effects of climate change, with a view to providing humanitarian protection measures, which we believe should not extend to other issues. Moreover, the Security Council should help to address this problem in a context of trust among countries, based on respect for the mandates of the respective bodies of the international system.“ 1279

Ähnlich äußerte sich der Vertreter Indiens, der zunächst verdeutlichte, dass der Klimawandel zwar Einfluss auf die Sicherheit der internationalen Gemeinschaft habe und die Reaktion hierauf zunächst und vorrangig darin liegen müsse, heute Abhilfe zu schaffen, statt sich in naher Zukunft auf die Implikationen klimainduzierter Desaster zu fokussieren. Im Kontext der aktuellen Debatte sei es jedoch „worth keeping in mind that while the Security Council can debate the issue and may recognize the vulnerabilities and threats induced by climate change, it does not have the wherewithal to address the situation“. Insoweit könnten die existentiellen Bedrohungen, denen die Inselstaaten ausgesetzt seien, oder auch die durch den Klimawandel hervorgerufenen Nahrungsmittelunsicherheiten nicht „be resolved or remedied by the Council under Article 39 of the United Nations Charter“. Diese Angelegenheiten bedürften eines offeneren Ansatzes „anchored in development, adaptive capacity, risk assessment and institutional build-up“. Deshalb habe man einige Schwierigkeiten „accepting the assertion that the effects of climate change go beyond the mandate of the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC)“. Man dürfe diesbezüglich, so der Vertreter Indiens abschließend, „not confuse political motion with action. Climate change needs the collective understanding and support of all member 1279 Stellungnahme von Mr. Osorio (Kolumbien) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587, 13– 14, 14 (m. e. H.).

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States“.1280 Auch Portugal befürwortete im Grundsatz eine Befassung des Sicherheitsrats mit Fragen des Klimawandels und drückte die Hoffnung aus, dass „today’s debate should not be a one-off event, but rather a step towards a consistent and regular consideration of the issue by the Security Council, based on reliable information on specific situations where climate-related phenomena are negatively affecting peace and security“. Denn „(i)f properly addressed, the security challenges whose effects are amplified by climate change do not necessarily lead to conflict“. Insoweit vertrete man die Ansicht, dass es „(a)s with many other issues that the Security Council discusses on a regular basis“ empfehlenswert sei, einem „preventive approach“ den Vorzug zu geben und Frühwarnsysteme zu entwickeln. Dieses bedeute jedoch nicht, wie Portugal bereits gleich zu Beginn seines Redebeitrags verdeutlicht hatte, dass man den Sicherheitsrat „as the forum for climate change negotiations or even for discussions on measures to mitigate and adapt to environmental vulnerabilities“ sehe. Diese Angelegenheiten würden „to other contexts that have the legitimacy and the appropriate tools to address them“ gehören. Die Rolle des Sicherheitsrats beschränke sich darauf „to recognize and deal with new challenges and to ensure that such challenges do not lead to tensions and ultimately to conflict“. Insoweit liege „an added value in the Security Council discussing the impact that certain consequences of climate change may have for international stability, peace and security“.1281 Auch der Vertreter Singapurs lobte Deutschland für die zum richtigen Zeitpunkt initiierte Debatte und führte aus, dass diese hoffentlich die Initiative Großbritanniens des Jahres 2007 komplementiere, in der man sich bereits für den „link between the effects of climate change, in particular the obvious competition for scarce resources and the implications for international peace and security“ ausgesprochen habe. Denn Singapur ordne den Klimawandel als globales Problem ein, „which requires sustainable global solutions in the context of a rules-based and inclusive multilateral framework“. Zudem sei man der Ansicht, dass „(w)ithout the buy-in from the different stakeholders, any response to climate change would be limited and ineffective“. Die Vereinten Nationen spielten deshalb „an important role in formulating a multilateral response to climate change that is global, multifaceted and yet coordinated and integrated“, was sicherlich keine einfache Aufgabe darstelle. Unabhängig davon müsse man jedoch anerkennen, „that the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) is, and will remain, the primary forum for climate change negotiations“. In diesem Kontext schließe man sich den Stellungnahmen Argentiniens und Ägyptens an, die im Namen der

1280 Stellungnahme von Mr. Hardeep Singh Ouri (India) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587, 18–20, 18–20. 1281 Stellungnahme von Mr. Moraes Cabral (Portugal) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587, 20–21, 20–21.

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Gruppe der 77 und Chinas bzw. des NAM getätigt wurden. Das Ziel dieser Debatte sei es folglich nicht „to prejudge the ongoing negotiations in the UNFCCC“. Ungeachtet dieses klaren Verständnisses, so der Delegierte Singapurs an späterer Stelle, „that the decision-making authority lies within the UNFCCC track“, könne jedoch auch der Sicherheitsrat in der Klimawandeldiskussion einen wichtigen Beitrag leisten, und zwar in zweierlei Hinsicht: „First, it can help to build greater awareness of the catastrophic long-term consequences of climate change, including the possible security consequences. Secondly, the Security Council can help to reinforce ongoing efforts to inject political momentum into the UNFCCC negotiating process for a successful outcome to be adopted at the seventeenth Conference of the Parties and the seventh Meeting of the Parties to the Kyoto Protocol, to be held in Durban, South Africa, later this year. In that regard, members of the Security Council, in particular the permanent members, must show leadership in the climate change negotiating process.“ 1282

In ähnliche Richtung weisend deuteten die Philippinen an, dass sie ein Einschreiten des Sicherheitsrats lediglich hinsichtlich konkreter Konflikte befürworten, im Allgemeinen jedoch andere Institutionen als mit dieser Aufgabe betraut ansehen: „My delegation believes that addressing the issue of climate change falls primarily within the competence of the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC), but also tangentially within those of the General Assembly and other forums such as the Rio+20 Conference, to be held next year. The Security Council may of course play a role on this issue, in the sense that armed conflicts could potentially break out due to competition for food and scarce resources, not to mention the disappearance of island States as the ocean slowly swallows them. This crisis is not just hypothetical; it is real, and a certain recipe for chaos and instability – a real threat to peace and security. Yet no discussion within the Security Council on climate change can be held without acknowledging the state of play in other forums, especially within the UNFCCC process.“

Eingangs ihres Beitrags hatten die Philippinen sich bereits der Stellungnahme Argentiniens im Namen der Gruppe der 77 und Chinas und derer Ägyptens im Namen des NAM angeschlossen.1283 d) Im- bzw. explizite Ablehnung eines Einschreitens des Sicherheitsrats Andere Staaten ließen in ihren Stellungnahmen erkennen, dass sie eine Beschäftigung des Sicherheitsrats mit dem Themenkomplex „Klimawandel“ ableh1282 Stellungnahme von Mr. Menon (Singapur) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 15–16, 15–16 (m. e. H.). 1283 Stellungnahme von Mr. Cabactulan (Philippinen) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 30–31, 30–31 (m. e. H.).

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nen, und begründeten ihre Haltung damit, dass der Klimawandel umfassend auf völkervertraglicher Ebene zu regeln sei bzw. eher als Entwicklungs- denn als Sicherheitsproblem eingeordnet werden müsse, das dem Zuständigkeitsbereich von UNFCCC, Generalversammlung bzw. Wirtschafts- und Sozialrat unterfalle. Zu dieser Gruppe zählte u. a. Argentinien, das im Namen der Gruppe der 77 und Chinas im Rahmen seiner Stellungnahme zum einen verdeutlichte, „that the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) is the primary international intergovernmental forum for negotiating the global response to climate change“ und zum anderen noch einmal nachdrücklich seine Erwartung betonte, „that the initiative of the Council to hold this debate will not create a precedent that undermines the authority or mandate of the relevant bodies, processes and instruments that already address these issues in all their complexity“. Denn dem Sicherheitsrat falle hinsichtlich des entwicklungspolitischen Problems „Klimawandel“ keine Rolle zu: „The Council’s primary responsibility is the maintenance of international peace and security, as set out in the Charter of the United Nations. Other issues, including those related to economic and social development, are assigned by the Charter to the Economic and Social Council and the General Assembly. The ever-increasing encroachment by the Security Council on the roles and responsibilities of other principal entities of the United Nations represents a distortion of the principles and purposes of the Charter, infringes on their authority and compromises the rights of the general membership of the United Nations. The Group of 77 and China underlines how important it is that the General Assembly, the Security Council and the Economic and Social Council work within their respective mandates, as set out in the Charter. General Assembly resolution 63/281 recognized the respective responsibilities of the principal organs of the United Nations, including the primary responsibility for the maintenance of international peace and security conferred upon the Security Council and the responsibility for sustainable development issues, including climate change, conferred upon the General Assembly and the Economic and Social Council, and invited the relevant organs of the United Nations, as appropriate and within their respective mandates, to intensify their efforts in considering and addressing climate change, including its possible security implications. The relevant bodies in the field of sustainable development are the General Assembly, the Economic and Social Council and the relevant subsidiary bodies, including the Commission on Sustainable Development and the United Nations Environment Programme.“ 1284

Zu den Staaten, die eine Befassung des Sicherheitsrats mit Fragen des Klimawandels generell ablehnten, gehörte zudem Ägypten, das im Namen des NAM zunächst auf die im Rahmen des britischen Vorstoßes zum Klimawandel getätigten Stellungnahmen verwies und sodann klarstellte, dass es die UNFCCC sei, die sowohl „the key instrument and central multilateral framework for addressing all aspects of climate change“ als auch „the primary forum for considering the risks 1284 Stellungnahme von Mr. Argüello (Argentinien) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587, 26–28, 27–28 (m. e. H.).

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associated with and the actions needed to address climate change in accordance with the principles enshrined in the Convention“ darstelle. Ein Quell großer Sorge bleibe in diesem Kontext „the Security Council’s continued encroachment on the functions and powers of the General Assembly, the Economic and Social Council and the relevant subsidiary organs, by addressing issues that traditionally fall within the competence of those organs“. Insoweit betone das NAM, „that the Security Council must fully observe all provisions of the Charter establishing the delicate balance among the competencies of all principal organs“. Ebenso hebe die Bewegung hervor, „that close cooperation and coordination among the principal organs is indispensable to enabling the United Nations to remain effective and capable of meeting existing, new and emerging threats and challenges“. Darüber hinaus müssten der Klimawandel und seine nachteiligen Auswirkungen „be addressed from the perspective of sustainable development, promoting a comprehensive approach to addressing the root causes of the problem“. Dieses könne jedoch nur in den relevanten Systemen geschehen, „which are the UNFCCC, the General Assembly, the Economic and Social Council and the Commission on Sustainable Development“, welche „are the most competent to address climate change and its related issues in a substantive way through due and harmonious cooperation in dealing with situations arising from the consequences of climate change“. Deshalb betone das NAM, wie der ägyptische Vertreter abschließend erklärte, „that the Council’s decision to hold this debate should not be considered a precedent, and that this debate should not result in any form of outcome that undermines the authority or mandate of the relevant bodies, processes and instruments of wider membership that already address climate change“.1285 Auch Kuwait lehnte im Namen der Gruppe der Arabischen Staaten eine Befassung des Sicherheitsrats mit der Problematik des Klimawandels ab und führte mit Verweis auf verschiedene bereits im Rahmen der Klimadebatte des Jahres 2007 getätigten Stellungnahmen und seine Unterstützung der Positionen des NAM sowie der Gruppe der 77 und Chinas aus: „First, the responsibility for maintaining international peace and security falls primarily on the Security Council, specifically as per the mandate in the Charter of the United Nations, while taking into consideration the role of the General Assembly in this area, particularly in accordance with Assembly resolution 377 (V) of 3 November 1950. (. . .) the overlap of the role of the Security Council with the roles and responsibilities of the other principal bodies does not conform with the principles and purposes of the United Nations Charter and may infringe on the authority of those bodies and the rights of Member States as a whole. Secondly, climate change is also (. . .) an integral part of sustainable development in its three aspects: economic development, social development, and the protection of the environment, which must be tackled in a holistic way. Thirdly, the issue of climate change is of the utmost im1285 Stellungnahme von Mr. Abdelaziz (Ägypten) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587, 25–26, 25–26.

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portance for sustainable development. Responsibilities for sustainable development are borne by the General Assembly, the Economic and Social Council and their relevant subsidiary bodies, including the Commission on Sustainable Development and the United Nations Environment Programme. The United Nations Framework Convention on Climate Change is a binding agreement on climate change, and there is the Kyoto Protocol. There is no role provided for the Security Council in any of that. (. . .) The Arab Group firmly believes that the United Nations Framework Convention on Climate Change is the best forum in which to deal with the dangers of climate change and to consider measures to be taken on the basis of the principles therein. (. . .) In this regard, the Group stresses that it supports the two letters to the President of the Security Council from the Non-Aligned Movement (S/2007/203) and the Group of 77 and China (S/2007/211) regarding the Council’s open debate on energy, security and climate on 17 April 2007 (see S/PV.5663). It also supports the letter of 14 July 2011 from the Permanent Representative of Egypt, on behalf of the NonAligned Movement, to the President of the Security Council concerning the open debate entitled „Maintenance of international peace and security: the impact of climate change“ (S/2011/427).“

Hinsichtlich der Fixierung möglicher Ergebnisse der Debatte sowie eines Handelns des Sicherheitsrats in der Sache im Allgemeinen fügte der kuwaitische Delegierte zudem deutlich ablehnend hinzu: „The Arab Group also emphasizes that no Security Council presidential statement or press statement should be issued nor any action taken after the open debate, especially any statement or action that may undermine the authority or mandate of relevant organs, processes and instruments or that might in any way effect the cause of climate-change negotiations, including the 17th Conference of the Parties to the Framework Convention scheduled to be held in South Africa at the end of 2011.“ 1286

Gegen eine Befassung des Sicherheitsrats mit Fragen des Klimawandels sprach sich ebenso Barbados im Namen der Carribean Community and Common Market (CARICOM) aus. So erklärte der barbadische Delegierte, sich dabei der Gruppe der 77 und Chinas sowie dem NAM anschließend, dass „(c)limate change represents the most serious global environmental and development challenge facing humanity“. Deshalb sei die CARICOM der Ansicht „that the environmental, social and economic aspects of climate change cannot be easily separated from its possible security dimensions“. Ebenso glaube man „that the possible security implications of climate change must be addressed at the multilateral level by bodies which are inclusive, representative and transparent and that allow for the full and effective participation of all Member States“. Auch wolle die CARICOM ihrer Ansicht Nachdruck verleihen „that the Security Council should refrain from encroaching on the functions and powers that the Charter and tradition have placed within the purview of the General Assembly“ und „that it is far better for the 1286 Stellungnahme von Mr. Alotaibi (Kuwait) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 20–21, 20–21 (m. e. H.).

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Council to construe its mandate strictly and do a small number of things well rather than be more expansive and do a host of tasks poorly“. Die Gemeinschaft bleibe darüber hinaus davon überzeugt, so der Delegierte von Barbados an späterer Stelle, dass „the international community must attach the highest priority to completing ongoing climate change negotiations within the UNFCCC and its Kyoto Protocol on strengthening the existing legally binding climate regime“. Man sei voller Hoffnung, „(g)iven the many expressions of solidarity today“, „that this debate will result in a renewed sense of urgency and ambition within the ongoing climate change negotiations“.1287 Der Stellungnahme Argentiniens im Namen der Gruppe der 77 und Chinas schloss sich auch Brasilien an und benannte als einzigen effektiven Weg nach vorne die UNFCCC und ihr KyotoProtokoll. Hinsichtlich des Klimawandels führte die brasilianische Delegierte zudem aus, dass ihr Land zwar „firmly acknowledge the interdependence of development, security and human rights“, auch seien die Beziehungen „between climate change and development and between security and development (. . .) clear and have been explicitly recognized by the United Nations“, die möglichen Sicherheitsimplikationen des Klimawandels seien jedoch „far less obvious“. Insoweit sei man der Ansicht, dass „(e)nvironmental impacts do not threaten international peace and security on their own“. Lediglich „(i)n certain circumstances, the adverse effects of climate change may contribute to aggravating existing threats to international peace and security“. Zudem seien Sicherheitsmaßnahmen zwar „appropriate to deal with concrete threats to international peace and security, but they are inadequate to address complex and multidimensional issues such as climate change“.1288 In ähnliche Richtung deutend erklärte das ständige Sicherheitsratsmitglied China, bezugnehmend auf seine eigene mit der Gruppe der 77 abgegebene Erklärung, dass „(c)limate change may affect security, but it is fundamentally a sustainable development issue. The Security Council lacks expertise in climate change and the necessary means and resources. Moreover, the Council is not a forum for decision-making with universal representation. Its discussions are not aimed at putting together a broadly accepted programme, nor can they take the place of the UNFCCC negotiations among the 193 United Nations Member States.“ 1289

Auch Südafrika assoziierte sich mit der Stellungnahme Argentiniens im Namen der Gruppe der 77 und Chinas sowie derjenigen Ägyptens stellvertretend für die Staaten des NAM und wiederholte noch einmal, dass man hinsichtlich der 1287 Stellungnahme von Mr. Goddard (Barbados) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 28–29, 28–29. 1288 Stellungnahme von Mrs. Viotti (Brasilien) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587, 7– 9, 8. 1289 Stellungnahme von Mr. Wang Min (China) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587, 9, 9.

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anberaumten Debatte der Ansicht sei, dass diese lediglich eine Möglichkeit darstelle „to raise awareness and exchange views in order to intensify global efforts to address climate change“ und zwar „first as a sustainable development issue and, secondly, to re-emphasize the need to retain the climate change debate within the UNFCCC and the Kyoto Protocol“.1290 Ebenso sprach sich Costa Rica gegen eine Befassung des Sicherheitsrats mit allgemeinen Fragen des Klimawandels aus. So assoziierte sich der Vertreter des Landes zunächst mit der Stellungnahme Argentiniens, die der Vertreter des Landes im Namen der Gruppe der 77 und Chinas vorgetragen hatte, und zwar „to the effect that the primary responsibility for addressing these matters comprehensively falls to the United Nations Framework Convention on Climate Change“. Deshalb solle sich auch der Sicherheitsrat „(p)ursuant to its competences under the United Nations Charter“ darauf fokussieren „to prevent or control conflicts or traumas that may arise as a result of the effects of climate change and that may undermine peace and security“, „(. . .) inter alia, struggles for scarce water resources, forced population displacements or the threat of national disappearance“. Die „most substantial and decisive actions“ jedoch seien „outside the Council’s mandate“, weshalb man reiteriere „that they should be addressed in accordance with the provisions of the Convention“. Ebenso sollten „the competences of other entities of the United Nations system, such as the General Assembly, the Economic and Social Council – particularly in the framework of the Commission on Sustainable Development – and the Food and Agriculture Organization of the United Nations“ beachtet werden.1291 Gegen eine Beschäftigung des Sicherheitsrats mit dem Klimawandel wandte sich auch Ecuador, das sich mit der Stellungnahme Argentiniens im Namen der Gruppe der 77 und Chinas sowie derer Ägyptens im Namen des NAM assozierte und sich der vermeintlichen Ansicht der Mehrheit der Staaten anschloss „in asserting that the United Nations Framework Convention on Climate Change is the body mandated with steering issues stemming from climate change“. Man sei der Auffassung „that the Kyoto Protocol should be respected and that the commitments made under Annex 1 should (e. E. be) carried out“. Zudem sei die Generalversammlung „as a universal democratic body, (. . .) the ideal forum for making recommendations to address climate change’s repercussions at the global level“.1292 Sehr deutlich gegen eine Befassung des Sicherheitsrats mit Fragen des Klimawandels stellte sich auch Kuba, das die Stellung1290 Stellungnahme von Mr. Mashabane (Südafrika) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587, 16–17, 17. 1291 Stellungnahme von Mr. Ulibarri (Costa Rica) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 4–5, 4–5. 1292 Stellungnahme von Mr. Morejón (Ecuador) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 10–11, 10.

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nahmen von Ägypten und Argentinien im Namen der Gruppe der 77 und Chinas bzw. des NAM nachdrücklich unterstützte und seine Kritik wie folgt verbalisierte: „The relevant powers and functions of the various bodies within and without the United Nations must be duly respected. We are seriously concerned about the Security Council’s growing interference in the functions and responsibilities of the other principal United Nations organs. Climate change is an issue that, by definition, should be discussed under the sustainable development cluster. In the United Nations, therefore, it should be addressed, as has been the case in recent years, by the General Assembly and the Economic and Social Council and their relevant subsidiary bodies, in particular the Commission on Sustainable Development and the United Nations Environment Programme. Cuba understands the legitimate concerns of some of the small island States, which have brought this issue to the attention of the Security Council. They are driven by a pressing need to find solutions to a problem that poses a serious threat to their security and physical integrity as territories and nations. If the Security Council, despite its limitations and lack of jurisdiction in this area, wishes to demonstrate any seriousness in reviewing this issue of universal concern and making a meaningful contribution to the search for solutions, it should begin by making a statement that includes the following basic points: (. . .) Fourthly, the Council should emphasize that the goals for reducing greenhouse gas emissions by the countries of the South cannot be formulated in such a way as to obstruct their right to development, but should be done on the basis of voluntary, non-binding mitigation actions, in accordance with the United Nations Framework Convention on Climate Change.“

Abschließend spezifizierte Kuba seine letzte Forderung mit den Worten „climate change is a global threat that requires global solutions that are just, equitable and balanced. Only respect for the principles and commitments enshrined in the Framework Convention and the Kyoto Protocol can help us solve this problem“.1293 Auch Peru assoziierte sich mit den Stellungnahmen Argentiniens und Ägyptens im Namen der Gruppe der 77 und Chinas bzw. des NAM und führte hinsichtlich der Problematik des Klimawandels aus, dass es nunmehr die richtige Zeit sei noch einmal zu bestätigen, „that there are duly established multilateral channels to address the issue through the United Nations Framework Convention on Climate Change, which is the appropriate context within which States should seek the necessary consensus, and the relevant United Nations entities, in particular the General Assembly, the Economic and Social Council, the Commission on Sustainable Development and the United Nations Environment Programme“.

Dieses seien die Organe, die „exclusively“ (. . .) „should (. . .) address the issue of sustainable development in general“. An anderer Stelle führte der peruanische Delegierte mit Blick auf die UNFCCC zudem aus: 1293 Stellungnahme von Mr. Benítez Versón (Kuba) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 11–12, 11–12 (m. e. H.).

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„The problem of climate change is of global proportions. Therefore, we will be able to tackle it only with the multilateral and concerted action of the entire international community through the structure provided by the United Nations Framework Convention on Climate Change, its additional instruments and their core principles, in particular that of common but differentiated responsibilities. In that context, we reaffirm our conviction that specific measures to contain greenhouse gas emissions must urgently be adopted. Here, it is a priority to strengthen the multilateral regime and full respect for commitments undertaken.“ 1294

Bangladesch dankte Deutschland zwar für die Durchführung der Debatte, assoziierte sich dann jedoch mit den Stellungnahmen Argentiniens und Ägyptens im Namen der Gruppe der 77 und Chinas bzw. des NAM und führte aus, dass es der Überzeugung sei, dass „the maintenance of international peace and security, as set out in the Charter of the United Nations, is the primary responsibility of the Security Council. The Charter also designated the General Assembly and the Economic and Social Council to deal with issues related to economic and social development. In that regard, we believe that the United Nations Framework Convention on Climate Change is the primary international intergovernmental forum for negotiating the global response to climate change.“ 1295

In ähnliche Richtung weisend schloss sich der Sudan ohne weitere Erklärungen zur Sache den im Namen der Gruppe der 77 und Chinas, des NAM bzw. der Gruppe der arabischen Staaten getätigten Stellungnahmen Ägyptens, Argentinien und Kuwaits an.1296 Deutlich verbalisierte darüber hinaus Tansania seine Ablehnung gegen den Vorstoß des Sicherheitsrats, sich mit Fragen des Klimawandels zu befassen. So führte der Delegierte des Landes – sich dabei den Stellungnahmen Argentiniens und Ägyptens im Namen der Gruppe der 77 und Chinas bzw. des NAM anschließend – aus: „The Government of the United Republic of Tanzania recognizes that there is an element of security in climate change, just as there is an element of security in most other things in the world. Yet we do not bring all those things into the purview of the Security Council. My delegation believes that climate change is best handled by the other principal organs of the United Nations, as well as by entities mandated to deal with sustainable development. We also recall that we had a similar discussion in 2007 (see S/PV.5663), in which the overwhelming opinion of Member States was that the Security Council should avoid infringing on the mandates of other United Na-

1294 Stellungnahme von Mr. Rodríguez (Peru) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 23–24, 23 (m. e. H.). 1295 Stellungnahme von Mr. Momen (Bangladesch) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 24–25, 24 (m. e. H.). 1296 Stellungnahme von Mr. Osman (Sudan) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 33–34, 34.

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tions entities, such as the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC), the Economic and Social Council and, ultimately, the General Assembly. (. . .) That is why we attach great importance to the ongoing multilateral negotiations aimed at reaching amicable solutions through an intergovernmental process we all participate in. We feel that isolating climate change could weaken the possibility of an early conclusion to negotiations under the UNFCCC.“ 1297

In ähnliche Richtung weisend stellte auch das ständige Sicherheitsratsmitglied Russland bereits eingangs seiner Stellungnahme klar, dass es „has always viewed combating global climate change as a priority area for international cooperation“, bezüglich derer man überzeugt sei, „that the priority role (. . .) lies, and should continue to lie, with the United Nations Framework Convention on Climate Change, as the universal mechanism for combating global climate change. The Convention has the necessary and sufficient mechanisms to develop both an effective international climate regime over the longer term and specific measures to respond effectively to new threats in this area.“

Mit Blick auf eine Befassung des Sicherheitsrats mit Fragen des Klimawandels wandte Russland zudem sowohl hinsichtlich des richtigen Forums als auch bezüglich des Bedrohungspotentials des Klimawandels kritisch ein: „(. . .) Russia is sceptical about the repeated attempts that have been made to place on the agenda of the Security Council the issue of the threat posed by climate change to international peace and security. As a compromise, we agreed to join the consensus when General Assembly resolution 63/281, on climate change and its possible security implications, was adopted. While we recognize the Security Council’s prerogatives as the body that has primary responsibility for the maintenance of international peace and security, we believe that referring to that resolution to justify consideration of this issue in the Council is not right. The resolution was the outcome of months of difficult negotiations in which all States Members of the United Nations participated and reflects the fact that many countries are not prepared to see the issue of climate placed on the agenda of the Council.We would also suggest that the report of the General Assembly (A/64/350) bearing the same title and drafted pursuant to that resolution does not contain serious arguments to support the position of those States advocating that this issue be placed on the Council’s agenda. The report refers only to hypothetical impacts of climate change on security and is not able to precisely predict them. It fails to provide empirical data establishing any correlation between these phenomena. Although it contains very balanced conclusions and recommendations on further work in this area, it is very telling that the Security Council is not once referred to in the report. On that basis, we believe that involving the Security Council in a regular review of the issue of climate change would bring no added value whatsoever and would merely lead to a further politicization of the issue and increased disagreements among countries, which would be an extremely undesirable

1297 Stellungnahme von Mr. Sefue (Tansania) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 38–39, 38 (m. e. H.).

D. Ein neues Verständnis der Kompetenzen des Sicherheitsrats

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outcome, particularly in the wake of the successful conclusion of the Conference of Parties held in Cancún and before the Durban Conference.“ 1298

Ebenso deutlich ablehnend zu einer Befassung des Sicherheitsrats mit Fragen des Klimawandels äußerte sich der Iran, der sich den Stellungnahmen Argentiniens und Ägyptens im Namen der Gruppe der 77 und Chinas bzw. des NAM anschloss und unmissverständlich mit Blick auf die Zuständigkeitsgrenzen des Organs ausführte: „The repeated encroachment of the Security Council into the Charter-defined mandates of the other principal organs of the United Nations is a matter of serious concern. While the Council has not even been able, capable or willing to genuinely address the well established causes of insecurity and conflict around the world, its insistence on delving into issues outside its competence or issues that are not generally believed or proven to threaten world peace and security is incomprehensible. Overstretching by the Security Council, with its current exclusive structure and non-transparent working methods, will have grave consequences for the functioning of other United Nations bodies and the fate of those issues in which the Council shows interest. (. . .) Climate change is an inevitable and urgent global challenge with long-term implications for the sustainable development of countries. Thus addressing climate change within the context of sustainable development, rather than of peace and security, is the best advisable solution. The United Nations Framework Convention on Climate Change, the General Assembly, the Economic and Social Council and the Commission on Sustainable Development, in our understanding, are the competent and relevant bodies to deal with climate change and its consequences in a comprehensive, inclusive and substantive manner.“ 1299

Ähnlich positionierte sich Bolivien, das sich den Stellungnahmen Argentiniens und Ägypten im Namen der Gruppe der 77 und Chinas bzw. des NAM anschloss und ausführte, dass es, obwohl es die Sicherheitsdimension des Problems durchaus zur Kenntnis nehme, nicht glaube „that the issue should be addressed by the Security Council because the representatives of the largest emitters of greenhouse gases are precisely those States with permanent seats in the Council and the right to veto“. Diese Bedingungen vorausgesetzt hinterfragte der bolivianische Delegierte: „(I)s it possible for the Security Council to adopt resolutions on sanctions or reparations that effectively hold those countries responsible for the damage they are causing?“. Deshalb solle der Sicherheitsaspekt des Klimawandels in einem Forum behandelt werden, „where the guilty States do not possess permanent seats or the right to veto“ und „where the main victims are adequately represented: the island States threatened with disappearance, countries with glaciers, the countries of Africa, and all of the developing countries that have to pay for 1298 Stellungnahme von Mr. Pankin (Russland) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587, 12– 13, 12–13 (m. e. H.). 1299 Stellungnahme von Mr. Al Habib (Iran) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 19–20, 19–20 (m. e. H.).

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Teil 3: Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

damage that they did not cause“. Das einzige Forum heutzutage mit diesem Partizipationslevel sei die Generalversammlung. Aus diesem Grund sollten „all aspects of climate change (. . .) be addressed comprehensively by that body“. Zudem wolle man betonen „that the fundamental task of climate change negotiations under the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) is to guarantee the effective and genuine reduction of greenhouse gas emissions by implementing the second stage of commitments of the Kyoto Protocol“.1300 Zu den Staaten, die eine Beschäftigung des Sicherheitsrats mit Fragen des Klimawandels umfassend ablehnten, zählte zudem Venezuela. Dessen Vertreter führte unmissverständlich – sich den Stellungnahmen Argentiniens im Namen der Gruppe der 77 und Chinas sowie Ägyptens im Namen des NAM anschließend – aus: „My delegation is concerned over the hypersensitivity shown by members of this body on issues beyond their competence, even as they omit or avoid consideration of initiatives that contribute to making the legitimate activity of this organ more transparent. It has been repeatedly stated here that the primary responsibility of the Security Council is the maintenance of international peace and security, as established in the Charter of the United Nations, as we all know. That instrument entrusts, among other matters, the handling of issues of economic and social development to the Economic and Social Council and the General Assembly. The increasing infringement by the Security Council of the functions and responsibilities of other main organs of the United Nations is a distortion of the purposes and principles of the Charter and is an abuse of authority that affects the rights of most Members of the United Nations. We therefore allow ourselves to reiterate that the responsibility for addressing matters of sustainable development falls to the General Assembly, the Economic and Social Council and its pertinent auxiliary bodies, such as, for example, the Commission on Sustainable Development and the United Nations Environment Programme. Moreover, climate change and its implications are the object of a binding multilateral agreement, the United Nations Framework Convention on Climate Change, and an additional protocol, the Kyoto Protocol. Given its nature, that issue is outside the competences of the Security Council. The position of Venezuela on this issue is consistent with that voiced by developing countries since 2007. What is proposed today is to strengthen, and not to weaken the institutional framework of the General Assembly and the Economic and Social Council as the principal organs concerned with economic, social and environmental matters. Our delegation therefore rejects any initiative on climate change that is presented outside the scope of the Framework Convention, as it would deeply affect the institutionality of the multilateral system on that issue. Furthermore, the Security Council has no mandate to address issues related to the vulnerability of States to the effects of climate change.“ 1301

1300 Stellungnahme von Mr. Archondo (Bolivien) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 25–26, 26. 1301 Stellungnahme von Mr. Valero Briceño (Venezuela) während des 6587. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 66. Jahr, 20. Juli 2011, UN Dok. S/PV.6587 (Resumption 1), 35–36, 35 (m. e. H.).

D. Ein neues Verständnis der Kompetenzen des Sicherheitsrats

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e) Zwischenergebnis Das Meinungsbild, das sich anlässlich der von Deutschland initiierten Debatte zu den Sicherheitsimplikationen des Klimawandels zeigte, gleicht im Grundsatz dem der Debatte um den britischen Resolutionsvorschlag zu selbiger Problematik aus dem Jahre 2007. Von den 63 Staaten, die mit eigenen Redebeiträgen an der offenen Debatte teilnahmen, befürworteten lediglich 23 vorbehaltlos das Vorgehen des Sicherheitsrats und damit im- oder explizit eine Rolle des Organs hinsichtlich der Bekämpfung des Klimawandels durch abstrakt-generelle Regelungen. Hierzu zählte Nauru, das im Namen der Small Island Developing States sowie stellvertretend für die Malediven, die Seychellen und Osttimor das Wort ergriff. Ebenso positiv zur Durchführung der Aussprache äußerte sich der Vertreter der EU, der für die EU-Mitgliedstaaten sowie die Beitrittskandidaten Kroatien, die ehemaligen jugoslawischen Republiken Mazedonien und Montenegro, die Länder des Stabilisierungs- und Assoziierungsprozesses und potentiellen Kandidaten Albanien, Bosnien und Herzegowina und Serbien sowie die Ukraine und die Republik Moldawien Stellung bezog. 18 Staaten hingegen und mit ihnen die Gruppe der 77 und China, die Gruppe der arabischen Staaten, das NAM sowie die CARICOM lehnten ein unilaterales Einschreiten des Sicherheitsrats zum Klimawandel ab. Sie betonten, dass es sich bei letzterem um eine entwicklungspolitische Problematik handele, die auf multilateraler Ebene durch repräsentativ besetzte und transparent agierende Organe, die die effektive Teilhabe aller Mitgliedstaaten gewährleisten, anzugehen sei. Deshalb stelle auch das Vorgehen des Sicherheitsrats einen Übergriff in die Zuständigkeiten von Generalversammlung und Wirtschafts- und Sozialrat dar. Dieses Meinungsbild stützen die Stellungnahmen der 5 Staaten, die eine Befassung des Sicherheitsrats mit der Sicherheitsproblematik Klimawandel lediglich mit Blick auf konkrete Konfliktsituationen gut hießen bzw. eine Einbindung des Organs in Völkervertragsverhandlungen ablehnten. Es erfährt ebenso Unterstützung durch die Beiträge der 17 Staaten, die ein Einschreiten des Sicherheitsrats zwar im Grundsatz befürworteten, dabei jedoch Vorbehalte hinsichtlich der Reichweite des Sicherheitsratsmandats, der Zuständigkeiten anderer Organe oder der UNFCCC äußerten. Auch diese Debatte indiziert folglich, dass eine große Anzahl der UN-Mitgliedstaaten ein unilaterales Einschreiten des Sicherheitsrats – hier zum abstrakten Phänomen Klimawandel – in Form vertragsähnlicher genereller Regelungen nach wie vor ablehnen.

III. Keine nachhaltige generelle Akzeptanz i. S. d. Art. 31 Abs. 3 lit. b WVRK analog für ein gesetzgeberisches Einschreiten Wie die vorliegende Analyse zeigt, lehnt auch eine Dekade nach Verabschiedung der ersten gesetzgebenden Resolution S/Res 1373 (2001) im September 2001 eine große Anzahl der Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen eine Legisla-

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Teil 3: Rechtmäßigkeit gesetzgeberischen Handelns des UN-Sicherheitsrats

tivbefugnis des Sicherheitsrats ab. Demnach ist derzeit eine nachhaltige generelle Akzeptanz i. S. d. Art. 31 Abs. 3 lit. b WVRK analog für ein gesetzgeberisches Einschreiten nicht zu verzeichnen. Vielmehr scheint sich in der Staatengemeinschaft die Auffassung zu verfestigen, dass der Sicherheitsrat unter der augenblicklichen Ausgestaltung der UN-Charta bzw. angesichts der eindeutigen Kompetenzzuweisung an Generalversammlung und Mitgliedstaaten nicht berechtigt ist, sein Handlungsspektrum in legislativer Hinsicht zu erweitern und damit mehr als reine Exekutivbefugnisse auszuüben. Die im unmittelbaren zeitlichen Zusammenhang mit der Verabschiedung von S/Res 1373 (2001) seitens mehrerer UN-Mitgliedstaten gezeigte Unterstützung für ein legislatives Einschreiten des Sicherheitsrats dürfte deshalb vor allem auf die besondere Bedrohungslage nach den Anschlägen des 11. September 2001 zurückzuführen sein. Denn wie aufgezeigt werden konnte, hat die Unterstützung für einen gesetzgebenden Sicherheitsrat danach graduell immer weiter abgenommen. So ist spätestens seit Verabschiedung der zweiten echten Legislativresolution S/Res 1540 (2004) offensichtlich, dass nicht nur kein Interpretationskonsens hinsichtlich des gesetzgeberischen Einschreitens des Sicherheitsrats zu verzeichnen ist, sondern dass eine nicht unerhebliche Anzahl von Staaten damit begonnen hat, offen gegen ein solches Vorgehen zu opponieren. Dieses Bild wurde anlässlich der beiden Debatten zum Klimawandel der Jahre 2007 und 2011 noch verstärkt. In diesen Aussprachen ließ nur noch – implizit – eine geringe Anzahl von Staaten ihre Befürwortung für ein legislatives Einschreiten des Sicherheitsrats erkennen. Gleiches kann mit Blick auf die analysierten Resolutionen der Generalversammlung festgestellt werden. Auch ihnen ist zu entnehmen, dass sich die Staaten für die Themenkomplexe, hinsichtlich derer der Sicherheitsrat bereits legislativ tätig geworden ist bzw. zukünftig tätig werden könnte, also vor allem der internationale Terrorismus, die Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen sowie der Klimawandel, ein eigenes Eintrittsrecht vorbehalten haben.

E. Legislativresolutionen als rechtswidrige Maßnahmen des Sicherheitsrats Die Verabschiedung von Legislativresolutionen ist mangels nachhaltiger genereller Akzeptanz i. S. d. Art. 31 Abs. 3 lit. b WVRK analog folglich auch eine Dekade nach dem erstmaligen gesetzgeberischen Einschreiten des Sicherheitsrats durch S/Res 1373 (2001) als eine Entscheidung zu qualifizieren, für die sich keine Grundlage in der UN-Charta findet, die mithin als rechtswidrig zu bewerten ist. Fraglich ist jedoch, welche Konsequenzen sich hieraus für die Geltung der Legislativakte ergeben.

Teil 4

Rechtswidrige Sicherheitsratsresolutionen: Rechtliche Konsequenzen und verfügbare Rechtsmittel Angesichts der Tendenz der Organe der Vereinten Nationen vermehrt Maßnahmen zu ergreifen, die nicht ausdrücklich in ihrem Gründungsvertrag vorgesehen sind, scheinen viele Bestimmungen der Charta kaum noch Bedeutung zu haben, nahezu so, als hätten sie niemals Eingang in den Gründungsvertrag der Weltorganisation gefunden.1302 Insoweit ist vielfach eine Lücke zwischen der einfachen Wortbedeutung vieler Chartabestimmungen und ihrer praktischen Anwendung zu verzeichnen, die mit Blick auf Art. 108 UN-Charta nicht selten die Frage einer unzulässigen de facto-Abänderung der Charta sowie der rechtlichen Geltung der so verabschiedeten Akte und Entscheidungen aufkommen lässt.1303 Besonders vielfältig liest sich diese Kritik hinsichtlich der hier in Frage stehenden Legislativresolutionen S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004). Letztere werden von einigen Stimmen im Schrifttum als Akte ultra vires qualifiziert.1304 Fraglich ist in diesem Zusammenhang jedoch, was genau dieser Terminus bedeutet und welche rechtlichen Konsequenzen ultra vires verabschiedete Akte zeitigen. Obwohl diese Frage in den vergangenen Jahren vermehrt die Aufmerksamkeit des Schrifttums1305 sowie internationaler Gerichtshöfe1306 erregt hat, ist hierauf bis heute

1302 Andrew Martin/John B. S. Edwards, The Changing Charter: A Study in United Nations Reform, 1955, 38. 1303 Zu diesem Problemkreis siehe Blum (Fn. 502), 239–256. 1304 Siehe oben unter Teil 1. 1305 Ebere Osieke, The Legal Validity of Ultra Vires Decisions of International Organizations, AJIL 77 (1983), 239–256; Felice Morgenstern, Legality in International Organizations, BYIL 48 (1976–77), 241–258; Robert Y. Jennings, Nullity and Effectiveness in International Law, in: Derek William Bowett (Hrsg.), Cambridge Essays in International Law: Essays in Honour of Lord Arnold Duncan McNair, 1965, 64–87; Elihu Lauterpacht, The Legal Effect of Illegal Acts of International Organizations, in: Derek William Bowett (Hrsg.), Cambridge Essays of International Law: Essays in Honour of Lord McNair, 1965, 88–121. 1306 Siehe z. B. IGH, Certain Expenses of the United Nations (Article 17, paragraph 2, of the Charter), Gutachten vom 20. Juli 1962, ICJ Rep. 1962, 168 ff.; IGH, Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) Notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), Gutachten vom 21. Juni 1971, ICJ Rep. 1971, §§ 87 ff., 45 ff.; IGH, Appeal Relating to the Jurisdiction of the ICAO Council (India v. Pakistan), Urteil vom 18. August 1972, ICJ Rep. 1972, §§ 33–34, 65–66.

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Teil 4: Rechtswidrige Sicherheitsratsresolutionen

keine adäquate Antwort gefunden worden.1307 Im Folgenden soll der rechtliche Status und die Wirkung von Akten Internationaler Organisationen untersucht werden, die wie die hier in Frage stehenden Legislativresolutionen S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) in Überschreitung der durch den Gründungsvertrag gesteckten Grenzen erlassen wurden und als rechtswidrig zu qualifizieren sind. Dabei gilt es auch, auf die diesbezüglich verfügbaren Rechtsmittel einzugehen.

A. Sicherheitsratsresolutionen als Akte ultra vires Die Bezeichnung ultra vires wird in der Literatur als Synonym für „nicht autorisiert durch eine rechtliche Autorität“ 1308 oder im Kontext des nationalen Rechts für „Handeln jenseits eigener Befugnisse“ 1309 genutzt. Im Hinblick auf die Überschreitung rechtlicher Grenzen durch Internationale Organisationen lässt sich zudem die Erklärung finden, dass die ultra vires-Doktrin den rechtlichen Status und die Wirkung von Akten und Entscheidungen Internationaler Organisationen betrifft, die nicht mit den Bestimmungen des jeweiligen Verfassungs- oder herrschenden Rechts oder mit den etablierten Regeln und Verfahren der Organisation übereinstimmen.1310 Ein Akt wird deshalb in der Regel dann als ultra vires eingeordnet, wenn seine Entstehung mit Übergriffen in die Rechte und Verpflichtungen Dritter, also nicht des Organs oder der Organisation selbst, verbunden ist.1311 Mit Blick auf die Vereinten Nationen und ihre Organe steht außer Frage, dass diese in Ausübung ihrer Funktion Maßnahmen ergreifen können, die durch die UN-Charta nicht explizit autorisiert sind bzw. die dort gesteckten Funktionsgrenzen überschreiten und die deshalb – wie die beiden ersten echten Legislativresolutionen des Sicherheitsrats S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) – als ultra vires zu qualifizieren sind.1312

B. Die rechtlichen Konsequenzen und der Status von ultra vires-Sicherheitsratsakten Fraglich ist jedoch, welche Wirkung ultra vires-Akte des Sicherheitsrats zeitigen. Dieses ist davon abhängig, welcher rechtliche Status den so getroffenen Maßnahmen zukommt und wer für eine entsprechende Statusbestimmung gegebenenfalls zuständig wäre. Dieses könnte entweder das erlassende Organ selbst

1307 1308 1309 1310 1311 1312

Amerasinghe (Fn. 485), 196; Lauterpacht (Fn. 1305), 88. Ian Brownlie, Principles of International Law, 6. Aufl., 2003, xlii. Amerasinghe (Fn. 485), 194. Ebd., 194. Ebd., 196–197. Lauterpacht (Fn. 1305), 106–114.

B. Rechtliche Konsequenzen

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oder der IGH sein. Darüber hinaus wird angesichts des Regelungsbereichs der hier in Frage stehenden S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) besonders der Frage nachzugehen sein, inwieweit nationalen, supranationalen und regionalen Gerichten sowie den Mitgliedstaaten selbst das Recht zukommt, die rechtliche Geltung dieser Akte zu kontrollieren und über ihre Befolgung zu entscheiden.

I. Die Kompetenz des Sicherheitsrats über den rechtlichen Status zu entscheiden Die Zuständigkeit der Vereinten Nationen und ihrer Organe selbst über den rechtlichen Status ihrer Akte zu entscheiden könnte sich aus der ihnen inhärenten Kompetenz ergeben, den zugrundeliegenden Gründungsvertrag auszulegen, um sich der Reichweite eigener Befugnisse zu versichern. In diese Richtung könnte das Gutachten des IGH im Certain Expenses-Fall deuten, wonach jedes Organ über seinen eigenen Zuständigkeitsbereich („determine its own jurisdiction“) entscheidet. Denn anders als in nationalen Rechtssystemen, in denen Verfahren zur Verfügung stehen, innerhalb derer die Rechtswirksamkeit von Rechtsetzungsakten oder Regierungshandeln überprüft werden kann, sei – so das Gericht – ein analoges Verfahren im institutionalisierten Rahmen der Vereinten Nationen nicht zu finden. Insoweit hätten Vorschläge während des Entstehungsprozesses der Charta, den IGH mit letztverbindlicher Entscheidungsgewalt auszustatten, keine Mehrheiten gefunden.1313 Letzteres lässt sich durch die Dokumente über die vorbereitenden Arbeiten zur Charta der Vereinten Nationen belegen. So heißt es im Bericht des Ausschusses IV/2 der Konferenz von San Francisco: „In the course of the operations from day to day of the various organs of the Organizations, it is inevitable that each organ will interpret such parts of the Charter as are applicable to its particular functions. This process is inherent in the functioning of any body which operates under an instrument defining its functions and powers. It will be manifested in the functioning of such a body as the General Assembly, the Security Council, or the International Court of Justice. Accordingly, it is not necessary to include in the Charter a provision either authorizing or approving the normal operation of this principle.“ 1314

Gegen den Ansatz, aus einer generellen Interpretationsbefugnis zur Bestimmung der Grenzen eigener Eingriffsbefugnisse ein Recht auf Feststellung der Geltung eigener Akte abzuleiten, spricht jedoch bereits, dass es sich bei dem Vorgang der Gesetzesauslegung gerade nicht um rechtsprechende Tätigkeit handelt. Hierzu fehlt es bereits an einer juristischen Streitigkeit.1315 Zudem ist die Aufgabenzuweisung an den Sicherheitsrat deutlich im exekutiven Bereich angesiedelt. 1313 IGH, Certain Expenses of the United Nations (Article 17, paragraph 2, of the Charter), Gutachten vom 20. Juli 1962, ICJ Rep. 1962, 168. 1314 UNCIO IV/2, 709. 1315 Osieke (Fn. 1305), 242.

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Teil 4: Rechtswidrige Sicherheitsratsresolutionen

Die Ausübung einer nicht rechtsprechenden Funktion aber kann nicht die geeignete Basis für die Inanspruchnahme von Judikativkompetenzen sein, selbst wenn die getroffenen Entscheidungen über Art. 25 UN-Charta Bindungswirkung entfalten können. Nicht überzeugend ist insoweit auch der Versuch, dem Sicherheitsrat wie anderen Exekutivorganen rechtsprechende Kompetenzen mit dem Verweis auf die ansonsten entstehende lacuna zuzuschreiben. Denn eine Revisionsinstanz wurde von der San Francisco-Konferenz für das UN-Gefüge wie aufgezeigt gerade nicht vorgesehen.1316 Dass die Charta der Vereinten Nationen wie die meisten Verfassungen Internationaler Organisationen keine Bestimmung enthält, die eine Überprüfung der rechtlichen Geltung eigener Akte und Entscheidungen zulassen würde, ist demnach nicht als planwidrige Regelungslücke zu werten, vertrauten die Gründer der Vereinten Nationen doch auf die gegenseitige Kontrolle der Organe bzw. die Gewaltenteilung im System („checks and balances“).1317 Zudem erscheint fraglich, ob der Sicherheitsrat die nötige Objektivität und Distanz zum Sachverhalt besäße, über die Geltung seiner Akte zu entscheiden. Es spricht deshalb viel dafür, dem Rechtsprinzip nemo debet esse judex in propria causa entsprechend ihm sowie jeder originär exekutiven Handlungseinheit die Kompetenz abzusprechen, quasi-judikativ über den rechtlichen Status eigener Maßnahmen zu entscheiden.1318 Dieses entspricht auch der Rechtsprechung des IGH im Namibia-Fall. Dort vertrat das Gericht die Ansicht, dass die Generalversammlung nicht unilateral als Partei und Richter in eigener Sache entscheiden könne,1319 was aufgrund der sachlichen Vergleichbarkeit auf den Sicherheitsrat übertragbar scheint. In der Sache sehr explizit verneinte auch Richter Gerald Fitzmaurice in seiner Dissenting Opinion zu diesem Fall die Kompetenz politischer Organe, rechtliche Einschätzungen abzugeben, und erklärte: „In the institutional field, the justification for the act of some organs or body may turn upon considerations of a political or technical character, or of professional conduct or discipline, and if so, the political, technical or professional organ or body concerned will, in principle, be competent to make the necessary determinations. But where the matter turns, and turns exclusively, on considerations of a legal character, a political organ, even if it is competent to take any resulting action, is not itself competent to make the necessary legal determinations on which the justification for such action must rest. This can only be done by a legal organ competent to make such determinations.“ 1320 1316

Siehe hierzu ebd., 242 m.w. N. Delbrück (Fn. 25), Rn 1. 1318 Osieke (Fn. 1305), 242. 1319 IGH, Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) Notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), Gutachten vom 21. Juni 1971, ICJ Rep. 1971, § 103, 49. 1320 Dissenting Opinion Richter Gerald Fitzmaurice, IGH, Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) Notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), Gutachten vom 21. Juni 1971, ICJ Rep. 1971, 299. 1317

B. Rechtliche Konsequenzen

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II. Gerichtliche Kontrolle durch den Internationalen Gerichtshof Der IGH ist gem. Art. 92 UN-Charta das Hauptrechtsprechungsorgan der Vereinten Nationen. Sein Statut ist Bestandteil der Charta. Ihm obliegt die gerichtliche Streiterledigung, soweit die Staaten diese Aufgabe nicht anderen internationalen Gerichten, wie beispielsweise dem EuGH, dem EGMR oder auch speziellen Justizinstanzen innerhalb des UN-Systems übertragen haben (Art. 95 UNCharta).1321 Nach Art. 93 Abs. 1 UN-Charta sind alle Mitglieder der Vereinten Nationen ohne weiteres Vertragsparteien des IGH-Statuts. Nichtmitglieder können Vertragsparteien des Statuts werden, wenn sie die Zuständigkeit des IGH zu den vom Sicherheitsrat in S/Res 9 (1946) festgesetzten Bedingungen annehmen (Art. 35 Abs. 2 IGH-Statut). Die Zuständigkeit des Gerichtshofs erstreckt sich auf alle ihm von den Parteien unterbreiteten Streitsachen1322 sowie auf die in der Charta der Vereinten Nationen oder in geltenden Verträgen besonders vorgesehenen Angelegenheiten (Art. 36 Abs. 1 IGH-Statut). Die Möglichkeit einer vorbeugenden Unterlassungsklage ist dem völkerrechtlichen Rechtsschutzsystem jedoch fremd. Zudem sind Privatpersonen vor dem IGH weder aktiv- noch passivlegitimiert. Die Zuständigkeit des Gerichtshofs ist unbedingt und wird nicht durch die Befassung des Sicherheitsrats in derselben Sache gesperrt. Denn während es sich bei dem Sicherheitsrat um ein politisches Organ handelt, ist der Gerichtshof das höchste Rechtsprechungsorgan der Vereinten Nationen (Art. 92 UN-Charta). Deshalb können beide Organe, wie der IGH im Nicaragua-Fall ausführte, ihre getrennten, aber komplementären Funktionen hinsichtlich desselben Geschehens ausüben („(. . .) both organs (. . .) perform their separate but complementary functions with respect of the same events“).1323 Bei Ausübung der Komplementärfunktionen ist es mit Blick auf die Ziele und Prinzipien der Vereinten Nationen von entscheidender Bedeutung, dass die beiden Hauptorgane mit ihrer spezifischen Kompetenz, bindende Entscheidungen zu treffen, ihre Funktionen in Übereinstimmung miteinander ausüben und auf Situationen oder Streitigkeiten so rea1321

Schröder (Fn. 182), Rn. 86, 623. Aus der Berechtigung, den IGH in zwischenstaatlichen Streitsachen in Anspruch zu nehmen, folgt noch nicht, dass die streitführenden Staaten dessen Gerichtsbarkeit unterworfen sind. Vielmehr bedarf es eines besonderen Einwilligungsaktes, der wie folgt aussehen kann: Ad hoc durch einen Schiedskompromiss der Streitparteien zur Begründung der Zuständigkeit des IGH im Einzelfall, rügelose Einlassung zur Sache einer Streitpartei im Rahmen eines anhängigen Prozess (forum prorogatum), Unterwerfung unter die Gerichtsbarkeit des IGH in einem bi- oder multilateralen Abkommen (kompromissarische Klausel) oder einseitige Staatenerklärung nach der sog. Fakultativklausel des Art. 36 Abs. 2 IGH-Statut. 1323 IGH, Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America), Jurisdiction and Admissibility, Urteil vom 26. November 1984, ICJ Rep. 1984, § 95, 434–435. 1322

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Teil 4: Rechtswidrige Sicherheitsratsresolutionen

gieren, dass sie die Kompetenzen des jeweils anderen Organs nicht beschneiden.1324 Neben dem Streitsacheverfahren ist für die vorliegende Fragestellung der gerichtlichen Überprüfung von Legislativresolutionen die Zuständigkeit des IGH für Gutachten nach Art. 96 UN-Charta von Bedeutung. 1. Entscheidungen in Streitsacheverfahren nach Art. 34 ff. IGH-Statut Die Zuständigkeit des IGH zur Entscheidung in Streitsachen erstreckt sich nur auf solche zwischen Staaten (Art. 34 Abs. 1 IGH-Statut). Gegen Maßnahmen der Generalversammlung und des Sicherheitsrats kann der IGH nicht unmittelbar angerufen werden. Dennoch muss der Gerichtshof gerade in diesen Verfahren für die adäquate Ausübung seiner Rechtsprechungstätigkeit überprüfen, ob und inwieweit die Entscheidungsgrundlage, auf die sich eine oder beide Parteien berufen, anwendbar und gültig ist, mithin ob etwa eine Entscheidung des Sicherheitsrats in der Tat fester Bestandteil des internationalen Rechts ist.1325 Diese Kompetenz ergibt sich nicht zuletzt aus der Funktion des IGH als Hauptrechtsprechungsorgan der Vereinten Nationen. Ihr kann der Gerichtshof jedoch nur nachkommen, wenn er alle Entscheidungen der Organisation auf ihre Rechtmäßigkeit, Geltung und Wirkung untersuchen kann.1326 Die herrschende Meinung in der Literatur1327 nimmt deshalb an, dass es dem IGH im Rahmen seiner Zuständigkeit unbenommen ist, die Rechtmäßigkeit und Wirksamkeit von Sicherheitsratsresolutionen bei Streitverfahren als Vorfrage zu prüfen. 1324 Separate Opinion Richter Manfred Lachs, IGH, Questions of Interpretation and Application of the 1971 Montreal Convention arising from the Aerial Incident at Lockerbie (Libyan Arab Jamahiriya v. United Kingdom), Anordnung vom 14. April 1992 (Request for the Indication of Provisional Measures), ICJ Rep. 1992, 138–139. 1325 David Schweigman, The Authority of the Security Council under Chapter VII of the UN Charter. Legal Limits and the Role of the International Court of Justice, 2001, 270. 1326 Siehe Dissenting Opinion Richter Krzysztof Skubiszewski, IGH, East Timor (Portugal v. Australia), Urteil vom 30. Juni 1995, ICJ Rep. 1995, § 86, 251. 1327 Siehe zum gesamten Themenkomplex Dapo Akande, The International Court of Justice and the Security Council: Is there Room for Judicial Control of Decisions of the Political Organs of the United Nations?, ICLQ 46 (1997), 309–343; Jean Allain, The Legacy of Lockerbie: Judicial Review of Security Council Actions or the First Manifestation of „Terrorism“ as a Threat to International Peace?, IJIL 44 (2004), 74–112; José E. Alvarez, Judging the Security Council, AJIL 90 (1996), 1–39; Thomas Bruha/ Markus Krajewski, Gerichtliche Kontrolle des UN-Sicherheitsrates?, SuF 16 (1998), 93–97; Bardo Fassbender, Review Essay: Quis judicabit? The Security Council, Its Powers and Its Legal Control, EJIL 11 (2000), 219–232; Terry D. Gill, Legal and Some Political Limitations on the Power of the UN Security Council to Exercise Its Enforcement Powers under Chapter VII of the Charter, NYIL 26 (1995), 33–138; GowlandDebbas (Fn. 438), 643–677; Lamb (Fn. 269), 361–388; Martenczuk (Fn. 436), 517– 547; Ioana Petculescu, The Review of the United Nations Security Council Decisions by the International Court of Justice, NILR 52 (2005), 167–195; Michael Reisman, The Constitutional Crisis in the United Nations, IJCL 87 (1993), 83–100; Zemanek (Fn. 251), 629–645.

B. Rechtliche Konsequenzen

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Aber selbst wenn damit im Grundsatz die Möglichkeit einer Inzidentkontrolle von Sicherheitsratsresolutionen gegeben sein sollte, erscheint fraglich, ob hiervon seitens des IGH de facto Gebrauch gemacht würde. Denn der Gerichtshof hat im Rahmen zwischenstaatlicher Streitverfahren in der Vergangenheit in der Regel große Zurückhaltung gegenüber dem Sicherheitsrat geübt1328 und beispielsweise im vorsorglichen Rechtsschutzverfahren des Lockerbie-Falles prima facie seine Kontrollkompetenz im Rahmen des Verfahrens nach Art. 41 UN-Charta verneint. Dabei behielt er sich zwar weitergehende Ausführungen zu dieser Entscheidung im Hauptsacheverfahren vor, beantwortete die Frage nach einer Kontrollbefugnis jedoch nicht, da die streitigen Resolutionen erst nach Klageerhebung ergangen waren.1329 Auch die zahlreichen Sondervoten, die im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens abgegeben wurden, zeugen von Zweifeln an der Prüfungskompetenz des Gerichtshofes. So schlossen sich die in der Urteilsbegründung und/oder vom Tenor abweichenden Richter – eine Ausnahme bildete insoweit lediglich ad hoc-Richter Ahmed Sadek El-Khosheri1330 – sowie die zur Anordnung Stellung nehmenden Richter der von der Mehrheit getragenen und im Certain Expenses-Fall entwickelten Vermutungsregelung zugunsten der Geltung von Sicherheitsratsresolutionen1331 an.1332 Gleichzeitig lehnten sie eine Überprüfung von bindenden Sicherheitsratsresolutionen ab. Offene Zweifel an der Prüfungskompetenz des IGH formulierte beispielsweise Richter Manfred Lachs, der in seiner Separate Opinion zum selben Fall ausführte, dass der Gerichtshof zwar berufen sei, in- und außerhalb der Vereinten Nationen geltendes Recht anzuwenden, ihn jedoch die Verpflichtung treffe, als Teil dieses Rechts die binden-

1328 Siehe etwa IGH, Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Bosnia and Herzegovina v. Serbia and Montenegro), Anordnung vom 8. April 1993 (Request for the Indication of Provisional Measures), ICJ Rep. 1993, § 33, 18–19. Hierzu auch Krzysztof Skubiszewski, The International Court of Justice and the Security Council, in: Vaughan Lowe/Malgosia Fitzmaurice (Hrsg.), Fifty Years of the International Court of Justice: Essays in Honour of Sir Robert Jennings, 1996, 606–629, 628. 1329 IGH, Questions of Interpretation and Application of the 1971 Montreal Convention arising from the Aerial Incident at Lockerbie (Libyan Arab Jamahiriya v. United States of America), Urteil vom 27. Februar 1998 (Preliminary Objections), ICJ Rep. 1998, § 37, 114. 1330 Dissenting opinion Richter ad hoc Ahmed Sadek El-Khosheri, Questions of Interpretation and Application of the 1971 Montreal Convention arising from the Aerial Incident at Lockerbie (Libyan Arab Jamahiriya v. United States of America), Anordnung vom 14. April 1992 (Request for the Indication of Provisional Measures), ICJ Rep. 1992, §§ 33–36, 210. 1331 IGH, Certain Expenses of the United Nations (Article 17, paragraph 2, of the Charter), Gutachten vom 20. Juli 1962, ICJ Rep. 1962, 168: „(. . .) when the Organization takes action which warrants the assertion that it was appropriate for the fulfilment of one of the stated purposes of the United Nations, the presumption is that such action is not ultra vires the Organization“. 1332 Schweigman (Fn. 1325), 268.

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Teil 4: Rechtswidrige Sicherheitsratsresolutionen

den Entscheidungen des Sicherheitsrats zu respektieren.1333 In ähnliche Richtung weisend erklärte auch Richter Shigeru Oda, dass Sicherheitsratsresolutionen unter dem positiven Recht der Charta der Vereinten Nationen Bindungswirkung entfalteten, und zwar unabhängig von der Frage, ob sie mit dem internationalen Recht anderer Quellen konsonant seien. Insoweit könne eine Entscheidung des Sicherheitsrats, die dieser ordnungsgemäß in Ausübung seiner Kompetenzen getroffen habe, nicht kurzerhand zur Disposition gestellt werden.1334 Aufgrund der de facto geübten Zurückhaltung des IGH und der offen seitens mehrerer Richter vorgetragenen Zweifel ist folglich davon auszugehen, dass eine Rechtskontrolle des Sicherheitsrats durch den IGH zwar völkerrechtlich zulässig ist, es aber bereits aus politischen wie auch aus systematischen Gründen nur in Ausnahmefällen zu einer Inzidentprüfung von Sicherheitsratsresolutionen kommen dürfte.1335 Zudem entfalten die Entscheidungen des Gerichtshofs im Streit1333 Separate Opinion Richter Manfred Lachs, IGH, Questions of Interpretation and Application of the 1971 Montreal Convention arising from the Aerial Incident at Lockerbie (Libyan Arab Jamahiriya v. United States of America), Anordnung vom 14. April 1992 (Request for the Indication of Provisional Measures), ICJ Rep. 1992, 138. Siehe ebenso die Dissenting opinions von Richter Mohammad Bedjaoui, IGH, Questions of Interpretation and Application of the 1971 Montreal Convention arising from the Aerial Incident at Lockerbie (Libyan Arab Jamahiriya v. United States of America), Anordnung vom 14. April 1992 (Request for the indication of Provisional Measures), ICJ Rep. 1992, 156: „(. . .) benefits from a presumption of validity and must be considered prima facie as both lawful and binding“ und Dissenting Opinion Richter Christopher Weeramantry, IGH, Questions of Interpretation and Application of the 1971 Montreal Convention arising from the Aerial Incident at Lockerbie (Libyan Arab Jamahiriya v. United States of America), Anordnung vom 14. April 1992 (Request for the Indication of Provisional Measures), ICJ Rep. 1992, 177: „(. . .) resolution 748 (1992) must be treated as binding“. Auch Richter Mohamad Shahabuddeen (Separate Opinion Richter Mohamad Shahabuddeen, IGH, Questions of Interpretation and Application of the 1971 Montreal Convention arising from the Aerial Incident at Lockerbie (Libyan Arab Jamahiriya v. United States of America), Anordnung vom 14. April 1992 (Request for the Indication of Provisional Measures), ICJ Rep. 1992, 142) äußerte sich sehr zurückhaltend zu einer Überprüfung von Sicherheitsratsresolutionen durch den IGH, indem er hinterfragte: „The question now raised by Libya’s challenge to the validity of resolution 748 (1992) is whether a decision of the Security Council may override the legal rights of States, and, if so, whether there are any limitations on the power of the Council to characterize a situation as one justifying the making of a decision entailing such consequences. Are there any limits to the Council’s powers of appreciation? In the equilibrium of forces underpinning the structure of the United Nations within the evolving international order, is there any conceivable point beyond which a legal issue may properly arise as to the competence of the Security Council to produce such overriding results? If there are any limits, what are those limits and what body, if other than the Security Council, is competent to say what those limits are?“. 1334 Declaration Richter Shigeru Oda, IGH, Questions of Interpretation and Application of the 1971 Montreal Convention arising from the Aerial Incident at Lockerbie (Libyan Arab Jamahiriya v. United States of America), Anordnung vom 14. April 1992 (Request for the Indication of Provisional Measures), ICJ Rep. 1992, 129. 1335 So auch Mehrdad Payandeh, Rechtskontrolle des UN-Sicherheitsrates durch staatliche und überstaatliche Gerichte, ZaöRV 66 (2006), 41–71, 50.

B. Rechtliche Konsequenzen

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verfahren nach Art. 59 IGH-Statut lediglich Bindung inter partes und im Hinblick auf den konkreten Fall. Folglich würde ein Ausspruch des IGH, dass ein Passus einer Resolution oder eine Resolution als Ganzes nichtig ist, lediglich zwischen den Parteien Bindungswirkung entfalten, nicht jedoch für andere Staaten, die nicht am Verfahren beteiligt sind. Letztere könnten in der Theorie weder von der Entscheidung in der Sache profitieren noch die Umsetzung der Resolution aussetzen, wobei es in praktischer Hinsicht sicherlich schwierig sein dürfte, diese Staaten anzuhalten, eine einmal für nichtig erklärte Sicherheitsratsresolution weiterhin umzusetzen. Im Hinblick auf die Überprüfung von Legislativresolutionen im Rahmen von Streitverfahren stellt sich zudem ein spezifisch strukturelles Problem. Wie S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) verpflichten diese Akte zwar Staaten, gewisse Maßnahmen auf ihrem Territorium umzusetzen, inhaltlich zielen sie jedoch primär auf die Steuerung des Verhaltens von Individuen, die als Parteien im Streitverfahren vor dem IGH nicht aktivlegitimiert sind (argumentum e contrario Art. 34 Abs. 1 IGH-Statut). Eine Streitigkeit zwischen Staaten dürfte deshalb allenfalls dann entstehen, wenn ein Staat oder seine Staatsorgane bzw. Personen, die hoheitliche Befugnisse für ihn ausüben,1336 Normadressaten des staatlichen Umsetzungsaktes werden würden. Hierfür wäre es aber bei direkter Involvierung eines Staates erforderlich, dass erstens der entsprechende Passus der Resolution nach seinem Wortlaut nicht nur Individuen erfasst (vgl. etwa Op. 1 lit. d S/Res 1373 (2001)) und zweitens der betreffende Staat eine mit Individuen vergleichbare Stellung einnimmt, etwa weil er Gelder auf Auslandskonten zur Unterstützung des Terrorismus verwendet, die eingefroren werden könnten. Abgesehen davon, dass in einem solchen Verhalten ein selbstständiger Verstoß gegen die in den Resolutionen statuierte Pflicht zur Unterlassung der Förderung des Terrorismus zu sehen wäre, würde der anzugreifende Rechtsakt jedoch nicht die Legislativresolution selbst sein, sondern der der jeweiligen Maßnahme zu Grunde liegende staatliche bzw. supranationale Umsetzungsakt. Nur dieser stellt die Grundlage für die Beeinträchtigung der individuellen Rechtsstellung des Einzelnen dar und ist streitiger Verfahrensgegenstand. 2. Die Überprüfung von Legislativresolutionen im Rahmen von Rechtsgutachten nach Art. 96 UN-Charta Neben der Hauptfunktion der Streitentscheidung obliegt dem Gerichtshof nach Art. 96 UN-Charta die Rechtsberatung der Vereinten Nationen. Die Berechtigung zur Einholung eines Gutachtens über jede nach dem Völkerrecht zu beurteilende Rechtsfrage besitzen gem. Art. 96 Abs. 1 UN-Charta jedoch lediglich die Generalversammlung und der Sicherheitsrat, gem. Art. 96 Abs. 2 UN-Charta darüber 1336 Vgl. Art. 4, 5 u. 8 ILC-Artikel zur Staatenverantwortlichkeit (Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts of the International Law Commission).

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Teil 4: Rechtswidrige Sicherheitsratsresolutionen

hinaus auch andere Organe der Vereinten Nationen und Sonderorganisationen mit jeweiliger Ermächtigung durch die Generalversammlung, jedoch begrenzt auf den jeweiligen Tätigkeitsbereich. Staaten sind nicht antragsbefugt. In der Praxis hat der Gerichtshof Rechtsfragen als „suszeptibel für eine auf dem Recht basierende Replik“ definiert.1337 Diese können entweder abstrakt („abstract questions“) oder konkret („requests relating to a legal question actually pending between two or more States“) gestellt werden (Art. 65 IGH-Statut, Art. 102 Abs. 2 VerfO IGH). Der IGH ist zur Anfertigung eines beantragten Gutachtens nicht verpflichtet. Er hat sich jedoch in Anbetracht seiner Kooperationsverpflichtung mit den übrigen Organen der Vereinten Nationen auf den Standpunkt gestellt, einen Antrag nur aus zwingenden Gründen zurückweisen zu können.1338 Der IGH prüft die ihm vorgelegten Fragen auf Grundlage des nach Art. 38 Abs. 1 IGH-Status anwendbaren Rechts. Auch wenn der Gerichtshof zur Überprüfung von Rechtsakten angerufen werden kann, ist er keine Berufungs- oder Revisionsinstanz und kann Akte von Organen der Vereinten Nationen weder aufheben noch für unwirksam erklären.1339 Insoweit konnten die im Rahmen der Konferenz von San Francisco eingebrachten Änderungsvorschläge, die ultimative Auslegungshoheit über die UN-Charta in die Hände des Gerichtshofs zu legen, keine Mehrheit finden.1340 Der IGH ist folglich nicht zur unmittelbaren Beantwortung der Frage nach der rechtlichen Geltung von Akten eines Mitorgans der Vereinten Nationen berufen.1341 Fraglich ist, wie die Situation zu bewerten ist, wenn die Geltung beispielsweise einer Sicherheitsratsresolution für die Beantwortung der Gutachtenfrage erheblich ist, ohne jedoch deren Gegenstand zu sein. Diese Konstellation bestand u. a. im Certain Expenses- sowie im Namibia-Fall. Im Certain Expenses-Fall des IGH ging es inhaltlich um die Frage, ob die Ausgaben, welche die Generalversamm1337

IGH, Western Sahara, Gutachten vom 16. Oktober 1975, ICJ Rep. 1975, § 15,

18. 1338 Siehe IGH, Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, Gutachten vom 8. Juli 1996, ICJ Rep. 1996, § 16, 226; IGH, Application for Review of Judgment No. 273 of the United Nations Administrative Tribunal, Gutachten vom 20. Juli 1982, ICJ Rep. 1982, 347. 1339 Hermann Mosler, Art. 96, in: Bruno Simma (Hrsg.), Charta der Vereinten Nationen. Kommentar, 1991, Rn. 31. Anders ist die Situation im Hinblick auf die Akte anderer Organe als der unmittelbaren Hauptorgane der Vereinten Nationen zu beurteilen. Wird die diesbezügliche Frage unmittelbar nach der Gültigkeit eines Aktes gestellt, wie etwa einer Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs der ILO, geht der IGH hierauf im Tenor des Gutachtens ein, siehe IGH, Judgment of the Administrative Tribunal upon Complaints Made against UNESCO, Gutachten vom 23. Oktober 1956, ICJ Rep. 1956, 79–81 u. 101. 1340 IGH, Certain Expenses of the United Nations (Article 17, paragraph 2, of the Charter), Gutachten vom 20. Juli 1962, ICJ Rep. 1962, 168. 1341 IGH, Judgments of the Administrative Tribunal of the ILO upon Complaints Made against UNESCO, Gutachten vom 23. Oktober 1956, ICJ Rep. 1956, 79–81 u. 101.

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lung für die Peacekeeping-Einsätze der Vereinten Nationen von UNEF und ONUC autorisiert hatte, als „Ausgaben der Organisation“ i. S. d. Art. 17 Abs. 2 UN-Charta angesehen werden können. Anlass des Gutachtens war die Weigerung einiger Mitglieder der Vereinten Nationen ihre entsprechenden Beiträge für die jeweilige Mission zu bezahlen. In dem Rechtsgutachten untersuchte der Gerichtshof die von der Generalversammlung autorisierten Ausgaben auf ihren Zusammenhang mit der Zwecksetzung der Vereinten Nationen, obwohl er zunächst eine solche Prüfung mit der Begründung abgelehnt hatte, dass, solange die beschlossene Maßnahme insgesamt in den Aufgabenbereich der Organisation falle, die bloße Überschreitung der speziellen Organzuständigkeit nicht zu ihrer Unbeachtlichkeit führe, sie mithin nicht als ultra vires-Maßnahme der Organisation zu qualifizieren sei.1342 Grundlage der Entscheidung in der Sache dennoch Stellung zu nehmen bildete dabei die Überlegung, dass das Gericht über die Freiheit verfügen müsse, alle ihm zur Verfügung stehenden relevanten Informationen in Betracht zu ziehen, um sich hinsichtlich einer Frage, die ihm zur Begutachtung vorgelegt wurde, eine Meinung bilden zu können.1343 Einen Schritt weiter noch ging der Gerichtshof in seinem Gutachten zum Namibia-Fall. Inhaltlich ging es dabei um das Verbleiben des noch unter dem Völkerbundregime ernannten Mandatsträgers Südafrika in Namibia entgegen der in S/Res 276 (1970) enthaltenen Aufforderung, die Verwaltung des Gebiets aufzugeben. Im Rahmen dieses Verfahrens stellte der Gerichtshof zunächst fest, dass er unzweifelhaft nicht die Kompetenz zur rechtlichen Überprüfung oder Revision der Akte der betroffenen UN-Organe besitze und dass die Frage der Geltung oder Übereinstimmung von GV/Res 2145 (XXI) oder der dazu in Beziehung stehenden Sicherheitsratsresolutionen mit der Charta nicht Gegenstand eines Gutachtenersuchens sei.1344 Darüber hinaus müsse eine Resolution eines ordnungsgemäß errichteten Organs der Vereinten Nationen, die in Übereinstimmung mit den Verfahrensregeln des jeweiligen Organs verabschiedet und als solche von dem Vorsitzenden des Organs bestätigt worden sein, als gültig verabschiedet gelten.1345 Diese Feststellungen hinderten den Gerichtshof dennoch nicht daran, die prozessuale Geltung von S/Res 284 (1970), durch die das Gutachten angefordert wurde, zu überprüfen, da, so der IGH, die Einwände gegen die Resolution die Kompe1342 IGH, Certain Expenses of the United Nations (Article 17, paragraph 2, of the Charter), Gutachten vom 20. Juli 1962, ICJ Rep. 1962, 168. Dem IGH zufolge greift diese Vermutungsregel u. a. dann, wenn der Sicherheitsrat eine Resolution zur Wahrung von Frieden und Sicherheit beschließt und der UN-Generalsekretär nach Maßgabe einer solchen Resolution finanzielle Verpflichtungen eingeht. 1343 IGH, Certain Expenses of the United Nations (Article 17, paragraph 2, of the Charter), Gutachten vom 20. Juli 1962, ICJ Rep. 1962, 157. 1344 IGH, Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa), Notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), Gutachten vom 21. Juni 1971, ICJ Rep. 1971, § 89, 45. 1345 Ebd., § 20, 22.

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Teil 4: Rechtswidrige Sicherheitsratsresolutionen

tenz des Gerichts betreffen würden.1346 Nachdem er seine Entscheidungskompetenz positiv festgestellt hatte, ging der Gerichtshof, bevor er zu den eigentlichen rechtlichen Konsequenzen der Resolution Stellung nahm, in Ausübung seiner Rechtsprechungsfunktion auf die Behauptung Frankreichs und Südafrikas ein, die Generalversammlung habe durch GV/Res 2145 (XXI), welche das Mandat Südafrikas in Südwestafrika aufgehoben hatte, ultra vires gehandelt. Die Rechtsgutachten im Namibia- wie auch im Certain Expenses-Fall indizieren folglich die Möglichkeit einer Inzidentprüfung von Sicherheitsratsresolutionen im Rahmen der Begründung des Urteilstenors von Rechtsgutachten nach Art. 96 UN-Charta. Es gilt jedoch zu bedenken, dass die Rechtsgutachten des IGH im Grundsatz keine rechtliche Bindungswirkung entfalten. Dieses ergibt sich bereits aus dem Fehlen einer mit Art. 94 UN vergleichbaren Chartavorschrift. Ausnahmen bilden insoweit lediglich Regelungen in Organisationsstatuten oder Abkommen, die eine verbindliche Wirkung der Rechtsgutachten vorschreiben („compulsive“ opinions).1347 Die Modalitäten dieser Bindungswirkung sind verschieden und bedürfen der Beurteilung nach der jeweils einschlägigen Rechtsgrundlage.1348 Die Charta kennt eine solche Ausnahmeregelung jedoch nicht. Den vorlegenden UN-Organen steht es deshalb nominell frei, die in ihnen empfohlenen Maßnahmen umzusetzen oder hiervon abzusehen. Dennoch erscheint es sehr unwahrscheinlich, dass der Sicherheitsrat einen Ausspruch des Gerichtshofs, dass eine bestimmte Sicherheitsratsentscheidung ultra vires verabschiedet wurde, unbeachtet lassen würde. Grund hierfür ist, dass den Rechtsgutachten aufgrund ihres Charakters als offizielle Aussprüche des Hauptrechtsprechungsorgans der Vereinten Nationen erhebliches rechtliches Gewicht sowie moralische Autorität zufällt.1349 Sie stellen ein Mittel präventiver Diplomatie dar, können friedenserhaltender und -stärkender Wirkung sein und tragen zur Erläuterung und Entwicklung des internationalen Rechts bei.1350 Um zu einer Entscheidung zu kommen, greift der Gerichtshof zudem im Grunde auf dieselben Regeln und Garantien zurück, die ihm aufgrund der Übertragung seitens souveräner Staaten auch in Streitverfahren zur Verfügung stehen (Art. 68 IGH-Statut, Art. 102 VerfO IGH). Es spricht folglich viel dafür, dass die Urteile zumindest 1346

Ebd., § 20, 22. Zu bestehenden Ausnahmen, die hier allesamt nicht einschlägig sind, siehe Charles N. Brower/Pieter H. F. Bekker, Understanding „Binding“ Advisory Opinions of the International Court of Justice, in: Nisuke Ando/Edward McWhinney/Rüdiger Wolfrum (Hrsg.), Liber Amicorum Judge Shigeru Oda, Vol. 1, 2002, 351–368. 1348 Mosler (Fn. 1339), Rn. 32. 1349 Pieter H. F. Bekker, The UN General Assembly Requests a World Court Advisory Opinion On Israel’s Separation Barrier, ASIL-Insights, Dezember 2003, http:// www.asil.org/insigh121.cfm (Zugriff zuletzt am 15. April 2010). 1350 Siehe die Ausführungen des IGH zu „advisory opinions“ auf der Homepage des IGH, http://www.icj-cij.org/jurisdiction/index.php?p1=5&p2=2 (Zugriff zuletzt am 15. April 2010). 1347

B. Rechtliche Konsequenzen

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eine de facto-Bindung für die Organe der Vereinten Nationen entfalten und diese hierdurch zum Handeln angehalten werden. Andernfalls wären Staaten verpflichtet, sehenden Auges eine positiv festgestellte ultra vires-Entscheidung des Sicherheitsrats zu befolgen und etwaig angeordnete Legislativmaßnahmen weiter umzusetzen. Dass auch ultra vires-Handlungen, etwa weil sie vom unzuständigen Organ verabschiedet wurden, Bestand haben und durchsetzbar bleiben, hat der IGH in seinen Ausführungen zum Certain Expenses-Fall festgehalten. Zur Begründung verwies das Gericht insoweit auf das nationale wie internationale Recht, welches Fälle in Betracht ziehe, in denen juristische Personen oder Gebietskörperschaften bezüglich Dritter an ultra vires-Akte eines Organs gebunden seien.1351 Am grundlegenden Befund ändert dieses jedoch nichts: Der Gerichtshof ist aufgrund der eindeutigen und mit Blick auf die Genese der Charta so intendierten de iure-Ausgestaltung der einschlägigen Regelungen nicht in der Lage, effektiv über die Geltung von Sicherheitsratsresolutionen zu entscheiden.1352 Zudem erscheint es mehr als fraglich, ob der Sicherheitsrat selbst ein Gutachten über die Geltung einer eigenen Resolution beantragen würde. Denn damit liefe er Gefahr, durch den Gerichtshof, wenn auch nur implizit, attestiert zu bekommen, internationales Recht missachtet zu haben. Dieses würde den Sicherheitsrat in seiner Eigenständigkeit stark beschneiden und dürfte zumindest dem Interesse des Einbringerstaats der jeweiligen Resolution, der im Zweifel ein mit Vetorecht ausgestattetes ständiges Mitglied ist, entgegenlaufen.1353 Im Falle der Legislativresolutionen S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) wären dies die USA gewesen, die sich einer Prüfung beider Resolutionen wohl bereits aus politischen Erwägungen und wegen einer etwaigen Präzedenzwirkung der Entscheidung im Hinblick auf anhängige straf- wie auch zivilrechtliche Verfahren im Zusammenhang mit der Verletzung menschenrechtlicher Garantien bei ihrer Umsetzung entgegen gestellt hätten. Zwar ist im Hinblick auf die zur Einholung eines Gutachtens erforderliche Mehrheit des Sicherheitsrats nicht deutlich, ob es sich hierbei um eine Verfahrensfrage i. S. d. Art. 27 Abs. 2 UN-Charta handelt oder ob eine Mehrheit nach Art. 27 Abs. 3 UN-Charta erforderlich ist; angesichts der Konsequenzen, die ein Rechtsgutachten trotz seines nicht verbindlichen Charakters zeitigen kann, spricht jedoch einiges für die Notwendigkeit der Zustimmung von neun Mitgliedern einschließlich sämtlicher Staaten mit ständigem Sitz im Organ.1354 Darüber hinaus wäre im Falle eines Ersuchens an den Gerichtshof zu erwarten,

1351 IGH, Certain Expenses of the United Nations (Article 17, paragraph 2, of the Charter), Gutachten vom 20. Juli 1962, ICJ Rep. 1962, 168. 1352 José E. Alvarez, Legal Remedies and the United Nations’ à la Carte Problem, MJIL 12 (1991), 229–311, 261–262. 1353 Mosler (Fn. 1339), Rn. 12. 1354 Schweigman (Fn. 1325), 279.

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Teil 4: Rechtswidrige Sicherheitsratsresolutionen

dass der Sicherheitsrat die Exekution der in Frage stehenden Resolution bis zur Entscheidung in der Sache durch den Gerichtshof aussetzen müsste. Dieses würde seinen Auftrag, schnell und prompt auf Friedensbedrohungen oder Brüche des Friedens zu reagieren, offen konterkarieren.1355 Potentiell aus diesem Grund hat der Sicherheitsrat von seiner Vorlageberechtigung nach Art. 96 UN-Charta erst in einem Fall Gebrauch gemacht, und zwar hinsichtlich der Situation in Namibia.1356 Selbst dort ging es jedoch primär nicht um die Geltung von Sicherheitsratsresolution S/Res 284 (1970), sondern um deren rechtliche Konsequenzen. Ist eine Überprüfung des Sicherheitsrats nicht zu erwarten, verbliebe die Möglichkeit einer Vorlage durch die Generalversammlung, die sich etwa in ihren Kompetenzen beschnitten sehen könnte. Auch hierzu müssten sich jedoch zunächst die erforderlichen Mehrheiten in der Generalversammlung finden. Diesbezüglich ist bis dato nicht entschieden worden, ob es sich um eine „wichtige Entscheidung“ i. S. d. Art. 18 Abs. 2 UN-Charta handelt und damit eine Zweidrittelmehrheit erreicht werden muss, oder ob lediglich die einfache Mehrheit der anwesenden und abstimmenden Mitglieder nach Art. 18 Abs. 3 UN-Charta erforderlich ist.1357 Unabhängig vom geforderten Quorum erscheint es jedoch angesichts der politischen Macht der Vetomächte, die sämtlich den nach Kapitel VII UN-Charta verabschiedeten Resolutionen entsprechend Art. 27 Abs. 3 UNCharta zugestimmt haben müssen, mehr als fraglich, dass dieses erreicht werden könnte. Gehindert wäre die Generalversammlung an der Beantragung eines Rechtsgutachtens aber zumindest durch Art. 12 Abs. 1 UN-Charta nicht, da es sich bei dem Ersuchen eher um eine interne Entscheidung der Generalversammlung als um eine Empfehlung im Sinne der genannten Vorschrift handeln dürfte.1358 Für den Fall, dass es zu einem Ersuchen seitens der Generalversammlung kommen sollte, dürfte dieses zudem nicht direkt die Frage der Geltung der Resolution zum Inhalt haben, damit der Gerichtshof sich nicht unmittelbar für unfähig erklärt, in der Sache zu entscheiden. Viemehr muss die rechtliche Frage entweder allgemein gehalten werden oder an einen direkten Sachverhalt anknüpfen, um eine Inzidentprüfung des Gerichtshofs in prozessualer und substantieller Hinsicht zu veranlassen.1359 Damit der Gerichtshof in der Sache zu der Entscheidung kommt, dass eine Resolution ultra vires ist, müsste darüber hinaus die im Certain Expenses-Fall aufgestellte Vermutung zugunsten ihrer Geltung erschüttert werden. Diesbezüglich dürfte der Gerichtshof aber derjenigen Partei, die das

1355

Ebd., 279. Siehe Übersicht über alle erstellten Rechtsgutachten nach Art. 96 UN-Charta auf der Homepage des IGH, http://www.icj-cij.org/docket/index.php?p1=3&p2=4 (Zugriff zuletzt am 15. April 2010). 1357 Vgl. Mosler (Fn. 1339), Rn.12. 1358 Herbst (Fn. 428), 403–406. 1359 Schweigman (Fn. 1325), 280. 1356

C. Bindung der Mitgliedstaaten an ultra vires-Resolutionen

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Gericht von der Aufhebung eines politischen Urteils des Rates aus rechtlichen Gründen zu überzeugen versucht, eine schwere Beweislast auferlegen.1360

C. Die Bindung der Mitgliedstaaten an ultra vires-Resolutionen des Sicherheitsrats Die Gründungsverträge der meisten internationalen Organisationen enthalten ähnlich wie die Charta der Vereinten Nationen keine ausdrücklichen Bestimmungen, die die Anfechtung ihrer Akte oder Entscheidungen durch ihre Mitgliedstaaten wegen Kompetenzüberschreitungen materieller oder prozessualer Art vorsehen. Dennoch haben Staaten in der Praxis wiederholt Akte Internationaler Organisationen beanstandet. Das Recht hierzu ergibt sich aus der konsensualen Natur der entsprechenden Gründungsverträge selbst. Letztere sind internationale Verträge, für die jeder Staat das inhärente Recht besitzt, ihre Implementierung zu überwachen und sicherzustellen, dass die Organisation keine Entscheidungen trifft, die nicht im Einklang mit ihren Gründungszielen stehen oder sich außerhalb der übertragenen Kompetenzen bewegen, die ihr souveränitätsbeschränkend von den Mitgliedstaaten übertragen wurden und die im vorgegebenen Rahmen die Grundlage der Zustimmung zur Gründung oder zum Beitritt zur Internationalen Organisation bildeten.1361 Deshalb sieht die verfasste Struktur der Vereinten Nationen auch eine eindeutige Kompetenzverteilung zwischen der Organisation und dem domaine réservé ihrer Mitgliedstaaten vor, die im Falle der hier in Frage stehenden Legislativresolutionen nicht beachtet wurde. Bezüglich dieser Kompetenzüberschreitung haben die Mitgliedstaaten jedes Recht zu insistieren, dass sich der Rat innerhalb der Ermächtigung bewegt, die ihm die Charta zuschreibt.1362 Aber selbst wenn damit das Recht zur Beanstandung gegeben ist, bleibt fraglich, ob dieses den Mitgliedstaaten auch das Recht verleiht, ultra vires-Beschlüsse Internationaler Organisationen wie die hier in Frage stehenden Legislativentscheidungen des Sicherheitsrats unangewendet zu lassen. Während die wohl herrschende Auffassung1363 ein Prüfungs- und Zurückweisungsrecht der Mit1360 Thomas Franck, The Political and the Judicial Empires: Must there be Conflict over Conflict Resolution?, in: Najeeb Al-Nauimi/Richard Meese (Hrsg.), International Legal Issues Arising under the United Nations Decade of International Law, 1995, 621– 632, 629. 1361 Vgl. Osieke (Fn. 1305), 240. 1362 Derek Bowett, The Impact of Security Council Decisions on Dispute Settlement Procedures, EJIL 5 (1994), 89–101, 95. 1363 Jost Delbrück, Article 25, in: Bruno Simma (Hrsg.), Charter of the United Nations. A Commentary, Vol. 1, 2002, Rn. 17; Pollux (Edvard Hambro) (Fn. 20), 56; Oscar Schachter, The relation of law, politics and action in the United Nations, RdC 109 (1963-II), 165–256, 198; Torsten Stein/Christian von Buttlar, Völkerrecht, 12. Aufl., 2009, 350; Marc Weller, The Lockerbie Case: A Premature End to the „New World

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Teil 4: Rechtswidrige Sicherheitsratsresolutionen

gliedstaaten verneint, erachtet eine andere Ansicht1364 ein solches Vorgehen mit Verweis auf die fehlende gerichtliche Kontrollmöglichkeit und die durch die UNCharta geschützte mitgliedstaatliche Souveränität, die die Staaten wie ein Schutzschild vor ultra vires-Akten des Sicherheitsrats behütet, für zulässig. In dieser Hinsicht wies etwa Richter Bohdan Winiarski in seiner Dissenting Opinion zum Certain Expenses-Gutachten die Ansicht – allerdings im Hinblick auf die Generalversammlung – zurück, dass die Nichtigkeit eines rechtlichen Aktes nur auf die Nichtigkeitserklärung durch ein Gericht zurückgeführt werden könne. Denn in einem internationalen System, in dem kein Gericht die Kompetenz besitze, Akte für nichtig zu erklären, „(i)t is with the State which regards itself as the injured party which itself rejects a legal instrument vitiated, in its opinion, by such defects as to render it a nullity. Such a decision is obviously a grave one and one to which resort can be had only in exceptional cases, but one which is nevertheless sometimes inevitable and which is recognized as such by general international law. A refusal to pay, (. . .), may be regarded by a Member State, loyal and indeed devoted to the Organization, as the only means of protesting against a resolution of the majority which, in its opinion, disregards the true meaning of the Charter and adopts in connection with it a decision which is legally invalid; in such a case it constitutes a grave symptom indicative of serious disagreement as to the interpretation of the Charter. As this Court has on one occasion said, the United Nations is not a super-State, and paragraph I of Article 2 of the Charter states that „The Organization is based on the principle of the sovereign equality of all its Members.“ 1365

Folgt man den Ausführungen anderer Autoren, soll dieses Zurückweisungsrecht auch hinsichtlich legislativer und normativer Akte Internationaler Organisationen gelten.1366 Darüber hinaus wird teilweise ein Prüfungsrecht für die Fälle bejaht, in denen Sicherheitsratsresolutionen den menschenrechtlich garantierten Individualschutz außer Acht lassen.1367

Order“, AfJICL 4 (1992), 302–324, 324; Quincy Wright, The strengthening of international law, RdC 98 (1959-III), 1–295, 125. 1364 Angelet (Fn. 496), 278; Bowett (Fn. 1362), 93; ders. (Fn. 29), 81; Mosler (Fn. 1339), Rn. 12; Schilling (Fn. 428), 93 ff. 1365 Dissenting Opinion des Präsidenten Bohdan Winiarski, IGH, Certain Expenses of the United Nations (Article 17, paragraph 2, of the Charter), Gutachten vom 20. Juli 1962, ICJ Rep. 1962, 232. 1366 Philippe Sands/Pierre Klein, Bowett’s Law of International Institutions, 2001, 291–292: „(. . .) institutional acts of international organisations, be they binding per se or by the operation of other sources, will produce legal effects for their addressees only if they meet specific requirements of legality, i. e. of conformity, in terms both of form and substance, with the rules of the organization concerned. (. . .) International organizations may only exercise those powers which have been granted to them by their members. These powers are limited to those which are necessary for the organization to perform the functions which have been assigned to it. (. . .) These limitations apply to the exercise of ,legislative‘ or normative powers by international organisations“. 1367 de Wet/Nollkämper (Fn. 428), 188 ff.

C. Bindung der Mitgliedstaaten an ultra vires-Resolutionen

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Der Hauptkonflikt, der der Frage nach einem Prüfungs- und Zurückweisungsrecht der Mitgliedstaaten zugrunde liegt, ist das Spannungsverhältnis zwischen den Rechten der Mitgliedstaaten und ihren Verpflichtungen gegenüber den Vereinten Nationen. Letztere sind ohne die Loyalität ihrer Mitglieder nicht zu effektivem Handeln fähig.1368 Würde den Mitgliedstaaten das Recht zugestanden werden, eine Sicherheitsratsresolution unangewendet zu lassen, liefe dieses auf eine offene Konterkarierung des zwar ambivalenten, jedoch in seiner Zielrichtung eindeutigen Art. 25 UN-Charta hinaus.1369 Letzterer dient der Sicherung des universellen Friedenssicherungssystems der Charta und soll durch die Bindung der Mitgliedstaaten an die Beschlüsse des Sicherheitsrats verhindern, dass diese die Autorität des Sicherheitsrats herausfordern. Denn gerade aufgrund des offenen Ermächtigungswortlauts der Chartabestimmungen unter Kapitel VII UN-Charta wird nur selten ein Konsens hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der getroffenen Maßnahmen, etwa aus menschenrechtlicher Sicht, zu verzeichnen sein. Es dürfte immer Staaten geben, die sich gegen eine Befolgung der Entscheidungen entschließen würden, insbesondere wenn sie von den unter Kapitel VII UN-Charta charakteristischen Zwangsmaßnahmen selbst unmittelbar betroffen sind.1370 Würde man den Staaten aber das Recht einräumen, eine ordnungsgemäß verabschiedete Entscheidung unilateral mit der Begründung zurückzuweisen, dass diese ultra vires sei, würde dieses bedeuten, die Mitgliedstaaten in den Rang eines Richters in eigener Sache zu erheben.1371 Letztere Berechtigung zur Autointerpretation der UN-Charta aber würde auf eine faktische Aushebelung der Charta und damit auf die Handlungsunfähigkeit der Vereinten Nationen hinauslaufen. Um dennoch der Gefahr des Missbrauchs von Kompetenzen seitens des Sicherheitsrats entgegenzuwirken und um einen wenn auch nicht immer effizienten Schutzmechanismus für die betroffenen Individualrechte und Interessen der Mitgliedstaaten einzurichten, wurden die Entscheidungen des Sicherheitsrats unter das Prinzip des Mehrheitsentscheids und das Vetorecht der ständigen Sicherheitsratsmitglieder gestellt.1372 Von einer unkonditionellen Bindung der Mitgliedstaaten an die Entscheidungen des Sicherheitsrats scheint auch der IGH im Lockerbie-Fall ausgegangen zu sein, als er eine generelle Rechtsmäßigkeitsvermutung für die Beschlüsse des Sicherheitsrats wie folgt andeutete: „Whereas both Libya and the United States, as Members of the United Nations, are obliged to accept and carry out the decisions of the Security Council in accordance with Article 25 of the Charter; whereas the Court, which is at the stage of proceedings on provisional measures, considers that prima facie this obligation extends to the decision contained in resolution 748 (1992); and whereas, in accordance with 1368 1369 1370 1371 1372

Schweigman (Fn. 1325), 208. Osieke (Fn. 1305), 255. Delbrück (Fn. 1363), Rn. 17. Osieke (Fn. 1305), 255. Stein/von Buttlar (Fn. 1363), 350.

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Teil 4: Rechtswidrige Sicherheitsratsresolutionen

Article 103 of the Charter, the obligations of the Parties in that respect prevail over their obligations under any other international agreement, including the Montreal Convention.“ 1373

Ebenso sein Ausspruch im Certain Expenses-Gutachten, dass es mangels obligatorischer gerichtlicher Kontrollmechanismen im UN-System grundsätzlich den Organen selbst obliege, ihren Zuständigkeitsbereich zu bestimmen, deutet auf eine generelle Verbindlichkeit der Handlungen des Sicherheitsrats hin.1374 Es lässt sich folglich statuieren, dass die Staaten im Grundsatz nicht berechtigt sind, Sicherheitsratsresolutionen unangewendet zu lassen, selbst wenn diese beispielsweise menschenrechtliche Positionen beeinträchtigen. Fraglich ist jedoch, ob in besonders gelagerten Fällen eine Ausnahme von der generellen Befolgungspflicht anzuerkennen ist. Insoweit wollen einige Stimmen in der Literatur eine Pflicht zur Befolgung nur solange anerkennen, wie der ultra vires-Charakter der Resolution nicht durch ein Gericht oder Schiedsgericht positiv festgestellt wurde.1375 Dieses würde dem Spannungsverhältnis zwischen der Effizienz des chartaimmanenten Friedenssicherungssystems einerseits und dem Schutz der Mitgliedstaaten vor rechtswidrigen Entscheidungen des Sicherheitsrats andererseits wohl noch am ehesten gerecht werden. Wie aber bereits herausgearbeitet, steht kein gerichtlicher Rechtschutzmechanismus zur Verfügung, der bindend über die Gültigkeit von Sicherheitsratsresolutionen entscheiden könnte. Eine Rückausnahme erscheint deshalb mangels effektiver gerichtlicher Kontrollmöglichkeit nicht akzeptabel. Eine nicht unbedeutende Gruppe von Autoren vertritt zudem die Ansicht, dass evident chartawidrige Resolutionen, d.h. solche, die in offensichtlichem Widerspruch zu den Prinzipien und Zielen der Charta stehen, die allgemeine Befolgungspflicht aus Art. 25 UN-Charta außer Kraft setzen würden.1376 Denn der Evidenzmaßstab mindere die Versuchung, dass sich Mitgliedstaaten vorschnell der in Art. 25 UN-Charta angeordneten Bindungswirkung unter Berufung auf die vermeintliche Rechtswidrigkeit eines Aktes entziehen.1377 Auf das Kriterium des „offensichtlichen Widerspruchs“ wurde auch in der Entscheidung der Berufungs1373 IGH, Questions of Interpretation and Application of the 1971 Montreal Conventions Arising from the Aerial Incident at Lockerbie (Lybian Arab Jamahiriya v. United States of America), Anordnung vom 14. April 1992 (Request for the Indication of Provisional Measures), ICJ Rep. 1992, § 42, 126. 1374 Siehe IGH, Certain Expenses of the United Nations (Article 17, paragraph 2, of the Charter), Gutachten vom 20. Juli 1962, ICJ Rep. 1962, 168. 1375 Amparo Sanjosé Gil, Las consecuencias juridicas de los actos ,ultra vires‘ de las organizaciones internacionales, en particular de la ONU, Redi 42 (1990), 443–462, 459 m.w. N. 1376 Separate Opinion Richter Sir Gerald Fitzmaurice, IGH, Certain Expenses of the United Nations (Article 17, paragraph 2, of the Charter), Gutachten vom 20. Juli 1962, ICJ Rep. 1962, 198–215, 204; Gowland-Debbas (Fn. 438), 672; Lamb (Fn. 269), 366. 1377 So Herdegen (Fn. 146), Rn. 18, 303.

D. Rechtsschutz durch nationale und supranationale Gerichte

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kammer des ICTY im Tadic´-Fall zurückgegriffen. Dort führte das Gericht hinsichtlich der Möglichkeit einer gerichtlichen Überprüfung im Falle einer Streitigkeit über Kompetenzen unter Kapitel VII UN-Charta aus, dass es offensichtlich sei, dass je weiter sich das Ermessen des Sicherheitsrats unter der Charta der Vereinten Nationen gestalte, desto enger der Überprüfungsspielraum des Tribunals sein müsse. Dieses gelte selbst für den Fall einer Inzidentprüfung. Dennoch könne hieraus nicht der Rückschluss gezogen werden, dass die Befugnis zur Überprüfung besonders im Falle eines offensichtlichen Widerspruchs zu den Grundsätzen und Zielen der Charta gänzlich verloren ginge.1378 Über dieses Konstrukt könnte im Grundsatz ein bona fides-Schutz hinsichtlich der Bestandskraft der jeweils einschlägigen Resolution für Drittstaaten realisiert werden. Aufgrund des Fehlens einschlägiger Kriterien zur Bestimmung der erforderlichen „Offensichtlichkeit“ bietet jedoch auch dieser Ansatz keinen effektiven Schutz für das Friedenssicherungssystem.1379 Für den von der jeweiligen Resolution betroffenen Staat wird der ultra vires-Charakter des Aktes immer evident sein.1380 Um sich gegen eine vermeintliche ultra vires-Entscheidung des Sicherheitsrats zu wehren, besteht für die Staaten deshalb lediglich die Möglichkeit, politisch gegen Resolutionen des Sicherheitsrats vorzugehen1381 oder als ultima ratio die Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen zu beenden.1382 Auch wenn dieses Ergebnis deutlich die im UN-System bestehenden Rechtsschutzdefizite zu Tage treten lässt und aus rechtsstaatlicher Sicht nicht unbedenklich erscheint, so verlangt die Effizienz des Systems kollektiver Sicherheit doch die Unterordnung des staatlichen Einzelinteresses und damit die Verlagerung rechtlicher Fragestellungen in politische Kategorien.

D. Rechtsschutz durch nationale und supranationale Gerichte Da eine effektive gerichtliche Kontrollmöglichkeit von Sicherheitsratsresolutionen auf der Ebene der Vereinten Nationen nicht gegeben ist, gewinnt die Frage, welche Rechtsschutzmöglichkeiten auf nationaler und supranationaler Ebene bestehen, zunehmend an Bedeutung und wirft grundlegende Fragen im Hinblick auf die Interdependenz zwischen Völkerrecht, supranationalem und na1378 ICTY, Prosecutor v. Dus ˇko Tadic´ a/k/a „Dule“, Urteil vom 2. Oktober 1995, Rs. IT-94-1-AR72 (Decision on the Defence Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction), § 21. 1379 Delbrück (Fn. 1363), Rn. 17. 1380 Rudolf Bernhardt, International Organizations, Internal Law and Rules, in: ders. (Hrsg.), EPIL 2 (1995), 1314–1318, 1318. 1381 Alvarez (Fn. 1352), 310–311; Angelet (Fn. 496), 277–285. 1382 Udo Fink, Kollektive Friedenssicherung, Kapitel VII UN-Charta in der Praxis des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, Teil 2, 1999, 861 ff.

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Teil 4: Rechtswidrige Sicherheitsratsresolutionen

tionalem Recht auf.1383 Mit den Entscheidungen des Europäischen Gerichts erster Instanz (EuG) in den Rechtssachen Yassin Abdullah Kadi v. Council of the European Union and Commission of the European Communities1384 und Ahmed Ali Yusuf and Al Barakaat International Foundation v. Council of the European Union and Commission of the European Communities1385 vom 21. September 2005 zur Rechtmäßigkeit gemeinschaftsrechtlicher restriktiver Maßnahmen gegen terrorismusverdächtigte Personen und Einrichtungen hat die Problemstellung erstmals die supranationale europäische Judikative erreicht und ist Gegenstand globaler Aufmerksamkeit geworden. Drei schwedische Staatsangehörige und eine als gemeinnützig anerkannte Gesellschaft schwedischen Rechts sowie ein saudischer Staatsangehöriger hatten gegen die Umsetzung von S/Res 1267 (1999) in der vom Rat erlassenen EG-Verordnung 881/2002 Nichtigkeitsklage vor dem EuG nach Art. 230 Abs. 4 EGV erhoben. In den Entscheidungen ging das Gericht der Frage nach, ob es Gemeinschaftsrechtsakte, die eine Umsetzung von S/ Res 1267 (1999) sowie der Beschlüsse des mit ihrer Umsetzung betrauten Sanktionskomitees darstellen, auf ihre Vereinbarkeit mit den Grundrechten der Kläger überprüfen dürfe. Dazu befasste sich das Gericht in einem ersten Schritt mit der Verknüpfung zwischen der durch die Vereinten Nationen entstandenen Völkerrechtsordnung einerseits und den nationalen Rechtsordnungen bzw. der gemeinschaftlichen Rechtsordnung andererseits. Es stellte fest, dass aus völkerrechtlicher Sicht die UN-Mitgliedstaaten an den in Art. 103 UN-Charta verankerten Grundsatz des Vorrangs ihrer Verpflichtungen aus der UN-Charta gebunden seien. Dieser habe zur Folge, dass die in Art. 25 UN-Charta vorgesehene Verpflichtung zur Durchführung der Beschlüsse des Sicherheitsrats gegenüber allen anderen vertraglichen Verpflichtungen vorrangig sei.1386 Sicherheitsratsresolutionen nach Kapitel VII UN-Charta hätten daher bindende Wirkung für alle Mitgliedstaaten, die in dieser Eigenschaft alle erforderlichen Maßnahmen treffen 1383 Eckhart von Bubnoff, Terrorismusbekämpfung – eine weltweite Herausforderung, NJW 55 (2002), 2672–2676. 1384 EuG, Yassin Abdullah Kadi v. Council of the European Union and Commission of the European Communities, Rs. T-306/01, Urteil vom 21. Dezember 2005. 1385 EuG, Ahmed Ali Yusuf and Al Barakaat International Foundation v. Council of the European Union and Commission of the European Communities, Rs. T-315/01, Urteil vom 21. Dezember 2005. 1386 EuG, Yassin Abdullah Kadi v. Council of the European Union and Commission of the European Communities, Rs. T-306/01, Urteil vom 21. Dezember 2005, §§ 181– 184; EuG, Ahmed Ali Yusuf and Al Barakaat International Foundation v. Council of the European Union and Commission of the European Communities, §§ 231–234. Zudem verstoße „eine solche Zuständigkeit sowohl gegen die Bestimmungen des EG-Vertrags, insbesondere die Artikel 5 EG, 10 EG, 297 EG und 307 Absatz 1 EG, als auch gegen die des EU-Vertrags, insbesondere Artikel 5 EU, wonach der Gemeinschaftsrichter seine Befugnisse nach Maßgabe und im Sinne des EG-Vertrags und des EU-Vertrags ausübt“. Sie sei außerdem „unvereinbar mit dem Grundsatz, dass die Befugnisse der Gemeinschaft und damit die des Gerichts unter Beachtung des Völkerrechts ausgeübt werden müssen“.

D. Rechtsschutz durch nationale und supranationale Gerichte

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müssten, um ihre Umsetzung zu gewährleisten und die darüber hinaus verpflichtet seien, jede andere Norm des Gemeinschaftsrechts unangewendet zu lassen, die der ordnungsgemäßen Erfüllung der Verpflichtungen aufgrund der UNCharta entgegenstehe.1387 Zwar gelte die durch eine völkerrechtliche Verpflichtung hervorgerufene Bindungswirkung der betreffenden Resolution nicht unmittelbar für die EG, da sie weder UN-Mitglied noch Adressatin der Resolution noch Nachfolgerin in die Rechte und Pflichten ihrer Mitgliedstaaten im Sinne des Völkerrechts sei. Diese Verpflichtung ergebe sich aber aus dem Gemeinschaftsrecht.1388 Daher seien auch die Gemeinschaftsorgane verpflichtet, den seitens der UN angeordneten Sanktionen Wirkung zu verleihen und den Vorrang des Sicherheitsrats zu beachten. Deshalb müsse auch davon ausgegangen werden, dass die fraglichen Resolutionen des Sicherheitsrats grundsätzlich nicht der Kontrolle durch das Gericht unterliegen und zudem keine Berechtigung besteht, ihre Rechtmäßigkeit im Hinblick auf das Gemeinschaftsrecht – wenn auch nur inzident – in Frage zu stellen. Das Gericht sei vielmehr verpflichtet, das Gemeinschaftsrecht so weit wie möglich in einer Weise auszulegen und anzuwenden, die mit den Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus der Charta der Vereinten Nationen im Einklang stehe. Unabhängig davon besitze der Spruchkörper jedoch die Ermächtigung, die Rechtmäßigkeit von S/Res 1267 (1999) und die Beschlüsse des mit ihrer Umsetzung betrauten Sanktionskomitees im Hinblick auf das ius cogens, verstanden als internationaler ordre public, der für alle Völkerrechtssubjekte einschließlich der Organe der UN gelte und von dem nicht abgewichen werden dürfe, inzident zu prüfen.1389 Am 3. September 2008 hob der EuGH im Revisionsverfahren beide Urteile des EuG auf.1390 Zur Begründung führte der

1387 EuG, Yassin Abdullah Kadi v. Council of the European Union and Commission of the European Communities, Rs. T-306/01, Urteil vom 21. Dezember 2005, §§ 189– 190; sowie EuG, Ahmed Ali Yusuf and Al Barakaat International Foundation v. Council of the European Union and Commission of the European Communities, Rs. T-315/01, Urteil vom 21. Dezember 2005, §§ 239–240. 1388 EuG, Yassin Abdullah Kadi v. Council of the European Union and Commission of the European Communities, Rs. T-306/01, Urteil vom 21. Dezember 2005, § 192; EuG, Ahmed Ali Yusuf and Al Barakaat International Foundation v. Council of the European Union and Commission of the European Communities, Rs. T-315/01, Urteil vom 21. Dezember 2005, § 242. 1389 EuG, Yassin Abdullah Kadi v. Council of the European Union and Commission of the European Communities, Rs. T-306/01, Urteil vom 21. Dezember 2005, §§ 226– 232; EuG, Ahmed Ali Yusuf and Al Barakaat International Foundation v. Council of the European Union and Commission of the European Communities, Rs. T-315/01, Urteil vom 21. Dezember 2005, §§ 277–283. 1390 EuGH, Yassin Abdullah Kadi and Al Barakaat International Foundation v. Council of the European Union and Commission of the European Communities, Urteil vom 3. September 2008, Rs. C-402/05 P und C-415/05 P, § 328. Für eine aktuelle Analyse des Revisionsurteils siehe Stefan Griller, International Law, Human Rights and the European Community’s Autonomous Legal Order. Notes on the European Court of Justice Decision in Kadi, ECLR 4 (2008), 528–553.

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Gerichtshof aus, dass das Gericht erster Instanz einen Rechtsfehler begangen habe, als es entschied, dass die streitige Verordnung im Hinblick auf ihre materielle Rechtmäßigkeit nicht justiziabel sei, sofern es nicht um ihre Vereinbarkeit mit den Normen des ius cogens gehe.1391 Denn eine solche Nichtjustiziabilität stelle eine erhebliche Abweichung von dem im EGV vorgesehenen System des gerichtlichen Rechtsschutzes der Grundrechte dar.1392 Deshalb müssten die Gemeinschaftsgerichte eine grundsätzlich umfassende Kontrolle der Rechtmäßigkeit sämtlicher Handlungen der Gemeinschaft im Hinblick auf die Grundrechte als Bestandteil der allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts gewährleisten, und zwar auch in Bezug auf diejenigen Handlungen der Gemeinschaft, die wie die streitige Verordnung der Umsetzung von Resolutionen des Sicherheitsrats nach Kapitel VII der UN-Charta dienen sollen.1393 Die inzidente Überprüfung einer Sicherheitsratsresolution auf Rechtmäßigkeit und Gültigkeit in einem Verfahren, das einen Gemeinschaftsrechtsakt zum Gegenstand hat, ist folglich in der auf Rechtsstaatlichkeit verpflichteten EG und damit auch heute in der EU generell möglich. Fraglich ist jedoch, ob dieses auch für das Sanktionsregime der S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2001) und damit inzident für die Resolutionen selbst gilt.1394 Die Übertragung der Feststellungen des EuG in den Rechtssachen Kadi und Yusuf und Al Barakaat auf die hier in Frage stehenden Legislativresolutionen ist jedenfalls nur dann gerechtfertigt, wenn ihnen derselbe Umsetzungsmechanismus zugrunde liegen würde wie dem Sanktionsregime der S/Res 1267 (1999). Ob dem so ist, ist abhängig von der inhaltlichen Gestaltung der Resolutionen und ihren jeweiligen Implementierungsvorgaben. Sollte den beiden Sanktionsregimen auf verschiedene Art und Weise Wirkung zu verleihen sein, wäre in einem nächsten Schritt zu überprüfen, wie sich die konkrete Umsetzung in nationales bzw. supranationales Recht gestaltet und inwieweit eine gerichtliche Überprüfung durch den EuGH oder nationale Gerichte vorgenommen werden könnte. Zur Veranschaulichung soll hier auf die Umsetzung der Resolutionen im Kontext der EU eingegangen werden, der ihre Mitgliedstaaten die Kompetenz zum Handeln in der Sache übertragen haben.

1391 EuGH, Yassin Abdullah Kadi and Al Barakaat International Foundation v. Council of the European Union and Commission of the European Communities, Urteil vom 3. September 2008, Rs. C-402/05 P und C-415/05 P, § 327. 1392 Ebd., § 322. 1393 Ebd., § 326. Dezidiert zum Urteil ebenso Mehrdad Payandeh/Heiko Sauer, European Union: UN sanctions and EU fundamental rights, IJCL 7 (2009), 306–315, 310 ff. 1394 Hierzu auch Ralph Alexander Lorz, Autonomie und Bindung der Rechtssetzung in gestuften Rechtsordnungen, DVBl. 121 (2006), 1061–1069, 1067 ff.

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I. S/Res 1267 (1999) und das Al Quaida and Taliban Sanctions Committee v. S/Res 1373 (2001) und das Counter-Terrorism Committee bzw. S/Res 1540 (2004) und das 1540-Committee Am 15. Oktober 1999 verabschiedete der Sicherheitsrat S/Res. 1267 (1999).1395 Letztere ordnete gegen das Taliban-Regime als Reaktion auf die Nichtauslieferung Osama bin Ladens1396 und die Rolle, die es bei der Ausbildung von und Zufluchtsgewährung für Terroristen auf seinem Territorium gespielt hatte,1397 zielgerichtete Finanz- und Reiseembargos an. Das Sanktionsregime wurde durch eine Anzahl weiterer Sicherheitsratsresolutionen nach Kapitel VII UN-Charta modifiziert und ausgeweitet, insbesondere S/Res 1333 (2000), 1390 (2002), 1455 (2003), 1526 (2004), 1617 (2005), 1735 (2006), 1822 (2008) und 1904 (2009). Ursprünglich erfasste es alle Individuen und Einheiten, die mit Al-Qaida, Osama bin Laden und/oder mit den Taliban assoziiert waren,1398 und verpflichtete alle Staaten • „Gelder und andere Finanzmittel, einschließlich Gelder, die aus Vermögenswerten stammen oder erzeugt wurden, die den Taliban gehören oder direkt oder indirekt ihrer Verfügungsgewalt oder der eines Unternehmens im Eigentum oder unter der Kontrolle der Taliban unterstehen (. . .) einzufrieren und sicherzustellen, dass weder diese noch andere so bezeichnete Gelder oder Finanzmittel von ihren Staatsangehörigen oder von auf ihrem Hoheitsgebiet befindlichen Personen den Taliban oder einem Unternehmen im Eigentum der Taliban oder unter ihrer direkten oder indirekten Kontrolle unmittelbar oder zu deren Gunsten zur Verfügung gestellt werden (. . .)“ („assets freeze“)1399, • „die Einreise oder den Transit durch ihre Territorien der bezeichneten Individuen zu verhindern“ („travel ban“)1400 und • „die Lieferung, den Verkauf und die Weitergabe, auf unmittelbarem oder mittelbarem Weg, von Rüstungsgütern und sonstigem Wehrmaterial jeder Art, einschließlich Waffen und Munition, Militärfahrzeuge und -ausrüstung, paramilitärische

1395 S/Res 1267 (1999) betreffend die Situation in Afghanistan vom 15. Oktober 1999, UN Dok. S/Res/1267 (1999), dt. Übersetzung unter http://www.un.org/depts/ger man/sr/sr_99/sr1267.pdf (Zugriff zuletzt am 24. Oktober 2012). Ihre Vorgängerresolution S/Res 1214 (1998) vom 8. Dezember 1998, UN Dok. S/Res/1214 (1998) sah keine Einfrierung von Geldern vor. 1396 Siehe Op. 2 S/Res 1267 (1999). 1397 Siehe Op. 1 S/Res 1267 (1999). 1398 The Al-Qaida and the Taliban Sanctions Committee, http://www.un.org/sc/com mittees/1267/index.shtml (Zugriff zuletzt am 3. Oktober 2008). Zur Arbeitsweise des Sanktionsregimes siehe Eric Rosand, The Security Council’s Efforts to Monitor the Implementation of the Al Quaeda/Taliban Sanctions, AJIL 98 (2004), 745–763. 1399 Siehe Op. 4 lit. b S/Res 1267 (1999). 1400 Op. 14 S/Res 1333 (2000) betreffend die Situation in Afghanistan vom 19. Dezember 2000, UN Dok. S/Res/1333 (2000), dt. Übersetzung unter http://www.un.org/ Depts/german/sr/sr_00/sr1333.pdf (Zugriff zuletzt am 24. Oktober 2012).

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Teil 4: Rechtswidrige Sicherheitsratsresolutionen Ausrüstung und Ersatzteile für dieselben (. . .) durch ihre Staatsangehörigen oder von ihrem Hoheitsgebiet aus oder unter Benutzung von ihre Flagge führenden Schiffen oder Luftfahrzeugen zu verhindern“ („arms embargo“)1401.

Die Umsetzung der Maßnahmen oblag einem Sanktionsausschuss, welcher durch Op. 6 S/Res 1267 (1999) errichtet wurde und einheitlich unter dem Namen „Al-Qaida and Taliban Sanctions Committee“ firmierte. Aus allen Mitgliedern des Sicherheitsrats zusammengesetzt besaß dieser Ausschuss die Kompetenz, die in der Resolution avisierten Individuen und Entitäten auf einer selbst verwalteten Terrorliste zu benennen. Durch die am 17. Juni 2011 im Sicherheitsrat verabschiedeten S/Res 1988 (2011) und S/Res 1989 (2011) wurde das zuvor einheitliche Sanktionsregime der S/Res 1267 (1999) hinsichtlich seiner Zuständigkeitsbereiche getrennt. Das ursprüngliche Regime führt seine Arbeit im Grundsatz unverändert, in seiner persönlichen Zuständigkeit jedoch entsprechend seiner Firmierung auf die mit Al-Qaida verbundenen Personen, Gruppen, Unternehmen und Einrichtungen beschränkt, als Al-Qaida-Sanktionsregime nach S/ Res 1989 (2011) fort. Das nunmehr allein für die Taliban geltende Sanktionsregime nach S/Res 1988 (2011) entspricht diesem in seiner Funktionsweise im Wesentlichen. Unabhängig davon, um welches Sanktionsregime es sich handelt, sind die Staaten nach Art. 25 i.V. m. Art. 39 ff. UN-Charta verpflichtet, die respektiven Listungsentscheidungen vis-à-vis der betroffenen Individuen und Entitäten umzusetzen. Über einen eigenen Ermessensspielraum verfügen die Staaten bzw. die mit der Sanktionierung beauftragte EU insoweit nicht. Vielmehr wird aufgrund einer gebundenen Befugnis gehandelt. Diese Art der Listung kann deshalb als „automatische Listung auf niederer Ebene“ 1402 umschrieben werden. Anders als das auf S/Res 1267 (1999) zurückgehende Sanktionssystem behalten die Regime der S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) die Identifizierung der verdächtigen Personen und Entitäten sowie die Präzisierung der zu treffenden Maßnahmen den Staaten vor. Letztere verfügen dabei über ein weites Umsetzungsermessen, weshalb sie mittelbar den Inhalt der fraglichen Resolutionen abändern können und in der Lage sind, Mechanismen zu schaffen, die eine solche Änderung erst bedingen. Dem Sicherheitsrat selbst fällt hierbei keine Rolle zu. Konsequenterweise hat er auch in den Legislativresolutionen weder präzise Rechtsnormen für das Verfahren zum Einfrieren der Gelder vorgesehen, noch Rechtsbehelfe geschaffen, die sicherstellen, dass die betroffenen Personen und Einrichtungen die staatlicherseits angeordneten Maßnahmen wirksam anfechten 1401

Siehe Op. 5 lit. a S/Res 1333 (2000). Michael Bothe, Security Council’s Targeted Sanctions against Presumed Terrorists, JICJ 6 (2008), 541–555, 545. Siehe auch EuG, Yassin Abdullah Kadi v. Council of the European Union and Commission of the European Communities, Rs. T-306/01, Urteil vom 21. Dezember 2005, § 214; Ahmed Ali Yusuf and Al Barakaat International Foundation v. Council of the European Union and Commission of the European Communities, Rs. T-315/01, Urteil vom 21. Dezember 2005, § 265. 1402

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können.1403 Das CTC ebenso wie das 1540-Committee sind lediglich mit der Überwachung der Maßnahmenumsetzung betraut und erhalten entsprechende Staatenberichte.1404 Da die Staaten hier folglich nicht im Rahmen einer gebundenen Befugnis handeln, greift diesbezüglich auch nicht die „Vorrangwirkung“ aus Art. 25 i.V. m. Art. 103 UN-Charta.1405 Die Frage nach einer möglicherweise auf das ius cogens beschränkten rechtlichen Prüfung hätte sich demnach im vorliegenden Kontext unabhängig vom Ausspruch des EuGH im Revisionsverfahren in den Rechtssachen Kadi und Yusuf/Al Barakaat nicht gestellt.1406 Diese Art der Sanktionierung kann als „autonome Listung auf niederer Ebene“ 1407 bezeichnet werden.

II. Die Umsetzung von Legislativresolutionen am Beispiel der Implementierung von S/Res 1373 (2001) durch die Europäische Union Bei den sog. restriktiven Maßnahmen der EU handelt es sich um solche, die die Aussetzung, Einschränkung oder vollständige Einstellung der Wirtschaftsund Finanzbeziehungen zu einem oder mehreren Drittländern gegen natürliche oder juristische Personen sowie Gruppierungen oder nichtstaatliche Einheiten zum Ziel haben (Art. 215 Abs. 1 u. 2 AEUV). Sie bewegen sich im Schnittbereich zwischen Außen- und Außenwirtschaftspolitik und betreffen damit die GASP der EU.1408 Seit Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht kannte das Unionsrecht zur Verhängung restriktiver Maßnahmen ein zweistufiges Verfahren, nach dem zunächst auf einer ersten Stufe ein gemeinsamer Standpunkt nach Art. 11, 15, 34 EUV zur Festlegung eines Konzepts der Union für das einheitliche Vorgehen eingenommen wurde. Als Instrument der GASP setzte seine Verabschiedung Einstimmigkeit voraus. Sah der Gemeinsame Standpunkt restriktive Maßnahmen der Gemeinschaft gegen Individuen, Gruppen und sonstige Einheiten vor, die nicht direkt das Regime eines Drittstaates betrafen, richtete sich das

1403 Vgl. EuG, Organisation des Modjahedines du people d’Iran v. Council of the European Union, Rs. T-228/02, Urteil vom 12. Dezember 2006, § 101. 1404 Siehe Op. 6 S/Res. 1373 (2001) betreffend den internationalen Terrorismus vom 28. September 2001, UN Dok. S/Res/1373 (2001); und Op. 4 S/Res. 1540 (2004) betreffend die Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen vom 28. April 2004, UN Dok. S/Res/1540 (2004). 1405 EuG, Organisation des Modjahedines du people d’Iran v. Council of the European Union, Rs. T-228/02, Urteil vom 12. Dezember 2006, §§ 145–146 u. 151; EuG, Organisation des Modjahedines du people d’Iran v. Council of the European Union, Rs. T-256/07, Urteil vom 23. Oktober 2008, § 135. 1406 Siehe EuG, Organisation des Modjahedines du people d’Iran v. Council of the European Union, Rs. T-228/02, Urteil vom 12. Dezember 2006, §§ 101–103. 1407 Bothe (Fn. 1402), 545. 1408 Streinz/Ohler/Herrmann (Fn. 76), 146.

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Teil 4: Rechtswidrige Sicherheitsratsresolutionen

Vorgehen der EG zur jeweiligen Beschränkung des Wirtschafts- und Kapitalverkehrs auf der zweiten Ebene nach Art. 60, 301 EGV i.V. m. der sog. Abrundungskompetenz aus Art. 308 EGV.1409 Diesem Verfahren entsprechend nahm der Rat zur Umsetzung von S/Res 1373 (2001) am 27. Dezember 2001 nach Art. 15, 34 EUV den Gemeinsamen Standpunkt 2001/930/GASP über die Bekämpfung des Terrorismus1410 und den Gemeinsamen Standpunkt 2001/931/GASP über die Anwendung besonderer Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus1411 an.1412 Gemäß Art. 1 Abs. 1 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 gilt dieser „für die im Anhang aufgeführten

1409 Gemäß Art. 60 EGV konnte der Rat nach dem Verfahren des Art. 301 EGV die notwendigen Sofortmaßnahmen auf dem Gebiet des Kapital- und Zahlungsverkehrs mit den betroffenen dritten Ländern ergreifen, falls ein Tätigwerden der Gemeinschaft nach Artikel 301 EGV für erforderlich erachtet wurde. Art. 301 EGV bestimmte, dass der Rat auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit die erforderlichen Sofortmaßnahmen treffen konnte, wenn in einem gemeinsamen Standpunkt oder einer gemeinsamen Aktion, die nach den Bestimmungen des EUV betreffend die GASP angenommen worden war, ein Tätigwerden der Gemeinschaft vorgesehen war, um die Wirtschaftsbeziehungen zu einem oder mehreren dritten Ländern auszusetzen. Erschien ein Tätigwerden der Gemeinschaft erforderlich, um im Rahmen des Gemeinsamen Marktes eines ihrer Ziele zu verwirklichen, erließ der Rat, da in dem EGV die hierfür erforderlichen Befugnisse wie im Falle von nicht direkt gegen Staaten gerichteten Sanktionen bzw. solchen, die nicht primär die Wirtschaftsbeziehungen betrafen nicht vorgesehen waren, einstimmig auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments die geeigneten Vorschriften entsprechend der sog. Abrundungskompetenz des Art. 308 EGV. Der Vorschlag der Kommission wurde dabei vor Verabschiedung durch den Rat vom Comité des représentants permanents (COREPER) und Direction Génerale des Relations Extérieures (RELEX) überprüft. Aus formeller Sicht sollte der Vorschlag für eine Verordnung des Rates nach der Verabschiedung des Gemeinsamen Standpunktes präsentiert werden. Aus Zweckmäßigkeitsgründen präsentierte die Kommission ihren Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Verabschiedung von restriktiven Maßnahmen in der Regel jedoch gleichzeitig, um ein paralleles Verhandeln und wenn möglich die zeitgleiche Verabschiedung beider Rechtsinstrumente zu ermöglichen (siehe EuG, Yassin Abdullah Kadi v. Council of the European Union and Commission of the European Communities, Rs. T-306/01, Urteil vom 21. September 2005, § 124; Bill Bowring, The human rights implications of international listing mechanisms for ,terrorist‘ organisations, Background paper, OHCHR und OSCE-ODIHR Expert Workshop on Human Rights and International Co-operation in Counter-Terrorism, 15.– 17. November 2006, Triesenstein (Liechtenstein), http://www.osce.org/documents/od ihr/2007/02/23424_en.pdf (Zugriff zuletzt am 13. April 2008), 75–113, 82–83; Joakim Kreutz, Hard Measures by a Soft Power? Sanctions policy of the European Union 1981– 2004, Bonn International Center for Conversion (BICC) Working Paper 45, http:// www.bicc.de/uploads/pdf/publications/papers/paper45/paper45.pdf (Zugriff zuletzt am 3. Dezember 2010), 1–52; Streinz/Ohler/Herrmann (Fn. 76), 146). 1410 Gemeinsamer Standpunkt vom 27. Dezember 2001 über die Anwendung besonderer Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus (2001/930/CFSP), ABl. L 344 vom 28. Dezember 2001, 90. 1411 Ebd., 93. 1412 Vgl. hierzu EuG, Organisation des Modjahedines du people d’Iran v. Council of the European Union, Rs. T-228/02, Urteil vom 12. Dezember 2006, §§ 4–12.

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Personen, Vereinigungen und Körperschaften, die an terroristischen Handlungen beteiligt sind“. Nach Art. 1 Abs. 4 wird die Liste im Anhang „auf Grundlage genauer Informationen bzw. der einschlägigen Akten erstellt, aus denen sich ergibt, dass eine zuständige Behörde, gestützt auf ernsthafte und schlüssige Beweise oder Indizien gegenüber den betreffenden Personen, Vereinigungen oder Körperschaften, einen Beschluss gefasst hat, bei dem es sich um die Aufnahme von Ermittlungen oder um Strafverfolgung wegen einer terroristischen Handlung oder des Versuchs, eine terroristische Handlung zu begehen, daran teilzunehmen oder sie zu erleichtern, oder um eine Verurteilung für derartige Handlungen handelt“. Der Ausdruck „zuständige Behörde“ bezeichnet dabei „eine Justizbehörde oder, sofern die Justizbehörden keine Zuständigkeit auf diesem Gebiet besitzen, eine entsprechende zuständige Behörde in diesem Bereich“. Unter dem Regime der S/Res 1373 (2001) erfolgt das Einfrieren von Geldern folglich zunächst auf nationaler und dann auf europäischer Ebene. „Die Namen von Personen oder Körperschaften, die in der Liste im Anhang aufgeführt sind, werden mindestens einmal pro Halbjahr einer regelmäßigen Überprüfung unterzogen, um sicherzustellen, dass ihr Verbleib auf der Liste nach wie vor gerechtfertigt ist“ (Art. 1 Abs. 6 Gemeinsamer Standpunkt 2001/931). Nach den Art. 2 u. 3 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 ordnet „die Europäische Gemeinschaft im Rahmen der ihr durch den EG-Vertrag übertragenen Zuständigkeiten das Einfrieren der Gelder und sonstigen Vermögenswerte oder wirtschaftlichen Ressourcen der im Anhang aufgeführten Personen, Gruppen und Körperschaften an“ und stellt sicher, dass ihnen „keine Gelder, Vermögenswerte oder wirtschaftlichen Ressourcen oder Finanzdienstleistungen unmittelbar oder mittelbar zur Verfügung gestellt werden“. Zur Umsetzung der im Gemeinsamen Standpunkt 2001/931 beschriebenen Maßnahmen auf Ebene der Gemeinschaft erließ der Rat am 27. Dezember 2001 auf der Grundlage der Art. 60, 301, 308 EGV die EG-Verordnung 2580/2001 über spezifische, gegen bestimmte Personen und Organisationen gerichtete restriktive Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus.1413 Gemäß dieser Verordnung sind, unbeschadet der in ihr geregelten Ausnahmen, alle Gelder, andere finanzielle Vermögenswerte und wirtschaftliche Ressourcen, die einer in der Liste nach Art. 2 Abs. 3 aufgeführten natürlichen oder juristischen Person, Vereinigung oder Körperschaft gehören, einzufrieren. Darüber hinaus dürfen „weder direkt noch indirekt Gelder, andere finanzielle Vermögenswerte und wirtschaftliche Ressourcen für (. . .) aufgeführte natürliche oder juristische Person, Vereinigung oder Körperschaft oder zu ihren Gunsten“ bereitgestellt werden. Im Einklang mit Art. 1 Abs. 4–6 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 erstellt, kann der Rat

1413 Verordnung (EG) Nr. 2580/2001 des Rates vom 27. Dezember 2001 über spezifische, gegen bestimmte Personen und Organisationen gerichtete restriktive Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus, ABl. L 344, 70.

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die Liste der dieser Verordnung unterfallenden Personen, Vereinigungen oder Körperschaften überprüfen und einstimmig ändern (Art. 2 Abs. 3 EG-Verordnung 2580/2001). Die ursprüngliche Liste der Personen, Vereinigungen und Körperschaften, auf die die EG-Verordnung 2580/2001 Anwendung findet, wurde durch den Beschluss 2001//927/EG des Rates vom 27. Dezember 2001 verabschiedet. Nach Inkrafttreten des Lissabonner Vertrages kann Art. 308 EGV in seiner ergänzten Fassung (Art. 352 AEUV) gem. Art. 352 Abs. 4 AEUV nicht mehr für die Verwirklichung von Zielen der GASP und damit für solche stark außenpolitisch geprägte Sanktionsmaßnahmen als Ermächtigungsgrundlage dienen.1414 Deshalb und in Reaktion auf die seitens der Vereinten Nationen nach den Anschlägen des 11. September 2001 verfolgte Sanktionspolitik, deren Kernstück die Legislativresolutionen S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) bilden, wurden auf Vorschlag des Arbeitskreises „Gerichtshof “ 1415 dem AEUV mit den Art. 75 und Art. 215 Abs. 2 AEUV Bestimmungen beigefügt,1416 welche unter Verweis auf Art. 67 AEUV expressis verbis die Verhängung restriktiver Maßnahmen gegenüber natürlichen und juristischen Personen, Gruppierungen sowie nichtstaatlichen Einheiten vorsehen. Wie unter dem Maastrichter Regelwerk gilt für den Erlass restriktiver Maßnahmen auch jetzt ein zweistufiges Verfahren (Art. 215 Abs. 1 u. 2 AEUV). Auf der ersten Stufe sieht ein nach Titel V Kapitel 2 EUV erlassener Beschluss dabei zunächst lediglich generell den Erlass von restriktiven Maßnahmen vor (Art. 215 Abs. 1 S.1 1. Hlbs. AEUV). Auf dieser Grundlage ordnet der Rat dann mit qualifizierter Mehrheit die konkrete Beschränkung an (Art. 215 Abs. 1 S. 1 2. Hlbs. AEUV). Aufgrund der hiermit zwangsläufig verbundenen Einschränkungen der Grundrechte und -freiheiten ist der Frage des Rechtsschutzes der betreffenden Einzelpersonen und Einheiten besondere Bedeutung beizumessen. Zur Gewährleistung einer gründlichen gerichtlichen Prüfung sollen deshalb entsprechende Beschlüsse der EU, wie Erklärung Nr. 25 zu den Art. 75 u. 215 AEUV ausführt, auf klaren und eindeutigen Kriterien beruhen.1417 Deshalb müssen alle zukünftigen restriktiven Maßnahmen Bestimmungen enthalten, die den Rechtsschutz der Einzelnen garantieren (Art. 75 u. 215 Abs. 3 AEUV).

1414

Streinz/Ohler/Herrmann (Fn. 76), 146. Siehe Ergänzender Bericht zur Frage der gerichtlichen Kontrolle über die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Arbeitsgruppe „Gerichtshof“ des Europäischen Konvents vom 16. April 2003, CONV 689/1/03 Rev. 1, http://register.con silium.europa.eu/pdf/de/03/cv00/cv00689-re01.de03.pdf (Zugriff zuletzt am 15. April 2010). 1416 Streinz/Ohler/Herrmann (Fn. 76), 146. 1417 Siehe hierzu Vanessa Hellmann, Der Vertrag von Lissabon. Vom Verfassungsvertrag zur Änderung der bestehenden Verträge – Einführung mit Synopse und Übersicht, 2009, 79. 1415

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III. Klagemöglichkeiten gegen Legislativresolutionen vor dem Europäischen Gerichtshof Nach Art. 275 Abs. 2 AEUV i.V. m. Art. 263 Abs. 4 AEUV ist nunmehr der EuGH für Klagen im Zusammenhang mit der Überwachung der Rechtmäßigkeit von Beschlüssen über restriktive Maßnahmen gegenüber natürlichen und juristischen Personen, die der Rat auf der Grundlage von Titel V Kapitel 2 EUV erlassen hat, zuständig. Sonstige Gruppierungen oder nichtstaatliche Einheiten können e contrario Art. 263 Abs. 4 AEUV nur dann Nichtigkeitsklage erheben, wenn sie zumindest teilrechtsfähig sind.1418 Für diese sind die Rechtsschutzbestimmungen in den Rechtsakten, die dem Erlass der konkreten restriktiven Maßnahmen zugrunde liegen, von besonderer Bedeutung. Denn nach ständiger Rechtsprechung des EuGH gilt für die Rechtsakte der Gemeinschaftsorgane grundsätzlich die Vermutung der Rechtmäßigkeit, auch wenn sie fehlerhaft sind. Verordnungen wie die S/Res 1373 (2001) umsetzende EG-Verordnung 2580/ 2001 entfalten von daher solange Rechtswirkung, wie sie nicht zurückgenommen, im Rahmen einer Nichtigkeitsklage für nichtig erklärt oder infolge eines Vorabentscheidungsersuchens oder einer Rechtswidrigkeitseinrede für ungültig erklärt wurden.1419 Um die Gültigkeit von Sekundärgesetzgebungsakten und anderer Rechtsakte der Organe der EU an völkervertraglichen Rechtsnormen wie der Charta der Vereinten Nationen messen zu können, müssen diese aber nach der Entscheidung des EuGH in International Association of Tanker Owners (Intertanko) and others v. Secretary of State for Transport im Grundsatz für die Union zunächst Bindungswirkung entfalten. Ferner müssen die Vertragsklauseln mit Blick auf ihren Charakter bedingungslos und hinreichend genau formuliert sein. Zudem dürfen Art und Logik der internationalen Norm eine solche Überprüfung nicht von vornherein ausschließen.1420 Doch selbst wenn die Charta der 1418

Streinz/Ohler/Herrmann (Fn. 76), 146–147. Vgl. in diesem Sinne EuG, Organisation des Modjahedines du people d’Iran v. Council of the European Union, Rs. T-256/07, Urteil vom 23. Oktober 2008, § 55 verweisend auf EuGH, Dürbeck v. Kommission, Rs. 11/81, Urteil vom 1. April 1982, § 17; EuGH, Consorzio Cooperative d’Abruzzo v. Kommission, Rs. 15/85, Urteil vom 26. Februar 1987, § 10; EuGH, Kommission v. BASF u. a., Rs. C-137/92 P, Urteil vom 15. Juni 1994, § 48; EuGH, Chemie Linz v. Kommission, Rs. C-245/92 P, Urteil vom 8. Juli 1999, § 93; EuGH, Kommission v. Griechenland, Rs. C-475/01, Urteil vom 5. Oktober 2004, § 18. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz besteht bei „Rechtsakten, die mit einem Fehler behaftet sind, dessen Schwere so offensichtlich ist, dass er von der Gemeinschaftsrechtsordnung nicht geduldet werden kann“. Bei diesen ist „davon auszugehen, dass sie keine – auch nur vorläufige – Rechtswirkung entfaltet haben, d. h., dass sie als rechtlich inexistent zu betrachten sind“. Aus Gründen der Rechtssicherheit ist diese Feststellung jedoch ganz außergewöhnlichen Rechtsfällen vorbehalten (EuG, Organisation des Modjahedines du people d’Iran v. Council of the European Union, Rs. T256/07, Urteil vom 23. Oktober 2008, §§ 56–57). 1420 EuGH, International Association of Tanker Owners (Intertanko) and others v. Secretary of State for Transport, Rs. C-308/06, Urteil vom 3. Juni 2008, §§ 43–45. 1419

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Vereinten Nationen diese Kriterien erfüllen würde und damit eine Kontrolle der materiellen Rechtmäßigkeit der Bestimmungen der EG-Verordnung 2580/2001 im Grundsatz möglich wäre, würden die EG-Verordnung 2580/2001 und S/Res 1373 (2001) nicht die erforderliche inhaltliche Deckungsgleichheit aufweisen, um aus dem Tenor und den Urteilsgründen einer ggf. erfolgenden Nichtigkeitserklärung der Verordnung durch den EuGH Rückschlüsse auf die Rechtmäßigkeit oder Gültigkeit von S/Res 1373 (2001) ziehen zu können. Denn die Maßnahmen, die in EG-Verordnung 2580/2001 ihre gesetzliche Grundlage gefunden haben und den Kläger unmittelbar in seiner Rechtsposition beeinträchtigen, werden nach freiem Ermessen des Rates bestimmt. Es handelt sich folglich um zwei rechtlich getrennt voneinander zu behandelnde Rechtsakte, deren Verbindung lediglich in der durch Art. 25 i.V. m. Art. 39 ff. UN-Charta angeordneten Verbindlichkeit der Zielvorgaben von S/Res 1373 (2001) begründet liegt. Damit ist anders als im Rahmen des Sanktionsregimes der S/Res 1267 (1999) die Möglichkeit einer Inzidentprüfung der Legislativresolutionen S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) im Rahmen einer Nichtigkeitsklage vor dem EuGH oder auch jedem staatlichen Gericht nicht gegeben.

IV. Rechtsschutz durch regionale Gerichtshöfe für Menschenrechte Angesichts der in S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) angeordneten Maßnahmen stellt sich zudem die Frage, inwieweit im Bereich des institutionalisierten gerichtlichen Menschenrechtsschutzes des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) und des Interamerikanischen Gerichtshofs für Menschenrechte (IAGMR) eine Kontrollmöglichkeit betreffend die Rechtmäßigkeit solcher Legislativresolutionen besteht. So war der EGMR bereits in dem Individualbeschwerdeverfahren nach Art. 34 EMRK SEGI and Gestoras Pro-Amnistía v. 15 States of the European Union1421 mit der Überprüfung von GASP-Terrorismussanktionen der EG, die auf S/Res 1373 (2001) zurückgingen, befasst. Zwar können bislang Rechtsakte der EG nicht unmittelbar Gegenstand eines Verfahrens vor dem EGMR sein, da die EG bzw. nunmehr die EU der EMRK noch nicht beigetreten ist, obwohl sie dieses seit Inkrafttreten des Lissabonner Vertrages gem. Art. 6 Abs. 2 EUV n. F., Art. 218 Abs. 1, 6 lit. a ii), 8 AEUV i.V. m. Art. 59 Abs. 2 EMRK n. F. könnte. Jedoch ist es über die Matthews-Rechtsprechung1422 des EGMR möglich, Mitgliedstaaten der EU für Konventionsverstöße durch Gemeinschaftsrechtsakte ratione materiae unter Art. 1 EMRK zur Verant-

1421 EGMR, Segi and Gestoras Pro-Amnistía v. 15 States of the European Union, Rs. 6422/02 u. 9916/02, Gemeinsame Entscheidung vom 23. Mai 2002. 1422 EGMR, Matthews v. United Kingdom, Rs. 24833/94, Urteil vom 18. Februar 1999, §§ 31–34.

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wortung zu ziehen. Hierdurch soll verhindert werden, dass sich die EU-Mitgliedstaaten durch Übertragung von Hoheitsrechten auf die Gemeinschaft, gleichsam einer „Flucht ins Europarecht“, dem Rechtsschutzsystem der EMRK entziehen.1423 Dementsprechend richteten die baskischen Vereinigungen SEGI und Gestoras Pro-Aministía ihre Beschwerden nicht nur gegen den Gemeinsamen Standpunkt 2001/930/GASP und die EG-Verordnung 2580/2001, sondern auch gegen alle Mitgliedstaaten der EG. Im Ergebnis wies der EGMR die Klage jedoch als unzulässig zurück und begründete dies damit, dass allein eine Listung ohne Konteneinfrierung gem. EG-Verordnung 2580/2001 für eine Verletzung von Konventionsrechten der EMRK nicht ausreiche. Zudem sei für die konkreten Maßnahmen der Rechtsweg zu den Gemeinschaftsgerichten eröffnet, hinreichender Rechtsschutz insoweit gewährleistet.1424 Dieser Rechtsprechung folgend ist eine Reservekompetenz des EGMR zur Gewährleistung wirksamen Rechtsschutzes gegen unionsrechtliche, individuelle Wirtschafts- und Finanzsanktionen nicht gegeben.1425 Zudem wäre wie vor dem EuGH auch in diesem Rahmen eine (Inzident)prüfung von S/Res 1373 (2001) oder S/Res 1540 (2004) nicht zu erwarten, da auch hier die Handlung der „Hohen Vertragspartei“ den Verfahrensgegenstand bilden würde, mithin die inhaltlich von den Vereinten Nationen unabhängig getroffene Listungsentscheidung der EU. Eine unmittelbare oder mittelbare Überprüfung von Legislativresolutionen ist folglich auch in diesem Rahmen nicht zu erreichen. Gleiches würde für eine Individualbeschwerde vor der Interamerikanischen Kommission für Menschenrechte (IAKMR) sowie vor dem IAGMR gelten. Das Individualbeschwerdeverfahren auf amerikanischer Ebene ist zweistufig aufgebaut. Eine Beschwerde wird dort zunächst durch die IAKMR auf ihre Zulässigkeit hin überprüft (Art. 44 AMRK). Wird die Zulässigkeit bejaht, versucht die Kommission gleich einer Güteinstanz eine Einigung hinsichtlich des Sachverhalts zu erzielen. Gelingt dieses nicht, verfasst sie einen Bericht, der den Streitstand und die Rechtsauffassung der Kommission zur Sache wiedergibt. Ab diesem Zeitpunkt beginnt eine dreimonatige Frist zu laufen, in der die Kommission und der passivlegitimierte Staat, nicht jedoch die beschwerdeführende Partei den

1423 Vgl. Sebastian Steinbarth, Individualrechtsschutz gegen Maßnahmen der EG zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus, ZEuS 2 (2006), 269–285, 271. Siehe hierzu auch Andreas Haratsch, Die Solange-Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte – Das Kooperationsverhältnis zwischen EGMR und EuGH, ZaöRV 66 (2006), 927–947, 930. 1424 EGMR, Segi and Gestoras Pro-Amnistía v. 15 States of the European Union, Rs. 6422/02 u. 9916/02, Gemeinsame Entscheidung vom 23. Mai 2002; Katja Wahl, Rechtsschutz gegen Individualsanktionen der UN am Beispiel der Finanzsanktionen des Talibansanktionregimes, 2009, 154. 1425 Stefan Kadelbach, Rechtsschutz durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte, in: Dirk Ehlers/Friedrich Schoch (Hrsg.), Rechtsschutz im Öffentlichen Recht, 2009, 101–130, Rn. 12, 104; Steinbarth (Fn. 1423), 271–272.

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Fall an den Gerichtshof überweisen können (Art. 61 Abs. 1 AMRK).1426 Gemäß Art. 67 AMRK sind die Urteile des Gerichtshofs für die Staaten, die die Gerichtsbarkeit des IAGMR anerkannt haben, in allen Teilen verbindlich und unanfechtbar. Damit wäre im Grunde zwar die Möglichkeit gegeben, dass der Gerichtshof die entsprechenden Umsetzungsakte der Vertragsstaaten der AMRK verbindlich überprüft, jedoch nur diese, nicht den originären Legislativakt des Sicherheitsrats. Auch im Rahmen von Rechtsgutachten vor dem EGMR bzw. dem IAGMR (Art. 47 EMRK, Art. 64 AMRK) wären Streitgegenstand die entsprechenden Umsetzungsakte, die lediglich eine unverbindliche (Inzident)prüfung der Resolutionen bedingen würden.1427

E. Ergebnis Weder die Charta noch das IGH-Statut sehen für die UN-Mitgliedstaaten die Möglichkeit vor, Akte des Sicherheitsrats einer gerichtlichen Überprüfung unterziehen zu lassen. Denn als eigentliche Herren des dispositiven Völkerrechtssystems sind sie weder im Gutachtenverfahren nach Art. 96 UN-Charta antragsberechtigt, noch können sie die Akte unmittelbar im Streitverfahren nach Art. 34 ff. IGH-Statut angreifen. Es besteht folglich für die Mitgliedstaaten keine Möglichkeit, eine abstrakte oder konkrete Normenkontrolle von Legislativresolutionen im Allgemeinen und von S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) im Speziellen vor dem IGH zu veranlassen. Allenfalls eine Inzidentkontrolle in ei1426 Walter Kälin/Jörg Künzli, Universeller Menschenrechtsschutz, 2008, 264. Wird der Fall nicht dem IAGMR zu Entscheidung vorgelegt, wird der nicht verbindliche Bericht der Kommission veröffentlicht. 1427 Neben dem EGMR und dem IAGMR gibt es seit Januar 2006 mit dem Afrikanischen Gerichtshof für Menschenrechte und Rechte der Völker (AfGMR) auch auf dem afrikanischen Kontinent eine regionale gerichtliche Instanz zum Schutz der Menschenrechte. Letzterer wurde durch das ,Protocol to the African Charter on Human and Peoples‘ Rights on the establishment of an African Court on Human and Peoples’ Rights’ von 1998 gegründet und soll der Stärkung der Rechte der Afrikanischen Bevölkerung dienen. Derzeit befindet sich der Gerichtshof noch im Aufbau. Zukünftig soll er die Arbeit der Afrikanischen Kommission für Menschenrechte und Rechte der Völker (AfKMR) komplementieren und ergänzen. Letztere ist ein Organ der AU, ihre Kompetenzen finden sich in Art. 30 ff. AfMRK. Die AfKMR ist das in der Afrikanischen Charta der Menschenrechte und Rechte der Völker (sog. Banjul-Charta, AfMRK) vorgesehene Organ des regionalen Menschenrechtsschutzes im Rahmen der OAU. Sie wurde am 19. Juli 1987, ein Jahr nachdem die Charta in Kraft getreten war, konstituiert. Die Kommission überwacht die Einhaltung der Menschenrechte auf dem afrikanischen Kontinent und hat in dieser Zeit ihrem Auftrag aus Art. 45 AfMRK entsprechend zahlreiche Beschwerden von Individuen und NGOs betreffend die Verletzung von Menschenrechten untersucht. Anders als der AfGMR kann die AfKMR jedoch nicht mit bindender Kraft entscheiden, sondern ist auf die Abgabe von Empfehlungen beschränkt. Der Gerichtshof wird seine Fälle in der Regel über die AfKMR erhalten. (siehe Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, http://www.bmz.de/ de/themen/menschenrechte/allgemeine_menschenrechte/projektschaufenster /menschen rechtsgerichtshof.html, Zugriff zuletzt am 4. Mai 2010).

E. Ergebnis

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nem Streitverfahren, in dem gerade die Auslegung oder Umsetzung einer Legislativresolution Streitgegenstand wäre, könnte eine Überprüfung ihrer Rechtmäßigkeit und Rechtswirksamkeit ermöglichen. Dieses ist jedoch nicht zuletzt aufgrund der spezifischen Zielsetzung abstrakt-genereller Maßnahmen, die die Steuerung des Handels von Privatpersonen zum Ziel haben, wenig wahrscheinlich. Aus machtpolitischen Gründen erscheint es zudem abwegig, dass die Generalversammlung ein Rechtsgutachten nach Art. 96 UN-Charta über die Rechtmäßigkeit einer Sicherheitsratsresolution anstreben würde, das überdies unverbindlich wäre. Gleichzeitig ist es den Staaten im Sinne einer effektiven Friedenssicherung jedoch ebenso verwehrt, sich der Durchführung von Sicherheitsratsresolutionen einseitig mit der Behauptung eines ultra vires-Handelns zu entziehen. Es ist von der rechtlichen Wirksamkeit solcher Akte ungeachtet möglicher Fehler auszugehen. Um sich gegen eine Resolution zu wehren, verbleibt den Staaten folglich lediglich das Mittel des Protests und des politischen Drucks, die beide in ihrer Wirkung beschränkt sein dürften, als ultima ratio der Austritt aus den Vereinten Nationen. Darüber hinaus unterliegen die verabschiedeten Legislativresolutionen weder einer effektiven gerichtlichen Kontrolle durch Gerichte des regionalen Menschenrechtsschutzes, noch gelingt es, sie unmittelbar etwa vor den supranationalen Gerichten der Europäischen Union anzufechten. Denn Klagegegenstand wäre hier jeweils der konkrete Umsetzungsakt zu S/Res 1373 (2001) bzw. S/Res 1540 (2004), der die Rechtsposition des Individuums beeinträchtigt, nicht jedoch die eigentliche Legislativresolution. An dieser Stelle tritt die „völkerrechtliche Unvollkommenheit“ 1428 des Systems der Vereinten Nationen offen zu Tage: Einerseits wurde der Sicherheitsrat mit staatsähnlichen Machtbefugnissen ausgestattet, die es ihm erlauben, den Mitgliedern gegenüber verbindliche Maßnahmen anzuordnen, andererseits ist eine effektive rechtliche Kontrolle des Organs weder vorgesehen noch im Grundsatz möglich. Dieses Organisationsdefizit wirkt sich im besonderen Maße bei den hier vorliegenden Legislativresolutionen aus. Sie avisieren die Steuerung des Verhaltens Privater und sind deshalb von ihrer Zielrichtung her anfällig für die Beeinträchtigung menschenrechtlicher Garantien bei ihrer Implementierung. Zudem verfügen sie aufgrund ihrer spezifischen abstrakt-generellen Struktur über eine bis dahin unbekannte personelle wie handlungsspezifische Reichweite, was das Ausmaß möglicher Menschenrechtsverletzungen nur erahnen lässt.

1428

Klein/Schmahl (Fn. 30), Rn. 194, 353.

Teil 5

Die Pflicht des Sicherheitsrats zur Überwachung der Einhaltung menschenrechtlicher Garantien bei staatlicher Implementierung von Legislativresolutionen Wie nicht zuletzt die Erfahrungen des vergangenen Jahrzehnts zeigen, stellt der Kampf gegen den internationalen Terrorismus nicht nur für das System der kollektiven Friedenssicherung, sondern auch für die Verwirklichung des universellen Menschenrechtsschutzes eine besondere Herausforderung dar.1429 Einerseits sind die Staaten und die mit entsprechendem Mandat ausgestatteten Internationalen Organisationen gehalten, Individuen Schutz vor terroristischer Gewalt zu gewähren sowie straf- bzw. sanktionsrechtlich gegen die Verantwortlichen vorzugehen. Andererseits müssen jedoch „im Streben nach menschlicher Sicherheit Menschenrechte im Zentrum der rechtlichen und politischen Ordnung“ 1430 verbleiben, was – wie Walter Kälin und Jörg Künzli ausführen – auf einer grundsätzlichen Ebene impliziert, dass auch Individuen, die der Begehung terroristischer Akte verdächtig werden oder überführt sind, den Schutz ihrer völkerrechtlich verbürgten Elementarrechte nicht verlieren,1431 mögen ihre Handlungen noch so gravierende Auswirkungen haben. Dennoch kann es unvermeidlich sein, Menschenrechte zugunsten von Frieden und menschlicher Sicherheit einzuschränken oder sogar zu derogieren.1432 Auch im Rahmen der Terrorismusbekämpfung werden dem „Ob“ und „Wie“ einer Suspendierung menschenrechtlicher Garantien jedoch durch das Völkerrecht enge Grenzen gesetzt. So sind Derogationen ausschließlich im Falle eines öffentlichen Notstandes, der das Leben einer Nation bedroht und zudem angezeigt ist, sowie unter strikter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsprinzips zulässig. Absolut geltende Menschenrechtsgarantien wie das Recht auf Leben und das Folterverbot dürfen zu keinem Zeitpunkt außer Kraft gesetzt werden (Art. 4 IPBPR, Art. 15 EMRK, Art. 27 AMRK). Ziel einer jeden Maßnahme im Rahmen der Terrorismusbekämpfung muss es deshalb sein, das berechtigte Bedürfnis nach effektiver Gefahrenabwehr mit dem elementaren

1429

Kälin/Künzli (Fn. 1426), 157. Daniel Thürer, Kampf gegen den Terrorismus – Kampf für das Recht. Eine umfassende Bedrohung, NZZ vom 20. April 2005, http://www.nzzglobal.ch/nzz/forms/ page.htm (Zugriff zuletzt am 1. Mai 2011). 1431 Vgl. Kälin/Künzli (Fn. 1426), 157. 1432 Vgl. ebd., 157. 1430

Teil 5: Pflicht des Sicherheitsrats zur Überwachung

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Menschenrechtsschutz so zu verbinden, dass keines der beiden Elemente Not leidet. Das offene Spannungsverhältnis der beiden Rechtsgüter darf jedoch auch im Streben nach kollektiver Sicherheit niemals zu Lasten der Würde des Einzelnen aufgelöst werden. Dies ist nicht zuletzt der Glaubwürdigkeit und Legitimität der rechtsstaatlichen Kultur, wie sie sich auf völkerrechtlicher Ebene in den letzten Jahrzehnten entwickelt hat, geschuldet.1433 Ungeachtet dessen waren in den vergangenen Jahren staatlicherseits – insbesondere im Kontext der Bemühungen, den aus den beiden Legislativresolutionen S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) fließenden Verpflichtungen Wirkung zu verleihen1434 – erhebliche Menschenrechtsverletzungen zu verzeichnen,1435 1433 Thomas Buergenthal/Daniel Thürer, Menschenrechte (Ideale, Instrumente, Institutionen), 2010, 413. 1434 Siehe hierzu beispielsweise Address by Ms. Navanethem Pillay, United Nations High Commissioner for Human Rights to the Counter-Terrorism Committee of the Security Council, 29. Oktober 2009, http://www.un.org/en/sc/ctc/docs/rights/2009_10_ 09_hchr_brief.pdf (Zugriff zuletzt am 31. Mai 2012): „Since the adoption of Security Council resolution 1373 in 2001, numerous States have put in place and applied provisions that derogate from binding international human rights instruments. Others have used the fight against terrorism to act outside existing law or judicial control. In this respect, Security Council resolution 1373, vital as its objectives undeniably are, in some cases has had a very serious negative impact on human rights“. Ebenso MRA, Concluding observations Egypt, 28. November 2002, UN Dok. CCPR/CO/76/EGY, § 16: „The Committee notes with concern that the State party, in seeking inter alia to give effect to its obligations to combat terrorist activities pursuant to Security Council resolution 1373 (2001), is considering the adoption of legislative measures which may have potentially far-reaching effects on rights guaranteed in the Covenant and which, in the State party’s view, may require derogations from human rights obligations. The State party should ensure that any measures it undertakes in this regard are in full compliance with the provisions of the Covenant, including, when applicable, the provisions on derogation contained in article 4 of the Covenant“. Ebd., § 16: „While understanding the security requirements associated with efforts to combat terrorism, the Committee voices concern at their effects on the human rights situation (. . .), particularly in relation to articles 6, 7, 9 and 14 of the Covenant (. . .). The State must ensure that steps taken in the campaign against terrorism are fully in accordance with the Covenant. It should ensure that legitimate action against terrorism does not become a source of violations of the Covenant“. Zudem MRA, Concluding Observations United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, 6. Dezember 2001, UN Dok. CCPR/CO/73/UK, § 6: „The Committee notes with concern that the State party, in seeking inter alia to give effect to its obligations to combat terrorist activities pursuant to Security Council resolution 1373 (2001), is considering the adoption of legislative measures which may have potentially far-reaching effects on rights guaranteed in the Covenant and which, in the State party’s view, may require derogations from human rights obligations. The State party should ensure that any measures it undertakes in this regard are in full compliance with the provisions of the Covenant, including, when applicable, the provisions on derogation contained in article 4 of the Covenant“. 1435 Siehe etwa UN-Generalsekretär Kofi Annan am Rande des Madrider Gipfeltreffens über Demokratie, Terrorismus und Sicherheit im März 2005 („Secretary General offers global strategy for fighting terrorism“, 10. März 2005, UN Dok. SG/SM/9757): „International human rights experts, including those of the UN system, are unanimous in finding that many of the measures that States are currently adopting to counter terro-

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die den menschenrechtlichen Individualschutz und ein effektives Vorgehen gegen den internationalen Terrorismus oftmals in einem antithetischen Licht erschienen ließen. Es drängte sich der Eindruck auf, dass viele Regierungen terroristische Akte oder die Terrorgefahr im Allgemeinen zum Anlass und Vorwand nahmen, rechtsstaatliche Regeln und Ordnungssysteme massiv zu unterlaufen und dem Grundgedanken des „Reign of Law“ 1436 abzuschwören.1437 Dabei wiesen die vorgebrachten Rechtfertigungsansätze erschreckende Parallelen zu dem überholt geglaubten Souveränitätsverständnis Carl Schmitts und seiner Lehre vom Ausnahmezustand auf.1438 Zumindest begünstigend dürfte sich diesbezüglich die spezifische inhaltliche Ausgestaltung von S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) ausgewirkt haben. Denn obwohl die Regelwerke weitreichende generelle rism infringe on human rights and fundamental freedoms“. Ebenso UN-Sonderberichterstatter und unabhängige Experten während ihres Jahrestreffens in Genf im Juni 2003 (Report of the tenth meeting of Special Rapporteurs/Representatives, independent experts and chairpersons of working groups of the special procedures of the Commission of Human Rights and of the Advisory Services Programme (Geneva, 23–27 June 2003), Annex 1, Joint statement by participants at the tenth annual meeting, UN Dok. E/CN.4/ 2004/4, Annex 1): „The special rapporteurs/representatives, independent experts and chairpersons of the working groups of the special procedures of the Commission on Human Rights and of the advisory services programme (. . .) express alarm at the growing threats against human rights, threats that necessitate a renewed resolve to defend and promote these rights. (. . .) Although they share in the unequivocal condemnation of terrorism, they voice profound concern at the multiplication of policies, legislation and practices increasingly being adopted by many countries in the name of the fight against terrorism which affect negatively the enjoyment of virtually all human rights – civil, cultural, economic, political and social“. In ähnliche Richtung weist das Joint Statement by Mary Robinson, UN High Commissioner for Human Rights, Walter Schwimmer, Secretary General of the Council of Europe, and Ambassador Gérard Stoudmann, Director of the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights, 29. November 2001, http://www.unhchr.ch/huricane/huricane.nsf/view01/4E59333FFC5341A7C 1256B13004 C58F5 (Zugriff zuletzt am 20. Januar 2013), in dem diese appellieren, „to refrain from any excessive steps, which would violate fundamental freedoms and undermine legitimate dissent in pursuing the objective of eradicating terrorism“. 1436 Hersch Lauterpacht, The Function of Law in the International Community, 1933, 391. 1437 Buergenthal/Thürer (Fn. 1433), 413. 1438 Vgl. Thürer (Fn. 1430). Ausgangspunkt der Souveränitätslehre von Carl Schmitt ist der Ausnahmezustand. Dieser Fall „äußerster Not oder Gefährdung der Existenz des Staates oder dergleichen“ suspendiere die gesamte bestehende Ordnung. Denn es könne weder „mit subsumierbarer Klarheit“ angegeben werden, wann ein solcher Notfall zu verzeichnen sei, noch könne inhaltlich aufgezählt werden, was im Eintrittsfalle geschehen müsse. Voraussetzung und Inhalt der Kompetenz seien diesbezüglich unbegrenzt. Deshalb sei der Souverän der, der sowohl darüber entscheide, „ob der extreme Notfall vorliegt, als auch darüber, was geschehen soll, um ihn zu beseitigen“. Der Souverän stehe folglich außerhalb der normal geltenden Rechtsordnung, gehöre aber doch zu ihr, denn er sei zuständig für die Entscheidung, ob die Verfassung in toto suspendiert werden dürfe (vgl. Carl Schmitt, Politische Theologie. Vier Kapitel zur Lehre von der Souveränität, 1922 (unveränderter Nachdruck 2009), 13 u. 14). Siehe hierzu auch Wouter G. Werner, The changing face of enmity: Carl Schmitt’s international theory and the evolution of the legal concept of war, IT 2 (2010), 351–380.

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Antiterrorismusmaßnahmen anordnen, verpflichtet keines der beiden expressis verbis zur Beachtung menschenrechtlicher Garantien bei ihrer Implementierung. Die Konsequenzen dieses Unterlassens wirken angesichts der charakteristischen Besonderheiten der beiden Sekundärgesetzgebungsakte und der herausragenden Stellung, die der Sicherheitsrat im völkerrechtlichen System einnimmt, besonders schwer: (1) Weitreichende generelle Verpflichtungen, die (2) auf einem normativ-offenen Terrorismusbegriff basieren und (3) ohne zeitliche oder geographische Einschränkung verbindlich umzusetzen sind, lassen in Verbindung mit (4) fehlenden gerichtlichen Kontrollmöglichkeiten die Dimension und das Ausmaß möglicher Menschenrechtsverletzungen staatlicherseits nur erahnen. Aggravierend dürfte sich in diesem Zusammenhang zudem das Verhalten des Sicherheitsrats und seiner Subsidiärorgane ausgewirkt haben. So stellte beispielsweise der UN-Sonderberichterstatter für die Förderung und den Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten bei der Bekämpfung des Terrorismus, Martin Scheinin, in seinem Bericht aus dem Jahre 2005 fest, dass die Staaten das mit der Überwachung und Förderung der Umsetzung von S/Res 1373 (2001) betraute CTC so verstanden haben könnten, dass es Antiterrormaßnahmen unabhängig von ihren negativen Konsequenzen für den internationalen Menschenrechtsschutz unterstütze. Insoweit sei der Ausschuss hinsichtlich der Pflicht, Menschenrechte auch im Rahmen der Terrorismusbekämpfung zu respektieren, nicht immer ausreichend deutlich gewesen.1439 Diese Auffassung wird von Teilen des Schrifttums1440 und implizit auch von Stimmen der Praxis1441 geteilt. Letztere 1439 Report of the Special Rapporteur on the Promotion and Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms while Countering Terrorism, Martin Scheinin, Protection of Human Rights, 28. Dezember 2005, UN Dok. E/CN.4/2006/98, § 63. 1440 Michael Byers, Terrorism, the Use of Force and International Law after 11 September, ICLQ 51 (2002), 401–424, 401–402, der mit Blick auf Op. 2 lit. b S/Res 1373 (2001) ausführte, dass dieser Halbsatz die Staaten in die Annahme versetzt haben könnte, über ein „almost unlimited mandate to use force“ zu verfügen und die USA mit einem „at least-tenable argument“ versorgt zu haben, „whenever it decides for political reasons, that force is necessary to prevent the commission of terrorist acts“. Ebenso Marcelo G. Kohen, The use of force by the United States after the end of the Cold War, and its impact on international law, in: Michael Byers/Georg Nolte (Hrsg.), United States Hegemony and the Foundation of International Law, 2003, 197–231, 215; Bowring (Fn. 663), 57. Kritisch hierzu Jose E. Alvarez, Hegemonic international law revisited, AJIL 97 (2003), 873–888, 879–881. 1441 Leila Zerrougui/Leandro Despouy/Asma Jahangir/Paul Hunt, The Situation of the Detainees at Guantánamo, Report of the Chairperson of the Working Group on Arbitrary Detention, Ms. Leila Zerrougui; the Special Rapporteur on the independence of judges and lawyers, Mr. Leandro Despouy; the Special Rapporteur on torture and other cruel, inhuman or degrading treatment or punishment, Mr. Manfred Nowak; the Special Rapporteur on freedom of religion or belief, Ms. Asma Jahangir; and the Special Rapporteur on the right of everyone to the enjoyment of the highest attainable standard of physical and mental health, Mr. Paul Hunt, 15. Februar 2006, UN Dok. E/CN.4/2006/ 120 (2006), http://daccess-ods.un.org/TMP/686881.691217422.html (Zugriff zuletzt am 31. Januar 2013), § 6.

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Teil 5: Pflicht des Sicherheitsrats zur Überwachung

verweisen auf die in Op. 2 lit. b S/Res 1373 (2001) aufgenommene Formulierung, „dass alle Staaten (. . .) die erforderlichen Maßnahmen ergreifen werden, um die Begehung terroristischer Handlungen zu verhüten“, sowie auf die „Bekräftigung der Notwendigkeit“ in Pp. 5 S/Res 1373 (2001), „durch terroristische Handlungen verursachte Bedrohungen des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit mit allen Mitteln im Einklang mit der Charta zu bekämpfen“. Vor diesem Hintergrund drängt sich die Frage auf, in welcher Art und Weise der Sicherheitsrat als Normemittent der beiden bereits verabschiedeten, aber auch aller ggf. zukünftig noch zu erwartenden Legislativresolutionen1442 verpflichtet ist, auf Menschenrechtsverstösse zu reagieren, wenn diese in Umsetzung der staatlichen Durchführungsverpflichtung aus Art. 25 i.V. m. Art. 39 ff. UN-Charta vorgenommen werden. Insoweit könnte an eine Pflicht zur Überwachung der Einhaltung menschenrechtlicher Garantien bei staatlicher Implementierung von Legislativresolutionen gedacht werden. Eine solche kann jedoch nur dann bestehen, wenn der Sicherheitsrat selbst menschenrechtlichen Bindungen unterliegt. Zudem erscheint es in diesem Kontext hilfreich, auf die entsprechende, nach der Verabschiedung der beiden ersten echten Legislativresolutionen S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) gezeigte Praxis des Sicherheitsrats und seiner zur Implementierungskontrolle geschaffenen Subsidiärorgane CTC und 1540-Committee zu schauen. Diesen Überlegungen sollen die nächsten Abschnitte gewidmet werden.1443

A. Der Sicherheitsrat als Menschenrechtsverpflichteter Auch wenn es sich bei den Vereinten Nationen um eine juristische Person des Völkerrechts handelt,1444 ist die Organisation weder Vertragspartei eines universellen noch eines regionalen Menschenrechtsvertrages. Denn diese benennen als Verpflichtete lediglich Staaten (vgl. Art. 2 Abs. 1 IPBBR, Art. 1 EMRK) und schließen internationale Organisationen vom Beitritt aus (siehe inter alia Art. 48 Abs. 1 IPBPR, Art. 59 Abs. 1 EMRK, Art. 74 Abs. 1 AMRK). Diese restriktive Lesart ist der traditionellen Annahme geschuldet, dass lediglich Staaten im Be-

1442

Siehe hierzu ausführlich Teil 6 A. Siehe hierzu bereits mit teils abweichendem Begründungsansatz die unveröffentlichte Masterarbeit der Verfasserin mit dem Titel „The Implementation of SC Resolutions 1373 (2001) and 1540 (2004) in the Light of Human Rights – States’ Failure to Comply and the Corresponding Duty of the Security Council to Monitor“, Master of Advanced Studies Program (LL.M.) in International Humanitarian Law/Maîtrise universitaire d’études avancées en droit international humanitaire, Institut de Hautes études internationales et du developpement/Académie de droit international humanitaire et des droits humains, Genève, 2009. 1444 IGH, Reparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nations, Gutachten vom 11. April 1949, ICJ Rep. 1949, 179. 1443

A. Der Sicherheitsrat als Menschenrechtsverpflichteter

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reich des Menschenrechtsschutzes Fehlverhalten zeigen können1445 und deshalb Schutz primär im nationalen Kontext von Nöten ist.1446 Folglich unterliegen die Vereinten Nationen zumindest keiner unmittelbaren vertraglichen Menschenrechtsbindung. Nichts Gegenteiliges folgt aus der Tatsache, dass alle bzw. eine überwältigende Mehrheit der UN-Mitgliedstaaten bestimmte Menschenrechtsverträge ratifiziert haben. Denn entgegen einiger Stimmen in der Literatur1447 kann die Organisation nicht transitiv durch eine Art der funktionalen Vertragsnachfolge an konsensuale Verpflichtungen ihrer Mitgliedstaaten gebunden werden.1448 Als derivatives Völkerrechtssubjekt besitzen die Vereinten Nationen nämlich die Fähigkeit, Träger eigener völkervertraglicher Rechte und Pflichten zu sein.1449 Aufgrund dieser durch ihren Gründungsvertrag vermittelten Autonomie1450 nehmen sie im allgemeinen Völkerrechtsverkehr – wie der IGH bereits im Jahre 1949 im Reparation for Injuries-Fall ausgeführt hat – eine Position ein, die in gewisser Hinsicht losgelöst von ihren Mitgliedern ist.1451 Es bedarf deshalb einer klaren Abgrenzung zwischen den völkervertraglichen Verbindlichkeiten der Mitgliedstaaten und denen, die die Vereinten Nationen auf Grundlage ihrer eigenen Willensbildung eingegangen sind.1452 Nur letztere entfalten für sie Bindungswirkung.1453 Diese Annahme findet Unterstützung in der Rechtsprechung des EGMR, der in Matthews v. United Kingdom davon ausging, dass die EG unter dem EGV nicht unmittelbar an die EMRK gebunden gewesen sei, ob1445 Bardo Fassbender, Targeted Sanctions and Due Process. The responsibility of the UN Security Council to ensure fair and clear procedures are made available to individuals and entities targeted with sanctions under Chapter VII of the UN-Charter). Study commissioned by the United Nations, Office of Legal Affairs, 20. März 2006, http://www.un.org/law/counsel/Fassbender_study.pdf (Zugriff zuletzt am 28. Januar 2013), § 3.3. 1446 Christian Tomuschat, Human Rights. Between Idealism and Realism, 2. Aufl., 2008, 97. 1447 August Reinisch, Securing the Accountability of International Organization, GlG 7 (2001), 131–149, 137–138 u. 141–143. Autoren wie Frédéric Mégret/Florian Hoffmann, The UN as a Human Rights Violator? Some Reflections in the United Nations Changing Human Rights Responsibility, HRQ 25 (2003), 314–342, 318 nennen es „hybrid conception“. 1448 Fassbender (Fn. 1445), § 3.5. 1449 Ausführlich hierzu Ruffert/Walter (Fn. 155), Rn. 50, 54. 1450 IGH, Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons in Armed Conflict, Gutachten vom 8. Juli 1996, ICJ Rep. 1996, § 19, 75. 1451 IGH, Reparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nations, Gutachten vom 11. April 1949, ICJ Rep. 1949, 179. 1452 Nils Blokker, International Organizations and Their Members, IntLR 1 (2004), 139–161, 152–153. 1453 Siehe hierzu IGH, Interpretation of the Agreement of 25 March 1951 Between the WHO and Egypt, Gutachten vom 20. Dezember 1980, ICJ Rep. 1973, 89–90: „(I)nternational organizations are subjects of international law and, as such, are bound by any obligations incumbent upon them under general rules of international law, under their constitutions or under international agreements to which they are parties“.

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Teil 5: Pflicht des Sicherheitsrats zur Überwachung

wohl alle Mitgliedstaaten zugleich deren Vertragsparteien waren.1454 Da die Vereinten Nationen folglich weder unmittelbar noch transitiv an menschenrechtliche Standards gebunden sind, kann eine Bindung nur über das Völkergewohnheitsrecht oder die Grundsätze des ius cogens erfolgen. Die Frage, ob der Sicherheitsrat bei Erfüllung seiner Aufgaben einer Bindung an völkergewohnheitsrechtliche Menschenrechtsgarantien unterliegt, ist Gegenstand anhaltender Kontroversen.1455 Während einige Stimmen im Schrifttum die Ansicht vertreten, das mächtigste Organ der Vereinten Nationen sei hinsichtlich aller Handlungen einschließlich derer unter Kapitel VII UN-Charta umfassend menschenrechtlichen Standards verpflichtet,1456 sind andere Autoren der Auffassung, dass der Sicherheitsrat zumindest im Rahmen des Kapitel VII UN-Charta keinerlei menschenrechtlicher Bindung unterliege.1457 Eine dritte Gruppe von Kommentatoren geht schließlich davon aus, dass der Sicherheitsrat unter Kapitel VII UN-Charta nur an die Normen des ius cogens gebunden sei, da kein Völkerrechtsvertrag hiervon abweichen könne.1458 Die Charta selbst enthält keine Bestimmung, die den Sicherheitsrat verpflichten würde, internationales Recht zu respektieren.1459 Insoweit wurde ein Vorschlag der Delegation von Ecuador während der Konferenz von San Francisco, 1454 EGMR, Matthews v. United Kingdom, Rs. 024833/94, Urteil vom 18. Februar 1999, §§ 32–35. Hiervon unberührt bleibt die Verantwortung für Verstöße nach der EMRK durch EG-Hoheitsakte, die den Mitgliedstaaten auf Sekundärebene zugerechnet werden. 1455 Ausführlich hierzu August Reinisch, Developing Human Rights and Humanitarian Law Accountability of the Security Council for the Imposition of Economic Sanctions, AJIL 95 (2001), 851–872. 1456 CESCR, General Comment 8, The relationship between sanctions and respect for economic, social and cultural rights, 12. Dezember 1997, UN Dok. E/C.12/1997/8 (1997), § 1; International Law Association, Berlin Conference, Accountability of International Organizations, Final Report (Part 1, Section 3), IOLR 1 (2004), 221–293, 250; Frowein/Krisch (Fn. 26), Rn. 28; de Wet (Fn. 566), 191–204 u. 217–247; Frédéric Mégret/Florian Hoffmann, The UN as a Human Rights Violator? Some Reflections in the United Nations Changing Human Rights Responsibility, HRQ 25 (2003), 314–342, 317; Boris Kondoch, Human Rights Law and UN Peace Operations in Post-conflict Situations, in: Nigel White/Dirk Klaasen (Hrsg.), The UN, Human Rights and Post-conflict Situations, 2005, 36. 1457 Kelsen (Fn. 427), 294 u. 735; Gabriël H. Oosthuizen, Playing the Devil’s Advocate: the United Nations Security Council is Unbound by Law, LJIL 12 (1999), 549– 563. 1458 Siehe Separate Opinion Richter ad hoc Elihu Lauterpacht, IGH, Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Bosnia and Herzegovina v. Serbia and Montenegro), Anordnung vom 13. September 1993 (Further Requests for the Indication of Provisional Measures), ICJ Rep. 1993, §§ 100– 102, 400–401; Alain Pellet, Peut-on et doit-en controˆler les actions du Conseil de Sécurité?, in: Jean-Pierre Cot/Alain Pellet/Mathias Forteau (Hrsg.), La Charte des Nations Unies. Commentaire article par article, 2005, 232; Herdegen (Fn. 497), 156–157. 1459 Kelsen (Fn. 427), 294–295.

A. Der Sicherheitsrat als Menschenrechtsverpflichteter

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der Charta einen Absatz beizufügen, der besagte, „(i)n the fulfillment of the duties inherent in its responsibility to maintain international peace and security, the Security Council shall (. . .) respect and enforce and apply the principles or rules of existing law“ 1460, abgelehnt. Dennoch enthält die Charta in Art. 24 Abs. 2 UN-Charta nunmehr eine Bestimmung, die das mächtigste Organ der Vereinten Nationen verpflichtet, in Übereinstimmung mit den Zielen und Grundsätzen der Charta zu handeln. Unter letzteren findet sich Art. 1 Ziff. 1 UN-Charta, wonach sich die Vereinten Nationen zum Ziel gesetzt haben, „den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren und zu diesem Zweck wirksame Kollektivmaßnahmen zu treffen, um Bedrohungen des Friedens zu verhüten und zu beseitigen, Angriffshandlungen und andere Friedensbrüche zu unterdrücken und internationale Streitigkeiten oder Situationen, die zu einem Friedensbruch führen könnten, durch friedliche Mittel nach den Grundsätzen der Gerechtigkeit und des Völkerrechts zu bereinigen oder beizulegen.“

Auf den ersten Blick scheint dieser Wortlaut besonders angesichts des letzten Satzteils die Pflicht des Sicherheitsrats zu stärken, das allgemeine Völkerrecht einschließlich menschenrechtlicher Grundsätze zu respektieren. Bei genauerem Hinsehen aber bewirkt die spezifische Ausgestaltung des genannten Artikels genau Gegenteiliges, wird doch nur die Übereinstimmung mit den Grundsätzen des internationalen Rechts verlangt, nicht hingegen die Übereinstimmung mit dem internationalen Recht per se.1461 Zudem scheint sich der letzte Satzteil der Vorschrift „nach den Grundsätzen der Gerechtigkeit und des Völkerrechts zu bereinigen oder beizulegen“ lediglich auf die Funktion des Sicherheitsrats zu beziehen, „internationale Streitigkeiten oder Situationen, die zu einem Friedensbruch führen könnten, zu bereinigen oder beizulegen“, nicht hingegen auf den ersten Satzteil des Art. 1 Ziff. 1 UN-Charta, der auf die Friedenssicherungspflicht des Sicherheitsrats Bezug nimmt.1462 Gegen eine Bindung des Sicherheitsrats an menschenrechtliche Garantien sprechen ferner die travaux préparatoires. Diesen ist zu entnehmen, dass auf der Konferenz von San Francisco ein Vorstoß scheiterte, Art. 1 Ziff. 1 UN-Charta den Satzteil „to maintain international peace and security in conformity with the principles of justice and international law“ 1463 hinzuzufügen. Stattdessen wurde die Charta in Art. 1 Ziff. 3 UN-Charta um das Ziel ergänzt, „eine internationale Zusammenarbeit herbeizuführen, um (. . .) die Achtung vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten für alle ohne Unterschied der Rasse, des Geschlechts, der Sprache oder der Religion zu fördern und zu festigen“. Dieser Verweis auf menschenrechtliche Garantien aber steht nach dem in Art. 1 Ziff. 1 UN-Charta erwähnten Hinweis auf die Erhaltung des Weltfriedens und der Sicherheit, was auf die Nachrangigkeit menschenrechtlicher Er1460 1461 1462 1463

UNCIO 393, 431. Vgl. Reinisch (Fn. 1455), 856. Ebd., 857. UNCIO VI, 317.

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Teil 5: Pflicht des Sicherheitsrats zur Überwachung

wägungen gegenüber der allgemeinen Friedenssicherungspflicht zu deuten scheint, und bedient sich zudem einer sehr weichen Wortwahl: So spricht der Artikel lediglich davon, Menschenrechte zu fördern und zu festigen, verpflichtet die Vereinten Nationen jedoch nicht zu ihrer Beachtung.1464 Gegen die These der Bindung des Sicherheitsrats an menschenrechtliche Grundsätze kann zudem folgende Überlegung vorgebracht werden: Die Gründungsväter der Vereinten Nationen hatten sich im Lichte der Gräueltaten des Zweiten Weltkrieges zum Ziel gesetzt, ein Organ mit zentralen Entscheidungsbefugnissen zu schaffen, das dafür Sorge tragen sollte, den Weltfrieden dauerhaft zu wahren. Einer solchen Verpflichtung ist jedoch am besten und effektivsten nachzukommen, wenn – wie Hans Kelsen zutreffend ausführt – frei von irgendwelchen rechtlichen Bindungen einschließlich derer menschenrechtlicher Provenienz agiert werden kann.1465 Wohl aus diesem Grund ordnet Art. 39 UN-Charta als Zentralnorm des Kapitel VII UN-Charta auch nicht an, dass die Entscheidungen des Sicherheitsrats in Übereinstimmung mit dem jeweils geltenden Recht zu treffen sind, was die während der Konferenz von San Francisco zu verzeichnende Tendenz reflektiert, den politischen Ansatz dem rechtlichen vorzuziehen.1466 In seinem Gutachten zur Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) hat der IGH jedoch unter Bezugnahme auf Art. 24 Abs. 2 UN-Charta die Ansicht vertreten, dass die fundamentalen Prinzipien und Zielsetzungen des ersten Kapitels der UN-Charta der Friedenssicherung durch den Sicherheitsrat relevante Grenzen setzen.1467 Es könnte deshalb vertreten werden, dass die in Art. 1 Ziff. 3 UN-Charta verankerte, an sich unverbindliche Zielvorgabe der Achtung menschenrechtlicher Grundsätze, wie zweideutig, unbestimmt und widersprüchlich sie auch immer sein mag,1468 über Art. 24 Abs. 2 UNCharta Rechtsverbindlichkeit für den Sicherheitsrat entfaltet. Diese Annahme findet sowohl in einer Reihe materieller Bestimmungen der Charta als auch in ihrer Präambel Unterstützung. In letzterer bekräftigen die Völker der Vereinten Nationen beispielsweise ihren Entschluss, den „Glauben an die Grundrechte des Menschen, an Würde und Wert der menschlichen Persönlichkeit, an die Gleichberechtigung von Mann und Frau“ zu achten, sowie „Bedingungen zu schaffen, unter denen Gerechtigkeit und die Achtung vor den Verpflichtungen aus Verträgen und anderen Quellen des Völkerrechts gewahrt werden können“. Eine Organisation 1464 Clemens A. Feinäugle, The UN Security Council Al-Quaida and Taliban Sanctions Committee: Emerging Principles of International Institutional Law for the Protection of Individuals?, GLJ 9 (2008), 1513–1539, 1517. 1465 Kelsen (Fn. 427), 294. 1466 Ebd., 735. 1467 IGH, Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), Gutachten vom 21. Juni 1971, ICJ Rep. 1971, § 110, 52. 1468 Koskenniemi (Fn. 270), 327; Martenczuk (Fn. 436), 537.

A. Der Sicherheitsrat als Menschenrechtsverpflichteter

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aber, deren Organe menschenrechtliche Vorgaben außer Acht lassen würden, könnte dieser Zielvorgabe niemals gerecht werden.1469 Für eine Bindung des Sicherheitsrats an menschenrechtliche Vorgaben spricht zudem Art. 55 lit. c UN-Charta, der die Vereinten Nationen dazu verpflichtet, „die allgemeine Achtung und Verwirklichung der Menschenrechte und Grundfreiheiten für alle ohne Unterschied der Rasse, des Geschlechts, der Sprache oder der Religion“ zu fördern. Auffällig ist in diesem Kontext zwar, dass auch hier keine direkte Verpflichtung für den Sicherheitsrat ausgesprochen wurde, menschenrechtliche Garantien zu achten. Hieraus darf jedoch nicht der Umkehrschluss gezogen werden, dass die Gründungsväter der Vereinten Nationen die Verletzungen menschenrechtlicher Garantien seitens des Organs als zulässig erachtet hätten. Vielmehr dürfte der schwache Wortlaut der Vorschrift auf die traditionelle Ansicht zurückzuführen sein, dass vor allem Staaten Menschenrechtsverletzungen begehen können.1470 Denn die Möglichkeit eines Eingriffs in menschenrechtliche Garantien durch die Vereinten Nationen offenbarte sich erst, als dem Sicherheitsrat auf Grundlage der originären Chartabestimmungen zunehmend regierungsähnliche Verantwortung übertragen wurde und sich der Abstand zwischen der Organisation und dem Individuen deutlich verringerte1471 – eine Konzeption, die den Gründungsvätern der Vereinten Nationen fremd war.1472 Unabhängig davon scheint es plausibel zu argumentieren, dass die Vereinten Nationen der in Art. 55 lit. c UN-Charta verankerten Pflicht, den Respekt für Menschenrechte zu fördern, zumindest dann nicht nachkommen, wenn sie die verbürgten Garantien selbst verletzen.1473 Denn wie nicht zuletzt die Generalversammlung anlässlich der Errichtung des Menschenrechtsrats anerkannt hat, stellen Menschenrechte die Säulen dar, auf denen die Vereinten Nationen ruhen und welche die Grundlage für die kollektive Sicherheit und das allgemeine Wohlbefinden bilden.1474 Eine Organisation aber, die nach Art. 1 Ziff. 4 UN-Charta als Mittelpunkt der mitgliedstaatlichen Bemühungen um die Verwirklichung der gemeinsamen Ziele der Vereinten Nationen diese Grundpfeiler gemeinsamer Überzeugung als unbedeutend für das eigene Handeln gegenüber Individuen abtäte, würde dieser Förderungspflicht sicher nicht gerecht werden.1475 1469

Vgl. Reinisch (Fn. 1455), 857. Fassbender (Fn. 1445), § 3.3. 1471 Mégret/Hoffmann (Fn. 1456), 325. 1472 Tomuschat (Fn. 1446), 101. 1473 Akande (Fn. 1327), 323; ECOSOC, Sub-Commission on the Promotion and Protection of Human Rights, The Adverse Consequences of Economic Sanctions on the Enjoyment of Human Rights, Working Paper prepared by Marc Bossuyt, 21. Juni 2000, UN Dok. E/CN.4/Sub.2/2000/33, § 28. 1474 Siehe Pp. 6 GV/Res 60/251 betreffend die Errichtung des Menschenrechtsrats vom 15. März 2006, UN Dok. A/Res/60/251. 1475 Ähnlich auch IGH, Effect of Awards of Compensation Made by the United Nations Administrative Tribunal, Gutachten vom 13. Juli 1954, ICJ Rep. 1954, 57. In die1470

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Zudem darf wohl davon ausgegangen werden, dass die Vereinten Nationen durch ihren eigenen erheblichen Beitrag zur Entwicklung der Menschenrechte die legitime Erwartung geschaffen haben, die gesetzten Standards selbst zu erfüllen.1476 Handlungen, die letzteren nicht entsprächen, würden deshalb den von Art. 38 Abs. 1 lit. c IGH-Statut erfassten allgemeinen Rechtsgrundsatz des venire contra factum proprium verletzen.1477 Anhaltspunkte für eine Bindung der Vereinten Nationen und ihres mächtigsten Organs an menschenrechtliche Standards lassen sich ferner aus der inhaltlichen Ausgestaltung der AEMR ableiten, die nach verbreiteter Ansicht eine autoritative Auslegung der in der Charta enthaltenen Menschenrechtsverpflichtungen darstellt.1478 So indiziert der in ihrem Text wiederkehrende Gebrauch des Begriffs der „Gesellschaft“, dass nicht nur Staaten Garanten menschenrechtlicher Grundprinzipien sind,1479 sondern dass im Grundsatz auch internationale Organe und Institutionen wie die Vereinten Nationen in der Lage sind, Elemente regierungsähnlicher Verantwortung zu übernehmen, und damit einer Bindung an menschenrechtliche Vorgaben unterliegen können.1480 Diese Annahme wird durch den Wortlaut des Art. 28 AEMR gestützt, demzufolge jeder Mensch unter anderem Anspruch auf eine internationale Ordnung hat, in welcher die in der AEMR angeführten Rechte und Freiheiten voll verwirklicht werden.1481 Für eine Bindung des Sicherheitsrats an völkergewohnheitsrechtliche Grundsätze sprechen darüber hinaus zwei eher generelle Überlegungen: Zum einen könnten die Vereinten Nationen dem Völkerrecht gerade deshalb unterliegen, weil sie an diesem rechtlichen System als Völkerrechtssubjekt teilhaben, mit ihm folglich eine untrennbare Einheit bilden.1482 Wären die Vereinten Nationen nicht sem Rahmen hat der Gerichtshof nicht nur anerkannt, dass die Vereinten Nationen die Kompetenz besitzen, ein Verwaltungstribunal für Bedienstetenklagen einzurichten, sondern bestätigte auch ihre Pflicht, entsprechendes zu tun. Denn es sei „hardly (. . .) consistent with the expressed aim of the Charter to promote freedom and justice for individuals (. . .) that (the United Nations) should afford no judicial or arbitral remedy to its own staff for the settlement of any disputes which may arise between it and them“. 1476 de Wet/Nollkaemper (Fn. 428), 173. 1477 Vgl. Fassbender (Fn. 1445), § 6.6. 1478 So z. B. René Cassin, La déclaration universelle et la mise en oeuvre des droits de l’homme, RdC 79 (1951-II), 237–367, 290–296; Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of human rights and fundamental freedoms while countering terrorism, Martin Scheinin, 6. August 2010, UN Dok A/65/258, § 17. 1479 Andrea Bianchi, Security Council’s Anti-terror Resolutions and their Implementations by Member States, JICJ 4 (2006), 1044–1073, 1062; René Cassin, L’homme, sujet de droit international et la protection des droits de l’homme dans la société universelle, in: Librairie générale de droit et de jurisprudence (Hrsg.), La technique et le principe du droit public. Etudes en l’honneur de Georg Scelle, Vol. I, 1950, 67–91, 77. 1480 Fassbender (Fn. 1445), § 7.1. 1481 Ebd., § 7.2. 1482 Reinisch (Fn. 1455), 858. Ebenso Dissenting Opinion Richter Gerald Fitzmaurice, IGH, Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Nami-

A. Der Sicherheitsrat als Menschenrechtsverpflichteter

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an völkergewohnheitsrechtlich geltende Menschenrechtsstandards gebunden, wäre es den Mitgliedstaaten zum anderen möglich, sich durch die Schaffung einer Internationalen Organisation, die ihrer Konzeption nach ungebunden ist, ihrer eigenen Bindung an menschenrechtliches Völkergewohnheitsrecht und allgemeine Rechtsgrundsätze im Sinne eines „opting-out“ zu entziehen.1483 Dass dieses Ergebnis nicht zutreffend sein kann, zeigt bereits der allgemeine Diskurs über die Haftung Internationaler Organisationen, in dessen Rahmen die allgemeine gewohnheitsrechtliche Bindung internationaler Organisationen seit langem anerkannt ist.1484 Hiervon zeugt der Bericht des Committee on Accountability of International Organizations der ILA aus dem Jahr 2002. In diesem heißt es, dass Menschenrechtsgarantien als Reflexion des Prozesses der Humanisierung des internationalen Rechts zunehmend einen Ausdruck der gemeinsamen Verfassungstradition der Staaten darstellen und als generelle Rechtsprinzipien für Internationale Organisationen Bindungswirkung entfalten können. Das zeige die konsistente Praxis von Generalversammlung und Sicherheitsrat, was auf eine entsprechende gewohnheitsrechtliche Regel deute.1485 Etwas anderes als eine Bindung des Sicherheitsrats an völkergewohnheitsrechtlich anerkannte Menschenrechte ergibt sich auch nicht aus Art. 103 UNCharta, wonach die Verpflichtungen aus der Charta – einschließlich der unter Art. 25 UN-Charta getroffenen Entscheidungen des Sicherheitsrats1486 – im Kollisionsfall allen anderen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus internationalen Übereinkünften vorgehen.1487 Denn eine solche Auslegung widerspräche bereits bia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), Gutachten vom 21. Juni 1971, ICJ Rep. 1971, 21, wo hinsichtlich des Kriteriums der territorialen Souveränität ausgeführt wurde: „This is a principle of international law that is as well-established as any there can be, and the Security Council is as much subject to it (for the United Nations is itself a subject of international law) as any of its individual member States are“. 1483 Reinisch (Fn. 1455), 858. 1484 Bothe (Fn. 1402), 543. 1485 Siehe International Law Association, Committee on Accountability of International Organizations, Report of the New Delhi Conference (2002), http://www.ila-hq.org/ en/committees/index.cfm/cid/9 (Zugriff zuletzt am 3. Oktober 2009), 1–53, 11. 1486 IGH, Questions of Interpretation and Application of the 1971 Montreal Convention Arising from the Aerial Incident at Lockerbie (Libyan Arab Jamahiriya v. United States of America), Anordnung vom 14. April 1992 (Request for the Indication of Provisional Measures), ICJ Rep. 1992, § 39. 1487 So EuGH, Yassin Abdullah Kadi and Al Barakaat International Foundation v. Council of the European Union and Commission of the European Communities, Rs. C402/05 P und C-415/05 P, Urteil vom 3. September 2008, § 327. Anderer Ansicht UKRoyal Court of Justice, Al-Jedda v. Secretary of Defence, Rs. (2006) EWCA Civ. 327, Urteil vom 29. März 2006 (Court of Appeal, Civil Division), § 71: „If the Security Council, acting under Chapter VII, considers that the exigencies posed by a threat to the peace must override, for the duration of the emergency, the requirements of a human rights convention (seemingly other than ius cogens, from which no derogation is possible), the UN Charter has given it power to so provide. The Security Council has pri-

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Teil 5: Pflicht des Sicherheitsrats zur Überwachung

dem Sinn und Zweck der Vorschrift, der darauf gerichtet ist, die Effizienz der Vereinten Nationen und ihrer Organe durch eine vertragliche Vorrangregelung zu sichern, nicht jedoch für den Sicherheitsrat eine Position supra legem zu beanspruchen, die ihn im Ergebnis hinsichtlich menschenrechtlicher Garantien weitestgehend ungebunden dastehen ließe.1488 Zudem bezieht sich Art. 103 UNCharta seinem Wortlaut nach nur auf das nachrangig zu behandelnde Vertragsrecht – was dasjenige menschenrechtlicher Provenienz erfassen würde –, schließt jedoch das Gewohnheitsrecht nicht in seinen situationsbedingten Anwendungsbereich ein.1489 Insoweit fand ein Vorschlag, den Text der UN-Charta entsprechend zu erweitern, auf der Konferenz von San Francisco keine Mehrheit.1490 Ferner richtet sich der Artikel lediglich an die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen, nicht hingegen an die organisationseigenen Organe.1491 Ebenso gilt es zu bedenken, dass selbst für den Fall, dass über die Vorschrift ein Ausschluss der Bindung des Sicherheitsrats an menschenrechtliche Vorgaben zu konstruieren wäre, dieser niemals das ius cogens mit erfassen könnte. Denn das zwingende Völkerrecht, das zu einem großen Teil durch die Organe der Vereinten Nationen selbst entwickelt wurde, begrenzt auch die Inanspruchnahme von Kompetenzen unter Kapitel VII UN-Charta, da es keine Abweichungen von seinem Schutzauftrag zulässt.1492 mary responsibility for the maintenance of international peace and security, and one of the purposes of the United Nations, by which it is bound to act, is to take effective collective measures for the prevention and removal of threats to the peace (. . .). There is no need for a member state to derogate from the obligations contained in a human rights convention by which it is bound in so far as a binding Security Council resolution overrides those obligations. If the Security Council is acting under Chapter VI, the principles of justice and international law (see para 55 above) are likely to weigh heavily with it in its search for the settlement of an international dispute by peaceful means, but we are not concerned with Chapter VI on this appeal“. In diesem Sinne wohl auch EuG, Yassin Abdullah Kadi v. Council of the European Union and Commission of the European Communities, Rs. T-315/01, Urteil vom 21. Dezember 2005, § 181; und EuG, Ahmed Ali Yusuf and Al Barakaat International Foundation v. Council of the European Union and Commission of the European Communities, Rs. T-306/01, Urteil vom 21. Dezember 2005, § 231, wonach „(a)us völkerrechtlicher Sicht (. . .) die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten der UNO aufgrund der Charta der Vereinten Nationen unbestreitbar Vorrang vor allen anderen Verpflichtungen des innerstaatlichen Rechts oder des Völkervertragsrechts“ haben. 1488 Paulus (Fn. 655), 309. 1489 Bianchi (Fn. 1479), 1061. Anderer Ansicht Rudolf Bernhardt, Article 103, in: Bruno Simma (Hrsg.), The Charter of the United Nations. A Commentary, Vol. II, 2002, Rn. 21. 1490 Jean Combacau, Le Pouvoir de sanction de l’O.N.U.: ètudes théorique de la coercition non militaire, 1974, 282. 1491 Payandeh (Fn. 1335), 45. 1492 So auch EuG, Ahmed Ali Yusuf and Al Barakaat International Foundation v. Council of the European Union and Commission of the European Communities, Rs. T306/01, Urteil vom 21. September 2005, § 277; Separate Opinion Richter ad hoc Elihu Lauterpacht, IGH, Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Bosnia and Herzegovina v. Serbia and Montenegro), Anord-

A. Der Sicherheitsrat als Menschenrechtsverpflichteter

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Dieses ergibt sich zum einen analog aus Art. 53 u. 64 WVRK und spiegelt sich ebenso in Art. 26 der Entwurfsfassung zu den Artikeln zur Verantwortlichkeit internationaler Organisationen wider, wonach ein Verhalten einer Internationalen Organisation, das gegen eine Norm des zwingenden Völkerrechts verstößt, unter keinen Umständen rechtfertigungsfähig ist.1493 Zum anderen lässt sich dies auch unmittelbar aus dem Konzept der Rechtsfigur selbst ableiten: dem unbedingten Schutz grundlegender Werte und fundamentaler Wertvorstellungen der internationalen Gemeinschaft.1494 Diese Aufgabe und Verpflichtung erkennt der Sicherheitsrat mittlerweile in seinen Resolutionen selbst an und führt beispielsweise in Pp. 3 S/Res 1822 (2008) zwar mit Blick auf die Vereinten Nationen im allgemeinen, jedoch Bezug nehmend auf seine eigene Primärverpflichtung – Bedrohungen der internationalen Sicherheit und des Weltfriedens zu bekämpfen – aus: „Der Sicherheitsrat (. . .) in Bekräftigung der Notwendigkeit, Bedrohungen des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit durch terroristische Handlungen mit allen Mitteln, im Einklang mit der Charta der Vereinten Nationen und dem Völkerrecht, einschließlich der anwendbaren internationalen Menschenrechtsnormen, des Flüchtlingsvölkerrechts und des humanitären Völkerrechts, zu bekämpfen, und in diesem Zusammenhang die wichtige Rolle hervorhebend, die den Vereinten Nationen bei der Führung und Koordinierung dieser Anstrengungen zukommt.“ 1495

Es ist folglich davon auszugehen, dass der Sicherheitsrat bei Erfüllung seiner Aufgaben sowohl an das ius cogens als auch an die gewohnheitsrechtlich verbürgten Menschenrechtsgarantien gebunden ist,1496 die dem Handeln des Sicherheitsrats konkrete Richtlinien für seine Kompetenzausübung vorgeben.1497 An diesem Faktum ändert auch – im Gegensatz zu der von Hans Kelsen vertretenen These – der politische Charakter des Sicherheitsrats nichts.1498 Denn auch wenn das Organ über ein weites Ermessen hinsichtlich des „Ob“ und „Wie“ eines Einnung vom 16. April 1993 (Fixing of time-limits: Memorial and Counter-Memorial), ICJ Rep. 1993, § 104, 120; Martenczuk (Fn. 429), 272–274; Fassbender (Fn. 1327), 227; Karl Doehring, Unlawful Resolutions of the Security Council and Their Legal Consequences, MPYUNL 1 (1997), 91–109, 98; Alexander Orakhelashvili, Peremptory Norms In International Law, 2006, 423–485. 1493 ILC, Draft articles on the responsibility of international organizations, with commentaries 2011, http://untreaty.un.org/ilc/texts/instruments/english/commentaries/9_ 11_2011.pdf (Zugriff zuletzt am 5. Dezember 2011), 53. 1494 Tomuschat (Fn. 18), 307; Gennady M. Danilenko, International Jus Cogens: Issues of Law-Making, EJIL 2 (1991), 42–65, 42. 1495 S/Res 1822 (2008) betreffend die Bekämpfung des internationalen Terrorismus vom 30. Juni 2008, UN Dok. S/Res/1822 (2008). 1496 Anderer Ansicht Zemanek (Fn. 115), 229 ff.; Oosthuizen (Fn. 1457), 558. 1497 Frowein/Krisch (Fn. 26), Rn. 28. 1498 So auch IGH, Conditions on the Admission of a State to the United Nations (Art 4 of the Charter), Gutachten vom 28. Mai 1948, ICJ Rep. 1948, 64: „The political character of an organ cannot release it from the observance of the treaty provisions established by the Charter when they constitute limitations on its power or criteria for its judgment“.

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Teil 5: Pflicht des Sicherheitsrats zur Überwachung

schreitens nach Kapitel VI u. VII UN-Charta verfügt, bedeutet dieses nicht, dass es dabei – gerade wenn es um die Beschränkung von Individualrechten geht – bar jeglicher rechtlicher Beschränkungen handelt. Vielmehr stellt etwa die Anwendung menschenrechtlicher Standards, wie Ian Brownlie zutreffend ausführt, eine rechtliche Notwendigkeit dar; schließlich nehmen diese am Konzept des internationalen ordre public teil.1499

B. Kein „Opting-out“ durch de facto-Derogation Einige Stimmen im Schrifttum vertreten die Auffassung, dass der Sicherheitsrat durch die Feststellung einer Situation nach Art. 39 UN-Charta die ihm obliegenden Menschenrechtsverpflichtungen de facto derogiere.1500 Die generelle Möglichkeit eines solchen „Opting-Out“ sieht Art. 4 IPBPR vor, wonach die Vertragsparteien „im Falle eines öffentlichen Notstandes, der das Leben der Nation bedroht und der amtlich verkündet ist“, Maßnahmen ergreifen können, die ihre Verpflichtungen aus dem IPBPR in dem Umfang, den die Lage unbedingt erfordert, außer Kraft setzen.1501 Unbestritten dürfte in diesem Zusammenhang zwar sein, dass die Situationen, die einem Einschreiten des Sicherheitsrats nach Art. 39 UN-Charta zugrundeliegen bzw. eine Derogation menschenrechtlicher Garantien bedingen, gewisse Ähnlichkeiten aufweisen und beide die Verpflichteten aufgrund ihrer Prekarität zum Handeln zwingen. Insoweit wird jedoch verkannt, dass es grundlegende Bedingung einer jeden Sicherheitsratsmaßnahme ist, dass sie dem Verhältnismäßigkeitsprinzip entspricht (vgl. beispielsweise Art. 40, 42 UN-Charta).1502 Die UN-Charta verlangt hier die Abwägung widerstreitender Rechtspositionen, einschließlich derer im Bereich des Menschenrechtsschutzes. Wird der öffentliche Notstand jedoch automatisch und axiomatisch für den Fall einer Feststellung nach Art. 39 UN-Charta als gegeben anerkannt, unterbliebe eine solche Abwägung und ließe den Sicherheitsrat im Ergebnis legibus solutus handeln.1503 Ferner würde die Auffassung da versagen, wo der Sicherheitsrat von 1499 Ian Brownlie, The Decision of Political Organs of the United Nations and the Rule of Law, in: Ronald St. John MacDonald (Hrsg.), Essays in Honour of Wang Tieya, 1994, 91–102, 102. 1500 de Wet/Nollkaemper (Fn. 428), 179–180; de Wet (Fn. 566), 201–204. Siehe hierzu auch Georg Thallinger, Sense and Sensibility of the Human Rights Obligations of the United Nations Security Council, ZaöRV 67 (2007), 1015–1040, 1029–1031; Ian Cameron, The European Convention on Human Rights, Due Process and United Nations Security Council Counter-Terrorism Sanctions, Report commissioned by the Council of Europe, 6. Februar 2006, http://www.coe.int/t/dlapil/cahdi/Texts_&_Docu ments/Docs%202006/I.%20Cameron%20Report%2006.pdf (Zugriff zuletzt am 21. Januar 2013), 20–21. 1501 MRA, General Comment No. 29, States of Emergency (Art. 4), 31. August 2001, UN Dok. CCPR/C/21/Rev.1/Add.11, § 2. 1502 Frowein/Krisch (Fn. 27), Rn. 30. 1503 Thallinger (Fn. 1500), 1031.

C. Die Involvierung menschenrechtlicher Fragestellungen

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der seitens des IGH in seinem Namibia-Gutachten1504 angedeuteten Möglichkeit Gebrauch machen würde, auch ausserhalb von Kapitel VII UN-Charta verbindliche Beschlüsse zu verabschieden. Denn in diesem Fall wäre der Sicherheitsrat argumentum e contrario weiterhin an menschenrechtliche Garantien gebunden, ein wenig überzeugendes Ergebnis. Letztendlich wäre ein „Opting-out“ ohnehin dort nicht möglich, wo menschenrechtliche Garantien in analoger Anwendung des Art. 4 Abs. 2 IPBPR betroffen wären. Zudem würde zumindest der EGMR eine Derogation ohne offizielle Notifizierung nicht akzeptieren.1505

C. Die Involvierung menschenrechtlicher Fragestellungen in die Arbeit des Counter-Terrorism Committee und des 1540-Committee S/Res 1373 (2001) nimmt lediglich in einem nicht bindenden Absatz und im spezifischen Kontext des internationalen Flüchtlingsschutzes auf menschenrechtliche Belange Bezug (vgl. Op. 3 lit. f).1506 Vor diesem Hintergrund vertrat der damalige Vertreter Großbritanniens bei den Vereinten Nationen und erste Vorsitzende des CTC, Sir Jeremy Greenstock, im Januar 2002 die Auffassung, dass das CTC als Organ, das nicht genuin mit der Überwachung von Menschenrechten betraut wurde, kein korrespondierendes Mandat besitze, die Einhaltung menschenrechtlicher Standards seitens der Mitgliedstaaten zu überwachen.1507 Dieses

1504 IGH, Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) Notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), Gutachten vom 21. Juni 1971, ICJ Rep. 1971, § 113, 53. 1505 EGMR, Isayeva v. Russia, Rs. 57950/00, Urteil vom 24. Februar 2005, § 191; Cameron (Fn. 1500), 20. 1506 In diesem „fordert“ der Sicherheitsrat „die Staaten auf, bevor sie einer Person Flüchtlingsstatus gewähren, im Einklang mit den entsprechenden Bestimmungen des innerstaatlichen Rechtes und des Völkerrechts, einschließlich der internationalen Menschenrechtsnormen, geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um sich zu vergewissern, dass der Asylsuchende keine terroristischen Handlungen geplant oder erleichtert oder sich daran beteiligt hat“. 1507 Stellungnahme von Sir Greenstock während des 4453. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 18. Januar 2002, UN Dok S/PV.4453, 3–5, 5: „The Counter-Terrorism Committee is mandated to monitor the implementation of resolution 1373 (2001). Monitoring performance against other international conventions, including human rights law, is outside the scope of the Counter-Terrorism Committee’s mandate. But we will remain aware of the interaction with human rights concerns, and we will keep ourselves briefed as appropriate. It is, of course, open to other organizations to study States’ reports and take up their content in other forums“. In ähnliche Richtung deutend ders. im Rahmen des Symposium ,Combating International Terrorism: The Contribution of the United Nations‘, Wien, 3./4. Juni 2002, http://www.un. org/Docs/sc/committees/1373/ViennaNotes.htm (Zugriff am 21. Oktober 2008): „The committee would remain aware of the concerns through its contacts with the OHCHR and would ,welcome parallel monitoring of observance of human rights obligations‘,

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Teil 5: Pflicht des Sicherheitsrats zur Überwachung

stand im offenen Widerspruch zur Forderung einer Vielzahl internationaler Menschenrechtsorgane bereits unmittelbar nach Verabschiedung der ersten Legislativresolution im September 2001, menschenrechtliche Fragestellungen in die Arbeit des CTC einfließen zu lassen, um der Gefahr von Menschenrechtsverletzungen aufgrund staatlicher Überreaktionen auf die von Al Quaida ausgehende Bedrohung zu begegnen.1508 Zu den wichtigsten Interventionen in dieser Hinsicht zählte die des damaligen Generalsekretärs der Vereinten Nationen, Kofi Annan, vor dem Sicherheitsrat im Januar 2002. Dieser erkannte im Grundsatz zwar an, dass der Schutz von Menschenrechten nicht die Hauptverantwortung des Sicherheitsrats darstelle, er forderte das mit der Umsetzung von S/Res 1373 (2001) betraute CTC aber dennoch dazu auf sicherzustellen, dass die in diesem Kontext verabschiedeten Antiterrormaßnahmen menschenrechtliche Positionen nicht unangemessen beschneiden oder anderen den Vorwand dazu liefern, dieses zu tun.1509 In ähnliche Richtung weisend äußerte sich der damalige Hochkommissar für Menschenrechte, Sergio Vieira de Mello. Dieser nahm im Oktober 2002 die Möglichkeit wahr, vor dem CTC zu sprechen, und hielt das Subsidiärorgan des Sicherheitsrats nachdrücklich dazu an, menschenrechtliche Aspekte in seine Arbeit einzubeziehen. Denn die Respektierung der Menschenrechte, die Förderung sozialer Gerechtigkeit, die Stärkung der Demokratie sowie die Aufrechterhaltung des Vorrangs der Rechtsstaatlichkeit seien in ihrer Kumulationswirkung die beste, wenn nicht die einzige Strategie den Terrorismus auf Dauer zu isolieren und zu bekämpfen. Er forderte das CTC darüber hinaus noch einmal eindringlich dazu auf, einen Menschenrechtsberater in den Ausschuss zu berufen.1510 Zu den maßgeblichen Appellen in diese Richtung ist schließlich auch derjenige des stellvertretenden Vorsitzenden des MRA und ehemaligen Sonderberichterstatters für Folter, Sir Nigel Rodley, zu zählen. Letzterer ließ das CTC im Juni 2003 wissen, dass es für das Organ wünschenswert sei, die menschenrechtliche Dimension staatlicher Antiterrorismusmaßnahmen zur Terrorbekämpfung im Rahmen seiner Überwachungspflicht hinsichtlich der Implementierung von S/Res 1373 (2001) zu hinterfragen und auf die Erfüllung der Berichtspflicht besonders im Rahmen

and ,the CTC is also operating transparently and openly so that NGOs with concerns can bring them to our attention or follow up with the established human rights machinery“. 1508 Andrew Byrnes, More or Less Law? The Resilience of Human Rights and Institutions in the „War on Terror“, Regulating Terrorism through International Law, in: Miriam Gani/Penelope Mathew (Hrsg.), Fresh perspectives on the ,war on terror‘, 2008, 127–158, 133. 1509 Stellungnahme von UN-Generalsekretär Kofi Annan während des 4453. Treffens des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen, 57. Jahr, 18. Januar 2002, UN Dok S/ PV.4453, 2–3, 3. 1510 Address by Sergio Vieira de Mello, The High Commissioner for Human Rights to the Counter-Terrorism Committee of the Security Council, 21. Oktober 2002, http:// www.un.org/sc/ctc/documents/HC.htm (Zugriff zuletzt am 3. Juli 2012).

C. Die Involvierung menschenrechtlicher Fragestellungen

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des IPBPR und der FoK einzugehen.1511 Bereits im September 2002 hatte die damalige Hochkommissarin für Menschenrechte, Mary Robinson, dem Sicherheitsrat unter dem Titel „A Human Rights Perspective On Counter-Terrorism Measures“ 1512 Vorschläge zum besseren Ausgleich von Menschenrechtsschutz und Terrorismusbekämpfung übermittelt.1513 Trotz dieser nachhaltigen Forderungen dauerte es bis Januar 2003, bevor der Sicherheitsrat den fehlenden Verweis auf menschenrechtliche Verpflichtungen mit der Verabschiedung von S/Res 1456 (2003) heilen sollte. Diese am Rande eines Sicherheitsratstreffens auf Ebene der Außenminister verabschiedete Resolution enthielt erstmals die explizite Aufforderung an die Staaten sicherzustellen, „dass jede Maßnahme, die sie zur Bekämpfung des Terrorismus ergreifen, mit allen ihren Verpflichtungen nach dem Völkerrecht im Einklang steht, insbesondere im Bereich der internationalen Menschenrechte, des Flüchtlingsvölkerrechts und des humanitären Völkerrechts“ 1514. Dabei wurde jedoch versäumt, S/Res 1456 (2003) als bindende Kapitel VII-Resolution zu verabschieden und das CTC expressis verbis als Menschenrechtsverpflichteten zu benennen. Deshalb blieb es im Folgenden streitig, ob und ggf. inwieweit die Resolution dem CTC eine Rechtsgrundlage dafür bieten würde, auf menschenrechtliche Fragestellungen Bezug zu nehmen.1515 Während der UN-Sonderberichterstatter für die Förderung und den Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten bei der Bekämpfung des Terrorismus, Martin Scheinin, die Ansicht vertrat, dass die Resolution dem CTC explizit ein Menschenrechtsmandat verleihe,1516 ordneten andere diese pau1511 Briefing by Sir Nigel Rodley, Vice-Chairperson Human Rights Committee, 19. Juni 2003, http://www. unhchr.ch/huricane/huricane.nsf/0/EE1AC683F3B6385EC 1256E4C00313DF5?opendocument (Zugriff zuletzt am 20 Oktober 2008): „(. . .) to pose questions to Member States on the human rights dimensions of their reports to the Counter-Terrorism Committee (. . .) to the effect on, or relevance of, any human rights treaties the State in question has ratified to the counter-terrorism measures it has adopted, including whether or not it is up-to-date in its reporting under the treaties, especially the International Covenant on Civil and Political Rights and the Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment“. 1512 UNOHCHR, Note to the Chair of the Counter-Terrorism Committee: A Human Rights Perspective on Counter-Terrorist Measures, 23. September 2002, http://www.un. org/sc/ctc/documents/ohchr1.htm (Zugriff zuletzt am 20. Oktober 2008). 1513 UNOHCHR, Proposals for „Further guidance“ for the submission of reports pursuant to paragraph 6 of Security Council Resolution 1373 (2001), 23. September 2002, http://www.un.org/sc/ctc/documents/ohchr2.htm (Zugriff zuletzt am 20. Oktober 2008). 1514 Siehe Op. 6, Annex to S/Res 1456 (2003) betreffend die Bekämpfung des internationalen Terrorismus vom 20. Januar 2003, UN Dok. S/Res/1456 (2003), dt. Übersetzung unter http://www.un.org/Depts/german/sr/sr_02-03/sr1456.pdf (Zugiff zuletzt am 1. Februar 2013). 1515 Edward James Flynn, The Security Council‘s Counter-Terrorism Committee and Human Rights, HRLR 7 (2007), 371–384, 380. 1516 Briefing by Martin Scheinin, Special Rapporteur on the Promotion and Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms while Countering Terrorism, Security

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Teil 5: Pflicht des Sicherheitsrats zur Überwachung

schale Stellungnahme als ein Dokument ein, das die Beweislast hinsichtlich der Übereinstimmung der Antiterrorismusmaßnahmen mit den Regeln des internationalen Rechts auf die Staaten verlagere.1517 Diese Unsicherheit wurde erst mit der Einrichtung des Counter-Terrorism Committee Executive Directorate (CTED) durch S/Res 1535 (2004) beseitigt, welches – personell durch einen Menschenrechtsexperten verstärkt – in dem Akt explizit dazu aufgefordert wurde, mit dem Hochkommissariat für Menschenrechte und anderen Menschenrechtsorganisationen in Kontakt zu treten.1518 Am 14. September 2005 verabschiedete der Sicherheitsrat S/Res 1624 (2005)1519. Diese Resolution, die eine Reaktion auf die Anschläge des 7. Juli 2005 in London darstellte, widmete sich im Besonderen dem Problem des Aufrufs zum Terrorismus. Sie verlieh dem CTC erstmalig ein explizites Menschenrechtsmandat, indem sie in Op. 4 betonte, „dass die Staaten sicherstellen müssen, dass alle Maßnahmen, die sie zur Durchführung (. . .) der Resolution ergreifen, mit allen ihren Verpflichtungen nach dem Völkerrecht im Einklang stehen, insbesondere den internationalen Menschenrechtsnormen, dem Flüchtlingsvölkerrecht und dem humanitären Völkerrecht“

und dem Ausschuss in Op. 6 zudem aufgab, im Dialog mit den Staaten die diesbezüglich unternommenen Anstrengungen zu diskutieren. Da jedoch weder die Schaffung des CTED noch die Verabschiedung von S/Res 1624 (2005) ausreichend Druck auf das CTC ausübte, einen praxisorientierten Ansatz hinsichtlich der Involvierung menschenrechtlicher Fragestellungen zu entwickeln, verabschiedete der Ausschuss im Mai 2006 eigene Zielvorgaben. Diese „Conclusions for policy guidance regarding human rights and the CTC“ lesen sich wie folgt: „When analyzing States’ implementation of resolution 1373, preparing draft letters to States, and organizing visits, the CTED should, as appropriate: a. provide advice to the CTC, including for its ongoing dialogue with States on their implementation of resolution 1373 (2001), on international human rights, refugee and humanitarian law, Council Counter-Terrorism Committee, 24. Oktober 2005, http://www.un.org/en/sc/ctc/ docs/rights/2005_10_24_rapporteur.pdf (Zugriff zuletzt am 28. November 2012), § 4. 1517 Andrea Bianchi, Assessing the Effectiveness of the UN Security Council’s Antiterrorism Measures: The Quest for Legitimacy and Cohesion, EJIL 17 (2007), 881–919, 904. 1518 Op. 1 S/Res 1535 (2004) betreffend die Errichtung des CTED vom 11. März 2004, UN Dok. S/Res/1535 (2004), dt. Übersetzung unter http://www.un.org/depts/ger man/sr/sr_03-04/sr1535.pdf (Zugriff zuletzt am 1. Februar 2013) i.V. m. Report by the Counter-Terrorism Committee on its revitalization, Annex Letter dated 19 February 2004 from the Chairman of the Counter-terrorism Committee established pursuant to resolution 1373 (2001) concerning the counter-terrorism addressed to the President of the Security Council, 19. Februar 2004, UN Dok. S/2004/124, § 16 lit. c. 1519 S/Res 1624 (2005) betreffend Bedrohungen des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit vom 14. September 2005, UN Dok. S/Res/1624 (2005), dt. Übersetzung unter http://www.un.org/Depts/german/sr/sr_05-06/sr1624.pdf (Zugriff zuletzt am 1. Februar 2013).

C. Die Involvierung menschenrechtlicher Fragestellungen

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in connection with identification and implementation of effective measures to implement resolution 1373 (2001); b. advise the CTC on how to ensure that any measures States take to implement the provisions of resolution 1624 (2005) comply with their obligations under international law, in particular international human rights law, refugee law, and humanitarian law; and c. liaise with the Office of the High Commissioner for Human Rights and, as appropriate, with other human rights organizations in matters related to counter-terrorism.“

Sie wurden durch die Aufforderung an das CTC und das CTED ergänzt, „(to) incorporate human rights into their communications strategy, as appropriate, noting the importance of States ensuring that in taking counter-terrorism measures they do so consistent with their obligations under international law, in particular human rights law, refugee law and humanitarian law, as reflected in the relevant Security Council resolutions.“ 1520

Am 20. März 2008 wurde – wie vom Executive Director des CTED in einem Brief vom 7. Februar 2008 an den Präsidenten des Sicherheitsrats vorgeschlagen1521 und durch S/Res 1805 (2008)1522 bekräftigt – zur besseren Implementierung von S/Res 1624 (2005) und S/Res 1373 (2001) innerhalb des CTED eine Arbeitsgruppe gebildet. Deren Aufgabe bestand darin, die Expertise des CTED hinsichtlich der beiden Regelwerke zu verbessern und Richtlinien für den Umgang der Mitarbeiter des Exekutivkomitees mit menschenrechtlichen Fragestellungen zu entwickeln. Zudem sollte sie darüber beraten, wie das CTC die Mitgliedstaaten besser anhalten könnte, ihren internationalen Menschenrechtsverpflichtungen nachzukommen.1523 Am 20. Dezember 2010 verabschiedete der Sicherheitsrat schließlich S/Res 1963 (2010). Darin erinnert der Sicherheitsrat in Pp. 10 daran, „dass wirksame Maßnahmen der Terrorismusbekämpfung und die Achtung der Menschenrechte einander ergänzen, sich gegenseitig verstärken und wesentlicher Bestandteil einer erfolgreichen Terrorismusbekämpfung sind“, und stellt sodann fest, „wie wichtig die Achtung der Rechtsstaatlichkeit für eine wirksame Terrorismusbekämpfung ist“. Aus diesem Grunde „ermutige“ der Sicherheitsrat „das Exekutivdirektorium des Ausschusses zur Bekämpfung des Terrorismus, seine Aktivitäten auf diesem Gebiet weiter auszubauen, um zu gewährleisten, dass alle für die Durchführung der Resolutionen 1373 (2001) und 1624 (2005) relevanten Menschenrechtsfragen konsequent und auf unparteiische Weise angegangen werden, ge1520 Conclusions for policy guidance regarding human rights and the CTC, 25. Mai 2006, UN Dok. S/AC.40/2006/PG.2. 1521 Letter dated 7 February 2008 from the Chairman of the Security Council Committee established pursuant to resolution 1373 (2001) concerning counter-terrorism addressed to the President of the Security Council, 8. Februar 2008, UN Dok. S/2008/80. 1522 S/Res 1805 (2008) betreffend das CTED vom 20. März 2008, UN Dok. S/Res/ 1805 (2008), dt. Übersetzung unter http://www.un.org/depts/german/sr/sr_07-08/sr 1805.pdf (Zugriff zuletzt am 1. Februar 2013). 1523 So CTC, Protecting Human Rights while Countering Terrorism, http://www.un. org/en/sc/ctc/rights.html (Zugriff zuletzt am 31. Mai 2012).

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Teil 5: Pflicht des Sicherheitsrats zur Überwachung

gebenenfalls auch im Rahmen von Länderbesuchen, die mit der Zustimmung des besuchten Mitgliedstaats organisiert werden“.1524

Bereits im Vorfeld der Verabschiedung von S/Res 1963 (2010) hatte der UNSonderberichterstatter für die Förderung und den Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten bei der Bekämpfung des Terrorismus, Martin Scheinin, mehrfach gemeinsame Länderbesuche der beiden Einheiten sowie die Entwicklung einheitlicher „best practices“ hinsichtlich der Beachtung menschenrechtlicher Garantien bei der Implementierung von S/Res 1373 (2001) angeregt.1525 Das CTED steht 1524 S/Res 1963 (2010) betreffend den internationalen Terrorismus vom 20. Dezember 2010, UN Dok. S/Res/1963 (2010), dt. Übersetzung unter http://www.un.org/ Depts/german/sr/sr_10-11/sr1963.pdf (Zugriff zuletzt am 1. Februar 2013). 1525 Siehe in dieser Hinsicht beispielsweise Statement by Martin Scheinin, Special Rapporteur on the Promotion and Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms while Countering Terrorism, Security Council Counter-Terrorism Committee, 24. Oktober 2005, http://www.un.org/en/sc/ctc/docs/rights/2005_10_24_rapporteur. pdf (Zugriff zuletzt am 28. Januar 2013), § 6: „I am entrusted with the task of developing a regular dialogue and discussing possible areas of cooperation with all relevant actors, „in particular“ the CTC, fully respecting the respective mandates of these actors and with a view to avoiding duplication of effort – It was with these considerations in mind that I approached your esteemed Chairperson in a letter dated 23 September 2005, proposing that I would address the CTC in order to give a short presentation of current trends in states‘ counter-terrorism measures as to their conformity with human rights, and to explore possibilities for cooperation between the CTC/CTED and my mandate in four areas: (a) the questioning and comments by the CTC in the consideration of state reports in relation to human-rights-sensitive issues and in order to avoid misunderstandings or abuse; (b) the possible involvement of the special rapporteur in the CTC’s consideration of state reports or, alternatively, direct access to the comments given by the CTC; (c) working together towards „model laws“ or for the identification of „best practices“ while countering terrorism; and (d) the possibility of parallel coordinated recommendations in the field of technical assistance, advisory services or country visits. I will remain at the disposal of the CTC and the CTED in pursuing any of these options, or in finding some other areas of cooperation“. Ebenso Briefing by the UN Special Rapporteur on the promotion and protection of human rights and fundamental freedoms while countering terrorism, Martin Scheinin, Meeting of the Counter-terrorism Committee, 26. Oktober 2006, http://www.un.org/en/sc/ctc/docs/rights/2006_10_26_rappor teur.pdf (Zugriff zuletzt am 31. Januar 2013): „To express my willingness to cooperate with the ctc in identifying best practices“. Ebenso Statement by Professor Martin Scheinin to the Counter-Terrorism Committee of the Security Council, 20 Oktober 2008, http://www.un.org/en/sc/ctc/docs/rights/2009_10_20_rapporteur.pdf (Zugriff zuletzt am 31. Mai 2012): „I would like to use this opportunity to discuss with the CTC the possibilities of cooperation in the field of country assessment. Being aware that the CTC has utilized the reports on my missions to Turkey and South Africa, I would be eager to hear reflections by the distinguished delegates of this experience. Further, as Governments are sometimes reluctant to open their doors to a human rights Special Rapporteur, I would seek the support and cooperation of the CTC which could facilitate my schedule for country visits in 2008–2011 to be planned in a more systematic way. I would also propose piloting a joint country mission by the CTC and my mandate, primarily to a country that is in the process of redrafting its counter-terrorism legislation. (. . .) I want to take this opportunity to renew my willingness to cooperate with the CTC in identifying best practice. Due to the human rights clause in resolution 1624, joint identification of best practice in the implementation of that resolution appears to me as

D. Verantwortlichkeit und Schaffung einer Gefahrenquelle

403

mittlerweile zudem mit dem UNOHCHR im regelmäßigen Austausch und diskutiert mit ihm die bessere Vernetzung der Organe innerhalb der Vereinten Nationen, die mit der Überwachung der Einhaltung von Menschenrechten betraut sind. Darüber hinaus wird innerhalb des Exekutivdirektoriums regelmäßig der Frage nachgegangen, wie die bessere Beachtung menschenrechtlicher Positionen bei der Implementierung von S/Res 1373 (2001) seitens der Staaten gewährleistet werden kann.1526 Das CTED ist aktives Mitglied in der Counter-Terrorism Implementation Task Force (CTITF) sowie ihrer Working Group on Protecting Human Rights while Countering Terrorism.1527 Es ist nach eigenen Angaben darüber hinaus mittlerweile ebenso wie das CTC routinemäßig dazu übergegangen, menschenrechtliche Fragestellungen sowohl bei der Vorbereitung von vorläufigen Implementierungseinschätzungen („preliminary implementation assessments“) als auch bei der Durchführung von Staatenbesuchen und der weiteren Interaktion mit Mitgliedstaaten zu berücksichtigen.1528 Weder S/Res 1540 (2004) noch ihre Nachfolgeresolutionen S/Res 1673 (2006) und S/Res 1810 (2008) verweisen hinsichtlich ihrer Implementierung auf die Beachtung menschenrechtlicher Garantien staatlicherseits. Insoweit haben menschenrechtliche Fragestellungen bis zum heutigen Tage keinen Eingang in die Arbeit des 1540-Committee gefunden.1529

D. Verantwortlichkeit aufgrund Kontrollmöglichkeit und Schaffung einer Gefahrenquelle Schrifttum und Praxis erkennen heute mehrheitlich an, dass die universellen und regionalen Menschenrechtskonventionen primär negative Unterlassungspflichten, sekundär jedoch im Sinne eines effektiven Menschenrechtsschutzes a good pilot project that could build upon the work already done by your esteemed Committee“. 1526 Vgl. Address by Ms. Navanethem Pillay, United Nations High Commissioner for Human Rights to the Counter-Terrorism Committee of the Security Council, 29. Oktober 2009, http://www.un.org/en/sc/ctc/docs/rights/2009_10_09_hchr_brief.pdf (Zugriff zuletzt am 31. Mai 2012). 1527 Siehe hierzu Report of the Secretary General, United Nations Global CounterTerrorism Strategy: activities of the United Nations system in implementing the Strategy, 17. Juni 2010, UN Dok. A/64/818, § 34; United Nations, CTITF, UN’s Counterterrorism online handbook, CTED, http://www.un.org/terrorism/cthandbook/entities. html (Zugriff zuletzt am 4. Juli 2012) sowie zur generellen Mitgliedschaft in den beiden Einheiten http://www.un.org/en/terrorism/ctitf/entities.shtml und http://www.un.org/ en/terrorism/ctitf/wg_protectingrights. shtml (Zugriff zuletzt am 4. Juli 2012). 1528 So CTC, Protecting Human Rights while Countering Terrorism, http://www.un. org/en/sc/ctc/rights.html (Zugriff zuletzt am 31. Mai 2012). 1529 Letter dated 8 July 2008 from the Chairman of the Security Council Committee established pursuant to resolution 1540 (2004) addressed to the President of the Security Council, 30. Juli 2008, UN Dok. S/2008/493.

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Teil 5: Pflicht des Sicherheitsrats zur Überwachung

auch positive Schutz- und Gewährleistungspflichten statuieren.1530 Während negative Pflichten dem Einzelnen einen Anspruch auf Freiheit vor Intervention in den Schutzbereich der von der jeweiligen Konvention statuierten Rechte gewähren („duty to respect“), können positive Pflichten Staaten dazu zwingen, menschenrechtlich geschützte Rechtsgüter vor Übergriffen seitens privater Dritter1531 oder auch ultra vires handelnder Staatsorgane1532 zu schützen („duty to protect“), und zwar präventiv wie kurativ.1533 Ferner verlangen positive Pflichten von den Staaten, dass sie mit allen rechtlichen und diplomatischen Mitteln zugunsten privater Dritter bei Internationalen Organisationen und ausländischen Staaten intervenieren, wenn letztere durch direkt wirksame Anordnung oder bindende Vorgaben mittel- oder unmittelbar menschenrechtlich geschützte Positionen beeinträchtigen.1534 Dabei trifft den Staat jedoch nur dann eine Eintrittsverpflichtung, wenn er von den Beeinträchtigungen weiß oder bei genügender Sorgfalt hätte wissen müssen und zudem faktisch und rechtlich in der Lage ist, einer solchen nachzukommen.1535 Darüber hinaus können positive Pflichten zu umfassenden legislativen und faktischen Maßnahmen zwingen, die die rechtlichen, organisations- und verfahrensmäßigen Voraussetzungen für die praktische und effektive Realisierung der einschlägigen Rechte schaffen („duty to ensure“).1536 Wenn die Ausübung eines Rechts für die Betroffenen nur dann zu gewährleisten ist, wenn konkrete Leistungen in Form von Geld, Gütern oder Dienstleistungen aufgewendet werden, kann sich der Gewährleistungsanspruch zu einer Leistungsverpflichtung der entsprechenden Entität verdichten („duty to fulfil“). Die Existenz und die Durchsetzbarkeit eines derartigen Anspruchs stehen jedoch unter Finanzierungsvorbehalt.1537 Positive Pflichten lassen sich – so sie nicht explizit in den Konventionen 1530 EGMR, Airey v. Ireland, Rs. 6289/73, Urteil vom 9. Oktober 1979, §§ 24–25; EGMR, Marckx v. Belgium, Rs. 6833/74, Urteil vom 13. Juni 1979, §§ 31 ff. Ebenso Liv Jaeckel, Schutzpflichten im deutschen und europäischen Recht. Eine Untersuchung der deutschen Grundrechte, der Menschenrechte und Grundfreiheiten der EMRK sowie der Grundrechte und Grundfreiheiten der Europäischen Gemeinschaft, 2001, 125 ff.; Frédéric Sudre, Les „obligations positives“ dans la jurisprudence européenne des droits de l’homme: la perspective européenne, in: Paul Mahoney/Franz Matscher/Herbert Petzold (Hrsg.), Protection des droits de l’homme: la perspective européenne, Mélanges à la memoire de Rolv Ryssdal, 2000, 1359–1376, 1360 ff. 1531 Dirk Ehlers, Allgemeine Lehren der EMRK, in: ders. (Hrsg.), Europäische Grundrechte und Grundfreiheiten, 2009, Rn. 48, 53. 1532 IAGMR, Escué-Zapata v. Colombia, Rs. C/165, Urteil vom 4. Juli 2007, § 40. 1533 IAGMR, Velásquez Rodríguez v. Honduras, Rs. C/4, Urteil vom 29. Juli 1988, § 166. 1534 EGMR, Ilas ¸ cu and Others v. Moldova and Russia, Rs. 48787/99, Urteil vom 8. Juli 2004, § 333. 1535 Kälin/Künzli (Fn. 1426), 111; EGMR, Powell and Rayner v. United Kingdom, Rs. 9310/83, Urteil vom 24. Juli 1990, § 41. 1536 Vgl. Kälin/Künzli (Fn. 1426), 111. 1537 Stefanie Schmahl/Tobias Winkler, Schutz vor Armut in der EMRK?, AVR 48 (2010), 405–430, 418.

D. Verantwortlichkeit und Schaffung einer Gefahrenquelle

405

verankert sind (vgl. beispielsweise Art. 5 Abs. 5, Art. 7 Abs. 3 lit. c EMRK, Art. 6 Abs. 1 IPBPR) – sowohl aus negativ formulierten Konventionsrechten im Wege eines Umkehrschlusses1538 als auch aus dem verfahrens- und organisationsrechtlichen Grundrechtsgehalt herleiten, der einem jeden Freiheitsrecht immanent ist und der effektiven Entfaltung des materiellen Kerngehalts dient.1539 Ferner können positive Pflichten unter Rückgriff auf die allgemeinen Gewährleistungsbestimmungen der Konventionen begründet werden, wonach die Vertragsstaaten die Pflicht haben, die in der jeweiligen Konvention bestimmten Rechte und Freiheiten den ihrer Hoheitsgewalt unterstehenden Personen zuzusichern.1540 Ihnen lässt sich zumindest implizit entnehmen, dass der Staat Verletzungen von Konventionsrechten durch seine eigenen Organe effektiv verhindern, untersuchen und bestrafen muss.1541 Die konkrete Ausgestaltung der Verpflichtung verläuft dabei spiegelbildlich zum Maß der Kontrolle, die der Staat über die betroffenen Individuen ausübt.1542 Gleiches muss auch für den Sicherheitsrat gelten, der an menschenrechtliche Garantien gebunden ist und sein Handeln an letzteren auszurichten hat.1543 Ist jedoch das Maß der Kontrolle entscheidendes Kriterium für die korrespondierende Verpflichtung der respektiven Einheit, dann ist offensichtlich, dass der Sicherheitsrat im Kontext von Legislativresolutionen nicht dazu verpflichtet wer1538 EGMR, Case „Relating to certain aspects of the laws on the use of languages in education in Belgium“ v. Belgium (Merits), Rs. 1474/62, 1677/62, 1691/62, 1769/63, 1994/63, 2126/64, Urteil vom 23. Juli 1968, § B.3. 1539 Schmahl/Winkler (Fn. 1537), 416. 1540 Art. 2 Abs. 2 IPBPR, Art. 1 EMRK, Art. 1 AMRK, Art. 1 AfMRK; Kälin/Künzli (Fn. 1426), 119. 1541 IAGMR, Velásquez Rodríguez v. Honduras, Rs. C/4, Urteil vom 29. Juli 1988, § 166. 1542 Rick Lawson, Life after Bankovic: On the Extraterritorial Application of the European Convention on Human Rights, in: Alphonsus Coomans/Menno Kamminga (Hrsg.), Extraterritorial Application of Human Rights Treaties, Antwerpen 2004, 83– 125, 105 ff. u. 120, der insoweit von einem „graduellen“ oder situationsspezifischen Ansatz der Jurisdiktion spricht. 1543 Report of UN Secretary-General, Financing of the United Nations Protection Force, the United Nations Confidence Restoration Operation in Croatia, the United Nations Preventive Deployment Force and the United Nations Peace Forces Headquarters. Administrative and budgetary aspects of the financing of the United Nations peacekeeping operations: financing of the United Nations peacekeeping operations, 20. September 1996, UN Dok. A/51/389, §§ 17–18: „The international responsibility of the United Nations for combat-related activities of United Nations forces is premised on the assumption that the operation in question is under the exclusive command and control of the United Nations (. . .) In joint operations, international responsibility for the conduct of the troops lies where operational command and control is vested according to the arrangements establishing the modalities of cooperation between the State or States providing the troops and the United Nations. In the absence of formal arrangements between the United Nations and the State or States providing troops, responsibility would be determined in each and every case according to the degree of effective control exercised by either party in the conduct of the operation“.

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Teil 5: Pflicht des Sicherheitsrats zur Überwachung

den kann, eine gewisse Handlung zu unterlassen. Denn das ggf. unmittelbar menschenrechtsverletzende Verhalten wird nicht von ihm, sondern den Mitgliedstaaten ausgeführt und bedingt deren Verantwortlichkeit.1544 Dieses ist der strukturellen Besonderheit von Legislativresolutionen geschuldet: Letztere geben zwar einen über Art. 25, 103 UN-Charta unmittelbar verbindlichen Maßnahmenkatalog vor, überlassen jedoch die konkrete inhaltliche Ausgestaltung der Verpflichtung und damit das „Wie“ der Implementierung den Mitgliedstaaten. Unabhängig davon basieren Legislativresolutionen aber auf der Inanspruchnahme weitreichender souveränitätsähnlicher Rechte seitens des Sicherheitsrats, durch die die Tätigkeit der Legislativ- und Exekutivorgane der Mitgliedstaaten zumindest hinsichtlich des „Ob“ und des „Wodurch“ umfänglich kontrolliert wird. Übt eine Entität jedoch die Kontrolle über einen Sachverhalt aus, bedingt das im Grundsatz ihre Verantwortlichkeit.1545 Diese Annahme spiegelt sich auch in Art. 7 der Entwurfsfassung der Internationalen Völkerrechtskommission zur Verantwortlichkeit Internationaler Organisationen1546 wider.1547 Ebenso wie deshalb von Staaten verlangt werden kann, dass sie zugunsten Dritter bei Internationalen Organisationen intervenieren, wenn nicht sie, sondern letztere die von den Staaten abgeleitete Ausführungsherrschaft über das konkrete menschenrechtsverletzende Vorgehen inne haben, muss dieses auch für den Sicherheitsrat gelten, wenn das Organ die inhaltliche Bestimmung der Maßnahmen an die Staaten delegiert hat, den Handlungsrahmen aber verbindlich über Art. 25 u. 103 UN-Charta vorgibt. Die Kompetenz des Sicherheitsrats zur Überwachung der Beachtung menschenrechtlicher Garantien bei Implementierung von Legislativresolutionen folgt dabei a maiore ad minus unmittelbar aus der Macht des Organs, schwerwiegende Menschenrechtsverstöße als Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit zu werten und mit Zwangsmaßnahmen nach Kapitel VII UNCharta zu beantworten. Zudem scheint die aufgezeigte Praxis des zur Überwa-

1544 EuG, Sison v. Council of the European Union, Rs. T-47/03, Urteil vom 11. Juli 2007, §§ 149–154; EuG, Organisation des Modjahedines du people d’Iran v. Council of the European Union, Rs. T-228/02, Urteil vom 12. Dezember 2006, §§ 100–107. 1545 Thallinger (Fn. 1500), 1019–1020; Clyde Eagleton, International Organizations and the Law of Responsibility, RdC 76 (1950-I), 319–425, 358–359. 1546 ILC, Draft Articles on the Responsibility of International Organizations, 2011, http://untreaty.un.org/ilc/texts/instruments/english/draft%20articles/9_11_2011.pdf (Zugriff zuletzt am 13. Juni 2012), Art. 7: „The conduct of an organ of a State or an organ or agent of an international organization that is placed at the disposal of another international organization shall be considered under international law an act of the latter organization if the organization exercises effective control over that conduct“. 1547 Dass die Vereinten Nationen die rechtliche Kapazität besitzen, Pflichten und damit korrespondierend Verantwortung zu übernehmen, wurde bereits durch den IGH im Reparation for Injuries-Fall aus dem Jahre 1949 bestätigt, siehe IGH, Reparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nations, Gutachten vom 11. April 1949, ICJ Rep. 1949, 174.

D. Verantwortlichkeit und Schaffung einer Gefahrenquelle

407

chung der Durchführung von Legislativresolution S/Res 1373 (2001) eingesetzten CTC die Annahme zu rechtfertigen, dass der Sicherheitsrat eine solche „due-diligence“-Verpflichtung selbst bzw. für seine Subsidiärorgane anerkannt hat. Für die Existenz einer derartigen Obligation spricht zudem die Überlegung, dass es sich als höchst widersprüchlich erweisen würde, den an Menschenrechte gebundenen Sicherheitsrat zwar zur Verantwortung zu ziehen, wenn er beispielsweise im Rahmen von S/Res 1267 (1999) selbst den menschenrechtsbeeinträchtigenden Akt des Listens übernimmt, ihn jedoch von sämtlicher Verantwortung zu befreien, wenn er mit weniger Eigenleistung „lediglich“ die Mitgliedstaaten durch eine Legislativresolution zu Maßnahmen – wie beispielsweise zur Einfrierung von Geldern und sonstigen finanziellen Ressourcen entsprechend S/Res 1373 (2001) oder S/Res 1540 (2004) – verpflichtet. Darüber hinaus hat nach allgemeinen Grundsätzen jeder, der Gefahrenquellen schafft, die erforderlichen Vorkehrungen zum Schutz anderer Personen zu treffen,1548 und zwar ab dem Zeitpunkt, in dem wahrnehmbar eine nahe liegende Möglichkeit begründet wird, dass individualrechtliche Positionen Dritter verletzt werden können.1549 Erst recht muss deshalb vom Gefahremittenten ein Handeln gefordert werden, wenn gravierende Menschenrechtsverstöße im Rahmen einer verpflichtenden Implementierung i. S. d. Art. 25 i.V. m. Art. 39 ff. UN-Charta bereits zu verzeichnen sind und die umzusetzenden Maßnahmen – wie die hier in Frage stehenden Legislativresolutionen – in Überschreitung rechtlicher Grenzen verabschiedet wurden. Da eine absolute Sicherung gegen Gefahren jedoch nicht zu erreichen ist, „beschränkt sich die Verkehrssicherungspflicht auf das Ergreifen solcher Maßnahmen, die nach den Gesamtumständen zumutbar sind und die ein umsichtiger Mensch für notwendig hält, um Andere vor Schäden zu bewahren“.1550 Fraglich erscheint, in welchem Umfang der Sicherheitsrat diesem Schutzauftrag gerecht werden kann. Offensichtlich ist, dass das Organ aus Kapazitätsgründen nicht über die Möglichkeit verfügt, selbst auf jeden einzelnen zu seiner Kenntnis gelangten Menschenrechtsverstoß zu reagieren. Ein solches Vorgehen sieht das Mandat des Sicherheitsrats auch nicht vor. Denn das Organ wurde geschaffen, um Frieden zu wahren und Sicherheit zu garantieren, nicht jedoch um konkrete Menschenrechtsverletzungen festzustellen oder zu beantworten. Diese Aufgabe obliegt vielmehr im Rahmen von Individualbeschwerdeverfahren den Vertragsorganen der spezifischen Menschenrechtsverträge1551 bzw. den regionalen Menschengerichtshöfen. Was der Sicherheitsrat aber – wie nicht zuletzt die Praxis des CTC offenbart – faktisch und rechtlich zu leisten vermag,

1548

Vgl. BGHSt 53, 38, 42. BGH 2 StR 295/11 – Urteil vom 21. Dezember 2011 (LG Trier), Rn. 9. 1550 Vgl. ebd. 1551 Siehe Fakultativprotokoll 2 IPBPR, Fakultativprotokoll CEDAW, Art. 22 CAT, Art. 14 CERD, Fakultativprotokoll CRPD, Art. 77 CMW. 1549

408

Teil 5: Pflicht des Sicherheitsrats zur Überwachung

ist, in Anlehnung an das Beschwerdeverfahren vor dem Menschenrechtsrat1552 auf konsistente und zuverlässig bezeugte Muster schwerer Menschenrechtsverletzungen bei Umsetzung von Legislativresolutionen zu reagieren und die Staaten zu entsprechendem menschenrechtskonformem Handeln anzuhalten.1553 Dafür hat er bzw. jedes seinerseits zur Überwachung der Umsetzung einer Legislativresolution eingesetzte Subsidiärorgan die organisations- und verfahrensmäßigen Voraussetzungen zu schaffen. Dieses ergibt sich nicht zuletzt unmittelbar aus seiner Verpflichtung, die praktische und effektive Realisierung der einschlägigen Menschenrechte zu gewährleisten.

E. Ergebnis Den an menschenrechtliche Garantien gebundenen Sicherheitsrat trifft eine Pflicht zur Überwachung der Einhaltung menschenrechtlicher Garantien, wenn er (1) durch Legislativresolutionen einen verbindlich umzusetzenden Maßnahmenkatalog i. S. d. Art. 25 i.V. m. Art. 39 ff. UN-Charta vorgibt und (2) die Staaten im Kontext der Bemühungen, diesem Wirkung zu verleihen, die durch Menschenrechte gesteckten Grenzen konsistent und schwerwiegend missachten.

1552 UNHRC, Institution-Building of the United Nations Human Rights Council, Annex to Human Rights Council Resolution 5/1, 18. Juni 2007, UN Dok. A/HRC/Res/5/ 1, § 85. 1553 Siehe auch UN-High Commissioner for Human Rights, Navanethem Pillay, Address to the Counter-Terrorism Committee of the Security Council, 29. Oktober 2009, http://www.un.org/en/sc/ctc/docs/rights/2009_10_09_hchr_brief.pdf (Zugriff zuletzt am 31. Mai 2012): „Since the adoption of Security Council resolution 1373 in 2001, numerous States have put in place and applied provisions that derogate from binding international human rights instruments. Others have used the fight against terrorism to act outside existing law or judicial control. In this respect, Security Council resolution 1373, vital as its objectives undeniably are, in some cases has had a very serious negative impact on human rights. As the body in charge of monitoring the implementation of, inter alia, Security Council resolution 1373 and providing advice to Member States in this regard, the CTC has a key role to play in restoring the rule of law and placing human rights at the core of the fight against the scourge of terrorism“.

Teil 6

Ausblick Wie die Untersuchung der Reaktionen der Generalversammlung und der staatlichen Stellungnahmen ergab, ist derzeit eine generelle Akzeptanz für ein gesetzgeberisches Einschreiten des Sicherheitsrats i. S. d. Art. 31 Abs. 3 lit. b WVRK analog nicht zu verzeichnen. Die Verabschiedung abstrakt-genereller Regelungen durch das Organ muss folglich auch eine Dekade nach Verabschiedung der ersten echten Legislativresolution des Sicherheitsrats im September 2001 – dem herkömmlichen Verständnis der Eingriffsbefugnisse unter Kapitel VII UN-Charta entsprechend – als Vorgehen ultra vires bewertet werden. Die Charta der Vereinten Nationen ist jedoch, wie Pollux bereits im Jahr nach ihrer Verabschiedung feststellte,1554 wie jede geschriebene Verfassung ein lebendiges Instrument, das sich bei jeder Anwendung immer wieder neuen und ggf. innovativen Auslegungen zugänglich zeigt. Dadurch kann geltendes Völkerrecht in seiner Lesart verändert und können neue konstitutionelle Entwicklungen angestoßen werden. Hieraus erwächst durch Zeitablauf ein organisationsinternes Gewohnheitsrecht, für das die Charta allenfalls noch den Rahmen vorgibt, dessen Inhalt jedoch durch die Praxis der Organe bestimmt wird.1555 Es erscheint deshalb vertretbar anzunehmen, dass durch Zeitablauf und bei entsprechender Übung die Rechtswidrigkeit der weit überwiegenden Anzahl – wenn nicht gar aller – ultra viresHandlungen der UN-Organe obliteriert wird.1556 Auch hinsichtlich des derzeit als rechtswidrig zu qualifizierenden Legislativhandelns des Sicherheitsrats kann nicht ausgeschlossen werden, dass das Organ zu einem späteren Zeitpunkt abermals den Versuch unternehmen wird, gesetzgebend einzuschreiten. Sollte dann eine Übung bei Anwendung der UN-Charta nachweisbar sein, die auf eine von der Rechtsüberzeugung der Mitgliedstaaten getragene Legislativkompetenz des Sicherheitsrats deutet, könnte dieses eine neue konstitutionelle Entwicklung bedingen, an deren Ende ggf. ein legislativer Präzedenzfall steht. In einem solchen Fall wäre nicht nur mit Blick auf den legislativen Einzelfall eine andere rechtliche Bewertung des Sicherheitsratsvorgehens gefordert. Wenn jedoch das rechtliche Schicksal der Legislativentscheidungen des Sicherheitsrats untrennbar mit der generellen Akzeptanz der Mitgliedstaaten i. S. d. 1554 1555 1556

Pollux (Edvard Hambro) (Fn. 20), 54. Ebd., 54. Vgl. Arangio-Ruiz (Fn. 8), 690.

410

Teil 6: Ausblick

Art. 31 Abs. 3 lit. b WVRK analog verbunden ist, erscheint es fraglich, wie zukünftige Legislativresolutionen den geforderten Rückhalt in der Staatengemeinschaft finden könnten. Insoweit empfiehlt es sich, auf die seitens der Staaten geäußerte Kritik im Rahmen der zuvor analysierten Debatten zu schauen. Dort hat die zu verzeichnende de facto-Erweiterung der Kompetenzen des Weltsicherheitsrats um legislative wie auch judikative Aspekte verstärkt Forderungen der Staaten nach einer prozessualen und institutionellen Reform der Vereinten Nationen laut werden lassen. Besonderes Augenmerk galt dabei der Zusammensetzung des Sicherheitsrats. Dessen Struktur reflektiert noch immer die geopolitischen Verhältnisse der Gründungsjahre der Vereinten Nationen, ohne dass die zahlenmäßige Erweiterung der Jahre 1963/65 auf zehn nichtständige Mitglieder hieran im Kern Entscheidendes geändert hätte. Insbesondere die Staaten Afrikas, Asiens und Lateinamerikas sind im Sicherheitsrat nach wie vor weder hinsichtlich ihres politischen Gewichts noch in adäquater Relation zu ihrer Anzahl vertreten.1557 Dies hat zur Folge, dass sie in der Regel die Entscheidungen des Organs – auch wenn sie unmittelbar von einer Sachentscheidung betroffen sind – nur rudimentär über nichtständige Sicherheitsratsmitglieder aus ihren eigenen Reihen beeinflussen können. Sie beklagen deshalb im besonderen Maße die fehlende Involvierung anderer Organe wie der Generalversammlung oder des Wirtschafts- und Sozialrats in einen potentiellen Rechtsetzungsprozess. Zudem wird kritisiert, dass der Willensbildungsprozess des Sicherheitsrats aus intransparenten und ihrer Form nach vertraulichen „informellen Konsultationen“ besteht, in denen das Organ unter Ausschluss der weiteren UN-Mitgliedschaft Berichte des Generalsekretärs der Vereinten Nationen zur Kenntnis nimmt und diskutiert sowie über Resolutionen und das weitere Vorgehen in der Sache verhandelt und entscheidet. Auch wird die im vorangegangen Abschnitt aufgezeigte fehlende gerichtliche Kontrollmöglichkeit als Grund für die Nichtakzeptanz einer Legislativkompetenz des Sicherheitsrats vorgebracht. Sollte der Sicherheitsrat seine Arbeit hinsichtlich dieser Kritikpunkte auf ein robusteres rechtliches Fundament stellen, ist es vorstellbar, dass die überwiegende Anzahl der UN-Mitgliedstaaten ihre Ansicht über ein legislatives Einschreiten des Organs irgendwann revidiert, so dass dann aufgrund nachhaltiger genereller Akzeptanz der Mitgliedstaaten i. S. d. Art. 31 Abs. 3 lit. b WVRK analog von einer intra vires-Kompetenzausübung des Sicherheitsrats gesprochen werden könnte. Insoweit hätten Legitimitätserwägungen erheblichen Einfluss auf die Legalität des Handelns des Sicherheitsrats. Das „Globale Verwaltungsrecht“ („Global Administrative Law“) stellt zunehmend den bevorzugten Ansatz der völkerrechtlichen Lehre dar, um zum Verständnis dessen beizutragen, was Inter1557 Siehe http://www.auswaertiges-amt.de/DE/Aussenpolitik/Friedenspolitik/Verein teNationen/ReformVN/ReformSR-Fragen_node.html (Zugriff zuletzt am 19. Februar 2011). Zur zahlenmäßigen Erweiterung des Sicherheitsrats in den Jahren 1963/65 allgemein Karl/Mützelburg/Witschel (Fn. 501), Rn. 46–48.

A. Legislative Präzedenzfälle

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nationale Organisationen und nationale Regierungen tun können oder auch tun sollten, um die aufgezeigten Legitimitätsdefizite effektiv anzugehen.1558 Auf dieses Konzept, das mit einem Forschungsprojekt an der New York University in Verbindung steht,1559 soll im Folgenden zurückgegriffen werden, um Vorschläge für ein demokratisches und zumindest souveränitätskonformeres Legislativhandeln des Sicherheitsrats zu erarbeiten.1560 Darüber hinaus wird der Frage nachzugehen sein, in welchen Bereichen abermals ein gesetzgeberisches Einschreiten des Organs denkbar erscheint und ein legislativer Präzedenzfall geschaffen werden könnte. Zum Abschluss soll ein Test entwickelt werden, der es erlaubt, zukünftiges Legislativhandeln des Sicherheitsrats auf seine Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen.

A. Legislative Präzedenzfälle Wie zuvor herausgearbeitet sollte sich der Sicherheitsrat derzeit aufgrund der aufgezeigten Rechtmäßigkeitsdefizite de iure daran gehindert sehen, gesetzgebend tätig zu werden. Dennoch ist es de facto nicht auszuschließen, dass er abermals im Sinne einer effektiven Friedenssicherung von seiner rein repressiven Strategie abrückt und sich – ggf. sogar dauerhaft – einem präventiven Ansatz 1558 Siehe allgemein zum Konzept Michael S. Barr/Geoffrey P. Miller, Global Administrative Law: The View from Basel, EJIL 17 (2006), 15–46. Kritisch zu diesem Ansatz Armin von Bogdandy/Philipp Dann/Matthias Goldmann, Developing the Publicness of Public International Law: Towards a Legal Framework for Global Governance Activities, in: Armin von Bogdandy/Rüdiger Wolfrum/Jochen von Bernstorff/Philipp Dann/Matthias Goldmann (Hrsg.), The Exercise of Public Authority by International Institutions. Advancing International Institutional Law, BaöRV 120 (2010), 3–32, 24– 25: „Again, this does not advocate drawing all too simple „domestic analogies“: the differences between domestic institutions and international institutions are too important. Precisely for that reason, our approach differs from that of global administrative law as we conceive it as too „global“: it risks to efface or to blur distinctions essential to the construction, evaluation and application of norms concerning public authority. Put differently, we wonder what would be the overarching legal basis of a global administrative law. Would it be general principles? Or would it have a status of its own, above positive law? The notion of global administrative law implies a fusion of domestic administrative and international law that does not give consideration to the fact that international legal norms and internal norms possess a categorically different „input legitimacy“: state consent versus popular sovereignty, according to the classical understanding. A global approach thus glosses over and threatens to obscure this fundamental difference“. Siehe ebenso Stefan Kadelbach, From Public International Law to International Public Law: A Comment on the „Public Authority“ of International Institutions and the „Publicness“ of their Law, in: Armin von Bogdandy/Rüdiger Wolfrum/ Jochen von Bernstorff/Philipp Dann/Matthias Goldmann (Hrsg.), The Exercise of Public Authority by International Institutions. Advancing International Institutional Law, BaöRV 120 (2010), 33–50, im besonderen 40–42. 1559 Benedict Kingsbury/Nico Krisch/Richard Stewart, The Emergence of Global Administrative Law, LaCP 68 3/4 (2005), 15–61, 15. 1560 Siehe zur Anwendung der Lehre vom Globalen Verwaltungsrecht auf Legislativresolutionen auch Dantiki (Fn. 375), 691–702.

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Teil 6: Ausblick

verschreibt, der die Verabschiedung abstrakt-genereller Regelungen umfasst. Anlassbezogen dürfte dieser Fall eintreten, wenn ähnlich den Vorfällen des 11. September 2001 (1) eine bis dato abstrakte Friedens- oder Sicherheitsbeeinträchtigung in einen konkreten Schaden erheblichen Ausmaßes für Leib und Leben umzuschlagen droht oder dieses bereits getan hat, (2) Staaten unilateral nicht in der Lage sind, dieser Gefahr zu begegnen und (3) das traditionelle System der völkerrechtlichen Normgenese mangels Konsenses oder aufgrund der Unvorhersehbarkeit der Situation keine adäquate Reaktion auf multilateraler Ebene erlaubt, ein legislatives Handeln des Sicherheitsrats i. S. d. implied-powers-Lehre deshalb notwendig und essentiell erscheint. Neben dem internationalen Terrorismus und der Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen, die bereits ihren Niederschlag in S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) gefunden haben, wären Legislativresolutionen damit besonders hinsichtlich des Schutzes der Umwelt bzw. des Weltklimas denkbar.1561 Dieses zeigen nicht zuletzt die Debatten, die auf Grundlage der im April 2007 und Juli 2011 seitens Großbritanniens und Deutschlands eingebrachten Konzeptpapiere geführt wurden. Denn auch wenn sich die Mitglieder des Sicherheitsrats bis dahin in diesem Rahmen nicht darauf verständigen konnten, abstrakt-generelle Maßnahmen gegen die vom Klimawandel ausgehenden Bedrohungen zu verabschieden, ist besonders angesichts des abermals gescheiterten Klimagipfels von Cancún im November und Dezember 2010,1562 der vagen Absichtserklärungen des Klimagipfels von Durban im De1561 Siehe Tomuschat (Fn. 18), 344, der bereits 1993 im Rahmen seiner Haager Vorlesung ausführte: „The Security Council could venture to develop a subject-matter-specific understanding of Article 39, determining, for instance, that certain types of armaments – like the production and stockpiling of biological weapons – constitute per se a threat to international peace and security. (. . .) (T)he Security Council may act not only as an executive agency that enforces the provisions of the Charter in individual cases, it also has the power to issue „secondary legislation“ with a view to preventing concrete, actual threats from arising. The main fields of application of this power can be arms regulation and disarmament as well as protection of the environment“. 1562 Im Zentrum der sog. Weltklimagipfel stehen die Auseinandersetzungen um eine Nachfolgeregelung für das 2012 auslaufende Kyoto-Protokoll. Letzteres wurde auf der 3. Vertragsstaatenkonferenz der UNFCCC im Jahre 1997 in Kyoto verabschiedet. In dem Protokoll verpflichten sich die Industriestaaten verbindlich dazu, ihre Emissionen von Treibhausgasen im Zeitraum 2008 bis 2012 um mindestens 5% unter das Niveau von 1990 zu senken. Auf der UN-Klimakonferenz auf Bali 2007 wurde vereinbart, sich auf der UN-Klimakonferenz in Kopenhagen 2009 auf ein Nachfolgeprotokoll zu einigen. Dieses kam jedoch mangels Konsenses nicht zustande. Die Kopenhagener Vertragsstaatenkonferenz endete lediglich mit einer rechtlich unverbindlichen politischen Vereinbarung („Copenhagen Accord“), die einige Kernelemente für die zukünftige Klimaschutzpolitik enthielt. Auf der 16. Vertragsstaatenkonferenz in Cancún vom 29. November bis 10. Dezember 2010 sollten die Verhandlungen um ein Nachfolgeabkommen zum Kyoto-Protokoll abgeschlossen werden. Streitig waren dabei vor allem der Umfang der Reduktionen sowie die Einbindung von Schwellen- und Entwicklungsländern in den Klimakonsens. Auf ein rechtsverbindliches Klimaschutzabkommen konnte sich aber hier wiederum nicht geeinigt werden. Im Rahmen eines Minimalkompromisses erkannten die Industrieländer jedoch an, dass die Kohlenstoffdioxid-Emissionen bis 2020 um

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zember 20111563, der Absage Kanadas, Russlands und Japans hinsichtlich ihrer Teilnahme an der zweiten Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls1564 sowie der mageren Ergebnisse des Weltklimagipfels in Durban im Dezember 20121565 25 bis 40 Prozent gesenkt werden müssen. Zum ersten Mal wurde zudem die 2-Grad Celsius-Obergrenze hinsichtlich der weltweiten Klimaerwärmung anerkannt. Darüber hinaus enthalten die „Cancún Agreements“ ein Arbeitsprogramm, das sich die Berichterstattung und Überprüfung von Minderungsmaßnahmen in Industrie- und Entwicklungsländern zum Ziel gesetzt hat. Ebenso wurde ein neuer Klimafonds („Green Climate Fund“) eingerichtet. Ferner konnte sich auf neue Strukturen verständigt werden, mit denen Entwicklungsländer bei der Anpassung an die Folgen des Klimawandels, beim Waldschutz und beim Einsatz klimafreundlicher Technologien unterstützt werden sollen (siehe Internetauftritt des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, http://www.bmu.de/klimaschutz/internationale_klimapolitik/klima schutz_nach_2012/ doc/45900.php (Zugriff zuletzt am 11. März 2011)). 1563 Vom 28. November bis 11. Dezember 2011 fand in Durban/Südafrika die 17. Vertragsstaatenkonferenz der Klimarahmenkonvention sowie die 7. Vertragsstaatenkonferenz des Kyoto-Protokolls statt. Während des Gipfels konnten sich die Delegierten darauf verständigen, dass spätestens bis 2015 ein Abkommen vereinbart werden soll, das auch die Klimaziele von denjenigen Staaten erfasst, die wie die USA, China und Indien das Kyoto-Protokoll nicht unterzeichnet haben. Es soll im Jahr 2020 in Kraft treten. Ob das Abkommen mit dem Kyoto-Prozess zusammengefasst wird, blieb dabei jedoch ebenso vage wie seine rechtliche Verbindlichkeit. Denn die gefundene Kompromissformel – „eine für alle gültige Regelung mit Rechtskraft“ – ist in der völkerrechtlichen Terminologie nicht gebräuchlich und lässt nicht zwangsläufig auf einen unbedingten Rechtsbindungswillen der Staaten schließen. Zudem wurde sich darauf verständigt, ein Nachfolgeabkommen des Kyoto-Protokolls im Rahmen der Ende 2012 in Doha stattfindenden Klimakonferenz auszuarbeiten (siehe hierzu Spiegelonline.de, Uno-Konferenz, Vage Hoffnung auf neue Klima-Weltordnung, 11. Dezember 2011, http://www. spiegel.de/wissenschaft/natur/0,1518,803022,00.html (Zugriff zuletzt am 13. Dezember 2011)). 1564 Kanada verwies dabei zur Begründung darauf, dass die USA und China die CO2-Reduktionsverpflichtungen des Kyoto-Protokolls nicht unterschrieben haben. Ferner wollte Kanada mit dem Ausstieg aus dem Kyoto-Protokoll eine Strafzahlung in Milliardenhöhe verhindern, die es aufgrund nicht eingehaltener Klimaziele zu zahlen gehabt hätte. 1565 Auf der Weltklimakonferenz von Doha/Katar, die vom 26. November bis 8. Dezember 2012 stattfand und als solche die 18. Konferenz der Vertragsstaaten der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen und gleichzeitig das achte Treffen im Rahmen des Kyoto-Protokolls darstellte, einigten sich die Vertragsstaaten auf eine Verlängerung des ursprünglich Ende 2012 auslaufenden Kyoto-Protokolls bis 2020. Japan und Kanada nehmen an der Verlängerungsphase jedoch nicht mehr teil. Auf eine Nachfolgeregelung konnte sich abermals nicht verständigt werden. Es bleibt jedoch erklärtes Ziel, bis 2015 ein neues Klimaabkommen auszuhandeln, das ab 2020 in Kraft treten und für alle Staaten verbindlich sein soll. Für 2013 ist insoweit geplant, das weitere Vorgehen abzustimmen. Spätestens auf der Klimakonferenz Ende 2014, die voraussichtlich in Lateinamerika stattfinden wird, sollen erste Elemente eines neuen Vertrages feststehen. Für Mai 2015 ist ein erster Vertragsentwurf vorgesehen. 2014 will UN-Generalsekretär Ban Ki Moon die Staatengemeinschaft zu einem Klimagipfel auf Ebene der Staats- und Regierungschefs einladen (vgl. Sueddeutsche Zeitung online, Klimakonferenz verlängert Kyoto-Protokoll bis 2020, 8. Dezember 2012, http://www.sueddeutsche.de/wissen/ 2.220/welt-klimagipfel-in-doha-klimakonferenz-verlaengert-kyoto-protokoll-bis-1.1545 374 (Zugriff zuletzt am 31. Januar 2013); Spiegelonline, Klimagipfel in Doha: Umweltverbände kritisieren Ergebnisse als unzureichend, 8. Dezember 2012, http://www.spie

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nicht auszuschließen, dass es – sollte die Weltklimapolitik im Rahmen der UNFCCC weiterhin nicht zu einer nennenswerten Reduktion des weltweiten Ausstoßes von Treibhausgasen führen – früher oder später zu einer echten Legislativresolution kommen wird, die Klimaschutzziele und Umweltstandards verbindlich für alle Staaten festlegt. Die Grundlage hierfür wurde nicht zuletzt durch die vom 21. Juli 2011 datierende präsidentielle Stellungnahme des Sicherheitsrats gelegt, in der das Organ nach Abstimmung im Plenum den Klimawandel erstmals als Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit qualifizierte und damit die Voraussetzung für ein weiteres vermeintlich legislatives Vorgehen nach Art. 39 i.V. m. Art. 41 UN-Charta schuf.1566 Auch hinsichtlich der Entwicklung, Herstellung, Lagerung oder des Erwerbs bzw. der Zurückbehaltung biologischer und chemischer Waffen1567 sowie der Abrüstung im Allgemeinen lässt sich die Möglichkeit eines legislativen Einschreitens des Sicherheitsrats in absehbarer Zeit nicht von der Hand weisen. Gesetzgebungsakte sind darüber hinaus in anderen Bereichen möglich, mit denen sich der Sicherheitsrat bereits befasst hat, ohne jedoch verbindliche Maßnahmen zu verabschieden. Als solche sind der Schutz von Zivilisten, Söldneraktivitäten, die weltweite Verbreitung von Infektionskrankheiten, humanitäre Fragen im Allgemeinen oder auch die Weiterverbreitung von HIV/AIDS zu erwähnen.1568 Eingang in die Arbeit des Sicherheitsrats – und das ergebnisoffen – hat jüngst auch wieder die Diskussion um die Sicherheitsimplikationen von Armut und die Rolle, die der Sicherheitsrat diesbezüglich einnehmen könnte, gefunden.1569 Vorstellbar sind Legislativresolutionen zudem im Hinblick auf die Untersagung von Kernwaffentests1570 sowie das Aufbringen von Schiffen unter fremder Flagge auf hoher See zur Kontrolle, ob Massenvernichtungswaffen mitgeführt werden.1571 Unter dem Eindruck der globalen Wirtschafts- und Finanzkrise ist darüber hinaus die Verabschiedung verbindlicher globaler Regulierungsstandards auf der globalen Tagesordnung nach vorne gerückt. Auch hier ist eine Involvierung des Sicherheitsrats als Hauptakteur der internatio-

gel.de/wissenschaft/mensch/umweltverbaende-kritisieren-ergebnisse-des-klimagipfelsin-doha-a-871792.html (Zugriff zuletzt am 31. Januar 2013). 1566 Siehe hierzu unter Teil 3 D. II. 9. 1567 Aston (Fn. 4), 287–288. 1568 Siehe hierzu unter Teil 3 C. 2. a). 1569 Siehe hierzu Verbatimprotokolle des 6479. Treffens des Sicherheitsrats am 11. Februar 2011, UN Dok. S/PV.6479 und S/PV.6479 (Resumption) sowie die Pressestellungnahme des Sicherheitsratsvorsitzenden Mr. Patriota (Brasilien), UN Dok. S/ PRST/2011/4: „The Security Council notes that in matters relating to the maintenance of international peace and security under its consideration, conflict analysis and contextual information on, inter alia, social and economic issues is important, when such issues are drivers of conflict, represent a challenge to the implementation of Council mandates or endanger the process of consolidation of peace“. 1570 Szasz (Fn. 8), 904. 1571 Nolte (Fn. 13), 241.

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nalen Friedensordnung denkbar und wurde durch ihn selbst in S/Res 1625 (2005) thematisch bereits vorbereitet.1572 Ebenso lässt sich nicht ausschließen, dass sich das mächtigste Organ der Vereinten Nationen in naher Zukunft des Problems der Piraterie im Rahmen einer Legislativresolution annehmen wird. So verabschiedete der Sicherheitsrat am 27. April 2010 einstimmig S/Res 1918 (2010).1573 Hintergrund dieser Resolution waren Forderungen von Sicherheitsratsmitgliedern nach schärferer Gesetzgebung, um vor der Küste von Somalia aufgegriffene Verdächtige verhaften und strafrechtlich verfolgen zu können. Auf Grundlage der Bekräftigung in Pp. 3, „dass das Völkerrecht, wie im Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen vom 10. Dezember 1982 („das Seerechtsübereinkommen“), insbesondere seinen Artikeln 100, 101 und 105, niedergelegt, den rechtlichen Rahmen für die Bekämpfung der Seeräuberei und bewaffneter Raubüberfälle auf See sowie für sonstige Meerestätigkeiten vorgibt“, fordert der Sicherheitsrat darin in Op. 2 alle Staaten auf, „namentlich die Staaten in der Region, (. . .), die Seeräuberei nach ihrem innerstaatlichen Recht unter Strafe zu stellen und die Strafverfolgung mutmaßlicher Seeräuber, die vor der Küste Somalias aufgegriffen werden, sowie die Verhängung von Freiheitsstrafen über verurteilte Seeräuber im Einklang mit den anwendbaren internationalen Menschenrechtsnormen wohlwollend zu prüfen“. Auch wenn diese Resolution bis dato nicht als bindende Entscheidung unter Kapitel VII UN-Charta abgefasst wurde, lässt die Nähe zum Regelungsgehalt des Op. 2 lit. e S/Res 1373 (2001) und der Op. 2 u. 5 S/Res 1540 (2004) erahnen, dass auch im Hinblick auf die abstrakte Gefahr der Piraterie die Verabschiedung einer Legislativresolution zukünftig nicht ausgeschlossen werden kann. Ebenso wäre es denkbar, dass sich der Sicherheitsrat in abstrakt-genereller Weise den Herausforderungen des illegalen Drogenhandels und dem transnationalen organisierten Verbrechen widmet. So wies am 24. Juni 2011 Yury Fedotov, der Executive Director des UNODC, in einer offenen Aussprache den Sicherheitsrat auf den Einfluss der genannten Problemfelder auf Weltfrieden, Sicherheit und Entwicklung hin und betonte das Bedürfnis gemein-

1572 Siehe Op. 4 S/Res 1625 (2005) betreffend die Steigerung der Wirksamkeit der Rolle des Sicherheitsrats bei der Konfliktprävention, insbesondere in Afrika, vom 14. September 2005 UN Dok. S/Res/1625 (2005): „Der Sicherheitsrat (. . .) 4. betont, wie wichtig die Ausarbeitung wirksamer und umfassender Konfliktpräventionsstrategien ist, bei denen die Abwendung negativer Entwicklungen auf dem Sicherheitssektor, auf wirtschaftlichem, sozialem und humanitärem Gebiet sowie im Bereich der Regierungsführung und der Menschenrechte in Ländern, die sich Krisen gegenübersehen, im Mittelpunkt steht, wobei besonderes Augenmerk darauf zu richten ist, a) Maßnahmen mit schnellem Erfolg zu erarbeiten, um Konflikte zu verhüten, die aus dem Wettbewerb um wirtschaftliche Ressourcen entstehen, und Spannungen zu überwachen, die aus wirtschaftlichen und sozialen Problemen resultieren“. 1573 Siehe S/Res 1918 (2010) betreffend die Piraterie am Horn von Afrika vom 27. April 2010, UN Dok. S/Res/1918 (2010), dt. Übersetzung unter http://www.un.org/ Depts/german/sr/sr_10/sr1918.pdf (Zugriff zuletzt am 17. Mai 2010).

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samen Handelns, um die diesbezüglich wachsende Bedrohung anzugehen.1574 Ferner dürfte nicht auszuschließen sein, dass sich das mächtigste Organ der Vereinten Nationen zukünftig in Rahmen von Legislativresolutionen sowohl dem Problem eines Angriffs mit Cyberwaffen/Schadprogrammen als auch der Cyberspionage widmen wird. Darüber hinaus scheint ein gesetzgeberisches Einschreiten des Sicherheitsrats hinsichtlich der Kriegs- und Konfliktführung mit unbemannten Flugkörpern möglich, sobald sich ein technologisches Gleichgewicht zwischen Staaten der nördlichen und südlichen Hemisphäre eingestellt hat. Angesichts dieser Bandbreite möglicher Themenfelder ist die geäußerte Befürchtung, der Sicherheitsrat könne sich zu einem allzuständigen Weltgesetzgeber entwickeln,1575 nicht von der Hand zu weisen.

B. Das Erfordernis von Struktur- und Verfahrensreformen zur Verbesserung der Legitimität und konsekutiven Legalität des gesetzgeberischen Einschreitens des Sicherheitsrats Im Folgenden sollen unter Rückgriff auf das Globale Verwaltungsrecht – das in seiner Konzeption zunächst kurz umrissen wird – Vorschläge zur Verbesserung der Legitimität des legislativen Handelns des Sicherheitsrats erarbeitet werden.1576 Dieses geschieht auf Grundlage der Definition des Begriffs der Legitimität. Dem schließt sich eine Diskussion über strukturelle und verfahrenstechnische Reformvorschläge und deren Durchsetzbarkeit an. Abschließend soll auf die Ausgestaltung eines potentiellen Gesetzgebungsverfahrens eingegangen werden, welches die Rechtsetzung des Sicherheitsrats auf eine demokratischere und rechtsstaatlichere Grundlage stellt.

I. Legitimität im völkerrechtlichen Kontext Der Begriff „Legitimität“ wird in der Literatur unterschiedlich verwendet und war in den vergangenen Jahren Gegenstand anhaltender Diskussionen hinsichtlich seiner exakten Konturen.1577 Überwiegend wird er jedoch mit der Anerken1574 Siehe Stellungnahme von Mr. Fedotov (Executive Director UNODC) während des 6565. Treffens des UN-Sicherheitsrats, 66. Jahr, 24. Juni 2011, UN Dok. S/PV/ 6565, 2–4. 1575 Robert Lavalle, A Novel, if Awkward, Exercise in International Law-Making: Security Council Resolution 1540 (2004), NILR 53 (2004), 411–437, 424; Aston (Fn. 4), 275. 1576 Siehe hierzu auch Dantiki (Fn. 375), 655–702. 1577 Thomas M. Franck, The Power of Legitimacy Among Nations, 1990; ders., The Power of Legitimacy and the Legitimacy of Power: International Law in the Age of Power Disequilibrium, AJIL 88 (2006), 88–106; Alain Pellet, Legitimacy of Legislative and Executive Actions of International Institutions, in: Rüdiger Wolfrum/Volker Röben (Hrsg.), Legitimacy in International Law, BaöRV 194 (2008), 63–82, 63–68; Rüdiger

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nungswürdigkeit oder Rechtfertigung von Autorität („justification of authority“) in Verbindung gebracht,1578 konkret mit dem Recht, bindende Entscheidungen zu treffen oder verbindliche Regeln anzuordnen.1579 Ausgangspunkt bildet dabei die Überlegung, dass jede Form politischer Herrschaft nicht nur auf dem Herrschaftsanspruch beruht, sondern auch auf der Bereitschaft und dem Willen der Beherrschten zur Anerkennung des Subordinationsverhältnisses, dem dieser entstammt.1580 Die Anerkennungswürdigkeit politischer Autorität wird im völkerrechtlichen Diskurs quellen-, verfahrens- und/oder ergebnisorientiert abgeleitet1581: Politische Autorität kann sich zunächst durch ihre Ursprungsquelle legitimieren, im völkerrechtlichen Bereich folglich traditionell aus der Zustimmung zu einem völkerrechtlichen Vertrag. Denn das internationale Recht basiert auf der Annahme, dass Staaten dieses souverän aushandeln und aus ihm fließende Verpflichtungen vis-à-vis ihren Vertragspartnern sowie de facto gegenüber der weiteren Gemeinschaft anerkennen und erfüllen.1582 Schwierigkeiten bereiten hier die Fälle, in denen internationale Governancestrukturen zwar durch völkerrechtlichen Vertrag errichtet wurden, im Laufe der Zeit jedoch – wie nicht zuletzt hinsichtlich eines gesetzgebenden Sicherheitsrats zu konstatieren1583 – ein rechtliches Eigenleben entwickeln haben und der legitimierende Effekt der ursprünglichen Zustimmung zum Organisationsvertrag zunehmend verwässert.1584 Ferner kann das vereinbarte und zur Anwendung gelangte Verfahren, das als adäquat oder fair eingeWolfrum, Legitimacy in International Law, in: August Reinisch/Ursula Kriebaum (Hrsg.), The Law of International Relations, Liber Amicorum Hanspeter Neuhold, 2007, 471–482; Anthony D’Amato, On the Legitimacy of International Institutions, in: Rüdiger Wolfrum/Volker Röben (Hrsg.), Legitimacy in International Law, BaöRV 194 (2008), 83–108, 83–86; Matthias Kumm, The Legitimacy of International Law: A Constitutionalist Framework of Analysis, EJIL 15 (2004), 907–931. 1578 Franck (Fn. 1577), 150; Rüdiger Wolfrum, Legitimacy of International Law from a Legal Perspective: Some Introductory Considerations, in: ders./Volker Röben (Hrsg.), Legitimacy in International Law, BaöRV 194 (2008), 1–24, 6. 1579 Allen Buchanan/Robert O. Keohane, The Legitimacy of Global Governance Institutions, EIA 20 (2006), 405–437, 405; Wolfrum (Fn. 1578), 6. 1580 Klaus Schubert/Martina Klein, Das Politiklexikon, 5. Aufl., 2011, http:// www.bpb.de/nachschlagen/lexika/politiklexikon/17786/legitimitaet (Zugriff zuletzt am 30. Dezember 2013). 1581 Vgl. Rüdiger Wolfrum, Legitimacy of International Law and the Exercise of Administrative Functions: The Example of the International Seabed Authority, the International Maritime Organization (IMO) and International Fisheries Organizations, GLJ 9 (2008), 2039–2059, 2040; Daniel Bodansky, The Legitimacy of International Governance, AJIL 93 (1999), 596–624, 612. 1582 Wolfrum (Fn. 1581), 2040 f. 1583 Erika de Wet, The Legitimacy of United Nations Security Council Decisions, in: Rüdiger Wolfrum/Volker Röben (Hrsg.), Legitimacy in International Law, BaöRV 194 (2008), 131–154, 132 ff.; Wolfrum (Fn. 1578), 16 f.; Abi-Saab (Fn. 12), 112. 1584 Joseph H. H. Weiler, The Geology of International Law – Governance, Democracy and Legitimacy, ZaöRV 64 (2004), 547–562, 548 ff.

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Teil 6: Ausblick

schätzt wird, legitimierenden Effekt hinsichtlich politischer Autorität haben (sog. prozessuale Legitimität).1585 Diese betrifft einerseits die Regeln über die Errichtung, Zusammensetzung und Verantwortlichkeit („accountability“) der handelnden Einheit,1586 andererseits jedoch auch die Art und Weise des Zustandekommens – personell wie prozessual – von Entscheidungen.1587 Schließlich kann politische Autorität durch das Ergebnis einer Entscheidung legitimiert (sog. substantielle Legitimität) bzw. für den Fall, dass kein als fair oder adäquat eingeschätztes Resultat generiert wird, delegitimiert werden.1588

II. Das Konzept des Globalen Verwaltungsrechts Ausgangspunkt der Theorie des globalen Verwaltungsrechts ist die Beobachtung, dass als Folge der Internationalisierung „Vorgänge administrativen Zuschnitts (. . .) über die Grenzen nationaler Verwaltungsräume hinausreichen, weil sie entweder aus ihnen herausgewachsen oder von vornherein ohne Rücksicht auf solche Grenzen konzipiert sind“ 1589. Dadurch ist ein globaler Verwaltungsraum im Begriff zu entstehen, in dem die strenge Teilung zwischen innerstaatlichem und internationalem Bereich zunehmend relativiert wird.1590 In diesem lösen sich die sich disaggregierenden Staaten zwar nicht auf,1591 sie transformieren sich jedoch in ein Arrangement unterschiedlicher Netzwerke, die weniger das Treffen selektiver Entscheidungen als das Erreichen relativ weit gefasster Ziele bezwecken.1592 Letztere sind einer unilateralen Durchsetzung seitens der Staaten in der Regel nicht zugänglich. Zu nennen sind hier beispielsweise die Bekämpfung des internationalen Terrorismus, Handelsregulierungen, die wirtschaftliche 1585

Vgl. Wolfrum (Fn. 1578), 6. Kumm (1577), 926; de Wet (Fn. 1583), 138. 1587 Wolfrum (Fn. 1581), 2040 f.; Franck (Fn. 1577), 91 ff. Ebenso United Nations (Fn. 724), § 153: „Wir unterstützen eine baldige Reform des Sicherheitsrats – ein wesentlicher Bestandteil unserer übergreifenden Anstrengungen zur Reform der Vereinten Nationen –, um ihn repräsentativer, effizienter und transparenter zu gestalten und somit seine Wirksamkeit und die Legitimität und die Durchführung seiner Beschlüsse weiter zu verbessern“. 1588 Vgl. Wolfrum (Fn. 1578), 7. 1589 Eberhard Schmidt-Aßmann, Die Herausforderungen der Verwaltungsrechtswissenschaft durch die Internationalisierung der Verwaltungsbeziehungen, Der Staat 45 (2006), 315–338, 316. 1590 Vgl. Franz C. Mayer, Internationalisierung des Verwaltungsrechts? Weiße Flecken auf den Landkarten des Verwaltungsrechts und wie man sie findet, in: Christoph Möllers/Andreas Vosskuhle/Christian Walter (Hrsg.), Internationales Verwaltungsrecht, IIE 16 (2007), 49–72, 57. 1591 Anne-Marie Slaughter, Sovereignty and Power in a Networked World, SJIL 40 (2004), 283–327, 283. 1592 Karl-Heinz Ladeur, Die Internationalisierung des Verwaltungsrechts: Versuch einer Synthese, http://www.sfb597.uni-bremen.de/download/en/aktuelles/TagungA1/La deur_Paper_de.pdf (Zugriff zuletzt am 11. März 2011), 1–18, 3. 1586

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Integration sowie die Lösung weltweiter Umweltprobleme wie des Klimawandels. Den Ausführungen von Benedict Kingsbury, Nico Krisch and Richard Stewart folgend sind fünf Bereiche auszumachen, in denen sich das Globale Verwaltungsrecht derzeit entwickelt und von denen aus es sich zukünftig weiter verbreiten könnte, und zwar (1) innerhalb der internationalen Verwaltung Internationaler Organisationen, im besonderen Maße der Vereinten Nationen einschließlich des Sicherheitsrats, (2) in Systemen dezentralisierter Verwaltung, die wie die WTO oder das General Agreement on Trade in Services (GATS) unter einem Völkervertragsregime errichtet wurden und über autonome Schlichtungsverfahren verfügen, (3) in transnationalen Netzwerken und Koordinierungsarrangements nationaler Verwaltungsakteure, die sich wie der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht ohne formelle sowie bindende Entscheidungsstrukturen mit der Ausarbeitung von Programmen und anderen gouvernementalen Vorhaben befassen, (4) durch Gruppen privater Institutionen oder hybride intergouvernemental-private Arrangements, die wie die Codex Alimentarius Commission, zuständig für die Nahrungsmittelsicherheitsstandardisierung, oder die Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN) delegierte Rechtsetzungsfunktionen besitzen sowie (5) in selbstregulativen Systemen privater Körperschaften wie der International Standardization Organization (ISO), der Society for Worldwide Interstate Financial Telecommunications (SWIFT), dem Internationalen Olympischen Komitee, der Weltdopingagentur oder dem Internationalen Sportschiedsgericht.1593 Trotz ihres sehr variierenden Aufgabenzuschnitts ist allen genannten Systemformen und Institutionen gemein, dass sie Aufgaben der Verwaltung und Regulierung wahrnehmen, ohne dass eine von ihnen originär legislativen oder adjudikativen Charakters wäre.1594 Da den Akteuren keine nationale Gemeinschaft 1593 Vgl. Auflistung bei Kingsbury/Krisch/Stewart (Fn. 1559), 15–61. Im Hinblick auf die Sanktionspraxis des Sicherheitsrats als einem von fünf Beispielen für Verwaltungshandeln auf völkerrechtlicher Ebene führen die Autoren insoweit weiter aus: „In international administration, formal intergovernmental organizations established by treaty or executive agreement are the main administrative actors. A main example is the UN Security Council and its committees, which adopt subsidiary legislation, take binding decisions related to particular countries (mostly in the form of sanctions), and even act directly on individuals through targeted sanctions and the associated listing of persons deemed to be responsible for threats to international peace“ (Kingsbury/Krisch/ Stewart (Fn. 1559), 31). Hierzu auch Daniel Esty, Good Governance at the Supranational Scale: Globalizing Administrative Law, YJIL 115 (2006), 1490–1562, 1493. 1594 Nico Krisch/Benedict Kingsbury, Introduction: Global Governance and Global Administrative Law in the International Legal Order, EJIL 17 (2006), 1–13, 3; Sarooshi (Fn. 641), 14–17.

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Teil 6: Ausblick

zuzuordnen ist, operieren sie zudem fast ausnahmslos ohne demokratische Legitimierung und verfügen weder über explizite Streitschlichtungsmechanismen, noch können sie in der Regel individuelle Akteure unmittelbar an ihre Entscheidungen binden. Zudem fehlt es in fast allen Systemen an einer judikativen Kontrollinstanz, die zur rechtlichen Überprüfung der Handlungen der Akteure berufen ist.1595 Hieraus resultiert ein globales Verwaltungsrechtskonstrukt, das nicht auf der klassischen Anordnungs- und Kontrollstruktur („command and control“) nationaler Verwaltungsrechtsordnungen beruht, sondern seinem Charakter nach wesentlich informeller ist.1596 Deshalb erweist es sich als schwierig, einheitlich definierte Handlungsmaßstäbe für alle Internationalen Organisationen auszumachen. Ihre Festlegung würde sich aufgrund des zu konstatierenden Pluralismus der Handlungseinheiten auch nicht empfehlen und liefe zudem auf eine nicht erstrebenswerte Verrechtlichung des politischen Prozesses hinaus.1597 Dennoch zeichnen sich anhand der Analyse des status quo globaler Verwaltungsnetzwerke gewisse Maßstäbe und Standards ab, die darauf zielen, die Legitimität transnationalen Handelns und die Verantwortlichkeit der Akteure zu verbessern.1598 Diese rekurrieren in der Mehrzahl auf rechtsstaatliche Prinzipien und Werte guter Regierungsführung, wie sie sich ausgehend von den nationalen Verwaltungssystemen durch Kumulation und Akkretion auf internationaler Ebene entwickelt haben und supranational auf Ebene der EU bereits kodifiziert sind.1599 Sie spiegeln die fortschreitende Vermischung und Verflechtung von nationaler und internationaler Rechtssphäre wider und erstrecken sich in der Zusammenschau auf folgende konkrete Elemente: (1) Korruptionskontrolle einschließlich der Durchführung von Rechnungsprüfungen und Inspektionen, Offenlegung von Lobbyarbeit und die Vermeidung von Interessenkonflikten,1600 (2) rechtsstaatlich einwandfreie Rechtsetzung unter Beachtung prozessualer Prinzipien wie der vorherigen Veröffentlichung von Rechtsetzungsentwürfen und der Möglichkeit der Stellungnahme hierzu, einen nachvollziehbaren und transparenten Willensbildungsprozess, die Teilhabe aller von der jeweiligen

1595

Kingsbury/Krisch/Stewart (Fn. 1559), 693. Ebd., 53 f. 1597 Carol Harlow, Global Administrative Law: The Quest for Principles and Values, EJIL 17 (2006), 187–214, 207–211 m.w. N. 1598 Esty (Fn. 1593), 1524–1540, der insoweit von einer „global administrative law box“ spricht. 1599 Sabino Cassese, Is there a Global Administrative Law?, in: Armin von Bogdandy/Rüdiger Wolfrum/Jochen von Bernstorff/Philipp Dann/Matthias Goldmann (Hrsg.), The Exercise of Public Authority by International Institutions. Advancing International Institutional Law, BaöRV 120 (2010), 761–776, 766 f.; Harlow (Fn. 1597), 195–207. 1600 Vgl. Esty (Fn.1593), 1524–1540. 1596

B. Das Erfordernis von Struktur- und Verfahrensreformen

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Entscheidung Betroffener und durch diese Verpflichteter am Verfahren sowie die Dokumentierung und Begründung der getroffenen Entscheidung, und (3) eine Form der Gewaltenteilung, eine dem Legalitätsprinzip entsprechende mandatierte formelle Überprüfungsmöglichkeit der Akte der Organisation und die Haftung Handelnder1601 sowie (4) die Beachtung menschenrechtlicher Garantien.1602

III. Verbesserungsvorschläge unter Berücksichtigung der Grundsätze des Globalen Verwaltungsrechts Im Folgenden sollen unter Berücksichtigung der bereits innerhalb der Vereinten Nationen diskutierten UN-Reformvorhaben Vorschläge zur Verbesserung der Legitimität des Handelns des Sicherheitsrats erarbeitet werden, die sich an den Vorgaben des Globalen Verwaltungsrechts orientieren. Diese beziehen sich zum einen auf eine bessere Involvierung anderer UN-Organe und der weiteren UNMitgliedschaft in die Resolutionsverhandlungen. Zum anderen betreffen sie eine mögliche Selbstverpflichtung des Sicherheitsrats, im Streitfall Legislativresolutionen dem IGH zur rechtlichen Überprüfung vorzulegen. Zur Umsetzung der vorgeschlagenen Maßnahmen böte sich aufgrund der hohen Hürde für eine Chartaänderung aus Art. 108 UN-Charta ein Zusatz zu der Vorläufigen Geschäftsordnung des Sicherheitsrats („Provisional Rules of Procedure of the Security Council“ 1603) an.1604 1. Verfahren bei Entscheidungsfindung Die defizitäre Zusammensetzung und das wenig transparente Verfahren des Sicherheitsrats wurden im Grundsatz bereits im Jahre 2004 durch die von UNGeneralsekretär Kofi Annan eingesetzte Hochrangige Gruppe für Bedrohungen, Herausforderungen und Wandel bestätigt. Anlässlich der Überprüfung der Zielsetzung und Struktur der Vereinten Nationen empfahl das Gremium deshalb, den Sicherheitsrat auf ein demokratischeres und repräsentativeres Fundament zu stel1601 Vgl. Cassese (Fn. 1599), 767; Esty (Fn. 1593), 1524–1540; Harlow (Fn. 1597), 195–207; Kingsbury/Krisch/Stewart (Fn. 1559), 37–42; Anne-Marie Slaughter, A New World Order, 2004, 28 u. 35. 1602 Vgl. Harlow (Fn. 1597), 195–207. 1603 Provisional Rules of Procedure of the Security Council, 21. Dezember 1982, UN Dok. S/96/Rev.7, dt. Übersetzung unter http://www.un.org/depts/german/go/sr/srgo. html (Zugriff zuletzt am 21. Januar 2013). 1604 Siehe hierzu auch Dantiki (Fn. 375), 693.

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Teil 6: Ausblick

len und in seinem Charakter verantwortlicher zu gestalten.1605 In Folge dessen und im Nachgang zu dem hierauf Bezug nehmenden Bericht des UN-Generalsekretärs „In größerer Freiheit: Auf dem Weg zu Entwicklung, Sicherheit und Menschenrechten für alle“ vom 21. März 20051606 haben sich die Sicherheitsratsmitglieder in den vergangenen Jahren auf mehrere Maßnahmen zur Verbesserung der Effizienz und Transparenz des Organs geeinigt. Letztere gehen in der Mehrzahl auf einen Reformvorschlag der sog. „Small 5-Group“ zurück1607 und umfassen inter alia die vermehrte Durchführung öffentlicher Sitzungen i. S. d. Art. 31 UNCharta und § 37 der Vorläufigen Geschäftsordnung des Sicherheitsrats, die Konsultierung externer Akteure wie Nichtregierungsorganisationen und eine bessere Nachvollziehbarkeit des Handelns des Sicherheitsrats.1608 Da die getroffenen Maßnahmen keine Änderung der UN-Charta voraussetzten, riefen sie nicht dieselben Kontroversen hervor, wie sie bereits hinsichtlich einer möglichen Erweiterung des Sicherheitsrats um nichtständige bzw. ständige Mitglieder zu verzeichnen sind. Am 22. April 2010 war die Arbeitsweise des Organs erneut Gegenstand einer offenen Sicherheitsratsdebatte, an der insgesamt 53 Staaten teilnahmen.1609 Im Rahmen dieser Aussprache zollten die meisten Delegierten dem Sicherheitsrat Anerkennung für die bereits erzielten Fortschritte hinsichtlich der Transparenz und Effizienz seines Handelns und lobten die voranschreitende Öffnung des Organs für Nichtmitglieder. Dennoch wurde fast einmütig betont, dass im Sinne effektiver Reformen noch wesentlich mehr getan werden müsse.1610 Im Hinblick auf die Verabschiedung von Legislativresolutionen sollte dieses im besonderen Maße bedeuten, dass der Entwurf einer jeden Resolution den UN-Mitgliedstaaten 1605 United Nations (Fn. 557), §§ 249–260. Siehe auch Yehuda Blum, Proposals for UN Security Council Reform, AJIL 99 (2005), 632–649, 632. Zur Entwicklung und dem aktuellen Stand der Bemühungen um eine Reform der Vereinten Nationen und insbesondere des UN-Sicherheitsrats siehe http://www.auswaertiges-amt.de/DE/Aussen politik/Friedenspolitik/VereinteNationen/ReformVN/ReformSR_node.html (Zugriff zuletzt am 18. Februar 2011). 1606 United Nations (Fn. 723), §§ 16–22 u. 135. 1607 Siehe Resolutionsentwurf A/60/L.49, UN Dok. A/60/L.49. Die Small 5-Group setzt sich aus den Vertretern der Länder Schweiz, Singapur, Jordanien, Costa Rica und Liechtenstein zusammen. 1608 Siehe Note by the President of the Security Council, 19. Juli 2006, UN Dok. S/2006/507 und Letter dated 31 December 2007 from the Permanent Representative of Slovakia to the United Nations addressed to the President of the Security Council, 4. Januar 2008, UN Dok. S/2007/784. 1609 Siehe auch Stellungnahme von Peter Maurer (Schweiz), Intergovernmental negotiations on the reform of the Security Council, Debate on „Working Methods“, Informal Plenary, 7. April 2009, http://www.globalpolicy.org/images/pdfs/UN_Reform/2009/ Small_Five_S5_Security_Council_Reform_April_2009.pdf (Zugriff zuletzt am 6. Mai 2010), der die Implementierung der beiden Dokumente S/2006/507 und S/2007/784 als „selektiv und inkonsistent“ bezeichnete. 1610 Siehe UN-Security Council, Press Statement: In Review of Working Methods, Security Council Urged to Enhance Transparency, While Ensuring Effectiveness, Efficiency; Avoid Pursuit of Nations Agendas, 22. April 2010, UN Dok. SC/9910.

B. Das Erfordernis von Struktur- und Verfahrensreformen

423

im Vorfeld seiner Verhandlung zur Kenntnis gebracht und jedem die Möglichkeit der Stellungnahme hierzu eingeräumt wird. Dieses könnte beispielsweise, wie bereits bei S/Res 1540 (2004) geschehen,1611 in einem sog. „offenen Treffen“ des Sicherheitsrats erfolgen. Zudem wäre es empfehlenswert, externen Interessenvertretern von Nichtregierungsorganisationen die Möglichkeit der Stellungnahme zu geben, wenn diese über entsprechende Expertise im einschlägigen Sachbereich verfügen. Darüber hinaus sollte es für die Mitglieder des Sicherheitsrats möglich sein, bei Bedarf – ähnlich dem aus dem Deutschen Bundestag bekannten „Wissenschaftlichen Dienst“ – auf Fachinformationen, Analysen und gutachterliche Stellungnahmen eines ständigen Expertenteams zurückgreifen zu können. Dies würde es dem Organ ermöglichen, sich in tatsächlicher wie fachlicher Hinsicht angemessen mit der jeweils in Frage stehenden Materie auseinandersetzen zu können. Für den Fall, dass andere Organe wie der Wirtschafts- und Sozialrat Zuständigkeiten in dem zu regelnden Gebiet besitzen (vgl. Art. 62 Abs. 1 u. 2 UN-Charta), sollte sich der Sicherheitsrat zudem a priori dazu verpflichten, dessen Empfehlung zum Resolutionsentwurf gem. Art. 65 UN-Charta einzuholen. Die Nichtanhörung des Wirtschafts- und Sozialrats würde zwar keinen generellen Rechtmäßigkeitseinwand darstellen, da hier nicht wie bei der Generalversammlung die zugewiesene Kompetenz zur Schaffung unverbindlicher Normen1612 in Frage steht. Dennoch könnte sich hieraus ggf. ein spezifischer Einwand gegen die Rechtmäßigkeit der Handlung des Sicherheitsrats ergeben, sollten die Kompetenzen des Wirtschafts- und Sozialrats etwa im Bereich der Lösung wirtschaftlicher und sozialer Probleme (vgl. Art. 55, 62 ff. UN-Charta) durch legislatives Einschreiten tangiert werden. 2. Defizitäre Zusammensetzung des Rates Eine neue Dynamik hat sich auch hinsichtlich der Verhandlungen über die erforderliche Erweiterung des Sicherheitsrats um ständige und nichtständige Mitglieder entwickelt. So setzte die Präsidentin der 61. Generalversammlung, Haya Rashed Al Khalifa, zur Klärung inhaltlicher Fragen bereits im Februar 2007 eine Gruppe von fünf sog. „Fazilitatoren“ 1613 ein, die zu den Kernbereichen (1) Größe eines erweiterten Sicherheitsrats, (2) Kategorien der Mitgliedschaft, (3) regionale 1611

Siehe Teil 3 D. II. 6. Siehe hierzu Teil 3 C. II. 2. a). 1613 Als solche fungierten Mr. Ali Hachani, Ständiger Vertreter Tunesiens; Mr. Andreas D. Mavroyiannis, Ständiger Vertreter Zyperns; Mrs. Mirjana Mladineo, Ständige Vertreterin Kroatiens; Mr. Heraldo Muñoz, Ständiger Vertreter Chiles; und Mr. Frank Majoor, Ständiger Vertreter der Niederlande. Siehe hierzu auch Briefe der Präsidentin der Generalversammlung, Haya Rashed Al Khalifa, an die Ständigen Vertreter und Beobachter bei den Vereinten Nationen in New York vom 24. Januar 2007, http:// www.un.org/ga/president/61/letters/PGA-Letter-24Jan07.pdf, und 16. Februar 2007, http://www.un.org/ga/president/61/letters/PGA-Letter-20070216.pdf (Zugriff zuletzt am 20. Februar 2011). 1612

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Teil 6: Ausblick

Repräsentation, 4) Veto, 5) Arbeitsmethoden des Organs sowie 6) dem Verhältnis zwischen Generalversammlung und Sicherheitsrat Konsultationen mit den Mitgliedstaaten durchführten. In ihrem Bericht vom April 2007 kamen die „Fazilitatoren“ zu dem Ergebnis, dass Übergangs- oder Interimsmodelle, durch die de facto neben den ständigen und nichtständigen Mitgliedern eine neue Kategorie von Sitzen im Sicherheitsrat eingeführt würde, einen potentiellen Ausweg hinsichtlich der festgefahrenen Verhandlungen über eine Reform des Sicherheitsrats darstellen könnten.1614 Im September 2008 konnte erstmals auch in prozeduraler Hinsicht ein Durchbruch erzielt werden. Die bisher mit der Sache betraute „Open-Ended Working Group on the Question of Equitable Representation on and Increase in the Membership of the Security Council and Other Matters related to the Security Council“ wurde durch das sog. „Informelle Plenum“ der Generalversammlung abgelöst. Letzteres fällt Entscheidungen nicht mehr wie seine Vorgängerarbeitsgruppe auf Grundlage des Konsensprinzips, sondern nur noch mit Zweidrittelmehrheit. 1615 Auch die im „Informellen Plenum“ im Februar 2009 aufgenommenen zwischenstaatlichen Verhandlungen haben bis zum heutigen Tage nicht zu einer inhaltlichen Einigung geführt. Es wurde aber deutlich, dass die überwiegende Mehrheit der Staaten eine Erweiterung des Sicherheitsrats um ständige und nichtständige Sitze im Grundsatz befürwortet.1616 3. Gerichtliche Überprüfung Wie zuvor aufgezeigt besteht trotz erheblicher rechtsstaatlicher Bedenken keine Möglichkeit, Legislativresolutionen verbindlich auf ihre Rechtmäßigkeit 1614 Vgl. United Nations, Report of the Open-ended Working Group on the Question of Equitable Representation on and Increase in the Membership of the Security Council and Other Matters related to the Security Council General Assembly, Annex II, Report of the facilitators on the consultations regarding the question of equitable representation on and increase in the membership of the Security Council and other matters related to the Security Council, 14. September 2007, UN Dok. A/61/47, dt. Übersetzung unter http://www.un.org/Depts/german/gv-sonst/a61-47.pdf (Zugriff zuletzt am 31. Januar 2013). 1615 Siehe GV/Beschluss 62/557 betreffend die Frage der ausgewogenen Vertretung und der Erhöhung der Zahl der Mitglieder im Sicherheitsrat und damit zusammenhängende Fragen vom 15. September 2008, UN Dok. A/Dec/62/557. 1616 Zur gesamten Entwicklung der Reformdebatte vgl. http://www.auswaertigesamt.de/DE/Aussenpolitik/Friedenspolitik/VereinteNationen/ReformVN/ReformSR-Vor geschichte.html?nn=357296 (Zugriff zuletzt am 20. Februar 2011). Siehe hier auch die Übersicht zu den derzeit diskutierten Erweiterungsmodellen der G-4 (UN Dok. A/59/ L.64 vom 6. Juli 2005), der AU (UN Dok. A/59/L.67 vom 14. Juli 2005) und der Gruppe „Vereint für den Konsens“ (UN Dok. A/59/L.68 vom 21. Juli 2005). Hierzu und zu weiteren Erweiterungsvorschlägen hinsichtlich der Zusammensetzung des Sicherheitsrats Manuel Fröhlich/Klaus Hüfner/Alfredo Märker, Reform des UN-Sicherheitsrats, Modelle, Kriterien und Kennziffern, in: DGVN (Hrsg.), Blaue Reihe 94, 2005, http://www.dgvn.de/fileadmin/user_upload/PUBLIKATIONEN/Blaue_Reihe/Blaue_ Reihe_94__Schlussfassung_.pdf (Zugriff zuletzt am 31. Januar 2013).

B. Das Erfordernis von Struktur- und Verfahrensreformen

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hin überprüfen zu lassen. Lediglich die Generalversammlung sowie der Sicherheitsrat selbst können nach Art. 96 UN-Charta um ein Rechtsgutachten beim IGH ersuchen, was eine richterliche, wenn auch unverbindliche Kontrolle von Legislativresolutionen ermöglichen würde. Hierzu könnte sich der Sicherheitsrat jedoch selbst verpflichten, um sicherzustellen, dass keine rechtlichen Einwände gegen die Verabschiedung eines bestimmten Regelwerkes bestehen. Darüber hinaus könnte das Organ seine Subsidiärorgane anhalten zu überprüfen, inwieweit auf nationaler oder supranationaler Ebene (gerichtliche) Kontrollmechanismen bezüglich der staatlicherseits vorgenommenen Implementierungsmaßnahmen bestehen und ein effektiver Menschenrechtsschutz gewährleistet wird. Ist dies nicht der Fall, sollten die Subsidiärorgane angewiesen werden, auf die Schaffung eines effektiven Rechtsschutzmechanismus in den Mitgliedstaaten hinzuwirken. Unter anderem durch diese Maßnahme könnte der Sicherheitsrat seiner zuvor herausgearbeiteten Überwachungspflicht hinsichtlich der Beachtung menschenrechtlicher Mindeststandards durch die Mitgliedstaaten nachkommen. 4. Ausgestaltung eines potentiellen Gesetzgebungsverfahrens – „Opting-out“ als Lösungsweg Neben den Ausführungen betreffend die Zusammensetzung und das Verfahren des Sicherheitsrats enthält der Bericht der Hochrangigen Gruppe für Bedrohungen, Herausforderungen und Wandel weitreichende Ausführungen zur Staatensouveränität im Rahmen des Systems der Charta und der damit verbundenen Verpflichtung der Staaten, das Wohl ihrer Bevölkerungen zu schützen und den Verpflichtungen gegenüber der internationalen Gemeinschaft nachzukommen.1617 Auch wenn das Dokument keine Aussagen dazu trifft, was dies für die Rechtsetzung auf internationaler Ebene bedeutet, ist es schwer vorstellbar, dass eine Organisation, deren herausragendes Ziel die Durchsetzung kollektiver Sicherheit ist, dieser Forderung nachkommen kann, ohne ihre eigenen Rechtsetzungsmechanismen in- und außerhalb der Strukturen des Sicherheitsrats grundlegend zu verbessern und den Realitäten einer globalisierten Welt anzupassen.1618 Denn gerade im Hinblick auf die globalen Herausforderungen und existentiellen Krisen des 21. Jahrhunderts, bei denen die Nationalstaaten nicht mehr durch individuelle Maßnahmen zufriedenstellende Lösungen erreichen können und, wie im Rahmen der Untersuchung möglicher legislativer Präzedenzfälle aufgezeigt, zum Teil nicht bieten wollen, ist die Schaffung eines kollektiven Mechanismus von Nöten, durch den bei größtmöglicher Achtung staatlicher Souveränität schnell und effektiv verbindlich Recht gesetzt werden kann. Sollte dieses gelingen, würde das ei-

1617 1618

United Nations (Fn. 557), §§ 29–43, im besonderen §§ 24–27. Alan E. Boyle/Christine Chinkin, The Making of International Law, 2007, 115.

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Teil 6: Ausblick

nem „tectonic shift“ 1619 im Rollenverständnis der Vereinten Nationen gleichkommen. Bis dahin gilt es Kriterien für ein ggf. abermaliges gesetzgeberisches Einschreiten des Sicherheitsrats zu entwickeln, die sich an dem Bedürfnis fester Regeln orientieren. Insoweit bedarf es eines Mechanismus, der zumindest einen weicheren Ausgleich zwischen staatlicher Souveränität und effektiver Normsetzung findet. Dieser muss anders ausgestaltet sein als derjenige, der bei der Aushandlung völkerrechtlicher Verträge durch die Generalversammlung zur Anwendung gelangt. Denn bei einer großen inhomogenen Gruppe, wie sie die Mitgliedsschaft der Vereinten Nationen darstellt, führt Einstimmigkeit, wie dort immer wieder eindrucksvoll unter Beweis gestellt wird, früher oder später zur Paralyse. Der Sicherheitsrat sollte sich deshalb selbst Rahmenbedingungen schaffen, die ein abermaliges legislatives Einschreiten auf ein demokratischeres und rechtstaatlich unbedenklicheres Fundament stellen und damit den Weg für die generelle Akzeptanz eines solchen Handelns des Sicherheitsrats ebnen können, gleichzeitig jedoch die Durchsetzungsstärke und Effizienz des Organs unangetastet lassen. Im Folgenden soll zunächst ein Vorschlag für einen entsprechenden Gesetzgebungsprozess erarbeitet werden, welcher dem „Opting-out“-Verfahren ähnelt, wie es in den Gründungsverträgen verschiedener Internationaler Organisationen1620 seinen Niederschlag gefunden hat oder bei der IMO als Rechtsetzungstechnik anerkannt ist, ohne dass es in ihrem Statut vorgesehen wäre.1621 In einem zweiten Schritt sollen die Vorteile dargestellt werden, die ein solches Verfahren bieten würde. a) Gesetzgebung im Zusammenspiel von Sicherheitsrat und Generalversammlung Wie in Teil 1 herausgearbeitet lassen sich die Rechtsetzungsaktivitäten internationaler Organisationen in insgesamt drei Modelle unterteilen: das Verfahren der stillschweigenden Zustimmung (sog. „Opting-out“), das Verfahren der ausdrücklichen Zustimmung (sog. „Contracting-in“) sowie die Rechtsetzung durch Verweisung, welche sich für die Gesetzgebung im institutionalisierten Rahmen der Vereinten Nationen jedoch nicht eignet. Während das „Contracting-in“-Verfahren 1619 Anne-Marie Slaughter, Security, Solidarity and Sovereignty: The Grand Themes of UN Reform, AJIL 99 (2005), 619–631, 619. 1620 Siehe hierzu Teil 2 D. I. 1621 Der Entscheidung zur Anwendung des Rechtsetzungsverfahrens lag eine vergleichende Studie zugrunde, die vom IMO-Rat im Oktober 1969 in Auftrag gegeben wurde. Diese gelangte zu dem Ergebnis, dass das von der ICAO, WHO, WMO und ITU angewendete Verfahren die effizientere, zeitnähere und kontinuierliche Vertragsanpassung gewährleistet (vgl. IMO, IMO 1948–1998: a process of change, 8. September 1998, http://www.imo.org/KnowledgeCentre/ReferencesAndArchives/FocusOnIMO(Ar chives)/Documents/Focus%20on%20IMO%20-%20IMO%201948-1998,%20a%20pro cess%20of%20change%20(September%201998).pdf (Zugriff zuletzt am 11. Januar 2013), 8).

B. Das Erfordernis von Struktur- und Verfahrensreformen

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relativ zeitintensiv ist, da es, einem völkerrechtlichen Vertrag gleich, eines individuellen Zustimmungsakts der Mitgliedstaaten zur unmittelbaren Bindungswirkung des Rechtsaktes im Außenverhältnis bedarf, bietet das Verfahren des „Opting-out“ die Möglichkeit einer schnellen und effektiven Normgenese durch ein Kollektivorgan bei größtmöglichem Schutz der staatlichen Souveränität. Denn immer wenn dieses Verfahren Anwendung findet, steht es dem Verpflichteten frei, für sich die Bindungswirkung durch ein organisationsinternes Notifizierungsverfahren auszuschließen. Aufgrund der aufgezeigten Vorteile könnte sich auch der Sicherheitsrat das Verfahren zu Eigen machen, um demokratischer und unter Beachtung der Vorgaben des „Globalen Verwaltungsrechts“ gesetzgebend tätig zu werden, und zwar idealiter wie folgt: • Der Sicherheitsrat verabschiedet in den von Art. 39 u. 41 UN-Charta gesteckten Grenzen eine Resolution abstrakt-generellen Inhalts. Letztere enthält einen Passus, der die Bindungswirkung anordnet, jedoch der Generalversammlung ggf. unter Fristsetzung die Möglichkeit einräumt, diese durch Beschluss zu beseitigen. Die Resolution ist damit schwebend bindend. Dass der Sicherheitsrat die Kompetenz zur Verabschiedung einer Resolution besitzt, die zwar nicht unkonditionell verbindlich ist, doch vom Charakter her auch nicht lediglich eine Empfehlung darstellt, ergibt sich argumentum a maiore ad minus aus Art. 25 UN-Charta. Alle Mitgliedstaaten werden im Vorfeld der Verabschiedung über das Resolutionsvorhaben informiert und können sich im Rahmen einer offenen Debatte i. S. d. Art. 31 UN-Charta und § 37 der Vorläufigen Geschäftsordnung des Sicherheitsrats zu seinem Inhalt äußern. • Die so verabschiedete Resolution wird an den Rechtsausschuss der Generalversammlung gem. Art. 11 Abs. 2, Art. 12 Abs. 1 UN-Charta weitergeleitet.1622 Falls Aufgaben und Befugnisse des Wirtschafts- und Sozialrats i. S. d. Art. 62 Abs. 1 UN-Charta tangiert sind, wird die Resolution auch diesem zugeleitet. Ihm steht es dabei frei, gem. Art. 62 Abs. 1 u. 2 UN-Charta eine Empfehlung an die Generalversammlung zum Regelwerk abzugeben oder entsprechend Art. 65 UN-Charta an den Sicherheitsrat zu adressieren. Die Generalversammlung beschließt über die Bindungswirkung der Resolution nach Art. 18 Abs. 2 UN-Charta mit Zweidrittelmehrheit der anwesenden und abstimmenden Mitglieder.1623 Ist das erforderliche Quorum erreicht, tritt die

1622 Alternativ wäre auch die Befassung eines für diese Zwecke eigens eingerichteten „Chapter VII Consultation Committee“ denkbar, wie von Marschik (Fn. 13), 490; u. Reisman (Fn. 1327), 99 vorgeschlagen. 1623 Ein entsprechender Vorschlag der ägyptischen Delegation während der Konferenz von San Francisco, die Generalversammlung mit der Kompetenz auszustatten, Entscheidungen des Sicherheitsrats mit Zweidrittelmehrheit suspendieren oder aufheben zu können, konnte aufgrund des Widerstandes der Großmächte nicht durchgesetzt werden. Diese fürchteten um die starke Exekutivmacht des Sicherheitsrats (siehe UNCIO III, 488); Frowein/Krisch (Fn. 26), Rn. 6.

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Teil 6: Ausblick

volle Bindungswirkung mit Beschlussfassung für alle Mitgliedstaaten ein. Ab diesem Zeitpunkt sind die Staaten verpflichtet, die angeordneten Maßnahmen umzusetzen. Wird die Bindungswirkung abgelehnt, gilt die Resolution lediglich als Empfehlung des Sicherheitsrats i. S. d. Art. 39 UN-Charta. Der Generalversammlung steht es frei, die in der Resolution enthaltenen inhaltlichen Regelungen als Entwurf eines völkerrechtlichen Vertrages weiter zu diskutieren. Sollte es zu einer Einigung kommen, würde eine Bindungswirkung hinsichtlich des ausgehandelten Textes erst dann und lediglich für die Staaten eintreten, die nach den Regeln der Art. 11 ff. WVRK ihre Zustimmung hierzu gegeben haben. Art. 103 UN-Charta ist mangels entgegenstehender „Verpflichtung aus der Charta“ nicht tangiert. Alle Resolutionen sollten mit einer sog. „sunset clause“ versehen werden, um nach angemessener Zeit eine Überprüfung der Regelungen aus inhaltlicher Sicht und ggf. eine Neuabstimmung über ihren Fortbestand zu ermöglichen.1624 b) Die Vorteile des aufgezeigten Verfahrens Wie im ersten Teil der vorliegenden Analyse herausgearbeitet, ergeben sich bei einem legislativen Einschreiten des Sicherheitsrats Rechtmäßigkeitsprobleme im besonderen Maße hinsichtlich der von der Charta geschützten mitgliedstaatlichen Souveränität und der Kompetenzen der Generalversammlung. Neben der schnellen Normgenese könnte das vorgestellte zweistufige Verfahren zu einem „souveränitätsfreundlicheren“ Ausgleich zwischen den Rechten des Sicherheitsrats und der Mitgliedstaaten führen. Zum anderen könnte es einen Weg aufzeigen, wie die individuellen Aufgabenzuschnitte des Sicherheitsrates und der Generalversammlung so miteinander verknüpft werden können, dass keine der beiden Autoritäten Schaden nimmt. So würde die Generalversammlung ihrer Aufgabe aus Art. 13 Abs. 1 lit. a UN-Charta entsprechend in die fortschreitende Entwicklung des Völkerrechts eingebunden sein. Sie könnte in Kooperation mit dem Sicherheitsrat an der Normentwicklung mitwirken; ihr Aufgabenbereich würde nicht beschnitten. Gleichzeitig würde dem Organ hierdurch jedoch nicht die Aufgabe zufallen, verbindlich Völkerrecht zu setzen, was ihm bewusst vorenthalten wurde. Das gleiche gilt für das unrepräsentativste Organ der Vereinten Nationen, den Sicherheitsrat. Auch er sollte seiner Ausrichtung nach primär Exekutivorgan sein, nicht Gesetzgeber für die internationale Staatengemeinschaft. Dennoch wurde ihm zur effektiven Wahrnehmung seiner Friedenssicherungspflicht die überragende Macht verliehen, bindende Maßnahmen anzuordnen. Das vorge1624 Zum Vorschlag einer „sunset clause“ bei Legislativresolutionen siehe auch Final Report and Recommendations from the Austrian Initiative, 2004–2008, The Security Council and the Rule of Law. The Role of the Security Council in Strengthening a Rules-based International System, Annex to the letter dated 18 April 2008 from the Permanent Representative of Austria to the United Nations addressed to the SecretaryGeneral, 7. Mai 2008, UN Dok. A/63/69-S/2008/270, Recommendations 11, 13.

B. Das Erfordernis von Struktur- und Verfahrensreformen

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stellte Verfahren würde ihn weder zum Legislativorgan hochstufen, noch würde er Macht einbüßen oder gar an seiner effektiven Aufgabenwahrnehmung gehindert. Denn selbst für den Fall, dass abstrakt-generelle und zugleich verbindliche Maßnahmen des Sicherheitsrats nicht den geforderten Rückhalt in der Generalversammlung finden, würde demnach das Reaktionsvermögen des Organs erhalten bleiben. Ihm wäre es nämlich nicht verwehrt, im Hinblick auf konkrete Gefahrensituationen „klassische“ Kapitel VII-Resolutionen zu verabschieden. Auch dieses Verfahren vermag die mitgliedstaatliche Souveränität jedoch nicht umfassend zu wahren. Denn auch unter Zugrundelegung dieses Verfahrens würden bei der Verabschiedung von Legislativresolutionen – Art. 2 Ziff. 1 UNCharta zuwider – staatliche Strukturen im souveränitätsgeschützten Kernbereich fremdbestimmt. Zwar könnte die Bindungswirkung nicht allein aufgrund einer eigenmächtig getroffenen Entscheidung des Sicherheitsrats eintreten, da diese unter der auflösenden Bedingung der Ablehnung durch die Generalversammlung stünde. Die Staaten würden jedoch nach wie vor nicht durch ihren eigenen willentlichen Ratifikationsakt an die abstrakt-generellen Regelungen gebunden, sondern de lege ferenda durch einen von der Generalversammlung zu unterstützenden Beschluss des Sicherheitsrats, der nach Art. 25 UN-Charta Bindungswirkung entfalten würde. Diese Bindungswirkung des abstrakt-generellen Regelwerkes könnten die Staaten nicht einseitig suspendieren oder beenden. Denn anders als auf die im Rahmen der Generalversammlung verhandelten und durch Ratifikation der Mitgliedstaaten zu „Vollrecht“ erstarkten völkerrechtlichen Verträge sind auf die unilateralen Beschlüsse des Sicherheitsrats die Art. 54ff. WVRK nicht anwendbar. Die Mitgliedstaaten wären folglich wie im derzeitigen Verfahren nach Kapitel VII UN-Charta an den Entschluss des Sicherheitsrats gebunden, ohne effektiv – gerichtlich oder außergerichtlich – hiergegen vorgehen zu können. Würde man den einzelnen Staaten jedoch das Recht einräumen, sich aus der Bindung zu „optieren“, so liefe dieses einer effektiven Friedenssicherung diametral entgegen. Denn es wäre zu erwarten, dass gerade die von der Resolution besonders betroffenen Staaten von dieser Möglichkeit umgehend Gebrauch machen. Auch wenn das Verfahren folglich nicht in der Lage wäre, die mitgliedstaatliche Souveränität umfassend zu wahren, so könnte es sie doch zu einem erheblichen Maß schützen. Denn den Mitgliedstaaten würde durch das Erfordernis der kollektiven Zustimmung bei existenter Überprüfungsmöglichkeit nach Zeitablauf entsprechend der „sunset clause“ eine reelle Einwirkungsmöglichkeit auf die Rechtsetzung des Sicherheitsrats zugebilligt. Eine Legislativresolution könnte keine Bindungswirkung entfalten und damit anders als beim bisherigen Verfahren nicht in den souveränitätsgeschützten Bereich vordringen, wenn entsprechend Art. 18 Abs. 2 UN-Charta ein Drittel oder mehr der Mitglieder der Vereinten Nationen der Resolution ihre Unterstützung verweigern. Gleichzeitig wäre es im Falle der Ablehnung den Mitgliedern, die sich für die inhaltlichen Regelungen der Resolution ausgesprochen haben, oder auch der Generalversammlung selbst

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Teil 6: Ausblick

in ihrer Organstellung unbenommen, eine reguläre völkervertragliche Regelung anzustreben. Das Vorrecht des Sicherheitsrats aus Art. 12 Abs. 1 UN-Charta würde nicht greifen. Zudem könnte das vorgeschlagene Verfahren im Vergleich zur Rechtsgenerierung durch ständige Übung i. S. d. Art. 31 Abs. 3 lit. b WVRK analog ein nicht unerhebliches „Mehr“ an Rechtssicherheit vermitteln. Denn die Formalisierung des Rechtsetzungsverfahrens würde zum großen Teil die Unklarheit über den Normbestand beseitigen. Dieses gilt nicht nur hinsichtlich der Frage, ob bereits eine ständige Übung zu verzeichnen ist, die ein legislatives Einschreiten des Sicherheitsrats – für welchen thematischen Komplex auch immer – tragen würde. Ein formalisiertes Rechtsetzungsverfahren könnte zudem auch die Ablehnung einer Normgenese durch die UN-Organe aufzeigen und damit den Staaten eine wehrhafte Position gegen Übergriffe in eigene Souveränitätsrechte verschaffen. Abgesehen von den aufgezeigten Vorteilen des vorgeschlagenen Verfahrens gilt es jedoch zu beachten, dass unabhängig davon, ob das entsprechende Quorum von Zweidritteln der anwesenden und abstimmenden Mitglieder in der Generalversammlung erreicht würde, nicht automatisch davon ausgegangen werden kann, dass sich i. S. d. Art. 31 Abs. 3 lit. b WVRK analog eine Übung bei der Anwendung der UN-Charta entwickelt hat, aus der die Übereinstimmung der Vertragsparteien hervorgeht, Legislativresolutionen als chartakonforme Kompetenzausübung des Sicherheitsrats zu akzeptieren. Denn zum einen kann sich die Unterstützung für die jeweilige Resolution auch nur auf ihren Inhalt beziehen und nicht auf die generelle Akzeptanz legislativen Handelns des Sicherheitsrats. Zum anderen vermag der einzelne positive Mehrheitsentscheid im formellen Sinne die Minderheit noch nicht zu binden.1625 Vielmehr bedarf es dafür einer ständigen konsistenten Übung, der lediglich eine unbedeutende Minderheit der Staaten widerspricht.1626 Angesichts der vorgesehenen „Opting-out“-Möglichkeit könnten jedoch mehr Staaten geneigt sein, zukünftig die schnelle Normgenese durch einen unilateralen Akt des Sicherheitsrats zu akzeptieren. Bis zur positiven Feststellung eines Interpretationskonsenses hinsichtlich einer Legislativkompetenz des Sicherheitsrats dürfte den Staaten, die sich für ein konkretes gesetzgeberisches Einschreiten des mächtigsten Organs der Vereinten Nationen in der Generalversammlung ausgesprochen haben, dabei in Anlehnung an das Prinzip des venire contra factum proprium der Einwand verwehrt sein, das so verabschiedete Regelwerk dringe in ihren souveränitätsgeschützten Bereich ein. Die Staaten, die ihre Zustimmung verweigert haben, müssten sich dem aktuellen Konsens der Mehrheit beugen. Sie hätten sich dem kollektiven Ziel der effek1625 Separate Opinion Richter Gerald Fitzmaurice, IGH, Certain Expenses of the United Nations (Article 17, paragraph 2, of the Charter), Gutachten vom 20. Juli 1962, ICJ Rep. 1962, 201–202. 1626 Karl (Fn. 476), 169.

B. Das Erfordernis von Struktur- und Verfahrensreformen

431

tiven Friedenssicherung durch schnelle Normgenese unterzuordnen. Der damit verbundene Souveränitätseingriff ähnelt jedoch seiner Art und Weise nach dem, dem die ablehnenden Staaten ausgesetzt wären, wenn sich eine entsprechende Übung i. S. d. Art. 31 Abs. 3 lit. b WVRK bereits entwickelt hätte. Auch hier wäre der Dissens des einzelnen Staates unerheblich, so die entsprechende allgemeine Übung zu verzeichnen ist. Zudem würde sich das vorgeschlagene Verfahren den Mehrheitserfordernissen annähern, die Art. 108 UN-Charta für eine Chartaänderung voraussetzt. Auch hier ist eine Zweidrittelmehrheit der Generalversammlung nebst Ratifizierung der geänderten Charta durch Zweidrittel der Mitgliedstaaten einschließlich der ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats für eine Chartaänderung ausreichend, um sogar eine Abänderung des Chartatextes und nicht nur eine dynamisch-evolutive Auslegung einer Chartavorschrift über den Weg der ständigen Übung zu bewirken und eine Minderheit von bis zu einem Drittel hieran zu binden.

IV. Prüfungsschema für Legislativresolutionen Die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen haben sich durch Ratifizierung der Charta dem Rechtsregime der Vereinten Nationen unterworfen. Zu diesem gehören neben den vertraglichen Primärnormen die durch den Sicherheitsrat geschaffenen Sekundärgesetzgebungsakte. An diese sind die Staaten nach Art. 25 i.V. m. Art. 39ff. UN-Charta auch gegen oder ohne ihren Willen gebunden. Dennoch ist es für sie von Bedeutung, inwieweit sich die Norm binnen der von der Charta gesteckten Grenzen bewegt. Denn es ist zu erwarten, dass nur die rechtmäßige Normsetzung durch den Sicherheitsrat auf Dauer die von Art. 31 Abs. 3 lit. b WVRK analog geforderte nachhaltige Unterstützung der Staatengemeinschaft erhält. Zur Feststellung, inwiefern etwaige zukünftige Legislativresolutionen den Vorgaben der UN-Charta entsprechen, liegt es aufgrund ihrer strukturellen Vergleichbarkeit mit Gesetzgebungsakten im nationalen wie supranationalen Kontext nahe, bei der Entwicklung eines diesbezüglichen Prüfungsschemas – wie in Teil 3 dieser Arbeit geschehen – auf die Grundzüge der im nationalen Verwaltungs- und Verfassungsrecht als abstrakte/konkrete Normenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, §§ 13 Nr. 6, 76 BVerfGG; Art. 100 Abs. 1 GG, §§ 13 Nr. 11, 80 ff. BVerfGG) bzw. im europarechtlichen Kontext als Nichtigkeitsklage (Art. 263, 264 AEUV) bekannten Kontrollverfahren zurückzugreifen.1627 Angepasst an die Besonderheiten der Gesetzgebung im institutionalisierten Rahmen der Vereinten Nationen durch den Sicherheitsrat könnte ein solches Schema wie folgt aussehen:

1627 Vgl. allgemein zur Prüfung von Sekundärrechtsnormen bereits Aston (Fn. 13), 209–212.

432

Teil 6: Ausblick

Formelle Rechtmäßigkeit der Norm • Sachliche Zuständigkeit der Vereinten Nationen i. S. d. Art. 1 UN-Charta? • Organkompetenz des Sicherheitsrats? – Aufgabenerfüllung im Rahmen der Hauptverantwortung für den Weltfrieden und die internationale Sicherheit nach Art. 24 Abs. 1 UN-Charta? • Beachtung des richtigen Verfahrens? – Wurde bei der Verabschiedung der Resolution eine Mehrheit entsprechend Art. 27 Abs. 3 UN-Charta erreicht? Materielle Rechtmäßigkeit der Norm • Verstoß gegen materielle Bestimmungen der UN-Charta? – Ist eine Friedensbedrohung i. S. d. Art. 39 UN-Charta zu konstatieren, d.h. besteht zumindest ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen dem Regelungsgegenstand und der Gewaltanwendung oder der massiven Verletzung Einzelner an Leib und Leben? Sind die angeordneten nichtmilitärischen Maßnahmen unter Art. 41 UN-Charta subsumierbar? – Beachtung des Grundsatzes der souveränen Gleichheit i. S. d. Art. 2 Ziff. 1 u. 7 UN-Charta? – Übergriff in die Rechtsetzungskompetenzen der Generalversammlung i. S. d. Art. 13 Abs. 1 lit. a UN-Charta? – Spezifische Einwände gegen Legislativresolutionen, etwa Waffenregulierungen i. S. d. Art. 26 UN-Charta oder Übergriffe in die Kompetenzen des Wirtschafts- und Sozialrates i. S. d. Art. 62 UN-Charta? • Falls Verstoß gegen materielle Bestimmungen: „Heilung“ i. S. d. Art. 31 Abs. 3 lit. b WVRK analog durch nachhaltige generelle Akzeptanz der Mitgliedstaaten? • Verstoß gegen das ius cogens, insbesondere unveräußerliche menschenrechtliche Garantien?

C. Schlussbetrachtung Wie viele Schwachpunkte die Vereinten Nationen auch immer aufweisen mögen, mit ihnen hat sich die Vorstellung einer weltumspannenden Staatengemeinschaft, die organisiert und handlungsfähig ist, durchgesetzt. Ihr Gründungszweck war die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit. Bei Verletzung dieser Rechtsgüter sind die Vereinten Nationen mit ihrer Wiederherstellung beauftragt.1628 Hierfür wurden der Organisation und mit ihr ihrem mächtigsten 1628

Klein/Schmahl (Fn. 30), Rn. 205, 359.

C. Schlussbetrachtung

433

Organ, dem Sicherheitsrat, weitreichende Exekutiv-, nicht jedoch Legislativbefugnisse eingeräumt. Dennoch ist der Sicherheitsrat unter dem Eindruck der Ereignisse des 11. September 2001 mit der Verabschiedung von S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) gesetzgebend tätig geworden und damit vermeintlich in seine legislative Phase eingetreten.1629 Nicht zuletzt diese Machtposition, die der Sicherheitsrat hierdurch eingenommen hat, lässt jedoch den souveränen Staat, der seine Entscheidungen selbstverantwortlich trifft, offensichtlich zu einem Anachronismus werden.1630 Die Staatengemeinschaft wird Zeuge, wie das althergebrachte Lotus-Prinzip, wonach Staaten ausgehend von ihrem freien Willen nur dann einer völkerrechtlichen Bindung unterliegen, wenn und soweit sie sich selbst zuvor vertraglich gebunden haben,1631 zunehmend zugunsten eines hoch institutionalisierten internationalen Rechts verwässert wird und das völkerrechtliche System den staatlichen Souveränitätspanzer mehr und mehr zum Wohle des Individualschutzes durchdringt.1632 Es zeichnet sich ab, dass der ehemals unumstößliche positivistisch-voluntaristische Ansatz – wie Mohammed Bedjaoui bereits 1996 in seiner Erklärung zum Nuclear Weapons-Gutachten ausführte – früher oder später durch eine objektiv geprägte Konzeption internationalen Rechts abgelöst werden wird. Es entsteht Recht, das danach strebt, das kollektive juristische Gewissen abzubilden und soziale Notwendigkeiten der in einer Gemeinschaft organisierten Staaten zu beantworten.1633 Für die Staaten hat sich mit Blick auf das legislative Einschreiten des Sicherheitsrats insoweit das Risiko realisiert, das sie mit der Ratifizierung der UNCharta eingegangen sind, nämlich einem institutionalisierten völkerrechtlichen Entscheidungsmechanismus unterworfen zu sein, (1) in dem der einzelstaatliche Wille durch Mehrheitsentscheid überwunden werden kann, (2) der durch die Unbestimmtheit seiner Kompetenznormen sowie den durch Art. 2 Ziff. 7 letzt. Hlbs. i.V. m. Art. 25 UN-Charta verbürgten Absolutheitsanspruch geprägt ist und (3) der vor allem der dynamisch-evolutiven Fortentwicklung der satzungsmäßigen Eingriffsbefugnisse, de facto auch in den souveränitätsgeschützten Bereich hinein, zugänglich ist. Für die Staaten wiegt die Realisierung dieses Risikos umso schwerer, als für bindende Entscheidungen nach Kapitel VII UN-Charta keine effektiven Rechtsschutzmechanismen bestehen und auch eine ex-ante-Rechtskontrolle der Maßnahmen angesichts des dem Sicherheitsrat anhaftenden Demokratiedefizits und seiner in rechtsstaatlicher Hinsicht zweifelhaften Entscheidungs1629

Alvarez (Fn. 1440), 874. Tomuschat (Fn. 249), 20. 1631 StIGH, The Case of the S. S. Lotus (France v. Turkey), Urteil vom 7. September 1927, PCIJ Ser. A, No. 10, 18. Hierzu auch ausführlich Teil 3 C. II. 2. b). 1632 Bruno Simma/Andreas Paulus, The ,International Community‘: Facing the Challenge of Globalization, EJIL 9 (1998), 266–277, 276 f. 1633 Declaration of President Mohammed Bedjaoui, IGH, Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, Gutachten vom 8. Juli 1996, ICJ Rep. 1996, § 13, 270 f. 1630

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Teil 6: Ausblick

findung nur begrenzt möglich ist. Hier spiegelt sich das systemimmanente Defizit der Vereinten Nationen und ihres mächtigsten Organs wider: Während die Entscheidung also solche institutionalisiert ist, bleibt die Entscheidungsfindung vom Machtelement bestimmt und das quis judicabit der klassischen völkerrechtlichen Konfliktlösung vorbehalten.1634 Insoweit bedarf es der Einführung eines zwingenden Streitbeilegungsverfahrens, idealiter in gerichtlicher Form. Bis dahin sind die Staaten, die sich von Legislativentscheidungen in ihren Souveränitätsrechten verletzt sehen, auf das schwache Mittel des politischen Drucks verwiesen bzw. darauf, dass sie durch die kollektive Verweigerung einer späteren Übung i. S. d. Art. 31 Abs. 3 lit. b WVRK analog die dynamische Fortentwicklung der UN-Charta hin zu einer echten Legislativkompetenz des Sicherheitsrats zumindest de iure blockieren können. Zudem bleibt zu hoffen, dass der Sicherheitsrat sich hinsichtlich der Verabschiedung abstrakt-genereller und zugleich bindender Regelungen in Selbstdisziplin übt bzw. durch das organinterne Machtgefüge einschließlich Vetooption selbst reguliert. Dieses wäre nicht zuletzt angesichts der massiven und konsistenten Menschenrechtsverletzungen erstrebenswert, die im Rahmen der staatlichen Implementierung der ersten beiden Legislativresolutionen S/Res 1373 (2001) und S/Res 1540 (2004) zu verzeichnen waren. Denn sollte abermals ein abstrakt-generelles Regelwerk eine ähnliche menschenrechtlich zu missbilligende Kettenreaktion bedingen, wäre ein Zustand geschaffen, der es dem Sicherheitsrat zunehmend erschweren dürfte, seine Autorität und Legitimität zu behaupten und effektiv gegen den Terrorismus oder andere sicherheitspolitisch relevante Herausforderungen vorzugehen. Insoweit ist den Ausführungen des ehemaligen Generalsekretärs der Vereinten Nationen Kofi Annan zuzustimmen, wonach Sicherheit niemals auf Kosten des Menschenrechtsschutzes erreichbar sein wird, und jeder Schritt in diese Richtung deshalb als kurzsichtig, in sich widersprüchlich und auf lange Sicht selbstzerstörerisch zu qualifizieren ist.1635 Denn wahre Sicherheit gründet auf den bewährten Prinzipien der Menschenrechte,1636 denen nicht nur die Staaten, sondern auch die Weltorganisation, welche im Rechtsstaatsgedanken ihr festes normatives Fundament gefunden hat, zutiefst verpflichtet sind. Die Herausforderung besteht deshalb darin, auch angesichts asymmetrischer Bedrohungslagen Gefahrenabwehr und Menschenrechtsschutz so miteinander zu verbinden, dass keines der beiden Elemente Not leidet. Das offene Spannungsverhältnis darf

1634

Aston (Fn. 13), 229. UN Press Release, Addressing Security Council, Secretary-General endorses three-pronged counter-terrorism strategy, 4. Oktober 2002, UN Dok. SG/SM/8417-SC/ 7532. 1636 Vgl. Statement to the opening of the fifty-ninth session of the Commission on Human Rights by Sergio Vieira de Mello, United Nations High Commissioner for Human Rights, 17. März 2003, http://www.unhchr.ch/huricane/huricane.nsf/(Symbol)/ OHCHR.STM.03.13.En?OpenDocument (Zugriff zuletzt am 2. Mai 2011). 1635

C. Schlussbetrachtung

435

dabei niemals zu Lasten der Würde des Einzelnen aufgelöst werden. Denn nur wer die fundamentalen Rechte aller Individuen im Kampf für Freiheit und Sicherheit schützt, wird die Spirale von Gewalt und damit gerechtfertigter Gegengewalt auf lange Sicht durchbrechen können. Die konsequente Beachtung menschenrechtlicher Garantien zu überwachen ist nicht nur angesichts fehlender Rechtsschutzmechanismen Aufgabe des ursprünglichen Normemittenten, des Sicherheitsrats. Denn Kontrolle birgt Verantwortung.1637 Dies gilt erst recht, wenn Kontrolle ultra vires in Anspruch genommen wurde. Es wird abzuwarten bleiben, ob und ggf. inwieweit sich die internationale Staatengemeinschaft auch zukünftig einem gesetzgebenden Sicherheitsrat versperren wird. Mit Blick auf die wachsenden globalen Interdependenzen in den Bereichen Wirtschaft, Politik, Umwelt, Kommunikation und Kultur1638 sowie auf die zu konstatierende Handlungsunfähigkeit der Staatengemeinschaft gegenüber den aufgezeigten globalen Herausforderungen des 21. Jahrhunderts spricht vieles dafür, dass diese rigide Haltung früher oder später aufgegeben wird und sich das faktische „Können“ des Sicherheitsrats seinem rechtlichen „Dürfen“ annähert. Hinsichtlich dieses Aspektes völkerrechtlichen Handelns wäre dann nicht mehr von völkerrechtsbegrenzender Souveränität, sondern von einem realiter souveränitätsbegrenzenden Völkerrecht zu sprechen.1639 Eine vom Konsens der internationalen Gemeinschaft getragene Normgenese durch den Sicherheitsrat würde Zeugnis für ein neues Souveränitätsverständnis ablegen, wie es bereits in dem Bericht „Eine sicherere Welt: Unsere gemeinsame Verantwortung“ der Hochrangigen Gruppe für Bedrohungen, Herausforderungen und Wandel aus dem Jahre 2004 anklingt. Dort heißt es, dass die Unterzeichnung der Charta der Vereinten Nationen für die Staaten nicht nur bedeutet, „dass sie vom Privileg der Souveränität profitieren, sondern auch, dass sie die damit verbundene Verantwortung (e. E. und Pflicht) akzeptieren, das Wohl der eigenen Bevölkerung zu schützen und den Verpflichtungen gegenüber der internationalen Gemeinschaft nachzukommen“. Denn die Charta bestrebe nicht, die Staaten zu schützen, weil sie von Natur aus gut seien, sondern weil ihre Existenz die Voraussetzung dafür darstelle, „Gerechtigkeit und Würde sowie den Wert und die Sicherheit ihrer Bürger im System der kollektiven Sicherheit im 21. Jahrhundert zu gewährleisten“. Insoweit bestehe eine gemeinsame Verantwortung („shared responsibility“) aller Staaten und internationalen Institutionen und damit der internationalen Staatengemeinschaft in ihrer Gesamtheit, „im Einklang mit der Charta der Vereinten Nationen und der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte“ zu handeln, um „beim Aufbau der erforderlichen Kapazitäten oder bei der Gewährung des erforder-

1637

Eagleton (Fn. 1545), 358–359. Siehe hierzu Stefan Kadelbach, Ethik des Völkerrechts unter Bedingungen der Globalisierung, ZaöRV 64 (2004), 1–20, 1 ff. 1639 Hierzu im allgemeinen Tomuschat (Fn. 249), 20. 1638

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Teil 6: Ausblick

lichen Schutzes behilflich zu sein“.1640 Werden die Staaten dieser Verantwortung nicht gerecht, negieren sie über kurz oder lang ihre Daseinsberechtigung, wie Christian Tomuschat zutreffend ausführt: „The consolidation of this new branch of international law (e. E. human rights law) amounts to a general recognition that States are not objectives in and by themselves and that, conversely, their finality is to discharge a task incumbent upon them in the service of their citizens. In other words, States are no more sacrosanct. Their existence is not exempt from challenge, even on a legal plane. Rather, they have a specific raison d’être. If they fundamentally fail to live up to their essential commitments they begin to lose their legitimacy and thus even their very existence can be called into question.“ 1641

Ob dabei hinsichtlich des in Bezug genommenen Aufbaus der erforderlichen Kapazitäten realiter an die Schaffung eines Mechanismus zur schnellen und effektiven Normgenese unter dem Dach der Vereinten Nationen durch explizite Chartaänderung oder ständige Übung der Mitgliedstaaten i. S. d. Art. 31 Abs. 3 lit. b WVRK analog gedacht war, kann an dieser Stelle dahinstehen. Fakt ist, dass der gegenwärtige Zustand der Vereinten Nationen den status quo einer Staatengemeinschaft reflektiert, die einerseits verzweifelt an den rechtlichen und politischen Symbolen nationaler Souveränität festhält, andererseits aber in die Richtung einer Bemühung um gemeinsame Belange und Ziele gedrängt wird, die nur bei einer stetig intensivierten Internationalen Organisation erfolgreich sein kann.1642 Es bedarf deshalb einer konsequenten Konstitutionalisierung1643 und Institutionalisierung des Rechtsetzungsprozesses, der die Herrschaft des Rechts mit dem Kern staatlicher Souveränität, der rechtlichen und politischen Autonomie, idealiter symbiotisch verbindet. Ob die Staaten hierfür jedoch den Weg ebnen und dem Sicherheitsrat mit der Kompetenz zur schnellen und Rechtssicherheit schaffenden Sekundärnormgenese ein Werkzeug zur effektiven Friedenssicherung zur Verfügung stellen, dürfte maßgeblich davon abhängen, inwieweit sie sich in absehbarer Zeit zumindest im Kern auf eine weitreichende Strukturreform der Vereinten Nationen verständigen können, die die offensichtlichen Defizite des Sicherheitsrats in demokratischer und rechtsstaatlicher Hinsicht behebt. Oder bedarf es erst einer weiteren extremen sicherheitspolitischen Herausforderung, die abermals eine Legislativresolution bedingt und ggf. eine neue konstitutionelle Entwicklung anstößt, damit an deren Ende eine Durchbrechung des Konsensualprinzips steht, wie sie bereits hinsichtlich des ius cogens und der Verpflichtungen

1640

United Nations (Fn. 557), §§ 29 u. 30. Christian Tomuschat, Modern Law of Self-Determination in a Post-Colonial World, in: ders. (Hrsg.), Modern Law of Self-Determination, 1993, 1–20, 9. 1642 Vgl. Friedmann (Fn. 121), 293 f. 1643 Siehe hierzu Bardo Fassbender, Die souveräne Gleichheit der Staaten – ein angefochtenes Grundprinzip des Völkerrechts, Aus Politik und Zeitgeschichte B 43/2004, 7– 13, 13. 1641

C. Schlussbetrachtung

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erga omnes1644 zu verzeichnen ist? Werden die Staaten den Sicherheitsrat im Laufe der Zeit durch Chartaänderung oder ständige Übung in der Lage versetzen, den konventionellen Rechtsetzungsmechanismus auf internationaler Ebene zu ergänzen,1645 so dass er am Ende de iure in seinem Zuständigkeitsbereich der Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit die Position eines Weltgesetzgebers einnehmen kann? Wünschenswert wäre es. Denn die so geschaffenen Normen dienen nicht den „Staaten, sondern jener Weltgemeinschaft der Menschheit, der das Recht der internationalen Gemeinschaft verpflichtet ist“ 1646, und damit letztendlich dem grundlegenden Individualschutz.

1644 1645 1646

Siehe hierzu Teil 3 C. II. 2. b). Krisch (Fn. 7), 884. Paulus (Fn. 655), 437.

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Stichwortverzeichnis Abstrakt-generelle Regelungen siehe Legislativresolutionen Auslegung – Charta der Vereinten Nationen 114 ff. – dynamisch-evolutive 118 f. – effet utile 115 – implied powers 115, 145 ff. – Methoden 116 ff. – spätere Übung 119 ff., 161 ff., 434, 436 f. – Wiener Vertragsrechtskonvention 54, 84, 114 ff. Bedrohung des Friedens siehe Friedensbedrohungen Begriff der Gesetzgebung siehe Gesetzgebung Charta der Vereinten Nationen – abstrakte Phänomene 125 ff. – Art. 39 125 ff. – Art. 41 138 ff. – Beschlusspraxis 130 ff., 139 ff., 164 ff. – Bindung des Sicherheitsrats 109 ff. – generelle Maßnahmen 138 ff. – Interpretationsregeln 114 ff. – Kapitel VI 136 f. – Kapitel VII 124 ff. – präventive Maßnahmen 137 f. – rechtliche Stellung 114 ff. „Contracting-in“ siehe Rechtsetzung Cyberwaffen/-spionage 416 domaine réservé siehe staatliche Souveränität

Effektive Friedenssicherung siehe Friedenssicherung Europäische Gesetzgebung siehe Gesetzgebung Friedensbedrohungen – abstrakte 125 ff., 134 ff. – Begriff 127 ff. – Beschlusspraxis 130 ff. – nichtstaatliche Akteure 132 f. Friedenssicherung – effektive Friedenssicherung 129, 137 f., 411, 429 ff. – Konzepte 21 – präventive Dimension 137 f. Friedenssicherungspflicht 145, 389 f., 428 Friedenssicherungssystem 26, 108, 363 ff. Generalversammlung – Aufgabenzuweisung 148 ff. – Ergebnisdokument Weltgipfel 168 ff. – Gesetzgebungsverfahren im Zusammenspiel mit Sicherheitsrat 426 ff. – Praxis 164 ff. – Resolution betreffend die Verabschiedung der Anti-Terrorismus-Strategie 170 f. – Resolutionen betreffend die Proliferation von Massenvernichtungswaffen 172 ff. – Resolutionen zum Klimawandel 191 ff. – Resolutionen zur Beseitigung des internationalen Terrorismus 164 ff., 195 ff. Gesetz – anglophoner Sprachraum 33 – Begriff 30 ff. – deutscher Rechtsraum 30 ff.

Stichwortverzeichnis – Europäische Union 38 ff. – frankophoner Sprachraum 34 f. – im formellen Sinn 32 f. – im materiellen Sinn 32 f. Gesetzgebung – anglophoner Sprachraum 33 f. – Begriff 32 f., 48 – deutscher Rechtsraum 32 f. – Europäische Gesetzgebung 35 ff., 48 f., 51, 56 ff., 62 ff. – frankophoner Sprachraum 34 f. – internationale Gesetzgebung 43 ff., 46 ff. – Internes Staatengemeinschaftsrecht 43, 61 – nationale Gesetzgebung 30 ff. – Rechtstheorie 66 f. – Sekundärgesetzgebung 62 ff., 82 ff., 92 ff., 103 ff., 377 ff., 385, 431 f. – Sicherheitsrat 92 ff. – Sicherheitsrat und Generalversammlung im Zusammenspiel 426 ff. – UN-Sonderorganisationen 57, 65, 82 ff. – völkerrechtliche Gesetzgebung 43 ff., 82 ff., 426, 431 ff. Gesetzgebungsakte 38 ff., 46 ff., 52, 57 ff., 62 ff. Gesetzgebungskompetenz 57, 64, 82 ff. Gesetzgebungsverfahren 32, 38 ff., 51 ff., 57 f., 143, 425 ff. Globales Verwaltungsrecht 418 ff., 421 ff. Internationale Gesetzgebung siehe Gesetzgebung Internationale Strafgerichtshöfe 70 ff., 135, 157 ff. Internationaler Gerichtshof – Art. 38 IGH-Statut 60, 99 ff. – Kompetenzen 353 ff. Internationaler Terrorismus siehe Terrorismus

465

Internationalisierung 21, 418 Internes Staatengemeinschaftsrecht siehe Gesetzgebung Interpretation siehe Auslegung Kernwaffen siehe Massenvernichtungswaffen Klimarahmenkonvention 54, 90 ff., 182 ff., 282 ff., 310 ff. Klimawandel 128 f., 182 ff., 282 ff., 310 ff., 412 ff. Konsensualprinzip siehe staatliche Souveränität Legislative Präzedenzfälle 92 ff., 409, 411 ff. Legislativresolutionen – Definition 48 ff. – Gesetzgebungsverfahren 425 ff. – Prüfungsschema 431 ff. – Sicherheitsrat 92 ff. – völkerrechtliche Praxis 156 ff., 161 ff. Legitimität im völkerrechtlichen Kontext 416 ff. Massenvernichtungswaffen 96 ff., 131, 146 f., 172 ff., 262 ff., 279 ff. Menschenrechte – 1540-Committee 397 ff. – Bindung des Sicherheitsrats 386 ff. – Counter-Terrorism Committee 397 ff. – de facto Derogation 396 f. – Opting out 396 f. – Verletzungen durch Legislativresolutionen 382 ff., 434 f. „Opting-out“ siehe Rechtsetzung und Sicherheitsratsresolution Piraterie 415 Präventive Dimension der Friedenssicherung siehe Friedenssicherung

466

Stichwortverzeichnis

Präzedenzfälle siehe legislative Präzedenzfälle Prüfungsschema Legislativresolutionen 431 f. Qualitative Inhaltsanalyse 161 ff. Quasi-Legislativakte 60, 67 ff., 142 Rechtsetzung – durch Verweisung 88 ff. – Europäische Union 35 ff., 48 f., 51 f. – Staatenkonferenzen 90 ff. – unmittelbar verbindliche Außenrechtsetzung 87 f. – unter Widerrufsvorbehalt („Optingout“) 83 ff., 425 ff. – unter Zustimmungsvorbehalt („Contracting-in“) 85 ff. Rechtsquellen 99 ff. Rechtsschutz – Internationaler Gerichtshof 353 ff., 424 f. – nationale Gerichte 367 ff. – regionale Gerichtshöfe für Menschenrechte 378 ff. – Sicherheitsrat 351 ff. – supranationale Gerichte 367 ff., 377 ff. Rüstung – Generalversammlungsresolutionen 172 ff. – Sicherheitsratsresolutionen siehe S/Res 1540 (2004) – UN-Charta 131, 155 ff. Sekundärgesetzgebung siehe Gesetzgebung Sicherheitsrat – 1540-Committee 371 ff., 397 ff. – Aufgabenzuweisung 141 ff., 426 ff. – Bindung an UN-Charta siehe Charta der Vereinten Nationen – Counter-Terrorism Committee 371 ff., 397 ff. – Einschätzungsprärogative 125 ff.

– Gesetzgebungsverfahren im Zusammenspiel mit Generalversammlung 426 ff. – Jahresbericht 228 ff. – Kompetenzen 124 ff., 351 ff., 403 ff. – menschenrechtliche Bindungen 382 ff., 386 ff. – Struktur- und Verfahrensreformen 416 ff. – Verantwortlichkeit aufgrund Kontrollmöglichkeit und Schaffung einer Gefahrenquelle 403 ff. – Verfahren bei Entscheidungsfindung 421 ff. Sicherheitsratsresolutionen – Bindungswirkung 363 ff. – gerichtliche Überprüfung 349 ff., 424 f. – Implementierung durch Europäische Union 373 ff. – „Opting-out“ als Lösungsweg 425 ff. – S/Res 687 (1991) 69 f. – S/Res 748 (1992) 69 f. – S/Res 827 (1993) 70 ff., 156 ff. – S/Res 955 (1994) 70 ff., 156 ff. – S/Res 1267 (1999) 371 ff. – S/Res 1373 (2001) 92 ff., 194 ff., 373 ff., 383 ff. – S/Res 1422 (2002) 72 ff., 243 ff. – S/Res 1487 (2003) 72 ff., 255 ff. – S/Res 1540 (2004) 96 ff., 262 ff., 279 ff., 383 ff. Souveränität siehe staatliche Souveränität Spätere Übung siehe Auslegung Staatenpraxis 158 ff., 193 ff. Staatliche Souveränität – domaine réservé 152, 363 – Konsensualprinzip 152 f., 436 – Umfang 151 ff. Strafgerichtshöfe siehe Internationale Strafgerichtshöfe Terrorismus 131, 146 f., 164 ff., 174 f., 194, 195 ff., 262 ff., 279 ff.

Stichwortverzeichnis

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Ultra vires 23, 26, 120, 161, 350 ff., 363 ff., 381, 404, 409, 435

Völkerrechtliche Verantwortlichkeit 55, 406, 418, 420

Vereinte Nationen – Aufgabenzuweisung 109, 435 f. – Weltgipfel 168 ff., 183 ff. Völkerrechtliche Gesetzgebung siehe Gesetzgebung

Weltfrieden siehe Friedensbedrohungen Weltgesetzgeber 92 ff., 149, 416, 437 Weltgipfel siehe Vereinte Nationen Wiener Vertragsrechtskonvention siehe Auslegung