Das Recht des öffentlichen Dienstes in den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft: Forschungsprojekt des Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung bei der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer in Verbindung mit dem Bundesministerium des Innern [1 ed.] 9783428477173, 9783428077175

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SIEGFRIED MAGIE RA / HEINRICH SIEDENTOPF (Hrsg.)

Das Recht des öffentlichen Dienstes in den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft

Schriften zum Europäischen Recht Herausgegeben von

Siegfried Magiera und Detlef Merten

Band 17

Das Recht des öffentlichen Dienstes in den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft Forschungsprojekt des Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung bei der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer in Verbindung mit dem Bundesministerium des Innern

Herausgegeben von

Siegfried Magiera und Heinrich Sieden topf

Duncker & Humblot . Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Das Recht des öffentlichen Dienstes in den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft : Forschungsprojekt des Forschungsinstituts für Öffentliche Verwaltung bei der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer in Verbindung mit dem Bundesministerium des Innem / hrsg. von Siegfried Magiera und Heinrich Siedentopf. - Berlin : Duncker und Humblot, 1994 (Schriften zum europäischen Recht; Bd. 17) ISBN 3-428-07717-2 NE: Magiera, Siegfried [Hrsg.]; Forschungsinstitut für Öffentliche Verwaltung (Speyer); GT

Alle Rechte, auch die des auszugsweisen Nachdrucks, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, für sämtliche Beiträge vorbehalten © 1994 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fremddatenübernahme und Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0937-6305 ISBN 3-428-07717-2

Vorwort der Herausgeber Der vorliegende Band enthält die Ergebnisse eines Forschungsprojekts, das das Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer unter der wissenschaftlichen Leitung der Herausgeber in Verbindung mit dem Bundesministerium des Innern zwischen November 1991 und Dezember 1992 durchgeführt hat. Ziel des Projekts war es, eine umfassende Darstellung des öffentlichen Dienstrechts aller EG-Mitgliedstaaten zu geben und dadurch die Grundlage für die künftig weiter an Bedeutung gewinnende Diskussion über die Anpassung des nationalen Dienstrechts an die Erfordernisse des Europäischen Gemeinschaftsrechts zu schaffen. Kernstück des Projekts und dieser Veröffentlichung sind die zwölf Landesberichte, denen ein Gliederungsplan vorgegeben war, um eine weitestmögliche Vergleichbarkeit der Informationen zu gewährleisten. Der Gliederungsplan ist im Anhang zu dem rechtsvergleichenden Bericht abgedruckt. Die Manuskripte der Landesberichte wurden im Oktober 1992 abgeschlossen. Den Abschluß des Forschungsprojekts bildete eine Tagung am 21. und 22. September 1992 in Speyer, auf der unter Beteiligung der Landesberichterstatter und weiterer im Bereich des öffentlichen Dienstrechts ausgewiesener Wissenschaftler und Praktiker allgemeine und spezielle Fragen des öffentlichen Dienstrechts in den EG-Mitgliedstaaten vertieft diskutiert wurden. Die Herausgeber möchten an dieser Stelle allen Personen danken, die zum Gelingen des Forschungsprojekts und zur Verwirklichung dieser Veröffentlichung beigetragen haben, insbesondere den Landesberichterstattern für die zügige Anfertigung ihrer Beiträge, den Tagungsteilnehmern für ihre Referate und die rege Beteiligung an den Diskussionen, Herm Assessor Dr. Niedobitek für die ausführende Betreuung des Projekts und die redaktionelle Vorbereitung dieses Bandes und dem Sekretariat des Forschungsinstituts für die tatkräftige Unterstützung bei der Fertigstellung der Manuskripte. Besonderer Dank gilt dem Bundesministerium des Innern, das das Forschungsprojekt angeregt und finanziert hat.

Siegfried Magiera

Heinrich SiedentopJ

Inhaltsverzeichnis Landesberichte Das Recht des öffentlichen Dienstes in den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft - Rechtsvergleichende Analyse

Matthias Niedobitek .............................................. . ................. . .

11

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Belgien

Rudolf Maes ...........................................................................

67

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Dänemark

Hjalte Rasmussen ......... ..................................... ................. ......

141

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Deutschland

Detle! Merten ................................................................... ......

181

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Frankreich

Christian Autexier ....................................................................

235

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Griechenland

Wassilios Skouris ............................... ............. .... ... ............ ......

317

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Großbritannien

Nevil lohnson................................... ................. .................. ...

343

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Irland

lohn Gallagher und Sean Dooney ..................................................

435

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Italien

Daria de Pretis .......................................................................

493

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Luxemburg

lean-Paul Conzemius ................................................................

531

8

Inhaltsverzeichnis

Das Recht des öffentlichen Dienstes in den Niederlanden

Hubertus Helsen ......................................................................

601

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Portugal

Nuno de Sousa ........................................................................

683

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Spanien

Ricardo Garcfa Macho ..... ......... ... ... ......... .... ... ..... ....... ... ...........

731

Tagung Begrüßung durch den Rektor der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer

Heinrich Reinermann ................................................................

783

Das Recht des öffentlichen Dienstes in den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft - Einführung in das Forschungsprojekt

Siegfried Magiera ....................................................................

787

Europäische Integration und öffentlicher Dienst - Alfred Breier..........................................................................

791

- Klaus Otto Nass ...................................................................... - Diskussion. Leitung: Siegfried Magiera. Bericht: Heike Kuhn .... .......... ....

801 815

Zugang, Auswahl und Einstellung im öffentlichen Dienst der EG-Mitgliedstaaten - Einführung und Diskussionsleitung: Heinrich Siedentopj.........................

821

- Diskussionsbericht: Günter Wilms ..................................................

826

Interessenausgleich im öffentlichen Dienst der EG-Mitgliedstaaten - Einführung und Diskussionsleitung: Klaus König ................................

837

- Diskussionsbericht: Claudia Wiethoff ...................................... . .......

842

Finanzielle und soziale Absicherung der Beschäftigten im öffentlichen Dienst der EG-Mitgliedstaaten - Einführung und Diskussionsleitung: Detlej Merten ...............................

851

- Diskussionsbericht: Klaus Paffrath .................................................

855

Verzeichnis der Teilnehmer............................................................

861

Landesberichte

Das Recht des öffentlichen Dienstes in den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft Rechtsvergleichende Analyse * Matthias Niedobitek

Übersicht Einleitung .............................................................................

12

A. Begriff des öffentlichen Dienstes .................................................

13

B. Regelungsebenen des öffentlichen Dienstes ......................................

14

1. Verfassungsrecht ..............................................................

14

II. Gesetzesrecht .................................................................

16

III. Untergesetzliche Bestimmungen.............................................

18

Öffentliche Dienstverhältnisse ................................. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

19

1. Kriterien der Unterscheidung öffentlicher Dienstverhältnisse. . . . . . . . . . . . . . 1. Rechtsnatur ................................................................ a) Die Unterscheidung zwischen öffentlichem Recht und Privatrecht b) Die Unterscheidung zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen ............................................ 2. Art des Zustandekommens .......................................... . . . . . 3. Rechtsweg ................................................................. 4. Stabilität ................................................................... 5. Aufgaben .................................................................. 6. Karrieremuster .............................................................

19 19 19 21 22 24 25 27 29

11. Angleichungstendenzen ......................................................

31

D. Zugang zum öffentlichen Dienst ..................................................

33

1. Inländische Staatsangehörigkeit ..............................................

33

c.

II. Auswahl der Bediensteten ................ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 1. Auswahlgrundsätze ........................................................ 36 2. Auswahlverfahren ......................................................... 37 III. Konkurrentenklage .................................... . ......................

39

• Siehe auch die nachgetragenen Modifikationen des italienischen und des niederländischen Landesberichts, jeweils Abschnitt G.

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Matthias Niedobitek

E. Inhalt öffentlicher Dienstverhältnisse ............................................. I. Bedeutung der Grundrechte.................................................. II. Finanzielle Absicherung der öffentlichen Bediensteten .................... 1. Dienstbezüge .............................................................. a) Rechtsnatur ............................................................ b) Bemessung............................................................. 2. Versorgungsbezüge ....................................................... III. Pflichten und Pflichtverletzungen im öffentlichen Dienstverhältnis ....... 1. Neutralität ................................................................. 2. Treue ........... . ........................................................... 3. Gehorsam................................................. .................. 4. Disziplinarrecht............................................................ IV. Mitwirkung der Bediensteten bei der Ausgestaltung der Dienstverhältnisse 1. Formen der Mitwirkung .................................................. 2. Streikrecht ................................................................. F. Reform des öffentlichen Dienstes ................................................. I. Modemisierung des öffentlichen Dienstes .................................. II. Öffnung des öffentlichen Dienstes für Angehörige anderer EG-Mitgliedstaaten.........................................................................

41 41 43 43 43 45 46 47 47 49 50 51 53 53 56 57 57

Anhang ........... . .. ................ . .. ................ . .............................

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Einleitung Eine vergleichende Analyse des öffentlichen Dienstrechts der EG-Mitgliedstaaten setzt einen möglichst einheitlichen Bestand an Information voraus. Deshalb wurde den Landesberichterstattem ein aus der Sicht des deutschen Rechts konzipierter Gliederungsplan vorgegeben, von dem die Berichterstatter nur abweichen sollten, falls die Besonderheiten der eigenen Rechtsordnung dies erforderten. Der Gliederungsplan ist dem vorliegenden Bericht als Anhang beigefügt. Von der Möglichkeit einer abweichenden Gliederung machten insbesondere der britische und der irische Berichterstatter Gebrauch. Die anderen Berichterstatter haben sich im wesentlichen an dem Gliederungsplan orientiert. Dennoch war es aufgrund der Verschiedenartigkeit der Rechtsordnungen nicht überraschend, daß die mitgeteilten Informationen nicht in allen behandelten Punkten einen Vergleich sämtlicher EG-Mitgliedstaaten gestatteten. Das öffentliche Dienstrecht der EG-Mitgliedstaaten weist erwartungsgemäß im Detail viele Unterschiede auf. Hier werden indessen nur die Grundlinien des öffentlichen Dienstrechts vergleichend behandelt und daher nur solche Merkmale in die Betrachtung einbezogen, die für die Struktur des öffentlichen Dienstrechts von grundlegender Bedeutung sind.

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A. Begriff des öffentlichen Dienstes Der Begriff des öffentlichen Dienstes wird in den Landesberichten nicht systematisch behandelt und findet - abgesehen vom portugiesischen Bericht allenfalls am Rande Erwähnung, so daß nur wenige Ansatzpunkte für rechtsvergleichende Schlußfolgerungen vorhanden sind. Eine allgemeingültige Definition des öffentlichen Dienstes scheint es in keinem der EG-Mitgliedstaaten zu geben. Bemerkenswert ist allerdings, daß in Frankreich, Italien und Portugal wie in Deutschland überwiegend das formale Kriterium der Beschäftigung im Dienst einer juristischen Person des öffentlichen Rechts für maßgeblich gehalten wird. Die italienische Berichterstatterin wie auch der imJranzäsischen Bericht zitierte Rene Chapus beschränken den Begriff des öffentlichen Dienstes sogar auf öffentlich-rechtliche Dienstverhältnisse. Darin spiegelt sich die untergeordnete Rolle wider, die privatrechtliehe Dienstverhältnisse im öffentlichen Dienst dieser Länder spielen. Das Fehlen einer strikten Trennung zwischen öffentlichem Recht und Privatrecht in Großbritannien führt zu einer wesentlich weniger scharfen Eingrenzung des öffentlichen Dienstes. Der britische Landesbericht nennt als Kriterium der Zugehörigkeit einer Institution zum weiteren öffentlichen Sektor das Vorliegen eines oder mehrerer der folgenden Merkmale: (a) Erfüllung einer öffentlichen Funktion; (b) Bestehen einer formellen Grundlage für die Befugnisse der Institution; (c) Finanzierung durch das Finanzministerium; (d) Bestehen einer gewissen ministeriellen Verantwortlichkeit für die jeweilige Institution. Die Schwierigkeit der Bestimmung des öffentlichen Sektors und damit der Eingrenzung öffentlicher Beschäftigung kommt auch im Aufbau des britischen Landesberichts zum Ausdruck, der - wie übrigens auch der irische Landesbericht - nicht nach Arten von Dienstverhältnissen, sondern deskriptiv nach den jeweils einstellenden Institutionen gliedert. Soweit feststellbar, besteht unter den Berichterstattern Einigkeit darüber, daß zum öffentlichen Dienst nicht nur Bedienstete der Exekutive, sondern auch solche der anderen Gewalten zählen. Deutlich wird dies am Beispiel der Judikative. Richter sind etwa in Frankreich Beamte, auch wenn sie einem besonderen Statut unterliegen. Ähnliches gilt für Dänemark, Italien und Spanien. In Deutschland zählen die Richter zwar nicht zu den Beamten, stehen jedoch in einem spezialgesetzlich geregelten öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis. Die Spitze der Exekutive wird in den Landesberichten nicht zum öffentlichen Dienst gerechnet. Der griechische Landesbericht schließt Minister und Staatssekretäre -letztere nehmen in Griechenland die Funktion von Vizeministern wahr - vom Begriff des öffentlichen Dienstes aus. Sie unterliegen als Regierungsmitglieder der Verfassung und einem besonderen Gesetz. Eine ähnliche Situation wird aus Frankreich berichtet. Dort ist das Amt eines Regierungsmitglieds mit jedem öffentlichen Amt unvereinbar. Auch in den Niederlanden scheint die Spitze

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Matthias Niedobitek

der Exekutive nicht zum öffentlichen Dienst gezählt zu werden. Dort gelten Staatssekretäre als "Politiker", die die Minister nach deren Weisungen zu vertreten haben, mithin wie in Griechenland als Vizeminister bezeichnet werden können. Die Minister in Portugal befinden sich - ähnlich wie in Deutschland die Minister und die parlamentarischen Staatssekretäre - in einem öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis und sind keinen Weisungen unterworfen, d. h. sie sind nicht Teil des öffentlichen Dienstes, sondern stehen an dessen Spitze. Gemeinsam ist allen Landesberichten, daß sie sich bei der genaueren Erörterung des öffentlichen Dienstrechts - nicht zuletzt aufgrund des vorgegebenen Gliederungsplans - im wesentlichen auf das Verwaltungspersonal im engeren Sinne, d. h. die der Exekutive zuzurechnenden Beschäftigten im zivilen Bereich, beschränken.

B. Regelungsebenen des öffentlichen Dienstes Die Frage nach dem Recht des öffentlichen Dienstes der EG-Mitgliedstaaten, d. h. nach seiner normativen Ausgestaltung, führt als erstes zu einer vergleichenden Bestandsaufnahme der Rechtsvorschriften, denen öffentliche Dienstverhältnisse in den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft unterliegen. Dabei läßt sich nach den verschiedenen Ebenen der Normenhierarchie gliedern.

I. Verfassungsrecht In fast allen Verfassungen der EG-Mitgliedstaaten findet der öffentliche Dienst in irgendeiner Form Erwähnung. Ausnahmen bilden lediglich Großbritannien und Irland. Dies scheint sich für Großbritannien schon daraus zu erklären, daß es als einziger EG-Mitgliedstaat nicht über eine geschriebene Verfassung verfügt. Indessen gibt es auch dort eine Anzahl von Gesetzen, die gewohnheitsrechtlich als Verfassungsgrundsätze angesehen werden, so daß auch in Großbritannien eine verfassungsrechtliche Fundierung des öffentlichen Dienstes nicht von vornherein ausgeschlossen ist. Tatsächlich befindet sich unter diesen "verfassungsrechtlichen Gesetzen" aber keines, das als Grundlage des britischen öffentlichen Dienstes bezeichnet werden kann. Will man eine Charakterisierung der Verfassungen versuchen, die Bestimmungen zum öffentlichen Dienst enthalten, so können - bei allen Vorbehalten gegenüber solchen Einteilungen - drei Gruppen gebildet werden. Die erste Gruppen umfaßt Belgien und Luxemburg, deren Verfassungen an verschiedenen Stellen einzelne Aspekte des öffentlichen Dienstes, etwa in bezug auf den gleichen Zugang zu öffentlichen Ämtern oder die Befugnis zur Ernennung von Beamten, ansprechen, ohne dem öffentlichen Dienst an sich eine zentrale Vorschrift zu

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widmen. Hier macht sich die enge Verwandtschaft der belgischen und der luxemburgischen Verfassung bemerkbar. Die zweite, zahlenmäßig bedeutsamste Gruppe vereint Staaten, deren Verfassungen den öffentlichen Dienst zumindest insofern ansprechen, als sie ihn ausdrücklich einem Gesetzesvorbehalt unterwerfen. Dies gilt für Dänemark, Frankreich, die Niederlande, Spanien und Deutschland. Zumeist enthalten die Verfassungen dieser Staaten - hier ist Italien einzubeziehen - auch gewisse formelle oder materielle Prinzipien, die dem öffentlichen Dienst zugrunde liegen. Eine Ausnahme bilden insofern allein die Niederlande, deren Verfassung sich - sieht man von der Garantie eines gleichen Zugangs zu öffentlichen Ämtern für alle Niederländer ab - in Art. 109 darauf beschränkt, für die Rechtsstellung der Beamten eine gesetzliche Regelung zu verlangen, die auch Vorschriften über den Arbeitsschutz und die Mitbestimmung der Beamten enthält. Die dritte Gruppe wird von Griechenland und Portugal gebildet. Die Verfassungen beider Länder fallen dadurch auf, daß sie - die griechische noch mehr als die portugiesische - vielfaltige und relativ detaillierte Regelungen hinsichtlich des öffentlichen Dienstes enthalten. Die griechische Verfassung zeichnet sich zusätzlich dadurch aus, daß sie grundlegende, aber auch ins einzelne gehende Bestimmungen über den öffentlichen Dienst systematisch unter der Überschrift "Beamtenordnung" zusammenfaßt. Die vorgenommene Charakterisierung der verfassungsrechtlichen Regelungen ist nur beschreibender Art. Die Bedeutung des Verfassungsrechts für das öffentliche Dienstrecht der EG-Mitgliedstaaten erschließt sich erst durch die Auslegung der einzelnen Bestimmungen unter Berücksichtigung der Rechtsprechung. Dies läßt sich am Beispiel Deutschlands und Frankreichs verdeutlichen. Indem Art. 33 Abs. 5 Grundgesetz auf die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtenturns Bezug nimmt, hebt er mehr als ein Dutzend materieller Prinzipien auf die Ebene des Verfassungsrechts. Eine ähnliche Bedeutung scheint in der französischen Verfassung die Vorschrift des Art. 34 Abs. 3 zu haben, die der französische Berichterstatter als "funktionelles Äquivalent" zu Art. 33 Abs. 5 Grundgesetz bezeichnet und aus der die Rechtsprechung grundlegende Garantien der Staatsbeamten entwickelt hat. Die vorstehenden Ausführungen zu den verfassungsrechtlichen Regelungen des öffentlichen Dienstes bedürfen insoweit der Einschränkung, als in fast allen Verfassungen nicht die öffentliche Beschäftigung an sich, sondern die Beschäftigung in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis im Mittelpunkt steht. Dies gilt auch für die griechische Verfassung, die aber in Art. 103 Abs. 3 privatrechtliehe Bedienstete ausdrücklich erwähnt, und das deutsche Grundgesetz, das in Art. 33 Abs. 4 die Möglichkeit der Beschäftigung von nichtbeamteten Bediensteten impliziert. Eine Ausnahme bildet lediglich die portugiesische Verfassung, die in Art. 269 Abs. 1 von den "Arbeitnehmern der öffentlichen Verwaltung" spricht und damit alle öffentlichen Bediensteten erfassen will.

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Matthias Niedobitek 11. Gesetzesrecht

Während sich das Verfassungsrecht überwiegend auf die Festlegung von Grundsätzen für den öffentlichen Dienst beschränkt, werden die substantiellen und ins Detail gehenden Regelungen des öffentlichen Dienstrechts in den meisten EG-Mitgliedstaaten auf der Ebene des einfachen Gesetzesrechts getroffen. Allein Belgien und Großbritannien stellen hier Ausnahmen dar. In Belgien besteht von Verfassungs wegen lediglich die Notwendigkeit, Pensionsregelungen für Beamte auf gesetzlicher Grundlage zu treffen. Darüber hinaus hat der belgische Gesetzgeber die Beziehungen zwischen den Behörden und den Gewerkschaften ihres Personals näher ausgestaltet. Ähnlich unergiebig ist die Untersuchung des britischen Rechts. Die einzige nennenswerte gesetzliche Regelung betrifft auch hier das Pensionsrecht. Der Berichterstatter bemerkt dazu, es gebe zwar eine große Menge gesetzlicher Vorschriften im öffentlichen Bereich, diese nähmen aber bis auf wenige Ausnahmen - nicht auf das Personal der jeweiligen Institutionen Bezug. Eine gewisse Zwischenstellung nimmt Irland ein, dessen Rechtsordnung zwar einige Gesetze betreffend den öffentlichen Dienst enthält - wie etwa den Civil Service Regulation Act - , diesen jedoch für die Ausgestaltung öffentlicher Dienstverhältnisse nur eine untergeordnete Rolle zuweist. Im Mittelpunkt der meisten gesetzlichen Regelungen des öffentlichen Dienstes stehen die beim Staat beschäftigten öffentlich-rechtlichen Bediensteten. Die Dominanz der Regelungen betreffend den Staatsdienst zeigt sich darin, daß sie zumindest eine gewisse Vorbildfunktion für die anderen Bereiche des öffentlichen Dienstes entfalten - so offenbar in Dänemark, Griechenland und Italien - und zuweilen sogar ausdrücklich auch in jenen Bereichen Anwendung finden - so in Portugal gemäß Art. 244 Abs. 2 der Verfassung hinsichtlich der kommunalen Ebene. Auch im französischen Recht wurde durch das in vier Einzelgesetzen von 1983 bis 1986 verabschiedete Generalstatut für den öffentlichen Dienst zunächst eine Angleichung des kommunalen an den staatlichen öffentlichen Dienst herbeigeführt. Diese Angleichung wurde aber bald wieder rückgängig gemacht. Andere EG-Mitgliedstaaten versuchen, den Einfluß des Staates auf das in den übrigen Bereichen des öffentlichen Dienstes anwendbare Recht durch Grundsatz- oder Rahmengesetzgebungsbefugnisse des Staates zu sichern. Hierzu zählen Deutschland, Spanien und Portugal. Insgesamt erscheint die Schlußfolgerung gerechtfertigt, daß in denjenigen EGMitgliedstaaten, deren Rechtsordnungen das öffentliche Dienstrecht vor allem auf gesetzlicher Ebene normieren, eine mehr oder weniger große Übereinstimmung zwischen den Regelungen auf der Ebene des Staates und denen auf der Ebene seiner territorialen und funktionalen Untergliederungen festzustellen ist. Vergleichbare gesetzliche Bedingungen im gesamten Bereich öffentlich-rechtlicher Dienstverhältnisse werden in den meisten EG-Mitgliedstaaten offensichtlich für erstrebenswert gehalten. Im Kontrast dazu stehen die Ausführungen des britischen Berichterstatters, der für Großbritannien eine große Verschiedenartig-

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keit in Status und Beschäftigungsbedingungen innerhalb des öffentlichen Dienstes feststellt und das britische System aufgrund des Fehlens eines "starren öffentlichrechtlichen Rahmens" für vorzugswürdig hält, da es flexibler auf neue politische Forderungen reagieren könne. Untersucht man nun die Landesberichte näher im Hinblick auf die Art der gesetzlichen Regelung öffentlich-rechtlicher Dienstverhältnisse, so läßt sich in vielen EG-Mitgliedstaaten das Bemühen um eine zentrale Kodifizierung grundlegender Bestimmungen in einem "Beamtengesetz" oder "Beamtengesetzbuch" feststellen. Dies gilt für Dänemark, Deutschland, Frankreich, Griechenland, Italien, Luxemburg und die Niederlande. Auch Spanien scheint hier genannt werden zu müssen, verfügt es doch über zwei Gesetze allgemeinen Charakters, das Staatsbeamtengesetz von 1964 und das Gesetz über Maßnahmen zur Reform des öffentlichen Dienstes von 1984. Dennoch stellt der spanische Berichterstatter fest, im spanischen Recht existiere zur Zeit kein Beamtengesetz, es bestehe daher die Notwendigkeit, verschiedene Sektoralgesetze heranzuziehen. Die "Versprengtheit" der anwendbaren Gesetze wird nicht nur vom spanischen Berichterstatter beklagt. Auch die italienische Berichterstatterin kritisiert die große Zahl und mangelnde Koordinierung gesetzgeberischer Maßnahmen. Eine ähnliche Situation beschreibt der griechische Berichterstatter. Der Katalog der Gesetze zu Einzelfragen nehme kein Ende, das Beamtengesetzbuch habe seinen Charakter als Kodifikationswerk längst verloren. Die von den drei genannten Berichterstattern bemängelte Unübersichtlichkeit der Gesetzeslage führt nach übereinstimmenden Feststellungen zu Problemen bei der Rechtsanwendung. Dies veranschaulicht der spanische Bericht, der für die beiden grundlegenden Gesetze unterschiedliche Zielsetzungen feststellt. Danach bekennt sich das Gesetz aus dem Jahr 1964 zur statutarischen Ordnung, das von 1984 tendiert dagegen zu einer arbeitsrechtlichen Regelung des öffentlichen Dienstes. Der erste Anschein einer zentralen Kodifizierung des Rechts der öffentlichrechtlichen Bediensteten in den meisten EG-Mitgliedstaaten wird somit bei näherem Hinsehen nicht bestätigt. Auch in anderen EG-Mitgliedstaaten, deren Berichterstatter die Vielfalt gesetzlicher Normierungen nicht ausdrücklich hervorheben oder kritisieren, läßt sich eine Fragmentierung des öffentlichen Dienstrechts in Einzelgesetze feststellen, so in Luxemburg und in Portugal. Demgegenüber vermitteln der dänische, der niederländische und der französische Landesbericht den Eindruck einer relativ geschlossenen gesetzlichen Regelung des nationalen öffentlichen Dienstrechts. Auf der Ebene des Gesetzesrechts erwartet man vor allem die Normierung öffentlich-rechtlicher, nicht aber die Regelung privatrechtlicher Dienstverhältnisse im öffentlichen Dienst. Nach der Vorstellung der deutschen Rechtsordnung unterliegen privatrechtliche Dienstverhältnisse in erster Linie den Bestimmungen des jeweiligen Individualarbeits- oder Tarifvertrags. Diese Vorstellung trifft auch 2 Magiera/Siedentopf (Hrsg.)

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für die Rechtsordnungen vieler anderer EG-Mitgliedstaaten zu. Bemerkenswert ist allerdings, daß in drei Staaten spezielle Gesetze die Rechtsstellung privatrechtlicher Bediensteter regeln, nämlich in Dänemark, in Griechenland und - hinsichtlich der Staatsangestellten - in Luxemburg. In Spanien unterliegen die privatrechtlieh Bediensteten dem "Arbeitnehmerstatut", das nicht auf öffentliche Bedienstete beschränkt ist. III. Untergesetzliche Bestimmungen Auch wenn - wie im vorstehenden Abschnitt festgestellt - in den meisten EG-Mitgliedstaaten zumindest im Bereich öffentlich-rechtlicher Dienstverhältnisse das Gesetz die maßgebliche Quelle substantieller Regelungen ist, läßt sich in diesen Staaten doch auch ein nennenswerter Bestand untergesetzlicher Bestimmungen nachweisen. Lediglich der griechische Bericht enthält zu dieser Frage keine besonderen Ausführungen. Der portugiesische Berichterstatter beschränkt sich auf die Feststellung, es gebe in Portugal im Bereich des öffentlichen Dienstes Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften. Während Rechtsverordnungen auch in den meisten anderen Landesberichten nachgewiesen werden, sind die Hinweise zum Vorhandensein von Verwaltungsvorschriften weniger ergiebig. Der große Bestand untergesetzlicher Vorschriften, von dem die meisten Landesberichte zeugen, wird zumeist nicht weiter kommentiert. Der spanische Berichterstatter betont allerdings erneut - wie schon bei der Darstellung der Situation auf Gesetzesebene - die Anzahl und "Versprengtheit" der Verordnungen, die jene der Gesetze noch übertreffe. Auch der dänische Berichterstatter stellt untergesetzliche Regelungen in großem Umfang fest; diese enthielten aber aufgrund der beträchtlichen Regelungsintensität auf Gesetzesebene keine wesentlichen Bestimmungen. Ihre eigentliche Domäne haben untergesetzliche Normen - wie die eben zitierte Feststellung des dänischen Berichterstatters bestätigt - in Rechtsordnungen, die nicht bereits auf Gesetzesebene bedeutende Regelungen des öffentlichen Dienstes vorsehen. Dazu zählen, wie weiter oben dargelegt, Belgien, Großbritannien und Irland. Der belgische öffentliche Dienst beruht hinsichtlich der öffentlich-rechtlichen Bediensteten im wesentlichen auf Königlichen Erlassen, darüber hinaus auf weiteren Regelungen der jeweiligen Exekutive in den staatlichen Untergliederungen Belgiens, die offenbar den Charakter von Verordnungen, nicht von nur intern bindenden Verwaltungsvorschriften haben. Dabei wird die Zuständigkeit der Exekutive zur näheren Ausgestaltung der Beschäftigungsbedingungen des Personals aus der Ernennungsbefugnis abgeleitet. Auch in Irland wird die Ausgestaltung öffentlicher Dienstverhältnisse zum Teil durch Rechtsverordnungen vorgenommen. Die irischen Berichterstatter erwähnen Rechtsverordnungen des lustizministers hinsichtlich der Dienstverhältnisse bei der Polizei. Die meisten Vorschriften über den öffentlichen Dienst

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in Irland beruhen allerdings auf Verwaltungsvorschriften des Finanzministers. Noch ausgeprägter als in Irland ist die Bevorzugung interner und informeller Regelungen im öffentlichen Dienst Großbritanniens. Schon die wichtigste Rechtsgrundlage des britischen Staatsdienstes, die Civil Service Order in Council, beruht nicht auf einem Gesetz, sondern auf der königlichen Prärogative. Diese Vorschrift wiederum ist die Basis vielfältiger interner Bestimmungen, die - wie auch in Irland - überwiegend vom Finanzminister, aber auch vom Kabinettsamt erlassen werden. Der britische Berichterstatter nennt als Beispiele interner Regelungstypen Kodizes, Memoranda, allgemeine Rundschreiben, Kabinettsamtsvermerke und Grundsatzstatements. Am Beispiel des Civil Service Pay and Conditions of Service Code erläutert er, der Kodex sei zwar keine Sammlung von rechtlichen Instrumenten im normalen Sinne, dennoch könne es am rechtlich bindenden Charakter vieler Regelungen des Kodexes keinen Zweifel geben. Der interne Charakter der Regelung des öffentlichen Dienstes in Großbritannien beeinträchtigt nach Auffassung des britischen Berichterstatters nicht die Wirksamkeit der Regelung. Der Berichterstatter hält das britische System sogar für vorzugswürdig und macht sich am Ende seines Berichts die Kritik von Plantey zueigen, der den gesetzlichen Charakter des öffentlich-rechtlichen Systems für die Starrheit der administrativen Strukturen und das Fehlen neuer Methoden verantwortlich gemacht hat.

C. Öffentliche Dienstverhältnisse I. Kriterien der Unterscheidung öffentlicher Dienstverhältnisse

1. Rechtsnatur a) Die Unterscheidung zwischen öffentlichem Recht und Privatrecht Der den Landesberichterstattern vorgegebene Gliederungsplan (vgl. den Anhang) sieht eine Einteilung der öffentlichen Dienstverhältnisse in solche des öffentlichen Rechts und solche des Privatrechts vor. Diese aus dem deutschen Recht bekannte Differenzierung setzt zunächst voraus, daß in den anderen EGMitgliedstaaten die Unterscheidung von öffentlichem Recht und Privatrecht überhaupt bekannt ist. Hier kann eine Übereinstimmung der Rechtsordnungen aller EG-Mitgliedstaaten festgestellt werden. Die meisten Landesberichterstatter sind im Detail oder im Prinzip dem Gliederungsplan gefolgt und haben damit die Prämisse der Unterscheidung von öffentlichem Recht und Privatrecht bestätigt. Auch im britischen Landesbericht, dessen Aufbau vom Gliederungsplan abweicht, wird die Unterscheidung von öffentlichem Recht und Privatrecht grundsätzlich anerkannt. Der Berichterstatter stellt nämlich fest, in Großbritannien bestehe keine strenge Zweiteilung in öffentliches und privates Recht. Außerdem 2*

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berichtet er von einer etwa im Jahr 1977 aufgekommenen Unterscheidung zwischen Verfahrens wegen zum Schutz des einzelnen in den Bereichen des öffentlichen und des privaten Rechts. Der irische Bericht äußert sich zu dieser Frage zwar nicht; aufgrund der in vielen Punkten bestehenden Ähnlichkeit mit dem britischen Bericht und der engen historischen und politischen Verflechtung Irlands mit Großbritannien I wird aber im folgenden davon ausgegangen, daß die irische und die britische Rechtsordnung in den wesentlichen hier relevanten Punkten, d. h. auch in der grundsätzlichen Anerkennung einer Unterscheidung zwischen öffentlichem Recht und Privatrecht, übereinstimmen. Die weiteren Ausführungen des britischen Berichterstatters offenbaren allerdings in der Differenzierung zwischen öffentlichem Recht und Privatrecht einen qualitativen Unterschied zwischen den kontinentalen Rechtsordnungen und denen Großbritanniens und Irlands. Denn in Großbritannien tritt die Unterscheidung der Bereiche des öffentlichen Rechts und des Privatrechts gegenüber dem Gedanken der Einheit des Rechtssystems, den der Berichterstatter an verschiedenen Stellen betont, in den Hintergrund und verliert dadurch an Trennschärfe und Gewicht. Daraus darf allerdings nicht gefolgert werden, die Idee der Einheit der Rechtsordnung sei in den anderen EG-Mitgliedstaaten, die eine striktere Trennung von öffentlichem Recht und Privatrecht vornehmen, ohne Bedeutung. Sie kann sich hier in zwei verschiedenen Richtungen auswirken. Zum einen kann sie dazu dienen, die beiden Teilrechtsordnungen "öffentliches Recht" und "Privatrecht" aufeinander zu beziehen und so zu verhindern, daß sie "als vermeintlich wesensverschieden in sachwidriger Weise auseinandergerissen werden". 2 Dieser Gedanke wirkt letztlich zugunsten der Aufrechterhaltung einer Unterscheidung zwischen öffentlichem Recht und Privatrecht. In eine andere Richtung wirkt die Idee der Einheit der Rechtsordnung, wenn sie dem Dualismus von Staat und Gesellschaft entgegensetzt wird, wie es für die Niederlande berichtet wird. Dort ist - so der niederländische Berichterstatter - in der Wissenschaft anerkannt, daß beide Rechtsgebiete Teile ein und derselben Rechtsordnung darstellen; ein prinzipieller Unterschied zwischen öffentlichem Recht und Privatrecht wird nicht gemacht. In dieses Bild fügen sich Ausführungen an anderer Stelle im niederländischen Bericht, in denen von der Aufgabe der Trennung von Staat und Gesellschaft im Bereich des öffentlichen Dienstes sowie von der ,,Entmythologisierung der Autorität" die Rede ist. Doch auch in den Niederlanden hat der Gedanke der Einheit der Rechtsordnung die Unterscheidung zwischen öffentlichem Recht und Privatrecht bislang nicht aufzuheben vermocht. I

Vgl. dazu Georges Langrod / M. Clifford-Vaughan, L'Irlande, Paris 1968, S. 1 ff.,

231 ff.

2 Ernst Wolf, Zur Methode der Bestimmung von privatem und öffentlichem Recht, in: Hans earl Nipperdey (Hrsg.), Festschrift für Erich Molitor, München / Berlin 1962,

S. 1.

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b) Die Unterscheidung zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen Da in den Rechtsordnungen aller EG-Mitgliedstaaten die Unterscheidung zwischen öffentlichem Recht und Privatrecht bekannt ist, könnte angenommen werden, diese Gemeinsamkeit setze sich in der Existenz sowohl öffentlich-rechtlicher als auch privatrechtlicher Dienstverhältnisse im öffentlichen Dienst aller EGMitgliedstaaten fort. Dies ist indessen nicht der Fall. Zwar läßt sich für die meisten EG-Mitgliedstaaten eine deutliche Trennung zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen im öffentlichen Dienst nachweisen, nicht jedoch für Großbritannien und Irland, wie unten näher ausgeführt wird. Aber auch innerhalb der Gruppe von EG-Mitgliedstaaten, deren Rechtsordnungen öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Dienstverhältnisse im öffentlichen Dienst trennen, sind hinsichtlich der jeweiligen Bedeutung beider Arten von Dienstverhältnissen erhebliche Unterschiede festzustellen. Das quantitative Gewicht privatrechtlicher Dienstverhältnisse im öffentlichen Dienst ist in Dänemark und in Deutschland mit Abstand am größten. Von 700 000 öffentlichen Bediensteten in Dänemark haben nur etwa 200 000 den Beamtenstatus inne. Darüber hinaus ist hier eine deutliche Tendenz zum privatrechtlichen Dienstverhältnis erkennbar, die den dänischen Berichterstatter zu der Vermutung veranlaßt, bald würden nur noch die königlich ernannten Bediensteten den Beamtenstatus innehaben. In Deutschland sind bei den Gebietskörperschaften insgesamt nur etwa 35 % Beamte, d. h. öffentlich-rechtlich Bedienstete, und 65 % privatrechtlich Bedienstete beschäftigt. In den anderen kontinentaleuropäischen EG-Mitgliedstaaten ist dagegen - in der Regel sowohl rein quantitativ als auch in der rechtlichen Ausgestaltung eine eindeutige Bevorzugung öffentlich-rechtlicher Dienstverhältnisse feststellbar. Dies gilt in besonderer Weise für Italien, wo das privatrechtliche Dienstverhältnis gar nicht als eigene Kategorie öffentlicher Dienstverhältnisse anerkannt wird und der Begriff des öffentlichen Dienstes folgerichtig nur auf öffentlichrechtliche Dienstverhältnisse bezogen wird, sowie für Frankreich, die Niederlande und Portugal, wo das privatrechtliche Dienstverhältnis nur eine Randerscheinung ist. In Griechenland, Portugal und Spanien verlangt sogar die Verfassung einen Vorrang des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses, eine Vorgabe, die allerdings in Spanien und mehr noch in Griechenland in der Praxis nicht beachtet wird. Der spanische Bericherstatter spricht von einer "Verarbeitsrechtlichung" des öffentlichen Dienstes, der im Wege der Gesetzgebung Einhalt geboten worden sei. Der griechische Berichterstatter bemängelt, das verfassungsrechtlich verankerte Regel-Ausnahme-Verhältnis zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen bestehe in der Praxis nicht mehr. In Belgien ist der Vorrang öffentlich-rechtlicher Beschäftigung für die nationalen, die Regionalund die Gemeinschaftministerien gesetzlich festgelegt, in Luxemburg ist zumin-

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dest rein tatsächlich ein deutliches Übergewicht öffentlich-rechtlicher Bediensteter feststell bar. Der Gesamtvergleich öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Dienstverhältnisse verbirgt eine im Detail in vielen EG-Mitgliedstaaten nachweisbare Tendenz, auf kommunaler Ebene dem privatrechtlichen Dienstverhältnis einen - zum Teil erheblich - größeren Raum zu lassen, wie dies in Belgien, Dänemark, Deutschland, Italien, Luxemburg und Spanien der Fall ist. Besonderer Betrachtung bedürfen nunmehr die britische und die irische Rechtsordnung, die - wie dargestellt - die Unterscheidung von öffentlichem Recht und Privatrecht zwar kennen, aber doch in stark abgeschwächter Form, so daß es kaum gerechtfertigt erscheint, von einer Zweiteilung der Rechtsordnung zu sprechen. Hier läßt sich offenbar eine eindeutige Zuordnung öffentlicher Dienstverhältnisse zu dem einen oder dem anderen Bereich nicht vornehmen. Dies äußert sich darin, daß der britische Berichterstatter zur öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Rechtsnatur öffentlicher Dienstverhältnisse selten ausdrücklich und nicht eindeutig Stellung nimmt und seinen Bericht, ähnlich wie der irische Berichterstatter, hauptsächlich nach Institutionen (Staat, Kommunalverwaltung, Nationaler Gesundheitsdienst, öffentliche Unternehmen) gliedert. Kriterium der Zugehörigkeit zum öffentlichen Dienst ist daher nicht das formale Merkmal der Beschäftigung bei einer juristischen Person des öffentlichen Rechts, sondern das eher materielle Merkmal der Beschäftigung bei einer Institution im öffentlichen Sektor, wie schon oben in Abschnitt A. festgestellt wurde. Insgesamt erscheint die Beschäftigung im britischen und irischen öffentlichen Dienst als zwar im einzelnen differenziert, jedoch durch das gemeinsame Merkmal fehlender Zuordnung zum öffentlichen Recht oder zum Privatrecht verbunden. Dies steht allerdings nicht der Feststellung entgegen, daß die Beschäftigungsverhältnisse im öffentlichen Dienst Großbritanniens und Irlands - folgt man dem britischen Berichterstatter - nach kontinentalen Maßstäben tendenziell eher privatrechtliche als öffentlich-rechtliche Merkmale aufweisen. Dafür sprechen u. a. die Begründung der Dienstverhältnisse durch Arbeitsvertrag sowie der Hinweis des britischen Berichterstatters, die Beschäftigung im öffentlichen Dienst sei nicht durch einen speziellen Status gekennzeichnet, der durch Gesetz übertragen werde und Privilegien der verschiedensten Art gewähre.

2. Art des Zustandekommens Ein weiteres Kriterium der Unterscheidung öffentlicher Dienstverhältnisse ist die Art des Zustandekommens und der Ausgestaltung der Rechtsbeziehung. Es lassen sich zwei Grundtypen der Begründung und Ausgestaltung öffentlicher Dienstverhältnisse feststellen: (1) Begründung durch einseitigen Hoheitsakt der Verwaltung und normative Ausgestaltung; (2) Begründung und Ausgestaltung durch Vertrag zwischen der Verwaltung und dem Bediensteten. Im ersten Fall

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wird der Bedienstete durch einen theoretisch einseitigen Willensentschluß der zuständigen Stelle in die Verwaltung eingegliedert und bestehenden Rechtsnormen unterworfen, im zweiten Fall verbindet sich der Bedienstete - ebenfalls theoretisch - auf gleicher Ebene mit der Verwaltung. Diese idealtypische, rein juristische Charakterisierung wird durch die Praxis nicht bestätigt. Der niederländische Berichterstatter weist darauf hin, daß auch der Verwaltungsakt, der einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zugrunde liegt, der Mitwirkung des Bediensteten bedarf. Dieser Punkt wird auch in anderen Landesberichten angesprochen, etwa vom griechischen Berichterstatter, der es immerhin für notwendig hält, darauf hinzuweisen, daß die Mitwirkung des Bediensteten nicht die Behauptung rechtfertige, es liege in Wahrheit eine vertragliche oder vertragsähnliche Beziehung vor. Daß diese Konstruktion nicht völlig von der Hand zu weisen ist, zeigt der französische Landesbericht, dem entnommen werden kann, daß der Conseil d'Etat im Jahr 1909 die Auffassung vertreten hatte, zwischen dem Beamten und der Verwaltung bestehe eine vertragliche Beziehung, diese Auffassung indessen im Jahr 1937 aufgegeben hat. Aber auch die Vertragsfreiheit der auf vertraglicher Grundlage beschäftigten öffentlichen Bediensteten ist in vielen EG-Mitgliedstaaten eher ein juristisches als ein tatsächliches Phänomen. Der niederländische Berichterstatter etwa ist der Auffassung, der Arbeitnehmer besitze in den Niederlanden aufgrund gesetzlicher und tarifvertraglicher Vorgaben nicht mehr Vertragsfreiheit als ein Beamter. Auch in den meisten anderen EG-Mitgliedstaaten sind ähnliche tarifvertragliche oder gesetzliche Vorgaben feststell bar. Mag sich somit der Unterschied zwischen einseitiger Verfügung und Vertrag in der Praxis verwischen, ist er doch aus rechtlicher Sicht nicht zu leugnen. Versucht man daher, die öffentlichen Dienstverhältnisse in den EG-Mitgliedstaaten nach ihrem Zustandekommen zu unterscheiden, so scheint es auf den ersten Blick, als markiere die Unterscheidung zwischen Verfügung und Vertrag zugleich die Grenze zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen. Auch wenn sich dieser erste Anschein für die meisten EG-Mitgliedstaaten bei näherem Hinsehen bestätigt, sind doch einige Einschränkungen vorzunehmen. Die erste betrifft Großbritannien und Irland. In Großbritannien geht die neuere Rechtsprechung davon aus, daß den öffentlichen Dienstverhältnissen regelmäßig Arbeitsverträge zugrunde lägen. Dennoch kann - wie oben festgestellt - keine Rede davon sein, es handele sich hier eindeutig um privatrechtliche Dienstverhältnisse, mögen sie auch manche Charakteristika von solchen aufweisen und ihnen tendenziell eher ähneln als öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnissen. Der irische Bericht liefert demgegenüber nur wenige Informationen zur Art des Zustandekommens öffentlicher Dienstverhältnisse. Lediglich für das Personal staatlich geförderter Einrichtungen wird berichtet, die Behördenleiter würden im allgemeinen auf Vertragsbasis, das Personal entweder nach Laufbahngruppen oder ebenfalls auf vertraglicher Grundlage eingestellt. Hier scheint also neben der vertragli-

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chen Begründung des öffentlichen Dienstverhältnisses auch die Möglichkeit einseitiger Ernennung zu bestehen, ohne daß dieser Begründungsakt einem besonderen Bereich des öffentlichen Rechts zugeordnet werden könnte. Eine weitere Einschränkung der oben geäußerten Annahme, die Art der Begründung eines öffentlichen Dienstverhältnisses gebe zugleich Auskunft über den öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Charakter der Rechtsbeziehung, machen die Rechtsordnungen Frankreichs und Portugals erforderlich. In Frankreich werden in bestimmten Fällen Bedienstete aufgrund eines öffentlich-rechtlichen Vertrages eingestellt. Dabei beruht die Charakterisierung eines Vertrages als öffentlich-rechtlich und die Abgrenzung zum privatrechtlichen Vertrag allein auf Richterrecht und ist - wie der französische Berichterstatter feststellt - oft schwer nachvollziehbar. Maßgeblich für die öffentlich-rechtliche Natur eines Vertrages ist offenbar die unmittelbare Mitwirkung an der Wahrnehmung von Aufgaben des "service public", ein Begriff, der nach den Festsellungen des französischen Berichterstatters wesentlich weiter ist als der der Ausübung von Hoheitsbefugnissen im deutschen Recht. Insgesamt ist in Frankreich die Möglichkeit, Vertragsbedienstete, sowohl öffentlich-rechtlicher und als auch privatrechtlicher Natur, einzustellen, durch das Generalstatut begrenzt. Auch in Portugal wird eine Anzahl öffentlicher Bediensteter durch öffentlichrechtlichen Vertrag eingestellt. Die quantitative Bedeutung dieser Gruppe ist im Verhältnis zur Gruppe der Beamten, d. h. der durch Verwaltungs akt eingestellten öffentlich-rechtlichen Bediensteten, gering einzuschätzen, sie übertrifft aber die Bedeutung der aufgrund eines privatrechtlichen Vertrages Beschäftigten, deren Zahl offenbar nicht nennenswert ist, deutlich. Es zeigt sich, daß die Grenze zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen nicht in allen EG-Mitgliedstaaten anhand des jeweiligen Begründungsaktes gezogen werden kann. Vertragliche Dienstverhältnisse können dem öffentlichen Recht oder dem Privatrecht unterliegen. Erfolgt dagegen die Begründung eines Dienstverhältnisses durch einseitigen Hoheitsakt, so ist sieht man von der für Irland gemachten Einschränkung ab - die Zuordnung des Rechtsverhältnisses zum öffentlichen Recht eindeutig.

3. Rechtsweg Die Frage nach dem Rechtsweg für Streitigkeiten aus öffentlichen Dienstverhältnissen beantworten die Rechtsordnungen einer großen Anzahl von EG-Mitgliedstaaten einmütig dahin, daß für Streitigkeiten aus öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnissen die Verwaltungsgerichte zuständig sind, gleichgültig ob es sich um einseitig oder durch Vertrag begründete Dienstverhältnisse handelt, während bei Streitigkeiten aus privatrechtlichen Dienstverhältnissen die Arbeitsgerichte angerufen werden müssen. Diese Feststellung gilt zumindest für Belgien,

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Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg, Portugal und - mit Einschränkungen - Dänemark. In Griechenland und den Niederlanden sind dagegen für Streitigkeiten aus privatrechtlichen Dienstverhältnissen nicht Arbeitsgerichte, sondern die Zivilgerichte zuständig. In den Niederlanden kommt hinzu, daß seit dem 1. Juli 1992 auch für Streitigkeiten aus dem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis der Rechtsweg zu den Zivilgerichten gegeben ist. Mit Wirkung des genannten Datums wurden die zuvor bestehenden Beamtengerichte aufgelöst und statt dessen besondere Kammern der Zivilgerichte für Beamtensachen eingerichtet. Eine ähnliche Entwicklung bahnt sich in Italien an. Die Berichterstatterin erwähnt Reformbestrebungen, nach denen die Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte auch für Streitigkeiten aus öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnissen begründet werden soll. Für Großbritannien und Irland erübrigt sich die Suche nach besonderen Zweigen der Gerichtsbarkeit für unterschiedliche Arten von Dienstverhältnissen, da dort, wie oben gezeigt, eine Unterscheidung zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen nicht durchführbar ist. Die Einheit des Rechtssystems, deren besondere Bedeutung für die Rechtsordnungen dieser Länder oben hervorgehoben wurde, findet ihre logische Ergänzung in einer einheitlichen Struktur von Gerichten, wie sie der britische Berichterstatter beschreibt.

4. Stabilität Als weiteres Unterscheidungsmerkmal öffentlicher Dienstverhältnisse soll die Dauerhaftigkeit oder Stabilität der jeweiligen Rechtsbeziehungen untersucht werden. Im deutschen Recht eignet sich das Kriterium der Stabilität prinzipiell zur Unterscheidung von öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen. Nach § 3 Abs. 1 S. 2 Beamtenrechtsrahmengesetz werden Beamtenverhältnisse in der Regel auf Lebenszeit begründet. Dagegen können die Dienstverhältnisse privatrechtlicher Bediensteter unbefristet oder befristet abgeschlossen werden, und sie sind grundsätzlich auf ordentlichem oder außerordentlichem Wege kündbar. Diese kategorische Feststellung bedarf allerdings insofern einer substantiellen Einschränkung, als gemäß § 53 Abs. 3 Bundes-Angestelltentarifvertrag nach 15 Dienstjahren die ordentliche Kündigung eines Angestellten nicht mehr möglich ist, wenn der Beschäftigte älter als 40 Jahre ist. Hier hat eine deutliche Annäherung privatrechtlicher an öffentlich-rechtliche Dienstverhältnisse stattgefunden. Der vorstehenden Charakterisierung des deutschen Rechts kommt die luxemburgische Rechtsordnung am nächsten. Auch hier hat das Lebenszeitprinzip für den Beamtenstatus zentrale - mit den Worten des luxemburgischen Berichterstatters "konstitutive" - Bedeutung, auch hier können privatrechtliche Dienstverhältnisse unbefristet und befristet abgeschlossen werden, und sie sind grundsätz-

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lieh kündbar. Dieser Grundsatz erfährt eine Einschränkung bei den Dienstverhältnissen der Staatsangestellten, deren Verträge bereits nach 10 Dienstjahren im Prinzip unauflösbar sind, wenn der Bedienstete mindestens 35 Jahre alt ist. Auch im spanischen Recht steht die grundsätzlich dauerhafte Natur öffentlichrechtlicher Dienstverhältnisse der grundsätzlich vorübergehenden Natur privatrechtlicher Dienstverhältnisse gegenüber. Falls aber die Besetzung einer Stelle im Wege des Wettbewerbs erfolgt, handelt es sich auch im Bereich privatrechtlicher Dienstverhältnisse um eine dauerhafte Beschäftigung. Eine abweichende Situation schildert der griechische Berichterstatter. Zwar ist der Beamte in Griechenland regelmäßig auf Lebenszeit ernannt, gleiches gilt aber auch für den privatrechtlichen Bediensteten, wenn er eine Planstelle innehat. Die übrigen privatrechtlichen Bediensteten, die vorübergehend oder für unvorhergesehene Fälle eingestellt würden, genießen demgegenüber keine Stabilität des Dienstverhältnisses. Die Berichte aus Belgien, Frankreich, Italien, den Niederlanden und Portugal bestätigen die grundsätzliche Unterscheidung zwischen öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnissen, die dauerhafter Art sind, und privatrechtlichen Dienstverhältnissen, die eine geringere Stabilität gewährleisten, in noch deutlicherer Weise als die zuvor genannten Berichte. Hier läßt sich die Bevorzugung einzelner Gruppen privatrechtlicher Bediensteter nicht feststellen. Für Frankreich und Portugal ist einschränkend hinzuzufügen, daß die Stabilität des Beschäftigungsverhältnisses grundsätzlich nur die Beamten, nicht auch die öffentlich-rechtlichen Vertragsbediensteten betrifft. Eine Sonderstellung im Kreis der kontinentaleuropäischen EG-Mitgliedstaaten nimmt Dänemark ein. Dort ist das Beamtengesetz 1969 dahin geändert worden, daß die Beschäftigung auf Lebenszeit nicht länger Merkmal des Beamtenstatus ist. Damit wurde die Möglichkeit der Ernennung auf Zeit geschaffen, die jedoch nach den Erläuterungen im Beamtengesetz die Ausnahme bleiben soll. Dienstverhältnisse in Großbritannien schließlich sind im Staatsdienst und grundsätzlich auch im Dienst der Lokalverwaltung regelmäßig dauerhafter Art. Auch in Irland sind Dienstverhältnisse im Staatsdienst grundsätzlich auf Dauer angelegt. Der irische Berichterstatter erwähnt allerdings auch die Möglichkeit befristeter Einstellungen. Auf der Ebene der Lokalverwaltung handelt es sich in Irland nur bei einem kleineren Teil um feste Beschäftigungsverhältnisse; dagegen sind Bedienstete der Polizei stets auf Lebenszeit angestellt. Insgesamt erscheint die Dauerhaftigkeit als typisches Merkmal öffentlichrechtlicher Dienstverhältnisse; für die privatrechtlichen Dienstverhältnisse läßt sich demgegenüber das Fehlen von Stabilität nicht mit gleicher Bestimmtheit als typisches Merkmal feststellen.

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5. Aufgaben Eine Unterscheidung öffentlicher Dienstverhältnisse kann auch nach den jeweils übertragenen Aufgaben vorgenommen werden. In Deutschland obliegt nach Art. 33 Abs. 4 Grundgesetz die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen, also den Beamten. Bei dieser Formulierung handelt es sich nach herrschender Meinung um einen Funktionsvorbehalt zugunsten der Beamten und nicht auch um eine Funktionssperre, aufgrund deren die Beamten an der Wahrnehmung nichthoheitlicher Aufgaben gehindert wären. 3 Eine vergleichbare Aufgabenverteilung zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Bediensteten läßt sich in keinem anderen Landesbericht feststellen. Immerhin wird aus Griechenland und Luxemburg berichtet, daß es dort allgemeiner Vorstellung entspricht, die Wahrnehmung von Hoheitsaufgaben den Beamten vorzubehalten. Der luxemburg ische Berichterstatter nennt etwa den Bereich der öffentlichen Sicherheit und bestimmte leitende Positionen. Die Berichterstatter beider Länder weisen aber - ebenso wie der Berichterstatter aus Portugal- ausdrücklich darauf hin, daß auch privatrechtlichen Bediensteten ohne weiteres hoheitliche Aufgaben übertragen werden könnten. Wenn somit die Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben für alle EG-Mitgliedstaaten außer Deutschland als Kriterium der Unterscheidung öffentlicher Dienstverhältnisse nicht in Betracht kommt, fragt sich, ob hier andere aufgabenbezogene Merkmale zur Einteilung öffentlicher Dienstverhältnisse feststellbar sind. Dies ist zunächst für Italien zu bejahen. Die Berichterstatterin nennt als Kriterium der Abgrenzung öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Dienstverhältnisse die Mitwirkung bei der Verwirklichung der institutionellen Ziele der jeweiligen öffentlich-rechtlichen Institution. Der erforderliche Zusammenhang mit den institutionellen Zielen der Einrichtung kann dabei auch nur indirekter Art sein. Das Merkmal verliert in der Gegenwart allerdings an Trennschärfe, da - wie die italienische Berichterstatterin ausführt - zur Erfüllung institutioneller Aufgaben immer häufiger auf privatrechtliehe Bedienstete zurückgegriffen wird. Für Frankreich wird ein ähnliches Merkmal der Abgrenzung öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Dienstverhältnisse genannt. Danach gilt Privatrecht nur für die Bediensteten mit zu den eigentlichen Aufgaben des öffentlichen Dienstes nebensächlichen Tätigkeiten. Zu den eigentlichen Aufgaben des öffentlichen Dienstes zählt dabei nach Auskunft des französischen Berichterstatters die unmittelbare Beteiligung an der Erledigung von Aufgaben des "service public". Der Begriff der "unmittelbaren Beteiligung" wird - ähnlich wie der der Mitwirkung in 3 Gerold Lehngut, Die Entwicklung des Funktionsvorbehalts nach Artikel 33 Abs. 4 GO und seine Bedeutung in der heutigen Zeit, Zeitschrift für Beamtenrecht 1991, S. 266 (270).

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Italien - weit ausgelegt. Auch Portugal ist in diesem Zusammenhang zu erwähnen. Hier ist den Laufbahnbeamten die Wahnehmung der Aufgaben überantwortet, die ständigen und eigenen Erfordernissen der jeweiligen Institution entsprechen. Unter "eigenen Erfordernissen entsprechenden Aufgaben" werden dabei solche Aufgaben verstanden, die im Zusammenhang mit der Verwirklichung der Aufgaben der betreffenden Behörde stehen. In Portugal markiert das Kriterium der der Institution eigenen Aufgaben allerdings nicht die Grenze zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen, sondern die Grenze zwischen Beschäftigten, die aufgrund einseitiger Verfügung ernannt sind, d. h. den sogenannten Laufbahnbeamten, und den (öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen) Vertrags bediensteten. Die Durchsicht der Landesberichte fördert ein weiteres aufgabenbezogenes Kriterium der Unterscheidung öffentlicher Dienstverhältnisse zutage, nämlich das der Dauerhaftigkeit der zu erfüllenden Aufgabe. Dieses Merkmal trennt allerdings nicht allgemein öffentlich-rechtliche und privatrechtliehe Dienstverhältnisse, sondern erfüllt unterschiedliche Funktionen. In Frankreich behält das Generalstatut die Besetzung ziviler Dauerplanstellen in der Regel den Beamten vor. Die nichtbeamteten öffentlich-rechtlichen Bediensteten sollen dagegen überwiegend für vorübergehende und gelegentliche Bedürfnisse der Verwaltung und in möglichst begrenztem Umfang eingestellt werden. Die mit dem Merkmal der Dauerhaftigkeit der zu erfüllenden Aufgabe gezogene Grenze trennt also die Beamten von den sonstigen öffentlich-rechtlichen Bediensteten; es dient aber nicht auch zur Abgrenzung der öffentlich-rechtlichen Bediensteten von den privatrechtlichen Bediensteten, soweit es um die Bediensteten öffentlich-rechtlicher Wirtschaftseinrichtungen geht, denn dort ist die privatrechtliehe Beschäftigung die Regel. Eine ähnliche Situation wird für Portugal geschildert. Hier werden die öffentlich-rechtlichen Bediensteten, deren Beschäftigungsverhältnis auf einseitiger Ernennung beruht, für die Wahrnehmung ständiger Aufgaben eingestellt, während für die Erledigung von Aufgaben, die keinen ständigen Erfordernissen der Verwaltung entsprechen, Vertragsbedienstete, seien sie öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Art, herangezogen werden. Eine andere Funktion hat das Merkmal der Dauerhaftigkeit der Aufgabe in Griechenland. Dort dient es nicht zur Unterscheidung verschiedener Arten öffentlich-rechtlicher Bediensteter, sondern zieht eine Grenze zwischen den Planstellen innehabenden (öffentlich-rechtlichen) Beamten oder (privatrechtlichen) Angestellten und den nur vorübergehend oder zur Deckung eines dringenden Bedarfs eingestellten Bediensteten. In den Niederlanden dagegen kann das Merkmal der Dauerhaftigkeit grundsätzlich zur Unterscheidung öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Dienstverhältnisse herangezogen werden. Privatrechtliehe Bedienstete werden hier im wesentlichen nur für vorübergehende Tätigkeiten eingestellt. Ein letztes aufgabenbezogenes Kriterium zur Unterscheidung öffentlicher Dienstverhältnisse kann der Rang der wahrzunehmenden Aufgabe sein. So wird aus Spanien berichtet, die privatrechtlichen Bediensteten stünden, gemessen an

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ihren Aufgaben, im allgemeinen auf einer niedrigeren Stufe als die Beamten. Auch der belgische Berichterstatter beobachtet - ähnlich wie der luxemburgische - die Tendenz, leitende Funktionen eher mit öffentlich-rechtlichen Bediensteten zu besetzen. In Griechenland werden zwar in der Praxis von Beamten und von Planstellen innehabenden privatrechtlichen Bediensteten ähnliche Aufgaben wahrgenommen, der Berichterstatter weist allerdings darauf hin, daß den privatrechtlichen Bediensteten nach der Verfassung nur eine Hilfsfunktion zukommt. Demgegenüber betont die italienische Berichterstatterin, daß privatrechtliehe Dienstverhältnisse nicht zur Wahrnehmung einfacherer Aufgaben begründet werden. Vielmehr läßt die jüngste Gesetzgebung privatrechtliche Dienstverhältnisse gerade zur Besetzung leitender Stellen zu. Auch in den übrigen EG-Mitgliedstaaten scheint der Rang der wahrzunehmenden Aufgabe für die Unterscheidung öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Dienstverhältnisse nicht von Bedeutung zu sein. Der dänische Berichterstatter drückt dies mit den Worten aus, es gebe sowohl bei den öffentlich-rechtlichen als auch bei den privatrechtlichen Bediensteten sowohl "Angestellte" als auch "Arbeiter". Dies leitet zu der Frage über, ob der Rang der wahrzunehmenden Aufgabe, wenn er für die Unterscheidung öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Bediensteter überwiegend nicht von Bedeutung ist, doch insofern eine Rolle spielt, als er die privatrechtlichen Bediensteten in Angestellte und Arbeiter teilt, wie es in Deutschland der Fall ist. Eine solche Differenzierung wird nur noch in Belgien und Luxemburg vorgenommen. Dabei wird allgemein davon ausgegangen, daß Angestellte eher geistige und Arbeiter eher körperliche Arbeiten verrichten. Der portugiesische Berichterstatter etwa schreibt, in Portugal gebe es keine gesetzliche Unterscheidung zwischen Angestellten und Arbeitern; die intellektuelle Arbeit werde der manuellen nicht abstrakt vorgezogen. Die Unterschiede zwischen eher geistiger und eher körperlicher Arbeit verwischen sich allerdings zusehends, 4 so daß die Unterscheidung von Angestellten und Arbeitern zukünftig noch weiter an Bedeutung verlieren wird. 6. Karrieremuster Als letztes Kriterium der Unterscheidung öffentlicher Dienstverhältnisse sollen die Karrieremuster untersucht werden, in deren Rahmen der öffentliche Bedienstete seine berufliche Situation verbessern kann. In den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft lassen sich im Prinzip zwei verschiedene Modelle feststellen. Das "Laufbahnmodell" knüpft an die Vorbildung des Bediensteten an und hat die regelmäßige Verbesserung der beruflichen Stellung durch Beförderungen im Auge; das Modell der Einstellung für eine bestimmte Funktion - im folgenden 4 Ulrich Battis, Recht des öffentlichen Dienstes, in: Norbert Achterberg / Günter Püttner (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Band I, Heidelberg 1990, S. 973.

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"Funktionsmodell" - knüpft an die ausgeübte Tätigkeit an und verweist den Bediensteten zur Verbesserung seiner Stellung auf stets neue Bewerbungen. Die größte Gemeinsamkeit unter den kontinentaleuropäischen EG-Mitgliedstaaten besteht in der Anwendung des Funktionsmodells auf privatrechtliche Dienstverhältnisse. Lediglich in Dänemark und Luxemburg gibt es Abweichungen vom Funktionsmodell. Der dänische Berichterstatter erwähnt im Zusammenhang mit den privatrechtlichen Bediensteten die Möglichkeit von Beförderungen und berichtet von der in Dänemark offenbar herrschenden Auffassung, daß die für Beamte geltenden Beförderungsvorschriften auf die Rechtsverhältnisse der privatrechtlichen Bediensteten analog anzuwenden sind. Das luxemburg ische Recht weist gleich zwei Abweichungen vom Funktionsmodell im Bereich privatrechtlicher Dienstverhältnisse auf. Für die Gruppe der Arbeiter wird berichtet, daß der Arbeiterkollektivvertrag fünf Laufbahnen vorsieht, die sich aber nicht an der Vorbildung, sondern an der ausgeübten Tätigkeit orientieren. Für die Gruppe der Angestellten wird ein System beschrieben, welches keine Laufbahnen, sondern die Einstufung in Gehaltsklassen vorsieht, diese Einstufung aber nicht nach der ausgeübten Tätigkeit, sondern nach der Vorbildung bestimmt. Hier sind also Elemente beider Modelle vermischt. Weniger homogen als im Bereich privatrechtlicher Dienstverhältnisse stellt sich in den hier behandelten EG-Mitgliedstaaten die Situation bei den öffentlichrechtlichen Dienstverhältnissen dar. Sieben EG-Mitgliedstaaten - für Spanien läßt sich keine sichere Aussage treffen - favorisieren im Prinzip, aber mit zum Teil großen Unterschieden im Detail, das Laufbahnmodell in seiner oben beschriebenen Form, nämlich Belgien, Dänemark, Deutschland, Frankreich, Griechenland, Luxemburg und Portugal. Dabei beschränkt sich die Laufbahnperspektive in Frankreich und Portugal auf die Beamten im engeren Sinn, bezieht sich also nicht auf die öffentlich-rechtlichen Vertragsbediensten. Die Beförderung setzt in den sieben genannten EG-Mitgliedstaaten normalerweise keine Prüfung voraus. In Frankreich kann allerdings schon die Beförderung in einen höheren Dienstgrad derselben Laufbahngruppe die Teilnahme an einem Auswahlwettbewerb oder einer Prüfung erfordern, und auch in Luxemburg ist für die Beförderung in einigen Laufbahnen das Bestehen einer Prüfung notwendig. Beim Wechsel der Laufbahngruppe, d. h. beim Aufstieg, ist aber auch in Belgien, Deutschland und Luxemburg eine Prüfung erforderlich. In Griechenland scheint die in Art. 103 Abs. 4 der Verfassung angesprochene Beförderung nur eine Verbesserung der Besoldung zur Folge zu haben; dem portugiesischen Bericht läßt sich die Möglichkeit des Aufstiegs nicht sicher entnehmen. Eine deutlich andere Situation besteht in Italien und den Niederlanden. Die italienische Berichterstatterin beschreibt eine etwa 1980 erfolgte grundlegende Änderung der Stellenordnung im italienischen öffentlichen Dienst. Bis dahin ähnelte das System dem Laufbahnmodell mit der Anknüpfung an die Vorbildung und der Möglichkeit von Beförderungen. Dieses System wurde abgelöst durch

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eine Einstufung nach der Tätigkeit. Maßstab ist nunmehr der Schwierigkeitsgrad der wahrzunehmenden Aufgabe. Damit wird nach Mitteilung der italienischen Berichterstatterin das Ziel verfolgt, alle öffentlichen Bediensteten gleichzubehandeIn, die über die gleichen geistigen Fähigkeiten verfügen müssen. Darüber hinaus bezeichnet die Berichterstatterin das System der Beförderung als überholt. Grundsätzlich ist in Italien eine Verbesserung der beruflichen Situation nur durch Teilnahme an einer öffentlichen Ausschreibung möglich. Auch die Niederlande kennen kein Laufbahnsystem im oben beschriebenen Sinn. Zwar teilt der Planerlaß die Beamten in drei Gruppen ein, diese Einteilung ist aber an der Art und am Schwierigkeitsgrad der Tätgikeit, nicht an der Vorbildung ausgerichtet. Außerdem besteht in den Niederlanden kein Beförderungssystem, das es rechtfertigen würde, von einem Laufbahnmodell zu sprechen. Der Berichterstatter bezeichnet die persönliche Gestaltung des beruflichen Werdegangs eines Beamten als Laufbahn. Wenn ein Beamter im Zuge seiner beruflichen Entwicklung von einem Ministerium in ein anderes wechselt, wird er immer wieder aufs neue entlassen und ernannt. Dadurch unterscheidet sich das niederländische Modell beträchtlich vom italienischen, mit dem es sonst gewisse Ähnlichkeiten aufweist. Die bisher nicht angesprochenen Rechtsordnungen Großbritanniens und Irlands sind offenkundig dem Laufbahnmodell verpflichtet. Der britische Berichterstatter beschreibt für den Staatsdienst ein System von Beschäftigungsgruppen, die bestimmte Ausbildungsabschlüsse erfordern und innerhalb derer der Staatsbedienstete im Wege der Beförderung von einem Dienstgrad zum nächsten aufsteigt. Die Beförderung erfolgt aufgrund jährlicher Beurteilungen. In Irland ist ebenfalls grundSätzlich keine Beförderungsprüfung erforderlich; anders ist dies aber für bestimmte Stellen bei der Polizei. 11. Angleichungstendenzen Im vorstehenden Abschnitt wurden verschiedene Merkmale öffentlicher Dienstverhältnisse untersucht, die gezeigt haben, daß die Unterscheidung öffentlicher Dienstverhältnisse zwar häufig, aber doch keineswegs immer auf die Gegenüberstellung von öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen zurückgeführt werden kann. Bei näherem Hinsehen offenbart sich eine große Vielfalt von Dienstverhältnissen in den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft. Dies wirft die Frage auf, ob sich diese eher anhand formaler Kriterien ermittelte Vielfalt auch in der tatsächlichen Entwicklung der Dienstverhältnisse widerspiegelt. Dieser Frage soll hier nicht im Detail nachgegangen werden. Vielmehr wird der Versuch unternommen, den Landesberichten allgemeine Tendenzen der Entwicklung öffentlicher Dienstverhältnisse zu entnehmen. Die Untersuchung der Landesberichte fördert eine in allen EG-Mitgliedstaaten feststellbare Tendenz zutage, die Unterschiede zwischen den einzelnen Arten von Dienstverhältnissen zu verringern. Diese pauschale Aussage bedarf der Erläu-

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terung und Präzisierung. Zunächst bezieht sie sich - was die kontinentaleuropäischen EG-Mitgliedstaaten angeht - auf das Verhältnis von öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen. Hier lassen sich allerdings unterschiedliche Angleichungsrichtungen feststellen. In den Niederlanden und Spanien dominiert der Einfluß arbeitsrechtlicher Elemente auf die öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisse. Das Beamtenrecht wird in den Niederlanden von einigen Juristen bereits zum Arbeitsrecht gezählt; der spanische Berichterstatter spricht von einer "Verarbeitsrechtlichung" des öffentlichen Dienstes. Eine gegenläufige Tendenz ist in Griechenland zu beobachten. Dort werden die Dienstverhältnisse der auf Planstellen beschäftigten Angestellten nach dem Vorbild der Beamtenverhältnisse ausgestaltet; das privatrechtliche Element befindet sich im Rückzug. Aber auch hier läßt sich ein Phänomen beobachten, das auf die Annäherung öffentlichrechtlicher an privatrechtliche Dienstverhältnisse hinweist und auch vom niederländischen Berichterstatter beschrieben worden ist, nämlich die Tatsache, daß sich die Beamten zunehmend als Arbeitnehmer und den Staat als Arbeitgeber begreifen. Die Berichterstatter der anderen kontinentaleuropäischen EG-Mitgliedstaaten beschreiben einmütig eine wechselseitige Beeinflussung öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Dienstverhältnisse, die sich darin äußert, daß Vorteile der einen Kategorie auf die jeweils andere übertragen werden. Dies könnte in Zukunft - ungeachtet der formal weiterbestehenden Unterschiede zwischen den Dienstverhältnissen - zu einem materiell einheitlichen Typus des öffentlichen Bediensteten in den einzelnen EG-Mitgliedstaaten führen. Bereits heute trifft dies in gewisser Hinsicht auf Großbritannien und Irland zu. Die Unterschiede zwischen den einzelnen Dienstverhältnissen rühren hier nicht aus einer grundsätzlichen Unterscheidung zwischen öffentlichem Recht und Privatrecht her, sondern lassen sich auf die vom britischen Berichterstatter betonte Vorliebe für eine funktionelle Spezialisierung öffentlicher Einrichtungen zurückführen. Diese Einrichtungen sind befugt, im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften das notwendige Personal zu den Bedingungen einzustellen, die sie für passend halten. Dies hat allerdings in Großbritannien nicht zu einer unübersehbaren Vielfalt von Beschäftigungsverhältnissen im öffentlichen Dienst geführt, da - wie der britische Berichterstatter hervorhebt - von den Gewerkschaften beharrlich Druck auf landes weit einheitliche Beschäftigungsbedingungen innerhalb jedes Hauptbereichs öffentlicher Beschäftigung ausgeübt worden ist. Da in Großbritannien und Irland ein Vergleich öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Dienstverhältnisse wegen des Fehlens einer klaren Trennung beider Rechtsbereiche nicht möglich ist, kommt nur eine Gegenüberstellung des öffentlichen und des privaten Sektors in Betracht. Dazu führt der britische Berichterstatter aus, viele Unterschiede zwischen öffentlicher und privater Beschäftigung, die früher bestanden hätten, seien verschwunden. Daraus folgt, daß sich Beschäftigungsverhältnisse im öffentlichen Sektor nicht mehr klar von denen im

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Privatsektor abgrenzen lassen. Der britische Berichterstatter nennt verschiedene Gruppen von Beschäftigten, die zwar im öffentlichen Sektor tätig sind, aber nicht oder nicht eindeutig als öffentliche Bedienstete bezeichnet werden können, etwa die Lehrer und Universitätsdozenten und die Ärzte beim Nationalen Gesundheitsdienst. Insgesamt bestätigt sich die in den kontinentaleuropäischen EG-Mitgliedstaaten beobachtete Tendenz einer Angleichung öffentlicher Dienstverhältnisse sowohl innerhalb des öffentlichen Dienstes als auch im Verhältnis zum Privatsektor - auch in Großbritannien und Irland.

D. Zugang zum öffentlichen Dienst I. Inländische Staatsangehörigkeit

Der Zugang zum öffentlichen Dienst hängt in allen EG-Mitgliedstaaten von einer Fülle objektiver und subjektiver Voraussetzungen ab, die hier nicht im Detail behandelt werden können und auch nicht gleichermaßen von Interesse sind. Es soll daher nur ein Punkt untersucht werden, der besondere europarechtliche Relevanz aufweist, nämlich die Frage nach dem Erfordernis der inländischen Staatsangehörigkeit für den Zugang zum öffentlichen Dienst. Während an dieser Stelle lediglich eine Bestandaufnahme der einschlägigen Bestimmungen erfolgt, wird weiter unten (Abschnitt F. 11.) auf Reformbestrebungen eingegangen, die auf die Öffnung des öffentlichen Dienstes für Angehörige anderer EG-Mitgliedstaaten gerichtet sind. Bevor in eine genauere Untersuchung eingetreten wird, kann allgemein festgestellt werden, daß es keinen EG-Mitgliedstaat gibt, in dem das Staatsangehörigkeitserfordernis für den Zugang zum öffentlichen Dienst ohne jegliche Bedeutung wäre. Im einzelnen weisen die Rechtsordnungen der EG-Mitgliedstaaten jedoch sehr unterschiedliche Ausprägungen des Staatsangehörigkeitserfordernisses auf. Zunächst fällt auf, daß in den Rechtsordnungen von sechs EG-Mitgliedstaaten das Staatsangehörigkeitserfordernis so bedeutsam ist, daß es im Verfassungsrecht verankert wurde. Es handelt sich um Belgien (Art. 6 Abs. 2), Dänemark (§ 27 Abs. 1), Griechenland (Art. 4 Abs. 4), Luxemburg (Art. 11 Abs. 2), Portugal (Art. 15 Abs. 2) und Spanien (Art. 13 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 23 Abs. 2). Bei näherem Hinsehen zeigt sich aber, daß der Anwendungsbereich des Staatsangehörigkeitserfordernisses in diesen Staaten erheblich variiert. In Griechenland gilt das Erfordernis inländischer Staatsangehörigkeit für den gesamten öffentlichen Dienst; nach Art. 4 Abs. 4 der Verfassung zulässige gesetzliche Ausnahmen existieren bis heute nicht. Auch in Spanien gilt dieses Erfordernis sowohl für öffentlich-rechtliche als auch für privatrechtliche Dienstverhältnisse. Ebenso beschreibt der luxemburgische Berichterstatter eine grundsätzlich umfas3 Magiera/Siedentopf (Hrsg.)

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sende Geltung des Staatsangehörigkeitserfordernisses; lediglich bei der Gruppe der Staatsarbeiter besteht die Möglichkeit, auch Ausländer zu beschäftigen, wenn es die öffentliche Ordnung erlaubt. Weniger restriktiv ist die portugiesische Verfassung, indem sie Ausländern die Ausübung öffentlicher Ämter gestattet, die überwiegend technischen Charakters sind. Für Belgien ist zwar - ähnlich wie für Luxemburg - ein umfassender verfassungsrechtlicher Vorbehalt zugunsten der eigenen Staatsangehörigen feststellbar; im Bereich privatrecht/icher Beschäftigung bei der Staatsverwaltung und bei bestimmten selbständigen Verwaltungen bleiben den Belgiern aufgrund eines Königlichen Erlasses vom 18. November 1991 aber nur noch solche Stellen vorbehalten, die die wirkliche Teilhabe an der Ausübung öffentlicher Gewalt implizieren. Den engsten Anwendungsbereich für das Staatsangehörigkeitserfordernis sieht unter den hier behandelten EG-Mitgliedstaaten Dänemark vor. Die dänische Verfassung beschränkt den Staatsangehörigkeitsvorbehalt auf Staatsbeamte, d. h. auf öffentlich-rechtliche Bedienstete des Staates. Das verfassungsrechtliche Erfordernis dänischer Staatsangehörigkeit gilt also nicht für Kommunalbeamte und für privatrechtliche Bedienstete. Die Rechtsordnungen der übrigen vier kontinentaleuropäischen EG-Mitgliedstaaten Deutschland, Frankreich, Italien und Niederlande, deren Verfassungen hinsichtlich des Zugangs zum öffentlichen Dienst keinen Vorbehalt für die eigenen Staatsangehörigen enthalten, 5 sind insofern mit der dänischen Rechtsordnung vergleichbar, als sie für privatrechtliche Dienstverhältnisse die inländische Staatsangehörigkeit in der Regel nicht vorschreiben. In Frankreich enthalten allerdings die Statute öffentlich-rechtlicher Wirtschaftseinrichtungen zuweilen Staatsangehörigkeitsklauseln. Was den Zugang zum öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis angeht, sind in den hier behandelten vier EG-Mitgliedstaaten große Unterschiede feststellbar. In Italien ist die inländische Staatsangehörigkeit grundsätzlich erforderlich; Ausnahmen bestehen lediglich für Lehrpersonal an Hochschulen. Auch in Deutschland unterliegt der Zugang zum Beamtenstatus grundsätzlich dem Staatsangehörigkeitserfordernis. Ausnahmen können nach § 4 Abs. 2 Beamtemechtsrahmengesetz zugelassen werden, wenn für die Gewinnung des Bediensteten ein dringendes Bedürfnis besteht, im wissenschaftlichen Bereich auch aus sonstigen Gründen. Eine offenere Situation besteht scheinbar in Frankreich. Zwar schreibt Art. 5 des Generalstatuts grundsätzlich dieJranzösische Staatsangehörigkeit als Voraussetzung für den Zugang zum Beamtenstatus vor. Jedoch wurde durch das Gesetz 91-715 vom 26. Juli 1991 in das Generalstatut ein Art. 5 bis eingefügt, dessen 5 In Deutschland ist allerdings nicht geklärt, ob das Staatsangehörigkeitserfordernis für Beamte ein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 Grundgesetz ist; ablehnend Ulrich Battis, Freizügigkeit und Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung, in: Siegfried Magiera (Hrsg.), Das Europa der Bürger in einer Gemeinschaft ohne Binnengrenzen, Baden-Baden 1990, S. 47 (50).

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Absatz 1 Staatsangehörigen von EG-Mitgliedstaaten den Zugang zu Beamtenstellen ermöglicht, die keine Ausübung von Hoheitsrechten mit sich bringen und weder mittelbar noch unmittelbar mit der Ausübung hoheitlicher Befugnisse verbunden sind. Nach Absatz 3 dieser Vorschrift müssen allerdings die Stellen, die unter Absatz 1 fallen, in den jeweiligen Einzelstatuten als solche ausgewiesen werden. Hierin sieht der französische Berichterstatter eine verdeckte Reziprozitätsklausel, die die Verwirklichung der gesetzlich angeordneten Öffnung behindert. Im Gegensatz zu Frankreich kann in den Niederlanden tatsächlich eine Öffnung der Beamtenstellen für Angehörige anderer EG-Mitgliedstaaten in bedeutendem Umfang festgestellt werden. Dort beschränkt sich der Vorbehalt niederländischer Staatsangehörigkeit nur noch auf Stellen bei der Justiz, der Polizei, dem Militär, den Auslandsvertretungen sowie auf bestimmte Vertrauenspositionen. Auch in den bisher nicht besprochenen Staaten Großbritannien und Irland spielt das Staatsangehörigkeitserfordernis eine gewisse Rolle. In Irland ist die für Rekrutierungen zuständige Staatsdienstkommission befugt, das Erfordernis irländischer Staatsangehörigkeit vorzuschreiben. Dies wird nach Auskunft des irischen Berichterstatters für den mittleren, den gehobenen und den höheren Dienst praktiziert, nicht aber für den technischen Dienst. Der Dienst bei der Kommunalverwaltung setzt dagegen die irische Staatsangehörigkeit nicht voraus. Die irische Situation scheint in Wahrheit günstiger zu sein, als der irische Bericht vermuten läßt. Dies kann aus der Antwort der EG-Kommissarin Papandreou auf eine parlamentarische Anfrage vom 24. Februar 1992 6 geschlossen werden, in der sie von der Entscheidung der EG-Kommission berichtet, gegen alle EGMitgliedstaaten mit Ausnahme Irlands und der Niederlande Vertragsverletzungsverfahren wegen Verstoßes gegen Art. 48 Abs. 4 EWG-Vertrag einzuleiten. Irland und die Niederlande wiesen - so die Antwort der EG-Kommissarinin den vier Bereichen, die Gegenstand der Aktion der Kommission zur Öffnung des öffentlichen Dienstes für Angehörige anderer EG-Mitgliedstaaten seien, keine Unregelmäßigkeiten auf. Bei den erwähnten vier Bereichen handelt es sich um (a) Einrichtungen, die mit der Verwaltung und Erbringung kommerzieller Dienstleistungen betraut sind, (b) Einrichtungen des öffentlichen Gesundheitswesens, (c) den Unterricht an staatlichen Bildungseinrichtungen und (d) die zivile Forschung in staatlichen Forschungsanstalten. 7 Eine andere Situation zeigt sich in Großbritannien. Nach den Feststellungen des Berichterstatters ist die britische Staatsangehörigkeit (oder die eines Commonwealth-Landes oder Irlands) grundsätzlich für den Zugang zum Staatsdienst Amtsblatt der EG Nr. C 247/19 v. 24. 9. 1992. Vgl. die Mitteilung der EG-Kommission "Freizügigkeit der Arbeitnehmer und Zugang zur Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung der Mitgliedstaaten - Aktion der Kommission auf dem Gebiet der Anwendung von Artikel 48 Absatz 4 EWG-Vertrag", Amtsblatt der EG Nr. C 72/2 v. 18.3.1988. 6

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erforderlich. Seit 1991 können aber Angehörige aller EG-Mitgliedstaaten aufgrund der Civil Service Nationality Rules zu bestimmten Stellen im Staatsdienst zugelassen werden. Offen bleibt, welche Stellen im einzelnen damit gemeint sind. Jedenfalls gilt diese Regelung nicht für Stellen im Kabinettsamt, im Verteidigungsministerium und im auswärtigen Dienst. Zusammenfassend kann festgestellt werden, daß das Erfordernis inländischer Staatsangehörigkeit nach wie vor ein wichtiges Hindernis für den Zugang zum öffentlichen Dienst anderer EG-Mitgliedstaaten darstellt. Dabei hat der Staatsangehörigkeitsvorbehalt - was die kontinentaleuropäischen EG-Mitgliedstaaten angeht - bei öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnissen eine größere Bedeutung als bei privatrechtlichen. Die Ausprägungen variieren im einzelnen stark. Es kristallisieren sich aber EG-Mitgliedstaaten heraus, deren Rechtsordnungen den Zugang zum öffentlichen Dienst in besonders strenger Weise an die inländische Staatsangehörigkeit binden - wie Griechenland und Spanien - , und andere, bei denen dies nicht der Fall ist - wie Irland und die Niederlande.

11. Auswahl der Bediensteten

I. Auswahlgrundsätze Der Auswahl öffentlicher Bediensteter liegen in allen EG-Mitgliedstaaten zwei Prinzipien zugrunde, die miteinander zusammenhängen, nämlich der Grundsatz gleichen Zugangs zu allen öffentlichen Ämtern und der Leistungsgrundsatz. Der Zusammenhang zwischen beiden Prinzipien kommt in der Formulierung des Art. 33 Abs. 2 Grundgesetz zUIV Ausdruck, derzufolge jeder Deutsche nach seiner Eignung, Befähigung und fac;hlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt hat. Daraus wird deutlich, daß der Leistungsgrundsatz der Sicherung des gleichen Zugangs dienen soll. Der Grundsatz des gleichen Zugangs zu öffentlichen Ämtern wird in den Rechtsordnungen der meisten EG-Mitgliedstaaten ausdrücklich auf der Ebene des Verfassungsrechts erwähnt. Anders ist dies nur in Großbritannien und Irland. Der Leistungsgrundsatz ist demgegenüber nur in wenigen Verfassungen ausdrücklich verankert, nämlich in der deutschen, der französischen und der spanischen. Hier wie auch grundsätzlich sonst betrifft der Leistungsgrundsatz alle Arten öffentlicher Dienstverhältnisse. In Griechenland wird der Leistungsgrundsatz aus dem Demokratieprinzip und dem Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit hergeleitet. Für Italien läßt sich aus dem in Art. 97 der Verfassung festgelegten Erfordernis eines wettbewerblichen Einstellungsverfahrens die verfassungsrechtliche Absicherung des Leistungsgrundsatzes herleiten. Aber auch in den anderen EG-Mitgliedstaaten werden Einstellungen im öffentlichen Dienst in der Regel nach dem Leistungsprinzip vorgenommen. In Großbritannien und

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Irland ist es die ausdrückliche Aufgabe der Staatsdienstkommissare bzw. der Staatsdienstkommission, dem Leistungsgrundsatz bei Einstellungen in den öffentlichen Dienst zur Geltung zu verhelfen. Auch in Dänemark gilt der Leistungsgrundsatz, und zwar sowohl für öffentlich-rechtliche als auch für privatrechtliche Dienstverhältnisse. In Portugal läßt sich dies zumindest für öffentlich-rechtliche Dienstverhältnisse aus den beschriebenen Auswahlverfahren schließen. Gleiches gilt für Belgien. Der niederländische Bericht ist insoweit nicht ergiebig. Für Luxemburg schließlich wird berichtet, daß der Leistungsgrundsatz für öffentlichrechtliche Bedienstete gilt; nicht sicher ist dies für privatrechtliche Bedienstete: Der Minister - so der luxemburgische Berichterstatter - ist frei, Angestellte oder Arbeiter seiner Wahl ohne Ausschreibung einzustellen. Die strikte Geltung des Prinzips gleichen Zugangs zu öffentlichen Ämtern und des Leistungsprinzips wird zumindest in einigen EG-Mitgliedstaaten zugunsten bestimmter für förderungs würdig gehaltener Gruppen modifiziert. Dies trifft für Belgien, Deutschland, Frankreich, die Niederlande und Portugal zu. Einigkeit besteht darin, daß die Gruppe der Behinderten eine rechtlich bevorzugte Stellung genießt. In Deutschland z. B. wird die Quotenvorschrift des Art. 5 Schwerbehindertengesetz mit dem Sozialstaatsprinzip gerechtfertigt. 8 Umstritten insbesondere in Deutschland ist dagegen, ob und unter welchen Voraussetzungen die Beschäfti gung von Frauen im öffentlichen Dienst im Einklang mit dem Leistungsgrundsatz gefördert werden kann. 9 Anders ist dies in den Niederlanden, wo eine bevorzugte Behandlung von Frauen - der Berichterstatter spricht von "Ausnahmen vom Gleichheitssatz" - juristisch anerkannt ist. Dagegen scheint in Belgien die Durchführung "positiver Aktionen" zugunsten von Frauen nur im Einklang mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz zulässig zu sein.

2. Auswahlverfahren Die Verfahren zur Auswahl öffentlicher Bediensteter in den EG-Mitgliedstaaten weisen im Detail große Unterschiede auf. Es lassen sich jedoch Merkmale feststellen, die den Rechtsordnunge'n aller oder doch vieler Staaten gemeinsam sind. An erster Stelle ist der Grundsatz der öffentlichen Ausschreibung von Stellen im öffentlichen Dienst zu nennen. Dieser Grundsatz hat in Italien und Portugal Verfassungsrang. In den anderen EG-Mitgliedstaaten, deren Rechtsordnungen hinsichtlich der Anwerbung keine konkreten verfassungsrechtlichen Vorgaben enthalten, wird er offensichtlich für am besten geeignet gehalten, das Prinzip 8 Vgl. Hans D, Jarass / Bodo Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Kommentar, 2. Aufl., München 1992, Art. 33 Rn. 6. 9 Vgl. dazu etwa Karl-Heinz Ladeur, Gleichberechtigung und "Gleichstellung" von Mann und Frau im öffentlichen Dienst, Zeitschrift für Beamtenrecht 1992, S. 39-47.

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des gleichen Zugangs und das Leistungsprinzip durchzusetzen, und ist häufig im Gesetzesrecht verankert, wie etwa in Deutschland, Dänemark oder Spanien. Der Grundsatz der öffentlichen Ausschreibung von Stellen im öffentlichen Dienst wird allerdings nicht in allen EG-Mitgliedstaaten streng durchgeführt. In Deutschland besteht eine Pflicht zur Ausschreibung nur, wenn dies gesetzlich vorgeschrieben ist, wie in § 8 Abs. 1 Bundesbeamtengesetz oder in § 45 Hochschulrahmengesetz. In Griechenland ist für privatrechtliehe Stellen, die keine Planstellen sind, eine Ausschreibung nicht erforderlich. Gleiches gilt offenbar für Luxemburg im Hinblick auf privatrechtliche Stellen allgemein. Dort ist für die Besetzung solcher Stellen kein Auswahlverfahren erforderlich. In den Niederlanden wird die Ausschreibung freier Stellen zunächst innerdienstlich vorgenommen; erst wenn dies erfolglos bleibt, wird die Stelle auch öffentlich ausgeschrieben. In Dänemark gilt die Ausschreibungspflicht des Beamtengesetzes nicht analog für privatrechtliehe Bedienstete. Dennoch schreibt der dänische Berichterstatter, auch hier bestehe eine Pflicht zur öffentlichen Ausschreibung. Eine weitere Gemeinsamkeit der Rechtsordnungen vieler EG-Mitgliedstaaten besteht darin, daß für die Durchführung der Auswahl der Bewerber besondere Gremien und Institutionen geschaffen wurden. Die rechtliche Ausgestaltung, der Grad der Selbständigkeit und der Umfang der Befugnisse der verschiedenen Einrichtungen weisen allerdings erhebliche Unterschiede auf, soweit dies aufgrund der Landesberichte feststellbar ist. Die größte Selbständigkeit scheinen die Staatsdienstkommissare in Großbritannien und die Staatsdienstkommission in Irland zu besitzen, die zwar von der Krone bzw. der Regierung ernannt werden, aber bei der Gestaltung der Auswahlverfahren große Freiheit genießen. In Großbritannien führen die Staatsdienstkommissare nur noch die Auswahlverfahren für die höheren Stellen durch, wobei sie von einem Amt (agency), den Recruitment and Assessment Services, unterstützt werden. Die übrigen Auswahlverfahren sind auf die Ressorts übertragen worden, die bei der Auswahl unter der Aufsicht der Staatsdienstkommissare stehen. In anderen EG-Mitgliedstaaten ist der Grad der Verselbständigung der Auswahlgremien offenbar geringer, genauere Angaben liegen allerdings nicht vor. In Belgien arbeitet ein ständiges Anwerbungssekretariat. In Frankreich, Italien und Luxemburg wird für jede Ausschreibung eine Jury bzw. Ausschreibungskommission gebildet, in Portugal ein Prüfungsausschuß für jede Dienststelle, die Ausschreibungen durchführt. Auch der griechische Landesbericht erwähnt besondere Prüfungsgremien, die die Auswahl-. verfahren durchführen. Im Hinblick auf die Auswahlmethoden werden große Unterschiede zwischen den EG-Mitgliedstaaten deutlich. Am strengsten ist hier die italienische Rechtsordnung, die schon in der Verfassung ein wettbewerbliches Verfahren vorschreibt, d. h. ein Verfahren, in dem eine Rangliste der tauglichen Bewerber gebildet wird. Auch in anderen Staaten hat der Auswahlwettbewerb einen hohen Stellenwert, so vor allem in Frankreich, wo das Prinzip der Auswahlwettbewerbe als grundle-

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gende Garantie der Beamten anerkannt ist. Das französische Beispiel zeigt, daß ein Auswahlwettbewerb nicht stets mit einer Prüfung verbunden sein muß. Der Berichterstatter erwähnt Auswahlwettbewerbe, die nur mittels einer Würdigung der Akten oder Qualifikationen durchgeführt werden und an deren Ende eine Rangliste der erfolgreichen Bewerber steht. Das Prinzip der Auswahlwettbewerbe gilt in Frankreich aber in erster Linie für öffentlich-rechtliche Stellen; privatrechtliehe Stellen werden nur selten im Wege des Auswahlwettbewerbs besetzt. Auch in Belgien und Luxemburg werden zumindest bei öffentlich-rechtlichen Stellen häufig bzw. stets Auswahlwettbewerbe in Form von Prüfungen durchgeführt, und auch in Portugal ist die Teilnahme an einem Auswahlwettbewerb für den Zugang zu einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis erforderlich. In Spanien bestehen verschiedene Möglichkeiten von Prüfungen und Auswahlwettbewerben, die sowohl für öffentlich-rechtliche als auch für privatrechtliche Stellen in Betracht kommen. In Griechenland setzt der Zugang zu öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnissen und zu Planstellen im privatrechtlichen Dienstverhältnis das Bestehen einer Eignungsprüfung voraus. In den übrigen EG-Mitgliedstaaten, in Dänemark, Deutschland, Großbritannien, Irland und den Niederlanden, besteht weitgehendes Ermessen der einstellenden Behörde oder der Auswahlinstitution bei der Ausgestaltung der Auswahlverfahren. Die größte Bedeutung scheint das Ermessen bei der Einstellung öffentlicher Bediensteter in Dänemark zu haben. Dort ist es den Behörden sogar untersagt, ihr freies Ermessen einer Regel zu unterstellen. Stets müssen die Qualifikationen sämtlicher Bewerber einander gegenübergestellt und bewertet werden. III. Konkurrentenklage

Unter dem Begriff der Konkurrentenklage werden in Deutschland die Möglichkeiten gerichtlichen Rechtsschutzes diskutiert, die einem Bewerber um eine BeamtensteIle zur Verfügung stehen, um seine Postition gegenüber einem bevorzugten Mitbewerber zu verbessern. Dabei ist weitgehend anerkannt, daß die Ernennung des Mitbewerbers das Auswahlverfahren abschließt und daß aufgrund der Rechtsbeständigkeit der Ernennung Anfechtungs- und Verpflichtungsklage keinen Erfolg mehr haben können. Folglich spielen in Deutschland Maßnahmen des einstweiligen Rechtsschutzes vor der Ernennung des Konkurrenten eine große Rolle. Im übrigen kommen Schadensersatzansprüche des zu Unrecht übergangenen Bewerbers in Betracht. In einigen EG-Mitgliedstaaten sind hier zum Teil deutliche Abweichungen feststell bar. Aus Griechenland wird berichtet, daß die Konkurrentenklage in Form der Nichtigkeitsklage zur Aufhebung der Ernennung des Mitbewerbers führen kann. Erst zwei Jahre nach der Ernennung genießt der Beamte dort Vertrauensschutz. Auch der dänische und der belgische Berichterstatter erwähnen die Möglichkeit der Nichtigkeitsklage, falls eine Ernennung rechtswidrig erfolgt

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ist. In Dänemark hat die Nichtigkeitsklage allerdings nur selten Erfolg. Hier setzt sich in der Regel der Schutz des Ernannten durch. In anderen EG-Mitgliedstaaten besteht die Möglichkeit, das Auswahlverfahren anzufechten, so in Frankreich, Italien, Portugal und wohl auch in Luxemburg, wo dies allerdings umstritten ist. Dabei besteht zumindest für Frankreich, Luxemburg und Portugal die Gemeinsamkeit, daß die Entscheidungen der jeweiligen Prüfungsgremien inhaltlich nicht angreifbar sind; die richterliche Kontrolle beschränkt sich auf formale und äußerliche Aspekte. Dies kann zur Nichtigkeit des angegriffenen Auswahlverfahrens führen, wie der französische und der portugiesische Berichterstatter ausführen. Um die Folgen solcher Nichtigkeitserklärungen abzumildern, die eine große Anzahl von Beamten betreffen und mehrere Jahre zurückwirken können, ist es in Frankreich üblich geworden, Auswahlwettbewerbe nachträglich durch Gesetz für gültig zu erklären. Dieses Vorgehen wird vom französischen Verfassungsgericht für zulässig gehalten, wenn die gesetzliche Gültigkeitserklärung vor einer gerichtlichen Nichtigkeitserklärung erfolgt. Unabhängig von der Frage, in welchem Stadium des Auswahl- und Ernennungsverfahrens ein gerichtliches Vorgehen gegen die Ernennung eines Mitbewerbers in den einzelnen EG-Mitgliedstaaten möglich und erfolgversprechend ist, muß die Rechtsstellung des übergangenen Bewerbers behandelt werden. Denn die Verhinderung bzw. Annullierung der Ernennung eines Konkurrenten und die angestrebte eigene Ernennung, die das eigentliche Ziel der Konkurrentenklage ist, sind zwei zu unterscheidende Sachverhalte. Hier ist die Situation des rechtswidrig benachteiligten Bewerbers in Italien und in Portugal am günstigsten. In beiden Ländern wird den erfolgreichen Bewerbern um eine Stelle ein Ernennungsanspruch zugestanden. Dies ist in anderen EG-Mitgliedstaaten nicht feststellbar. In Dänemark ist es schon wegen des weiten Ermessens, das der Einstellungsbehörde zukommt, kaum denkbar, einem Bewerber einen Ernennungsanspruch zuzugestehen, und der dänische Berichterstatter bestätigt, daß keine Pflicht besteht, einen Bewerber zu ernennen. Auch in Deutschland hat ein Bewerber, der alle objektiven und subjektiven Ernennungsvoraussetzungen erfüllt, grundsätzlich keinen Ernennungsanspruch. Begründet wird dies mit der Personalhoheit des Dienstherm, aufgrund deren es in seinem Ermessen steht, eine Stelle zu besetzen oder sie unbesetzt zu lassen. Art. 33 Abs. 2 Grundgesetz gewährleistet lediglich ein Recht auf sachgerechte Beurteilung der Bewerbung. Ein Ernennungsanspruch kann sich im Einzelfall allenfalls dann ergeben, wenn die Nichtbesetzung einer Stelle mit dem bestgeeigneten Bewerber als ermessensfehlerhaft erschiene. Ein Ernennungsanspruch wird den erfolgreichen Bewerbern auch in Frankreich, Luxemburg und den Niederlanden nicht eingeräumt. Für Frankreich wird allerdings berichtet, daß die Verwaltung an die von der Jury ermittelte Reihenfolge der erfolgreichen Bewerber gebunden ist, wenn sie sich zur Besetzung einer ausgeschriebenen Stellen entschließt. Auch in Griechenland ist die Verwaltung an die Bewertung der Bewerber durch das zuständige

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Prüfungsgremium gebunden, und in Irland sind die Kommunalbehörden verpflichtet, die von der Local Appointments Commission vorgeschlagenen Personen zu ernennen. Offen bleibt in diesen Fällen aber, ob der Pflicht der Verwaltung zur Beachtung der Prüfungsergebnisse im Einzelfall auch ein Anspruch des Bewerbers auf Ernennung gegenübersteht.

E. Inhalt öffentlicher Dienstverhältnisse I. Bedeutung der Grundrechte

Die Frage nach der Bedeutung der Grundrechte im öffentlichen Dienstverhältnis stellt sich besonders für solche Rechtsverhältnisse, die einseitig begründet werden und mithin dem öffentlichen Recht unterliegen. Die durch hoheitliche Begründung eines Dienstverhältnisses bewirkte Eingliederung des Bediensteten in den Innenbereich staatlicher Organisation, die sich von der des vertraglich beschäftigten Bediensteten unterscheidet, wurde und wird noch heute in Deutschland mit dem Begriff des "besonderen Gewaltverhältnisses" , inzwischen auch mit einer Reihe weiterer Begriffe, zu kennzeichnen versucht. Neben dem deutschen Landesbericht erscheint der Begriff des "besonderen Gewaltverhältnisses" noch im spanischen und im portugiesischen Bericht. In der Sache ähnlich ist die Formulierung des griechischen Berichterstatters, der Beamte habe eine besondere Stellung innerhalb der vollziehenden Gewalt inne. Aufgrund dieser besonderen Stellung müsse sich - so fährt der griechische Berichterstatter fort - der Beamte mit einer verhältnismäßig starken Einschränkung seiner Grundrechte abfinden. Mit dem Hinweis auf die Einschränkbarkeit der Grundrechte des Beamten setzt der griechische Berichterstatter deren Geltung im Beamtenverhältnis voraus. Wird in den anderen Landesberichten zur Frage der Geltung der Grundrechte im Beamtenverhältnis Stellung genommen, so wird die Geltung der Grundrechte bejaht, wie etwa im deutschen, niederländischen und portugiesischen Landesbericht. Es kann jedoch den Hinweisen auf die Einschränkbarkeit von Grundrechten oder den Äußerungen zu einzelnen Grundrechten der Beamten in den übrigen Landesberichten entnommen werden, daß der Eintritt in das Beamtenverhältnis auch in allen anderen EG-Mitgliedstaaten nicht als Verzicht auf den Schutz der jedem Bürger zustehenden Grundrechte gedeutet wird. Die hoheitliche Begründung eines öffentlichen Dienstverhältnisses schließt somit in keinem EG-Mitgliedstaat die Geltung der Grundrechte aus. Demnach kann es nur noch um die Frage gehen, ob und auf welchem Wege Grundrechtseinschränkungen im Beamtenverhältnis zulässig sind und inwieweit sie den Beamten stärker betreffen als den Bürger im allgemeinen. In Deutschland wird davon ausgegangen, daß die Grundrechte der Beamten einschränkbar sind, soweit es die Funktionsfähigkeit des öffentlichen Dienstes erfordert und dem

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betroffenen Grundrecht Rechnung getragen wird. Die verfassungsrechtliche Grundlage dieser Möglichkeit der Grundrechtseinschränkung wird heute in der Institutionalisierung des Beamtentums im Grundgesetz und in dessen Ausgestaltung als Dienst- und Treueverhältnis gesehen. Seit dem sog. Strafgefangenenbeschluß des Bundesverfassungsgerichts 10 ist davon auszugehen, daß Grundrechtseinschränkungen auch im "besonderen Gewaltverhältnis" einer gesetzlichen Grundlage bedürfen. 11 Die Konstruktion eines "besonderen Gewaltverhältnisses" stellt in Deutschland daher keine hinreichende Grundlage für Grundrechteinschränkungen mehr dar. Die größte Ähnlichkeit mit der deutschen Rechtslage weist die Situation in Portugal auf. Der Berichterstatter schreibt, es dürften weder die Grundrechte durch das Beamtenverhältnis zunichte gemacht werden, noch dürfe die Ausübung der Grundrechte den Arbeitsablauf im öffentlichen Dienst hemmen. Auch im "besonderen Gewaltverhältnis" sei die Einschränkung von Grundrechten nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes zulässig. Auch dem belgischen Landesbericht kann entnommen werden, daß Grundrechtseinschränkungen im Beamtenverhältnis zulässig sind. Ein Gesetz scheint hier aber nicht allgemein erforderlich zu sein. Der Berichterstatter führt nämlich aus, es sei niemand verpflichtet, Beamter zu werden; werde aber jemand Beamter, so oblägen ihm eine Reihe von Verpflichtungen, die auch ohne besondere Vorschriften gälten. Die Möglichkeit der Grundrechtseinschränkung im Beamtenverhältnis besteht auch in den anderen EG-Mitgliedstaaten. Dies wird etwa - wie bereits oben erwähnt - für Griechenland, aber auch für Frankreich, die Niederlande und Spanien ausdrücklich berichtet. Die Grundrechtseinschränkungen äußern sich vor allem in besonderen Beamtenpflichten, die in den erwähnten EG-Mitgliedstaaten - soweit ersichtlich - stets auf gesetzlicher Grundlage beruhen. Ob eine solche gesetzliche Grundlage für Grundrechtseinschränkungen deshalb aber auch - wie in Deutschland und Portugal- erforderlich ist, läßt sich nicht oder nicht eindeutig feststellen. Der spanische Berichterstatter zitiert eine Entscheidung des Verfassungsgerichts aus dem Jahr 1987, nach dem Veränderungen der Stellung des Beamten im Einklang mit der Grundsätzen des Gesetzesvorbehalts und der Rechtmäßigkeit zu erfolgen haben. Daraus könnte die allgemeine Geltung des Gesetzesvorbehalts für Grundrechtseinschränkungen im Beamtenverhältnis geschlossen werden. Zweifel daran weckt aber die im Zusammenhang mit den Beamtenpflichten getroffene Feststellung des spanischen Berichterstatters, jene Pflichten seien den Beamten von der Verwaltung kraft des "besonderen Gewaltverhältnisses" , dem sie unterlägen, auferlegt. 10

Beschluß v. 14.3.1972, Entscheidungen des Bundesverfassungsgericht (BVerfGE)

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Vgl. nur Ulrich Battis, Bundesbeamtengesetz mit Erläuterungen, München 1980,

33, 1.

§ 2 Anm. 2. d.! e.

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Zur Problematik, wann der Schutzbereich der Grundrechte im Einzelfall betroffen ist, wird nur im deutschen, niederländischen und portugiesischen Landesbericht mittelbar bei der Frage des Rechtsschutzes im Beamtenverhältnis und der Angreifbarkeit innerdienstlicher Maßnahmen Stellung genommen. Der deutsche Landesbericht führt letztlich als Kriterium die von earl Hermann Ule vorgenommene Unterscheidung zwischen dem Grund- und dem Betriebsverhältnis an. Angreifbar sind danach nur solche Maßnahmen, die den Beamten nicht nur als Amtsträger, sondern darüber hinaus in seiner Stellung als gegenüber dem Dienstherrn selbständige Rechtspersönlichkeit betreffen. Eine ähnliche Abgrenzung scheint in den Niederlanden vorgenommen zu werden. Hier werden - so schreibt der Berichterstatter - nur solche Maßnahmen als Verwaltungsakt angesehen und können angegriffen werden, die dem Beamten als solchem oder seinen Hinterbliebenen gelten. Kritisch setzt sich der portugiesische Berichterstatter mit den Konsequenzen der Unterscheidung zwischen Grund- und Betriebsverhältnins auseinander. Nach seiner Auffassung können auch interne Maßnahmen Rechte und Interessen des Beamten verletzen und müssen grundsätzlich gerichtlicher Kontrolle unterliegen. Insgesamt kann festgestellt werden, daß die öffentlichen Bediensteten, deren Rechtsverhältnisse durch Hoheitsakt begründet werden, in allen EG-Mitgliedstaaten, die solche Dienstverhältnisses kennen - dies sind vor allem die kontinentaleuropäischen Mitgliedstaaten - , Grundrechtsschutz genießen. Dieser Grundrechtsschutz muß aber in allen EG-Mitgliedstaaten mit den Erfordernissen des öffentlichen Dienstes in Einklang gebracht werden und erfährt dadurch Einschränkungen, die zumindest in einigen EG-Mitgliedstaaten nur auf gesetzlicher Grundlage erfolgen dürfen.

11. Finanzielle Absicherung der öffentlichen Bediensteten

1. Dienstbezüge Ein Vergleich der Einkommensverhältnisse öffentlicher Bediensteter in den EG-Mitgliedstaaten begegnet theoretisch großen Schwierigkeiten, scheitert hier aber schon an dem Fehlen der erforderlichen Infonnationen in den Landesberichten. Im folgenden sollen daher nur grundsätzliche Fragen der Rechtsnatur und der Bemessung der Dienstbezüge behandelt werden. a) Rechtsnatur Keine Probleme bereitet die Rechtsnatur der Dienstbezüge, wenn es um vertraglich beschäftigtes Personal geht. Das Gehalt stellt hier die vertragliche Gegenleistung für die geleisteten Dienste dar.

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Eine differenzierende Betrachtung verlangen dagegen diejenigen öffentlichrechtlichen Dienstverhältnisse, die durch Verwaltungsakt begründet werden. In Deutschland werden die Dienstbezüge der Beamten vom Bundesverfassungsgericht und der herrschenden Lehre nicht mit den geleisteten Diensten in einen direkten Zusammenhang gebracht. Sie sind hiernach vielmehr Ausdruck der zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtenturns nach Art. 33 Abs. 5 Grundgesetz zählenden Alimentationspflicht des öffentlichen Dienstherm, d. h. der Pflicht, dem Beamten und seiner Familie amtsangemessenen Unterhalt zu gewähren, damit sich dieser in finanzieller Unabhängigkeit dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf widmen kann. Mit dieser Konstruktion steht Deutschland unter den EG-Mitgliedstaaten nicht allein. Eine bemerkenswerte Ähnlichkeit mit dem deutschen Alimentationsprinzip stellt der französische Berichterstatter für das Beamtengehalt fest, das auch in Frankreich der Sicherung einer amtsangemessenen Lebensführung dient und nicht ein Entgelt für geleistete Arbeit darstellt. Ohne das Alimentationsprinzip ausdrücklich zu erwähnen, beschreibt der griechische Berichterstatter die Natur der Dienstbezüge der Beamten in ähnlicher Weise. Er meint allerdings, die Unterscheidung zwischen den Dienstbezügen der Beamten, die eine angemessene Lebensführung sichern sollten, und dem Lohn der Arbeitnehmer verliere zunehmend an Schärfe. In Portugal hat das Alimentationsprinzip offensichtlich ebenfalls eine Rolle gespielt, inzwischen ist es aber nach Auskunft des Berichterstatters grundsätzlich aufgegeben worden. Die Besoldung der Beamten wird in Portugal heute als Entlohnung für geleistete Arbeit betrachtet. Das vielfach durchbrochene Alimentationsprinzip wird auch in Deutschland zunehmend für überholt gehalten. Die Merkmale der Beamtenbesoldung ließen sich - so wird festgestellt - auch durch die Bezeichnung als öffentlich-rechtliches Leistungsentgelt aufrechterhalten. 12 Der damit zum Ausdruck gebrachte Gedanke der Entlohnung für geleistete Arbeit prägt in den anderen EG-Mitgliedstaaten, deren Berichterstatter sich zur Frage der Rechtsnatur der Dienstbezüge äußern, den Charakter der Beamtenbesoldung. Ausdrücklich erwähnen dies der dänische und der niederländische Berichterstatter und die italienische Berichterstatterin. Auch der belgische Berichterstatter kann in diesem Sinn verstanden werden, wenn er davon spricht, der Beamte habe bei Ableistung seines Dienstes ein Anrecht auf Besoldung. Insgesamt muß festgestellt werden, daß die Bedeutung des Alimentationsprinzips gering und im Rückgang begriffen ist. Die Beamtenbesoldung wird in den meisten EG-Mitgliedstaaten als Entgelt für geleistete Dienste angesehen. Diese Vorstellung greift langsam auch in den EG-Mitgliedstaaten Platz, in denen die 12 So Ingo von Münch, Öffentlicher Dienst, in: ders. (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 8. Aufl. Berlin / New York 1988, S. 55; Klaus Köpp (Anm. ll), S. 413; kritisch dazu Philip Kunig, Das Recht des öffentlichen Dienstes, in: Ingo von Münch / Eberhard Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 9. Aufl., Berlin / New York 1992, S. 586 f.

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Beamtenbesoldung noch heute durch den Gedanken der Alimentierung geprägt ist. b) Bemessung Die Bemessung der Bezüge öffentlicher Bediensteter folgt in den EG-Mitgliedstaaten im einzelnen unterschiedlichen Vorstellungen. So gilt in Deutschland und in Portugal für die Beamten der Grundsatz der funktions gerechten Besoldung, der an den Laufbahnen und mithin an der erforderlichen Vorbildung orientiert ist, während in Italien in erster Linie die berufliche Einstufung maßgeblich ist, die sich nach dem Schwierigkeitsgrad der jeweiligen Aufgabe richtet. Im folgenden kann dies nicht weiter vertieft werden. Vielmehr soll der Frage nachgegangen werden, inwiefern die Höhe der Dienstbezüge in den EG-Mitgliedstaaten als personalpolitisches Gestaltungsmittel eingesetzt wird bzw. eingesetzt werden kann. Viele Berichterstatter äußern sich nicht oder nicht ausdrücklich zu dieser Frage, es lassen sich aber dennoch zwei gegenläufige Strömungen nachweisen. Eine Gruppe von EG-Mitgliedstaaten neigt zur Vereinheitlichung der Besoldung öffentlicher Bediensteter. Hierzu zählen Deutschland - mit Art. 74 a Grundgesetz wurde 1971 die verfassungsrechtliche Grundlage für eine einheitliche Beamtenbesoldung geschaffen - sowie Belgien und Luxemburg. Auch Dänemark ist hier zu erwähnen, obwohl der Berichterstatter Bestrebungen der öffentlichen Arbeitgeber erwähnt, die Beamtengehälter zu individualisieren. Diese Bemühungen sind aber an den Interessenorganisationen der Beamten gescheitert. In anderen EG-Mitgliedstaaten ist die Tendenz erkennbar, die Höhe der Dienstbezüge an der individuellen Leistung der Bediensteten zu orientieren. Dies wird vor allem für Großbritannien berichtet. Dort hat die Regierung eine größere Differenzierung der Gehaltsstufen nach Ort und Art der Beschäftigung sowie nach Leistung und Verdienst durchgesetzt. Aber auch der niederländische Berichterstatter erwähnt ein "Belohnungssystem", das inzwischen von den Dienstvorgesetzten bewußt zur Leistungsförderung eingesetzt wird. Im spanischen Beamtenrecht sind Leistungszulagen vorgesehen, mit denen die besondere Leistung, der Einsatz oder die Initiative eines Beamten belohnt werden können. In Dänemark schließlich sind - wie berichtet wird - individuelle Zulagen bei den privatrechtlichen Bediensteten zumindest häufiger anzutreffen als bei den Beamten. Die Prämierung individueller Leistung im Beamtenverhältnis basiert allerdings auf der Annahme, daß die Dienstbezüge als Gegenleistung für erbrachte Dienste anzusehen sind, eine Vorstellung, die in einigen EG-Mitgliedstaaten - wie oben a) gezeigt - nicht geteilt wird.

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2. Versorgungsbezüge Zur Rechtsnatur der Versorgungsbezüge finden sich in den Landesberichten nur vereinzelt Hinweise. Es kann aber immerhin festgestellt werden, daß in den drei EG-Mitgliedstaaten, in denen die Dienstbezüge der Beamten nicht als Gegenleistung für erbrachte Dienste, sondern als Alimentation verstanden werden, die Versorgung der Beamten im Alter als Fortführung der Pflicht zur Gewährung von Unterhalt angesehen wird. In Deutschland bleibt auch im Ruhestand das beamtenrechtliche Grundverhältnis erhalten; der Beamte wird Ruhestandsbeamter. Auch in Frankreich gilt die Versorgung als Fortführung des Gehalts. Ähnlich scheint dies in Griechenland zu sein. Der Berichterstatter spricht vom Ausscheiden des Beamten aus dem "aktiven" Dienst. In Großbritannien dagegen wird die Auffassung vertreten, das Ruhegeld sei Gegenstand des Arbeitsvertrages. Es stellt damit eine Gegenleistung für die zuvor erbrachten Dienste dar. Auch in Dänemark stellen die Versorgungsbezüge der Beamten nach allgemeiner Auffassung eine Vergütung für die Erfüllung der Dienstpflichten dar. Dies kommt auch sprachlich dadurch zum Ausdruck, daß in Dänemark der Beamte nicht aus dem aktiven Dienstverhältnis in den Ruhestand tritt, sondern bei Erreichen der Altersgrenze "entlassen" wird. Die Finanzierung der Altersversorgung öffentlicher Bediensteter weist in den EG-Mitgliedstaaten die Gemeinsamkeit auf, daß privatrechtliche Bedienstete regelmäßig verpflichtet sind, zu Pensionskassen oder Rentenversicherungen Beiträge zu leisten. Ein weniger einheitliches Bild bieten die Versorgungssysteme der öffentlich-rechtlichen Bediensteten, insbesondere der Beamten. Eine Gruppe von EG-Mitgliedstaaten verlangt auch von den Beamten die Beteiligung an der Finanzierung der Altersversorgung. Hierzu zählen Frankreich, die Niederlande und Portugal. Bemerkenswert ist, daß der Beamte in Frankreich einen Versorgungsanteil von 7,9 % des Bruttoeinkommens leisten muß, um in den Genuß einer Pension zu kommen. Dies scheint mit dem Alimentationsgedanken nicht in Einklang zu stehen. In einer anderen Gruppe von EG-Mitgliedstaaten müssen die Beamten dagegen keine Beiträge entrichten. Hierzu zählen Dänemark, Deutschland und Luxemburg. Der belgische Berichterstatter äußert sich zu dieser Frage nicht ausdrücklich, aus Art. 114 der Verfassung kann aber geschlossen werden, daß auch in Belgien die Beamtenpensionen steuerfinanziert sind. In Großbritannien und Irland sind die Altersversorgungssysteme der Staatsbediensteten ebenfalls beitragsfrei. Zur Höhe der Versorgungsbezüge machen die Berichterstatter der kontinentaleuropäischen EG-Mitgliedstaaten in erster Linie im Hinblick auf öffentlichrechtliche Dienstverhältnisse Ausführungen, die zudem schwer vergleichbar sind. Als Gemeinsamkeit stellt sich aber heraus, daß Ausgangspunkt für die Berechnung der Versorgungsbezüge der Beamten - und auch der Staatsbediensteten in Großbritannien und Irland - das zuletzt bezogene Gehalt unter Berücksichti-

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gung der Anzahl der Dienstjahre ist. Dabei sind die Versorgungsbezüge regelmäßig niedriger als die Dienstbezüge. Abhängig von der Anzahl der Dienstjahre schwanken sie zwischen maximal ca. 80 % in Luxemburg und 50 % in Großbritannien und Irland, wobei in diesen Ländern aber noch ein einmaliger Pauschalbetrag hinzu kommt.

III. Pflichten und Pflichtverletzungen im öffentlichen Dienstverhältnis Die Pflichten öffentlicher Bediensteter sind im einzelnen vielfältig und können nicht im Vergleich dargestellt werden. Vielmehr soll nur auf drei Grundpflichten näher eingegangen werden, die den öffentlichen Bediensteten in allen oder den meisten EG-Mitgliedstaaten obliegen. Anschließend folgen noch kurze Ausführungen zum Disziplinarrecht.

I. Neutralität Fast alle Berichterstatter beschreiben die neutrale Aufgabenerfüllung als wichtige Pflicht der öffentlichen Bediensteten. Dies gilt nicht nur für die öffentlichrechtlichen Bediensteten, sondern grundsätzlich auch für die privatrechtlichen Bediensteten. Auf die Grundrechtsrelevanz der Neutralitätspflicht wird imfranzösischen und in luxemburg ischen Landesbericht hingewiesen. Während der französische Berichterstatter die Pflicht zu unparteiischer Amtsführung aus dem Gleichheitssatz herleitet, sieht der luxemburgische Berichterstatter die Aufgabe der Neutralitätspflicht in der Sicherung der Meinungsfreiheit. Es erstaunt daher nicht, daß einzelne Aspekte der Neutralitätspflicht in verschiedenen EG-Mitgliedstaaten unmittelbar oder mittelbar im Verfassungsrecht verankert sind. Besonders deutlich kommt dies in Art. 103 Abs. 3 der spanischen Verfassung zum Ausdruck, der von der Gewährleistung der Unparteilichkeit bei der Amtswahrnehmung spricht. Nach Art. 98 der italienischen Verfassung stehen die Beamten ausschließlich im Dienst der Nation, und Art. 269 Abs. 1 der portugiesischen Verfassung verpflichtet die öffentlichen Bediensteten auf das Allgemeinwohl. Weniger deutlich ist die Formulierung in Art. 103 Abs. 1 der griechischen Verfassung, der davon spricht, die Staatsbeamten führten den Willen des Staates aus und dienten dem Volk. In Luxemburg ergibt sich die Neutralitätspflicht der Beamten mittelbar aus der nach Art. 110 der Verfassung zu leistenden Eidesformel. Auch in Deutschland ist die Neutralitätspflicht der Beamten verfassungsrechtlich abgesichert; sie zählt zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums nach Art. 33 Abs. 5 Grundgesetz. Die Pflicht zu neutraler Diensterfüllung wird in verschiedenen Einzelpflichten konkretisiert. Die Vorschriften, die diese Einzelpflichten normieren, lassen sich in zwei Gruppen zusammenfassen. Eine Gruppe sichert die Neutralität des öffentlichen Bediensteten gegen wirtschaftliche, die andere gegen politische Einfluß-

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nahme. Zur ersten Gruppe gehören etwa das Verbot der Bestechlichkeit - dies erwähnt z. B. der irische Berichterstatter - , die Regelung der Annahme von Geschenken - darauf weist der deutsche Landesbericht hin - oder Vorschriften zur Beschränkung von Nebentätigkeiten und Mehrfachbeschäftigungen - hierzu enthalten der niederländische sowie der portugiesische und der spanische Landesbericht Hinweise. Der Schwerpunkt der Ausführungen zur Neutralitätspflicht liegt in den Landesberichten indessen nicht auf wirtschaftlichem, sondern auf politischem Gebiet. Die intensivste Form der Sicherung der politischen Neutralität des öffentlichen Dienstes besteht in der Statuierung der Unvereinbarkeit von öffentlichem Amt und Abgeordnetenmandat. Besonders strikt wird diese Trennung im britischen und irischen Staatsdienst durchgeführt. Aber auch die Rechtsordnungen anderer EG-Mitgliedstaaten enthalten Vorkehrungen zur Trennung von Amt und Mandat, so die belgische, die deutsche, die griechische, die luxemburgische und die niederländische Rechtsordnung. Die Regelungen über die Unvereinbarkeit von Amt und Mandat verpflichten den Bediensteten gegebenenfalls dazu, den öffentlichen Dienst zu verlassen. Hier wird die Neutralitätspflicht also nicht durch eine Pflicht zu neutralem Verhalten im Dienst konkretisiert, sondern durch die Pflicht, aus dem öffentlichen Dienst wegen unwiderleglich vermuteter Unmöglichkeit, der Neutralitätspflicht nachzukommen, auszuscheiden. Unterhalb dieser Schwelle bestehen in den meisten EG-Mitgliedstaaten mehr oder weniger ausgeprägte Beschränkungen der politischen Betätigungsfreiheit für öffentliche Bedienstete. Besonders hervorzuheben sind wieder Großbritannien und Irland. In beiden Ländern unterliegen die Staatsbeamten der höheren bzw. ab den mittleren Kategorien umfassenden politischen Betätigungsverboten. Diese umfassen auch - zumindest der irische Landesbericht spricht davon das Verbot der Mitgliedschaft in politischen Parteien. Unterschiede zwischen beiden Ländern bestehen auf kommunaler Ebene. In Irland ist die Entfaltung parteipolitischer Aktivitäten allgemein zulässig, während in Großbritannien auf kommunaler Ebene ähnliche Beschränkungen bestehen wie im Staatsdienst. Auch in Italien ist in Art. 98 der Verfassung die Möglichkeit vorgesehen, das Recht auf Zugehörigkeit zu politischen Parteien für bestimmte Gruppen öffentlicher Bediensteter zu beschränken. Art. 29 Abs. 3 der griechischen Verfassung verbietet u. a. den Staatsbeamten, für eine politische Partei einzutreten. Offen bleibt, ob dieses Verbot auch die bloße Parteimitgliedschaft umfaßt. In Belgien, Deutschland, Frankreich und Portugal ist den öffentlichen Bediensteten die Mitgliedschaft in politischen Parteien nicht untersagt. Zumindest in Deutschland und Frankreich sind die öffentlichen Bediensteten aber zur Mäßigung und Zurückhaltung bei der politischen Betätigung verpflichtet. Die Pflicht öffentlicher Bediensteter zur neutralen Aufgabenerfüllung ist demnach ein Merkmal der Rechtsordnungen wohl aller EG-Mitgliedstaaten. Ihre besondere politische Bedeutung ergibt sich aus der Funktion des öffentlichen

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Dienstes, der - wie der portugiesische Berichterstatter in offensichtlicher Übernahme einer Formulierung des Bundesverfassungsgerichts 13 feststellt - eine stabile Verwaltung sichern und im demokratischen Staat einen ausgleichenden Faktor gegenüber den das Staatsleben gestaltenden politischen Kräften bilden soll.

2. Treue Viele Berichterstatter erwähnen eine allgemeine Treue- bzw. Loyalitätspflicht oder einzelne Ausprägungen einer solchen Pflicht, die den öffentlichen Bediensteten gegenüber ihren Dienstherren obliegt. Die Bedeutung dieser Pflicht ist in den einzelnen EG-Mitgliedstaaten unterschiedlich ausgeprägt. In Deutschland kommt ihr besonderer Stellenwert schon auf der Ebene des Verfassungsrechts in Art. 33 Abs. 4 Grundgesetz zum Ausdruck, der das Beamtenverhältnis als öffentlich-rechtliches Dienst- und Treueverhältnis charakterisiert. Auch der griechische Berichterstatter bezeichnet das Beamtenverhältnis als öffentlich-rechtliches Dienst- und Treueverhältnis, stellt aber einschränkend fest, das Beamtenverhältnis entferne sich zunehmend von dieser Konzeption. In beiden Ländern unterliegen die Beamten also einer gesteigerten Treuepflicht, die weiter geht als die Treuepflicht der Angestellten und Arbeiter, die für das deutsche Recht aus § 242 Bürgerliches Gesetzbuch herzuleiten ist. Keine besondere Bedeutung hat die allgemeine Treuepflicht demgegenüber in Dänemark. Der Berichterstatter weist darauf hin, daß der Begriff der Treue im öffentlichen Dienst Dänemarks unüblich geworden ist; an seine Stelle ist der Begriff der Loyalität getreten, der sich von dem gleichen Begriff im Privatsektor kaum noch unterscheidet. In die gleiche Richtung weist die Bemerkung des niederländischen Berichterstatters, die amtliche Treuepflicht sei mit der Figur von "Treu und Glauben" im privaten Bereich vergleichbar. Er räumt aber ein, daß Beamte einer gesteigerten Pflichtenbindung unterliegen. Eine besondere Ausprägung der allgemeinen Treuepflicht stellt die Pflicht zur Verfassungstreue dar. In der deutschen Rechtsordnung wird diese Pflicht aus dem Verfassungsrecht hergeleitet und einfachgesetzlich durch § 52 Abs. 2 Bundesbeamtengesetz bzw. § 35 Abs. 1 Satz 2 Beamtenrechtsrahmengesetz konkretisiert. Danach muß sich der Beamte durch sein gesamtes Verhalten zu der freiheitlichen demokratischen Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes bekennen und für deren Erhaltung eintreten. Eine abgeschwächte Form der Verfassungstreue obliegt nach § 8 Abs. 1 Satz 2 Bundes-Angestelltentarifvertrag auch den Angestellten im öffentlichen Dienst; demgegenüber müssen sich Arbeiter nach § 9 Abs. 9 der Manteltarifverträge nur zur demokratischen Staatsauffassung bekennen und das Grundgesetz wahren. 13

Beschluß v. 11. 6. 1958, BVerfGE 8, 1 (16), zur Funktion des Berufsbeamtenturns.

4 Magiera/Siedentopf (Hrsg.)

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Nicht nur in Deutschland wird öffentlichen Bediensteten die Pflicht zur Verfassungstreue auferlegt. Auch der griechische, der luxemburgische und der spanische Berichterstatter erwähnen eine solche Pflicht, die sich dort aber offenbar nur auf die Beamten bezieht. In Griechenland und Luxemburg ist die Pflicht zur Verfassungstreue im Verfassungsrecht verankert, in Spanien im Staatsbeamtengesetz normiert. In den genannten drei Ländern scheint diese Pflicht aber nicht so weit zu gehen wie in Deutschland. Der griechische Berichterstatter beschreibt die Pflicht zur Verfassungstreue dahin, der Beamte dürfe die verfassungsmäßige Ordnung nicht bekämpfen oder in Zweifel ziehen. Der luxemburgische Beamte schuldet der Verfassung lediglich Gehorsam, und auch der spanische Beamte ist nur zur Beachtung der Verfassung und ihrer Werte verpflichtet. Ein aktives Eintreten für die Verfassung wird den Beamten in diesen Ländern demnach nicht abverlangt. Keine Rolle spielt die Verfassungstreue im öffentlichen Dienst Portugals. Die allgemeinen Gesetze werden - so schreibt der Berichterstatter - als ausreichend erachtet. Offen muß hier bleiben, ob das an die öffentlich-rechtlichen Bediensteten Portugals gerichtete Verbot, eine "antinationale Haltung" einzunehmen, nicht letztlich mit der Pflicht zur Verfassungstreue in den zuvor genannten EG-Mitgliedstaaten übereinstimmt. Aus Belgien schließlich wird berichtet, daß eine Vorschrift des Staatsbeamtenstatuts nunmehr abgeschafft worden ist, die es den Beamten u. a. verbot, gegen die Verfassung gerichtete Tätigkeiten zu entfalten. 3. Gehorsam Der Begriff "Gehorsam" mag heute veraltet klingen und, wenn überhaupt, noch am ehesten zur Figur des "besonderen Gewaltverhältnisses" passen; dennoch wird er - auch in den Landesberichten - noch häufig verwendet und soll auch hier zur Kennzeichnung der Weisungsgebundenheit öffentlicher Bediensteter dienen. Die Pflicht zum Gehorsam gegenüber dienstlichen Anweisungen obliegt in unterschiedlichem Umfang allen öffentlichen Bediensteten - öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen, ernannten und vertraglich beschäftigten - in allen Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft. Ausgestaltung und Bedeutung der Gehorsamspflicht in den verschiedenen öffentlichen Dienstverhältnissen können hier nicht im einzelnen untersucht werden. Da aber die Ausführungen der kontinentaleuropäischen Berichterstatter zur Gehorsamspflicht überwiegend das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis betreffen, kann allgemein angenommen werden, daß die Gehorsamspflicht hier größere Bedeutung hat als im privatrechtlichen Dienstverhältnis. Im folgenden soll den Grenzen der Gehorsamspflicht im öffentlichen Dienst der EG-Mitgliedstaaten genauer nachgegangen werden. Auch hier liegt der Schwerpunkt der Darstellung auf den öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnissen. Die Grenzen der Gehorsamspflicht werden deutlich, wenn man die Frage untersucht, wie ein öffentlicher Bediensteter auf rechtswidrige Weisungen reagie-

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ren kann oder muß. In einer Reihe von EG-Mitgliedstaaten findet die Gehorsamspflicht erst beim Ansinnen einer strafbaren Handlung ihre Grenze. Dies gilt in Italien, Luxemburg und Portugal für die öffentlich-rechtlichen Bediensteten und in Deutschland nach § 8 Abs. 2 Bundes-Angestelltentarifvertrag für die Angestellten im öffentlichen Dienst. Für Beamte endet in Deutschland die Gehorsamspflicht nach § 56 Abs. 2 Bundesbeamtengesetz bereits, wenn die dienstliche Anordnung erkennbar die Begehung einer Ordnungswidrigkeit bedeuten oder die Menschenwürde verletzen würde. Unterhalb der Schwelle der Strafbarkeit bzw. der Ordnungswidrigkeit müssen die öffentlichen Bediensteten in den genannten Staaten demnach - gegebenenfalls nach Beachtung der Remonstrationspflicht - auch offensichtlich rechtswidrige Anordnungen befolgen. Die Berichterstatter anderer EG-Mitgliedstaaten äußern sich nicht speziell zur Geltung der Gehorsamspflicht bei Anordnungen, deren Befolgung Tatbestände des Straf- oder Ordnungswidrigkeitenrechts verwirklichen würde, sondern machen Ausführungen zum Verhalten des öffentlichen Bediensteten bei Weisungen, die dieser allgemein für rechtswidrig hält. Am weitesten geht die Gehorsamspflicht unter diesen Staaten in Griechenland und Italien. Hier sind die Beamten verpflichtet, auch offensichtlich rechtswidrige Weisungen auszuführen, allerdings nur, wenn diese wiederholt bzw. schriftlich bestätigt wurden. Französische Beamte sind demgegenüber zur Ausführung offensichtlich rechtswidriger Weisungen nicht verpflichtet, allerdings nur, wenn dadurch öffentliche Belange in schwerwiegender Weise gefährdet würden. Auch in Dänemark besteht keine Pflicht zur Ausführung offensichtlich rechtswidriger Anordnungen. Am schwächsten ist die Gehorsamspflicht in Spanien ausgeprägt. Hier kann der Beamte schon bei einfacher Rechtswidrigkeit die Ausführung einer Anordnung verweigern. Die Bedeutung der Gehorsamspflicht in den einzelnen EG-Mitgliedstaaten kann hier nicht abschließend beurteilt werden, da offen bleibt, ob in den Ländern, die dem Beamten ausdrücklich die Ausführung auch offensichtlich rechtswidriger Weisungen abverlangen, die Gehorsamspflicht bei der Strafbarkeit der vorzunehc menden Handlung endet.

4. Disziplinarrecht Das Disziplinarrecht regelt in der deutschen Rechtsordnung die Verfahren und Maßnahmen, mit denen Dienstvergehen von Beamten durch die Verwaltung geahndet werden können. Die Reaktionsmöglichkeiten der öffentlichen Arbeitgeber auf Vertragsverletzungen durch Angestellte und Arbeiter fließen demgegenüber nicht aus dem Disziplinarrecht, sondern aus dem Vertragsrecht. Hier manifestiert sich erneut der Unterschied zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen. Die Einordnung des Beamten in die staatliche Organisation, das Bild vom "besonderen Gewaltverhältnis" , rechtfertigt es begrifflich, von der "Disziplinierung" des Beamten zu sprechen, während die zumindest 4*

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fonnale Gleichordnung des vertraglichen Beschäftigten einer solchen Bezeichnung entgegensteht. In den anderen EG-Mitgliedstaaten findet der Begriff des Disziplinarrechts indessen häufig auch im Zusammenhang mit den vertraglichen Beschäftigten Verwendung. Lediglich der dänische Berichterstatter verneint ausdrücklich eine disziplinarrechtliehe Verantwortung der privatrechtlichen Bediensteten, leitet aber die Befugnis zur Verringerung der Bezüge, zur Versetzung und zur Entlassung der Bediensteten aus dem Recht des Dienstherrn zur Organisation des Arbeitsablaufs her. Sieht man von den tenninologischen Schwierigkeiten ab und verwendet den Begriff des Disziplinarrechts in einem umfassenden Sinn, so zeigt sich, daß in den meisten kontinentaleuropäischen EG-Mitgliedstaaten nicht nur die einseitig ernannten, sondern auch die vertraglich eingestellten Bediensteten der Disziplinargewalt des Dienstherrn unterliegen. Dies beruht in einigen EG-Mitgliedstaaten auf Gesetz oder Verordnung. In Griechenland regelt eine Präsidialverordnung das Disziplinarrecht der Planstellenangestellten. In Luxemburg sind die Vorschriften über die Staatsbeamten durch Verweisung auch auf die Staatsangestellten anwendbar. In Frankreich ist das Disziplinarrecht der nicht-beamteten öffentlichrechtlichen Bediensteten in einem Dekret nonniert. Für privatrechtliche Bedienstete in Portugal gilt eine Gesetzesverordnung; hier kann - so wird berichtet - das Disziplinarrecht der Beamten subsidiär herangezogen werden. In den Niederlanden und Spanien hingegen ist das Disziplinarrecht der vertraglichen Beschäftigten tarifvertraglich vereinbart. Gleiches gilt für die Staatsarbeiter in Luxemburg. Die Sanktionsmöglichkeiten gegenüber vertraglichen Beschäftigten bestehen in Belgien und Deutschland im wesentlichen in der Kündigung des Dienstverhältnisses aus wichtigem Grund. In Deutschland muß infolge des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zuvor eine Reihe weniger einschneidender Maßnahmen in Betracht gezogen werden. Disziplinannaßnahrnen gegenüber öffentlichen Bediensteten sind auch in Großbritannien und Irland bekannt. In Großbritannien sind sie in Kodizes, in Irland in Verwaltungsvorschriften bzw. Rechtsverordnungen niedergelegt. Auf die unterschiedlichen Disziplinarverfahren und die einzelnen Disziplinarmaßnahmen in den EG-Mitgliedstaaten wird im folgenden nicht weiter eingegangen. Vielmehr soll abschließend die von vielen Berichterstattern angesprochene Frage behandelt werden, ob neben einer strafrechtlichen Sanktion eine disziplinarische Bestrafung des Bediensteten zulässig ist oder gegen den Grundsatz "ne bis in idem" verstoßen würde. Diese Frage kann sich von vornherein nur für solche öffentlichen Bediensteten stellen, die sich aufgrund einseitiger Ernennung in einem gesetzlich oder verordnungsrechtlich geregelten Dienstverhältnis befinden und sich disziplinarrechtlichen Maßnahmen im engen Sinn ausgesetzt sehen.

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Denn nur in diesem Fall wird eine Disziplinarmaßnahme in der Form eines Hoheitsakts verhängt, während im vertraglichen Dienstverhältnis die Ahndung von Pflichtverstößen ihren Rechtsgrund im Dienstvertrag findet, auch wenn das Disziplinarrecht selbst gesetzlich geregelt sein sollte. In den meisten EG-Mitgliedstaaten, deren Berichterstatter zur Frage gleichzeitiger straf- und disziplinarrechtlicher Ahndung von Dienstvergehen Stellung nehmen, wird die kumulative Bestrafung für zulässig gehalten. In diesem Sinne äußern sich der dänische, derJranzäsische, der luxemburgische und der portugiesische Berichterstatter sowie die italienische Berichterstatterin. Auch in Deutschland ist eine disziplinarische Bestrafung neben einer strafrechtlichen gemäß Art. 103 Abs. 3 Grundgesetz zulässig. In Spanien ist die Frage in der Lehre umstritten, aber auch die eine Doppelbestrafung grundsätzlich ablehnende Auffassung will dies in Ausnahmefällen zulassen. In den Niederlanden kommt eine Suspendierung vom Dienst in Betracht, wenn gegen den Beamten ein Strafverfahren eingeleitet worden ist oder wenn der Dienstherr seine Absicht, den Beamten im Falle einer Verurteilung zu bestrafen, deutlich gemacht hat. Auch hier steht also eine strafrechtliche Sanktion einer disziplinarrechtlichen offenbar nicht im Wege. Das Disziplinarrecht erweist sich damit als ein verwaltungsinternes, dem Strafrecht nicht vergleichbares Instrument zur Ahndung von Dienstvergehen, auch wenn es - wie der portugiesische Berichterstatter bemerkt - in manchen Punkten zum Strafrecht Parallelen aufweisen mag. IV. Mitwirkung der Bediensteten bei der Ausgestaltung der Dienstverhältnisse

1. Formen der Mitwirkung In allen EG-Mitgliedstaaten sind Möglichkeiten der Beteiligung öffentlicher Bediensteter an der inhaltlichen Ausgestaltung der Dienstverhältnisse feststellbar. Dabei erwähnen die Landesberichte fast ausschließlich Formen kollektiver Einflußnahme. Eine Ausnahme macht der dänische Landesbericht, in dem darauf hingewiesen wird, daß im privatrechtlichen Dienstverhältnis zuweilen individuelle Zulagen vereinbart werden können. Der individuelle Einfluß auf den Inhalt des jeweiligen Dienstverhältnisses scheint daher in den EG-Mitgliedstaaten insgesamt kaum von Bedeutung zu sein. Damit stellt sich die Frage nach den kollektiven Beteiligungsmöglichkeiten. Im Bereich vertraglicher Dienstverhältnisse sind nur wenige Besonderheiten zu verzeichnen. In fast allen EG-Mitgliedstaaten bestehen echte Verhandlungsmöglichkeiten der Gewerkschaften. Lediglich aus Griechenland wird berichtet, daß den Tarifparteien wegen der Ausführlichkeit gesetzlicher Regelungen nur ein kleiner Verhandlungsspielraum bleibt, und in Irland werden die Gehälter der höchsten Stufen und einiger unterer Stufen nicht ausgehandelt, sondern von einer Kontrollbehörde bzw. dem Arbeitsgericht empfohlen.

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Die Verhandlungsergebnisse werden überwiegend in Tarifverträgen niedergelegt. Anders ist dies in Großbritannien, Irland und Portugal. In Großbritannien werden die im Whitley Council System erzielten Ergebnisse durch eine Verfügung des Finanzministers umgesetzt. Ähnliches scheint für Irland zu gelten. In Portugal schließlich ist nach Auskunft des Berichterstatters die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Tarifverträgen nicht auszuschließen; indessen gibt es dort im öffentlichen Dienst tatsächlich keine Tarifverträge. Demgegenüber sind im griechischen öffentlichen Dienst Tarifverträge zwar bekannt, haben aber wegen des erwähnten geringen Spielraums der Tarifparteien nur eine untergeordnete Bedeutung. Während die geschilderten Beteiligungsmöglichkeiten im vertraglichen Dienstverhältnis nicht zu überraschen vermögen, scheinen sie im einseitig begründeten öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis von vornherein ausgeschlossen zu sein. Dies trifft formal betrachtet auch zu. In den Rechtsordnungen aller EG-Mitgliedstaaten, die hoheitlich begründete Dienstverhältnisse kennen, entscheiden letztlich der Gesetzgeber oder die Verwaltung einseitig über den Inhalt der Dienstverhältnisse. Im Vorfeld dieser Entscheidung sind die Einflußmöglichkeiten der öffentlichen Bediensteten bzw. ihrer Gewerkschaften in den einzelnen EG-Mitgliedstaaten aber unterschiedlich ausgeprägt. Eine - bei weitem größere - Gruppe von EG-Mitgliedstaaten gesteht den Bediensteten Verhandlungsmöglichkeiten zu, die denen der vertraglichen Bediensteten im Ergebnis nicht nachzustehen scheinen. Hierzu zählen Belgien, Dänemark, Luxemburg, Italien, Portugal, Spanien und wohl auch Frankreich. In Belgien werden die Höhe der Besoldung und andere Aspekte des Dienstverhältnisses mit der zuständigen Behörde ausgehandelt und dann von dieser einseitig festgelegt. In Dänemark wurde in das Beamtengesetz eine Bestimmung aufgenommen, die es den Beamtenorganisationen gestattet, Vereinbarungen mit den öffentlichen Arbeitgebern zu treffen. In Luxemburg werden zwischen der Regierung und den Beamtengewerkschaften "Gehälterabkommen" geschlossen, die das Parlament seiner Gesetzgebung zugrunde legt. Im italienischen öffentlichen Dienst beruht die Zulässigkeit von Tarifverhandlungen auf dem Rahmengesetz über den öffentlichen Dienst; Dekrete des Staatspräsidenten regeln die Übernahme der Tarifvereinbarungen für die einzelnen Verwaltungen. Der portugiesische Berichterstatter erwähnt das Recht der öffentlich-rechtlichen Bediensteten auf Verhandlung und Mitwirkung bei der Festlegung der Arbeitsbedingungen. In Spanien wurde 1990 das Recht der Beamten, Tarifverhandlungen zu führen, gesetzlich verankert. Auch hier wird dem Verhandlungsergebnis durch formalen Beschluß der Verwaltung zur Gültigkeit verholfen. DasJranzösische Generalstatut schließlich erkennt den Beamtengewerkschaften das Recht zu, mit der Regierung auf nationaler Ebene Vorverhandlungen über die Festlegung und Entwicklung der Besoldung zu führen. Echte Verträge lassen sich - so erläutert der Berichterstatter - aufgrund dieser Befugnis allerdings nicht schließen, da die

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Höhe der Besoldung letztlich einseitig von der Behörde festgelegt wird. Demnach kann für Frankreich nicht sicher festgestellt werden, ob den Beamtengewerkschaften eine echte Verhandlungsposition zukommt oder ob sich ihr Einfluß nur auf Anhörungs- oder Beratungsrechte beschränkt. Die rechtliche Problematik der kollektiven Beteiligung öffentlicher Bediensteter, deren Beschäftigungsbedingungen letztlich einseitig festgelegt werden, wird von den Berichterstattern kaum angesprochen. Nur der luxemburgische Landesbericht erwähnt eine Auseinandersetzung zwischen dem Staatsrat und dem Parlament über die Zulässigkeit von Verhandlungen zwischen der Regierung und den Gewerkschaften über die Beamtengehälter. Der Staatsrat hat - so führt der Berichterstatter aus - es für nicht annehmbar gehalten, daß die Regierung detaillierte und präzise Verpflichtungen gegenüber den Gewerkschaften eingeht, die von der Legislative nicht mehr geändert werden können. Das Parlament hat demgegenüber darauf hingewiesen, daß der Gesetzgeber im Zeitalter der Mitbestimmung die Beamtengehälter nicht mehr diktieren könne, sich zudem des Sachverstands Regierung bedienen müsse, letztlich aber doch zur Abänderung der getroffenen Vereinbarungen befugt bleibe. Diese Äußerungen im luxemburgischen Landesbericht zeigen, daß ein rechtliches Problem vor allem dann entsteht, wenn die zwischen der Verwaltung und den Gewerkschaften getroffenen Vereinbarungen durch einen Dritten, der an diesen Verhandlungen nicht beteiligt ist, nämlich durch das Parlament, umgesetzt werden müssen. Weniger problematisch erscheinen daher die Fälle, in denen die Verwaltung selbst zur Umsetzung befugt ist, wie dies etwa in Belgien und in Spanien der Fall ist. Anders als in den bisher behandelten EG-Mitgliedstaaten stellt sich die Situation in Griechenland, in Deutschland und wohl auch in den Niederlanden dar. Rechtliche Möglichkeiten, den Inhalt öffentlicher Dienstverhältnisse zu beeinflussen, stehen den Beamten in Griechenland offenbar überhaupt nicht zur Verfügung. In Deutschland ist zwar nach Art. 94 Bundesbeamtengesetz und der ähnlich lautenden Vorschrift des Art. 58 Beamtenrechtsrahmengesetz die Beteiligung der Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften bei der Vorbereitung von Regelungen über die beamtenrechtlichen Verhältnisse vorgesehen. Dabei handelt es sich aber nach herrschender Auffassung nicht um Mitbestimmungsoder Verhandlungsrechte. 14 Der niederländische Berichterstatter erwähnt eine Vorschrift, die den Gewerkschaften das Recht verleiht, die wichtigsten Daten der jährlichen Besoldungsregelung vor Verabschiedung zu beraten. Er ist der Auffassung, daß eine Mitbestimmung durch die Gewerkschaften im niederländischen System des Beamtenrechts ausgeschlossen ist. Dennoch könne man führt der Berichterstatter aus - immer mehr von Tarifverhandlungen sprechen. 14 Vgl. dazu Harro Plander, Die beamtenrechtliche Vereinbarungsautonomie, BadenBaden 1991, S. 18.

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Zusammenfassend kann festgestellt werden, daß die Einseitigkeit der Begründung und inhaltlichen Regelung öffentlicher Dienstverhältnisse in den meisten EG-Mitgliedstaaten einer substantiellen Beteiligung der Gewerkschaften an der Ausgestaltung der Dienstverhältnisse nicht entgegensteht.

2. Streikrecht Das Streikrecht steht in Deutschland nach herrschender Auffassung nicht den Beamten, sondern nur den Angestellten und Arbeitern im öffentlichen Dienst zu. Grundsätzlich läßt sich also in der deutschen Rechtsordnung der Geltungsbereich des Streikrechts im öffentlichen Dienst anhand der Unterscheidung zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen eingrenzen, auch wenn hinsichtlich bestimmter Kategorien privatrechtlicher Bediensteter, die mit der Erfüllung besonders wichtiger Aufgaben oder der Wahrnehmung von Hoheitsbefugnissen betraut sind, vielfach eine Beschränkung des Streikrechts angenommen wird. Die im deutschen Recht festgestellte Abgrenzung des Geltungsbereichs des Streikrechts findet sich in den Rechtsordnungen der anderen kontinentaleuropäischen EG-Mitgliedstaaten - abgesehen von Dänemark - nicht wieder. In diesen Staaten steht das Streikrecht nicht nur den privatrechtlichen, sondern grundsätzlich auch den öffentlich-rechtlichen Bediensteten zu oder wird ihnen zumindest nicht ausdrücklich bestritten. In Italien, Portugal und nach einer dort vertretenen Auffassung auch in Spanien ist das Streikrecht für den gesamten öffentlichen Dienst, d. h. unabhängig von der Art des Dienstverhältnisses, im Verfassungsrecht verankert. Der spanische Berichterstatter erwähnt zudem einen Gesetzentwurf, in dem den Beamten das Streikrecht ausdrücklich zugestanden wird. In Griechenland regelt eine Verfassungsbestimmung das Streikrecht der Beamten, das dort für einschränkbar erklärt wird. In Frankreich und Luxemburg ist das Streikrecht der Beamten einfachgesetzlich anerkannt. Auch in den Niederlanden ist der Beamtenstreik richterlich für zulässig erachtet worden. Umstritten ist die Rechtslage - abgesehen von der nicht ganz eindeutigen Situation in Spanien - nur in Belgien. Der Berichterstatter geht aber davon aus, daß die Beteiligung von Beamten an Streiks - ungeachtet der Frage ihrer rechtlichen Zulässigkeit - aufgrund einer Vorschrift in dem Königlichen Erlaß vom 22. November 1991 grundsätzlich nicht mehr disziplinarisch geahndet werden kann. In Großbritannien und Irland ist den Staatsbediensteten die Beteiligung an Streikrnaßnahmen nicht verboten, kann aber arbeitsrechtliche Konsequenzen nach sich ziehen. Der irische Berichterstatter erwähnt die Möglichkeit der Gehaltskürzung wegen unerlaubter Abwesenheit vom Arbeitsplatz, und der britische Berichterstatter betont erneut, daß sich die Staatsbediensteten hinsichtlich des Streikrechts nicht in einer anderen Situation befinden als die Arbeitnehmer im Privatsektor.

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Den Rechtsordnungen der meisten EG-Mitgliedstaaten ist gemeinsam, daß bestimmten Gruppen öffentlicher Bediensteter, insbesondere im Bereich staatlicher Sicherheit, die Beteiligung an Streiks untersagt ist, so z. B. in Großbritannien oder Luxemburg, oder beschränkt werden kann, so z. B. in Frankreich. Der französische Berichterstatter hebt hervor, daß die Beschränkungen des Streikrechts von der Art des Dienstverhältnisses unabhängig sind, und unterstreicht damit die Forderung des belgischen Berichterstatters, zukünftig die Zulässigkeit von Streiks allgemein nicht mehr vom Status, sondern von der Funktion des öffentlichen Bediensteten abhängig zu machen. Vergleicht man abschließend den Umfang der Zulässigkeit von Streiks im öffentlichen Dienst mit den im vorhergehenden Abschnitt beschriebenen Mitwirkungsmöglichkeiten der öffentlichen Bediensteten, so wird die naheliegende Vermutung, daß das Streikrecht den öffentlich-rechtlichen Bediensteten überall dort zugestanden bzw. versagt wird, wo echte Verhandlungsmöglichkeit bestehen bzw. nicht bestehen, in vielen, aber nicht in allen Fällen bestätigt. In Dänemark sind vertragliche Vereinbarungen zwischen den Beamtengewerkschaften und der Verwaltung ausdrücklich zugelassen, das Streikrecht wird den Beamten aber versagt. In Belgien werden die Beschäftigungsbedingungen ebenfalls zwischen den Gewerkschaften und der Verwaltung ausgehandelt, das Streikrecht der Beamten ist aber umstritten. Umgekehrt liegt der Fall in Griechenland, wo den Beamten das Streikrecht zwar grundsätzlich zusteht, aber offenbar keine nennenswerten Beteiligungsmöglichkeiten existieren.

F. Reform des öffentlichen Dienstes I. Modernisierung des öffentlichen Dienstes

In emlgen EG-Mitgliedstaaten lassen sich Entwicklungen im öffentlichen Dienst beobachten, die unter dem Begriff der Modernisierung zusammengefaßt werden können. Es handelt sich um Maßnahmen zur Steigerung der Leistungsund Wettbewerbsfähigkeit des öffentlichen Dienstes im Vergleich zum Privatsektor und zur Erhöhung der Attraktivität einer Beschäftigung im öffentlichen Dienst. Ein erster Komplex von Maßnahmen betrifft die Höhe der Gehälter öffentlicher Bediensteter. Der portugiesische Berichterstatter erwähnt eine Änderung des Besoldungssystems der Beamten, mit der eine größere Konkurrenzfähigkeit bei der Rekrutierung öffentlicher Bediensteter angestrebt wird. Die Änderungen sollen u. a. eine Ausweitung des Besoldungsspektrums und eine Höherbewertung der oberen Dienstgrade und aller Laufbahnen bewirken. Letztlich geht es offenbar um eine allgemeine Anhebung des Besoldungsniveaus, um im Wettbewerb mit der Privatwirtschaft bestehen zu können. Ein ähnlicher Gedanke dominierte lange Zeit im britischen System der Gehaltsbemessung. Hier galt bis zum Beginn der 80er Jahre das Prinzip des "fairen

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Vergleichs", welches den Staats bediensteten Gehälter sicherte, die mit den für ähnliche Arbeiten außerhalb des Staatsdienstes gezahlten Gehältern vergleichbar waren. Das Prinzip des "fairen Vergleichs" wurde dann aber von der britischen Regierung aufgrund eines starken Anstiegs der Gehälter aufgegeben; statt dessen rückte der Aspekt einer akzeptablen Höhe öffentlicher Aufgaben in den Vordergrund. Im Zuge dieser Änderung hat die britische Regierung eine größere Differenzierung der Gehälter je nach Ort und Art der Beschäftigung und der Leistung der Bediensteten durchgesetzt. Dies äußert sich in einer Tendenz zu dezentralem Verhandeln und in der Einführung leistungsbezogener Gehaltstabellen. Eine größere Differenzierung der Beamtengehälter wird offenbar auch in den Niederlanden angestrebt. Wie der britische beschreibt auch der niederländische Berichterstatter eine Entwicklung zur Dezentralisierung der Verhandlungen mit den Gewerkschaften. Dadurch wird - so erläutert der niederländische Berichterstatter - der Versuch unternommen, marktkonform zu verhandeln. Neben die geschilderten Maßnahmen zur Beeinflussung der Gehaltsbedingungen treten weitere Modernisierungbemühungen, die den öffentlichen Dienst in seiner organisatorischen Dimension betreffen. Es geht um die Ausgliederung und Verselbständigung einzelner Verwaltungszweige mit dem Ziel größerer Wirtschaftlichkeit und Konkurrenzfähigkeit im Verhältnis zur Privatwirtschaft. Von solchen Maßnahmen wird vor allem aus Großbritannien berichtet. Dort werden seit jüngster Zeit zunehmend sogenannte agencies errichtet, die zwar rechtlich mit den vormals zuständigen Ministerien verbunden bleiben und deren Bedienstete den Status von Staatsbediensteten behalten, die aber über einen hohen Grad an Selbständigkeit und Verantwortung verfügen. Der britische Berichterstatter bezeichnet sie als quasi-autonome Einrichtungen. Schon in naher Zukunft könnten 65 % aller Staatsbediensteten bei agencies beschäftigt sein. Den agencies soll künftig unter erleichterten Bedingung die Zuständigkeit für Gehaltsvereinbarungen übertragen werden können. Davon verspricht man sich einen engeren Zusammenhang zwischen Leistung und Vergütung. Ähnliche Entwicklungen werden aus Belgien, Luxemburg und den Niederlanden berichtet. In Belgien sind zwei Grade der Verse1bständigung von Verwaltungseinrichtungen feststell bar. Es werden zum einen selbständige, mit Rechtspersönlichkeit ausgestattete Verwaltungseinheiten errichtet, die der unmittelbaren Weisungsgewalt der Regierung oder der Provinzial- bzw. Gemeinderäte nicht mehr unterliegen, zum anderen solche Verwaltungseinheiten, die der Weisungsgewalt des zuständigen Ministers unterworfen bleiben. Auch der luxemburgische Berichterstatter erwähnt eine Tendenz, Zweige des öffentlichen Dienstes zu "privatisieren", d. h. sie in Anstalten des öffentlichen Rechts umzuwandeln, um die Konkurrenzfähigkeit der öffentlichen Verwaltung im Verhältnis zur Privatwirtschaft zu stärken. Diesen Einrichtungen - der luxemburgische Berichterstatter bezeichnet sie als "Unternehmen" - werden gesetzlich

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Gestaltungsmöglichkeiten im Bereich der Personalpolitik eingeräumt, die den Anforderungen der Wirtschaft genügen sollen. In den Niederlanden schließlich werden zunehmend selbständige Verwaltungseinheiten geschaffen, deren Ähnlichkeit mit den britischen agencies auch in der Bezeichnung als Agentschappen zum Ausdruck kommt. Sie sind formal einem Minister unterstellt. Ihre Bediensteten unterstehen einem eigenen Statut, das die jeweiligen Einrichtungen im Einvernehmen mit den Gewerkschaften verabschieden. Insgesamt scheint die beschriebene Ausgliederung und Verselbständigung von Teilen der öffentlichen Verwaltung als ein Weg angesehen zu werden, von den Vorteilen privatwirtschaftlicher Methoden und Handlungsweisen zu profitieren, ohne eine Privatisierung tatsächlich vollziehen zu müssen.

11. Öffnung des öffentlichen Dienstes für Angehörige anderer EG-Mitgliedstaaten

Der Zugang zum öffentlichen Dienst wird - wie in Abschnitt D.1. beschrieben - in allen EG-Mitgliedstaaten in gewissem Grad vom Besitz der inländischen Staatsangehörigkeit abhängig gemacht. Mit dem Europäischen Gemeinschaftsrecht ist dies nur vereinbar, wenn es sich um Stellen handelt, die gemäß Art. 48 Abs. 4 EWG-Vertrag als "Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung" anzusehen sind. Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) erkennt dies in ständiger Rechtsprechung nur für solche Stellen an, "die eine unmittelbare oder mittelbare Teilnahme an der Ausübung hoheitlicher Befugnisse und an der Wahrnehmung solcher Aufgaben mit sich bringen, die auf die Wahrung der allgemeinen Belange des Staates oder anderer öffentlicher Körperschaften gerichtet sind und deshalb ein Verhältnis besonderer Verbundenheit des jeweiligen Stelleninhabers zum Staat sowie die Gegenseitigkeit von Rechten und Pflichten voraussetzen, die dem Staatsangehörigkeitsband zugrunde liegen". 15 Im Jahr 1988 leitete die EG-Kommission eine systematische Aktion zur Öffnung des öffentlichen Dienstes für EG-Ausländer in vier Bereichen ein, in denen eine Tätigkeit nach ihrer Auffassung nur in außergewöhnlichen Fällen als "Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung" im Sinne von Art. 48 Abs. 4 EWGVertrag angesehen werden kann, nämlich im Bereich (a) von Einrichtungen, die mit der Verwaltung und Erbringung kommerzieller Dienstleitungen betraut sind, (b) von Einrichtungen des öffentlichen Gesundheitswesens, (c) des Unterrichts an staatlichen Bildungseinrichtungen und (d) der zivilen Forschung in staatlichen Forschungsanstalten. 16 Der Umfang der Aktion ist also begrenzt. Daher kann 15 Vgl. zuletzt Urteil vom 27. November 1991, Rs. C-4/91 (Bleis), Randnr. 6, Sig. 1991, 1-5627. 16 Vgl. Anm. 7.

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aus der Tatsache, daß gegen Irland und die Niederlande - anders als gegen die übrigen EG-Mitgliedstaaten - kein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet worden ist, 17 nicht geschlossen werden, die Rechtsordnungen dieser Länder stünden mit Art. 48 Abs. 4 EWG-Vertrag vollständig in Einklang. Die Niederlande scheinen aber gegenwärtig der Mitgliedstaat zu sein, in dem die Voraussetzungen für den Zugang zum öffentlichen Dienst noch am ehesten den Vorgaben des Art. 48 Abs. 4 EWG-Vertrag entsprechen. Es wundert daher nicht, daß der niederländische Berichterstatter weitere Reformbestrebungen nicht erwähnt. Auch in Frankreich wurde bereits ein - nach Auffassung des Berichterstatters halbherziger und letztlich nicht gemeinschaftsrechtskonformer - Versuch der Öffnung des Beamtenstatus unternommen. Immerhin lehnt sich die Formulierung des Art. 5 bis des Generalstatuts zumindest teilweise an die oben wiedergegebene Formulierung des EuGH an. Ob die in Dänemark vorgenommene Änderung des Beamtenrechts mit den Anforderungen des Europäischen Gemeinschaftsrechts in Einklang steht, erscheint fraglich. Hier wurde im Jahr 1990 § 58 des Beamtengesetzes dahin geändert, daß im Rahmen von Art. 48 EWG-Vertrag Staatsangehörige anderer EG-Mitgliedstaaten unter beamten-ähnlichen Bedingungen in den Staatsdienst eingestellt werden können. Es dürfte schwer zu beweisen sein, daß dieser Status "Vergünstigungen und Garantien enthält, die in allen Punkten denen entsprechen, die sich aus dem . . . Beamtenverhältnis ergeben", wie es der EuGH verlangt hat. 18 Insgesamt sieht der dänische Berichterstatter offenbar keinen Bedarf für eine weitere Öffnung des öffentlichen Dienstes. Er vertritt die Auffassung, die geringe Zahl von EG-Ausländern im dänischen öffentlichen Dienst sei nicht auf eine Politik der Diskriminierung, sondern eher auf praktische Hindernisse, etwa sprachlicher Art, zurückzuführen. Indessen läßt sich eine Diskriminierung in rechtlicher Hinsicht zumindest bis zur erwähnten Änderung des Beamtengesetzes im Jahre 1990 nicht leugnen. Der dänische Berichterstatter weist selbst darauf hin, daß § 27 der Verfassung auch solche Stellen betrifft, die nach der Rechtsprechung des EuGH nicht den eigenen Staatsangehörigen vorbehalten werden dürfen. Auch in Großbritannien sind mit den Civil Service Nationality Rules 1991 jüngst Vorschriften erlassen worden, die eine gewisse Öffnung des Staatsdienstes für EG-Ausländern bewirken sollen. Über die Bedeutung dieser Vorschriften lassen sich anhand des britischen Landesberichts kaum Aussagen treffen. Von weiteren Reformvorhaben ist nicht die Rede. Vgl. Anm. 6. Vgl. Urteil vom 3. Juni 1986, Rs. 307/84 (Kommission / Frankreich), Sammlung der Rechtsprechung 1986, S. 1725 (1739). 17 18

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In Deutschland wurde zwar der Beamtenstatus bislang noch nicht für Angehörige anderer EG-Mitgliedstaaten geöffnet, jedoch hat die Bundesregierung erneut 19 die Initiative für ein Gesetz ergriffen, das Angehörigen anderer EGMitgliedstaaten generell den Zugang zum Beamtenstatus gewährleisten soll. 20 Wenn aber "die Aufgaben es erfordern", soll nur ein Deutscher im Sinne von Art. 116 Grundgesetz in ein Beamtenverhältnis berufen werden können. In einem Klammerzusatz wird auf Art. 48 Abs. 4 EWG-Vertrag und damit implizit auf die zu dieser Vorschrift ergangene Rechtsprechung des EuGH hingewiesen. Auch wenn nicht sicher ist, ob mit dieser Formulierung dem Gemeinschaftsrecht Genüge getan ist, vermag sie doch - wie es auch von der Bundesregierung beabsichtigt war 21 - der künftigen europäischen Entwicklung Rechnung zu tragen und insbesondere eventuelle Änderungen oder Konkretisierungen der Rechtsprechung des EuGH ohne stets neue Änderungen ihres Wortlauts aufzunehmen. In den übrigen EG-Mitgliedstaaten sind Anpassungen der nationalen Rechtsordnungen an die Erfordernisse des Europäischen Gemeinschaftsrechts offenbar weder erfolgt noch in Vorbereitung, abgesehen von einer kaum ins Gewicht fallenden Öffnung privatrechtlicher Dienstverhältnisse im öffentlichen Dienst Belgiens. Dies mag im Falle Irlands damit zusammenhängen, daß die Rechtslage schon heute mit Art. 48 Abs. 4 EWGV vereinbar sein könnte. Die Ausführungen des Berichterstatters zum Staatsangehörigkeitserfordernis sprechen eher dagegen, während der Umstand, daß die Kommission eine Klage gegen Irland nicht für erforderlich hält, als Indiz dafür gelten kann, daß in Irland zumindest in den vier Bereichen, die Gegenstand der Aktion der Kommission sind, keine Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht vorliegen. Als deutliches Defizit muß aber das Fehlen von Reformbestrebungen in Belgien, Griechenland, Italien, Luxemburg, Portugal und Spanien bezeichnet werden. Der belgische Berichterstatter meint zwar, Art. 6 der Verfassung werde in Zukunft abgeändert und mit Art. 48 EWG-Vertrag in Einklang gebracht werden. Eine solche Änderung ist bislang aber noch nicht erfolgt, und mit diesem Versäumnis rechtfertigte es die belgische Regierung, das Staatsangehörigkeitserfordernis für Beamtenstellen beizubehalten. Der griechische Berichterstatter ist offenbar der Auffassung, eine mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbare Öffnung des öffentlichen Dienstes könnte ohne 19 Vgl. schon Art. 5 und 6, jeweils Ziff. 1-4, des vom Bundestag am 7. 11. 1991 beschlossenen Gesetzes zur Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 1991 (Bundestags-Drucksache 12/1455 i.V.m. Plenarprotokoll 12/54, S.4535) und den Beschluß des Bundestages vom 13. 2. 1992 zum gleichen Gesetz (Bundestags-Drucksache 12/2006 i.V.m. Plenarprotokoll 12/76, S. 6288), mit dem die Beschlußempfehlung des Vermittlungsausschusses, der u. a. für eine Herausnahme der erwähnten Artikel aus dem Gesetz plädiert hatte, angenommen wurde. 20 Vgl. den Entwurf eines Zehnten Gesetzes zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften' Bundestags-Drucksache 12/3791 vom 23.11.1992. 21 Vgl. die Begründung der Bundesregierung (Anm. 20), S. 8.

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Verfassungsänderung durch einfaches Gesetz erfolgen. Dies ist zweifelhaft angesichts des Wortlauts von Art. 4 Abs. 4 der Verfassung, der - vorbehaltlich der in besonderen Gesetzen geregelten Ausnahmen - nur griechische Staatsbürger zu allen öffentlichen Ämtern zuläßt. Der Ausnahmecharakter der Möglichkeit der Zulassung von Ausländern kollidiert offensichtlich mit dem Ausnahmecharakter der Vorschrift des Art. 48 Abs. 4 EWG-Vertrag. Aber selbst nach Art. 4 Abs. 4 der griechischen Verfassung zulässige Gesetze sind zur Zeit nicht feststellbar. Auch aus Italien werden keine Anstrengungen berichtet, das nationale Recht mit dem Gemeinschaftsrecht in Übereinstimmung zu bringen. Dort sind es nach Auskunft der Berichterstatterin allein die Verwaltungsgerichte, die auf die Einhaltung von Art. 48 Abs. 4 EWG-Vertrag achten. Der luxemburgische Berichterstatter weist sogar auf ein Gesetzgebungsvorhaben hin, das geeignet ist, das bestehende Staatsangehörigkeitserfordernis in seiner Wirkung zu verstärken. Danach soll in das Beamtenstatut eine Vorschrift eingefügt werden, aufgrund deren ein Bewerber um ein öffentliches Amt die drei in Luxemburg gebräuchlichen Sprachen - dies ist neben Französisch und Deutsch auch Luxemburgisch - kennen muß. Art. 15 Abs. 2 der portugiesischen Verfassung läßt zwar die Beschäftigung von Ausländern auf Stellen mit überwiegend technischem Charakter zu; zudem wird die Wendung "technischer Charakter" nicht eng verstanden und umfaßt auch Hochschulprofessoren, Lektoren und Gymnasiallehrer. Es ist aber nicht ersichtlich, daß damit den Anforderungen des Gemeinschaftsrechts insgesamt Genüge getan ist. Dennoch wird über Reformansätze in Portugal nichts berichtet. Besonders deutlich tritt der Widerspruch des nationalen Rechts zum Gemeinschaftsrecht in Spanien zutage, wo einerseits für den Zugang zu öffentlichrechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen die spanische Staatsangehörigkeit erforderlich ist, andererseits im spanischen Landesbericht aber keinerlei Hinweise auf eine Öffnung des öffentlichen Dienstes erkennbar sind. Zusammenfassend muß festgestellt werden, daß das Ausmaß der Öffnung des öffentlichen Dienstes für Angehörige anderer EG-Mitgliedstaaten in den meisten Fällen unzureichend und mit dem Gemeinschaftsrecht nicht vereinbar ist. In einigen Staaten wurden zwar in neuerer Zeit Vorschriften erlassen; diese bleiben aber aus verschiedenen Gründen hinter den Anforderungen des Gemeinschaftsrecht zurück, abgesehen vielleicht von der Rechtslage in den Niederlanden. Der deutsche Gesetzentwurf hat, auch wenn man Bedenken aus seiner sehr allgemeinen Formulierung herleiten mag, gegenüber den Initiativen in anderen EG-Mitgliedstaaten den Vorzug, eine umfassende Änderung des Beamtenrechts ohne Rücksicht auf die unterschiedlichen Stufen staatlicher Organisation bewirken zu können. In den übrigen EG-Mitgliedstaaten sind Reformvorschläge nicht erkennbar; gerechtfertigt ist dies allenfalls in Irland.

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Anhang Das Recht des öffentlichen Dienstes in den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft Gliederungsplan

A. Grundlagen 1. Rechtlicher Rahmen 1. Verfassungsrechtliche Bestimmungen 2. Gesetzliche Bestimmungen 3. Untergesetzliche Bestimmungen a) Rechtsverordnungen b) Verwaltungsvorschriften 4. Gewohnheitsrechtliehe Bestimmungen 5. Sonstige Bestimmungen 11. Arten öffentlicher Dienstverhältnisse 1. Öffentlich-rechtliche Dienstverhältnisse 2. Privatrechtliehe Dienstverhältnisse 3. Wesentliche rechtliche Unterschiede im Überblick (Regelung durch Gesetz / Tarif- bzw. Individualarbeitsvertrag; Geltung der Grundrechte [einseh!. StreikrechtJ u. ä.) III. Arten öffentlicher Bediensteter 1. Beamte 2. Angestellte 3. Arbeiter 4. Sonstige

IV. Arten öffentlicher Dienstherren 1. Zentralstaat 2. Länder / Provinzen 3. Kommunen / Kommunalverbände 4. Sonstige (Körperschaften, Anstalten, Stiftungen)

B. Das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis (Beamtenstatut) I. Arten des Beamtenverhältnisses 1. Berufsbeamte a) auf Lebenszeit b) auf Zeit c) auf Probe d) auf Widerruf e) Laufbahnbeamte f) Wahlbeamte

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Matthias Niedobitek g) Politische Beamte h) Sonstige 2. Ehrenbeamte 3. Einordnung von Ministern, Staatssekretären u.ä.

11. Begründung des Beamtenverhältnisses 1. Einstellungsvoraussetzungen a) sachlich / objektiv (hoheitsrechtliche Aufgaben; Planstelle) b) persönlich / subjektiv - Staatsangehörigkeit - Vorbildung - Mindest- / Höchstalter - Gesundheit - Inkompatibilitäten - Sonstige 2. Ernennung a) Zuständigkeit b) Form c) Verfahren - Ausschreibung - Prüfung - Auswahl bei mehreren geeigneten Bewerbern d) Ernennungsanspruch e) Konkurrentenklage III. Inhalt des Beamtenverhältnisses 1. Pflichten des Beamten a) Dienst(leistungs)pflicht b) Unparteiische Amtsführung c) Amtsverschwiegenheit d) Treuepflicht e) Folgen von Dienstpflichtverletzungen (Disziplinarrecht) 2. Soziale Sicherung und Rechte des Beamten a) Dienstbezüge b) Versorgungsbezüge c) Krankenfürsorge d) Familienleistungen e) Urlaub f) Sonstiges 3. Haftung des Beamten a) gegenüber dem Dienstherrn b) gegenüber Dritten IV. Veränderungen des Beamtenverhältnisses 1. Beförderung u. a. Maßnahmen

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2. Beendigung des Beamtenverhältnisses a) Eintritt in den Ruhestand b) Entlassung V. Rechtsschutz im Beamtenverhältnis 1. Personal vertretung 2. Innerdienstliches Beschwerderecht 3. Gerichtlicher Rechtsschutz 4. Petitionsrecht

C. Das privatrechtliche Dienstverhältnis (Statut der Angestellten und Arbeiter) I. Arten der privatrechtlichen Bediensteten 1. Angestellte 2. Arbeiter 3. Sonstige II. Begründung des Dienstverhältnisses 1. Einstellungsvoraussetzungen a) sachlich / objektiv (öffentliche Aufgabe; Planstelle u. ä.) b) persönlich / subjektiv (Staatsangehörigkeit; Vorbildung, Gesundheit u. ä.) 2. Form der Einstellung (Privatrechtlicher Dienstvertrag o. ä.; Zuständigkeit betr. Vertragsschluß; Form; Auswahlverfahren u. ä.)

III. Inhalt des Dienstverhältnisses 1. Pflichten des Bediensteten (Dienstleistungspflicht; Amtsverschwiegenheit; Verfassungstreue; Folgen von Dienstpflichtverletzungen u. ä.) 2. Soziale Sicherung und Rechte des Bediensteten (Dienstbezüge; soziale Fürsorge; Dienstzeugnis u. ä.) IV. Beendigung des Dienstverhältnisses (Vertrag; Zeitablauf; Kündigung u. ä.) V. Rechtsschutz im privatrechtlichen Dienstverhältnis (Personalvertretung; gerichtlicher Rechtsschutz u. ä.)

D. Das Verhältnis zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen I. Entwicklungen im Verhältnis zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen 1. Angleichung / Differenzierung 2. Entwicklungen in der Verteilung der Stellen auf die Arten öffentlicher Dienstverhältnisse, dargestellt a) nach Positionen (mittlerer, höherer Dienst usw.) b) nach Aufgabenbereichen (Justiz-, Schul-, innere Verwaltung usw.) c) nach Dienstherrn (Staat, Land / Provinz usw.) H. Statistische Angaben 1. Zahl der öffentlichen Bediensteten a) nach Kategorien (Beamte, Angestellte usw.) 5 Magiera/Siedentopf (Hrsg.)

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Matthias Niedobitek b) nach Dienstherrn (Staat, Land / Provinz usw.) c) nach Aufgabenbereichen (Justiz-, Schul-, innere Verwaltung usw.) 2. Zahl und Stellung von Ausländern im öffentlichen Dienst a) nach Kategorien - Beamte, Angestellte usw. - Position (mittlerer, höherer Dienst usw.) b) nach Aufgabenbereichen (Justiz-, Schul-, innere Verwaltung usw.)

E. Reformbestrebungen hinsichtlich der Öffnung des öffentlichen Dienstes für Angehörige anderer EG-Mitgliedstaaten (insb.: Reaktionen der Regierung auf die systematische Aktion der Kommission)

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Belgien Rudolf Maes

Übersicht Einleitung .............................................................................

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A. Die zuständige Behörde und der Grundsatz der statutarisch geregelten Rechtsverhältnisse .......................................................................

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I. Die Organisation der öffentlichen Verwaltung in Belgien ............... 1. Die Staatsrefonn und die Verwaltungsorganisation ................... 2. Die Provinzen und die Gemeinden als Ausfonnungen der räumlichen Dezentralisierung ........................................................ 3. Die funktional dezentralisierten Verwaltungen ........................

II. Festlegung der Art der Beschäftigung ,und der Rechte und Pflichten des Personals durch die ernennende Behörde .................................. 1. Das Staatspersonal ....................................................... 2. Das Personal der Gemeinschafts- und Regionalministerien ........... 3. Das Personal der selbständigen Verwaltungen, die dem Staat, den Gemeinschaften oder den Regionen unterstehen ...................... 4. Das Personal der Provinzen und Gemeinden .......................... 5. Das Personal der neben den Provinzen und den Gemeinden bestehenden selbständigen Verwaltungen ............................................

70 71 73 74 75 77 79 81 83 85

III. Öffentlich-rechtliches Verhältnis der Beschäftigten zur ernennenden Behörde (Dienstherr) ........................................................

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B. Die statutarisch geregelte Beschäftigung im öffentlichen Dienst ..............

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I. Der Begriff "Beamter" ......................................................

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II. Der Zugang zum öffentlichen Dienst ...................................... 1. Der Stellenplan und die für die Einstellung geltende gesetzliche Regelung .......... ................ .................... ............... .......... 2. Die für Bewerber geltenden Zulassungsvoraussetzungen ............. a) Das verfassungsrechtliche Staatsangehörigkeitserfordernis ........ b) Innehabung der zivilen und politischen Rechte und eine den Anforderungen des Amtes entsprechende Führung ....................... c) Beachtung der Militärgesetze ....................................... d) Körperliche Eignung .................................................

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Rudolf Maes e) Sprachkenntnisse und Diplome ..................................... f) Das Bestehen einer Einstellungsprüfung (Wettbewerbsverfahren) .. g) Anforderungen in bezug auf das Lebensalter ...................... h) Einstellung aufgrund Art. 18 des Statuts der Staatsbeamten ...... 3. Die Probezeit, die Ernennung zum Beamten und der Amtsantritt....

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III. Rechte und Pflichten der Beamten ......................................... 1. Das Recht auf freie Meinungsäußerung und die Pflicht zur Ausübung des Amtes in loyaler und rechtschaffener Weise ...................... 2. Das Vereinigungsrecht und das Streikrecht ............................ 3. Das Recht auf Information und Fortbildung ........................... 4. Das Recht auf Einsicht in die Personalakte und das Recht auf Anhörung bei der Beurteilung ...................................................... 5. Das Recht auf Versetzung .............................................. 6. Das Recht auf Besoldung ............................................... 7. Das Recht auf Pension und sozialen Schutz ........................... 8. Haftung des Beamten ...................................................

100 101 104 106 107 107 108 108 109

IV. Die Laufbahnentwicklung und ihre Beendigung..........................

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V. Der dem Beamten zustehende Interessen- und Rechtsschutz.............

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C. Das vertragliche Dienstverhältnis ........ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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1. Anwendungsbereich ......................................................... 1. Das Gesetz vom 20. Februar 1990 ..................................... 2. Sonstige Fälle ............................................................

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H. Die Einstellung von Personal im Rahmen privatrechtlicher Arbeitsverträge 1. Förmliche Voraussetzungen............................................. 2. Von den Bewerbern zu erfüllende Voraussetzungen..................

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III. Das Zustandekommen und der Inhalt des vertraglichen Dienstverhältnisses 1. Das Zustandekommen des vertraglichen Dienstverhältnisses......... 2. Die Rechte und Pflichten der Beschäftigten ........................... 3. Rechtsstreitigkeiten ...................................................... 4. Gewerkschaftsstatut .....................................................

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IV. Die einseitige Beendigung des Vertrages.. ................................ 1. Arbeitsvertrag für Angestellte ....................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Arbeitsvertrag für Arbeiter.............................................. 3. Ersatzvertrag .............................................................

124 124 125 126

D. Die Bedeutung des Unterschieds zwischen dem statutarisch geregelten und dem vertraglichen Dienstverhältnis..............................................

126

1. Der Unterschied zwischen dem statutarisch geregelten und dem vertraglichen Dienstverhältnis......................................................

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11. Konvergierende Entwicklungen ............................................

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Das Recht des öffentlichen Dienstes in Belgien

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E. Der Zugang von Angehörigen anderer EG-Mitgliedstaaten zum öffentlichen Dienst ..... ....... .......... ....... .......... ...... ........... ......... ............

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1. Problemstellung .............................................................

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H. Reaktionen der belgischen Behörden ......................................

131

F. Schlußfolgerung ..................................................................

135

G. Literatur...........................................................................

135

Anhang: Statistische Angaben .......................................................

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Einleitung (l) Dieser Beitrag behandelt allein die rechtliche Stellung der Beschäftigten in der öffentlichen Verwaltung. Daher werden weder die Regelungen untersucht, die für die bei einer gesetzgebenden Einrichtung Beschäftigten gelten, 1 noch diejenigen für Richter, Staatsanwälte oder sonstige Personen der rechtsprechenden Gewalt. 2

(2) Gegenstand von Kapitel A. sollen insbesondere diejenigen Behörden sein, die befugt sind, die Art der Beschäftigung und die Rechte und Pflichten ihrer Beschäftigten festzulegen. Gleichzeitig wird die Art des Rechtsverhältnisses zwischen den betroffenen öffentlichen Verwaltungen und ihrem Personal behandelt. In Kapitel B. soll der konkrete Inhalt der verschiedenen Personalstatute eingehend erörtert werden. Besondere Aufmerksamkeit wird den Ernennungsvoraussetzungen, den Rechten und Pflichten des Verwaltungspersonals, den Modalitäten der Beendigung des Rechtsverhältnisses und den für Beamte geltenden Regelungen in bezug auf den Rechtsschutz gewidmet. 1 Die Rechtsstellung des Personals der gesetzgebenden Einrichtungen ist Gegenstand grundlegender Personal ordnungen, die diese Einrichtungen selbst angenommenen haben. Für den Rechnungshof, der zur gesetzgebenden Gewalt gehört, sind das administrative Statut und das Besoldungsstatut des Personals auf sehr detaillierte Weise in einem besonderen Statut geregelt. Den Mitgliedern des Rechnungshofes steht die Kompetenz zur Ernennung und zur Entlassung der Beschäftigten zu. Die hier angesprochenen Personalregelungen lassen eine große Ähnlichkeiten mit dem Statut des Staatspersonals erkennen. 2 Gemäß Art. 99 ff. der Verfassung wird das Statut der Richter und Staatsanwälte durch Gesetz geregelt. Unter Beachtung der verfassungsrechtlichen Bestimmungen werden die Ernennungsvoraussetzungen, das administrative Statut sowie das Besoldungsstatut der Richter und Staatsanwälte durch das Gerichtsgesetzbuch geregelt. Dies gilt auch für das Personal der Staatsanwaltschaften, für das nähere Ausführungsbestimmungen zugleich in besonderen Königlichen Erlassen bestehen. Das administrative Statut des Personals des Staatsrates wird von der allgemeinen Versammlung des Staatsrates festgelegt. Zugleich enthält die Gesetzgebung über den Staatsrat diesbezüglich - wie auch bezüglich des Besoldungsstatuts - besondere Bestimmungen.

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Rudolf Maes

Kapitel C. befaßt sich mit den auf vertraglich beschäftigte Personen anwendbaren Regelungen. Auf die Unterschiede zwischen den öffentlich-rechtlichen und den privatrechtlichen Dienstverhältnissen geht Kapitel D. näher ein. Schließlich wird Kapitel E. das besondere Problem des Zugangs von EGBürgern zum öffentlichen Dienst eines anderen Mitgliedstaats erörtern.

A. Die zuständige Behörde und der Grundsatz der statutarisch geregelten Rechtsverhältnisse (3) Um die Frage nach der für das Beschäftigungsverhältnis im öffentlichen Dienst zuständigen Behörde beantworten zu können, muß zunächst die Organisation der öffentlichen Verwaltung des Landes erörtert werden. Für die Beschäftigten des öffentlichen Dienstes gilt als erster Grundsatz, daß das Beschäftigungsverhältnis durch diejenige Behörde geregelt wird, die auch für die Ernennung der Beschäftigten zuständig ist. Daher muß zwischen den Beschäftigten der nationalen, der Regional- und Gemeinschaftsministerien sowie denjenigen der Provinzund Gemeindeverwaltungen unterschieden werden. Gleichzeitig ist die Aufmerksamkeit auf verschiedene selbständige oder nach Diensten dezentralisierte Verwaltungen zu lenken, die auf den genannten behördlichen Ebenen - also des Staates, der Gemeinschaften, der Regionen, der Provinzen und der Gemeinden - anzutreffen sind. Diese Schwerpunkte sind Thema der ersten beiden Abschnitte. (4) Als zweiter Grundsatz ist hervorzuheben, daß die im öffentlichen Dienst Beschäftigten sich in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zu ihrer Verwaltung oder zu der sie ernennenden Behörde befinden. Dies bedeutet, daß das Personal grundsätzlich einem von der ernennenden Behörde einseitig auferlegten Personalstatut unterworfen ist. Trotz dieses Umstandes wird das vertragliche System der Beschäftigung nicht ausgeschlossen. Ein dritter Abschnitt geht auf die Art des Personalstatuts sowie auf den Unterschied zwischen dem statutarisch geregelten und dem vertraglichen System der Beschäftigung näher ein.

I. Die Organisation der öffentlichen Verwaltung in Belgien

(5) Im Zusammenhang mit der Organisation der öffentlichen Verwaltung muß an erster Stelle beachtet werden, daß es sowohl von der nationalen Regierung zugeordnete Ministerien als auch den Exekutiven der Gemeinschaften und Regionen zugeordnete Gemeinschafts- und Regionalministerien gibt. Dieser Unterschied ergibt sich aus der seit 1970 voranschreitenden Umgestaltung der Struktur des belgisehen Zentralstaates in eine föderale. Die zuvor auf nationaler Ebene

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für das gesamte Land ausgeübten Befugnisse sowohl gesetzgeberischer als auch verwaltungsmäßiger Natur wurden im Rahmen mehrerer Reformen auf gesetzgebende Versammlungen bzw. Räte und an Regierungen bzw. Exekutiven, für die die Gemeinschaften und Regionen zuständig sind, übertragen. Des weiteren muß berücksichtigt werden, daß in Belgien von jeher die Existenz von Gemeinden und Provinzen als Ausformung der räumlichen Dezentralisierung anerkannt wird. Zugleich erfolgt eine Dezentralisierung von Diensten auf den verschiedenen behördlichen Ebenen.

1. Die StaatsreJorm und die Verwaltungsorganisation (6) Zur rechtlichen Einordnung der seit dem Jahre 1970 erfolgenden Reform der Staatsstruktur ist einerseits auf die Existenz von vier Sprachgebieten in Belgien hinzuweisen, andererseits muß zwischen Angelegenheiten, für die die Gemeinschaften anstelle der nationalen Behörden zuständig geworden sind, und solchen Angelegenheiten, für die die Regionen an die Stelle dieser nationalen Behörden getreten sind, unterschieden werden. 3 (7) Von den 9986975 Einwohnern, die Belgien 1991 hatte, gehörten zu diesem Zeitpunkt: 5 767 856 zum niederländischen Sprachgebiet, das mit dem Gebiet der nördlichen Provinzen sowie dem niederländischsprachigen Teil der im Zentrum des Landes gelegenen Provinz Brabant übereinstimmt, wobei dieses Sprachgebiet vollständig dem Gebiet der flämischen Region entspricht; -

3 191 211 zum französischen Sprachgebiet, das mit dem Gebiet der südlichen Provinzen sowie dem französischsprachigen Teil der erwähnten Provinz Brabant übereinstimmt, wobei dieses Sprachgebiet mit Ausnahme des im Osten der Provinz Lüttich gelegenen deutschen Sprachgebiets dem Gebiet der wallonischen Region entspricht; 960324 zum zweisprachigen Gebiet Brüssel-Hauptstadt, das sich im Zentrum des Landes befindet und dem Gebiet der Region Brüssel-Hauptstadt entspricht;

Die Organe der Gemeinschaften und Regionen umfassen jeweils: einen Rat, der Dekrete ausfertigen kann, denen innerhalb der betroffenen Region oder der betroffenen Gemeinschaft Gesetzeskraft zukommt; in der Region BrüsselHauptstadt spricht man nicht von Dekreten, sondern von Ordonnanzen; - eine Exekutive, die als ausführende Gewalt auftritt und über eigene Verwaltungsdienste (Ministerien) verfügt. Die nationale Staatsgewalt bildet: - auf der Ebene der Legislative: die Abgeordnetenkammer und der Senat; - auf der Ebene der Exekutive: die nationale Regierung, die, abgesehen vom Premierminister, aus der gleichen Anzahl niederländischsprachiger und französischsprachiger Minister besteht, welche an der Spitze nationaler Ministerien, in denen Staatspersonal beschäftigt wird, stehen. -

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Rudolf Maes 67 584 zum deutschen Sprachgebiet, das mit dem Gebiet von neun Gemeinden im Osten der Provinz Lüttich übereinstimmt, die nach dem ersten Weltkrieg infolge des Versailler Vertrages Belgien einverleibt wurden; dieses Gebiet ist, was regionale Angelegenheiten betrifft, Bestandteil der wallonischen Region, doch sind für Gemeinschaftsangelegenheiten der Rat und die Exekutive der deutschsprachigen Gemeinschaft zuständig.

(8) Hinsichtlich des Unterschiedes zwischen Regional- und Gemeinschaftsangelegenheiten sei darauf verwiesen, daß sich Gemeinschaftsangelegenheiten hauptsächlich auf das Bildungswesen, die Kulturpolitik und den Sprachengebrauch sowie auf bestimmte Aspekte der Gesundheits- und Sozialpolitik beziehen; diese letzteren Angelegenheiten werden auch personenbezogene Angelegenheiten genannt. Die Reformbemühungen zielten darauf ab, für diese Angelegenheiten den betroffenen Bürgern den Gebrauch ihrer eigenen Sprache gegenüber der zuständigen Behörde zu ermöglichen; sich Regionalangelegenheiten hauptsächlich auf die Raumordnung, die Umwelt, die Wirtschaftspolitik - ausgenommen sind allerdings Wirtschaftsunion und Währungseinheit - , die Beschäftigungspolitik, die Wohnungsbaupolitik, die Aufsicht über die Gemeinden und die Provinzen sowie deren Finanzierung beziehen. (9) Anstelle der nationalen gesetzgebenden Kammern und anstelle der nationalen Regierung entscheiden über Regionalangelegenheiten die Räte und Exekutiven von drei Regionen (flämische und wallonische Region sowie die Region Brüssel-Hauptstadt). Hinsichtlich dieser Angelegenheiten ist das deutschsprachige Gebiet Teil der wallonischen Region. Über Gemeinschaftsangelegenheiten entscheiden die Räte und Exekutiven von drei Gemeinschaften, nämlich der flämischen, der französischen und der deutschsprachigen Gemeinschaft. Dabei ist außerdem zu beachten, daß in bezug auf Gemeinschaftsangelegenheiten die flämische und die französische Gemeinschaft auch für innerhalb des zweisprachigen Gebietes Brüssel-Hauptstadt liegende Einrichtungen zuständig sind. Darüber hinaus arbeiten im Gebiet Brüssel-Hauptstadt eine niederländische, eine französische und eine gemeinschaftliche Gemeinsame Kommission, die sich jeweils aus den Mitgliedern des Rates der Region Brüssel-Hauptstadt, die den betroffenen Sprachgruppen angehören, zusammensetzen. (10) Für die flämische Gemeinschaft und die flämische Region arbeiten der Flämische gesetzgebende Rat und die Flämische Exekutive. Letztere verfügt über ein Ministerium, das aus den Abteilungen 1. Koordination, 2. Allgemeine Angelegenheiten und Finanzen, 3. Unterrichtswesen, 4. soziale Angelegenheiten, 5. Volksgesundheit und Kultur, 6. Wirtschaft, Beschäftigung und innere Angelegenheiten und 7. Umwelt und Infrastruktur besteht. Die Befugnisse des Flämischen

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Rates und der Flämischen Exekutive sowie des ihr unterstehenden Ministeriums beschränken sich in Regionalangelegenheiten auf das Gebiet der flämischen Region, während in Gemeinschaftsangelegenheiten Befugnisse auch gegenüber den zur flämischen Gemeinschaft gehörenden Einrichtungen des zweisprachigen Gebietes Brüssel ausgeübt werden können. Vorläufig werden die Mitglieder des Flämischen Rates, der sich aus den direkt gewählten Mitgliedern der nationalen gesetzgebenden Kammern, die zur niederländischen Sprachgruppe gehören, zusammensetzt, noch nicht direkt gewählt. (11) Für die französische Gemeinschaft und für die wallonische Region arbeiten getrennte gesetzgebende Räte und Exekutiven. Sie setzen sich aus den direkt gewählten Mitgliedern der nationalen gesetzgebenden Kammern, die zur französischen Sprachgruppe bzw. zur wallonischen Region gehören, zusammen. Gegenüber den Einrichtungen, die zur französischen Gemeinschaft gehören, übt darüber hinaus die französische Gemeinschaft bezüglich des zweisprachigen Gebietes Brüssel-Hauptstadt gleichartige Befugnisse wie die flämische Gemeinschaft aus. Der französischen Gemeinschaft unterstehen zwei Ministerien, nämlich das Ministerium für Kultur und soziale Angelegenheiten und das Ministerium für Unterricht, Forschung und Ausbildung. Die wallonische Region verfügt über das Ministerium der Wallonischen Region und das Ministerium für Ausrüstung und Transport. (12) Für die Region Brüssel-Hauptstadt arbeiten ein direkt gewählter Rat und eine Exekutive, die, abgesehen von ihrem Vorsitzenden, aus der gleichen Anzahl französischsprachiger und niederländischsprachiger Minister besteht. Für diese Region wurde das Ministerium der Region Brüssel-Hauptstadt errichtet. Die erwähnten Gemeinschaftskommissionen verfügen dort ebenfalls über eigene Verwaltungsdienste. (13) Auch für die deutschsprachige Gemeinschaft arbeiten ein direkt gewählter Rat mit gesetzgeberischen Befugnissen und eine über eigene Verwaltungsdienste verfügende Exekutive.

2. Die Provinzen und die Gemeinden als Ausformungen der räumlichen Dezentralisierung (14) Die Verfassung selbst zählt neun Provinzen auf. Außerdem legte 1975 der Gesetzgeber im Zuge einer tiefgreifenden Umstrukturierung der Gemeinden (Eingemeindungen) die Zahl der Gemeinden auf 589 fest. Die Räte für die Provinzen und Gemeinden werden auf der Grundlage direkter Wahlen ermittelt. Außerdem regeln das Provinz- und das Gemeindegesetz die jeweilige Kompetenzverteilung zwischen Provinzialrat, Ständigem Ausschuß und dem Gouverneur der Provinz bzw. zwischen Gemeinderat, Bürgermeister- und Schöffenkollegium und dem Bürgermeister.

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Rudolf Maes In diesem Zusammenhang sind zwei Anmerkungen erforderlich:

-

Für die 19 Gemeinden, die zur Region Brüssel-Hauptstadt gehören, gab es von 1971 bis 1989 ebenfalls eine übergreifende Verwaltung des Ballungsraumes mit direkt gewähltem Rat. Die Befugnisse des Brüsseler Ballungsraumes werden seither von den Organen der Region Brüssel-Hauptstadt wahrgenommen. 4 Innerhalb der Provinzverwaltungen gibt es drei Kategorien von Beschäftigten. Die größte Anzahl bilden die Provinzbeamten. Daneben gibt es noch Staatsbeamte sowie den Regionen angehörende Beamte. Grundsätzlich werden Staatsund Regionalbeamte zur Erfüllung der den Provinzen anvertrauten Aufgaben im Rahmen der Auftragsverwaltung eingesetzt, wie z. B. der Verwaltungsaufsicht über lokale Verwaltungen. Obwohl auch die Gemeinden für die zentrale Verwaltung zahlreiche Aufgaben der Auftragsverwaltung ausführen, wird bei ihnen keine das Personal betreffende Unterscheidung vorgenommen. 3. Die funktional dezentralisierten Verwaltungen

(15) Durch das Tätigwerden des Gesetzgebers wurden neben den Ministerien, den Provinzen und den Gemeinden zahlreiche dezentralisierte Verwaltungen mit Rechtspersönlichkeit errichtet, die verschiedene Dienste umfassen. Die Selbständigkeit dieser Verwaltungen zeigt sich darin, daß sie nicht mehr der Weisungsgewalt der Regierung oder der Provinzial- und Gemeinderäte unmittelbar unterstehen, sondern nur noch der Verwaltungsaufsicht unterliegen, was jedoch gegebenenfalls mit einer gewissen Abhängigkeit auf finanzieller Ebene einhergehen kann. Die auf der Ebene der Zentralverwaltung bestehenden "personalisierten" oder die technisch selbständigen Verwaltungen bilden die Zwischenform der hier behandelten Verwaltungsorganisationen. Die Rechtspersönlichkeit bewirkt in diesem Fall, daß die Funktionsregeln für die gewöhnlichen administrativen Dienste nur dann anwendbar sind, wenn der Gesetzgeber dies ausdrücklich vorgesehen hat. Diese Dienste bleiben jedoch der Weisungsbefugnis eines Ministers unterworfen. Infolge der staatlichen Reformen können jetzt auch die Räte der Gemeinschaften und der Regionen selbständige Dienste, Einrichtungen oder Unternehmen errichten oder Kapitalbeteiligungen an ihnen übernehmen. 5 4 Dem Brüsseler Ballungsraum wurden Gemeindezuständigkeiten in folgenden Bereichen übertragen: Müllabfuhr und -verwertung, Personenverkehr, Feuerwehr, obligatorische medizinische Hilfeleistung, Wasserversorgung, Reinigung von Straßen, Plätzen, Märkten und öffentlichen Parkanlagen sowie Schneeräumung auf öffentlichen Wegen. Im Ballungsraum können durch Übernahme von gemeindeeigenen Wegen städtische Wege geschaffen werden. Ferner kann die Informatisierung der Gemeinden geregelt werden.

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(16) Nach Diensten dezentralisierte Verwaltungen können entweder von der Behörde selbst errichtet werden 6 oder durch Vorgabe eines gesetzlichen Rahmens, der die Errichtung einer oder mehrerer öffentlicher Einrichtungen - mit oder ohne private Beteiligung - ermöglicht. 7 Einige Einrichtungen bzw. Vereinigungen üben die ihnen übertragenen Aufgaben für das gesamte Staatsgebiet bzw. für eine Gemeinschaft oder Region aus. Andere Einrichtungen haben einen begrenzteren Wirkungsbereich und werden zusätzlich zu einer Provinz- oder Gemeindeverwaltung bzw. auf einem zugewiesenen Gebiet tätig. Der Gesetzgeber legt zudem fest, über welche Verwaltungsorgane diese Einrichtungen oder Vereinigungen verfügen und welche Rechte die betroffenen Zentralverwaltungen bzw. die Provinzen oder die Gemeinden im Bereich der Ernennung der leitenden Beamten sowie im Bereich der Verwaltungsaufsicht ausüben können. 8

11. Festlegung der Art der Beschäftigung und der Rechte und Pflichten des Personals durch die ernennende Behörde (17) Für die Rechtsstellung der in der öffentlichen Verwaltung beschäftigten Personen gilt der Grundsatz, daß die Art der Beschäftigung sowie die Rechte und Pflichten der betroffenen Beschäftigten durch die ernennende Behörde (Dienstherr) festgelegt werden. Dieser Grundsatz wird jedoch in verschiedener Hinsicht unterschiedlich angewandt, und es sind mehrere Ausnahmen zu nennen. Die ernennenden Behörden unterliegen verfassungsrechtlichen Normen, wobei sich diese auf die Nationalität und die Gleichheit des Zugangs zum öffentlichen Dienst beziehen. 9 Zudem sind die vom Gesetzgeber vorgegebenen allgemeinen

5 Sondergesetz zur Refonn der Institutionen vom 8. August 1980, Art. 9: "In den Angelegenheiten, die in ihrer Zuständigkeit liegen, können die Gemeinschaften und Regionen dezentralisierte Dienste, Einrichtungen und Unternehmen errichten oder Kapitalbeteiligungen übernehmen. Das Dekret kann den erwähnten Organen Rechtspersönlichkeit verleihen und ihnen erlauben, Kapitalbeteiligungen zu übernehmen." 6 Als Beispiele seien die neben den nationalen Ministerien bestehenden Einrichtungen für die soziale Sicherheit, die neben den Gemeinschaftsministerien bestehenden Rundfunk- und Fernsehanstalten und die neben den Gemeinden bestehenden öffentlichen Sozialhilfezentren genannt. 7 Als Beispiele seien genannt (a) die neben den nationalen Ministerien bestehenden öffentlich-rechtlichen Vereinigungen wie die Belgisehe Nationale Eisenbahngesellschaft; (b) die neben den Regional- und Gemeinschaftsministerien bestehenden öffentlich-rechtlichen Vereinigungen wie die in jeder Region bestehenden Wohnungsbaugesellschaften; (c) die Gesellschaften für Überland- und Stadtverkehr sowie die neben den Provinzen und den Gemeinden bestehenden öffentlich-rechtlichen Vereinigungen wie die interkommunalen Vereinigungen, von denen einige wegen der wesentlichen Beteiligung der Provinzen auch den Status einer provinzialen interkommunalen Vereinigung haben. 8 Der Ausdruck ,,zentral verwaltung" umfaßt hier je nach Sachlage die nationalen oder die Regional- und Gemeinschaftsverwaltungen bzw. -behörden. 9 Art. 4, 6 und 6 bis der Verfassung.

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Regelungen zu beachten, die sich entweder auf alle öffentlichen Verwaltungen oder aber auf bestimmte Arten der öffentlichen Verwaltung beziehen. Von Bedeutung sind z. B. die zwischen dem administrativen Statut, dem Besoldungsstatut und dem Gewerkschaftsstatut der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes bestehenden Unterschiede. Das administrative Statut bezieht sich neben dem Zugang zum öffentlichen Dienst auch auf die Beamtenlaufbahnen und auf die Rechte und Pflichten der Beamten. Das Besoldungsstatut betrifft vor allem die Gehaltstabellen und die Besoldungsordnung. Das Gewerkschaftsstatut regelt die Verhandlungen und die Konzertierung mit den Gewerkschaften der Beschäftigten und legt außerdem die Rechte dieser Gewerkschaften und ihrer Vertreter fest. Dieser zuletzt angeführte Aspekt des Gewerkschaftsstatuts wird schon seit zwanzig Jahren für so wichtig erachtet, daß der Gesetzgeber einen speziellen Rechtsakt geschaffen hat, nämlich das Gesetz vom 19. Dezember 1974, das die Beziehungen zwischen den Behörden und den Gewerkschaften ihres Personals regelt. An dieser Stelle muß auch Art. 144 der Verfassung erwähnt werden, der vorsieht, daß eine Pension nur aufgrund eines Gesetzes gewährt werden darf. In Ausführung dieser Bestimmung führte ein Gesetz vom 21. Juli 1844 eine Pensionsregelung für Beamte ein. (18) Unter Beachtung der verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Grenzen steht den ernennenden Behörden (Dienstherm) vor allem die Befugnis zu, das administrative Statut und das Besoldungsstatut zu präzisieren. Daher soll zunächst verdeutlicht werden, welchen Behörden ein Ernennungsrecht zusteht. -

Für die in den Ministerien Beschäftigten oder das sogenannte "Staatspersonal" steht das Ernennungsrecht in der Regel dem König zu. Dies gilt auch für selbständige Verwaltungen, die der Weisungsgewalt der nationalen Regierung oder eines ihr angehörenden Ministers unterliegen.

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In den durch den nationalen Gesetzgeber errichteten, nach Diensten dezentralisierten Verwaltungen steht das Ernennungsrecht in der Regel den Verwaltungsorganen zu. Hier muß allerdings beachtet werden, daß bei der von den Organen vorgenommenen Festlegung der Rechte und Pflichten der Beschäftigten eine Verwaltungsaufsicht möglich ist. Diese kann etwa vorsehen, daß das Statut vom König gebilligt werden muß. In vielen Fällen hat der Gesetzgeber das Recht zur Festlegung des Statuts dem König sogar ausdrücklich zuerkannt, womit also vom oben genannten Grundsatz abgewichen wird.

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In den Regional- und Gemeinschaftsministerien wird das Personal von den jeweiligen Exekutiven ernannt, denen nach Art. 87 des Sondergesetzes zur Reform der Institutionen das Recht zusteht, das administrative Statut sowie das Besoldungsstatut ihres Personals festzulegen. Allerdings müssen die von dem Sondergesetz selbst vorgesehenen Grenzen beachtet werden. Infolgedessen gelten für das hier angesprochene Personal die gleichen allgemeinen Grundsätze des administrativen Statuts und des Besoldungsstatuts, die für das Staatspersonal Geltung beanspruchen. Für Beschäftigte einiger den Ge-

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meinschaften und Regionen unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts gilt dies gleichermaßen. -

Für die in Provinz- und Gemeindeverwaltungen tätigen Beschäftigten bedeutet der oben genannte Grundsatz, daß die zu ihrer Ernennung befugten Provinzial- und Gemeinderäte auch das Statut festlegen. Auch in diesem Fall muß den geltenden übergeordneten Normen sowie den anwendbaren Regelungen der Verwaltungsaufsicht Rechnung getragen werden. IO In den neben den Provinzen und den Gemeinden geschaffenen öffentlichen Einrichtungen oder öffentlich-rechtlichen Vereinigungen steht das Recht zur Festlegung des Statuts den Verwaltungsorganen zu, es sei denn, der Gesetzgeber hätte selbst Ausnahmen vorgesehen. Gleichzeitig sind die Regelungen der Verwaltungsaufsicht zu beachten.

(19) Im folgenden werden wir auf die Regelungen eingehen, die Anwendung finden auf: das Staatspersonal; das Personal der Regional- und Gemeinschaftsministerien; das Personal der selbständigen Verwaltungen, die dem Staat, den Regionen und den Gemeinschaften unterstehen können; das Personal der Provinzen und der Gemeinden; -

das Personal der neben den Provinzen oder den Gemeinden bestehenden selbständigen Verwaltungen.

1. Das Staatspersonal (20) Art. 66 der Verfassung nennt ausdrücklich die Beamten der allgemeinen Verwaltung wie auch die Beamten der auswärtigen Beziehungen. Nachdem die vorhergehende Norm bestimmt, daß der König seine Minister ernennt und entläßt, legt Art. 66 fest, daß der König auch die erwähnten Beamten ernennt, vorbehaltlich gesetzlich festgelegter Ausnahmen. Andere Beamte ernennt er hingegen nur aufgrund einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung. Art. 66 der Verfassung bezieht sich auf Beschäftigte, die in den nationalen Ministerien, den diesen unterstellten Behörden sowie im diplomatischen Dienst beschäftigt sind. Auf diese Weise vermag die Vorschrift auch auf die Verwaltungen Anwendung finden, denen ein gewisser Grad an Selbständigkeit zuerkannt IO Bezüglich des Besoldungsstatuts bestimmt das Gesetz vom 14. Februar 1961, daß die Beschäftigten der Provinzen und Gemeinden entsprechend dem Personal der Ministerien folgende Zulagen bei gleichen Gegebenheiten erhalten: Haushalts- oder Ortszulagen, Kinderzulagen, Urlaubsgeld und Familienurlaubsgeld. Andere Zulagen oder Vergütungen dürfen nicht zugestanden werden, es sei denn, sie fielen unter die vom König festgelegten allgemeinen Vorschriften.

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wird, die aber dennoch der Weisungs gewalt eines Ministers unterstehen. In diesem Fall kann der Gesetzgeber, der ohnehin tätig werden muß, um diesen Stellen Rechtspersönlichkeit zu verleihen, auch andere Regelungen vorsehen. (21) Art. 66 der Verfassung ist in dreifacher Hinsicht von Bedeutung: -

Die Zuständigkeit zur Ernennung der hier genannten Beamten steht dem König (d. h. der Regierung) als Spitze der ausführenden Gewalt zu. 11 In dieser Eigenschaft bestimmt er nicht nur die in den nationalen Ministerien möglichen Dienste, sondern legt ebenso das Statut des Personals dieser Dienste - d. h. des Staatspersonals - fest. Daß der König von der ihm durch Art. 66 der Verfassung übertragenen Ernennungsbefugnis die Zuständigkeit zur Festlegung des Statuts der Staatsbeamten ableitet, wird sowohl von der Rechtslehre als auch von der ständigen Rechtsprechung anerkannt. 12 Legt eine zur Ernennung befugte Behörde das Statut fest, tut sie damit nichts anderes, als nähere Bestimmungen für ihre eigenen Zuständigkeiten zu treffen. 13 Dies impliziert, daß das Ernennungsrecht grundsätzlich im Einklang mit dem Statut der staatlichen Bediensteten ausgeübt wird, welches gegenwärtig selbst Gegenstand eines Königlichen Erlasses ist, der zwar vom 2. Oktober 1937 stammt, seither jedoch mehrmals geändert und ergänzt worden ist.

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Art. 66 selbst erwähnt ausdrücklich die Möglichkeit von Ausnahmen. Aus Art. 118 und 124 der Verfassung folgt, daß dem Gesetzgeber die Entscheidung über die Rekrutierung der Armee obliegt. Gesetzlich geregelt werden ebenfalls die Beförderung wie auch die Rechte und Pflichten der Militärangehörigen. Aufgrund von Art. 120 der Verfassung ist auch die Organisation der Gendarmerie gesetzlich geregelt. Solange der Nationalstaat befugt war, eigene Schulen zu organisieren, galt die verfassungsrechtliche Regel, daß die Lehrkräfte des öffentlichen Unterrichtswesens nicht zu den Beamten der allgemeinen Verwaltung, von denen in Art. 66 der Verfassung die Rede ist, gehörten. Gegenwärtig wird das Unterrichtswesen von den Gemeinschaften organisiert. Die vorhandenen Ausnahmen haben vor allem zur Folge, daß die Art der Beschäftigung und das Statut der Militärpersonen und der Gendarmen vom Gesetzgeber festgelegt werden. 14 Keinesfalls ausgeschlossen ist aber, daß der Gesetzgeber diesbezüglich dem König Ernennungsrechte zuerkennt, die dieser dann nicht aus Art. 66 der Verfassung, sondern aus besonderen Gesetzesbestimmungen ableitet. 15

11 Zudem bestimmt Art. 29 der Verfassung ausdrücklich, daß der König die ausführende GewaIt ausübt. 12 P. De Visscher, La forme du statut des agents de I'Etat et la Constitution, Annales de Droit et de Science Politique 1950, S. 79 -96. 13 Staatsrat, Urteil in Sachen Crevecoeur, Nr. 8.851 vom 13. Oktober 1961; Urteil in Sachen Stillemans, Nr. 25.645 vom 20. September 1985. 14 Die hier genannten Beschäftigten gehören zu den sogenannten besonderen Corps. 15 Nach Art. 99 ff. der Verfassung kommt dem König ebenfaIls das Recht zur Ernennung der Richter und der Staatsanwälte zu.

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Der erwähnte Königliche Erlaß vom 2. Oktober 1937 ist darüber hinaus allein auf die Beschäftigten der nationalen Ministerien bzw. ihnen unterstehende Außendienststellen anwendbar, sofern sie nicht unter eine der in Art. 2 des Erlasses vorgesehene Ausnahmebestimmung fallen. Der Erlaß ist damit nicht anwendbar auf Provinzgouverneure und Bezirkskommissare, 16 auf das wissenschaftliche Personal, 17 auf Beamte, die über die staatliche Sicherheit im Bereich der Kernenergie wachen, und das Ausführungspersonal einschließlich des ihnen zur Seite stehenden Versorgungs-, Facharbeiter- und Dienstpersonals, wie auch auf nicht der Verwaltung angehörende Personen, die den ministeriellen Kabinetten (politische Beraterstäbe) angeschlossen sind. 18 Andererseits darf auch nicht übersehen werden, daß das Personal gewisser Dienste, wie etwa der Steuerverwaltung und der Auslandsdienste des Ministeriums für Auswärtige Angelegenheiten, bestimmten Regelungen unterliegt, die das im Königlichen Erlaß vom 2. Oktober 1937 festgelegte Statut entweder ergänzen oder von ihm abweichen. Da außerdem der Königliche Erlaß vom 2. Oktober 1937 ausdrücklich bestimmt, daß er nur für diejenigen gilt, die sich in einem festen Beschäftungsverhältnis befinden, findet er keine Anwendung auf zeitlich befristet eingestelltes Personal und auf Hilfspersonal oder im allgemeinen auf alle diejenigen Personen, die mittels eines Arbeitsvertrages eingestellt wurden.

2. Das Personal der Gemeinschafts- und Regionalministerien (22) Die Gemeinschafts- und Regionalministerien wurden im Prinzip dadurch gebildet, daß man Beschäftigte der nationalen Ministerien auf sie übertrug. Infolge der Übertragung von Zuständigkeiten der nationalen Regierung an die Exekutiven der Gemeinschaften und der Regionen mußten auch die betroffenen nationalen Dienste abgebaut werden. Das betroffene Staatspersonal wurde daraufhin umverteilt. 19 Art. 87 des Sondergesetzes zur Reform der Institutionen vom 8. August 1980, das durch das Sondergesetz vom 8. August 1988 geändert wurde, sieht vor, daß 16 Zwar sind die Provinzgouverneure und die Bezirkskommissare Staatsbeamte, doch wird ihr Statut wegen der besonderen Art ihrer Funktion nicht vom allgemeinen Statut des Staatspersonals geregelt. 17 Wissenschaftliche Einrichtungen des Staates umfassen einerseits wissenschaftliches Personal, andererseits Verwaltungspersonal, technisches Personal sowie Fach- und Dienstpersonal. Ihr administratives Statut und ihr Besoldungsstatut werden in Königlichen Erlassen vom 21. April 1965, vom 16. Juni 1970 und vom 30. Juli 1976 festgelegt. 18 Hierfür gelten besondere durch Königlichen Erlaß festgelegte Regelungen. 19 Die Verteilung der Beschäftigten vollzog sich in verschiedenen Etappen. In der Periode 1979 - 1990 betraf sie mehr als 20.000 Beschäftigte. Die Beschäftigten erhielten eine Stelle ihres Dienstgrades oder eines gleichwertigen Dienstgrades. Zugleich behielten sie zumindest die Besoldung und das Dienstalter, das sie innehatten oder erworben hätten, falls sie ihr Amt weiter hätten ausüben können.

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jede Exekutive den Stellenplan ihrer eigenen Verwaltung festlegt und Ernennungen vornimmt. In gleicher Weise legen die Gemeinschaften und Regionen die Regelungen bezüglich des administrativen Statuts und des Besoldungsstatuts ihres Personals fest. Dazu gelten jedoch die in Art. 87 vorgesehenen Beschränkungen: Die Einstellung des darin genannten Personals wird durch Vermittlung des Ständigen Sekretariats zur Einstellung des Staatspersonals, das dem Nationalstaat untersteht, vorgenommen; 20 -

für die Pensionsregelung bleibt das betreffende Personal den gesetzlichen und statutarischen Vorschriften unterworfen, die auf Staatspersonal anwendbar sind;

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ein im Ministerrat nach Gutachten der Exekutiven beratener Königlicher Erlaß nennt die allgemeinen Grundsätze des administrativen Statuts und des Besoldungsstatuts des Staatspersonals, die von Rechts wegen auf das Personal der Gemeinschaften und der Regionen sowie auf das Personal der ihnen unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts anwendbar sind, wobei das Unterrichtspersonal ausgenommen wird; die Regelungen, die Anwendung finden auf die Beziehungen zwischen öffentlichen Behörden und Gewerkschaftsorganisationen und der diesen Behörden unterstehenden Beamten sowie auf die Beziehungen zu den Gewerkschaftsmitgliedern, fallen bezüglich der Gemeinschaften und Regionen und der ihnen unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts einschließlich des Unterrichtswesens in die Zuständigkeit des Nationalstaates. Ausgenommen sind die "Radio Television beige de la Communaute fran~aise" und das "Commissariat general aux relations internationales de la Communaute fran~aise". Die betroffene Exekutive kann jedoch beschließen, die vorgenannten gesetzlichen Bestimmungen auch auf diese Einrichtungen anzuwenden.

(23) Art. 87 des erwähnten Gesetzes in der Fassung von 1988 erweitert in nicht unerheblichem Maße die Zuständigkeit der Gemeinschaften und der Regionen zur Festlegung der Rechtsstellung ihrer Beschäftigten. Vor 1988 galt auch hier die Regel, daß Vorschriften, die auf die verschiedenen Kategorien des Staatspersonals anwendbar sind, automatisch anwendbar blieben. Die hier erwähnten allgemeinen Grundsätze des administrativen Statuts und des Besoldungsstatuts waren Gegenstand eines Königlichen Erlasses vom 22. November 1991, 20 Im Hinblick auf die Rolle des Ständigen Einstellungssekretariats, dessen besondere Verdienste um ein objektives Verfahren bei Einstellungen in den Staatsverwaltungen allgemein anerkannt sind, legt Art. 159 des Gesetzes vom 20. Juli 1991 "über soziale und diverse Bestimmungen" fest, daß das Sekretariat in einen Staatsdienst mit getrennter Geschäftsführung umgewandelt werden soll. Die diesbezüglichen Ausführungsbestimmungen sollen die Einbeziehung der Exekutiven bei der Geschäftsführung des Sekretariats gewährleisten.

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auf den wir im folgenden noch zurückkommen. Dieser Königliche Erlaß hat eine bedeutende Tragweite, da er sowohl die Staatsbeamten als auch das Personal der Exekutiven der Gemeinschaften und der Regionen sowie die ihnen unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts betrifft. Er enthält die allgemeinen Grundsätze, die die wichtigsten Bestimmungen zur Gewährleistung eines gemeinsamen Verständnisses vom öffentlichen Dienst darstellen. In dem Bericht an den König, der dem Erlaß vom 22. November vorangeht, werden die Ziele der im Zusammenhang mit Art. 87 des Sondergesetzes ausgearbeiteten Grundsätze wie folgt umschrieben: 21 Gewisse Regeln, die den Schutz der Beamten gegen die Willkür der Obrigkeit garantieren, werden gesichert. Darunter fallen die Regeln im Hinblick auf die Einstellung und die Auswirkungen eines neuen Beurteilungssystems, das einem objektiveren Verlauf von Beförderungen dienen soll. Zugleich werden zahlreiche Vorschriften im Hinblick auf Rechte und Pflichten der Beamten konkretisiert. Dies geschieht in einem Kontext, in dem nicht allein die Sicherung eines Gleichgewichts zwischen den Rechten der Beamten und den höheren Interessen des Staates, sondern auch zwischen diesen Rechten, höheren Interessen des Staates, den Bedürfnissen der Bürger und der Funktionsfähigkeit der Verwaltungsdienste angestrebt wird. Der nationale Charakter der Pensionen im öffentlichen Sektor wird gewährleistet. Dies hat auch Auswirkungen im Bereich der Gehaltstabellen. So darf keine Gehaltstabelle eine Laufbahndauer von 31 Jahren überschreiten, wobei für jede Stufe eine gemeinsame Gehaltstabelle festgelegt wird, die von keiner Exekutive unterschritten werden darf, ebenso wie ein nicht zu überschreitender Höchstbetrag, der auch für den maximalen Pensionsbetrag herangezogen wird.

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Allen Beamten werden Mindestrechte zuerkannt, insbesondere in bezug auf finanzielle Angelegenheiten, Arbeitsrecht und soziale Sicherheit.

3. Das Personal der selbständigen Ve1waltungen. die dem Staat. den Gemeinschaften oder den Regionen unterstehen (24) In bezug auf die dem Staat unterstehenden selbständigen Verwaltungen muß in erster Linie untersucht werden, ob die Gesetze, die der Errichtung dieser Verwaltungen zugrunde liegen, auch Bestimmungen über die Art der Beschäftigung des Personals und über das Rechtsverhältnis zwischen dem Personal und den normalerweise für die Personalführung verantwortlichen Verwaltungsorganen enthalten. Daneben ermächtigt das Gesetz vom 16. März 1954 "zur Kontrolle gewisser Einrichtungen öffentlichen Interesses", das sich auf mehr als achtzig selbständige 21

Belgisches Staatsblatt, 24. Dezember 1991, S. 29.395-29.397.

6 Magiera/Siedentopf (Hrsg.)

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Verwaltungen bezieht, den König zur Festlegung des Statuts für die überwiegende Zahl der in ihm genannten Verwaltungen. Dabei handelt der König auf Vorschlag des Ministers oder der Minister, dem oder denen die Beschäftigten unterstehen, und in Übereinstimmung mit dem für den öffentlichen Dienst zuständigen Minister. Für die Festlegung des Stellenplans und des finanziellen Statuts ist darüber hinaus die Zustimmung des Finanzministers erforderlich. Ein Königlicher Erlaß vom 8. Januar 1973, der diese Gesetzesbestimmung ausführt, regelt das Statut des Personals einer bedeutenden Anzahl darin namentlich aufgeführter öffentlicher Einrichtungen. 22 Im Grunde erklärt der erwähnte Königliche Erlaß vom 8. Januar 1973 verschiedene für das Staatspersonal geltende Erlasse auf das Personal der hier angesprochenen Einrichtungen für anwendbar, wobei einige Anpassungen zu beachten sind. Außerdem gibt es Verwaltungen, auf die das Statut des Staatspersonals entweder infolge ausdrücklicher gesetzlicher Bestimmungen oder infolge einer Entscheidung des zuständigen Verwaltungsorgans selbst ganz oder teilweise für anwendbar erklärt wird. Mangels einer ausdrücklichen gesetzlichen Bestimmung hat das für die Ernennungen zuständige Verwaltungsorgan auch die Befugnis zur Festlegung des Statuts des hier angesprochenen Personals. In diesem Fall hat die betroffene Verwaltung selbst die Wahl zwischen der Festlegung eines Statuts in Form einer Verordnung und der Einstellung des Personals durch Arbeitsverträge. Wird für das System der vertraglichen Einstellung optiert, muß dies auf unzweideutige Weise erkennbar werden. Für diese Beschäftigten gelten dann die Regelungen der Arbeitnehmer des Privatsektors. 23 Dies hindert das zuständige Verwaltungsorgan jedoch nicht daran, zu einem späteren Zeitpunkt noch den Beschluß zur Einführung eines Statuts in Form einer Verordnung zu fassen. Fehlt es an einer unzweideutigen vertraglichen Regelung oder an einem ausgearbeiteten Statut in Form einer Verordnung, gelten in jedem Fall die allgemeinen Rechtsgrundsätze, die der Rechtsstellung des Personals im öffentlichen Dienst zugrunde liegen. 24 22 Hierunter fallen praktisch alle Einrichtungen, die der Aufsicht des Ministers für Sozialfürsorge oder der Aufsicht des Ministers für Arbeit und Beschäftigung unterstehen. 23 Staatsrat, Urteil in Sachen Salon, Nr. 18.846 vom 8. Mai 1973. 24 In diesem Fall wird angenommen, daß sich das Personal in einer statutarisch geregelten Situation befindet, auch wenn die konkreten Vorschriften zur Präzisierung dieser Situation fehlen; vgl. Kassationshof, 21. September 1972, Rechtskundig Weekblad 1972 - 1973, Spalte 1284 f. Auf folgende Anwendungsfalle kann z. B. verwiesen werden: - Aus den allgemeinen Grundsätzen der Personalverwaltung folgt, daß die Behörde selbst dann Disziplinarstrafen verhängen kann, wenn das Personalstatut keine diesbezüglichen Bestimmungen festlegt; dabei muß die Behörde die Verteidigungsrechte zulassen; vgl. Staatsrat, Urteil in Sachen Van Gotthem, Nr. 12.526 vom 13. Juli 1967; - infolge eines allgemeinen Grundsatzes werden die Ernennungen in ein öffentliches Amt aufgrund eines Vergleichs der unterschiedlichen Qualität und Eignung der

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(25) Gleiches gilt für die den Gemeinschaften und den Regionen unterstehenden selbständigen Verwaltungen. Infolgedessen muß in erster Linie untersucht werden, ob das Dekret oder die Ordonnanz, auf die die Schaffung der Einrichtung zurückgeht, hierüber Bestimmungen enthält. Fehlt es an einer entsprechenden Regelung, die zumeist in der Festlegung des Statuts durch die Exekutive besteht, entscheidet das für die Ernennungen zuständige Verwaltungsorgan selbst darüber. Natürlich müssen auch hier die allgemeinen Grundsätze, die der Königliche Erlaß vom 22. November 1991 im Hinblick auf das administrative Statut und das Besoldungsstatut enthält, beachtet werden. Diese allgemeinen Grundsätze sind jedoch nur auf die Beschäftigten anwendbar, die bei so1chenjuristischen Personen des öffentlichen Rechts beschäftigt sind, die in einer nach Beratung mit der betroffenen Exekutive durch Königlichen Erlaß festgelegten Liste genannt sind. 25

4. Das Personal der Provinzen und Gemeinden (26) Wie schon erwähnt, wird in den Provinzverwaltungen zwischen den eigentlichen Beschäftigten der Provinz, die durch den Provinzialrat ernannt werden,26 und den in derselben Verwaltung Beschäftigten, die dem Staat und der Region unterstehen, unterschieden. An dieser Stelle wird nur das der Provinzverwaltung selbst unterstehende Personal behandelt. 27 Das Provinzgesetz sieht vor, daß der Provinzialrat den Stellenplan und die Bedingungen der Einstellung und Beförderung des Provinzpersonals festlegt. 28 Gleichermaßen legt der Rat die Pensionen fest. Die Erlasse des Provinzialrats können durch eine Erklärung des Gouverneurs innerhalb von 10 Tagen nach ihrem Datum einer Billigung durch die Aufsichtsbehörde unterworfen werden. 29 Außerdem legt der Rat die Besoldungsordnung und die Gehaltstabellen des Provinzpersonals in den Grenzen der vom König erlassenen Vorschriften fest. 30 Diese Entscheidungen des Rates unterliegen einer Billigung der Aufsichtsbehörde.

Bewerber verliehen; vgI. Staatsrat, Urteil in Sachen David, Nr. 12.316 vom 5. April 1967; Urteil in Sachen Geerts, Nr. 12.902 vom 3. April 1968. 25 Königlicher Erlaß vom 22. November 1991, Art. 62, § § 1 und 2. 26 Nach Art. 65 des Provinzgesetzes ernennt, suspendiert und entläßt der Provinzialrat alle Beschäftigten der Provinzverwaltung mit Ausnahme derjenigen, deren Ernennung, Suspendierung und Entlassung er dem Ständigen Ausschuß übertragen hat. 27 Auf das dem Staat oder den Regionen unterstehende Personal ist das Statut des Staatspersonals oder des Personals der betroffenen Region anwendbar. 28 Der Gesetzgeber und der König haben zudem Maßnahmen getroffen, die auf das Personal der Provinzverwaltungen anwendbar sind; siehe u. a. Anm. 10 und 30. 29 Für die Provinz Brabant übt der König die Aufsicht aus; für die anderen Provinzen werden die zuständigen Regionalexekutiven tätig. 30 Königlicher Erlaß vom 25. Juni 1990 "zur Festlegung der allgemeinen Vorschriften bezüglich der Gehaltstabellen des Provinz- und Gemeindepersonals". Es bestehen weitere besondere Königliche Erlasse, so z. B.: - der Königliche Erlaß vom 19. April 1962 "über die Vergütung für die Ausübung höherer Funktionen durch das Provinz- und Gemeindepersonal"; 6'

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(27) In den Gemeindeverwaltungen wird das Personal vom Gemeinderat ernannt, sofern das Gesetz keine andere Form der Ernennung vorsieht. Letzteres ist etwa der Fall bei der Ernennung von Polizeikommissaren und beigeordneten Polizeikommissaren, die vom König bzw. vom Provinzgouverneur ernannt werden. 31 Der Gemeinderat legt zugleich den Stellenplan und die Einstellungs- und Beförderungsvoraussetzungen fest, muß dabei jedoch den vom König erlassenen Vorschriften Rechnung tragen. 32 Zudem müssen die Beschlüsse von der Aufsichtsbehörde gebilligt werden. Neben den Einstellungs- und Beförderungsbedingungen legt der Gemeinderat auch die sonstigen Vorschriften des administrativen Statuts fest, u. a. die Rechte und Pflichten des Personals und die Urlaubsordnung. Die Gemeinderatsbeschlüsse sind der allgemeinen Verwaltungsaufsicht unterworfen. 33 Gleichwohl muß beachtet werden, daß der Gesetzgeber selbst in einem Gesetz vom 24. Mai 1991 die Disziplinarordnung für das Gemeindepersonal festgelegt hat. 34 Schließlich legt der Gemeinderat in den Grenzen der Gesetze und der allgemeinen vom König festgelegten Bedingungen die Besoldungsordnung und die Gehaltstabellen des Personals fest. 35 Diese Regelungen müssen ebenfalls von der Aufsichtsbehörde gebilligt werden.

der Königliche Erlaß vom 12. Februar 1963 "über die Zuerkennung einer Vergütung für außergewöhnliche Arbeitsleistungen". Außerdem regelt der König die Besoldung des Kanzleidirektors ("greffier") der Provinz. 31 Vorbehaltlich der im Gemeindegesetz vorgesehenen Ausnahmen kann der Gemeinderat diese Befugnis auch dem Bürgermeister- und Schöffenkollegium übertragen. 32 Die Voraussetzungen für die Ernennung in die Dienstgrade eines Gemeindesekretärs, beigeordneten Gemeindesekretärs und Gemeindekassierers sowie für die Einstellung und Ernennung von Polizisten und Feldhütern werden durch Königliche Erlasse festgelegt. 33 Zugleich gelten einige vom Gesetzgeber festgelegte allgemeine Regelungen, z. B. im Zusammenhang mit Pensionen. Die allgemeine Verwaltungsaufsicht wird durch die nur im Rahmen der gesetzlich bestimmten Fristen mögliche Aussetzung oder Aufhebung bestimmter Rechtsakte ausgeübt. Einige Provinzverwaltungen und die Vereinigung der belgischen Städte und Gemeinden haben Musterstatute ausgearbeitet, die in großem Umfang dem Statut des Staatspersonals entsprechen. 34 Diese Disziplinarordnung gilt für alle Mitglieder des Gemeindepersonals mit Ausnahme des arbeitsvertraglich beschäftigten Personals und des Unterrichtspersonals. 35 Königlicher Erlaß vom 25. Juni 1990 "zur Festlegung der allgemeinen Vorschriften bezüglich der Gehaltstabellen des Provinz- und Gemeindepersonals". Zugleich enthält das Gemeindegesetz für die Besoldung der Gemeindesekretäre, der beigeordneten Gemeindesekretäre und der Gemeindekassierer bestimmte Unter- und Obergrenzen.

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5. Das Personal der neben den Provinzen und den Gemeinden bestehenden selbständigen Verwaltungen (28) Soweit die neben den Provinzen und den Gemeinden bestehenden selbständigen Verwaltungen durch eine nationale Behörde, die Gemeinschaften oder die Regionen errichtet wurden, gelten die schon oben erwähnten Regeln. An dieser Stelle soll die Aufmerksamkeit noch auf zwei, auf lokaler Ebene allgemein verwendete Formen der Verwaltungsorganisation, nämlich die öffentlichen Sozialhilfezentren und die interkommunalen Vereinigungen, gelenkt werden. In einem öffentlichen Sozialhilfezentrum, das in jeder Gemeinde besteht, untersteht das beschäftigte Personal infolge einer gesetzlichen Regelung demselben administrativen Statut und Besoldungsstatut wie das Personal der betroffenen Gemeinde. Für die besonderen Stellen des öffentlichen Sozialhilfezentrums werden vom Rat des Zentrums das administrative Statut und das Besoldungsstatut festgelegt. Dabei sind die Grenzen der allgemeinen Vorschriften, die der König hierzu erlassen kann, zu beachten. Die Beschlüsse des Rates unterliegen der Verwaltungsaufsicht. Im Falle der interkommunalen Vereinigungen geht man davon aus, daß diese Verwaltungen die Personalangelegenheiten selbst regeln. Dies bedeutet konkret, daß in der interkommunalen Satzung, die das Ergebnis einer Vereinbarung zwischen den betroffenen Gemeinden ist und der auch die Provinzverwaltung beitreten kann, bestimmt wird, welches Organ hinsichtlich Einstellung, Ernennung, Beförderung und Entlassung des Personals sowie über das auszuarbeitende Personalstatut und die geltende Besoldungsordnung entscheidungsbefugt ist. 36 Die interkommunale Satzung kann aber in gleicher Weise für die privatrechtliche Regelung der Arbeitsverträge optieren. Auch hier besteht eine Verwaltungsaufsicht. III. Öffentlich-rechtliches Verhältnis der Beschäftigten zur ernennenden Behörde (Dienstherr)

(29) Der ernannte Beamte steht nicht in einem vertraglichen Verhältnis zur jeweiligen Behörde. Die rechtliche Stellung des Personals im öffentlichen Dienst ist grundSätzlich statutarischer Natur. Damit ist gemeint, daß die Rechte und Pflichten der Beschäftigten einseitig durch Gesetz und/ oder Verordnung festgelegt werden und auf die gleiche Weise nach Bedarf geändert werden können. Durch die Ernennung, die selbst einen einseitigen Akt darstellt, wird ein vorher von Amts wegen festgelegtes Statut auf die Beschäftigten anwendbar. 37 36 Einige gesetzliche Bestimmungen, die zwingend für die lokalen und provinzialen Verwaltungen gelten, sind ebenfalls auf das Personal der interkommunalen Vereinigungen anwendbar (etwa das Gewerkschaftsstatut).

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Die Annahme des Amtes, die meist durch die Eidesleistung erkennbar wird, ist keine Handlung, die ein vertragliches Verhältnis begründen könnte. Sobald der Beamte sein Amt annimmt, finden die geltenden Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen automatisch und unterschiedslos auf ihn Anwendung. Diese können jederzeit von der Behörde einseitig verändert werden, ohne daß es seiner Zustimmung bedürfte. Gegenüber Einzelpersonen sind Änderungen oder Abweichungen nicht möglich, vielmehr müssen diese Änderungen allgemeiner und verordnungsmäßiger Natur sein. Gleichwohl ist die Behörde, die das Statut bestimmt oder ändert, verpflichtet, mit den Gewerkschaftsorganisationen, die das Personal vertreten, über Änderungen des Statuts zu verhandeln. (30) In der öffentlichen Verwaltung können Beschäftigte auch auf vertraglicher Basis eingestellt werden. In diesem Zusammenhang drängt sich eine weitere Unterscheidung auf. 1. Für die Ministerien und für die meisten der den nationalen, regionalen und gemeinschaftlichen Behörden unterstehenden selbständigen Verwaltungen gilt die Regel, daß der Personalbedarf mit Beamten zu decken ist. Dennoch können unter bestimmten Umständen Personen aufgrund eines Arbeitsvertrages beschäftigt werden, nämlich um: 38 a) einem außerordentlichen und zeitweiligen Personalbedarf zu entsprechen, sei es zur Durchführung von zeitlich begrenzten Tätigkeiten, sei es aufgrund außergewöhnlicher Mehrarbeit; b) Beamte zu ersetzen, die ihr Amt nicht mehr oder nur auf der Basis von Teilzeitarbeit ausüben, einschließlich der Beamten, die ihre Laufbahn unterbrechen; c) untergeordnete oder besondere Aufgaben zu erfüllen. Nach Verhandlung mit den Gewerkschaftsorganisationen entscheidet, je nach Fallkonstellation, entweder der König oder die zuständige Exekutive über die Voraussetzungen und die Art der Einstellung durch einen Arbeitsvertrag bzw. über die oben unter (c) erwähnten besonderen oder untergeordneten Aufgaben. Durch diese gesetzliche Regelung, nach der in den hier angesprochenen Verwaltungsdiensten nur zwei Arten der Einstellung des Personals möglich sind - eine statutarisch geregelte und eine vertragliche - , wurden die allmählich 37 F. De Visschere, Preadvies over de rechtspositie van de ambtenaren in Belgie, Zwolle-Antwerpen 1955, S. 6; Kassationshof, Urteil vom 8. Dezember 1932, Pasicrisie, 1933, I, 44, und Urteil vom 22. Oktober 1942, Pasicrisie, 1942, I, 249; Staatsrat, Urteil in Sachen Leblanc, Nr. 5.936 vom 20. Dezember 1957. 38 So festgelegt in Art. 4 des Gesetzes vom 20. Februar 1990 "über das Personal der Verwaltungen und bestimmter Einrichtungen öffentlichen Interesses" und Art. 2 des Königlichen Erlasses vom 22. November 1991 "zur Festlegung der auf das Personal der Exekutiven und der ihnen unterstehenden juristischen Personen öffentlichen Rechts anwendbaren Grundsätze des Verwaltungs- und Besoldungsstatuts der Staatsbeamten".

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eingeführten verschiedenen besonderen Vorschriften im Hinblick auf die Einstellung hinfällig. 39 Für die betroffenen Beschäftigten besteht die Möglichkeit, ihr Beschäftigungsverhältnis gemäß den im Gesetz vom 20. Februar 1990 enthaltenen Übergangsbestimmungen zu normalisieren. 2. In den meisten öffentlichen Verwaltungen können Beschäftigte auf vertraglicher Basis eingestellt werden. Für sie gilt dann die allgemeine Gesetzgebung im Hinblick auf Arbeitsverträge: a) Für die Ministerien und die selbständigen Verwaltungen, die unter das Gesetz vom 20. Februar 1990 fallen, wurde diese Möglichkeit im Jahre 1974 ausdrücklich für die Einstellung von sogenanntem "Hilfspersonal" vorgesehen. 40 b) Stärkeren Gebrauch von dieser Möglichkeit können die Gemeinden und Provinzen machen, obgleich man behaupten kann, daß ein Auffüllen ihrer bestehenden "zeitweiligen" Stellenpläne eigentlich nur dazu dienen darf, den Bedürfnissen zu entsprechen, die im Gesetz vom 20. Februar 1990 umschrieben werden, bzw. dazu, sogenanntes Hilfspersonal einzustellen. c) Im Rahmen dieser Verwaltungen gelten auch Regelungen zur Einstellung "bezuschußter Vertrags arbeitnehmer" zum Zwecke der Beschäftigung von Langzeitarbeitslosen. d) Einigen selbständigen Verwaltungen steht die Wahl offen, ihr Personal entweder vertraglich oder unter einem Statut einzustellen. Dabei kann eine Unterscheidung zwischen einerseits "statutarischen" und andererseits "vertraglichen" Verhältnissen für jeweils eine Personalkategorie oder gemäß den vom Gesetzgeber vorgegebenen Kriterien erfolgen. 41 39 Gemeint ist u. a. die Einstellung unter Anwendung der sogenannten "zeitweiligen Statute" von befristet beschäftigtem Dienstpersonal - gemäß dem Regentenerlaß vom 30. April 1947 - und von befristet beschäftigtem Arbeitspersonal - gemäß dem Regentenerlaß vom 10. April 1948. Hierbei ist zu erwähnen, daß im Rahmen dieser zeitweiligen Statute, die an das allgemeine Statut für das Staatspersonal angelehnt waren, Ernennungen entweder für eine bestimmte Dauer unter einem Jahr oder auf unbestimmte Zeit vorgesehen waren, ohne daß jedoch die Ernennung über die Dauer eines Jahres hinaus Folgen haben durfte. Dabei war eine Verlängerung für die Dauer eines Jahres einmal möglich. 40 Diese Form der Einstellung ist in den Königlichen Erlassen vom 7. März 1974 und vom 1. März 1976 geregelt und betrifft u. a. die mit Reinigungsarbeiten und dem Service in Gaststätten betrauten Beschäftigten, die während der Ferienzeit eingestellten Studenten sowie die für die Ausführung·der im oben genannten Königlichen Erlaß näher bestimmten außergewöhnlichen Arbeiten erforderlichen Beschäftigten. 41 Hinsichtlich der von dem Gesetz vom 21. März 1991 "über die Reform gewisser nationaler öffentlicher Unternehmen" betroffenen Unternehmen regelt Art. 29: - Die Beschäftigten eines autonomen öffentlichen Unternehmens werden aufgrund des Stellenplans und des Personalstatuts, die vom Verwaltungsrat oder gegebenenfalls vom König festgelegt werden, eingestellt und beschäftigt. - Beschäftigte können durch einen Arbeitsvertrag eingestellt werden zum Zweck der Befriedigung eines außergewöhnlichen und zeitweiligen Personalbedarfs infolge der

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(31) In einem besonderen Kapitel werden wir noch auf den Unterschied zwischen den statutarisch geregelten und den vertraglichen Arten der Beschäftigung zurückkommen. An dieser Stelle soll es genügen, auf einige wesentliche Unterschiede zwischen ihnen hinzuweisen. Die statutarisch geregelte Anstellung sieht Laufbahnen vor. Bei Dienstgradwechsel oder Beförderung ist keine neue Einstellung erforderlich, vielmehr sind diese Fälle statutarisch geregelt. Der ernannte Beamte kann also seine gesamte Laufbahn im Verwaltungsdienst vollenden. Demgegenüber bezieht sich die vertragliche Einstellung auf eine ganz bestimmte Stelle, so daß im Falle einer Veränderung des Dienstgrades oder der Stufe ein neuer Vertrag abgeschlossen werden muß. Die vertragliche Einstellung ist zudem regelmäßig zeitlich begrenzt und kann durch Kündigung beendet werden. Während sich das statutarisch geregelte Dienstverhältnis im wesentlichen auf einseitig zustande gekommene Regeln stützt, die auch einseitig geändert werden können, ohne daß der Beamte dazu seine Zustimmung erteilen müßte, gilt für das vertragliche Dienstverhältnis, daß jede Änderung die Zustimmung des betroffenen Beschäftigten erfordert. Im Rahmen von Kollektivabkommen wird allerdings auch bei vertraglichen Dienstverhältnissen auf die Zustimmung der Betroffenen verzichtet. Wichtige Unterschiede ergeben sich im Bereich der sozialen Sicherheit; im Hinblick auf das Streikrecht der beiden Beschäftigungsarten können hingegen keine wesentlichen Unterschiede festgestellt werden.

B. Die statutarisch geregelte Beschäftigung im öffentlichen Dienst (32) Wie schon am Ende des vorigen Kapitels erwähnt wurde, folgt aus dem Gesetz vom 20. Februar 1990 "über das Personal der Verwaltungen und gewisser Einrichtungen öffentlichen Interesses", daß die normale Form der Beschäftigung im öffentlichen Dienst statutarisch ist. Dies bedeutet, daß das Dienstverhältnis durch allgemeine, nicht individuell abdingbare und dem öffentlichen Recht angehörende Bestimmungen geregelt wird, die infolge einer einseitigen Einstellung oder Ernennung des Beschäftigten durch die als Arbeitgeber auftretende Behörde anwendbar sind. Dieses Kapitel bezieht sich allein auf das Personal, dessen Beschäftigung statutarisch geregelt ist. Die erste zu behandelnde Frage betrifft den im ZusamDurchführung zeitlich begrenzter Projekte oder aufgrund außergewöhnlicher Mehrarbeit; zur Ausführung von Aufgaben, die Kenntnisse oder Erfahrungen von hohem Niveau erfordern; zum Ersatz von Beamten oder sonstigen Beschäftigten während der Dauer einer zeitweiligen ganztägigen oder teilweisen Abwesenheit oder zur Erfüllung untergeordne.ter oder besonderer Aufgaben.

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menhang mit den Beamten verwendeten begrifflichen Rahmen. Im folgenden sollen dann der Zugang zum öffentlichen Dienst, der Inhalt des Dienstverhältnisses und seine möglichen Änderungen erörtert werden. In einem letzten Abschnitt werden die für Beamte vorgesehenen Widerspruchsverfahren sowie der Rechtsschutz behandelt.

I. Der Begriff "Beamter" (33) Im weitesten Sinne des Wortes wird jeder Bürger, der dauerhaft mit der Ausübung öffentlicher Gewalt betraut ist, als öffentlicher Beamter bezeichnet. 42 In diesem Sinn sind der König, ein Abgeordneter, ein Minister und ein Richter öffentliche Beamte; ebenso fallen auch ein Verwaltungssekretär und ein Sachbearbeiter in einem Ministerium unter diesen Begriff. 43 In den auf das Personal der öffentlichen Verwaltung bezogenen rechtlichen Bestimmungen wird ein weitaus beschränkterer Begriff verwendet. Im Hinblick auf die Beschäftigten der allgemeinen Verwaltung des Staates und der Dienste der Exekutiven der Gemeinschaften und Regionen bestimmt Art. 1 des Königlichen Erlasses vom 22. November 1991 über die allgemeinen Grundsätze, daß "jede Person, die definitiv beschäftigt ist, Beamter ist". Der Beamte befindet sich in einer statutarischen Rechtsstellung, die nur in den durch den genannten Erlaß vorgesehenen Fällen beendet werden kann. Darüber hinaus wird die Beamtenstellung durch die Eidesleistung bekräftigt. Auch Art. 1 des Statuts des Staatspersonals, wie es durch den Königlichen Erlaß vom 2. Oktober 1937 festgelegt wurde, enthielt eine ähnliche Umschreibung. Im Wege der Analogie wurden die definitiv ernannten Beschäftigten in den Provinz- und Gemeindeverwaltungen und in den selbständigen Vewaltungen zumeist ebenfalls als Beamte bezeichnet. Diejenigen Personen, deren Beschäftigungsverhältnis arbeitsvertraglich geregelt ist, werden im Königlichen Erlaß vom 22. November 1991 hingegen nicht als Beamte bezeichnet. Allgemein kann festgestellt werden, daß die statutarische Regelung ein Laufbahnsystem im Auge hat. Dabei ist die ernennende Behörde nicht nur der Meinung, daß der Beschäftigte eine ganz bestimmte Stelle bekleiden kann, sondern auch, daß dieser Beschäftigte vom Dienstantritt bis ans Ende seiner administrativen Laufbahn im öffentlichen Dienst tätig bleiben wird. Im Regelfall erreicht 42 A. Mast I A. Alen I J. Dujardin, Overzicht van het Belgisch Administratief Recht, Brussel 1989, S. 145. 43 Die durch das Gesetz vom 18. Juli 1990 festgelegte Gehaltsregelung für die Inhaber gewisser "öffentlicher Ämter" betrifft in diesem Sinne Richter und Staatsanwälte, Leiter der Geschäftsstellen (Urkundsbeamte, greffiers) und die Sekretäre der Staatsanwaltschaft sowie die beim Staatsrat tätigen Amtsträger.

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der Beschäftigte durch Ernennung oder Beförderung auch hierarchisch höherrangige Stellen. Die Modalitäten dieser Laufbahnentwicklung, insbesondere in bezug auf die Beförderungen, sind ebenfalls gesetzlich nonniert. (34) In der Rechtslehre werden weitere, teilweise engere Umschreibungen des Begriffs "Beamter" vertreten. So begrenzen manche Autoren diesen Begriff z. B. auf diejenigen Beamten, die allein Dienste administrativer Art erbringen. 44 Teilweise wird ein noch restriktiverer Ausgangspunkt eingenommen, indem als Beamte nur diejenigen angesehen werden, die tatsächlich Leitungsfunktionen innehaben oder eine intellektuelle Arbeit verrichten, während die anderen Beamten als Bedienstete bezeichnet werden. Andere wiederum bedienen sich zwar der Unterscheidung zwischen Beamten und Bediensteten, meinen damit jedoch den Unterschied zwischen definitiv Ernannten und nicht definitiv Ernannten. 45 Die vorstehenden Ausführungen veranschaulichen, wie vorsichtig man mit diesen Begriffen umgehen muß. Sie lassen sich auch nicht durch das Statut der Staatsbeamten stützen, das für die Hierarchie der definitiv ernannten Beamten gelegentlich eine Unterteilung in einen Abschnitt A, der die Dienstgrade für das administrative Personal enthält, und in einen Abschnitt B, der die Dienstgrade für das Versorgungs-, Fach- und Dienstpersonal enthält, vornimmt. (35) Hilfreich ist es, die in Art. 2 des Statuts des Staatspersonals ausdrücklich vorgesehenen Ausnahmen näher zu betrachten. Zwei dieser Ausnahmen betreffen den mehr oder weniger ausgesprochenen politischen Charakter der zu erfüllenden Funktion. So ist das Statut des Staatspersonals einerseits weder auf Provinzgouverneure noch auf Bezirkskommissare anwendbar, andererseits findet es ebensowenig Anwendung auf die nicht zur Verwaltung gehörenden Personen, die den Kabinetten (politische Beraterstäbe) der Minister oder Staatssekretäre angeschlossen sind. Bei der Ernennung von Gouverneuren und Bezirkskommissaren verfügt die Regierung über ein nicht unbedeutendes Ennessen. Faktisch wird eine politische Wertung vorgenommen, d. h. die Funktionen werden auf die den Regierungsparteien nahestehenden Interessenten verteilt. Darüber hinaus muß auch der Tatsache Rechnung getragen werden, daß der Gouverneur als Vorsitzender des ausführenden Organs der Provinzverwaltung eine politische Rolle in der Provinz wahrnimmt. 46 44

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A. Mast / A. Alen / J. Dujardin (Anm. 42), S. 145. R. Janvier / M. Rigaux, Individuele en collectieve arbeidsverhoudingen in de publie-

ke en in de particuliere sector. Een beknopte juridische vergelijking, in: P. Gevers (red.), Ambtenarenbeleid en Arbeidsverhoudingen, Brugge, S. 70. 46 Zudem kann bei Provinzgouverneuren nicht angenommen werden, daß sie ihre Stellen auf alle Zeit werden bekleiden können; vgl. Staatsrat in Sachen Lamalle, Nr. 13.939 vom 5. Mai 1970.

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Kabinettsmitarbeiter werden im Prinzip ebenfalls allein vom Minister oder vom Staatssekretär ausgewählt. Es geht faktisch um Vertrauenspersonen, die den Minister unterstützen. Ihre Aufgabe endet, wenn der Minister oder der Staatssekretär aus der Regierung ausscheidet. Kabinettsmitarbeiter, die zur Verwaltung gehören, nehmen dort ihren Platz wieder ein. Falls sie nicht der Verwaltung angehören, kann ihnen eine Entlassungsentschädigung zuerkannt werden. 47 Die anderen Ausnahmen haben mit dem spezifischen Charakter des betroffenen öffentlichen Dienstes zu tun. Sie gelten etwa für wissenschaftliche Einrichtungen des Staates, und sie galten, solange die nationale Behörde zuständig war, für Unterrichtsanstalten. 48 (36) Im Normalfall wird man im öffentlichen Dienst erst nach Ableistung einer Probezeit zum Beamten ernannt. Der zur Probe Beschäftigte ist jedoch noch kein Beamter. Die gesetzlichen Regelungen sind auf ihn nur anwendbar, sofern dies ausdrücklich vorgesehen ist. So bestimmt etwa Art. 28 bis des Statuts der Staatsbeamten, daß der auf Probe Beschäftigte von den für Staatsbeamten geltenden Regeln hinsichtlich verschiedener Zulagen und Entschädigungen (sofern die zugrundeliegenden Ursachen mit einer ununterbrochenen Probezeit vereinbar sind) wie auch von der Besoldungsordnung erfaßt wird. Für die Anwendung dieses Artikels wird angenommen, daß der auf Probe Beschäftigte den angestrebten Dienstgrad innehat. Die Rechte und Pflichten der Staatsbeamten gelten mit Ausnahme des Rechts auf Versetzung und des Rechts auf Weiterbildung gleichermaßen für die auf Probe Beschäftigten.

11. Der Zugang zum öffentlichen Dienst (37) Als förmliche Voraussetzung für den Zugang zum öffentlichen Dienst gilt, daß die betroffene Behörde nur in den Grenzen des festgelegten Stellenplans oder Einstellungsrahmens Einstellungen vornehmen kann. Dabei müssen die auf diesem Gebiet durch Gesetz oder durch das Statut selbst näher geregelten Voraussetzungen erfüllt werden. Soweit diese Bedingungen die konkreten Zulassungserfordernisse betreffen, denen die Bewerber zu entsprechen haben, werden sie später besonders behandelt. 47 Die Königlichen Erlasse vom 20. Mai 1965 und vom 13. Februar 1973 regeln die Zusammensetzung und die Arbeitsweise der auf der Ebene der nationalen Ministerien bestehenden Kabinette der Minister und Staatssekretäre. Diese Erlasse wurden seitdem jedoch mehrfach geändert. 48 Im Unterrichtswesen wird z. B. eine Einteilung in unterrichtendes, administratives sowie Verpflegungs-, Fach- und Dienstpersonal vorgenommen. Darüber hinaus wird die Zahl der Beschäftigten u. a. unter Berücksichtigung der zu erbringenden Leistungen und schwankender Schülerzahlen dem jeweiligen Bedarf angepaßt.

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1. Der Stellenplan und die für die Einstellung geltende gesetzliche Regelung (38) Der Stellenplan wird grundsätzlich von der betroffenen Verwaltungsbehörde festgelegt. Stellen können nur vergeben werden, sofern der Stellenplan offene Stellen vorsieht. 49 Für eine der Verwaltungsaufsicht unterstehende Behörde kann der Stellenplan nicht am Widerstand der Aufsichtsbehörde scheitern. Allerdings wurde bereits darauf verwiesen, daß der Gesetzgeber den König dazu ermächtigt hat, anstelle des Verwaltungsorgans selbst den Stellenplan einer nicht unbedeutenden Zahl von selbständigen Einrichtungen, die im Gesetz vom 16. März 1954 "über die Kontrolle gewisser Einrichtungen öffentlichen Interesses" aufgeführt sind, festzulegen. 50 Zudem wurden in den achtziger Jahren zum Zwecke der Sanierung der öffentlichen Finanzen vom Gesetzgeber Einstellungsbeschränkungen festgelegt bzw. die Aufsichtsbehörden selbst zur Einschränkung der Einstellungen im Rahmen der Sanierungspläne ermächtigt. In diesem Zusammenhang lenken wir die Aufmerksamkeit vor allem auf das für die nationalen Ministerien und für die meisten unter das Gesetz vom 16. März 1954 fallenden Einrichtungen geltende Programmgesetz vom 30. Dezember 1988, dessen Bestimmungen vorsehen, daß Beamte jährlich nur in den Grenzen eines Einstellungsrahmens oder in den Grenzen der durch den Haushalt zugelassenen Personalstärke eingestellt werden können. Der Einstellungsrahmen entspricht dem Betrag, auf den die Referenz-Jahresbezüge der eingestellten Beamten umgerechnet werden. Der König legt den Einstellungsrahmen und die Referenz-Jahresbezüge für jedes Ministerium und jede betroffene Einrichtung jährlich durch einen im Ministerrat beratenen Erlaß fest. Außerdem kann er jährlich durch Königlichen Erlaß, der ebenfalls im Ministerrat beraten wird, über den Einstellungsrahmen hinausgehende besondere Einstellungsbedingungen festlegen. Jede außerhalb dieser Vorgaben vorgenommene Einstellung ist rechtlich nichtig, wobei jedoch die Feststellung der Nichtigkeit keine Folgen für die Besoldung bereits geleisteter Dienste und für die sozialen Rechte hat. 51

49 Staatsrat in Sachen De Langhe, Nr. 17.115 vom 5. Juli 1975; in Sachen Dumoulin und Tumilaire, Nr. 17.952 vom 25. November 1976. 50 Siehe oben (Rz. 24). 51 Anwendungsfalle findet man in folgenden Königlichen Erlassen: - Königlicher Erlaß vom 21. Dezember 1990 "bezüglich der Einstellung in bestimmte Verwaltungsdienste für das Jahr 1991" (St.B!., 18.1.1991); - Königlicher Erlaß vom 8. Dezember 1991 "bezüglich der Einstellung in bestimmte Verwaltungsdienste für das Jahr 1992" (St.B!., 25.12.1991); - Königlicher Erlaß vom 21. Dezember 1990 "zur Festlegung der besonderen Voraussetzungen für die automatische Einstellung von Beamten zum Ersatz derjenigen Beamten bestimmter Verwaltungsdienste, die definitiv aus ihrem Amt ausscheiden" (St.B!., 16.1.1991), geändert durch den Königlichen Erlaß vom 9. Dezember 1991 (St.B!., 25.12.1991).

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(39) Die Gesetzgebung über den Sprachengebrauch in Verwaltungsangelegenheiten schreibt für die nationalen Verwaltungen die Einteilung der Beamten in einen niederländischen, einen französischen und einen zweisprachigen Sprachenkader vor. Für die zentralen Dienste bestimmt der König die Anzahl der Stellen, die dem niederländischen und dem französischen Kader zuzuweisen sind. Dabei ist die Bedeutung des niederländischen und des französischen Sprachgebiets für jeden Dienst auf allen Ebenen der Hierarchie zu beachten. Der Rang eines Direktors und sonstige höherrangige Stellen werden bei den Sprachenkadern in gleichem Umfang zugewiesen. Der zweisprachige Kader umfaßt 20% derjenigen Stellen, die dem Rang eines Direktors entsprechen oder höherrangig sind. Auf allen Hierarchieebenen werden diese Stellen in gleichem Umfang den Beamten beider Sprachengruppen vorbehalten. Für die Zulassung zum zweisprachigen Kader muß im Rege1fall vor dem Ständigen Einstellungssekretariat eine Prüfung über die Zweitsprache abgelegt werden. 52 Darüber hinaus gelten auch besondere Sprachregelungen bezüglich der Verwaltungen des zweisprachigen Gebietes Brüsse1-Hauptstadt und derjenigen Verwaltungen, deren Amtsgebiet Gemeinden verschiedener Sprachgebiete umfaßt. Für die Regional- und Gemeinschaftsministerien und für die der Weisungsbefugnis oder der Aufsicht der Gemeinschafts- oder Regionalexekutiven unterstehenden Verwaltungen und Einrichtungen gilt die Regel des Gebrauchs der Sprache der betroffenen Gemeinschaft oder Region. 53 (40) Für die nationalen Ministerien sowie für die selbständigen Verwaltungen, auf die das Gesetz vom 16. März 1954 Anwendung findet, muß die geltende Mobilitätsregelung beachtet werden. Hieraus folgt, daß den Anträgen auf Versetzung, die Beamte betreffen oder die von ihnen ausgehen, dann Vorrang vor der Einstellung außenstehender Bewerber eingeräumt werden muß, wenn sie die Anforderungen erfüllen. 54 Für die den Gemeinschafts- oder Regionalexekutiven unterstehenden Dienste können die Gemeinschaften und die Regionen eigene Mobilitätsregeln aufstellen. (41) Aus den Art. 6 und 6 bis der Verfassung, die die Gleichheit der Belgier vor dem Gesetz vorschreiben und die Inanspruchnahme ihrer Rechte und Freiheiten ohne Diskriminierung sichern, wird der Grundsatz der Gleichheit des Zugangs 52 Gesetz über den Gebrauch der Sprachen in Verwaltungsangelegenheiten, koordiniert durch den Königlichen Erlaß vom 18. Juli 1966, Art. 39 ff. 53 Die Dekrete und allgemeinen Erlasse der Organe der Wallonischen Region sind zwingend mit einer deutschen Übersetzung zu veröffentlichen. 54 Art. 51 § 4 des Gesetzes vom 28. Dezember 1973 in der Fassung, die es durch Königliche Erlasse vom 16. Juli 1982 und vom 20. Oktober 1982 erhalten hat. Die Regelung gilt im allgemeinen für Beamte einschließlich des Personals der staatlichen wissenschaftlichen Einrichtungen, des administrativen und technischen Personals sowie des Fach- und Dienstpersonals. Nicht hierunter fallen die Beamten der Auslandsdienste und der Kanzleilaufbahn des Ministeriums für Auswärtige Angelegenheiten.

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zu den Stellen im öffentlichen Dienst abgeleitet. Dieser Grundsatz schließt keineswegs das Recht der ernennenden Behörde aus, für den Zugang zum öffentlichen Dienst bestimmte allgemeine und unpersönliche Voraussetzungen wie z. B. Befähigungsnachweise zu fordern. Ausgeschlossen sind jedoch Kriterien im Hinblick auf den Stand oder die Abstammung, die persönliche Meinung, die Lebensanschauung und religiöse Überzeugung, die Rasse oder das Geschlecht. In diesem Bereich ist der Gesetzgeber mehrfach tätig geworden, einerseits um diesen Verfassungsgrundsatz zu bestätigen und andererseits zur Einführung ihm genügender Differenzierungen. Hinsichtlich des Gleichheitsgrundsatzes kann man z. B. auf die im Gesetz vom 4. August 1978 ausdrücklich vorgesehene Gleichbehandlung von Männern und Frauen verweisen. In der Ausschreibung darf nur dann das Geschlecht erwähnt werden, wenn es eine ausschlaggebende Bedeutung hat und insoweit eine Abweichung in einem vom Ministerrat beratenen Erlaß - nach Konsultation der Kommission für Frauenarbeit und des zuständigen gewerkschaftlichen Begutachtungsrates - zugelassen wird. Für die öffentlichen Verwaltungen enthält darüber hinaus der Königliche Erlaß vom 24. Februar 1990 die Verpflichtung zur Durchführung "positiver Aktionen" zum Zwecke der Beseitigung faktischer Ungleichheiten, die die Chancen der Frauen nachteilig beeinflussen. Diese Aktionen sind mittels der "Pläne für Chancengleichheit" durchzuführen. Als rechtmäßig erachtete Differenzierungen sehen z. B. die koordinierten Gesetze vom 3. August 1919 und vom 27. Mai 1947 vor, nach denen Kriegsversehrte, politische Gefangene, Kriegsveteranen, Kriegerwitwen und -waisen und andere Opfer der Kriege 1914-1918 und 1940-1945 bevorzugten Zugang zu öffentlichen Stellen erhalten. Gleichfalls kann auf die gesetzlichen Regelungen verwiesen werden, aufgrund derer vorbehaltene Quoten, Vorzugsmaßnahmen oder Erleichterungen denjenigen Beamten, die vor dem 30. Juni 1960 in den früheren belgischen Kolonien 55 ernannt wurden, dem Personal der technischen Zusammenarbeit, das Dienste in den Entwicklungsländern abgeleistet hat, 56 und den durch die Schließung der Steinkohlezechen 57 betroffenen Arbeitnehmern gewährt wurden. Anfechtbar bleibt jedoch die in das Gesetz vom 16. Juli 1973 "zum Schutz der ideologischen und philosophischen Tendenzen" aufgenommene Regelung im Zusammenhang mit solchen Dienststellen, die sich mit der Vorbereitung und der Ausführung der Kulturpolitik befassen. Art. 20 dieses Gesetzes sieht, wenn auch auf eher versteckte Art, eine Regelung vor, die auf eine Politisierung des öffentlichen Dienstes hinausläuft. Der Artikel lautet folgendermaßen: "Die Einstellung, die Bezeichnung, die Ernennung und Beförderung der Beamten, des zeitweiligen 55 Königlicher Erlaß vom 21. Mai 1964 "zur Koordinierung der Gesetze über das Personal in Afrika". 56 Gesetz vom 26. März 1968. 57 Gesetz vom 31. März 1967 und Königlicher Erlaß vom 18. April 1967.

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Personals und des auf vertraglicher Grundlage beschäftigten Personals mit kulturellen Funktionen in allen öffentlichen Einrichtungen, Verwaltungen und Diensten der Kulturpolitik muß gemäß dem Grundsatz der Rechtsgleichheit ohne ideologische oder philosophische Diskriminierung geschehen und gemäß den Regeln ihrer jeweiligen Statute dem Erfordernis einer gleichgewichtigen Verteilung der Ämter, Befugnisse und Kompetenzen der verschiedenen Tendenzen sowie einem Mindestgehalt jeder dieser Tendenzen unter Venneidung jedes Monopols oder jedes ungerechtfertigten Übergewichts einer Tendenz Rechnung tragen". Unter repräsentativen Tendenzen versteht man jene ideologischen und philosophischen Strömungen, die auch in den repräsentativen Versammlungen der betreffenden Körperschaft vertreten sind. Dies sind z. B. - je nachdem - die Gemeinschaftsräte, die Provinzial- und Gemeinderäte oder die Generalversammlung einer interkommunalen Vereinigung. Dieser für die in den genannten Behörden zu verfolgende Personalpolitik wichtige Artikel wurde während der parlamentarischen Vorbereitung des Gesetzes vom 16. Juli 1973 kaum diskutiert. Kritische Fragen in diesem Zusammenhang wurden unter Verweisung auf ein Urteil des Staatsrates vom 25. Juli 1968 dahingehend beschieden, daß die Notwendigkeit einer pluralistisch angelegten Politik ihren Niederschlag in der Organisation und Leitung der Dienste finden kann. 58 Dabei setzt der Staatsrat in diesem Urteil voraus, daß die betroffenen Beamten nicht völlig von ihren eigenen Auffassungen absehen: Der Pluralismus und die Objektivität in den betroffenen Diensten - etwa in den öffentlichen Rundfunkdiensten - müßten im Gegenteil durch eine Organisationsstruktur gewährleistet werden, die alle repräsentativen Tendenzen ihrem Verhältnis entsprechend wiedergibt und ein neutralisierendes Zusammenwirken gewährleistet. Die Fragen im Zusammenhang mit der Anwendung dieses Artikels bleiben auch weiterhin ungelöst. Vor allem ist zu bemerken, daß der Staatsrat sich in dem genannten Urteil nur mit der Beförderung von Spitzenbeamten beschäftigt hat. In Art. 20 des Gesetzes vom 16. Juli 1973 ist dagegen allgemein die Rede von Einstellung, Bezeichnung und Ernennung. Andererseits dürfen die praktischen Folgen dieser Regelung nicht unterschätzt werden. Es ist übrigens unmöglich, die hier aufgestellte Regel so anzuwenden, daß sie auch dann gültig bleibt, wenn die Einstellung nach Abhaltung einer Prüfung - wie es für das Personal der Gemeinschaften der Fall ist - oder im Rahmen eines geheimen Ernennungsverfahrens - wie u. a. bei der Einstellung von Gemeindebeamten - erfolgt. 59 Das Gesetz vom 16. Juli 1973 kann als ein den ordre public regelndes Gesetz angesehen werden,6O doch wird man schwerlich annehmen können, daß die Zielvorstellung des Gesetzgebers so weit ging, den hier angesprochenen Diensten 58 59 60

Staatsrat, in Sachen Lenaerts, Nr. 13.122 vom 25. Juli 1968. Gemäß Art. 66 des Gemeindegesetzes. Staatsrat, in Sachen Berckx, Nr. 18.290 vom 1. Juni 1977.

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die Einstellung aufgrund einer Prüfung oder im Rahmen eines geheimen Ernennungsverfahrens unmöglich zu machen. 61 2. Die für Bewerber geltenden Zulassungsvoraussetzungen a) Das verfassungsrechtliche Staatsangehörigkeitserfordernis (42) Art. 6 der Verfassung bestimmt weiterhin, daß vorbehaltlich gesetzlich vorgesehener Ausnahmen nur Belgier zivile und militärische Ämter bekleiden können. Diese Bedingung erfüllen nicht nur diejenigen, die die belgisehe Staatsangehörigkeit durch Geburt, sondern auch diejenigen, die sie infolge einer Staatsangehörigkeitsentscheidung oder einer Einbürgerung erworben haben. Dieses Erfordernis stimmt jedoch nicht überein mit Art. 48 EWGV, der den Mitgliedstaaten lediglich erlaubt, eigenen Staatsbürgern bestimmte Aufgaben des öffentlichen Dienstes vorzubehalten. Im letzten Kapitel wird darauf näher eingegangen. b) Innehabung der zivilen und politischen Rechte und eine den Anforderungen des Amtes entsprechende Führung (43) Das Strafgesetzbuch, das Bürgerliche Gesetzbuch, das Gerichtsgesetzbuch sowie die Wahlgesetzgebung enthalten Bestimmungen über die Entziehung der zivilen und politischen Rechte sowie über ihre Aberkennung. Die Entziehung oder Aberkennung dieser Rechte im Hinblick auf Personen, die sich bestimmter Straftaten schuldig gemacht haben, z. B. die äußere Staatssicherheit beeinträchtigt haben, oder die zu Kriminalstrafen verurteilt wurden, ist im Strafgesetzbuch geregelt. Andere Fälle betreffen die Entmündigung oder politische Handlungsunfähigkeit, z. B. bei Personen, die nicht im Besitz all ihrer geistigen Kräfte sind, oder bei Personen, denen das Stimmrecht aberkannt wurde. In dem an den König zu seinem Erlaß vom 22. November 1991 gerichteten Bericht wird festgestellt, daß eine Ausweitung der gesetzlich bestimmten Beschränkungen zu vermeiden ist. Dies wäre z. B. möglich im Rahmen einer allzu extensiven Auslegung der Anforderungen einer "untadeligen Führung", die früher für das Staatspersonal als förmliche Voraussetzung galt und von dem mit der Prüfung der Einstellungsvoraussetzungen betrauten Ständigen Einstellungssekretariat ausgelegt werden konnte. Darüber hinaus kann eine solche extensive Auslegung möglicherweise auch mit der Europäischen Konvention zum Schutz der 61 Staatsrat, in Sachen Van Dijk, Nr. 21.036 vom 17. März 1981: Der Gemeinderat verletzt Art. 20 bei der Ausschreibung eines Amtes nicht, wenn er sich nicht über die philosophische oder ideologische Tendenz äußert, für die das ausgeschriebene Amt vorbehalten werden muß, und er ebensowenig Voraussetzungen festlegt, die bestimmte ideologische oder philosophische Tendenzen bei der Ernennung ausschließen würden.

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Menschenrechte und der Grundfreiheiten unvereinbar sein. Aus diesen Gründen wurde als Voraussetzung der Ernennung neben dem Besitz der zivilen und bürgerlichen Rechte anstelle der früher geforderten "untadeligen Führung" die Formulierung vorgezogen, der Bewerber müsse "eine den Anforderungen des Amtes entsprechende Führung" vorweisen können. c) Beachtung der Militärgesetze (44) Diese Bedingung bedeutet nicht, daß der männliche Bewerber den Wehrdienst abgeleistet haben muß. Es wird lediglich verlangt, daß er die Militärgesetze oder diejenigen Regelungen, die die Behandlung von Gewissenskonflikten betreffen, eingehalten haben muß. d) Körperliche Eignung (45) Die körperliche Eignung wird bei einer medizinischen Untersuchung festgestellt. Ein Bewerber, der an einer Krankheit leidet, die mit der normalen Ausübung des Amtes und des Dienstgrades, für den die Einstellung oder Ernennung stattfinden soll, unvereinbar ist, wird für nicht geeignet erklärt. Werden wegen der Art des Amtes darüber hinaus besondere Anforderungen an die körperliche Eignung gestellt, müssen diese in der Ausschreibung bekannt gemacht werden. Die zur Feststellung der körperlichen Eignung durchzuführende medizinische Untersuchung erstreckt sich dann auch auf diese zusätzlichen Erfordernisse. Kann die körperliche Eignung nicht mit Sicherheit beurteilt werden, wird der betroffene Bewerber unter Vorbehalt für geeignet erklärt. Eine Person kann ferner zurückgestellt werden, wenn sie an einer Krankheit leidet, die sich fortentwickelt oder erneut auftreten kann und die die normale Ausübung des Amtes geHihrden kann. Für die Staatsbeamten kann die Gesamtdauer der Zurückstellung oder der Zulassung unter Vorbehalt nicht mehr als fünf Jahre betragen. An dieser Stelle muß noch ausdrücklich auf das Gesetz vom 16. April 1963 "über die soziale Wiedereingliederung von Behinderten" hingewiesen werden, das die öffentlichen Verwaltungen zur Einstellung von Behinderten im Rahmen der vom König festgelegten Quoten verpflichtet, sofern sie alle anderen Einstellungsvoraussetzungen erfüllen. e) Sprachkenntnisse und Diplome (46) Als Grundsatz gilt die Einsprachigkeit des Personals. Die Sprachkenntnis wird durch die Sprache bestimmt, in der die Bewerber die zur Erlangung des für die Einstellung geforderten Diploms notwendigen Studien absolviert haben. Falls zusätzlich die Kenntnis einer anderen Landessprache gefordert wird, muß diese nachgewiesen werden. Für die Staatsbeamten führt das Ständige Einstellungssekretariat die zu diesem Zweck abzulegenden Prüfungen durch. 7 Magiera/Siedentopf (Hrsg.)

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(47) Im Hinblick auf die geforderten Diplome bestimmt der Königliche Erlaß vom 22. November 1991 die Einordnung der Stellen in die Stellenpläne nach fünf Stufen: -

Stufe 1: Stellen, für die ein Universitätsdiplom oder ein diesem gleichwertiges Hochschuldiplom längerer Dauer erforderlich ist;

-

Stufe 2+: Stellen, die den Besitz eines Hochschuldiploms kürzerer Dauer erfordern;

-

Stufe 2: Stellen, die den Besitz eines Diploms der Oberstufe des Sekundarunterrichts oder eines gleichwertigen Diploms erfordern;

-

Stufe 3: Stellen, die den Besitz eines Diploms der Unterstufe des Sekundarunterrichts oder eines gleichwertigen Diploms erfordern;

-

Stufe 4: die übrigen Stellen, für die kein Diplom gefordert wird.

Diese Einteilung in Stufen gilt in dieser Form nur für die Ministerien und für die unter das allgemeine Statut fallenden selbständigen Verwaltungen. Sie ist jedoch gleichfalls richtungs weisend für andere Verwaltungen. Zudem können für andere Verwaltungen durch ausdrückliche gesetzliche Bestimmungen oder Ausführungserlasse besondere Anforderungen hinsichtlich der Diplome gestellt werden. Die obige Einteilung in Stufen verhindert jedoch nicht, daß auch bei den Ministerien oftmals nur ganz bestimmte Diplome und nicht etwa alle Diplome eines Studienniveaus den Zugang ermöglichen. Dies entscheidet der Minister des betroffenen Ministeriums nach Begutachtung durch den Ständigen Einstellungssekretär. Auch der Ständige Einstellungssekretär kann besondere Anforderungen bezüglich der beruflichen Eignung stellen, z. B. den Besitz praktischer Kenntnisse fordern. f) Das Bestehen einer Einstellungsprüfung (Wettbewerbsverfahren)

(48) Für den Zugang zum öffentlichen Dienst werden häufig Prüfungen veranstaltet. In diesem Fall können nur diejenigen ernannt werden, die diese Prüfung bestanden haben. Wird vorab festgelegt, daß Prüfungen im Wettbewerbsverfahren abgehalten werden, sind diejenigen Bewerber, die bestanden haben, in der Reihenfolge ihrer Leistungen einzustellen. Das erfolgreiche Bestehen einer Einstellungsprüfung im Wettbewerbsverfahren ist Bedingung für den Zugang zu den Verwaltungen des Staates, der Gemeinschaften und der Regionen, auf die der Königliche Erlaß vom 22. Oktober 1991 Anwendung findet. Hierbei handelt es sich um diejenigen Verwaltungen, die im Regelfall eine Ernennung nach den Anfangsdienstgraden der verschiedenen Stufen vornehmen. Wettbewerbsprüfungen, die im Hinblick auf die Vergabe von Stellen der Stufe 3 organisiert werden, stehen auch Beamten der Stufe 4 offen, die kein Diplom der Unterstufe des Sekundarunterrichts besitzen.

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g) Anforderungen in bezug auf das Lebensalter (49) Anforderungen in bezug auf das Lebensalter können sowohl das Mindestalter als auch die geltende Altersgrenze betreffen; im Regelfall darf ein Beamter noch nicht 50 Jahre alt sein. h) Einstellung aufgrund Art. 18 des Statuts der Staatsbeamten (50) Nach Art. 18 des Statuts der Staatsbeamten kann der König Personen, die eine hohe administrative, wissenschaftliche, technische oder künstlerische Befähigung aufweisen, ganz oder teilweise von den für den Zugang zum öffentlichen Dienst in den Ministerien gestellten Anforderungen befreien. Diese außergewöhnliche Einstellung kommt nicht für Einstellungen unterhalb des Dienstgrades Rang 14 (Erster Berater oder Berater der allgemeinen Verwaltung) in Betracht. Zudem unterliegt diese Form der Einstellung bestimmten Erfordernissen hinsichtlich der Veröffentlichung und der Begründung, genauer gesagt hinsichtlich der Gründe, weshalb es unmöglich erscheint, diesem besonderen Personalbedarf mit einer Wettbewerbsprüfung, Beförderung oder Versetzung zu begegnen.

3. Die Probezeit, die Ernennung zum Beamten und der Amtsantritt (51) Wer den Zulassungsanforderungen genügt und nach der eventuell abzulegenden Prüfung vorteilhaft eingeordnet ist, wird zur Probezeit zugelassen. Das Statut legt die Modalitäten, die Dauer, das Programm und die Bewertungskriterien der Probezeit fest. Zugleich bestimmt das Statut, wer die Beamten auf Probe ernennt. Falls eine Einstellungsprüfung veranstaltet wurde, werden die erfolgreichen Prüfungsteilnehmer in der Reihenfolge ihrer Rangordnung zur Probezeit zugelassen. Die allgemeinen Grundsätze, die für das Personal des Staates, der Regionen und der Gemeinschaften gelten, sehen ein Widerspruchsrecht des Betroffenen für den Fall vor, daß die Bewertung zu dem Schluß führt, die Probezeit sei nicht zufriedenstellend absolviert worden. Dieser Widerspruch wird bei einem Ausschuß eingelegt, der je zur Hälfte aus von der zuständigen Behörde benannten Mitgliedern und aus von den repräsentativen Gewerkschaftsorganisationen des Personals benannten Mitgliedern gebildet ist. Das Statut legt fest, ob diesem Ausschuß allein gutachterliche Kompetenzen oder zudem auch Entscheidungskompetenzen zustehen. 62 Trifft die Behörde eine Entlassungsentscheidung, weil 62 Im Statut des Staatspersonals ist die obligatorische Anhörung folgender Organe geregelt: - des "interdepartementalen" Ausschusses für die Probezeit bezüglich der Beschäftigten auf Probe der Stufe l,

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der auf Probe Ernannte die Probezeit nicht zufriedenstellend absolviert hat, wird ihm eine Kündigungsfrist von drei Monaten eingeräumt. Spätestens zum Zeitpunkt der Entlassungsentscheidung wird mit dem Betroffenen ein der Kündigungsfrist entsprechender, auf drei Monate befristeter Arbeitsvertrag abgeschlossen. (52) Die für geeignet befundenen Beamten auf Probe werden nach Ablauf ihrer Probezeit in den Dienstgrad, für den sie sich beworben haben, ernannt. Für die Berechnung ihrer Bezüge und für ihre Einstufung gilt im Regelfall der Tag des Beginns ihrer Probezeit (Beginn der Anrechnung der Dienstzeit). Die verschiedenen zur Ernennung befugten Behörden wurden bereits ausführlich im vorigen Kapitel erörtert. Dabei muß beachtet werden, daß diese Behörden ihre Befugnis eventuell delegieren können. 63 Für die Staatsbeamten gilt bei ihrer Ernennung als förmliche Voraussetzung die Ablegung eines Eides. Sobald sie den Eid abgelegt haben, wird angenommen, daß sie ihr Amt als Staatsbeamte angetreten haben. Falls sie die Ablegung des vorgeschriebenen Eides versäumen, wird ihre Ernennung rückwirkend aufgehoben. III. Rechte und Pflichten der Beamten

(53) Niemand ist verpflichtet, Beamter zu werden. Dem öffentlichen Dienst anzugehören, bringt jedoch zahlreiche Pflichten mit sich, die auch ohne besondere Vorschriften gelten. 64 Zugleich wird immer stärker betont, daß dem Beamten als Gegengewicht zu der von seinem Arbeitgeber eingenommenen Machtposition gewisse Rechte eingeräumt werden müssen. 65 Zur Erörterung der Rechte und Pflichten der Beamten stützen wir uns vor allem auf deren aktuellste Beschreibung, wie sie im Königlichen Erlaß vom 22. -

der in jedem Ministerium bestehenden Ausschüsse für die anderen auf Probe Beschäftigten. Diese Ausschüsse sammeln die notwendigen Informationen und können je nach Fall: - beschließen, ob die Probezeit fortgesetzt werden kann oder verlängert werden muß, - der zuständigen Behörde einen mit Gründen versehenen Entlassungs- oder Ernennungsvorschlag unterbreiten. Auf sein Begehren wird der auf Probe Beschäftigte vor der Beschlußfassung angehört. Der auf Probe Beschäftigte darf den Beistand eines Anwalts oder eines Beauftragten einer anerkannten Gewerkschaftsorganisation in Anspruch nehmen. 63 Art. 5 des Statuts des Staatspersonals bestimmt, daß die Beamten der Stufe 1 durch den König ernannt werden; Beamte der Stufe 2 werden durch den Minister ernannt, den der König dazu ermächtigt hat; Beamte der Stufen 3 und 4 werden durch die Minister oder die Dienstleiter ernannt, die der König dazu ermächtigt hat. 64 J. Sarot, Fonction publique et contröle jurisdictionel, Administration Publique 1982, Nr. 1, S. 27-35. 65 F. De Visschere (Anm. 37).

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November 1991 "zur Festlegung der auf das Personal der Exekutiven anwendbaren allgemeinen Grundsätze des Verwaltungs- und Besoldungsstatuts der Staatsbeamten" niedergelegt ist. Bestätigt wird dies durch einige Beispiele in bezug auf das Statut des Staatspersonals, das auch auf diesem Gebiet von den anderen öffentlichen Verwaltungen als richtungsweisend anerkannt wird.

1. Das Recht auf freie Meinungsäußerung und die Pflicht zur Ausübung des Amtes in loyaler und rechtschaffener Weise (54) Unstreitig behält der Beamte das Recht, sich eine eigene Meinung zu bilden und diese zum Ausdruck zu bringen; dies gilt auch auf politischem Gebiet. Der Beamte kann sich z. B. bei einer Wahl als Kandidat aufstellen lassen. Ausgenommen sind allerdings die Fälle, in denen das Gesetz selbst bestimmte Illegibilitäten festlegt, die jedoch im Regelfall nicht die Teilnahme an den Wahlen selbst, sondern nur die tatsächliche Wahrnehmung eines politischen Mandats verbieten. 66 Schwierigkeiten treten auf, wenn der Beamte Tatsachen preisgibt, die er nur aufgrund seiner Funktion kennen kann. Bis vor kurzem galt in diesen Fällen noch die allgemeine Regel, nach der es dem Beamten untersagt war, Tatsachen in die Öffentlichkeit zu tragen, die er aufgrund seines Amtes kennt und die aus der Natur der Sache heraus oder aufgrund von Vorschriften der Vorgesetzten geheim sind. 67 Unstreitig müssen bestimmte Tatsachen oder Daten aus der Natur der Sache heraus geheim gehalten werden. Das Strafgesetzbuch enthält übrigens in diesem Zusammenhang ausdrückliche Verbotsbestimmungen über die Preisgabe solcher Tatsachen, die die öffentliche Sicherheit oder die Privatsphäre der Bürger gefährden können. Streitig waren vor allem die Fälle, in denen es um eine von den Vorgesetzten angeordnete Geheimhaltung bestimmter Tatsachen ging. Diese Vorschriften liefen häufig darauf hinaus, daß für die Beamten eine allgemeine Schweigepflicht galt oder daß sie vorab die Zustimmung der übergeordneten Stelle - meistens des Ministers - einholen mußten, um Daten weiterzugeben. Im Rahmen von Art. 3 des erwähnten Königlichen Erlasses entfällt nun für die Vorgesetzten die Möglichkeit, die Verbreitung der den Beamten aufgrund ihres Amtes bekannten Tatsachen allgemein zu verbieten. Zudem wird die Schweige- oder Diskretionspflicht nunmehr restriktiver beschrieben.

66 Der Beschluß, durch den ein Minister kraft eigener Kompetenz einem Staatsbeamten verbietet, bei Gemeinderatswahlen zu kandidieren, ist verfassungswidrig. Nur der Gesetzgeber kann hier eingreifen. Beamte können jedoch dazu verpflichtet werden, dem Minister ihre Kandidatur bei Wahlen mitzuteilen. Da eine gesetzliche Unvereinbarkeit im Hinblick auf die Mitgliedschaft bei den gesetzgebenden Kammern besteht, wird der verbeamtete Kandidat für die Teilnahme an Wahlen normalerweise wohl Urlaub aus persönlichen Gründen oder unbezahlten Urlaub nehmen müssen. 67 Statut des Staatspersonals, früherer Art. 9.

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Dieser Text lautet wie folgt : "Beamte haben das Recht auf freie Meinungsäußerung in bezug auf Tatsachen, die sie im Rahmen der Ausübung ihres Amtes erfahren. Es ist ihnen lediglich untersagt, Tatsachen zu verbreiten, die im Zusammenhang mit der nationalen Sicherheit, dem Schutz der öffentlichen Ordnung, den finanziellen Interessen der Behörde, der Vorbeugung von Straftaten, der ärztlichen Schweigepflicht, den Rechten und Freiheiten der Bürger und insbesondere dem Recht auf Wahrung des Privatlebens stehen; dies gilt ebenfalls für Tatsachen die sich auf die Vorbereitung von Beschlüssen beziehen. Die Bestimmungen der vorangehenden Absätze sind auch auf aus ihrem Amt ausgeschiedene Beamte anwendbar."68 (55) Dieser Text muß natürlich im Zusammenhang mit der in Art. 7 der allgemeinen Grundsätze näher beschriebenen Pflicht der Beamten gesehen werden, ihr Amt auf loyale und rechtschaffene Weise unter der Leitung der Vorgesetzten auszuüben. Die Beamten sollen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben auf Vermittlung eines professionellen und effizienten Bildes ihres Dienstes in der Öffentlichkeit achten. Dazu gehört ebenso, daß die Beamten ihr Amt mit Offenheit und ohne jegliche Diskriminierung der ihren Dienst in Anspruch nehmenden Personen auszuüben haben. 69 In diesem Zusammenhang bestimmt Art. 7 des erwähnten Königlichen Erlasses folgendes: ,,§ 1: Unbeschadet der Wahrnehmung des in Art. 3 festgelegten Rechts auf freie Meinungsäußerung üben Beamte ihr Amt auf loyale und rechtschaffene Weise unter Leitung ihrer Vorgesetzten, die für die erteilten Anweisungen verantwortlich sind, aus. Insbesondere müssen sie:

1. darauf achten, daß ihre Handlungen und ihr Verhalten bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nicht gegen geltende Gesetze und Verordnungen oder gegen Richtlinien der Behörde, der sie unterstehen, verstoßen, sowie Billigkeits- und Zweckmäßigkeitsaspekte beachten; 2. ihre Ratschläge, Gutachten, Optionen und Berichte auf der Grundlage einer genauen, vollständigen und praktischen Darstellung der Tatsachen formulieren; 68 Im Bericht an den König, der dem Königlichen Erlaß vom 22. November 1991 vorangeht, wird ausgeführt, daß der Text dieses Artikels in erheblichem Maße von Art. 10 der Konvention zum Schutz der Menschenrechte und der Grundfreiheiten inspiriert wurde. Lediglich der Begriff der "finanziellen Interessen der Behörde" wurde ausdrücklich hinzugefügt, um die Verbreitung von Informationen zu verhindern, die die öffentliche Kreditwürdigkeit oder die Währungs stabilität beeinträchtigen könnten. Zudem folgt aus dem neuen Text, daß Handlungen in bezug auf die Vorbereitung eines durch eine Behörde, ein Verwaltungsorgan oder ein Beratungs- oder Berufungsorgan zu fassenden Beschlusses nicht an die Öffentlichkeit gebracht werden dürfen. Von dem Begriff "Handlung" sind alle Versammlungen, Gespräche, Richtlinien, Gutachten oder vorbereitenden Dokumente erfaßt. Inzwischen wurde der identische Text in Art. 7 des Statuts des Staatspersonals aufgenommen. 69 Anzunehmen ist, daß die frühere Rechtsprechung des Staatsrates, nach der ein Beamter sich aus zwischen den politischen Parteien ausgetragenen Streitigkeiten herauszuhalten hatte und nicht gegen das Gebot der Zurückhaltung verstoßen durfte, das die ordentliche Arbeitsweise oder die Neutralität des Dienstes verlangt, sicherlich erhalten bleibt.

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3. mit Sorgfalt, Pflichtbewußtsein und unter Einhaltung der Richtlinien der Behörde, der sie unterstehen, Beschlüsse durchführen und Programme umsetzen. § 2: Beamte üben ihr Amt mit Offenheit und ohne jegliche Diskriminierung der ihre Dienste in Anspruch nehmenden Personen aus. Sie achten darauf, bei den am Verwaltungsverfahren Beteiligten erhobene Daten mit persönlichem Charakter nur den zur Kenntnisnahme befugten Personen bekannt zu machen."70 Gleichzeitig muß auf die in Art. 8 folgendennaßen beschriebenen Pflichten hingewiesen werden : .. § 1: Außerhalb der Ausübung ihres Amtes müssen Beamte jede Verhaltensweise venneiden, die das Vertrauen der Öffentlichkeit in ihren Dienst beeinträchtigen könnte.

§ 2: Es ist Beamten untersagt, unmittelbar oder über eine Mittelsperson Geschenke, Belohnungen oder irgendwelche Vorteile, auch außerhalb ihres Amtes, aber aufgrund desselben, zu erbitten, zu fordern oder anzunehmen. § 3: Die Beamten gewährleisten einen aktuellen Kenntnisstand über die Entwicklung der Technik, die jeweils geltenden Vorschriften und die Forschung in den Bereichen, mit denen sie beruflich betraut sind."71

(56) Es ist ebenfalls von Bedeutung, daß im Zusammenhang mit der für die Beamten geltenden Loyalitätspflicht bis vor kurzem folgender Text im nunmehr aufgehobenen Art. 9 des Statuts das Staatspersonals zu finden war: ..Sie dürfen sich nicht auf irgendeine Tätigkeit einlassen, die gegen die Verfassung und die Gesetze des belgischen Volkes verstößt, die die Aufhebung der Unabhängigkeit des Landes anstrebt, die die Landesverteidigung oder die Ausführung von Verpflichtungen Belgiens zum Zwecke der Gewährleistung seiner Sicherheit in Gefahr bringt. Sie dürfen weder einer Bewegung, Gruppierung, Organisation oder Vereinigung, die solche Tätigkeiten vornimmt, beitreten noch diese unterstützen". 72 Man ging davon aus, daß diese Fonnulierung die Kommunistische Partei im Auge hatte. 73 Allerdings hat der Staatsrat diese Bestimmung stets in dem Sinne interpretiert, daß das Wort "Tätigkeit" nur Handlungen, nicht aber Meinungen umfaßt. Dabei legt der Staatsrat dar, daß keine bestimmte Partei gemeint sei, vielmehr alle für den Staat geHihrlichen Tätigkeiten gleich welcher Gruppierung erfaßt werden sollen. 74 Sicherlich umfaßt die gegenüber dem Staat bestehende Loyalitätspflicht nicht die Pflicht, sich mit den Ideen der Partei oder der Parteien, die zu einem bestimmten Zeitpunkt die Regierungsmehrheit bilden, zu identifizieren. 75 70 Inzwischen Art. 10 des Statuts des Staatspersonals. 71 Inzwischen Art. 11 des Statuts des Staatspersonals. 72 Dieser Text, der dem Statut durch einen Königlichen Erlaß von 1951 hinzugefügt wurde, ist mittlerweile durch den Königlichen Erlaß vom 22. November 1991 aufgehoben worden. 73 E. De Luyck, Vrijheid van mening, vrijheid van meningsuiting en personen in openbare dienst, Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiekrecht 1980, S. 1127. 74 Staatsrat, Zumkir, Nr. 15.466 vom 12. Juli 1972.

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Der hier angesprochene Text von Art. 9 hat daher auch keine konkreten Folgen gezeitigt. Obwohl dieser Text 1951 ausdrücklich in das Statut des Staatspersonals aufgenommen wurde, blieb die Lage so, als wäre Art. 9 nie abgeändert worden. 76

2. Das Vereinigungsrecht und das Streikrecht

(57) Sofern sich das Vereinigungsrecht auf den Beitritt zu einer politischen Partei bezieht, wurde es bereits oben berücksichtigt. Dieses Recht betrifft weiterhin den Gewerkschaftsbeitritt zur Verteidigung der beruflichen Belange. Die Gewerkschaftsorganisationen erfüllen übrigens in der internen Organisation und Arbeitsweise des öffentlichen Dienstes eine wichtige Rolle. Das Gesetz vom 19. Dezember 1974 hat die Beziehungen zwischen den jeweiligen Behörden und den Gewerkschaften ihres Personals ausdrücklich geregelt. Nach dem Vorbild des Privatsektors sind nach 1960 auch für das Verwaltungspersonal soziale Programmvereinbarungen oder kollektive Arbeitsabkommen in bezug auf die geltenden Gehaltstabellen, die Zulagen, die Anpassungen an die Preissteigerungsrate und die Urlaubsregelung geschlossen worden. Gleichwohl wurde in Übereinstimmung mit Art. 11 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten hingenommen, daß durch Gesetz Beschränkungen auferlegt werden können. Hierauf stützt sich z. B. das für die Gendarmen geltende Verbot, einer Gewerkschaft beizutreten, der auch Nicht-Gendarmen angehören können. (58) Die Frage nach dem Streikrecht der Beamten wirft besondere Probleme auf. In der Rechtslehre hat darüber nie Einstimmigkeit geherrscht. Zwar überwog früher die Meinung, daß aus dem Kontinuitätsgrundsatz des öffentlichen Dienstes ein Streikverbot abzuleiten sei, 77 doch wurde das Streikverbot auch beschränkter gesehen; z. B. sollte es allein für die Beamten gelten, die mit der Ausübung der öffentlichen Gewalt betraut sind, oder es sollte sich allein auf Arbeitsniederlegun75 A. Mast / A. Alen / J. Dujardin (Anm. 42), S. 158 - 159. Diese Autoren interpretieren den erwähnten ersten Absatz des Art. 9 in dem Sinne, daß er ein Verbot enhält, politischen Gruppierungen anzugehören, die durch Gewalt oder unter Anwendung widerrechtlicher Mittel die Beseitigung der verfassungsmäßigen Einrichtungen anstreben. 76 Zu bemerken ist jedoch, daß Einstellungsprüfungen sich nicht notwendigerweise auf das Abfragen schulischer Kenntnisse beschränken. Es können dabei auch Konversationstests vorkommen, durch die die Gesinnung der betroffenen Kandidaten geprüft werden soll. Deshalb wird man danach streben, die Auswahlkommissionen so zusammenzustellen, daß in ihnen die wichtigsten politischen Auffassungen vertreten sind. Bewerber, die sich während dieser Tests als Anarchisten aufführen, machen sicher keinen guten Eindruck. Da die Behörde z. B. bei der Einstellung oder im Rahmen der Laufbahnentwicklung über ein weites Ermessen bei der Auswahl zwischen verschiedenen Bewerbern, die den Ernennungs- oder Beförderungsvoraussetzungen entsprechen, verfügt, ist es keineswegs ausgeschlossen, daß die politische Überzeugung des Kandidaten eine Rolle spielt, wenn auch der Beweis äußerst schwierig zu erbringen sein wird. 77 A. Buttgenbach, Manuel de droit administratif, Brussel 1966, S. 335; J. Dembour, Les moyens d'action de l'administration, Den Haag 1967, S. 44.

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gen mit überwiegend politischen Zielen beziehen, während Streiks zur Verteidigung der eigentlichen beruflichen Belange sehr wohl zu dulden seien. 78 Andererseits wurde in gleichem Maße die Auffassung vertreten, daß die Anerkennung des Rechts auf Gewerkschaftsbeitritt gleichfalls die Anerkennung des Streikrechts beinhalte, weil eben die Satzungen der Gewerkschaftsorganisationen ausdrücklich auf die Möglichkeit der Anwendung des Mittels der Arbeitsniederlegung hinweisen. 79 In der Ausgabe 1989 der "Overzicht van het Belgisch Administratief Recht" stellen einflußreiche Autoren wie A. Mast und J. Dujardin fest, daß es schwierig ist, ein Gleichgewicht zu finden zwischen den Erfordernissen, die vom Kontinuitätsgrundsatz des öffentlichen Dienstes ausgehen, und dem legitimen Anspruch, die Belange der Beamten im öffentlichen Dienst zu berücksichtigen. De jure lato kann jedoch behauptet werden, daß nach belgischem Recht der Streik von Beamten "eine Pflichtverletzung ist, die je nach Art des Dienstes und des Ranges des Betroffenen zur Anwendung von Disziplinarstrafen führen kann". 80 Inzwischen muß jedoch ebenso beachtet werden, daß der Belgische Staat durch die Ratifikation des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte und insbesondere auch der Europäischen Sozialcharta das Streikrecht der Beamten zumindest implizit anerkannt hat. 81 In diesem Rahmen wird sich die Diskussion in Zukunft viel mehr auf die durch den Gesetzgeber zu treffende Unterscheidung zwischen den Funktionen, die im Gemeinwesen ständig gesichert sein müssen, und den Funktionen, deren Kontinuitätscharakter keineswegs als von vitalem Interesse anzusehen ist, richten. Infolgedessen sollte nicht mehr der öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Charakter des Dienstes einem gesetzlich festgelegten Streikverbot oder einer Beschränkung von Streiks zugrunde liegen, sondern die Leistung, die eine Organisation - eventuell sogar ein Privatunternehmen - für das Allgemeinwohl erbringt. In diesem Sinne hat der Gesetzgeber den Mitgliedern der Streitkräfte und der Gendarmerie das Recht auf kollektive Arbeitsniederlegung ausdrücklich untersagt. Noch richtungsweisender für die zukünftige Entwicklung ist vielleicht 78 L. P. Suetens, De werkstaking in het publiekrecht van de landen der Europese Gemeenschappen, Brugge 1963, S. 234. 79 V. Crabbe, Syndicalisme et fonction publique, Revue internationale des sciences administratives 1955, S. 825 - 851; ders., Apropos de la greve des fonctionnaires, Revue de I 'Institut de Sociologie Solvay 1962, S. 76 ff. 80 A. Mast / A. Alen / J. Dujardin (Anm. 42), S. 163 f. Die Autoren verweisen dabei vor allem auf die Urteile des Staatsrates, die diese Auffassung unterstützen. Jedoch wurden diese bereits zu Beginn der sechziger Jahre gefällt. 81 Dergestalt auch in einer Antwort des Ministers für den Öffentlichen Dienst auf eine parlamentarische Anfrage vom 22. September 1989 geäußert; Kammer, Fragen und Antworten, 1989, S. 6.542. Dabei verweist der Minister vor allem auf die Verträge der Vereinten Nationen. Die Europäische Sozialcharta vom 18. Oktober 1961 wurde erst später durch ein Gesetz vom 11. Juli 1990 gebilligt.

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das Gesetz vom 19. August 1948 "über die Sicherung von Leistungen öffentlichen Interesses in Friedenszeiten", da es gerade auf die kontinuierliche Sicherung von als vital betrachteten Diensten gerichtet ist und die juristische Einordnung der sie erbringenden Organisation unbeachtet läßt. Kürzlich entstand auf diesem Gebiet einige Verwirrung. Dies geschah im Zuge der Aufnahme des folgenden Textes in den Königlichen Erlaß vom 22. November 1991 als allgemeiner Grundsatz für die Gesamtheit der Verwaltungen des Staates, der Gemeinschaften und der Regionen, auf die sich der Erlaß bezieht: "Art. 44: Beteiligt sich ein Beamter an einer organisierten Arbeitsniederlegung, so darf das für ihn nur den Verlust seines Gehaltes zur Folge haben". In ihrem Gutachten zum Entwurf des Erlasses hatte die Abteilung Gesetzgebung des Staatsrates folgendes angemerkt: "Soweit Art. 44 des Entwurfs des Erlasses die Folgen einer organisierten Arbeitsniederlegung auf den Verlust des Gehaltes begrenzen konnte, bestätigt er stillschweigend, aber entschieden das Prinzip, daß dem Streikrecht der Beamten des öffentlichen Dienstes Rechnung getragen wird."82 Außerdem bemerkt der Staatsrat, daß die Festlegung dieses Prinzips nicht zu den der Kompetenz der ausführenden Gewalt unterstehenden Angelegenheiten gehörte, um so mehr als der nationale Gesetzgeber das Gewerkschaftsstatut regelt. Als Antwort hierauf führt die Regierung merkwürdigerweise folgende Argumente an: "Im Gegensatz zur Position im Gutachten des Hohen Kollegiums regelt Art. 44 nicht die Streikproblematik, sondern nur die administrative Stellung eines Beamten, der an einem kollektiven Arbeitskonflikt teilnimmt". 83 Diese vage und allzu unverbindliche Antwort sagt doch zumindest aus, daß die Teilnahme an einer kollektiven Arbeitsniederlegung im Regelfall nicht mehr disziplinarisch geahndet wird.

3. Das Recht auf Information und Fortbildung (59) Die Beamten haben ein Recht auf Information und Fortbildung. Dieses betrifft alle Aspekte im Hinblick auf eine vorteilhafte Erfüllung ihrer Aufgaben wie auch die auf sie anwendbaren Beurteilungskriterien und Beförderungsbedingungen. Eine Ausbildung ist zu vermitteln, wenn sie eine Beförderungsbedingung darstellt oder Teil der Beurteilungskriterien ist. Während seiner durch die Teilnahme an Fortbildungsaktivitäten gerechtfertigten Abwesenheit behält der Beamte sein Gehalt und seine Beförderungsansprüche. Abwesenheitsperioden werden für das administrative Dienstalter und das Besoldungsdienstalter berücksichtigt. 84 82 Belgisches Staatsblatt, 24. Dezember 1991, S. 29.414. Belgisches Staatsblatt, 24. Dezember 1991, S. 29.402. 84 Art. 4 der Allgemeinen Grundsätze; Art. 12 des Statuts des Staatspersonals. 83

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4. Das Recht auf Einsicht in die Personalakte und das Recht auf Anhörung bei der Beurteilung (60) Jeder Beamte hat das Recht auf Einsicht in seine Personalakte. 85 Auf der Grundlage der Rechtsprechung des Staatsrates und des in diesem Zusammenhang zu erwähnenden Königlichen Erlasses über die allgemeinen Grundsätze kann diesem Recht ein Anhörungsrecht in all den Fällen hinzugefügt werden, in denen der Beamte im Hinblick auf seine persönlichen Leistungen und Verdienste beurteilt wird, also in den laufenden Beurteilungs- und Disziplinarverfahren.

5. Das Recht auf Versetzung (61) Die allgemeinen Grundsätze bestimmen in diesem Zusammenhang, daß die Personalstatute die für Versetzungen der Beamten geltenden Regelungen treffen müssen. 86 Im Statut des Staatspersonals ist dieser Grundsatz mittlerweile folgendermaßen umgesetzt: 87 Auf seine Bewerbung hin kann dem Staatsbeamten im Wege der Versetzung eine Stelle seines Dienstgrades oder eines gleichwertigen Dienstgrades, die in einem anderen Dienst seines Ministeriums zur Verfügung steht, zugewiesen werden. Dazu reicht er bei dem Minister, dem er untersteht oder bei dem hierzu ermächtigten Beamten eine Bewerbung ein; gleichzeitig übermittelt er dem Dienstleiter, dem er untersteht, eine Abschrift der Bewerbung. Um versetzt zu werden, muß der Staatsbeamte den für die Wahrnehmung der Stelle verlangten Anforderungen genügen. Die an einer Versetzung interessierten Bewerber werden in dieser Reihenfolge eingeordnet: 1. der Bewerber mit dem höchsten Dienstgradalter; 2. bei gleichem Dienstgradalter der Bewerber mit dem höchsten Dienstalter; 3. bei gleichem Dienstalter der älteste Bewerber. Daneben besteht eine umfassende Mobilitätsregelung, auf die bereits im vorigen Abschnitt verwiesen wurde. 88

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Art. 6 der Allgemeinen Grundsätze; Art. 9 des Statuts des Staatspersonals. Art. 5 der Allgemeinen Grundsätze. Art. 12 des Statuts des Staatspersonals. Siehe oben (Rz. 40).

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6. Das Recht auf Besoldung (62) Bei Ableistung seines Dienstes hat der Beamte ein Recht auf Besoldung. Die gesamte Besoldung umfaßt verschiedene, voneinander getrennte Bestandteile: -

einerseits das Gehalt, das den Hauptbestandteil der Besoldung darstellt und das in Gehaltstabellen, die ihrerseits ein Mindestgehalt, die zwischenzeitlichen Gehaltserhöhungen (sogenannte "Gehaltsstufen") und ein Höchstgehalt umfassen, festgelegt ist; 89

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andererseits die Zulagen, Entschädigungen und anderen Vorteile, die teilweise Gehaltszuschläge genannt werden; die häufigsten sind die Haushalts- oder Ortszulagen, die Aufenthalts- und Fahrtkosten, Jahresendzulagen und das Urlaubsgeld. 90

(63) Das Statut legt die Bedingungen für die zur dienstlichen Tätigkeit tretenden Nebentätigkeiten im Verwaltungsbereich und in Privatangelegenheiten fest. Dabei wird als Grundsatz vorangestellt, daß der Beamte zusätzlich zu einem vollzeitigen Amt keine weiteren beruflichen Aktivitäten ausüben kann, es sei denn, sie wären der Ausübung des Amtes selbst inhärent, z. B. weil die vorgesetzte Behörde ihn dazu angehalten hat. Allerdings kann ihm gegebenenfalls erlaubt werden, verschiedene Tätigkeiten außerhalb der Dienstzeiten zu "kumulieren". Ein politisches Mandat wird nicht als Berufsaktivität betrachtet; auf diesem Gebiet gelten lediglich die durch Gesetz festgelegten Unvereinbarkeiten. Viele Gesetze und Verordnungen regeln darüber hinaus Anwendungsfälle einer möglichen Kumulierung von Gehältern, Zulagen, Entschädigungen und Pensionen.

7. Das Recht auf Pension und sozialen Schutz (64) Das Recht auf Ruhegehalt und Hinterbliebenenrente für Beamte des Staatsdienstes regelt ein Gesetz vom 21. Juli 1844. Es gilt ebenfalls für die Beschäftigten der Gemeinschaften und der Regionen. Die Provinzverwaltungen können eine eigene Pensionsregelung aufstellen, jedoch richten sie sich de facto nach den Regelungen des Staatspersonals. Infolge der durch den Gesetzgeber selbst getroffenen Beschlüsse, u. a. im Rahmen eines Gesetzes vom 28. April 1958, ist die Regelung für das Staatspersonal richtungsweisend für die meisten selbständigen Verwaltungen. Für das Gemeindepersonal schreibt das Gesetz vom 25. April 1933 Pensionsregelungen vor. 89 Für die vom Königlichen Erlaß vom 22. November 1991 erfaBten Verwaltungen werden die Mindestgehaltstabelle und das höchstmögliche Gehalt gemäß Art. 53 dieses Erlasses durch den König nach Gutachten der Exekutiven festgelegt. Keine Gehaltstabelle darf sich über mehr als 31 Jahre erstrecken. 90 Siehe auch die Art. 55 bis 60 des Königlichen Erlasses vom 22. November 1991.

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Die im öffentlichen Sektor auf Beamte anwendbare Pensionsregelung ist günstiger als diejenige, die für die anderen Arbeitnehmer gilt. 91 (65) Bei der Kranken- und Invaliditätsversicherung fallen alle im öffentlichen Sektor Beschäftigten zumindest unter die Beitragsregelung und sind in die Krankenversicherung, Sektor Gesundheitspflege, einbezogen. Wird es den Staatsbeamten infolge Krankheit oder Unfall unmöglich, ihre Funktion wahrzunehmen, so ist ihre Situation in einem Königlichen Erlaß vom 1. Juni 1964 geregelt, dessen Inhalt auch in die von anderen Verwaltungen aufgestellten Statute übernommen wurde. Daraus folgt die Anwendbarkeit einer Regelung über den Krankheits- oder Gebrechlichkeitsurlaub, nach der ein Beamter das Recht auf sein Gehalt behält. Wird die Höchstdauer dieses Urlaubs erreicht, wird der Beamte in den Wartestand versetzt und erhält ein Wartegeld in Höhe von 60 % seines letzten Gehalts im aktiven Dienst. Selbstverständlich endet der Wartestand wegen Krankheit oder Gebrechlichkeit, sobald der Beamte wieder für dienstfähig befunden wird. Leidet der Beamte an einer frühzeitigen Invalidität, die ihm die ordnungsgemäße Wahrnehmung seines Amtes unmöglich macht, wird er von Amts wegen entlassen und hat einen Anspruch auf Invalidenrente. 92 (66) Für Kinderzulagen ist das Auszahlungssystem größtenteils auf die für die Arbeitnehmer des Privatsektors anwendbare Regelung abgestimmt. 93 (67) Für das Personal des öffentlichen Dienstes gelten spezifische Regelungen in bezug auf den Jahresurlaub und das jährlich zu gewährende Urlaubsgeld 94 sowie die Entschädigungen für Arbeitsunfälle, Wegeunfälle und Berufskrankheiten. 95 8. Haftung des Beamten (68) Für bestimmte Beamte, wie etwa Rechnungslegungspflichtige, Anweisungsbevollmächtigte und Gemeindekassierer, ist die Haftung ausdrücklich in Gesetzen oder Verordnungen festgelegt. 91 Siehe dazu auch Finanzministerium. Pensionsverwaltung, Receuil van de wettelijke en reglementaire bepalingen inzake burgerlijke, kerkelijke, militaire en koloniale pensioenen (Loseblattausgabe). 92 Siehe dazu auch P. Berekx / R. Janvier. Ambtenarenzakboekje, Antwerpen 1991, S. 382 - 392; R. Janvier. Socia1e bescherming van het Overheidspersoneel, Brugge 1990, 2 Bde. 93 P. Berekx / R. Janvier. ebd., S. 393- 395. Die Beamtenregelung ist in einigen Punkten, u. a. hinsichtlich des Lebensalters der Kinder, für die Kinderzulagen gewährt werden, dennoch vorteilhafter. 94 Königlicher Erlaß vom 30. Januar 1979 hinsichtlich der Gewährung von Urlaubsgeld für das Personal der allgemeinen Verwaltung des Landes, der praktisch auf die gesamte öffentliche Verwaltung angewendet wird. 95 Gesetz vom 3. Juli 1967 "über die Entschädigung für Arbeitsunfälle, Unfälle auf dem Weg zur und von der Arbeit und für Berufskrankheiten im öffentlichen Sektor".

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Für andere Beamte gilt das Prinzip, daß sie sowohl gegenüber Dritten als auch gegenüber der Verwaltung für den Schaden persönlich haften, den sie durch eine vorsätzliche oder fahrlässige Pflichtverletzung verursacht haben. Allerdings wird bei diesbezüglichen Rechtsstreitigkeiten, die vor dem Zivilrichter auszutragen sind, meistens die öffentliche Verwaltung allein oder zusammen mit dem betroffenen Beamten zu Schadenersatz verurteilt. Im Falle einer schweren Verfehlung oder eines Betrugs wird die Behörde den ausbezahlten Schadenersatz von dem Beamten zurückfordern. Um jedoch die Einsatzbereitschaft der im öffentlichen Dienst Beschäftigten nicht zu lähmen, läßt man es meist nicht dazu kommen. Dem Beamten kann allerdings eine Disziplinarstrafe auferlegt werden. Falls Rechtsstreitigkeiten, die in Zusammenhang mit strafbaren Handlungen und Schadenersatz stehen, vor dem Strafrichter ausgetragen werden, gilt das Prinzip, daß der Strafrichter nur natürliche, nicht aber juristische Personen bestrafen und verantwortlich machen kann. Das Strafgesetzbuch enthält verschiedene Bestimmungen, die sich auf Straftaten beziehen, die durch Beamte in Ausübung ihres Amtes begangen werden können, wie u. a. der Verstoß gegen die verfassungsmäßigen Freiheiten, Amtsmißbrauch, Bestechlichkeit oder Urkundenfälschung. IV. Die Laufbahnentwicklung und ihre Beendigung

(69) Das Statut regelt die Ausgestaltung der Beamtenlaufbahn sowie die allgemeinen Regeln der Beförderungsvoraussetzungen und -verfahren. Unter Beschränkung auf die allgemeinen Grundsätze, die in den bereits erwähnten Königlichen Erlaß vom 22. November 1991 aufgenommen sind, kann die Laufbahnentwicklung folgendennaßen umrissen werden: Eine Beförderung ist die Ernennung eines Beamten in einen Dienstgrad höheren Ranges, der derselben (Diplom-)Stufe oder einer höheren Stufe zugeordnet ist. Für die Beförderung in einen Dienstgrad einer höheren Stufe wird im Regelfall das Bestehen einer Aufstiegsprüfung vorausgesetzt. 96 Für eine Beförderung in einen Dienstgrad derselben Stufe ist nonnalerweise keine Prüfung erforderlich, jedoch wird ein sorgfältiger Vergleich der eingereichten Bewerbungen verlangt. Dabei gilt nach den allgemeinen Grundsätzen als Regel, daß die Beförderungen innerhalb einer Stufe vorrangig den Bewerbern zuerkannt werden, die die besten Bewertungen oder ein entsprechendes Gutachten des aus höheren Beamten des Ministeriums bestehenden Direktionsrates vorweisen können. 97 96 Im Rahmen des Königlichen Erlasses vom 22. November 1991 ist von Aufstiegsprüfungen im Wettbewerbsverfahren die Rede, die vom Ständigen Einstellungssekretariat veranstaltet werden. 97 Das Verfahren zum Vergleich der Bewerbungen stützt sich auf die Beurteilungen, die der Bestimmung der beruflichen Eignung dienen sollen. Diese Beurteilungen werden

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Die Beförderungen setzen außerdem die vorherige Vakanz der Stelle und eine Ausschreibung voraus. Die Kandidaten müssen die Voraussetzungen in bezug auf das Mindestdienstalter sowie den eventuell geforderten administrativen Stand oder eine administrative Befähigung erfüllen. Daneben bestehen auch sogenannte "flache" Laufbahnen (Regel beförderung). Die Beförderung in einer "flachen" Laufbahn besteht aus aufeinanderfolgenden Ernennungen eines Beamten zu Dienstgraden immer höheren Ranges derselben Stufe, ohne daß für die zu vergebenden Dienstgrade Stellen offen wären und ohne daß der Betroffene eine Kandidatur einreichen müßte. Beförderungen in einer "flachen" Laufbahn kommen u. a. im Corps der Finanzinspektion vor. In diesem Zusammenhang muß gegebenenfalls auch der geltenden Mobilitätsregelung Rechnung getragen werden. Für die Versetzung in eine höherrangige Stelle gilt der Grundsatz, daß sie nur dann in Betracht gezogen werden kann, wenn es der Behörde unter Anwendung der gewöhnlichen gesetzlichen Bestimmungen nicht gelingt, eine offene Stelle durch Beförderung des unmittelbar betroffenen Personals zu vergeben. (70) Aufgrund der im Königlichen Erlaß vom 22. November 1991 enthaltenen allgemeinen Grundsätze kann niemand seinen Beamtenstatus vor Erreichen des gewöhnlichen Ruhestandsalters verlieren, wobei lediglich die in der Pensions gesetzgebung und in diesem Erlaß vorgesehenen Fälle ausgenommen sind. Im Rahmen der Pensionsgesetzgebung bestehen verschiedene Möglichkeiten der Versetzung in den Vorruhestand vor Erreichen des gewöhnlichen Ruhestandsalters, das in der Regel sowohl für Männer als auch für Frauen 65 Jahre beträgt. Der genannte Erlaß legt weiterhin fest, daß der Beamtenstatus von Amts wegen und ohne Kündigungsfrist in folgenden Fällen erlischt: 1. bei Feststellung der Rechtswidrigkeit der Ernennung innerhalb der für eine Nichtigkeitsklage vor dem Staatsrat geltenden Frist; diese Frist gilt nicht bei einem von dem Beamten begangenen Betrug oder einer arglistigen Täuschung; 2. falls der Beamte die Staatsangehörigkeitsvoraussetzung nicht mehr erfüllt; falls der Beamte die zivilen und politischen Rechte nicht mehr innehat; falls unter Anhörung des Beamten von den Vorgesetzten vorgenommen. Der Beamte kann zudem gegen eine Beurteilung Widerspruch einlegen. Für das Staatspersonal gilt, daß die Beförderung zum Generalsekretär durch einen im Ministerrat beratenen Königlichen Erlaß vorgenommen wird. Die Beförderung zu anderen Dienstgraden der Stufe 1 wird durch Königlichen Erlaß vorgenommen. In der Stufe 2 erfolgt die Ernennung durch den Minister. Dies trifft auch für die Stufen 3 und 4 zu, jedoch kann der Minister diese Befugnis auf einen Dienstleiter delegieren. Die ernennende Behörde verfügt zwar über eigenes Ermessen, bei Abweichung von begründeten Vorschlägen des Direktionsrates muß die diesbezügliche Akte aber redliche Argumente enthalten; vgl. Staatsrat in Sachen J. Gallien, Nr. 28.391 vom 2. Juli 1987. Für die Beförderung zum Generalsekretär ist ein Gutachten des Direktionsrates entbehrlich. Für die Stufen 2, 3 und 4 wird das Gutachten vom Generalsekretär erstellt.

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der Beamte nicht mehr den Anforderungen der Militärgesetze genügt oder seine körperliche Untauglichkeit ordnungsgemäß festgestellt worden ist; 3. falls der Beamte unbeschadet des Art. 44 ohne zulässigen Grund seinen Posten verläßt und mehr als zehn Tage abwesend bleibt; 98 4. falls der Beamte sich in einer Situation befindet, die bei Anwendung der bürgerlichen Gesetze oder der Strafgesetze das Ausscheiden aus dem Amt zur Folge hätte; 5. falls der Beamte aus dem Dienst entfernt wird. 99 Ein Ausscheiden aus dem Amt haben auch 1. die Entlassung auf Antrag, 2. die Versetzung in den Ruhestand sowie 3. eine endgültig festgestellte Berufsuntauglichkeit zur Folge. Das Statut legt das Verfahren zur Feststellung der Berufsuntauglichkeit und dessen maßgebliche Beurteilungskriterien fest. Ein solches Verfahren kommt für einen Beamten nur dann in Betracht, wenn er zweimal in Folge die ungünstigste der zu vergebenden Bewertungen erhalten hat. Er hat das Recht, Widerspruch bei einem Ausschuß einzulegen, der sich je zur Hälfte aus von der Behörde benannten Mitgliedern und aus Mitgliedern, die von den repräsentativen Gewerkschaftsorganisationen des Personals benannt werden, zusammensetzt. Schließlich enthält der erwähnte Erlaß auch die Regel, daß das Statut ein Verfahren zur Wiedereinsetzung derjenigen Beamten, deren Stellen abgebaut werden, vorsehen muß. Ein wiedereinzusetzender Beamter behält seine Gehaltsund Laufbahnansprüche; der Wiedereinsetzungszeitraum wird bei der Berechnung des administrativen Dienstalters und des Besoldungsdienstalters berücksichtigt. V. Der dem Beamten zustehende Interessen- und Rechtsschutz (71) Das Gewerkschaftsstatut legt als Grundsatz fest, daß vorbehaltlich der durch den König geregelten Fälle die zuständige Verwaltungsbehörde folgende Regelungen nur nach Verhandlung oder Konzertierung mit den repräsentativen Gewerkschaftsorganisationen festlegen kann: 100 Art. 44 betrifft die im Statut geregelte Form der organisierten Arbeitsniederlegung. Als Folge eines Disziplinarverfahrens. 100 Art. 5 des Königlichen Erlasses vom 28. September 1984 sieht das Entfallen dieser Verpflichtung vor: - wenn sich die zu treffende Maßnahme auf die Organisation der Sicherheit des Landes und der Verteidigung bezieht; - bei Naturkatastrophen oder anderen Katastrophen; - in anderen Fällen, die nach Verhandlung durch spätere Königliche Erlasse bestimmt werden. 98

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1. die Grundregeln bezüglich des administrativen Statuts, einschließlich der Ferien- und Urlaubsregelung; die Besoldungs- und Pensionsregelung, die Beziehungen zu den Gewerkschaftsorganisationen und die Organisation der Sozial dienste; 2. die von ihnen ausgefertigten Verordnungsbestimmungen und allgemeinen Maßnahmen innerer Ordnung im Hinblick auf die spätere Festlegung des Stellenplans oder in bezug auf Arbeitsdauer und Arbeitsorganisation; 3. Gesetzes-, Dekret- oder Anweisungsentwürfe hinsichtlich dieser Angelegenheiten; 4. Beschlüsse über den Stellenplan des betroffenen Dienstes; 5. Regelungen, die nicht als Grundregeln angesehen werden, wie z. B. die Regelungen betreffend die Ausbildung und die Arbeitsorganisation in den Diensten. 101 (72) Des weiteren verweisen die vorherigen Abschnitte auf die in den Statuten zumeist ausdrücklich genannten Pflichten zu einer vorherigen Anhörung der Beschäftigten, falls diese beurteilt werden oder ein Disziplinarverfahren gegen sie eingeleitet wurde. In diesen Fällen stehen den Beamten gleichzeitig Widerspruchsverfahren offen, die ebenfalls statutarisch geregelt sind. Im Regelfall wird der Widerspruch bei Kommissionen eingelegt. Diese bestehen aus Beamten, deren Mitglieder zur einen Hälfte durch die betroffene Verwaltungsbehörde benannt und zur anderen Hälfte von den betroffenen Gewerkschaftsorganisationen entsandt werden. Im Rahmen des Disziplinarverfahrens steht diesen Ausschüssen ein Richter oder Staatsanwalt vor. Normalerweise können die Beamten auch auf den Beistand eines Anwalts, eines Gewerkschaftsbeauftragten oder einer Person ihrer Wahl zurückgreifen. (73) Beamte, die von rechtswidrigen einseitigen Beschlüssen der Verwaltungsbehörde oder von einseitigen Beschlüssen, die gegen die Statute verstoßen bzw. den durch die Rechtsprechung geschützten Prinzipien ordnungsgemäßer Verwaltung zuwiderlaufen, betroffen sind, können diese Beschlüsse innerhalb einer Frist 101 Der Gesetzgeber unterscheidet einerseits zwischen den Angelegenheiten, für die eine Verhandlung vorgesehen ist, und andererseits den Angelegenheiten, für die eine Konzertierung vorgenommen wird. Das System der Verhandlung findet auf die wichtigen Angelegenheiten gemäß den Punkten 1.,2. und 3. Anwendung. Zwischen dem Ergebnis der Verhandlung und der Konzertierung gibt es einen bedeutenden Unterschied: - Die Schlußfolgerungen der Verhandlung werden in einem Protokoll niedergelegt, in dem entweder der einstimmige Konsens der Vertreter der Behörde und der Vertreter der Gewerkschaften oder aber - falls kein Konsens erreicht wurde - die jeweiligen Standpunkte aufgezeichnet werden; das Protokoll, das aus den Verhandlungen hervorgeht, hat den Wert einer politischen Verpflichtung; - das Konzertierungsverfahren führt zu einem mit Gründen versehenen Gutachten, in das entweder der gemeinsame Standpunkt oder die auseinandergehenden Auffassungen aufgenommen werden können.

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von sechzig Tagen vor dem Staatsrat anfechten. Dabei müssen sie allerdings ein erforderliches Interesse glaubhaft machen, d. h. sie müssen an der jeweiligen Aussetzung oder Aufhebung des Beschlusses durch den Staatsrat ein persönliches Interesse haben. Schadenersatzklagen sind vor den Zivilgerichten zu erheben. Auch Organisationen, die die kollektiven Interessen bestimmter Kategorien von Beamten wahrnehmen, können beim Staatsrat klagen, um die Aufhebung von einseitig gefaßten Beschlüssen der Verwaltungsbehörde zu erreichen. C. Das vertragliche Dienstverhältnis

(74) Für die Verwaltungen, die in den Anwendungsbereich des Gesetzes vom 20. Februar 1990 über das Personal der Verwaltungen und bestimmter Einrichtungen öffentlichen Interesses fallen, gilt die Regel, daß der Personalbedarf normalerweise durch Beschäftigte gedeckt wird, deren Einstellungsverhältnis statutarisch geregelt wird. Die Einstellung von Personal aufgrund privatrechtlicher Arbeitsverträge ist nur in ausdrücklich vorgesehenen Fällen möglich. Für die öffentlichen Verwaltungen, die nicht in den Anwendungsbereich des erwähnten Gesetzes fallen, kommen noch andere Möglichkeiten in Betracht. Im folgenden ersten Abschnitt sollen die verschiedenen Möglichkeiten der vertraglichen Einstellung kurz erläutert werden. Der zweite Abschnitt geht näher auf die förmlichen Voraussetzungen, die zur Einstellung vertraglichen Personals erfüllt werden müssen, sowie auf die von den Bewerbern zu erfüllenden Anforderungen ein. Der dritte Abschnitt behandelt bestimmte Aspekte des Zustandekommens und des Inhalts des vertraglichen Dienstverhältnisses, während der vierte Abschnitt der Beendigung desselben gewidmet ist. I. Anwendungsbereich

(75) Wie bereits erwähnt, ist an erster Stelle eine Unterscheidung zwischen den Verwaltungen dahingehend zu treffen, ob sie in den Anwendungsbereich des Gesetzes vom 20. Februar 1990 fallen oder nicht. Danach sind auch die Anwendungsfälle zu erörtern, die in den von diesem Gesetz nicht erfaßten Verwaltungen vorkommen. 1. Das Gesetz vom 20. Februar 1990

(76) Das Gesetz vom 20. Februar 1990 ist in erster Linie sowohl auf die nationalen Ministerien als auch auf die Regional- und Gemeinschaftsministerien anwendbar. 102 102 Schiedshof, Urteil Nr. 12/92 vom 20. Februar 1992, Belgisches Staatsblatt, 4. März 1992, S. 4.558 ff. Daß der Personalbedarf normalerweise mit Beamten gedeckt

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Was in zweiter Linie die selbständigen Verwaltungen oder öffentlichen Einrichtungen betrifft, sind hauptsächlich die im Gesetz vom 16. März 1954 "über die Kontrolle gewisser Einrichtungen öffentlichen Interesses" erwähnten Einrichtungen betroffen, allerdings mit Ausnahme derjenigen Einrichtungen, die in Art. 1 des Königlichen Erlasses Nr. 56 vom 16. Juli 1982 "über die Einstellung in gewissen Verwaltungsdiensten" (in der Fassung von Art. 196 des Programmgesetzes vom 30. Dezember 1988) erwähnt sind. Wichtige Ausnahmen sind u. a. die Gebäudeverwaltung, die Nationale Gesellschaft der belgisehen Eisenbahnen und die öffentlichen Kreditanstalten. In bezug auf die den Gemeinschaften und Regionen unterstehenden selbständigen Verwaltungen sind diese Bestimmungen nur anwendbar, wenn dies aus den entsprechenden Dekreten oder Anweisungen hervorgeht. 103 (77) Nach dem Gesetz vom 20. Februar 1990 ist die Einstellung von Personal durch einen privatrechtlichen Arbeitsvertrag möglich, um einem außergewöhnlichen und zeitweiligen Personalbedarf zu entsprechen, ferner zum Ersatz von Beamten, die ihr Amt nicht oder nur auf Teilzeitbasis ausüben sowie zur Erfüllung untergeordneter und besonderer Aufgaben. Für die betroffenen Beschäftigten werden auch die Begriffe "zeitweiliges", "Zusatz"- oder "Hilfspersonal" verwendet. (78) Das Gesetz vom 20. Februar 1990 enthält eine Übergangsregelung, die es ermöglichen soll, die Stellung der Beschäftigten, die vorher aufgrund diverser Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen in den öffentlichen Dienst aufgenommen worden waren und sich in einer prekären Rechtsstellung befanden, zu regeln. Dazu mußten sie eine normale Einstellungsprüfung, wie sie für das statutarische Personal vorgesehen ist, bestehen und sich hierfür vor dem 30. Dezember 1990 anmelden. Dabei ging man davon aus, daß die meisten dieser Beschäftigten definitive Stellen des Stellenplans innehatten, die im Regelfall durch statutarische Anstellung im Wege der Rekrutierung durch das Ständige Einstellungssekretariat hätten besetzt werden müssen. Allerdings enthält dieses Gesetz auch Ausnahmen, nach denen Beschäftigte, die in der Vergangenheit als vertragliche Hilfskräfte eingestellt wurden, diesen Status auch beibehalten können. Dies trifft u. a. auf das in Anwendung der wird, die in einem statutarisch geregelten Rechtsverhältnis stehen, ist übrigens auch ausdrücklich in Art. 2 des Königlichen Erlasses vom 22. November 1991 vorgesehen, der die allgemeinen Grundsätze für das Verwaltungs- und Besoldungsstatut der Staatsbeamten enthält, die für das Personal der Exekutiven gelten. 103 Das Dekret der flämischen Gemeinschaft vom 12. Dezember 1990 über die Verwaltungsführung enthält verschiedene Bestimmungen, aufgrund derer die darin namentlich erwähnten Einrichtungen außer verbeamtetem Personal "ergänzend" vertragliches Personal anwerben können. Art. 65 dieses Dekretes nennt für die Einstellung von Vertragspersonal dieselben Anwendungsmöglichkeiten, wie sie das Gesetz vom 20. Februar 1990 vorsieht. 8*

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Königlichen Erlasse vom 7. März 1974 und vom 1. März 1976 eingestellte zeitweilige Hilfspersonal zu, womit im einzelnen etwa gemeint sind: die mit Reinigungsarbeiten und mit dem Service in Gaststätten betrauten Beschäftigten; die Teilzeitbeschäftigten; das Saisonpersonal; die Studenten, die während der Ferien beschäftigt werden; die Personen, die für die Angehörigen des Militärs mit dem Betreiben des in der Bundesrepublik Deutschland eingerichteten Außendienstes des Zentralen Dienstes für Soziale und Kulturelle Aktion beauftragt sind; -

das für die Ausführung bestimmter außergewöhnlicher Arbeiten beim Nationalen Geographischen Institut erforderliche spezifische Personal;

-

das für die Ausführung von Forschungsprogrammen erforderliche spezifische Personal, das über die notwendigen wissenschaftlichen oder technischen Fähigkeiten verfügt, um die Programme auszuführen.

Das Gesetz vom 20. Februar 1990 hat die erwähnten Königlichen Erlasse vom 7. März 1974 und vom 1. März 1976 bezüglich des zeitweiligen Hilfspersonals auch für die Zukunft nicht außer Kraft gesetzt. Darüber hinaus bestimmt dieses Gesetz, daß ein Königlicher Erlaß eine zusätzliche Liste von Einrichtungen oder Diensten vorsehen kann, in denen aufgrund besonderer Gesetzes- oder Verordnungsbestimmungen Personen auf arbeitsvertraglicher Basis eingestellt werden können. Diese Beschäftigten werden für die Anwendung der im Gesetz vom 20. Februar 1990 vorgesehenen Bestimmungen dann nicht berücksichtigt. 104 Zugleich bestimmt Art. 18 § 6 des erwähnten Gesetzes, daß der König beschließen kann, bestimmte Beschäftigte in einzelnen, abschließend aufgezählten Fällen auf arbeitsvertraglicher Basis auf unbestimmte Zeit im Dienst zu belassen. 105 (79) Im Zusammenhang mit den durchgeführten Reformen ist der Hinweis angebracht, daß jedenfalls ab dem I. Januar 1992 den Statuten für das befristet eingestellte Pe,sonal, dessen Rechtsstellung durch die Regentenerlasse vom 30. April 1947 und vom 10. April 1948 geregelt worden war, ein Ende gesetzt 104 Siehe in diesem Zusammenhang den Königlichen Erlaß vom 4. Dezember 1990 zur Ausführung des Art. 8 Abs. 2 Buchst. d. des Gesetzes vom 20. Februar 1990 über das Personal der Verwaltungen und bestimmter Einrichtungen öffentlichen Interesses. 105 Königlicher Erlaß vom 5. November 1991 über die Fortführung der arbeitsvertraglichen Dienstverhältnisse gewisser Beschäftigter der Verwaltungen und Einrichtungen öffentlichen Interesses. Dieser Königliche Erlaß bestimmt, daß u. a. auf unbestimmte Zeit und ohne Probezeitklausel einzustellen sind: - Beschäftigte, die am 31. Dezember 1991 das Alter von 50 Jahren erreicht haben; - Beschäftigte, die eine vom Ständigen Einstellungssekretariat veranstaltete Prüfung im Wettbewerbsverfahren bestanden haben.

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wurde. 106 Im Hinblick auf eine "außergewöhnliche Mehrarbeit" konnte aufgrund dieser Erlasse das befristet eingestellte Personal entweder auf eine bestimmte Zeit von nicht länger als einem Jahr oder auf unbestimmte Zeit eingestellt werden, ohne daß jedoch eine Einstellung mit einer Dauer von über einem Jahr Folgen hatte. Eine einmalige Verlängerung für eine Zeitspanne von höchstens einem Jahr blieb möglich. Die Statute für das befristet eingestellte Personal übernahmen bestimmte Vorschriften des Statuts für das Staatspersonal entweder insgesamt oder in angepaßter Form. 2. Sonstige Fälle (80) Wenn auch dem Gesetz vom 20. Februar 1990 sicherlich ein breiter Geltungsbereich zukommt, weil es auch Einfluß auf nicht unter sein Anwendungsgebiet fallende Personalregelungen der Verwaltungen hat, ist doch noch auf ganz bestimmte Besonderheiten hinzuweisen. Bestimmten selbständigen Verwaltungen steht es frei, alle Beschäftigten durch privatrechtliche Arbeitsverträge einzustellen. Freilich ist dann erforderlich, daß dies auf unstreitige Weise aus der Art der Einstellung des Personals hervorgeht. Andernfalls wird von einer statutarischen Rechtsstellung des Personals ausgegangen. Gemeinde- und Provinzverwaltungen können noch heute für befristet eingestelltes Personal und Hilfspersonal getrennte gesetzliche Regelungen aufstellen. Wird davon nicht Gebrauch gemacht, ist anzunehmen, daß die betroffenen Beschäftigten der Anwendung der Gesetzgebung über die Arbeitsverträge unterliegen. -

An dieser Stelle müssen noch die Regelungen für die "bezuschußten VertragsangestelIten" ausdrücklich erwähnt werden, die in den Verwaltungen weiter bestehen bleiben und deren Anwendungsbereich nicht auf die Einstellung von befristet eingestelltem Personal oder Hilfspersonal beschränkt ist. In den lokalen Verwaltungen werden noch immer Verträge mit "bezuschußten Vertragsangestellten" abgeschlossen, aufgrund derer diese auch offene Stellen im gewöhnlichen Stellenplan einnehmen können. Die Einstellung erfolgt hier auf der Basis von Musterverträgen, die auf das Gesetz vom 3. Juli 1978 über die Arbeitsverträge verweisen. Für die Beschäftigung von "bezuschußten Vertragsangestellten" nehmen die Verwaltungen eine zweifache finanzielle Hilfe in Anspruch, nämlich 1. eine Freistellung von den Arbeitgeberbeiträgen zur sozialen Sicherheit mit Ausnahme des Lohnermäßigungsbeitrags und 2.

106 Königlicher Erlaß vom 6. November 1991 "zur Aufhebung des Regentenerlasses vom 30. April 1947 zur Festlegung des Statuts des befristet eingestellten Personals und des Regentenerlasses vom 10. April 1948 über das Statut des befristet eingestellten Arbeiterpersonals" .

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die Erstattung einer Prämie, deren Höhe im Verhältnis des Beitrages der betroffenen Verwaltung zur Realisierung der Beschäftigungspolitik festgelegt wird. Dabei muß die nachfragende Behörde auf ihr Personal die Regelung der Laufbahnunterbrechung anwenden. "Bezuschußte Vertrags angestellte" dürfen ihre Tätigkeiten ausschließlich im nicht-kommerziellen Sektor ausüben. Um in den Genuß der vollen Prämie zu kommen, müssen außerdem Bedingungen im Zusammenhang mit der Handhabung des Beschäftigungsvolumens erfüllt werden; ein Viertel der einzustellenden Personen muß z. B. aus Langzeitarbeitslosen oder schwer zu vermittelnden Arbeitslosen bestehen.

11. Die Einstellung von Personal im Rahmen privatrechtlicher Arbeitsverträge

(81) An erster Stelle müssen die förmlichen Voraussetzungen erörtert werden, die zur Einstellung von auf vertraglicher Basis beschäftigtem Personal erfüllt werden müssen. Daraufhin werden die an die Bewerber gestellten Anforderungen untersucht. 1. Förmliche Voraussetzungen

(82) Da sich die Beschäftigten, auf die das Gesetz vom 20. Februar 1990 anwendbar ist, grundSätzlich in einer statutarisch geregelten Rechtsstellung befinden und die vertragliche Beschäftigung nur ausnahmsweise in Betracht kommt, müssen für die Einstellung auf vertraglicher Basis förmliche Voraussetzungen gegeben sein. Die Anwendungsfälle sind unterschiedlicher Natur. An erster Stelle kommt eine vertragliche Einstellung von Beschäftigten in Betracht, um einem außerordentlichen und zeitweiligen Personalbedarf zu entsprechen. Es geht dann entweder um zeitlich begrenzte Tätigkeiten oder um außergewöhnliche Mehrarbeit. Für diesen Fall verlangt das Gesetz vom 20. Februar 1990, daß die zuständige ausführende Gewalt - die Regierung oder die betroffene Exekutive - die Anzahl der Personen festlegt, die zu diesem Zweck beschäftigt werden sollen, wie auch die Dauer ihrer Beschäftigung. Die Einstellung erfolgt dann auf eine bestimmte Zeit. Im Hinblick darauf muß spätestens zum Zeitpunkt des Dienstantritts eine schriftliche Urkunde erstellt werden. Andernfalls wird angenommen, daß der Vertrag auf unbestimmte Zeit abgeschlossen ist. An zweiter Stelle kann vertragliches Personal zum Ersatz von Beamten eingestellt werden, die ihr Amt nicht oder nur auf Teilzeitbasis ausüben. 107 In diesen 107 Es geht z. B. um den Ersatz von Beamten, die einem ministeriellen Kabinett zugeteilt sind, denen Abwesenheit aus persönlichen Gründen gewährt wurde, die mit einem Auftrag betraut sind, die sich im Wartestand befinden oder von der Regelung über die Laufbahnunterbrechung Gebrauch machen.

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Fällen ist die Ennächtigung des Finanzinspektors oder - für die selbständigen Verwaltungen - die Ennächtigung des Regierungskommissars erforderlich. Bei dem abzuschließenden Vertrag handelt es sich um einen Ersatzvertrag, wie er im Gesetz vom 3. Juli 1978 über die Arbeitsverträge geregelt ist. Der Ersatzvertrag muß die Gründe angeben, warum der ersetzte Beamte sein Amt nicht oder nur aufTeilzeitbasis wahrnimmt. Er muß ebenfalls die Identität des ersetzten Beamten angeben, so daß das Vertragsverhältnis bei Rückkehr dieses Beamten tatsächlich beendet werden kann. Im Regelfall darf der Ersatzvertrag die Dauer von zwei Jahren nicht überschreiten. Im Falle aufeinanderfolgender Ersatzverträge, die nicht durch einen von der Ersatzperson zu vertretenden Grund unterbrochen werden, darf die Gesamtdauer dieser Verträge ebenfalls zwei Jahre nicht überschreiten. Falls die höchstmögliche Dauer von zwei Jahren nicht beachtet wird, fällt der Ersatzvertrag unter die Kategorie der auf unbestimmte Zeit geschlossenen Verträge. Dasselbe gilt für den Fall, daß bei der Einstellung der Ersatzperson kein schriftliches Dokument angefertigt wird. In Abweichung zu den vorhergehenden Ausführungen kann die Dauer des Ersatzvertrages jedoch dann mehr als zwei Jahre betragen, wenn eine Person, der Urlaub zur Unterbrechung der Berufslaufbahn gewährt wurde, ersetzt werden soll. Drittens kann vertragliches Personal zur Erfüllung untergeordneter oder besonderer Aufgaben eingestellt werden. In diesem Zusammenhang verlangt das Gesetz vom 20. Februar 1990 einen von der zuständigen Exekutive nach Verhandlung mit den repräsentativen Gewerkschaftsorganisationen zu treffenden Erlaß, der festlegt, für welche untergeordneten und besonderen Bedürfnisse die Einstellung von vertraglichem Personal in Betracht kommt. In einem Rundschreiben vom 28. Oktober 1991 macht der Minister für den Öffentlichen Dienst darauf aufmerksam, daß bestimmte Aufgaben, die in den bereits erwähnten Königlichen Erlassen vom 7. März 1974 und vom 1. März 1976 angesprochen werden, als untergeordnete oder besondere Aufgaben anzusehen sind. Namentlich trifft dies zu auf Reinigungsarbeiten, auf die Beschäftigung in Gaststätten und die Ausführung von Forschungsprogrammen. 108 Im Prinzip erfordern diese Einstellungen ebenfalls eine vorhergehende Ennächtigung des Finanzinspektors oder des Regierungskommissars. Im Regelfall wird der Vertrag auf bestimmte Zeit geschlossen. Dabei wird eine schriftliche Urkunde zum Zeitpunkt des Dienstantritts des Arbeitnehmers ausgestellt. Auch mit dem Gaststätten- und Reinigungspersonal können jedoch Verträge auf unbestimmte Zeit geschlossen werden. Viertens gibt es auch vertragliche Dienstverhältnisse, die sich auf das Gesetz vom 20. Februar 1990 stützen. Das Gesetz legt fest, daß bestimmte Beschäftigte, die aufgrund eines privatrechtlichen Arbeitsvertrages tätig sind, in vom König abschließend genannten Fällen auf unbestimmte Zeit weiter im Dienst verbleiben können. Für die "bezuschußten Vertragsangestellten", die von der ins Gesetz 108

Belgisches Staatsblatt, 22. November 1991, S. 26.229.

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aufgenommenen Übergangsregelung zur Regelung ihrer rechtlichen Stellung Gebrauch machen wollen, gilt darüber hinaus die Regel, daß denjenigen Vorrang einzuräumen ist, die schon zuvor die Prüfung beim Ständigen Einstellungssekretariat bestanden haben. An fünfter Stelle sei auch daran erinnert, daß im Falle der Entlassung eines nach dem gesetzlichen Statut auf Probe ernannten Beamten, dessen Beurteilung nicht zur Zufriedenheit ausfiel, spätestens zum Zeitpunkt der Entlassungsentscheidung ein Arbeitsvertrag auf die begrenzte Zeit von drei Monaten, d. h. für die Dauer der geltenden Kündigungsfrist, abzuschließen ist. (83) Für die Verwaltungen, die nicht unter die Anwendung des Gesetzes vom 20. Februar 1990 fallen, muß untersucht werden, ob diesbezügliche Bestimmungen in die Grundregelung aufgenommen wurden. Aus dieser kann u. a. hervorgehen, daß der Stellenplan des befristet eingestellten Personals oder des Hilfspersonals einer vorhergehenden Billigung der Aufsichtsbehörde bedarf. Für die Einstellung von "bezuschußten Vertrags angestellten" gelten darüber hinaus die bereits oben erläuterten besonderen Voraussetzungen.

2. Von den Bewerbern zu erfüllende Voraussetzungen (84) Infolge des Gesetzes vom 20. Februar 1990 bestimmt jede zuständige Regierung, also je nach Fall der König oder die Regional- oder Gemeinschaftsexekutiven, ihre Einstellungsvoraussetzungen und -modalitäten. Dabei sind die zwingenden Bestimmungen des Gesetzes vom 3. Juli 1978 über die Arbeitsverträge zu beachten. (85) In Ausführung dessen legt ein Königlicher Erlaß vom 18. November 1991 die Einstellungsvoraussetzungen für den Abschluß privatrechtlicher Arbeitsverträge für Staatsverwaltungen, andere Ministerialdienste und für selbständige Verwaltungen, deren Personalordnung vom König bestimmt wird, fest. Diese Voraussetzungen verlangen in erster Linie, daß die Bewerber eine den Anforderungen des Amtes entsprechende Führung vorweisen, im Besitz der zivilen und politischen Rechte sind und die Militärgesetze beachten. Das Erfordernis der belgischen Staatsangehörigkeit wurde in dem Königlichen Erlaß vorgesehen für "Stellen, die eine wirkliche Teilhabe an der Ausübung der öffentlichen Gewalt beinhalten. Die anderen Stellen stehen allen Angehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften offen." Gleichwohl ist es notwendig, daß die Bewerber die verlangten Sprachkenntnisse besitzen. Des weiteren müssen sie Inhaber eines Diploms oder Zeugnisses sein, das im Regelfall für den Zugang zur entsprechenden Stufe gefordert wird,l09 und zudem den 109 Erinnert sei daran, daß für den Zugang zu Stufe 4 nonnalerweise keine Diplomoder Zeugnisanforderungen gestellt werden.

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besonderen Anforderungen bezüglich der Diplome, des Lebensalters, der Prüfungen oder des Auswahlverfahrens genügen. Daran anschließend nennt der erwähnte Erlaß ferner besondere Anforderungen für die vertragliche Einstellung in den Dienstgrad eines Verwaltungssekretärs (Stufe 1); Sachbearbeiters, Korrespondenten (Stufe 2); Kommis-Daktylographen, Kommis, beigeordneten Forschungskorrespondenten (Stufe 3); Boten und Versandbeamten (Stufe 4). Der Sinn liegt darin, daß den Beschäftigten Vorrang eingeräumt wird, die bereits im Dienst sind oder gewesen sind und die eine vom Ständigen Einstellungssekretariat veranstaltete Prüfung, eine Einstellungsprüfung für befristete Beschäftigte, eine Befähigungsprüfung oder ein Auswahlverfahren bestanden haben. Der Ständige Einstellungssekretär kann für bestimmte Auswahlverfahren ein Mindestalter vorschreiben. (86) Für die Verwaltungen, die nicht unter das Gesetz vom 20. Februar 1990 fallen, muß auf die von diesen Verwaltungen selbst festgelegten Zulassimgsbedingungen verwiesen werden. Sie werden sich in großem Umfang VOn den oben genannten Kriterien beeinflussen lassen, auch wenn die Veranstaltung von Prüfungen im Wettbewerbsverfahren weniger üblich sein wird. IW

111. Das Zustandekommen und der Inhalt des vertraglichen Dienstverhältnisses

(87) Wir beschränken UnS hier beispielshalber auf die Regelung, die auf die Dienste der Ministerien und auf die meisten der nationalen Behörde unterstehenden selbständigen Verwaltungen Anwendung findet. Dabei stützen wir unS hauptsächlich auf das Rundschreiben des Ministers für den Öffentlichen Dienst vom 28. Oktober 1991. 111 Es sei noch darauf hingewiesen, daß dieses Rundschreiben seinerseits für das Zustandekommen vertraglicher Beschäftigungsverhältnisse auf ein Vertragsmuster verweist, das einem Rundschreiben vom 15 . Juni 1989 112 als Anlage beigefügt wurde.

110 Nebenbei muß auch darauf aufmerksam gemacht werden, daß das Dekret der Flämischen Gemeinschaft vom 12. Dezember 1990 über die Verwaltungsführung schon vor dem Inkrafttreten der allgemeinen Grundsätze des Personalstatuts Bestimmungen über die Möglichkeit der vertraglichen Einstellung von spezialisierten Beschäftigten enthielt; siehe in diesem Zusammenhang auch den Erlaß der Flämischen Exekutive vom 30. Oktober 1991 "zur Einstellung und Besoldungsregelung von bestimmten spezialisierten vertraglichen Beschäftigten". Die Stellen müssen von der Exekutive für vakant erklärt werden, ferner muß ein Bewerberaufruf mittels Bekanntmachung im Belgischen Staatsblatt erfolgen. 111 Belgisches Staatsblatt, 24. Juni 1989, S. 26.228 ff., und Belgisches Staatsblatt, 27. März 1992, S. 6.771 ff. 112 Belgisches Staatsblatt, 24. Juni 1989, S. 11.391 ff.

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1. Das Zustandekommen des vertraglichen Dienstverhältnisses (88) Im Rahmen des abzuschließenden Arbeitsvertrages stellt die als Arbeitgeber auftretende Behörde eine bestimmte Person entweder in der Eigenschaft eines Angestellten oder in der eines Arbeiters ein. Ein Angestellter verpflichtet sich dazu, unter der Leitung des Arbeitgebers hauptsächlich geistige Arbeit zu verrichten. Die auszuübenden Funktionen werden im Vertrag näher beschrieben. Diese werden, je nachdem, auf bestimmte Zeit 113 oder unbestimmte Zeit, auf Vollzeit- oder auf Teilzeitbasis ausgeübt. Wird ein Beamter ersetzt, haben wir es ohnehin mit einem Ersatzvertrag zu tun, der· automatisch an dem Tag beendet wird, an dem der betroffene Beamte seine Stelle wieder einnimmt. Gleichzeitig bestimmt der Vertrag die anwendbare Gehalts- oder Lohnregelung wie auch die Arbeitszeit-und Jahresurlaubsregelung. Von Bedeutung ist, daß stets eine Probezeit ausbedungen wird. Für die Arbeiter beträgt die Probezeit mindestens sieben und höchstens vierzehn Tage. Für die Angestellten darf die Probezeit nicht weniger als einen Monat betragen. Die Höchstdauer darf nicht mehr als sechs bis zwölf Monate betragen, wobei sich die Dauer im einzelnen nach der Besoldung richtet. Jede Person, die durch Arbeitsvertrag eingestellt wird, muß den Anforderungen in bezug auf die körperliche Eignung entsprechen und sich daher einer medizinischen Untersuchung unterziehen.

2. Die Rechte und Pflichten der Beschäftigten (89) In den Arbeitsverträgen kann auf dieselben Rechte und Pflichten, wie sie für Beamte gelten, verwiesen werden. Es fällt jedoch auf, daß dies in dem empfohlenen Vertragsmuster nicht der Fall ist. (90) Aufgrund des Königlichen Erlasses vom 22. November 1991 haben die durch einen Arbeitsvertrag eingestellten Personen unter denselben Bedingungen wie ein Beamter, der ein gleichwertiges Amt ausübt, ein Recht auf die anwendbare Gehaltstabelle, den garantierten Mindestlohn, die Haushalts- und Ortszulage, das Urlaubsgeld, die Jahresendzulage und die Entschädigungen und Zulagen. 114 Die Beschäftigten fallen unter die auf den Privatsektor anwendbaren Regelungen der Pflichtversicherung gegen Krankheit und Invalidität, der Alters- und Hinterbliebenenpensionen der Lohnempfänger sowie der Beschäftigung und Ar113 Falls die Parteien auch nach Fristablauf einen befristeten Vertrag weiterhin erfüllen, gelten für diesen Vertrag dieselben Bedingungen"wie für auf unbestimmte Zeit eingegangene Verträge. 114 Die finanziellen Bestimmungen, die für die mittels eines Arbeitsvertrages Beschäftigten gelten, sind im Königlichen Erlaß vom 11. Februar 1991 "zur Festlegung der individuellen finanziellen Rechte der in den Ministerien arbeitsvertraglich Beschäftigten" enthalten.

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beitslosigkeit der Arbeitnehmer. Die Bestimmungen im Hinblick auf Kinderzulagen finden auf den gesamten behördlichen Personalbestand Anwendung. 115

3. Rechtsstreitigkeiten (91) Rechtsstreitigkeiten, die im Zusammenhang mit Arbeitsverträgen stehen, werden vor die Arbeitsgerichte gebracht. Die sich aus dem Vertrag ergebenden Ansprüche verjähren innerhalb von fünf Jahren nach dem Ereignis, das dem Anspruch zugrunde liegt, spätestens aber ein Jahr nach Beendigung des Vertrages. Im Falle der Kündigung durch den Arbeitgeber verjährt der sich aus der Nichtgewährung der Kündigungsentschädigung erwachsende Anspruch ein Jahr nach der letzten effektiven monatlichen Zahlung durch den Arbeitgeber.

4. GewerkschaJtsstatut Das Gewerkschaftsstatut enthält im Hinblick auf Verhandlung und Konzertierung über Personalangelegenheiten dieselben Regelungen, wie sie für Beamte gelten.

115 Für einen mittels Arbeitsvertrags Beschäftigten einer Staatsverwaltung sind die Beiträge zur sozialen Sicherheit wie folgt festgelegt: Arbeitnehmer - Arbeitslosigkeit 0,87 % - Gesundheitspflege 2,55 % - Unterstützungen 1,15 % 12,7 % - Pensionen 7,50 % Arbeitgeber - Arbeitslosigkeit 1,35 % - Gesundheitspflege 3,80% - Unterstützungen 2,32 % 16,33 % - Pensionen 8,86% Für das arbeitsvertraglich beschäftigte Personal der Einrichtungen öffentlichen Interesses wird darüber hinaus geschuldet: - Der Arbeitgeberanteil zur Kinderzulagenregelung (7 %), wenn diese Einrichtungen nicht aufgrund ihres Statuts oder besonderer Bestimmungen verpflichtet sind, ihren Beschäftigten selbst Kinderzulagen auszuzahlen; - der Arbeitgeberanteil zur Regelung der Arbeitsunfälle (0,30 %) und der Berufskrankheiten (1,10%) für die Einrichtungen öffentlichen Interesses, die der Gesetzgebung über Arbeitsunfälle und Berufskrankheiten des Privatsektors unterworfen sind (Arbeitsunfällegesetz vom 10. April 1971 und die Gesetze über die Entschädigung von Berufskrankheiten, koordiniert am 3. Juni 1970); - der Lohnermäßigungsbeitrag, der für die Einrichtungen, die zwar Kinderzulagen, aber keinen Beitrag zu den Regelungen für Arbeitsunfälle und Berufskrankheiten schulden, 6,99 % beträgt. Er beträgt 7,07 % für die Einrichtungen, die sowohl für Kinderzulagen als auch für Arbeitsunfälle und Berufskrankheiten beitragspflichtig sind, und 6,60 % für die Einrichtungen, die weder für Kinderzulagen noch für Arbeitsunfälle und Berufskrankheiten beitragspflichtig sind.

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Rudolf Maes IV. Die einseitige Beendigung des Vertrages

(92) Unterschieden werden muß danach, ob es sich um einen Arbeitsvertrag für Angestellte oder um einen Arbeitsvertrag für Arbeiter handelt. In gleicher Weise muß die Möglichkeit eines Ersatzvertrages berücksichtigt werden.

1. Arbeitsvertrag für Angestellte (93) Während der Probezeit kann der Vertrag mit einer Kündigungsfrist von sieben Tagen beendet werden. (94) Bei Verträgen, die auf unbestimmte Zeit abgeschlossen sind, kann jede Partei den Vertrag durch Kündigung beenden, andernfalls muß eine Entschädigung geleistet werden. Die Kündigungsfrist beginnt mit dem ersten Tag des Monats, der auf den Monat, in dem die Kündigung zugestellt wurde, folgt. Die Dauer der Kündigungsfrist hängt von der Besoldungshöhe ab: 116 a) Jährliche Besoldung unter 766 000 Franken: Erklärt der Arbeitgeber die Kündigung, beträgt die Kündigungsfrist drei Monate für Angestellte, die seit weniger als fünf Jahren beschäftigt sind; sie wird um jeweils drei Monate für jede neue Fünfjahresperiode beim selben Arbeitgeber erhöht. Erklärt der Angestellte die Kündigung, beträgt die Kündigungsfrist die Hälfte der Frist, die liefe, wenn die Kündigung vom Arbeitgeber ausgesprochen worden wäre, höchstens aber drei Monate. b) Jährliche Besoldung über 766000 Franken: Die Kündigungsfrist bei Kündigung seitens des Arbeitgebers wird durch eine zwischen den Parteien getroffene Vereinbarung oder vom Richter festgelegt; die Frist darf nicht geringer sein als die geltende Frist für Angestellte, deren Besoldung unter 766 000 Franken liegt. Die Kündigungsfrist bei Kündigung seitens des Angestellten wird durch Vereinbarung oder ebenfalls vom Richter festgelegt. Dabei gilt eine Höchstgrenze von viereinhalb Monaten, wenn die Besoldung 1 532 000 Franken unterschreitet. Falls die Besoldung diesen Betrag überschreitet, darf die Kündigungsfrist nicht mehr als sechs Monate betragen. (95) Im Falle eines zeitlich befristeten Vertrages kann jede Partei den Vertrag vor dessen Ablauf beenden. In diesem Falle muß die den Vertrag auflösende Partei der anderen eine Entschädigung in Höhe des Betrages zahlen, der bis zum Vertragsablauf als Vergütung geschuldet war. 116

Die nachfolgend angegebenen Besoldungssätze werden jährlich angepaßt.

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Diese Entschädigung darf jedoch nicht das Doppelte der Vergütung überschreiten, die der Kündigungsfrist entspricht, welche beim Abschluß eines zeitlich nicht befristeten Vertrages hätte beachtet werden müssen. (96) Jede Vertragspartei (auf Probe, auf bestimmte oder unbestimmte Zeit) kann den Vertrag einseitig beenden, ohne einer damit einhergehenden Entschädigungspflicht zu unterliegen, wenn die Kündigung aus wichtigem Grunde ausgesprochen wird. Die Kündigung aus wichtigem Grunde muß durch einen Mangel gerechtfertigt sein, dessen Folgen derartig sind, daß sie die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses unmittelbar und definitiv unmöglich machen und damit die Auflösung des Vertrages rechtfertigen. Wer sich auf einen solchen Grund beruft, kann diesen jedoch nicht selbst beurteilen, um seine Entscheidung zu belegen. Vielmehr ist die Entscheidung darüber, ob die abgelehnte Handlung tatsächlich einen ausreichend schweren Mangel für eine Vertragsauflösung ohne Kündigungsfrist oder Entschädigung darstellt, Aufgabe der Arbeitsgerichte. Um die einseitige Vertragsauflösung ohne Kündigungsfrist oder Entschädigung zu rechtfertigen, muß der wichtige Grund innerhalb von drei Tagen nach der Kündigung zur Kenntnis gebracht werden. Übrigens kann die Kündigung nicht mehr ohne Kündigungsfrist oder Entschädigung erfolgen, wenn die als schwerwiegend qualifizierte Tatsache der die Vertragsauflösung betreibenden Person seit mehr als drei Arbeitstagen bekannt war.

2. Arbeitsvertrag für Arbeiter (97) Beträgt die Probezeit sieben Tage, kann der Vertrag nicht einseitig beendet werden, es sei denn, ein wichtiger Grund liegt vor. Beträgt die Probezeit mehr als sieben Tage, gilt das Verbot nur für die ersten sieben Tage. Nach Ablauf der ersten sieben Tage kann die Probezeit ohne jede Formalität einseitig beendet werden. (98) Handelt es sich um einen Vertrag auf unbestimmte Zeit, kann dieser von jeder Partei durch Kündigung beendet werden. Die Kündigungsfrist beträgt achtundzwanzig Tage, falls der Arbeitgeber die Kündigung erklärt, und vierzehn Tage, falls der Arbeiter sie erklärt. (99) Ist ein zeitlich befristeter Vertrag betroffen, wendet man dieselben Regeln an, wie sie für die Auflösung eines Arbeitsvertrages für zeitlich befristete Angestellte gelten. (100) Wenn eine Partei einen wichtigen Grund anführen kann, ist der Arbeitsvertrag für Arbeiter ohne Kündigungsfrist oder Entschädigung unter den Bedin-

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gungen und Modalitäten zu beenden, wie sie schon oben für Arbeitsverträge von Angestellten erläutert wurden. (101) Das Gesetz vom 3. Juli 1978 hat in seinem Art. 63 eine Regelung eingeführt, um die auf Zeit eingestellten Arbeiter vor willkürlicher Entlassung zu schützen. Dabei handelt es sich um eine Kündigung aus nicht mit der Befähigung oder dem Verhalten des Arbeiters in Verbindung stehenden bzw. nicht auf den Erfordernissen des Dienstes beruhenden Gründen. Der willkürlich entlassene Arbeiter kann eine Entschädigung beanspruchen, die dem Lohn von sechs Monaten entspricht. Die Entschädigung ist ungeachtet der Tatsache, ob der Arbeiter unter Beachtung oder aber ohne Beachtung der Kündigungsfrist entlassen wurde, zu leisten. Im letzteren Fall kann sie mit der Kündigungsentschädigung kumuliert werden.

3. Ersatzvertrag (102) Der Ersatzvertrag muß notwendigerweise vorsehen, daß der Vertrag automatisch beendet wird, wenn die ersetzte Person zurückkehrt. Im Falle einer Vertragsauflösung vor der Rückkehr der ersetzten Person muß sowohl der Arbeitgeber als auch der Arbeitnehmer die oben genannten gewöhnlichen Kündigungsfristen beachten.

D. Die Bedeutung des Unterschieds zwischen dem statutarisch geregelten und dem vertraglichen Dienstverhältnis (103) Im Rahmen der statutarisch geregelten Beschäftigung trifft man praktisch auf dieselben konstitutiven Elemente wie in einem Arbeitsvertrag, nämlich das Erbringen von Arbeitsleistung gegen Besoldung durch einen Arbeitnehmer unter der Leitung eines Arbeitgebers. Es gibt jedoch wichtige Unterschiede zwischen dem statutarisch geregelten und dem vertraglichen Dienstverhältnis. In einem ersten Abschnitt werden die wichtigsten Unterschiede in Erinnerung gerufen. Danach weist ein zweiter Abschnitt auf einige parallellaufende Entwicklungen hin.

I. Der Unterschied zwischen dem statutarisch geregelten und dem vertraglichen Dienstverhältnis (104) Das wichtigste Unterscheidungsmerkmal in der Regelung des Dienstverhältnisses liegt seitens der Behörde in der Möglichkeit, das Statut einseitig festzulegen und zu verändern, während dergleichen bei einer arbeitsvertraglichen Beschäftigung nicht zulässig ist, da eine einseitige Änderung der wesentlichen

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Belgien

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Arbeitsbedingungen in einem Arbeitsvertrag dem vermuteten Willen des Arbeitgebers gleichgestellt werden kann, die Auflösung des Vertrages zu betreiben. 117 Die Beamten haben kein Anrecht auf Beibehaltung ihrer durch das Statut zuerkannten Ansprüche. Die ihnen gewährte Besoldung und die ihnen gewährten Ansprüche bilden nicht das vertragliche Gegenstück zu den von ihnen geleisteten Diensten. Sie werden vielmehr objektiv und nicht auf den Einzelfall bezogen im Hinblick auf den Öffentlichen Dienst selbst festgelegt, d. h. in bezug auf alle öffentlichen Beamten, die diese Funktion wahrnehmen oder wahrnehmen werden. Die Beamten können kein eigentliches Recht auf Beibehaltung der statutarischen Vorschriften beanspruchen, wenn diese Vorschriften geändert werden sollen. Individualentscheidungen, die zu Unrecht von den statutarischen Vorschriften abweichen, können gleichwohl angefochten werden und unterliegen dann auch der Aufhebung durch den Staatsrat. Dagegen gehört zum Wesen eines Arbeitsvertrages, daß es um ein zweiseitiges Rechtsgeschäft geht, bei dem der Wille der Parteien Vorrang hat. Daraus folgt, daß die vertraglich festgelegten Elemente nur verändert werden können, soweit dafür eine erneute Willensübereinstimmung zwischen den betroffenen Parteien erzielt wird. 118 (105) Der aufgrund gesetzlicher Normen beschäftigte Beamte ist grundsätzlich in einem definitiven Dienstverhältnis tätig und hat eine Laufbahnperspektive. Das Dienstverhältnis kann nur aufgrund einer Disziplinarmaßnahme oder wegen außergewöhnlicher Gründe beendet werden. 119 Selbst im Falle der Streichung der Stelle, die der Beamte innehat, genießt er gewöhnlich noch gesetzlich normierte Vorteile. Das durch Arbeitsvertrag beschäftigte Personal kann, selbst wenn es auf unbestimmte Zeit eingestellt ist, unter Beachtung der geltenden Kündigungsfristen entlassen werden. (106) Die Ernennung in ein statutarisch geregeltes Beschäftigungsverhältnis ist eine einseitige administrative Rechtshandlung; wenn sie auf ungesetzliche Weise zustande gekommen ist, kann sie vom Staatsrat aufgehoben werden. Der vertraglich eingestellte Beschäftigte, der glaubt, Opfer rechtswidrigen Verhaltens 117 R. Janvier / M. Rigaux, Individuele en collectieve arbeidsverhoudingen in de publieke en de particuliere sector. Een beknopte juridische vergelijking, in: P. Gevers u. a., Ambtenarenbeleid en Arbeidsverhoudingen, Brügge 1987, S. 42-43. 118 Dennoch wird manchmal die Auffassung vertreten, daß auch die Behörde aus Gründen des Gemeinwohls den Vertrag einseitig ändern kann. Zumindest wird dann aber auch akzeptiert, daß der auf vertraglicher Basis Beschäftigte gegebenenfalls Schadenersatzansprüche geltend machen kann; siehe in diesem Zusammenhang A. Buttgenbach / J. Dembour, Nature du lien juridique unissant les agents publics aleurs agents, Receuil de jurisprudence du droit administratif et du Conseil d'Etat 1958, S. 4. 119 Gleichwohl sei daran erinnert, daß bestimmte Verwaltungen auch für das befristet beschäftigte Personal ein Statut erstellt haben.

128

Rudolf Maes

einer Behörde zu sein, muß sich an die Arbeitsgerichte wenden, so etwa dann, wenn er glaubt, widerrechtlich entlassen worden zu sein. (107) Beamte müssen sich bei Verletzungen der auferlegten Pflichten einem statutarisch geregelten Disziplinarverfahren unterziehen, aufgrund dessen Disziplinarmaßnahmen getroffen werden können, die keine richterlichen Strafen sind. Gegen verhängte Disziplinarmaßnahmen stehen den Beamten gesetzlich geregelte Widerspruchsmöglichkeiten zu. Das Statut regelt ebenfalls andere Widerspruchsmöglichkeiten, z. B. im Rahmen der Beurteilung oder bei Beendigung der Probezeit. Jedoch muß hier darauf hingewiesen werden, daß im Rahmen des Arbeitsvertrages auch der Arbeitgeber über eine gewisse Disziplinargewalt verfügt. Im Rahmen des privatrechtlichen Disziplinarverfahrens sind die Verteidigungsrechte allerdings weniger formell geregelt. (108) Die Beamten im statutarischen Beschäftigungsverhältnis sind einer Sozialgesetzgebung unterworfen, die häufig vom allgemeinen Recht abweicht. Die Gesetzgebung bezüglich der sozialen Sicherheit der Arbeitnehmer ist daher auf die Beamten nur anwendbar, sofern der König dies aufgrund von Art. 2 des Gesetzes vom 27. Juni 1969 beschlossen hat. Die Anwendung der Gesetzgebung in bezug auf Kinderzulagen der Arbeitnehmer folgt jedoch unmittelbar aus Art. 18 der diesbezüglichen koordinierten Gesetze. 120 (109) Mit dem vertraglichen Dienstverhältnis wird im wesentlichen bezweckt, zeitweiligen Notwendigkeiten zu begegnen, obwohl dieser Form von Beschäftigung auch andere Ziele zugrunde liegen können, wie u. a. die Einstellung sogenannten "Hilfspersonals" oder die Sicherstellung der Mitwirkung von Spezialisten. Hingegen werden die leitenden Funktionen in der öffentlichen Verwaltung im Regelfall durch ernanntes und nicht durch vertraglich eingestelltes Personal ausgeübt. Dies jedenfalls wird durch den Unterschied widergespiegelt, der zwischen den beiden Formen der Beschäftigung in den Ministerien und in zahlreichen öffentlichen Einrichtungen, auf die das Gesetz vom 20. Februar 1990 Anwendung findet, sowie größtenteils in den Gemeinden und Provinzen gemacht werden kann. Daneben bestehen verschiedene funktional dezentralisierte Verwaltungen, u. a. im Finanz- und Wirtschafts sektor, die als einzige Form der Beschäftigung eine solche vertraglicher Natur vorsehen.

120 Königlicher Erlaß vom 19. Dezember 1939 zur Zusammenfassung des Gesetzes vom 4. August 1930 bezüglich der Kinderzulagen für Lohnempfänger und der Königlichen Erlasse, die aufgrund späterer gesetzlicher Ermächtigungen gefaßt wurden.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Belgien

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11. Konvergierende Entwicklungen

(110) Dennoch zeigen sich konvergierende Entwicklungen auf dem Gebiet der Arbeitsverhältnisse im öffentlichen und im privaten Sektor. Dies kommt auch auf der Ebene des Unterschieds zwischen dem statutarischen und dem vertraglichen Dienstverhältnis zum Ausdruck. Einerseits muß die einseitige Festlegung der Arbeitsbedingungen im Rahmen eines Statuts wegen einer zunehmenden und wachsenden Mitsprache der repräsentativen Gewerkschaften der Verwaltungen beim Zustandekommen oder bei späteren Änderungen dieser Bedingungen relativiert werden. Andererseits zeigt sich bei der vertraglichen Beschäftigung eine ziemlich weitgehende Beschränkung der Parteiautonomie der Vertragsparteien aufgrund anzuwendender gesetzlicher Regelungen, der Handhabung von Musterverträgen und der gegebenenfalls anwendbaren kollektiven Tarifabkommen. In diesem Lichte betrachtet erweist sich der individuelle Arbeitsvertrag in vielen Fällen nur noch als ein Adhäsionsvertrag. 121 (111) Es ist gleichzeitig zu bedenken, daß sich noch eine andere Trennungslinie zwischen der statutarischen und der vertraglichen Art der Beschäftigung zeigt. Bestimmte gesetzliche Regelungen gelten für das Verwaltungspersonal als solches, ungeachtet der Art des Dienstverhältnisses, während sie für das im Privatsektor beschäftigte Personal nicht gelten; gleiches gilt im umgekehrten Fall. So ist etwa die Gesetzgebung über die kollektiven Tarifabkommen und die paritätischen Komitees, die die kollektiven Arbeitsbeziehungen im Privatsektor regeln, als solche nicht auf die öffentlich-rechtlichen Arbeitgeber anwendbar. Der König kann gleichwohl deren Anwendung auf den öffentlichen Sektor ausdehnen; dies gilt dann sowohl für das ernannte als auch für das vertragliche Personal. Im Bereich des öffentlichen Sektors werden die Beziehungen zwischen der Behörde und den Gewerkschaftsorganisationen durch eine besondere Gesetzgebung näher ausgestaltet.

E. Der Zugang von Angehörigen anderer EG-Mitgliedstaaten zum öffentlichen Dienst I. Problemstellung

(112) Art. 48 EWG-Vertrag verbietet jede Form einer auf der Staatsangehörigkeit beruhenden Diskriminierung zwischen Arbeitnehmern der EWG-Mitgliedstaaten in bezug auf Beschäftigung, Entlohnung und sonstige Arbeitsbedingungen. Zwar ist in Art. 48 Abs. 4 EWG-Vertrag vorgesehen, daß diese Bestimmung auf die Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung keine Anwendung findet, 121

R. Janvier / M. Rigaux (Anm. 117), S. 45.

9 Magiera/Siedentopf (Hrsg.)

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durch den Gerichtshof der EG wird Abs. 4 der Vorschrift jedoch einschränkend ausgelegt. Demnach sind allein solche Stellen gemeint, die eine Teilnahme an der Ausübung der öffentlichen Gewalt (hoheitliche Befugnisse) oder Verantwortung bei der Wahrung der allgemeinen Belange des Staates und der damit gleichzustellenden öffentlichen Körperschaften implizieren. Schon 1980 wurde der Belgische Staat durch den Gerichtshof verurteilt, weil sich die Nationale Gesellschaft der belgischen Eisenbahnen, die Nationale Gesellschaft der Vizinalbahnen und die Stadt Brüssel geweigert hatten, Posten als ungelernte Arbeiter an Angehörige anderer EWG-Mitgliedstaaten zu vergeben. 122 Die Rechtsprechung des Gerichtshofs hat inzwischen zu einer offiziellen Mitteilung der Kommission der EG Anlaß gegeben. Diese Mitteilung wurde der belgischen Regierung am 5. Januar 1988 übermittelt und im Amtsblatt der EG vom 18. März 1988 veröffentlicht. Die Kommission neigt der Ansicht zu, daß sich Art. 48 Abs. 4 auf spezifische Funktionen des Staates und der damit gleichzusetzenden öffentlichen Körperschaften bezieht, wie etwa die Streitkräfte, die Polizei und sonstige Ordnungskräfte, die Rechtspflege, die Steuerverwaltung und die Diplomatie. Des weiteren geht man davon aus, daß Stellen bei den Ministerien, den Regionalregierungen, anderen öffentlichen Verwaltungen, den gleichgestellten Organen und den Zentralbanken unter diese Ausnahme fallen, "sofern es sich um Personal handelt (Beamte und sonstige Bedienstete), das Tätigkeiten im Zusammenhang mit hoheitlichen Befugnissen des Staates oder einer sonstigen juristischen Person des öffentlichen Rechts ausübt, wie die Ausarbeitung von Rechtsakten, die Durchführung dieser Rechtsakte, die Überwachung ihrer Anwendung und die Beaufsichtigung der nachgeordneten Stellen." Die von der Kommission entwickelte systematische Aktion soll sich vorrangig auf den Zugang von EWG-Angehörigen zu folgenden Bereichen erstrecken: -

Einrichtungen, die mit kommerziellen Dienstleistungen betraut sind, wie z. B. öffentliches Verkehrswesen, Strom- und Gasversorgung, Luftverkehrsunternehmen und Reedereien, Post- und Fernmeldewesen, Rundfunk- und Fernsehanstalten; die operationellen Dienste des Gesundheitswesens; das öffentliche Unterrichtswesen; zivile Forschung in staatlichen Forschungsanstalten.

Man kann wohl nicht behaupten, daß der belgische Staat bisher einen eindeutigen Standpunkt bezüglich der Rechtsprechung des Gerichtshofes und der systematischen Aktion der Kommission eingenommen hat. 122 Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 17. Dezember 1980, Rs. 149/79 (Kommission der EG / Belgien), Sammlung der Rechtsprechung 1980, 3881; siehe auch J. De Meyer, Betrekkingen in overheidsdienst. Een opmerkelijk arrest, in: Liber Amicorum J. Mertens de Wilmars, Antwerpen 1982, S. 47 ff.; J. C. Seche, L'apport de l'arrete de

la Cour de Justice du 17 decembre 1980, Administration Publique 1980 - 1981, S. 249 ff.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Belgien

131

11. Reaktionen der belgisehen Behörden

(113) Bekanntlich bestimmt Art. 6 der belgischen Verfassung, daß nur Belgier zur Bekleidung der zivilen und militärischen Ämter zugelassen werden, vorbehaltlich der Ausnahmen, die in Sonderfällen gesetzlich festgelegt werden können. Diese gesetzlich festgelegten Ausnahmen sind jedoch ziemlich begrenzt geblieben und betreffen, soweit sie - z. B. für den Hochschulunterricht - existieren, allgemein Personen, die nicht die belgische Staatsangehörigkeit besitzen ohne Unterscheidung zwischen Angehörigen der EWG-Mitgliedstaaten und anderen Ausländern. Gleichzeitig ist offensichtlich, daß die Verfassung selbst keinen Unterschied zwischen Ämtern, die eine Delegation der öffentlichen Gewalt beinhalten, und reinen Ausführungsfunktionen kennt. In den Erklärungen zur Verfassungsrevision vom November 1987 und vom Oktober 1991, aufgrund deren das Verfahren zur Verfassungsrevision eingeleitet werden kann, ist zwar stets Art. 6 genannt worden, der mit der Rechtsprechung des Gerichtshofes in Übereinstimmung zu bringen sei, vorläufig ist jedoch kein neuer Verfassungstext entstanden. Dies ändert allerdings nichts an der Tatsache, daß die Bestimmungen des Art. 48 EWGV in der internen Rechtsordnung direkt Anwendung finden und ihnen demzufolge Vorrang vor allen internen Rechtsnormen, wozu auch Verfassungsnormen zählen, einzuräumen ist. 123 In diesem Zusammenhang ist daher dem Standpunkt zuzustimmen, wie er sich in einer Antwort des Innenministers auf eine parlamentarische Anfrage vom 25. Oktober 1990 äußert: "Gegenüber den Angehörigen der Mitgliedstaaten der EWG und für die öffentlichen Stellen, die weder eine Teilnahme an der Ausübung der öffentlichen Gewalt noch eine Verantwortung bei der Wahrung der allgemeinen Belange des Staates oder anderer öffentlicher Behörden beinhalten, hat Art. 6 der Verfassung, der die öffentlichen Stellen Belgiern vorbehält, rechtlich keine Auswirkungen mehr, wobei unerheblich ist, ob es sich um Stellen des Staates oder der örtlichen Verwaltungen handelt. Gegenüber Ausländern aus Ländern außerhalb der EWG bleibt Art. 6 der Verfassung (sowie Art. 16 des Königlichen Erlasses vom 2. Oktober 1937 über das Statut des Staatspersonals, nach dem man die belgische Staatsangehörigkeit besitzen muß, um zum Staatsbeamten ernannt zu werden) anwendbar. Gemäß dieser Bestimmung ist ihnen der Zugang sowohl zum nationalen als auch zum lokalen öffentlichen

123 Im Falle eines Konflikts einer Norm des nationalen und des internationalen Rechts, die direkte Folgen für die nationale Rechtsordnung hat, kommt der vertraglichen Regelung Vorrang vor dem internen Recht zu; vgl. Kassationshof, 27. Mai 1971, Rechtskundig Weekblad 1971, Spalte 431; W. J. Ganshof Van Der Meersch, De Belgische rechter tegenover het internationaal recht en het gemeenschapsrecht, Rechtskundig Weekblad 1969-1970, Spalte 193 ff.; J. Delva, Toetsing van de interne overheidsdaad aan het verdrag, Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiekrecht 1970, S. 397 ff.; M. Maresceau, De directe werking van het Europees Gemeenschapsrecht, Antwerpen 1978; L. Goffin, De la preeminence absolue du droit communautaire europeen sur le droit national des Etats-membres, Journal des Tribunaux 1978, S. 392.

9*

Rudolf Maes

132

Dienst verwehrt, ungeachtet der Frage, ob es sich um Stellen handelt, die unter die durch Art. 48 Abs. 4 EWGV vorgesehene Ausnahme fallen". 124 In derselben Antwort, in der gleichzeitig auf die Rundschreiben vom 3. April 1988 und 22. November 1990 verwiesen wird, wiederholt der Minister die Auffassung, daß die Staatsangehörigkeitsvoraussetzung im Prinzip nicht mehr für die Personen gilt, die durch einen Arbeitsvertrag, den die Behörde jederzeit beenden kann, eingestellt werden. 125 Im Zusammenhang mit den zu ernennenden Beschäftigten zitieren wir noch die folgende Passage: "Aufgrund des Art. 48 Abs. 4 EWGV und der Rechtsprechung des Gerichtshofes können gesetzlich normierte Verwaltungsstellen nur dann Belgiern vorbehalten werden, wenn Funktionen betroffen sind, die für die spezifische Tätigkeit der Behörde kennzeichnend sind, sofern diese mit der Ausübung öffentlicher Gewalt betraut und für den Schutz der allgemeinen Belange des Staates verantwortlich ist, wobei Stellen der Gemeindeverwaltungen diesen gleichzustellen sind. Außerhalb dieser Fälle kann EG-Angehörigen die Ernennung nicht verweigert werden. Schließlich darf unter keinen Umständen von den koordinierten Gesetzen über den Sprachengebrauch in Verwaltungsange1egenheiten abgewichen werden." (114) Im Zusammenhang mit den Bedingungen, die der Königliche Erlaß vom 18. November 1991 bezüglich der Einstellung durch Arbeitsvertrag nennt, liegt auf der Linie der vorangehenden Ausführungen, daß die Staatsangehörigkeitsvoraussetzung nur noch für Stellen gilt, die eine wirkliche Teilnahme an der Ausübung der öffentlichen Gewalt implizieren, und daß sonstige Stellen für alle Angehörigen der Mit~liedstaaten der EG offen stehen. Es sei jedoch darauf hingewiesen, daß dieser Text als solcher nur für die nationalen Ministerien und die selbständigen Verwaltungen gilt, deren Pf!rsonal dem Königlichen Erlaß vom 8. Januar 1973 unterworfen ist. Aufgabe der anderen Behörden - in erster Linie der Regionen und der Gemeinschaften - ist es daher, diesbezügliche gleichartige Regeln zu erlassen. (115) Schwer begreiflich ist die Regelung, die im Hinblick auf die Staatsangehörigkeitsvoraussetzung unverändert im Königlichen Erlaß vom 22. November 1991 "zur Festlegung der auf das Personal der Exekutiven und der ihnen unterstehenden juristischen Personen öffentlichen Rechts anwendbaren allgemeinen Grundsätze des Verwaltungs- und Besoldungsstatuts der Staatsbeamten" erhalten blieb. Im ursprünglichen Entwurf war die Staatsangehörigkeitsvoraussetzung nicht mehr erwähnt, doch hat die Abteilung Gesetzgebung des Staatsrats diesbezüglich ein eher unklares Gutachten formuliert, das wie folgt lautet: 126 Abgeordnetenkammer, Vragen en Antwoorden, Nr. 138, 1990-1991, S. 11.613. Siehe auch Abgeordnetenkammer, Vragen en antwoorden, Nr. 111, S. 9.043, Frage Nr. 107, Perdieu, vom 19. April 1990. 126 Belgisches Staatsblatt, 24. Dezember 1991, S. 29.412. 124 125

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Belgien

133

,,2. Nach Art. 6 Abs. 2 der Verfassung gehört die Staatsangehörigkeit zu den Zulassungsvoraussetzungen für öffentliche Stellen. Diese Bestimmung ist eine derjenigen, die in der Erklärung vom 17. Oktober 1991 für eine Revision in Betracht gezogen wurden. Die Zielvorstellung liegt darin, den EWG-Angehörigen in Belgien Zugang zu öffentlichen Stellen zu verschaffen. Die Verfassung und das Statut des Staatspersonals, wie sie gegenwärtig abgefaßt sind, führen dazu, daß die öffentlichen Stellen nur Belgiern zugänglich sind. Eine Änderung dieser Vorschriften scheint nicht angebracht, bevor die Verfassung in diesem Punkt revidiert ist, allerdings unter Vorbehalt des folgenden: 3. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der EG steht die Voraussetzung, nach der man Belgier sein muß, nicht in Übereinstimmung mit Art. 48 des Vertrages vom 25. März 1957 zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, der die Freizügigkeit der Arbeitnehmer gewährleistet, obwohl Abs. 4 derselben Bestimmung lautet: ,Dieser Artikel findet keine Anwendung auf die Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung'. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs muß die Bestimmung so ausgelegt werden, daß die Stellen, die direkt oder indirekt eine Teilnahme an der Ausübung der öffentlichen Gewalt beinhalten und die Tätigkeiten zur Wahrung allgemeiner Belange des Staates oder anderer öffentlicher Körperschaften umfassen, dem Wirkungsbereich der ersten drei Absätze des Art. 48 entzogen werden. Demgemäß müßte verdeutlicht werden, daß die Staatsangehörigkeit für Funktionen mit Verantwortung im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofes gefordert werden kann." Vergleicht man diese Ausführungen miteinander, stellt man fest, daß der Inhalt von Ziff. 2. nicht vollständig mit den Bemerkungen zu Ziff. 3. übereinstimmt. Die Regierung hat sich ihrerseits nur noch mit den Bemerkungen zu Ziff. 2. befaßt. Dies geht aus folgender Erklärung hervor, die im Bericht an den König, der dem erwähnten Königlichen Erlaß vorangeht, enthalten ist: 127 "Außerdem hat sich die Regierung dem Gutachten des Staatsrates gebeugt und die Staatsangehörigkeit als Zulassungsvoraussetzung für gesetzlich normierte Stellen wieder eingeführt. Obwohl Art. 6 Abs. 2 der Verfassung für revidierbar erklärt wurde, sieht diese Bestimmung noch immer vor, daß die Staatsangehörigkeit eine Zulassungsvoraussetzung für den Zugang zu öffentlichen Ämtern ist ... " Gleichwohl deutet alles darauf hin, daß Art. 6 der Verfassung in Zukunft geändert werden wird, um ihn in Einklang mit Art. 48 EWGV zu bringen. Inzwischen muß wohl angenommen werden, daß trotz der Beibehaltung der Staatsangehörigkeitsvoraussetzung im erwähnten Königlichen Erlaß vom 21. November 1991 der Vorschrift des Art. 48 EWGV direkte Wirkung in der internen Rechtsordnung zukommt. Freilich bleibt dabei die Unklarheit über die präzise Tragweite, die Art. 48 Abs. 4 EWGV beizumessen ist, bestehen. Die im Rahmen der EWG-Aktion erwähnten Bereiche werden als solche nicht direkt bestritten, 127

Belgisches Staatsblatt, 24. Dezember 1991, S. 29.397.

134

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jedoch wird die Frage, wann eine Teilnahme an der öffentlichen Gewalt (hoheitliche Befugnisse) vorliegt und wann eine solche abzulehnen ist, weiter heftig diskutiert. Dieser Punkt sollte daher auch Gegenstand weiterer Klarstellungen durch den Ministerrat der EG sein.

F. Schlußfolgerung (116) Es sollte deutlich geworden sein, daß zur Organisation des Öffentlichen Dienstes grundsätzlich ein gesetzlich normiertes, vom Öffentlichen Recht bestimmtes Dienstverhältnis zwischen den verschiedenen öffentlichen Verwaltungen und ihrem Personal gewählt wird. Das Gesetz vom 20. Februar 1990 "über das Personal der Verwaltungen und gewisser Einrichtungen öffentlichen Interesses" hat auf diesem Gebiet die Verhältnisse geordnet, indem es erneut deutlich für ein Laufbahnsystem optiert. Dort, wo man de facto infolge verschiedener vertraglicher Regelungen seit mehreren Jahren in der Praxis sowohl das Laufbahnsystem als auch das Einstellungssystem für Stellen nebeneinander angewendet hat, wurden durch dieses Gesetz die Anwendungsmöglichkeiten des vertraglichen Systems stark eingeschränkt. Die Praxis wird in den kommenden Jahren zeigen müssen, ob diese Zielvorstellung des Gesetzgebers auch in der konkret geführten Personalpolitik realisiert wird. (117) Freilich ist das erwähnte Gesetz vom 20. Februar 1990 nur auf die Ministerien und auf eine - allerdings nicht unbedeutende - Anzahl selbständiger Verwaltungen anwendbar. Bei den Ministerien sind sowohl diejenigen der nationalen ausführenden Gewalt als auch diejenigen der Regionen und Gemeinschaften betroffen. Für die selbständigen Verwaltungen bleibt die Anwendung jedoch hauptsächlich auf jene beschränkt, die der nationalen Behörde unterstehen. Sowohl dieses Gesetz als auch die Gesamtheit der auf das Staatspersonal anwendbaren Personalregelungen üben einen großen Einfluß auf die anderen öffentlichen Verwaltungen aus. Das Statut des Staatspersonals hat daher stets eine Vorreiterrolle eingenommen. Derselbe Einfluß müßte deshalb auch vom Königlichen Erlaß vom 22. November 1991 ausgehen, in den die allgemeinen Grundsätze aufgenommen sind, die für das Staatspersonal gelten und die infolge dieses Erlasses auch auf die Regional- und Gemeinschaftsministerien, möglicherweise auch auf gewisse ihnen unterstehende selbständige Verwaltungen, ausgedehnt werden. Auf eine wichtige neue Tatsache ist hinzuweisen. In Anwendung dieser allgemeinen Grundsätze verfügen die Gemeinschaften und Regionen über eigenständige Kompetenzen, die sie in die Lage versetzten, in nicht unbedeutendem Maße das administrative Statut und das Besoldungsstatut ihres Personals selbst zu regeln. Außerdem befinden sich dieseBehörden nicht in einem Aufsichtsverhältnis zu den nationalen Behörden. Während vom Statut des Staatspersonals u. a. durch die Wirkung der Verwaltungsaufsicht vorerst noch ein bedeutender Einfluß

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Belgien

135

ausging, entfällt dieser im Hinblick auf die Regional- und Gemeinschaftsverwaltungen von nun an. Infolgedessen bleibt für die Personal führung nur der von den erwähnten allgemeinen Grundsätzen vorgegebene Rahmen. Soweit Streitigkeiten im Zusammenhang mit den auf diesem Gebiet von den Regionen und Gemeinschaften verabschiedeten Dekreten oder Erlassen entstehen, werden möglicherweise nur noch gerichtliche Instanzen Entscheidungen treffen können. Darüber hinaus üben im Rahmen der Staatsreform nicht mehr die nationalen Behörden die gewöhnliche Verwaltungsaufsicht über die Gemeinden und Provinzen aus, sondern die Regional- und Gemeinschaftsexekutiven. Dies gilt auch für die Aufsicht über die selbständigen oder funktional dezentralisierten Verwaltungen. So kann sich auch auf dieser Ebene in bezug auf die durch die Aufsichtsbehörden verfolgten Ziele und akzeptierten Interpretationen ein anderer Inhalt abzeichnen. Dies alles läßt den Schluß zu, daß in Zukunft vielleicht eine größere Differenzierung zwischen den Personalstatuten bestehen wird, als es noch heute der Fall ist. Diese Differenzierung kann sich gegebenenfalls auch auf die konkreten Anwendungsvoraussetzungen der vertraglichen Beschäftigung zur Erfüllung von "spezifischen oder untergeordneten Aufgaben" niederschlagen. (118) Schließlich ist zu bedauern, daß gerade die Festlegung der allgemeinen Grundsätze im Königlichen Erlaß vom 22. November 1991 nicht dazu genutzt wurde, auch im Hinblick auf die in Zukunft geltenden Staatsangehörigkeitsvoraussetzungen im Zusammenhang mit dem Zugang zum Öffentlichen Dienst einen klareren Standpunkt einzunehmen. Man muß sich jedoch eingestehen, daß auf diesem Gebiet auch auf der Ebene der EG selbst noch zusätzliche Anstrengungen zur Präzisierung des erwähnten Art. 48 Abs. 4 EWGV zu leisten sind. Selbst wenn in naher Zukunft Art. 6 der belgischen Verfassung geändert werden sollte, würde damit noch nicht die den genannten Vertrags artikel belastende "Hypothek" der Unklarheit aufgelöst.

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2

479 271 42

966 241 23

191

2.578 824 256

1.298

50 1.073 629 810

2.927

49.081

3.544 1.065 279

1.489

84

1.502 801 1.299

4.178

57.171

60

19.455

89

24.095

4.640

38

1.185

1.422

3.066

5.692

4.488

6.877

1.687

536

10.101

844

11.788

308

8.090

1.251

34 429 172 489

459

35

17 3.151

814

6

193

243

513 929

330

42

1.465

5.049

19

1.183

972

2.747

128

13.232

665

35

92

15 244 189 148

3 87

35

452 227 50

216 9.758 405

295

109

M

Stufe 11

129 37 13

120 621 121

107

30

W

1.536

156

7.204

326

6 273 107 242

210

600 3.924 326

229 2.335

1.457 29.944 5.414

1.686 32.279 6.060

646

270

927

2.345

1.418

403

560

128

M

Stufe I

157

Stat.2

N.S.2

3.506

27

697

1.019

1.655

108

8.777

387

6 244 206 240

188

549 133 56

182 5.602 536

362

86

W

III

13 2.492

3.050

682

568

1.119

110

8.558

716

7 196 134 231

205

817 163 67

448

251 4.967

273

83

W

1.271

264

1.450

65

1l.074

995

7 99 71

183

26

84

542

93 5.156 3.082

592

26

M

Stufe 111

Einteilung nach Stufe und nach Geschlecht

3.918

6

1.310

542

1.908

7.152

2.920

261

64

33

24 85

95

36 16

288

103 795 876

210

34

M

Stufe IV

2.116

10

612

368

1.043

83

4.746

839

18 301 60 220

142

431 146 17

121 1.873 278

236

64

W

I

!

I

Stat. = Definitiv Ernannte und Pcrsonatmitglieder in Probezeit unter Statut. N.S. s Zeitweilige und durch Arbeitsvertrag angeworbene Personalmngheder.

31.12.1991.

Ministerium für innere Angelegenheiten und den öffentlichen Dienst. Dienst der Allgemeinen Verwaltung. Overzicht van dc personeclssterktc in dc overheidssector. Stand vom 30.06.1991 und vom

11. BRÜSSELER REGION III. FlÄMISCHE GEMEINSCHAFf IV. FRANZÖSISCHE GEMEINSCHAFT V. WALLONISCHE REGION VI. DEUTSCHSPRACHIGE GEMEINSCHAFT TOTAL

J.NATIONAL - Premierminister - Innere Angelegenheiten - Auswärtige Angelegenheiten . Finanzen - Justiz - Wirtschaftliche Angelegenh. - Landwirtschaft - Mittelstand - Verkehr und Infrastruktur - Unterrichtswesen (:aUe) - Beschäftigung - Soziale Vonorge - Vollcsgesundheit - Landesverteidigung TOTAL

Total

Anzahl PersonaImi~eder am 30.06.199

A. ÜBERSICHT DER PERSONALSTÄRKE IN DEN MINISTERIEN t

Anhang: Statistische Angaben

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58

III. FRANZÖSISCHE GEMEINSCHAFf

47

89

2.151

Stat.2

11

45

853

N.S. 2

Stufe I

4

39

610

M

8

14

204

W

7

51

653

M

Stufe 11

7

30

325

W

16

-

340

M

Stufe III

3

-

218

W

Einteilung nach Stufe und nach Geschlecht

10

-

199

N.S. = Zeitweilige und durch Arbeitsvertrag angeworbene Personalmitglieder.

Stat. = Definitiv Ernannte und Personalmitglieder in Probezeit unter Statut.

31.12.1991.

3

-

455

W

~106.1991

Stufe IV M

Ministerium für innere Angelegenheiten und öffentlichen Dienst, Dienst der Allgemeinen Verwaltung, Overzicht van de per.;oneclssterktc in de overheidsscctor. Stand vom

134

3.004

11. FlÄMISCHE GEMEINSCHAFf

I. NATIONAL

Total

Anzahl Personalmi~lieder am 30.06.199

B. PERSONALMITGLIEDER IN WISSENSCHAFTLICHEN EINRICHTUNGEN·

und vom

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7.

4 S 6

3

2

65

6.756

6.833

20.984

460

157.940

47

2.136

4.285

8.822

221

139.011

Stat?

18

1.238

2548

10.770

239

18.309

N.S. 7

23

262

900

1.806

53

4.295

M

Stufe I

2

70

345

494

36

871

W

13

577

1.416

3.251

82

18.203

M

Stufe 11

7

551

2.843

4.060

142

8504

W

5

510

335

1502

23

18.917

M

Stufe III

15

217

618

1.791

78

14.335

W

Einteilung nach Stufe und nach Geschlecht

-

633

156

5558

11

34.890

W

-

399

220

1.130

34

12.341

Stufe IV M

I

I

,

Für die 45.054 Pe""nalmitglieder der Nationalen Gesellschaft der Belgischen Eisenbahnen und für die 530 Pe""nalmitglieder der Monnaie-Theater ist keine Unterteilung nach Stufen verfügbar. Diese Übersicht trägt den 5.312 Pe""nalmitgliedem nicht Rechnung. die am 31. Juni 1991 im Dienst waren für: die Regionale Investitionsgesellschaft für Brü5seI, die Regionale EntwicklungsgeseIlschaft für Brü5seI, die Gesellschaft für Interkommunalen Verkehr in Brü5seI. Für den Flämischen Dienst für Arbeitsnachweis (1.069) und für die Flämische Anstalt für Technologische Forschung (323) ist keine Einteilung nach Stufen verfügbar. Für 49 Pe""nalmitglieder des "Radio-television beIge de la Communaut~ fran~isc" ist keine Einteilung nach Stufen verfügbar. Die "Societe .egionale d'investissement de Wallonie" wurde nicht berücksichtigt. Für die Pe""nalmitglieder der "Soci~t~ .egionale wallonne du transport" (2.729) und für 653 Mitglieder des Wallonischen Dienstes für Albcitsnachweis ist keine Einteilung nach Stufen verfügbar. Stal. = Dermitiv Ernannte und Personalmitglieder in Probezeit unter Statut. N.S. • Zeitweiliae und durch Arbeitsvertrag angeworbene Personalmitglieder.

31.12.1991.

Ministerium für innere Angelegenheiten und den öffentlichen Dienst, Dienst der Allgemeinen Verwaltung, Overzicht van de personeelsstcrktc in de overheidssector. Stand vom 30.06.1991 und vom

VI. DEUfSCHSPRA· IGEGEMEINSCHAFf

V. WALL~SCHE REGIO

GEMEINS

N.FRANZÖ~

III. FLÄMISCHE 4 GEMEINSCHAFT

11. BRÜSS~ER REGIO

I. NATIONAL2

Total

Anzahl Personalmitpieder am 30.06.199

C. PERSONALMITGLIEDER IN EINRICHTUNGEN ÖFFENTLICHEN INTERESSES l

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Gerichtsbarkeit

1.880

239.234

2.556 16.165

22.556

Interkommunale Provinzen

79.406

Öffentliche Sozialhilfezentren Agglomeration Brüssel

119.406

Gemeinden

TOTAL

17.102 78.855

Gendarmerie TOTAL

51.526

296

265

9.666

Militärpersonal

+ regionale Einnehmer

Provinzgouvemeure + Bezirkskommissare

Staatsrat

277.432

2.041

126.345

Französische Gemeinschaft Deutschsprachige Gemeinschaft

149.046

Flämische Gemeinschaft

TOTAL

Personalstärke am 31. Dezember 1991

- Diese Zahlen umfassen nichl die bezuschußlen VertragsangesleUlen, beschärtigt in den örtlichen und provinzialen Vewallungen: 42.161 am 31. Dezember 1991.

- Das Unterrichtspel50nal wurde unter D. aufgenommen.

31.12.1991.

Ministerium für innere Angelegenheiten und den öffentlichen Dienst, Dienst der Allgemeinen Vcrwaltun" verzicht van de personeelsstcrktc in de overheidssector. Stand vom 30.06.1991 und vom

G. GESETZGEBENDE GEWALT1

F. ÖRTI..ICHE UND PROVINZIALE VERWALTUNGEN1,2

E. BESONDERE KORPS 2

D. UNTERRICHTSPERSONAL1

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....

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Dänemark I Hjalte Rasmussen

Übersicht A. Grundlagen........................................................................

143

I. Rechtlicher Rahmen.........................................................

143

1. VerfassungsrechtJiche Bestimmungen ..................................

143

2. Gesetzliche Bestimmungen..............................................

145

3. Untergesetzliche und gewohnheitsrechtliche Bestimmungen..........

146

4. Sonstige Bestimmungen.................................................

146

II. Arten öffentlicher Dienstverhältnisse ......................................

147

III. Arten öffentlicher Bediensteter .............................................

153

IV. Arten öffentlicher Dienstherren ............................................

153

B. Das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis (Beamtenstatut) ....................

154

I. Arten des Beamtenverhältnisses ............................................

154

1. Berufsbeamte .............................................................

154

2. Ehrenbeamte .............................................................

155

3. Einordnung von Ministern, Staatssekretären u. ä. .....................

155

II. Begründung des Beamtenverhältnisses ....................................

155

1. Einstellungsvoraussetzungen ............................................

155

2. Ernennung................................................................

158

a) Zuständigkeit.............. .. .. .. .............. .. ................ .. ...

158

b) Form ........................... .. .............................. . ...... c) Verfahren .............................................................

159 159

d) Konkurrentenklage ............................. . ................ . ....

160

I Der folgende dänische Bericht zum Thema "Das Recht des öffentlichen Dienstes in Dänemark" erhebt nicht den Anspruch, Ergebnis neuer Forschungen auf diesem Gebiet zu sein. Er stützt sich vielmehr auf schon publizierte Arbeiten, diß alle in dänischer Sprache abgefaßt sind. Bei der Erstellung dieses Berichts wurde insbesondere auf das Werk von Jprgen Matthiassen, Forvaltningspersonalet, K~benhavn 1990, zurückgegriffen. Seine gründliche Bearbeitung der meisten der betroffenen Rechtsfragen erleichterte die Erstellung des Berichts erheblich.

142

Hjalte Rasmussen III. Inhalt des Beamtenverhältnisses ...... . ................ . . . ... . ..............

160

1. Pflichten der Beamten .............................. . ....................

160

2. Soziale Sicherung und Rechte der Beamten ...... . ....................

162

a) Dienstbezüge .................................... . ....................

162

b) Versorgungsbezüge ..................................................

162

3. Haftung der Beamten ....................................................

163

a) Haftung gegenüber dem Dienstherrn ................................

163

b) Haftung gegenüber Dritten ..........................................

164

IV. Veränderungen des Beamtenverhältnisses .................................

164

1. Beförderung und andere Maßnahmen ..................................

164

2. Beendigung des Beamtenverhältnisses .................................

165

a) Eintritt in den Ruhestand ............................................

165

b) Entlassung ............................................................

165

V. Rechtsschutz im Beamtenverhältnis ...... . .................. . . . .......... . .

167

1. Innerdienstliches Beschwerderecht .....................................

2. Personalvertretung .......................................................

167 167

3. Gerichtlicher Rechtsschutz ..............................................

167

C. Das privatrechtliche Dienstverhältnis (Statut der Angestellten und Arbeiter) ....

168

I. Arten der privatrechtlichen Bediensteten ..................................

168

11. Begründung des privatrechtlichen Dienstverhältnisses....................

168

1. Einstellungsvoraussetzungen ............................................

168

2. Einstellung ...............................................................

170

a) Zuständigkeit / Verfahren ............................................

170

b) Konkurrentenklage ...................................................

171

III. Inhalt des privatrechtlichen Dienstverhältnisses ...... . . . ... . ..............

172

1. Pflichten der privatrechtlichen Bediensteten ...........................

172

2. Soziale Sicherung und Rechte der privatrechtlichen Bediensteten ....

173

a) Dienstbezüge .........................................................

173

b) Versorgungsbezüge ..................................................

174

3. Haftung der privatrechtlichen Bediensteten ............................

174

a) Haftung gegenüber dem Dienstherrn ................................

174

b) Haftung gegenüber Dritten ..........................................

175

IV. Veränderungen des privatrechtlichen Dienstverhältnisses ................

175

1. Beförderung und andere Maßnahmen ..................................

175

2. Beendigung des Dienstverhältnisses .................................... a) Entlassung aufgrund des Alters .....................................

175 175

b) Entlassung aus anderen Gründen....................................

176

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Dänemark

143

V. Rechtsschutz im privatrechtlichen Dienstverhältnis .......................

177

1. Innerdienstliches Beschwerderecht .....................................

177

2. Personalvertretung .......................................................

177

3. Gerichtlicher Rechtsschutz ..............................................

177

D. Das Verhältnis zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen ......................................................................

178

E. Reformbestrebungen hinsichtlich der Öffnung des öffentlichen Dienstes für Angehörige anderer EG-Mitgliedstaaten ........................................

179

A. Grundlagen I. Rechtlicher Rahmen

1. Verfassungsrechtliche Bestimmungen Wie die meisten anderen Mitgliedstaaten der EG verfügt Dänemark über eine geschriebene Verfassung (im folgenden: Verfassung oder Grl). Sie besteht aus 89 Paragraphen, von denen nur einer für diesen Bericht von direktem Interesse ist. Es handelt sich um § 27 Grl, der wie folgt lautet: "Regler om ansrettelse af tjenestemrend fastsrettes ved lov. Ingen kan ansrettes som tjenestemand uden at have indf!/!dsret. Tjenestemrend, som udnrevnes af kongen, afgiver en h!(jjtidelig forsikring om at ville holde grundloven. Om afskedigelse, forflyttelse og pensionering af tjenestemrend fastsrettes regler ved lov, jfr dog herved paragraf 64. Uden deres samtykke kan de af kongen udnrevnte tjenestemrend kun forflyttes, när de ikke derved lider tab i de med tjenestemandsstillingen forbundne indtregter, og der gives dem valget meilern sädan forflyttelse og afsked med pension efter de almindelige regler." Die Interpretation dieser Bestimmung ist in der Fachliteratur stark umstritten. Eine wörtliche Übersetzung erscheint nicht zweckmäßig. 2 Stattdessen stellen wir die für diesen Bericht wichtigsten Vorgaben des § 27 Grl im Überblick vor: 2 Anmerkung der Herausgeber: In der Textausgabe von Adolf Kimmel, Die Verfassungen der EG-Mitgliedstaaten, 2. Aufl., 1990, wird § 27 der dänischen Verfassung in deutscher Sprache wie folgt wiedergegeben: ,,(1) Vorschriften über die Ernennung von Beamten werden durch Gesetz festgelegt. Niemand kann zum Beamten ernannt werden, der nicht die dänische Staatsangehörigkeit besitzt. Beamte, die vom König ernannt werden, legen ein feierliches Gelöbnis ab, daß sie die Verfassung einhalten werden. (2) Über Entlassung, Versetzung und Pensionierung von Beamten werden gesetzliche Vorschriften erlassen; vgl. jedoch hierzu § 64. (3) Ohne ihre Zustimmung können die vom König ernannten Beamten nur dann versetzt werden, wenn sie dadurch keine Einbuße bezüglich der mit der Beamtenstellung

144

Hjalte Rasmussen

Abs. 1 bestimmt (1), daß der Gesetzgeber befugt ist, Vorschriften über die Ernennung von Beamten festzulegen; (2), daß nur Personen mit dänischer Staatsangehörigkeit zu Beamten ernannt werden können und (3), daß königlich ernannte Beamte ein feierliches Gelöbnis ablegen, wonach sie die Verfassung einhalten werden. Abs. 2 legt fest, daß der Erlaß von Regelungen über Entlassung, Versetzung und Pensionierung durch den Gesetzgeber erfolgt. Von besonderer Bedeutung für den vorliegenden Bericht ist aus unserer Sicht Abs. 3, der festlegt, daß einem vom König ernannten Beamten ein Wahlrecht darüber zusteht, ob er eine ihm VOn seinem Dienstherm vorgeschlagene Versetzung akzeptieren will oder die Pensionierung gemäß den allgemeinen Regelungen vorzieht, wobei er unter keinen Umständen Einbußen hinsichtlich der mit der Beamtenstellung verbundenen Vergütung erleiden darf. Wie schon festgestellt wurde, sieht § 27 Grl vor, daß nur dänische Staatsangehörige zu Beamten ernannt werden können. Der Beamtenstatus ist also Personen mit dänischer Nationalität vorbehalten, wobei der Bereich der in Frage kommenden Posten weit ist. Dazu gehören auch Stellen, die ein Mitgliedstaat dem Gemeinschaftsrecht zufolge nicht für seine eigenen Staatsangehörigen reservieren darf. Auf diese Problematik gehen wir unten (B. 11. 1. b.) noch ein. Hier sei lediglich bemerkt, daß sie in der Praxis nicht von größerer Bedeutung ist, weil die Verfassung nur öffentlich-rechtliche Dienstverhältnisse betrifft und einer Anstellung nicht-dänischer Staatsangehöriger durch privatrechtliehe Verträge nicht entgegensteht. Hinzu kommt, daß sich während der letzten drei Jahrzehnte ein klarer Trend gezeigt hat, wonach immer mehr Stellen des öffentlichen Sektors nicht mehr dem Beamtenstatus unterliegen, sondern vermehrt privatrechtliehe Bedienstete (overenskomst-Angestellte) eingestellt werden (vgl. Statistik, unten D.). Die praktische Bedeutung der rechtlichen Diskriminierung darf deshalb nicht überbewertet werden. Die Entwicklung VOn einem vorwiegend gesetzlich normierten, d. h. öffentlich-rechtlichen, Anstellungsstatut des Personals zu einer privatrechtlichen, kollektiv-vertraglichen Dominanz in den Beziehungen zwischen einer großen Anzahl VOn Bediensteten und ihrem öffentlichen Dienstherm in den meisten relevanten Gebieten und Anstellungsebenen des öffentlichen Sektors ist bemerkenswert. Diese Entwicklung konnte natürlich nicht ohne einen entsprechend hohen Grad privatrechtlich-fachlicher Organisierung der Beamten bzw. öffentlich-rechtlichen Bediensteten erfolgen, so daß das kollektive Arbeitsrecht im öffentlichen Sektor heutzutage überwiegt. Aus § 27 Grl folgt auch, daß es prinzipiell im Ermessen des Dienstherm steht, ob jemand zum Beamten ernannt und später versetzt oder entlassen werden soll. verbundenen Einkünfte erleiden; auch wird ihnen die Wahl gelassen zwischen einer solchen Versetzung oder Entlassung mit Pension gemäß den allgemeinen Vorschriften."

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Dänemark

145

Die rechtlich geschützte Stellung des Beamten besteht also allein in seinem Pensionsrecht, das er während seiner Beamtenstellung erworben hat. Diese Pension ist ein eigentumsähnliches Recht des Beamten und als solches gemäß §§ 73 ff. Grl gegen gesetzliche Eingriffe mit enteignender Wirkung geschützt. Es besteht Einigkeit darüber, daß die öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisse der nicht vom König ernannten Beamten sowie alle privatrechtlich bestimmten Dienstverhältnisse nicht von § 27 Abs. 3 Grl erfaßt werden.

2. Gesetzliche Bestimmungen Primus inter pares der gesetzlichen Bestimmungen, die auf diesem Gebiet wirksam sind, sind das Beamtengesetz (Tjenestemandsloven) und das Beamtenpensionsgesetz (Tjenestemandspensionsloven) (Nr. 384 bzw. Nr. 383 vom 13. Juni 1990). Das zuerst genannte Gesetz umfaßt die wichtigsten Bestimmungen im Hinblick auf öffentlich-rechtliche Dienstverhältnisse, das zweite der genannten Gesetze regelt die Pensionsrechte der Beamten. Auf Bedienstete, die nicht Beamte sind, findet z. B. das Gesetz über die Rechtsstellung von Bediensteten (Bedienstetengesetz / Funktioncerloven) Anwendung (Lovbek 3 516 vom 23. Juli 1987). Dieses Gesetz regelt die arbeitsrechtlichen Verhältnisse aller nicht -beamteten Bediensteten des öffentlichen Dienstes zu ihren Dienstherren. Das Bedienstetengesetz umfaßt alle privatrechtlichen Dienstverhältnisse, einschließlich solcher, die zuvor möglicherweise dem öffentlich-rechtlichen Beamtenrecht unterworfen waren. Andere zu erwähnende Gesetze sind etwa das Gesetz betreffend den Arbeitsumweltschutz (Arbejdsmilj(j)loven, lovbek 646 vom 18. Dezember 1985), das Bestimmungen hinsichtlich der Qualität der physischen Arbeitsbedingungen von Bediensteten enthält und unabhängig davon gilt, ob ein Dienstverhältnis öffentlichrechtlich oder privatrechtlich geregelt ist, sowie das Gesetz betreffend Leistungen im Falle von Krankheit (Krankengeld) oder Mutterschaft (Mutterschaftsgeld) (Lov om dagpenge ved sygdom og f(j)dsel, lovbek 205 vom 28. März 1989). Hinzu kommen viele gesetzliche Bestimmungen im Hinblick auf die geschlechtliche Gleichbehandlung der öffentlichen Bediensteten, z. B. das Gesetz Nr. 427 vom 13. Juni 1990 hinsichtlich der Gleichbehandlung betreffend Sitze in gewissen Aufsichtsräten in der Staatsverwaltung (lov om ligestilling mellem mcend og kvinder ved bescettelse af visse bestyrelsesposter iden statslige forvaltning); das Gesetz Nr. 244 vom 19. April 1989 hinsichtlich der Gleichbehandlung betreffend Anstellung und Mutterschaftsurlaub (lov om ligebehandling afmcend og kvinder med hensyn til beskceftigelse og barselsorlov); Gesetz hinsichtlich der Gleichbehandlung betreffend Entschädigung etc. (lov om lige l(j)m fil mcend og kvinder, lovbek 422 vom 15. Juni 1989). 3

Sammlung konsolidierter Bekanntmachungen von geänderten Gesetzen.

10 Magiera/Siedentopf (Hrsg.)

146

Hjalte Rasmussen

Zu nennen ist außerdem lovbek 443 vom 13. Juni 1990 om beskyttelse mod afskedigelse pa grund af fagforeningsforhold, das verbietet, öffentliche Bedienstete aufgrund ihrer Nichtmitgliedschaft in einer Interessenorganisation zu entlassen. Infolge der letzten Änderung dieses Gesetzes ist eine gesetzwidrige Entlassung für nichtig zu erklären und der Beamte / Bedienstete in seine frühere Arbeitsstelle wiedereinzugliedern. Weiterhin ist das Verwaltungsgesetz (Forvaltningsloven, Lov 571 vom 19. Dezember 1985) zu erwähnen, das die für das Verwaltungsverfahren geltenden Bestimmungen und Grundsätze sowohl für den staatlichen als auch für den kommunalen Bereich festlegt. Das Gesetz, das auf sämtliche Personalentscheidungen im öffentlichen Sektor Anwendung findet, ist für das Thema dieses Berichts von direkter Bedeutung. Indirekt bedeutsam ist das Gesetz zudem dadurch, daß es die täglichen Arbeitsbedingungen der Bediensteten beeinflußt und dabei berufliche Pflichten normiert. Werden diese außer acht gelassen, kann dies Gegenmaßnahmen bzw. Sanktionen seitens des Dienstherm auslösen.

3. Untergesetzliche und gewohnheitsrechtliche Bestimmungen Das beträchtliche Ausmaß der Rechtsetzung auf Gesetzesebene hat zur Folge, daß keine wesentlichen Bestimmungen innerhalb der großen Anzahl untergesetzlicher Vorschriften erkennbar sind. Von daher beschränkt sich dieser Bericht auf die selbstverständliche Feststellung, daß eine Menge solcher Regelungen existiert. Dagegen kann man die im dänischen Recht relevanten gewohnheitsrechtlichen Bestimmungen praktisch vernachlässigen.

4. Sonstige Bestimmungen Zunächst ist festzustellen, daß viele Bestimmungen der zuvor zitierten Gesetze nicht konstitutiv sind; Ausnahmen bilden im allgemeinen das Beamtengesetz und das Beamtenpensionsgesetz. Außerdem ist zu bemerken, daß die Bestimmungen des Bedienstetengesetzes nicht zu Lasten der Bediensteten geändert werden können. Alle übrigen Vorschriften gelten für die betroffenen Sachverhalte nur insoweit, als nicht vertragliche Vereinbarungen abweichende Bestimmungen enthalten. Dabei sind vertragliche Vereinbarungen im Verhältnis zwischen den öffentlichen Arbeitgebern und ihren Bediensteten ein sehr verbreitetes Phänomen. Sie repräsentieren eine Entwicklung, die seit dem Zweiten Weltkrieg in verstärktem Maße zu beobachten ist. Ihr Geltungsbereich ist heute bemerkenswert weitreichend. Sie betreffen den Kern des Verhältnisses zwischen den Beamten bzw. privatrechtlichen Bediensteten und ihren Dienstherren, da sie in der Praxis auch Auswirkungen auf das

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Dänemark Ennessen des Dienstherrn haben, sein Personal zu ernennen, aber auch insbesondere - zu versetzen oder zu entlassen.

147

und

In der Tat löste in den sechziger Jahren die erste zwischen dem Staat und Akademikerorganisationen eingegangene vertragliche Vereinbarung einen Exodus aus. Damals bevorzugte die Mehrheit der verbeamteten Akademiker, einschließlich vieler in den Ministerien beschäftigter Akademiker, die Umwandlung ihres bisherigen öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses in ein Verhältnis privatrechtlicher Natur. 11. Arten öffentlicher Dienstverhältnisse

Unter A. I. haben wir bereits betont, daß öffentliche Dienstverhältnisse sowohl öffentlich-rechtlich als auch privatrechtlich geregelt sein können. Dabei wurde die Aufmerksamkeit auf die wachsende Bedeutung der letzteren Gruppe gelenkt. Hier darf hinzugefügt werden, daß die abnehmende Bedeutung der Verbeamtungen im kommunalen Sektor deutlicher als im staatlichen Sektor erkennbar wird. Doch ist auch im staatlichen Sektor nur noch eine kleine Mehrheit aller Beschäftigten verbeamtet. Tenninologisch bezeichnet man mit dem dänischen Wort Overenskomstansatte alle im öffentlichen Sektor Beschäftigten, die nicht vom Beamtengesetz erfaßt und also nicht Beamte (tjenestemamd) sind. Der dänische Begriff Overenskomstansat wird im folgenden mit dem Begriff privatrechtlicher Bediensteter bezeichnet. Der wichtigste rechtliche Unterschied zwischen Beamten und privatrechtlichen Bediensteten ist, daß die Dienstverhältnisse der ersteren vom öffentlichen Recht (Beamtengesetz und Beamtenpensionsgesetz) bestimmt werden, wohingegen die Dienstverhältnisse der letzteren im wesentlichen dem Privatrecht unterliegen. Unterschiedlich ist auch der Rechtscharakter der Beschäftigungsverhältnisse, denn die Rechte der Beamten werden grundsätzlich als individuelle, die Rechte der privatrechtlichen Bediensteten grundsätzlich als kollektive Rechte angesehen. Logische Folge hiervon ist, daß Beamte im Regelfall ihre Klagen hinsichtlich eventueller Benachteiligungen seitens des Dienstherrn vor den allgemeinen Gerichten erheben müssen, wohingegen ein Schiedsgerichtsverfahren im Regelfall Konflikte lösen soll, die durch eine angebliche Verletzung kollektiver Rechte der privatrechtlichen Bediensteten verursacht worden sind. Allerdings werden in den letzten Jahren auch die die Beamten betreffenden Fragen im Hinblick auf Löhne, Krankheit, Entbindung und andere Arbeitsbedingungen regelmäßig durch zwischen den verschiedenen Dienstherren und den Interessenorganisationen der Arbeitnehmer geführte Verhandlungen geklärt. Dies bedeutet, daß der grundsätzlich individuelle Charakter des Beamtenrechtsverhältnisses zum Dienstherrn überwiegend in den Hintergrund getreten ist. Wie aber 10*

Hjalte Rasmussen

148

auch bereits erwähnt wurde, lassen die generellen Vereinbarungen ihrerseits in verstärktem Maße Raum für individuelle Festlegungen der Arbeitsbedingungen in konkreten Fällen. 4 Der Ausgangspunkt für die weitere Untersuchung ist der Beamtenbegriff des Beamtengesetzes, den § 1 Beamtengesetz wie folgt definiert: " ... som tjenestemand i henhold til denne lov anses enhver, der er ansat i statens, folkeskolens eller folkekirkens tjeneste efter regleme i denne lov."5 Übersetzt heißt dies: " ... Beamter im Sinne dieses Gesetzes ist jeder, der im Dienst des Staates, der Volksschule oder der Volkskirche gemäß den Vorschriften dieses Gesetzes angestellt ist. "

Nach dieser Definition ist die Lebenszeitbeschäftigung des Beamten keine Voraussetzung. Die elf Jahre ältere Fassung desselben Paragraphen im Beamtengesetz von 1959 charakterisierte noch die Beschäftigung eines Beamten als eine solche auf Lebenszeit. Trotz der Neufassung wird nicht bestritten, daß die Intention, die Beschäftigung auf Lebenszeit auszuüben, weiterhin als ein wesentliches Kennzeichen des Beamtenstatuts anzusehen ist. Nach den Ausführungen in der Einleitung des Beamtengesetzes kam es zu dieser Änderung des Wortlauts der Vorschrift, um für Beamte die Möglichkeit einer Ernennung auf Zeit zu eröffnen. Dabei sollten Ernennungen auf Zeit grundsätzlich den Ausnahmefall darstellen. Keinen Widerspruch zu dem Gedanken einer grundsätzlichen Ernennung der Beamten auf Lebenszeit bedeutet das Vorausgehen einer kürzeren oder längeren Probezeit. Auch die Verpflichtung des Dienstherrn, den Beamten nach ihrem Ausscheiden aus dem Dienst eine Pension zu gewähren, deren Höhe gegen Dienstende jährlich in bedeutendem Umfang ansteigt, steht in engem Zusammenhang mit der grundsätzlich lebenslangen Dauer der Beschäftigung. Eine entsprechende Verpflichtung obliegt dem Arbeitgeber gegenüber den im Regelfall nicht auf Lebenszeit zu beschäftigenden privatrechtlichen Bediensteten nicht. Ebensowenig steht diesen - im Gegensatz zu den Beamten nach dem Beamtengesetz - ein Anspruch auf Wartestandsgelder und Schutz gegen eine unerwünschte Dienstversetzung zu. Ein Unterschied von prinzipieller Bedeutung zwischen privatrechtlichen Bediensteten und Beamten liegt darin, daß allein letzteren kein Streikrecht zusteht und sie somit auch nicht ausgesperrt werden können. Das Beamtenrecht enthält }prgen Matthiassen (Anm. 1), S. 50. 5 Änderung des Gesetzes von 1969.

4

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Dänemark

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allerdings kein ausdrückliches Streikverbot. Die allgemeine Auffassung, daß Streiks trotzdem verboten seien, wurde jedoch im Zusammenhang mit der letzten Revision des Beamtengesetzes, die auch ein Recht der Beamten-Zentralorganisationen einführte, Vereinbarungen mit den öffentlichen Arbeitgebern zu treffen (§ 45 Beamtengesetz), bestätigt. Anläßlich dieser Revision wurde festgelegt, daß der Gesetzgeber bei Vorliegen unterschiedlicher Auffassungen zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern zur abschließenden Entscheidung über alle Fragen hinsichtlich Gehalts- und anderer Arbeitsbedingungen befugt ist (§§ 46 und 47 Beamtengesetz). Kurz nach der Gesetzesvorlage wurde im Zusammenhang mit der Einrichtung zweier Beamtengerichte (siehe unten B. V. 3.) weiterhin klargestellt, daß das Beamtenrecht keine Rechtsgrundlage für Kampfrnaßnahmen wie Streiks und Aussperrungen enthält: "Entscheidungen über Auseinandersetzungen werden von §§ 46 und 47 Beamtengesetz erschöpfend geregelt." Dennoch sind die Beamtengerichte befugt, sich u. a. mit kollektiven Übertretungen der Amtspflichten durch die Beamten zu befassen, wobei die Aktionen sowohl in Form von Streiks als auch in Form anderer Kampfrnaßnahmen erfolgen können. Im Gegensatz dazu haben die privatrechtlichen Bediensteten das Recht, gegen ihren Arbeitgeber kollektive Kampfrnaßnahmen einzuleiten. Was speziell die Frage der Geltung der Grundrechte zugunsten öffentlicher Bediensteter anbelangt, ist auf die obigen Ausführungen zurückzukommen, nach denen es das lovbek 443 vom 13. Juni 1990 om beskyttelse mod afskedigelse pa grund affagforeningsforhold verbietet, einen Arbeitnehmer etwa aus dem Grund zu entlassen, daß er nicht Mitglied eines (bestimmten) Gewerkschaftsbundes werden möchte. Von größter praktischer Bedeutung ist weiterhin die Bestimmung, daß eine gesetzwidrige Entlassung für ungültig zu erklären ist (§ 4). Das Gesetz gewährt Beamten und privatrechtlichen Bediensteten denselben Schutz. Umstritten ist aber, ob dieser Schutz als Grundrecht gilt. § 78 Abs. I Grl bestimmt folgendes: "Borgeme har ret til uden forudgäende tilladelse at danne foreninger ... " Übersetzt in die deutsche Sprache lautet diese Vorschrift: "Die Bürger haben das Recht, Vereinigungen ohne eine vorausgehende Genehmigung zu gründen, ... " Diese Bestimmung begründet ein Recht auf etwas, das man allmähliCh als positive Vereinigungsfreiheit bezeichnet. Die Frage ist aber, ob auch ein negatives Recht besteht und, insbesondere, ob Bedienstete und Stellenbewerber gegen die Wirkungen von Exklusivverträgen (closed shop), die zwischen einem Gewerkschaftsbund und einem öffentlichen Arbeitgeber eingegangen sind, auf Verfassungsebene geschützt sind. Es stellt sich die spezielle Frage, ob § 78 Abs. I Grl zur Ungültigkeit einer Ablehnung der Anstellung führen würde, wenn diese damit begründet würde, daß der Bewerber nicht in einem wichtigen Gewerkschaftsbund

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organisiert sei. Diese Frage ist dahin zu beantworten, daß die dänische Verfassung wohl keine negative Vereinigungsfreiheit in diesem Sinne garantiert. 6 Allerdings hat sich auf der unterverfassungsrechtlichen Ebene seit den 30er Jahren eine Rechtsprechung entwickelt, nach der die Berücksichtigung der gewerkschaftlichen Zugehörigkeit eines Stellenbewerbers oder eines öffentlichen Bediensteten für die Ernennungsentscheidung unerheblich ist und auch nicht die Entlassung eines öffentlichen Bediensteten rechtfertigen kann. In der Praxis wurde diese Rechtsprechung unter Hinweis auf ein Gleichbehandlungsprinzip begründet, demzufolge Gewerkschaftsmitglieder und nicht organisierte Personen Anspruch auf die gleiche Behandlung haben. Die Gerichte sind zu diesem Ergebnis trotz des Umstandes gekommen, daß oft Arbeitskonflikte unterschiedlicher Art ausbrechen, wenn ein "unorganisierter" Arbeitskollege einen Arbeitsplatz erhält, in dessen Umfeld die Mitgliedschaft der Bediensteten in einer bestimmten Gewerkschaft dominiert. Dies ist sicherlich auch im privaten Sektor der Fall, wo Konflikte oft zu wirtschaftlichem Mißmanagement und Verlusten führen können, im Normalfall aber grundsätzlich keine direkten Auswirkungen auf die ordnungsgemäße Weiterführung der öffentlichen Angelegenheiten oder des Gemeinschaftshaushalts haben. Im Gegensatz dazu wirft ein Arbeitskonflikt im öffentlichen Dienst, ob er nun den staatlichen oder kommunalen Bereich betrifft und die relevanten Dienstverhältnisse öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Natur seien, Probleme auf, die grundsätzlich sämtliche Bürger und sowohl private als auch öffentliche Tätigkeiten in schädlicher Weise berühren können. Dieser Interessenkonflikt wurde im Jahre 1978 dahingehend gelöst, daß ein öffentlicher Arbeitgeber einen Bediensteten zwar wirksam entlassen kann, daß aber dennoch die Entlassung gesetzwidrig sein und im konkreten Falle zu Schadensersatz führen kann. Im Rechtsfall UfR 1978626 H7 entschied der dänische Hr)jesteret,8 daß der betroffene öffentliche Arbeitgeber im Krankenhauswesen (eine Regionalkommune), der eine Mitarbeiterin entlassen hatte, die aus einer der sozialistischen Gewerkschaften und deren Arbeitslosenkasse aus- und anschließend der christlichen Arbeitslosenkasse beigetreten war, den" ... innerhalb des öffentlichen Sektors geltenden Gleichbehandlungsgrundsatz ... " hätte beachten müssen und deswegen zur Ablehnung der von den übrigen Arbeitnehmern erhobenen Forderung, diese Mitarbeiterin zu entlassen, verpflichtet gewesen wäre. Weil aber die anderen Bediensteten mit Arbeitsniederlegungen drohten und deshalb eine ordnungs- und sachgemäße Weiterführung der Krankenpflege 6 Vgl. zum folgenden Henrik Zahle, Dansk Statsforfatningsret (3), K~benhavn 1989, S. 102 - 105 ff.; Poul Andersen, Dansk Statsforfatningsret, K~benhavn 1954, S. 372 -377. 7 UfR ist die Abkürzung für Ugeskrift for Retsvresen (Wochenschrift für Rechtswesen). In dieser Wochenschrift veröffentlichen die Gerichte ausgewählte Entscheidungen. Sie ist damit die offizielle FundsteIle für dänische Gerichtsentscheidungen. 8 Hrpjesteret ist das höchste Gericht Dänemarks.

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in Frage stellten, befanden die Richter, daß eine Notsituation vorgelegen habe, durch die die Entscheidung der Krankenhausleitung, die Mitarbeiterin zu entlassen, gerechtfertigt gewesen sei. Da der betroffenen Mitarbeiterin andererseits ein Schadensersatzanspruch zustand, lag es nicht in der Macht des Gerichts, ihr einen Wiedereinstellungsanspruch zuzusprechen. Der 0stre Landsret 9 bestätigte 1988 diese Rechtsprechung (UfR 19887480) in einem Fall, in dem ein Feuerwehrmann dienstlich freigestellt worden war, weil seine Arbeitskollegen sich geweigert hatten, mit ihm zusammenzuarbeiten, und somit im Grunde gedroht hatten, die Funktionsfähigkeit der öffentlichen Feuerwehr als Mittel zur Erreichung ihres Ziels der Entlassung dieses Kollegen einzusetzen. Das Ergebnis: Entlassung - und keine Wiedereinstellung - des Kollegen, der nicht mehr Mitglied der dominierenden Gewerkschaft war. In seinem Urteil vom 13. August 1981 entschied jedoch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg im Falle British Rail, 10 daß konventionsgemäß ein negatives Vereinigungsrecht anzuerkennen sei. Dies führte kurze Zeit später zum Erlaß eines Gesetzes in Dänemark, das erste zögernde Schritte zur Gewährung eines effektiven Schutzes gegen Entlassungen aufgrund von Gewerkschaftsaustritten unternahm (Gesetz Nr. 285 vom 9. Juni 1982 "om beskyttelse mod afskedigelse pa grund af foreningsforhold"). § 2 Abs. I dieses Gesetzes bestimmt, daß die Entlassung eines Arbeitnehmers aufgrund seiner Mitgliedschaft oder Nichtmitgliedschaft in einem (bestimmten) Verein oder einer (bestimmten) Gewerkschaft verboten ist. Die Schutzwirkung dieser zentralen Bestimmung wird jedoch auf verschiedene Weise begrenzt. Erstens findet die Vorschrift keine Anwendung, wenn dem Arbeitnehmer zum Zeitpunkt seiner Einstellung bekannt war, daß der Arbeitgeber die aktive Mitgliedschaft in irgendeinem Verein bzw. irgendeiner Gewerkschaft oder in einem bestimmten Verein bzw. einer bestimmten Gewerkschaft als Einstellungsbedingung verlangt. Zweitens ist sie dann unanwendbar, wenn ein Arbeitnehmer, der zum Zeitpunkt seiner Ernennung Mitglied einer bestimmten Gewerkschaft war, nach seiner Ernennung erfahren hat, daß die Fortsetzung seines Beschäftigungsverhältnisses von seiner weiteren Mitgliedschaft abhängt. II Diese Einschränkungen gelten bis heute.

Im Urteil UfR 1986898 HI2 bestätigte der H(Jjesteret seine Rechtsprechung UfR 1978626 H. Mehreren Omnibusfahrern, die von ihrem öffentlichen Arbeitgeber deshalb entlassen worden waren, weil sie aus zwei bestimmten Gewerkschaften, in denen alle übrigen Autobusfahrer organisiert waren, ausgetreten waren, wurden Entschädigungssummen zugesprochen. Sie wurden aber nicht wieder in (/Jstre Landsret ist eines der beiden Beratungsgerichte Dänemarks. Young, farnes und Webster, Serie A Nr. 44. II Kommentar, Rehofin: UfR 1987 B S. 193. 12 Kommentar, Riis in: UfR B S. 50.

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ihren früheren Stellungen beschäftigt. Der Hr;>jesteret stellte damit keine weitergehenden Schutzwirkungen als die durch das Gesetz von 1982 gewährten fest. Insbesondere erklärte der Hr;>jesteret nicht, daß ein öffentlicher Dienstherr verfassungswidrig handelt, wenn er einen Bediensteten aufgrund seines Austritts aus einer bestimmten Gewerkschaft entläßt. Wie bereits erwähnt (oben A. I. 2. am Ende), führte das neue Gesetz von 1990 kurz nach seinem Inkrafttreten, nämlich im Jahre 1992, zum zweiten Urteil im Falle "Feuerwehrmann". Nach dieser Entscheidung wurde die zuständige öffentliche Instanz verpflichtet, den Entlassenen wieder an seinem alten Arbeitsplatz zu beschäftigen. Auch diese Entscheidung wird allerdings nicht auf § 78 Grl gestützt. An dieser Stelle ist kurz auf die Problematik einzugehen, daß auf der einen Seite für alle Dänen die verfassungsrechtlich geschützte Meinungsfreiheit gilt, andererseits aber die Pflicht zur Amtsverschwiegenheit besteht. Ausgangspunkt der folgenden Überlegungen ist hierbei § 77 Grl, der bestimmt: "Enhver er berettiget til pä tryk, i skrift og tale at offentligg~re sine tanker, dog under ansvar for domstolene. Censur og andre forebyggende foranstaltninger kan ingensinde päny indf~res." Diese Bestimmung lautet in deutscher Sprache: "Jedermann ist - unbeschadet seiner Verantwortlichkeit gegenüber den Gerichten - berechtigt, seinen Gedanken in Druck, Wort und Schrift öffentlich Ausdruck zu verleihen. Zensur und andere vorbeugende Maßnahmen dürfen niemals wieder eingeführt werden." Einigkeit besteht in der Fachliteratur überwiegend darüber, daß die zentrale Bestimmung dieses Paragraphs sowohl die Zensur als auch "andere vorbeugende Maßnahmen" verbietet. Ist aber das Amtsverschwiegenheitsgebot mit Zensur zu vergleichen? Und ist, wenn man diese Frage bejahen würde, das Gebot verfassungswidrig? Einige Autoren in der Fachliteratur haben den Begriff der Zensur in der Weise definiert,I3 daß die Pflicht eines öffentlichen Bediensteten, gewisse Informationen nicht ohne Genehmigung zu veröffentlichen, als Zensur anzusehen sei. Die vorherrschende Meinung sieht aber hierin ein falsches Angehen des Problems und hält eine Geheimhaltungspflicht mit dem Zensurverbot der Art. 77 ff. Grl für vereinbar, obwohl in einer demokratischen Gesellschaft die möglichst enge Auslegung des Amtsverschwiegenheitsgebots sehr wichtig ist. Diese Problematik hat in den letzten Jahren sehr viel Aufmerksamkeit in der öffentlichen Debatte auf sich gezogen. 14

I3 14

So A. Ross, Dansk Statsforfatningsret, So Henrik Zahle (Anm. 6), S. 63 - 76.

K~benhavn

1980, S. 717.

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III. Arten öffentlicher Bediensteter

Die im allgemeinen in Dänemark verwendete Terminologie unterscheidet, wie bereits dargestellt (A. 11.), zwischen Beamten (tjenestemamd) und privatrechtlichen Bediensteten (Overenskomst-Angestellten). In beiden Kategorien findet man "Angestellte bzw. Funktionäre" und "Arbeiter". Personen, die ein Ehrenamt innehaben, stellen nach den dänischen Begriffen eine dritte, von den beiden anderen deutlich zu unterscheidende Kategorie öffentlicher "Bediensteter" dar. Personen, die Ehrenämter innehaben, werden nämlich einerseits weder vom Beamtengesetz noch vom Beamtenpensionsgesetz erfaßt; sie unterliegen andererseits auch nicht den Kollektivvereinbarungen, d. h. Vereinbarungen, die ihnen einen Anspruch z. B. auf Bezahlung für die von ihnen geleistete Arbeit, auf Tages- oder Stundengeld, auf Freistellung von allen Ausgaben für Transporte, Übernachtungen, Mahlzeiten etc. gewähren. Obwohl ein "Ehrenbeamter" regelmäßig zu Recht erwartet, daß insbesondere die zuletzt genannten Kosten ihm im Regelfall zu erstatten wären, wenn sie dem Dienstherrn angemessen erscheinen, muß prinzipiell in jedem Fall individuell vereinbart werden, ob und in welcher Höhe der Arbeitseinsatz zu honorieren ist.

IV. Arten öffentlicher Dienstherren

Die wichtigsten Arbeitgeber im öffentlichen Sektor in Dänemark sind (1) der Staat, (2) 14 Amtskommunen und die Kommunen von Kopenhagen und Frederiksberg und (3) 273 Primärkommunen. Auf allen Ebenen sind sowohl Beamte als auch privatrechtliche Bedienstete tätig. Wie bereits dargestellt wurde, finden das Beamtengesetz und das Beamtenpensionsgesetz direkte Anwendung lediglich für die Beamten des Staates, der "Volksschule" und der "Volkskirche". Die Volksschule ist vom Gymnasium zu trennen. Sie umfaßt nur die ersten neun Schuljahre. Bei dem Personal, das auf dieser Ebene unterrichtet, ist eine Verbeamtung nicht zwingend. Dem Personal steht auch die Möglichkeit offen, im Dienstverhältnis zum Arbeitgeber den Status privatrechtlicher Bediensteter einzunehmen. Die Volkskirche, die die offizielle dänische Kirche ist, wird zum großen Teil vom dänischen Staat finanziert. Ihre Bediensteten werden vom Staat besoldet und unterliegen der staatlichen Beamtengesetzgebung. Die bei Kommunen beschäftigten Beamten werden vom Beamtengesetz und vom Beamtenpensionsgesetz nicht umfaßt. Um ihre Dienstverhältnisse rechtlich zu charakterisieren, spricht man gewöhnlich von "beamten-ähnlichen Bedingungen", wobei stets darauf hingewiesen wird, daß die Regeln der Beamtengesetzge-

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bung hinsichtlich der Festlegung der Amtspflichten der Beamten und der Disziplinarmaßnahmen entsprechende Anwendung finden. Den "beamten-ähnlichen Bedingungen" unterliegen auch eine Vielzahl von Mitarbeitern der dänischen Universitäten und Fachhochschulen, der DSB (dänische staatliche Bahngesellschaft) sowie die Mitarbeiter vieler weiterer Dienststellen. 15

B. Das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis (Beamten statut) I. Arten des Beamtenverhältnisses

1. Berufsbeamte Beamte können auf Dauer, auf Zeit und auf Probe ernannt werden (§ 2 Beamtengesetz). Andere Arten von Ernennungen sind in der Regel gesetzlich nicht vorgesehen. Ausnahmsweise darf jedoch, wie oben ausgeführt, eine Individualisierung der Anstellungsbedingungen stattfinden. Wie oben ebenfalls dargestellt, löste sich das Beamtengesetz anläßlich der Revision im Jahre 1969 von der Vorstellung, daß die Beamtenernennung prinzipiell eine Ernennung auf Lebensdauer bedeutet (oben A. 11.). Die Änderung des Wortlauts von § 2 Beamtengesetz wurde konkret mit der Möglichkeit begründet, daß Ernennungen auf Zeit erst im Jahre 1969 gesetzlich vorgesehen wurden. In der Praxis reflektierte die Änderung aber auch einen sozialen Trend, demzufolge sich zwar tatsächlich immer mehr Beamte zum Zeitpunkt ihrer Ernennung als Laufbahnbeamte verstanden, ihre Beamtenkarrieren dann aber doch nicht auf Lebensdauer verfolgten. Personen, die Laufbahnen außerhalb der Beamtenlaufbahn eingeschlagen hatten und auch auf Dauer weiterverfolgen wollten, erwarben andere Qualifikationen als der typische Beamte und wurden von den staatlichen Dienstherren in immer stärkerem Maße - wenn auch z. T. nur für zeitlich begrenzte Zeiträume - nachgefragt. Deshalb wurden Ernennungen auf Zeit praktisch immer bedeutender. Diese Ausführungen sollen allerdings keinen Anlaß zu der Schlußfolgerung geben, daß im Regelfall eine einmal eingeschlagene Beamtenlaufbahn nicht auch bis zum Pensionsalter fortgesetzt würde. Jedoch wird das Laufbahnmuster früherer Zeiten nicht mehr mit derselben Präzision wiederholt. Letztlich ist anzuführen, daß politische Beamte in der dänischen Beamtentradition einen Fremdkörper darstellen. Dort wo man sie am ehesten erwartet, in der 15 Im folgenden werden wir auf die Regelungen der "beamten-ähnlichen Bedingungen" hinsichtlich anderer Personen als staatlicher Beamter und Bediensteter nur dann ausdlÜcklich hinweisen, wenn auf wichtige Unterschiede aufmerksam gemacht werden soll.

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Funktion von Staatssekretären, trifft man sie nicht an. Obwohl aber früher die prinzipielle und vollkommene politische Neutralität der Beamten als eines der Merkmale der dänischen Beamtenkultur angesehen wurde, meinen Politikwissenschaftler, in den letzten Jahren ein wachsendes politisches Bewußtsein innerhalb des gesamten Beamtenkorps erkennen zu können.

2. Ehrenbeamte Unseren Ausführungen im Hinblick auf Ehrenbeamte (oben A. III.) ist an dieser Stelle nichts mehr hinzuzufügen.

3. Einordnung von Ministern, Staatssekretären u. ä. Das Amt von Staatssekretären, das man in den Staats verwaltungen anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft kennt, findet man, wie dargelegt, in Dänemark nicht. Von Zeit zu Zeit wird aber erneut die Frage aufgeworfen, ob man nicht ein solches Amt einführen sollte. Obgleich einerseits wahrscheinlich ist, daß dies nicht auf Dauer abgelehnt werden wird, kann hier andererseits nur festgestellt werden, daß die bisherigen Diskussionen nicht zu einem Ergebnis geführt haben. Im dänischen Verwaltungssystem sind die Regierungsmitglieder, die Minister, nicht nur Mitglieder der Regierung; jeder Minister ist gleichzeitig nach dem Gesetz der administrative Chef eines Ministeriums (oder mehrerer Ministerien) und in dieser Funktion rechtlich alleinverantwortlich für die gesetzmäßige Verwaltung der zu seinem Ressort gehörenden Aufgabenbereiche. Seine Anordnungen und seine Entscheidungen, die selbstverständlich von politischen Überlegungen beeinflußt werden dürfen, sind von seinem Personal unabhängig davon auszuführen, ob es sich bei diesen um Beamte oder Overenskomst-Angestellte, Akademiker oder Personen mit anderen Qualifikationen handelt. Hierzu verweisen wir auf die obigen Ausführungen über die politische Neutralität / Politisierung des Beamtenkorps (B. I. 1.).

11. Begründung des Beamtenverhältnisses

1. Einstellungsvoraussetzungen Als Hauptregel gilt, daß Einstellungsentscheidungen im Ermessen der zuständigen Instanz stehen, wobei aber die Ermessensfreiheit mehreren materiell-rechtlichen Grenzen unterliegt. Diese Grenzen ergeben sich aus den für Verwaltungsentscheidungen im allgemeinen geltenden generellen Rechtsgrundsätzen. Dies bedeutet erstens und vor allem, daß die zuständige Instanz ihre Einstellungsbeurteilung nicht von sachfremden Kriterien beeinflussen lassen darf. Sach-

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fremd wäre z. B. eine Beeinflussung der Entscheidung durch Kenntnisse hinsichtlich der Familien- oder der Verwandtschaftsbeziehungen. Die Einstellungsentscheidung darf ebensowenig unter dem Eindruck auftretender Anti- oder Sympathien seitens der einstellenden Person gegenüber der Partei-, Gewerkschafts-, Geschlechts- oder anderer Zugehörigkeit des Bewerbers getroffen werden. Eine vollständige Liste der in Frage kommenden sachfremden Kriterien läßt sich hier nicht zusammenstellen. Es bedeutet zweitens, daß geltende Gleichbehandlungsgebote beachtet werden mÜSSen. 16 Eine positive Auflistung der eventuell in Frage kommenden sachlich gerechtfertigten Kriterien ist ebenso schwer zu erstellen wie eine "Negativliste". In Betracht kommen z. B. eine bestimmte Ausbildung oder bestimmte persönliche Eigenschaften, die aus der Sicht der zuständigen Instanz einen Bewerber besser als andere Bewerber qualifiziert erscheinen lassen, die Anforderungen der betreffenden Stellung zu erfüllen. Üblicherweise nennt das Gesetz selbst keine bestimmten sachlichen Kriterien, denen zwingend oder jedenfalls im Regelfall bei der Ernennung in ein Amt der Vorrang vor allen anderen Qualifikationen gegeben werden muß. Selbst Wenn dies der Fall ist, darf die für die Einstellung zuständige Instanz nicht auf eigene Initiative eine mehr oder weniger unabänderliche Prioritätenliste der Qualifikationen aufstellen und damit ihr freies Ermessen einer Regel unterstellen. Stattdessen muß sie immer wieder die Qualifikationen sämtlicher Bewerber gegenüberstellen und bewerten. Der qualifizierteste Bewerber ist unbedingt vorzuziehen. Die wichtigsten allgemeinen Voraussetzungen für die Ernennung von Beamten sind im Beamtengesetz festgelegt, können aber auch aus anderen Rechtsquellen hervorgehen. Von zentraler Bedeutung ist in diesem Zusammenhang § 4 Beamtengesetz, der wie folgt lautet: "Ansrettelse som tjenestemand forudsretter, at vedkommende efter sin alder, helbredstilstand og uddannelse er i stand til at bestride tjenesten iden pägreldende stilling. Hvor betingelser med hensyn til alder, helbredstilstand og uddannelse ikke er fastsat iden !)rige lovgivning eller i medf!)r idenne, kan sädanne betingelser fastsrettes af Finansministeren. Regler herom, der kun skaI omfatte besternte grupper af tjenestemrend, fastsrettes dog af vedkommende Minister eller den, han bemyndiger dertil, efter forhandling med Finansministeren." Übersetzt ins Deutsche lautet diese Vorschrift: "Die Ernennung zum Beamten setzt voraus, daß der Betreffende in Anbetracht seines Alters, seines Gesundheitszustandes und seiner Ausbildung im Stande sein wird, den Dienst der betreffenden Stellung zu versehen. Falls Regelungen bezüglich Alter, Gesundheitszustand und Ausbildung nicht in den übrigen Gesetzen oder mittels einer darin festgelegten Rechtsgrundlage enthalten sind, können derartige Regelungen vom Finanzminister bestimmt werden. Regelungen, die nur gewisse 16

J9rgen Matthiassen (Anm. I), S. 59.

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Gruppen von Beamten betreffen sollen, werden jedoch vom jeweiligen Minister oder demjenigen, den er dazu ermächtigt hat, nach Verhandlungen mit dem Finanzminister festgelegt."

Im folgenden werden wir die einzelnen Voraussetzungen kommentieren. Zunächst soll allerdings auf die Bestimmung des § 27 Grl, wonach nur dänische Staatsangehörige zu Beamten ernannt werden können, kurz zurückgekommen werden. Diese Staatsangehörigkeitsvoraussetzung betrifft, wie gesagt, nur Personen, die vom Beamtengesetz erfaßt sind. Außerhalb ihres Anwendungsbereichs stehen also Beamte des kommunalen Sektors und die sonstigen Personengruppen, für die die beamten-ähnlichen Bedingungen gelten. Zu bemerken ist an dieser Stelle auch, daß im Jahre 1990 eine Änderung des

§ 58 Beamtengesetz zur Vermeidung künftiger potentieller Konflikte zwischen

dem dänischen Recht und dem Europäischem Gemeinschaftsrecht erfolgte. Seine neue Fassung ermöglicht die Einstellung von Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft in den Staatsdienst unter beamten-ähnlichen Bedingungen. Diese Möglichkeit ist auf Fallkonstellationen begrenzt, in denen diese Personen einen Anspruch gern. Art. 48 EWGV haben (wobei es auf die Art und Weise, wie der Gerichtshof der EG diesen Artikel zum jeweiligen Zeitpunkt interpretiert, ankommen wird). Die Hauptregel hinsichtlich der Ausbildungsvoraussetzungen, um in eine Beamtenstellung ernannt zu werden, ist das Erfordernis einer Ausbildung, die gewährleistet, daß der Bewerber imstande sein wird, den Anforderungen der betreffenden Stellung zu genügen. Nur ausnahmsweise stellen die Gesetze spezifische Ausbildungsvoraussetzungen auf. Dies ist z. B. der Fall im Gesetz Nr. 238 vom 4. Juni 1980 "om udncevnetse tit biskopper mv", wonach nur Personen, die ein theologisches Staatsexamen einer dänischen Universität besitzen, zum Bischof ernannt werden können. 17 Ausnahmsweise bestehen andere spezifische Ausbildungsvoraussetzungen. Das Beamtengesetz stellt keine spezifische Altersvoraussetzung für die Ernennung zum Beamten auf. Es bestimmt jedoch, daß eine Person erst nach ihrem vollendeten zwanzigsten Lebensjahr auf Dauer zum Beamten ernannt werden kann (§ 4 Abs. 3 Beamtengesetz). Dagegen verlangt die Ernennung in eine vorläufige Beamtenstellung nur, daß der Kandidat imstande ist, die Anforderungen der betreffenden Stellung zu erfüllen. Das Gesetz stellt für die Ernennung zum Beamten auch Anforderungen an die Gesundheit, die von den Bewerbern zu erfüllen sind. Hauptregel ist, daß der Bewerber gesundheitlich in der Lage sein muß, die Anforderungen der betreffenden Stellung zu erfüllen (§ 4 Beamtengesetz). In der Praxis spielt diese Einstel17 Man könnte sich an dieser Stelle die im Grunde gerechtfertigte, aber dennoch kuriose Frage stellen, ob diese Ausbildungsvoraussetzung nicht dem Europäischen Gemeinschaftsrecht widerspricht.

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lungsvoraussetzung ihre größte Rolle im Hinblick auf Stellenbesetzungen, die physisch anspruchsvolle Arbeitsleistungen verlangen. Zuletzt soll auf die generellen Verhaltensanforderungen, die in Verbindung mit Amtseinstellungen zu beachten sind, eingegangen werden. Hier bestimmt § 10 Abs. 1 Beamtengesetz: "Tjenestemanden skai samvittighedsfuldt overholde de regler, der grelder for hans stilling, og sävel i som uden for tjenesten vise sig vrerdig til den agtelse og tillid, som stillingen krrever." Übersetzt in die deutsche Sprache lautet diese Vorschrift: "Der Beamte muß die für sein Amt geltenden Regeln treu beachten und sich sowohl innerhalb als auch außerhalb des Dienstes der Achtung und des Vertrauens des betreffenden Amtes würdig erweisen." Aus der Fassung des § 10 Beamtengesetz ergibt sich, daß diese Bestimmung nur eine indirekte Einstellungsvoraussetzung enthält. Dies folgt aus der Annahme, daß ein Bewerber nicht in Betracht kommen kann, wenn seine Lebensführung die Beurteilung nahelegt, er sei der Achtung und des Vertrauens des Amtes unwürdig. Ist ein Bewerber einer Straftat für schuldig befunden worden, die die naheliegende Gefahr begründet, er werde nach der Einstellung sein Amt mißbrauchen, kann er überhaupt nicht zum Beamten ernannt werden. Alle sonstigen strafbaren Handlungen sind dagegen lediglich in die allgemeine Eignungsprüfung einzubeziehen.

2. Ernennung a) Zuständigkeit Beamte werden gemäß § 3 Beamtengesetz entweder vom König oder vom zuständigen Minister ernannt: "Tjenestemrend udnrevnes enten af kongen eller af vedkommende minister, der dog ved bekendtg~relse helt eller delvis kan overlade udnrevnelseskompetencen til andre. Det fastsrettes ved lov, hvilke tjenestemrend, der udnrevnes af kongen." Übersetzt in die deutsche Sprache lautet diese Vorschrift: "Beamte werden entweder vom König oder vom zuständigen Minister ernannt, der jedoch im Falle der untergesetzlichen Rechtsetzung (bekendtg~relse) die Emennungskompetenz ganz oder teilweise auf andere delegieren kann. Durch Gesetz wird festgelegt, welche Beamte vom König zu ernennen sind." Der Kreis der vom König zu ernennenden Beamten ist im Gesetz Nr. 173 vom 28. April 1971 "om kgl udncevnelse m. v. kap 1 og 3" festgelegt worden. Hiernach ernennt der König die Inhaber höherer Ämter. Kommunale Beamte werden immer von der Gemeindevertretung ernannt.

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b) Fonn Bei seiner Einstellung wird dem Beamten ein Einstellungsbrief (Ansamelsesbrev) ausgehändigt (§ 9 Abs. 1 Beamtengesetz). Nach Abs. 2 ist ihm gleichzeitig mitzuteilen, in welche Gehaltsgruppe er eingestuft worden ist und welches Amt er bis auf weiteres innehaben wird. Beamte, die vom König ernannt werden, geben zusätzlich ein feierliches Gelöbnis, die Verfassung einzuhalten, ab (§ 27 Abs. 1 Grl). Die Einstellung hat bindende Wirkung, nachdem sie dem Beamten bekanntgegeben wurde. c) Verfahren Die beamtenspezifischen Verfahrensregeln sind in § 5 Beamtengesetz festgelegt. Hiernach gilt, daß die Ernennung eines Beamten nur nach einer öffentlichen Ausschreibung des vakanten Dienstpostens möglich ist. Ausnahmen gelten für die Fälle, in denen jemand eine Stelle als Beamter auf Probe innehatte. Die Ausschreibung muß den Anstellungssektor und die Amtsbezeichnung sowie die zur Zeit geltende Lohnstufe und Dienststelle angeben (§ 5 Abs. 2 Beamtengesetz). Die Einreichungsfrist darf in der Regel nicht kürzer als 14 Tage sein. Nach Ablauf der Einreichungsfrist ist die zuständige Instanz nicht verpflichtet, einen der Bewerber einzustellen. Sie darf allerdings auch keine sonstige Person, die sich nicht fristgemäß beworben hat, einstellen. Wird niemand eingestellt, muß der vakante Dienstposten wieder ausgeschrieben werden, wenn nicht der Dienstherr auf die Besetzung des Amtes verzichtet. Eine Prüfung im Sinne der Abhaltung sogenannter concours (wie man den Begriff aus dem französischen Verwaltungsrecht kennt) kommt in Dänemark in der Regel nicht in Frage. Die zuständige Instanz muß aber selbstverständlich die Eignung der einzelnen Bewerber prüfen, die jeweiligen Infonnationen ordnungsgemäß überprüfen und eventuell erforderliche Anhörungen durchführen. Die generellen Verfahrensregeln, die das Verwaltungsgesetz (oben A. I. 2.) für alle Arten von Verwaltungsangelegenheiten vorschreibt und die damit auch für diesen Entscheidungstypus gelten, müssen beachtet werden. Dieses sowohl für Beamtenernennungen als auch für Overenstkomst-Anstellungen geltende Recht enthält Vorschriften im Hinblick auf Parteianhörungen, Akteneinsicht, Begründung und Klageführung, die - aufgrund ihrer generellen Geltung auch auf Einstellungsverfahren anwendbar sind. Vor diesem Hindergrund ist anzunehmen, daß die beamtenspezifischen Verfahrensvorschriften analog auf Overenskomst-Anstellungen anzuwenden sind.

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Hjalte Rasmussen d) Konkurrentenklage

Konkurrentenklagen, deren Erhebung möglich ist, führen nur ausnahmsweise zur Annullierung einer Ernennung, und dies nur in den Fällen der Verletzung wesentlicher materieller Bestimmungen. 18 In allen übrigen Fällen ist zu erwarten, daß die Gerichte unter Berücksichtigung der Ermessensentscheidung des Dienstherrn rechtliche Mängel sehr zurückhaltend überprüfen werden. Zudem wird in der Regel die Aufrechthaltung der Wirksamkeit der Ernennung als eine Schutzmaßnahme zugunsten der Bediensteten angesehen. Wird die Ernennung trotz vorhandener wesentlicher Mängel aufrechterhalten, kommt für den Konkurrenten unter Umständen ein Schadensersatzanspruch in Betracht. 19

111. Inhalt des Beamtenverhältnisses

1. Pflichten der Beamten Beamte müssen ihre Dienstpflichten korrekt ausüben (§ 10 Beamtengesetz). Wenig konkreter sind auch die weiteren Aussagen des Paragraphen, der bestimmt, daß Beamte sich sowohl innerhalb als auch außerhalb des Dienstes der ihnen erwiesenen Achtung und dem in sie gesetzen Vertrauen bei der Wahrnehmung des betreffenden Amtes würdig erweisen müssen. Da aus diesen Vorschriften für die Praxis wenig konkrete Vorgaben entnommen werden können, sind für den einzelnen Beamten im allgemeinen die ihm mitgeteilten Beschreibungen der Art und der Stellungs bezeichnung seines Amtes verbindlich. Demgegenüber enthalten die Einstellungsbriefe nur ausnahmsweise präzisierende Regelungen. Deshalb ergibt sich der nähere Inhalt der Dienstpflichten, abgesehen von Beschreibungen hinsichtlich Art und Bezeichnung der Stelle, zum größten Teil aus Gewohnheit und Sitten, wobei sich diesen allerdings nur wenig detallierte oder erschöpfende verpflichtende Anweisungen entnehmen lassen. In der täglichen Aufgabenerfüllung ist der Beamte somit auf die konkreten Anordnungen seiner Vorgesetzten angewiesen. 20 Da die generellen Vorschriften über die Art und Weise des zu leistenden Dienstes im allgemeinen sehr weit sind, beschränken wir uns im folgenden auf sehr kurze, der Übersicht dienende Ausführungen. 18 Z. B. die Ernennung eines nicht-dänischen Staatsangehörigen in ein Amt, für dessen Wahrnehmung die dänische Staatsangehörigkeit gesetzliche Voraussetzung ist. 19 Jrprgen Matthiassen (Anm. 1), S. 70. 20 Deren Beschreibung ist nicht Aufgabe des vorliegenden Berichts.

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Abgesehen von § 10 Beamtengesetz ist § 157 Strafgesetz von Bedeutung, der ganz allgemein verlangt, daß Beamte die ihr Amt betreffenden Pflichten beachten. Wichtig sind ferner § 152 Strafgesetz, der Verletzungen der Amtsverschwiegenheitspflicht betrifft, und § 156 Strafgesetz, der die Nichtbefolgung eines gesetzmäßigen Dienstbefehls regelt. Neben diesen allgemeinen Strafvorschriften ist noch die allen öffentlichen Angestellten obliegende Pflicht zur Beachtung des Legalitätsprinzips und geltender Verfahrensvorschriften, von denen einige schon oben erwähnt wurden, zu nennen. Wir weisen hier noch ein weiteres Mal auf die jedem Beamten obliegende Pflicht, sich" ... sowohl innerhalb als auch außerhalb des Dienstes der Achtung und des Vertrauens des betreffenden Amtes würdig zu erweisen ... ", sowie auf die Amtsverschwiegenheitspflicht hin. Wenn weiter vorgeschrieben ist, daß jeder Beamte verpflichtet ist, alle für sein Amt geltenden Vorschriften zu beachten, ist daraus zu entnehmen, daß er auch gesetzmäßige Dienstbefehle auszuführen hat. Verletzungen dieser Pflicht können mit Strafsanktionen belegt werden (siehe oben § 156 Strafgesetz). In erster Linie liegt die Entscheidungsbefugnis darüber, ob ein Befehl gesetzmäßig ist oder nicht, beim Vorgesetzten. In zweiter Linie steht die Entscheidung den allgemeinen Gerichten ZU. 21 Im allgemeinen wird angenommen, daß ein Beamter nur dann die Ausführung eines gesetzwidrigen Befehls verweigern kann, wenn die Rechtswidrigkeit evident ist. Obwohl die Treuepflicht früher ein zentraler Bestandteil der Dienstpflichten aller Beamten war, wird dieser Begriff heute nicht mehr benutzt. Stattdessen spricht man von einer Loyalitätspflicht, die aber keine ganz scharfen Konturen aufweist und insbesondere nur schwer zu unterscheiden ist von einer Loyalitätspflicht eines Arbeiters oder Angestellten gegenüber seinem Arbeitgeber im privaten Sektor. Für den Regelfall ist nicht anzunehmen, daß die Loyalitätspflicht im Vergleich zu den von § 10 Beamtengesetz statuierten Pflichten (siehe oben B. 11. 1. b.) einen grundsätzlich selbständigen Inhalt hat. Sicherlich besteht aber ein enger Zusammenhang zwischen der Loyalitätspflicht und der Pflicht zur Amtsverschwiegenheit. Unstreitig erweitert die erstere Pflicht das Anwendungsgebiet der letzteren. Die näheren Abgrenzungen sind aber nur sehr schwer zu ziehen und können nicht im Rahmen dieses Berichts erörtert werden.

21

J(Jrgen Matthiassen (Anm. 1), S. 85.

11 Magiera/Siedentopf (Hrsg.)

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2. Soziale Sicherung und Rechte der Beamten a) Dienstbezüge Das Gehalt, die Pension und alle sonstigen dem Beamten gewährten Leistungen sind als Gegenleistung für die korrekte Erfüllung seiner Dienstpflichten anzusehen. 22 Die Festsetzung des Gehalts ist heute Gegenstand von Verhandlungen und Vereinbarungen zwischen den Interessenorganisationen der Beamten und anderer Bediensteter mit den Dienstherren. Als Hauptregel gilt hierbei, daß die das Gehalt der Beamten und andere die Beamten betreffende Regelungen kollektiv festgelegt werden. In diesem System sind Gehaltserhöhungen, die in der Regel automatisch erfolgen, genau vorhersehbar. Individuelle Gehaltserhöhungen kommen heutzutage nur ausnahmsweise vor. Im Zusammenhang mit den Gehaltsverhandlungen der letzten Jahre haben die öffentlichen Arbeitgeber zwar versucht, die Interessenorganisationen der Beamten davon zu überzeugen, daß die Möglichkeit von Gehaltsindividualisierungen auch im Interesse der Beamten liegen müßte; allerdings blieben sie damit meistens erfolglos. b) Versorgungsbezüge Das Recht des Beamten auf eine Pension wird vom Gesetz (Beamtenpensionsgesetz) geregelt. Allgemeine Auffassung ist, daß die Pension, genau wie das Gehalt, als eine Vergütung für die Erfüllung der Dienstpflichten anzusehen ist. Das Recht auf eine höhere Pension kann als Kompensation für ein niedrigeres Gehaltsniveau während der aktiven Arbeitsperiode verstanden werden. Pensionsberechtigt sind Beamte des Staates, der Volksschule und der Volkskirche sowie deren überlebende Ehepartner und Kinder (§ 1 Abs. 1 Beamtenpensionsgesetz in Zusammenhang mit den Kapiteln 3 und 4 desselben Gesetzes). Für die bei Kommunen beschäftigten Beamten sind entsprechende Regeln in den kommunalen Pensionsregelungen vorgesehen. Nicht überraschend ist, daß das Pensionsrecht eines Beamten von der Höhe seines Gehalts und von seinem Dienstalter zum Zeitpunkt der Pensionierung abhängt (§§ 5 und 6 Beamtenpensionsgesetz). Die wichtigsten Bestimmungen findet man in § 2 Abs. 1, 1. Punkt Beamtenpensionsgesetz: "En tjenesternand er berettiget til egenpension, när han efter 10 fulde ärs ansameise afskediges pA grund af alder, sorn fplge af helbredsbetinget utjenstdygtighed eller af anden harn utilregnelig ärsag."

22

Ebd., S. 71.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Dänemark

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Übersetzt in die deutsche Sprache lautet diese Vorschrift: "Ein Beamter hat einen Anspruch auf eine eigene Pension, wenn er nach 10 vollen Beschäftigungsjahren aufgrund seines Alters, einer gesundheitsbedingten Dienstunfähigkeit oder einem anderen, von ihm nicht zu vertretenden Grund entlassen wird." Verschiedene andere Bestimmungen des Beamtenpensionsgesetzes schwächen die Rigorosität von § 2 dieses Gesetzes etwas ab und eröffnen z. B. die Möglichkeit eines Pensionsanspruchs zugunsten eines Beamten, dem die beantragte Entlassung gewährt wird, oder zugunsten eines entlassenen Beamten, der die 10Jahres-Frist nicht erfüllt. 23 Die Entlassung eines Beamten aus einem von ihm nicht zu vertretenden Grunde ist heutzutage nicht mehr möglich. Zusätzlich zu den verschiedenen aus dem Beamtenstatut fließenden Pensionsrechten unterliegen die Beamten den gleichen Systemen der sozialen Sicherheit, die für alle Dänen gelten. Die maßgeblichen wirtschaftlichen und sonstigen Leistungen werden bis heute über das allgemeine staatliche Steueraufkommen finanziert und müssen daher nicht durch von den Beamten selbst zu entrichtende Beiträge erbracht werden.

3. Haftung der Beamten a) Haftung gegenüber dem Dienstherrn Beamte, die gegen ihre Dienstpflichten verstoßen, können im Verhältnis zum Dienstherrn auf verschiedene Art und Weise haften. Strafrechtliche Sanktionen können hierbei in Frage kommen, wenn z. B. der Beamte eine Unterschlagung begeht oder wenn er betrügerisch handelt. Im Strafgesetzbuch findet man Bestimmungen, die nur auf die im öffentlichen Bereich Bediensteten Anwendung finden, z. B. § 152 Strafgesetz (Gehorsamspflichtverletzungen) oder § 156 Strafgesetz (Verletzung von Dienstpflichten). Unabhängig von der Möglichkeit einer strafrechtlichen Haftung können Beamte nach Disziplinarrecht verantwortlich sein. Diese Haftung ist meistens eine individuelle Haftung (Kapitel 4 des Beamtengesetzes), kommt aber auch in der Form einer kollektiven Haftung vor (vgl. § 12 Beamtengesetz). Bedienstete, für die die beamten-ähnlichen Anstellungsbedingungen gelten, unterliegen im allgemeinen derselben Haftung wie Beamte. 24 Im folgenden werden wir die Regelungen hinsichtlich disziplinarischer Maßnahmen darstellen. Die Sanktionsmöglichkeiten seitens des Dienstherrn umfassen nach § 24 Beamtengesetz CI) die Zurechtweisung; (2) die Geldstrafe, die aber nicht höher als 23 24

11*

Ebd., S. 76. Ebd., S. 142.

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die Hälfte eines Monatsgehalts sein darf; (3) die Versetzung des Beamten, wobei eine andere Tätigkeit, eine andere Arbeitsstelle sowie eine andere Stellung innerhalb oder außerhalb des ursprünglichen Dienstbereichs in Betracht kommt; (4) eine Rückstufung des Beamten, die eine Verringerung des Gehalts beeinhaltet; (5) die Entlassung des Beamten. Es besteht auch die Möglichkeit, daß der Beamte zwischenzeitlich vom Dienst suspendiert wird oder eine andere Tätigkeit verrichten muß (§ 19 Beamtengesetz). Zur Begründung einer disziplinarrechtlichen Verantwortung müssen zwei grundsätzliche Bedingungen erfüllt sein. Erstens muß der Beamte die Dienstpflichten verletzt haben. Zweitens muß diese Verletzung dem Beamten zuzurechnen sein. Andernfalls trifft den Beamten keine Verantwortung. An dieser Stelle ist auf das, was wir oben im Hinblick auf die Abgrenzung der Dienstpflichten in § 10Beamtengesetz ausgeführt haben, zurückzukommen. Hinsichtlich der Zurechnung kann auf die diese Frage betreffenden allgemeinen Darstellungen hingewiesen werden, da auf dem Gebiet der dienstlichen Haftung keine Sonderregelungen gelten. 25 Sind aber beide Bedingungen erfüllt, kommt der zuständigen Instanz (dem Minister oder demjenigen, auf den er seine Kompetenz delegiert hat) eine Ermessensentscheidung zu. Materiell ist die zuständige Instanz nur an die allgemeinen Rechtsgrundsätze und Verfahrensvorschriften gebunden. Dies bedeutet z. B., daß ein Ermessensmißbrauch verboten ist und daß auch andere irrelevante Umstände nicht in Betracht gezogen werden dürfen. Die Sanktionsmaßnahme muß zur konkreten Verletzung einer Dienstpflicht im Verhältnis stehen. 26 b) Haftung gegenüber Dritten Eine Haftung gegenüber Dritten kann ebenfalls in Frage kommen. Hierbei ist allerdings nur ein wirtschaftlicher Schaden zu ersetzen.

IV. Veränderungen des Beamtenverhältnisses

1. Beförderung und andere Maßnahmen

Das dänische Verwaltungsrecht enthält nur wenige Verfahrensvorschriften, die die Beförderung der Bediensteten des öffentlichen Sektors betreffen. Sofern solche Regelungen überhaupt existieren, beschränken sie sich auf die Beförderungen von Beamten. 27 Wie bereits oben (B. 11. 2. c.) ausgeführt wurde, ist aber 25 26

27

Ebd., S. 144. Ebd., S. 146 mit Fn. 39. Ebd., S. 62.

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anzunehmen, daß die für Beamte geltenden Regelungen analog auf andere Bedienstete des öffentlichen Sektors anzuwenden sind. 28 Als allgemeine Bedingung jeder Beförderung gilt, daß das dienstliche Verhalten des Beamten in allen in Betracht kommenden Beziehungen als zufriedenstelIend anzusehen ist. Obwohl diese Bedingung eine gewisse materielle Normierung enthält, läßt sie den zuständigen Instanzen auch einen breiten Ermessensspielraum. Die dänischen Gerichte zeigen im allgemeinen keine Bereitschaft, die konkreten Entscheidungen der zuständigen Instanzen zu überprüfen, wenn nicht die Grenzen des Ermessens völlig außer acht gelassen wurden. 29

2. Beendigung des Beamtenverhältnisses a) Eintritt in den Ruhestand Das zwingende Ruhestandsalter eines Beamten wird mit der Vollendung des siebzigsten Lebensjahres erreicht (§ 29 Beamtengesetz). Ein Beamter ist aber berechtigt, nach seinem vollendeten sechzigsten Lebensjahr auszuscheiden und eine Pension zu erhalten (vgl. §§ 3 und 6 Beamtenpensionsgesetz). Macht der Beamte von diesem Recht Gebrauch, wird jedoch die Höhe seiner Pension proportional zu dem in Abzug zu bringenden Zeitraum vermindert. 30 b) Entlassung Das Beamtenverhältnis endet im allgemeinen mit der Entlassung des Beamten. Ohne Entlassung endet das Verhältnis in den Fällen, in denen der Beamte entweder verstirbt oder sein Beschäftigungsverhältnis annulliert wird, weil es gesetzwidrig war. Wurde der Beamte auf Zeit beschäftigt, endet sein Beschäftigungsverhältnis ohne Entlassung mit Ablauf der festgelegten Frist (§ 30 Abs. 2 Beamtengesetz). Entlassungen von Beamten kommen sowohl in beantragter als auch in nichtbeantragter Form vor. Jeder Beamte hat unter Einhaltung einer Frist von drei Monaten Anspruch auf Entsprechung seines Entlassungsbegehrens (§ 27 Beamtengesetz ). Eine nicht-beantragte Entlassung kommt dann in Betracht, wenn der Dienstherr im Rahmen seines Ermessens entschieden hat, daß er seine Beschäftigten nicht mehr benötigt. 31 In diesem Bereich bestehen keine Unterschiede zwischen Beamten und Overenskomst-Angestellten. Diese im Ermessen des Dienstherrn stehende 28 29

30 31

Ebd. Ebd., S. 67. Ebd., S. 77. Ebd., S. 111.

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Entlassungskompetenz ist eng verbunden mit seinem Recht zur Gestaltung der Arbeitsorganisation, auf das sich sowohl die Beamtengesetzgebung (Tjenestemandsloven) als auch die Kollektivvereinbarungen stützen. Grundsätzlich steht es im Ermessen des Dienstherrn zu entscheiden, wieviele Mitarbeiter bei ihm beschäftigt sein sollen. Im gegebenen Falle kann eine Entlassung sowohl aus verwaltungsinternen Gründen als auch aufgrund von Umständen, die den einzelnen Bediensteten betreffen, erfolgen. Verwaltungsinterne Gründe können z. B. Sparmaßnahmen oder Rationalisierungen sein. Ein den Bediensteten betreffender Umstand kann die eingetretene Dienstunfähigkeit sein. Im konkreten Fall konkurrieren oft verwaltungsinterne Gründe mit Umständen, die die Bediensteten betreffen. Dabei kann es insbesondere dann zu verschiedenen Ergebnissen kommen, wenn der Dienstherr bei der Entlassung zwischen mehreren Angestellten auswählen muß. Unstreitig dürfen allein gesetzmäßige Gesichtspunkte in Betracht gezogen werden. In manchen praktischen Fällen ist es allerdings schwierig zu entscheiden, ob der Dienstherr diesem Grundsatz in vollem Umfang gerecht geworden ist. Eine Regelung der Entlassungssitutation findet sich darüber hinaus in einigen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen, wie z. B. dem Grundsatz der geschlechtlichen Gleichbehandlung männlicher und weiblicher Angestellter, dem Verbot des Ermessensmißbrauchs, dem Verbot, freies Ermessen einer Regel unterzuordnen oder dem Gebot der Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Während die genannten Vorschriften auf Entlassungen aller Arten von Bediensteten anwendbar sind, gelten weitere besondere Regelungen für Beamte, die unter bestimmten Umständen entlassen werden müssen. Dies gilt insbesondere in den Fällen, in denen der Beamte nach einer Straftat, einer Dienstpflichtverletzung oder infolge einer Dienstunfähigkeit nicht in seinem Amt verbleiben kann. 32 Auch unter folgenden Umständen ist ein Beamter ohne seinen entsprechenden Antrag zu entlassen: (1) Er wird 70 Jahre alt; (2) er wird dienstunfähig; (3) sein Amt wird aufgehoben. Darüber hinaus können Probleme der Zusammenarbeit wie auch die Unfähigkeit des Beamten zu einer nicht-beantragten und im Ermessen des Dienstherrn stehenden Entlassung führen. Nach diesen Ausführungen sollen nun im Überblick einige Regeln hinsichtlich der für Entlassungssituationen geltenden Verfahrensordnung dargestellt werden. Zunächst ist zu bemerken, daß gemäß § 22 Verwaltungsgesetz eine Entlassungsentscheidung begründet werden muß. Diese Begründung muß zusammen mit der Entscheidung erfolgen. 33 Außerdem gilt in vielen Kollektivvereinbarungen die Regel, daß die zuständige Instanz sowohl dem Bediensteten als auch seiner Organisation die Entlassung schriftlich begründen muß. 32 33

Ebd., S. 115. Ebd., S. 120.

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V. Rechtsschutz im Beamtenverhältnis

1. Innerdienstliches Beschwerderecht § 31 Abs. 1 Beamtengesetz schreibt vor, daß die zuständige Instanz dem Beamten vor einer an ihn gerichteten Mitteilung hinsichtlich seiner nicht-beantragten Entlassung Gelegenheit zur Äußerung geben muß.

Ist die Entlassungsentscheidung einmal getroffen, kann der Beamte Fragen im Hinblick auf die Wirksamkeit oder die Zweckmäßigkeit der Entscheidung höheren Amtsstellen vorlegen (wenn die Entscheidung nicht vom Minister selbst getroffen wurde). Hierbei kann er sich auf die allgemein geltenden Verwaltungsregeln stützen.

2. Personalvertretung Obwohl man mit Rücksicht auf das innerdienstliche Beschwerderecht annehmen muß, daß Beamte und sonstige Bedienstete vergleichbare Rechte genießen, schreibt § 31 Abs. 1 Beamtengesetz vor, daß die zuständige Instanz vor der Entscheidung einer einen Beamten betreffenden Entlassung dessen Zentralorganisation Gelegenheit zur Äußerung geben muß.

3. Gerichtlicher Rechtsschutz Wie man schon gesehen hat, kommt den allgemeinen dänischen Gerichten eine wichtige Rolle bei der Interpretation und Anwendung des Beamtenrechts (Fragen hinsichtlich Disziplinarstrafen, Wirksamkeit von Entlassungen, pensionsrechtliche Probleme etc.) zu. Außerhalb der allgemeinen Gerichtsbarkeit wurden verschiedene Spezialinstanzen errichtet. Hier sind insbesondere die beiden Beamtengerichte (Tjenestemandsretter) und die Arbeitsgerichte (Arbejdsretten) zu erwähnen. Entscheidungen dieser Gerichte in Sachfragen, für die sie zuständig sind, können nicht von den allgemeinen Gerichten behandelt werden (siehe z. B. § 53 Abs. 3 Beamtengesetz 34 und § 2 Abs. 3 Arbeitsrechtsgesetz/ Arbejdsretsloven). Bei Fragen der Kompetenzabgrenzung obliegt die Entscheidung den allgemeinen Gerichten. Neben die zwei Beamtengerichte und die Arbeitsgerichte können in dem für Beamtenverhältnisse geltenden Rechtsschutzsystem noch zwei weitere formalisierte Möglichkeiten der Konfliktlösung treten: Erstens kann ein fachliches Schiedsgerichtsverfahren eingeleitet werden. Zweitens sind auf diesem Gebiet verschiedene Ausschüsse und Räte tätig, wobei besondere Aufmerksamkeit den sogenannten Entlassungsräten (Afskedigelsesna:vn) gilt. 34

Ebd., S. 171.

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Im Kern liegt die Kompetenz der fachlichen Schiedsgerichte in der Auslegung der in bestehenden Verabredungen, Vereinbarungen etc. verwendeten Bestimmungen. Hier kann es z. B. um Fragen hinsichtlich der Gehalts- und Einstellungsvoraussetzungen gehen. Es ist möglich, eine Absprache darüber zu treffen, daß Streitigkeiten, für die nach dem Gesetz das Arbeitsgericht zuständig ist, den fachlichen Schiedsgerichten zugeordnet werden sollen. Die erwähnten Entlassungsräte (Afskedigelsesna!vn) sind demgegenüber nicht mit der Durchführung fachlicher Schiedsgerichtsverfahren befaßt, sondern treffen vielmehr genuine Schiedsgerichtsregelungen. Dieser Unterschied ist in verschiedenen Zusammenhängen, die hier aber nicht zu verfolgen sind, von grundsätzlicher Bedeutung.

C. Das privatrechtliche Dienstverhältnis (Statut der Angestellten und Arbeiter) I. Arten der privatrechtlichen Bediensteten

Betrachtet man die verschiedenen Arten der Bediensteten wirft eine positive Definition aller in Frage kommenden Personengruppen größere Probleme auf als eine negative Definition. Unter den Begriff "privatrechtliche Bedienstete" fallen demnach alle die Angestellten und Arbeiter, die nicht von dem oben beschriebenen öffentlich-rechtlichen Beamtenstatus erfaßt werden. 11. Begründung des privatrechtlichen Dienstverhältnisses

1. Einstellungsvoraussetzungen Zwischen dem Beamtenstatut und dem Statut der Angestellten und Arbeiter bestehen nur kleine rechtliche Unterschiede. Als Hauptregel gilt deswegen auch hier, daß Einstellungsentscheidungen im Ermessen der zuständigen Instanz liegen, wobei allerdings die Ermessensfreiheit mehreren rechtlichen Grenzen unterliegt. Diese Grenzen ergeben sich vor allem aus den für Verwaltungsentscheidungen geltenden allgemeinen Rechtsgrundsätzen. Dies bedeutet erstens und vor allem, wie es bei den Entscheidungen über die Ernennung von Beamten der Fall ist, daß die zuständige Instanz ihrem Einstellungsermessen nur sachlich relevante Umstände zugrunde legen darf. Unsachlich wäre es z. B., sich bei der Entscheidung durch Kenntnisse der Familien- oder Verwandtschaftsverhältnisse beeinflussen zu lassen. Die Einstellung darf auch nicht unter dem Eindruck auftretender Anti- oder Sympathien seitens der einstellenden Person gegenüber Partei-, Gewerkschafts-, Geschlechts- oder anderer Zugehörigkeit des Bewerbers getroffen werden. Eine komplette Liste der in Frage kommenden sachfremden Kriterien läßt sich wohl kaum aufstellen.

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Es bedeutet zweitens, daß z. B. geltende Gleichbehandlungsvorschriften beachtet werden müssen. 35 Eine positive Liste der eventuell in Frage kommenden sachlich gerechtfertigten Umstände ist ebenso schwierig aufzustellen wie eine "Negativ liste". In Frage kommen z. B. eine bestimmte Ausbildung oder besondere persönliche Eigenschaften, die einen Bewerber aus der Sicht der zuständigen Instanz besser als alle anderen Bewerber in die Lage versetzen, den Anforderungen der betreffenden Stellung zu genügen. Verweisen die zugrunde liegenden Kollektivvereinbarungen oder das Gesetz nicht auf bestimmte sachliche Umstände, denen bei der Einstellung unbedingt oder im Regelfall der Vorrang vor allen anderen Qualifikationen gegeben werden muß, darf die für die Einstellung zuständige Instanz nicht aus eigener Initiative ihr freies Ermessen einer Regel unterordnen, indem sie eine mehr oder weniger starre Prioritätenliste der Qualifikationen aufstellt. Stattdessen müssen immer wieder die Qualifikationen sämtlicher Bewerber einander gegenübergestellt werden. Der geeignetste Bewerber ist unbedingt vorzuziehen. Die wichtigsten generellen Einstellungsvoraussetzungen, die auch für Einstellungen von Overenskomst-Angestellten gelten, findet man in § 4 Beamtengesetz (oben B. II. 1. b.). Einstellungsvoraussetzungen können sich aber auch aus anderen Rechtsquellen ergeben, wobei zu bemerken ist, daß sie mitunter auch in Kollektivvereinbarungen enthalten sein können. Bevor wir einzelne Voraussetzungen kommentieren, soll hier nochmals auf die Problematik des § 27 Grl eingegangen werden. Erinnert sei daran, daß § 27 Grl den Zugang zum Beamtenstatus dänischen Staatsangehörigen vorbehält. Hierzu ist erstens zu bemerken, daß das Staatsangehörigkeitserfordernis nur Personen betrifft, die vom Beamtengesetz erfaßt sind. 36 Nicht betroffen sind also Beamte des kommunalen Sektors und sonstige Personen, für die die beamten-ähnlichen Bedingungen gelten. Hierzu ist aber zweitens auch anzuführen, daß keine der Kollektivvereinbarungen das Staatsangehörigkeitserfordernis als Voraussetzung nennt. Um weiterhin mögliche Konflikte zwischen dem dänischem Recht und dem Europäischen Gemeinschaftsrecht zu vermeiden, wurde § 58 Beamtengesetz im Jahre 1990 dergestalt geändert, daß nunmehr die Anstellung von Staatsbürgern anderer Mitgliedstaaten der EG unter beamten-ähnlichen Bedingungen möglich ist. Dies gilt aber nur in den Fällen, in denen diese Personen gemäß Art. 48 EWGV einen diesbezüglichen Anspruch haben (wobei es auf die Art und Weise, wie der Gerichtshof der EG diesen Artikel zum jeweiligen Zeitpunkt interpretiert, ankommen wird).

35

36

Ebd., S. 59. Ebd., S. 55 mit Fn. 19.

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Als Hauptregel im Hinblick auf die Ausbildungsvoraussetzungen, die zur Einstellung in eine Overenskomst-Stellung gefordert werden, gilt, daß der Kandidat eine bestimmte Ausbildung absolviert haben muß, die ihn in die Lage versetzt, die Anforderungen der betreffenden Stellung zu erfüllen. Die Kollektivvereinbarungen enthalten im allgemeinen keine spezifischen Altersvoraussetzungen für die Einstellung als privatrechtlich Bediensteter. Erforderlich für die Einstellung ist allein, daß der Kandidat imstande ist, die Anforderungen der betreffenden Stellung zu erfüllen. Wie auch für Beamte, ist die Hauptregel hinsichtlich der Anforderungen an einen Bewerber um eine Overenskomst-Stellung, daß er gesundheitlich in der Lage ist, den Anforderungen der betreffenden Stellung zu genügen. Auch im Bereich der Overenskomst-Anstellungen spielt diese Einstellungsvoraussetzung in der Praxis ihre größte Rolle bei der Besetzung von Stellen, die physisch anspruchsvolle Arbeitsleistungen verlangen. Schließlich ist hinsichtlich der generellen Verhaltensanforderungen, die im Zusammenhang mit Einstellungen verlangt werden, anzunehmen, daß § 10 Beamtengesetz (oben B. 11. 1. b.) analog auf Overenskomst-Angestellte anwendbar ist. Der Bewerber einer Overenskomst-Stellung muß also auch die für sein Amt geltenden Regeln gen au beachten und "sich sowohl innerhalb als auch außerhalb des Dienstes der Achtung und des Vertrauens des betreffenden Amtes würdig erweisen." Erinnert sei daran, daß diese Bestimmung nur eine indirekte Einstellungsvoraussetzung enthält. Ihre Bedeutung in der Einstellungssituation liegt darin, daß im allgemeinen ein Bewerber nicht in Betracht gezogen werden kann, dessen Lebensführung ihn der Achtung und des Vertrauens des zu vergebenden Amtes nicht würdig erscheinen läßt. Ist ein Bewerber einer Overenskomst-Stellung einer Straftat schuldig befunden, die die Gefahr begründet, daß er nach der Einstellung seine Stellung mißbrauchen könnte, kommt eine Anstellung nicht in Betracht. Alle sonstigen strafbaren Handlungen sind dagegen nur in die allgemeine Eignungsprüfung einzubeziehen. 2. Einstellung a) Zuständigkeit / Verfahren Overenskomst-Angestellte werden vom zuständigen Minister oder von dem hierzu durch den Minister Ermächtigten eingestellt. Kommunale Overenskomst-Angestelle werden von der Gemeindevertretung eingestellt. In verschiedenen Fällen kann dies stark variieren. So liegt etwa die Kompetenz zur Einstellung von Professoren an wissenschaftlichen Hochschulen, die eine gewisse Unabhängigkeit gegenüber dem Staat genießen und für die die

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beamten-ähnlichen Bedingungen gelten, bei der Hochschulleitung, die die Einstellung nach Beratung mit dem zuständigen Minister vornimmt. Für den Bereich der Overenskomst-Anstellungen findet die allgemeine Verfahrensregel des § 5 Beamtengesetz keine Anwendung. Nach dieser Vorschrift ist, wie gesagt, die Ernennung von Beamten nur nach öffentlicher Ausschreibung der vakanten Stelle möglich ist. Auch im Bereich der Overenskomst-Anstellungen ist allerdings als Regel anzunehmen, daß vakante Posten öffentlich ausgeschrieben werden müssen, bevor eine gültige Ernennung stattfinden kann. Wie bei der Ernennung von Beamten gilt auch in diesem Bereich eine Ausnahme für den Fall, daß jemand in der Stellung probeweise tätig gewesen ist. Die Ausschreibung muß den Anstellungssektor, die Dienstbezeichnung, die zur Zeit geltende Lohngruppe sowie die Dienststelle angeben. Die Einreichungsfrist darf auch hier in der Regel nicht kürzer als 14 Tage sein. Nach Ablauf der Einreichungsfrist ist die zuständige Instanz nicht zur Einstellung eines Bewerbers verpflichtet, darf aber auch nicht jemanden einstellen, der sich nicht fristgemäß beworben hat. Im Falle ihrer Nichtbesetzung muß die vakante Stelle wieder ausgeschrieben werden, wenn nicht der Dienstherr auf die Besetzung der Stelle verzichtet. Eine Prüfung im Sinne von concours (wie man den Begriff aus dem französischen Verwaltungsrecht kennt) kommt in Dänemark in der Regel auch nicht für die Einstellung von privatrechtlichen Bediensteten in Betracht. Selbstverständlich muß aber die zuständige Instanz die Eignung der einzelnen Bewerber untersuchen, die betreffenden Informationen ordnungsgemäß überprüfen und hierbei erforderliche Beratungen oder Anhörungen durchführen. Die allgemeinen Verfahrensregeln, die das Verwaltungs gesetz für alle Arten von Verwaltungsverfahren vorschreibt und die damit auch für diese Art von Entscheidungen gelten, müssen beachtet werden. Diese Regelungen gelten neben dem oben dargestellten Bereich der Ernennungen von Beamten auch für Overenskomst-Einstellungen. Sie betreffen Parteianhörungen, Akteneinsicht, Begründung und Klageführung. Weiterhin ist im allgemeinen anzunehmen, daß auch beamten spezifische Verfahrensvorschriften analog auf Overenskomst-Einstellungen anzuwenden sind. b) Konkurrentenklage Es besteht die Möglichkeit, daß ein Konkurrent aufgrund seiner Nichtberücksichtigung Klage erhebt. Konkurrentenklagen führen jedoch nur ausnahmsweise zur Annullierung einer Einstellung und dies nur für den Fall der Verletzung wesentlicher materieller Bestimmungen. Vorstellbar ist z. B. die Situation, daß jemand, der nicht Akademiker ist, in einer Stellung beschäftigt wird, die ein akademisches Examen als Einstellungsvoraussetzung fordert.

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In allen übrigen Fällen ist zu erwarten, daß, wie auch im Bereich der Beamtenernennungen, die Gerichte unter Berücksichtigung des Ermessens des Dienstherrn bei der Einstellung eine sehr zurückhaltende Wirksamkeitsprüfung rechtlicher Mängel praktizieren werden. Zudem werden die Gerichte in ihre Wirksamkeitsprüfung die Überlegung einbeziehen, daß eine die Wirksamkeit bestätigende Entscheidung als eine Schutzmaßnahme zugunsten des Bediensteten anzusehen ist und diese daher - unter Umständen trotz der Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften - schon aus diesem Grund treffen. Wenn die Wirksamkeit der Einstellung trotz vorliegender Mängel aufrechterhalten wird, kommt ein an den Konkurrenten zu leistender Schadensersatz in Betracht. 37 III. Inhalt des privatrechtlichen Dienstverhältnisses

1. Pflichten der privatrechtlichen Bediensteten Privatrechtliche Bedienstete sind zur korrekten Ausführung ihrer Diensthandlungen verpflichtet. Unklar ist aber, was dies im einzelnen bedeutet. Die Kollektivvereinbarungen, die für alle Nicht-Beamten den Ausgangspunkt einer Bestimmung der Dienstpflichten darstellen, sind im allgemeinen ebenso weit gefaßt wie die Regelungen hinsichtlich der für Beamten geltenden Dienstpflichten (vgl. oben B. III. l.). Deshalb gelten unsere Ausführungen, die sich auf die Dienstpflichten der Beamten beziehen, mutatis mutandis auch für alle anderen Bediensteten im öffentlichen Sektor. Hieraus folgt, daß die privatrechtlichen Bediensteten sich sowohl innerhalb als auch außerhalb des Dienstes der Achtung und des Vertrauens des betreffenden Amtes würdig erweisen müssen. Ohne aus diesen Vorschriften in der Praxis anwendbare Anleitungen ziehen zu können, wird für den einzelnen privatrechtlichen Bediensteten im allgemeinen die erhaltene Beschreibung von Art und Bezeichnung seines Dienstpostens richtungsweisend sein. Demgegenüber enthalten die Einstellungsbriefe nur ausnahmsweise präzisierende Vorschriften. Der nähere Umfang der Dienstpflichten beruht deshalb, abgesehen von der Bezeichnung und der Beschreibung der Stelle, zum größten Teil auf Gewohnheit und Sitte, wobei keine detallierten oder erschöpfenden Pflichten genannt werden können. In der täglichen Erfüllung seiner Aufgaben ist der privatrechtliche Bedienstete somit auf die konkreten Anordnungen seiner Vorgesetzten angewiesen. (Deren Beschreibung ist naturgemäß nicht Aufgabe des vorliegenden Berichts.) Da die generellen Dienstvorschriften im allgemeinen sehr weit sind, beschränken wir uns im folgenden auf einen Überblick. § 157 Strafgesetz setzt nicht nur voraus, daß Beamte die für ihr Amt geltenden Pflichten beachten. Die Vorschrift 37

Ebd., S. 70.

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gilt auch für privatrechtliehe Bedienstete, ebenso wie § 152 Strafgesetz, der Verletzungen der Amtsverschwiegenheitspflicht behandelt, und § 156 Strafgesetz, der die Nichtbefolgung eines gesetzmäßigen Dienstbefehls regelt. Neben diesen allgemeinen Strafvorschriften ist auch die allen Bediensteten im öffentlichen Sektor obliegende Pflicht zur Beachtung des Legalitätsprinzips und geltender Verfahrensvorschriften zu nennen, von denen einige schon oben erwähnt wurden. An dieser Stelle muß auch auf das hingewiesen werden, was wir oben hinsichtlich der Pflicht zur Amtsverschwiegenheit von Beamten, die gleichfalls für privatrechtliche Bedienstete gilt, ausgeführt haben. Auch privatrechtliche Bedienstete müssen gesetzmäßige Dienstbefehle ausführen. Verletzungen dieser Pflicht können mit Strafsanktionen verfolgt werden, § 156 Strafgesetz. Wird die Rechtmäßigkeit eines Dienstbefehls in Zweifel gezogen, kommt in erster Linie dem Vorgesetzten die Entscheidung über diesen Zweifelsfall zu. In zweiter Linie steht die Entscheidung den Gerichten zu. 38 Wie es auch bei den Beamten im allgemeinen der Fall ist, sind privatrechtliehe Bedienstete regelmäßig nur zur Verweigerung der Ausführung eines gesetzwidrigen Befehls berechtigt, wenn die Gesetzwidrigkeit evident ist. Für privatrechtliche Bedienstete gilt, wie auch für Beamte, eine Loyalitätspflicht. Diese weist keine scharfen Konturen auf und ist von der Loyalitätspflicht eines Arbeiters oder eines Angestellten im privaten Sektor gegenüber dem jeweiligen Arbeitgeber nur sehr schwer zu unterscheiden. Mit aller Zurückhaltung ist anzunehmen, daß ein enger Zusammenhang zwischen der Loyalitätspflicht und der Pflicht zur Amtsverschwiegenheit besteht: Die erstere erweitert den Anwendungsbereich der letzeren. Die näheren Abgrenzungen sind schwierig und sollen jedenfalls nicht im Rahmen dieses Berichts erfolgen. 2. Soziale Sicherung und Rechte der privatrechtlichen Bediensteten

a) Dienstbezüge Das Gehalt und andere zu leistende Vergütungen, auf die ein privatrechtlicher Bediensteter Anspruch hat, sind als Gegenleistungen für seine korrekte Erfüllung der Dienstpflichten anzusehen. 39 In der Praxis wird das Gehalt eines privatrechtlichen Bediensteten kollektiv festgelegt, wobei zu bemerken ist, daß individuelle Zulagen weniger selten als bei Beamtenverhältnissen sind. Bei bestimmten Overenskomst-Angestellten können mögliche Zulagen individuell vereinbart werden. 40

38 39

40

Ebd., S. 85. Ebd., S. 71.

Ebd., S. 73.

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b) Versorgungsbezüge Eine Verpflichtung, den Overenskomst-Angestellten Pensionen zukommen zu lassen, wie dies bei Beamten der Fall ist, obliegt weder dem Staat noch den kommunalen Arbeitgebern. Die Bediensteten werden in der Regel entweder von kollektiven Pensionsvereinbarungen, die zwischen ihren Interessenorganisationen und privaten Pensionsversicherungsgesellschaften eingegangen wurden, umfaßt oder von Pensionskassen, die von ihrer eigenen Organisation eingerichtet wurden, versorgt. Sie leisten monatlich einen gewissen Teil ihres Gehalts entweder an die Versicherungsgesellschaft oder an die Pensionskasse. Diese Vereinbarungen sehen regelmäßig vor, daß die Bediensteten einen Anspruch auf eine Alters- und Invaliditätspension haben. Sie enthalten auch Bestimmungen, die dem überlebenden Ehepartner und den Kindern Pensionsansprüche einräumen. Wie Beamte und alle anderen Personen unterliegen auch die privatrechtlichen Bediensteten neben den genannten Pensionsrechten dem System der sozialen Sicherheit. Bis heute werden die in Betracht kommenden wirtschaftlichen und sonstigen Leistungen in vollem Umfang durch das allgemeine Steueraufkommen des Staates finanziert. Beiträge zur sozialen Sicherheit sind daher von den privatrechtlichen Bediensteten nicht zu erbringen.

3. Haftung der privatrechtlichen Bediensteten a) Haftung gegenüber dem Dienstherm Privatrechtliche Bedienstete, die gegen ihre Dienstpflichten verstoßen, können im Verhältnis zum Dienstherm auf verschiedene Weise haften. Strafrechtliche Sanktionen kommen etwa bei von privatrechtlichen Bediensteten begangenen Unterschlagungen oder bei Betrug in Betracht. Dabei findet das allgemeine Strafrecht Anwendung. Zudem findet man im Strafgesetzbuch Bestimmungen, die nur auf öffentliche Bedienstete anwendbar sind. Hier sind Regeln gemeint wie z. B. § 152 Strafgesetz (Gehorsamspflichtverletzungen) oder § 156 Strafgesetz (Verletzungen gegen Dienstpflichten). Overenskomst-Angestellte können nicht disziplinarrechtlich zur Verantwortung gezogen werden. Die Einführung von solchen Regeln, wie sie für Beamte gelten, für privatrechtliche Bedienstete und sonstige öffentliche Bedienstete würde grundsätzlich eine gesetzliche Regelung erfordern. Es kommt aber vor, daß die Geltung entsprechender Bestimmungen vereinbart wird. 4\ Im Falle der Dienstpflichtverletzung seitens eines privatrechtlichen Bediensteten ist deshalb für den 4\

Ebd., S. 158.

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Fall, daß keine besonderen Regeln vereinbart wurden, auf die allgemeinen Regeln hinsichtlich des Rechts des Dienstherrn auf Organisation des Arbeitsablaufs abzustellen (siehe unten C. IV. 2. b.). Hier kommen Entlassungen, Verringerung der Dienstbezüge, Versetzung und andere denkbare Maßnahmen in Frage. Die Regeln des Verwaltungsgesetzes, die sich auf die Mitwirkung der beteiligten Parteien beziehen, sind im Falle von Entlassungen, wahrscheinlich aber auch bei weniger einschneidenden Maßnahmen, zu beachten. b) Haftung gegenüber Dritten Eine Haftung gegenüber Dritten kann ebenfalls in Betracht kommen, allerdings nur in Form einer (finanziellen) Schadensersatzpflicht.

IV. Veränderungen des privatrechtlichen Dienstverhältnisses

1. Beförderung und andere Maßnahmen Das dänische Verwaltungsrecht enthält nur wenige Verfahrensvorschriften hinsichtlich der Beförderung öffentlicher Bediensteter. Soweit solche Regelungen überhaupt bestehen, gelten sie für Beförderungen von Beamten. 42 Wie bereits oben (B. 11. 2. c.) ausgeführt wurde, ist aber anzunehmen, daß die für Beamte geltenden Vorschriften analog auf andere öffentliche Bedienstete anwendbar sind. 43 Dabei besagt die allgemeine Regel, daß als Voraussetzung jeder Beförderung das dienstliche Verhalten des Bediensteten in allen in Betracht kommenden Beziehungen als zufriedenstellend angesehen werden muß. Diese Bedingung, die auf der einen Seite eine gewisse materielle Normierung enthält, läßt den zuständigen Instanzen andererseits einen breiten Ermessensspielraum. Die dänischen Gerichte sind, wenn nicht die Grenzen des Ermessensspielraums völlig außer acht gelassen wurden, im allgemeinen nicht geneigt, konkrete Entscheidungen der zuständigen Instanzen zu überprüfen. 44

2. Beendigung des Dienstverhältnisses a) Entlassung aufgrund des Alters Im Hinblick auf die Overenskomst-Angestellten enthalten die Kollektivvereinbarungen keine generellen Altersvoraussetzungen. Entlassungen, die unter Hin42

43 44

Ebd., S. 62. Ebd. Ebd., S. 67.

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weis auf das hohe Alter des Bediensteten erfolgen, werden daher als Entlassungen sachlicher Art verstanden. b) Entlassung aus anderen Gründen Das Dienstverhältnis wird im allgemeinen mit der Entlassung des privatrechtlichen Bediensteten beendet. Hingegen endet das Verhältnis ohne Entlassung in den Fällen, in denen der privatrechtliche Bedienstete entweder verstirbt oder seine Anstellung für nichtig erklärt wird, weil sie gesetzwidrig erfolgte. In den Fällen, in denen ein privatrechtlicher Bediensteter für eine bestimmte Dauer angestellt worden ist, endet seine Anstellung mit Ablauf der festgelegten Frist ohne Entlassung. Entlassungen von privatrechtlichen Bediensteten können in beantragter und nicht-beantragter Form erfolgen. Jeder privatrechtliche Bedienstete hat in der Regel unter Einhaltung einer Frist von drei Monaten Anspruch auf die beantragte Entlassung. Dies folgt daraus, daß viele Kollektivvereinbarungen auf § 2 Abs. 6 Bedienstetengesetz verweisen. Danach gelten den Beamtenverhältnissen entsprechende Regelungen. Eine nicht-beantragte Entlassung kommt dann in Betracht, wenn die weitere Verwendung des Bediensteten im Ermessen des Dienstherrn steht. 45 Auch auf diesem Gebiet bestehen zwischen Beamten und Overenskomst-Angestellten keine Unterschiede. Diese Entlassungsbefugnis ist mit dem Recht des Dienstherrn zur Organisation des Arbeitsablaufs, auf das sich sowohl die Beamtengesetzgebung (Tjenestemandsloven) als auch die Kollektivvereinbarungen stützen, eng verbunden. Dem Dienstherrn kommt grundsätzlich die Entscheidungsbefugnis darüber zu, wieviele Mitarbeiter bei ihm angestellt sein sollen. Gegebenenfalls kann eine Entlassung sowohl mit Rücksicht aufverwaltungsinterne Umstände als auch mit Rücksicht auf von den Bediensteten zu vertretende Umstände erfolgen. Verwaltungsinterne Umstände können z. B. Sparmaßnahmen oder Rationalisierungen sein. Ein von dem Bediensteten zu vertretender Umstand kann sein, daß er dienstuntauglich ist bzw. geworden ist. Im konkreten Fall konkurrieren oft verwaltungsinterne Umstände mit arbeitnehmerbezogenen Umständen. Sie können insbesondere dann zu verschiedenen Ergebnissen führen, wenn dem Dienstherrn bei der Entlassung die Wahl zwischen mehreren Bediensteten offen steht. Unstreitig dürfen allein gesetzmäßige Gesichtspunkte in Betracht gezogen werden. Einigkeit besteht auch darüber, daß in manchen praktischen Fällen die Entscheidung darüber, ob der Dienstherr diesen Grundsatz in vollem Umfang beachtet hat, schwierig ist.

45

Ebd., S. 111.

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Darüber hinaus regeln einige verwaltungsrechtliche Grundsätze die Entlassungssituation, wie z. B. der Grundsatz der geschlechtlichen Gleichbehandlung männlicher und weiblicher Angestellter, das Verbot des Ermessensmißbrauchs, das Verbot, ein freies Ermessen einer Regel unterzuordnen oder das Gebot der Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Nach diesen Ausführungen sollen im Überblick einige die Verfahrensordnung betreffende Regeln, die für Entlassungssituationen gelten, dargestellt werden. Zunächst ist zu erwähnen, daß gemäß § 22 Verwaltungsgesetz eine Entlassungsentscheidung begründet werden muß.46 In vielen Kollektivvereinbarungen gilt außerdem die Regel, daß die zuständige Instanz sowohl dem Bediensteten als auch seiner Interessenorganisation die Entlassung schriftlich begründen muß.

v. Rechtsschutz im privatrechtlichen Dienstverhältnis 1. Innerdienstliches Beschwerderecht Bevor die zuständige Instanz einem privatrechtlichen Bediensteten seine nichtbeantragte Entlassung mitteilt, muß ihm gemäß § 19 Abs. 1 Verwaltungsgesetz Gelegenheit zur Äußerung gegeben werden. 47 Ist die Entlassungsentscheidung einmal getroffen worden, kann der Betroffene alle Fragen der Wirksamkeit oder der Zweckmäßigkeit der Entscheidung höheren Instanzen vorlegen (wenn nicht der Minister selbst die Entscheidung getroffen hat). Dabei kann er auf die allgemein geltenden Verwaltungsregeln vertrauen. 2. Personalvertretung Unter Berücksichtigung des innerdienstlichen Beschwerderechts ist anzunehmen, daß Overenskomst-Angestellten und Beamten vergleichbare Rechte zustehen. Allein für Beamte gilt aber § 31 Abs. 1 Beamtengesetz, der festlegt, daß die zuständige Instanz vor der Entlassungsentscheidung der Zentralorganisation des Beamten Gelegenheit zur Äußerung geben muß. 3. Gerichtlicher Rechtsschutz Die allgemeinen Gerichte spielen im Verhältnis zwischen den privatrechtlichen Bediensteten und ihren Dienstherren nur eine geringe Rolle. Tätig werden vielmehr die Arbeitsgerichte und zwei andere formalisierte Arten der Konfliktlösung: Erstens besteht die Möglichkeit, ein fachliches Schiedsgerichtsverfahren einzulei46 Ebd., S. 120. 47 Ebd., S. 121. 12 Magiera/Siedentopf (Hrsg.)

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Hjalte Rasmussen

ten. Zweitens werden in diesem Bereich verschiedene Ausschüsse und Räte tätig. Dabei ist den sogenannten Entlassungsräten besondere Aufmerksamkeit zu widmen. Im Kern geht die Kompetenz der fachlichen Schiedsgerichte dahin, Bestimmungen in bestehenden Verabredungen, Vereinbarungen etc. auszulegen, z. B. Fragen hinsichtlich der Gehalts- und Einstellungsbedingungen. Im übrigen ist eine Vereinbarung darüber möglich, Streitigkeiten, für die nach dem Gesetz das Arbeitsgericht zuständig wäre, den fachlichen Schiedsgerichten zuzuordnen. Demgegenüber sind die erwähnten Entlassungsräte nicht mit der Durchführung fachlicher Schiedsgerichtsverfahren befaßt, sondern treffen genuine Schiedsgerichtsregelungen. Dieser Unterschied ist in verschiedenen Zusammenhängen, die hier aber nicht zu verfolgen sind, von grundsätzlicher Bedeutung.

D. Das Verhältnis zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen Während der letzten 30 Jahre ist eine klare Tendenz zur Angleichung öffentlichrechtlicher und privatrechtlicher Dienstverhältnisse erkennbar geworden. Sie fand parallel zu der beschriebenen Entwicklung des immer größeren Anwendungsbereichs der Overenskomst-Anstellungen und der entsprechenden Einengung des Anwendungsbereichs des Beamtenstatuts statt. Daß dieser Trend noch nicht beendet ist, erkennt man schon daran, daß z. B. im Frühjahr 1992 zwischen den Beteiligten (Staat, Kommunen und Lehrerorganisationen) vereinbart wurde, daß sämtliche Volksschullehrer (insgesamt 60.000 Personen) nicht mehr dem Beamtenstatut, sondern dem Overenskomst-Statut unterfallen sollen. Zu erwarten ist, daß diese Tendenz auch in Zukunft anhält. Heutzutage haben von 700.000 öffentlichen Bediensteten nur etwa 200.000 den Beamtenstatus inne. Der Übergang der Volksschullehrer zum privatrechtlichen Overenskomst-Statut wird die Balance weiter in Richtung des privatrechtlichen Bediensteten-Statuts verschieben, und es ist, wie gesagt, zu erwarten, daß sich die Zahl der Beamten wahrscheinlich noch mehr verringern wird. Unter der Voraussetzung, daß sich der Trend zur Verringerung der Anzahl der Bediensteten mit Beamtenstatus im nächsten Jahrhundert ununterbrochen fortsetzt, könnte man sich vielleicht vorstellen, daß in der Zukunft nur der relativ enge Kreis der Beamten, die heute königlich ernannt werden, noch den Beamtenstatus genießen wird. Schon heute ist erkennbar, daß die überwiegende Zahl der Beamten für den Staat tätig wird.

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E. Reformbestrebungen hinsichtlich der Öffnung des öffentlichen Dienstes für Angehörige anderer EG-Mitgliedstaaten Die Annahme, daß keine - auch verdeckte - Diskriminierung der Staatsangehörigen anderer EG-Mitgliedstaaten vorkommen kann, würde wohl fehlgehen. Vorstellbar ist, daß z. B. die Organisationen der Bediensteten, die mehr dänische als nicht-dänische Mitglieder haben, ein falsch verstandenes Interesse an einer Diskriminierung haben könnten. Wahrscheinlich sollte auch nicht ausgeschlossen werden, daß es bei der Vielzahl von Vereinbarungen Bestimmungen gibt, die darauf abzielen, auf die eine oder andere Weise bestimmte Stellen den dänischen Staatsbürgern vorzubehalten. Von Zeit zu Zeit erscheinen in der Presse Berichte, die beweisen, daß die Unbeachtlichkeit der Staatsangehörigkeit nicht in vollem Umfang gewährleistet ist. Wir sind aber der Meinung, daß die sehr geringe Zahl von EG-Bürgern im öffentlichen Sektor nicht auf eine Politik der Diskriminierung zurückzuführen ist. Wir haben insbesondere keinen Hinweis auf die Verfolgung einer solcher Politik gefunden und meinen daher, daß diese Möglichkeit zu vernachlässigen ist. Vielmehr ist die geringe Anzahl auf andere Umstände zurückzuführen, nämlich solche praktischer Art, wobei insbesondere Sprachschwierigkeiten eine große Rolle spielen. Dabei fällt die geringe Zahl von EG-Staatsbürgern nicht nur in der öffentlichen Verwaltung, sondern auch im privaten Sektor auf.

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Das Recht des öffentlichen Dienstes in Deutschland Detlef Merten

Übersicht A. Der Begriff "öffentlicher Dienst" .......... . . . .............. . ................ .. . I. Abgrenzungen ............................................................. II. Die Terminologie des Grundgesetzes .................................... III. Die Zweispurigkeit des öffentlichen Dienstes ...........................

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B. Verfassungsrechtliche Vorgaben ................................................ I. Die Garantie des Berufsbeamtentums .................................... 11. Die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums ................ 1. Allgemeines ............................................................ 2. Die Grundsätze im einzelnen ........... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Anerkannte Grundsätze ........................................... b) Deutsche Staatsangehörigkeit als hergebrachter Grundsatz? .... III. Der Beamtenvorbehalt (Funktionsvorbehalt) ............................ IV. Das Zugangsrecht ..................................... . ................... 1. Berufsfreiheit und Zugangsrecht ...................................... a) Die Konkurrenz von Art. 12 Abs. 1 und Art. 33 Abs. 2 GG ... b) Organisationsgewalt und Zugangsrecht .......................... 2. Art. 33 Abs. 2 GG als elitär-egalitäres Zugangsrecht ................ a) Die Spezialität des Art. 33 Abs. 2 GG ........................... b) Die Exklusivität des Art. 33 Abs. 2 GG ......................... c) Zugangs gleichheit als Verbot gleichheitswidriger Ämtervergabe d) Die Positiv liste in Art. 33 Abs. 2 GG ............................ e) Die Negativlisten .................................................. V. Grundrechte im Besonderen Gewaltverhältnis .......................... 1. Zur Grundrechtsgeltung ............................................... 2. Grundrechtsbeschränkungen im Besonderen Gewaltverhältnis ...... a) Der Vorbehalt des Gesetzes ...................................... b) Das Besondere Gewaltverhältnis als Beschränkungsermächtigung ................................................................ VI. Die Gesetzgebungskompetenzen ....... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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C. Grundzüge des Beamtenrechts ................................................... I. Zur Typologie ............................................................. II. Die Begründung des Beamtenverhältnisses .............................. 1. Objektive und subjektive Voraussetzungen ..........................

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Detlef Merten a) Objektive Voraussetzungen ....................................... b) Subjektive Voraussetzungen...................................... aa) Deutschen-Eigenschaft ....................................... bb) Staats- und Verfassungstreue ................................ cc) Eignung ....................................................... 2. Ernennung .............................................................. III. Der Inhalt des Beamtenverhältnisses ..................................... 1. Pflichten des Beamten ........................................ . ........ 2. Rechte des Beamten ................................................... a) Amtsangemessene Alimentation .................................. b) Sonstige Rechte ................................................... IV. Veränderungen des Beamtenverhältnisses ...............................

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D. Zum Dienstrecht der Angestellten und Arbeiter......... . . . . ...... .... . . . . . . ...

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A. Der Begriff "öffentlicher Dienst" I. Abgrenzungen Der öffentliche Dienst 1,2 umfaßt alle abhängig Beschäftigten, die berufsmäßig 3 Staatsaufgaben erfüllen und in die Staatsorganisation eingegliedert sind,4 somit das Personal von Bund, Ländern, Gemeinden und Gemeindeverbänden 5 sowie der juristischen Personen 6 des öffentlichen Rechts (Körperschaften, Anstalten und Stiftungen) als Nichtgebietskörperschaften. 7 I Hierzu grundsätzlich losef lsensee. Öffentlicher Dienst, in: Ernst Benda / Wemer Maihofer / Hans-Jochen Vogel (Hrsg.), Handbuch des Verfassungsrechts, 1983, S. 1149 ff.; Helmut Lecheier. Der öffentliche Dienst, in: Josef Isensee / Paul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. III, 1988, § 72, S. 717 ff.; Philip Kunig. Das Recht des öffentlichen Dienstes, in: Ingo von Münch / Eberhard Schmidt-Aßmann (!1rsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 9. Aufl., 1992, S. 517 ff.; earl Hermann Ule. Offentlicher Dienst, in: Die Grundrechte, Bd. IV / 2, 1962, S. 537 ff. 2 Eine ähnliche Umschreibung bei Maunz. in: Maunz / Dürig, GG, Art. 33 RN 44; siehe auch BVerfGE 55, 207 (230) zum öffentlichen Dienst im Sinne des Nebentätigkeitsrechts. 3 Zur Beruflichkeit Gerhard Pfennig. Der Begriff des öffentlichen Dienstes und seiner Angehörigen, 1960, S. 50 ff. 4 Hierzu auch Gerhard Pfennig. aaO, S. 53 ff. 5 Nach dem Grundsatz der Zweistufigkeit des Gesamtstaates sind Gemeinden und Gemeindeverbände Teile der Länder; vgl. Theodor Maunz. in: Maunz / Dürig, GG, Art. 28 RN 79. 6 Zu eng daher Art. 75 Nr. 1 GG, der nur "Körperschaften" aufführt. Er ist interpretatorisch um Anstalten und Stiftungen zu erweitern. Ebenso lngo von Münch. in: ders., Grundgesetz-Kommentar, 2. Aufl., 1983, Art. 75 RN 14; Hans-Werner Rengeling. Gesetzgebungszuständigkeit, in: Handbuch des Staatsrechts (Fn. 1), Bd. IV, 1990, § 100 RN 263, 836. Die Enquete-Kommission Verfassungsreform hatte deshalb eine korrigierende Neufassung vorgeschlagen (BT-Drucks. 7/5924, S. 133). Ähnlich verfehlt Art. 73 Nr. 8 GG; vgl. Maunz (Fn. 2), Art. 73 RN 136.

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Öffentlicher Dienst ist Staatsdienst. 8 "Privatbeamte"9 ("Bankbeamte") kann es daher nur als soziologische, nicht als juristische Klassifizierung geben. Obwohl Körperschaften des öffentlichen Rechts, 10 sind die Kirchen wegen der Verfassungsabsage an eine Staatskirche und der Trennung von Staat und Kirche weder Staatssektor noch staatsmittelbare Einrichtung, sondern staatsunabhängige Organisationen der Gesellschaft. 11 Demzufolge klammert das Beamtenrecht trotz Gemeinsamkeiten des kirchlichen Dienstes mit dem staatlichen die öffentlich-rechtlichen Religionsgesellschaften und ihre Verbände aus seinem Geltungsbereich aus. 12 Bundestags- und Landtagsabgeordnete gehören zur gesetzgebenden, nicht zu einer gesetzesanwendenden Gewalt. Als Mandatsträger (nicht Amtsträger 13) sind sie in keine Weisungshierarchie eingebunden, sondern sachlich unabhängig. 14 Zudem kann ihre Tätigkeit wegen der demokratischen Prinzipien der Wahlperiodizität und der Herrschaft auf Zeit nicht als berufsmäßig qualifiziert werden, auch wenn soziologisch gesehen Politik immer mehr zum Beruf gerät. 15 Gubernale Staatsorgane (Bundespräsident 16) oder deren Teile (Bundeskanzler, Bundesminister, Parlamentarische Staatssekretäre) sind zwar der Exekutive zuzu7 BVerfGE 55, 207 (230); Ule (Fn. 1), S. 543 ff. (545); Arthur Brand, Das Deutsche Beamtengesetz, 1937, § 14 Anm. 2; zu eng Kunig (Fn. 1), S. 522 Fn. 2; siehe auch § 15 Abs. 2 des Arbeitsplatzschutzgesetzes in der Fassung vom 14.4.1980 (BGB\. I S. 425); ähnlich schon § 69 II 10 des preußischen Allgemeinen Landrechts (ALR) von 1794; vg\. auch §§ 1,2,63 des Gesetzes zur Regelung der Rechtsverhältnisse der unter Artikel 131 des Grundgesetzes fallenden Personen vom 11. 5.1951 (BGB\. I S. 307), nunmehr in der Fassung der Bekanntmachung vom 13.10.1965 (BGB\. I S. 1685), zuletzt geändert durch Gesetz vom 8.6.1989 (BGB\. I S. 1026); hierzu auch BVerfGE 6, 257 (267); 15, 46 (61 f.). 8 Ebenso lsensee (Fn. 1), S. 1149; Maunz (Fn. 2), Art. 33 RN 45. Ule ([Fn. 1], S. 545) rechnet dagegen das Personal der Kirchen und der diesen gleichgestellten Religionsgesellschaften zum öffentlichen Dienst. 9 Hierzu v. Rheinbaben, Art. Beamte, in: Stengel / Fleischmann (Hrsg.), Wörterbuch des Deutschen Staats- und Verwaltungsrechts, 2. Aufl., 1911, S. 350 ff. (369 f.). 10 Art. 140 GG in Verb. mit Art. 137 der Weimarer Reichsverfassung. 11 Vg\. BVerfGE 18, 385 (386 f.); 19,129 (133 f.); 42, 312 (321 f.); 55, 207 (230 f.); BVerfG(Kammer) BayVB\. 1993, S. 683; lsensee (Fn. 1), S. 1140 sub I 1; Ule (Fn. 1), S.545. 12 So § 135 des Beamtenrechtsrahmengesetzes; ihm folgend einzelne Landesbeamtengesetze. 13 Vg\.lsensee (Fn. 1), S. 1150 f.; siehe auch das Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Deutschen Bundestages (Abgeordnetengesetz) vom 18.2.1977 (BGB\. I S. 297), zuletzt geändert durch das Vierzehnte Gesetz zur Änderung des Abgeordnetengesetzes vom 20. 1. 1992 (BGB\. I S. 67). 14 Zur Abgrenzung vg\. auch BVerfGE 40,296 (316); 76, 256 (341 f.). 15 Paradigmatisch Max Weber, Politik als Beruf, 1919, in: ders., Gesammelte politische Schriften, 3. Aufl., 1971, S. 505 ff.; vg\. auch die uneinheitliche Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in E 4, 144 (151); 32, 157 (164 f.); 40, 296 (311 ff.); 76, 256 (341 ff.). 16 Die Einordnung des Bundespräsidenten ist nicht hinreichend geklärt; wie hier Otto

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rechnen. 17 Dennoch kann deren öffentlich-rechtliches Amtsverhältnis 18 nicht als Beamtenverhältnis angesehen werden, weil die kurzfristige Amtsdauer 19 einem Lebensberuf entgegensteht. Typologisch mag zudem zwischen eigenverantwortlicher politischer Führung und diszipliniertem Beamtendienst unterschieden werden. 20 Werden Verwaltungsaufgaben durch Private (z. B. Notare) erfüllt, 21 so sind diese "Beliehenen" mangels Eingliederung in die Staatsorganisation keine "Bediensteten",22 was auch das Schlagwort vom "beliehenen U ntemehmer" 23 deutlich macht. 11. Die Terminologie des Grundgesetzes Ein allgemeingültiger Begriff des "öffentlichen Dienstes" fehlt,24 weshalb er in den Gesetzen in unterschiedlichem Sinn gebraucht wird. 25 Auch die Terminologie des Grundgesetzes ist weder einheitlich 26 noch eindeutig. Die schwerfällige Umschreibung "Angehörige des öffentlichen Dienstes, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen" in Art. 33 Abs. 4 und

Kimminich, Das Staatsoberhaupt in der parlamentarischen Demokratie, VVDStRL 25, 1967, S. 71 f. Fn. 106 m. w. Nachw.; nach Klaus Stern (Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 11, 1980, S. 212) ist er ein Organ sui generis, das zwar nicht über den Gewalten, aber auch nicht in den Gewalten steht. Jedenfalls ist das Amtsverhältnis des Bundespräsidenten kein Beamtenverhältnis; vgl. Klaus Schlaich, Der Status des Bundespräsidenten, in: Handbuch des Staatsrechts (Fn. 1), Bd. 11, 1987, § 48 RN 13, S. 534. Dagegen zählt Maunz ([Fn. 2], Art. 73 RN l39) den Bundespräsidenten wie die Bundesminister zu "Dienst"nehmem im Sinne des Art. 73 Nr. 8 GG (ebenso SchmidtBleibtreu, in: Schmidt-Bleibtreu / Klein, GG, 7. Auft., 1990, Art. 73 RN 26). 17 Statt aller Stern (Fn. 16), S. 274 f. 18 So § 1 des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder der Bundesregierung (Bundesministergesetz) i. d. F. vom 27.7.1971 (BGBl.I S. 1166); § 1 Abs. 3 des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre vom 24.7.1974 (BGBI. I S. 1538); vgl. auch § 11 Abs. 1 Nr. 2 StGB. 19 Das Amtsverhältnis eines Mitglieds der Bundesregierung endet gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 2 BundesministerG spätestens mit dem Zusammentritt eines neuen Bundestages; das Amtsverhältnis eines Parlamentarischen Staatssekretärs ist gemäß § 4 Satz 3 ParlStG insoweit akzessorisch. 20 So Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, 5. Auft., 1976, IX, 3, S. 825 ff. 21 Hierzu Fritz Ossenbühl / Hans Ullrich Gallwas, Die Erfüllung von Verwaltungsaufgaben durch Private, VVDStRL 29, 1971, S. l37 ff.; BVerwG, Urt. vom 25.1l.1971, DÖV 1972, S. 500. 22 Ebenso Isensee, (Fn. 1), S. 1151 sub I 3. 23 Kritisch hierzu Hans J. Wolffl OUo Bachofl Rolf Stober, Verwaltungsrecht 11, 5. Auft., 1987, § 104 RN 2, S. 4l3. 24 Vgl. auch BVerfGE 15,46 (61); 48, 64 (84 ff.); 55, 207 (227). 25 V gl. Art. 20 des Einigungsvertrages; hierzu auch BAG, Urt. vom 18.3. 1993, MDR 1993, S. 770; § 4 BundespersonalvertretungsG. 26 Zur Uneinheitlichkeit des Begriffs auch BVerfGE 55, 207 (227); Gerhard Pfennig (Fn. 3), S. 11 f.

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Art. 74 a Abs. 1 GG meint (Berufs )Beamte, 27 die sich als solche nur an entlegenen Stellen des Grundgesetzes finden. 28 In diesem engeren Sinn versteht die Verfassung den "öffentlichen Dienst" jedoch auch in Art. 33 Abs. 5, obwohl sie ihn dort ohne einschränkenden Zusatz gebraucht. 29 Sinn dieses Verfassungs auftrags kann nur sein, das Beamtenrecht unter Berücksichtigung seiner hergebrachten Grundsätze zu regeln, nicht aber, diese auf die privatrechtlichen Rechtsverhältnisse der Arbeiter und Angestellten im öffentlichen Dienst zu übertragen. 30 Dagegen ist der Begriff des öffentlichen Dienstes extensiv zu interpretieren, 31 wenn für die aus ihm erworbenen Rechte die Bekenntniszugehörigkeit unbeachtlich sein soll (Art. 33 Abs. 3 Satz 1 GG). Schwieriger ist die Abgrenzung des Geltungsbereichs in Art. 75 Nr. 1 GG, wonach der Bund die Befugnis zur Rahmengesetzgebung für die "Rechtsverhältnisse der im öffentlichen Dienste der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechtes stehenden Personen" hat. Sähe man die Vorschrift als bloße Komplementärbestimmung zu Art. 74 Nr. 12 GG, der dem Bund die konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis für das Arbeitsrecht zuspricht, so läge eine restriktive Interpretation nahe. Für den Bund kann jedoch das Bedürfnis bestehen, über das in Art. 74 Nr. 12 GG aufgeführte (allgemeine) Arbeitsrecht hinaus Besonderheiten des öffentlichen Dienstes (Staatstreue, Amtsverschwiegenheit, Nebentätigkeit, Streikbegrenzung, Beschränkung der Wählbarkeit 32) für das privatrechtlich beschäftigte Personal zu regeln. 33 Art. 75 Nr. 1 GG ist daher ebenso wie Art. 73 Nr. 8 GG,34 der allerdings nur von "Dienst" spricht, weit auszulegen. Beide Kompetenztitel meinen den gesamten öffentlichen Dienst, also neben den Beam27 Dieser Begriff war auch in dem ursprünglichen Art. 27 b Abs. 2 in der Fassung der 2. Lesung des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rates enthalten und wurde zur Vermeidung eines Pleonasmus auf Anregung des Allgemeinen Redaktionsausschusses gestrichen; vgl. Parlamentarischer Rat, Grundgesetz (Entwürfe), 1948/49, S.131; Verhandlungen des Hauptausschusses, 1948/49, S. 327; auch Matz, in: JöR N. F. Bd. I, 1951, S. 322 ff. 28 Art. 36 Abs. 1 Satz I, 85 Abs. 2 Satz 2, 108 Abs. 2 Satz 2, 132 Abs. I Satz 1, 137 Abs. I GG. 29 Dies ist die nahezu einhellige Auffassung. Vgl. BVerfGE 3, 162 (186); 16, 94 (110 f.); Maunz (Fn. 2), Art. 33 RN 46 m. w. Nachw. in Fn. 5; Hermann von Mangoldt, Das Bonner Grundgesetz, 1953, Art. 33 Anm. 7, S. 211; von Mangoldtl Klein, Das Bonner Grundgesetz, 2. Aufl., 1964, Art. 33 Anm. VII I, S. 813; Ferdinand Matthey, in: von Münch (Fn. 6), Art. 33 RN 36; Bodo Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, 2. Aufl., 1992, Art. 33 RN 13; Ule (Fn. 1), S. 549 ff.; unrichtig Gerhard Wacke, Zur Neugestaltung des Beamtenrechts, AöR 76, 1950/51, S. 385 ff. (388); Werner Thieme, Der öffentliche Dienst in der Verfassungsordnung des Grundgesetzes, 1961, S. 35 ff., der jedoch nur die Angestellten, nicht aber die Arbeiter in Art. 33 Abs. 5 einbeziehen will. 30 Ähnlich Maunz (Fn. 2), Art. 33 RN 49. 31 Ebenso Maunz (Fn. 2), Art. 33 RN 27. 32 Vgl. Art. 137 Abs. 1 GG; hierzu auch BVerfGE 38, 326 (336 ff.); 48, 64 (82 ff.). 33 Vgl. hierzu auch BVerwGE 18, 135 (138). 34 Hierzu Maunz (Fn. 2), Art. 73 RN 137; von Mangoldt / Klein (Fn. 29), Art. 73 Anm. XV 2 a, S. 1498; von Münch (Fn. 6), Art. 73 RN 52.

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ten auch die Arbeiter und Angestellten,35 wobei Art. 73 Nr. 8 GG dem Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für die Bediensteten des Bundes und der bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts, Art. 75 Nr. 1 GG die Rahmengesetzgebungskompetenz für das übrige Personal verleiht. 36 In einem weiten Sinne ist "öffentlicher Dienst" auch in Art. 131 GG gemeint, 37 wonach die Rechtsverhältnisse von nicht wiederverwendeten Personen, die am 8. Mai 1945 im öffentlichen Dienst standen und aus anderen als beamten- oder tarifrechtlichen Gründen ausschieden, durch Bundesgesetz zu regeln sind. 38 Hier zeigt schon die Aufzählung von tarifrechtlichen neben beamtenrechtlichen Gründen, daß der personale Geltungsbereich der Verfassungsvorschrift nicht auf Beamte beschränkt ist. Wiederum einen anderen Begriff des öffentlichen Dienstes hat Art. 137 Abs. 1 GG im Auge, wenn er Beamte, Berufssoldaten, freiwillige Soldaten auf Zeit und Richter ausdrücklich aufführt und daneben die "Angestellten des öffentlichen Dienstes" erwähnt. Damit verengt die Bestimmung den "öffentlichen Dienst" auf die privatrechtlichen Rechtsverhältnisse der Angestellten (ohne die Arbeiter). Gleichzeitig erweitert die Rechtsprechung 39 den Begriff, indem sie als "Angestellte des öffentlichen Dienstes" auch leitende Angestellte von privaten Unternehmen mit mehrheitlicher Beteiligung der öffentlichen Hand ansieht. III. Die Zweispurigkeit des öffentlichen Dienstes

Die Angehörigen des öffentlichen Dienstes stehen entweder in einem öffentlich-rechtlichen oder in einem privatrechtlichen Dienstverhältnis. Entscheidend für diese Abgrenzung ist die Ausgestaltung des Dienstverhältnisses, d. h. der Charakter der dieses prägenden Normen, nicht die Rechtsnatur der dienstlichen Tätigkeit. 4O So können Beamte privatrechtlich, Arbeiter und Angestellte hoheitsrechtlich agieren. Dennoch gehört das Recht der Beamten einschließlich der Richter und Soldaten zum öffentlichen Recht, das Recht der Angestellten und Arbeiter zum Privatrecht.

35 So auch Ule (Fn. 1), S. 547. 36 Ebenso von Münch (Fn. 6), Art. 75 RN 14. 37 Ebenso in dem inzwischen gegenstandslosen Art. l32 Abs. 2 GG, wie sich durch einen Vergleich mit Abs. 1 ergibt. 38 Nach Art. 6 des Einigungsvertrags wird Art. l31 GG im Beitrittsgebiet "vorerst nicht in Kraft gesetzt". Zur verfassungsrechtlichen Problematik dieser Bestimmung Detle! Merten, Grundfragen des Einigungsvertrages unter Berücksichtigung beamtenrechtlicher Probleme, 1991. 39 Vgl. BVerfGE 38, 326 (338 f.); 48, 64 (84 ff.). 40 Vgl. in diesem Zusammenhang auch BVerfGE 15,46 (61); BVerwGE41, 195 (196).

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B. Verfassungsrechtliche Vorgaben I. Die Garantie des Berufsbeamtentums Dualismus und Zweispurigkeit des öffentlichen Dienstes sind verfassungsrechtlich verankert. 41 Art. 33 Abs. 5 GG enthält eine gesetzesfeste institutionelle Garantie des Berufsbeamtenturns, 42 das infolgedessen vom Gesetzgeber nicht abgeschafft werden kann. Gegen den Widerstand der Besatzungsmächte 43 und in Frontstellung 44 zur Liquidierung des Beamtentums als angeblich bourgoisen Relikts in der sowjetischen Besatzungszone knüpft das Grundgesetz an deutsche Verfassungstraditionen an 45 und schafft mit dem Berufsbeamtenturn als Garanten für Zuverlässigkeit und Unparteilichkeit 46 eine Verfassungsvoraussetzung für die Wiederbelebung deutscher Rechtsstaatlichkeit nach dem Zusammenbruch und ein Fundament exekutiver Gesetzmäßigkeit. Die essentielle Staatstätigkeit wird der loyalen, verläßlichen, mit der freiheitlichen demokratischen Grundordnung verbundenen und wegen des Streikverbots jederzeit und insbesondere in Krisensituationen einsatzbereiten Beamtenschaft übertragen. 47 Sie soll "gegründet auf Sachwissen, fachliche Leistung und loyale Pflichterfüllung eine stabile Verwaltung sichern und damit einen ausgleichenden Faktor gegenüber den das Staatsleben gestaltenden politischen Kräften darstellen".48 Die Kontinuität des Beamtenturns ist Gegengewicht gegen wechselnde Parlamentsmehrheiten und Regierungen, wie sie aus dem demokratischen Prinzip temporaler Herrschaft resultieren. 49 Diese prästabilierte Harmonie wird freilich 41 Ebenso Maunz (Fn. 2), Art. 33 RN 49 C,zweiteilung"); vgl. auch Art. 85 Abs. 2 Satz 2, 132 Abs. 1, 137 Abs. 1 GG. 42 In gleichwertiger Weise aber auch Grundrechte ("grundrechtsgleiche" Rechte) der Beamten, vgl. BVerfGE 43, 154 (167 f.). 43 Instruktiv Hans Hattenhauer, Geschichte des Beamtentums, 2. Aufl., 1993, S. 485 ff. (502 ff.). 44 Insoweit bestand Einigkeit zwischen den Parteien, wie die Ausführungen der Abgeordneten Dr. Strauß (CDU), Dr. Reif (FDP) und Wagner (SPD) zeigen; vgl. Werner Matz, in: JöR N. F. Bd. 1, 1951, S. 314 f. 45 Vgl. Willi Thiele, Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, 1981, passim, insbes. S. 26 ff. 46 So BVerfGE 9, 268 (282). 47 Vgl. auch BVerfGE 39, 334 (346 f. m. w. N.). 48 BVerfGE 7, 155 (162); vgl. auch E 8, 1 (16); 11,203 (216 f.); 21, 329 (345); 39, 196 (201); 334 (366); 44, 249 (265); 56, 146 (162); 64, 367 (379); BVerwGE 47, 330 (334).

49 Vgl. in diesem Zusammenhang Alexis de Tocqueville: "Die Unrast und Unbeständigkeit gehören zum Wesen der demokratischen Staatswesen, wie Unbeweglichkeit und Schlummer das Gesetz der unumschränkten Monarchien ist" (Über die Demokratie in

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gestört, wenn man das Institut des politischen Beamten überstrapaziert oder Spitzenpositionen nicht mehr für Lebenszeitbeamte reserviert, sondern für Beamte auf Zeit freigibt, 50 womit bei einem "Machtwechsel" eher Sinekuren für Gefolgsleute bereitstehen. Das Beamtenverhältnis ist wegen Art. 33 Abs. 4 GG zwingend ein durch "hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtenturns" (Art. 33 Abs. 5 GG) geprägtes "öffentlich-rechtliches Dienst- und Treueverhältnis". Sein verfassungsrechtlich vorgegebener Charakter steht jeder Umgestaltung in ein privatrechtliches Dienst- oder Arbeitsverhältnis entgegen. Zugleich verbietet die institutionelle Garantie des Art. 33 Abs. 5 GG dem Gesetzgeber, das Recht der Angestellten und Arbeiter des öffentlichen Dienstes dem Beamtenrecht anzupassen und damit verfassungsrechtlich gewollte Besonderheiten einzuebnen. 51 Soweit einzelne Landesverfassungen diesem grundgesetzlichen Differenzierungsgebot zuwider die Schaffung eines einheitlichen Arbeitsrechts für "alle Arbeitnehmer der öffentlichen Verwaltungen" vorschreiben,52 sind diese Bestimmungen, da sie keine Grundrechte gewährleisten, 53 durch Art. 31 GG gebrochen worden und existieren nicht mehr. 11. Die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtenturns

1. Allgemeines Bei der Ausgestaltung des Beamtenrechts sind die "hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtenturns" kraft Verfassungsauftrags (Art. 33 Abs. 5 GG) vom Bundes- und Landesgesetzgeber zu "berücksichtigen", in ihrem Kernbestand Amerika, 11, 9, in: ders., Werke und Briefe, hrsg. von Mayer / Eschenburg / Zbinden, Bd. I, 1959, S. 345). 50 Nur mehr Beamte auf Zeit sind der Präsident und der Vizepräsident der Bundesanstalt für Arbeit gemäß § 210 Abs. 2 AFG (eingefügt durch Art. 1 Nr. 46 des Siebten Gesetzes zur Änderung des Arbeitsförderungsgesetzes vom 20.12.1985 [BGBI. I S.2484]); dasselbe gilt für den Präsidenten und den Vizepräsidenten des Bundesrechnungshofs gemäß § 3 Abs. 2 des Gesetzes über den Bundesrechnungshof vom 11. 7.1985 (BGBI. I S. 1445). Mußten die Mitglieder der obersten Rechnungsprüfungsbehörden der Länder bisher gemäß § 134 BRRG Beamte auf Lebenszeit sein, so können die von den Landesparlamenten gewählten Mitglieder nunmehr auch in ein Beamtenverhältnis auf Zeit berufen werden (§ 134 Satz 2 BRRG, eingefügt durch Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Beamtenrechtsrahmengesetzes vom 26. 3. 1993 [BGBI. I S. 391]). Letzteres ist bereits vorgesehen in § 4 meckl.-vorp. Landesrechnungshofgesetz vom 21.11.1991 (GVBI. S. 438); § 4 Abs. 1 des Gesetzes über den Niedersächsischen Landesrechnungshof vom 27. 11. 1991 (GVBI. S. 301); § 4 des Gesetzes über den Landesrechnungshof Schleswig-Holstein vom 2.1. 1991 (GVBI. S. 3); § 5 des Gesetzes über den Thüringer Rechnungshof ... vom 31.7.1991 (GVBI. S. 282). 51 Ebenso Ule (Fn. 1), S. 550, 553, 572. 52 Vgl. Art. 29, 135 hess. Verf., Art. 50 Abs. 1 brem. Verf. 53 Vgl. Art. 142 GG.

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nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sogar zu "beachten". 54 Insoweit entsteht gleichsam eine gesetzesfeste "Wesensgehaltsgarantie", 55 die zu den konstituierenden Verfassungsstrukturen, zum grundgesetzlichen "Grundgefüge" gehört. 56 "Hergebrachte Grundsätze" sind fundamentale Regelungen, die "das Bild des Beamtentums in seiner überkommenen Gestalt maßgeblich prägen", 57 so daß ihre Änderung oder Beseitigung das Beamtentum in seiner überkommenen Form antasten würde. 58 Darüber hinaus muß das Strukturprinzip "während eines längeren traditionsbildenden Zeitraums" als verbindlich anerkannt worden sein. 59 Allerdings fixiert das BundesverfassungsgerichtfIJ die relevante Epoche allzu starr auf die Geltung der Weimarer Reichsverfassung. Will man eine "Versteinerung" 61 vermeiden, so müssen auch spätere Entwicklungen berücksichtigt werden,62 zumal bei Inkrafttreten des Grundgesetzes das Ende von Weimar erst sechzehn Jahre zurückgelegen hatte, während inzwischen das Grundgesetz selbst knapp ein halbes Jahrhundert gilt. Da es sich bei jedem der "hergebrachten Grundsätze" um ein Rechtsinstitut oder einen Rechtskomplex handelt, können aus ihnen weitere Prinzipien folgen, so z. B. aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn auch eine Förderungspflicht. Der Verfassungsauftrag in Art. 33 Abs. 5 GG, der sich in erster Linie an die Legislative wendet und deshalb im wesentlichen ein Gesetzgebungsauftrag ist, enthält die Pflicht, die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu konkretisieren und zu aktualisieren. In diesem Rahmen steht dem Gesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zu, wegen des verfassungsrechtlich vorgegebenen Regelungsprogramms 63 jedoch keinesfalls völlige Regelungsfreiheit. 64 Deshalb darf der Gesetzgeber einzelne Grundsätze des Berufsbeamtentums nicht 54 So BVerfGE 8, I (16 f.); 9, 268 (286); 16, 94 (115); 32, 199 (246 f.); 62, 374 (383); 71, 255 (268); kritisch zu dieser Differenzierung Maunz (Fn. 2), Art. 33 RN 58. 55 Vgl. Art. 19 Abs. 2 GG. 56 Vgl. BVerfGE 73, 339 (375 f.) 57 BVerfGE 43, 154 (185). 58 Vgl. Maunz (Fn. 2), Art. 33 RN 53; von Mangoldt / Klein (Fn. 29), Art. 33, S. 814; Ule (Fn. 1), S. 570. 59 Vgl. BVerfGE 8, 332 (343); 15, 167 (195 f.); 38, 1 (12); 43, 154 (185); 46, 97 (117); 58, 68 (76 f.); 62, 374 (383); 83, 89 (98); ihnen folgend BVerwGE 24,235 (239). fIJ AaO. 61 Zur "Versteinerungstheorie" in der österreichischen Verfassungsinterpretation Heinz Schäffer, Verfassungsinterpretation in Österreich, 1971, S. 97 ff. 62 Ähnlich Franz Mayer, Die "hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtenturns", in: Karl Carstens u. a. (Hrsg.), Beamtenstatus - Ärgernis oder Verpflichtung?, 1978, S. 93 ff. (98 0 63 So BVerfGE 43, 154 (1660. 64 Vgl. BVerfGE 9, 268 (286); 8, 1 (16 f.). 65 So jedoch Gunther Schwerdtjeger, Teilgutachten Ausländerintegration, Verhandlungen des 53. Deutschen Juristentages, 1980, Bd. I (Gutachten), Teil A, A 72.

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nach seinem "Ennessen", 65 sondern nur dann aufgeben, wenn dies zur Aufrechterhaltung der Institution unerläßlich ist. 66 Denn die Berücksichtigungsptlicht wird von der Verfassung vorgeschrieben, weshalb Nichtberücksichtigung Ptlichtverletzung ist. Nur Art und Ausmaß stehen dem Gesetzgeber bei seiner Regelung frei. Je bedeutsamer jedoch der Grundsatz für das Berufsbeamtenturn ist, desto stärker verengt sich die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers, so daß essentielle Prinzipien zu beachten, d. h. "unverändert zu erhalten" sind. 67

2. Die Grundsätze im einzelnen a) Anerkannte Grundsätze Zu den "hergebrachten Grundsätzen" im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG68 zählen neben dem vom Grundgesetz selbst hervorgehobenen Rechtscharakter als öffentlich-rechtliches Dienst- und Treueverhältnis (Art. 33 Abs. 5 GG) und dem Funktionsvorbehalt (Art. 33 Abs. 4 GG) im wesentlichen das Statusprivileg des Beamten,69 das Lebenszeit-,70 Hingabe- 71 und Hauptberuflichkeitsprinzip,72 die Treueund Gehorsamspflicht des Beamten, 73 welche das Eintreten für die Verfassungsordnung einschließt 74 und kollektive wirtschaftliche Kampfrnaßnahmen (Streiks) ausschließt, 75 sowie die Fürsorgeptlicht des Dienstherm,76 das Prinzip amtsgemäßer Alimentation 77 (Dienstbezüge, Alters- und Hinterbliebenenversorgung 78), das Laufbahn- 79 und das - auch in Art. 33 Abs. 2 GG nonnierte - Leistungsprin66 Ähnlich Ule (Fn. 1), S. 567 ff. 67 So BVerfGE 32, 199 (246). 68 Hierzu im einzelnen Helmut Lecheier, Die "hergebrachten Grundsätze des Berufs-

beamtentums" in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts, AöR 103, 1978, S. 349 ff. 69 BVerfGE 43, 154 (167) unter Hinweis auf E 35, 79 (146); Lecheier (Fn. 1), S. 354. 70 BVerfGE 44,249 (262); 70, 251 (266); 71, 255 (268). 71 Hierzu auch BVerwGE 14, 21 (24); BVerfGE 76, 256 (341). 72 Vgl. BVerfGE 9,268 (286); 21, 329 (345); 39, 196 (201); 44, 249 (265); 70, 251 (266); 71, 255 (268). 73 BVerfGE 9, 268 (286); 39, 334 (346 ff.). 74 BVerfGE 39, 334 (347 f.); BVerwGE 47,330 (334 f.); 61, 176 (177 ff.); Ule (Fn. 1), S. 572 f. 75 BVerfGE 8,1 (17). 76 Vgl. BVerfGE 8, 332 (356); 43, 154 (166); 46, 97 (117); 83, 89 (98). 77 Vgl. BVerfGE 3, 58 (160); 4, 115 (135); 8, 1 (16 f.); 9, 268 (286); 11,203 (210); 21,329 (344 f.); 39, 196 (201); 43, 154 (167); 44, 249 (265 f.); 70, 251 (266); 71,255 (268); 76, 256 (298); 81, 363 (375); 83,89 (98); zum Streit um die Alimentationstheorie vgl. Walter Wiese, VerwArch. 57, 1966, S. 240 ff.; Ule, DVBI. 1970, S. 640 r. Sp. 78 Vgl. BVerfGE 3, 58 (160); 288 (342 f.); 8, 1 (16,20); 9, 268 (286); siehe auch Ule. Die Bedeutung des Beamtenversorgungsrechts für die Erhaltung des Berufsbeamtenturns, 1973. 79 BVerfGE 62, 374 (383); 71, 252 (268).

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zip,80 das Recht auf wirklichkeitsgerechte Amtsbezeichnung, 81 der Grundsatz der unparteiischen Amtsführung, 82 eine eigenständige Beamtengesetzgebung, erforderlich insbesondere wegen des Vorbehalts des Gesetzes für die Besoldung und Versorgung des Beamten 83 sowie für die Versetzung in den Ruhestand und die Beendigung des Beamtenverhältnisses, 84 und die Garantie gerichtlichen Rechtsschutzes, insbesondere für die vermögensrechtlichen Ansprüche des Beamten. 85 b) Deutsche Staatsangehörigkeit als hergebrachter Grundsatz? Entgegen abweichender Auffassung 86 ist die Innehabung der deutschen Staatsangehörigkeit kein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtenturns, weshalb dieses Erfordernis auch in den Aufzählungen der "hergebrachten Grundsätze" fehlt. 87 Das deutsche Beamtenrecht stellt traditionell die Qualifikation und nicht die Nationalität an die Spitze der Ernennungsvoraussetzungen. 88 Die spät errungene Nationalstaatlichkeit veranlaßte das Deutsche Reich nicht, die im wesentlichen durch die Staatsangehörigkeit in einem Bundesstaat vermittelte Deutschen-Eigenschaft 89 als Zugangsvoraussetzung im Reichsbeamtengesetz von 1873 90 zu statuieren. Demzufolge setzte eine Beamtenernennung nicht die Deutschen-Eigenschaft voraus, sondern wurde zugleich Deutscher, wer Beamter wurde. 91 Wenn auch in den deutschen Einzelstaaten mitunter der Staatsdienst 80 BVerfGE 56, 146 (163); 62, 374 (383); 64, 367 (379 f.); 70, 251 (266); 71, 255 (268); siehe auch Eil, 203 (215 f.); 38, 1 (12 f.); 39, 196 (201); vgl. ferner BVerwGE 24, 235 (239); 36, 192 (209); Ule (Fn. 1), S. 588 ff. 81 Vgl. BVerfGE 32, 242 (247); 38, 1 (12); 43, 154 (167); 62, 374 (383); 64, 323 (351); hierzu auch Walter Leisner, Amtsbezeichnungen als Gebot der Rechtsstaatlichkeit, DÖV 1973, S. 145 ff. 82 BVerfGE 9, 268 (286). 83 Vgl. BVerfGE 8, 1 (15 f.); 28 (35); BVerwGE 18,293 (295); siehe auch § 50 des Beamtenrechtsrahmengesetzes (BRRG); § 83 des Bundesbeamtengesetzes (BBG) sowie § 2 des Bundesbesoldungsgesetzes (BBesG). 84 BVerfGE 8, 332 (352 f.); siehe auch E 7, 155 (163). 85 BVerwGE 28, 1 (11); Ule (Fn. 1), S. 61l. Die Eröffnung des ordentlichen Rechtswegs ist jedoch nicht verfassungsrechtlich geboten; so die Vorgenannten sowie von Mangoldt / Klein (Fn. 29), Art. 33, Anm. VII 3 e, S. 817 mit umfangreichen Nachweisen. 86 So Gunther Schwerdtjeger, Teilgutachten Ausländerintegration, Verhandlungen des 53. Deutschen Juristentages Bd. I, Teil A, 1980, A 72; Isensee (Fn. 1), S. 1163; Wolfgang Loschelder, ZBR 1991, S. 102 ff. mit beachtlichen Argumenten; vgl. ferner Lecheier, in: Ulrich Battis (Hrsg.), Europäischer Binnenmarkt und nationaler öffentlicher Dienst, 1989, S. 137; siehe jedoch auch Rudolf Summer, ZBR 1993, S. 97 ff. 87 Vgl. Ule (Fn. 1), S. 571; Franz Mayer (Fn. 62), S. 101 f. 88 Vgl. § 70 11 10 pr. ALR; siehe in diesem Zusammenhang auch Ernst Opgenoorth, "Ausländer" in Brandenburg-Preußen, 1967. 89 § 1 des Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetzes vom 22.7.1913 (RGBL S. 583). 90 Reichsbeamtengesetz vom 3l.3.1873 (RGBL S. 61). 91 So § 15 Abs. 1 RuStAG, aufgehoben durch § 194 Nr. 1 des Bundesbeamtengesetzes vom 14.7. 1953 (BGBL I S. 551); hierzu auch Meyer / Anschütz, Lehrbuch des deutschen

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den Landeskindern vorbehalten blieb,92 so findet sich doch das Erfordernis der Reichsbürgerschaft für eine Beamtenernennung erstmals 93 im Deutschen Beamtengesetz von 1937. 94 Seitdem steht sie mit Dispensvorbehalt in Gesetzesrang, nicht aber in Verfassungsrang. Die Staatsangehörigkeit als hergebrachter Grundsatz läßt sich auch nicht aus Art. 33 Abs. 2 GG begründen. Denn diese traditionelle Verfassungsbestimmung, 95 die jedem Deutschen nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte verbürgt, verfolgt als Reminiszenz an ehemalige Standesvorrechte 96 in erster Linie egalitäre Ziele. Historisches Motiv für Art. 33 Abs. 2 GG und seine Vorläufer, die noch in textlichem Zusammenhang mit der ausdrücklichen Absage an Standesvorrechte standen 97 und zugleich deren Spezialisierung waren,98 ist die Ächtung von Geburts- und Klassenprivilegien durch Proklamation "unterschiedsloser Zugänglichkeit der Ämter".99 Noch in Erläuterung zu § 26 Abs. I Nr. 1 DBG wird hervorgehoben, daß der Zutritt zur Beamtenschaft aus allen Schichten des deutschen Volkes erwünscht sei. 100 Die tagespolitische Diskussion über eine doppelte Staatsbürgerschaft zeigt im übrigen, wie leicht ein derartiger hergebrachter Grundsatz durch Gesetzesmanipulation zu umgehen wäre. III. Der Beamtenvorbehalt (Funktionsvorbehalt)

Nach Art. 33 Abs. 4 GG ist die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen, womit terminologisch schwerfällig die Beamteneigenschaft umschrieben wird. Staatsrechts, 7. Aufl., 1919, S. 251 ff. In Österreich erwirbt ein ordentlicher Universitätsprofessor (Hochschulprofessor) gemäß der Verfassungsbestimmung des § 25 Abs. 1 StaatsbürgerschaftsG durch Dienstantritt die Staatsbürgerschaft; vgl. auch Art. 6 Abs. 4 (österr.) B-VG a. F. 92 Vgl. Titel IV § 4 der bayerischen Verfassungsurkunde vom 26.5.1818. 93 Vgl. auch Arthur Brand, Das Deutsche Beamtengesetz, 1937, § 26 Anm. 1. 94 § 26 Abs. 1 Nr. 1 des Deutschen Beamtengesetzes vom 26.1.1937 (RGBI. I S. 39). 95 Vgl. § 137 Abs. 6 der Frankfurter Reichsverfassung von 1849; Art. 4 Satz 3 der preußischen Verfassungsurkunde von 1850; Art. 128 Abs. 1 der Weimarer Reichsverfassung. 96 V gl. § 35 11 9 pr. ALR: "Der Adel ist zu den Ehrenstellen im Staate, wozu er sich geschickt gemacht hat, vorzüglich berechtigt." 97 Vgl. Art. 137 der Weimarer Reichsverfassung und Art. 4 der preußischen Verfassungsurkunde von 1850. 98 So Gerhard Anschütz, Die Verfassungs-Urkunde für den preußischen Staat, 1912, Art. 4 Anm. 1, S. 107. 99 Gerhard Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reichs, 14. Aufl., 1933, Art. 128 Anm. 2; vgl. auch Arthur Brand, Das Beamtenrecht, 3. Aufl., 1928, S. 82. 100 Brand, DBG, § 26 Anm. 1.

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Die farblos als "Funktionsvorbehalt" bezeichnete Verfassungsvorschrift begründet der Sache nach einen Beamtenvorbehalt, weil sie die Wahrnehmung bestimmter Befugnisse für Beamte reserviert. Sinn und Zweck der Bestimmung, die der Rechtsstaatsbewahrung und Rechtsstaatsflankierung dient, verbieten es, in sie zugleich einen Arbeitnehmervorbehalt für diejenigen Tätigkeiten hineinzulesen, die die Verfassung nicht für Beamte reklamiert. 101 Deshalb ist der Staat nicht gehindert, Beamten auch nichthoheitliche Befugnisse zu übertragen. 102 Der Beamtenvorbehalt stellt also nur eine "MindestVorschrift" dar, 103 zieht eine Untergrenze, aber keine Obergrenze. Der Umfang des Beamtenvorbehalts ist im einzelnen schwierig zu bestimmen. 104 Jedoch entbindet die Problematik, Funktionen der Beamten und der Angestellten materiell klar zu sondern,105 nicht von der Notwendigkeit einer Abgrenzung, da die Verfassung sie fordert. Gegen den Verfassungswortlaut kann der Begriff "hoheitsrechtlich" nicht in "obrigkeitlich" 106 uminterpretiert und damit auf die Anwendung von Befehl und Zwang 107 verengt werden. Zwar läßt sich aus der Sicht des betroffenen Bürgers im Einzelfall feststellen, ob der Staat eingreifend oder in sonstiger Weise gehandelt hat. Dagegen ist die Unterscheidung zwischen obrigkeitlicher und nichthoheitlicher Tätigkeit kein taugliches Differenzierungsmerkmal bei der Zuweisung von Aufgaben und Befugnissen an Staatsdiener. Insbesondere ist die Antinomie von Eingriffsverwaltung und Leistungsverwaltung nur eine verwaltungs wissenschaftliche, nicht aber eine verwaltungsoder verfassungsrechtliche Kategorie. 108 Wie die Sozialversicherung zeigt, gehen in vielen Bereichen mit der Leistungsgewährung Eingriffe (z. B. durch Zwangs101 Ebenso Ule (Fn. 1), S. 559. 102 Ebenso Ule (Fn. 1), S. 559; Andreas Hamann I Helmut Lenz, Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl., 1970, Art. 33 Anm. B 4, S. 431; Maunz (Fn. 2), Art. 33 RN 41; Gunnar Falke Schuppert, in: Kommentar zum Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (Alternativkommentar), 2. Aufl., 1989, Art. 33 RN 38; a. A. Pieroth (Fn. 29), Art. 33 RN 10. 103 So Maunz, aaO; ihm folgend Schuppert, aaO. 104 Hierzu Lecheier (Fn. 1), § 72 RN 26 ff., S. 727 ff.; lsensee (Fn. 1), S. 1170 ff.; Kunig (Fn. 1), RN 31 ff. Walter Leisner, Der Beamte als Leistungsträger, in: ders. (Hrsg.), Das Berufsbeamtenturn im demokratischen Staat, 1975, S. 121 ff.; earl Hermann Ule, in: Forsthoff / von Münch I Schick I Thieme I Ule / Mayer, Verfassungsrechtliche Grenzen einer Reform des öffentlichen Dienstrechts, 1973; Peter Lerche, Verbeamtung als Verfassungsauftrag?, 1973; Paul Kirchhof, Der Begriff der hoheitsrechtlichen Befugnisse in Art. 33 Abs. 4 des Grundgesetzes, 1968; Jörg Jung, Die Zweispurigkeit des öffentlichen Dienstes, 1970; Franz-Joseph Peine, Der Funktionsvorbehalt des Berufsbeamtenturns, in: Die Verwaltung 17, 1984, S. 415 ff. 105 Vgl. Ernst Forsthoff, DÖV 1951, S. 460 ff. 106 Nach § 148 Abs. 1 Satz 1 des Deutschen Beamtengesetzes vom 26.1.1937 (RGBl. I S. 39) durften Stellen für Beamte nur eingerichtet werden, "soweit sie die Wahrnehmung obrigkeitlicher Aufgaben in sich schließen ... ". 107 Vgl. Hans Peters, Lehrbuch der Verwaltung, 1949, S. 129. 108 Ähnlich LecheIer (Fn. 1), RN 35. 13 Magiera/Siedentopf (Hrsg.)

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mitgliedschaft und Beitragserhebung) einher. Bei einer Reduzierung auf die obrigkeitliche Verwaltung bliebe schließlich offen, ob der betreffende Bereich hiervon geprägt sein muß, wie z. B. die Polizei- und die Steuerverwaltung, oder ob Befehl und Zwang nur zum Handlungspotential der Verwaltung gehören müssen, wie z. B. bei der Schulverwaltung. 109 Übt die Verwaltung somit auch "hoheitsrechtliche Befugnisse" im Sinne des Art. 33 Abs. 4 GG aus, wenn sie schlichthoheitlich handelt, so gilt dies nicht ohne weiteres für eine Tätigkeit auf dem Gebiet des Verwaltungsprivatrechts, 110 d. h. für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben in privatrechtlichen Formen. Da unbeschadet spezialgesetzlicher Regelungen 111 der Verwaltung bei ihrer Aufgabenerfüllung eine Wahlfreiheit zwischen öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Handlungsform zusteht, 112 bleibt ihr die Möglichkeit hoheitlicher Tätigkeit erhalten, auch wenn sie (zunächst) privatrechtlich agiert. Ebenso wie die Exekutive der Grundrechtsbindung (Art. 1 Abs. 3 GG) nicht dadurch entsagen kann, daß sie öffentliche Aufgaben in privatrechtlicher Form erfüllt, 113 darf das Verwaltungsprivatrecht nicht zu einem Leerlauf des Beamtenvorbehalts führen. Da der Funktionsvorbehalt den Schutz des Berufsbeamtenturns, nicht aber den Schutz vor Berufsbeamten bezweckt 114 und dem Beamtenturn einen substantiell bedeutsamen Tätigkeitsbereich erhalten will, 115 ist ihm mit der weitaus überwiegenden Auffassung die verwaltungsprivatrechtliche Aufgabenerfüllung zuzurechnen. 116 Ausgeklammert bleibt die Jiskalprivatrechtliche Tätigkeit der Verwaltung in der Form fiskalischer Hilfsgeschäfte oder erwerbswirtschaftlicher Betätigung. 117 Die Hilfstätigkeit in allen Verwaltungsbereichen ist ebensowenig Ausübung hoheitlicher Befugnisse 118 wie künstlerische (Staatsschauspieler, Philharmoniker), wissenschaftliche oder technische Tätigkeit. Hier sind die Grenzen allerdings fließend, weil die über eine bloß beratende oder begutachtende Funktion hinausge109 Vgl. in diesem Zusammenhang auch Art. 143 Abs. 3 WRV, wonach die Lehrer an öffentlichen Schulen die Rechte und Pflichten der Staatsbeamten haben; hierzu Anschütz (Fn. 99), Art. 143 Anm. 4. 110 Vgl. Wolff / Bachof, Verwaltungsrecht I, 9. Aufl., 1974, § 23 11 b, S. 108 ff.; Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., 1992, § 3 RN 9 ff. 111 Vgl. in diesem Zusammenhang § 87 Abs. 2 des Baugesetzbuchs, wonach die Enteignung voraussetzt, daß der Antragsteller sich ernsthaft um den freihändigen Erwerb des zu enteignenden Grundstücks bemüht hat. 112 Vgl. BVerwGE 6, 244 (245); 7, 264 (265); BGHZ 4,266 (268); 17,317 (320 f.); BGH NJW 1992, S. 171 (172); Maurer, aaü, § 3 RN 9 ff. 113 Vgl. BGHZ 91,84 (96); 93, 372 (380); auch BGHZ 65,284 (287); 33, 230 (233); BayVerfGHE 24, 93 (95). 114 Ähnlich Maunz (Fn. 2), Art. 33 RN 32 Fn. 2. 115 So Maunz, aaü, zu Fn. 2. 116 So Lecheier (Fn. 1), RN 33 ff.; Kunig (Fn. 1), RN 33; Maunz, aaü, RN 33; MaUhey (Fn. 29), Art. 33 RN 30; Pieroth (Fn. 29), Art. 33 RN 9. 117 Ebenso Lecheier (Fn. 1), RN 28. 118 Ebenso Lecheier (Fn. 1), RN 28.

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hende eigenverantwortliche Entscheidungskompetenz (Amtsarzt) sich schon als Ausübung hoheitlicher Befugnisse darstellt. 119 Ob hoheitsrechtliche Befugnisse ausgeübt werden, läßt sich grundsätzlich nicht für den Verwaitungsbereich als solchen, sondern nur für den einzelnen Dienstposten beurteilen. 120 Dabei kommt es jedoch nicht auf die effektive, sondern auf die potentielle Kompetenzausübung an. 121 Der Amtswalter muß die Hoheitsbefugnisse auch nicht selbst und selbständig ausüben. Es reicht, daß er in den hierarchischen Entscheidungsprozeß eingebunden ist. 122 Der Beamtenvorbehalt bezieht sich von vornherein nur auf "ständige Aufgaben". Eine Verbeamtung ist daher verfassungsrechtlich bei einem Aufgabenoder Besetzungsprovisorium entbehrlich. Denn dem Staat soll die Begründung langfristiger Beamtenverhältnisse erspart bleiben, wenn die zu erledigenden Aufgaben nach Art (Kriegslasten, Folgen der Wiedervereinigung, Katastrophenschäden) oder nach Umfang (kurzfristiges Ansteigen der Schülerzahlen; Rentenneuberechnungen wegen Gesetzesänderung) nur vorübergehend sind. Da die gewollte Flexibilität auch gefährdet ist, wenn die anstelle der Beamten beschäftigten Angestellten unkündbar werden, liegt hierin eine zeitliche Obergrenze, von der ab eine vorübergehende zu einer ständigen Aufgabe wird. 123 Umgekehrt können auch Daueraufgaben vorübergehend von Angestellten wahrgenommen werden, z. B. wenn ein beurlaubter Beamter vertreten werden oder der Beschäftigte die für eine Beamtenernennung erforderlichen Qualifikationen erwerben soll. 124 Jedoch darf durch Kettenbeschäftigungen der verfassungsrechtliche Beamtenvorbehalt nicht umgangen werden. Für die Ausübung hoheitlicher Befugnisse als ständige Aufgabe statuiert Art. 33 Abs. 4 GG zudem ein Regel-Ausnahme-Prinzip.125 Zwar können auch andere Angehörige des öffentlichen Dienstes hoheitliche Aufgaben ständig erfüllen. Dies muß jedoch Ausnahme bleiben, und die Exemtionen dürfen keinen größeren Umfang annehmen. Art. 33 Abs. 4 GG wird in verfassungswidriger Weise verletzt, wenn der nicht nur vorübergehende Einsatz von nichtbeamteten Bediensteten zahlenmäßig unwesentlich hinter der Beschäftigung von Beamten zurückbleibt oder diese sogar übertrifft.

119 Vgl. BVerwGE 57, 55 (58 f.); 59, 310 (314 f.) zur Abgrenzung von Zivil- und Prüfingenieuren; BGHZ 49, 108 (111 ff.) zum amtlich anerkannten Sachverständigen für den Kraftfahrzeugverkehr. 120 Zutreffend Lecheier (Fn. 1), RN 26. 121 Ebenso Lecheier (Fn. 1), RN 32. 122 Vgl. Lecheier (Fn. 1), RN 31. 123 Ähnlich Werner Thieme, Der Aufgabenbereich der Angestellten im öffentlichen Dienst, 1962, S. 30. 124 Ähnlich Ule (Fn. 1), S. 560; Maunz (Fn. 2), RN 42. 125 Hierzu auch BVerfGE 9, 268 (284); BVerwGE 57, 55 (59).

13*

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Detlef Merten IV. Das Zugangsrecht

Nach Art. 33 Abs. 2 GG haben alle Deutschen nach Maßgabe ihrer individuellen "Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte", wobei Art. 33 Abs. 3 GG zusätzlich die Berücksichtigung des religiösen oder weltanschaulichen Bekenntnisses verbietet. 1. Berufsfreiheit und Zugangsrecht

a) Die Konkurrenz von Art. 12 Abs. 1 und Art. 33 Abs. 2 GG Soweit es um den Zugang zu öffentlichen Ämtern geht, verdrängt 126 Art. 33 Abs. 2 GG die Berufsfreiheit, so daß immer nur eine der beiden Vorschriften anwendbar ist. 127 Ungeachtet einer genaueren Abgrenzung des "öffentlichen Amtes" im Sinne des Art. 33 Abs. 2 GG 128 unterfällt jedenfalls die Beschäftigung im öffentlichen Dienst dem Tatbestand des Art. 33 Abs. 2 GG, so daß die grundgesetzliehe Berufsfreiheit nicht für den "Beruf' eines Staats bediensteten und dessen "Arbeitsplatz" gilt. 129 Handels- und Gewerbefreiheit als historische Vorläuferin 130 der Berufsfreiheit bezogen sich, wie die entsprechende Abschnittsüberschrift der Weimarer Reichsverfassung ausweist, auf das Wirtschafts- (und Gesellschafts-)leben. Das Grundgesetz hat dann die Freiheit für selbständige Tätigkeit auf die unselbständige erstreckt und das Grundrecht damit material, nicht aber sektoral erweitert. Die Berufsfreiheit will die inter-zivilen Beziehungen vor staatlichen Eingriffen schützen, zielt, wie der Regelungsvorbehalt für die Berufsausübung verdeutlicht, auf 126 Zur verdrängenden Gesetzeskonkurrenz Karl Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 6. Aufl., 1991, S. 266 ff. (267 Fn. 25); vgl. auch Enneccerus / Nipperdey, Allgemeiner Teil des Bürgerlichen Rechts, l. Halbbd., 15. Aufl., 1959, § 60, S. 349 ff. 127 Zutreffend Maunz, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 33 RN 13 Fn. I; ebenso für "Berufe, die Aufgaben wahrnehmen, welche der öffentlichen Hand vorbehalten sind" BVerwGE 2, 85 (86); 4, 250 (254); in gleichem Sinne klammert Scholz (Maunz / Dürig, GG, Art. 12 RN 196) öffentlich-rechtliche Dienstverhältnisse aus Art. 12 GG aus. 128 Die in demokratischen Wahlen vergebenen "Mandate" sind nicht lediglich aus begrifflichen Gründen keine "Ämter". Auch bei teleologischer Interpretation scheidet eine Anwendbarkeit des Art. 33 Abs. 2 und 3 GG aus, weil partei politische oder konfessionelle Bindung sowie emotionale Entscheidung nur bei der Ämterbesetzung, nicht aber bei der Mandatsvergabe unzulässige Kriterien darstellen. Wie hier lsensee (Der Zugang zum öffentlichen Dienst, in: Verwaltungsrecht zwischen Freiheit, Teilhabe und Bindung, Festgabe aus Anlaß des 25jährigen Bestehens des Bundesverwaltungsgerichts, 1978, S. 340 f.), der zutreffend zwischen Zugangs-Gleichheit und Wählbarkeits-Gleichheit differenziert. Unentschieden BVerfGE 6, 376 (384). 129 Wie hier BVerwGE 2, 85 (86); 4, 250 (254); a. A. Scholz (Maunz / Dürig, GG, Art. 12 RN 196 ff.) hinsichtlich der Angestellten und Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst, der jedoch dennoch für viele Bereiche Art. 33 Abs. 2 GG als "speziell maßgeblich" ansieht. 130 Vgl. Art. 151 Abs. 3 WRV.

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den beaufsichtigenden, nicht auf den arbeitgebenden Staat. Diese Dichotomie der Rollenverteilung spiegelt sich in der Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen wider. So steht dem Bund gemäß Art. 74 Nr. 12 GG die konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis für das allgemeine Arbeitsrecht und gemäß Art. 73 Nr. 8 und Art. 75 Nr. 1 GG eine ausschließliche bzw. Rahmenkompetenz für das spezielle Dienst- und Arbeitsrecht der Bundes- bzw. Landesbediensteten zu. Demgegenüber vermag die abweichende Interpretation des Bundesverfassungsgerichts nicht zu überzeugen. Einerseits bezieht das Gericht den Staatsdienst in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG ein,!31 wobei es in gewundener \32 Formulierung 133 offenbar Tätigkeiten in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis meint, wie exemplarische Aufzählungen an anderer Stelle verdeutlichen. 134 Andererseits sieht das Gericht in Art. 33 GG eine verfassungsunmittelbare Schranke und einen Beschränkungsvorbehalt, wenn es darauf verweist, die Bestimmung gebe und ermögliche 135 für alle Berufe, die "öffentlicher Dienst" seien, weithin Sonderregelungen. Deswegen "reduziert" sich die Berufsfreiheit der Bewerber für den öffentlichen Dienst nach Auffassung des Gerichts "auf das Recht des gleichen Zugangs zu den öffentlichen Ämtern", 136 womit es im Ergebnis die verdrängende Wirkung des Art. 33 GG als einer lex specialis anerkennt. Beschränkt sich aber hinsichtlich des öffentlichen Dienstes das "mögliche Maß an Freiheit der Berufswahl für den Einzelnen" auf "den gleichen Zugang aller zu allen öffentlichen Ämtern bei gleicher Eignung (Art. 33 Abs. 2 GG)", I37 so macht es keinen Sinn, die Tätigkeit im öffentlichen Dienst dennoch tatbestandlich dem Art. 12 Abs. 1 GG zuzuordnen, damit nur keinem eine "Wahl aufgezwungen oder verboten werden darf'. 138 Denn auch das Zugangsrecht des Art. 33 Abs. 2 GG schließt a fortiori staatliche Verbote aus, ein öffentliches Amt als Beruf zu wählen. Staatlichen Zwang zur unfreiwilligen Eingliederung in den öffentlichen Dienst hindert die benannte negative Freiheit des Art. 12 Abs. 2 GG, wonach niemand zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden darf. 139 131 BVerfGE 7,377 (397 f.); 16,6 (21); 17,371 (377); 39, 334 (369); 73, 301 (315); 84, 133 (146 f.). 132 Kritisch auch Scholz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 12 RN 196 Fn. 7 (.. wenig präzise"). I33 BVerfGE 7,377 (397 f.): .. Auch Berufe, die Tätigkeiten zum Inhalt haben, welche nach heutigen Vorstellungen der organisierten Gemeinschaft, in erster Linie dem Staate, vorbehalten bleiben müssen, sind in Art. 12 Abs. 1 jedenfalls in dem Sinn gemeint, daß auch sie vom Einzelnen als Beruf frei gewählt werden können und daß keinem ihre Wahl aufgezwungen oder verboten werden darf." Wörtlich übereinstimmend E 16, 6 (21); 39, 334 (369). 134 Vgl. BVerfGE 16, 6 (21): "Beruf des Richters, des Beamten, des Soldaten". 135 BVerfGE 7, 377 (398); 39, 334 (369). Mitunter werden nur .. Sonderregelungen auf Grund Art. 33 GG" hervorgehoben, BVerfGE 17,371 (377); vgl. auch E 73,301 (315); 84, 133 (147). 136 So ausdrücklich BVerfGE 11, 30 (39). 137 So BVerfGE 7, 377 (398); 39, 334 (369). 138 So BVerfG, aaO (Fn. 133).

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Detlef Merten b) Organisations gewalt und Zugangsrecht

Art. 33 Abs. 2 GG setzt die Besetzbarkeit eines Amtes und den Besetzungswillen des Dienstherrn voraus. 140 Wie das Grundrecht des Art. 13 GG nur bei Innehabung einer Wohnung, das aktive Wahlrecht des Art. 38 Abs. 2 GG nur nach Festsetzung eines Wahltermins geltend gemacht werden kann, so ist das Zugangsrecht des Art. 33 Abs. 2 GG von einem gegebenen Amt abhängig. Zahl und Art freier Dienstposten im Bereich des öffentlichen Rechts bestimmen sich nach Haushaltsrecht, (exekutiver) Organisationsgewalt sowie den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwaltung. 141 Art. 33 Abs. 2 GG regelt nicht das Ob, sondern nur das Wie der Ämterbesetzung, weshalb die Personalentscheidung eine vorherige Organisationsentscheidung bedingt. 142 Ebensowenig wie aus Art. 13 GG die Pflicht zum Bau von Wohnungen folgt, damit sie für deren Inhaber dann unverletzlich sind, gebietet Art. 33 Abs. 2 GG die Schaffung von Arbeitsplätzen im Bereich des öffentlichen Dienstes, damit diese mit geeigneten Bewerbern besetzt werden können. Hier zeigt sich wieder die Doppelrolle des Staates als Dienstherr oder Arbeitgeber einerseits und als Hüter des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts in einer freien marktwirtschaftlichen Ordnung andererseits. Nicht nach Art. 33 Abs. 2 GG, sondern ausschließlich nach Art. 109 Abs. 2 GG hat der Staat bei seiner gesamten Haushaltswirtschaft und nicht nur auf dem Sektor der Personalwirtschaft "den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen". Im Rahmen dieses Staatsziels 143 ist gleichzeitig auf ein stabiles Preisniveau, einen hohen Beschäftigungsstand und das außenwirtschaftliche Gleichgewicht bei stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum hinzuwirken. 144 Eine einseitig akzentuierte Beschäftigungspolitik brächte nicht nur dieses "magische Viereck" als ökonomisches Kräfteparallelogramm aus der Balance, sondern müßte den Staat auch überfordern, weil dieser infolge der Verfassungsabsage an eine Zentralverwaltungs- oder Kommandowirtschaft nicht alleiniger "Treuhänder der Arbeit" ist. Insgesamt taugt der öffentliche Dienst nicht als Instrument der Konjunkturpolitik, 145 zumal der Staat nicht nur als Dienstherr, sondern auch als Arbeitgeber strengeren Bindungen unterliegt als Dritte, so daß 139 Hierzu Merlen, Die negative Garantiefunktion der verfassungsrechtlichen Berufsund Ausbildungsfreiheit, in: Mensch und Arbeitswelt, Festschrift für Josef Stingl zum 65. Geburtstag, 1984, S. 285 ff. (302 f.). 140 Ebenso LecheIer (Fn. 1), RN 17. 141 Vgl. §§ 6, 19 Abs. 2 Haushaltsgrundsätzegesetz; §§ 7, 34 Abs. 2 Bundeshaushaltsordnung. 142 Zutreffend lsensee, Bundesverwaltungsgerichts-Festgabe (Fn. 128), S. 338 f. 143 Hierzu Merlen, Über Staatsziele, DÖV 1993, S. 368 ff. (372). 144 Vgl. § 1 des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft vom 8.6.1967 (BGBL I S. 582). 145 Ebenso LecheIer (Fn. 1), RN 17 m. w. N.

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unter kurzfristigen Gesichtspunkten getroffene Personalentscheidungen sich langfristig konjunkturpolitisch verhängnisvoll auswirken können. Ungeachtet der verfassungspolitischen Diskussion über ein problematisches "Recht auf Arbeit" ist de constitutione latajedenfalls anerkannt, daß die Entscheidung über Arbeitsplätze im öffentlichen Dienst nicht verfassungsrechtlich vorgegeben, sondern staatlicher Organisationsgewalt anheimgegeben ist. 146 Grundrechtsdogmatisch muß daher erstaunen, daß das Bundesverfassungsgericht die Bemessung der Arbeitsplätze kraft staatlicher Organisations gewalt als "Sonderregelung" 147 gegenüber Art. 12 Abs. 1 GG qualifiziert und dieses Grundrecht dadurch sogar "eingeschränkt" gesehen hat. 148 Gleichgültig, ob die Tätigkeit im öffentlichen Dienst Beruf im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG ist, enthält diese Bestimmung von vornherein und in jedem Falle nur ein Abwehrrecht und kein Leistungsrecht. Für keinen (unselbständigen) Beruf und nicht nur für keinen im Staatsdienst gibt es einen subjektiven Anspruch auf Einstellung oder Beschäftigung. 149 Für unselbständige Tätigkeiten gewährleistet Art. 12 Abs. 1 GG nicht mehr als die (negatorische) Freiheit zum Vertragsabschluß, falls der Vertragspartner von seiner ebenfalls durch das Berufsgrundrecht 150 geschützten Vertragsfreiheit Gebrauch machen will. Aus der bedenklichen Ausdehnung der freien Wahl der Ausbildungsstätte auf ein Zutrittsrecht zu Hochschuleinrichtungen 151 läßt sich nichts gewinnen, weil ein faktisches Staatsmonopol zwar bei der Ausbildung zu akademischen Berufen, nicht aber bei der Arbeitsplatzvergabe besteht. Folgt nach allem aus Art. 12 Abs. 1 GG kein Anspruch auf Bereitstellung eines Arbeitsplatzes, 152 so tangiert eine Reduzierung ("Vernichtung") von Arbeitsplätzen infolge staatlicher oder privater Organisationsmaßnahmen von vornherein nicht den Tatbestand des Art. 12 Abs. 1 GG und kann das Grundrecht demzufolge erst recht nicht beschränken. 153

2. Art. 33 Abs. 2 GG als elitär-egalitäres Zugangsrecht a) Die Spezialität des Art. 33 Abs. 2 GG Für die Vergabe öffentlicher Ämter beläßt es das Grundgesetz nicht beim allgemeinen Gleichheitssatz, sondern statuiert eine besondere Zugangsgleichheit. Vgl. BVerfGE 7, 377 (398); 39, 334 (369); 73, 280 (292); 84, 133 (147). So BVerfGE 7,377 (398); 17,371 (377); 39, 334 (369); 73, 301 (315). 148 BVerfGE 16, 6 (21 unten). 149 Zu eng daher BVerfGE 39, 334 (369). 150 Zutreffend Isensee, Bundesverwaltungsgerichts-Festgabe (Fn. 128), S. 347 Fn. 32. 151 Vgl. BVerfGE 33, 303 (330 ff.). 152 So jetzt auch BVerfGE 84, 133 (146 f.); 85, 360 (373) ohne Distanzierung von früheren Erkenntnissen. 153 Ebenso BVerfGE 84, 133 (147); 85, 360 (373) 146

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Sind vor dem Gesetz alle Menschen gleich, so sind vor dem Zugang zu öffentlichen Ämtern nur noch alle Deutschen und diese wiederum nur nach Maßgabe einer speziellen Qualifikations-Trias gleich. 154 Soweit sein Regelungsgehalt reicht, ist Art. 33 Abs. 2 GG lex specialis zu Art. 3 Abs. I GG.155 Das Zugangsrecht des Art. 33 Abs. 2 GG hat elitär-egalitären Charakter. Es sichert Egalität, weil jeder Deutsche 156 gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte erhält und damit den Marschallstab im Tornister trägt. Durch Ämtervergabe nach Maßgabe von "Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung" verengt sich die formale Gleichheit jedoch auf eine materiale, der Zugang für alle auf einen Zugang für die Besten. 157 Durch seine Positivliste 158 sachlicher Kriterien verbannt Art. 33 Abs. 2 GG als Reaktion auf Vorrechte in früheren Jahrhunderten 159 unsachliche Privilegien. Hinsichtlich des Beamtenrechts verdeutlicht Art. 33 Abs. 2 GG für den erstmaligen Zugang wie für die spätere Übertragung von Beförderungsämtern den hergebrachten Grundsatz des Leistungsprinzips. 160 Deutscher Beamtentradition entsprechend 161 soll nur dem am besten geeigneten und befähigten Bewerber ein öffentliches Amt übertragen werden. 162 b) Die Exklusivität des Art. 33 Abs. 2 GG Die Positiv liste des Art. 33 Abs. 2 GG ist zugleich enumerativ (taxativ) wie exklusiv. 163 Nur die ausdrücklich aufgeführten Voraussetzungen der Eignung, 154 Insofern enthält das Grundgesetz eine Absage an strikte Egalität, die Heinrich Heine bissig karikiert: "Strenge Gleichheit! Jeder Esel Sei befugt zum höchsten Staatsamt, Und der Löwe soll dagegen Mit dem Sack zur Mühle traben." (aus: Atta Troll, Ein Sommernachtstraum, Caput VI, in: Gedichte, hrsg. von Georges Schi ocker, Reclam, 1965, S. 185 f.). 155 Vgl. Michael Sachs, Besondere Gleichheitsgarantien, in: Handbuch des Staatsrechts (Fn. 1), Bd. V, 1992, § 126 RN 18,139. 156 Dagegen sollten nach Art. 13 des Herrenchiemsee-Entwurfs die öffentlichen Ämter "jedem nach Maßgabe seiner Befähigung und Eignung" offenstehen (Sperrung nicht im Original). 157 Hierzu auch Isensee, Bundesverwaltungsgerichts-Festgabe (Fn. 128), S. 339 f. 158 So Maunz, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 33 RN 22. 159 Vgl. oben S. 192. 160 Hierzu oben Fn. 80. 161 Vgl. schon § 70 11 10 pr. ALR, wonach "niemandem ein Amt aufgetragen werden sollte, der sich dazu nicht hinlänglich qualificiert, und Proben seiner Geschicklichkeit abgelegt" hatte. 162 Hierzu BVerwGE 24, 235 (239); vgl. auch E 5, 39 (43); 11, 139 (141); Isensee, Bundesverwaltungsgerichts-Festgabe (Fn. 128), S. 342; Ule (Fn. 1), S. 588. 163 Isensee, Bundesverwaitungsgerichts-Festgabe, S. 343; Eberhard Schmidt-Aßmann, NJW 1980, S. 16 ff. (17 r. Sp.); Ernst Benda, Notwendigkeit und Möglichkeit positiver

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Befähigung und fachlichen Leistung dürfen Auswahlkriterien sein. Dieses grundgesetzliche sofa qualitate sperrt die Zugangsklausel gegen weitere gleichrangige oder gar vorrangige Auswahlkriterien, die notwendigerweise die Trinität des Art. 33 Abs. 2 GG korrigieren und modifizieren, damit aber relativieren oder gar substituieren würden. Insbesondere sind Staatsstruktur- oder Staatszielbestimmungen zu unbestimmt und allgemein, als daß sie den numerus clausus des Art. 33 Abs. 2 GG außer Kraft setzen könnten. Das Gebot der Bestenauslese kann unter Berufung auf den föderativen Grundsatz nicht zu einer Auslese der besten Landeskinder, unter Beschwörung des sozial-staatlichen Prinzips nicht zu einer Auslese der (sozial) Schwächsten verformt werden. 164 Wegen seiner Offenheit und Ausfüllungsbedürftigkeit vermag das ;,Soziale" anderen Verfassungsnormen keine (unmittelbaren) Schranken zu ziehen 165 und erst recht nicht, verfassungsrechtliche Sondervorschriften beiseite zu schieben. 166 Genausowenig wie mit Hilfe sozialstaatlicher Interpretation die in Art. 54 Abs. 2 GG normierte Amtszeit des Bundespräsidenten verlängert oder die Junctim-Klausel des Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG für "Besserverdienende" korrigiert werden kann, öffnet die Emotionalität und Beliebigkeit des Sozialen eine Hintertür für Unqualifizierte als Sozialhilfe in besonderen Lebenslagen. Art. 33 Abs. 2 GG und seine Vorläufer haben Adelsprivilegien nicht beseitigt, um einen neuen Sozial-Feudalismus zu ermöglichen. 167 Allerdings hat Art. 33 Abs. 2 GG auch als exklusive Spezialvorschrift nicht die Macht, eine sektorale Modifizierung durch speziellere Verfassungsnormen auszuschließen. So enthält Art. 36 Abs. 1 GG mit den Geboten des föderalistischen Proporzes bei den obersten Bundesbehörden und der (moderaten 168) Landeskinder-Privilegierung bei den übrigen Bundesbehörden verfassungsunmittelbare Bagatell-Ausnahmen. 169 c) Zugangs gleichheit als Verbot gleichheitswidriger Ämtervergabe Der Regelungsgehalt des Art. 33 Abs. 2 GG erschöpft sich nicht in der Normierung einer Positivliste. 170 Deren Kriterien sind Zugangsvoraussetzung, nicht aber Zugangsrealisierung. Wer das Nadelöhr der Qualifikation dank hinreichender Aktionen zugunsten von Frauen im öffentlichen Dienst, Rechtsgutachten 1986, S. 168;

Maunz, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 20 RN 21 ("negative Bedeutung des Abs. II").

Ebenso lsensee, Bundesverwaltungsgerichts-Festgabe, S. 345. So BVerfGE 59, 231 (263) hinsichtlich der Grundrechte. 166 So ausdrücklich Wolf-Rüdiger Schenke, Fälle zum Beamtenrecht, 2. Aufl., 1990, S. 138; zu einer abschließenden Regelung am Beispiel des Art. 137 Abs. 1 GG vgl. BVerfGE 57, 43 (57 f.); 58,177 (191); siehe auch BVerfG(Kammer) NJW 1993, S. 3058. 167 Hierzu instruktiv lsensee, aaO. 168 Sie gilt nur "in der Regel" und nur als Soll-Vorschrift. 169 Ähnlich lsensee, Bundesverwaltungsgerichts-Festgabe (Fn. 128), S. 340. 170 Das übersieht Ulrich Battis, DVBI. 1991, S. 1166 sub 11. 164

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Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung passiert hat, kann nunmehr als Deutscher "gleichen Zugang" beanspruchen. Wird aber Zugangs-Gleichheit ausdrücklich verfassungskräftig verbürgt, so ist Zugangs-Ungleichheit verfassungsverpönt. Da Art. 33 Abs. 2 GG die Gleichheit nicht näher umschreibt, ist sie insoweit deckungsgleich mit Art. 3 Abs. I GG. Was unter dem Gesichtspunkt des allgemeinen Gleichheitssatzes gleichheitswidrig ist, muß es demzufolge auch sub specie Ämtervergabe sein. Auf diese Weise wird nicht nur Willkür 171 ausgeschlossen, sondern dem Staat ein fester Maßstab durch die Konkretisierungen der allgemeinen Gleichheit in Art. 3 Abs. 2 und 3 GG vorgegeben. 172 Die dort statuierten Gebote und Verbote sind auch für die Vergabe öffentlicher Ämter maßgeblich, so daß selbst bei gleicher Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung gegen die Tabus der speziellen Gleichheitssätze nicht verstoßen werden darf. Die Zugangsgleichheit des Art. 33 Abs. 2 GG wird durch Art. 33 Abs. 3 GG ergänzt, der eine Benachteiligung wegen des religiösen oder weltanschaulichen Bekenntnisses untersagt und dem insoweit konkurrierenden Art. 3 Abs. 3 GG als Spezialvorschrift vorgeht. 173 Die Negativliste ist allerdings im Unterschied zur Positivliste des Art. 33 Abs. 2 GG nicht exklusiv. Durch Textrepetition belegt, 174 war weltanschauliche Toleranz besonderes, aber nicht ausschließliches Anliegen des Grundgesetzes. Deshalb gestattet Art. 33 Abs. 3 GO keinen Umkehrschluß, 175 sondern tritt neben die übrigen Illegitimitäts-Kriterien des Art. 3 Abs. 2 und 3 GG. Da der allgemeine Gleichheitssatz gegenüber seinen speziellen Ausformungen nur subsidiär ist,176 muß der Staat die dort abgesteckten Tabuzonen beachten, bevor er die ihm von Art. 3 Abs. 1 GG innerhalb "äußerster Grenzen der Gerechtigkeit" eingeräumte Gestaltungs- und Ermessensfreiheit erhält. 177 Dabei dürfen die in Art. 3 Abs. 2 und Abs. 3 GG normierten Verschiedenheiten selbst bei gleicher Qualifikation von Bewerbern nicht als "Hilfskriterien" eingeschmuggelt werden, weil sie das Grundgesetz, "gemessen an der weitgehenden Gleichheit aller Menschen, als unerheblich für die künftige, von ihm gewollte Rechtsordnung ansah". 178 Die speziellen Gleichheitssätze sollen verhindern, daß Heimat und Herkunft, Rasse oder Religion, Abstammung oder Geschlecht zu gewollter Bevor171 Vgl. BVerfGE 1, 14 (52). Vgl. BVerfGE 21, 329 (343). 173 So wohl auch BVerfGE 7, 155 (162). 174 Jsensee (Bundesverwaltungsgerichts-Festgabe [Fn. 128], S. 343) weist darauf hin, daß das religiöse Differenzierungsverbot an fünf Stellen des Grundgesetzes nonniert ist; vgl. auch Maunz, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 33 RN 24. 175 So zutreffend auch OVG Münster, JZ 1991, S. 779 ff. (781). 176 Vgl. BVerfGE 9, 124 (128); 10, 59 (73); 12, 151 (163). 177 BVerfGE 10, 59 (73). 178 So BVerfGE, aaO; ebenso Michael Sachs (Fn. 155), RN 147. 172

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zugung oder Zurücksetzung führen, 179 weshalb selbst leistungs abhängige Frauenquoten verfassungswidrig sind. 180 Dagegen hindert die Verfassung nicht, nach Ausschöpfung der Positivliste des Art. 33 Abs. 2 GG und im Falle gleicher Qualifikation mehrerer Bewerber verfassungskonforme nachrangige Kriterien (Hilfskriterien) für die Ämtervergabe heranzuziehen. Unter dieser Prämisse können Schwerbeschädigte, Kriegsheimkehrer, 181 Verfolgte und vergleichbare Personengruppen aus sozialen Gründen bei der Einstellung in den öffentlichen Dienst bevorzugt werden. 182 d) Die Positivliste in Art. 33 Abs. 2 GG Die bindend vorgegebenen Auswahlkriterien der "Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung" stehen nicht gleichrangig nebeneinander. Vielmehr umschließt "Eignung" als Oberbegriff die beiden anderen Merkmale der "Befähigung" und "fachlichen Leistung" 183 und enthält zusätzliche Kriterien. Befähigung meint die für die dienstliche Verwendung wesentlichen Fähigkeiten, Kenntnisse, Fertigkeiten, Erfahrungen sowie die vorgeschriebene oder übliche Vorbildung. 184 Die fachliche Leistung berücksichtigt die bisherige Bewährung des Bewerbers, wie sie sich aus Art und Ausmaß der Erfüllung ihm übertragener Aufgaben, aus den bewerteten Arbeitsergebnissen 185 sowie aus der Fertigkeit ergibt, erworbene theoretische Kenntnisse in die Praxis umzusetzen. Anders als bei der auch zukunftsgerichteten Beurteilung der Eignung und Fähigkeit ist die Bewertung der fachlichen Leistung vergangenheitsorientiert. 186 Über die fachlichen Gesichtspunkte hinaus umfaßt die Eignung die gesamte Persönlichkeit, 187 insbesondere die intellektuellen, physischen, aber auch charakterlichen 188 und

179

Vgl. BVerfGE 10,59 (73 f.) unter Bezugnahme auf Richard Thoma, DVBI. 1951,

S. 457 ff. (459).

Hierzu unten S. 206 f. Vgl. § 9 a des Gesetzes über Hilfsmaßnahmen für Heimkehrer (Heimkehrergesetz) i. d. F. vom 17.8.1953 (BGBL I S. 931); hierzu BVerwGE 6, 347 (350). Das HeimkehrerG wurde durch Art. 1 § I des Gesetzes zur Aufhebung des Heimkehrergesetzes und zur Änderung anderer Vorschriften vom 20. 12.1991 (BGBL I S. 2317) aufgehoben. 182 Ebenso lsensee, Bundesverwaltungsgerichts-Festgabe (Fn. 128), S. 345; vgl. auch Schenke, Fälle zum Beamtenrecht, S. 139. 183 BVerwGE 47,330 (337); Maunz, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 33 RN 19; lsensee, Bundesverwaltungsgerichts-Festgabe (Fn. 128), S. 342. 184 Vgl. §§ 7 Abs. I Nr. 3 BBG, 4 Abs. I Nr. 3 BRRG, 1 Abs. 3 Bundeslaufbahnverordnung (BLV) i. d. F. vom 8.3.1990 (BGBL I S. 449); Maunz, in: Maunz / Dürig, Art. 33 RN 19; Hans-Werner Laubinger, Gedanken zum Inhalt und zur Verwirklichung des Leistungsprinzips bei der Beförderung von Beamten, VerwArch. 83, 1992, S. 246 ff. (255). 185 Vgl. § 1 Abs. 4 BLV. 186 Ebenso Laubinger, aaO, S. 255. 187 Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 33 RN 19. 180 181

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praktischen Anlagen. Dabei kann neben der generellen eine amtsspeziJische Eignung, z. B. als Polizeivollzugsbeamter, erforderlich sein. 189 Wegen der Exklusivität des Art. 33 Abs. 2 GG dürfen keine weiteren (vorrangigen oder gleichrangigen) Kriterien, wohl aber verfassungskonfonne nachrangige Hilfskriterien bei gleicher Eignung aufgestellt werden. Allerdings sind die in der Positiv liste zusammengefaßten unbestimmten Rechtsbegriffe so flexibel, daß sie unterschiedlichen Amtsanforderungen gerecht werden können, was insbesondere für den Blankettbegriff der "Eignung" gilt. Die Positivliste des Art. 33 Abs. 2 GG räumt kein Handlungsennessen, sondern lediglich einen Beurteilungsspielraum ein. Erst bei einem Qualifikations-Patt mehrerer Bewerber besteht ein Auswahlennessen im Rahmen der Zugangsgleichheit, 190 wobei die Verfassung jedoch nicht dadurch umgangen werden darf, daß man die Auswahlkriterien nicht sorgfältig genug prüft und voreilig Gleichheit in der Qualifikation attestiert. e) Die Negativlisten Bei den von Art. 33 Abs. 2 GG nicht aufgeführten und deshalb ausgeschlossenen Eigenschaften kann zwischen benannten, in den Negativlisten der Art. 33 Abs. 3, 3 Abs. 2 und 3 Abs. 3 GG aufgeführten sowie unbenannten Kriterien unterschieden werden. Unbenannte Merkmale dürfen nicht berücksichtigt werden, wenn sie ersichtlich für die Besetzung eines öffentlichen Amtes ungeeignet sind oder den in den Negativlisten aufgeführten Umständen vergleichbar sind, was z. B. für die Eigenschaft als Ehegatte oder Intimpartner, Vereinskamerad oder Schul-(Studien-)freund anzunehmen ist. Zu Recht erweitern daher §§ 8 Abs. 1 BBG, 7 BRRG die verfassungs gesetzlichen Negativlisten um das Auswahltabu der "Beziehungen".191 Nicht auf die Negativliste gehört die Deutschen-Eigenschaft, die nur den Kreis der Grundrechtsträger, nicht aber den Amtszugang - auch für privatrechtliehe Arbeitsverhältnisse - begrenzt. Nur die Deutschen sollen das Recht auf gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt haben, Ausländer damit vom öffentlichen Dienst aber nicht schlechthin ausgeschlossen sein. Selbst wenn man im Beamtenrecht die Staatsangehörigkeit als hergebrachten Grundsatz ansähe,192 schlösse dieser Ausnahmen oder Dispense nicht aus, wie sie sich in den Beamtengesetzen finden. 193 188 Hierzu BVerwGE 47, 330 (336 ff.). 189 Hierzu lsensee, Bundesverwaltungsgerichts-Festgabe, S. 343; Maunz, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 33 RN 19. 190 Siehe hierzu oben S. 203. 191 Hierzu lsensee, Bundesverwaltungsgerichts-Festgabe, S. 343 f. 192 Hierzu oben S. 191 f. 193 §§ 7 Abs. 2 BBG, 4 Abs. 2 BRRG.

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Die (verfassungs-)gesetzlichen Negativkriterien stehen einer Ämtervergabe dann nicht entgegen, wenn sie Eignungsvoraussetzung sind. Zur Vermeidung von Verfassungsumgehungen müssen hierfür jedoch strenge Maßstäbe angelegt werden, so daß beispielsweise der generelle Hinweis, Bedienstete mit Publikumskontakt müßten den Landesdialekt verstehen, nicht ausreicht, weil er auf ein von der Verfassung mißbilligtes Landeskinderprivileg hinausliefe. Auch Herkommen und Konvention genügen allein nicht, da gerade Art. 3 Abs. 2 GG emanzipatorische Ziele mitverfolgt. 194 So muß für die Leitung einer Mädchenschule keineswegs einer Direktorin (noch dazu einer "weiblichen" 195) der Vorzug gegeben werden. 196 Dagegen kann für eine Einstellung bei der Kriminalpolizei oder im Strafvollzug das Geschlecht maßgebend sein, weil es für Leibesvisitationen oder die (unmittelbare) Sträflingsaufsicht männlicher und weiblicher Beamter bedarf. 197 Die religiöse Anschauung, ja sogar die Konfessionszugehörigkeit kann Eignungsvoraussetzung 198 für Religionslehrer, Lehrer an Bekenntnisschulen 199 und Theologieprofessoren sein. 2°O Eine hinreichende Beherrschung der deutschen Sprache in Wort und Schrift ist grundsätzlich für alle Beamten unerläßliches Eignungskriterium. 201 Bei den politischen Beamten 202 ist die "Übereinstimmung mit den grundsätzlichen politischen Ansichten und Zielen der Regierung" 203 als Eignungsmerkmal anzusehen. 204 Wenn fehlende politische Konformität in bestimmten Ämtern zur Versetzung des Beamten in den einstweiligen Ruhestand berechtigt, muß bestehende politische Übereinstimmung Eignungskriterium für die Übertragung dieser Ämter sein. Wer die gesamte Regierungspolitik öffentlich nachhaltig und heftig bekämpft, eignet sich nicht zugleich als Chef des Presse- und Informationsamtes. 205 Mißbräuchlich handelt, wer Bewerber bei evidentem politischen Dissens zu "politischen Beamten" ernennt, um sie anschließend in den einstweiligen Ruhestand versetzen und frei gewordene Planstellen anders besetzen zu können. Vgl. BVerfGE 57, 335 (345 f.). So ausdrücklich BVerfGE 39, 334 (368). 196 A. A. Maunz, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 33 RN 19; wie hier Michael Sachs (Fn. 155), RN 140 m. w. Nachw. 197 Ebenso Maunz, aaO. 198 Ebenso von Mangoldt I Klein (Fn. 29). Art. 33 Anm. IV 6, S. 808 f. 199 Vgl. BVerwGE 19, 252 (260 f.); 81,22 (25). 200 Hierzu Axel Freiherr von Campenhausen, in: Friesenhahn / Scheuner / Listl (Hrsg.), Handbuch des Staatskirchenrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 1, 1974, S. 610; vgl. auch Ulrich Scheuner, Rechtsfolgen der konkordatsrechtlichen Beanstandung eines katholischen Theologen, 1980. 201 Siehe unten S. 222. 202 Hierzu unten S. 213 f. 203 § 31 Abs. 1 BRRG; vgl. auch § 36 Abs. 1 BBG. 204 Zutreffend von Mangoldt I Klein, aaO; a. A. Maunz, aaO. 205 Vgl. § 36 Abs. 1 Nr. 4 BBG. 194 195

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Aus der Ausnahmeregelung für politische Beamte folgt im Umkehrschluß, daß für alle anderen Ämter im öffentlichen Dienst die politische Anschauung, sofern und solange sie mit der geschuldeten Treue zur Verfassungsordnung 206 harmoniert, kein Eignungsmerkmal sein darf. Dem steht die Negativliste des Art. 3 Abs. 3 GG und für Beamte zusätzlich deren verfassungskräftiger Auftrag entgegen, als Stabilitätsanker gegenüber politischen Kräften zu wirken. 207 Diese Aufgabe kann das Berufsbeamtentum nur bei parteipolitischer Neutralität erfüllen. Im Interesse der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der sachlichen Unabhängigkeit der Amtswalter hat Parteipolitik in Behördenstuben nichts zu suehen, 208 darf es mit Ausnahme der politischen Beamten nur unpolitische Beamte im recht verstandenen Sinne einer unparteiischen und unparteilichen Amtsführung geben. Da sich die Parteien jedoch "den Staat zur Beute" gemacht und ihren Einfluß "fettfleckartig über nahezu alle staatlichen Institutionen" ausgebreitet haben,209 führen Parteibuchwirtschaft und Ämterpatronage 21O zu evidenter und schmerzlicher Diskrepanz zwischen Verfassungsrecht und Staatsrealität. Schon gegen die Positivliste des Art. 33 Abs. 2 GG verstößt eine Geschlechtspatronage, die in Form einer "starren" Quote einen bestimmten Prozentsatz zu besetzender Stellen für Frauen ohne Rücksicht auf deren Qualifikation 211 reserviert. 212 Verfassungswidrig ist aber auch die Einführung leistungsabhängiger Frauenquoten. Derartige Regelungen sehen vor, daß bei Einstellungen, Beförderungen oder der Übertragung höherwertiger Tätigkeiten im öffentlichen Dienst im Falle gleichwertiger Qualifikation mehrerer Bewerber bis zum Erreichen der Geschlechterparität in dem jeweiligen Behördenbereich eine Frau zu ernennen ist, wenn nicht in der Person eines Mitbewerbers liegende Gründe überwiegen. Zunächst ist die erstrebte Parität willkürlich, weil sie nicht in Relation zum Frauenanteil unter den Bewerbern steht, so daß - gleiche Qualifikation aller unterstellt - die Überrepräsentation der Frauen um so höher ausfällt, je geringer der Prozentsatz weiblicher Bewerber in dem betreffenden Bereich ist. 213 Vor Siehe hierzu oben S. 190 und unten S. 218 ff. Hierzu oben S. 187, unten S. 223 f. 208 Hierüber bestand Einigkeit im Parlamentarischen Rat. Vgl. Werner Matz, in: JöR, Bd. 1, 1951, S. 315; auch BVerfGE 7,155 (163). 209 Richard von Weizsäcker, Wird unsere Parteiendemokratie überleben?, in: ders., Die deutsche Geschichte geht weiter, 1983, S. 156 f. 210 Hierzu Theodor Eschenburg, Ämterpatronage, 1961; Hans Herbert von Arnim, Ämterpatronage durch politische Parteien, 1980; ders., Patronage: Defizit der Parteiendemokratie, in: Haugs / Jesse (Hg.), Parteien in der Krise, 1987; ders., Der Staat als Beute?, 1991; lsensee (Fn. 1), S. 1164 f.; Lecheier (Fn. 1), RN 107 ff. 211 Bei annähernd gleicher Eignung. 212 Ebenso Ernst Benda, Notwendigkeit und Möglichkeit positiver Aktionen zu Gunsten von Frauen im öffentlichen Dienst, Rechtsgutachten, 1986, S. 169; Wolj-Rüdiger Schenke, Fälle zum Beamtenrecht, 2. Aufl., 1990, S. 138; Ulrich Battis, DVBI. 1991, S. 1166 sub 11; anders die abwegige Auffassung von Heide Pfarr, Quoten und Grundgesetz, 1988, S. 95; vgl. auch dies. und Christine Fuchsloch, NJW 1988, S. 2201 ff. (2205 f. sub V). 206

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allem verstößt auch eine leistungs abhängige Frauenquote gegen Art. 3 Abs. 2 und 3 GG,214 weil Bewerberinnen unzulässigerweise 215 allein wegen ihres Geschlechts 216 privilegiert werden, was eine "umgekehrte Diskriminierung"217 bewirkt. Bei gleicher Eignung darf zwar nach sonstigen sachlichen Kriterien, nicht aber nach den von Art. 33 Abs. 3,218 3 Abs. 2 und Abs. 3 verbotenen Merkmalen ausgewählt werden. Die Beschwörung von "faktischer Gleichheit" und "Kompensation" vermag den Verfassungs verstoß nicht zu heilen. 219 Eine Vergangenheitsbewältigung, die das vor Jahrzehnten oder Jahrhunderten an Katholiken oder Protestanten, Unehelichen oder Zigeunern, Juden oder Sozialdemokraten begangene Unrecht durch Bevorzugung nichtbetroffener Gruppenangehöriger wiedergutmachen wollte, würde infolge Privilegierung früher Unterprivilegierter neue Pariagruppen schaffen und ein perpetuum mobile des Nachteilsausgleichs für Nichtgeförderte begründen. 220

V. Grundrechte im Besonderen Gewaltverhältnis

1. Zur Grundrechtsgeltung Die Angehörigen des öffentlichen Dienst, insbesondere die Beamten befinden sich in einer Doppelrolle. 221 Einerseits sind sie in den Staat eingegliedert, woraus insbesondere im Dienst-und Treueverhältnis der Beamten besondere Pflichten 222 213 Vgl. hierzu auch OVG Münster, JZ 1991, S. 779 ff. (781); so sind lediglich 2,6 v. H. aller C 4-Professorenstellen mit Wissenschaftlerinnen besetzt; vgl. Hubert Detmer / Sascha Suda, Mitteilungen des Hochschulverbandes 1993, S. 185 ff. 214 So zutreffend OVG Münster, JZ 1991, S. 779 ff. = ZBR 1991, S. 118 ff.; MDR 1992, S. 1009; ZBR 1993, S. 272; vgl. auch OVG Berlin, NVwZ 1992, S. 1227; von Mangoldt / Klein / Starck, GG, 3. Aufl., 1985, Art. 3 Abs. 2 RN 211; Michael Sachs, NVwZ 1991, S. 437 ff.; Rolf Stober, ZBR 1989, S. 289 ff. (292 f.); Karl-Heinz Ladeur, ZBR 1992, S. 39 ff. (43 f.); a. A. Ulrich Battis, DVBl. 1991, S. 1165 ff. 215 Vgl. auch § 38 Abs. 1 BBG, 7 BRRG. 216 Zu Art. 3 Abs. 3 GG als Verbot finaler, nicht aber konsekutiver Privilegierungen oder Diskriminierungen BVerfGE 39, 334 (368); 75, 40 (70). 217 Hierzu Ulrich Maidowski, Umgekehrte Diskriminierung, Quotenregelung für Frauenförderung im öffentlichen Dienst und in den politischen Parteien, 1989; auch OVG Münster, JZ 1991, S. 779 ff. (781). 218 So ausdrücklich BVerwGE 81, 22 (26). Unverständlich daher das BAG, das nach seiner Pressemiueilung zum Vorlagebeschluß vom 22.6.1993 (NJW 1993, S. 2136) in einer Bevorzugung von Frauen bei gleicher Qualifikation keinen Verstoß gegen Art. 3 GG zu erblicken vermag (BB 1993, S. 1362). 219 Vgl. auch OVG Münster, JZ 1991, S. 779 ff. (781). 220 Vgl. in diesem Zusammenhang auch Walter Schmitt Glaeser, DÖV 1982, S. 381 ff. (386). 221 Vgl. auch BVerfGE 39, 334 (366); BVerwGE 73, 263 (266). 222 Vgl. in diesem Zusammenhang schon § 2 II 10 pr. ARL, wonach die Staatsdiener "außer den allgemeinen Unterthanenpflichten dem Oberhaupt des Staats besondre Treue und Gehorsam schuldig" waren.

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mit grundrechts beschränkender Wirkung folgen. Andererseits sind Staatsdiener zugleich Staatsbürger und müssen in dieser Eigenschaft Grundrechtsträger wie alle anderen Staatsangehörigen sein. Hielt man noch unter der Weimarer Reichsverfassung Grundrechte im Besonderen Gewaltverhältnis nicht in vollem Umfange für anwendbar,223 so steht unter dem Grundgesetz die Grundrechtsgeltung auch für Beamte, Richter und Soldaten außer Frage. 224 2. Grundrechtsbeschränkungen im Besonderen Gewaltverhältnis a) Der Vorbehalt des Gesetzes Das wegen des rechtsstaatlichen Vorbehalts des Gesetzes erforderliche formelle Gesetz als Grundlage für belastende Maßnahmen (Eingriffe in "Freiheit und Eigentum") erschien früher zwar im Außenbereich, d. h. im (allgemeinen) StaatBürger-Verhältnis, nicht aber im staatlichen Innenbereich als unerläßlich. 225 Regelungen in derartigen "Besonderen Gewaltverhältnissen" fielen nach damaliger Lehre in die ungeteilte Kompetenz der Krone ("Hausgut des Monarchen"). Inzwischen ist anerkannt, daß auch Grundrechtsbeschränkungen im Besonderen Gewaltverhältnis einer formell-gesetzlichen Regelung oder Ermächtigung bedürfen. 226 Dabei vermag allerdings die Auffassung des Bundesverfassungsgerichts,227 der Einsatz von Beamten auf rechtmäßig bestreikten Arbeitsplätzen erfordere eine gesetzliche Regelung, unter beamtenrechtlichen Gesichtspunkten nicht zu überzeugen. 228 Mit der Verwendung von Beamten zur unerläßlichen Sicherung des öffentlichen Lebens wird keiner normalen, sondern einer außergewöhnlichen Situation begegnet. Alle denkbaren Not- oder Katastrophenfälle zu reglementieren, würde den Gesetzgeber überfordern, weshalb das Bundesverfassungsgericht mit seiner "Wesentlichkeitstheorie" auch nur eine formell-gesetzliche Regelung der wesentlichen Entscheidungen in grundlegenden normativen Bereichen fordert. 229 Daß ein Einsatz im Bereich des eigenen Dienstherrn ohne Gefährdung essentieller Rechtsgüter des Beamten von "wesentlicher" Bedeutung ist, hat das Vgl. aber auch Art. 129 Abs. 1 und 130 Abs. 2 WRV. BVerfGE 39, 334 (366); vgl. auch Nds. Dienstgerichtshof, NJW 1990, S. 1497 (1499); Wolfgang Loschelder, HStR V, § 128 RN 7. 225 Vgl. hierzu Merten, Art. Gewaltverhältnis, besonderes, in: Evangelisches Staatslexikon, 3. Aufl., 1987, Sp. 1132 ff. (1133ff.). 226 Vgl. BVerfGE 33, 1 (11). 227 E 88, 103; hierzu auch Michael Sachs, JuS 1993, S. 1058 f. 228 Demgegenüber zutreffend BVerwGE 69, 208 (209 ff.); Wolfgang Löwer, in: von Münch / Kunig, GG, 4. Aufl., 1992, Art. 9 S. 623; Ingo von Münch, DÖV 1982, S. 337 ff.; Peter Badura / Klaus Stern, Die Rechtmäßigkeit des Beamteneinsatzes beim Streik der Tarifkräfte, 1983, passim, insbes. S. 49 ff., S. 141 f. 229 Vgl. BVerfGE 47,46 (79 f.); 49, 89 (126 f.); 53, 30 (56); 58, 257 (268 f.). 223

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Gericht nicht zu begründen vennocht. Seine Forderung, dem Beamtenrecht obliege auch die "Beurteilung der Folgewirkungen beamtenrechtlicher Weisungen in anderen Rechtsbereichen" , 230 ist überzogen. So sind im Soldatenrecht nicht einmal die Voraussetzungen einer dienstlichen Versetzung geregelt, der nachzukommen der Soldat auf Grund seiner allgemeinen Dienstpflicht nach § 7 SoidatenG231 für verpflichtet erachtet wird. Um wieviel subtiler müßte eine gesetzliche Regelung ausfallen, wenn sie die Folgewirkungen für den Wohnsitz, eine etwaige Berufstätigkeit der Ehefrau sowie die Erziehung der Kinder einbeziehen müßte. Im Beihilferecht, das teilweise nur den Rang von Verwaltungsvorschriften hat, wird die Höhe der beihilfefahigen Aufwendungen im Hinblick auf Ansprüche aus der privaten Krankenversicherung begrenzt, ohne daß mögliche Konsequenzen für das private Versicherungsverhältnis mitbedacht sind. b) Das Besondere Gewaltverhältnis als Beschränkungsennächtigung Der Vorbehalt des Gesetzes hat das Institut des Besonderen Gewaltverhältnisses nicht gegenstandslos gemacht, wie teilweise voreilig angenommen wurde. Es ist als immanente Grundrechtsschranke unentbehrlich, weil dem Grundgesetz vielfach Schrankenvorbehalte mangeln, um unerläßliche Grundrechtsbeschränkungen in einzelnen Besonderen Gewaltverhältnissen zu ennöglichen. So gestattet das Grundgesetz zwar in Art. 17 a GG die Beschränkung bestimmter Grundrechte für Soldaten und Wehrpflichtige und in Art. 137 GG eine Beschränkung der Wählbarkeit von Beamten (im weiteren Sinne) und Angestellten im öffentlichen Dienst. 232 Es fehlt jedoch beispielsweise an einem ausdrücklichen Schrankenvorbehalt für den Strafvollzug oder die soldatische Pflicht zur Staats- und Verfassungstreue. 233 In derartigen Fällen fungiert das Besondere Gewaltverhältnis als Beschränkungsennächtigung, zugleich aber auch als Schrankenschranke. Grundrechte dürfen nur insoweit begrenzt werden, als dies der Zweck des jeweiligen Dienstverhältnisses heischt und das Ausmaß nicht über das Erforderliche und Notwendige hinausgeht. 234 Damit wirkt das Besondere Gewaltverhältnis freiheitsschützend, 230 BVerfGE 88, 103 (117). 231 Gesetz über die Rechtsstellung der Soldaten (Soldatengesetz) i. d. F. vom 19.8.1975 (BGB!. I S. 2273). 232 Vgl. §§ 57,89 a BBG; § 5 des Abgeordnetengesetzes vom 18.2.1977 (BGB!. I S.297); siehe auch BVerfGE 12,73 (77); 18, 172 (181 ff.); 38, 326 (338 ff.); 48, 64 (88 ff.); 57, 43 (57 f.); 58, 177 (191 f.). 233 Nach (zweifelhafter) Auffassung des Bundesverfassungsgerichts enthält Art. 33 Abs. 5 GG keine hergebrachten Grundsätze des Berufssoldatenturns; vgl. E 3, 288 (289 LS 6); 16,94 (110 f.); siehe auch Maunz, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 33 RN 51; deshalb werden auch Versorgungsanwartschaften der Soldaten nach Art. 14 Abs. 1 und nicht nach Art. 33 Abs. 5 GG geschützt; vg!. BVerfG NJW 1993, S. 1057. 234 Vg!. BVerwGE 43, 48 (55); 63, 322 (324); 76,103 (104); Besch!. vom 9.5.1990, NJW 1991, S. 766; vg!. auch BVerfGE 39, 334 (369); 49, 24 (57) zur Beschränkung 14

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weil es unnötige Schrankendehnungen im allgemeinen Gewaltverhäitnis verhindert und durch das Zweckerfordernis die Grundrechtsbeschränkung für Grundrechtsträger berechenbar macht. 235

VI. Die Gesetzgebungskompetenzen

Entgegen dem Regel-Ausnahme-Prinzip des Art. 70 Abs. 1 GG hat das Grundgesetz dem Bund die Gesetzgebung für das öffentliche Dienstrecht in weitem Umfang zugewiesen, so daß das Dienstrecht, insbesondere das Beamtenrecht im wesentlichen Bundesrecht ist. 236 Die ausschließliche Gesetzgebung steht dem Bund gemäß Art. 73 Nr. 8 GG für die Rechtsverhältnisse der in seinem Dienst und im Dienst bundesunmittelbarer juristischer Personen des öffentlichen Rechts 237 stehenden Personen zu. "Dienst" meint hier in einem weiteren Sinne nicht nur die öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisse der Beamten, sondern auch die privatrechtlichen Beschäftigungsverhältnisse der Arbeiter und Angestellten. 238 Unter bestimmten Voraussetzungen können nach Art. 73 Nr. 8 GG erlassene Bundesgesetze der Zustimmung des Bundesrates gemäß Art. 74 a Abs. 3 GG bedürfen. Die Rechtsstellung der Bundesrichter ist auf Grund der Spezialkompetenz des Art. 98 Abs. I GG durch besonderes Bundesgesetz zu normieren. Ferner besteht eine Bundeskompetenz gemäß Art. 131 GG zur Regelung der Rechtsverhältnisse früherer Angehöriger des öffentlichen Dienstes, die am 8. Mai 1945 aus anderen als beamten- oder tarifrechtlichen Gründen ausgeschieden sind. 239 Zusätzlich zu den Kompetenzen des Bundes nach Art. 73 Nr. 8 und 98 Abs. 1 GG240 hat der Bund gemäß Art. 74 a Abs. 1 und Abs. 4 GG die konkurrierende

Gesetzgebungskompetenz hinsichtlich der Besoldung und Versorgung für die übrigen, nicht in Art. 73 Nr. 8 GG aufgeführten Beamten 241 sowie für Landesrichter. der nach ihrem Wortlaut uneinschränkbaren Petitionsfreiheit während der Untersuchungshaft. 235 Vgl. Merten, Carstens-Festschrift, S. 737, 740. 236 Vgl. auch Lecheier (Fn. I), RN 38. 237 Hierzu oben Fn. 6. 238 Siehe oben S. 185 f. 239 Zur Nichterstreckung des Art. 131 GG auf das Beitrittsgebiet siehe Fn. 38. 240 Letzterer Artikel wird in Art. 74 a Abs. 1 GG nicht ausdrücklich erwähnt. Für die Besoldung und Versorgung der Bundesrichter ist der Bund nach Art. 98 Abs. I GG und nicht erst nach Art. 74 a Abs. 1 GG zuständig. Deshalb bedarf die Besoldung der Bundesrichter aber auch eines besonderen Gesetzes. Vgl. Maunz, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 74 a RN 27; Bodo Pieroth, in: Jarass / Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 2. Aufl., 1992, Art. 98 Anm. 2 m. w. N; Karl August Bettermann, Der Richter als Staatsdiener, 1967, S. 8. 241 Vgl. hierzu auch § 2 Abs. 2 BBG; BVerfGE 55, 372 (385).

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Wiederum für den gesamten öffentlichen Dienst einschließlich der Arbeiter und Angestellten kann der Bund Rahmengesetze gemäß Art. 75 Nr. 1 GG erlassen, soweit er nicht bereits nach Art. 74 a GG über die konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis verfügt. Für die Landesrichter räumt Art. 98 Abs. 3 Satz 2 GG dem Bund eine Rahmenkompetenz ein. Für den gesamten Bereich des Arbeitsrechts sowie der Sozialversicherung einschließlich der Arbeitslosenversicherung eröffnet Art. 74 Nr. 12 GG dem Bund die konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis, die demzufolge auch die Beschäftigungsverhältnisse der Arbeiter und Angestellten im öffentlichen Dienst umfaßt. Eine ausdrückliche Gesetzgebungskompetenz der Länder im Bereich des öffentlichen Dienstes sieht das Grundgesetz nur hinsichtlich der Rechtsstellung der Landesrichter vor, wobei diese durch die Rahmenkompetenz des Bundes eingeschränkt wird (Art. 98 Abs. 3 GG). Im Bereich der Besoldung und Versorgung der Beamten und Richter mit Ausnahme der Bundesbeamten und Bundesrichter haben die Länder gemäß Art. 72 Abs. 1 GG die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht keinen Gebrauch gemacht hat. Das ist beispielsweise im Beihilferecht der Fall, wobei jedoch zweifelhaft ist, ob die Beihilfe zur "Besoldung" und "Versorgung" im Sinne des Art. 74 a GG gehört. 242 Die Rahmenkompetenz des Bundes nach Art. 75 Nr. 1 GG eröffnet ein "föderalistisches Zusammenspiel", 243 das den Ländern "Spielraum" beläßt, den Rahmen durch freie Willensentscheidung auszufüllen. 244 Durch eine sehr intensive Beanspruchung seiner Rahmenkompetenz hat der Bund im Bereich des Beamtenrechts den Ländern allerdings nur eine geringe legislatorische Gestaltungsfreiheit gelassen. Auf Grund seiner Gesetzgebungszuständigkeiten hat der Bund vor allem das Bundesbeamtengesetz, 245 das Beamtenrechtsrahmengesetz, 246 das Deutsche Richtergesetz,247 das Soldatengesetz, 248 das Bundesgrenzschutzgesetz, 249 das Bundespolizeibeamtengesetz, 250 die Bundesdisziplinarordnung, 251 das Bundesbesol242 Vgl. einerseits BVerfGE 62, 354 (368), andererseits E 83, 89 (98 f.). 243 So Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, 1980, § 37 II 3 f., S. 598; vgl. auch BVerfGE 4,7 (16); 12,341 (347); 29, 260 (267); vgl. auch E 7, 377 (404); 25, 1 (19 f.); 35,77 (112); 50,290 (371). 244 Zum Problem der Ausfüllungspflicht siehe Merten, in: Festschrift zum 125jährigen Bestehen der Juristischen Gesellschaft zu Berlin, 1984, S. 431 ff. 245 BBG i. d. F. vom 27.2.1985 (BGBI. I S. 479). 246 Rahmengesetz zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts (BRRG) i. d. F. vom 27.2.1985 (BGBI. I S. 462). 247 I. d. F. vom 19.4.1972 (BGBI. I S. 713). 248 Siehe oben Fn. 231. 249 Gesetz über den Bundesgrenzschutz (BGSG) vom 18.8.1972 (BGBI. I S. 1834). 250 I. d. F. vom 3.6.1976 (BGBI. I S. 1357). 251 BDO i. d. F. vom 20.7.1967 (BGBI. I S. 751). 14*

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dungs gesetz, 252 das Beamtenversorgungsgesetz, 253 das Soldatenversorgungsgesetz 254 und das Bundespersonalvertretungsgesetz 255 erlassen.

c. Grundzüge des Beamtenrechts I. Zur Typologie

Dem deutschen Recht ist ein einheitlicher Beamtenbegriff fremd. Nach den jeweiligen Funktionen ist zwischen einem staatsrechtlichen Begriff, der den Beamten als Staatsdiener erfaßt, dem (weiteren) haftungsrechtlichen Begriff, der für die Verletzung von Amtspflichten bei hoheitlicher Tätigkeit maßgeblich ist, 256 und dem ebenfalls weiteren,257 inzwischen aber durch Präzisierung 258 obsolet gewordenen strafrechtlichen Beamtenbegriff, der die kriminalrechtliche Verantwortung regelte, zu unterscheiden. Beamte im weiteren Sinne sind die Staatsdiener,259 die in einem öffentlichrechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen, insbesondere auch die Richter 260 und Soldaten. Von ihnen unterscheiden sich die Beamten im engeren Sinne, die in ein Beamtenverhältnis 261 berufen werden. Je nach dem Dienstherrn kann zwischen unmittelbaren und mittelbaren Bundes- bzw. Landesbeamten sowie Kommunalbeamten differenziert werden. 262 Den unterschiedlichen Aufgaben entsprechend kann das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit, auf Zeit, auf Probe oder auf Widerruf begründet werden, wobei das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit die Regel bildet. 263 Von ihm unterscheidet sich das vielfach für Wahlbeamte 264 vorgesehene Beamtenverhältnis auf Zeit 252 I. d. F. vom 9.3.1992 (BGBI. I S. 409). 253 Gesetz über die Versorgung der Beamten und Richter in Bund und Ländern (BeamtVG) i. d. F. vom 24.10.1990 (BGBI. I S. 2298). 254 Gesetz über die Versorgung für die ehemaligen Soldaten der Bundeswehr und ihre Hinterbliebenen (SVG) i. d. F. vom 5.3.1987 (BGBI. I S. 842). 255 Vom 15.3.1974 (BGBI. I S. 693). 256 Vgl. § 839 BGB, Art. 34 GG. 257 Vgl. § 359 StGB a. F., wonach auch Notare Beamte im Sinne des Strafgesetzes waren. 258 § 11 Abs. I Nr. 2 StGB führt in seinen Legaldefinitionen innerhalb der "Amtsträger" die "Beamten" auf, womit Beamte im staatsrechtlichen Sinne gemeint sind; vgl. statt aller Albin Eser, in: Schönke / Schröder, Strafgesetzbuch, 24. Aufl., 1991, § 11 RN

17-18 m. w. N. 259 Schon § 1 11 10 pr. ALR faßt die "Militair- und Civilbedienten" unter dem Titel

der "Diener des Staats" zusammen. 260 Hierzu auch Kar! August Bettermann, Der Richter als Staatsdiener, 1967, S. 8 ff.; siehe auch §§ 3, 46, 71 DRiG. 261 Vgl. §§ 4 BBG, 2 BRRG. 262 Vgl. §§ 2, 176 a BBG. 263 Vgl. § 3 Abs. 1 BRRG; siehe auch BVerfGE 71, 255 (268).

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durch seine Befristung auf bestimmte Dauer, das Beamtenverhältnis auf Probe durch die Möglichkeit der Bewährung in einer Probezeit zwecks späterer Verwendung auf Lebenszeit. Das Beamtenverhältnis auf Widerruf dient der Ableistung eines Vorbereitungsdienstes oder der Möglichkeit, Beamte nur nebenbei oder vorübergehend zu verwenden. Anders als die (Berufs-)Beamten erhalten Ehrenbeamte, die ehrenamtlich und nicht hauptberuflich bestimmte Aufgaben wahrnehmen,265 keine Dienstbezüge und keine Versorgung, sondern lediglich Unfallfürsorge 266 sowie Auslagenersatz, Verdienstausfall- und gegebenenfalls Aufwandsentschädigung. Ehrenbeamte finden sich vor allem im Kommunalbereich, z. B. als ehrenamtliche Bürgermeister. Sie gehören jedoch trotz ihrer Bezeichnung nicht zum öffentlichen Dienst. 267 Bei Wahlbeamten 268 beruht die Verleihung des Amtes auf einer Wahl nach demokratischen Grundsätzen. In ungenauer Terminologie spricht § 95 Abs. I BRRG von einer "Wahl durch das Volk". Insbesondere bei Kommunalwahlen wird jedoch nicht ein (Gemeinde-)Volk, sondern nur eine "örtliche Gemeinschaft"269 tätig, die einen gebietskörperschaftlichen Ausschnitt des jeweiligen Landesstaatsvolkes darstellt. 270 Wahlbeamte können zu Beamten auf Zeit oder Ehrenbeamten ernannt werden, je nachdem, ob sie ihr Amt hauptberuflich oder ehrenamtlich ausüben. Der in den Beamtengesetzen nicht enthaltene Begriff des "politischen Beamten" kennzeichnet Staatsdiener, die in ihrer Amtsausübung "in fortdauernder Übereinstimmung mit den grundsätzlichen politischen Ansichten und Zielen der Regierung stehen müssen" und jederzeit in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden können. 271 Für diese Gruppe wird der hergebrachte Grundsatz des Lebenszeitprinzips aufgegeben und eine Ausnahme von dem Fundamentalprinzip gemacht, daß der Beamte im Interesse seiner Unabhängigkeit 272 nicht nach freiem Ermessen politischer Gremien aus seinem Amt entfernt werden kann. Aus verfassungsrechtlichen Gründen muß der Typus des "politischen Beamten" Ausnahme bleiben. Dabei sind durch Gesetz die jeweiligen Ämter und nicht nur die Funktionen genau zu bestimmen. 273 Rechtspolitisch zweckmäßiger wäre es, wenn das 264 Vgl. § 95 Abs. 1 BRRG; hierzu auch BVerfGE 7, 155 (163 ff.). 265 §§ 5 Abs. 3, 177 BBG. 266 Vgl. §§ 115 Abs. 2 BRRG; 177 Abs. 2 BBG; § 68 des Beamtenversorgungsgesetzes (BeamtVG). 267 BVerfGE 6, 376 (385). 268 Hierzu auch BVerfGE 7, 155 (163 f.). 269 Vgl. Art. 28 Abs. 2 GG. 270 Ralf Grawert, Staatsvolk und Staatsangehörigkeit, in: Handbuch des Staatsrechts (Fn. 1), Bd. I, 1987, § 14 RN 25; Roman Herzog, in: Maunz I Dürig, GG, Art. 20 II RN

56.

271 Vgl. § 31 Abs. 1 BRRG; siehe auch oben S. 205 f. 272 So ausdrücklich BVerfGE 7, 155 (163). 273 Vgl. §§ 31 Abs. 1 BRRG; 36 BBG.

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Rahmenrecht des Bundes den Kreis der "politischen Beamten" durch abstrakte Merkmale näher eingrenzte, um einer uferlosen Ausdehnung durch den Landesgesetzgeber zu wehren. Bei "Teilzeitbeamten" wird aus familienpolitischen, arbeitsmarktpolitischen oder repräsentativ-demokratischen Gründen 274 auf Antrag die Arbeitszeit bis auf die Hälfte (bzw. 30 v. H.275) der regelmäßigen Arbeitszeit unter entsprechender Verminderung der Dienstbezüge 276 ermäßigt. Da eine Teilzeitbeschäftigung im Beamtenverhältnis den hergebrachten Grundsatz des Hingabeprinzips277 durchbricht, muß sie Ausnahme bleiben und jeweils befristet werden. Eine arbeitsmarktpolitische Teilzeitbeschäftigung von Beamten ist bedenklich, weil sie zwar kurzfristig eine vermehrte Einstellung und damit eine Entlastung des Arbeitsmarktes bewirkt, langfristig aber wegen der erforderlichen Umwandlung der Teilzeittätigkeit in eine Vollzeittätigkeit zu einer Stellenverknappung und damit auch zu negativen arbeitsmarktpolitischen Effekten sowie zu einer ungünstigen Altersstruktur im öffentlichen Dienst führt. Der Ruhestandsbeamte befindet sich nicht mehr in einem (aktiven) Beamtenverhältnis, da dieses mit dem Eintritt in den Ruhestand oder mit der Versetzung in diesen endet. 278 Er behält jedoch die rechtliche Stellung eines Beamten, 279 weshalb ihn weiterhin beamtenrechtliche Pflichten treffen, und erhält lebenslänglich Ruhegehalt nach den Vorschriften des Beamtenversorgungsgesetzes. 280

11. Die Begründung des Beamtenverhältnisses

1. Objektive und subjektive Voraussetzungen a) Objektive Voraussetzungen In näherer Ausgestaltung des Funktionsvorbehalts des Art. 33 Abs. 4 OG281 gestattet das Beamtenrecht die Berufung in das Beamtenverhältnis nur zur Wahrnehmung hoheitsrechtlicher oder solcher Aufgaben, die aus Gründen der Sicherung des Staates oder des öffentlichen Lebens nicht ausschließlich Personen in einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis übertragen werden dürfen. 282 Der ausweislich seiner Abschnittsüberschrift auch für die Länder geltende Beamtenvor274 275 276 277 278 279 280 281 282

Vgl. §§ 72 a, 79 a, 89 a BBG; § 48 aDRiG. Vgl. § 89 a Abs. 2 Nr. 1 BBG. Vgl. § 6 BBesG. Siehe oben S. 190. Vgl. §§ 6 Abs. 4, 35 ff. BBG, 21, 25 bis 27, 31 f. BRRG. Arg. § 6 Abs. 4 BBG. §§ 47 Abs. 3 BBG, 30 BRRG. Hierzu oben S. 192 ff. §§ 4 BBG, 2 Abs. 2 BRRG.

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behalt (Funktionsvorbehalt) wird von § 2 Abs. 3 BRRG noch einmal deklaratorisch bekräftigt. Grundsätzlich dürfen daher Personen nicht in das Beamtenverhältnis berufen werden, wenn sie ausschließlich fiskalprivatrechtliche Aufgaben 283 (fiskalische Hilfsgeschäfte, erwerbswirtschaftliche Betätigung) wahrnehmen oder rein mechanische oder technische Tätigkeiten ausüben. Wegen der Sicherheitsinteressen des Staates oder der Allgemeinheit kann in letzteren Fällen ebenfalls eine Beamtenernennung erforderlich sein, beispielsweise um die Geheimhaltung bei der Chiffriertätigkeit oder die Versorgung der Bevölkerung mit lebenswichtigen Gütern (Wasser, Elektrizität) auch im Streikfalle effektiver zu sichern. Eine Verbeamtung in derartigen Fällen erscheint um so dringlicher, als das Bundesverfassungsgericht durch seine wenig überzeugende Rechtsprechung den Einsatz von Beamten auf bestreikten Arbeitsplätzen praktisch unmöglich gemacht hat. 284 Zur haushaltsrechtlichen Absicherung bedarf es für die Ernennung eines Beamten einer besetzbaren Planstelle, die nach Besoldungsgruppe und Amtsbezeichnung im Haushaltsplan anzugeben ist. 285 Die Stellen von Beamten auf Widerruf und auf Probe werden lediglich in den Erläuterungen zum Haushaltsplan aus gewiesen. 286 b) Subjektive Voraussetzungen aa) Deutschen-Eigenschaft Kraft Beamtenrechts darf in das Beamtenverhältnis grundsätzlich nur berufen werden, wer Deutscher 287 im Sinne des Art. 116 GG ist. 288 Die in dieser Vorschrift den deutschen Staatsangehörigen gleichgestellte Gruppe der "Status-Deutschen" erfaßt Flüchtlinge und Vertriebene deutscher Volkszugehörigkeit (sowie deren Ehegatten und Abkömmlinge), soweit sie im Gebiet des Deutschen Reichs nach dem Stande vom 31.12.1937 Aufnahme gefunden haben. Darüber hinaus gelten Ausbürgerungen aus politischen, rassischen oder religiösen Gründen gemäß einer Fiktion nach Art. 116 Abs. 2 GG dann als nicht erfolgt, wenn die Betroffenen nach dem 8. Mai 1945 ihren Wohnsitz in Deutschland genommen und keinen entgegengesetzten Willen zum Ausdruck gebracht haben. 283 Zum Begriff vgl. Driehaus / Pietzner, Einführung in das Allgemeine Verwaltungsrecht, 2. Aufl., 1992, § 8 RN 6 ff.; siehe auch oben S. 194. 284 Siehe hierzu oben S. 208 f. 285 Vgl. §§ 49 Abs. 1, 17 Abs. 5 BHO. 286 § 17 Abs. 6 BHO. 287 Im Hinblick auf das grundgesetzliehe Wiedervereinigungsgebot kam dem Erwerb der Staatsbürgerschaft in der DDR in den Grenzen des ordre public die Rechtswirkung des Erwerbs der deutschen Staatsangehörigkeit zu; so BVerfGE 77, 137 (148 ff.). 288 §§ 7 Abs. 1 Nr. 1 BBG, 4 Abs. 1 Nr. 1 BRRG.

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Besteht für die Gewinnung eines Beamten ein dringendes dienstliches Bedürfnis, so kann ausnahmsweise von dem Erfordernis der Deutschen-Eigenschaft abgesehen werden, worüber für den Bund der Bundesminister des Innern entscheidet. 289 Auch ohne Vorliegen eines dringenden dienstlichen Bedürfnisses können Ausnahmen zugelassen werden, wenn wissenschaftliches oder künstlerisches Personal in ein Beamtenverhältnis berufen werden soll. 290 Selbst wenn man die Staatsangehörigkeit als hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtenturns ansähe,291 wäre der Gesetzgeber im Rahmen seiner durch Art. 33 Abs. 5 GG gebundenen Gestaltungsfreiheit nicht gehindert, die Verbeamtung von Ausländern zu erleichtern. Verfassungsrechtlich und rechtspolitisch bedenklich ist jedoch die Absicht, 291. Deutsche mit den Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften bei der Berufung in das Beamtenverhältnis grundsätzlich gleichzustellen. 292 Die den Deutschen vorbehaltene Zugangsgleichheit bei der Vergabe öffentlicher Ämter nach Art. 33 Abs. 2 GG293 macht hinreichend deutlich, daß Ausländer zwar nicht schlechthin von öffentlichen Ämtern ausgeschlossen sein sollen, diese jedoch in erster Linie an Deutsche zu vergeben sind. Die von der Verfassung gewollte Privilegierung Deutscher wird jedenfalls hinsichtlich "der öffentlichen Verwaltung" durch Art. 48 des EWG-Vertrages nicht tangiert, weil dessen Abs. 4 den genannten Bereich von der grundsätzlich gewährten Freizügigkeit für Arbeitnehmer ausnimmt. Zwar wird Art. 48 Abs. 4 EWGV entgegen seinem Wortlaut vom Gerichtshof für die Europäischen Gemeinschaften 294 und

289 Vgl. §§ 7 Abs. 2 BBG, 4 Abs. 2 BRRG. 290 § 4 Abs. 2 Satz 2 BRRG. 291 Hierzu oben S. 191 f. 291. Vgl. das inzwischen erlassene zehnte Gesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 20.12.1993 (BGBI. I S. 2136). 292 Vgl. Art. 1 Nr. 1 und Art. 2 Nr. 1 des Entwurfs eines Zehnten Gesetzes zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften, BT-Drucks. 12 / 3791 vom 23.11.1992; siehe auch schon Art. 5 Nr. 1 und 6 Nr. 1 des Entwurfs eines Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetzes 1991, hierzu BR-Drucks. 660/1/91 vom 19.11.1991, S. 8 f. 293 Hierzu oben S. 204. 294 Vgl. Urt. vom 12.2.1974, RS 152/73, Slg. 1974, S. 153 ff.; Urt. vom 17.12.1980, RS 149/79, Slg. 1980, S. 3881 ff.; Urt. vom 26.5.1982, RS 149/79, Sig. 1982, S. 1845 ff.; Urt. vom 3.7.1986, RS 66/85, Sig. 1986, S. 2121 ff.; Urt. vom 16.6.1987, RS 225/85, Slg. 1987, S. 2625 ff.; Urt. vom 27.11.1991, RS C-4/ 91, JZ 1991, S. 428; hierzu Helmut LecheIer, Die Interpretation des Art. 48 Abs. 4 EWGV und ihre Konsequenzen für die Beschäftigung im (nationalen) öffentlichen Dienst, 1990, passim, insbes. S. 10 ff., 14 ff.; siehe auch Ulrich Everling, Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zur Freizügigkeit im öffentlichen Dienst, in: Battis (Hrsg.), Europäischer Binnenmarkt und nationaler öffentlicher Dienst, 1989, S. 23; vgl. ferner Franz Kroppenstedt, Europäische Freizügigkeitsrechte und nationaler öffentlicher Dienst, in: Battis (Hrsg.), aaO, S. 45 ff.; Helmut Goerlich / Peter Bräth, Europäische Freizügigkeit und nationaler Ämterzugang, DÖV 1987, S. 1038 ff.; Harald Eschmann, Die Freizügigkeit der EG-Bürger und der Zugang zur öffentlichen Verwaltung, 1992.

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ihm folgend von anderen Organen der Europäischen Gemeinschaften 295 in restriktiver Weise ausgelegt. Danach soll sich Art. 48 Abs. 4 EWGV nur auf diejenigen Stellen in der öffentlichen Verwaltung beziehen, "die eine unmittelbare oder mittelbare Teilnahme an der Ausübung hoheitlicher Befugnisse und an der Wahrnehmung solcher Aufgaben mit sich bringen, die auf die Wahrung der allgemeinen Belange des Staates oder anderer öffentlicher Körperschaften gerichtet sind und deshalb ein Verhältnis besonderer Verbundenheit des Stelleninhabers zum Staat sowie die Gegenseitigkeit von Rechten und Pflichten voraussetzen, die dem Staatsangehörigkeitsband zu Grunde liegen". 296 Diese Auslegung vermag nicht ohne weiteres deutsches Verfassungsrecht zu durchbrechen. Nur innerhalb der Grenzen des Art. 24 Abs. 1 GG konnte durch das Ratifizierungsgesetz zum EWG-Vertrag, der die Kompetenzen des Europäischen Gerichtshofs einschließt, dem Gemeinschaftsrecht (Anwendungs-) Vorrang vor innerstaatlichem Recht, insbesondere Verfassungsrecht eingeräumt werden, und nur insoweit kann supranationales Recht nationales Recht verdrängen. 297 Dabei ist wegen des Vorbehalts in Art. 48 Abs. 4 EWGV zweifelhaft, ob eine Nichtanwendung des Art. 33 Abs. 2 GG in bestimmten Bereichen der deutschen öffentlichen Verwaltung gewollt war. Selbst wenn man aber von der Verfassungskonformität des Art. 48 Abs. 4 EWGV auch in der engen Interpretation des Europäischen Gerichtshofs ausgehen und Übereinstimmung anstreben will, würde es ausreichen, die Gleichstellung von EG-Ausländern mit Deutschen im Beamtenrecht nicht grundsätzlich, sondern nur in den Bereichen vorzusehen, für die Freizügigkeit nach Auffassung des Europäischen Gerichtshofs auch im Bereich der öffentlichen Verwaltung gelten soll, also insbesondere in den Einrichtungen mit kommerziellen Dienstleistungen (z. B. öffentliches Verkehrswesen, Stromund Gasversorgung), dem öffentlichen Gesundheitswesen und den staatlichen Bildungseinrichtungen sowie der zivilen Forschung in staatlichen Forschungsanstalten. 298 Die übrigen Funktionen könnten dann in Übereinstimmung mit Art. 48 Abs. 4 EWGV Deutschen vorbehalten bleiben. Stattdessen sieht der Entwurf für eine Änderung des Beamtenrechts einen Deutschen-Vorbehalt nur (ausnahmsweise) vor, "wenn die Aufgaben es erfordern", wobei in einem Klammerzusatz Art. 48 Abs. 4 EWGV zitiert wird. Dieser Klammerhinweis ist bedenklich, zumal nach der Amtlichen Begründung der gesetzliche Tatbestand bewußt so gefaßt wurde, "daß er der künftigen europäischen Entwicklung Rechnung tragen kann".299 Auf diese Weise öffnet sich in 295 Vgl. die Antwort der Kommission der Europäischen Gemeinschaften auf eine schriftliche Anfrage vom 21.10.1992 betr. Beschäftigung eines Lehrers für den höheren Schuldienst (ABI. C 32/36 f.). 296 EuGH, Urt. vom 27.11.1991, RS C-4 / 91, JZ 1991, S.428. 297 Vgl. BVerfGE 73,339 (374 ff.). 298 Vgl. Kroppenstedt, aaü, S. 47 f. 299 Amtliche Begründung zu § 4 Abs. 2, BT-Drucks. 12/3791, S. 7 f.

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verfassungsrechtlich fragwürdiger Weise das deutsche Beamtenrecht nach Art einer dynamischen Verweisung 300 der Interpretation des Europäischen Gerichtshofs sowie Handlungen der übrigen Gemeinschaftsorgane, ohne daß diese vom EWG-Vertrag selbst gedeckt sein müssen. 301 So entsteht die Gefahr einer Verlagerung legislatorischer Kompetenzen auf außerstaatliche, demokratisch nicht hinreichend legitimierte Stellen,302 die ihrerseits nicht dem Grundgesetz und nicht einmal dem Grundgefüge deutscher Verfassungsordnung 303 verpflichtet sind, sondern im Gegenteil den ebenso pauschalen wie unakzeptablen Vorrang europäischen Gemeinschaftsrechts auch vor nationalem Verfassungsrecht postulieren. Darüber hinaus macht weder die in diesem Zusammenhang nichtssagende Klammerverweisung auf Art. 48 Abs. 4 EWGV noch der Hinweis auf die "Aufgaben" in rechts staatlich befriedigender Weise deutlich, für welche Fälle der DeutschenVorbehalt gelten soll und wer hierüber entscheidet.

bb) Staats- und Verfassungstreue Dem Beamtenverhältnis als öffentlich-rechtlichem Dienst- und Treueverhältnis (Art. 33 Abs. 4 GG) ist die Treuepflicht des Staatsdieners immanent, wie sie auch als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtenturns 304 anerkannt ist. Galt die Treue in der absoluten Monarchie 305 dem Souverän als "Staatsinkarnation", so nimmt die personale Bindung bereits im aufgeklärten Absolutismus mit seiner charakteristischen Unterscheidung von Staat und Souverän institutionelle Züge an, weil der Monarch "Staatsinstitution"306 oder "Oberhaupt des Staats"307 ist und sich selbst als bloßen (ersten) Diener des Staats bezeichnet. Staatsdienst und Staatstreue sind seither untrennbar, und in der konstitutionellen Monarchie und später Demokratie muß die Treuepflicht auch die Verfassung in ihren Grundlagen einbeziehen. Erst Staatsächtung und Staatsphobie bringen dann jenen "Verfassungspatriotismus"308 hervor, der die Staatstreue auf eine Verfassungstreue reduziert und dabei übersieht, daß man Normen nicht lieben und ihnen auch nicht treu sein kann.

300 Vgl. BVerfGE 47, 285 (312); 64, 208 (214 f.); Staudinger / Merten / Kirchhof, 12. Aufl., 1985, Art. 4 EGBGB RN 12; Fritz Ossenbühl, DVBl. 1967, S. 401 ff. 301 Vgl. hierzu auch Lecheier, in: Battis (Hrsg.), aaO, S. 136. 302 Zur Verfassungswidrigkeit BVerfGE 64, 208 (214). 303 Vgl. BVerfGE 73,339 (375 f.). 304 Vgl. oben S. 190. 305 Zur historischen Entwicklung der Treuepflicht vgl. auch BVerfGE 39, 334 (346 f.). 306 Hierzu auch Hermann Conrad, Rechtsstaatliche Bestrebungen im Absolutismus Preußens und Österreichs am Ende des 18. Jahrhunderts, 1961, S. 14. 307 Vgl. § 1 ff. 11 13 pr. ALR. 308 Vgl. hierzu Merten, Verfassungspatriotismus und Verfassungsschwärrnerei, in: VerwArch. 83, 1992, S. 283 ff.

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Die Treuepflicht des Staatsdieners gilt immer Staat und Verfassung zugleich, 309 auch wenn sie das (einfache) Beamtenrecht dahin konkretisiert, daß in ein Beamtenverhältnis nur berufen werden darf, wer "die Gewähr dafür bietet, daß er jederzeit für die freiheitliche demokratische Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes eintritt".310 Freiheitliche demokratische Grundordnung meint ein Normensystem, das "unter Ausschluß jeglicher Gewalt- und Willkürherrschaft eine rechtsstaatliche Herrschaftsordnung auf der Grundlage der Selbstbestimmung des Volkes nach dem Willen der jeweiligen Mehrheit und der Freiheit und Gleichheit darstellt". 311 Minimalanforderungen dieser Grundordnung sind Achtung vor den grundgesetzlichen Grund- und Menschenrechten, Volkssouveränität und Gewaltentrennung, parlamentarische Verantwortung der Regierung, Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der unabhängigen Gerichtsbarkeit, Mehrparteienprinzip, Chancengleichheit der Parteien und Oppositionsrechte. 312 "Eintreten" erfordert eine über bloße Untätigkeit oder verbale Lippenbekenntnisse hinausgehende Identifizierung des Beamten mit dem Staat und den Grundlagen seiner Verfassung, die einerseits insbesondere in Krisenzeiten oder Konfliktsituationen eine aktive Parteinahme heischt und andererseits eindeutige Distanzierung von staats- und verfassungsfeindlichen Gruppen und Bewegungen gebietet. 313 In diesem Sinne ist die vom Bundesverfassungsgericht zutreffend umschriebene, aber mißverständlich formulierte "politische Treuepflicht"314 zu verstehen. Durch die Pflicht des Beamten zur Staats- und Verfassungstreue werden seine Grundrechte im Besonderen Gewaltverhältnis 315 stärker eingeschränkt, als dies für Bürger im allgemeinen Gewaltverhältnis der Fall ist. So dürfen Anhänger und Funktionäre einer verfassungsfeindlichen Partei für diese um der "verfassungsmäßig verbürgten Toleranz"316 willen bis zu einem Parteiverbot durch das Bundesverfassungsgericht wirken, ohne nachträglich Sanktionen zu erleiden, 317 während der Beamte disziplinarisch zu belangen ist, wenn er sich nachweisbar aktiv für eine Organisation engagiert, deren Ziele mit der freiheitlichen demokratischen Grundordnung unvereinbar sind. 318 Das Gebot der Staats- und Verfassungstreue besteht ohne Rücksicht auf die Art des Beamtenverhältnisses 319 und den Dienstrang des Beamten. 32o Zu ihrer 309 So auch BVerfGE 39, 334 (346 f., 348); BVerwGE 73, 263 (266). 310 §§ 7 Abs. 1 Nr. 2 BBG, 4 Abs. 1 Nr. 2 BRRG. 311 BVerfGE 2, 1 (12 f.). 312 Vgl. BVerfGE 2, 1 (13). 313 BVerfGE 39, 334 LS 2 (347 ff.); BVerfG (Vorprüfungsausschuß), Beschl. vom 31. 7.1981, DVBI. 1981, S. 1053 f.; BVerwGE 73, 263 (266); 86, 321 (327); Lecheier (Fn. 1), RN 100. 314 BVerfGE 39, 334 (347); vgl. auch BVerwGE 83, 60 (63 ff.). 315 Hierzu oben S. 207 ff. 316 BVerfGE 12, 296 (306); 13,46 (52). 317 Vgl. BVerfGE 12,296 (307); 13,46 (52); auch E 13, 123 (126); 17, 155 (166). 318 BVerwGE 73, 263 (266 ff.). 319 Vgl. BVerfGE 39, 334 (335 LS 6, 355); BVerwGE 61, 176 (177).

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Überprüfung ist der Dienstherr von Verfassungs wegen gehalten. 32I Er muß positiv davon überzeugt sein, daß der Beamte die Gewähr bietet, jederzeit für die freiheitliche demokratische Grundordnung einzutreten, weshalb das Fehlen von Zweifeln nicht ausreicht. 322 Mangelnde Verfassungstreue braucht dem Bewerber nicht nachgewiesen zu werden. Es genügt, daß der Dienstherr seine Prognoseentscheidung auf feststellbare und festgestellte äußere Verhaltensweisen oder subjektive Einstellungen des Bewerbers gründet. 323 Die bloße Mitgliedschaft in einer Partei, die verfassungswidrige Ziele verfolgt, kann, muß aber nicht in jedem Fall fehlende Staats- und Verfassungstreue indizieren. 324 Da dem Bewerber eine Mitwirkungslast obliegt, berechtigt verweigerte Mitwirkung zur Ablehnung des Einstellungsantrags. Bei Ausländern oder Deutschen mit doppelter Staatsangehörigkeit ist die Gewähr für eine Staats- und Verfassungstreue besonders sorgfältig zu prüfen. Der Beamte muß nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts 325 "in seiner Amtsführung Verantwortung ... für ,seinen' Staat zu tragen bereit" sein. Identifizierung und Parteinahme können jedoch einem ausländischen Bewerber schwerfallen, wenn er in Loyalität zu seinem eigenen Staat das deutsche Beamtenverhältnis nur als willkommene Gelegenheit zum Broterwerb ("job") sieht, auf Grund seiner Vor- und Ausbildung aber keine inneren Beziehungen zum deutschen Staat und zu dessen Verfassungsordnung hat. Von Verfassungs wegen müssen daher selbst im Falle einer Änderung des Beamtenrechts auch "EG-Mitbürger" für eine Berufung in das Beamtenverhältnis uneingeschränkt die Gewähr dafür bieten, daß sie jederzeit für die freiheitliche demokratische Grundordnung eintreten. 326 ce) Eignung

Entsprechend dem Leistungsprinzip327 und der Zugangs gleichheit (Art. 33 Abs. 2 GG 328) darf nur der am besten geeignete und befähigte Bewerber eingestellt werden. 329 Dabei ist die beamtenrechtlich für die Berufung in ein Beamtenverhält320 BVerfGE 39, 334 (355); BVerwGE 73, 263 (267); Lecheier (Fn. 1), RN 98. 321 Vgl. Klaus Stern, ZBR 1978, S. 381 ff.; Gerd Roellecke, DÖV 1978, S. 457 ff.; Rupert Scholz, ZBR 1982, S. 129 ff.; Lecheier (Fn. 1), RN 96 ff.; weitherziger Martin Kriele, NJW 1979, S. 1 ff. 322 Vgl. auch Lecheier (Fn. 1), RN 102. 323 Vgl. BVerwGE 61, 176 (187); Lecheier (Fn. 1), RN 102. 324 Vgl. auch BVerfG (Vorprüfungsausschuß), Beschl. vom 31. 7.1981, DVBl. 1981, S. 1053 f.; BVerwGE 73, 263 (267). 325 E 39, 334 (349). 326 So auch die Amtliche Begründung zum Entwurf eines Zehnten Gesetzes zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften, BT-Drucks. 12/3791 vom 23.11.1992, S. 7. 327 Siehe obtin S. 200. 328 Hierzu oben S. 199 ff. 329 Vgl. § 1 Abs. 1 BLV.

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nis aufgeführte vorgeschriebene oder übliche Vorbildung des Beamten 330 nur wichtigste, nicht aber alleinige Voraussetzung. Aus dem Laufbahnprinzip als hergebrachtem Grundsatz des Berufsbeamtentums 331 folgt, daß die Einstellung von Laufbahnbewerbern 332 die Regel, die Berücksichtigung "anderer Bewerber" 333 die Ausnahme bleiben muß.334 Insoweit ist der nicht eindeutig gefaßte § 7 Abs. 1 Nr. 3 BBG verfassungskonform zu interpretieren. Das verfassungsrechtlich verankerte Laufbahnprinzip bedingt die Einteilung des öffentlichen Dienstes der Beamten in einzelne Laufbahnen. Es hat den Sinn, für zahlreiche gleichartige Beamtenstellen Anwärter bereitzustellen, mit denen diese Stellen gegebenenfalls besetzt werden können. Deshalb muß der Bewerber nicht nur für eine einzelne Stelle, sondern für eine Laufbahn geeignet und für diese ausgebildet sein. 335 "Andere Bewerber" können leicht zur Achillesferse des Berufsbeamtentums 336 werden, weshalb Landesbeamtengesetze teilweise zusätzliche Einschränkungen vorsehen. Im Gegensatz zur Aussagekraft von Prüfungsergebnissen handelt es sich bei einer Befähigung auf Grund von "Berufserfahrung" und erst recht von "Lebenserfahrung" um so unbestimmte Rechtsbegriffe, daß sie einem Mißbrauch, insbesondere Vetternwirtschaft und Parteibuchpatronage Tür und Tor öffnen. Lebenserfahrung hat schließlich auch ein Lebemann. Die Eignung umschließt die erforderliche körperliche Konstitution, an die je nach den Ämtern und Laufbahnen unterschiedliche Anforderungen gestellt werden können. Eine Einstellung darf nur erfolgen, wenn die Dienstfähigkeit des Bewerbers nach Überzeugung des Dienstherm gegeben ist und eine vorzeitige Dienstunfähigkeit ausgeschlossen werden kann. 337 Auch bei Schwerbehinderten muß ein Mindestmaß körperlicher Eignung vorhanden sein. 338 Von der körperlichen Eignung hat sich der Dienstherr durch adäquate Untersuchungen 339 zu 330 Vgl. §§ 7 Abs. 1 Nr. 3 lit. a BBG, 4 Abs. 1 Nr. 3 BRRG. 331 Vgl. oben S. 190. 332 Der Begriff findet sich als Klammerdefinition in § 4 Abs. 1 Nr. 3 BRRG, nicht aber in § 7 Abs. 1 Nr. 3 lit. a BBG. 333 So § 4 Abs. 3 BRRG; die Definition findet sich nicht in § 7 Abs. 1 Nr. 3 lit. b. 334 Diesem Regel-Ausnahme-Prinzip trägt § 4 BRRG Rechnung. 335 Vgl. earl Hermann Ule, Beamtenrecht, 1970, § 4 BRRG RN 6. 336 Während der Weimarer Republik waren in der Provinz Sachsen im Zeitraum von 1923 bis 1930 von 39 Landratsposten 16 mit Außenseitern besetzt, wobei rd. zwei Drittel davon als Partei- und Gewerkschaftsfunktionäre übernommen worden waren und einer früher als Friseur tätig gewesen war; hierzu Thomas Klein, Zur Verwaltungsgeschichte der Provinz Sachsen, in: Oswald Hauser (Hrsg.), Vorträge und Studien zur preußischdeutschen Geschichte, 1983, S. 251 ff. (313). 337 Arg. §§ 42 BBG, 26 BRRG. 338 Vgl. § 13 Abs. 1 BLV. 339 Vgl. in diesem Zusammenhang Ot/ried Seewald, Zur Zulässigkeit von Gesundheitsuntersuchungen, insbesondere von HIV-Tests, bei Beamtenbewerbern, VerwArch. 80, 1989, S. 163 ff.; Peter Lichtenberg / Werner Winkler, Die Immunschwäche Aids und das Beamtenrecht unter besonderer Berücksichtigung des HIV-Antikörpertests als Einstellungsvoraussetzung, DVBI. 1990, S. 10 ff. (17 0.

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überzeugen, wobei den Bewerber eine Mitwirkungslast trifft. Verfassungsrechtliche Bedenken bestehen insoweit nicht, da niemand gegen seinen Willen verbeamtet wird und ein untersuchungsscheuer Bewerber jederzeit seinen Antrag auf Verbeamtung zurücknehmen kann. Angesichts eindeutiger wissenschaftlicher Prognosen für die Dienstfähigkeit ist Aids-Kranken der Zugang zum Berufsbeamtenturn verwehrt. Eine HIV-Infizierung rechtfertigt die Ablehnung einer Einstellung, weil eine hinreichende Gefahr für den Ausbruch der Immunschwäche Aids nicht auszuschließen ist. Bestandteil der Eignung eines deutschen Berufsbeamten ist notwendigerweise die Beherrschung der deutschen Sprache in Wort und Schrift, weshalb ein Gesetzentwurf zur Gleichstellung von Deutschen und EG-Ausländern dieses Erfordernis nochmals (deklaratorisch) hervorhebp40 Die Eignungsanforderungen an die mündliche und schriftliche Ausdrucksfähigkeit des Bewerbers können je nach den einzelnen Ämtern und Laufbahnen unterschiedlich sein, so daß z. B. für Lehrberufe sogar eine souveräne oder vorzügliche Beherrschung der deutschen Sprache unerläßlich erscheint, wenn man einer Degradierung der Sprache zu einem bloßen Kommunikationsmittel begegnen will. Bei sonst gleichwertiger Qualifikation kann und muß gegebenenfalls daher die Sprachbeherrschung zum zusätzlichen Eignungskriterium werden, damit dem Verfassungspostulat der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 2 GG) genügt wird. Hierin liegt keine unzulässige Diskriminierung nach Art. 3 Abs. 3 GG und insbesondere keine Benachteiligung von Ausländern, da sich möglicherweise ein Elsässer oder Südtiroler schriftlich und mündlich besser deutsch auszudrücken vermag als ein Volksdeutscher mit langjährigem Auslandsaufenthalt. Zwingende Eignungsvoraussetzung ist ferner, daß der Bewerber nicht infolge einer strafgerichtlichen oder disziplinargerichtlichen Verurteilung für die Berufung in das Beamtenverhältnis unwürdig erscheint 341 und ihm nicht die Fähigkeit zur Bekleidung öffentlicher Ämter aberkannt wurde,342 wobei im letzteren Fall eine Ernennung sogar nichtig wäre. 343

2. Ernennung Beamtenverhältnisse können von einer juristischen Person des öffentlichen Rechts nur begründet werden, wenn ihr die Dienstherrnfähigkeit zukommt (§ 121 BRRG). Das Recht, Beamte zu haben, steht Bund, Ländern, Gemeinden und Gemeindeverbänden sowie sonstigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts zu, die dieses Recht besessen hatten oder denen es verliehen wurde. 340 Vgl. Art. 1 Nr. 4, Art. 2 Nr. 4 des Entwurfs eines Zehnten Gesetzes zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften, BT-Drucks. 12/3791, S. 4, 6. 341 Vgl. §§ 9 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2 BRRG, 12 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2 BBG. 342 Vgl. §§ 45 ff. StGB. 343 §§ 8 Abs. 2 Nr. 2 BRRG, 11 Abs. 2 Nr. 2 BBG.

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Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist der Bundespräsident gemäß Art. 60 Abs. 1 GG für die Ernennung der Bundesbeamten (im weiteren Sinne) zuständig. Er kann diese Befugnis auf andere Behörden übertragen. Sonderregelungen bestehen für die Bundestags- und die Bundesratsbeamten, die Beamten des Bundesverfassungsgerichts,344 die Beamten der Bundesanstalt für Arbeit 345 und die Beamten der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte. 346 Zur Begründung des Beamtenverhältnisses bedarf es wie in anderen Fällen einer Ernennung. 347 Da diese die Einwilligung des Bewerbers voraussetzt, handelt es sich um einen mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakt. 348 Die Ernennung ist formgebunden, weil sie durch Aushändigung einer Ernennungsurkunde erfolgt und diese bei der Begründung des Beamtenverhältnisses die Worte "unter Berufung in das Beamtenverhältnis" sowie einen die Art des Beamtenverhältnisses bestimmenden Zusatz (z. B. "auf Lebenszeit") enthalten muß.349 Ohne diese Zusätze ist die Ernennung unwirksam.

IH. Der Inhalt des Beamtenverhältnisses

1. Pflichten des Beamten Die Pflichten des Beamten ergeben sich aus dem Charakter des Beamtenverhältnisses als eines öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnisses sowie aus den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtenturns. Sie werden vom Beamtenrecht teils repetiert, teils konkretisiert. Der Beamte muß sich durch sein gesamtes (dienstliches und außerdienstliches) Verhalten zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung bekennen und für ihre Erhaltung eintreten. 35o Eingedenk der Funktion des Berufsbeamtenturns als neutralen und stabilisierenden Faktors hat der Beamte sich bei politischer Betätigung amtsangemessener Mäßigung und Zurückhaltung zu befleißigen 351 und 344 Vgl. § 176 BBG. 345 Vgl. § 211 f des Arbeitsförderungsgesetzes vom 25.6.1969 (BGBI. I S. 582). 346 Vgl. § 11 des Gesetzes über die Errichtung der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte vom 7.8.1953 (BGBI. I S. 857). 347 Vgl. §§ 5 BRRG, 6 BBG. 348 Hierzu Ule, Beamtenrecht, § 5 BRRG RN 7. 349 Vgl. §§ 5 Abs. 2 BRRG, 6 Abs. 2 BBG. 350 §§ 35 Abs. 1 Satz 2 BRRG, 52 Abs. 2 BBG; vgl. auch § 10 a Abs. 1 RBG, eingefügt durch das Gesetz zum Schutze der Republik vom 21. 7.1922 (RGBI. I S. 590): "Der Reichsbeamte ist verpflichtet, in seiner amtlichen Tätigkeit für die verfassungsmäßige republikanische Staatsgewalt einzutreten." 351 Richter haben zudem darauf zu achten, daß das Vertrauen in ihre Unabhängigkeit keinen Schaden nimmt; vgl. § 39 DRiG; hierzu auch BVerfG (Vorprüfungsausschuß), Besch!. vom 30.8.1983, NJW 1983, S. 2691.

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seine Aufgaben unparteiisch und gerecht, uneigennützig 352 und gewissenhaft sowie gemeinwohl orientiert zu erfüllen. 353 Daß der Beamte nicht Parteidiener sein darf, ist aus verfassungsrechtlicher Sicht pure Selbstverständlichkeit. 354 Daß er Volksdiener und nicht Staatsdiener sein soll, erklärt sich aus der Staatsphobie einer "Gesellschaft ohne Staatlichkeit". 355 Der Beamte hat sich mit voller Hingabe, also insbesondere hauptberuflich seinem Amt zu widmen,356 weshalb Teilzeittätigkeiten Ausnahme bleiben und befristet werden müssen. 357 Dem Hingabeprinzip entsprechend kann er in angemessenem Rahmen ebenso zur Nebentätigkeit (in einem Nebenamt oder einer Nebenbeschäftigung) im öffentlichen Dienst wie zur Leistung von Mehrarbeit aus zwingenden dienstlichen Gründen verpflichtet werden. 358 Das Hingabeprinzip rechtfertigt es auch, Beamte zur Teilnahme an dienstlicher Fortbildung 359 zu verpflichten sowie unter Respektierung ihrer Grundrechte eine Nebentätigkeit außerhalb des öffentlichen Dienstes von einer Genehmigung abhängig zu maehen. 360 Hauptpflicht des Beamten ist die regelmäßige Dienstleistung,361 weshalb er dem Dienst nicht ohne Genehmigung seines Dienstvorgesetzten fernbleiben darf und Dienstunfähigkeit infolge Krankheit auf Verlangen nachzuweisen hat. 362 Der Verlust der Bezüge im Falle und für die Zeit ungenehmigten und schuldhaften Fernbleibens vom Dienst 363 ist auf dem allgemeinen Rechtsgrundsatz von Treu und Glauben 364 fußende (präventive wie repressive) Sanktion, nicht aber Indiz für eine synallagmatische Beziehung zwischen Arbeitsstunden und Besoldung. 365 Der Beamte ist zur Amtsverschwiegenheit und zum Gehorsam gegenüber seinen Vorgesetzten verpflichtet. 366 Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit dienstli352 Weshalb er amtsbezogene Geschenke oder Belohnungen sowie (als Bundesbeamter) ausländische Titel, Orden oder Ehrenzeichen nur mit Genehmigung annehmen kann, vgl. §§ 43 BRRG, 70 f BBG. 353 Vgl. §§ 35 f BRRG, 52 f BBG. 354 Vgl. §§ 35 Abs. 1 Satz 1 BRRG, 52 Abs. 1 Satz 1 BBG. 355 Ernst Nolte, Deutschland und der Kalte Krieg, 2. Aufl., 1985, VII 1, S. 327 ff. 356 Vgl. §§ 36 Satz 1 BRRG, 54 Satz 1 BBG. 357 Hierzu oben S. 214. 358 Vgl. §§ 42,44 BRRG, 64, 72 BBG. 359 Vgl. § 42 Abs. 2 BLV. 360 Vgl. §§ 42 BRRG, 65 f BBG. 361 Vgl. §§ 44 BRRG, 72 BBG sowie die Arbeitszeitverordnung i. d. F. vom 24.9.1974 (BGBI. I S. 2356). Für bestimmte Beamtengruppen bestehen Sonderregelungen, z. B. hinsichtlich der Pflichtstundenzahl für Lehrer. Hierzu auch BVerwGE 38, 191 (196 ff.); 59, 142 (144); BVerwG, Beschl. vom 21.1.1992, MDR 1993, S. 831. 362 Vgl. § 73 BBG. 363 § 9 BBesG. 364 Danach kann eine Rechtsausübung unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fallt; vgl. statt aller Palandt / Heinrichs, BGB, 52. Aufl., 1993, § 242 RN 46. 365 Weshalb auch Mehrarbeit in einem gewissen Rahmen ohne Vergütung zu leisten ist, vgl. §§ 44 BRRG, 72 BBG.

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cher Anordnungen hat er unverzüglich geltend zu machen. Bestätigt der unmittelbare Vorgesetzte und bei nochmaliger Remonstration auch der nächsthöhere Vorgesetzte die Anordnung, ist der Beamte grundsätzlich zur Durchführung verpflichtet, dafür aber auch von der eigenen Verantwortlichkeit für die Rechtmäßigkeit der dienstlichen Handlung befreit. 367 Schuldhafte Verstöße gegen Dienstpflichten (Dienstvergehen) können sowohl strafrechtlich als auch disziplinarrechtlich verfolgt werden. Das Disziplinarrecht dient der Durchsetzung der Beachtung von Dienstpflichten in der Zukunft sowie der Reinhaltung des Staatsdienstes von untauglichen Beamten. Es ist Teil des Beamtenrechts, nicht des Strafrechts, weshalb das verfassungsrechtliche Verbot der Doppelbestrafung nicht gilt. 368 Jedes Verhalten, das in besonderem Maße geeignet ist, Achtung und Vertrauen in das ausgeübte Amt oder das Ansehen des Berufsbeamtenturns zu beeinträchtigen, kann disziplinarrechtlich geahndet werden. 369 Generalklauseln sind im Disziplinarrecht zulässig. Für das Dienstrecht der Richter ergeben sich abweichende Regelungen vor allem wegen der verfassungsrechtlich garantierten sachlichen und persönlichen Unabhängigkeit (Art. 97 GG). Der Richter ist bei seiner rechtsprechenden Tätigkeit an Weisungen nicht gebunden. 370

2. Rechte des Beamten a) Amtsangemessene Alimentation Da das Berufsbeamtenturn seine Funktionen nur erfüllen kann, "wenn es rechtlich und wirtschaftlich gesichert ist", 371 obliegt dem Dienstherrn im gegenseitigen öffentlich-rechtlichen Dienst-und Treueverhältnis die Pflicht zur wirtschaftlichen Sicherung des Beamten und seiner Familie. 372 Sie gehört als wesentliche Erscheinungsform der Fürsorgepflicht 373 zum überkommenen und allgemein anerkannten Kembestand beamtenrechtlicher Regelungen, die der Gesetzgeber zu "beachten" hat. 374 Die Pflicht zur Unterhaltung und Versorgung des Beamten und seiner Familie ist Korrelat der Dienstpflichten des Beamten,375 der sich seinerseits für 366 §§ 37 BRRG, 55 BBG. 367 Vgl. §§ 38 BRRG, 56 BBG. 368 Art. 103 Abs. 3 GG, vgl. aber auch § 14 BDO; siehe ferner BVerfGE 21, 391

(400 ff.).

369 §§ 45 Abs. I Satz 2 BRRG, 77 Abs. I Satz 2 BBG. 370 Vgl. §§ 25 ff. DRiG. 371 BVerfGE 7, 155 (163); 8, I (16); ll, 203 (217); 44, 249 (265); vgl. auch E 70,

251 (267).

372 Vgl. BVerfGE 9, 268 (286); Ule (Fn. I), S. 571 ff.; Werner Thieme, Der öffentliche Dienst in der Verfassungsordnung des Grundgesetzes, 1961, S. 50. 373 Vgl. Ule (Fn. I), S. 573. 374 Siehe oben S. 188 f. 375 Vgl. BVerfGE 39, 196 (201); auch E 21, 329 (344); 61,43 (56).

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den Dienstherrn eingedenk des Lebenszeit- und Hingabeprinzips einzusetzen und ihm - grundsätzlich auf Lebenszeit - seine volle Arbeitskraft zur Verfügung zu stellen hat. Eine öffentlich-rechtliche synallagmatische Verknüpfung besteht nur zwischen der generellen Alimentationspflicht des Dienstherrn einerseits und der generellen Hingabepflicht des Beamten andererseits. Dagegen ist die jeweilige Besoldung nicht Äquivalent für jeweils geleistete, womöglich nach Stunden abgerechnete Dienste des Beamten, 376 weshalb der Besoldungsanspruch nicht entfällt oder sich mindert, wenn der Beamte z. B. infolge Krankheit oder Unfalls keine Dienste erbringt. Daher wäre die Einführung von Karenztagen oder eine anteilsmäßige Kürzung der Bezüge bei genereller Verminderung der Arbeitszeit verfassungswidrig. Die Alimentation ist amts- und leistungsbezogen, nicht aber personenbezogen. Sie richtet sich in ihrer Höhe nach dem jeweils bekleideten Amt und orientiert sich damit am Leistungsprinzip als hergebrachtem Grundsatz des Berufsbeamtentums,377 so daß die unterschiedliche Vor- und Ausbildung der Beamten, ihre Kenntnisse und Erfahrungen sowie die jeweilige Verantwortung zu berücksichtigen sind. . Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts hat amtsangemessene Alimentation "die Dienstbezüge sowie die Alters- und Hinterbliebenenversorgung ... so zu bemessen, daß sie einen je nach Dienstrang, Bedeutung und Verantwortung des Amtes und entsprechende Entwicklung der allgemeinen Verhältnisse angemessenen Lebensunterhalt gewähren und als Voraussetzung dafür genügen, daß sich der Beamte ganz dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf widmen und in wirtschaftlicher Unabhängigkeit zur Erfüllung der dem Berufsbeamtenturn vom Grundgesetz zugewiesenen Aufgaben ... beitragen kann". 378 Für die Amtsangemessenheit der Bezüge kommt es intern auf die Unterscheidung von anderen, in ihrer Bedeutung unterschiedlichen Ämtern an. Unterschiedliche "Eignung, Befähigung und fachliche Leistung" (Art. 33 Abs. 2 GG) gebietet eine differenzierende, leistungs- und verantwortungsadäquate Besoldung. Der Laufbahn- und Ämterhierarchie muß von Verfassungs wegen zwingend eine Besoldungshierarchie entsprechen. 379 Es folgt aus den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtenturns, "daß mit einem höheren Amt in aller Regel auch höhere Dienstbezüge verbunden sind". 380 376 Vgl. BVerfGE 21, 329 (344); Merten, "Gekappte" Besoldungsanpassung als verkappte Besoldungsnivellierung, 1983, S. 6. 377 Vgl. BVerwGE 24, 235 (239 f.); Ule (Fn. 1), S. 584 ff.; dens., DVBI. 1970, S. 643; Herbert Krüger, Das Leistungsprinzip als Verfassungsgrundsatz, 1957; ferner oben

S.190f.

BVerfGE 44, 2249 (265); vgl. auch E 39, 196 (201). Vgl. BVerfGE 4, 115 (135); 11,203 (215); 26, 141 (158); 44, 249 (265); BVerfG, BayVBI. 1974, S. 585; BayVerfGHE 20, 51 (55); 21, 180 (185); 22, 12 (16); Ule (Fn. 1), S. 590; Merten, in: Öffentlicher Dienst, Ule-Festschrift 1977, S. 352. 378 379

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Extern müssen für die Amtsangemessenheit der Besoldung die Einkommen von Personen mit gleicher Vorbildung und gleicher Leistungskraft außerhalb des öffentlichen Dienstes zum Vergleich herangezogen werden. 381 Anderenfalls verlöre das Berufsbeamtentum an Attraktivität und könnten qualifizierte Kräfte nicht gewonnen werden. Staatsdieneralimentation ist keine Sozialhilfe 382 und "etwas anderes und Eindeutigeres als staatliche Hilfe zur Erhaltung eines Mindestmaßes sozialer Sicherung und eines sozialen Standards für alle". 383 Hat der Lebenszuschnitt von Erwerbstätigen in vergleichbarer Position Kargheit und Frugalität längst hinter sich gelassen, so muß auch die Besoldung mehr als den existenznotwendigen Lebensunterhalt gewährleisten, weil die Zeiten, in denen die Beamten den Staat "großgehungert" haben,384 Vergangenheit sind. Bei der Festsetzung amtsangemessener Alimentation ist nach zutreffender Auffassung des Bundesverfassungsgerichts nicht nur der Grundbedarf des Menschen an Nahrung, Kleidung und Unterkunft, "sondern im Hinblick auf den allgemeinen Lebensstandard und die allgemeinen Verbrauchs- und Lebensgewohnheiten auch ein Minimum an ,Lebenskomfort '" zu berücksichtigen. 385 Im einzelnen bedarf die verfassungsrechtlich gebotene Amtsangemessenheit der Besoldung und Versorgung als unbestimmter Verfassungsbegriff einer K,onkretisierung durch den Gesetzgeber. Hierfür hat das Bundesverfassungsgericht der Legislative in unterschiedlicher Terminologie "weitgehendes Ermessen", 386 "ein weites Feld", 387 "eine verhältnismäßig weite Gestaltungsfreiheit" 388 oder einen "weiten Beurteilungsspielraum"389 eingeräumt. Ist aber die amtsangemessene Alimentation als "Maßstabsbegriff' "jeweils den Zeitverhältnissen gemäß" zu konkretisieren, 390 dann kann dem Besoldungungsgesetzgeber kein (Auswahl-) Ermessen auf der Rechtsfolgeseite, sondern nur ein Beurteilungsspielraum auf der (Verfassungs-)Tatbestandsseite 391 mit der Folge zustehen, daß die Richtigkeit der gesetzlich festgesetzten Besoldung, insbesondere die Besoldungshöhe, innerhalb einer bestimmten Bandbreite gerichtlich nicht nachgeprüft wird. 380 BVerfGE 11,203 (215); 56,146 (164); vgl. auch E 18, 159 (170); 64, 367 (380), 381 Maunz, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 33 RN 69, 382 BVerfGE 21, 329 (344); vgl. auch Lecheier, AöR 103, 1978, S. 371. 383 BVerfGE 44, 249 (265), 384 Otto Koellreutter, Vom Sinn und Wesen der nationalen Revolution, 1933, S. 23. 385 BVerfGE 44, 249 (265 f.). 386 BVerfGE 8, 1 (22 f.); 44, 249 (273) ..Ermessens spielraum"; ebenso E 49,260 (271). 387 BVerfGE 13, 356 (362 sub 11 1). 388 BVerfGE 26, 141 (158); 49, 260 (271); 55, 372 (392); 56, 87 (95); 146 (161, 163); 58, 68 (78,79) "Gestaltungsfreiraum", ..Gestaltungsspielraum"; 61, 43 (63); 64,

367 (378 f., 382); 65, 141 (148). 389 BVerfGE 8, 1 (16, 23); 11, 203 (210); 58, 68 (78) ..Bewertungsspielraum". 390 So BVerfGE 44,249 (266). 391 Vgl. Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., 1992, § 7 RN 26 ff. 15*

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Da die Alimentation die allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse sowie den Lebensstandard vergleichbarer Berufstätiger zu berücksichtigen hat, kann sie "nichts Starres" 392 sein, sondern muß sich den Zeitverhältnissen anpassen. 393 Diesen Verfassungsauftrag hat das Bundesverfassungsgericht 394 präzisiert und leitsatzmäßig formuliert, woraufhin ihn die Legislative in Gesetzesform gegossen hat. Damit ist § 14 BBesG also im Kern konkretisiertes Verfassungsrecht. 395 Sinn einer Besoldungsanpassung ist es, ähnlich wie bei einem Kaufkraftausgleich 396 ein früheres Wert- und Abstandsniveau der Beamtenbezüge auf veränderte Umstände zu übertragen. Daraus folgt die grundsätzliche Pflicht zur allgemeinen und gleichen (linearen) Anpassung,397 so daß einzelne Besoldungsgruppen nur dann ungleich behandelt werden dürfen, wenn sie eine veränderte wirtschaftliche Situation auch in unterschiedlicher Weise trifft. Einheitliche Festbeträge oder die Einführung von Höchst- bzw. Kappungsbeträgen im Rahmen einer prozentualen Anhebung der Bezüge müssen daher verfassungsrechtlichen Bedenken begegnen. 398 Wie die Besoldung, so ist auch die Versorgung des Beamten und seiner Familie durch den Dienstherm Korrelat der Dienstleistungen des Beamten. 399 Die Versorgung umfaßt alle gesetzlich geregelten Leistungen, die den Lebensunterhalt des Beamten und seiner Familie im Falle der Dienstunfähigkeit oder der Versetzung in den einstweiligen oder in den (dauernden) Ruhestand sichern. Die Versorgung der Beamten (im weiteren Sinne) in Bund und Ländern ist einheitlich im Beamtenversorgungsgesetz 4OO geregelt. Fehlen die Voraussetzungen für ein Ruhegehalt, so kann entlassenen Beamten auf Lebenszeit oder auf Probe ein Unterhaltsbeitrag gewährt werden. 401 Wird ein Beamter durch einen Dienstunfall verletzt, so wird ihm und seinen Hinterbliebenen Unfallfürsorge gewährt. 402 Scheidet der Beamte nicht auf eigenen Antrag aus dem Beamtenverhältnis aus, so steht ihm ein Übergangsgeld ZU. 403 Scheiden Beamte (im weiteren Sinne) ohne Anspruch oder 392 So BGHZ 12, 161 (183). 393 Vgl. BVerfGE 44, 249 (266). 394 E 8, 1 (LS Nr. 2, S. 14 ff.); siehe auch E 16, 94 (115); vgl. auch BAGE 25, 146 (160 ff., 165) zur Notwendigkeit eines Ausgleichs der Geldentwertung im Bereich der Altersversorgung und nunmehr das Gesetz zur Verbesserung der betrieblichen Altersversorgung vom 19.12.1974 (BGBI. I S. 3615); hierzu BAG, Urt. vom 28.4.1992, MDR 1993, S. 208. 395 Vgl. Merlen, in: Öffentlicher Dienst, Ule-Festschrift, 1977, S. 349 ff., insbes. S. 355 ff. 396 Vgl. § 7 BBesG. 397 Hierzu Merlen, in: Öffentlicher Dienst, Ule-Festschrift, 1977, S. 359 ff. 398 Vgl. Merlen, aaO, S. 376 ff. 399 BVerfGE 39,196 (201); siehe auch E 21,329 (344). 400 I. d. F. vom 24. lO. 1990 (BGBI. I S. 2298). 401 Vgl. §§ 2 Abs. 1 Nr. 1, 15 BeamtVG. 402 Vgl. § 30 ff. BeamtVG.

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Anwartschaft auf Versorgung aus dem Beamtenverhältnis aus, so sind sie grundsätzlich für den Zeitraum ihrer Tätigkeit vom Dienstherrn in der gesetzlichen Rentenversicherung nachzuversichern. 404 b) Sonstige Rechte Da die Beamten nicht in der gesetzlichen Krankenversicherung pflichtversichert, sondern versicherungsfrei sind,405 gewährt ihnen der Dienstherr eingedenk seiner Fürsorgepflicht 406 Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen, um sie in angemessenem Umfang von notwendigen und durch die Besoldung nicht gedeckten Aufwendungen freizustellen. 407 Während das Bundesverwaltungsgericht 408 die Beihilfe als "Nebenalimentation" charakterisiert und der Bundesgerichtshof 409 sie als einen Teil der Beamtenalimentation begreift und sie zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtenturns zählt, ist das Bundesverfassungsgericht dieser Einschätzung nicht gefolgt. 410 Unter Hinweis auf seine "Weimarer-Formel"411 rechnet es die Beihilfegewährung nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtenturns, weil sie sich "erst in jüngerer Zeit herausgebildet" habe. In Wirklichkeit finden sich Ansätze einer besonderen Hilfe für Beamte in Notfällen, insbesondere bei Krankheit, schon im 19. Jahrhundert und waren in der Weimarer Republik als "Notstandsbeihilfen" von großer Bedeutung. Als "Regelbeihilfe" wird sie nunmehr seit über fünfzig Jahren gewährt. 412 Die Einführung einer Hundertprozent-Erstattungsgrenze im Beihilferecht ist verfassungsrechtlich nicht unbedenklich, wie auch die entgegengesetzten Entscheidungen von Bundesverwaltungsgericht 413 einerseits und des Bundesverfassungsgerichts 414 andererseits zeigen. Dem Beamten steht alljährlich ein Erholungsurlaub unter Fortgewährung der Dienstbezüge ZU. 415 Die Urlaubsdauer richtet sich nach Lebensalter und Besoldungsgruppe, aber auch nach besonderen Umständen bei der Dienstleistung, z. B. im Falle der Auslandsentsendung oder des Schichtdienstes. Zusätzliche Ansprü403 Vgl. § 47 BeamtVG. 404 Vgl. § 8 Sozialgesetzbuch VI. 405 § 6 Abs. I Nr. 2 Sozialgesetzbuch V. 406 Vgl. §§ 48 BRRG, 79 BBG. 407 Vgl. BVerfGE 83, 89 (100); BVerwGE 51, 193 (198 ff.); siehe auch E 19, 48

(54); 22, 160 (164 f.); 36, 53 (57). 408 E 51, 193 (200, 199); siehe auch Lecheier, AöR 103, 1978, S. 368 zu FN 143. 409 BGHZ 10,295 (299); BGH, ZBR 1958, S. 246. 410 Vgl. BVerfGE 44, 249 (263); 58, 68 (76 ff.). 411 BVerfGE 83, 89 (98), siehe im übrigen oben S. 189. 412 Vgl. im einzelnen hierzu Siegfried Beck, Die Krankenfürsorge der Beamten, 1979, S. 19, 54 ff., 88 ff.; Janzen, ZBR 1954, S. 368 ff. 413 E 77, 331. 414 E 83, 89. 415 §§ 55 BRRG, 89 BBG.

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ehe können z. B. aus Gründen des Mutterschutzes oder der Schwerbehinderteneigenschaft bestehen. Der Beamte hat Anspruch auf Schutz des Dienstherrn hinsichtlich seiner Stellung als Beamter und seiner amtlichen Tätigkeit. 416 Das Recht auf eine wirklichkeitsgerechte Amtsbezeichnung ist hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtenturns, 417 weshalb "eine allgemeine Nivellierung der Amtsbezeichnung" verfassungswidrig ist. 418 Hiergegen hat der Gesetzgeber aus Gründen vermeintlicher Fortschrittlichkeit und tages politischer Willfährigkeit verstoßen, indem er Titel egalisierte 419 oder inflationierte. 42o Das Recht zum Führen einer Amtsbezeichnung muß im Dienst und grundsätzlich auch außerhalb des Dienstes sowie im Falle einer Versetzung in den Ruhestand bestehen. 421 Es darf nicht dadurch behindert werden, daß aus Gründen einer gern als "Demokratisierung" getarnten Nivellierung an Amtszimmern oder in Telefonverzeichnissen nur der bloße Familienname aufgeführt wird. Beamte können sich im Rahmen ihrer Vereinigungsfreiheit in Berufsverbänden oder Gewerkschaften zusammenschließen, weswegen sie dienstlich nicht benachteiligt werden dürfen. 422 Der Ausschluß kollektiver wirtschaftlicher Kampfrnaßnahmen (Streiks) als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtenturns nach Art. 33 Abs. 5 GG423 wirkt jedoch als verfassungsunmittelbare Schranke der Vereinigungsfreiheit. Daher stellt der Streik in jeder Form, auch wenn er sich als "Dienst nach Vorschrift" geriert, ein Dienstvergehen dar. Der Beamte hat auch nach Beendigung des Beamtenverhältnisses ein Recht auf Einsicht in seine vollständige Personalakte. 424 Durch Gesetzesnovellierung 425 steht dem Beamten nunmehr in bedenklich weitem Umfang das Recht zu, die 416 Vgl. §§ 48 Satz 2 BRRG, 79 Satz 2 BBG. 417 Siehe oben S. 191. 418 Vgl. BVerfGE 38, 1 (12). 419 Durch das Gesetz zur Änderung der Bezeichnungen der Richter und ehrenamtlichen Richter und der Präsidialverfassung der Gerichte vom 26.5.1972 (BGBL I S. 841). Das Bundesverfassungsgericht (E 38, I) hat das Gesetz teilweise für verfassungswidrig erklärt und im übrigen nur mit "der sich aus den Gründen ergebenden Auslegung" für verfassungsmäßig gehalten. Vgl. auch Art. I Nr. I des Gesetzes zur Änderung von Bezeichnungen der Richter und ehrenamtlichen Richter vom 22.12.1975 (BGBI. I S. 3176). 420 Vgl. § 75 Abs. 2 HochschulrahmenG; Anlage I, I Nr. 2 BBesG. Siehe auch die vom Bundespräsidenten in seiner Anordnung vom 23.7.1982 (BGBI. I S. 1133) festgesetzte Amtsbezeichnung "Direktor und Professor des Wehrwissenschaftlichen Instituts für Materialuntersuchung" . 421 Leisner, Amtsbezeichnungen als Gebot der Rechtsstaatlichkeit, in: DÖV 1973, S. 145 ff.

422 Vgl. §§ 57 BRRG, 91 BBG. 423 Vgl. oben S. 190. 424 Vgl. §§ 56 c BRRG, 90 c BBG. 425 Neuntes Gesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 11.6.1992 (BGBI. I S. 1030).

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Entfernung und Vernichtung VOn Unterlagen über Beschwerden, Behauptungen und Bewertungen, sofern sie für ihn ungünstig sind oder ihm nachteilig werden können, aus der Personalakte nach drei Jahren zu verlangen, selbst wenn sie unbezweifelbar begründet und richtig sind. 426 Nach Beendigung des Beamtenverhältnisses hat der Beamte einen Anspruch auf ein Dienstzeugnis. 427 Vor Beendigung des Beamtenverhältnisses kann ein Recht auf Erteilung eines vorläufigen Dienstzeugnisses aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn folgen. Wird der Beamte durch die öffentliche Gewalt in seinen eigenen Rechten verletzt, so steht ihm grundsätzlich der Rechtsweg offen. 428 Daneben kann er gegebenenfalls den Beschwerdeweg beschreiten. 429 Für Klagen des Beamten aus dem Beamtenverhältnis, denen zwingend ein Vorverfahren vorausgehen muß,430 ist umstritten, ob alle Maßnahmen des Dienstherrn anfechtbar sind. 43\ Ule unterscheidet zwischen dem Grundverhältnis und dem Betriebsverhältnis des Beamten und hält nur Akte, die sich auf das Grundverhältnis beziehen, für anfechtbar. Die Rechtsprechung läßt Klagen gegen innerdienstliche Weisungen ("Betriebsverhältnis") zu, wenn sie den Beamten in seiner individuellen Sphäre, als Träger eigener Rechte verletzen, nicht aber in den Fällen, in denen er dem Dienstherrn ausschließlich als Amtswalter und Glied der Verwaltung gegenübertritt. 432

IV. Veränderungen des Beamtenverhältnisses Während der Dauer des Beamtenverhältnisses kann dieses durch Ernennung in ein solches anderer Art umgewandelt werden, d. h. ein Beamter auf Widerruf kann zum Beamten auf Probe, ein Beamter auf Probe zum Beamten auf Lebenszeit ernannt werden. 433 Bei einer Beförderung wird dem Beamten ein anderes Amt mit einem anderen Endgrundgehalt verliehen. Ändert sich hierbei auch die Amtsbezeichnung, so ist erneut eine Ernennung erforderlich. 434 Ausnahmsweise kann ein Beamter auch ohne seine Zustimmung in ein anderes Amt mit geringerem Endgrundgehalt versetzt werden, wenn seine Behörde aufgelöst oder wesentlich umstrukturiert 426 427 428 429 430 43\ 432 433 434

Vgl. §§ 56 e BRRG, 90 e BBG. Vgl. § 92 BBG. Vgl. §§ 126 BRRG, 172 BBG. §§ 60 BRRG, 171 BBG. Arg. §§ 126 Abs. 3 BRRG, 172 BBG. Das besondere Gewaitverhältnis, VVDStRL 15, 1957, S. 133 ff. Vgl. BVerwGE 67, 222 (225). Vgl. §§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BRRG, 6 Abs. 1 Nr. 2 BBG. Vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 4 BRRG, 5 Abs. 1 Nr. 4 BBG.

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wird. 435 Eine Degradierung kann im übrigen nur als Disziplinarmaßnahme erfolgen. 436 Auch gegen seinen Willen kann der Beamte innerhalb des Dienstbereiches seines Dienstherrn versetzt werden, wenn hierfür ein dienstliches Bedürfnis besteht. Unter derselben Voraussetzung kann er zu einer seinem Amt entsprechenden Tätigkeit vorübergehend an eine andere Dienststelle und kurzfristig auch zu einem anderen Dienstherrn abgeordnet werden. 437 Zum Schutze der Unabhängigkeit des Beamten darf das Beamtenverhältnis nur in den gesetzlich ausdrücklich geregelten Fällen enden, wobei zwischen einer Beendigung kraft Gesetzes und kraft Verwaltungsakts zu unterscheiden ist. Außer durch Tod endet das Beamtenverhältnis durch Entlassung, Verlust der Beamtenrechte (auf Grund strafgerichtlicher Verurteilung oder Verwirkung eines Grundrechts 438), Entfernung aus dem Dienst (als Disziplinarmaßnahme 439) sowie Eintritt in den Ruhestand. Kraft Gesetzes ist der Beamte entlassen, wenn er die DeutschenEigenschaft verliert oder in ein öffentlich-rechtliches Dienst- oder Amtsverhältnis zu einem anderen Dienstherrn tritt. 440 Durch Verwaltungsakt ist er u. a. zu entlassen, wenn er sich weigert, den Diensteid zu leisten oder ein Gelöbnis abzulegen, wenn er ohne Genehmigung seinen Wohnsitz oder dauernden Aufenthalt im Ausland nimmt sowie aus Gründen der Inkompatibilität. 441 Kraft Gesetzes erfolgt der Eintritt in den Ruhestand grundsätzlich mit dem Ende des Monats, in dem der Beamte das 65. Lebensjahr vollendet. 442 Beamte auf Zeit treten mit Ablauf der Amtszeit in den Ruhestand. Unter bestimmten Voraussetzungen kann der Beamte auch schon nach Vollendung des 62. Lebensjahres in den Ruhestand treten. 443 Sonderregelungen gelten für die "politischen Beamten"444 sowie für die Direktoren beim Deutschen Bundestag und beim Bundesrat. 445 Im Falle der Dienstunfähigkeit können Beamte vorzeitig in den Ruhestand versetzt werden. 446

Vgl. §§ 19 BRRG, 26 Abs. 1 BBG. Vgl. §§ 5 Abs. 1, 10 BDO. 437 Vgl. §§ 17,18,123 BRRG, 26, 27 BBG. 438 Vgl. §§ 24 BRRG, 48 BBG. 439 Vgl. §§ 5, 11 BDO. 440 Vgl. §§ 22 BRRG, 29 BBG. 441 Vgl. §§ 23 BRRG, 28 BBG. 442 Vgl. §§ 25 Abs. 1 BRRG, 41 Abs. 1 BBG; zur historischen Entwicklung BVerfGE 71, 255 (268 f.). 443 Vgl. §§ 26 Abs. 4 BRRG, 42 Abs. 4 BBG. 444 Siehe oben S. 213 f. 445 Vgl. § 176 Abs. 2 BBG. 446 Vgl. §§ 26 f. BRRG, 42 ff. BBG. 435

436

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Deutschland

233

D. Zum Dienstrecht der Angestellten und Arbeiter Das Dienstrecht der Angestellten und Arbeiter des öffentlichen Dienstes wird durch Tarifverträge ausgestaltet (Bundes-Angestelltentarifvertrag, Manteltarifverträge des Bundes und der Länder). Die Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes stehen nicht in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis, sondern in einem privatrechtlichen Dienst- oder Arbeitsverhältnis. Trotz nicht immer eindeutiger Abgrenzungsmöglichkeit sind die Arbeiter überwiegend mit körperlicher Tätigkeit beschäftigt, während die Angestellten überwiegend geistige (kaufmännische, beaufsichtigende, leitende) Tätigkeiten wahrnehmen. In der Sozialverwaltung werden "Dienstordnungsangestellte" durch privatrechtlichen Vertrag beschäftigt. Ihre Rechtsverhältnisse werden durch "Dienstordnungen" geregelt. Die Stellung der Dienstordnungsangestellten ist dem Beamtenstatus weitgehend angenähert. Dennoch handelt es sich nicht um Beamte im staatsrechtlichen Sinne, sondern um Angestellte des Privatrechts. Die Sonderstellung der Dienstordnungsangestellten resultiert daraus, daß Berufsgenossenschaften und Krankenkassen früher keine Dienstherrnfähigkeit besaßen, also keine Beamten haben durften. 447 Das Recht der Arbeiter und Angestellten ist in sozialer Hinsicht dem Beamtenrecht angeglichen bzw. angenähert worden. So enthält das Tarifvertragsrecht einen weitgehenden Kündigungsschutz. Die ordentliche Kündigung ist nach einer Beschäftigungszeit von mehr als fünfzehn Jahren ausgeschlossen, wenn der Arbeitnehmer das 40. Lebensjahr vollendet hat. Anders als für die Beamten besteht für Angestellte und Arbeiter kein Streikverbot. Arbeitskämpfe im öffentlichen Dienst dürfen jedoch wichtige staatliche Funktionen nicht unmittelbar gefährden. Einschränkungen ergeben sich daher insoweit, als den Hoheitsträgern die Erfüllung ihrer Pflicht, die öffentliche Sicherheit und wichtige staatliche Funktionen (z. B. Krankenversorgung, Wasserversorgung) zu gewährleisten, durch den Streik nicht erheblich erschwert oder unmöglich gemacht werden darf. 448

447 Vgl. in diesem Zusammenhang Werner Weber, Die Rechtsstellung der Dienstordnungsangestellten der Sozialversicherungsträger, ZBR 1955, S. 127 ff.; Peler Lerche, Verbeamtung als Verfassungsauftrag?, 1973; siehe auch Lecheier (Fn. 1), RN 133. 448 Vgl. hierzu auch Lecheier (Fn. 1), RN 137 f.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Frankreich Christian Autexier

Übersicht Einleitung .............................................................................

238

A. Grundlagen ........................................................................

240

I. Rechtlicher Rahmen ......................................................... 1. Verfassungsrechtliche Bestimmungen .................................. 2. Gesetzliche Bestimmungen .............................................. 3. Untergesetzliche Bestimmungen........................................ 4. Gewohnheitsrecht ........................................................ 5. Rechtsprechung ..........................................................

240 240 243 244 245 245

11. Arten öffentlicher Dienstverhältnisse und Arten öffentlicher Bediensteter 1. Die Hauptkategorien ........... .'......................................... a) Die Beamten (verbeamtete und Beamtenanwärter) ................ b) Die nichtbeamteten öffentlich-rechtlichen Bediensteten ........... c) Die durch privatrechtlichen Vertrag Beschäftigten................. 2. Vergleich der drei Hauptkategorien .................................... a) Die Art des Dienstverhältnisses ..................................... b) Die Rechte der Beschäftigten ....................................... c) Zuständige Gerichtsbarkeit ..........................................

245 245 245 247 249 249 249 250 252

111. Arten öffentlicher Dienstherren ............................................

252

B. Das Beamtenstatut ................................................................

255

I. Die drei Zweige des öffentlichen Dienstes ................................ 1. Der staatliche öffentliche Dienst ........................................

255 256 a) Die Corps ............................................................. 256 b) Die Dienstgrade ... .. ... .............. .. .............................. 257 c) Die Planstellen ............................................. . ......... 257 2. Der kommunale öffentliche Dienst ..................................... 257 3. Der öffentliche Dienst der Krankenanstalten.... .... .......... . . .... .. . 258

11. Die Begründung des Beamtenverhältnisses ................................ 1. Einstellungsvoraussetzungen ............................................ a) Objektive Voraussetzungen.......................................... b) Der Grundsatz gleichen Zugangs ................................... c) Subjektive Voraussetzungen: die fünf Voraussetzungen des Generalstatuts ..............................................................

259 259 259 259 260

236

Christian Autexier aa) Staatsangehörigkeit.............................................. bb) Besitz der Staatsbürgerrechte........ .... ............ .. .. ....... cc) Guter Leumund .................................................. dd) Geordnetes Wehrpflichtverhältnis .............................. ee) Körperliche Eignung ............................................ 2. Einstellung und Ernennung ............................................. a) Die Einstellungsverfahren .................................. . ........ aa) Das Prinzip des Auswahlwettbewerbs ......................... bb) Die Ausnahmen vom Prinzip des Auswahlwettbewerbs ...... cc) Die Durchführung der Auswahlwettbewerbe .................. dd) Die Befugnisse der Jury ........................................ ee) Die Folgen der Verkündung der Ergebnisse................... b) Die für die Ernennung zuständigen Behörden ...................... c) Die Ernennung ....................................................... d) Rechtsschutz im Einstellungsverfahren .............................

261 261 262 262 262 263 263 263 264 265 265 266 266 267 267

III. Rechte und Pflichten der Beamten ......................................... 1. Die Pflichten der Beamten .............................................. a) Die Pflichten im Dienst .............................................. aa) Dienstleistungspflicht ........................................... bb) Pflicht zur ausschließlichen Wahrnehmung der übertragenen Aufgaben ........................................................ cc) Gehorsamspflicht ................................................ dd) Berufsethos ...................................................... ee) Auskunftspflicht ................................................. ff) Mobilitätspflicht ................................................. b) Die Pflichten außerhalb des Dienstes ............................... aa) Residenzpflicht .................................................. bb) Uneigennützigkeitspflicht ....................................... cc) Pflicht zu würdigem Verhalten................................. c) Die Ahndung der Pflichtverletzungen: das Disziplinarrecht....... 2. Die Rechte der Beamten ................................................ a) Beamte und Grundrechte ............................................ aa) Individuelle Grundrechte ....................................... bb) Kollektive Rechte............................................... b) Recht auf Dienst- und Versorgungsbezüge ......................... aa) Besoldung ....................................................... bb) Versorgung ...................................................... cc) Sozialleistungen ................................................. dd) Familienleistungen .............................................. c) Der Urlaub............................................................ 3. Die Haftung der Beamten...............................................

268 268 269 269

IV. Veränderungen des Beamtenverhältnisses ................................. 1. Die dienstrechtlichen Stellungen ........................................ a) Der aktive Dienst als Vollzeit- oder Teilzeittätigkeit .............. b) Die Abordnung ....................................................... c) Der Wartestand ......... ..............................................

281 281 281 282 282

269 270 270 271 272 272 272 272 272 273 274 274 274 275 276 276 277 278 279 279 280

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Frankreich

237

d) Die Stellung außerhalb des Stammcorps ........................... e) Die Erfüllung der Wehrpflicht ...................................... f) Der Eltemschaftsurlaub .............................................. 2. Benotung und Beförderung ............................................. a) Die Benotung ......................................................... b) Die Beförderung ..................................................... 3. Wechsel des Corps, Versetzungen...................................... a) Wechsel des Corps ................................................... b) Versetzungen ......................................................... 4. Die Beendigung des Beamtenverhältnisses ............................. a) Die Entlassung auf Antrag .......................................... b) Die Entlassung auf Initiative des Dienstherm ...................... aa) Entlassung wegen Stellenkürzung .............................. bb) Entlassung wegen mangelnder Bewährung .................... cc) Entlassung wegen Dienstunfähigkeit........................... dd) Unzulässigkeit der Entlassung wegen Schwangerschaft ...... c) Die Versetzung in den Ruhestand ...................................

282 282 283 283 283 283 284 284 284 285 286 286 286 286 287 287 287

V. Rechtsschutz im Beamtenverhältnis ........................................ I. Personal vertretungs- / Mitwirkungsorgane .............................. a) Die Obersten Ausschüsse des öffentlichen Dienstes ............... b) Die paritätischen Verwaltungskommissionen ....................... c) Die paritätischen technischen Komitees ............................ d) Die Komitees für Gesundheit und Arbeitsschutz ................... 2. Das innerdienstliche Beschwerderecht .................................. 3. Die gerichtlichen Rechtsbehelfe ........................................ 4. Die Unzuständigkeit des mediateur .....................................

288 288 288 289 289 289 290 290 292

C. Die Rechtsstellung der nichtbeamteten öffentlichen Bediensteten .............

292

I. Die nichtbeamteten öffentlich-rechtlichen Bediensteten .................. I. Die nichtbeamteten Bediensteten des Staates .......................... _ a) Einstellung ............................................................ b) Rechtsstellung im Dienst ............................................ c) Beendigung des Beschäftigungsverhältnisses ....................... 2. Die nichtbeamteten Bediensteten der Gebietskörperschaften .......... 3. Die nichtbeamteten Bediensteten im öffentlichen Dienst der Krankenanstalten .............................................................. 4. Der Rechtsschutz der nichtbeamteten Bediensteten ...................

293 293 294 294 295 295 296 296

11. Die privatrechtlichen Vertragsbediensteten ................................

297

D. Das Verhältnis zwischen den verschiedenen Kategorien von Bediensteten juristischer Personen des öffentlichen Rechts ......................................

299

I. Abschied vom Generalstatut? .............................................. I. Die Entwicklung des kommunalen öffentlichen Dienstes: Die Aufgabe der Grundsätze des Generalstatuts ...................................... a) Das Laufbahnsystem wurde beibehalten, aber abgeschwächt ..... b) Die interkommunalen Institutionen der Personalverwaltung wurden verringert .............................................................

299 299 300 301

238

Christian Autexier 2. Die Schwierigkeiten, den öffentlichen Dienst der Krankenanstalten im Gefüge des Generalstatuts zu belassen .................................

301

H. Die Annäherung der Stellung der Nichtbeamten an die der Beamten ... 1. Die Integrationspolitik ................................................... 2. Die Annäherung der Stellung der Beamten und der privatrechtlichen Beschäftigten .............................................................

302 302

III. Statistische Angaben ........................................................ 1. Gesamtzahl der im Haushaltsplan ausgewiesenen Planstellen (1990) ... 2. Bestand der öffentlich-rechtlichen Bediensteten im zivilen Bereich (1990) .................................................................... 3. Zivile Bedienstete des Staates .......................................... 4. Bedienstete der Gebietskörperschaften ................................. 5. Bedienstete des öffentlichen Dienstes der Krankenanstalten .......... 6. Weitere statistische Angaben ...........................................

304 305

304

305 305 306 306 306

E. Die Öffnung des öffentlichen Dienstes in Frankreich für Staatsangehörige anderer Staaten der Europäischen Gemeinschaft ...............................

308

1. Die Ausgangssituation im französischen Recht ...........................

309

H. Das Gesetz Nr. 91-715 vom 26. Juli 1991 ................................ 1. Der neue Artikel 5 bis des 1. Abschnitts des Generalstatuts .......... 2. Die Entscheidung Nr. 91-293 DC des Conseil Constitutionnel vom 23. Juli 1991 .............................................................

311 311

III. Die offenen Fragen .........................................................

313

F. Literatur ........ . ..................................................................

314

312

Einleitung Welche Personengruppen fallen unter den Begriff des öffentlichen Dienstes? Das französische Recht kennt keine allgemeingültige Definition des öffentlichen Dienstes. Nach der weitesten Auffassung gehören ihm alle im öffentlichen Sektor tätigen Personen an: die Beschäftigten der Staatsverwaltung, der Gebietskörperschaften und ihrer Zusammenschlüsse, der öffentlichen Unternehmen und der privatrechtlich organisierten Gemeindienste wie z. B. die Sozialversicherungsträger. Folgt man dieser Definition, so ergibt sich für 1985 in Frankreich eine Zahl von 6 206 000 öffentlichen Bediensteten; die Gesamtzahl der erwerbstätigen Bevölkerung betrug zum selben Zeitpunkt 23 748 000 Personen, darunter 17746000 Arbeitnehmer. 1 In den Fußnoten und im Literaturverzeichnis werden folgende Abkürzungen verwendet: = Actualite juridique, Droit administratif (verwaltungsrechtliche ZeitAJDA schrift) = Actualite legislative Dalloz (Zeitschrift) ALD

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Frankreich

239

Eine andere Auffassung zählt zu den öffentlichen Bediensteten alle diejenigen Personen, die aus dem Haushalt einer juristischen Person des öffentlichen Rechts bezahlt werden. So lautet beispielsweise die Definition von Chapus: "Der öffentliche Dienst setzt sich aus der Gesamtheit derjenigen Personen zusammen, die berufsmäßig eine bezahlte Planstelle im Dienst einer juristischen Person des öffentlichen Rechts einnehmen und einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis unterliegen". 2 Diese Definition hat den Vorteil, ein formelles Kriterium zu benennen, nämlich das der Anbindung an eine juristische Person des öffentlichen Rechts. "Nur diejenigen, die Bedienstete einer juristischen Person des öffentlichen Rechts sind, können die Eigenschaft eines öffentlichen Bediensteten haben. (... ) die Anstellung durch eine privatrechtliche Einrichtung schließt diese aus (... )".3 Diese Definition entspricht ferner der Definition des Geltungsbereichs des Generalstatuts von 1983 - 86 (v gl. unten A. 11. 1.) und kommt dem deutschen Verständnis entgegen. 4 Wird sie zugrunde gelegt, ist allerdings auf die juristischen Personen des öffentlichen Rechts im französischen Recht einzugehen (vgl. unten A. III.), dies um so mehr, als deren Qualifizierung - und nicht die der Aufgaben - in einer ersten Annäherung die summa divisio zwischen öffentlichrechtlichen und privatrechtlichen Beschäftigten bestimmt. Auf dieser Grundlage beläuft sich die Zahl der öffentlichen Bediensteten auf mehr als 4 Millionen Personen. C. Const. = Conseil Constitutionnel (Verfassungsgericht) = Conseil d'Etat (oberstes Verwaltungsgericht) CE CE Ass .... = CE, Assemblee (Entscheidung der gerichtlichen Versammlung des Conseil d'Etat) CE S. . . . = CE, Section (Entscheidung einer gerichtlichen Abteilung des Conseil d'Etat) = Dalloz (Zeitschrift) D. = Journal officiel (Amtsblatt der Französischen Republik) 10 Leb. = Collection Lebon (Sammlung der Entscheidungen des Conseil d'Etat und des Tribunal des conflits) R.D.P. = Revue du droit public (öffentlich-rechtliche Zeitschrift) Rec. = Recueil (Sammlung der Entscheidungen des Conseil constitutionnel) Rev. adm. = Revue administrative (verwaltungsrechtliche Zeitschrift) RFAP = Revue fran"aise d'administration publique (verwaltungsrechtliche Zeitschrift) RFDA = Revue fran"aise de droit administratif (verwaltungsrechtliche Zeitschrift) RTDE = Revue trimestrielle de droit europeen. (europarechtliche Zeitschrift) TC = Tribunal des conflits (Gericht, das über Kompetenzkonflikte zwischen ordentlichen Gerichten und Verwaltungsgerichten entscheidet) I Quelle: Institut national des statistiques et des etudes economiques, in: La fonction publique de l'Etat en France, La Documentation fran"aise. 2 Rene Chapus, Droit administratif general, Bd. 2, 5. Aufl., S. 12. 3 Chapus (Anm. 2), S. 24. 4 "Allgemeiner Auffassung entspricht es heute, zum öffentlichen Dienst alle Personen zu zählen, die von einem in öffentlich-rechtlicher Rechtsform befindlichen Dienstherrn beschäftigt werden, also von einer juristischen Person des öffentlichen Rechts": Philip Kunig, Das Recht des öffentlichen Dienstes, in: von Münch / Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 9. Aufl., 1992, S. 525.

240

Christian Autexier

An dieser Stelle ist für den deutschen Leser ein wesentlicher struktureller Unterschied hervorzuheben, der es verbietet, die im deutschen Recht übliche Einteilung in theoretisch drei bzw. faktisch zwei Kategorien, nämlich die der Beamten einerseits und die der übrigen Beschäftigten (Angestellte und Arbeiter) andererseits, auf das französische Recht ohne weiteres zu übertragen. Während in Deutschland die dem öffentlichen Recht unterliegenden Bediensteten (= Beamte) nur ungefähr 40 % aller im öffentlichen Sektor Beschäftigten darstellen, dominiert im französischen öffentlichen Dienst deutlich das öffentliche Recht. Arbeitsrecht gilt nur für weniger als 20 % der im öffentlichen Dienst Beschäftigten, die im wesentlichen in dem viele Besonderheiten aufweisenden Bereich der juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die Gemeindienste wirtschaftlicher Art wahrnehmen, zu finden sind. Außerhalb dieses besonderen Bereichs unterliegen die Beschäftigten, sobald sie beständig und dauerhaft eingestellt sind, grundsätzlich dem öffentlichen Recht, selbst wenn die ausgeübte Tätigkeit nicht das Merkmal hoheitlichen Handeins aufweist. Privatrecht gilt nur für die Vertragsbediensteten mit im Verhältnis zu den eigentlichen Aufgaben des öffentlichen Dienstes nebensächlichen Tätigkeiten, d. h. in der Praxis für Personal mit ganz untergeordneten Aufgaben: Arbeiter, Reinigungspersonal, stunden- oder tageweise bezahltes Aushilfspersonal. 5 Ohne eine allgemeingültige Erklärung dafür geben zu wollen, daß in Frankreich anders als in Deutschland öffentliche Bedienstete grundsätzlich Beamte sind, läßt sich doch folgendes feststellen: Hier - wie auch in den meisten anderen Bereichen des französischen Verwaltungsrechts seit dem grundlegenden Urteil vom 8. Februar 1873 in der Rechtssache Blanco 6 - ist das Kriterium des "service public", d. h. des Gemeindienstes, maßgebend für die Anwendung des vom Privatrecht abweichenden Rechts. Da der Begriff des Gemeindienstes weiter ist als der des hoheitlichen Handeins, kann es nicht verwundern, daß die Zahl der nach Privatrecht Beschäftigten in Frankreich unvergleichlich niedriger ist als in Deutschland und diese kaum mehr als eine Randgruppe darstellen.

A. Grundlagen I. Rechtlicher Rahmen

1. Verfassungsrechtliche Bestimmungen a) Eine erste Gruppe von Bestimmungen, die den öffentlichen Dienst betreffen, ergibt sich aus der Präambel der Verfassung von 1958, genauer gesagt aus den Nonnen, auf die die Präambel verweist und die daher geltendes Verfassungsrecht sind. 5

6

Chardeau, Bericht zu Conseil d'Etat 4.6.1954, Affortit und Vingtain, Leb. 346. TC 8.2.1873, Blanco, D. 1873. III. 17.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Frankreich

241

An erster Stelle steht Art. 6 Satz 3 der Menschenrechtserklärung von 1789: "Da alle Bürger [in den Augen des Gesetzes) gleich sind, können sie nach ihrer Fähigkeit gleichermaßen zu allen öffentlichen Würden, Stellen und Ämtern zugelassen werden, ohne anderen Unterschied als den ihrer Tugenden und Talente." Aus dieser Bestimmung leitet die Rechtsprechung die Grundsätze des gleichen Zugangs zu öffentlichen Ämtern 7 und der gleichen Behandlung der in demselben Corps Bediensteten während ihrer Laufbahn B ab. Ferner gehören dazu Grundsätze, die im wesentlichen aus der Präambel der Verfassung von 1946 stammen und ebenfalls für den gesamten öffentlichen Dienst gelten: Gleichheitsrechte: Das Gesetz gewährleistet der Frau auf allen Gebieten die gleichen Rechte wie dem Manne; niemand darf in seiner Arbeit oder Beschäftigung wegen seiner Abstammung beeinträchtigt werden.

-

Meinungsfreiheit: Niemand darf in seiner Arbeit oder Beschäftigung wegen seiner Anschauungen oder seines Glaubens beeinträchtigt werden. Koalitionsfreiheit: Jedermann darf seine Rechte und Belange durch gewerkschaftliche Tätigkeit verteidigen und sich der Gewerkschaft seiner Wahl anschließen. Streikrecht: Das Streikrecht wird im Rahmen der Gesetze, die es regeln, ausgeübt. Mitbestimmungsrecht: Jeder Arbeiter nimmt durch seine Vertreter an der kollektiven Festsetzung der Arbeitsbedingungen sowie an der Geschäftsführung der Betriebe teil. Schließlich handelt es sich um die grundlegenden Prinzipien, die von den Gesetzen der Republik anerkannt wurden - daher kommt ihnen Verfassungsrang zu - und die Auswirkungen auf die Rechtsstellung bestimmter Beamter haben. Hier ist vor allem an die Gewährleistung der Unabhängigkeit der Universitätsprofessoren 9 oder an die Rechtsstellung der Verwaltungsrichter zu denken. b) Eine zweite Gruppe von Bestimmungen findet sich im Verfassungstext selbst: Die Art. 13 und 21 betreffen die Ernennung bestimmter Beamter durch den Präsidenten der Republik bzw. den Premierminister; Art. 64 enthält Rechtsgarantien für Staatsanwälte und Richter der ordentlichen Gerichtsbarkeit. Die wesentliche Bestimmung ist jedoch Art. 34 Abs. 3, der dem Gesetzgeber die Kompetenz zur Regelung der "den zivilen und militärischen Staatsbeamten 7

B

9

C. Const., n° 82-153 DC, 14.1.1983, Rec. 35; n° 84-178 DC, 30.8.1984, Rec. 69. C. Const., n° 76-67 DC, 15.7.1976, Rec. 35. C. Const., n° 83-165 DC, 20.1.1984, Rec. 30.

16 Magiera/Siedentopf (Hrsg.)

242

Christian Autexier

gewährten grundlegenden Garantien" vorbehält. Art. 14 des Gesetzes vom 13. Juli 1983 nennt ausdrücklich als grundlegende Laufbahngarantie der Beamten "den Zugang der Beamten des Staates zum kommunalen öffentlichen Dienst IO und der kommunalen Beamten zum staatlichen öffentlichen Dienst sowie ihre Mobilität innerhalb dieser beiden Zweige des öffentlichen Dienstes (... )". Als weitere grundlegende Garantien wurden vom Conseil Constitutionnel und vom Conseil d' Etat anerkannt: das Prinzip der Auswahlwettbewerbe, II das Prinzip der freien Wahl des Ehegatten, 12 der Versorgungsanspruch, 13 der Anspruch auf Besoldung nach geleistetem Dienst. 14 Zu Art. 34 sei noch folgendes angemerkt: Da das französische öffentliche Recht den Unterschied zwischen Gesetzesvorbehalt und Vorbehalt des Gesetzes nie formalisiert hat, ist es nicht verwunderlich, daß diese Bestimmung nicht nur - wie auf den ersten Blick erkennbar - eine (formelle) Abgrenzung der Kompetenz des Parlaments gegenüber der Kompetenz des Verordnungsgebers nach Art. 37 bedeutet, sondern darüber hinaus auch (materielle) Verfassungsprinzipien festschreibt: Bei vergleichender Betrachtung erscheint es gerechtfertigt, in der Bestimmung des Art. 34 Abs. 3 ein funktionelles Äquivalent zu Art. 33 Abs. 5 des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland zu sehen. Art. 34 Abs. 3 bezieht sich ausdrücklich nur auf die Beamten des Staates. Die Kompetenz des Gesetzgebers zur Regelung des Rechts der kommunalen Beamten ergibt sich aus Art. 34 Abs. 4 ("Das Gesetz bestimmt die Grundsätze für [... ] die Selbstverwaltung der territorialen Körperschaften, ihre Zuständigkeit und ihre Einnahmequellen") in Verbindung mit dem Grundsatz der Selbstverwaltung der Gebietskörperschaften (Art. 72 Abs. 2).15

IO Zum "kommunalen öffentlichen Dienst" (fonction publique territoriale) gehören alle Beschäftigten der Gebietskörperschaften (Gemeinden, Departements, Regionen), die der Zusammenschlüsse dieser Gebietskörperschaften sowie ihrer Einrichtungen. II C. Const., n° 63-23 L, 19.2.1963, Rec. 29; a. A. allerdings: C. Const. n° 85-204, 16. 1. 1986, Rec. 18. 12 CE Ass. 18.1.1980, Bargain, Leb. 29. I3 CE S. 13.7.1962, Cohen, Leb. 482. 14 CE Ass. 11. 7.1984, Union des groupements de cadres superieurs de la fonetion publique, Leb. 258. 15 Vgl. Louis F avoreu, Les sources du droit de la fonetion publique territoriale, RFDA 1985, 309 - 321.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Frankreich

243

2. Gesetzliche Bestimmungen Nachdem das Recht des öffentlichen Dienstes lange Zeit Gewohnheits- und Richterrecht war, erhielt es eine erste umfassende gesetzliche Grundlage mit dem Gesetz vom 14. September 1941. Dieses Gesetz wurde jedoch nach der Wiederherstellung der Republik aufgehoben. Die verfassunggebende Versammlung von 1946 verabschiedete sodann auf ihrer letzten Sitzung das Gesetz vom 19. Oktober 1946 über das "Generalstatut der Staatsbeamten". Dieses Statut wurde durch zahlreiche Ausführungsverordnungen ergänzt und steht in systematischem Zusammenhang mit einer Vielzahl besonderer Statuten. Das Statut von 1946 wurde Anfang der V. Republik durch das Statut von 1959 ersetzt. Die aus den Wahlen von 1981 hervorgegangene Mehrheit leitete eine Reform letzteren Statuts ein, mit dem Ziel, die Einheitlichkeit zwischen den verschiedenen Kategorien der Beamten herzustellen. Insbesondere sollte die Stellung der kommunalen Beamten soweit wie möglich an die der Staatsbeamten angeglichen werden. Vier Gesetze wurden nacheinander verabschiedet, von denen jedes einen Abschnitt des Generalstatuts der staatlichen und kommunalen Beamten bildet: -

Gesetz Nr. 83-634 vom 13. Juli 1983 über die Rechte und Pflichten der Beamten (= Abschnitt I des Generalstatuts);

-

Gesetz Nr. 84-16 vom 11. Januar 1984 über die beamtenrechtlichen Vorschriften hinsichtlich des staatlichen öffentlichen Dienstes (= Abschnitt 11 des Generalstatuts );

-

Gesetz Nr. 84-53 vom 26. Januar 1984 über die beamtenrechtlichen Vorschriften hinsichtlich des kommunalen öffentlichen Dienstes (= Abschnitt III des Generalstatuts );

-

Gesetz Nr. 86-33 vom 9. Januar 1986 über die beamtenrechtlichen Vorschriften hinsichtlich des öffentlichen Dienstes der Krankenanstalten (= Abschnitt IV des Generalstatuts).

Dieses Generalstatut von 1983 - 86 verwirklicht indes die Einheitlichkeit des öffentlichen Dienstes nicht vollständig, und zwar (a) zunächst deshalb, weil die Möglichkeiten eines Wechsels zwischen dem staatlichen und dem kommunalen öffentlichen Dienst entgegen dem ursprünglichen Ziel der Durchlässigkeit und Mobilität in beträchtlichem Maße durch Ausführungsbestimmungen, insbesondere durch ein Gesetz vom 13. Juli 1987, eingeschränkt wurden; (b) ferner auch deshalb, weil das Generalstatut von 1983 - 86 nicht für alle Beamten gilt: Es findet weder Anwendung auf die Beamten der Parlamentskammern noch auf die Soldaten, deren Rechtsstellung ein Gesetz vom 13. Juli 1972 regelt (geändert vor allem durch ein Gesetz vom 30. Oktober 1975); ebenso16*

244

Christi an Autexier

wenig gilt das Generalstatut für die Richter (der ordentlichen Gerichtsbarkeit), deren Rechtsstellung gemäß Art. 34 und 64 der Verfassung durch eine gesetzesvertretende Verordnung Nr. 58-1270 vom 22. Dezember 1958 über das Statut des Richterstandes geregelt wird; schließlich ist das Generalstatut auch nicht auf Krankenhausärzte anwendbar; (c) zuletzt deshalb, weil gemäß Art. 25 des 11. Abschnitts des Generalstatuts die Entscheidung über die Besetzung bestimmter leitender Positionen der Regierung vorbehalten bleibt. Die Personen, die auf diese Stellen ernannt werden, unterliegen einer strengen Treuepflicht gegenüber der Regierung; ihre Ernennung ist grundsätzlich widerruflich.

3. Untergesetzliche Bestimmungen a) Die gesetzlichen Bestimmungen für Staatsbeamte werden vom Verordnungsgeber durch Einzel- und Sonderstatute ergänzt. -

Die Einzelstatute präzisieren für jedes einzelne Beamtencorps die Durchführungsbestimmungen zum Generalstatut. Diese Einzelstatute werden mittels Dekret nach Stellungnahme des Conseil d' Etat erlassen. 16 Die Einzelstatute, die die Corps der Absolventen der Ecole nationale d' administration (ENA) sowie die Corps im Bildungswesen, das Personal im Bereich der Forschung und die Corps mit Aufgaben technischer Art betreffen, können sogar - unter den Voraussetzungen des Art. 10 des 11. Abschnitts des Generalstatuts von diesem abweichen.

-

Die Sonderstatute weichen grundsätzlich vom Generalstatut ab. Für sie bedarf es einer Ermächtigung durch den Gesetzgeber. Sie werden mittels Dekret nach Stellungnahme des Conseil d' Etat erlassen. Die Abweichungen betreffen im allgemeinen das Streikrecht: Streikverbot (Polizei dienst, AußendienststeIlen des Strafvollzugs, Kommunikationsdienste des Innenministeriums) oder Einschränkung des Streikrechts (z. B. Personal der Flugsicherung, Überwacher und Elektroniker der Luftfahrt).

b) Für die kommunalen Beamten wurde in Dekreten vom 30. Dezember 1987 eine Reihe von Statuten festgelegt, die jeweils für Stellenrahmengruppen gelten. Diese Statute können durch Verordnungen der Gebietskörperschaften ergänzt werden. c) Für die Beamten des öffentlichen Dienstes der Krankenanstalten werden Sonderstatute mittels Dekret nach Stellungnahme des Conseil d' Etat festgelegt. Bis heute ist lediglich ein Teil dieser Dekrete erlassen worden. 16 Generalstatut, Abschnitt II, Art. 8. Abweichend von dieser Bestimmung müssen die Regeln, die die Unabhängigkeit der Verwaltungsrichter gewährleisten, durch Gesetz festgelegt werden (Art. 9): Gesetz vom 6.1.1986 für die Mitglieder der Verwaltungsgerichte und Gesetz vom 10.7.1982 für die Mitglieder der regionalen Rechnungshöfe.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Frankreich

245

4. Gewohnheitsrecht Gewohnheit ist keine Rechtsquelle des französischen Verwaltungsrechts. Zwar können im Recht des öffentlichen Dienstes bestimmte Verwaltungsgebräuche bestehen, doch spricht ihnen die Rechtsprechung seit jeher jegliche Rechtsverbindlichkeit ab. 17

5. Rechtsprechung Das französische Verwaltungsrecht ist weitgehend Richterrecht. Dies gilt auch für das Recht des öffentlichen Dienstes, das vor allem der Conseil d' Etat in seiner Rechtsprechung fortgebildet hat. Die von ihm aufgestellen allgemeinen Rechtsgrundsätze sind häufig in nachfolgenden Statuten übernommen worden. Diese Rechtsgrundsätze wurden teilweise in Anlehnung an das Arbeitsrecht, das nicht unmittelbar für die öffentlich-rechtlichen Bediensteten gilt, entwickelt. 18

11. Arten öffentlicher Dienstverhältnisse und Arten öffentlicher Bediensteter \9

1. Die Hauptkategorien Das französische Recht des öffentlichen Dienstes wird von dem Grundsatz beherrscht, daß ein öffentlicher Bediensteter Beamter ist. Daß Beschäftigte vertraglich an einen öffentlichen Dienstherrn gebunden sind, wird stets als eine Abweichung von der Nonn angesehen. Dennoch besteht diese Abweichung: Es gibt nichtbeamtete öffentlich-rechtliche Bedienstete und privatrechtlieh durch Vertrag Beschäftigte. a) Die Beamten (verbeamtete und Beamtenanwärter) Die Gruppe der Beamten ist nicht ganz homogen. Den wesentlichen Teil bilden die staatlichen und kommunalen Beamten und die des öffentlichen Dienstes der Krankenanstalten, die dem Generalstatut von 1983 - 86 unterliegen. 2o Aus der Fonnulierung von Art. 2 des Gesetzes vom 13. Juli 1983 geht hervor, daß daneben weitere Gruppen von Beamten bestehen, die nicht dem Generalstatut, sondern autonomen Statuten unterliegen. Dies sind vor allem: CE 2.8.1918, Giraud, Leb. 803; 26.12.1930, Chauveau, S. 1931.3.18. Z. B. der Grundsatz des Schutzes einer öffentlichen Bediensteten während der Schwangerschaft: CE Ass. 8.6.1973, Dame Peynet, Leb. 408. 19 Auf die Rechtsstellung der Soldaten geht dieser Bericht nicht ein; sie ergibt sich aus einem Gesetz vom 13.7.1972 - geändert insbesondere durch ein Gesetz vom 30.10.1975 -, das im Jahre 1990307000 Personen betraf. 20 Vgl. oben A. I. 2. 17

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die Beamten der Parlamentskammern, deren Rechtsstellung durch Art. 8 der gesetzesvertretenden Verordnung vom 17. November 1958 geregelt wird; die Richter (der ordentlichen Gerichtsbarkeit), deren Rechtsstellung gemäß Art. 34 und 64 der Verfassung in einer gesetzesvertretenden Verordnung vom 22. Dezember 1958 statuiert wird. Art. 3 des I. Abschnitts des Generalstatuts von 1983-86 21 besagt, daß die zivilen Dauerplanstellen des Staates, der Gebietskörperschaften und ihrer öffentlich-rechtlichen Verwaltungseinrichtungen in der Regel nur von Beamten besetzt werden können. 22 Aus diesem Grundsatz folgt: aa) Da das französische Recht nur drei Kategorien juristischer Personen des öffentlichen Rechts kennt - nämlich den Staat, die Gebietskörperschaften und die öffentlich-rechtlichen Einrichtungen - und letztere sich in Verwaltungseinrichtungen und in Wirtschaftseinrichtungen 23 untergliedern, ergibt sich e contrario aus Art. 3 des Gesetzes vom 13. Juli 1983, daß - vorbehaltlich einer abweichenden Regelung - die Dauerplanstellen der öffentlich-rechtlichen Wirtschaftseinrichtungen und der Gemeindienste wirtschaftlicher Art keine Beamtenstellen sind. Tatsächlich hat die Rechtsprechung immer angenommen, daß die Beschäfti21 Art. 3 des Gesetzes vom 13.7.1983: "In Ermangelung einer abweichenden gesetzlichen Regelung werden die zivilen Dauerplanstellen des Staates, der Regionen, der Departements, der Kommunen und ihrer öffentlich-rechtlichen Verwaltungseinrichtungen mit Ausnahme der Planstellen, die den Staatsanwälten und Richtern der ordentlichen Gerichtsbarkeit oder den Beamten der Parlamentskammern vorbehalten sind, entweder mit Beamten, die diesem Statut unterliegen, oder mit Beamten der Parlamentskammern, Staatsanwälten, Richtern der ordentlichen Gerichtsbarkeit oder Soldaten unter den Bedingungen ihres Statuts besetzt." 22 Diese Regel wird von Art. 2 jedes der drei Gesetze, die sich auf die verschiedenen Zweige des öffentlichen Dienstes beziehen, übernommen: Gemäß Art. 2 des Gesetzes vom 11. 1. 1984 sind staatliche Beamte diejenigen Personen, die "auf eine Dauervollzeitplanstelle ernannt wurden, verbeamtet wurden und denen ein Dienstgrad in der Hierarchie der zentralen Dienststellen des Staates, der AußendienststeIlen oder der öffentlich-rechtlichen Einrichtungen des Staates verliehen wurde". Gemäß Art. 2 des Gesetzes vom 26. 1. 1984 sind Beamte der Gebietskörperschaften diejenigen Personen, die "auf eine Dauerplanstelle ernannt wurden, verbeamtet wurden und denen ein Dienstgrad in der Verwaltungshierarchie der Kommunen, der Departements, der Regionen oder der ihnen unterstehenden öffentlich-rechtlichen Einrichtungen verliehen wurde, mit Ausnahme der Direktoren und der Buchhalter der kommunalen Pfandleihhäuser" . Art. 2 des Gesetzes vom 9. 1. 1986 definiert seinerseits die Kategorie der Beamten des öffentlichen Dienstes der Krankenanstalten: "Personen, die (... ) auf eine dauerhafte Vollzeitplanstelle oder eine Teilzeitstelle, die mindestens einer halben Stelle entspricht, ernannt wurden, die verbeamtet wurden und denen ein Dienstgrad in der Hierarchie der Einrichtungen verliehen wurde ( ... )". 23 Siehe Christian Autexier, Landesbericht Frankreich, in: Starck (Hrsg.), Erledigung von Verwaltungsaufgaben durch Personalkörperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts (Tagung für Rechtsvergleichung, 18. - 21. September 1991, Saarbrücken), BadenBaden 1992.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Frankreich

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gungsverhältnisse der dort Bediensteten keine öffentlich-rechtlichen sind. Eine Ausnahme gilt für den Direktor und den öffentlichen Kassenbeamten, falls vorhanden. Abweichend von diesem Grundsatz hat der Gesetzgeber den bei bestimmten Gemeindiensten wirtschaftlicher Art Beschäftigten den Beamtenstatus zuerkannt; so verhält es sich z. B. mit den Beschäftigten des "Office national des Jorets" (Gesetz vom 23. Dezember 1964) und vor allem den 400 000 Beschäftigten der Post und "France-Telecom" (Art. 29 des Gesetzes vom 2. Juli 1990). bb) Die noch vor kurzem übliche Besetzung von Dauerplanstellen mit Hilfskräften und Vertragsbediensteten soll unterbleiben; logische Konsequenz war eine neue Welle der Integration (Verbeamtung) der Vertragsbediensteten und Hilfskräfte. Den Beamtenstatus kennzeichnen folgenden Merkmale: (1) Ein Beamter wird durch Ernennung eingestellt, d. h. durch Verwaltungsakt.

(2) Seine Planstelle ist eine Dauerplanstelle. (Dies schließt ihre Besetzung mit einem teilzeitbeschäftigten Beamten nicht aus.) (3) Er wird - meistens nach einer Probezeit - verbeamtet. Dadurch erwirbt er die Voraussetzungen für die Ernennung auf eine Dauerplanstelle sowie einen Dienstgrad in der Hierarchie eines Corps. Verbeamtung und Verleihung eines Dienstgrades sind die formellen Merkmale, die den Beamten auf Lebenszeit von den anderen Kategorien öffentlich-rechtlicher Bediensteter und aJortiori von den durch privatrechtlichen Vertrag Beschäftigten unterscheiden. Beamtenanwärter sind solche öffentlichen Bediensteten, die eine Probe- oder Ausbildungszeit, die in der Regel ein Jahr dauert, absolvieren. Auch die Schüler bestimmter Beamtenschulen sind Beamtenanwärter. Der Beamtenanwärter hat keinen Anspruch auf Verbeamtung. Die richterliche Kontrolle der der Verweigerung einer Verbeamtung zugrundeliegenden Befähigungsbeurteilung beschränkt sich auf eine Minimalkontrolle. Die Verwaltungsgerichte erkennen den Beamtenanwärtern nicht einmal ein Recht auf Einsicht in ihre Akten zu. 24 b) Die nichtbeamteten öffentlich-rechtlichen Bediensteten Ungeachtet des Grundsatzes, demzufolge Gemeindienste verwaltungsmäßiger Art von Beamten wahrzunehmen sind, hat die öffentliche Verwaltung immer wieder auf nichtbeamtete Bedienstete zurückgegriffen. Diese Gruppe ist heterogen. Zu ihr gehören vor allem folgende Bedienstete: -

Hilfskräfte, die durch Verwaltungsakt eingestellt werden, um - im Prinzip - kurzzeitige Vertretungen zu übernehmen, Teilzeitarbeit zu leisten oder 24

CE 29.1.1986 Min. Interieur / Mlle Catella, RFDA 2/1987,228.

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gelegentlich anfallende Arbeiten zu verrichten. Grundsätzlich haben sie weder ein Recht auf Beförderung noch einen Versorgungsanspruch. Der ständige Bedarf der Verwaltung und unrigorose Führungsmethoden sowie die Versuchung, auf Personal zurückzugreifen, das weder über einen dauerhaften Arbeitsplatz noch über echte Garantien verfügt, haben dazu beigetragen, daß sich die Zahl der Hilfskräfte stetig vergrößert hat - trotz der Verbeamtungswellen (1950, 1965, 1976, 1984) und des Erlasses bereinigter Vorschriften. Gemäß dem Generalstatut von 1983 - 86 dürfen Hilfskräfte im Prinzip nur eingestellt werden, um Teilzeitarbeit zu leisten oder um saisonbedingte oder gelegentliche Arbeiten zu verrichten, die nicht von Beamten übernommen werden können. Aber auch hier gibt es Ausnahmen und Abweichungen. Die öffentlich-rechtlichen Vertrags bediensteten stehen in einem öffentlichrechtlichen Dienstverhältnis. Paradebeispiel sind ehemalige Kolonialbedienstete und diejenigen Soldaten, die auf vertraglicher Basis unter den zur Zeit von Art. 82 f. des Gesetzes vom 13. Juli 1983 festgelegten Bedingungen ihren Dienst leisten. 25 Die Verwaltungs gerichte sind in Rechtsstreitigkeiten zuständig; ihre Zuständigkeit kann vertraglich nicht ausgeschlossen werden. Für die anderen Kategorien nichtbeamteter Bediensteter seien die Arbeiter in den staatlichen Zeughäusern und Waffen- und Munitionsfabriken genannt, denen Art. 3 Nr. 5 des Gesetzes vom 11. Januar 1984 den Beamtenstatus verweigert (ca. 100000 Personen). Das Generalstatut erlaubt dem Staat die Einstellung Vertragsbediensteter, 26 wenn es kein Beamtencorps gibt, das die entsprechenden Aufgaben wahrnehmen könnte; ferner dann, wenn es um die Besetzung von Planstellen der Laufbahngruppe A geht oder in den staatlichen Auslandsvertretungen Planstellen der Laufbahngruppen B, C oder D zu besetzen sind und die Art der Aufgaben oder der Bedarf der Dienststelle es erfordern. Diese Verträge haben jeweils eine begrenzte Laufzeit von drei Jahren und können nur durch ausdrückliche Erneuerung verlängert werden. 27 Die Gebietskörperschaften können ebenfalls Vertragsbedienstete einstellen, die unabkömmliche Beamte vorübergehend vertreten, saisonbedingte Aufgaben erledigen oder in Kommunen mit weniger als 2 000 Einwohnern dauer25 Am Rande sei darauf hingewiesen, daß das Gesetz vom 13.7.1972 das Generalstatut des gesamten militärischen Personals darstellt: a) Berufssoldaten (Art. 31), die faktisch militärische Beamte sind; b) Soldaten, die auf Vertragsbasis Dienst tun: Reserveoffiziere während ihrer Beschäftigungszeit (Art. 82); verpflichtete Soldaten (Art. 87); Vertragsoffiziere (Art. 98-1); Soldaten fremder Staatsangehörigkeit (Art. 99); c) Wehrpflichtige. 26 Das Gesetz vom 11.6. 1983 sollte den Rückgriff auf Vertragsbedienstete verringern, indem es den Grundsatz aufstellte, demzufolge die zivilen Dauerplanstellen der Verwaltung nur mit Beamten besetzt werden können (Art. 3). Das Gesetz vom 11.1.1984 und vor allem das vom 30.7.1987 haben diesen Rückgriff jedoch für die im Text genannten Fälle wieder ermöglicht. 27 Art. 4 des Abschnitts H.

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hafte Teilzeitplanstellen besetzen. 28 Art. 9 des Abschnitts IV ennöglicht die Einstellung Vertrags bediensteter in den öffentlichen Dienst der Krankenanstalten. c) Die durch privatrechtlichen Vertrag Beschäftigten Die ausschließlich richterliche Unterscheidung zwischen den privatrechtlichen und den öffentlich-rechtlichen Vertragsbediensteten ist oft schwer nachvollziehbar. Grundsätzlich ist ein öffentlich-rechtlicher Vertragsbediensteter dadurch gekennzeichnet, daß (1) er im Dienst einer juristischen Person des öffentlichen Rechts steht,

(2) er Tätigkeiten ausübt, mit denen er unmittelbar an der Erledigung der Aufgaben eines Gemeindienstes mitwirkt, (3) sein Dienstvertrag öffentlich-rechtlicher Natur ist, und zwar entweder kraft Gesetzes oder weil er Klauseln enthält, die im Privatrecht unzulässig sind. Die Anwendung dieser Kriterien hat in der Praxis zwangsläufig dazu geführt, die Anstellung privatrechtlicher Beschäftigter durch den Staat und durch die anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts zu einer unbedeutenden Randerscheinung werden zu lassen. Nach einer führenden Lehrmeinung ist die Rechtsprechung "durch eine deutliche Tendenz, den Begriff der ,unmittelbaren Mitwirkung' an der Erfüllung öffentlicher Aufgaben weit auszulegen, gekennzeichnet: (... ) Die Personen, die in einem Verwaltungsdienst eingestellt und privatrechtliehe Beschäftigte sind, können nur eine Minderheit darstellen, um nicht zu sagen, eine Randgruppe". 29 Die privatrechtlichen Beschäftigten werden durch Vertrag eingestellt. Ihre Beziehungen zu einem öffentlichen Dienstherrn sind arbeitsrechtlicher Art. Für Rechtsstreitigkeiten sind die Arbeitsgerichte zuständig. 30

2. Vergleich der drei Hauptkategorien a) Die Art des Dienstverhältnisses Der Beamte wird stets durch Verwaltungsakt eingestellt. 3! Von der Ernennung an befindet er sich in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis. 32 Dies bedeu28 Stellen mit einer Arbeitszeit von weniger als 31,5 Wochenstunden. Diese letztgenannte Möglichkeit liefert die Erklärung dafür, daß ca. 30 % der 1 200000 Bediensteten der Gebietskörperschaften vertraglich eingestellt werden. 29 Chapus (Anm. 2), S. 28, 23. 30 Code du travail, Art. L-5l1-1: "Die Beschäftigten der Gemeindienste wirtschaftlicher Art unterliegen, sofern sie privatrechtlich eingestellt sind, der Zuständigkeit der Conseils de prud' hommes. 3! Die Auffassung, derzufolge die Beziehung zwischen dem Beamten und der Verwaltung eine vertragliche ist, wurde vom Conseil d' Etat im Jahre 1909 vertreten (CE

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tet zum einen, daß seine dienstrechtliche Stellung in wesentlichen Punkten veränderbar ist (z. B. durch eine Versetzung) - allerdings unter Beachtung des Bestandsschutzes. Zum anderen bedeutet dies, daß die Rechte und Pflichten der Beamten ausschließlich durch ihr Statut bestimmt werden, es sei denn, das Gesetz sieht die Möglichkeit individueller Abmachungen vor. Die nichtbeamteten öffentlich-rechtlichen Beschäftigten sowie die privatrechtlichen Beschäftigten werden durch Vertrag oder schriftliche Verpflichtung eingestellt. 33 Die nichtbeamteten öffentlich-rechtlichen Beschäftigten unterliegen einem Statut. Anders als bei den Beamten kann ihre dienstrechtliche Stellung Gegenstand besonderer vertraglicher Abmachungen sein. Die durch privatrechtlichen Vertrag Beschäftigten unterliegen dem Arbeitsrecht. In den wichtigsten öffentlichen Unternehmen sind die kollektiven Arbeitsbeziehungen zumindest im wesentlichen durch Einzelstatute geregelt, neben denen Tarifverträge bestehen können. 34 b) Die Rechte der Beschäftigten Was das Rechtsverhältnis zum öffentlichen Dienstherm angeht, besteht ein wesentlicher Unterschied zwischen den Beamten und dem übrigen Verwaltungspersonal. Den Beamten gewährleistet ihr Statut im Gegenzug zur Veränderbarkeit ihrer dienstrechtlichen Stellung (z. B. Versetzbarkeit) weitgehende Unkündbarkeit sowie zahlreiche Laufbahngarantien. Die Stellung der nichtbeamteten Beschäftigten ist unsicherer. Sie verfügen weder über dieselben Laufbahngarantien 35 noch über denselben Schutz. 36 Dieser Unterschied darf allerdings nicht überbewertet werden, dies zunächst deshalb, weil ein starker gewerkschaftlicher Organisationsgrad der Beamten und vor allem die bewußte Entwicklung einer Abstimmungspolitik im öffentlichen Dienst seit 1946 37 dazu geführt haben, daß die Regelungen des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses weitgehend Vereinbarungscharakter haben,38 ferner deshalb, weil auch die dienstrechtliche Stellung 7.8.1909, Winkel!, Leb. 826), aber 1937 aufgegeben (CE 22.10.1937, Dlle Minaire u. a., Leb. 843). 32 V gl. Art. 4 des Abschnitts 1. 33 Art. 4 des Dekrets 86-83 vom 17.1. 1986 (staatlicher öffentlicher Dienst); Art. 3 des Dekrets 88-145 vom 15.2.1988 (kommunaler öffentlicher Dienst). 34 Ob öffentliche Unternehmen ein Statut haben, hängt nicht von ihrer juristischen Form (öffentlich-rechtliche Einrichtung oder juristische Person des Privatrechts) ab. 35 Abgesehen von den Verbeamtungswellen, vgl. unten D. 1. 1. a). 36 So haben die privatrechtlichen Beschäftigten der Verwaltung im Falle einer Entlassung aus disziplinarischen Gründen kein Recht auf Einsicht ihrer Akten. Dieses Recht wird nur den Beamten und den anderen öffentlich-rechtlichen Bediensteten gewährt. 37 J. M. Galabert, La participation a I'administration en France, in: Demokratisierung und Funktionsfähigkeit der Verwaltung, Stuttgart 1974, S. 164 ff. 38 Diese Art der Ausarbeitung von Regelungen der kollektiven Arbeitsbeziehungen ändert nichts an der Art der individuellen Rechtsstellung der Beschäftigten.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Frankreich

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der Vertrags bediensteten oftmals von Statuten geregelt wird, die durch Verordnung in Kraft gesetzt werden und von der Verwaltung einseitig geändert werden können; darüber hinaus hat die Rechtsprechung manche Besonderheiten abgeschwächt, durch die sich die dienstrechtliche Stellung der Vertragsbediensteten auszeichnen könnte. Insbesondere ist eine Anfechtungsklage der öffentlich-rechtlichen Vertragsbediensteten gegen Entscheidungen zulässig, die sich auf die Erfüllung und die Auflösung ihres Vertrages beziehen; hierdurch wird ihre dienstrechtliche Stellung derjenigen der Beamten angeglichen. 39 Hinsichtlich der Grundrechte bestehen keine wesentlichen Unterschiede zwischen den verschiedenen Kategorien des Verwaltungspersonals. Die Vereinigungsfreiheit wurde den Beamten in dem Gesetz vom 1. Juli 1901 gewährt, und das Koalitionsrecht wird ihnen seit 1946 gewährleistet (Art. 6 des Gesetzes vom 19. Oktober 1946).40 Die Meinungsäußerungsfreiheit gilt für alle. Für die Beamten wird der Schutzbereich der Meinungsfreiheit sorgfältig im Generalstatut konkretisiert. 4 \ Schranken der Meinungsäußerungsfreiheit im Dienst sind die NeutraIitätspflicht 42 und außerhalb des Dienstes die Pflicht zur Zurückhaltung. 43 Diese Schranken gelten für alle Beschäftigten der Verwaltung, also nicht nur für die Beamten. Hinsichtlich des Streikrechts hat sich schließlich der Grundsatz durchgesetzt, daß allen in der Verwaltung Beschäftigten, also auch den Beamten, das Streikrecht zusteht; in bestimmten Fällen ist das Recht jedoch aus Gründen des Gemeinwohls beschränkt bzw. seine Inanspruchnahme reglementiert. 44 Diese Beschränkungen und Reglementierungen gelten unabhängig von der Art des Dienstverhältnisses. Siehe die von Chapus (Anm. 2), Rdnr. 51 B, zitierte Rechtsprechung. Heute in Art. 7 des Generalstatuts, Abschnitt I: "Das Koalitionsrecht wird den Beamten gewährleistet. Die Betreffenden können frei gewerkschaftliche Vereinigungen bilden, sich diesen anschließen und in ihnen Ämter ausüben ... ". 4\ Abschnitt I, Art. 6: "Die Meinungsfreiheit wird den Beamten garantiert. Zwischen den Beamten darf kein Unterschied gemacht werden wegen ihrer politischen, gewerkschaftlichen, philosophischen oder religiösen Ansichten, ihres Geschlechts oder ihrer ethnischen Zugehörigkeit (... )". Art. 18 desselben Gesetzes ergänzt: ,,( ... ) Weder in der Personalakte eines Beamten noch in irgendwe1chen Verwaltungsunterlagen darf auf die politischen, gewerkschaftlichen, religiösen oder philosophischen Ansichten des Betreffenden Bezug genommen werden." Diese beiden Regeln finden sich wieder in den Art. 7 und 26 des Gesetzes vom 13.7. 1972 über das Statut der Soldaten. 42 Während des Dienstes haben die Beamten eine "strikte Neutralitätspflicht [zu beachten], die jedem Mitarbeiter eines Gemeindienstes auferlegt ist" (CE 3.5.1950, Dlle Jamet, Leb. 247). Der Beamte muß tatsächlich allen in unparteiischer Weise zur Verfügung stehen und darf keinesfalls seine Befugnisse dazu mißbrauchen, Propaganda politischer oder anderer Art zu betreiben. 43 Außerhalb des Dienstes haben die Bediensteten eine Pflicht zur Zurückhaltung, die die Gerichte ,,nach dem Maßstab der Verantwortung, die sie [die Bediensteten] im gesellschaftlichen Leben tragen, gemäß ihrem Rang in der Hierarchie und der Art ihrer Aufgaben"(Bericht Laurent zu CE S. 1. 10. 1954, Guille, Leb. 496) beurteilen. Die Pflicht zur Zurückhaltung ist streng bei den anordnungs befugten Beamten; sie ist weniger streng bei den Inhabern gewerkschaftlicher Mandate (CE 18.5.1956, Boddaert, Leb. 213) und gilt stark abgeschwächt für das Lehrpersonal. 39

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Christian Autexier c) Zuständige Gerichtsbarkeit

Für Rechtsstreitigkeiten, die die Beamten oder die nach öffentlichem Recht Beschäftigten betreffen, ist die Verwaltungsgerichtsbarkeit zuständig. Für Rechtsstreitigkeiten, die die privatrechtlichen Beschäftigten betreffen, ist die Zuständigkeit der ordentlichen Gerichtsbarkeit gegeben, d. h. grundsätzlich der Conseils

de prud' hommes. 45

111. Arten öffentlicher Dienstherren 1. Der Dienstherr eines öffentlichen Bediensteten gehört immer einer der drei Kategorien juristischer Personen des öffentlichen Rechts an, die das französische Recht kennt: Staat, Gebietskörperschaften sowie öffentlich-rechtliche Verwaltungs- bzw. Wirtschaftseinrichtungen. 46 Eine genauere Aufzählung findet sich

44 Bis 1946 ging die Rechtsprechung davon aus, daß ein öffentlicher Bediensteter, der streikte, seine Bindung an den Staat (die zu Beginn des Jahrhunderts als "Vertrag des öffentlichen Dienstes" bezeichnet wurde [CE 7.8. 1909, Winkell, Leb. 826 und 1296, Bericht TardieuJ) brach oder sich außerhalb seines Statuts bewegte (CE 22.10.1937, Dlle Minaire u. a., Leb. 843, Bericht Lagrange). Vom Grundsatz her anerkannt wurde das Streikrecht dann aber in der Präambel der Verfassung von 1946, und es erscheint erstmals im Generalstatut von 1983 - 86, in dem es heißt: "Die Beamten üben das Streikrecht im Rahmen der Gesetze, die es regeln, aus." Um die beiden Prinzipien des Streikrechts einerseits und der Kontinuität der Erfüllung öffentlicher Aufgaben andererseits miteinander zu vereinbaren, haben die Verfassungsrichter zugelassen, daß das Streikrecht für bestimmte Bedienstete nicht nur beschränkt, sondern auch ganz ausgeschlossen werden kann; dies gilt für Bedienstete, deren Anwesenheit unerläßlich ist für die reibungslose Erfüllung solcher öffentlicher Aufgaben, "deren Unterbrechung die wesentlichen Bedürfnisse des Landes beeinträchtigen würde" (c. Const., Rechtssache n° 79-105 DC vom 25.7. 1979, Rec. 33). Der Ausschluß des Streikrechts ergibt sich zunächst aus gesetzlichen Bestimmungen: für den Polizeidienst, die Außenverwaltung der Strafanstalten, die Kommunikationsdienste des Innenministeriums, für die Soldaten sowie für die Staatsanwälte und Richter der ordentlichen Gerichtsbarkeit. Nach der Rechtsprechung im Fall "Dehaene" (CE S. 7.7.1950, Dehaene, Leb. 426) kann das Streikrecht weiteren Bediensteten entzogen werden: den Bediensteten, die unmittelbar an der Regierungstätigkeit mitwirken, wie etwa die Präfekten und Unterpräfekten, ferner den Bediensteten, die die unabdingbare Kommunikation mit der Regierung sicherstellen, oder den Bediensteten, die zur öffentlichen Sicherheit beitragen, wie z. B. die beim Wetterdienst Beschäftigten oder die Bahnwärter. Das Streikrecht wurde im öffentlichen Dienst durch verschiedene Vorschriften ausgestaltet. Das Gesetz vom 31. 12. 1963 führte die Regel der Vorankündigung ein und verbot den rotierenden Streik. Ein Minimaldienst ist im Bereich der Rundfunk- und Fernsehanstalten und im Bereich der Sicherheit der Luftfahrt vorgeschrieben. Die Regierung kann außerdem Beamte dienstverpflichten (Gesetz von 11. 7.1938). 45 Code du Travail, Art. 511.1, der sich allerdings nicht auf die privatrechtlichen Beschäftigten des Staates bezieht. 46 Wie oben A. II. 1. a) aa) dargestellt, überwiegen die Beamten und anderen öffentlichrechtlichen Bediensteten im Personal des Staates, der Gebietskörperschaften und der öffentlich-rechtlichen Verwaltungseinrichtungen, während die privatrechtlichen Beschäf-

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jeweils in den Art. 2 der einzelnen Abschnitte des Generalstatuts von 1983 - 86. 47 Im einzelnen: -

Der 11. Abschnitt des Generalstatuts betrifft das Personal der zentralen Dienststellen des Staates, der Außendienststellen und der öffentlich-rechtlichen Einrichtungen des Staates; 48 der III. Abschnitt des Generalstatuts betrifft das Personal der Gemeinden, der Departements, der Regionen und der unter deren Aufsicht stehenden öffentlich-rechtlichen Einrichtungen; 49 der IV. Abschnitt des Generalstatuts betrifft das Personal aller äffentliehrechtlichen Krankenanstalten,50 mit Ausnahme der Ärzte, Apotheker, Biologen und Zahnärzte.

Innerhalb der Gruppe der staatlichen Bediensteten ist die Unterscheidung zwischen den Bediensteten der zentralen Dienststellen und denen der Außendienststellen von großer praktischer Bedeutung. Zentrale Dienststellen der Ministerien sind im wesentlichen in Paris konzentriert; einige befinden sich jedoch in anderen Städten. 51 Die Außendienststellen gliedern sich in der Regel in folgende Verwaltungsbezirke: Regionen, Departements und Arrondissements. 52 Entsprechend der Unterscheidung zwischen zentralen Dienststellen und Außendienststellen erfolgen die Einstellungen getrennt, und getrennte Corps werden gebildet. Diese Trennung ist indes nicht völlig hermetisch, da es möglich bleibt, tigten fast das gesamte Personal der öffentlich-rechtlichen Wirtschaftseinrichtungen stellen. 47 "Das vorliegende Gesetz findet Anwendung auf die zivilen Beamten der Dienststellen des Staates, der Regionen, der Departements, der Kommunen und deren öffentlichrechtlicher Einrichtungen, darunter die in Art. 2 des IV. Abschnitts genannten Einrichtungen (... )". 48 11. Abschnitt, Art. 2 (= Gesetz 84-16 vom 11.1.1984). 49 III. Abschnitt, Art. 2 (= Gesetz 84-53 vom 26.1. 1984, geändert durch das Gesetz 87-529 vom 13.7.1987). 50 IV. Abschnitt, Art. 2 (= Gesetz 86-33 vom 9.1.1986, geändert durch das Gesetz 87-39 vom 27.1.1987): - öffentliche Krankenhauseinrichtungen und Krankenhausverbände, - öffentliche Pflegeheime, - öffentliche Altersheime (außer in Paris), - öffentliche Einrichtungen der Jugend- und Kinderheime sozialer Art, - öffentliche oder gemeinnützige Einrichtungen für körperlich und geistig behinderte Jugendliche oder Erwachsene (vorbehaltlich anderer gesetzlicher Regelungen), - öffentliche Zentren zur Unterbringung und Resozialisierung, - Not- und Krankenversorgungszentrum von Nanterre. 51 Z. B. für die Übersied1er (v. a. Algerien-Heimkehrer) in Draguignan und für den Personenstand und die Altersversorgung der öffentlichen Bediensteten in Nantes. 52 Diesen Grundsatz stellt Art. 4 des Gesetzes n° 92-125 vom 6.2.1992 über die territoriale Verwaltung der Republik auf. Art. 3 desselben Gesetzes hat die frühere Bezeichnung der "AußendienststeIlen" durch die der "dekonzentrierten Dienststellen" ersetzt.

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aus einer Kategorie durch Abordnung (nicht Versetzung) in eine andere zu wechseln. Mit Ausnahme der "administrateurs civils", die über die Ecole nationale d' administration (ENA) eingestellt werden, absolvieren die meisten öffentlichen Bediensteten des Staates ihre gesamte Laufbahn in dem Ministerium, in dem sie eingestellt wurden. Hinsichtlich der Bediensteten der Gebietskörperschaften sei auf die Bedeutung der lokalen öffentlich-rechtlichen Verwaltungseinrichtungen hingewiesen: öffentlich-rechtliche Einrichtungen der Zusammenarbeit zwischen Gebietskörperschaften (Stadtverbände, Gemeindeverbände und sonstige interkommunale Verbände); zum öffentlichen Dienst der Gebietskörperschaften zählen ebenso die Feuerwehrleute und das Personal der Sozialwohnungsbehörden. 53 2. Die Zuordnung zu einem Dienstherrn hat verschiedene Konsequenzen. Für das Verhalten eines Bediensteten haftet gewöhnlich der Dienstherr. 54 Daneben ist die Frage, ob jemand Bediensteter des Staates oder einer Gebietskörperschaft ist, entscheidend für die Anwendbarkeit des 11. bzw. III. Abschnitts des Generalstatuts von 1983 - 86. In den meisten Fällen ist nicht zweifelhaft, welchem Dienstherrn ein Bediensteter zugeordnet ist. Die Frage stellt sich jedoch, wenn mehrere Dienstherren hinsichtlich eines Bediensteten auftreten. Der eine ernennt ihn, der andere kommt z. B. für die Bezahlung auf. Zur Ermittlung 55 stellt die Rechtsprechung nicht auf die Ernennung ab; so kann z. B. ein kommunaler Bedienster durch Dekret ernannt worden sein. 56 Maßgeblich ist auch nicht die Bezahlung: Bedienstete des Staates können z. B. aus einem Kommunalhaushalt bezahlt werden. 57 Das entscheidende Kriterium ergibt sich aus der Art der wahrgenommenen Aufgaben. Wenn diese zu den Aufgaben des Staates gehören, handelt es sich um einen Staatsbediensteten; wenn sie dagegen zum Aufgabenbereich eines Departements oder einer Gemeinde gehören, dann handelt es sich um einen Bediensteten dieses Departements oder dieser Gemeinde. 58

Verwaltungsvorschrift vom 23.3.1984 (JO vom 19.4.1984). Das ist zumindest die Regel. Es gibt jedoch Fälle, in denen andere Regelungen gelten: - bei einem Bediensteten, der vorübergehend einem anderen Dienstherm zur Verfügung gestellt wird: Die Haftung trifft letzteren; - bei einem Bediensteten, der gleichzeitig mehreren Dienstherren untersteht (z. B. Erledigung von Auftragsangelegenheiten durch den Bürgermeister): Die Haftung trifft den Dienstherrn, in dessen Auftrag der Bedienstete gerade tätig wurde. 55 Siehe Dutheillet de Lamothe, Bericht zu CE 9.6.1961, Pioro, R.D.P. 1962,129. 56 CE 14.6.1944, Mony, Leb. 13 (Feuerwehrhauptmann). 57 CE 14.12.1934, Josselme, Leb. 1186. 58 CE 13.2.1942, Dubois, Leb. 45; 9.6.1961, Pioro (siehe Anm. 55). 53

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B. Das Beamtenstatut I. Die drei Zweige des öffentlichen Dienstes

Die Definition des Beamten setzt sich aus folgenden Merkmalen zusammen: die Ernennung auf eine Dauerplanstelle und die Verbeamtung mit der Verleihung eines Dienstgrades. Die beiden Elemente des letzten Merkmals fallen in der französischen Sprache in dem Begriff" titularisation dans un grade" zusammen. Diese Definition deckt sich mit der des Beamten auf Lebenszeit im deutschen Recht; daher empfiehlt es sich, den Begriff "jonctionnaire titulaire" ("verbeamteter Beamter") systematisch mit dem Ausdruck "Beamter auf Lebenszeit" zu übersetzen. Dieser Kategorie steht die der Beamtenanwärter nahe. Die Einzelstatute sehen in der Regel vor, daß derjenige, der eingestellt wurde, um (später) Beamter auf Lebenszeit zu werden, vor der Verbeamtung zunächst einen" stage" zu absolvieren hat. Es handelt sich dabei um eine Probe- und Ausbildungszeit, die gewöhnlich ein Jahr dauert und nur einmal verlängert werden kann. 59 Beamte auf Zeit, Beamte auf Widerruf, Wahlbeamte und politische Beamte kennt das französische Recht nicht. 60 Ebensowenig gibt es Ehrenbeamte. Minister und Staatssekretäre sind keine Beamten. 61 Die einzige sachdienliche Einteilung im französischen Recht ist folglich die des Generalstatuts, das unterscheidet 62 zwischen

59 Der Beamtenanwärter hat keinen Anspruch auf die Verbeamtung; wenn er während der Probezeit die Anforderungen nicht zufrieden stellend erfüllt, wird er entlassen; vgl. oben A. 11. 1. a) bb). 60 Man kann die Stellen der politischen Beamten in Deutschland gewiß mit der Kategorie derjenigen Planstellen vergleichen, deren Besetzung im Ermessen der Regierung steht. Die Besetzung dieser Planstellen mit Nichtbeamten führt nicht zu deren Verbeamtung; eine Ausnahmestellung nehmen diejenigen ein, die bereits zuvor Beilmte waren und abgeordnet werden, um eine derartige Planstelle zu besetzen. Die Einweisungen in diese Planstellen sind im wesentlichen widerruflich, unabhängig davon, ob sie Beamte oder Nicht-Beamte betreffen (Generalstatut, Abschnitt 11, Art. 25; Dekret n° 85779 vom 24.7.1985). Es handelt sich um höhere Ämter des öffentlichen Dienstes - an der Schnittstelle zwischen politischer Tätigkeit und Verwaltungstätigkeit - , von deren Inhabern die Regierung ein Mindestmaß an politischer Loyalität erwarten darf und von denen sie sich ohne übergroßen Formalismus trennen können soll. Die Zahl dieser Stellen in der Staatsverwaltung beläuft sich auf ungefahr 600: Generalsekretäre der Ministerien, Generaldirektoren und Abteilungsleiter der zentralen Dienststellen, Botschafter, Regionalvertreter des Erziehungsministers, Präfekte. Vergleichbar sind die hohen Ämter der Gebietskörperschaften und die persönlichen Referenten eines gewählten Amtsinhabers, die dieser nach freiem Ermessen ernennen kann (Statut, Abschnitt III, Art. 47 und 110). 61 Das Amt eines Regierungsmitglieds ist sogar unvereinbar mit jedem öffentlichen Amt: Art. 23 der Verfassung von 1958; gesetzesvertretende Verordnung n° 58-1099 vom 17.11.1958. 62 V gl. oben A. III. 1.

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dem staatlichen öffentlichen Dienst,

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dem kommunalen öffentlichen Dienst und

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dem öffentlichen Dienst der Krankenanstalten.

Es bietet sich an, hier die wesentlichen Eigenarten dieser verschiedenen Zweige des öffentlichen Dienstes darzustellen.

1. Der staatliche öffentliche Dienst Der staatliche öffentliche Dienst ist in Corps, Dienstgrade und Planstellen strukturiert. -

Zu einem Corps gehören alle Beamten, die demselben Einzelstatut unterliegen und Zugang zu denselben Dienstgraden haben.

-

Der Dienstgrad ist die Amtsbezeichnung, die ihren Inhaber dazu bestimmt, eine ihr entsprechende Planstelle zu besetzen.

-

Die Planstelle bezeichnet sowohl die Organisationseinheit (Einzelarbeitsplatz) als auch die haushaltsmäßige Einheit (Haushaltsstelle). a) Die COrp S 63

Die Corps werden durch Einzelstatute mit Verordnungscharakter gemäß dem Generalstatut organisiert. Es gibt nahezu 1000 Corps im staatlichen öffentlichen Dienst. Diese Corps sind in der Regel den einzelnen Ministerien zugeordnet, sie können aber auch ministerienübergreifend gebildet werden (z. B. das Corps der administrateurs civils). Der Ausdruck "grands corps" ist den höchsten Beamten vorbehalten, die meistens über die Ecole nationale d' administration (ENA) eingestellt werden: Mitglieder des Conseil d' Etat, der Cour des comptes (Rechnungshof) und der Inspection des finances (Generalinspektion der Finanzen). Der Beamte wird mit der Verbeamtung Mitglied eines Corps. Normalerweise durchläuft er innerhalb dieses Corps seine Laufbahn, indem er innerhalb der verschiedenen Dienstgrade und Klassen aufsteigt. Die Corps verteilen sich auf 4 Laufbahngruppen: -

Die Laufbahngruppe A (ca. 27 % der Beamten des Staates) umfaßt Aufgaben der Planung und Leitung, die als Einstellungsvoraussetzung eine Hochschulausbildung erfordern.

-

Die Laufbahngruppe B (ca. 32 %) umfaßt Aufgaben der Durchführung, die Beurteilungsvermögen verlangen; für die Einstellung wird ein Abschluß der Sekundarstufe 11 oder I gefordert. 63

Vgl. Abschnitt II, Art. 29.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Frankreich

-

257

Die Laufbahngruppen C und D umfassen rein ausführende Tätigkeiten und setzen den Realschulabschluß für die Laufbahngruppe C (ca. 35 %) und den Hauptschulabschluß ohne weiteren Befähigungsnachweis für die Laufbahngruppe D (ca. 6 %) voraus. b) Die Dienstgrade

Innerhalb jedes Corps gibt es bis zu drei hierarchisch geordnete Dienstgrade (z. B.: 2. Klasse, 1. Klasse, Sonderklasse), die regelmäßig in Stufen, "echelons", unterteilt sind. Der Übergang von einer Stufe zur nächsten richtet sich grundsätzlich nach dem Dienstalter, kann aber unter Berücksichtigung der Leistungen beschleunigt werden. Der Aufstieg in den nächsten Dienstgrad beruht auf einer Ennessensentscheidung. Grundsätzlich bedeutet der Dienstgrad, daß sein Inhaber dazu bestimmt ist, eine dem Dienstgrad entsprechende Planstelle zu besetzen. Jede Verleihung eines Dienstgrades (durch Ernennung oder Beförderung), die nicht ausschließlich zur Besetzung einer freien Planstelle und zur' Wahrnehmung der entsprechenden Aufgaben erfolgt, ist nichtig. 64 Die Dienstgrade werden durch die Statute geschaffen. c) Die Planstellen Der Begriff der Planstelle wird im Generalstatut nicht definiert. Jede Planstelle bedarf einer Ausweisung im Haushaltsplan. Planstellen hängen von der Organisation der jeweiligen Behörde ab und können folglich nach Bedarf eingerichtet, gestrichen oder verändert werden. Die Vergabe einer bestimmten Planstelle an einen Beamten mit dem erforderlichen Dienstgrad erfolgt durch Ernennung, Beförderung oder andere Einweisung in die Planstelle. Die Unterscheidung zwischen dem Dienstgrad - persönlicher Titel - und der Planstelle ist eine wesentliche Garantie des Laufbahnsystems, das den öffentlichen Dienst Frankreichs kennzeichnet: Im Falle einer Streichung der Planstelle kann der Beamte nicht entlassen werden, sondern ist unter den von seinem Statut vorgesehenen Bedingungen in eine andere Planstelle einzuweisen. 65

2. Der kommunale öffentliche Dienst Während das Gesetz vom 26. Januar 1984 die Corpsstruktur vorsah und damit den kommunalen öffentlichen Dienst ganz dem des Staates anglich, hat das Gesetz vom 13. Juli 1987 an dieser Stelle die Struktur der" cadres d' emplois" 64 65

Abschnitt I, Art. 12. Abschnitt I1I, Art. 4.

17 Magiera/Siedentopf (Hrsg,)

258

Christian Autexier

(Stellenrahmengruppen) eingeführt. Diese werden durch Einzelstatute organisiert, die gleichermaßen die Beamten der Gemeinden, der Departements, der Regionen und die ihrer öffentlich-rechtlichen Einrichtungen erfassen. Sie gelten landesweit, die Verwaltung der Stellenrahmengruppen einer Gebietskörperschaft obliegt jedoch dem Dienstherrn, d. h. der jeweiligen Gebietskörperschaft. Eine Stellenrahmengruppe 66 umfaßt diejenigen Beamten, die demselben Einzelstatut unterliegen und einen Dienstgrad haben, der sie allein befähigt, eine Gruppe von Planstellen zu besetzen. Da der jeweilige Dienstherr seine eigenen Planstellen verwaltet, erscheint eine Stellenrahmengruppe wie ein zersplittertes Corps: "Jede Gebietskörperschaft und jede ihrer Einrichtungen bestimmen die Personalpolitik für die Stellenrahmengruppen, über die sie verfügen".67 Wenn dessen ungeachtet die Gebietskörperschaft dem Bediensteten nicht mehr eine seinem Dienstgrad entsprechende Planstelle verschaffen kann, sorgt ein Verfahren, unter Einschaltung des C entre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) oder des departementalen C entre de gestion, dafür, daß das Beamtenverhältnis nicht unterbrochen wird. Die Schaffung von Planstellen steht im freien Ermessen des Dienstherrn, der in seinem Haushalt die entsprechenden Zuweisungen vorsehen muß.

3. Der öffentliche Dienst der Krankenanstalten Für den öffentlichen Dienst der Krankenanstalten gelten dieselben Grundsätze wie für den übrigen öffentlichen Dienst. Jedoch -

kann vom Grundsatz der Organisation in Corps für bestimmte Planstellen in Anbetracht der ausgeübten Tätigkeiten abgewichen werden; 68 obliegen die Einstellungen und die Verwaltung der Corps jeder einzelnen Anstalt; ausgenommen sind die leitenden Beamten, deren Einstellung und Verwaltung auf nationaler Ebene erfolgen. Die Verwaltung kann allerdings auch auf Außendienststellen des Gesundheitsministeriums übertragen werden. 69

Abschnitt III, Art. 4. Bourdon, La fonction publique territoriale: un nouvel equilibre de la carriere et de l'emploi, RFDA 1988,461. 68 Abschnitt IV, Art. 4. 69 Abschnitt IV, Art. 4. 66

67

J.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Frankreich

259

11. Die Begründung des Beamtenverhältnisses

1. Einstellungsvoraussetzungen

a) Objektive Voraussetzungen Die Ernennung eines Beamten setzt das Vorhandensein einer Planstelle voraus. Hierbei ist zweierlei zu beachten: aa) Die Art der Planstelle hat keine Auswirkung auf den Beamtenstatus des Stelleninhabers. Dies ist schon immer so gewesen, ungeachtet der im 19. Jahrhundert gebräuchlichen Unterscheidung zwischen "hoheitlichen Tätigkeiten" und "rein verwaltenden Tätigkeiten". Anders als im deutschen Recht hängt der Beamtenstatus also in keiner Weise von der Ausübung hoheitlicher Befugnisse ab. 70 Insofern sind Beamtenplanstellen also höchst verschiedenartig, ohne daß sich diese Verschiedenartigkeit im positiven Recht widerspiegelt. Erst das Gesetz vom 26. Juli 1991 unterscheidet zwischen den Stellen, "deren Aufgaben keine Ausübung von Hoheitsrechten darstellen und weder unmittelbar noch mittelbar an der Ausübung hoheitlicher Befugnisse des Staates oder anderer öffentlicher Körperschaften teilhaben", und sonstigen Stellen. Nur erstere sind für Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten der EG offen. 71 bb) Eine freie Planstelle ist unerläßliche Voraussetzung der Ernennung: "Jede Ernennung oder jede Beförderung auf einen Dienstgrad, die nicht ausschließlich dazu erfolgt, eine freie Planstelle zu besetzen und die Ausübung der entsprechenden Tätigkeiten zu ermöglichen, ist nichtig". 72 b) Der Grundsatz gleichen Zugangs Gemäß Art. 6 der Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte von 1789 können alle Bürger gleichermaßen zu allen öffentlichen Ämtern zugelassen werden, ohne anderen Unterschied als den ihrer Fähigkeit und ihrer Talente. Das Generalstatut 70 In neuerer Zeit gab es nur zwei Initiativen, die darauf zielten, den Beamtenstatus von der Ausübung hoheitlicher Befugnisse abhängig zu machen: - ein Gesetz der Regierung von Vichy vom 14.9. 1941 über die Organisation der Führungskräfte der staatlichen Gemeindienste und der öffentlich-rechtlichen Einrichtungen; - eine Äußerung des Abgeordneten Gerard Longuet im Jahre 1980, der einerseits "Souveränitätsaufgaben" (nationale Unabhängigkeit, Justiz, öffentliche Ordnung, Wirtschaft und Haushalt) und andererseits einfache öffentliche Aufgaben einander gegenüberstellte, wobei die erstgenannten den dann ungefähr 400.000 Beamten vorbehalten wären. 71 Generalstatut, Abschnitt I, Art. 5 bis; vgl. unten c) aa). 72 Abschnitt I, Art. 12 Abs. 3; in diesem Fall wird von einer pro forma Ernennung gesprochen, die null und nichtig ist. Zur Feststellung der Nichtigkeit können jederzeit die Verwaltungsgerichte angerufen werden.

17'

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stellt klar (Abschnitt I, Art. 6): "Zwischen den Beamten darf kein Unterschied gemacht werden wegen ihrer politischen, gewerkschaftlichen, philosophischen oder religiösen Ansichten, ihres Geschlechts oder ihrer ethnischen Zugehörigkeit". Dieser Grundsatz verbietet ein Auswahlsystem nach anderen Kriterien als dem der Fähigkeit des Bewerbers. Vor allem aber ergibt sich daraus das Verbot, aus religiösen Gründen, 73 aus politischen Gründen 74 oder wegen einer inzwischen erlassenen Strafe 75 eine Bewerbung zurückzuweisen oder einen Bewerber auszuschließen. Das Generalstatut fügt allerdings hinzu, daß Differenzierungen ausnahmsweise zulässig sein können, so nach dem Geschlecht im Hinblick auf besondere Anforderungen der Tätigkeit. Dies gilt allerdings nur für die Corps, die in einer durch Dekret nach Stellungnahme des Conseil d' Etat aufgestellten Liste aufgeführt sind. 76 Es gibt zwei Ausnahmen vom Grundsatz gleichen Zugangs zum öffentlichen Dienst: Die eine betrifft Planstellen, die z. B. Veteranen oder Behinderten vorbehalten sind; die andere betrifft die Planstellen, deren Besetzung im Ermessen der Regierung steht. 77 c) Subjektive Voraussetzungen: die fünf Voraussetzungen des Generalstatuts Generalstatut Abschnitt I, Art. 5 lautet: "Vorbehaltlich der Bestimmungen des Art. 5 bis kann nicht zum Beamten ernannt werden, 1. wer nicht die französische Staatsangehörigkeit besitzt; 2. wer nicht im Besitz seiner Staatsbürgerrechte ist; 3. wessen Eintragungen im Strafregisterauszug Nr. 2 unvereinbar mit der Ausübung der Tätigkeiten sind;

73 CE 7.1.1954, Janinet, AJDA 1954.11.398, außer wenn aus dienstlichen Belangen gesteigerte Anforderungen an die Unparteilichkeit gestellt werden: z. B. der Zugang Geistlicher zur Laufbahn der Gymnasiallehrer: CE 10.5. 1912, AbM Bouteyre, Leb. 553. 74 CE 28.5.1954, BareI, Leb. 308. 75 CE 11.3.1959, Chenel, Leb., tables, 994. 76 Es handelt sich um ungefähr 15 Corps: Dekret 82-886 vom 15.10.1982. 77 Vgl. oben B. I.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Frankreich

261

4. wer sich nicht in einem geordneten Wehrpflichtverhältnis befindet; 5. wer nicht die körperlichen Eignungsvoraussetzungen erfüllt, die die Ausübung der Tätigkeit erfordert."

aa) Staatsangehörigkeit Grundregel bleibt das Erfordernis der französischen Staatsangehörigkeit für die Einstellung als Beamter. Bis 1978 konnten eingebürgerte Ausländer erst nach Ablauf von fünf Jahren nach ihrer Einbürgerung ein öffentliches Amt ausüben. Der Verlust der Staatsangehörigkeit setzt der Zugehörigkeit zum öffentlichen Dienst ein Ende. Bis 1991 enthielten nur wenige Einzelstatute Abweichungen von dieser Grundregel. 7B Sie wurde in spektakulärer Weise durch das Gesetz 91-715 vom 26. Juli 1991 abgeändert, das einen Art. 5 bis in den Abschnitt I des Generalstatuts von 198386 einfügte. Dieses Gesetz eröffnet den Staatsangehörigen weiterer Mitgliedstaaten der EG den Zugang zu Planstellen, deren Aufgaben keine Ausübung von Hoheitsrechten darstellen und weder unmittelbar noch mittelbar an der Ausübung hoheitlicher Befugnisse des Staates und anderer öffentlicher Körperschaften teilhaben. Auf dieses Gesetz ist noch an anderer Stelle einzugehen. 79

bb) Besitz der Staatsbürgerrechte 80 Der Besitz der Staatsbürgerrechte 81 ist eine allgemeine Voraussetzung für den Zugang zum öffentlichen Dienst, sowohl für Beamte als auch für die anderen Bediensteten. B2 Der Verlust der Bürgerrechte führt zum Verlust des Beamtenstatus. 83 78 Hochschullehrer (Gesetz vom 26. 1. 1984, Art. 56); Krankenhausärzte (Dekrete 80506 und 80-507 in Ausführung des Gesetzes vom 3.12.1976 zur Durchführung der Richtlinie des Rates 75-362 vom 16.6.1975); Krankenhauszahnärzte (Dekret 84-131 vom 29.2.1984 in Ausführung des Gesetzes vom 23.12.1980 zur Durchführung der Richtlinie des Rates 78-687 vom 25.7.1978). 79 Vgl. unten E. 80 J. Y. Plouvin, Droits civiques des agents publics et application de l'art. 5 du statut general des fonctionnaires, D. 1989, chron. S. 61. 81 Mit Staatsbürgerrechten ist im wesentlichen das aktive und passive Wahlrecht gemeint; vgl. Code penal, Art. 42. Ihr Verlust ist die Folge einer Verurteilung wegen eines Verbrechens (Code penal, Art. 28). Die Aberkennung kann auch als Hauptstrafe ausgesprochen werden (Code penal, Art. 35). 82 Dem Conseil d'Etat zufolge handelt es sich um einen "allgemeinen, auf alle öffentlichen Planstellen anwendbaren Grundsatz" (Conseil d'Etat, section de l'Interieur, Stellungnahme vom 11. 1. 1972, AJDA 1973, 263; siehe auch CE 28.5.1982, Roger, Rev. adm. 1982, 625). 83 Vgl. Generalstatut, Abschnitt I, Art. 24 Abs. 2.

262

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Für EG-Ausländer bedeutet dies, daß sie die Staatsbürgerrechte ihres Heimatstaates besitzen müssen. 84

cc) Guter Leumund Die Voraussetzung eines guten Leumundes wurde im Statut von 1959 erwähnt und von der Rechtsprechung als ein allgemeiner, auf alle öffentlichen Bediensteten - also nicht nur auf die Beamten - anwendbarer Grundsatz angesehen. Der Ausdruck "guter Leumund" wird weiterhin in der Praxis benutzt, obwohl Art. 5 des Gesetzes vom 13. Juli 1983 nur noch verlangt, daß der Strafregisterauszug Nr.2 keine mit der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben unvereinbaren Eintragungen ausweist. 85

dd) Geordnetes Wehrpflichtverhältnis Die männlichen Bewerber müssen den Anforderungen der Wehrpflichtgesetze genügt haben. Dies bedeutet nicht, daß sie den Wehrdienst geleistet haben müssen. Wer freigestellt, zurückgestellt oder anerkannter Kriegsdienstverweigerer ist, 86 hat den Anforderungen im Sinne dieser Bestimmung genügt. Bestimmte Statute können allerdings die tatsächliche Ab1eistung des Wehrdienstes zur Bedingung machen. Dies gilt für das Statut der Nationalpolizei. Für EG-Ausländer gilt, daß sie den Anforderungen der Wehrpflicht ihres Heimatstaates genügen müssen.

ee) Körperliche Eignung Dieser Begriff ist weiter als der Gesetzeswortlaut von 1959, der Personen mit tuberkulösen, Krebs- oder Nervenkrankheiten nicht zum öffentlichen Dienst zuließ. Die diesbezügliche Beurteilung, die nach Einschaltung des medizinischen Komitees des Ministeriums oder des Departements 87 erfolgt, unterliegt der Kontrolle der Verwaltungsgerichte. Diese überprüfen, ob die Krankheit der Tätigkeit des Bewerbers auf der entsprechenden Stelle im Wege steht. 88 Vgl. oben aa). Der Auszug Nr.2 ist ein nur für Verwaltungs- und Militärbehörden bestimmter Auszug, in dem bestimmte Verurteilungen nicht aufgeführt sind, im Gegensatz zu den Auszügen Nr. I (vollständig, für Justizbehörden bestimmt) und Nr. 3 (nur dem Betroffenen auszuhändigen; enthält nur eine Aufstellung der Gefangnisstrafen, die französische Gerichte für Verbrechen oder Vergehen ausgesprochen haben und die nicht infolge einer Rehabilitation oder Amnestie gestrichen wurden). 86 Art. L. 116-1 des Code du service national. 87 Dekret 86-442 vom 14.3.1986,10 16.3.1986. 88 Siehe die im Jurisc1asseur administratif, fascicule 181, Rdnr. 41, genannten Beispiele. 84

85

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Frankreich

263

2. Einstellung und Ernennung Im französischen Einstellungssystem nimmt das Verfahren des Auswahlwettbewerbes breiten Raum ein (a). Grundsätzlich können die zuständigen Behörden (b) eine Ernennung (c) erst dann vornehmen, wenn der Bewerber erfolgreich an einem Auswahlwettbewerb, der der Kategorie der zu besetzenden Planstelle entspricht, teilgenommen hat. Das gesamte Verfahren unterliegt der richterlichen Kontrolle (d). a) Die Einstellungsverfahren

aa) Das Prinzip des Auswahlwettbewerbs Das System des Auswahlwettbewerbs weist folgende Merkmale auf: Die Zahl der zu besetzenden Planstellen richtet sich nach dem Verwaltungsbedarf. Die Zahl der zugelassenen Bewerber darf nicht die der zu besetzenden Planstellen übersteigen. Die erfolgreiche Teilnahme an einem Auswahlwettbewerb hängt also mehr von den jeweiligen Leistungen der Bewerber als von einem objektiven Stand ihrer Kenntnisse ab. Grundlage der Bewertung können entweder eine Prüfung oder eine eingehende Würdigung der Akten und Qualifikationen sein. Als Ergebnis wird eine Rangliste der zugelassenen Bewerber aufgestellt. Die Reihenfolge in der Rangliste ist für die Behörde, die die Ernennung vornimmt, grundsätzlich verbindlich. -

Die Rangliste wird von einer Jury aufgestellt, die von der Ernennungsbehörde unabhängig ist.

Das Prinzip der Einstellung über Auswahlwettbewerb hat keinen übergesetzlichen Rang. Es stellt aber eine der den Beamten gewährten grundlegenden Garantien dar und kann daher nur vom parlamentarischen Gesetzgeber selbst ausgestaltet werden. 89 Art. 16 des I. Abschnitts des Generalstatuts bestätigt den Grundsatzcharakter des Auswahlwettbewerbs; Abweichungen können gesetzlich vorgesehen werden. 90 Es gibt zwei Arten von Auswahlwettbewerben: Auswahlwettbewerbe, die allen Bewerbern offenstehen, die bestimmte Diplome oder den Abschluß bestimmter Studiengänge nachweisen: concours externes ("externe Auswahlwettbewerbe"); Auswahlwettbewerbe, die den Beamten vorbehalten sind, die ein bestimmtes Dienstalter und gegebenenfalls eine bestimmte Zusatzausbildung erhalten haben: 91 concours internes ("interne Auswahlwettbewerbe"). 89 90

C. Const., decision n° 63-23 L vom 19.2.1963, Rec. 29. Vgl. unten bb).

264

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bb) Die Ausnahmen vom Prinzip des Auswahlwettbewerbs Im staatlichen öffentlichen Dienst (Abschnitt 11 des Generalstatuts) sind die wesentlichen Ausnahmen vom Prinzip des Auswahlwettbewerbs folgende: Einstellung in höhere Ämter, deren Besetzung im Ermessen der Regierung steht; 92 Einstellung auf gesetzlich vorbehaltenen Stellen (Art. 22); 93 Einstellung anläßlich der Errichtung eines neuen Corps (Art. 22); Einstellung der Beamten der Laufbahngruppen C und D, gemäß Einzelstatut (Art. 22); Einstellung in die nächsthöhere Laufbahn. 94 Für einige Corps der Laufbahngruppe A können die Einzelstatute auch einen direkten Zugang von nicht corpsangehörigen Beamten (Art. 24) und sogar von Nichtbeamten zulassen. 95 Man spricht dann von einer Extemberufung (tour exte-

rieur).96

Für den kommunalen öffentlichen Dienst zählt Art. 38 des III. Abschnitts des Generalstatuts die zulässigen Ausnahmen vom Prinzip des Auswahlwettbewerbs auf: 91 Vgl. für den staatlichen öffentlichen Dienst Art. 19 des 11. Abschnitts des Generalstatuts. 92 Abschnitt 11, Art. 25: Ein Dekret nach Stellungnahme des Conseil d'Etat legt für jede Behörde und Dienststelle die höheren Ämter fest, für die die Ernennungen im Ermessen der Regierung stehen (v gl. Dekret n° 85-779 vom 24.7.1985). Die Einweisung von Nichtbeamten in diese Ämter führt nicht zu ihrer Verbeamtung in einem Corps der Behörde oder der Dienststelle. Diese Ernennungen sind grundsätzlich widerruflich, unabhängig davon, ob sie Beamte oder Nichtbeamte betreffen. 93 V gl. das Gesetz vom 10.7. 1987 und die Verwaltungsvorschrift des Ministers für soziale Angelegenheiten, DH / 8D / 90, n° 413 (13.11.1990), in: Moniteur des travaux publics vom 8.3.1991. 94 Seit einigen Jahren wird eine Politik des verwaltungsinternen Aufstiegs verfolgt, die öffentlichen Bediensteten den Zugang in höhere Corps oder Laufbahngruppen ermöglicht. Dieser Aufstieg unterscheidet sich von der regulären Beförderung dadurch, daß er mit einer erneuten Ernennung verbunden ist. Das Prinzip des verwaltungsinternen Aufstiegs legt Art. 26 des Generalstatuts (Abschnitt 11) fest. Die Einzelstatute bestimmen den Anteil der Stellen, die öffentlichen Bediensteten für diesen Aufstieg angeboten werden können. Der interne Aufstieg erfolgt mittels - eines "internen Auswahlwettbewerbs" (Art. 19), - einer beruflichen Prüfung ohne Aufstellung einer Rangfolge nach den Fähigkeiten der Bewerber (Art. 26), - einer Auswahl nach Eintragung in eine Eignungsliste, die nach Stellungnahme der paritätischen Verwaltungskommission des einstellenden Corps aufgestellt wird (Art. 26). 95 Conseil d'Etat, Cour des comptes (Rechnungshof), Inspection des finances (Generalinspektion der Finanzen), Verwaltungsgerichte, Richter und Staatsanwälte, Corps mit Aufsichts-und Kontrollaufgaben. 96 Vgl. Comte, Les tours externes dans la fonetion publique, AJDA 1977,339.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Frankreich

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-

Einstellung auf die vorbehaltenen Stellen;

-

Errichtung eines neuen Corps oder einer Stellenrahmengruppe oder Umstrukturierung einer Planstelle durch Umformung von Corps, Stellenrahmengruppen oder vorhandenen Planstellen;

-

Einstellung von Beamten der Laufbahngruppen C und D, gemäß Einzelstatut;

-

Einstellung behinderter Arbeiter.

Für den öffentlichen Dienst der Krankenanstalten lassen die Art. 32 und 33 des IV. Abschnitts des Generalstatuts ähnliche Ausnahmen zu. In allen Fällen, in denen die Verwaltung befugt ist, vom Prinzip des Auswahlwettbewerbs abzuweichen, verfügt sie dennoch nicht über eine uneingeschränkte Auswahlfreiheit. Das Ermessen befreit nicht von den Anforderungen des Art. 6 der Menschen- und Bürgerrechtserklärung, nach dem die Auswahl der Bewerber gemäß den für die Erfüllung der Aufgaben notwendigen Fähigkeiten zu erfolgen hat. In zwei Streitfällen aus dem Jahre 1988, in denen es um Ernennungen im Wege der Externberufung ging, hat der Conseil d' Etat in gerichtlicher Versammlung eine Kontrolle im Hinblick auf offensichtliche Beurteilungsfehler vorgenommen. 97

ce) Die Durchführung der Auswahlwettbewerbe Die Durchführung eines Auswahlwettbewerbs wird durch Verordnung festgelegt, die die praktischen Modalitäten, das Datum, die Zahl der zu besetzenden Stellen und das Prüfungsprogramm regelt. Die Verwaltung verfügt für die Auswahlwettbewerbe über einen weiten Ermessensspielraum; sie kann zum Beispiel eine Altersgrenze für die Zulassung zum Auswahlwettbewerb festlegen. Sie ist jedoch gebunden, sobald das (eigentliche) Verfahren des Auswahlwettbewerbs begonnen hat. 98

dd) Die Befugnisse der Jury Die Ergebnisse eines Auswahlwettbewerbs werden von einer einzigen Jury beurteilt, um die (Chancen-)Gleichheit der Bewerber zu gewährleisten. Die Beratungen der Jury sind geheim; eine Verletzung dieses Prinzips hat nicht ipso facta die Nichtigkeit der Entscheidungen zur Folge. Die Jury legt der Verwaltung eine Liste der für eine Ernennung geeigneten Bewerber vor; diese enthält eine Rangfolge der Kandidaten gemäß ihren Fähigkeiten und ist durch die Zahl der mit dem Auswahlwettbewerb zu vergebenden 97 CE Ass. 16.12.1988, Association generale des administrateurs civils / M. DupavilIon; am selben Tag: M. Bleton / M. Sarazin (AJDA 1989, 102-104, 143, 144). 98 lurisclasseur administratif, fascicule 181, Rdnr. 92 ff.

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Stellen begrenzt. Eine gleiche Plazierung mehrerer Bewerber ist möglich. Die Jury kann auch weniger Bewerber vorschlagen, als Stellen zu vergeben sind. Umgekehrt erlaubt Art. 20 des 11. Abschnitts des Generalstatuts der Jury, eine Zusatzliste aufzustellen, "um den Ersatz der in der Hauptliste aufgeführten Bewerber zu ermöglichen, die nicht ernannt werden können, oder um ggf. Stellen zu besetzen, die in der Zeit zwischen zwei Auswahlwettbewerben frei geworden sind".

ee) Die Folgen der Verkündung der Ergebnisse Die Eintragung in der Rangliste stellt keine Zusicherung der Ernennung dar. Die Verwaltung ist nicht verpflichtet, alle von der Jury vorgeschlagenen Bewerber zu berufen. 99 Ernennt sie, darf sie sich aber nicht über die von der Jury aufgestellte Reihenfolge hinwegsetzen, noch weniger einen nicht nominierten Bewerber berücksichtigen. Die Verweigerung einer Ernennung kann nur mit schwerwiegenden Tatsachen begründet werden, von denen die Verwaltung vor den Auswahlprüfungen keine Kenntnis hatte und die ihrer Art nach einen Ausschluß vom öffentlichen Dienst rechtfertigen würden. b) Die für die Ernennung zuständigen Behörden Für den staatlichen öffentlichen Dienst steht gemäß Art. 13 Abs. 2 -4 der Verfassung die Ernennungsbefugnis dem Staatspräsidenten zu, vorbehaltlich einer Delegierung auf den Premierminister. In der Praxis ernennt der Präsident die Inhaber der höchsten Staatsämter, entweder in Form eines im Ministerrat beschlossenen Dekrets oder eines einfachen Dekrets. 100 Eine Delegierung auf den Premierminister hat bisher nicht stattgefunden. Hinsichtlich der anderen staatlichen Planstellen stehen Art. 13 der Verfassung und die gesetzesvertretende Durchführungsverordnung vom 28. November 1958 den Bestimmungen in Gesetzen bzw. Verordnungen nicht entgegen, die im Bemühen um eine Vereinfachung und Dekonzentration der Verwaltung die Ernennungsbefugnis auf die Minister und untergeordneten Behörden übertragen. Für Ernennungen im kommunalen öffentlichen Dienst sind ausschließlich die jeweiligen Kommunalbehörden zuständig. 101 Im öffentlichen Dienst der Krankenanstalten steht grundsätzlich dem Direktor der (jeweiligen) Einrichtung die Ernennungsbefugnis zu, 102 außer für die leitenden Beamten, die vom Gesundheitsminister ernannt werden. CE 30.6. 1950, Bruere, Leb. 400. Siehe die betreffenden Listen im lurisclasseur administratif, fascicule 181, Rdnr. 156 f. 101 Art. 40 des IH. Abschnitts des Generalstatuts; Ausnahme: Ernennung des Leiters des Feuerwehr- und Rettungsdienstes auf departernentaler Ebene (Gesetz n° 85 -97 vom 25.1.1985). 99

100

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c) Die Ernennung Mit der Ernennung wird der Bewerber nicht nur in eine öffentliche Planstelle eingewiesen, sondern er erwirbt auch den Status eines öffentlichen Bediensteten. Sie begründet nicht das Beamtenverhältnis; dies geschieht erst durch die Verbeamtung, indem dem Bewerber ein Dienstgrad in der Hierarchie verliehen wird. Die Ernennung löst die Anwendung der allgemeinen Regeln des Generalstatuts und der besonderen für die betreffende Kategorie öffentlicher Bediensteter geltenden Regeln aus. Sie entfaltet ihre Wirkungen grundsätzlich vom Zeitpunkt ihres Erlasses an. Das französische Recht kennt also weder eine Entsprechung zu dem im deutschen Recht bestehenden Formerfordernis der Aushändigung der Urkunde noch eine allgemeine Verpflichtung, einen Eid zu leisten. Mit der Ernennung wird die ernannte Person verpflichtet, die ihr zugewiesene Stelle einzunehmen und unverzüglich den Dienst anzutreten, außer bei höherer Gewalt oder faktischer Unmöglichkeit. Die Weigerung, den Dienst anzutreten, kann wie ein stillschweigendes Entlassungsgesuch behandelt werden, mit der Folge einer Entfernung aus dem Dienst. Die Amtseinführung ist ein materieller Akt, der bestätigt, daß die ernannte Person den Dienst angetreten hat. Zu diesem Zeitpunkt entstehen die Gehaltsansprüche der ernannten Person. d) Rechtsschutz im Einstellungsverfahren Die allgemeinen Zuständigkeitsregeln gelten auch für Rechtsstreitigkeiten aus dem Einstellungsverfahren. Der Conseil d' Etat ist erst- und letztinstanzlich zuständig 103 bei Anfechtungsklagen, die sich auf die Durchführung der landes weiten Auswahlwettbewerbe, auf die Entscheidungen der Jury oder auf Entscheidungen beziehen, die die durch Dekret ernannten Beamten betreffen. Dagegen ist ein Auswahlwettbewerb, der von einer Gebietskörperschaft organisiert wurde, zunächst vor dem örtlich zuständigen Verwaltungsgericht anzufechten. Klagebefugt sind alle Bewerber, unabhängig davon, ob sie an den Prüfungen des Auswahlwettbewerbs teilgenommen haben oder nicht. Der Auswahlwettbewerb wird als ein "komplexes Verfahren" angesehen; daher können die Bewerber innerhalb einer zweimonatigen Frist entweder unmittelbar einen der vorangehenden Verfahrens schritte angreifen oder auf Nichtigkeit der abschließenden Beratung der Jury klagen. Die Frist beginnt mit der öffentlichen Bekanntgabe bzw. der Zustellung der auf den Auswahlwettbewerb folgenden Ernennungen zu laufen. Klagebefugt sind neben den Bewerbern auch die Mitglieder der Corps, in denen 102 103

CE 14.3.1986, Centre hospitalier de Meaux, Leb. 726. Vgl. gesetzesvertretende Verordnung vom 30.9.1953, Art. 2.

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die Einstellungen stattfinden, sowie die Beamtenvereinigungen und -gewerkschaften. 104 Die richterliche Kontrolle beschränkt sich zumeist auf eine Minimalkontrolle: Rechtsfehler, materielle Richtigkeit der Tatsachen, Ermessensmißbrauch. Sie kann sich insbesondere auf Anzahl und Verteilung der zu besetzenden Stellen, die Zusammensetzung der Jury und die Aufstellung der Liste der zugelassenen Bewerber beziehen. Der Untersuchungsgrundsatz erlaubt dem Richter eine weitergehende Überprüfung der Nichtzulassung zum Auswahlwettbewerb. 105 Dagegen unterliegen die Noten und Bewertungen der Jury nicht der richterlichen Kontrolle. Die Folgen der Nichtigkeitserklärung eines Auswahlwettbewerbs können äußerst kompliziert sein, da sie eine ganze Reihe von Beamten betreffen, nach mehreren Jahren erfolgen und indirekt Auswirkungen auf die anderen Beamten des Corps haben können. Daher ist der Gesetzgeber dazu übergegangen, den betreffenden Auswahlwettbewerb nachträglich für gültig zu erklären. In einer Entscheidung vom 22. Juli 1980 hat der Conseil Constitutionnel die Verfassungsmäßigkeit derartiger gesetzlicher Gültigkeitserklärungen unter bestimmten Voraussetzungen für den Fall anerkannt, daß die Gültigkeitserklärung vor der gerichtlichen Nichtigkeitserklärung erfolgt und nicht gegen das Gewaltenteilungsprinzip verstößt. 106

III. Rechte und Pflichten der Beamten

Das Gesetz 83-634 vom 13. Juli 1983 regelt ausdrücklich die Rechte und Pflichten der Beamten des Staates, der territorialen Körperschaften und des öffentlichen Dienstes der Krankenanstalten.

1. Die Pflichten der Beamten Die Pflichten des Beamten erstrecken sich sowohl auf seinen Dienst als auch auf sein Privatleben. Seinen Dienst muß er in angemessener Weise versehen, dabei unparteiisch sein und die Gehorsamspflicht gegenüber seinen Vorgesetzten und bestimmte Regeln des Berufsethos beachten. Auch außerhalb des eigentlichen Dienstes unterliegt der Beamte bestimmten Verpflichtungen. Für die Sanktionierung dieser Pflichten sorgt das Disziplinarrecht.

Siehe die bei Chapus (Anm. 2), Rdnr. 211, genannten Nachweise. Vgl. CE 28.5.1954, Barei, Leb. 308, Bericht Letourneur. 106 C. Const. 22.7. 1980, Validation d' actes administratifs (119 DC), in: F avoreu I Philip, Les grandes decisions du Conseil constitutionnel. 104

105'

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a) Die Pflichten im Dienst

aa) Dienstleistungspflicht "Die Beamten widmen ihre gesamte berufliche Tätigkeit den Aufgaben, die ihnen übertragen sind. Sie dürfen beruflich keine gewinnbringende private Tätigkeit irgendeiner Art ausüben." 107 Erste Pflicht des Beamten ist also, tatsächlich die Planstelle zu besetzen, in die er eingewiesen wurde. Das Verlassen des Dienstpostens kann (ohne Disziplinarverfahren) zur Entfernung aus dem Dienst führen, die das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis des Beamten beendet. 108 Der Beamte muß seine Tätigkeiten ununterbrochen ausüben, darf nicht unentschuldigt dem Dienst fernbleiben und muß die durch Verordnung festgelegte Arbeitsdauer und -zeit einhalten. 109 Der Beamte hat schließlich seine Aufgaben persönlich zu erfüllen. Ihre Delegierung und die Vertretung im Verhinderungsfall bedürfen der Regelung durch Verordnung.

bb) Pflicht zur ausschließlichen Wahrnehmung der übertragenen Aufgaben Die gleichzeitige Besetzung mehrerer öffentlicher Planstellen durch denselben Bediensteten ist grundsätzlich verboten; zeitlich begrenzte Ausnahmen sind möglich, sofern der Bedienstete nicht mehr als zwei Planstellen besetzt und eine Beeinträchtigung seiner Haupttätigkeit auszuschließen ist. 110 Dieser Grundsatz unterliegt herkömmlicherweise Einschränkungen. So können Beamte als Berater oder Gutachter der Verwaltung tätig werden oder Unterricht in den Fächern erteilen, die zu ihrem Zuständigkeitsbereich gehören. Für den Fall der erlaubten Ausübung mehrerer öffentlicher Tätigkeiten bestimmt die gesetzesvertretende Verordnung vom 29. Oktober 1936 die Höchstgrenze der sich hieraus ergebenden Einkünfte. III Vom Verbot, neben einer öffentlichen Tätigkeit einer privaten beruflichen Tätigkeit nachzugehen, kann ausnahmsweise - unter Voraussetzungen, die ein Dekret nach Stellungnahme des Conseil d' Etat festlegt - abgewichen werden. 112 Generalstatut, Abschnitt I, Art. 25. Die rechtliche Beurteilung des Verlassens des Dienstpostens bleibt umstritten; vgl. insbesondere Jocelyne Simbille, La theorie de l'abandon de poste: une anomalie dans le droit disciplinaire de la fonction publique, AJDA 1984,420-429. 109 Die Teilzeitarbeit wurde eingeführt durch ein Gesetz vom 10.6. 1970. 110 Vgl. Art. 7 der gesetzesvertretenden Verordnung vom 29.10.1936 über die Kumulierung von Versorgungsansprüchen, Bezügen und Tätigkeiten. III Die zusätzlichen Einkünfte sind seit einem Dekret vom 11. 7. 1955 auf 100 % des Hauptgehalts begrenzt. 112 Generalstatut, I. Abschnitt, Art. 25 Satz 3. 107

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Da dieses Dekret noch nicht erlassen wurde, gelten weiterhin die von der gesetzesvertretenden Verordnung aus dem Jahre 1936 vorgesehenen Ausnahmen: für die Herstellung von Kunstwerken, wissenschaftlichen und literarischen Werken; für Lehrtätigkeiten in Bereichen, die in Zusammenhang mit den dienstlichen Aufgaben stehen; für beratende und gutachterliche Tätigkeiten, sofern sie nicht gegen eine öffentliche Verwaltung gerichtet sind; ferner für eine freiberufliche Tätigkeit, wenn sich dies aus der Art der dienstlichen Aufgaben ergibt.

ce) Gehorsamspflicht Art. 28 des Gesetzes vom 13. Juli 1983 schreibt eine Gehorsamspflicht vor, deren Grenzen die Gerichte schon zuvor in ständiger Rechtsprechung wie folgt bestimmten: "Jeder Beamte, unabhängig von seinem Rang in der Hierarchie, ist verantwortlich für die Erledigung der ihm übertragenen Aufgaben. Er muß den Anweisungen seines Vorgesetzten Folge leisten, es sei denn, die Anordnung ist offensichtlich rechtswidrig und könnte öffentliche Belange in schwerwiegender Weise gefährden. Er ist von keiner ihm obliegenden Haftung dadurch befreit, daß seine Untergebenen selbst verantwortlich sind". Dem Gesetz liegt also eine sehr strenge Auffassung vom hierarchischen Gehorsam zugrunde: Der Beamte muß einer Anordnung Folge leisten, selbst wenn sie rechtswidrig ist. Die einzige erlaubte Ausnahme ist die, die der Conseil d' Etat bereits seit langem anerkennt: 113 eine offensichtlich rechtswidrige Anordnung, die zugleich öffentliche Belange in schwerwiegender Weise gefährden könnte. Sind beide Voraussetzungen erfüllt, ist die Gehorsamsverweigerung nicht nur ein Recht, sondern eine Pflicht. 114

dd) Berufsethos Das Berufsethos umfaßt: -

Redlichkeits- und Uneigennützigkeitspflicht

Diese Pflicht ergibt sich aus einer Reihe von Strafvorschriften, die in erster Linie die Beamten betreffen: Vorteilsannahme (Art. 175 Code Pinal), Rechtsbeugung (Art. 183), Bestechlichkeit (Art. 178 Abs.2 und Art. 180), Bestechung (Art. 177, 182, 432), Gebühren-, Abgaben- und Steuerüberhebung (Art. 174). Im übrigen bestimmt Art. 25 des Gesetzes vom 13. Juli 1983 in fine: "Die Beamten dürfen weder selbst noch über Mittelspersonen an einem Unternehmen, das der Kontrolle der Verwaltung, der sie angehören, unterliegt oder das mit dieser in Verbindung steht, Anteile erwerben, die ihre Unabhängigkeit gefährden könnten". 115 CE S. 10. 11. 1944, Langneur, Leb. 288. Im Strafverfahren wird die Anordnung des Vorgesetzten nicht als Rechtfertigungsoder Strafausschließungsgrund anerkannt: Code penal, Art. 114, 184 und 190. 113

114

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Frankreich

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Pflicht der unparteiischen Amtsführung und Neutralität Die Pflicht unparteiischer Amtsführung ergibt sich aus der Bindung des Gemeindienstes an den Gleichheitssatz. Die Neutralität ist auf allen Gebieten zu wahren, insbesondere in politischen 116 und religiösen Angelegenheiten. 117 -

Amtsverschwiegenheit

Art. 26 des Gesetzes vom 13. Juli 1983 erlegt den Beamten eine doppelte Verschwiegenheitspflicht auf: Einerseits obliegt den Beamten wie anderen Berufsgruppen, z. B. den Ärzten, eine berufliche Schweigepflicht gemäß Art. 378 Code Penal, den verschiedene Spezialnormen ergänzen. 118 Auf diese berufliche Schweigepflicht kann sich der Beamte vor den Zivil- und Verwaltungsgerichten berufen, 119 nicht jedoch vor den Strafgerichten (außer im Falle einer ausdrücklichen gesetzlichen Bestimmung, wie z. B. für den Bereich der nationalen Verteidigung). Andererseits unterliegt der Beamte im Interesse der Verwaltung einer Verschwiegenheitspflicht: Es soll vermieden werden, daß die Beamten Informationen über Verwaltungsinterna nach außen verbreiten. 120 ee) Auskunftspflicht

Außerhalb der Bereiche, die dem Berufsgeheimnis oder der Amtsverschwiegenheit unterliegen, sind die Beamten verpflichtet, informationssuchenden Bürgern unter Beachtung der verschiedenen Regelungen über die Akteneinsicht 121 Auskunft zu erteilen. 122 115 Diese Uneigennützigkeitspflicht wird für den staatlichen öffentlichen Dienst in Art. 72 des H. Abschnitts des Generalstatuts wiederholt. Nachdem der Rechnungshof verschiedene Verletzungen gerügt hatte, wurde die Durchführungsverordnung 91-109 (JO 26.1.1991, S. 1502) vom 17.1.1991 erlassen (siehe auch Verwaltungsvorschrift vom 28.1.1991, 10 vom 29.1.1991, S. 1488). 116 CE 3.5.1951, Mlle Jamet, Leb. 247. 117 CE 8.12.1948, Mme Pasteau, Leb. 464. 1I8 Preisgabe von Geheimnissen der Landesverteidigung: Art. 74-79 Code Penal; Verwertung von Betriebs- oder Geschäftsgeheimnissen: Art. 418 Code Penal; Verletzung des Steuergeheimnisses, der Schweigepflicht der Volkszäh1er etc. 1I9 Code de procedure penale, Art. 109. 120 Art. 26 Abs. 2 des Gesetzes vom 13.7.1983: "Die Beamten müssen die Verschwiegenheit hinsichtlich aller Tatsachen, Informationen oder Unterlagen einhalten, von denen sie im Dienst oder anläßlich der Ausübung ihres Dienstes Kenntnis erlangt haben. Außerhalb der gesetzlich vorgesehenen Fälle, insbesondere der Akteneinsicht, können die Beamten nur durch ausdrückliche Genehmigung der Behörde, der sie unterstehen, von dieser Pflicht entbunden werden. 121 In erster Linie das Gesetz vom 17.7.1978 (freier Zugang zu Verwaltungsunterlagen). Eine neuere Regelung für die Gebietskörperschaften enthalten Art. 11 ff. des Gesetzes 92 - 125 vom 6.2. 1992 über die territoriale Verwaltung der Republik (JO 1992, S. 2064), die die Information der Einwohner über örtliche Angelegenheiten betreffen. 122 I. Abschnitt des Generalstatuts, Art. 27.

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ff) MobilitätspJlicht Diese Pflicht, die hier nicht im Sinne einer Pflicht zur örtlichen Veränderung zu verstehen ist, verlangt, daß zumindest ein Teil der Laufbahn in einem anderen Corps mit gleicher Verantwortlichkeit absolviert wird; ihr unterliegen gewisse Beamte der Laufbahngruppe A, insbesondere die Mitglieder der aus ENA-Absolventen zusammengesetzten Corps. Diese können in ihren Corps nur dann die hohen Dienstgrade erreichen, wenn sie mindestens zwei Jahre lang in einem anderen Corps tätig waren. b) Die Pflichten außerhalb des Dienstes Wegen der Befugnisse, die einem Beamten verliehen sind, können ihm bestimmte Pflichten, die sich auf sein Verhalten außerhalb des eigentlichen Dienstes, also sein Privatleben, beziehen, auferlegt werden. 123

aa) ResidenzpJlicht Bestimmte Beamte - Botschafter, Präfekte, Soldaten, Richter und Staatsanwälte - sind verpflichtet, an ihrem Dienstort zu wohnen. Sie benötigen eine Genehmigung, um die Stadt, das Departement oder die Garnison, die Dienstort sind, zu verlassen.

bb) UneigennützigkeitspJlicht Diese Pflicht wurde bereits erwähnt (siehe oben a. dd.). Bis 1983 wurde sie durch die im Statut von 1959 eingeführte, heute aber aufgehobene Pflicht ergänzt, der Behörde die berufliche Stellung des Ehepartners anzugeben, wenn dieser einer gewinnbringenden privaten Tätigkeit nachging.

ce) PJlicht zu würdigem Verhalten Auch wenn das Gesetz nicht mehr einen guten Leumund als Voraussetzung für den Zugang zum öffentlichen Dienst vorschreibt, so bleibt es doch dabei, daß ein offenkundig schlechter Lebenswandel und Verstöße gegen die Ehr- und Redlichkeitspflichten Verfehlungen darstellen, die disziplinarrechtlich geahndet werden können. 124 Die Beurteilung des Verhaltens hängt weitgehend von den Aufgaben ab, die der Betreffende wahrnimmt.

123 J. L. CrozaJon. Les obligations des salaries et des agents publics en dehors de leur service, Rev. adm. 1986, 240. 124 Beispiele im lurisclasseur administratif, fascicule 183, Rdnr. 14.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Frankreich

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c) Die Ahndung der Pflichtverletzungen: das Disziplinarrecht Disziplinarmaßnahmen sind die spezifischen Sanktionen einer Beamtenpflichtverletzung. Jede Pflichtverletzung, die ein Beamter im Dienst oder anläßlich seines Dienstes begeht, kann zu Disziplinarmaßnahmen führen, unbeschadet etwaiger strafrechtlicher Sanktionen. 125 Das Disziplinarrecht kommt also unabhängig vom Strafrecht zur Anwendung. Dieselbe Tatsache kann daher sowohl disziplinarrechtlieh als auch strafrechtlich geahndet werden. Das Zusammentreffen von Disziplinarmaßnahme und Strafe ist möglich. Die verschiedenen Disziplinarmaßnahmen und das Verfahren sind im Generalstatut geregelt: Allgemeine Regeln:

I. Abschnitt, Art. 29 und 30

Staatliche Beamte:

11. Abschnitt, Art. 66 und 67

Kommunaler öffentlicher Dienst:

III. Abschnitt, Art. 89-91

Öffentlicher Dienst der Krankenanstalten: IV. Abschnitt, Art. 81-84. Diese Grundregeln werden durch verschiedene Verordnungen 126 und durch die Rechtsprechung ergänzt. Da es nicht möglich ist, einen auch nur kurzen Überblick über das Disziplinarrecht des französischen öffentlichen Dienstes zu geben, beschränkt sich dieser Bericht auf die Aufzählung einiger Leitprinzipien. Die Disziplinargewalt wird von der Ernennungsbehörde ausgeübt. 127 Die Pflichtverletzung muß im Dienst oder anläßlich des Dienstes erfolgt sein. Die Beurteilung der Schwere des Verstoßes ist Sache des Vorgesetzten. 128 Der Beamte, gegen den ein Disziplinarverfahren eingeleitet worden ist, hat ein Recht auf Einsicht in seine vollständigen Personalakten einschließlich aller Anhänge sowie auf die Hinzuziehung eines Beistandes seiner Wahl. Außerdem kann keine Disziplinarmaßnahme, die über eine Warnung oder einen Verweis hinausgeht, ohne die vorherige Anhörung eines als Disziplinarausschuß zusammentretenden Gremiums aus Vertretern des Personals und der Behörde verhängt werden. 129 Das Generalstatut sieht für jeden der drei Zweige des öffentlichen Dienstes besondere Disziplinarmaßnahmen vor; ihre Aufzählung ist abschließend. Die Vgl. Generalstatut, I. Abschnitt, Art. 29. Das Disziplinarverfahren für kommunale Beamte ist seit dem I. I. 1990 durch ein Dekret 89-677 vom 18.9.1989 (JO 19.9.1989, S.1l818) geregelt. 127 I. Abschnitt, Art. 19 Abs. I. 128 Seit einer Entscheidung des Conseil d'Etat vom 9.6.1978 (Lebon, Leb. 245) überprüft der Richter die Entscheidung der Disziplinarbehörde auf offensichtliche Ennessensfehler. 129 I. Abschnitt, Art. 19 Abs. 2 und 3. 125

126

18 Magiera/Siedentopf (Hrsg.)

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Maßnahmen sind in vier Gruppen eingeteilt; die Bestimmungen für den staatlichen öffentlichen Dienst, den kommunalen öffentlichen Dienst und den der Krankenanstalten unterscheiden sich jedoch im einzelnen. Disziplinarmaßnahmen werden in Form eines Verwaltungsakts verhängt, der Tatsachen- und Rechtsgründe enthalten muß. Gegen ihn sind verschiedene Rechtsbehelfe zulässig: Gegenvorstellung oder Dienstaufsichtsbeschwerde; 130 gegebenfalls Beschwerde (ohne aufschiebende Wirkung) vor einem Berufungsorgan; 131 solche Organe geben vor der endgültigen Entscheidung der obersten Verwaltungsbehörde eine Stellungnahme ab; Klage vor den Verwaltungsgerichten. !32

2. Die Rechte der Beamten a) Beamte und Grundrechte

aa) Individuelle Grundrechte Die Meinungsfreiheit wird den Beamten ausdrücklich in Art. 6 des I. Abschnitts des Generalstatuts garantiert. 133 Außerhalb des Dienstes reicht die Meinungsäußerungsfreiheit weit, wird jedoch nicht unbegrenzt gewährleistet. Der Beamte kann einer politischen Partei seiner Wahl beitreten. 134 Bei politischer Betätigung und kritischer Äußerung über die offizielle Politik ist er zur Mäßigung und Zurückhaltung verpflichtet. Dies gilt um so mehr, je höher der Beamte in der Verwaltungshierarchie steht. 135 Im Dienst hat der Beamte strenge Neutralitäts- und Unparteilichkeitspflichten zu beachten. 136 130 Dieser Rechtsbehelf kann nicht zu einer Verschärfung der Disziplinannaßnahme führen (CE 16.3.1884, Moreteau, Leb. 107). 131 Conseil superieur de la fonction publique de I'Etat bzw. Conseil superieur de la fonction publique territoriale; Conseil de discipline de recours regional für den öffentlichen Dienst der Krankenanstalten. !32 Zur Wirkung des richterlichen Urteils, siehe unten V. 133 "Die Meinungsfreiheit wird den Beamten garantiert. Zwischen den Beamten darf kein Unterschied gemacht werden wegen ihrer politischen, gewerkschaftlichen, philosophischen oder religiösen Ansichten, ihres Geschlechts oder ihrer ethnischen Zugehörigkeit (... )". 134 CE 1. 10. 1954, Guille, Leb. 496. 135 Die Pflicht zur Zurückhaltung kann umfassender sein für Beamte, die sich im Ausland befinden (CE 8.3.1968, Pleinel, Leb. 168); bei Beamten, die Gewerkschaftsposten bekleiden, ist sie begrenzt (CE S. 18.5.1956, Boddaert, Leb. 213), jedoch nicht aufgehoben (CE 1.12.1972, Dlle Obrego, Leb. 751; CE 3.7.1981, Mme Jacquens, Leb. 295). 136 Vgl. oben 1. a) dd).

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Frankreich

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Beamte, die ein politisches Mandat innehaben, genießen einen besonderen Schutz gemäß Art. 7 des Gesetzes vom 13. Juli 1983. 137

Der Beamte wird gegenüber den Bürgern durch besondere Strafvorschriften geschützt, die für Straftaten gegen Beamte gelten; 138 daneben schützen ihn besondere Strafverfahrens- 139 und Haftungsregelungen. 140 bb) Kollektive Rechte Das Koalitionsrecht wurde den Beamten trotz seiner allgemeinen Anerkennung durch das Gesetz vom 31. März 1884 lange Zeit vorenthalten. De facto bildeten sich jedoch seit Beginn des 20. Jahrhunderts Gewerkschaften in Form von Berufsvereinigungen. Das Koalitionsrecht für Beamte führte der Gesetzgeber offiziell erst mit einem Gesetz vom 19. Oktober 1946 ein. Heute ist es in Art. 8 des I. Abschnitts des Generalstatuts verankert: "Das Koalitionsrecht wird den Beamten gewährleistet. Sie können frei gewerkschaftliche Organisationen gründen, sich diesen anschließen und in ihnen Ämter bekleiden. Solche Organisationen können vor Gericht auftreten. Sie können vor den zuständigen Gerichten gegen Verordnungen, die die Rechtsstellung des Personals betreffen, und gegen Einzelentscheidungen vorgehen, die gemeinschaftliche Interessen der Beamten berühren. Die gewerkschaftlichen Beamtenorganisationen sind berechtigt, auf nationaler Ebene Vorverhandlungen mit der Regierung über die Festlegung und Entwicklung der Besoldung zu führen und auf allen Ebenen mit den für die Personal verwaltung zuständigen Behörden Fragen bezüglich der Arbeitsbedingungen und der Arbeitsorganisation zu diskutieren". Das Streikrecht ist heute in Art. 10 des Gesetzes vom 13. Juli 1983 "im Rahmen der Gesetze, die es regeln", anerkannt. Diese Vorschrift markiert das Ende einer sehr langen Entwicklung, in der weniger die punktuellen gesetzlichen Regelungen als die Rechtsprechung eine herausragende Rolle spielte. Der Streik ist nach wie vor bestimmten öffentlichen Bediensteten untersagt. 141 Er ist nur zulässig zur 137 "Die Laufbahn der Beamten, die für ein politisches Mandat im Parlament, in der Versammlung der Europäischen Gemeinschaften, einem Regional-, Departements- oder Gemeinderat oder im Obersten Rat der Auslandsfranzosen kandidieren oder Mitglieder des Wirtschafts- und Sozialrates sind, darf in keiner Weise durch die Stimmabgaben und Äußerungen der Betreffenden während ihres Wahlkampfs oder ihrer Mandatsausübung beeinträchtigt werden ... " 138 Art. 11 Abs. 3 des Gesetzes vom 13.7.1983: "Die Gemeinschaft ist verpflichtet, die Beamten vor Drohungen, Gewalttätigkeiten, Tätlichkeiten, Beleidigungen, Verleumdungen oder Ehrverletzungen zu schützen, die ihnen anläßlich ihrer Tätigkeit zugefügt werden könnten, und gegebenenfalls den dabei entstandenen Schaden zu ersetzen". Verschiedene Strafvorschriften sanktionieren diesen Schutz. 139 Dieses Vorrecht gilt für bestimmte Verwaltungsbehörden, z. B. für die Mitglieder des Conseil d'Etat, der Cour des comptes (Rechnungshof) und für die Präfekten (Art. 681 f. Code de procecture penale [Strafprozeßordnung]). 140 Siehe unten 3. 141 Vgl. oben A. 11. 2. b).

18*

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Verteidigung beruflicher Interessen. 142 Die Auswirkungen des Streiks auf die Vergütung regelt zur Zeit ein Gesetz vom 19. Oktober 1982. Mitwirkungsrechte sind in Art. 9 des I. Abschnitts des Generalstatuts verankert. Die Beamten wirken über ihre Vertreter in den beratenden Organen an der Organisation und dem Geschäftsgang der Behörde, an den Entwürfen der Einzelstatute und an der Überprüfung von Einzellaufbahnentscheidungen mit. Daneben sind sie an der Entscheidung über soziale, kulturelle, sportliche und FreizeitAktionen und ihrer Durchführung beteiligt. Die wichtigsten - paritätisch zusammengesetzten - beratenden Organe sind die Obersten Ausschüsse des öffentlichen Dienstes (des Staates, der Kommunen und der Krankenanstalten), die paritätischen Verwaltungskommissionen und die paritätischen technischen Komitees.

b) Recht auf Dienst- und Versorgungsbezüge aa) Besoldung

Art. 20 des Gesetzes vom 13. Juli 1983 legt das allgemeine System der Beamtenbesoldung fest: Die Beamten haben nach geleistetem Dienst einen Anspruch auf Besoldung, die das Gehalt, den Ortszuschlag, die Familienzulage sowie weitere in Gesetzen oder Verordnungen vorgesehene Zulagen umfaßt. Hinzu kommen die gesetzlichen Familienleistungen. Die Höhe des Gehalts bestimmt sich nach dem Dienstgrad und der Stufe oder nach der Planstelle, in die der Beamte eingewiesen wurde. Der Besoldungsanspruch ist eine grundlegende Garantie der Beamten, 143 die nur durch Gesetz beschränkt werden kann. Das Gehalt im eigentlichen Sinne stellt den wesentlichen Bestandteil der Besoldung dar. Nach traditioneller Auffassung 144 unterscheidet sich das Gehalt des Beamten in mehreren Punkten vom Lohn der anderen Arbeitnehmer: Es wird nicht aufgrund eines Vertrages geschuldet, sondern resultiert aus einem einseitig veränderbaren öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis. Es stellt nicht das Entgelt für eine geleistete Arbeit dar, sondern ein Mittel zur Sicherung einer amtsangemessenen Lebensführung.

CE Ass. 7.7.1950, Dehaene, Leb. 426. CE 7.12.1972, Federation generale des fonctionnaires C.G.T.-F.O., Leb. 666. 144 Vgl. Jurisclasseur administratif, fascicu1e 182 bis, Rdnr. 6 f. Dieser "traditionelle" Charakter des Beamtengehalts, zu dem die Lehre gelegentlich hinzufügt, daß das Gehalt einen Unterhaltscharakter (caractere alimentaire) hat (v gl. Chapus [Anm. 2], S. 246), weist eine bemerkenswerte Ähnlichkeit mit dem Alimentationsprinzip des deutschen Rechts auf. Leider war es während der Vorbereitung dieses Berichts nicht möglich, historisch zurückzuverfolgen, ob diese Übereinstimmung zufällig ist oder nicht. 142 143

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Frankreich

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Ungeachtet der öffentlich-rechtlichen Natur des Dienstverhältnisses wird über die Höhe der Gehälter mit den Gewerkschaftsorganisationen verhandelt. Die getroffenen Vereinbarungen sind allerdings keine Verträge im Rechtssinne, da die Höhe der Besoldung (letztlich) einseitig von der Behörde festgelegt wird. Die Berechnung des Gehalts richtet sich nach einer Indexübersicht. Jedem Dienstgrad und jeder Stufe entspricht ein Index, dem seinerseits ein bestimmtes Gehalt entspricht. Der Grundindex ist theoretisch der Index 100. Vom Bruttogehalt werden verschiedene Beträge einbehalten: Beiträge für die Versorgung (7,9 %), für die Sozialversicherung (5,5 %) und ein sogenannter Solidaritätsbeitrag für die Finanzierung der Arbeitslosenversicherung (1 %).145 Das Grundgehalt wird durch Zulagen ergänzt. Hierzu zählen von Rechts wegen die Familienzulage und der Ortszuschlag. Daneben können verschiedene Sonderzulagen vorgesehen werden: Dienstaufwandsentschädigungen, Erschwemis- und Risikozulagen, Ausgleichszulagen und Zulagen für zusätzliche Arbeiten. Bei den meisten öffentlichen Bediensteten, insbesondere der Laufbahngruppen C und D und der Lehrer, stellen die Zulagen nur einen sehr geringen Teil des Gehalts dar. Dagegen sind sie oft sehr hoch an der Spitze der Hierarchie (Corps der Laufbahngruppe A). Häufig beläuft sich ihre Summe dann auf mehr als 30 % des (Index-) Grundgehalts, manchmal sogar auf über 50 %. Die Besoldung erfolgt monatlich, im Prinzip nach geleistetem Dienst; in der Praxis wird sie jedoch bereits in den letzten zehn Tagen des jeweiligen Monats ausgezahlt.

bb) Versorgung Die Altersversorgung der zivilen und militärischen staatlichen Bediensteten regelt der Code des pensions civiles et militaires, der durch ein Gesetz vom 26. Dezember 1964 erlassen wurde. Das Altersversorgungssystem der kommunalen Beamten ist diesem Gesetz sehr ähnlich. Das Ruhegehalt wird als eine Fortführung des Gehalts für den Dienst, den der Beamte geleistet hat, angesehen. Ein Ruhegehaltsanspruch besteht unter drei Voraussetzungen: (a) Der Beamte muß mindestens 15 Dienstjahre aufweisen (außer im Falle der Dienstunfähigkeit). (b) Während dieser 15 Jahre muß ein Versorgungsanteil vom Gehalt einbehalten oder eingezahlt worden sein. 145

Solidaritätsbeitrag, eingeführt durch ein Gesetz vom 4. 11. 1982.

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Christi an Autexier

(c) Der Beamte muß gemäß den Bestimmungen seines Statuts entweder auf eigenen Antrag oder von Amts wegen aus der Laufbahngruppe gestrichen worden sein. Der Ruhegehaltsanspruch beginnt mit dem Erreichen einer je nach der Planstelle unterschiedlichen Altersgrenze: 55 Jahre bei den sogenannten "aktiven" Tätigkeiten, 60 bis 65 Jahre bei den ,,sitz"-Tätigkeiten und 68 Jahre für besondere Planstellen. Das Ruhegehalt berechnet sich auf der Grundlage des Indexgehalts der letzten Planstelle des Beamten und wird dynamisch angepaßt. Normalerweise beträgt das Ruhegehalt 2 % des Indexgehalts für jedes anzurechnende Dienstjahr; in der Regel sind nicht mehr als 37,5 Dienstjahre anrechenbar.

ce) Sozialleistungen Gemäß Art. 20 des 1. Abschnitts des Generalstatuts sind die Beamten einem Sondersystem der Sozialversicherung angeschlossen. Die Einzelheiten bestimmen die Art. L. 712-1 ff. und R. 711-1 ff. des Code de la securiM sodale. Materiell unterscheidet sich der Schutz der Beamten kaum von dem der übrigen Arbeitnehmer. Die Leistungen an Beamte können höher sein als die im allgemeinen Sozialversicherungssystem, niemals jedoch niedriger. Die Unterschiede betreffen vor allem die Beiträge, die anders berechnet werden, sowie das Verfahren bei Rechtsstreitigkeiten. Für Streitigkeiten über Familienleistungen und die Sozialversicherung sind grundsätzlich die ordentlichen Gerichte zuständig; wenn es um Leistungen aufgrund des Beamtenverhältnisses geht, sind die Verwaltungsgerichte zuständig. Die Beamten haben Anspruch auf Krankheitsurlaub, Mutterschaftsurlaub und Elternschaftsurlaub. 146 Im Rahmen des Krankheitsurlaubs wird für die staatlichen Beamten 147 unterschieden: der gewöhnliche Krankheitsurlaub (3 Monate mit vollem und 9 Monate mit halbem Gehalt), der lange Krankheitsurlaub (l Jahr mit vollem und 2 Jahre mit halbem Gehalt) und der Urlaub für lange Krankheiten (3 Jahre mit vollem und 2 Jahre mit halbem Gehalt bzw. 5 und 3 Jahre, wenn die Krankheit dienstbedingt ist). Vergleichbare Bestimmungen gelten für die kommunalen Beamten 148 und die des öffentlichen Dienstes der Krankenanstalten. 149

146 147 148 149

Generalstatut, I. Abschnitt, Art. 21. Generalstatut, 11. Abschnitt, Art. 34. III. Abschnitt, Art. 57. IV. Abschnitt, Art. 41.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Frankreich

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dd) Familienleistungen Die Familienleistungen bestehen einerseits aus der Familienzulage gemäß Art. 20 des I. Abschnitts des Generalstatuts, andererseits aus den gesetzlichen Familienleistungen. Die Familienzulage stellt eine besondere Begünstigung des öffentlichen Dienstes dar. Sie setzt sich zusammen aus einem Sockelbetrag, der sich nach der Anzahl der Kinder richtet, und einem Zusatzbetrag, dessen Höhe ab dem zweiten Kind je nach Anzahl der Kinder variiert. c) Der Urlaub Die Beamten haben Anspruch auf: -

Erholungsurlaub,

-

Krankheitsurlaub,

-

Mutterschafts- und Elternschaftsurlaub,

-

Fortbildungsurlaub,

-

Urlaub für gewerkschaftliche Schulung.

Die gewöhnliche Dauer des Erholungsurlaubs beträgt das fünffache der wöchentlichen Arbeitszeit, d. h. in der Regel 25 Werktage. Der Urlaub kann teilweise um ein oder zwei Tage verlängert werden, wenn er außerhalb des Zeitraums vom 1. Mai bis 31. Oktober angetreten wird. Der Behördenleiter legt den Jahresurlaubsplan fest. Zahlreiche Bestimmungen sehen Dienstbefreiungen für die unterschiedlichsten Fälle vor: z. B. gewerkschaftliche Tätigkeit, Heirat, Stillen eines Kindes, Todesfall in der Familie. Im Falle einer dienstbedingten Krankheit oder eines Dienstunfalls behält der Beamte sein gesamtes Gehalt, bis er seinen Dienst wieder aufnehmen kann oder bis er in den Ruhestand versetzt wird, und zwar ohne die sonst üblichen Gehaltsabzüge. 150 Die Beamtinnen auf Lebenszeit, die sich im aktiven Dienst befinden, haben Anspruch auf bezahlten Mutterschafts- bzw. Adoptionsurlaub von 16 Wochen. Außerdem kann unbezahlter Elternschaftsurlaub für eine Dauer von drei Jahren gewährt werden. 151 Der Fortbildungsurlaub ist auf insgesamt drei Jahre während der gesamten Laufbahn begrenzt. 152 Er kann nur für staatlich anerkannte Fortbildungen in 150 151 152

Vgl. oben b) cc). Vgl. Art. 54 des H. Abschnitts des Generalstatuts. Für staatliche Beamte: Dekret vom 14.6.1985.

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Anspruch genommen werden. Während des Fortbildungsurlaubs erhält der Beamte 85 % seines Gehalts. Den Urlaub für gewerkschaftliche Schulungen regelt ein Dekret vom 15. Juni 1984.

3. Die Haftung der Beamten 153 Die Regelung der Beamtenhaftung wurde im wesentlichen von der Verwaltungsrechtsprechung entwickelt. Seit der Unterscheidung des Tribunal des conflits 154 1873 155 zwischen faute personnelle (persönliches Verschulden) und faute de service (Verschulden des Dienstes) ist das französische öffentliche Haftungsrecht durch das Zusammentreffen einer Beamtenhaftung und einer Behördenhaftung gekennzeichnet. Grundsätzlich kann der Beamte vor einem ordentlichen Gericht verklagt werden, wenn der Schaden auf persönlichem Verschulden beruht. 156 Die Behörde ihrerseits kann vor einem Verwaltungsgericht bei einem Verschulden des Dienstes haftbar gemacht werden, d. h. wenn die Schadensverursachung nicht einer bestimmten Person oder nur dem fehlbaren Normalbeamten zugerechnet werden kann. Anfangs ging man davon aus, daß in einem Fall entweder nur eine Beamtenoder nur eine Behördenhaftung eingreifen könne. Angesichts der oft geringen Leistungsfähigkeit des Beamten hat die Rechtsprechung jedoch immer häufiger eine gleichzeitige Haftung des Beamten und der Behörde angenommen, entweder weil tatsächlich sowohl ein persönliches als auch ein Dienstverschulden vorlag, oder weil das schadensverursachende Verhalten ideell auf einem Verschulden beiderlei Art beruhte. Die doppelte Haftung führt zu einer Verdoppelung der Klagemöglichkeit des Geschädigten, dem so wahlweise der Rechtsweg zu den ordentlichen und den Verwaltungsgerichten offen steht. Üblicherweise erheben die Geschädigten Klage vor dem Verwaltungsgericht und überlassen es damit der Behörde, mit einer Regreßklage Rückgriff zu nehmen. Die Zulässigkeit einer solchen Regreßklage hat die Verwaltungsrechtsprechung erstmals 1951 anerkannt. 157 Im Streitfalle sind jedenfalls die Verwaltungsgerichte zuständig für die 153 An dieser Stelle kann nicht das gesamte französische Staatshaftungssystem vorgestellt werden. Hierfür ist zu empfehlen: M. Fromont, Staatshaftungsrecht in Frankreich, DÖV 1982, 925 -930. 154 Gericht, das über Kompetenzkonflikte zwischen ordentlichen Gerichten und Verwaltungsgerichten sowie zwischen Verwaltungsbehörden und Gerichten zu entscheiden hat. 155 TC 30.7.1873, Pelletier, Leb. 117. 156 Nach dem klassischen Ausspruch von Lafferriere (Bericht zu TC 5.5.1877, Laumonnier-Carriol, Leb. 936) handelt es sich um ein Fehlverhalten, das "den Menschen mit seinen Schwächen, seinen Leidenschaften und seiner Unbesonnenheit enthüllt". 157 CE Ass. 28.7.1951, Lamelle, Leb. 464.

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Aufteilung der Schadensersatzsumme zwischen der Behörde und dem Beamten bei einem Zusammentreffen des Verschuldens. Wenn der Beamte von einem ordentlichen Gericht zu Unrecht wegen eines Schadens verurteilt wurde, der auf einem Verschulden des Dienstes beruhte, kann er vor dem Verwaltungsgericht Klage gegen die Behörde erheben, die dann zur Rückerstattung der Summe verurteilt wird, die der Beamte dem Geschädigten zu zahlen hatte. Wenn persönliches Verschulden den Schaden mitverursacht hat, hat der Bedienstete einen Anspruch auf Teilerstattung. Dieser Grundsatz, der ausdrücklich nur für Beamte aufgestellt ist, 158 gilt gleichermaßen als allgemeiner Rechtsgrundsatz für die nichtbeamteten Bediensteten. 159

IV. Veränderungen des Beamtenverhältnisses 1. Die dienstrechtlichen Stellungen Normalerweise befindet sich ein Beamter im aktiven Dienst, d. h. er übt eine seinem Dienstgrad entsprechende Tätigkeit auf einer Planstelle aus. Der aktive Dienst ist jedoch nur eine der möglichen dienstrechtlichen Stellungen des Beamten. Weitere dienstrechtliche Stellungen sind: die Mobilität, 160 die Abordnung, der Wartestand, die Stellung außerhalb des Stammcorps, die Erfüllung der Wehrpflicht und der Eltemschaftsurlaub. Daneben können besondere dienstrechtliche Stellungen in bestimmten Corps bestehen, wie z. B. die des Sonderurlaubs für die Präfekten. Die folgende Darstellung beschränkt sich auf die sechs dienstrechtlichen Stellungen, die Art. 32 des Generalstatuts für den staatlichen öffentlichen Dienst vorsieht. 161 a) Der aktive Dienst als Vollzeit- oder Teilzeittätigkeit Der aktive Dienst kennzeichnet sich durch die tatsächliche Wahrnehmung der Aufgaben. Der Beamte befindet sich auch während eines von seinem Statut vorgesehenen Urlaubs im aktiven Dienst. Beamte auf Lebenszeit, die sich im aktiven Dienst befinden, können teilzeitbeschäftigt sein. 162 Ein Beamter im aktiArt. 11 Abs. 2 des 1. Abschnitt des Generalstatuts. CE S. 26.4.1963, Centre hospitalier de Besan\=on, Leb. 243. 160 Vgl. oben III. 1. a) ff). 161 Kapitel V des Gesetzes vom 14.1.1984 wurde ergänzt durch ein Dekret n° 85986 vom 16.9.1985; siehe dazu Pierre Bollon, Le nouveau regime des positions des fonctionnaires de l'Etat, RFDA 1985,876- 882, mit dem Text des Dekrets (S. 882- 888). Im kommunalen öffentlichen Dienst besteht eine entsprechende Regelung der dienstrecht lichen Stellungen. Im öffentlichen Dienst der Krankenanstalten gelten einige Besonderheiten (z. B. für das Ende einer Abordnung: Generalstatut, Abschnitt IV, Art. 56). 162 Art. 37; eine Teilzeittätigkeit mit weniger als der halben Arbeitszeit einer vollen Stelle ist ausgeschlossen. 158

159

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ven Dienst besetzt auch dann seine Planstelle, wenn er im Rahmen einer vorübergehenden Zurverfügungstellung in einer anderen Behörde Dienst tut. 163 b) Die Abordnung In dieser dienstrechtlichen Stellung befindet sich ein Beamter, der außerhalb seines Stammcorps tätig ist, weiterhin aber in dessen Beförderungs- und Versorgungssystem eingegliedert ist. 164 Die Abordnung kann von kurzer oder langer Dauer sein. Sie kann widerrufen werden. Am Ende der Abordnung kehrt der Beamte wieder in sein Stammcorps zurück, gegebenenfalls auf seine vorherige Planstelle. c) Der Wartestand In dieser dienstrechtlichen Stellung befindet sich der Beamte, der außerhalb seines Stammcorps tätig und in dessen Beförderungs- und Versorgungssystem 165 nicht mehr eingegliedert ist. Die Planstelle eines Beamten im Wartestand wird von einem anderen Beamten besetzt. Der Wartestand wird entweder auf Antrag des Beamten (für Studien, aus persönlichen Gründen, zur Gründung oder Übernahme eines Unternehmens, zur Kindererziehung oder zur Pflege eines nahen Verwandten) oder von Amts wegen verfügt, wenn der Krankheitsurlaub des Beamten ausgelaufen ist und er nicht in der Lage ist, seinen Dienst wieder aufzunehmen. d) Die Stellung außerhalb des Stammcorps Gemäß Art. 49 des Generalstatuts kann ein Beamter, der zu einer Behörde, zu einem öffentlichen Unternehmen oder zu einer internationalen Organisation abgeordnet ist und dort eine Planstelle innehat, für die die allgemeinen Ruhestandsregelungen nicht gelten, auf eigenen Antrag in die "Stellung außerhalb des Stammcorps" kommen, um über die Abordnung hinaus auf der betreffenden Stelle Dienst tun zu können. Er verliert dadurch seine Beförderungs- und Versorgungsansprüche in seinem Stammcorps. e) Die Erfüllung der Wehrpflicht Art. 53 des Generalstatuts unterscheidet hier drei Fälle: den aktiven Wehrdienst, Ausbildungszeiten und Reserveübungen.

163 164 165

Art. 41 ff. Art. 45 ff. Art. 51 ff.

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f) Der Elternschaftsurlaub

In dieser dienstrechtlichen Stellung befindet sich ein Beamter, der wegen Kindererziehung nicht in seiner Behörde tätig ist. Elternschaftsurlaub kann ein Elternteil für die Dauer von drei Jahren beantragen. Der Beamte verliert dadurch seine Gehalts- und Versorgungsansprüche, behält aber in beschränktem Umfang Beförderungsansprüche.

2. Benotung und Beförderung Die Laufbahn eines Beamten ist gekennzeichnet durch Beförderungen, die zum Teil automatisch, zum Teil aufgrund von Leistung und Verdienst erfolgen; in letzterem Fall spielt die Benotung durch den unmittelbar Vorgesetzten eine entscheidende Rolle. a) Die Benotung Art. 17 des I. Abschnitts des Generalstatuts sieht implizit eine Benotung vor, indem er die Mitteilung der Noten und dienstlichen Beurteilungen der Beamten anordnet. Die Einzelstatute müssen kein Benotungssystem vorsehen. Die jährliche Benotung setzt sich aus einer allgemeinen Beurteilung und einer Note zusammen, die theoretisch zwischen 0 und 20, in der Praxis jedoch immer zwischen 15 und 20 liegt. Zur Wahrung der Chancengleichheit ist ein Ausgleich der Benotung möglich. Den paritätischen Verwaltungskommissionen werden die Noten und Beurteilungen mitgeteilt; sie können Änderungen vorschlagen. Die Verwaltungsgerichte, die erst seit 1962 Klagen gegen die Benotung zulassen, üben eine Minimalkontrolle aus, die sich auf offensichtliche Beurteilungsfehler beschränkt. 166 b) Die Beförderung Der Aufstieg des Beamten vollzieht sich durch Beförderung in einen höheren Dienstgrad oder Erreichen einer höheren Stufe. Mit dem Erreichen einer höheren Stufe ist kein Stellenwechsel, aber eine Gehaltsverbesserung verbunden. Dies hängt im wesentlichen vom Dienstalter, daneben aber auch von der Benotung ab. Das Regeldienstalter kann gesenkt werden, darf allerdings ein bestimmtes Minimum nicht unterschreiten. Die Beförderung bedeutet die Verleihung eines höheren Dienstgrades. Sie erfolgt aufgrund folgender alternativer Verfahren: Auswahl durch Eintragung in eine jährliche Beförderungsliste, die nach Stellungnahme der paritätischen Verwaltungskommission unter Berücksichtigung der Leistungen des Beamten aufgestellt wird; 166

CE 26.10.1979, Leca, Leb. 397.

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Auswahl durch Eintragung in eine jährliche Beförderungsliste, die im Anschluß an eine Prüfung oder einen Auswahlwettbewerb nach Stellungnahme der paritätischen Verwaltungskommission aufgestellt wird; Auswahl ausschließlich aufgrund einer Prüfung oder eines Auswahlwettbewerbs.

Der Beamte hat keinen Anspruch auf Beförderung. Jeder Beamte, der befördert wird, muß die Planstelle einnehmen, die ihm zugewiesen wird. Weigert er sich, so kann er von der Beförderungsliste gestrichen werden. Jede Beförderung setzt voraus, daß eine dem neuen Dienstgrad entsprechende Planstelle frei ist. 167

3. Wechsel des Corps, Versetzungen a) Wechsel des Corps Der endgültige Wechsel des Corps setzt die Teilnahme an einem Auswahlwettbewerb voraus. Sie kann dadurch erleichtert werden, daß "interne Auswahlwettbewerbe" durchgeführt werden, d. h. solche, die ausschließlich Beamten anderer Corps offenstehen. Dies gilt z. B. für den Zugang zur Ecole nationale d' administration (ENA). Ein vorübergehender Wechsel erfolgt durch vorübergehende Zurverfügungstellung oder Abordnung. 168 Im Falle der vorübergehenden Zurverfügungstellung bleibt der Beamte in sein Stammcorps eingegliedert. Seine Besoldung ist die seiner ursprünglichen Planstelle, und sein ursprünglicher Vorgesetzter nimmt weiterhin die Benotung vor und übt die Disziplinargewalt aus. Im Falle der Abordnung ist die Besoldung die der Planstelle, die der Beamte an der "neuen" Dienststelle besetzt; die Disziplinargewalt ist aufgeteilt zwischen den Vorgesetzten aus dem Stammcorps und der "neuen" Dienststelle. b) Versetzungen Bei der Versetzung handelt es sich um einen auf Dauer angelegten Wechsel der Planstelle. Versetzt werden kann ein Beamter entweder auf eigenen Antrag oder im dienstlichen Interesse (Versetzung von Amts wegen). Vorrang genießen Versetzungen zur Zusammenführung von Ehegatten 169 sowie Versetzungen Behinderter. Jede Versetzung, die einen Ortswechsel impliziert oder die Stellung des Betroffenen verändert, bedarf der Stellungnahme der paritätischen Verwaltungskommission. Anwendung der Regel des Art. 12 Abs. 3 des 1. Abschnitts des Generalstatuts. Vgl. oben 1. 169 Anfangs in einem Gesetz vom 20.12.1923 vorgesehen (sog. Roustan-Gesetz), ist sie heute in Art. 60 des 11. Abschnitts des Generalstatuts geregelt. 167

168

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Frankreich

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Ein Stellentausch zwischen zwei Beamten ist nur zulässig, wenn er im Statut vorgesehen ist und die zuständige Behörde ihre Zustimmung erteilt. Der Ausdruck Mobilität hat heute zwei verschiedene Bedeutungen. Einerseits bedeutet er die Möglichkeit bzw. sogar die Pflicht höherer Beamter, zeitweise ihren Dienst in einem anderen Corps abzuleisten. 170 Andererseits steht er für die grundlegende Laufbahngarantie des Wechsels zwischen staatlicher und kommunaler Verwaltung gemäß Art. 14 des Generalstatuts (I. Abschnitt). 171

4. Die Beendigung des Beamtenverhältnisses Gemäß Art. 24 des I. Abschnitts des Generalstatuts kennt das französische Recht folgende Arten der Beendigung des Beamtenverhältnisses, die zur Streichung aus der Laufbahngruppe und zum Verlust des Beamtenstatus führen: 1. Eintritt in den Ruhestand;

2. Entlassung auf Antrag; 3. Entlassung auf Initiative des Dienstherrn; 4. Entfernung aus dem Dienst. Der Verlust der französischen Staatsangehörigkeit,172 die Aberkennung der Staatsbürgerrechte, das gerichtliche Verbot, ein öffentliches Amt auszuüben, und das Unterbleiben der erneuten Einstellung nach Ablauf einer Periode, in der sich der Beamte im Wartestand befand, führen zu denselben Rechtsfolgen. Allerdings kann der Betroffene bei der Ernennungsbehörde den Antrag stellen, nach Ablauf der Zeit der Aberkennung der Staatsbürgerrechte oder des Verbotes, ein öffentliches Amt auszuüben, oder im Falle der erneuten Einbürgerung wiedereingestellt zu werden. Die Ernennungsbehörde holt in diesem Fall die Stellungnahme der paritätischen Verwaltungskommission ein. An dieser Stelle soll nur auf die drei Hauptfalle des Ausscheidens aus dem aktiven Dienst eingegangen werden: die Entlassung auf Antrag des Beamten, die Entlassung auf Initiative des Dienstherrn und der Eintritt in den Ruhestand.

Vgl. oben III. 1. a) ff. Der Wechsel von Staatsbeamten in den kommunalen öffentlichen Dienst und von kommunalen Beamten in den staatlichen öffentlichen Dienst sowie die Mobilität innerhalb der beiden Zweige stellen grundlegende Laufbahngarantien dar. Der Wechsel erfolgt mittels Abordnung, an die sich eine Versetzung anschließen kann. Die Einzelstatute können auch einen Wechsel über interne Auswahlwettbewerbe oder gegebenenfalls Externberufung vorsehen. 172 Dieser Wortlaut stammt noch aus der Zeit vor dem Gesetz vom 26.7. 1991. 170 171

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Christian Autexier a) Die Entlassung auf Antrag

Bei der Entlassung auf Antrag ist die Behörde nicht verpflichtet, dem Antrag stattzugeben; in jedem Fall wird das Dienstverhältnis erst an dem Tage beendet, an dem dem Antrag stattgegeben wird. Der Antrag des Beamten bedarf der Schriftform und muß als Entlassungsantrag bezeichnet sein. Wird der Antrag abgelehnt, kann der Beamte die paritätische Verwaltungskommission anrufen, die eine Stellungnahme abgibt. Die endgültige Ablehnung ist verwaltungsgerichtlich überprüfbar. Dem auf eigenen Antrag ausscheidenden Beamten stehen Versorgungsansprüche gemäß Dienstalter zum Zeitpunkt des Ausscheidens zu. b) Die Entlassung auf Initiative des Dienstherrn Es gibt drei Arten der Dienstherrn.

sehr seltenen -

Entlassung auf Betreiben des

aa) Entlassung wegen Stellenkürzung Zur Entlassung wegen Stellenkürzung kommt es im staatlichen öffentlichen Dienst bei Streichung einer Planstelle, im Bereich der anderen öffentlichen Arbeitgeber auf Entscheidung des Trägers der Personalhoheit. In der Regel folgt ihr die Einweisung in eine neue Planstelle gemäß den Statutsbestimmungen des jeweiligen Zweiges des öffentlichen Dienstes. 173 Der Entlassene behält seine Versorgungsansprüche. Im staatlichen öffentlichen Dienst setzt die Entlassung wegen Stellenkürzung ein Personaleinsparungsgesetz voraus, das entweder die Einweisung der Betroffenen in eine neue Planstelle oder ihre Entschädigung vorsieht. Für den kommunalen öffentlichen Dienst gilt folgendes: Wenn der Beamte in keine andere Planstelle eingewiesen werden kann, die seinem Dienstgrad entspricht, dann übernimmt das für ihn zuständige Centre de gestion seine Bezahlung; die Körperschaft, für die der Beamte tätig war, ist verpflichtet, sich an diesen Kosten zu beteiligen. Das Centre de gestion muß dem Bediensteten Stellen anbieten, von denen er nicht mehr als drei ablehnen darf. 174 Für den öffentlichen Dienst der Krankenanstalten gilt Art. 92 des IV. Abschnitts des Generalstatuts.

bb) Entlassung wegen mangelnder Bewährung Die Entlassung wegen mangelnder Bewährung ist eine außerordentliche Maßnahme, die die Einhaltung der disziplinarrechtlichen Formvorschriften vorausAbschnitt I, Art. 12 Abs. 4. Art. 97 f. des In. Abschnitts des Generalstatuts; besondere Rt::geln gelten für Personen, die bestimmte leitende laufbahnfreie Stellen innehaben. 173

174

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Frankreich

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setzt. Bevor diese Maßnahme ergriffen werden kann, ist zu versuchen, den Beamten in eine andere Planstelle im selben Corps oder in eine entsprechende Planstelle in einem anderen Corps einzuweisen.

cc) Entlassung wegen Dienstunfähigkeit Die Entlassung wegen Dienstunfähigkeit im Anschluß an einen krankheitsoder unfallbedingten Urlaub ist möglich, wenn der Beamte nach Ablauf der vorgesehenen Verlängerungen den Dienst nicht wieder aufnehmen kann und er keinen Versorgungsanspruch erworben hat. 175

dd) Unzulässigkeit der Entlassung wegen Schwangerschaft Ergänzend ist auf die Unzulässigkeit einer Entlassung wegen Schwangerschaft hinzuweisen, es sei denn, eine dienst spezifische Notwendigkeit verlangt dies. Der Conseil d' Etat qualifiziert diese Regel als allgemeinen Rechtsgrundsatz. 176 Er gilt auch für Vertragsbedienstete im Falle der Kündigung während der Laufzeit ihres Vertrags sowie für Beamtenanwärterinnen im Falle der Entlassung während der Probezeit. (Er steht jedoch nicht der Ablehnung der Verbeamtung am Ende der Probezeit entgegen.) Die Entlassung bleibt möglich im Falle eines schweren Fehlverhaltens, das nicht mit der Schwangerschaft in Zusammenhang steht. 177 c) Die Versetzung in den Ruhestand Um in den Ruhestand versetzt zu werden, muß der Beamte die Altersgrenze, d. h. entweder 55,65 oder sogar 68 Jahre - je nach Laufbahn - erreicht haben. Diese Altersgrenzen können in bestimmten Fällen auf Antrag verlängert werden. Ist ein Beamter, der mehr als 15 Jahre Dienst geleistet hat, vor Erreichen der Altersgrenze aus dem Dienst ausgeschieden, so ist er ab Erreichen der Altersgrenze versorgungsberechtigt. Mit der Versetzung in den Ruhestand wird der Beamte aus der Laufbahngruppe gestrichen; er verliert die Befugnis, seine Tätigkeit weiter auszuüben und ist versorgungsberechtigt. Bestimmte Pflichten gelten weiter, insbesondere die Pflicht, keine Stelle in einem Privatunternehmen zu übernehmen, das während seiner Dienstzeit unter seiner Aufsicht stand. 178

175 176 177 178

Dekret vom 16.9.1985. CE 8.6.1973, Dame Peynet, Leb. 406. CE 27.1.1989, Centre hospitalier de Rambouillet (nicht veröffentlicht). Zum Ruhegehalt siehe oben III. 2. b) bb).

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Christian Autexier V. Rechtsschutz im Beamtenverhältnis

Allgemein gilt, daß Beamte gegen alle Verwaltungsakte und Verordnungen, aus denen sie Laufbahnnachteile erleiden, Gegendarstellung einlegen und Klage erheben können. Diese Rechtsbehelfe stehen ihnen gegen die an sie gerichteten belastenden Verwaltungsakte zur Verfügung, ebenso gegen die einem Dritten gegenüber ergehenden begünstigenden Verwaltungsakte, die sie selbst belasten, sowie gegen Verordnungen, aus denen sie Nachteile erleiden, sofern sie ein hinreichendes persönliches Rechtsschutzinteresse nachweisen. Rechtsschutzfunktionen nehmen auch zahlreiche Mitwirkungsorgane wahr. Angesichts der Vielfalt dieser Mitwirkungsorgane im französischen Beamtenrecht seit 1946 empfiehlt es sich, alle Organe der Personalvertretung darzustellen, auch wenn sie nicht ausschließlich Rechtsschutzfunktionen wahrnehmen.

1. Personalvertretungs- / Mitwirkungsorgane Die Beamten wirken über ihre Vertreter in den beratenden Organen an der Organisation und am Geschäftsgang der Behörde, an den Entwürfen der Statute und der Überprüfung der EinzellauJbahnentscheidungen mit. 179 a) Die Obersten Ausschüsse des öffentlichen Dienstes Der vom Statut aus dem Jahre 1946 begründete Oberste Ausschuß des staatlichen öffentlichen Dienstes 180 wurde mit dem geltenden Generalstatut durch Oberste Ausschüsse des kommunalen öffentlichen Dienstes 181 und des öffentlichen Dienstes der Krankenanstalten ergänzt. Der Oberste Ausschuß des staatlichen öffentlichen Dienstes setzt sich aus 38 Mitgliedern zusammen, die für drei Jahre ernannt werden. Er umfaßt je zur Hälfte Vertreter der Verwaltung und der Beamtengewerkschaften. Den Vorsitz führt der Premierminister. 182 Neben anderen Befugnissen ist dieser Ausschuß oberste Beschwerdeinstanz in Disziplinar- und Beförderungsangelegenheiten und bei Entlassungen wegen mangelnder Bewährung. Der Oberste Ausschuß des kommunalen öffentlichen Dienstes 183 ist paritätisch besetzt mit Vertretern der gewerkschaftlichen Organisationen der kommunalen Generalstatut, I. Abschnitt, Art. 9. Conseil superieur de la fonction publique de I'Etat. 181 Conseil superieur de la fonction publique territoriale. 182 Generalstatut, 11. Abschnitt, Art. 13; siehe Dekret 82-450 vom 28.5.1982 (JO 30.5.1982), aufrechterhalten und geändert durch das Dekret 84-611 vom 16.7.1984 (JO 27.10.1984); Dekret 87-247 vom 20.2.1987 (JO 19.3.1987); Dekret 88-584 vom 6.5.1988 (JO 8.5.1988). 183 Generalstatut, III. Abschnitt, Art. 8 f.; siehe auch Dekret 84-346 vom 10.5.1984 (JO 11.5.1984) und Dekret 88-830 vom 20.7.1988. 179

180

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Frankreich

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Beamten und mit Vertretern der Gebietskörperschaften. Der Ausschuß ist u. a. oberste Beschwerdeinstanz bei Versetzungen in den Wartestand, in Diszplinarangelegenheiten und bei Entlassungen wegen mangelnder Bewährung oder Stellenkürzung. Im Bereich des Disziplinarrechts sind die Stellungnahmen des Obersten Ausschusses des kommunalen öffentlichen Dienstes - wie übrigens auch die des Obersten Ausschusses des öffentlichen Dienstes der Krankenanstalten bindend, wenn sie eine Milderung oder Aufhebung der Disziplinarmaßnahme befürworten. 184 Der Oberste Ausschuß des öffentlichen Dienstes der Krankenanstalten ist entsprechend organisiert. 185 b) Die paritätischen Verwaltungskommissionen Sie bestehen seit 1946 und wurden im Generalstatut bestätigt. 186 Sie werden auf der Ebene der Corps, der Centres de gestion und der Einrichtungen tätig. Sie haben beratende Funktion bei Einstellungen, dienstlichen Beurteilungen, Beförderungen, Umsetzungen, auf dem Gebiet des Disziplinarrechts und darüber hinaus bei allen Einzelentscheidungen, die das Personal betreffen. c) Die paritätischen technischen Komitees Sie wurden gleichzeitig mit den paritätischen Verwaltungskommissionen geschaffen. Sie befassen sich mit Fragen der Organisation und des Geschäftsgangs zu Behörden, mit Entwürfen zu Einzelstatuten sowie mit Vorhaben zur Modernisierung der Arbeitsmethoden und Arbeitstechniken. d) Die Komitees für Gesundheit und Arbeitsschutz Diese Komitees bilden die vierte Gruppe beratender Organe, in denen die in Art. 9 des I. Abschnitts des Generalstatuts vorgesehene Mitwirkung des Personals erfolgt. Zusammenfassend ist festzuhalten, daß alle diese Organe nur eine beratende Funktion haben; dem hierarchisch Vorgesetzten des Beamten steht die alleinige Entscheidungsbefugnis zu.

184 Vgl. Art. 91 des III. Abschnitts des Generalstatuts; CE 29.4.1987, Ville de Grenoble, AJDA 1987, 682; Olivier Schrameck, L'erreur manifeste du conseil superieur de la fonction publique territoriale, AJDA 1987,628. 185 Art. 11 ff. des IV. Abschnitts des Generalstatuts (Gesetz vom 9.1.1986). 186 Abschnitt II, Art. 12, für den staatlichen öffentlichen Dienst; Abschnitt III, Art. 28, für den kommunalen öffentlichen Dienst; Abschnitt IV, Art. 17, für den öffentlichen Dienst der Krankenanstalten.

19 Magiera/Siedentopf (Hrsg.)

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2. Das innerdienstliche Beschwerderecht Disziplinarmaßnahmen sind vollstreckbare Verwaltungsakte. Gegen sie bestehen daher die innerdienstlichen Beschwerderechte, d. h. gegen sie können entweder Gegendarstellung bei der Stelle, die die Disziplinarmaßnahme verhängt hat, (recours gracieux) eingelegt oder Dienstaufsichtsbeschwerde bei der vorgesetzten Stelle (recours hierarchique) 187 erhoben werden. Diese Rechtsbehelfe haben keine aufschiebende Wirkung. Die angerufene Stelle kann rechtswidrige Disziplinarmaßnahmen aufheben. Sie kann sie bestätigen und dabei gegebenenfalls Gründe nachschieben. Sie kann dagegen die Maßnahme nicht verschärfen. 188 Die Obersten Ausschüsse der drei Zweige des öffentlichen Dienstes sind höchste Instanz dieser außergerichtlichen Rechtsbehelfe im Disziplinarrecht. Für die staatlichen Beamten regelt das Dekret vom 25. Oktober 1984 über das Disziplinarverfahren die Anrufung des Obersten Ausschusses abschließend. Sie hat keine aufschiebende Wirkung für die Vollstreckung der Disziplinarmaßnahme; dagegen hemmt sie den Lauf der Frist für die gerichtliche Klage. Der angerufene Ausschuß (seine Beschwerdekommission) kann die Beschwerde abweisen oder vorschlagen, daß die Disziplinarmaßnahme aufgehoben oder abgeändert wird. Die Disziplinarbehörde ist nicht gebunden; schließt sie sich dem Votum des Ausschusses an, wird die Disziplinarentscheidung ex tune abgeändert. Außerhalb des Disziplinarverfahrens stehen den Beamten nach den Bestimmungen der Statute weitere innerdienstliche Beschwerderechte zu. So kann der Beamte z. B. Dienstaufsichtsbeschwerde gegen seine Benotung erheben. Diese Beschwerde hemmt den Lauf der Frist für eine Anfechtungsklage. 189

3. Die gerichtlichen Rechtsbehelfe Der gerichtliche Rechtsschutz obliegt den Verwaltungsgerichten. Die Beamten können Anfechtungsklage gegen die sie belastenden Entscheidungen der Verwaltung erheben. Die ständige Rechtsprechung läßt in diesem Fall im Rahmen des recours pour exces de pouvoir auch Anträge über vermögensrechtliche Ansprüche zu. 190 Die Anwendung der allgemeinen Kompetenzregeln führt in den meisten Fällen zur Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte. Von der Art der angefochtenen Entscheidung hängt die gerichtliche Kontrolldichte ab: -

Streitigkeiten im Zusammenhang mit der Einstellung: vgl. oben B. 11. 2. d).

187 Die Dienstaufsichtsbeschwerde ist im kommunalen öffentlichen Dienst ausgeschlossen, da es keine den Kommunen vorgesetzte Stelle gibt. 188 Allgemeiner Grundsatz des Disziplinarrechts; vgl. CE 16.5.1984, Moreteau. 189 Vgl. oben B. IV. 2. a). 190 CE 8.3.1912, Lafage, Leb. 348.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Frankreich

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Streitigkeiten über die Benotung: Seit 1963 191 üben die Gerichte eine Minimalkontrolle aus, die die Überprüfung im Hinblick auf offensichtliche Beurteilungsfehler einschließt. 192 Die Aufstellung der Beförderungslisten unterliegt einer Minimalkontrolle, verbunden mit der Überprüfung im Hinblick auf offensichtliche Beurteilungsfehler. Dasselbe gilt für Entscheidungen, die auf der Grundlage der Beförderungsliste ergehen. 193

Im Bereich des Disziplinarrechts überprüfen die Gerichte herkömmlicherwei-

se die Wahrung der Zuständigkeitsregeln, der Formerfordemisse und der Zweckbindungen; außerdem wird überprüft, ob die verhängte Disziplinarmaßnahme gesetzlich vorgesehen ist, die tatsächlichen Behauptungen den Tatbestand erfüllen und der Wahrheit entsprechen. 194 Erst seit relativ kurzer Zeit überprüfen die Verwaltungsgerichte auch, ob die verhängte Maßnahme angesichts des Dienstvergehens nicht offensichtlich unverhältnismäßig ist. 195 Das Gericht hebt die rechtswidrigen Disziplinarmaßnahmen ex tune auf. Der Beamte ist in den vorherigen Stand wiedereinzusetzen, ungeachtet einer Schadensersatzpflicht der Behörde. 196 Leider ist festzustellen, daß-bestimmte Behörden - vor allem die Gebietskörperschaften und ihre öffentlich-rechtlichen Einrichtungen - allzuoft ihre diesbezüglichen Pflichten verletzen, was die Berichterstattungs- und Studien-Abteilung des Conseil d' Etat regelmäßig rügt. 197 CE 21.11.1963, Camara, Leb. 267. Siehe die im lurisclasseur administratif, fascicule 182 bis, Rdnr. 59 - 61, angegebenen Rechtsprechungsnachweise. 193 Ebd., Rdnr. 88, 89. 194 CE 14.1.1916, Camino, Leb. 15. 195 CE 9.6.1978, Lebon (Anm. 128). 196 CE 7.4.1933, Deberles, Leb. 439. 197 "Die Abteilung kann in diesem Punkt nur die betreffenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts auf die nicht zu vernachlässigenden finanziellen Folgen aufmerksam machen, die eine verzögerte Wiedereinstellung eines unrechtmäßig aus dem Dienst entfernten Bediensteten für ihren Haushalt haben kann. Wenn nämlich der Bedienstete gemäß der Rechtsprechung rückwirkend zum Zeitpunkt der rechtswidrigen Entlassung wieder eingestellt werden muß, muß die Kommune gemäß der Rechtsprechung Deberles (CE 7.4.1933) dem Betroffenen Ersatz für den Schaden leisten, den dieser Bedienstete bis zum Tag seiner Wiedereinstellung erlitten hat, ohne eine verwaltungsgerichtliche Verurteilung abzuwarten. So schätzte eine Gemeinde in Südfrankreich, die nahezu 4 lahre benötigte, um sechs unrechtmäßig aus dem Dienst entfernte Bedienstete wiedereinzusetzen, den Betrag der Ersatzzahlungen, die sie danach zu leisten hatte, auf nahezu 2 Millionen Francs. Ähnlich wurde ein kommunales Notaufnahme- und Betreuungszentrum dazu verurteilt, eine Entschädigung in Höhe von nahezu 100 000 Francs zu zahlen, um den Schaden auszugleichen, den ein rechtswidrig entlassener und nicht wiedereingestellter Angestellter erlitten hatte. So lag auch der Fall einer Gemeinde, die erst nach 3 Jahren einen rechtswidrig aus dem Dienst entfernten Bediensteten wiedereinstellte und ihm mehr als 250000 Francs Schadensersatz zahlen mußte." (Etudes et Documents du 191

192

19*

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4. Die Unzuständigkeit des mediateur 198 Streitigkeiten zwischen öffentlichen Behörden und ihren Bediensteten (im aktiven Dienst) können nicht Gegenstand einer Beschwerde beim mediateur sein. 199

C. Die Rechtsstellung der nichtbeamteten öffentlichen Bediensteten Wie bereits dargestellt,2°O kennt das französische Recht neben den Beamten zwei weitere Hauptkategorien Bediensteter juristischer Personen des öffentlichen Rechts: Die nichtbeamteten öffentlich-rechtlichen Beschäftigten; die durch privatrechtlichen Vertrag Beschäftigten. Diese beiden Kategorien Vertragsbediensteter im öffentlichen Sektor - insgesamt ca. 1 Million Arbeitnehmer - unterscheiden sich durch die Art der vertraglichen Bindung an den Dienstherrn: einerseits eine öffentlich-rechtliche Bindung bei Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte, andererseits eine privatrechtliehe Bindung bei Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte. Es wurde ebenfalls bereits darauf hingewiesen, daß - zumindest auf den ersten Blick 201 - die (nichtbeamteten) öffentlich-rechtlichen Beschäftigten bei den Trägem von Verwaltungsaufgaben dominieren, während die privatrechtlichen Beschäftigten bei den Gemeindiensten wirtschaftlicher Art, d. h. also (um den eingangs abgesteckten Rahmen 202 der juristischen Personen des öffentlichen Conseil d'Etat, rapport public, n° 42 [1990], La Documentation Fran~aise, Paris 1991, S. 133). 198 Wörtl. "Vermittler"; entspricht dem "ombudsman" in Skandinavien; dieses Amt wurde durch das Gesetz 73-6 vom 3. 1. 1973 geschaffen. 199 Art. 8 des Gesetzes 73-6 vom 3.1.1973. 200 Siehe oben A. II. 1. und 2. 201 Auch hier gibt es Ausnahmen: So gibt es privatrechtliehe Beschäftigte bei Trägem von Verwaltungsaufgaben (z. B. Beschäftigte, deren Vertrag keine mit dem Privatrecht unvereinbare Klausel enthält und die nicht unmittelbar an der Wahrnehmung der öffentlichen Aufgaben der betreffenden Behörde mitwirken: CE 4. 6. 1954, Affortit und Vingtain, Leb. 346; CE 10.3. 1959, Lauthier, Leb. 198; TC 19.4.1982, Robert / CROUS de Rennes, Leb. 561). Umgekehrt gibt es öffentlich-rechtliche Beschäftigte in öffentlich-rechtlichen Wirtschaftseinrichtungen (CE 8. 3.1957, Jalenques de Labeau, Leb. 157; CE 15.12.1967, Revel, Leb. 501). Ausnahmsweise hat der Gesetzgeber Beschäftigten öffentlich-rechtlicher Wirtschaftseinrichtungen sogar den Beamtenstatus im engen Sinn zuerkannt, wenn diese Einrichtungen aus einer Umwandlung ihrer Rechtsstellung hervorgingen. Das bemerkenswerteste Beispiel stellen die 430.000 Beschäftigten der Post und der FranceTelecom dar - öffentlich-rechtliche Personen wirtschaftlicher Art, die aus der ursprünglichen Ministerialverwaltung der P&T hervorgegangen sind (Art. 29 und 30 des Gesetzes vom 2.7.1990; allerdings ermöglicht Art. 31 desselben Gesetzes den beiden Einrichtungen die Einstellung vertraglich Beschäftigter).

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Frankreich

293

Rechts nicht zu überschreiten) bei den öffentlich-rechtlichen Wirtschaftseinrichtungen, überwiegen. Eine Betrachtung bei der Kategorien öffentlicher Beschäftigter läßt deutlich ihre unsichere Stellung erkennen; dies gilt insbesondere für die öffentlich-rechtlichen Beschäftigten. Diese Unsicherheit ergibt sich aus dem Spannungsverhältnis zwischen dem Willen des Gesetzgebers, die Einstellung Vertragsbediensteter auf ein Minimum zu beschränken, und der immer wiederkehrenden Versuchung der öffentlichen Hand, auf Personal zurückzugreifen, dessen Einstellung und Beschäftigung geringeren Anforderungen unterliegt als die der Beamten. 203

I. Die nichtbeamteten öffentlich-rechtlichen Bediensteten

Das Gesetz vom 11. Juni 1983 und das Generalstatut von 1983 - 86 versuchen, die Fälle, in denen der Staat, die Gebietskörperschaften und ihre öffentlichrechtlichen Verwaltungseinrichtungen nichtbeamtete Bedienstete einstellen können, soweit wie möglich zu begrenzen. Ausnahmen von diesem Grundsatz bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. 204 1. Die nichtbeamteten Bediensteten des Staates 20S

Nach geltendem Recht ist die Einstellung nichtbeamteter Bediensteter nur in den in Art. 3 - 6 des 11. Abschnitts des Generalstatuts aufgezählten Fällen zulässig. Dies gilt vor allem für: -

Teilzeitstellen und saisonbedingte oder gelegentliche Aufgaben;

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höhere Ämter, deren Besetzung im Ermessen der Regierung steht,206 sowie bestimmte durch Dekret aufgezählte Planstellen; Stellen, deren Aufgaben von keinem der bestehenden Corps wahrgenommen werden können oder bei denen - wenn es sich um Stellen der Laufbahngruppe A handelt - die Aufgaben oder die dienstlichen Bedürfnisse den Rückgriff auf Nichtbeamte rechtfertigen. Die Arbeitsverträge für letztere Stellenkategorie sind auf drei Jahre befristet; eine Verlängerung erfordert eine ausdrückliche Erneuerung. 207

202 Vgl. oben Einleitung. 203 J. Cabanel/ J. -L. Gourdon, Les contractuels, Paris 1991. 204 Vgl. oben A. 11. 1. a). 205 Nicole Belloubet-Frier, Le statut des agents non titulaires de I'Etat, AJDA 1990, 851- 862; Frederique Bertrand, Les dispositions generales applicables aux agents non titulaires de l'Etat, RFDA 1987,554-563. 206 Vgl. Generalstatut, 11. Abschnitt, Art. 25, und die - nicht erschöpfende - Auflistung der Planstellen im Dekret vom 24.7.1985. 207 Generalstatut, 11. Abschnitt, Art. 4 Abs. 2.

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Christian Autexier a) Einstellung

Das Dekret vom 17. Januar 1986 208 regelt die Minimalvoraussetzungen für die Einstellung als nichtbeamteter Bediensteter. Im wesentlichen gleichen sie den Voraussetzungen für die Beamteneinstellung, 209 die Voraussetzung der Staatsbürgerschaft ausgenommen. In diesem Zusammenhang ist daraufhinzuweisen, daß der Conseil d' Etat seit seinem Gutachten vom 17. März 1973 die Meinung vertritt, daß "weder eine zur Zeit geltende gesetzliche Bestimmung noch ein Grundsatz des französischen öffentlichen Rechts allgemein verbieten, einen Ausländer als Vertragsbediensteten oder Hilfskraft in den Staatsdienst einzustellen". Eine Verwaltungsvorschrift vom 23. Oktober 1973 zog daraus den Schluß, daß "der Zugang auf Stellen öffentlich-rechtlicher Vertragsbediensteter und auf Hilfskraft-Stellen keiner Beschränkung unterliegt". 210 Vorbehaltlich besonderer Vorschriften 211 hat die Regierung die Wahl zwischen befristeter und unbefristeter Einstellung. Die Einstellungsverfahren sind sehr verschieden; Auswahlwettbewerbe werden selten durchgeführt. b) Rechtsstellung im Dienst Das Dekret vom 17. Januar 1986 stellt einige Verfahrens- und Formerfordernisse auf, die dem Arbeitsgesetzbuch entlehnt sind: Schriftform und Mindestangaben im Arbeitsvertrag, Bestimmungen über das Verfahren bei der Erneuerung des Vertrages bzw. bei Entlassung. Für die nichtbeamteten Bediensteten gilt das allgemeine Sozialversicherungsrecht (hinsichtlich Krankheit, Mutterschaft, Arbeitsunfähigkeit und Todesfall). Dasselbe gilt für den Bereich der Arbeitsunfälle und Berufskrankheiten sowie für die Zugehörigkeit zu den Familienbeihilfen. Das Dekret vom 17. Januar 1986 erkennt zahlreiche Urlaubsansprüche an, die teilweise denen der Beamten entsprechen, aber auch Besonderheiten aufweisen. Auch die Regelung der Teilzeitarbeit entspricht der für Beamte geltenden Regelung. Den nichtbeamteten Bediensteten obliegen dieselben Dienstpflichten wie den Beamten. Das Dekret vom 17. Januar 1986 regelt auch das Disziplinarrecht. Folgende Disziplinarmaßnahmen können verhängt werden: Warnung, Verweis, vorübergehende Amtsenthebung für längstens einen Monat und fristlose Entlassung ohne Entschädigung. 208 Dekret 86-83 (JO 19.1. 1986). Dieses Dekret wurde geändert durch das Dekret 88-585 vom 6.5. 1988 (JO 8.5. 1988). 209 Vgl. oben B. II. 1. c). 210 Zitiert aus Rene Chapus, Nationalite et exercice de fonctions publiques, in: Festschrift R.-E. Charlier, Paris 1981, S. 19-28. 211 Saison bedingte Einstellung, Fall des Art. 4 des II. Abschnitts des Generalstatuts.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Frankreich

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Die Rechte der Beamten stehen grundsätzlich auch den nichtbeamteten Bediensteten zu. Dies gilt insbesondere für die Meinungsfreiheit, das Streikrecht und das Koalitionsrecht. c) Beendigung des Beschäftigungsverhältnisses Die verschiedenen Arten der Beendigung des Beschäftigungsverhältnisses ergeben sich aus dem Dekret vom 17. Januar 1986 und der Rechtsprechung. Der nichtbeamtete Bedienstete kann unter Einhaltung einer achttägigen, einmonatigen bzw. zweimonatigen Frist kündigen. In diesem Fall hat er keinen Anspruch auf Kündigungsentschädigung. Die Nichterneuerung eines befristeten Vertrages muß unter Einhaltung derselben achttägigen, einmonatigen bzw. zweimonatigen Frist angekündigt werden. Eine Entlassung, die nicht vertraglich vorgesehen ist, kann bei Dienstvergehen, fehlender körperlicher Eignung und im dienstlichen Interesse erfolgen. Wenn sich eine solche Kündigung auf Gründe stützt, die in der Person des Bediensteten liegen, muß dem Betroffenen vorherige Akteneinsicht gewährt werden. Während der Schwangerschaft ist eine Kündigung unzulässig. 212 Für gerichtliche Klagen gegen die Kündigung sind die Verwaltungsgerichte zuständig, die eine Minimalkontrolle vornehmen, die sich auf die sachliche Richtigkeit der Gründe und gegebenenfalls Ermessensmißbrauch erstreckt. Die Versetzung in den Ruhestand erfolgt bei Erreichen der Altersgrenze, die nicht höher als 65 Jahre sein kann. Die Altersrente setzt sich aus der allgemeinen Sozialversicherungsrente und der Zusatzrente der nichtbeamteten Bediensteten des Staates und der öffentlichen Körperschaften ("IRCANTEC": institution de retraite comptementaire des agents non titulaires de l' Etat. et des collectivites publiques) zusammen. Für Rechtsstreitigkeiten sind die ordentlichen Gerichte zuständig.

2. Die nichtbeamteten Bediensteten der Gebietskörperschaften Die Einstellung nichtbeamteter Bediensteter ist den Gebietskörperschaften unter den Voraussetzungen des Art. 3 des III. Abschnitts des Generalstatuts möglich. Insbesondere sind Einstellungen zulässig, um befristet einen Beamten zu ersetzen, wenn eine Planstelle frei ist, die nicht unmittelbar besetzt werden kann, um einen saisonbedingten oder gelegentlichen Bedarf zu decken, wenn es keine Stellenrahmengruppe für diese Aufgaben gibt, 212

CE 8.6.1973, Dame Peynet, Leb. 406.

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Christian Autexier zur Besetzung der Planstellen der Laufbahngruppe A, sofern die Art der Aufgaben oder der Bedarf es rechtfertigen,

-

um Teilzeitstellen in Gemeinden mit weniger als 2000 Einwohnern zu besetzen.

Außerdem sind direkte Einstellungen - ohne Auswahlwettbewerb - öffentlich-rechtlicher Vertragsbediensteter möglich, um höhere Ämter und die in Art. 47 des III. Abschnitts des Generalstatuts genannten Referentenstellen im Stab zu besetzen. Die Einstellungsvoraussetzungen regelt das Dekret 88-145 vom 15. Februar 1988. 213 Die französische Staatsangehörigkeit wird nicht verlangt. Nicht-EGBürger müssen den Anforderungen der Einwanderungsgesetze genügen. EGBürger müssen im Besitz ihrer Staatsbürgerrechte sein und sich in einem geordneten Wehrpflichtverhältnis befinden. Die kommunalen nichtbeamteten Bediensteten können für eine befristete oder unbefristete Zeit, durch Verwaltungsakt oder vertraglich eingestellt werden. Die Beschäftigung endet durch Kündigung des Bediensteten, Versetzung in den Ruhestand, Nichterneuerung der Verpflichtung oder durch Entlassung, deren Voraussetzungen denen der nichtbeamteten Bediensteten des Staates entsprechen. Dasselbe gilt für die Arbeitslosenunterstützung und das Altersrentensystem.

3. Die nichtbeamteten Bediensteten im öffentlichen Dienst der Krankenanstalten Art. 9 des IV. Abschnitts des Generalstatuts nennt die Fälle, in denen die öffentlich-rechtlichen Krankenanstalten nichtbeamtete Bedienstete einstellen dürfen. Diese Aufzählung spiegelt den Willen des Gesetzgebers wider, hier - wie in den anderen beiden Zweigen des öffentlichen Dienstes - den Rückgriff auf nichtbeamtete Bedienstete zu begrenzen.

4. Der Rechtsschutz der nichtbeamteten Bediensteten Die nichtbeamteten Bediensteten sind in den beratenden Gremien des öffentlichen Dienstes schlecht vertreten, da sie an den für die Beamten bestehenden Mitwirkungsorganen nicht teilhaben. Sie haben weder aktives noch passives Wahlrecht bei den Wahlen zu den paritätischen Verwaltungskommissionen. Dagegen werden die gewerkschaftlichen Vertreter der nichtbeamteten Bediensteten anteilig bei der Sitzverteilung innerhalb der paritätischen technischen Komitees 214 213 Dekret 88-145 vom 15.2.1988, das in Anwendung des Art. 136 des (geänderten) Gesetzes vom 26. 1. 1984 erlassen wurde und die Statutsbestimmungen bezüglich des kommunalen öffentlichen Dienstes und dessen nichtbeamtete Beschäftigte zum Inhalt hat (JO 16.2.1988, S. 2176).

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Frankreich

297

berücksichtigt. In einer Verwaltungsvorschrift vom 21. Januar 1986 215 schlug der Premierminister die Bildung paritätischer Instanzen für nichtbeamtete Bedienstete vor, die zu Einzelentscheidungen angehört werden sollten. Für Rechtsstreitigkeiten zwischen nichtbeamteten öffentlich-rechtlichen Bediensteten und der Behörde sind die Verwaltungsgerichte zuständig. Dies setzt allerdings voraus, daß die öffentlich-rechtliche Natur des Vertrages feststeht. Dies ist jedoch nicht immer der Fall. Insbesondere im kommunalen öffentlichen Dienst kann die Abgrenzung zu privatrechtlichen Beschäftigten schwierig sein. 216

11. Die privatrechtIichen Vertragsbediensteten

Die Beschäftigung privatrechtlicher Bediensteter stellt im Bereich der öffentlich-rechtlichen Wirtschaftseinrichtungen die Regel dar. Dasselbe gilt kraft Gesetzes für das Personal der Sozialversicherungsträger, auch wenn sie juristische Personen des öffentlichen Rechts sind. 217 In allen anderen Fällen gilt nach der Rechtsprechung des Conseil d' Etat in den zwei Entscheidungen Affortit und Vingtain vom 4. Juni 1954,218 daß nichtbeamtete Bedienstete der öffentlichen Hand privatrechtlieh beschäftigt sind, wenn sie nicht unmittelbar an der Wahrnehmung eines Verwaltungsgemeindienstes mitwirken, es sei denn, daß ihr Vertrag Klauseln enthält, die das Privatrecht ausschließen. Für privatrechtliehe Bedienstete sind im Streitfall die ordentlichen Gerichte zuständig, und zwar die Conseils de prud' hommes. 219 Wirkt ein Bediensteter unmittelbar an der Wahrnehmung eines Verwaltungsgemeindienstes mit, sind die Verwaltungsgerichte zuständig, auch wenn der Arbeitsvertrag die Anwendung des privaten Rechts vorsieht 220 oder sich auf Tarifverträge - z. B. der Wächter, Hausmeister und des für die Gebäudeunterhaltung sorgenden Personals - bezieht. 221

214 215

CE 17. 11. 1986, Syndicat departernental CFDT-PTT des Hauts-de-Seine, Leb. 255.

JO 25.1.1986.

216 Vgl. die bereits zitierten Entscheidu~gen in der Folge der Entscheidungen Lauthier und Dame Veuve Mazerand; einen guten Uberblick über die Abgrenzung vermittelt der Jurisclasseur administratif (fascicule 190, Rdnr. 15); siehe auch fascicule 180, Rdnr. 22 ff. 217 TC 7.2.1970, Prefet de la Loire, Leb. 893; TC 8.11.1982, Dame Blanchenoix, Leb. 462. 218 Leb. 342. 219 Dies ist letztlich die Bedeutung des Art. L. 511-1 Code du travail, in der Fassung des Gesetzes vom 18.1.1979; vgl. TC 19.2.1990, Espie, zitiert bei B. Stirn, L'agent public, reflexion sur la jurisprudence, AJDA 1991, 588. 220 TC 29.6.1987, Mlle Ficheux, Leb. tables, 776. 221 TC 18.3.1991, M. Serge Kermann, AJDA 1991,640, mit dem Bericht von Bernard

Stirn.

298

Christi an Autexier

Selbst bei eindeutiger Zuordnung des Rechtsverhältnisses zum privaten Recht können Schwierigkeiten auftreten, wenn hoheitliche Elemente die Rechtsstellung des Arbeitnehmers beeinflussen. Dies gilt vor allem für die sogenannten StatutsUnternehmen. Bei einer Zusammenfassung der Rechtsprechung zu einem dieser Unternehmen, der Societe nationale des chemins de fer fram;ais (SNCF) , kam ein Mitglied der Rechtsabteilung zu folgendem Schluß: "Die Eisenbahner ( ... ) sind sicherlich Arbeitnehmer, die dem Privatrecht unterliegen, aber nicht ganz, weil für sie nämlich eigene Regeln gelten, auf denen sie sehr beharren. Sie können die Arbeitsgerichte anrufen, um ihre individuellen Arbeitsstreitigkeiten zu regeln, werden aber bald dem Verwaltungsrichter begegnen. ( ... ) ihr Statut unterwirft sie besonderen Regeln; jedoch sind die allgemeinen Grundsätze des Arbeitsrechts zu beachten, es sei denn, die Erfordernisse des Gemeindienstes stehen entgegen." Dieses Hin und Her zwischen beiden Gerichtsbarkeiten erinnere an ein "Ping-Pong-Spiel".222 Die Ungewißheit über die gerichtliche Zuständigkeit ist umso bedauerlicher, als im Ergebnis die materiellen Unterschiede immer geringer werden. "Das Privatrecht ist in bestimmten Bereichen, wie dem wöchentlichen Ruhetag oder den Urlaubsansprüchen, günstiger. Dagegen bieten im öffentlichen Recht der Gleichheitsgrundsatz oder die Rechte der Verteidigung höheren Schutz". 223 Eine Annäherung ist andererseits nicht zu übersehen: "Durch die allgemeinen Rechtsgrundsätze hat die Verwaltungsrechtsprechung in der Tat den öffentlichen Bediensteten Bestimmungen des Arbeitsgesetzbuches zugute kommen lassen, die zwar nicht unmittelbar für sie gelten, aber als Ausdruck eines für alle Arbeitnehmer geltenden allgemeinen Rechtsgrundsatzes angesehen wurden. Diese Argumentation lag dem Verbot, eine Schwangere zu entlassen, zugrunde (CE 8.6.1973, Mme Peynet, Leb. 406), auch dem Gebot einer dem Mindestlohn entsprechenden Vergütung (CE 23.4.1982, Ville de Toulouse c / Mme Aragnou, Leb. 162) sowie dem Verbot von Geldstrafen durch den Arbeitgeber (CE 1. 7.1988, Billard et Volle, Leb. 268)".224 Für die Einzelstatute der privatrechtlichen Beschäftigten sei ergänzend darauf hingewiesen, daß einige immer noch die Voraussetzung der französischen Staatsangehörigkeit enthalten, so die der folgenden öffentlich-rechtlichen Wirtschaftseinrichtungen: SNCF, Electricite de France, Gaz de France, Regie autonome des transports parisiens. Das Zugangsmonopol für französische Staatsangehörige, "eines der Hauptmerkmale solcher Statute", 225 soll bis zur Vollendung des europäischen Binnenmarktes am 1. Januar 1993 entfallen. Dafür bedarf es auf

222 Jean-Charles Loupien, Le statut des agents de la SNCF, AJDA 1991,608-611. Bernard Stirn (Anm. 219), S. 589. 224 Ebd. 225 Jacques Pertek, Statuts particuliers et droit commun du travail dans les entreprises publiques, AJDA 1989, 151-157. 223

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Frankreich

299

dem Verordnungs wege einer Änderung der entsprechenden Statute im Sinne des Gesetzes vom 26. Juli 1991. 226

D. Das Verhältnis zwischen den verschiedenen Kategorien von Bediensteten juristischer Personen des öffentlichen Rechts I. Abschied vom Generalstatut?

Dem Gesetzgeber ging es darum, durch das Generalstatut die strikte Trennung zwischen den drei Zweigen des öffentlichen Dienstes aufzuheben. Das vorherige Generalstatut galt nur für die staatlichen Beamten; für die Beschäftigten der Krankenanstalten galten die Vorschriften der Art. L. 792 ff. Code de la sante publique; als kommunale 227 Bedienstete verfügten nur die Bediensteten der Gemeinden seit 1952 über ein gemeinsames Statut. Demgegenüber sollten die Gesetze vom 13. Juli 1983 und vom 26. Januar 1984 eine einheitliche Grundlage für den gesamten öffentlichen Dienst schaffen - inbesondere für den staatlichen und den kommunalen öffentlichen Dienst. Das Gesetz vom 13. Juli 1983 hat dementsprechend erstmals gemeinsame Grundsätze für den gesamten öffentlichen Dienst formuliert und eine echte Verflechtung des staatlichen öffentlichen Dienstes mit dem der Kommunen vorgesehen. Das Gesetz vom 26. Januar 1984 schuf dann einen einheitlichen kommunalen Dienst, ohne zwischen Gemeinden, Departements und Regionen zu unterscheiden.

1. Die Entwicklung des kommunalen öffentlichen Dienstes: Die Aufgabe der Grundsätze des Generalstatuts Das Generalstatut hatte die Rechtsstellung der kommunalen Beamten im großen und ganzen der der Staatsbeamten angeglichen, dabei allerdings auf Besonderheiten des kommunalen öffentlichen Dienstes Rücksicht genommen. 228 Diese Angleichung wurde von der Regierung Chirac während der sogenannten "cohabitation" durch ein Gesetz vom 13. Juli 1987 229 und die Dekrete vom 6. Vgl. unten E. Vgl. Anm. 10. 228 In demselben Sinne eröffnete Art. 122 des Gesetzes vom 26.1.1984 den Beamten der Dienste, die im Rahmen der auf das Gesetz vom 2.3. 1982 folgenden Kompetenzverschiebungen aus dem staatlichen Bereich in den kommunalen - oder umgekehrt verlagert wurden, ein Wahlrecht: Staatsbeamte, die in einem Dienst tätig sind, der in den kommunalen Bereich verlagert wurde, können entscheiden, kommunale Beamte zu werden; entsprechendes gilt für kommunale Beamte, die in einem staatlich gewordenen Dienst tätig sind. (V gl. die Stellungnahme der Abteilung für Inneres des Conseil d'Etat, 4.12.1990, Etudes et Documents du Conseil d'Etat Bd. 42 [1990], S. 228.) 229 G. Lebreton, Le fonctionnaire territorial sous les fourches caudines de la loi Galland (Commentaire de la loi n° 87-529 du 13.7.1987), ALD 1987, 145. 226 227

300

Christi an Autexier

Mai 1988 zum Teil rückgängig gemacht. Offen bleibt die Frage, ob darin letztlich der Konflikt zwischen zwei verschiedenen Vorstellungen vom öffentlichen Dienst auf dem Boden verschiedener Weltanschauungen zum Durchbruch kommt, oder ob es sich nur um die Folge spezifischer Zwänge des kommunalen öffentlichen Dienstes handelt. a) Das Laufbahnsystem wurde beibehalten, aber abgeschwächt Die Reformen von 1987 haben die Einheitlichkeit des kommunalen öffentlichen Dienstes unangetastet gelassen, die es den kommunalen Beamten theoretisch erlaubt, jede ihrem Dienstgrad entsprechende Planstelle bei irgendeinem kommunalen Dienstherrn zu besetzen. Das Recht des kommunalen Beamten auf eine Laufbahn bleibt erhalten. Wenn seine Planstelle gestrichen wird, bietet ihm das Centre national de lafonction publique territoriale (CNFPT) bis zu drei Stellen an, die seinem Dienstgrad entsprechen. Jedoch ergibt sich eine Abschwächung des Laufbahnsystems aus der Kombination verschiedener Bestimmungen: Das Gesetz vom 13. Juli 1987 gibt den Begriff des Corps auf und kehrt zum Begriff der Stellenrahmengruppe zurück. 230 Jeder Dienstherr verwaltet die von ihm gebildeteten Stellenrahmengruppen. Das System der Stellenrahmengruppen 231 erschwert nicht nur in der Praxis den Wechsel in den staatlichen öffentlichen Dienst erheblich, sondern führt darüber hinaus zu einer Rückverlagerung der Personalverwaltung auf die lokale Ebene - auf Kosten der Einheitlichkeit. -

Gleichzeitig wird die Mobilität des kommunalen Beamten zwischen den Gebietskörperschaften nicht mehr systematisch organisiert. Die Centres de gestion stellen keine entsprechenden Versetzungslisten mehr auf.

-

Vor allem haben die Lokalbehörden Freiheiten bei der PersonaleinsteIlung zurückgewonnen: Die Möglichkeit, Vertragsbedienstete einzustellen, besteht - nach der Beschränkung von 1983 / 84 - jetzt wieder in großem Umfang. Selbst wenn Auswahlwettbewerbe durchgeführt werden, suchen die Lokalbehörden ihre Bediensteten frei aus dem Kreis der zugelassenen Bewerber aus. Für die Entscheidungen über Beförderungen sind ebenfalls ausschließlich die Lokalbehörden zuständig; das Gesetz vom 26. Januar 1984 hatte noch beabsichtigt, die Aufstellung der Beförderungslisten den Centres de gestion zu überlassen.

230 231

Art. 4 n. F. des III. Abschnitts des Generalstatuts.

A.-M. Escoffier, Les cadres d'emplois dans la fonction publique territoriale, RFDA

1989, 106.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Frankreich

301

b) Die interkommunalen Institutionen der Personal verwaltung wurden verringert Die gemeinsame paritätische Verwaltungskommission für die drei Zweige des öffentlichen Dienstes, die insbesondere bei Schwierigkeiten des Wechsels von einem Corps zu dnem anderen zu befassen war, wurde durch das Gesetz vom 18. Juli 1987 aufgelöst. Dasselbe geschah mit den regionalen Schulungszentren. Die Centres de gestion auf departernentaler Ebene verloren ihre Zuständigkeit für die Aufstellung der Beförderungslisten und die Organisation der Auswahlwettbewerbe und wurden zu einfachen StellenvermiUlungen. 232 Diese Reformen von 1987 erteilen nicht allein den Zielen von 1983 / 84 eine Absage. Indem sie erneut den lokalen Bezug des kommunalen öffentlichen Dienstes betonen, haben sie den Charakter eines auf dem Laufbahnprinzip beruhenden öffentlichen Dienstes in einem solchen Maße geändert, daß man sich fragen kann, ob nicht ganz einfach das Ämterprinzip wiedereingeführt worden ist. 233 2. Die Schwierigkeiten, den öffentlichen Dienst der Krankenanstalten im Gefüge des Generalstatuts zu belassen Das Gesetz Nr. 86-33 vom 9. Januar 1986 über die Statutsbestimmungen für den öffentlichen Dienst der Krankenanstalten bedurfte zahlreicher Durchführungsbestimmungen, Dekrete und vor allem Einzelstatute. Die schleppende Umsetzung des IV. Abschnitts des Generalstatuts kann daher nicht verwundern. Dessen ungeachtet sah sich die Sozialabteilung des Conseil d' Etat, der zahlreiche Durchführungstexte zur Begutachtung vorgelegt wurden, 1990 veranlaßt zu fragen, "was noch die Einheitlichkeit des Generalstatuts des öffentlichen Dienstes ausmacht und ihre grundlegenden Regeln darstellt. Es erscheint jedenfalls wünschenswert, daß für eine bessere Koordination bei der Ausarbeitung der Normen gesorgt wird, die jeden der drei Zweige des öffentlichen Dienstes betreffen, und daß insbesondere die Generaldirektion des öffentlichen Dienstes systematisch an der Vorbereitung der Normen beteiligt wird, die den öffentlichen Dienst der Krankenanstalten betreffen". 234

232 Das Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) erfüllt diese Aufgabe für die Beamten der Laufbahngruppe A. 233 Vgl. J. Bourdon, La fonetion publique territoriale: maintien du systeme de la carriere ou retour au systeme de I'emploi, RFDA 1986, 881; J. Bourdon, La fonction publique territoriale: un nouvel equilibre entre la carriere et l'emploi, RFDA 1988,461; A. Baldous / J.-P. Negrin, Les consequences de l'adoption de la loi n° 87-529 du 13 juillet 1987 sur les principes du statut general des fonctionnaires, RFDA 1988, 478. 234 Öffentlicher Bericht des Conseil d'Etat für das Jahr 1989, Teilbericht der Sozialabteilung, in: Etudes et Documents du Conseil d'Etat Bd. 41 [1989], S. 107.

Christian Autexier

302

11. Die Annäherung der Stellung der Nichtbeamten an die der Beamten

1. Die Integrationspolitik Bereits vor der Verabschiedung des Generalstatuts hatte ein Gesetz vom 11. Juni 1983 235 den Grundsatz der Beschränkung der Einstellung nichtbeamteter Bediensteter sowie der Verbeamtung bereits eingestellter Nichtbeamter ausgesprochen: "Art. 1. Die Dauervollzeitplanstellen der Behörden, Dienste und öffentlich-rechtlichen Einrichtungen des Staates werden von Beamten (... ) oder von abgeordneten zivilen oder militärischen Bediensteten des Staates oder der Kommunen besetzt. Vertretungen der Beamten, die diese Planstellen besetzen, müssen, soweit sie einem vorhersehbaren und konstanten Bedarf entsprechen, von anderen Beamten wahrgenommen werden. (... ) Art. 2. Abweichend vom Grundsatz des Art. I können Vertragsbedienstetenstellen im Haushaltsplan jedes Ministeriums oder jeder Einrichtung geschaffen werden, wenn es die Art der Aufgaben oder der dienstliche Bedarf rechtfertigen, insbesondere, wenn es kein Corps mit Beamten gibt, die geeignet wären, diese Aufgaben wahrzunehmen, oder wenn es sich um Aufgaben handelt, die die Behörde neu übernommen hat oder die hochspezialisierte Fachkenntnisse erfordern. Die Bediensteten werden auf diese Stellen durch Verträge eingestellt, die auf maximal drei Jahre befristet sind und einmal für dieselbe Zeitdauer verlängert werden dürfen."

Art. 1 impliziert eine mehr oder weniger kurzfristige Verbeamtung der Nichtbeamten. Folgerichtig sah der 11. Abschnitt des Gesetzes die Verbeamtung auf Antrag der nichtbeamteten staatlichen Bediensteten vor, die Dauerplanstellen besetzen und in der Regel eine zweijährige Beschäftigung vorweisen können. Dieses Gesetz vom 11. Juni 1983 sollte die Verbeamtung ungefähr der Hälfte der etwa 450000 Hilfskräfte ermöglichen, die sich Anfang der 80er Jahre in Diensten des Staates und seiner öffentlich-rechtlichen Einrichtungen befanden. Die gleichlautenden Bestimmungen des Generalstatuts machten das Gesetz überflüssig; es wurde durch Art. 75 des Gesetzes vom 30. Juli 1987 bereinigend aufgehoben. Das Generalstatut übernahm den Grundsatz der Verbeamtung der nichtbeamteten Bediensteten in folgenden Bestimmungen: Art. 73 ff. des Gesetzes vom 11. Januar 1984 für die staatlichen Beamten: "Die nichtbeamteten Bediensteten, die eine Planstelle besetzen, die die in Art. 3 des I. Abschnitts des Generalstatuts aufgeführten Merkmale aufweist, können auf Antrag verbeamtet und in freie oder durch Haushaltsgesetz zu schaffende Planstellen gleicher Art eingewiesen werden, vorbehaltlich ( ... )". Die Verbeamtungen können ohne Auswahlwettbewerb vorgenommen wer235

10 14.6.1983, Berichtigung im 10 18.6.1983.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Frankreich

303

den. 236 Grundsätzlich sind berufsbezogene Prüfungen durchzuführen oder Eintragungen in einer Eignungsliste zu machen. Eine unmittelbare Integration ist möglich in bestimmte Corps der Laufbahngruppen C und D, die speziell für die Verbeamtung geschaffen wurden. Mit der Verbeamtung in den Corps der Laufbahngruppen A und B kann eine Verringerung der Besoldung verbunden sein. 237 Art. 126 ff. des Gesetzes vom 24. Januar 1984 für die kommunalen Beamten: "Die nichtbeamteten Bediensteten, die eine Planstelle besetzen, die die in Art. 3 des I. Abschnitts des Generalstatuts aufgeführten Merkmale aufweist, können auf Antrag verbeamtet werden und in freie oder von Beschlußorganen der betreffenden Körperschaften oder Einrichtungen zu schaffende Planstellen gleicher Art eingewiesen werden, vorbehaltlich ( ... )". Die Modalitäten der Integration wurden durch Dekrete präzisiert: für die Bediensteten der Laufbahngruppen C und D durch das Dekret Nr. 86-41 vom 9. Januar 1986 und für die Bediensteten der Laufbahngruppen A und B durch das Dekret Nr. 86-227 vom 18. Februar 1986. Die Integration erfolgt in Stellenrahmengruppen, deren Einzelstatute auf der Grundlage des III. Abschnitts des Generalstatuts aufgestellt wurden. 238 Art. 117 ff. des Gesetzes vom 9. Januar 1986 für den öffentlichen Dienst der Krankenanstalten. Wesentliche Voraussetzung der Verbeamtung ist eine aktive Dienstzeit, deren Dauer einer zweijährigen Vollzeittätigkeit entspricht. Die Verbeamtung erfolgt in der Regel ohne Auswahlwettbewerb; an seiner Stelle werden berufsbezogene Prüfungen durchgeführt oder Eintragungen in Eignungslisten vorgenommen. Manchmal ist sogar eine unmittelbare Integration vorgesehen. Die Bemühungen um die Verbeamtung nichtbeamteter Bediensteter führten dazu, daß 1989 die Zahl der nichtbeamteten Staatsbediensteten auf etwa 275 000 (davon 90000 Vertragsbedienstete) gesenkt wurde. 239 Im kommunalen öffentlichen Dienst (ca. 1 200000 Bedienstete) beträgt der Anteil der - hier im Vergleich zum staatlichen Bereich immer zahlreicher vertretenen - Nichtbeamten ungefähr 30-35 %.240 Art. 79 des II. Abschnitts des Generalstatuts. Die garantierte Mindestbesoldung beträgt 90 % des vorherigen Gehalts in der Laufbahngruppe A und 95 % in der Laufbahngruppe B. 238 Von diesem Verfahren der Verbeamtung nichtbeamteter Bedienster gemäß Art. 126 ist das Verfahren gemäß Art. 111 desselben Abschnitts des Generalstatuts zu unterscheiden, das die Integration solcher Bediensteter betrifft, die bereits zuvor auf einer anderen Stelle im kommunalen öffentlichen Dienst den Beamtenstatus besaßen; siehe zu diesen letzteren J. M. Galabert, Le contentieux de l'integration des fonctionnaires locaux dans les cadres d'emplois de la fonction publique territoriale, in: Festschrift Rene Chapus, Paris 1992, S. 209-227. 239 Die Arbeiter des Staates bleiben dabei unberücksichtigt; vgl. oben A. 11. I. b). 240 Diese Angaben sind dem Handbuch des Allgemeinen Verwaltungsrechts von Rene Chapus (s. Anm. 2) entnommen; vgl. dort S. 49. 236 237

304

Christian Autexier

2. Die Annäherung der Stellung der Beamten und der privatrechtlichen Beschäftigten Zwischen den herkömmlicherweise getrennten Bereichen der Verwaltung und des Arbeitsrechts läßt sich eine zwar langsame, aber doch spürbare Annäherung feststellen. In der neuesten Auflage seiner Abhandlung über den öffentlichen Dienst bemerkt Plantey eine Annäherung in zweifacher Hinsicht: Wie das Recht der privaten Arbeitnehmer zunehmend von Verordnungen und Statuten geprägt wird, berücksichtigt das für öffentliche Bedienstete geltende Recht in immer größerem Umfang die im Arbeitsrecht gemachten Fortschritte. 241 Diese Annäherung ergibt sich zum einen daraus, daß für den öffentlichen Dienst die Regeln übernommen wurden, die das Arbeitsrecht für die Gewerkschaften, die Arbeitslosenversicherung, den Streik, die Unternehmensgründung, die berufliche Weiterbildung, die Gesundheit und den Schutz der Arbeiter bzw. für Behinderte aufgestellt hatte. 242 In anderen Bereichen war es die Rechtsprechung - und in ihrer Folge Verwaltung und Gesetzgeber-, die soziale Sicherungen aus dem Arbeitsrecht übernahm und für nichtbeamtete öffentliche Bedienstete zur Geltung brachte. 243 Das Generalstatut der staatlichen Beamten (Art. 7) sieht selbst, außer im Bereich der Kranken- und Rentenversicherung, für die nichtbeamteten Bediensteten soziale Sicherungen vor, die denen der Beamten entsprechen. Insgesamt "bewegt man sich auf ein wechselseitiges Durchdringen der Normen hin, die für die öffentlichen Bediensteten des Staates, der Gebietskörperschaften und deren Einrichtungen gelten: Unbestimmtheit des Begriffes ,nichtbeamteter öffentlicher Bediensteter' oder ,Vertragsbediensteter'; Vermengung von Verordnungen, Vertragsklauseln und Arbeitsrecht in der Rechtsstellung der Nichtbeamten; Beschäftigung - in zahlreichen kommunalen Eimichtungen oder Krankenanstalten - von Beamten und privatrechtlichen Beschäftigten; Häufung der Fälle vorübergehender Zurverfügungstellung oder Abordnung von Beamten an Nichtverwaltungseimichtungen; Trend zum erhöhten Kündigungsschutz der nichtbeamteten Bediensteten; Trend zur gewerkschaftlichen Verhandlung der Arbeitsund Beschäftigungsbedingungen im Rahmen der in den Statuten vorgesehenen Abstimmung". 244 III. Statistische Angaben

Es ist nicht einfach, den Bestand des öffentlichen Dienstes in Frankreich statistisch zufrieden stellend zu erfassen. Insbesondere folgende Schwierigkeiten treten dabei auf: 241

242 243 244

A. Plantey, La fonetion publique, S. 13. Plantey, ebd., m. w. N. Plantey, ebd. Plantey (Anm. 241), S. 15.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Frankreich

305

(1) Weitgehend übereinstimmende statistische Angaben existieren nur für den

staatlichen öffentlichen Dienst; diese Zahlen beruhen auf Angaben des Haushaltsplans und der Erhebungen der Personalabteilungen der Ministerien. Die Ergebnisse werden aber in statistischen Kategorien erfaßt, die nicht den juristischen Kategorien entsprechen, vor allem soweit es um die nichtbeamteten öffentlich-rechtlichen Beschäftigten geht.

(2) In jedem Fall weicht der "theoretische" Bestand (nach seiner Ausweisung im Haushaltsplan) von dem tatsächlichen Bestand (Anzahl der tatsächlich Beschäftigten) ab. Diese Abweichungen beruhen auf zwei entgegengesetzt wirkenden Faktoren: Einerseits sind nicht alle im Haushaltsplan ausgewiesenen Planstellen tatsächlich besetzt; die Gelder für die nicht besetzten Planstellen werden dann anderweitig verwendet, vor allem zur Bezahlung der nichtbeamteten Bediensteten; andererseits sind einige Planstellen durch Teilzeitkräfte besetzt, so daß der tatsächliche Bestand die Anzahl der im Haushaltsplan ausgewiesenen Planstellen übersteigt. Die folgenden statistischen Angaben sind im wesentlichen dem neu esten Werk von lean-Fram;ois Lachaume entnommen. 245

1. Gesamtzahl der im Haushaltsplan ausgewiesenen Planstellen (1990) Planstellen im zivilen Bereich der Staatsverwaltung 2 083 794 davon entfallen auf Post, Telekom und Satellitentechnik 432 062 1 016 862 Planstellen in den Gebietskörperschaften Planstellen im öffentlichen Dienst der Krankenanstalten ca. 650 000 ca. 3 750 000 Gesamt [Planstellen im Bereich der Verteidigung: 430594] 2. Bestand der öffentlich-rechtlichen Bediensteten im zivilen Bereich (1990)

In der zivilen Staatsverwaltung In den Gebietskörperschaften Im öffentlichen Dienst der Krankenanstalten Gesamt

2623787 1 195698 647813 4467298

3. Zivile Bedienstete des Staates Im Jahr 1990 befanden sich im Staatsdienst 2623787 zivile Bedienstete. Diese Bediensteten verteilten sich wie folgt auf die Laufbahngruppen: A: 30 %; 245

Lachaume, La fonction publique, Paris 1992.

20 Magiera/Siedentopf (Hrsg.)

306

Christian Autexier

B: 31 %; C: 33 %; D: 6 %. Der Anteil der Beamten an den zivilen Staatsbediensteten betrug 87 %. Die restlichen 13 % setzen sich folgendermaßen zusammen: pri vatrechtliche Beschäftigte Hilfskräfte Arbeiter

30% 25% 45%

Das Zahlenverhältnis zwischen Männem und Frauen war 48 / 52.

4. Bedienstete der Gebietskörperschaften Im Jahr 1990 waren bei den Gebietskörperschaften 1 195698 Personen beschäftigt. Sie verteilten sich wie folgt auf die einzelnen Gebietskörperschaften: Gemeinden Departements Regionen Interkommunale Einrichtungen

819008 152445 4134 41095

Der Anteil der Beamten belief sich auf 68 %, das Zahlenverhältnis zwischen Männem und Frauen war 42/58.

5. Bedienstete des öffentlichen Dienstes der Krankenanstalten Im Jahr 1990 waren im öffentlichen Dienst der Krankenanstalten 647813 Personen beschäftigt. Davon waren 95 % Beamte. Das Zahlenverhältnis zwischen Männem und Frauen war 22/78.

6. Weitere statistische Angaben Folgende statistische Angaben von Bernard Pecheur enthalten genauere Angaben über den staatlichen öffentlichen Dienst: 246 L' evolution des effectifs budghaires depuis 1984 (nombre d'agents de I'EtaC) Budget Civils Militaires Total Etat

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

2063658 2061286 2059936 2064389 2060360 2069673 2083974 458715

455332

451424

446469

440560

434475

430594

2522373 2516618 2511360 2510 858 2500920 2504148 2514568

• NDLR: Selon une enquete de I'INSEE, le nombre d' agents des collectivites territoriales s' elevait, au 31 decembre 1987, 11 1 177 000. 246 Bernard Pecheur, France, bilan et perspectives du renouveau du service public, RFAP 75 (1990),425-434 u. 526ff.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Frankreich

307

Effectifs ft!els des agents de I'Etat par ministere et par statut"

Ministeres

Affaires etrangeres Affaires sociales Agriculture Anciens combattants Aviation civile Cooperation Culture Defense Dom-Tom Economie, finances Education nationale Equipement Industrie Interieur Justice Mer Premier ministre Postes, telecommunications Total

Titulaires civils

Non titulaires et ouvriers

Total des agents civils

Militaires

Total general

5316 20602 24519 3774 9964 5116 10493 36645 1439 184730 942214 75327 4985 147319 48184 1922 1 186

9698 1 771 4832 441 2262 2694 2852 98057 274 11468 93895 28018 4105 2825 1004 242 1524

150\4 22373 29351 . 4215 12226 7810 13 345 134702 I 713 196198 1036109 103345 9090 150 144 49188 2164 2710

300 0 0 0 168 0 0 302380 900 0 0 0 0 0 0 700 0

15314 22373 29351 4215 12394 7810 13 345 437082 2613 196198 1036109 103345 9090 150 144 49188 2864 2710

440150

69840

509990

0

509990

1963885

335802

2299687

304448

2604135

•• Sourees: enquetes menees par la direction generale de I'administration et de la fonction publique aupres des directions du personneL Situation au 1er janvier 1989.

20'

Christian Autexier

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Effectifs reels des titulaires civils par ministere et par categorie hierarchique ** Ministeres

Categorie statutaire

Total

A

B

C

Affaires etrangeres Affaires sociales Agriculture Anciens combattants Aviation civile Cooperation Culture Defense Dom-Tom Economie, finances Education nationale Equipement Industrie Interieur Justice Mer Premier ministre Postes, telecommunications

1 154 3742 10 101 179 1982 4398 2085 4171 433 34702 430264 6363 1441 6601 8939 186 219

813 4971 4288 503 6653 307 1927 9540 298 45232 364 540 9195 816 23444 10396 532 136

3072 9597 8206 2285 1296 361 6025 20987 420 98010 69946 57895 2023 110 234 27242 739 704

217 2292 1924 807 33 50 456 1947 288 6786 17464 1874 705 7040 1607 465 127

5316 20602 24519 3174 9964 5116 10493 36645 1439 184730 942214 75327 4985 147319 48184 1922 1 186

39767

139992

248393

11998

440150

Total

556727

623583

667435

116 140

1963885

D

** Sourees: enquetes menees par la direction generale de l'administration et de la fonetion publique aupres des directions du personnel. Situation au 1er janvier 1989.

E. Die Öffnung des öffentlichen Dienstes in Frankreich für Staatsangehörige anderer Staaten der Europäischen Gemeinschaft Nach Art. 48 Abs. 4 EWG-Vertrag sind die Regelungen über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Europäischen Gemeinschaft nicht auf die Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung anwendbar. In seinem Urteil vom 17. Dezember 1980 247 hat der Europäische Gerichtshof den Begriff der Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung definiert und damit die Bestimmungen der Mitgliedstaaten zugunsten einer "europäischen" Definition, die sich nur auf die Qualifikation der zu erfüllenden Aufgaben stützt, verdrängt: 247 EuGH, Rs. 149/79 (Kommission/Belgien), Sig. 1980,3881; RTDE 1981,281, Komm. G. Druesne.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Frankreich

309

"Aus dem Vorstehenden ergibt sich, daß die Einordnung davon abhängt, ob die betreffenden Stellen typisch für die spezifischen Tätigkeiten der öffentlichen Verwaltung insoweit sind, als diese mit der Ausübung hoheitlicher Befugnisse und mit der Verantwortung für die Wahrung der allgemeinen Belange des Staates betraut ist". 248 Es sollen an dieser Stelle aber weder die gesamte Rechtsprechung des Gerichtshofs noch die Aktion der Kommission über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer und den Zugang zur Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung der Mitgliedstaaten bis zu ihrer Mitteilung vom 18. März 1988 erörtert werden. 249 Dieser Bericht beschränkt sich vielmehr auf die Darstellung der Ausgangssituation im französischen Recht hinsichtlich des Erfordernisses der Staatsangehörigkeit bei einer Beschäftigung im öffentlichen Dienst (1.), der durch das Gesetz vom 26. Juli 1991 eingeleiteten Reform (11.) und einiger noch offener Fragen (111.).250 I. Die Ausgangssituation im französischen Recht Dieser Bericht hat die öffentlichen Bediensteten in drei Gruppen geteilt: die Beamten, die nichtbeamteten öffentlich-rechtlichen und die privatrechtlichen Bediensteten. Für Beamte galt gemäß Art. 5 des I. Abschnitts des Generalstatuts, daß sie die französische Staatsangehörigkeit besitzen müssen. Sicherlich ist dies die überkommene Regel des Rechts des öffentlichen Dienstes in Frankreich. Ihre 248 Sig. 1980, 3881 (3901). Dieses Prinzip hat der Gerichtshof wiederholt aufgegriffen, um auf die Bedeutung einer einheitlichen Anwendung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer hinzuweisen. Es gibt eine Vielzahl von Entscheidungen über präjudizielle Fragen (EuGH, Urt. v. 3.7.1986, Rs. 66/85 [Lawrie-Blum], Sig. 1986,2121; Urt. v. 30.5.1989, Rs. 33/88 [Allue], Sig. 1989, 1591; Urt. v. 28.11.1989, Rs. 379/87 [Groener], Sig. 1989, 3967) oder über Feststellungsklagen bei Vertragsverletzung durch Unterlassen (EuGH Urt. v. 26.5.1982, Rs. 149/79 [Kommission/Belgien, 2. Entscheidung], Sig. 1982, 1845; Urt. v. 3.6.1986, Rs. 307/84 [Kommission / Frankreich], Sig. 1986, 1745; Urt. v. 16.6.1987, Rs. 225/85 [Kommission /Italien], Sig. 1987,2625). In der Rechtssache 307 / 84 wurde Frankreich verurteilt, da es auf der französischen Staatsangehörigkeit bei der Einstellung von Krankenpflegern und Krankenschwestern als beamteten öffentlich-rechtlichen Beschäftigten bestand. 249 Amtsblatt EG C 72 / 2 (1988). 250 Hier eine Auswahl aus einer Vielzahl von Beiträgen: R. Baclet-Hainque, L'Europe des emplois dans l'administration publique, AJDA 1990, 224; J. Boulouis, Fonction publique et nationalite: Quelques reflexions apropos de l'ouverture des emplois prives aux ressortissants des Etats membres de la Communaute europeenne, in: Festschrift Rene Chapus, Paris 1992, S. 81-89; J. Curral, La Communaute europeenne et les fonctions publiques nationales, RFAP 1988, 573; L. Dubouis, La notion d'emploi dans I'Administration publique, RFDA 1987, 949; L. Dubouis, L'ouverture de la fonetion publique fran ..aise aux ressortissants de la CEE, RFDA 1991,903; C. Houteer, L' ouverture de la fonetion publique aux ressortissants de la C.E.E., Petites affiches, 6 septembre 1991, S. 4; X. Precot, L'acces aux emplois publies des ressortissants des Etats membres de la Communaute economique europeenne, ALD 1992, comm. legisl. S. 67; J. Ziller, Integration europeenne et emploi dans l'administration locale, AJDA 1991, 855.

310

Christian Autexier

Übernahme darf jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, daß der Gesetzgeber 1983 bewußt von der Rechtsprechung des EuGH abgewichen ist. Ebenso hat das Parlament im Frühjahr 1987 251 den Antrag des Abgeordneten Lamassoure zurückgewiesen, der eine Änderung des Art. 5 intendierte. Zur gleichen Zeit scheute sich die Plenarversammlung des Conseil d' Etat nicht, sich dem Entwurf einer Richtlinie der Europäischen Gemeinschaft zu widersetzen, der ihrer Ansicht nach Art. 48 Abs.4 EWG-Vertrag widersprach, da der Grundsatz der Freizügigkeit der Arbeitnehmer nicht auf die Beschäftigung der öffentlichen Verwaltung übertragbar sei. Ferner sei der Entwurf unvereinbar mit den Organisations grundsätzen der französischen öffentlichen Verwaltung, und ihre Durchführung würde unweigerlich auf verfassungsrechtliche Hindernisse stoßen. 252 Fünf Jahre später zeigt das Gesetz vom 26. Juli 1991, wie rasch sich die Auffassungen gewandelt haben. Die nichtbeamteten öffentlich-rechtlichen Beschäftigten bedürfen nicht der französischen Staatsangehörigkeit. Der Conseil d' Etat hat in seiner Stellungnahme vom 17. Mai 1973 erkannt, daß es in Frankreich weder eine gesetzliche Regelung noch einen Rechtsgrundsatz gibt, nach dem die Einstellung von Ausländern als Bedienstete des Staates oder sonstiger juristischer Personen des öffentlichen Rechts generell verboten ist: Es obliegt der Regierung, unter Berücksichtigung der internationalen Verpflichtungen Frankreichs zu entscheiden, ob Ausländer nach den Aufgaben der einzelnen Dienststellen und der Natur der auszuübenden Tätigkeit als privatrechtliche Beschäftigte oder als Hilfskräfte der Verwaltung eingestellt werden können. Dies kann entweder im Einzelfall entschieden werden, oder es können im voraus allgemeine Bedingungen für zukünftige Einstellungen der Hilfskräfte oder privatrechtlichen Beschäftigten bestimmter Dienst-und Planstellen verbindlich festgelegt werden. 253 Art. 3 des Dekrets Nr. 86-63 vom 17. Januar 1986 berücksichtigt dabei die Tatsache, daß die Staatsangehörigkeit keine Einstellungsvoraussetzung ist, indem er beide Fälle, das Vorliegen oder Fehlen der französischen Staatsangehörigkeit, vorsieht. Das Dekret ordnet an, daß die Verwaltung für Ausländer eine amtliche Ermittlung durchführt, die das Erfordernis eines Strafregisterauszugs ersetzt, der keine Eintragungen enthalten darf, die mit der auszuübenden Tätigkeit unvereinbar wären. 251 Unter Premierminister Chirac und einige Monate nach Verurteilung in der Rs. 307/84 (Kommission / Frankreich), vgl. Anm. 248. 252 Stellungnahme der Plenarversammlung des Conseil d'Etat vom 26.6.1986, zit. in: Etudes et Documents du Conseil d'Etat Bd. 38 [1987], S. 143. 253 Siehe R. Chapus, Nationalite et exercise de fonctions publiques, in: Festschrift R.-E. Charlier, S. 19-28 (24); B. Poujade, Le recrutement de ressortissants etrangers dans la fonction publique franr,raise, Petites affiches, 17.12.1986, S. 13; V. Silvera, Les etrangers dans la fonction publique franr,raise, Annuaire international de la fonction publique 1973 - 74, 493. 254 Siehe oben C. II., a. E.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Frankreich

311

Das Einstellungserfordernis der französischen Staatsangehörigkeit gilt auch nicht für privatrechtliche Beschäftigte in öffentlich-rechtlichen Wirtschaftseinrichtungen. Die Statute dieser Einrichtungen enthalten jedoch teilweise Staatsangehörigkeitsklauseln. 254 Am 14. Dezember 1987 betraute M. de Charette, Minister für den öffentlichen Dienst, M. Puissochet, Conseiller d'Etat und Leiter der Rechtsabteilung des Außenministeriums, mit der Aufgabe, Vorschläge für eine Anpassung der Regelungen des französischen Rechts an das Gemeinschaftsrecht zu unterbreiten. Der Bericht von M. Puissochet, der sich mit dem "Zugang der Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft zur Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung in Frankreich" 255 befaßte und 1988 M. Dura/our, dem Nachfolger von M. de Charette, vorgelegt wurde, enthielt den Vorschlag, das Gesetz vom 17. Juli 1973 zu ändern. Zum gleichen Ergebnis kamen auch zwei spätere parlamentarische Berichte. 256 So erschien es an der Zeit, von Seiten des Gesetzgebers tätig zu werden und den Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft den Zugang zu den Stellen des öffentlichen Dienstes in Frankreich zu öffnen, die nicht von Art. 48 Abs. 4 EWG-Vertrag erfaßt werden. 11. Das Gesetz Nr. 91-715 vom 26. Juli 1991

M. Puissochet hatte in seinem Bericht vorgeschlagen, die Staatsangehörigkeitsklausel des Art. 5 nicht anzutasten, sondern einen Art. 5 bis in den I. Abschnitt des Generalstatuts einzufügen, der eine Ausnahmeregelung für die Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft enthält. Sein Vorschlag kam damit dem Entwurf, der schließlich dem Parlament vorgelegt wurde, schon sehr nahe.

1. Der neue Artikel 5 bis des I. Abschnitts des Generalstatuts Am 20. März 1991 legte die Regierung dem Senat einen Gesetzentwurf vor, der verschiedene Regelungen über den öffentlichen Dienst enthielt. Dieser Entwurf ging als Eilsache am 25. April durch den Senat und am 25. Mai durch die Nationalversammlung. Nach Einberufung des paritätisch besetzten Ausschusses wurde er endgültig am 18. Juni durch die Nationalversammlung und am 24. Juni durch den Senat angenommen. Das Gesetzgebungsverfahren wurde also außergewöhnlich schnell durchgeführt. Art. 2 des Gesetzes führt nun einen Art. 5 bis mit folgendem Wortlaut ein: 257 255 Dieser Bericht wurde nicht veröffentlicht, fand jedoch intern sehr große Verbreitung und wurde oft zitiert (z. B. von: R. Baclet-Hainque und C. Houteer, beide Anm. 250). 256 Bericht MaMas an den Rechtsausschuß der Nationalversammlung, 1ere session ordinaire de 1989-1990, Drucksache 950; Bericht Cabanel an den Senatsausschuß für Fragen der Europäischen Gemeinschaften, 1ere session ordinaire de 1990-1991, Drucksache 61.

312

Christian Autexier "Die Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschafts gemeinschaft außer Frankreich haben unter den im Generalstatut vorgesehenen Voraussetzungen Zugang zu Corps, Stellenrahmengruppen und Planstellen, deren Aufgaben keine Ausübung von Hoheitsrechten darstellen und weder unmittelbar noch mittelbar mit der Ausübung hoheitlicher Befugnisse des Staates oder anderer öffentlicher Körperschaften verbunden sind. Das Beamtenverhältnis kann nicht begründet werden: 1. Wenn sie nicht mehr im Besitz der Staatsbürgerrechte ihres Heimatstaates sind;

2. wenn sie wegen einer Straftat verurteilt wurden, die mit der Ausübung ihrer Tätigkeit unvereinbar ist; 3. wenn sie den Anforderungen der Wehrpflicht ihres Heimatstaates nicht Genüge getan haben; 4. wenn sie nicht die körperlichen Eignungsvoraussetzungen für die Ausübung der Tätigkeit erfüllen. Die Corps, Stellenrahmengruppen oder Planstellen, die die Voraussetzungen des Absatzes 1 erfüllen, werden in ihren jeweiligen Einzelstatuten als solche ausgewiesen. Diese Einzelstatute bestimmen auch (soweit erforderlich) die Voraussetzungen, unter denen Beamte, die nicht die französische Staatsangehörigkeit besitzen, in beratende Organe berufen werden können, deren Stellungnahmen oder Vorschläge Bindungswirkung entfalten. Den Beamten, für die die Bestimmungen dieses Artikels gelten, können keine Aufgaben übertragen werden, die die Ausübung anderer Befugnisse als der in Absatz 1 genannten beinhalten. Die Ausführungsbestimmungen zu diesem Artikel werden durch Dekret nach Stellungnahme des Conseil d' Etat festgelegt". Nach Art. 3 des Gesetzes ist Art. 5 bis jedoch nicht anwendbar auf staatliche Beamte der Verwaltung von Französisch-Polynesien. 258

2. Die Entscheidung Nr. 91-293 DC des Conseil Constitutionnel vom 23. Juli 1991 259 Der neue Art. 5 bis war Gegenstand einer Normenkontrolle auf Antrag von 73 Senatoren vor dem Conseil Constitutionnel. In seiner Entscheidung vom 23. Juli 1991 erklärte dieser jedoch den Gesetzestext für nicht verfassungswidrig. In dem Antrag wurde zunächst eine Verletzung des Art. 48 EWG-Vertrag und folglich des Art. 55 der französischen Verfassung gerügt. Der Conseil Constitutionnel wies dies unter Hinweis darauf, daß er im Verfahren nach Art. 61 der 257 Das Gesetz Nr. 91-715 vom 26.7.1991 (JO 27. 7.1991, S. 9952) enthält verschiedene Regelungen zum öffentlichen Dienst. 258 Diese Regelung erscheint überflüssig, denn solange die Vereinbarungen des Art. 135 EWG-Vertrag fehlen, bleiben die Bestimmungen über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer in den überseeischen Gebieten unanwendbar. 259 10 25.7.1991, S. 9854,9855.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Frankreich

313

Verfassung nicht befugt sei, über die Vereinbarkeit eines Gesetzes mit einem internationalen Vertrag zu befinden, zurück. Weiterhin stützte sich der Antrag auf eine Verletzung des Art. 6 der Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte von 1789. Diesbezüglich stellte der Conseil Constitutionnel fest, daß diese Bestimmung, indem sie für alle Bürger gleichermaßen den Zugang zu allen öffentlichen Ämtern garantiert, nicht so verstanden werden kann, daß sie nur französischen Staatsangehörigen den Zugang vorbehalte. Soweit mit dem Antrag die Mißachtung eines Verfassungsprinzips gerügt wurde, nach dem nur französische Staatsangehörige Ämter wahrnehmen können, die die Souveränität der Nation berühren, hat der Conseil Constitutionnel im dreizehnten Punkt seiner Urteilsbegründung 260 die Existenz eines solchen Prinzips konkludent angenommen. Er hat entschieden, daß die umstrittene Regelung des Gesetzes nichts an dem Erfordernis der französischen Staatsangehörigkeit ändert, sondern nur eine Ausnahme für Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft vorsieht. Da diese Ausnahme gerade die Wahrnehmung von Aufgaben, die sich nicht von der Ausübung von Hoheitsrechten trennen läßt, ausschließt, ist somit eine Berührung der wesentlichen Elemente der Ausübung der nationalen Souveränität ausgeschlossen. Wenn also der Conseil d' Etat 1986 261 befand, daß die Öffnung des öffentlichen Dienstes in Frankreich für Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft unweigerlich auf verfassungsrechtliche Hindernisse stoßen würde, so hat der Verfassungsrichter anders entschieden: Art. 5 bis ist nicht verfassungswidrig. Das Gesetz scheint auch nicht der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu widersprechen. 262 Es läßt aber noch einige Fragen offen. III. Die offenen Fragen Art. 5 bis des I. Abschnitts des Generalstatuts klärt noch nicht alle Fragen zu Art. 48 EWG-Vertrag im Zusammenhang mit dem öffentlichen Dienst in Frankreich. Zunächst bleibt anzumerken, daß die neue Regelung nur in das Generalstatut eingefügt wurde. Sie gilt also weder für lustizbeamte und für Militärs noch für Beamte des Parlaments, da diese von dem Generalstatut nicht erfaßt werden. Diese Einschränkungen scheinen jedoch auch mit der Auslegung des Art. 48 Abs.4 EWG-Vertrag durch den Europäischen Gerichtshof nicht unvereinbar zu sein. 260 261 262

Dieses Prinzip wird in der Verfassung nicht erwähnt. Siehe oben 1. Vgl. die Analyse von Louis Dubouis in seinem Kommentar in: RFDA 1991,911 ff.

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Christian Autexier

Ferner ist zu bedenken, daß dieses Gesetz auf die Einstellung nichtbeamteter öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Beschäftigter nicht anwendbar ist. Sofern die Einzelstatute Staatsangehörigkeitsklauseln enthalten, sind diese nicht allein durch das neue Gesetz nichtig geworden. Man könnte zwar argumentieren, daß der Begriff Planstelle, so wie er in Absatz I der neuen Regelung verwendet wird, eine rein haushaltsrechtliche Bedeutung habe und die Regelung somit alle Staatsangehörigkeitsklauseln in den Einzelstatuten und sonstigen gesetzlichen Bestimmungen, in denen sie zu finden sind, obsolet mache. Dieses Argument würde jedoch den Geltungsbereich des Gesetzes überdehnen, vor allem, wenn man daraus auf seine Geltung für die privatrechtlichen Beschäftigten der öffentlich-rechtlichen Wirtschaftseinrichtungen schließen wollte. Es empfiehlt sich also, diese Klauseln ausdrücklich zurückzuziehen. Die größten Bedenken ruft schließlich Absatz 3 der neuen Regelung hervor, indem er auf eine Novellierung der Einzelstatute verweist. Das bedeutet, wie M. Dubouis bereits zutreffend angemerkt hat, daß erst nach dem Erlaß der Ausführungsbestimmungen über die tatsächliche Vereinbarkeit des französischen Rechts mit Art. 48 EWG-Vertrag geurteilt werden kann: 263 "Die Regierung wird nämlich über einen breiten Beurteilungsspielraum hinsichtlich der Ausführung der durch das Gesetz festgelegten Kriterien verfügen. Die vorbereitenden Arbeiten des Parlaments und der Regierung lassen klar erkennen, daß sich das Tempo der Öffnung der Stellen im öffentlichen Dienst nach der Haltung der anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft richten wird". Diese Ermächtigung des Verordnungsgebers hemmt folglich die Signalwirkung des Gesetzes vom 26. Juli 1991. Sie enthält eine verdeckte Reziprozitätsklausel, die mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar ist. Wenn auch auf Verfassungsund Gesetzesebene die französische Rechtsordnung den Anforderungen der Freizügigkeit nach EG-Recht genügt, sind also noch nicht alle Schranken aufgehoben. 264

F. Literatur Auby, Jean-Bemard: Jurisclasseur administratif, fascicule 180 publique territoriale», Jurisclasseur Collectivites locales.

a 195 et 765; «Fonction

Auby, Jean-Marie: L'evolution des sources du droit de la fonction publique, AJDA 1984, S.246-256. Auby, Jean-Marie / Auby Jean-Bemard: Droit de la fonction publique, Paris 1991. Baldous, Andre: La loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, RFDA 1984, S. 111-121. Dubouis (Anm. 262), S. 912. Vgl. lean Boulouis: "Dies alles führt zu der leicht unverschämten Folgerung, das Gesetz von 1991 betreibe zu einem nicht unbeträchtlichen Teil «Augenwischerej,>" (I. Boulouis [Anm. 250], S. 88). 263

264

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Frankreich

315

Bargas, Didier: La loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives a la fonction publique de I'Etat, RFDA 1984, S. 121-123. Bourdon, Jacques: La loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives a la fonction publique territoriale, RFDA 1984, S. 124-130. Faber, Joachim: Personal vertretung und Mitbestimmung im öffentlichen Dienst in der Bundesrepublik Deutschland und in Frankreich, Berlin 1979. Favoreu, Louis: Les sources du droit de la fonction publique territoriale, RFDA 1985, S.309-321. Forges, Jean-Michel de: Droit de la fonction publique, Paris 1986. Gaborit, Pierre: Droits et obligations du statut general des fonctionnaires de I'Etat et des collectivites territoriales, AJDA 1984, S. 180-190. Gaudemet, Yves: Existe-t-il une "categorie" d'agents publics contractuels de l'administrati on? (sur le degre d'originalite du recrutement par contrat dans la fonction publique), AJDA 1977, S. 614-618. Lachaume, Jean-Franyois: La fonction publique, Paris 1992. Möller, Hans-Jürgen: Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz des deutschen und französischen Beamten, eine rechtsvergleichende Untersuchung, jur. Diss., Saarbrücken 1975. Moreau, Jean-Louis: Faut-i! abroger le statut general des fonctionnaires, AJDA 1986, S. 491- 499. Pertek, Jacques: Statuts particuliers et droit commun du travail dans les entreprises publiques, AJDA 1989, S. 151-157. Plantey, Alain: La fonetion publique, traite general, Paris 1991, 705 S. Saint-Jours, Yves: Droit du travai! dans le secteur public, Librairie generale de droit et de jurisprudence, 2. AufI., Paris 1986.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Griechenland Wassilios Skouris Übersicht A. Grundlagen ........................................................................

318

I. Rechtlicher Rahmen ......................................................... 1. Verfassungsrechtliche Bestimmungen .................................. 2. Gesetzliche Bestimmungen..............................................

318 319 321

11. Arten öffentlicher Dienstverhältnisse ......................................

322

III. Arten öffentlicher Bediensteter .............................................

323

IV. Arten öffentlicher Dienstherren ............................................

323

B. Das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis (Beamtenstatut) ....................

324

I. Arten des Beamtenverhältnisses ............................................ 1. Berufsbeamte .................... . ........................................ 2. Ehrenbeamte ............................................................. 3. Minister und Vizeminister ............. . ... ................ .. . ........ ...

325 325 326 327

11. Begründung des Beamtenverhältnisses .................................... 1. Einstellungsvoraussetzungen ............................................ a) Objektive Voraussetzungen.......................................... b) Subjektive Voraussetzungen......................................... 2. Ernennung ................................................................

327 327 328 328 329

III. Inhalt des Beamtenverhältnisses ............................................ 1. Grundrechtseinschränkungen aufgrund der Beamteneigenschaft ...... 2. Pflichten des Beamten ................................................... a) Verfassungs- und Vaterlandstreue ................................... b) Gehorsamspflicht ..................................................... c) Dienstleistungspflicht ................................................ d) Amtsverschwiegenheit ............................................... e) Verhaltenspflichten ................................................... 3. Folgen von Dienstpflichtverletzungen .................................. 4. Soziale Sicherung und Rechte des Beamten ........................... 5. Haftung des Beamten.................................. ..................

330 330 331 331 331 332 332 332 333 333 334

IV. Veränderungen des Beamtenverhältnisses .................................

334

V. Rechtsschutz im Beamtenverhältnis. ........................................

335

C. Das privatrechtliche Dienstverhältnis ...........................................

336

I. Arten der privatrechtlichen Bediensteten ..................................

337

Wassilios Skouris

318 II. III. IV. V.

Begründung des privatrechtlichen Dienstverhältnisses .................... 337 Inhalt des privatrechtlichen Dienstverhältnisses ........................... 338 Beendigung des privatrechtlichen Dienstverhältnisses .................... 339 Rechtsschutz im privatrechtIichen Dienstverhältnis....................... 339

D. Das Verhältnis zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen ...................................................................... 340 I. Entwicklungen im Verhältnis zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen ............................................. 340 II. Statistische Angaben........................................................ 341 E. Reformbestrebungen hinsichtlich der Öffnung des öffentlichen Dienstes für Angehörige anderer EG-Mitgliedstaaten ........................................ 342 F. Literatur...................... . ....................................................

342

A. Grundlagen (I) Das Recht des öffentlichen Dienstes gehört in Griechenland zu den traditionellen Bereichen des Besonderen Verwaltungsrechts und steht nach wie vor im Mittelpunkt des allgemeinen politischen Interesses. Was speziell die juristische Bedeutung anbelangt, darf man, ohne zu übertreiben, behaupten, daß die Entstehung und Entwicklung des Verwaltungsrechts in Griechenland mit dem öffentlichen Dienst auf das engste verbunden sind. Das beweist vor allem die Tatsache, daß die Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte unter Führung des Staatsrates dem Recht des öffentlichen Dienstes besondere Aufmerksamkeit widmet und die Fälle aus diesem Rechtsgebiet zum Anlaß nimmt, wichtige Prinzipien des (Allgemeinen) Verwaltungsrechts zu entwickeln bzw. auszuformen und zu verfeinern. Nicht anders verhält sich die Lehre des öffentlichen Rechts, wenn sie ihre Prioritäten setzt und dabei dem Recht des öffentlichen Dienstes eine Sonderstellung einräumt. Ganz symptomatisch für diese Betrachtungsweise ist, daß systematische wissenschaftliche Werke zum Beamtenrecht in Griechenland schon vorlagen, bevor das Verwaltungsrecht als eigenständige Disziplin bearbeitet worden ist. I. Rechtlicher Rahmen

(2) Der rechtliche Rahmen für den öffentlichen Dienst folgt in aller Regel dem bewährten Schema "Verfassung-Gesetz-Verordnung" und wirft insofern keine spezifischen Fragen auf. Die Verfassung legt die Rahmenbedingungen fest und liefert die Grundlage für entsprechende Initiativen des Gesetzgebers und der normsetzenden Exekutive. Wer das Verhältnis Gesetz-Verordnung genauer be-

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Griechenland

319

trachtet, kommt zum Ergebnis, daß die Regeln des öffentlichen Dienstrechts vorwiegend im formellen Gesetz zu suchen sind. Verordnungen, die in Ausführung von Ermächtigungen des Gesetzgebers erlassen werden, spielen hier im Vergleich zu anderen Bereichen des Besonderen Verwaltungsrechts eine eher untergeordnete Rolle. Eine befriedigende systematische Erfassung und Darstellung des Normengefüges wird freilich dadurch erheblich erschwert, daß die einschlägigen Bestimmungen aus unterschiedlichen Perioden stammen, nicht aufeinander abgestimmt wurden, daher nicht selten Widersprüche aufweisen und durch wachsende Unübersichtlichkeit gekennzeichnet sind. Die Normenflut auf dem Gebiet des öffentlichen Dienstrechts ist besonders stark und auffällig. Sie verursacht - so seltsam es auch klingen mag - Rechtslücken und stellt den Rechtsanwender oft vor unlösbare Probleme. Die mangelnde Geschlossenheit der komplexen Rechtsmaterie wird oft beklagt, doch ist eine deutliche Verbesserung der Situation noch nicht in Sicht.

1. Verfassungsrechtliche Bestimmungen (3) Die griechische Verfassung von 1975 setzt sich an mehreren Stellen sowohl mit organisatorischen Problemen des öffentlichen Dienstes als auch mit dem dazugehörigen Personal auseinander. Das gilt vor allem für die Artikel 103 und 104, die innerhalb des Abschnitts über "Die Verwaltung" eine sogenannte Beamtenordnung herstellen wollen. Auffällig ist, daß die beiden Bestimmungen nicht lediglich grundlegende Entscheidungen treffen, sondern daneben auch Einzelheiten regeln. Man kann sagen, daß Art. 103 Fragen von grundsätzlicher Bedeutung regelt, während in Art. 104 speziellere Aspekte des Beamtenrechts ihre rechtliche Normierung erfahren haben. Hinzu kommen ferner mehrere Vorschriften aus ganz verschiedenen Kapiteln der Verfassung, die an sich der Regelung anderer Materien gewidmet sind und aus gegebenem Anlaß Ausnahmen für die Beamten einführen oder ihnen eine Sonderbehandlung zuteil werden lassen. (4) Art. 103 Abs. 1 schreibt zunächst vor, daß die Beamten den Willen des Staates ausführen und dem Volk dienen sowie der Verfassung Treue und dem Volk Ergebenheit schulden. Die Voraussetzungen und das Verfahren der Beamtenernennung bleiben dem Gesetz überlassen. Die Absätze 2 bis 5 beschäftigen sich sodann mit den diversen Kategorien der öffentlichen Bediensteten: Der Grundtyp ist der Staatsbeamte, der eine Planstelle innehat und auf Lebenszeit ernannt wird. Beamte dürfen normalerweise nur unter Zuweisung einer gesetzlich vorgesehenen Planstelle ernannt werden (Abs. 2) und behalten diese Stelle, solange sie (gesetzlich) besteht (Abs. 3). Beamte auf Lebenszeit steigen besoldungsmäßig nach Maßgabe der Gesetze auf und dürfen - mit Ausnahme des Erreichens der Altersgrenze und der Entlassung aufgrund eines gerichtlichen Urteils - nicht ohne Beteiligung eines Dienstrates versetzt und nicht ohne Entscheidung eines Dienstrates herabgestuft oder aus dem Dienst entfernt werden. Dabei setzen sich

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die Diensträte mehrheitlich eh) aus Staatsbeamten auf Lebenszeit zusammen und treffen Entscheidungen, die mit der Beschwerde beim Staatsrat nach Maßgabe der Gesetze angegriffen werden können (Abs. 4). Vom Prinzip des Staatsbeamten auf Lebenszeit erkennt die Verfassung eine Reihe von Ausnahmen an. Ohne daß gesetzlich vorgesehene Planstellen zur Verfügung stehen, darf Personal auf bestimmte Zeit und im Rahmen eines privatrechtlichen Verhältnisses eingestellt werden, wenn und soweit dies durch Spezialgesetz erlaubt ist und der Deckung eines unvorhergesehenen und dringenden Bedarfs dient (Abs. 2 Satz 2). Weiter dürfen Planstellen privatrechtlich besetzt werden, wenn wissenschaftliches, technisches oder Hilfspersonal eingestellt werden soll und die dafür von einem Spezialgesetz aufgestellten Voraussetzungen und Garantien eingehalten werden (Abs. 3). Schließlich darf das Gesetz vorsehen, daß oberste Verwaltungsbeamte, deren Stellen außerhalb der Beamtenlaufbahn stehen, lediglich auf Zeit beschäftigt werden, ebenso wie die unmittelbar zu Botschaftern Ernannten, die Beamten des Präsidialamtes sowie der Büros des Ministerpräsidenten, der Minister und der Vizeminister (Abs. 5). Art. 103 schließt mit der Klarstellung (Abs. 6), daß die genannten Regelungen auch auf das Parlamentspersonal und auf das Personal der örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften und der übrigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts Anwendung finden. (5) Die Grundsatzentscheidung der Verfassung für das Modell des Staatsbeamten auf Lebenszeit verträgt nicht beliebig viele Abweichungen und darf nicht verfälscht werden. Ausnahmen, die durch Gesetz eingeführt werden, sind zwar zulässig, müssen aber Ausnahmen bleiben. Der Staatsrat hat mehrfach betont, daß die diesbezüglichen Initiativen des Gesetzgebers auf die Einhaltung des Regel-Ausnahme-Verhältnisses zu überprüfen sind und verworfen werden müssen, wenn sie dieses Verhältnis verletzen oder empfindlich stören. Im Rahmen der Normenkontrolle hat der Staatsrat mehrfach seine Absicht bekräftigt, daß Art. 103 verbindliche Entscheidungen trifft und dem Ermessen des Gesetzgebers deutliche Grenzen setzt. Die gesetzliche Streichung von Planstellen der Beamtenlaufbahn ist z. B. dann verfassungswidrig, wenn sie in größerem Umfang erfolgt und daher das Grundmodell des Staatsbeamten auf Lebenszeit gefährdet (Staatsrat, Urteil 1715/ 1983). (6) Art. 104 der Verfassung behandelt zunächst das Problem der Doppelbeschäftigung von Angehörigen des öffentlichen Dienstes. Die Regel ist, daß ein Beamter nicht mit einer weiteren Stelle im öffentlichen Dienst einschließlich der örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften, der sonstigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts und der öffentlichen Unternehmen betraut werden darf. Das Gesetz darf unter engen Bedingungen Ausnahmen einführen, wenn gewährleistet ist, daß die Gesamtsumme der zusätzlichen Bezüge oder Vergütungen aus der zweiten Stelle monatlich die Gesamtbezüge aus der Planstelle nicht übersteigt (Abs. 1 und 2). Einen ganz anderen Zweck verfolgt der letzte Absatz von Art. 104, indem er klarstellt, daß für die Einleitung eines Gerichtsverfahrens gegen Beamte keine vorherige Erlaubnis (wohl von staatlichen Stellen) benötigt wird.

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(7) Die Verfassungsnonnen außerhalb des speziellen Abschnitts über die Verwaltung sind zahlreich und können - mit einer Ausnahme - in zwei größere Gruppen eingeteilt werden. Wenn wir mit der Ausnahme beginnen, so besagt Art. 4 Abs. 4, daß grundsätzlich nur griechische Staatsbürger zu allen öffentlichen Ämtern zugelassen sind. Die erste Gruppe setzt sich aus Bestimmungen des Grundrechtsteils der Verfassung zusammen, welche die Ausübung einiger Grundrechte besonderen, d. h. in der Regel stärkeren, Einschränkungen unterwerfen, wenn Angehörige des öffentlichen Dienstes als Grundrechtsträger auftreten. Es geht hier vor allem um die An. 12 Abs. 4,23 Abs. 2 und 29 Abs. 3 der Verfassung. An. 12 Abs. 4 ennächtigt den Gesetzgeber, die Vereinigungsfreiheit der Beamten und Angestellten des öffentlichen Dienstes und der öffentlichen Unternehmen über das sonst übliche Maß hinaus einzuschränken. Im Rahmen des Arbeitskampfes garantiert Art. 23 Abs. 2 das Streikrecht und führt aus, daß der Streik von Richtern, Staatsanwälten und Polizeiangehörigen in jeder Fonn verboten ist, während das Streikrecht der Staats- und Kommunalbeamten, der Beamten der juristischen Personen des öffentlichen Rechts sowie des gesamten Personals der öffentlichen Unternehmen besonderen Beschränkungen unterliegt. Schließlich verbietet Art. 29 Abs. 3 den Richtern, den Angehörigen der Streitkräfte, der Polizei und den Staatsbeamten jede Erklärung oder Handlung zugunsten einer politischen Partei. Hingegen wird den Beamten der örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften und der juristischen Personen des öffentlichen Rechts sowie den Angestellten der öffentlichen Unternehmen lediglich die aktive Betätigung zugunsten einer Partei verwehrt.

(8) Die zweite Gruppe der Verfassungsnonnen besteht aus den Bestimmungen, die Wahlhindernisse und Inkompatibilitäten für die Abgeordneten aufstellen. Die Einschränkungen des passiven Wahlrechts sind hauptsächlich in den Art. 56 und 57 enthalten und gelten im Grundsatz und im gleichen Umfang für alle Arten von Beamten und für die Angestellten der öffentlichen Unternehmen. Ohne auf Einzelheiten einzugehen, darf man feststellen, daß die griechische Verfassung - dem Beispiel anderer Verfassungen folgend - bemüht ist, Amt und Mandat nach Möglichkeit zu trennen.

2. Gesetzliche Bestimmungen (9) Im Gesetz sind die meisten Rechtsnonnen des öffentlichen Dienstrechts zu finden. Als "Grundgesetz" gilt nach wie vor das sogenannte Beamtengesetzbuch aus dem Jahre 1951 (Gesetz Nr. 1811), das nach langer Vorbereitung erlassen wurde und zum Ziel hatte, die verstreuten Bestimmungen über die Staatsbeamten zu kodifizieren. Das Gesetz wurde schon unter der Geltung der Verfassung von 1952 mehrfach geändert und 1977 als Präsidialverordnung neu verkündet (Präsidialverordnung Nr. 611 aus dem Jahr 1977). Die neue Verkündung hat den Erlaß späterer und zahlreicher Vorschriften nicht verhindern können: Der Katalog der Gesetze, die nach 1977 ergangen sind und einzelne Fragen des 21 Magiera/Siedentopf (Hr,g.)

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Beamtenrechts regeln, nimmt kein Ende und hat dazu geführt, daß das Beamtengesetzbuch seinen Charakter als Kodifikationswerk längst verloren hat. Anzuwenden sind Rechtsnormen aus ganz unterschiedlichen Gesetzen und verschiedenen Perioden, die zueinander in keinem klaren Verhältnis stehen. Der Ruf nach einem neuen und modernen Beamtengesetzbuch ist laut und hat die Regierungen wiederholt veranlaßt, eine Kodifizierung zu versprechen; die jüngste Expertenkommission mit dem Auftrag, das Beamtenrecht zu kodifizieren, wurde im Mai 1992 eingesetzt. Die Unsicherheit über das anzuwendende Recht wird von vielen Seiten beklagt und stellt jeder vernünftigen Reform des öffentlichen Dienstes ein unüberwindliches Hindernis entgegen. Um das Bild zu vervollständigen, sollte erwähnt werden, daß für die Angestellten und Arbeiter des öffentlichen Dienstes in Ausführung des Art. 103 Abs. 2 und 3 der Verfassung ein besonderes Gesetz ergangen ist, das Gesetz 993 aus dem Jahr 1979. Auch dieses Gesetz wurde später mehrfach geändert und ergänzt und gilt heute in der Fassung, die es durch die Präsidialverordnung 410 / 1988 erhalten hat.

11. Arten öffentlicher Dienstverhältnisse

(10) Die grundlegende Unterscheidung zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen kommt bereits im Verfassungstext zum Ausdruck. Wie wir bereits gesehen haben (Rdnrn. 4 und 5), bemüht sich die Verfassung um eine möglichst saubere Abgrenzung: Sie schreibt den Vorrang des Staats(Berufs)-Beamtentums vor und gibt dem Gesetzgeber Kriterien auf, nach denen dieser sich richten muß, wenn er auf das Privatrecht ausweicht und der Einstellungsform des Vertrages den Vorzug gibt. Auf der anderen Seite besteht kein Zweifel daran, daß neben den öffentlich-rechtlichen auch die privatrechtlichen Rechtsverhältnisse anerkannt und institutionell abgesichert sind: In dem Umfang, in dem sie zulässig sind, stellen sie eine echte Alternative dar und sind durchaus verbreitet. Das liegt vor allem daran, daß die Abgrenzung zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen in aller Regel formal vorgenommen wird. Es kommt nicht so sehr auf die Art oder den Inhalt der zugewiesenen Aufgabe, sondern auf die geWählte Einstellungsform an. Es mag im Prinzip zutreffen, daß gerade die Berufung in das Beamtenverhältnis der Sicherung des öffentlichen Interesses und der Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben dient. Die Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben ist aber nicht allein den Beamten (im engeren Sinne) vorbehalten, sondern darf auch auf "Angestellte" übertragen werden, wenn im übrigen die in Art. 103 der Verfassung allgemein beschriebenen und in der Präsidial verordnung 410 / 1988 näher konkretisierten Voraussetzungen erfüllt sind. (11) Der wichtigste Unterschied zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen ist formaler Natur und liegt in der öffentlichrechtlichen bzw. vertraglichen Zuordnung und Ausgestaltung des konkreten

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Rechtsverhältnisses. Die grundsätzlichen Regelungen für beide Arten von Dienstverhältnissen sind in der Verfassung enthalten und werden auf dieser Grundlage in den einschlägigen Gesetzen näher ausgeführt. Auch für die privatrechtlichen Dienstverhältnisse bildet das Gesetz die wichtigste Rechtsquelle. Die im Privatrecht beheimateten Rechtsinstitute des Tarifvertrages und des Individualarbeitsvertrages sind zwar bekannt. Sie spielen aber keine überragende Rolle, weil z. B. der Inhalt des Individualvertrages zum größten Teil im Gesetz vorgegeben ist. Der Beschäftigte hat darauf einen sehr geringen Einfluß. Was die Tarifverträge angeht, so sind sie im Rahmen der privatrechtlichen Dienstverhältnisse an sich statthaft. Die Ausführlichkeit der gesetzlichen Regelungen läßt aber den Tarifparteien wenig Raum für nennenswerte Initiativen. Man sollte überdies bedenken, daß der Staat in hohem Maße dazu neigt, die Lohn- und Gehaltspolitik einseitig zu gestalten, um auf diese Weise und angesichts der lang andauernden finanziellen Krise in Griechenland die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung wirksam beeinflussen zu können. Diese einseitigen Maßnahmen beschränken sich oft nicht auf den öffentlichen Dienst, sondern erfassen alle Beschäftigungsverhältnisse und werfen daher eine Reihe verfassungsrechtlicher Fragen auf. III. Arten öffentlicher Bediensteter

(12) Die zwei großen Kategorien öffentlicher Bediensteter bilden auf der einen Seite die Beamten und auf der anderen die vertraglich beschäftigten Personen. Zu den Beamten (im weiteren Sinn), die zu ihrem Dienstherrn eine öffentlichrechtliche ·Bindung haben, zählen die sogenannten Staatsbeamten (= Beamte des Zentralstaates und seiner Behörden), die Beamten der örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften (= Städte und Gemeinden), sowie die Beamten der sonstigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts (= hauptsächlich Körperschaften und Anstalten). Die aufgrund eines privatrechtlichen Dienstverhältnisses Beschäftigten bilden formal eine einheitliche Gruppe und werden vom Gesetzgeber entsprechend behandelt. Eine Unterscheidung zwischen Angestellten und Arbeitern, wie sie im deutschen Recht bekannt ist, kommt in Griechenland in dieser Form nicht vor. Freilich hält schon die Verfassung (Art. 103 Abs. 3) die vertraglichen Rechtsformen für solches Personal zur Verfügung, das entweder besondere wissenschaftliche Qualitäten besitzt oder zur Erfüllung technischer und Hilfsdienste eingesetzt werden soll. Diese Teilung der privatrechtlichen Dienstverhältnisse kommt auch in der Präsidialverordnung 410/ 1988 zum Ausdruck (Art. 3 und 4) und erlaubt daher, der Einfachheit halber von Angestellten und Arbeitern zu sprechen. IV. Arten öffentlicher Dienstherren

(13) Die Verfassung hat bei ihren Regelungen über den öffentlichen Dienst die sogenannten Staatsbeamten vor Augen, d. h. die Bediensteten des Zentral21 *

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staates, die aufgrund eines öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses eingestellt werden, eine Planstelle innehaben und auf Lebenszeit ernannt sind. Mit ihnen eng verbunden sind die Beamten der örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften und der übrigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts. Daß diese drei Kategorien von Beamten nicht gleichgesetzt, sondern formal getrennt werden und nicht selten verschiedenen Rechtsnormen unterliegen, hat vorwiegend historische Gründe. Sachliche Unterschiede sind kaum in beachtlichem Umfang festzustellen und gehen immer mehr zurück. Die Bediensteten der örtlichen Selbstverwaltungseinheiten sind in Wahrheit Kommunalbeamte, wobei nachzutragen bleibt, daß in Griechenland die kommunale Selbstverwaltung nach wie vor nur auf der unteren Ebene existiert und lediglich die Städte und Gemeinden umfaßt. Höhere Verwaltungseinheiten mit regionalem Wirkungskreis und eigener Rechtspersönlichkeit (sogenannte lokale Selbstverwaltung zweiten Grades) wurden mehrmals in Aussicht gestellt und müssen nicht zuletzt auf Druck der Europäischen Gemeinschaften eingeführt werden. Bei den übrigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die als Dienstherren auftreten können, handelt es sich um Körperschaften und Anstalten, die zu Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben gegründet werden, in großer Zahl existieren und auch eine große Zahl von Beamten beschäftigen. Alle diese Dienstherren können unter den in der Verfassung und im Gesetz näher umschriebenen Bedingungen privatrechtliche Beziehungen gründen und "Angestellte" sowie "Arbeiter" einstellen.

B. Das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis (Beamtenstatut) (14) Trotz zahlreicher Ausnahmen und der unverkennbaren "Flucht in das Privatrecht" hat das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis seine Vorrangstellung behalten können. Der Glanz vergangener Zeiten ist zwar verblaßt, und das Berufsbeamtenturn befindet sich in einer Identitätskrise, die der Institution zweifellos geschadet hat und die fähigsten Bewerber vom öffentlichen Dienst femhält. Die Zahl der Berufsbeamten ist aber nach wie vor groß, und die ihnen übertragenen Aufgaben sind nach wie vor als wichtig zu bezeichnen. Es ist daher sachgerecht, die nähere Darstellung des öffentlichen Dienstrechts mit den öffenlich-rechtlichen Dienstverhältnissen zu beginnen und dabei den Akzent auf das Berufsbeamtenturn zu legen. (15) Wenn wir den Begriff des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses weit auffassen, so stehen in einem solchen Verhältnis sowohl die Bediensteten der Verwaltung als auch diejenigen der Streitkräfte. Um Überschneidungen zu vermeiden, muß man daher die Offiziere und Unteroffiziere der drei Waffengattungen sowie alle Angehörigen der Polizei (einschließlich der Hafenpolizei) einer eigenen Gruppe zurechnen und einer Sonderbehandlung unterwerfen. Die Militärund Polizeibeamten unterliegen einem besonderen Statut. Ein öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis liegt ferner bei den Richtern und Staatsanwälten vor. Doch

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unterscheidet sich ihre Rechtsstellung ganz wesentlich von dem Beamtenstatus, weil Richter und Staatsanwälte nicht nur eine geschlossene Kategorie öffentlicher Bediensteter bilden, sondern darüber hinaus einer anderen staatlichen Gewalt angehören, mit erheblichen Garantien ausgestattet sind und ganz verschiedene Aufgaben erfüllen. Die weitere Darstellung beschränkt sich auf die sogenannten Verwaltungsbeamten, was nicht zuletzt durch den Umstand gerechtfertigt ist, daß die Art. 103 und 104 der Verfassung lediglich diese Angehörigen des öffentli ehen Dienstes in ihren Anwendungsbereich einbeziehen.

I. Arten des Beamtenverhältnisses

(16) Im Normalfall sind die (Verwaltungs-)Beamten Berufsbeamte, die eine Planstelle innehaben und auf Lebenszeit dienen. Doch haben sich daneben im Laufe der Zeit andere Gruppen von Beamten gebildet, die zwar in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen, aber besondere Merkmale aufweisen und vom Normalfall unterschieden werden müssen.

1. Berufsbeamte (17) Als ordentliche Verwaltungsbeamte werden die Angehörigen des öffentliehen Dienstes bezeichnet, die eine Planstelle innehaben, auf Lebenszeit ernannt werden und dem Laufbahnprinzip unterliegen. Planstelle, Lebenszeit und Laufbahnprinzip sind die charakteristischen Merkmale des Beamtenverhältnisses. Freilich gelten für die Gesamtheit der "ordentlichen Verwaltungs beamten" keine einheitlichen Regelungen. Als Unterscheidungskriterium dient zunächst der Anwendungsbereich des Beamtengesetzbuches. Die große Mehrheit der Verwaltungsbeamten wird von den Vorschriften der Präsidialverordnung 611 / 1977 erfaßt. Partiell dem Beamtengesetzbuch und partiell speziellen Bestimmungen unterliegen vor allem die Lehrer aller Schularten, während nicht das Beamtengesetzbuch, sondern besondere Gesetze auf die Hochschullehrer, auf die Beamten des Außenministeriums, auf die Angehörigen des juristischen Dienstes der Verwaltung und auf das beamtete Personal der Gerichte und Staatsanwaltschaften (Urkundsbeamte usw.) Anwendung finden. Alle diese nicht dem Beamtengesetzbuch unterworfenen öffentlichen Bediensteten behalten ihre Beamtenqualität und weisen keine grundsätzlichen Unterschiede zu den "ordentlichen Verwaltungsbeamten" der Präsidialverordnung 611/ 1977 auf. Sie können daher als Berufsbeamte qualifiziert werden, die Planstellen innehaben, auf Lebenszeit dienen und einer Laufbahn zugeordnet werden. (18) Das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit bildet die Regel und wird durch die Verfassung vorgeschrieben. Die Einstellung auf Lebenszeit soll das Verantwortungsbewußtsein und die Unabhängigkeit des Stelleninhabers stärken, damit

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dieser seine Aufgaben besser und wirkungsvoller erfüllen kann. Man sollte hinzufügen, daß wir im griechischen Recht zwei Grade der Lebenszeitstellung unterscheiden. Die Beamten werden durch die Verfassung geschützt, solange ihre Planstellen bestehen bleiben. Werden diese durch Gesetz gestrichen, so verlieren die Stelleninhaber ihre Dienststellung. Dagegen genießen die Richter einen größeren Schutz, weil sie nicht entlassen werden können, selbst wenn durch Gesetz bestimmt wird, daß ihre Planstellen nicht mehr existieren. In der Praxis hat dieser Unterschied freilich seine Bedeutung verloren, weil das Phänomen der Stellenstreichung (mit der Folge der Beamtenentlassung) eine ganz seltene Ausnahme geblieben ist. Die Ernennung auf Lebenszeit erreicht der Beamte nicht sofort, sondern er wird zunächst auf Probe und für eine bestimmte Zeit eingestellt. Nach Ablauf der (üblicherweise zweijährigen) Probezeit entscheidet ein Dienstrat, ob der Beamte für eine Einstellung auf Lebenszeit geeignet ist (Art. 87 des Beamtengesetzbuches). (19) Eine deutliche Trennungslinie zwischen Zeit- und Widerrufsbeamten zieht das griechische Recht nicht. Eine Ernennung auf Zeit kommt selten vor und betrifft meistens die Fälle, in denen Angehörige des öffentlichen Dienstes unter den Voraussetzungen des Art. 104 der Verfassung eine zweite und zeitlich begrenzte Funktion übernehmen. Auf Zeit werden auch die Mitglieder der Verwaltungs- und Direktionsräte von juristischen Personen des öffentlichen Rechts ernannt, ohne allerdings damit die volle Beamteneigenschaft zu erhalten. Die Institution des Widerrufsbeamten ist dagegen bekannt und verbreitet. Sie betrifft hauptsächlich die Personen, die außerhalb der normalen Beamtenhierarchie stehen und eine mehr oder weniger starke politische Funktion ausüben. Das gilt vor allem für die sogenannten Generalsekretäre in den Ministerien, für die Präfekten, die Mitglieder der Büros des Ministerpräsidenten, der Minister und Vizeminister sowie für die direkt zu Botschaftern ernannten Personen (Art. 103 Abs. 5 der Verfassung). Die besondere Natur der ihnen übertragenen Aufgaben erklärt, warum die Beamten auf Widerruf Vertrauenspersonen sind und ganz überwiegend als politische Beamte qualifiziert werden können. Sowohl die Ernennung als auch die Entlassung (durch Widerruf) stehen hier im freien Ermessen des zuständigen Dienstherrn und unterliegen nicht den für die Lebenszeitbeamten geltenden Garantien. Die auf Zeit und auf Widerruf ernannten Beamten zeichnen sich dadurch aus, daß sie keiner Laufbahn angehören, während alle übrigen (Lebenszeit-)Beamten einer Laufbahn zuzuordnen sind. Das Laufbahnsystem bildet die Regel, ist in der Verfassung fest verankert (Art. 103 Abs. 4) und findet lediglich auf die Lebenszeitbeamten Anwendung.

2. Ehrenbeamte (20) Die Unterscheidung zwischen Berufs- und Ehrenbeamten ist dem griechischen Recht nicht fremd. Im Normalfall übt ein Beamter seinen Dienst als

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Lebensberuf aus und erhält dafür von seinem Dienstherrn eine angemessene Besoldung und eine lebenslängliche Versorgung. Daneben gibt es Amtsträger, die, ohne Berufsbeamte zu sein, in die Exekutive eingegliedert sind und Verwaltungszuständigkeiten wahrnehmen. Es handelt sich um die sogenannten Ehrenbeamten, die kein Gehalt beziehen und vorwiegend in der kommunalen Selbstverwaltung eine Rolle spielen. Ehrenamtlich werden beispielsweise die Bürgermeister und die Mitglieder der Gemeinderäte usw. tätig und bestätigen, daß der tiefere Sinn des Ehrenbeamtentums eine größere Bürgernähe ist.

3. Minister und Vizeminister (21) Die Regelungen über die Minister und Staatssekretäre (in Griechenland: Vizeminister) gehören weder formell noch materiell dem Recht des öffentlichen Dienstes an. Als Regierungsmitglieder unterliegen die Minister (und Vizeminister) zunächst den Art. 81 ff. der Verfassung und nehmen ihre Aufgaben nach Maßgabe eines besonderen Gesetzes wahr, des Gesetzes Nr. 1558 aus dem Jahr 1985 über die Regierung und die Regierungsorgane. Ohne auf Einzelheiten einzugehen, sollte hervorgehoben werden, daß die Bestimmungen über die Ernennung und Entlassung, die Dienstpflichten sowie die Verantwortung und Haftung der Minister und Vizeminister ganz wesentlich von den entsprechenden Vorschriften des Beamtengesetzbuches abweichen. Eine gemeinsame oder "vergleichende" Behandlung ergibt unter diesen Umständen wenig Sinn und sollte vermieden werden. 11. Begründung des Beamtenverhältnisses

(22) Die Begründung des Beamtenverhältnisses erfolgt durch Ernennung eines Bewerbers auf eine Planstelle. Die Ernennung nimmt der Dienstherr vor, der zwar auf die Mitwirkung des zu Ernennenden angewiesen ist, aber letztlich eine einseitige Regelung trifft. Die maßgebliche Beteiligung des Beamten an der Begründung und der inhaltlichen Ausgestaltung des Beamtenverhältnisses rechtfertigt nicht die Behauptung, hier liege in Wahrheit eine vertragliche oder vertragsähnliche Beziehung vor. Das Beamtenverhältnis ist öffenlich-rechtlich ausgestaltet und stellt eine besondere Beziehung des Beamten zu seinem Dienstherrn (Staat, Kommunen, juristische Personen des öffentlichen Rechts) her, die in Deutschland mit der Bezeichnung "besonderes Dienst- und Treueverhältnis" wiedergegeben wird.

1. Einstellungsvoraussetzungen (23) Die Einstellungsvoraussetzungen haben keine ausschließlich oder vorwiegend förmliche Bedeutung, sondern lassen erkennen, ob das Einstellungssystem

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offen und liberal oder geschlossen und elitär ist. Viele und schwer zu erfüllende Bedingungen für den Eintritt in den öffentlichen Dienst geben den Dienstherren - und an deren Spitze der Regierung - ein starkes Mittel in die Hand, um den Zugang zu erschweren und über den öffentlichen Dienst die gesamte Verwaltung zu kontrollieren. Deshalb stehen die Einstellungsvoraussetzungen nicht ausschließlich im Ermessen des Gesetzgebers, sondern sind im Hinblick darauf zu überprüfen, ob sie die strengen Gleichheitsgrundsätze nach Art. 4 der Verfassung einhalten. a) Objektive Voraussetzungen (24) Damit ein Beamter eingestellt werden kann, muß eine Planstelle frei sein. Die Notwendigkeit einer Planstelle wird durch die Verfassung vorgeschrieben (Art. 103 Abs. 2) und gilt ohne Ausnahmen für die Beamten. Die Planstellen werden durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes durch Rechtsverordnung (Präsidialverordnung) geschaffen. Die Rückführung auf das formelle Gesetz ist zwingend und wird gegebenenfalls gerichtlich überprüft. Die Planstellen werden in aller Regel zahlenmäßig im Gesetz angegeben und einer bestimmten Kategorie innerhalb einer speziellen Laufbahn zugewiesen. b) Subjektive Voraussetzungen (25) Die subjektiven Voraussetzungen sind zahlreich. Sie werden im Beamtengesetzbuch näher ausgeführt und beginnen mit der griechischen Staatsangehörigkeit. Art. 4 Abs. 4 der Verfassung garantiert allen Griechen den gleichen Zugang zum öffentlichen Dienst und legt darüber hinaus - und vorbehaltlich der durch Gesetz zugelassenen Ausnahmen - die griechische Staatsangehörigkeit als Einstellungsvoraussetzung für den gesamten öffentlichen Dienst fest. Subjektiven Charakter hat ferner die Festsetzung des Mindest- und Höchstalters für Beamte. Die Präsidialverordnung 611 / 1977 sieht als Mindestalter 21 Jahre und als Höchstalter 35 bzw. 37 Jahre für Beamte mit Hochschulausbildung vor. Abweichende Regelungen durch besondere Gesetze sind auch hier statthaft und kommen tatsächlich vor. (26) Daneben finden wir im Beamtengesetzbuch sogenannte Ernennungshindernisse, die in Wahrheit subjektive Einstellungsvoraussetzungen negativer Art enthalten. Beispielsweise steht die nicht ordnungsgemäße Erfüllung des Militärdienstes (für die männlichen Bewerber) der Ernennung ebenso entgegen wie gesundheitliche Schäden, die dem Bewerber die Ausübung seines Dienstes nicht erlauben. Hierher gehören auch die Einstellungsverbote für Bewerber, die verurteilt worden sind oder unter Anklage stehen, weil sie ein Verbrechen oder bestimmte Vergehen begangen haben, oder die nicht mehr die volle Geschäftsfähigkeit besitzen. Zu erwähnen ist schließlich, daß der Mangel der für den Beamtenberuf erforderlichen "Moral" ein Ernennungshindernis bildet. Es leuchtet ein, daß

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gerade diese negative Einstellungsvoraussetzung Fragen aufwirft und der Konkretisierung bedarf, wenn sie nicht dazu dienen soll, politisch unbequeme Bewerber vom öffentlichen Dienst fernzuhalten. Als Auslegungshilfe kann hier Art. 103 Abs. 1 der Verfassung herangezogen werden, der - wie wir bereits gesehen haben - den Beamten Verfassungs- und Vaterlandstreue abverlangt.

2. Ernennung (27) Nach der Verfassung (Art. 46 Abs. 1) fällt die Ernennung von Beamten unter die Zuständigkeiten des Staatspräsidenten und kann durch Gesetz auf untergeordnete Organe übertragen werden. Das ist inzwischen die Regel. Lediglich die Beamten des Außenministeriums werden noch durch Präsidialdekret ernannt, während alle übrigen Ernennungen von Ministern vorgenommen werden. Der Ernennungsakt muß im offiziellen Regierungsblatt veröffentlicht und dem zu ernennenden Bewerber zugestellt werden. Dieser ist verpflichtet, innerhalb einer bestimmten Frist den vorgeschriebenen Eid abzugeben und den Dienst aufzunehmen, andernfalls verliert die Ernennung ihre Wirkung und ist zu widerrufen. Was den Widerruf und die Rücknahme der Beamtenernennung im übrigen betrifft, so gelten die allgemeinen Grundsätze über den Widerruf und die Rücknahme von Verwaltungsakten. Das Beamtengesetzbuch sieht in diesem Zusammenhang vor, daß die rechtswidrige Ernennung innerhalb von 2 Jahren zurückgenommen werden darf; nach Ablauf dieser Frist genießt der Ernannte Vertrauensschutz. Die zeitliche Befristung gilt nicht, und die Rücknahme ist zulässig, wenn der Beamte die Rechtswidrigkeit schuldhaft verursacht hat, wenn die griechische Staatsangehörigkeit fehlt oder wenn ein wichtiges Ernennungshindernis vorliegt (Verurteilung wegen Straftat, Geschäftsunfähigkeit). (28) Das Ernennungsverfahren ist keine rein technische Angelegenheit, sondern soll die in der Verfassung niedergelegten Prinzipien der Gleichheit und der Eignung verwirklichen. Daß der Zugang zum öffentlichen Dienst den griechischen Staatsbürgern unter den gleichen Bedingungen eröffnet werden soll, folgt aus Art. 4 der Verfassung. Den nicht ausdrücklich festgelegten Leistungsgrundsatz leitet der Staatsrat sowohl aus dem Demokratieprinzip als auch aus dem Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit ab. Trotz dieser Garantien muß man leider feststellen, daß das von den Regierungen praktizierte Ernennungsverfahren permanent unter dem Verdacht steht, bestimmte Bewerber aus politischen Erwägungen gegenüber anderen Aspiranten zu bevorzugen. Das Ernennungsverfahren gibt der Regierung die Möglichkeit, die eigenen Anhänger für ihre Treue zu belohnen und mit ihrer Hilfe Einfluß auf die Verwaltung auszuüben. (29) Traditionell erfolgt die Ernennung in Griechenland auf der Grundlage einer besonderen Eignungsprüfung. Am Anfang steht die öffentliche Ausschreibung bestimmter Planstellen. Unter den interessierten Bewerbern findet anschließend eine schriftliche Eignungsprüfung statt, die von einem besonderen Prüfungs-

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gremium abgenommen und endgültig bewertet wird. Die Bewertung ist für die Verwaltung verbindlich, so daß der Dienstherr auf das Ergebnis der Prüfung nur über die Zusammensetzung des Prüfungsgremiums Einfluß nehmen kann. Einziges Kriterium für die Ernennung ist dann die Bewertung der Prüfungsleistungen. Anfang der 80er Jahre wurde der Versuch unternommen, das System der Eignungsprüfung durch ein (angeblich) gerechteres Auswahlmodell unter starker Berücksichtigung sozialer Aspekte zu ersetzen. Die Anwendung des neuen Modells hat starke Kritik hervorgerufen, und so hat der Gesetzgeber kürzlich ein teilweise modifiziertes System der Eignungsprüfungen wiedereingeführt. Es ist hinzuzufügen, daß 1983 die sogenannte Nationale Schule für die öffentliche Verwaltung gegründet wurde, um Beamtenaspiranten mit Hochschulausbildung aufzunehmen und auf eine bestimmte Laufbahn vorzubereiten. Wer die Schule erfolgreich absolviert, hat einen Anspruch auf Ernennung zum Beamten und ist so nicht auf eine Ausschreibung angewiesen. (30) Das Ernennurrgsverfahren ist weitgehend typisiert und wird gerichtlich kontrolliert. Das Institut der Konkurrentenklage ist in Griechenland bekannt und verbreitet und spielt gerade im Beamtenrecht eine wichtige Rolle. Alle Bewerber um eine Beamtenstelle sind, sofern sie die Ernennungsvoraussetzungen erfüllen, legitimiert, gegen die Ernennung eines Mitbewerbers vorzugehen und deren Aufhebung im Fall der Rechtswidrigkeit zu erstreiten. Als Rechtsbehelf kommt hier im Regelfall die Nichtigkeitsklage vor dem Staatsrat in Betracht. Diese gibt dem Gericht Gelegenheit, die Einhaltung des Ernennungsverfahrens streng zu überwachen. III. Inhalt des Beamtenverhältnisses

(31) Wer den Inhalt des Beamtenverhältnisses untersucht, wird wohl vier größere Fragenkreise unterscheiden und nacheinander untersuchen. Aufgrund seiner besonderen Stellung innerhalb der vollziehenden Gewalt muß sich der Beamte mit verhältnismäßig starken Einschränkungen seiner Grundrechte abfinden. Weiter treffen den Beamten spezifische Pflichten, deren Einhaltung für die Wahrnehmung der der Verwaltung anvertrauten Aufgaben ganz wesentlich ist. Diesen Pflichten stehen - auf der anderen Seite - bestimmte Rechte gegenüber, die dem Beamten Garantien gewähren und ihm den Dienst erleichtern wollen. Schließlich müssen wir auf die Regelungen eingehen, welche die Haftung des Beamten betreffen und besondere Probleme stellen.

1. Grundrechtseinschränkungen au/grund der Beamteneigenscha/t (32) Wie schon erwähnt (Rdnm. 7 und 8), führt die Verfassung für die Beschäftigten im öffentlichen Dienst und vor allem für die Beamten besondere Einschränkungen ein: Sie sind bei der Ausübung bestimmter Grundrechte nicht so frei wie

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die "privaten" Grundrechtsträger. Diese Einschränkungen lassen sich zunächst unter den Begriff "politische Neutralität" einordnen und enthalten einmal das Verbot, für eine politische Partei einzutreten (Art. 29 Abs.3 der Verfassung), und zum anderen die Vorschriften über die Trennung von Amt und (Parlaments-)Mandat. Hierher gehört schließlich die Pflicht zur objektiven Aufgabenwahrnehmung. Politische Gründe und Rücksichten dürfen das Beamtenverhalten nicht beeinflussen (Art. 18 Gesetz 1735/ 1987). Eine zweite Kategorie von Einschränkungen betrifft die Vereinigungsfreiheit und das Streikrecht (s. Rdnr. 7), während für die Ausübung der Meinungsfreiheit keine echten Schranken, sondern besondere Sorgfaltspflichten gelten (Art. 206 Abs. 1 Beamtengesetzbuch). Zu erwähnen ist noch, daß mit der Beamtenstellung Einschränkungen der Berufsfreiheit verbunden sind, die im Beamtengesetzbuch (Art. 77 ff.) beschrieben werden und dem Beamten eine anderweitige berufliche Tätigkeit im Prinzip verbieten.

2. Pflichten des Beamten (33) Die Beamtenpflichten sind zahlreich und mannigfaltig; sie ergeben sich aus der Verfassung und den Beamtengesetzen und lassen sich unter mehreren Gesichtspunkten einteilen. Es leuchtet ein, daß wir uns auf die Hauptpflichten konzentrieren, die für die Konzeption des Berufsbeamtentums charakteristisch sind und eine wichtige Bedeutung für die disziplinarische Verantwortung des Amtsinhabers entfalten. a) Verfassungs- und Vaterlandstreue (34) Nach der Verfassung (Art. 103 Abs. 1) schuldet der Beamte der Verfassung Treue und dem Vaterland Ergebenheit. Diese Pflichten gehen weiter als die allgemeine Bürgerpflicht zur Gesetzestreue gemäß Art. 120 Abs. 2 der Verfassung und sind auf die besondere Stellung der Beamten zurückzuführen. Gerade weil sie den Willen des Staates ausführen und dem Volk dienen, dürfen sie nicht die verfassungsmäßige Ordnung bekämpfen oder in Zweifel ziehen. Der Zusammenhang mit der politischen Neutralität (Rdnr. 32) ist unverkennbar, weil der Beamte dem Volk am besten dient, wenn er seine Amtsgeschäfte objektiv ausführt und niemanden aus politischen Gründen diskriminiert. b) Gehorsamspflicht (35) Der Beamte ist verpflichtet, den Anordnungen und Weisungen der vorgesetzten Organe zu folgen und seine Tätigkeit danach zu richten. Probleme entstehen, wenn er die Weisung für rechtswidrig hält und die Ausführung verweigern will. Das Gesetz (Art. 71 Präsidialverordnung 611 / 1977) unterscheidet zwischen einfachen und besonders schwerwiegenden Fällen der Rechtswidrigkeit. Der Beamte muß die bloß rechtswidrige Weisung ausführen und soll seinen Vorge-

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setzten gleichzeitig schriftlich warnen. Dagegen sollen die offenkundig rechtswidrigen Weisungen nicht ausgeführt werden. Der Beamte muß sich gleichwohl fügen, wenn die Ausführung aus besonderen Gründen geboten ist oder wenn die Weisung wiederholt wird, obwohl der Weisungsunterworfene die Rechtswidrigkeit gerügt hat. Man kann in diesem Fall von einem aufschiebenden Vetorecht des Beamten sprechen. Die gesetzliche Regelung ist nicht nur kompliziert und bürokratisch; sie erweckt darüber hinaus Bedenken, wenn verfassungswidrige Anordnungen und Weisungen erteilt werden und die Beamten gleichwohl gehalten sind, sich dem Willen ihrer Vorgesetzten zu beugen. c) Dienstleistungspflicht (36) Der Beamte muß die ihm übertragenen Aufgaben gewissenhaft ausüben und seine Dienstpflichten sorgfältig erfüllen (Art. 73 Beamtengesetzbuch). Der Rahmen für die konkrete Dienstausübung ergibt sich aus der Dienstordnung der betreffenden Behörde und kann in den Einzelheiten vom Vorgesetzten ausgefüllt und ergänzt werden. Dieser kann auch bestimmen, daß der Beamte Überstunden leisten oder vorübergehend und zusätzlich die Aufgaben eines anderen Kollegen übernehmen muß, wenn dies aus dienstlichen Gründen gerechtfertigt ist. d) Amtsverschwiegenheit (37) Gemäß Art. 72 Beamtengesetzbuch ist es dem Beamten nicht erlaubt, Auskünfte über Angelegenheiten zu erteilen, über die er in seiner amtlichen Funktion Kenntnis erlangt hat. Er muß daher das Dienstgeheimnis wahren, das sowohl gegenüber Privaten als auch gegenüber anderen Behörden gilt. Von seiner Pflicht zur Amtsverschwiegenheit wird der Beamte normalerweise mit Genehmigung seines Dienstvorgesetzten befreit. Zu beachten ist aber, daß Personen, die im Rahmen von Verwaltungsverfahren die Position der Betroffenen einnehmen, Auskunftsansprüche gegenüber der Verwaltung haben, und daß die Behörden gesetzlich verpflichtet sind, im Rahmen anhängiger Gerichtsverfahren (sowie im Rahmen von Verwaltungsverfahren, die vor anderen Behörden geführt werden und unter den Begriff der Amtshilfe fallen) Erklärungen abzugeben und Mitteilungen zu machen. Diese Pflicht trifft üblicherweise nicht den einzelnen Beamten, sondern unmittelbar die Behörde, bei der dieser angestellt ist. Selbst wenn aber der Beamte für seine Mitwirkung die Genehmigung seines Vorgesetzten benötigt, muß diese Genehmigung erteilt werden, wenn sie der Wahrheitsfindung vor Gericht (bzw. im Rahmen eines anderen Verwaltungsverfahrens) dient. e) Verhaltenspflichten (38) Der Beamte muß gewisse Verhaltensregeln sowohl gegenüber seinen Vorgesetzten, Kollegen und Untergebenen als auch gegenüber den Bürgern wah-

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ren. Auch die außerdienstliche Lebensführung hat eine Bedeutung und kann z. B. disziplinarische Maßnahmen nach sich ziehen, wenn sie das Vertrauen in eine unparteiische Amtsführung zu zerstören geeignet ist (Art. 206 Beamtengesetzbuch). Die Angelegenheiten der Bürger müssen ordnungsgemäß und zügig bearbeitet werden, der Beamte muß hier mit der gebotenen Höflichkeit auftreten. Hervorzuheben ist, daß die Pflicht zur zügigen Amtsführung kürzlich im Gesetz Nr. 1943 / 1991 ausdrücklich verankert und konkretisiert wurde, damit die Angelegenheiten der Bürger in der Regel innerhalb von 60 Tagen behandelt und die entsprechenden Verwaltungsverfahren zum Abschluß gebracht werden. Interessanterweise hat die Verletzung dieser Pflicht zur Folge, daß der betroffene Bürger eine Entschädigung erhält, ohne Rücksicht darauf, ob er tatsächlich einen Schaden erlitten hat, weil das Verfahren einen positiven Ausgang für ihn genommen hätte. Der Entschädigungsanspruch entsteht, wenn und weil die gesetzlich vorgesehene Frist für den Abschluß des Verwaltungsverfahrens überschritten wurde.

3. Folgen von Dienstpjlichtverletzungen (39) Die Verletzung der Dienstpflichten hat disziplinarrechtliche Maßnahmen zur Folge. Das Disziplinarrecht bildet einen wichtigen Teil des Beamtenrechts und wird ausführlich im Beamtengesetzbuch geregelt (Art. 205 ff.). Ziel der gesetzlichen Regelung ist es, möglichst alle Disziplinardelikte zu erfassen und ein rechtsstaatliches Verfahren zu gewährleisten, damit die wohlverstandenen Rechte und Interessen des Beamten geschützt werden. Zu den meisten Fragen des Disziplinarrechts haben sich auf der einen Seite die Rechtsprechung des Staatsrates und daneben auch Vertreter der Wissenschaft mit beachtlichen Beiträgen geäußert und auf diese Weise die Rechtslage im wesentlichen geklärt. Sieht man sich das System des Beamtengesetzbuches näher an, so definiert Art. 205 als Disziplinardelikt jede schuldhafte Verletzung einer Dienstpflicht, die der Beamte durch eine Handlung oder Unterlassung begangen hat. Neben der allgemeinen Definition enthält das Gesetz besondere Disziplinardelikte, die in Art. 206 aufgeführt werden, um die Aufgabe der Disziplinarorgane zu erleichtern. Darüber hinaus werden im einschlägigen Kapitel des Beamtengesetzbuches die Disziplinarmaßnahmen ("Disziplinarstrafen") aufgezählt (Art. 207 ff.) und die verschiedenen Stufen des (komplizierten) Disziplinarverfahrens beschrieben (Art. 216 ff.).

4. Soziale Sicherung und Rechte des Beamten (40) Den Dienstpflichten stehen Rechte des Beamten gegenüber, die sich im Laufe der Zeit entwickelt und ausgeweitet haben. Die Spitzenposition nimmt der verfassungsrechtlich garantierte Anspruch auf eine Lebenszeitstellung ein. Art. 103 der Verfassung wird traditionell dahingehend interpretiert, daß er den Beamten Rechte gewährt. Weiter haben die Beamten ein Recht auf Entrichtung

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von Dienstbezügen, die formal nicht als Lohn begriffen werden, sondern den Berechtigten eine angemessene Lebensführung ermöglichen sollen. Es ist aber heute unverkennbar, daß die Differenzierung zwischen "Lohn" und "Gehalt" zunehmend an Schärfe und Bedeutung verliert. Als formales Unterscheidungsmerkmal dient der Umstand, daß die Bezüge der Beamten stets durch Spezialgesetz geregelt werden, weil dies durch die Verfassung vorgeschrieben wird (Art. 78 ff.). Mit den Dienstbezügen hängen auch die Versorgungsbezüge zusammen, die dem Beamten nach dem Ausscheiden aus dem aktiven Dienst gewährt werden. Dem Beamten steht ferner das Recht auf Urlaub zu, welches den Jahresurlaub und die gesetzlich bestimmten Fälle von Sonderurlaub (Schwangerschafts-, Bildungsurlaub usw.) erfaßt. Das Gesetz sieht schließlich vor, daß die Dienstherren den Beamten und ihren Familienmitgliedern Krankenfürsorge gewähren.

5. Haftung des Beamten (41) Die Verantwortung des Beamten für Handlungen und Unterlassungen im Rahmen der Ausübung seines Dienstes kann unter mehreren Gesichtspunkten erläutert werden. Im einzelnen sollte man bei der strafrechtlichen und der disziplinarrechtlichen Verantwortung (und Haftung) ansetzen. Das Strafgesetzbuch enthält ein eigenes Kapitel mit sogenannten Amtsdelikten (Art. 235 ff.), bei denen nur Beamte als Täter in Frage kommen. Die disziplinarrechtliche Verantwortung hängt mit den Dienstpflichten der Beamten eng zusammen und wurde vorhin kurz beschrieben (Rdnr. 39). Übrig bleibt dann die Haftung gegenüber dem Bürger und gegenüber dem Dienstherm für Schäden, die ihnen der Beamte durch Handeln oder Unterlassen zugefügt hat. Im ersten Fall haftet nach griechischem Recht nicht der verantwortliche Beamte, sondern die Anstellungskörperschaft (Staat, örtliche Selbstverwaltungskörperschaften, übrige juristische Personen des öffentlichen Rechts). Die dem Beamtengesetzbuch unterworfenen Beamten sind von der Haftung gegenüber Dritten befreit. Was die Haftung gegenüber dem Dienstherm angeht, so tritt sie nur ein, wenn der Beamte den Schaden vorsätzlich oder aus grober Fahrlässigkeit verursacht hat. Daraus wird deutlich, daß das griechische Recht bemüht ist, den Beamten nicht mit Schadensersatzleistungen zu belasten. IV. Veränderungen des Beamtenverhältnisses

(42) Wenn man den Begriff der Veränderung des Beamtenverhältnisses weit und neutral faßt, so fallen darunter eine ganze Reihe von Maßnahmen. Nach seiner Ernennung wird der Beamte einer bestimmten Behörde zugewiesen und innerhalb dieser Behörde einer bestimmten Stelle (Amt, Büro usw.) zugeordnet. Die Zuordnung erfolgt nach dem Beamtengesetzbuch durch speziellen Verwaltungsakt (Art. 132) und erzeugt so den Bedarf nach dem Erlaß neuer Verwaltungs-

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akte, wenn der Beamte, ohne die Behörde zu wechseln, mit einer anderen Aufgabe betraut werden soll oder wenn er einen anderen Dienstposten innerhalb des Dienstbereichs seines Dienstherrn oder bei einem neuen Dienstherrn übernehmen soll. Im ersten Fall spricht man von Umsetzung, die unter erleichterten Voraussetzungen zulässig ist, während im zweiten Fall von einer Versetzung die Rede ist, welche die Rechte und Interessen des Beamten nachhaltig berühren kann und deshalb nur unter Einhaltung eines formalisierten Verfahrens stattfinden darf, wenn sie ohne Zustimmung des Betroffenen erfolgen soll (Art. 134 ff. Beamtengesetzbuch). Versetzungen gegen den Willen des Beamten sind unbeliebt und kommen in der Praxis selten vor, weil die Betroffenen normalerweise alle denkbaren Rechtsschutzmittel ergreifen und die Wirkung der Maßnahme für längere Zeit hinausschieben können. Ähnlichkeiten zur Versetzung weist die Abordnung auf, die allerdings nicht endgültig, sondern vorübergehend ist und nicht den Verlust der Planstelle bei der Heimatbehörde zur Folge hat. Auch die Abordnung ist nur bei Einhaltung eines besonderen Verfahrens zulässig, das in den Art. 144 ff. Beamtengesetzbuch ausführlich beschrieben wird. Eine Veränderung des Beamtenverhältnisses hat schließlich die Beförderung des Beamten zur Folge, die schon in der Verfassung (Art. 103 Abs.4) vorgesehen ist und einen wichtigen Bestandteil des Laufbahnprinzips bildet. Das Beförderungssystem wurde in den letzten Jahren erheblich reformiert und unterliegt mittlerweile einer Reihe von Gesetzen, die hergebrachte Grundsätze aufgegeben und deshalb der Institution geschadet haben. (43) Die tiefgreifendste Veränderung ist die Beendigung des Beamtenverhältnisses. Die Beendigungsgründe werden im Gesetz aufgeführt und sind stark typisiert. Der Normalfall einer Beendigung besteht darin, daß der Beamte die Altersgrenze erreicht und deswegen in den Ruhestand eintreten muß. Daneben sieht das Gesetz besondere Fälle für die Versetzung in den einstweiligen Ruhestand sowie für die Versetzung in den Ruhestand wegen (unverschuldeter) Dienstunfähigkeit vor. Die Beendigung kann aber auch auf das Verhalten des Beamten zurückzuführen sein, z. B. wenn er seine Entlassung beantragt. Darüber hinaus wird das Beamtenverhältnis unmittelbar durch das Gesetz aufgelöst, wenn der Beamte durch das Strafgericht rechtskräftig verurteilt wird, weil er bestimmte Delikte begangen hat (Art. 249 Beamtengesetzbuch). Eine besondere Entlassungsverfügung ist hingegen erforderlich, wenn ein Urteil im Disziplinarverfahren die Entfernung des Beamten aus dem Dienst anordnet.

V. Rechtsschutz im Beamtenverhältnis

(44) Der Rechtsschutz des Beamten ist vorwiegend ein Gerichtsschutz und hat lange Tradition. Diese Tradition erklärt auch, daß der Beamte gegen Maßnahmen im Rahmen seines Dienstverhältnisses entweder die allgemeine, jedem Bürger zustehende Nichtigkeitsklage oder die besondere, den Beamten vorbehaltene

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Dienstbeschwerde direkt beim Staatsrat einlegen kann. Spezieller Art ist die Dienstbeschwerde, die in der Verfassung verankert ist (Art. 103 Abs.4 und 95 Abs. 1 c) und gegen die Entscheidungen der Diensträte statthaft ist. Es handelt sich insbesondere um die Entscheidungen, welche die Entlassung oder die Herabstufung des Beamten verfügen, sowie um die meisten der für den Beamten nachteiligen Entscheidungen der Disziplinarorgane. Die Besonderheit der Dienstbeschwerde liegt darin, daß sie immer beim Staatsrat (dem höchsten Verwaltungsgericht in Griechenland) eingelegt wird und zu einer vollen Überprüfung der Angelegenheit durch das Gericht führt. Dagegen werden alle übrigen Verwaltungsakte im Rahmen des Beamtenverhältnisses (Umsetzung, Abordnung, Versetzung, Nicht-Beförderung) mit der Nichtigkeitsklage angefochten, die dem Richter keine volle Nachprüfung der Tatsachen ermöglicht, sondern die Rechtmäßigkeit der gerügten Maßnahme zum Inhalt hat. Neben der Dienstbeschwerde und der Nichtigkeitsklage steht dem Beamten die allgemeine Leistungsklage zur Verfügung, wenn er rückständige Gehälter oder besondere Zulagen beansprucht und deren Auszahlung erstreiten will.

c. Das privatrechtliche Dienstverhältnis (45) Nach einer langen Zeit rechtlicher Unsicherheit hat sich das privatrechtliche Dienstverhältnis unter der Verfassung von 1975 fest etabliert und bildet heute eine echte Alternative gegenüber dem klassischen Beamtenverhältnis. Hervorzuheben ist, daß das privatrechtliche Dienstverhältnis zwei verschiedene Gruppen von Beschäftigten im sogenannten öffentlichen Sektor betrifft, die voneinander getrennt werden müssen. Beschränkt man sich auf die öffentlichen Dienstherren (im engeren Sinne), d. h. auf den Staat und seine Behörden, auf die örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften und auf die übrigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, so setzt sich deren Personal hauptsächlich aus Beamten zusammen und erfaßt daneben eine - zwar nicht unbedeutende, aber übersehbare - Zahl von Angestellten und Arbeitern. Wenn man dagegen den öffentlichen Dienst (im engeren Sinne) verläßt und den gesamten öffentlichen Sektor betrachtet, mit anderen Worten auch die öffentlichen und gemeinnützigen Unternehmen einbezieht, so trifft man auf eine Domäne des Privatrechts, und die Zahl der privatrechtlich Beschäftigten nimmt erhebliche Ausmaße an. Obwohl das Personal der öffentlichen Unternehmen und die Angestellten und Arbeiter der öffentlichen Dienstherren Gemeinsamkeiten aufweisen, beziehen sich die nachfolgenden Ausführungen lediglich auf den engeren Bereich des öffentlichen Dienstes, damit der Vergleich zum Beamtenverhältnis ermöglicht wird.

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I. Arten der privatrechtlichen Bediensteten

(46) Wie bereits erwähnt (Rdnr. 12), schließt es die Verfassung nicht aus, zwischen Angestellten und Arbeitern zu unterscheiden, indem sie die privatrechtliche Besetzung von Planstellen erlaubt, die für besonders qualifiziertes wissenschaftliches sowie für technisches und für Hilfspersonal bestimmt sind (Art. 103 Abs. 3). Viel geläufiger im griechischen Recht ist freilich eine andere Unterscheidung, die auf die Dauer der Beschäftigung und den Inhalt der übertragenen Aufgabe abstellt. Es gibt auf der einen Seite Angestellte und Arbeiter, die Planstellen innehaben und auf Dauer benötigt und beschäftigt werden, während andererseits privatrechtliche Verträge mit Personen abgeschlossen werden, die entweder vorübergehend gebraucht werden oder eingestellt werden, weil dafür ein unvorhergesehenes und zugleich dringendes Bedürfnis besteht. Man kann also drei Gruppen von privatrechtlich Beschäftigten unterscheiden, je nachdem ob sie auf Dauer, nur vorübergehend oder zur Deckung eines dringenden Bedürfnisses eingestellt werden. Die Differenzierung nach dem Inhalt des Dienstverhältnisses hat eine große Bedeutung und wird gewissermaßen durch die Verfassung vorgegeben und durch das Gesetz vorgeschrieben. Die Präsidialverordnung 410 / 1988, welche die für die privatrechtlich Beschäftigten gültigen Vorschriften kodifiziert hat, regelt die wichtigsten Fragen (Einstellungsvoraussetzungen, Beendigung des Vertragsverhältnisses u. a.) getrennt für diese drei Kategorien von Angestellten und Arbeitern des öffentlichen Dienstes.

11. Begründung des privatrechtlichen Dienstverhältnisses

(47) Die Unterscheidung nach der Dauer des Dienstverhältnisses und nach dem Inhalt der übertragenen Aufgabe wird bei der Frage der Einstellungsvoraussetzungen relevant. So finden auf die privatrechtlichen Bediensteten, die eine Planstelle innehaben und auf Dauer eingestellt sind, im Grundsatz alle objektiven und subjektiven Einstellungsvoraussetzungen Anwendung, die für die Beamten gelten (Art. 7 Präsidialverordnung 410 / 1988). Abweichungen und Ausnahmen können zwar durch Gesetz eingeführt werden, sie ändern aber nicht das allgemeine Bild und lassen das Prinzip unberührt, nach dem die Beamten auf der einen und die auf Planstellen sitzenden privatrechtlichen Bediensteten auf der anderen Seite vergleichbare Funktionen ausüben, hoheitlich tätig werden und gemeinsam den öffentlichen Dienst bilden. Die zwei anderen Gruppen der vertraglich Beschäftigten sind dagegen nicht besonders erwünscht, sie werden mehr als notwendiges Übel angesehen und vom Gesetz höchstens geduldet. Es fällt auf, daß das Gesetz sich um die auf Dauer eingestellten Bediensteten ganz besonders kümmert und für die restlichen zwei Gruppen von Beschäftigten nur wenige Vorschriften enthält. Was die Einstellung angeht, so stellt Art. 66 der Präsidialverordnung 410/ 1988 für die vorübergehend beschäftigten Personen eine Reihe von Voraus22 Magiera/Siedentopf (Hrsg.)

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setzungen auf. Die griechische Staatsangehörigkeit, die Erfüllung der Militärpflicht, volle Geschäftsfähigkeit, ein Mindest- und Höchstalter sowie Straffreiheit gehören hierher. Sie haben generellen Charakter und können insoweit nicht überraschen. Viel spärlicher sind hingegen die gesetzlichen Aussagen über die Bediensteten, deren Beschäftigung aus dringenden Gründen geboten ist: Als einzige Voraussetzung legt das Gesetz für die Betroffenen ein Mindest- und ein Höchstalter fest (Art. 58). (48) Dem privatrechtlichen Dienstverhältnis liegt ein Vertrag zugrunde, der durch Angebot und Annahme zustandekommt und der Schriftform bedarf. Man darf freilich nicht übersehen, daß die Einzelheiten über die Vertragsform und das Verfahren sich nicht aus dem Zivilgesetzbuch ergeben, sondern ganz überwiegend in der Präsidialverordnung 410 / 1988 sowie in neueren Spezialgesetzen enthalten sind. Der Dienstherr ist in der Frage des Vertragsabschlusses nicht ungebunden, weil die freien Planstellen zum großen Teil öffentlich ausgeschrieben werden müssen, damit alle Interessenten sich bewerben können. Viel freier sind hingegen die Dienstherren, wenn sie Personal nur vorübergehend oder aus dringenden Gründen einstellen. Ein bestimmtes Verfahren wird hier nicht angeordnet. Daher steht die Auswahl der Vertragspartner im Ermessen der Einstellungsbehörde. Allerdings stehen die öffentlichen Dienstherren in Verdacht, unter extremer Ausnutzung der ihnen gewährten Auswahlfreiheit Personal für eine bestimmte Zeit einzustellen, obwohl die gesetzlichen Voraussetzungen nicht erfüllt sind, weil die eingestellten Personen nicht lediglich vorübergehend benötigt werden. Die Vorwürfe sind meistens berechtigt, weil die Betroffenen nach einer gewissen Zeit versorgt werden, indem ein Gesetz ihre endgültige Übernahme in den öffentlichen Dienst vorsieht. Die strengeren Einstellungsbestimmungen der Präsidialverordnung 410 / 1988 für die privatrechtlichen Bediensteten, die Planstellen innehaben, werden auf diese Weise umgangen und die dem Dienstherrn genehmen Bewerber ohne Ausschreibung eingestellt.

III. Inhalt des privatrechtlichen Dienstverhältnisses

(49) Die wichtigsten Pflichten der Bediensteten ergeben sich aus der analogen Anwendung des Beamtenrechts: Art. 14 der Präsidialverordnung 410/1988 enthält hinsichtlich der Grundpflichten, der Einschränkungen und der Haftung der privatrechtlich Beschäftigten eine generelle Verweisung auf die entsprechenden Bestimmungen des Beamtengesetzbuches. Es ist daher davon auszugehen, daß zumindest die auf Dauer eingestellten Bediensteten der Verfassung Treue und dem Dienstherrn Gehorsam schulden, daß sie ihre Aufgaben objektiv und unparteiisch wahrnehmen und das Amtsgeheimnis wahren müssen usw. Wer seine Pflichten nicht oder nicht gewissenhaft erfüllt, hat Disziplinarmaßnahmen zu befürchten. Das Gesetz (Art. 37 ff. der Präsidialverordnung 410 / 1988) enthält ein besonderes Kapitel über das Disziplinarrecht der privatrechtlichen Bedienste-

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ten. Wesentlich freier bei der Ausgestaltung des Vertragsverhältnisses und damit auch bei der Festlegung von Pflichten sind die Parteien (und ist vor allem der Dienstherr), wenn es sich um vorübergehend Beschäftigte oder um solche Beschäftigten handelt, die aus dringenden Gründen benötigt werden. (50) Ganz ähnlich ist die Situation bei der Frage, über welche Rechte der Bedienstete verfügt. Die Präsidialverordnung 410/ 1988 schenkt den auf Dauer Beschäftigten spezielle Aufmerksamkeit und regelt ausführlich die Bezüge, die Rechte auf Erholungsurlaub, Sonderurlaub usw. (Art. 16 ff.) sowie die Voraussetzungen einer Versorgung (Art. 55). Viel spärlicher sind die Informationen über die zwei übrigen Kategorien der privatrechtlichen Bediensteten. Sie beschränken sich auf die Bezüge und den Urlaub und erschöpfen sich in Verweisungen auf andere Vorschriften (vgl. Art. 61 f. und 68 f.).

IV. Beendigung des privatrechtlichen Dienstverhältnisses (51) Die Beendigung des Dienstverhältnisses bedarf einer dezidierten Regelung für die Angestellten und Arbeiter, die auf Dauer eingestellt werden. Die nur vorübergehend und die zur Deckung eines dringenden Bedarfs beschäftigten Personen werden von vornherein auf eine bestimmte Zeit eingestellt und hören auf zu arbeiten, sobald diese Zeit verstrichen ist. Daneben kommt eine Kündigung des befristeten Vertrages in Betracht, wenn ein wichtiger Grund vorliegt, der die Auflösung des vertraglichen Verhältnisses rechtfertigt (Art. 63 und 72 Präsidialverordnung 410/ 1988). Die Beendigung des Dienstverhältnisses der auf Dauer Beschäftigten nimmt ein ganzes Kapitel des einschlägigen Gesetzes in Anspruch (Art. 46 bis 55). Die Auflösung tritt zunächst und automatisch ein, wenn eine Einstellungsvoraussetzung fehlt bzw. später entfällt. Eine Beendigung durch Entlassung findet statt, wenn der Beschäftigte das Höchst- bzw. Rentenalter erreicht oder nicht mehr in der Lage ist, seinen Dienst ordnungsgemäß zu erfüllen. Schließlich sieht das Gesetz eine Kündigung des Dienstverhältnisses vor, die sowohl vom Bediensteten als auch (aus bestimmten Gründen) von seinem Dienstherrn ausgesprochen werden kann. Zu erwähnen bleibt noch, daß Art. 55 der Präsidialverordnung 410/1988 eine genaue Antwort auf die Versorgungsfrage in den Fällen der Entlassung und der Kündigung erteilt. V. Rechtsschutz im privatrechtlichen Dienstverhältnis (52) Der Rechtsschutz im privatrechtlichen Dienstverhältnis wirft die schwierige Frage nach der Abgrenzung der Zivil- und der Verwaltungsgerichtsbarkeit auf. Die Rechtsnatur des Dienstverhältnisses spricht für die Zuständigkeit der Zivilgerichte, während die Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben als Vertragsinhalt die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte nahelegt. Mit Rücksicht darauf, 22*

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daß die Rechtsprechung aller Gerichtszweige in Griechenland die Abgrenzung auf der Basis formeller Kriterien vornimmt und die Rechtsnatur des der Streitigkeit zugrunde liegenden Rechtsverhältnisses für ausschlaggebend erklärt, werden die Streitigkeiten aus den privatrechtlichen Dienstverhältnissen in aller Regel den Zivilgerichten zugewiesen. Die Angestellten und Arbeiter des öffentlichen Dienstes müssen sich daher an den Zivilrichter wenden und ihre Ansprüche klageweise geltend machen. Das Gericht ist gleichwohl gezwungen, die Streitigkeit unter Heranziehung zahlreicher Normen und Prinzipien des öffentlichen Rechts zu lösen. Man kann sogar sagen, daß zivilrechtliehe Normen kaum oder selten angewendet werden (können).

D. Das Verhältnis zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen I. Entwicklungen im Verhältnis zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen (53) Versucht man, das aktuelle Verhältnis zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen wiederzugeben, so ist die gegenseitige Annäherung bis Angleichung unverkennbar, jedenfalls wenn wir uns auf die Beschäftigten beschränken, die Planstellen innehaben. Zum einen zeigt der Gesetzgeber die deutliche Tendenz, das privatrechtliche Dienstverhältnis nach dem Vorbild des Beamtenverhältnisses auszugestalten; das rein privatrechtliche Element befindet sich im Rückzug, und die aufgrund eines Vertrages eingestellten Bediensteten nehmen ihre Aufgaben gemeinsam mit den Beamten wahr. Es mag zutreffen, daß die Verfassung das öffentlich-rechtliche und das privatrechtliche Dienstverhältnis funktionell trennen will und die vertragliche Beschäftigung nur als Ausnahme akzeptiert. Die Wirklichkeit sieht jedoch anders aus, weil die Dienstherren das Regel-Ausnahme-Verhältnis nicht respektieren und auf das Privatrecht im Glauben ausweichen, dort über eine größere Freiheit zu verfügen und auf das vertraglich beschäftigte Personal einen stärkeren Einfluß ausüben zu können. Auf der anderen Seite verliert auch das Beamtenverhältnis manche seiner öffentlich-rechtlichen Konturen und entfernt sich zunehmend vom ursprünglichen Konzept eines Dienst- und Treueverhältnisses. Die Beamten verstehen sich heute eher als Arbeitnehmer und sehen den Staat als Arbeitgeber an. Sie nehmen am Gewerkschaftsleben und an Arbeitskämpfen regen Anteil, wollen Gehaltserhöhungen durchsetzen usw. Die noch existierende rechtliche Unterscheidung sollte unter diesen Umständen nicht über die tatsächliche Annäherung hinwegtäuschen. (54) Wer die Entwicklung in der Verteilung der Stellen zwischen den öffentlich-rechtlichen und den privatrechtlichen Dienstverhältnissen untersucht, wird keine einheitlichen Tendenzen feststellen können. Nach der Verfassung und nach

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dem Gesetz liegt die Priorität unzweifelhaft bei den Beamten. Vor allem sie sind es, die eingestellt werden sollen, um die hoheitlichen Aufgaben zu erfüllen, weil dies schließlich dem kontinentaleuropäischen System behördlicher Organisation entspricht. Die privatrechtlichen Dienstverhältnisse werden nicht ignoriert; ihnen soll allerdings lediglich eine Hilfsfunktion zukommen. In Wirklichkeit ist in den letzten Jahren aber die Zahl (und damit auch die Bedeutung) der privatrechtlichen Dienstverhältnisse offenkundig gewachsen. Neben den bekannten - mittlerweile jedoch nicht mehr ganz überzeugenden - Gründen für die Aufwertung des privatrechtlichen Elements (größere Beweglichkeit für beide Seiten, einfachere Gestaltung des Vertrages u. a.), spielt in Griechenland ein anderer Aspekt eine wichtige Rolle. Das oft gezeichnete Bild eines aufgeblähten öffentlichen Dienstes hat in Verbindung mit der länger andauernden Finanzmisere der öffentlichen Hand zu Einstellungsbeschränkungen und -sperren im öffentlichen Dienst geführt, die das Ziel verfolgen, die Gesamtzahl der Beschäftigten auf ein gesundes Maß zu senken. Davon sind aber hauptsächlich die Beamten betroffen, weil die mit der Beamtenstellung verbundenen Garantien eine stärkere finanzielle Belastung herbeiführen (sollen). Die hierdurch entstehenden Lücken werden notdürftig geschlossen - z. B. mit Hilfe von Zeit- und Kettenarbeitsverhältnissen, die kurzfristig die Staatskasse etwas erleichtern mögen, langfristig aber die Situation nicht wesentlich verbessern. Man hat in Griechenland immer die Befürchtung, daß das Institut des privatrechtlichen Dienstverhältnisses der (jeweiligen) Regierung die Möglichkeit gibt, die offizielle Statistik zu beschönigen und gleichzeitig die "Dunkelziffer" der Zeitverträge im öffentlichen Dienst zu erhöhen.

11. Statistische Angaben

(55) Unter dem Vorbehalt der vollständigen Erfassung aller im öffentlichen Dienst beschäftigten Personen ergab sich 1989 folgendes Bild: Die Gesamtzahl betrug etwa 250 000, wobei die Richter und Staatsanwälte sowie die Angehörigen der Streitkräfte und der Polizei nicht eingeschlossen sind. Den größten Anteil bilden die dem Beamtengesetzbuch unterworfenen Beamten (ca. 107000), dicht gefolgt von den beim Kultusministerium rekrutierten Beamten (Lehrer, Hochschullehrer u. a., etwa 104 000). Der Rest verteilt sich auf die Beamten des Außenministeriums (2 000), die Beamten der Geschäftsstellen der Gerichte (7700), die privatrechtlichen Bediensteten, die Planstellen innehaben (16200), und die vertraglich Beschäftigten, die vorübergehend oder zur Deckung dringender Bedürfnisse eingestellt sind (2 000). Um die vorhin gemachte Bemerkung wiederaufzugreifen, darf man mit Recht bezweifeln, ob gerade die letzte Zahl korrekt ist. Amtliche Angaben über die Beschäftigten, die nur auf eine bestimmte Zeit und zur Deckung unvorhergesehener Bedürfnisse eingestellt werden, sind nicht zuverlässig und bestärken die Öffentlichkeit in der Befürchtung, daß die Dunkelziffer nach wie vor groß sei.

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E. Reformbestrebungen hinsichtlich der Öffnung des öffentlichen Dienstes für Angehörige anderer EG-Mitgliedstaaten (56) Das Problem der Beschäftigung von EG-Ausländern im öffentlichen Dienst Griechenlands hat sich erst vor kurzem anläßlich der bekannten Aktion der Kommission ernsthaft gestellt. Deshalb sind die Überlegungen über die zu ergreifenden Maßnahmen nicht sehr weit gediehen, und deshalb gibt es keine exakten Angaben über die Zahl von Ausländern im öffentlichen Dienst. Hervorzuheben ist zunächst, daß die Verfassung keine unüberwindliche Hürde aufzustellen scheint, wenn sie in Art. 4 Abs. 4 vorsieht, daß, vorbehaltlich der in besonderen Gesetzen geregelten Ausnahmen, nur griechische Staatsbürger zu allen öffentlichen Ämtern zugelassen sind. Immerhin sind Ausnahmen statthaft und könnten entsprechend den von der EG-Kommission verfolgten Zielen die EG-Ausländer erfassen, wenn insbesondere bedacht wird, daß der EG-Beitritt Griechenlands über eine selbständige verfassungsrechtliche Grundlage verfügt (Art. 28 Abs. 2/3). Auf der Ebene des einfachen Gesetzes ist die Rechtslage allerdings noch unverändert, d. h. die einschlägigen Bestimmungen schreiben in aller Regel die griechische Staatsbürgerschaft als Einstellungsvoraussetzung vor. Eine vom Zentrum für Internationales und Europäisches Wirtschaftsrecht in Thessaloniki veröffentlichte Studie, die im Auftrag des für die öffentliche Verwaltung zuständigen Ministeriums angefertigt wurde, kommt zum Ergebnis, daß die diesbezüglichen Gesetze ohne nennenswerte Schwierigkeiten geändert werden können, damit ein gemeinschaftsrechtskonformer Zustand jedenfalls in dem Umfang hergestellt wird, den die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes vorgezeichnet hat. Abzuwarten bleibt, ob diese Empfehlung von der griechischen Regierung befolgt wird.

F. Literatur Die wichtigsten Beiträge zum griechischen Recht des öffentlichen Dienstes sind (nur) in griechischer Sprache erschienen. Im Hinblick auf die Schwerpunkte unseres Forschungsprojekts wären zu erwähnen: Douka, Victoria: Der Dienstvertrag mit dem Staat, Diss. Thessaloniki 1992. Kontogiorga-Theocharopoulou, Dimitra: Der Begriff der Verwaltungshierarchie in der

Krise, Festschrift für Ph. Vegleris, Athen 1988.

Panagopoulos, Theodoros: Grundzüge des Beamtenrechts, Athen 1985. Papanikolaidis, Dimitrios: Der öffentlich-rechtliche Arbeitsvertrag, Festschrift für G.

Papachatsis, Athen 1989.

Spiliotopoulos, Epaminondas / Chrisanthakis, Charalambos: Grundzüge des Beamten-

rechts, 2. Aufl., Athen 1991.

Tachos, Anastasios: Beamtenrecht, in: Wassilios Skouris / Anastasios Tachos, Besonde-

res Verwaltungsrecht, Heft 2, 2. Aufl., Thessaloniki 1991.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Großbritannien Nevil Johnson

Übersicht A. Verfassungsgrundlagen: Elementare Grundsätze und ihre allgemeinen Auswirkungen ............................................................................

344

B. Arten öffentlicher Verwaltungsinstitutionen ....................................

349

I. Die Krone und die von ihr abhängigen Institutionen ...................

350

11. Öffentliche Einrichtungen .................................................

352

III. Kommunale Behörden ....................................................

354

C. Umfang und Formen öffentlicher Beschäftigung ...............................

356

D. Der Staatsdienst: Ein System interner Vorschriften ............................

359

I. Begriffsbestimmungen ....................................................

359

11. Umfang ....................................................................

361

111. Die formelle Regelung des Staatsdienstes ...............................

362

IV. Die Verantwortlichkeiten und Pflichten der Staatsbediensteten ........

365

V. Auswahl und Einstellung .................................................

368

VI. Gehalt und damit zusammenhängende Beschäftigungsbedingungen ...

372

VII. Laufbahnstrukturen ........................................................

377

VIII. Disziplin, Entlassung und frühzeitige Pensionierung....................

380

IX. Allgemeine rechtliche Fragen: Einige öffentlich-rechtliche Aspekte des Staatsdienstes ..............................................................

381

X. Neuere strukturelle Entwicklungen: "Next Steps Agencies" und ihre Bedeutung für den Staatsdienst ...........................................

384

E. Öffentliche Dienste und öffentliche Beschäftigung außerhalb des Bereichs der Zentralregierung ..................................................................

389

I. Mannigfaltigkeit und Komplexität des Gebietes..... ....... . . .. ...... . ..

389

11. Der Kommunalverwaltungsdienst ........................................

390

III. Der Nationale Gesundheitsdienst.........................................

401

IV. Öffentliche Unternehmen und nichtressortgebundene öffentliche Einrichtungen ..................................................................

402

V. Öffentlich oder privat? Ein Beispiel .....................................

403

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F. Abschließende Zusammenfassung ............................................... I. Gemeinsame Prinzipien, unterschiedliche Regelungen .................. II. Öffentliches Recht und Privatrecht: Keine scharfen Abgrenzungen .... III. Spezialisierung von Aufgaben und Befugnissen ......................... IV. Politische Neutralität ...................................................... V. Von öffentlicher Verwaltung zu flexiblem Management ...............

405 405 406 407 408 409

G. Literatur und Materialien ........................................................

411

Tabellen...............................................................................

415

A. Verfassungsgrundlagen: Elementare Grundsätze und ihre allgemeinen Auswirkungen Großbritannien unterscheidet sich von seinen europäischen Nachbarn durch das Fehlen einer formellen, geschriebenen Verfassung. Seit 1688 gab es keinen grundlegenden Bruch in der Kontinuität seiner politischen Entwicklung. Als Ergebnis dieser Tatsache blieb die Verfassung im wesentlichen informell und gewohnheitsrechtlich: Sie besteht aus den Bedingungen, nach denen das Land regiert wird und die Rechte seiner Bürger durch die ordentlichen Gerichtsverfahren geschützt werden. Zwei Grundsätze haben eine herausragende Bedeutung in der neueren verfassungsrechtlichen Entwicklung Großbritanniens gewonnen. Das ist zum einen die Vorherrschaft oder Souveränität des Parlaments. Dieser Grundsatz hat zwei Aspekte, einen politischen und einen juristischen. In seiner politischen Deutung verweist er auf die Tatsache, daß das Parlament, und im besonderen das Unterhaus, die höchste Quelle der Staatsgewalt ist. Als juristischer Lehrsatz besagt er, daß der gesetzgebenden Befugnis des Parlaments keine verfassungsrechtlichen Grenzen gesetzt sind und daß die Gerichte es als eine ihrer primären Pflichten ansehen, der vom Parlament gebilligten Gesetzgebung Geltung zu verleihen. In diesem Zusammenhang bezieht sich der Begriff "Parlament" auf die Krone im Parlament (Crown in Parliament), d. h. das gesamte Gesetzgebungsverfahren, durch das ein Gesetz von bei den Kammern angenommen und von der Königin, d. h. der Krone, formell genehmigt wird. Das Prinzip der Souveränität des Parlaments ist durch den European Communities Act von 1972 und spätere aus der In den Fußnoten und im Literaturverzeichnis werden folgende Abkürzungen verwendet: AC = Appeal Court CM, Cmd, Cmnd = Command HC = House of Commons HMSO = Her Majesty's Stationery Office IRLR = Industrial Relations Law Report

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EG-Mitgliedschaft herrührende Rechtsakte in der Praxis eingeschränkt worden, doch ist es noch immer vorherrschende Rechtsdoktrin, daß das Parlament seine Suprematie behalten hat und sich im Prinzip über Gemeinschaftsrecht und gemeinschaftsrechtliche Verpflichtungen hinwegsetzen kann. 1 Das andere grundlegende Prinzip ist das der Herrschaft des Rechts (rufe 0/ faw), verstanden als die Aufrechterhaltung eines einzigen, einheitlichen Rechtssystems, welches von einer einheitlichen und unabhängigen Rechtsprechung angewandt und ausgelegt wird, die berechtigt ist, allgemeine Gemeinrechtsregeln und relevante Präzedenzfalle anzuwenden und ihre eigenen Methoden der Interpretation bei der Bewahrung der Rechtsstaatlichkeit fortzuentwickeln. Diese Grundsätze, die bereits gegen Ende des 19. Jahrhunderts 2 vervollständigt waren, haben weitreichende Konsequenzen. In streng juristischem Sinne gibt es keinen besonderen Bereich des Verfassungsrechts. 3 Von Zeit zu Zeit hat das Parlament wichtige Gesetze erlassen, die im Laufe der Zeit gewohnheitsrechtlich als Verfassungsgrundsätze angesehen worden sind. Beispiele sind die Petition of Rights (1628), Bill of Rights (1689), Act of Settlement (1700), Act of Union with Scotland (1707), Parliament Acts (1911 und 1949), Representation of the People Act (1949, ebenso spätere Abänderungen) und der European Communities Act (1972). Es mag schwierig sein, sich die Aufhebung solcher Maßnahmen vorzustellen, und die Gerichte würden zögern, auf sie die Lehre von der stillschweigenden Aufhebung anzuwenden, gemäß derer ein späteres Gesetz sich gegen die Bestimmungen eines früheren Gesetzes, die mit dem späteren nicht vereinbar sind, durchsetzt. Trotzdem gibt es keinen Zweifel, daß diese verfassungsrechtlichen Gesetze ebenso wie andere Parlamentsakte abgeändert oder widerrufen werden könnten. Sie sind nicht unabänderlich, und es ist zweifelhaft, ob es einen Weg gibt, ihnen im Rahmen der britischen Verfassung, wie sie heute existiert, einen spezifischen verfassungsrechtlichen Schutz zu verleihen. Es ist weiterhin bemerkenswert, daß die ordentlichen Gerichte bemüht wären, die Bestimmungen oder Auswirkungen eines Rechtsakts der eben bezeichneten Art, wenn sie Gegenstand eines Rechtsstreits würden, in der gleichen Weise wie andere Gesetze auszulegen. Es gibt keine spezialisierte oder getrennte Verfas1 Die vorherrschende Meinung ist, daß die Gerichte im Fall einer Kollision zwischen britischem Recht und Gemeinschaftsrecht gehalten sind, das britische Recht in einer Weise zu interpretieren, die den Vorrang des Gemeinschaftsrechts anerkennt. Aber es wird ebenfalls die Auffassung vertreten, daß die Gerichte solche Gesetze als verbindlich anerkennen müßten, durch die das Parlament ausdrücklich den Beitrittsvertrag abändern oder sich über eine gemeinschaftsrechtliche Regelung hinwegsetzen würde. 2 A. V. Dicey, Introduction to the Study of the Law of the Constitution, 1. Aufl., 1885 (10. Aufl., 1959). Diceys immens einflußreiche Arbeit beschäftigt sich in Teil I mit der Souveränität des Parlaments und in Teil II mit der Herrschaft des Rechts (Rule of Law). In Teil III werden gewohnheitsrechtliche Regelungen und ihre Rolle untersucht. 3 Dies wird hervorgehoben von dem großen Rechtshistoriker F. W. Maitland in: The Constitutional History of England, 1908, S. 526-539 (The Definition of Constitutional Law).

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sungsgerichtsbarkeit. Stattdessensetzt sich das Prinzip der rechtlichen Einheit durch. Jede Darstellung der britischen Verfassung allein durch Bezugnahme auf gesetzliche Regelungen wäre jedoch sicherlich unvollständig und irreführend. Ein großer Teil besteht aus Regeln, Verfahren und Gewohnheiten, die keine direkte Gesetzeskraft besitzen, obgleich unter gewissen Umständen eine sie verletzende Handlung rechtswidrig sein könnte. 4 Beispiele für solche nichtgesetzlichen Regeln und Gebräuche sind das Recht des Premierministers, die Auflösung des Parlaments zu veranlassen, die Regel, daß Minister normalerweise einen Parlamentssitz haben müssen, die Pflicht der Krone, eine Regierung zu berufen, die das Vertrauen des Unterhauses besitzt, und die Rechte der Opposition im Parlament. Keines dieser Verhältnisse ist formell geregelt, aber jedes ist ein wichtiges Element in der verfassungsrechtlichen Praxis. Innerhalb des Bereichs verfassungsrechtlicher Gewohnheiten und Gebräuche gibt es jedoch keinen Zweifel, daß das wichtigste Element der Grundsatz der ministeriellen Verantwortung ist. Das bedeutet, daß die Minister zusammen und jeder für sich dem Parlament über die Ausübung ihrer Befugnisse Rechenschaft schulden. Tatsächlich sind sie heutzutage überwiegend dem Unterhaus verantwortlich, obwohl einige unter ihnen auch vor dem Oberhaus Rechenschaft ablegen. Es gibt seit Jahren eine Diskussion über die praktische Bedeutung dieses Grundsatzes und seine Effektivität. 5 Aber ungeachtet irgendwelcher Aussagen, die zu diesen weitreichenden Fragen getroffen werden könnten, bleiben zwei Aspekte des Prinzips der ministeriellen Verantwortlichkeit sehr wichtig. Zum einen ist sie die Grundlage für die Unterordnung der Beamten der Zentralregierung, d. h. der Staatsbediensteten (civii servants), unter die Minister. Wie später in Teil D erläutert werden wird, ist es ihre Pflicht, den Ministern zu dienen, und der Grund dafür liegt darin, daß es allein die Minister sind, die als politische Amtsinhaber dem Parlament verantwortlich sind. 6 Der andere, oft unterschätzte Aspekt des Prinzips ist, daß es Exekutivkompetenzen begründet, die im allgemeinen direkt auf die Minister übertragen werden. Kompetenzen werden selten abstrakt in Gesetzen oder in Generalklauseln angeordnet, wie es im kontinentalen öffentlichen Recht oft der Fall ist: Sie werden meistens konkret festgesetzt und auf einen bestimmten Minister übertragen. 7 Dies hat grundlegende Konsequenzen für den Charakter des britischen öffentlichen Rechts, für die richterliche Kontrolle der Befugnisse aller öffentlichen 4

Dicey (Anm. 2), Teil III, Kap. XIV und XV.

Eine scharfsichtige Darstellung der gegenwärtigen Bedeutung der ministeriellen Verantwortlichkeit findet sich in G. MarshalI, Constitutional Conventions, Oxford 1984. 6 Die Staatssekretäre in den Zentralministerien bilden in ihrer Eigenschaft als Accounting Officers eine Ausnahme: Sie tragen gegenüber dem Rechnungsprüfungsausschuß des Unterhauses (Public Accounts Committee) eine unmttelbare Verantwortung für den effektiven und rechtmäßigen Verbrauch öffentlicher Gelder. 7 Zu diesem Aspekt ministerieller Verantwortlichkeit vgl. N. Johnson, In Search of the Constitution, 1977, S. 83-87. 5

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Ämter und für die Stellung der Staats bediensteten, die stets "im Auftrag des Ministers" handeln. Nach der Verfassung ist das Parlament die höchste Quelle der Macht, aber es muß daran erinnert werden, daß sich dies nach der verfassungsrechtlichen Theorie auf die Krone im Parlament (Crown in Parliament) bezieht. Die Krone ist im Parlament in der Gestalt der Minister anwesend, die ihre Kompetenzen individuell und gemeinsam ausüben. Die Krone ist in heutiger Zeit primär eine rechtliche Konstruktion, in gewisser Hinsicht analog dem "Staat" in vielen anderen Ländern, obgleich sie aufgrund ihres funktionalen Charakters eine engere Auslegung und Anwendung findet als der Begriff des Staates sonst. Die Krone hat prärogative Befugnisse, die auch Quelle konstitutioneller Macht sind. Ursprünglich waren diese Befugnisse der Krone sehr umfassend und verliehen das Recht, alle erforderlichen Handlungen vorzunehmen, um das Königreich zu erhalten und die Untertanen der Krone zu schützen. Der Anwendungsbereich der Prärogative ist in der Neuzeit beträchtlich verringert worden. Der größte Teil der Regierungstätigkeit wird durch Gesetze legitimiert. Da aber die Minister in die meisten verbliebenen Vorrechte der Krone eingetreten sind, wird die Regierung noch im Auftrag der Krone geleitet, und es verbleiben einige wichtige Bereiche, z. B. auswärtige Angelegenheiten und Verteidigung, in denen die Regierung weitgehend auf der Grundlage der Prärogative handelt. Von besonderer Wichtigkeit für diesen Bericht ist die Tatsache, daß die Erhaltung und Regelung des Staatsdienstes und demgemäß auch der Instrumente öffentlicher Verwaltung für die Zentralregierung auf der Prärogative beruhen. Die Staatsratsverfügung (Order in Council) betreffend den Staatsdienst (Civii Service) ist nicht auf ein Gesetz zurückzuführen: Sie ist ein Ausdruck der Machtbefugnisse, die der Krone innewohnen. Es gibt noch eine weitere wichtige Quelle des Verfassungsrechts und -schutzes in Großbritannien: die richterlichen Entscheidungen oder das case law. Diese Kategorie zerfällt allgemein gesprochen in zwei Teile. Da ist zum einen das Gemeinrecht, welches im wesentlichen aus Regeln und Gewohnheiten besteht, die durch die Richter im Zuge der von ihnen zu entscheidenden einzelnen Fälle zu Recht erklärt wurden. Die Ablehnung der Kompetenz eines Ministers, einen umfassenden Fahndungsbefehl gegen die Herausgeber von aufrührerischen Schriftstücken einzuleiten, beruht auf der Entscheidung Entick gegen Carrington (1765); die Befugnisse der Gerichte, die Vorlage von Akten anzuordnen, für die Geheimhaltung kraft königlicher Sonderrechte beansprucht worden ist, beruhen auf der Entscheidung Conway gegen Rimmer (1968).8 Darüber hinaus beruht selbst der Grundsatz der gesetzgebenden Souveränität des Parlaments letztendlich auf richterlicher Entscheidung. Er ist nie formell niedergelegt worden. Der andere 8 Spätere Entscheidungen deuten auf eine Fusion königlicher Sonderrechte (Privilegien) mit der Lehre der Immunität für das öffentliche Interesse hin, z. B. Burmah Oil gegen Bank of England (1980) AC 1090 und Air Canada gegen Secretary of State for Trade (1983) AC 394.

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von der Rechtsprechung geleistete Beitrag resultiert aus ihrer fortlaufenden Auslegung der Gesetze durch die Gerichtshöfe. Das ist eine sehr komplizierte Angelegenheit, und lediglich ein Aspekt soll hier berührt werden, nämlich die weitreichende Möglichkeit richterlicher Überprüfung von gesetzlichen Befugnissen, die in der Neuzeit fast allen öffentlichen Institutionen übertragen worden sind. Im Prinzip hat der Bürger immer Zugang zu den Gerichten zum Zwecke des Schutzes seiner Rechte gehabt. Aber in der Praxis gab es viele Hindernisse, von den Gerichten Hilfe zu erlangen, insbesondere die Schwierigkeit, das geeignete prozessuale Rechtsmittel zu finden und der Umfang, in welchem viele öffentliche Behörden gegen rechtliche Forderungen geschützt waren. 9 Diese Position hat sich jetzt beträchtlich geändert. Als Ergebnis einer in den letzten 30 Jahren erfolgten grundlegenden Änderung in der Einstellung der Rechtsprechung zu dem Problem, zwischen dem Bedürfnis der Bürger, in den Genuß ihrer Rechte zu kommen einerseits, und dem öffentlichen Interesse an einer effektiven Verwaltung andererseits abzuwägen, sind der Bereich der gerichtlichen Überprüfbarkeit erheblich erweitert und die Verfahren diesbezüglich vereinfacht worden. IO Somit ist größtenteils durch richterliche Tätigkeit der Charakter des öffentlichen Rechts präzisiert worden, während die Gründe, aufgrund derer eine Anfechtung von Maßnahmen einer öffentlichen Behörde erfolgreich sein kann, erweitert wurden. Diese Entwicklung wird weiterer Erklärung bedürfen. An dieser Stelle soll nur festgehalten werden, daß sie von großer verfassungsrechtlicher Bedeutung ist und einige ihrer Auswirkungen einen direkten Einfluß auf die Bedingungen des öffentlichen Dienstes in Großbritannien haben. Diese kurzen Bemerkungen über den Charakter der britischen Verfassung und über die Quellen der in ihr enthaltenen Bestimmungen waren notwendig, um einige entscheidende Besonderheiten des Rahmens zu erklären, in welchem der öffentliche Dienst steht. Zusammengefaßt läuft es auf die folgenden Punkte hinaus: (a) Es gibt keinen formell definierten Bereich des Verfassungsrechts, und folglich ist es unmöglich, eine allgemein anerkannte Abgrenzung zwischen Verfassungsrecht und einfachem Recht (ordinary law 0/ the land) zu ziehen. (b) Trotz einer seit etwa 1977 aufkommenden Unterscheidung zwischen den jeweiligen Verfahrenswegen zum Schutz des Einzelnen in den Bereichen 9 Dies galt insbesondere für die Krone als eine Folge jenes Prinzips, wonach sie keine Rechtsverletzungen begehen konnte und nicht vor ihren eigenen Gerichten verklagt werden konnte. Diese Immunität wurde durch den Crown Proceedings Act von 1947 und einer Anzahl darauf folgender gesetzlicher Bestimmungen abgeschafft. Heute sind die Krone und jene Einrichtungen, die in ihrem Namen handeln, den meisten der normalen Verfahren rechtlicher Kontrolle unterworfen. 10 Zu den Verfahrensreformen betreffend die Anwendung richterlicher Überprüfbarkeit, die zwischen 1977 und 1981 eingeleitet wurden, vgl. H. W. R. Wade, Administrative Law, 6. Aufl., Oxford 1988, Kap. 18; für einen Überblick über die Bedeutung gerichtlicher Kontrolle vgl. Anm. 11.

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des öffentlichen und des privaten Rechtes besteht weiterhin nur ein einheitliches Rechtssystem, welches von einer einheitlichen Struktur von Gerichten angewendet wird. Abgesehen von einigen Aspekten königlicher Prärogative (und auch diese Feststellung kann Anlaß für Diskussionen geben) existieren keine speziellen oder bevorzugten Rechtsbereiche oder öffentlichen Handlungsspielräume. Alle Kompetenzen gehen auf die gleichen Quellen und ein einziges System der Interpretation zurück. 11 (c) Es gibt keine ausdrücklichen oder speziellen verfassungsrechtlichen Grundlagen des öffentlichen Dienstes. Die verschiedenen Sparten des "öffentlichen Dienstes" leiten sich von jenen Bestimmungen ab, welche sich durch Gewohnheit, spezifische Gesetze, politische Entscheidungen und, im Falle des Staatsdienstes, durch die königliche Prärogative, etabliert haben. Daraus folgt, daß institutionelle Verschiedenheit und Pluralität die herausragenden Kennzeichen des öffentlichen Dienstes in Großbritannien sind. (d) Der weite Anwendungsbereich von Konvention, Tradition und Gewohnheit ist von entscheidender Bedeutung im verfassungsrechtlichen Kontext. Ferner liegen die Grundlagen für solche allgemein regelnden Prinzipien, wie sie sich in der Entwicklung des öffentlichen Dienstes im modemen Großbritannien herausgebildet haben, meistens in diesem Bereich des informellen Verhaltens. Diese Dinge sind selten abschließend in Gesetzen, Regeln oder Vorschriften geregelt, aber nichtsdestoweniger spiegeln viele der vorhandenen formellen Regelungen den entscheidenden Einfluß von solch informell entwickelten Prinzipien wider. In den nächsten beiden Abschnitten werden einige der eben umrissenen Konsequenzen aus der verfassungsrechtlichen Tradition für den öffentlichen Dienst ausgeführt.

B. Arten öffentlicher Verwaltungsinstitutionen Wie alle hoch entwickelten industriellen Gesellschaften besitzt Großbritannien eine weite und mannigfaltige Auswahl von öffentlichen Einrichtungen, denen die Verwaltung und die Regelung der öffentlichen Angelegenheiten anvertraut sind. Diese Einrichtungen sind über viele Jahre hinweg nach pragmatischen 11 Die prozeduralen Refonnen 1977 - 81 hinsichtlich der richterlichen Überprüfung und deren Umfang und Zulassung deuten auf eine schärfere Abgrenzung der öffentlichrechtlichen Verfahrenswege von den privatrechtlichen hin. Nach Anordnung 53 der Regeln des Supreme Court steht der öffentlich-rechtliche Verfahrens weg nur offen, wenn u. a. besondere Bedürfnisse des öffentlichen Bereiches vorliegen; auch werden kurze Fristen für die Zulassung eines Antrages auf richterliche Überprüfung eines Aktes im öffentlichen Bereich gesetzt, und eine Verhandlung kann nur mit der Erlaubnis des Gerichts überhaupt stattfinden. Hinzu kommt eine größere Spezialisierung innerhalb des High Court selbst: Die Mehrheit der Anträge auf richterliche Überprüfung werden von einem einzigen Richter gehört, der über spezielle Kenntnisse des Verwaltungsrechts verfügt.

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Gesichtspunkten errichtet worden, um den jeweiligen Bedürfnissen und politischen Belangen zu entsprechen. Die Gesamtstruktur, die sich allmählich herausgebildet hat, spiegelt in ihrer Mannigfaltigkeit eine tief eingewurzelte Vorliebe für organisatorische Autonomie und funktionale Spezialisierung wider. Wenn neue Aufgaben entstanden sind, hat es das Parlament vorgezogen, in der Regel unter Berücksichtigung der jeweiligen Regierungsempfehlungen,jedwede Institutionen einzurichten, die es für die Umsetzung der ihnen anvertrauten Funktionen für nötig erachtete. Und im allgemeinen wurde es als selbstverständlich angesehen, daß alle für besondere Zwecke errichteten Institutionen ermächtigt sein sollten, solches Personal einzustellen, das für die Umsetzung der betreffenden Funktionen geeignet erschien. Gelegentlich kommt es vor, daß das Parlament einzelne Bedingungen regelt, nach denen eine öffentliche Einrichtung Personal einstellen darf, aber dies ist die Ausnahme geblieben. Daraus folgt, daß die große Verschiedenheit der öffentlichen Einrichtungen bzw. Behörden oder Ämter eine ähnliche Vielfalt von Formen öffentlicher Beschäftigung zur Folge gehabt hat. Für die Zwecke des folgenden Überblickes wird es indes hilfreich sein, eine Einteilung der öffentlichen Behörden und Stellen zu versuchen.

I. Die Krone und die von ihr abhängigen Institutionen

Die Krone verkörpert die Einheit und Kontinuität des britischen Staates und ist verfassungsrechtlich ein Teil der Gesetzgebung (Crown in Parliament). Jedoch regiert die Krone nicht. Sie ist in einem weiten Ausmaß lediglich eine rechtliche Konstruktion zur Untermauerung der Zentralregierung und ihrer Verwaltung. Innerhalb des Bereichs der Zentralregierung ist die maßgebliche institutionelle Kategorie die des ministeriellen Ressorts, einer Einrichtung, die mit den wichtigsten politischen und administrativen Funktionen betraut ist, die auf die Minister übertragen sind. Die Stellung von Ministern ist in mancher Hinsicht eine Auswirkung der königlichen Prärogative. Zum Beispiel tragen die Minister, die Mitglieder des Kabinetts sind, jetzt in der Regel den Titel eines Secretary of State, und die Krone kann theoretisch so viele "Staatssekretäre" ernennen, wie sie will, obgleich nicht für beliebig viele ein Gehalt bezahlt werden kann. Aber die meisten Minister stützen sich heute auf Gesetze. Funktionen können auf sie nur durch Gesetz oder Verordnung übertragen werden, und im allgemeinen sind die Kompetenzen, die sie ausüben, in der Gesetzgebung enthalten. Es gibt gegenwärtig 17 Ressorts, die von Ministern mit Sitz im Kabinett geführt werden, und in ihnen ist der Großteil der in den Bereich der Politikgestaltung fallenden Funktionen der Regierung angesiedelt. 12 Aber die Liste von Ressorts, die 1991 vom Finanzmi12 Das ist die Anzahl in der Regierung von lohn Major, die im April 1992 gebildet wurde. Sie beinhaltet den Lord Chancellor, der eine Art lustizministerium leitet, drei Kabinettsminister für Schottland, Wales und Nordirland, einen neuen Minister für das

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nisterium (Treasury) aufgestellt wurde, weist über 60 Einrichtungen aus, die als Ressorts eingestuft werden. 13 Einige von ihnen sind Behörden, die einem Ressort der Zentralregierung untergeordnet sind, einige sind durch Gesetzgebung entstanden, andere durch Staatsratsverfügungen oder sonstige Verfügung, während ein paar keine andere Grundlage als Gewohnheit und erwiesene Nützlichkeit haben. Außerdem ist der Unterschied in der Größe dieser Organisationen gewaltig; er reicht von der Obersten Staatsanwaltschaft (Lord Advocate) für Schottland mit einer Personalstärke von 20 bis zu der britischen Finanzverwaltung, einer dem Finanzministerium nachgeordneten Oberbehörde, mit einer Personalstärke von über 65.000. Ungeachtet der Verschiedenheit in Größe, Funktion und politischer Gewichtung unter den Ressorts sind sie alle Teil der Exekutivstruktur der Zentralregierung. Sie sind alle, wenn auch in unterschiedlichen Abstufungen, den zuständigen Ministern verantwortlich, die wiederum dem Parlament rechenschaftspflichtig sind. Und es handelt sich um Ressorts, die mit Staatsbediensteten (civii servants) besetzt sind, d. h. mit Personen, die dem Staatsdienst des Inneren oder des Auswärtigen angehören. 14 Vor kurzem ist die administrative Struktur der Zentralregierung durch die Einführung von agencies weiter aufgeteilt worden. Dies ist ein rechtlich unbestimmter Begriff, der Teile der gewöhnlichen ministeriellen Organisationen kennzeichnen soll, die abgespalten wurden, um eine Aufteilung zwischen der Erbringung von Dienstleistungen (die Funktion der agencies) einerseits und Politikgestaltung sowie Mittelverteilung (die Funktionen der zentralen Ministerien oder Ressorts) andererseits zu erzielen. Bis April 1992 wurden 72 Ämter dieser Art errichtet. Hinzu kommt eine Anzahl ausführender Einheiten in den beiden Bereichen Zoll- und Finanzverwaltung, die ausnahmsweise Ressorts unter der Leitung eines quasi-unabhängigen Vorstandes sind, obwohl letztendlich dem Finanzminister (Chancellor 0/ the Exchequer) verantwortlich. Da diese neuen agencies Aufgaben wahrnehmen, für die die Minister rechtlich und politisch verantwortlich bleiben, müssen sie immer noch der Struktur der Zentralregierung zugerechnet werden, und ihr Personal verbleibt zumindest vorläufig im Staatsdienst. Der größte Teil derer, die von der Krone oder in ihrem Auftrag eingestellt werden, sind Staatsbedienstete (civil servants). Es gibt jedoch einige Gruppen nationale Erbe, dessen Ministerium durch die Bündelung von Aufgaben gebildet wurde, die vorher bei anderen Ministerien angesiedelt waren. Die Gesamtgröße des Kabinetts beläuft sich auf 22: Diese Zahl schließt den Premierminister, drei Minister ohne Geschäftsbereich (von denen einer, der Chancellor of the Duchy of Lancaster, für Öffentlichen Dienst und Forschung zuständig ist), und einen zweiten Kabinettsminister für das Finanzministerium, den Chief Secretary, ein. 13 Civil Service Statistics, Ausgabe 1991, H. M. Treasury, Tabellen 1a, 1 bund 2. 14 Im Verteidigungsministerium ist militärisches Personal auch in der zivilen Verwaltung des Ministeriums zu finden. Es ist ferner zu vermerken, daß die Beamten des Ministeriums für Nordirland in Belfast einen besonderen Northem Ireland Civil Service bilden (vgl. auch Anm. 23).

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öffentlicher Bediensteter, die als königliche Bedienstete (crown servants) im Dienst der Krone stehen, aber keine Staats bediensteten sind. Die Gerichtsbarkeit bildet eine solche Kategorie, die Beamten, die in beiden Häusern des Parlaments Dienst tun, eine andere. Hinzu kommen die bewaffneten Streitkräfte der Krone, die den militärischen im Gegensatz zum zivilen Staatsdienst (Civii Service) bilden. Die Mitglieder dieser relativ großen Gruppe, gegenwärtig nahezu 300.000, sind in gewisser Hinsicht der königlichen Prärogative unterworfen, aber, was bedeutsamer ist, sie sind auch einer erheblichen Anzahl von Gesetzen unterstellt, welche die Bedingungen des militärischen Dienstes und der Disziplin regeln und die Zustimmung des Parlaments zur Unterhaltung eines stehenden Heeres ausdrücken. 15

11. Öffentliche Einrichtungen Es gibt eine große Anzahl von Organisationen, von denen man sagen kann, daß sie den Status öffentlicher Einrichtungen besitzen. Dieser Status wird auf vielfältigen Wegen verliehen. Möglich ist eine gesetzliche Grundlage für solche Einrichtungen. Ein bemerkenswertes Beispiel ist der Nationale Gesundheitsdienst (National Health Service), der ursprünglich 1948 durch den National Health Service Act von 1946 errichtet wurde. Im Prinzip trägt der Minister für das Gesundheitswesen die gesamte Verantwortung für die Mittel, die Struktur und den Betrieb des Nationalen Gesundheitsdienstes in England. 16 In der Praxis gibt es verschiedene Ebenen der Organisation innerhalb des Gesundheitsdienstes, die im Auftrag des Ministers bei der Erbringung medizinischer Dienstleistungen handeln, und diese sind die maßgeblichen Einstellungsbehörden und Dienstherren. Andererseits sind viele öffentliche Einrichtungen durch Staatsratsverfügung, durch königliche Urkunde (royal charter) oder manchmal einfach durch ministerielle Entscheidung etabliert worden. Was aber auch immer die formale Grundlage für die jeweilige öffentliche Einrichtung ist, sie ist üblicherweise deshalb der Kategorie von öffentlichen Einrichtungen zuzuordnen, weil sie a) Mittel direkt oder indirekt vom Parlament erhält, b) öffentliche Aufgaben wahrnimmt oder Dienste öffentlicher Art erbringt und c) in unterschiedlichem Grad ministerieller Aufsicht unterworfen ist. Der Klarheit wegen empfiehlt es sich, öffentliche Einrichtungen gemäß den Einteilungen darzustellen, die in dem 1991 herausgegebenen offiziellen Überblick verwendet werden: 17 15 Die bewaffneten Streitkräfte der Krone werden in diesem Bericht grundsätzlich nicht behandelt, obwohl gelegentlich auf die sie regelnden Bestimmungen Bezug genommen wird. 16 In Schottland und Wales fällt die Zuständigkeit für den nationalen Gesundheitsdienst dem jeweiligen Minister zu. 17 Public Bodies 1991, veröffentlicht durch HMSO für das Kabinettsamt, die Geschäftsstelle des Premierministers und Ministers für den Staatsdienst.

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(a) Öffentliche Körperschaften, nämlich verstaatlichte Industrienbranchen und ähnliche Wirtschaftsunternehmen; andere öffentliche Unternehmen, die besonderen Regelungen betreffend Rechenschaftspflicht und finanzielle Kontrolle unterliegen; (b) Einrichtungen des Nationalen Gesundheitsdienstes, hauptsächlich regionale und Bezirksgesundheitsbehörden; (c) nicht-ressortgebundene öffentliche Einrichtungen, eingeteilt in 3 Gruppen, nämlich ausführende Einrichtungen; beratende Einrichtungen; Verwaltungs gerichte mit normalerweise schiedsrichterlichen, genehmigenden oder Berufungsfunktionen. Die oben erwähnten beratenden Einrichtungen und gerichtsähnlichen Organe stellen in der Regel nicht ihr eigenes Personal ein, können aber nach Bedarf Personal vom Ministerium an sich ziehen, dessen Aufsicht sie unterstehen. Alle übrigen Organisationen in dem Katalog sind zur Einstellung von Personal voll berechtigt, obwohl dies in einigen Fällen (z. B. beim Nationalen Gesundheitsdienst) innerhalb des vom verantwortlichen Minister festgesetzten finanziellen Rahmens und der von ihm genehmigten Bedingungen geschieht. Die Information über öffentliche Einrichtungen, wie sie vom Kabinettsamt (Cabinet Office) veröffentlicht wurde, gibt keineswegs erschöpfende Auskunft über alles, was man dem Bereich des öffentlichen Sektors zuschreiben könnte. Ein auffallendes Beispiel ist das Weglassen der Universitäten und vieler anderer Institutionen höherer Bildung. Größtenteils sind dies verfaßte Körperschaften, die durch königliche Satzung errichtet und weitgehend durch staatliche Zuweisungen unterhalten werden sowie einer gewissen Anzahl gesetzlicher Regelungen unterworfen sind. 18 Es kann kaum Zweifel geben, daß es sich um "öffentliche Einrichtungen" handelt, die öffentliche Dienstleistungen anbieten, obwohl im allgemeinen auch Gebühren für die von ihnen erbrachten Leistungen gefordert werden. Noch komplexer ist die Stellung von vielen ehemals privaten und freiwilligen Einrichtungen, die nach und nach öffentliche Funktionen übernommen und einen gewissen Grad an öffentlicher finanzieller Unterstützung an sich gezogen haben. Diese Kategorie beinhaltet eine Anzahl berühmter Museen sowie andere Organisationen auf kulturellem und erzieherischem Gebiet. In dieser Grauzone öffentlicher Einrichtungen kann Personal zu Bedingungen eingestellt werden, die sich von Angestellten im privaten Sektor nicht unterscheiden, obwohl in einigen Fällen wesentlicher Einfluß durch den für die Finanzierung verantwortli18 Es gab praktisch keine Gesetzgebung allgemeiner Natur bezüglich der Universitäten bis zum Bildungsreformgesetz 1988. Die vier alten schottischen Universitäten und Oxford und Cambridge hatten allerdings schon lange Zeit eine gesetzliche Grundlage.

23 Maglera/Siedentopf (Hrsg.)

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ehen staatlichen Träger auf die Formen und Bedingungen, nach denen das Personal eingestellt wird, ausgeübt wird (z. B. bei den Universitäten). 19 Zusammenfassend steht fest, daß "Öffentliche Einrichtungen" im weiten Sinne, um die es hier geht, durch sehr große Unterschiede in den formalen Bedingungen, gesetzlicher oder sonstiger Art, unter denen sie errichtet worden sind und handeln, charakterisiert werden. Es ist unmöglich, solche spezifischen Regelungen unter allgemeine Kategorien zu subsumieren, obgleich es vor Jahren in bezug auf die verstaatlichten Industrien eher möglich gewesen wäre. Jetzt jedoch ist der Bereich der öffentlichen Industrieunternehmen als ein Ergebnis neuerlicher Privatisierungsmaßnahmen drastisch verkleinert worden, und viele der in der hier behandelten Kategorie verbliebenen Einrichtungen sind hochspezialisierter Natur, bedürfen folglich spezifischer und unterschiedlicher gesetzlicher Bedingungen. Schließlich ist die institutionelle Diversifizierung innerhalb der Kategorie "Öffentliche Einrichtungen" durch den Privatisierungsprozeß nicht verringert worden. Tatsächlich ist sie u. a. durch die Errichtung von mehreren neuen Regulierungsbehörden, die die jetzt in private Hand zurückgekehrten Industrien überwachen sollen, vergrößert worden. IH. Kommunale Behörden

Die einzige Ebene gewählter Vertretungen unterhalb der nationalen Regierung in London bilden die Kommunalbehörden. Das System kommunaler Selbstverwaltung hat seine gesetzliche Basis hauptsächlich im Local Government Act 1972 (für England und Wales) und dem Local Government (Scotland) Act 1973. Diese Gesetzgebung legt die gegenwärtige Struktur der Kommunalbehörden und einige der wichtigeren Prinzipien ihres Handeins fest. Es hat in der Folge Gesetze gegeben, die die 1972 - 1974 errichtete Struktur abgeändert haben, und es besteht die Möglichkeit, daß weitere Maßnahmen der Neugestaltung in nächster Zukunft ergriffen werden. Hinzu kommt noch der umfangreiche Bereich kommunaler Gesetzgebung, die in den Jahren seit 1980 durch viele neue Gesetze wesentlich geändert wurde. Diese Gesetzgebung legt die Funktionen und Befugnisse der Kommunalbehörden fest sowie die Bedingungen ihres Handeins und die Art und Weise ihrer Finanzierung. Es ist jedoch nicht nötig, eine detaillierte Betrachtung der kommunalbehördlichen Befugnisse und Finanzquellen anzustellen. Wichtig im gegenwärtigen Zusammenhang ist, daß die rund 500 gewählten Kommunalbehörden in Großbritannien rechtlich verfaßte Körperschaften sind, die mit der Erfüllung einer großen Anzahl öffentlicher Dienstleistungen befaßt sind. Die rechtliche Verantwortung 19 Im Fall der Hochschulen geht die öffentliche Einflußnahme jetzt weiter. Seit dem Bildungsrefonngesetz von 1988 sind die Universitäten angehalten, ihre Statuten zu ändern, um die Entlassung von überflüssig gewordenem Personal zu erlauben. Es sind Staatskommissare ernannt worden, die den Auftrag haben, "Mustersatzungen" auszuarbeiten und die Durchführung der geforderten Änderungen zu überwachen.

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für die Durchführung kommunaler Aufgaben liegt bei den gewählten Räten der Kommunalbehörden, und diese wiederum sind ermächtigt (und tatsächlich verpflichtet), das Personal einzustellen, das für die Ausführung ihrer gesetzlichen Pflichten benötigt wird. Deswegen bildet in Großbritannien die gesamte Kommunalverwaltung den größten Teil des öffentlichen Dienstes und der Beschäftigung im öffentlichen Sektor. Obschon jede Kommunalbehörde bzw. Gemeindeverwaltung bei der Einstellung von Personal autonom ist, wenden sie in der Praxis landesweit vereinbarte Beschäftigungsbedingungen an, die dann übertragbar sind, wenn Kommunalbedienstete sich von einer Kommunalverwaltung zu einer anderen versetzen lassen. Folglich ist es - wenn auch mit Abstrichen - möglich, von einem Kommunalverwaltungsdienst zu sprechen, obwohl beachtet werden muß, daß er durch einen hohen Grad interner beruflicher Spezialisierung gekennzeichnet wird. Die Zentralregierung ist an der ausführenden Tätigkeit der Kommunalbehörden nicht direkt beteiligt. Aber da es die Zentralregierung ist, die - über das Parlament - den rechtlichen Rahmen für kommunal behördliche Handlungen festlegt und letztlich das Volumen der den Kommunalbehörden zur Verfügung stehenden finanziellen Ressourcen entweder in Form von Zuschüssen oder als Ertrag von kommunaler Besteuerung bestimmt, gibt es keinen Zweifel daran, daß sie den Personalbestand bei den Kommunalbehörden auch als ihr Anliegen betrachtet. Größtenteils jedoch ist die Zentralregierung nur mit dem Umfang und den Gesamtkosten des Kommunalverwaltungspersonals befaßt und nicht mit den einzelnen Beschäftigungsbedingungen oder der Personalbeschaffenheit, obwohl seit kurzer Zeit eine zunehmende Tendenz seitens der Zentralregierung festzustellen ist, auch in bezug auf die spezifischen Beschäftigungsverhältnisse einzelner Berufsgruppen, wie der Lehrer, zu intervenieren. Auch gibt es in Großbritannien nichts, was sich mit der Vermischung von staatlichen und kommunalen Funktionen in der Person eines einzigen Amtsinhabers, wie man es in verschiedenen Formen auf dem europäischen Kontinent antrifft, vergleichen ließe. Außerdem gibt es kein System direkter und umfassender staatlicher Aufsicht über die Rechtmäßigkeit kommunalbehördlichen Handeins, wie es auch auf dem Kontinent vorzufinden ist. 20 Kurzum: Was auch immer der entscheidende Einfluß der zentralen politischen Behörden auf die Struktur der Kommunalverwaltungen und der ihnen zugeordneten Aufgaben sein mag, es kann keinen Zweifel geben, daß die kommunale Verwaltung einen breiten Sekt~r des öffentlichen Dienstes abdeckt, der deutlich zu unterscheiden ist vom Staatsdienst und von der Beschäftigung im Auftrag der großen Anzahl von öffentlichen Einrichtungen, wie oben unter 11. aufgeführt. 21 20 Die Kommunalbehörden sind jedoch einer umfangreichen Prüfung ihrer Aufgaben durch die zuständigen Rechnungsprüfungsstellen, die District Auditors und die National Audit Commission, unterworfen. 21 Die Autoren eines kürzlich erschienen Buches über staatliche Beschäftigung setzten sich wegen der Zuordnung des Kommunalverwaltungsdienstes in den Bereich des "Staa-

23*

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Nevil Johnson C. Umfang und Formen öffentlicher Beschäftigung

Ende 1991 umfaßte der öffentliche Sektor, wie im vorhergehenden Abschnitt beschrieben, 5 872 000 Beschäftigte. 22 Unter der Überschrift "Zentralregierung" wurden 2 177 000 Beschäftigte aufgeführt, von denen 297 000 bei den Streitkräften und 1 092000 beim NHS (National Health Service) beschäftigt waren. Von den verbleibenden 788 000, die dem eigentlichen Bereich der Zentralregierung zuzurechnen sind, waren annähernd 553 000 Staatsbedienstete im Inneren und Auswärtigen Dienst. 23 Im Bereich der "öffentlichen Körperschaften" waren es 747 000 Beschäftigte, 124 000 von ihnen waren jedoch im Dienst der neu errichteten NHS-Trusts (National Health Service-Stiftungen) tätig. 24 Schließlich umfaßte der Bereich der "Kommunalverwaltungen" 2 948 000 Beschäftigte, von denen 1 416 000 im Erziehungswesen, 202 000 bei der Polizei und 414 000 bei den sozialen Diensten beschäftigt waren. Das Verwaltungspersonal und die Arbeitergruppe im kommunalen Sektor beliefen sich auf 810 000. Eine Zusammenfassung der Beschäftigungszahlen im öffentlichen Bereich findet sich in Tabelle 1. Es ist praktisch unmöglich, eine zuverlässige Schätzung der gesamten Anzahl der zur Einstellung von Personal ermächtigten öffentlichen Verwaltungen, wie sie im vorhergehenden Abschnitt beschrieben wurden, zu geben. Die Zahl muß sicher 1000 übersteigen, selbst wenn die Krone, d. h. der Staat, nur als ein einziger Arbeitgeber in dem Bereich der Zentralregierung gezählt wird. Darüber hinaus gibt es selbst in dem Bereich, der durch den Staatsdienst abgedeckt wird (wie unten ausgeführt werden wird), beträchtliche Unterschiede in den Formen und Bedingungen der Beschäftigung. Betrachtet man die Formen öffentlicher Beschäftigung von einem rechtlichen Standpunkt aus, so kann die öffentliche Beschäftigung in vieler Hinsicht nicht scharf von der privaten abgegrenzt werden. Es existieren keine allumfassenden rechtlich durchsetzbaren Bedingungen, die es gestatten, die öffentliche Beschäftigung als einen qualitativ von allen anderen zu unterscheidenden Bereich von Beschäftigung zu betrachten. Im Prinzip kann jede öffentliche Behörde im Rahmen der speziellen rechtlichen Bedingungen, die auf sie anwendbar sein mögen, jedwedes Personal anstellen, das sie benötigt, und in jedweden Formen, die tes" der Kritik aus: Es wurde keine überzeugende Begründung rechtlicher Art dafür gegeben; vgl. S. Fredman / G. S. Morris, The State as Employer, London 1989. 22 Economic Trends No. 458, Dezember 1991, Central Statistical Office. 23 Die zitierte Zahl beinhaltet nicht die Mitglieder des Staatsdienstes von Nordirland, die 1990 etwas über 48 000 zählten. Hinzu kamen 119 000 öffentliche Bedienstete, die als unter der Schirmherrschaft der Regierung in Nordirland stehend bezeichnet wurden, 9600 bei Kommunalbehörden und 20600 bei staatseigenen Unternehmen. Northem Ireland Annual Abstract of Statistics, Table 10.7: HMSO 1990, S. 104. 24 NHS-Trusts stellen eine kürzlich eingeführte Methode dar, den Krankenhäusern im Nationalen Gesundheitsdienst zu erlauben, die bestehende Struktur des Nationalen Gesundheitsdienstes zu verlassen und einen selbständigeren Status einzunehmen.

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geeignet und akzeptabel für jene erscheinen, die eingestellt werden. Eine öffentliche Behörde ist, wie auch eine Privatperson oder eine Firma, ermächtigt, in die Beziehung von Herr und Diener einzutreten (master and servant - ein grundlegendes Konzept des common law) und entsprechend Arbeitsverträge mit ihren Angestellten abzuschließen. Darüber hinaus ist das allgemeine Arbeitsrecht, das hauptsächlich aus Gesetzen besteht, die seit 1971 verabschiedet worden sind, heutzutage generell auf alle Beschäftigungsverhältnisse sowohl privater wie öffentlicher Natur anwendbar, vorbehaltlich gewisser Ausnahmen wie der Polizei und der bewaffneten Streitkräfte. Folglich sind als ein Ergebnis der Entwicklung des Arbeitsrechts, das dazu bestimmt ist, Rechte im Beschäftigungsverhältnis und Schutz gegen unzulässige Entlassung zu gewähren, viele der Unterschiede zwischen öffentlichen und privaten Beschäftigungsverhältnissen, die früher vorhanden waren, verschwunden. Im allgemeinen ist die öffentliche Beschäftigung in Großbritannien nicht durch jenen speziellen Status gekennzeichnet, der durch Gesetz übertragen wird und Privilegien der verschiedensten Art, wie solche der garantierten Einstellung auf Lebenszeit und bestimmte Verfahren zum Schutz der gewährten Vergünstigungen, umfaßt. Der einzige Weg, die öffentlichen Bediensteten adäquat zu beschreiben, besteht darin, die Hauptbereiche in detaillierter Weise zu untersuchen, um typische Strukturen aufzudecken und festzustellen, wie sie sich voneinander unterscheiden und wie die Beschäftigungsverhältnisse bei ihnen von denen außerhalb des öffentlichen Sektors abzugrenzen sind. Die Schwierigkeit, das öffentliche Beschäftigungsverhältnis vom privaten zu unterscheiden, und die Vielfalt innerhalb des öffentlichen Bereichs selbst sind gerade hervorgehoben worden. Trotzdem muß diese Betonung der Unterschiede in einigen Punkten eingeschränkt werden. Innerhalb jedes Hauptbereichs von öffentlicher Beschäftigung gibt es oft eine beträchtliche Übereinstimmung der Beschäftigungsbedingungen. Das ist hauptsächlich das Ergebnis zweier Faktoren, die lange Zeit wirksam waren. Zum einen ist der über die Jahre hinaus von den Gewerkschaften ausgeübte Druck in Richtung auf gleiche, auf nationaler Ebene vereinbarte Beschäftigungsbedingungen im großen und ganzen erfolgreich gewesen. Es gibt eine lange Geschichte der Gewerkschaftsorganisation im öffentlichen Bereich, die dazu geführt hat, daß anerkannte Methoden der Zusammenarbeit und Verfahren des gemeinsamen Verhandelns eingerichtet wurden. Die relativ große Anzahl von Gewerkschaften und Personalvereinigungen hat die Gewerkschaften nicht davon abgehalten, individuell und gemeinsam innerhalb jedes Sektors auf einheitliche Beschäftigungsbedingungen für ihre Mitglieder hinzuarbeiten. Das deutlichste Beispiel für den Einfluß von gemeinsamen Verhandlungsverfahren ist bei der Kommunalverwaltung zu finden. Hier, wo die Gewerkschaftsstruktur relativ einfach ist, gibt es weitgehend gleiche Beschäftigungsbedingungen trotz der theoretischen Autonomie jeder Kommunalbehörde als Arbeitgeber. Ergänzend hierzu hat es wichtige Eingriffe der Zentralregierung in diesen Bereich gegeben, insbesondere in bezug auf das Personal im Erziehungswesen. Dies schwächt jedoch nicht die oben getroffene Feststellung, wonach der Druck

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der Gewerkschaften und die Verfahren der Zusammenarbeit 25 in Richtung auf eine weit größere Übereinstimmung der Beschäftigungsbedingungen gewirkt haben, als die große Anzahl der rechtlich unabhängigen öffentlichen Verwaltungen erwarten lassen würde. Zum zweiten ist es die Politik der verschiedenen Einstellungsbehörden gewesen, die Beschäftigungsbedingungen in dem Umfang zu vereinheitlichen, in dem es als wünschenswert und praktikabel erachtet wurde. Dies war möglich gewesen, weil die betreffenden öffentlichen Behörden entsprechende Befugnisse besaßen, ihre Beschäftigungsbedingungen in dieser Weise zu entwickeln. Im Falle des Staatsdienstes ist die Befugnis, die Beschäftigungsbedingungen zu regeln, von der königlichen Prärogative abgeleitet worden; auf kommunaler Ebene gab es eine komplexe gesetzliche Basis, welche inter aha einen beträchtlichen Raum für Eingriffe seitens der Zentralregierung zuließ und den kommunalen Behörden die Verpflichtung auferlegte, mehr oder weniger gleiche Dienstleistungen zu erbringen - Schulen, Straßenbau, Polizei usw. - , woraus folgt, daß ungeachtet der Autonomie der kommunalen Einstellungsbehörden in der Realität alle ähnliches und austauschbares Personal einzustellen hatten; für den Bereich der öffentlichen Einrichtungen, einschließlich der verstaatlichten Unternehmen, ist der Druck zur Vereinheitlichung der Beschäftigungsbedingungen weniger stark gewesen. Die Tätigkeit war hier größtenteils kommerzieller Natur, und die Unternehmen hatten die Arbeitsgewohnheiten und -bedingungen der von ihnen übernommenen privaten Industrien zu beachten. In anderen Teilen des Bereichs öffentlicher Einrichtungen war das Personal entweder im Verhältnis zu den ausgeführten Aufgaben hoch spezialisiert oder wurde in vielen anderen Fällen aus dem Pool des allgemeinen Verwaltungspersonals, wie er im Bereich der Zentralverwaltung vorhanden ist, ausgeliehen. Dies hatte die Übertragung von Beschäftigungsbedingungen, die denen im Staatsdienst ähneln, auf solche Organisationen zur Folge. Die vorhergehenden Bemerkungen bedürfen jedoch einiger Einschränkungen in bezug auf gegenwärtige Trends in der Festsetzung der Besoldung im öffentlichen Sektor. Die Regierung verfolgt seit einiger Zeit eine Besoldungspolitik, die daran ausgerichtet ist, die Einführung leistungsbezogener Gehaltstabellen zu fördern, und zwar nicht nur im Staatsdienst, wo sie eine direkte Verantwortung besitzt, sondern auch in allen Bereichen der öffentlichen Beschäftigung, wo sie durch Zuweisungen mitfinanziert. Die Delegierung der Zuständigkeit für Lohnverhandlungen im Staats bereich an lokale Behördenleiter stellt einen weiteren Schritt in Richtung auf eine Lockerung der bisher einheitlichen Besoldungsstrukturen dar. Obwohl es noch einige Zeit dauern wird, bis diese Maßnahmen deutli25 Ähnliche Institutionen der Personalvertretung und der Zusammenarbeit wurden in allen Hauptbereichen des öffentlichen Dienstes entwickelt, d. h. im Staatsdienst, im National Health Service und in der Kommunalverwaltung. Gewöhnlich wird es das Whitley Council System genannt, nach dem Vorsitzenden eines Komitees, das 1916 errichtet wurde und die Grundelemente des heutigen Beratungssystems entworfen hat.

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che Variationen innerhalb jedes Hauptbereiches des öffentlichen Dienstes herbeiführen werden, besteht kein Zweifel an der Zielsetzung dieser Politik. Sie steuert in die Richtung einer Auflösung der traditionellen einheitlichen und eher starren Besoldungsstruktur zugunsten leistungsbezogener Besoldungssysteme. 26

D. Der Staatsdienst: Ein System interner Vorschriften I. Begriffsbestimmungen

Der Staatsdienst (Civii Service) umfaßt den Staatsdienst des Inneren und des Auswärtigen bzw. den Diplomatischen Dienst, beides zusammen das Verwaltungsinstrument der Zentralregierung Großbritanniens. 27 Ein Staatsbediensteter ist ein Diener der Krone, der in einer zivilen Stellung arbeitet und nicht (a) Inhaber eines politischen oder richterlichen Amtes, (b) Inhaber von gewissen anderen Ämtern, hinsichtlich derer spezielle Vorschriften erlassen worden sind, oder (c) Diener der Krone in höchstpersönlicher Eigenschaft ist. Eine weitere Definition, vorgeschlagen von der Tomlin-Kommission 1931, bezeichnet den Staatsbediensteten als "Diener der Krone, der nicht Inhaber von politischen oder richterlichen Ämtern ist, der in einer zivilen Stellung beschäftigt wird und dessen Vergütung vollständig und direkt aus Geldern bezahlt wird, die durch das Parlament bereitgestellt werden". 28 Der entscheidende Zusatz in dieser Definition ist jener, welcher sich auf die Abhängigkeit des Staatsdienstes von Mitteln, die durch das Parlament bereitgestellt wurden, bezieht. Wie dem auch sei, selbst dies ist kaum ein Merkmal, das speziell den Staatsdienst abgrenzt. 29 Auch Ange-

26 Eine detaillierte Erklärung der Grundsätze, die auf die Besoldungsstruktur im Staatsdienst anzuwenden sind, wurde vor kurzem vom Finanzminister im Unterhaus abgegeben: Vgl. Hansard (Verhandlungen des Unterhauses), Schriftliche Antworten, Column 606-7, 24. Juli 1991. 27 Laut der offiziellen Auffassung des Finanzministeriums und des Kabinettsamts sind der Staatsdienst des Inneren und der Diplomatische Dienst nicht zwei Arme eines einzigen britischen Staatsdienstes (CiviI Service), sondern klar voneinander getrennte Dienste der Krone. Die Tatsache, daß es einerseits einen Chef des Staatsdienstes des Inneren (in den letzten Jahren zugleich Staatssekretär beim Kabinettsamt) und andererseits einen Chef des Diplomatischen Dienstes (Staatssekretär des Auswärtigen Amtes) gibt, spricht für die praktischen Auswirkungen dieser Auffassung. Es ist ferner zu bemerken, daß es einen besonderen Staatsdienst für Nordirland gibt, der seine eigenen Auswahlverfahren für die Einstellung des Personals hat, und in seiner Organisation und Führung völlig getrennt vom britischen Staatsdienst ist. In diesem Bericht werden die Verhältnisse betreffend Beamte und sonstige öffentliche Bedienstete in Nordirland, deren Beschäftigungsbedingungen denen im Staatsdienst auf dem Festland ähneln, nicht berücksichtigt. 28 Bericht der königlichen Kommission über den Staatsdienst, 1929 - 31 (TomIin), Cmd 3909, Paragraph 9. 29 Einige der neuen agencies. auf die in Abschnitt D. X. Bezug genommen wird, müssen ihre Ausgaben durch die Einnahmen aus ihren Leistungen decken. Deswegen

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stellte der Kommunalverwaltung werden zum Teil aus Mitteln bezahlt, die vom Parlament bereitgestellt worden sind (obschon nicht "vollständig und direkt"), ebenso die Angestellten des Nationalen Gesundheitsdienstes. Ferner gibt es "agencies", deren Personal im Staatsdienst steht, die jedoch auf einer kommerziellen Basis funktionieren.

In einem 1977 erstellten Bericht des Ausgabenausschusses des Unterhauses ist vennerkt, daß keine zufriedenstellende Definition des Staatsbediensteten existiert. 30 Folgende Fonnulierung im Ruhestandsgesetz (Superannuation Act) von 1972: "Der Begriff ,öffentlicher Dienst' meint den öffentlichen Dienst des Staates", wurde als wenig hilfreich angesehen, da der "Staat" als Rechtspersönlichkeit im Vereinigten Königreich nicht anerkannt ist und der "Staat" als solcher keine Beamten einstellt. Demgemäß empfahl der Ausschuß, daß eine anerkannte Definition ausgearbeitet werden sollte. Jedoch sind bislang keine darauf gerichteten Ansätze unternommen worden. Die Unklarheit darüber, wer Staatsbediensteter ist und was der Staatsdienst alles umfaßt, kann von Zeit zu Zeit Unsicherheiten besonders in den Fällen hervorrufen, die eine rechtliche Interpretation notwendig machen. Sie erschwert auch gelegentlich die Bereitstellung von übereinstimmenden und präzisen Statistiken. Trotzdem sind für praktische Zwecke die oben genannten Definitionen ausreichend. Sie bezeichnen, wer Staats bediensteter ist und wie er von anderen Arten "öffentlicher Bediensteter" oder öffentlicher Angestellter zu unterscheiden ist. Als eine Besonderheit dieser Definitionen muß die Art und Weise hervorgehoben werden, in welcher sie eine klare Linie zwischen Personen ziehen, die Staats bedienstete sein können, und jenen, die es nicht sein können. Minister und Mitglieder des Parlaments sind deutlich von der Kategorie der Staatsbediensteten (civil servants) ausgeschlossen, erstere, weil sie ein politisches Amt im Dienst der Krone innehaben und auch Mitglieder des Parlaments sind. Durch Gesetz ist die Bekleidung einer Reihe öffentlicher Ämter, einschließlich einiger im Staatsdienst, mit einem Sitz im Unterhaus nicht vereinbar, 31 während umgekehrt Staatsbedienstete, die sich als Parlamentskandidaten aufstellen lassen wollen, zuerst den Dienst verlassen müssen. 32 Mitglieder der bewaffneten Streitkräfte, würden sie von der Tomlin-Definition nicht erfaßt, da sie nicht "aus Geldern, die vom Parlament bereitgestellt sind", unterhalten werden. 30 11. Bericht des Ausgabenausschusses des Unterhauses, 1976-77, The Civil Service, HC 535-1, HMSO 1977, Paragraphen 1-7. 31 Gesetz betreffend Unterhausinkompatibilitäten, House 0/ Commons (Disqualijication) Act, von 1975, insbesondere die Anhänge des Gesetzes. 32 Es ist wert, als Kuriosität notiert zu werden, daß ein Staatsbediensteter, der einen Adelstitel erbt, berechtigt ist, seinen Platz im House of Lords einzunehmen, obwohl er, wenn er im Staatsdienst verbleibt, Beschränkungen bezüglich dessen, was er im House of Lords tun und sagen kann, unterworfen ist.

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obschon königliche Beamte, gehören nicht zum Staatsdienst. Aber jene, die in einer zivilen Stellung zur Unterstützung der bewaffneten Streitkräfte arbeiten, sind in der Regel Staats bedienstete. Richter und Vorsitzende von Verwaltungsgerichten sind keine Staatsbediensteten, sondern Diener der Krone. Angestellte beider Häuser des Parlaments sind keine Staatsbediensteten, obwohl sie durch normale Staatsdienstverfahren ausgewählt werden und sehr ähnlichen Beschäftigungsverhältnissen und -bedingungen wie die Staatsbediensteten unterworfen sind. Hier wird die Beachtung einer bestimmten Interpretation des Gewaltenteilungsprinzips deutlich. Der Judikative ist ihre Unabhängigkeit durch eine scharfe Trennung von der exekutiven Gewalt und deren Vertretern garantiert; eine klare Linie wird zwischen politischem Amt und Handeln auf der einen Seite und dem behördlichem Dienst auf der anderen gezogen; der militärische Zweig des Staatsdienstes ist abgetrennt und den zivilen Behörden unterstellt; und das Parlament trägt die volle Verantwortung für all jene, die in seinem Auftrag arbeiten. Die britische Vorliebe für funktionelle Differenzierung im öffentlichen Bereich und für die sie fördernde organisatorische Vielfalt kann kaum besser dargestellt werden als durch diese einleitenden Unterscheidungen.

11. Umfang Im Dezember 1991 umfaßte der Staatsdienst etwas über 553000 Personen, gegenüber nahezu 700 000 im Jahr 1979. 33 Davon waren 413000 in den Ministerien der Zentralregierung angestellt, davon wiederum 140000 im Verteidigungsministerium. Von jenen in den zivilen Ressorts waren 152000 in agencies beschäftigt, von jenen in der Verteidigung 25 000 ebenfalls in agencies. Folglich beschäftigten die traditionellen Ministerien der Zentralregierung nur etwa 260 000 Beamte. Darüber hinaus befindet sich knapp ein Sechstel (etwas über 90000) des gesamten Staatsdienstes in London, der Rest in einer großen Zahl von kommunalen, regionalen und dezentralen Ämtern im ganzen Land. Ein weiterer erwähnenswerter Punkt ist, daß die große Mehrheit der Staatsbediensteten als "nichtindustriell" klassifiziert wird. Dagegen beläuft sich die Anzahl der Staatsbediensteten im industriellen Bereich (Arbeiter) auf nicht mehr als 63 000, wobei die meisten davon im Verteidigungsbereich anzutreffen sind. Tabelle 2 enthält eine Aufgliederung nach Ressorts der im Jahre 1991 im Staatsdienst Beschäftigten. Die Verteilung der Staatsbediensteten auf die Ministerien weist, wie bereits erwähnt, große Unterschiede auf. Die Ministerien, die das meiste Personal beschäftigen, sind die folgenden:

33 Detaillierte Angaben enthalten die Civil Service Statistics, Ausgabe 1991, H. M. Treasury, und vorhergehende Berichte aus dieser Serie.

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davon bei agencies beschäftigt Verteidigungs ministerium Sozialversicherung Finanzverwaltunga) BeschäftigungsministeriumC ) Innenministeriumd ) Zollverwaltunga) b)

140.199 78.945 65.724 44.679 44.097 27.041

25.220 76.856 34.496 1.830

a) Beide Behörden sind dem Schatzkanzler (Finanzminister) bzw. dem Treasury (Finanzministerium) unterstellt. b) Die Zollverwaltung begann, am I. April 1991 nach den Richtlinien für agencies zu arbeiten; eine ähnliche Entwicklung ist bezüglich der Finanzverwaltung zu erwarten. c) Das Beschäftigungsministerium beaufsichtigt den Beschäftigungsdienst (Arbeitsvermittlung), eine landes weite agency, die die Arbeitssuchenden unterstützt. Ebenso eingeschlossen ist die Behörde, die für Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz zuständig ist. d) Die das Innenministerium betreffenden Zahlen beinhalten auch den Strafvollzug und die Einwanderungsstellen. Quelle: Civil Service Statistics, 1991.

Aus den obigen Zahlen ist leicht abzulesen, daß es die Ressorts mit primär ausführenden und dienstleistenden Funktionen sind, die die Masse der Staats bediensteten absorbieren. Was man sich oft als "der Staatsdienst" vorstellt, nämlich Beamte, die die Minister unterstützen und beraten, bildet einen sehr kleinen Teil in der weiteren Struktur. Dieser innere Kern, hauptsächlich in London ansässig, umfaßt möglicherweise nur wenig mehr als 5 000 Mitglieder. 34

III. Die formelle Regelung des Staatsdienstes Die Beschäftigungsbedingungen des Staatsdienstes sind in erster Linie durch interne Vorschriften geregelt, die durch das Finanzministerium und das Kabinettsamt auf der Basis der Staatsratsverfügung für den Staatsdienst (Civii Service Order in Council) 1991 festgelegt wurden. Das ist der letzte in einer langen Reihe solcher auf der königlichen Prärogative basierenden Beschlüsse. Die gegenwärtige Verfügung wiederholt und verändert Bestimmungen, die für viele Jahre die Regelung des Staatsdienstes ausgemacht haben. Viele der detaillierten Bestimmungen werden unten erwähnt. Was jedoch die Verfügung insgesamt leistet, ist, einen Rahmen für die Einstellung in den Staatsdienst zu schaffen, dem Finanzministerium (Treasury) die Befugnis zu übertragen, Regelungen zu allen Aspekten der Beschäftigungsverhältnisse und -bedingungen zu treffen, den Minister für 34 Das ist die eigene Schätzung des Verfassers, basierend auf einer Untersuchung der Staatsdienststatistiken.

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den Staatsdienst (den Premierminister)35 zu ermächtigen, Regelungen betreffend einiger Angelegenheiten außerhalb des Bereichs der Befugnisse des Finanzministeriums zu treffen, und gewisse Bestimmungen für die Ausübung der Kompetenzen der Staatsdienstkommissare (Civii Service Commissioners) festzulegen. (Letztere wurden erstmals 1855 ernannt, um Einstellungen künftig aufgrund des offenen Wettbewerbes vorzunehmen.) Der Verfügung beigefügt ist in Anhang I eine Liste der Stufen und Stellen im Staatsdienst, für welche keine Ernennung ohne die Genehmigung der Staatsdienstskommissare erfolgen kann. Anhang 2 führt Ausnahmen zu dem Erfordernis dieser Genehmigung an, hauptsächlich Ernennungen für weniger als 5 Jahre, Ernennungen aufgrund von Versetzung und eine begrenzte Kategorie von Stellen politischer Berater. Zweck beider Anhänge ist es, so strikt wie möglich gegen die mißbräuchliche Ausübung von politischer Patronage zu schützen. Dieses ist die schmale Basis (11 Seiten insgesamt, davon eine Seite Interpretation), auf welcher zum größten Teil die formelle Regelung des britischen Staatsdienstes beruht. Der einzig wichtige Umstand betreffend die Beschäftigungsbedingungen der Staatsbediensteten, welcher durch eigentliche Gesetzgebung abgedeckt ist, ist die Pension. Die Leistung von Pensionen ist verbindlich geregelt durch den Superannuation Act von 1972, welcher das jüngste in einer langen Reihe von Gesetzen ist, die ihren Ursprung im 19. Jahrhundert haben. 36 Aber obwohl es Gesetzgebung über die Pensionen gibt, ist in Wirklichkeit dem Minister für den Staatsdienst (in Verbindung mit dem Finanzministerium) das Recht übertragen, Regelungen zu treffen, die die detaillierten Bedingungen für ihre Auszahlung anordnen. Keine neue Gesetzgebung ist erforderlich, um die Höhe der Pensionen zu ändern. Im Zusammenhang mit den besonderen Pflichten der Staatsbediensteten legen die Official Secrets Acts von 1911 und 1920, die zum Teil durch ein Gesetz von 1989 geändert worden sind, gewisse Verpflichtungen hinsichtlich der Wahrung der Vertraulichkeit von amtlichen Informationen fest. Die Geheimhaltungsgesetzgebung ist jedoch nicht nur auf Staatsbedienstete anwendbar: Sie findet allgemeine Anwendung, um auf diese Weise vertrauliche amtliche Informationen zu schützen. Ein anderes Beispiel der gesetzlichen Regelung, das sich inter alia auf Staatsbedienstete erstreckt, ist der selten angewandte Prevention of Corruption Act von 1906. Schließlich sollte erwähnt werden, daß eine beträchtliche Anzahl von Gesetzen auf den Staatsdienst wie auch auf alle anderen relevanten Personen und Organisationen, öffentliche wie private, Anwendung findet. Das wichtigste Beispiel dafür sind die Employment Acts, doch das 35 Der Premienninister ist seit 1968 Minister für den Staatsdienst. Auch früher war seine Stimme in Angelegenheiten des Staatsdienstes oft maßgebend kraft seiner Stellung als First Lord of the Treasury. Seit 1968 übernimmt in der Regel ein Staatsminister die tägliche Verantwortung für Fragen des Staatsdienstes. 36 Eine Ruhestandgesetzgebung wurde als notwendig erachtet, weil die Renten des Staatsdienstes nicht beitragspflichtig waren und darum eine Belastung des Haushaltes darstellen.

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gleiche gilt für die Gesetzgebung über Rassendiskriminierung und Chancengleichheit. Kurzum: Es gibt viele Bestimmungen, die innerhalb des Staatsdienstes angewendet werden, die weder von internen Regelungen noch von speziellen gesetzlichen Vorschriften abzuleiten sind, sondern vom einfachen Landesrecht (ordinary law 0/ the land) herrühren. Es ist eine weitere Bemerkung erforderlich, die sich auf die Regelung des Staatsdienstes durch das Finanzministerium auf der Grundlage der erwähnten Staatsratsverfügung bezieht. Der Umfang solcher Regelungen ist sehr groß, vor allem in Gestalt des Civil Service Pay and Conditions of Service Code. Dieser stellt einen ständig überarbeiteten Kodex von Bestimmungen dar, der vom Finanzministerium und vom Kabinettsamt zum Gebrauch für die Personalabteilungen in allen Ressorts herausgegeben ist. Die gegenwärtige Version des Kodexes wird zur Zeit überprüft, im Anschluß an eine Reihe durchgreifender Veränderungen in der Organisation des Staatsdienstes, den Methoden des Personalmanagements und des Systems für die Besoldungsfestsetzung. Es wird beabsichtigt, ziemlich bald einen gründlich überarbeiteten Kodex zu verabschieden. Der Conditions of Service Code ist keine Sammlung von rechtlichen Instrumenten im üblichen Sinne. Trotzdem kann es keinen Zweifel am rechtlich bindenden Charakter eines großen Teils der Regelungen geben. Die in ihm enthaltenen Bestimmungen können in arbeitsrechtlichen Streitfällen herangezogen werden (und sind herangezogen worden), und in einer neueren Entscheidung des Divisional Court (Queen's Beneh) wurde Paragraph 14 des Kodexes als Grundlage für die Existenz eines Arbeitsvertrages für Staatsbedienstete herangezogen. 37 Infolgedessen ist der Civil Service Pay and Conditions of Service Code - trotz der Tatsache, daß er den Status einer internen Regelung hat, die nach langwierigen Beratungen und in Übereinstimmung mit den Gewerkschaften und Personal vertretungen fertiggestellt worden ist - in Wirklichkeit eine Sammlung von Regeln, deren Nichtbeachtung häufig rechtliche Konsequenzen haben kann. Ergänzend zu dem Kodex gibt es eine große und heterogene Anzahl von Establishment Officers' Guide Memoranda, von allgemeinen Rundschreiben und solchen des Finanzministeriums, von Kabinettsamtsvermerken und von gelegentlichen Grundsatzstatements, die vom Vorgesetzten bzw. Chef des Staatsdienstes (seit 1982 auch Staatssekretär beim Kabinettsamt und erster Berater des Premierministers in Staatsdienstfragen) herausgegeben werden. Ein bemerkenswertes Beispiel für letztere war der Vermerk über die Pflichten und Verantwortlichkeiten der Staatsdiener im Verhältnis zu den Ministern, der im Februar 1985 von Sir Robert Armstrong, dem damaligen Chef des Staatsdienstes, in Umlauf gesetzt und im Dezember 1987 überarbeitet wurde. Es ist zweifelhaft, ob einige dieser Vorschriften mit einem mehr informellen Charakter Gesetzeskraft besitzen, obwohl es möglich ist, daß gelegentlich auf sie in rechtlichen Ausführungen vor den Gerichten Bezug genommen wird. 38 37

R gegen Lord Chancellor's Department ex parte Nangle (1991) IRLR 343.

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IV. Die Verantwortlichkeiten und Pflichten der Staats bediensteten

In vielerlei Hinsicht ist die rechtliche Position der Staats bediensteten nicht anders als die anderer Angestellter, sowohl öffentlicher als auch privater Art. Wie gerade bemerkt, wird aus ihren Beschäftigungsbedingungen nunmehr gefolgert, daß eine vertragsähnliche Beziehung zwischen dem Staat und seinen Beamten vorliege, und als Ergebnis würden Streitfälle über den vermuteten Arbeitsvertrag eher in die Sphäre des privaten denn des öffentlichen Rechts fallen. 39 Trotzdem gibt es wichtige Unterschiede zwischen den Bestimmungen über die Tätigkeit im Staatsdienst und über die Arbeitsverhältnisse in anderen Bereichen. Diese rühren von der Beziehung zu den Ministern und von einer Reihe spezieller Bestimmungen des Kodexes her, welche den Staatsbediensteten spezielle Schranken und Pflichten auferlegen. Viele von diesen werden durch Hinweis auf die Beziehung zu den Ministern und die allgemeine Pflicht der Staatsbediensteten, dem öffentlichen Wohl zu dienen, gerechtfertigt. Die jüngste und maßgebliche Darstellung der Pflichten und Verantwortlichkeiten der Staatsbediensteten im Verhältnis zu den Ministern ist in dem oben erwähnten Vermerk von Sir Robert Armstrong zu finden. Dieses Rundschreiben bekräftigt nochmals die traditionelle Doktrin, daß die Staats bediensteten als Diener des Staates der jeweiligen Regierung zu dienen haben: "Der Staatsdienst als solcher hat keine verfassungsrechtliche Persönlichkeit und Verantwortung, die von der der ordnungsgemäß gebildeten jeweiligen Regierung ablösbar wäre."40 Weiter wird festgestellt, daß der Staatsdienst ein politisch neutraler Berufslaufbahndienst ist, der einem Kodex von Vorschriften und Maßregeln unterworfen ist, und daß Staatsbedienstete sich, ungeachtet ihrer parteipolitischen Zusammensetzung, so verhalten sollten, wie es das Vertrauen jeder Regierung verlangt. Daraus folgt gemäß dem Memorandum, daß es die erste Pflicht der Staatsbediensteten ist, die Minister jederzeit zu unterstützen und ihre Fähigkeiten möglichst effektiv für die Verwirklichung der jeweiligen ministeriellen Politikvorhaben (policies) einzusetzen. Auf diese Weise wird die ausschließliche Verantwortung der Minister für die Politik betont. Hinzu kommt eine Verpflichtung der Staats bediensteten, dem Vertrauen gerecht zu werden, das sie infolge ihrer Arbeit genießen, und vollständige Zurückhaltung im Hinblick auf die öffentliche Enthüllung von amtli38 Es gilt als unwahrscheinlich, daß interne Vermerke, Rundschreiben oder sonstige Anweisungen im Staatsdienst einen unmittelbar rechtlich bindenden Effekt haben könnten. Trotzdem sind in Großbritannien mehrere Beispiele davon bekannt, wie informelle Regelungen, Zusammenfassungen interner Praxis usw. im öffentlichen Bereich, solange sie in irgendeinem Gesetz bloß vorgesehen sind, dann eventuell in einem Streitfall als rechtsswirksam gelten. Vgl. G. Ganz, Quasi-Legislation: Recent Developments in Secondary Legislation, 1980, Kap. 2. 39 Ebd., Anm. 37. 40 The Duties and Responsibilities of Civil Servants in Relation to Ministers: Note by Sir Robert Armstrong, veröffentlicht in Bd. 11 des 7. Berichts des Unterhausausschusses für das Finanzministerium und den Staatsdienst, 1985 - 86, HC 92-II, HMSO 1986.

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chen Infonnationen zu wahren. Mit anderen Worten, Staats bedienstete haben eine umfassende Pflicht, eine Beziehung des Vertrauens und der Loyalität zu den Ministern, denen sie gesetzlich und verfassungsrechtlich unterstellt sind, aufrechtzuerhalten. Diese strenge Auslegung der herkömmlichen Lehre verdankt ihre Existenz einigen Vorfällen, die die unerlaubte Enthüllung von Infonnationen durch Staatsbedienstete zum Gegenstand hatten und 1984-1985 in der Ponting-Affäre gipfelten. Diese führte zur Strafverfolgung eines Beamten (Clive Ponting) nach Art. 2 des Official Secrets Act von 1911 wegen der Weitergabe vertraulicher Dokumente an Mr. Tarn Dalyell MP unter Verletzung seiner Pflichten als Staats bediensteter. Das Verteidigungsvorbringen von Mr. Ponting betraf die Frage, ob "Interessen des Staates" in Art. 2 irgendetwas anderes bedeuteten als "die politischen Richtlinien der jeweiligen Regierung". Richter McCowan wies die Mitglieder der Jury an, diese Gleichstellung vorzunehmen, diese weigerten sich jedoch und sprachen Mr. Ponting frei (Januar 1985). (Man sollte festhalten, daß es möglich gewesen wäre, gegen Mr. Ponting im Wege eines internen Disziplinarverfahrens vorzugehen, aber von dieser Verfahrensweise wurde in Geheimhaltungsfällen nicht oft Gebrauch gemacht; nach seinem Freispruch trat Mr. Ponting sofort aus dem Staatsdienst aus.) Unter dem neuen und abgeänderten Official Secrets Act von 1989 sind die Kategorien der geschützten Infonnationen exakter definiert als früher. Wie auch immer, es kann keinen Zweifel daran geben, daß das Annstrong Memorandum die ausschlaggebenden Gewohnheitsregeln exakt festlegt, die die Pflichten der Staatsbediensteten gegenüber dem Minister noch bestimmen. Viele kritische Kommentare zu dem Memorandum waren polemisch und mehr von Abneigung gegenüber der Vertraulichkeit und Geheimhaltung in der Handhabung amtlicher Infonnationen geprägt als von irgendeinem Bemühen um die objektive Festlegung einer rechtlichen und verfassungskonfonnen Position. 41 Der Civil Service Pay and Conditions of Service Code enthält eine Reihe von Anleitungen und Ratschlägen, die das allgemeine Prinzip der Loyalität und des Vertrauens gegenüber den Ministern ergänzen und stützen. Es gibt einen Abschnitt mit dem Titel "Allgemeine Verhaltensgrundsätze" , 42 welcher Anforderungen enthält wie die Pflicht, "dem Staat zu jeder Zeit upd bei allen Gelegenheiten ungeteilten Gehorsam" zu leisten, jeglichen Gebrauch einer amtlichen Stellung für die Begünstigung privater Interessen zu unterlassen und - bezüglich aller Staatsbediensteten in der "politisch eingeschränkten" Klasse (siehe unten) - die Pflicht, "Stillschweigen in Sachen öffentlicher und politischer Kontroverse" zu wahren. Jede Verhaftung und strafrechtliche Verfolgung eines Staatsbediensteten muß seiner Personalabteilung gemeldet werden; es gibt Regeln, die die Annahme 41 Für eine ausführliche Kommentierung der Stellung der staatlichen Bediensteten, wie sie im Armstrong Memorandum dargestellt wird, vgl. N. Johnson, Memorandum to the Treasury and Civil Service Committee (Ebd., Bd. II, S. 169-186). 42 Civil Service Pay and Conditions of Service Code, Paragraphen 9870 ff.

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von Geschenken oder übersteigerten Freundlichkeiten verbieten, und es sind bestimmte Bedingungen zu beachten, falls ein Beamter sich mit der Veröffentlichung literarischer oder sonstiger Schriften befassen möchte. Die Regeln bezüglich politischer Betätigung sind im einzelnen festgelegt. Sie haben ihren Ursprung in einem 1949 veröffentlichten Bericht 43 und sind, nach einer weiteren Untersuchung 1978, im Jahr 1984 modifiziert worden. Sie unterteilen den öffentlichen Dienst in drei Gruppen: (a) die "politisch freie" Gruppe, hauptsächlich Arbeiter bzw. Industriebelegschaften, die sich uneingeschränkt an nationaler und kommunaler Politik beteiligen dürfen, jedoch auch den oben zitierten Inkompatibilitätsvorschriften unterworfen sind; (b) die Mitglieder der "politisch beschränkten" Gruppe, die im großen und ganzen auf den höheren Ebenen vorkommen und von politischer Betätigung auf nationaler Ebene ausgeschlossen sind, aber um Erlaubnis nachsuchen können, um sich in kommunalpolitischen Belangen zu engagieren; (c) eine dazwischenliegende Gruppe, die alle Beschäftigten umfaßt, die nicht von (a) und (b) erfaßt werden; diese sind berechtigt, sich mit Erlaubnis politisch zu betätigen, jedoch nicht, die Wahl in das nationale oder das Europäische Parlament anzustreben. In der Realität bewerben sich aber sehr wenige Staatsbedienstete aus allen diesen Gruppen um ein Wahlamt, obgleich einige selbstverständlich in den Gewerkschaften politisch aktiv sind. Tatsächlich steht der permanente Staatsdienst vollständig außerhalb jeglichen parteipolitischen Engagements. Ein anderer wichtiger Abschnitt von Bestimmungen regelt die Voraussetzungen für privatwirtschaftliche Anstellung nach Ausscheiden aus dem Staatsdienst. Diese bezwecken es zu verhindern, daß Beamte in einem Zeitraum von zwei Jahren nach Verlassen des Dienstes eine Anstellung in solchen Unternehmen erhalten, mit denen sie möglicherweise dienstlich zu tun hatten. Solche Anstellungen müssen durch die Regierung genehmigt werden. Es wird deutlich, daß der öffentliche Dienst einem gut entwickelten und enggeknüpften Regelungswerk unterworfen ist, welches die Pflichten seiner Mitglieder und ihre beruflichen Verantwortlichkeiten bestimmt. Daß nichts davon in Gesetzen niedergelegt ist, mindert keineswegs seine Effektivität und das Ausmaß, in welchem es den Geist des Staatsdienstes beeinflußt hat. Der britische Staatsdienst bleibt auch in der Gegenwart ein herausragendes Beispiel für eine öffentliche Verwaltung, die der politischen Neutralität und den Werten eines unparteilichen professionellen Dienstes verpflichtet ist. 44 43 Report of the Committee on the Political Activities of Civil Servants (Masterman), Cmd 7718, 1949; Report of the Committee on the Political Activities of Civil Servants (Armitage), Cmnd 7057, 1978. 44 Seit Mitte der 70er Jahre werden "politische Berater" üblicherweise ernannt, um direkt für die Minister in den zentralen Ministerien und in der Organisation, die den Premierminister unterstützt, zu arbeiten. Solche Beamte werden vorübergehend staatliche Bedienstete, ihre Ernennung ist nicht der Genehmigung der Staatsdienstkommissare unterworfen, und sie verlieren ihre Stelle, wenn der Minister oder die Regierung wechselt. Die Anzahl solcher Stellen war immer klein, in der Regel ca. 40 für die gesamte Regierung.

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Nevil Johnson V. Auswahl und Einstellung

Das Finanzministerium (Treasury) trägt die Hauptverantwortung für die Personalbeschaffungspolitik im Staatsdienst, einschließlich soicher Regelungen wie die Bestimmung der Altersgrenzen für Einstellungen und die Voraussetzungen hinsichtlich der Bildungs- und Berufsqualifikationen für die Beteiligung von Bewerbern an den Auswahlverfahren. Nach der geltenden Staatsratsverfügung liegt die Auswahl und die Einstellung in der Verantwortung der Staatsdienstkommissare (Civii Service Commissioners), die bis 1991 zusammen die Civil Service Commission bildeten. Dieses Gremium wurde ursprünglich 1855 errichtet, um das Leistungsprinzip einzuführen und die Auswahl auf der Grundlage des offenen Wettbewerbs vorzunehmen. 45 Die Kommission wurde 1991 in zwei getrennte Organisationen aufgeteilt, einerseits das Büro der Staatsdienstkommissare beim Kabinettsamt, andererseits die Recruitment and Assessment Agency mit Sitz außerhalb Londons. Formal werden die Kommissare, von denen gegenwärtig drei Vollzeitkommissare aus dem Staatsdienst und drei Teilzeitkommissare von außerhalb des Staatsdienstes sind, von der Krone ernannt und berichten jährlich der Königin. Aber de facto handeln sie als eine Abteilung des Kabinettsamtes (Cabinet Office), obwohl sie in der Ausübung der ihnen ausdrücklich übertragenen Befugnisse beträchtliche Unabhängigkeit besitzen. Nur ein kleiner Teil des Personals für den Staatsdienst wird heute direkt durch die von den Staatsdienstkommissaren angeordneten Auswahlverfahren rekrutiert. Es handelt sich um Personal gruppen, die für die Besetzung der höheren Stufen des Staatsdienstes vorgesehen sind. Die Staatsratsverfügung gestattet die Übertragung der Personalauswahl auf die Ressorts, und dies ist bezüglich aller Auswahlverfahren, die unterhalb der Ebene, weiche die Kommissare selbst abzuwickeln haben, auch tatsächlich geschehen. Die Regeln für die auf Delegation beruhenden Auswahlverfahren werden im Prinzip durch den Minister für den Staatsdienst festgelegt unter Berücksichtigung der Empfehlungen der Kommissare, die auch die Aufsicht über die Auswahlverfahren ausüben. 46 Die Auswahl für die höheren Ebenen der Verwaltung, sowohl für den allgemeinen Verwaltungsdienst als auch für die fachspezifischen Gruppen gleichen Standards, fällt noch in die Zuständigkeit der Kommissare. Diese Auswahl wird im allgemeinen mittels offener Wettbe45 Nach den im April 1991 vollzogenen Veränderungen, nach denen die Kommission in zwei separate Organisationen aufgeteilt wurde, ein Büro innerhalb des Kabinettsamtes für die Unterstützung der Kommissare und eine agency, die Recruitment and Assessment Services, hörte die Kommission als Institution zu bestehen auf. Folglich bezieht sich die offizielle Terminologie jetzt nur auf die "Kommissare" und nicht länger auf die "Kommission". Vgl. die jährlichen Berichte, 1989 - 90 (der Staatsdienstkommission) und 1990-91 (der Staatsdienstkommissare). 46 Vgl. den Bericht der Civil Service Commissioners 1991-92, S. 9, für einige Bemerkungen über die Aussichtsfunktion in Bezug auf die delegierten Auswahlverfahren. Die Kommissare verfügen über sehr begrenzte Personalmittel für diese Aufgabe, obwohl sie behaupten, sie werde effektiv wahrgenommen.

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werbe vorgenommen, wenn es um Kandidaten geht, die eine Universitätsausbildung besitzen und / oder eine berufliche Qualifikation erlangt haben, die für die fachspezifischen Berufsgruppen erforderlich sind. Die meisten Kandidaten sind Anfang Zwanzig, und die früher gebräuchlichen Altersgrenzen (32 Jahre) sind abgeschafft worden. Bis vor kurzem hat die Civil Service Commission ihre eigenen Auswahlverfahren direkt durchgeführt. Nach der 1991 vollzogenen organisatorischen Veränderung wurde ein Amt (agency) für Bewertungs- und Auswahldienste (Recruitment and Assessment Services (RAS]) errichtet. Dieses wurde aus den früheren Rekrutierungsstellen der Staatsdienstkommission gebildet, arbeitet jetzt aber völlig getrennt unter der Führung eines beamteten Kommissars. Das Amt ist damit betraut, die Auswahlverfahren durchzuführen, die von den Kommissaren oder einzelnen Ministerien in Wahrnehmung ihrer delegierten Befugnis, Personal einzustellen, verlangt werden. Gegenwärtig hat die Recruitment and Assessment Services Agency ein Einstellungsmonopol für die Laufbahnstufen, für die die Kommissare völlig zuständig bleiben, nicht aber für den delegierten Bereich. Der Einstellungsbedarf an Personal wird jeweils von den Ressorts festgelegt und den Kommissaren laufend für die Bereiche, für die sie zuständig sind, mitgeteilt. Ein erfolgreicher Kandidat in einem Wettbew,erb der Staatsdienstkommissare wird auf Probe (normal ist ein Zeitraum von zwei Jahren) in der entsprechenden Eingangsstufe der jeweiligen Laufbahn, für die er sich beworben hat, eingestellt. Nach Vollendung der Probezeit wird die Einstellung des Anfängers bestätigt. Permanente Einstellungen gelten in der Regel vom Tag des Eintritts in den Staatsdienst an als "established", es sei denn, daß Erkundigungen im Hinblick auf Sicherheitsfragen noch nicht abgeschlossen sind. In einem solchen Fall stünde die Einstellung unter Vorbehalt des zufriedenstelIenden Abschlusses der betreffenden Erkundigungen. Die feste Einstellung im Staatsdienst gilt in der Regel bis zum normalen Ruhestandsalter von 60 Jahren und wird nach den jeweiligen in Kraft befindlichen Bestimmungen über das Gehalt, die Ausführung der Pflichten und Ruhestandsansprüche vorgenommen. Die zugrundeliegende Annahme ist noch immer die, daß der Bewerber in einen geordneten Laufbahndienst eintritt, in welchem er die Karriereleiter je nach Fähigkeiten und Leistung hinaufsteigen wird. Obwohl dieses Schema für sehr viele Mitglieder des Staatsdienstes noch gilt, trifft dies nicht mehr in gleicher Allgemeinheit wie früher zu. Posten auf der höchsten Ebene werden häufig durch Ernennungen besetzt, die im Wege kurzfristiger Verträge gemacht werden. Es gibt eine merkliche jährliche Ausscheidensrate (für weitere Einzelheiten siehe Tabelle 5), die auf anderen Gründen als der Pensionierung beruht. Diese Verlustrate variiert stark von einer Gruppe des Staatsdienstes zur anderen. Sie ist am höchsten unter den niedrigen Schreib- und Sekretariatskräften in den ersten Jahren der Anstellung. Es gibt auch einen kleinen Verlust bei dem Personal in der "offenen Struktur" (ca. I % aus dieser Gruppe 1990 - 1991),47 die das Personal aller Kategorien der höheren Ebene, d. h. Dienst24 Magiera/Siedentopf (Hrsg.)

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grade 1 bis 7, umfaßt. Einige Gründe, die für die abnehmende Attraktivität einer lebenslangen Laufbahnkarriere ursächlich sind, werden in Abschnitt D. X. ausgeführt. Die Bestimmungen, die sich auf die Befähigung für eine Anstellung im Staatsdienst beziehen, bestehen aus verschiedenen Elementen. Es gibt allgemeine Anforderungen bezüglich der Gesundheit, des Charakters und der Eignung für die begehrten Stellungen. Die Teilnahme an Auswahlwettbewerben ist nicht länger einer allgemeinen Höchstaltersgrenze unterworfen, obwohl in der Praxis die meisten öffentlichen Bediensteten als junge BerufsanHinger in die Dienstlaufbahnen eingestellt werden; die Diskriminierung aus Gründen der Religion, des Geschlechts oder der politischen Überzeugung ist illegal; 48 und es gibt Bedingungen betreffend die Staatsangehörigkeit. Die letzteren variieren etwas je nach der Beschaffenheit des Dienstes, für welchen die Einstellung erfolgen soll. Bis vor kurzem mußten die Bewerber in der Regel britische Staatsbürger oder Bürger eines Commonwealth-Landes oder der Irischen Republik sein. 49 Seit 1991 können jedoch Staatsbürger sämtlicher Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft sowie "gewisse Familienangehörige derselben" sich für bestimmte Einstellungen im Staatsdienst bewerben. 50 Wo solche Voraussetzungen geschaffen worden sind, werden sie in den Veröffentlichungen über die Auswahlverfahren bekanntgemacht. Mit Billigung der EG-Kommission werden strengere Anforderungen in bezug auf die Staatsangehörigkeit bei der Einstellung in das Kabinettsamt, das Verteidigungsministerium und den auswärtigen Dienst gestellt. Wenn keine geeigneten qualifizierten britischen Bürger vorhanden sind, gibt es für bestimmte Stellen im Staatsdienst zusätzlich die Möglichkeit der Einstellung von Ausländern. In diesen Fällen ist die Zustimmung der Staatsdienstkommissare und des Ministeriums, das sie beschäftigen will, erforderlich. Von größerer Bedeutung für die meisten Kandidaten sind die Bestimmungen über die Ausbildung und beruflichen Qualifikationen, die für alle Kategorien der 47 Eine Schätzung, basierend auf den Civil Service Statistics, Ausgabe 1991, H. M. Treasury, S. 41. 48 Das Verbot der Diskriminierung aus politischen oder ideologischen Gründen wird modifiziert durch die Anwendung von Sicherheitsüberprüfungen bei solchen Personen, die in die höheren Dienstgrade des Staatsdienstes eintreten wollen, und auf Bewerber für die Sicherheitsdienste. 49 Civil Service Nationality Rules, 21. Mai 1991, Office of the Civil Service Commissioners. Die grundSätzlichen Bedingungen betreffend die Staatsbürgerschaft in Großbritannien oder in einem Land des Commonwealths finden sich im British Nationality Act 1981. 50 Die Beschäftigung von Ausländern wird vom Aliens Employment Act 1955, Art. 1 geregelt; ebenso anwendbar ist die Staatsdienstverordnung 1991, Anhang 3 (2) b; für Staatsbürger der EG Länder gelten die Civil Service Nationality Rules 1991, die sich auf den European Communities (Employment in the Civil Service) Order, Mai 1991 gründen. Eine kleine Anzahl von EG-Staatsbürgem ist schon in den britischen Staatsdienst eingestellt worden.

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Einstellung vorgeschrieben sind. Dieser Punkt ist höchst komplex. Es gibt eine große Anzahl von Berufsgruppen im Staatsdienst, von denen einige im gesamten Staatsdienst vorkommen, während andere auf einzelne Ressorts (z. B. die Finanzverwaltung oder den Strafvollzug) beschränkt sind. Für jede dieser Gruppen haben die Staatsdienstkommissare und das Finanzministerium geeignete Anforderungen bezüglich des Ausbildungsstandards und / oder der beruflichen Qualifikationen und Erfahrungen vorgeschrieben. Diese Anforderungen sind stets öffentlich erhältlich. Es sollte erwähnt werden, daß sie im allgemeinen so formuliert sind, daß sie der Einstellungsbehörde einigen Interpretationsspielraum lassen. Einige Beispiele für Ausbildungsqualifikationen sollen zu Demonstrationszwecken angeführt werden. Für einen Verwaltungsbeamten im gehobenen Dienst (Personal, das für weite Bereiche gewöhnlicher Schreibarbeit oder zur Unterstützung der höheren Dienstgrade in der allgemeinen Verwaltung verantwortlich ist) sind die Mindestanforderungen adäquate Prüfungsergebnisse beim Schulabgang im Alter von 18 Jahren, obgleich in der Praxis viele erfolgreiche Kandidaten höhere Qualifikationen haben, bis hin zum Universitätsabschluß. Für den Dienstgrad eines Verwaltungstrainees (der zur Laufbahn auf der höheren Ebene im allgemeinen Verwaltungsdienst führt) wird von den Kandidaten ein Universitätsabschluß - normalerweise der Standard Klasse II oder besser - gefordert. Sie müssen sorgfältig konzipierte schriftliche und mündliche Tests durchlaufen, die ihre Fähigkeiten und Eignungen für eine Karriere in der allgemeinen Verwaltung prüfen sollen. Das Verfahren ist sehr wettbewerbsbetont, und es ist nicht ungewöhnlich, daß die durchschnittliche Erfolgsquote für eine sichere Einstellung bei 50 : 1 liegt. Bei Bewerbern um die juristische Laufbahn ist Grundanforderung die Qualifikation als solicitor oder barrister (dies verlangt im allgemeinen einen Universitätsabschluß in Rechtswissenschaft); für die naturwissenschaftliche Gruppe (Science Group) ist eine unterschiedliche Auswahl von Universitätsabschlüssen in naturwissenschaftlichen Fächern erforderlich und für die Laufbahngruppe der Ökonomen ein akademischer Abschluß in Wirtschaftswissenschaften. In allen Einstellungsbereichen ist es üblich, im Wege eines Gesprächs oder einer Mischung aus geschriebenen Tests und Gesprächen zu verfahren. Der Staatsdienst hat sich nie allein auf die formelle Erfüllung der vorgeschriebenen Ausbildungsanforderungen durch die Kandidaten gestützt. Um diese Ausführungen über die Einstellung zu vervollständigen, sollen drei weitere Anmerkungen gemacht werden. Erstens ist die Anwerbung während der vergangenen zehn Jahre und länger ein mehr oder weniger kontinuierlicher Prozeß geworden. In der Vergangenheit haben Wettbewerbe jährlich oder in noch längeren Intervallen stattgefunden. Heutzutage muß der Staatsdienst Bewerber auf einem höchst wettbewerbsorientierten Markt gewinnen; das gilt insbesondere für die höheren Dienstgrade, für die spezielle Fertigkeiten und Fähigkeiten benötigt werden. Infolgedessen ist es wichtig geworden, den Bewerbern die Aussicht auf regelmäßige und häufige Einstiegsmöglichkeiten zu eröffnen und eine schnelle 24*

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Bearbeitung ihrer Bewerbungen zu sichern. Zweitens hat es eine signifikante Veränderung zugunsten befristeter Einstellungen (d. h. für Zeiträume von bis zu fünf Jahren), zuweilen auch in den höheren Dienstgraden, gegeben. Zum Beispiel wurden zwischen 1979 und 1985 über 70 Anstellungen dieser Art vorgenommen. Parallel dazu gab es eine deutliche Zunahme der Anstellungen durch offene Wettbewerbsverfahren für leitende Positionen, welche vor einigen Jahren noch durch interne Beförderung besetzt worden wären. 51 In diesen Fällen werden häufig später aus erfolgreichen Bewerbern fest angestellte Staatsbedienstete, obwohl dies keineswegs immer geschieht. Entwicklungen dieser Art kennzeichnen eine Bewegung weg von praktisch geschlossenen und sich selbst genügenden internen Laufbahnstrukturen, wie es sie in der Vergangenheit gegeben hat. Sie spiegeln auch den Glauben daran wider, daß der Staatsdienst von den Erfahrungsimpulsen von außerhalb des Dienstes profitieren wird. Drittens ist die Einstellung in der Regel nicht auf Kandidaten beschränkt, die zum ersten Mal den Zugang zum öffentlichen Dienst begehren. Staatsbedienstete, die bereits Anstellungen innehaben, sind berechtigt, an Wettbewerbsverfahren für höhere Dienstgrade teilzunehmen, wenn sie entsprechend qualifiziert oder zur Ernennung durch ihre Ressorts empfohlen sind. Diese Bedingung ist besonders wichtig für den Zugang zu den Dienstgraden, die zu der "offenen Struktur" führen. Es sind Anstrengungen unternommen worden, Kandidaten innerhalb des Dienstes zu gewinnen, die über hinreichende Fähigkeiten für eine Ernennung als Verwaltungstrainee oder als Beamter des Dienstgrades 7 verfügen. VI. Gehalt und damit zusammenhängende Beschäftigungsbedingungen

Die Besoldung im Staatsdienst wird durch das Finanzministerium auf der Grundlage der erwähnten Staatsratsverfügung für den Staatsdienst festgelegt. In der Praxis werden die Gehaltsbedingungen, einschließlich der Höhe des Gehalts, und alle Arten von Zuwendungen in einem Beratungsverfahren behandelt, das allgemein als das Whitley Councils System bekannt ist. Seit 1919 hat sich im Staatsdienst eine komplizierte Beratungsstruktur entwickelt und verfestigt, in deren Rahmen anerkannte Gewerkschaften des Staatsdienstes für die Seite des Personals mit der behördlichen Seite zusammenkommen. Das System umfaßt einen Nationalen Whitley-Rat und eine Anzahl von Whitley-Räten in den Ressorts. Am Anfang gab es über zweihundert Personal vereinigungen, aber auf nationaler Ebene ist die Zahl jetzt auf sieben gesunken. 52 Die meisten dieser 51 Detaillierte Infonnationen über solche Einstellungen bieten die jährlichen Berichte der Staatsdienstkommissare. 52 Es sind acht Gewerkschaften, die den Rat der Staatsdienstgewerkschaften (Council 0/ Civil Service Unions) bilden. Eine von ihnen, die Northem Ireland Public Services Alliance, ist nicht im Nationalen Whitley Council vertreten. In diesem Punkt sowie in vielem mehr ist Nordirland abgetrennt und unterscheidet sich vom Rest des Vereinigten Königreichs.

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Gewerkschaften haben nur Mitglieder aus dem Staatsdienst, einige aber (z. B. die Institution ofProfessionals, Managers and Specialists) vertreten auch Mitglieder von außerhalb. In den letzten Jahren trat der Nationale Whitley-Rat selten zusammen, und seine Bedeutung ist geringer geworden, obwohl seine fachspezifischen Komitees wichtig bleiben. Aber auf Ressort-und Lokalebene ist das System der Konsultationen eher bedeutsamer geworden. Dies ist ein Ergebnis der Absicht der Regierung, von national und allgemein anwendbaren Gehaltsvereinbarungen wegzukommen. Das dezentralisierte Verhandeln ist populär geworden, doch nicht immer mit Gewerkschaften, die im gesamten Staatsdienst Mitglieder haben. Der Gesamtumfang der Mittel, die auf Gehälter, Zuwendungen und andere finanzielle Vergütungen entfallen, ist natürlich Gegenstand der Haushaltsentscheidungen des Finanzministeriums und der Regierung. In den letzten Jahren waren die Ausgabenprogramme der meisten Ressorts der Zentralregierung "Ausgaben schranken zu laufenden Kosten" unterworfen. Die Ressorts wurden demzufolge gezwungen, mit strikt eingeschränkter Personalstärke innerhalb der Grenzen ihrer gesamten finanziellen Zuweisungen zu arbeiten. Außerdem stellte das Finanzministerium in Gehaltsverhandlungen klar, daß Verminderungen der Personalstärke folgen würden, je höher der genehmigte Gehaltsanstieg wäre. Die allgemeine Politik des Finanzministeriums war es, den jährlichen Anstieg der Gehälter so niedrig wie möglich zu halten, Druck auf Anpassung an die jeweiligen örtlichen Bedingungen auszuüben und die Einführung von leistungsbezogenen Gehaltsgliederungen durchzusetzen. Zum größeren Teil jedoch behält die Besoldung im Staatsdienst noch ihr traditionelles Muster als ein System von Gehaltsstufen, welches durch jährliche Zuwächse charakterisiert ist. Erläuternde Beispiele sind in Tabelle 4 enthalten. Innerhalb des Dienstes werden die vergleichbaren Gehaltsstufen für die verschiedenen Laufbahngruppen sorgfältig durch die Personalvereinigungen beobachtet. Auf höherer Ebene ist dieses Problem der Gehaltsvergleiche durch die Existenz der "offenen Struktur", zu welcher prinzipiell alle Berufsgruppen Zugang haben, weitgehend überwunden worden. Aber im unteren Bereich bleibt es notwendig, die Interessen der zahlreichen Berufsgruppen des Dienstes zu beachten. Jede von ihnen hofft, ihren Status gegenüber der anderen zu erhalten oder sogar zu verbessern. Es entspricht im Staatsdienst einer langen Tradition, faire Vergütungsbedingungen zu bieten, die mit den Gehältern, die für ähnliche Arbeit außerhalb des Dienstes gezahlt werden, vergleichbar sind. Dieses Prinzip des "fairen Vergleichs" (fair comparison) wurde 1955 bestätigt, 53 und bald darauf wurde eine Gehaltsuntersuchungsstelle (P ay Research Unit) errichtet, um für die Anwendung des Prinzips Daten zu sammeln. Für die höheren Dienstgrade wurde 1971 ein Höchstgehälter-Kontroliausschuß (Top Salaries Review Board) geschaffen, eine 53 Report ofthe Royal Commission on the Civil Service (Priestley) 1953-55, Cmnd 9613, 1955.

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Einrichtung, deren Aufgaben über den Staatsdienst im engeren Sinn hinausgehen. 54 Es hat jedoch immer große Schwierigkeiten gegeben, mit den Gewerkschaften über die Anwendung des Prinzips des fairen Vergleichs Einigkeit zu erzielen. Seit den späten 60er Jahren stieg der Inflationsdruck an, verstärkt wenigstens zum Teil durch die Forderungen der Gewerkschaften. Die Gehälter stiegen steil an, so daß die Regierung schließlich beschloß, mit der Bindung an den "fairen Vergleich" zu brechen. 1981 wurde die Tätigkeit der Gehaltsuntersuchungsstelle ausgesetzt und von der Regierung ein Untersuchungsausschuß unter Vorsitz von Sir John Megaw (Richter am Hohen Gerichtshof) eingesetzt, der die Gehälter im Staatsdienst untersuchen sollte. Dieser Ausschuß erstattete 1982 Bericht 55 und empfahl verschiedene Maßnahmen, die das Prinzip des "fairen Vergleichs" abschwächen und modifizieren sollten. Im einzelnen wurde empfohlen, daß Gehalts vergleiche einen "weniger entscheidenden Einfluß als in der Vergangenheit" 56 haben sollten und daß - als wichtigster Grundsatz - die Regierung "den öffentlichen Bediensteten genug bezahlt, um sie einstellen zu können, im Dienst zu halten und sie in einer Weise zu motivieren, daß sie die ihnen auferlegten Pflichten in zufriedenstelIender Weise erfüllen"Y Insgesamt folgert der Bericht, daß "dem öffentlichen Interesse" eine größere Rolle bei den Entscheidungen über die Höhe der Gehälter zukommen sollte. In vielen Teilen des Staatsdienstes entstanden infolgedessen Arbeitskonflikte, aber die Regierung verweigerte Zugeständnisse und setzte 1985 ihre eigenen Vorschläge für die Verhandlung von Gehaltsvereinbarungen durch. Diese stützten sich im großen und ganzen auf den Megaw-Bericht, schufen allerdings keine neue Organisation für die Datensammlung als Ersatz für die Gehaltsuntersuchungsstelle (Pay Research Unit). Seitdem hat eine Anzahl von Gewerkschaften des Staatsdienstes individuelle Vereinbarungen mit der Regierung getroffen, die darauf basieren, daß im Rahmen von Gehaltsverhandlungen sowohl der Marktlage als auch der von der Regierung für akzeptabel gehaltenen Höhe öffentlicher Ausgaben größere Aufmerksamkeit geschenkt wird. Das Ergebnis ist letztlich, daß die Regierung nunmehr eine strengere Kontrolle über die Steigerungsrate der Gehälter des Staatsdienstes hat, als es seit mehr als 30 Jahren der Fall war. Bezüglich der Gehälter der höchsten Ebenen (Dienstgrad 4 und höher) ist der Höchstgehälter-Kontrollausschuß weiterhin aktiv. Es ist vorgekommen, daß die Regierung die Durchführung seiner Vorschläge zuweilen verzögert oder abändert, meistens erlangen sie jedoch Geltung. Die betroffenen Gesamtgehaltskosten sind gering, wobei allerdings das Festhalten an der bevorzugten Behandlung der Ansprüche jener mit den höchsten Gehältern gelegentlich Kritik weckt. 58 54 Der TSRB (Top Salaries Review Board) berät z. B. auch über die Gehälter der Richter und der höheren Offiziere in den bewaffneten Streitkräften. 55 Report of the Inquiry into the principles and the system by which remuneration ot the non-industrial Civil Service should be determined (Megaw), Cmnd 8590, 1982. 56 Ebd., Paragraphen 113 - 114. 57 Ebd., Paragraph 91.

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Kollektive Vereinbarungen über gehaltsbezogene Angelegenheiten werden dann rechtlich durchsetzbar, wenn sie in das Beschäftigungsverhältnis bzw. den Tarifvertrag einbezogen werden. Im Staatsdienst wird dies durch Verfügungen des Finanzministeriums bewirkt, die die Ergebnisse aller getroffenen Vereinbarungen aufgrund der königlichen Prärogative in Vorschriften oder Instruktionen faßt. Die höchsten Gehälter sind nicht Gegenstand kollektiver Verhandlungen. Im wesentlichen werden die Gehaltsstufen auf dieser Ebene einfach durch das Finanzministerium bekanntgemacht und treten sofort in Kraft. Viele Verhandlungen innerhalb des Whitley-Systems beschäftigen sich nicht mit Grundgehaltsstufen, sondern beziehen sich auf mit dem Gehalt zusammenhängende Vorteile und Zuwendungen. Es gibt z. B. eine Zulage für London-Innenstadt und eine andere für London-Außenbezirke. Und es gibt sehr viele andere Zuwendungen und Spesen, die an die Staats bediensteten im Zusammenhang mit ihrer Arbeit gezahlt werden können, insbesondere an jene, die im Ausland beschäftigt sind. Das ist in allen Einzelheiten geregelt. Veränderungen in diesem Bereich werden in aller Regel nur nach Beratung und mit dem Einverständnis der Personalseite vorgenommen. 59 Darüber hinaus ist anzumerken, daß das Prinzip der gleichen Bezahlung für beide Geschlechter im Staatsdienst nun schon für einen beträchtlichen Zeitraum Anwendung findet. 60 Die Ruhegehälter des Staatsdienstes werden durch das Finanzministerium auf der Grundlage des Ruhestandsgesetzes (Superannuation Act) von 1972 geregelt. Dies ist in der Hauptpensionierungsregelung für den Staatsdienst (Principal Civil Service Pension Scheme) geschehen, einer langen Reihe von Vorschriften, die in klarer und untechnischer Sprache die erforderlichen Bedingungen für den 58 Die Entscheidung der Regierung, im Juli 1992 Empfehlungen des Top Salaries Review Board abzulehnen, ist das bisher deutlichste Beispiel des Unwillens seitens einer Regierung, sich von solchen politisch nicht verantwortlichen Gremien binden zu lassen. In diesem Falle ging es um den Vorschlag, erhebliche Gehaltszuwächse anzubieten: Die Regierung bestand auf einer Steigerung von nicht mehr als 4 %. 59 Die bemerkenswerte Fähigkeit des Finanzministeriums, größte Genauigkeit bei der Regelung der Zuwendungen zu erzielen, wird durch das folgende Beispiel gut illustriert. In den frühen 80er Jahren legte der Pay and Conditions of Service Code, Annex zu Paragraph 4279, die wöchentlich zu zahlenden Zuwendungen an Beamte (Boten) fest, die berechtigt waren, Dienstkleidung zu tragen, diese aber nicht rechtzeitig zugeteilt bekamen. Dies waren:

4 Wochen Aufschub

8 Wochen Aufschub der Ausgabe oder länger

15 P

25 P 25 P

der Ausgabe

Männer, die: a) eigene Hosen zu tragen hatten b) eigene Jacken zu tragen hatten c) beides tragen mußten 60

20p 35 P

50p

Die Forderung nach gleichem Gehalt ist durch das Gesetz über gleiche Bezahlung

(Equal Pay Act) von 1975 bekräftigt worden, welches allgemeine Geltung hat.

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Bezug von Ruhegeld bestimmen, einschließlich der Grundlage, auf der der zu leistende Betrag kalkuliert wird. Die Aufstellung führt für den gesamten öffentlichen Bereich Übertragungs schemata auf, d. h. all jene Pensionssysteme außerhalb des öffentlichen Dienstes, auf die ein Staats bediensteter seine Pensionsrechte übertragen kann, wenn er aus dem Staatsdienst ausscheidet und seinen Arbeitgeber wechselt. Pensionen sind nicht beitragspflichtig, obwohl ein Beitrag in Höhe von 1 % des Gehaltes für eine Witwenrente zu entrichten ist. Die Pension beläuft sich im Alter von 60 Jahren auf ein Höchsteinkommen von etwa 50 % des vollen Gehalts, zu dem eine Pauschalauszahlung hinzugefügt wird. 6\ Es wird jetzt die Ansicht vertreten, daß die Zahlung des Ruhegeldes als Teil des Arbeitsvertrages einklagbar ist, aber nach den Bestimmungen der Pensionsregelung wäre der Wegfall einer solchen Leistung unter bestimmten Umständen nach einer Entlassung des Staatsbediensteten möglich. In der Praxis ist ein solches Vorgehen heute allerdings nicht durchsetzbar, obwohl dies in der Vergangenheit anders gesehen wurde. 62 Zusammenfassend bewahrt das System der Gehalts- und verwandten Beschäftigungsbedingungen viele Charakteristika, die es schon lange hatte. Im einzelnen bleibt seine Handhabung von einem hohen Grad der Zusammenarbeit zwischen den Personalvertretungen und der behördlichen Seite· abhängig. Während der vergangenen zehn Jahre begannen jedoch, bedeutende Gewichtsverlagerungen einzusetzen. Es gibt eine Abkehr vom strikten Vertrauen auf das Prinzip des fairen Vergleichs, die Autorität des Finanzministeriums in Gehaltsverhandlungen wurde wiederhergestellt und gestärkt,63 und die Regierung hat eine Politik der größeren Differenzierungen der Gehaltsstufen nach Ort und Art der Beschäftigung sowie nach Leistung und Verdienst durchgesetzt. Strukturelle Veränderungen im öffentlichen Dienst, wie insbesondere die Errichtung von agencies mit Exekutivfunktionen, werden wahrscheinlich die Hinwendung zu leistungsbezogenem Gehalt beschleunigen und zu einer Bewegung weg von den in der Vergangenheit gebräuchlichen einheitlichen Gehaltsskalen führen.

6\ Dies ist eine sehr vereinfachende Aussage: Die Bezahlung ist kalkuliert auf der Basis von 1/80 der Gehaltszahlung in den letzten Jahre der Beschäftigung multipliziert mit der Dauer des Dienstes bis zu einem Maximum von 40 / 80. Ein kleiner Pflichtbeitrag ist zu leisten, um die Witwenpensionen abzudecken. Es gibt viele andere detaillierte Voraussetzungen, die ebenso erfüllt sein müssen. 62 Eine cause celebre, die die Kündigung und den Verlust der Pensionsansprüche beinhaltet, war jene von Sir Christopher Bullock, Staatssekretär des Luftfahrtministeriums, 1936. Eine detaillierte Studie dieses Falles enthält R. Chapman, Ethics in the British Civil Service, London 1988, Kapitel 4. Allgemeine Gesetze über Arbeitsruhegelder wurden in den 70er Jahren erlassen und haben ein hohes Schutzniveau für alle Pensionsansprüche begründet, selbst für den Fall, in dem offensichtlich ernsthafte Pflichtverletzungen vorliegen. 63 Von 1968 bis 1981 lag die Hauptzuständigkeit für die Gehälter im Staatsdienst beim Ministerium für den Staatsdienst. Nach der Auflösung dieses Ministeriums 1981 erhielt das Finanzministerium die volle Zuständigkeit in dieser Angelegenheit zurück.

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VII. Lautbahnstrukturen

Früher hatte der Staatsdienst eine umständliche und komplexe Struktur von Dienstklassen oder Kategorien. Auf den Bericht des Fulton-Komitees über den Staatsdienst von 1968 64 folgte ein Reformprozeß, der schließlich zu einer radikalen Vereinfachung der Dienstgradstrukturen und Laufbahnregelungen führte. Der Dienst besteht nun aus einer Anzahl von Beschäftigungsgruppen, von denen die wichtigsten der Größe nach sind: Die Verwaltungsgruppe (217802), die fachlich ausgebildete Spezialistengruppe (21 941), die Sozialversicherungsgruppe (42 163), die naturwissenschaftliche Gruppe (10340), die Sekretariatsgruppe (18 765) und die "offene Struktur" (Dienstgrade 1- 3 [651], Dienstgrade 4 - 7 [19 752] 65): Diese Beschäftigungsgruppen werden für die Festsetzung des Gehaltes und des Dienstgrades in verschiedene "Kategorien" eingeteilt. Eine Kategorie kann mehrere Gruppen mit gleichem Gehalt und demselben Dienstgrad enthalten. Es gibt ebenso eine beträchtliche Anzahl von kleinen, spezialisierten Gruppen, wie z. B. die Juristen oder die Statistiker. Hinzu kommen einige große Gruppen von Spezialisten, die in der Regel auf ein einziges Ministerium beschränkt sind, z. B. Strafvollzugsbeamte. Innerhalb jeder Gruppe gibt es Dienstgrade, mit denen dann die Gehaltsstufen verbunden sind. Hinzu kommen noch Ränge und Postentitel, die den Dienstgraden mehr oder weniger entsprechen, obschon es heute eine Tendenz gibt, seltener Bezug auf die offiziellen Ränge zu nehmen, als es in der Vergangenheit üblich war. Der Laufbahnaufstieg erfolgt durch Beförderung von einem Dienstgrad zum nächsten. Die Gehaltsskala für einen bestimmten Dienstgrad kann verhältnismäßig lang sein, so daß es zehn oder mehr Jahre bedarf, um von der Einstiegsstufe bis zur letzten aufzusteigen. Für die Posten im Dienstgrad 1 (Staatssekretär und entsprechende) gibt es ein festes Gehalt. Dies galt auch bis vor kurzem für die Dienstgrade 2 und 3, bei denen es inzwischen üblich ist, Minimal- und Maximalgehälter festzusetzen und die Bestimmung der ausgezahlten Summe in Einzelfällen dem Ermessen der Ressorts zu überlassen. Im Falle der unteren Dienstgrade der offenen Struktur (4-7) dürfen Zulagen für andauernde hohe Leistungen zusätzlich bezahlt werden. Weitere Einzelheiten über die Berufsgruppen bzw. Laufbahnen im Staatsdienst sowie die Gehaltsstufen finden sich in den Tabellen 3 und 4. Die meisten Staats bediensteten vollenden ihre Karriere innerhalb der Laufbahn, in der sie eingestellt wurden, der Wechsel von einer Laufbahn in eine andere ist jedoch nicht unmöglich, vorausgesetzt, daß diejenigen, die einen Wechsel wünschen, über die notwendigen Qualifikationen verfügen. Hinzu kommt die Möglichkeit einer vertikalen Bewegung innerhalb einer breiten Gruppe, wie z. B. der Verwaltungsgruppe. Diese besteht im Grunde aus drei Stufen: (1) Personal, das Report ofthe Committee on the Civil Service, 1966-68 (Fulton), Cmnd 3638,1968. Alle zitierten Aufstellungen beziehen sich auf den 1. April 1991, Ci vii Service Statistics, Ausgabe 1991. 64

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für Schreib- und Sekretariats arbeiten eingestellt ist; (2) Personal, dem weite Bereiche genau bestimmter Verwaltungsaufgaben anvertraut sind; (3) eine viel kleinere Gruppe, die mit der Beratung der Minister in Fragen der Politik, der Finanzkontrolle, den leitenden Managementfunktionen und der allgemeinen Unterstützung der Minister in deren Verhältnis zum Parlament befaßt ist. Jene, die als Verwaltungstrainees in dieser letzteren Gruppe eingestellt werden, bleiben wie in der Vergangenheit Generalisten. Nahezu alle haben einen Universitätsabschluß und treten in die Verwaltung aufgrund ihres Erfolges im offenen Auswahlverfahren ein. Es ist kein spezifischer Studienabschluß vorgeschrieben. Der Hochschulabsolvent in klassischer Literatur ist genauso willkommen wie der Mathematiker. Nach der Zulassung zählt für den Karriereerfolg vielleicht am meisten ein hohes Maß an praktischer Erfahrung innerhalb des Staatsdienstes. Während der vergangenen 30 Jahren gab es eine gewisse Ausweitung der formellen Ausbildung für die allgemeine Verwaltung, dies ist in Umfang und Inhalt jedoch relativ bescheiden geblieben. 66 Die "offene Struktur" ist eine Entwicklung der letzten beiden Jahrzehnte. Es war das Ziel, eine einheitliche Laufbahnstruktur auf der Ebene der Dienstgrade 7 bis I zu erreichen, um es den Beamten zu ermöglichen, sowohl aus der allgemeinen Verwaltung als auch aus jeder der Spezialistengruppen heraus, die höchsten Positionen administrativer Verantwortung zu erreichen (Dienstgrade I - 3, Staatssekretär, stellvertretender Staatssekretär und Unterstaatssekretär). In Wirklichkeit werden jedoch verhältnismäßig wenige Mitglieder der Spezialistengruppe in die höchsten Verwaltungspositionen berufen, hauptsächlich weil sie im allgemeinen nicht über die große Erfahrung im Verwaltungsleben verfügen, die für solche Ernennungen erforderlich ist. Es muß auch daran erinnert werden, daß der Staatsdienst eine Anzahl von Positionen im Bereich der Dienstgrade 1- 3 enthält, die de facto für die Spezialisten unter den Beamten reserviert sind. So ist es zum Beispiel selbstverständlich, daß der leitende Beamte im medizinischen Bereich (Gesundheitsministerium) aus der medizinischen Fachrichtung kommen muß, und der Rechtsberater beim Finanzministerium (Treasury Solicitor) aus der Reihe der professionellen Juristen. Aus dem bisher Gesagten folgt, daß das Ethos des Staatsdienstes weiterhin sehr stark von den Generalisten beeinflußt wird, die als Verwaltungstrainees für eine Laufbahn in den höheren Dienstgraden der Verwaltung und des Managements eingestellt werden. Der britische Staatsdienst wird weder von Juristen noch von anderen Spezialisten dominiert. In der Hauptsache spiegelt er die Werte des humanistisch ausgebildeten Generalisten wider, der zum Experten für Verwaltung im Sinne einer praxisbezogenen Tätigkeit mit politikgestaltenden und leitenden Aspekten wird. Wenn dieses Ethos heutzutage einer Bedrohung ausgesetzt ist, rührt sie von den Ideen und Praktiken des Managements in der privaten Wirtschaft her. 66 Für eine kurze Anmerkung über die Ausbildung vgl. G. Drewry I T. Butcher, The Civil Service today, 2. Aufl., 1991, S. 112-113.

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Die Entscheidungen über Beförderungen werden durch die Personalabteilungen der zuständigen Beschäftigungsbehörden getroffen. Es gibt für das gesamte Personal ein kompliziertes System jährlicher Beurteilung, dessen Muster zentral bestimmt und im Civil Service Pay and Conditions of Service Code festgelegt sind. Für einen großen Teil des Personals im Staatsdienst gibt es regelmäßig die Möglichkeit, sich Beförderungsausschüssen zu stellen, die sie dann befragen und die Ansprüche der Kandidaten im Lichte ihrer jeweiligen Personalunterlagen betrachten. Es sind interne Beschwerdeverfahren gegen die Ablehnung von Beförderungen vorgesehen. Für die höheren Dienstgrade bestehen keine Beförderungsausschüsse. Die Entscheidungen über Beförderungen werden von den entsprechenden Personaldirektoren oder von den Staatssekretären (oder gleichwertigen) nach Beratung mit der zuständigen Personalabteilung getroffen. Auf diesen Ebenen werden Leistung und Verdienst sehr betont, wohingegen das höhere Dienstalter heutzutage eine geringe Rolle spielt. Tatsächlich ist die Entwicklung effektiverer Methoden zur Beurteilung der Qualität des Personals und zur Identifizierung besonderer Begabung eine der größten Veränderungen der letzten 20 Jahre. In dieser Hinsicht hat der Staatsdienst bei der Beurteilung und Auswahl des Personals für Spitzenmanagementpositionen einen Ansatz übernommen, der in ähnlicher Form in verschiedenen größeren privaten Industrie- und Handelsgesellschaften vorzufinden ist. Einstellungen auf den höchsten Ebenen, nämlich als Staatssekretär, stellvertretender Staatssekretär und Inhaber gleichwertiger Stellen, werden vom Premierminister auf Vorschlag des Chefs des Staatsdienstes vorgenommen. Der Chef des Staatsdienstes wird von einem Komitee zur Auswahl der Bewerber im Bereich höherer Dienstgrade (Senior Appointments Selection Committee) unterstützt; dieses Komitee ist klein und besteht überwiegend aus höheren Beamten. In der Regel wird der Minister, in dessen Ministerium die Ernennung erfolgen soll, ebenfalls konsultiert. Das Verfahren findet nicht öffentlich statt; es ist wenig darüber bekannt. Dem Premierminister wird gewöhnlich eine kurze Liste von Namen in der bevorzugten Reihenfolge vorgelegt. Er ist berechtigt, von den Vorschlägen abzuweichen. Nichts deutet darauf hin, daß parteipolitische Erwägungen bei den Entscheidungen über die Einstellung in den höchsten Ämtern im Staatsdienst eine Rolle spielen, obwohl natürlich zu erwarten ist, daß ein Premierminister, der lange Zeit im Amt ist, seinen Einfluß auf die Ernennung der Personen, die die Spitze der Karriereleiter erreichen,67 geltend macht.

67 Während der Regierungszeit von Margaret Thatcher (1979 - 1990) gab es einiges Gerede über die Politisierung der Ernennungen in die Spitzenstellen im Staatsdienst. Für diese Kritik existieren jedoch keine ernsthaften Beweise; vgl. Top Jobs in Whitehall, Bericht der Royal Institute of Public Administration Working Group, 1986.

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Nevil Johnson VIII. Disziplin, Entlassung und frühzeitige Pensionierung

Die Verfahren zur Aufrechterhaltung der Disziplin im Staatsdienst sind das Ergebnis von Vereinbarungen, die im Nationalen Whitley-Rat erzielt worden sind. Sie sind im Pay and Conditions of Service Code 68 in Form von Befugnissen verankert, die von den zuständigen Staatssekretären in den Ministerien oder von dem Chef des Staatsdienstes unter geeigneten Voraussetzungen ausgeübt werden sollen. "Es gibt keinen strengen Kodex, der automatisch einzelne Strafen einzelnen Verstößen zuordnet. Die Beurteilung eines Dienstvergehens wird von den Gegebenheiten des jeweiligen Ministeriums und des einzelnen Falls beeinflußt."69 Dieses Zitat vermittelt etwas von dem Charakter der Disziplinarregeln. Sie sind eher auf Überzeugung angelegt und flexibel gestaltet denn eine rigide Ansammlung von Anforderungen an das Personal. Wenn formale Disziplinarverfahren eingeleitet werden sollen, muß der Vorwurf schriftlich vorliegen, und die betroffene Person hat das Recht auf Beistand eines Kollegen oder eines Repräsentanten ihrer Gewerkschaft. Wenn die Tatsachen umstritten sind, kann der Beamte, der die Disziplinarbefugnisse ausübt, eine Anhörung abhalten, bei welcher die betroffene Person das Recht hat, von einem Kollegen oder Vertreter der Gewerkschaft begleitet zu werden. Die Strafen, die ausgesprochen werden können, umfassen (a) einen geschriebenen Verweis; (b) eine Sperrung künftiger Gehaltszuwächse oder den Verlust bereits gewährter Zuwächse; (c) eine Geldstrafe oder Wiedergutmachung; (d) die Suspendierung vom Dienst mit dem Entzug des Gehalts für einen bestimmten Zeitraum; (e) die Streichung von Dienstjahren und Beförderung; (f) Degradierung; (g) Entfernung aus dem Dienst. Zum Schutz gegen die Auferlegung einer Strafe hat die betroffene Person das Recht zur Klage beim Rechtsmittelausschuß des Staatsdienstes (Civil Service Appeal Board), einer spezialisierten Einrichtung, die vor einigen Jahren errichtet wurde, um solche Fälle zu handhaben. 1987 ist entschieden worden, daß der Ausschuß richterlicher Überprüfung unterworfen ist. 70 Der Rechtsmittelausschuß, der aus einem ständigen Vorsitzenden und zwei anderen Mitgliedern (eines von der Personalseite, das andere von der Behördenseite) besteht, nimmt ohne große Formalitäten seine Rolle wahr und kann eigentlich nicht mit einem Disziplinargericht gleichgesetzt werden. Seine Aufgabe liegt darin, fair über jede Klage zu entscheiden, die an ihn gerichtet wird. Wenn der Ausschuß gegen eine Behörde entscheidet, kann er die Wiedereinsetzung oder eine Ausgleichszahlung vorschlagen. In Fällen der Kündigung jedoch kann die Behörde die Empfehlung des Rechtsmittelausschusses, den Bediensteten nicht 68 Pay and Conditions of Service Code, CM 732, February 1986. 69 Ebd., Paragraph 10023. 70 R gegen Civil Service Appeal Board ex parte Bruce, The Times Law Report, 22. Juni 1987.

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zu entlassen, zurückweisen; dann ist sie allerdings verpflichtet, einen Ausgleich zu zahlen. Es ist wichtig zu verstehen, daß zwar die Disziplinarverfahren, die bei Verstößen gegen den Verhaltenskodex des Staatsdienstes durchgeführt werden, eine Sache interner Regelung sind, daß aber jede Handlung, die zur Entlassung, zum Wegfall des Arbeitsplatzes oder zu anderen Formen "unfairer Behandlung" führt, heutzutage an den Maßstäben der allgemeinen Arbeitsgesetzgebung zu messen ist. Daraus folgt, daß der Staatsbedienstete die gleichen verfahrensmäßigen Rechte und Standards beanspruchen kann wie die Arbeitnehmer außerhalb des Staatsdienstes. Dies wiederum hat zur Folge, daß der Staatsbedienstete sich bezüglich einer ungerechtfertigten Kündigung fast sicher eher in einem privatrechtlichen Verhältnis befindet, als dem öffentlichen Recht mit der ausgeführten Möglichkeit richterlicher Überprüfung (siehe unten Abschnitt IX.) unterworfen zu sein. Demnach ist auch das fortbestehende Recht der Krone, den Bediensteten nach Belieben zu entlassen, in der Tat gegenstandslos. Nur unter sehr außergewöhnlichen Umständen könnte eine solche Handlung vor den Gerichten standhalten. Schließlich ist das unfreiwillige Ausscheiden aus dem öffentlichen Dienst vor Erreichen der normalen Altersgrenze aus drei Gründen möglich, nämlich (a) aus medizinischen Gründen, (b) aufgrund mangelnder Leistungsfähigkeit und (c) aufgrund öffentlichen Interesses (z. B. strukturelle Veränderungen, die zu Entlassungen führen). Detaillierte Verfahren und Bestimmungen zur Handhabung von Entlassungen im öffentlichen Dienst aus den genannten Gründen wurden schon 1971 vereinbart. Die Ansprüche der Betroffenen sind sorgfältig geschützt, und in den meisten Fällen, in denen die individuelle Leistungsfähigkeit in Frage steht, gibt es ein Recht, den Rechtsmittelausschuß des Staatsdienstes (Civii Service Appeal Board) anzurufen. Der Wegfall des Arbeitsplatzes ist ebenso durch das allgemeine Arbeitsrecht geregelt, obwohl im Fall des Staatsdienstes die den betroffenen Personen gebotenen Bedingungen etwas günstiger sind als die gesetzlich geforderten. IX. Allgemeine rechtliche Fragen: Einige öffentlich-rechtliche Aspekte des Staatsdienstes

Insgesamt wurden die Gerichte nur gelegentlich angerufen, um bei Streitigkeiten zu intervenieren, die innerhalb des Staatsdienstes entstehen. Das ist kaum überraschend, da es wenig spezielle Gesetzgebung zum Staatsdienst gibt und die meisten Bestimmungen, die seine Mitglieder betreffen, durch prärogative Kompetenzen geregelt sind. Aber es gibt einen anderen, allgemeineren Grund, weshalb richterliche Entscheidungen einen so geringen Anteil an der Entwicklung des Staatsdientes gehabt haben. Um diesen zu erläutern, sind einige allgemeine Bemerkungen über die richterliche Überprüfung in Großbritannien erforderlich.

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Die rechtliche Überprüfung durch die Gerichte ist eine Methode, die Ausübung der öffentlichen Gewalt durch die Behörden zu kontrollieren und Gewähr dafür zu leisten, daß solche Behörden innerhalb der durch die Gesetze vorgeschriebenen Grenzen handeln. Sie ist weder Ersatz für die politische und administrative Kontrolle der öffentlichen Machtbefugnisse, noch sind die Gerichte dazu berufen, ihre eigene Ansicht über die Zweckmäßigkeit von Entscheidungen über die der zuständigen Behörden zu setzen. Richterliche Überprüfung besteht im wesentlichen aus verfahrensmäßigen Rechtsbehelfen, für deren Anwendung ein Kläger einen Antrag stellen kann. Die Streitfrage muß öffentlich-rechtlicher Natur sein, 71 und der vorrangige Zweck des Verfahrens liegt darin, Individuen sowie öffentliche oder private Organisationen in der Wahrnehmung ihrer Rechte zu schützen. Anträge auf richterliche Überprüfung sind nur selten erfolgreich, wenn es sich um Streitigkeiten innerhalb einer Behörde, z. B. zwischen der Behörde und einem ihrer Mitarbeiter, handelt. Das gilt insbesondere im Fall der Krone als Dienstherr, teilweise weil die Krone ermächtigt ist, ihre Beziehungen zu ihren Bediensteten zu regeln, wie sie es für richtig und zweckmäßig hält, teilweise weil sowohl Verfahrensschwierigkeiten als auch juristische Prinzipien der regelmäßigen Beschreitung des Rechtsweges entgegenstehen, um Streitigkeiten innerhalb des Staatsdienstes zu schlichten. Aber es ist auch eine Folge der Tatsache, daß solche Fälle oft durch die Anwendung privatrechtlicher Bedingungen gelöst werden können und demzufolge keinem Antrag auf richterliche Überprüfung stattgegeben wird. Soweit Fälle vor die Gerichte gekommen sind, ging es dabei in den letzten Jahren hauptsächlich um arbeitsrechtliche Probleme. Zum Beispiel hat der Divisional Court 1991 die Klage eines Verwaltungsbeamten im Staatsdienst zurückgewiesen, der wegen sexueller Belästigung disziplinarisch belangt worden war. Es wurde entschieden, daß dem Beschäftigungsverhältnis ein Vertrag zugrunde lag und daß folglich keine hinreichenden öffentlich-rechtlichen Elemente erkennbar waren, die ein öffentlich-rechtliches Rechtsmittel gerechtfertigt hätten. Die Annahme wurde verweigert und dem Kläger geraten, Schadensersatz wegen Vertragsbruchs zu verlangen, falls er die Nichtbeachtung der Vorschriften des "Disziplinarkodex" nachweisen könnte. 72 Ein früherer Fall endete ebenso mit der Zurückweisung des Antrags auf Rechtsschutz eines teilzeitbeschäftigten Polizeistabsarztes, dem fristlos durch seinen Arbeitgeber, dem Derbyshire County Council, gekündigt worden war. In diesem Fall war auch entschieden worden, daß keine öffentlich-rechtlichen Tatbestände erfüllt seien, hauptsächlich weil die Behörde keine öffentlich-rechtliche Funktion erfüllt, sondern wie jeder andere Arbeitgeber im Verhältnis zu seinen Angestellten gehandelt habe. 73 In diesem Fall war die Krone nicht verwickelt, wogegen sie 71 Eine ausführliche Behandlung der richterlichen Überprüfung enthält E. C. S. Wade / G. Godfrey Phillips, Constitutional and Administrative Law, 9. Aufl. von A. W. Bradley, 1977, Kap. 34 - 36; ebenso H. W. R. Wade (Anm. 10), insbesondere Teil VI. 72 Vgl. Anm. 37.

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in dem berühmten GCHQ-Fall (Government Communications Headquarters), der 1984 - 85 stattfand, die Beklagte war. Er entstand aufgrund der Entscheidung der Regierung von 1983, allen bei der Sicherheitszentrale in Cheltenham vertretenen Gewerkschaften die Anerkennung zu entziehen. Dies führte schließlich zu einem Antrag auf gerichtliche Überprüfung bezüglich der Rechtmäßigkeit der Maßnahme (die vom Premierminister persönlich getroffen worden war). Nach einer anfänglich günstigen Entscheidung für die Kläger durch den Divisional Court ging der Fall in die Berufung zum House of Lords, wo die gerichtliche Überprüfung verweigert wurde. Das Gericht bestätigte, daß eine Entscheidung im Rahmen der königlichen Prärogative über eine Angelegenheit der nationalen Sicherheit nicht Gegenstand richterlicher Überprüfung sein könnte. Jedoch stellte das Gericht auch klar, daß es die richterliche Überprüfung einer Entscheidung, die einseitig die Beschäftigungsbedingungen für eine Gruppe des Staatsdienstes (nämlich hinsichtlich des Rechts, einer Gewerkschaft anzugehören) abgeändert hatte, wohl zugelassen hätte, wenn nicht die nationale Sicherheit betroffen gewesen wäre. 74 Mit anderen Worten, das Gericht war im Prinzip bereit siCherzustellen, daß die Krone gegenüber ihren Beschäftigten die gleichen Standards verfahrensrechtlicher Fairneß beachtet, wie es von jedem anderen Arbeitgeber verlangt wird. Es könnte kaum ein besseres Beispiel für das Fehlen einer spezifisch öffentlich-rechtlichen Vertragsbeziehung im britischen Recht geben. Es bleibt noch, die Position der Staatsbediensteten in bezug auf das Streikrecht darzustellen. Nach dem common law gibt es nichts, was einen Angestellten daran hindern könnte, seine Arbeit niederzulegen. Wenn er dies tut, ist der Arbeitgeber jedoch theoretisch berechtigt, ihm wegen Vertragsbruchs zu kündigen. Dieses Prinzip wird grundsätzlich im Staatsdienst und ganz allgemein im öffentlichen Dienst angewandt. Nichts vermag einen Staats bediensteten davon abzuhalten, an einem Streik oder anderen Formen betrieblicher Aktionen teilzunehmen. Und tatsächlich haben insbesondere während der 80er Jahre im Staatsdienst Streiks stattgefunden. Jedoch ist die Frage von Arbeitskampfhandlungen in der Realität sehr viel komplexer. Die Regierung (wie die meisten anderen Arbeitgeber) antwortet in der Regel nicht mit Kündigung. Hinzu kommt, daß Streikmaßnahmen und ihre Folgen für die einzelnen Bediensteten nun Regelungen des Arbeitsrechts unterworfen sind. In der Praxis stellte es sich folglich heraus, daß die Regierung auf jegliche Drohung mit Arbeitskampfmaßnahmen im Staatsdienst entsprechend ihrer Einschätzung der Situation reagiert. Jene, die streiken, verlieren oft ihr Gehalt, gelegentlich werden disziplinarrechtliche Maßnahmen angedroht, und unter extremen Umständen hat die Regierung versucht, kollektive Aktionen durch das Verbot von Gewerkschaften vollständig zu verhindern, wie im GCHQ-Fall. Normalerweise wird die Regierung jedoch einen Streik seinen Lauf nehmen R gegen Derbyshire County Council ex parte Noble (1990) IRLR 332. R gegen Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs ex parte Council of Civil Service Unions (1985) IRLR 28. 73

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lassen, bis die betroffenen Beschäftigten und die Gewerkschaften bereit sind, mit ihr oder sonstigen Arbeitgebern im öffentlichen Bereich über eine akzeptable Vereinbarung zu verhandeln. Zu der eben dargestellten Position gibt es einige klare Ausnahmen. Den Angehörigen der Polizei ist es verboten zu streiken (sie sind nicht Teil des Staatsdienstes, haben aber nach der herrschenden Rechtsmeinung ein Amt unter der Krone inne); das gleiche gilt für die bewaffneten Streitkräfte. Ungeachtet dieser Spezialfalle bleibt es allgemeine Auffassung, daß die öffentlichen Bediensteten einschließlich derer im Staatsdienst sich hinsichtlich des Streikrechts nicht in einer grundlegend anderen Position befinden als Angestellte in einem privaten Beschäftigungsverhältnis. X. Neuere strukturelle Entwicklungen: "Next Steps Agencies" und ihre Bedeutung für den Staatsdienst

Die damalige Premierministerin beschloß im Februar 1988, die Ergebnisse des Berichts "Die Verbesserung des Managements im Bereich der Zentralregierung: Die nächsten Schritte", der von ihrem Beratungsstab für Effektivität und Wirtschaftlichkeit vorgelegt worden war, zu billigen. 75 Um die Empfehlungen des Berichts auszuführen, wurde ein Programm eingeleitet, welches - wie der Unterausschuß für das Finanzministerium und den Staatsdienst festgestellte mit "eindrucksvoller Geschwindigkeit" Fortschritte machte. 76 Der Zweck des Programms ist es, soviel wie möglich von den ausführenden Funktionen der zentralen Regierungsministerien auf agencies zu übertragen oder zu delegieren. Die agencies werden dann für das verantwortlich, was im Jargon "delivery of services" genannt wird, und sollen im Prinzip eine vertragsähnliche Beziehung zu den Ministerien haben, in die sie früher eingegliedert waren. 77 In gewisser Hinsicht ist diese Initiative weniger originell, als es scheint. Innerhalb der Strukturen der Zentralverwaltung gab es schon vor vielen Jahren eine beträchtliche Anzahl von hauptsächlich mit der Erbringung von Dienstleistungen betrauten Organisationen, die man von den zuständigen Ministerien abgetrennt hatte. Die Finanzämter und die Ämter für Zoll und Umsatzsteuer, die königliche Druckerei, das Amt für nationale Sparguthaben und die frühere Strafvollzugskommission 78 sind als Beispiele anzuführen. Neu am laufenden Programm für die Errichtung von agencies ist jedoch, daß es nunmehr einer grundlegenden politischen Zielsetzung entspricht, die Exekutivfunktionen überall von den verschiedenen ministeriellen Befugnissen klar zu trennen. Weiterhin überträgt diese Reform Veröffentlicht durch HMSO, 1988. Der 7. Bericht des Ausschusses für das Finanzministerium und den Staatsdienst 1990-91, Die "Next-Steps"-Initiative, He 496,1991, S. VII. 77 Ebd., Paragraph 3, S. VII. 78 Die Strafvollzugskommission wurde im März 1963 aufgelöst und ihr Personal und ihre Aufgaben auf das Innenministerium übertragen. 75

76

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den agencies, die zur Ausführung solcher Aufgaben errichtet wurden, einen hohen Grad der Verantwortlichkeit vor der Öffentlichkeit für die selbständige Verwaltung der Dienstleistungen, mit denen sie betraut sind. Die Stamministerien sollen demzufolge mit den agencies über die von ihnen zu erbringenden Dienstleistungen "Verträge" abschließen. Mit anderen Worten: Indem das Stamministerium einer agency gewisse Mittel zuweist, soll dies so verstanden werden, als habe es ein Minimum an Dienstleistungen "gekauft". Bis April 1992 hatte man 72 agencies vollständig errichtet, während zwei weitere größere Organisationen, das Zoll- und Umsatzsteueramt und die Finanzverwaltung, wie agencies arbeiten, obwohl beide ihren Status als Ressorts behalten haben. Insgesamt beschäftigen die neuen agencies annähernd 290.000 Angestellte, die alle Staatsbedienstete (civil servants) geblieben sind. Außerdem sind gegenwärtig weitere 27 Organisationen mit über 66.000 Staats bediensteten Bewerber um den Status einer agency.79 Als ein Ergebnis dieser Veränderungen ist mehr als die Hälfte des Staatsdienstes bereits in oder bei agencies beschäftigt, und es wird erwartet, daß das Verhältnis schon bald auf 65 % ansteigt. Wie zuvor erwähnt, ist agency ein Begriff ohne spezielle rechtliche Bedeutung: Er kann prinzipiell für jede Art von Organisation verwendet werden, die "handelt" (acts) und sich dazu bestimmter Personen (agents) bedient. Sein geläufiger und weitverbreiteter Gebrauch trägt zur Konfusion und Unklarheit der Terminologie bei, die in bezug auf öffentliche Einrichtungen in Großbritannien ohnedies schon ziemlich verbreitet ist. Diese Unsicherheit wird noch vergrößert durch den Gegensatz zwischen den Formulierungen zur Besch~eibung dessen, was agencies zu tun haben und wie sie arbeiten sollen, und dem Beharren der Regierung darauf, daß ihre Einführung weder Auswirkungen auf den Status ihrer Beschäftigten als Staats bedienstete noch auf die verfassungsrechtliche Verantwortlichkeit des jeweiligen Ministers für ihre Tätigkeit gegenüber dem Parlament hat. Das Vorwort des "Next-Steps"-Projektleiters zum Bericht über das Programm für das Jahr 1991 läßt einige Schlüsse auf die Denkweise zu, die dem Programm zugrunde liegt. Jede agency arbeitet innerhalb der Richtlinien eines "Rahmendokuments", welches vom jeweiligen Minister gebilligt worden ist, und hat einen eigenen leitenden Beamten (Chief Executive), der persönlich für die Leistungen der agency verantwortlich ist. 80 Die Rahmendokumente werden zusammen mit Einzelheiten z. B. über das Personal, das die agency leitet, über die Ziele der agency und (in groben Zügen) die Art und Weise, wie ihr Programm ausgeführt werden soll, veröffentlicht. Es ist üblich geworden, agencies als "Unternehmen" (businesses) zu beschreiben und die Beziehungen zwischen ihnen und den Stamm79 Die Information wurde einer offiziellen Next Steps Briefing Note, 21. April 1992, entnommen. 80 Improving Management in Govemment: The Next Steps Agencies Review 1991, CM 1760, HMSO 1991, S. 6.

25 Magiera/Siedentopf (Hrsg.)

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ministerien als "vertrags ähnlich" anzusehen. Eine neuverhandelte Gehaltsvereinbarung für den Staatsdienst, die im Juli 1991 angekündigt wurde, soll die Übertragung der Zuständigkeit für Gehaltsvereinbarungen auf agencies erleichtern und einen engeren Zusammenhang zwischen Leistung und Vergütung bewirken. 81 Die praktische Bedeutung dieser Übertragung bleibt zum gegenwärtigen Zeitpunkt ungewiß. HMSO (die königliche Druckerei für Regierung und Parlament) hat die Verantwortung für ihre eigenen Gehaltsverhandlungen übernommen, aber es ist noch nicht klar, wie sich dies in den jetzt erzielten Abänderungsbestimmungen der Gehaltsregelung auswirkt. Wichtig ist jedoch, daß es im Prinzip akzeptiert worden ist, Gehalt und Leistung miteinander zu verknüpfen und die praktischen Auswirkungen dieser Verknüpfung von den Umständen und Bedürfnissen der einzelnen agencies abhängig zu machen. Die Besonderheit der neuen agencies kann an verschiedenen anderen Aspekten ihrer Stellung hervorgehoben werden. Oberste Verwaltungspositionen innerhalb der agencies werden - wie es einer allgemeinen Politik entspricht - öffentlich ausgeschrieben mit dem Ziel, "die besten Leute für diese Stellungen aus bei den Bereichen, dem öffentlichen wie auch dem privaten", zu finden. 82 41 der 63 Verwaltungschefs, die bis Mitte 1991 ernannt worden sind, wurden im offenen Auswahlverfahren ausgewählt, und ein Drittel der insgesamt ernannten kam von außerhalb des Staatsdienstes (11 % waren Frauen, eine höhere Quote als bei den Stellen gleichen Rangs im Staatsdienst insgesamt). Ein anderes Merkmal dieser Entwicklung ist die Betonung der Ziele der agencies und die Werbung für ihre Tätigkeit. Es werden jährliche Berichte veröffentlicht, und die Bürger werden ermuntert, sich in passenden Fällen als Kunden zu betrachten, die bei den agencies Dienstleistungen nachfragen. Die agencies müssen auch den Bestimmungen der kürzlich eingeführten Citizens' Charter nachkommen, eine Innovation, die eine Anzahl von Anforderungen an die Erbringung öffentlicher Dienste stellt, deren Einhaltung der Bürger erwarten darf. 83 Ohne Zweifel hat die Entwicklung der agencies weitreichende Konsequenzen, von denen einige unten kurz dargestellt werden. Im Moment ist es jedoch schwierig, mit Sicherheit vorherzusagen, welche Langzeiteffekte sie haben wird. Die Beschäftigten der agencies bleiben Staatsbedienstete, und es gibt vorläufig eine gewisse Unsicherheit über die Auswirkungen der Delegierung von Befugnissen hinsichtlich der PersonaleinsteIlung, der Bezahlung und verwandter Beschäftigungsbedingungen auf die Verwaltungschefs. Ähnliche Unsicherheit besteht über die Rolle und Funktionen der Stamministerien, wenn erst einmal so viele ExekuEbd. Ebd. 83 The Citizen's Charter, CM 1599, HMSO 1991. Es sollte erwähnt werden, daß sich die Charta eher mit politischen Wünschen und Erwartungen beschäftigt, weniger mit rechtlich durchsetzbaren Ansprüchen. Ein Minister (der Chancellor of the Duchy of Lancaster) wurde im April 1992 mit der Durchsetzung cter Charta im öffentlichen Bereich betraut. 81

82

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tivaufgaben auf quasi-autonome Einrichtungen übertragen worden sind. Es wird behauptet, daß die Verantwortlichkeit der Minister gegenüber dem Parlament unverändert weiter bestehe, trotz der Tatsache, daß die Parlamentsmitglieder ermuntert worden sind, Fälle, die ihre Wähler betreffen, direkt mit den entsprechenden agencies zu regeln. 84 Verwaltungschefs von agencies sind zwar als Zeugen vor mehreren Ausschüssen des Unterhauses schon erschienen, bisher haben sie jedoch im Auftrag ihres Ministers (nicht in eigener Verantwortung als Chef einer agency) geantwortet, ausgenommen jene, die als Rechnungsbeamte vor dem Rechnungsprüfungsausschuß des Unterhauses erschienen sind. Es ist daher zu folgern, daß diese strukturelle Entwicklung, die sicher für das interne Management des Staatsdienstes und die Motivierung des Personals bedeutsam ist, bis jetzt nicht zu grundlegenden Veränderungen im rein formalen Status der Staatsbediensteten geführt hat. Es gibt jedoch Perspektiven für die Zukunft, die im folgenden einige Anmerkungen erforderlich machen. Auf sie wird auch in dem zusammenfassenden Abschnitt am Ende dieses Berichts nochmals zurückgekommen. Erstens bedeutet die Errichtung von agencies einen ernsthaften Versuch, das Problem der Erhöhung der Leistungsfähigkeit bei der Bereitstellung öffentlicher Dienstleistungen in den Griff zu bekommen und das effiziente Management solcher Dienste in den Vordergrund des öffentlichen Interesses zu rücken. Auch wenn die Errichtung von agencies von einem gewissen Maß an rhetorischer Übertreibung begleitet worden ist, insbesondere hinsichtlich der Frage, in welchem Umfang das private Unternehmensmodell tatsächlich auf die Erbringung gesetzlich bestimmter Leistungen, wie der Sozialversicherung oder der Steuerverwaltung, angewendet werden kann, so ist es doch eine Tatsache, daß viele öffentliche Leistungen kaum von marktfähigen Gütern unterschieden werden können und daß viele Methoden des Managements, die in leistungsstarken Privatunternehmen angewandt werden, erfolgreich in den öffentlichen Sektor übernommen werden können. Dieser Annahme zufolge wurde kürzlich vorgeschlagen, daß die Spezialistendienste (professional services), die von den Zentralressorts häufig in Anspruch genommen werden, öffentlich ausgeschrieben werden sollten, damit private Unternehmer Angebote dafür machen könnten. Zu solchen Diensten gehören z. B. die Aufgaben von Juristen, Ingenieuren, Architekten und Wirtschaftsprüfern. 85 Gerade diese Denkweise spricht für den Schluß, daß das, was jetzt im Gange ist, nichts weniger ist als der Versuch, den "Geist" öffentlicher 84 Der Unterhausausschuß für das Finanzministerium und den Staatsdienst hat sich mehrmals zu der parlamentarischen Verantwortung für die neuen agencies und zu den Verfahren für die Veröffentlichung der Information, die von leitenden Beamten solcher Einrichtungen den Mitgliedern des Ausschusses mitgeteilt wird, geäußert; für Erläuterungen zu den getroffenen Vereinbarungen vgl. den 7. Bericht desselben Ausschusses 199091, The Next Steps Initiative, HC 496, 1991, Paragraphen 74-83. 85 Vgl. W. Waldegrave , Minister für Public Service and Science, zitiert in: The Times, 2. Juni 1992; vgl. auch die Regierungsdrucksache, Competing for Quality, CM 1730, November 1991.

25*

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Leistungserbringung radikal zu ändern, so daß Effizienz, Ausgabeneffektivität und "value for money" zu den Leitprinzipien all derer werden, die mit exekutiven Tätigkeiten befaßt sind. Obwohl es im wesentlichen noch einen einheitlichen Staatsdienst gibt, kann es zweitens keinen Zweifel daran geben, daß ein Fragezeichen hinter seine Zukunft gesetzt werden muß. Die Übertragung weitreichender Befugnisse auf agencies und deren Personal muß letztendlich zu wesentlichen Änderungen der Beschäftigungsformen und -bedingungen der Bediensteten und der bestehenden Laufbahnmodelle führen. Trotz der laut gewordenen Sorge um die Aufrechterhaltung "des nationalen Charakters des Staatsdienstes" 86 scheint es unvermeidlich zu sein, daß der Staatsdienst stufenweise weit mehr interne Spezialisierung und Aufteilung erfahren wird, als er bereits aufweist. Ferner ist es möglich, daß in einem bestimmten Stadium dieser Entwicklung ein neuer, von dem des Staatsbediensteten unterscheidbarer Status für das Personal, das durch die agencies ausgewählt und beschäftigt wird, entstehen wird. Unweigerlich werden sich auch die Karrierechancen vieler Staatsbediensteten ändern, und die gegenwärtige enge personelle Verknüpfung zwischen den agencies und den Ministerien wird sich wahrscheinlich lockern. Drittens folgen aus dieser Entwicklung ernsthafte Herausforderungen an Funktion, Rolle und Charakter der zentralen ministeriellen Ressorts. Sie werden zunehmend den Kontakt zu der ausführenden Detaillarbeit verlieren, die bei der Umsetzung von Recht und Politik anfällt. Ihre direkten Informationsquellen werden sich an Umfang und Nützlichkeit verringern, und die Karriereaussichten, die sie auch zu bieten im Stande sind, werden immer stärker beschränkt werden. Damit soll nicht gesagt werden, daß die Hinwendung zu einer Struktur mit strikt politikformulierenden zentralen Ministerien keinen Erfolg haben könnte. Die Erfahrungen verschiedener anderer Länder (z. B. Schweden) beweisen das Gegenteil, und schließlich gibt es schon einige britische Zentralressorts (z. B. das Finanzministerium), die zum größten Teil lediglich mit Politikgestaltung und Mittelverteilung beschäftigt sind. Dennoch ist hier ein Potential für sehr tiefgreifende Veränderungen, die den Bruch mit den traditionellen britischen Methoden im politischen und administrativen Bereich markieren. Diese Veränderungen würden auch vor den Ministerien nicht halt machen. Sie bergen aller Wahrscheinlichkeit nach tiefgreifende Folgen für die Rolle und die politischen Ansprüche des Parlaments in sich. Somit ist es keine Übertreibung zu behaupten, daß das Experiment mit den agencies in einiger Zeit einen Wechsel in den zugrunde liegenden Verfassungsprinzipien, die bislang in Großbritannien herrschten, erforderlich machen könnte.

86 5. Bericht des Unterhausausschusses für das Finanzministerium und den Staatsdienst 1988 - 89, Developments in the Next Steps Programme, He 348, 1988, Paragraph 58.

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E. Öffentliche Dienste und öffentliche Beschäftigung außerhalb des Bereichs der Zentralregierung I. Mannigfaltigkeit und Komplexität des Gebietes

Es ist bereits auf die Bandbreite und Komplexität der öffentlichen Dienstleistungen, die durch Institutionen außerhalb der direkten Zuständigkeit der Zentralregierung und ihrer Ressorts und Minister wahrgenommen werden, hingewiesen worden. Dieser Punkt muß erneut betont werden. Etwas über 5 Millionen Personen sind im öffentlichen Sektor außerhalb des staatlichen Bereiches beschäftigt, 87 eine Zahl, die um das zehnfache höher liegt als die Personalstärke des Staatsdienstes. Darüber hinaus gibt es aufgrund der in Abschnitt A. dieses Berichts dargestellten Verfassungsprinzipien und der vielfältigen Wege, auf denen legislative und administrative Regelungen für diesen weiteren öffentlichen Sektor ausgearbeitet worden sind, große Unterschiede im Status und in der Beschaffenheit des beschäftigten Personals, ebenso in den jeweils angewandten Beschäftigungsformen und -bedingungen. Es ist unmöglich, dieses facettenreiche Feld in allen Einzelheiten darzustellen. Daher werden in den folgenden Abschnitten nur einige der wichtigsten Zweige des öffentlichen Dienstes außerhalb des Bereichs der Krone und der Zentralregierung besonders behandelt. Ein allgemeines Merkmal der Zugehörigkeit zu diesem weiteren öffentlichen Sektor ist das Vorliegen einer oder mehrerer der folgenden Bedingungen: a) die Erfüllung öffentlicher Funktionen durch die betreffende Institution; b) das Vorhandensein einer gesetzlichen oder anderen formellen Grundlage für die Befugnisse und Zuständigkeiten der Institution; c) die Zuweisung von Mitteln direkt oder indirekt vom Finanzministerium; d) die Anerkennung eines gewissen Grades ministerieller Verantwortlichkeit. Obschon Kriterien dieser Art notwendigerweise nur grobe Anhaltspunkte bieten, enthalten sie im allgemeinen doch eine geeignete Grundlage, um zu entscheiden, ob eine Organisation dem öffentlichen Sektor zuzurechnen ist oder nicht. Darüber hinaus sind es Erwägungen dieser Art, die von den britischen Gerichten angestellt werden, wenn sie darüber zu befinden haben, ob eine Einrichtung eine öffentliche Stelle ist oder nicht. In dem Rechtsstreit Foster gegen British Gas pIe hat das Oberhaus eine Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs bestätigt, wonach der Rechtsvorgänger von British Gas pIe, die British Gas Corporation, eine Einrichtung gewesen sei, "welche den 87 Diese Aufzählung beinhaltet den Nationalen Gesundheitsdienst mit mehr als einer Million Personal. Der Nationale Gesundheitsdienst fällt rechtlich und politisch in die Zuständigkeit des Ministers für Gesundheit und dessen Ministerium (für England). Er wird jedoch nicht direkt vom Ministerium verwaltet, sein Personal besteht weder aus Staatsbediensteten noch aus königlichen Bediensteten, und seine innere Organisation beruht auf gesetzlicher Grundlage. Man kann ihn daher nicht als eine Sparte der Zentralregierungsverwaltung ansehen, obwohl dies in zahlreichen offiziellen statistischen Veröffentlichungen geschieht.

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Bürgern des Landes eine öffentliche Dienstleistung, die Lieferung von Gas, erbrachte, und zwar grundsätzlich unter der Kontrolle des Staates, der ihre Preispolitik diktieren konnte und ihre Überschüsse einbehalten durfte, ... die British Gas Corporation ist daher eine Einrichtung, gegenüber der die einschlägigen Vorschriften der Richtlinie Geltung haben."88 Aus einer Sicht war dies eine reine Wiederholung dessen, was der Europäische Gerichtshof schon entschieden hatte, aus einer anderen aber zeigte diese Formulierung die Art der Erwägungen, die ein britisches Gericht bei der Entscheidung über den öffentlich-rechtlichen Status einer Einrichtung künftig anstellen würde. (Hätte sich der Rechtsstreit auf British Gas pIe in ihrer heutigen Form nach ihrer Privatisierung bezogen, so wäre zweifelhaft, ob das House ofLords sie als öffentliche Einrichtung bewertet hätte.)

11. Der Kommunalverwaltungsdienst

Es ist in diesem Zusammenhang nicht notwendig, eine genaue Übersicht über die Struktur der Kommunalverwaltung in Großbritannien, wie sie aufgrund der Gesetzgebung 1972 / 1973 und nachfolgenden Gesetzen errichtet wurde, zu geben. Es genügt festzustellen, daß die der Kommunalverwaltung übertragenen Hauptaufgaben unter den bestehenden örtlichen Verwaltungen dergestalt aufgeteilt wurden, daß die schulische Erziehung (die den größten Anteil an Personal und Mitteln beansprucht) den Grafschaften (counties), großstädtischen Bezirken (Metropolitan Districts)89 und den Londoner Stadtbezirken obliegt. Außerhalb des Gebiets von London werden die polizeilichen Aufgaben von Polizeibehörden wahrgenommen, die gemeinsam von den Grafschaften unterhalten werden. Soziale Dienste sind hauptsächlich bei den Grafschaften, den großstädtischen Bezirken und den Londoner Stadtbezirken angesiedelt. Das Personal für die allgemeine Verwaltung wird von allen Arten lokaler Behörden entsprechend den übertragenen Aufgaben beschäftigt. Im gesamten Land gibt es 513 90 gewählte kommunale Selbstverwaltungen. Ihre Bevölkerungszahl reicht vom Hampshire County Couneil (1 560 000) bis zum Teesdale Distriet Council (24 800) und das Ausgabenvolumen von f 915000000 (Essex County Council) bis zu f 1 300000 (Alnwick Distriet Council). Die Kommunen bzw. Gemeinden sind Körperschaften, die durch Gesetz oder königliche Urkunde (oder beides) errichtet worden sind. Der Körperschaftsstatus erlaubt es ihnen, eine Reihe von Befugnissen in Anspruch 88 Foster gegen British Gas pie (Europäischer Gerichtshof), 2 Weekly Law Report,

S. 258,21.1.1991.

89 Es gibt eine zweigliedrige Struktur von Grafschaften und Bezirken in England und Wales. Die "Metropolitan" genannten Bezirke sind großstädtische Gebiete, die sich früher innerhalb der Grenzen von 6 Metropolitan Grafschaften befanden und dann 1986 zusammen mit dem Greater London Council durch Gesetzgebung abgeschafft wurden. 90 Diese Darstellung läßt den Gemeinderat der City of London und 26 Bezirksräte in Nordirland außer acht.

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zu nehmen, einschließlich des Eingehens "vertraglicher Verpflichtungen". 9\ Daraus folgt - ungeachtet jeglicher spezieller gesetzlicher Pflichten, die sie haben mögen - , daß die kommunalen Selbstverwaltungen voll berechtigt sind, Beschäftigungsverhältnisse zu begründen. Sie können das Personal einstellen, das sie für ihre Arbeit benötigen. Aber ebenso wichtig ist die Tatsache, daß die kommunalen Behörden Dienstleistungen nur auf der Grundlage gesetzlicher Befugnisse erbringen. Sie haben keine allgemeine Zuständigkeit und sind somit in der Regel lediglich ennächtigt, diejenigen Dienstleistungen zu erbringen, die durch Gesetz vorgeschrieben sind. 92 In der Praxis werden die Befugnisse der kommunalen Selbstverwaltungen flexibel interpretiert, ihre Abhängigkeit von gesetzlichen Ennächtigungsgrundlagen hat jedoch wichtige Konsequenzen. Sie unterstreicht ihre Abhängigkeit vom Parlament und somit von der jeweils amtierenden Regierung und ist die Grundlage, auf welcher die Gerichte die Ultra-vires-Lehre anwenden, wenn sie entscheiden sollen, ob eine Behörde im Rahmen der Gesetze gehandelt hat oder nicht. Die rechtliche und politische Verantwortung im Bereich kommunaler Verwaltung ist lokal gewählten Räten übertragen. Diese sind berechtigt, ihre Kompetenzen auf Ratsausschüsse oder unter bestimmten Bedingungen auf Beamte zu delegieren. Nach Art. 112 des 1972 erlassenen Local Government Act (England) sind die Kommunalbehörden jetzt verpflichtet, bestimmte Beamte zur Wahrnehmung ihrer eigenen Aufgaben und solcher Aufgaben, die sie zusammen mit oder im Auftrag von anderen Behörden erfüllen, einzustellen. Der Begriff "Beamter" (afficer) kann in diesem Zusammenhang mit "Angestellter" (emplayee) gleichgesetzt werden. Die früheren Anforderungen betreffend die zu ernennenden Beamten wurden beseitigt, einige gesetzliche Anforderungen sind jedoch geblieben. Die Kommunalbehörden müssen demnach gegebenenfalls ernennen: leitende Beamte im Erziehungsbereich (Education Act 1944 Art. 88); leitende Beamte und andere Mitglieder von Feuerwehren (Fire Services Act 1947); Polizeipräsidenten und stellvertretende Polizeipräsidenten (Police Act 1964, der Genehmigung des Innenministers unterworfen); Direktoren der Sozialdienste (Local Authority Social Services Act 1970); Wahlerfassungsbeamte (Registration of the People Act 1983, Art. 8);

9\ C. A. Cross, Principles of Local Govemment Law, 6. Aufl., London 1981, S. 2, Zitat von Kyd on Corporations. 92 Diese Feststellung muß im Lichte der Befugnisse gesehen werden, die ursprünglich nach Art. 137 des Kommunalverwaltungsgesetzes von 1972 (England) den Kommunalbehörden übertragen waren, aufgrund derer ein beschränktes Maß an kommunalen Steuereinnahmen für Dienstleistungen zum allgemeinen Nutzen der Bewohner ihrer Gebiete ausgegeben werden durfte.

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Nevil Johnson Beamte, die für die ordnungsgemäße Verwaltung der Haushaltsangelegenheiten zuständig sind (aufgrund von drei Gesetzen, zuletzt des Local Government Finance Act 1988, Art. 112); Leiter der "fest angestellten Kräfte" (Local Government and Housing Act 1989, Art. 4); amtliche Lebensmittelchemiker (Food Act 1984, Art. 76); landwirtschaftliche Lebensmittelchemiker und Stellvertreter (Agriculture Act 1970, Art. 67 [3]); Aufsichtsbeamte (Local Government and Housing Act 1989, Art. 5); leitende Beamte für die Erfassung der Kommunalsteuer (Local Government Finance Act 1988, Art. 26).93

Die Bezeichnungen der Ernennungen in der vorstehenden Liste, die einer Erklärung bedürfen, sind der "Leiter der fest angestellten Kräfte" und der "Aufsichtsbeamte". Der erstgenannte ist ein Beamter, der dem gesamten Rat für die Leitung des Personals der Behörde verantwortlich ist und für die ordnungsgemäße Koordination der Arbeit der Behörde einsteht. In der Praxis ist der Leiter des fest angestellten Dienstes normalerweise der leitende Beamte (Chief Executive), obgleich es keine gesetzliche Pflicht gibt, einen leitenden Beamten als solchen einzustellen. Der "Aufsichtsbeamte" ist in der Praxis der oberste Rechtsberater eines Gemeinderates, der den Rat vor jeder Handlung warnen soll, die sich als rechtswidrig erweisen könnte. In über der Hälfte der britischen Kommunalbehörden ist dies gleichzeitig der leitende Beamte, in den restlichen ein speziell ernannter Beamter mit juristischer Qualifikation. Es ist eine der Besonderheiten des britischen Kommunalverwaltungsrechts, daß gesetzlich nur selten Qualifikationen für die von der Kommunalbehörde einzustellenden Beamten vorgeschrieben sind. Es gibt einige Ausnahmen. Der leitende Beamte in der Finanzverwaltung einer Kommune muß z. B. vorgeschriebene Qualifikationen besitzen. 94 In der Praxis hat sich der Kommunalverwaltungsdienst jedoch schon seit langem nach Funktionen und Berufen spezialisiert. Traditionell ist der Verwaltungs leiter oder heutzutage der Chief Executive ein 93 Diese Ernennung wird als Ergebnis der bevorstehenden Ersetzung der community charge (poil tax) durch eine council tax geändert werden.

94 Weitere gesetzliche Anforderungen schließen die folgenden Fälle ein: Inspektoren für Maße und Gewichte müssen ein Qualifikationszeugnis besitzen (Weights and Measures Act 1985, Art. 72-73); Landwirtschaftschemiker und ihre Stellvertreter bedürfen der vorgeschriebenen Qualifikationen (Agriculture Act 1970, Art. 67 Abs. 5; Inspektoren, die aufgrund des Environmental Protection Act 1990, Art. 16 (b) ernannt werden, müssen im Besitz von "angemessenen Qualifikationen" sein. Im Falle ihrer Finanzabteilungen sind die Kommunen durch den Local Government Act 1972, Art. 151 dazu verpflichtet, die Leitungsfunktion einer "angemessenen Person" zu übertragen, eine Bestimmung, die durch den Local Government Finance Act 1988, Art. 113, noch gestärkt wurde, indem die akzeptablen Qualifikationen aufgelistet wurden.

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Jurist; 95 Finanzbeamte (Kämmerer) sind in aller Regel Steuerberater oder Wirtschaftsprüfer; Planungsdirektoren sind Landvermesser oder Architekten; Verkehrs- oder Straßendirektoren sind Ingenieure; Schuldienstdirektoren sind meistens ehemalige Lehrer. Infolgedessen ist der Kommunalverwaltungsdienst aus einer Ansammlung von relativ getrennten und technisch spezialisierten Diensten zusammengesetzt, für die Personal eingestellt wird, das entweder die erforderlichen beruflichen Qualifikationen für den Dienst in der Behörde besitzt oder diese im Dienst erwirbt. Auf breiterer Grundlage wird das Personal für Schreibarbeiten und gewöhnliche Amtsgeschäfte eingestellt und bildet so etwas wie den allgemeinen Verwaltungsdienst. Aber die Positionen der leitenden Beamten sind für jene reserviert, die die entsprechenden beruflichen Qualifikationen haben. In den meisten Fällen bietet der Kommunalverwaltungsdienst eine Lebenszeitstellung. Viele Beamte werden ihre Laufbahn innerhalb einer einzigen Behörde absolvieren, insbesondere, wenn es sich dabei um eine große handelt. Austausch zwischen den Behörden ist jedoch normal, insbesondere auf den höheren Ebenen. Der Karriereerfolg hängt von der Bereitschaft ab, eine höhere Stelle in einer anderen Behörde anzunehmen. Rechtlich gesehen werden kommunale Bedienstete nach den Bedingungen eingestellt, die die Kommunalbehörde für passend hält. (Ausnahmen davon werden unten erwähnt.) Aber in der Realität wird das Ermessen der einzelnen Kommunalbehörden stark durch das Arbeitsrecht, durch die Zentralregierung, die über die Höhe der Ausgaben und folglich auch über die Personalkosten die Kontrolle ausübt, und durch die etablierten Praktiken landesweiter kollektiver Verhandlungen und nationaler Lohnvereinbarungen eingeschränkt. Auf dem Gebiet der allgemeinen Verwaltung ist seit langem eine einzige Gewerkschaft, NALGO (National Association 0/ Local Government Officers)96 vorherrschend, die einen großen Einfluß auf die Vereinheitlichung der Beschäftigungsformen und -bedingungen in der ganzen Kommunalverwaltung ausgeübt hat. Ähnlichen Druck gab es jedoch auch in anderen Bereichen, zum Beispiel im Unterrichtswesen, bei den Sozialdiensten und der Polizei (siehe unten), ebenso wie auch in all jenen Verwaltungsdiensten, die gewerbliche Angestellte, gewöhnlich Handwerker und Arbeiter, beschäftigen. Hinzu kommt, daß die kommunalen Verbände - Einrichtungen, die die verschiedenen Typen der Kommunalverwaltung in England und Wales und in Schottland repräsentieren - im allgemeinen landesweit einheitlichen Vereinbarungen über das Gehalt und die Beschäftigungsbedingungen den Vorzug gegeben haben. Die kommunalen Verbände wurden dabei durch eine Anzahl von Organisationen unterstützt, die sich speziell zu dem Zweck 95 Seit etwa 1972 werden die Stellen der Verwaltungsleiter oft mit Nichtjuristen besetzt. 96 Dabei handelt es sich um die Vereinigung der nationalen Kommunalverwaltungsbeamten, die 1987 annähernd 760 000 Mitglieder hatte, von denen einige nicht in einem Beschäftigungsverhältnis mit Kommunalbehörden standen.

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konstituiert haben, über das Gehalt, die Beschäftigungsbedingungen und Angelegenheiten wie Aus- und Fortbildung zu beraten. Zwei dieser Organisationen die Kommunalverwaltungsausbildungskammer (Local Government Training Board) und die Kammer zur Beratung über die Beschäftigungsbedingungen in den Kommunalverwaltungen (Local Authorities Conditions 0/ Service Advisory Board) - wurden 1991 zur Kommunalverwaltungsmanagementkammer (Local Government Management Board) zusammengefaßt, die mit der kollektiven und individuellen Beratung der Kommunalverwaltungen bezüglich Gehaltsverhandlungen, Personalausbildung, Personalführung und allgemeiner Führungspraxis betraut ist. Das Ergebnis solcher Zusammenarbeit und Koordination liegt in relativ einheitlichen Beschäftigungsformen und -bedingungen in der gesamten Kommunalverwaltung. In beträchtlichem Umfang wurde dies auch direkt oder indirekt von der Zentralregierung (in Gestalt des Umweltministeriums) gebilligt. Ruhestandsregelungen werden auch landesweit festgelegt. Nach dem Ruhestandsgesetz von 1972 (Art. 7 und 8) ist der zuständige Minister ermächtigt, Regelungen für die beitragspflichtigen Ruhegelder der kommunalen Beschäftigten zu erlassen. Diese beinhalten Rentenansprüche ähnlichen Standards, wie sie im Staatsdienst existieren. 97 Die Kommunalbehörden sind dem allgemeinen Arbeitsrecht unterworfen. Das bedeutet, daß Streitigkeiten zwischen Angestellten und Kommunalbehörden nach den gleichen Verfahren zu behandeln sind, wie sie für jedes Beschäftigungsverhältnis vorgeschrieben werden. Richterliche Überprüfung wäre normalerweise nicht zulässig, aber der einzelne im Kommunalverwaltungsdienst ist natürlich berechtigt, Beschwerden einem Arbeitsgericht (z. B. wegen ungerechtfertigter Kündigung) vorzutragen. Es gibt keine Beschränkungen des Streikrechts, abgesehen von den besonderen Bestimmungen für die Polizei. Das Personal der Kommunalverwaltungen ist spezifischen Beschränkungen hinsichtlich der politischen Betätigung unterworfen. Vergleichbar den Staatsbediensteten wird von ihnen erwartet, daß sie den gewählten Gemeinderäten jeglicher politischer Zusammensetzung mit voller Loyalität und Unparteilichkeit und ohne Rücksicht auf ihre eigene private Meinung dienen. 98 Zum großen Teil spiegelt der Kommunalverwaltungsdienst in der Bewahrung seiner politischen Neutralität und Anonymität den Staatsdienst wider. Aber in den vergangenen 20 Jahren kam ein gewisser Grad an Politisierung der Einstellungen auf, und es geschah immer häufiger, daß Angestellte von Kommunalverwaltungen sich für Wahlen zu einem örtlichen Ratsgremium (nicht für das ihrer eigenen Beschäfti97 Das Kommunalverwaltungspersonal hat ein beitragspflichtiges Pensionssystem, anders als der Staatsdienst mit seinen beitragsfreien Bestimmungen. 98 Es wird darauf hingewiesen, daß die Kommunalbediensteten im Prinzip allen Mitgliedern des Gemeinderates dienen, d. h. sowohl der Partei mit der Mehrheit sowie den Parteien in der Opposition. Im Gegensatz dazu dient der Staatsbedienstete allein der amtierenden Regierung.

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gungsbehörde, sondern gewöhnlich eines angrenzenden Bezirkes oder eines auf der jeweils anderen Ebene der zweistufigen lokalen Verwaltungsstruktur) aufstellen ließen. Diese Entwicklung verstärkte in den 80er Jahren den politischen Konflikt zwischen der Zentralregierung und den Kommunalbehörden bei vielen Angelegenheiten der Politik, einschließlich der Quellen und des Umfangs der kommunalen Finanzierung. Ein Untersuchungsausschuß über die Führung der Amtsgeschäfte bei den Kommunalbehörden wurde 1984 eingesetzt; seine Berichte, die keineswegs sämtliche Kritik seitens der Regierung bezüglich politischer Ungereimtheiten auf kommunaler Ebene bestätigt haben, drängten dennoch nach gesetzgeberischen Maßnahmen. 99 Die Regierung beschloß, in dieser Angelegenheit zu handeln. Weitreichende Bestimmungen, die die politische Beteiligung der Angestellten von Kommunalbehörden ernsthaft beschränkten, wurden 1986 und 1989 in Kraft gesetzt. 100 Die Gesetzgebung von 1986 bestätigte erneut das Prinzip, daß die Kommunalbehörden der Allgemeinheit dienen sollen und nicht berechtigt sind, öffentliche Mittel für parteipolitische Zwecke einzusetzen. Das Gesetz von 1989 verpflichtet die Beamten der Kommunalbehörden, politische Neutralität bei der Beratung der gewählten Mitglieder und der Führung ihrer Amtsgeschäfte zu wahren. Den Kommunalbehörden wurde ebenfalls die Verpflichtung auferlegt, politische Erwägungen bei allen Personaleinstellungen beiseite zu lassen. Zwar gehörten diese Prinzipien schon bisher zur Tradition kommunaler Verwaltung, sie wurden jedoch erst jetzt gesetzlich normiert. Die Gesetzgebung von 1989 definiert bis in alle Einzelheiten einen Bereich von höheren Stellen im Kommunalverwaitungsdienst, die der Kategorie der "politisch beschränkten" Stellen zugeordnet werden. Schätzungen zufolge sind in England und Wales nahezu 36.000 Stellen so zu qualifizieren. w1 Überspitzt ausgedrückt können alle Stellen der leitenden Beamten und ihrer Stellvertreter zusammen mit den meisten Stellen der höheren Managementebene nun als "politisch beschränkt" eingestuft werden. Kommunale Behörden sind verpflichtet, solche Stellen besonders auszuweisen. Ein unabhängiger Schiedsrichter wurde eingesetzt, um die Kommunalbehörden bei der Anwendung der Bestimmungen zu beraten und Ansprüche auf Freistellung von diesen zu beurteilen. Die Wirkung dieser Beschränkungen besteht darin, daß die Betroffenen daran gehindert werden, sich in ein kommunales Gremium wählen zu lassen (anderes gilt für den Rat einer lokalen Gemeinschaft [parish or community council)) und sich zur Wahl in das Unterhaus oder das Europäische Parlament nominieren zu lassen. 99 Report of the Committee on The Conduct of Local Authority Business (Widdicombe), Cmnd 9797, 1986. Diesem ging ein Zwischenbericht, Kommunalbehörde-Öffentlichkeitsarbeit, voraus, der 1985 veröffentlicht wurde. 100 Local Govemment Act 1986; Local Govemment and Housing Act 1989. 101 R. J. B. Morris, Local Govemment Ground Rules, Longman 1990, S. 84. Dieses Lehrbuch enthält eine umfassendere Zusammenfassung der neuen Regeln über die "politisch beschränkten" Stellen, S. 83 - 93.

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Sollte eine Person, die eine entsprechend beschränkte Stellung innehat, beschließen, sich zur Wahl aufstellen zu lassen, muß sie ihre Beschäftigung bei der kommunalen Verwaltung beenden, sobald eine solche Wahl als "bevorstehend" betrachtet werden soll. Lehrer sind von diesen Bestimmungen ausgenommen. Als gewisses Gegengewicht zu diesen Maßnahmen dürfen Kommunalverwaltungen nach der Gesetzgebung von 1989 102 Assistenten für die im Rat vertretenen Partei gruppen einstellen, doch ist die Anzahl dieser Ernennungen für jeden Rat auf drei beschränkt. Die diesbezüglichen Bestimmungen sind besonders detailliert und restriktiv. Die soeben dargestellten politischen Beschränkungen bedeuten - von gewissen Ausnahmen abgesehen - die Übertragung von Bedingungen, die die Bewahrung der politischen Neutralität garantieren sollen und sich an jenen des Staatsdienstes orientieren, auf das Personal der Kommunalbehörden. Es sollte beachtet werden, daß sie eine zweiseitige Wirkung haben, d. h. sie stehen einerseits einer politischen Betätigung der Beamten im Wege und hindern andererseits auch gewählte Mitglieder daran, eine "politisch beschränkte" Stelle anzunehmen. Dadurch festigen sie die Trennung zwischen politischer Aktivität und öffentlichem Amt, wie sie von der Gesetzgebung beabsichtigt wurde. Des weiteren gibt es spezielle Bestimmungen für eine Anzahl wichtiger Gruppen des Personals innerhalb des kommunalen Sektors. Zwei von ihnen sollen kurz untersucht werden, die Gruppe der Lehrer und die Polizei. Die Lehrer und das untergeordnete Personal in der öffentlichen Erziehung werden entweder durch kommunale Erziehungsbehörden oder, im Falle staatlich unterstützter Schulen, durch die Schulräte eingestellt. 103 Sie werden selten als staatliche Beamte oder als öffentliche Bedienstete im gebräuchlichen Sinne dieser Begriffe eingeordnet. Stattdessen werden sie gewöhnlich als Mitglieder des Berufsstandes der Lehrer angesehen, die gleichsam zufällig Angestellte der kommunalen Behörden sind. Die Gehalts- und Beschäftigungsbedingungen für Lehrer wurden in langjährigen Beratungen zwischen Repräsentanten der Lehrergewerkschaften (von denen es mehrere gibt) und der kommunalen Verwaltung festgelegt, wobei es Sache der Zentralregierung war, die erreichten Übereinkünfte zu billigen und die Kosten abzudecken. Dieses System geht zurück auf das Jahr 1919 und ist 1944 gesetzlich anerkannt worden. 104 In den letzten Jahren waren diese Vereinbarungen erheblichen Belastungen ausgesetzt, hauptsächlich als Ergebnis der erklärten Absicht der Regierung, mit den Verhandlungsmethoden zu brechen, die ihr wenig Möglichkeiten ließen, die Gehaltsabschlüsse zu beeinflussen, und keine Aussicht eröffneten, den Grad an Flexibilität und Differenzierung bei den BeschäftigungsLocal Govemment and Housing Act 1989, Art. 9 (1). Überwiegend sind staatlich unterstützte Schulen solche mit religösen Bekenntnissen, die einen speziellen Zuschuß von der Zentralregierung erhalten. 104 Allgemein bekannt als Bumham Committee System. 102 103

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bedingungen einzuführen, den sie gern gesehen hätte. Die Unstimmigkeiten zwischen den Vertretern der Lehrer und den kommunalen Schulbehörden auf der einen Seite und der Regierung auf der anderen Seite führten 1987 zu einer Neuregelung, die es dem Minister für Erziehung erlaubt, die Regelungen und Bestimmungen zu treffen, "die er für geeignet hält".!05 Diese Maßnahmen, die unter erheblichem Protest und mit Unwillen der Lehrer verabschiedet wurden, sollten den Weg für ein neu gegliedertes System der Gehalts- und Beschäftigungsbedingungen ebnen. Neue Abkommen sind jetzt zustande gekommen, die die Errichtung einer Prüfstelle vorsehen, welche von Zeit zu Zeit über angemessene Gehaltsstufen für Lehrer berät und Empfehlungen vorlegt, wobei die Regierung allerdings durch die Beschlüsse einer solchen Stelle nicht gebunden ist. Das Ergebnis der Streitigkeiten der letzten Jahre zwischen der Regierung auf der einen Seite und den kommunalen Schulbehörden und den Lehrergewerkschaften auf der anderen liegt insgesamt darin, daß der Einfluß der Regierung auf die Gehalts- und Beschäftigungsbedingungen erheblich verstärkt worden ist. Die Tatsache, daß die Kommunalbehörden in sehr hohem Maße von finanziellen Zuwendungen des zentralen Finanzministeriums abhängen, hat zwangsläufig zu dem Ergebnis geführt, daß die Regierung auf ihrem Recht besteht, die Ausgaben für die Erziehung soweit wie möglich innerhalb der von ihr für akzeptabel gehaltenen Grenzen zu halten. Die kommunale Autonomie bei der Beschäftigung der Lehrer ist durch andere, jüngere Veränderungen ausgehöhlt worden. Gesetzliche Regelungen aus den Jahren 1986 und 1988 haben die Rechte der Schulräte, die bei allen Schulen allgemeine Aufsichtsfunktionen haben, hinsichtlich der Einstellung und Kündigung von Lehrern gestärkt. Disziplinarmaßnahmen sind ebenfalls eine Angelegenheit der Schulräte geworden. Im höheren Bildungssektor wurden die polytechnischen Fachhochschulen aus der kommunalen Aufsicht herausgenommen (1991) und auf einen nationalen Träger überführt, der durch den Erziehungsminister eingerichtet und finanziert wurde. 106 Weitreichende Bestimmungen sind 1988 verabschiedet worden, die den Weg dafür geebnet haben, Schulen insgesamt aus der kommunalen Aufsicht herauszunehmen und zu selbstverwalteten Einrichtungen werden zu lassen, die direkt durch die Staatskasse finanziert werden. Das Personal solcher Schulen wird zu Angestellten der betreffenden Schulräte. Diese zusammenfassenden Bemerkungen zeigen, daß die Entwicklung der Beschäftigung von Lehrern, die einen der größten Bereiche des öffentlichen Sektors bildet, hinsichtlich der Beschäftigungsverhältnisse und -bedingungen im Teachers Pay and Conditions Act 1987, S. 3 (1). Die Finanzierungskommission für die Polytechnischen Hochschulen wurde durch das Bildungsreformgesetz von 1988 errichtet; das Gesetz über die höhere Bildung (Higher Education Act) von 1992 sorgt für die Errichtung von Räten in England, Schottland und Wales zur Finanzierung sämtlicher höherer Bildung (Higher Education Funding Councils). !O5

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fluß ist. Dabei hat nicht nur die Zentralregierung Druck dahingehend ausgeübt, die Arbeitsbedingungen verschiedenartig zu gestalten und dem Leistungsstandard mehr Aufmerksamkeit zu widmen, es hat auch organisatorische Veränderungen und Reformen in den Lehrplänen gegeben, die in Richtung auf eine engere Kontrolle durch die zentralen Ministerien deuten. Welche Beurteilung der Entwicklungen der letzten Jahre auch immer vorgenommen wird, es kann keinen Zweifel an einem Aspekt der heutigen Situation geben: Der Lehrerberuf bildet keinen einigermaßen monolithischen Block der Beschäftigung im öffentlichen Dienst, wie man ihn in vielen anderen Ländern antrifft. Eine andere Gruppe von großem Gewicht im kommunalen Verwaltungsdienst ist die Polizei. Die kommunale Kontrolle der Polizei wird schon lange als notwendige Absicherung gegen einen Mißbrauch von Befugnissen durch die Zentralregierung angesehen. 107 Infolgedessen existieren etwa 50 kommunale Polizeibehörden (abgesehen von der Hauptpolizeibehörde in London, die dem Innenministerium untergeordnet ist). Die meisten dieser Polizeibehörden, deren Mitglieder sich aus örtlichen Ratsmitgliedern und Schöffenrichtern zusammensetzen, knüpfen an die geographischen Grenzen der Grafschaften an; einige Polizeibehörden sind jedoch weitergefaßt und repräsentieren alle in ihnen zusammengefaßten Grafschaften. Der Polizeidienst wird hauptsächlich durch den Police Act von 1964 geregelt. Den Polizeibehörden ist die Pflicht auferlegt, eine adäquate und effiziente Polizeirnacht zu geWährleisten und Gebäude und Ausstattungen etc. zu unterhalten. Die Leitung der Polizeikräfte obliegt jedoch den Polizeipräsidenten und wird weitgehend durch Vorschriften bestimmt, die durch den betreffenden Minister (Innenminister in England und Wales, die dort zuständigen Minister in Schottland und Nordirland) erlassen werden, dessen Befugnisse sehr weit gehen. Hinzu kommt eine Polizeiaufsichtsbehörde, die auf das Jahr 1856 zurückgeht, und dem Innenministerium jährlich Bericht erstattet. Ein weiteres Schlüsselelement der zentralen Aufsicht ist die Kontrolle der Mittel: 50 % der Kosten jeder Polizeikraft werden direkt von der Zentralregierung bereitgestellt, der Rest kommt aus örtlichen Quellen. Laut richterlicher Entscheidung besteht zwischen den Polizeibeamten und den Polizeibehörden keine Arbeitgeber- / Arbeitnehmerbeziehung. 108 Der Grund dafür liegt darin, daß nach dem common law ein Polizeibeamter (ein Wachtmeister bzw. constable) seine Befugnisse von dem Amt ableitet, das er innehat, und nur dem Gesetz unterworfen ist. Folglich haben die Polizeibeamten theoretisch einen 107 Die lokale Kontrolle der Polizei ist in Großbritannien so etwas wie eine heilige Kuh. Es ist nicht leicht festzustellen, wo die wirklichen Gefahren eines nationalen Polizeidienstes versteckt sind. Diese Ansicht wurde geteilt von A. L. Goodhart, einem anerkannten Juristen, in seinem abweichenden Bericht, der dem Bericht der Königlichen Kommission für die Polizei, Cmnd 1728, 1962, beigefügt war. 108 Fisher gegen Oldham Corporation (1931) 2 King's Bench 364.

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unabhängigen Status und werden in mancher Hinsicht als "Diener der Krone" behandelt. Aus diesem Grunde sind sie auch dem amtlichen Verschwiegenheitsgesetz (Official Secrets Act) von 1989 unterworfen. Die Polizeikräfte werden als "Amtsinhaber" angesehen, die nur aus triftigen Gründen entlassen werden können. Sie haben nach dem common law mehr Rechte als die Staatsbediensteten, die der königlichen Prärogative unterworfen sind, 109 obwohl die Rechte mehr verfahrensmäßiger denn materieller Natur sind. Darüber hinaus sind die uniformierten Polizeikräfte einem strikten Disziplinarkodex unterworfen, der von den Polizeipräsidenten in jeder Polizeibehörde angewandt wird. Die Stellung des Polizeipräsidenten ist so stark, daß er selbst beinahe mit einem selbständigen Arbeitgeber verglichen werden kann, zum al die Kompetenzen der Polizeibehörden gegenüber dem Polizeipräsidenten in besonderer Weise beschränkt sind. Die Ernennung der Polizeipräsidenten und ihrer Stellvertreter bedarf der Genehmigung des Innenministers. Die Polizisten sind verpflichtet, einer Vereinigung, der Police Federation, beizutreten. Diese Einrichtung nimmt an den Gehaltsvereinbarungen teil, die vom Polizeiverhandlungsausschuß (Police Negotiating Board), dessen Empfehlungen aufgrund gesetzlicher Bestimmung vom Minister berücksichtigt werden müssen, geleitet werden. Nach dem Polizeigesetz von 1919 ist Polizisten die Mitgliedschaft in normalen Gewerkschaften untersagt, und es ist ihnen verboten zu streiken. Gelegentlich gibt es Forderungen nach Änderung dieser Bestimmungen (z. B. 1976-77), es wurden jedoch keine diesbezüglichen Anstrengungen unternommen. Es versteht sich von selbst, daß sich die Polizeibeamten jeglicher politischen Betätigung zu enthalten haben. Diese kurze Darstellung einiger herausragender Merkmale des Polizeidienstes zeigt, daß er sicherlich vielschichtig ist und in vielen Dingen Besonderheiten aufweist. Es gibt Elemente des Staatsdienstes im Auftrag der Krone; es gibt eine große Anzahl formeller Regelungen des Innenministers, die die Einheitlichkeit der Beschäftigungsverhältnisse gewährleisten und die polizeiliche Effektivität fördern sollen; es gibt einen gewissen Grad der Verantwortlichkeit gegenüber örtlichen teilgewählten Polizeibehörden; den Polizeipräsidenten stehen umfassende leitende und disziplinarische Befugnisse zu; und schließlich besitzt jeder Wachtmeister bei der Ausübung seiner Pflichten ein gewisses Maß an Unabhängigkeit nach dem common law. Viele verschiedene Stränge der britischen Verfassungs-, Rechts- und Verwaltungsgeschichte kommen in diesem komplizierten Geflecht von Beziehungen zusammen. Der Kommunalverwaltungsdienst ist umfangreich und intern differenziert. Er beinhaltet Beschäftigungsgruppen, deren Beschäftigungsbedingungen weitge109 Ridge gegen Baldwin, (1963) 2 All England Law Reports 66, ist der entscheidende Fall, aber es hat andere, nachfolgende gegeben. Die Tatsache, daß nach heutiger Ansicht staatlich Bedienstete auf vertraglicher Grundlage beschäftigt werden, gibt ihnen jedoch einen gewissen Schutz, an dem die Polizei nicht partizipiert.

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hend durch Gesetze festgelegt sind (wie die Polizei und die Feuerwehren) oder einem großen Maß an Einfluß der Zentralregierung unterworfen sind (wie die Lehrer). Die Ausgestaltung der meisten Beschäftigungsverhältnisse und -bedingungen des Kommunalverwaltungsdienstes wird im Prinzip jedoch in Verhandlungen zwischen den kommunalen Arbeitgebern und den Repräsentanten der Gewerkschaften der Bediensteten festgelegt. Die Ergebnisse werden dann in die Arbeitsverträge aufgenommen. Es verknüpfen sich keine speziellen Vorschriften mit dem Beschäftigtenstatus des Kommunalverwaltungsdienstes, abgesehen von jenen, die durch Gesetz, Verordnung oder bindende Vereinbarung in verschiedenen Sparten und aus verschiedenen Gründen erlassen worden sind. Eine in den letzten Jahren im Kommunalverwaltungsdienst aufgetretene allgemeine Tendenz sollte beachtet werden. Es handelt sich um die Forderung, Umfang und Ausmaß der direkten kommunalen Beschäftigung zu reduzieren, speziell bei den gewerblichen Kräften. Ein Weg, auf dem dies erreicht werden soll, besteht darin, die kommunalen Behörden dazu zu verpflichten, die Erledigung bestimmter Leistungen öffentlich auszuschreiben (z. B. die Müllabfuhr oder die Errichtung und Instandhaltung von Sozialwohnungen). Es ist eine Folge dieser Methode, daß die kommunaleigenen Organisationen Verträge für solche Arbeiten nur im Wettbewerb mit privaten Anbietern erlangen können. Das Kommunalverwaltungsgesetz (Local Government Act) von 1988 enthält inter alia Bestimmungen für eine wesentliche Ausweitung der bindenden Verpflichtung, sich am Wettbewerb zu beteiligen. Die dadurch erreichte tatsächliche Verminderung des Personalbestandes in der Kommunalverwaltung scheint bisher gering zu sein, es besteht jedoch Hoffnung auf Besserung. Das Hauptargument für diesen Ansatz ist der Wunsch, die Leistungsfähigkeit zu verbessern und billigere Dienstleistungen sicherzustellen. Diese Politik macht es wahrscheinlich, daß die Stellung von Gewerkschaften im öffentlichen Sektor, die traditionell eine starke Position bei der Erbringung vieler öffentlicher Dienstleistungen innehaben, geschwächt werden wird. Der andere Ansatz, der darauf abzielt, das Ausmaß des direkt eingestellten Personals im Bereich der Kommunalverwaltung zu vermindern, besteht in der Einführung eines autonomen Status für ausgewählte Einrichtungen, die sich gegenwärtig noch innerhalb des Bereichs Kommunalverwaltung befinden. Schulen und, unter bestimmten Voraussetzungen, Fachschulen für die Weiterbildung sind bisher die Hauptbeispiele. Es besteht wahrscheinlich die Möglichkeit, dieses Organisationsschema auf weitere Bereiche administrativer Zuständigkeiten auszuweiten, obwohl dies Probleme der Aufsicht und Finanzierung für die zentralen Ministerien birgt. Das Risiko eines hohen Grades an Zersplitterung öffentlicher Dienstleistungen ist gegen die Vorteile, die man siSh von verantwortlicherem Management und größerer Verbrauchernähe erhofft, abzuwägen.

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III. Der Nationale Gesundheitsdienst

Über eine Million Menschen sind im Nationalen Gesundheitsdienst beschäftigt, einem System der Gesundheitsvorsorge, das direkt aus staatlichen Steuerquellen finanziert wird und durch Vorschriften geregelt ist, die die letztendliche Verantwortung dem zuständigen Gesundheitsminister anvertrauen. Die zugrundeliegende gesetzliche Regelung findet sich im National Health Service Act von 1946, der mit dem National Health Service Reorganisation Act von 1973 zum National Health Service Act von 1977 zusammengefaßt wurde. Es gibt im National Health Service (NHS) zwei Hauptverwaltungsebenen für die Krankenhausversorgung: regionale Gesundheitsbehörden (regional health authorities) und Bezirksgesundheitsbehörden (district health authorities). Erstere sind im wesentlichen strategisch-planende Organisationseinheiten, die die Mittel im Auftrag des Ministers verteilen, während letztere die meisten Krankenhäuser tatsächlich verwalten. Hinzu kommen Familiengesundheitsausschüsse (family health service authorities), die als selbständige Einrichtungen für die Leistungen im Rahmen des NHS der Hausärzte, Zahnärzte, Apotheker und Optiker zuständig sind. Somit gibt es drei einstellende Behörden innerhalb des NHS: die regionalen Gesundheitsbehörden (14 in England), die Bezirksgesundheitsämter (192 in England) und die Familiengesundheitsausschüsse. Alle diese Körperschaften werden eher ernannt als gewählt, obwohl ein Element kommunaler Vertretung in den Regional- und Bezirksgesundheitsbehörden vorhanden ist. Ihre Befugnis, Personal einzustellen, leitet sich von ihren gesetzlichen Pflichten ab. Der Minister kontrolliert die finanziellen Mittel, ernennt die Mitglieder der Regional- und Bezirksgesundheitsbehörden und ist ermächtigt, die Beschäftigungsbedingungen im NHS, einschließlich der Höhe des Gehalts und der Löhne, zu bestimmen. Er erläßt Regelungen oder erteilt Ratschläge bezüglich der Aufgaben der Gesundheitsbehörden und deren Erfüllung. Im allgemeinen handelt der Minister jedoch durch die jeweils geeignete beratende Organisation. Der NHS ist zu komplex und vereint auch zu viele einflußreiche berufsständische Interessen, um einseitig durch eine Zentrale geleitet werden zu können. Bezüglich des Gehalts und der Beschäftigungsbedingungen wurde das Whitley Council System in den NHS übernommen. Es handelt sich um eine komplizierte Struktur von funktionalen Räten, die sich mit diesen Angelegenheiten beschäftigen. Die Bedingungen für Ärzte und Zahnärzte werden allerdings in Fachausschüssen einzeln durch direkte Verhandlungen mit dem Gesundheitsministerium ausgehandelt. Was den Beschäftigungsstatus angeht, steht das Klinikpersonal hauptsächlich auf Bezirksebene im Dienstverhältnis zu den jeweiligen Gesundheitsämtern. Die vereinbarten Beschäftigungsverhältnisse und -bedingungen werden kraft Gesetzes automatisch in ihre Arbeitsverträge aufgenommen. Die praktizierenden Ärzte und Zahnärzte schließen individuelle Verträge mit den Gesundheitsbehörden, die von den Familiengesundheitsausschüssen verwaltet werden. 26 Magiera/Siedentopf (Hrsg.)

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Sie können keinesfalls als öffentliche Angestellte im engeren Sinne angesehen werden. Sie haben den Status von vertragschließenden Privatpersonen, die einvernehmlich mit dem NHS zusammenarbeiten und daneben dazu berechtigt sind, private Behandlungen durchzuführen. (Diese letzte Bemerkung ist mit gewissen Einschränkungen auch auf Klinikfachärzte anwendbar.) Trotz ungewöhnlicher Merkmale dieser Art wird die Beschäftigung im NHS weitgehend als "öffentlich" angesehen. Die Gerichte haben entschieden, daß die Angestellten des NHS im Rahmen der Gleichbehandlungs-Richtlinie der EG den Bestimmungen über die "staatliche" Beschäftigung unterliegen, d. h. sie arbeiten für eine an die Weisungen der Regierung gebundene Einrichtung, die öffentliche Aufgaben erfüllt. 110 Andererseits und ungeachtet dieser gerichtlichen Entscheidungen und der vielfältigen rechtlichen Bestimmungen über den NHS ist die Beschäftigung innerhalb des NHS schwerlich von einer Beschäftigung anderswo zu unterscheiden. Das gilt sowohl für das akademische Personal des NHS, wie die Ärzte, als auch für den großen Bereich der anderen Angestellten und sonstigen Beschäftigten mit den unterschiedlichsten beruflichen Qualifikationen. Obwohl der NHS zum öffentlichen Sektor gehört, gibt es keinen hinreichenden Grund, seine Bediensteten als "Beamte" (officials) zu bezeichnen. Darüber hinaus wird jetzt im NHS wie auch in der Kommunalverwaltung eine Politik der Verteilung leitender Zuständigkeiten verfolgt, die Teil einer Reihe von Reformen ist, welche darauf abzielen, die Krankenhausversorgung neu zu ordnen und eine größere Effizienz im Gebrauch der Mittel und eine größere Berücksichtigung der Bedürfnisse der Patienten zu fördern. Das Programm ist höchst umstritten und muß seine Leistungsfähigkeit noch beweisen. Aber es gibt dem einzelnen Krankenhaus die Möglichkeit, einen "Trust"-Status und damit die Übertragung der Verantwortung für die Personaleinstellungen zu erlangen. Wie im Fall der Lehrer im Kommunalschuldienst steht diese Entwicklung in der Krankenhausverwaltung für den Versuch, Führungsverantwortung breiter zu verteilen und die Verantwort lichkeit gegenüber den Verbrauchern, d. h. den Adressaten der verschiedenen medizinischen Dienstleistungen, zu stärken.

IV. Öffentliche Unternehmen und nichtressortgebundene öffentliche Einrichtungen

Wie in Abschnitt B. 11. veranschaulicht, gab es einen weiten Bereich von öffentlichen Unternehmen in Großbritannien, die größtenteils im Zeitraum von 1945 - 51 errichtet wurden, um bestimmte Grundindustrien und Versorgungsbetriebe in öffentliches Eigentum zu überführen. Diese Entwicklung führte die Beschäftigten dieser Industriezweige und Versorgungsdienste in den öffentlichen 110

Marshall gegen Southampton and South West Hampshire Area Health Authority

(1986) IRLR 149.

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Sektor. Während der 80er Jahre sind die meisten verstaatlichten Betriebe reprivatisiert und veräußert worden, was den Umfang und das Ausmaß öffentlicher Beschäftigung wesentlich reduziert hat. Dieser Prozeß wird sich in Zukunft durch Maßnahmen zur Privatisierung der Kohleindustrie (British Coal Corporation) und der British Rail (British Railways Board) noch fortsetzen. Es bleiben bestimmte öffentliche Unternehmen, die nicht mit industrieller Produktion befaßt sind, z. B. die British Broadcasting Corporation und die Independent Television Commission. Öffentliche Unternehmen stellen ihr eigenes Personal ein und sind selten spezifischen gesetzlichen Anforderungen oder diesbezüglichen ministeriellen Verordnungen unterworfen. Es war auch notwendig, im Falle kommerzieller oder gewerblicher öffentlicher Unternehmen die Gehalts- und Beschäftigungsbedingungen durch kollektive Verhandlungen und unter Berücksichtigung der relevanten Marktverhältnisse festzulegen. Außer der finanziellen Lage der Vorstandsmitglieder öffentlicher Unternehmen, die von den Ministern ernannt werden und von der Regierung bewilligte festgesetzte Gehälter erhalten (die jetzt allerdings entsprechend der Marktlage sehr unterschiedlich sind), gibt es im Bereich der öffentlichen Unternehmen wenig, was die rechtlichen Bedingungen von denen des privaten Sektors unterscheidet. Das gleiche gilt in der Praxis für viele der unabhängigen öffentlichen Einrichtungen, insbesondere für jene mit Exekutivfunktionen. Jedoch gibt es in diesem großen und vielschichtigen Sektor viele Einrichtungen, die relativ klein sind und / oder stark von den Mitteln abhängen, die durch die Zentralministerien verteilt werden. Forschungsräte (Research Councils; es gibt deren fünf) sind ein Beispiel dafür; weitere Beispiele sind der nationale Lehrplanausschuß (National Curriculum Council) und gewerbliche Ausbildungsämter (Industrial Training Boards). Solche Einrichtungen bestimmen innerhalb ihres Haushalts, welches Personal sie benötigen, und sind selbst die einstellende Behörde. Aber es ist üblich, daß das Personal zu den Bedingungen des Staatsdienstes oder zu ähnlichen Bedingungen eingestellt wird. Es ist jedoch unmöglich, hinsichtlich des vielfältigen Personals in diesem Sektor zuverlässige Verallgemeinerungen anzustellen. Es würde eine Untersuchung jeder einzelnen Organisation erfordern, genaue Schlußfolgerungen zu ziehen. Jedoch kann festgehalten werden, daß die Kategorie der nichtressortgebundenen (non-departmental) öffentlichen Einrichtungen höchstwahrscheinlich als "staatliche Beschäftigung" im Sinne der entsprechenden EG-Richtlinien anzusehen ist. V. Öffentlich oder privat? Ein Beispiel

Schließlich gibt es Institutionen und Organisationen in Großbritannien, die aus vielen Gründen als "öffentliche" anzusehen sind, die sich aber selbst nicht so betrachten oder in amtlichen Veröffentlichungen nicht als öffentliche 26*

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Einrichtungen erscheinen. Ein herausragendes Beispiel dafür sind die Universitäten und (seit 1991) die polytechnischen Fachhochschulen. 111 Universitäten sind durch königliche Urkunden verbriefte Einrichtungen, die in gewissem Umfang auch gesetzlicher Reglementierung unterworfen sind. 112 Diese Gesetzgebung hat sich bis vor kurzem hauptsächlich auf die Universitäten von Oxford und Cambridge beschränkt, für die vor vielen Jahren spezielle Gesetze erlassen worden sind, die primär ihre interne Struktur und Selbstverwaltungsbefugnisse bestimmen. Ursprünglich waren alle Universitäten unabhängige Körperschaften, und bis 1918 erhielten sie von der Regierung keine Mittel. 113 Erst nach 1945 wurde die Mittelbewilligung durch das Finanzministerium bedeutsam. Heute werden die meisten Hochschulen zum größten Teil durch Staatszuschüsse finanziert, die bis vor kurzem durch den Hochschulhaushaltsrat (Universities Funding Council) verteilt wurden. 114 Hinzu kommen hohe Einnahmen aus Gebühren, wobei diese Gebühren für britische Studenten mit Wohnsitz im Vereinigten Königreich aus öffentlichen Mitteln bestritten werden. Es gibt noch weitere Bereiche, die die Hochschulen in das Netzwerk öffentlicher Regelungen und politischer Verbindlichkeiten einbinden. Es sollte jedoch vermerkt werden, daß sie in der Entscheidung, wen sie als Studenten aufnehmen und wen sie als Lehrenden einstellen wollen, völlig autonom sind. Auch die akademischen Aktivitäten der Universitäten in Lehre und Forschung oder die Erteilung der Abschlüsse sind normalerweise nicht Gegenstand externer öffentlicher Einmischung. Wie diese Bemerkungen nahelegen, haben die Hochschulen viele "öffentliche" Eigenschaften. Ihre Angestellten, insbesondere auch das Lehrpersonal, sind jedoch keine "Beamten", "Staatsbediensteten" oder "öffentlichen Bediensteten". Es ist schwer zu sagen, inwieweit sie sich rechtlich von den Angestellten rein privater Bildungsstätten wie dem Eton College unterscheiden, ausgenommen vielleicht hinsichtlich der Übertragbarkeit ihrer Pensionsansprüche innerhalb des öffentlichen Sektors (diese sind übrigens beitragspflichtig im Gegensatz zu den beitragsfreien Vereinbarungen im Staatsdienst). Bis vor kurzem konnte die Garantie des Arbeitsplatzes auf Lebenszeit für das akademische Personal als unterscheidendes Merkmal angesehen werden, inzwischen ist dies jedoch durch Gesetz 111 Tabelle 48, U.K. Public Sector and private employment, in: Economic Trends Annual Supplement, Ausgabe 1992, enthält eine Fußnote zur Spalte "Erziehung" in dem Abschnitt über kommunale Behörden, der sich auf den Ausschluß der Polytechnischen Hochschulen von der Aufstellung seit April 1989 bezieht, "als sie in den privaten Sektor überführt wurden". Dies deutet daraufhin, daß nach offizieller Sichtweise Polytechnische Hochschulen und Universitäten "privat" sind. 112 Vgl. Anm. 18. 113 Vgl. J. Carswell, Govemment and universities in Britain: programmes and performance 1960-80, Cambridge 1985. 114 Eine kurze Zeit bestanden der Universities Funding Council und der Polytechnics Funding Council nebeneinander. Beide Gremien sind nun verschmolzen worden als Folge der neueingeführten Möglichkeit, den Polytechnischen Hochschulen Universitätsstatus zuzugestehen; vgl. auch Anm. 106.

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beseitigt worden, um vorzeitige Entlassungen aus Gründen effektiven Managements zu erlauben. 115 Die besondere Bedeutung des Beispiels "Hochschulbereich" liegt darin, nochmals die Unterschiedlichkeit der Bedingungen zu illustrieren, unter denen "öffentliehe" Dienstleistungen in Großbritannien erbracht werden. Es besteht kein ernsthaftes prinzipielles oder rechtsdogmatisches Hindernis dafür, eine "öffentliche" Dienstleistung agents oder agencies zu übertragen, die beide in fast jeder Hinsicht "private" Eigenschaften aufweisen. Mit Variationen zu diesem Thema befaßt sich u. a. der abschließende Abschnitt dieses Berichts.

F. Abschließende Zusammenfassung I. Gemeinsame Prinzipien, unterschiedliche Regelungen

Bemerkenswert an der formalen Regelung des öffentlichen Dienstes in Großbritannien ist, daß sie im allgemeinen nicht auf gesetzlichen Bestimmungen oder einem besonderen Bereich des öffentlichen Rechts beruht. Jeder Bereich des öffentlichen Dienstes basiert überwiegend auf interner Regelung der Rechte, Pflichten und Beschäftigungsbedingungen seiner Mitglieder. Diese Regelung hat viele informelle Merkmale und ist oft das Ergebnis von Übereinkünften zwischen den Beschäftigungsbehörden und den Organisationen, die die Bediensteten vertreten. Dennoch haben solche internen Regelungen im allgemeinen einige formelle und rechtlich anerkannte Grundlagen. Im Staatsdienst sind dies die königliche Prärogative und die Staatsratsverfügung (Order in Council); bei den kommunalen Behörden ist die primäre Grundlage die Gesetzgebung über die Struktur und allgemeine Kompetenz der Lokalverwaltung; der Nationale Gesundheitsdienst beruht auf einer gesetzlichen Grundlage; es gibt viele andere öffentliche Einrichtungen in der nichtressortgebundenen Kategorie, die sich auch aus Gesetzen ableiten; und es gibt wieder andere öffentliche Einrichtungen, die Personal einfach auf der Grundlage eines allgemeinen Prinzips einstellen, demzufolge eine Einrichtung befugt sein muß, geeignetes Personal anzustellen, wenn sie öffentliche Aufgaben zu erfüllen hat und befähigt ist, Verträge abzuschließen. Das Ergebnis sind große Unterschiede in Status und Beschäftigungsbedingungen innerhalb des öffentlichen Dienstes. Es gibt zahlreiche Beschäftigungsbehörden im öffentlichen Sektor, und in gewisser Weise versucht jede, Personal nach ihren eigenen besonderen Bedürfnissen und Aufgaben einzustellen. In mancher Hinsicht gibt es jedoch gemeinsame Prinzipien. Neutralität in politischen Dingen und die Enthaltsamkeit bei öffentlicher Beteiligung an politischen Aktivitäten oder Auseinandersetzungen ist ein Prinzip, das im Staatsdienst entwickelt und angewandt wurde, das aber in den Kommunalverwaltungsdienst übernommen 115

Gemäß dem Bildungsreformgesetz 1988.

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worden ist, zuerst durch Gewohnheit und interne Richtlinien, später durch gesetzliche Regelung. In vielen anderen Bereichen des öffentlichen Dienstes wird Zurückhaltung hinsichtlich öffentlichen politischen Engagements erwartet, obwohl dies weder vorgeschrieben ist, noch in der Praxis immer beachtet wird. Viele Regeln und Gewohnheiten bezüglich der finanziellen Redlichkeit und der Unterbindung von Korruption gehen ebenfalls auf die in der Mitte des 19. Jahrhunderts im Staatsdienst entwickelten Verfahrensweisen zurück. Viele würden auch behaupten, daß das Prinzip der "fairen Beschäftigung zu vernünftigen Bedingungen" weitgehend im gesamten öffentlichen Sektor eingehalten worden ist, obwohl in den letzten Jahren die Bestrebung, größere Differenzierung in den Arbeitsbedingungen herbeizuführen, mit der Vorstellung von den Pflichten eines "guten Arbeitgebers" in Konflikt zu geraten droht. Was notgedrungen in Großbritannien fehlt, ist eine landesweite Struktur von besonderen Privilegien, die gesetzlich verankert und auf die meisten oder alle Gruppen im öffentlichen Dienst anwendbar sind. 11. Öffentliches Recht und Privatrecht: Keine scharfen Abgrenzungen Die britische Art und Weise, den öffentlichen Dienst zu regeln, enthüllt mehr als nur das Fehlen eines größeren Rechtsbereichs, der formell als der des öffentlichen Rechts, einschließlich des Beamtenrechts, bestimmt wird. Sie zeigt ebenfalls, wie schwierig es ist, eine klare Linie zwischen öffentlichem und privatem Recht zu ziehen. Das öffentliche Recht und sein Anwendungsbereich wird nicht durch Gesetz oder die Aufstellung von Grundprinzipien definiert, sondern durch das, was die Gerichte im Einzelfall dafür erklären. Auf unmerkliche Weise ändert sich dies mit der Zeit und variiert von einem Fall zum anderen. Dies alles spiegelt die Auswirkungen der zugrundeliegenden Bindung an ein einheitliches System des Rechts wider - Gesetzesrecht, das von einer einheitlichen Gerichtsbarkeit interpretiert wird, die, soweit es nötig ist, auch allgemeine Prinzipien des common law für die Interpretation strittiger Fragen heranzuziehen pflegt. Es gibt keinen bevorrechtigten und abzusondernden Bereich des "Staates", in welchem das öffentliche Recht herrscht. Das Fehlen einer strengen Zweiteilung in öffentliches und privates Recht, wie es anderswo in Europa vorzufinden ist, spiegelt sich in dem Umfang, in welchem öffentliche Behörden einschließlich der Krone heutzutage der einfachen Gesetzgebung über Beschäftigung, Rassendiskriminierung und Gleichberechtigung unterworfen sind, um nur einige Beispiele zu nennen. Aber dies gilt auch für weite Teile des Privatrechts, wie des Vertragsrechts, des FahrIiissigkeitsrechts, des Schadensersatzrechts und so fort. 116 Daraus folgt, daß 116 Der Tatbestand ist sehr komplex und die Grenzen der Haftung der öffentlichen Gewalt sind weitgehend bestimmt durch case law; vgl. H. W. R. Wade (Anm. 10), Kap. 20.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Großbritannien

407

jede erschöpfende Darstellung der Regelungen, nach denen öffentliche Bedienstete beschäftigt werden, es erforderlich macht, den vielen Besonderheiten im weiteren rechtlichen Zusammenhang ihrer Tätigkeit Aufmerksamkeit zu widmen.

III. Spezialisierung von Aufgaben und Befugnissen

In augenscheinlichem Widerspruch zu den soeben gemachten Bemerkungen über die beschränkte Entwicklung des "öffentlichen Rechts" steht die Tatsache, daß man bei einer genaueren Untersuchung des öffentlichen Bereichs eine große Anzahl gesetzlicher Vorschriften findet. Im Verlauf dieses Berichts sind viele Beispiele dafür gegeben worden, insbesondere im Bereich der Kommunalverwaltung, wobei parlamentarische Gesetzesakte jedoch praktisch in allen Bereichen vorzufinden sind. Das British Museum existiert aufgrund eines Gesetzes, ebenso die Universitäten von Oxford und Cambridge und die British Coal Corporation. Im Gegensatz dazu besteht die British Broadcasting Corporation aufgrund einer verlängerungsfähigen königlichen Urkunde; trotzdem haben die Gerichte entschieden, daß die BBC keine Einrichtung der Krone ist, und daher keine Befreiung von der normalen Steuerpflicht beanspruchen kann. 117 Das Wuchern von einzelnen Gesetzen läßt sich weitgehend mit der Vorliebe für die pragmatische und sehr spezifische Bestimmung der Befugnisse der öffentlichen Gewalt schlechthin erklären. Man setzt von Fall zu Fall fest, was jede Behörde oder jede Art von Behörde im öffentlichen Bereich tun darf oder nicht. Des weiteren werden Umfang und Einzelheiten der gesetzlichen Vorschriften von den zu erfüllenden Aufgaben und von den politischen Erwägungen zur Zeit der Gesetzgebung abhängen. Entscheidend ist jedoch, daß sich die Masse solcher Gesetzgebung nur darauf bezieht, was die einzelnen Einrichtungen tun können oder müssen. Überwiegend nimmt sie nicht auf das beschäftigte Personal Bezug, obgleich bereits Ausnahmen zu dieser allgemeinen Aussage aufgezeigt worden sind, z. B. in den Normen über die Beschränkung der politischen Betätigung im Kommunalverwaltungsdienst. Somit ist der oben angedeutete Widerspruch eher scheinbar denn wirklich. Man nimmt an, daß Gesetze in erster Linie zum Vorteil der Bürger, die der öffentlichen Gewalt unterworfen sind und öffentliche Dienstleistungen in Anspruch nehmen, da sind und nur selten für jene, die tatsächlich in der öffentlichen Verwaltung beschäftigt sind. Nochmals: Dies alles veranschaulicht die Vorliebe für funktionelle Spezialisierung, wie eingangs dargelegt. Das System des öffentlichen Dienstes ist insgesamt in hohem Maße durch solche Spezialisierung gekennzeichnet, ebenso wie durch die damit verbundene organisatorische Vielfalt.

117

British Broadcasting Corporation gegen Johns (1965), Ch. 32.

408

Nevil Johnson IV. Politische Neutralität

Die scharfe Trennung zwischen den Bereichen der Politik einerseits und der Verwaltung und des Managements im öffentlichen Dienst andererseits, die in Großbritannien vorzufinden ist, verdient, besonders hervorgehoben zu werden. Sie wird gestützt durch verschiedene gesetzliche Bestimmungen, interne Regelungen und Gewohnheiten, die in diesem Bericht dargestellt wurden. Aber sie verdankt auch viel dem Fehlen all jener Vorschriften, die es den Beamten (sowohl Staatsbediensteten als auch anderen Arten von öffentlichen Bediensteten) erlauben, sich politisch zu betätigen, während sie noch einer öffentlichen Beschäftigung nachgehen, oder den öffentlichen Bediensteten eine Vielzahl von Rechten und Vorteilen aus ihrem früheren Verhältnis im öffentlichen Dienst bewahren, nachdem sie in öffentliche Ämter gewählt worden sind. In Großbritannien gibt es keine Entsprechung zum "Wahlbeamten", wie es ihn in unterschiedlicher Form z. B. in Deutschland und Frankreich gibt. Den Begriff würde man in Großbritannien als in sich selbst widersprüchlich betrachten. Diese Tatsache verstärkt die Trennung zwischen politischem Amt und der Stellung des öffentlichen Dienstes. Politische Amtsinhaber - Minister oder kommunale Ratsmitglieder - üben darüber hinaus keine umfassende politische Patronage aus. Sie sind im allgemeinen durch Gesetz oder Konvention daran gehindert, parteipolitische, ideologische oder rein persönliche Erwägungen in die Ernennungen für den öffentlichen Dienst einfließen zu lassen. 118 Zwar existiert eine kleine Anzahl rein "politischer" Ernennungen, wie z. B. die politischen Berater beim Premierminister und bei anderen Ministern. Der Anwendungsbereich solcher Möglichkeiten ist jedoch sehr eng und schlägt kaum eine nennenswerte Bresche in das allgemein angewandte Prinzip der politischen Neutralität im öffentlichen Dienst. Solch eine scharfe Trennung zwischen Politik und öffentlichem Dienst wird hauptsächlich mit zwei Argumenten gerechtfertigt. Erstens sei die Trennung notwendig, um das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Lauterkeit und Unparteilichkeit des öffentlichen Dienstes zu bewahren. Zweitens seI es nur auf dieser Grundlage möglich, die Verantwortung der politischen Amtsinhaber gegenüber den gewählten Volksvertretern effektiv zur Geltung zu bringen. Letztendlich ist es das britische Verständnis einer repräsentativen Regierungsform, welche den besonderen Stellenwert politischer Neutralität für alle Mitglieder des öffentlichen Dienstes erklärt.

118 Es gibt viele Ernennungen außerhalb der ministeriellen Organisation der zentralen Regierung, die direkt durch die Minister oder durch den Premierminister vorgenommen werden. Diese werden aus diesem Grunde oft als "Patronage" angesehen. In diesem Bereich spielen manchmal parteipolitische Sympathien bei der Auswahl der eingestellten Personen eine Rolle. Aber solche Ernennungen erfolgen zum großen Teil für rein beratende Funktionen und sind fest befristet.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Großbritannien

409

V. Von öffentlicher Verwaltung zu flexiblem Management

Zum Schluß müssen noch kurze Bemerkungen über einige entscheidende Auswirkungen des beschriebenen Systems gemacht werden. Erstens hat es zu einem Organisationsaufbau des öffentlichen Dienstes geführt, welcher, obgleich der inneren Struktur und den Arbeitsbedingungen nach komplex, zugleich flexibel und relativ leicht zu ändern ist. Dadurch kann er auch neuen politischen Forderungen und Arbeitsmethoden schnell angepaßt werden. Dieser Punkt soll hier nicht näher ausgeführt werden. Es genügt festzustellen, daß im letzten Vierteljahrhundert der öffentliche Dienst in Großbritannien auf allen Ebenen einem kontinuierlichen Prozeß des Wandels, der Neuordnung und der Anpassung unterworfen war. 119 Dieser Zeitraum steht in relativ großem Gegensatz zu den stabileren Bedingungen in den 50er Jahren und in dem Zeitraum von 1918-1939. Zweitens gibt die Häufigkeit der Veränderungen selbst Zeugnis von der Macht der verantwortlichen politischen Stellen und ihrer Fähigkeit, die politisch erwünschten Änderungen auch tatsächlich umzusetzen. Diese Feststellung enthält keine Aussage über die Vorzüge solcher Änderungen. Sie soll nur die Offenheit des öffentlichen Dienstes gegenüber den politischen Forderungen und gegenüber der Anerkennung seiner eigenen instrumentellen und untergeordneten Rolle unterstreichen. Im Grunde ist es in Großbritannien nicht schwer, Wandel und Anpassung im öffentlichen Dienst zu bewirken. Das Fehlen eines starren öffentlich-rechtlichen Rahmens hinsichtlich der Beschäftigung im öffentlichen Dienst kann zum Teil zweifellos seinen hohen Grad an Offenheit gegenüber politischen Forderungen als auch gegenüber dem Druck der öffentlichen Meinung erklären. Drittens ist insbesondere in den Jahren seit 1979 eine deutliche Verschiebung in den Handlungsprioritäten vieler Bereiche des öffentlichen Dienstes feststellbar. Vor einigen Jahren galt die Hauptsorge eines Großteils des öffentlichen Dienstes, und speziell des Staatsdienstes, der politischen Beratung, der korrekten Verfahrensabwicklung und der Aufrechterhaltung der Redlichkeit in allen finanziellen Angelegenheiten. Sicher bleiben diese Belange immer noch wichtig. Es ist jedoch eine weitere Priorität hinzugekommen, nämlich das Streben nach effektivem Management, nach "value for money", nach effizienter und effektiver Versorgung der Bürger, die als Kunden angesehen werden. Es ist keine Übertreibung zu behaupten, daß das Ideal eines verläßlichen, effizienten und anpassungsfähigen Managements in vielen Bereichen den "Geist" des öffentlichen Dienstes zu 119 Der Wandel in der Organisation der Zentralregierung ist in vielen neueren Werken untersucht worden. Insbesondere wichtig sind C. Pollitt, Manipulating the Machine: Changing Patterns of Ministerial Departments 1960-83, London 1984; G. K. Fry, The Changing Civi1 Service, London 1985; A. M. Gamble, The free economy and the strong state: the po1itics of Thatcherism, London 1988; Peat Marwick McLintock zusammen mit dem Royal Institute of Pub1ic Administration, The Future Shape of Reform in Whitehall, London 1988; J. R. Greenwood / D. J. Wilson, Pub1ic Administration in Britain today, 2. Aufl., London 1989; P. Hennessy, Whitehall, London 1990.

410

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beeinflussen beginnt. "Verwaltung" als Schlüsselkonzept wird in zunehmendem Maß durch "Management" ersetzt. Diese Entwicklung beweist den wachsenden Einfluß eines aus dem Privatsektor herrührenden Geschäftsmodells. Immer mehr setzt sich der Gedanke durch, daß viele öffentliche Dienstleistungen tatsächlich mit Methoden und zu Bedingungen angeboten werden können, die sich nicht grundlegend von jenen unterscheiden, die in privaten Unternehmen und auf dem Markt herrschen. Die Auswirkungen dieses Bewußtseinswandels auf die Stellung und die Arbeitsbedingungen der öffentlichen Bediensteten sind klar. Es gibt keinen besonderen Grund, eine scharfe Trennlinie zwischen öffentlicher und privater Beschäftigung zu ziehen, und oftmals können die leistungsbezogenen Bedingungen und Zwänge des Marktes entsprechend auf das öffentliche Angebot von Dienstleistungen angewandt werden. Das öffentliche Interesse verlangt zwar einen Mindestbestand an rechtlich durchsetzbaren Verbindlichkeiten in einigen Bereichen, etwa in den Teilen der administrativen Struktur, die die Minister der Zentralregierung unterstützen, oder bei den Sicherheitskräften, bei der Polizei und den bewaffneten Streitkräften, um einige bekannte Beispiele zu nennen. Auf vielen anderen Gebieten gibt es jedoch keine rationale Begründung für das Festhalten an veralteten bürokratischen Mustern für die Beschäftigung des Verwaltungspersonals und die Gestaltung ihrer Arbeitsmethoden. Viertens und letztens ist der britische öffentliche Dienst lange Zeit durch Eigenschaften und Merkmale gekennzeichnet gewesen, die eindeutig nicht mit jenen des Weberschen legalistisch-rationalen Modells einer staatlichen Bürokratie übereinstimmen. 120 Im einzelnen basierte dieses Modell weitgehend auf der Annahme einer weitgehenden Allgemeingültigkeit der Kriterien, die öffentliche Gewalt etabliert und legitimiert haben, jedoch in Wahrheit nur für eine bestimmte Phase der europäischen sozialen und politischen Entwicklung von Bedeutung waren. Die sozialökonomischen Bedingungen haben sich, ebenso wie die politischen Umstände, unter denen die westeuropäischen Staaten regiert werden, radikal geändert. Die Erfahrungen, die man heute in Großbritannien macht, deuten auf die Möglichkeit hin, die Beschränktheit des rechtlich-rationalen Modells zu überwinden. 121 Eine Verfassung, die sich der Herrschaft des Rechts verschrieben hat, verlangt nicht notwendigerweise nach einer legalistisch-administrativen Kultur. Die Beachtung der Rechtmäßigkeit und der verfahrensmäßigen Fairneß kann 120 Diese Beurteilung findet, wenigstens implizit, Unterstützung in einer der besten Beurteilungen über die Entstehung des modernen Staatsdienstes: H. W. Parris, Constitutional Bureaucracy; the development of British central administration since the eighteenth century, London 1969. 121 Der britische öffentliche Dienst stimmt allerdings in einem Aspekt mit dem Weberschen Modell von Bürokratie überein, er wird nämlich bloß als ein Instrument für die Erfüllung der jeweiligen politischen Ziele betrachtet. Hinsichtlich vieler spezifischer rechtlich-rationaler Elemente im Weberschen Modell unterscheidet er sich grundlegend von vielen Voraussetzungen, von denen Weber ausging; Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, 11. Halbband, Kap. IX.

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411

im Einklang stehen mit der Anerkennung öffentlicher Verwaltung als einer praktischen Tätigkeit, die dem öffentlichen Interesse am besten durch die effiziente Verwendung der Mittel und eine verantwortungsbewußte Ermessensausübung dient. Vor vielen Jahren bemerkte ein französischer Autor über den öffentlichen Dienst: "Der gesetzliche Charakter des öffentlich-rechtlichen Systems ... hat die Starrheit der administrativen Strukturen, stumpfe Arbeitsweisen und das Fehlen neuer Methoden und Aussichten zur bedeutendsten Folge". 122 Wie dieser Bericht vielleicht zeigt, gibt es Wege, solche Folgen zu vermeiden.

G. Literatur und Materialien I. Literatur

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Brazier, R.: Constitutional Practice, Kapitel 7 und 11, Oxford 1988. Chapman, R.: Ethics in the British Civil Service, London 1988. Craig, P. P.: Administrative Law, London 1983. Cripps, Y.: Disclosure by Public Officials, Public Law, Winter 1983. Cross, C. A.: Principles of Local Govemment Law, 6. Aufl., London 1981. Dale, H. E.: The Higher Ci vii Service of Great Britain, Oxford 1941. Dicey, A. V.: Introduction to the Study of the Law of the Constitution, 10. Aufl., 1959. Drewry, G. / Butcher, T.: The Civil Service Today, 2. Aufl., London 1991. Fredman, S.: The Right to Strike: Policy and Principles, Law Quarterly Review 103 (1987), 176. Fredman, S. / Morris, G. S.: Civil Servants: a Contract of Employment?, Public Law, Spring 1988. -

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-

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412

Nevil Johnson

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Private Law: why the divide?, Public Law,

11. Berichte offizieller und anderer Untersuchungsausschüsse Report of the Royal Commission on the Civil Service 1929 - 31 (TomIin), Cmd. 3909, HMSO, London 1931. Report of the Committee on the Political Activities of Civil Servants (Masterman), Cmd. 7718, HMSO, London 1949. Report of the Royal Commission on the Ci vii Service 1953-55 (Priestley), Cmd 9613, HMSO, London 1955. Report of the Committee on the Civil Service 1966-68 (Fulton), Cmnd 3638, HMSO, London 1968. Study Group on Local Authority Management Structures, The New Local Authorities: management and structure (Bains report), HMSO, London 1972. Report of the Royal Commission on Standards of Conduct in Public Life (Salmon), Cmnd 6524, HMSO, London 1976. Report of the Committee on the Political Activities of Civil Servants (Armitage), Cmnd 7057, HMSO, London 1978.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Großbritannien

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The Next Steps Agencies: Review 1990,

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414

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Report by the National Audit Office: The Next Steps Initiative, HC 410, HMSO, London 1989. Fifth Report from the Treasury and Civil Service Committee, 1988 - 1989: Developments in the Next Steps Programme, HC 348, HMSO, London 1989 (Govemment reply, Cm 914, London 1989). Thirty-Eighth Report from the Committee of Public Accounts, 1988 - 89: The Next Steps Initiative, HC 420, HMSO, London 1989. Fifth Report from the Treasury and Civil Service Committee, 1989 - 90: The Civil Service Pay and Conditions of Service Code, HC 260, HMSO, London 1990 (Govemment observations, HC 617, 1989-90). Eighth Report from the Treasury and Civil Service Committee 1989-90: Progress in the Next Steps Initiative, HC 481, HMSO, London 1990 (Govemment reply, Cm 1263, London 1990). Fourth Report from the Treasury and Civil Service Committee 1990-91: the acceptance of Outside Appointments by Crown Servants, HC 269, HMSO, London 1991.

IV. Weitere Dokumente Civil Service Pay and Conditions of Service Code. (Not published.) Civil Service Statistics, Annual publication, HMSO, London. Civil Service Commissioners' Annual Reports, London and Basingstoke. Local Authorities' Conditions of Service Advisory Board: Reports 1983-89.

Tabellen

3. Between mid-1980 and mid-1991, the public sector shareofthe total workforce in employment fell from 29.2% to 22.4%, in large part reflecting the impact of privatiSalions. Over this period, including classifiCalion changes, central govemment employment fell from 9.4% to 8.3% of total employment, while loeal authority employment fell from 11.7% to 11.3% and public corporations from 8.0% to 2.9%. An analysis oftotal employment by the main industry groups and split between those in the private and public sec tors for the years 1961 to 1991 is shown in Table C.

2. Of the estimated workforce in employment of 26.2 million at mid-I991, some 19.9 million (76.0%) wcre employed in the private sector. Of the remainder, 5.9 million (22.4%) were employed in the public sector, and 0.4 million (1.5%) on work-relaled govemment training programmes. Those working in the publie sector included 3.0 million (11.3%) employed by local authorities, 2.2 million (8.3%) by central govemment, and 0.7 million (2.9%) by publie corporations.

Analysis by Sector (Tables A, C and Charts 1, 2)

1. The lalest estimales of the total workforce in employment show a decrease of 712 lhousand between mid-I990 and mid-1991, to a total of 26.2 million. This has been the frrst annual decrease since 1983. Between mid-1990 and mid-I991 employment in the publie sector fell by 207 thousand, and there was a fall of 43 thousand in the numbers on work-related govemment training programmes over the same period.

Workrorce in Employment (1)

CENTRAL STATISTICAL OFFICE

Percentage of workforce in employment

1961

1980 Mid-year

1971

1991

Private Seetor

Local Authorities

Public Corporations Central Government

Work related Training Progs.

4. Between mid-1990 and mid-I991 total public sector employment fell from 6.1 million to 5.9 million (7.4 million in 1980). The majorily ofthe fall between 1990 and 1991 was due to the transfer of employees in various electricity undertakings, in the Seottish

o

20

40

60

80

100

Employment by sector at mid year 1961,1971, 1980 and 1991

Chart 1

Employment in the public and private sectors

Table 1

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1966 1971

1976

25355 24533 24844 19293 17906 17544 0 0 0 6062 6627 7300 1962 2009 1980 0 0 0 1962 2009 1980 4100 4618 5320 1842 1966 2364 417 368 336 676 785 1092 749 813 936 2258 2652 2956 1013 1521 1297 228 276 319 126 152 175 133 124 165 758 803 776 * Figurcs include Agency nurscs temporarily employed in the NHS. (1) Figurcs on total employment have been provided by the Employment Dcpartment. 'Economic Trends'No 458 Dec 1991 © Crown copyright 1991

Total workforce in employment 24457 Private sector 18598 Work related gov't training programmes 0 Public sector 5859 Public corporations 2200 National Health Service Trusts 0 Other 2200 General government 3659 Central government 1790 HM Forces 474 National Health Service· 575 Other 741 Local authorities 1869 Education 785 Social services 170 Police 108 Construction 103 Other 703

1961

Analysis of workforce In employment by sector

25327 17940 0 7387 2038 0 2038 5349 2393 323 1174 896 2956 1501 346 181 152 776

1980 26684 20123 462 6099 844 0 844 5255 2315 308 1226 781 2940 1444 411 195 119 771

1989 26881 20378 424 6079 797 0 797 5282 2313 303 1229 781 2969 1431 417 199 114 808

1990

26169 19916 381 5872 747 124 623 5125 2177 297 1092 788 2948 1416 414 202 106 810

1991

Mid-year (OOO's)

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Agriculture, Fisheries and Food Arts and lIbraries, Office of Cabinet Office Central Statistical Office Charity Commission Crown _Estate Office Crown Prosecution Service Customs and Excise Education and Science Employment Group Employment (including OME) Advisory, Conciliation and Arbitration Service Health and Safety CommissionlExecutive Energy Environment (excluding PSA Services)' Property Holdings PSA Services

Oepartment

Analysis by department -

NonIndustrial 9,694 59 1,508 1,057 455 35 5.203 27,041 2,667 44,653 585 3,678 914 5,753 683 10.512

9.881 60 1,484 999 416 38 4,710 26,864 2,560 48.138 613 3,640 1,024 6,074

51 4 518 1,029 4,708

26

5

403

Industrial

1 April 1991

All staff

·1 April 1990

Full-time equivalents 2

Civil Service: Staff in post l

Table 2

44,679 585 3,729 918 6,271 1,712 15,220

10,097 59 1,513 1,057 455 35 5,203 27,041 2,667

All staff

72

1,024

34,496

616

670

Mencies

Ofwhichin

Property Services Agency Crown Suppliers Export Credits Guarantee Department Fair Trading, Office of Foreign and Commonwealth: Diplomatie Service and Communicatlons Overseas Development Administration Friendly Societies, Registry of Government Actuary Health HM Statlonery Office HomeOffice Information, Central Office of Inland Revenue Intervention Board Land Registry Law Officer's Department Lord Chancellor's Departmant Mint, Royal National Investment and Loans Office National Savlngs, Departmant for Northern Ireland Office Office of Elactrlclty Regulation Office of Gas Supply Office of Telecommunications Office of Water Services 8

652

4

32 1,114 3,176 10 7

8,256 1,656 148 65 4,651 3,254 44,097 684 65,724 939 10,047 20 11,223 1,033 41 6,707 196 206 27 140 102

8,165 1,634 148 65 4,619 2,140 40,921 674 65,717 939 10,043 20 11.223 381 41 6,707 188 206 27 140 102 7,979 1,512 130 62 5,422 3,201 42,721 739 66,063 860 10,771 20 10,454 973 41 7,027 194 143 23 121 64

91 22

1,290 386

1,290 386

19,584 967 1,349 350

1,033

939 10,047

684

1,830

124 3,254

424

538 75

13,955 49,867 63,822

5,744 3,929 1,077 332 20 1,204 952 110 101 78,872 11,384 14,808 2,457 441 2,220 399,708 90,333 490,041

10,274 1,066 303 19 997 917 114 84 80,890 11,793 15,513 3,135 413 2,284 421,015 141,373 562,388

Total for all Clvll Departments Defence

Total for all Departments

0'

.106

73 216 469 551

9

56

2,404 828 2,089 31 436

Industrial

2,530 831 2,126 34 421

Ordnance Survey Paymaster General's Office Population Censuses and Surveys, Office of Privy Council Office Public Record Office Scottish Departrnents: Scottish Office Scottish Office - Horne and Health Departrnent - Prison Service Crown Office and Procurator Fiscal General Register Office, Scotland Lord Advocate's Department Registers Scotland Scottish Courts Administration Scottish Record Office Serious Fraud Office SocialSecurity Trade and Industry Transport 3 Treasury (including CISCO) Treasury Solicitor Welsh Office

Dej2artment

NonIndustrial

1 April 1991

All statt

1 April 1990

553,863

413,664 140,199

6,282 4,004 1,077 332 20 1,204 952 119 101 78,945 11,600 15,277 3,008 441 2,326

2,460 828 2,089 31 436

All statt

1n,4041

25,220"

752,184

216

76,856 6,161 9,267

1,204

807

2,460

Ofwhich in Agencies

Source: Civil Service Statistics 1991 Edition.

2

1

The totals relate to industrial and non·industrial staff exeluding easual or seasonal start. Part.t1me statt are counted as ha~·units. 3The total for the Department of the Environment includes staH providing common services for this department and the Department of Transport. 4 Ineluding Defence Support Ageneies • see Table 1b. 5Thls total excludes Customs and Exeise. whleh Is movlng towards full operation on Next Steps lines with effect from 1 April 1991. Taking Customs and Excise into account. 204,445 civil servants in all are working on Next Steps Iines.

Souree : MANDATE and Departmental Returns

Grades 4-7 Grade 4 Grade 5 Grade 6 Grade 7·

Open Structure Grades 1-3 Grade 1 Grade 2 Grade 3

All Non-Induatrlal Grad ••S.·

Occupational Group or Grade

17,527 245 2,114 3,898 11,270

124 449

609 36

254,743

Men

392 1,380

9 233

2,014

19,541 254 2,347 4,290 12,650

133 481

9

32

650

36

469,780

Total

41

215,037

Wornen

Whole-time

1 April 1991

338

42 42

32 24 10 18 118

220

422

3

3

40,521

Total

276

2

2

38,411

Wornen

146

2,110

Men

Part-time

Main occupational groups and grades

Civil Service: Staff in post l

Table 3

1,490

249

404

"

2,152

17,600 245 2,119 3,907 11,329

33

"

42

234,243

Wornen

124 449

36

609

255,798

Men

All StattZ

2,368

4,311 12,810

19,752 254

651 36 133 482

490,041

Total

943 339 458 427 175 200 159 101 58

360 102 179 78 269 25 105 138 67 42 25

158 27 61 92 59 33

Ubrarlan Group Senior Ubrarian Ubrarlan Assistanl Ubrarian

Statlstlclan Group Senior Assistant Statistician AssistanI Statistician

52

146

3 3

16 2 1 13

8 5

6

953 342 462 149

435

369 105 183 81

2n 158 27 70 61 93 60 33

4 4

237 279 68

584

68 43 25

26 106 145

58

103

161

206

53 176

175 106 69

52 33 19

'57,~7

123 73 50

217,802 9,512 238 28,268 81 52,838 83,405 43,460 31,632

16 2 1 13

6 8 6

20

2,795 8,257 4,837

120 216 158

19

2,915 8,473 4,995

6~

48

126,885 1,521 81 9,046 38 26,900

90,917 7,991 157 19,222 43 25,938 25,738 11,828

1 This lable shows staff in Iheir substantive grade and aJl temporary promoted staff recorded in Ihe higher grade. 2 Part-time stalf are oounted as haJl-units and numbers are rounded 10 whole units. 3 lhe sum of the indivlduaJ figures Is Iower Ihan the aB grades totals bec:ause Ihe grade ooverage ollhe table is not oomprehensive. " On 1 April 1991 HMSO introduced a new grade structure for aJl of its non-Industrial staff. As a consequence HMSO statt numbers are not i'lcluded in 1 Apri/1991IOtaJs 01 the oocupational groups shown in Ihis lable. S The figures for Grade 7 have been revised 10 exc:lude Senior C,own Prosec:utors.

70

237 279 68

584

information Offk:er Group Senior Informalion Officer Information Offic:er Assistanllnformation Officer

174 105 69

51 33 19

123 73 50

Economlst Group Senior Ec:ooomic Assistanl Eoonomic Assistant

236

27,898 81 51,381 79,168 40,963

17,257 129 4 741

16,690 104 4

567 25

209,174 9,447

118,541 1,469 79 8,700 38 25,503 53,538 29,214

90,633 7,978 157 19,198 43 25,878 25,630 11,749

Administration Group Senior Executive Olficer Higher Execulive Officer 0 Higher Execulive Officer Administration Trainee Execulive Officer Adminisllalive Officer Administrative Assistanl

Pri&on Governors and Otfioers

Invnigralion Service

Horne Offioe Grades

Departm.ntal Group8

Mapping and Charting t.1edicat Otficef Pharmac:eu1lcal Offic:ers PholDgraphers Process and General Supervisory PsychOlogists stores Otfioers Support Grades Telecommunicalions Technical Olfioers TeleprinlBr Officers' eommlMlicalions Officers'

G.n..... ServIce Group. Aduaries

OccupationalGroup or Grade

459 1,848

1,893 25,010

621

181

440

1,433 23,163

1,730

13

1,717

83

37 3,083 497 75 373 1,151 159 1,528 16,401

Total

7,194

1 523 105 31 23 64 88

Wornen

36 2,560 393 44 350 1,088 71 1,445 9,207

Men

Whole-tlme

1 April 1991

Men

1 4

8

267

1 3

2

5 6 1

Part-time

Table 3 (continued)

2

40 32

8

2,316

7

1 94 6 4 1

Wornen

6 99 7 6 2 5 7

41 35

8

8

2,583

Total

1,434 23.164

440

1.721

38 2,563 393 45 351 1,089 71 1,445 9,340

Men

All Statf2

1.913 25.028

625

185

479 1.864

1,734

374 1.154 162 1.528 17,692

78

40 3,133 501

Total

13

8,352

83

2 570 108 33 23 65 91

Wornen

2,722 1,106 268 838

22 2,178 1,111 1,066

30,191 17,217 2,894

712 57

1,786

8,029 89 117

157

127

41

5,907 10,520 6,688

6,328 4,no 2,937

861

1,470

4,399

l,2n 2,611 1,394

47

38,220 17,306 3,011

869 57

1,913

90 13

35

1,309 1

2

3

183 57 126

51 48 3

3,284 1,379 1,904

902

1,283

2

54

53

149

37

2,744

12,235 15,290 9,625

5,869

1,399 14

2

38

2,894

30,236 17,223

712 57

1,786

879

1,198

2,203 1,135 1,068

234 106 129

8,684 90 117

157

128

43

901

~7

3,363

38,920 17,313 3,011

57

869

1,914

921

3,401 1,432 1,969

3,386

12,897 16,622 10,349

6,545 11,826 7,385

23

6,352 4,7'96 2,964

1,324 2,664 1,448

5,962

1,545

1,285

4,418

186

7Thesellgures reter to 1 January eac:h year. The JCC (Joint Coordinaling CommitlBe) is lh8 negolialing body Ior Ihe pay and conditions ot seMc:e cf indus1rlal statt oovered by a national agreement The figures exc:lude statt whose pay and conditions are Iinked m non-Clvil Service agreements.

• The Telepnnter Operator Group was reslructured trom 1 February 1990 inlD Communica!ions Officer Group

Non-aaft Crd Apprentic:es

JCC InduatrYJ Grad.a'

Heallh and Safety EXeaJtive Grades Factory Inspeetorale "nes and Ouarries Inspec;toral8

(Transport)

Oriving and Traffic Examiners

Bailiffs (Courts Service)

Professional Grades Non-professional Grades

VaJuation Office Grades

Revenue Typing Grades

Revenue ExeaJlives Revenue Officers Revenue Assistants

Inland Revenue Grades Inspec;toral8

P&TOIfica P & T Otlicer IV

Prote.aIoNIf lind Tec:hno'OQY Group Senior P & T Offioer Higher P & T Otficer

Assistanl Saentific Olficer

Selene. Gtoup Senior Seien lifIc Offioer Higher Saenlific Otficer Sdentiflc Ofticer

Senior Personal Secretary and Personal Secretary Specialisl and olher IypislS

8ecteWW Oroup Manager Grades

Occupational Group or Grade

23

~,578

21,580 5,066 6,823

1,oe7

UM

140

~

306 67

527 679 568

23

~,718

21,886 5,124 7,021

10,202 2,960 2,943 2,634 1,664

4,906 11,004

4,881 10,944

25 60

266

16,995 1,085

16,907 1,082

88 3

2,040

Total ----

Women

8,162 2,693 2,416

Men

Whole·time

1 April 1991

Men

~1

47 18 26

75 57 12 4 2

2

2

Part·time

Table 3 (continued)

1

3 15

1~

4~

202 33 62 57

110 50 33 27

276 90 74 61 51

21,625 5,080 6,e32 9,591 23

1,9157 1,098

2,722 2,422

8,199

2:5 61

222 3,~1

222

3,289

88 3

Men 3,539 26

Total

3,537 26

Wornen

All StanZ

708

106 140

~

316

592

23

~,731

21,SWl 5,148 7,038

10,340 3,005 2,980 2,665 1,690

5,017 12,650

4,9Q2 12,. 2141 283 558

18,765 1,088

Total 18,676 1,095

Wornen

12,447 6,279 6,168

SocIai Securtty GrCMIp

Source: Civil Service Statistics 1991 Edition.

R.... rch OffIcer Group 139

3,935

62

CUr8loriallConMtvatlon Groupl

Police Group

85

Legal Oroup

Tr.lnlng OroupllnÄ\lCUonal Otftcer Oroup

Loca/O~

3,102

438

lIarlne s.rvtce. GI'oup

1 Loca/ Olficar 2

~

57

383

953 513

Or8phlce 0ttIcer Group

TechnicaI Grade 1 Tec::hnic:aI Grade 2

Trainees

0 .....

RN," Pro'."IonIII. Tec:hnology

85

319

64

75

161

27,_ 8,899 18,500

44

380 111 232 37

224

4,254

126

170

3,263

39,846 15,178 24,668

438

403

e4

1,333 625 614

2

6

96 40 56

16

6

5

2

4,538 1,511 3,027

3

5

8

13

18

6

5

8

4,634 1,551 3,083

3

14 1 8 5

140

3,935

93

319

67

78

85 62

162

3,105

12._ 6,298 6,196

29,668 8,655 20,013

46

358 438

40

235

386 111

954 514 383 57

233

4,254

129

173

3,267

42,163 15,954 26,208

438

405

1,340 625 618 87

36 133 482 254 2,368 4,311 12,819

9,512 28,268 52,838 83,405 43,460

15,954 26,209

5,015 12,897 16,622 10,349

Administration Group SEO HEO EO AO AA

Soclal Securlty Group local OHicer 1 local Officer 2 (Scale B)

Inland Revenue Grades3 Inspector Revenue Executive Revenue Officer Revenue Assistant

1991

Open Structure Grade 1 Grade 2 Grade 3 Grade 43 Grade 5' Grade 63 Grade ]3

Grades

StaH at 1 April

Table 4

10,801 7,754 7 4,992 7 4,3607

7,854 4,9087

16,675 13,322 7,854 7 4,908 7 4,434 7

59,020 47,090 40,116 32,551 24,997 21,905

f: Minimum

18,097 13,917 10,467 8,297

13,885' 10,327'

20,857' 17,017' 13,605' 9,983' 8,150'

82,78Q4 69,120s 54,720s 41,681' 36,997' 32,551' 26,121'

E Maximum

at 1 April1991

National Salary Scales2

Full-time equivalents 1

Civil Service: Salary Scales

5

9 6 4

6 5

32 26 19 13 9

47 62 32 39

Percentage receiving Inner London Weighting

9 8 7 6

10 10

6 7 7 7 7

6 5 8 9

Percentage receiving Intermediate and Outer london Weighting

13,795 14,170

8,429 6,431 10,327' 8,429' 18,5674 16,777 14,759

14,381'

16,82~

21,287'

20,467' 16,176' 13,262' 11,586

5 7 3 2 2

15 12 8

18 17 17 17

Sources : MANDATE, Oepartmental Records and Pay Data System

49 14 7 10 1

22 11 4

10 8 5 2

Source: Civil Service Statistics 1991 Edition.

'The pay of these grades is revlewed annually in August. The results 01 the 1991 review are nol reflected in this lable. 4 Thls grade is paid a flal rate. sDepartments have the discretion to pay slaff In this grade .in:t amount between the minimum and maximum. • Sta" on this point are eligible for lurther Incremenls followlng sustalned high performance. 7 This grade has an age relaled scale.

2 Sta"

'Part-time staft are counted as ha~-units. below Grade 3 level wOIKing In London receive one or more additional spine points, plus London Weighting allowances which are as folIows: Inner - Cl, 750, Intermediate - Cl ,000, Outer - C725 Grade 3 level staft now receive a London Allowance of C2,OOO and are also paid within a higher range.

4,366 12,592 2,870 17,941 2,126

16,176 12,704 10,466

Professional and Technology Group' 5,149 Senior P&T Officer 7,038 Higher P&T Officer 9,731 P&T Officer

Other Grades Personal Secretary Typist Senior Prison Officer Prison Officer Instructional Officer 1

14,381 11,586 9,907 7,2357

3,005 2,980 2,665 1,690

Selence Group' Senior Scientific Officer Higher Scientlfic Officer Scientific Officer Assistant Scientific Offlcer

18,471 28,321 26,323 9,165 17,158 18,529 10,846 7,683

17,157 26,178 24,505 8,237 16,268 24,446 15,417 9,029

Reslgnatlons

of which Men Women

Other Leavers

of which Men Women

46,792

1985-86

43,335

1984-85

9,885 7,940

17,825

9,047 17,154

26,201

21,098 31,859

52,957

1986-87

Entrants and Leavers

of which: Man Women

Entrants 2

Table 5

13,639 9,286

22,925

11,626 19,771

31,397

21,711 30,692

52,403

1987-88

Horne Civil Service: Non-industrial staff

9,497 7,774

17,271

12,712 20,251

32,963

20,026 26,022

46,048

1988-89

8,984 6,580

15,564

12,622 19,131

31,753

19,356 27,100

46,456

1989-90

10,676 7,478

18,154

8,686 12,965

21,651

15,527 20,801

36,328

1990-91'

888 345 3,580

749 901 730 2,785

806 1,062 772 6,786'

9,714 4

470

838

5,095

254

832

264

2,298

5,213

3,317

4,558

352

783

247

2,210

4,562

2,852

Source: Ci vii Service Statistics 1991 Edition.

2

'Figuras for the latest yaar are provisional. Excluding those previously in another grade. 'On 2 January 1985 the Royal Ordnance Factories were incorporated as a Companies Act company and transferred from the manpower count. 40n 6 April 1987 commercial management was introduced at Devonport and Rosyth Dockyards and staff transferred from the manpower count.

Other Causes

Redundancy

Death

434

2,360

5,679

3,430

Source : MANDATE and Departmental returns

2,435

2,174

2,221

111 Heatth Retirement

643

6,249

7,316

8,235

Ratirement abova Minimum Aga

Premature Retirement In the Public Interest

3,685

3,874

4,564

Ratiremant at Minimum Age

Other Leavers (by causa)

5,888

1,307

780

275

2,279

4,224

3,401

NonIndustrial

50 55 70 221 194 161 158 133 124 115 114 110 108 106 109 111 118 119 118 117 128 133 142 152

Year

1902 1910 1914 1918 1919 1920 1921 1922 1923 1924 1925 1926 1927 1928 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 347 1,164 1,114 819 784 761 784 746 740 762 756 751 719 711 696 664 647 643 643 647 662 658 655 662

184 658 615 366 326 317 326 313 316 333 341 347 334 328 314 289 271 263 256 253 252 244 235 232

163 505 499 452 457 445 458 433 425 429 414 405 386 384 381 375 375 380 387 394 410 414 420 430

1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966

NonIndustrial Industrlal Total

1939

Year

Thousands as at 1 April each year

1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991

Year

Non-industrial statT from 1902 and industrial statT from 1939

Civil Service: Historical Se ries

Table 6

451 471 470 493 498 496 511 512 524 569 571 567 566 547 540 528 519 504 498 498 507 507 500 495 490

NonIndustrial

229 222 214 208 202 194 189 180 177 179 174 168 166 157 150 138 130 120 101 96 90 73 69 67 64

Industrial Total

680 693 684 701 700 690 700 692 701 748 746 736 732 705 690 666 649 624 599 594 596 58C 569 562 554

Source: Civil Service Statistics 1991 Edition.

3. Casual staft are excluded from the non-lndu5trial flgures from 1967.

2. Data are not available in respect of indu5trial staft before 1939. Part-time 5taN are counted as half-units from 1939.

a. Staft in the Forestry Commission, a grant aided bOdy, were included before 1939. b. About 10,000 staft ot approved societies and local authorities were transferred to the Ministry of National Insurance in 1949-50. c. 7,000 non-industrial and 10,700 industrial staft were transferred out to the UK Atomic Energy Authority in 1954. d. Staft of the Manpower Services Commission and ils agencies (18,600 al 1 January 1985) were excluded from Ihe man power count in 1975; due tO.the Employment Protection Act ot 1975 they were counted as Civil Servants with eHect trom 1 January 1976. e. Staft of the Post Office have been excluded throughout the se ries, but from 1970 staft of Ihe Department for National Savings (15,000 at that date) have been included. f. 5,600 non-induslrial and 13,400 industrial staff in Royal Ordnance Factories are excluded from 1985 onwards. g. Around 4,100 non-industrial and 12,500 industrial staft in the Devonport and Rosyth Dockyards are excluded from 1988. h. Around 3,300 non-industrial staft in the Department of Health Special Hospitals are excluded trom 1990.

1. Differences in the scope of the Civil Service have the following effects on the numbers:-

Notas:

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Irland John Gallagher und Sean Dooney Übersicht Einführung .............. .... ...... .............. .. . .......... ...... ................ ...

438

A. Der öffentliche Dienst ........ .... ......... . ......... .......... ...................

439

B. Der Staatsdienst .. .. .......................................... . ...................

440

I. Allgemeines ................................................................

440

11. Anwerbung .... ......... ........ .......... .... .... ..... ......... ....... ....

443

III. Wesen der Auswahlverfahren ............................................

445

IV. Ernennung .................................................................

446

V. Erfordernis irischer Staatsbürgerschaft ...................................

447

VI. Die duale Struktur......... ..... ................. ....... ...... ...... .......

447

VII. Beförderung... ....... .......... ..... ............ .... .... . ....... ........ ...

447

VIII. Inhalt des Dienstverhältnisses ...... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Entlassung ............................................................. 2. Eintritt in den Ruhestand ............................................. 3. Suspendierung vom Dienst................ ........ ................... 4. Kürzung der Dienstbezüge / Degradierung . ................... .. ....

449 450 450 450 450

IX. Befugnisse des Finanzministers in bezug auf den öffentlichen Dienst. . . . . 1. Probezeit ................ .. ............................................ 2. Schweigepflicht ............................ ..... ............. ... ...... 3. Dienstbefreiung ....................................................... 4. Dienstzeiten . . ... ........... ....... ............. ..... .................. 5. Ausbildung .... ................................................ .... .... 6. Fortbildung ............................................................ 7. Mobilität .............................................................. 8., Gleichbehandlung ..................................................... 9. Unzulässige Einflußnahme .................. .................... .... . 10. Beschwerdeverfahren ................................................. 11. Disziplinarkodex .......... ............................................ 12. Politische Aktivitäten................................................. 13. Interessenkonflikte ...... . ............... ..... ......................... 14. Integrität ... .......... . ..... ............. ...... .... .. .... . .. ... ......... 15. Bezahlung und kollektives Arbeitsrecht........ ....... ........ ..... .

450 451 451 451 452 452 452 452 453 453 454 454 454 455 455 455

28*

436

John Gallagher und Sean Dooney 16. Versorgungskassen ................................................... a) Staatsbedienstete .................................................. b) Ehegatten und Kinder........ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . 17. Überbeschäftigung ....................................................

457 457 457 457

C. Kommunalverwaltung ............................................................

458

I. Allgemeines ................................................................

458

II. Mitglieder der Kreisräte ...................................................

458

III. Finanzen ...................................................................

459

IV. Das "Management" System...............................................

459

V. Personal ....................................................................

459

VI. Die Kommunale Ernennungskommission ........................ . .......

460

VII. Andere Formen der Ernennung...........................................

461

VIII. Erfordernis irischer Staatsbürgerschaft ...................................

461

IX. Ausgestaltung des Dienstverhältnisses ................................... 1. Probezeit ....................................... . ...................... 2. Pensionierung .................................... . ............ . ....... 3. Aufgabenbereiche ..................................................... 4. Dienstbefreiungen .................................................... 5. Suspendierung vom Dienst........................................... 6. Beschwerdeverfahren ................................................. 7. Bezahlung ............................................................. 8. Amtsenthebung ....................................................... 9. Mitgliedschaft in Kommunalbehörden .............................. 10. Nebentätigkeiten ...................................................... 11. Kaufverträge mit Kommunalbehörden .............................. 12. Verschwiegenheitspflicht ............................................. 13. Geschenke............................................................. 14. Einflußnahme......................................................... 15. Politische Aktivitäten............................... . ... . ............. 16. Streik ............................................................... . ..

461 462 462 462 462 462 462 463 463 463 463 463 464 464 464 464 464

D. Regionale Gesundheitsbehörden .................................................

464

I. Einführung .............................................................. . ..

464

11. Beschäftigte ................................................................

466

III. Ausgestaltung des Dienstverhältnisses ...................................

466

IV. Verhaltenskodex ...........................................................

466

V. Krankenhäuser .............................................................

467

E. Staatlich geförderte Einrichtungen ...............................................

467

I. Allgemeines ................................................................

467

II. Behördenleiter .............................................................

468

III. Personal ....................................................................

468

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Irland

437

IV. Suspendierung und Entlassung ...........................................

468

V. Streitigkeiten...............................................................

469

F. Die Garda Siochana (Polizei) ....................................................

469

I. Allgemeines ................................................................

469

11. Anwerbung ................................................................

470

III. Aus- und Fortbildung .....................................................

470

IV. Probezeit ...................................................................

471

V. Beförderung................................................................

471

VI. Mitgliedschaft in Gewerkschaften........................................

471

VII. Streik.......................................................................

471

VIII. Pensionierung ..............................................................

472

IX. Disziplinarmaßnahmen ....................................................

472

X. Parteipolitik................................................................

472

XI. Allgemeines ................................................................

472

G. Die Gerichte ......................................................................

472

H. Die Streitkräfte ...................................................................

473

I. Allgemeines ................................................................

473

11. Rekrutierung ...............................................................

474

111. Dienstränge ................................................................

474

IV. Aus- und Fortbildung .....................................................

475

V. Beförderung................................................................

475

VI. Ausgestaltung des Dienstverhältnisses ...................................

476

VII. Erfordernis irischer Staatsbürgerschaft ...................................

476

I. Das Bildungswesen ...............................................................

476

I. Allgemeines................................................................

476

11. Grundschule ............................................................ . . . 477 III. Weiterführende Schulen...................................................

478

IV. Lehrpläne ..................................................................

478

V. Lehrerausbildung ..........................................................

479

VI. Anstellung .................................................................

479

VII. Ausgestaltung des Dienstverhältnisses ...................................

479

J. Sozialversicherung................................................................

480

I. Allgemeines ................................................................

480

11. Beitragsklassen ............................................................

480

III. Beschäftigte im öffentlichen Dienst ...................................... IV. Leistungen .................................................................

481 481

438

John Gallagher und Sean Dooney

K. Reform des öffentlichen Dienstes ...............................................

481

L. Abschließende Bemerkungen in Thesen ........................................

483

M. Literatur...........................................................................

484

Anhänge ..............................................................................

485

Einführung Die Insel Irland liegt im extremen Nordwesten des europäischen Kontinents zwischen dem 51. und dem 55. Grad nördlicher Breite und dem 5,5 und 10,5 Grad westlicher Länge. Die gesamte Fläche Irlands beläuft sich auf 84 421 km2 Die Republik Irland umfaßt davon 70282 km2 . Die größte Länge der Insel von Norden nach Süden beträgt 486 km und die größte Breite 275 km. Die Republik hat 3,52 Millionen Einwohner. Grundlage des Staates ist die Verfassung von Irland, die 1937 durch ein Referendum angenommen wurde. Die Verfassung legt die Regierungsform fest und definiert die Kompetenzen des Präsidenten, des Parlaments und der Regierung. Sie teilt die Staatsgewalt in drei Bereiche ein: die Legislative, die Exekutive und die Judikative; diese Gewaltenteilung bildet den Grundstein des irischen Systems. Die Verfassung bestimmt die grundlegenden Rechte der Bürger und enthält eine Anzahl von Grundsätzen zur Sozialpolitik als allgemeine Richtlinie für das Oireachtas (Präsident der Republik und Parlament). Jeder Bürger hat das Recht, ein Gericht anzurufen, um seine verfassungsmäßigen Rechte zu schützen oder ein Urteil über die Verfassungsmäßigkeit von bestehenden Gesetzen zu erwirken. Eine Verfassungsänderung setzt die Verabschiedung des Änderungstextes durch das Parlament und die nachfolgende Bestätigung durch ein Referendum voraus. Der Präsident kann, bevor er eine solche Änderung ausfertigt, diese dem Verfassungsgericht (Supreme Court) zur Entscheidung über ihre Verfassungswidrigkeit vorlegen. Irland ist eine parlamentarische Demokratie. Sein Parlament besteht aus zwei Häusern, einem Abgeordnetenhaus (Dail) mit 166 Mitgliedern und dem Senat (Seanad) mit 60 Mitgliedern, von denen 49 indirekt gewählt und 11 vom Premierminister (Taoiseach) ernannt werden. Der Taoiseach ist der Regierungschef; er wird vom Präsidenten auf Vorschlag des Abgeordnetenhauses ernannt. Das Abgeordnetenhaus wird nach den Grundsätzen des Verhältniswahlrechts zumindest alle 5 Jahre in geheimer Abstimmung gewählt und hat die dominierende Position inne. Die vollziehende Gewalt des Volkes wird von der Regierung selbst oder aufgrund einer Delegation ausgeübt. Nach der Verfassung ist die Regierung dem

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Irland

439

Abgeordnetenhaus verantwortlich. Die Regierung tagt und handelt kollektiv und ist für die Ministerien kollektiv verantwortlich. Die behördliche Organisation und die Kompetenzverteilung zwischen den Ministerien ist gesetzlich vorgeschrieben. Nach der Verfassung muß die Regierung mindestens sieben und darf höchstens 15 Mitglieder haben. Alle Angehörigen der Regierung müssen Mitglieder des Abgeordnetenhauses oder des Senats sein, höchstens zwei jedoch dürfen letzerem angehören. Der Premierminister, der stellvertretende Premierminister (Tanaiste) und der Finanzminister müssen dem Abgeordnetenhaus angehören. Die Minister behalten ihren Sitz im Parlament während ihrer Amtszeit.

A. Der öffentliche Dienst Die Regierungsgeschäfte werden vom öffentlichen Dienst ausgeübt. Der öffentliehe Dienst umfaßt den Staatsdienst, die kommunalen Behörden, die regionalen Gesundheitsbehörden, staatlich geförderte Einrichtungen (state-sponsored bodies), die Polizei (Garda Siochana), die Streitkräfte und die Lehrer an Primarund Sekundarschulen. Insgesamt sind 199 000 Personen im öffentlichen Dienst beschäftigt.

Tabelle 1 Beschäftigte im öffentlichen Dienst (Stand Januar 1991, Antwort des Finanzministers auf eine parlamentarische Anfrage im Abgeordnetenhaus am 2. April 1992) Staatsdienst Lokale Behörden Gesundheitsbehörden Nicht-kommerzielle staatliche Stellen Polizei Verteidigungsstreitkräfte Erziehung Öffentlicher Dienst insgesamt

29132 26681 58737 7080 11 128 14740 51654 199152

In Fragen des öffentlichen Dienstes spielt der Finanzminister eine wichtige Rolle. Für die Staatsdienst ist er direkt verantwortlich. In den anderen Fällen tauchen in den jeweiligen Gesetzen häufig die Wendungen "nur mit Zustimmung des Finanzministers" oder "nach Absprache mit dem Finanzminister" auf. In Irland stellt der öffentliche Dienst die Gesamtheit der Einrichtungen dar, durch die, unter der Verantwortung der Regierung, das öffentliche Leben geplant, geleitet und durchgeführt wird. Er arbeitet unter anderen Vorzeichen als der private Sektor; er soll öffentliche Aufgaben erfüllen und nicht Gewinne erzielen. Sein hauptsächlicher Zweck ist es, der Allgemeinheit zu dienen. Beschäftigte

440

John Gallagher und Sean Dooney

im öffentlichen Dienst arbeiten für Politiker, mit Politikern und unter Politikern. Das Verwaltungssystem befriedigt eine Vielzahl von Bedürfnissen, die auf politisehern Wege artikuliert wurden und die im privaten Sektor keine Parallele haben. Die Regierung wird nicht nach ihrer Profitabilität, sondern nach ihren sozialen, politischen, kulturellen und wirtschaftlichen Errungenschaften bewertet, wobei letztere insgesamt einer Beschränkung im Hinblick auf die Steuerbelastung der Bürger unterliegen. Der wichtigste Teil des öffentlichen Dienstes ist der Staatsdienst, da seine Angehörigen bei der Formulierung und Umsetzung der Politik am engsten mit den Ministern zusammenarbeiten. Darüber hinaus erstreckt sich ihr Einfluß auf die anderen Teile des öffentlichen Dienstes, deren Aktivitäten sie alle auf die eine oder andere Art beeinflußt, sei es in Fragen der Politik, der Finanzen, der Organisation oder des Personalmanagements, einschließlich der Bezahlung.

B. Der Staatsdienst I. Allgemeines

Der Anglo-Irische Vertrag von 1921 sah die Errichtung eines Irischen Freistaates vor. Eine provisorische Regierung wurde ordnungsgemäß gewählt und trat im Januar 1922 zusammen. Die Verfassung wurde später im selben Jahr in Kraft gesetzt. Von April 1922 an wurde die Kontrolle über die Verwaltung von den Briten auf die Iren übertragen. Durch die Übertragung "erbte" Irland einen kompletten Verwaltungsapparat einschließlich nahezu aller Bediensteter, die bis zu diesem Zeitpunkt von Großbritannien eingestellt worden waren. Eine der ersten Aufgaben der neuen irischen Regierung bestand darin, sich auf eine Staatsform und einen Apparat, der ihr zuarbeitet, zu einigen. Demgemäß errichtete das Gesetz über Minister und Staatssekretäre (Ministers' and Secretaries' Act) von 1924 (Nr. 16) Ministerien und ordnete diese jeweils einem Minister zu, der sie verwaltet. Dieses Gesetz ist ebenfalls die Rechtsgrundlage für das Staatsbeamtenturn. Paragraph 2 Abs. 2 lautet: "Der Exekutivrat (das Kabinett) ernennt auf Empfehlung des Ministers den Ersten Beamten für jedes der genannten Ressorts, und jeder der genannten Minister darf diejenigen weiteren Beamten und Bediensteten, die der jeweilige Minister nach der Genehmigung durch den Finanzminister bestimmt, für das Ressort, dem er vorsteht, ernennen." Eine weitere Bestimmung dieses Gesetzes definiert einen Minister als eine corporation sole, was zur Folge hat, daß normalerweise alle Handlungen des Geschäftsbereiches als Handlungen des jeweiligen Ministers gelten. Er ist dem Parlament für diese Handlungen verantwortlich und kann die Verantwortung nicht auf ein Mitglied seines Stabes abwälzen. Abgeordnete können an einen Minister Fragen stellen, die mit seinem Geschäftsbereich zusammenhängen oder

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Irland

441

öffentliche Angelegenheiten betreffen, für die er offiziell verantwortlich ist. An jedem Sitzungstag des Parlaments sind I 1/4 Stunden für parlamentarische Anfragen vorgesehen. Bis zum heutigen Tag hat es einige Gesetzesänderungen gegeben, die notwendig waren, um veränderten Umständen, wie etwa der Aufstellung neuer Ressorts, Rechnung zu tragen. Die anerkannte Definition des Staatsdienstes in Irland besagt, daß er aus einer Gruppe von Personen besteht, die von der Staatsdienstkommission (Civii Service Commission) ausgewählt werden, um in einer öffentlichen Stellung den Staatsorganen, wie sie von der Verfassung definiert werden, nämlich dem Präsidenten, den Häusern des Parlaments (Oireachtas), der Rechtsprechung sowie dem Ministerpräsidenten und seinen Ministern, zu dienen. Die ganz überwiegende Mehrheit arbeitet für den Taoiseach und die Minister der verschiedenen Ressorts. Der Ausdruck "Staatsdienst" kann, grob gesprochen, mit den staatlichen Beschäftigten in den Ministerien gleichgesetzt werden (v gl. Tab. 2). Die erste Pflicht eines Staatsbediensteten ist es, dem amtierenden Minister zu dienen und ihm bei der Erfüllung seiner Pflichten dem Oireachtas gegenüber zu helfen. Parteipolitische Aktivitäten sind irischen Staatsbediensteten nicht erlaubt (außer in geringem Umfang einigen auf sehr niedriger Ebene). Beschäftigte in Ministerien dienen wechselnden Ministern stets mit dem gleichen Maß an unabhängiger Objektivität. Parteipolitische Erwägungen spielen bei der Formulierung von Zielvorstellungen und der Beratung von Ministern keine Rolle. Sie haben auch keinen Einfluß auf grundlegende Entscheidungen; das heißt allerdings nicht, daß sie die Rolle des Ministers als Politiker mit seinen daraus folgenden Verpflichtungen gegenüber seiner Partei und gegenüber der Regierung, deren Mitglied er ist, gänzlich außer acht lassen. Es muß auch erwähnt werden, daß es keine Regeln oder Gebräuche gibt, die die Bediensteten in der Unterstützung ihrer jeweiligen Minister beschränken. Es entspricht der Berufsethik der Bediensteten, Reden zu schreiben, Besprechungen vorzubereiten und allgemein für Informationen zu sorgen, die Kritik von seiten der Oppositionspartei oder aus jeder anderen Quelle verhindert, ableitet oder entkräftet. Wie jeder andere Bürger haben natürlich auch irische Bedienstete ihre eigenen privaten Ansichten über die Ziele der verschiedenen politischen Parteien, aber sie äußern diese nicht in der Öffentlichkeit. Sie äußern diese nicht einmal gegenüber ihren Kollegen, und es wäre nicht ungewöhlich, wenn langjährige Kollegen voneinander nicht wissen, welche Partei der andere wählt.

442

John Gallagher und Sean Dooney

Tabelle 2 Gesamtzahl der Staats bediensteten in Ministerien / Dienststellen (1. Januar 1991) Industriell Präsidentenamt (President' s Establishment) Parlament (Oireachtas) Ministerpräsident (Toaiseach) Zentrales Statistisches Amt (Central Statistics Office) Leiter der staatl. Rechnungsprüfung (Comptroller and Auditor General) Öff. Finanzwesen (Finance) Öff. Einnahmen (Revenue) Amt für öff. Arbeiten (Office of Public W orks) Staatl. Labors (State Laboratory) Bewertungsamt (Valuation Office) Ordnance Survey Staatsdienstkommission (Civil Service Commission) Ombudsman Generalstaatsanwalt (Attorney General) Erster staatl. Rechtsberater (Chief State Solicitor' s Office) Leiter der Staatsanwaltschaft (Director of Public Prosecutions) Rechtsprechung (Justice) Umwelt (Environment) Bildung (Education) Nationalgalerie (National Gallery) Gaeltacht Marine Energy Industrie und Handel (Industry and Commerce) Tourism, Transport and Communications Verteidigung (Defence) Soziale Dienste (Social Weljare) Gesundheit (Health) Auswärtiges (Foreign Affairs) Arbeit (Labour) Landwirtschaft und Ernährung (Agriculture and Food) Gesamt

NichtIndustriell 10 196 292 473

35 1.547

79 590 6.032 836 61 149 298 104 34 32 114

74

16 4.648 790 823 42 67 270 227 522 1.058 438 3.779 334 781 562 3.654

1.821

27.311

159

6

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Irland

443

11. Anwerbung In nahezu allen Fällen muß die Staatsdienstkommission (Civil Service Commission) Bedienstete für die Ernennung auswählen. Die Tätigkeit der Kommission wird durch das Gesetz über die Mitglieder der Kommission (Civii Service Commissioners' Act 1956, No. 45) geregelt. Die Kommission hat drei Mitglieder, den Sprecher (Ceann Comhairle) des Abgeordnetenhauses, den Regierungsstaatssekretär (Secretary 0/ the Government) und den stellvertretenden Staatssekretär des Finanzministeriums (Assistant Secretary in the Department 0/ Finance), der für das Auswahlverfahren zuständig ist. Die Kommissionsmitglieder werden von der Regierung ernannt und erhalten für diese Tätigkeit keine gesonderte Bezahlung. Ihre hauptsächliche Aufgabe besteht darin zu gewährleisten, daß die Ernennungen der Bediensteten allein auf Qualifikation beruhen und daß bei der Ernennung kein sonstiger Einfluß ausgeübt wird. Obgleich der Regierung die Ernennungskompetenz zufällt, d. h. obgleich sie gewährleisten muß, daß die Kommissionsmitglieder ihre Aufgaben gemäß den gesetzlichen Vorschriften ausüben, ist sie nicht befugt, die Art und Weise der Ausübung dieser Befugnisse zu überprüfen. Dadurch hat die Kommission eine sehr unabhängige und unparteiische Stellung. Die Kommission verfügt über einen Stab von etwa 100 Bediensteten, die die verschiedenen Auswahlverfahren organisieren. Die beiden hauptsächlichen Arten von Beschäftigungsverhältnissen im irischen Staatsdienst sind solche auf Lebenszeit und solche auf Zeit. Das Gesetz von 1956 legt fest, daß Ernennungen für Stellungen auf Lebenszeit (a) aufgrund von Auswahlverfahren der Staatsdienstkommission oder (b) von der Regierung (siehe unten) vorgenommen werden. Die Beendigung einer Anstellung auf Lebenszeit kann nur durch die Regierung erfolgen. Bedienstete auf Zeit werden für solche Stellen ernannt, deren Dauerhaftigkeit nicht sicher ist, oder wenn es wünschenswert erscheint, daß Bedienstete, die für eine bestimmte Laufbahngruppe ernannt werden, eine Probezeit durchlaufen, bevor sie auf Lebenszeit ernannt werden. Das Verfahren der Ernennung von Bediensteten auf Zeit ist das gleiche wie das für Bedienstete auf Lebenszeit. Das Beschäftigungsverhältnis auf Zeit kann von dem Minister, in dessen Geschäftsbereich die Tätigkeit des Bediensteten fällt, beendet werden. In den Fällen, in denen die Regierung beschließt, daß es im öffentlichen Interesse ist, eine bestimmte Person zum Staatsbediensteten zu ernennen beispielsweise eine Person mit außergewöhnlichen Fähigkeiten - , besitzt die Staatsdienstkommission keine Befugnisse. In solchen Fällen muß der Minister, für dessen Ressort die betreffende Person ernannt werden soll, zunächst die Zustimmung des Finanzministeriums und anschließend auch die Bestätigung der Regierung einholen. Solche Ernennungen, die "Ernennungen im öffentlichen

444

lohn Gallagher und Sean Dooney

Interesse" genannt werden, finden extrem selten statt, und wenn sie vorgenommen werden, müssen sie im Amtsblatt (Iris Qifigiul) angezeigt werden. Falls im Abgeordnetenhaus oder an anderer Stelle Fragen bezüglich der Ernennung auftauchen, müssen der entsprechende Minister und die Regierung darauf vorbereitet sein, sie zu rechtfertigen. Eine weitere Ausnahme von der Ernennung durch die Staatsdienstkommission bezieht sich auf bestimmte weitgefaßte Gruppen von Personen wie Handwerker, Portiers, Reinigungskräfte und Gelegenheits- oder Teilzeitarbeiter. Die Ausführungsregeln des Gesetzes über die Mitglieder der Staatsdienstkommission sehen vor, daß die Auswahlverfahren der Kommission auf solche Stellen keine Anwendung finden. Das Verfahren der Auswahl liegt in diesen Fällen beim jeweiligen Ministerium. Gelegentlich werden solche Stellen in nationalen oder lokalen Zeitungen ausgeschrieben; in anderen Fällen wird das örtliche Büro der staatlichen Ausbildungs- und Beschäftigungsbehörde (FAS) ersucht, dem jeweiligen Ministerium Personen, deren Namen sich in ihren Akten befinden und die für die betreffende Stelle geeignet scheinen, für ein Einstellungsgespräch zu übermitteln. Die Bewerber werden dann von Beamten des jeweiligen Ressorts befragt. Die allgemeine Praxis geht dahin, den Namen des erfolgreichen Bewerbers dem zuständigen Minister zuzuleiten, um dessen Zustimmung einzuholen. Zeitlich befristete Einstellungen, z. B. für Tätigkeiten, die lediglich vorübergehend in einer bestimmten Abteilung anfallen, werden vom zuständigen Minister vorgenommen, wenn eine "Ausschluß an weisung" (excluding order) der Kommission gemäß § 5 des Gesetzes von 1956 besteht. Eine "Ausschlußanweisung" legt fest, daß eine bestimmte Stelle eine "ausgeschlossene Stelle" im Sinne des Gesetzes ist. Dies hat zur Folge, daß die Behörde diese Stelle auf jede ihr geeignet erscheinende Weise besetzen kann, sei es durch einen schriftlichen Test, sei es durch ein Bewerbungsgespräch. Eine "Ausschlußanweisung" ergeht nur auf Antrag des zuständigen Ministers und vorbehaltlich der Zustimmung des Finanzministers. Das Verfahren setzt voraus, daß die Anstellungsbehörde dem Finanzministerium schriftlich mitteilt, warum es notwendig ist, eine bestimmte Stelle nicht im Wege des normalen Auswahlverfahrens zu besetzen. Mit anderen Worten hat sie also eine Ernennung auf diesem Wege zu rechtfertigen. Die Gründe dafür können beispielsweise darin liegen, daß dringend Personal benötigt wird und das gesetzlich vorgesehene Verfahren zu langsam ist, um freie Stellen ausreichend schnell zu besetzen. Eine "Ausschlußanweisung" gilt nur für eine bestimmte Zeit. Danach tritt sie außer Kraft, und die betreffende Behörde hat keine Rechtsgrundlage für die Weiterbeschäftigung der Personen, die unter die Anweisung gefallen sind. Die Kommissionsmitglieder stehen solchen Ausschlußanweisungen nicht positiv gegenüber und halten die Behörden dazu an, sich an die eingespielten Auswahlverfahren zu halten.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Irland

445

III. Wesen der Auswahlverfahren

Es gibt verschiedene Arten von Auswahlverfahren der Staatsdienstkommission sowohl für Stellungen auf Lebenszeit als auch für solche auf Zeit. Das Gesetz von 1956 räumt der Staatsdienstkommission einen weiten Spielraum in dieser Frage ein. § 15 Abs.3 lautet: "Jedes Auswahlverfahren muß aus einer oder mehreren der folgenden Prüfungsformen, nach Anweisung der Kommissionsmitglieder, bestehen: a) einer schriftlichen Prüfung, b) einer mündlichen Prüfung, c) einem Bewerbungsgespräch, d) einer praktischen Prüfung oder e) jeder anderen Prüfung oder allen Prüfungen, die die Kommissionsmitglieder für geeignet halten." Einige dieser Tests können lediglich qualifizierenden Charakter haben; das bedeutet, daß keine Reihenfolge der Kandidaten, die die Qualifikation erfüllen, gebildet wird. Andere können kompetitiv sein; dann bestimmen die Noten über die Reihenfolge. Einer dieser Tests muß kompetitiv sein. Die Mitglieder der Kommission sind, bevor sie ein Auswahlverfahren abhalten, verpflichtet, Bestimmungen unter anderem darüber aufzustellen, welche Arten von Prüfungen sie einsetzen werden und wer teilnehmen kann. Das Gesetz verpflichtet die Kommission, eine Mitteilung über die Verabschiedung dieser Bestimmungen im Amtsblatt (Iris Oifigiul) zu veröffentlichen und mitzuteilen, wo Abschriften dieser Bestimmungen angefordert werden können. Für Stellen im technischen Dienst berät die zukünftige Dienststelle die Kommission bei der Ausarbeitung solcher Bestimmungen. Da der Finanzminister für alle Personalfragen gesetzlich zuständig ist, müssen die von der Kommission aufgestellten Bestimmungen im voraus von ihm bestätigt werden. Ein Beispiel für typische Bestimmungen findet sich im Anhang 1. Es wird berücksichtigt, daß Kandidaten, die auf ihren Bewerbungsformularen darauf hinweisen, daß sie tatsächlich über irische und englische Sprachkenntnisse verfügen, diesbezüglich besonders bewertet werden. Die sprachlichen Fähigkeiten in der Sprache des Bewerbungsgesprächs werden in diesem Gespräch selbst bewertet, die der jeweils anderen Sprache in einem gesonderten Sprachtest. Kandidaten, die die Kommissionsmitglieder davon überzeugen, daß sie in bei den Sprachen bewandert sind, erhalten für diese Qualifikation besondere Pluspunkte. Allgemein gesprochen zerfällt die Auswahltätigkeit der Kommission in zwei große Bereiche. Der erste bezieht sich auf diejenigen Bewerber, die sich auf der Grundlage ihrer schulischen Abschlußpüfungen bewerben, und diejenigen, die das aufgrund gezielter Prüfungen durch die Kommission tun. Zusätzlich zu einer Prüfung müssen sich solche Bewerber üblicherweise einem Bewerbungsgespräch

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John Gallagher und Sean Dooney

unterziehen, bevor sie ernannt werden. Die zweite Gruppe besteht aus Personen, die entweder technische Qualifikationen aufgrund nachschulischer Ausbildung besitzen oder über bestimmte erforderliche Erfahrungen verfügen. Im allgemeinen werden Personen aus dieser Kategorie nur nach einem Bewerbungsgespräch ausgewählt. Die Kommission nimmt für das Auswahlverfahren mittels Bewerbungsgesprächen die Dienstleistungen von Interviewern aus allen öffentlichen und privaten Bereichen der Gesellschaft in Anspruch, die sich im allgemeinen freiwillig zur Verfügung stellen. Die Kommission gibt jedem Bewerbungskomitee ein ausführliches Bewertungsschema an die Hand, um ihm einen Rahmen für seine Bewertungen zu geben. Die Bewerbungskomitees bestehen in der Regel aus drei Personen. Es ist verboten, für bestimmte Kandidaten besonders zu werben; diese Regel wird sehr streng gehandhabt. Gelegentlich wird daher Kritik an der Kommission wegen ihrer scheinbar bürokratischen Vorgehensweise laut, aber bis jetzt wurde noch nie der Vorwurf geäußert, sie handele nicht vollkommen unparteiisch. Es ist nicht üblich, gescheiterte Kandidaten über deren Plazierung im Auswahlverfahren zu informieren. Nach Ansicht der Kommission wäre eine solche Mitteilung unvereinbar mit dem gegenwärtigen System der Bewerbungsgespräche, dies vor allem deswegen, weil sie davon ausgeht, daß Mitglieder der Bewerbungskomitees ihre Dienste nicht so bereitwillig anbieten würden, wenn sie sich späteren Anschuldigungen wegen der Plazierung oder der Bewertung von Bewerbern ausgesetzt sähen. Das Gesetz von 1956 führt ausdrücklich die Voraussetzungen an, die erfüllt sein müssen, damit die Kommissionsmitglieder einen Bewerber für eine im Auswahlverfahren zu vergebende Stelle annehmen können. Sie müssen hauptsächlich davon überzeugt sein, daß er a) die erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten besitzt, b) erforderlichenfalls innerhalb der Altersgrenze liegt, c) bei guter Gesundheit ist und d) die erforderliche charakterliche Eignung besitzt. Die Voraussetzungen unter a) werden im Test geprüft; die anderen werden dann untersucht, wenn das Niveau von a) den Ernennungsvoraussetzungen genügt. IV. Ernennung

Was die Rechtslage bezüglich der Ernennung des von den Kommissionsmitgliedern empfohlenen Personals angeht, so wurde schon angedeutet, daß die Minister nach dem Gesetz über Minister und Staatssekretäre von 1924 (Ministers' and Secretaries' Act) Dienstherren des gesamten Personals in ihrem Geschäftsbe-

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reich sind. Demgemäß werden die Namen der ausgewählten Personen den Ministerien zugeleitet, damit der Minister die Ernennung bestätigen kann. Es erfolgt keine Benennung von Reservekandidaten, und die Ministerien ernennen ausnahmslos die von der Kommission empfohlenen Personen.

V. Erfordernis irischer Staatsbürgerschaft

Nach dem Gesetz über die Mitglieder der Staatsdienstkommission (Civil Service Commissioners' Act) von 1956 können die Kommissionmitglieder die Auswahl verfahren auf irische Staatsbürger beschränken. Die allgemeine Regel lautet, daß Auswahlverfahren für Stellungen im mittleren, gehobenen und höheren Dienst auf irische Staatsbürger beschränkt werden, eine solche Beschränkung für den technischen Dienst jedoch nicht stattfindet.

VI. Die duale Struktur

In jedem Ministerium mit ausgeprägt technischer Funktion (wie dem Gesundheitsministerium oder dem Landwirtschaftsministerium) existieren getrennt voneinander Verwaltungsstrukturen und technische Strukturen, denen jeweils Beamte gleichen Dienstgrades, ein assistant secretary und ein chief technical officer, vorstehen. Die duale Struktur wird unten schematisch dargestellt. Bemühungen, diese duale Struktur abzuschaffen, weil sie als uneffizient und demotivierend angesehen wird, sind im Gange.

VII. Beförderung

Technisch gesehen sind Beförderungen Ernennungen ebenso wie die erste Ernennung und werden demgemäß im Gesetz über Minister und Staatssekretäre von 1924 (Ministers' and Secretaries' Act 1924) geregelt, d. h. sie werden von dem Minister, der dem jeweiligen Ressort vorsteht, vorgenommen. Für Beförderungen auf höhere Dienstposten ist auch das Einverständnis des Finanzministers erforderlich. Das Gesetz über die Mitglieder der Auswahlkommission regelt auch Beförderungen, nimmt diese aber vom Erfordernis des Auswahlverfahrens aus. Jedoch muß für eine Beförderung außerhalb des üblichen Verfahrens, d. h. des normalen Bewährungsaufstiegs von einem Dienstgrad zum nächsthöheren, eine Bescheinigung der Kommissionsmitglieder vorliegen. Diese muß dem zur Beförderung vorgesehenen Bediensteten bescheinigen, daß die Kommissionsmitglieder davon überzeugt sind, er verfüge über die notwendigen Kenntnisse und Fähigkeiten für die Besetzung der neuen Stelle. Beförderungen auf diesem Wege sind sehr selten. Beispiele wären von executive officer zu assistant principal officer

John Gallagher und Sean Dooney

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(Überspringen eines Dienstgrades) oder von engineer zu assistant principal officer (Überwinden der dualen Struktur).

Civil Service Grade Structure Minister

I

Secretary Technical or Departmental Stream

Assistant Secretary

I

Cl

I

P

SI #

AP

I

HEOor AO

AI

EO

Officers with various technical qualifications e.g. diplomas, cenificates

I

I

I I

co

I

CA

I

I

I

P - Principal (4 or 5 to each Assistant Secretary) AP - Assistant Principal HEO - Higher Executive Officer AO - Administrative Officer (Graduate Entry Grade) CO/CA - Clerical Officer/Assistant Cl- Chief Inspector (Engineer. Doclor, Architect. Velerinary Surgeonl Sl- Senior Inspeclor (as above) # - Numbers vary up to aboUI 6 Senior Inspectors to each chief I - Inspeclor Al- Assistant Inspector (Graduale Entry Grade)

Als anerkannter Grundsatz gilt, daß eine Beförderung nur aufgrund persönlicher Leistungen erfolgen soll. Bevor ein Bediensteter befördert wird, muß der Leiter seiner Abteilung bestätigen, daß er nicht nur alle Anforderungen der neuen Dienststelle erfüllt, sondern auch, daß er von allen in Frage kommenden Bedien-

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Irland

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steten am besten qualifiziert ist. Bis vor wenigen Jahren wurde es völlig den Abteilungsleitern jeder Abteilung überlassen, für freiwerdende Stellen in ihrer Abteilung die verdienstvollste Person ihrer Abteilung auszuwählen. Vor allem bezüglich der in allen Abteilungen gleichen Dienstränge wird jedoch nunmehr das Netz weiter gespannt, indem Auswahlverfahren zwischen den Abteilungen stattfinden, die nach vom Finanzministerium aufgestellten Regeln abgehalten werden. Für die höchsten Stellen im Staatsdienst wurde im Jahre 1984 ein neues Beförderungssystem eingeführt. Seitdem werden Ernennungen auf der Stufe des Secretary und des Assistant Secretary (einschließlich technischer Planstellen auf gleichem Niveau wie "leitender Ingenieur" {Chief Engineer] oder "leitender Veterinärmediziner" (Chief Veterinary Officer]) vom Kabinett (im Falle der Staatssekretäre) oder vom jeweiligen Minister mit Zustimmung des Finanzministers (im Falle der anderen Dienstgrade) vorgenommen. Diese Ernennungen erfolgen auf Grundlage von Berichten des Komitees für die Ernennung auf höchster Ebene (Top Level Appointments Committee), das von der Regierung bestellt wird und die Bewerber befragt. (Bei einer großen Zahl von Bewerbern findet eine Vorauswahl statt, die ein von der Staatsdienstkommission ernanntes Gremium vornimmt.) Im Jahr 1992 besteht das Komitee aus folgenden Mitgliedern: dem Regierungsstaatssekretär (Secretary to the Government) als Vorsitzendem, dem Staatssekretär im Finanzministerium, dem Staatssekretär im Sozialministerium, dem Vorsitzenden der Kommission für Staatseinnahmen (Chairman ofthe Revenue Commissioners) (ausschließlich Männer) und dem Direktor einer führenden irischen Bank (einer Frau). Secretaries, die nach diesem Verfahren ernannt werden, dürfen nicht länger als sieben Jahre im Amt bleiben; falls sie zur Zeit der Ernennung 55 Jahre oder älter sind, müssen sie nach 5 Jahren in den Ruhestand treten. Das Finanzministerium und die Gewerkschaften des öffentlichen Dienstes, von denen es fünf gibt, haben sich auf Richtlinien geeinigt, um die Zahl der Beschwerden bezüglich Beförderungen möglichst gering zu halten und um allgemein ein Verfahren für offizielle Beschwerden bereitzustellen (siehe unten).

VIII. Inhalt des Dienstverhältnisses Die inhaltliche Ausgestaltung des Dienstverhältnisses erfolgt durch das Gesetz über die Regelung des Staatsdienstes (Civii Service Regulation Act) von 1956. Dabei handelt es sich um ein "Gesetz zur Regelung, Kontrolle und Leitung des StaatSdienstes". Es regelt ausdrücklich folgende Bereiche:

29 Magiera/Siedentopf (Hr,g.)

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lohn Gallagher und Sean Dooney

1. Entlassung § 5 statuiert, daß jeder Staatsbedienstete auf Lebenszeit seine Stellung aufgrund des Beliebens der Regierung innehat. Entlassungen kommen sehr selten vor und erfolgen aufgrund eines Vorschlags des zuständigen Ministers an das Kabinett.

2. Eintritt in den Ruhestand Jeder Bedienstete muß mit 65 Jahren in den Ruhestand gehen. Jedoch kann ein Minister von jedem Bediensteten seines Ressorts verlangen, bereits mit Erreichung des 60. Lebensjahres in den Ruhestand zu treten. Die große Mehrheit der Bediensteten bleibt bis zum 65. Lebensjahr im Dienst, obwohl es in den letzten Jahren eine Tendenz zur frühzeitigen Pensionierung gegeben hat. Der zuständige Minister kann verlangen, daß Bedienstete wegen ihres schlechten Gesundheitszustandes pensioniert werden.

3. Suspendierung vom Dienst Wenn der Minister Grund zur Annahme hat, daß der Bedienstete eines schweren Amtsvergehens oder eines schweren disziplinarischen Fehlverhaltens schuldig ist, kann er diesen ebenso vom Dienst suspendieren, wie in dem Falle, daß sein Verbleiben im Dienst öffentliche Interessen verletzen könnte; ebenso rechtfertigt der Vorwurf eines schweren Amtsvergehens gegen den Bediensteten die Suspendierung, wenn die suspendierende Behörde Grund hat anzunehmen, daß eine Untersuchung gerechtfertigt ist. (Um die ständige Verwendung holpriger Konstruktionen wie "seiner / ihrer" oder "seine / ihre" zu vermeiden, werden die maskulinen Formen durchgehend für beide Geschlechter gebraucht, wenn das Geschlecht für die betreffende Frage irrelevant ist.)

4. Kürzung der Dienstbezüge / Degradierung § 15 ermächtigt zur Kürzung der Dienstbezüge und zur Degradierung; zuständig für diese Entscheidung ist der Minister, in dessen Ressort der Bedienstete beschäftigt ist. Die wahrscheinlich gebräuchlichste Form der Disziplinarmaßnahme ist der Aufschub der jährlichen Gehaltserhöhung eines Bediensteten. § 16 verbietet die Bezahlung für jede unerlaubte Abwesenheit vom Dienst. Abwesenheit wegen Streiks würde als unerlaubte Abwesenheit gelten. IX. Befugnisse des Finanzministers in bezug auf den öffentlichen Dienst

Neben den oben dargestellten besonderen gesetzlichen Bestimmungen ist der Finanzminister nach § 17 des Gesetzes über die Regelung des Staatsdienstes

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(Civil Service Regulation Act) für a) die Regelung und Kontrolle des Dienstverhältnisses, b) die Eingruppierung, die Anzahl und die Besoldung der Bediensteten und c) die Festlegung der näheren Umstände des Dienstes sowie die Bestimmungen über Beförderungen zuständig. Der Finanzminister ist befugt, die ihm geeignet erscheinenden Maßnahmen zur Ausübung dieser Zuständigkeiten zu treffen. In der Praxis bestehen diese Maßnahmen aus Verwaltungvorschriften (administrative circulars) des Finanzministeriums an andere Ministerien. Die wichtigsten Maßnahmen dieser Art werden im folgenden aufgeführt. 1. Probezeit Jeder neu eingestellte Bedienstete hat zunächst eine Probezeit von normalerweise 2 Jahren abzuleisten. Zweck der Probezeit ist es zu garantieren, daß der Bedienstete für die Arbeit im öffentlichen Dienst gänzlich geeignet ist. Bevor seine Ernennung bestätigt wird, muß der Bedienstete seine Vorgesetzten davon überzeugen, daß er z. B. im Hinblick auf persönliches Verhalten, Gesundheit, krankheitsbedingte Fehlzeiten, Pünktlichkeit und dienstliches Verhalten für den Dienst geeignet ist. Normalerweise erfolgt die Bestätigung der Ernennung nach 2 Jahren. Wenn jedoch die Probezeit nicht zufrieden stellend verläuft, kann die Ernennung jederzeit vom Minister widerrufen werden, ohne daß er sich hierfür an das Kabinett wenden müßte. Im Falle der Probezeit auf einer Beförderungsstelle kann der Bedienstete in seinen früheren Dienstgrad zurückgestuft werden.

2. Schweigepflicht Diese Pflicht resultiert aus § 4 des Gesetzes über Dienstgeheimnisse (Ojficial Secrets Act) von 1963, der es einem Bediensteten untersagt, offizielle Informationen weiterzuleiten, es sei denn, es erfolgte eine Autorisierung im Rahmen seiner dienstlichen Pflichten. Solche Informationen umfassen nicht nur Dokumente wie Papiere, Protokolle, Briefe, Besprechungen etc., sondern auch Ansichten, Kommentare und mündlich erlangte oder übertragene Mitteilungen. Der Begriff "offizielle Informationen" ist im Gesetz definiert; grob gesprochen umfaßt er jede Information, die ein Bediensteter im Rahmen seines Dienstes erhält. Ferner darf ein Bediensteter ohne das Einverständnis des Behördenleiters kein Material veröffentlichen, das Tätigkeiten seiner oder irgendeiner anderen Abteilung betrifft. Hiervon sind Artikel und Bücher erfaßt.

3. Dienstbefreiung Eine umfassende Verwaltungsvorschrift (circular) des Finanzministeriums legt die jährliche Dienstbefreiung für die verschiedenen Dienstgrade und die näheren Umstände ihrer Gewährung fest. Andere Verwaltungsvorschriften regeln Dienstbefreiung wegen Krankheit und Mutterschaftsurlaub, die Umstände für die Ge29*

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John GaJlagher und Sean Dooney

währung von Sonderurlaub und die Dienstbefreiung zur weitergehenden Qualifizierung. 4. Dienstzeiten Die Dienstzeiten für die unterschiedlichen Dienstgrade sind in verschiedenen Verwaltungsvorschriften festgelegt. Es gibt flexible Arbeitszeiten und "job sharing". 5. Ausbildung Jedes Ministerium hat eine Personalausbildungsstelle, die für die Einführung und für die Vermittlung von Hintergrundwissen und von Fertigkeiten der Dienstgrade bis zum mittleren Dienst zuständig ist. Zusätzlich gibt es im Finanzministerium eine zentrale Ausbildungsstelle für Aus- und Fortbildung auf Gebieten von allgemeiner Bedeutung, die auch für den Dialog zwischen den Ministerien sorgt. Diese Stelle spielt auch in der Ausarbeitung und Verbreitung von Ausbildungsstandards und Richtlinien eine Rolle; sie hält die anderen Ministerien über die besten Methoden und wichtige Entwicklungen auf dem laufenden. Das Institut für Öffentliche Verwaltung (Institute of Public Administration) bietet eine Reihe von Trainingskursen für alle im öffentlichen Dienst Beschäftigten an. 6. Fortbildung Die Bediensteten werden dazu ermutigt, sich weiter zu qualifizieren, wo dies für ihre spezifische Arbeitsstelle oder für die Arbeit im öffentlichen Dienst allgemein relevant ist. Die Bandbreite der zur Verfügung stehenden Möglichkeiten umfaßt die Erstattung von Kursgebühren, bezahlte Dienstbefreiung zu Studienzwecken sowie bezahlten Sonderurlaub für universitäre oder außeruniversitäre Prüfungen. 7. Mobilität In regelmäßigen Abständen werden Bedienstete innerhalb ihrer Ministerien umgesetzt, um ihnen einen möglichst großen Überblick über die Arbeit des Ministeriums zu geben. Dies gehört zum Personalentwicklungsprogramm. Bedienstete können um Umsetzung nachsuchen; üblich ist jedoch, daß diese von den Dienstvorgesetzten angeordnet wird. Auch Versetzungen in andere Ministerien können vorgenommen werden, was gewöhnlich auf Austauschbasis geschieht. Zusätzlich gibt es ein System "lateraler Mobilität", welches die zeitlich begrenzte Abordnung von Bediensteten der mittleren Führungsebene (middle man-

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agement staff) in andere Bereiche des öffentlichen Sektors und in die Privatwirtschaft vorsieht. Entsprechend können Personen in vergleichbarer Stellung zeitlich begrenzt im Staatsdienst tätig werden. Auch dies findet normalerweise im Rahmen eines Austauschs statt. Das Programm gibt Bediensteten die Chance zur persönlichen Entwicklung durch den Erwerb neuer Fertigkeiten und dient dem öffentlichen Dienst durch die unterschiedlichen Erfahrungen, Einblicke und Werte, die "geliehene" Arbeitskräfte einbringen können. Diese Abmachungen werden durch Verwaltungs vorschriften des Finanzministeriums geregelt. Mobilität wird auch durch die oben dargestellten interministeriellen Beförderungsprogramme erreicht. 8. Gleichbehandlung Eine Verwaltungsvorschrift des Finanzministeriums legt die grundlegenden Zielvorstellungen in Richtlinien, aufgestellt in Übereinstimmung mit den Personalinteressen, fest. Sie sieht vor, daß die Regierung zu einer Beschäftigungspolitik im öffentlichen Dienst, einschließlich der entsprechenden Verfahren und Praktiken, verpflichtet ist, die niemanden aufgrund von Geschlecht oder Familienstand diskriminiert und die vollkommene Chancengleichheit zwischen Frauen und Männem fördert. Die zugrundeliegende Zielvorstellung ist die, daß die Grundsätze der Chancengleichheit, einschließlich deren praktischer Umsetzung, auf die Anwerbung, die Besetzung von Stellen, die Auswahl, die Laufbahnentwicklung und alle anderen dienstlichen Umstände der Bediensteten anzuwenden sind. Eine Frau, die ihre Stelle im öffentlichen Dienst verläßt, um zu heiraten, kann wieder eingestellt werden, wenn sie a) nicht heiratet, b) Witwe wird oder c) von ihrem Ehemann nicht unterstützt wird. Jemand, der den öffentlichen Dienst verläßt, um ein religiöses Leben zu führen, kann ebenfalls wieder eingestellt werden. Die näheren Umstände der angeführten Möglichkeiten sind durch Verwaltungserlaß geregelt. 9. Unzulässige Einflußnahme Es ist den Bediensteten untersagt, auf anderem Wege als über ihren Abteilungsleiter (head ofthe department) mittelbar oder unmittelbar Anträge auf persönliche Vergünstigungen in bezug auf ihre DienststeIlung oder Beförderung zu stellen. Das bedeutet, daß sie sich nicht direkt an die Minister wenden oder andere Kanäle als den Leiter ihrer Diensstelle benutzen dürfen. Verstöße ziehen Disziplinarmaßnahmen gegen den Bediensteten nach sich.

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John Gallagher und Sean Dooney

10. Beschwerdeverfahren Die Verfahren für Beschwerden von einzelnen Bediensteten oder Gruppen von Bediensteten in bezug auf ihre dienstliche Stellung sind in einer Verwaltungsvorschrift des Finanzministeriums niedergelegt. Auf die Verfahren haben sich die Vorgesetzten und das Personal geeinigt. Sie sehen Gespräche zwischen den Beschwerdeführern, ihren Vorgesetzten und der Personalabteilung innerhalb bestimmter Fristen vor. Die letzte Verfahrens stufe, falls erforderlich, besteht in der Heranziehung eines neutralen Vermittlers.

11. Disziplinarkodex Die Bestimmungen dieses Kodexes sind ebenfalls in einer Verwaltungsvorschrift festgelegt, und es ist wiederum, falls erforderlich, möglich, eine dritte Partei anzurufen. Ziel dieses Kodexes ist es, zu gewährleisten, daß Bedienstete, gegen die Vorwürfe erhoben werden, gerecht behandelt werden, und Maßnahmen für die Behandlung von Unkorrektheiten bereitzustellen sowie Verhaltensregeln auf höchstem Niveau aufrechtzuerhalten. Wie das Finanzministerium hervorhebt, bedeutet die Existenz des Kodexes nicht, daß die Regierung den Handlungsspielraum, der ihr bei der Ausübung ihrer verfassungsmäßigen und gesetzlichen Befugnisse im öffentlichen Interesse zukommt, aufgegeben hat oder aufgeben könnte. In Fällen, in denen die Personalabteilung die Fragen nicht zur Zufriedenheit des betroffenen Bediensteten gelöst hat, hat er Zugang zu einem Beschwerdekomitee (appeal board), dessen Vorsitzender vom Finanzminister im Einvernehmen mit den Gewerkschaften ernannt wird.

12. Politische Aktivitäten Während seiner Beschäftigung im Staatsdienst darf kein Bediensteter Mitglied des Abgeordnetenhauses, des Senats oder des Europäischen Parlaments werden; wenn ein Bediensteter sich für die Wahl zu einem der beiden Häuser des Oireachtas oder zum Europäischen Parlament aufstellen lassen möchte, muß er aus dem öffentlichen Dienst ausscheiden. Zusätzlich zu dieser allgemeinen Beschränkung sind alle Dienstgrade über dem mittleren Dienst vollständig von politischen Aktivitäten, einschließlich öffentlichen Stellungnahmen oder Kommentaren zu politischen Themen und der Mitgliedschaft in politischen Parteien, ausgeschlossen. Den Bediensteten des mittleren Dienstes (clerical grades) kann der betreffende Ressortleiter die Teilnahme an politischen Aktivitäten erlauben. Jedoch kann die Erlaubnis für Bedienstete in gewissen Tätigkeitsbereichen verweigert werden. Ähnliche Vorgehensweisen finden sich auf vergleichbarer Ebene bezüglich der Bediensteten im technischen Dienst.

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13. Interessenkonflikte Bedienstete müssen außerdienstliche Tätigkeiten, einschließlich geschäftlicher Tätigkeiten, unterlassen, wenn sie auf irgendeine Art und Weise den Interessen ihres Ministeriums zuwiderlaufen könnten, mit ihrer offiziellen Stellung unvereinbar wären oder die Erfüllung ihrer dienstlichen Aufgaben behindern könnten. Insbesondere dürfen Bedienstete, die Ärzte, Anwälte, Tierärzte o. ä. sind, keine private Praxis betreiben.

14. Integrität Nach den Gesetzen zur Vermeidung der Bestechung (Prevention ofCorruption Acts) von 1889-1916 kann jeder, der aus Mitteln des Parlaments bezahlt wird, verhaftet oder / und mit einer Geldstrafe belegt werden, wenn er auf unlautere Weise von einer beliebigen Person ein Geschenk oder eine andere Aufmerksamkeit als Anreiz zur oder Belohnung für die Vornahme irgendeiner Handlung im Zusammenhang mit den Angelegenheiten seines Ministeriums annimmt oder erhält, wenn er in bezug auf solche Angelegenheiten Bevorzugungen oder Benachteiligungen vornimmt und wenn er in unredlicher Weise jedwede Art von Geschenk oder Aufmerksamkeit als Anreiz oder Belohnung gibt. Geld oder Geschenke von einer Person, die einen Auftrag von einer Regierungsbehörde erhalten hat oder sich um einen solchen pemüht, gelten als auf solche unredliche Weise erhalten.

15. Bezahlung und kollektives Arbeitsrecht Das Finanzministerium übt aufgrund seiner Zuständigkeit für die Staatsfinanzen, die wirtschaftliche Entwicklung und die Regulierung und Kontrolle des öffentlichen Dienstes durch Gesetz die Kontrolle über die Bezahlung der Bediensteten, des Personals der nicht-wirtschaftlichen staatlich geförderten Einrichtungen (siehe unten), der Streitkräfte und der Polizei (Garda Siochana) aus. Hinsichtlich der Bezahlung der Beschäftigten der Lokalverwaltungen, der Gesundheitsbehörden und der Lehrer besteht keine Kontrolle durch Gesetz. Diese Fälle sind in der Praxis jedoch durch Absprachen geregelt, die es dem Finanzministerium ermöglichen, auch hier de facto die Kontrolle auszuüben. Diese Absprachen enthalten Verfahrensregeln für die Diskussion auf Minister- und Bedienstetenebene und sichern die Kontrolle des Ministers über das Budget. Der Minister nimmt auch an den Programmen der Vermittlung und Schlichtung teil, die für die verschiedenen Teile des öffentlichen Dienstes bestehen. Bezahlung und Arbeitsverhältnisse der Staatsbediensteten sind im Vermittlungs- und Schlichtungsprogramm für Staatsbedienstete (Civil Service Conciliation and Arbitration Scheme) geregelt. Dieses Programm ist vom Finanzministerium und von Personalvertretern aufgestellt worden und bezieht sich auf alle

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Dienstgrade bis auf die beiden obersten, also assistant secretary und secretary. Es hat keinen Gesetzesrang. Das Programm soll Möglichkeiten zum Umgang mit Forderungen und Vorschlägen bezüglich der Bezahlung und Arbeitsbedingungen der Bediensteten zur Verfügung stellen, die sowohl für den Staat als auch für seine Beschäftigten akzeptabel sind. Außerdem soll es zur besseren Erfüllung öffentlicher Aufgaben eine vollständige Zusammenarbeit zwischen dem Staat als Arbeitgeber und den Bediensteten als Arbeitnehmern gewährleisten. Das Programm ist durch zwei grundsätzliche Verfahrens arten charakterisiert: (a) Verfahren zur Erörterung einer großen Bandbreite von Problemen zwischen Personalvertretern und Vorgesetzten, und (b) Schlichtungsverfahren im Falle von Unstimmigkeiten im Vermittlungsverfahren bezüglich einer beschränkten Anzahl spezifischer Fragen, einschließlich der Bezahlung. Das Vermittlungsverfahren arbeitet auf zwei Ebenen. Es gibt den Allgemeinen Rat (General Council) und den Ministeriums-Rat (Departmental Council). Der erstere behandelt Fragen, die für den Staatsdienst als ganzes von Bedeutung sind, letzterer beschäftigt sich mit Problemen auf der Ebene der einzelnen Ministerien und der konkreten Anwendung allgemeiner Prinzipien, die der Allgemeine Rat formuliert hat. Wenn im Vermittlungsverfahren keine Einigung erzielt wird, kann die Frage in das Schlichtungsverfahren überwiesen werden, falls sie in die Kategorien fallt, die nach dem Programm der Schlichtung zugänglich sind. Ein Schlichtergremium aus Vertretern der Führungsebene und des Personals mit einem unabhängigen Vorsitzenden ist für das Schlichtungsverfahren zuständig. Der Vorsitzende ist normalerweise Jurist und wird von der Regierung ernannt. Bei Streitigkeiten über die Bezahlung ist der Spruch des Schlichters nicht bindend. Er muß erst von der Regierung angenommen werden, was im allgemeinen auch geschieht. Die Kontroll-Behörde für höhere Besoldung im öffentlichen Dienst (Review Body on Higher Remuneration in the Public Sector) gibt Empfehlungen für die Besoldungstarife der beiden höchsten Dienstgrade, assistant secretary und secretary, sowie für den Ministerpräsidenten und seine Minister, die Mitglieder des Oireachtas, die Richter, die Vorgesetzten auf Kreisebene (County managers) sowie die Leiter von Gesundheitsbehörden (chief executives of health boards) und von staatlich geförderten Institutionen. Die Gehälter für den einfachen technischen Dienst werden vom Arbeitsgericht empfohlen, das auch für die förmliche Untersuchung von Streitigkeiten aus dem Arbeitsverhältnis zuständig ist.

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16. Versorgungskassen a) Staatsbedienstete Dabei handelt es sich um ein kompliziertes Gebiet, und im folgenden werden nur grobe Leitlinien aufgezeigt. Versorgungskassen sind in einer Reihe von Gesetzen geregelt. Jeder Bedienstete auf Lebenszeit hat das Recht auf Zahlung von Altersruhegeld, vorausgesetzt seine Dienstzeit betrug mindestens 5 Jahre und er ist mindestens 60 Jahre alt. Die letztgenannte Regel wird jedoch im Falle der Pensionierung aus gesundheitlichen Gründen abgewandelt. Das Altersruhegeld wird bis zu einem Maximum von 40/ 80 des letzten Gehalts, auf der Grundlage von 1 / 80 des Gehaltes pro geleistetem Dienstjahr berechnet. Zusätzlich wird eine Summe, die der Pension von 3 Jahren entspricht, ausgezahlt. Neben dem Dienst als Bediensteter kann jede andere oben dargestellte Tätigkeit im öffentlichen Dienst bei der Berechnung des Altersruhegeldes berücksichtigt werden. Personen, die keine ausreichende Dienstzeit für das Erreichen der Maximalpension haben, kann es gestattet werden, zusätzliche Jahre für die Pensionsanrechnung zu "kaufen". Falls ein Bediensteter auf Lebenszeit im Dienst stirbt, wird seinem Erben eine Sonderzahlung in Höhe von maximal einem Jahresgehalt ausgezahlt. Es gibt ebenfalls eine Versorgungskasse für Bedienstete auf Zeit. Deren Altersruhgegeld wird auf anderer Grundlage berechnet. Die erwähnten Versorgungsskassen beruhen nicht auf Beitragszahlungen. b) Ehegatten und Kinder Ein Programm für Ehegatten und Kinder wurde 1969 eingeführt. Alle neuen Bediensteten werden automatisch darin aufgenommen. Der Beitrag beträgt 1,5 % des Gehalts. Nach diesem Programm hat der Ehegatte das Recht auf eine Pension im Falle des Todes eines Bediensteten. Sie beläuft sich auf die Hälfte der Summe, die bei Erreichen des 65. Lebensjahres zu zahlen gewesen wäre. Neben der Pensions berechtigung des Ehegatten gibt es auch eine solche für bestimmte Gruppen von Kindern verstorbener Bediensteter, d. h. Kinder unter 16 oder im Falle der ganztägigen Ausbildung - unter 21 Jahren. Für behinderte Kinder gibt es keine Altersgrenze.

17. Überbeschäftigung Probleme der Überbeschäftigung wurden bis jetzt im öffentlichen Dienst Irlands stets auf freiwilliger Basis gelöst. Auf der Grundlage von Besprechungen und anderen internen Absprachen wurde überflüssiges Personal in vielen Fällen zwischen Behörden ausgetauscht. In anderen Fällen wurden Abfindungen zur

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Erleichterung vorzeitiger Pensionierung angeboten und akzeptiert. Die Mittel der zwangsweisen Pensionierung oder des zwangsweisen Ausscheidens wurden bis jetzt noch in keinem Bereich des öffentlichen Dienstes eingesetzt.

C. Kommunalverwaltung I. Allgemeines

Die Kommunalverwaltung in Irland obliegt hauptsächlich den Kreisräten (county councils). Die ersten Kreise wurden im Jahre 1210, die letzten im Jahre 1606 gegründet. Heute gibt es 27 Kreisräte, die alle 5 Jahre gewählt werden. Weitere lokale Behörden sind die Körperschaften (corporations) in den bedeutenderen Großstädten und Stadtbevollmächtigte (town commissioners) mit beschränkter Zuständigkeit in einigen der größeren Städte. Für das gesamte System ist das Umweltministerium zuständig. Lokale Behörden erhalten ihre Kompetenzen durch Gesetze. Diese Gesetze legen fest, was die Behörden tun dürfen oder müssen und in manchen Fällen auch, wie sie dies zu tun haben. Sie dürfen nur die ihnen aufgrund gesetzlicher Regelung zugewiesenen Aufgaben erfüllen. Die gesetzliche Regelung fällt in die Zuständigkeit des Umweltministeriums und besteht aus direkter Gesetzgebung und darauf beruhenden Rechtsakten. Bei der täglichen Arbeit hält das Personal der lokalen Gebietskörperschaften ständigen Kontakt mit den Bediensteten des Umweltministeriums. Informationen werden ausgetauscht, Pläne diskutiert und neue Vorschläge geprüft. Die ausgeübten Tätigkeiten können unter acht weitgefaßten Überschriften zusammengefaßt werden: -

Wohnungsbau

-

Straßen und Verkehr

-

Wasser- und Abwasserversorgung

-

Entwicklungspläne

-

Umweltschutz

-

Erholung und Freizeit

-

Ausbildung

-

Verschiedenes.

11. Mitglieder der Kreisräte

Die Mitglieder der Kreisräte erhalten weder eine Bezahlung noch einen Verdienstausfall oder eine Kostenerstattung (außer für Fahrtkosten und Spesen). Die

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Ratsversammlungen leitet ein Vorsitzender, die Sitzungen der Körperschaften der Bürgermeister. Diese Bediensteten werden jährlich gewählt. Sie haben jedoch keine Exekutivbefugnis und sind nicht für die Verwaltung zuständig. Dies fällt in die Zuständigkeit der managers. III. Finanzen Die Ausgaben der Kommunalbehörden werden in Kapitalaufwand und laufende Ausgaben eingeteilt. Der Löwenanteil am Kapitalaufwand - für Straßen, Wohnungen und Gesundheitsdienste - wird vollständig durch staatliche Zuschüsse finanziert. Es gibt drei Hauptquellen laufender Einkünfte: allgemeine oder zweckgebundene staatliche Zuschüsse (ungefähr 44 %), Einnahmen aus Waren und Dienstleistungen (ungefähr 24 %) und Abgaben auf industrielles und gewerbliches Eigentum (ungefähr 22 %).

IV. Das "Management" System Nach den Gesetzen über das Stadt- und Kreis-Management (City and County Management Acts) lassen sich die Aufgaben der Kommunalverwaltungen in vorbehaltene Aufgaben, die von den gewählten Mitgliedern ausgeführt werden, und vollziehende Aufgaben, die dem Stadt- oder Kreismanager obliegen, einteilen. Diese Aufgaben sind gesetzlich festgelegt. Das Gesetz sieht eine exakte Aufgabenverteilung vor, damit die Zuständigkeiten bestimmt werden können. In der Praxis hingegen überschneiden sich die Aufgabenbereiche, d. h. die managers und Ratsmitglieder handeln nicht unabhängig voneinander. Zu den vorbehaltenen Aufgaben gehört die Verabschiedung der jährlichen Kostenrechnung, die Festsetzung der jährlichen Steuerrate - um die Ausgaben zu decken - sowie die Festlegung der Kreditaufnahme, die Aufstellung lokaler Entwicklungspläne und die Hilfestellung zugunsten anderer Behörden bei der Erbringung von Dienstleistungen. In der Praxis gehören vollziehende Aufgaben nicht zum vorbehaltenen Bereich. Dazu gehören Absprachen des managers in Personalangelegenheiten. Alle managers werden von der lokalen Ernennungskommission (Locat Appointments Commission) ausgewählt (siehe unten).

V. Personal Das Personal läßt sich grob in sechs Kategorien einteilen: (a) Erster Beamter des Kreises / der Stadt (County / City Manager), Kreissekretär (County Secretary), Finanzbeamter (Finance Officer), (b) Personalbeamter (Staff officer) und Sachbearbeiter (clerical officer),

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(c) Ingenieure, Architekten, Rechtsanwälte, Bibliothekare etc., (d) Techniker, Zeichner etc., (e) Handwerker und (f) Arbeiter.

Zu den Kategorien (a) bis (d) gehören ungefähr 9000 Beschäftigte. Diese öffentlichen Bediensteten sind auf Lebenszeit beschäftigt und haben mit Erreichen des Pensionsalters von 65 Jahren einen Anspruch auf Pension. Die gesetzliche Grundlage der Ernennung ist das Gesetz über die Kommunalverwaltung (Local Government Act) von 1941. Im allgemeinen hängt die Zahl der Beschäftigten in der Kommunalverwaltung von der Genehmigung des Umweltministeriums ab. In den Diensträngen (e) und (f) sind ungefähr 17 000 Personen tätig. Sie haben keinen gesetzlichen Anspruch auf eine Beschäftigung auf Lebenszeit, in der Praxis handelt es sich jedoch um Beschäftigungen auf Lebenszeit. Stellen werden ausgeschrieben und Bewerbungsgespräche abgehalten. Der Erste Beamte des Kreises (county manager) bestätigt ihre Ernennung. Im allgemeinen finden die Gesetze über die Kommunalverwaltung auf sie keine Anwendung. Ihre Anstellungsverhältnisse ähneln eher denen von Arbeitern im privaten Sektor.

VI. Die Kommunale Ernennungskommission

Die Kommunale Ernennungskommission (Local Appointments Commission) wurde durch das Kommunalbehördengesetz für Beamte und Angestellte (Local Authorities (Officers & Employees] Act) von 1926 eingerichtet, um Personen für die Besetzung von Stellen der Kategorien (a), (c) und (d) auszuwählen. Die Kommission besteht aus 3 von der Regierung ernannten Personen. Gegenwärtig sind dies der Sprecher (Ceann Comhairle) des Abgeordnetenhauses, der secretary des Umweltministeriums und der secretary des Gesundheitsministeriums. Sie arbeiten nach dem gleichen Prinzip wie die Mitglieder der Staatsdienstkommission (CiviI Service Commissioners), deren Arbeit schon beschrieben wurde, was die Ausschreibung von Stellen und die Durchführung von Auswahlverfahren angeht. Wenn Stellen der aufgeführten Dienstgrade frei werden, wendet sich die betreffende Lokalverwaltung an die Kommission mit der Bitte, eine Person zur Ernennung vorzuschlagen. Das Gesetz von 1926 verpflichtet die Kommunalbehörde, die auf diesem Wege vorgeschlagene Person zu ernennen. Für den Fall, daß sie die Kommission nicht innerhalb von 3 Monaten nach Freiwerden einer Stelle um die Empfehlung einer Person nachsucht, kann der Umweltminister im Namen der Kommunalbehörde die Mitglieder der Kommission dazu auffordern, eine Person zur Ernennung zu empfehlen, d. h. eine Ausschreibung vorzunehmen und ein Auswahlverfahren abzuhalten.

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VII. Andere Formen der Ernennung

Der Umweltminister hat gesetzliche Regeln für die Verfahren zur Besetzung von Stellen erlassen, die nicht durch die Kommunale Ernennungskommission besetzt werden. Die Regeln sehen vor, daß die Ernennung von Personen durch ein Auswahlverfahren nach Anweisungen des Ministers zu erfolgen hat. Eine Kommunalbehörde kann jedoch vom Erfordernis eines Auswahlverfahrens absehen und eine freie Stelle mit jemandem besetzen, der zur Zeit des Freiwerdens der Stelle bei einer Kommunalbehörde (local authority) eine LebenszeitsteIlung der gleichen Art, des gleichen Tätigkeitsbereichs oder Dienstgrades innehat. Das Auswahlverfahren kann durch eine schriftliche oder praktische Prüfung oder ein Bewerbungsgespräch erfolgen. Die Prüfer werden auf jeden Fall vom Ersten Beamten des Kreises (county manager) bestätigt und sind natürlich unabhängig. In den letzten Jahren ist das Höchstalter für eine Anzahl von Auswahlverfahren auf 50 Jahre angehoben worden. Der Minister kann die erforderlichen Qualifikationen für Beamte in Bezug auf a) Bildung, Ausbildung und Erfahrung, b) Alter und Gesundheit und c) charakterliche Eigenschaften festlegen. Nur Personen, die diese festgelegten Eigenschaften besitzen, kommen für die Besetzung einer Stelle in Frage. Alle Stellen werden ausgeschrieben, und die erforderlichen Qualifikation und Einstellungsvoraussetzungen werden bekannt gemacht. VIII. Erfordernis irischer Staatsbürgerschaft

Alle Auswahlverfahren stehen auch Nicht-Iren offen, soweit sie die erforderlichen Qualifikationen besitzen.

IX. Ausgestaltung des Dienstverhältnisses

Im allgemeinen richtet sich die nähere Ausgestaltung des Dienstverhältnisses von Beschäftigten in der Kommunalverwaltung nach denen der Staatsbediensteten.

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John Gallagher und Sean Dooney

1. Probezeit Die Probezeit beträgt ein Iahr. Die Amtszeit endet mit der Probezeit, außer wenn der Erste Kreisbeamte (county manager) bestätigt, daß di.e Amtserfüllung zufriedenstellend ist.

2. Pensionierung Es handelt sich um Stellen auf Lebenszeit mit Pensionsberechtigung. Das Pensionsalter beträgt 65 Iahre.

3. Aufgabenbereiche Nach dem County Management Act von 1940 gehört es zu den Aufgaben des Ersten Kreisbeamten, den Kommunalbeamten ihre jeweiligen Aufgabenbereiche zuzuweisen.

4. Dienstbefreiungen Die Bedingungen für die Gewährung von Iahresurlaub sowie Dienstbefreiungen aus Krankheits- und aus sonstigen Gründen sind durch Rechtsverordnungen des Umweltministers festgelegt.

5. Suspendierung vom Dienst Das Verfahren für die Bestrafung mit Suspendierung vom Dienst ist durch Rechtsverordnung geregelt. Sie kann vom Ersten Kommunalbeamten verhängt werden, der Minister muß jedoch benachrichtigt werden.

6. Beschwerdeverfahren Ein Kommunalbeamter, der durch eine Entscheidung der Kommunalbehörde, bei der er beschäftigt ist, in bezug auf seine Bezahlung, seine Amtspflichten oder seine Arbeitsbedingungen beschwert ist, hat das gesetzlich verbürgte Recht, gegen eine solche Entscheidung Beschwerde beim Umweltminister einzulegen. Rechtsverordnungen legen das zu beachtende Verfahren fest. Es ist vorauszusehen, daß Beschwerden, ähnlich denen, die - wie oben beschrieben - vor kurzem für Staatsbedienstete eingeführt worden sind, in nächster Zeit eingerichtet werden.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Irland

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7. Bezahlung Die Höhe der Gehälter für alle Beschäftigten wird durch Rechtsverordnung des Umweltministers festgelegt. Ein Vermittlungs- und Schlichtungsverfahren ähnlich dem für Staatsbedienstete ist vorgesehen.

8. Amtsenthebung Eine Amtsenthebung durch den Minister kommt nur in Betracht, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind: Unfähigkeit zur Amtserfüllung, Nichtausführung einer rechtmäßigen dienstlichen Anweisung oder andere Dienstvergehen. Der Minister kann die Kommunalbehörden dazu ermächtigen, jemanden seines Amtes zu entheben; die Voraussetzungen und Verfahren müssen in Rechtsverordnungen festgelegt werden.

9. Mitgliedschaft in Kommunalbehörden Die Gesetze über die Kommunalverwaltung sehen vor, daß niemand bei einer Kommunalbehörde, deren Mitglied er ist, beschäftigt sein darf.

10. Nebentätigkeiten Kommunalbeamte dürfen keine Nebentätigkeit ausüben, deren Ausmaß ihre Einsatzfähigkeit und Arbeitskraft für die Erfüllung ihrer Dienstpflichten beeinträchtigt oder die mit den Interessen ihrer Beschäftigungsbehörde kollidiert oder mit ihrer Stellung als Beschäftigte im öffentlichen Dienst unvereinbar sein könnte. Insbesondere dürfen Bedienstete, die Rechtsanwälte, Architekten oder Ingenieure sind, keine private Praxis betreiben.

11. Kaufverträge mit Kommunalbehörden Kein Bediensteter darf Partner eines Vertrages zwischen ihm (oder einer Gesellschaft, deren Teilhaber oder Direktor er ist) und seiner Anstellungsbehörde sein. Die Regelungen auf diesem Gebiet sind, obwohl nicht gesetzlich festgeschrieben, streng, damit Interessenkonflikte möglichst vermieden werden. Kommunalbeamten ist es untersagt, neben ihren offiziellen Dienstbezügen Bezahlungen oder Vergünstigungen jeglicher Form aufgrund ihrer dienstlichen Tätigkeiten zu erhalten. Beispielsweise dürfen sie keine Sonderbehandlung oder Preisabzüge von Lieferanten annehmen, mit denen sie dienstlich zu tun haben.

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lohn Gallagher und Sean Dooney

12. Verschwiegenheitspflicht Kommunalbeamte dürfen weder mittelbar noch unmittelbar unautorisierte Stellungnahmen bezüglich Angelegenheiten abgeben, die ihnen im Rahmen ihrer dienstlichen Tätigkeit bekannt wurden, und dürfen solche Angelegenheiten niemandem gegenüber außerhalb der Kommunalverwaltung erwähnen. Dies gilt für schon gefallene Entscheidungen ebenso wie für Angelegenheiten, die noch in Bearbeitung sind. Ohne vorherige Zustimmung des Ersten Kreisbeamten (county manager) darf kein Kommunalbeamter etwas veröffentlichen, was einen Bezug zu seiner Anstellungsbehörde hat.

13. Geschenke Ein Kommunalbeamter darf für im Rahmen seiner dienstlichen Tätigkeit geleistete Hilfe oder gewährte Informationen keine Geschenke oder Belohnungen irgendeiner Art verlangen oder annehmen. Dies gilt für Gefälligkeiten ebenso wie für Geschenke im eigentlichen Sinne.

14. Einflußnahme In Fragen, die ihre persönliche oder dienstliche Stellung betreffen, müssen die Kommunalbeamten ihre Anträge auf normalem Wege stellen, d. h. entweder beim Ersten Kreisbeamten persönlich oder über eine Gewerkschaft. Auf andere Weise dürfen sie weder für sich selbst vorstellig werden noch dies veranlassen.

15. Politische Aktivitäten Kommunalbeamte dürfen aktiv Parteipolitik betreiben und sich für Wahlen zum Abgeordnetenhaus und Senat aufstellen lassen.

16. Streik Streiks sind nicht verboten.

D. Regionale Gesundheitsbehörden I. Einführung Für die Gesundheitspolitik ist in Irland der Gesundheitsminister zuständig. Gesetze und Verordnungen zur Verbesserung des Gesundheitswesens werden vom Minister vorbereitet und vom Oireachtas verabschiedet. Die Gesundheitsdienste werden fast ausschließlich vom Staat finanziert. Die Zuständigkeit für

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die Ausführung der gesetzlichen Regeln liegt bei acht regionalen Gesundheitsbehörden, die durch das Gesetz über das Gesundheitswesen (H ealth Act) von 1970 eingerichtet wurden. Sie ersetzen das frühere System, nach dem das Gesundheitswesen auf Kreisebene von den Lokalverwaltungen betrieben wurde. Eine Verbreiterung sowohl der geographischen als auch der personellen Basis der verantwortlichen Gesundheitsbehörden wurde als notwendig angesehen, um einen besseren Ansatz für wünschenswerte Veränderungen, wie die Neuorganisation des Krankenhauswesens, zu finden. Die Gesundheitsbehörden sind für die Entscheidung und die Umsetzung der praktischen Einzelfragen des Gesundheitswesens auf lokaler Ebene zuständig. Sie sind der größte Arbeitgeber im Gesundheitsbereich. Um zu gewährleisten, daß die zentral getroffenen grundlegenden Entscheidungen so umgesetzt werden, daß sie den lokalen Interessen entsprechen, wird die Mehrzahl der Mitglieder von den jeweiligen Kommunalbehörden für die Regionen jeder Gesundheitsbehörde ernannt. Die anderen Mitglieder sind Vertreter der Ärzteschaft, der Pflegeberufe, der Zahnärzte und der Pharmazeuten (die zum Großteil Beamte der Behörden sind), außerdem vom Gesundheitsminister bestimmte Vertreter, die in der Regel Vertreter der Empfänger medizinischer Dienste sind. Zusätzlich existiert in jedem Bezirk eine Anzahl von örtlichen Beratungskomitees (local advisory committees). Jede Gesundheitsbehörde hat einen Behördenleiter (chief executiVe officer), der für die Geschäfte der laufenden Verwaltung zuständig ist. Diese Stellen werden aufgrund einer Ausschreibung und nach einem Auswahlverfahren der Kommunalen Ernennungskommission besetzt, deren Aufgabe schon beschrieben wurde. Die formelle Ernennung erfolgt durch die betreffende Gesundheitsbehörde. Es handelt sich um eine Lebenszeitstelle mit Pensionsberechtigung, die bis zum 65. Lebensjahr ausgeübt werden kann. Diese und andere Regelungen des Dienstverhältnisses werden vom Gesundheitsminister erlassen. Nach dem Gesetz über das Gesundheitswesen sind bestimmte Entscheidungen, insbesondere in Personalsachen, dem Leiter einer Gesundheitsbehörde (chief executive ofa health authority) vorbehalten. Ähnlich ist dies in der Kommunalverwaltung. In allen anderen Fällen muß er sich, wie die anderen Beamten der Behörde, an die Entscheidungen der regionalen Gesundheitsbehörde halten. In der Praxis haben die Gesundheitsbehörden die Notwendigkeit der Delegation wichtiger Befugnisse auf die Behördenleiter (chief executive officers) erkannt, behalten aber die letztendliche Kontrolle in der Hand. Für administrative Zwecke werden die Tätigkeitsfelder der Behörde in drei große Bereiche eingeteilt: gemeindliche Pflegedienste sowie allgemeine und besondere Krankenhausdienste (letztere betreffen vor allem psychisch Kranke). Für jedes der Gebiete gibt es eine Anzahl örtlicher Beratungskomitees.

30 Magiera/Siedentopf (Hrsg.)

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John Gallagher und Sean Dooney 11. Beschäftigte

Ernennungen auf höhere Stellen setzen eine Auswahl durch die kommunale Ernennungskommission voraus. Darunter fallen Ernennungen auf medizinische Stellen und andere, wie z. B. die der Oberin, des Chemikers oder des GesundheitsinspektOfs. Auf welche Stellen dieses Verfahren angewendet wird, bestimmt der Gesundheitsminister. Der Vorschlag der Kommission bindet die Behörde. In anderen Fällen übernimmt die Behörde die Auswahl auf der Grundlage einer Prüfung oder der Bewertung von Bewerbungsgesprächen. Die jeweiligen Verfahren werden vom Gesundheitsministerium festgelegt. 111. Ausgestaltung des Dienstverhältnisses

Die dienstrechtlichen Bestimmungen, etwa über Probezeit oder Dienstbefreiung, entsprechen im wesentlichen denen für die Beschäftigten in der Kommunalverwaltung, wobei hier allerdings der Gesundheitsminister zuständig ist. Er erläßt auf der Grundlage des Gesetzes über das Gesundheitswesen die Ausführungsregeln. Ein entscheidender Unterschied ist jedoch der, daß alle Beschäftigten im Gesundheitsdienst sich von den anderen Angehörigen ihres Berufszweiges als Mitglieder in die Behörde wählen lassen können, in der sie als Beamte tätig sind. IV. Verhaltenskodex

Dieser Kodex legt die Grundsätze für das Verhalten des Personals fest. Er wurde vom Gesundheitsministerium als rechtlich nicht verbindlicher Text formuliert und wird von ihm an die acht regionalen Gesundheitsbehörden zur Verteilung an deren Personal weitergegeben. Er macht die im Gesundheitswesen Beschäftigten auf die Notwendigkeit aufmerksam, der Öffentlichkeit zu zeigen, daß sie die Bürger, die sich an sie wenden, respektieren und daß sie bereit sind, deren Bedürfnissen entgegenzukommen, soweit dies rechtlich und wirtschaftlich möglich ist. Insbesondere untersagt er es dem Personal, aus seiner dienstlichen Tätigkeit einen anderen Vorteil außer der offiziellen Bezahlung zu ziehen, die Verschwiegenheitspflicht zu verletzen, Nebentätigkeiten auszuüben, die mit der Beschäftigung im öffentlichen Gesundheitswesen kollidieren könnten, Geschenke, Vergünstigungen oder Gefälligkeiten anzunehmen, die Anlaß zu beglündeten Zweifeln an der Unparteilichkeit des Beamten dem Gewährenden gegenüber geben können, o.hne vorherige Zustimmung des Behördenleiters Material zu veröffentlichen oder Stellungnahmen abzugeben, die im Zusammenhang mit der Tätigkeit der Gesundheitsbehörde stehen, sowie unzulässigen Einfluß in bezug auf die dienstliche Stellung und das Weiterkommen eines Beamten zu nehmen.

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Die Beschäftigten der Gesundheitsbehörden dürfen Parteipolitik betreiben und für das Abgeordnetenhaus und den Senat kandidieren. V. Krankenhäuser Eine Anzahl privater Krankenhäuser, die entweder von religiösen Orden oder von Aufsichtsräten geleitet werden, sind für die Gesundheitsbehörden als Bevollmächtigte tätig. Für diese Konstruktion gibt es keine gesetzliche Grundlage. Der Staat bezahlt für die geleisteten Dienste und legt dementsprechend die Maximalbelegschaft und die Gehälter fest. Der Hauptanteil der in diesen Krankenhäusern Beschäftigten sind Krankenschwestern - insgesamt rund 13 500.

E. Staatlich geförderte Einrichtungen I. Allgemeines In Irland gibt es ungefähr 90 staatlich geförderte Einrichtungen (state-sponsored bodies). Dabei handelt es sich um Einrichtungen, die von der Regierung errichtet werden, um bestimmte Aufgaben zu erfüllen, die nach Ansicht der Regierung nicht oder nicht angemessen innerhalb der ministerialen oder kommunalen Behördenstruktur wahrgenommen werden können. Sie können die für die Erfüllung ihrer Aufgaben am besten geeignete Struktur frei wählen. Es gibt zwei Arten von state-sponsored bodies - kommerzielle und nichtkommerzielle. Das vorliegende Papier beschäftigt sich nur mit den nicht-kommerziellen, beispielsweise der Tourismusbehörde (Bord Failte), der Behörde für industrielle Entwicklung (Industrial Development Authority), dem Kunst-Rat (Arts Council), dem nationalen Rat für Auszeichnungen im Bildungswesen (National Council für Educational Awards), der Behörde für Bluttransfusionen (Blood Transfusion Board), der Behörde für Forschung im Gesundheitswesen (Health Research Board) und der Behörde für Fortbildung und Anstellung (F AS), um nur einige herauszugreifen. Der Bericht beschäftigt sich nicht mit den kommerziellen Institutionen wie Aer Lingus (der nationalen Fluglinie), C oras lompair Eireann (der nationalen Transportgesellschaft), dem Elektrizitäts-Rat (Electricity Board) oder der Gesellschaft für industrielle Kredite (Industrial Credit C ompany); denn diese gelten nicht als Teil des öffentlichen Dienstes Irlands (vgl. Anhang 2 - Liste der state-sponsored bodies). Jeder state-sponsored body arbeitet unter der Aufsicht eines Ministers, der das Direktorium ernennt, um zu gewährleisten, daß die jeweilige Institution die ihr zugewiesenen Aufgaben erfüllt. Letztere finden sich im Gründungsdokument, d. h. in einem Gesetz oder sonstigen Rechtsakten. Die Institutionen sind im wesentlichen aus praktischen Gründen errichtet worden. Für die Erfüllung einiger 30'

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John Gallagher und Sean Dooney

Aufgaben war es der beste oder manchmal der einzig mögliche Weg, daß die öffentliche Hand eingriff. Der Minister hat die Aufsicht über die Tätigkeit der Institutionen und ist dem Parlament gegenüber rechenschaftspflichtig. Jedoch beschäftigt er sich weder mit deren Tagesgeschäften noch beantwortet er diesbezügliche parlamentarische Anfragen. Die Finanzierung der Institutionen muß vom Parlament bewilligt werden. Diese Bewilligung erfolgt auf der Grundlage der Haushaltsrechnung der jeweiligen Institution, die in Zusammenarbeit mit dem jeweils zuständigen Ministerium und dem Finanzministerium erstellt wird. Das Amt eines Direktoriumsmitglieds ist mit dem eines Mitglieds des Abgeordnetenhauses und des Senats oder des Europäischen Parlaments unvereinbar. Falls sich ein Aufsichtsratsmitglied zur W:ahl stellt, muß es diese Stellung sofort aufgeben. 11. Behördenleiter

Der Behördenleiter wird vom Direktorium nach einer Ausschreibung und nach Bewerbungsgesprächen, an denen auch Mitglieder des Direktoriums teilnehmen, eingestellt. Die Dauer und nähere Ausgestaltung seines Beschäftigungsverhältnisses muß vom zuständigen Minister und vom Finanzminister genehmigt werden. Behördenleiter werden im allgemeinen auf Vertragsbasis eingestellt.

111. Personal

Das Personal wird ebenfalls nach erfolgter Ausschreibung und Bewerbungsgesprächen eingestellt. Die Einstellung kann entweder nach Laufbahngruppen oder auf vertraglicher Grundlage erfolgen. Die Dauer und nähere Ausgestaltung der Beschäftigungsverhältnisse folgt den vergleichbaren Dienstgraden in den Ministerien. Beförderungen erfolgen aufgrund von Auswahlgesprächen. In Beschwerdeverfahren findet im allgemeinen eine Einigung zwischen Gewerkschaften und Führungsebene statt. Die Beschäftigten dürfen Parteipolitik betreiben. Auch Streiks sind zulässig. IV. Suspendierung und Entlassung

Je nach Dienstgrad obliegt die Suspendierung dem management der jeweiligen Institution oder dem Vorsitzenden. Für Entlassungen ist die Zustimmung des Aufsichtsrats erforderlich.

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V. Streitigkeiten

Bei Streitigkeiten können die Beschäftigten sich an das Arbeitsgericht (Employ· ment Appeals Tribunal) wenden. In seine Zuständigkeit fällt die Anwendung folgender Gesetze: Gesetz über Zahlungen im Falle der Arbeitslosigkeit (Redun· dancy Payments Act); Gesetz über Kündigungsfristen und Dauer von Beschäftigungsverhältnissen (Minimum Notice and Terms 01 Employment); Gesetz über den Mutterschutz (Maternity Protection 01Employees); Gesetz über ungerechtfertigte Entlassungen (Unfair Dismissals).

F. Die Garda Siochana (Polizei) I. Allgemeines

Der lustizminister ist zuständig für die Bereiche Rechtsprechung, Staatsschutz, Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung, Arbeit der Gerichte, Haftanstalten und für die Arbeit der staatlichen Polizei, der Garda Siochana (" Garda Siochana" ist gälisch und bedeutet "Wächter des Friedens"). Das 1ustizministerium beantragt die Genehmigung der Ausgaben der Garda Siochana beim Abgeordnetenhaus und legt ihm Rechenschaft über deren Ausgaben ab. Hierfür ist das Gesetz über die Garda Siochana von 1924 maßgeblich. Die Befugnisse der Polizei beruhen teilweise auf dem common law und teilweise auf Gesetzen des Parlaments (Oireachtas). Die allgemeine Leitung und Führung der Polizei obliegt dem Regierungskommissar der Garda Siochana, der von der Regierung ernannt wird. Er ist dem lustizminister unterstellt, der wiederum dem Abgeordnetenhaus Rechenschaft über die Tätigkeit der Polizei ablegen muß. Obwohl es keine gesetzliche Voraussetzung ist, wird in der Regel ein hoher Polizeibeamter Regierungskommissar der Garda Siochana. Er erfüllt seine Pflichten im Rahmen von Rechtsverordnungen des lustizministers in Bereichen wie Anwerbung, Beförderung, Disziplin, Bezahlung, Gratifikationen und Pensionen. Durch Gesetz wurde ein unabhängiges Beschwerdegremium für Beschwerden von Bürgern gegen Übergriffe von Polizeibeamten eingerichtet. Neben dem Regierungskommissar gibt es zwei Vertreter und sechs Assistenten. Die Dienstgrade (mit abnehmendem Rang) sind folgende:

-

Chiel Superintendent,

-

Superintendent,

-

Inspector,

-

Sergeant,

-

Garda.

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lohn Gallagher und Sean Dooney

Das Land ist in 24 Polizeibezirke eingeteilt, die jeweils einem chief superintendent unterstellt sind. Jeder Bezirk ist in Unterbezirke eingeteilt, für die jeweils ein superintendent mit einigen inspectors zuständig ist. Diese wiederum werden in Polizei stellen unterteilt, die normalerweise einem sergeant unterstehen und gewöhnlich eine Polizei station haben. Deren personelle Ausstattung bewegt sich zwischen 3 und 100 Polizisten und Polizistinnen. Insgesamt gibt es in Irland ungefähr 700 Polizeistationen. Vom untersten Dienstgrad des garda ausgehend, steht jedem, der die Anforderungen erfüllt, die Beförderung in alle anderen Dienstgrade offen. Die Kriminalpolizei und die Verkehrspolizei beziehen ihr Personal ebenso aus der uniformierten Polizei wie die Sonderdienste, beispielsweise für Ballistik, Spurensicherung oder für die Taucher. Gleiches gilt u. a. für die Dezernate für Kapitalverbrechen, Drogen- und Betrugsdezernate. Die Dienstgrade sind in jeder Abteilung im ganzen Land gleich. Die erste Polizistin (Bangharda) wurde 1959 eingestellt. Die Anzahl der Frauen, die höhere Dienstgrade und somit verantwortungsvolle Positionen einnehmen, wächst stetig. Weibliche Polizei beamte können sich im gleichen Maß für Beförderung und Spezialisierung qualifizieren wie ihre männlichen Kollegen. 11. Anwerbung

Die Anwerbung ist durch Rechtsverordnung geregelt, die Altersgrenzen sowie Ausbildungsstandards und physische Voraussetzungen festlegt. Die eigentlichen Auswahlverfahren werden von der Auswahlkommission durchgeführt. Sie bestehen u. a. aus einem Bewerbungsgespräch. Die Namen derjenigen, die bestanden haben, werden dem Regierungskommissar für die Garda mitgeteilt. Vor der Anstellung muß geWährleistet sein, daß der Betreffende die charakterlichen sowie die physischen und psychischen Voraussetzungen (diese werden in einer medizinischen Prüfung untersucht) für den Polizeidienst erfüllt. Anstellungen in der Garda Siochana erfolgen auf Lebenszeit und mit Pensions berechtigung. 111. Aus- und Fortbildung

Die Polizeiakadernie (Garda College) steht unter der Leitung eines assistant commissioner. Dieser ist für die Ausbildung von Berufsanfängern, Fortbildung, Beförderungs- und Entwicklungskurse sowie für die Ausbildung innerhalb des Polizeidienstes zuständig. (In den achtziger Jahren wurde die Aus- und Fortbildung der Polizei beamten von einer Regierungskommission untersucht, um sie den Bedürfnissen des veränderten sozialen Umfeldes anzupassen. Deren Empfehlungen führten zu substantiellen Veränderungen von Art und Inhalten der Ausund Fortbildung.)

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IV. Probezeit

Die Probezeit dauert 2 Jahre. Der Regierungskommissar kann während der Probezeit jeden aus dem Dienst entlassen, der physisch oder psychisch ungeeignet ist, nicht effizient arbeitet oder sich nicht gut führt. V. Beförderung

In Fragen der Beförderung und des Auswahlverfahrens wird der Regierungskommissar von einem Beförderungsbeirat (Promotion Advisory Council) beraten. Für die Beförderung zum sergeant kommen nur solche gardas in Frage, die eine Prüfung, die sogenannte "Sergeanten-Beförderungsprüfung" (Sergeant' s Promotion Examination), bestanden haben, bevor sie zu einem Bewerbungsgespräch zugelassen werden. Über die Qualifikation für die Stelle eines superintendent oder chief superintendent entscheidet allein ein Bewerbungsgespräch. Die Beförderung zum assistant commissioner erfolgt entweder durch ein Auswahlverfahren vor einem Komitee für Bewerbungsgespräche (Interview board) oder einer Gruppe bestehend aus dem Regierungskommissar sowie den deputy und assistant commissioners. Ernennungen zum deputy commissioner und commissioner werden von der Regierung vorgenommen. VI. Mitgliedschaft in Gewerkschaften

Das Gesetz über die Garda Siochana von 1977 sieht Vertretungen für die sozialen und dienstlichen Interessen der Polizeibeamten vor. Diese Vertretungen sind unabhängig von Vereinigungen außerhalb der Garda Siochana. Beschäftigte im Polizeidienst dürfen keiner Gewerkschaft angehören, die auf Bezahlung, Arbeitsbedingungen oder Fragen der Pensionierung im Polizeidienst Einfluß nehmen möchte. VII. Streik

Polizeibeamten ist es gesetzlich untersagt, sich in irgendeiner Form an Streiks zu beteiligen. Im allgemeinen werden die Beschäftigungsbedingungen in Verhandlungen zwischen dem Justizministerium und den Vereinigungen, die die verschiedenen Dienstgrade vertreten (v gl. den vorstehenden Absatz) ausgehandelt. Diese Verhandlungen sind im Plan über Schlichtung und Vermittlung im Polizeidienst (Garda Conciliation and Arbitration Scheme) förmlich festgelegt.

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John Gallagher und Sean Dooney VIII. Pensionierung

Das Pensionsalter für gardai, sergeants und inspectors beträgt 57 Jahre, für superintendents und chief superintendents 60 Jahre und für die darüber stehenden Ränge 65 Jahre. IX. Disziplinarmaßnahmen Die Verfahren zur Ahndung von disziplinarischen Verstößen sind durch Rechtsverordnung geregelt. Dort sind fönnliche Untersuchungen und Anhörungen vor einer Beschwerdekommission vorgesehen. Die Verfahren können zu disziplinarischen Maßnahmen bis hin zur Entlassung führen. Zu Suspendierungen ist allein der Regierungskommissar befugt. Bis zum Dienstgrad des inspector kann er - mit Zustimmung des Justizministers - auch die Entlassung anordnen. Bei höheren Dienstgraden ist die Regierung für Entlassungen zuständig.

X. Parteipolitik Den Polizeibeamten sind politische Aktivitäten untersagt; sie dürfen der Öffentlichkeit keinen Anlaß dazu geben, an ihrer Unparteilichkeit bei der Erfüllung ihres Dienstes zu zweifeln. XI. Allgemeines Kein anderer Teil des öffentlichen Dienstes ist sowohl durch Gesetze und Rechtsverordnungen als auch durch Verwaltungsanordnungen so detailliert geregelt wie die Garda Siochana.

G. Die Gerichte Nach der Verfassung liegt die rechtsprechende Gewalt bei durch Gesetz eingerichteten Gerichten und wird von Richtern ausgeübt, die auf verfassungsmäßig vorgeschriebene Weise ernannt sind. Zu den Gerichten gehören solche der ersten Instanz, d. h. solche mit örtlich und gegenständlich beschränkter Zuständigkeit, und der High Court sowie das oberste Appellationsgericht, der Supreme Court. Die Richter am High Court und am Supreme Court werden vom Präsidenten auf Vorschlag der Regierung ernannt. Alle anderen Richter ernennt die Regierung. Die Unabhängigkeit der Richter ist in der Verfassung gewährleistet. Richter am High Court und am Supreme Court können ausschließlich wegen erwiesener Dienstvergehen oder wegen Unfähigkeit, das Amt auszuüben, des

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Amtes enthoben werden; hierfür ist eine auf Amtsenthebung gerichtete Entschließung des Abgeordnetenhauses und des Senats erforderlich. Andere Richter können von der Regierung entlassen werden. In Irland gibt es folgende Gerichte:

-

District Court, in denen ein District-Richter ohne Geschworene über leichtere Vergehen entscheidet. Doch obwohl sie hauptsächlich über Vergehen entscheiden, sind District Courts in geeigneten Fällen auch für die Verhandlung vieler Verbrechen gesetzlich zuständig. Circuit Court, in dem Verbrechen vor einem Richter und Geschworenen verhandelt werden. Einige schwerere Verbrechen werden direkt vor den Central Criminal Court gebracht. Die Circuit Courts sind auch für Rechtsmittel gegen Entscheidungen der District Courts zuständig. Das Land ist in circuits (Gerichtsbezirke) eingeteilt, für die jeweils ein Richter zuständig ist.

-

Der High Court besitzt originäre Zuständigkeit für die Entscheidung aller Rechts- und Tatsachenfragen in Zivil- und Strafsachen. Er ist für das gesamte Land zuständig.

-

Central Criminal Court wird der High Court in Strafsachen genannt. Er kann überall im Lande verhandeln, hat in der Praxis jedoch in Dublin seinen Sitz. Schwerverbrechen, wie Mord und Mordversuch sowie Verrat, werden vor diesem Gericht verhandelt. Der Special Criminal Court wurde 1972 errichtet, um den besonderen Umständen des Nordirland-Konflikts Rechnung zu tragen. Das Gericht mit Sitz in Dublin besteht aus drei Richtern, jeweils einem aus den District, Circuit und High Courts. Es entscheidet ohne Geschworene. Der Court of Criminal Appeal ist für Rechtsmittel gegen Urteile des Circuit, Central Criminal und Special Criminal Court zuständig. Der Supreme Court ist das höchste Gericht des Landes und das letzte Rechtsmittelgericht für Verurteilte. Es ist befugt, über die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen zu entscheiden.

H. Die Streitkräfte I. Allgemeines

Der Präsident ist Oberbefehlshaber der Streitkräfte, alle Offiziere werden von ihm auf Vorschlag der Regierung ernannt. Der Verteidigungsminister übt den Oberfehl unter Aufsicht des Präsidenten aus. Zu den Streitkräften gehören die Land- und Luftstreitkräfte sowie die Marine. Im internationalen Vergleich sind die irischen Streitkräfte klein. Es handelt sich um eine reine Berufsarmee. Der

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Hauptanteil für Verteidigungsausgaben (ungefähr 75 %) wird für Sold, Beihilfen und Alterspensionen, nicht für Rüstungsgüter aufgewendet. Die irischen Streitkräfte unterscheiden sich von denen anderer Länder weiterhin dadurch, daß sie zu einem hohen Maß für Aufgaben der inneren Sicherheit eingesetzt werden, die in anderen Ländern gemeinhin von paramilitärischen Polizeikräften wahrgenommen werden. Die Funktion der Streitkräfte kann grob folgendermaßen umschrieben werden. Sie sollen -

den Staat vor Angriffen schützen,

-

der Garda Siochana bei der Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung der öffentlichen Ruhe und inneren Sicherheit beistehen, an friedenserhaltenden Maßnahmen der Vereinten Nationen teilnehmen, die ausschließlichen Fischereirechte des Staates schützen und andere Aufgaben erfüllen, die ihnen ad hoc zugewiesen werden können, wie Such- und Rettungsaktionen, Hilfsflüge per Hubschrauber bei Naturkatastrophen, Schutzmaßnahmen bei Meeresverschmutzung durch Öl sowie die Aufrechterhaltung von Notdiensten für das gemeine Wohl, z. B. im Falle von Streiks.

Rechtliche Regelungen für die Streitkräfte finden sich in den Gesetzen über die Landesverteidigung (Defence Acts) von 1954/1990 und darauf beruhenden Rechtsverordnungen des Verteidigungsministers. Rechtsverordnungen mit finanziellen Implikationen bedürfen zusätzlich der Zustimmung des Finanzministers. Alle Offiziere werden von sämtlichen Verordnungen und deren Änderungen in Kenntnis gesetzt. 11. Rekrutierung

Nach Ausschreibungen in Zeitungen werden vom obersten Stabsoffizier (Chief of Staff) Auswahlgremien für die Bewerbungsgespräche zusammengestellt. Beim abschließenden Bewerbungsgespräch nimmt neben den militärischen Mitgliedern auch ein von der Staatsdienstkommission nominierter Zivilist teil. Diejenigen, die das Auswahlverfahren bestehen, ernennt der Verteidigungsminister zu Kadetten. Daran schließt sich die Ausbildung an. Nach deren Abschluß werden sie vom Präsidenten zu Offizieren ernannt.

111. Dienstränge

Es gibt folgende Offiziersränge in ansteigender Folge, in Klammem wird das Pensionsalter angegeben:

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Leutnant (second lieutenant) (47), Oberleutnant (lieutenant) (47), Hauptmann (Captain) (54), commandant (56), Oberstleutnant (Lieutenant-Colonel) (58), Oberst (Colonel) (60), Brigade-General (Brigadier- General) (61), Generalmajor (Major-General) (62), Generalleutnant - Oberster Stabsoffizier (Lieutenant General-Chief of Staff) (63). Pensionen und Abfindungen sind in speziellen Programmen für die Streitkräfte geregelt. Ein Offizier, der nach 5 bis 12 Jahren aus dem Dienst ausscheidet, hat Anspruch auf eine Abfindung, nach 12 Dienstjahren besteht ein Anrecht auf Pension. Für die Ehegatten und Kinder gibt es für den Fall des Ablebens eines Offiziers ein beitragspflichtiges Pensions-Programm, das dem oben dargestellten entspricht. IV. Aus- und Fortbildung

Im Anschluß an die oben beschriebene Rekrutierung findet für die Kadetten ein 18-monatiger allgemeiner Wehrdienst als einfache Soldaten statt. Während dieser Zeit nehmen sie an Ausbildungskursen an der Militärakademie Curragh Camp teil. Ein großer Teil der Kurse ist akademischen Studien in den Fächern Geschichte, Wirtschaft und Politik vorbehalten. Außerdem erhalten die Kadetten eine militärische Grundausbildung. Auf die charakterliche Schulung wird besonderer Wert gelegt. Ihr Ziel ist, die Führungsqualitäten in einem Umfeld zu entwickeln, das strenge Disziplin sowie psychische und physische Belastbarkeit erfordert. Auf dem Lehrplan steht auch körperliche Ertüchtigung, die Kadetten müssen aktiv Sport treiben. Nach der Ernennung zum Leutnant können Offiziere, die dazu bereit und geeignet sind, Kurse besuchen, die zu einem Universitätsabschluß führen. Diese Möglichkeit besteht seit 1969. In den ersten Jahren wurden vor allem die künstlerischen und wirtschaftlichen Fakultäten gewählt. Als das Programm sich weiterentwickelte, wurden auch natur- und ingenieurwissenschaftliche Abschlüsse gemacht. Einige Offiziere wurden daraufhin in den technischen Abteilungen des Militärs tätig. Offiziere können für verschiedene andere Aus- und Fortbildungskurse, die im In- und Ausland stattfinden, ausgewählt werden. V. Beförderung

Beförderungen erfolgen auf allen Ebenen durch Bewerbungsgespräche. Im Falle der Offiziers-Ränge muß ein Mitglied des Auswahlgremiums ein von der Auswahlkommission empfohlener Zivilist sein. Die Beförderungen werden vom Verteidigungsminister vorgenommen. Es besteht die Möglichkeit, Mannschaften in den Offiziersrang zu erheben, sie wird jedoch nur selten wahrgenommen. Die drei höchsten Dienstgrade, die des obersten Stabsoffiziers (Chief of Staff), des Generaladjutanten (Adjutant General) und des Generalquartiermeisters

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(Quarter Master General) werden vom Präsidenten auf Vorschlag der Regierung besetzt. VI. Ausgestaltung des Dienstverhältnisses

Die Angehörigen der Streitkräfte sind als Staatsbürger an die allgemeinen Gesetze gebunden. Zusätzlich unterliegen sie dem Militärgesetz (military law). Das Gesetz sieht Militärgerichte vor, die für die Untersuchung von Dienstvergehen und die Empfehlung geeigneter Sanktionen durch den obersten Stabsoffizier oder durch den Verteidigungsminister selbst zuständig sind. Rechtsmittelverfahren sind vorgesehen. Weder Streiks noch parteipolitische Aktivitäten sind zulässig. Untersagt sind außerdem Nebentätigkeiten, die mit der ordnungsgemäßgen Erfüllung der Dienstpflichten nicht in Einklang stehen. Traditionell wurden die Dienstbezüge vom Verteidigungsminister im Einvernehmen mit dem Finanzminister festgesetzt. Sie waren an die Bezüge der vergleichbaren zivilen Dienstgrade angeglichen. Nach dem Bericht der Kommission über die Dienstbezüge und die Ausgestaltung der Dienstverhältnisse bei den Streitkräften (Commission on Remuneration and Conditions of Service in the Defence Forces) im Jahre 1990 beschloß die Regierung folgende Änderungen: Für die Dienstgrade bis zum Oberst wird ein Vermittlungs- und Schlichtungsprogramm eingerichtet; für die niedrigen Dienstgrade wird der oben erwähnte Review Body on Higher Remuneration in the Public Sector die Bezüge festlegen. Um die Einführung dieses neuen Systems zu erleichtern, stimmte die Regierung der Einrichtung von Vertretern der Militärangehörigen zu, jeweils einer für die Offiziers- und einer für die Mannschaftsränge. VII. Erfordernis irischer Staatsbürgerschaft

Für den Eintritt in die Mannschaftsränge ist die irische Staatsbürgerschaft nicht erforderlich. Offiziere müssen irische Staatsbürger sein. Jedoch können Ausländer mit Zustimmung des Justizministers auf bestimmte Stellen, die besondere Qualifikationen verlangen, berufen werden.

I. Das Bildungswesen I. Allgemeines

Das Bildungswesen weist die zweithöchste Zahl von Beschäftigten im öffentlichen Dienst auf. Dabei handelt es sich hauptsächlich um Lehrer an Grund- und weiterführenden Schulen.

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Für den gesamten Bildungs- und Ausbildungsbereich ist der Bildungsminister zuständig. Die Rolle des Bildungsministeriums ist vor dem Hintergrund historischer Entwicklungen und verfassungsrechtlicher Vorschriften zu sehen. In der irischen Verfassung von 1937 erkennt der Staat das primäre und natürliche Erziehungsrecht der Eltern an und gesteht ihnen die Freiheit zu, ihre Kinder zu Hause, in privaten, staatlichen oder staatlich anerkannten Schulen auszubilden bzw. ausbilden zu lassen. Es ist eine verfassungsrechtliche Pflicht des Staates, für eine freie Grund- und Hauptschulausbildung zu sorgen und private sowie gemeinschaftliche Initiativen zu unterstützen, wenn das öffentliche Wohl es verlangt. 11. Grundschule

Der historische Hintergrund dieser Verfassungsbestimmungen liegt im 19. Jahrhundert und früher. Damals förderten britische Behörden den Aufbau eines Grundschulsystems auf der Basis von freiwilligen örtlichen Initiativen unter örtlicher Kontrolle und Leitung. Der Staat sorgte nicht selbst für die Errichtung von Schulen, sondern unterstützte sie auf Antrag lokaler Initiativen. Diese Initiativen gingen meistens von den Kirchen und religiösen Bekenntnissen aus, mit dem Ergebnis, daß es zu einem System der Konfessionsschulen kam. Die überwiegende Mehrheit der Grundschulen sind staatlich unterstützte Gemeindeschulen, die unter dem Schutz der Diözese errichtet wurden und deren Charakter als konfessionelle Schulen der Staat ausdrücklich anerkennt. Auf Nachfrage von Eltern wurde in den letzten Jahren eine kleine Zahl überkonfessioneller Schulen errichtet, die unter den gleichen Bedingungen wie konfessionelle Schulen staatliche Unterstützung erhalten. In letzter Zeit wurden auch örtliche Schulleitungen eingeführt, und viele Schulen, die früher von einem einzelnen Leiter - gewöhnlich dem örtlichen Pfarrer - geleitet wurden, stehen jetzt unter kollektiver Leitung. Diese Gremien sind für den täglichen Schulbetrieb nach den Regeln des Bildungsministeriums verantwortlich. Der Lehrplan an Grundschulen wird vom Bildungsministerium vorgeschrieben. Seine wesentlichen Bestandteile sind die irische und die englische Sprache, Mathematik, gesellschaftliche und umweltrelevante Fächer, Kunst und handwerkliches Gestalten, Musik, Sport- und Religionsunterricht. Am Ende der Grundschule ist keine Abschlußprüfung vorgesehen. Nach dem Gesetz über den Schulbesuch (Schaal Attendance Act) sind Kinder zwischen 6 und 15 Jahren schulpflichtig. Das durchschnittliche Alter beim Schulantritt beträgt 5 Jahre, da Kinder schon ab dem vierten Lebensjahr die Schule besuchen dürfen. Im Alter von 12 Jahren wechselt die Mehrheit der Schüler auf weiterführende Schulen.

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III. Weiterführende Schulen

Es gibt vier Arten weiterführender Schulen: höhere Schulen (secondary schools), staatliche Berufsschulen (public vocational schools), Gesamtschulen (comprehensive schools) und Gemeindeschulen (community schools).

Höhere Schulen stehen in Privatbesitz und unter privater Leitung, die überwiegend von Religionsgemeinschaften ausgeübt wird. Die anderen werden von einem Verwaltungsrat oder einem Direktor allein geleitet. Sie müssen vom Bildungsministerium anerkannt werden und sind dessen Regelungskompetenz unterworfen. Berufsschulen werden von Berufsausbildungs-Komitees (vocational education committees) verwaltet, die aufgrund des gleichnamigen Gesetzes von 1927 eingerichtet wurden. Die Lokalverwaltungen stellen die Komitees aus dem Kreis ihrer Einwohner, die sich für Fragen der Ausbildung interessieren, und aus Vertretern örtlicher Verbände, die in Handel oder Gewerbe tätig sind, zusammen. Gesamtschulen haben einen Verwaltungsrat, der aus Vertretern der Diözese, des örtlichen Berufsausbildungs-Komitees und des Bildungsministeriums besteht. Gemeindeschulen werden durch einen Verwaltungsrat, bestehend aus örtlichen Vertretern, auch solchen der Eltern- und Lehrerschaft, verwaltet. Obwohl höhere Schulen in privater Hand sind, erhalten sie beträchtliche finanzielle Unterstützung vom Staat, einschließlich der Gehälter und Zulagen für Lehrer. Das Bildungsministerium trägt ungefähr 93 % der Kosten für Berufsschulen. Gesamtschulen und Gemeindeschulen werden vollständig vom Staat finanziert. (Auch im Hochschulbereich bestreitet der Staat einen Großteil des Budgets. Universitäten und andere Hochschuleinrichtungen sind in Irland autonom, d. h. sie sind selbstverwaltende Körperschaften.)

IV. Lehrpläne

Die höheren Schulen machen ungefähr 2/ 3 aller weiterführenden Schulen aus. Sie bieten eine akademische Ausbildung an, obwohl sie in letzter Zeit mehr und mehr von den praktischen und technischen Inhalten der beruflichen Ausbildung beeinflußt werden. Anfänglich bestand das Hauptanliegen der Berufsschulen darin, handwerkliche Fähigkeiten zu vermitteln und junge Leute für ihren Beruf auszubilden. Nunmehr bieten diese Schulen jedoch die ganze Bandbreite von Fächern weiterführender Schulen an. Die ersten Gesamtschulen wurden 1966 in Gegenden eingerichtet, wo die Versorgung mit weiterführenden Schulen unzulänglich war oder gänzlich fehlte. Gesamtschulen bieten akademische und handwerkliche Fächer an.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Irland

479

Gemeindeschulen, die es seit 1973 gibt, ähneln in vielen Beziehungen den Gesamtschulen. Sie gingen häufig aus der Verschmelzung von höheren Schulen und Berufsschulen hervor. Sie füllen eine Lücke in städtischen Neubaugebieten und übernehmen damit eine Aufgabe, die früher getrennten weiterführenden und berufsbildenden Schulen zukam. Die Gemeindeschulen bilden auch das Zentrum gemeindlicher Aktivitäten. Alle diese Schulen bieten Pflichtfächer an, die vom Bildungsministerium vorgeschrieben sind. Ihre Schüler nehmen an den gleichen staatlichen Abschlußprüfungen (junior and leaving certificate) teil. Erklärtes Ziel der Abschlußprüfung ist es, "Schüler auf den unmittelbaren Eintritt in das Berufsleben oder auf eine weiterführende Ausbildung vorzubereiten". Sie ist unter anderem Eingangsvoraussetzung für eine Reihe von weiterführenden Bildungseinrichtungen sowie für viele Berufe. Die Prüfungsaufgaben werden vom Bildungsministerium vorbereitet und von den Lehrern unter Aufsicht der Inspekteure des Ministeriums bewertet.

V. Lehrerausbildung

Die Ausbildung von Grundschullehrern erfolgt an besonderen Lehrerakademien, die unter kirchlicher Leitung stehen, größtenteils jedoch vom Staat finanziert werden. Die National University of Ireland und die University of Dublin verleihen seit 1975 denjenigen Teilnehmern, die die dreijährige Ausbildung an diesen Akademien erfolgreich abschließen, Universitätsabschlüsse. Lehrer an weiterführenden Schulen sind Akademiker, die in besonderen nachuniversitären Kursen ein pädagogisches Diplom erwerben.

VI. Anstellung

Die Anstellung von Lehrern an Grund- und weiterführenden Schulen erfolgt nach Ausschreibung und einem Bewerbungsgespräch vor dem jeweiligen Schulträger.

VII. Ausgestaltung des Dienstverhältnisses

Die Ausgestaltung des Dienstverhältnisses erfolgt durch den Bildungsminister nach Zustimmung des Finanzministers. Sie entspricht im wesentlichen den anderen Bereichen des öffentlichen Dienstes.

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John Gallagher und Sean Dooney

J. Sozialversicherung I. Allgemeines

In Irland wird die Sozialversicherung als Ausdruck sozialer Solidarität und staatsbürgerlicher Pflicht angesehen, beruht mithin auf der Vorstellung, die Risiken und Kosten auf möglichst breiter Basis in der Gesellschaft zu verteilen. Beiträge zur Sozialversicherung vermitteln das Gefühl, auf Leistungen Anspruch zu haben, und führen dazu, daß die Öffentlichkeit diese Leistungen unterstützt. Die Sozialversicherung ist nicht mit privaten Versicherungen vergleichbar. Deswegen basiert sie nicht aufversicherungsmathematischen Berechnungen, sondern wird vom Lohn einbehalten. In mancher Hinsicht wendet man trotzdem versicherungstechnische Grundsätze an. Es gibt Sonderzahlungen in einen Sozialversicherungsfonds, mit dem Leistungen finanziert werden. Weiterhin besteht eine Verbindung zwischen den geleisteten Beiträgen und dem Anrecht auf Leistungen. Dieser offene Zusammenhang zwischen Beiträgen und Leistungen führt entscheidend dazu, daß das Versicherungssystem weiterhin akzeptiert wird und die Sozialversicherungsbeiträge ordnungsgemäß entrichtet werden. Die Gewähr von Leistungen im Versicherungsfall führt dazu, daß das Sozialversicherungssystem in Irland - so wie es ist - eher akzeptiert wird, als wenn es im Wege von Steuererhöhungen finanziert würde, da diese nicht mit persönlichen Ansprüchen auf Leistungen in Verbindung gebracht werden. Indem die Betonung auf dem Vorliegen von Rechtsansprüchen liegt, die nicht einer Überprüfung der vorhandenen Mittel unterliegen, trägt das Sozialversicherungssystem dazu bei, das stigmatisierende Element zu reduzieren, das sonst mit Sozialhilfeleistungen des Staates verbunden wird. 11. Beitragsklassen

13 Beitragsklassen mit jeweils spezifischen Leistungen sind vorgesehen. Die Höhe des Beitrages hängt vom Leistungsumfang und letzterer wiederum von Art und Ausgestaltung des Arbeitsverhältnisses ab. Beispielsweise sind bei den Beschäftigten im öffentlichen Dienst, die auf Lebenszeit beschäftigt und pensionsberechtigt sind, lediglich die Rentenansprüche, die Ansprüche verlassener Ehefrauen und die Leistungen für Berufskrankheiten von der Sozialversicherung erfaßt, da im Rahmen dieser Art von Arbeitsverhältnissen Krankheit und Pensionsleistungen abgedeckt sind, so daß hierfür nicht das System der Sozialversicherung eingreifen muß.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Irland

481

III. Beschäftigte im öffentlichen Dienst

Traditionell genießen Beschäftigte im öffentlichen Dienst in Irland keinen vollen Sozialversicherungs schutz. Dies wird üblicherweise damit begründet, daß Krankheits- und Altersrisiken in deren Anstellungsverträgen angemessen abgedeckt seien und das Risiko, arbeitslos zu werden, in ihrem Fall keine Rolle spiele. (Beiträge der Stufe A fe/ass A contributionsJ, die zur vollen Inanspruchnahme aller Leistungen berechtigen, gelten für die allgemeine Gruppe der industriellen und gewerblichen Beschäftigungsverhältnisse sowie für die im Dienstleistungsbereich Beschäftigten.) Beschäftigte im öffentlichen Dienst bezahlen modifizierte und dem Gehalt angepaßte Beiträge für einen beschränkten Katalog von Leistungen. Sie fallen in vier Beitragsstufen - Stufe B (Staatsbedienstete und Garda Siochana), Stufe C (Offiziere der Streitkräfte), Stufe D (Personal der Kommunalund Gesundheitsbehörden sowie Beschäftigte staatlich finanzierter Institutionen und Lehrer), Stufe H (Mannschaftsgrade der Streitkräfte). Die Beitragsraten der Beschäftigten betragen in den Stufen B, C und D 3,15 % bis zu einem Einkommen von 19000 irischen Pfund pro Jahr, darunter liegen sie bei 2,25 %. In Stufe H beläuft sich der Beitrag auf 7,65 %, da dort der Leistungsumfang höher ist.

IV. Leistungen

Die Beitragszahler der Stufen B, C und D haben auf folgende Leistungen Anspruch: (a) in allen Fällen auf Witwen- und Waisenrente sowie Leistungen für verlassene Frauen; (b) in Stufe B in beschränktem Umfang auf Leistungen für berufsbedingte Krankheiten; (c) in Stufe D auf volle Leistungen für berufsbedingte Krankheiten; (d) in Stufe H werden auch Arbeitslosigkeit, Erwerbsunfähigkeit und Rentenansprüche abgedeckt. In Stufe C werden Risiken der berufsbedingten Krankheiten nicht abgedeckt, da eine solche Deckung bei Armeeoffizieren für nicht angemessen gehalten wird.

K. Reform des öffentlichen Dienstes Die Reform des öffentlichen Dienstes ist ein Thema, das gelegentlich ganz oben auf der politischen Tagesordnung steht, nur um dann wieder abgesetzt zu werden. Hohe staatliche Ausgaben und eine schlechte Steuermoral haben ein öffentliches Interesse an einer Reform mit dem Ziel größerer Kosteneffektivität 31 Magiera/Siedentopf (Hrsg.)

482

John Gallagher und Sean Dooney

erzeugt. Klare Zeichen für die Notwendigkeit einer grundlegenden Reform des gegenwärtigen Systems der öffentlichen Verwaltung sind die Betonung von Management, Rechenschaftspflicht, Dezentralisierung, Leistungskontrolle, Informationstechnologie und das Ansehen des öffentlichen Dienstes sowie der Bedarf an einer Definition klarer Zielvorstellungen und exakter Aufgabenbeschreibung. Obwohl der öffentliche Dienst im Verlauf der letzten zwanzig Jahre tiefgreifenden Veränderungen unterworfen war, ist es weithin anerkannt, daß noch vieles zu tun bleibt. Zu den Faktoren, die Reformen erschweren, gehören die folgenden: Reformen haben häufig experimentellen Charakter, gefährden die Sicherheit, sind lediglich extern motiviert, beruhen auf persönlichen Befehlen oder werden zu Krisenzeiten oder solchen radikaler Veränderungen initiiert. Ferner ist es schwierig, Menschen dazu zu bringen, ihre traditionellen Verhaltensweisen zu ändern. Der bürokratische Charakter des öffentlichen Dienstes manifestiert sich in der Abneigung, Kompetenzen abzugeben und in der damit verbundenen konsequenten Zentralisierung von Entscheidungskompetenzen, in exzessiver Aktenführung, im Vertrauen auf Präzedenzen, in Inflexibilität und im Widerstand gegen Reformen. Die Mittel zur Minimierung dieser bürokratischen Tendenzen sind: Effektivitätssteigerung, Ausweitung der externen Verbindungen, Hierarchieminimierung, Erhöhung der lateralen Mobilität, Verbesserung der Personalführung und allgemein Förderung von Flexibilität und Eigeninitiative des öffentlichen Dienstes. Somit hängt die Möglichkeit einer Reform davon ab, ob die positiven Aspekte der Veränderungen betont und der aufgrund fehlgeschlagener Reformversuche vorhandene Zynismus überwunden werden können. Eine Reform muß die politische Ebene und die Führungsebene erfassen und eine Rechenschaftspflicht vorsehen. Der Erfolg einer Reform hängt vom Einsatz der gewählten Vertreter und der Beschäftigten im öffentlichen Dienst, insbesondere der Staatsbediensteten, ab. Andere Hindernisse für eine Reform in Irland resultieren aus der Inanspruchnahme durch die Nordirland-Frage und durch die Angelegenheiten der Europäischen Gemeinschaft, aus der nationalen Wirtschaftslage, aus häufigen Regierungswechseln (zum Beispiel hat es seit 1981 fünf Regierungswechsel und 5 Finanzminister gegeben), aus der Angst vor Veränderungen, aus der Einstellung der Gewerkschaften, aus der Personalknappheit und den Ernennungssperren sowie aus der fehlenden Unterstützung durch die Öffentlichkeit und die Wähler. Es gab in letzter Zeit hauptsächlich zwei Pläne für die Reform des öffentlichen Sektors. Im Jahre 1969 legte die Gruppe für die Überprüfung der Organisation des öffentlichen Dienstes (Publie Service Organisation Review Group) einen umfassenden Plan vor, der auf zwei grundlegenden Prinzipien beruhte: auf der stärkeren Betonung der Zielvorgaben und auf der besseren Integration des öffentlichen Dienstes. 1985 gab die Regierung ein Weißbuch mit dem Titel "Dem Land besser dienen" ("Serving the Country Better") heraus, in dem die Pläne

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Irland

483

für die Zukunft zusammen mit einer Reihe praktischer Schritte und Initiativen dargelegt wurden, die zum bestmöglichen, kosteneffektivsten und kundenfreundlichsten Dienst am Bürger führen sollten. Das Weißbuch betonte die Notwendigkeit, in allen Ministerien Managementsysteme einzuführen, die auf Konzepten der Unternehmensplanung basieren, sowie die persönliche Verantwortung für Ergebnisse, Kosten und "Dienst am Kunden" zu unterstreichen. Das zentrale Anliegen des Weißbuches liegt darin, den Schwerpunkt von der öffentlichen Verwaltung hin zu öffentlichem Management zu verlagern. Der Bedarf an klar formulierten Zielvorstellungen in allen Bereichen des öffentlichen Dienstes wurde besonders hervorgehoben. Obwohl bei der Umsetzung der beschriebenen Vorschläge nur geringe Fortschritte gemacht wurden, hält das Streben nach größerer Effektivität an, wie zum Beispiel durch Informationstechnologie, Personalmanagement, Fortbildung und Entwicklung und öffentliches Finanzmanagement. Das Finanzministerium ist hier die treibende Kraft.

L. Abschließende Bemerkungen in Thesen

1. Der öffentliche Dienst findet in der irischen Verfassung keine Erwähnung. 2. Nach dem Gesetz über Minister und Staatssekretäre (Ministers' and Secretaries' Act) sind die Verwaltung und die laufenden Geschäfte des öffentlichen Dienstes zwischen den Ministerien verteilt. Die Befugnisse, Verpflichtungen und Geschäftsbereiche sind den Ministern als deren Spitzen zugewiesen und werden von diesen ausgeübt. Jeder Minister ist dem Parlament gegenüber für die Tätigkeit seines Ressorts verantwortlich und kann diese Verantwortung nicht auf ein Mitglied seines Stabes abwälzen. Dadurch bringt die Tätigkeit der Regierung eine sehr hohe Zahl parlamentarischer Anfragen mit sich. 3. Die anderen oben dargestellten Teile des öffentlichen Dienstes stehen in erster Linie unter Leitung und Aufsicht des jeweiligen Ministers sowie des Finanzministers. 4. Der Finanzminister spielt die zentrale Rolle bei Fragen der Besoldung und der näheren Ausgestaltung der Arbeitsverhältnisse der im öffentlichen Dienst Beschäftigten. Das generelle Ziel geht dahin, sie so einheitlich wie möglich zu gestalten. 5. Irland besitzt besondere Einrichtungen für die Auswahl und die Anstellung von Bewerbern für den öffentlichen Dienst, nämlich die Staatsdienstkommission (Civit Service Commission) und die kommunale Ernennungskommission (Locat Appointments Commission). 6. Irland besitzt kein entwickeltes Verwaltungsrechtssystem. Zur Umsetzung ministerieller Entscheidungen werden bevorzugt administrative Maßnahmen, 31*

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John Gallagher und Sean Dooney

wie Programme ohne Gesetzesrang (non-statutory schemes) oder ministerielle Verwaltungs vorschriften (departmental circulars), eingesetzt. 7. Staatsbedienstete dürfen nicht parteipolitisch tätig werden. M. Literatur Advisory Expert Committee: Local Govemment Reorganisation and Reform, Dublin 1991. Chubb, Basil (Hrsg.): Source Book of Irish Govemment, 2. Aufl., Dublin 1983. Dooney, Sean / O'Toole, John: lrish Govemment Today, Dublin 1992. Hensey, Brendan: The Health Services of Ireland, 4. Aufl., Dublin 1988. Institute 0/ Public Administration (Hrsg.): City and County Management 1929-1990, A Retrospective, Dublin 1991. Roche, Desmond: Local Govemment in Ireland, Dublin 1982.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Irland

485

Anhang 1 COIMISIUH NA STATSEIRBHISE CIVIL SERVICE COHMISSION Open competition for appointment to position of Administrative Officer in the civil Service It is proposed to make at least one appointment. The appointing authority is the Minister in charge of the Department or Office to which an appointment is to be made. *REGULATIONS - PART I 1. completed application forms must be forwarded so as to reach the Office

of the civil service Commissioners not later than 5.30 p.m. on 30 January. 1992. (Applicants are advised to get a Certificate of Posting in case the form is lost or delayed in the post). 2. The competition shall be confined to persons who are citizens of Ireland. 3. Candidates must on 1 March, 1992 be under 50 years of age. 4. Candidates must -

I.

(a)

on or be fore 31 December, 1992 have qualified for a recognised first or second honours university degree, or equivalent, or (ii) have qualified as a Solicitor or as a Barrister **, (i)

class

QI:

(iii) have qualified as an Accountant and hold or be entitled to hold full membership of a recognised body of accountants.

m::

(b)

on 1 March, 1992 be serving as an established civil Servant and have at least two years service (towards which unestablished service may be reckoned, if necessary), and (ii) have obtained Grade 0 in at least five subjects (including Mathematics and Irish and/or English) in the Leaving Certificate of the Department of Education having obtained Grade C in Higher Level or Common Level papers in at least ~ subjects in the examination, or have passed in an examination (or examinations) which would show that they have educational qualifications of at least that standard, (i)

A!iQ

11. otherwise possess the requisite knowledge and ability (including the ability to communicate effectively) and be suitable to enter on the discharge of the duties of the position. **NOTE: A qualification as a Solicitor or Barrister will be accepted under this paragraph provided the standard reached in the final examination is sufficiently high.

486

John Gallagher und Sean Dooney

5. (a) Except as provided for at (c) below the competition shall consist of the following tests; (detailed syllabus is printed separately) (i) a written examination which will be held on 19 March, 1992, (ii) a competitive interview for those candidates who obtain the highest marks in the written examination; the number to be invited to interview will be determined by the commissioners from time to time having regard to the number of vacancies to be filled, (iii)an optional language test for those candidates who are invited for competitive interview and who wish to have an assessment made of their ability to communicate effectively in Irish ~ English. (b) To qualify in these tests candidates must reach such a standard as the Commissioners consider satisfactory. (c) The Commissioners may, at their discretion, decide to hold preliminary interviews and to invite to competitive interview only those who attain the requisite standard at the preliminary interview. The commissioners may also, at their discretion, decide to hold a deductive reasoning test for those candidates called for competitive interview. This test will be held at a time as close. as practicable to the interview and will include questions designed to test deductive reasoning power and intelligence 6. The interviews will be conducted by a Board or Boards set up by the civil Service Commissioners. The Board(s) will assess the merits of candidates in respect of the matters referred to in 4 above and any other relevant matters except insofar as they are assessed otherwise. 7. Before a candidate can be appointed to the position of Administrative Officer documentary evidence of qualification under 4 I preceding will be required. 8. Candidates who claim to be eligible under 4 I (b) preceding and who subsequently resign from their positions in the civil service will not be eligible for appointment. 9. The onus is on all applicants to make themselves available for the tests on the dates specified by the Commissioners and to make whatever arrangements are necessary to ensure that they receive communications sent to them at the address specified on their application forms. 10. The commissioners will not be responsible for expenses incurred by candidates.

* The regulations governing the competition - made under section 16 of the civil Service commissioners Act, 1956 by the civil Service Commissioners with the consent of the Minister for Finance - consist of Parts I and 11. Part Ir consists of general regulations relating to such matters as - (i) optional Language Test; (ii) Order of Merit; (iii) Medical Examination etc. Copies may be had by requesting Form R214 from the Secretary, civil Service Commission, 1 Lower Grand Canal Street, Dublin 2.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Irland

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Your attention is invited to the following regulation. "Canvassing or use of influence on behalf of candidates Any attempt, direct or indirect, by a candidate to influence commissioners will automatically disqualify the candidate.

the

The Commissioners reserve the right not to reply to any communication, if, in their opinion, it is in the nature of canvassing or if replying to it would conflict with their obligation to deal with all applicants fairly, impartially, and in strict confidence". The commissioners are an independent body set up under an Act of the Oireachtais to give full and fair consideration to all candidates. You can be sure that they will deal with your own application impartially and in strict conficence between themselves and yourself.

It would be a

breach of this confidence for the commissioners to give

anybody else information about your application.

You will be told of the result of the competition as soon as it is available. If at any time you want to know how your application stands, you yourself should get in touch with the Office of the Commissioners.

Do not send a reference without being asked for it or induce anyone else to put in a good word for you. If you do, you run the risk of being disqualified.

THE CIVIL SERVICE OPPORTUNITY.

COMMISSIONERS

ARE

COMMITTED

TO

A

POLICY

OF

EQUAL

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John Gallagher und Sean Dooney

REGULATIONS - PART 11 1. The competitions to which these Regulations apply are held by the civil Service Commissioners under section 15 of the civil Service commissioners Act, 1956. The number of appointments which it is stated (in the preamble to Part I of the Regulations) it is proposed to make is subject to the requirements of the Public Service when the results of a competition are available and to a sufficient number of candidates being found to be qualified for appointment. 2. OPTIONAL LAHGUAGE TEST: (a) Candidates who so indicate on their application forms, may have an assessment made of their capacity to communicate effectively in Irish ~ English. Capacity in the language in which the interview is conducted will be assessed at the interview itself and in the other language by aseparate language test. This test will comprise conversation on ordinary topics and to the extent that this may be appropriate on matters relating to the duties of the vacant position(s). A knowledge of unusual technical terms will not be looked for. (b) Candidates who satisfy the commissioners that they are proficient in QQth Irish and English will be awarded marks in respect of such proficiency. 3. ORDER OF MERIT: Only candidates who have qualified in the obligatory tests will be eligible for selection. The order of merit of these candidates will be determined by the marks scored in the interview plus any marks awarded under 2 (b) above. Should the aggregate marks of two or more candidates be equal the placings of these candidates will be determined by reference to the marks scored in the interview or, if the interview is not the only competitive test, by reference to the marks scored in such one or more of the competitive tests as the Commissioners consider necessary. 4. MEPICAL EXAMINATION: Candidates must und ergo such medical examinations (which may include XRay and/or other special tests) as the Commissioners consider necessary. Medical examiners will be nominated by the commissioners. Candidates will not be required to pay a fee for any general medical examination, or, unless the Commissioners determine otherwise, the fee for any examination by a medical specialist, or for any x-Ray or other special test. Candidates must comply, at their own expense, with such remedial requirements as the Commissioners consider necessary. 5. DEEKING OF CANPIDATURE TO BE WITHDRAWN: Candidates who (a) do not, when requested, furnish such evidence as the Commissioners require in regard to any matter relevant to their candidature, or (b) do not attend the interview at the time and place appointed, or (c) do not attend for the medical examination (including X-Ray and/or other special tests, where applicable), as directed, or do not comply with directions of the Commissioners in regard to remedial requirements, or (d) when offered appointment do not accept appointment and take up duty as arranged Shall, unless the Commissioners in their absolute discretion decide otherwise, be deemed to have withdrawn their candidature. 6. Candidates must be sui table on grounds of character, and suitable in all other relevant respects, for appointment. 7. ADMISSION WITHOQT LIABILITY: The admission of a person to a competition is not to be taken as implying that the Commissioners are satisfied that such person fulfils the requirements of the Regulations or is not disqualified by law from holding the position. 8. Applications must be made on the official form.

R214

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Irland

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Anhang 2 Liste der staatlich geförderten Einrichtungen Die folgende umfassende Liste nicht-kommerzieller staatlich geförderter Einrichtungen in Irland beruht auf Auskünften, die von den zuständigen Ministern als Antwort auf parlamentarische Anfragen im Mai 1991 erteilt worden sind. Die Einrichtungen sind unter dem jeweiligen Regierungsressort aufgeführt. Landwirtschaft und Ernährung Coras Beostoic agus Feola (Meat Export Board) Teagasc (Board for Agricultural Advice and Training) An Bord Glas (Board for Horticulture) Bildung Dublin Institute for Advanced Studies Higher Education Authority National Council for Educational Awards National Council for Curriculum and Assessment Energie Nuclear Energy Board Umwelt National Building Agency An Comhairle Leabharlarnna (Library Council) Medical Bureau of road Safety Local Government staff Negotiations Board Local Government Computer Services Board An Bord Pleanala (Planning Appeals Board) Fire Services Council National Safety Council Environmental Research Unit National Roads Authority Finanzen Central Bank of Ireland National Treasury Management Agency Gaeltacht Bord na Leabhar Gaeilge (Board for publication of books in the Irish language) Bord na Gaeilge (Board for the promotion of the Irish language) Gesundheit Pharmaceutical Society of Ireland Therapeutic Substances Advisory Committee Hospitals Trust Board St. Laurence's Hospital Board National Health Council An Bord Uchtala (Adoption Board)

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John Gallagher und Sean Dooney

Bord na Radharcmhastoiri (Opticians Board) Board for the Employment of the Blind Comhairle na Nimheanna (Poisons Council) Dublin Dental Hospital Board Blood Transfusion Service Board Cork Hospital Board National Rehabilitation Board Comhairle na nOispideal (Hospitals Board) Eastern Health Board Midland Health Board Mid-Western Health Board North-Eastern Health Board North-Western Health Board South Eastern Health Board Southern Health Board Western Health Board St James' Hospital Board General Medical Services Payments Board Hospitals Bodies Administrative Bureau Beaumont Hospital Board Medical Council Postgraduate Medical and Dental Board Leopardstown Park Hospital Board Tallaght Hospital Board National Social Services Board An Bord Antranais (Nursing Board) Dental Council Health Research Board National Drugs Advisory Board Drugs Treatment Centre Board St Luke's and St.Anne's Hospitals' Board Food Safety Advisory Committee National Council for the Elderly National Cancer Registry Board Industrie und Handel Shannon Free Airport Development Company Kilkenny Design Workshop Ltd. Industrial Development Authority National Development Corporation Eolas (The Science and Technology Agency) An Bord Trachtala (Export Board) Justiz Legal Aid Board Arbeit Council for Education, Recruitment and Training for the Hotel, Catering and Tourism Industries

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Irland Employment Equality Agency An Foras Aiseanna Saothair (FAS) (The Training and Employment Authority) National Authority for Occupational Safety & Health Labour Relations Commission

Fischerei Foyle Fisheries Commission Central Fisheries Board Eastern Fisheries Board Northern Fisheries Board North-Western Fisheries Board Shannon Fisheries Board Southern Fisheries Board South Western Fisheries Board Western Fisheries Board Salmon Research Agency

Soziale Dienste Combat Poverty Agency Pensions Board

Ministerpräsident National Gallery of Ireland National Library of Ireland National Museum of Ireland National Theatre Society Irish Manuscripts Commission Arts Council National Economic and Social Council Law Reform Commission Irish Film Board National Concert Hall Irish Museum of Modern Art National Archives National Heritage Council Temple Bar Properties Ltd. Temple Bar Renewal Ltd.

Tourismus, Transport und Kommunikation Bord Failte Eireann (Tourist Board) Independent Radio and Television Commission

491

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Italien Daria de Pretis

Übersicht A. Grundlagen ........................................................................

494

1. Rechtlicher Rahmen ......................................................... 1. Verfassungsrechüiche Bestimmungen .................................. 2. Gesetzliche Bestimmungen .............................................. 3. Untergesetzliche Bestimmungen ........................................ 4. Das Fehlen anderer Rechtsquellen ......................................

494 494 495 496 496

11. Kategorien öffentlicher Dienstverhältnisse ...... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Öffentlich-rechtliche Dienstverhältnisse ................................ 2. Privatrechtliche Dienstverhältnisse ..................................... 3. Wesentliche rechtliche Unterschiede im Überblick ....................

497 497 497 498

III. Kategorien öffentlicher Bediensteter....................................... 1. Das System der Einstufung nach der Tätigkeit ........................ 2. Sonderkategorien staatlicher Beamten ..................................

501 501 502

IV. Arten öffentlicher Dienstherren ........................................ .. ..

504

B. Das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis ......................................

505

1. Arten des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses ......................

505

11. Begründung des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses ............... 1. Einstellungsvoraussetzungen ............................................ 2. Ernennung ................................................................

506 506 507

III. Inhalt des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses ...................... 1. Pflichten .................................................................. 2. Rechte.................................................................... 3. Haftung ...................................................................

509 509 510 511

IV. Veränderungen des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses ........... 1. Beförderung und andere Maßnahmen .................................. 2. Beendigung des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses ...........

512 512 514

V. Rechtsschutz im öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis.................. 1. Verwaltungsbeschwerde ................................................. 2. Gerichtlicher Rechtsschutz ..............................................

514 514 515

C. Das privatrechtliche Dienstverhältnis ...........................................

515

494

Daria de Pretis

D. Das Verhältnis zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen ...................................................................... I. Entwicklungen im Verhältnis zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen ............................................. 1. Tendenz zur Abschwächung der Unterschiede ......................... 2. Entwicklungen in der Verteilung der Stellen auf die verschiedenen Kategorien öffentlicher Dienstverhältnisse ............................. 11. Statistische Angaben ........................................................ 1. Zahl der öffentlichen Bediensteten ..................................... 2. Zahl und Stellung von Ausländern im öffentlichen Dienst ...........

517 517 517 518 519 519 526

E. Reformbestrebungen hinsichtlich der Öffnung des öffentlichen Dienstes für Angehörige anderer EG-Mitgliedstaaten ........................................ 526 F. Literatur...........................................................................

527

G. Nachtrag .......................................................................... 1. Privatisierung des Dienstverhältnisses ..................................... H. Die Regelung hinsichtlich der leitenden Staatsbeamten .................. III. Rationalisierung der Organisation der Ämter. . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . IV. Tarifverträge ................................................... .. . ........... V. Rechtsschutz durch den ordentlichen Richter .............................

527 527 528 528 529 529

A. Grundlagen I. Rechtlicher Rahmen

1. Verfassungsrechtliche Bestimmungen Es spricht für die Bedeutung des Themas dieses Berichts im Rahmen des italienischen Verwaltungsrechts, insbesondere seiner organisatorischen Aspekte, daß die Art. 97 und 98 der italienischen Verfassung, die unter der Überschrift "Die öffentliche Verwaltung" zusammengefaßt sind, auch Bestimmungen über die Angehörigen des öffentlichen Dienstes enthalten. Die Artikel beziehen sich speziell auf das Beschäftigungsverhältnis im öffentlichen Dienst, d. h. sie enthalten sowohl die allgemeine Regelung der Einstellung, die nur im Rahmen einer öffentlichen Ausschreibung erfolgen darf (Art. 97 Abs. 3 der Verfassung läßt nur vom Gesetz vorgesehene Ausnahmen zu), als auch die Vorschrift, daß die Geschäftsordnung der Behörden die Zuständigkeitsbereiche, die Aufgaben und die Verantwortung der Beamten festlegen muß. Darüber hinaus ist es offensichtlich, daß auch im öffentlichen Dienst die Grundsätze der Rechtmäßigkeit, Unparteilichkeit und Vernunft gelten, an die sich jede öffentliche Verwaltung bei der Ausübung ihrer Tätigkeit halten muß,

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Italien

495

ebenso wie auch die Regel von Bedeutung ist, nach der die Verwaltung so organisiert sein muß, daß ein befriedigender Arbeitsablauf gewährleistet ist (Art. 97 Abs. 1 der Verfassung). Art. 98 der Verfassung schließlich besagt, daß die öffentlichen Bediensteten ausschließlich im Dienste der Gemeinschaft stehen; hierzu werden einige Grundregeln festgelegt, die diese Ausschließlichkeit gewährleisten sollen. (Insbesondere verbietet Art. 98 Abs. 2 die Beförderung von öffentlichen Bediensteten, die gleichzeitig Parlamentsmitglieder sind. Absatz 3 desselben Artikels sieht die Möglichkeit der Einschränkung des Rechts auf Zugehörigkeit zu politischen Parteien für einzelne Berufsgruppen des öffentlichen Dienstes vor). In diesem Zusammenhang ist hervorzuheben, daß sich die genannten Vorschriften, insbesondere bei der Regelung des Zustandekommens eines Dienstverhältnisses, auch auf das private Dienstverhältnis mit der öffentlichen Verwaltung beziehen, das denselben Regeln sowohl im Hinblick auf die öffentliche Ausschreibung als auch auf die Grundsätze der Rechtmäßigkeit, der Vernunft und der befriedigenden Abwicklung untersteht.

2. Gesetzliche Bestimmungen Die gesetzlichen Bestimmungen für den öffentlichen Dienst sind sehr umfangreich und nach zahlreichen Bereichen untergliedert; die gesetzlichen Bestimmungen für das private Dienstverhältnis mit der öffentlichen Verwaltung stimmen im wesentlichen mit den Bestimmungen des bürgerlichen Rechts überein. Das Beamtenrecht ist jener Bereich des Verwaltungsrechts, in dem es die meisten Bestimmungen gibt: Etwa zwei Drittel aller Verwaltungs gesetze beziehen sich auf Personalfragen im öffentlichen Dienst. Von den gesetzlichen Bestimmungen seien deshalb hier nur die allgemein gültigen Rechtsquellen angeführt, die in erster Linie dem sogenannten "Rahmengesetz für den öffentlichen Dienst" 1 zu entnehmen sind, das die Grundprinzipien festlegt, die für alle öffentlichen Verwaltungen gelten und an die diese Verwaltungen bei der Ausübung ihrer Kompetenzen gebunden sind. Das Rahmengesetz hat zu wichtigen Neuerungen im Hinblick auf die Aufteilung des von ihm erfaßten Sachgebiets zwischen Gesetz und Tarifvertrag, auf die Tarifverhandlungen, auf die Einstufung nach der Tätigkeit, auf weitere Prinzipien der Vereinheitlichung sowie auf den gewerkschaflichen Schutz geführt. Was die Zivilbeamten anbelangt, ist auf den sogenannten "Einheitstext für Zivilbeamte" 2 hinzuweisen, der direkt oder durch Hinweis in anderen Rechtsquellen für die Gesamtheit der Beamten gilt.

1

2

Gesetz Nr. 93 vom 29. März 1983. Dekret des Staatspräsidenten Nr. 3 vom 10. Januar 1957.

496

Daria de Pretis

Die Regionen erlassen eigene Gesetze für ihr Personal, während die Bestimmungen für die kleineren öffentlichen Gebietskörperschaften entweder direkt durch die staatlichen Gesetze vorgegeben oder in den Geschäftsordnungen der Körperschaften selbst verankert sind; diese Geschäftsordnungen müssen sich an die in den staatlichen Gesetzen enthaltenen grundlegenden Bestimmungen halten. Allgemein läßt sich feststellen, daß die große Anzahl und oft auch die mangelnde Koordinierung der gesetzgeberischen Maßnahmen - letzteres gilt vor allem für die Bestimmungen aus jüngster Zeit - dazu beigetragen haben, die für den öffentlichen Dienst so bezeichnende Komplexität der gesetzlichen Bestimmungen noch weiter zu vergrößern. Dieser Bereich wird durch ein Geflecht von Bestimmungen geregelt, die aufgrund ihrer großen Zahl sowie ihrer unterschiedlichen Anwendungsbereiche und zeitlichen Wirksamkeit nicht immer problemlos angewandt werden können. Dies wird durch die hohe Streithäufigkeit bestätigt: 1987 betrafen etwa 47 % aller vor den Verwaltungsrichter gebrachten Anträge den Bereich des öffentlichen Dienstes.

3. Untergesetzliche Bestimmungen Da die öffentlichen Verwaltungen - unabhängig von den gesetzlichen Vorbehalten, die in bestimmten Bereichen vor allem vom Rahmengesetz für den öffentlichen Dienst vorgesehen sind - grundsätzlich über die Befugnis zum Erlaß von Verordnungen im Personalbereich verfügen, werden für den öffentlichen Dienst in großer Zahl umfangreiche Bestimmungen auf den verschiedensten Gebieten erlassen. Auf diese Weise tragen untergesetzliche Bestimmungen des Staates, der Regionen, Provinzen, Gemeinden und anderer Körperschaften dazu bei, die verschiedenen öffentlichen Dienstverhältnisse unter Beachtung gesetzlicher Vorgaben zu regeln. Von den untergesetzlichen Bestimmungen sind besonders die Dekrete zur Übernahme der Tarifvereinbarungen von Bedeutung, die vom Staatspräsidenten für die verschiedenen Verwaltungen erlassen werden. Dies geschieht auf Beschluß des Ministerrates, so wie es für das Verfahren der Tarifverhandlungen im Gesetz, das diesen Dekreten normativen Charakter verleiht, vorgesehen ist.

4. Das Fehlen anderer Rechtsquellen Aus dem Prinzip der Rechtmäßigkeit der Verwaltung sowie aus den haushaltsrechtlichen Grundsätzen ergibt sich - als besonderes Merkmal öffentlicher Dienstverhältnisse - die Notwendigkeit, die rechtliche und wirtschaftliche Stellung des Personals durch Gesetze oder Verordnungen zu regeln. Deshalb gibt es keine anderen Rechtsquellen für den öffentlichen Dienst.

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11. Kategorien öffentlicher Dienstverhältnisse

1. Öffentlich-rechtliche Dienstverhältnisse Das Dienstverhältnis mit der öffentlichen Verwaltung kann vom öffentlichen Recht, in diesem Falle spricht man von "öffentlichem Dienst", oder vom Privatrecht geregelt sein. Der normale und auch weitaus häufigste Fall ist jedoch das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis, das durch die einseitige Regelungsbefugnis der Behörde gegenüber dem Bediensteten gekennzeichnet ist. Nach der geltenden Rechtsprechung sind die wesentlichen Merkmale des öffentlichen Dienstverhältnisses die Beschäftigung in untergeordneter Stellung, eine gewisse Kontinuität der Leistungen (also keine gelegentlichen Leistungen) sowie ein vorher festgelegtes oder auf der Grundlage bestimmter Kriterien festlegbares Entgelt. Grundlegend für ein öffentliches Dienstverhältnis ist auch, daß es mit einer öffentlichen Körperschaft abgeschlossen wird. Diese Bedingung allein reicht jedoch nicht aus, da nach allgemeiner Auffassung die Dienstleistung zusätzlich im Zusammenhang mit den institutionellen Zielen der Körperschaft stehen muß. Dieser Zusammenhang kann auch indirekter Art sein, ohne daß es von Bedeutung ist, ob die konkret vom Bediensteten erledigten Aufgaben im einzelnen Aufgabendes öffentlichen Rechts darstellen; es reicht aus, wenn die vom Bediensteten durchgeführten Arbeiten dazu bestimmt sind, den Zielen der öffentlichen Körperschaft zu dienen.

2. Privatrechtliche Dienstverhältnisse Die Schaffung privatrechtlicher Dienstverhältnisse mit öffentlichen Verwaltungen stellt eine Ausnahme dar und beruht im allgemeinen auf der, wenn auch gerade in diesem Bereich eher begrenzten, Möglichkeit der Verwaltung, unter Verwendung privatrechtlicher Instrumente privatrechtliche Handlungen durchzuführen. Handelt es sich um eine Tätigkeit, die den institutionellen Zielen der öffentlichen Körperschaft (Arbeitgeber) femsteht, so weist das Dienstverhältnis nach herkömmlicher Ansicht nicht die Merkmale des öffentlichen Dienstes auf, sondern ist privatrechtlicher Art. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, daß es für ein öffentliches Dienstverhältnis, wie oben bereits erwähnt, ausreicht, wenn die erbrachte Leistung - auch indirekt - zur Erfüllung der Aufgaben der Körperschaft dient. Man kann im derzeitigen System tatsächlich feststellen, qaß die öffentlichrechtliche oder die privatrechtliche Natur des Dienstverhältnisses mit der Verwaltung im wesentlichen von formellen Elementen abhängt und es nicht auf den Inhalt der Tätigkeit des Bediensteten ankommt. In diesem Zusammenhang kann 32 Magiera/Sledentopf (Hrsg.)

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auch das jüngste Gesetz über die lokale Selbstverwaltung 3 Bedeutung erlangen, sieht es doch die Möglichkeit vor, den Posten des Abteilungsleiters, leitende Stellungen oder andere hochspezialisierte Tätigkeiten durch öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Verträge abzudecken. In jüngster Zeit haben es ferner zahlreiche Bestimmungen verschiedenen Behörden ermöglicht, sich zur Erfüllung ihrer institutionellen Aufgaben der Mitarbeit externer Spezialisten zu bedienen. Dies kann entweder im Rahmen privatrechtlicher Dienstverhältnisse oder auf freiberuflicher Basis geschehen. In diesem Zusammenhang sei u. a. auf folgende Gesetze hingewiesen: Nr. 59 vom 3. März 1989 für das Umweltministerium, Nr. 49 vom 26. Februar 1987 für das Außenministerium und Nr. 43 vom 29. April 1988 für den Nationalen Forschungsrat (C.N.R.). Darüber hinaus ist noch an einige Kategorien von Staatsbediensteten (ein begrenzter Anteil von Sachbearbeitern bei diplomatischen Vertretungen und Konsulaten im Ausland; einige Dozenten und Techniker an den Universitäten) sowie an das auf Zeit eingestellte Personal für besonderen, außergewöhnlichen und zeitlich begrenzten Bedarf zu erinnern (wie zum Beispiel das Personal, das vom Zentralen Statistikinstitut zur Datenerfassung bei der Volkszählung eingestellt wurde). Obwohl also die Tendenz zu verzeichnen ist, gesetzgeberisch die Fälle des privatrechtlichen Dienstverhältnisses mit der öffentlichen Verwaltung zu erweitern, ergeben sich die meisten Dienstverhältnisse dieser Art beim Personal öffentlicher Wirtschaftsunternehmen (öffentlich-rechtliche Einrichtungen, die in erster Linie eine wirtschaftliche Tätigkeit auf privatrechtliche Weise ausführen), beim Personal städtischer Dienste und beim Personal anderer privatrechtlich handelnder öffentlich-rechtlicher Unternehmen, die mit verselbständigter Organisation von nicht-wirtschaftlichen Körperschaften geführt werden. Das privatrechtliche Dienstverhältnis, das entweder ausdrücklich vom Gesetz als solches definiert wird oder aufgrund seiner Hauptmerkmale als solches definiert werden kann, wird durch das bürgerliche Recht geregelt.

3. Wesentliche rechtliche Unterschiede im Überblick Bei der Analyse der wichtigsten Unterschiede zwischen den beiden Kategorien der Dienstverhältnisse ist in erster Linie festzustellen, daß heute in der italienischen Rechtsordnung eine deutliche Tendenz zur Abschwächung dieser Unterschiede zu verzeichnen ist. Diese Annäherung zwischen den beiden Rechtsbereichen ergibt sich vor allem dadurch, daß die günstigsten Aspekte des privatrechtlichen Dienstverhältnisses (Tarifverhandlungen, Abfindungszahlung, gewerkschaftlicher Schutz, besondere Aspekte des Rechtsschutzes) auf das öffentlich3

Art. 51 Abs. 5 des Gesetzes Nr. 142 vom 8. Juni 1990.

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rechtliche Dienstverhältnis und, umgekehrt, die Vorteile des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses (Tendenz zur Stabilität, Rentenbedingungen) auf das privatrechtliehe Dienstverhältnis ausgedehnt sind. Selbstverständlich liegt der Hauptunterschied in der Stellung, die der Arbeitgeber (öffentliche Verwaltung) gegenüber dem Arbeitnehmer einnimmt. Das öffentlieh-rechtliche Dienstverhältnis beruht auf einer einseitigen Verfügung der Behörde, die dem Angestellten als Hoheitsträger gegenübertritt. Im Gegensatz dazu beruht das privatrechtliehe Dienstverhältnis auf einem Vertrag, also auf einer Willensäußerung der beiden Vertragspartner, die zumindestens formell gleichberechtigt handeln. Es ist aber darauf hinzuweisen, daß das privatrechtliche Dienstverhältnis zwar auf einem Vertrag beruht, d. h. zwischen gleichberechtigten Partnern entsteht, der öffentlichen Körperschaft jedoch in Anbetracht ihrer Verfügungsgewalt und Organisationsbefugnis nicht das Recht verweigert werden kann, das Beschäftigungsverhältnis aufgrund öffentlich-rechtlicher und einseitiger Beschlüsse im Rahmen der eigenen Organisation (z. B. Personalreduzierung oder -neuordnung) zu kündigen. Dies vorausgeschickt, liegt der wesentliche Unterschied in der Natur der gesetzlichen Regelung der beiden Kategorien von Dienstverhältnissen (öffentlich-rechtlich im einen Fall, privatrechtlich im anderen). Ohne auf die einzelnen Gesetze einzugehen (was das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis anbelangt, sei auf den vorhergehenden Punkt A. I. 2. verwiesen), ist daran zu erinnern, daß der wichtigste Unterschied im Bereich der Rechtsquellen zur Regelung der Dienstverhältnisse im unterschiedlichen Rang der Tarifvereinbarungen liegt, die nur im Falle des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses die Form und das Gewicht von Verordnungen erlangen. 4 Wenn es auch unmöglich ist, auf die Besonderheiten der verschiedenen Gesetze zur Regelung der beiden Kategorien von Dienstverhältnissen einzugehen, ist hinsichtlich des Inhalts zumindest die Problematik des unterschiedlichen Rechtsschutzes zu erwähnen. Privatrechtliche Dienstverhältnisse unterstehen dem ordentlichen Gericht, während öffentlich-rechtliche Dienstverhältnisse, sowohl bei legitimen Rechten als auch bei berechtigten Interessen, der ausschließlichen Gerichtsbarkeit des Verwaltungsrichters unterstehen. Es wurde bereits darauf hingewiesen, daß Tarifverhandlungen im öffentlichen Dienst in den sechziger Jahren in der Praxis bereits aufgekommen waren und erst anschließend durch das Rahmengesetz für den öffentlichen Dienst geregelt wurden (Art. 6 ff.). Die Grundrechte und -garantien der Arbeitnehmer, die im allgemeinen Recht im Arbeiterschutzgesetz 5 verankert und nur auf privatrechtliehe Beschäftigungs4

32*

Vgl. Art. 6 des Gesetzes Nr. 93 vom 29. März 1983.

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verhältnisse bezogen sind, wurden von Art. 23 des Rahmengesetzes für den öffentlichen Dienst auf die Beamten ausgedehnt. Dabei handelt es sich u. a. um das Recht auf freie Meinungsäußerung am Arbeitsplatz (Art. 1), das Recht der Arbeitnehmer auf Gewerkschaftszugehörigkeit und auf die Ausübung gewerkschaftlicher Tätigkeit am Arbeitsplatz (Art. 14) sowie das an den Arbeitgeber gerichtete Verbot der Diskrimierung von Arbeitnehmern aufgrund ihrer persönlichen Einstellung zur Gewerkschaft (Art. 15 - 17). Die Streikfreiheit in Art. 40 der Verfassung betrifft - nach herrschender Meinung - alle Arbeitnehmer, auch die des öffentlichen Dienstes. Allerdings wurde - im Hinblick auf die verfassungsmäßige Begrenzung des Streikschutzes auf Ausstände aus wirtschaftlichen oder sozialen Gründen - die Abwesenheit vom Arbeitsplatz im öffentlichen Dienst aus Gründen der Teilnahme an nicht wirtschaftlich motivierten Streiks für unrechtmäßig erklärt. Darüber hinaus schließt die hoheitliche, einseitig festgelegte Regelung im öffentlichen Dienst eine Gehaltsfortzahlung während der Teilnahme an jeder Art von Streik aus. Im Bereich der wesentlichen öffentlichen Dienste wurden Bestimmungen eingeführt,6 die der Ausübung des Streikrechts sowohl inhaltliche als auch verfahrensrechtliche Grenzen setzen. In diesem Sinne wurden jene Dienste als grundlegend betrachtet, die verfassungsmäßig geschützte Rechte der Bürger garantieren (wie zum Beispiel die Gesundheit, den Katastrophenschutz, die Justiz, das Transportwesen, die Vor- und Fürsorge, das öffentliche Bildungswesen und das Postund Fernmeldewesen, einschließlich Information). Eine grundlegende, substantielle Beschränkung liegt in der Notwendigkeit, die Verfügbarkeit von unerläßlichen Diensten für die Nutzung der damit verbundenen Güter zu gewährleisten. Eine verfahrensrechtliche Einschränkung liegt darin, daß der Streik mindestens zehn Tage im voraus angekündigt werden muß. Für das Personal der Staatspolizei sieht das Gesetz ein ausdrückliches Streikverbot vor. Die jüngste Regelung ist bestrebt, eine Selbstbeschränkung des Streikrechts - insbesondere im Bereich der öffentlichen Dienste - zu fördern und zu den Tarifverhandlungen im öffentlichen Dienst nur jene Gewerkschaften zuzulassen, die eine solche Selbstbeschränkung eingeführt haben (v gl. insbesondere Art. 11 des Rahmengesetzes für den öffentlichen Dienst, der darüber hinaus eine Vorankündigung von mindestens fünfzehn Tagen und die Gewährleistung der grundlegenden Dienste vorschreibt).

5

6

Gesetz Nr. 300 vom 20. Mai 1970. Gesetz Nr. 146 vom 12. Juni 1990.

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III. Kategorien öffentlicher Bediensteter

1. Das System der Einstufung nach der Tätigkeit Die Stellenordnung im italienischen öffentlichen Dienst sah bis 1980 die Einstufung der Beamten (insbesondere der Staatsbeamten) in vier Dienstränge vor (leitende Tätigkeit, konzeptionierende Tätigkeit, ausführende Tätigkeit und Hilfstätigkeit). Diese Einteilung erfolgte auf der Grundlage der jeweils zugeteilten Aufgaben sowie des Ausbildungsabschlusses. Nicht darunter fielen Arbeitskräfte mit vorwiegend manuellen Tätigkeiten. Diese Ordnung wurde durch die Einführung der sogenannten "Einstufung nach der Tätigkeit" abgelöst, die durch den Schwierigkeitsgrad der von dem Beamten zu erfüllenden Aufgaben bestimmt wird. Jede Einstufung entspricht einer festen Einkommensstufe. Die Einstufung erfolgt unter Berücksichtigung folgender (beschreibender) Kriterien: a) Stufe I (Reinigungspersonal): einfache Tätigkeit; b) Stufe 11 (Geräte- und Materialverwaltung): einfache Tätigkeit, die Grundkenntnisse erfordert; c) Stufe III (Hilfs- und Vorzimmerpersonal): technisch-manuelle Tätigkeit ohne spezifische Fachkenntnisse; d) Stufe IV (Fahrer, Mechaniker): Verwaltungstätigkeit oder technische Aufgaben mit Fachkenntnissen; e) Stufe V (Sachbearbeiter): Tätigkeit mit Fachkenntnissen und Gruppenverantwortung; f) Stufe VI (Verwaltungsassistent): Tätigkeit mit Fachkenntnissen und Gruppen-

verantwortung;

g) Stufe VII (Verwaltungsmitarbeiter): Tätigkeit, die eine spezifische berufliche Ausbildung erfordert und eventuell Verantwortung für Verwaltungseinheiten einschließt; h) Stufe VIII (Verwaltungsbeamter): Tätigkeit mit beruflicher Spezialisierung und eventuell Vertretung nach außen; i) Stufe IX (Oberbeamter): Vertretung und Zusammenarbeit mit dem leitenden Beamten bei Aufgaben, die nicht ausdrücklich letzterem vorbehalten sind. Mit der Einführung der beruflichen Einstufung setzte sich der öffentliche Dienst das Ziel, alle Beamten gleich zu behandeln, die zur Bewältigung ihrer Aufgaben über dieselben geistigen Fähigkeiten verfügen müssen, sowie die frühere Ordnung, die das System verkompliziert und zu nicht mehr vertretbaren Unterschieden in der Behandlung der einzelnen Beamtenkategorien geführt hatte, zu vereinfachen.

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In der neuen Ordnung gibt es keine vertikale Beförderung von einem Dienstgrad zum anderen mehr, wie es in der vorhergehenden der Fall gewesen war. Möglich ist nur eine horizontale Beförderung finanzieller Art innerhalb einer Stufe. Zum Übergang in eine höhere Stufe muß der Anwärter eine öffentliche Ausschreibung gewinnen. Bei allen öffentlichen Ausschreibungen ist immer ein Teil der Stellen dem Personal vorbehalten, das bereits in einer niedrigeren Stufe im öffentlichen Dienst tätig war. Jede Stufe umfaßt mehrere Berufsbilder. Das Berufsbild ergibt sich aus der Art der zu erfüllenden Arbeit, d. h. es berücksichtigt sowohl die spezifischen Aufgaben als auch den dazu erforderlichen Ausbildungsabschluß.

2. Sonderkategorien staatlicher Beamten Das häufigste öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis betrifft die Zivilbeamten. In dem äußerst weitgefächerten öffentlichen Dienst gibt es jedoch auch, ohne daß sie sich alle aufzählen lassen, einige Beamtenkategorien, für die Sonderregelungen gelten. a) Leitende Staatsbeamte sind Beamte in einer Sonderstellung an der Spitze der staatlichen Bürokratie und mit besonderen Entscheidungsbefugnissen. Diese Laufbahn des öffentlichen Dienstes wurde mit Dekret des Staatspräsidenten D.P.R. Nr. 748 vom 30. Juni 1972, dem sogenannten Dekret über die staatlichen leitenden Beamten, eingerichtet und sieht drei unterschiedliche Stufen vor (in aufsteigender Reihenfolge: erster leitender Beamter, oberer leitender Beamter, höchster leitender Beamter). Die leitenden Beamten haben die Aufgabe, die von der Regierung vorgebenen politischen und administrativen Richtlinien in die Praxis umzusetzen; hierfür unternehmen sie alles, was nicht in die Zuständigkeit des Ministers fällt, und koordinieren die Tätigkeit der ihnen unterstellten Ämter. Das Gesetz weist jeder leitenden Stellung entsprechende Aufgaben und begrenzte Finanz- und Sachmittel zu. Innerhalb dieses Rahmens sind die Handlungen der leitenden Beamten Ausdruck eigener, nicht vom jeweiligen Minister abgeleiteter Befugnisse. Die rechtliche Regelung für diese Beamtenkategorie ist differenziert und beinhaltet insbesondere: -

ihren Ausschluß von den Tarifverhandlungen und somit die Regelung ihrer Stellung und Bezahlung nur aufgrund des Beamtengesetzes;

-

eine Sonderregelung für die Ernennung in eine leitende Stelle. Hierfür ist vorübergehend ein mehrschichtiges Ausschreibungssystem vorgesehen, zu dem man nur dann zugelassen wird, wenn bestimmte Bedingungen bezüglich der vorhergehenden Laufbahn erfüllt sind;

-

zusätzlich zur Amtshaftung und Diensthaftung auch die sogenannte Führungshaftung, d. h. die Verantwortung für das Ergebnis der geleisteten Arbeit. Sie

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ermöglicht, auf der Grundlage der Gesamtergebnisse, die das ihm unterstellte Amt erzielt, die Befähigung des leitenden Beamten zur Bewältigung der ihm anvertrauten Aufgaben zu bewerten. b) Im Dienstverhältnis der Heeresangehörigen und des Personals der Staatspofizei ist der Aspekt der Unterordnung besonders ausgeprägt. Für das Militär bleibt es bei der traditionellen Karriereeinstufung nach Dienstgraden: Offiziere und Unteroffiziere. Die Personalordnung der Staatspolizei enthält eine Gliederung, die der Einstufung der Zivilbeamten entspricht, und sieht Formen von Tarifverhandlungen vor, die aufgrund der Entmilitarisierung des Corps möglich sind. c) In der Regelung des Dienstverhältnisses von Lehrern an staatlichen Schulen und Universitätsdozenten ist der Aspekt der Unterordnung weit weniger ausgeprägt. An seine Stelle tritt die Unterrichtsfreiheit und die Abschwächung der allgemeinen Bestimmungen über die Inkompatibilität des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses mit einer gleichzeitigen Berufs- oder Beratungstätigkeit. In diesem Zusammenhang ist auch auf die unterschiedliche Stellung der "Vollzeitdozenten" und der "Teilzeitdozenten" hinzuweisen. Letztere dürfen gleichzeitig eine berufliche Tätigkeit ausüben und Aufträge von privater Seite annehmen. d) Obwohl Richter keine Verwaltungstätigkeit ausüben, sind sie doch Staatsbeamte. Da ihre Aufgaben in der Rechtssprechung und nicht in der Verwaltung liegen, kommen Richter in den Genuß besonderer Garantien, die in der Verfassung verankert sind (Art. 101 ff.). Diese Garantien bestehen für die ordentlichen Richter in erster Linie in der Tatsache, daß alle Maßnahmen bezüglich ihrer rechtlichen Stellung auf Beschluß des Obersten Rates des Richterstandes 7 ergriffen werden, sowie in der Bestimmung ihrer Unabsetzbarkeit (Art. 107 der Verfassung). Gleichlautende Garantien, selbst wenn nicht alle in der Verfassung verankert sind, stehen darüber hinaus den Verwaltungsrichtern (Staatsrat und regionale Verwaltungsgerichte) sowie den Mitgliedern des Rechnungshofes zu. Auch die Bestimmungen über die rechtliche Stellung der Staatsanwälte und der Mitglieder der Militärgerichte entsprechen ungefähr der Stellung der ordentlichen Richter und der Sonderrichter. e) Auf weitere Kategorien öffentlicher Bediensteter mit Sonderdienstverhältnis kann hier nur kurz hingewiesen werden. So unterstehen zum Beispiel Diplomaten, Bedienstete staatlicher autonomer Verwaltungen, das Personal der Verfassungsorgane, die Angestellten der Regionen und der lokalen Gebietskörperschaften sowie das Personal und die Arbeiter des staatlichen Gesundheitswesens anderen Verordnungen und Bestimmungen. 7 Verfassungsrechtliches Organ, dessen Mitglieder zu zwei Dritteln von den ordentlichen Richtern selbst gewählt werden; vgl. Art. 104 ff. der Verfassung.

504

Daria de Pretis IV. Arten öffentlicher Dienstherren

Ein öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis kann nur mit einer Körperschaft des öffentlichen Rechts entstehen. Als solche definiert die italienische Rechtsordnung außer Staat und Gebietskörperschaften (Regionen, Provinzen, Gemeinden, Talgemeinschaften und deren Konsortien) auch alle anderen Einrichtungen, denen das Gesetz öffentlichen Charakter verleiht und die aufgerufen sind, mit dem Staat (oder auch mit den anderen Gebietskörperschaften) zusammenzuarbeiten, um Ziele im Allgemeininteresse der Gemeinschaft zu erreichen. So gelten in der italienischen Rechtsordnung als Körperschaften des öffentlichen Rechts zum Beispiel Hilfseinrichtungen des Staates, die in Bereichen wie Sozialfürsorge (lNPS - Nationales Institut für Sozialfürsorge ), Förderung des Fremdenverkehrs (ENIT - Nationales Fremdenverkehrsamt) oder Sport (CONI - Nationales olympisches Komitee) tätig sind, sowie z. B. Einrichtungen zur Vertretung bestimmter Berufsgruppen (Kammern), Einrichtungen mit Sonderstellung (Universitäten) und Unternehmen, die Güter und Dienstleistungen erzeugen (öffentliche Wirtschaftsunternehmen, deren Angestellte, wie bereits erwähnt, mit dem Unternehmen ein privatrechtliches Beschäftigungsverhältnis eingegangen sind). Je nach der öffentlich-rechtlichen Körperschaft (oder der Kategorie öffentlichrechtlicher Körperschaften), mit der das Dienstverhältnis entsteht, erfolgt auch eine Einteilung der Bediensteten im Rahmen des öffentlichen Dienstes. Es gibt also, wie bereits mehrmals erwähnt z. B. Staatsbeamte, regionale Beamte oder Gemeindebeamte (oder Angestellte). Unter Berücksichtigung der jeweiligen Bestimmungen und Regelungen, die für die einzelnen Behörden gelten können, verfügen alle Körperschaften, die als Einrichtungen der öffentlichen Verwaltung eingestuft werden, über Personal, das in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis steht. Die allgemeinen Bestimmungen, die das staatliche Dienstverhältnis regeln, können auch auf die anderen Bereiche des öffentlichen Dienstes übertragen werden. Jene Bestimmungen über das staatliche Dienstverhältnis hingegen, die nicht auf allgemeinen Grundsätzen beruhen, können auf andere Kategorien öffentlicher Bediensteter nur dann angewandt werden, wenn in den Geschäftsordnungen des jeweiligen Bereiches ausdrücklich auf sie verwiesen wird. Eine Ausnahme von der Regel, nach der dem öffentlich-rechtlichen Charakter einer Körperschaft im allgemeinen auch ein öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis mit den Bediensteten entspricht, stellen jene schon oben erwähnten öffentlichen Wirtschaftsunternehmen (und einige öffentliche Betriebe) dar, deren Beziehungen zu ihrem Personal den zivilrechtlichen Bestimmungen unterworfen sind.

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B. Das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis Bei der Beantwortung dieses Teils sowie auch der folgenden Teile des Fragebogens war eine allgemeine Richtungsänderung notwendig. Die Beamten wurden nämlich nicht als gesonderte Kategorie öffentlicher Bediensteter in Abgrenzung zu Angestellten und Arbeitern des öffentlichen Dienstes, die in einem privatrechtlichen Beschäftigungsverhältnis mit der Behörde stehen, behandelt. Die folgenden Ausführungen beziehen sich unterschiedslos auf alle öffentlichen Bediensteten und nicht nur auf eine bestimmte Kategorie, weil die Regelung des öffentlichen Dienstverhältnisses in der italienischen Verwaltung grundsätzlich für alle Mitarbeiter einheitlich ist. In diesem Zusammenhang stellen Dienstverhältnisse, die sich vom öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis unterscheiden (insbesondere diejenigen privatrechtlicher Art), derzeit nicht nur zahlenmäßig begrenzte Ausnahmen dar; es handelt sich dabei auch um die üblichen Beschäftigungsverhältnisse, die sich normalerweise nicht auf spezifische Kategorien von Bediensteten beziehen, wie es im deutschen Verwaltungsrecht der Fall sein dürfte. Aus demselben Grund ist die Unterscheidung und die symmetrische Darstellung, di~ im Fragebogen bezüglich des Verhältnisses zwischen öffentlichem und privatrechtlichem Dienstverhältnis vorgenommen werden, auf das italienische System nicht übertragbar. Denn die öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisse stellen - wie gesagt - im öffentlichen Dienst derzeit im Vergleich zu den privatrechtlichen die große Mehrzahl dar. Außerdem kann man nicht von einem privatrechtlichen Dienstverhältnis mit der Verwaltung (als privatrechtlichem Sonderverhältnis ) sprechen, weil es keine anderen Züge oder Regelungen als das normale privatrechtliche Dienstverhältnis aufweist. I. Arten des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses

a) Normalerweise ist der öffentliche Bedienstete ein im Stellenplan vorgesehener Beamter (oder Angestellter), d. h. er gehört zum fest angestellten Verwaltungspersonal. Diese planmäßige Stelle beinhaltet in erster Linie die Stabilität des Dienstverhältnisses, das bis zum Rentenalter bestehen bleiben soll. Das Personal jeder Behörde setzt sich aus der Gesamtheit der auf Planstellen sitzenden Beschäftigten zusammen. b) Aus diesem Grund wird das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis im allgemeinen als unbefristet betrachtet. Es ist auf jeden Fall unbefristet, wenn in der Emennungsurkunde kein Termin für seine Beendigung festgelegt ist. c) Es gibt nur ausnahmsweise außerplanmäßige Beamte; sie können bei außergewöhnlichem Personalbedarf auch außerhalb des Stellenplans eingestellt werden. Diese außerplanmäßigen Beamten besetzen keine Planstellen und haben

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keinen Anspruch auf Stabilität des Beschäftigungsverhältnisses. Früher haben die Behörden sehr häufig die Möglichkeit der außerplanmäßigen Einstellung in Anspruch genommen, und oftmals wurde dieses zeitweilige Personal dann im Rahmen einer nachträglichen Zustimmung in den Stellenplan aufgenommen. Jetzt hat das Gesetz jedoch den Rückgriff auf diese Vorgehensweise stark eingeschränkt und genehmigt sie nur in außerordentlichen, ausdrücklich vorgesehenen Fällen; Verfügungen, die nicht genehmigte Einstellungen betreffen, werden für nichtig erklärt. d) Eine besondere Art des Dienstverhältnisses außerhalb des Stellenplans ist das befristete Dienstverhältnis. Wenn in der Ernennungsurkunde eine Frist angegeben wird, handelt es sich um ein befristetes Dienstverhältnis und eine besondere Kategorie von Beamten außerhalb des Stellenplans. In diesem Fall verwandelt auch die Tatsache, daß der Beamte über die Frist hinaus im Dienst bleibt, ein befristetes Dienstverhältnis nicht in ein unbefristetes. Ein Sonderfall der Befristung - die Frist bezieht sich nur auf eine bestimmte Funktion des Beamten, während das zugrundeliegende Dienstverhältnis unbefristet bleibt - ist in Art. 51 des jüngsten Gesetzes über die Refonn der lokalen Selbstverwaltung 8 vorgesehen. Darin wird bestimmt, daß die Aufgaben der Amtsund Abteilungsleiter der Gebietskörperschaften nur befristet übertragen werden können, daß eine Verlängerung dieser Frist einer begründeten Verfügung bedarf und daß im Falle unzureichender Ergebnisse eine vorzeitige Beendigung der Amtszeit verfügt werden kann. e) Nachdem der Beamte ernannt wurde und in den Dienst eingetreten ist, muß er eine Probezeit bestehen, während der ihm ein besonderer Status, der des Beamten auf Probe, zuerkannt wird. Die Probezeit dauert nonnalerweise sechs Monate und kann im Falle einer negativen Bewertung nach ihrem Ablauf um weitere sechs Monate verlängert werden. Wurde die Probezeit bestanden, so erwirbt der Beamte den Anspruch auf Garantie des Arbeitsplatzes und eine abgesicherte Rechtsstellung.

11. Begründung des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses

1. Einstellungsvoraussetzungen a) Sachlich-objektive Voraussetzung für die Schaffung eines öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses ist das Vorhandensein einer entsprechenden, unbesetzten Stelle im Stellenplan der einstellenden Behörde (vorbehaltlich der außerordentlichen Fälle, in denen, wie bereits erwähnt, eine Einstellung außerhalb des Stellenplans zulässig ist). 8

Gesetz Nr. 142 vom 8. Juni 1990.

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b) Persönlich-subjektive Voraussetzungen sind die allgemeinen Anforderungen für die Einstellung in ein öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis und zwar: -

die italienische Staatsangehörigkeit; es gibt einige, wenn auch seltene, Ausnahmen, z. B. die Möglichkeit zur Einstellung von ausländischen Staatsbürgern als Lehrpersonal an den Hochschulen. Es ist ferner auf die jüngste Tendenz in der Rechtsprechung hinzuweisen, die auf der Grundlage von Art. 48 EWG-Vertrag Bürgern aus anderen EG-Mitgliedstaaten den Zugang zum italienischen öffentlichen Dienst eröffnet;

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das Mindestalter, das für ein Dienstverhältnis mit der Verwaltung der Volljährigkeit (18 Jahre) entspricht; darüber hinaus gibt es Grenzen für das Höchstalter, zum einen bezogen auf den Diensteintritt (im allgemeinen 35 Jahre, aber diese Grenze gilt nicht für diejenigen, die bereits Staatsbeamte sind), zum anderen auf die Dienstdauer (im allgemeinen bis zum 65. Lebensjahr);

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der Genuß der staatsbürgerlichen Rechte; ausgeschlossen sind deshalb aufgrund von Geisteskrankheiten entmündigte oder nur beschränkt geschäftsfähige Personen sowie Personen, denen im Zuge eines gerichtlichen Urteils die bürgerlichen Ehrenrechte aberkannt wurden;

-

die körperliche Eignung, d. h. das Fehlen von Gebrechen, die sich auf die Leistungsfahigkeit im Dienst auswirken können. Sondergesetze für den Schutz bestimmter Gruppen von Körperbehinderten schreiben die Einstellung eines gewissen Anteils von Behinderten für besondere Aufgaben vor. Weiter ist daran zu erinnern, daß die Verfassung (Art. 51) die absolute Gleichberechtigung der Geschlechter beim Zugang zum öffentlichen Dienst festlegt;

-

die Erfüllung der Wehrpflicht;

-

neben diesen allgemeinen Anforderungen, die für jede Art von Dienstverhältnis gelten, gibt es noch besondere Voraussetzungen für den Zugang zu bestimmten Stellen: Sie betreffen in erster Linie eine bestimmte Ausbildung und somit den Besitz eines Ausbildungsabschlusses (Hochschule, Mittelschule, Pflichtschule oder die Absolvierung bestimmter Berufsausbildungskurse usw.);

-

schließlich gibt es noch Regeln der Unvereinbarkeit, wonach diejenigen, die bestimmte Ämter bekleiden, gewisse andere Aufgaben nicht übernehmen dürfen. Der Grund für diese Bestimmungen liegt einmal in den praktischen Schwierigkeiten bei der Ausübung bei der Funktionen, zum anderen in der Notwendigkeit zu vermeiden, daß ein und dieselbe Person unter Umständen widersprüchliche Ziele verfolgen müßte.

2. Ernennung Ein öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis entsteht im allgemeinen durch einen behördlichen Akt, d. h. eine Ernennungsurkunde.

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Die Ernennung wird von dem zuständigen Organ einseitig durch ein Schriftstück vorgenommen. Traditionell nimmt die Privatperson bei der Entstehung des Dienstverhältnisses keine gleichberechtigte Position gegenüber der Behörde ein; jedoch ist es ihr Diensteintritt, der dem Schriftstück Gültigkeit verleiht. Die Ernennungsurkunde ist zwar einseitig, hat jedoch eine zweiseitige Wirkung, es sei denn, der Bedienstete erklärt, daß er sie nicht akzeptieren will. Der Ernennung geht ein Verfahren voraus, bei dem die Erfüllung aller Voraussetzungen für die Dienstzulassung überprüft wird; dann erfolgt die Einstellung nach dem Stellenplan, in der Regel aufgrund einer öffentlichen Ausschreibung (Art. 97 der Verfassung). Das Ausschreibungsverfahren beginnt mit der Bekanntmachung, die auf der Grundlage von Gesetzen und Bestimmungen Art und Anzahl der ausgeschriebenen Stellen, Anforderungen für die Zulassung, Modalitäten und Fristen für die Anmeldung, Art und Anzahl der Prüfungen und Beurteilungen angibt. Nach Vorlage der Anmeldungen werden die Anwärterprüfungen von einer Ausschreibungskommission durchgeführt, die zu diesem Zweck ernannt wurde und auf der Grundlage von vorher festgelegten Kriterien eine Punktewertung abgibt. Nach Abschluß der Prüfungen wird, auch unter Berücksichtigung des jeweiligen Ausbildungsabschlusses, die Rangliste der geeigneten Anwärter erstellt. Diese Rangliste ist ein Schriftstück, in dem in der Reihenfolge ihres Abschneidens all diejenigen aufgeführt werden, die für die vorgesehenen Stellen als tauglich beurteilt wurden; sie kann also unter Umständen eine größere Anzahl von Personen als vorhandene Stellen enthalten. Die Ausschreibung hat allerdings nur bei so vielen Bewerbern Erfolg wie es Stellen zu vergeben gilt. Wenn jedoch einer von ihnen verzichten sollte, so rücken, in der Reihenfolge der Rangliste, die anderen tauglichen Stellenanwärter nach. In einigen Fällen ist darüber hinaus vorgesehen, daß die Rangliste über einen bestimmten Zeitraum ihre Gültigkeit behält und zur Abdeckung von Stellen herangezogen wird, die in der Zwischenzeit frei werden sollten. Die Rangliste wird von der Behörde verabschiedet, die die Ausschreibung veranlaßt hat und die somit kontrolliert und bestätigt, daß die Ausschreibung regulär durchgeführt wurde. Auf die Verabschiedung der Rangliste folgt die Bekanntgabe der erfolgreichen Bewerber und deren Ernennung in den Beamtenstand. Nach der Ernennung muß der Bedienstete den Dienst antreten; er muß innerhalb der in der Ernennungsurkunde angegebenen Frist seine Arbeit aufnehmen; andernfalls verwirkt er den Anspruch auf die Stelle. Mit der Dienstaufnahme beginnt die Probezeit. Wer einen Platz in der Rangliste belegt hat und über die gesetzlichen Voraussetzungen verfügt, hat einen geschützten Ernennungsanspruch auf die ausgeschriebenen Stellen. Die Behörde könnte sich also nicht weigern, die erfolgreichen Bewerber zu ernennen.

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Die Teilnehmer an der Ausschreibung haben die Möglichkeit, sofern es in ihrem Interesse liegt, das Ausschreibungsverfahren aus Rechtmäßigkeitsgründen vor dem Verwaltungsrichter anzufechten. Was den Zugang zum öffentlichen Dienst anbelangt, so ist darauf hinzuweisen, daß vor noch nicht langer Zeit Systeme zur Regelung der Einstellungen eingeführt wurden. So werden z. B. auf der Grundlage des Gesetzes Nr. 910 vom 12. Dezember 1986 nur solche Einstellungen genehmigt, die in "Jahresprogrammen" ausdrücklich geplant wurden (sogenannter "Einstellungsstop"); allerdings sind die Ergebnisse, vor allem aufgrund der fehlenden Planungslogik in den besagten Programmen, nicht für alle zufriedenstellend ausgefallen. Gleichzeitig wurde das Verfahren für die PersonaleinsteIlung in die unteren Berufsstufen vereinfacht. Das System der öffentlichen Ausschreibung wurde durch ein System der Auswahl ersetzt, die nun unter denjenigen zu erfolgen hat, die beim Arbeitsamt als Stellensuchende geführt werden. 9

III. Inhalt des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses

1. Pflichten Die Pflichten eines Beamten sind zusammengefaßt im Eid enthalten, den das Personal normalerweise vor Dienstantritt abzulegen verpflichtet ist. Auf der Grundlage des Gesetzestextes über staatliche Zivilbeamte sind dies in erster Linie: a) die Treuepflicht, d. h. die Pflicht zur Wahrung der behördlichen Interessen, wobei das einzige Ziel das Staatsinteresse sein muß. Mit der Treuepflicht gehen die Pflicht zur Einhaltung des Amtgeheimnisses und der Vertraulichkeit der behördlichen Unterlagen, die Pflicht zur Verwendung des Büros ausschließlich zu Zwecken, die im Zusammenhang mit den auszuführenden Aufgaben stehen, und die Verpflichtung zu einem angemessenen Verhalten gegenüber der Staatsordnung einher; b) die Sorgfaltspflicht, die sich in einer pünktlichen, sorgfältigen, fleißigen und ordentlichen Erledigung der zugewiesenen Aufgaben ausdrückt, so daß maximale Leistung erreicht wird. Diese Pflicht beinhaltet die Einhaltung der Dienstzeiten, die Gewährleistung einer regelmäßigen und kontinuierlichen Diensterfüllung, normalerweise die Verpflichtung, keine anderen Arbeiten oder beruflichen Tätigkeiten auszuführen, sowie die Pflicht, den Wohnsitz am Sitz der Amtsstelle zu nehmen; c) die Verpflichtung zur Gesetzmäßigkeit beinhaltet eine genaue Einhaltung der Gesetze und Rechtsvorschriften bei der Ausübung der dienstlichen Aufgaben. Zur Gewährleistung der Unparteilichkeit bestimmter Beamter (Richter, 9

Gesetz Nr. 46 vom 28. Februar 1987.

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Daria de Pretis Heeresangehörige, Polizeibeamte, Diplomaten), von denen absolute Unabhängigkeit und gleichzeitig absoluter Gehorsam gegenüber der Exekutive gefordert wird, sieht Art. 97 der Verfassung die Möglichkeit vor, durch Gesetz die Zugehörigkeit zu politischen Parteien einzuschränken;

d) die Pflicht zur Rechtschaffenheit fordert nicht nur in der beruflichen Sphäre, sondern auch im Privatleben ein Verhalten, das den guten Sitten, der Moral und dem Recht entspricht; e) die Pflicht zur Unterordnung bedeutet Respekt und Gehorsam gegenüber den Vorgesetzten. Der Zivilbeamte ist jedoch nicht verpflichtet, offensichtlich rechtswidrige Anordnungen zu befolgen, es sei denn, sie werden schriftlich bestätigt. Auf keinen Fall ist er verpflichtet, Anordnungen auszuführen, die die Begehung einer Straftat bedeuten würden. Mißachtet ein Beamter seine Pflichten, so hat dies zivilrechtliche, strafrechtliche oder verwaltungsrechtliche Folgen, je nach Art der damit verbundenen Haftung (siehe Punkt 3.).

2. Rechte Vor einer Analyse der positiven Aspekte, die mit der Zugehörigkeit zum öffentlichen Dienst verbunden sind, sei an ein Prinzip erinnert, das zwar nicht in der Verfassung verankert, jedoch allgemein in Art. 227 des Gesetzesdekrets über staatliche Zivilbeamte enthalten ist, das sogenannte Verbot der "reformatio in peius" hinsichtlich des Gehalts oder des bezogenen Altersruhegeldes. Dies vorausgeschickt, genießen Beamte folgende Rechte: a) das Recht auf den Arbeitsplatz, d. h. das Recht auf Aufrechterhaltung des Dienstverhältnisses, in das der Beamte eingestellt wurde; dies gilt natürlich nur für Beamte im Stellenplan. Für einige Planstellen (Richter, Hochschuldozenten) gelten noch weitergehende Garantien, darunter insbesondere die Regel der Unabsetzbarkeit, d. h. die Garantie, daß der Beamte nicht ohne seine Zustimmung oder nur aus Disziplinargründen von seiner Stelle abberufen werden kann. Diese Bestimmung soll absolute Freiheit von externen Einflüssen gewährleisten; b) den Anspruch auf einen angemessenen Aufgabenbereich, d. h. auf die Ausführung von Tätigkeiten und Aufgaben, die der jeweiligen beruflichen Einstufung entsprechen; c) den Anspruch auf die Berufsbezeichnung, d. h. auf den Titel, welcher der in der Ernennungsurkunde angegebenen beruflichen Einstufung entspricht. Die Beamten haben das Recht, diesen Titel auch im Privatleben und auch nach Beendigung des Dienstverhältnisses zu führen; d) den Anspruch auf Entlohnung für die durchgeführte Tätigkeit; die Bezahlung wird im allgemeinen nach der beruflichen Einstufung und dem Dienstalter bemessen. Außer dem Gehalt, das die Grundentlohnung für Beamte darstellt,

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sind außerdem verschiedene Zulagen für diejenigen vorgesehen, die besondere Stellungen einnehmen, die besonders schwere oder gefährliche Arbeiten durchführen oder die Aufgaben von besonderer Verantwortung übernehmen. Alle finanziellen Aspekte müssen für die öffentlichen Bediensteten, die unter die Tarifverhandlungen fallen, in den gewerkschaftlichen Vereinbarungen festgelegt werden. Keine Behörde darf Zulagen gewähren, die nicht in den besagten Vereinbarungen vorgesehen sind; e) den Anspruch auf die Sonntagsruhe, auf Urlaub, auf außergewöhnliche Beurlaubung und Sondererlaubnisse. Beamte haben also Anspruch auf einen freien Tag in der Woche, der in der Regel auf den Sonntag fällt. Sie haben Anspruch auf bezahlten Urlaub, im allgemeinen einen Monat pro Jahr; dieser bezahlte Urlaub sollte möglichst in Abstimmung mit den dienstlichen Erfordernissen genommen werden. Darüber hinaus haben Zivilbeamte den Anspruch auf außergewöhnliche Beurlaubung, Sondererlaubnisse und Versetzung in den Wartestand unter besonderen Voraussetzungen (Übernahme von Ehrenämtern, Wehrdienst, Eheschließung, Mutterschaft, Studium, familiäre und gesundheitliche Gründe usw.); f) Vermögensrechte bei Erwerbsunfähigkeit aus dienstlichen Gründen. Für einen

solchen Fall ist der Anspruch auf eine angemessene Entschädigung für einen eventuell erlittenen Verlust der körperlichen Unversehrtheit vorgesehen;

g) das Recht auf Gesundheitsfürsorge. Früher wurde dieses Recht für alle Bediensteten öffentlicher Behörden durch entsprechende Krankenkassen abgedeckt; heute wird dieser Anspruch der öffentlichen Bediensteten durch das Nationale Gesundheitswesen abgedeckt, das auch für alle anderen Bürger gilt; h) den Rentenanspruch. Er besteht in einem Abgeltungsbetrag für das Personal, das nicht die notwendige Mindestdienstzeit gearbeitet hat, oder im Ruhegeld für die Bediensteten, die mindestens fünfzehn Jahre effektiven Dienst geleistet haben; i) die sogenannten "gewerkschaftlichen Rechte", die bereits angesprochen wurden; sie umfassen im wesentlichen das Recht auf Gewerkschaftszugehörigkeit, das Versammlungsrecht und das Streikrecht, wobei letzteres den erwähnten Einschränkungen unterworfen ist.

3. Haftung Ein Beamter haftet zivil-, straf- und verwaltungsrechtlich für Handlungen, die er unter Verletzung seiner Pflichten begeht. Die drei Arten von Haftung werden in unterschiedlichen Bereichen wirksam und schließen einander nicht aus. a) Die zivi/rechtliche oder Vermögenshaftung der Beamten gegenüber dem Dienstherm besteht in erster Linie in der Pflicht zur Rückerstattung eines finanziellen Schadens, den die Körperschaft durch eine Pflichtverletzung des Beamten

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Daria de Pretis

erlitten hat. Sie ergibt sich aus der Anwendung allgemeiner Haftungsprinzipien und hat den Charakter einer vertraglichen Haftung. Sie umfaßt auch das Rückgriffsrecht für Entschädigungszahlungen, welche die Behörde für Schäden, die durch Handlungen ihrer Beamten bei der Ausübung ihrer institutionellen Aufgaben entstanden sind, an Dritte leisten muß. Für einen bei der Dienstausübung entstandenen Schaden haften die Bediensteten auch gegenüber Dritten, deren Rechte verletzt wurden (Art. 28 der Verfassung). Diese Haftung ist jedoch in der Regel auf Fälle des Vorsatzes oder grober Fahrlässigkeit beschränkt. b) Die strafrechtliche Haftung der Beamten tritt ein, wenn die Verletzung der Dienstpflichten auch eine strafbare Handlung bedeutet (z. B. Unterschlagung öffentlicher Gelder, Veruntreuung, Mißbrauch der Amtsgewalt usw.). c) Die verwaltungsrechtliche Haftung hat Disziplinarcharakter und führt zu Disziplinarstrafen bei der Verletzung der Dienstpflichten durch einen Beamten. Im Bereich der Disziplinarstrafen schreibt das Legalitätsprinzip in erster Linie vor, daß die Bestimmungen bindend und die Strafen im voraus festgelegt sein müssen; diese Regel wird ausdrücklich in Art. 22 des Gesetzes Nr. 93 aus dem Jahre 1983 bestätigt: Es können nur jene Strafen verhängt werden, die vom Gesetz vorgesehen sind, und es können damit nur jene Tatbestände bestraft werden, die unter die gesetzlich festgelegten Kategorien fallen. Als Beispiel seien die Disziplinarstrafen aufgeführt, die das Gesetz detalliert für staatliche Zivilbeamte festlegt: der Verweis, die Gehaltsreduzierung, die Suspendierung vom Dienst und die Entlassung aus dem Dienst. Die Verhängung von Disziplinarstrafen erfolgt im Rahmen eines Disziplinarverfahrens, das unter besonderen Legalitätsgarantien abläuft und in dem der Betroffene die Möglichkeit hat, sich zu rechtfertigen.

IV. Veränderungen des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses

1. Beförderung und andere Maßnahmen a) Bei der Erläuterung des Systems der beruflichen Einstufung wurde bereits darauf hingewiesen, daß innerhalb der beruflichen Einstufung und der Berufsbilder keine Veränderung der rechtlichen Position des Beamten, sondern höchstens eine Änderung der Entlohnung möglich ist. Zu den einzelnen Qualifikationsstufen erlangt man nur über eine öffentliche Ausschreibung Zugang; dies bedeutet, daß auch Beamte, die in eine höhere Stufe aufsteigen wollen, notwendigerweise an der Ausschreibung teilnehmen müssen - auch wenn ein bestimmter Stellenanteil den Angehörigen unterer Stufen desselben Berufsbildes vorbehalten ist.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Italien

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Aus diesem Grunde ist das System der Beförderung als überholt zu betrachten. Die Möglichkeiten des Aufstiegs durch Beförderung sind Ausnahmefälle; ebenfalls als Ausnahmen sind jene Laufbahnen anzusehen, bei denen der Aufstieg noch allgemein durch Beförderung erfolgt (Heeresangehörige, Diplomaten und Richter). Eine Form der Beförderung ist für den Übergang von der Stelle eines ersten leitenden Beamten in die eines oberen leitenden Beamten vorgesehen. Als Folge der Abschaffung der Beförderung gibt es auch in der Regel keine jährlichen Berichte und Beurteilungen mehr, die das vorhergehende Aufstiegssystem im öffentlichen Dienst gekennzeichnet haben. Die Rechtsprechung schließt die Möglichkeit aus, für den Bereich des öffentlichen Dienstes die im Arbeiterschutzgesetz 10 enthaltene Regel anzuwenden, nach der die Ausübung von Aufgaben einer höheren Berufsklasse über einen Zeitraum von mehr als drei Monaten nicht nur das Recht auf ein höheres Gehalt für den fraglichen Zeitraum, sondern auch das Recht auf die endgültige Anerkennung der höheren Qualifikation einschließt. b) Abgesehen von den eben betrachteten Fällen der Beförderung lassen sich die Veränderungen des Dienstverhältnisses in subjektive und objektive Veränderungen unterteilen. Zur ersten Kategorie gehört die vor nicht langer Zeit eingeführte sogenannte Mobilität des Personals. Dies bedeutet, daß ein Beamter einer bestimmten Körperschaft oder eines bestimmten Bereichs der öffentlichen Verwaltung eine Stelle einnehmen kann, die in einer anderen Körperschaft oder in einem anderen Bereich frei wird. Zu den objektiven Veränderungen des Dienstverhältnisses gehören der Wartestand, d. h. die zeitweilige Beurlaubung von den dienstlichen Pflichten aufgrund besonderer Umstände, die Anordnungen, kraft deren ein Beamter seinen Dienst vorübergehend bei einer anderen Behörde leisten muß, sowie die Beurlaubung, auf deren Grundlage der Beamte, der seinen Dienst bei einer anderen Behörde leistet, aus dem Stellenplan der ursprünglichen Behörde gestrichen wird, so daß die betreffende Stelle dann von einem anderen Beamten eingenommen werden kann. Nicht als Veränderung des Dienstverhältnisses zählt die Versetzung des Beamten an einen anderen Ort, die jedoch, wenn sie von Amts wegen erfolgt, durch ausdrücklich angegebene dienstliche Notwendigkeiten begründet sein muß; ebenfalls nicht zu den Veränderungen zählt die außerplanmäßige Eingliederung in die vorhandenen Planstellen.

10

Art. 13 des Gesetzes Nr. 300 vom 20. Mai 1970.

33 Magiera/Siedentopf (Hrsg.)

514

Daria de Pretis

2. Beendigung des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses

In Anbetracht des einseitigen Charakters des öffentlichen Dienstverhältnisses erlangt jede Beendigung desselben erst mit einem behördlichen Formalakt Wirkung; die einzige Ausnahme ist das Ableben eines Beamten. Auf der Basis der üblichen Einteilung lassen sich drei Arten von Gründen für die Beendigung des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses unterscheiden: a) der Wille des Betroffenen, d. h. freiwillige Amtsniederlegung oder vorzeitiger Eintritt in den Ruhestand auf Antrag des Beamten, der ein bestimmtes Dienstalter erreicht hat; b) der Eintritt bestimmter Tatsachen, der eine objektive Kontrolle voraussetzt; Fälle dieser Art sind z. B. die Zwangsversetzung in den Ruhestand aus Altersgründen (im allgemeinen bei Erreichen des 65. Lebensjahres) oder aus Dienstgründen, der Ausschluß aus dem Dienst aus verschiedenen Gründen (unentschuldigtes Fernbleiben vom Arbeitsplatz über mehr als 15 Tage, Inkompatibilität mit anderen Tätigkeiten, Ernennung aufgrund gefälschter Unterlagen, Verlust der Staatsbürgerschaft usw.) oder die Kündigung im Rahmen eines Stellenabbaus; c) freies Ermessen der Behörde, z. B. die Dienstenthebung aufgrund permanenter Dienstuntauglichkeit, beruflicher Unfähigkeit, geringer Leistung oder die Amtsenthebung im Rahmen eines Disziplinarverfahrens.

V. Rechtsschutz im öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis

Zum Schutz seiner subjektiven Stellung im öffentlichen Dienst verfügt der Beamte über die üblichen gerichtlichen und außergerichtlichen Rechtsmittel, die allgemein dem Schutz der subjektiven Rechtsstellung des einzelnen gegenüber der Behörde dienen. Diese Rechtsmittel lassen sich folgendermaßen unterteilen:

1. Verwaltungsbeschwerde Was den verwaltungsrechtlichen Schutz anbelangt, so ist es möglich, mit denselben Modalitäten und in denselben Grenzen, die auch in den anderen Bereichen des Verwaltungsrechts Gültigkeit haben, eine Verwaltungsbeschwerde einzulegen, d. h. direkte Eingaben an die öffentliche Verwaltung selbst zu machen, die nach einer Überprüfung der Legitimität und des Sachverhalts der durch die Beschwerde beanstandeten Maßnahmen eine Entscheidung trifft. In der italienischen Regelung des öffentlichen Dienstes gibt es darüber hinaus keine spezifischen verwaltungsrechtlichen Instrumente (Anträge, Beschwerden o. ä.), die ausdrücklich und differenziert die Position des Beamten schützen sollen.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Italien

515

2. Gerichtlicher Rechtsschutz

Zunächst ist darauf hinzuweisen, daß das italienische Rechtssystem für verwaltungsrechtliche Streitigkeiten grundsätzlich zwischen dem ordentlichen Richter und dem Verwaltungsrichter aufteilt. Diese Aufteilung gründet sich auf die Art der subjektiven Position, die geltend gemacht wird. So fallen in der Regel unter die Zuständigkeit des ordentlichen Richters jene Streitfälle, in denen es um ein subjektives Recht, d. h. um eine Rechtsposition geht, die direkt und in vollem Umfang von der Rechtsordnung geschützt wird. Unter die Zuständigkeit des Verwaltungsrichters hingegen fallen jene Streitfälle, bei denen es um den Schutz legitimer Interessen, d. h. besonderer Umstände, die der Ausübung einer öffentlichen Befugnis entgegenstehen, geht. Diese Aufteilung gilt indessen nicht für den öffentlichen Dienst, für den das Gesetz die alleinige Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes nicht nur für die Entscheidung über legitime Interessen, sondern auch über subjektive Rechte begründet hat. Diese Ausnahme wird mit der Überlegung begründet, daß in diesem Bereich subjektive Rechte und legitime Interessen eng miteinander verknüpft und nicht immer klar trennbar sind; die Aufrechterhaltung dieser Trennung würde deshalb zu großen Schwierigkeiten führen. Vor dem Verwaltungsrichter kann der Beamte heute also alle Klagen einreichen, die in der Rechtsordnung sowohl zum Schutz der Rechte als auch der legitimen Interessen im Zusammenhang mit dem Dienstverhältnis vorgesehen sind. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß der Verwaltungsrichter im Bereich des öffentlichen Dienstes umfassendere Ermittlungsbefugnisse hat als in einem normalen Verfahren der Rechtmäßigkeitskontrolle. Der Verfassungsgerichtshof hat vor nicht langer Zeit aus Gründen der Gleichheit mit dem privatrechtlichen Beschäftigungsverhältnis in zwei Urteilen festgestellt, daß der Verwaltungsrichter auch den Zeugenbeweis erheben kann, der ansonsten im Verwaltungsprozeß nicht zulässig ist, 11 und daß der Richter neben der Aussetzung der angefochtenen Verfügung - normalerweise die einzige im Verwaltungsprozeß zulässige Vorsichtsmaßnahme - auch andere vorsorgliche Maßnahmen treffen kann. 12 Weiter ist ein Reformentwurf zu erwähnen, der die allgemeine Zuständigkeit des ordentlichen Richters für Streitigkeiten im öffentlichen Dienst vorsieht. C. Das privatrechtliche Dienstverhältnis

Wie bereits erwähnt, konnte auch dieser Teil des uns vorgelegten Fragebogens nicht nach den angegebenen Leitlinien beantwortet werden. Im italienischen 11

12

33*

Urteil Nr. 146 aus dem Jahre 1987. Urteil Nr. 190 aus dem Jahre 1985.

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Daria de Pretis

System gibt es keine eigene Kategorie von Dienstverhältnissen, die als privatrechtliche Dienstverhältnisse definierbar sind, sich aber durch besondere Merkmale vom normalen privatrechtlichen Beschäftigungsverhältnis unterscheiden (wie es für das privatrechtliehe Dienstverhältnis im deutschen Verwaltungsrecht der Fall zu sein scheint) bzw. auf ganze Kategorien von öffentlichen Bediensteten Anwendung finden (wie im deutschen System auf Angestellte und Arbeiter). Wie bereits dargelegt, ist ein Dienstverhältnis mit der öffentlichen Verwaltung im Normalfall öffentlich-rechtlicher Art, d. h. die Behörde nimmt eine hoheitsrechtliche Stellung ein; das privatrechtliehe Dienstverhältnis stellt in diesem Zusammenhang eine Ausnahme dar. Dies gilt trotz der Tendenz, in das Verwaltungsrecht und insbesondere in den öffentlichen Dienst immer mehr Fälle privatrechtlicher Dienstverhältnisse einzuführen. Zur Erläuterung der unterschiedlichen Aspekte und der Bedeutung des privatrechtlichen Dienstverhältnisses mit der öffentlichen Verwaltung im italienischen System wird auf oben bereits erläuterte Punkte (A. 11. 2.) verwiesen. Besondere Bedeutung ist dabei der Tatsache beizumessen, daß das privatrechtliche Dienstverhältnis mit einer Behörde in jeder Hinsicht durch die Bestimmungen des allgemeinen Rechts geregelt wird, wie sie für das Beschäftigungsverhältnis mit einem privaten Arbeitgeber gelten. In Anbetracht der Ausgliederung dieses Themenbereichs aus dem Verwaltungsrecht sei nun im folgenden zusammenfassend auf die markantesten Unterschiede zum öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis verwiesen: a) In erster Linie entsteht das privatrechtliche Beschäftigungsverhältnis durch einen Vertrag, der Ausdruck des gemeinsamen und zumindest formal gleichberechtigten Willens beider Vertragsparteien ist, nicht durch eine einseitige Handlung der Behörde, wie im Falle der Emennungsurkunde. b) Es sind keine allgemeinen Voraussetzungen vorgesehen; vielmehr werden besondere Voraussetzungen von Fall zu Fall je nach Art der im Vertrag vorgesehenen Tätigkeit definiert. c) Auch die Rechte und Pflichten eines privatrechtlichen Mitarbeiters richten sich nach der Art des entsprechenden Beschäftigungsverhältnisses. Auf jeden Fall ist die Position des privatrechtlichen Bediensteten immer durch ein zivilrechtliches, gleichberechtigtes Verhältnis geprägt; den Gegensatz dazu bildet die Stellung eines Bediensteten im öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis, die in der Regel durch die dominierende Stellung der Behörde gegenüber dem Beamten gekennzeichnet ist. d) Auch die Beendigung des Beschäftigungsverhältnisses kann nur in gemeinsamem Einverständnis zwischen den Parteien oder bei Eintritt einer jener Ursachen erfolgen, die im Zivilrecht für Arbeitnehmerverhältnisse vorgesehen sind.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Italien

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e) Der Rechtsschutz ist der normale für jede Art des Arbeitnehmerverhältnisses vorgesehene Rechtsschutz. Er untersteht der alleinigen Zuständigkeit der ordentlichen Gerichtsbarkeit und dabei insbesondere dem Amtsgericht.

D. Das Verhältnis zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen Auch zu diesem Teil des Fragebogens ist eine grundsätzliche Vorbemerkung zur Übertragbarkeit der Frage nach dem Verhältnis zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen auf das italienische System notwendig. Hierzu sind zwei Aspekte zu berücksichtigen: (1) zum einen die untergeordnete Bedeutung der privatrechtlichen Dienstverhältnisse in der öffentlichen Verwaltung Italiens, deren Bedienstete in der Regel in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis stehen; (2) zum anderen die Übereinstimmung des privatrechtlichen Dienstverhältnisses in der öffentlichen Verwaltung mit den normalen, vom allgemeinen Recht geregelten Beschäftigungsverhältnissen. Aus diesem Grunde erscheint ein Vergleich zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Beschäftigungsverhältnissen im italienischen System nur als allgemeiner Vergleich zwischen diesen unterschiedlichen Dienstverhältnissen von Bedeutung, unabhängig davon, ob der Arbeitgeber im zweiten Falle eine Behörde ist oder nicht; denn dieser Umstand hat keine besondere Bedeutung für die Merkmale des privatrechtlichen Dienstverhältnisses, die in beiden Fällen gleich sind. Diese Präzisierung betrifft natürlich auch das Verhältnis zwischen öffentlichrechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen in der öffentlichen Verwaltung, bei dem der traditionelle, wenn auch - wie wir gesehen haben - teilweise schon etwas abgeschwächte Ausnahmecharakter des privatrechtlichen Dienstverhältnisses zu berücksichtigen ist.

I. Entwicklungen im Verhältnis zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen

1. Tendenz zur Abschwächung der Unterschiede Auch wenn das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis und das privatrechtliche Beschäftigungsverhältnis im italienischen System ganz unterschiedlicher Rechtsnatur und unterschiedlichen Regelungen unterworfen sind, tendieren die jüngsten Bestimmungen in diesem Bereich zu einer immer stärkeren Abschwächung der Unterschiede, wie bereits erwähnt wurde (insbesondere unter A. 11. 3. sowie bei der inhaltlichen Analyse des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses, wobei

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Daria de Pretis

von Mal zu Mal der Einfluß der traditionellen privatrechtlichen Regelung hervorgehoben wurde). Dies kommt darin zum Ausdruck, daß besondere Aspekte des privatrechtlichen Beschäftigungsverhältnisses, wie Tarifverhandlungen, Abfindungszahlungen, gewerkschaftlicher Schutz, besondere Aspekte des Rechtsschutzes (z. B. die zulässigen Beweisinstrumente oder Vorsichtsmaßnahmen), auf den öffentlichen Dienst ausgedehnt wurden. Umgekehrt fanden im privaten Arbeitsrecht Maßnahmen Anwendung, die vorher dem öffentlichen Dienst vorbehalten waren, insbesondere zur Erhöhung der Stabilität des unbefristeten Beschäftigungsverhältnisses. Auch die derzeitige Ruhestandsregelung im privatrechtlichen Beschäftigungsverhältnis wurde durch die entsprechenden Bestimmungen des öffentlichen Dienstes beeinflußt.

De iure condendo ist weiter auf eine Tendenz in der Rechtslehre hinzuweisen, die auf die Ausarbeitung eines gemeinsamen Arbeiterschutzgesetzes für den öffentlichen sowie den privaten Bereich abzielt; in diesem Zusammenhang wird sogar vorgeschlagen, den subjektiven Rechtsschutz aller Arbeitnehmer des öffentlich-rechtlichen wie auch des privatrechtlichen Dienstes der Zuständigkeit einer einzigen Gerichtsbarkeit, nämlich der ordentlichen, zu unterstellen. 2. Entwicklungen in der Verteilung der Stellen auf die verschiedenen Kategorien öffentlicher Dienstverhältnisse Auch in diesem Zusammenhang ist ein genauer Vergleich zwischen dem deutschen und dem italienischen System ausgeschlossen. Für die öffentliche Verwaltung in Italien ist der Rückgriff auf privatrechtliche Dienstverhältnisse, auch zur Erfüllung institutioneller Aufgaben, immer häufiger zulässig; es ist jedoch keine systematische Regelung erkennbar, die es ermöglicht, bestimmte Bereiche oder Kategorien von Bediensteten zu benennen, auf die das eine oder das andere System Anwendung findet. Versucht man, Entwicklungstendenzen in der Aufteilung zwischen öffentlichrechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen mit der Verwaltung aufzuzeigen, so scheint weder die Einstufung des Bediensteten, noch der Verwaltungsbereich, noch die Art des Dienstherrn von Bedeutung zu sein. Was den ersten Aspekt anbelangt, so ist im italienischen System nicht nur allgemein keine Unterscheidung der Dienstverhältnisse nach der beruflichen Einstufung des öffentlichen Bediensteten erkennbar, wie es z. B. in Deutschland der Fall ist, wo die in der Rangordnung höher stehenden Bediensteten Beamte sind; auch die bereits erwähnte jüngste Gesetzgebung, die die Begründung privatrechtlicher Dienstverhältnisse zuläßt, sieht diese bezeichnenderweise zur Besetzung leitender Positionen vor. 13

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Italien

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Hinsichtlich der Aufgabenbereiche sei daran erinnert, daß die Dienstverhältnisse des Personals staatlicher Wirtschaftsunternehmen, d. h. jener Körperschaften, deren Tätigkeiten ausschließlich oder überwiegend im wirtschaftlichen Bereich liegen, den Bestimmungen des Privatrechts unterliegen. Abgesehen von diesem Fall, der seine logische Erklärung in der Art der von den Bediensteten geleisteten Tätigkeiten findet, verhindert der Ausnahmecharakter der Bestimmungen, die einer Behörde die Möglichkeit zur PersonaleinsteIlung in einem privatrechtlichen Dienstverhältnis geben (siehe Punkt A. 11. 2.), bei den eigentlichen Verwaltungsaufgaben die Bildung von Bereichen, in denen die Unterscheidung zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen eine gewisse Bedeutung erlangt. Auch bezüglich der verschiedenen Dienstherren läßt sich - abgesehen von der oben erwähnten Sonderstellung der staatlichen Wirtschaftsunternehmen keine klare Feststellung im Hinblick auf die Unterscheidung zwischen öffentlichrechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen treffen: Die verschiedenen vom Gesetz vorgesehenen Fälle beziehen sich unterschiedslos etwa auf staatliche Behörden (wie das Umwelt- oder das Außenministerium), auf Gebietskörperschaften (v gl. die mehrmals erwähnte Möglichkeit zur Abdeckung leitender Stellen) sowie auf sonstige Körperschaften (CNR - nationaler Forschungsrat).

11. Statistische Angaben

Aus der (7.) allgemeinen Volkszählung im Jahre 1991 sind nur vorläufige Angaben verfügbar. Die Gesamtzahl der Bediensteten bei öffentlichen Institutionen beläuft sich danach auf 3 457 683 (21. Oktober 1991). Die folgenden weiteren statistischen Angaben stammen aus offiziellen Veröffentlichungen der Staatsverwaltung - Ministerien und IST AT (Statistisches Nationalinstitut).

1. Zahl der öffentlichen Bediensteten Am 1. Januar 1990 betrug die Gesamtzahl der öffentlichen Bediensteten 3 624 100. Die öffentlichen Bediensteten verteilten sich wie folgt auf die verschiedenen Dienstherren:

13 Vgl. Art. 51 Abs. 5 des Reformgesetzes Nr. 142 vom 8. Juni 1990 über die lokale Selbstverwaltung.

520

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Ministerien Regionen Provinzen Gemeinden Sanitätseinheiten und öff. Krankenhäuser Sicherheitsinstitutionen sonstige zentrale und lokale öff. Körperschaften äff. Wirtschaftsunternehmen städt. Wirtschaftsunternehmen Ene! (staatliches Elektrizitätsunternehmen)

2008 ()()() 81000 69000 593000 629000 63000 131000 281000 158 000 113 000

Zur näheren Aufschlüsselung der öffentlichen Bediensteten nach Kategorien, Dienstherren und Aufgabenbereichen folgt nun die jüngste verfügbare analytische Datensammlung, die im Rahmen des Projekts "Organisation und Betrieb der öffentlichen Verwaltung" des CNR (Nationaler Forschungsrat) ausgearbeitet und in einem Buch von G. Cercora 14 veröffentlicht wurde: Personal nach Stellen plan und außerhalb des Stellen plans nach Einstufung, Bereich und Geschlecht (Jahre 1985-1986)

Bereich: Ministerien

Einstufung Höchster leitender Beamter "a" Höchster leitender Beamter "b" Höchster leitender Beamter "c" Oberer leitender Beamter Erster leitender Beamter Generalinspektor Abteilungsdirektor Achte Stufe Siebte Stufe Sechste Stufe Fünfte Stufe Vierte Stufe Dritte Stufe Zweite Stufe Erste Stufe Gesamt

Männer und Frauen Index 1985 1985 1986 = 100 26 128 500 1812 2698 1047 4093 12771 25223 45333 32293 80357 40317 17461 140

27 139 497 1883 2897 935 3692 12283 24285 48562 30114 82564 42406 16361 142

104 109 99 104 107 89 90 96 96 107 93 103 105 94 101

264199 266787

101

davon Frauen 1985

1986

Index 1985 = 100

3 116 331 127 441 2839 7535 18181 8779 37445 8499 4030

7 126 363 134 392 2955 7972 21184 8113 38575 9293 3982

233 109 110 106 89 104 106 117 92 103 109 99

88326

93096

105

14 G. Cercora, Il pubblico impiego, struttura e retribuzioni (Der öffentliche Dienst, Struktur und Gehälter), Bologna, 1990, S. 24 ff.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Italien

521

Bereich: Öffentliche Körperschaften (keine Wirtschaftsunternehmen) Männer und Frauen Index 1985 1985 1986 = 100

Einstufung

davon Frauen 1985

1986

Index 1985 = 100

Höchster leitender Beamter "b" Höchster leitender Beamter "c" Oberer leitender Beamter Erster leitender Beamter 1. berufliche Qualifikation Neunte Stufe Achte Stufe Siebte Stufe Sechste Stufe Fünfte Stufe Vierte Stufe Dritte Stufe Zweite Stufe Erste Stufe

3 106 696 2008 2802 1434 2531 18791 27285 8328 11666 1589 3129 122

2 104 680 1908 2908 1542 2421 18689 27244 8077 11813 1662 3070 99

67 98 98 85 103 108 96 99 100 97 101 105 98 81

6 48 203 488 10 501 9808 14108 3371 5985 275 1033 27

45 45 191 468 254 455 6552 14108 3248 6079 286 969 52

94 94 94 96 2540 91 96 100 96 102 104 94 193

Gesamt

80490

80201

100

32863

32712

100

Bereich: Gebietskörperschaften

Einstufung

Männer und Frauen Index 1985 1986 1985 = 100

1985

1986

Index 1985 = 100

87 98 97 99 100 98 99 101 84 67

212 1263 4177 11782 53254 11608 44097 69355 8287 1676

238 1623 6310 15849 63972 12769 51957 79292 8607 1314

112 129 151 135 100 110 118 114 104 78

99

205711

241931

118

Zehnte Stufe Neunte Stufe Achte Stufe Siebte Stufe Sechste Stufe Fünfte Stufe Vierte Stufe Dritte Stufe Zweite Stufe Erste Stufe

3032 2649 11131 10886 27647 28395 52585 51900 136976 137087 82897 80875 148313 147248 198575 201239 25451 21282 3988 2660

Gesamt

691343

683473

davon Frauen

522

Daria de Pretis

Bereich: Selbständige Körperschaften Männer und Frauen Index

Einstufung

1985

1986

davon Frauen

Index

1985 = 100

1985

1986

= 100

7 10

140 67 13 10 92 133 104 110 88 88 125

Höchster leitender Beamter "b" Höchster leitender Beamter "c" Oberer leitender Beamter Erster leitender Beamter Generalinspektor Abteilungsdirektor Achte Stufe Siebte Stufe Sechste Stufe Fünfte Stufe Vierte Stufe Dritte Stufe Zweite Stufe Erste Stufe

4 5 79 66 250 265 359 318 57 54 661 642 5578 5687 9367 11264 49097 50141 107882 100759 122502 126823 3189 3002 2625 3361 16

80 84 106 89 95 97 98 120 102 93 104 94 128

5 15 8 175 1308 2039 13550 43664 25227 648 700

Gesamt

301760 302293

100

87339

1985

17 1198 2702 14088 48147 22182 570 876 2 89800

103

Bereich: Gesundheitswesen

Einstufung

Männer und Frauen Index

1985

1986

1985 = 100

davon Frauen

1985

Index

1985

1986

= 100

Elfte Stufe Zehnte Stufe Neunte Stufe Achte Stufe Siebte Stufe Sechste Stufe Fünfte Stufe Vierte Stufe Dritte Stufe Zweite Stufe Erste Stufe

14069 14048 25454 26743 55169 54799 3208 4069 9404 10863 34612 38798 180751 197147 170605 164822 39147 43311 68175 66987 1360 948

100 698 611 3052 105 3306 99 11810 12409 127 995 1365 116 4157 4223 112 27352 27956 109 103602 112064 97 84831 78393 111 26123 27170 98 36484 34071 70 397 407

88 108 105 137 102 102 108 92 104 93 102

Gesamt

601954 622535

103 299502 301975

101

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Italien

523

Bereich: Für Forschung zuständige Körperschaften

Einstufung Forschungsleiter Höchster leitender Beamter "c" Oberer leitender Beamter Erster leitender Beamter Generalinspektor Abteilungsdirektor Erster Forscher Forscher 1. berufliche Qualifikation Neunte Stufe Achte Stufe Siebte Stufe Sechste Stufe Fünfte Stufe Vierte Stufe Dritte Stufe Zweite Stufe Erste Stufe Gesamt

Männer und Frauen Index 1985 1985 1986 = 100

davon Frauen 1985

1986

Index 1985 = 100

44

59 100 100 97 120 67 107 117 105 200 40 119 115 118 128 115 144 114

126 7 56 105 10 58 279 378 3734 1 214 3642 1110 2498 1587 600 268 3

129 9 58 113 11 50 373 359 3823 4 309 3852 1358 2564 1722 682 416

102 129 104 108 110 86 134 95 102 400 144 106 122 103 109 114 155

9 37 7 6 95 119 795 1 169 889 595 807 749 127 94

26 1 9 36 9 4 106 139 839 2 68 1060 68 952 960 146 135

14676

15832

108

4545

5174

Bereich: Schulwesen Männer und Frauen Einstufung Neunte Stufe Achte Stufe Siebte Stufe Sechste Stufe Fünfte Stufe Vierte Stufe Dritte Stufe Zweite Stufe Gesamt

1985

1986

Index 1985 = 100

15768 5589 492677 377183 11957 53490 81267 2272

16218 5318 490263 379666 14641 55863 91037

103 95 100 101 122 104 112

1040203

1053006

101

524

Daria de Pretis

Bereich: Hochschulwesen Männer und Frauen Index

davon Frauen

Index

1985

1986

1985 = 100

Ordentlicher Professor (Vollzeit) Ordentlicher Professor (Teilzeit) Hochschuldozent (Vollzeit) Hochschuldozent (Teilzeit) Oberer leitender Beamter Erster leitender Beamter Generalinspektor Abteilungsdirektor Beauftragter Forscher Nichtbeauftragter Forscher Assistent Achte Stufe Siebte Stufe Sechste Stufe Fünfte Stufe Vierte Stufe Dritte Stufe Zweite Stufe

6687 2864 8545 3663 43 37 30 74 11758 1894 5217 4582 6277 7951 5937 9791 2021 1217

6342 2591 12025 5153 33 38 32 85 12840 3200 1649 3405 6990 9601 5577 10150 3400 2260

95 90 141 141 77 103 107 115 109 169 32 74 111 121 94 104 168 186

2961 1268 3784 1622 9 8 5 12 5206 839 2310 1475 2919 3792 2156 4865 738 596

481 196 2583 II 40 3 8 12 32 5218 1008 403 1585 3028 4748 1897 4954 1377 1063

16 15 68 70 33 100 240 267 100 120 17 107 104 125 88 102 187 178

Gesamt

81752

88317

108

36074

31193

86

Einstufung

1985

1985

1986

= 100

525

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Italien

Alle Bereiche

Einstufung Ordentlicher Professor (Vollzeit) Ordentlicher Professor (Teilzeit) Hochschuldozent (Vollzeit) Hochschuldozent (Teilzeit) Forschungsleiter Höchster leitender Beamter "a" Höchster leitender Beamter "b" Höchster leitender Beamter "c" Oberer leitender Beamter Erster leitender Beamter Generalinspektor Abteilungsdirektor Beauftragter Forscher Nichtbeauftragter Forscher Assistent Erster Forscher Forscher I. berufliche Qualifikation Elfte Stufe Zehnte Stufe Neunte Stufe Achte Stufe Siebte Stufe Sechste Stufe Fünfte Stufe Vierte Stufe Dritte Stufe Zweite Stufe Erste Stufe Gesamt

Männer und Frauen Index

davon Frauen

Index

1985

1986

1985 = 100

6687

6342

95

2961

481

16

2864 8545 3663 126 26 136 692 2857 5207 1144 4886 11758 1894 5217 279 378 6536 14069 28486 83503 62977 617966 3164 679547 432543 598311 366705 120598 5613

2591 12025 5153 129 27 145 676 2919 5274 1032 4469 12840 3200 1649 373 359 6713 14048 29392 83449 61030 618106 2946 692457 439754 601005 386739 113737 3865

90 141 141 102 104 107 98 102 101

1268 3784 1622 44

196 2583 1140 26

15 68 70 59

10 187 594 147 634 5206 839 95 95 119 1283 698 3264 13084 11464 36129 1509 130832 173987 203199 105765 51224 2101

13 190 608 156 445 5218 1008 403 106 139 1307 611 3544 14288 13936 41386 1457 146738 187190 203100 118134 49703 1775

130 102 102 106 70 100 120 17 112 117 102 88 109 109 122 115 97 112 108 100 112 97 84

101 754360 795881

106

3076377 3112444

90

91 109 169 32 134 95 103 100 103 100 97 100 93 102 102 100 105 94 69

1985

1985

1986

= 100

526

Daria de Pretis

2. Zahl und Stellung von Ausländern im öffentlichen Dienst Derzeit liegen noch keine Angaben über Zahl und Stellung von Ausländern im öffentlichen Dienst vor.

E. Reformbestrebungen hinsichtlich der Öffnung des öffentlichen Dienstes für Angehörige anderer EG-Mitgliedstaaten Die Bestrebungen, den Zugang zu den Stellen des öffentlichen Dienstes, für die als eine Voraussetzung die italienische Staatsbürgerschaft gefordert wird, auch den Arbeitnehmern aus anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft zu eröffnen, ist nicht so sehr auf spezifische Gesetze oder Maßnahmen der Exekutive, sondern vielmehr auf die Rechtsprechung zurückzuführen.

In Anwendung von Art. 48 EWG-Vertrag sowie der Verordnung Nr. 1612/ 68 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft 15 wurde die Verwaltung verpflichtet, die nationalen Bestimmungen, die mit diesem Grundsatz nicht vereinbar sind, nicht mehr anzuwenden. Insbesondere wurden die Behörden verpflichtet, von 'jenen Bestimmungen Abstand zu nehmen, die als Grundvoraussetzung für die Teilnahme an Ausschreibungen für Stellen des öffentlichen Dienstes die italienische Staatsbürgerschaft verlangen, unbeschadet der Grenzen, welche das Gemeinschaftsrecht selbst hierzu festsetzt. 16 Unter Bezugnahme auf diesen letzten Punkt hat die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs präzisiert, daß die Abweichung vom Grundsatz der Freizügigkeit für Stellen des öffentlichen Dienstes, die mit der Leitung von Körperschaften des öffentlichen Rechts und mit der Ausübung einer hoheitlichen Tätigkeit in Zusammenhang stehen (Art. 48 Abs. 4 EWG-Vertrag, Art. 8 va 1612/68), Ausnahmecharakter hat und restriktiv auszulegen ist, d. h. den Mitgliedstaaten nur solche Maßnahmen gestattet, die zur Wahrung ihrer Interessen, die Art. 48 Abs. 4 EWG-Vertrag den Mitgliedstaaten zu schützen erlaubt, unbedingt erforderlich sind. 17 Was die Stellen in der öffentlichen Verwaltung anbelangt, so hat die italienische Verwaltungsrechtsprechung diese Einschränkung ausschließlich auf jene Stellen bezogen, die eine direkte oder indirekte Teilnahme an der Ausübung der öffentlichen Gewalt und an den Aufgaben einschließen, die den Schutz der allgemeinen Interessen des Staates und anderer öffentlicher Gemeinschaften zum Gegenstand haben. 18 Amtsblatt EG L 257 / 2 (1968). Vgl. z. B. Urteil des regionalen Verwaltungsgerichts Latium, Kammer III, Nr. 2125 vom 5. Dezember 1989. 17 Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 16. Juni 1987, Rs. 225/85 (Kommission/Italien), Sammlung der Rechtsprechung 1987,2625 (2638). 15

16

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Italien

527

F. Literatur Die (sehr umfangreiche) Literatur zum Thema des öffentlichen Rechts in Italien ist nur in italienischer Sprache verfügbar. Unter den äußerst zahlreichen Beiträgen können die entsprechenden Abschnitte in den folgenden allgemeinen Verwaltungsrechtsabhandlungen erwähnt werden:

Cassese, S.: Le basi dei diritto amministrativo, Torino 1989. Giannini, M. S.: Diritto amministrativo, 2 Vol., Milano 1988. Sandulli, A. M.: Manuale di diritto amministrativo, 15. Aufl., Napoli 1989. Als besondere Abhandlungen über das Recht des öffentlichen Dienstes seien folgende genannt:

Cosi, D.: Impiego pubblico, in: G. Guarino, Dizionario Amministrativo, Milano 1983, Vol. II, S. 927. Giannini, M. S.: Impiego pubblico, in: Enciclopedia dei diritto, Vol. XX, S. 293. Paleologo, G.: Profili dei pubblico impiego, Milano 1991. Picozza, P.: Pubblico impiego, Milano 1987. Rusciano, M.: L'impiego pubblico in Italia, Bologna 1978. Virga, P.: Il pubblico impiego, 3. Aufl., Milano 1991.

G. Nachtrag 19 I. Privatisierung des Dienstverhältnisses

Das Dienstverhältnis mit dem Staat und den anderen öffentlichen Einrichtungen wird privatisiert. Zur Regelung der allgemeinen Fälle verweist das Dekret auf die Vorschriften über das private Arbeitsverhältnis im Betrieb (die im Bürgerlichen Gesetzbuch und in den Sondergesetzen enthalten sind), soweit sie, unter Berücksichtigung der besonderen Eigenschaften des öffentlichen Dienstes und des allgemeinen Interesses, angewendet werden können.

18 Vgl. Staatsrat, Kammer I, vom 14. Dezember 1984, Nr. 1642, sowie regionales Verwaltungsgericht Latium, Kammer III, Nr. 2125 aus dem Jahre 1989, sowie Staatsrat, Kammer II, Nr. 234 vom 20. Juni 1990. 19 Nach der Tagung am 21./22. September 1992 und nach Abschluß dieses Berichts haben sich im öffentlichen Dienstrecht Italiens neue Entwicklungen ergeben, die diesen Nachtrag erforderlich machen. Er enthält eine Zusammenfassung der wichtigsten durch das gesetzesvertretende Dekret vom 3. Februar 1993, Nr. 29 (Supplemento ordinario alla "Gazzetta Ufficiale" n. 30 dei 6 febbraio 1993 - Serie generale), eingeführten Neuerungen bezüglich der Rationalisierung der Organisation und bezüglich der Revision der Regelung des öffentlichen Dienstes.

528

Daria de Pretis

In einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis stehen auch künftig die Richter, Staatsanwälte und Rechtsstaatsanwälte, das Personal beim Militär und bei der Polizei sowie die Diplomaten und die leitenden Staatsbeamten. Für Dozenten und Forscher an den Universitäten ist vorgesehen, vorübergehend den öffentlichrechtlichen Charakter des Dienstverhältnisses beizubehalten, bis in Zusammenhang mit den neuen Grundsätzen der Autonomie der Universitäten Sonderregelungen geschaffen werden.

11. Die Regelung hinsichtlich der leitenden Staatsbeamten

Für die leitenden Staatsbeamten enthält das Dekret eine weitreichende und analytische Regelung, insbesondere im Bereich -

der Aufgaben: In Abgrenzung zu den Regierungsorganen, die die politische Richtung bestimmen, obliegt den leitenden Staatsbeamten die Leitung und Ausführung der festgelegten Richtlinien; der Verstärkung der organisatorischen Fähigkeiten;

-

einer besseren Bestimmung der sogenannten Führungshaftung im Hinblick auf die Ergebnisse, wobei man überprüfen muß, ob die Tätigkeit der jeweiligen Ämter geeignet ist, die auf politischer Ebene festgelegten Programme auszuführen;

-

der Vervollkommnung des Zugangs zu den leitenden Positionen.

Außerdem besteht die Möglichkeit, vorübergehend leitende Funktionen auf Personen zu übertragen, die nicht der Verwaltung angehören.

111. Rationalisierung der Organisation der Ämter

Vorgesehen ist eine Übergangsphase zur Revision der Haushaltsstellenpläne mit der notwendigen Reduzierung und der daraus folgenden Versetzung des Personals. Auch im geregelten System schwindet der traditionelle Charakter der Stabilität des Dienstverhältnisses mit der öffentlichen Verwaltung, da man auch hinsichtlich der Mobilität der Bediensteten die privatrechtliche Regelung anwenden muß. Diese muß außerdem unter Berücksichtigung der allgemeinen Interessen angewandt werden. Verändert wird das System des Zutritts zum öffentlichen Dienst durch die Möglichkeit für die einzelne Verwaltung, die Ausschreibungen direkt zu leiten, und durch die Möglichkeit des direkten Zugangs zu den Bewerberlisten für bestimmte Arten von Stellen und für bestimmte Kategorien von Bewerbern.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Italien

529

IV. Tarifverträge Es wird ein Büro für die gewerkschaftlichen Beziehungen (Agenzia per le relazioni sindicali) eingerichtet, das die Aufgabe hat, die Regierung beim Abschluß von Tarifverträgen zu vertreten. Verändert wird der Ablauf der Bestimmung der Gewerkschaften, damit sie eine größere Darstellungskraft erlangen. Sie werden aufgrund einer Übereinkunft zwischen dem Gewerkschaftsbund und dem Ministerpräsidenten bestimmt. Die gemeinsamen Verhandlungen erstrecken sich auch auf die leitenden Beamten.

V. Rechtsschutz durch den ordentlichen Richter Streitfragen hinsichtlich des Dienstverhältnisses der öffentlichen Bediensteten (mit Ausnahme derer, die weiterhin dem öffentlichen Recht unterliegen) fallen in die Zuständigkeit des ordentlichen Richters. Diese Regel kennt jedoch eine Reihe von wichtigen Ausnahmen (u.a. bei Fragen hinsichtlich der Verantwortung in der Ausführung der Verwaltungsverfahren, der Organisation und Übertragung von Zuständigkeiten auf Organe und Ämter, der Verfahren zur Stellenbesetzung und der Unvereinbarkeit mit anderen Anstellungen), die nicht nur eine weitreichende Zuständigkeit des Verwaltungsrichters auf diesem Gebiet ahnen, sondern auch nicht wenige Probleme bei der gegenseitigen Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen dem ordentlichen Richter und dem Verwaltungsrichter befürchten lassen. An dieser Stelle sei daran erinnert, daß gerade die objektive Schwierigkeit der Verteilung der Zuständigkeiten auf diesem Gebiet in der Vergangenheit zur Festlegung der alleinigen Zuständigkeit des Verwaltungsrichters geführt hatte.

34 Magiera/Siedentopf (Hrsg.)

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Luxemburg Jean-Paul Conzemius Übersicht Einleitung .............................................................................

533

A. Grundlagen ........................................................................

534

I. Rechtlicher Rahmen......................................................... 1. Verfassungsrechtliche Bestimmungen .................................. 2. Gesetzliche Bestimmungen ........................ . ..................... 3. Untergesetzliche Bestimmungen ................ . ....................... 4. Gewohnheitsrechtliche Bestimmungen ................................. 5. Sonstige Bestimmungen .................................................

II. Arten öffentlicher Dienstverhältnisse ...................................... 1. Öffentlich-rechtliche Dienstverhältnisse ................................ 2. Privatrechtliche Dienstverhältnisse ..................................... 3. Wesentliche rechtliche Unterschiede im Überblick ....................

534 534 535 539 540 541 542 542 542 542

III. Arten öffentlicher Bediensteter ............................................. 1. Beamte ................................................................... 2. Angestellte ............................................................... 3. Arbeiter......... . ................ . . . .............. . ....................... 4. Sonstige ........................................................... . ......

548 548 549 550 550

IV. Arten öffentlicher Dienstherren ............................................ 1. Zentralstaat ............................................................... 2. Länder / Provinzen ....................................................... 3. Kommunen / Kommunalverbände ....................................... 4. Sonstige ..................................................................

551 551 552 553 553

B. Das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis (Beamtenstatut) ....................

554

I. Arten des Beamtenverhältnisses ............................................ 1. Berufsbeamte ............................................................. a) Beamte auf Lebenszeit ............................................... b) Beamte auf Zeit ...................................................... c) Beamte auf Probe .................................................... d) Beamte auf Widerruf ................................................ e) Laufbahnbeamte ...................................................... f) Wahlbeamte .......................................................... g) Politische Beamte ....................................................

554 554 554 555 555 556 556 557 557

34*

532

Jean-Paul Conzemius 2. Ehrenbeamte 3. Einordnung von Ministern, Staatssekretären u.ä. ......................

557 557

11. Begründung des Beamtenverhältnisses .................................... 1. Einstellungsvoraussetzungen ............................................ a) sachlich / objektiv .................................................... b) persönlich / subjektiv ................................................. 2. Ernennung................................................. . .............. a) Zuständigkeit ......................................................... b) Form / Verfahren / Ernennungsanspruch .......................... . . c) Konkurrentenklage ...................................................

558 558 558 559 561 561 561 562

III. Inhalt des Beamtenverhältnisses .......................................... . . 1. Pflichten des Beamten ................................................... a) Dienstleistungspflicht ................................................ b) Unparteiische Amtsführung.......................................... c) Amtsverschwiegenheit ............................................... d) Treuepflicht ........................................................... e) Folgen von Dienstpflichtverletzungen .............................. 2. Soziale Sicherheit und Rechte des Beamten .............. . ............ a) Dienstbezüge ......................................................... b) Versorgungsbezüge .................................................. c) Krankenfürsorge ...................................................... d) Familienleistungen ................................................... e) Urlaub ................................................................ f) Sonstiges ............................ . .................. . .............. 3. Haftung des Beamten....................................................

562 562 563 566 566 566 567 570 570 573 574 574 574 576 576

IV. Veränderung des Beamtenverhältnisses .................................... 1. Beförderung und andere Maßnahmen .................................. 2. Beendigung des Beamtenverhältnisses ................................. a) Eintritt in den Ruhestand ............................................ b) Entlassung ............................................................

578 578 581 582 583

V. Rechtsschutz im Beamtenverhältnis ........................................ 1. Personal vertretung ....................................................... 2. Innerdienstliches Beschwerderecht ..................................... 3. Gerichtlicher Rechtsschutz .............................................. 4. Petitionsrecht ............................. . .............. . ................

584 584 584 585 586

C. Das privatrechtliche Dienstverhältnis ...........................................

586

I. Arten des privatrechtlichen Dienstverhältnisses ...........................

586

11. Begründung des privatrechtlichen Dienstverhältnisses .................... 1. Einstellungsvoraussetzungen ............................................ a) sachlich / objektiv .................................................... b) persönlich / subjektiv................................................. 2. Form der Einstellung ....................................................

586 586 586 587 588

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Luxemburg III. Inhalt des privatrechtlichen Dienstverhältnisses ........................... 1. Pflichten des Bediensteten .............................................. 2. Soziale Sicherung und Rechte des Bediensteten.............. . .. .. .... IV. Beendigung des privatrechtlichen Dienstverhältnisses .................... V. Rechtsschutz im privatrechtlichen Dienstverhältnis....................... D. Das Verhältnis zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen ...................................................................... I. Entwicklungen im Verhältnis zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen ............................................. 1. Angleichung / Differenzierung .......................................... 2. Entwicklungen in der Verteilung der Stellen auf die Arten öffentlicher Dienstverhältnisse ........................................................ II. Statistische Angaben ........................................................

533 589 589 591 593 594 595 595 595 596 596

E. Reformbestrebungen hinsichtlich der Öffnung des öffentlichen Dienstes für Angehörige anderer EG-Mitgliedstaaten ........................................ 597 F. Literatur

598

Anlagen ...............................................................................

599

Einleitung Das Großherzogtum Luxemburg ist nicht nur der kleinste EG-Mitgliedstaat, es ist ohne Zweifel auch das Land, welches in den letzten 200 Jahren dem politischen, juristischen, wirtschaftlichen und kulturellen Einfluß seiner mittelund unmittelbaren Nachbarn am stärksten ausgesetzt war: Seit der österreichischen Periode (1714-1795) erlebte es nicht weniger als 4 verschiedene ausländische politische Systeme (das französische, deutsche, belgische und holländische). Zweifelsohne haben sämtliche Systeme ihren Einfluß auf die Luxemburger Verwaltung und das Recht seiner Bediensteten hinterlassen. Während dieser geschichtlichen Evolution hat jedes neue politische Regime die Rechtsordnung seines Vorgängers übernommen. Mit der wirtschaflichen und sozialen Entwicklung des Landes nach seiner Unabhängigkeit hat Luxemburg zwar eigene Wege beschritten, der Einfluß vor allem Frankreichs (Zivilrecht), Belgiens (Strafrecht) und Deutschlands (Steuerrecht) bleibt jedoch heute noch unverkennbar. Das Luxemburger Recht entstand erst ab 1840, nach der Unabhängigkeit des Landes (Londoner Vertrag vom 19. April 1839). Ein unabhängiger Staat fordert zuerst eine eigene politische und administrative Struktur; so entstand als erstes autonomes Recht das Verwaltungsrecht. Den Urhebern der Verfassung und der Gesetze war jedoch bewußt, daß ein kleines Land es sich nicht leisten kann, eigene, noch nicht bestehende Rechtsprinzipien zu erfinden. So orientierte man

534

Jean-Paul Conzemius

sich am niederländischen und am be1gischen Modell, und die Luxemburger Verfassungen von 1848 und 1868 tragen zweifelsohne Züge der kurz zuvor verabschiedeten be1gischen Verfassung. Da das Luxemburger Recht somit seinen Ursprung in den Rechtsprinzipien verschiedener Staaten findet, entwickelte sich mit der Zeit ein eigenes Rechtsgefüge, dessen Originalität vor allem im Verwaltungsrecht deutlich wird. Das öffentliche Dienstrecht - als Teil des Verwaltungsrechts - bildet hierbei keine Ausnahme. Die Verfassung von 1868 - nach wie vor gültiger Grundstein des Beamtenstatuts - lehnt sich eng an das belgische Modell an; die ersten Gesetze über die Rechte und Pflichten der Beamten 1 orientieren sich sowohl an französischen, belgischen sowie an deutschen 2 Vorlagen. Bei der Neubearbeitung des Statuts (1967 - 1979) stand - im Zeichen der Zeit - das "Statut des europäischen öffentlichen Dienstes" Pate. 3 Alle nachfolgenden Gesetze (vor allem von 1983 und 1987) orientieren sich eher am sogenannten "Luxemburger Modell", als daß sie Kopien ausländischer Vorlagen wären.

A. Grundlagen I. Rechtlicher Rahmen

1. Verfassungsrechtliche Bestimmungen Die besondere Stellung des Beamten in der Gesellschaft - auch wenn diese Stellung in den letzten Jahrzehnten stark geschwächt wurde - rührt letztlich auch daher, daß der Beamte dem öffentlichen, nicht dem privaten Recht untersteht und daß wesentliche Merkmale seines Status in der Verfassung verankert sind. Die Verfassung vom 12. Oktober 1868 widmet dem öffentlichen Dienst folgende Vorschriften: Art. 11: Die Luxemburger sind vor dem Gesetz gleich; nur sie allein werden zu den Zivil- und Militärämtern zugelassen, vorbehaltlich der Ausnahmen, welche für besondere Fälle durch das Gesetz festgelegt werden können. Art. 30: Zur Verfolgung von öffentlichen Beamten wegen ihrer Verwaltungstätigkeit ist keine vorherige Ermächtigung erforderlich, vorbehaltlich der Festlegungen hinsichtlich der Regierungsmitglieder.

Siehe z. B. die Gesetze vom 18. Januar 1850,25. September 1867 und 8. Mai 1857. Das Gesetz vom 14. Juli 1932, welches das Gesetz vom 8. Mai 1872 abänderte, beruft sich sogar teilweise auf eine Schweizer (!) Vorlage vom 30. Juni 1927. 3 Dieser "statut-type" (eng!.: "model staff regulations") wurde in den Jahren 1963 bis 1967 von Experten aus 14 Ländern, alle Mitglieder des Europarates, ausgearbeitet. 1

2

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Luxemburg

535

Art. 31: Die öffentlichen Beamten jeden Standes, mit Ausnahme der Regierungsmitglieder, dürfen auf dem gesetzlich vorgeschriebenen Wege ihrer Ämter, Ehrenauszeichnungen und Pensionen verlustig erklärt werden. Art. 35: Der Großherzog besetzt die Zivil- und Militärämter gemäß dem Gesetz und vorbehaltlich der durch dasselbe aufgestellten Ausnahmen. Kein vom Staat besoldetes Amt darf anders als aufgrund einer gesetzlichen Bestimmung geschaffen werden. Art. 54: Das Abgeordnetenmandat ist unvereinbar mit dem Amt I. eines Regierungsmitglieds; 2. eines Mitglieds des Staatsrates; 3. eines Mitglieds der richterlichen Gewalt; 4. eines Mitglieds der Rechnungskammer; 5. eines Distriktskommissars; 6. eines Staatseinnehmers oder eines rechnungspflichtigen Staatsbeamten; 7. eines Berufsmilitärs, welcher im aktiven Dienst steht. Im Falle der Unvereinbarkeit haben die Beamten das Recht, zwischen dem ihnen anvertrauten Mandat und ihrem Amt zu wählen. Art. 55: Die im vorhergehenden Artikel vorgesehenen Unvereinbarkeiten schließen nicht aus, daß das Gesetz in Zukunft noch andere hinzufügt. 4 Art. 110: Ein Eid kann nur auf Grund eines Gesetzes auferlegt werden; es bestimmt die Eidesformel. Alle zivilen Staatsbeamten leisten, ehe sie ihr Amt antreten, folgenden Eid: "Ich schwöre Treue dem Großherzog, Gehorsam der Verfassung und den Gesetzen des Staates. Ich verspreche, mein Amt mit Rechtschaffenheit, Genauigkeit und Unparteilichkeit zu erfüllen."

2. Gesetzliche Bestimmungen a) Grundlage des Beamtenrechts bildet das abgeänderte Gesetz vom 16. April 1979 über das Beamtenstatut, Nachfolger des Gesetzes vom 8. Mai 1872 über die Rechte und Pflichten der (Staats-)beamten. Die rechtliche Bindung des Beamten an den Staat - vertreten durch die jeweiligen Regierungsmitglieder - beruht also nicht auf einem privatrechtlichen 4 Siehe hierzu Art. 100 Wahlgesetz von 1964: "Das Abgeordnetenmandat ist unvereinbar mit dem Amt: 1. eines Regierungsrates; 2. eines vom Staat bezahlten Geistlichen; 3. eines Beamten oder Angestellten, der hauptamtlich eine vom Staat bezahlte Tätigkeit ausübt; 4. eines Primarschullehrers."

536

Jean-Paul Conzemius

Arbeitsvertrag, dessen Klauseln frei zwischen den Parteien vereinbart werden, sondern auf einem vom Parlament verabschiedeten und vom Großherzog erlassenen Gesetz, dessen Bestimmungen von beiden Parteien bedingungslos angenommen werden müssen. Der Beamte ist also kein "Arbeitnehmer" im herkömmlichen Sinne des Wortes. Ein Dienstvertrag besteht nicht, die Einstellung des Beamten erfolgt mittels einer vom Großherzog oder vom zuständigen Minister unterschriebenen "Ernennung". Einen "Arbeitgeber" im Sinne des Arbeitsrechtes gibt es - theoretisch jedenfalls - auch nicht: Der Beamte steht im Dienst des Luxemburger Staates, der Allgemeinheit also, deren Interessen allein vom Parlament wahrgenommen und vertreten werden. Es obliegt demnach dem Gesetzgeber, die Arbeitsbedingungen seiner Beamten zu bestimmen. Jenes Gesetz bezeichnet in seinem Titel das Beamtenstatut als "statut general", d. h. als "allgemeines Dienstrecht". Nach Auffassung des Gesetzgebers kann es nur Aufgabe des Statuts sein, die allgemeinen Grundsätze, welche die "Charta des Beamten" darstellen, aufzustellen, und nicht etwa, alle bestehenden Vorschriften, die auf die Bediensteten anwendbar sind, zu reproduzieren. Zweck des Gesetzes ist es auch nicht, die verschiedenen Kategorien von Beamten - die Definition des Beamten umfaßt im weitesten Sinne sowohl administrative (Verwaltungs-) beamte, als auch Richter, Mitglieder der öffentlichen Macht (Armee, Polizei und Gendarmerie), Lehrer usw. - einem einzigen Dienstrecht zu unterstellen, sondern ihnen weitgehend ihre Eigenständigkeit zu überlassen. So wird die Unabhängigkeit der Magistratur genausowenig angetastet wie die Disziplin der öffentlichen Macht oder die besonderen Bestimmungen über Arbeitszeit und Urlaub der Lehrerschaft. Artikel 1 des heutigen Statuts besagt also ganz klar, daß es sich auf alle "Staatsbeamten"5 bezieht, sofern nicht andere Gesetze oder Ausführungsbestimmungen von Gesetzen bestimmte Rechte und Pflichten von Beamten verschiedener Kategorien 6 anders definieren. So besteht neben dem allgemeinen Statut eine gewisse Anzahl von Gesetzen, die einzelne Gebiete des Dienstrechts verschiedener Beamten (Einstellungsverfahren, Unvereinbarkeiten, Urlaub, Dienstzeit, Disziplin usw.) besonders regeln. Es muß hinzugefügt werden, daß nach dem Luxemburger Rechtsempfinden eine Verwaltung im engsten Sinn des Wortes nur dann besteht, wenn sie durch ein Gesetz geschaffen worden ist. 7 Zwar errichtet dieses 5 Der Begriff wird gebraucht, um den "Staatsbeamten" vom Beamten der Gemeinden zu unterscheiden. Siehe hierzu Abschnitt III. 1. 6 Der französische Begriff "corps" wäre treffender. 7 Die Kompetenz der Legislative rührt von dem demokratischen Grundgedanken her, daß die Überwachung, wenn nicht sogar die Leitung der allgemeinen Politik des Landes den Volksvertretern zukommt. Andererseits entzieht die Errichtung eines öffentlichen Dienstes - einer Verwaltung also - der Privatinitiative verschiedene Aktivitäten und bedingt infolgedessen eine Einschränkung der individuellen Freiheit. Nun wäre es aber in bestimmten Fällen gefährlich, der Exekutive zu erlauben, eigene Initiativen in diesem Bereich zu entfalten (vgl. P. Majerus. L'Etat luxembourgeois, 1983, S. 286).

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Luxemburg

537

Gesetz nonnalerweise nur die Verwaltung sowie eigene Personalstrukturen, 8 es kommt jedoch auch vor, daß es Bestimmungen enthält, die vom allgemeinen Statut abweichen. 9 Neben dem allgemeinen Statut und den genannten einzelnen, jedesmal auf eine besondere Kategorie von Beamten oder aber auf eine bestimmte Verwaltung anwendbaren Gesetzen gibt es eine - in den letzten Jahren stark zunehmende - Anzahl allgemeiner Gesetze, die in einigen Bereichen das Dienstrecht aller Beamten regeln. Hier seien nur die wichtigsten dieser Vorschriften genannt: -

Gesetz vom 16. April 1979 über das Streikrecht der Beamten;

-

Gesetz vom 9. März 1983, welches die Schaffung eines Verwaltungsinstitutes vorsieht; Gesetz vom 27. März 1986 betreffend die Bedingungen und Modalitäten, unter denen der Beamte die Verwaltung wechseln darf; Gesetz vom 28. März 1986 über die Aufstiegsmöglichkeiten der Beamten; Gesetz vom 14. November 1991 über die Möglichkeiten des Laufbahnwechsels.

b) Ein besonderes Gebiet des öffentlichen Dienstrechts bildet das Besoldungsrecht. Anders als beim allgemeinen Beamtenrecht gibt es auf diesem Gebiet eine einheitliche Regelung, d. h. ein Gesetz, 10 das die Gehälter sämtlicher unter die Definition des "Staatsbeamten" fallenden Personen bestimmt. Der Begriff des "Beamten" im Sinne des Besoldungsgesetzes ist, im Gegensatz zu dem des "Statuts", sehr weit und umfaßt sowohl Verwaltungsbeamte als auch Richter, Mitglieder der öffentlichen Macht, Lehrer und sogar Mitglieder der Regierung und des Klerus. Zwar unterscheidet das Gesetz zwischen verschiedenen Besoldungstabellen, die Prinzipien der Berechnung der Gehälter sind jedoch einheitlich. c) Ein letztes zu unterscheidendes Gebiet des Dienstrechts bildet die Ruhestandsregelung der Staatsbediensteten, 11 die Gegenstand des Gesetzes vom 26. Mai 1954 ist. Arten der Laufbahnen, Zahl der Beamten usw. Das Gesetz vom 30. Juli 1960 betreffend den Schutz der Geheimnisse der äußeren Sicherheit des Staates verfügt z. B., daß die Beamten dieses Dienstes unter die Bestimmungen des "allgemeinen Statuts" fallen, unter dem Vorbehalt, daß alle Disziplinarstrafen vom zuständigen Minister nach Anhörung des Streitsachenausschusses des Staatsrates angewandt werden (dieses Verfahren ist nicht im allgemeinen Statut vorgesehen; es verlangt ein Gutachten des Disziplinarrates der Beamten). Vgl. auch den großherzog lichen Erlaß vom 28. Mai 1948 betreffend die Organisation der auswärtigen Dienststellen des Außenministeriums, der vorsieht, daß der Beamte, der eine Ehe eingehen will, im Besitz einer ministeriellen Erlaubnis sein muß. 10 Gesetz vom 22. Juni 1963 betreffend die Bestimmung der Gehälterordnung der Staatsbeamten. 11 "Regime de pension des fonctionnaires de l'Etat". 8 9

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d) Neben diesen spezifisch auf die Beamten anwendbaren Gesetzen bestehen eine Reihe anderer gesetzlicher Bestimmungen allgemeiner Natur hinsichtlich des öffentlichen Bediensteten. In diesem Zusammenhang sei vor allem das Luxemburger Strafgesetzbuch ("code penal") genannt, das in mehreren Paragraphen Verbrechen und Vergehen von und gegenüber Beamten behandelt. Wesentlicher Leitgedanke auf diesem Gebiet ist das verfassungsrechtliche Prinzip, daß zur Verfolgung von Beamten wegen ihrer Verwaltungstätigkeit keine vorherige Ermächtigung erforderlich ist (Art. 30). Das Verfolgungsrecht der Beamten fußt auf dem Grundsatz der Gleichheit aller Luxemburger vor dem Gesetz. Indem die Verfassung jedem Bürger erlaubt, die Beamten vor ein Zivil- oder Strafgericht zu laden, soll den Bürgern die Wahrung der verfassungsrechtlichen Rechte garantiert werden. Wäre die Regierung befugt, die Beamten willkürlich von ihrer Verantwortlichkeit zu entbinden und dem Bürger die Möglichkeit zu nehmen, sie vor Gericht zu belangen, dann könnte die Exekutive ungestraft durch ihre Beamten die Grundrechte der Luxemburger verletzen. e) Alle bisher genannten Bestimmungen beziehen sich vorwiegend auf die Beamten, nicht also auf die anderen Bediensteten des öffentlichen Dienstes. Wenn auch in manchen Fällen eine gesetzliche Gleichstellung von Angestellten und Beamten besteht, 12 unterliegen grundsätzlich beide Kategorien verschiedenartigen gesetzlichen Bestimmungen. Geregelt wird das Dienstverhältnis zwischen dem Staat und seinen Angestellten durch das Gesetz vom 27. Januar 1972 über die Arbeitsbedingungen der "Staatsangestellten".13 In allen nicht von diesem Gesetz geregelten Punkten ist jedoch das für den Privatsektor geltende Arbeitsrecht anwendbar. 14 f) Der öffentliche Dienst umfaßt im weitesten Sinne neben der Zentralverwaltung 15 auch Anstalten des öffentlichen Rechts. 16 Diese Einrichtungen müssen durch Gesetz geschaffen werden. Im Gegensatz zur Staatsverwaltung ist es nicht notwendig, daß dieses Gesetz Personalstrukturen vorsieht. Dies geschieht in der Regel mittels großherzoglicher "Reglemente" 17 (Verordnungen) nach dem Prinzip, daß die in der Verwaltung dem Gesetzgeber, dem Großherzog, der Regierung oder dem zuständigen Minister zugewiesenen Befugnisse in Anstalten des öffentlichen Rechts durch die in der Hierarchie nächstfolgenden Autoritäten ausgeübt werden. So ernennt z. B. der Großherzog die Staatsbeamten, während die öffentlichen Angestellten ihre Ernennung durch eine vom Direktionskomitee verfaßte und vom Minister bestätigte Urkunde erhalten.

12 So sind z. B. mehrere Paragraphen des allgemeinen Beamtenstatuts auf die Angestellten "analog und unter Berücksichtigung des vertraglichen Charakters der Einstellung" anwendbar. 13 Franz.: "loi du 27 janvier 1972 fixant le regime des employes de I'Etat". 14 Vor allem das Gesetz vom 24. Mai 1989 über den Arbeitsvertrag. 15 Franz.: "l'administration centrale"; siehe Abschnitt A. IV. I. 16 Franz.: "etablissements publics". 17 Franz.: "reglements".

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3. Untergesetzliche Bestimmungen Gemäß Artikel 36 der Verfassung erläßt der Großherzog die zur Ausführung der Gesetze nötigen "Reglemente" und Beschlüsse, 18 ohne jemals die Wirkung der Gesetze selbst aufschieben oder von deren Ausführung entbinden zu können. Seit der Verfassungsänderung von 1919 besitzt der Großherzog nur noch die Befugnisse, die ihm die Verfassung und die aufgrund der Verfassung erlassenen Gesetze ausdrücklich verleihen (Art. 32 der Verfassung). Der Umfang des Verordnungsrechts des Großherzogs ist insofern beschränkt, als es ihm nur erlaubt ist, die Verordnungen und Entscheide zu erlassen, die zur Ausführung der Gesetze notwendig sind. Der Großherzog besitzt nicht das Recht, "autonome" Verordnungen ohne gesetzliche Grundlage zu erlassen. Neben den großherzoglichen Verordnungen 19 gibt es noch drei weitere Arten von Ausführungsbestimmungen untergeordneter Natur: -

die Regierungsverordnungen;20 so z. B. überläßt das Besoldungsgesetz einer Regierungsverordnung das Recht, die Entschädigungen der Beamtenanwärter, Angestellten und der anderen nicht vom Besoldungsgesetz vorgesehenen Bediensteten zu bestimmen; die Ministerialverordnungen,21 die z. B. die praktische Durchführung von Verwaltungsexamen oder die Programme dieser Examen bestimmen;

-

die großherzoglichen Erlasse,22 wie z. B. die Ernennungen der Beamten, die laut Verfassung durch den Großherzog vorgenommen werden, sofern das Gesetz keine Ausnahmen vorsieht (Art. 35); die ministeriellen Erlasse, 23 Beschlüsse individueller Natur, die von den einzelnen Regierungsmitgliedern getroffen werden (z. B. Ernennungen der Beamten der unteren Laufbahnen).

Neben den "normalen" Rechtsquellen (Gesetz, Verordnung) kennt die Luxemburger Verwaltung auch andere, nicht von der Verfassung vorgesehene Verfahren der Verordnungsgebung. Die amtlichen Verlautbarungen und Mitteilungen können keinen Rechtsnormcharakter begründen. Ihre Aufgabe besteht darin, die Öffentlichkeit zu informieren. Dies geschieht über zwei Wege: 18 19 20 21 22 23

Franz.: Franz.: Franz.: Franz.: Franz.: Franz.:

"arretes". ,,reglements grand-ducaux". ,,reglements du Gouvernement en conseil". ,,reglements ministerieis". "arretes grand-ducaux". "arretes ministerieis" .

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das öffentliche Amtsblatt ("Memorial"), in dem u. a. sämtliche vom Großherzog erlassenen Ernennungen von Beamten publiziert werden; die Presse, in der z. B. die freien Stellen veröffentlicht werden. Im Prinzip entscheidet der Großherzog oder der zuständige Minister, ob diese Mitteilungen veröffentlicht werden oder nicht. Die Nicht-Veröffentlichung hat keine juristischen Konsequenzen; umgekehrt kann durch die Veröffentlichung dem Bürger keine Rechtspflicht auferlegt werden. Von diesem Prinzip gibt es jedoch Ausnahmen. So sehen verschiedene den öffentlichen Dienst betreffende Gesetze eine Mitteilung im Amtsblatt oder in einer oder mehreren Tageszeitungen als Bedingung eines gültigen Verwaltungsverfahrens vor. Hier seien nur drei Beispiele genannt: Das Gesetz vom 14. November 1991, das die Bedingungen und Modalitäten bestimmt, unter denen ein Beamter in eine höhere Laufbahn eingestuft werden kann, sieht vor, daß die Kandidatur des an der "offenen Laufbahn" interessierten Beamten in einem Zeitraum von einem Monat nach der Publikation der freien Stelle im Amtsblatt erfolgen muß. Somit muß jede freie Stelle der höheren Laufbahn zwingend im "Memorial" veröffentlicht werden. -

Ausländer dürfen unter verschiedenen Bedingungen als Angestellte im öffentlichen Dienst eingestellt werden. Eine dieser Bedingungen besteht laut Haushalts gesetz darin, daß die zu besetzende Stelle in mindestens zwei Luxemburger Tageszeitungen veröffentlicht worden ist. Die großherzogliehe Verordnung vom 27. Februar 1987 über die Organisation der Staatsexamen für die Einstellung von Beamten des höheren Dienstes sieht vor, daß das Verzeichnis der freien Stellen sowie das Datum des Examens mindestens drei Monate im voraus veröffentlicht werden müssen.

Verwaltungs vorschriften werden auch mittels ministerieller Rundschreiben 24 erlassen. Das Rundschreiben, als Ausdruck der hierarchischen Gewalt, gehört zum "Innenleben" der Verwaltung: Auch wenn es für die dem Autor des Schreibens unterstellten Beamten bindend ist, hat es nicht die Kraft einer Rechtsnorm. Es schafft weder Recht noch Verpflichtung für Drittpersonen. Dennoch können die Rundschreiben einen nicht zu verkennenden Einfluß auf die Interpretation und die Anwendung der Gesetze ausüben.

4. Gewohnheitsrechtliehe Bestimmungen Das Gewohnheitsrecht spielt im Luxemburger Verwaltungsrecht eine wohl nicht zu unterschätzende Rolle; im öffentlichen Dienst sind Bestimmungen des Gewohnheitsrechts jedoch selten. Prinzipiell gilt das Gewohnheitsrecht nur dann als Rechtsquelle, wenn es nicht gegen das (geschriebene) Gesetz verstößt. 24

Franz.: "circulaire ministerielle".

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5. Sonstige Bestimmungen a) Während die Rechte und Pflichten sowie die Besoldung der Beamten und Angestellten durch das Gesetz oder durch Regierungsverordnungen bestimmt werden, unterliegen die Staatsarbeiter 25 dem auf die Privatwirtschaft anwendbaren Arbeitsrecht. Dies hat als wesentliche Konsequenz, daß die Arbeitsbedingungen dieser Kategorie von Bediensteten in einem zwischen Regierung und Gewerkschaften ausgehandelten Kollektivarbeitsvertrag festgehalten sind. b) Die Rolle der Jurisprudenz als Rechtsquelle des öffentlichen Dienstes darf nicht unterschätzt werden. Oberstes Verwaltungsgericht des Landes ist der Streitsachenausschuß des Staatsrates 26 mit zweifacher Aufgabenstellung: Er urteilt als Berufungsgericht in letzter Instanz über alle Verwaltungsstreitig keiten, für die ihn das Gesetz ausdrücklich zuständig erklärt hat; 27 er annulliert Verwaltungsbeschlüsse und -entscheide, gegen die keine andere Einspruchsmöglichkeit besteht oder die endgültig und letztinstanzlieh entschieden sind, wenn bei der Beschlußfassung oder Urteilsfindung gesetzliche Forrn- oder Verfahrens vorschriften verletzt wurden. Während das Gesetz ein allgemeingültiger Text ist, der darüber hinaus nicht alle praktischen Schwierigkeiten vorhersehen kann, wenden die Gerichte das Gesetz auf konkrete Fälle an. Die Rolle, die in diesem Zusammenhang dem Staatsrat zukommt, ist aus verschiedenen Gründen besonders wichtig: Der Streitsachenausschuß ist sowohl Verwaltungsgericht der ersten und letzten Instanz als auch Berufungsinstanz und Revisionsgericht 28 und sorgt somit, wie der Kassationshof im Privatrecht, für die Einheit der Jurisprudenz. Das Verwaltungsrecht wurde nie systematisch kodifiziert (wie etwa das Ziviloder das Strafrecht). Seine Entwicklung ist das Werk der Gerichte, insbesondere des Staatsrates, denen es oblag, die Prinzipien herauszuarbeiten, die die Aktivitäten der Verwaltung - und vor allem ihre Grenzen - definieren. Um den Schutz der Individualrechte gegenüber der Verwaltung sichern zu können, entwickelte der Streitsachenausschuß nach und nach eine Anzahl allgemeiner Rechtsgrundsätze betreffend die Kontrolle der Gesetzmäßigkeit der Verwaltungstätigkeit. So Franz.: "les ouvriers de 1'Etat". Franz.: "comite du contentieux du Conseil d'Etat". 27 So bestimmt z. B. Art. 26 des Beamtenstatuts von 1979, daß Streitigkeiten in bezug auf Gehälter und Nebenbezüge vor den Streitsachenausschuß gebracht werden müssen. 28 Der Zuständigkeitsbereich des Staatsrats ist größer als der des Kassationshofs: Letzterer untersucht die Legalität der Urteile der ihm unterstellten Gerichte. Er muß sich darauf beschränken, die Rechtslage zu prüfen, darf sich also nicht in Tatfragen einmischen. Der Staatsrat seinerseits prüft die Legalität der Verwaltungsbeschlüsse, gegen die keine Einspruchsmöglichkeit besteht. Dieser Auftrag beinhaltet die Überprüfung sowohl sämtlicher Aspekte der diskutierten Legalität als auch der diesbezüglichen Tatbestände. 25

26

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bestätigte der Staatsrat z. B. den Grundsatz des Diskriminierungsverbotes und der Gleichheit im Verwaltungsstreitverfahren des öffentlichen Dienstes, indem er etwa jede benachteiligende Behandlung von Beamten einer gleichen Kategorie untersagte 29 oder aber indem er verlangte, daß die Chancengleichheit aller Kandidaten bei einem Auswahlverfahren gewährleistet sein muß. 30,31

11. Arten öffentlicher Dienstverhältnisse 1. Öffentlich-rechtliche Dienstverhältnisse Der Beamte befindet sich gegenüber dem Staat in einem durch Statut und Verordnungen bestimmten Verhältnis. 32 Die Rechtslage des Beamten wird objektiv durch das Gesetz und dessen Ausführungsbestimmungen geregelt. Änderungen des Dienstrechts können nur einseitig durch die öffentliche Behörde veranlaßt werden; eine Zustimmung der Beamten ist nicht notwendig. 33

2. Privatrechtliche Dienstverhältnisse Im Gegensatz zum Beamten unterliegen der Angestellte und der Arbeiter im Prinzip dem Privatrecht. Ihr Dienstverhältnis ergibt sich aus ihrem Vertrag und dem für den Privatsektor geltenden Arbeitsrecht. Die Arbeiter unterliegen des weiteren dem Kollektivvertrag für Staatsarbeiter.

3. Wesentliche rechtliche Unterschiede im Überblick Die besondere Stellung des Beamten im Staat erklärt die teils sehr wesentlichen Unterschiede zwischen öffentlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen. Vorweg sei bemerkt, daß inhaltlich die Unterschiede zwischen mittelbarem (siehe oben Abschnitt A. I. 2. f.) und unmittelbarem öffentlichem Dienst minimal sind. Zwar trägt der Bedienstete der öffentlich-rechtlichen Anstalt nicht den Titel eines "Staatsbeamten" 34 sondern den eines "öffentlichen Angestellten", seine

29 Etwa bei der Bewilligung einer "Leistungszulage": Conseil d'Etat 15.12.1954, Pasicrisie 16, S. 202. 30 Conseil d'Etat 9.5.1977, Pasicrisie 23, S. 503. 31 Siehe F. Schockweiler. Les principes generaux du droit en droit communautaire et en droit administratif luxembourgeois, in: Melanges dedies a Michel Delvaux, Cercle M. Delvaux, 1990. 32 " ••• die Beamten sind an den Staat gebunden durch gesetzliche und reglementarische Beziehungen, die weder von der Verwaltung noch von den Beamten geschaffen oder verändert werden können." (Conseil d'Etat 8. Mai 1940, Pasicrisie 14, S. 425). 33 Siehe Abschnitt A. I. 2. 34 Einige höhere Führungskräfte ausgenommen.

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Rechte und Pflichten sind jedoch die eines Beamten, und die für die Beamten geltenden Gesetze und Ausführungsbestimmungen sind auch auf ihn anwendbar. Unterschiede ergeben sich nur aus der Form der anwendbaren Regelung sowie aus der Form der den Bediensteten betreffenden Urkunden (Ernennungen, Versetzungen, Beförderungen, Disziplinarstrafen usw.). Da besagte Anstalten der Regierung nicht unmittelbar unterstehen, 35 werden die das Personal betreffenden Entscheidungen vom Direktionskomitee oder vom Verwaltungsrat der Anstalt getroffen. In einigen Fällen müssen die Entscheidungen dieser Organe vom zuständigen Minister gebilligt werden. Es muß an dieser Stelle hinzugefügt werden, daß die vorhergehenden Ausführungen sich heute nicht mehr auf sämtliche Unternehmen des öffentlichen Rechts anwenden lassen. Seit ein paar Jahren macht sich nämlich in verschiedenen Bereichen der Luxemburger Verwaltung eine Tendenz bemerkbar, öffentliche Dienstzweige zu "privatisieren", d. h. Verwaltungen des Staates in Anstalten öffentlichen Rechts umzuwandeln. Diese Vorgehensweise wird teilweise gerechtfertigt durch die (angebliche) Konkurrenzunfähigkeit der Verwaltung mit der Privatwirtschaft, schwerfällige Verfahrensregeln, überalterte Methoden der Personalpolitik oder unzeitgemäße Buchführung. Dies sind nur einige der Vorwürfe, die heute an die Verwaltung gerichtet werden. Um nun aber die Wettbewerbsfähigkeit der Dienststellen zu verstärken, greift der Gesetzgeber immer öfter auf die "Umwandlung" der betroffenen Verwaltungen in Anstalten öffentlichen Rechts zurück. 36 Die Gesetze, die diese Unternehmen schaffen, enthalten dementsprechend auch Bestimmungen, die es der neuerrichteten Dienststelle ermöglichen sollen, eine konsequente, den Anforderungen der Wirtschaft gerechtwerdende Personalpolitik zu betreiben. Im Überblick bedeutet dies z. B.: Einstellung von Bediensteten ohne Berücksichtigung der für Beamte vorgesehenen Verfahren; Zuteilung von nicht im Besoldungsgesetz der Beamten vorgesehenen Prämien, Zuschlägen und Gratifikationen; Beförderung nach dem Leistungsprinzip (und nicht nach dem Dienstalter). Schlußfolgernd muß also bemerkt werden, daß durch die Umwandlung von Verwaltungen in öffentlich-rechtliche Körperschaften das anfangs sowohl auf Beamte als auch auf öffentliche Angestellte anwendbare Statut merklich zerbrökkelt. Die öffentliche Verwaltung Luxemburgs steuert zusehends auf ein "Zweiklassensystem" hin: auf der einen Seite der Beamte, der den strengen und zwingenden, vom Gesetzgeber aufgestellten und von der Regierung ohne Ermessens35 Man spricht von "parastaatlichen" Betrieben, d. h. von Betrieben, die unter dem Schutz der Regierung stehen. 36 Gesetz vom 20. Mai 1983 betreffend die Schaffung eines Luxemburger Währungsinstitutes; Gesetz vom 24. März 1989 über die Bank und Sparkasse des Staates Luxemburg; Gesetz vom 6. Dezember 1991 über den Versicherungssektor; Gesetz vom 10. August 1992 über die Schaffung eines Unternehmens der Post und des Fernmeldewesens.

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freiheit anzuwendenden Regeln des Beamtenstatuts unterliegt, auf der anderen Seite der öffentliche Angestellte, der infolge der seiner Anstalt vom Gesetzgeber zuerkannten Flexibilität der Personalpolitik Vorteile genießt (ohne deshalb aber unbedingt Nachteile zu haben), die seinem Kollegen vorenthalten bleiben. Bezüglich der Unterschiede zwischen den öffentlich-rechtlichen und den privatrechtlichen Dienstverhältnissen bedarf es zum besseren Verständnis der nachfolgenden Ausführungen einiger Vorbemerkungen: Historisch gesehen entstand die Notwendigkeit, neben den für den öffentlichen Dienst "typischen" Bediensteten - den Beamten - auch andere Kategorien von Arbeitskräften in der Verwaltung einzustellen, in dem Augenblick, in dem die Gesetze über Rechte und Pflichten der Beamten die Definition des Beamten dermaßen einengten, 37 daß es unmöglich wurde, jede freigewordene Arbeitsstelle durch einen Beamten zu besetzen. Die Einstellung von nicht-beamteten Bediensteten wurde zur Notwendigkeit. Da nun aber diese Arbeitskräfte nicht die Bedingungen des Statuts erfüllten, wurde ihr Dienstverhältnis zum Staat dem Privatrecht zugeordnet. Der Angestellte und der Arbeiter waren den Lohnempfängern der Privatwirtschaft in jeder Beziehung gleichgestellt. 38 Nach dem zweiten Weltkrieg - die Zahl der Angestellten war in der Zwischenzeit stark angestiegen 39 - wurden unter dem Einfluß der Gewerkschaften immer mehr Stimmen laut, die eine Gleichstellung der Angestellten mit den Beamten verlangten. Das Gesetz vom 27. Januar 1972 über die Arbeitsbedingungen der Angestellten 40 verwirklicht teilweise diese Forderung: Es geht davon aus, daß Angestellte, die die gleichen Arbeitsbedingungen wie Beamte haben, auch in etwa die gleichen Rechte haben sollen. Diese durch das Gesetz von 1972 geschaffene Assimilierung ist im Lauf der Zeit kontinuierlich ausgebaut worden. So sieht z. B. das Statut von 1979 in Artikel 1 vor, daß verschiedene den Beamten betreffende Paragraphen auch auf den Angestellten anwendbar sind. 41 Schematisierend kann man festhalten, daß die Angestellten bei ihrer Einstellung alle Merkmale eines Lohnempfängers der Privatwirtschaft besitzen, im Lauf der Zeit jedoch wesentliche Rechte der Beamten erwerben. 42 Im Überblick können die Unterschiede zwischen Beamten und Angestellten (die noch nicht den genannten Bestimmungen des Gesetzes vom 27. Januar 1972 unterliegen) wie folgt beschrieben werden: 37 Art. I des Statuts von 1979 sieht vor, daß nur derjenige Beamter werden kann, der "definitiv und permanent" infolge einer Ernennung durch die zuständige Behörde in einer staatlichen Verwaltung sein Amt ganztags bekleidet. Darüber hinaus erlaubt das Statut nach wie vor nur Luxemburger Staatsbürgern, Beamte zu werden. 38 Ein Gesetz von 1906 spricht von "untergeordneten Beamten des Staates". 39 1947 beschäftigte der Staat 977 Angestellte. 40 Franz.: "Ioi fixant le regime des employes de l'Etat." 41 Siehe Anm. 12. 42 Unauflösbarkeit des Arbeitsvertrages, Ruhestandsregelung der Beamten usw.

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Den Angestellten bindet ein Vertrag an seinen Arbeitgeber; der Beamte wird durch die zuständige Stelle (Großherzog oder Minister) ernannt. Das Arbeitsverhältnis des Angestellten wird durch den Arbeitsvertrag und das Gesetz vom 24. Mai 1989 über den Arbeitsvertrag geregelt; die Rechte und Pflichten des Beamten regelt das Gesetz vom 16. April 1979 betreffend das Statut der (Staats-)beamten sowie die Ausführungsbestimmungen dieses Gesetzes. 43 Der Vertrag des Angestellten kann auf Zeit abgeschlossen werden und ist jederzeit auflösbar; 44 der Beamte ist auf Lebenszeit ernannt; das vorzeitige Ende des Dienstverhältnisses ist nur ausnahmsweise möglich. Der Arbeitslohn des Angestellten wird durch die Regierung, der des Arbeiters mittels Tarifvertrag festgelegt; die Besoldung des Beamten bestimmt ausschließlich das Gesetz. Zuständig für die Schlichtung von Streitsachen zwischen Arbeitgebern und Angestellten sind die Arbeitsgerichte. Wie schon bemerkt,45 ist dinglicher Gerichtsstand für Streitsachen des öffentlichen Dienstes der Streitsachenausschuß des Staatsrats, also das oberste Verwaltungsgericht Luxemburgs. Das Streikrecht ist nicht formal in der Verfassung verankert. Artikel 11 besagt lediglich, daß "das Gesetz (... ) die soziale Sicherheit, den Schutz der Gesundheit und die Erholung der Arbeiter (regelt) und die gewerkschaftlichen Freiheiten (gewährleistet)." Dieser Artikel hat bei seinem Entwurf im Jahre 1948 zu manchen Diskussionen Anlaß gegeben. Einige Abgeordnete wollten expressis verbis im Text der Verfassung das Streikrecht verankert sehen. Der Staatsrat widersetzte sich diesem Gedanken; 46 er gab aber sein Einverständnis, in diesem Artikel von "gewerkschaftlichen Freiheiten" zu reden. Bei einer späteren Änderung der Verfassung wurde der Antrag einiger Abgeordneter wiederum verworfen, das Streikrecht durch die Verfassung abzusichern. Die Abgeordnetenkammer stimmte aber einer Erklärung zu, nach der die durch die Verfassung garantierte gewerkschaftliche Freiheit auch das Streikrecht beinhaltet, sofern der Streik dazu dient, "legitime soziale Forderungen derer, die arbeiten, zu gewährleisten". Ohne auf die vor allem in den 70er Jahren geführte Diskussion über die Interpretation des Artikels 11 der Verfassung einzugehen,47 sei bemerkt, daß vor 43 Das Arbeitsverhältnis des Arbeiters wird durch den "Kollektivvertrag" geregelt. 44 Auch wenn das Gesetz über den Arbeitsvertrag von 1989 im Prinzip einerseits nur noch Verträge auf unbestimmte Zeit zuläßt und andererseits die Auflösung eines unbefristeten Vertrages nicht ohne triftigen Grund ermöglicht. 45 Siehe Abschnitt A. 1. 5. 46 Mit dem Argument, eine solche Idee sei gefährlich, da das Streikrecht sich noch in voller Entwicklung befinde. 47 Nach einigen Kommentatoren der Verfassung stellen die Bestimmungen dieses Artikels keine positiven Rechtsnormen dar - diese würden alle vorhergehenden gegen35

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1979 das Streikrecht im öffentlichen Dienst zwar nicht ausdrücklich verboten war, daß jedoch verschiedene Artikel des Statuts von 1872 unmißverständlich dem Beamten untersagten, ohne Genehmigung seinem Arbeitsplatz fernzubleiben. 48 Die Einführung des Streikrechts zugunsten der Beamten durch das Gesetz vom 16. April 1979 wurde nicht ohne Kritik angenommen. Die Gegner einer Anerkennung des Streikrechts beriefen sich vor allem auf die Tatsache, daß die Arbeitsbedingungen und die Besoldung der Beamten einseitig durch den Gesetzgeber festgelegt würden, also kein Platz bestehe für eine Aushandlung des Arbeitsvertrags zwischen Arbeitnehmer und Arbeitgeber. Ein Streik, z. B. um bessere Arbeitsbedingungen zu erreichen, sei gegen das Gesetz gerichtet; er bekäme somit einen politischen Charakter und sei ein Akt der Rebellion. Des weiteren wurde argumentiert, der Streik widerspreche dem Prinzip der Kontinuität des öffentlichen Dienstes: Die vom Staat zum öffentlichen Nutzen betriebenen Tätigkeiten seien grundlegend, und ihr Funktionieren müsse im Interesse der Allgemeinheit ohne Unterbrechung gewährleistet werden. Die Anhänger des Streikrechts argumentierten indessen, daß das von der Verfassung - ausdrücklich oder stillschweigend - gewährleistete Streikrecht den Beamten nicht vorenthalten werden könne. Zudem dürfe man nicht vergessen, daß die Rolle des Staates sich im Lauf der Zeit wesentlich geändert habe: Früher sei es ausschließlich darum gegangen, die Einheit und die Macht des Staates aufrechtzuerhalten und zu stärken. Seine Tätigkeit habe sich auf die "politischen" Fragen beschränkt, d. h. auf die Gebiete der Sicherheit des sozialen Gefüges: öffentliche Ordnung, Finanzen, Diplomatie, Verteidigung usw. Die wenigen Beamten hätten sich als Vertreter eines Teils der Staatsgewalt gefühlt. Seit einigen Jahrzehnten habe die Rolle des Staates sich jedoch tiefgreifend verändert: Die Verwaltung greife in immer mehr Bereiche des wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Lebens ein; die Zahl der Bediensteten nehme dadurch zu, und die Bezeichnung "Beamter" beziehe sich von nun an auf Arbeitskräfte, die als Angestellte und Arbeiter eingestellt würden und unter die Arbeitsgesetzgebung des Privatsektors fielen. teiligen Bestimmungen aufheben -, sondern nur Grundsatzerklärungen, die dem Gesetzgeber das Recht überlassen, deren praktische Anwendung zu verordnen. Nun besagt aber Art. 120 der Verfassung, daß bis zur Bekanntmachung der durch die Verfassung vorgesehenen Gesetze und Ausführungsbestimmungen die bestehenden Gesetze in Kraft bleiben. Hieraus ergibt sich, daß die Einführung von Art. 11 im Jahr 1948 keine Wirkung auf die bestehenden Gesetze hatte, die demnach in Kraft blieben. 48 Art. 3: "Jeder Beamte ist verpflichtet, sich gewissenhaft an die Gesetze und Verordnungen, die die ihm durch sein Amt auferlegten Pflichten vorschreiben, zu halten." Art. 6: "Der Beamte darf sich nicht von seinem Posten entfernen, ohne vorher Urlaub erhalten zu haben." Art. 12: "Jeder Beamte, der sich in Ermangelung gültig erachteter Gründe ohne Urlaub entfernt oder den gewährten Urlaub überschreitet, verliert sein Gehalt für die Dauer der unbefugten Abwesenheit, unbeschadet der übrigen gegen ihn zu verhängenden Disziplinarstrafen".

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Das Gesetz von 1979 ist der Versuch einer Kompromißlösung zwischen beiden Auffassungen: Zwar wird das Streikrecht im öffentlichen Dienst ausdrücklich eingeführt, jedoch unter Bedingungen, die wesentlich strenger sind als die der Privatwirtschaft. Das Gesetz ist anwendbar auf das Personal des Staates sowie auf die öffentlichrechtlichen Anstalten, die unter der direkten Kontrolle des Staates stehen. Unter dem Begriff "Personal" versteht das Gesetz die Beamten, die Beamtenanwärter und die Angestellten. Das Gesetz ist jedoch nicht anwendbar auf die Staatsarbeiter, deren Streikrecht vom Kollektivvertrag geregelt wird. Dieser Vertrag fußt auf den Bestimmungen des Gesetzes vom 12. Juni 1965 über die Kollektivverträge. Somit wird die Stellung der Arbeiter in Sachen Streikrecht durch das Privatrecht geregelt. Das Gesetz von 1979 erlaubt aber nicht jedem Mitglied des "Personals" zu streiken. Artikel 2 zählt mehrere Kategorien von Beamten auf, denen es verboten ist, in den Streik zu treten: die Regierungsräte; 49 die Mitglieder des diplomatischen Korps; 50 die Richter und Beamten des Richterstandes; die Verwaltungschefs und ihre Stellvertreter; die Direktoren der Lehranstalten und ihre Stellvertreter; die Beamten der Justizverwaltung und der Strafvollzugsbehörden; die Mitglieder der öffentlichen Macht; 51 das Personal der Krankenhäuser; die Sicherheitsagenten und die für die Sicherheit der Dienststellen verantwortlichen Beamten. Des weiteren sieht das Gesetz die Möglichkeit für die Regierung vor, Requisitionen durchzuführen, d. h. einen Teil oder sogar alle der im Streik befindlichen Beamten zu ihrem Arbeitsplatz zurückzubeordem. Diese Dienstverpflichtung ist jedoch nur möglich, wenn die betroffenen Personen "unerläßlich sind für den Betrieb der zur Befriedigung der Bedürfnisse des Landes wesentlichen Dienststellen."

Siehe Abschnitt B. I. 1. g). Das Gesetz spezifiziert die betroffenen Laufbahnen: Botschafter, Legationsräte sowie alle anderen diplomatischen Agenten, sofern sie im Ausland das Amt eines Missionschefs ausüben. 51 Armee, Polizei und Gendarmerie. 49

50

35*

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III. Arten öffentlicher Bediensteter

1. Beamte Nach dem Gesetz vom 16. April 1979 über das Statut der Staatsbeamten ist Beamter, wer "definitiv und permanent infolge einer Ernennung durch die zuständige Behörde in einer staatlichen Verwaltung sein Amt ganztags 52 ausübt." Das Amt muß zudem gesetzlich begründet sein. Diese Definition des Beamten bedarf folgender Erklärungen: Der Beamte im engsten Sinne ist ein Bediensteter der Exekutive. Oberster Vorgesetzter ist der Großherzog, aber auch das zuständige Regierungsmitglied. Demzufolge und aufgrund des Prinzips der Gewaltentrennung können weder der Richterstand noch die Mitglieder der Rechnungskammer 53 zu den unter die Bestimmungen des Statuts fallenden Beamten gezählt werden. Dies hindert nicht, daß verschiedene Paragraphen des Beamtenstatuts sowie sämtliche Bestimmungen des Besoldungsgesetzes auf einen weit größeren Kreis von Personen anwendbar sind. So ist z. B. das Besoldungsgesetz von 1963 vollständig anwendbar auf: -

Kultusdiener; 54

-

Angehörige der öffentlichen Macht; 55 Richter und Staatsanwälte; Mitglieder der Regierung; Vorsitzende und Mitglieder der Rechnungskammer.

Beamter ist nur derjenige, welcher in der Verwaltung des Staates 56 tätig ist. Ausgeschlossen sind also Bedienstete der Gemeinden sowie der öffentlich-rechtlichen Anstalten und Unternehmen. Dies schließt nicht aus, daß vereinzelt Personen anderer Körperschaften entweder den Titel eines Beamten tragen oder aber dem Beamten gleichgestellt sindY So werden z. B. die Bediensteten der Gemeinden Franz.: " ... qui exerce une Hiehe complete". Die Verfassung beauftragt die Rechnungskammer mit der Prüfung und der Liquidierung der Abrechnungen der allgmeinen Verwaltung und aller Rechnungspflichtigen gegenüber dem Staatsschatz. Die Rechnungskammer arbeitet im Auftrag des Parlaments; ihre Mitglieder werden zwar vom Großherzog ernannt, die Namen der zu ernennenden Personen werden jedoch dem Großherzog vom Parlament unterbreitet. Eine Absetzung der Mitglieder der Rechnungskammer kann nur mit der Einwilligung des Parlaments geschehen. 54 Allerdings nur auf die vom Staat anerkannten Glaubensgemeinschaften: römischkatholisch, jüdisch, protestantisch (evangelisch-lutherisches Bekenntnis) und protestantisch-reformiert (helvetisches Bekenntnis). 55 Armee, Gendarmerie und Polizei. 56 Zur Definition der Verwaltung, siehe Abschnitt A. IV. l. 57 Diese Gleichstellung kann absolut oder aber nur begrenzt sein. 52 53

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als "Gemeindebeamte" bezeichnet; ihr Statut ähnelt im allgemeinen dem des "Staatsbeamten", ebenso wie die Besoldung, die nach den gleichen Prinzipien berechnet wird und auch, mit wenigen Ausnahmen, der des Beamten gleichkommt. Gemeindebeamter ist auch der Bedienstete einer Anstalt öffentlichen Rechts, die unter der Vormundschaft einer Gemeinde oder eines Gemeindeverbandes steht. Einige Bedienstete der öffentlich-rechtlichen Anstalten und Unternehmen tragen ebenfalls den Titel eines "Beamten". 58 Abschließend muß hinzugefügt werden, daß es einen einheitlichen Beamtenbegriff im Luxemburger Recht nicht gibt. Die erwähnte Definition beruht ausschließlich auf der vom Statut von 1979 angeführten Kennzeichnung des Beamten. Sie trägt nicht anderen Definitionen des Beamten Rechnung, wie sie z. B. im Strafrecht oder im staatsrechtlichen Sinne gebraucht werden.

2. Angestellte Nach dem Gesetz vom 27. Januar 1972 ist Angestellter,59 wer alle vom Gesetz vorgeschriebenen Bedingungen erfüllt 60 und vom Staat mittels eines Angestelltenvertrages für eine Ganz- oder Halbtagsarbeit auf beschränkte oder unbeschränkte Dauer in den Verwaltungen und Dienststellen des Staates eingestellt wird. Wie schon ausgeführt, gewährt das Gesetz von 1972 dem Angestellten wesentliche Rechte des Beamten, wie etwa: Unauflösbarkeit des Vertrages - außer bei längerer Abwesenheit oder infolge eines Disziplinarverfahrens - nach 10 Jahren Dienst und einem Mindestalter von 35 Jahren; Anwendung der Ruhestandsregelung der Staatsbeamten nach 20 Dienstjahren oder im Alter von 55 Jahren; Anwendbarkeit des Statuts der Beamten von 1979. Neben dem "Staatsangestellten" kennt das Gesetz noch den "Privatangestellten im Dienst des Staates".61 Hiermit sind diejenigen Angestellten gemeint, die die Luxemburger Staatsangehörigkeit nicht besitzen und infolgedessen nicht die Bedingungen des Gesetzes von 1972 erfüllen. Diese Angestellten - ihre Zahl sowie die Verwaltungen, denen es erlaubt ist, sie einzustellen, wird jährlich vom Haushaltsgesetz bestimmt - unterstehen voll dem Privatrecht (fallen also weder 58 Es sind dies ausschließlich der Vorsitzende sowie die leitenden Beamten, die, nach Auffassung des Gesetzgebers, die Vertreter der Regierung in den öffentlich-rechtlichen Anstalten sind und deshalb eine gewisse Unabhängigkeit gegenüber dem geschäfts leitenden Ausschuß ("comite-directeur") genießen. 59 Die treffendere Bezeichnung lautet "Staatsangestellter" (franz.: "employe de l'Etat"). 60 Hiermit sind gemeint: - Luxemburger Nationalität; - Besitz der bürgerlichen und politischen Rechte; - Vorhandensein der notwendigen moralischen Garantien; - Vorhandensein der notwendigen Fähigkeiten für das Ausüben des Amtes. 61 Franz.: "employe prive au service de I'Etat".

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unter das Gesetz von 1972 über die "Staatsangestellten" noch unter das Statut von 1979). 3. Arbeiter Die Arbeiter werden vom "Kollektivvertrag für Staatsarbeiter" definiert als "Arbeitnehmer des Staates, die in einer der Rentenversicherung der Arbeiter unterliegenden Beschäftigung tätig sind und deren Arbeitsverhältnisse nicht besonders geregelt sind." Der zwischen Gewerkschaften und Regierung alle zwei Jahre ausgehandelte Tarifvertrag regelt die Rechte und Pflichten der Arbeiter und bestimmt die Grundlagen der Lohnberechnung. In den letzten Jahren läßt sich eine Annäherung zwischen dem Beamtenrecht und dem Arbeitsrecht der Staatsarbeiter nicht verkennen. Zwar ist das Statut der Beamten nicht auf die Arbeiter anwendbar, die dem Arbeiter zuerkannten Rechte ähneln aber immer mehr denen des Beamten. 4. Sonstige Im Prinzip 62 wird niemand Beamter, bevor er nicht eine Probezeit abgeschlossen hat. Einzelne Paragraphen des Beamtenstatuts sind zwar auf den Anwärter anwendbar,63 ein wesentliches Merkmal des Beamtenverhältnisses fehlt jedoch. Das Beschäftigungsverhältnis des Anwärters ist nämlich während der Probezeit jederzeit auflösbar, eine Ernennung auf Lebenszeit erfolgt erst bei Abschluß der Probezeit. Im weitesten Sinne kann man noch folgende Personen als Bedienstete des Staates betrachten: die Studenten, die in der Ferienzeit von den Verwaltungen eingestellt werden; gesetzliche Grundlage des Dienstverhältnisses ist das Gesetz vom 22. Juli 1982, das sowohl auf die Verwaltung als auch auf die Privatwirtschaft anwendbar ist; -

die Soldaten der Luxemburger Armee. 64

62 Das Statut sieht im Moment keine Ausnahmen vor, außer jenen, die in verschiedenen, die einzelnen Verwaltungen betreffenden Gesetzen und Ausführungsbestimmungen stehen. Es ist jedoch beabsichtigt - der Gesetzesentwurf ist auf dem Instanzenweg -, das Statut abzuändern und alle leitenden Beamten (Verwaltungsdirektoren, stellvertretende Direktoren, Vorsitzende, usw.) von dieser Bedingung zu entbinden. 63 Rechte und Pflichten, Urlaub, Rechtsschutz usw. 64 Hierzu sind jedoch nur die sogenannten "Freiwilligen" zu zählen, d. h. die Personen, die nicht als Mitglieder der öffentlichen Macht eine Ernennung als Beamte erhalten.

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IV. Arten öffentlicher Dienstherren

1. Zentralstaat Die Luxemburger Verwaltung im weitesten Sinne besteht aus sämtlichen öffentlichen Dienststellen, deren Inhaber unter der Aufsicht und der Kontrolle (oder dem Schutz) der Exekutive die verschiedenen Tätigkeiten des Staates ausüben, mit dem Ziel, Bedürfnisse öffentlichen Interesses zu befriedigen. 65 Die Verwaltung dient also der Ausübung der vollziehenden Gewalt, die laut Art. 33 der Verfassung ausschließlich 66 dem Großherzog zufällt. Der Großherzog wird bei dieser Aufgabe unterstützt von den einzelnen Regierungsmitgliedern, die jeweils einen bestimmten Verwaltungszweig leiten. Der Großherzog und die Minister leiten die Zentralverwaltung. Ihre Aufgabe besteht darin, alle öffentlichen Dienste zu führen und zu überwachen. Diese Aufgabe wird ausgeführt mittels der Ministerien 67 und der von ihnen abhängigen Verwaltungen. Jeder Minister befindet sich an der Spitze eines oder mehrerer Ministerien, die ihm helfen, die politischen Entscheidungen, die in seinen Zuständigkeitsbereich fallen, vorzubereiten, auszuführen und zu überwachen. Die einzelnen Ministerien bilden zusammen die Regierungsverwaltung, die vom Standpunkt der Verwaltung aus in die Zuständigkeit des Premierministers 68 fällt. Als Vorgesetzter der Regierungsverwaltung ernennt der Premierminister die Beamten der Regierungsverwaltung, sofern diese Ernennungen nicht vom Großherzog selbst vorgenommen werden. Des weiteren unterschreibt der Premierminister sämtliche Arbeitsverträge der in der Regierungsverwaltung beschäftigten Angestellten und Arbeiter. Schließlich ist der gleiche Minister auch dafür zuständig, Disziplinarstrafen gegen Beamte, die von ihm ernannt worden sind, auszusprechen. Neben den Ministerien 69 gehören noch drei weitere Verwaltungen der Regierungsverwaltung an:

65 P. Majerus (Anm. 7). In einem Urteil vom 9. Mai 1990 hält der Streitsachenausschuß des Staatsrates folgende Definition der Verwaltung fest: "In Ermangelung einer gesetzlichen Definition des Begriffs der Verwaltung muß als Verwaltung angesehen werdenaußer den durch Spezialgesetze geschaffenen Strukturen einiger Verwaltungen - ein öffentlicher Dienst, der eigene Befugnisse hat, um gewisse allgemeine Bedürfnisse zu befriedigen, und zu diesem Zweck eine autonome und getrennte hierarchische und administrative Organisation besitzt" (Conseil d'Etat 9. Mai 1990, Recueil Conseil d'Etat 1990). 66 D. h. ohne Mitwirkung der Legislative. 67 Franz.: "departements ministerieis". 68 Franz.: "Premier Ministre, Ministre d'Etat". 69 Es gibt deren augenblicklich 26. Ein Ministerium kann jedoch jederzeit vom Großherzog geschaffen oder wieder abgeschafft werden.

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-

Jean-Paul Conzemius die staatliche Personalverwaltung; die Generalinspektion der Finanzen; die Generalinspektion der sozialen Sicherheit.

Die Verwaltungen sind Dienstzweige, die zwar zur Zentralverwaltung gehören, aber von den Ministerien abgetrennt sind und unter der Leitung von Direktoren stehen, die verschiedene Entscheidungen unabhängig von der politischen Obrigkeit treffen können. Die Verwaltungen 70 unterstehen direkt den zuständigen Ministern. 71 Im Gegensatz zu den Ministerien müssen Verwaltungen durch ein Gesetz geschaffen werden. Dieses Gesetz definiert den Zuständigkeitsbereich des Dienstes und bestimmt den Personalbestand 72 der Verwaltung: Welche Laufbahnen bestehen? Wieviele Beamte dürfen in den einzelnen Laufbahnen und Funktionen eingestellt werden? Wie sind die Einstellungsbedingungen? Welche Examen muß der Beamte bestehen, um befördert zu werden? Streng genommen besteht eine Verwaltung also nur dann, wenn zwei Bedingungen erfüllt sind: -

Schaffung durch ein Gesetz; 73

-

eigene Personalstrukturen.

2. Länder / Provinzen Luxemburg kennt weder Länder noch Provinzen. Das Land ist verwaltungsmäßig in 3 Distrikte eingeteilt. An der Spitze der Distrikte stehen Distriktskommissare, die im Namen und im Auftrag der Regierung die Gemeinden überwachen und beraten. Die Distriktskommissare sowie das ihnen untergeordnete Personal sind "Staatsbeamte" und die Kommissariate Staatsverwaltungen (d. h. Dienststellen der Zentralverwaltung.) Luxemburg ist zudem in 12 Kantone eingeteilt. Diese sind aber lediglich für das Gerichtswesen und für die Festlegung der Wahlbezirke von Bedeutung. In den Kantonshauptorten befinden sich zwar einige Dienststellen (z. B. Büros der Steuerverwaltung oder der Bauverwaltung), die Kantone selbst beschäftigen jedoch kein eigenes Personal.

70 Es gibt deren augenblicklich mehr als 100: Straßenbauverwaltung, Steuerverwaltung, Flughafen, Strafvollzugsanstalt, Museen, Zollverwaltung usw. 71 Die Kompetenzen der Regierungsmitglieder werden unter anderem bei der Bildung einer neuen Regierung vom Großherzog festgelegt. 72 Pranz.: "le cadre du personnei". 73 Außer in Ausnahmefällen (z. B. unmittelbar nach dem zweiten Weltkrieg), in denen die Verwaltung durch die Exekutive geschaffen werden kann.

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3. Kommunen / Kommunalverbände Im Luxemburger Staat, der aufgrund seiner kleinen Fläche weder Provinzen noch Verwaltungsbezirke kennt, bilden die Gemeinden die einzige Anwendung des Prinzips der territorialen Dezentralisation. Luxemburg ist in 118 Gemeinden eingeteilt. Nach der Verfassung stellen die Gemeinden autonome Körperschaften auf territorialer Grundlage dar, die Rechtspersönlichkeit besitzen und mittels ihrer Organe ihr Eigentum selbst verwalten und ihre Interessen selbst wahrnehmen. Des weiteren bestimmt die Verfassung, daß "das Gesetz (... ) die Zusammensetzung, die Organisation und die Befugnisse der Gemeindeorgane (regelt). Es bestimmt den Status der Gemeindebeamten. Die Gemeinde beteiligt sich an der Verwirklichung des Unterrichts wesens in der gesetzlich bestimmten Weise." In jeder Gemeinde gibt es einen Gemeindesekretär und einen Gemeindeeinnehmer. Die größeren Gemeinden beschäftigen noch andere Personen, die als "Gemeindebeamte" oder Angestellte der Gemeinde 74 oder aber Arbeiter der Gemeinde eingestellt werden. Die Einstellungs-, Beförderungs-, Rücktritts- und Besoldungsbedingungen sowie die Rechte und Pflichten der Beamten und Angestellten werden durch das Gesetz und, innerhalb der Grenzen des Gesetzes, durch Beschlüsse des Gemeinderates, die vom Innenminister genehmigt werden müssen,75 bestimmt.

4. Sonstige a) Die öffentliche Verwaltung umfaßt neben der Zentralverwaltung und der Lokalverwaltung (d. h. den Gemeinden) auch noch die Anstalten öffentlichen Rechts, 76 die entweder der Aufsicht der Regierung oder der Gemeinden unterstellt sind. Die wichtigsten öffentlich-rechtlichen Anstalten des Staates sind: die Post, die Bank und Staatssparkasse, das Luxemburger Währungsinstitut, die verschiedenen Kranken- und Pensionskassen, die Berufskammern 77 sowie der Wirtschafts- und Sozialrat.

74 Franz.: "employe contractuel communal". 75 Das Gesetz vom 24. Dezember 1985 regelt das Statut der Gemeindebeamten, das Gesetz vom 28. Juli 1954 und die großherzogliche Verordnung vom 4. April 1964 die Besoldung der Beamten der Gemeinden, der Gemeindesyndikate und der öffentlichrechtlichen Anstalten der Gemeinden. 76 Franz.: "etablissements publics". 77 Die Hauptaufgabe der Berufskammern es gibt deren 6 - besteht darin, die beruflichen Interessen ihrer jeweiligen Gruppen zu vertreten. Die Abgeordnetenkammer und die Regierung sind verpflichtet, bei jedem Gesetzes- oder Verordnungsentwurf mit besonderem Bezug zu den von den Berufskammern vertretenen Berufen das Gutachten der Berufskammern einzuholen.

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Öffentlich-rechtliche Anstalten der Gemeinden sind z. B. die Gemeindesyndikate, in denen sich mehrere Gemeinden zusammenschließen, um größere Aufgaben 78 gemeinschaftlich zu bewältigen. 79 b) Einem Urteil des Obersten Gerichtshofs Luxemburgs ("Cour superieure de Justice") zufolge ist die Nationale Gesellschaft der Luxemburger Eisenbahnen (SNCFL), auch wenn sie dem Handelsgesetzbuch und dem Luxemburger Gesellschaftsrecht unterworfen ist, ein Organ des öffentlichen Rechts. Sie wurde 1946 gegründet durch eine von drei Staaten (Luxemburg, Frankreich und Belgien) unterschriebene Konvention,80 die alle Fragen, die das Kapital, die Verwaltung und die Kontrolle betreffen, regelt. Die Arbeitsbedingungen, die Besoldung und die Ruhestandsregelung werden durch eine großherzogliehe Verordnung bestimmt; die Beschlüsse der Gesellschaft gegenüber dem Personal sind Verwaltungsentscheide.

B. Das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis (Beamtenstatut) I. Arten des Beamtenverhältnisses

1. Berufsbeamte a) Beamte auf Lebenszeit Zur Definition des Luxemburger Beamten gehört schlechthin, daß er auf Lebenszeit ernannt ist. Art. 31 der Verfassung besagt, daß die Beamten nur durch gesetzliche Bestimmungen ihrer Ämter verlustig erklärt werden können. Aufgrund dieses Artikels zählt das Beamtenstatut folgende Fälle der Auflösung des Dienstverhältnisses auf: -

Tod des Beamten;

-

freiwilliger -

-

Amtsenthebung;

ordnungsgemäß angenommener -

Rücktritt;

-

Erreichen der Altersgrenze;

-

Abschaffung des vom Beamten bekleideten Amtes.

Die Verfassung sieht des weiteren vor, daß die Bestimmungen des Art. 31 nicht auf die Regierungsmitglieder anwendbar sind. Diese Aussage mag überraschen, sie muß jedoch im Zusammenhang mit Art. 76 der Verfassung gelesen werden. Danach regelt der Großherzog die Organisation seiner Regierung, die 78 Etwa Bau von Wasser- und Gasleitungen, Errichten von Müllbeseitigungsanlagen. 79 Siehe auch Abschnitt A. II. 3. 80 Durch Gesetz vom 16. Juni 1947 gebilligt.

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aus mindestens 3 Mitgliedern besteht. Ein königlich-großherzoglicher Erlaß vom 9. Juli 1857 - er fußt auf der Bestimmung des Art. 76 - verfügt, daß Räte zur Regierung herangezogen werden können. Diese sogenannten "Regierungsräte" werden vom Großherzog nach freiem Ermessen ernannnt. Die Zahl der Räte, die verschiedenen Funktionen, aus denen die "Laufbahn"81 besteht, die Einstellungsbedingungen 82 sowie die Besoldung 83 werden nicht durch das Gesetz, sondern vom Großherzog bestimmt, gemäß dem verfassungsrechtlichen Prinzip, daß der Großherzog die Organisation seiner Regierung selbst regelt. Man könnte also davon ausgehen, daß es dem Großherzog auch erlaubt sein müßte, einen seiner Regierungsräte zu entlassen, und zwar in der gleichen Form und unter den gleichen Bedingungen, wie er dies bei einem Minister oder einem Staatssekretär 84 tun kann. In Ermangelung eines Präzedenzfalles 85 kann diese Frage jedoch nicht klar beantwortet werden. b) Beamte auf Zeit Der Begriff eines Beamten "auf Zeit" ist im Luxemburger öffentlichen Dienst unbekannt. 86 c) Beamte auf Probe Jeder Beamte muß vor seiner Ernennung eine Probezeit absolvieren. 87 Laut Statut dauert die ,,stagezeit" im Prinzip zwei Jahre. Die Aufnahme wird jedoch nur für ein Jahr bewilligt; soll die Probezeit andauern, muß sie verlängert werden. Die Probezeit kann jederzeit beendet werden; die Entlassung kann aber nur nach Anhörung des Anwärters ausgesprochen werden. Außer bei Entlassung aus schwerwiegenden Gründen hat der Anwärter Anrecht auf eine Kündigungsfrist von einem Monat. Die Probezeit kann zeitweilig unterbrochen werden, sei es auf Antrag des Anwärters, sei es von Amts wegen. Im Fall einer Arbeitsunfähigkeit kann die Entschädigung des Anwärters ganz oder teilweise weiterbezahlt werden. Am 81 Von einer Laufbahn im eigentlichen Sinne des Wortes kann keine Rede sein. Die Einstellung erfolgt nicht unbedingt im untersten Grad, und ein "Durchlaufen" der einzelnen Grade - Beförderungen also - ist nicht obligatorisch. 82 Besondere Studien sind nicht erforderlich. 83 Dieser Punkt ist jedoch strittig. 84 Der Staatssekretär ist kein Beamter, sondern ein Mitglied der Regierung. Er wird auf Grund einer ministeriellen Ermächtigung des zuständigen Ministers und mit dem Einverständnis des Großherzogs mit der Leitung eines Ministeriums beauftragt. Diese Übertragung von Befugnissen vom Minister auf den Staatssekretär beinhaltet auch eine Unterzeichnungsberechtigung (franz.: "delegation de signature"). 85 Z. B. eines Urteils des Streitsachenausschusses des Staatsrates. 86 Siehe jedoch Abschnitt B. I. 1. a). 87 Siehe Abschnitt A. III. 4.

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Ende der Stagezeit muß sich der Anwärter einer Prüfung unterwerfen, die über die definitive Ernennung entscheidet. Die Stagezeit kann verlängert werden, u. a. wenn der Anwärter sich der Prüfung aus ihm nicht anzulastenden Ursachen nicht unterziehen kann oder er die Prüfung nicht bestanden hat. Im Falle eines zweiten Mißerfolges scheidet der Kandidat aus dem Staatsdienst aus. Von diesem allgemeinen Prinzip kennen sowohl das Statut als auch einzelne Gesetze, die die Personalstrukturen der Verwaltungen bestimmen, Ausnahmen, deren wichtigste hier im Überblick genannt seien: -

Die Anwärter verschiedener Laufbahnen - Verwaltungsbeamte des einfachen, mittleren und höheren Dienstes 88 - absolvieren ihre Probezeit teilweise im Verwaltungsinstitut. 89 In diesem Fall dauert die Probezeit 3 (statt 2) Jahre. Die Probezeit verschiedener paramedizinischer Laufbahnen (z. B. Krankenpfleger) dauert nur ein Jahr.

-

Die leitenden Beamten (Direktoren und ihre Stellvertreter, Vorsitzende, Kommissare usw.) haben im Prinzip keine Probezeit. d) Beamte auf Widerruf Das Luxemburger Recht kennt diesen Begriff nicht. e) Laufbahnbeamte

Der Begriff der "Laufbahn"90 hat im Recht des Luxemburger öffentlichen Dienstes zwei verschiedene Bedeutungen: 1. Zunächst erlaubt er, die Beamten ihrem Ausbildungsstand gemäß zu unterscheiden. Das Besoldungsgesetz kennt in diesem Sinn drei verschiedene Laufbahnen: - den höheren Dienst,91 reserviert für Hochschul- (d. h. Universitäts-)absolventen; - den mittleren Dienst,92 dessen Zugang den Abiturienten vorbehalten ist; - den unteren (einfachen) Dienst. 93

2. Der Begriff der "Laufbahn" kennzeichnet aber auch die Zusammenfassung einer oder mehrerer Funktionen, die ein Beamter mittels Beförderungen durch88 Im besonderen sind es die Laufbahnen des "expeditionnaire administratif', des ,,redacteur" sowie der administrativen Funktionen des höheren Dienstes. 89 Franz.: "institut de formation administrative" (IFA). 90 Franz.: "carriere". 91 Franz.: "carriere superieure". 92 Franz.: "carriere moyenne". 93 Franz.: "carriere inferieure".

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laufen kann. Die Funktionsänderung hat immer eine Beförderung in der Besoldung zur Folge, nicht aber unbedingt einen Wechsel der Kompetenzen. 94 f) Wahlbeamte

Es gibt keine Wahlbeamten im Luxemburger öffentlichen Dienst. g) Politische Beamte Definiert man den politischen Beamten als den Beamten, der ein Amt bekleidet, bei dessen Ausübung er in fortdauernder Übereinstimmung mit den grundsätzlichen politischen Ansichten und Zielen der Regierung stehen muß, und der jederzeit, wenn auch nicht willkürlich, in den Ruhestand versetzt werden kann,95 so kennt der Luxemburger öffentliche Dienst diese Art des Beamtenturns nicht. Es muß jedoch in diesem Zusammenhang daran erinnert werden,96 daß der Großherzog gemäß Art. 76 der Verfassung und dem königlich-großherzoglichen Erlaß von 1857 das Recht hat, Regierungsräte zu ernennen, die nicht unter die allgemein gültigen Prinzipien des Statuts betreffend Ausbildung, Auswahlverfahren, Laufbahn usw. fallen. Eine Auslegung "a contrario" von Art. 31 der Verfassung würde es erlauben, diese Beamten "ihrer Ämter verlustig zu erklären". Eine solche Situation hat es jedoch noch nie im Luxemburger öffentlichen Dienst gegeben. Es ist demnach nicht möglich, die Frage nach der Existenz eines Beamtentyps, der als politischer Beamte definiert werden könnte, im Luxemburger öffentlichen Dienst klar zu beantworten.

2. Ehrenbeamte Art. 43 des Statuts besagt, daß die für die Ernennung zuständige Behörde dem Beamten, dessen Beamtenverhältnis entgültig beendet ist, den Ehrentitel der Funktion (d. h. des Amtes), die er zuletzt bekleidet hat, verleihen kann.

3. Einordnung von Ministern, Staatssekretären u. ä. Die Regierungsmitglieder (Minister und Staatssekretäre) besitzen nicht den Status eines Beamten. Art. 81 des Statuts bestimmt jedoch, daß jedes Regierungsmitglied vor seiner Amtsübernahme den vom Statut vorgesehenen Eid ablegen muß. Nach derselben Vorschrift sind die Bestimmungen betreffend das Verbot einer Nebenbeschäftigung auf die Regierungsmitglieder anwendbar, ohne daß 94 Siehe Abschnitt B. IV. I. 95 Siehe lngo von Münch, Öffentlicher Dienst, in: ders. (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Berlin 1988, S. 20. 96 Siehe Abschnitt B. I. 1. a).

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ihnen jedoch erlaubt werden kann, an der Leitung, der Verwaltung oder der Aufsicht eines Handels- oder Industrieuntemehmens oder eines Finanzinstituts teilnehmen zu dürfen. 97 11. Begründung des Beamtenverhältnisses

1. Einstellungsvoraussetzungen a) sachlich / objektiv Gemäß Artikel 35 der Verfassung darf kein vom Staat besoldetes Amt anders als aufgrund einer gesetzlichen Bestimmung geschaffen werden. Die gesetzliche Grundlage jeder Einstellung bildet das jeweilige "Rahmengesetz"98 der Verwaltung. In Ermangelung eines Rahmengesetzes kann das Haushaltsgesetz die zu besetzende Stelle schaffen. Da~ Prinzip der Jährlichkeit des Haushalts bringt es mit sich, daß die so geschaffenen Stellen jedes Jahr verlängert werden müssen.

Die Existenz einer Laufbahn sowie "einer nicht besetzten Stelle genügt jedoch nicht, um einen Beamten(anwärter) einstellen zu können. Das Haushaltsgesetz besagt nämlich, daß keine Einstellung eines Beamten vorgenommen werden darf, 99 es sei denn die Notwendigkeit der Einstellung sei bewiesen und es handele sich um die Ersetzung des Inhabers einer freien Stelle. In Abweichung dieses Grundsatzes erlaubt der Gesetzgeber jedoch der Regierung, jährlich eine begrenzte Zahl neuer Planstellen zu schaffen. 100 Der Begriff der "hoheitsrechtlichen Aufgaben" ist im Luxemburger Recht nicht bekannt. Es wird jedoch allgemein angenommen, daß verschiedene Stellen nur durch Beamte, nicht etwa durch Angestellte, besetzt werden können: Richter, Mitglieder der öffentlichen Macht, 101 leitende Beamte einer Verwaltung (Direktoren, Vorsitzende und ihre Stellvertreter).

97 Siehe B. III. 1. d). 98 D. h. das Gesetz, das die Verwaltung, ihre Zuständigkeit und die notwendigen

Personalstrukturen begründet. 99 Dieser Grundsatz - er besteht seit über 40 Jahren - betrifft auch die Angestellten und die Arbeiter, insofern sie auf unbestimmte Zeit und mit einer ganztägigen Beschäftigung eingestellt werden sollen. 100 1993 beläuft sich die Zahl der Stellen in der Verwaltung auf 121, die des Unterrichtswesens auf 30. Desweiteren dürfen verschiedene Beamte der Steuerverwaltung und des Flughafens im voraus - d. h. bis zu 6 Jahren vor ihrem Eintritt in den Ruhestand - ersetzt werden. Ersetzt werden dürfen auch die sich im Vorruhestand befindlichen Beamten. 101 Und im allgemeinen alle uniformierten Beamten, wie z. B. Gefängniswärter oder Beamte der Zollverwaltung.

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b) persönlich / subjektiv Die Einstellungsvoraussetzungen, die sich auf die Person des Bewerbers beziehen, stehen sowohl im Beamtenstatut als auch in einzelnen Rahmengesetzen. Art. 2 des Statuts besagt, daß niemand als Beamter ernannt werden kann, der nicht folgende Bedingungen erfüllt: Er muß die Luxemburger Staatsangehörigkeit besitzen, die bürgerlichen und politischen Rechte genießen, die für die Beschäftigung notwendigen körperlichen und moralischen Eigenschaften besitzen, die erforderliche Ausbildung aufweisen, eine Probezeit abgeschlossen haben und eine Abschlußprüfung erfolgreich abgelegt haben. Einige Gesetze und Ausführungsbestimmungen stellen weitere, nicht vom Statut vorgesehene Bedingungen auf: So besagt z. B. Art. 14 des Gesetzes vom 23. Juli 1952 betreffend die Militärorganisation, daß verschiedene Laufbahnen nur durch Personen besetzt werden können, die mindestens 3 Jahre als Freiwillige in der Luxemburger Armee gedient hab(''' (Unteroffiziere der Armee, der Gendarmerie, der Polizei und der MilitärmusIk, Briefträger bei der Post, Förster und Zollbeamte). Das Erfordernis, eine Zulassungsprüfung abzulegen, um in den Staatsdienst aufgenommen zu werden, ist ein Grundprinzip des öffentlichen Dienstes. Der Staatsdiener soll aufgrund seiner Kenntnisse und seiner Tauglichkeit ausgesucht werden. Die Neutralität des öffentlichen Dienstes verbietet es, andere Kriterien zu berücksichtigen. Eine großherzogliche Verordnung vom 13. April 1984 regelt in einheitlicher Weise das Verfahren der Einstellungsprüfungen der Verwaltungen. Es bestimmt u. a., daß das Datum jedes Wettbewerbs im Amtsblatt ("Memorial") sowie in der Presse veröffentlicht werden muß. Für jeden Wettbewerb wird eine Kommission vom zuständigen Minister eingesetzt. Aufgabe der Kommission ist es, die jeweiligen - ausschließlich schriftlichen - Examen abzuhalten, d. h. die Organisation zu regeln, über die Zulassung der Kandidaten zu befinden, die notwendigen Maßnahmen zu treffen, um die Anonymität der Kandidaten zu gewährleisten, die Prüfungsfragen zu stellen und zu verbessern sowie die Liste der Kandidaten, die die Prüfung bestanden haben, aufzustellen und dem Minister zu übermitteln. Zugelassen zu den Einstellungswettbewerben werden alle Kandidaten, die die Bedingungen des Statuts erfüllen. Ausschlaggebend für eine Einstellung als Beamtenanwärter ist einzig und allein das Resultat der abgelegten Prüfung.

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Hierzu gibt es zwei Einschränkungen: -

Laut Militärgesetz vom 23. Juli 1952 haben Soldaten (die sogenannten "Freiwilligen"), die die Armee nach 3 Jahren verlassen und sich einer Prüfung stellen, den Vorrang für eine Einstellung in den Laufbahnen des unteren Dienstes.

-

Ein Urteil des Streitsachenausschusses des Staatsrates hält fest, daß in Ermangelung einer klaren Gesetzesbestimmung das Bestehen einer Aufnahmeprüfung dem Kandidaten kein Recht auf Ernennung verleiht. 102

Die Einstellungsprüfungen werden im Prinzip von den einzelnen Verwaltungen organisiert. Das Ministerium für den öffentlichen Dienst veranstaltet jedoch solche Wettbewerbe zentral, in denen Anwärter der Laufbahnen eingestellt werden, die es, wenn auch nicht in den meisten, so doch in vielen Staatsverwaltungen und Anstalten öffentlichen Rechts gibt. Das Statut von 1979 erlaubt es dem Großherzog, mittels Verordnung Ausnahmen vom Prinzip der Einstellung nach Bestehen einer Prüfung zuzulassen. Ein einheitliches Mindestalter ist nicht vorgesehen. Die einzelnen großherzoglichen Verordnungen betreffend die Organisation der verschiedenen Einstellungsprüfungen schreiben unterschiedliche Mindestalter vor: höherer Dienst: 23 Jahre; mittlerer Dienst: 18 Jahre; unterer Dienst: 17 Jahre. Das Höchstalter für die Zulassung zum öffentlichen Dienst wurde durch eine Verordnung vom 8. August 1985 einheitlich auf 35 Jahre festgelegt. In einzelnen außergewöhnlichen Fällen 103 kann der Minister für den öffentlichen Dienst, nach Anhörung des Arbeitsministers und nach Einsicht eines Berichts des Direktors der staatlichen Personal verwaltung, einen Altersdispens bewilligen. Im Fall eines solchen Dispenses wird die Probezeit des Kandidaten reduziert und seine Ausbildung in der Verwaltung und im Verwaltungsinstitut (IFA) der gekürzten Stagezeit angepaßt. Auch hier sind Ausnahmen möglich: So müssen z. B. Anwärter für die Laufbahn des Pförtners mindestens 25 Jahre alt sein, Ärzte dürfen das Alter von 45 Jahren nicht überschritten haben. Der Status eines Beamten ist unvereinbar mit dem Abgeordnetenmandat (Art. 54 der Verfassung; Art. 17 des Statuts).

Conseil d'Etat 18.2.1986, Recueil Conseil d'Etat 1986. Z. B. bei unfreiwilliger Arbeitslosigkeit, teil weiser Arbeitsunfähigkeit, Arbeitsunfähigkeit oder Tod des Ehepartners. 102 103

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2. Ernennung Die Ernennung wird definiert als der Rechtsakt, durch den die zuständige Behörde den Beamten in ein Amt einweist. Man unterscheidet zwischen der "ersten" Ernennung 104 und den weiteren Beförderungen, die auch als Ernennung gelten. 105 a) Zuständigkeit Nach Art. 35 der Verfassung besetzt der Großherzog "die Zivil- und Militärämter gemäß dem Gesetz und vorbehaltlich der durch dasselbe aufgestellten Ausnahmen". Im Prinzip ist also der Großherzog dafür zuständig, die Ernennungen der Beamten vorzunehmen. Das Gesetz kann jedoch den einzelnen Ministern dieses Recht übertragen. 106 Im allgemeinen ernennt der Großherzog nur die Beamten des höheren Dienstes sowie die Beamten des mittleren Dienstes, die eine Beförderung in die oberen Funktionen ihrer Laufbahn erhalten. Die Ernennungen in den anderen Laufbahnen werden vom zuständigen Minister vorgenommen. 107 b) Form / Verfahren / Ernennungsanspruch Die besondere Förmlichkeit der Ernennung äußert sich in der Aushändigung einer Urkunde. Die Ernennungsurkunde hat die Form eines großherzog lichen Erlasses 108 oder, falls sie vom zuständigen Minister unterschrieben wird, eines ministeriellen Erlasses. Nach der Ernennung erfolgt vor dem zuständigen Minister oder seinem Stellvertreter die Eidesablegung. 109 Die Eidesleistung liegt immer vor dem Amtsantritt. Verweigert der Beamte die Eidesleistung oder vernachlässigt er sie (sie!), wird seine Ernennung als null und nichtig angesehen. 110 Franz.: "premiere nomination". In den nachfolgenden Ausführungen wird jedoch, falls nicht anders vermerkt, nur die Rede von der "ersten" Ernennung sein. 106 "Die (durch Art. 35 der Verfassung aufgestellte) Regel (daß der Großherzog für die Ernennungen der Beamten zuständig ist, unbeschadet der vom Gesetz vorgesehenen Ausnahmen) verbietet der Exekutivgewalt nicht, Ernennungsbedingungen aufzustellen, die sie einhalten muß." (Conseil d'Etat 13. Juli 1979, Pasicrisie 24, S. 307). 107 Es muß bemerkt werden, daß die verfassungsrechtlichen Bestimmungen nicht immer eingehalten werden. So ernennt z. B. der Premierminister sämtliche Beamten des unteren und mittleren Dienstes ("erste Ernennung") der Regierungsverwaltung, ohne daß, so wie es die Verfassung verlangt, ein Gesetz eine solche Übertragung der Befugnisse vom Großherzog auf den Minister vorsieht. 108 Franz.: "arrete grand-ducal". 109 "Ich schwöre Treue dem Großherzog, Gehorsam der Verfassung und den Gesetzen des Staates. Ich verspreche, mein Amt mit Rechtschaffenheit, Genauigkeit und Unparteilichkeit auszuüben." 1 10 Das Strafgesetzbuch belegt den Beamten, der sein Amt antritt, ohne den vom Gesetz vorgeschriebenen Eid abgelegt zu haben, mit einer Geldstrafe. 104

105

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Die Ernennungsurkunde wird gleichzeitig dem Beamten sowie der Rechnungskammer übermittelt. Letztere hat dann 10 Tage Zeit, um eventuelle Bemerkungen betreffend die Gesetzmäßigkeit der Ernennung zu äußern. Falls der zuständige Minister die Bemerkungen der Rechnungskammer gerechtfertigt findet, zieht er die Ernennung zurück. Im anderen Fall unterbreitet er - nachdem er den Beamten angehört hat - der Rechnungskammer einen Zahlungsbefehl. 111 Verweigert die Kammer die Begleichung des Zahlungsbefehls, kommt die Angelegenheit vor den Regierungsrat und, im Falle eines weiteren Einspruchs der Rechnungskammer, vor den Streitsachenausschuß des Staatsrates, dessen Urteil sich alle Parteien zu unterwerfen haben. Wichtig bei diesem Verfahren ist die Tatsache, daß die Dreimonatsfrist, innerhalb derer jede Verwaltungsinstanz einen begünstigenden Verwaltungsakt zurücknehmen kann, bis zum Urteil des Staatsrates ausgesetzt wird. c) Konkurrentenklage Die großherzoglichen Verordnungen bezüglich der Organisation der Einstellungsprüfungen bestimmen im allgemeinen, daß die Entscheidungen der Prüfungskommission nicht vor Gericht anfechtbar sind. Der Streitsachenausschuß des Staatsrates hat sich solchen Bestimmungen jedoch widersetzt mit dem Argument, daß es dem Gesetzesgeber - und nicht dem Großherzog - vorbehalten bleiben muß, den Zuständigkeitsbereich des Staatsrates einzuschränken. Es ist demnach jedem Kandidaten erlaubt, die Rechtmäßigkeit einer Einstellungsprüfung anzufechten. Es muß jedoch bemerkt werden, daß der Staatsrat nicht dafür zuständig ist, die objektive Richtigkeit der Beurteilung der Examenskommission zu begutachten. 112 Seine Kontrolle beschränkt sich demnach auf die Überprüfung der formalen Regelmäßigkeit des Einstellungsverfahrens. 113

111. Inhalt des Beamtenverhältnisses

1. Pflichten des Beamten Das erste allgemeine Gesetz über das Statut der Beamten trug den bezeichnenden Titel "Gesetz über die Rechte und Pflichten der Staatsbeamten". 114 Zu diesem Gesetz schrieb die damalige Regierung in einem Bericht an den Großherzog: 115 Franz.: "ordonnance de paiement". "Es steht dem Staatsrat nicht zu, die Verdienste der einzelnen Bewerber für eine freie Stelle oder die Zweckmäßigkeit der Ernennung zu beurteilen." (Conseil d'Etat 8. Mai 1940, Pasicrisie 14, S. 425). 113 Conseil d'Etat 16. Juli 1982, Recueil Conseil d'Etat 1982; Conseil d'Etat 8. Mai 1984, Recueil Conseil d 'Etat 1984. 111

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"Im Grunde genommen kommt es darauf an, daß in einem gut organisierten Staat den öffentlichen Beamten ernsthafte Garantien gegen die Willkür des Staates bewilligt werden; es kommt aber auch gleichzeitig darauf an, daß der Staat ihnen gegenüber die Garantie der strikten Einhaltung ihrer Pflichten besitzt. Wenn die Beamten vor einer eigenmächtigen und unterdrückenden Regierung geschützt werden müssen, so muß eine gerechte und väterliche Regierung mit der notwendigen Autorität und Macht ausgestattet sein, um dem Staat die unerläßliche Unterstützung zu geben, die er braucht, um seine Aufgabe zu erfüllen. Von letzterem Standpunkt aus sind disziplinarische Maßnahmen in einem kleinen Land besonders notwendig, in dem die wirkungsvollste und aktivste Möglichkeit, die Beamten zu zwingen, sich an ihre Pflichten zu halten - die der Versetzung oder des Wechsels des Wohnsitzes - fast gänzlich fehlt (... ). Dem Land eine Disziplinarverordnung geben, heißt gleichzeitig, eine von der Verfassung auferlegte Schuld begleichen und einen Beitrag leisten zum ordnungsgemäßen Ablauf der Staatsdienste." a) Dienstleistungspflicht Artikel 12 des Beamtenstatuts besagt, daß der Beamte sich nicht ohne Erlaubnis vom Dienst entfernen darf. Diese Erlaubnis ist u. a. nicht vorhanden, wenn der Beamte sich weigert, sich durch einen von der Verwaltung bestimmten Arzt untersuchen zu lassen, oder dieser Arzt den Beamten für arbeitsfähig erklärt. Im Falle einer unentschuldigten Abwesenheit verliert der Beamte von Rechts wegen den Teil seiner Besoldung, die der Zeit der Abwesenheit entspricht, unbeschadet der Anwendung etwaiger Disziplinarstrafen. Die regelmäßige Arbeitszeit wird laut Statut durch eine großherzogliche Verordnung bestimmt. Diese Verordnung vom 13. April 1984 ist auf sämtliche Beamten, Beamtenanwärter und Angestellten des Staates anwendbar. Danach beträgt die normale Arbeitsdauer 8 Stunden täglich und 40 Stunden wöchentlich. Die normale Arbeitszeit liegt zwischen 8 und 12 sowie 14 und 18 Uhr. Der Verwaltungschef kann jedoch, falls dienstliche Gründe dies verlangen, die normale Arbeitszeit ändern. Er kann auch mit dem Einverständnis des zuständigen Ministers und nach Anhörung des Ministers für den Öffentlichen Dienst in seiner Verwaltung die "gleitende Arbeitszeit" einführen. Dies bedeutet, daß jeder Beamte in begrenztem Umfang Ankunftszeit am Arbeitsplatz, Anwesenheit und Abgang frei bestimmen kann. Das Statut sowie eine Verordnung vom 25. Oktober 1990 regeln die von Beamten geleistete Überstundenarbeit. Art. 19 besagt ganz allgemein, daß nur 8. Mai 1872. Zweck eines solchen Berichts ist es, den Großherzog um Erlaubnis zu bitten, die Gesetzesvorlage bei der Abgeordnetenkammer einreichen zu dürfen. 114 115

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im Dringlichkeitsfall oder bei ungewöhnlicher Zunahme der Arbeit Überstunden angeordnet werden können. Arbeitet der Beamte im Monat weniger als 10 Überstunden, werden diese durch entsprechende freie Arbeitsstunden ausgeglichen. Falls die Zahl der Überstunden 8 übersteigt oder aber dienstliche Gründe einen Ausgleich unmöglich machen, werden diese ausgezahlt. Die Verordnung legt die Entschädigung der Überstunden fest: Sonntags geleistete Überstunden: 40 % Zuschlag; Feiertags geleistete Überstunden: 70 % Zuschlag; zwischen 22 und 6 Uhr: 20 % Zuschlag; 116 andere Überstunden: kein Zuschlag. 117 Bemerkenswert in diesem Zusammenhang ist die Bestimmung der Verordnung, daß die Zeitzuschläge der Beamten des höheren Dienstes sowie verschiedener ranghoher Beamten des mittleren Dienstes nicht auf Grundlage ihrer jeweiligen persönlichen Besoldung berechnet werden, sondern aufgrund eines fiktiven, niedriger liegenden Einkommens. Die Verordnung verfügt weiter, daß Überstunden nur geleistet werden können, wenn sie vorher vom zuständigen Minister angeordnet worden sind. Sowohl der Finanzminister als auch der Minister für den öffentlichen Dienst müssen mit der Leistung der Überstunden einverstanden sein. Letztere Verpflichtung gilt jedoch nicht in Notfällen. Dieses Genehmigungsverfahren ist nicht anwendbar auf die Beamten des höheren Dienstes sowie die ranghöchsten Beamten des mittleren Dienstes. Bei diesen Bediensteten muß die Leistung von Überstunden vom Regierungsrat bewilligt werden. Das Statut sowie die Verordnung von 1990 bestimmen des weiteren, daß der Beamte sich zuhause oder unter einer von ihm angegebenen Adresse dienstbereit halten muß, falls dienstliche Gründe dies verlangen. Zur Problematik der Überstunden muß bemerkt werden, daß es lange Zeit überhaupt keine diesbezügliche Regelung gab. Nach Auffassung der Verantwortlichen befand sich der Luxemburger Beamte 24 Stunden täglich im Dienst. Die Arbeitspflicht des Bediensteten bedeutete, daß die für den Staat ausgeübten Tätigkeiten exklusiv waren. Besonders für die Beamten des höheren Dienstes hieß dies, daß sie auch über die normale Arbeitsdauer hinaus noch im Dienste des Staates waren; eine Bezahlung der "Überstunden" war demnach unmöglich. Daher war es dem Beamten auch verboten, einer Nebentätigkeit nachzugehen; die Erfordernisse des öffentlichen Dienstes verlangten eine Unabhängigkeit des Beamten gegenüber privaten Interessen. 118 In Zeiten der wirtschaftlichen Rezes116 117 118

Dieser Zuschlag kann mit anderen kumuliert werden. D. h. daß lediglich der Stundensatz (1 / 173 des Monatslohns) bezahlt wird. Z. B. im Wirtschaftsbereich.

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sion wurde darüber hinaus argumentiert, der von der Arbeitslosigkeit nicht bedrohte Beamte solle nicht mit anderen Arbeitnehmern, die nur mit Mühe eine Arbeitsstelle fänden, in Wettbewerb treten. 119 Art. 14 des Statuts von 1979 befaßt sich genauer mit der Frage der Ämterhäufung. Ganz allgemein untersagt er dem Beamten, selbst oder im Namen eines Dritten in einem von der Verwaltung kontrollierten oder in Beziehung zu ihr stehenden Unternehmen Interessen wahrzunehmen, die seine Unabhängigkeit gefährden könnten. Des weiteren bestimmt dasselbe Gesetz, daß kein Beamter ohne Ermächtigung des Regierungsrates ein Gewerbe, ein Handwerk, eine industrielle Tätigkeit, einen freien Beruf oder eine Nebentätigkeit im Privatsektor ausüben darf. Diese Bestimmung betrifft auch Aktivitäten des Immobilienhandels. Verschiedene Tätigkeiten brauchen jedoch nicht von der Regierung erlaubt zu werden: wissenschaftliche Forschung, Veröffentlichungen von Büchern und Artikeln, kulturelle sowie gewerkschaftliche Aktivitäten. Das Statut untersagt des weiteren dem Beamten, an der Leitung, der Verwaltung oder der Überwachung eines Wirtschafts- oder Industrieunternehmens oder eines Finanzinstituts teilzunehmen. Der Gesetzestext betrifft jedoch nicht nur die vom Beamten selbst ausgeübten Nebenämter, sondern auch die seines Ehepartners. Falls der Beruf des Ehepartners mit der Tätigkeit des Beamten unvereinbar ist, entscheidet die zuständige Behörde - d. h. der Großherzog oder der für die Ernennung des Beamten zuständige Minister - , ob der Beamte sein Amt weiterführen darf, den Wohnsitz, seine Verwaltung, seine Dienststelle oder sein Amt wechseln oder gegebenenfalls zurücktreten muß. Zur Dienstpflicht gehört letztlich auch die Dienstbeflissenheit, d. h. die Pflicht des Beamten, dafür zu sorgen, daß die ihm anvertrauten Arbeiten auch ausgeführt werden. Der Beamte muß seinen Kollegen jedesmal dann Beistand leisten, wenn das Interesse des Dienstes dies verlangt. Die Verantwortung seiner Untergebenen entläßt ihn nicht aus eigener Verantwortung. Das Statut verlangt ebenfalls vom Vorgesetzten, dafür Sorge zu tragen, daß seine Untergebenen ihre Pflichten erfüllen; gegebenenfalls muß er die im Statut vorgesehenen Disziplinarmittel anwenden. 119 Die Verfassung von 1848 verlangte vom Gesetzgeber die Ausarbeitung eines Gesetzes bezüglich der Ämterhäufung. Das diesbezügliche Gesetz vom 18. Januar 1850 - es ist überhaupt das erste den öffentlichen Dienst Luxemburgs betreffende Gesetz - untersagte dem Beamten, Gehälter aus zwei oder mehreren öffentlichen Ämtern gleichzeitig zu beziehen sowie einen Handel, eine Industrie oder einen anderen Beruf auszuüben. Ausnahmen waren jedoch möglich: Der "Generalverwalter" konnte einer Ämterhäufung zustimmen, jedoch nur dann, wenn das Gesamteinkommen des Beamten eine bestimmte Summe nicht überschritt (l 500 Franken in Luxemburg-Stadt, 1 000 Franken in den anderen Städten und Dörfern des Landes).

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Jean-Paul Conzemius b) Unparteiische Amtsführung

Die Neutralitätspflicht des Beamten ergibt sich aus Art. 110 der Verfassung, der die von den Beamten zu leistende Eidesformel festlegt. 120 Sie ist eine Konsequenz der von der Verfassung garantierten Meinungsfreiheit. Der Beamte hat der Allgemeinheit zu dienen, er darf niemanden wegen seiner politischen, religiösen oder philosophischen Meinung bevor- oder benachteiligen. Zur Unparteilichkeitspflicht wird auch das in Art. 10 des Statuts vorgesehene Verbot gerechnet, materielle Vorteile anzunehmen, die den Beamten in Konflikt mit den Pflichten bringen könnten, die die Gesetze und insbesondere das Statut ihm auferlegen. Der Beamte soll nicht in Versuchung geführt werden, öffentliche und private Interessen zu vermischen. Darüber hinaus soll die Ausübung der öffentlichen Ämter über jeden Verdacht der Einmischung und der Amtsunterschlagung erhaben sein. Das strafrechtlich geahndete Vergehen der Einmischung 121 besteht schon im Fall des einfachen materiellen Tatbestandes, d. h. sogar in Abwesenheit jeglichen Schadens oder einer bösen Absicht. 122 c) Amtsverschwiegenheit Es ist dem Beamten - auch nach Beendigung des Beamtenverhältnisses untersagt, Angelegenheiten, die er durch die Ausübung seines Amtes in Erfahrung gebracht hat, zu enthüllen, sofern sie - sei es wegen ihrer Eigenart oder aufgrund der Entscheidung des Vorgesetzten des Beamten - geheim sind. Der zuständige Minister darf den Beamten von seiner Schweigepflicht entbinden. Es ist dem Beamten ebenfalls verboten, schriftliche Unterlagen oder Dokumente an Dritte auszuhändigen, wenn dies gegen das Gesetz oder die Verordnungen verstößt. d) Treuepflicht Der Beamte ist gehalten, die Gesetze und Verordnungen, die die ihm durch sein Amt auferlegten Pflichten vorschreiben, gewissenhaft zu befolgen. Desgleichen hat er den Anweisungen der Regierung, die die ordnungsgemäße Erfüllung dieser Pflichten bezwecken, sowie den Dienstbefehlen seiner Vorgesetzten nachzukommen. 123 120 121

Siehe Abschnitt A. 1. 1. Art. 240 bis 251 des Luxemburger Strafgesetzbuches (Code penaI) behandeln den

Amtsmißbrauch und die Erpressung unter Mißbrauch der Amtsgewalt. 122 Siehe Cour superieure de justice 5. Januar 1977, Pasicrisie 23, S. 487. 123 Im Abschnitt über die Pflichten des Beamten, sieht das Statut vor, daß der Bedienstete sich jeder medizinischen Untersuchung unterziehen muß, die im Interesse des

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Das Statut nennt im Zusammenhang mit der Treuepflicht jedoch eine Ausnahme: Meint der Beamte, daß eine Dienstanweisung nicht rechtmäßig ist oder daß ihre Befolgung schwere Nachteile haben kann, muß er dies über den Dienstweg dem Vorgesetzten, der die Anweisung gegeben hat, schriftlich mitteilen. Falls dieser den Dienstbefehl bestätigt, muß der Beamte ihm Folge leisten, es sei denn, die Ausführung würde strafrechtlich geahndet. Die Beanstandung der Anweisung und ihre Bestätigung können auch, falls die Umstände dies verlangen, mündlich ergehen. In diesem Fall muß jedoch jede Partei später ihre Stellungnahme schrift1ich bestätigen. Zur Treuepflicht gehört wohl auch, daß der Beamte sowohl bei der Ausübung seines Amtes als auch außerdienstlich 124 alles vermeiden muß, was die Würde seines Amtes oder die Befähigung, es auszuüben, beeinträchtigen könnte, was Anstoß 125 erwecken oder die Interessen des öffentlichen Dienstes in Gefahr bringen könnte. Das Statut hält schließlich noch fest, daß der Beamte sowohl gegenüber seinen Vorgesetzten, Kollegen und Untergebenen als auch im Umgang mit der Öffentlichkeit höflich sein muß. e) Folgen von Dienstpflichtverletzungen Bei jeder Verletzung seiner Pflichten setzt sich der Beamte einer Disziplinarstrafe aus, unbeschadet der vom Strafgesetzbuch vorgesehenen Sanktionen. 126 Das Statut enthält keine Liste der Dienstverletzungen, die Anlaß zu Disziplinarstrafen geben. Jede Verletzung einer vom Statut vorgesehenen Beamtenpflicht kann durch eine Strafe geahndet werden: Ungehorsam gegenüber Vorgesetzten, Mißachtung der Schweigepflicht, unerlaubte Abwesenheit vom Dienst oder, ganz allgemein, Mißachtung der Pflicht, im Dienst und außerhalb des Dienstes alles zu vermeiden, was geeignet ist, die Würde des Amtes zu beeinträchtigen oder Anstoß zu erwecken. 127 Das in alle Einzelheiten gehende Kapitel des Statuts über die Disziplin ist nicht nur auf den im Dienst befindlichen Beamten anwendbar, sondern auch auf jenen, der infolge einer (vorhergehenden) Disziplinarstrafe zeitweilig aus dem Personals oder des Dienstes angeordnet wird. Diese Untersuchung wird im Prinzip vom Minister für den Öffentlichen Dienst angeordnet, falls es sich um alle Beamten handelt, und vom Ressortminister, falls es sich um das gesamte Personal einer Verwaltung oder einen Teil desselben handelt. 124 Das Gesetz von 1872 hatte noch hinzugefügt: "im Privatleben". 125 Das Statut spricht von "Skandal". 126 Siehe Strafgesetzbuch, 2. Buch, Titel IV: "Von Verbrechen und Vergehen gegen die öffentliche Ordnung, die von Beamten in Ausübung ihres Amtes oder durch Kultusdiener in Ausübung ihres Dienstes begangen wurden." 127 Alkoholverfehlungen, Spielschulden usw. fallen unter diese Klausel.

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Dienst ausgeschlossen wurde, sowie auf jenen, der Anrecht auf ein Wartegehalt hat. Der aus dem Dienst ausgeschiedene Beamte bleibt dem Disziplinarrecht für Taten oder Unterlassungen unterworfen, die die Dienstentlassung eines im Dienst befindlichen Beamten zur Folge hätten. Das Disziplinarverfahren muß jedoch binnen 6 Monaten nach der Beendigung des Dienstverhältnisses eingeleitet werden. Wird der Beamte für schuldig befunden, verliert er seinen Titel, seinen Pensionsanspruch sowie sein Ruhegeld. Die vom Statut vorgesehenen Disziplinarstrafen sind: die Verwarnung; der Verweis; 128 die Geldstrafe, die nicht weniger als 1 / 10 eines Monatsgehalts und nicht mehr als eben dieses Gehalt betragen darf; die Ernennung von "Spezialkommissaren", die auf Kosten des Beamten jene Arbeiten abschließen, die der Beamte nicht rechtzeitig ausgeführt hat; die Kosten der Kommission trägt der Beamte; die Versetzung; hierbei handelt es sich entweder um einen Verwaltungswechsel, einen Wechsel der Funktion 129 oder der Dienststelle mit oder ohne Wohnsitzwechsel oder einen Wohnsitzwechsel; 130 die Versetzung kann auf Zeit oder endgültig sein; die einstweilige Aussetzung der automatischen zweijährlichen Gehaltserhöhungen; 131 die Dauer dieser Strafe liegt zwischen einem und drei Jahren; -

die Verzögerung der Beförderung oder der automatischen Gehaltsaufbesserungen; 132 die Versetzung in einen tieferen Rang der Laufbahn; der zeitweilige Ausschluß aus dem Amt, mit oder ohne ganzen oder teilweisen Entzug des Gehaltes für höchstens 6 Monate; die vorzeitige Versetzung in den Ruhestand wegen beruflicher Ungeeignetheit oder schlechten moralischen Benehmens; 133 in diesem Fall kann das Ruhegeld um die Hälfte gekürzt werden;

128 Das Statut erklärt den Unterschied zwischen beiden Strafen nicht. Dieser liegt wohl nur darin, daß der die Strafe aussprechende (schriftliche) Beschluß entweder von "Verwarnung" oder aber von "Verweis" spricht. 129 Siehe Abschnitt B. I. 1. e). 130 Franz.: "residence". Gemeint ist der "offizielle" Wohnsitz des Beamten, also nicht seine Privatwohnung (franz.: "domicile"). 131 Franz.: "majorations biennales". 132 Franz.: "avancements en traitement." Der Unterschied zwischen Beförderung und Gehaltsaufbesserung liegt darin, daß erstere mit einer neuen Funktion - einer neuen Amtsbezeichnung also - verbunden ist. Beide haben aber die gleiche Auswirkung auf das Einkommen des Beamten.

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die Dienstenthebung des Beamten, die sowohl den Verlust des Amtes wie auch des Titels und des Pensionsrechts beinhaltet. Das Disziplinarrecht ist dadurch gekennzeichnet, daß es versucht, die Interessen der Verwaltung und das Recht des Beamten auf ein faires Disziplinarverfahren miteinander in Einklang zu bringen. So z. B. verpflichtet das Statut den Vorgesetzten des Beamten, eine Untersuchung einzuleiten, falls er Kenntnis von Tatumständen erhält, die vermuten lassen, daß der Beamte seine Pflicht nicht erfüllt hat. So sieht es z. B. ebenfalls vor, daß das Verfahren auch dann weitergeführt wird, wenn der beschuldigte Beamte nicht vor dem mit der Voruntersuchung beauftragten Beamten oder dem Disziplinarrat erscheint. Andererseits garantiert das Statut dem Angeklagten ein den in der Europäischen Menschenrechtskonvention verankerten Prinzipien entsprechendes Verfahren. So darf z. B. die Voruntersuchung nicht durch den gleichen Beamten geführt werden, der das Verfahren ausgelöst hat oder möglicherweise die Sache entscheiden muß. Zudem tagt der Disziplinarrat in öffentlicher Sitzung, 134 und sein mit Gründen versehenes Gutachten 135 muß dem Beamten ausgehändigt werden. Laut Statut wird die disziplinarische Untersuchung vom Vorgesetzten des Beamten und vom Disziplinarrat geführt. Als Vorgesetzter im Sinne des Disziplinarrechts gilt der Premierminister, falls der Angeklagte ein Regierungsrat ist; der zuständige Minister, falls es sich um einen Verwaltungschef handelt; ein Regierungsrat, falls der Angeklagte Beamter der Regierungsverwaltung ist; der Verwaltungschef, in allen anderen Fällen. Im Rahmen der Voruntersuchung muß der Vorgesetzte - es ist ihm erlaubt, sich dabei vertreten zu lassen - alle Beschwerdepunkte und Entlastungspunkte sammeln, die einen Einfluß auf die zu treffenden Maßnahmen gegenüber dem Beamten haben. Der Vorgesetzte eröffnet dem Beamten den Tatbestand des Falles und teilt ihm mit, ob eine Disziplinaruntersuchung gegen ihn eingeleitet wurde. Falls der Beamte verdächtigt wird, ein Disziplinarvergehen begangen zu haben, das eine schwere Strafe nach sich ziehen könnte, darf der Vorgesetzte den Beamten zeitweilig des Dienstes entheben. Sobald die Voruntersuchung abgeschlossen ist, kann der Beamte Einsicht in die Akten des Falles nehmen. Nach einer Frist von Franz.: "disqualification morale". Der Beamte darf jedoch den Ausschluß der Öffentlichkeit beantragen. 135 Der Disziplinarrat fällt kein Urteil; er äußert sich nur gutachtlich. Die zuständige Behörde braucht also die Meinung des Rates nicht zu teilen. Seit einer Änderung des Statuts im Jahre 1983 ist es ihr jedoch untersagt, eine höhere als die vom Disziplinarrat vorgeschlagene Strafe zu verhängen. I33

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10 Tagen, in der der Beamte seine Einwendungen erheben und gegebenenfalls eine Ergänzung der Untersuchung beantragen kann, übergibt der Vorgesetzte die Akte der zuständigen Behörde. 136 Dieser bieten sich dann drei Möglichkeiten: Sie kann die Sache abschließen, weil sie der Meinung ist, daß dem Beamten kein Pflichtverstoß vorzuwerfen ist; sie kann eine Strafe verhängen, jedoch nur eine Verwarnung, einen Verweis oder eine Geldstrafe, die 1 / 5 des Monatslohns nicht übersteigen darf; sie übergibt die Akte dem Disziplinarrat, falls sie die Ansicht vertritt, daß der durch die Voruntersuchung festgestellte Tatbestand eine höhere Strafe nach sich ziehen sollte. Der Disziplinarrat der Beamten setzt sich aus zwei Richtern, einem Delegierten des Ministeriums für den öffentlichen Dienst sowie drei Verwaltungs beamten aus verschiedenen Verwaltungen und Laufbahnen zusammen. Die Mitglieder werden vom Großherzog für die Dauer von drei Jahren ernannt, ihr Mandat kann jedoch verlängert werden. Der Rat kann nach freiem Ermessen oder auf Antrag des Beschuldigten alle Untersuchungen anordnen, die dazu beitragen können, den Rat aufzuklären. Zeugen können unter Eid gehört und Experten benannt werden. Der Beamte darf sich durch einen Verteidiger seiner Wahl vertreten lassen. Abschließend sei noch bemerkt, daß der Beamte ein Rechtsmittel vor dem Regierungsrat 137 oder dem zuständigen Minister 138 einlegen kann, und zwar in den Fällen, in denen er mit einer Verwarnung, einem Verweis oder einer kleineren Geldstrafe 139 belegt wurde. Bei schwereren Strafen kann der Beamte binnen drei Monaten ein Rechtsmittel vor dem Streitsachenausschuß des Staatsrates einlegen. In jedem Fall steht es dem Großherzog zu, den Beamten zu begnadigen.

2. Soziale Sicherheit und Rechte des Beamten a) Dienstbezüge aa) Art. 20 des Statuts bestimmt, daß der Beamte ein Gehalt bezieht, das durch das Gesetz oder eine Ausführungsbestimmung, die aufgrund eines Gesetzes erlassen wurde, bestimmt wird. Im Prinzip hat der Beamte für die Dauer seines Amtes ein erworbenes Recht auf das Gehalt, das er aufgrund des Gesetzes bezieht. Etwaige durch das Gesetz verordnete Herabsetzungen der Dienstbezüge treffen nur die Beamten, die nach dem Inkrafttreten dieses Gesetzes eine Ernennung erhalten haben. Unter dem 136 137 138

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D. h. dem für die Verhängung der Strafe zuständigen Minister. Falls die Strafe durch einen Minister verhängt wurde. Falls die Strafe durch einen Verwaltungschef verhängt wurde. Weniger als I /5 eines Monatslohns.

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Begriff "Gehalt" im Sinne des Statuts versteht man Dienstbezüge einschließlich aller Dienstalterszulagen, die für die einzelnen öffentlichen Ämter bestimmt sind. Das so definierte Gehalt beinhaltet nicht die Nebeneinkünfte, Reisekostenzulagen oder Bürounkosten, soweit sie nicht als wesentlicher Bestandteil des Gehalts gelten. Neben seinem Gehalt darf der Beamte, außer in speziellen vom Gesetz vorgesehenen Fällen, keine Entlohnung erhalten. Es darf ihm keine Entschädigung zugesprochen werden, weder aufgrund einer Erweiterung oder Änderung seines Amtes noch für eine Arbeit oder einen Dienst, die sachlich oder nach den Umständen zu seinen Pflichten gehören. Das Gesetz kennt jedoch eine Ausnahme von diesem Prinzip: Verrichtet der Beamte einen außerordentlichen Dienst, der auch klar und unmißverständlich als solcher bezeichnet ist, bekleidet er zeitweilig ein höher eingestuftes Amt oder besetzt er teilweise oder ganz neben seinem Amt noch eine andere freie Stelle, hat er Anrecht auf eine Entschädigung. Das Statut sieht außerdem vor, daß die Gehälter jeden Monat "praenumerandum", also vorschußweise, bezahlt werden. Es bestimmt schließlich, daß alle Streitfälle betreffend die Gehälter vor den Streitsachenausschuß des Staatsrates gelangen. Diese Rechtsmittel müssen innerhalb einer Frist von drei Monaten nach Zustellung des Beschlusses bei dem Gericht eingelegt werden. bb) Das Gehalt der Luxemburger Staatsbeamten wird durch das abgeänderte Gesetz vom 22. Juni 1963 festgelegt. Dieses Gesetz bezieht sich auf sämtliche Staatsbeamten sowie auf die Bediensteten, die den Beamten durch das Gesetz gleichgestellt sind. Das Gesetz teilt in seinen Anlagen 140 die Beamten in sieben verschiedene Kategorien entsprechend den großen staatlichen Institutionen ein, nämlich in die allgemeine Verwaltung, den Richterstand, die öffentliche Macht, das Unterrichtswesen, den Kultusbereich, die speziellen Ämter und den Zoll. Jeder Kategorie entspricht eine Indextabelle, 141 jede Indextabelle besteht aus Lohngruppen, 142 und jede Lohngruppe zählt mehrere Lohnstufen 143 auf. 144 Eine Es gibt vier solcher Anlagen. Die Gehälter der Beamten werden nicht in Franken ausgedrückt, sondern in Indexpunkten. 1 Indexpunkt entspricht am 1. Januar 1993 383,75762 Luxemburger Franken. 140

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weitere Anlage stuft jede einzelne Funktion, d. h. jedes durch das Rahmengesetz einer Verwaltung geschaffene Amt, in einen bestimmten Grad ein. Eine letzte Anlage bestimmt u. a., ob die einzelnen Laufbahnen dem unteren, mittleren oder höheren Dienst zugerechnet werden. Das Gehalt eines Beamten wird nun folgendermaßen berechnet: 145 Jeder Beamte wird gemäß seiner Ausbildung 146 in die 3. Stufe der Anfangslohngruppe seiner Laufbahn eingestuft. Die Zeit zwischen einem durch das Gesetz bestimmten Alter 147 und dem Datum der festen Anstellung wird dem Beamten jedoch angerechnet. 148 Diese Berücksichtigung der Vordienstzeiten darf 12 Jahre nicht überschreiten. Nach seiner Ernennung erhält der Beamte alle zwei Jahre eine Gehaltserhöhung und steigt innerhalb seiner Lohngruppe automatisch in die nächste Gehaltsstufe auf. Drei beziehungsweise sechs Jahre nach der Ernennung steigt er überdies in die höhere Lohngruppe seiner Laufbahn auf, jedoch nur, falls in dieser Zeit keine Beförderungen angefallen sind. 149 Bei Beförderungen steigt der Beamte ebenfalls in die unmittelbar höher gelegene Gruppe auf, 150 in diesem Fall wechselt jedoch darüber hinaus noch die Bezeichnung seines Amtes. Der Wert eines Indexpunktes wird durch das Gesetz bestimmt. Er steigt aber auch mit der Änderung des (nicht mit dem vorhergenannten Index zu verwechselnden) Preisindexes (franz.: "indice des prix a la consommation"). 142 Franz.: "grades". 143 Franz.: "echelons". 144 Die Rubrik "Spezielle Funktionen" sie bestimmt u. a. die Gehälter der Regierungsmitglieder - stellt eine Ausnahme dar: Die diesbezügliche Indextabelle kennt nur eine einzige Lohnstufe. 145 Die nachfolgenden Ausführungen betreffen nur die Berechnung der Bezüge der Mehrheit der Beamten. 146 In einigen seltenen Fällen kommt es vor, daß ein Beamter mangels einer freien Stelle in der seiner Ausbildung entsprechenden Laufbahn in eine niedrigere Laufbahn eingestuft werden muß. 147 21 Jahre für den unteren und den mittleren Dienst, 25 Jahre für den höheren Dienst; es gibt jedoch Ausnahmen: Bei verschiedenen Laufbahnen des unteren Dienstes beträgt das sogenannte "fiktive Alter des Laufbahnbeginns" 19 Jahre. 148 Das Gesetz bestimmt hier, daß die Zeit während der der Beamte z. B. beim Staat, bei den Gemeinden, dem Herrscherhaus, den öffentlich-rechtlichen Anstalten oder der nationalen Eisenbahngesellschaft tätig war, ihm ganz angerechnet wird, die übrige Zeit hingegen nur zu Hälfte. 149 Diese Bestimmung wird im Prinzip nicht angewandt, da in den meisten Laufbahnen die beiden ersten Beförderungen nach 3 beziehungsweise 6 Jahren vorgesehen sind. Sie spielt selbstverständlich nur in sogenannten hierarchisierten Laufbahnen, d. h. Laufbahnen, die aus mehreren Funktionen bestehen, von denen jede in einer anderen Lohngruppe eingeordnet ist und die durch Beförderungen erreicht werden können, eine Rolle. Bei nicht hierarchisierten Laufbahnen - z. B. bei der Laufbahn des Lehrers - wird diese automatische Gehaltsaufbesserung durch eine doppelte Gehaltsstufenerhöhung nach 3 beziehungsweise 10 Dienstjahren ersetzt. 150 In manchen Laufbahnen wird eine Gruppe übersprungen.

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Verschiedene Gehaltsstufen der letzten Lohngruppen der Laufbahnen werden nicht automatisch erreicht, sondern sind an bestimmte Bedingungen gebunden: Teilnahme an drei Fortbildungskursen; Beurteilung des Beamten durch seinen Vorgesetzten. Verschiedene Beförderungen in einzelnen Laufbahnen unterliegen den gleichen Bedingungen. Die Beamten der Kategorien "allgemeine Verwaltung", "Unterrichts wesen" und "Zoll", die mit 55 Jahren die letzte Lohnstufe der letzten Lohngruppe ihrer Laufbahn nicht erreicht haben, erhalten eine Gehaltszulage, die dem Unterschied zwischen der von ihnen erreichten Lohnstufe und eben dieser letzten Lohnstufe entspricht. cc) Zu den Dienstbezügen gehören unter bestimmten Voraussetzungen neben dem Grundgehalt noch folgende Entschädigungen: -

die Familienzulage; 151 sie beträgt 8,1 % des Grundgehalts, darf jedoch nicht unter 25 und nicht über 29 Indexpunkten liegen. Die Zulage erhält jeder verheiratete Beamte sowie der verwitwete, getrennt lebende, geschiedene oder unverheiratete Beamte, der z. B. Kinder zu versorgen hat (oder hatte); es wird nur eine Zulage pro Familie bezahlt; 152

-

die Jahresendzulage; die Zulage entspricht der Hälfte der Besoldung des Beamten des Monats Dezember, einschließlich gegebenenfalls der Familienzulage;

-

die Erschwerniszulage; 153 sie wird an jene Beamten ausgezahlt, die unregelmäßig arbeiten oder aber besondere polizeiliche Befugnisse haben; die Essenszulage; die Überstundenzuschläge; die Zulage für Bereitschaftsdienst zuhause; die Kleiderzulage; Wohnungsgeld; die (große) Risikoprämie usw. b) Versorgungsbezüge (siehe Abschnitt B. IV. 2. a.)

151 Nicht zu verwechseln mit dem sogenannten "Kindergeld", jener Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder, welche jede in Luxemburg wohnende Familie monatlich erhält. 152 Sind z. B. beide Ehepartner Staatsbeamte, bezieht nur der die Zulage, dessen Gehalt am höchsten ist. 153 Franz.: "prime d'astreinte".

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c) Krankenfürsorge Neben den auf jeden Luxemburger Arbeitnehmer anwendbaren Bestimmungen über die Krankenversicherung besagt das Statut in einem dem Schutz des Beamten gewidmeten Paragraphen, daß der Staat die Gesundheit des Beamten in der Ausübung seines Dienstes schützen muß: -

indem er durch periodisch durchgeführte Kontrollen seinen physischen und psychischen Zustand prüft;

-

indem er dafür sorgt, daß die Gesundheitsnormen beachtet werden.

Der Entwurf einer großherzoglichen Verordnung, die diese Bestimmungen ausführen soll, ist augenblicklich auf dem Instanzenweg. d) Familienleistungen Zu den an die Beamten zu zahlenden Leistungen gehören die Familienzulage 154 sowie die an jede in Luxemburg wohnhafte Familie zu zahlenden Leistungen: Mutterschaftszulage, Geburtenzulage, "Kindergeld", Erziehungszulage, Schulbeginnzulage, Spezialzulage für behinderte Kinder usw. e~

Urlaub

Ein überaus großer Teil des Statuts ist den Bestimmungen über den Urlaub der Beamten vorbehalten. Dies hat zweifelsohne damit zu tun, daß das Beamtengesetz in diesem Bereich seit 1979 dem Beamten Rechte zuerkannt hat, die durch ihre Tragweite ihresgleichen in der Privatwirtschaft suchen. Hier seien, in Stichworten, nur die wichtigsten Aspekte genannt: Der Beamte hat Anrecht auf 10 verschiedene Urlaubsarten: den jährlichen Erholungsurlaub; den Urlaub bei Arbeitsunfähigkeit; den Kompensationsurlaub; den außergewöhnlichen Urlaub; den Mutterschaftsurlaub; den Erziehungsurlaub; den unbezahlten Urlaub; den Urlaub für Halbtagsarbeit; den politischen oder Gewerkschaftsurlaub; den Sporturlaub. 154

Siehe Abschnitt B. III. 2. a).

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Hier sollen nur einige Bemerkungen über drei dieser Urlaubsarten gemacht werden: aa) Jeder Beamte hat Anrecht auf einen jährlichen Erholungsurlaub von 25 Werktagen. Mit 50 Jahren steigt diese Zahl auf 27 Tage, mit 55 Jahren auf 28 Tage. Kriegsbeschädigte, Arbeitsunfallgeschädigte und Körperbehinderte haben ein Anrecht auf 7 weitere Urlaubstage. Als Werktage gelten alle Kalendertage mit Ausnahme der Sonntage und Feiertage. Eine Woche Urlaub wird in jedem Fall mit 5 Arbeitstagen verrechnet, ganz gleich wie die wöchentliche Arbeitszeit aufgeteilt ist. Der Beamte, der aus dem Dienst entlassen wird, hat Anrecht auf den gesamten jährlichen Urlaub, jedoch nur, falls er Anspruch auf Pension hat. Besteht dieser Anspruch nicht, wird der Urlaub im Verhältnis zu der geleisteten Dienstzeit zu 1/12 pro Monat bewilligt. 155 Der Antrag auf Bewilligung des jährlichen Urlaubs muß an den Verwaltungschef oder seinen Stellvertreter gerichtet werden, und zwar prinzipiell vor dem 1. Dezember des Jahres, für das der Urlaub geschuldet ist. Soll der Urlaub länger als 5 Werktage dauern, muß der Antrag 30 Tage im voraus gestellt werden. Die Anträge der Verwaltungschefs, der Dienstvorsteher und ihrer Stellvertreter müssen dem zuständigen Minister unterbreitet werden. Der jährliche Urlaub kann, falls er vor dem 1. Dezember des betreffenden Jahres angefragt worden ist und aus dienstlichen Gründen nicht genehmigt werden konnte, auf das erste Trimester des darauffolgenden Jahres übertragen werden. bb) Die Beamtin hat nach einem Mutterschaftsurlaub Anrecht auf einen unbezahlten Urlaub von einem Jahr. Dieser Urlaub zählt als Dienstzeit für automatische Gehaltsaufbesserungen und Beförderungen. Er zählt ebenfalls für die Bestimmung des Anrechts auf die Pension sowie für die Berechnung des Ruhestandsgeldes. Ein unbezahlter Urlaub kann 156 dem Beamten auch bewilligt werden: um ein Kind zu erziehen, das nicht älter als 15 Jahre ist; aus persönlichen, familiären oder beruflichen Gründen. Dieser Urlaub zählt nicht als Dienstzeit. cc) Der Beamte hat Recht auf Urlaub mit Halbtagsarbeit nach einem Mutterschaftsurlaub oder einem einjährigen unbezahlten Urlaub. Dieser Urlaub wird bewilligt, um ein noch nicht schulpflichtiges Kind erziehen zu können. Er zählt als Dienstzeit für die Gehaltsaufbesserungen. Für die Beförderungen sowie für die Bestimmung des Anrechts auf Pension zählt nur das erste Jahr nach einem Mutterschaftsurlaub.

155 156

Diese Regel gilt auch für den Beamten, der neu eingestellt wird. Es besteht also kein Recht; der Verwaltungsvorsteher kann den Urlaub verweigern.

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Schließlich kann jeder 157 Beamte einen Urlaub mit Halbtagsarbeit beantragen: um ein Kind zu erziehen, das noch keine 15 Jahre alt ist; aus persönlichen, familiären oder beruflichen Gründen. Dieser Urlaub zählt als Dienstzeit für die Gehaltsaufbesserungen und die Bestimmung des Anrechts auf Pension. Er zählt jedoch nicht für die Beförderungen und die Berechnung der Pension. f) Sonstiges

Art. 44 des Statuts bestimmt, daß die Personalakte des Beamten keine schriftlichen Unterlagen über seine politischen, weltanschaulichen oder religiösen Überzeugungen beinhalten darf. Jede schriftliche Beurteilung des Beamten muß diesem vor Aufnahme in die Personalakte mitgeteilt werden. Die eventuelle Stellungnahme des Beamten wird der Akte beigelegt. Der Beamte hat - auch nach Beendigung des Dienstverhältnisses - das Recht, von allen Unterlagen seiner Personalakte Kenntnis zu nehmen. Der Inhalt der Akte darf nicht dritten Personen mitgeteilt werden, es sei denn, der Beamte verlangt dies ausdrücklich.

3. Haftung des Beamten Artikel 35 des Statuts besagt, daß die Zivilklage auf Schadensersatz, die gegen einen Beamten, der in Ausübung seines Amtes einer Drittperson einen Schaden zugefügt hat, eingereicht wird, nur dann vor das Strafgericht kommt, wenn dieses schon mit der öffentlichen Klage befaßt ist. Dieser Grundsatz stellt eine Ausnahme zu der in Artikel 3 der Strafprozeßordnung vorgesehenen Regel dar, wonach das Opfer eines Vergehens die Wahl hat, seine Zivilklage entweder vor den Zivilgerichten oder den Strafgerichten zu erheben. Dies erklärt sich dadurch, daß die Vorladung eines Beamten vor ein Strafgericht eine schwerwiegende Handlung darstellt, die nur in Ausnahmefällen gerechtfertigt ist. Das Statut sieht überdies vor, daß bei der Behauptung eines vor ein Zivilgericht geladenen Beamten, die Haftung für den angerichteten Schaden trage der Staat, der Richter dem Staat den Streit verkünden muß.

157 Das Statut schließt jedoch verschiedene Laufbahnen expressis verbis aus: Richter, Mitglieder der öffentlichen Macht sowie Beamte der anderen Rubriken, falls sie in ihren jeweiligen Verwaltungen das Amt eines Direktors oder eines stellvertretenden Direktors bekleiden oder aber mit der Leitung einer Division oder einer Dienststelle beauftragt sind.

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Schließlich erlaubt das Statut dem Staat (d. h. der Regierung), einzelne Kategorien von Beamten bei einer privaten Versicherungsgesellschaft gegen die Risiken der zivilrechtlichen Verantwortlichkeit in Zusammenhang mit der Ausübung ihres Amtes zu versichern. Im Zusammenhang mit der Zivilhaftung der Beamten muß ganz allgemein auf die Bestimmungen des Zivilgesetzbuches hingewiesen werden: Nach Artikel 1382 dieses Gesetzes ist jede Person verpflichtet, den Schaden, den sie durch ihr Fehlverhalten angerichtet hat, wiedergutzumachen. Artikel 1383 begründet eine Haftung auch für Schäden, die durch Fahrlässigkeit oder Unvorsichtigkeit verursacht worden sind. Gemäß Artikel 1384 schließlich besteht eine Haftung nicht nur für Schäden, die man durch eigene Handlungen angerichtet hat, sondern auch für solche, die von Personen, für die man verantwortlich ist, oder von Sachen, die man in Verwahrung hat, verursacht werden. 158 Der Staat kann also aufgrund der vorhergehenden Artikel bei einer Verletzung der Berufspflicht durch einen seiner Beamten zivilrechtlich haftbar gemacht werden. Der Beamte muß jedoch nur persönlich für den von ihm angerichteten Schaden haften, wenn ihm ein schwerwiegender Fehler nachgewiesen werden kann, z. B. eine grobe Nichteinhaltung seiner gesetzlichen Pflichten. Es sei abschließend zu diesem Thema noch bemerkt, daß die zivilrechtliche Verantwortlichkeit des Staates durch ein Gesetz vom 1. September 1988 teilweise reformiert wurde. Danach sind der Staat und die sonstigen öffentlich-rechtlichen juristischen Personen für den Schaden haftbar, der durch die mangelhafte Arbeitsweise ihrer Dienststellen entstehen kann. Das Gesetz verfolgt u. a. das Ziel, die Beweisführung des Opfers eines durch die Verwaltung angerichteten Schadens zu erleichtern. Die geschädigte Person muß beweisen, daß im konkreten Fall die fragliche Behörde nicht aufgabengerecht funktioniert hat. Sie braucht keinen bestimmten Fehler eines Beamten nachzuweisen; es genügt der Beweis, daß die Behörde nicht alle zu erwartenden Vorsichtsmaßnahmen getroffen hat. 159 Das Gesetz von 1988 hat auch im Bereich der Haftung des Lehrers für einen von seinen Schülern angerichteten Schaden eine wichtige Neuerung eingeführt: Die Schule haftet für den durch Schüler angerichteten Schaden während der Zeit, in der sie unter der Obhut der Lehrer stehen, innerhalb oder außerhalb der Schule. Die Schule kann sich nicht entlasten, indem sie beweist, daß der Schaden durch das Fehlverhalten des Lehrers oder einer Drittperson entstanden ist, auch wenn 158 So sind z. B. die Auftraggeber verantwortlich für den durch ihre Beauftragten angerichteten Schaden. 159 Document par1ementaire 2665, S. 4 ff.

37 Magiera/Siedentopf (Hrsg.)

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in diesem Fall die Schule eine Regreßmöglichkeit gegen diese Person hat. Falls es sich um eine öffentliche Schule handelt, haftet entweder der Staat oder die Gemeinde. IV. Veränderung des BeamtenverhäItnisses

1. Beförderung und andere Maßnahmen a) Die Beförderung wird durch das Statut als die Ernennung des Beamten in eine hierarchisch höher eingestufte Funktion definiert. Die Hierarchie der Funktionen (oder Ämter) wird durch das Besoldungsgesetz von 1963 sowie durch die Rahmengesetze der einzelnen Verwaltungen bestimmt. Die Beförderung darf nicht mit einer "Beförderung in der Besoldung" verwechselt werden. 160 Im letzteren Fall steigt der Beamte ebenfalls in einen höheren Dienstgrad (d. h. eine höhere Lohngruppe), seine Amtsbezeichnung bleibt jedoch gleich. Diese Art der Gehaltsaufbesserung erfolgt automatisch, im Prinzip drei beziehungsweise sechs Jahre nach der ersten Ernennung, jedoch nur dann, wenn im gleichen Zeitraum keine - oder nur eine - Beförderung erfolgt ist. Befördert werden kann prinzipiell nur derjenige Beamte, der die notwendigen beruflichen und moralischen Eigenschaften besitzt, um die höheren Funktionen ausüben zu können. Der zuständige Minister darf demnach den Beamten von der Beförderung suspendieren. Diese zeitweilige Einstellung der Beförderung wird verfügt, nachdem der Minister einen ausführlichen Bericht des Verwaltungschefs sowie die diesbezüglichen Erklärungen des Beamten eingeholt hat. Die Suspendierung wird für ein Jahr ausgesprochen, kann jedoch so lange verlängert werden, bis der Beamte die Voraussetzungen für eine Beförderung erfüllt. In einigen Laufbahnen ist die Beförderung in bestimmte Dienstgrade abhängig vom Bestehen einer Prüfung. 161 Das Statut bestimmt, daß dieses sogenannte "Beförderungsexamen" 162 jährlich durch die einzelnen Verwaltungen veranstaltet wird und für alle Beamten zugänglich ist, die mindestens seit drei Jahren ernannt sind. Im Falle eines zweifachen Mißerfolges im Examen verliert der Beamte das Recht auf weitere Beförderungen. Die Beförderung der Luxemburger Staatsbeamten gründet auf dem verfassungsrechtlichen Grundsatz, daß der Großherzog die Zivil- und Militärämter gemäß dem Gesetz und vorbehaltlich der durch dasselbe genannten Ausnahmen besetzt. 163 Franz.: "avancement en traitement". Diese Prüfung gibt es in praktisch allen "administrativen" Laufbahnen, ausgenommen im höheren Dienst. 162 Franz.: "examen de promotion". 163 Der Streitsachenausschuß des Staatsrates hat diesen Grundsatz auch auf die Beförderung des Beamten angewandt: "Grundsätzlich darf die für eine Ernennung oder eine 160

161

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Bis ins Jahr 1986 gab es im Luxemburger öffentlichen Dienst keine einheitlichen Beförderungsvorschriften. In einigen Verwaltungen wurde die Zahl der Stellen in den einzelnen Graden gesetzlich beschränkt, und eine Beförderung war an eine freigewordene Stelle gebunden. In anderen Verwaltungen bestimmten die Rahmengesetze, daß ein durch das Gesetz vorgesehener Prozentsatz an Stellen pro Grad nicht überschritten werden konnte. In anderen, vor allem kleineren Dienststellen wiederum durfte ein Beamter frühestens dann befördert werden, wenn ein im Rang gleichstehender Kollege einer anderen Verwaltung ebenfalls befördert wurde. Das Gesetz vom 28. März 1986 über die Harmonisierung der Beförderungsbedingungen und -modalitäten hat versucht, diese unterschiedlichen Möglichkeiten zu vereinheitlichen. Der Leitgedanke des Gesetzes - es bezieht sich auf die Mehrzahl der Verwaltungslaufbahnen 164 sowie auf die Laufbahnen der öffentlichen Macht - ist der, daß für jede Laufbahn ein sogenannter "offener Rahmen" 165 und ein "geschlossener Rahmen" 166 geschaffen wird. Der "offene Rahmen" umfaßt die (zwei, drei oder vier) unteren Funktionen der Laufbahn. Hier ist die Zahl der Stellen nicht begrenzt, und die Beförderungen werden nach einer bestimmten Anzahl von Dienstjahren (3, 6 und/ oder 10) vorgenommen. Der "geschlossene Rahmen" umfaßt die (zwei oder drei) oberen Funktionen der Laufbahn. Die Zahl der Stellen wird hier durch das Gesetz begrenzt: So dürfen z. B. in der mittleren Laufbahn in den drei letzten Funktionen jeweils 15 %, 15 % und 11 % aller Beamten dieser Laufbahn ernannt werden. Die genaue Zahl der Stellen des "geschlossenen Rahmens" wird jährlich mittels einer großherzoglichen Verordnung bestimmt. Bei der Bestimmung des zu befördernden Beamten spielt die sogenannte Beförderungstabelle 167 eine maßgebliche Rolle. Dieser Beförderungsplan wird nach dem letzten Examen (im unteren und mittleren Dienst: Beförderungsexamen, im höheren Dienst: "Ernennungsexamen") aufgestellt. Er berücksichtigt sowohl das Dienstalter als auch das Ergebnis der vorhergenannten Prüfungen. Einige Rahmengesetze bestimmen, daß die persönliche Arbeitsfähigkeit, der fleiß und die Leistung ebenfalls berücksichtigt werden müssen. Das Gesetz vom 28. März 1986 bestimmt ausdrücklich, daß die Beförderung in den "geschlossenen Rahmen" aufgrund des Beförderungsplans getätigt werden muß. Hieraus ist "a contrario" zu schließen, daß die Beförderungen innerhalb dieses Rahmens nicht gemäß Beförderung zuständige Behörde nach freiem Ermessen zwischen allen Kandidaten wählen, die die gesetzlichen Bedingungen erfüllen; dies ist nicht mehr der Fall, wenn die Beförderungsbedingungen durch ein Gesetz oder eine Verordnung bestimmt sind." (Conseil d'Etat 22. Oktober 1971, Recueil Conseil d'Etat 1971). 164 Zu diesen zählen auch die technischen Laufbahnen (Handwerker, Techniker, Ingenieur, usw.). 165 Franz.: "cadre ouvert". 166 Franz.: "cadre ferme". 167 Franz.: "tableau d'anciennete". 37*

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dem Plan vorgenommen werden müssen. Ein Urteil des Streitsachenausschusses hält in diesem Zusammenhang fest, daß eine Entscheidung, die auf einem gesetzlich nicht vorgesehenen Kriterium beruht, wegen Befugnisüberschreitung für ungültig erklärt werden muß, falls die Beförderungskriterien im Gesetz erschöpfend aufgezählt sind. 168 Dies bedeutet wiederum auch, daß bei mehreren Kriterien (z. B. Dienstalter, Beförderungsprüfung, berufliche Tauglichkeit) die zuständige Behörde nach freiem Ermessen entscheiden darf, welchem Kriterium sie die größte Wichtigkeit zuerkennt. 169 Das Gesetz sieht keine Wartefrist zwischen zwei Beförderungen im "geschlossenen Rahmen" vor. Laut Regierungsbeschluß vom 9. Mai 1986 darf jedoch kein Beamter zwei Beförderungen innerhalb eines Jahres erhalten. Schließlich soll im Zusammenhang mit der Frage der Beförderung der Beamten noch das Gesetz vom 14. November 1991 erwähnt werden, das die Bedingungen des Wechsels in eine höhere Laufbahn festlegt. Dieses Gesetz - es bezieht sich fast ausschließlich auf Verwaltungsbeamte 170 - bestimmt, daß 25 % der Planstellen einer Laufbahn über den Weg des Laufbahnwechsels besetzt werden dürfen. Der Beamte, der von dieser außergewöhnlichen Möglichkeit der Beförderung Gebrauch machen will, muß sich der Beförderungsprüfung der angestrebten Laufbahn stellen. Er darf dies jedoch erst nach lOjährigem Dienst. Außerdem muß er die Beförderungsprüfung seiner ursprünglichen Laufbahn bestanden und die Erlaubnis des zuständigen Minister erhalten haben. Der Wechsel in den höheren Dienst ist jedoch anderen Bedingungen unterworfen: Bevor hier ein Beamter eingestellt wird, muß der Minister entscheiden, ob er die Stelle durch einen Hochschulabsolventen besetzen will oder aber über den Weg des Laufbahnwechsels. Entscheidet er sich für die zweite Möglichkeit, muß sich der Beamte einem Auswahlverfahren unterwerfen, das ein- oder zweimal jährlich veranstaltet wird. b) Das Statut sieht zwei Möglichkeiten des Vetwaltungswechsels vor: den durch die Behörde angeordneten Wechsel und den vom Beamten beantragten Wechsel. Im ersten Fall besagt das Statut, daß im Interesse des Dienstes die für die Ernennung zuständige Behörde den Beamten versetzen kann. Vor der Versetzung muß der Beamte angehört werden. Die neue Stelle darf weder in der Besoldung noch im Rang dem vorhergehenden Amt untergeordnet sein. Weigert sich der Beamte, das neue Amt anzunehmen, wird er als entlassen angesehen. Conseil d'Etat 22. Oktober 1971 (Anm. 163). Conseil d'Etat 9.1. 1985, Recueil Conseil d'Etat 1985; Conseil d'Etat 5.12.1989, Recueil Conseil d'Etat 1989. 170 Ausgeschlossen sind Richter, Lehrer, Mitglieder der öffentlichen Macht sowie Beamte der Gesundheitsdienste. 168

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Das Gesetz vom 27. März 1986 regelt die Bedingungen, unter denen der Beamte eine Versetzung in eine andere Verwaltung anfragen kann. Grundgedanke des Gesetzes ist es, die Interessen der Behörde mit denen des Beamten zu vereinbaren. Zu diesem Zweck wird der Verwaltungs wechsel klaren Bedingungen unterworfen: Das Gesetz begrenzt die Möglichkeit der Versetzung auf die Laufbahnen, Funktionen und Ämter, die mit der Vorbildung und der beruflichen Erfahrung des Beamten vereinbar sind. Es muß gewährleistet sein, daß sich der Beamte nahtlos in die neue Verwaltung eingliedern kann. Es muß eine freie Planstelle in der neuen Verwaltung bestehen. Der Beamte ist verpflichtet, in seiner Versetzungs anfrage persönliche Gründe anzuführen, welche ihn dazu bewegen, seine Verwaltung wechseln zu wollen. Eine Kontrollkommission, bestehend aus Vertretern des Premierministers, des Ministers für den öffentlichen Dienst, des Verwaltungschefs der Verwaltung, die der Beamte verlassen will, sowie des Verwaltungschefs der "neuen" Verwaltung und eines Vertreters des Ministeriums, dem letztere Verwaltung unterstellt ist, unterbreitet dem Regierungsrat ein Gutachten über die angefragte Versetzung. Die endgültige Entscheidung trifft der Regierungsrat. c) Laut Statut kann jeder Beamte abgeordnet 171 werden. Als Abordnung bezeichnet man die vorübergehende Zuweisung einer Amtsstelle in einer anderen Verwaltung, die sowohl der Laufbahn als auch der Funktion des Beamten entspricht; er bleibt jedoch in seine alte Verwaltung integriert. Die Möglichkeit der Abordnung wird benutzt, um einer Verwaltung Spezialisten zur Verfügung zu stellen, deren Funktion (oder Laufbahn) nicht im Rahmengesetz der Verwaltung vorgesehen ist. 172

2. Beendigung des Beamtenverhältnisses Wie bereits erwähnt,173 können gemäß Art. 31 der Verfassung die Beamten nur durch die von einem Gesetz vorgeschriebenen Bestimmungen ihrer Ämter verlustig erklärt werden. Dementsprechend zählt das Beamtenstatut folgende Fälle der Auflösung des Dienstverhältnisses auf: -

Tod des Beamten;

-

freiwilliger -

ordnungsgemäß angenommener -

Rücktritt;

Franz.: "detache". Es muß wiederholt werden, daß ein Beamter nur dann in einer bestimmten Laufbahn eingestellt werden kann, wenn das Rahmengesetz diese Laufbahn vorsieht. So ist es rechtlich unmöglich, in der Regierungsverwaltung Informatiker einzustellen. Eine Abordnung eines Informatikers aus dem Staatlichen Informatikzentrums in die Regierungsverwaltung stellt deshalb die einzige Möglichkeit dar, einen solchen Spezialisten in dieser Verwaltung beschäftigen zu können. 173 Siehe Abschnitt B. I. 1. a). 171

172

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Amtsenthebung; Erreichen der Altersgrenze; Abschaffung des vom Beamten bekleideten Amtes. a) Eintritt in den Ruhestand aa) Das Recht auf Pension entsteht nach Beendigung des Beamtenverhältnisses. 174 Außer im Fall eines freiwilligen Rücktritts mit Anrecht auf ein zurückgestelltes Ruhegeld 175 kann der Beamte eine Pension nur dann beanspruchen, wenn er vorher die Genehmigung zur Pensionierung erhalten hat. Die Pensionierung wird ohne besonderes Verfahren durch die zuständige Behörde ausgesprochen: wenn der Beamte die Altersgrenze erreicht hat; 176 wenn der Beamte, falls er 60 Jahre alt ist und 30 Dienstjahre vollendet hat, seine Versetzung in den Ruhestand beantragt. 177 Die Versetzung in den Ruhestand wird in folgenden Fällen ohne weiteres nach Durchlaufen des gesetzlich vorgesehenen Verfahrens ausgesprochen: -

wenn der Beamte schwer und andauernd krank ist und nachdem die Pensionskommission 178 die Arbeitsunrahigkeit des Beamten festgestellt hat; wenn der Disziplinarrat die berufliche Unfähigkeit oder die moralische Unzulänglichkeit des Beamten festgestellt hat; wenn der Beamte das Abgeordnetenmandat annimmt.

bb ) Vorausgesetzt, der Beamte hat sein Recht auf eine Pension nicht aus einem gesetzlich vorgesehenen Grund (z. B. Dienstenthebung) verloren, entsteht das Recht des Beamten auf ein Ruhegeld unter folgenden Bedingungen: -

nach 30 Dienstjahren im Alter von 60 Jahren;

-

nach 10 Dienstjahren bei Erreichen der Altersgrenze;

-

nach einem Dienstjahr und ohne Altersbedingung, wenn der Beamte im Dienst verletzt oder das Opfer eines Unfalls wurde;

Es sei denn, das Beamtenverhältnis endet durch Amtsenthebung. Franz.: "pension differee". 176 Unter dem Begriff "Altersgrenze" versteht man das Datum, an dem das Dienstverhältnis des Beamten beendigt werden muß. Sie liegt bei 65 Jahren, außer bei den Mitgliedern der öffentlichen Macht, bei denen sie bei 55 Jahren (Armee) beziehungsweise 60 Jahren (Gendarmerie, Polizei) liegt. 177 Beim Militär liegt das Alter bei 55 Jahren und die Dienstzeit bei 30 Jahren. 178 Die durch das Gesetz vom 26. Mai 1954 betreffend die Ruhestandsregelung der Beamten geschaffene Kommission bildet eine erstinstanzliche Verwaltungs gerichts barkeit. 174 175

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-

nach 15 Dienstjahren, wenn er freiwillig aus dem Dienst ausscheidet; in diesem Fall wird die Auszahlung des Ruhegeldes jedoch zurückgestellt bis zum Alter von 65 Jahren (beim Militär: 60 Jahre); bei totaler Arbeitsunfähigkeit kann das Fälligkeitsdatum um 5 Jahre vorverlegt werden;

-

nach 10 Dienstjahren und ohne Altersbedingung bei beruflicher Ungeeignetheit oder moralischer Disqualifikation. Diese Pension kann auf Vorschlag des Disziplinarrates um 10 bis 50 % reduziert werden.

cc) Im nichtbeitragspflichtigen Pensionswesen 179 hängt die Höhe des Ruhegeldes nicht von eingezahlten Beiträgen ab, sondern vom hierarchischen Stellenwert des zuletzt ausgeübten Amtes sowie von der Dauer der beruflichen Tätigkeit. Die Pension beträgt 20/ 60 des letzten Gehalts; sie erhöht sich um 1 / 60 der Bezüge für jedes über das zehnte hinausgehende Dienstjahr, ohne jedoch 50/ 60 überschreiten zu können. Eine sogenannte 5 /6 Pension ist auch dann geschuldet, wenn Alter und Dienstzeit zusammen die Zahl 95 (beim Militär 85) erreichen. Bei Arbeitsunfähigkeit und Sterbefall vor 55 Jahren werden spezielle Zulagen zur so bestimmten Pension hinzugerechnet. Die Berechnung dieser Zulagen ist sowohl von den Dienstjahren als auch vom Stellenwert des ausgeübten Amtes unabhängig und ergibt sich aus dem Alter des Beamten am Tag der Beendigung des Dienstverhältnisses sowie einem einzigen Festbetrag, geltend für alle Versorgungsstufen. b) Entlassung Zu den von Art. 38 aufgezählten Gründen der Beendigung des Beamtenverhältnisses können folgende Einzelheiten angeführt werden:

-

Der freiwillige Rücktritt: Der Beamte hat das Recht, freiwillig von seinem Amt zurückzutreten. Dies ist jedoch nur möglich, nachdem er ordnungsgemäß seines Amtes enthoben wurde. Die ministerielle Entscheidung, die den Rücktritt annimmt, muß dem Beamten in einem Zeitraum von 30 Tagen nach Erhalt des Rücktrittsantrags zugestellt werden. Diese Entscheidung gibt das genaue Datum des Rücktritts an; es ist im Prinzip der durch den Beamten vorgeschlagene Termin, aus dienstlichen Gründen kann die Behörde jedoch ein anderes Datum bestimmen; dieses darf aber eine Frist von 3 Monaten nach Erhalt des Antrags nicht überschreiten. Die Behörde kann den Rücktritt ablehnen, falls ein Disziplinarverfahren gegen den Beamten eingeleitet wurde oder in den nächsten 30 Tagen eingeleitet werden wird.

179 Die Luxemburger Sozialgesetzgebung unterscheidet traditionell zwischen dem beitragspflichtigen Pensionsstand der Angestellten, Arbeiter, Bauern und freien Berufe und dem nichtbeitragspflichtigen Stand der Beamten und gleichgestellten Bediensteten.

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Jean-Paul Conzemius Die Amtsenthebung erfolgt ohne weiteres bei Verlust der Luxemburger Staatsbürgerschaft, bei Verlust der bürgerlichen und politischen Rechte, bei der Bekanntmachung der Versetzung in den Ruhestand aus anderen Ursachen als dem Erreichen der Altersgrenze, bei der Verurteilung zu einer mehr als einjährigen Freiheitsstrafe oder bei einer Dienstentlassung. Die Amtsenthebung darf ausgesprochen werden, ohne daß ein Disziplinarverfahren eingeleitet werden muß, wenn die Behörde entscheidet, daß der durch den Ehepartner des Beamten ausgeübte Beruf mit dem Amt des Beamten nicht vereinbar ist, wenn er sein Amt ohne Erlaubnis aufgibt, wenn er ohne Erlaubnis seinen Wohnsitz ins Ausland verlegt oder wenn er sich einer Versetzung widersetzt.

V. Rechtsschutz im Beamtenverhältnis

1. Personalvertretung Art. 36 des Statuts garantiert dem Beamten die Versammlungs- und die Gewerkschaftsfreiheit. Außerdem sieht das Gesetz vor, daß die Berufsverbände in den Verwaltungen und Dienststellen durch Beschluß des zuständigen Ministers als Vertreter des Personals, für das sie wirken, anerkannt werden können. Im Sinne des Gesetzes versteht man unter dem Begriff "Berufsverband" jede Gruppierung, die gemäß dem Gesetz über die nicht auf Gewinn gerichteten Vereine errichtet wurde und als alleiniges Ziel die Vertretung der beruflichen Interessen der Laufbahn hat, für die sie repräsentativ ist und für die sie handelt. Die Personalvertretung hat als Aufgabe: die Änderungen der Dienstordnungen des Personals zu begutachten; die berufliche Weiterbildung zu fördern; Vorschläge betreffend die Verbesserung der Arbeitsbedingungen, die Organisation, die Restrukturierung und die Rationalisierung der Dienstzweige auszuarbeiten; Sicherheitsrnaßnahmen zur Verhinderung von Unfällen vorzuschlagen. Die Personalvertretung besteht aus mindestens 3 und höchstens 11 Mitgliedern. Sie darf sich sechsmal jährlich versammeln; zu diesem Zweck werden ihre Mitglieder vom Dienst befreit.

2. Innerdienstliches Beschwerderecht Erachtet der Beamte eine Dienstanweisung als nicht rechtmäßig oder befürchtet er bei ihrer Befolgung schwere Nachteile, muß er dies über den Dienstweg dem Vorgesetzten, der die Anweisung gegeben hat, schriftlich mitteilen. Falls dieser

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den Dienstbefehl bestätigt, muß der Beamte ihm Folge leisten, es sei denn, die Ausführung würde strafrechtlich geahndet. Die Beanstandung der Anweisung und deren Bestätigung können unter Umständen mündlich' erfolgen. In diesem Fall muß jedoch jede Partei später ihre Stellungnahme schriftlich bestätigen. In einigen Urteilen hat der Streitsachenausschuß des Staatsrates das in Art. 33 des Statuts vorgesehene Beschwerderecht mit der allgemeinen Rechtsmittelinstanz vor dem Streitsachenausschuß verglichen. In zwei Urteilen von 1986 und 1987 180 hält das Gericht fest, daß in Fällen, in denen das Gesetz ausdrücklich die Möglichkeit eines Abänderungsverfahrens vorsieht, 181 der Beamte die Wahl hat, entweder gleich den Streitsachenausschuß zu befassen oder zuerst von seinem Beschwerderecht Gebrauch zu machen. In den andem Fällen 182 muß der Beamte zuerst das in Art. 33 des Statuts vorgesehene Verfahren ausschöpfen, ehe er ein Rechtsmittel vor dem Staatsrat einlegen kann. 183 3. Gerichtlicher Rechtsschutz

Der Staat schützt den Beamten oder den früheren Beamten gegen jeden Anschlag, jede Beleidigung, Drohung oder üble Nachrede, denen er wegen seines Amtes zum Opfer fallen könnte. Diese "Fürsorgepflicht" des Staates bezieht sich ebenfalls auf die Mitglieder der Familie des Beamten, sofern sie bei ihm zuhause wohnen. Falls er es für notwendig hält, unterstützt der Staat den Beamten in den Gerichtsverfahren, die dieser in diesen Fällen anstrengen kann. Zudem entSChädigt der Staat den (früheren) Beamten, der wegen seiner Eigenschaft als Beamter einen Schaden 184 erleidet. Das Recht auf Entschädigung besteht jedoch nur dann, wenn der Beamte nicht absichtlich oder durch einen schweren Fehler oder eine schwerwiegende Unachtsamkeit selbst Schuld am Schaden trägt und er keine Entschädigung durch den Schädiger selbst erhalten kann. 185 180 Conseil d'Etat 12. Juni 1986, Recueil 1986, Conseil d'Etat 13. Februar 1987, Recueil 1987. 181 Franz.: "contentieux de reformation". 182 Z. B. Ernennung, Beförderung, Versetzung, Anwendung der 3 niedrigen Disziplinarstrafen, usw. 183 Zugelassen sind nur folgende Anfechtungsgründe: Unzuständigkeit, Amtsüberschreitung, Gesetzesübertretung oder Verletzung der die Privatinteressen schützenden Formen. 184 In Ermangelung einer diesbezüglichen Bestimmung kann angenommen werden, daß der von Art. 32 erwähnte Schaden sowohl ein körperlicher als auch ein materieller Schaden sein kann. Da nun aber die Beamten auch aufgrund der Sozialgesetzgebung im Falle eines körperlichen Schadens entschädigt werden - Materialschaden wird ausschließlich dann entschädigt, wenn er zusätzlich zu einem Körperschaden entstanden ist und in diesem Fall auch nur bis zu einem bestimmten Höchstbetrag - findet Art. 32 schließlich nur dann Anwendung, wenn der Beamte einen ausschließlich materiellen Schaden erlitten hat. 185 Der Staat tritt, falls er den Beamten entschädigt, in dessen Rechte ein.

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Jean-Paul Conzemius 4. Petitionsrecht

Das durch die Verfassung vorgesehene Petitionsrecht 186 steht auch den Beamten zu. C. Das privatrechtliche Dienstverhältnis I. Arten des privatrechtlichen Dienstverhältnisses

Die Aufteilung der öffentlichen Bediensteten in Beamte, Angestellte und Arbeiter wurde in Abschnitt A. III. erläutert.

11. Begründung des privatrechtlichen Dienstverhältnisses

1. Einstellungsvoraussetzungen a) sachlich / objektiv Grundsätzlich unterscheiden sich die Einstellungsbedingungen der verschiedenen Bediensteten (Beamte, Angestellte, Arbeiter) nicht voneinander. Setzt die Einstellung eines Beamten die Existenz einer durch das "Rahmengesetz" vorgeschriebenen Laufbahn voraus, so muß im Angestellten- und Arbeiterdienstrecht das Rahmengesetz oder das Haushaltsgesetz ganz allgemein 187 die Möglichkeit der Einstellung dieser Kategorien von Bediensteten vorsehen. Die Einstellung eines Angestellten oder Arbeiters setzt außerdem selbstverständlich voraus, daß die nötigen Mittel im Haushaltsgesetz vorgesehen sind. Während im Arbeiterverhältnis eine klare Aufzählung der Laufbahnen besteht, fehlt eine solche im Angestelltenverhältnis fast vollständig. Die Angestellten unterscheiden sich durch ihre Gehaltsklassen, nicht durch die Bezeichnung verschiedener Laufbahnen. 188 Es wäre demnach möglich, dem Angestellten hoheitsrechtliche Aufgaben zu übertragen. In der Praxis geschieht dies jedoch nicht. Im höheren Dienst werden zwar Angestellte eingestellt, im allgemeinen jedoch nur auf Zeit und als Ersatz für zeitweilig abwesende Beamten. 186 Art. 27: ,,Jeder hat das Recht, sich durch Bittschriften, welche von einer oder mehreren Personen unterschrieben sind, an die öffentlichen Behörden zu wenden. Die eingerichteten Behörden haben allein das Recht, Bittschriften im Namen einer Gesamtheit einzureichen. " 187 Es genügt also, daß das Gesetz der Verwaltung erlaubt, "Angestellte" und .. Arbeiter" einzustellen, ohne daß die genaue Laufbahn genannt werden muß. 188 A: Abschluß der Grundschule; B: 2 Jahre (technischer) Sekundarunterricht; BI: 3 Jahre (technischer) Sekundarunterricht; C: 5 Jahre (technischer) Sekundarunterricht oder Berufsfähigkeitszeugnis; D: Abitur; S: Hochschulstudium.

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b) persönlich / subjektiv Um als Arbeiter eingestellt werden zu können, muß der Bewerber nachweisen, daß er: die luxemburgische Staatsangehörigkeit besitzt; im Besitz der bürgerlichen Ehrenrechte ist; die erforderlichen Fachkenntnisse besitzt; die für die Beschäftigung notwendigen körperlichen und moralischen Eigenschaften besitzt; im Besitz eines Versichertenausweises der nationalen Sozialversicherungsanstalt ist. Wenn die öffentliche Ordnung es erlaubt, können auch ausländische Arbeiter eingestellt werden. Das Gesetz vom 27. Januar 1972, welches das Dienstverhältnis der Angestellten regelt, stellt an den Angestellten folgende Anforderungen: Besitz der luxemburgischen Staatsangehörigkeit; Besitz der bürgerlichen und politischen Rechte; -

die notwendigen moralischen Garantien;

-

die notwendigen Fähigkeiten für die Ausübung des Amtes.

Das Gesetz von 1972 sieht augenblicklich keine Möglichkeit vor, ausländische Staatsbürger als Angestellte einzustellen. Es muß jedoch bemerkt werden, daß das Verbot der Einstellung von Ausländern erst seit 1988 unmißverständlich aus den vorgenannten gesetzlichen Bestimmungen hervorgeht. Bis dahin war es geduldet, ausländische Angestellte einzustellen. 189 Zwar war das Gesetz von 1972 auf diese sogenannten "Angestellten im Dienste des Staates" 190 nicht anwendbar, ihre Einstellung war jedoch ohne Vorbehalt möglich. Durch ein Gesetz vom 8. August 1988 wurde auf Initiative des Staatsrates 191 den Verwaltungen die Möglichkeit, Ausländer unter dem Statut des Angestellten einzustellen, untersagt. Kurz nach dem Inkrafttreten des Gesetzes mußten jedoch einige Verwaltungen feststellen, daß es ihnen unmöglich wurde, alle Planstellen durch Luxemburger Staatsbürger zu besetzen. 192 Der Gesetzgeber reagierte darauf, indem er seither 189 D. h. die Kontrollbehörden Rechnungskammer, Finanzinspektion, Parlament, Personalverwaltung - hatten nichts gegen die Einstellung dieser Bediensteten einzuwenden. 190 Franz.: "employes au service de I'Etat". 191 Die hohe Körperschaft berief sich auf Art. 11 der Verfassung, wonach allein die Luxemburger zu den ,,zivil- und Militärämtern" zugelassen werden können. 192 Dies war vor allem der Fall im Gesundheitswesen und in den diplomatischen, wirtschaftlichen und touristischen Vertretungen Luxemburgs im Ausland.

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jährlich im Rahmen des Haushaltsgesetzes einer beschränkten, erschöpfend aufgezählten Anzahl von Verwaltungen erlaubt, Ausländer einzustellen. Voraussetzung für eine solche Einstellung ist jedoch, daß die zu besetzende Stelle zunächst in zwei Luxemburger Tageszeitungen veröffentlicht wird, bevor sie durch einen ausländischen Angestellten besetzt werden kann. Der auf diese Weise eingestellte ausländische Angestellte hat nicht die Eigenschaft eines "Staatsangestellten". Das Gesetz bezeichnet ihn als "Privatangestellten im Dienst des Staates"; das Gesetz vom 27. Januar 1972 ist insofern nicht auf ihn anwendbar. 193

2. Form der Einstellung Im Gegensatz zum Beamtenstatut zwingt weder das Gesetz von 1972 über die Angestellten noch der Arbeiterkollektivvertrag die Verwaltungen, die privatrechtlichen Bediensteten über den Weg eines Auswahlverfahrens einzustellen. Jeder Minister ist demnach frei, die Angestellten und Arbeiter seiner Wahl einzustellen. Das Gesetz von 1972 sieht zwar vor, daß der Minister für den öffentlichen Dienst vor der Einstellung ein Gutachten über die Person des zukünftigen Angestellten abgeben muß, in der Praxis findet diese Bestimmung jedoch kaum Anwendung. Die Einstellung erfolgt gemäß dem Gesetz vom 24. Mai 1989 über den Arbeitsvertrag mittels eines vom Bediensteten einerseits und vom zuständigen Minister andererseits unterschriebenen Arbeitsvertrags. Folgende Punkte müssen im Vertrag festgelegt werden: das Einstellungsdatum; die Dauer des Vertrages; 194 die Qualifikation des Bediensteten; die genaue Bezeichnung des Arbeitsplatzes; die wöchentliche Arbeitszeit; die Dauer der Probezeit; 195 die von den Parteien vereinbarten Zusatz- und Abweichungsklauseln. Dem Vertrag müssen folgende Bescheinigungen beigelegt werden: -

eine Abschrift der Genehmigung der Einstellung durch Ministerial- oder Regierungsbeschluß;

Über die Folgen dieser Nichtanwendbarkeit siehe Abschnitt C. III. 2. Hierzu ist zu bemerken, daß der Vertrag grundsätzlich ohne bestimmte Dauer abgeschlossen werden muß. Nur in Ausnahmefällen kann ein zeitlich befristeter Vertrag abgeschlossen werden, z. B. um einen zeitweilig abwesenden Bediensteten zu ersetzen. 195 Der Vertrag darf eine Probezeit vorsehen. Im Arbeiterdienstverhältnis sind die ersten zwei Monate nach der Einstellung Probezeit; im Angestelltenverhältnis schwankt die Dauer der Probezeit grundsätzlich zwischen zwei Wochen und sechs Monaten. 193

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ein Auszug aus dem Zivilstandsregister; -

ein Auszug aus dem Strafregister; eine ärztliche Bescheinigung der körperlichen Eignung, ausgestellt von einem durch die Regierung bestimmten Arzt; ein Heimatschein; eine Kopie des Versicherungsausweises.

Im Angestelltenverhältnis wird der Lohn durch einen speziellen Beschluß der Regierung oder des Ministers für den öffentlichen Dienst festgesetzt. Laut Gesetz vom 22. Juni 1963 über die Besoldung der Beamten bestimmt die Regierung den Lohn der Angestellten. Da aber eine individuelle Bestimmung des Lohns jedes einzelnen Angestellten aus verständlichen Gründen unmöglich ist, hatdie Regierung durch Verordnung vom 1. März 1974 allgemeingültige Regeln der Lohnbestimmung der Angestellten festgelegt. Wird ein Angestellter im Staatsdienst eingestellt, stuft der Minister für den öffentlichen Dienst ihn mittels einer individuellen Entscheidung gemäß dem Regierungsbeschluß vom 1. März 1974 ein. Soll aber aus einem bestimmten Grund dem Angestellten ein höherer Lohn zukommen als das in der Verordnung von 1972 festgelegte Gehalt, muß die diesbezügliche Entscheidung durch den Regierungsrat getroffen werden. 196

III. Inhalt des privatrechtlichen Dienstverhältnisses

Es wurde schon verschiedentlich bemerkt, daß das Dienstverhältnis der Angestellten und Arbeiter des Staates zwar durch einen privatrechtlichen Arbeitsvertrag geregelt wird, daß jedoch in den letzten Jahren eine progressive Annäherung, vor allem der Arbeitsbedingungen, Rechte und Pflichten, an das Beamtenstatut festgestellt werden muß.

1. Pflichten des Bediensteten Laut Art. 1 des Beamtenstatuts sind verschiedene Vorschriften dieses Statuts "gegebenenfalls sinngemäß und unter Berücksichtigung der vertraglichen Natur der Einstellung" auf die Staatsangestellten 197 anwendbar. Demnach hat der Angestellte folgende Pflichten: -

Dienstleistungspflicht;

196 Es ist demnach der Regierung erlaubt, den Lohn eines Angestellten frei zu bestimmen. Diese Möglichkeit gibt es nur im Angestelltenverhältnis; die Besoldung der Beamten wird durch das Gesetz bestimmt, der Lohn der Arbeiter durch den Kollektivvertrag; in beiden Fällen muß sich die Regierung an die durch diese Texte vorgesehenen Bestimmungen der Besoldung halten. 197 Nicht also auf die "Privatangestellten" des Staates.

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Jean-Paul Conzemius Dienstbeflissenheit; unparteiische Amtsführung; Amtsverschwiegenheit;

-

Treuepflicht;

Des weiteren sind sämtliche Bestimmungen des Statuts über die Disziplin auf den Angestellten anwendbar. Der Kollektivvertrag der Staatsarbeiter zählt folgende Pflichten des Arbeiters auf: -

Der Arbeiter hat die ihm übertragenen Arbeiten gewissenhaft und ordnungsgemäß auszuführen.

-

Er hat jede ihm übertragene, seinen Kräften und Fähigkeiten entsprechende andere Arbeit anzunehmen, sofern sie ihm billigerweise zugemutet werden kann und sein allgemeiner Lohnstand nicht verschlechtert wird.

In Notfällen sowie aus dringenden Gründen des Gemeinwohls hat der Arbeiter vorübergehend jede ihm aufgetragene Arbeit zu verrichten, auch wenn sie nicht in sein Arbeitsgebiet fällt oder zu einer Zeit anfällt, die nicht im normalen Dienstplan vorgesehen ist. Wenn dringende dienstliche oder betriebliche Gründe es erfordern, kann der Arbeiter abgeordnet oder versetzt werden. Falls Überstunden angeordnet werden, ist der Arbeiter zu deren Leistung verpflichtet. -

Der Arbeiter ist verpflichtet, einen besonderen Sachverhalt, der zur Schädigung der Verwaltung oder des Betriebes führen kann, seinem Vorgesetzten unverzüglich zur Kenntnis zu bringen.

-

"Der Arbeiter hat sich so zu verhalten, wie es von Angehörigen des öffentlichen Dienstes erwartet wird" (sic). Es ist dem Arbeiter untersagt, sich bei der Arbeit ohne die Erlaubnis seines Vorgesetzten durch einen anderen Arbeiter ersetzen zu lassen, auch wenn dieser beim Staat angestellt ist.

-

Der Arbeiter hat über Angelegenheiten der Verwaltung, deren Geheimhaltung gesetzlich vorgeschrieben oder vom Arbeitgeber angeordnet ist, Verschwiegenheit zu wahren. Dies gilt auch nach Beendigung des Arbeitsverhältnisses. Ohne die Genehmigung des Arbeitgebers darf der Arbeiter von dienstlichen Schriftstücken, Zeichnungen oder bildlichen Darstellungen, von chemischen Stoffen oder Werkstoffen, von Herstellungsverfahren, von Maschinenteilen oder anderen geformten Körpern zu außerdienstlichen Zwecken weder sich noch einem anderen Kenntnis, Abschriften, Ab- und Nachbildungen verschaffen.

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Der Arbeiter hat auf Verlangen des Arbeitgebers dienstliche Schriftstücke, Zeichnungen, bildliche Darstellungen usw. sowie Aufzeichnungen über Vorgänge der Verwaltung oder des Betriebes auszuhändigen. Der Arbeiter, der seine Aufgaben und Pflichten nicht gewissenhaft und uneigennützig erfüllt, kann bestraft werden. Die zu verhängenden Strafen sind: die Verwarnung durch den Verwaltungschef; der Tadel durch den Verwaltungschef; die Geldstrafe, die weder niedriger noch höher als ein Zehntel des Monatsnormallohnes (Tabellenlohn) sein darf; die zeitweilige Verweigerung von Lohnerhöhungen; -

die zeitweilige Einstufung in eine niedrigere Lohngruppe;

-

die außerordentliche Kündigung gemäß den gesetzlichen Bestimmungen.

Bei den fünf ersten Strafen muß der Arbeiterausschuß vorher vom Verwaltungschef über den Vorfall informiert werden. Auf keinen Fall darf eine dieser Strafen verhängt werden, bevor nicht der betroffene Arbeiter in Anwesenheit des Ausschußvorsitzenden, seines Stellvertreters oder eines Vertreters der vertragsschließenden Gewerkschaften zu den gegen ihn vorliegenden Beschuldigungen gehört wurde.

2. Soziale Sicherung und Rechte des Bediensteten Die Löhne der Angestellten und Arbeiter werden nach den gleichen Grundsätzen wie die der Beamten berechnet. Hier seien deshalb nur die wichtigsten Unterschiede genannt: Die Löhne der Angestellten werden im voraus ausbezahlt; die der Arbeiter am Ende des Monats. Die Angestellten werden in sechs sogenannte "Laufbahnen" eingestuft; 198 ausschlaggebend für die Einstufung ist in erster Linie die Vorbildung. Es gibt keine Beförderungen, nur Gehaltsaufbesserungen, 199 die automatisch 200 nach einer bestimmten Anzahl von Dienstjahren anfallen. Der Aufstieg in eine höher eingestufte Laufbahn ist grundsätzlich nicht möglich.

198 Siehe Abschnitt C. 11. 1. a). Dies gilt nur für die Verwaltungsangestellten. Für Kursusbeauftragte im Unterrichtswesen, Angestellte im Gesundheitswesen oder für Angestellte im Sozial- und Erziehungsbereich gelten andere Regeln. 199 D. h. daß der Angestellte in die höher gelegene Lohngruppe aufsteigt. 200 Verschiedene Beförderungen in der Besoldung sind jedoch abhängig vom erfolgreichen Abschluß einer Prüfung.

592

Jean-Paul Conzemius

Neben seinem Lohn hat der Angestellte unter den gleichen Bedingungen wie der Beamte Anrecht auf die Familien- und die Jahresendzulage. Außerdem erhält der Angestellte, der eine Telephonzentrale bedient oder als Direktionssekretär arbeitet, einen Lohnzuschlag. Der Arbeiterkollektivvertrag stuft die Arbeiter in fünf Laufbahnen ein; 201 ausschlaggebend für die Einstufung ist nicht die Vorbildung, sondern die ausgeübte Tätigkeit. Nach fünf, acht und in einigen Fällen zehn Dienstjahren steigt der Arbeiter in die höhere Lohngruppe auf. Ein Laufbahnwechsel ist nur von Laufbahn B in Laufbahn C möglich, unter der Bedingung, daß der Arbeiter überwiegend handwerkliche Tätigkeiten verrichtet und eine praktische Prüfung ablegt. Neben dem Grundlohn kann der Arbeiter folgende Entschädigungen erhalten: Familienzulage, Jahresendzulage, Zeitzuschläge und Zuschläge für Bereitschaftsdienst,202 Schmutz-, Gefahren- und Erschwerniszuschläge, Kleidergeld, Handwerkermeisterzulage und Briefkodierarbeiterzulage. Ist der Arbeiter während der gesamten Dauer seines Dienstverhältnisses bei der Arbeiterkrankenkasse sowie bei der für Arbeiter zuständigen Pensionskasse versichert,203 hat der Angestellte nach 20 Dienstjahren oder aber im Alter von 55 Jahren auf die Anwendung der Ruhestandsbestimmungen der Beamten Anrecht. Dies bedeutet nicht nur, daß der Angestellte bei Eintritt in den Ruhestand in den Genuß einer Beamtenpension kommt, sondern auch, daß er während seiner Dienstzeit beim Erfüllen einer der genannten Bedingungen aus der Kranken- und Pensionskasse der Angestellten austritt, um von nun an bei der Beamtenkrankenkasse versichert zu sein. 204 Die Rechte der Angestellten sind weitgehend identisch mit denen der Beamten. 205 Bezüglich der Rechte der Arbeiter muß bemerkt werden, daß die Bestimmungen des Beamtenstatuts grundsätzlich nicht auf diese Art der Bediensteten anwendbar sind. In den letzten Jahren muß eine Annäherung beider Dienstverhältnisse jedoch festgestellt werden. So hat z. B. der Arbeiter Anrecht auf Erholungsurlaub gemäß der für die Beamten geltenden Regelung. 206 So sind auch die Bestimmungen des Statuts bezüglich des unbezahlten Urlaubs weitgehend in den Kollektivvertrag übernommen worden. 201 Laufbahn A: Hilfsarbeiter; B: Arbeiter; C: Arbeiter mit handwerklicher Tätigkeit; D: Facharbeiter; E: Handwerker. 202 Die Zuschläge sind höher als diejenigen, die an Beamte ausbezahlt werden. 203 Diese Kassen erfassen sämtliche Lohn- und Gehaltsempfänger - auch jene der Privatwirtschaft -, die als Arbeiter beschäftigt sind. 204 Es gibt keine Pensionskasse der Beamten; es werden auch keine Beiträge gezahlt, es wird lediglich ein sogenannter "Ausgleichsentzug" von 3 % (Angestellte zahlen 8 % Beitrag an ihre Pensionskasse) erhoben. 205 Das Statut sieht die Anwendung der diesbezüglichen Bestimmungen auf den Angestellten vor. ' 206 Im Gegensatz zum Beamten hat der Arbeiter, der aus dem Dienst scheidet, sogar Anrecht auf Bezahlung des noch geschuldeten Urlaubs.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Luxemburg

593

IV. Beendigung des privatrechtlichen Dienstverhältnisses

Der auf Zeit befristete Vertrag endet mit Ablauf der vertraglich festgelegten Frist. Bezüglich des auf unbegrenzte Zeit abgeschlossenen Vertrags muß zwischen dem Dienstverhältnis der Angestellten und demjenigen der Arbeiter unterschieden werden. Das Gesetz vom 27. Januar 1972 über die Arbeitsbedingungen der Angestellten bestimmt, daß es neben den auch für die Privatwirtschaft geltenden Regeln zwei für die Verwaltung spezifische Gründe der Vertragsauflösung gibt. Der Vertrag wird ohne weiteres und von Rechts wegen aufgelöst: bei Verlust der luxemburgischen Staatsangehörigkeit; unter den gleichen Bedingungen, unter denen der Beamte seines Amtes und seiner Pensionsrechte verlustig erklärt wird. Im ersten Fall kann der Angestellte dennoch durch Regierungsbeschluß im Dienst verbleiben. Die darauffolgende Beschäftigung kann jedoch jederzeit beendet werden. Das Gesetz von 1972 enthält außerdem eine Bestimmung, die klar erkennen läßt, wie sehr sich im Laufe der Zeit das Dienstverhältnis der Staatsangestellten an das der Beamten angenähert hat: Der auf unbestimmte Dauer abgeschlossene Vertrag darf nicht mehr aufgelöst werden - außer als Disziplinarmaßnahme - , falls er seit zehn Jahren besteht und der Angestellte 35 Jahre alt ist. Die Auflösung des Vertrags als Folge eines Disziplinarvergehens ist nur möglich, nachdem der zuständige Minister das Gutachten des Disziplinarrates eingeholt hat. Ein weiterer Auflösungsgrund des Vertrags eines Angestellten, der länger als zehn Jahre im Dienst und 35 Jahre alt ist, ist die längere oder wiederholte Abwesenheit des Angestellten aus gesundheitlichen Gründen. Das Gesetz sieht in diesem Zusammenhang zwei Möglichkeiten vor: -

Entweder ist der Angestellte länger als 20 Jahre im Dienst oder 55 Jahre alt und die Pensionskommission entscheidet über eine etwaige frühzeitige Pensionierung (also Vertragsauflösung) des Angestellten; oder aber der Bedienstete erfüllt diese Bedingungen noch nicht und der Vertrag wird vom zuständigen Minister aufgelöst, nachdem dieser das Gutachten des Ministers für den öffentlichen Dienst eingeholt und die "Privatbeamtenkrankenkasse" 207 die Arbeitsunfähigkeit des Angestellten festgestellt hat. 207

Richtig: Krankenkasse der Angestellten.

38 Magiera/Siedentopf (Hr,g.)

Jean-Paul Conzemius

594

Im Arbeiterverhältnis kann der Vertrag in folgenden Fällen aufgelöst werden: -

bei Erreichen der Altersgrenze; 208

-

bei Verurteilung des Arbeiters zu einer Freiheitsstrafe von mehr als einem Jahr, bei Verlust der politischen und bürgerlichen Rechte oder wenn der Arbeiter unter spezielle polizeiliche Aufsicht gestellt wird;

-

infolge eines Disziplinarverfahrens;

-

bei Kündigung; 209 in diesem Fall muß der Arbeitgeber folgende Fristen einhalten: zwei Monate bei weniger als fünf Dienstjahren; vier Monate bei einer Dienstzeit zwischen fünf und zehn Jahren; sechs Monate bei mehr als zehn Dienstjahren. Kündigt der Arbeiter, reduzieren sich die Fristen um die Hälfte.

Innerhalb eines Monats nach der Kündigung kann der Arbeiter die Gründe derselben erfragen. Diese müssen mit den beruflichen Fähigkeiten oder dem Benehmen des Arbeiters oder aber mit der Notwendigkeit des Funktionierens der Verwaltung zusammenhängen. Die angeführten Gründe müssen, so das Gesetz, "wirklich bestehen und ernst" sein.

V. Rechtsschutz im privatrechtlichen Dienstverhältnis 1. Sämtliche Vorschriften des Statuts betreffend die Personalvertretung der Beamten sind anwendbar auf die Angestellten.

In Angelegenheiten der Arbeitervertretung (Ausschuß und Sicherheitsmann) gelten die allgemeinen gesetzlichen Bestimmungen. In Verwaltungen und Betrieben, in denen keine Arbeitervertretung besteht, sind die vertragschließenden Gewerkschaften berechtigt, die Interessen der Belegschaft wahrzunehmen. 2. Die Bestimmungen bezüglich des gerichtlichen Rechtsschutzes der Beamten sind laut Statut auf die Angestellten anwendbar. Ein besonderer Rechtsschutz der Arbeiter ist weder gesetzlich noch tarifvertraglieh vorgesehen. Es gelten die allgemeinen Bestimmungen.

208 209

Dieser Auflösungsgrund gilt auch für Angestellte. Dieser Grund der Vertragsauflösung gilt auch für Angestellte.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Luxemburg

595

D. Das Verhältnis zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen I. Entwicklungen im Verhältnis zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen

1. Angleichung / Differenzierung Es wurde schon verschiedentlich darauf hingewiesen, daß im Laufe der Zeit die teils sehr großen Unterschiede zwischen dem öffentlich-rechtlichen und dem privatrechtlichen Dienstverhältnis zusehends an Wichtigkeit verloren haben. Dies muß vor allem im Zusammenhang mit den Rechten der Staatsangestellten festgestellt werden. Waren noch vor Jahrzehnten die Angestellten auf allen Gebieten den Lohnempfängern der Privatwirtschaft gleichgestellt, so bewegte sich im Laufe der Zeit ihre Stellung zusehends in Richtung auf das Beamtenstatut: Der Vertrag des Angestellten kann nach einer bestimmten Zeit 210 nur noch unter den gleichen Bedingungen aufgelöst werden, unter denen das Dienstverhältnis des Beamten enden kann (d. h. in Folge einer Disziplinarstrafe oder einer schweren oder andauernden Krankheit); der Angestellte bezieht das gleiche Ruhegeld wie der Beamte; 211 mehrere Vorschriften des Beamtenstatuts sind auf den Angestellten anwendbar; die Löhne der Angestellten werden gemäß den für die Beamten geltenden Grundsätzen berechnet. 212 Auch umgekehrt muß jedoch festgestellt werden, daß der Beamte im Laufe der Zeit seine besondere Stellung im Staatswesen und die damit verbundene Abgrenzung zum Arbeitnehmer der Privatwirtschaft zunehmend aufgegeben hat. Wesentliche Merkmale der Lohnpolitik und -technik wurden übernommen: -

Bezahlung der geleisteten Überstunden; 213

-

Jahresendzulage;

-

Essenszulage; 214

-

vor allem muß jedoch in diesem Zusammenhang bemerkt werden, daß seit einigen Jahren die Gehälter der Beamten nicht mehr allein durch das Parlament

Siehe Abschnitt C. IV. Siehe Abschnitt C. III. 2. 212 Im Prinzip erreicht der Angestellte nie den gleichen Endlohn wie der Beamte. Hier wird dem Umstand Rechnung getragen, daß der Beamte nicht nur mehr Prüfungen und Examen bestehen, sondern auch, daß er prinzipiell bei der Ausübung seines Amtes mehr Verantwortung als der Angestellte tragen muß. 213 Siehe Abschnitt B. III. 1. a). 214 Diese Zulage wurde am 15. Juli 1992 eingeführt. 210

211

38*

596

Jean-Paul Conzemius festgelegt werden, sondern daß der gesetzlichen Festlegung ein zwischen den Gewerkschaften und der Regierung abgeschlossenes "Gehälterabkommen" vorausgeht. Der Staatsrat hat verschiedentlich bemerkt, daß es seiner Meinung nach nicht annehmbar sei,215 daß die Regierung formelle, detaillierte und präzise Verpflichtungen gegenüber Gewerkschaften eingehe, die nicht mehr durch die Legislative geändert oder verbessert werden könnten. Das Parlament hat hierauf geantwortet, daß der Gesetzgeber nicht mehr wie früher die Gehälter der Beamten diktieren könne; die Betroffenen müßten im Zeitalter der Mitbestimmung an der Festlegung ihrer Gehälter beteiligt werden. Die institutionellen Strukturen der Abgeordnetenkammer erlaubten dieser jedoch nicht, über ein Gesetz zu verhandeln, das eine einseitige Rechtshandlung und nicht einen wechselseitigen Vertrag darstelle. Darüber hinaus sei die Abgeordnetenkammer nicht im Besitz der Bewertungsinstrumente, die notwendig seien, um den Umfang und die Folgen der zu treffenden Entscheidungen beurteilen zu können. Aus diesem Grund müsse es also die Regierung sein, die der Kammer ein Paket von Maßnahmen unterbreitet; es liege jedoch an den Abgeordneten das, abgeschlossene Abkommen kritisch zu untersuchen und gegebenenfalls abzuändern. In diesem Sinne dürfe und könne die Regierung sich niemals gegenüber den Gewerkschaften verpflichten, die vereinbarten Maßnahmen auch uneingeschränkt anwenden zu wollen. Die Festlegung der Besoldung der Beamten bleibe nach wie vor das Privileg der Abgeordnetenkammer.

2. Entwicklungen in der Verteilung der Stellen auf die Arten öffentlicher Dienstverhältnisse (Siehe Anlage 1)216

11. Statistische Angaben

(Siehe Anlage 2)

215 Weil verfassungswidrig, da gegen Art. 99 verstoßend: "Eine den Staatshaushalt länger als ein Rechnungsjahr belastende Auflage darf nur durch ein besonderes Gesetz stattfinden. " 216 Angaben über die Entwicklungen zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen liegen nicht vor. Die statistischen Angaben beschränken sich auf die Entwicklung der Stellen im öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis.

Das Recht des öffentlichen Dienstes in Luxemburg

597

E. Reformbestrebungen hinsichtlich der Öffnung des öffentlichen Dienstes für Angehörige anderer EG-Mitgliedstaaten Es wurde schon verschiedentlich darauf hingewiesen, daß es, außer im Arbeiterverhältnis, grundsätzlich nicht möglich ist, Ausländer im Luxemburger öffentlichen Dienst einzustellen: 217 -

Das Statut von 1979 besagt in Art. 2, daß niemand als Beamter eingestellt werden darf, wenn er die Luxemburger Staatsangehörigkeit nicht besitzt;

-

Art. 3 des Gesetzes von 1972 über das Dienstverhältnis der Angestellten verlangt vom Angestellten, daß er die Luxemburger Staatsangehörigkeit besitzt.

Im März 1991 leitete die Kommission der EG gegen Luxemburg ein Verfahren wegen Nichteinhaltung der gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen bezüglich des freien Zugangs der EG-Bürger zu den Ämtern des öffentlichen Dienstes ein. Die Argumente, die die Regierung in ihrer Stellungnahme vom Oktober 1990 vorgebracht hatte, wurden indessen von der Kommission nicht akzeptiert. In besagter Stellungnahme hatte die Regierung betont, daß Luxemburg der Mitgliedstaat der EG sei, der bei weitem die meisten Ausländer beschäftige. So kamen im Jahr 1990 auf l74.328 Beschäftigte 90.620 Luxemburger (51,98 %) und 83.708 Ausländer (48,02 %); davon wohnten 48.509 (57,95 %) in Luxemburg, 35.199 (42.05 %) waren Grenzgänger. Bezüglich der Öffnung des öffentlichen Dienstes hatte sich die Regierung 1990 bereit erklärt, zusammen mit der Kommission in einem konstruktiven Geist alle Maßnahmen zu untersuchen, die es den EG-Bürgern ermöglichen könnten, in den öffentlichen Dienst einzutreten. Die Regierung betonte außerdem, daß die Vorschriften über das Dienstverhältnis der Beamten einseitig aufgestellt und geändert würden, je nach Notwendigkeit des Dienstes. Diese Regeln enthalten eine gewisse Anzahl an gegenseitigen Rechten und Pflichten, die eine enge Bindung des Beamten an das ausgeübte Amt schaffen und eine besondere Solidaritätsbeziehung zum Staat herstellen. Ausgehend von der Sach- und Rechtslage in Luxemburg, war die Regierung überdies auch der Auffassung, daß erhebliche rechtliche Bedenken gegen die Aktion der Kommission bestünden. Sie stützte sich hierbei weitgehend auf die Stellungnahme der Regierung der Bundesrepublik Deutschland vom April 1990. In einem Schreiben vom April 1992 bestätigte die Luxemburger Regierung ihre Stellungnahme aus dem Jahr 1991. Sie erneuerte ihr Angebot, aktiv mit der Kommission zusammenzuarbeiten, um eine Lösung in der Problematik der Frei-

217

tiert.

Die Ausnahmen bezüglich der Angestellten wurden in Kapitel C. II. 1. b) kommen-

598

Jean-Paul Conzemius

zügigkeit der Arbeitnehmer aus den EG-Mitgliedstaaten innerhalb der öffentlichen Verwaltung zu finden. Schließlich unterstrich sie nochmals, daß die Freizügigkeit heute schon in vielen Bereichen der Luxemburger Wirtschaft verwirklicht ist. Abschließend sei zum Thema der Öffnung des öffentlichen Dienstes bemerkt, daß die Abgeordnetenkammer zur Zeit mit einer Gesetzesvorlage bezüglich der Abänderung des Beamtenstatuts von 1979 befaßt ist. Ziel dieser Vorlage ist es auch, eine Bestimmung in das Beamtenrecht einzuführen, aufgrund derer der Bewerber für ein öffentliches Amt die drei gebräuchlichen Sprachen des Landes kennen muß (luxemburgisch, französisch und deutsch). Wichtig in diesem Zusammenhang ist die Tatsache, daß ein Gesetz vom 24. Februar 1984 über den Gebrauch der Sprachen in seinem ersten Artikel besagt, daß die Nationalsprache der Luxemburger das Luxemburgische ist. Art. 3 fügt hinzu, daß in Verwaltungsund Gerichtsangelegenheiten entweder die französische oder die deutsche oder aber die luxemburgische Sprache gebraucht werden darf. Auch in Ermangelung einer verfassungsrechtlichen Bestimmung, die die Luxemburger Sprache als Nationalsprache und als erste Amtssprache anerkennen würde, 218 darf dieses Gesetz als ein wichtiges Element der Förderung der Luxemburger Sprache angesehen werden. Es bleibt jedoch abzuwarten, ob der EuGH, falls er mit einer diesbezüglichen Klage befaßt werden sollte, das neue Erfordernis des Luxemburger Statuts bezüglich der Sprachenkenntnis akzep!ieren wird.

F. Literatur Bonn, Alex: Le Contentieux Administratif en Droit Luxembourgeois, Luxemburg 1966. Majerus, Pierre: L'Etat luxembourgois, 6. Aufl., Esch / Alzette 1990.

Annuaire Officiel d' Administration et de Legislation, Ministere d 'Etat, Service central de legislation, 44. Aufl., 1986. Le developpement de la Fonetion publique, in: Memorial 1989 (Publications mosellanes).

Repertoire analytique de la jurisprudence administrative du Conseil d'Etat, Ministere de la Justice, Luxembourg.

218

Siehe Urteil des EuGH vom 28.11.1989, Rs. 379/87 (Groener), Sig. 1989,3967.

Andere (z. B. Regierungsmitglieder) 11

364

2.558

Schulwesen

193

171

13

230

13

3.704

1986

1987

13

13

13

221

226

13

3.969

3.865

225

3.801

1.184

254

1.146

255

244

5.159

1.136

5.092

5.009

228

3.768

1.130

1.119

239

221

4.885

212

4.763

3.664

1.119

4.777

3.819

1.011

Kultus

1985

1988

1989

1990

1991

1992

~

0:

13

224

4.205

1.220

258

5.223

13

220

13

228

4.410

1.262

1.242 4.311

260

5.427 262

5.279

13

13

227

4.612

4.486 227

1.335

281 1.297

268

5.590

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1984

5.661

1983

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1982

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7.934 10.005 10.041 10.24510.42810.597 10.800 11.143 11.327 11.600 11.881 12.129

Öffentliche Macht

Justiz

Allgemeine Verwaltung

Aufteilung nach Aufgabenbereichen:

Beamte insgesamt

1970

Entwicklung der Beamtenstellen, dargestellt nach Aufgabenbereichen

Anlage 1

Anlage 2 1. Zahl der öffentlichen Bediensteten

A. Staats bedienstete Gesamt

Beamte

Angestellte

Arbeiter

Gesamt

12.129

2.532

2.738

17.399

Aufteilung nach Aufgabenbereich: Gesundheitsfürsorge Innere Verwaltung Justiz Kultus Öffentliche Macht Postverwaltung Schulwesen Zollverwaltung

589 2.980 281 227 1.335 1.611 4.612 494

426 764 37 19 33 224 1.026 3

495 1.074 36 43 656 404 30

1.510 4.818 354 246 1.411 2.491 6.042 527

B. Gemeindebedienstete

2.593

704

3.482

6.779

C. Bedienstete öffentlichrechtlicher Anstalten Aufteilung nach Abhängigkeitsbereich: Zentralverwaltung Gemeinden Gesamt

214 14.936

(keine Angaben vorhanden) 911 656 4.147

6.876

1.781 25.959

2. Zahl und Stellung von Ausländern im öffentlichen Dienst Beamte Staatsbedienstete

Angestellte

Arbeiter

Gesamt

244

744

988

156

187 135 19

343 146 19 18 13 184 255 10

Aufteilung nach Aufgabenbereich: Gesundheitsfürsorge Innere Verwaltung Justiz Kultus Öffentliche Macht Postverwaltung Schul verwaltung Zollverwaltung

11

18 59

13 184 196 10

Position der Angestellten unterer Dienst mittlerer Dienst höherer Dienst sowie 18 Kultusdiener

144 53 29

Position der Arbeiter Laufbahn A Laufbahn B Laufbahn C Laufbahn D Laufbahn E

655 (Hilfsarbeiter) 71 (Arbeiter) 12 (Arbeiter mit handwerklicher Tätigkeit) 1 (Facharbeiter) 5 (Handwerker)

Das Recht des öffentlichen Dienstes in den Niederlanden Hubertus Helsen

"Adhibenda est ratio nec utendum praevissima consuetudinis regula"

Übersicht A. Grundlagen .................................................................... . . . 605 I. Rechtlicher Rahmen ....................................................... 1. Verfassungsrechtliche Bestimmungen ................................ 2. Gesetzliche Bestimmungen ............................................ 3. Untergesetzliche Bestimmungen ...................................... a) Rechtsverordnungen ............................................... b) Verwaltungsvorschriften .......................................... 4. Gewohnheitsrechtliche Bestimmungen ............................... 5. Sonstige Bestimmungen ...............................................

605 605 606 606 606 607 608 609

H. Arten öffentlicher Dienstverhältnisse ....................................

1. Öffentlich-rechtliche Dienstverhältnisse .............................. 2. Privatrechtliche Dienstverhältnisse ................................... 3. Wesentliche rechtliche Unterschiede im Überblick.................. a) Gleichheitssatz ..................................................... b) Streikrecht ....................... . . . ............................... c) Residenzpflicht ..................................... . . . ............

609 609 610 610 610 611 611

III. Arten öffentlicher Bediensteter......... . ................................. 1. Beamte ................................................................. 2. Angestellte ............................................................. 3. Arbeiter................................................................. 4. Sonstige ................................................................

612 612 613 613 613

IV. Arten öffentlicher Dienstherren .......................................... 1. Zentralstaat ............................................................. a) Beratungsgremien des Zentralstaats .............................. b) Die wichtigsten Staatsgremien .................................... 2. Provinzen ............................... . ............................... 3. Kommunen........................... . . . .................. . ............ 4. Sonstige ................................................. . . . ............ a) Wasserverbände ...................................................

614 614 614 615 615 616 616 616

602

Hubertus Helsen b) Körperschaften ..................................................... c) Anstalten............... .. .......................................... d) Stiftungen....... ........... ............ ...... .. .. .. .. .. ............

617 618 618

B. Das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis (Beamtenstatut) .... .... ............

618

I. Arten des Beamtenverhältnisses ..........................................

I. Berufsbeamte ........................................................... a) Beamte auf Lebenszeit............................................ b) Beamte auf Zeit ................................................... c) Beamte auf Probe ................................................. d) Beamte auf Widerruf .............................................. e) Laufbahnbeamte ................................................... f) Wahlbeamte .......... .... ................ .. .. .. .................... g) Politische Beamte ............................ . . . . . ................ 2. Ehrenbeamte ........................................................... 3. Einordnung von Ministern, Staatssekretären o.ä. .................... a) Das Parlament ..................................................... b) Minister und Staatssekretäre ...................................... c) Die Deputiertenstaaten und der Gemeindevorstand .............

618 618 618 619 619 620 620 621 621 621 622 622 622 623

II. Begründung des Beamtenverhältnisses ................................... 1. Einstellungsvoraussetzungen .......................................... a) sachlich / objektiv ................................................. b) persönlich / subjektiv .............................................. aa) Staatsangehörigkeit ........................................... bb) Vorbildung .................................................... cc) Mindest-/Höchstalter ......................................... dd) Gesundheit .................................................... ee) Inkompatibilitäten ............................................ 2. Ernennung .............................................................. a) Zuständigkeit .... . . . ............................................... b) Form ............................................................... c) Verfahren .......................................................... aa) Ausschreibung ................................................ bb) Prüfung........................................................ cc) Auswahl bei mehreren geeigneten Bewerbern.............. d) Ernennungsanspruch ............................................... e) Konkurrentenklage ................................................

623 623 623 624 624 624 624 625 625 626 626 626 626 626 627 627 628 628

III. Inhalt des Beamtenverhältnisses .......................................... 1. Pflichten des Beamten ................................................. a) Dienst(1eistungs)pflicht ............................................ b) Unparteiische Amtsführung....................................... c) Amtsverschwiegenheit ............................................ d) Treuepflicht ........................................................ e) Folgen von Dienstpflichtverletzungen ............................

628 628 628 630 631 631 631

Das Recht des öffentlichen Dienstes in den Niederlanden

603

2. Soziale Sicherung und Rechte des Beamten ......................... a) Dienstbezüge ....................................................... b) Erstattungen ........................................................ c) Versorgungsbezüge ................................................ d) Krankenfürsorge ................................................... e) Familienleistungen ................................................ aa) Kindergeld .............. . ..................................... bb) Kindergarten .................................................. cc) Sozialfürsorge ................................................ dd) Witwen- und Waisenpension ................................ f) Urlaub .............................................................. g) Sonstiges ........................................................... aa) Arbeitsschutz ................................................. bb) Beihilfe bei Reformen................... . .................... 3. Haftung des Beamten.................................................. a) Haftung gegenüber dem Dienstherrn ............................. b) Haftung gegenüber Dritten........................................

632 633 635 635 635 636 636 636 637 637 637 638 638 639 639 639 639

IV. Veränderung des Beamtenverhältnisses .................................. l. Beförderung und ähnliche Maßnahmen .............................. 2. Beendigung des Beamtenverhältnisses ............................... a) Eintritt in den Ruhestand ......................................... b) Entlassung .........................................................

640 640 641 641 642

aa) Allgemeines ................................................... bb) Rechtsschutz bei der Entlassung............................. cc) Zeugnis........................................................ dd) Bezüge ........................................................ V. Rechtsschutz im Beamtenverhältnis ...................................... 1. Personalvertretung ..................................................... 2. Innerdienstliches Beschwerderecht ................................... 3. Gerichtlicher Rechtsschutz ............................................ a) Allgemeines ........................................................ b) Neugestaltung des Prozeßrechts .................................. 4. Petitionsrecht ...........................................................

642 644 645 645 646 646 648 648 648 650 650

C. Das privatrechtliche Dienstverhältnis (Statut der Angestellten) ...............

650

1. Arten der privatrechtlichen Bediensteten ................................ l. Angestellte ................................................ . ............ 2. Arbeiter ........................................................ . ........ 3. Sonstige ................................................................

650 650 651 651

11. Begründung des privatrechtlichen Dienstverhältnisses .................. 1. Einstellungsvoraussetzungen .......................................... a) sachlich / objektiv ................................................. b) persönlich / subjektiv .............................................. 2. Form der Einstellung ..................................................

652 652 652 652 652

604

Hubertus Helsen III. Inhalt des privatrechtlichen Dienstverhältnisses .........................

653

IV. Beendigung des privatrechtlichen Dienstverhältnisses ..................

653

V. Rechtsschutz im privatrechtlichen Dienstverhältnis .....................

653

D. Das Verhältnis zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen ......................................................................

654

I. Entwicklungen zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnissen ........................................................ 1. Angleichung / Differenzierung ........................................ a) Allgemeine Rechtsstellung ........................................ b) Geltung der Grundrechte .......................................... c) Probezeit ........................................................... d) Vertragsfreiheit und Pflichten .............. .... .................. e) Tarifverhandlungen ............................................. . .. f) Soziale Sicherung ................................................. g) Erstattungen ........................................................ h) Familienleistungen und Urlaub ................................... i) Haftung ............................................................ j) Pensionierung ...................................................... k) Sonstige Entlassung ............................................... 1) Personalvertretung ................................................. m) Innerdienstliches Beschwerderecht ............................... n) Gerichtlicher Rechtsschutz ........................................ 2. Entwicklungen in der Verteilung der Stellen auf die Arten öffentlicher Dienstverhältnisse ......................................................

654 654 654 656 656 656 657 658 659 660 660 660 661 662 662 663 664

H. Statistische Angaben ...................................................... 1. Zahl der öffentlichen Bediensteten ................................... a) Allgemeine Angaben .............................................. b) Aufteilung nach Kategorien und Dienstherren ................... 2. Zahl und Stellung von Ausländern im öffentlichen Dienst .........

665 665 665 666 667

E. Reforrnbestrebungen hinsichtlich der Öffnung des öffentlichen Dienstes für Angehörige anderer EG-Mitgliedstaaten ........................................

667

I. Allgemeine Bemerkungen ................................................

667

11. Institutionelle Bemerkungen ............................ . . . ...............

668

III. Staatsangehörigkeit ..................... . .................. . ...............

669

IV. Vorbildung........................................... . .....................

671

V. Soziale Sicherung und Rechte des Beamten.............................

671

VI. Ein europäischer Tarifvertrag des öffentlichen Dienstes ................

672

VII. Beförderung und ähnliche Maßnahmen ..................................

673

VIII. Arbeitsmobilität ...........................................................

673

IX. Gerichtlicher Rechtsschutz ...............................................

674

F. Literatur und Materialien ........................................................

675

Das Recht des öffentlichen Dienstes in den Niederlanden G. Nachtrag .......................................................................... 1. Recht der Angestellten .................................................... 11. Recht der Beamten ........................................................ IlI. Privatisierung der Pensionskasse ................................ . ........ IV. Arbeitnehmerversicherungen ............................................. V. Dezentralisierung der Tarifverhandlungen ...............................

605 680 680 680 680 681 681

A. Grundlagen I. Rechtlicher Rahmen

1. Verfassungsrechtliche Bestimmungen Als wichtigstes Staatsdokument der Niederlande kann die Verfassung betrachtet werden. Dieses Grundgesetz (Grondwet; GW) enthält die grundlegenden Bestimmungen über die Organisation des Königreichs. Die Regierung besteht aus dem König und den Ministern. Der König ist unverletzlich; die Minister sind verantwortlich (Art. 42 GW). Die Generalstaaten vertreten das gesamte niederländische Volk. Sie bestehen aus der Zweiten Kammer und der Ersten Kammer, deren Wahlperiode jeweils vier Jahre beträgt. Die Mitglieder der Zweiten Kammer werden in unmittelbarer Wahl von den Niederländern gewählt, die das achtzehnte Lebensjahr vollendet haben. Die Mitglieder der Ersten Kammer werden von den Mitgliedern der Provinzialstaaten gewählt. Die Wahlen sind geheim (Art. 50 - 54 GW). Die Verwaltung hat eine besondere rechtliche Stellung: Ihr sind verschiedene Aufgaben und Verantwortlichkeiten zugewiesen. Diese besonderen Verantwortlichkeiten der Verwaltung finden sich teilweise im ersten Abschnitt der Verfassung, der sich mit den politischen und sozialen Grundrechten befaßt. Dort sind einige Verwaltungsaufgaben definiert. Zur Erfüllung dieser Aufgaben sind der Verwaltung besondere Kompetenzen eingeräumt, zu deren Wahrnehmung sie befugt und manchmal auch verpflichtet ist. Die besondere Verantwortlichkeit und die damit verbundene Machtfülle begründet die Sonderstellung der Verwaltung, die auch in Rechtsprechung und Gesetzgebung anerkannt ist. I Abkürzungen:

ABP = Allgemeines Bürgerliches Pensionsgesetz ARAR = Allgemeine Reichsbeamtenordnung GW = Niederländische Verfassung ILO = Internationale Arbeitsorganisation I Vgl. M. Kobussen, De vrijheid van de overheid: een vergelijking van de privaatrechtelijke en bestuursrechtelijke beoordelingskaders, Zwolle 1991.

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Das niederländische Grundgesetz beauftragt die Verwaltung, die RechtsteIlung der Beamten durch Gesetz zu regeln. Das Gesetz soll gleichzeitig Vorschriften über den Arbeitsschutz und die Mitbestimmung der Beamten enthalten (Art. 109 GW).

2. Gesetzliche Bestimmungen Gesetze werden von der Regierung und den Generalstaaten gemeinsam erlassen (Art. 81 GW). Alle Gesetze und Königlichen Erlasse werden vom König und von einem oder mehreren Ministern oder Staatssekretären unterzeichnet (Art. 47 GW). Die Gesetze treten erst nach ihrer Verkündung in Kraft (Art. 88 GW). Verkündet werden sie, ebenso wie Königliche Erlasse, Proklamationen und sonstige Publikationen, im Staats blatt. Das bürgerliche Recht, das Strafrecht, das Zivilprozeßrecht und das Strafprozeßrecht sind in allgemeinen Gesetzbüchern geregelt; bestimmte Gegenstände können in gesonderten Gesetzen geregelt werden (Art. 107 Abs. 1 GW). Die Aufgaben des öffentlichen Dienstes sind festgelegt in Organisationsgesetzen, z. B. im Gemeindegesetz (Gemeentewet) und im Provinzialgesetz (Provinciewet). Daneben sind Gesetze für bestimmte Bereiche der öffentlichen Verwaltung verkündet worden, wie das Wasserverbandsgesetz (Waterschapswet), das Polizeigesetz (Politiewet), die Unterrichts gesetzgebung, das Militärische Beamtengesetz (Militaire ambtenarenwet 1931) sowie das Gesetz über die richterliche Organisation (Wet op de rechterlijke organisatie). Diese Gesetzgebung enthält in unterschiedlichem Umfang Bestimmungen bezüglich des Personals des betreffenden öffentlichen Dienstes. Das umfassendste Gesetz hinsichtlich des Personals des öffentlichen Dienstes ist das "Ambtenarenwet 1929" (Beamtengesetz)2, ein Gesetz mit Bestimmungen zum Beamtenprozeßrecht, zur Beschränkung der Grundrechte und zu Ersatzansprüchen. Dieses Gesetz ist übrigens hauptsächlich als Rahmengesetz hinsichtlich der Rechte und Pflichten der bürgerlichen Beamten und Angestellten des öffentlichen Dienstes anzusehen.

3. Untergesetzliche Bestimmungen a) Rechtsverordnungen "Algemene Maatregelen van Bestuur" (Allgemeine Verwaltungsverordnungen) ergehen, nachdem der Staatsrat zum Entwurf gehört wurde, durch Königlichen Erlaß. Vorschriften in Allgemeinen Verwaltungsverordnungen, deren Nichtbefolgung unter Strafe gestellt ist, können nur kraft Gesetzes erlassen werden, und die Strafen werden durch Gesetz bestimmt (Art. 89, 73 GW). 2

Verkündet im Staatsblad 1929, 530.

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Die Provinzialstaaten und der Gemeinderat erlassen außer in durch Gesetz oder von ihnen kraft eines Gesetzes zu bezeichnenden Ausnahmefällen die Provinzial- bzw. Gemeindeverordnungen (Art. 127 GW). Die Verordnungsbefugnisse und andere Zuständigkeiten der Wasserverwaltungen sowie die Öffentlichkeit ihrer Sitzungen regelt das Gesetz (Art. 133 GW). Im Beamtengesetz wird, sofern die Materien nicht schon durch Gesetz oder kraft Gesetzes geregelt worden sind, vorgeschrieben, daß durch Königlichen Erlaß oder Provinzial-, Gemeinde- oder Wasserverbandsverordnung Bestimmungen in bezug auf folgende Bereiche zu treffen sind: Einstellung, Suspendierung und Entlassung, Überprüfung der Bewerber, Besoldung und Wartegeld, Arbeitszeiten, Urlaub und Ferien, Krankenfürsorge, Arbeitsschutz, Residenz-, Aufenthalts- und Bereitschaftspflichten, Mitbestimmung, sonstige Rechte und Pflichten, Disziplinarstrafen, Einrichtung spezieller Ausschüsse mit Entscheidungsbefugnissen sowie Verhandlungen mit den Beamten. 3 Die bekanntesten Allgemeinen Verwaltungsverordnungen auf der Grundlage des Beamtengesetzes sind die Allgemeine Reichsbeamtenordnung (K. E. Algemeen Rijksambtenarenreglement, ARAR), der Arbeitsvertragserlaß (K. E. Arbeidsovereenkomstenbesluit, AOB) und der Besoldungserlaß betreffend die Bürgerlichen Reichsbeamten (K. E. Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren 1984, BBRA). Auch die anderen Ebenen kennen dergleichen Verordnungen zum Vollzug des Beamtengesetzes, wie z. B. die Provinziale Beamtenverordnung Noord-Brabant, die Angestelltenverordnung der Gemeinde Den Haag und die Besoldungsverordnung 1989 des Wasserverbandes Midden-Limburg. b) Verwaltungsvorschriften Die Gesetze enthalten allgemeine verwaltungsrechtliche Vorschriften (Art. 107 GW). In Vorbereitung ist ein allgemeines Verwaltungsrechtsgesetz, das u. a. ein einheitliches Verwaltungsprozeßrecht für Beamte vorsieht. Die Behörden stellen bei der Durchführung ihrer Aufgaben Öffentlichkeit gemäß durch Gesetz zu erlassender Vorschriften her (Art. 110 GW), deren Verkündung im ,,staatscourant" (Staatszeitung) oder in Provinzialblättern etc. üblich ist. "Circulaires" (Rundschreiben) des Zentralstaates sind Mitteilungen allgemeiner Verbreitung, die an die Organe der öffentlichen Verwaltung oder an juristische Personen des öffentlichen Rechts bzw. des Privatrechts oder aber an natürliche Personen gerichtet sind. Daneben gibt es eine große Menge innerdienstlicher Rechtsvorschriften hinsichtlich der Amtsführung im Aufgabenbereich oder im Personalbereich. Es wird angestrebt, die juristische Qualität der "Circulaires" zu verbessern und ihre Anzahl zu reduzieren. 4 3 Art. 125 Beamtengesetz (Ambtenarenwet 1929). Art. 126 Beamtengesetz bestimmt die Königliche Aufsicht im Sinne dieses Gesetzes und die Befugnis, letztlich an die Stelle der unteren Verwaltungsstellen zu treten.

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"Aanwijzingen" (Weisungen) für Beamte werden durch den Ministerpräsidenten erlassen und enthalten nähere Richtlinien für den verwaltungsinternen Gebrauch in verschiedenen Bereichen. 5

4. Gewohnheitsrechtliehe Bestimmungen "Protocol" (Protokoll) ist das altmodische Wort für die Gesamtheit der geschriebenen und ungeschriebenen Verhaltensregeln bezüglich des Verkehrs zwischen Fürsten und hohen Behörden. Auch im parlamentarischen Verkehr gibt es gewohnheitsrechtliehe Bestimmungen, z. B. über den Rücktritt eines Ministers bei dauernden Meinungsverschiedenheiten oder im Falle des Rücktritts aller Minister nach Neuwahlen wegen Kammerentbindung. 6 Die gewohnheitsrechtlichen politischen Bestimmungen müssen für den Bürger deutlich erkennbar sein, und die Verwaltung muß folgerichtig handeln. Der Bürger muß sich vor Gericht auf solche Bestimmungen berufen können. In den Entwurf des Allgemeinen Verwaltungsrechtsgesetzes ist eine Kodifizierung des gewohnheitsrechtlichen Richterrechts aufgenommen worden. 7 Eine Befugnis darf kraft Bürgerlichen Rechts nicht ausgeübt werden, wenn sie geschriebenen oder ungeschriebenen Bestimmungen des öffentlichen Rechts widerstreitet. 8 Das Normengefüge des Beamtengesetzes, die richterliche Praxis und die Weisungen des Ministerpräsidenten zusammen mit der amtlichen Praxis bilden den tatsächlichen Verhaltenskodex für Beamte. Dieser Kodex erfordert eine ständige Anpassung an die gesellschaftlichen Entwicklungen zur Gewährleistung der Glaubwürdigkeit des öffentlichen Dienstes und des Vertrauens der Bürger in den Staat. Die Anpassung muß ein ständiger Prozeß sein. Dabei ist allerdings darauf hinzuweisen, daß die Notwendigkeit einer amtlichen Ethik nicht allgemein anerkannt wird. Die Aufgabe der Trennung von Staat und Gesellschaft im Bereich des öffentlichen Dienstes, die Entmythologisierung der Autorität, so wird argumentiert, führt dazu, daß ein besonderer Verhaltenskodex immer entbehrlicher wird. Viele Berufsgruppen kennen einen Verhaltenskodex, und das Spezifische 4 Bestuur per circulaire beter: eindrapport, Verein der niederländischen Gemeinden, Abteilung sozial-geographische und verwaltungswissenschaftliche Untersuchung, 1991. 5 Z. B. Aanwijzingen voor de wetgevingstechniek, Staatscourant (Staatszeitung) 1984, 52. 6 P. Gerbenzon / N. E. Algra, Voortgangh des Rechtes, De ontwikkeling van het Nederlands recht tegen de achtergond van de Wetseuropese cultuur, Groningen 1975; A. H. M. Dölle, Over ongeschreven staatsrecht, Diss., Groningen 1988. 7 Commis sie algemene regels van bestuursrecht (Ausschuß für die allgemeinen Vorschriften des Verwaltungsrechts), 5. Dezember 1991; Nederlands Juristenblad (Niederländisches Juristenblatt) 1991, 45/46, S. 1861; Aigemene wet bestuursrecht (Allgemeines Verwaltungsrechtgesetz), Gesetzesvorlagen Zweite Kammer 21221,22061,22320, 22690. Ziel des letzten Vorschlages ist es, ansonsten vorgeschriebene Gutachten von Beratungsgremien im Falle der Umsetzung von EWG-Richtlinien zu umgehen. 8 Art. 3: 14 Bürgerliches Gesetzbuch (Burgerlijk Wetboek).

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der amtlichen Ethik hat nach vorherrschender Meinung nur mit den spezifischen Aufgaben der Hoheitsverwaltung zu tun. Mehr zu sein als bloßer Vollzieher und Werkzeug, setzt eigene Initiative, Erfindungsreichtum und Selbstmotivierung hinsichtlich der zu leistenden Arbeit voraus. 9 5. Sonstige Bestimmungen Sowohl in der Gesetzgebung als auch in der Rechtsprechung und Verwaltungspraxis besteht Unklarheit über die Übertragung verwaltungsrechtlicher Befugnisse an öffentlich-rechtliche Rechtssubjekte und über das Verständnis des Begriffs "Behörde". Das "freie Ermessen" der Behörde ist oft in innerdienstlichen "beleidsregels" (politischen Bestimmungen) festgeschrieben. Goorden hat sich mit der Frage befaßt, welche öffentlich-rechtlichen Rechtssubjekte als Zurechnungs subjekt verwaltungsrechtlicher Rechte und Pflichten bezeichnet werden können. Als erstes Merkmal der Rechtsfähigkeit im Verwaltungsrecht nennt er die Tatsache, daß ein öffentlich-rechtliches Rechtssubjekt ein Teil der Verwaltungsorganisation ist. Als zweites Merkmal der Rechtsfähigkeit ist zu nennen, daß dieses Rechtssubjekt verwaltungsrechtliche Befugnisse besitzt. Dies hängt direkt mit dem ersten Merkmal zusammen: Weil ein Rechtssubjekt verwaltungsrechtliche Befugnisse besitzt, kann es als Behörde bezeichnet werden. Entscheidend ist also die Befugnis und nicht der juristische Status des Rechtssubjekts. Ausschlaggebend sind daher meines Erachtens die (grundsätzlichen) Aufgaben und nicht die Funktion, sei es, daß es sich um Politiker, Beamte im eigentlichen Sinne, Angestellte oder sogar privatrechtliche Rechtspersonen handelt. Die Aufgaben bestimmen darüber, ob diese Rechtssubjekte selbständig am Rechtsverkehr teilnehmen und dadurch Zurechnungssubjekt verwaltungsrechtlicher Rechte und Pflichten werden. IO

11. Arten öffentlicher Dienstverhältnisse

1. Öffentlich-rechtliche Dienstverhältnisse

Überwiegend werden die öffentlichen Bediensteten als bürgerliche Beamte nach dem Beamtengesetz (Ambtenarenwet) von 1929 zur Tätigkeit im öffentlichen Dienst eingestellt. Im formalen Sinne ist die Einstellung ein einseitiger Verwaltungsakt. 9 H. Helsen, Ethics in Public Management, Notiz für OECD / PUMA / A(92)1, 3.1992; B. J. S. Hoetjes, Om de identiteit en de integriteit van de overheid, het ambtelijk

moreel in de jaren tachtig en daama, in: Bestuurskunde in hoofdlijnen, liber amicorum Prof. Dr. A. van Braam, Fachgruppe Verwaltungswissenschaft, Leiden 1988, S. 157169; vgl. J. H. Sikkes, De ambtenaar in zijn recht, 2. Aufl., Deventer / Zwolle 1986. 10 Vgl. C. P. J. Goorden, Rechtsbevoegdheid in het bestuursrecht, Zwolle 1991. 39 MagieralSiedentopf (Hrsg.)

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Hubertus Helsen 2. Privatrechtliche Dienstverhältnisse

Nur ein Bruchteil der öffentlichen Bediensteten ist mit Einzelverträgen nach bürgerlichem Recht eingestellt. Der Erlaß über Arbeitsverträge gemäß dem Beamtengesetz (Arbeidsovereenkomstenbesluit) erlaubt nur unter einschränkenden Voraussetzungen die Möglichkeit des Abschlusses eines zivilrechtlichen Arbeitsvertrages: Diese Art der Begründung eines öffentlichen Dienstverhältnisses muß die Ausnahme sein. 3. Wesentliche rechtliche Unterschiede im Überblick

Das Beamtenrecht ist als öffentliches Recht grundsätzlich im "Ambtenarenwet" (Beamtengesetz) geregelt und kann daher formell dem Bereich des Staatsrechts zugerechnet werden. Es wird aber wegen der allgemeinen Rechtsentwicklung mehr und mehr als Arbeitsrecht betrachtet. Dagegen ist das Arbeitsvertragsrecht grundsätzlich ein Teil des Bürgerlichen Rechts, das im "Burgerlijk Wetboek" (Bürgerlichen Gesetzbuch) als besonderes Vertragsrecht geregelt ist. Die niederländische Verfassung enthält im ersten Kapitel einen modemen Grundrechtskatalog. Teilweise handelt es sich dabei um klassische Grundrechte. Zu den klassischen Grundrechten gehört das Recht aller Niederländer auf Zugang zu öffentlichen Ämtern. Das Beamtengesetz von 1929 enthält seit 1988 Voraussetzungen für die Einschränkung der Grundrechte von Beamten. Die Einschränkungen beziehen sich auf die Meinungsfreiheit, die Vereinigungsfreiheit, die Versammlungs- und Demonstrationsfreiheit, auf die Religions- und Weltanschauungsfreiheit, auf die Mitgliedschaft in Vertretungsorganen (insofern ist eine Entlassung aus dienstlichen Gründen nicht möglich) und auf körperliche Unversehrtheit (Art. 125 a ff. Beamtengesetz 1929).11 Im folgenden soll auf den Gleichheitssatz sowie auf das Streikrecht näher eingegangen werden. a) Gleichheitssatz Dem ersten Artikel der Verfassung zu folge werden alle, die sich in den Niederlanden aufhalten, in gleichen Fällen gleich behandelt. Alle Grundrechte gelten auch für Beamte, mit der Einschränkung, daß Beamte als Diener der öffentlichen Verwaltung die Staatsbelange besonders zu beachten haben und zur Verantwortung gezogen werden können. 12 Ausnahmen vom Gleichheitssatz mit der Absicht, II Zweite Kammer / Erste Kammer, 1985 - 1988, 19495 u. 20003, Änderung des Beamtengesetzes in bezug auf die Ausübung der Grundrechte; A. W. Heringa / T. Zwart, De Nederlandse Grondwet, 3. Aufl., Zwolle 1991; M. G. Rood, Staken in Nederland, 1991; P. F. van der Heijden / G. Heerma van Voss, Sociaal recht en 40 jaar EVRM, in: A. W. Heringa/ J. G. C. Schokkenbroek / J. van der Velde (Hrsg.), Veertigjaar Europees Verdrag voor de rechten van de mens, 1990. 12 Vgl. Kapitell GW und Art. 125 a ff. Beamtengesetz; Gesetz vom 14. November

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gesellschaftlich benachteiligten Gruppen zu helfen, werden für rechtens gehalten, sofern sie unter strengster Beachtung der Anerkennung der Rechte anderer Einwohner, der zeitlichen Dauer und der Zweckmäßigkeit erfolgen. b) Streikrecht Im Gegensatz zu der früheren sogenannten individuellen Auffassung über das Streikrecht herrscht heutzutage die kollektive Auffassung vor. Sie erkennt ein Streikrecht unter bestimmten Bedingungen an. In diesem Zusammenhang sind die Art. 6 und 31 der Europäischen Sozialcharta des Europarates von großer Bedeutung. Der niederländische Richter nimmt eine vermittelnde Position ein: Zum einen hat er eine grundsätzliche Annäherung ermöglicht, und zum anderen werden Tarifverhandlungen, die auf Vertragschließung gerichtet sind, anerkannt. 13 Gesetzliche Bestimmungen bezüglich der Aktionen von Gewerkschaften, insbesondere über das Streikrecht, gibt es in den Niederlanden nicht. Auch die strafrechtlichen Bestimmungen über den Streik sind gestrichen worden. Das Streikrecht für Beamte stellt zur Zeit noch Richterrecht dar. Die Niederlande haben dieses Streikrecht, welches in der Sozialcharta behandelt wird, nicht gebilligt, jedoch kann eine Unterzeichnung aufgrund der richterlichen Praxis erwartet werden. 14 Es wird jetzt auch daran gedacht, ein Streikrecht für Soldaten und besondere bürgerliche Beamte des Verteidigungsministeriums zu kodifizieren und den alten Vertragsvorbehalt zu streichen. Vor diesem Hintergrund kann die richterliche Aussage des Zentralrats für Berufung (Centrale Raad van Beroep [CRvB]), derzufolge der Beamte persönlich für seine Streikteilnahme verantwortlich ist, 15 als veraltet betrachtet werden. Es wird erwartet, daß sich dieses höchste Gericht auf dem Gebiet des Beamtenrechts in Zukunft hinsichtlich des Streiks durch beschränkte Überprüfung und Genehmigung eventueller Maßnahmen gegen Streikteilnehmer der Auffassung des Hohen Rates annähern wird. c) Residenzpflicht

Burger hat die Frage untersucht, inwiefern die Befugnis zur Festlegung einer Residenzpflicht durch Art. 2 des vierten Protokolls der EMRK beschränkt wird. Dieser Artikel enthält das Grundrecht der freien Wahl des Wohnortes und nennt 1991 zur Ergänzung des Strafgesetzbuches mit einigen Bestimmungen zur Bekämpfung der Diskriminierung, Staatsblad 623; Empfehlung des Rates der EWG 84/635; B. P. Sloot / J. E. Goldschmidt / W. J. P. M. Fase, Positieve discriminatie, preadviezen voor de Nederlandse Juristen-Vereniging, Zwolle 1989. I3 Hoher Rat, 30.5.1986, Nederlandse Jurisprudentie 1986,688. 14 Zweite Kammer, 22300-VII, Nr. 2, S. 33, 37; M. G. Rood, Staken in Nederland, Schoonhoven 1991. 15 Zentralrat für Berufung, 21. 10. 1982, Administratierechtelijke Beslissingen (AB / NJ) 1983, 35. 39*

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die Voraussetzungen, unter denen dieses Grundrecht eingeschränkt werden darf. Der Zentralrat für Berufung ist der Auffassung, daß eine Residenzverpflichtung dann zulässig sei, wenn bei vernünftiger Betrachtung feststehe, daß bei der Wahl des Wohnorts außerhalb des Wirkungsbereiches die Erfüllung der Amtspflichten gefährdet sein könne. Burger schließt daraus, daß der Zentralrat die Lehre der "inherent limitations" akzeptiert und sich damit in Widerspruch zu der Auffassung der Regierung stellt, daß Grundrechte auch für Beamte uneingeschränkt gelten und Einschränkungen nur in Übereinstimmung mit der Verfassung oder internationalen Verträgen möglich sind. Auch der Europäische Gerichtshof und die Kommission für Menschenrechte akzeptieren die Lehre der "inherent limitations" nicht. 16 III. Arten öffentlicher Bediensteter Zu den öffentlichen Bediensteten gehören die Personen, die Amtsträger sind, sowie die Personen, die in einem Beschäftigungsverhältnis stehen. Amtsträger sind neben den Mitgliedern der Vertretungsorgane beispielsweise die Minister, aber auch bestimmte Beamte mit gesetzlich gewährten Befugnissen, die aber dennoch der politischen Aufsicht unterstehen. 1. Beamte

Das Beamtenstatut ist eine hoheitliche Rechtsstellung, die anfangs als Rechtsstellung für höchste nicht-politische Staatsdiener vorgesehen war. Mittlerweile kann man das Beamtenrecht als dem Arbeitsrecht zugehörig betrachten, wie es in der juristischen Lehre auch vertreten wird. Die ersten Vorschriften über die beamtenrechtliche Sozialversicherung stammen aus dem Jahre 1830, und das Beamtenrecht hatte in dieser Hinsicht Vorbildfunktion für das Arbeitsrecht. Das wichtigste Gesetz für die sonstigen öffentlichen Bediensteten ist das Beamtengesetz aus dem J abre 1929, das Rahmenbestimmungen für Rechtsvorschriften niedrigeren Ranges vorschreibt und auch Bestimmungen über ein Prozeßrecht für Beamte enthält. Das Strafgesetz (Strafwet) versteht unter Beamten im weiten Sinne die Minister, den Befehlshaber der Streitkräfte, die Beamten, andere dauerhaft oder auf Zeit mit öffentlichen Diensten beauftragte Personen, die Richter, Fahndungsbeamte, Postbeamte sowie Standesbeamte und Beamte, die mit der Fiskalverwaltung betraut sind (Art. 255-380,462-468 a). Das Beamtengesetz enthält nur Regelungen für Beamte, die im öffentlichen Dienst eingestellt werden, es schließt z. B. Militär, Mitglieder und Personal 16 L. M. Burger. De verhouding tussen de woonplicht voor ambtenaren en het grondrecht van vrijheid van woonplaatskeuze, in: NJCM-Bulletin, Nederlands tijdschrift voor de mensenrechten 15 (1990) 8, S. 762-774.

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sämtlicher Staatsgremien, Minister, aber auch Beamte, die kraft der Verfassung oder kraft Gesetzes auf Lebenszeit ernannt werden, aus. 17 Nach der Allgemeinen Reichsbeamtenordnung laut Beamtengesetz (Algemeen Rijksambtenarenreglement, ARAR) sind Beamte die vom Reich angestellten Beschäftigten im zivilen öffentlichen Dienst. Keine Beamten sind der privatrechtliehe Bedienstete, der Minister, der Kommissar des Königs, der kraft Verfassung oder kraft Gesetzes auf Lebenszeit ernannte Beamte, der Nationale Ombudsman, der Bürgermeister, der Vorsitzende oder ein Mitglied des Wissenschaftlichen Rates für Regierungspolitik, der Vorsitzende der Mietkommission oder der teilzeitbeschäftigte Beamte (Art. 1- 2 ARAR). Das Allgemeine Bürgerliche Pensionsgesetz (Algemene Burgerlijke Pensioenwet) enthält eine weitere Definition: Auch die Mitglieder des Lehrpersonals sowie des Personals sämtlicher Stiftungen werden hinsichtlich ihrer Sozialversicherungsrechte als Beamte betrachtet.

2. Angestellte Nach Art. I des Beamtengesetzes gilt der Beamtenstatus nicht für Personen, die aufgrund eines Arbeitsvertrages nach bürgerlichem Recht beschäftigt sind. Das Gesetz enthält jedoch eine Schlußvorschrift, in der es heißt, daß Erlasse oder Verordnungen die Voraussetzungen für angeglichene Verträge schaffen sollen. Das Parlament war im Jahre 1929 der Auffassung, daß "Arbeidscontracters", wie sie damals genannt wurden, keine wesentlich schlechtere Rechtsstellung erhalten sollten. Art. 134 des Beamtengesetzes ist als Komprorniß hinsichtlich der Unterscheidung zwischen Beamten und Angestellten nach bürgerlichem Recht anzusehen und ist Grundlage für den Arbeitsvertragserlaß (Arbeidsovereenkomstenbesluit).

3. Arbeiter Arbeiter im juristischen Sinne gibt es im niederländischen öffentlichen Dienst nicht. Die Bediensteten sind entweder Beamte oder Angestellte.

4. Sonstige Die Rechtsstellung der Richter, der Polizei, der Lehrer und Berufssoldaten ist besonders geregelt. In einem besonderen Verhältnis zum Staat stehen wehrpflichtige Soldaten, die zwar Dienste leisten müssen, aber nicht in einem Arbeitsverhält17 Dennoch enthalten andere Rechtsbereiche, z. B. für Soldaten in der Allgemeinen Militärrechtsordnung gemäß dem Militärischen Beamtengesetz, manchmal Verweise auf Bestimmungen der Allgemeinen Reichsbeamtenordnung. Auch findet man in mehreren anderen Rechtsbereichen kopierte Bestimmungen.

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nis stehen. Dennoch können sie militärische Amtsträger sein, z. B. als Offiziere der Reserve. Nicht für alle denkbaren Tätigkeiten ist die Ernennung in das Beamtenverhältnis erforderlich. Wissenschaftliche Bedienstete oder Leiter von Einzelprojekten können mittels Vertrag nach bürgerlichem Recht auf Zeit angestellt werden. Grundsätzlich kann sich die Verwaltung zielgerichtet des Privatrechts bedienen. Der öffentliche Dienst schließt manchmal Verträge mit rechtlich selbständigen Einrichtungen, "Uitzendbureaus", die zum Zwecke der Arbeitnehmerüberlassung kurzfristig Arbeitnehmer "leihen". Diese Leiharbeitnehmer stehen nicht in einem Arbeitsverhältnis mit dem öffentlichen Dienst, sie sind jedoch dem Dienstchef als Entleiher unterstellt.

IV. Arten öffentlicher Dienstherren

Dienstherr ist "het bevoegd gezag", d. h. die zuständige Stelle, von der Art. 125 des Beamtengesetzes spricht. Es gibt alle denkbaren Arten öffentlicher Dienstherren in den Niederlanden, z. B. die zivile Verwaltung des Zentralstaates, die Ministerien, den Auslandsdienst sowie höhere Staatsgremien, des weiteren die militärische Verwaltung, die richterliche Verwaltung, die Verwaltung der Provinzen, die Gemeindeverwaltung, die Wasserverbände, die Polizei und das Parlament bezüglich seiner Beamten. Dazu gehören auch das öffentliche Unterrichtswesen, einschließlich der Universitäten und deren Krankenhäuser, sowie die öffentlichen Berufs- und Gewerbeverbände.

1. Zentralstaat Die Ministerien werden durch Königlichen Erlaß errichtet. Sie werden von einem Minister geleitet, und der höchste Beamte ist der Generalsekretär (Art. 44 Abs. 4 GW). In den Niederlanden ist ein Staatssekretär nicht Beamter im engen Sinne, sondern Politiker. Die Regierung hat 14 Minister und 13 Ministerien für die amtliche Unterstützung. 18 a) Beratungsgremien des Zentral staats Ständige Beratungsgremien auf dem Gebiet der staatlichen Gesetzgebung und der Verwaltung werden durch Gesetz oder kraft eines Gesetzes eingesetzt. Organisation, Zusammensetzung und Zuständigkeit dieser Gremien regelt das Gesetz (Art. 79 GW). Diese Gremien gehören nicht zum eigentlichen Reichsdienst, obwohl ihnen auch Beamte angehören können (meist als Berater oder 18

Staatsalmanak 1991.

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Sekretär). Die ministerielle Verantwortung für diese Gremien bezieht sich nicht auf den Inhalt der Tätigkeit, sondern nur auf die Kontrolle hinsichtlich der Aufgaben und auf die Beratungsabkommen der Gremien. 19 Die Regierung hat 303 Beratungsgremien, diese sind aufgeteilt in: 20 Ständige externe Beratungsgremien: Externe Beratungsgremien auf Zeit: Ständige amtliche / interministerielle Beratungsgremien: Amtliche / interministerielle Beratungsgremien auf Zeit:

179 27 84

13

b) Die wichtigsten Staatsgremien Der Staatsrat (Raad van State), ein Gremium, welches seit vier Jahrhunderten besteht, ist das höchste Beratungsgremium der Regierung und hat beratende Funktion in bezug auf Gesetzesentwürfe und Königliche Erlasse. Daneben hat der Staatsrat Aufgaben in der Verwaltungsrechtsprechung (Art. 73 - 75 GW). Die Mitglieder des Staatsrates werden durch Königlichen Erlaß auf Lebenszeit ernannt, der Staatsrat wird durch Beamte unterstützt. Die Allgemeine Rechnungskammer (Algemene Rekenkamer, ARK), ein Gremium besetzt mit drei Mitgliedern, hat die Aufgabe die Einnahmen und Ausgaben des Reiches zu prüfen (Art. 76 GW). Schon im 14. Jahrhundert war der ARK ein Kontrollgremium, aber die Verfassungen von 1814 und 1815 haben den ARK in seiner jetzigen Form als unabhängiges Gremium etabliert, dessen Rechtsstellung durch Verfassung und Gesetz geregelt ist und der in seiner Tätigkeit von Beamten unterstützt wird (Art. 76 - 78 GW).21 2. Provinzen Durch Gesetz können Provinzen, d. h. Gebietskörperschaften, aufgelöst und neue gebildet werden (Art. 123 Abs. 1 GW). Die Befugnis zur Erstellung und Verwaltung des Haushalts der 12 Provinzen wird den jeweiligen Verwaltungen überlassen. Die Regelung und Verwaltung des Haushalts kann den Provinzialund Gemeindeverwaltungen durch Gesetz oder kraft eines Gesetzes abverlangt werden (Art. 124 GW). An der Spitze der Provinz stehen die Provinzialstaaten. Zur Provinzialverwaltung gehören auch die Deputiertenstaaten und der Kommissar des Königs, der Vorsitzender der Provinzialstaaten ist (Art. 125 GW). Die Organisation der Provinzen sowie die Zusammensetzung und Zuständigkeit ihrer Verwaltungen und die Aufsicht über diese Verwaltungen regelt das Gesetz. 22 19 Aanwijzingen inzake contacten tussen kamercommissies en ambtenaren en tussen kamercommissies en regerings-adviescolleges, Staatscourant 1980, 171. 20 Staatsalmanak 1991, S. XVI ff.; N. B. Branchen- und Produktkörperschaften habe ich hier als Beratungsgremien angesehen (H.). 21 Algemene Rekenkamer, zesde ongewijzigde druk, Den Haag 1989.

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Hubertus Helsen 3. Kommunen

Durch Gesetz können Gemeinden aufgelöst und neue gebildet werden (Art. 123 Abs. 1 GW). Die Gemeinden können als Gebietskörperschaften mit dem Reich und den Provinzen verglichen werden. Zur Zeit gibt es 647 Gemeinden, die größte ist die Hauptstadt Amsterdam mit 702 731 Einwohnern, die kleinste ist die Insel Schiermonnikoog mit 933 Einwohnern. 23 An der Spitze der Gemeinde steht der Gemeinderat. Zur Gemeindeverwaltung gehören auch der Gemeindevorstand und der Bürgermeister, der Vorsitzender des Gemeinderats und dessen Vorstand ist (Art. 125 GW). Die Organisation der Gemeinden sowie die Zusammensetzung und Zuständigkeit ihrer Verwaltungen regelt das Gesetz. Es regelt ebenfalls die Aufsicht über diese Verwaltungen (Art. 132 Abs. 1 und 2 GW).24 4. Sonstige

a) Wasserverbände Die Auflösung und Gründung von Wasserverbänden, die Regelung ihrer Aufgaben und ihrer Organisation sowie die Zusammensetzung ihrer Verwaltungen werden durch Provinzialordnung gemäß durch Gesetz zu erlassenden Vorschriften geregelt, soweit durch Gesetz oder kraft eines Gesetzes nichts anderes bestimmt ist (Art. 133 Abs. 1 GW). Nach dem Gemeindegesetz aus dem Jahre 1851 sind Wasserverbände nur noch Spezialverbände ohne allgemeine Aufgaben. Wasserverbände sind Verwaltungskörperschaften, sie stellen die älteste Verwaltungsform der Niederlande dar. Die Arbeit mit dem Wasser und gegen das Wasser begann im 9. Jahrhundert, und soweit bekannt stammen die ältesten Wasserverbände aus dem 13. Jahrhundert. Die höchste Zahl der Wasserverbände lag bei 2500, jetzt bestehen noch 128. Nur den Besitzern von Liegenschaften bzw. Immobilien war in der Vergangenheit Mitbestimmung eingeräumt, aber das neue Wasserverbändegesetz (Waterschapswet) gewährt allen Einwohnern des Einzugsgebiets eines Wasserverbandes seit dem 1. Januar 1992 ein Wahlrecht. 25 Nunmehr wird gefordert, daß alle Wahlberechtigten auch die finanziellen Lasten mittragen, d. h. es soll ohne finanzielle Beteiligung keine Mitbestimmung geben. Der Stoff 22 Vgl. Art. 132 Abs. 1 und 2 GW; Provinciewet (Provinzialgesetz); Staatsalmanak 1991; Zweite Kammer, 22300-VII, Nr. 2, S. 35; M. J. M. Schoonhoven, Provincierecht; Een algemene beschouwing over huidig en toekomstig provincierecht, Diss., Almere 1991. 23 Staatsalmanak 1991. 24 Zweite Kammer, 22300-VII, Nr. 2, S.35; Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung, Vertragsblatt (Trb.) 1991, 61. 25 Waterschapswet (Wasserverbandsgesetz), Staatsblad 1991,379/444; Staatsalmanak 1991, S. X 5 ff.

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Wasser an sich kennt keine Staatsgrenzen und verlangt insofern eine internationale Zusammenarbeit der Wasserverbände mit deutschen und belgischen Behörden. Zu diesem Zweck werden (durch die Zentralstaaten) internationale Verträge geschlossen. Beispielsweise haben die Bundesrepublik Deutschland und die Niederlande einen Grenzvertrag über die Zusammenarbeit bei der Benutzung des Estuariums des Flusses Ems geschlossen. 26 b) Körperschaften Durch Gesetz oder kraft eines Gesetzes können öffentliche Berufs- und Gewerbeverbände und andere öffentliche Körperschaften gegründet und aufgelöst werden. Die Aufgaben und die Organisation dieser öffentlichen Körperschaften, ihre Zusammensetzung, ihre Zuständigkeit und die Aufsicht über ihre Verwaltungen regelt das Gesetz (Art. 134 GW). Art. 29 des Rechnungsgesetzes (Comptabiliteitswet) bestimmt, daß der Staat Stiftungen nur durch Gesetz errichten kann. Privatrechtliche Organisationen (wie eine Stiftung und eine AG) erfüllen eine Anzahl öffentlicher Aufträge, wofür Milliarden Gulden jährlich bereitgestellt werden. Diese Art der Verwaltung sollte in einen rechtlichen Rahmen gestellt werden, so daß sie möglichst effektiv erfolgt und demokratischen Anforderungen genügt. 27 Am 16. 10. 1991 antwortete der zuständige Minister für Sozialpolitik und Arbeit der Zweiten Kammer auf eine Anfrage, daß Art. 134 GW zur Gründung öffentlicher Körperschaften alte Vorschriften ersetze, aber rein juristisch betrachtet nicht notwendig sei. Der Inhalt sei unverändert geblieben wegen der grundsätzlichen Anerkennung öffentlicher Körperschaften als gesellschaftliche Organisationen. Die Gründung öffentlicher Körperschaften wird also durch Regierung und Parlament vorgenommen. Die Regierung vertritt die Meinung, sie könne durch Übertragung von Verordnungsbefugnissen dem Sozial-Ökonomischem Beratungsgremium (Sociaal-Economische Raad) die Befugnis zur Gründung öffentlich-rechtlicher Körperschaften verleihen. 28

26 E. J. Osmanscyk. The Encyclopedia of the United Nations and International Relations, S. 602. 27 Raad VOOf het binnenlands bestuur, Advies "Openbaar besturen doOf en met privaatrechtelijke organisaties", Den Haag 1991. 28 Zweite Kammer, 1991 - 1992, 21657, Nr. 17, Brief des Ministers für Sozialpolitik und Arbeit; der Sozial-Ökonomische Rat und dessen Gremien: Staatsalmanak 1991, S. Y 1 ff. In diesen Bereich gibt es 43 Branchen- und Produktkörperschaften. Zur Grundrechtsfrage der Gründungsbefugnis öffentlicher Körperschaften vgl. die Diskussion in: J. W. Pichler/ T. Quene (Hrsg.), Sozialpartnerschaft und Rechtspolitik. Veränderungschancen vor dem Hintergrund des Modells des Niederländischen Sozial-Ökonomischen Rates (SER), Wien / Köln 1990.

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Hubertus Helsen c) Anstalten

Die Elektrizitätswerke sind privatrechtlich als Aktiengesellschaften organisiert. Die Staatskommissare haben die Belange der Aktiengesellschaften zu beachten; die Bediensteten werden aufgrund privatrechtlicher Arbeitsverträge eingestellt. d) Stiftungen Zur Beurteilung, ob eine Stiftung zum hoheitlichen Bereich gehört, hat die Rechtsprechung einige Kriterien entwickelt: Entscheidend ist der Einfluß des Staates auf die Entscheidungen der Verwaltung und auf die personelle Zusammensetzung. Weiterhin kommt es darauf an, ob eine überwiegend staatliche Finanzierung gegeben ist, ob die Rechtsstellung des Personals der Genehmigung bedarf und ob eine (Mit-)Errichtung der Stiftung durch den öffentlichen Dienst vorliegt. Für das Personalstatut kann es mehrere Möglichkeiten geben: a) eine eigenständige materielle Rechtsstellung, b) kein amtliches Reglement, sondern Anwendung des Beamtenstatuts, c) und / oder ein Recht auf Pensionsbezüge nach dem Allgemeinen Bürgerlichen Pensionsgesetz. 29

B. Das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis (Beamtenstatut) Die Rechtsstellung der Beamten ist durch Gesetz geregelt. Das Gesetz enthält zugleich Vorschriften über den Arbeitsschutz und die Mitbestimmung der Beamten (Art. 109 GW). Dieser Verfassungsauftrag ist gesetzlich ausgearbeitet im Beamtengesetz von 1929 und im Arbeitsschutzgesetz (Arbeidsomstandighedenwet). Letzteres hat auch für das Personal des öffentlichen Dienstes Rechtswirkung. Das Beamtengesetz enthält Definitionen, Rechtsschutzbestimmungen und den Auftrag, nähere Regelungen durch Königlichen Erlaß oder durch Provinzialbzw. Gemeindeverordnung festzulegen. Für das Reichspersonal gilt die Allgemeine Reichsbeamtenordnung (K. E. Algemeen Rijksambtenarenreglement, ARAR), der auch die Provinzen, Gemeinden und andere Dienstherren zum größten Teil folgen. I. Arten des Beamtenverhältnisses

1. Berufsbeamte a) Beamte auf Lebenszeit Die mit der Rechtsprechung betrauten Mitglieder der richterlichen Gewalt und der Generalstaatsanwalt beim Hohen Rat werden durch Königlichen Erlaß auf 29

Art. 1, 3, 24, 125 Beamtengesetz und Allgemeines Bürgerliches Pensionsgesetz.

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Lebenszeit ernannt (Art. 117 Abs. 1 GW). Die Rechtsstellung der mit der Rechtsprechung betrauten Mitglieder der richterlichen Gewalt und des Generalstaatsanwalts beim Hohen Rat ist im übrigen durch Gesetz geregelt (Art. 117 Abs. 4 GW). Dies bedeutet, daß eine LebenszeitsteIlung grundsätzlich für bestimmte Ämter vorgesehen ist, die Unabhängigkeit erfordern, oder für Ämter in der "Trias politica", in der Gewaltenteilung zwischen Legislative, Exekutive und Judikative, wie bereits durch Montesqieu beschrieben, notwendig ist. b) Beamte auf Zeit Hier ist zu unterscheiden: Der Status eines Berufsbeamten "auf Zeit" bis im Prinzip - zum gesetzlich festgelegten Pensionsalter kann in den Niederlanden als "feste" Einstellung betrachtet werden. Andererseits kann man für eine bestimmte Zeit eingestellt werden, d. h. bis zu einem bestimmten Kalenderdatum oder für eine bestimmte Aufgabe. Eine DauereinsteIlung als Beamter kann man dem "Formatiebesluit" (Planstellenerlaß) zufolge nur erreichen, sofern eine Planstelle besteht oder eingerichtet wird. Meist wird man zunächst auf Zeit ernannt (Art. 5 ARAR). Eine Ernennung kann für bestimmte oder unbestimmte Zeit erfolgen. Eine Ernennung für bestimmte Zeit findet unter den folgenden Voraussetzungen statt: a) für eine Probezeit (höchstens 2 Jahre), b) höchstens für 3 Monate, falls eine Antezedenzienüberprüfung durchgeführt wird, c) bei Personen, die die Bedingungen für eine "feste" Einstellung nicht erfüllen, d) als Ersatz für einen abwesenden Beamten, e) bei Personen für eine begrenzte Aufgabe sowie für Personen in der Ausbildung, g) falls eine Änderung der Aufgaben der Dienststelle vorgenommen wurde, h) bei Ehrenbeamten, i) in Fällen, in denen es durch einen Königlichen Erlaß oder aufgrund eines solchen so bestimmt wird. Art. 6 ARAR bestimmt darüber hinaus, daß nach einer Ernennung auf Zeit grundsätzlich eine feste Anstellung folgt. Abgesehen von den oben unter B. I. 1. a) erwähnten, auf Lebenszeit ernannten Beamten wird ein Zivilbeamter aber in der Regel in ein Dienstverhältnis auf unbestimmte Zeit berufen, welches, wenn er nicht aus anderen gesetzlich festgelegten Gründen (Unfähigkeit, Straffälligkeit, Reorganisation) entlassen wird, bis zum 65. Lebensjahr dauert. c) Beamte auf Probe Die Probezeit kann bis zu zwei Jahre dauern oder sogar ganz entfallen (Art. 6 ARAR). Dies ist z. B. der Fall, wenn ein Beamter schon vorher im Staatsdienst tätig war.

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Hubertus Helsen d) Beamte auf Widerruf

Laufbahnbeamte beginnen ihren Dienst manchmal mit einer Ausbildungszeit, z. B. als Gerichtsreferendar (rechterlijk assistent in opleiding), als BerufsoffiziersAnwärter am Königlichen Institut der Marine (adelborst), als BerufsoffiziersAnwärter an der Königlichen Millitärakademie (cadet) oder als Polizist auf einer Polizeischule. Es kann bestimmt werden, daß die Kosten des Vorbereitungsdienstes (teilweise) zurückgezahlt werden, falls es zu einer vorzeitigen Entlassung kommt, sei es daß diese auf eigenen Wunsch oder anders als ehrenvoll erfolgt (Art. 66 a ARAR). e) Laufbahnbeamte Wo eine allgemeine Vorbildung gewährleistet ist, z. B. bei Juristen, beginnt die Laufbahn meistens erst nach Beendigung des Studiums. Zur Fortbildung gibt es für alle Beamten mehrere Möglichkeiten: Spezialschulen, Universitätskurse, allgemeine oder spezielle Kurse durch das Reichsfortbildungsinstitut (Rijks Opleidings Instituut) oder Privatschulen. Ausbildungsvorschriften für den höheren Dienst sind unbekannt: Maßgebend für die Beurteilung des Bewerbers sind die funktionalen Einstellungsvoraussetzungen hinsichtlich des fachmännischen Könnens, das Bewerber nur innerdienstlich erlangen können. 30 Je spezialisierter und größer der Dienst ist, je mehr eigene Ausbildung und Fortbildung angeboten wird, desto eher kann man von Laufbahnbeamten sprechen. Obwohl darüber diskutiert wird, gibt es in den Niederlanden keinen "Civil Service", und folglich kann der Beamte, der von einem Ministerium in ein anderes wechselt, immer wieder formal entlassen und ernannt werden, während er eine eigene Laufbahn verfolgt. Ein Ansatz für einen "Civil Service" ist die Ernennung der höchsten Beamten in den allgemeinen Reichsdienst durch Königlichen Erlaß, falls sie politische, Stabs- oder allgemeine Verwaltungsfunktionen erfüllen (Art. 7 ARAR). Zur Erhöhung der Flexibilität des Reichsdienstes wird eine Erweiterung der Möglichkeit der Ernennung in den Reichsdienst diskutiert. Eine Laufbahnausbildung ist nur in Ansätzen vorgesehen (Art. 13 ARAR), wird aber immer mehr praktiziert als "Management Development" und neuerdings für die niedrigeren Dienstränge als Fortbildungsprogramm.

30 M. L. Bemelmans-Videc, De generalist-specialist dichotomie: de gebruikswaarde van een bestuurskundige ideaaltypering, in: Bestuurswetenschappen (1985) 5; A. van Braam, The socialization system of the Dutch civil service and its adaptation to changes; report ofthe Netherlands, XIVth international congress of administrative sciences (Dublin 1968).

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f) Wahlbeamte

Die bekanntesten Wahlbeamten sind der Kommissar des Königs (Commissaris van de Koning) und der Bürgermeister (Burgemeester). Zu den Provinzialstaaten gehört der Kommissar des Königs, der durch Königlichen Erlaß für 6 Jahre ernannt wird (Art. 131 GW, Art. 52 Provinciewet) und Vorsitzender der Provinzial staaten ist (Art. 125 GW). Durch Gesetz kann bestimmt werden, daß dem Kommissar des Königs ferner die Ausführung von Weisungen der Regierung obliegt (Art. 126 GW). Neben den gesetzlichen Aufgaben hat er noch Spezialvorschriften zu beachten, darunter Notstandsweisungen und Vorschriften über die Förderung der Zusammmenarbeit der Behörden des Reichs, der Militärverwaltung, der Provinzial verwaltung, der Gemeinden oder der Wasserverbände. Er besucht die Gemeinden und macht Vorschläge für die Ernennung der Bürgermeister, und er koordiniert die Ernennung der Polizeipräsidenten. 31 Er ist als Reichsherr in der Provinz zu betrachten und erhält seine Bezüge als Reichsbeamter. 32 Zur Gemeindeverwaltung gehört der Bürgermeister, der Vorsitzender des Gemeinderates und auch erstverantwortlich für die öffentliche Ordnung ist. Er wird nach einem Auswahlverfahren, in dem der Gemeinderat und der Kommissar an des Königs Stelle treten, durch Königlichen Erlaß für 6 Jahre ernannt (Art. 131 GW). g) Politische Beamte Politische Assistenz kann dem Minister in Einzelfällen von einem persönlich ernannten Beamten geleistet werden, sei es als Pressechef oder -berater oder als persönlicher politischer Berater. Diese Beamten scheiden meist mit dem Minister aus dem Amt. Als nichtgesetzliche Einstellungsvoraussetzung der höchsten Ministerialbeamten kann eine bestimmte politische Richtung erwünscht sein, meistens dann, wenn ein Bereich nach Auffassung des Ministers politisch sensibel ist. Auch die Ernennung ehemaliger Politiker kommt in Betracht. Nicht üblich ist die Entlassung der höchsten Beamten beim Abschied des Ministers, und folglich ist das höchste Beamtenturn politisch gemischt und meistens nicht von einer bestimmten politischen Richtung geprägt. Die Verteilung der Stellen für Kommissare des Königs in den Provinzen und für Bürgermeister richtet sich nach den jeweiligen politischen Mehrheitsverhältnissen.

2. Ehrenbeamte Das Ehrenamt wird in mehreren Kategorien ausgeübt: Richter im Nebenamt, Laienrichter (Pachtkammer), Fahndungsbeamte (meistens kombiniert mit einer 31 Burgemeester en Commis saris der Koningin. Een inventarisatie van wettelijke regelingen. Provincie Noord-Brabant, Juli 1991. 32 Anlage A zum Besoldungserlaß für Bürgerliche Reichsbeamte 1984.

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regulären amtlichen Anstellung im öffentlichen Dienst), Freiwillige der Polizei, der Feuerwehr oder der Armee sowie der Konsul des Auswärtigen Amts. Ein Sonderfall ist der Notar, der durch Königlichen Erlaß auf Lebenszeit ernannt wird und Treue schwört. Zwar übt er ein öffentliches Amt aus, aber er hat einen freien Beruf. Er hat in seiner Amtsführung eine Reihe von gesetzlich bestimmten Imkompatibilitäten zu beachten; sonst hat er sein Amt aufzugeben. Mit Erreichen des 65. Lebensjahres wird er durch Königlichen Erlaß entlassen und erhält aus der Stiftung "Notarpensionen" eine Pension. 33

3. Einordnung von Ministern, Staatssekretären o. ä. Besonderheiten in der Rechtsstellung der gewählten politischen Amtsträger, also der Mitglieder des Parlaments, des Gemeinderates, der Deputiertenstaaten, des Gemeindevorstands und auch der Minister und der Staatssekretäre beziehen sich auf folgende Bereiche: (1) Entschädigung bzw. Besoldung, (2) das Verhältnis zu anderen Funktionen (auch Nebentätigkeiten), (3) Inkompatibilitäten, (4) Sozialversicherung 34 und (5) teilweise auf Tätigkeiten im Amt. Die Mitglieder der Generalstaaten, die Minister, die Staatssekretäre und andere Personen, die an den Beratungen der Generalstaaten teilnehmen, können für das, was sie in den Sitzungen der Generalstaaten oder der Parlamentsausschüsse gesagt haben oder diesen schriftlich vorgelegt haben, nicht rechtlich belangt oder haftbar gemacht werden (Art. 71 GW). Jedoch werden die Mitglieder der Generalstaaten, die Minister und die Staatssekretäre wegen Verbrechen im Amte, auch nach ihrem Rücktritt, vor dem Hohen Rat zur Verantwortung gezogen. Die Anordnung zur Verfolgung wird durch Königlichen Erlaß oder durch Beschluß der Zweiten Kammer gegeben (Art. 119 GW). a) Das Parlament Die Mitglieder der Generalstaaten schwören oder geloben Treue zur Verfassung und die gewissenhafte Ausübung ihres Amtes (Art. 60 GW). Sie erhalten wie andere politische Amtsträger eine Entschädigung, die Mitglieder der Ersten Kammer jedoch nur teilweise. b) Minister und Staatssekretäre Die Regierung besteht aus dem König und den Ministern. Der König ist unverletzlich; die Minister sind verantwortlich. Der Ministerpräsident und die Art. 1,2, 8, 10, 18 Wet op het Notarisambt (Gesetz über das Notaramt). Vgl. Aigemene Pensioenwet Politieke Ambtsdragers (Allgemeines Pensionsgesetz der politischen Amtsträger) hinsichtlich Pension, Wartegeld, Witwengeld. 33

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übrigen Minister werden mit Königlichem Erlaß ernannt und entlassen (Art. 42, 43 GW). Beim Amtsantritt schwören oder geloben die Minister und Staatssekretäre Treue zur Verfassung und die gewissenhafte Ausübung ihres Amtes (Art. 49 GW). Für Minister gilt die Bestimmung, daß der 65. Geburtstag das Ende der öffentlichen Tätigkeit darstellt, nicht. Mit Königlichem Erlaß können Staatssekretäre ernannt und entlassen werden. Ein Staatssekretär tritt in den Fällen, in denen es der Minister für notwendig hält, unter Befolgung der Weisungen des Ministers an dessen Stelle. Der Staatssekretär ist in dieser Eigenschaft verantwortlich, unbeschadet der Verantwortung des Ministers (Art. 46 GW). c) Die Deputiertenstaaten und der Gemeindevorstand Die Mitglieder der Provinzialstaaten und des Gemeinderates werden unmittelbar von den in der Provinz bzw. in der Gemeinde ansässigen Niederländern gewählt. Die Mitglieder müssen die für die Wahl der Zweiten Kammer der Generalstaaten geltenden Voraussetzungen erfüllen. Für die vierjährlichen Wahlen und die Mitgliedschaft im Gemeinderat kommen auch Ausländer im Betracht (Art. 129 GW und das Wahlgesetz). Diese Gremien wählen Mitglieder zu Deputiertenstaaten (Gedeputeerde Staten) bzw. zum Gemeindevorstand (Wethouders). Im folgenden Teil des Beitrags werden Minister, Staatssekretäre, Kommissare des Königs, Deputiertenstaaten, Bürgermeister und Gemeindevorstand, also Politiker und Wahlbeamte, zum größten Teil außer Betracht bleiben. Damit wird die Definition der öffentlichen Bediensteten, soweit dies im niederländischen Recht möglich ist, begrenzt auf Beamte im engen Sinne einerseits und auf Angestellte, d. h. Personen in einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis, andererseits. 11. Begründung des Beamtenverhältnisses

1. Einstellungsvoraussetzungen a) sachlich / objektiv Der Planerlaß (Formatiebesluit) unterscheidet drei Gruppen von Beamten (und Angestellten) mit fester Anstellung oder Anstellung auf Zeit: a) einfache Arbeit nach Vorschrift, b) selbständige Denkarbeit und c) schöpferische Arbeit oder Leitung einer Abteilung oder eines Referats. Dem entspricht der Dienstrang bei Einstellung, es sei denn, daß man (auf Probe) in einen niedrigeren Rang eingestuft wird, bis man eine gewünschte Spezialisierung erreicht hat. Der Planerlaß bestimmt auch, daß durch Königlichen Erlaß für jedes Ministerium ein Stellenkegel mit der Anzahl der Beamten in fester Anstellung in jedem der unterschiedlichen Dienstränge erstellt wird.

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Eine Beschreibung der Planstelle umfaßt meist einen Komplex von Tätigkeiten auf dieser Stelle, die Funktionsbewertung und die Arbeitsstunden pro Woche. Für die Stellenbeschreibung gibt es Richtlinien und ein vergleichendes Handbuch. b) persönlich / subjektiv aa) Staatsangehörigkeit

In der Vergangenheit waren die meisten Stellen für Niederländer reserviert. Je offener die Gesellschaft wird und je internationaler, desto mehr Stellen im Staatsbereich können durch Ausländer besetzt werden. Eine Anpassung der Gesetzgebung hat kürzlich stattgefunden, nicht zuletzt wegen der Minderheitenpolitik der Niederlande. Ausländer benötigen eine gesetzliche Aufenthaltsgenehmigung sowie eine Arbeitserlaubnis in den Niederlanden. 35 bb) Vorbildung

Die Vorbildung ist im allgemeinen nach der Ranghöhe der Kategorien a), b) und c) des Planerlasses bestimmt. Diplome oder gleichwertige Abschlüsse sind vorgeschrieben, z. B. für die schöpferische Tätigkeit ein Universitäts- oder Hochschulabschluß, wobei jedoch dem Minister ein Ermessensspielraum bleibt. 36 ce) Mindest- / Höchstalter

Das Gesetz verbietet Kinderarbeit innerhalb und außerhalb von Unternehmen (Art. 1 Abs.5 Arbeidswet 1919). Meiner Meinung nach beinhaltet diese Vorschrift auch ein Verbot von Kinderarbeit im Bereich des öffentlichen Dienstes. Art. 5 ARAR verbietet die Einstellung der Schulpflichtigen als Beamte. Minderjährige benötigen für den Abschluß eines Vertrages gemäß Art. 10 Arbeitsvertragserlaß eine schriftliche Einwilligung der Eltern. Höchtstaltersgrenzen für eine Ernennung sind schon lange ein Problem, welches noch immer, neuerdings als Problem des Gleichheitssatzes, aktuell ist. 37 Grundsätzlich liegt das Höchstalter 35 Art. 5 Allgemeine Reichsbeamtenordnung; Art. 9/ 10 Fremdengesetz; Art. 48 Abs. 4 EWG-Vertrag und EuGH-Rechtsprechung; Empfehlung Nr. R (85) 2 der Minister des Europarates. Vertrauensstellen können nur von Niederländern besetzt werden, es sei denn, daß die Dienstbelange zwingend etwas anderes fordern. 36 Art. 5 Planstellenerlaß (Formatiebesluit), Staatsblad 1938, 140. 37 V gl. Verzameling van Ministerieele Circulaires enz. betreffende den waterstaatsdienst 1817 t/m. 1897, Ministerium für Wasserbau, Handel und Gewerbe, Den Haag, Rundschreiben ,,27. Juli 1850"; I. P. Asscher-Vonk, Onderscheid naar leeftijd in het arbeidsrecht, in: C. W. Maris U. a. (Hrsg.), Recht, rechtvaardigheid en doelmatigheid, Amhem / Deventer 1990; A.-M. Gerritsen U. a., Discriminatie wegens leeftijd, Leiden 1991; A, C. B. W. Doup / I. P. Asscher-Vonk, Leeftijdscriteria in het arbeidsbestel,

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für die Beschäftigung im öffentlichen Dienst bei 65 Jahren. Bestimmte Funktionen setzen jedoch ein Höchstalter von 55 oder 60 Jahren im Zusammenhang mit schweren körperlichen oder geistigen Anstrengungen voraus: z. B. bei Militärpersonal, bei Fahrern, Fliegern, Fluglehrern, bei Aufsichtspersonal oder bei Geheimdienstpersonal. Das Beamtengericht ist der Auffassung, daß eine Entlassung von 65-jährigen nicht im Widerspruch zu dem in der Verfassung verankerten Gleichheitssatz steht und auch dem Recht auf Arbeit, wie es in internationalen Verträgen festgelegt ist, nicht widerspricht. Es sei gesetzlich bestimmt, daß das Pensionsalter bei 65 Jahren liege. Das Gericht weist in diesem Zusammenhang auch darauf hin, daß 65-jährige eine allgemeine Altersrente und einen zusätzlichen Pensionsanspruch erhalten, junge Leute hingegen ihren Lebensunterhalt selbst verdienen müssen. Deshalb sei eine Erhöhung des Pensionierungsalter abzulehnen. 38 dd) Gesundheit

Eine ärztliche Prüfung darf keinen Anlaß zu Bedenken gegen eine Ernennung geben, es sei denn, daß eine Ernennung aus dienstlichem Interesse trotzdem erfolgen soll. Der Bewerber kann bei festgestellten Beschwerden eine erneute ärztliche Untersuchung fordern (Art. 9 ARAR). Diese kostet 10 Gulden.

ee) Inkompatibilitäten Art. 57 Abs. 2 des niederländischen Grundgesetzes legt fest, daß ein Mitglied der Generalstaaten nicht gleichzeitig Minister, Staatssekretär, Mitglied des Staatsrats, Mitglied der allgemeinen Rechnungskammer, Mitglied des Hohen Rates, Generalstaatsanwalt oder Untergeneralstaatsanwalt beim Hohen Rat sein kann. Der Schriftführer und die übrigen Beamten der Kammern der Generalstaaten können laut Art. 61 nicht gleichzeitig Mitglied der Generalstaaten sein. Das Gesetz kann bestimmen, daß sich für die Mitgliedschaft Hindernisse durch Verwandtschaft oder Eheschließung ergeben (Art. 129 GW). Ergänzend dazu kann der einfache Gesetzgeber bestimmen, daß andere öffentliche Ämter nicht gleichzeitig mit der Mitgliedschaft in den Generalstaaten oder in einer der beiden Kammern ausgeübt werden können (Art. 57 Abs. 4 GW). In der Hauptsache sind dies das Nicht-Tätigkeitsgesetz (Non-activiteitswet)39 und der Unvereinbarkeitserlaß (lncompatibiliteitsbesluit).40 Die Inkompatibilitäten der Angehörigen der Amsterdam 1991; A. Huizer, De verjaardag, een overgewaardeerd rechtsfeit. Over leeftijdsgrenzen in de regelgeving. Amsterdam 1991. 38 NRC Handelsblad 14.4.1992, Prof. Dr. H. T. J. F. van Maarseveen VS. Erasmus Universität Rotterdam in bezug auf Altersdiskriminierung. Schon vorher hat er dafür plädiert, Altersgrenzen nur sehr vorsichtig anzuwenden, in: A.-M. Gerritsen u. a., Discriminatie wegens leeftijd, 1991 (Veröffentlichungen des Niederländischen Juristenkomitees für die Menschenrechte, Nr. 17). 39 Staatsblad 1923, 364. 40 Staatsblad 1925, 175. 40 Magiera/Siedentopf (Hrsg.)

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richterlichen Gewalt sind in dem Gesetz über die richterliche Organisation (Wet Rechterlijke Organisatie), dem Berufungsgesetz (Beroepswet) und einigen anderen Gesetzen über die richterliche Organisation enthalten. Der niederländische Verein für Rechtsprechung hat im Jahre 1987 den Vorschlag unterbreitet, öffentlich zugängliche Register für Nebentätigkeiten zu erstellen. Zur Zeit wird an einer Gesetzesveränderung gearbeitet. 41

2. Ernennung a) Zuständigkeit Die höchsten Reichsbeamten werden durch Königlichen Erlaß, der auch durch mindestens einen Minister unterzeichnet werden muß, ernannt (Art. 47 GW). Andernfalls reicht die Ernennung durch einen Minister oder dessen Mandatar aus. Sekretäre anderer Stellen in der öffentlichen Verwaltung werden durch die Provinzialstaaten bzw. den Gemeinderat ernannt; bei anderen Beamten erfolgt die Ernennung durch die Deputiertenstaaten bzw. den Gemeindevorstand. b) Form Vorgeschrieben ist die möglichst vorherige Aushändigung einer Ernennungsurkunde (vgl. z. B. Art. 12 ARAR). Es wird die Auffassung vertreten, daß die EWG-Richtlinie 91 /533 42 alle Arbeitnehmer gleichermaßen betrifft und deswegen durch allgemeines Gesetz im formellen Sinne auch hinsichtlich des öffentlichen Dienstes umgesetzt werden muß. Im übrigen sind die Einstellungsformalitäten im ARAR und in anderen Dienstordnungen für alle Arbeitsverhältnisse des öffentlichen Dienstes geregelt. Ein bloßer Formmangel hindert - der Rechtsprechung zufolge - das Entstehen eines Dienstverhältnisses nicht. c) Verfahren

aa) Ausschreibung Der Innenminister kann Richtlinien für das Verfahren erlassen (Art. 4 aARAR). Zunächst erfolgt in der Regel eine innerdienstliche Ausschreibung. Sofern innerdienstliche Bewerber nicht in Betracht kommen, wird eine Stelle auch öffentlich ausgeschrieben. Die Tatsache, daß besondere Gruppen bevorzugt berücksichtigt werden, wird meistens in der Ausschreibung erwähnt. 43 Im Rahmen des "Manage41 Nederlands luristenblad (1991) 45 / 46: Antwort auf eine parlamentarische Anfrage (Wiebenga), Zweite Kammer 1991 - 1992, Beilage der Tagungen Nr. 170. 42 Amtsblatt EG L 288/32 (1991). 43 Vgl. Ministerieller Erlaß betreffend Anwerbung und Überprüfung, Staatscourant 1985,204.

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ment Development" würde eine innerdienstliche Ausschreibung vermutlich verfassungswidrig sein,44 Rechtsprechung zu diesem Themenkreis liegt allerdings bislang nicht vor. Die Situation kann als paradox bezeichnet werden: Einerseits erfolgt eine Ausschreibung nach den einschlägigen Bestimmungen öffentlich, andererseits bewirkt das "Management Development", daß eine Einstellung nach Laufbahnkriterien vorgenommen wird.

bb) Prüfung Eine Antezedenzienprüfung des Lebenslaufes des Bewerbers kann dazu führen, daß von einer Einstellung abgesehen wird (Art. 8 ARAR). Voraussetzung ist weiterhin ein polizeiliches Führungszeugnis. Neben der Verpflichtung zur Vorlage der vorhandenen Abschlußzeugnisse können auch Informationen über den Bewerber, beispielsweise bei einem früheren Arbeitgeber, eingeholt werden. Geht es um die Besetzung einer Vertrauensstelle, so kann eine Sicherheitsüberprüfung durchgeführt werden, auch wenn eine besetzte Stelle als solche angewiesen wird (Art. 71 a ARAR).45 Dies kann zu Eingriffen in die Grundrechte des Bewerbers führen (vgl. Berufsverbote). Das Erfordernis einer ärztlichen Untersuchung ist bereits erwähnt worden.

ce) Auswahl bei mehreren geeigneten Bewerbern Auf der Ebene der Ministerien werden Frauen, Minderheiten und Behinderte bevorzugt eingestellt. Für diese Gruppen sind Ausnahmen vom Gleichheitssatz juristisch anerkannt. Sie werden politisch besonders gefördert, und die vorgesehenen Einstellungsquoten werden veröffentlicht. 46 Auch die kommunalen Arbeitgeber versuchen, die Position von Frauen und Minderheiten zu verbessern. Es gibt eigene kommunale Förderprogramme, und die ersten Resultate sind mittlerweile sichtbar. Zur gleichen Zeit machen die Gemeinden die Erfahrung, daß die Umsetzung dieser Pläne auf Schwierigkeiten stößt: Die "positive action" verträgt sich nur schwer mit den herkömmlichen Grundsätzen. Alte Gepflogenheiten müssen zugunsten der zu fördernden gesellschaftlichen Gruppen aufgegeben werden.

44 J. de Boer, Niet-openbare werving van overheidspersoneel in strijd met de Grondwet, Nederlands Juristenblad 1991, S. 425. 45 Vgl. Art. 48 Abs. 4 EWGV. 46 Minderheiten im öffentlichen Dienst II; Weiterer Vollzug der "positive action" für Frauen; International Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, New York 21.12.1965; J. H. Wiggers, Recht doen aan gelijkheid, Nijmegen 1991. 40·

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Hubertus Helsen d) Ernennungsanspruch

Alle Niederländer haben gleichermaßen Zugang zu öffentlichen Ämtern (Art. 3 GW). Reichsbeamte ohne Planstelle, die meistens ein Wartegehalt beziehen, werden, wenn sie die Voraussetzungen erfüllen, laut Planstellenerlaß bevorzugt eingestellt, sofern eine Planstelle frei wird. Daneben gibt es die Möglichkeit, sie auf Zeit zu ernennen. Einen Ernennungsanspruch haben jedoch auch die besonders zu fördernden Gruppen nicht. 47 e) Konkurrentenklage Eine Konkurrentenklage ist im Beamtenrecht nicht besonders gesetzlich normiert. Es besteht jedoch die Möglichkeit, sich mit einer Beschwerde an den Dienstherm zu wenden. Ein allgemeines Gesetz gegen die Belästigung von Frauen am Arbeitsplatz gibt allen Arbeitnehmerinnen die Möglichkeit der Beschwerde vor einer Kommission, die jedoch keine bindenden Feststellungen treffen kann. 48 Darüber hinaus hat jeder dem Strafgesetzbuch zufolge das Recht, Anzeige wegen Rassendiskriminierung zu erstatten. 49

III. Inhalt des Beamtenverhältnisses

1. Pflichten des Beamten a) Dienst(leistungs)pflicht Die Minister und die Staatssekretäre sind zu den Sitzungen der Generalstaaten zugelassen und können an den Beratungen teilnehmen. Sie können sich nach Art. 69 Abs. 3 GW in den Sitzungen von von ihnen beauftragten Personen assistieren lassen. Das Gesetz regelt die Aufsicht über die Amtsausübung von Mitgliedern der richterlichen Gewalt, die mit der Rechtsprechung beauftragt sind, und von mit Rechtsprechungsaufgaben betrauten Personen, die der richterlichen Gewalt nicht angehören. Der Beamte hat seine Amtspflichten fleißig und genau zu erfüllen und sich jederzeit vorbildlich zu verhalten. Er darf nicht fluchen oder Schimpfwörter benutzen (Art. 50. Abs. 1 und 2 ARAR). Ihm ist es verboten, 47 Vgl. Planstellenerlaß (Forrnatiebesluit); J. L. M. Schell, Quotumregelingen in verschillende landen: een verkennende studie, 1991; Entschließung des EG-Ministerrats 88/ C333 /01; EWG-Richtlinie 76 / 207 / EWG zur Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männem und Frauen hinsichtlich des Zugangs zur Beschäftigung, zur Berufsbildung und zum beruflichen Aufstieg sowie in bezug auf die Arbeitsbedingungen, ABI. EG L 39/40 (1976). 48 Wet gelijke behandeling mannen en vrouwen bij de arbeid (Gesetz zur Gleichbehandlung von Männem und Frauen bei der Arbeit), Staatsblad 1989, 168. 49 Art. 429 quater Strafgesetzbuch; vgl. Art. 1 GW (Gleichheitssatz).

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innerhalb des Dienstes oder an der Dienstuniform nicht-amtliche Abzeichen oder Uniformteile zu tragen, die keinen dienstlichen Charakter haben (Art. 65 ARAR), es sei denn, dies geschieht mit Erlaubnis (Art. 50 Abs. 3 ARAR).50 Der Beamte soll den geleisteten Eid oder das Gelübde beachten (Art. 51 ARAR). Sollte er an der Ausübung seiner Dienstpflichten aufgrund einer Krankheit oder anderweitig gehindert sein, hat er dies zu melden (Art. 54 ARAR). Sollte es objektiv erforderlich sein, kann der Beamte verpflichtet werden, seinen Wohnort zu verlegen (Art. 55 ARAR). Art. 106 Abs. 1 sowie Art. 81 des Gemeindegesetzes (Gemeentewet) verpflichten den Gemeindesekretär, in der Gemeinde zu wohnen, in der er seinen Dienstgeschäften nachgeht, es sei denn, er wurde von dieser Pflicht entbunden. Falls einem Beamten eine Dienstwohnung zugewiesen wurde, hat er diese zu bewohnen und zu unterhalten (Art. 56 ARAR). Eine andere Stellung kann ihm mit oder ohne seine Zustimmung nach dem Prinzip "audi et alteram partern" zugewiesen werden (Art. 57 ARAR). Der Beamte kann vorübergehend verpflichtet werden, Aufgaben wahrzunehmen, die nicht in seinen üblichen Aufgabenbereich fallen. Im Falle eines Streiks der Privatangestellten darf er dazu jedoch nur dann verpflichtet werden, wenn es sich um unaufschiebbare Tätigkeiten handelt (Art. 58 ARAR). Der Beamte hat das Dienstgeheimnis zu wahren (Art. 59 ARAR). Sollte er sich in seiner grundsätzlichen Meinungsfreiheit beeinträchtigt fühlen, kann er dagegen Beschwerde erheben. Er sollte dieses Recht als "Whistleblower" jedoch nicht leichtfertig nutzen! Der bürgerliche Reichsbeamte darf eine Nebentätigkeit im öffentlichen Dienst nur mit königlicher Einwilligung ausüben (Art. 60 ARAR). Runderlasse können weitere Ausnahmen vorsehen; niemals aber dürfen Nebentätigkeiten dem Amt oder dessen Ansehen schaden (Art. 61 ARAR). Es ist dem Reichsbeamten verboten, als (un)mittelbarer Lieferant des Dienstes aufzutreten, es sei denn mit schriftlicher Genehmigung (Art. 62 ARAR). Bestimmten Beamten kann eine Nebentätigkeit als Kommissar, Verwalter oder Inhaber von Unternehmen, Stiftungen oder Vereinigungen, die in engem Kontakt zu staatlichen Stellen stehen, verboten werden (Art. 63 ARAR). Der Beamte muß unbestechlich sein (Art. 64 ARAR). Leistungsbeurteilungen, die anschließend mit dem Beamten besprochen werden, finden in regelmäßigen Abständen statt. Auf Antrag des Beamten hat eine Leistungsbeurteilung jederzeit stattzufinden. Vor der Beurteilung ist der Beamte zu hören (Art. 70 ARAR). Die Vorschrift des Art. 77 ARAR gibt einen breiten Ermessensspielraum. Danach kann dem Beamten in bestimmten Fällen der Zutritt zu Dienstgebäuden völlig untersagt werden. Gegebenenfalls hat der Beamte auch eine Leibesvisitation zu dulden. Während der Dienstzeit darf er keinen Alkohol trinken oder in seinen Diensträumen lagern (Art. 78 ARAR). Der Beamte kann für eine begrenzte Zeit versetzt werden, im Inland, aber auch ins Ausland. Die 50 Am 16. April 1940 hat der Ministerpräsident genau vorgeschrieben, welche Abzeichen erlaubt sind. Dieser Erlaß, der mir jetzt altmodisch erscheint, war zu jener Zeit verständlich.

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Rechte des Beamten in diesem Fall sind besonders geregelt. Der Beamte ist über seine Rechte in Kenntnis zu setzen (EG-Richtlinie 91/533). Die Arbeitszeit wird vom Dienstherrn festgelegt oder individuell verabredet, wobei der Beamte ein Mitspracherecht hat. Ältere Beamte können auf Wunsch eine Arbeitszeitverkürzung erhalten. Die wöchentliche Arbeitsdauer beträgt, von regelmäßigen Pausen unterbrochen, im Durchschnitt 38 Stunden (Art. 21 ARAR). Für die beim Verteidigungsministerium angestellten Chauffeure begrenzt eine Allgemeine Verwaltungsverordung die monatliche Überstundenzahl im Durchschnitt auf 45 Stunden. 51 b) Unparteiische Amtsführung In der Rechtsprechung wurden allgemeine Prinzipien für eine unparteiische Amtsführung entwickelt, die sich in drei Gruppen aufteilen lassen: Prinzipien der Vorbereitung und Entschlußfassung: Anwendung der erforderlichen Sorgfalt, der Grundsatz des "fair play" sowie das Verbot des "detoumement de procedure"; Prinzipien der Begründung und Abfassung von Entschlüssen: tragfähige Begründung, Sorgfalt, wenn nötig Sachverständigenberatung, Rechtssicherheit; inhaltliche Anforderungen: Vertrauensschutz, materielle Rechtssicherheit, Gleichheit, Verbot des "detoumement de pouvoir", materielle Sorgfalt, Verhältnismäßigkeit, Willkürverbot und - im Sozialversicherungsrecht - Billigkeit. Ein Verstoß gegen gesetzliche Bedingungen bedeutet stets einen Verstoß gegen die oben genannten Grundsätze. 52 Daneben gibt es eine Anzahl von Weisungen des Ministerpräsidenten an die Beamten (Aanwijzingen aan ambtenaren). Einige Prinzipien und Weisungen sind in dem Entwurf über ein allgemeines Verwaltungsrechtsgesetz (Algemene wet bestuursrecht) zu finden. 53 Nebentätigkeiten dürfen nicht mit dem Amt kollidieren: Besondere Vorsicht ist geboten beim Bezug von finanziellen Leistungen. Diese können das Gebot einer unparteiischen Amtsführung gefährden, da sie die Gefahr der Bestechlichkeit mit sich bringen. 54 Das bedeutet aber nicht, daß 51 Königlicher Erlaß vom 3. Mai 1989 mit einer näheren Bestimmung der Arbeitszeit und der Überstundenvergütung für Chauffeure, Staatsblad 1989, 194. 52 H. D. van Wijk / W. Konijnenbelt, Hoofdstukken van administratief recht, 7. Aufl., Utrecht 1990. 53 A. J. C. de Moor-van Vugt, stellt in: J. B. J. M. ten Berge u. a., Algemene wet bestuursrecht, Den Haag (Loseblattwerk), S. D 3-1, fest, daß unter den ausländischen Gesetzgebungswerken, die bei dem Entwurf des "Algemene wet bestuursrecht" (Allgemeines Verwaltungsrechtsgesetz) eine Rolle gespielt haben, namentlich das Verwaltungsverfahrensgesetz der Bundesrepublik Deutschland wichtig gewesen sei.

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Nebenbezüge grundsätzlich unzulässig sind. Es ist vielmehr im Einzelfall abzuwägen und eine Genehmigung des Dienstherrn einzuholen. Richter sind gehalten, ihre Nebenbeschäftigung einschließlich eventueller Nebenbezüge in Listen einzutragen, die teilweise veröffentlicht werden. c) Amtsverschwiegenheit Die Behörden stellen bei der Durchführung ihrer Aufgaben Öffentlichkeit gemäß durch Gesetz zu erlassender Vorschriften her (Art. 110 GW). Der Beamte ist zur Amtsverschwiegenheit verpflichtet, soweit diese Verpflichtung als selbstverständlich anzusehen ist (Art. 125 a Abs. 3 Beamtengesetz). Diese Gesetzesbestimmung dient einerseits der Lauterkeit des öffentlichen Dienstes, sie bietet andererseits auch die Möglichkeit, flexibel auf eine Weiterentwicklung des Rechts reagieren zu können. Dieser Bestimmung kann die Übereinstimmung mit dem Grundrecht der Meinungsfreiheit unbeschadet der Verantwortlichkeit jedes einzelnen vor dem Gesetz nicht abgesprochen werden. d) Treuepflicht Die Leistung des Amtseids oder des Gelübdes ist eine historische Besonderheit des öffentlichen Dienstes und in den meisten Gesetzen vorgesehen (Art. 51 ARAR). Nach Auskunft der Provinz Gelderland leisten die Beamten keinen Amtseid; dieser ist auch gesetzlich dort nicht vorgesehen. Auch in anderen Verwaltungen ist der Amtseid zuweilen unüblich geworden. e) Folgen von Dienstpflichtverletzungen Ein Beamter, der seine Pflicht verletzt, kann dafür disziplinarisch belangt werden. Eine Pflichtverletzung liegt nicht nur in der Verletzung einer gesetzlichen Bestimmung, sondern auch in einem Verstoß gegen den Ehrenkodex. Der Dienstherr mit Einstellungsbefugnis ist auch der Disziplinarherr (Art. 80 ARAR). Als Disziplinarstrafen kommen in Betracht: a) schriftlicher Tadel; b) außervorschriftsmäßiger Dienst ohne oder mit geringer Entlohnung; c) Kürzung der Urlaubsansprüche; d) Geldstrafe; e) Kürzung der Bezüge (halbes Monatsgehalt); f) Rückstufung (höchstens 2 Jahre); g) keine periodische Erhöhung der Bezüge (höchstens 4 Jahre); h) keine Beförderung (höchstens 4 Jahre); i) Degradierung; j) Versetzung; k) Suspendierung; I) Entlassung. Ein schnelleres Aufholen der andernfalls erreichten Besoldungsgruppe ist möglich, und es kann auch von einer Bestrafung abgesehen werden, falls weitere Pflichtverletzungen nicht erfolgen (Art. 81 54 B. J. S. Hoetjes, Dm de identiteit en de integriteit van de overheid, het ambtelijk moreel in de jaren tachtig en daarna, in: Bestuurskunde in hoofdlijnen, liber amicorum Prof. Dr. A. van Braam, Fachgruppe Verwaltungswissenschaft, Leiden 1988, S. 157 - 169.

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ARAR). Eine Bestrafung des Beamten kann nur dann erfolgen, wenn der Beamte zuvor die Gelegenheit hatte, sich gegenüber den Vorwürfen zu verteidigen. Er hat das Recht, einen Anwalt oder sonstigen Berater heranzuziehen (Art. 82 ARAR). Die Strafe wird schriftlich festgesetzt und begründet, sie wird aber, mit Ausnahme des schriftlichen Tadels, nicht vollzogen, solange sie noch nicht rechtskräftig geworden ist, es sei denn, es wird der sofortige Vollzug befohlen (Art. 84 ARAR). Im Strafgesetzbuch ist die Möglichkeit der Bestrafung wegen eines im Amt begangenen Verbrechens vorgesehen. Nicht nur wegen eines Dienstvergehens, sondern auch nach Einleitung eines Strafverfahrens oder wenn der Dienstherr seine Absicht einer Bestrafung im Falle einer Verurteilung deutlich gemacht hat oder eine Bestrafung aus Gründen der dienstlichen Disziplin erforderlich ist, kann ein Beamter durch schriftliche Anordnung mit der Folge einer Kürzung seiner Bezüge vom Dienst suspendiert werden (Art. 91, 92 ARAR). Straftaten im Amt können durch die Staatsanwaltschaft bei dem Strafrichter angeklagt werden. Das Strafgesetz droht Freiheitsstrafe bis zu 12 Jahren, Geldstrafe sowie den Verlust des Wahlrechts an. Der Beamte kann infolge strafgerichtlicher Verurteilung auch die Fähigkeit zur Ausübung des Rechtsanwaltsberufes verlieren. 55

2. Soziale Sicherung und Rechte des Beamten Vorschriften über den Anspruch auf soziale Sicherheit werden durch Gesetz erlassen (Art. 20 Abs. 2 GW). Durch Gesetz werden auch die finanziellen Zuwendungen an Mitglieder und ehemalige Mitglieder der Generalstaaten und ihre Hinterbliebenen geregelt (Art. 63 GW).

Hoving ist der Meinung, daß Art. 119 EWGV nicht nur die normale Grundbesoldung umfaßt, sondern auch alle anderen Zuwendungen in Geld oder Naturalien, die der Arbeitgeber dem Bediensteten direkt oder indirekt aufgrund des Dienstverhältnisses zukommen läßt. Eine Pension ist nicht ohne weiteres als Entgelt im Sinne des Art. 119 EWGV anzusehen; eine klare Definition enthält der Vertrag nicht. 56 Im Dezember 1991 wurde bei dem EG-Gipfel in Maastricht unter der Präsidentschaft der Niederlande ein Protokoll zu Art. 119 des EWGV aufgenommen, in dem es heißt, daß Leistungen aufgrund eines betrieblichen Systems der sozialen Sicherheit dann nicht als Entgelt im Sinne des Art. 119 EWGV gelten, sofern und soweit sie auf Beschäftigungszeiten vor dem 17. Mai 1990 zurückgeführt werden können, außer im Fall von Arbeitnehmern oder deren anspruchsberechtigten Angehörigen, die vor diesem Zeitpunkt eine Klage bei Gericht oder ein gleichwertiges Verfahren nach geltendem einzelstaatlichem Recht anhängig gemacht haben. Anlaß dafür war das "Barber"-Urteil des EuGH zur Frage der Gleichberechtigung von Männern und Frauen bezüglich der Sozialleistungen. 55

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Strafgesetzbuch, Titel XXVIII (Amtsverbrechen). E. Hoving, in: "Pensioenvraagstukken" (1991) 3.

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Man befürchtete ein finanzielles Defizit der Pensionskassen, einschließlich derjenigen der Beamten. Denn in den Niederlanden besteht seit 1922 auf gesetzlicher Grundlage für im Ruhestand befindliche Beamte (im weiten Sinne) eine Pensionskasse, im Gegensatz zu anderen Staaten, in denen der Staat die Ruhestandsbezüge jährlich durch Haushaltsgesetz finanziert. Wie auf andere Pensionskassen könnten auf die Allgemeine Bürgerliche Pensionskasse (Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds) rückwirkend Pensionsforderungen zukommen; diesem Problem wäre mit der Maastricht-Lösung zum größten Teil vorgebeugtY a) Dienstbezüge Dienstbezüge stellen das Entgelt für erbrachte Leistungen oder einen Ausgleich für Aufwendungen dar. Für Reichsbeamte (und Angestellte) werden die Bezüge aufgrund königlicher Erlasse gewährt; für Beamte in anderen Verwaltungsbereichen ist die Besoldung durch Verwaltungsverordnungen geregelt. Der bekannteste Erlaß ist der Besoldungserlaß für bürgerliche Reichsbeamte von 1984 (Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren, BBRA). Zahlreiche Erlasse und Verordnungen sind diesem Besoldungserlaß nachgebildet.

Struktur 1991

Bezugs- Vorbildungsebene gruppe I

II III

IV V VI

Volksschule Vorbereitungsberufsbildung / Allgemeine Fortbildung Mittlere Berufsbildung / Vorbereitungsbildung für Wissenschaftliche Bildung Höhere Berufsbildung Wissenschaftliche Bildung Keine Angabe

Generaldirektor / -sekretär General / Admiralleutnant Staatsekretär Bürgermeister Richterliche Gewalt Kommissar des Königs Minister

Rangnummer

Bruttobezug / Monat in Gulden

1- 3

2084- 3008

3- 6

2180- 3509

5- 9

2324- 5057 2496- 7528 3428 - 9011 7637-13190

6-12 10-14 15 -18

14067 15002 15003 4493-16000 7111-16000 16000 16000

57 Zweite Kammer, 21800-XV, NT. 53, Stellung der Frauen in der Arbeit; J. Riphagen, Rechtvaardigheid versus doelmatigheid in het sociaal zekerheidsrecht, in: C. W. Maris u. a. (Hrsg.), Recht, rechtvaardigheid en doelmatigheid, Amhem / Deventer 199Q.

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Für jede Rangnummer gibt es - aufgrund des Besoldungserlasses für bürgerliche Reichsbeamte von 1984 - eine Dienstpostenbewertung. Für andere Personalgruppen, beispielsweise Lehrer, wissenschaftliche Bedienstete, Polizeibeamte, Bürgermeister, Richter und Berufsoldaten, sind vergleichbare Regelungen erlassen worden. Das gilt auch für die Angestellten der Provinzen, der Gemeinden und der Wasserverbände. Die Verordnungen für den letztgenannten Personenkreis weisen darüber hinaus einige Zwischenränge (10 a, 11 a) sowie eine spezielle Anerkennung der Planstellenbewertung auf. Einige Dienstposten habe ich zum Vergleich in die vereinfachte Struktur eingetragen. 58 Die jährlichen Grundlinien der Dienstbezüge werden erst den Gewerkschaften der Beamten zur Beratung vorgelegt (Art. 105 ARAR). Obwohl Mitbestimmung im heutigen staatsree