Das Recht der Gemeinsamen Agrarpolitik der EG: dargestellt am Beispiel des Gemeinsamen Milchmarktes mit Bezügen zum Durchführungsrecht in der Bundesrepublik Deutschland [1 ed.] 9783428487868, 9783428087860

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GEREON TRIELE

Das Recht der Gemeinsamen Agrarpolitik der EG dargestellt am Beispiel des Gemeinsamen Milchmarktes mit Bezügen zum Durchführungsrecht in der Bundesrepublik Deutschland

Schriften zum Europäischen Recht Herausgegeben von

Siegfried Magiera und Detlef Merten

Band 46

Das Recht der Gemeinsamen Agrarpolitik der EG dargestellt am Beispiel des Gemeinsamen Milchmarktes mit Bezügen zum Durchführungsrecht in der Bundesrepublik Deutschland

Von Gereon Thiele

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

Thiele, Gereon: Das Recht der Gemeinsamen Agrarpolitik der EG : dargestellt am Beispiel des Gemeinsamen Milchmarktes mit Bezügen zum Durchführungsrecht in der Bundesrepublik Deutschland / von Gereon Thiele. - Berlin : Duncker und Humblot, 1997 (Schriften zum europäischen Recht; Bd. 46) Zug!.: Passau, Univ., Diss., 1995/96 ISBN 3-428-08786-0

D 739 Alle Rechte vorbehalten

© 1997 Duncker & Humb10t GmbH, Berlin

Fotoprint: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0937-6305 ISBN 3-428-08786-0 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 97060

Für Ester, Daniel und Elena

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Wintersemester 1995/96 von der Juristischen Fakultät der Universität Passau als Dissertation angenommen. Die bis Ende 1996 ergangenen Urteile sind eingearbeitet. Besonders herzlich danken möchte ich meinem Doktorvater, Herrn Univ.Prof. Dr. Michael Schweitzer, Universität Passau, für seine freundliche Betreuung der Arbeit, seine jederzeitige Bereitschaft zur Diskussion und zur Akzeptanz von Auffassungen, die von den seinen abweichen und die dadurch ennöglichte "akademische Freiheit". Danken möchte ich ferner Herrn Univ.-Prof. Dr. Hartrnut Söhn, Universität Passau, für die zügige Erstellung des Zweitgutachtens. Ein weiterer herzlicher Dank gebührt Herrn Univ.-Prof. Dr. Rudolf Streinz, Universität Bayreuth, für seine vielfältige akademische wie moralische Unterstützung insbesondere in Momenten des Zweifels. Den Herren Univ.-Profs. Dr. Siegfried Magiera und Dr. Detlef Merten, beide Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, möchte ich für die Aufnahme in die vorliegende Schriftenreihe danken. Die Promotion wurde finanziell und ideell von der Friedrich-Naumann-Stiftung aus Mitteln des Bundesministeriums für Bildung und Wissenschaft, Forschung und Technologie gefördert. Frau Heidi Horlamus danke ich für das Schreiben großer Teile des Manuskripts und für die Erstellung eines wesentlichen Teils der Druckvorlage wie sie vom Verlag vorgegeben ist. Meinen Eltern, Ursula und Robert-Günter Thiele, möchte ich ganz herzlich dafür danken, mir Studium und Promotion durch die unterschiedlichsten Arten der Unterstützung ennöglicht und in dem Promotions vorhaben immer wieder bestärkt zu haben. Die größte Belastung hatten aber zweifellos meine Frau Ester Serra Marques und meine Kinder Daniel und Elena zu tragen. Die Worte "Computer" und "Doktorarbeit" haben schon sehr früh Aufnahme in den Sprachschatz der beiden Kinder gefunden. Bei ihnen möchte ich mich noch einmal ganz herzlich für ihre Geduld und ihr Verständnis bedanken. Gereon Thiele

Inhaltsübersicht Einleitung..................................................................................................................

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Erstes Kapitel

Allgemeine Aspekte des Rechts der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) A. Regelungsbereiche und Kompetenzen auf dem Gebiet der GAP .. .................. ...... I. Einleitung...... ..... ................... ............. ...... .......................................................

11. Gemeinschaftskompetenzen auf dem Gebiet der GAP .................... ...............

26 26 26 27

B. Rechtsetzung im Bereich der GAP und Durchführung des Agrarmarktordnungsrechts......................................................................................................................

60

I. Einleitende Anmerkungen zu den marktpolitischen Organisationsmodellen .

60

11. Die Rechtsetzung auf Gemeinschaftsebene ........................ .................... ........

61

m. Rechtsetzung und Durchführung auf mitgliedstaatlicher Ebene .....................

75

Zweites Kapitel

Die Milchmarktordnung der EG A. Einleitung........................................................................... ........ ................ ...........

B. Grundstrukturen der Milchmarktordnung ........ .......... ................ ...........................

I. Die schrittweise Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation .............. 11. Die Gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse seit 1968.

122 122 123 123 124

Drittes Kapitel

Maßnahmen zur Bekämpfung der Überschußproduktionen Erster Abschnitt Die auf dem MUchmarkt getroffenen Maßnahmen zur Bekämpfung

der ÜberschußproduktIonen (ohne MUchquotenregelung)

161

A. Einleitung .............................................................................................................. 161 B. Die wesentlichen Maßnahmen in ihrer historischen Folge ................................... 163 I. Die erste Abschlacht- und Nichtvermarktungsprämienaktion, Einfrieren der Richtpreise zwischen 1968 und 1971, Senkung des Butterpreises und Vervon Butter aus EG-Interventionslagerbeständen an die UdSSR ................. 163

10

Inhaltsübersicht 11. Die Maßnahmen von Mai 1977 ....................................................................... 164

m. Die erste Garantieschwellenregelung .............................................................. 167 Zweiter Abschnitt

MIlchquotenregelung

169

A. Einleitung .............................................................................................................. 169 B. Generelle Funktionsweise ..................................................................................... 170 C. Rechtsgrundlagen und die Regelungen im einzelnen ............................................ 170 I. Die Rechtsnormen im Überblick..................................................................... 170 11. Die Regelungen im einzelnen .......... ............ .............. .............. ............ ........... 172 D. Sonderproblem: Die Rechtsstellung der ehemaligen Teilnehmer an der Milchnichtvermarktungs- bzw. Umstellungsprämienaktion von 1977 ........................... 230 I. Problemstellung............................................................................................... 230

11. Die SLOM I, SLOM 11 und SLOM III-Regelungen zur Zuweisung spezifischer Referenzmengen an diese Gruppe von Milcherzeugern ........................ 233

m. Schadenersatzansprüche der Teilnehmer an der Nichtvermarktungsaktion

gegen die Gemeinschaft .................................................................................. 271

IV. Schadenersatzansprüche der Teilnehmer an der Nichtvermarktungsaktion gegen die Mitgliedstaaten ............................................................................... 292

Ausblick..................................................................................................................... 300 Rechtsprechungsverzeichnis................................................................................ 303 Verzeichnis der zitierten Rechtsquellen ........................................................... 309 Literaturverzeichnis .............................................................................................. 320

Sachregister .............................................................................................................. 331

Inhaltsverzeichnis Einleitung... ........ ........ ..... ................. ........ ........................... ........ .......... .... ..... ....... ......

23

Erstes Kapitel

Allgemeine Aspekte des Rechts der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) A. Regelungsbereiche und Kompetenzen auf dem Gebiet der GAP .............. ............ I. Einleitung ... ....... ............. .... ... ........ ..... ..... ....... ....... ... .... ........... ..... .................. II. Gemeinschaftskompetenzen auf dem Gebiet der GAP ...... ................ ............ 1. Kompetenzbereiche .......... .................................................. ..................... 2. Die Abgrenzung der Gemeinschaftskompetenzen von den Kompetenzen der Mitgliedstaaten in Hinblick auf das Subsidiaritätsprinzip gemäß Art. 3b Abs. 2 EGV ......................................................................................... a) Anwendbarkeit des Subsidiaritätsprinzips.......................................... aa) Allgemeine Überlegungen............................................................ bb) Die Abgrenzung der Kompetenzen im Bereich der GAP in der Rechtsprechung des EuGH vor Inkrafttreten des Subsidiaritätsprinzips ............................................................................................... (1) Die ursprünglichen zwei Rechtsprechungstendenzen............ (2) Das Urteil Midden-Nederland................................................ (3) Die Folgerechtsprechung im Anschluß an das Urteil MiddenNederland ............................................................................... (a) Die Urteile in den Rechtssachen Zoni, Griechenland.!. Kommission und Komrnission.!.Griechenland................ (b) Die Urteile in den Rechtssachen ORO Amsterdam und Dietz-Matti....................................................................... (c) Die Rechtssache Mörlins ................................................. (4) Ergebnis der Analyse der Rechtsprechung des EuGH ........... (a) Zur ersten Frage............................................................... (b) Zur zweiten Frage ............................................................ cc) Gesamtergebnis zur Frage der Anwendbarkeit des Subsidiaritätsprinzips auf die GAP .................................................................... (1) Die grundsätzliche Anwendbarkeit des Subsidiaritätsprinzipsauf die GAP............................................................................ (2) Die vorn Subsidiaritätsprinzip erfaßten Tätigkeitsebenen auf dem Gebiet der GAP ..............................................................

26 26 27 27

33 34 34

38 38 39 42 43 43 43 45 45 46 47 47 51

12

Inhaltsverzeichnis (a) Überprüfung des bereits bei Inkrafttreten des EUV existenten Gemeinschaftsrechts auf seine Vereinbarkeit mit dem Subsidiaritätsprinzip ........................................................ (b) Die Festlegung der Ziele von Gemeinschaftspolitiken und deren Verfolgung...................................................... ....... b) Die Kriterien gemäß Art. 3b Abs. 2 EGV für die Entscheidung, auf welcher Ebene eine bestimmte Maßnahme verfolgt werden soll....... c) Die Justitiabilität des Subsidiaritätsprinzips....................................... d) Zusammenfassung .............................................................................. 3. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip gemäß Art. 3b Abs. 3 EGV......................

53 55 57 59

B. Rechtsetzung im Bereich der GAP und Durchführung des Agrarrnarktordnungsrechts......................................................................................................................

60

I. Einleitende Anmerkungen zu den marktpolitischen Organisationsmodellen... II. Die Rechtsetzung auf Gemeinschaftsebene ................................................... 1. Einleitung................................................................................................. 2. Rechtsinstrumente ................................................................................... 3. Verfahren zur Rechtsetzung und Normenhierarchie................................ a) Das Verfahren des Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3: Grundsätzliche Bedenken.. b) Rechtsnormen des Rates aufgrund von Ermächtigungen in den Grundverordnungen, die sogenannten ..Grundregeln-Verordnungen"............... c) Rechtsakte der Kommission in Ausübung delegierter Normsetzungskompetenz........................................................................................... aa) Verwaltungsausschußverfahren.................................................... bb) Sonstige Kompetenzen der Kommission ............ ......................... d) Hierarchie der Normen untereinander ................................................ aa) Rechtsakte der Kommission untereinander .................................. bb) Rangverhältnis zwischen Normen des Rates auf der 1. und 2. Stufe und solchen der Kommission auf der 3. Stufe.............................. cc) Rangverhältnis zwischen den Normen des Rates auf der 1. Stufe und denen auf der 2. Stufe............................................................ dd) Verhältnis zwischen Rats-Normen auf der 1. Stufe und Normen des Rates zur Preisfestsetzung...................................................... e) Neuere Entwicklungen........................................................................ m. Rechtsetzung und Durchführung auf mitgliedstaatlicher Ebene.................... I. Grundsätzliches........................................................................................ a) Originäre mitgliedstaatliche Kompetenzen ........................................ b) ,.Abgeleitete" Kompetenzen und Pflichten zur Durchführung des Gemeinschaftsrechts; Unmittelbarkeitswirkung von EG-Rechtsverordnungen und Notwendigkeit innerstaatlicher Durchfiihrungsvorschriften aa) Materielle Ermächtigungen zur Ausführung ................................ bb) Regelungslücken in den Verordnungen und Ausfiillen dieser Uicken durch innerstaatliche Regelungen .............. .............. ............ ........ cc) Unmittelbar anwendbare Rechtsverordnungen ............................

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60 61 61 61 62 63 65 69 70 72 72 72 73 73 74 74 75 75 75

75 77 79 79

Inhaltsverzeichnis

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(1) Vollzug des unmittelbar anwendbaren Gemeinschaftsrechts: Zuständigkeiten, Einrichtung der Behörden und anzuwendendes Verfahrensrecht................................................................ 80 (2) Gemeinschaftsrecht als Ermächtigungsgrundlage im Sinne vom Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes ...... .............. ........ ..... 81 (3) Weisungsrechte der Gemeinschaft an die Mitgliedstaaten oder an die mitgliedstaatlichen Behörden unmittelbar................... 81 dd) Ergebnis........................................................................................ 83 2. Durchführung des Agrarmarktordnungsrechts in der Bundesrepublik Deutschland.............................................................................................. 83 a) Grundsätzliche Organisationsfragen bei der Durchführung von Gemeinschaftsrecht in der Bundesrepublik und die gesetzlichen Grundlagen.. 83 aa) Gesetzgebungskompetenz auf dem Gebiet materiellen Ausfiihrungsrechts ............................................................................................ 85 (1) Gesetzgebungskompetenzen des Bundes............................... 87 (a) Art. 74 Nr. 17 GG ............................................................ 87 (b) Art. 73 Nr. 5 und Art. 105 Abs. 1 GG ............................. 89 (2) Gesetzgebungskompetenzen der Länder................................ 91 bb) Kompetenz zur Ausführung von innerstaatlich erlassenen Rechtsakten (Staatsorganisation) ............................................................ 93 (1) Die Zuständigkeit von Bundesbehörden zur Ausführung von Bundesrecht............................................................................ 93 (a) ,,zwingende" Ausnahmen von dem Grundsatz der Länderzuständigkeit für den Bereich des Agrarrechts ...... .......... 93 (b) "Zugelassene" Ausnahmen vom Grundsatz der Länderzuständigkeit für den Bereich des Agrarrechts .............. 94 (aa) Zuständigkeit der Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (BLE), sog. ,,Marktordnungsstelle" .. 95 (bb) Zuständigkeit der Bundesfinanzverwaltung ........... 95 (2) Die Zuständigkeit von Landesbehörden zur Ausführung von Bundesrecht............................................................................ 96 (3) Die Zuständigkeit von Landesbehörden zur Ausführung von Landesrecht..................................... ....................................... 97 cc) Anzuwendende Verfahrensvorschriften .. ........ .................. ........... 97 b) Priifungsmaßstab für nationale Durchführungsmaßnahmen: EG-Recht oder nationales Recht?............................................................. ........... 98 aa) Überpriifung nationaler Maßnahmen anhand primären und sekundären Gemeinschaftsrechts ........................................................... 98 bb) Überpriifung an "höherrangigerem Recht" (Grundrechte und allgemeine Rechtsgrundsätze) .......................................................... 99 cc) Lösungsvorschläge ....................................................................... 101 c) Das Gesetz zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen (MOG) ................................................................................................ 104 aa) Generelle Problematik.................................................................. 104 (1) Grundsätzliche Zuständigkeitsanordnungen .......... ................ 105

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Inhaltsverzeichnis (2) Fragen hinsichtlich des Bestimmtheitsgrundsatzes bei den Verordnungsermächtigungen zum Erlaß materiellen Durchführungsrechts im MOG ........................................................ 106 bb) Die wesentlichen Regelungsgegenstände des MOG im einzelnen... 111 (1) Besondere Vergünstigungen. § 6 MOG ................................. 111 (a) Organisationsrecht ........................................................... 111 (b) Verfahren ......................................................................... 112 (c) Materielles Recht........ ........ ...... .................. ..................... 112 (d) Subdelegation an die Landesregierungen im Sinne von Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG.... ............................ ................. 113 (2) Mengenregelungen, § 8 MOG ............................................... 113 (a) Organisationsrecht ........................................................... 113 (b) Verfahren ......................................................................... 114 (c) Materielles Recht.............................. ........ ........ ............... 114 (3) Interventionen, § 7 MOG ....................................................... 114 (a) Organisationsrecht ........................................................... 114 (b) Verfahren ......................................................................... 115 (c) Materielles Recht ............................................................. 115 (4) Lizenzen, Erlaubnisse, Dokumente, Genehmigungen bei der Ausfuhr, §§ 18 ff. MOG ......................................................... 115 (a) Organisationsrecht ........................................................... 115 (b) Verfahren ......................................................................... 117 (c) Materielles Recht............ ...... ............................ ............... 117 (5) Abgaben ................................................................................. 118 (a) Währungsausgleichsabgaben bei der Einfuhr aus anderen EG-Mitgliedstaaten.......................................................... 118 (b) Ausfuhrabgaben ............................................................... 119 (aa) Organisationsrecht .................................................. 119 (bb) Verfahren ................................................................ 119 (cc) Materielles Recht .................................................... 120 (c) Währungsausgleichsabgaben bei der Ausfuhr nach anderen EG-Mitgliedstaaten.......................................................... 120 (d) Marktlenkende Abgaben § 12 MOG ............................... 120 (aa) Organisationsrecht .................................................. 120 (bb) Verfahren ................................................................ 121 (cc) Materielles Recht .................................................... 121

Zweites Kapitel

Die Milchmarktordnung der EG A. Einleitung................................... ................................. ............... ......... ...... ............ 122 B. Grundstrukturen der Milchmarktordnung ........ .................. ............ ........ ............... 123

I. Die schrittweise Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation ............. 123

Inhaltsverzeichnis

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11. Die Gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse seit 1968 ................................................................................................................ 124 1. Einleitung................................................................................................. 124 a) Stellung der VO Nr. 804/68 in der Normhierarchie ........................... 124 b) Die Regelungsziele generell.............................. ... ..... ......... ......... ....... 125 2. Die Regelungen im einzelnen.. .............. .............. .................. .................. 126 a) Art. 1: Geltungsbereich ....................................................................... 127 b) Titel IV (Art. 22 bis 37), Allgemeine Bestimmungen ........................ 128 aa) Art. 22: Verbot von Zöllen und Kontigenten im BinnenhandeL ... 129 (l) Die Verbote des Art. 22 . .... ....... ..... ....... ... ..... .................. ....... 129 (2) Waren im Sinne von Art. 9 Abs. 2 EGV ................................ 129 (3) Sonderbestimmungen für Rohmilch ...................................... 130 (4) Das Verhältnis von Gemeinschaftsrecht und nationalen Rechtsnormen im Milchsektor .......................................................... 130 bb) Art. 22 a: Sondermaßnahmen während der Bekämpfung von Tierseuchen .......................... ........... ................. ................. ............ ...... 131 cc) Art. 23,24 und 25 a.F.: Bestimmungen hinsichtlich Beihilfen.... 132 dd) Art. 24a: Absatzförderabgabe....................................................... 132 ee) Art. 25 n.F.: Milcherzeugerorganisationen .................................. 133 ff) Art. 26: Beihilfen für den verbilligten oder kostenlosen Absatz von Milcherzeugnissen an Schüler in Schulen oder stark benachteiligte Personenkreise.................................................................. 133 gg) Art. 27 (inzwischen aufgehoben): Qualitätsnormen..................... 134 hh) Art. 29-32: Der Verwaltungsausschuß und das Verwaltungsausschußverfahren ............................................................................. 135 ii) Art. 33: Generelle Berucksichtigung der Ziele der Agrarpolitik und des Welthandels............................................................................ 136 jj) Art. 34: Finanzierung der Maßnahmen, die auf der Grundlage der VO Nr. 804/68 ergriffen werden .................................................. 136 kk) Art. 35, 36 und 37: Übergangs- und Schlußbestimmungen ......... 136 c) Titel I: Preisregelung .......................................................................... 136 aa) Richtpreis ..................................................................................... 137 (1) Definition des Begriffs und das Problem der Rechtswidrigkeit verspäteter Preisfestsetzungen ............................................... 137 (2) Fettgehalt in der Milch........................................................... 140 (3) Verfahren zur Festsetzung des Richtpreises .......................... 141 bb) Interventionspreis .............. ........................................................... 141 cc) Schwellenpreis ............................................................................. 143 dd) Sonstige Bestimmungen ............................................................... 143 d) Titel 11: Interventionsregelung ............................................................ 144 aa) Art. 6 und 7a: Intervention bei Butter .......................................... 144 (1) Allgemeines ........................................................................... 144 (2) Die Interventionsmaßnahmen im einzelnen........................... 145 (a) Intervention im engeren Sinne......................................... 145 (b) Sonstige Interventionsmaßnahmen (= Intervention im weiteren Sinne) ...................................................................... 146

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Inhaltsverzeichnis (aa) Obligatorische Gewährung von Beihilfen für die private Lagerhaltung von Butter und Rahm ................ 146 (bb) Absatz der von den Interventionsstellen gekauften Butter ...................................................................... 146 (3) Allgemeine Regeln für die Intervention................................. 147 (4) Zeitweise Aussetzung der Interventionsankäufe bei Butter gemäß Art. 7a VO Nr. 804/68.................................................... 147 bb) Art. 7 und 7a: Intervention bei Magermilchpulver....................... 148 (1) Allgemeines ........................................................................... 148 (2) Die Interventionsmaßnahmen im einzelnen........................... 148 (a) Intervention im engeren Sinne......................................... 149 (aa) Zeitraum der Anwendung der Interventionsregelung. 149 (bb) Qualitätsvorschriften............................................... 149 (cc) Sonstige Bestimmungen ......................................... 150 (b) Sonstige Interventionsmaßnahmen (= Intervention im weiteren Sinne) ...................................................................... 150 (aa) Absatz des von den Interventionsstellen aufgekauften Magermilchpulvers ........................................... 150 (bb) Fakultative Gewährung von Beihilfen für die private Lagerhaltung von Magermilchpulver ..................... 151 (3) Zeitweise Aussetzung der Interventionsankäufe bei Magermilchpulver gemäß Art. 7a VO Nr. 804/68 ........................... 151 cc) Art. 8: Intervention bei den Käsesorten Grana padano, ParmigianoReggiano und Provolone .............................................................. 152 dd) Art. 9: Fakultative Intervention bei anderen lagerfähigen Käsesorten ................................................................................................. 152 ee) Art. 10: Beihilfen für Magermilch, Magermilchpulver, Buttermilch und Buttermilchpulver, welche zu Futterzwecken verwendet werden ................................................................................................ 153 ff) Art. 11: Beihilfen für zu Kasein verarbeitete Magermilch........... 153 gg) Art. 12: Sonderabsatz von Überschüssen ..................................... 154 e) Titel ID: Regelung für den Handel mit dritten Ländern ..................... 154 aa) Kernpunkt der Außenhandelsregelung ......................................... 154 bb) Die Vorschriften im einzelnen ..................................................... 155 (1) Art. 14, 15: Erhebung von Zöllen gemäß den Bestimmungen des Gemeinsamen Zolltarifs (GZT) und zusätzliche Zölle ........ 155 (2) Art. 16: Eröffnung und Verwaltung der Zollkontingente ........ 156 (3) Art. 17: Ausfuhrerstattungen .................................................. 157 (a) Allgemeines ..................................................................... 157 (b) Besonderheiten in Hinblick auf Veredelungsprodukte .......... 157 (4) Art. 13: Ein- und Ausfuhrlizenzen ......................................... 158 (5) Art. 20: Sonderrnaßnahmen bei Versorgungsschwierigkeiten. 158 (6) Art. 18: Sonderbestimmungen zum aktiven Veredelungsverkehr ......................................................................................... 158

Inhaltsverzeichnis

17

(7) Art. 19: Tarifierung, Verbot von Zöllen, Abgaben gleicher Wirkung, mengenmäßigen Beschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung.................................................................... 159 (8) Qualitätsanforderungen .......................................................... 159 (9) Das "International Dairy Arrangement" ...... ........... ............... 160

Drittes Kapitel

Maßnahmen zur Bekämpfung der Überschußproduktionen Erster Abschnitt

Die auf dem MIlchmarkt getroffenen Maßnahmen zur Bekämpfung der Überschußproduktlonen (ohne MIlchquotenregelung) A. Einleitung .............................................................................................................. 161 B. Die wesentlichen Maßnahmen in ihrer historischen Folge ................................... 163 I. Die erste Abschlacht- und Nichtvermarktungsprämienaktion, Einfrieren der Richtpreise zwischen 1968 und 1971, Senkung des Butterpreises und Verkauf von Butter aus EG-Interventionslagerbeständen an die UdSSR ...................... 163 11. Die Maßnahmen von Mai 1977 ..................................................................... 164 1. Milch-Nichtvermarktungs- bzw. Umstellungsprämienaktion ................. 164 2. Mitverantwortungsabgabe ....................................................................... 166 a) Allgemeines ........................................................................................ 166 b) Rechtmäßigkeit der Mitverantortungsabgabenregelung ..................... 167 lli. Die erste Garantieschwellenregelung............................................................. 167

Zweiter Abschnitt

MIlchquotenregelung A. Einleitung .............................................................................................................. 169 B. Generelle Funktionsweise ..................................................................................... 170 C. Rechtsgrundlagen und die Regelungen im einzelnen ... .... ... ... ....... ....... ...... ........... 170 I. Die Rechtsnormen im Überblick....... ........ ............ ..... ...... .......... .......... ... ...... 11. Die Regelungen im einzelnen ........................................................................ 1. Gesamtgarantiemenge, einzelstaatliche Garantiemengen, Referenzmengen und deren Ermittlung, Abgaben im Falle der Lieferung an Molkereien (Käufer) ........................................................................................... a) Grundsätzliche Erläuterungen hinsichtlich der Zuteilung von Referenzmengen im Rahmen von Formel A und Formel B .................. ........... aa) Generelles zur Anwendung von Formel A und Formel B ............ 2 Thiele

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172 173 173

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Inhaltsverzeichnis bb) Verrechnungsmöglichkeit auf Käuferebene bei Anwendung von Formel B ....................................................................................... 174 cc) Abgabehöhe .................................................................................. 175 dd) Problem der Diskriminierung durch unterschiedliche Abgabensätze und die Verrechnungsmöglichkeit bei Anwendung von Formel B ....................................................................................... 176 ee) Diskriminierung deutscher Milcherzeuger zwischen 1987 und 1990 durch die Art der Anwendung des Gemeinschaftsrechts durch den deutschen Gesetzgeber ...... ..... ......... .......... ............... ....... ...... 178 ff) Rechtslage nach Inkrafttreten der Neufassung der Rechtsvorschriften bzgl. der Garantiemengenregelung durch die VO Nr. 3950/92... 182 b) Art und Weise der Referenzmengenermittlung (ohne Nichtvermarkterreferenzmengen) ............................................................................. 182 aa) Zuweisung einer regulären Referenzmenge auf der Basis der Erzeugung eines Referenzjahres ...................................................... 183 bb) Zuweisung sog. ,,spezifischer Referenzmengen" zur Beriicksichtigung von Härtefällen und Sondersituationen und im Rahmen einzelstaatlicher Ermessensentscheidungen ... ..... ..... ..... ... ......... ........ 184 (1) Nationale Reserve .................................................................. 185 (2) Härtefalle, Sondersituationen und Referenzmengen im Rahmen einzelstaatlichen Ermessens im einzelnen........ ............. ........ 185 (a) Teilnahme an Entwicklungsplänen oder sonstige Investitionen ............................................................................... 185 (b) Junglandwirte................................................................... 187 (c) Härtefälle..................................... ............ ..... ... ......... ....... 187 (d) Spezifische Referenzmengen im Rahmen von Ermessensklauseln ............................................................................ 189 (e) Spezifische Referenzmengen seit Inkrafttreten der VO Nr. 3950/92 ............................................................................ 189 cc) Übertragung von Referenzmengen ............................................... 189 (1) Verkauf, Verpachtung, Vererbung ......................................... 190 (a) Der rechtliche Grundrahmen im Falle von Übertragungen.. 190 (b) Erzeugung von Milch durch einen Pächter auf dem gepachteten Betrieb mit einer ,,mitgebrachten" Referenzmenge ... 194 (c) Stillegung eines Teils der auf den Übernehmer übergegangenen Referenzmenge ... ..... ......... ... .......... ....... ..... ..... ......... 196 (d) Das Problem "Pächterschutz" ............................ .......... .... 196 (aa) Die Rechtssache Wachauf....................................... 197 (bb) Konsequenzen dieses Urteils .................................. 200 (cc) Die Rechtssache Bostock ........................................ 201 (dd) Neufassung des Pächterschutzes durch die VO Ne. 3950/92 .. ........... ... ........ ... ..... .............. ...... ..... .... ...... 202 (e) Anwendung der Übertragungsvorschriften auf Sachverhalte, die sich vor Inkrafttreten der Garantiemengenregelung abgespielt hatten...... ..... ........ ... ... ............ ....... ............ ...... 203 (2) ,,Flexibilisierung der Milchquoten" ....................................... 205

Inhaltsverzeichnis

2.

3. 4. 5.

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(a) Quotensaldierung ............................................................. 205 (b) Quoten-Leasing ................................................................ 206 (c) Quotenverkauf ................................................................. 206 (3) Zusammenfassung und status quo der Rechtsvorschriften betr. die Übertragungsfälle ...... ........ ................... ..... ............... ........ 207 dd) Bestimmung der Äquivalenzmengen bei Milcherzeugnissen und Festlegung der repräsentativen Eigenschaften der anzuliefernden Milch ............................................................................................ 207 c) Quotenstillegungen. Rentenprogranune und Quotenaussetzungen........... 209 aa) Freiwillige Quotenkürzungen = Milchrentenprograrnrne ............. 209 (1) Einzelstaatllche Rentenprogramme ........................................ 210 (2) EG-Milchrentenprogramme ................................................... 212 (a) EG-Milchrentenprograrnm auf der Basis der VO Nr. 13361 86 ..................................................................................... 212 (b) EG-Milchrentenprogranun auf der Basis der VO Nr. 1637/ 91 ..................................................................................... 214 (3) Gemischtes Programm ........................................................... 215 (4) Zusammenfassung .................................................................. 216 bb) Obligatorische Quotenaussetzungen ................ ............................ 217 (1) Die VO Nr. 775/87 ................................................................. 217 (2) Die Rechtmäßigkeit der VO Nr. 775/87 ................................ 218 (3) Fortsetzung der Quotenaussetzungen auf einzelstaatlicher Ebene nach Geltungsablauf der VO Nr. 775/87 ..................... 219 cc) Obligatorische Quotenstillegungen .... .............. .......... .................. 221 dd) Urnsatzsteuerpflichtigkeit der Vergütungs zahlungen für die freiwillige Teilnahme an Milchrentenprogrammen und die obligatorischen Quotenstillegungen und -aussetzungen .................. ......... 223 d) Übernahme des status quo jeder einzelbetrieblichen Referenzmenge durch die neue Grund-VO Nr. 3950/92.............................................. 224 e) Ausnahme von der Erhebung der Abgabe trotz Mengenüberschreitung in Härtefällen? .................................................................................... 224 Direktvermarkter...................................................................................... 226 a) Referenzmengenermittlung................................................................. 227 b) Abgabehöhe ................................................................ ........................ 227 Übertragung der Anlieferungs- auf die Direktvermarktungs-Referenzmengen und umgekehrt.................. ......................... ....... ................... ........ ..... 228 Die Referenzmengenermittlung nach lnkrafttreten der neuen Milchgarantiemengen-..Grundverordnung" Nr. 3950/92 ........................................... 228 Gemeinschaftsreserve .... ................................. ....... ............ ....... ............... 229

D. Sonderproblem: Die Rechtsstellung der ehemaligen Teilnehmer an der Milchnichtvermarktüngs- bzw. Umstellungsprämienaktion von 1977 ..................................... 230

1. Problemstellung ............................................................................................. 230 II. Die SLOM I. SLOM II und SLOM rn-Regelungen zur Zuweisung spezifischer Referenzmengen an diese Gruppe von Milcherzeugern ................................ 233 1. Berücksichtigungsfähiger Personenkreis ................................................. 234 2*

20

Inhaltsverzeichnis 2. Die Ausschlußtatbestände gemäß Art. 3a Abs. 1 UAbs. 1, 1. und 2. Gedankenstrich (1. Alternative) VO Nr. 857/84 .......................................... 234 a) Stichtagsregelung bzw. Ausschlußfrist gemäß Art. 3a Abs. 1 UAbs. 1, 1. Gedankenstrich VO Nr. 857/84 ...................................................... 234 b) Ausschlußtatbestand gemäß Art. 3a Abs. 1 UAbs. 1,2. Gedankenstrich erste Alternative VO Nr. 857/84.............................................. 235 c) Zusammenfassung der dargestellten Rechtslage .................. .............. 236 d) Rechtmäßigkeit dieser beiden Ausschlußtatbestände ......................... 236 e) Diesbezügliche Neufassung von Art. 3a durch die VO Nr. 1639/91 (= SLOM 11) ........................................................................................ 238 f) Rechtmäßigkeit der Neufassung .... ........ ...... ............ .......... ................. 240 3. Ausschluß der Berechnung der Nichtvermarkter-Referenzmenge auf der Basis eines alternativen Referenzjahres im Sinne von Art. 3 Nr. 3 VO Nr. 857/84 ...................................................................................................... 244 4. Kürzung der SLOM-Quote aufgrund zuvor zugewiesener Referenzmengen ........................................................................................................... 245 5. Kürzung der nach Art. 3a ermittelten Referenzmenge um einen pauschalen Satz .................................................................................................... 247 a) Die 6O%-Regelung nach der ursprünglichen Version von Art. 3a Abs. 2 VO Nr. 857/84 ................................................................................. 247 b) Rechtslage nach der Änderung von Art. 3a durch die VO Nr. 1639/ 91 (= SLOM 11)................................................................................... 249 c) Rechtmäßigkeit der Neufassung von Art. 3a Abs. 2 VO Nr. 857/84. 250 aa) Steigerung der auf der Grundlage der im Kalenderjahr 1976 erzeugten Milch ermittelten Ausgangsmenge um einen repräsentativen Steigerungssatz der allgemeinen Milcherzeugung oder wenigstens um 1% in entsprechender Anwendung von Art. 2 Abs. 1 VO Nr. 857/84? ................................................................. 250 bb) Rechtmäßigkeit der Kürzung.................... ............ ...... .................. 253 6. Antragsfristen .......................................................................................... 255 7. Vorübergehende und endgültige Zuweisung der Nichtvermarkter-Referenzmenge gemäß Art. 3a Abs. 3 VO Nr. 857/84 ................................ 256 8. Allgemeine Bedingungen für die Zuweisung der Nichtvermarkter-Referenzmenge................................................................................................ 257 9. Rechtslage bei Übertragungen des von einer Nichtvermarktungsverpflichtung betroffenen landwirtschaftlichen Betriebes oder der NichtvermarkterReferenzmenge ........................................................................... ............. 258 a) Übertragungen im Wege des Verkaufs oder der Verpachtung vor Inkrafttreten von Art. 3a VO Nr. 857/84 (= vor dem 20.3.1989) .......... 258 aa) Übertragung vor Ablauf der Nichtvermarktungsverpflichtung und vor Inkrafttreten von Art. 3a VO Nr. 857/84 ............................... 258 bb) Übertragung nach Ablauf der Nichtvermarktungsverpflichtung und vor Inkrafttreten von Art. 3a VO Nr. 857/84 ........................ 261 b) Übertragungen im Wege des Verkaufs oder der Verpachtung nach Inkrafttreten von Art. 3a VO Nr. 857/84 (= nach dem 20.3.1989) ............. 263

Inhaltsverzeichnis

m.

21

aa) Rechtmäßigkeit von Art. 3a Abs. 4 UAbs. 2 VO Nr. 857/84 generell ............................................................................................. 263 bb) Auslegung von Art. 3a Abs. 4 UAbs. 2 VO Nr. 857/84 in Hinblick auf besondere Situationen ............................................................ 266 c) Übertragungen im Wege der Vererbung und des "erbähnlichen Überganges" ............................................................................................... 266 d) Zeitweilige Überlassungen (= "Quotenleasing") und Verkauf der Nichtvermarkter-Referenzmengen ohne Übertragung des Betriebes .......... 268 e) Sonstige Fälle ..................................................................................... 269 10. Stand der Nichtvermarkter-Referenzmengen nach Inkrafttreten der VO Nr. 3950/92 .............................................................................................. 271 Schadenersatzansprüche der Teilnehmer an der Nichtvermarktungsaktion gegen die Gemeinschaft ................................................................................. 271 1. Die Feststellungen des EuGH in der Rechtssache Mulder (11) ................ 273 a) Anspruchsgegner ................................................................................ 273 b) Die Voraussetzungen für einen Schadenersatzanspruch nach dem EuGH-Urteil in der Rechtssache Mulder (11) ..................................... 275 aa) Prüfung einer hinreichend qualifizierten Verletzung einer den einzelnen schützenden höherrangigen Norm durch die VO Nr. 857/84 bis zu ihrer Änderung durch die Einfügung eines Art. 3a durch die VO Nr. 764/89......................................................... 275 bb) Problem des Umfangs des betroffenen Personenkreises .............. 277 c) Kriterien zur Ermittlung der Schadenshöhe ....................................... 277 aa) Absicht, nach Ablauf der Nichtvermarktungsverpflichtung die Milcherzeugung wiederaufzunehmen .......................................... 278 bb) Zu berücksichtigender Zeitraum fiir die Berechnung des Schadens. 278 cc) Einzelheiten zur Berechnung der Schadenshöhe .......................... 279 2. Die Entschädigungs-VO des Rates .......................................................... 281 a) Voraussetzungen für einen Schadenersatzanspruch nach der Entschädigungs-VO ........................................................................................ 282 aa) Tatsächliche Wiederaufnahme der Milcherzeugung nach Inkrafttreten von Art. 3a VO Nr. 857/84 ................................................. 282 bb) (Teilweiser) Ausschluß des Anspruchs im Falle der Teilnahme an Rentenprograrnmen und des Verkaufs oder der Verpachtung des Betriebes ....................................................................................... 283 b) Zu berücksichtigender Zeitraum für die Schadenermittlung .............. 283 aa) Verjährungsproblematik ............................................................... 283 bb) Spätester Zeitpunkt, bis zu dem eine Schadensberechnung erfolgen kann ."".""""."".".""."" .. ".".""."".""."."".".".""""".""""""" 284 c) Berechnung der entschädigungsfahigen Jahresmenge........................ 286 3. Kritik an der Entschädigungs-VO ........................................................... 286 a) Problem "Übemehmer" eines Nichtvermarkterbetriebes ................... 286 b) Kein Schadenersatzangebot in Fällen, in denen die Erzeugung nach Inkrafttreten der SLOM I und lI-Regelungen nicht wiederaufgenommen wurde .................................................................................................. 288

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Inhaltsverzeichnis c) Ausschluß vom Entschädigungsangebot im Falle des Verkaufs, der Verpachtung oder der Teilnahme an Rentenprogrammen .................. 4. Noch offene unentschiedene Fälle ........................................................... IV. Schadenersatzansprüche der Teilnehmer an der Nichtvermarktungsaktion gegen die Mitgliedstaaten .. ........ ....... ........... ........ .... ....... ........ .... ......... .......... 1. Berechtigung und Verpflichtung der Mitgliedstaaten, nach Erlaß des Urteils in der Rechtssache Wehrs den betroffenen Erzeugern Milchquoten zuzuteilen.. ..... ........ .... ... ..... ... ..... ... ... ... ... ... ....... ..... ................. ...... 2. Ergebnis .. ... ......... ..... ... ........... ...... ..... ... ... ...... ... ... .......... ....... ...... ... ...........

289 290 292

294 298

Ausblick .............................................................................................................. 300 Rechtsprechungsverzeichnis ..... ... ........ ... ............... ....... ..... ....... ......... ........... 303 Verzeichnis der zitierten Rechtsquellen ..................................................... 309 Literaturverzeichnis ........................................................................................ 320 Sachregister ............................. ,... ......... ..... ...... ..... ...... ............. ... .... .... ... ...... ...... 331

Einleitung Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) der Europäischen Gemeinschaft unterscheidet sich vom Abschnitt über den freien Warenverkehr des EGV dadurch, daß in großem Umfang von politischer Seite regulierend in das Marktgeschehen eingegriffen wird. Der Eingriff bedarf einer gesetzlichen Grundlage, und so werden auch sämtliche Maßnahmen entweder durch eigene Rechtsetzungsakte verfolgt oder aufgrund solcher Akte ergriffen. Marktregulierendes Eingreifen hat zur Konsequenz, daß in die unternehmerische Gestaltungsfreiheit der Marktbeteiligten eingegriffen wird, womit die GAP eine Grundrechtsrelevanz erhält, denn es sind Grundrechte wie die Berufsfreiheit und das Eigentumsrecht betroffen. Die GAP ist aus diesem Grunde auch Gegenstand vielfältiger wissenschaftlicher Beiträge. Bislang ist im deutschen Sprachraum - soweit ersichtlich - jedoch erst eine Monographie, die Abhandlung durch Ebeling, erschienen, die sich mit einer konkreten Marktordnung, der Getreidemarktordnung, auseinandergesetzt hat l • Daneben ist die Abhandlung durch Boest zu nennen, die allgemein die "Agrarmärkte im Recht der EWG" behandele. Bamstedt setzte sich darüber hinaus mit der Durchführung des Agrarmarktordnungsrechts in der Bundesrepublik auseinander3 • Die vorliegende Arbeit hat sich zum Ziel gesetzt, den Rechtsproblemen bei der Durchführung der GAP am Beispiel einer der großen Marktordnungen, der für Milch und Milcherzeugnisse, nachzugehen. Die Milchmarktordnung bietet sich für eine juristische Untersuchung insbesondere deswegen an, weil hier zur Bekämpfung der Überschüsse 1984 die Milchquotenregelung in Kraft gesetzt wurde, die den Erzeugern erstmals in der Geschichte der GAP derart weitgehende Produktionsbeschränkungen auferlegte. Die Darstellung einer Marktordnung erfordert zunächst eine allgemeine Auseinandersetzung mit den Rechtsproblemen, die sich bei der Umsetzung der darin vorgesehenen Maßnahmen ergeben können, da vieles naturgemäß allgemeine Bedeutung hat und daher losgelöst von einzelnen Bereichen allgemein erarbeitet werden sollte.

I

2 3

Ebeling, Getreidemarktordnung (Hamburg 1969). Boest, Agrarmärkte (Baden-Baden 1984). Barnstedt, Durchführung (München 1988).

24

Einleitung

Die Untersuchung beginnt daher mit einem allgemeinen Teil (Kapitell), in welchem zunächst der Frage nachgegangen werden wird, welche Regelungsbereiche im Sinne des Prinzips der begrenzten Ermächtigung (Art. 3b Abs. 1 EGV) in die Gemeinschaftszuständigkeit fallen. Hat man diese erste "Hürde genommen", stellt sich aber seit Inkrafttreten des "Vertrages von Maastricht" (EUV) sofort die Frage, ob denn die Gemeinschaft eine - möglicherweise grundsätzlich bestehende - Kompetenz auch ausüben kann oder ob dem das Subsidiaritätsprinzip (Art. 3b Abs. 2 EGV) und der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (Art. 3b Abs. 3 EGV) entgegenstehen. Wegen der weiterhin unklaren Bedeutung des Subsidiaritätsprinzips ist es erforderlich, hierzu recht umfangreiche Ausführungen zu machen. Der allgemeine Teil untersucht ferner die Art und Weise der Rechtsetzung und Rechtsanwendung sowohl auf Gemeinschafts- wie auch auf mitgliedstaatlicher Ebene. Hinsichtlich der Gemeinschaftsebene wird untersucht, welche unterschiedlichen Rechtsetzungsverfahren und Rechtsinstrumente angewandt werden. Für die Ebene der Mitgliedstaaten stellt sich die Frage, welcher Gestaltungsspielraum diesen bei der Durchführung des Gemeinschaftsrechts noch (oder - wegen des Subsidiaritätsprinzips - wieder) zur Verfügung steht. Schließlich wird untersucht, auf welche Art die GAP in der Bundesrepublik durchgeführt wird, insbesondere wie die Kompetenzen verteilt sind. In einem zweiten Teil (Kapitel 2) werden im wesentlichen die Bestimmungen der Gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse untersucht und kommentiert. In Kapitel 3 wird schließlich auf die Maßnahmen zur Bekämpfung der Überschußerzeugung eingegangen, welche auf dem Milchmarkt eigentlich seit Beginn der GAP ein großes Problem darstellt. Wie einleitend gesagt, hat der Gemeinschaftsgesetzgeber im Bereich der Milchmarktordnung erstmals eine einschneidende Quotenregelung erlassen, die zu einer umfangreichen Rechtsprechung, nicht nur durch den EuGH, sondern auch durch die Gerichte der Mitgliedstaaten, geführt hat. Wegen der komplizierten Materie und des Umfangs, den die Auseinandersetzungen mit dieser Quotenregelung angenommen haben, gliedert sich Kapitel 3 in einen Teil A, in welchem die Lenkungsmaßnahmen bis 1984, dem Jahr der Einführung der Quotenregelung, dargestellt werden, und einen Teil B, der der Quotenregelung als solcher gewidmet ist. Innerhalb der Quotenregelung stellen wiederum die rechtlichen Probleme, die sich im Zusammenhang mit den sogenannten "Nichtvermarkterfallen" ergeben haben, einen eigenen umfangreichen Teil dar. Wegen des genannten Umfangs der Rechtsprechung wurde nicht auf die Rechtsprobleme eingegangen, die sich aufgrund der in den EG-Rechtsnormen enthaltenen Ermächtigungen an die Mitgliedstaaten spezifisch auf nationaler

Einleitung

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Ebene bei der Durchführung der Quotenregelung ergeben. Es wurden jedoch sämtliche Urteile, die vom EuGH erlassen wurden, bis einschließlich Mai 1995, wie auch sämtliche Rechtssachen, die bis zu diesem Zeitpunkt beim EuGH anhängig geworden sind, berücksichtigt.

1. Kapitel

Allgemeine Aspekte des Rechts der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) A. Regelungsbereiche und Kompetenzen auf dem Gebiet der GAP I. Einleitung Die Verhandlungen über die Einbeziehung der Landwirtschaft in den Vertrag über die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft stellten ein besonderes Problem dar, weil alle Mitgliedstaaten diesen Wirtschaftszweig mehr oder weniger marktregulierend unterstützt hatten und eine Einigung, auf welche Weise man auf diesem Gebiet zusammenarbeiten könne, im Rahmen der Vertragsverhandlungen nicht zu erreichen war!. Im Gegensatz zu den gewerblichen Erzeugnissen hätte es hinsichtlich landwirtschaftlicher Erzeugnisse angesichts der bis dahin durch die Mitgliedstaaten betriebenen Lenkung der Landwirtschaft nicht ausgereicht, lediglich einen freien Markt durch die Abschaffung von Zöllen und mengenmäßigen Einfuhrbeschränkungen zu errichten, sondern es stand von vorneherein fest, daß auf diesem Gebiet "Politik", d.h. hoheitliche Lenkung durch verschiedenartige Maßnahmen je nach Lage und Notwendigkeit, betrieben werden müsse2 • Da sich also die Lage der Landwirtschaft von derjenigen der Märkte für die gewerblichen Erzeugnisse stark unterschied, einigten sich die Mitgliedstaaten lediglich darauf, auf dem Gebiet der Landwirtschaft eine gemeinsame (Agrar-) Politik zu betreiben. In einem eigens der Landwirtschaft gewidmeten Titel des EGV (2. Teil, Titel 11), der gleichbedeutend neben den Titeln über den freien Warenverkehr, die Freizügigkeit und den freien Dienstleistungs- und Kapitalverkehr steht3, traf man die grundlegenden ! Zum Recht der gemeinsamen Agrarpolitik der EG und dessen Besonderheiten vgl. allgemein Götz, NJW 1968, 1545 ff.; Nicolaysen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, S. 25; GilsdorflPriebe, in: GrabitzJHilf (Hrsg.), vor Art. 38; Boest, Die Agrarmärkte, S. 49 ff.; Baade/Fendt, Die deutsche Landwirtschaft, S. 36 ff.; Melchior, in: Kommission der EG, Dreißig Jahre Gemeinschaftsrecht, S. 479 ff.; Ries, Rechtsfragen der Agrarpolitik, 159 ff. 2 Vgl. Boest, Die Agrarmärkte, S. 52; Ries, Rechtsfragen der Agrarpolitik, 159. 3 Diese gleichgestellte Einordnung des Landwirtschaftskapitels zeigt auch auf, welche Bedeutung der GAP bei den Vertragsverhandlungen beigemessen wurde, (vgl. Gottsmann, Band 1, Teil II AI, S. 1).

A. Regelungsbereiche und Kompetenzen auf dem Gebiet der GAP

27

Bestimmungen, mit denen der Gemeinschaft die Kompetenz zur Durchführung einer GAP übertragen wurde. Dieser Titel des EGV über die Landwirtschaft stellt sich somit als ein Rahmenwerk dar". Der Titel gliedert sich nach: (1) Anwendungsbereich, Art. 38.

(2) Ziele der GAP, Art. 39. (3) Instrumente zur Verwirklichung dieser Ziele, Art. 40. Mit diesen Instrumenten wird noch keine Gesamtregelung vorgenommen, sondern lediglich "politisch-technische"5 Hinweise gegeben, und - in Art. 40 Abs. 2 - werden wirtschaftspolitische Organisationsmodelle aufgezeigt. (4) Kompetenzen und Rechtsformen, Art. 43 6 • (5) "Fahrplan" zur Erarbeitung der GAP, Art. 43. Auch an dieser Vorschrift wird deutlich, daß im EGV selbst lediglich die notwendigsten Grundlagen für die Einbeziehung der Landwirtschaft in den EGV gelegt wurden, denn erst die in Art. 43 Abs. 1 von der Kommission einzuberufene Konferenz der Mitgliedstaaten sollte die Grundlinien für eine gemeinsame Agrarpolitik erarbeiten, welche anschließend rechtlich umgesetzt werden sollten.

11. Gemeinschaftskompetenzen auf dem Gebiet der GAP 1. Kompetenzbereiche Wegen des - durch den EUV7 von Maastricht inzwischen auch primärrechtlich explizit verankerten - Prinzips der begrenzten Ermächtigung (Art. 3b Abs. 1 EGV) empfiehlt es sich, zunächst zu klären, wie weit die Gemeinschaftskompetenzen im Bereich der GAP reichen. Schwierigkeiten in Hinblick auf den Begriff der GAP ergaben sich ursprünglich insofern, als der Vertrag nicht deutlich zum Ausdruck bringt, ob der Gemeinschaft lediglich Kompetenzen für eine gemeinsame Agrarmarktpolitik oder auch für andere Bereiche gemeinsamer Agrarpolitik übertragen worden sind, insbesondere der Agrarstrukturpolitik, dem Recht des Bodeneigentums, der Flurbereinigung, des Grundstückverkehrs, der ländlichen Siedlung, dem landwirtschaftlichen Erbrecht, dem Agrarsozial- und Steuerrecht usw. Hierbei 4 Boest, Die Agrannärkte, S. 50; GilsdorflPriebe, in: GrabitzlHi1f (Hrsg.), vor Art. 38, Rdnr. 4; Baade/Fendt, Die deutsche Landwirtschaft, S. 40; Ries, Rechtsfragen der Agrarpolitik, S. 159. 5 Gottsmann, Band I, Teil 11 A I, S. 2. 6 Gottsmann, Band I, II A I, S. 2; GiisdorflPriebe, in: GrabitzlHilf (Hrsg.), vor Art. 38 Rdnr. 2; Götz, NJW 1968, 1545. 7 ABI. 1992 Nr. C 191. Die durch den Unions-Vertrag in Kraft getretene konsolidierte Version des bisherigen EWG-Vertrages Getzt EG-Vertrag) ist abgedruckt im ABI. 1992 Nr. C 224.

28

l. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

konzentrierte sich die Diskussion im wesentlichen auf die Frage nach der Kompetenz für eine gemeinsame Agrarstrukturpolitik8 und in jüngerer Zeit darauf, ob die Gemeinschaft eine Kompetenz im Bereich des Strafrechts - und damit auch des "Agrar-Strafrechts" - besitze9 • Für die vorliegende Untersuchung des Gemeinsamen Mi1chmarktes kommt es neben den typischen agrarmarktpolitischen Maßnahmen vor allem auf die (seit Beginn der 80-iger Jahre verstärkt ergriffenen) agrarstrukturpolitischen Lenkungsmaßnahmen an, mit denen der Gemeinschaftsgesetzgeber dem Problem der anwachsenden Überschußerzeugungen zu begegnen versucht lO • Die Klärung der kompetenzrechtlichen Grundlagen hierfür ist daher erforderlich. Die Unsicherheit erklärt sich aus der Systematik und der Fonnulierung des Titels über die Landwirtschaft im EGV selbst. Mit Art. 39 EGV haben sich die Mitgliedstaaten auf die Verfolgung der folgenden Ziele mit der GAP geeinigt: (1) Art. 39, Abs. I Buchst. a: Steigerung der Produktivität der Landwirtschaft durch Förderung des technischen Fortschritts, Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung und den bestmöglichen Einsatz der Produktionsfaktoren, insbesondere der Arbeitskräfte. (2) Art. 39 Abs. I Buchst. b: Dadurch Gewährleistung eines angemessenen Lebensstandards der landwirtschaftlichen Bevölkerung. (3) Art. 39 Abs. I Buchst. c: Stabilisierung der Märkte. (4) Art. 39 Abs. I Buchst. d: Sicherstellung der Versorgung (5) Art. 39 Abs. I Buchst. e: Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen. Gemäß Art. 40 Abs. 2 EGV wird zur Verfolgung dieser Ziele eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte geschaffen; die Vorschrift nennt dazu drei verschiedene Organisationsfonnen:

8 Vgl. hierzu insb. Götz, NJW 1968, 1545-1547; ders, in Agrarrecht 1971, 33 ff.; ders. in Recht der Wirtschafts subventionen, 1966, S. 132 f.; dagegen Ehlermann, KSE Bd. 10,57, 108 f.; ders. in Agrarrecht 1972,261 ff.; s. auch Jaenicke, KSE Bd. 10, 119, 138 f. 9 Vgl. hierzu sogleich, unten S. 11, mwN. 10 Zur Abgrenzung der Begriffe "Struktur-" und "Markt-" Politik vgl. Gilsdoif / Priebe, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Art. 39, Rdnr. 45.

A. Regelungsbereiche und Kompetenzen auf dem Gebiet der GAP

29

(1) die Einführung gemeinsamer Wettbewerbsregeln,

(2) eine bindende Koordinierung der verschiedenen einzelstaatlichen Marktordnungen und (3) eine Europäische Marktordnung. Ferner ermächtigen Art. 41 und 42 zu weiteren abschließend genannten Maßnahmen zur Erreichung der Ziele des Art. 39, die aber nur kleinere Kompetenzbereiche eröffnen. Die Tatsache, daß die Vertragsväter der Gemeinschaft in Art. 40 Abs. 2 ausdrücklich die Kompetenz für eine Agrarmarktpolitik übertragen hatten, führte zu der Auffassung, die Ziele des Art. 39 dürften ausschließlich durch gemeinsame Agrarmarktorganisationen verfolgt werden, und daß folglich die Kompetenzen der Gemeinschaft auf eine gemeinsame Agrarmarktpolitik beschränkt seien 11 • So richtete sich bis zum Ende der sechziger Jahre die Konzentration der Gemeinschaft weitgehend auf die Errichtung dieser gemeinsamen Marktorganisationen l2 • Seither jedoch schickt sich die Gemeinschaft an, auch andere Bereiche einer Agrarpolitik zu regeln, d.h. also Kompetenzen für sich in Anspruch zu nehmen, die nicht mehr nur ausschließlich in den Bereich einer Agrarmarktpolitik fallen, insbesondere die Argarstrukturpolitik; auf die Bedeutung dieser Politik war schon 1959 durch die Versammlung hingewiesen worden 13 • 1968 wurden schließlich weitreichende Maßnahmen von der Kommission unter Vorsitz ihres damaligen Vizepräsidenten Sicco Mansholt unter dem Titel ,,Landwirtschaft 1980" (sog. zweiter Mansholt-Plan) vorgeschlagen l4 • Diese Vorschläge mündeten, wenn auch in stark revidiertem Maße 1\ in einigen Richtlinien des Rates, welche den Beginn einer EG-eigenen Strukturpolitik einleiteten l6 • Die Durchführung einer EG-Agrarstrukturpolitik gehört heute zu einem wesentlichen Lenkungsinstrument der Agrarpolitik allgemein und ist neben der reinen (Agrar-) Marktpolitik zur zweiten Säule der GAP geworden, wenn man nur an die vielfältigen Renten-, Nichtvermarktungs-, Flächenstillegungsprogramme usw. denkt. Eine juristische Herleitung der Kompetenzen im Bereich der GAP neben den ausdrücklich in Art. 40, 41 und 42 EGV geregelten ist aber nicht unproblematisch. Teilweise wurde dies durch 11 Welche Maßnahmen konkret unter den Begriff der Gemeinsamen Agrarmarktorganisation fallen, ist wohl inzwischen ausdiskutiert. Vgl. zur Problematik ausführlich für viele: Boest, Die Agrarmärkte, S. 51 ff.; Ehlermann, KSE, Bd. 10,57,61 ff. 12 S. GilsdorflPriebe, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), zu Art. 39, Rdnr. 44. 13 Entschließung vom 26.6.1959, ABI. 1959, S. 789. 14 Sonderbeilage zum EG Bulletin 1/1969 der EG. 15 Vgl. GilsdorflPriebe, in: GrabitzlHilf (Hrsg.), zu Art. 39, Rdnr. 47; Gätz, Argrarrecht 1971, 33,35. 16 So GäU, Agrarrecht 1971, 33, 35. Für einen Überblick zur Entwicklung der Agrarstrukturpolitik s. Oppermann, Europarecht, S. 499 (= Rdnr. 1288-1293); Eiden, in Bleckmann, Europarecht, S. 641 (= Rdnr. 1622-1627).

30

1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

einen Umkehrschluß aus Art. 43 Abs. 2 EGV vorgenommen l7 , welcher bestimmt, daß die Kommission zur Durchführung einer GAP Vorschläge machen soll, die unter anderem die Maßnahmen beinhalten sollen, die in dem Titel über die Landwirtschaft (also die in Art. 40, 41, 42 vorgesehenen) enthalten sind. Hieraus wurde gefolgert, daß neben diesen Maßnahmen auch alle anderen Maßnahmen und damit Kompetenzen vorhanden sein müßten, soweit es zur Erreichung der Ziele des Art. 39 erforderlich seP8. Wenn es auch wohl allgemein anerkannt ist, daß die GAP nicht auf die Tätigkeit der Art. 40, 41, 42 beschränkt ist l9 , ist es aber fraglich, ob man eine Kompetenz auf allen Gebieten des Agrarrechts, sofern sie der Verfolgung der Ziele des Art. 39 dienen, bejahen kann. Der genannten These hielt Götz 1971 20 entgegen, daß aus der Formulierung "unter anderem" nicht geschlossen werden könne, daß sämtliche Kompetenzen des Agrarrechts auf die EG übertragen seien. Nach seiner Ansicht ist die Formulierung so zu verstehen, daß sich die Gemeinschaft neben den im Titel über die Landwirtschaft geregelten Kompetenzen auch auf andere im Vertrag enthaltene Ermächtigungen, z.B. aus dem Bereich der Sozialpolitik (Art. 117 ff.), stützen könne 21 • Der EuGH hat die Frage weitergehender Kompetenzen bisher nicht ausdrücklich entschieden. Ausführungen in verschiedenen Urteilen des EuGH lassen jedoch den Schluß zu, daß er die Kompetenzen auf dem Gebiet der GAP allgemein sehr weit faßt. 1979 hatte der EuGH in der Rechtssache Stölting22 über die Gemeinschaftsrechtmäßigkeit der Milch-Mitverantwortungsabgabe zu entscheiden23 • Um den Milchproduzenten ihre "Mitverantwortung" an der Überschußerzeugung von Milcherzeugnissen vor Augen zu halten und auch um die Kosten für die Lagerung der Interventionsbestände in gewissem Maße auf die Erzeuger abzuwälzen, mußte jeder Erzeuger für auf den Markt gebrachte Milch einen gewissen Prozentsatz des Milchrichtpreises an die Gemeinschaft abführen. Es wurde in Frage gestellt, ob die Gemeinschaft die Kompetenz für eine derartige - jedenfalls nicht strikt marktpolitische - Lenkungsmaßnahme habe. Der EuGH stellte darauf ab, daß die Gemeinschaft gemäß Art. 40 Abs. 3 EGV die Kompetenz habe, alle zur Erreichung der in Art. 39 EGV genannten Ziele erforderlichen 17 Zunächst von Olmi, in: Quadri!Monacorrrabucchi, Art. 43 Bem. 3 C S. 321; später auch von Ehlennann, KSE Bd. 10,57,60 f. und lOS f.; vgl. auch Gottsmann, Band I, Teil II A 7, Art. 43 EGV, S. 13 f. (= Rdnr. S). 18 Vgl. insb. bei Ehlennann KSE Bd. 10, 57, 60 und lOS ff.; s. auch Ries, Rechtsfragen der Agrarpolitik, 159, 160. 19 Ehlennann, KSE Bd. 10,57, lOS ff. 20 Götz, Agrarrecht 1971, 33, 35 f. 21 Götz, Agrarrecht 1971,33,36. 22 Rs. 13SnS, Stölting, Slg. 1979,713. 23 Zum Näheren s.u. Kapitel 3, Teil A, Gliederungspunkt B., II., 2., insb. cl.

A. Regelungsbereiche und Kompetenzen auf dem Gebiet der GAP

31

Maßnahmen zu ergreifen. Die Erhebung einer solchen Abgabe sei daher kompetenzrechtlich zulässig 24 . Das gleiche Argument wandte der EuGH erneut in der Rechtssache "Hormone"25 an, welche das durch eine Richtlinie des Rates erlassene Verbot bestimmter hormonaler Stoffe in der Tierzucht26 betraf. Dieses Verbot war gegen die Stimmen des Vereinigten Königreichs auf der Grundlage von Art. 43 EGV erlassen worden. Das Vereinigte Königreich hatte geltend gemacht, zutreffende Rechtsgrundlage sei neben Art. 43 EGV, da diese Maßnahme nicht ausschließlich agrarpolitische Ziele verfolge, Art. 100 EGV, welcher einen einstimmigen Beschluß vorschreibt. Nach Ansicht des EuGH geht Art. 43 EGV aber anderen Vorschriften vor, da beim Erlaß von Rechtsnormen auf der Grundlage dieser Vorschrift Erfordernissen des Allgemeininteresses, insbesondere dem Gesundheitsschutz von Menschen und Tieren und - wie Art. 42 EGV klarstellt - dem Wettbewerb Rechnung zu tragen ist. Diese Aussagen lassen darauf schließen, daß der EuGH die Kompetenzanordnung des Art. 40 Abs. 3 EGV extensiv auslegt und einen Zusammenhang mit marktpolitischen Maßnahmen als ausreichend ansieht. Ein deutlicher Hinweis aber, daß der EuGH eine Kompetenz konkret für strukturpolitische Maßnahmen als gegeben ansieht, ergibt sich aus den Entscheidungsgründen in der Rechtssache Hauer27 . Hier ging es um die Rechtmäßigkeit der VO Nr. 1162/7628 über Maßnahmen zur Anpassung des Weinbaupotentials an die Marktbedürfnisse, wonach für einen längeren Zeitraum jede Neuanpflanzung von Weinreben untersagt wurde 29 . Es handelte sich also unter anderem auch - um eine strukturpolitische Maßnahme. Der EuGH ging gar nicht erst näher auf die eigentlichen Kompetenzgrundlagen ein, sondern beschäftigte sich sogleich mit der Frage, ob der Gemeinschaft generell das Recht zustehe, das Recht auf Eigentum und freie Berufsausübung aus irgendwelchen Gründen einzuschränken. Hierbei sah er das Ziel, ein Marktgleichgewicht durch strukturpolitische Maßnahmen herzustellen, als gemeinschaftslegitimes Ziel und damit zulässige Grundrechtsschranke an 30 • Ob die Gemeinschaft konkret auch eine Kompetenz besitzt, strafrechtliche Sanktionen zu beschließen, ist noch weitgehend ungeklärt und befindet sich im Stadium der Auseinandersetzung in der Literatur31 • Die Diskussion wird allge24 25 26 27 28 29

V gl. in der Rs. 138n8, Stölting, Slg. 1979, 713, Rdnr. 4 und 5 aE der Uneilsgrtinde. Rs. 68/86, Vereinigtes Königreich.1. Rat, Slg. 1988,855. RL Nr. 811602lEWG des Rates, ABI. 1981 Nr. L 222 vorn 7.8.1981, S. 32. Rs. 44n9, Hauer, Sig. 1979,3727. ABI. Nr. L 135 vorn 24.5.1976, S. 32.

Auch bei Wein handelt es sich um ein unter das Kapitel über die GAP fallendes Produkt. Vgl. in der Rs. 44n9, Hauer, Slg. 1979,3727, Rdnr. 23, 24, 27-30 der Uneilsgrtlnde. 31 Hierzu insbesondere Pache, Der Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften; ferner Bridge (bereits aus dem Jahre 1976), Crim.L.R. 1976, 88; Dine, Crim.L.R. 30

32

1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

mein geführt und bezieht sich daher nicht notwendigerweise auf den Bereich der GAP. Angesichts der zuvor dargestellten Rechtsprechung des EuGH wird man jedoch auch vom Vorliegen strafrechtlicher Sanktionskompetenzen auszugehen haben32, sofern die Wahrnehmung einer solchen Kompetenz zur Erreichung der Ziele des Art. 39 EGV geeignet ist. Es kann somit wohl gesagt werden, daß eine Kompetenz auch für nicht ausdrücklich geregelte Bereiche dann besteht, wenn ein konkreter Bezug zu Marktorganisationskompetenzen (Art. 40 Abs. 2), also zur Erzeugung und Vermarktung eines marktorganisationsgebundenen Erzeugnisses, besteht33 oder wenn die Maßnahme durch die in Art. 39 Abs. 1 Buchst. a und Abs. 2 Buchst. b EGV genannten Zielen gerechtfertigt ist34. Eine Abgrenzung der Kompetenzen wird aber in der Regel wegen vielfaltiger Überschneidungen der Tätigkeitsbereiche schwierig vorzunehmen sein3~. Insbesondere hinsichtlich strukturpolitischer Kompetenzen im Bereich der GAP stellt sich die Frage, ob eine letztendliche dogmatische Herleitung überhaupt praktisch relevant ist, wenn man bedenkt, daß auch die Kritiker allzu weit gefaßter Kompetenzen zugestehen, daß die Gemeinschaft jedenfalls dann Strukturpolitik (mit)betreiben darf, wenn diese "Hilfsmittel der in der Marktorganisation verwirklichten Marktpolitik"36 ist. Letztlich werden strukturpolitische Maßnahmen meist - zumindest auch - im Dienste der Marktpolitik stehen, womit sie aber - selbst in den Augen der Kritiker - mit in die Kompetenzen der Gemeinschaft fallen. Der Streit um die strukturpolitischen Kompetenzen der Gemeinschaft wird wohl aus den genannten Gründen heute auch nicht mehr ernsthaft geführt31 . Ihr Vorhandensein wird im Gegenteil ohne weitere Erörterungen auf Art. 39 Abs. 1 Buchst. a) und b) und Abs. 2 Buchst. a) gestützt und damit vorausgesetzt38 .

1993,246; GiisdorflBooß, in GrabitzlHilf (Hrsg.), Art. 43, Rdnr. 40a; Jung, Crim.L.R. 1993,237; Sevenster, (29) CMLRev. 1992,29; Tiedemann, NJW 1993,23; aus der Rechtsprechung des EuGH Rs. 68/88, Kommission.l. Griechenland, Slg. 1989,2965 =NJW 1990,2245 EuZW 1990,99 mit Anmerkung Tiedemann; Rs. C-240/90, Bundesrepublik Deutschland ./. Kommission, Slg. 1992, I5383 =NJW 1993,47 mit Anmerkung Tiedemann. 32 Zu diesem Ergebnis kommt insbesondere auch die bereits genannte neuere Untersuchung von Pache, Der Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften. 33 So selbst Götz, Agrarrecht 1971, 33, 35; ders. in Recht der Wirtschaftssubventionen, S. 134; Boest, Die Agrarmärkte, S. 52; Ehlermann, KSE, Bd. 10,57,65. 34 So z.B. Pechstein, Sachwalter, S. 63. 35 Vgl. GiisdorflPriebe, in: GrabitzlHilf (Hrsg.), Art. 39, Rdnr. 45. 36 Götz, Recht der Wirtschaftssubventionen, S. 134. 31 Siehe hierzu auch Boest, Die Agrarmärkte, S. 284; ferner Schweitzer in: CSU-Fraktion, Experten-Hearing, S. 237. 38 Z.B. Melchior, in: Kommission der EG, Dreißig Jahre Gemeinschaftsrecht, S. 583; vgl. auch nochmals Boest, Die Agrarmärkte, S. 234; auch bereits Ries, Rechtsfragen der Agrarpolitik,

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A. Regelungsbereiche und Kompetenzen auf dem Gebiet der GAP

33

2. Die Abgrenzung der Gemeinschaftskompetenzen von den Kompetenzen der Mitgliedstaaten in Hinblick auf das Subsidiaritätsprinzip gemäß Art. 3b Abs. 2 EGV Seit der Änderung des EGV durch den Vertrag von Maastricht (EUV)39 ist aber, nachdem man festgestellt hat, daß die Gemeinschaft in Hinblick auf das in Art. 3b Abs. 1 EGV verankerte Prinzip der begrenzten Ermächtigung überhaupt eine Kompetenz besitzt, weiter zu fragen, um welche Art der Zuständigkeit (ausschließliche oder konkurrierende) es sich handelt. Ist es ein Gegenstand der konkurrierenden Zuständigkeit, so kommt das mit Art. 3b Abs. 2 in den EGV eingefügte Subsidiaritätsprinzip40 zur Anwendung. Ein Tätigwerden der Gemeinschaft ist nach diesem Prinzip nur zulässig, ..... sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahme auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden können und daher wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können." (Art. 3b Abs. 2 EGV). Die Prüfung von Art. 3b Abs. 2 EGV hat daher im wesentlichen in zwei Schritten zu erfolgen: Zunächst ist zu prüfen, ob das Subsidiaritätsprinzip überhaupt Anwendung findet (nachfolgend a)) Ist dies der Fall, so ist die in Art. 3b Abs. 2 genannte Formel zu berücksichtigen (nachfolgend b)). Hat man diese Fragen geklärt, stellt sich darüber hinaus aber auch das Problem, ob die Entscheidung des Gemeinschaftsgesetzgebers, eine Maßnahme zu ergreifen, vor dem EuGH angegriffen werden kann und wie weit die Prüfung durch den EuGH gegebenenfalls gehen würde (Problem der Justitiabilität, nachfolgend c)).

159, 160; Pechstein, Sachwalter, S. 63; Streinz, Europarecht, S. 262 (= Rdnr. 771); Eiden, in Bleckrnann, Europarecht, § 22, S. 641 (= Rdnr. 1618 ff.). 39 ABI. 1992 Nr. C 191. Die durch den Unions-Vertrag in Kraft getretene konsolidierte Version des bisherigen EWG-Vertrages Getzt EG-Vertrag) ist abgedruckt im ABI. 1992 Nr. C 224. 40 Mit diesem Prinzip hat sich die Literatur sehr ausführlich auseinandergesetzt. Vorliegend sei stellvertretend für viele auf einige wenige verwiesen: von BogdandylNettesheim, in: GrabitzJHilf (Hrsg.), Art. 3b mwN; von Borries, EuR 1994, 263; ders. in: FS für Deringer, 1993, 22; Cass, (29) CMLRev. 1992, 1107; Constantinesco, Aussenwinschaft 1991,439; ders., EuZW 1991, 561; Gilsdoif, in: GS für Grabitz, 77 ff.; HesseVMortelmans, (30) CMLRev. 1993, 905; Jarass, EuGRZ 1994, 209; Langguth, in Lenz (Hrsg.), Art. 3b; Lasok, NLJ 1992, 1228; Leckeler, Subsidiaritätsprinzip; Mäschel, NJW 1993,3025; Pieper, Subsidiarität; Pipkom, EuZW 1992,697; SchmidhuberlHitzler, EuZW 1993, 8; dies. NVwZ 1992, 720; Schweitzer/Fixson, Jura 1992,579; Toth, (29) CMLRev. 1992, 1079; zu Elementen eines Subsidiaritätsprinzips schon in der Zeit vor der Änderung des EGV durch den EUV s. Pechstein, DÖV 1991,535. 3 Thicle

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1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

Die vorliegende Untersuchung hat nicht die Aufgabe, einen erneuten grundsätzlichen Beitrag zum Subsidiaritätsprinzip zu leisten. Andererseits bedarf es für die Abgrenzung der Zuständigkeiten für die Bereiche der GAP der Gemeinschaft einerseits und der Mitgliedstaaten andererseits einer Auseinandersetzung mit diesem Prinzip. Diese kann aufgrund der umfangreichen Literatur nicht knapp geführt werden. Es soll sich aber nachfolgend auf die konkret für die GAP relevanten Fragen beschränkt und allgemeine Überlegungen nur angestellt werden, sofern dies zum Verständnis erforderlich ist. a) Anwendbarkeit des Subsidiaritätsprinzips

aa) Allgemeine Überlegungen Gemäß Art. 3b Abs. 2 EGV findet das Subsidiaritätsprinzip in Bereichen Anwendung, die nicht in die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft fallen. Differenziert wird also zwischen ausschließlichen und nicht ausschließlichen Zuständigkeiten. Der EGV definiert diese Begriffe aber nicht und gibt im Rahmen der einzelnen Tätigkeitsbereiche auch nicht an, ob diese jeweils der ausschließlichen oder einer anderen Zuständigkeitsvariante unterfallen. Obgleich auch schon in der Zeit vor dem Vertrag von Maastricht in der Rechtsprechung des EuGH Zuständigkeiten als ausschließliche Gemeinschaftszuständigkeiten anerkannt worden waren41 , besteht nach wie vor keine Klarheit bzgl. der Frage, wie diese Kompetenzarten voneinander abzugrenzen sind42 • Ferner ist offensichtlich auch noch nicht abschließend geklärt, welche unterschiedlichen Kompetenzarten überhaupt bestehen43 •

41 Zum Näheren vgl. von Bogdandy/Neuesheim, in: GrabitzlHilf (Hrsg.), Art. 3b, Rdnr. 16; von Borries, EuR 1994,263,273 f. mwN.; s. ferner unten, in diesem Kapitel, Gliederungspunkt B.,

III., 1., b), bb). 42 Für eine Untersuchung der Abgrenzung der Zuständigkeiten schon aus der Zeit vor Einführung des Subsidiaritätsprinzips vgl. Pechstein, Sachwalter, 1. Kapitel (hinsichtlich der Kompetenzen in Bezug auf die Landwirtschaft S. 60 ff.). Festgehalten werden kann an dieser Stelle, daß sich offenbar die Meinung durchgesetzt hat, daß jedenfalls die folgenden Bereiche zur ausschließlichen Gemeinschaftskompetenz gehören: Art. 28 EGV (Zolltarife), Art. 102 Beitrittsakte 1972 (Fischerei-Erhaltungsmaßnahrnen), Art. 75 Abs. 1 Buchst. a und d EGV (Verkehr), Art. 113 Abs. 1 EGV (Handelspolitik), vgl. für viele von Bogdandy/Neuesheim, in: Grabit:dHilf (Hrsg.), Art. 3b, Rdnr. 16; von Borries, EuR 1994,263,273 f. mwN.; Streinz, Europarecht, Rdnr. 129. 43 Differenziert wird beispielsweise zwischen ausschließlichen, konkurrierenden und parallelen (oder komplementären) Zuständigkeiten, vgl. von Bogdandy/Neuesheim, in: GrabitzlHilf (Hrsg.), Art. 3b, Rdnr. 11 ff.; so auch von Borries, EuR 1994, 263, 274 f. Diese Ansicht hat sich offenbar auch als die h.M. durchgesetzt. Der Entwurf des Europäischen Parlaments für einen

A. Regelungsbereiche und Kompetenzen auf dem Gebiet der GAP

35

Was die Zuordnung der GAP zu der einen oder anderen Zuständigkeitsart angeht, ist zunächst zu sagen, daß dieser Politikbereich, wie oben beschrieben, verschiedenste Tätigkeitsbereiche erfaßt. In der Literatur wird begrifflich nicht immer genau nach diesen einzelnen Bereichen unterschieden44 • So findet man zwar die Aussage, die GAP (als solche) unterfalle der einen oder anderen Zuständigkeit, dann aber ist wieder von der Gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte4 \ von der Agrarmarkt- oder der Agrarstrukturpolitik die Rede46 , oder es werden gar einzelne Artikel des Agrarkapitels daraufhin überprüft, welcher Zuständigkeitsart sie unterfallen47 • Richtigerweise wird man wie folgt zu differenzieren haben: Ist in der Literatur von der Zuständigkeit für die GAP (insgesamt) die Rede, so ist damit in der Regel das "Herzstück" oder der "Kernbereich" (wie Gilsdorf es nennt48) der GAP, die Agrarmarktpolitik, gemeint, nicht hingegen sämtliche Tätigkeitsbereiche, die im Rahmen einer Gemeinsamen Agrarpolitik auch sonst noch verfolgt werden können. Ob man für die Frage nach der Art der Zuständigkeit für agrarpolitische Maßnahmen allerdings überhaupt nach einzelnen Politikbereichen trennen sollte, ist fragwürdig, finden doch - wie zuvor dargelegt49 - letztlich sämtliche dieser Maßnahmen ihre kompetenzrechtliche Grundlage in Art. 40 Abs. 2 und Abs. 3 EGV. Eine Trennung ist daher kaum möglich, wird aber z.T. dennoch vorgenommenso. Bei der Auseinandersetzung mit der Literatur zu diesem Thema wird man außerdem mit zwei weiteren (rechtssystematischen) Problemen konfrontiert: In aller Regel wird in der Literatur davon ausgegangen, die GAP unterfalle grds. (d.h. nach dem Primärrecht) der konkurrierenden Zuständigkeit. Da es sich aber um einen bereits vor Inkrafttreten des EUV normierten und damit "vergemeinschafteten" Bereich handele, sei die GAP (jedenfalls insoweit, als Vertrag zur Gründung einer Europäischen Union von 1984 z.B. sah hingegen nur ausschließliche und konkurrierende Kompetenzen vor (ABI. 1984 Nr. C 77, S. 33). 44 Eine Untersuchung, die auf die einzelnen Politikbereiche in Hinblick auf das Subsidiaritätsprinzip eingeht, findet sich jetzt aber in einem neueren Beitrag von Gilsdorf, in: GS für Grabitz, 77 ff., 91 ff. 4S SO z.B. Gilsdorf, in: GrabitzlHilf (Hrsg.), vor Art. 38, Rdnr. 26. 46 Von Borries, EuR 1994,263,275. 47 Vgl. GilsdorflBooß, in: GrabitzlHilf (Hrsg.), Art. 43, Rdnr. 37. 48 Gilsdorf, in: GS für Grabitz, 77 ff., 91. 49 S.o. Gliederungspunkt A., H., 1. SO Von Borries (in: FS für Deringer, 1993,22,28) kam zu dem Ergebnis, daß möglicherweise "für bestimmte Rahmenregelungen", z.B. Art. 40 Abs. 2 EGV, eine ausschließliche Gemeinschaftskompetenz anzunehmen sei. Diese Feststellung wiederholt er jedoch in einer neueren Auseinandersetzung mit dem Subsidiaritätsprinzip nicht mehr, vielmehr geht er diesmal davon aus, daß die "Agrarmarkt- und insbesondere die Agrarstrukturpolitik" in den Bereich der konkurrierenden Kompetenzen fällt (von Borries, EuR 1994,263,274 f.); vgl. auch Gilsdorf, in: GS für Grabitz, 77 ff., 91 ff. 3*

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1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

diese Vergemeinschaftung reiche) durch "Sperrung" zu einer ausschließlichen Gemeinschaftszuständigkeit geworden51 • Damit stellt sich aber sogleich das zweite Problem: Kann eine primärrechtlich konkurrierende Gemeinschaftskompetenz durch Wahrnehmung überhaupt zu einer ausschließlichen erstarken? Würde dies nicht vielmehr lediglich zu einer - zeitlichen - Sperrwirkung führen mit der Konsequenz, daß mit Aufhebung des sperrenden Gemeinschaftsrechtsakts die Mitgliedstaaten automatisch wieder zuständig sind? Es ergibt sich also auch die Frage, ob ein einmal auf diese Weise nach Ansicht der diese Meinung vertretenden Autoren in eine ausschließliche Kompetenz übergegangener Bereich jemals wieder in eine konkurrierende zurückgeführt werden kann. Gilsdorf schlägt vor, daß dies (für die betroffenen Bereiche) nur noch unter Anwendung der Verhältnismäßigkeitskriterien des Art. 3b Abs. 3 EGV möglich sei52 • Diese Ansicht kehrt Art. 3b Abs. 3 EGV jedoch genau in das Gegenteil dessen um, was mit dieser Vorschrift u.a. bezweckt ist, nämlich zu verhindern, daß die Gemeinschaft Maßnahmen trifft, die zu weit gehen s3 • Würde man dieser Ansicht folgen, müßte die Gemeinschaft nun besonders nachweisen, daß die Zuständigkeit bereits bestehender Maßnahmen (die möglicherweise ohnehin iSv Art. 3b Abs. 3 zu weit gehen) sinnvollerweise auf die Mitgliedstaaten zurückübertragen werden soll. Aufgrund dieser Überlegung kam Toth54 gar zu dem Ergebnis, daß das Subsidiaritätsprinzip auf sämtliche Bereiche, die in den ursprünglichen Anwendungsbereich des EWGV fielen, keine Anwendung finden könne und beschränkt die Anwendbarkeit auf die durch die EEA und den EUV im übrigen eingeführten neuen Politikbereiche55 • Argumentiert wird mit einer Gefahr für den bereits erreichten Integrationsstand bzw. den "acquis communautaire". Für diese letzteren Meinungen läßt sich möglicherweise auch ein Argument im Vertrag von Maastricht selbst finden: Gemäß Art. B, 5. Spiegelstrich EUV

51 Vgl. beispielsweise Möschel, NJW 1993, 3025, 3026 (rechte Spalte), der sämtliche "vergemeinschafteten" Politikbereiche der ausschließlichen Gemeinschaftszuständigkeit zuordnet; Gilsdorf, in: GS für Grabitz, 77 ff., 88; ders., in: GrabitzlHilf (Hrsg.), vor Art. 38, Rdnr. 26, wo ausgeführt wird, daß ..... durch Besetzung des Terrains eine ausschließliche Kompetenz der Gem. geschaffen worden (ist), ..... ; für eine Zusammenstellung der Bereiche, die demnach der ausschließlichen Gemeinschaftszuständigkeit zuzuordnen sind, vgl. GiisdorflBooß, in: GrabitzIHilf (Hrsg.), Art. 43, Rdnr. 39. 52 Gilsdorf, in: GrabitzIHilf (Hrsg.), Art. Vor Art. 38, Rdnr. 26. 53 S. hierzu unten, in diesem Kapitel, Gliederungspunkt A., H., 3. 54 Toth, (29) CMLRev. 1992, 1079, 1091 und 1104. 55 Ähnliche Vorschläge finden sich im Rahmen der Diskussion vor Einführung des Subsidiaritätsprinzips bei Constantinesco, Aussenwirtschaft 1991, 439, 452; auch Gilsdorf weist auf Tendenzen zu einer Desintegration hin, in: GrabitzlHilf (Hrsg.), vor Art. 38, Rdnr. 25.

A. Regelungsbereiche und Kompetenzen auf dem Gebiet der GAP

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ist es unter anderem Ziel der Union, den gemeinschaftlichen Besitzstand zu wahren und weiterzuentwickeln. Problematisch ist bei der Auseinandersetzung mit diesem Thema außerdem, daß die Verwendung der Terminologie z.T. nicht stringent ist. So ist manchmal nicht erkennbar, ob ein Autor nun von einer ausschließlichen Gemeinschaftszuständigkeit bereits aufgrund des Primärrechts oder erst aufgrund der Sperrung durch Wahrnehmung der konkurrierenden Zuständigkeit ausgeht. Festzuhalten ist nach diesen einführenden Anmerkungen, daß die Diskussion um Inhalt und Auswirkungen des Subsidiaritätsprinzips sehr verwirrend, z.T. aneinander vorbei, geführt wird und es daher schwierig ist, klare Ansichten, die man einander gegenüberstellen und diskutieren könnte, herauszuarbeiten. Bereits in der Diskussion in der deutschsprachigen Literatur besteht weitgehend Uneinigkeit, obgleich deutsche Juristen durch die Abgrenzung der Kompetenzen zwischen Bund und Ländern mit einem derartigen Konzept vertraut sind. Zu völliger Verwirrung führt es, wenn man außerdem Meinungen aus anderen Mitgliedstaaten heranzieht. Die Bundesregierung hat daher auch das Subsidiaritätsprinzip auf die Tagesordnung der gern. Art. N Abs. 2 EUV vorgesehenen "Maastricht"-Folgekonferenz (auch "Regierungskonferenz 1996") gesetzt, um ggf. ein klarstellendes Protokoll zu vereinbaren. Im Rahmen der nachfolgenden Auseinandersetzungen soll zunächst der Frage nachgegangen werden, ob der Rechtsprechung des EuGH zur GAP zu entnehmen ist, wie er die Abgrenzung der Kompetenzen zwischen Gemeinschaft und Mitgliedstaaten für die Gebiete der GAP vornimmt. Der EuGH hatte sich in der Zeit vor Einführung des Subsidiaritätsprinzips vielfach mit der Frage der Zulässigkeit mitgliedstaatlicher Maßnahmen in solchen agrarpolitischen Bereichen zu befassen, die grundSätzlich bereits durch gemeinschaftliche Rechtsakte erfaßt waren. Dieser Rechtsprechung sind möglicherweise Hinweise dafür zu entnehmen, welcher Kompetenzart der EuGH die GAP zuordnet und unter welchen Umständen er mitgliedstaatliche Maßnahmen (dennoch) für zulässig erachtet. In jedem Falle ist eine Auseinandersetzung mit dieser Rechtsprechung angebracht, um daraus ggf. Schlußfolgerungen für die künftige Anwendung des Subsidiaritätsprinzips zu ziehen. Die Rechtsprechung des EuGH soll daher in Hinblick auf folgende Fragen untersucht werden: Ist ihr zu entnehmen, welcher Kompetenzart der EuGH die GAP grundsätzlich - d.h. aufgrund des Primärrechts - zuordnet? Unter welchen Voraussetzungen ist es den Mitgliedstaaten gestattet, Maßnahmen im Bereich der GAP zu ergreifen? Im Anschluß an diese Erörterungen werden Lösungsvorschläge für die in den vorangegangenen einleitenden Anmerkungen aufgeworfenen Fragen erarbeitet werden.

l. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

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bb) Die Abgrenzung der Kompetenzen im Bereich der GAP in der Rechtsprechung des EuGH vor Inkrafttreten des Subsidiaritätsprinzips In den Fällen, die der hier zu untersuchenden Rechtsprechung zugrundelagen, ging es jeweils um das Recht der Mitgliedstaaten, im Bereich bestehender Marktorganisationen rechtsetzend tätig zu werden. (1) Die ursprünglichen zwei Rechtsprechungstendenzen

In der Literatur findet sich die Auffassung, daß sich zwei Tendenzen in der Rechtsprechung differenzieren lassens6 : Der EuGH hat nämlich zum einen überprüftS7 , ob eine nationale Rechtsnonn inhaltlich, also materiell-rechtlich, mit der Gemeinschaftsrechtsnonn vereinbar ist ("pragmatischer Ansatz"S8), d.h., ob die nationale Nonn konkret den Zielen der EG-Nonn insgesamt oder einzelnen Bestimmungen der EG-Nonn widerspricht. Bei diesen Fällen ging der EuGH offenbar von der Prämisse aus, daß die bloße Existenz einer Gemeinsamen Marktorganisation nicht automatisch eine ergänzende nationale Regelung ausschließt. Ushers9 bezeichnete dies als die "compatibility-theory" (also etwa Vereinbarkeitstheorie). Zum anderen finden sich aber Urteile des EuGH6O, wonach dadurch, daß die EG eine Gemeinsame Marktorganisation erlassen hatte, nationale ergänzende Regelungen in den von der Gemeinsamen Marktorganisation erfaßten Bereichen nicht mehr zulässig waren, da es sich bei einer Gemeinsamen Marktorganisation um eine " ... erschöpfende Regelung in dem Sinne (handelt), daß eine etwa bestehende Lücke nicht von den Mitgliedstaaten nach ihrem nationalen Recht ausgefüllt werden kann"61. Hier überprüfte der EuGH also abstrakt, ob eine nationale Kompetenz besteht und verneinte dies deswegen, weil die Gemeinschaft bereits von ihrer Kompetenz Gebrauch gemacht hatte. Ob die nationale Regelung den Zielen der Gemeinsamen Marktorganisation zuwiderlief oder nicht ist nach den Urteilen, die dieser Rechtsprechungstendenz zugeordnet

Pechstein, Sachwalter, S. 65 ff.; Usher, JCMS XXIV, 1985, 121 ff. Vgl. etwa Rs. 2/73, Geddo, Slg. 1973, S. 865 ff.; Rs. 51n4, van der Hufst, Slg. 1975,79 ff.; Rs. 60n5, Russo, Slg. 1976,45 ff.; Rs. 237/82, Jongeneel Kaas, Slg. 1984,483 ff. S8 Pechstein, Sachwalter, S. 66 f. S9 Usher, JCMS XXIV, 1985, 121, 123. 60 Vgl. etwa Rs. 159n3, Hannoversche Zucker, Slg. 1974, 121; Rs. 31n4, Galli, Slg. 1975,47 ff.; Rs. 16/83, Prantl, Slg. 1984, 1299 ff. 61 Rs. 159n3, Hannoversche Zucker, Slg. 1974, 121 (in dieser Entscheidung ging es konkret um die Gemeinsame Marktorganisation für Zucker). S6 S7

A. Regelungsbereiche und Kompetenzen auf dem Gebiet der GAP

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werden, irrelevant. Usher62 nannte dies "exclusivity-theory" (also etwa Ausschließlichkei tstheorie). Pechstein legt dar, daß keine dieser beiden Rechtsprechungstendenzen konsequent verfolgt wurde. In zwei Urteilen vom 23. Januar 1975 habe der EuGH gar nacheinander zunächst die eine und dann die andere Methode angewandt6 3• In den letzten Jahren überwiege jedoch (aus Sicht der Untersuchung durch Pechstein Mitte der 80iger Jahre) die abstrakte Untersuchungsmethode mit der "zuständigkeitsbezogenen Argumentation ''64.

(2) Das Urteil Midden-NederlantJ65 Mit dem Erlaß des Urteils in den verbundenen Rechtssachen Midden-Nederland ergab sich jedoch schließlich eine weitere Methode, die gewissermaßen die bei den erstgenannten Methoden miteinander verknüpfte. Gegenstand dieses Urteils war die Überprüfung niederländischer Vermarktungs- und Qualitätsvorschriften im Bereich des Geflügelmarktes. Die entsprechende Gemeinsame Marktorganisation66 ermächtigte zwar den Rat, nach dem Verfahren des Art. 43 Abs. 2 E(W)GV Qualitätsnormen zu erlassen, doch war es dazu noch nicht gekommen. Der Gemeinschaftsgesetzgeber hatte also durch den Erlaß der Gemeinsamen Marktorganisation - und insbesondere durch die Aufnahme einer Vorschrift, mit der der Wille des Gemeinschaftsgesetzgebers bekundet war, auch im Bereich der Vermarktung und Qualität selber tätig zu werden - einen bestimmten Bereich abstrakt erfaßt. Selbst die Kommission, die in diesem Verfahren offenbar zunächst argumentiert hatte, daß die Kompetenz der Mitgliedstaaten verdrängt sei, da die Gemeinschaft dieses Terrain besetzt67 habe, gestand ein, " ... daß die Gemeinschaft schwerlich weiterhin eine ausschließliche Zuständigkeit auf diesem Gebiet geltend machen könne ... ". Der EuGH kam zu dem Ergebnis, daß in einer Situation völliger Untätigkeit des Gemeinschaftsgesetzgebers die Aufrechterhaltung oder Einführung nationaler Maßnahmen durch einen Mitgliedstaat, durch die die Ziele der Gemeinsamen Marktorganisation und der konkreten nicht umgesetzten Norm verfolgt werden, grundsätzlich keine Bedenken entgegenstehen. Er führte dann aber weiter aus68 :

Usher, JCMS XXIV, 1985, 121, 123. Verglichen werden die beiden bereits genannten Urteile in den Rs. 31/74, Galli, Slg. 1975, 47 und 51174, van der Hulst Slg. 1975,79 ff., vgl. Pechstein, Sachwalter, S. 76 und 69. 64 Pechstein, Sachwalter, S. 74. 65 Verb. Rs. 47-48/83, Midden-Nederland, Slg. 1984, 1721. 66 VO Nr. 2777175, ABI. Nr. L 282 vom 1.11.1975, S. 77. 67 Vgl. zu dieser Formulierung in dem Urteil in der Rs. Midden-Nederland, Slg. 1984, 1721, 1736, Rdnr. 12 der Urteilsgründe. 68 Rs. Midden-Nederland, Slg. 1984, 1721, 1738, Rdnr. 23 der Urteilsgründe. 62 63

1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

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,,Nach dem, was der Gerichtshof in dem ... Urteil vom 5. Mai 1981 entschieden hat, sind derartige Maßnahmen jedoch nicht als in Ausübung einer eigenen Zuständigkeit der Mitgliedstaaten erlassen anzusehen, sondern als Erfüllung der Pflicht zur Zusammenarbeit, die in einer Situation, die durch die Untätigkeit des Gemeinschaftsgesetzgebers gekennzeichnet ist, Art. 5 EWG-Vertrag im Hinblick auf die Verwirklichung der Ziele der Gemeinsamen Marktorganisation den Mitgliedstaaten auferlegt. Folglich können die von den Mitgliedstaaten erlassenen Maßnahmen nur einstweiligen Charakter haben, und ihre Anwendung muß enden, sobald Gemeinschaftsmaßnahmen erlassen sind." In dem Urteil vom 5. Mai 1981, auf das der EuGH hier Bezug nimmfi9, hatte er die Figur des "Sachwalters des gemeinsamen Interesses" im Rahmen seiner Rechtsprechung zur Fischereipolitik70 entwickelt. Diese Figur wollte er offenbar auf diesen Bereich übertragen, was nur bedeuten kann, daß die Mitgliedstaaten in diesen Bereichen keine eigenen Kompetenzen (mehr) besitzen. Um der Gefahr des Entstehens von Handelshindemissen zu begegnen, führte der EuGH im Anschluß an diese grundsätzliche Feststellung weiter aus, daß die Mitgliedstaaten nur dann derartige Maßnahmen ergreifen dürften, wenn sie mit den Grundsätzen der entsprechenden Gemeinsamen Marktorganisation vereinbar sind71 • Dieser Ausspruch ist wiederum der oben zuerst dargestellten Rechtsprechung entnommen, in der der EuGH jeweils die konkrete Vereinbarkeit einer nationalen Maßnahme mit einer Gemeinsamen Marktorganisation überprüft hatte. Auf zwei Urteile aus dieser Rechtsprechungstendenz verweist er auch in diesem Zusammenhang. Schließlich begrenzte er den Erlaß solcher Maßnahmen auch dadurch, daß sie nicht dazu führen dürfen, daß " ... die freie Einfuhr von Geflügelfleisch, das in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig gemäß den dort geltenden Qualitäts- und Vermarktungsvorschriften erzeugt und in den Verkehr gebracht worden ist ..... , beschränkt wird. Der Verweis auf seine Rechtsprechung zur "Sachwalterfigur" ist zum einen ein deutliches Indiz dafür, daß der EuGH (jedenfalls in diesem Urteil) für den Bereich der GAP vom Vorliegen ausschließlicher Kompetenzen der Gemeinschaft ausging, wenn diese einen Bereich "besetzt" hat72 ; anderenfalls wären Rs. 804n9, Kommission./. Vereinigtes Königreich und Nordirland, Sig. 1981, 1045. Der EuGH geht in dieser Rechtsprechung vorn Bestehen ausschließlicher Gemeinschaftszuständigkeiten aus, nachdem die in Artikel 102 Beitrittsakte 1972 (betr. den Beitritt Dänemarks, Großbritanniens und der Republik Irland) vorgesehenen Übergangsfristen für den Erlaß von Erhaltungsmaßnahmen im Fischereibereich erfolglos abgelaufen waren. Die Mitgliedstaaten seien berechtigt, in diesem Bereich Maßnahmen als Sachwalter des gemeinsamen Interesses zu erlassen, wobei sie jedoch dazu verpflichtet seien, die Kommission zunächst zu konsultieren. 71 Rs. Midden-Nederland, Sig. 1984, 1721, 1739, Rdnr. 25 der Urteilsgründe. 72 Mehr, also eine Antwort auf die Frage, ob die Gemeinschaft ggf. von Anfang ausschließlich zuständig ist, ist dieser Rechtsprechung jedoch nicht zu entnehmen. 69

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A. Regelungsbereiche und Kompetenzen auf dem Gebiet der GAP

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die Mitgliedstaaten originär und nicht in Erfüllung einer Pflicht zur Zusammenarbeit zum Tätigwerden befuge3 • Solche Autoren, die bei der Auseinandersetzung mit dem Subsidiaritätsprinzip in Hinblick auf die GAP - wie zuvor dargelegt - von einer ausschließlichen Gemeinschaftszuständigkeit durch "Vergemeinschaftung" der Agrarpolitik sprechen, können sich also durchaus auf die Rechtsprechung des EuGH stützen. Welche Konsequenzen der EuGH dem in zeitlicher Hinsicht beimißt (also für den Fall, daß ein Gemeinschaftsrechtsakt wieder aufgehoben wird), läßt sich seiner Rechtsprechung aber nicht entnehmen. Zum anderen wandte der EuGH durch dieses Vorgehen auch in diesem Urteil die abstrakte Untersuchungsmethode an, da er allein dadurch, daß die Gemeinschaft in der Grundverordnung den Erlaß von Vermarktungs- und Qualitätsnormen geplant hatte, davon ausging, daß dieser Bereich "besetzt" sei. Durch den Ausspruch, daß derartige Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten in Erfüllung einer solchen Pflicht treffen, mit den Grundsätzen der jeweiligen Gemeinsamen Marktorganisation vereinbar sein müssen, hat der EuGH aber im Grunde eine Verknüpfung der bis dahin bestehenden beiden Rechtsprechungstendenzen vorgenommen: Konsequenz dieses Urteils wäre nämlich, daß die Mitgliedstaaten grundsätzlich in einem von einer Gemeinsamen Marktorganisation erfaßten Bereich nicht mehr zuständig wären, und daß daher auch nicht mehr generell geprüft würde, ob mitgliedstaatliche Maßnahmen mit den Zielen einer Gemeinsamen Marktorganisation vereinbar sind. Vielmehr wäre zu fragen, ob die Gemeinschaft bestimmte Bereiche, die sie durch den Erlaß einer Gemeinsamen Marktorganisation abstrakt erfaßt hat und daher für diese ausschließlich zuständig ist, offengelassen hat. Wäre dies der Fall, so könnten die Mitgliedstaaten ausnahmsweise und für eine Übergangszeit Maßnahmen treffen, die den Zielsetzungen der Gemeinsamen Marktorganisation nicht zuwiderlaufen und die den Handel zwischen den Mitgliedstaaten nicht beeinträchtigen. Ferner könnte man aufgrund der Hinweise auf die "Sachwalterrechtsprechung" zu dem Schluß kommen, daß dann auch sämtliche Kriterien, die der EuGH in dieser Rechtsprechung entwickelt hatte, auf diesen Bereich anzuwenden sind. Man hatte aus dieser vorangegangenen Rechtsprechung74 den Schluß gezogen 75, daß der Kommission ein Vetorecht hinsichtlich derartiger nationaler So auch Pechstein, Sachwalter, S. 83. Der EuGH hatte in seinem Urteil in der Rs. 804/79 (Kommission./. Vereinigtes Königreich und Nordirland, Sig. 1981, 1045, 1075) ausgeführt, daß die Mitgliedstaaten verpflichtet seien, die Konunission ..... zu konsultieren und sich redlich um ihre Billigung zu bemühen ... (und) ... keine einzel staatlichen Erhaltungsmaßnahmen entgegen Einwänden, Vorbehalten oder Bedingungen, die von der Konunission formuliert werden könnten, zu erlassen ... 75 Vgl. hierzu Pechstein, Sachwalter, S. 78; Schwarze, EuR 1982, 133. 73

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1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

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Maßnahmen zukäme, die Mitgliedstaaten also jeweils die Kommission vor Erlaß einer Maßnahme in diesem Rahmen zu unterrichten hätten und verpflichtet wären, die Maßnahme zu unterlassen, sofern die Kommission ihr widerspricht. Zwar kommt Pechstein in seiner Untersuchung hinsichtlich des Urteils Midden-Nederland zu dem Ergebnis, daß der EuGH dies nicht zum Ausdruck gebracht habe, daß er sich gar selber mißverstanden habe76 . Dennoch besteht aber Anlaß, diesen Schluß aus diesem Urteil zu ziehen. (3) Die Folgerechtsprechung im Anschluß an das Urteil Midden-Nederland

Bevor man weitreichende Schlüsse aus diesem Urteil zieht, sollte aber untersucht werden, ob der EuGH überhaupt bei dieser Rechtsprechung geblieben ist und sie vielleicht gar noch konkretisiert hat. Soweit ersichtlich hat der EuGH seither in zwei Fällen explizit auf diese Rechtsprechung Bezug genommen, in einem dritten Fall ist die Formulierung jedoch derart mißverständlich gewählt, daß es scheint, als ob wieder alles offen ist. In einigen weiteren Fällen hat er sich ebenfalls zu dem Recht der Mitgliedstaaten, im Bereich bestehender Gemeinsamer Marktorganisationen Maßnahmen zu ergreifen, geäußert, ohne aber auf sein Urteil in den verbundenen Rechtssachen Midden-Nederland zu verweisen. Nachfolgend soll zunächst in ihrer chronologischen Reihenfolge kurz auf diese Urteile eingegangen werden, bevor anschließend eine Auswertung der Rechtsprechung insgesamt vorzunehmen sein wird: Ca) Die Urteile in den Rechtssachen ZonF7, Griechenland.!. Kommission 78 und Kommission.!. Griechenland79 In diesen Rechtssachen ging es jeweils um Rechtsvorschriften, die die Mitgliedstaaten erlassen hatten, obwohl es keine Rechtslücken in den Gemeinschaftsregelungen gab. Der EuGH sagte hierzu, es sei ..... Sache der Gemeinschaft und nicht eines Mitgliedstaates, im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik eine Lösung für das ... Problem zu finden". Eine mitgliedstaatliche Maßnahme ist also auch dann unzulässig, wenn sie der Unterstützung der GAP zu dienen bestimmt ist80 . Der EuGH führte aus, daß ..... die Mitgliedstaaten, sobald die Gemeinschaft eine gemeinsame Marktorganisation für einen bestimmten 76

77 78 79 80

Pechstein, Sachwalter, S. 213. Rs. 90/86, Zoni, Slg. 1988,4285. Rs. C-32189, Griechenland./. Kommission, Slg. 1991,1-1321. Rs. C-61190, Kommission./. Griechenland, Urteil vom 7.4.1992, Slg. 1992,1-2407. Rs. 90/86, Zoni, Slg. 1988,4285, Rdnr. 19 der Urteilsgrunde.

A. Regelungsbereiche und Kompetenzen auf dem Gebiet der GAP

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Sektor errichtet hat. verpflichtet sind. sich aller einseitigen Maßnahmen zu enthalten, die von dieser abweichen oder sie beeinträchtigen könnten"81. (b) Die Urteile in den Rechtssachen ORO Amsterdam 82 und Dietz-Matti83 In seinem Urteil in der Rechtssache ORO Amsterdam verwies der EuGH zunächst auf das Urteil Midden-Nederland und führte dann aus, " ... daß die Beibehaltung oder Einführung nationaler Maßnahmen zur Verwirklichung der gemeinschaftlichen Ziele durch die Mitgliedstaaten im Rahmen der ihnen gemäß Artikel 5 EWG-Vertrag obliegenden Pflicht zur Zusammenarbeit in bestimmten Fällen keinen Bedenken begegnen, wenn der Rat Maßnahmen nicht erläßt, die in die ausschließliche Zuständigkeit der Europäischen Gemeinschaften fallen"84 (Hervorhebung nicht im Original). Dieses Urteil betraf jedoch einen Fall aus dem Mehrwertsteuerrecht und nicht die GAp8s. In der Rechtssache Dietz-Matti ging es um nationale Maßnahmen im Rahmen der bestehenden Marktorganisation für Wein, mit denen eine Lücke geschlossen wurde, die - wie in den verbundenen Rechtssachen Midden-Nederland - durch die Untätigkeit des Gemeinschaftsgesetzgebers trotz bestehender Ermächtigung in der Grundverordnung entstanden war. Der EuGH wiederholte in seinem Urteil mit einem Verweis auf das Urteil in den verbundenen Rechtssachen Midden-Nederland den ersten Aspekt seines dort entwickelten Konzepts, daß die Mitgliedstaaten bei Untätigkeit des Gemeinschaftsgesetzgebers grundsätzlich tätig werden dürfen, jedoch nicht in Ausübung einer eigenen Zuständigkeit. (c) Die Rechtssache Mörlins 86 In der Rechtssache Mörlins schließlich ging es um eine Regelungslücke in der Gemeinsamen Marktorganisation für ZuckerS7 • Es wurde ein Quotensystem eingeführt, wonach die Zuckeranlieferungen in A-, B- und C-Zuckermengen 81 Rs. C-32/89. Griechenland ./. Kommission. Slg. 1991.1-1321. Rdnr. 20 der Urteilsgründe; Rs. C-61190. Kommission ./. Griechenland. Slg. 1992. 1-2407. Rdnr. 23 der Urteilsgrtinde. 82 Rs. C-165/88. ORO A"tsterdam Slg. 1989.4081. 83 Rs. C-159/89. Weingut Dietz-Malli. Slg. 1990.1-2013. 84 Rs. C-165/88. ORO Amsterdam Slg. 1989.4081,4098 (=Rdnr. 15 der Urteilsgrunde). 85 DaIiiber hinaus findet sich in diesem Urteil eine weitere allgemein relevante Feststellung: Er führt nämlich aus, daß sich aus seiner Rechtsprechung aber nur ein Recht der Mitgliedstaaten, nicht hingegen eine Pflicht zum Tätigwerden ableiten läßt. 86 Rs. C-134/92, Mörlins, Slg. 1993,1-6017. 87 VO Nr. 1785/81, ABI. Nr. L 177 vom 30. Juni 1981, S. 4.

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1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

unterteilt wurden. Für die Anlieferung von Zucker im Rahmen der zugewiesenen A- und B-Mengen gab es eine Preisgarantie. Der Gemeinschaftsgesetzgeber hatte jedoch, obwohl dies in der Grundverordnung vorgesehen war, keinerlei Vorschriften darüber erlassen, wie die Aufteilung der Zuckerquoten zwischen den ZuckeITÜbenerzeugern und den Zuckerfabriken vorzunehmen war. In dem Rechtsstreit, der dem Vorabentscheidungsersuchen zugrundelag, ging es um die Frage, ob in diesem Zusammenhang im Verhältnis zwischen dem ZuckeITÜbenerzeuger und der Zuckerfabrik Grundsätze des deutschen Wettbewerbs- und Aktienrechts 88 Anwendung finden durften oder ob die Anwendbarkeit derartiger Vorschriften durch die Tatsache ausgeschlossen war, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber eine Gemeinsame Marktorganisation erlassen hatte. GA Darmon, der in dieser Sache die Schlußanträge abgab, faßte die Rechtsprechung des EuGH zu der Abgrenzung der Kompetenzen insgesamt sehr ausführlich zusammen und stützte schließlich seinen Entscheidungsvorschlag, daß das deutsche Wettbewerbs- und Aktienrecht Anwendung finden durfte, im wesentlichen auf das Urteil Midden-Nederland. Der EuGH selber führte in seiner Urteilsbegründung dagegen lediglich aus 89 : "Sodann ist festzustellen, daß die Mitgliedstaaten, wenn gemeinschaftliche Regeln ... fehlen, dazu befugt sind, diese ... nach den Regeln ihres eigenen nationalen Rechts vorzunehmen. " Außerdem sagte er in diesem Urteil, daß die Mitgliedstaaten bei der Anwendung ihres nationalen Rechts aber die Grundsätze und allgemeinen Regeln, die für die Gemeinsame Agrarpolitik gelten, zu beachten haben. Dieses Urteil verwundert, weil es nahegelegen hätte, erneut die Kriterien aus dem Urteil Midden-Nederland hier anzuwenden oder zumindest darauf zu verweisen. Übrigens verwies der EuGH in diesem Urteil nicht nur nicht auf das Urteil Midden-Nederland, sondern auf überhaupt keines. Angesichts der detaillierten Analyse des Generalanwalts in seinen Schlußanträgen irritiert diese knappe und unpräzise Formulierung. Es ist daher zu fragen, ob sich der EuGH lediglich auf die Darstellungen in den Schlußanträgen stützen wollte, ohne sie noch einmal zu wiederholen. Dann läge allerdings der Schluß nahe, der EuGH sehe seine Rechtsprechung, die mit seinem Urteil Midden-Nederland eingeleitet worden war, inzwischen als derart gefestigt an, daß er eine Wiederholung in jedem einzelnen Falle für entbehrlich hält. Doch 88 Konkret ging es zum einen um § 26 GWB, wonach ein Unternehmen in einer marktbeherrschenden Stellung einen Lieferanten im Verhältnis zu anderen, vergleichbaren Lieferanten nicht unterschiedlich behandeln darf. Zum anderen ging es um den in § 53 a AktG enthaltenen Grundsatz, der Gleichbehandlung der Aktionäre, insbesondere, wenn diese als Einlage wiederkehrende Sachleistungen erbringen. 89 Rs. C-134/92, Mörlins, Slg. 1993,1-6017, Rdnr. 16 der Urteilsgrunde.

A. Regelungsbereiche und Kompetenzen auf dem Gebiet der GAP

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dies ist wenig überzeugend: denn zum einen ist es in der Rechtsprechung des EuGH allgemein üblich, daß bei der Anwendung bereits bestehender Rechtsprechung auf diese verwiesen wird, selbst wenn eine gefestigte Rechtsprechung besteht. Zum anderen spricht auch die Diktion in der oben zitierten Textstelle dagegen: Weshalb sollte der EuGH, nachdem er zuvor so viel Wert darauf gelegt hatte, daß die Mitgliedstaaten bei der Ausfüllung von Lücken keine eigenen Kompetenzen wahrnehmen, sondern in Erfüllung einer Pflicht zur Zusammenarbeit handeln, nun plötzlich von dem Recht der Mitgliedstaaten, ihr eigenes nationales Recht anzuwenden, sprechen, was ja den Schluß zumindest nahelegt, die Mitgliedstaaten könnten in Ausübung einer eigenen Kompetentz tätig werden ("nach den Regeln ihres eigenen nationalen Rechts"). Schließlich konnte der EuGH kaum davon ausgehen, daß zu dieser Frage bereits eine gefestigte Rechtsprechung bestand, da seit dem Urteil MiddenNederland lediglich in zwei Entscheidungen auf dieses Urteil Bezug genommen worden war. Hierin kann auch kein Indiz dafür gesehen werden, daß der EuGH bereits auf die Einhaltung des - im Zeitpunkt des Urteilserlasses ja gerade erst in Kraft getretenen - Subsidiaritätsprinzips achten wollte. Es hätte nämlich dann nahegelegen, darauf hinzuweisen. Klare Konsequenzen oder Rückschlüsse auf das, was der EuGH mit diesem Urteil aussagen wollte, lassen sich jedenfalls nicht ziehen. (4) Ergebnis der Analyse der Rechtsprechung des EuGH

(a) Zur ersten Frage Eine klare Antwort auf die eingangs gestellte Frage, ob der Rechtsprechung zu entnehmen sei, welcher Kompetenzart der EuGH die GAP aufgrund des Primärrechts zuordnet, ist nach dieser Analyse offenbar nicht möglich. Festgestellt werden kann jedoch zumindest, daß der EuGH für Bereiche, die bereits durch den Erlaß einer Gemeinsamen Marktorganisation geregelt sind, davon ausgeht, daß die Mitgliedstaaten insoweit nicht mehr tätig werden dürfen. Durch das Urteil in der Rechtssache Midden-Nederland ist zumindest der Schluß gerechtfertigt, der EuGH behandle Bereiche, die die Gemeinschaft durch den Erlaß von Rechtsakten einmal "besetzt" hat, fortan so, wie die Bereiche, die bereits aufgrund des Primärrechts der ausschließlichen Gemeinschaftszuständigkeit unterfallen. Man ist sich aber offenbar dennoch Gedenfalls weitgehend) darüber einig, daß man der Rechtsprechung nicht entnehmen kann, der Gemeinschaft stehe von vorneherein eine ausschließliche Zuständigkeit für den Bereich der GAP ZU9O. Diese Auffassung verdient Zustimmung; welchen Sinn 90

Vgl. hierzu nochmals Pechstein, Sachwalter, S. 66.

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1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

hätte nämlich die Überprüfung des Geltungsbereichs einer gemeinschaftlichen Maßnahme, wenn die Mitgliedstaaten grundsätzlich im Bereich der GAP nicht mehr tätig werden dürfen? Ein weiteres Indiz ist, daß der EuGH in seiner gesamten Rechtsprechung zu diesem Themenlcreis nicht ein einziges Mal explizit vom grundsätzlichen Bestehen einer ausschließlichen Gemeinschaftskompetenz ausgegangen ist. Dies hätte sich aber häufig als sinnvoll dargestellt, wenn er diese Meinung tatsächlich hätte. Man wird daher davon auszugehen haben, daß nach der Rechtsprechung das Primärrecht, also die Art. 38 ff. EGV, solange, wie keine gemeinschaftlichen Maßnahmen existieren, das Bestehen mitgliedstaatlicher Kompetenzen voraussetzt. Dies führt dazu, daß die Mitgliedstaaten solange originäre Maßnahmen ergreifen dürfen. Damit unterfallt die GAP (jedenfalls nach der Rechtsprechung aus der Zeit vor Einführung des Subsidiaritätsprinzips) grundsätzlich der konkurrierenden Kompetenz. (b) Zur zweiten Frage Problematisch ist teilweise auch die Beantwortung der zweiten oben gestellten Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen die Mitgliedstaaten nach der bisherigen Rechtsprechung noch Maßnahmen ergreifen dürfen, wenn die Gemeinschaft bereits eine Gemeinsame Marktorganisation erlassen hat. Nach der Auseinandersetzung mit der Rechtsprechung ist vieles, was zunächst geklärt schien, wegen des zuletzt analysierten Urteils in der Rechtssache Mörlins wieder unklar. Festgestellt werden kann aber dennoch, daß jedenfalls die frühe Rechtsprechung des EuGH ("pragmatischer Ansatz" oder "compatibilitytheory") nicht mehr aktuell ist, überwiegt doch zu deutlich in den letzten ca. 15 Jahren die abstrakte Untersuchungsmethode91 • Daß der EuGH mit seinem Urteil Mörlins zu dieser Rechtsprechung zurückkehren wollte, kann diesem Urteil wohl nicht entnommen werden. Dies hat zur Konsequenz, daß die Mitgliedstaaten jedenfalls nicht mehr generell befugt sind, eigene Maßnahmen zu ergreifen, auch dann nicht, wenn diese den Zielen der Gemeinsamen Marktorganisation nicht widersprechen. Geht man somit davon aus, daß die abstrakte Untersuchungsmethode überwiegt, so lassen sich daraus folgende generelle Feststellungen ableiten: Besteht eine Gemeinsame Marktorganisation, so sind die Mitgliedstaaten grundsätzlich in den davon erfaßten Bereichen nicht mehr regelungsbefugt, und

91 Auch seit der Publikation der Untersuchung durch Pechstein hat sich damit die bereits von ihm beobachtete Tendenz weiter fortgesetzt.

A. Regelungsbereiche und Kompetenzen auf dem Gebiet der GAP

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zwar weder aufgrund originärer Zuständigkeit noch als Sachwalter des gemeinsamen Interesses. Davon abweichend sind die Mitgliedstaaten, wenn zwar eine Gemeinsame Marktorganisation besteht, diese aber Regelungslücken aufweist, berechtigt, diese auszufüllen, wobei seit dem Urteil Mörlins wieder offen ist, ob sie dabei aufgrund eigener Kompetenz oder als Sachwalter des gemeinsamen Interesses handeln. cc) Gesamtergebnis zur Frage der Anwendbarkeit des Subsidiaritätsprinzips auf die GAP

(1) Die grundsätzliche Anwendbarkeit des Subsidiaritätsprinzips auf die GAP Die soeben analysierte Rechtsprechung bezog sich auf die Zeit vor Inkrafttreten des Subsidiaritätsprinzips. Mit den aus dieser Rechtsprechung erzielten Ergebnissen ist aber noch nicht die Frage beantwortet, ob das Subsidiaritätsprinzip nun auf die GAP anzuwenden ist oder nicht. Die Rechtsprechung kann aber zur Beantwortung dieser Frage hilfreich sein: Zunächst ist noch einmal zu wiederholen, daß der EuGH offenbar nicht davon ausgeht, daß schon aufgrund des Primärrechts eine ausschließliche Gemeinschaftszuständigkeit für den Bereich der GAP anzunehmen sei. Auch wenn die Terminologie "ausschließliche Zuständigkeit", wie sie sich nun in Art. 3b Abs. 2 EGV findet, im EGV neu ist, kann unterstellt werden, daß das Konzept, welches dieser Begrifflichkeit zugrundeliegt, im wesentlichen mit dem übereinstimmt, welches der EuGH in der oben analysierten Rechtsprechung verwendet hat. Es wäre daher damit zu rechnen, daß der EuGH für den Fall, daß er einmal über eine agrarpolitische Maßnahme in Hinblick auf das Subsidiaritätsprinzip zu entscheiden hätte, davon ausgehen würde, daß die GAP grundSätzlich in den Bereich der konkurrierenden Zuständigkeiten fallt. Das bedeutet, daß man auch grundSätzlich zugrundelegen muß, daß die GAP in den Anwendungsbereich des Art. 3b Abs. 2 EGV fällt. Auch in der Literatur hat sich offenbar die Meinung durchgesetzt, die GAP (und damit sämtliche angrenzenden Bereiche) unterfalle grds. der konkurrierenden Zuständigkeit, so daß das Subsidiaritätsprinzip grundsätzlich anzuwenden ist92 •

92 FUr viele vgl. von Borries, EuR 1994,263,275; Gilsdorf, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), vor Art. 38, Rdnr. 26; GiisdorflBooß, in: GrabitzJHilf (Hrsg.), Art. 43, Rdnr. 36; Streinz, Europarecht, Rdnr.132.

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1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

Von dieser grundsätzlichen Feststellung ist die Frage zu trennen, ob die Tatsache zu einem anderen Ergebnis führt, daß für die meisten Agrarprodukte bereits Gemeinsame Marktorganisationen bestehen bzw. bestanden, als der EUV (und damit das Subsidiaritätsprinzip) in Kraft trat. Wie bereits im Rahmen der oben angestellten einleitenden Überlegungen ausgeführt, wurde sogar die Meinung vertreten, das Subsidiaritätsprinzip finde überhaupt nur auf die neuen Politikbereiche Anwendung, da anderenfalls der erreichte Integrationsstand gefährdet würde93 • Diese Auffassung verkennt zum einen, daß Art. 3b Abs. 2 EGV das Subsidiaritätsprinzip ganz allgemein einführt und eine Beschränkung seiner Anwendbarkeit keinerlei Stütze im Wortlaut findet. Hinsichtlich der GAP wird zum anderen übersehen, daß durchaus noch Regelungsbereiche denkbar sind, die bislang noch nicht erfaßt wurden. Auch das mit Art. B, 5. Spiegestrich EUV genannte Ziel der Wahrung des gemeinschaftlichen Besitzstands kann nicht zu einer anderen Beurteilung führen: der erreichte Integrationsstand ist zum einen nicht notwendigerweise identisch mit dem "acquis communautaire". Ferner bedeutet die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips nicht zwingend, daß der Besitzstand gefährdet wird. Lediglich die Wahrnehmung der Kompetenzen wird neu geregelt. Andererseits soll aber auch nicht verkannt werden, daß das Subsidiaritätsprinzip den "acquis communautaire" durchaus gefährden kann 94 • Im Falle eines Konflikts zwischen Art. B, 5. Spiegelstrich EUV und Art. 3b Abs. 2 EGV ist letzterer Vorschrift jedoch der Vorrang zu geben, da es sich hierbei um ein lex specialis gegenüber dem allgemeinen Ziel der Besitzstandswahrung handelt. Schwieriger stellt sich hingegen die Auseinandersetzung mit der Aussage dar, daß durch den Erlaß Gemeinsamer Marktorganisationen eine "Besetzung des Terrains" mit der Konsequenz stattgefunden habe, daß derartige Bereiche zur ausschließlichen Zuständigkeit der Gemeinschaft erstarkt sind95 • Diese Auffassung kann sich auf die Rechtsprechung des EuGH, insbesondere auf das Urteil Midden-Nederland, stützen. Aus diesem Urteil ist durchaus der Schluß zulässig, der EuGH setze hinsichtlich der kompetenzrechtlichen Beurteilung "besetzte" Bereiche solchen gleich, die bereits primärrechtlich der ausschließlichen Gemeinschaftszuständigkeit unterfallen. Aus diesem Vorgehen kann allerdings nicht abgeleitet werden, derartige Bereiche gehörten nun auf alle Zeiten der ausschließlichen Gemeinschaftszuständigkeit an. Vielmehr ist nach hier vertretener Auffassung davon auszugehen, daß der EuGH keine klare rechtsdogmatische Unterscheidung zwischen "ausschließlicher Zuständigkeit Toth, (29) CMLRev. 1992, 1079, 1091 und 1104. Genannt sei hier noch einmal die Untersuchung durch Constantinesco (Aussenwirtschaft 1991,439,452) bereits im Vorfeld der Einführung des Subsidiaritätsprinzips. 95 Gilsdotf, in GrabitzlHilf (Hrsg.), vor Art. 38, Rdnr. 26; ders., in: GS für Grabitz, 77 ff., 88; Möschel, NJW 1993, 3025, 3026 (rechte Spalte). 93

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aufgrund der Besetzung eines Bereichs" einerseits und einer einfachen "Sperrwirkung" durch die Wahrnehmung einer nicht primärrechtIich ausschließlichen Zuständigkeit andererseits vorgenommen hat. Zieht man nämlich in Betracht, daß sich der EuGH aus Richtern zusammensetzt, die aus den unterschiedlichsten Rechtskulturen stammen, ist es wahrscheinlich, daß die Notwendigkeit einer sauberen dogmatischen Trennung für Richter, die nicht einer föderalen Staatsordnung entstammen, nicht selbstverständlich ist. Vielmehr ist es wahrscheinlich, daß dieses dogmatische Problem vom EuGH - zumal in der analysierten Rechtsprechung das Subsidiaritätsprinzip ja auch noch nicht zu beachten war - wie von den meisten Autoren, die von einer ausschließlichen Kompetenz durch "Besetzung" ausgehen (diese allerdings sehr wohl in Hinblick auf das Subsidiaritätsprinzip) bisher nicht gesehen worden ist. Dann aber ist der Schluß, der Rechtsprechung sei zu entnehmen, die Besetzung eines Bereichs führe zu einer ausschließlichen Zuständigkeit, die mit einer primärrechtlichen ausschließlichen Zuständigkeit in jeder Hinsicht (also auch in zeitlicher) identisch sei, nicht gerechtfertigt. Unterstellt man, daß die dogmatische Relevanz dieses Problems auch in der Literatur bisher nicht erkannt wurde, so ist es aber ohnehin fraglich, ob derart weitgehende Auffassungen überhaupt vertreten werden (sieht man einmal von der dargestellten Auffassung Toths ab, der sich aber ohnehin nicht auf die Rechtsprechung des EuGH stützt). Zu untersuchen ist aber, ob die vom EuGH angewandte abstrakte Untersuchungsmethode angesichts des Subsidiaritätsprinzips weiter aufrechterhalten werden kann. Nach Art. 3b Abs. 2 AGV darf die Gemeinschaft nur tätig werden, sofern und soweit sie die Ziele einer geplanten Maßnahme besser erreichen kann als die Mitgliedstaaten. Wird daher ein Gemeinschaftsrechtsakt erlassen, darf dieser auch nur in den Bereichen Sperrwirkung entfalten, in denen nach dieser Formel die Gemeinschaft effektiver handeln kann. In Hinblick auf das Subsidiaritätsprinzip wäre es daher nicht überzeugend, dürften die Mitgliedstaaten in einem grundSätzlich der konkurrierenden Zuständigkeit unterfallenden Bereich keine eigenen Maßnahmen mehr treffen, wenn die Gemeinschaft diese Zuständigkeit rechtmäßig - an sich gezogen hat, dann aber ungewollte Regelungslücken zutage treten. Es wäre mit dem Subsidiaritätsprinzip unvereinbar, dann die Mitgliedstaaten als Sachwalter des gemeinsamen Interesses handeln zu lassen, insbesondere wenn dies dazu führen würde, daß der Kommission hinsichtlich solcher nationaler Maßnahmen ein Vetorecht zukommen würde, die Mitgliedstaaten also vorab jeweils ein Notifizierungsverfahren durchführen müßten. Die Gemeinschaft demonstriert durch ihre Unfähigkeit, eine Regelung zu erlassen, ja gerade, daß eine Wahrnehmung der Zuständigkeit auf der Ebene der Gemeinschaft nicht in effektiver Weise möglich ist und die Mitgliedstaaten nicht nur ausreichend für die Verfolgung dieses Ziels Maßnahmen ergreifen können, sondern sogar effektiver als die Gemeinschaft. 4 Thielc

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1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

Eine derart formalistisch angewandte Sperrwirkung einmal wahrgenommener Kompetenzen widerspricht also dem Subsidiaritätsprinzip und ist daher abzulehnen96 • Das oben zuletzt genannte Urteil in der Rechtssache Mörlins weist - möglicherweise ohne daß der EuGH dies beabsichtigt hat - in die richtige Richtung, da es mitgliedstaatliche Maßnahmen grundsätzlich wieder zuläßt. Sollte dieses Urteil nicht in der hier ausgelegten Weise zu verstehen sein, so wäre eine Änderung der Rechtsprechung in diesem Sinne aber jedenfalls angebracht. Ein Indiz dafür, daß auch der Gemeinschaftsgesetzgeber davon ausgeht, daß das Subsidiaritätsprinzip auch in bereits "besetzten" Bereichen grundsätzlich Anwendung findet, ist der Umstand, daß der Rat im Rahmen der Umsetzung der GAP-Reform-Beschlüsse von 1992 den Mitgliedstaaten weitreichende Entscheidungen überlassen hat97 • Auch im Bereich der Gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse zeichnet sich möglicherweise eine solche Entwicklung ab: Hatte der Gemeinschaftsgesetzgeber bislang durch Art. 27 va Nr. 804/68 noch die Absicht bekundet, erschöpfende Qualitätsnormen für Butter und Magermilchpulver zu erlassen und damit im beschriebenen Sinne diesen Bereich "besetzt", so ist dies seit der Änderung der Grundverordnung durch die va Nr. 2807/9498 nicht mehr der Fall. Art. 27 wurde aufgehoben. Anstelle dessen wurden in weitaus geringerem Umfang als bis dahin in Art. 27 vorgesehen, Qualitätsnormen für Interventionsbutter geschaffen, nicht aber auch für Magermilchpulver. Die Begründungserwägungen sagen aber nichts dazu aus, ob diese Änderung auf das Subsidiaritätsprinzip zurückzuführen ist99 • Ferner beschloß der Europäische Rat am 11./12. Dezember 1992 in Edinburgh (worauf noch näher eingegangen wird 100), nicht nur bei der künftigen Rechtsetzung auf das Subsidiaritätsprinzip zu achten, sondern auch das bestehende Sekundärrecht darauf hin zu überprüfen. Die Feststellung, daß eine abstrakte Sperrwirkung mit dem Subsidiaritätsprinzip nicht vereinbar ist, entbindet die Mitgliedstaaten andererseits übrigens nicht von ihrer aufgrund von Art. 5 EGV bestehenden Pflicht zum gemeinschaftsfreundlichen Handeln 101 • Dies wiederum bedeutet, daß die Mitgliedstaaten beim Erlaß einzelstaatlicher Maßnahmen die Ziele der jeweiligen Gemeinsamen Marktorganisation und die allgemeinen Vertragsgrundsätze 102 nicht geVgl. auch Pieper, Subsidiarität, S. 256. Diesen Umstand führt Priebe, EuZW 1992,506,507, darauf zurück, daß schon zu diesem Zeitpunkt das zwar bereits in Maastricht vereinbarte aber noch nicht ratifizierte Subsidiaritätsprinzip berucksichtigt wurde. 98 ABI. Nr. L 298 vom 19.1l.l994, S. 1. 99 Hierzu ausführlicher unten, Kapitel 2, Gliederungspunkt B., H., 2., b), gg). 100 S.u. in diesem Kapitel, Gliederungspunkt A., 11., 2., a), ce), (2), (a). 101 Von Borries, in: FS für Deringer, 1993, 22, 29 mwN. 102 Vgl. hierzu auch Zuleeg, KSE Bd. 9, 244 ff. 96

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A. Regelungsbereiche und Kompetenzen auf dem Gebiet der GAP

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fährden dürfen. Letztlich führt dies zurück zur ursprünglichen Rechtsprechung des EuGH, dem "pragmatischen Ansatz". Im Bereich bestehender Gemeinsamer Marktorganisationen ist die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten daher insoweit verdrängt, wie die Gemeinschaft Regelungen erlassen hat, die eine bestimmte Frage konkret erfassen. Ob man für diese Bereiche von einer ausschließlichen Gemeinschaftszuständigkeit oder von einer Sperrwirkung sprechen sollte, kann letztlich dahinstehen, da nach hier vertretener Auffassung die Situation der konkurrierenden Zuständigkeit jedenfalls wieder auflebt, wenn ein "besetzender Rechtsakt" wieder aufgehoben wird. Die Mitgliedstaaten sind daher im Falle des Bestehens von Regelungslücken weiterhin originär (unter Beachtung von Art. 5 EGV) zuständig, sofern sie die Ziele der jeweiligen Gemeinsamen Marktorganisation und des EGV insgesamt nicht gefährden. (2) Die vom Subsidiaritätsprinzip erfaßten Tätigkeitsebenen auf dem Gebiet der GAP Die Feststellung, daß das Subsidiaritätsprinzip grundsätzlich auf die GAP anwendbar ist und auch das Bestehen von Gemeinsamen Marktorganisationen nicht zu einer "Besetzung des Terrains" mit der Konsequenz führt, daß derart besetzte Bereiche nun in jeder Hinsicht (abstrakt) zur ausschließlichen Gemeinschaftskompetenz gehörten, führt zu der Frage, wie sich das Subsidiaritätsprinzip konkret auf die GAP auswirkt. (a) Überprüfung des bereits bei Inkrafttreten des EUV existenten Gemeinschaftsrechts auf seine Vereinbarkeit mit dem Subsidiaritätsprinzip Art. 3b Abs. 2 EGV ist kein ausdrückliches Gebot zu entnehmen, auch das bestehende Gemeinschaftsrecht auf seine Vereinbarkeit mit dem Subsidiaritätsprinzip hin zu überprüfen. Der Europäische Rat beschloß auf seinem Treffen in Edinburgh am 11.112. Dezember 1992 aber, nicht nur bei der künftigen Rechtsetzung auf das Subsidiaritätsprinzip zu achten, sondern auch bestehendes Sekundärrecht darauf hin zu überprüfen lO3 • Hierbei handelt es sich jedoch um einen noch nicht abgeschlossenen Prozeß, und es ist fraglich, ob hierzu überhaupt eine Rechtspflicht besteht. Eine derart weitgehende Auslegung des Subsidiaritätsprinzips ist nicht geboten; diese Auffassung findet diesmal eine Stüt-

103 Schlußfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates von Edinburgh, in: Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, Bulletin Nr. 140 vorn 28. Dezember 1992, 1277 ff., 1283 f. 4*

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1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

ze in dem allgemeinen Ziel des Art. B, 5. Spiegel strich EUV, den gemeinschaftlichen Besitzstand zu wahren. Jedenfalls hat man davon auszugehen, daß das bestehende EG-Recht bis zu einer Überprüfung und etwaigen Änderung nach wie vor anwendbar ist. Sollten die Mitgliedstaaten in den von solchem EG-Recht erfaßten Bereichen eigene Maßnahmen ergreifen wollen, können sie dies nach obigen Feststellungen nur dann tun, wenn sie die durch die bestehenden Gemeinsamen Marktorganisationen und den EGV vorgegebenen Ziele nicht gefährden. Eine Überprüfung der Vereinbarkeit solcher nationaler Maßnahmen mit dem bestehenden EG-Recht durch die Judikative (letztlich also den EuGHI04) würde also nicht die (retrospektive) Prüfung miteinschließen, ob das bestehende EGRecht mit dem Subsidiaritätsprinzip vereinbar ist. Dies ist vielmehr Aufgabe der politischen Organe. (b) Die Festlegung der Ziele von

Gemeinschaftspolitiken und deren Verfolgung Zunächst läßt die Formulierung von Art. 3b Abs. 2 EGV auf den ersten Blick vermuten, daß die Auswahl der zu verfolgenden Ziele allein Sache der Gemeinschaft sei und das Subsidiaritätsprinzip erst danach für die Beantwortung der Frage, auf welcher Ebene dieses einmal festgelegte Ziel verfolgt werden soll, zur Anwendung komme. Von BogdandylNettesheim weisen jedoch darauf hin 105, daß dann die Gemeinschaftsorgane die Möglichkeit hätten, die Ziele so auszuwählen, daß ihre ausreichende Verfolgung durch die Mitgliedstaaten erschwert oder gar ausgeschlossen wäre. So könnten die Gemeinschaftsorgane bereits durch die Auswahl der Ziele der späteren Prüfung von Art. 3b Abs. 2 EGV vorgreifen. Um dies zu vermeiden, muß schon die Auswahl der Ziele anhand des Subsidiaritätsprinzips erfolgen, wie es von BogdandylNettesheim mit einleuchtenden Beispielen darlegen. Sofern nach diesem Prüfungsschritt auf Gemeinschaftsebene ein Ziel festgelegt worden ist, stellt sich die Frage, ob die Mittel für die Erreichung des Ziels, also die inhaltlichen Einzelheiten, durch die Gemeinschaft oder die Mitgliedstaaten bestimmt werden sollen. Ist auch auf dieser Ebene das Ergebnis erzielt worden, daß die Gemeinschaft die Mittel festlegen soll, befindet man sich auf der Ebene der Delegation von Befugnissen vom Rat auf die Kommission oder auf die Mitgliedstaaten zum Zweck der Durchführung dieser Maßnahmen. Auch hier hat die Ermächtigung der Mitgliedstaaten grundsätzlich Vorrang. 104 Vgl. zu dieser Frage ausführlicher unten, in diesem Kapitel, Gliederungspunkt B., m., 2., c). lOS

Von Bogdandy/Nettesheim, in: GrabitzlHilf (Hrsg.), Art. 3b, Rdnr. 33.

A. Regelungsbereiche und Kompetenzen auf dem Gebiet der GAP

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Wird die Kommission ermächtigt, so sind auch die Ermächtigungsmodalitäten unter Berücksichtigung von Art. 3b Abs. 2 EGV festzulegen. Da auch heute schon die Mitgliedstaaten bei den meisten Ausschußverfahren Beteiligungsrechte haben, ist grundsätzlich davon auszugehen, daß die im Komito10gie-Beschlußl06 vorgesehenen Modalitäten ausreichen, dem Subsidiaritätsprinzip Rechnung zu tragen. Eine erneute Überprüfung dieses Beschlusses in Hinblick auf das Subsidiaritätsprinzip wäre dennoch sinnvoll. Ist die Kommission einmal unter Berücksichtigung von Art. 3b Abs. 2 EGV ermächtigt, so unterfallen ihre auf der Basis dieser Ermächtigungsgrundlage ergriffenen Maßnahmen nicht erneut dem Test des Art. 3b Abs. 2 EGV, da dieser iRd Ermächtigung ja bereits beachtet wird. Es handelt sich bei solchen Maßnahmen lediglich um die Durchführung vorgegebener Ziele, auch wenn ein Auswahlermessen der Kommission besteht. Eine Anwendung des Subsidiaritätsprinzips auf diese Ebene kann somit zu keinen sinnvollen Ergebnissen mehr führen. Die Kommission wäre allerdings durch den in Art. 3b Abs. 3 EGV enthaltenen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auch gegenüber den Mitgliedstaaten begrenzt lO7 •

b) Die Kriterien gemäß Art. 3b Abs. 2 EGV für die Entscheidung, aufwelcher Ebene eine bestimmte Maßnahme verfolgt werden soll Da also davon auszugehen ist, daß das Subsidiaritätsprinzip im Bereich der GAP Anwendung findet, stellt sich die Frage nach den Auswirkungen. Gemäß Art. 3b Abs. 2 EGV soll die Gemeinschaft nur dann tätig werden, " ... sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahme auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden können und daher wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können." Über diese Formulierung ist in der - umfangreichen - Literatur ausgiebig diskutiert worden, und es soll hier nicht der Versuch gemacht werden, den Diskussionsstand erneut aufzurollen. Einige grundsätzliche Überlegungen sind jedoch erforderlich: Die Formulierung von Art. 3b Abs. 2 EGV ist irreführend 108 , da nicht klar ist, ob man nur eine Erforderlichkeitsprüfung oder nur eine Effizienzprüfung oder beides kumulativ durchzuführen hat lO9 . Die Verwendung der Formulierung "und daher" könnte eine Kausalverknüpfung vermuten lassen und damit den Vgl. dazu unten in diesem Kapitel, GliederungspunIet B., II., 3., c). Zu Art. 3b Abs. 3 EGV siehe unten, in diesem Kapitel, Gliederungspunkt A., Ir., 3. 108 V gl. zur Kritik an der Formulierung Schweitzer, Staatsrecht III, S. 30, Rdnr. 6Oe; Schweitzer/Fixson, Jura, 579, 581. 109 S. auch Schweitzer/Fixson, Jura, 579. 106 107

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1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

Schluß rechtfertigen, daß beide Schritte in einer Gesamtprüfung vorzunehmen sind. Dann käme es letztlich nur darauf an, auf welcher Ebene ein gesetztes Ziel effizienter erreicht werden kann. Für ein solches einheitliches Vorgehen könnte auch die Verwendung des Wortes "besser" sprechen, da hiermit impliziert sein könnte, daß ein Vergleich darüber stattfinden soll, auf welcher Ebene das Ziel effizienter verfolgt werden kann. Andererseits wird argumentiert, daß eine Prüfung in einem einzigen "Gesamtschritt" nicht zulässig sei; zunächst sei es Voraussetzung, daß die Mitgliedstaaten ein Ziel nicht ausreichend verfolgen können. Erst wenn dies feststehe, komme es darauf an, ob die Gemeinschaft das Ziel besser erreichen kann l1 O. Bei dieser Auslegung wäre die Formulierung "und daher" falsch gewählt111 , da dann die beiden Prüfungsschritte völlig unabhängig voneinander vorgenommen werden würden; die Tatsache, daß die Mitgliedstaaten ein Ziel mit innerstaatlichen Maßnahmen nicht ausreichend verfolgen können, würde also als solche noch nicht bedeuten, daß die Gemeinschaft handeln dürfte, vielmehr müßte die Gemeinschaft selber effizient handeln können 112 • Letztlich ist die Auslegung des Wortlauts von Art. 3b Abs. 2 EGV (der zudem im Lichte von Art. 3b Abs. 3 gesehen werden muß113) aber offen. Aus den vorangegangenen Erwägungen folgt also, daß zunächst die Ziele unter Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzips auszuwählen sind und sodann zu prüfen ist, ob die Mitgliedstaaten diese Ziele ausreichend durch einzelstaatliche Maßnahmen erreichen können. Ist dies nicht der Fall, kommt es darauf an, daß die Gemeinschaft die Ziele besser, d.h. effektiver, erreichen kann. Insgesamt ist festzustellen, daß dieses in der Gemeinschaftsrechtsordnung nach vorherrschender Auffassung neuartige Prinzip l14 zu einer enormen Diskussion geführt hat, in der kaum eine klare Linie zu erkennen ist. Grund dafür ist sicher die knappe und unverständliche Formulierung, die sämtliche Interpretationsvarianten erlaubt. Für die Organe der Gemeinschaft ergibt sich naturgemäß damit das Problem, anhand welcher Kriterien sie ihre Kompetenzausübung bei der Durchführung der gemeinschaftlichen Politiken überprüfen sollen. Bislang ist das Subsidiaritätsprinzip nicht Gegenstand einer ausdrücklichen Auseinandersetzung durch den EuGH gewesen, und es bleibt abzuwarten, inwieweit der EuGH überhaupt bereit sein wird, eine Handlung des Gemein-

110 Von BogdandylNettesheim, in: GrabitzlHilf (Hrsg.), Art. 3b, Rdnr. 31 ff.; von Borries, in: FS für Deringer, 1993, 22, 28; Pieper, SubsidiariUit, S. 254. 111 Zu dieser Kritik von BogdandylNettesheim, in: GrabitzlHilf (Hrsg.), Art. 3b, Rdnr. 38; SchweitzerlFixson, Jura 1992, 579, 58 J. 112 Zu diesem Ergebnis kommen auch von BogdandylNettesheim, in: GrabitzlHilf (Hrsg.), Art. 3b, Rdnr. 23, 31 ff. und 38 ff., welche zwischen einem Erforderlichkeits- und einem Effizienztest differenzieren. 113 Vgl. hierzu SchweitzerlFixson, Jura 1992,579, 58J. 114 Hierzu von BogdandylNettesheim, in: GrabitzlHilf (Hrsg.), Art. 3b, Rdnr. 22 f.

A. Regelungsbereiche und Kompetenzen auf dem Gebiet der GAP

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schaftsgesetzgebers anhand des Subsidiaritätsprinzips zu überprüfen llS • Zunächst lebt das Subsidiaritätsprinzip daher vom politischen Willen der Beteiligten. Die knappe Feststellung durch Streinz ll6 ist zutreffend, daß einerseits darauf zu achten ist, daß sich die Gemeinschaftsorgane nicht in formalistischer Weise der Rechtfertigungslast, die ihnen das Subsidiaritätsprinzip auferlegt, entziehen, und andererseits, daß das Subsidiaritätsprinzip nicht schematisch und sachfremd angewandt wird. c) Die lustitiabilität des Subsidiaritätsprinzips

Wie bereits eingangs angesprochen setzt sich die vorliegende Bearbeitung nicht das Ziel, einen neuen grundsätzlichen Beitrag zur Diskussion um das Subsidiaritätsprinzip zu leisten. Auch mit der hier aufgeworfenen Frage nach der lustitiabilität des Subsidiaritätsprinzips gibt es inzwischen umfangreiche Literatur ll7 • Anstelle einer vertieften Auseinandersetzung mit dieser Frage soll hier nur kurz auf die mit ihr verbundenen Probleme hingewiesen werden. Sofern in der Literatur über die ,,Justitiabilität des Subsidiaritätsprinzips" gesprochen wird, bezieht sich dies meist auf die Frage, inwieweit der EuGH bereit sein wird, eine Entscheidung des Gemeinschaftsgesetzgebers, eine konkurrierende Zuständigkeit an sich zu ziehen, auf ihre Rechtmäßigkeit in Hinblick auf das Subsidiaritätsprinzip zu überprüfen l18 • Bevor man aber zu dieser, von Toth ll9 als "substantive jurisdiction" (also etwa Zuständigkeit des EuGH für die materiellen Fragen) bezeichneten Frage kommt, ist zunächst zu klären, ob der EuGH überhaupt zuständig für die Einhaltung von Art. 3b EGV ist. Sofern dies der Fall ist, ist ferner zu berücksichtigen, daß Art. 3b - wie es in der vorangegangenen Diskussion deutlich geworden ist - selber interpretationsbedürftig ist, da die einzelnen Tatbestandsvoraussetzungen alles andere als klar sind. Befaßt man sich also mit der Frage der lustitiabilität, so sind folgende drei Fragenkreise angesprochen l20 ; Ist der EuGH überhaupt zur Auslegung und Anwendung von Art. 3b EGV berufen? Sofern dies der Fall ist: wie verhält es sich mit der Auslegung von Art. 3b EGV? Siehe hierzu unten den nachfolgenden Gliederungspun1ct c). Streinz, Europarecht, Rdnr. l45a. 117 Für eine sehr ausführliche Auseinandersetzung mit dieser Frage vgl. Toth, (19) ELR 1994, 268; siehe ferner von Borries, EuR 1994, 263, 282 ff. 118 So z.B. von BogdandylNettesheim, in Grabitz/Hilf (Hrsg.), Art. 3b, Rdnr. 41; Langguth, in: Lenz (Hrsg.), Art. 3b, Rdnr. 26 ff., insb. Rdnr. 29; Schweitzer/Fixson, Jura 1992, 579, 581 f. 119 Toth, (19) ELR 1994, 268, 272 und 280 ff. 120 So auch im wesentlichen von Borries, EuR 1994,263,282 f. IIS

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1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

Inwieweit wird der EuGH bereit sein, die Entscheidung der Gemeinschaftsorgane zu überprüfen, eine konkurrierende Zuständigkeit auszunutzen? Die erste Frage ist - jedenfalls insoweit das auf den EGV bezogene Subsidiaritätsprinzip betroffen ist - leicht zu beantworten, denn Art. 3b EGV ist Teil des gesamten EGV, dessen Einhaltung er gemäß Art. 164 ff. EGV überwacht. Für die durch den EUV vorgenommenen Änderungen des EGV stellt dies zudem Art. L, Buchstabe a) EUV ausdrücklich fest. So könnte der EuGH z.B. aufgrund einer Nichtigkeitsklage "wegen Unzuständigkeit" (Art. 173 Abs. 2 EGV) oder im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens gemäß Art. 177 EGV über die Gültigkeit einer Handlung der Gemeinschaftsorgane in Hinblick auf das Subsidiaritätsprinzip zu entscheiden haben l21 . Daß er hierfür grundsätzlich zuständig ist, kann nicht bestritten werden. Wenn der EuGH hinsichtlich Art. 3b EGV zuständig ist, so hat er auch über die Auslegung dieser Vorschrift zu entscheiden. Man wird daher vom EuGH Klärungen für die Fragen erwarten können, die sich aufgrund der unpräzisen Formulierung ergeben haben. Diese "Hoffnung" bezieht sich insbesondere auf folgende Fragen: wie ist Art. 3b Abs. 2 EGV im einzelnen zu verstehen; wie sind die Bereiche der ausschließlichen und der konkurrierenden Zuständigkeit voneinander abzugrenzen; wie weit reicht die Sperrwirkung einmal wahrgenommener Gemeinschaftskompetenzen, insbesondere ob eine Sperrwirkung im oben beschriebenen abstrakten Sinne auch für solche Bereiche anzunehmen ist, in denen sich eine Regelungslücke ergibt; welches Verhältnis besteht zwischen Art. 3b Abs. 2 und Abs. 3 EGV usw.? Hierbei handelt es sich um reine Rechtsfragen, die durchaus vom EuGH in vollem Umfang gelöst werden können l22 . Problematisch wird aber die richterliche Überprüfung des eigentlichen Inhalts des Subsidiaritätsprinzips sein, wenn die beiden Vorfragen geklärt sind. Man wird zwar nicht die grundsätzliche Zuständigkeit des EuGH für diesen Bereich bestreiten können. Es ist aber wahrscheinlich, daß er die politische Entscheidung darüber, daß ein Ziel auf mitgliedstaatlicher Ebene nicht ausreichend und besser auf Gemeinschaftsebene verfolgt werden kann, nur in Ausnahmefällen zu beanstanden bereit sein wird l23 . Ähnliche Zurückhaltung übte das BVerfG bei der Prüfung der Einhaltung von Art. 72 Abs. 2 GG (alte Fassung)124. Aber eben das BVerfG brachte in seinem ,,Maastricht"- Urteil 12S zum 121 Im einzelnen hierzu Toth, (19) ELR 1994,268,273 ff. 122 Vgl. auch Toth, (19) ELR 1994,268,281. 123 Von Borries, EuR 1994, 263, 284; Schweitzer/Fixson, Jura, 579, 581

f.; Toth, (19) ELR 1994, 268, 282 ff. 124 Vgl. Schweitzer/Fixson, Jura, 579, 582 mit Nachweisen aus der Rechtsprechung des BVerfG. 125 BVerfG, Urteil vom 12.10.1993 (= "Maastricht-Urteil), NJW 1993, 3047-3058, auf Seite 3057, Punkt C.I1.3.c).

A. Regelungsbereiche und Kompetenzen auf dem Gebiet der GAP

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Ausdruck, daß - unter anderem - der EuGH über die Effektivität des Subsidiaritätsprinzips mit dem Ziel zu wachen habe, daß einer Erosion mitgliedstaatlicher Zuständigkeiten und damit einer Entleerung der Aufgaben und Befugnisse des Bundestages entgegengewirkt wird. Hieran wurde kritisiert, daß das BVerfG den EuGH zu etwas verpflichten wolle, was es innerstaatlich im Rahmen seiner Rechtsprechung zu Art. 72 Abs. 2 GG selber nicht zu leisten bereit gewesen seil 26 • Betrachtet man die Rechtsprechung des EuGH zur Rechtmäßigkeit von Ermessensentscheidungen der Gemeinschaftsorgane generell, in der er diesen einen sehr weiten Spielraum zubilligt l27 , so ist davon auszugehen, daß der EuGH seine Kontrolle über die Entscheidungen der Gemeinschaftsorgane, daß eine Maßnahme auf Gemeinschaftsebene durchgeführt werden soll, auf Ennessensfehlgebrauch und das fonnelle Erfordernis einer hinreichenden Begründung gemäß Art. 190 EGV beschränken wird l28 • d) Zusammenfassung

Die Einführung des Subsidiaritätsprinzips hat insgesamt sehr viele Fragen aufgeworfen, die noch weitgehend ungeklärt sind. Zunächst ist nicht abschließend geklärt, ob die GAP (und die mit ihr verbundenen Bereiche) einer konkurrierenden oder ausschließlichen Zuständigkeit unterflillt. Es wurde hier die Auffassung entwickelt, daß sie grundsätzlich der konkurrierenden Zuständigkeit unterflillt und damit das Subsidiaritätsprinzip Anwendung findet. Versucht man, den Sinn des Subsidiaritätsprinzips (also daß Maßnahmen grundsätzlich auf der unteren staatlichen Ebene ergriffen werden sollen) umzusetzen, ist ferner das teilweise in der Rechtsprechung des EuGH aus der Zeit vor Einführung des Subsidiaritätsprinzips erkennbare Ergebnis, die Mitgliedstaaten handelten in Bereichen, welche die Gemeinschaft bereits "besetzt" hat, nicht mehr in Ausübung eigener Zuständigkeit, sondern als Sachwalter des gemeinsamen Interesses, nicht mehr haltbar. Vielmehr ist das Subsidiaritätsprinzip auch in solchen gemeinschaftsrechtlich grundsätzlich erfaßten Bereichen anwendbar. Die Mitgliedstaaten werden insofern originär tätig. Die Auffassung, einmal besetzte Bereiche führten zu einer ausschließlichen Gemeinschaftszuständigkeit mit dem Ergebnis der Unanwendbarkeit des Subsidiaritätsprinzips, ist daher nach hier vertretener Ansicht als zu fonnalistisch und den Tomusehat, EuGRZ 1993,489,495. Zur Rechtsprechung aus dem Bereich der GAP vgl. unten, Kapitel 3, Teil B, Gliederungspunkt C., H., 1., a), dd); aus dem Bereich der Beihilfenkontrolle durch die Kommission vgl. Schütterle, EuZW 1995,391. 128 Von Borries, EuR 1994,263,283. 126

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1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

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eigentlichen Sinn des Subsidiaritätsprinzips verkennend abzulehnen. Aus diesem Grunde hat das Subsidiaritätsprinzip auch bei künftigen Rechtsetzungsakten innerhalb bestehender Gemeinsamer Marktorganisationen zur Anwendung zu kommen, sofern es sich hierbei nicht lediglich um Ausführungsrechtsakte, insbesondere der Kommission, handelt. Daß offenbar auch vom Gemeinschaftsgesetzgeber von dieser Vorgabe ausgegangen wird, zeigen neuere Rechtsetzungsakte. So überläßt der Gemeinschaftsgesetzgeber beispielsweise im Bereich der Milchgarantiemengenregelung 129 den Mitgliedstaaten wesentliche Entscheidungsbefugnisse und Ermessensspielräume. Während die Gemeinschaft durch das Subsidiaritätsprinzip in einem Rechtfertigungszwang ist, wenn sie Maßnahmen ergreifen möchte, sind umgekehrt die Mitgliedstaaten verpflichtet, bei der Anwendung nationaler Maßnahmen in gemeinschaftstreuer Weise zu verfahren, d.h. konkret, die Ziele des EGV insgesamt (dabei insbesondere die der GAP gemäß Art. 39 EGV) und einzelne Ziele in bestehenden Gemeinsamen Marktorganisationen nicht zu gefahrden, was sich aus Art. 5 EGV ergibt. Da es für die meisten landwirtschaftlichen Erzeugnisse bereits vor Inkrafttreten des Subsidiaritätsprinzips Gemeinsame Marktorganisationen gab und nach hier vertretener Ansicht keine Rechtspflicht zur retrospektiven Überprüfung dieser Gemeinsamen Marktorganisationen mit dem Subsidiaritätsprinzip besteht, werden mitgliedstaatliche Aktivitäten, auch wenn die Gemeinschaft den Mitgliedstaaten inzwischen größere Ermessensspielräume überläßt, im wesentlichen in der Durchführung gemeinschaftlich vorgegebener Ziele bestehen. Insofern bleibt es auch bei einer Zuständigkeit der Kommission zur Überwachung der Durchführung des Agrarrechts in den Mitgliedstaaten und ggf. zur Durchführung von Vertragsverletzungsverfahren 130, wobei wegen des den Mitgliedstaaten nun zustehenden größeren Ermessensspielraums und weiterer Zuständigkeiten Verstöße möglicherweise schwieriger darzulegen sein werden. Von einer grundsätzlichen lustitiabilität des Subsidiaritätsprinzips ist zwar auszugehen, doch wird sich die Rechtsprechung im wesentlichen auf die Klärung der geschilderten Unklarheiten, die sich aus der Formulierung des Art. 3b Abs. 2 EGV ergeben, beschränken. Eine Beanstandung der weitgehend im politischen Bereich zu treffenden Entscheidungen, ob ein Ziel im Einzelfall von den Mitgliedstaaten oder der Gemeinschaft durchgeführt werden soll, steht hingegen nicht zu erwarten.

Hierzu s.u. Kapitel 3 Teil B. Vgl. hierzu Gaster, Die Überwachung der Anwendung des Agrargemeinschaftsrechts durch die Mitgliedstaaten. 129 130

A. Regelungsbereiche und Kompetenzen auf dem Gebiet der GAP

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3. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip gemäß Art. 3b Abs. 3 EGV Gleichzeitig mit dem Subsidiaritätsprinzip gemäß Art. 3b Abs. 2 EGV wurde auch der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz primärrechtlich in Art. 3b Abs.3 EGV festgeschrieben. Auch zur Bedeutung dieser Vorschrift, insbesondere des Verhältnisses der bei den Grundsätze zueinander, ist ausführlich in der Literatur diskutiert worden. Vorliegend soll lediglich auf folgendes hingewiesen werden: Es besteht offenbar Einigkeit darüber, daß dieses Prinzip, wie es nun in Art. 3b Abs. 3 Niederschlag gefunden hat, das aber als solches bereits in der Rechtsprechung des EuGH zum Schutze von Individualrechten anerkannt war, (auch) den Interessen der Mitgliedstaaten gegenüber der Gemeinschaft zu dienen bestimmt ist131 • Dies bedeutet, daß gemäß Art. 3b Abs. 2 EGV nach den soeben dargelegten Kriterien zunächst entschieden werden muß, "ob" die Gemeinschaft tätig werden soll, um anschließend auf der Grundlage von Art. 3b Abs. 3 EGV zu fragen, "wie" diese Maßnahme im einzelnen auszusehen hat. Insofern verfolgt Art. 3b Abs. 3 EGV letztlich dieselbe Zielrichtung wie Art. 3b Abs. 2 EGV, weshalb diese Vorschrift auch als "Subsidiarität im weiteren Sinne" und Art. 3b Abs. 2 EGV als "Subsidiarität im engeren Sinne" bezeichnet worden ist 132 • Die Notwendigkeit der "Wie-Frage" hat vielfältige Konsequenzen, auf die hier nicht im einzelnen eingegangen werden soll. Generell gilt aufgrund des Verhältnismäßigkeitsgebots gegenüber den Mitgliedstaaten aber, daß die Gemeinschaft jeweils das mildeste Mittel zu wählen hat, also sofern der EGV insofern ein Wahlrecht zur Verfügung stellt, z.B. eine Richtlinie vor einer Verordnung, ein unverbindlicher Akt vor einem verbindlichen usw. 133 Hinsichtlich der Justitiabilität dieses Grundsatzes kann auf die allgemein zu diesem Prinzip bestehenden Rechtsprechung des EuGH verwiesen werden 134 •

Vgl. für viele von BogdandylNettesheim, in Grabitz/Hilf (Hrsg.), Art. 3b Rdnr. 48. Möschel, NJW 1993, 3025, 3026. 133 V gl. zu dieser Aufzählung von Borries, in: FS für Deringer, 1993, 22, 33 f. 134 Vgl. von BogdandylNettesheim, in Grabitz/Hilf (Hrsg.), Art. 3b, Rdnr. 42 ff. mit umfangreichen Nachweisen; Möschel, NJW 1993, 3025, 3026. 131

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1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

B. Rechtsetzung im Bereich der GAP und Durchführung des Agrarmarktordnungsrechts I. Einleitende Anmerkungen zu den marktpolitischen Organisationsmodellen Der wesentlichste und auch für die vorliegende Bearbeitung relevante Teil der GAP ist die gemeinsame Agrarmarktpolitik. Anknüpfungspunkt hierfür ist Art. 40 Abs. 2 EGV: Art. 40 Abs. 2 EGV sieht die Schaffung gemeinsamer Marktorganisationen zur Erreichung der Ziele des Art. 39 vor. Nach dem Wortlaut dieser Vorschrift soll dies durch die folgenden drei verschiedenen wirtschaftspolitischen Organisationsmodelle ermöglicht werden: (1) Gemeinsame Weubewerbsregeln

(2) Eine bindende Koordination der - bestehenden - einzel staatlichen Marktordnungen (3) Eine europäische Marktordnung, durch welche die einzelstaatlichen Marktordnungen ersetzt werden Bei diesem Auftrag des Vertrages an die Gemeinschaft handelt es sich lediglich um die Vorgabe bestimmter Instrumentarien zur Gestaltung des Gemeinsamen Agrarmarktes. Es handelt sich insofern um weitgefaßte inhaltliche oder materielle Vorgaben, die noch nichts dazu aussagen, in welcher Rechtsform diese gemeinsamen Marktorganisationen zu ergehen haben und welches (Rechtsetzungs)-Verfahren dabei zu beachten ist. Bevor daher die Regelungsinhalte der hier interessierenden Gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse erläutert werden, ist zunächst auf das Rechtsetzungsverfahren und die Rechtsformen einzugehen. Das Recht der GAP der EG besteht aus einer fast undurchschaubaren Normenvielfalt. Zudem tritt als Normgeber einmal der Rat, das andere Mal die Kommission auf. Ferner wird man bei der Rechtsanwendung zusätzlich mit innerstaatlichen Normen konfrontiert, in der Bundesrepublik zum Teil in Form von (formellen) Gesetzen, zum Teil in Form von Verordnungen, zu deren Erlaß wiederum verschiedene Minister ermächtigt sind. Um diese Normenvielfalt zu verstehen und damit arbeiten zu können, bedarf es der Erläuterung einer Struktur bzw. der Systematik, nach welcher das EG-Agrarrecht funktioniert l3S •

m Vgl. zu diesem Punkt Melchior, in: Kommission der EG, Dreißig Jahre Gemeinschaftsrecht, S. 507-509. GiisdorflBooß, in: GrabitzJHilf (Hrsg.), zu Art. 43, Rdnr. 1 ff., insb. Rdnr. 4 ff.

B. Rechtsetzung im Bereich der GAP

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11. Die Rechtsetzung auf Gemeinschaftsebene 1. Einleitung Vertraglicher Anknüpfungspunkt für die Erläuterung einer Struktur auf Gemeinschaftsebene ist Art. 43 Abs. 2 EGV. Diese Vorschrift bestimmt, in welcher Form und in welchem Verfahren die GAP rechtlich umzusetzen ist. Zunächst ist mit Art. 43 Abs. 2 UAbs. 1 eine Verfahrensvorschrift für die Aufbauphase der GAP geschaffen worden; die Kommission hatte dem Rat nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses Vorschläge zu unterbreiten, die unter Berücksichtigung der Arbeiten der in Abs. 1 vorgesehenen Konferenz l36 - u.a. die Ablösung der einzelstaatlichen Marktordnungen vorsehen sollten. Damit kam der Kommission bereits in der Aufbauphase der GAP das Initiativrecht zu. Dieses Initiativrecht blieb der Kommission auch nach Ablauf der Übergangsphase erhalten, was aus Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3 EGV hervorgeht. Ohne eine solche Initiative der Kommission kann der Rat nicht tätig werden 137 • Ferner schreibt Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3 EGV vor, daß der Rat "während der ersten bei den Stufen einstimmig und danach mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung der Versammlung, Verordnungen, Richtlinien oder Entscheidungen (erläßt)." Diese Vorschrift enthält daher sowohl verfahrensrechtliche Bestimmungen als auch solche hinsichtlich der Wahl des Handlungsinstruments. 2. Rechtsinstrumente Der Rat hat gemäß Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3 die Wahl zwischen allen Handlungsinstrumenten zur Verfügung, die in Art. 189 EGV vorgesehen sind. Im Bereich der gemeinsamen Agrarmarktpolitik hat der Rat fast durchweg von der Rechtsform der Verordnung Gebrauch gemacht 138 , mit welcher er die weitestgehende Bindung der Mitgliedstaaten erreichen konnte, da Verordnungen nach Art. 189 UAbs. 2 EGV allgemeine Geltung haben, in allen ihren Teilen verbindlich sind und unmittelbar in jedem Mitgliedstaat gelten. Durchführungsmaßnahmen der Kommission, zu deren Erlaß sie vom Rat in dessen Verordnungen ermächtigt werden kann 139, ergehen je nach Regelungsinhalt entweder in der Form einer Verordnung (abstrakt-generelle Regelung) oder einer Entscheidung im Sinne von Art. 189 UAbs. 4 (wenn die Kommission konkrete Diese Konferenz fand vom 3.-11.7.1958 in Stresa statt. Schweitzer, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Art. 145 Rdnr. 4. 138 S. Happle, Die rechtliche Grundstruktur, 276; GilsdoiflBooß, in: GrabitzJHilf (Hrsg.), Art. 43 Rdnr. 4; Boest, Die Agrarmärkte, S. 260; Bamstedt, Durchführung, S. 21 f.; Schuster, Die EWG-Richtlinie, S. 62 f. 139 Dazu unten in diesem Kapitel, Gliederungspunkt B., II., 3., c). 136 137

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1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

Einzelfalle regeln will). Ging es um unmittelbare strukturpolitische Maßnahmen, so wählte der Rat - wie zuvor angesprochen - jeweils die Rechtsform der Richtlinie, die nach Art. 189 UAbs. 3 EGV den Mitgliedstaaten die Wahl und Form der Mittel zur Erreichung des in der Richtlinie vorgegebenen Zieles überläßt. Auch in den Fällen, in denen es um die Harmonisierung des Lebensmittelrechts geht, wird in aller Regel die Rechtsform der Richtlinie gewäh1t1 4O • Ob der Gemeinschaftsgesetzgeber wegen der Anforderungen, die das Verhältnismäßigkeitsprinzip gemäß Art. 3b Abs. 3 EGV wohl auch in dieser Hinsicht an ihn stellt 141 künftig häufiger vom Rechtsinstrument der Richtlinie Gebrauch machen wird, bleibt abzuwarten.

3. Verfahren zur Rechtsetzung und Normenhierarchie Hinsichtlich des vorgesehenen Verfahrens ist zunächst darauf hinzuweisen, daß die Anhörung des Parlaments vorgesehen ist. Dieses Anhörungsverfahren stellte ursprünglich das komplizierteste Verfahren, mit den für das Parlament am weitestgehenden Beteiligungsrechten, dar, das sich dadurch besonders von den anderen Rechtsetzungsbereichen unterschied l42 • Die Beteilgungsrechte des Parlaments am gemeinschaftlichen Rechtsetzungsprozeß wurden in verschiedenen Rechtsetzungsbereichen zunächst durch die Einheitliche Europäische Akte (EEA) von 1986143 und nochmals durch den Vertrag von Maastricht (EUV) 1991 144 erweitert. Damit gibt es derzeit vier verschiedene Verfahrensarten zur Rechtsetzung: (1) Rechtsetzung ohne Beteiligung des Parlaments (wird jedoch aufgrund einer Selbstverpflichtung des Rates gegenüber dem Parlament nicht mehr angewandt) (2) Rechtsetzung mit Anhörung des Parlaments (z.B. Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3 EGV) (3) Das Kooperationsverfahren (das Verfahren als solches ist in Art. 189c EGV geregelt. Diese Norm kommt zur Anwendung, sofern im Rahmen eines konkreten Sachbereichs auf diese Vorschrift verwiesen wird, so z.B. in Art. 130s Abs. 1 EGV) (4) Das Mitentscheidungsverfahren (das Verfahren als solches ist in Art. 189b geregelt. Auch dieses Verfahren kommt nur zur Anwendung, sofern in 140

S.25.

Auf dem Milchmarkt z.B. die Kasein-RL Nr. 83/417IEWG ABI. Nr. L 237 vom 26.8.1983,

Vgl. dazu oben, Gliederungspunkt A., II., 3. Vgl. Gottsmann, Band I, Teil 11, A 7, Anm. 7. 143 ABI. Nr. L 169 vom 29.6.1987, S. 1; Deutsches Zustimmungsgesetz (=EEAG), BGBI. 1986 Teil II, S. 1102. 144 ABI. 1992 Nr. C 191. Die durch den Unions-Vertrag in Kraft getretene konsolidierte Version des bisherigen EWG-Vertrages Getzt EG-Vertrag) ist abgedruckt im ABI. 1992 Nr. C 224. 141

142

B. Rechtsetzung im Bereich der GAP

63

einem konkreten Sachbereich auf diese Norm verwiesen wird, so z.B. in Art. 100a EGV). Es verwundert, daß das Verfahren zur Rechtsetzung im Bereich der GAP bei den Änderungen durch die EEA und den EUV nicht auch verändert wurde. So hat es sich ergeben, daß in diesem Bereich das Parlament inzwischen die schwächsten Beteiligungsrechte hat. Eine Erklärung hierfür ist nicht ersichtlich l45 .

In der Rechtsetzungspraxis der GAP hat es sich ergeben, daß wirtschaftslenkende Maßnahmen, wie sie im Bereich der Gemeinsamen Marktorganisationen laufend ergriffen werden müssen, häufig ein schnelles Handeln erfordern, daß also der vorwiegende Teil der Rechtsakte (z.B. zum Zweck von dauernden Neufestsetzungen von Preisen, Ausgleichsbeträgen und dergleichen) in einem Verfahren erlassen werden muß, welches das Einhalten der Anhörungsanordnung des Parlaments in Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3 unmöglich macht l46 . Daher werden im komplizierten Anhörungsverfahren im wesentlichen nur die sogenannten "Grundverordnungen"141 erlassen, mit denen - im Bereich der gemeinsamen (Agrar-) Marktpolitik - die Rahmenbestimmungen der jeweiligen Marktorganisation für ein bestimmtes Erzeugnis oder eine Erzeugnisgruppe getroffen werden; die entsprechende Grundverordnung für die Endphase des Gemeinsamen Marktes für Milch und Milcherzeugnisse ist die VO Nr. 804/68 vom 27.06.1968 148 . In den Grundverordnungen wird die Kompetenz. die allgemeinen und besonderen Durchführungsvorschriften in einem von Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3 EGV abweichenden Verfahren zu erlassen. zum Teil an den Rat selber (Problem der Selbstermächtigung)149, zum Teil an die Kommission, delegiert, um damit eine effektive Verwaltung zu ermöglichen. Es hat sich damit in der Rechtsetzungspraxis eine Art mehrstufige Normenhierarchie herausgebildet l50 . Bevor diese im einzelnen dargestellt wird, ist zunächst auf einen wesentlichen Kritikpunkt hinzuweisen. der bereits das in Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3 vorgesehene komplizierte Verfahren selbst betrifft. a) Das Verfahren des Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3: Grundsätzliche Bedenken Nach diesem Verfahren werden also die agrarpolitischen Grundsatzentscheidungen getroffen. Ferner werden auch solche Rechtsakte der laufenden Ver145 Selbst EP-Abgeordnete. die Mitglieder des EP-Agrarausschusses sind (und bereits zum Zeitpunkt der Verhandlungen über die EEA und den EUV waren) konnten auf Befragen hierauf keine Antwort geben und waren sich nicht mal des Problems bewußt. 146 Vgl. GilsdorjfBooß, in: GrabitzlHilf (Hrsg.), Art. 43 Rdnr. 5; Boest. Die Agrarmärkte, S. 224; Holeh, EuR 1969.215 f. 141 Hinsichtlich dieser Bezeichnung vgl. GiisdorjfBooß. in GrabitzJHilf (Hrsg.), Art. 43, Rdnr. 6. 148 VO Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die Gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse, ABI. Nr. L 148 vom 28.6.1968, S. 13. 149 Dazu s.u. in diesem Kapitel, Gliederungspunkt B., 11., 3., b). 150 GiisdorjlBooß, in: GrabitzlHilf (Hrsg.), Art. 43 Rdnr. 5.

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1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

waltung nach diesem Verfahren erlassen, die von besonderer politischer Bedeutung sind, insbesondere die alljährlichen Preisfestsetzungen m. Der Ermächtigung des EGV an den Rat im allgemeinen und der in Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3 vorgenommenen "Pauschalermächtigung" im besonderen wird immer wieder entgegengehalten, sie genüge nicht den Erfordernissen einer parlamentarischen Demokratie m . So legte beispielsweise bereits 1963 das Finanzgericht Rheinland-Pfalz in NeustadtlWeinstraße dem BVerfG im Rahmen eines Verfahrens gemäß Art. 100 GG die Frage vorm, ob Art. 1 des Gesetzes zum Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft l54 dadurch gegen Art. 20 Abs. 2, 129 Abs. 3 und 80 GG verstoße, daß es ein aus Vertretern mitgliedstaatlicher Exekutivorgane zusammengesetztes Gemeinschaftsorgan, den Rat, zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtige und dabei zum einen nicht das Ausmaß der Ermächtigung regele und zum anderen den Erlaß gesetzesändernder Rechtsverordnungen zulasse. Zwar war diese Vorlage letztlich mangels Entscheidungserheblichkeit unzulässig. Ein Verstoß gegen die genannten verfassungsrechtlichen Bestimmungen hätte wohl auch nicht bejaht werden können, da Ermächtigungen zum Erlaß von Verordnungen, die im EGV erteilt werden, nicht ohne weiteres mit Verordnungsermächtigungen nach Art. 80 GG gleichgestellt werden können, doch spiegelt diese Vorlage die Bedenken gegen die demokratische Legitimation der Gemeinschaftsrechtsakte wider. Hinsichtlich Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3 stellte 1969 Jaenicke die FrageISS, "ob dieses Verfahren solchen agrarpolitischen Grundsatzentscheidungen adäquat wäre und ob solche Entscheidungen nicht einer breiteren demokratischen Basis bedürften". Auch heute wird weiterhin auf das "Demokratiedefizit" der Gemeinschaft hingewiesen und werden Änderungen verlangt l56 • Das Demokratiedefizit kann auch nach den Erweiterungen der Kompetenzen des Europäischen Parlaments durch die EEA und den EUV wohl nicht als beseitigt angesehen werden 1S7. Ein Rechtsetzungsakt der

151 Giisdorj/Booß, in: GrabitzJHilf (Hrsg.), Art. 43 Rdnr. 6 ff.; Melchior in: Kommission der EG, Dreißig Jahre Gemeinschaftsrecht S. 508 f. 152 Zur Problematik allgemein vgl. z.B. Hänsch, Europa-Archiv 1986, 191; ferner Herzog, in MaunzlDürig, Grundgesetz, Art. 20, Teil H, E., Rdnr. 114, der ausführt, daß sich der ..... Status quo des europäischen Parlamentarismus (1978) an der unteren Grenze dessen bewegt, was mit den grundgesetzlichen Schranken des Art. 24 Abs. 1 überhaupt noch vereinbar ist"; Hrbek, in: GS für Grabitz, 171 ff.; Jaenicke, KSE, Bd. 10, 119, 127; Entschließungen des Europäischen Parlaments vom 12.5.1966, ABI. 1966, 1529 und vom 11.5.1967, ABI. 1967,2061; Ebeling, EG-Getreidemarktordnung, S. 95-98. 153 S. BVerfGE 22, 134 (insb. S. 142). 154 BGBI. 1957 Teil H, S. 753 f. ISS Zitat Jaenicke KSE Bd. 10, 119, 125. 156 So z.B. Hänsch, Europa-Archiv 1986, 191, 194 und 195 ff.; in Hinblick auf die Änderungen durch den EUV von Maastricht siehe, Hrbek, in in: GS für Grabitz, 171 ff. 157 Für die vorliegende Untersuchung sind die genannten Veränderungen jedoch ohnehin irrelevant, da das Gesetzgebungsverfahren im Bereich der GAP dadurch nicht verändert wurde.

B. Rechtsetzung im Bereich der GAP

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Gemeinschaft ist letztlich in sämtlichen Rechtsetzungsbereichen weiterhin ein Akt des Rates und nicht des Europäischen Parlaments ISS. Die Kritik an der Ennächtigung und dem Verfahren des Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3 EGV mag auf den ersten Blick verwundern, da ja das Parlament am Entscheidungsprozeß beteiligt wird. Zwar soll durch die Anordnung der Anhörung im EGV ein "institutionelles Gleichgewicht" hergestellt und dem Demokratieprinzip dadurch Rechnung getragen werden lS9 . Es darf hierbei aber nicht übersehen werden, daß die Stellungnahmen des Parlaments lediglich empfehlenden Charakter haben und für den Rat nicht rechtsverbindlich sind l60, wenn auch die Parlaments stellungnahmen politisch wirkungsvoll sein können. Ansatzpunkt für die Kritik ist jedenfalls, daß weitreichende Rechtsetzungsermächtigungen durch den EGV auf den Rat übertragen wurden und diese Rechtsakte letztlich keiner wirksamen parlamentarischen Kontrolle auf EGEbene unterliegen. Zum Teil erblickte man in dem, seit dem ,,Luxemburger Kompromiß" häufig bei wichtigen Entscheidungen im Rat praktizierten, Einstimrnigkeitsgrundsatz l61 den Ansatz zu einer - wenigstens faktischen - parlamentarischen Kontrolle, da hierdurch jeder einzelne im Rat abstimmende Minister diese Entscheidung vor dem nationalen Parlament rechtfertigen muß und nicht die Möglichkeit hat, sich hinter Mehrheitsentscheidungen im Rat zurückzuziehen. Die Problematik des - wie Hänsch es nennt - "schleichenden Defizits an parlamentarischer Demokratie"162 soll und kann in diesem Zusammenhang nicht weiter vertieft werden. Für das Arbeiten mit dem Recht der Gemeinsamen Marktorganisationen ist es jedoch erforderlich, daß man zumindest für diesen Problembereich sensibilisiert ist, weshalb ein Anreißen der Problematik hier genügen soll. b) Rechtsnormen des Rates au/grund von Ermächtigungen in den Grundverordnungen, die sogenannten" Grundregeln-Verordnungen" In den Grundverordnungen zur Errichtung der gemeinsamen Marktorganisationen für die jeweiligen landwirtschaftlichen Erzeugnisse ist es zunächst üblich, daß der Rat ennächtigt wird, die Grundregeln zur Durchführung der in den ISS Vgl. Hänsch, Europa-Archiv 1986, 191, 192; Ehlermann, Integration 1986, 101, 105 f.; auch Pescatore, EuR 1986, 153, 166. IS9 Vgl. Läufer, in: GrabitzJHilf (Hrsg.), Art. 137, Rdnr. 11; Verb. Rs. 138 und 139n9, Roquettes Fr~res, Slg. 1980, 3333, 3360. Zur Entwicklung des Begriffs "institutionelles Gleichgewich" durch den EuGH vgl. Hummer, in: GrabitzJHilf (Hrsg.), vor Art. 155, Rdnr. 14. 160 S. Läufer, in: GrabitzJHilf (Hrsg.), Art. 137, Rdnr. 25. 161 EWG-Bulletin Nr. 3/1969, S. 8-10; vgl. hienu Streinz, Die Luxemburger Vereinbarung, laenicke, KSE Bd. 10, 119, 125. 162 Hänsch, Europa-Archiv 1986, S. 191, 194. 5 Thiele

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1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

Grundverordnungen vorgesehenen Maßnahmen in einen von Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3 EGV abweichenden Verfahren zu erlassen. Nach dem Wortlaut der Ermächtigungsnormen hat der Rat "im Abstimmungsverfahren des Art. 43 Abs. 2 des Vertrages", d.h. mit den darin vorgesehenen Mehrheitsverhältnissen, jedoch ohne Anhörung des Parlaments, zu handeln l63 • Zu diesem Zweck wählt der Rat ebenfalls durchweg die Rechtsform der Verordnung. Da der Rat auch das zuständige Organ zum Erlaß der die Ermächtigung enthaltenden Grundverordnung ist, handelt es sich um eine Art Selbstermächtigung des Rates an sich selbst, in einem von Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3 EGV abweichenden Verfahren Rechtsakte zu erlassen. Diese Verfahrensart ist nicht unumstritten l64 , da zum einen diese Art der Selbstermächtigung im Vertrag nicht vorgesehen war und zum anderen - angesichts des zuvor dargestellten Kritikpunkts "Demokratiedefizit" der Gemeinschaft - die Mitwirkung des Parlaments durch diese Praxis noch weiter in den Hintergrund gedrängt wird. Gegen letztere Bedenken der zunehmenden Entdemokratisierung der Gemeinschaftsrechtsakte wird zum Teil jedoch angeführt, daß ja die grundlegenden Bestimmungen unter Mitwirkung des Parlaments (unter dem Vorbehalt, daß dies demokratischen Grundsätzen genügt) in den Grundverordnungen erlassen werden und Ermächtigungen an Exekutivorgane zum Erlaß von Durchführungsnormen dem Grundsatz des Parlamentsvorbehalts - der sich aus dem Demokratieprinzip ergibt - nicht entgegensteht 1M • Problematisch wäre dann allenfalls die Tragweite der Ermächtigungen, die, ginge man nach bundesdeutschen Verfassungskriterien vor, in jedem Einzelfall erneut auf Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung hin überprüft werden müßten l66 • Diese Kriterien sind jedoch nicht einfach auf die - eigenständige - Rechtsordnung der Gemeinschaft übertragbar. Geht man vor allem - wie es derzeit offensichtlich herrschende Meinung ist davon aus, daß bereits der Gründungsvertrag hinreichend bestimmte Ermächtigungen an die Gemeinschaft erteilt hat und diese Ermächtigungen ohnehin praktisch nur vom Rat wahrgenommen werden (da das Parlament keine wirksamen eigenen Rechtsetzungsbefugnisse hat), so wäre es müßig, diese Art von Ermächtigungen nun erheblich strengeren Bestimmtheitserfordernissen zu unterwerfen. Das Problem ist letztlich aber wohl nur politisch im Wege der pri-

So z.B. in Art. 7 Abs. 4 der Grund-Va Nr. 804/68 für Milch und Milcherzeugnisse. Vgl. GiisdorflBooß, in: GrabitzlHilf (Hrsg.), Art. 43, Rdnr. 9; Boest, Die Agrarmärkte, S. 223 ff.; Zuleeg, EuR 1979, 192, 195 f.; Holeh, EuR 1967,213,215 f.; Hummer, in: GrabitzlHilf (Hrsg.), Art. 155, Rdnr. 52, aus neuerer Zeit s. auch Lenaerts, (18) ELR 1993,23,33 f. 165 So wohl Holeh, EuR 1969,213,215 f., der davon spricht, daß auch der wesentliche materielle Inhalt der künftigen Durchführungsvorschriften bereits in den ermächtigenden Grundverordnungen vorgezeichnet ist und das Parlament damit quasi "antizipiert" dazu gehört wird. 166 Vgl. Art. 80 GG. 163

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B. Rechtsetzung im Bereich der GAP

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märrechtlichen Ennächtigungen durch die Mitgliedstaaten an die Gemeinschaft lösbar l67 • Obwohl daher sicher eine stärkere Demokratisierung der Gemeinschaft aus rechtspolitischen Gründen wünschenswert wäre, sind die Anforderungen an die in den Grundverordnungen erteilten Ennächtigungen - derzeit - nicht zu hoch anzusiedeln und in der Regel als eingehalten anzusehen l68 • Schwieriger ist es wohl, ersteren Kritikpunkt zu widerlegen, da - jedenfalls bis zum Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte - dem Vertrag keine solche Grundlage zur Selbstennächtigung zu entnehmen war. So wurde diese Praxis auch als eine ,,Aufweichung der vertraglich festgelegten Verfahren" bezeichnet 169 und die Notwendigkeit einer solchen Zwischenstufe von Nonnerlaßkompetenzen abgestritten, da entweder in den Grundverordnungen die Kommission gemäß Art. 155, 4. Gedankenstrich EGV ennächtigt werden könne, Durchführungsmaßnahmen zu erlassen oder, "wenn der Rat die Durchführung für so wichtig erachtet, daß er sie selbst in der Hand behalten muß, ... die so zustande gekommenen Vorschriften auch die Aufmerksamkeit des Parlaments erregen (sollten)"170. Der EuGH hat zu dieser Praxis in zwei Urteilen Stellung bezogen und sie ausdrücklich gebilligt l71 • Nach dieser Rechtsprechung ist nicht zu fordern, daß alle Einzelheiten einer gemeinsamen Argrarpolitik nach dem Verfahren des Art. 43 EGV festzulegen sind. Durchführungsbestimmungen zu Grundverordnungen, die die wesentlichen Grundzüge im Verfahren des Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3 EGV festgelegt haben, könnten vom Rat selbst oder aufgrund einer Ennächtigung gemäß Art. 155 von der Kommission nach einem von Art. 43 abweichenden Verfahren erlassen werden. Hierbei geht der EuGH freilich nicht auf die Frage ein, wie denn das Selbstennächtigungsrecht des Rates dogmatisch herzuleiten sei. Boest 172 meint hierzu, der EuGH habe einen "erst recht-Schluß" gezogen, also aus der Tatsache, daß der Rat gemäß Art. 155,4. Gedankenstrich EGV die Kommission ennächtigen kann, Durchführungsmaßnahmen zu regeln, geschlossen, daß er sich dann "erst recht" selber Durchführungsregelungen vorbehalten könne. In den zitierten Entscheidungen hat zwar der EuGH dies nicht

167 Es handelt sich somit immer noch um die gleichen Bedenken, wie sie oben bereits in Hinblick auf Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3 EGY beschrieben wurden. 168 Holeh, EuR 1969,213,215 ff. 169 Zuleeg, EuR 1979, 192, 195. 170 Zitat Zu leeg, EuR 1979, 192, 195. 171 EuGH, Rs. 25170, Köster, Sig. 1970, 1161, 1172; Rs. 230178, Eridania, Sig. 1979,2749, 2765. 172 Boest, Die Agrarmärkte, S. 224, Fn. 379.

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1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

explizit gesagt, jedoch argumentierte GA Lamothe in seinen Schlußanträgen zu der Rechtssache "Internationale Handelsgesellschaft"173 in dieser Weise. Die Auffassung des EuGH ist jedoch nicht nur aus Praktikabilitätsgesichtspunkten, sondern auch aus rechtsdogmatischer Sicht gerechtfertigt: Voraussetzung ist sicherlich zunächst, daß in einem von Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3 EGV abweichenden Verfahren lediglich Durchführungsbestimmungen erlassen werden, wobei einzuräumen ist, daß eine Abgrenzung von grundsätzlichen Maßnahmen und Durchführungsbestimmungen in Grenzfallen schwierig vorzunehmen sein kann 174. Art. 155, 4. Gedankenstrich EGV legt dem Rat aber keinerlei Verpflichtung auf, der Kommission die Kompetenz zum Erlaß von Durchführungsbestimmungen zu übertragen. Zwar ist durch Art. 155,4. Gedankenstrich EGV bei Abschluß des EGV sicherlich auch beabsichtigt gewesen, zur Schaffung eines institutionellen Gleichgewichts 175 beizutragen, doch kann diese Vorschrift von den Griindungsvätern nicht als die zentrale Grundlage für die Schaffung des institutionellen Gleichgewichts gedacht gewesen sein, da es dann letzlich allein in der Hand des Rates gelegen hätte, dafür Sorge zu tragen. Das Hauptgewicht der Kommissionskompetenzen ist in dem Vorschlagsrecht und der Überwachung der Einhaltung der Vertragsvorschriften und des sekundären Gemeinschaftsrechts zu sehen, so daß das institutionelle Gleichgewicht mit der hier beschriebenen Praxis des Rates, sich selbst Ermächtigungen zum Erlaß von Durchführungsvorschriften zu erteilen, nicht essentiell gefährdet wird. Mit Inkrafttreten der EEA hat die hier beschriebene Praxis aber auch eine vertragliche (also primärrechtliche) Grundlage durch Einfügung eines 3. Gedankenstrichs in Art. 145 EGV erhalten l76 . Art. 145, 3. Gedankenstrich, Satz 3 EGV sieht nun vor, daß sich der Rat "in spezifischen Fällen außerdem vorbehalten (kann), Durchführungsbefugnisse selbst auszuüben". Diese neue Vorschrift hatte zunächst nach Inkrafttreten für einige Unklarheiten hinsichtlich der Frage gesorgt, weshalb sie - insbesondere in Hinblick auf Art. 155,4. Gedankenstrich EGV - überhaupt in den Vertrag aufgenommen worden war 177 • Eigentliches Ziel war es, das gemeinschaftliche Entscheidungsverfahren dadurch zu verbessern, daß man - insbesondere in Hinblick auf das ebenfalls durch die EEA eingefügte Ziel der Verwirklichung des Binnenmarktes bis 1992 in Art. 8a EGV - die Kompetenzen der Kommission zur Durchführung der vom Rat erlassenen Rechtsakte verstärkt 178 und dadurch den Rat entlastet. Da sich die GA Lamothe in der Rs. I InO, Internationale Handelsgesellschaft, Sig. 1970, 1125, 1145 f. Hummer, in: GrabitzlHilf (Hrsg.), Art. 155, Rdnr. 50. 175 Vgl. zur Entwicklung dieses Begriffs in der Rspr. des EuGH mit Rechtsprechungsnachweisen Hummer, in: GrabitzlHilf (Hrsg.), vor Art. ISS, Rdnr. 14. 176 Eingefügt durch Art. 10 EEA, ABI. Nr. L 169 vom 29.6.1987, S. 1. 177 Vgl. z.B. Pescatore EuR 1986, 153, 167; Glaesner EuR 1986, 119 ff.; Bruha I Münch NJW 1987,542. 178 Vgl. Schweitzer, in: GrabitzlHilf (Hrsg.), Art. 145, Rdnr. 21. 173

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Mitgliedstaaten nicht dazu entscheiden konnten, bereits - etwa durch Änderung des Art. 155 EGV - primärrechtlich endgültig zu bestimmen, wann und unter welchen Voraussetzungen die Kommission originäre Durchführungsbefugnisse haben soll, die Mitgliedstaaten außerdem im wesentlichen auch nicht bereit waren, auf die Möglichkeit zu verzichten, ggf. Durchführungsbefugnisse solcher Rechtsakte gänzlich beim Rat zu belassen, einigte man sich schließlich auf die heutige Fassung des Art. 145, 3. Gedankenstrich EGV. Im Gegensatz zur früheren Rechtslage hat man heute also eine Art "Regeldelegation"179 eingeführt, so daß numnher die Kommission im Regelfalle für die Durchführung der Rats-Rechtsakte zuständig ist, wobei dieser Grundsatz jedoch in zweierlei Hinsicht Einschränkungen unterliegt: der Rat kann die Art der Durchführung bestimmten Modalitäten unterwerfen und sie zuvor - also quasi generell - festlegen, was inzwischen auch geschehen ist l80, Art. 145,3. Gedankenstrich Satz 2 EGV. -

der Rat kann sich auch vorbehalten, Durchführungsbefugnisse selbst auszuüben, Art. 145,3. Gedankenstrich, Satz 3 EGV.

Diese Neuregelung mag den Eindruck vermitteln, als bestätige sie lediglich die ohnehin schon bestehende Praxis, indem sie ihr einfach eine primärrechtliche Grundlage verschafft. Dies mag zwar zutreffen, doch wäre damit dann zumindest Rechtsklarheit geschaffen; darüber hinaus aber spiegelt die Vorschrift und ihre Entstehungsgeschichte 181 auch den status quo des Willens (bzw. Unwillens) der Mitgliedstaaten wider, Kompetenzen auf die Kommission zu übertragen. c) Rechtsakte der Kommission in Ausübung delegierter Nonnsetzungskompetenz

Schließlich sind die Rechtsakte der Kommission zu nennen, zu deren Erlaß diese vom Rat in den Grundverordnungen (ggf. aber auch in den Durchführungsverordnungen des Rates der zweiten Stufe\82) gemäß Art. 155,4. Gedankenstrich EGV ermächtigt wird. Diese Rechtsakte der Kommission lassen sich wiederum danach differenzieren, in welcher Verfahrensart sie ergehen; in der Regel ermächtigt der Rat auf dem Gebiet der Landwirtschaftsrechtssetzung die Kommission nicht vorbehaltlos, tätig zu werden, sondern schreibt ein Verfahren vor, durch das die 179 Vgl. hierzu Schweitzer, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Art. 145 Rdnr. 22. 180 Beschluß Nr. 87/373/EWG des Rates vom 13.7.1987 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse, ABI. Nr. L 197 vom 18.7.1987, S. 32. 181 Vgl. hierzu ausführlich Hummer, in: GrabitzlHilf (Hrsg.), Art. ISS, Rdnr. 61 ff.; Schweitzer, in: GrabitzlHilf (Hrsg.), Art. 145, Rdnr. 20 ff. 182 Vgl. GilsdorflBooß, in: GrabitzlHilf (Hrsg.), Art. 43, Rdnr. 11.

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1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

Kommission durch einen Ausschuß, der sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzt, kontrolliert wird. aa) Verwaltungs ausschuß verfahren Diese Verfahrensart wurde im wesentlichen auch für die in der Gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (VO Nr. 804/68) erteilten Ermächtigungen gewählt l83 , weshalb in diesem Rahmen auf diese Verfahrensart näher eingegangen werden soll. Die Verwaltungsausschüsse wurden zunächst für jede Gemeinsame Marktorganisation separat durch die Grundverordnungen eingesetzt und das dazugehörige Verfahren auch jeweils einzeln geregelt. Die Grundverordnungen sahen vor, daß der Rat am Ende der Übergangsphase über die "Aufrechterhaltung oder Änderung der Bestimmungen über das Verwaltungsausschußverfahren" entscheidetl84. Mit der VO (EG) Nr. 2602/69 18S entschied der Rat, daß die Verwaltungsausschußverfahren, welche ursprünglich nur für die Übergangszeit gedacht waren, aufrechterhalten bleiben l86 . Durch den "Kornitologie-Beschluß" Nr. 87/373/EGI87 vom 13.7.1987 hat der Rat in standardisierter Form die durch Art. 10 der EEA in Art. 145 EGV eingefügten Modalitäten für die Ausübung der auf die Kommission übertragenen Befugnisse festgelegt. Art. 2 dieses Beschlusses regelt verschiedene Verfahrensarten, nach denen die Kommission Durchführungsbefugnisse ausüben kann. Unter anderem ist hier auch eine dem herkömmlichen Verwaltungsausschußverfahren vergleichbare Verfahrensart vorgesehen. Der Beschluß hat den Sinn, Verfahrensarten für den Erlaß von Rechtsakten durch die Kommission pauschal festzulegen, so daß der Rat bei künftigen Ermächtigungen an die Kommission nur noch auf eine der in dem Beschluß vorgesehenen Verfahrensarten zu verweisen braucht. Nach Art. 4 des Beschlusses gelten jedoch die Regelungen in Rechtsakten, die vor Erlaß des Beschlusses ergangen sind, fort, es sei denn, der Rat ändert ausdrücklich diese früheren Regelungen und paßt sie den Verfahrensarten, wie sie im Beschluß geregelt sind, an.

Vgl. z.B. Art. 7 Abs. 5 der Grund-VO Nr. 804/68 für Milch und Milcherzeugnisse. Vgl. z.B. die jeweils ursprüngliche Fassung von Art. 32 der Grund-VO Nr. 804/68 für Milch und Milcherzeugnisse; Art. 28 der Grund-VO Nr. 120/67 für Getreide, ABI. Nr. 117 vom 19.6.1967, S. 2269; Art. 26 der Grund-VO Nr. 121/67 für Schweinefleisch, ABI. Nr. 117 vom 19.6.1967, S. 2283. 18S ABI. Nr. L 324 vom 17.12.1969, S. 23. 186 Hummer, in: GrabitzIHilf (Hrsg.), Art. ISS, Anm. 55. 187 ABI. Nr. L 197 vom 18.7.1987, S. 33. 183

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B. Rechtsetzung im Bereich der GAP

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Für die vorliegende Untersuchung bleibt das herkömmliche Verwaltungsausschußverfahren relevant, da die Art. 29 bis 31 der VO Nr. 804/68 bisher nicht aufgehoben worden sind. -

Der Verwaltungsausschuß Milch und Milcherzeugnisse setzt sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammen, deren Stirnmen bei der Abstimmung entsprechend Art. 148 Abs. 2 EGV gewogen werden und denen ein Vertreter der Kommission vorsitzt, der aber an Abstimmungen selber nicht teilnimmt.

-

Die Funktionsweise des Verwaltungsausschußverfahrens ist wie folgt geregelt: Der Vorsitzende legt dem Verwaltungsausschuß - entweder von sich aus oder auf Antrag des Vertreters eines Mitgliedstaats - einen Entwurf der von der Kommission beabsichtigten Maßnahmen zur Stellungnahme vor. Innerhalb einer Frist, die der Vorsitzende entsprechend der Dringlichkeit der Maßnahmen zu bestimmen hat, nimmt der Verwaltungsausschuß dazu Stellung. Nach Ablauf der festgesetzten Frist kann die Kommission unabhängig davon, ob der Verwaltungsausschuß eine Stellungnahme abgegeben hat oder nicht, die Maßnahmen, die dann auch sofort anwendbar sind, beschließen. Entsprechen diese Maßnahmen nicht der - soweit erfolgten Stellungnahme, so kann die Kommission ihre Anwendung einen Monat aussetzen. Der Rat, dem die Maßnahmen dann obligatorisch - also unabhängig davon, ob die Kommission die Anwendung aussetzt oder nicht vorgelegt werden, kann innerhalb eines Monats entscheiden, ob er sie ändern oder aufheben will. Im Falle einer Abweichung kann die Organkompetenz also an den Rat zurückfallen. Im Zusammenhang mit dem oben erläuterten Streit um die Frage, ob sich der Rat, an statt die Kommission zu ermächtigen, auch selber Durchführungsmaßnahmen vorbehalten kann (Selbstermächtigung des Rates, in einem von Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3 EGV abweichenden Verfahren, Maßnahmen zu ergreifen l88 ), wurde ebenfalls kritisiert, daß durch die Praxis der Verwaltungsausschußverfahren das vom EGV vorgesehene institutionelle Gleichgewicht gestört werde, in dem der Rat die Kommission nicht vorbehaltlos ermächtige l89 • Der EuGH nahm hierzu in der Rechtssache Köster wie folgt Stellung l9O : ,,Nach Art. 155 hat die Kommission "die Befugnisse auszuüben, die ihr der Rat zur Durchführung der von ihm erlassenen Vorschriften überträgt". Die Bestimmung, deren Anwendung dem Rat freigestellt ist, gestattet es diesem, die Modalitäten der Ausübung der der Kommission übertragenen Befugnisse zu regeln. Das sogenannte Ver-

S.o., Gliederungspunkt S., II., 3., b). Holeh EuR 1969,213,218. 190 Rs. 25nO, Köster, Slg. 1970, 1161, 1172 f., Rdnr. 9 der Urteilsgriinde.

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1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

waltungsausschußverfahren gehört zu den Modalitäten, von denen der Rat eine Ermächtigung der Kommission zulässigerweise abhängig machen kann".

Der EuGH hat damit dem Rat Ermessen zugebilligt, unter welchen Voraussetzungen er Kompetenzen an die Kommission delegiert. Dieser Streit hat sicherlich durch die mit Art. 10 EEA191 vorgenommene primärrechtliche Legitimierung in Art. 145 EGV an Bedeutung verloren, da nach hier vertretener Auffassung nicht nur eine Grundlage für Verfahrensarten beim Erlaß von Durchführungsmaßnahmen für die Zukunft geschaffen wurde, sondern auch die - bereits in der Vergangenheit praktizierten - Verfahrensarten primärrechtlich quasi bestätigt wurden l92 . bb) Sonstige Kompetenzen der Kommission In nur ganz eng begrenzten Ausnahmefalien ist der Kommission in der genannten Grundverordnung zur Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (Va Nr. 804/68) die Kompetenz eingeräumt, Maßnahmen von sich aus zu ergreifen und die dazu erforderlichen Rechtsakte zu erlassen l93 . d) Hierarchie der Nonnen untereinander Die soeben beschriebenen Normen kann man in einem Über- Unterordnungsverhältnis zueinander sehen, je nachdem in welcher Verfahrensart sie erlassen werden l94 . aa) Rechtsakte der Kommission untereinander Zwischen den Rechtsakten, die von der Kommission erlassen werden l95 , also denen, die im Verwaltungsausschußverfahren ergehen, einerseits und denen, die die Kommission selbständig erläßt, andererseits, kann wohl nur dann von einem Über- Unterordnungsverhältnis ausgegangen werden, wenn die Voraussetzungen für das selbständige Handeln der Kommission in einer Verordnung festgelegt sind, die im Verwaltungsausschußverfahren ergangen war.

191 Art. 10 EEA fügte - wie bereits mehrfach angesprochen - einen 3. Gedankenstrich in Art. 145 EGV an. 192 Siehe auch nochmals oben, Gliederungspunkt B., 11., 3., b) aE. 193 Siehe Art. 18 Abs. 2 und 21 Abs. 2 VO Nr. 804/68. 194 Zur dieser Problematik eingehend Boest, Die Agrarmärkte, S. 221 ff.; GilsdorflBooß, in: GrabitzlHilf (Hrsg.), Art. 43, Rdnr. 5 ff., insb. 10 f. 195 Hierzu vgl. GilsdorflBooß, in: GrabitzlHilf (Hrsg.), Art. 43, Rdnr. 15.

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bb) Rangverhältnis zwischen Normen des Rates auf der 1. und 2. Stufe und solchen der Kommission auf der 3. Stufe Ein hierarchisches Verhältnis besteht zwischen den Rechtsakten der Kommission, die diese aufgrund einer Ermächtigung des Rates erläßt, und den Rechtsakten des Rates auf der ersten (Ratsverordnungen mit Anhörung des Parlaments) und zweiten Stufe (Ratsverordnungen ohne Anhörung des Parlaments). Bewegen sich also die von der Kommission erlassenen Durchführungsverordnungen außerhalb des Rahmens, wie er durch die Rechtsverordnungen des Rates vorgegeben wird, so sind diese nichtig l96 • cc) Rangverhältnis zwischen den Normen des Rates auf der 1. Stufe und denen auf der 2. Stufe Ob auch zwischen den Rechtsakten des Rates der ersten Stufe (Verfahren des Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3 EGV, also mit Anhörung des Parlaments) und der zweiten Stufe (Abstimmungsverfahren ohne Anhörung des Parlaments) ein Rangverhältnis besteht, ist - soweit ersichtlich - bislang nicht Gegenstand einer EuGH-Entscheidung gewesen l97 • Entscheidungsgegenstand war jedoch die Frage, ob Rechtsakte des Rates, die ohne die (notwendige) Anhörung des Parlaments ergangen sind (also Grundverordnungen bzw. Änderungsverordnungen zu solchen Grundverordnungen), nichtig sind, was der EuGH bejahte l98 • Hieraus könnte man den Schluß ziehen, daß dann auch solche Rechtsakte des Rates nichtig sind, " ... , die im Widerspruch zu Rechtsakten stehen, die nur unter Anhörung des EurParl. erlassen werden konnten."I99 Dieser Auffassung ist wohl im Ergebnis zu folgen, da Verordnungen des Rates, die sich nicht im Rahmen der Grundverordnungen bewegen, indem sie entweder über die dort vorgegebenen Grenzen hinausgehen oder im Widerspruch zur Grundverordnung stehen, diese andernfalls quasi abändern würden, was jedoch wiederum nur mit Anhörung des Parlaments gemäß Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3 EGV möglich wäre. Eine solche Verordnung würde sich also als eine, die Grundverordnung ändernde (Änderungs-) Verordnung darstellen, die naturgemäß nur im Verfahren des Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3 EGV ergehen könnte.

196 Vgl. dazu Rs. 92/78, Simmenthal, Sig. 1979,777,811, Rdnr. 106 f. der UrteilsgrUnde; Rs. 240n8, Atlanta, Sig. 1979,2137,2150 f., Rdnr. 15 der UrteilsgrUnde; Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, Band I, S. 233 ff. 197 Der EuGH scheint ein solches Rangverhältnis aber als selbstverständlich bestehend vorauszusetzen, ohne daß er nähere BegrUndungen gibt, vgl. Rs. 5nl, Schöppenstedt, Sig. 1971, 975, 985, Rdnr. 14 der UrteilsgrUnde. 198 Verb. Rs. 138 und 139n9, Roquettes Freres, Sig. 1980,3333. 199 Zitat GilsdorflBooß, in: GrabitzlHilf (llisg.), Art. 43, Rdnr. 10.

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dd) Verhältnis zwischen Rats-Normen auf der 1. Stufe und Normen des Rates zur Preisfestsetzung Und schließlich stellt sich noch die Frage, ob auch zwischen den Verordnungen, mit denen die Gemeinschaft jährlich die Marktordnungspreise festlegt, und den Grundverordnungen ein hierarchisches Verhältnis existiert. Das Problem besteht hierbei darin, daß auch die Preisfestsetzungen im komplizierten Anhörungsverfahren des Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3 EGV erfolgen200 und insofern das Verfahren kein Differenzierungskriterium mehr darstellt. Berücksichtigt man jedoch die Tatsache, daß die Preisfestsetzungen als solche - ohne die grundlegenden Bestimmungen in der Grundverordnung - keinen Sinn ergeben, sie also nur die Grundverordnungen konkretisieren, so wird deutlich, daß sich die Preisfestsetzungsnormen an den Grundverordnungen orientieren müssen, die Grundverordnungen die Rechtsgrundlage für die Preisfestsetzung ist und daher auch ein Rangverhältnis vorliegt. Naturgemäß könnte jedoch die Grundverordnung im selben Verfahren geändert werden, wenn eine Abweichung gewünscht wird. Im Zweifelsfalle aber hätte die Grundverordnung den Vorrang vor den Preisfestsetzungsverordnungen20l •

e) Neuere Entwicklungen In einigen Bereichen, insbesondere in einem für diese Bearbeitung wesentlichen Bereich, dem der Milchquotenregelung202 , haben sich in den letzten Jahren jedoch Änderungen in der Rechtsetzungspraxis ergeben, die wohl in erster Linie auf das Subsidiaritätsprinzip zurückzuführen sind203 • Zum einen besteht die Tendenz, den Mitgliedstaaten weite Ermessensspielräume zur Verfolgung gemeinschaftsrechtlich vorgegebener Ziele einzuräumen. Dies hat zum anderen die Konsequenz, daß die EG-Verordnungen sehr viel grundSätzlicher und knapper formuliert werden und keine Detailvorschriften mehr treffen. Im Bereich der Milchquotenregelung, die zunächst auf dem soeben beschriebenen dreistufigen Normengebäude basierte, hat der Rat Ende 1992 in einer Verordnung, die nach Anhörung des Parlaments erging (und jeweils auch in diesem Verfahren geändert wird), sämtliche Grundsatzentscheidungen getroffen und den Mitgliedstaaten im übrigen weite Handlungsspielräume eingeräumt. Damit ist die zweite Normstufe (also Verordnungen des Rates ohne Anhörung des Parlaments) in diesem Bereich völlig entfallen. Auch die Durchführungs-Verordnungen der Kommission fallen seither sehr viel

S.o., Gliederungspunkt S., II., 3., a) mwN. Eingehender Boest, Die Agrannärkte, S. 225 f. 202 Unten Kapitel 3, Teil S. 203 Oben, Gliederungspunkt A., II., 2.

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B. Rechtsetzung im Bereich der GAP

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weniger detailliert aus. Dennoch besteht die oben beschriebene Dreistufigkeit aber in vielen Bereichen fort, so daß diese auch weiterhin Bedeutung hat.

111. Rechtsetzung und Durchführung auf mitgliedstaatlicher Ebene204 1. Grundsätzliches Bei der Anwendung agrarwirtschaftlicher Maßnahmen ist man ferner in der Regel auch mit nationalem Recht befaßt, wobei diese nationalen Vorschriften zum Teil zum Zweck der Durchführung von EG-rechtlichen Bestimmungen, zum Teil aus eigener Initiative der Mitgliedstaaten erlassen werden. a) Originäre mitgliedstaatliche Kompetenzen Zunächst ist daher im Falle des Nebeneinanderbestehens von EG-Rechtsnormen und nationalen Rechtsnormen zu überprufen, wer zum Erlaß der in Frage stehenden Norm die (Verbands-) Kompetenz besitzt. Denn sollte im Ergebnis dieser Überpüfung das Recht der Gemeinschaft zukommen, so wäre die Konsequenz, daß bei widersprechenden nationalen Vorschriften dem Gemeinschaftsrecht der Vorrang zukommt20s • Zur Beantwortung dieser Frage hat man wie oben eingehend erläutert206 - zum einen nach dem Prinzip der begrenzten Ermächtigung, zum anderen nach dem Subsidiaritätsprinzip vorzugehen. b) "Abgeleitete" Kompetenzen und Pflichten zur Durchführung des Gemeinschaftsrechts; Unmittelbarkeitswirkung von EG-Rechtsverordnungen und Notwendigkeit innerstaatlicher Durchführungsvorschriften Von diesen originären mitgliedstaatlichen Rechtsetzungskompetenzen sind die aus dem EG-Recht ableitbaren Befugnisse und Verpflichtungen der Mitgliedstaaten zur Durchführung des Gemeinschaftsrechts zu unterscheiden207 •

204 Grundlegend zur Problematik der Durchführung von Gemeinschaftsrecht im innerstaatlichen Bereich Zuleeg, KSE, Bd. 9; speziell für den Bereich des Agrarmarktordnungsrechts vgl. Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, Band 1, S. 438 ff.; Boest, Die Agrannärkte, S. 259 ff. 20S Zum Verhältnis von nationalem Recht und Gemeinschaftsrecht vgl. Schweitzer, Staatsrecht m, S. 10 ff.; ferner die Ausführungen unten, in diesem Kapitel, Gliederungspunkt B., m., 2., b). 206 S.o., Gliederungspunkt A., H. 207 Ausführlich zur Frage nach der Wirkung des Gemeinschaftsrechts im innerstaatlichen Bereich Zuleeg, KSE Bd. 9; Boest, Die Agrarmärkte, S. 285 ff.

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1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

Ausgangspunkt im EGV ist dessen Art. 5208 : Hiernach haben die Mitgliedstaaten "alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zur Erfüllung der Verpflichtungen, die sich aus diesem Vertrag (= EGV) oder aus Handlungen der Organe der Gemeinschaft ergeben" zu treffen. Ferner haben sie der Gemeinschaft die Erfüllung ihrer Aufgaben zu erleichtern. Aus diesen in Art. 5 Abs. 1 EGV formulierten Handlungspflichten ergibt sich u.a., daß die Mitgliedstaaten für die Durchführung der auf Gemeinschaftsebene beschlossenen Maßnahmen zu sorgen haben 209 • Diese Vertragsbestimmung ist damit zu erklären, daß die Gemeinschaft über keinen eigenen Verwaltungsunterbau verfügt und daher der Kommission - als dem EG-Verwaltungsorgan - nicht sämtliche Maßnahmen zur Durchführung übertragen werden können 2JO• Die Gemeinschaft ist daher im wesentlichen auf das Mitwirken der mitgliedstaatlichen Verwaltungseinrichtungen angewiesen. Das auf dem Gebiet der Gemeinsamen Agrarmarktpolitik im wesentlichen verwendete Rechtsinstrument ist, wie schon angesprochen211 , die Verordnung im Sinne von Art. 189 Abs. 2 EGV. Obgleich die Verordnung nach der Definition in Art. 189 Abs. 2 EGV "unmittelbar" in den Mitgliedstaaten gilt, d.h., daß ihre inhaltliche Geltung im Wege der sogenannten ,,Durchgriffswirkung" Bestandteil der innerstaatlichen Rechtsordnung wird212 , ohne daß dazu ein transformierendes nationales Gesetz erforderlich wäre, bedarf es dennoch häufig aus unterschiedlichen Gründen, auf die sogleich einzugehen ist, innerstaatlicher Rechtsvorschriften213 • Begrifflich ist zu unterscheiden zwischen EG-Rechtsverordnungen, die den Mitgliedstaaten keinen inhaltlichen Gestaltungsspielraum mehr belassen und daher unmittelbar angewendet werden können, und solchen Rechtsverordnungen, die den Mitgliedstaaten entweder ausdrücklich die Kompetenz einräumen, Inhaltliches zu regeln oder aber keine abschließenden Regelungen treffen, so daß den Mitgliedstaaten aus diesem Grunde ein Gestaltungsspielraum offensteht. Dementsprechend hat Zuleeg unter dem Oberbegriff der ,,Durchführung" zwischen ,,Anwendung" und ,,Ausführung" differenziert214 • Diese Begriffsbildung wird seither im deutschen Sprachraum in diesem Zusarnrnenhang allgemein ver-

Allgemein zu Art. 5 EGY, insb. im Lichte der RechtsprechWlg des EuGH, Söllner, Art. 5 EWGY. Statt vieler vgl. Voß, RIW, AWD 1979, 657. 210 Ygl. Tetzel, RIW/AWD 1982, S. 336, 337; Boest, Die Agrarmärkte, S. 302; Schwarze, Europäisches Yerwaltungsrecht, Band 1, S. 35. 211 Oben, Gliederungspunkt B., n., 2. 212 Ygl. hierzu allgemein Grabitz in: GrabitzlHilf (Hrsg.), Art. 189, Rdnr. 50. 213 Zuleeg, KSE Bd. 9, S. 226; Weber, Rechlsfragen der Durchführung, S. II f. 214 Zuleeg, KSE Bd. 9 , S. 47 f. 208

209

B. Rechtsetzung im Bereich der GAP

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wendet215 . Die Verpflichtung aus Art. 5 Abs. 1 EGV erstreckt sich auf beide ,,Durchführungsarten"216. Der Unterschied liegt also darin, daß den Mitgliedstaaten einmal die Möglichkeit eingeräumt ist, Materielles selber zu regeln, und zum anderen lediglich EG-Maßnahmen anzuwenden sind. aa) Materielle Ermächtigungen zur Ausführung 2I7 Zum Teil finden sich in EG-Rechtsverordnungen Bestimmungen, die den Mitgliedstaaten ausdrücklich die Kompetenz einräumen, inhaltliche Regelungen zu erlassen. In diesem Zusammenhang wurde diskutiert218 , ob es sich hierbei um eine Ermächtigung oder Delegation von Befugnissen219 handelt. Eine Auseinandersetzung mit dem Streitstand soll in dieser Bearbeitung nicht weiter vertieft werden. Es soll der Hinweis genügen, daß sich für den Fall einer ausdrücklichen Kompetenzzuweisung an die Mitgliedstaaten offenbar die Ansicht durchgesetzt hat, daß es sich um eine Delegation handelt220 . Ist eine solche Kompetenzzuweisung in einer EG-Rechtsverordnung enthalten, können (und ggf. müssen) die Mitgliedstaaten normsetzend tätig werden. Wie oben bereits angesprochen221 geht der Gemeinschaftsgesetzgeber (wohl als Folge des Subsidiaritätsprinzips) dazu über, den Mitgliedstaaten weite Ermessensspielräume bei der Erreichung bestimmter gemeinschaftsrechtlicher Ziele zu überlassen. Wegen des Umfangs dieser Ermächtigungen könnte man darüber streiten, ob es sich überhaupt um abgeleitete oder dann nicht vielmehr um originäre mitgliedstaatliche Kompetenzen handelt. Aber schon bevor die genannten neueren Tendenzen einer Dezentralisierung begannen, verwendete die Gemeinschaft häufig das Instrument der Delegation von Befugnissen an die Mitgliedstaaten, was vor allem damit gerechtfertigt wurde, daß dadurch die jeweils besonderen Umstände in den Mitgliedstaaten berücksichtigt werden können 222 . In der Literatur wurde über Zulässigkeit, 215 Vgl. z.B. Rengeling, DVBI. 1986, S. 306, 307 (insb. Pn. 11); ders. in EuR 1974, S. 216, 217; Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht 9/23; Boest, Die Agrarmärkte, S. 285; Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, Band 1, S. 438. 216 Vgl. GA Gand in seinen Schlußanträgen in der Rs. 77/69, Kommission .I. Belgien, Slg. 1970,237,246. 2I7 Umfassende Darstellung hierzu bei Zuleeg, KSE Bd. 9 (Teil III), S. 225-339. 218 Zum Näheren vgl. Zuleeg, KSE Bd. 9, S. 233 ff. 219 Zu den Begriffen grundlegend Triepel, Delegation und Mandat. 220 Vgl. hierzu Boest, Die Agrarmärkte, S. 286, wo der Begriff Delegation ohne weitere Erläuterungen verwendet wird. 221 Oben, Gliederungspunkt B., H., 3., e). 222 Zuleeg, KSE Bd. 9, S. 229; Constantinesco, JuS 1965,289,293.

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1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

Fonn und die Schranken der Ennächtigung diskutiert223 , soweit der E(W)GV Ennächtigungen nicht ausdrücklich vorsah (wie z.B. Art. 42 EGV). Im Vordergrund standen folgende Fragen: - Wird das Prinzip der Supranationalität nicht unterlaufen? - Welchen - verfassungsrechtlichen - Beschränkungen unterliegen diese Ermächtigungen? Der EuGH sieht offenbar - jedenfalls in seiner Rechtsprechung, die bis zur Einführung des Subsidiaritätsprinzips ergangen war - in der Ennächtigung an die Mitgliedstaaten kein Problem. So entschied er weder in der Rechtssache Klensch224 noch in der Rechtssache Wuidart225 gegen die Rechtmäßigkeit derartiger Ennächtigungen. In der zuletzt genannten Rechtssache fragte das vorlegende belgische Gericht, ob bestimmte Sonderennächtigungen u.a. an Italien zur Durchführung der Garantiemengenregelung226 eine gegen Art. 3 Buchst. d, 38, 39 und 40 EGV verbotene "Renationalisierung" darstellten. Ohne die Frage der Zulässigkeit solcher Ennächtigungen als solche zu beantworten, prüfte der EuGH die Beachtung des Diskriminierungsverbots gemäß Art. 40 Abs. 3 UAbs. 2 EGV und stellte fest, daß die Ennächtigungen, um die es ging, nicht gegen dieses Verbot verstießen, da sie aufgrund wirtschaftlicher Besonderheiten in den beiden betroffenen Mitgliedstaaten objektiv gerechtfertigt waren 227 • Auch wenn die gestellte Frage damit nicht explizit beantwortet wurde, ist dies dennoch inzident geschehen, da die Prüfung der Beachtung des Diskriminierungsverbotes logisch voraussetzt, daß die Ermächtigung als solche zulässig ist. Der EuGH hält also derartige Ennächtigungen für rechtmäßig, sofern eine objektive Rechtfertigung vorliegt oder, anders ausgedrückt, ein "sachlicher Grund" für diese Delegation gegeben ist228 • Diese Rechtsprechung wird angesichts der neuen Vorgaben durch das Subsidiaritätsprinzip sicher beibehalten, wenn nicht ausgebaut werden, denn es stellt sich nunmehr die Frage, ob überhaupt noch ein objektiver Grund vorhanden sein muß, wenn doch die Mitgliedstaaten grundsätzlich und die Gemeinschaft nur subsidiär handeln sollen. Es könnte gar das Subsidiaritätsprinzip als objektiver Grund dienen.

223 Vgl. Zuleeg, KSE Bd. 9, S. 238 ff.; Priebe, FS fUr Zeidler, 1729; GilsdoiflPriebe, in: GrabitzlHilf (Hrsg.), Art. 40, Rdnr. 73 und 94 ff. 224 Verb. Rs. 201 und 202185, Marthe KIenseh, Slg. 1986,3478-3512. 225 Verb. Rs. C-267/88 bis C-285/88, Wuidart, Slg. 1990,1-467,489, insb. Rdnr. 22 und 26-30 der Urteils gründe. 226 Hierzu siehe unten Kapitel 3, Teil B, Gliederungspunkt C., 11., 1., a), ee). 227 Verb. Rs. C-267/88 bis C-285/88, Wuidart, Slg. 1990,1-467,489, Rdnr. 30 der Urteilsgrunde. 228 Gilsdoif, in : GrabitzlHilf (Hrsg.), vor Art. 38, Rdnr. 26.

B. Rechtsetzung im Bereich der GAP

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bb) Regelungslücken in den Verordnungen und Ausfüllen dieser Lücken durch innerstaatliche Regelungen Wie es bereits oben im Zusammenhang mit den Erörterungen zum Subsidiaritätsprinzip229 angesprochen wurde, ist außerdem der Fall denkbar, daß die Gemeinschaft zwar Regelungen in einem bestimmten Bereich erläßt, diese jedoch nicht umfassend sind, bzw. die Möglichkeit besteht, weitere Regelungen zu treffen. Die oben geführte Diskussion soll hier nicht noch einmal wiederholt werden. Zusammengefaßt kann folgendes gesagt werden: Die Zulässigkeit und insbesondere die dogmatische Einordnung derartiger Maßnahmen ist alles andere als geklärt. Bereits vor Einführung des Sub sidiaritätsprinzips gab es umfangreiche Rechtsprechung zu diesen Fragen. Hierbei ging es insbesondere darum, ob es sich bei derartigen Maßnahmen um originäre mitgliedstaatliehe Maßnahmen handelt oder um solche, die die Mitgliedstaaten in Ausübung einer Art ,,Notkompetenz" als Sachwalter des gemeinsamen Interesses ausüben. Die grundSätzliche Zulässigkeit solcher Maßnahmen wurde aber auch schon vor Einführung des Subsidiaritätsprinzips vom EuGH offenbar nicht (mehr) in Frage gestellt. Nach der oben entwickelten Ansicht müßten nun, nach Einführung des Subsidiaritätsprinzips, die Mitgliedstaaten in solchen Fällen originäre Zuständigkeiten wahrnehmen dürfen, da die Unfahigkeit des Gemeinschaftsgesetzgebers, bestimmte Vorschriften zu erlassen, bzw. Regelungslücken zu schließen, demonstriert, daß die Gemeinschaft nicht in der Lage ist, das Ziel effektiv zu erreichen, vielmehr sind die Mitgliedstaaten in solchen Fällen nicht nur in der Lage, das Ziel ausreichend, sondern darüber hinaus, es besser als die Gemeinschaft zu verfolgen. ce) Unmittelbar anwendbare Rechtsverordnungen230 In weiten Bereichen sind die Verordnungen der EG zur Regelung des Agrarmarktes jedoch so gehalten, daß sie ohne weitere inhaltliche Gestaltung angewendet werden können. In diesem Fall stellt sich nur die Frage, wie das Gemeinschaftsrecht zu vollziehen ist.

V gl. oben, Gliederungspunkt A., H., 2. Für eine umfassende, grundlegende Untersuchung des Verwaltungsvollzugs europäischen Gemeinschaftsrechts im innerstaatlichen Bereich, vgl. Rengeling, KSE Bd. 27; ders. DVBI. 1986, 306 ff. (hier mwN in Fn. 12); Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, Band 1, S. 442 ff. 229

230

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1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

( 1) Vollzug des unmittelbar anwendbaren

Gemeinschaftsrechts: Zuständigkeiten, Einrichtung der Behörden und anzuwendendes Veifahrensrecht

Mit dem Vollzug können sowohl die Kommission als auch die Mitgliedstaaten beauftragt sein231 . Führt die Gemeinschaft das Gemeinschaftsrecht selber aus (im wesentlichen durch die Kommission), so spricht man von direktem232 , im Falle des Vollzugs durch die Mitgliedstaaten von indirektem Vollzug 233 • Das Schwergewicht des Verwaltungsvollzugs liegt jedoch, weil die Gemeinschaft über keinen eigenen Verwaltungsunterbau verfügt, bei den Mitgliedstaaten234 . Sind die Mitgliedstaaten mit dem Vollzug des Agrarmarktordnungsrechts der EG beauftragt oder gemäß Art. 5 EGV dazu verpflichtet, so richten sich die Einrichtung und Bestimmung der zuständigen Behörden, das anzuwendende Verwaltungsverfahren und die Regelung des Rechtsschutzes (also Bestimmung der zuständigen Gerichte bzw. des Rechtswegs) nach dem jeweiligen nationalen Recht. Nur in Ausnahmefällen hat die Gemeinschaft nach der Theorie der ..implied-powers"23s die Kompetenz, selber die nationalen Behörden zu bestimmen und eigene Verfahrensvorschriften zu erlassen, dann nämlich, wenn ohne eine Regelung durch die Gemeinschaft ein sinnvoller Vollzug nicht gewährleistet ist236 . Liegt eine solche, die Kompetenz der Gemeinschaft rechtfertigende Ausnahmesituation nicht vor, so unterliegt auch das Verfahren den Bestimmungen der nationalen Rechtsordnungen, also in der Regel den Verwaltungsverfahrensgesetzen. Die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten, bzw. die Anwendung nationalen Rechts, ist nach der Rechtsprechung des EuGH237 jedoch durch die durch das Gemeinschaftsrecht gezogenen Grenzen beschränkt, ..... wonach die im nationalen Recht vorgesehenen Modalitäten nicht darauf hinauslaufen dürfen, daß

231

Rengeling, KSE Bd. 27, 26 f.; Boest, Die Agrannärkte, S. 302 f.; Zuleeg, KSE Bd. 9, S. 209.

232 Vgl. hierzu Weber, in Schweitzer (Hrsg.), Europäisches Verwaltungsrecht, S. 55 ff. 233 Vgl. z.B. Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, Band I, S. 46 ff., Rengeling, DVBI.

86, S. 306, 308; Streinz, in Schweitzer (Hrsg.), Europäisches Verwaltungsrecht, S. 241 ff. (in Hinblick auf die Durchführung in Deutschland). 234 Vgl. auch Zuleeg, KSE Bd. 9, S. 209. 235 Zum Begriff der "irnplied-powers" allgemein Nicolaysen, EuR 1966, 127; aus der Rspr. des EuGH vgl. Rs. 20/59, Italien.J. Hohe Behörde, Slg. 1960,681,708 ff. 236 Vgl. Zuleeg, KSE Bd. 9, S. 211 und 220; Boest, Die Agrannärkte, S. 287 ff. und S. 294 f.; dagegen nur sehr zögernd, diese Kompetenz zu bejahen, Rengeling, EuR 1974, 216, 227 f.; Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht Band I, S. 444 ff.; zur Frage möglicher Rechtsangleichungsmaßnahrnen auch auf dem Gebiet des Rechtsschutzes vgl. Rengeling, Gedächtnisschrift für Sasse, Bd. I, S. 197,208. 237 Verb. Rs. 205-215/82, Deutsche Milchkontor, Sig. 1983, 2663, 2664 ff.; seither ständige Rechtsprechung.

B. Rechtsetzung im Bereich der GAP

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die Verwirklichung der Gemeinschaftsregelung praktisch unmöglich wird, und das nationale Recht im Vergleich zu den Verfahren, in denen über gleichartige, rein nationale Streitigkeiten entschieden wird, ohne Diskriminierung anzuwenden ist. "238 Die Rechtsprechung zieht die Grenzen für die Geltung des nationalen Rechts also entlang der Durchführbarkeit des Gemeinschaftsrechts. Zugleich verlangt sie aber den Mitgliedstaaten nicht ab, Fälle, die nach Gemeinschaftsrecht und Fälle, die nach rein nationalem Recht zu beurteilen sind, unterschiedlich zu behandeln239 • (2) Gemeinschaftsrecht als Ennächtigungsgrundlage im Sinne vom Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes Da die mitgliedstaatlichen Verwaltungsorgane aufgrund des Gemeinschaftsrechts tätig werden (insbesondere, wenn es keines innerstaatlichen Gesetzgebungsaktes mehr bedarf, also im Falle des hier behandelten Vollzugs), muß das Gemeinschaftsrecht - im Agrarmarktordnungsbereich die EG-Verordnungen für die Mitgliedstaaten, deren Verfassungsrecht das Prinzip des Vorbehalts des Gesetzes beinhaltet, diesem Rechtsgrundsatz genügen. Dies ist nach allgemeiner Auffassung der Fall24O • (3) Weisungsrechte der Gemeinschaft an die Mitgliedstaaten oder an die mitgliedstaatlichen Behörden unmittelbar Im Rahmen der Frage, wie eine einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts durch die mitgliedstaatlichen Verwaltungsorgane am besten sichergestellt werden könnte, wurde überlegt, ob der Gemeinschaft gegenüber den Mitgliedstaaten oder gar gegenüber den einzelnen Behörden ein Weisungsrecht zustehe241 • Wurde ein Weisungsrecht der Gemeinschaft gegenüber den einzel-

Zitat aus verb. Rs. Deutsche Milchkontor, Slg. 1983,2663,2665 f. Vgl. auch Weber, Rechtsfragen der Durchführung, S. 57 f.; Streinz, in Schweitzer (Hrsg.), Europäisches Verwaltungsrecht, S. 241 ff., 264 ff. 240 Vgl. Zuleeg, KSE Bd. 9, S. 213; Rengeling, EuR 1974, 216; Weber, Rechtsfragen der Durchführung, S. 19. Gemeint ist im vorliegenden Zusammenhang jedoch nur das unmittelbare Tätigwerden nationaler Verwaltungsorgane aufgrund des Gemeinschaftsrechts, nicht der Problemkreis des Vollzugs des Gemeinschaftsrechts durch nationale Gesetze, welche durch einen Verweis auf die inhaltliche Bestimmtheit von künftigem Gemeinschaftsrecht Ermächtigungen zum Erlaß von Verordnungen erteilen, vgl. zu diesem Problem in Hinblick auf das deutsche Verfassungsrecht unten in diesem Kapitel, Gliederungspunkt B., 111., 2., c), aa), (2). 241 Vgl. Boest, Die Agrarmärkte, S. 301 ff., Zuleeg, KSE Bd. 9, S. 217 ff.; Rengeling, EuR 1974,216,231 ff. 238

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6 Thiele

1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

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nen mitgliedstaatlichen Behörden ursprünglich gänzlich verneint242 , so wurde später die Forderung gestellt 24 3, " ... angesichts des erreichten Integrationsstandes auf dem Sektor der Agrarrnarktregulierungen ... "244 auf ein solches Einzelweisungsrecht der Kommission nicht mehr zu verzichten. Diese Forderung fußte insbesondere auf dem Gedanken, daß der Gemeinschaft die Regelungskompetenz ja ohnehin zukommt, das Regelungsinstrument der Verordnung aber nicht ausreichend flexibel ist, um schnell reagieren zu können und vor allem auch, um in Einzelfällen Entscheidungen herbeizuführen. Zwar wenden sich die nationalen Behörden schon heute häufig an die Kommission, um in Auslegungsfragen Klarheit zu erlangen24S , jedoch sind es nach der Systematik des EGV (insbesondere nach Art. 5, vgl. aber auch z.B. Art. 93 EGV) die Mitgliedstaaten als Gesamtheit (und nicht die jeweiligen einzelnen Behörden), die für die Erfüllung der Vertragspflichten und damit des Vollzugs des Gemeinschaftsrechts verantwortlich sind, so daß eine Kompetenz der Gemeinschaft, die Kommission zu Einzelweisungen zu ermächtigen, die die einzelnen nationalen Behörden verpflichten (so wie es offenbar Boest für möglich hält), ohne eine Vertrags änderung nicht angenommen werden kann, da dies zu Souveränitätsverlusten der Mitgliedstaaten führen würde, die diese bei Vertragsabschluß nicht wollten. Jedoch besteht wegen Art. 5 EGV die Möglichkeit, daß die Gemeinschaft eine Entscheidung im Sinne von Art. 189 Abs. 3 EGV an den oder die Mitgliedstaaten richtet, mit der dem Mitgliedstaat eine verbindliche Auslegung des anzuwendenden Gemeinschaftsrechts vorgegeben wird246 • Gegen diese Verfahrensweise bestehen keine Bedenken, weil die Gemeinschaft grundsätzlich die inhaltliche - Regelungskompetenz besitzt und somit im Zweifelsfalle eine verbindliche Auslegung vorschreiben kann. Diese Diskusion kann aber ebenfalls nicht unbehelligt vom Subsidiaritätsprinzip bleiben. Auch etwaige Einzelweisungen oder förmliche Entscheidungen (nach geltender Vertragslage aber ohnehin nur gegenüber den Mitgliedstaaten) dürften nur ergehen, sofern sie den "Test" des Subsidiaritätsprinzips durchlaufen haben. Da aber das Subsidiaritätsprinzip ohnehin in vielen Bereichen der GAP zu einer Deregulierung und Redelegation von Kompetenzen auf die Mit-

242

So z.B. Zuleeg, KSE Bd. 9, S. 219; vgl. auch Gilsdorf, in: Götz u.a. (Hrsg.), HAR, Spalte

755. 243 Z.B. Boest, Die Agrarmärkte, S. 304 f.; Gilsdorf, in: Götz u.a. (Hrsg.), Spalte 725, 755; vgl. auch Rengeling, EuR 216, 234 f.; Schiller, RIW 1985,36. 244 Zitat Boest, Die Agrarmärkte, S. 305. 245 Gilsdorf, in: Götz u.a. (Hrsg.), HAR, Spalte 755. 246 Vgl. hierzu z.B. Zuleeg, KSE Bd. 9, S. 220; Rengeling, EuR 1974, 216, 233; Boest, Die Agrarmärkte, S. 304.

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gliedstaaten geführt hat, ist die Überlegung bzgl. Einzelweisungen heute wohl nicht mehr aktuell247 • Der Vollständigkeit halber sei auch noch auf die Möglichkeit eines Vertragsverletzungsverfahrens im Sinne von Art. 169 EGV hingewiesen248 • Jedoch ist auch diese Möglichkeit letztlich wohl nicht geeignet, schnelle einheitliche Entscheidungen - insbesondere auf unbürokratische Weise - zu erreichen. Dieses Verfahren ist daher nur als eine Sanktionsmöglichkeit anzusehen. dd) Ergebnis Insgesamt ist somit festzustellen, daß den Mitgliedstaaten in den Bereichen, für die die Gemeinschaft bereits eine Gemeinsame Marktordnung erlassen hat also auch im Bereich des Milchmarktes -, grundSätzlich keine originären Regelungskompetenzen zukommen, soweit der Regelungsbereich der EG-Marktordnung reicht und solange das EG-Sekundärrecht besteht. Nach hier entwickelter Auffassung kann diese Sperrwirkung wahrgenommener Gemeinschaftskompetenzen jedoch nicht abstrakt definiert werden mit der Folge, daß die Mitgliedstaaten auch in Bereichen von Regelungslücken keine originären Rechtsakte mehr erlassen dürften. Vielmehr ist die Sperrwirkung nach Einführung des Subsidiaritätsprinzips restriktiv zu definieren. Darüber hinaus muß auch in "gesperrten" Bereichen häufig nationales Recht - abgeleitet aus der Verpflichtung der Mitgliedstaaten aus Art. 5 EGV - speziell zur Durchführung von Gemeinschaftsrecht erlassen werden oder es finden allgemeine Verwaltungsverfahrens- und -organisations vorschriften Anwendung. Nach der Rechtsprechung des EuGH sind jedoch derartige nationale Maßnahmen so zu gestalten, daß sie dem Gemeinschaftsrecht bzw. dessen Zielen nicht zuwiderlaufen, und sie müssen geeignet sein, dies zu verwirklichen.

2. Durchführung des Agrarmarktordnungsrechts in der Bundesrepublik Deutschland249 a) Grundsätzliche Organisations/ragen bei der Durchführung von Gemeinschaftsrecht in der Bundesrepublik und die gesetzlichen Grundlagen

Generell ist entsprechend den bisherigen Feststellungen die Bundesrepublik gemäß Art. 5 Abs. 1 EGV zur Durchführung des Gemeinschaftsrechts verpflichtet, wobei dies sowohl im Sinne eigener materiell-rechtlicher (AusfühZum Subsidiaritätsprinzip vgl. oben, Gliederungspunkt A., H. 2. Siehe auch Rengeling, EuR 1974,216,235. 249 Allgemein zur Durchführung des Gemeinschaftsrechts in der Bundesrepublik Deutschland Weber, Rechtsfragen der Durchführung. 247 248

6*

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1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

rungs)-Nonnen als auch im Sinne einer Verpflichtung zur Anwendung, also des Verwaltungsvollzugs, gemeint sein kann. Es stellt sich damit zugleich die Frage, wie diese völkerrechtliche Verpflichtung der Bundesrepublik gegenüber der Gemeinschaft innerstaatlich zu erfüllen ist. Aus Art. 5 Abs. 1 EGV ergibt sich lediglich eine Pflicht der Mitgliedstaaten, das Gemeinschaftsrecht durchzuführen. Das Gemeinschaftsrecht kann und will auch gar nicht - die innerstaatlichen konkreten Zuständigkeiten regeln. Daher ist die Frage, welches Organ innerstaatlich zuständig ist, keine Frage, die das Gemeinschaftsrecht beantwortet, sondern die Verfassungen der einzelnen Mitgliedstaaten, in der Bundesrepublik also das Grundgesetz. Nach der Systematik des Grundgesetzes ist zu trennen zwischen der Frage nach der Zuständigkeit zur Gesetzgebung (im wesentlichen in den Art. 70 ff. und 105 GG geregelt) und nach der Zuständigkeit zur Ausführung 250 dieser Gesetze (im wesentlichen in Art. 83 ff. und 108 GG geregelt). Schließlich ist auch nach der Kompetenz für den Erlaß der jeweiligen Verfahrensvorschriften zu fragen. Sind die Länder schon zur Gesetzgebung befugt (dies ist der Grundsatz, der in Art. 30, 70 GG Ausdruck findet), so steht ihnen zweifelsohne auch das Recht zu, diese selbständig auszuführen und die entsprechenden Verfahrensnonnen zu erlassen. Stellt man aber eine Bundesgesetzgebungskompetenz fest, so sind zwar nach Art. 30, 83 GG grundsätzlich wiederum die Länder zur Ausführung der aufgrund dieser Bundesgesetzgebungskompetenz erlassenen Bundesgesetze zuständig, jedoch schreibt das Grundgesetz teilweise hiervon Ausnahmen zwingend vor oder es läßt Ausnahmen zu (vgl. insb. Art. 87 Abs. 1, Abs. 3 GG). Der Bund kann also, nachdem seine Kompetenz zur Gesetzgebung in materiell-rechtlichen Bereichen festgestellt wurde, ebenfalls die Kompetenz zur Staatsorganisation zum Zwecke der Ausführung seiner Gesetze haben (im Fall der zwingenden Anordnung durch das Grundgesetz) oder an sich ziehen (im Falle der fakultativen bundeseigenen Verwaltung). Liegt ein Fall der bundeseigenen Verwaltung vor, so ist der Bund auch zur Regelung des Verwaltungsverfahrens zuständig. Ein weiteres Problem, das sich im Spannungsfeld dieser beiden "Kompetenzbereiche" ergibt, ist folgendes: Sofern zur Durchführung des EG-Rechts noch innerstaatliche materielle Au sführungsnonnen 2s t erforderlich sind, ist erster Anknüpfungspunkt die Gesetzgebungskompetenz des Bundes oder der Länder; im Anschluß daran ist die Kompetenzbestimmung zur Ausführung dieser Nor2S0 Wenn im folgenden von der "Ausführung" von Gesetzen im innerstaatlichen Bereich die Rede ist, so ist damit die Anwendung von Gesetzen im Sinne von Art. 83 ff. GG gemeint. Dieser Begriff ist also in diesem Zusammenhang nicht im Sinne der oben erläuterten Begriffsbildung Zuleegs zu verstehen, der ja darunter nationale Gesetzgebung zur Durchführung von Gemeinschaftsrecht versteht. 2St Hier bezieht sich der Begriff "Ausführung" wiederum auf die Pflicht zur Durchführung des EG-Rechts und wird somit iSd Begriffsbildung Zuleegs verwendet.

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men ebenfalls nach dem eben beschriebenen System vorzunehmen. Ist das EGRecht aber in der Weise gefaßt, daß es innerstaatlich ohne weitere - materielle - Ausführungsnormen vollzogen werden kann, so bedarf es hier an sich keiner Bestimmung der Gesetzgebungszuständigkeit mehr, so daß man zur Bestimmung der Organisationskompetenz auch nicht - zumindest nicht unmittelbar an die vorgelagerte Gesetzgebungszuständigkeit anknüpfen kann. Soweit das Grundgesetz die Ausführungszuständigkeiten zwingend vorschreibt, ist eine Subsumtion wohl unproblematisch. Nur für den Fall einer fakultativen bundeseigenen Verwaltung muß man sich zunächst über die Gesetzgebungskompetenz im klaren sein, da die Möglichkeit, Abweichungen vom Grundsatz vorzunehmen, an die "Gegenstände, für die dem Bund die Gesetzgebung zusteht", anknüpft (vgl. insb. Art. 87 Abs. 3 GG). Für diesen Fall ist daher hypothetisch zu fragen, ob der Bund materiell-rechtlich zur Gesetzgebung zuständig wäre, wenn das Gemeinschaftsrecht nicht unmittelbar vollzugsfähig wäre. Daran anschließend ist zu klären, ob der Bund die Ausführung des Gemeinschaftsrechts - fakultativ - an sich ziehen kann, denn die Ausgestaltung des EG-Rechts darf innerstaatlich nicht zu Kompetenzverschiebungen führen. aa) Gesetzgebungskompetenz auf dem Gebiet materiellen Ausführungsrechts Zu fragen ist also zunächst, wer in der Bundesrepublik zur Gesetzgebung zum Zwecke der Ausführung von Gemeinschaftsrecht berufen ist2s2 • Ausgehend von der ursprünglichen Fassung des Grundgesetzes wurde zum Teil eine Zuständigkeit des Bundes aus Art. 24 Abs. 1 GG deswegen geschlossenm, weil der Bund nach dieser Norm berechtigt sei, sowohl eigene Kompetenzbereiche als auch solche der Länder auf eine zwischenstaatliche Institution zu übertragen 2s4 • Auch andere, eine ausschließliche Kompetenz des Bundes befürwortende Auslegungen wurden vertreten, etwa aus Art. 32 GG (,,Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten") oder Art. 5 EGV. Ferner wurde darüber diskutiert, ob eine generelle Bundeskompetenz entweder aus Art. 73 Nr. 5 GG (Einheit des Zoll- und Handelsgebiets, Handels- und Schiffahrtsverträge, Waren- und Zahlungsverkehr), Art. 74 Nr. 11 GG (Recht der Wirtschaft), aus der Natur der Sache oder kraft Sachzusammenhangs hergeleitet werden könnem . 2S2 Die unterschiedlichen Ansichten zur Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern werden hier nur zusamrnengefaßt wiedergegeben. Für eine detaillierte Auseinandersetzung s. Grabitz, AöR 1986, I ff.; Zuleeg, KSE Bd. 9, 314 ff. 2S3 SO Birke, Die deutschen Bundesländer, S. 120-125. 2S4 ZU dieser Berechtigung des Bundes vgl. Schweitzer, Staatsrecht III, S. 101 (Rdnr. 253,

Punkt (4)). 2SS

13 ff.

Vgl. zum Näheren Weber, Rechtsfragen der Durchführung, S. 27 ff.; Grabitz, AöR 1986, I,

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1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

Die Meinungen, die die Kompetenz des Bundes aus dessen Außenkompetenz herzuleiten suchen, verkennen, daß die Verpflichtungen, die sich für die Bundesrepublik im Außenverhältnis ergeben, die innerstaatliche Kompetenzverteilung nicht präjudizieren können. Diese Meinungen sind darüber hinaus aufgrund der neuen Fassung des Art. 23 GG überholt. Denn wenn Art. 23 Abs. 4 GG sagt, daß der Bundesrat an der Willensbildung des Bundes zu beteiligen ist, soweit er an einer entsprechenden innerstaatlichen Maßnahme mitzuwirken hätte oder soweit die Länder zuständig wären, so hat man hieraus den Umkehrschluß zu ziehen, daß dann, wenn es sich um eine innerstaatliche Durchführungsmaßnahme handelt, die Länder erst Recht die Kompetenz (weiterhin) haben, wenn das Grundgesetz dies anordnet. Auch kann nicht argumentiert werden, eine generelle Subsumtion sämtlicher Ausführungsgesetze unter die Kompetenznormen nach Art. 73 Nr. 5 oder Art. 74 Nr. 11 GG sei alleine deshalb möglich, weil es sich bei den Gegenständen des auszuführenden Gemeinschaftsrechts in der Regel um solche mit Wirtschaftsbezug handelt. Eine diesbezügliche extensive Auslegung des Begriffs "Recht der Wirtschaft" in Art. 74 Nr. 11 GG, um damit zu einer "Pauschalzuständigkeit" des Bundes zu kommen, ist unzulässig und würde auch speziellere Kompetenzen (z.B. Art. 74 Nr. 17 GG = Zuständigkeit im Bereich der Land- und Forstwirtschaft) übergehen. Es ist vielmehr in jedem Einzelfall gesondert zu untersuchen, ob eine derartige Subsumtion möglich ist 236 • Auch von einer generellen Kompetenz aus der Natur der Sache ist nicht auszugehen, denn dies würde voraussetzen, daß Rechtsetzung zur Ausführung von EG-Recht ihrer Natur nach nur durch den Bund erfolgen kann. Dieses Argument kann nicht überzeugen 257 • Schließlich ist auch eine generelle Kompetenzzuweisung kraft Sachzusarnmenhangs abzulehnen: Zur Begründung dieser Ansicht ist das Argument vorgebracht worden, der Bund müsse sich völkerrechtlich verpflichten, das Gemeinschaftsrecht auch durchzuführen und müsse daher, um dieser Verpflichtung effektiv nachkommen zu können, auch die Ausführungskompetenzen besitzen; denn würden sich die Länder weigern, Gemeinschaftsrecht auszuführen, so würde die Verpflichtung der Bundesrepublik über Gebühr verzögert258 • Dem kann entgegengehalten werden, daß die Länder nach dem föderalen System zur Bundestreue verpflichtet sind und sich diese Pflicht im Zweifel mit dem Rechtsmittel des Bundeszwangs gemäß Art. 37 GG (Ersatzvornahme als ultima ratio) auch durchsetzen ließe. Das Argument, daß damit eine übergebührliche Verzögerung eintreten könne, wiegt zwar schwer, wenn man aus gemeinschaftsrechtlicher Sicht arguVgl. Grabitz, AöR 1986, 1, 13 ff. Vgl. Grabitz, AöR 1986, 1,27, der davon spricht, daß sich solche Akte von üblichen innerstaatlichen Akten nur dadurch unterscheiden, daß sie aus anderem politischen Anlaß ergehen. 258 Kaiser, ZaöRV Bd. 18, 1957/58,526,550. 256 257

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mentiert. Doch kann dies letztlich nicht dazu führen, daß die innerstaatliche Kompetenzverteilung nach dem Grundgesetz verändert wird, da inbesondere die Gemeinschaft nicht befugt ist, auf das Zuständigkeitsgefüge in den einzelnen Mitgliedstaaten einzuwirken. Würde sich die Ausführung des Gemeinschaftsrechts durch die Länder als auf Dauer ineffektiv erweisen, so wäre zwar die Bundesrepublik gegebenenfalls laufend mit Vertragsverletzungsverfahren konfrontiert und somit im Außenverhältnis verantwortlich, doch würde dies nicht zu einer Kompetenzveränderung im Innenverhältnis führen; hierzu wäre jedenfalls eine Verfassungsänderung erforderlich. Vom politischen Willen einer solchen Änderung ist derzeit sicher aber nicht auszugehen. Im Gegenteil hat man - wie gerade schon gesagt - durch die Neufassung von Art. 23 GG eine stärkere Beteiligung der Länder im Rahmen des Meinungsbildungsprozesses des Bundes hinsichtlich des Erlasses von EG-Rechtsakten verfassungsrechtlich verankert, was umgekehrt nur bedeuten kann, daß es im Falle von innerstaatlichen Rechtsakten zur Durchführung des Gemeinschaftsrechts bei der Kompetenzverteilung des Grundgesetzes bleiben muß. Festzustellen ist demnach, daß sich die Kompetenz zur Gesetzgebung zum Zwecke des Erlasses materiellen Ausführungsrechts nicht von der üblichen Kompetenzverteilung des Grundgesetzes unterscheidet: Im Einzelfall bedarf es einer Überprüfung des in Frage stehenden Gesetzgebungsgegenstandes hinsichtlich einer möglichen Kompetenz des Bundes gemäß Art. 71 ff. GG. Zwar wird regelmäßig eine Bundeskompetenz auf Art. 73 Nr. 5 oder 74 Nr. 11 GG zu stützen sein, doch kann hiervon nicht pauschal ausgegangen werden259 • Ist danach eine Zuordnung nicht möglich, so bleibt es bei der Kompetenz der Länder gemäß Art. 30, 70 GG, wobei diese jedoch zur Durchführung nach dem Prinzip zur Bundestreue verpflichtet sind.

(1) Gesetzgebungskompetenzen des Bundes Bezüglich des für diese Bearbeitung interessierenden Bereichs der Durchführung des Agrarmarktordnungsrechtes kann in aller Regel eine Bundeskompetenz auf folgende Normen des Grundgesetzes gestützt werden 26O : (a) Art. 74 Nr. 17 GG

Diese Vorschrift umfaßt ..... sowohl gesetzliche Regelungen, die die Struktur der Agrarwirtschaft betreffen, als auch Regelungen zur Regulierung und Ord-

Zuleeg, KSE Bd. 9, 316 und 330; Voß. RIW/A WD 1979,657,660. S. auch GäU, in: Götz u.a. (Hrsg.), HAR, Spalte 448 ff., 450 f.; Voß, RIW. AWD 1979, S. 657, 660; Kneilmann. Agrarrecht 1979. S. 127 ff. 259

260

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1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

nung des agrarwirtschaftlichen Marktes"261. Der Bund hat hiernach eine umfassende Kompetenz für das Recht der Agrarwirtschaft262 und damit die Kompetenz, EG-Agrannarktordnungsrecht durchzuführen. In den Bereich dieser Kompetenznorm fallen sämtliche Lenkungsmaßnahrnen des Binnen-Agrannarktes. Insbesondere fallen die wesentlichen materiellen Regelungsgegenstände des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen (MOG), worauf noch im Detail eingegangen wird263 , unter diese Kompetenznorm264 • Fraglich ist, ob auch die Kompetenz, (Ausgleichs-) Abgaben im Binnenmarkt zur Lenkung bzw. Beeinflussung des Agrannarktes zu erheben, mit unter Art. 74 Nr. 17 GG fällt. Der Gedanke, Abgaben nicht unter die Kompetenzvorschriften der Art. 70 ff. GG, sondern unter die besonderen Vorschriften des Kapitels über das Finanzwesen (hier Art. 105 Abs. 2 GG) zu subsumieren, drängt sich deswegen auf, weil "Abgaben im Rahmen der Europäischen Gemeinschaften" nach Art. 108 Abs. I GG auch durch die Spezialvorschriften dieses Kapitels des Grundgesetzes zwingend durch die Bundesfinanzbehörden zu verwalten sind und man somit zu dem Schluß kommen könnte, daß auch die diesbezügliche Gesetzgebungskompetenz in dieses Kapitel fällt. Nach einhelliger Meinung26~ aber fallen solche Sonderabgaben nicht unter den technischen Begriff der "Steuer" im Sinne von Art. 105 Abs. 2 GG. Die Tatsache, daß "Abgaben im Rahmen der Europäischen Gemeinschaften" gemäß Art. 106 Abs. 1 Nr. 7 als "Steuer" bezeichnet wird (die dem Bund zusteht), hat für die Auslegung des Begriffs "Steuer" in Art. 105 Abs. 2 keine Bedeutung, vielmehr ist der Begriff in Art. 105 Abs. 2 in engerem Sinne zu verstehen266 • Abgrenzungskriterium nach ständiger Rechtsprechung des BVerfG267 ist, ob eine finanzielle Belastung der Gewinnung von Mitteln dem allgemeinen Staatsbedarf dient, dann handelt es sich um eine Steuer. Stellen die Schuldner der finanziellen Belastung "eine von der Allgemeinheit durch gemeinsame Interessen oder besondere gemeinsame Gegebenheiten abgrenzbare Gruppe ... (homogene Gruppe)"268 dar, die zu einem - letztlich ihnen dienenden - besonderen Zweck zur Zahlung herangezogen werden (insb. also zur Finanzierung wirtschaftslenkender Maßnahmen), so handelt es sich um eine Abgabe.

261

Maunz, in MaunzIDürig, Grundgesetz, Art. 74, Rdnr. 195.

262 Vgl. nochmals Maunz, in MaunzJDürig, Grundgesetz, Art. 74, Rdnr. 195. 263 S.u. in diesem Kapitel, Gliederungspunkt B., III., 2., c), bb). 264

So Maunz, in MaunzJDürig, Grundgesetz, Art. 74, Rdnr. 196 aE.

26~ SeijertlHömig, GO, Art. 74, Anm. 17 und Art. 105, Anm. 3; Maunz, in MaunzIDürig,

Grundgesetz, Art. 106, Rdnr. 29; Borhe, in: Wassennann (Gesamt-Hrsg.), Kommentar zum GO, Art. 74, Rdnr. 35; von Münch in: von Münch (Hrsg.), GG-Kommentar, Art. 74, Rdnr. 70. 266 Vgl. Maunz, in MaunzJDürig, Grundgesetz, Art. 105, Rdnr. 2 und Art. 106, Rdnr. 29. 267 Vgl. z.B. BVerfGE 3, 407, 435; 36,66,70; 37, I, 16 f. 268 Zitat Seijert/Hömig, GG, Art. 105, Anm. 3.

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Diesem Abgrenzungsproblem kommt in gewissem Maße praktische Bedeutung zu: Zwar handelt es sich in beiden Fällen um Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz; grundsätzlich muß eine bundesgesetzliche Regelung im Sinne von Art. 72 Abs. 2 GG zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder zur Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich sein. Diese Notwendigkeit aber entfällt im Falle von Art. 105 Abs. 2, da der Bund die Kompetenz automatisch wahrnehmen darf, wenn ihm das Aufkommen aus der nach Art. 105 Abs. 2 zu erhebenden Steuer zukommt. Dies ist nach Art. 106 Abs. 1 Nr. 7 GG der Fall. Andererseits stellt die Darlegung des Bedürfnisses nach einer bundesgesetzlichen Regelung aber auch für die Gesetzgebungsgegenstände, die unter die Kompetenznorm des Art. 74 Nr. 17 fallen, in der Regel kein Problem dar, da davon auszugehen ist, daß unterschiedliche Landesgesetze die Interessen der Gesamtheit beeinträchtigen könnten 269 . Der Grund dafür schließlich, daß auch diese Abgaben über die Steuer hinaus zwingend durch die Bundesfinanzbehörden zu verwalten sind, besteht darin, daß diese Abgaben "erhebungstechnisch mit den ... Steuern eine Gruppe bilden"270. Abgaben im Binnenmarkt zur Lenkung bzw. Beeinflussung des Agrarmarktes fallen somit unter Art. 74 Nr. 17 GG. (b) Art. 73 Nr. 5 und Art. 105 Abs. 1 GG

Der Bund hat gemäß Art. 73 Nr. 5 GG für die Einheit des Zoll- und Handeisgebiets und gemäß Art. 105 Abs. 1 GG für Zölle die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz. Unter diese Kompetenznormen fallen sämtliche Vorschriften, die in Zusammenhang mit dem Warenverkehr stehen, also insbesondere die Erhebung von Abgaben oder Zahlung von Ausgleichsbeträgen (z.B. Ausfuhrerstattungen) aufgrund des Warenverkehrs. Auch Währungsausgleichfragen fallen unter diese Kompetenznormen, ferner die Erhebung von Abschöpfungen an den Außengrenzen der Gemeinschaft271 (die jedoch nach Abschluß und Ratifikation der GATI-Uruguay-Runde mit Ablauf des 30. Juni 1995 nicht mehr erhoben werden). Sofern Art. 74 Nr. 17 GG sich mit Art. 73 Nr. 5 GG überschneidet, hat Art. 74 Nr. 17 Vorrang. Dies verkennt VOß272, der sich auf die insofern

269

Vaß, RIW/AWD 1979,657,660.

270 Zitat SeifertlHömig, GG, Art. 108, Anm. 2. 271 Vgl. Vaß, RIW/AWD 1979,657,660. 272 Vaß, RIW/AWD 1979,657,660 (dort Fn. 25; die FundsteIle bei Maunz findet sich jedoch nicht, wie hier angegeben, in Rdnr. 97 sondern in Rdnr. 197).

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mißverständliche Formulierung von Maunz273 stützt und die TextsteIle genau falsch herum versteht. Es ist aber davon auszugehen, daß Art. 74 Nr. 17 GG nur dann einschlägig ist, wenn als eigentliches Ziel die Ernährungssicherung verfolgt wird (welche Oberbegriff zu allen anderen Tatbestandsmerkmalen des Art. 74 Nr. 17 GG ist274 ). Geht es also um reine wirtschaftliche Maßnahmen, z.B. zum Zwecke der Einkommenssicherung der Landwirtschaft, so ist Art. 74 Nr. 17 GG von vorneherein nicht einschlägig und die Vorrangsfrage stellt sich nicht. Daher fallen rein finanzielle Aspekte, die im Zusammenhang mit dem Warenverkehr stehen, in den Normbereich des Art. 73 Nr. 5 GG. Hinsichtlich der Abgrenzung von Art. 73 Nr. 5 und 105 Abs. 1 GG stellt sich die Frage, welche Fälle überhaupt noch unter die letztere Norm fallen, da auch die Kompetenz für Zölle unter Art. 73 Nr. 5 GG subsumiert werden könnte und somit eine eigenständige Kompetenznorm an sich nicht mehr erforderlich ist. Dementsprechend hat das BVerfG275 Art. 105 Abs. 1 GG hinsichtlich der Zölle auch lediglich als eine deklaratorische Wiederholung der ohnehin schon bestehenden Kompetenz aus Art. 73 Nr. 5 GG angesehen. Dagegen wird - zutreffend - argumentiert, daß Art. 105 Abs. 1 GG, da er ..... nun einmal vorhanden ist ... "276, Art. 73 Nr. 5 GG insofern verdrängt, als es um die Zölle als solche geht, und Art. 73 Nr. 5 GG die übrigen Regelungen zur Einheitlichkeit des Zollgebietes erfasse. Fällt die Zuständigkeit für die Zölle unter die Vorschrift des Art. 105 Abs. 1 GG (als Sondernorm zu Art. 73 Nr. 5 GG), so stellt sich schließlich die Frage, ob Abschöpfungen Zölle sind und damit unter die Kompetenzvorschrift des Art. 105 Abs. 1 GG oder die Auffangnorm des Art. 73 Nr. 5 GG fallen 277 . Der Bundesfinanzhof hat diese Frage mit dem Argument offengelassen, daß jedenfalls Art. 73 Nr. 5 GG eingreife und der Bund also in jedem Fall ausschließlich zur Gesetzgebung befugt ist27s .

273 Maunz, in MaunzIDürig, Grundgesetz, Art. 74 Rdnr. 197, der ausführt: "Die ... Sachgebiete des Art. 74 Nr. II überschneiden sich ... teilweise mit anderen Nurnrnern der Gesetzgebungskataloge, insbesondere mit Art. 73 Nr. 5, der gegenüber der Nr. 17 Vorrang zukornrnt, ... ". Die Verwendung des Wortes "der" bezieht sich beide Male auf "die Nurnrner". Es handelt sich also jeweils um einen Dativ. Dann aber ist die Aussage folgendermaßen zu lesen: Der Nr. 17 kornrnt gegenüber der Nr. 5 Vorrang zu. Daß Maunz von einern Vorrang von Art. 74 Nr. 17 GG ausgeht, macht er an anderer Stelle noch einmal - diesmal unmißverständlich - klar, vgl. Maunz, in MaunzIDürig, Grundgesetz, Art. 73, Rdnr. 94; a.A. Bothe, in: Wassermann (Gesarnt-Hrsg.), Kornrnentar zum Grundgesetz, Art. 74, Rdnr.35. 274 Maunz, in MaunzIDürig, Grundgesetz, Art. 74, Rdnr. 195. 275 BVerfGE 8, 260, 268. 276 Maunz, in MaunzlDürig, Grundgesetz, Art. 73, Anm. 93. 277 Voß, RlW/AWD 1979,657,660. 27S Vgl. BFHE 93, 248 mit Anm. Pelka, A WO 1969,240.

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Auch in Hinblick auf die - noch im Näheren zu erörternde - Zuständigkeit zur Ausführung dieser Bundesgesetze bedarf es keiner endgültigen Klärung, da Abschöpfungen in jedem Fall der zwingenden Kompetenzzuweisung an die Bundesfinanzbehörden gemäß Art. 108 Abs. 1 GG unterfallen. Sofern man sich auf den Standpunkt stellt, es handele sich nicht um Zölle, unterfallen die Abschöpfungen aber dem Begriff "Abgaben im Rahmen der Europäischen Gemeinschaften"279. Die Bundesfinanzbehörden sind also jedenfalls zuständig 280. Diese Frage ist aber inzwischen ohnehin nicht mehr relevant, da die Gemeinschaft aufgrund der GATT-Abkommen, die im Rahmen der Uruguay-Runde ausgehandelt wurden, Verpflichtungen eingegangen ist, die unter anderem auch die Abschaffung von (nicht vereinbarten) Zöllen und Abgaben gleicher Wirkung beinhalten281 . Seit den Änderungen, die der Gemeinschaftsgesetzgeber aufgrund dieser Verpflichtungen in sämtlichen Agrar-Marktordnungen durch die VO Nr. 3290/94 282 vorgenommen hat, sind variable Abschöpfungen an den Außengrenzen abgeschafft, und auf die Einfuhr von Agrarerzeugnissen aus Drittländern in die Gemeinschaft werden seither (die vereinbarten) Zölle nach dem Gemeinsamen Zolltarif erhoben. (2) Gesetzgebungskompetenzen der Länder

Es ist zwischen originären Kompetenzen der Länder und solchen, die der Bund den Ländern delegiert hat, zu differenzieren. 279 Zum Begriff "Abgaben im Rahmen der Europäischen Gemeinschaften" vgl. z.B. Maunz, in Maun:zJDürig, Grundgesetz, Art. 106, Rdnr. 29; Vogel/Walter, in: Bonner Kommentar zum GO, Band 8, Art. 106 Rdnr. 239; nach den Verhandlungsprotokollen des Bundestages sind darunter all die Fälle zu verstehen, "in denen die Europäischen Gemeinschaften Abgaben neu einführen können, die innerstaatlich zu erheben sind", vgl. BT-Drucks. V/3605, S. 7. 280 Davon, daß Abschöpfungen einem der beiden Tatbestandsmerkmale des 108 Abs. 1 GO unterfallen, daß diese Subsumtion also nicht in Frage gestellt wird, wird offensichtlich durchweg ausgegangen. So setzt Voß (RlW/AWD 1979,657,660) bei der Erläuterung der Verwaltungshoheit die Zuständigkeit der Bundesfinanzbehörden gemäß Art. 108 Abs. 1 GO ohne weiteres voraus, ohne eine exakte Subsumtion vorzunehmen. So auch ganz deutlich Götz, in: Götz u.a. (Hrsg.), HAR, Spalte 448 ff., 451, der Abschöpfungen unter den Begriff ,,Abgaben im Rahmen der Europäischen Gemeinschaften" subsumiert. Nicht eindeutig dagegen z.B. Friedrich (ZfZ 1988, 194 ff., 201) und Kneilmann (Agrarrecht 1979, 127 ff., 128), die lediglich konstatieren, daß die Bundesfinanzbehörden gemäß § 2 Abs. 2 AbG zuständig sind, ohne zu klären, ob diese Zuweisung lediglich eine deklaratorische Wiederholung des 108 Abs. 1 GO ist oder eine Bestimmung, die eine bundeseigene Verwaltung im Sinne von Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GO schafft. 281 Für landwirtschaftliche Erzeugnisse vgl. das Übereinkommen über die Landwirtschaft, insb. Art. 4 Nr. 2 (siehe auch den Hinweis in der angefügten Fußnote zu Art. 4, wo der Begriff "Maßnahme" definiert ist, wonach auch Abschöpfungen darunter fallen), abgedruckt als Anhang 1 A, Teil 3 zum Beschluß des Rates vom 22. 12.1994 über den Abschluß der Übereinkünfte der Uruguay-Runde, ABI. 1994 Nr. L 336 vom 23.12.1994, S. 1,22 ff. 282 ABI. Nr. L 349 vom 31.12.1994, S. 105.

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1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

Wie gerade dargelegt, hat im ausschlaggebenden Bereich nach der Kompetenzverteilung des Grundgesetzes in der Regel der Bund entweder die konkurrierende oder ausschließliche Gesetzgebungskompetenz. Eine originäre Länderkompetenz ist in fast keinem Bereich (mehr) gegeben. Für den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz hat der Bund von diesem Recht in fast vollständigem Umfange Gebrauch gemacht, so daß den Ländern in diesen Bereichen quasi keine Kompetenzen mehr verblieben sind283 • Zu einer Zuständigkeit der Länder kann es daher in aller Regel nur im Wege der Ermächtigung durch den Bund kommen, wobei ausdrücklich darauf hinzuweisen ist, daß es sich in einem solchen Falle nicht um eine Ermächtigung zum Erlaß von Verordnungen zur Ausführung von Bundesgesetzen im Sinne von Art. 80 GG handelt, sondern um eine vollständige Ermächtigung zum Erlaß von Ländergesetzen im formellen Sinne. Für den hier interessierenden Bereich ermächtigt der Bund zum Teil im Rahmen von Gesetzgebungsgegenständen, die der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz unterfallen, die Länder ausdrücklich, eigene Gesetze zu erlassen 284 • Es stellt sich dann aber sogleich die Frage, wie der Bund dann die Erforderlichkeit iSv Art. 72 Abs. 2 GG (bzw. für wahrgenommene Kompetenzen vor der Änderung dieser Vorschrift, also vor 1994, ein Bedürfnis) nach bundesgesetzlicher Regelung rechtfertigen kann, da ja eine Ermächtigung der Länder zur Gesetzgebung an sich genau das Gegenteil vermuten läßt. Daß aber eine solche Redelegation grundsätzlich zulässig sei, wurde (basierend auf der alten Rechtslage) nicht in Frage gestellt285 ; eine Bedürfnisprüfung des Tätigwerdens des Bundes sei vielmehr im Einzelfall vorzunehmen. Da sich die Rechtslage insofern nicht geändert hat, ist an der Zulässigkeit solchen Vorgehens auch heute nicht zu zweifeln. Für den Bereich der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes schreibt bereits Art. 71 GG ausdrücklich vor, daß die Länder in diesem Bereich nur dann eine Kompetenz besitzen, wenn und soweit der Bund sie hierzu in einem Bundesgesetz ausdrücklich ermächtigt. Zusammenfassend ist für beide Arten der Ermächtigung an die Länder festzuhalten, daß Gesetze durch die Landesgesetzgeber auf dieser Grundlage eigene Landesgesetze sind und weder Bundesrecht darstellen, noch als Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder gemäß Art. 83 f. GG, noch als Wahrnehmung einer Ermächtigung zum Erlaß von Verordnungen im Sinne von Art. 80 GG anzusehen sind286 • Barnstedt, Durchführung, S. 100. So z.B. die Ermächtigung an die Länder in § 2a MAVG, eigene MichaufgabevergUtungsaktionen durchzuführen. Näher hierzu unten in Kapitel 3, Teil B, Gliederungspunkt c., II., 1., c), aa), (1). 285 Vgl. Maunz, in MaunzIDürig, Grundgesetz, Art. 72, Rdnr. 11. 286 Vgl. Maunz, in MaunzIDürig, Grundgesetz, Art. 72, Rdnr. II und Art. 71, Rdnr. 21. 283 Vgl. 284

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bb) Kompetenz zur Ausführung von innerstaatlich erlassenen Rechtsakten (Staatsorganisation) Auch hier gilt, wie schon oben angesprochen, der Grundsatz der Länderzuständigkeit, Art. 30, 83 GG. Von diesem Grundsatz kann das Grundgesetz Ausnahmen entweder zwingend vorschreiben oder Abweichungen zulassen287 • ( 1) Die Zuständigkeit von Bundesbehörden zur Ausführung von Bundesrecht (a) ,.zwingende" Ausnahmen von dem Grundsatz der Länderzuständigkeit für den Bereich des Agrarrechts Nach Art. 87 Abs. 1 GG wird in unmittelbarer Bundeseigenverwaltung mit Verwaltungsunterbau die Bundesfinanzverwaltung geführt. Welche Gegenstände durch die Bundesfinanzbehörden verwaltet werden, ergibt sich nicht schon unmittelbar aus Art. 87 Abs. 1 GG, sondern erst aus Art. 108 Abs. 1 GG; für den hier interessierenden Bereich wird Art. 87 Abs. 1 GG daher durch Art. 108 Abs. 1 GG konkretisiert. Nach Art. 108 Abs. 1 GG ist die Bundesfinanzverwaltung zuständig für die Verwaltung von Zöllen und Abgaben im Rahmen der Europäischen Gemeinschaften. Unter diese Zuständigkeit fallen damit sowohl die Abschöpfung an den Außengrenzen der Gemeinschaft288 (unabhängig von der Frage, ob es sich um Zölle handelt, da jedenfalls das Tatbestandsmerkmal "Abgaben im Rahmen der Europäischen Gemeinschaften" eingreift289 ), der zu erhebende Währungsausgleich290 , als auch sämtliche sonstigen Abgaben (z.B. Mitverantwortungsabgaben), die durch die Gesetzgebung auf Gemeinschaftsebene initiiert werden. Zur Organisation der Bundesfinanzverwaltung hat der Bund das "Gesetz über die Finanzverwaltung" (FVG) erlassen 291 • Nach § 1 FVG ist die Behördenhierarchie folgendermaßen gegliedert: - das Bundesministerium der Finanzen als oberste Behörde, -

das Bundesamt für Finanzen als obere Behörde,

-

die Oberflnanzdirektionen als Mittelbehörden,

-

die Hauptzollämter als örtliche Behörden.

287 Vgl. hierzu Götz, in: Götz u.a. (Hrsg.), HAR Spalte 448 ff., 451 f.; Voß, RIW/AWD 1979, 657, insb. 660 ff.; Kneilmann, Agrarrecht 1979, 127 ff. 288 V gl. Götz, in: Götz u.a. (Hrsg.), HAR, Spalte 448 ff., 451. 289 Siehe dazu oben, Gliederungspunkt B., UI., 2., a), aa), (1), (b); die Frage hat sich aber durch die Abshaffung von variablen Abschöpfungen als Folge der Uruguay-Runde erledigt. 290 Vgl. Voß, RIW/AWD 1979,657,660. 291 BGBI. 1971, Teil I, S. 1426 (mehrfach geändert).

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1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

Gemäß § 12 Abs. 2 FVG sind die Hauptzollämter grundsätzlich für die Verwaltung der Zölle und der Abgaben im Rahmen der Europäischen Gemeinschaften zuständig. Nach § 12 Abs. 3 FVG kann jedoch das Bundesministerium der Finanzen durch Rechtsverordnung hiervon Abweichungen zulassen, insbesondere kann er einem Hauptzollamt die Zuständigkeit mehrerer übertragen, wenn dadurch der Vollzug der Aufgaben verbessert oder erleichtert wird. Aufgrund dieser Ermächtigungsgrundlage wurde zeitweise in einigen Fällen von (Sonder-) Abgabenerhebungen ein Hauptzollamt zentral in der Bundesrepublik für zuständig bestimmt. (b) ,,zugelassene" Ausnahmen vom Grundsatz der Länderzuständigkeit für den Bereich des Agrarrechts Ferner hat der Bund die Möglichkeit, für Gebiete, auf denen ihm die Gesetzgebungskompetenz zusteht, eine bundeseigene Verwaltung neu zu begründen, Art. 87 Abs. 3 GG. Für den Bereich des Agrarmarktordnungsrechts hat der Bund - wie oben ausführlich dargelegt - die Gesetzgebungskompetenzen. Der Bund hat durch Gesetz von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, diese Gegenstände (die nicht schon in den zwingenden Bereich der Bundesfinanzverwaltung gemäß Art. 87 Abs. 1, 108 Abs. 1 GG fallen) auf der Grundlage von Art. 87 Abs. 3 GG in bundeseigener Verwaltung durchzuführen. In den Regelungsbereich der fakultativen bundeseigenen Verwaltung fallen sämtliche Gesetzgebungsgegenstände, die in keinem Zusammenhang mit Abgaben im Sinne von Art. 108 Abs. 1 GG stehen 292 , also insbesondere Vergünstigungen, wie z.B. Prämienzahlungen, Vergütungen, Erstattungen, zu gewährender Währungsausgleich, u.ä. und Maßnahmen im Rahmen von Interventionen 293 • Diese Aufgaben werden im wesentlichen folgendermaßen aufgeteilt: (aa) Zuständigkeit der Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (BLE), sog .• ,Marktordnungsstelle" Die BLE, die künftig, nach dem Vollzug der Entscheidung über den Sitz der Bundesregierung gemäß § 3 Abs. 2 iVm § 7 Abs. 4 des Berlin/Bonn-Gesetzes 294, ihren Sitz in Bonn haben wird und derzeit noch in FrankfurtlMain untervoß. RIW/AWD 1979,657,660. Intervention bedeutet "Übernahme, Abgabe und Verwertung von Marktordnungswaren durch Interventionsstellen", § 5 MOG; hierzu aber ausführlich unten Kapitel 2, Gliederungspunkt B., 11., 2., d). 294 Gesetz vorn 26. April 1994, BGBI. Teil I. S. 918. 292

293

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gebracht ist, wurde mit Gesetz vom 2.8.1994 neu geschaffen295 und löste die bis dahin zuständigen Behörden, die Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (BALM) und das Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft ab. Die BLE ist dem Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zugeordnet, vgl. Art. I, § 1 des Gesetzes über die Errichtung der BLE. Eine Aufteilung von Zuständigkeiten für solche Gemeinsame Marktorganisationen, die eine Intervention vorsehen und solche, die keine Intervention vorsehen, wie es bis zur Schaffung dieser neuen Marktordnungsstelle gemäß § 3 Abs. 1 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen (MOG)296 der Fall gewesen war, ist damit entfallen. Die bis zur Errichtung der BLE für die Milchmarktordnung zuständige BALM war durch das Gesetz zur Neuorganisation der Marktordnungsstellen 297 neu eingerichtet worden; in ihr waren die bis dahin zuständigen Einfuhr- und Vorrats stellen zusammengefaßt worden (§ 1 des Gesetzes). Die BLE ist, wie schon ihre Vorgänger, eine Anstalt des öffentlichen Rechts; es handelt sich also um mittelbare Staatsverwaltung im Sinne von Art. 87 Abs. 3, Satz 1 GG, die gemäß § 8 Abs. 2 des BLE-Gesetzes der Rechts- und Fachaufsicht des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten untersteht. (bb) Zuständigkeit der Bundesfinanzverwaltung Auch der Bundesfinanzverwaltung werden über die in Art. 108 Abs. 1 GG zwingend vorgeschriebenen Zuständigkeiten hinaus noch weitere Zuständigkeiten zugewiesen. Es handelt sich hierbei in aller Regel um Zuständigkeiten zur Gewährung von Geldleistungen 298 , welche der Bundesfinanzverwaltung durch Rechtsverordnung auf der Grundlage des - schon mehrfach erwähnten - MOG zugewiesen werden. Diese Zuständigkeitsübertragung ist, worauf Voß zu Recht hinweist 299 , nicht ganz unproblematisch. Da nämlich Art. 108 Abs. 1 GG nicht eingreift, könne der Bund nur noch über Art. 87 Abs. 3 GG Zuständigkeiten für die Ausführung seiner Gesetze begründen. Da es sich bei der Bundesfinanzverwaltung um einen ganzen Behördenzug (mit Ober-, Mittel- und Unterbehörden) handelt, ist 295 Gesetz über die Errichtung einer Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung und zur Änderung von Vorschriften auf dem Gebiet der Land- und Forstwirtschaft vom 2. August 1994, BGB!. 1994, Teil I, 2018. 296 Hierzu im einzelnen unten in diesem Kapitel, Gliederungspunkt B., III., 2., c), bb). 297 BGB!. 1976, Teil I, 1608. 298 Z.B. Ausfuhrerstattungen, Ausfuhr-Währungsausgleiche, Prämien u.ä.; vgl. Voß, RIWI AWD 1979,657,660; ferner Friedrich, ZfZ 1988, 194,201. 299 Voß, RIW/AWD 1979,657,660.

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1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

Art. 87 Abs. 3, Satz 2 einschlägig, wonach der Bund dann eine Behördenhierarchie errichten darf, wenn ihm neue Aufgaben erwachsen und ein dringender Bedarf für eine bundeseigene Verwaltung mit Verwaltungsunterbau besteht. Hierbei ist insbesondere die Zulässigkeit der Übertragung der Aufgabe ..Durchführung des Gemeinschaftsrechts" auf bereits existierende Behörden zweifelhaft3°O. Generell wird dies offensichtlich jedoch für zulässig erachtet30I ; im konkreten Fall des ursprünglichen MOG302 wies der Bundesrat in seiner Stellungnahme zum Gesetzesentwurf3°3 lediglich darauf hin, daß es sich bei dem geplanten Gesetz wegen Art. 87 Abs. 3, Satz 2 GG um ein zustimmungsbedürftiges Gesetz handele, was in der Präambel zum Ausdruck zu bringen sei. An der Tatsache, daß diese Aufgaben der bereits existierenden Bundesfinanzverwaltung übertragen werden solle, hatte der Bundesrat daher offenbar nichts auszusetzen. Zu diesem Ergebnis gelangt man, wenn man den Begriff .. so können ... errichtet werden" weit auslegt und der Tatsache der erstmaligen Übertragung von neuen Aufgaben an bereits bestehende Behörden eine ,,Errichtung" sieht. Letztlich ist an der Zulässigkeit - vor allem auch angesichts der insofern unbestrittenen langjährigen Staatspraxis - nicht zu zweifeln. (2) Die Zuständigkeit von Landesbehörden zur Ausführung von Bundesrecht In einigen Bereichen, in denen der Bund zur Gesetzgebung befugt ist, ist es bei der Regelzuständigkeit der Länder zur Ausführung geblieben: Dies ist dann der Fall, wenn es sich um einen solchen Gegenstand der Bundesgesetzgebung handelt, für den nur eine fakultative bundeseigene Ausführungsbefugnis besteht und der Bund: - entweder nicht von der Möglichkeit, den Gegenstand selber zu verwalten, Gebrauch gemacht hat (dann obliegt den Ländern sowohl das Organisations- als auch das Verfahrensrecht) -

zwar die Möglichkeit, einen Gegenstand durch bundeseigene Behörden zu verwalten, vorsieht, es aber im Wege einer Ermächtigung zum Erlaß von Verordnungen in das Ermessen eines Bundesministeriums stellt, ob es letztlich zur bundeseigenen Verwaltung kommen soll oder nicht und das Bundesministerium von dieser Ermächtigung keinen Gebrauch macht.

Das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten erläßt zwar häufig - auf der Grundlage anderer Ermächtigungsnormen - Verfahrensvoß, RlW/AWD 1979,657,660. 301 Vgl. Lerche, in MaunzIDürig, Grundgesetz, Art. 87, Rdnr. 217 f., welcher mit einem "Erst-

300

Recht-Schluß" argumentiert. 302 Urspriing!. Fassung BGBl. 1972, Teil I, 1617 ff. 303 Vgl. BT-Druclcsachen 1971, (Anlagen-Band 153) VI, 2553 (Anlage 2).

B. Rechtsetzung im Bereich der GAP

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regeln und materielles Recht, trifft aber keine Kompetenzzuweisung. Es greift dann der Grundsatz der Länderexekutive gemäß Art. 30, 83 GG ein. Die Ausführung durch Landesbehörden wird in der Regel dann gewählt, wenn die Verwaltung durch örtliche Behörden den Vollzug erleichtert. Ferner sehen manche Bundesgesetze Subdelegationsermächtigungen gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG an die Landesregierungen vor, so daß im Falle der Anwendung dieser Subdelegation die Landesregierungen ermächtigt sind, durch Rechtsverordnung zu handeln.

(3) Die Zuständigkeit von Landesbehärden zur Ausführung von Landesrecht Sofern die Länder die Zuständigkeit zur Gesetzgebung haben, werden diese auch von Landesbehörden ausgeführt. cc) Anzuwendende Verfahrensvorschriften Schließlich ist man bei der Durchführung des Gemeinschaftsrechts auch mit der Frage konfrontiert, welches Verwaltungsverfahrensstatut zur Anwendung kommt. Nach einhelliger Auffassung steht dem Bund im Falle der Verwaltung durch bundeseigene Behörden auch die Kompetenz zu, das Verwaltungsverfahren zu regeln. Diese Kompetenz wird zum Teil aus dem Sachzusammenhang zu dem jeweiligen materiellen Regelungsgegenstand304, zum Teil unmittelbar aus Art. 86, 87 in Verbindung mit der einschlägigen Kompetenznorm für die materielle Regelungsmaterie (Art. 71 ff. GG) geschlossen3os, wobei aber offenbar nicht bewußt auf diesen an sich ja gegensätzlichen Standpunkten beharrt wird 306. Im Falle der Durchführung des gemeinsamen Agrarmarktordnungsrechts kommt es zur Anwendung verschiedener verfahrensrechtlicher Normen: -

Zum Teil finden sich spezielle verfahrensrechtliche Anordnungen in den die materielle Seite regelnden Gesetzen oder in den Verordnungen, die auf der Grundlage dieser Gesetze erlassen werden.

-

Im übrigen kommt es zur Anwendung allgemeinen Verfahrensrechts, also dem Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG)307, der Abgabenordnung (AO) (1977)308 und der besonderen verfahrensrechtlichen Vorschriften des Zollrechts309 .

304 So z.B. Lerche, in MaunzIDürig, Grundgesetz, Art. 86, Rdnr. 79; vgI. ferner aus der Rspr. des BVerfG, BVerfGE 3, 407, 424 f.; 8, 104, 118 f. 305 So z.B. BVerfGE 26, 281, 300. 306 In E 26,338, 369 ließ das BVerfG die Herleitung der Kompetenz gar gänzlich dahinstehen und führte lediglich aus, daß eine solche Kompetenz jedenfalls bestehe. 307 VwVfG des Bundes vom 25.5.1976, BGBI. 1976, Teil I, 1253 (Sartorius I Nr. 100). 7 Thiele

98

1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

Im Falle der Verwaltungstätigkeit durch die Länder kommen deren Verwaltungsverfahrensgesetze zur Anwendung 3 \O (vgl. § 1 Abs. 3 VwVfG), soweit gemäß Art. 108 Abs. 5 Satz 2 GG nicht die Möglichkeit eröffnet ist, daß der Bund die Anwendung von Bundesverfahrensrecht vorschreibt (so insbesondere die Abgabenordnung, die auch für die Tätigkeit der Finanzämter ausschlaggebend ist). b) Prüfungsmaßstab für nationale Durchführungsmaßnahmen EG-Recht oder nationales Recht?

Da es sich bei diesen Rechtsnormen um nationales Recht handelt, stellt sich die Frage, ob diese - wie die übrigen nationalen Rechtsnormen, die ihren Anlaß nicht im Gemeinschaftsrecht haben - an den Schranken des einfachen nationalen Rechts und des nationalen Verfassungsrechts oder des Gemeinschaftsrechts zu messen sind. aa) Überprüfung nationaler Maßnahmen anhand primären und sekundären Gemeinschaftsrechts Zunächst müssen nationale Maßnahmen (Verwaltungshandeln und Rechtsnormen, in der Bundesrepublik formelle und materielle Gesetze) ganz generell jeweils im Einklang mit den Rechtsnormen stehen, die den Anlaß für die Maßnahme gegeben haben. So müssen also in Deutschland Verwaltungsmaßnahmen und Verordnungen (z.B. eines Bundesministeriums) im Einklang mit dem ermächtigenden formellen Gesetz stehen, während das formelle Gesetz selber die Anforderungen von Art. 80 GG erfüllen muß3\I. Zugleich müssen sich diese innerstaatlichen Maßnahmen auch im Rahmen der durch das Gemeinschaftsrecht vorgegebenen Ziele bewegen, insbesondere dürfen sie - auch wenn durch das nationale Recht Lücken im Gemeinschaftsrecht geschlossen werden sollen - die Ziele nicht gefahrden 312 • Hierbei geht es in erster Linie um die Vereinbarkeit mit dem sekundären Gemeinschaftsrecht, doch sind - insbesondere wegen der wieder zunehmenden Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten als Folge des Subsidiaritätsprinzips - auch Fallkonstellationen denkbar, in AO (1977) vom 16.3.1976, BGB\. 1976, Teil I, 613, ber. BGB\. 1977, Teil I, 269. Vg\. Voß, RIW/A WO 1979,657,662 f. 3\0 Die Länder haben dem VwVfG des Bundes weitgehend gleichlautende Verwaltungsverfahrensgesetze erlassen. 311 Hier ergibt sich für das deutsche Recht ein Problem, auf das im Rahmen der Ausführungen zum MOG (s.u., in diesem Kapitel, Gliederungspunkt B., 111., 2., c), bb)" (I), (b» eingegangen wird. 312 Zu diesem Problem wurden bereits Ausführungen oben im Zusammenhang mit dem Subsidiaritätsprinzip gemacht (Gliederungspunkt A., 11., 2., a), cc), (I) und d». 308

309

B. Rechtsetzung im Bereich der GAP

99

denen die Vereinbarkeit nationalen Rechts mit dem EG-Primärrecht (wohl insbesondere mit den in Art. 39 EGV aufgeführten Zielen der GAP) zu prüfen ist313 . Die Zuständigkeit für die Entscheidung darüber, ob im Einzelfall nationale Maßnahmen im Einklang mit dem (sekundären und primären) Gemeinschaftsrecht stehen, liegt beim EuGH. Insoweit besteht also - inzwischen innnerhalb der Bundesrepublik Deutschland auch von Rechtsprechung und Lehre durchweg anerkannt - ein Vorrang des Gemeinschaftsrechts gegenüber dem mitgliedstaatlichen Verwaltungshandeln und dem "einfachen" Gesetzesrecht, hinsichtlich der deutschen Rechtsordnung also gegenüber formellen und materiellen Gesetzen314 . bb) Überprüfung an "höherrangigerem Recht" (Grundrechte und allgemeine Rechtsgrundsätze) Eine weitere Frage in diesem Zusammenhang betrifft aber das Verhältnis des Gemeinschaftsrechts zu den nationalen Verfassungsnormen. Aus deutscher Verfassungssicht ist die Frage, ob innerstaatliche Legislativ- und Exekutivakte am Maßstab des GG durch das BVerfG oder durch den EuGH am Maßstab höherrangigerer Normen, die dieser entwickelt hat, zu prüfen sind, nach wie vor sehr umstritten 315 . Es soll im Rahmen der vorliegenden Untersuchung nicht im einzelnen auf diese Diskussion eingegangen werden. Zu fragen ist aber, welche konkreten Auswirkungen für den Bereich der GAP zu erwarten sind. Bis zum Abschluß des Vertrages von Maastricht und dem hierzu ergangenen Urteil des BVerfG316 schien es, daß man hinsichtlich der Auslegung des GG zu einem einigermaßen klaren Ergebnis gelangt war. Das BVerfG ging ganz offensichtlich davon aus, daß der EuGH den Schutz des "vom Grundgesetz als unabdingbar gebotenen Grundrechtsstandards" gewährleiste und behielt sich nur für den Fall eine Zuständigkeit vor, daß dieser Schutz durch den EuGH eben nicht mehr gewährt werden würde317 • Verschiedene nicht ganz eindeutige Aussagen des BVerfG in seinem "Maastricht"-UrteiPI8 haben die Diskussion 313 Vgl. auch Zuleeg, KSE Band 9, S. 244 ff. 314 Schweitzer, Staatsrecht III, Rdnr. 50; zur

Frage der Wirkung dieses Vorrangs (ob ein Anwendungs- oder Geltungsvorrang besteht) Rdnr. 50 und 42. 315 Für einen aktuellen Überblick zum Diskussionsstand vgl. Everling, in: GS für Grabitz, 57 ff.; Schweitzer, Staatsrecht III, S. 10 ff., insbesondere S. 20 ff (= Rdnr. 45-60b); für eine eingehende Untersuchung aus der Zeit vor "Maastricht" s. Streinz, Bundesverfassungsgerichtlicher Grundrechtsschutz und EG-Recht. 316 Urteil vom 12. Oktober 1993 (,,Maastricht-Urtej["), BVerfG NJW 1993, 3047-3058 (vgl. insb. Leitsatz 7). 317 Schweitzer, Staatsrecht III, Rdnr. 60 mit FundsteIlennachweisen. 318 Vgl. hierzu ausführlicher Schweitzer, Staatsrecht III, Rdnr. 6Oa) und 6Ob); zu den Ausführungen des BVerfG konkret zum Grundrechtsschutz s. auch Götz, JZ 1993, 1081, 1083; Everling, in: GS für Grabitz, 57 ff., 62. 7*

100

1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

neu belebt und in der Literatur zu verschiedensten Auslegungen geführt, die bis zu der Ansicht reichen, das BVerfG gehe von einem Vorrang des deutschen Rechts gegenüber dem Gemeinschaftsrecht aus 3l9 • Man kann derzeit wohl noch nicht von einer herrschenden Meinung in diesem Bereich in der deutschen verfassungsrechtlichen Diskussion sprechen. Für die konkreten Auswirkungen der unterschiedlichen Positionen auf die GAP sind zwei wesentliche Bereiche zu unterscheiden: Zum einen geht es um die Frage nach der Vereinbarkeit eines Gemeinschaftsrechtsaktes (und den darauf beruhenden Ausführungsakten deutscher Staatsgewalt) mit den Grundrechten. Trifft die Auffassung zu, daß ein Vorrang des deutschen Verfassungsrechts gegenüber dem Gemeinschaftsrecht besteht, wäre ausschlaggebendes Judikativorgan letztlich das BVerfG, im umgekehrten Fall der EuGH. Bleibt es bei der Haltung des BVerfG, welche es bis zum Vertrag von Maastricht entwickelt hatte, könnte man davon ausgehen, daß es die grundsätzliche Zuständigkeit des EuGH solange akzeptiert, bis erkennbar wird, daß der EuGH den "unabdingbar gebotenen Grundrechtsstandard" nicht mehr hinreichend schützt. Zum zweiten geht es um die Verfassungsmäßigkeit nationaler Vorschriften, wobei nach den vorangegangenen Erörterungen verschiedene Typen nationalen Rechts Ge nach Anlaß für ihren Erlaß) zu unterscheiden sind320 • Es kann sich um originäre nationale Rechtsakte handeln, die keinerlei Anlaß im Gemeinschaftsrecht finden, um solche, die vorgegebenes EG-Recht lediglich wiederholen (also der von Zu leeg als Anwendung bezeichnete Bereich), um solche, die Regelungslücken im EG-Recht schließen sollen oder um nationale Rechtsakte, die aufgrund einer Ermächtigung im EG-Recht ergehen (von Zuleeg als Ausführung bezeichnet). Hinsichtlich des Bereichs der Ermächtigungen an die Mitgliedstaaten im EG-Recht gibt es in der Rechtsprechung des EuGH Hinweise32l , daß die Mitgliedstaaten bei der Ausübung solcher Befugnisse ganz allgemein an die Erfordernisse des Grundrechtsschutzes in der Gemeinschaftsrechtsordnung gebunden sind322 • Zuständig wäre danach insoweit der EuGH. Aber auch zu diesem Punkt ist ein Konflikt zwischen der Rechtsprechung des EuGH und des BVerfG nicht ausgeschlossen.

Tomusehat, EuGRZ 1993, 489, 490. Vgl. hierzu oben, Gliederungspunkt B., III., 1. 321 Vgl. z.B. verb. Rs. 201 und 202/85, Marthe Klensch Slg. 1986,3478; verb. Rs. 196-198/88, Daniel Comee, Slg. 1989,2309, Rdnr. 25 der Urteilsgründe; Rs. 5/88, Wachauf, Slg. 1989,2609, Rdnr. 19 der Urteilsgründe; Rs. C-2/92, Bostock, Slg. 1994, 1-955, Rdnr. 16 der Urteils gründe; Rs. C-351192, Graff, Slg. 1994,1-3361, Rdnr. 17 der Urteilsgründe. 322 Vgl. zu diesem Problemkreis auch Thiele, Agrarrecht 1995, 11 f.; ferner GilsdorflPriebe, in: GrabitzIHilf (Hrsg.), Art. 40, Rdnr. 73. 319

320

B. Rechtsetzung im Bereich der GAP

to1

cc) Lösungsvorschläge Im Grunde besteht überhaupt erst ein Problem, wenn EuGH und BVerfG in unterschiedlichem Maße Grundrechte schützen würden, d.h. dann, wenn das Schutzniveau, das vom EuGH gewährt wird, unter dem des BVerfG liegt. Auch wenn in Einzelfällen das BVerfG möglicherweise zu anderen Ergebnissen kommen würde als der EuGH, kann man generell davon ausgehen, daß derzeit durch beide Gerichte ein im wesentlichen vergleichbarer Grundrechtsschutz gewährt wird323 • Nach hier vertretener Auffassung ist dem ,.Maastricht"-Urteil des BVerfG nichts Gegenteiliges zu entnehmen. Auch der Beschluß des BVerfG im Verfahren des § 93 c BVerfGG324 über eine Verfassungsbeschwerde gegen die Ablehnung des HessVGH, einem Importeur von Bananen im Wege einer einstweiligen Anordnung zusätzliche Kontingente für die Einfuhr von Bananen zuzuweisen, kann nicht zu einer anderen Bewertung der Position des BVerfG führen. Der EuGH hatte am 5.10.1994 die Bananenmarktordnung 325 für mit höherrangigerem Gemeinschaftsrecht vereinbar angesehen 326 . Aus diesem Grunde kam der HessVGH zu dem Ergebnis, daß ein Anspruch auf Zuweisung eines höheren Kontingents nicht mit dem Argument möglich sei, die Bananenmarktordnung sei ungültig. Das BVerfG legte die Bananenmarktordnung hingegen in der Weise aus, daß es über in ihr enthaltene Härteklausein möglich sei, zu zusätzlichen Kontingenten zu kommen, jedenfalls sei dieses Ergebnis nicht ausgeschlossen. Für diese Feststellung verweist das BVerfG ausdrücklich auf den Beschluß des EuGH vom 29.6.1993, mit dem der Antrag der Bundesregierung auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung gemäß Art. 186 EGV im Rahmen des gerade genannten Rechtsstreits unter anderem mit dem Argument abgelehnt worden war327 , die Bananenmarktordnung eröffne die Möglichkeit, Härtefälle über die Zuweisung von Sonderkontingenten zu bedienen. Hinweise auf einen schwelenden Konflikt zwischen BVerfG und EuGH in dem Sinne, daß das BVerfG effektiven Grundrechtsschutz über Art. 19 Abs. 4 GG auch gegen Gemeinschaftsrechtsakte zu gewähren bereit ist, ohne den Weg über Art. 186 EGV in seiner Auslegung durch den EuGH zu gehen 328 , sind diesem BVerfG-Beschluß nach hier vertretener Auffassung nicht zu entnehmen, da es um die Auslegung, nicht aber um einstweiligen Rechtsschutz gegen einen Gemeinschaftsrechtsakt ging 329 •

323 Eingehend zu dieser Frage vgl. Chlowik-Lanfermann, Grundrechtsschutz in der EU. 324

BVerfG, Beschluß vom 25.1.1995, JZ 1995,352 mit Anmerkung Rupp.

325 VO Nr. 404/93, ABI. NI. L 47 vom 25.2.1993, S. 1. 326 Rs. C-280/93, Bundesrepublik Deutschland./. Rat, Urteil vom 5.10.1994, Slg. 1994,1-4980. 327 Rs. C-280/93 R, Bundesrepublik Deutschland./. Rat, Beschluß vom 29.6.1993, Sig. 1993,

1-3667 =EuZW 1993,483. 328 So Rupp, Anmerkung zum Beschluß des BVerfG, JZ 1995,353,354. 329 aA Nettesheim, NJW 1995,2083,2084.

102

1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

Geht man damit von der These aus, BVerfG und EuGH gewährten weitgehend vergleichbaren Grundrechtsschutz, dann handelt es sich bei der Diskussion aber nicht eigentlich um eine Frage des Vorrangs des jeweiligen materiellen Rechts der einen oder der anderen Rechtsordnung, sondern letztlich um ein Zuständigkeitsproblem. Bei der Lösung dieses Problems könnte man - jedenfalls für den Bereich der GAP - an die neueren Tendenzen in der Art und Weise der Rechtsetzung durch die Gemeinschaftsorgane anknüpfen 330 • Unabhängig von der Frage, ob es die Folge des mit dem Vertrag von Maastricht eingeführten Subsidiaritätsprinzips ist oder auf anderen Einsichten beruht, überläßt der Gemeinschaftsgesetzgeber den Mitgliedstaaten seit einiger Zeit auf dem Gebiet der GAP in großem Maße Entscheidungsspielräume bzw. überträgt es ihnen in weiten Bereichen gänzlich, materielle Bestimmungen selber festzulegen. Zum Teil wird die Forderung gestellt, eine einheitlich geltende europäische Rechtsordnung sei erforderlich33 ! und damit müsse auch ein einziges Gericht, der EuGH, zuständig sein. Anderenfalls bestünde - wie es Gilsdorf (allerdings nicht in Hinblick auf die Rechtsprechung, sondern allgemein) formuliert 332 die Gefahr einer Desintegration. Diesem Argument wird man für die Bereiche, in denen die Mitgliedstaaten keine eigenen materiellen Normen mehr erlassen haben, wo also das EG-Recht sämtliche Ziele verbindlich vorgibt, weitgehend zustimmen können. Überläßt es aber das EG-Recht den Mitgliedstaaten in großem Maße, Inhaltliches selber zu bestimmen, so muß die Antwort differenzierter ausfallen: Der EuGH hat gemeinschaftsrechtliche Regelungen für zulässig erklärt, wonach der eine Mitgliedstaat zu Regelungen ermächtigt wurde, die anderen Mitgliedstaaten nicht erlaubt waren 333 • Er hatte damit keine Bedenken dagegen, daß sämtliche Erzeuger eines Mitgliedstaats anderen - möglicherweise einschneidenderen - Maßnahmen unterworfen waren, als die Erzeuger in den übrigen Mitgliedstaaten. Das Nicht-Diskriminierungsgebot des EGV (für den Bereich der GAP Art. 40 Abs. 3 UAbs. 2) gilt demnach nicht notwendigerweise unabhängig von der Frage, wo ein Erzeuger in der Gemeinschaft ansässig ist, vielmehr kann eben die Ansässigkeit zu einer schlechteren Rechtsposition führen. Man mag dieser Rechtsprechung zustimmen oder nicht, jedenfalls steht aber fest, daß der EuGH Sonderregeln aufgrund einer Übertragung von Befug-

330

Vgl. hierzu bereits die Ausführungen oben. Gliederungspunlcte B., 11., 3., e) und B., III., 1.,

b), aa). 33! Aus der Zeit vor Einführung des Subsidiaritätsprinzips vgl. hierzu Weber, Rechtsfragen der Durchführung, S. 17. 332 Gilsdoif, in : GrabitzfHilf (Hrsg.), vor Art. 38, Rdnr. 25. 333 V gl. zu dieser Rechtsprechung oben im Rahmen der Ausführungen zu den materiellen Ermächtigungen zur Ausführung, Gliederungspunkt B., III., 1., b), aa).

B. Rechtsetzung im Bereich der GAP

103

nissen von der Gemeinschaft auf die Mitgliedstaaten334 für das Gebiet ganzer Mitgliedstaaten für zulässig erachtet hat. Umso mehr wird er nun, nach Einführung des Subsidiaritätsprinzips, unterschiedliche Normen in den Mitgliedstaaten mit der Konsequenz, daß die Erzeuger sich in sehr verschiedenen Rechtspositionen befinden können, zu akzeptieren haben. Wenn aber schon solche Ungleichbehandlungen gemeinschaftsrechtlich zulässig sind, wäre es nicht nachvollziehbar, weshalb derartige nationale Normen durch den EuGH auf ihre Vereinbarkeit mit (gemeinschaftsrechtlichem) höherrangigerem Recht (also Grundrechte und allgemeine Rechtsgrundsätze) hin überprüft werden sollten. Hiervon unabhängig muß es aber, wie zuvor dargelegt, für die Überprüfung solcher nationaler Normen mit den Zielen einer konkreten Gemeinsamen Marktorganisation oder des Art. 39 EGV weiterhin bei der Zuständigkeit des EuGH bleiben. Dieser Lösungsvorschlag verkennt nicht - worauf Gilsdorf zu Recht hingewiesen hat - das Risiko (vielleicht besser formuliert "die Tatsache") der "Desintegration". Auch wenn man diese Tatsache vielleicht (auch nach hier vertretener Auffassung) für politisch wenig wünschenswert halten mag, ist der Wille der vertragsschließenden Mitgliedstaaten zu akzeptieren, die diese Gefahr mit der Aufnahme des Subsidiaritätsprinzips in den EGV offenbar in Kauf genommen haben. Zusammenfassend könnte man daher in folgender Weise antworten: Sofern man es mit einer EG-rechtlichen Vorgabe zu tun hat, die von den Mitgliedstaaten lediglich durchgeführt wird, sollte es bei einer Zuständigkeit des EuGH bleiben. Geht es aber um die Rechtmäßigkeit von nationalen Normen, die auf einer eigenen inhaltlichen Entscheidung des nationalen Gesetzgebers beruhen (ob aufgrund einer Ermächtigung durch das EG-Recht oder originär), so sollte, sofern es nicht um die Vereinbarkeit solcher Normen mit den Zielen einer Gemeinsamen Marktorganisation oder des Art. 39 EGV geht, als Prüfungsmaßstab "lediglich" nationales Verfassungsrecht herangezogen werden, insofern also die nationalen Gerichte (in der Bundesrepublik Deutschland das BVerfG) zum Grundrechtsschutz zuständig sein.

334 In dieser Rechtsprechung ging es jeweils um nationale Maßnahmen aufgrund von Ermächtigungen durch den Gemeinschaftsgesetzgeber. Nun, nach Einführung des Subsidiaritätsprinzips, sind auch Fälle denkbar, daß die Mitgliedstaaten von vorneherein, also originär, tätig werden.

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1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP c) Das Gesetz zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen (MOGj335

Das MOG ist für die Durchführung des Agrarmarktordnungsrechts in der Bundesrepublik das wesentlichste Gesetz. Daneben ist noch das Abschöpfungsgesetz zu nennen, das jedoch nun, nachdem die Gemeinschaft keine Abschöpfungen mehr erhebt, keine Bedeutung mehr haP36. Auf das Milchaufgabevergütungsgesetz (MAVG) wird an entsprechender Stelle genannt werden337 • aa) Generelle Problematik Will man das MOG mit einem Wort charakterisieren, so läge der Begriff "Schleusengesetz"338 nahe. Das MOG ist als Grundsatznorm für die Durchführung des EG-Agrarrnarktordnungsrechts erlassen worden. Es ist daher immer dann anwendbar, wenn keine spezielleren Normen vorhanden sind, die zum Teil für besondere Regelungsgegenstände gesondert bestehen339 . Hierbei regelt das MOG nur wenige materielle Dinge selber, es enthält vielmehr im wesentlichen Verordnungsermächtigungen, in der Regel an das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, das allerdings häufig im Einvernehmen mit den Bundesministerien der Finanzen und für Wirtschaft und mit Zustimmung des Bundesrates handeln muß. Die besondere Problematik eines solchen Gesetzes besteht darin, daß es als Auffangnorm für künftige Rechtsakte der EG dienen muß und somit abstrakt eine Staats- und Verfahrensorganisation vorbereiten muß, damit EG-Recht an die zuständigen Organe (quasi) "weitergeschleust" und damit dessen Anwendung sichergestellt wird. So regelt es zwar Zuständigkeit und Verfahren in grundsätzlicher Weise, ermächtigt aber regelmäßig das durchweg zuständige Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, von diesem Grundsatz durch Rechtsverordnungen abzuweichen.

335 Das MOG wurde 1972 erlassen, BGBI. 1972, Teil I, S. 1617 ff. und 1986 neu gefaßt und verkündet, BGBI. 1986, Teil I, S. 1397; in einigen Bereichen wurde es schließlich 1994 durch das Gesetz über die Errichtung einer Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung und zur Änderung von Vorschriften auf den Gebieten der Land- und Ernährungswirtschaft (BLEG) erneut geändert, BGBI. 1994, Teil I, S. 2018. Zur Funktionsweise des MOG (jedoch noch aus Sicht des Gesetzesstandes vor der Änderung 1994) s. Friedrich, ZfZ 1988, 194; Bamstedt, Durchführung, llO ff. 336 Für eine Erläuterung des AbG vgl. Bamstedt, Durchfilhrung, S. 149 ff. 337 S.u. Kapitel 3, Teil B, Gliederungspunkt C., Ir., 1., c), aa), (I). 338 Vgl. auch Friedrich, ZfZ 1988, 194, 195. 339 So z.B. das Abschöpfungsgesetz; vgl. auch das MilchaufgabevergütungsG = MAVG, BGBI. 1984, Teil I, 942.

B. Rechtsetzung im Bereich der GAP

105

Ferner wird das Ministerium für die einzelnen Regelungsgegenstände ermächtigt, auch materielle Fragen durch Rechtsverordnungen zu regeln, sofern dies zur Durchführung des Gemeinschaftsrechts erforderlich ist34O • (1) Grundsätzliche Zuständigkeitsanordnungen § 3 MaG bestimmt, daß dann, wenn das MaG an anderer Stelle von "der Marktordnungsstelle" spricht, die oben näher erläuterte Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (BLE) zuständig ist. Die BLE ist also nicht automatisch zuständig, sondern nur, wenn es im MaG angeordnet ist341 , wenn also in einzelnen Vorschriften des MaG von "der Marktordnungsstelle" die Rede ist. Darüber hinaus kann das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten gemäß § 31 Abs. 3 MaG durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates der BLE die Zuständigkeit für die Durchführung von EG-Regelungen übertragen, wenn es zur Durchführung des Gemeinschaftsrechts keine anderweitigen nationalen Regelungen (als der Zuständigkeitsfestlegung) mehr bedarf342 • § 31 Abs. 3 MaG urnfaßt also solche EGRegelungen, die - materiell - unmittelbar vollzogen werden könnten, für die jedoch noch keine bundesgesetzliche Zuständigkeitsnorm besteht. Erläßt das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten keine Rechtsverordnungen, mit der es die BLE für zuständig erklärt, so sind die Länder gemäß Art. 30, 83 GG zuständig 343 •

Eine zwingende Zuständigkeits anordnung (d.h. ohne die Möglichkeit einer Abweichung durch Rechtsverordnung) für die Erhebung von Abgaben enthält § 31 Abs. 1 Nr. 1 MaG. Hiernach ist die Bundesfinanzverwaltung zuständig, womit allerdings nur der zwingenden Anordnung dieser Zuständigkeit in Art. 108 Abs. 1 GG Rechnung getragen wird.

340 341

S.o. Gliederungspunkt B., III., 1., b), aa) und bb). Z.B. in § 7 Abs. 1 MOG, wonach Interventionsstelle die zuständige Marktordnungsstelle

ist. 342 Vgl. hierzu die Begründung des Bundestags zum urspr. MOG von 1972 (damals zu § 26 MOG - der dem heutigen § 31 MOG entsprach) in Bundestags-Drucksachen VU2553, AnlagenBand 152, S. 18 ff., 34. 343 Vgl. nochmals die Begründung des Bundestags zum urspr. MOG von 1972 (damals zu § 26 MOG - der dem heutigen § 31 MOG entsprach) in Bundestags-Drucksachen VU2553, AnlagenBand 152, S. 18 ff., 34.

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1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

(2) Fragen hinsichtlich des Bestimmtheitsgrundsatzes bei den Verordnungsermächtigungen zum Erlaß materiellen Durchführungsrechts im MO(?44

Ferner ergeben sich Problemfragen im Zusammenhang mit den Ermächtigungen an das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten hinsichtlich des allgemeinen aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleiteten Bestimmtheitsgrundsatzes für die Ermächtigungsnorm und hinsichtlich des besonderen Bestimrnheitsgrundsatzes für die Verordnungen aus Art. 80 Abs. 1 GG. Zunächst besteht das Problem, daß das MOG nicht nur auf die Regelungsinhalte bereits bestehender EG-Rechtsnormen345 , sondern auch auf solche künftiger - noch zu erlassender - Normen verweist. Hier stellt sich die Frage, inwiefern dies dem allgemeinen Bestimmtheitsgebot entspricht. Diese Frage stellt sich allerdings ohnenhin nur insofern, als das deutsche Recht auf solche EGNormen verweist, die selber noch nicht inhaltlich hinreichend konkretisiert sind, da nur diese innerstaatlicher Ausführungsnormen bedürfen; im übrigen genügt das EG-Recht bereits dem Bestimmtheitsgrundsatz und kann innerstaatlich ohne weitere materielle Regelungen vollzogen werden. Würden aber jedesmal im Falle von konkretisierungsbedürftigen Rechtsakten der EG formelle Gesetze erforderlich werden, so wäre eine effektive Durchführung kaum noch gewährleistet. Gerade hierin zeigt sich die Notwendigkeit, die zuständigen Ministerien zum Erlaß von Rechtsverordnungen zu ermächtigen, die auch materielle Vorschriften enthalten dürfen. Nach Auffassung Webers 346 genügen die Vorschriften in formellen deutschen Gesetzen, die auf künftiges EG-Recht verweisen, dadurch dem allgemeinen Bestimmtheitsgrundsatz, daß sie zugleich eine Verordnungsermächtigung enthalten und sich durch die Ausgestaltung der Ermächtigung nach Inhalt, Zweck und Ausmaß selber konkretisieren. Dies bedeutet also konkret, daß das MOG auf bestimmte Regelungsmaterien, die künftig aus dem EG-Recht herrühren können, als geltendes Recht verweist und zugleich zur Ausführung dieses Rechts eine Verordnungsermächtigung erteilt, die es nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt. Diese Konstruktion, die Weber vorschlägt, ist aber verfehlt: Zum einen ist eine solch komplizierte Konstruktion nicht erforderlich, da die Vorschriften im 344 Zur folgenden Problematik vgl. Bamstedt, Durchführung, 136 ff.; Weber, Rechtsfragen der Durchführung, 22 ff. 345 Insofern ist die Zulässigkeit von Verweisungen (sog. dynamische Verweisung) verfassungsrechtlicher nach ständiger Rechtsprechung des BVerfG nicht zu beanstanden, vgl. z.B. BVerfGE 1, 14, 60; 5, 71, 76; 15, 153, 160; 20, 257, 269 f.; bezüglich der Verweisung auf EGRecht s. BVerfGE 29, 198,210 ff. 346 Weber, Rechtsfragen der Durchführung, S. 22.

B. Rechtsetzung im Bereich der GAP

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MOG. die auf künftiges EG-Recht verweisen. so lange keine Rechte und Pflichten erzeugen. wie keine EG-Normen in Kraft treten (durch diese würde dann eine Konkretisierung und damit hinreichende Bestimmtheit - rechtzeitig eintreten). Zum anderen sind die im MOG enthaltenen Verordnungsermächtigungen aus sich selbst heraus auch nicht hinreichend nach Inhalt. Zweck und Ausmaß gemäß Art. 80 Abs. I GG bestimmt. Es kann daher keine Rede davon sein. daß durch die inhaltliche Bestimmung der Verordnungsermächtigung eine Konkretisierung der Vorschrift selber eintreten würde. Diese erlangen ihre Bestimmbarkeit nämlich erst durch das EG-Recht. auf das gerade verwiesen wird. So führt Weber als Beispiel § 8 Abs. 1 der alten Fassung des MOG an. welcher folgenden Wortlaut hatte: "Der Bundesminister wird ermächtigt ... durch Rechtsverordnung .... soweit dies zur Durchführung von Rechtsakten des Rates oder der Kommission hinsichtlich Marktordnungwaren erforderlich ist. Vorschriften zu erlassen über das Verfahren bei 1. Abgaben im Rahmen von Produktionsregelungen. 2... .

3.. ..

sowie über die Voraussetzungen und die Höhe dieser Abgaben. soweit sie nach dem vom Rat oder der Kommission erlassenen Rechtsakten bestimmt. bestimmbar oder nach oben begrenzt sind." Die einzigen Begrenzungen für die Verordnungsermächtigung. die sich aus dieser Vorschrift selber ergeben. bestehen darin. daß die Verordnungen nur soweit gehen dürfen. wie es zur Durchführung erforderlich ist. und daß die Bereiche genannt werden. für die die Verordnung überhaupt etwas regeln darf. Daraus aber ergibt sich noch nicht der geringste Anhaltspunkt dafür. welchen Zweck die Verordnung verfolgen soll und welches Ausmaß sie haben darf. Damit ist weder die Vorschrift selber nach dem allgemeinen. noch die Verordnungsermächtigung nach dem besonderen Bestimmtheitsprinzip hinreichend bestimmt. Die rechtsstaatliche notwendige Bestimmtheit ist nur dann feststellbar. wenn das EG-Recht erlassen wurde. worauf ja auch die Vorschrift verweist. Durch die Verweisungstechnik macht sich das MOG die inhaltlichen Bestimmungen des EG-Rechts zueigen und begrenzt dadurch zugleich das Ausmaß der Verordnungsermächtigung. Inhalt und Zweck der Verordnungsermächtigung ergeben sich ebenfalls aus dem bezogenen EG-Recht. Bedenkt man. daß das EG-Recht für sich bereits als Ermächtigungsgrundlage zum Handeln von Behörden ausreichen kann. so bestehen gegen diese Praxis auch keine durchgreifenden Bedenken. Nur wenn das spätere EG-Recht nach Inhalt. Zweck und Ausmaß nicht hinreichend bestimmt oder bestimmbar ist. bedarf es zunächst eines - weiteren formellen Gesetzes (neben dem MOG). Dies ist vor allem dann der Fall. wenn

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1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

in einer EG-Rechtsnonn den Mitgliedstaaten eine generelle Kompetenz "zurückdelegiert" wird347 , ihnen es also vollkommen selbständig obliegt, ob und wie sie zu handeln beabsichtigen. Im Bereich des Gemeinsamen Milchmarktes ist in dieser Weise bislang nur im Zusammenhang mit den sogenannten einzelstaatlichen ,,Milchrentenprogrammen"348 verfahren worden 349 . Die entsprechende Grundregeln-Verordnung des Rates enthielt eine Ennächtigung an die Mitgliedstaaten, Vergütungen für die Aufgabe der Milcherzeugung zu gewähren. Um von dieser Ennächtigung Gebrauch zu machen, bot das MOG keine hinreichende Ennächtigungsgrundlage, da das EG-Recht nicht hinreichend bestimmt war. Aus diesem Grunde wurde für die originären deutschen Milchrentenprogramme ein eigenes Gesetz, das zum Erlaß von Verordnungen ennächtigt, erforderlich; zu diesem Zweck hat der Bundesgesetzgeber das Milchaufgabevergütungsgesetz (MAVG»350 erlassen. Daneben führte die EG selber 1986 ein Milchrentenprogramm ein, wobei der Rat und die Kommission die Einzelheiten in Verordnungen genau regelten, so daß zur Durchführung dieses Programms und dem dazu erforderlichen Erlaß einer Rechtsverordnung das MOG eine ausreichende Ennächtigungsgrundlage in Verbindung mit dem EGRecht darstellt351 . Und zwar ist dies nicht erst seit der Neufassung des MOG im Jahre 1986 der Fall, als in § 6 Abs. 1 eine Nr. 18 eingefügt wurde, die eine Verordnungsennächtigung für "Vergütungen für die Aufgabe der Produktion" enthält; vielmehr reichte in der alten Fassung des MOG auch die Generalklausei aus § 6 Abs. 1 Nr. 16 aus, wonach Verordnungen für "sonstige Vergünstigungen zu Marktordnungszwecken" erlassen werden durften, sofern das auslösende EG-Recht bestimmt oder bestimmbar ist. Daß hier Milchrentenprogramme aus zwei verschiedenen Quellen entspringen, wobei Verordnungen sich zum einen auf das MA VG, zum anderen auf das MOG in Verbindung mit dem EG-Recht stützten, wird offensichtlich so klar nicht gesehen3S2• Wie oben bereits kurz angesprochen 353 geht der Gemeinschaftsgesetzgeber inzwischen dazu über, die Gemeinschaftsrechtsvorschriften sehr viel knapper 347 S.O. Gliederungspunkt B., m., 1., b). 348 Kapitel 3, Teil B, Gliederungspunkt c., 11., 1., c), aa), (I). 349 Vg!. auch Bamstedt, Durchführung, S. 162. 350 BGB!. 1984, Teil I, S. 942. 351 Die Ausgangsverordnung des Bundesministeriurns fUr Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zur Durchführung des EG-Rentenprogramms (= BGB!. 1986, Teil I, S. 1277) basiert auf der, in der alten Fassung des MOG enthaltenen Generalldausel in § 6 Abs. 1 Nr. 16, wonach eine Kompetenz für die Gewährung "sonstiger Vergünstigungen zu Marktordnungszwecken" eingeräumt wurde. Nach der Neufassung des MOG im Jahre 1986 ist Ermächtigungsgrundlage § 6 Abs. 1 Nr. 18 MOG, der konkret von "Vergütungen fUr die Aufgabe der Produktion" spricht. Diese Vorschrift wurde bei der 1. Änderung des MAVG (BGB!. 1987, Teil I, S. 1256) als Ermächtigungsgrundlage zitiert. 352 Vg!. nochmals Bamstedt, Durchführung, S. 162 f., insb. Fn. 644. 353 S.o., Gliederungspunkt B., 11., 3., e).

B. Rechtsetzung im Bereich der GAP

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zu fassen und überläßt in weit größerem Maße als bisher den Mitgliedstaaten Entscheidungsbefugnisse. Dies ist wohl als Reaktion auf die Forderungen nach Deregulierung und auch auf die praktische Anwendung des Subsidiaritätsprinzips zu verstehen 354 . So gilt für den Bereich der Milchgarantiemengenregelung, auf die in Kapitel 3 Teil B detailliert einzugehen ist, seit dem 1.4.1993 eine neue Verordnung. Bis zu diesem Zeitpunkt fanden für diesen Bereich nach der oben beschriebenen Normenhierarchie verschiedene Verordnungen Anwendung. Die Garantiemengenregelung fand ihre Grundlage in Art. 5c der Grundverordnung über die Gemeimsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse, VO Nr. 804/68, die wesentlichen Details waren in der ..Grundregeln-Verordnung" des Rates, welche ohne Anhörung des Parlaments erlassen und geändert wurde, enthalten, und schließlich gab es Durchführungsverordnungen der Kommission. Zum 1.4.1993 trat die VO Nr. 3950/92355 in Kraft, durch welche die Vorschriften über die Garantiemengenregelung vollständig aus der Grundverordnung herausgenommen und in einer eigenständigen Verordnung erfaßt wurden. Diese Verordnung erging nach Anhörung des Parlaments, bewegt sich also in der oben erläuterten Normenhierarchie auf demselben Niveau wie die Grundverordnung. Ziel dieser Verordnung ist es unter anderem, die Vorschriften zur Garantiemengenregelung ..... im Interesse der Rechtssicherheit für Erzeuger und übrige Beteiligte einfacher und klarer zu gestalten", indem man die Texte .. straffte"356. Konsequenz dieser ..Straffungen" der Vorschriften ist es aber andererseits in Hinblick auf das hier diskutierte Bestimmtheitsgebot aus Art. 80 Abs. 1 GG, daß das EG-Recht naturgemäß sehr viel weniger konkrete Regelungen enthält und damit Bedenken hinsichtlich der Frage aufkommen, ob das EG-Recht überhaupt noch hinreichend bestimmt oder bestimmbar im Sinne des MOG ist. So enthielten die ursprünglichen Verordnungen zur Garantiemengenregelung detaillierte Vorschriften zur Ermittlung und Kürzung der Referenzmengen, die nun in der neuen Verordnung auf ein Minimum reduziert sind. Art. 4 Abs. 1 VO Nr. 3950/92 bestimmt heute: ,,Die einzelbetriebliche Referenzmenge entspricht der am 31. März 1993 zur Verfügung stehenden Menge, die gegebenenfalls für jeden der betreffenden Zeiträume angepaßt wird, damit die Summe der einzelbetrieblichen Referenzmengen gleicher Art die entsprechenden in Artikel 3 genannten Gesamtmengen nicht überschreitet, ... "

Mißt man diese Vorschrift an den Anforderungen, die Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG an Verordnungsermächtigungen stellt, so kommen insbesondere sehr bald Bedenken hinsichtlich des Ausmaßes der Ermächtigung auf, also wie im einzelnen die Referenzmengen angepaßt werden dürfen (Kürzungssätze, Entschädi354 Zu den Einzelheiten vgl. oben, Gliederungspunkt A., II., 2. 355 ABI. Nr. L 405 vom 31.12.1992 S. 1. 356 Vgl. die 2. Begründungserwägung zu dieser VO.

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1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

gungsregelungen u.ä.). Zu bedenken ist hierbei, daß die Regulierung der einzelbetrieblichen Referenzmengen einen Eingriff in grundrechtlich geschützte Bereiche darstellt. Ferner enthielten die ursprünglichen Verordnungen sehr detaillierte Bestimmungen über den Verbleib der einzelbetrieblichen Referenzmengen im Falle der Übertragung von Milchwirtschaftsbetrieben. Ein besonders sensibles Problem in diesem Zusammenhang stellt der Schutz der Interessen des Pächters eines Milchwirtschaftsbetriebs dar, wenn dieser im maßgeblichen Referenzjahr die Menge Milch erzeugt hatte, die dann zur Ennittlung der Referenzmenge diente, und er den gepachteten Betrieb dann wieder an den Verpächter zurückgeben muß351. Der heute anwendbare Art. 7 Abs. 2 VO Nr. 3950/92 bestimmt lediglich: "Ist bei Beendigung landwirtschaftlicher Pachtverträge eine Verlängerung zu gleichartigen Bedingungen nicht möglich oder liegt ein rechtlich gleichgelagerter Fall vor und wurde zwischen den Beteiligten keine Vereinbarung getroffen, so werden die verfügbaren Referenzmengen der betreffenden Betriebe nach den von den Mitgliedstaaten festgelegten oder festzulegenden Bestimmungen unter Berücksichtigung der berechtigten Interessen der Beteiligten (Hervorhebung nicht im Original) ganz oder teilweise auf die Erzeuger übertragen, die sie übernehmen."

Hier wird die Lösung des Problems also - weitgehend358 - den Mitgliedstaaten überlassen. Mit der Formulierung "Berücksichtigung der berechtigten Interessen der Beteiligten" ist die Voraussetzung der §§ 8 Abs. 1 Satz 1 und 12 Abs. 2 Satz 1 MOG (auf welche die Milchgarantiemengenverordnung und ihre Änderungen jeweils gestützt werden) und Art. 80 Abs. 1 GG, daß das EGRecht zum Zwecke des Erlasses von Verordnungen hinreichend bestimmt, bestimmbar oder begrenzt sein muß, nicht mehr erfüllt. Dennoch erlassene Verordnungen wären verfassungswidrig. Dieser Umstand ist vom bundesdeutschen Gesetzgeber aber bislang noch nicht zur Kenntnis genommen worden. Das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten erläßt weiterhin - auch für das hier genannte Problem der Rückgabe eines gepachteten Hofes 359 - im Einvernehmen mit den Bundesministerien der Finanzen und für Wirtschaft die deutschen Durchführungsbestimmungen für das EG-Recht im Wege der Verordnung, nämlich durch Änderungen der Milchgarantiemengenverordnung.

351 Zu diesem Problem siehe ausführlich unten, Kapitel 3 Teil B, Gliederungspunkt c., 11., b), cc), (a), (dd). 358 Die Mitgliedstaaten sind hierbei aber dennoch an die allgemeinen Rechtsgrundsätze des Gemeinschaftsrechts, insb. die Grundrechte, gebunden; über die Frage, welche Vorgaben insoweit das Gemeinschaftsrecht macht, ist letztlich der EuGH berufen, vgl. hierzu Thiele, Agrarrecht 1995, 11. 359 Vgl. die 32. Änderungsverordnung vom 26.9.1994, BGBI. Teil I, S. 2575.

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bb) Die wesentlichen Regelungsgegenstände des MOG im einzelnen (1) Besondere Vergünstigungen, § 6 MO(J36O

Zunächst erfaßt das MOG in § 6 in 18 Nummern verschiedene Arten besonderer Vergünstigungen, wie Erstattungen, Vergütungen, Prämien, Beihilfen. In einer 19. Nummer enthält § 6 eine Generalklausei, so daß auch solche besonderen Vergünstigungen erfaßt werden, die in den vorgenannten speziellen Tatbeständen (Nr. 1-18) nicht mitaufgeführt sind. Es handelt sich bei diesen Vergünstigungen um "besondere", ohne daß aber dieser Begriff durch eine gesetzliche Definition in irgendeiner Weise von andersartigen Vergünstigungen abgehoben wird. Es wird aber aus der Systematik des MOG (es werden noch andere Vergünstigungsarten geregelt, wie Interventionen und Mengenregelungen) und aus der Aufzählung der einzelnen besonderen Vergünstigungstatbestände geschlossen, daß es sich jeweils um Geldleistungen handelt, "die nationalrechtlich den Subventionstatbestand erfüllen"361. (a) Organisationsrecht Das MOG regelt selber keine Grundsatzzuständigkeit irgendeiner Behörde. Vielmehr ermächtigt es das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten in § 31 Abs. 2 Nr. 1 und 2 die Zuständigkeit - fakultativ - festzulegen. § 31 Abs. 2 zählt die einzelnen besonderen Vergünstigungsarten des § 6 Abs. 1 auf. Bei einigen Vergünstigungsarten kann das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten durch Rechtsverordnung die Zuständigkeit auf die BLE oder die Bundesfinanzverwaltung übertragen (§ 31 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1). Bei anderen Vergünstigungsarten kann es sie lediglich der BLE zuweisen (§ 31 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2). Legt es die Zuständigkeit nicht durch Rechtsverordnung fest, so ist nach dem Grundsatz der Art. 30, 83 GG die Zuständigkeit der Länder gegeben 362 . Die Ausführung wird in der Regel dann den Landesbehörden überlassen, wenn die Verwaltung durch örtliche Behörden den Vollzug erleichtert363 . So kann es dazu kommen, daß das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zwar Rechtsverordnungen hinsichtlich des Verfahrens und der Voraussetzungen und Höhe der besonderen Vergünstigungen erläßt, aber keine Zu360

Y gl. ausführlicher als in hier vorgenommenem Umfang Friedrich, ZfZ 1988, 194, 198 f. u.

S.201. Friedrich, ZfZ 1988, 194, 199. in den Begründungen zum ursprünglichen MOG von 1972, BT-Drucksache YU2553 (Anlagen-Band 152), S. 18 ff., S. 34, dort die Begründungen zu § 26, der weitgehend dem heutigen § 31 entspricht. 363 Ygl. Kneilnumn, Agrarrecht 1979, S. 127, 128. 361

362 Ygl.

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1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

ständigkeitsregelungen trifft. In diesem Fall führen die nach dem jeweiligen Landesrecht zuständigen Behörden Verordnungen des Bundesministeriums aus. (b) Verfahren

Grundsätzlich wird nach § 6 Abs. 1 eine Verordnungsermächtigung zur Regelung des Verwaltungsverfahrens erteilt. Diese kann aber nur solche Bereiche betreffen, die nicht schon durch speziellere Verfahrensvorschriften geregelt sind. Als solche Spezialvorschriften sind die §§ 10, 11 MOG in die neue Fassung des MOG von 1986 aufgenommen worden 364• § 10 MOG regelt Rücknahme, Widerruf und Erstattung rechtswidrig und rechtmäßig begünstigender Bescheide und verweist zu diesem Zweck auf Teile des § 48 VwVfG. Darüber hinausgehende besondere Verfahrensregeln dürfen wiederum, soweit dies nach dem auslösenden EG-Recht erforderlich ist, durch Rechtsverordnungen erlassen werden. § 11 MOG regelt die Beweislast. § 14 MOG regelt die Verzinsung im Falle von besonderen Vergünstigungen. In § 14 Abs. 1 MOG ist die Verzinsung von (Rück-)Erstattungsansprüchen (des Staates gegen die Empfänger) geregelt, während für den umgekehrten Fall, also die Ansprüche auf besondere Vergünstigungen § 14 Abs. 2 MOG auf die §§ 236, 238 und 239 der AO (1977) verweist. Schließlich enthält § 13 eine Spezialverordnungsermächtigung (also eine von der generellen Ermächtigung zur Regelung des Verfahrens in § 6 Abs. 1 MOG abweichende), Vorschriften zur Regelung von Sicherheiten (Art, Höhe, Verfahren bei Sicherheiten, Kautionen, Garantien) zu erlassen. Alle übrigen Bereiche, die von diesen Spezialvorschriften nicht erfaßt werden, können durch Verordnungen aufgrund von § 6 Abs. 1 MOG geregelt werden (beispielsweise Antragsformalitäten und andere technische Einzelheiten, die Durchführung der Rückzahlung usw.). Werden auch solche nicht getroffen, so findet grundsätzlich das VwVfG Anwendung 365 •

(c) Materielles Recht § 6 MOG enthält auch Verordnungsermächtigungen zum Erlaß materiellen Durchführungsrechts bezüglich der Voraussetzungen und der Höhe der Vergünstigungen, soweit dies nach dem EG-Recht noch erforderlich ist und die 364 Bis zur Regelung im MOG war die Frage nach den anzuwendenden Verfahrensvorschriften umstritten, vor allem dann, wenn im Rahmen des Organisationsrechts die Bundesfinanzverwaltung durch Rechtsverordnung zuständig war, vgl. hierzu Voß, RIW/AWD 1979, S. 657, 662 ff. 365 So wohl auch Voß RIW/AWD 1979, S. 657, 664.

B. Rechtsetzung im Bereich der GAP

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Verordnungsermächtigung nach dem EG-Recht hinreichend bestimmt, bestimmbar oder begrenzt ist. (d) Subdelegation an die Landesregierungen im Sinne von Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG Nach § 6 Abs. 5 MaG kann allerdings das ermächtigte Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten seine Ermächtigung aus § 6 Abs. 1 (zum Erlaß von Verfahrensnormen, sowie über Voraussetzungen und Höhe der Vergünstigungen) an die Landesregierungen weiterübertragen. (2) Mengenregelungen, § 8 MOG

Darüber hinaus gibt es weitere Vergünstigungen, die vom MaG geregelt werden, aber nicht in die Gruppe der besonderen Vergünstigungen gemäß § 6 MaG fallen. Aus dem Wortlaut der §§ 10, 11 MaG, welche - wie bereits im Zusammenhang mit § 6 MaG erläutert - Rücknahme, Widerruf, Erstattung und Beweislast bei begünstigenden Bescheiden regeln, geht hervor, daß über § 6 hinaus jedenfalls § 8 MaG ein Vergünstigungstatbestand ist. Diese Vorschrift ist überschrieben mit ,,Mengenregelungen", womit "Garantiemengen, Referenzmengen, Quoten und sonstige Mindest- oder Höchstmengen im Rahmen von Marktordnungsmaßnahmen ... "366 gemeint sind. (Ferner geht aus einem Umkehrschluß aus §§ 10, 11 MaG hervor, daß auch noch weitere Vergünstigungstatbestände vorhanden sein müssen, die lediglich nicht unter die besonderen Verfahrensvorschriften der §§ 10, 11 MaG fallen 367 ; so haben sicher körperliche Interventionen im Sinne von § 7 MaG und die Erteilung von Lizenzen, Erlaubnissen, Dokumenten und Genehmigungen begünstigenden Charakter. Da im Falle dieser Regelungsgegenstände größtenteils aber anders vorgegangen wird, wird auf diese im Anschluß gesondert eingegangen.) (a) Organisationsrecht Nach § 31 Abs. 2 Nr. 1 MaG ist das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten ermächtigt, die Marktordnungsstelle (BLE) oder die Bundesfinanzverwaltung für zuständig zu erklären. Soweit es von dieser Kompetenz Gebrauch macht, ist die Zuständigkeit der Länder verdrängt 368 •

§ 8 Abs. 1 Satz 1 MOG. In §§ 10. II ist jeweils die Rede von begünstigenden Bescheiden "in den Fällen der §§ 6 und 8". Daraus läßt sich schließen, daß auch noch andere Fälle vorhanden sind. 368 Im Rahmen der Zuteilung von Milch-Referenzmengen im Zusammenhang mit der Garantiemengenregelung (hierzu s.u. Kapitel 3, Teil B) kommt es gar zu einer Aufgabenteilung: nach der einschlägigen Milch-Garantiemengen-Verordnung (MGVO) ist die Bundesfinanzverwaltung 366 367

8 Thielc

1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

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(b) Verfahren Im wesentlichen gilt hier das Gleiche wie hinsichtlich der besonderen Vergünstigungen. Gemäß § 8 Abs. 2 MOG finden jedoch die Vorschriften der AO entsprechende Anwendung, wenn die Bundesfinanzverwaltung (auf der Grundlage von § 31 Abs. 2 Nr. 1 MOG) durch Rechtsverordnung für zuständig erklärt wurde. Zugleich wird aber wiederum eine Ermächtigung an das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten erteilt, " ... eine von diesen Vorschriften (der AO) abweichende Regelung ... "369 zu treffen. (c) Materielles Recht Das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten wird zum Erlaß von Rechtsverordnungen zur Regelung von Voraussetzungen und Höhe der Mengenregelungen ermächtigt, soweit sie nach dem auslösenden EGRecht bestimmt, bestimmbar oder begrenzt sind. Hierin liegt, wie zuvor diskutiert370, spätestens seit dem knapper ausfallenden, den Mitgliedstaaten wesentlich weitere Ermessensspielräume überlassenden EG-Recht ein Problem hinsichtlich Art. 80 GG, das vom deutschen Verordnungsgeber bislang offenbar noch nicht realisiert worden ist. (3) Interventionen, § 7 MOG

Intervention ist nach § 9 MOG "die Übernahme, Abgabe und Verwertung von Marktordnungswaren durch Interventionsstellen". (a) Organisationsrecht Die Kompetenz liegt gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 MOG grundsätzlich bei der Marktordnungsstelle, also der BLE. Das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten wird gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 MOG ermächtigt, den Bundesfinanzbehörden die Zuständigkeit für die Überwachung der zweck- und fristgerechten Verwendung von Waren, die aus Interventionsbeständen eines Mitgliedstaates abgegeben werden, zu übertragen.

für die Zuweisung der Referenzmenge zuständig. Macht der Erzeuger aber eine besondere Situation geltend (hierunter sind Härtefälle u.ä. zu verstehen), so benötigt er zum Nachweis einer solchen Situation aber zuerst eine besondere Bescheinigung, welche ihm von der zuständigen Landesstelle ausgestellt wird. 369 § 8 Abs. 2 MOG. 370

Vgl. oben Gliederungspunkt B., Ur., 2., c), bb), (1), (b).

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(b) Verfahren Nach § 7 Abs. 2 MOG erläßt die BLE Richtlinien zur Durchführung der Intervention auf Weisung des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten. Darüber hinaus wird das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten in § 7 Abs. 3 MOG ermächtigt, Vorschriften über das Verfahren durch Rechtsverordnung zu erlassen. Liegen keine Spezialregeln vor, so kommt es zur Anwendung des VwVfG371. (c) Materielles Recht Auch hinsichtlich der Interventionen wird das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten durch § 7 Abs. 3 MOG ermächtigt, Vorschriften über die Voraussetzungen und den Umfang von Interventionen und die Höhe des Interventionspreises durch Rechtsverordnung zu erlassen, soweit dies nach dem auslösenden EG-Recht bestimmt, bestimmbar oder begrenzt ist. Ferner wird das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten ermächtigt, durch Rechtsverordnung die Übernahme von Marktordnungsware (wieder) auszuschließen, sofern sie durch EG-Recht vorgesehen wird. (4) Lizenzen, Erlaubnisse, Dokumente, Genehmigungen bei der Ausfuhr, §§ 18ft. M0G372 Die in §§ 18 ff. MOG erfaBten Regelungsgegenstände haben im Zusammenhang mit dem Handel mit Drittländern (also bei der Ein- und Ausfuhr in bzw. aus der EG) Bedeutung. So trägt § 27 MOG der Tatsache Rechnung, daB auf EG-Ebene SchutzmaBnahmen zum Schutze des innergemeinschaftlichen Marktes ergriffen werden können. Im übrigen dienen die von §§ 18 ff. MOG erfaBten Lizenzen auch als Mittel der Marktbeobachtung des grenzüberschreitenden Waren verkehrs 373 • (a) Organisationsrecht Für die wesentlichen Bereiche ist in den §§ 18 ff. MOG die Zuständigkeit der Marktordnungsstelle (BLE) vorgeschrieben.

371 Vgl. Voß, RIW/AWD 1979, S. 657, 664; Friedrich, ZfZ 1988,194,199. 312

Vgl. hierzu ausführlich Friedrich, ZfZ 1988, 194,200.

373 Vgl. Friedrich, ZfZ 1988, 194,200. 8"

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1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

Hiervon gelten für die Zuständigkeiten beim Verfahren bei der Einfuhr von Marktordnungswaren, wenn die Einfuhr auf bestimmte Qualitäten, Aufmachungen oder Verwendungsarten beschränkt ist (§ 21 Nr. 3 MOG) und beim Verfahren bei der Überwachung der Einhaltung gemeinsamer Mindestpreisregelungen bei der Einfuhr und Ausfuhr von Marktordnungswaren (§ 21 Nr. 4 MOG) folgende Abweichungen, was sich allerdings erst aus § 31 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bzw. § 31 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ergibt: Zunächst ist das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten ermächtigt, durch Rechtsverordnungen Vorschriften über das Verfahren in diesen beiden Bereichen zu erlassen. Für die Durchführung hingegen ergibt sich für den Bereich des § 21 Nr. 3 MOG aber aus § 31 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 MOG, daß das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten durch Verordnung die Zuständigkeit der BLE oder der Bundesfinanzverwaltung bestimmen kann. Im Falle des § 21 Nr. 4 MOG ist kraft zwingender Anordnung in § 31 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 MOG in jedem Falle die Marktordnungsstelle (BLE) für die Durchführung zuständig. Im Falle des § 21 Nr. 3 MOG sind also ohne besondere Zuständigkeitsanordnung durch das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten die Länder zur Durchführung zuständig. Dagegen bleibt es im Falle des § 21 Nr. 4 MOG immer bei der Zuständigkeit der BLE. Schließlich kann für die Durchführung von Mengenkontigentierungen gemäß § 22 MOG das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, ermächtigt durch § 31 Abs. 2 Satz 1 Nr.1 MOG, der BLE oder der Bundesfinanzverwaltung die Zuständigkeit übertragen. Da § 31 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 MOG eine fakultative Norm ist, sind ohne eine Zuständigkeitsübertragung durch Rechtsverordnung nach dem Grundsatz der Art. 30, 83 GG die Länder zuständig. Gemäß § 22 Abs. 2 MOG ist die Markordnungsstelle, also die BLE, jedoch in jedem Fall für die im Bundesanzeiger bekannt zu machenden Ausschreibungen zuständig. Man ist somit bei der Anwendung der §§ 18 ff. MOG mit folgender Zuständigkeitssituation konfrontiert: - Die BLE ist ohne weitere Anordnungen (also bereits aufgrund des MOG selbst) zuständig für die Erteilung von Lizenzen, Erlaubnissen, Dokumenten und Genehmigungen (§ 18 MOG)374, für Vorausfestsetzungen (§ 19 MOG) und die Verwaltung von geleisteten Sicherheiten (§ 20 MOG). Ferner ist sie kraft zwingender Anordnung zuständig für die Überwachung der Einhaltung gemeinsamer Mindestpreisregelungen bei der Ein- und Aus374 Mit der Ausnahme, daß für Rohtabak. Flachs und Hanf das Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft zuständig ist (§ 18 Abs. 3 MOG).

B. Rechtsetzung im Bereich der GAP

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fuhr von Marktordnungswaren (§ 21 Nr. 4 iVm § 31 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 MOG). -

-

Das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten kann entweder der BLE oder der Bundesfinanzverwaltung die Zuständigkeit übertragen für: -

die Durchführung der erforderlichen Verfahrensschritte bei der Einfuhr von Marktordnungswaren, wenn die Einfuhr auf bestimmte Qualitäten, Aufmachungen oder Verwendungsarten beschränkt ist und

-

für die Durchführung von Mengenkontingentierungen (im Handel mit Drittländern).

Fehlen in diesen (fakultativen) Bereichen Zuständigkeitsanordnungen durch das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, so sind die Länder zuständig.

(b) Verfahren Für die meisten Bereiche wird wiederum das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten ennächtigt, durch Rechtsverordnungen Verfahrensvorschriften zu erlassen (§ 21 MOG). Sofern dies nicht geschieht, findet das VwVfG bzw. die Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder Anwendung, da das MOG auch keine besonderen Verweisungen auf andere Verfahrensgesetze enthält375 • (c) Materielles Recht § 22 MOG regelt selber die Frage der Mengenkontingente für den Fall, daß solche vom EG-Recht vorgesehen werden.

Ferner sind in § 20 MOG grundsätzliche Fragen bezüglich der Sicherheitsleistungen geregelt; für weitergehende Fragen, die mit Sicherheitsleistungen zusammenhängen (die also noch nicht in § 20 MOG geregelt sind), wird das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten durch § 21 Nr. 2 MOG ennächtigt, Vorschriften über das Verfahren, sowie über Voraussetzungen und den Umfang zu erlassen, soweit sie nach dem auslösenden EG-Recht bestimmt oder bestimmbar sind. Bezüglich der übrigen materiellen Fragen, die im Zusammenhang mit Lizenzen, Ein- und Ausfuhrdokumenten und Ein- und Ausfuhrgenehmigungen entstehen können, wird das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten durch § 21 Nr. 1 und 3 bis 5 MOG ennächtigt, durch Verordnung Vorm Vgl. Friedrich, ZfZ 1988, 194,200; Voß. RIW/AWD 1979. S. 657. 664.

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1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

schriften über das Verfahren, die Voraussetzungen und den Umfang zu erlassen, soweit sie nach dem auslösenden EG-Recht bestimmt oder bestimmbar sind. (5) Abgaben

Im Rahmen des EG-Rechts fallen im wesentlichen folgende verschiedene Abgabenarten an: Zölle, (bis zum 30.6.1995) Abschöpfungen 376, Währungsausgleichsabgaben bei der Ein- und Ausfuhr nach bzw. aus anderen EG-Mitgliedstaaten, Ausfuhrabgaben bei der Ausfuhr nach Drittländern, Abgaben im innergemeinschaftlichen Handel und marktlenkende Abgaben. Von diesen Abgaben unterfielen Abschöpfungen den spezialgesetzlichen Regelungen des Abschöpfungsgesetzes, spielen heute aber wegen der Änderungen, die aufgrund des Abschlusses der Uruguay-Runde erforderlich wurden, keine Rolle mehr. Ebenso fallen Zölle nicht unter das MOG, sondern unter die Sondervorschriften des Zollgesetzes. Auf die übrigen Abgabenarten soll im folgenden kurz eingegangen werden: (a) Währungsausgleichsabgaben bei der Einfuhr aus anderen EG-Mitgliedstaaten Bezüglich dieser Abgaben ist bislang umstritten, ob sie dem Regelungsstatut des Abschöpfungsgesetzes oder dem der marktlenkenden Abgaben (und damit dem MOG) unterliegen 377 • Durch den Abschluß und Ratifizierung der GATIUruguay-Runde werden von der Gemeinschaft seit dem 1. Juli 1995 nun keine (variablen) Abschöpfungen mehr erhoben, vielmehr wird ein ausgehandelter, festgesetzter Zollsatz erhoben. Sofern daher künftig überhaupt noch Raum für Währungsausgleichsabgaben bleibt, könnte es sich ergeben, daß das Abschöpfungsgesetz nur noch für diese Abgabenart Anwendung findet, sofern man sich der Meinung anschließt, daß sie diesem Gesetz unterfallen. Die wohl herrschende Meinung subsumiert diese Abgaben unter das Abschöpfungsgesetz mit dem Argument, das Abschöpfungsgesetz umfasse alle Einfuhrabgaben (außer Zölle), da § 1 Abschöpfungsgesetz von "einer Abgabe (Abschöpfungen)" spricht. Man kann hier die in Klammem gesetzte Bezeichnung "Abschöpfungen" sicher als eine klarstellende Definition verstehen, was 376 Abschöpfungen werden seit dem I. Juli 1995 als Folge der Verpflichtungen, die die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten im Rahmen der Uruguay-Runde eingegangen sind, nicht mehr erhoben. 377 Friedrich, ZfZ 1988, 194, 198.

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gegen die herrschende Meinung sprechen würde. Geht man nach der Terminologie des EG-Rechts, so können Währungsausgleichsbeträge den Abschöpfungen nicht einfach gleichgestellt werden. Von einem anderen Begriffskonzept ging aber schon das ursprüngliche MOG aus. In der Begründung hierzu hieß es 378 : ,,Dieser Begriff der Abschöpfungen deckt sich nicht mit dem Begriff des EG-Rechts. sondern ist weiter. Unter ihn fallen auch solche Einfuhrabgaben. die nach dem EGRecht nicht Abschöpfungen genannt werden. so etwa die Ausgleichsabgaben ... ".

Geht man von dieser Begriffsdefinition aus, so ist eine Gleichstellung der Währungsausgleichsabgaben mit den Abschöpfungen nicht zu beanstanden, so daß bezüglich dieser Abgabenart das Abschöpfungsgesetz Anwendung finden könnte. Abzuwarten bleibt, ob der Gesetzgeber das Abschöpfungsgesetz als Folge der Abschaffung der Abschöpfungen auflösen wird. In diesem Falle müßte für Währungsausgleichsabgaben eine neue Rechtsgrundlage geschaffen werden. (b) Ausfuhrabgaben Ausfuhrabgaben sind nach der Definition des § 5 MOG Abgaben, die bei der Ausfuhr von Marktordnungswaren erhoben werden. (aa) Organisationsrecht Da es sich auch hierbei um eine "Abgabe im Rahmen der Europäischen Gemeinschaften" handelt, ist bereits gemäß Art. 108 Abs. 1 GG die Bundesfinanzverwaltung zuständig. Damit greift für die sachliche Zuständigkeit § 12 FVG ein, wonach die örtlichen Hauptzollämter zuständig sind, soweit nach § 12 Abs. 3 FVG das Bundesministerium der Finanzen nicht die Zuständigkeit mehrerer oder aller Hauptzollämter auf ein Hauptzollamt übertragen hat. (bb) Verfahren Ausfuhrabgaben werden zum einen in § 5 MOG den ,,zöllen im Sinne der Abgabenordnung" gleichgestellt. Hiermit wird auf § 3 Abs. 1 Satz 2 AO verwiesen, der die Zölle (und über § 5 MOG auch die Ausfuhrabgaben) als Steuern im Sinne der Abgabenordnung behandelt. Es finden daher grundsätzlich die

378

s. BT-Drucks. VU2553 in Anlagen-Band 152.

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1. Kap.: Allgemeine Aspekte des Rechts der GAP

Verfahrens bestimmungen der Abgabenordnung Anwendung. § 5 MOG sagt nicht, daß Ausfuhrabgaben auch Zölle im Sinne des Zollgesetzes sind. Dieses Gesetz findet nur Anwendung, soweit dies in § 23 MOG bestimmt wird. Darüber hinaus enthält § 23 MOG noch eigene - spezialgesetzliche - (materiellrechtliche) Verfahrensbestimmungen (z.B. über den Zeitpunkt der Entstehung der Abgabenschuld, Fälligkeit der Abgabenschuld usw.). Schließlich wird das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten durch § 24 Abs. 2 Nr. 1 MOG zum Erlaß von im einzelnen bestimmten Verfahrensvorschriften ermächtigt. (cc) Materielles Recht Die wesentlichen Voraussetzungen für die Erhebung von Ausfuhrabgaben finden sich in aller Regel bereits in den gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen. Sind diese noch nicht ausreichend, so erläßt das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten auf der Grundlage von § 24 Abs. 1 MOG Vorschriften über die Voraussetzungen und die Höhe, soweit diese nach dem auslösenden EG-Recht bestimmt, bestimmbar oder nach oben begrenzt sind. (c) Währungsausgleichsabgaben bei der Ausfuhr nach anderen EG-Mitgliedstaaten Bei diesen Abgaben handelt es sich nach der Terminologie des MOG um "Abgaben im innergemeinschaftlichen Handel" (§ 26 MOG). § 26 erklärt die Vorschriften des MOG bezüglich der Ausfuhrabgaben für sinngemäß anwendbar, so daß auf die soeben vorgenommenen Ausführungen zu verweisen ist. (d) Marktlenkende Abgaben § 12 MOG Unter diesen Abgabenbegriff fallen nach § 12 Abs. 1 MOG alle Abgaben zu Marktordnungszwecken, also z.B. Mitverantwortungsabgaben und die Produktions- ("Super"-) Abgabe im Rahmen der Milchquotenregelung. (aa) Organisationsrecht Auch hier ist wegen Art. 108 Abs. 1 GG die Bundesfinanzverwaltung zuständig; gemäß § 12 FVG sind die Hauptzollämter sachlich zuständig, sofern nicht gemäß § 12 Abs. 3 FVG das Bundesministerium der Finanzen die Zuständigkeit mehrerer oder aller Hauptzollämter auf ein Hauptzollamt überträgt379 •

B. Rechtsetzung im Bereich der GAP

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(bb) Verfahren Grundsätzlich sind nach § 12 Abs. 1 MaG die Vorschriften der Abgabenordnung sinngemäß anzuwenden, sofern im MaG keine Ausnahmen vorgesehen sind oder es solche Ausnahmen durch Rechtsverordnung zuläßt. Die Abgabenordnung kann deswegen nur sinngemäß angewendet werden, weil es sich bei diesen Abgaben nicht um Steuern im Sinne der AO handelt380 und diesen auch nicht (wie Zölle und Abschöpfungen in § 3 Abs. 1 Satz 2 AO) gleichgestellt werden. Daher finden insbesondere die speziellen, auf Steuern ausgerichtete Normen der Abgabenordnung auf diese marktlenkenden Abgaben von vornherein keine Anwendung 381 • Durch § 12 Abs. 2 MaG ist das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten ermächtigt, abweichende Verfahrens vorschriften zu erlassen. (cc) Materielles Recht Auch hinsichtlich dieser Abgabenart wird das wesentliche materielle Recht schon durch das EG-Recht vorgegeben sein, so daß nur selten noch originäre deutsche Ausführungsbestimmungen erforderlich sein werden. Sollte dies dennoch der Fall sein, so ist das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten ermächtigt, Vorschriften über die Voraussetzungen und die Höhe der Abgaben zu erlassen, sofern diese durch das auslösende EG-Recht bestimmt, bestimmbar oder nach oben begrenzt sind.

379 So ist im Rahmen der Milchquotenregelung aufgrund der MGVO, die vom Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten im Einvernehmen mit dem BMF erlassen wurde, das Hauptzollamt Bremen für die Einziehung der "Superabgabe zuständig". 380 Vg\. z.B. Voß, RlW/AWD 1979, S. 657, 663; Friedrich, ZfZ 1988,194,197. 381 Vg\. Friedrich, ZfZ 1988, 194, 197.

Zweites Kapitel

Die Milchmarktordnung der EG A. Einleitung Will man eine Agrarmarktordnung bearbeiten, so ist zunächst darüber Klarheit zu schaffen, welches Ziel eine solche Bearbeitung eigentlich haben soll, denn naturgemäß berühren Fragen, die Agrarmarktordnungen betreffen, in erster Linie wirtschaftspolitische, also sowohl volkswirtschaftliche als auch betriebswirtschaftliche Bereiche. Ferner kann man auch aus agrarwirtschaftlicher, lebensmittelwirtschaftlicher wie umweltpolitischer Sicht an diesen Themenkomplex herantreten. Diese juristische Bearbeitung hat das Ziel vor Augen, zunächst das Rahmenwerk einer Agrarmarktordnung und anschließend die innerhalb dieses Rahmenwerks getroffenen Entscheidungen darzustellen und diese ggf. in Hinblick auf ihre Rechtmäßigkeit zu untersuchen, sofern hierzu Anlaß besteht, während Zweckmäßigkeitsfragen in den Bereich des politischen (wirtschafts- und agrarpolitischen) Komplexes fallen und daher im Rahmen einer juristischen Bearbeitung allenfalls am Rande Erwähnung finden sollten. Naturgemäß setzt aber auch diese Darstellung und die Beurteilung der Rechtmäßigkeit das Verständnis voraus, was politisch mit den jeweiligen Entscheidungen verfolgt wird bzw. wurde, so daß man auch in der juristischen Bearbeitung nicht umhin kommt, jedenfalls die politische Absicht des Normgebers darzustellen!. Gegenstand des folgenden Teils wird es daher sein, zunächst die Grundstrukturen der Milchmarktordnung aufzuzeigen und anschließend die wesentlichen Maßnahmen, die seit dem Bestehen einer Gemeinsamen Marktordnung für Milch und Milcherzeugnisse ergriffen worden sind, nachzuvollziehen und rechtlich zu werten. Es ist unmöglich, sämtliche erlassenen Rechtsnormen auf dem Milchmarkt in diese Bearbeitung einzubeziehen, da allein auf EG-Ebene mehrere Tausend Verordnungen2 erlassen worden sind. Hierbei handelt es sich aber häufig um einzelne Maßnahmen der täglichen Verwaltung, die daher auch nicht weiter von Interesse sind. Hier sollen daher im wesentlichen die Rechts! Für eine Untersuchung der wirtschaftlichen Bezüge vgl. Bunnester, Analyse des innergemeinschaftlichen Handels mit Milch und Milcherzeugnissen. 2 Für eine Zusammenstellung der jeweils aktuellen Rechtslage vgl. Loos/Nebe, Das Recht der Milchwirtschaft, Band I und II.

B. Grundstrukturen der Milchmarktordnung

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nonnen interessieren, mit denen wesentliche politische Maßnahmen realisiert worden sind.

B. Grundstrukturen der Milchrnarktordnung I. Die schrittweise Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation Zur Errichtung einer gemeinsamen Marktordnung für Milch und Milcherzeugnisse bedurfte es zunächst einer Übergangsregelung, mit der die zum Teil erheblich voneinander abweichenden Marktordnungen der Mitgliedstaaten einander angepaßt werden sollten. Es war also erforderlich, zunächst einmal den internen Markt zu ordnen, d.h. im wesentlichen weitgehend gleiche wirtschaftliche Voraussetzungen zu schaffen, bevor man Hand an eine gemeinsame Politik legen konnte. So sieht Art. 40 Abs. 1· EGV auch vor, daß die gemeinsame Agrarpolitik schrittweise während der Übergangsphase zu entwickeln ist. Auf der Grundlage von Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3, 1. Alternative EGV hat der Rat daher auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung der Versammlung die va Nr. 13/643 über die schrittweise Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse erlassen. Diese va sah im wesentlichen folgende Angleichungsschritte vor: 1. Zunächst war es den Mitgliedstaaten weiterhin gestattet, eigene Richtpreise4 für Milch zu errechnen. An die Stelle von Zöllen, Abgaben gleicher Wirkung, Kontingenten und sonstigen mengenmäßigen Beschränkungen trat jedoch ein gemeinschaftliches Abschöpfungssystem. Dabei wurde der Abschöpfungsbetrag anhand der Differenz zwischen den von den Mitgliedstaaten festgelegten (höheren) Schwellenpreis (der Preis, welcher in dem jeweiligen Mitgliedstaat, in den das Produkt eingeführt werden soll, gilt) und dem jeweils geltenden (niedrigeren) Preis des ausführenden Landes, ermittelt; für den umgekehrten Fall wurden die Mitgliedstaaten ermächtigt, Ausfuhrerstattungen zu gewähren. Durch eine schrittweise Annäherung des Richtpreises (welcher auch ausschlaggebend für die Festlegung der Schwellenpreise ist) wurden auch die Abschöpfungen schrittweise herabgesetzt; schließlich wurde der Richtpreis am Ende der Übergangszeit VO vom 5. Februar 1964, ABI. Nr. 34 vom 27.2.1964, S. 549. Zu den einzelnen Preisbegriffen werden im Rahmen der Darstellung der heute geltenden Gemeinsamen Marktordnung noch nähere Ausführungen gemacht werden. Hier soll der Hinweis darauf genügen, daß der Richtpreis ein Vorgabe- bzw. Orientierungspreis ist, bei dessen Unterund Überschreiten von staatlicher Seite aus eingegriffen wird. Der Richtpreis ergibt sich aus den jeweils verfolgten marktpolitischen Zielen, also insbesondere dem gewünschten Einkommen der Landwirte und dem Endpreis für die Verbraucher. 3

4

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2. Kap.: Die Milchmarktordnung der EG

für alle Mitgliedstaaten gemeinsam vom Rat auf einem einheitlichen Niveau festgelegt. 2. Die Einführung neuer Schutzmaßnahmen im Binnenhandel war nur zulässig, wenn diese die bisherigen Schutzmaßnahmen ersetzten. 3. Einen schrittweisen Abbau unmittelbarer Beihilfen für die Milcherzeuger (in Form von direkten Geldmitteln an die Milcherzeuger).

4. Den Mitgliedstaaten wurde gestattet, auf dem Buttermarkt zu intervenieren.

5. Schließlich fanden sich noch Regelungen (im wesentlichen Genehmigungen zur Erhebung von Abschöpfungen bzw. Gewährung von Ausfuhrerstattungen) für den Handel mit Drittländern in der VO Nr. 13/64. Da auch diese Maßnahmen abhängig von den zuvor staatlich künstlich festgesetzten Preisen (Richt- und Schwellenpreis) waren, konnten in dem Moment, in dem einheitliche Preise für die Gemeinschaft festgesetzt wurden, auch diese Maßnahmen gegenüber den Drittstaaten einheitlich getroffen werden. Darüber hinaus enthielt die Übergangsverordnung noch weitere Regelungen, die jedoch in diesem Zusammenhang - da es sich vor allem um Regelungen handelte, die die bereits genannten betrafen und hierzu im wesentlichen Detailbestimmungen trafen - nicht weiter von Interesse sind.

11. Die Gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse seit 1968 1. Einleitung a) Stellung der

va Nr. 804168s in der Normhierarchie

Ebenso wie bei den wesentlichen anderen Agrarprodukten trat auch auf dem Milchsektor ab 1968 ein einheitliches Preisniveau in Kraft, womit die Basis für eine Gemeinsame Marktorganisation geschaffen worden war, also bereits ca. anderthalb Jahre vor Ablauf der Übergangszeiti (die nach Art. 8 Abs. 1 EGV grundSätzlich 12 Jahre, also bis Ende 1969, dauern sollte). Mit der VO Nr. 804/68 wurden die grundSätzlichen Bestimmungen für eine Europäische Marktordnung des Gemeinsamen Marktes für Milch und Milcherzeugnisse iSv Art. 40 Abs. 2 Satz 2 Buchst. c EGV getroffen. Diese VO - und jede spätere sie ändernde VO - wurde im (vollständigen) Anhörungsverfahren des Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3 EGV erlassen7 • Diese VO gibt den Rahmen der Funktionsweise der s Grund-VO zur Errichtung einer Gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse, ABI. Nr. L 148 vom 28.6.1968, S. 13. 6 Vgl. Buchholz, HdWW Band I, S. 87, 89. 7

Vgl. oben, Kapitell, Gliederungspunkt B., 11., 3.

B. Grundstrukturen der Milchmarktordnung

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Gemeinsamen Milchmarktordnung vor und kann somit auch als eine Art "Verfassung" dieser Marktordnung bezeichnet werden. Werden somit Maßnahmen auf dem Gemeinsamen Milchmarkt erforderlich, für die die VO Nr. 804/68 keine Grundlagen enthält, so ist grds. zunächst eine Änderung dieser VO notwendig; im Anschluß daran können die Durchführungsrechtsakte erlassen werden. Zum Teil jedoch finden sich Grundlagenvorschriften auch in eigenständigen, unabhängigen Rechtsverordnungen, also außerhalb der VO Nr. 804/68. So finden sich in der VO Nr. 804/68 z.B. keine Bestimmungen über die Erhebung einer Mitverantwortungsabgabe. Zur Einführung dieser Abgabe8 erließ der Rat - ebenfalls im Anhörungsverfahren gemäß Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3 EGV - die va Nr. 1079/779, die also rangmäßig auf der gleichen Stufe wie die VO Nr. 804/68 steht. Auch die Garantiemengenregelung 10, welche in ihren Grundzügen zunächst in Art. 5c VO Nr. 804/68 geregelt war, wurde 1992 durch die VO Nr. 3950/92 auf eine eigenständige Grundlage gestellt. In der Regel aber handelt es sich bei Maßnahmen, die ihre Rechtsgrundlage nicht in der Grundverordnung selbst finden, um solche, die nicht nur ein bestimmtes landwirtschaftliches Erzeugnis betreffen, sondern - marktordnungsübergreifend (= horizontal) - auf viele verschiedene Erzeugnisse gleichermaßen anwendbar sind und daher in einer eigenständigen (Grundlagen) Verordnung (also einer solchen, die rangmäßig auf der gleichen Ebene steht, wie die Grundverordnung zur Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation) geregelt wurde. Eine solche Grundlagenverordnung stellt z.B. die VO Nr. 3972/86 11 über die Nahrungsmittelhilfepolitik und - verwaltung dar. b) Die Regelungsziele generell

Nachdem im Laufe der Übergangszeit die wesentlichen Voraussetzungen für einen Binnenmarkt geschaffen worden waren, konnten nun die eigentlichen Ziele der Gemeinsamen Marktorganisation verfolgt werden, wie sie in Art. 39 Abs. 1 EGV genannt werden. Vor diesem Hintergrund sind auch die in der VO Nr. 804/68 getroffenen Grundsatzentscheidungen jeweils zu verstehen 12 • Von den in Art. 39 Abs. 1 EGV genannten fünf Zielen wurden vorrangig die Ziele "Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung der landwirtschaftlichen Bevölkerung" und "Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen" verfolgt. Um diese Ziele im Rahmen eines Binnenmarktes bzw. - gegenüber 8 Zum Näheren s.u., Kapitel 3, Teil A, Gliederungspunkt B., H., 2. 9 ABI. Nr. L 131 vorn 26.5.1977, S. 6. 10 Hierzu ausführlich, unten Kapitel 3, Teil B). 11 ABI. Nr. L 370 vorn 30.12.1986, S. 1. 12 Vgl. Kommission, Anpassungen auf dem Milchmarkt, Agra-Europe 25/88, Teil Dolrumentation, S. 7.

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2. Kap.: Die Milchmarktordnung der EG

Drittländern - einer Zollunion erreichen zu können, war und ist es erforderlich, nach bestimmten Prinzipien zu verfahren: So ist zwar die Milchmarktordnung grundsätzlich vom Marktprinzip bestimmt 13 , d.h. daß die Milcherzeuger ihr Einkommen im wesentlichen aus dem Verkauf der Milch und Milcherzeugnisse auf dem freien Markt erzielen. Dieses Prinzip wird aber durch hoheitlich festgelegte Preisober- und Preisuntergrenzen durchbrochen, um so zu garantieren, daß einerseits zwar eine bestimmte Einkommenshöhe der Erzeuger gewährleistet wird, indem bestimmte lagerfähige Milcherzeugisse 14 ab einer bestimmten Preisuntergrenze (Interventionspreis) durch staatliche Interventionsstellen aufgekauft werden, andererseits aber das Überschreiten einer bestimmten Preisobergrenze (Richtpreis) durch die Einfuhr von Milcherzeugnissen aus Drittländern und das Anbieten der in den Interventionsstellen eingelagerten Milcherzeugnisse auf dem Markt verhindert werden kann, um so den Verbraucher zu angemessenen Preisen zu beliefern1~. So ist die Preispolitik innerhalb der EGAgrarmarktordnungen insgesamt das wichtigste Instrument zur Erreichung der Ziele des Art. 39 Absatz 116, und das gesamte übrige Instrumentarium ist letztlich an den Preisvorgaben ausgerichtet. Ferner steht die GAP unter dem Prinzip der Gemeinschaftspräferenz l7 , d.h. die Erzeugung von landwirtschaftlichen Produkten innerhalb der Gemeinschaft genießt Vorrang vor der Einfuhr von Erzeugnissen aus Drittländem. Dieses Prinzip hat jüngst durch die im Rahmen der Uruguay-Runde ausgehandelten GATI-Abkommen jedoch Einschränkungen erfahren, auf die später genauer einzugehen ist. Der Milchmarktordnung der EG liegen also im wesentlichen die Prinzipien eines einheitlichen Marktes mit gemeinsamen Preisen und des freien Warenverkehrs mit innergemeinschaftlicher Präferenz zugrunde. Diese Prinzipien sind zum Verständnis der in der va Nr. 804/68 getroffenen Grundsatzbestimmungen im Auge zu behalten. 2. Die Regelungen im einzelnen

Ausgangspunkt für die nun folgenden Erläuterungen der Gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse ist jeweils die Grundverordnung Nr. 804/68. Soweit erforderlich und im Rahmen dieser Bearbeitung überhaupt möglich, wird auf die weiteren Grundregeln - und DurchführungsVgl. Me/ehior, in: Kommission der EG, Dreißig Jahre Gemeinschaftsrecht, S. 482. Siehe hierzu näher unten iRd Erläuterungen des Interventionssystems, in diesem Kapitel Gliederungspunkt B., 11., 2. d). 1~ Melehior, in: Kommission der EG, Dreißig Jahre Gemeinschaftsrecht, S. 484 f. 16 Boest, Die Agrarmärkte, S. 232; vgl. auch bereits Ebeling, EWG-Getreidemarktordnung, S. 8. 17 Melchior, in: Kommission der EG, Dreißig Jahre Gemeinschaftsrecht, S. 482 f. 13

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B. Grundstrukturen der Milchmarktordnung

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verordnungen auf EG-Ebene und die bundesdeutschen Rechtsnonnen ebenfalls einzugehen sein, um damit die Art und Weise der Anwendung der einzelnen Maßnahmen darzustellen l8 . Die va Nr. 804/68 gliedert sich in vier Titel, denen mit Art. 1 die Definition des Geltungsbereichs vorangestellt ist.

a) Art. 1: Geltungsbereich Art. 1 nennt die Erzeugnisse, die in den Anwendungsbereich der va fallen. Die Erzeugnisse werden nicht einzeln, sondern in genau der Art und Weise aufgeführt, wie sie auch im Gemeinsamen Zolltarif (GZT) der EG, der va Nr. 950/68 19, erscheinen. Der GZT besteht aus einzelnen Tarifnummern. Jede Tarifnummer entspricht einem ardnungselement des Tarifschemas. Da unter eine Tarifnummer in der Regel mehrere Produkte fallen (die artmäßig zusammengehören), sind sie teilweise weiter in sogenannte TarifsteIlen untergliedert20 • Im GZT weist die Gemeinschaft sämtlichen landwirtschaftlichen wie auch industriellen Produkten eine Nummer zu; sollen diese Produkte in einem anderen Zusammenhang genannt werden, so werden sie mit der Nummer des GZT aufgeführt. Da diese Produkte wiederum nach Gruppen sortiert sind, gibt es im GZT Nummern, die übergeordnet für sämtliche Produkte der Gruppe gelten. Innerhalb der Gruppe wird dann zum Teil weiter untergliedert. So werden auch in Art. 1 nicht jeweils sämtliche Erzeugnisse, die unter eine Nummer des Zolltarifs fallen, aufgeführt, sondern nur die Leitnummern des GZT, und falls die va nicht für sämtliche Erzeugnisse aus dieser Gruppe gelten soll, der jeweilige Untergliederungspunkt; in der Regel wird die erste Zeile des Textes aus der Nummer des GZT und das erste Wort eines Untergliederungspunktes zitiert. Will man also abschließend sämtliche Erzeugnisse, für die die va Nr. 804/68 gilt, ermitteln, so ist es erforderlich, den GZT heranzuziehen. Art. 1 stellt also quasi nur einen Verweis auf den GZT dar. Seit dem 1.1.1988 gilt in der EG das Internationale Übereinkommen über das hannonisierte System zur Bezeichnung und Kodierung von Waren (= Hannonisiertes System), das von der Gemeinschaft mit der va Nr. 2658/87 21 übernommen wurde. Mit dieser va wurde dem genannten Hannonisierten System für 18 Aber auch im Falle des Eingehens auf solche Normen kann sich dies nur auf die wesentlichen Grundaussagen beschränken, um nicht Gefahr zu laufen, sich in die kleinsten technischen Einzelheiten zu verstricken. So ist es sicher überflüssig, im Rahmen dieser Arbeit auf solche Kornrnissionsvorschriften einzugehen, die z.B. bestimmen, wie das aus den Interventionsbeständen auszulagernde Magennilchpulver an der Laderampe im einzelnen zur Verfügung zu stellen ist, vgl. z.B. Art. 8 der VO Nr. 625/78 (ABI. Nr. L 84 vorn 31.3.1978, S. 19). 19 ABI. Nr. L 172 vorn 22.7.1968, S. I. 20 Vgl. von Borries, Europarecht von A-Z, Stichwon "TarifsteIle". 21 ABI. Nr. L 256 vorn 7.9.1987, S. I.

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2. Kap.: Die Milchmarktordnung der EG

eine international einheitliche Produktionsbezeichnung Rechnung getragen, indem eine Kombinierte Nomenklatur eingeführt wurde. Die va Nr. 950/68 wurde gleichzeitig aufgehoben 22 • Durch die va Nr. 3904/87 23 paßte der Rat die Warenbezeichnungen und Tarifnummern der va Nr. 804/68 diesem neuen System an.

Neben den in Art. 1 aufgeführten Erzeugnissen, für die die va Nr. 804/68 damit unmittelbar gilt, verfügt die va Nr. 804/68 noch über einen Anhang, in dem ebenfalls Waren nach dem System des GZT aufgeführt sind. Es handelt sich hierbei um solche Waren, die einen gewissen Anteil von Milcherzeugnissen haben, also Verarbeitungsprodukte, für die die va Nr. 804/68 nur gilt, sofern dies in einzelnen ihrer Vorschriften angeordnet oder (vorbehaltlich einer besonderen Regelung) zugelassen ist (vgl. z.B. Art. 17 Abs. 8 va 804/68 bzgl. Ausfuhrerstattungen 24 ). Teilweise sind Erzeugnisse aber auch sowohl in Art. 1 als auch im Anhang aufgeführt. Hierbei handelt es sich um solche Verarbeitungserzeugnisse, auf die die va Nr. 804/68 in jedem Fall automatisch Anwendung finden soll. Erfaßt sind - zumeist - solche Erzeugnisse, die nicht in Anhang 11 des EGV mit aufgeführt sind, so daß sich sogleich die Frage stellt, wie diese Erzeugnisse dann überhaupt mit in den Geltungsbereich einer Agrarmarktordnung und damit unter Art. 38 ff. EGV fallen können, da dies grundsätzlich nur bei Waren, die in Anhang 11 aufgeführt sind, der Fall ist2s • Es ist jedoch inzwischen unbestritten, daß Maßnahmen auf der Grundlage der Art. 38 ff. EGV dann auch auf solche Verarbeitungserzeugnisse angewandt werden dürfen, wenn die in diesen Verarbeitungserzeugnissen enthaltenen Grunderzeugnisse einen erheblichen Teil ausmachen und die Anwendung der fraglichen Maßnahmen unerläßlich zur Venneidung von Wettbewerbsverzerrungen sind26 • Da die Vorschriften der Milchmarktordnung nur auf diese Verarbeitungserzeugnisse anwendbar sind, sofern dies ausdrücklich angeordnet ist, ist die Rechtmäßigkeit der Anordnung in jedem Einzelfall zu prüfen und kann nicht pauschal beantwortet werden.

b) Titel IV (Art. 22 bis 37), Allgemeine Bestimmungen Da in Titel IV Bestimmungen enthalten sind, auf die zum Teil in den anderen Titeln verwiesen wird, empfiehlt es sich, auf diese Vorschriften zuerst einzugehen.

Vgl. Art. 16 VO Nr. 2658/87. ABI. Nr. L 370 vom 30.12.1987, S. 1. 24 S.u. in diesem Kapitel, Gliederungspunlct B., H., 2., e), bb), (3). 2S Vgl. GilsdoiflPriebe, in: Grabitz (Hrsg.), Kommentar zum EGV, Art. 38, Rdnr. 6-8. 26 Vgl. GilsdoiflPriebe, in: Grabitz (Hrsg.), Kommentar zum EGV, Art. 38, Rdnr. 9 und 10.

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B. Grundstrukturen der Milchmarktordnung

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aa) Art. 22: Verbot von Zöllen und Kontigenten im Binnenhandel (1) Die Verbote des Art. 22

Art. 22 ist Ausgangsbestimmung für die Beseitigung sämtlicher Handelshemmnisse des freien Warenverkehrs hinsichtlich Milch und Milcherzeugnisse. Die Regelung entspricht im wesentlichen den Bestimmungen in Art. 12 ff. und 30 ff. EGV. Damit sind also im Binnenhandel Zölle oder Abgaben gleicher Wirkung und mengenmäßige Beschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung verboten. Diese Bestimmung hatte im wesentlichen ihren Sinn darin, bereits vor Ablauf der Übergangszeit das Prinzip des freien Warenverkehrs auch auf die Gemeinsame Marktordnung für Milch und Milcherzeugnisse anzuwenden, da dieses Prinzip - jedenfalls während der Übergangszeit - nicht automatisch auf das Landwirtschaftskapitel angewendet werden konnte. Insofern hat Art. 38 Abs. 2 EGV eine derogierende, also die Anwendbarkeit von Art. 12 ff. und 30 ff., ausschließende Wirkung 27 • Ob die Vorschriften über den freien Warenverkehr seit Ablauf der Übergangszeit auf das Kapitel über die Landwirtschaft anwendbar sind oder nicht, ist nicht unumstritten, wird aber wohl letztlich zu bejahen sein28 • Die Frage kann aber hinsichtlich der Milchmarktordnung dahinstehen, da durch Art. 22 jedenfalls eine entsprechende Regelung getroffen wurde, die auch über die Übergangszeit hinaus anwendbar ist. Ferner verbietet Art. 22 den Mitgliedstaaten die Berufung auf Art. 44 EGV, der den Mitgliedstaaten während der Übergangszeit die Möglichkeit eröffnet hatte, ein System von Mindestpreisen anzuwenden, bei deren Unterschreitung die Einfuhr aus anderen Mitgliedstaaten entweder vorübergehend eingestellt oder eingeschränkt oder von einer Mindesteinfuhrpreisbedingung abhängig gemacht werden konnte. Diese Möglichkeit war den Mitgliedstaaten also bereits vor Ablauf der Übergangszeit genommen worden. (2) Waren im Sinne von Art. 9 Abs. 2 EGV Art. 22 Abs. 3 schließt solche Milcherzeugnisse vom freien Warenverkehr in der Gemeinschaft aus, zu deren Herstellung oder Bearbeitung Erzeugnisse verwendet worden sind, die nicht unter Art. 9 Abs. 2 oder 10 Abs. 1 EGV fallen,

GilsdorflPriebe, in: Grabitz (Hrsg.), Kommentar zum EGV, Art. 38, Rdnr. 36. GilsdorflPriebe, in: Grabitz (Hrsg.), Kommentar zum EGV, Art. 38, Rdnr. 35 und Rdnr. 38 ff. für Nachweise in der Rechtsprechung des EuGH, der die Anwendung dieser Vorschriften durchweg bejaht. 27

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9 Thiele

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2. Kap.: Die Milchmarktordnung der EG

also solche, die nicht aus den Mitgliedstaaten stammen und sich auch in keinem der Mitgliedstaaten in freiem Verkehr befinden.

(3) Sonderbestimmungen für Rohmilch Die ursprüngliche Fassung des Art. 22 enthielt einen Absatz 2, der Sonderbestimmungen für den Warenverkehr mit Konsummilch vorsah. Da es sich bei Konsummilch um die Basissubstanz sämtlicher Milcherzeugnisse handelt, erachtete man es für erforderlich, bezüglich dieses Erzeugnisses eine gemeinsame Regelung betreffend ergänzende Maßnahmen (vor allem zur Angleichung der unterschiedlichen nationalen Qualitätsstandards) zu erlassen. Absatz 2 regelte, wie in der Übergangszeit bis zum Erlaß einer solchen gemeinsamen Regelung zu verfahren war29 • Eine solche gemeinsame Regelung trat durch die va Nr. 1411n 130 in Kraft, in der im wesentlichen Qualitätsvorschriften enthalten sind3!. Zugleich wurde Art. 22 Abs. 2 va 804/68 durch Art. 9 Abs. 1 dieser va aufgehoben.

(4) Das Verhältnis von Gemeinschaftsrecht und nationalen Rechtsnormen im Milchsektor Mit Art. 22 va Nr. 804/68 ist festgelegt, daß die allgemeinen Grundsätze des freien Warenverkehrs auch auf den Milchmarkt anwendbar sind. Damit stellen sich für diesen Marktsektor die gleichen Fragen, die sich im Zusammenhang mit dem freien Warenverkehr immer ergeben, nämlich, wie zu entscheiden ist, wenn weiterhin unterschiedliche nationale Maßnahmen bestehen, die im Falle des grenzüberschreitenden innergemeinschaftlichen Warenverkehrs zu Handeishemmnissen führen. Wie auch die Märkte für die meisten anderen Agrarerzeugnisse ist auch der Milchmarkt weitgehend vergemeinschaftet, d.h. es bestehen Gemeinschaftsvorschriften, die (vorbehaltlich der Anwendung des Subsidiaritätsprinzips 32) die Kompetenz der Mitgliedstaaten, entgegenstehende Normen zu erlassen, verdrängen. Weitgehend nicht vergemeinschaftet sind jedoch die Qualitätsstandards für Milch und Milcherzeugnisse, so daß diesbezüglich unterschiedliche nationale

29 Die Mitgliedstaaten durften ihre mengenmäßigen Beschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung beibehalten, es sei denn, der Rat hätte Übergangsmaßnahmen beschlossen; vgl. hierzu auch Jaenicke, in: KSE Bd. 10, S. 119, 137 f. 30 ABI. Nr. L 148 vorn 3.7.1971, S. 4. 3! Bezüglich des Rohprodukts Milch bestehen also bereits gemeinschaftliche Regelungen, so daß die Maßnahmen auf diesem Gebiet ihre Regelungsbefugnisse gänzlich verloren haben. 32 Hierzu s.o., Kapitell, Gliederungspunkt A., H., 2.

B. Grundstrukturen der Milchmarktordnung

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Standards diese Lücke zu schließen beabsichtigen, was andererseits naturgemäß zu Handelshemmnissen führen kann. In der VO Nr. 804/68 hatte der Rat seine Kompetenz für die Bereiche Butter und Magennilchpulver grundsätzlich dadurch wahrgenommen, daß er in Art. 27 den Erlaß gemeinschaftlicher Regelungen vorsah. Gemeinschaftliche Bestimmungen folgten aber erst Ende 199433 • Art. 27 wurde zugleich (möglicherweise auch als Reaktion auf das Subsidiaritätsprinzip) aufgehoben34 •

Ferner bestehen - wie bereits ausgeführt35 - bereits seit 1971 gemeinschaftliche Qualitätsstandards für Konsum- bzw. Trinkrnilch. Zu nennen ist auch die RL 92/46/EWQ36, mit der Hygienevorschriften für die Herstellung und Vermarktung von Rohmilch, wärmebehandeIter Milch und Erzeugnissen auf Milchbasis erlassen wurden 37 • Für nicht vergemeinschaftete Bereiche38 gelten also die nationalen Bestimmungen fort, die jedoch ihre Beschränkungen durch das Prinzip des freien Waren verkehrs erfahren, welches insbesondere durch die ständige Rechtsprechung des EuGH seit dem Urteil in der Rechtssache Cassis de Dijon39 konkretisiert worden ist"O. Darüber hinaus haben sich die Mitgliedstaaten in der Weise "gemeinschaftstreu" zu verhalten, daß sie die Ziele der Gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse und des Kapitel über die GAP allgemein nicht gefahrden41 • bb) Art. 22 a: Sondermaßnahmen während der Bekämpfung von Tierseuchen Art. 22a wurde durch die VO Nr. 1261n1 42 in die Grundverordnung Nr. 804/68 eingefügt und stellt die Grundlage dafür dar, daß für den Fall, daß MaßVgl. hierzu unten in diesem Kapitel, Gliederungspunkte B., n., 2., b), gg) und d), aa), (2), (a). S.u., in diesem Kapitel, Gliederungspunlct B., n., 2., b), gg). 35 Oben in diesem Kapitel, Gliederungspunkt B. n., 2., b), aa), (3). 36 ABI. Nr. L 268 vom 14.9.1992, S. 1; in der Bundesrepublik umgesetzt durch die MilchgüteVerordnung vom 27.12.1993, BGBI. Teil I, 2481. 37 Für weitere vereinzelte Vorschriften bzgl. Qualität von Milch und Milcherzeugnissen vgl. die Zusammenstellung bei LooslNebe, Band n, TeillI. 38 Nach der oben, im Zusammenhang mit den Erörterungen zum Subsidiaritätsprinzip entwikkelten Ansicht (vgl. Kapitell, Gliederungspunlct A., 11., 2., a), cc) und d» kann es keinen Unterschied machen, ob der Gemeinschaftsgesetzgeber einen Bereich durch die Aussage, Qualitätsvorschriften würden erlassen werden, quasi abstrakt "besetzt" hat oder ob es sich um einen Bereich handelt, zu dem sich überhaupt keine Aussagen im Gemeinschaftsrecht finden lassen. 39 Rs. 120n8, Cassis de Dijon, Sig. 1979,649. 40 Für den Einfluß auf den Milchmarkt vgl. hierzu Goemann, Deutsche Milchwirtschaft 1987, 240,241. 41 Zu diesem Ergebnis vgl. oben, Kapitell, Gliederungspunkt A., n., 2., cc), (1) und d). 42 ABI. Nr. L 132 vom 18.6.1971, S. 1. 33

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2. Kap.: Die Milchmarktordnung der EG

nahmen zur Bekämpfung der Ausbreitung von Tierseuchen angewendet werden und sich daraus Beschränkungen für den freien Warenverkehr in diesem Marktsektor ergeben könnten, Sondermaßnahmen zur Stützung ergriffen werden können. Diese Sondermaßnahmen werden im Verwaltungsausschußverfahren43 beschlossen. cc) Art. 23, 24 und 25 a.F.: Bestimmungen hinsichtlich Beihilfen Nach Art. 42 EGV findet das Kapitel über die Wettbewerbsregeln im EGVertrag (Art. 85 ff.) nur Anwendung auf das Kapitel über die Landwirtschaft, sofern dies vom Rat ausdrücklich bestimmt wird. Die Anwendbarkeit der ebenfalls unter das Kapitel "Wettbewerbsregeln" fallenden Vorschriften über einzelstaatliche Beihilfen (Art. 92 bis 94 EGV) wurde in Art. 23 ausdrücklich bestimmt. Art. 24 regelt zusätzlich besondere Verbote einzelstaatlicher Beihilfen. Art. 25 der alten Fassung enthielt die Möglichkeit einer besonderen Ausnahmegenehmigung an die Bundesrepublik Deutschland bis zum 31.12.1969 und eine - unmittelbare - Sonderermächtigung an Luxemburg zur Gewährung von Beihilfen44 • dd) Art. 24a: Absatzförderabgabe 1994 wurde die va Nr. 804/68 durch die va Nr. 230/944s um einen Art. 24a erweitert, der es den Mitgliedstaaten erlaubt, bei ihren Erzeugern eine sog. Absatzförderabgabe zu erheben. Mit den eingenommenen Mitteln können die Mitgliedstaaten Maßnahmen zur Verbrauchsförderung und zur Erweiterung der Märkte für Milch und Milcherzeugnisse finanzieren. Solche Maßnahmen wurden ursprünglich im Zusammenhang mit der Mitverantwortungsabgabe verfolgt46. Da diese Abgabe seit dem 1.4.1993 nicht mehr erhoben wird, wollte der Gemeinschaftsgesetzgeber es den Mitgliedstaaten ermöglichen, auf einzel staatlicher Ebene derartige Maßnahmen zu finanzieren. Die einzelnen Voraussetzungen für derartige Maßnahmen ergeben sich aus der (bereits auf die Verwendung der Mitverantwortungsabgabe anwendbaren) va Nr. 2073/9241 • 43 Zum Verwaltungsausschußverfahren i.S.v. Art. 30 VO Nr. 804/68 s. u. in diesem Kapitel, Gliederungspunkt B., II., 2., b), hh). 44 Die Vorschrift wurde durch eine inhaltlich völlig andere Regelung (Anerkennung von Milcherzeugungsorganisationen) 1978 abgelöst, vgl. dazu sogleich. 4S ABI. Nr. L 30 vom 3.2.1994, S. 1. 46 Zur Mitverantwortungsabgabe vgl. unten, Kapitel 3, Teil A, Gliederungspunkt B., II., 2. 41 ABI. Nr. L 215 vom 30.7.1992, S. 67.

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ee) Art. 25 n.F.: Milcherzeugerorganisationen Diese Vorschrift wurde durch die VO Nr. 1421n848 in die VO Nr. 804/68 aufgenommen. Sie stellt die Rechtsgrundlage dafür dar, daß solchen Organisationen, die mindestens 80% der Zahl und mindestens 50% der Produktion der Milcherzeuger des Gebietes vertritt, in dem die Organisation ihre Tätigkeit ausübt, spezielle Rechte eingeräumt bekommen können. Hierunter fallt insbesondere das ausschließliche Recht, von den Erzeugern des betreffenden Gebietes die Milch anzukaufen. Zur Gewährung der in Art. 25 genannten Rechte kann ein Mitgliedstaat auf Antrag ennächtigt werden, wobei die Voraussetzungen für eine solche Ennächtigung ebenfalls in Art. 25 geregelt sind. ff) Art. 26: Beihilfen für den verbilligten oder kostenlosen Absatz von Milcherzeugnissen an Schüler in Schulen oder stark benachteiligte Personenkreise Die ursprüngliche Fassung von Art. 26 ennächtigte die Mitgliedstaaten, einzelstaatliche Beihilfen für die Abgabe von Trinkrnilch an Schüler in Schulen zu gewähren. Ferner konnten Beihilfen für zu Erzeugnissen der Tarifnummern 22.02 des GZT verarbeiteter Milch gewährt werden. Hierbei handelt es sich um nichtalkoholische Getränke, die einen bestimmten Milchfettgehalt aufweisen (mindestens 0,2%). Art. 26 ist seit Bestehen der Gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse mehrfach geändert worden. (1) Die Möglichkeit der Beihilfegewährung erstreckt sich nunmehr außer auf die o.g. Milcherzeugnisse auch auf Käse und Quark und bestimmte Joghurtsorten49 • (2) Mit Art. 2 der VO Nr. 559n650 wurde Art. 26 der VO Nr. 804/68 um einen Absatz ergänzt, womit vorgesehen wurde, daß sich die Gemeinschaft unter noch näher zu bestimmenden Voraussetzungen an Beihilfeprograrnmen beteiligen könne. Durch die VO Nr. 1600/835 \ wurden die Gemeinschaftsbeihilfen schließlich als der Regelfall und die einzelstaatlichen Beihilfen als Ergänzung dazu geregelt. (3) Durch die VO Nr. 231187 52 wurde ein Abs. 5 angefügt; auf dieser Grundlage können nunmehr auch Beihilfen durch Einschaltung von Wohltätigkeits48

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ABI. Nr. L 171 vom 28.6.1978, S. 12. Änderung durch die VO Nr. 1038/78, ABI. Nr. L 134 vom 22.5.1978, S. 4. ABI. Nr. L 67 vom 15.3.1976, S. 9. ABI. Nr. L 163 vom 22.6.1983, S. 56. ABI. Nr. L 25 vom 28.1.1987, S. 3.

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2. Kap.: Die Milchmarktordnung der EG

einrichtungen die Abgabe der genannten Milcherzeugnisse an stark benachteiligte Personen gewährt werden. Die Besonderheit besteht darin, daß in diesem Fall die Abgabe auch so stark subventioniert werden darf, daß sie kostenlos erfolgen kann. Darüber hinaus ist für diesen Fall auch die Ermöglichung der kostenlosen Vergabe von Butter vorgesehen. (Butter ist im Falle der Beihilfegewährung für die Abgabe von Milcherzeugnissen an Schüler überhaupt nicht mit aufgeführt.) Die Grundregeln für die Beihilferegelung erläßt der Rat gemäß Art. 26 die Durchführungsbestimmungen die Kommission gemäß Art. 26 N54.

ID53,

gg) Art. 27 (inzwischen aufgehoben): Qualitätsnormen In Art. 27 hatte die Gemeinschaft grundsätzlich von ihrer Kompetenz Gebrauch gemacht, auch die Qualitätsvorschriften für Butter und (mit der Änderungs-va Nr. 55917655 ) Magermilchpulver festzulegen. Gemeinschaftliche Qualitätsstandards sind jedoch tatsächlich niemals erlassen worden. Lediglich hinsichtlich Butter, die von den Interventionsstellen angekauft werden soll, wurden durch die Änderungs-Va Nr. 2807/9456 Ende 1994 in geringem Umfang gemeinschaftliche Qualitätsstandards eingeführt57 • Zugleich wurde Art. 27 aufgehoben, obgleich keinerlei Qualitätsvorschriften für Magermilchpulver erlassen wurden. Zu bedenken ist, daß die Gemeinschaft mit Art. 27 ihre Kompetenz zum Erlaß von Qualitätsvorschriften für alle Bereiche, die Butter und Magermilchpulver betreffen können, abstrakt besetzt hatte (also nicht nur hinsichtlich Interventionsregelungen). Dies bedeutete im Sinne der oben im ersten Kapitel im Zusammenhang mit den Ausführungen zum Subsidiaritätsprinzip dargestellten Rechtsprechung des EuGH, daß die Kompetenz der Mitgliedstaaten in diesem Bereich mit der Konsequenz grundsätzlich verdrängt war, daß die Mitgliedstaaten keine originären Vorschriften zur Ausfüllung dieser Lücken mehr erlassen durften 58 • Seit Einführung des Subsidiaritätsprinzips müßte sich diese Rechtsprechung nach hier entwickelter Meinung erledigt haben, so daß die Mitgliedstaaten in solchen Bereichen wieder originär (und nicht etwa als Sachwalter des gemeinsamen Interesses) rechtsetzend tätig werden dürfen, wobei sie jedoch in "gemeinschaftstreuer" Weise unter Berücksichtigung der Ziele der 53 Vgl. für die jeweils aktuellen Grundregeln, LoosINebe, Bd. 11, Teil I, 6.10. 54

V gl. für die jeweils aktuellen Durchführungsbestimmungen LoosINebe, Bd. 11, Teil I, 6.11.

55 ABI. Nr. L 67 vom 15.3.1976, S. 9.

ABI. Nr. L 298 vom 19.11.1994, S. 1. Vgl. hierzu im Rahmen der Ausführungen zur Interventionsregelung bei Butter, unten, in diesem Kapitel, Gliederungspunkt B., 11., 2., d), aa), (2), (a), (aa). 58 Vgl. oben, Kapitell, GIiederungspunkt A., 11., 2., a), bb). 56 57

B. Grundstrukturen der Milchrnarktordnung

135

Gemeinsamen Marktorganisation (dies schließt im Falle der Gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse - wie oben dargelegt~9 gemäß Art. 22 die Beachtung der Prinzipien des freien Warenverkehrs mit ein) und des Kapitels über die GAP (insbesondere Art 39 EGV) zu verfahren haben. Die VO 2897/94, mit der zum einen die gemeinsamen Qualitätsvorschriften für Interventionsbutter erlassen und Art. 27 aufgehoben wurde, sagt in ihren Begründungserwägungen nichts dazu aus, weshalb Art. 27 insgesamt aufgehoben wurde. Als Grund wird lediglich angegeben, daß die Annahme einer gemeinschaftlichen Definition für die Qualität von zur Intervention angebotenen Butter dazu führe, daß Art. 27, der eine solche Definition vorsehe, aufgehoben werden könne6O • Diese Aussage verkennt, daß Art. 27 zum einen nicht nur für Butter, zum anderen auch nicht nur für Interventionsware den Erlaß von Qualitätsnormen vorsah. Gänzlich offen bleiben damit die übrigen für Butter einschlägigen Bereich, insbesondere die Frage, welche Qualitätsanforderungen an Butter gestellt werden können, die aus Drittstaaten in die Gemeinschaft eingeführt werden darf (die neuen Vorschriften zur Außenhandelsregelung in Titel m enthalten im Gegensatz zum früheren Art. 16 keine Qualitätserfordernisse mehr). Ferner gibt es hinsichtlich keines anderen Milcherzeugnisses irgendwelche Qualitätsvorschriften. Möglicherweise hat der Gemeinschaftsgesetzgeber durch die Abschaffung von Art. 27, ohne dies näher in den Begründungserwägungen zum Ausdruck zu bringen, dem Subsidiaritätsprinzip Rechnung tragen wollen, um so deutlich zu machen, daß bis zum Erlaß gemeinschaftlicher Qualitätsstandards die Mitgliedstaaten zum Normerlaß zuständig bleiben. hh) Art. 29-32: Der Verwaltungsausschuß und das Verwaltungsausschußverfahren Mit Art. 29-32 ist die Einsetzung eines Verwaltungsausschusses und das Verwaltungsausschußverfahren auch für die Gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse geregelt worden. Auf dieses Verfahren wird in den einzelnen Vorschriften der VO Nr. 804/68 und auch in den Vorschriften der Grundregeln-Verordnungen des Rates dann Bezug genommen, wenn der Kommission Kompetenzen zum Erlaß von Durchführungsbestimmungen übertragen werden. Die Bestimmungen sind dann im Verwaltungsausschußverfahren zu erlassen.

~9 S.o. in diesem Kapitel, GJiederungspunkt B., 11., 2., b) aa). 60

VgJ. die 2. Begriindungserwägung zu der VO Nr. 2807/94.

136

2. Kap.: Die MiJchmarktordnung der EG

Ein weiteres Eingehen auf diesen Ausschuß und sein Verfahren erübrigt sich, da dies bereits oben 61 ausführlich vorgenommen worden ist. ii) Art. 33: Generelle Berücksichtigung der Ziele der Agrarpolitik und des Welthandels Art. 33 enthält die Generalklausei, daß bei der Durchführung der va Nr. 804/68 die Ziele von Art. 39 und 110 EGV, also die der gemeinsamen Agrarpolitik und des Welthandels, zu berücksichtigen sind. Hierbei handelt es sich jedoch lediglich um unverbindliche Absichtserklärungen, die keine rechtliche Verbindlichkeit haben62 • Sofern aber zur Erfüllung dieser Absichtserklärung völkerrechtliche Verpflichtungen eingegangen werden, haben diese naturgemäß völkerrechtliche Verbindlichkeit.

jj) Art. 34: Finanzierung der Maßnahmen, die auf der Grundlage der va Nr. 804/68 ergriffen werden Mit Art. 34 wird die Anwendbarkeit der va Nr. 25/6263 auch für die Gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse erklärt, mit der der Europäische Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) zur Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik eingerichtet wurde. Die va Nr. 25/62 wurde ab dem 1.1.1971 durch die va Nr. 72917064 abgelöst. Ferner ist hinsichtlich der Finanzierung sämtlicher Interventionen auf dem Milchmarkt die va Nr. 18831786S zu nennen. kk) Art. 35, 36 und 37: Übergangs- und Schlußbestimmungen Art. 35, 36 und 37 schließlich enthalten Bestimmungen für die Zeit bis zur vollständigen Anwendung der va Nr. 804/68 und die Bestimmungen über das Inkrafttreten und die Anwendung. c) Titell: Preisregelung

Wie zuvor bereits erwähnt, ist das Basisinstrumentarium der Agrarmarktordnungen allgemein und auch der Milchmarktordnung eine durch die EG be61 62

63 64 6S

Vgl. oben, Kapilell, Gliederungspunkt B., H., 3., c), aa). Vgl. Vedder, in: GrabitzlHilf, Art. 110, Rdnr. 1. ABI. Nr. 30 vom 20.4.1962, S. 991. ABI. Nr. 94 vom 28.4.1970, S. 13. ABI. Nr. L 216 vom 5.8.1978, S. I; vgl. in dieser VO Anhang m.

B. Grundstrukturen der Milchmarktordnung

137

stimmte Preisregelung. Alle übrigen Maßnahmen stellen Instrumentarien zur Stützung der Preisregelung dar. Durch bestimmte, an Preisober- und Preisuntergrenzen orientierte Maßnahmen wird also lenkend in das Marktgeschehen eingegriffen. Diese Tatsache wirft sogleich die Frage nach der Rechtmäßigkeit solcher staatlicher Eingriffe auf, da hierdurch in Grundrechte sowohl der landwirtschaftlichen Erzeuger als auch der Verbraucher eingegriffen wird. Diese Frage betrifft wiederum die GAP allgemein und soll hier nicht vertieft behandelt werden. Es soll für die vorliegende Bearbeitung ausreichen, darauf hinzuweisen, daß eine stärkere staatliche Lenkung dieses Wirtschaftszweiges als übriger Wirtschaftszweige wegen der Besonderheiten der Landwirtschaft für grundsätzlich zulässig erachtet wird, daß aber solche Maßnahmen ihre Grenzen zum einen durch die Zielvorgaben des Art. 39 Abs. 1 EGV und zum anderen durch die allgemeinen Rechtsstaatsgrundsätze erfahren66 • Problematisch im Rahmen der einzelnen Ziele des Art. 39 Abs. 1 EGV ist jedoch ferner, daß diese nicht gleichmäßig verfolgt werden können, sondern daß sie zum Teil gegenläufig sind (insbesondere das Ziel, den Landwirten eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten gegenüber dem Ziel, die Verbraucher zu angemessenen Preisen zu beliefern) und daher die Verfolgung des einen Ziels ein Zurückstehen des anderen zwangsläufig zur Folge hat67 • Doch ist auch diese Frage bereits - durch den EuGH - gekläft68, so daß wohl- generell- gegen die Tatsache, daß (jedenfalls bis zu einer Stabilisierung des Agrarmarktes) in erster Linie die Erzeugerinteressen verfolgt werden, keine durchgreifenden Bedenken erhoben werden können. Gegenstand dieser Bearbeitung soll es ferner nicht sein, die genaue wirtschaftliche Funktionsweise quasi planwirtschaftlicher Preisregelungen darzustellen69 ; hier soll ein kurzer erläuternder Überblick genügen. aa) Richtpreis Grundlage der gesamten Preisregelung ist der Richtpreis. (1) Definition des Begriffs und das Problem der Rechtswidrigkeit verspäteter PreisJestsetzungen

Gemäß Art. 3 Abs. 2 VO Nr. 804/68 ist der Richtpreis der Milchpreis, der für die von den Erzeugern im MWJ insgesamt verkaufte Milch angestrebt wird, 66 Hierzu s. Boest. Die Agrannärkte. S. 239 ff.; beachte allerdings insbesondere die Ausführungen über die Aufweichung der rechtlichen Bindung des Rates auf S. 241 f. 67 Vgl. hierzu Ebeling. EG-Getreidemarktordnung. S. 20 ff. 68 Rs. 56-60n4. Kampffmeyer. Sig. 1976. 711 ff.. 744. 69 Vgl. für viele ausführlich Boest. Die Agrannärlcte, S. 197 ff.. S. 211 ff.

138

2. Kap.: Die Milchmarktordnung der EG

und zwar entsprechend den Absatzmöglichkeiten, die sich auf dem Markt der Gemeinschaft und den Märkten außerhalb der Gemeinschaft bieten. Die Kriterien für die Festsetzung des Richtpreises sind daher auf den ersten Blick dieselben, wie diejenigen auf dem freien Markt. Diese Ausrichtung gilt aber nur beschränkt, denn mitausschlaggebend für die Preisfestsetzungen sind vor allem auch die Ziele des Art. 39 Abs. 1 EGV, der Grund, weswegen überhaupt eine staatliche Wirtschaftslenkung auf dem Agrarmarkt betrieben wird. Dieser Richtpreis stellt zunächst ein unverbindliches Planziel dar70 ; unverbindlich deshalb, weil dieser Preis noch keine subjektiven Rechte oder Pflichten der Erzeuger auslöst. In dieser Eigenschaft erfüllt der Richtpreis im wesentlichen zwei Funktionen (die letztlich jedoch ineinander übergehen und daher nicht als zwei eigenständige voneinander unabhängige Ziele angesehen werden können. In erster Linie ist der Richtpreis ein Plan ziel. Mit ihm wird ein Preisniveau vorgegeben, das zur Verfolgung der Ziele aus Art. 39 Abs. 1 EGV angestrebt wird. Zur Erreichung dieses Planziels sieht die va Nr. 804/68 die Intrumente Intervention und Außenhandelsregelung vor7 !, worauf im einzelnen noch einzugehen ist. In der Funktion als Planziel dient der Richtpreis zugleich auch für die Errechnung des Interventionspreises72 • Hintergrund des Planziels ist jedoch auch jeweils eine ganz bestimmte Marktpolitik73 , womit das Plan ziel zugleich die Funktion eines Planungsinstruments erhält'4; denn durch die Preisvorgabe soll zugleich auch lenkend in den Markt eingegriffen werden, insbesondere soll das Produktionsverhalten der Erzeuger durch den Richtpreis beeinflußt werden, indem er den Erzeugern eine sinnvolle Produktionsplanung ermöglicht'~ und allen übrigen Marktbeteiligten eine wirtschaftliche Orientierungshilfe gibt'6. Der Richtpreis für Milch wird daher auch in einem ausgewogenen Verhältnis zu anderen Agrarerzeugnissen, insbesondere zu dem Koppelprodukt Rindfleisch festgelegt'7, um damit Einfluß auf die Erzeugungstätigkeit der LandVgl. z.B. Götz, NJW 1968, S. 1545, 1547; Buchholz, HdWW Bd. I, S. 87, 90. Vgl. Götz, NJW 1968, S. 1545, 1547. 72 Ferner diente er bis zu den aufgrund der im Rahmen der Uruguay-Runde ausgehandelten Welthandelsabkommen vorgenommenen Änderungen auch zur Ermittlung des Schwellenpreises. 73 Nämlich die Erreichung der in Art. 39 Abs. 1 genannten Ziele. 74 Boest, Die Agrarmärkte, S. 236 f., scheint diese heiden Funktionen streng voneinander trennen zu wollen. Letztlich aber ist das Planziel selbst auch das Planungsinstrument. Fraglich ist, ob diese Tatsache überhaupt streitig sein kann. 7~ Vgl. z.B. Buchholz, HdWW, Bd. I, S. 87, 90; Boest, Die Agrarmärkte, S. 237. 76 Buchholz, HdWW, Bd. I, S. 87, 90. 77 Vgl. z.B. die 2. Begrundungserwägung zu der VO Nr. 1893/87 des Rates zur Festsetzung des Richtpreises für Milch vorn 2.7.1987, ABI. Nr. L 182 vorn 3.7.1987, S. 30; Nebe, HAR Bd. 2, Sp. 485, 486; Boest, Die Agrarmärkte, S. 139. 70 71

B. Grundstrukturen der Mi1chmarktordnung

139

wirte zu nehmen, diese also dazu zu veranlassen, entweder mehr in die eine oder in die andere Richtung zu erzeugen. In diesem Zusammenhang stellt sich ein Problem, das - soweit ersichtlich bislang nicht diskutiert wird: Wie einleitend zum Richtpreis gesagt, bestimmt Art. 3 Abs. 1 va Nr. 804/68, daß der Richtpreis jährlich vor dem 8. August für das im folgenden Kalenderjahr beginnende MWJ bestimmt wird. Das MWJ beginnt gemäß Art. 2 va Nr. 804/68 vorbehaltlich einer speziell beschlossenen Ausnahme jeweils am 1. April und endet am 31. März des folgenden Kalenderjahrs. D.h., daß der Richtpreis jährlich mindestens 8 Monate vor Beginn des nächsten MWJ festzulegen ist; der Sinn der Regelung liegt auf der Hand: den Milcherzeugern soll ausreichend Zeit für eine Ausrichtung ihrer Erzeugung gegeben werden, insbesondere dann, wenn der Richtpreis so gewählt wird, daß bestimmte Erzeuger wirtschaftlich besser verfahren würden, würden sie ihre Erzeugung - z.B. auf die Ablieferung von Rindfleisch - umstellen78 • Verfolgt man die nunmehr 20jährige Geschichte der Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse, so wird deutlich, daß lediglich das MWJ 1971n2 nach der Regel des Art. 2 stattgefunden hat und sämtliche anderen MWJ durch Ausnahmeregelung innerhalb abweichender Daten verlaufen sind79 • Der Grund besteht darin, daß sich der Rat in keinem Jahr rechtzeitig auf die Festsetzung der Preise einigen und somit das nächste MWJ einfach nicht beginnen konnte. Daher wurden die laufenden MWJ jeweils verlängert, bis eine Preiseinigung erzielt war. Dies hatte aber - und darin liegt das eigentliche Problem, das hier angesprochen werden soll - zur Folge, daß die Preisbeschlüsse immer nur wenige Tage vor Beginn des nächsten MWJ oder gar durch rückwirkende Inkraftsetzung verabschiedet wurden. Eine rechtzeitige Produktionsorientierung ist den Erzeugern somit schlechterdings unmöglich; aus juristischer Sicht wird damit fortwährend gegen die Terminvorgabe verstoßen, ohne daß Art. 3 Abs. 1 selber eine Ausnahme vorsähe. Eine Ausnahmeregelungsmöglichkeit besteht wie gesagt - nur gemäß Art. 2 zur Änderung der Dauer des MWJ. Es stellt sich daher die Frage, ob dieser Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 dazu führt, daß die Praxis der Preisfestsetzungen rechtswidrig ist. Aus rein formaler Sicht ist der Rat bei der Preisfestsetzung an die Grundverordnungsvorschriften gebunden; auch wenn die Preisfestsetzungsverordnungen im gleichen, vollständigen Verfahren des Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3 EGV ergehen80, stehen sie dennoch in der Normhierarchie unterhalb der Grundverordnungen 81 •

Vgl. Buchholz, HdWW, Bd. I, S. 87, 90. Für eine Übersicht vgl. LooslNebe, Bd. I, Teil I I, S. 5, mit Zitaten der Ausnahmeverordnungen. 80 Vgl. Art. 3 Abs. 4 VO 804/68. 81 S.o. Kapitel I, GJiederungspunkt B., 11., 3., d), dd). 78 79

140

2. Kap.: Die Milchmarktordnung der EG

Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 liegt dann vor, wenn diese Nonn nicht nur programmatischer Natur ist, sondern eine Verfahrensnonn darstellt, die materiell-rechtlichen Charakter hat. Dies ist der Fall: führt man sich den Sinn dieser Regelung vor Augen, so wird deutlich, daß sie eine Grenze ausdrückt, die hoheitlicher Wirtschaftsplanung auferlegt ist. Denn Preisfestsetzungen der EG können, wie eingangs erläutert, ja auch zum Ziel haben, gewisse Zielgruppen zu Umorientierungen zu bewegen, jedenfalls können sie in ganz erheblichem Maße in die Grundrechte der betroffenen Erzeuger eingreifen. Daher sind die wirtschaftslenkenden Maßnahmen ihrerseits durch die Grundrechte und allgemeinen Rechtsgrundsätze begrenzt, wozu u.a. auch eine ausreichende Orientierungsphase gehört, um damit dem Vertrauen der Erzeuger Rechnung zu tragen. Auch wenn nach der Rechtsprechung des EuGH die Lenkung und Regulierung der Agrarmärkte erfordert, daß die damit befaßten staatlichen Stellen auf Veränderungen des Marktes schnell reagieren zu können82 und die Rechtsprechung allgemein wohl auch als restriktiv in Hinblick auf die Bejahung einer Verletzung des Vertrauensschutzes zu bezeichnen ist83 , und auch wenn die rechtlichen Bindungen, denen der Rat bei der Wirtschaftslenkung unterworfen ist, zugunsten einer wirtschaftspolitischen Gestaltungsfreiheit weitgehend "aufgeweicht" sind84, so ist doch davon auszugehen, daß Art. 3 Abs. I VO Nr. 804/68 gerade zum Zwecke sinnvoller wirtschaftlicher Planung und damit zum Schutz der betroffenen Milcherzeuger in die Verordnung aufgenommen worden ist. Daher ist Art. 3 Abs. 1 als eine verbindliche, materiell-rechtliche Verfahrensnonn anzusehen, deren Nichtbeachtung zur Rechtswidrigkeit - per se - führt, und eine weitergehende Prüfung des Vertrauensschutzgrundsatzes auf höherrangiger Ebene ist daher gar nicht mehr erforderlich8~.

(2) Fettgehalt in der Milch Gemäß Art. 3 Abs. 3 VO Nr. 804/86 wird der Richtpreis für Milch mit 3,7% Fettgehalt festgesetzt. Dieser Fettgehalt ist in etwa der durchschnittlich ermittelte Fettgehalt in Milch, so daß hierzu der Richtpreis festgelegt wird. Naturgemäß ist Milch mit einem höheren Fettgehalt "wertvoller", so daß ein Landwirt 82 Vgl. z.B. Rs. 84n8, Tomadini, Slg. 1979, 1801, 1815. Thiele, Agrarrecht 1988, S. 333, 338 f. So Boest, Die Agrarmärkte, S. 241, mit Hinweisen auf die Rechtsprechung des EuGH. 8~ Die praktische Relevanz dieser Feststellung für den Individualkläger sei hier dahingestellt, denn ein Rechtsmittel, mit dem einzelne Erzeuger die Rechtswidrigkeit feststellen lassen könnten, steht nach dem EGV nicht zur Verfügung. Zu denken ist allenfalls an Amtshaftungsansprüche aus Art. 215 EGV, wobei hier jedoch nicht die Schwierigkeit der Nachweisbarkeit eines Schadens verkannt wird. Es könnte aber die Pflichtverletzung im Wege einer Untätigkeitsklage gemllß Art. 175 Abs. I EGV festgestellt werden, die insbesondere von den Mitgliedstaaten und der Kommission erhoben werden könnte. 83

84

B. Grundstrukturen der Milchmarktordnung

141

mit fetthaltigerer Milch einen höheren Erlös erzielen kann 86 . Für Milch mit einem höheren Fettgehalt liegt der angestrebte Preis somit entsprechend höher.

(3) Verfahren zur Festsetzung des Richtpreises Art. 3 Abs. 4 VO Nr. 804/68 schließlich schreibt vor, daß die Richtpreisfestsetzung im Verfahren des Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3 EGV zu erfolgen hat, also mit Anhörung des Parlaments und damit im gleichen Verfahren, wie die Grundverordnung Nr. 804/68 selber festgelegt wurde. Die Kompetenz liegt somit im wesentlichen beim Rat. bb) Interventionspreis Zur Stützung des festgelegten Planziels sieht die VO Nr. 804/68 in Titel 11 eine obligatorische Intervention für Butter und Magermilchpulver vor (bis 1994 für Italien auch hinsichtlich der Käsesorten Grana Padano und ParmegianoReggiano). Intervention im engeren und hier verstandenen Sinne bedeutet den Aufkauf der genannten Erzeugnisse durch staatliche Stellen, in der Bundesrepublik durch die Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (BLE)87. Es wird nur bei den genannten Erzeugnissen interveniert, da diese lagerfähig sind88 . Darüber hinaus wird unter Intervention im weiteren Sinne aber auch jede Art staatlichen Einschreitens auf dem Markt zur Stützung eines Preises verstanden 89 . In diesem Zusammenhang soll es jedoch nur um die Intervention im engeren Sinne gehen: Zur Bestimmung, ab wann die Intervention ausgelöst wird, legt der Rat gemäß Art. 5 VO Nr. 804/68 im gleichen Verfahren, also ebenfalls im vollständigen Verfahren des Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3 EGV, und zur selben Zeit wie den Richt-

86 Diese Tatsache wurde z.B. bei der Einführung des Garantiemengensystems 1984 offensichtlich nicht sogleich berücksichtigt, so daß man zunächst lediglich die Mengenanlieferungen kontingentierte. Die Landwirte versuchten daraufhin, möglichst fetthaltige Milch zu erzeugen und zu liefern, wodurch - relativ gesehen - mehr Butter erzeugt werden konnte, als von der EGRegelung beabsichtigt. Daher wurde 1986 auch der erlaubte Fettwert begrenzt; dazu siehe unten, Kapitel 3 Teil B., Gliederungspunkt C., 11.,1., b), dd). 87 Siehe hierzu oben, Kapitell, Gliederungspunkt B., III., 2., a), bb), (I), (b), (aa). 88 Vgl. Goemann, in: AID, Folienserie 6519, S. 37. 89 So wird als Intervention z.B. auch das Gewähren von Beihilfen für die private Lagerhaltung von bestimmten lagerfähigen Käsesorten gern. Art. 9 VO 804/68 verstanden, womit erreicht werden soll, daß bereits hergestellte Käsesorten nicht sogleich - zu niedrigen Preisen - auf dem Markt abgesetzt werden, sondern erst, wenn auch die Nachfrage wieder steigt und dann ein höherer Preis zu erzielen ist.

142

2. Kap.: Die Milchmarktordnung der EG

preis auch den Interventionspreis für die genannten Erzeugnisse fest. Das heißt, die Intervention findet dann statt, wenn der Marktpreis ein gewisses Niveau (Interventionspreis) unterschritten hat90 oder anders: Die Molkereien, die die Erzeugnisse der Interventionsstelle andienen, erhalten dafür einen garantierten Mindestpreis. Das von der EG mit dem Interventionspreis verfolgte Stützungsniveau liegt jeweils bei ca. 93 bis 94% des Richtpreises. Zur Errechnung dieses Stützungsniveaus (ab wann also über den Verkauf von Butter und Magermilchpulver der Richtpreis für Milch nicht mehr realisiert werden kann) ist es erforderlich, sich klar zu machen, in welchem Verhältnis Butter und Magermilchpulver jeweils zur Milch stehen. Da Butter in der Regel zu 83,8% aus Fett und im übrigen im wesentlichen aus Wasser besteht und Milch in der Regel einen Fettgehalt von 3,7% Fett hat, benötigt man in etwa 23 Gewichtsanteile Milch um einen Gewichtsanteil Butter zu erzeugen91 • Aus der verbleibenden entrahmten Milch kann Magermilchpulver, Quark oder ähnliches hergestellt werden. Zur Herstellung eines Gewichtsanteils Magermilchpulver benötigt man 11 Gewichtsanteile Milch92 • Ferner ist zu beachten, daß der Interventionspreis bereits die Verarbeitungskosten der Molkereien mitberücksichtigt. Diese müssen also vom Interventionspreis abgezogen werden, um das tatsächliche Stützungsniveau zu ermitteln. Aus dieser Überlegung hat Goemann93 folgende Formel abgeleitet: 3,7% x (Interventionspreis für Butter

Verarbeitungskosten) 83,8%

+

(Interventionspreis fürMMP

=

Stützungsniveau des Richtpreises

Verarbeitungskosten) 11

Die Interventionspreise für Butter und Magermilchpulver werden ferner auch in einem bestimmten Verhältnis zueinander festgelegt, um damit das Anlieferungsverhalten der Molkereien zu beeinflussen. So wurden 1981 55% des Milchpreises über den Preis für Milchfett und 45% über den Preis für Magermilch realisiert94•

90 91

92 93 94

Für eine graphische Darstellung vgl. AlD, Folienserie 6519, S. 37 i.V.m. Grafik 36. Vgl. Goemann, AID, Folienserie 6519, S. 34. Vgl. Goemann, AID, Folienserie 6519, S. 34. Vgl. Goemann, AID, Folienserie 6519, S. 37. Vgl. Nebe, in: HAR, Bb. 2, Sp. 485,487.

B. Grundstrulcturen der Milchmarktordnung

143

cc) Schwellenpreis Um das Binnenmarktpreisniveau vor billigerer Konkurrenz aus Drittländern zu schützen, sah die VO Nr. 804/68 bis zum Inkrafttreten der GATT-Abkommen, die in der Uruguay-Runde ausgehandelt wurden, in Titel m (= Regelung für den Handel mit dritten Ländern) u.a. eine sog. "Abschöpfungsregelung" vor. Abgeschöpft wurde der Differenzbetrag zwischen dem angestrebten Richtpreis und dem jeweils günstigsten Weltmarktpreis (= Schwellenpreis), der nach den in Art. 4 VO Nr. 804/68 festgelegten Kriterien zu ermitteln war. Auf diese Weise erreichte man, streng nach dem Prinzip der Gemeinschaftspräferenz verfahrend 95 , daß die Preise der eingeführten Milcherzeugnisse eine Höhe erreichten, die dem Richtpreis für Milch entsprechen. Durch den Abschluß der Uruguay-Runde wurden jedoch auch in Hinblick auf Agrarprodukte Änderungen erforderlich, die der Gemeinschaftsgesetzgeber für alle Agrar-Marktordnungen gleichzeitig durch die VO Nr. 3290/9496 vornahm97 • Da durch diese Änderungen nun ein ausgehandelter Zollsatz innerhalb bestimmter Kontingente erhoben wird und keine variablen Einfuhrabschöpfungen mehr vorgenommen werden, wurde Art. 4 VO Nr. 804/68 durch die genannte VO aufgehoben 98 • dd) Sonstige Bestimmungen Ferner wurden in Titel I in der Folgezeit die Art. 5a, 5b und Sc eingefügt, auf die an dieser Stelle nicht detailliert eingegangen werden soll. Art. 5a wurde durch die Änderungs-VO Nr. 419/7499 eingefügt. Er ist die Grundlage für Übergangsmaßnahmen bei Preisänderungen, d.h. die Kommission kann im Verwaltungsausschußverfahren erforderliche Maßnahmen treffen, wenn beim Übergang von einem MWJ zum anderen infolge von Preisänderungen Störungen auftreten. Bestehen diese Maßnahmen jedoch in Form der Erhebung von Abgaben auf solche Erzeugnisse, die vor Beginn eines neuen MWJ auf Lager gehalten wurden, so ist dies vom Rat im - vereinfachten - Abstimmungsverfahren des Art. 43 Abs. 2 UAbs.3 EGV zu beschließen.

Siehe hierzu bereits oben in diesem Kapitel, Gliederungspunkt B., II., 1., b). ABI. Nr. L 349 vom 31.12.1994, S. 105 (für Milch und Milcherzeugnisse Anhang VII, S. 140-145). 97 Auf die Einzelheiten ist an späterer Stelle einzugehen, s.u. in diesem Kapitel, Gliederungspunkt B., II., 2., e). 98 Vgl. Anhang VII der VO Nr. 3290/94, L, 1. (=ABI. Nr. L 349 vom 31.12.1994, S. 105,140). 99 ABI. Nr. L 49 vom 21.2.1974, S. 2. 95

96

144

2. Kap.: Die Milchmarktordnung der EG

Mit Art. 5b wurde durch die Änderungs-Va Nr. 1183/82100 eine Garantieschwellenregelung in die Grundverordnung Nr. 804/68 eingefügt. Diese Regelung war ein erster Schritt Anfang der 80iger Jahre, um die EG-weite Milcherzeugnung zu kontingentieren, bevor 1984 das wesentlich restriktivere Garantiemengensystem durch die Einfügung des Art. 5c durch die ÄnderungsVa Nr. 856/84 101 durchgesetzt wurde. Da auf diese Regelungen im Detail noch an späterer Stelle eingegangen wird, soll es hier ausreichen, darauf hinzuweisen, daß durch dieses System jährlich eine EG-weite Gesamtgarantiemenge bestimmt wird, und zwar zusammen und in gleichen Verfahren wie die Interventionspreise. Das Überschreiten der Garantieschwelle führte - auf der Grundlage von Art. 5b - zunächst nur dazu, daß im kommenden MWJ die Interventionspreise gesenkt wurden, um durch die Einsparungen die Überschüsse zu finanzieren lO2 • Erst durch Art. 5c wurde 1984 die Grundlage dafür gelegt, die Mengenanlieferungen der einzelnen Erzeuger zu kontingentieren und dadurch wirksam das Einhalten der Garantieschwelle anzustreben. Die Garantiemengenregelung ist aber seit 1993 in einer eigenständigen, von der Grund-Va Nr. 804/68 unabhängigen va erfaßt, so daß Art. 5c aufgehoben wurde 103.

d) TitellI: Interventionsregelung Titel 11 der va Nr. 804/68 (Art. 6-12) trifft die Bestimmungen bezüglich der Interventionen, wobei dieser Titel aber nicht nur die oben lO4 als Intervention im engeren Sinne bezeichneten, sondern auch andere Maßnahmen zur Stützung des Preisniveaus (Intervention im weiteren Sinne) umfaßt. Im folgenden sollen die Interventionsmaßnahmen beschrieben werden. aa) Art. 6 und 7a: Intervention bei Butter

( I) Allgemeines Ausgangspunkt der Intervention bei Butter ist Art. 6 va Nr. 804/68. Hierin werden die Grundlagen für die unterschiedlichen Interventionsmaßnahmen

ABI. Nr. L 140 vom 20.5.1982, S. 1. ABI. Nr. L 90 vom 1.4.1984, S. 10. 102 Vgl. Kommission, Anpassungen auf dem Milchmarkt, Agra-Europe 25/88, Teil Dokumetation, S. 18 ff. 103 Vgl. VO 3950/92. 100 101

104 S.o. im Zusammenhang mit den Erläuterungen zum Interventionspreis, in diesem Kapitel, Gliederungspunkt B., n., 2., c), bb).

B. Grundstrukturen der Milchmarktordnung

145

festgelegt; ferner delegiert er die Befugnis an die Kommission, im Verwaltungsausschußverfahren die Durchführungsbestimmungen zu erlassen. (2) Die Interventionsmaßnahmen im einzelnen Folgende Interventionsarten sind in Art. 6 der VO Nr. 804/68 vorgesehen: (a) Intervention im. engeren Sinne Vorgesehen ist zunächst gemäß Abs. 1 die oben als Intervention im engeren Sinne bezeichnete Intervention, also der Kauf von Butter einer bestimmten Qualität zum Interventionspreis durch eine Interventionsstelle, die von jedem Mitgliedstaat selber bestimmt wird. Auf den wirtschaftlichen Zweck dieser Maßnahme wurde bereits oben im Rahmen der Erläuterungen zum Interventionspreis eingegangen. Bis zur Änderung von Art. 6 durch die oben im Rahmen der Ausführungen zu Art. 27 105 genannte VO Nr. 2807/94 bestand zwar die Absicht des Gemeinschaftsgesetzgebers, gemeinschaftliche Qualitätsstandards zu erlassen, doch war diesbezüglich bis zu diesem Zeitpunkt keine Einigung im Rat zu erzielen. Art. 6 Abs. 1 in seiner alten Fassung bestimmte, daß nur bei solcher Butter interveniert wird, die mit einem in Art. 27 VO Nr. 804/68 genannten Kontrollzeichen versehen ist. Das in Art. 27 gemeinte Kontrollzeichen sollte als Nachweis über diese Qualität dienen. Um diese Lücke zu schließen, erließ der Rat mit der VO Nr. 985/68 106 Übergangsmaßnahmen, zu deren Erlaß er im vereinfachten Verfahren des Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3 EGV nach der alten Fassung des Art. 6 noch ermächtigt war. Diese bestanden zunächst darin, daß die einzelnen nationalen Voraussetzungen übernommen wurden, indem im jeweiligen Mitgliedstaat hergestellte Butter nur dann aufgekauft wurde, wenn sie der jeweils höchsten Güteklasse (in der Bundesrepublik Deutschland ,,Markenbutter") entsprach. Dies ist der Grund dafür, daß die Interventionsstellen nur Butter aufkaufen durften, die im entsprechenden Mitgliedstaat hergestellt wurde. Art. 6 in der Fassung, die er durch die Änderungs-VO Nr. 2807/94 erhalten hat, schreibt nun bestimmte Anforderungen an die Qualität der Butter, die den Interventionsstellen verkauft wird, vor. Erlaubt ist ferner, daß auf den Verpackungen die Qualitätsklassen entsprechend den von den Mitgliedstaaten vorgesehenen Qualitätsnormen angegeben werden dürfen. Durch diese Neufassung ist nun jedoch klargestellt, daß Butter, die den Anforderungen des Art. 6 Abs. 1 entspricht, von allen Interventionsstellen angekauft werden muß. 105 106

S.o., in diesem Kapitel, Gliederungspunkt B., H., 2., b), gg). ABI. Nr. L 169 vom 18.7.1968, S. 1.

10 Thiele

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2. Kap.: Die Milchmarktordnung der EG

Die weiteren Durchführungsbestimmungen hat die Kommission mit der VO Nr. 454/95 107 erlassen. (b) Sonstige Interventionsmaßnahmen (= Intervention im weiteren Sinne) (aa) Obligatorische Gewährung von Beihilfen für die private Lagerhaltung von Butter und Rahm Gemäß Art. 6 Abs. 2 ist ferner eine Intervention durch die Gewährung von Beihilfen für die private Lagerhaltung von Butter und Rahm vorgesehen. Vorgeschrieben sind bestimmte Mindestqualitätsanforderungen (die nicht so weit gehen, wie die Qualitätsvorschriften für die Intervention durch die Interventionsstellen), doch muß die Butter, für die eine Beihilfe für die private Lagerhaltung beantragt wird, bestimmten einzelstaatlichen Qualitätsklassen entsprechen. Diese Interventionsmaßnahme ist ebenfalls obligatorisch. Zweck dieser Intervention ist es, den Herstellern die Möglichkeit zu eröffnen, Butter zeitlich gestaffelt auf den Markt zu bringen l08 , um so zu verhindern, daß die Hersteller gegebenenfalls gezwungen wären, Butter zu einem niedrigeren Preis und damit wiederum früher als erforderlich an die Interventionsstellen zu verkaufen. Zwischen den Interventionsstellen und den Interessenten ist gemäß Art. 6 Abs. 2 UAbs. 4 ein Lagervertrag zu schließen. Auch bzgl. dieser Interventionsmaßnahme enthält die VO Nr. 454/95 der Kommission die Durchführungsbestimmungen. (bb) Absatz der von den Interventionsstellen gekauften Butter Art. 6 Abs. 3 VO Nr. 804/68 schafft ebenfalls die Grundlage für den Absatz der Butter, die von den Interventionsstellen gekauft und eingelagert wurde. Dieser Absatz ist unter die Bedingung gestellt, daß das Marktgleichgewicht nicht gestört wird und allen Käufern gleicher Zugang zu den zu verkaufenden Erzeugnissen und gleiche Behandlung gewährleistet werden. Für Interventionsbutter, die während eines MWJ nicht zu normalen Bedingungen abgesetzt werden kann, läßt Art. 6 Abs. 3 UAbs. 2 der VO Nr. 804/68 auch Sondermaßnahmen zu. Solche Sondermaßnahmen bestanden in der Vergangenheit auf der Grundlage der bis dahin anwendbaren Grundregeln und Durchführungsbestimmungen von Rat und Kommission z.B. im verbilligte Verkauf von Interventionsbutter an die Streitkräfte, an gemeinnützige Institutionen u.ä. 107 108

ABI. Nr. L 46 vorn 1.3.1995, S. I. Vgl. Melchior, in: Kommission der EG, Dreißig Jahre Gemeinschaftsrecht, S. 493.

B. Grundstrukturen der Milchmarktordnung

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Ferner ist generell für den Absatz von Nahrungsmitteln aus den Interventionsbeständen die 1987 erlassene va Nr. 3730/87 109 zu nennen, die die kostenlose Verteilung an stark benachteiligte Personen in der Gemeinschaft vorsieht. Diese va gilt übergreifend für alle Nahrungsmittel, die von Interventionsstellen angekauft werden. Die hierzu erforderlichen Durchführungsbestimmungen traf die Kommission in der va Nr. 3744/87 110 • Diese Maßnahme ist jedoch zu trennen von der gemäß Art. 26 Abs. 5 vorgesehenen Möglichkeit der Beihilfegewährung für den kostenlosen oder verbilligten Absatz von Milch oder Milcherzeugnissen, die nicht aus Interventionsbeständen stammenili.

(3) Allgemeine Regeln für die Intervention Insgesamt stellt Art. 6 Abs. 4 va Nr. 804/68 die Interventionsregelung unter die Bedingung, daß die Wettbewerbsfähigkeit der Butter auf dem Markt erhalten bleibt, die ursprüngliche Qualität der Butter soweit wie möglich bewahrt wird und sie zu einer möglichst rationellen Lagerhaltung führt.

(4) Zeitweise Aussetzung der Interventionsankäufe bei Butter gemäß Art. 7a VO Nr. 804/68 Mit der va Nr. 773/87 112 hat der Rat einen Art. 7a in die Grundverordnung eingefügt. Grund hierfür war, daß die Interventionsregelung gemäß Art. 6 Abs. 1 (und auch Art. 7 Abs. 1 hinsichtlich Magermilchpulverll3 ) nicht mehr ihre Aufgabe erfüllt, den Markt bei hoher Erzeugung kurzfristig zu stabilisieren, sondern " ... inzwischen eine attraktivere Absatzmöglichkeit für die Erzeugung (bietet) als die normalen Märkte" 11 4. Art. 7a stellt eine von vielen Maßnahmen zur Bekämpfung der Überschußproduktion für Milch und damit der übermäßigen inanspruchnahme der Interventionsstellen dar, die seit 1984 ergriffen worden sind llS • Er sieht vor, daß die Kommission anband von Kriterien, die der Rat zuvor in einer Grundregeln-Verordnung festlegt, die Interventionsankäufe aussetzen kann. Die Kriterien wurden vom Rat zeitgleich mit der va Nr. 773/87 in der va Nr.

ABI. Nr. L 352 vom 15.12.1987, S. 1. ABI. Nr. L 352 vom 15.12.1987, S. 33. 111 Hierzu s.o., in diesem Kapitel, Gliederungspunkt B. 11., 2., b), ff). 112 ABI. Nr. L 78 vom 20.3.1987, S. 1. 113 Siehe hierzu die Erläuterungen zur Intervention bei Magermilchpulver, in diesem Kapitel, Gliederungspunkt B. 11., 2., d), bb). 114 S. in den Begründungserwägungen zu der VO Nr. 773/87, ABI. Nr. L 78 vom 20.3.1987, S. 1. IIS Wegen des Umfangs und der rechtlichen Probleme, die durch diese Maßnahmen, insbesondere die Milchquotenregelung von 1984 aufgeworfen werden, wird dieser Frage im Rahmen eines eigenen Teils (Kapitel 3, Teil B) eingegangen werden. 109

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2. Kap.: Die Milchmarktordnung der EG

777/87 116 erlassen. Danach kann die Kommission die Intervention aussetzen, sobald die zur Intervention angebotene Buttermenge 180.000 Tonnen übersteigt, kann dann aber zugleich die Intervention in eine Dauerausschreibung umwandeln; d. h., daß nicht mehr zum Interventionspreis, sondern nur zum günstigsten Preis, zu welchem den InterventionssteIlen Butter angeboten wird, aufgekauft wird. Sobald aber die Butterpreise auf dem freien Markt auf 92% des Interventionspreises absinken, ist die Intervention wieder aufzunehmen, es sei denn, die Lagerbestände der betreffenden InterventionssteIle steigen auf 250.000 Tonnen an; in diesem Fall liegt die Grenze für die Wiederaufnahme der Intervention bei 90%. Die Durchführungsbestimmungen hierzu erließ die Kommission mit der va Nr. 1547/87 117 ; ferner erließ sie die va Nr. 1589/87 118 , mit der sie das grundsätzliche Verfahren bei der Ausschreibung regelte. Zugleich wird die Kommission durch den neuen Art. 7a ermächtigt, besondere Maßnahmen zum Absatz von Butter auf dem freien Markt zu ergreifen (Art. 7a Abs. 2 Buchst. b).

Die Anwendung von Art. 7a war zunächst bis zum Ablauf des MWJ 1988/89 begrenzt. Sie wurde jedoch zunächst bis zum Ablauf des MWJ 1991/92 und schließlich (es handelt sich um eine, die Quotenregelung gern. Art. 5c begleitende Maßnahme) durch die va Nr. 1630/91 119 bis zum Ablauf der Milchquotenregelung verlängert. bb) Art. 7 und 7a: Intervention bei Magermilchpulver

(1) Allgemeines Ausgangspunkt der Intervention bei Magermilchpulver ist Art. 7 va Nr. 804/68. Er enthält die Grundlagenbestimmungen und die Ermächtigungsgrundlagen an den Rat zum Erlaß von Grundregeln für die Anwendung dieser Maßnahmen und an die Kommission zum Erlaß der Durchführungsbestimmungen. Die Grundregeln hat der Rat mit der va Nr. 1014/68 120 , die Kommission die wesentlichen Durchführungsbestimmungen mit der va Nr. 625/78 121 erlassen.

(2) Die Interventionsmaßnahmen im einzelnen Für Magermilchpulver sieht Art. 7 folgende Interventionsmaßnahmen vor: ABI. Nr. L 78 vom 20.3.1987, S. 10. ABI. Nr. L 144 vom 4.6.1987, S. 12. 118 ABI. Nr. L 146 vom 6.6.1987, S. 27. 119 ABI. Nr. L 150 vom 15.6.1991, S. 19. 120 ABI. Nr. L 173 vom 22.7.1968, S. 4. 121 ABI. Nr. L 84 vom 31.3.1978, S. 19 (zuvor galt die VO Nr. 1l08/68, ABI. Nr. L 184 vom 29.7.1968, S. 39, die durch die hiergenannte VO ersetzt wurde). 116 117

B. Grundstrukturen der Milchmarktordnung

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(a) Intervention im engeren Sinne Gemäß Art. 7 Abs. 1 ist bei Magennilchpulver, wie auch bei Butter, der Aufkauf von in der Gemeinschaft hergestelltem Magennilchpulver durch die staatlich bestimmten Interventionsstellen 122 zum Interventionspreis vorgesehen. (aa) Zeitraum der Anwendung der Interventionsregelung In der ursprünglichen Fassung des Art. 7 Abs. 1 war eine ständig anwendbare Interventionsregelung (also während des gesamten MWJ) vorgesehen. 1987 aber wurde sie durch die bereits oben im Zusammenhang mit der Intervention bei Butter genannte VO Nr. 773/87 auf die Zeit zwischen dem 1. März und dem 31. August eines jeden MWJ beschränkt. Der Sinn dieser Beschränkung besteht darin, die Interventionsankäufe auf die Zeit zu beschränken, in der die Produktion von Magennilchpulver besonders hoch ist. Dies ist jeweils im Frühjahr und Sommer l23 , ist die Inanspruchnahme der Interventionsstellen in dieser Zeit ebenfalls stärker erforderlich als im Winterhalbjahr. Um die Produzenten von Milcherzeugnissen (in der Regel die Molkereien) davon abzuhalten, auch im übrigen Teil des MWJ die Interventionsstellen in Anspruch zu nehmen, ist der Interventionsankauf auf diese Zeit beschränkt worden. (bb) Qualitätsvorschriften Die Interventionsregelung gilt gemäß Art. 7 Abs. 1 nur für Magennilchpulver erster Qualität. Welche Anforderungen an Magennilchpulver erster Qualität gestellt werden, hat die Kommission in ihrer o.g. VO Nr. 625n8 in Art. 1 Abs. 1 iVm Anhang I Nr. 1 geregelt. Ferner wird gemäß Art. 1 der VO Nr. 1014/68 124 des Rates (ebenfalls bereits o. g.) seit dem Ende des MWJ 1969nO nur noch Sprühmagennilchpulver erster Qualität gekauft. da sich Walzenmagennilchpulver nicht so gut lagern läßt 12S • Hierbei kann es sich jedoch nur um Übergangsbestimmungen handeln, da nach Art. 27 an sich vorgesehen ist, daß in dem - voll-

122 Auch hier ist gemäß § 7 Abs. I LV.m. § 3 MOG die BLE zuständig, vgl. oben, Kapitel I, Gliederungspunkt B., III., 2., a), bb), (1), (b), (aa). 123 Diese Tatsache hängt damit zusammen, daß die Kalbungen in der Regel so organisiert werden, daß sie im Frühjahr stattfinden, da der dann erforderliche Einsatz von Futtermitteln zur Steigerung der Miichabgabe für die Landwirte dadurch günstiger ist, daß sie ihr Vieh auf die Weide schicken können und kein teures Trockenfuttermittel verfüttern müssen (wie es im Winterhalbjahr erforderlich wäre). 124 ABI. Nr. L 173 vom 22.7.1968, S. 4. m Vgl. in den Begründungserwägungen des Rates zu VO Nr. 1014/68, ABI. Nr. L 173 vom

22.7.1968, S. 4.

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2. Kap.: Die Milchmarktordnung der EG

ständigen - Verfahren des Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3 EGV gemeinsame Qualitätsnonnen erlassen werden, die jedoch bis heute nicht ergangen sind. (cc) Sonstige Bestimmungen Die Grundregeln-Verordnung des Rates und die Durchführungsverordnung der Kommission enthalten ferner noch Bestimmungen über den ausschlaggebenden Ankaufspreis (es gilt der Preis, der am Tage der Herstellung des Magermilchpulvers galt) und über Art und Beschaffenheit der Lagerhäuser und deren zumutbare Anlieferungsentfernung. (b) Sonstige Interventionsmaßnahmen (= Intervention im weiteren Sinne)

(aa) Absatz des von den Interventionsstellen aufgekauften Magermilchpulvers Art. 7 Abs. 2 legt die grundSätzlichen Bedingungen fest, unter denen das von den Interventionsstellen aufgekaufte Magermilchpulver abgesetzt werden kann. Wie bei Butter gilt auch hier der Grundsatz, daß das Marktgleichgewicht nicht gestört werden darf und allen Käufern gleicher Zugang zu den zu verkaufenden Erzeugnissen und gleiche Behandlung gewährleistet wird. Ferner ist die Ennächtigung erteilt, besondere Maßnahmen zu ergreifen, wenn das Magermilchpulver während eines MWJ nicht zu nonnalen Bedingungen abgesetzt werden kann. Die VOen Nr. 1014/68 (des Rates) und Nr. 625n8 (der Kommission) enthalten die näheren Bestimmungen für die Durchführung der Absatzmaßnahmen. Als besondere Maßnahme für den Fall, daß das Magermilchpulver während eines MWJ nicht zu nonnalen Bedingungen abgesetzt werden kann, hat der Rat in der VO Nr. 1285170 126 bestimmt, daß dieses Magermilchpulver dann zu herabgesetzten Preisen verkauft werden kann, wenn es zur Verfütterung an Schweine und Geflügel verwendet wird. Diese Maßnahme ist nicht zu verwechseln mit Art. 10 der Grund-VO Nr. 804/68, in der die Gewährung von Beihilfen für zu Futterzwecken verwendete Magermilch und Magermilchpulver vorgesehen ist l27 • Bei letzterer Regelung werden Beihilfen für die direkte Verfütterung (insbesondere zur Kälberfütterung) gewährt, während es bei der hier beschriebenen besonderen Maßnahme um die Verfütterung von Magermilchpulver aus den Interventionsbeständen ausschließlich an Schweine und Geflügel geht.

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ABI. Nr. L 144 vorn 2.7.1970, S. 1. Auf diese Regelung wird an späterer Stelle noch im Detail eingegangen werden.

B. Grundstrukturen der Milchmarktordnung

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(bb) Fakultative Gewährung von Beihilfen für die private Lagerhaltung von Magennilchpulver Art. 7 Abs. 3 VO 804/68 bestimmt, daß für die private Lagerhaltung von in der Gemeinschaft hergestelltem Magennilchpulver Beihilfen gewährt werden können. Von dieser Möglichkeit wird derzeit kein Gebrauch gemacht l28 • Es bestehen daher momentan weder Grundregeln noch Durchführungsnormen.

(3) Zeitweise Aussetzung der Interventionsankäufe bei Magermilchpulver gemäß Art. 7a va Nr. 804/68 Auch für den Ankauf von Magennilchpulver durch die Interventionsstellen wurde mit dem 1987 in die Grundverordnung Nr. 804/68 neu eingefügten Art. 7a eine Ausnahmeregelung getroffen. Ebenso wie bei Butter ist nunmehr auch im Falle von Magennilchpulver die Möglichkeit eröffnet, die Interventionsankäufe auszusetzen. Für Magennilchpulver gilt gemäß Art. 7a Abs. 2 die Besonderheit, daß in dem Moment, in dem die Kommission (die die Durchführungskompetenz für diese Aussetzungsmaßnahmen gemäß Art. 7a Abs. 1 besitzt) von dieser Möglichkeit Gebrauch macht, sich die fakultative Gewährung von Beihilfen für die private Lagerhaltung in eine obligatorische umwandelt. Das heißt also, daß - zwingend - Beihilfen für die private Lagerhaltung zu leisten sind, sobald die Intervention (im engeren Sinn) ausgesetzt wird. Auch bezüglich dieser Regelung erließ der Rat die Grundregeln für die Anwendung mit der VO Nr. 777/87 129 • Die Kommission kann gemäß Art. 1 Abs. 2 dieser VO die Intervention bei Magennilchpulver aussetzen, sobald die angebotenen Mengen im Zeitraum zwischen dem 1.3. und 31.8. 100.000 Tonnen übersteigen. Auch hier kann die Kommission (wie bei Butter) die Intervention in eine Dauerausschreibung (also Ankauf nicht zum Interventionspreis, sondern zum günstigsten angebotenen Preis) umwandeln. Anders als bei Butter ist bei Magennilchpulver keine obligatorische Wiederaufnahme der Intervention im Falle des Unterschreitens einer festgesetzten Preisuntergrenze vorgesehen. Die Durchführungsbestimmungen erließ die Kommission mit der VO Nr. 1362/87 130 • In dieser VO sind auch die Bedingungen für die Gewährung einer Beihilfe für die private Lagerhaltung geregelt, die automatisch in dem Moment zur Anwendung kommt, in dem die Interventionsankäufe ausgesetzt werden. Die Kompetenz der Kommission, diese Bedingungen unmittelbar selbst festzulegen, 128 Es ist jedoch zu beachten, daß sich die fakultative Beihilfegewllhrung für die private Lagerhaltung dann in eine obligatorische umwandelt, sobald von der 1987 eingeführten Möglichkeit Gebrauch gemacht wird, die Interventionsanträge zeitweise auszusetzen (s. nachstehend). 129 ABI. Nr. L 78 vom 20.3.1987, S. 10. 130 ABI. Nr. L 129 vom 19.5.1987, S. 9.

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2. Kap.: Die Milchmarktordnung der EG

folgt aus Art. 7a Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. Abs. 3 VO Nr. 804/68. Anders also als im Fall der Regelung von Art. 7 Abs. 3 VO Nr. 804/68 (fakultative Beihilfegewährung) ist es in diesem Falle nicht erforderlich, daß der Rat zunächst die Grundregeln in einer eigenständigen VO festlegt. Dies führt jedoch zu dem Problem, daß die Kommission keine unmittelbar anwendbaren Ratsvorgaben hinsichtlich der Qualität des Magermilchpulvers hatte, für das Beihilfen im Falle der privaten Lagerhaltung gewährt werden können. Aus diesem Grund hat die Kommission auf die VO Nr. 986/68 131 zurückgegriffen, mit der der Rat die Grundregeln für die Gewährung von Beihilfen von Magermilch und Magermilchpulver für Futterzwecke auf der Grundlage von Art. 10 VO Nr. 804/68 erlassen hatte. cc) Art. 8: Intervention bei den Käsesorten Grana padano, Pannigiano-Reggiano und Provolone In VO Nr. 804/68 war bis 1994 in Art. 8 auch eine Intervention zugunsten den in der Überschrift genannten Käsesorten in den Mitgliedstaaten, in denen diese hergestellt werden, vorgesehen. Nach Art. 8 Abs. 1 wurden die Käsesorten Grana Padano und ParrnigianoReggiano von den Interventionsstellen zum Interventionspreis aufgekauft und nach Art. 8 Abs. 3 eine Beihilfe für die private Lagerhaltung sowohl der beiden Käsesorten Grana Padano und Parrnigiano-Reggiano als auch für die Käsesorte Provolone, gewährt. Mit der VO Nr. 1880/94132 wurde die Möglichkeit der Intervention im engeren Sinne (also der Aufkauf durch Interventionsstellen) aufgehoben, was damit begündet wurde, daß sich die Intervention zum einen zur Steuerung des Marktes nicht eigne, zum anderen diese Erzeugnisse nur begrenzt lagerfahig seien und es an Absatzmöglichkeiten mangele. Der Gemeinschaftsgesetzgeber sah es daher als ausreichend an, die Intervention bei diesen Käsesorten auf Beihilfen für die private Lagerhaltung zu beschränken. dd) Art. 9: Fakultative Intervention bei anderen lagerfahigen Käsesorten Für lagerfahige Käsesorten sieht Art. 9 Abs. 1 VO Nr. 804/68 allgemein das Ergreifen von Interventionsmaßnahmen zur Stützung des Marktes vor, wenn sich dies als notwendig erweist. Diese sollen insbesondere in der Gewährung von Beihilfen für die private Lagerhaltung bestehen.

131 ABI. NT. L 169 vom 18.7.1968, S. 4. ABI. NT. L 197 vom 30.7.1994, S. 21.

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B. Grundstrukturen der Milchmarktordnung

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ee) Art. 10: Beihilfen für Magennilch, Magennilchpulver, Buttennilch und Buttennilchpulver, welche zu Futterzwecken verwendet werden Art. 10 sah in seiner ursprünglichen Fassung lediglich die Gewährung von Beihilfen für zu Futterzwecken verwendete Magennilch und Magennilchpulver vor. Beides mußte in der Gemeinschaft hergestellt worden sein. Mit der Änderungs-VO Nr. 465/75 133 entfiel zum einen diese Voraussetzung, da diese Erzeugnisse ohnehin kaum aus Drittländern in die Gemeinschaft eingeführt werden. Zum anderen wurde die Anwendung der Regelung auf die Erzeugnisse Buttennilch und Buttennilchpulver ausgedehnt, weil auch diese Erzeugnisse zu einem großen Teil verfüttert werden 134 • Ferner war in der ursprünglichen Fassung des Art. 10 vorgesehen, daß der Rat jährlich - im vereinfachten - Abstimmungsverfahren des Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3 EGV die z festlegt. Diese Kompetenz wurde durch die ÄnderungsVO Nr. 662/74 135 auf die Kommission übertragen, die die Vorschriften im Verwaltungsausschußverfahren erläßt. Damit wollte man eine Möglichkeit schaffen, auf Marktentwicklungen so schnell wie möglich reagieren zu können 136 • Die Grundregeln erließ der Rat auf der Grundlage von Art. 10 Abs. 2 in der VO Nr. 986/68 131 • Die wesentlichsten Durchführungsbestimmungen der Kommission sind in der VO Nr. 1105/86 138 enthalten 139 • Die deutschen Durchführungsbestimmungen (insb. die Zuständigkeitsregelungen) sind in der Magennilchbeihilfen-Verordnung l40 getroffen. ff) Art. 11: Beihilfen für zu Kasein verarbeitete Magennilch Nach Art. 11 wird ebenfalls eine Beihilfe für solche Magennilch gewährt, die zu Kasein oder Kaseinaten verarbeitet wird. Die Grundregeln zur Anwendung dieser Maßnahmen des Rates sind in der VO Nr. 987/68 141 , die Durchführungsbestimmungen der Kommission in der VO Nr. 2921/90 142 enthalten. 133 ABI. Nr. L 52 vom 28.2.1975, S. 8. 134 Vgl. die Begrundungserwägungen zu der VO Nr. 465n5. m ABI. Nr. L 85 vom 29.3.1974, S. 51. 136 Vgl. in den Begrundungserwägungen zu der VO Nr. 662n4. 131 ABI. Nr. L 169 vom 18.7.1968, S. 4. 138 ABI. Nr. L 102 vom 18.4.1986, S. 9. 139 Für eine umfassende Übersicht über die einzelnen Regelungen vgl. Loos/Nebe, Band I, Teil 1,4.5. 140 BGBI. 1977, Teil I, Nr. 32 vom 4.6.1977, S. 792. 141 ABI. Nr. L 169 vom 18.7.1968, S. 6.

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2. Kap.: Die Milchmarktordnung der EG

gg) Art. 12: Sonderabsatz von Überschüssen Schließlich enthält Art. 12 die Grundlage für eine Intervention durch Sondermaßnahmen zum Absatz von Überschüssen. Die Vorschrift bezog sich zunächst nur auf Überschüsse an Butterfett, wurde aber durch die VO Nr. 559n6 143 auf Überschüsse bei sämtlichen Milcherzeugnissen ausgedehnt. Diese Sondermaßnahmen sollen dazu dienen, den Absatz der überschüssigen Erzeugnisse zu erleichtern oder um die Entstehung neuer Überschüsse zu vermeiden. Nach Art. 12 Abs. 2 ist der Rat ermächtigt, im - vereinfachten - Abstimmungsverfahren des Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3 EGV diese Maßnahmen zu beschließen und die entsprechenden Grundregeln zu erlassen. Die Kommission trifft auf der Grundlage von Art. 12 Abs. 3 die Durchführungsbestimmungen. Da diese Rats- und Kommissions-Verordnungen jeweils in den konkreten Situationen gesondert erlassen werden, existieren, anders als bei den anderen Interventionsmaßnahmen, keine grundSätzlichen Grundregeln und Durchführungsbestimmungen. Typische Maßnahmen auf dieser Grundlage sind z.B.: Ermächtigungen an die Mitgliedstaaten, Verbrauchsbeihilfen zu gewähren; Absatz zu verbilligten Preisen an Empfanger sozialer Hilfen; Maßnahmen zur Aufrechterhaltung des Butterverbrauchs bestimmter Verbraucher - und Industriegruppen USW. I44 • Sondermaßnahmen nach Art. 12 unterscheiden sich von Sondermaßnahmen nach Art. 6 Abs. 3 UAbs. 2 dadurch, daß letztere nur für Butter aus Interventionsbeständen angewendet werden können, die während eines MWJ nicht zu normalen Bedingungen abgesetzt werden konnte, während Art. 12 Sondermaßnahmen quasi schon im Vorfeld der Interventionsankäufe ermöglichen will.

e) Titel I//: Regelung für den Handel mit dritten Ländern aa) Kernpunkt der Außenhandelsregelung Um ein bestimmtes Preisniveau auf dem Binnenmarkt aufrechterhalten zu können, sah es der Gemeinschaftsgesetzgeber seit Beginn der GAP für erforderlich an, den Binnenmarkt vor Preisunterbietungen der Konkurrenz aus Drittländern zu schützen (Prinzip der Gemeinschaftspräferenz l4S ) und die in der Gemeinschaft hergestellten Erzeugnisse auf dem Weltmarkt konkurrenzfahig ABI. Nr. L 279 vom 11.10.1990, S. 22. ABI. Nr. L 67 vom 15.3.1976, S. 9. 144 Für einen Überblick über die jeweils in Gel1ung befindlichen Bestimmungen s. Loos/Nebe Band I, Teil I, 4.70 und 4.71. 14S Vgl. Melchior, in: Kommission der EG, Dreißig Jahre Gemeinschaftsrecht, S. 482; siehe auch bereits oben, in diesem Kapitel, Gliederungspunkt B., II., 1., a). 142

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B. Grundstrukturen der Milchmarktordnung

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zu machen. Zwar steht gemäß Art. 33 VO Nr. 804/68 auch die Gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse ausdrücklich unter dem Prinzip des freien Welthandels, wie es in Art. 110 EGV niedergelegt ist, doch handelt es sich hierbei um eine Absichtserklärung, nicht um ein rechtlich bindendes Prinzip l46, so daß der Erhebung von Abgaben auf Einfuhren aus Drittländern keine - rechtlichen - Bedenken entgegengebracht werden können. Bis zum 30. Juni 1995 war der wesentliche Kernpunkt der Außenhandelsregelung, daß die Preise von einzuführenden Erzeugnissen an das Preisniveau der EG und umgekehrt auch die Preise von auszuführenden EG-Erzeugnissen an das Weltmarktpreisniveau angeglichen wurden. Zu diesem Zweck sah die VO Nr. 804/68 eine Regelung vor, nach der die Unterschiede zwischen niedrigerem Weltmarktpreis und höherem Gemeinschaftsmarktpreis abgeschöpft wurden. Mit dem Abschluß und der Ratifikation der Uruguay-Runde l47 hat sich die Gemeinschaft jedoch verpflichtet, Einfuhren aus Drittländern nicht mehr solchen variablen Einfuhrabgaben (Abschöpfungen) zu unterwerfen, vielmehr wurden im wesentlichen zunächst Einfuhrkontingente zu festgesetzten Zollsätzen vereinbart. Außerdem verpflichtete sich die Gemeinschaft, die Gewährung von Ausfuhrsubventionen auf bestimmte Gruppen von landwirtschaftlichen Erzeugnissen, sowie diese auch mengen- und wertmäßig zu beschränken. Die entsprechenden Änderungen nahm der Gemeinschaftsgesetzgeber in sämtlichen Marktorganisationen gleichzeitig durch die VO Nr. 3290/94148 vor. bb) Die Vorschriften im einzelnen (1) Art. 14, 15: Erhebung von Zöllen gemäß den Bestimmungen des Gemeinsamen Zolltarifs (GZT) und zusätzliche Zölle

Die im Rahmen des Gesamtabschlusses der Uruguay-Runde eingegangenen Verpflichtungen hinsichtlich landwirtschaftliche Erzeugnisse finden sich im "Übereinkommen über die Landwirtschaft", der dem Rats-Ratifikationsbeschluß vom 22.12.1994 als Anhang lA beigefügt ist l49 • Art. 4 Abs. 2 des Übereinkommens über die Landwirtschaft verpflichtet die GATI-Mitglieder vorbehaltlich bestimmter Ausnahmen, keine Maßnahmen (mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen, bewegliche Abschöpfungen, Mindesteinfuhrpreise usw.) 146 Vedder, in: GrabitzlHilf, Art. 110, Rdnr. 1; vgl. auch bereits oben, in diesem Kapitel, Gliederungspunkt B., H., 2., b), ii). 147 Die Ratifikation erfolgte durch den Beschluß des Rates vom 22.12.1994, ABI. Nr. L 336 vom 23.12.1994, S. 1. 148 ABI. Nr. L 349 vom 31.12.1994, S. 105 (für Milch und Milcherzeugnisse Anhang VII S. 140-145). 149 ABI. Nr. L 336 vom 23.12.1994, S. 22 ff.

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2. Kap.: Die Milchmarktordnung der EG

neu einzuführen oder beizubehalten, ..... die in Zölle im eigentlichen Sinn umgewandelt werden müssen, ... ". Damit ist gemeint, daß die Mitglieder sich an die ausgehandelten festen Zollkontingente und Zollsätze halten. Dieser Verpflichtung trägt der neue Art. 14 VO Nr. 804/68 Rechnung, indem er bestimmt, daß auf die Erzeugnisse des Art. 1 VO Nr. 804/68 die Zölle des GZTISO Anwendung finden. Art. 5 des Übereinkommens über die Landwirtschaft erlaubt es den Mitgliedern jedoch, in besonderen Situationen von dieser grundsätzlichen Verpflichtung abzuweichen. Dementsprechend hat der Gemeinschaftsgesetzgeber in Art. 15 VO Nr. 804/68 vorgeschrieben, daß wenn der Gemeinschaftsmarkt aufgrund der Einfuhren besonderen Nachteilen ausgesetzt ist und die Bedingungen, die sich aus Art. 5 des Übereinkommens über die Landwirtschaft ergeben, erfüllt sind, ein zusätzlicher Zoll erhoben werden kann. Nach Art. 15 Abs. 2 VO Nr. 804/68 teilt die Gemeinschaft der Welthandelsorganisation die Preise mit, bei deren Unterschreitung die Erhebung dieses zusätzlichen Einfuhrzolls ausgelöst wird. Gemäß Art. 21 sind schließlich aber auch Schutzmaßnahmen erlaubt, wenn der Gemeinschaftsmarkt für eines oder mehrere der in Art. 1 genannten Erzeugnisse aufgrund der Ein- oder Ausfuhr ernstlichen Störungen ausgesetzt oder von solchen bedroht ist, die die Ziele des Art. 39 EGV gefährden können. Unter Beachtung der international eingegangenen Verpflichtungen können die Mitgliedstaaten nach vom Rat zuvor festgelegten Kriterien geeignete Schutzmaßnahmen ergreifen. Die Kommission wird durch Art. 15 Abs. 4 ermächtigt, sowohl die allgemeinen Durchführungsbestimmungen zu Art. 15 im Verwaltungsausschußverfahren zu erlassen als auch die Erzeugnisse, auf die zusätzliche Einfuhrzölle erhoben werden können und die Kriterien, die erforderlich sind, um sicherzustellen, daß die Erhebung zusätzlicher Einfuhrzölle mit dem im Rahmen der Uruguay-Runde ausgehandelten Übereinkommen über die Landwirtschaft im Einklang stehen, in diesem Verfahren festzulegen.

(2) Art. 16: Eröffnung und Verwaltung der Zollkontingente Art. 16 regelt die Einzelheiten des Verfahrens bei der Eröffnung und der Verwaltung der Zollkontingente. Art. 16 Abs. 2 enthält drei verschiedene Verfahrensarten (..Windhund-Verfahren", ..Verfahren der gleichzeitigen Prüfung", ..Verfahren traditionelle/neue Antragsteller"), läßt aber auch noch weitere geeignete Verfahren zu.

ISO Zur Erläuterung der Funktionsweise des GZT vgl. oben in diesem Kapitel, Gliederungspunkt S., II., 2., a).

B. Grundstrukturen der MilchmarIctordnung

157

(3) Art. 17: AusJuhrerstattungen

(a) Allgemeines Um es den Erzeugern aus den EG-Mitgliedstaaten zu ermöglichen, auf dem internationalen Markt einen Preis zu erzielen, der dem Gemeinschaftspreis adäquat ist, kann ihnen bei der Ausfuhr der Differenzbetrag zwischen den Preisen im internationalen Handel und den Preisen in der Gemeinschaft erstattet werden. Während es sich bei Art. 14, 15 jedoch um zwingende Normen handelt (es muß also ein Zoll bei der Einfuhr entrichtet werden), ist Art. 17 fakultativ. Zunächst gilt die Ausfuhrerstattungsregelung nur für die in Art. 1 aufgeführten Erzeugnisse in unverändertem Zustand und bestimmte Anhangserzeugnisse, die zugleich auch in Art. 1 aufgeführt sind. Auf die übrigen im Anhang genannten Erzeugnisse gilt die Ausfuhrerstattungsregelung nur, soweit dies in einem speziellen Verfahren angeordnet wurde l51 • Art. 17 Abs. 13 regelt, wie gewährleistet wird, daß die im Rahmen der Uruguay-Runde eingegangenen Verpflichtungen in Hinblick auf mengenmäßige Beschränkungen eingehalten werden.

Auch in Hinblick auf die Ausfuhrerstattungsregelung ist aber darauf hinzuweisen, daß gern. Art. 21 Schutzmaßnahmen ergriffen werden können, wenn der Gemneinschaftsmarkt aufgrund der Ein- und Ausfuhren ernstlichen Störungen ausgesetzt oder von solchen bedroht wird. (b) Besonderheiten in Hinblick auf Veredelungsprodukte Gemäß Art. 17 Abs. 4 UAbs. 2 ist bei der Festsetzung der Erstattung ferner folgendes zur berücksichtigen: Zu unterscheiden ist zunächst zwischen solchen Grunderzeugnissen gemäß Art. I, die aus der Gemeinschaft stammen und auch innerhalb der Gemeinschaft zu anderen Erzeugnissen veredelt (= verarbeitet) und schließlich in veredeltem Zustand exportiert werden, und solchen Grunderzeugnissen gemäß Art. I, die aus Drittländern zu Veredelungszwecken in die Gemeinschaft eingeführt werden, um sie später in veredeltem Zustand wieder auszuführen. Bei diesen Veredelungsprodukten kann es sich sowohl um Erzeugnisse handeln, die selbst auch mit in Art. 1 aufgeführt sind (z.B. Käse, Quark, Butter), als auch um solche, die im Anhang der VO Nr. 804/68 genannt sind. Für die Ausfuhrerstattung soll zwischen diesen beiden Herkunftsarten angemessen unterschieden werden, um so dem Umstand Rechnung zu tragen, daß die Grunderzeugnisse auf dem internationalen Markt in der Regel günstiger eingekauft werden können und bis zum Abschluß der Uruguay-Runde grund-

151

Vgl. Art. 17 Abs. 8 VO Nr. 804/68.

158

2. Kap.: Die Milchmarktordnung der EG

sätzlich auch keiner Abschöpfung bei der Einfuhr in die Gemeinschaft unterlagen, wenn sie nur zu dem Zweck eingeführt wurden, später als veredelte Produkte wieder ausgeführt zu werden (= sog. aktiver Veredelungsverkehr). (4) Art. 13: Ein- und AusJuhrlizenzen Gemäß Art. 13 ist für die Einfuhr von Milcherzeugnissen (i.S.v. Art. 1) in die Gemeinschaft zwingend eine Einfuhrlizenz erforderlich, umgekehrt kann die Vorlage einer Ausfuhrlizenz verlangt werden. Gemäß Art. 13 Abs. 2 U Abs. 2 ist die Lizenzerteilung an die Stellung einer Sicherheit gebunden, die die Erfüllung der Verpflichtung sichern soll, die Ein - bzw. Ausfuhr während der Gültigkeitsdauer der Lizenz durchzuführen. Art. 13 Abs. 3 ermächtigt die Kommission, im Verwaltungsausschußverfahren die wesentlichen Durchführungsbestimmungen zu erlassen, sowie festzulegen, für die Ausfuhr welcher Erzeugnisse eine Ausfuhrlizenz erforderlich ist und welche Gültigkeitsdauer die Lizenzen haben sollen. Zuständig für die Erteilung der Lizenzen sind die Mitgliedstaaten. In der Bundesrepublik ist die BLE zuständig lS2 • (5) Art. 20: Sondermaßnahmen bei Versorgungsschwierigkeiten Art. 20 sieht vor, daß in dem Fall, in dem der Preis frei Grenze eines oder mehrerer der in Art. 1 genannten Erzeugnisse das Niveau des Gemeinschaftspreises erheblich überschreitet, bestimmte Sondermaßnahmen ergriffen werden können. Diese Lage wäre geeignet, auf dem Gemeinschaftsmarkt Versorgungsschwierigkeiten zu erzeugen, da eine Einfuhr in die Gemeinschaft wirtschaftlich uninteressant und eine Ausfuhr für EG-Produzenten lukrativer wäre. Die Sondermaßnahmen bestehen gemäß Art. 20 Abs. 5 in der vollständigen oder teilweisen Aussetzung d~r Einfuhrzölle und/oder der Erhebung von Ausfuhrsteuern. (6) Art. 18: Sonderbestimmungen zum aktiven Veredelungsverkehr Art. 18 eröffnet die Möglichkeit, die Inanspruchnahme der Regelungen des aktiven Veredelungsverkehrs ls3 ganz oder teilweise auszuschließen, wenn es das reibungslose Funktionieren des Gemeinsamen Marktes erfordert.

lS2 IS3

Zu den Einzelheiten S.O., Kapitel I, Gliederungspunkt c), bb), (d). ZU diesem Begriffvgl. bereits oben, in diesem Kapitel Gliederungspunkt B., II., 2., e), (3), (b).

B. Grundstrukturen der Milchmarktordnung

159

(7) Art. 19: Tarifierung, Verbot von Zöllen, Abgaben gleicher Wirkung, mengenmäßigen Beschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung Art. 19 Abs. 1 stellt klar, daß die allgemeinen Tarifierungsvorschriften und die besonderen Vorschriften des GZT Anwendung finden.

Gemäß Art. 19 Abs. 2 sind vorbehaltlich anderslautender Bestimmungen die Erhebung von Zöllen und Abgaben gleicher Wirkung sowie die Anwendung von mengenmäßigen Beschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung auch im Handel mit Drittländern grundsätzlich verboten. Sonderregeln zu Art. 19 Abs. 2 sind insbesondere in Art. 20, 21 zu sehen, die Sonderrnaßnahmen bei Versorgungsschwierigkeiten bzw. im Falle ernstlicher Störungen des Gemeinschaftsmarktes für Milch errnöglichen lS4 • Anderslautende Bestimmungen hinsichtlich des Verbots mengenmäßiger Ausfuhrbeschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung bestehen in der VO Nr. 804/68 selbst lediglich in Art. 21, der Schutzmaßnahmen im Falle ernstlicher Störungen auf dem Gemeinschaftsmarkt für Milch zuläßt, da dieser auch in der Einstellung der Erteilung von Ein- und Ausfuhrlizenzen (und damit der Ein- und Ausfuhr überhaupt) stehen können. (8) Qualitätsanforderungen

Hinsichtlich Butter bestimmte die VO Nr. 804/68 bis zur ihrer Änderung aufgrund der Umsetzung der Uruguay-Runde durch die VO Nr. 3290/94 in Art. 16, daß ab dem Zeitpunkt der Anwendung der nach Art. 27 VO Nr. 804/68 vorgesehenen Qualitätsvorschriften nur noch Butter eingeführt werden darf, die diesen Anforderungen genügt. Es wurde bereits darauf eingegangen, daß umfassende Qualitätsnormen niemals erlassen wurdenISS. Lediglich hinsichtlich Butter, die an Interventionsstellen verkauft wird, gibt es inzwischen einheitliche Qualitätsvorschriften lS6 • Art. 27 VO Nr. 804/68 wurde inzwischen aufgehoben, und auch die Vorschriften des Titels III über den Handel mit dritten Ländern enthalten keine Qualitätsbestimmungen mehr, so daß bei der Einfuhr auch keine besonderen Qualitätsanforderungen gestellt werden dürfen. Qualitätsvorschriften würden aber ohnehin dem Geist der GATI-Vereinbarungen, wie sie im Rahmen der Uruguay-Runde getroffen worden sind, widersprechen, da Einfuhrbeschrän-

S.O. zu Art. 20 und 21, Gliederungspunkte B., 11., 2., e), (4) und (5). S.O. in diesem Kapitel, Gliederungspunkt B., 11., 2., b), gg). 156 S.O. in diesem Kapitel, Gliederungspunkt B., 11., 2., d), aa), (2), (a). IS4

1S5

160

2. Kap.: Die Mi1chmarktordnung der EG

kungen gemäß Art. 4 des Übereinkommens über die Landwirtschaft ja grundsätzlich nicht mehr zulässig sind. (9) Das " International Dairy Arrangement" Zu nennen ist schließlich das multilaterale Abkommen hinsichtlich Milcherzeugnisse. das bereits 1979 geschlossen und von der Gemeinschaft im Rahmen der Ratifikation der Uruguay-Runde angenommen wurde m . Es enthält Absichtserklärungen hinsichtlich einer Kooperation in bezug auf eine Liberalisierung des Welthandels mit Milchprodukten und zur Förderung der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung von Entwicklungsländern.

IS7 Es ist dem Beschluß vom 22.12.1994 im Anhang 4 (ABI. Nr. L336 vom 23.12.1994, S. 290304) beigefügt.

Drittes Kapitel

Maßnahmen zur Bekämpfung der Überschußproduktionen Erster Abschnitt

Die auf dem Milchmarkt getroffenen Maßnahmen zur Bekämpfung der Überschußproduktionen (ohne Milchquotenregelung) A. Einleitung Auf dem gemeinsamen Milchmarkt zeichneten sich Überschußproduktionen bereits beim Übergang in die Endstufe des Gemeinsamen Agrarmarktes ab, so daß von Beginn der Gemeinsamen Marktorganisation an laufend Maßnahmen zu Erhaltung bzw. zur Erreichung eines Marktgleichgewichts ergriffen werden mußten l , die jedoch bis weit in die achtziger Jahre hinein allenfalls kurzfristige Abhilfe schaffen konnten, insgesamt aber erfolglos waren2• Bereits 1969 konstatierte das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, daß die "... derzeitige Lage auf dem Milchmarkt durch Überschüsse bei Milchprodukten gekennzeichnet (ist), die 5 - 6 Mill. Tonnen Vollmilchwert entsprechen ... "3. Diese Situation, die nicht nur den Milchmarkt, sondern alle wesentlichen landwirtschaftlichen Erzeugnisse erfaßte, war bereits 1968 Anlaß für ein Memorandum der Kommission, das unter Vorsitz des damaligen Vizepräsidenten, Sicco Mansholt, erarbeitet wurde und daher als Mansholt-Plan bekannt geworden isr. Dieses Memorandum enthielt weitreichende agrarstrukturpolitische Änderungesideen; der für den Milchmarkt relevante Vorschlag bestand darin, darauf hinzuwirken, daß der durchschnittliche Milcherzeugungsbetrieb 40 Milchkühe hältS; zugleich zeigt das Memorandum

1 Für eine Zusammenfassung der auf dem Milchmarkt seit 1968 ergriffenen Maßnahmen siehe: Kommission, Anpassungen; ferner ZMP-Dokumentation, 20 Jahre EG-Milchmarktordnung, S. 2-6. 2 Vgl. z.B. Kommission, Anpassungen (s. die Einführung). 3 ZMP-Dokumentation, 20 Jahre Jahre EG-Milchmarktordnung, S. 2. 4 Kommission, ,,Landwirtschaft 1980". S Vgl. Kommission, Anpassungen, S. 9.

11 Thiele

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3. Kap., 1. Abschn.: Bekämpfung der Überschußproduktionen

die Schaffung von Einkommensalternativen für diejenigen Landwirte auf, die die landwirtschaftliche Tätigkeit aufgeben wollten. Die Brisanz dieses Vorschlags wird deutlich, wenn man sich vor Augen hält, daß 1968 75% der Betriebe EG-weit weniger als zehn Milchkühe6 hielten. Diese weitreichenden Änderungsvorschläge waren schließlich auch nicht konsensfahig. Nach zweimaliger Überarbeitung, die den Kritikpunkten weitgehend Rechnung trug7, erließ der Rat 1972 schließlich drei Richtlinien 8, die die Grundlage für eine gemeinsame Agrarstrukturpolitik darstellen, im Rahmen dieser Bearbeitung aber nicht weiter von Interesse sind9 • Die von der Gemeinschaft im Laufe des zwanzigjährigen Bestehens der Milchmarktordnung ergriffenen Gegenmaßnahmen finden ihre Rechtsgrundlagen zum Teil in Vorschriften der VO Nr. 804/68, wie sie von vorneherein vorgesehen waren, zum Teil waren Änderungen bestehender Vorschriften oder Neueinfügungen erforderlich, zum Teil wurden eigenständige Verordnungen erlassen, die - beurteilt man das Rangverhältnis der Verordnungen nach den Verfahren, in dem sie erlassen werden 10 - rangmäßig auf derselben Ebene stehen, wie die Grundverordnung zur Errichtung einer Gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse Nr. 804/68. Auf diejenigen Maßnahmen, die auf der Grundlage der VO Nr. 804/68 erlassen wurden, ohne daß wesentliche Änderungen der Ermächtigungsgrundlagen erforderlich waren, wurde bereits im Rahmen der Darstellung der grundsätzlichen Funktionsweise der Gemeinsamen Marktorganisation (VO Nr. 804/68) im vorangegangenen Kapitel verwiesen, z. B. auf Maßnahmen wie die Gewährung von Prämien oder Beihilfen für die Verfütterung von Magermilchpulver oder die verbilligte Abgabe von Magerrnilchpulver aus Interventionsbeständen zu Futterzwecken, den verbilligten Verkauf von Butter oder Magerrnilchpulver aus Interventionsbeständen innerhalb der Gemeinschaft an besondere - in der Regel bedürftige - Adressatenkreise oder - außerhalb der Gemeinschaft - an Drittländer, wie den Verkauf an die UdSSR oder im Rahmen von Nahrungsmittelhilfen. In diesem Teil der Bearbeitung soll nicht versucht werden, die Gesamtentwicklung des Milchmarktes nachzuvollziehen. Vielmehr soll hier nur auf die besonders augenfälligen und einschneidenden Regelungsinstrumente eingegangen werden.

Vgl. Kommission, Anpassungen, S. 7. Siehe Baade/Fendt, S. 138. g RL 72/159, ABI. Nr. L 96 vom 23.4.1972, S. I; RL 72/160 ABI. Nr. L 96 vorn 23.4.1972, S. 9; RL 72/161 ABI. Nr. L 96 vom 23.4.1972, S. 15. 9 Zu den Vorschlägen des Mansholt-Planes im einzelnen, Baade/Fendt, S. 129. 10 Siehe hierzu oben in Kapitell, GliederungspunIct B., II., 3., d). 6

7

B. Die wesentlichen Maßnahmen in ihrer historischen Folge

163

B. Die wesentlichen Maßnahmen in ihrer historischen Folge J. Die erste Abschlacht- und Nichtvermarktungsprämienaktion, Einfrieren der Richtpreise zwischen 1968 und 1971, Senkung des Butterpreises und Verkauf von Butter aus EG-Jnterventionslagerbeständen an die UdSSR Die Entwicklungen im Laufe des Jahres 1969, die auf eine Zunahme der EGInterventionsbestände an Butter auf 500.000 Tonnen schließen ließen, machten umgehende Maßnahmen erforderlich. Die Gemeinschaft führte mit der VO Nr. 1975/69 11 zum ersten Mal die Möglichkeit der Gewährung einer Prämie für das Schlachten von Milchkühen oder die Nichtvermarktung von Milch ein, die 1977 wiederholt wurde 12 • Hiernach konnten sich Milcherzeuger, die mindestens zwei Milchkühe hielten, verpflichten, diese abzuschlachten, und Milcherzeuger, die mindestens zehn Milchkühe hielten, konnten sich verpflichten, vollständig und endgültig auf die Abgabe von Milch und Milcherzeugnissen zu verzichten. Die Prämie bestand in der Höhe des Verdienstausfalles; die Verpflichtung bestand für fünf Jahre. Ergebnis dieser Aktion war, daß 234.000 Kühe abgeschlachtet und 163.000 aus der Marktproduktion herausgenommen wurden 13. Ferner erhöhte die Gemeinschaft den Richtpreis für Milch für die MWJ 1969170 und 1970171 gegenüber dem des MWJs 1968/69 nicht. Durch eine Absenkung des Butterinterventionspreises (gegenüber dem Interventionspreis für Magermilchpulver) wurde zudem Einfluß auf das Verhältnis zwischen Fettund Eiweißgehalt der zu erzeugenden Milch ausgeübt l4 . Schließlich verkaufte die EG 1970 zum ersten Mal Butter aus den Interventionslagerbeständen an ein Drittland, in diesem Fall die UdSSRls.

ABI. Nr. L 252 vom 8.10.1969, S. 1. Hierzu sogleich unten, Teil A, Gliederungspunkt B., 11., 1. 13 Bzgl. der Statistiken vgl. ZMP-Dokumentation, 20 Jahre EG-Milchmarktordnung, S. 2. 14 Da über das Milchfett im wesentlichen die Produktion von Butter und über das Milcheiweiß die von Magermilchpulver realisiert wird, führt eine Senkung des Butterpreises dazu, daß es für den Erzeuger lukrativer ist, auf die Gewinnung von fettärmerer und dafür eiweißhaltigerer Milch hinzu wirken, was durch den gezielten Einsatz von Futtermitteln möglich ist. 15 Solche Aktionen wurden anschließend immer wieder durchgeführt, die aber im Rahmen dieser Darstellungen nicht einzeln aufgezählt werden sollen, insofern siehe Loos/Nebe, Band I, Teil I, 4.16. 11

12

11'

164

3. Kap., 1. Abschn.: Bekämpfung der Überschußproduktionen

11. Die Maßnahmen von Mai 1977 In der ersten Hälfte der siebziger Jahre nahmen die Kuhbestände und die Mi1cherzeugung (und mithin die Belieferung der Interventionsstellen mit Butter und Magermi1chpulver) bereits wieder deutlich ZU I6 . Auch zu dieser Zeit (1973) brachten eine erneute Umbewertung von Butter- und Magermi1chpulverpreis und ein wiederholter Verkauf von 200.000 Tonnen Butter aus Lagerbeständen zu herabgesetzten Preisen an die UdSSR nur kurzfristige Entlastungen. Im Mai 1977 ergriff der Rat, nachdem die Mi1cherzeugung geradezu dramatisch anstieg 17 , mehrere Maßnahmen, die beide ihre Rechtsgrundlage außerhalb der Grundverordnung Nr. 804/68, nämlich in den VOen Nr. 1078177 18 und Nr. 1079177 19 , finden, die jeweils im vollständigen Verfahren des Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3 EGV erlassen wurden.

1. Milch-Nichtvermarktungs- bzw. Umstellungsprämienaktion Mit der VO Nr. 1078177 wurde erneut die Möglichkeit einer Prämiengewährung für die Schlachtung von Milchkühen (bzw. die damit automatisch verbundene Umstellung auf die Fleischerzeugung) und die Nichtvermarktung von Milch und Mi1cherzeugnissen während eines Zeitraums von 4 Jahren (bzgl. der Umstellungsaktion) bzw. 5 Jahren (bzgl. der Nichtvermarktungsaktion) eingeräumt. Diese Prämienaktion unterschied sich nicht wesentlich von der oben genannten ersten Aktion dieser Art aus dem Jahre 1969. Während der zweiten Prämienaktion wurde auf der Basis der Mi1cherzeugung des Jahres 1976 je nach Menge zwischen 75% und 95% des arn Antragstag geltenden Richtpreises gewährt. Die Prämienaktion war zunächst bis zum 31.3.1978 begrenzt, d.h. bis zu diesem Zeitpunkt konnte die Verpflichtung eingegangen werden. Nach mehrfacher Änderung wurde die Möglichkeit der Inanspruchnahme jedoch letztlich bis zum 15.9.1980 (für die Nichtvermarktungsaktion) bzw. bis zum 5.4.1981 (für die Umstellungsaktion) verlängert. Insgesamt konnte die Mi1cherzeugung durch diese Aktion gegenüber der Mi1cherzeugung des MWJ 1977178 um 6,4% reduziert werden. Im Rahmen der Nichtvermarktungsaktion wurden 1.358.300 Kühe aus der Produktion her-

16 Vgl. ZMP-Dokumentation, 20 Jahre EG-Milchrnarktordnung, S. 3; ferner Kommission, Anpassungen S. 11 f. 17 Für eine graphische Darstellung der Entwicklung der Erzeugung von Kuhmilch gegenüber der Entwicklung des Milchkonsums siehe AID, EG-Marktordnungen S. 13, 10. 18 ABI. Nr. L 131 vom 26.5.1977, S. 1. 19 ABI. Nr. L 131 vom 26.5.1977, S. 6.

B. Die wesentlichen Maßnahmen in ihrer historischen Folge

165

ausgenommen, im Rahmen der Umstellungsaktion 329.100 geschlachtet20• Die Nichtvennarktungsaktion wurde in der Bundesrepublik Deutschland mit 66,2%21, die Umstellungs- oder Abschlachtaktion in Frankreich mit 40% am stärksten wahrgenommen. Jedoch machten von der Nichtvennarktungsaktion wesentlich mehr Landwirte Gebrauch als von der Umstellungsaktion 22, so daß insgesamt gesehen die Aktion in der Bundesrepublik den größten Zuspruch erfuhr. Der EuGH mußte sich - soweit ersichtlich - nur ein einziges Mal im Rahmen eines vom BVerwG ausgehenden Vorlageverfahrens mit der Auslegung der VO Nr. 1078/77 und der diese ändernden bzw. durchführenden Verordnungen befassen. Es ging in dieser Rechtssache, der Rechtssache EddelbütteP3, um die Frage, wie die Menge zu berechnen ist, auf deren Grundlage die Prämie zu gewähren war. Für die Gewährung der Umstellungsprämie war es gemäß Art. 3 Abs. 1 VO Nr. 1078/77 erforderlich, daß der Antragsteller mindestens 50.000 kg Milch oder Milchäquivalente während des Jahres 1976 geliefert hatte, weiterhin eine angemessene Anzahl Milchkühe in seinem Betrieb hielt und entsprechende Mengen anlieferte, oder daß er am Tag der Genehmigung des Antrags mindestens 15 Milchkühe, einschließlich trächiger Färsen, in seinem Betrieb hielt. In beiden Fällen mußten die Milchlieferungen, die der genannten Anzahl von Kühen entsprachen, noch am Tag der Genehmigung des Antrags getätigt werden, da anderenfalls die Prämie entsprechend zu kürzen war. Zur Definition des Begriffs "entsprechende Lieferungen" bestimmte die Kommission in ihrer Durchführungsverordnung, daß die zugrundezulegende Menge entsprechend zu kürzen war, soweit die Zahl der im Betrieb gehaltenen Kühe bei Genehmigung des Antrags niedriger war als die Anzahl Kühe, die für die gelieferten Mengen angemessen ist. Der Kläger des Ausgangsverfahrens, Eddelbüttel, hatte, wie der zuständigen Behörde nach Antragsbewilligung und teilweiser Prämienzahlung bekannt wurde, vennutlich einen Großteil seiner leistungsfähigen Milchkühe verkauft und durch Schlachtvieh ersetzt. Es stellte sich daher die Frage, ob die Voraussetzung, daß mindestens 15 Milchkühe zu halten sind, unabhängig davon gilt, daß diese gar nicht in der Lage sind, die Menge Milch zu erzeugen, die der Prämiengewährung zugrunde liegt. Der EuGH legte die Bestimmungen in ihrem Sinnzusammenhang aus und kam zu dem - sicher völlig unbestreitbaren - Ergebnis, daß mit der Prämiengewährung das Ziel erreicht werden soll, auch tatsächlich die Milchmenge vom Markt zu

Vgl. COPA/COGECA, Tabelle 2; KOM (87) 452 endg., Band II-B, S. 34. Vgl. COPA/COGECA, Tabelle 1. 111.565 Teilnehmer an der Nichtvermarktungsaktion und 11.222 Teilnehmer an der Umstellungsaktion, vgl. COPA/COGECA, Tabelle 1. 23 Rs. C-215/89, Eddelbüttel, Slg. 1991, [.1. 20

21 22

166

3. Kap., 1. Abschn.: Bekämpfung der Überschußproduktionen

nehmen, die der Menge entspricht, die der Prämie zugrunde liegt24 und daß daher eine anteilmäßige Kürzung vorzunehmen sei 25 • 2. Mitverantwortungsabgabe a) Allgemeines Ferner wurde mit der VO Nr. 1079177 eine Mitverantwortungsabgabe eingeführt, die die erheblichen finanziellen Lasten mildem sollte, die sich durch die Überschüsse ergaben26 , bzw. um mit den eingenommenen Geldern die Erschließung neuer Absatzmaßnahmen und Maßnahmen zur Verbesserung der Milchqualität zu finanzieren. Außerdem war es ursprünglich auch Ziel der Maßnahme, auf ein besseres Verhältnis zwischen Erzeugung und Marktbedarf hinzuwirken, in dem den Erzeugern ihre Mitverantwortung an der Marktsituation vor Augen geführt wird und sie dadurch dazu zu bewegen, die Erzeugung zu drosseln27 • Die Erhebung dieser Mitverantwortungsabgabe sollte gemäß Art. 1 Abs. 1 der VO Nr. 1079177 zunächst bis zum MWJ 1986/87 erfolgen. Die Anwendung wurde anschließend immer wieder verlängert und erst 1993 durch die VO Nr. 1029/93 28 mit Wirkung vom 1.4.1993 (also mit dem Beginn des MWJ 1993/94) aufgehoben. Die Höhe der Abgabe wurde häufiger geändert und schwankte zwischen mindestens 1,5% und höchstens 3% des Milchrichtpreises. Erzeugern in Berg- und besonders benachteiligten Gebieten wurde zeitweise die Zahlung der Abgabe erlassen, Erzeugern, die weniger als eine Jahresmenge von 60.000 kg erzeugten, wurde seit 1989/90 eine 0,5%-ige Reduzierung der Abgabe gewährt29 •

24

Rs. C-215/89, Eddelbüttel, Slg. 1991, I-I, Rdnr. 14 der Urteilsgründe.

2~ Der das Vorabentscheidungsersuchen stellende 3. Senat des BVerwG hat mit Urteil vom 6.6.1991 in dieser Rechtssache (= BVerwG 3 C 46.86) das Berufungsurteil des vorinstanzlichen

OVG Lüneburg aufgehoben und die Sache zur erneuten Verhandlung an dieses Gericht zurückverwiesen (= BVerwGE 88, 278-285), da es zu einigen tatsächlichen und rechtlichen Fehlbeurteilungen gekommen war. Das OVG Lüneburg hat daraufhin mit Urteil vom 24.2.1992 sämtliche angefochtenen Bescheide der Beklagten aufgehoben (Urteil - soweit ersichtlich - nicht amtlich veröffentlicht). Dieses Urteil ist rechtskräftig geworden. 26 Vgl. Ryll, Mitverantwortungsabgabe, 509; ferner in den Begründungserwägungen zu dieser VO. 27 Vgl. hierzu in der 2. Begründungserwägung zu der VO Nr. 1079n7; ferner Agra-Europe 33/84, Europa-Nachrichten S. 1. 28 ABI. Nr. L 108 vom 1.5.1993, S. 4. 29 Vgl. die VOen Nr. 765/89, ABI. Nr. L 84 vom 29.3.1989, S. 5; Nr. 1113/89, ABI. Nr. L 118 vom 28.4.1989, S. 5.

B. Die wesentlichen Maßnahmen in ihrer historischen Folge

167

Die Einnahmen aus dieser Abgabenerhebung wurden insbesondere zur Absatzförderung und Qualitätsverbesserung verwendet30. b) Rechtmäßigkeit der Mitverantortungsabgabenregelung In der Rechtssache Stölting31 hatte sich der EuGH auf Vorlage einer Frage zur Vorabentscheidung durch das Finanzgericht Hamburg mit der Frage nach der Rechtmäßigkeit der Mitverantwortungsabgabenregelung zu befassen. In Frage gestellt wurde die für eine solche Regelung erforderliche Rechtsgrundlage imEGV. Es wurde bestritten, daß die Regelung auf Art. 43 iVm Art. 39 EGV gestützt werden könne. Der EuGH befand, daß es sich hierbei um eine Maßnahme zur ..Stabilisierung der Märkte" im Sinne von Art. 39 Abs. 1 Buchstabe c handelte. Die Tatsache, daß Produktionsminderungen möglicherweise durch diese Maßnahme gar nicht erreichbar waren, daß Erzeuger vielmehr wirtschaftlich animiert wurden, mehr zu erzeugen, um die Einkommensverluste wieder auszugleichen, führte nach Ansicht des EuGH nicht zur Rechtswidrigkeit der Maßnahme, da dem Rat bei der Entscheidung, welche Maßnahme wirtschaftlich zweckvoll war, ein der politischen Verantwortung entsprechendes weites Ermessen zuerkannt werden mußte. Ferner entschied der EuGH, daß die Höhe der Abgabe nicht außer Verhältnis zu den Umständen stand, auf die sich der Rat in den Begründungserwägungen zu der VO Nr. 1079n7 berief.

III. Die erste Garantieschwellenregelung Obgleich die Milcherzeugung in den folgenden Jahren immer noch ständig anstieg, gelang es, die Interventionsbestände - vor allem durch Lieferungen an die Sowjetunion und den Iran - auf einem vertretbaren Niveau zu halten 32 . Insgesamt gesehen bestand jedoch ein ..schwerwiegendes Ungleichgewicht"33 fort, von dem abzusehen war, daß es sich in den kommenden Jahren noch zuspitzen würde34 . Die Kommission sprach die Warnung aus, ..... daß das hohe Preisniveau im Verein mit einem System absoluter Garantien die Tendenz zu einer 30 Vgl. VO Nr. 2073/92, ABI. Nr. L 215 vom 30.7.1992, S. 67. Zur Durchführung derartiger Maßnahmen ist es den Mitgliedstaaten durch die Einfügung eines Art. 24a in die Grund-VO Nr. 804/68 heute erlaubt, auf einzelstaatlicher Ebene Absatzförderabgaben zu erheben, vgl. hierzu oben. Kapitel 2. Gliederungspunkt B.• 11.• 2.• b). ce). 31 Rs. 138nS, Stölting. Slg. 1979.713. 32 Vgl. ZMP-Dokumentation, 20 Jahre EG-Milchmarktordnung. S. 4 und Tabellen auf S. 16. 33 Vgl. Kommission. Bericht über die Lage im Milchsektor, in: KOM (78). 430 endg. vom 25.9.1978. 34 Kommission. Anpassungen S. 17.

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3. Kap., 1. Abschn.: Bekämpfung der Überschußproduktionen

Erhöhung der Produktion unweigerlich fördern werde, während Verbrauch und Absatzmöglichkeiten mehr oder weniger unverändert bleiben"35. Anfang der 80er Jahre erarbeitete die Kommission im Rahmen eines ihr vom Rat übertragenen Mandats Vorschläge zur Einführung eines Garantieschwellensystems36 , das eine Steigerung der Milcherzeugung von 0,5% jährlich vorsah. Ferner sollte neben der Mitverantwortungsabgabe eine zusätzliche Abgabe von den Milcherzeugern erhoben werden, um damit die Ausgaben für den Absatz der über das Produktionsziel hinausgelieferten Mengen zu decken. Die Kommission ging also von vorneherein davon aus, daß die vorgeschlagene Garantieschwelle ohnehin überschritten werden würde. Außerdem schlug sie eine Sonderabgabe auf Milch aus solchen Betrieben vor, die durch den Einsatz großer Mengen Kraftfutters einen sehr hohen Intensivierungsgrad erzielen (sog. Intensi vhaltung). Mit der VO Nr. 1183/8237 , mit der ein Art. 5b in die Grundverordnung Nr. 804/68 eingefügt wurde, übernahm der Rat zwar den Vorschlag der Kommission insoweit, als er ein Garantieschwellensystem einführte, indem er bestimmte, daß jährlich bei der Festsetzung von Richt- und Interventionspreis und nach dem gleichen Verfahren auch eine Garantieschwelle für Milch festzusetzen sei, " ... um zu einer besseren Ausrichtung der Erzeugung beizutragen und auf diese Weise den Gemeinschaftshaushalt zu entlasten"38. Jedoch war die Überschreitung an keine konkrete Sanktion gebunden. Es wurde lediglich beschlossen, daß bei Überschreitung der Garantieschwelle "geeignete Maßnahmen" zu treffen seien. Gegenüber 1981 sollte die Milcherzeugung um nicht mehr als 0,5% anwachsen. Die Lieferungen nahmen jedoch 1982 gegenüber 1981 um 3,6% ZU39, worauf der Rat mit einer geringeren Erhöhung des Preisniveaus für das MWJ 1983/84 reagierte, indem er den üblichen Anhebungsquotienten für den Richtpreis um 3% senkte und ihn damit effektiv lediglich um 2,37% anhob4O • Die bloße Garantieschwellenregelung war somit ebenfalls kein effektives Senkungsinstrument, um die Mengenanlieferungen zu steuern. 35 Kommission, Bericht über die Lage im MiIchsektor, in: KOM (78) 430 endg. vom 25.9.1978. 36 Die Ergebnisse dieser Untersuchung sind in drei Dokumenten der Kommission enthalten: - Überlegungen zur Gemeinsamen Agrarpolitik, KOM (80) 800 endg. vom 5.12.1980. - Bericht der Kommission der EG über das Mandat vom 3. Mai 1980, KOM (81) 300 endg. vom 23.6.1981. - Memorandum zu dem Bericht der Kommission über das Mandat vom 30. Mai 1980, KOM (81) 608 endg. vom 23.10.1981. 37 ABI. Nr. L 140 vom 20.5.1982 S. 1. 38 1. Begrundungserwägung zu der VO Nr. 1183/82, ABI. Nr. L 140 vom 20.5.1982 S. 1. 39 Vgl. AID, EG-Marktordnungen, 10; Kommission, Anpassungen, S. 20. 40 Vgl. Kommission, Anpassungen, S. 20 und VO Nr. 1205/83 (mit der die Marktordnungspreise festgesetzt wurden), ABI. Nr. L 132 vom 21.5.1983 S. 1.

A. Einleitung

169

Nach der Einführung der Mi1chquotenregelung, auf die sogleich eingegangen wird, wurde Art. 5b zwar noch beibehalten, hatte aber keine eigenständige Bedeutung mehr. Er wurde schließlich durch die va Nr. 207119241 mit Wirkung zum 1.4.1993 aufgehoben.

Zweiter Abschnitt

Milchquotenregelung A. Einleitung Auch die in Ansätzen restriktivere Preispolitik des Rates als Reaktion auf die Garantieschwellenüberschreitung im MWJ 1982/83 konnte nicht verhindern, daß die Milchanlieferungen 1983 erneut erheblich anstiegen, nämlich um 3,9% gegenüber dem Vorjahr. Ebenso stiegen die Interventionsbestände an Butter und Magermi1chpulver erheblich an 42 • Um die dadurch entstandenen zusätzlichen Ausgaben zu decken, hätte der Mi1chrichtpreis für das folgende MWJ um 12% gesenkt werden müssen, was jedoch unzumutbare Einkommenseinbußen für den größten Teil der Milcherzeuger bedeutet hätte43 • Mit Beginn des MWJ 1984/85 wurde daher für zunächst fünf aufeinanderfolgende Jahre, beginnend am 1.4.1984 (also bis zum 31.3.1989) die sog. Mi1chgarantiemengen- oder Mi1chquotenregelung in Kraft gesetzt. Die Geltungsdauer der Regelung wurde anschließend jedoch auf acht Jahre44 , danach auf neun Jahre45 , also bis insgesamt zum 31.3.1993, verlängert. Schließlich beschloß der Rat durch die va Nr. 3950/9246 im Rahmen einer Neuorganisation der gesamten, die Milchquotenregelung erfassenden Vorschriften 47 , eine Fortsetzung dieser Mengenregulierung für zunächst weitere sieben Jahre, und es ist wohl damit zu rechnen, daß sie auch danach beibehalten werden wird48 •

ABI. Nr. L 215 vom 30.7.1992 S. 64. 1983 waren 1.000.000 Tonnen Magenniichpulver und 600.000 Tonnen Butter eingelagert; dazu kamen ferner ca. 210.000 Tonnen Butter, die privat (mit finanzieller Unterstützung der Gemeinschaft) eingelagert wurden, vgl. ZMP-Dokumentation, Tabellen auf S. 16. 43 Vgl. hierzu Kommission, Anpassungen, S. 21. 44 Durch VO Nr. 1109/88, ABI. Nr. L 110 vom 29.4.1988, S. 27. 45 Durch VO Nr. 816/92, ABI. Nr. L 86 vom 1.4.1992, S. 83. 46 ABI. Nr.L405vom31.12.1992,S.1. 47 Vgl. hierzu die Übersicht ober die anwendbaren Rechtsnmormen unten Teil B, Gliederungspunkt C., I. 48 Vgl. z.B. den Bericht in Agra-Europe 18/93, Kurzmeldungen S. 18. 41

42

3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

170

B. Generelle Funktionsweise Kurz zusanunengefaßt ist der Gedanke der Milchquotenregelung, die gesamte Milcherzeugung innerhalb der Mitgliedstaaten mengenmäßig zu beschränken. Diese Beschränkung entsprach ursprünglich der Gesamtmilcherzeugung des Jahres 1981 zuzüglich 1%. Die nach dieser Berechnung für die Gemeinschaft insgesamt festgelegte Gesamtgarantiemenge wird in Form einzelstaatlicher Garantiemengen auf die einzelnen Mitgliedstaaten aufgeteilt. Um auf die Einhaltung dieser Mengen hinzuwirken wird den Milcherzeugern oder wahlweise den Milchkäufern49 eine Rejerenzmenge zugewiesen, deren Summe grundsätzlich die einzel staatliche Garantiemenge des betreffenden Mitgliedstaates (und damit insgesamt die Gesamtgarantiemenge der EG) nicht übersteigen darf. Geht die Milcherzeugung über diese Referenzmenge hinaus, so hat der Erzeuger bzw. der Käufer eine Abgabe zu zahlen, die so gewählt ist, daß die Erzeugung wirtschaftlich sinnlos wird50•

c. Rechtsgrundlagen und die Regelungen im einzelnen I. Die Rechtsnormen im Überblick Relevant für die nachfolgenden Erörterungen sind sowohl die ursprünglichen Rechtsgrundlagen, welche seit einer Neufassung der gesamten Regelung 1992 entfallen sind, als auch die derzeit geltenden Rechtsvorschriften. Zu nennen sind vor allem folgende Normen:

-

Art. 5c der Gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse, va Nr. 804/68, welcher als Grundlagenbestimmung der Quotenregelung durch die (Änderungs-) VO Nr. 856/845 \ in die Grundverordnung eingefügt wurde. VO Nr. 856/84 erging, da sie die Grundverordnung änderte, im vollständigen Verfahren des Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3 E(W)GV, also mit Anhörung des Parlaments.

- va Nr.

857/8452 des Rates über Grundregeln für die Anwendung der Abgabe gemäß Art. 5c der VO Nr. 804/68 im Sektor Milch- und Milcher-

49 Wenn im folgenden von "Käufer" die Rede ist, so sind dies diejenigen privaten oder staatlichen Stellen, an die die Milcherzeuger ihre Milch zur Weiterverarbeitung liefern, in Deutschland also Molkereien. 50 FUr eine Übersicht über die Garantiemengenregelung vgl. Schöpe, Fünf Jahre Anwendungspraxis der EG-Garantiemengenregelung, Agra-Europe 8/89, Länderberichte, Sonderbeilage; Tiedemann, Agrarrecht 1992, 349-352. 5\ ABI. Nr. L 90 vom 1.4.1984, S. 10. 52 ABI. Nr. L 90 vom 1.4.1984, S. 13.

C. Rechtsgrundlagen und die Regelungen im einzelnen

171

zeugnisse. Diese VO und ihre sämtlichen Änderungsverordnungen ergingen im eingeschränkten Verfahren des Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3, also ohne Anhörung des Parlaments. -

VO Nr. 3950/92 des Rates über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor, durch welche die beiden vorgenannten Normen ersetzt wurden. Diese VO wurde im vollständigen Verfahren des Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3 EGV erlassen (und ist dementsprechend auch zu ändern), also mit Anhörung des Parlaments. Seit dem Inkrafttreten dieser Neuregelung exisitiert im Bereich der Garantiemengenregelung keine Unterscheidung mehr zwischen Grundverordnung und Grundregeln-Verordnung, wie sie zuvor zwischen Art. 5c VO Nr. 804/68 und VO Nr. 857/84 bestand. Vielmehr ist die Garantiemengenregelung durch die Aufuebung von Art. 5c VO Nr. 804/68 aus der Grundverordnung herausgenommen worden und wird gänzlich durch die VO Nr. 3950/92 (in der jeweiligen Fassung ihrer Änderungsverordnungen) erfaßt.

-

VO Nr. 1371/8453 der Kommission mit den Durchführungsbestimmungen für die Zusatzabgabe nach Art. 5c der VO Nr. 804/68.

-

Wegen der vielfachen Änderungen und dadurch bedingten Unübersichtlichkeit der vorgenannten VO Nr. 1371/84 faßte die Kommission 1988 die Vorschriften zusarnrnen und erließ sie in Gestalt einer neuen VO, der VO Nr. 1546/88s4 • Nachdem der Rat die Vorschriften zur Garantiemengenregelung 1992 neu gefaßt hatte, erließ die Kommission im März 1993 die VO Nr. 536/93 sS mit Durchführungsbestimmungen zur Zusatzabgabe im Milchsektor. Diese VO löste wiederum die vorgenannte VO Nr. 1546/88 ab. .

-

-

Ferner ist man mit den nationalen Durchführungsrechtsakten konfrontiert, in der Bundesrepublik ist dies die Milchgarantiemengenverordnung (MGVO)S6. Auf das nationale Recht wird hier aber nur am Rande durch gelegentliche Hinweise eingegangen werden.

AB!. Nr. L 132 vom 18.5.1984, S. 11. AB!. Nr. L 139 vom 4.6.1988, S. 12. ss AB!. Nr. L 57 vom 10.3.1993, S. 12. S6 BGB!. 1984, Teil I, S. 720 ff., inzwischen in Form der 32. Änderungsverordnung, BGB!. 1994, Teil I vom 29.9.1994, S. 2575. S3

S4

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3. Kap., 2. Abschn.: Mi1chquotenregelung

11. Die Regelungen im einzelnen 1. Gesamtgarantiemenge, einzelstaatliche Garantiemengen, Referenzmengen und deren Ermittlung, Abgaben im Falle der Lieferung an Molkereien (Käufer) Bis zum Inkrafttreten der VO Nr. 3950/92 wies Art. 5c Abs. 3 VO Nr. 804/68 die einzelstaatlichen Garantiemengen zu, deren Summe die Gemeinschafts- Gesamtgarantiemenge ergab. Seit Inkrafttreten der VO Nr. 3950/92 werden diese einzelstaatlichen Garantiemengen in deren Art. 3 festgelegt. Die Summe der einzelstaatlichen Garantiemengen bzw. die Gemeinschafts- Gesamtgarantiemenge waren 1984 (bei Beginn der Milchquotenregelung) so berechnet, daß die gesamte Menge an Milch, die im Kalenderjahr 1981 erzeugt und an Käufer zur Verarbeitung geliefert worden war, zuzüglich 1%, nicht überschritten wurde. Die Gesamtgarantiemenge betrifft also nur die Milchvermarktung über Käufer, d.h. die nachfolgend auch als Anlieferungs-Erzeugung bezeichnet werden soll, nicht hingegen die sog. Direktvermarktung, also den unmittelbaren Verkauf vom Erzeuger an den Verbraucher, die selbständig geregelt ist~7. Da Art. 3 VO Nr. 3950/92 zum Zwecke der Bestimmung der jeweiligen einzelbetrieblichen Referenzmengen an die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser VO den einzelnen Erzeugern zur Verfügung stehenden Referenzmengen anknüpft, ist nachfolgend zunächst zu erläutern, wie die Referenzmengen ursprünglich errechnet und welche Kürzungsmaßnahmen in der Folgezeit angewandt wurden. Auf die VO Nr. 3950/92 wird im Rahmen der folgenden Darstellungen immer dann eingegangen werden, sofern es sich systematisch einordnen läßt. Entsprechend der historischen Reihenfolge der auf dem Milchmarkt im Rahmen der Garantiemengenregelung ergriffenen Maßnahmen wird darüber hinaus auf die Bestimmungen der neuen VO Nr. 3950/92 speziell eingegangen werden. Die einzelstaatlichen Garantiemengen waren gemäß Art. 5c Abs. 1 VO Nr. 804/68 in Form von Referenzmengen entweder auf die Milcherzeuger (= Erzeugerquote) oder die Käufer (im deutschen Sprachgebrauch ,,Molkereiquote") zu verteilen. Gemäß Art. 5c Abs. 1 UAbs. 2 VO Nr. 804/68 und Art. 1 Abs. 1 VO Nr. 857/84 war im Falle der Erzeugerquote (= Formel A) Schuldner der Abgabe der Erzeuger selbst; im Falle der Käuferquote (= Formel B) schuldete der Käufer die Abgabe, wälzte diese jedoch wiederum im Rahmen seiner Geschäftsbeziehungen mit den Erzeugern auf diese ab. Es war den Mitgliedstaaten freigestellt, ob sie nach Formel A oder B verfahren wollten. Das Gemeinschaftsrecht enthielt aber, wie sogleich darzustellen sein wird, unterschiedliche Rechtsfolgen, die sich an die eine oder andere Wahl knüpften. Da der Haupt~7 Siehe hierzu unten, Teil B, Gliederungspunkt c., II., 2.

C. Rechtsgrundlagen und die Regelungen im einzelnen

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grund für eine Unterscheidung, die unterschiedliche Höhe der Abgabe je nach Formel, letztlich durch eine Angleichung entfallen ist, hat der Gemeinschaftsgesetzgeber diese Unterscheidung nicht mehr in die heute anzuwendenden Bestimmungen der va Nr. 3950192 aufgenommen. Es ist den Mitgliedstaaten damit freigestellt, selbst zu entscheiden, wen sie als Schuldner der Abgabe in Anspruch nehmen. Die Summe der Referenzmengen durfte und darf die jeweiligen einzelstaatlichen Garantiemengen und damit insgesamt die Gemeinschafts-Gesamtgarantiemenge nicht überschreiten. Auf die vermarktete Menge Milch, die über diese Referenzmenge hinausgeht, wird eine Abgabe erhoben.

a) Grundsätzliche Erläuterungen hinsichtlich der Zuteilung von Referenvnengen im Rahmen von Fonnel A und Fonnel B aa) Generelles zur Anwendung von Formel A und Formel B So wie die Bundesrepublik hatten sich Belgien, Italien und die Niederlande entschieden, im Wege der Formel A, der Erzeugerquote, vorzugehen s8 • Die Referenzmenge wurde also dem Milcherzeuger zugewiesen, der auch Schuldner der Abgabe für zuviel abgelieferte Milch warS9 (vgl. Art. 2 Abs. 1 UAbs. 1 va Nr. 857/84). Dänemark, Griechenland, Frankreich, Irland, Luxemburg und das Vereinigte Königreich60 wählten Formel B. Hierbei erhielt der Käufer von Milch eine eigene Referenzmenge zugewiesen, welche sich auf der Grundlage der Anlieferungen durch die ihm angeschlossenen Erzeuger errechnete. Der Käufer war im Falle der Zuviellieferung verpflichtet, die Abgabe zu entrichten. Er wiederum wälzte diese Abgabe auf die ihm angeschlossenen Milcherzeuger in dem Verhältnis ab, in welchem diese ihre Menge überschritten hatten, welche zur Feststellung der Käuferquote herangezogen wurde (vgl. Art. 2 Abs. 1 UAbs. 1 iVm Art. 10 va Nr. 857/84). Letztlich also war auch im Rahmen von Formel B die von den Erzeugern im betreffenden Referenzjahf6 1 an die Käufer gelieferte Menge Milch ausschlaggebend.

58 Vgl. Kommission, Abschlußbericht an den Rat über die Anwendung der Quotenregelung 1987, S. 16, Punkt 4.4. 59 Hinsichtlich der Schuldnerfrage aus gemeinschaftsrechtlicher Sicht hat der EuGH inzwischen entschieden, daß der Erzeuger auch dann der Schuldner der Abgabe bleibt, wenn die Molkerei die Referenzmenge des Erzeugers zunächst falsch berechnet hatte, wodurch der Erzeuger (im Vertrauen auf diese Berechnung) mehr Milch geliefert hat, als ihm an sich zustand, vgl. das Urteil des EuGH in der Rs. C-352192, Milchwerlce Köln und Wuppenal, Slg. 1994,1-3385. 60 Während des ersten Anwendungsjahres wandte das Vereinigte Königreich in einigen Teilgebieten die Formel A an, vgl. Kommission, Abschlußbericht an den Rat über die Anwendung der Quotenregelung 1987, S. 16, Punkt 4.4. 61 Hierzu sogleich im folgenden Gliederungspunkt.

174

3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

Die Anwendung der einen oder anderen Fonnel hatte insofern Auswirkungen auf das Rechtsverhältnis zwischen den Käufern auf der einen und den ihnen angeschlossenen Erzeugern auf der anderen Seite und auch auf die für die Abgabenleistung relevante Schuldnerposition62 • Eine Diskriminierung zwischen den Erzeugern, die den unterschiedlichen Fonneln unterworfen sind, war (und ist, sofern die Mitgliedstaaten nach heute geltendem Recht unterschiedliche Durchführungsmodelle wählen) grds. zu venneiden. Dennoch führten die beiden Fonneln zu unterschiedlichen Rechtspositionen, was vom EuGH in verschiedenen Rechtssachen zu untersuchen war. bb) Verrechnungsmöglichkeit auf Käuferebene bei Anwendung von Fonnel B Zunächst entschied er auf Ersuchen des Conseil d'Etat von Luxemburg in der Rechtssache Klensch63 , daß bei Anwendung der Fonnel B die Referenzmenge des Käufers entsprechend zu kürzen ist, wenn ein Erzeuger die Erzeugung aufgibt, da anderenfalls eine verbotene Diskriminierung zuungunsten der der Fonnel A unterworfenen Erzeuger stattfinden würde. Nach der Auslegung von Art. Sc Abs. 1 VO Nr. 804/68 durch den EuGH im Urteil in der Rechtssache Thevenot64 waren bei Anwendung der Fonnel B die Lieferungen der dem Käufer angeschlossenen Erzeuger untereinander zu verrechnen, sofern keiner der Erzeuger die Erzeugung im relevanten MWJ aufgegeben hatte. Ausschlaggebend war für die Anwendung der Fonnel B danach lediglich, daß die Referenzmenge der Käufer nicht überschritten wurde. Lieferte somit ein Erzeuger mehr Milch an, als es der Menge entsprach, die zur Errechnung der Käufer-Referenzmenge zugrunde gelegt worden war, so war dies dann irrelevant, wenn im sei ben Zeitraum ein anderer Erzeuger weniger gelie-

62 In der Bundesrepublik wurden die Molkereien sowohl zur Errechnung der Referenzmengen als auch zur Erhebung der Abgaben herangezogen. Dies hat zu der schwierigen Frage geführt, welche Rechtsverhältnisse insoweit zwischen den Molkereien und den öffentlichen Stellen Ge nach Zuständigkeitsverteilung die Bundesfinanzverwaltung [Hauptzollämter] und Landesbehörden, in Bayern beispielsweise die Landwirtschaftsämter) einerseits und den Molkereien und den ihnen angeschlossenen Erzeugern andererseits bestehen. Auf diese Frage soll im Rahmen dieser Bearbeitung nicht näher eingegangen werden, insoweit sei auf die hierzu geführte Diskussion in der Literatur verwiesen: Vgl. Dänzer-Vanotti, RIW 1987, S. 47 ff.; Kaiser-Plessow, RIW 1985, S. 667 ff.; Nies, Agrarrecht 1988, S. 1 ff.; Schrömbges, ZfZ 1990, 370 und die Fortsetzung dieses Beitrags in ZfZ 1991,5; ders. ZfZ 1991, 34 ff.; ders. ZfZ 1991, 130 ff. ders. Agrarrecht 1992,67 ff. = ZfZ 1992, S. 130 ff.; ders., Agrarrecht 1993, S. 229 ff.; Voss, RIW 1985, S. 822 f.; ders. RIW 1988,870 ff. 63 Verb. Rs. 201 und 202185, Marthe KIenseh, Sig. 1986,3478. 64 Rs. 61/87, Thevenot, Sig. 1988,2375.

C. Rechtsgrundlagen und die Regelungen im einzelnen

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ferthatte, als es ihm an sich zugestanden hätte, und somit die Referenzmenge der Käufer eingehalten werden konnte65 • Dieser Unterschied legt die Frage nahe, ob hierin eine unrechtmäßige Bevorteilung der der Formel Bunterfallenden Erzeuger gegenüber den der Formel A unterfallenden Erzeugern zu sehen war. Zu dieser Frage nahm der EuGH im Rahmen der Rechtssache Thevenot noch keine Stellung, hatte dazu aber in der Rechtssache Wuidart66 Gelegenheit. Bevor jedoch auf diese Entscheidung eingegangen werden kann, ist zunächst die Frage der Abgabehöhe zu erörtern, da diese wegen ihrer - ursprünglichen - Unterschiedlichkeit je nach Formel unmittelbar mit dem soeben dargestellten Problem der Verrechnungsmöglichkeit auf Käuferebene im Falle der Anwendung von Formel B verknüpft ist. cc) Abgabehöhe Auch die Details hinsichtlich der Abgabe, die - wie im Falle der Bundesrepublik bei Anwendung der Formel A - vom Erzeuger zu erheben war (und heute nach der VO Nr. 3950/92 zu erheben ist), waren noch nicht in der Ausgangsbestimmung (Art. 5c der VO Nr. 804/68) geregelt, sondern dem Rat zur Festlegung überlassen. Mit Art. 1 Abs. I, 1. Gedankenstrich VO Nr. 857/84 setzte der Rat die Abgabe bei Anwendung der Formel A ursprünglich auf 75% des jeweiligen Milchrichtpreises67 fest, erhöhte sie aber später zunächst durch die Änderungs-VO Nr. 774/87 68 auf 100% und ab dem 1.3.1990 durch die Änderungs-VO Nr. 3880/8969 auf 115% des Milchrichtpreises. Bei Anwendung der Formel B betrug die Abgabe bereits zu Beginn der Garantiemengenregelung 100% und wurde ebenfalls durch die gerade genannte VO Nr. 3880/89 auf 115% erhöht. Auch nach Inkrafttreten der VO Nr. 3950/92 beträgt die Abgabe einheitlich 115% (vgl. Art. 1 UAbs. 2 VO Nr. 3950/92). Durch die Höhe dieses Betrages wird es für die Milcherzeuger wirtschaftlich sinnlos, über die ihnen zugewiesenen Referenzmengen hinaus Milch zu erzeugen70 • Zwar entsprechen 100% des Milchrichtpreises nicht notwendigerweise 100% des Betrages, den die Milcherzeuger vom Käufer gezahlt bekommen, denn im Verhältnis zwischen Käufer und Erzeuger wird nach marktwirtschaftlichen Gesichtspunkten, also danach kalkuliert, welche Absatz- und Gewinner65 Siehe insbesondere Rdnr. 9-12 der Urteilsgründe in der genannten Rs. 61/87, Thevenot, Slg. 1988,2375. 66 Verb. Rs. C-267-285/88, Wuidart, Slg. 1990, I-467. 67 Zum Milchrichtpreis s.o. in Kapitel 2, Gliederungspunkt B., H., 2., c), aa). 68 ABI. Nr. L 78 vom 20.3.1987, S. 3. 69 ABI. Nr. L 378 vom 27.12.1989, S. 3. 70 Vgl. z.B. Streinz, Bundesverfassungsrechtlicher Grundrechtsschutz und EG-Recht, S. 457.

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

zielungsmöglichkeiten auf dem freien Markt und ggf. bei den Interventionsstellen bestehen. Jedoch wird wegen der geringen Absatzmöglichkeit von Milchprodukten im Falle der Mengenüberschreitungen der vom Käufer zu erzielende Preis nur selten über dem festgesetzten Richtpreis liegen, so daß die überschüssige Anlieferung jedenfalls wirtschaftlich sinnlos wird, wenn man die Erzeugungs- und ähnliche Kosten berücksichtigt. Nach den Begründungserwägungen des Rates zur VO Nr. 857/84 muß der Abgabenbetrag grundsätzlich die Kosten des Absatzes der die Referenzmenge überschreitenden Milchmengen decken. dd) Problem der Diskriminierung durch unterschiedliche Abgabensätze und die Verrechnungsmöglichkeit bei Anwendung von Formel B Vom Zeitpunkt des Inkrafttretens der Garantiemengenregelung bis März 1987 (d.h. etwa drei Jahre lang) war die Abgabehöhe also je nach Formel unterschiedlich hoch. Die der Formel B unterworfenen Erzeuger waren demgemäß einer höheren Abgabenschuld unterworfen als die Erzeuger, die der Anwendung der Formel A unterfielen. Andererseits aber hatten erstere den Vorteil, daß eine Verrechnung auf Käuferebene möglich war. In der angesprochenen Rechtssache Wuidart71 hatte der EuGH im Jahre 1990 darüber zu entscheiden, ob diese unterschiedlichen Behandlungen je nach angewandter Formel mit höherrangigerem Recht, konkret mit Art. 39 und 40 EGV (insbesondere Art. 40 Abs. 3 EGV und dem darin zum Ausdruck gebrachten Diskriminierungsverbot) vereinbar waren. Der EuGH stellte zunächst in diesem Urteil mit Verweisen auf vorangegangene Entscheidungen allgemein fest, daß eine Diskriminierung nur dann erlaubt sei, wenn sie objektiv gerechtfertigt sei, daß aber dem Gemeinschaftsgesetzgeber auf dem Gebiet der Gemeinsamen Agrarpolitik generell ein weites Ermessen eingeräumt sei, was der Verantwortung entspreche, die ihm die Art. 40 und 43 EGV übertragen. Der EuGH ging daher in diesem Urteil- wie bereits in früheren Entscheidungen72 - von der Prämisse aus, daß eine politische Entscheidung des Gemeinschaftsgesetzgebers nur dann beanstandet werden könne, falls sie in Hinblick auf die Erkenntnisse, über die er im Zeitpunkt des Erlasses der Regelung verfügte, offensichtlich irrig erscheint73 • Konkret auf den Fall bezogen ging der EuGH entsprechend von eiVerb. Rs. C-267-285/88, Wuidart, Sig. 1990,1-467. Westzucker, Slg. 1973, 321; ferner Rs. 265/87, Schräder, Sig. 1989, 2237, Rdnr. 22 der Urteilsgründe. 73 Allgemein hierzu vgl. Streinz, Bundesverfassungsgerichtlicher Grundrechtsschutz und EGRecht, S. 416. Auch im sog. "Bananen-Urteil" in der Rs. C-280/93, Slg. 1994, 1-4980, hat der EuGH an dieser Rechtsprechung festgehalten und das vom Rat angewandte politische Ermessen als im Rahmen des rechtlich Zulässigen gesehen. Es soll hier nicht näher auf dieses Urteil eingegangen werden, weiches aber wegen seiner Bedeutung für die Ennessensfreiheit des Gemein71

72 Vgl. z.B. Rs. 57n2,

C. Rechtsgrundlagen und die Regelungen im einzelnen

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nem weiten Ermessensspielraum des Gemeinschaftsgesetzgebers bei der Schätzung des Vorteils aus, den die Erzeuger, die der Anwendung der Formel B unterworfen waren, durch die Verrechnungsmöglichkeit gegenüber den Erzeugern haben, die der Formel A unterfallen. Der Rat habe, so der EuGH, nur schätzen können, wie hoch dieser Vorteil durchschnittlich sein werde, da zum Zeitpunkt des Erlasses der Regelungen keine Erfahrungswerte vorlagen. Er konnte daher " ... vernünftigerweise davon ausgehen, daß die Festsetzung der im Rahmen der Formel B zu entrichtenden Abgabe auf einen Satz, der um 25 Punkte unter74 dem im Rahmen der Formel A anwendbaren Satz lag, geeignet sein würde, den Vorteil auszugleichen .....7S. Unter Berücksichtigung dieses Urteilsspruchs drängt sich aber dann die Frage auf, ob nach Einführung identischer Abgabensätze seit 1987 im Rahmen beider Formeln eine diskriminierende Situation zuungunsten der Erzeuger, die der Anwendung der Formel A unterfielen, vorgelegen hat. Zwar hat sich der EuGH zu dieser Frage noch nicht geäußert, doch lassen sich dem Urteil in der Rechtssache Wuidart Hinweise für die Beurteilung entnehmen. Der EuGH wies nämlich darauf hin, daß die unterschiedlichen Situationen aus einer Gesamtschau der bestehenden Regelungen betrachtet werden müßten. Aus diesem Grunde sei auch Art. 4a VO Nr. 857/84 in Betracht zu ziehen, welcher 1985 durch die Änderungsverordnung Nr. 590/85 76 in die Grundregeln-Verordnung eingefügt worden war. Nach dieser Vorschrift hatten nach der Auslegung durch den EuGH in der Rechtssache Wuidart die Mitgliedstaaten die Wahl (im Gegensatz zu Verpflichtung)77, bei Anwendung beider Formeln nicht genutzte Referenzmengen anderen Erzeugern oder Käufern derselben Region und ggf. auch anderer Regionen zuzuweisen. Der EuGH deutete an, daß bereits durch diese Vorschrift ein Vorteilsausgleich geschaffen werden konnte. Als der Rat mit der Änderungsverordnung Nr. 774/87 die Abgabenhöhe der Formel A auf 100% anhob und damit der Abgabenhöhe der Formel B gleichsetzte, führte er in der 2. Begründungserwägung aus, daß eine Angleichung deswegen erforderlich war, weil ein Unterschied nicht mehr gerechtfertigt war, da für den Ausgleich schaftsgesetzgebers im GAP-Bereich in jedem Fall genannt werden sollte. Hauptklagepunkt war in dieser Rechtssache die Tatsache, daß der Rat durch die neue Bananenmarktordnung (VO Nr. 404/93, ABI. Nr. L 47 vom 25.2.1993, S. 1) die Einfuhr von Bananen aus Drittstaaten kontingentiert und innerhalb dieses Kontingents die Ausschöpfung desselben zu einem großen Anteil Erzeugern von Bananen innerhalb der Gemeinschaft und aus den mit der Gemeinschaft assoziierten AKP-Staaten zuweist und damit die Marktchancen, die für die Importeure von DrittstaatenBananen bis dahin bestanden hatten, in zweifacher Weise beschränkt. 74 Es muß sich hierbei um einen Übersetzungsfehler handeln, da der Abgabensatz bei Anwendung von Formel B ja um 25% über dem bei Anwendung von Formel A liegt. In der englischen Version des Urteils heißt es z.B. auch "higher". 7S Verb. Rs. C-267-285/88, Wuidart, Sig. 1990,1-467, Rdnr. 16 der Urteilsgrunde. 76 ABI. Nr. L 68 vom 8.3.1985, S. 1. 77 Zur Auslegung von Art. 4a als fakultative oder obligatorische Norm sogleich. 12 Thiele

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3. Kap., 2. Abschn.: Mi1chquotenregelung

zwischen den erzeugten und den nicht verwendeten Mengen bei beiden Formeln vergleichbare Möglichkeiten bestehen, wobei er offensichtlich den genannten Art. 4a VO Nr. 857/84 im Auge hatte. Zieht man die Rechtsprechung des EuGH zum politischen Entscheidungsspielraum in Betracht, so ist zunächst kaum davon auszugehen, daß unter der Voraussetzung, daß die Vorschrift des Art. 4a so angewandt wurde, daß Erzeuger, die der Anwendung der Formel A unterfallen, nicht evident stärker belastet wurden, als solche, die der Anwendung der Formel Bunterfallen, der EuGH im Rahmen einer erneuten Überprüfung zu einem anderen Ergebnis gekommen wäre. ee) Diskriminierung deutscher Milcherzeuger zwischen 1987 und 1990 durch die Art der Anwendung des Gemeinschaftsrechts durch den deutschen Gesetzgeber Schwieriger hingegen ist der Fall zu beurteilen, daß einzelne Mitgliedstaaten - wie die Bundesrepublik bis 199078 - keinen Gebrauch von der Möglichkeit der Verrechnung auf Käuferebene, wie sie durch Art. 4a VO Nr. 857/84 eröffnet wurde, gemacht haben. Das in Frage stehende sekundäre Gemeinschaftsrecht eröffnete den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, Diskriminierungen zu vermeiden, schrieb ihnen dies jedoch nicht zwingend vor. Zwar hat der EuGH, wie im allgemeinen Teil bereits erläutert79, keine Bedenken dagegen, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber einzelne Entscheidungskompetenzen auf dem Gebiet der GAP den Mitgliedstaaten zuweist und dadurch eine unterschiedliche Behandlung der Erzeuger möglich wird. Es dürfen jedoch die Grenzen einer rechtmäßigen Diskriminierung dadurch nicht überschritten werden. Obgleich es sich um eine an die Mitgliedstaaten delegierte Kompetenz handelte, sind diese nämlich, wie es der EuGH in der bereits genannten Rechtssache Klensch80 und seither wiederholt81 - klargestellt hat, bei der Durchführung des Agrarmarktordnungsrechts an den gemeinschaftsrechtlichen Nicht-Diskriminierungsgrundsatz gebunden. Sofern also ein Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot im folgenden festzustellen sein sollte, ist dafür - zumindest auch 82 - die 78 V gl. zur in der deutschen Terminologie als Quotensaldierung und -leasing bezeichneten Möglichkeit der QuotenUberiassungen unten, Teil B, Gliederungspunkt C., II., 1., b), cc), (2), (a) und (b). 79 Siehe hierzu oben, Kapitel I, Gliederungspunkt B., III., 1., b), aa). 80 Verb. Rs. 201 und 202185, Marthe Klensch Slg. 1986,3478. 81 Vgl. verb. Rs. 196-198/88, Daniel Comee Sig. 1989,2309, Rdnr. 25 der Urteilsgrilnde; Rs. 5/88, Wachauf, Sig. 1989,2609, Rdnr. 19 der Urteilsgründe; Rs. C-2192, ex pane Bostock, Sig. 1994, 1-955, Rdnr. 16 der Urteilsgründe; Rs. C-351192, Graff, Slg. 1994, 1-3361, Rdnr. 17 der Urteilsgründe. 82 Ob darüber hinaus ein elwaiger Verstoß dieser Art auch dem Gemeinschaftsgesetzgeber zugerechnet werden könnte, wäre in Betracht zu ziehen, denn dieser könnte ggf. verpflichtet sein,

C. Rechtsgrundlagen und die Regelungen im einzelnen

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Bundesrepublik verantwortlich, weil sie dann - geht man überhaupt davon aus, daß es sich bei Art. 4a VO Nr. 857/84 um eine Ermessensnorm handelte83 nach Einführung gleicher Abgabensätze ihr Ermessen nicht zugunsten einer Verrechnungs möglichkeit angewandt hat. Zu fragen ist daher, ob durch diese Praxis die deutschen Milcherzeuger gegenüber den Erzeugern aus anderen Mitgliedstaaten rechtswidrig diskriminiert wurden: In seiner Entscheidung in der Rechtssache Wuidart84 hatte der EuGH Art. 4a VO Nr. 857/84 - wie bereits gesagt - als Ventil für den Ausgleich des Vorteils angesehen, den die der Formel B unterworfenen Erzeuger durch den Referenzmengenausgleich auf Käuferebene haben. Der EuGH führte in dieser Entscheidung aus, daß die Mitgliedstaaten nach Art. 4a VO Nr. 857/84 "ermächtigt" gewesen seien, nicht genutzte Mengen eines Erzeugers Erzeugern oder Käufern der gleichen oder anderer Regionen zuzuteilen. Er ging also, ohne dies näher zu untersuchen, davon aus, daß Art. 4a VO Nr. 857/84 den Mitgliedstaaten Ermessen einräumt, nicht jedoch davon, daß die Mitgliedstaaten verpflichtet gewesen seien, die Verrechnung anzuwenden 85 • Diese Auslegung verwundert auf den ersten Blick deswegen, weil der Wortlaut von Art. 4a VO Nr. 857/84 in seiner Version, wie er 1985 durch die VO Nr. 590/85 in die Grundregeln-Verordnung eingefügt worden war86 und später - zumindest insoweit - nicht mehr geändert wurde87 , nahelegte, daß die Mitgliedstaaten verpflichtet waren, diese Verrechnungsmöglichkeit anzuwenden. Andererseits war in den Begründungserwägungen von einer Ermächtigung an aus der Ermessensnorm eine verbindliche zu machen, um somit eine Diskriminierung von vorneherein auszuschließen. 83 Hierzu sogleich. 84 Verb. Rs. C-267-285/88, Wuidart, Slg. 1990, I-467. 85 Vgl. in den verb. Rs. C-267-285/88, Wuidart, Slg. 1990, I-467, Rdnr. 17 der UrteilsgrUnde; ferner die Feststellungen in der Rs. 120/86, Mulder (I). Slg. 1988, 2321. in der der EuGH von einem "weiten Ermessensspielraum" der Mitgliedstaaten spricht (Rdnr. 18 der UrteilsgrUnde). 86 Die Vorschrift hatte folgenden Wortlaut: .,Für den ersten Zwölfmonatszeitraum teilen die Mitgliedstaaten die von den Erzeugern oder Käufern nicht genutzten Mengen Erzeugern oder Käufern derselben oder gegebenenfalls auch anderer Regionen zu." In diesem Zusammenhang ist es interessant darauf hinzuweisen. daß die von der Bundesfinanzverwaltung in ihrer Vorschriftensammlung herausgegebene Fassung der VO Nr. 857/84, welche Änderungen bis Juli 1987 berücksichtigt, einen anderen Wortlaut des Art. 4a wiedergibt, der sich folgendermaßen liest: "Während der fünf Zeiträume gemäß Art. 5c ...• in denen die Regelung ... angewandt wird. können die Mitgliedstaaten ... zuteilen." Diesen Wortlaut hat der Gemeinschaftsgesetzgeber dieser Vorschrift aber nie gegeben. Es muß sich also um einen Fehler handeln. 87 Sämtliche Änderungen des Art. 4a betreffen lediglich Änderungen bzgl. der Anwendungszeiträume dieser Vorschrift. 12*

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

die Mitgliedstaaten88 die Rede. Die Auslegung durch den EuGH ist also im Lichte der Begründungserwägung durchaus gerechtfertigt. Zum anderen sollte dieser Auslegung aber auch deswegen näher nachgegangen werden, weil es in diesem konkreten Zusammenhang ja gerade darum ging, eine verbotene Diskriminierung zu vermeiden, man also denken könnte, die Anwendung der Verrechnungsmöglichkeit sei zur Vermeidung einer verbotenen Diskriminierung zwingend geboten gewesen. Diesen Bedenken könnte man aber entgegenhalten, daß im Zeitpunkt des Erlasses dieses Urteils ja noch unterschiedliche Abgabensätze angewandt wurden und dies bereits für einen Vorteilsausgleich ausgereicht habe. Interpretiert man die Ausführungen des EuGH in diesem Sinne, so könnte man zu dem Schluß gelangen, daß der EuGH, indem er Art. 4a als fakultative und nicht zwingende Vorschrift sah, davon ausging, daß Art. 4a VO Nr. 857/84 solchen Mitgliedstaaten, in denen der Vorteilsausgleich über die unterschiedliche Abgabehöhe nicht ausreichte, um eine verbotene Diskriminierung zu vermeiden, eine Möglichkeit an die Hand geben sollte, einen zusätzlichen Ausgleich durch Verrechnung zu erreichen. Wesentliches Ergebnis der Entscheidung des EuGH in der Rechtssache Wuidart ist jedoch, unabhängig davon, was der EuGH bezweckte, als er Art. 4a VO Nr. 857/84 als für die Mitgliedstaaten fakultativ ansah, zunächst, daß die bestehenden Vorschriften ausreichten, um eine unterschiedliche Behandlung der Erzeuger zu rechtfertigen. Darüber hinaus ist dem Urteil wohl kaum zu entnehmen, daß zwingend für einen Vorteilsausgleich zugunsten der der Formel A unterworfenen Erzeuger zu sorgen ist, es also undenkbar wäre, daß noch andere objektive Gründe für eine unterschiedliche Behandlung hätten sprechen können. Der EuGH befaßte sich konkret mit der ihm gestellten Frage. Er prüft in einem Vorlage verfahren nicht generell sämtliche Eventualitäten. Dieses Urteil stellte also lediglich fest, daß konkret durch die bestehenden Regelungen keine verbotene Diskriminierung stattfand. Es ist daher der Frage nachzugehen, ob nach Wegfall unterschiedlicher Abgabensätze noch andere Differenzierungskriterien für eine unterschiedliche Behandlung der deutschen Erzeuger hätten sprechen können. Es könnte evtl. argumentiert werden, daß die Bundesrepublik wegen der sog. "Bauchladenproblematik" berechtigt war, die Verrechnungsmöglichkeit in der Bundesrepublik unangewendet zu lassen. Der Begriff ,,Bauchladen" bezeichnet das Problem, daß die Bundesrepublik ihre einzelstaatliche Garantiemenge nicht einzuhalten in der Lage war, da sie Referenzmengen - im wesentlichen aus rechtlichen Gründen - zuzuweisen hatte, deren Summe diese einzelstaatliche Garantiemenge permanent überstieg 89 • Tatsächlich war dieses Problem der

88 89

Vgl. die 2. Begründungserwägung zur VO Nr. 590/85. Vgl. zu diesem Begriff z.B. Raiffeisen, Die Milchquotenregelung, S. 19 f.

c. Rechtsgrundlagen und die Regelungen im einzelnen

181

Grund dafür, daß die Möglichkeit der Verrechnung gemäß § 4a VO Nr. 857/84 in der Bundesrepublik nicht angewendet wurde9O • Dies führt sogleich zu der weitergehenden Frage, ob Wirtschaftsteilnehmer einer Region oder gar eines ganzen Mitgliedstaates aufgrund der dort bestehenden besonderen wirtschaftlichen Schwierigkeiten gegenüber den Wirtschaftsteilnehmern anderer Regionen (respektive Mitgliedstaaten) benachteiligt werden dürfen. Diese Frage hat der EuGH grundsätzlich bejaht9 1• In der Rechtssache Wuidart ging es um die Frage, ob Art. 3 Nr. 3 letzter Abs. 92 VO Nr. 857/84 gegen das Diskriminierungsverbot aus Art. 40 Abs. 3 EGV verstoße. Nach dieser Bestimmung war es Italien erlaubt, Art. 3 Nr. 3 erster Absatz unangewendet zu lassen, wonach Erzeuger, deren Milcherzeugung im gewählten Referenzjahr besonders nachhaltig betroffen war, beantragen konnten, daß zur Errechnung ihrer Referenzmenge ein anderes Referenzjahr zugrundegelegt wurde. Dadurch also, daß die italienischen Erzeuger diese Möglichkeit nicht wahrnehmen konnten, wurden sie gegenüber den Erzeugern anderer Mitgliedstaaten benachteiligt. Der EuGH hielt diese Diskriminierung für rechtmäßig, weil es in Italien zu einer besonders großen Zahl von Naturkatastrophen im Referenzjahr gekommen war und daher mit einer sehr großen Anzahl von Erzeugern, die die Zugrundelegung eines anderen Referenzjahres gefordert hätten, zu rechnen war, was wiederum zu besonderen Schwierigkeiten für Italien93 geführt hätte. Aus diesen Überlegungen läßt sich der allgemeingültige Schluß ziehen, daß es dem Gemeinschaftsgesetzgeber erlaubt ist, die Mitgliedstaaten zu ermächtigen, für ihr Hoheitsgebiet abweichende Regelungen vorzusehen, solange diese durch einen objektiven Grund gerechtfertigt sind94 • Allgemein für den Bereich der Garantiemengenregelung heißt das: stellt es sich in einem Mitgliedstaat als besonders schwer dar, die nationale Referenzmenge einzuhalten, so liegt hierin ein objektiver Differenzierungsgrund, der eine SchlechtersteIlung der Erzeuger in diesem Mitgliedstaat gegenüber den Erzeugern in den anderen Mitgliedstaaten rechtfertigt. Für das hier konkret diskutierte Problem der Nichtanwendung des Art. 4a in der Bundesrepublik für einen bestimmten Zeitraum bedeutet dies, daß darin kein Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot zu sehen ist. Raiffeisen, Die Milchquotenregelung, S. 20. Vgt. z.B. die hier bereits mehrfach angesprochene Rechtssache Wuidan (verb. Rs. C-267285/88, Sig. 1990, S. 1-467) und aus neuerer Zeit Rs. C-351/92, Graf!, Sig. 1994,1-3361, Rdnr. 14 ff. und 20 ff. der Urteilsgründe. 92 Dieser Absatz war in die VO Nr. 857/84 durch die Änderungsverordnung Nr. 1305/85, ABt. Nr. L 137, S. 12) eingefügt worden. 93 Verb. Rs. C-267-285/88, Wuidart, Sig. 1990,1-467, Rdnr. 22 und 26-28 der Urteilsgrunde. 94 Zum hiermit verbundenen Kritikpunkt, dies führe zu einer "Renationalisierung" und weg von dem Gedanken der Supranationalität, vgl. nochmals oben Kapitel I, Gliederungspun1ct B., III., l., b), aal. 90

91

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

ff) Rechtslage nach Inkrafttreten der Neufassung der Rechtsvorschriften bzgl. der Garantiemengenregelung durch die VO Nr. 3950/92 Mit der Neufassung der gemeinschaftsrechtlichen Grundlagen für die Garantiemengenregelung durch die VO Nr. 3950/92 ist die Unterscheidung zwischen dem Formel A und Formel B-Verfahren entfallen. Im Sinne der durch diese Neuregelung unter anderem angestrebten Vereinfachung und Übersichtlichkeit der Vorschriften9S ist es nun den Mitgliedstaaten überlassen, innerstaatlich die Art und Weise der Abgabenerhebung, die Schuldnerfrage usw. zu regeln. Dies bedeutet zugleich, daß es schon von der Systematik her keine unterschiedlichen Abgabensätze mehr geben kann96 • Auch für die Verrechnungsmöglichkeiten gilt nun ein einheitlicher Anknüpfungspunkt, nämlich Art. 2 Abs. 1 UAbs. 2 VO Nr. 3950/92. Nach dieser Vorschrift haben die Mitgliedstaaten nunmehr das Ermessen, selber zu bestimmen, ob sie auf Molkereiebene oder auch auf größerer Ebene Verrechnungen zulassen wollen. Die Verrechnungsmöglichkeit kann daher jedem Erzeuger zugute kommen. Auch dies zeigt deutlich, daß die Mitgliedstaaten wieder in weit größerem Umfang als bisher auch inhaltlich zuständig sind. Für die Bundesrepublik sei in diesem Zusammenhang nochmals auf die verfassungsrechtlich relevante Frage hingewiesen, ob das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten für Regelungen in diesem Bereich überhaupt noch über eine ausreichende Errnächtigungsgrundlage verfügt, da ja das MOG auf die inhaltliche Bestimmtheit des Gemeinschaftsrechts abstellt, was aber angesichts dieser allgemeinen Ermächtigung nicht mehr gegeben ist97 •

b) Art und Weise der Rejerenzmengenermittlung (ohne Nichtvermarkterrejerenzmengen) In der Grundlagenvorschrift zur Milchquotenregelung (Art. 5c der VO Nr. 804/68) war noch nichts darüber ausgesagt, wie die Referenzmengen im einzelnen zu ermitteln waren. Die hierzu erforderlichen Bestimmungen wurden auf der Grundlage von Art. 5c Abs. 6 und Abs. 7 in der Grundregeln-Verordnung des Rates (VO Nr. 857/84), weitere Einzelheiten in der Durchführungsverordnung 9S Vgl. die Begründungserwägungen zur VO Nr. 2074/92, ABI. Nr. L 215 vom 30.7.1992, S. 69; es handelt sich hierbei um den "Vorläufer" der VO Nr. 3950/92, mit der der Rat zunächst sichergestellt hat, daß vor Ablauf des MWJ 1992/93 die Anwendung der Garantiemengenregelung für die darauffolgende Zeit verlängert wird und zugleich quasi vorab angekündigt hat, daß eine Neufassung der Rechtsvorschriften erfolgen werde. 96 Diese befanden sich - wie oben dargelegt - ja auch schon bei der Anwendung der Fonneln A und B im Rahmen der alten Rechtsvorschriften in den letzten Jahren ihrer Anwendung auf einem Niveau, nämlich 115%. Auch die neue VO legt die Abgabe auf 115% des Richtpreises fest. 97 Vgl. oben, Kapitell, Gliederungspunkt B., III., 2., c), aa), (2).

C. Rechtsgrundlagen und die Regelungen im einzelnen

183

der Kommission (zunächst VO Nr. 1371/84, später VO Nr. 1546/88) und den einzelnen nationalen Durchführungsnonnen, in der Bundesrepublik Deutschland also in der Milchgarantiemengenverordnung, geregelt. aa) Zuweisung einer regulären Referenzmenge auf der Basis der Erzeugung eines Referenzjahres Gemäß Art. 2 der VO Nr. 857/84 waren für die Referenzmengenermittlung bei Anwendung der Fonnel A grundsätzlich die Milchanlieferungsmenge eines jeden Milcherzeugers des Jahres 1981 zuzüglich 1% bzw. bei Anwendung der Fonnel B die vom Käufer gekauften Mengen Milch im Jahre 1981 zuzüglich 1% ausschlaggebend. Die Mitgliedstaaten konnten aber auch die Erzeugung der Jahre 1982 oder 1983 zugrundelegen. Ferner räumte ihnen Art. Art. 9 Abs. 2 iVm Art. 5 Abs. 4 Buchstabe b) VO Nr. 1546/88 die Möglichkeit ein, die Referenzmenge auf der Basis der Erzeugung eines beliebigen Zwölfmonatszeitraums zwischen dem 1.1.1983 und dem 1.4.1984 (dem Beginn der Garantiemengenregelung) zu ermitteln. Die Mitgliedstaaten hatten in diesen Fällen aber Kürzungssätze anzuwenden, mit denen garantiert wurde, daß die einzelstaatliche Garantiemenge nicht überschritten wurde. Der EuGH äußerte gegen dieses Kürzungsrecht, das die VO Nr. 857/84 den Mitgliedstaaten einräumte (und welches auch heute noch in Art. 4 Abs. 1 der VO Nr. 3950/92 enthalten ist), in seinem Urteil in der Rechtssache Daniel Cornee98 keine Bedenken. Diese Feststellung verwundert auch nicht, da der EuGH dem Gemeinschaftsgesetzgeber auf dem Gebiet der GAP in ständiger Rechtsprechung einen weiten Ennessensspielraum einräumt und - insbesondere im Rahmen seiner Rechtsprechung zum Grundsatz des Vertrauens schutzes immer wieder betont, daß die Wirtschaftsteilnehmer nicht darauf vertrauen dürfen, künftig vor beschränkenden Maßnahmen verschont zu bleiben99 • Das Zugrundelegen der Produktion eines Referenzjahres bedeutet, daß die tatsächliche gesamte Produktion eines Milcherzeugers bzw. die tatsächliche gesamte von einem Käufer gekaufte Menge Milch während des gewählten Referenzjahres herangezogen wurde. Es wurde also nicht ein für die Erzeugung des betroffenen Erzeugers bzw. Käufers repräsentativer Mittelwert, den man etwa durch einen Vergleich der Erzeugung der vergangenen Jahre mit der Erzeugung im Referenzjahr oder in ähnlicher Weise hätte ermitteln können, zugrundegelegt, der dann auf eine Ganzjahresproduktion hochzurechnen gewesen wäre. Vorgegangen wurde streng nach der tatsächlichen Gesamterzeugung im ausschlaggebenden Referenzjahr.

98 99

Verb. Rs. 196-198/88, Daniel Comee, Slg. 1989,2309, vgl. insb. Rdnr. 29 der Urteilsgrilnde. Thiele, Agrarrecht 1988, 333 ff.

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

So wie die Bundesrepublik wählten auch alle anderen Mitgliedstaaten HlO mit Ausnahme VOn Griechenland lOl 1983 als Referenzjahr lO2 • Luxemburg hatte sich zwar ursprünglich für 1981 als Referenzjahr entschieden, doch führte dies nach der Feststellung des luxemburgischen Conseil d'Etat zu Vorteilen zugungsten des größten luxemburgischen Käufers, Luxlait. Dieses luxemburgische Gericht legte dem EuGH daher im Rahmen der - bereits oben in anderem Zusammenhang genannten - Rechtssache Klensch 103 die Frage vor, ob ein Mitgliedstaat in einem solchen Fall wegen Art. 40 Abs. 3 EGV daran gehindert gewesen sei, 1981 als Referenzjahr zu wählen, was der EuGH bejahte. Luxemburg entschied sich daraufhin ebenfalls für 1983 als Referenzjahr. In der Rechtssache Berkenheide lO4 befand der EuGH, daß die Mitgliedstaaten, sofern sie 1983 als Referenzjahr gewählt hatten, im Rahmen der Anwendung des genannten Prozentsatzes das Recht hatten, auch außergewöhnliche Entwicklungen bei der Milcherzeugung in den Vorjahren zu berücksichtigen. So war in diesem konkreten Fall die Milcherzeugung des betroffenen Erzeugers Berkenheide in den Jahren 1981 und 1982 dadurch besonders niedrig ausgefallen, daß sein Viehbestand von einer Euterseuche befallen worden war. In der Rechtssache ex parte Hall & Sons lOs wurde entschieden, daß sich die einzel betriebliche Referenzmenge auf der Grundlage der von den Erzeugern im ausschlaggebenden Referenzjahr verkauften Milch errechnet, die unmittelbar von Kühen aus eigener Haltung stanunt. In diesem Vorlageverfahren stellte sich die Frage, ob der Kläger des Ausgangsverfahrens einen Anspruch darauf hatte, daß seine Referenzmenge um die Menge Milch zu erhöhen war, die er im ausschlaggebenden Referenzjahr von Molkereien gekauft und dann weitervermarktet hatte. Durch den Ausspruch, daß die erzeugten Mengen von Tieren aus eigener Haltung stanunen müsse, war klar, daß ein solcher Anspruch nicht bestand. bb) Zuweisung sog. "spezifischer Referenzmengen" zur Berücksichtigung von Härtefällen und Sondersituationen und im Rahmen einzelstaatlicher Ermessensentscheidungen Neben dem allgemeinen Anspruch auf Zuweisung einer Referenzmenge waren vor allem aus Vertrauensschutzgesichtspunkten eine Reihe von Sondersi-

100 Ausgeschlossen von dieser Darstellung sind Spanien und Portugal, für die Sonderregelungen gelten, da ihr Beitritt zu den Gemeinschaften erst zum 1.1.1986 erfolgte. 101 Griechenland wählte 1981 als Referenzjahr. 102 Vgl. Kommission, Abschlußbericht an den Rat über die Anwendung der Quotenregelung 1987, S. 16, Punkt 4.4. 103 Verb. Rs. 201 und 202/85, Marthe KIenseh, Slg. 1986,3478. 104 Rs. C-67/89, Berkenheide, Slg. 1990,1-2615. lOS Rs. C-174/88, ex parte Hall & Sons, Slg. 1990,1-2237.

C. Rechtsgrundlagen und die Regelungen im einzelnen

185

tuationen vorgesehen, die eine gesonderte Referenzmengenzuweisung rechtfertigen konnten. Die in diesem Rahmen zugewiesenen Referenzmengen sowie die Referenzmengen, die die Gruppe der Erzeuger, die vormals an dem Nichtvermarktungsprogramm von 1977 teilgenommen hatten lO6 , zugewiesen bekommen, werden als "spezifische Referenzmenge" (im Gegensatz zu regulären Referenzmengen) bezeichnet. ( 1) Nationale Reserve

Die Referenzmengen, die im Falle dieser besonderen Situationen und Härtefälle zugewiesen wurden, durften jedoch nicht dazu führen, daß die vorgegebenen einzelstaatlichen Garantiemengen überschritten wurden. Aus diesem Grunde hatte jeder Mitgliedstaat gemäß Art. 5 der va Nr. 857/84 aus der ihm zugewiesenen Garantiemenge eine nationale Reserve zu bilden, aus der diese besonderen Referenzmengenansprüche befriedigt werden konnten.

Auch heute, nach der Neufassung der Vorschriften durch die va Nr. 3950/92, verfügen die Mitgliedstaaten weiterhin über eine nationale Reserve (vgl. Art. 4 Abs. I und Art. 5 va Nr. 3950/92). In diese können sie Mengen einstellen, die sich durch die (endgültige oder zeitweise) Aufgabe der Milcherzeugung der Erzeuger oder durch lineare Kürzungen, zu denen die Mitgliedstaaten gemäß Art. 5 va Nr. 3950/92 ermächtigt sind, um bestimmten Gruppen von Erzeugern besondere Referenzmengen zuweisen zu können, ergeben. Die nationale Reserve dient also nach wie vor als Instrument zur Regulierung besonderer Situationen und gibt damit den Mitgliedstaaten ein Instrument zur flexiblen Handhabung der Garantiemengenregelung an die Hand.

(2) Härtefälle, Sondersituationen und Referenzmengen im Rahmen einzelstaatlichen Ermessens im einzelnen Die Zuweisung einer spezifischen Referenzmenge war (und ist auch heute, nach Inkrafttreten der va Nr. 3950/92) ausschließlich in bestimmten Situationen möglich: (a) Teilnahme an Entwicklungsplänen oder sonstige Investitionen Mit der RL 72/159 107 (es handelt sich hierbei um eine der drei Richtlinien, die letztlich das Ergebnis der Mansholt-Initiativen seit 1969 waren l08 ) hatte die Auf diese Frage wird unten (Teil B, Gliederungspunkt D.) gesondert eingegangen. ABI. Nr. L 96 vom 23.4.1972, S. I. 108 Siehe hierzu oben in diesem Kapitel, Teil A, Gliederungspunkt A. 106 107

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3. Kap., 2. Abschn.: Mi1chquotenregelung

Gemeinschaft die Möglichkeit zur Teilnahme an Entwicklungsplänen zur Umstrukturierung der Landwirtschaft geschaffen. Art. 3 Nr.l der VO Nr. 857/84 des Rates bestimmte, daß die Teilnahme an einem solchen Entwicklungsplan dann zu einer besonderen Referenzmenge führte, wenn dies die Vergrößerung des Milchviehbestandes seit 1981 zur Folge hatte oder noch haben wird. Andernfalls hätte die mit dem Entwicklungsplan beabsichtigte Zielmenge bei der Referenzmengenermittlung nicht mehr berücksichtigt werden können. Frankreich hatte von dieser Ermächtigung in der Weise Gebrauch gemacht, daß den betroffenen Erzeugern pauschal eine Menge von 9500 Litern zugewiesen wurde, daß hiervon jedoch solche Erzeuger ausgeschlossen sein sollten, die im Jahre 1983 mehr als 200.000 Liter Milch erzeugt hatten (und also ohnehin bereits über eine hohe Referenzmenge verfügten). Diese Regelungen waren vom EuGH in der Rechtssache Daniel Cornee lO9 auf ihre Rechtrnäßigkeit hin zu untersuchen. Er entschied, daß die pauschale Zuweisung nicht mit Art. 3 Nr. 1 VO Nr. 857/84 vereinbar sei, wohl aber der Ausschluß solcher Erzeuger, die ohnehin schon über eine hohe Referenzmenge verfügten. Darüber hinaus ging es in dieser Rechtssache um die Frage, ob ein Erzeuger, der an einem Entwicklungsplan teilgenommen hatte, eine Vertrauensposition erworben hatte, die es durch die obligatorische Zuweisung einer solchen spezifischen Referenzmenge zu schützen gelte. Zu dieser Frage führte der EuGH aus, daß die Genehmigung zur Teilnahme an einem solchen Entwicklungsplan den Erzeugern nicht das Recht verliehen habe, " ... die dem Ziel dieses Plans entsprechende Milchmenge zu erzeugen, ohne etwaigen Beschränkungen aufgrund von Gemeinschaftsvorschriften unterworfen zu werden, die nach der Genehmigung dieses Plans ... erlassen werden, es sei denn, daß diese Beschränkungen die Erzeuger mit einem solchen Plan in spezifischer Weise, gerade wegen der Durchführung ihres Plans betreffen. "110 Eine solche spezifische Belastung sei aber in einer Regelung, die insgesamt die Milcherzeugung begrenzen wolle und in deren Rahmen sämtliche Erzeuger, die eine bestimmte Lieferungsmenge überschreiten, von der Zuweisung weiterer Mengen ausgeschlossen werden, nicht zu erblicken. In seinem Urteil in der Rechtssache Spronk111 stellte der EuGH dann - was durch die Entscheidung in der Rechtssache Daniel Cornee schon impliziert worden war112 - explizit fest, daß Art. 3 Nr. 1 VO Nr. 857/84 den Mitglied-

Rs. 196-198/88, Daniel Comü, Slg. 1989,2309. Vgl. in dem Urteil in den verb. Rs. 196-198/88, Daniel Comü, Slg. 1989,2309, Rdnr. 26 der Urteilsgründe. 111 Rs. C-16/89, Spronk, Slg. 1990,1-3185. 112 Die Rs. Spronk CRs. C-I6/89, Slg. 1990,1-3185) war beim EuGH schon in das Register eingetragen, bevor in den verb. Rs. 196-198/88, Daniel Corn~ das Urteil erging. 109 Verb. 110

C. Rechtsgrundlagen und die Regelungen im einzelnen

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staaten ein Ennessen einräumt, Teilnehmern an Entwicklungsplänen eine spezifische Referenzmenge zuzuweisen, daß sie also nicht dazu verpflichtet waren. Dennoch hat der Supreme Court Irlands erneut eben diese Frage im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens (Rechtssache Duffl l3 ) an den EuGH gerichtet, die dieser aber nicht anders als bereits in seinen Urteilen in den Rechtssachen Daniel Cornee und Spronk entschieden hat. Wegen dieser beiden Urteile war die Entscheidung in der Rechtssache Duff im Grunde bereits vorgezeichnet 114• Demnach hatten die Mitgliedstaaten also freies Ennessen, ob sie von besonderen Referenzmengenzuweisungsmöglichkeiten in solchen Fällen Gebrauch machen wollen. Nur für den Fall, daß sie sich für diese Möglichkeit entschieden, hat der EuGH bestimmte Leitlinien für die Berechnung solcher spezifischen Referenzmengen aufgestellt11S • Gemäß Art. 4 Abs. 1 Buchstabe b der VO Nr. 857/84 konnten außerdem auch noch nach Inkrafttreten der Garantiemengenregelung zur erfolgreichen Umstrukturierung der Milcherzeugung auf nationaler oder regionaler Ebene Entwicklungspläne auf der Grundlage der genannten Richtlinie genehmigt und dadurch bedingte höhere Referenzmengen berücksichtigt werden. Außerdem konnten die Mitgliedstaaten auch in solchen Fällen besondere Referenzmengen zuweisen, in denen Landwirte ohne den genannten Entwicklungsplan Investitionen getätigt hatten. (b) Junglandwirte Gemäß Art. 3 Nr. 2 der VO Nr. 857/84 konnten die Mitgliedstaaten auch Junglandwirten, die nach dem 31.12.1980 einen Betrieb gegründet hatten, eine bestimmte Referenzmenge zuteilen. (c) Härtefälle Gemäß Art. 3 Nr. 3 der VO Nr. 857/84 waren schließlich einzeln aufgeführte Härtefälle zu berücksichtigen, die Grund für eine geringere Milcherzeugung im Referenzjahr als üblicherweise waren. Art. 3 Nr. 3 der VO Nr. 857/84 selber enthielt drei Situationen (Naturkatastrophen, Zerstörung der Futterbestände oder Betriebsgebäude und Viehseuchen); darüber hinaus wurde die Kommission ennächtigt, im Verwaltungsausschußverfahren weitere außergewöhnliche Ereignisse zu bestimmen. HierRs. C-63/93, Duff, Sig. 1996, 1-598. So auch GA Cosmas in seinen Schlußanträgen vom 8. Juni 1995, noch nicht in der amtliches Sammlung veröffentlicht, vgl. aber Tätigkeitsbericht des EuGH und des EuG Nr. 17/95, S. 38. m Vgl. Rdnr. 13 der Urteilsgründe in der Rs. C-I6/89, Spronk, Sig. 1990,1-3185,3211. 113

114

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

von machte die Kommission in Art. 3 der VO Nr. 1371/84 (später Art. 3 der VO Nr. 1546/88) durch Festlegung dreier weiterer Situationen (Enteignung, langfristige Berufsunfahigkeit und Verlust des Milchviehbestandes durch Diebstahl oder sonstige Schadensfalle) Gebrauch. In seiner Entscheidung in der Rechtssache Erpelding 116 entschied der EuGH, daß der Ausschluß der Wahl eines Jahres als Referenzjahr, das außerhalb der Jahre 1981-1983 liegt, mit höherrangigerem Recht vereinbar sei, indem er, wie es seiner ständigen Rechtsprechung entspricht, den weiten Ermessensspielraum hervorhob, den der Gemeinschaftsgesetzgeber bei der Bestimmung der GAP besitzt. Insbesondere sah er in einer solchen Ausschlußregelung keine verbotene Diskriminierung, da eine solche aus Gründen der Rechtssicherheit und der Wirksamkeit der Rechtsvorschriften objektiv gerechtfertigt sei. Der Kläger des Ausgangsverfahrens, Erpelding, konnte also nicht verlangen, daß ein a.'lderes Jahr als 1981, 1982 oder 1983 als Referenzjahr zugrundegelegt wurde, obwohl feststand, daß sein Viehbestand gerade in diesem Zeitraum von einer Euterseuche befallen war, was seine Milcherzeugung wesentlich niedriger ausfallen ließ, als üblicherweise 117 • Wie oben bereits in Zusammenhang mit den Hinweisen auf die Rechtssache Berkenheide 118 gesagt, konnten die Mitgliedstaaten, sofern sie 1983 als Referenzjahr gewählt hatten, solche Situationen bei der Ermittlung der Referenzmengen berücksichtigen, die in den Jahren 1981 und 1982 zu besonders niedriger Erzeugung geführt hatten und auch im Jahre 1983 noch nachgewirkt hatten. Der EuGH hatte in der Rechtssache van de Laan Velezeboer l19 , außerdem über die Subsumtion eines Umstandes unter den von der Kommission festgelegten Ausnahmetatbestand der ,,Enteignung" zu entscheiden. Der Kläger des Ausgangsverfahrens hatte im Laufe des später von der niederländischen Regierung als Referenzjahr gewählten Jahres, wie von öffentlichen Stellen von ihm gefordert, zugelassen, daß eine Gasleitung über sein Grundstück verlegt wurde, was im öffentlichen Interesse stand. Der EuGH entschied, daß es sich hierbei um eine "Enteignung" im Sinne der Kommissionsvorschriften handelte, so daß zur Ermittlung der Referenzmenge das Jahr 1982 zugrundegeigt werden durfte.

Rs. 84/87, Erpelding Sig. 1988,2647. Ähnlich auch das Urteil in der Rs. 113/88, Leuckhardt, Sig. 1989, 1991. In diesem Fall beantragte der Kläger des Ausgangsverfahrens, daß entweder 1981 als Referenzjahr zugrundegelegt würde oder alternativ die Berechnungsmodalität 1981 + 1%, für die sich Deutschland aber nicht entschieden hatte. Der EuGH entschied hinsichtlich des letzteren Punktes, daß der einzelne auch keinen bindenden Anspruch darauf habe, daß der Mitgliedstaat ein anderes Referenzjahr innerhalb des Zeitraums 1981-1983 zugrundelege. 118 Rs. C-67/89, Berkenheide, Sig. 1990,1-2615. 119 Rs. C-285/89, van de Laan Velzeboer, Sig. 1990,1-4727. 116 117

C. Rechtsgrundlagen und die Regelungen im einzelnen

189

(d) Spezifische Referenzmengen im Rahmen von Ermessensklauseln Schließlich konnten die Mitgliedstaaten zur erfolgreichen Umstrukturierung der Milcherzeugung auf nationaler und regionaler Ebene gemäß Art. 4 Abs. 1 Buchstabe c der VO Nr. 857/84 nach eigenem Ermessen Haupterwerbslandwirten eine zusätzliche Referenzmenge zuweisen. (e) Spezifische Referenzmengen seit Inkrafttreten der VO Nr. 3950/92 Mit Inkrafttreten der VO Nr. 3950/92 haben sich die Zuständigkeiten für die Festlegung der Gruppen von Erzeugern, die in den Genuß einer spezifischen Referenzmenge der hier beschriebenen Art kommen können, geändert. Gemäß Art. 5 VO Nr. 3950/92 legen die Mitgliedstaaten im Einvernehmen mit der Kommission die Kriterien fest, wonach solche Erzeuger zu bestimmen sind. Es handelt sich also nunmehr um eine Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Es sollte jedoch darauf hingewiesen werden, daß Sondersituationen, die heute noch von den Mitgliedstaaten berücksichtigt werden können, im Grunde nur noch die Zuweisung von spezifischen Referenzmengen an solche Erzeuger, die mit der Produktion neu beginnen wollen, sein können oder sonstige Referenzmengen, die die Mitgliedstaaten im Rahmen von Ermessensentscheidungen zuweisen. Die übrigen spezifischen Referenzmengen, insbesondere diejenigen aufgrund von HärtefaIlen, haben sich naturgemäß im Laufe der ersten Jahre, in denen die ursprünglichen Referenzmengen zugewiesen wurden, erledigt, da inzwischen alle Härtefalle aufgrund von Vorkommnissen in den Referenzjahren berücksichtigt sind. Durch die neue VO Nr. 3950/92 werden diese Referenzmengen dadurch erfaßt, daß diese den Bestand jeder einzelbetrieblichen Referenzmenge mit dem Tag ihres Inkrafttretens übernommen hat. cc) Übertragung von Referenzmengen Ein weiterer Punkt, den es anzusprechen gilt, betrifft die Frage nach dem Schicksal bzw. dem Verbleib der Referenzmengen im Falle der Übertragung eines landwirtschaftlichen Betriebs und die Frage, ob Referenzmengen auch unabhängig von landwirtschaftlichen Betrieben übertragen werden können. Die nachfolgende Darstellung wird zeigen, daß die Garantiemengenregelungen grundSätzlich vom Prinzip der Flächengebundenheit der Referenzmengen ausgehen, d.h. eine Referenzmenge kann grundSätzlich nur erworben werden, indem der Betrieb, auf dem im ausschlaggebenden Referenzjahr Milch erzeugt

190

3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenrege1ung

wurde, übertragen wird. Diese Feststellung gilt auch umgekehrt, es geht also unabhängig vom Willen der Parteien - grundsätzlich auch immer die Referenzmenge mit über, wenn ein Betrieb übertragen wird. Von diesem Grundsatz wurde im Laufe der Anwendung der Garantiemengenregelung seit 1984 teilweise aus rechtlichen, teilweise aus wirtschaftlichen Gründen abgewichen. Nachfolgend soll das in diesem Bereich in der Vergangenheit und gegenwärtig angewandte Recht entsprechend seiner Entwicklung erläutert werden. (1) Verkauf, Verpachtung, Vererbung

(a) Der rechtliche Grundrahmen im Falle von Übertragungen Im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Garantiemengenregelung galten für diesen Bereich Art. 7 in der Rats-VO Nr. 857/84 und Art. 5 der Kommissions-VO Nr. 1371/84. Letzterer Artikel wurde bei der Neufassung der KommissionsDurchführungsvorschriften durch die VO Nr. 1546/88 in deren Art. 7 weitgehend wortgleich übernommen. Gemäß Art. 7 Abs. 1 VO Nr. 857/84 wurde im Falle des Verkaufs, der Verpachtung oder der Übertragung eines Betriebes in Erbfolge die entsprechende Referenzmenge nach festzulegenden Modalitäten ganz oder teilweise auf den Käufer, Pächter oder Erben übertragen. Die Kommission hatte offenbar in der Formulierung ,,nach festzulegenden Modalitäten" eine vom Rat an sie erteilte Ermächtigung zum Erlaß von Durchführungsvorschriften gesehen. Diese jedenfalls erließ sie mit Art. 5 VO Nr. 1371/84 und zitierte Art. 7 Abs. 1 VO Nr. 857/84 in der Präambel als Ermächtigungsgrundlage. Ob tatsächlich die Kommission oder die Mitgliedstaaten mit dieser Formulierung berufen waren, Modalitäten festzulegen, ist zumindest diskussionswürdig. Der Rat verwies nämlich in den anderen Artikeln der VO Nr. 857/84 zum Zwecke der Ermächtigung der Kommission auf das Verfahren gemäß Art. 30 VO Nr. 804/68 (Verwaltungsausschußverfahren)I20. Diese anderen Artikel wurden von der Kommission neben Art. 7 Abs. 1 VO Nr. 857/84 in der Präambel der VO Nr. 1371/84 als Ermächtigungsgrundlage zitiert. Es ist daher zumindest auffaIlig und denkwürdig, wenn lediglich in einem Fall nicht auf das Verfahren des Art. 30 VO Nr. 804/68verwiesen wurde. Vermutlich unterlief bei Erlaß der VO Nr. 857/84 allerdings lediglich ein Redaktionsversehen, denn als Art. 7 VO Nr. 857/84 durch die VO Nr. 590/85 121 (an sich aus

120

Vgl. in Art. 2 Abs. 2, 3 Nr. 3 dritter UAbs., 6 Abs. 3,9 Abs. 3, 11 Buchstabe b) und c) und

13 zweiter UAbs. 121

ABI. Nr. L 68 vom 8.3.1985, S. 1.

C. Rechtsgrundlagen und die Regelungen im einzelnen

191

anderen Gründen, auf die noch einzugehen ist) geändert wurde, fügte man in Art. 7 va Nr. 857/84 einen Abs. 5 an, in dem der Verweis auf das Verfahren des Art. 30 va Nr. 804/68 enthalten war. In den Begründungserwägungen dieser Änderungsverordnung wird hierzu nichts gesagt. Die nächste Änderung der va Nr. 1371/84 durch die Kommission (= va Nr. 1043/85 122) wurde dann auch bereits auf diese neue Ermächtigungsgrundlage gestützt. Ginge man davon aus, daß die va in ihrer ursprünglichen Form in diesem Punkt keine hinreichende Ermächtigung an die Kommission enthielt, könnte man daran denken, Art. 5c Abs. 7 va Nr. 804/68 als Grundlage heranzuziehen, wo sich bereits eine Ermächtigung an die Kommission, Durchführungsvorschriften zu erlassen, findet. Dann aber wäre weiter zu fragen, ob das Nichtzitieren dieser Grundlage in der Präambel der Kommissions-Va Einfluß auf die Rechtmäßigkeit hätte haben können. Es soll in diesem Zusammenhang aber nur auf diese Bedenken hingewiesen werden, ohne sie weiter zu vertiefen, da letztlich ein rechtlich nicht zu beanstandender Zustand geschaffen wurde. Inhaltlich legte die Kommission in Art. 5 va Nr. 1371/84 im wesentlichen folgendes fest: -

Art. 5 Nr. 1: Sofern ein gesamter Betrieb durch Verkauf, Verpachtung oder Vererbung übertragen wurde, ging auch die dazugehörige Referenzmenge voll auf den Übernehmer über.

-

Art. 5 Nr. 2: Wurden nur Teile eines Betriebes durch Verkauf, Verpachtung oder Vererbung übertragen, waren die entsprechenden Referenzmengen nach den für die Milcherzeugung verwendeten Flächen oder nach anderen von den Mitgliedstaaten aufgestellten objektiven Kriterien auf die übernehmenden Erzeuger aufzuteilen. Die Mitgliedstaaten wurden außerdem ermächtigt, Betriebsteile, die unter einer von ihnen zu bestimmenden Größe lagen, unberücksichtigt zu lassen. Durch die diesen Artikel ändernde va Nr. 1681/87 123 wurden die Mitgliedstaaten darüber hinaus dazu ermächtigt, die auf solche Betriebsteile entfallenden Referenzmengen voll der einzelstaatlichen Reserve zuzuführen, sie also den betroffenen Erzeugern zu entziehen.

-

Art. 5 Nr. 3: Ferner wurde festgelegt, daß die vorgenannten Regelungen auch auf solche Übertragungsfälle Anwendung finden, die vergleichbare rechtliche Folgen wie die aufgrund Verkaufs, Verpachtung oder Vererbung, haben. (Auf die Bedeutung dieser Bestimmung ist in Hinblick auf die Fälle der Rückgabe von gepachteten Betrieben noch näher einzugehen.)

Art. 7 der va Nr. 857/84 wurde für den hier interessierenden Teil nicht geändert. Die Kommission änderte Art. 5 va Nr. 1371/84 insofern nur durch die 122 123

ABI. Nr. L 112 vom 25.4.1985, S. 18. ABI. Nr. L 157 vom 17.6.1987, S. 11.

192

3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

bereits genannte VO Nr. 1681/87. Als die Kommission 1988 ihre Durchführungsvorschriften durch die VO Nr. 1546/88 neu faßte, ergingen im wesentlichen gleichlautende Bestimmungen durch Art. 7 dieser VO. Durch das Zusammenwirken der Rats-VO und der Durchführungsverordnungen der Kommission wurde also grundsätzlich bestimmt, daß die Referenzmengen zusammen mit den übertragenen Betrieben übergehen sollten. Es fällt auf, daß in den Kommissionsvorschriften danach unterschieden wurde, ob es sich um einen Fall der Gesamtübertragung eines Betriebes oder nur eine Teilübertragung handelte. Insbesondere die Tatsache, daß die Kommission die Mitgliedstaaten dazu ermächtigte, Flächen, die ein durch diese zu bestimmendes Mindestmaß unterschritten, unberücksichtigt zu lassen, gibt die Überlegung auf, ob die Kommission vom Rat zu einer unterschiedlichen Behandlung dieser beiden Situationen ermächtigt war. In Art. 7 Abs. 1 VO Nr. 857/84 hieß es ja lediglich, daß die Referenzmengen ganz oder teilweise übergehen würden. Aus dieser Formulierung konnte einerseits der Schluß gezogen werden, daß dazu ermächtigt werden sollte, generell, d.h. unabhängig davon, ob der gesamte oder nur ein Teil des Betriebes übertragen wurde, zu bestimmen, ob die Referenzmengen im Falle von Übertragungen entweder ganz oder teilweise mit übergehen sollten. Bei dieser Auslegung hätte also auch die Möglichkeit bestanden, die Referenzmengen zwischen Erwerber und Übertragendem aufzuteilen. Dies hätte dazu geführt, daß es zu keiner strengen Flächenbindung gekommen wäre. Andererseits könnte man die Formulierung aber auch in der Weise interpretieren, daß die Referenzmenge voll mit übergehen sollte, wenn ein gesamter Betrieb und entsprechend teilweise, wenn nur Teile eines Betriebs übertragen wurden. Dementsprechend ist die oben unter dem 2. Gedankenstrich wiedergegebene Vorschrift der Kommission wohl auch grundsätzlich zu verstehen. Wenn diese Auffassung zutrifft, die die Kommission in ihren Begründungserwägungen mit dem Prinzip der Flächenbindung untermauerte, welches der Garantiemengenregelung (wie es angeblich in Art, 7 Abs. 1 VO Nr. 857/84 zum Ausdruck komme l24 ) zugrundeliege l25 , dann bedurfte es für den Fall von Teilübertragungen naturgemäß genauerer Bestimmungen, wonach sich ermitteln ließ, in welchem Umfang eine zu einem Gesamtbetrieb gehörende Referenzmenge mit bestimmten Betriebsteilen verbunden ist. 124 Vgl. die 2. BegfÜndungserwägung in der die va Nr. 1371/84 ändernden va Nr. 1043/85, ABI. Nr. L 112 vom 25.4.1985, Seite 18. 125 Es ist wohl davon auszugehen, daß dieses Prinzip auch nach dem Willen des Rates tatsächlich die Garantiemengenregelung beherrschen sollte. Denn würde man der zuvor entwickelten ersten Auslegungsmöglichkeit zu Art. 7 Abs. 1 va Nr. 857/84 folgen, so hieße dies, daß der Rat die Möglichkeit der teil weisen Übertragungen von Milchwirtschaftsbetrieben nicht gesehen hätte oder nicht hätte regeln wollen. Beides wäre nicht plausibel. Ein Indiz dafür, daß von der Zugrundelegung dieses Prinzips bei den Beratungen zum Erlaß der die Garantiemengenregelung einführen-

C. Rechtsgrundlagen und die Regelungen im einzelnen

193

Es wäre müßig, die Richtigkeit des Prinzips der Flächenbindung nun noch in Frage zu stellen. Bis zum Erlaß der neugefaßten Vorschriften zur Garantiemengenregelung durch die VO Nr. 3950/92 ist - soweit bekannt - weder der Rat zu irgendeinem Zeitpunkt in dieser Richtung aktiv geworden, noch hat einer der Mitgliedstaaten auf Ratsebene oder auch im Verwaltungsausschuß im Rahmen des Normerlasses durch die Kommission hiergegen jemals Bedenken geäußert oder gar zu Protokoll gegeben. Zum anderen sind inzwischen Regelungen erlassen worden, die von diesem Prinzip abweichen, so daß ein Infragestellen nur noch akademische Bedeutung hätte. Ein Indiz dafür, daß auch der Rat voraussichtlich immer vom Prinzip der Flächenbindung ausgegangen war, ist auch die Neufassung der Vorschriften durch den Rat durch die VO Nr. 3950/92. Hier ist in Art. 7 Abs. 1 von der ,.Referenzmenge eines Betriebes" und von der Übertragung der Referenzmenge mit dem Betrieb auf die Erzeuger die Rede. Dies wird noch deutlicher in der 16. Begründungserwägung zu dieser VO, wo die Rede von der ..grundSätzlichen Bindung der Referenzmenge an einen Betrieb" ist. Probleme ergaben sich bzgl. der Frage, wie die Höhe der zu übertragenden Referenzmengen im Falle von Teilübertragungen zu ermitteln war. Bei der Übertragung eines Gesamtbetriebes stellte die Ermittlung der Höhe der Menge deswegen kein Problem dar, da ja in jedem Falle die volle Menge, wo auch immer sie auf dem Betrieb erzeugt wurde, mit überging. Bei Teilübertragungen konnte es sein, daß ein Betrieb derart aufgeteilt wurde, daß bestimmte Betriebsflächen stärker als andere Teile zur Milcherzeugung genutzt worden waren. Außerdem sind Fälle von Mischbetrieben denkbar, bei denen Teile des Gesamtbetriebes überhaupt nicht zur Milcherzeugung verwendet werden. Nach der Formulierung der Kommission in Art. 5 Nr. 2 VO Nr. 1371/84 bzw. Art. 7 Nr. 2 VO Nr. 1546/88 wird ..... die entsprechende Referenzmenge nach den für die Milcherzeugung verwendeten Flächen oder nach anderen von den Mitgliedstaaten aufgestellten objektiven Kriterien ... aufgeteilt." Es handelt sich also erstens um die Frage, wie der Begriff "Betrieb" in Art. 12 Buchstabe d) VO Nr. 857/84 (und heute der gleichlautende Art. 9 Buchstabe d) VO Nr. 3950/92) auszulegen ist, ob also hierunter nur die Flächen fallen, die der Milcherzeugung dienen, und zweitens, wie der Anteil, den der betreffende Betriebsteil an der Gesamtmilcherzeugung hat, bei der Berechnung der zu übertragenden Referenzmenge berücksichtigt werden soll. Der EuGH hatte in zwei Vorabentscheidungsersuchen, den Rechtssachen Lolkes Posthumus l26 und Knüfer127 , zu dieser Problematik Stellung zu nehmen. Zunächst wies er auf die Ermächtigung an die Mitgliedstaaten hin, zum einen dazu

den Rechtsnormen offensichtlich ausgegangen wurde, ist die Rolle, die die Kommission als Inhaberin des Vorschlagsmonopols von Rats-Verordnungen im gesamten Rechtsetzungsprozeß spielt. 126 Rs. C-121/90, Lollces Posthumus, Sig. 1991,1-5833. 127 Rs. C-79/91, Knüfer, Sig. 1992, I-6895. 13 Thiele

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

selber objektive Kriterien für die Differenzierung aufzustellen und zum anderen vorzuschreiben, daß Flächen, die ein festgelegtes Mindestmaß unterschreiten, bei der Ermittlung der zu übertragenden Referenzmengen unberücksichtigt bleiben konnten. Lagen solche mitgliedstaatlichen Bestimmungen nicht vor, so war nach dem Urteil in der Rechtssache Lolkes Posthumus ..... streng nach dem Verhältnis der verschiedenen für die Milcherzeugung genutzten Flächen des betreffenden Betriebs, einschließlich solcher, die Gebäude tragen", aufzuteilen, ..... ohne daß berücksichtigt werden könnte, in welchem Umfang die einzelnen Flächen zur gesamten Milcherzeugung des Betriebs beigetragen haben"I28. In der Rechtssache Knüfer verwies der EuGH auf diese Aussage und stellte sie dahingehend klar, daß ..... nach dem Verhältnis der verschiedenen für die Milcherzeugung genutzten Flächen des Betriebs aufzuteilen ist, ohne daß nach der Art der Nutzung dieser Flächen unterschieden werden könnte"129. In der Antwort auf die Vorlagefrage sagte der EuGH sodann: ,.Der Begriff 'für die Milcherzeugung verwendete Flächen' in Art. 5 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1371/84 ... und Art. 7 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1546/88 ... ist so zu verstehen, daß er auch die Hof-, Gebäude- und Wegeflächen des Betriebes erfaßt, sofern sie unmittelbar oder mittelbar zu dessen Milcherzeugung beitragen." Nach diesen Urteilen kam es also nicht auf den genauen prozentualen Anteil an, mit dem die jeweiligen zu übertragenden Teilflächen zur Milcherzeugung beigetragen haben, sondern lediglich darauf, daß sie überhaupt in irgendeiner Weise mit der Milcherzeugung in Zusammenhang standen. Dies bedeutet wohl, wenn man es auf ganz konkrete Fragen reduziert, daß beispielsweise auch die Fläche eines Wohnhauses zur Berechnung zugrundegelegt wird, wenn hier die milcherzeugenden Personen (Landwirt und seine Familie, Landarbeiter usw.) wohnen und beispielsweise die Buchführung für den Milchbetrieb durchgeführt wird. Auch Wege und andere Flächen sind ,,Milcherzeugungsflächen" und als solche Teile eines ,,Milchbetriebes" im Sinne von Art. 12 der va Nr. 857/84, sofern diese in irgendeiner Weise der Erzeugung von Milch dienen und sei es, daß zuweilen das Milchvieh über diese Flächen von einem Bereich in den anderen getrieben wird 130 • (b) Erzeugung von Milch durch einen Pächter auf dem gepachteten Betrieb mit einer ..mitgebrachten" Referenzmenge Nicht ganz in diesen Zusammenhang gehört die Frage, ob ein Pächter in gepachteten Betrieben Milch im Rahmen einer Referenzmenge erzeugen darf, die 128 Rs. C-121/90, Lolkes Poslhumus, Slg. 1991,1-5833, Rdnr. 9 der UrteilsgrUnde. 129 Rs. C-79/91, Knüfer, Slg. 1992,1-6895, Rdnr. 12 der UrteilsgrUnde. 130 Zu diesen Fragen vgl. auch (allerdings aus der Zeit vor Erlaß der heiden genannten Entscheidungen des EuGH) Lukanow/Nies, in LukanowlNiesIHähnel, Die Milch-GarantiemengenRegelung 1988, S. 18 f. und 21 f.

c. Rechtsgrundlagen und die Regelungen im einzelnen

195

ihm in Hinblick auf einen anderen Betrieb zugewiesen worden war. Diese Frage wurde dem EuGH in der Rechtssache Ballmann 131 gestellt: Ballmann verfügte über 60 Milchkühe, wovon er 20 in einem neuen Stall hielt. Thm wurde eine Referenzmenge zugewiesen, die mit 40 Milchkühen ermolken werden konnte. Den neuen Stall mit den 20 Stellplätzen verpachtete er 1987 an den Landwirt Menkhaus, der seinerseits über eine Referenzmenge verfügte, die mit 20 Kühen ermolken werden konnte. Beide Landwirte ermolken anschließend technisch und betriebswirtschaftlieh vollständig unabhängig voneinander Milch. Die in der Bundesrepublik Deutschland zuständige Verwaltungsbehörde (Hauptzollamt) war der Auffassung, daß die von dem Pächter Menkhaus ermolkene Menge Milch auf die Referenzmenge des Verpächters Ballmann anzurechnen sei, da der Pächter nicht als Milcherzeuger im Sinne von Art. 12 Buchstabe c) der VO Nr. 857/84 angesehen werden könne. Der EuGH ging zunächst auf die Begriffe ,,Erzeuger" und ,,Betrieb" in Art. 12 VO Nr. 857/84 ein und kam zu dem Ergebnis, daß im Falle des Pächters beide Kriterien erfüllt seien, da dieser "... einen Betrieb, also eine im geographischen Gebiet der Gemeinschaft gelegene Gesamtheit von Produktionseinheiten, bewirtschaftet und die Milch oder Milcherzeugnisse verkauft oder liefert ... "132. Dafür sei es nicht erforderlich, daß jemand Eigentümer der bewirtschafteten Betriebsanlagen ist. Diese Feststellung untermauerte der EuGH mit einem Verweis auf Art. 7 Abs. 1 VO Nr. 857/84, da diese Vorschrift gerade klarstelle, daß sowohl Pächter als auch Verpächter Inhaber einer Referenzmenge sein könnten. Dieses Urteil stellte also zum einen klar, daß ein Landwirt eine ihm zustehende Referenzmenge nicht notwendigerweise in dem Betrieb ermelken muß, in welchem zuvor die der Referenzmengenfestsetzung zugrunde liegende Milcherzeugung durchgeführt worden war. In Hinblick auf die oben im einzelnen erläuterten Übertragungsvorschriften wirft die Fallkonstellation in der Rechtssache Ballmann aber zum anderen ein Problem auf, das weder im Urteil noch im Sitzungsbericht noch in den Schlußanträgen von GA Tesauro angesprochen wird. Es ergibt sich nämlich sofort die Frage, was denn mit der Referenzmenge des Ballmann im Moment der Übergabe der Pachtsache geschehen ist. Wie soeben festgestellt, war die Referenzmenge im Falle der teilweisen Übertragung anteilig auf den Übernehmer zu übertragen, und zwar entsprechend der Größe des übertragenen Teilbetriebes, sofern dieser unmittelbar oder mittelbar der Milcherzeugung gedient hatte. Es ist naturgemäß möglich (dennoch aber unwahrscheinlich), daß der von Ballmann übertragene Teilbetrieb niemals im Sinne der oben dargestellten Rechtsprechung der Milcherzeugung gedient hatte und aus diesem Grunde die Refe13l

Rs. C-341/89, BaI/mann, Sig. 1991, I-25

=EuZW 1991, 287 f.

132 Rs. C-341/89, BaI/mann, Sig. 1991, I-25, Rdnr. 12 der Urteilsgründe. 13"

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

renzmenge des Ballmann vollständig bei ihm verblieb. Außerdem ist zu beachten, daß im Zeitpunkt der Entscheidung in dieser Rechtssache die Urteile in den Rechtssachen Lolkes Posthumus und Knüfer noch nicht ergangen waren, wenn auch die Rechtssache Lolkes Posthumus bereits beim EuGH anhängig warm. Schließlich hat natürlich auch die Vorlagefrage verfahrens gestaltende Wirkung, und in der Rechtssache Ballmann war eben nicht nach der Übertragung der Referenzmenge des Ballmann gefragt. (c) Stillegung eines Teils der auf den Übernehmer übergegangenen Referenzmenge Die Mitgliedstaaten wurden ferner bereits durch die ursprüngliche Version des Art. 7 VO Nr. 857/84 in dessen Abs. 3 ermächtigt, vorzusehen, daß ein Teil der Mengen auf die einzelstaatlichen Reserven übertragen wird. 1987 modifizierte die Kommission durch eine Änderung von Art. 5 VO Nr. 1371/84 134 diese Ermächtigung dahingehend, daß die Mitgliedstaaten nach objektiven Kriterien betreffend die Betriebsgröße die Beträge der der Reserve hinzugefügten Mengen differenzieren können m. Eine entsprechende Regelung ist in der heute geltenden Vorschrift des Art. 7 VO Nr. 3950/92 nicht mehr enthalten. In ihr ist lediglich vorgesehen, daß der Teil der Referenzmenge, der ggf. nicht mit dem Betrieb übertragen wird, der einzelstaatlichen Reserve zugeschlagen wird. (d) Das Problem "Pächterschutz" Das in Zusammenhang mit den Übertragungsvorschriften am meisten diskutierte rechtliche Problem betrifft die Fälle der Rückgabe von gepachteten landwirtschaftlichen Betrieben und der damit verbundenen Frage nach dem Verbleib der Referenzmenge. Es stellt sich in diesen Fällen nämlich die Frage, ob der Pächter in irgendeiner Form zu schützen ist, d.h. ob er Anspruch auf Übertragung der Referenzmenge oder wenigstens auf Entschädigung haben soll. Diese Frage stellt sich insbesondere dann, wenn es sich um sogenannte 133 Das Urteil in der Rs. Ballmann erging im Januar 1991, der Vorlagebeschluß in der Rs. C121190,l.olkes Posthumus, ging arn 26. April 1990 beim EuGH ein. Die mündlichen Verhandlungen fanden jedoch erst im Juni und Juli 1991 statt, so daß die Beziehung dieser beiden Rechtssachen zueinander evtl. im Januar 1991 noch nicht gesehen worden war. 134 Diese Änderung erfolgte durch Art. I Nr. 2 VO Nr. 1211/87, ABI. Nr. L 115 vom 1.5.1987, S.30. m In der Bundesrepublik wurde im Falle von Teilbetriebsübertragungen gemäß § 7 Abs. 4 MGVO zeitweise 20% und in bestinunten Fällen gar 80% der übertragenen Referenzmengen zugunsten der Bundesrepublik freigesetzt, vgl. § 7 Abs. 4a MGVO, eingefügt durch die 14. Verordnung zur Änderung der MGVO, BGBI. 1990, Teil I vom 21.3.1990, Seite 556.

C. Rechtsgrundlagen und die Regelungen im einzelnen

197

"Altpachtfälle" handelt, d.h. solche, in denen der Pachtvertrag bereits vor Inkrafttreten der Garantiemengenregelung geschlossen und der Betrieb übergeben worden war. Je intensiver der Einsatz des Pächters zum Aufbau der Milcherzeugung war (insbesondere in Fällen, in denen der gepachtete Betrieb im Zeitpunkt der Übernahme noch überhaupt keine Milcherzeugungsvorrichtungen besaß und der Pächter somit sämtliche Investitionen selber getätigt hat), umso stärker drängt sich die Frage nach dem "Pächterschutz" auf. (aa) Die Rechtssache Wachauf Der EuGH wurde zunächst 1988 im Rahmen eines Vorlageverfahrens, ausgehend vom Verwaltungsgericht FrankfurtlMain, in der Rechtssache Wachauf1 36 mit diesem Problem befaßt. Dieser Rechtssache lag folgender Sachverhalt zugrunde: Landwirt Wachauf bewirtschaftete einen landwirtschaftlichen Betrieb, den bereits seine Eltern seit 1959 pachteten. Auf diesem Betrieb war im Zeitpunkt des Abschlusses des Pachtvertrages keine Milcherzeugung durchgeführt worden; außerdem sah auch der Pachtvertrag keine Verpflichtung des Pächters zur Milcherzeugung vor. Vielmehr hatten die Pächter vollkommen selbständig unter eigenem finanziellen Aufwand die Milcherzeugung aufgebaut. Als Wachauf 1985 nach Ablauf des Pachtvertrages und aufgrund der Weigerung der Verpächterin, den Vertrag zu verlängern, den Betrieb zurückgeben mußte, stellte er in Höhe der ihm bis dahin zustehenden Referenzmenge einen Antrag auf Teilnahme an einem Milchrentenprogramm. Die deutschen Durchführungsvorschriften sahen für einen solchen Fall jedoch die Einwilligung der Verpächterin vor, die diese ablehnte. In diesem Fall handelte es sich um die (Rück-) Übertragung eines gesamten Betriebs, also nicht nur eines Teilbetriebs. Art. 7 Abs. 1 va Nr. 857/84 sprach, wie oben erläutert, nur von der Übertragung eines Betriebs im Falle des Verkaufs, der Verpachtung oder der Vererbung. Der Fall der Rückgabe einer Pachtsache war als solcher zunächst nicht geregelt und offensichtlich bei der Fassung der Texte nicht bedacht worden. Wie ebenfalls bereits oben dargelegt, führte Art. 5 va Nr. 1371/84 (bzw. später Art. 7 va Nr. 1546/88) diese Vorschrift näher aus. Art. 5 Nr. 3 va Nr. 1371/84 (bzw. Art. 7 Nr. 3 va Nr. 1546/88) verwies für Fälle, die für die Erzeuger vergleichbare rechtliche Folgen (wie die "typischen" Übertragungsfälle) haben, auf die Anwendbarkeit der für diese "typischen" Übertragungsfälle anwendbaren Vorschriften, d.h. also, daß die Referenzmenge auf den Übernehmer überzugehen hatte.

136

Rs. 5/88, Wachauj, Slg. 1989,2609.

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

Der Rat hatte aber schon 1985 eine Bestimmung für die hier diskutierte Fallgruppe durch Anfügung eines Absatzes 4 in Art. 7 VO Nr. 857/84 137 geschaffen, welcher folgenden Wortlaut hatte: ,,Für auslaufende Pachtverträge, bei denen der Pächter keinen Anspruch auf Vertragsverlängerung unter entsprechenden Bedingungen hat, können die Mitgliedstaaten vorsehen, daß die auf den Betrieb bzw. den gepachteten Teil des Betriebs entfallende Referenzmenge ganz oder zum Teil dem ausscheidenden Pächter gutgeschrieben wird, sofern er die Milcherzeugung fortsetzen will."

Nach dieser Vorschrift war es also in das Ermessen der Mitgliedstaaten gestellt, vorzuschreiben, daß die Referenzrnenge beim Pächter verbleibt. Diese Vorschrift war nicht auf die "Altpachtfälle" und auch nicht auf solche, in denen der Pächter die Milcherzeugung erst aufgebaut hatte, beschränkt. Auch die Kommission änderte Art. 5 VO Nr. 1371/84 durch Einfügung einer Nr. 4 138 , in der es hieß: ,,Bei der Anwendung von Art. 7 ... Abs. 4 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 betreffend ... auslaufende Pachtverträge ohne Möglichkeit auf Vertragsverlängerung unter entsprechenden Bedingungen ... wird die Referenzmenge des Betriebes oder Teils des Betriebs, ... dessen Pachtvertrag nicht verlängert wird, ganz oder teilweise auf den betreffenden Erzeuger übertragen, sofern er die Milcherzeugung fortsetzen will .... "

Diese Vorschrift wurde bei Neufassung der Kommissions-VO durch die VO Nr. 1546/88 gleichlautend übernommen. Es fällt auf, daß diese Vorschrift zumindest nach ihrem Wortlaut - entgegen dem Wortlaut von Art. 7 Abs. 4 VO Nr. 857/84 kein Ermessen, sondern eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten aussprach. In der Bundesrepublik waren auch nach Erlaß dieser gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben keine umfassenden Pächterschutzvorschriften erlassen worden 139 • Die Möglichkeit, dem Übertragenden einen Teil der Referenzmenge zu belassen, war im deutschen Recht - in rechtlich bedenklicher Weise, da insofern eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage im Gemeinschaftsrecht wohl kaum vorhanden war - nur für den Fall der Übertragung von Teilbetriebsflächen vorgesehen l4O • 137 Diese Änderung erging durch die Änderungsverordnung Nr. 590/85, ABI. Nr. L 68 vom 8.3.1985, S. 1. \38 Einfügung durch die Änderungsverordnung Nr. 1043/85, ABI. Nr. L 112 vom 25.4.1985, Seite 18. 139 Zum deutschen Recht in diesem Bereich vgl.: Beyer, Agrarrecht 1994, 218 ff.; Düsing, Agrarrecht 1988,93; Düsing/Schulze, Agrarrecht 1993, 376; Hohmeister, Agrarrecht 1990,41 ff.; Lukanow, Agrarrecht 1994,115; Moser, Agrarrecht 1990, 161; Netzer, Agrarrecht 1988,97; Nies, Agrarrecht 1988, 1 ff.; ders., Agrarrecht 1990, 225; Thiele, Agrarrecht 1995, 11. 140 Diese unterschiedlichen rechtlichen Konsequenzen, je nachdem, ob es sich um die Übertragung eines Gesamtbetriebes oder nur eines Teilbetriebes handelte, führten in Hinblick auf die hier behandelten Fälle der Rückgabe von gepachteten Betrieben teilweise zu einem Dilemma: In vielen

C. Rechtsgrundlagen und die Regelungen im einzelnen

199

Vor dem Hintergrund dieses rechtlichen Rahmens fragte das vorlegende Gericht in der Rechtssache Wachauf zunächst, ob denn ein landwirtschaftlicher Betrieb, welcher bei Begründung des Pachtverhältnisses noch nicht zur Milcherzeugung genutzt worden war, überhaupt ein (Milcherzeugungs-) Betrieb im Sinne von Art. 12 Buchstabe d VO Nr. 857/84 sein könne, da, wenn dies zu verneinen wäre, die Übertragungsvorschriften schon aus diesem Grunde gar nicht zur Anwendung gekommen wären. Der EuGH bejahte das Vorliegen eines solchen Betriebes, da der Begriff ,,Betrieb" weder voraussetze, " ... daß das Milchvieh und die zur Milcherzeugung erforderlichen technischen Anlagen im Falle der Verpachtung der fraglichen Produktionseinheiten vom Verpächter gestellt worden sind, noch daß diese Produktionseinheiten aufgrund des Pachtvertrages eigens zur Milcherzeugung bestimmt sind."141. Zieht man in Betracht, daß die fraglichen Betriebe im Zeitpunkt der Rückgabe jedenfalls zur Milcherzeugung genutzt werden, so ist diese Auffassung sicher konsequent. Man könnte daraus den Schluß ziehen, daß ein Milcherzeugungsbetrieb im Sinne von Art. 12 Buchstabe d VO Nr. 857/84 immer dann gegeben ist, wenn auf einem landwirtschaftlichen Betrieb tatsächlich Milcherzeugung betrieben wird. Diese Eigenschaft liegt also immer ab dem Moment mit Wirkung für die Zukunft vor, in welchem die Milcherzeugung auf diesem Betrieb begonnen wurde. Liest man dann aber die weiteren Ausführungen des EuGH zu dieser Rechtssache, so wird bald deutlich, daß er diese Auslegung noch wesentlich weiter verstanden wissen will. Mit der zweiten Vorlagefrage wollte das Verwaltungsgericht Frankfurt/Main daran anknüpfend nämlich wissen, ob in einem solchen Fall (in dem vor Pachtbeginn der Betrieb nicht zur Milcherzeugung genutzt worden war und der Pächter die Milcherzeugung selbständig aufgebaut hatte) die Rückgabe der Pachtsache ein Fall des Art. 5 Nr. 3 VO Nr. 1371/84, also ein solcher ist, der für den Erzeuger vergleichbare rechtliche Konsequenzen (wie ein "typischer" Übertragungsfall) hat. Der EuGH kam in seiner Beantwortung dieser Frage zu dem Ergebnis, daß die Systematik von Art. 7 VO Nr. 857/84 den Willen des Gemeinschaftsgesetzgebers verdeutliche, daß die Referenzmenge nach Ablauf des Pachtverhältnisses grundFällen hatten Pächter, nachdem sie einen Betrieb gepachtet hatten, anschließend noch weitere Rächen hinzugepachtet. Nach Ablauf der einzelnen Pachtverträge stellte sich dann naturgemäß die Frage, ob es sich um die Rückgabe eines gesamten Betriebes oder nur eines Teils eines Gesamtbetriebes handelte. Die Verwaltungsrechtsprechung in der Bundesrepublik war diesbezüglich uneinheitlich. Zum Teil wurde auf die Pächter-, zum Teil auf die Verpächtersicht abgestellt, wodurch es zu wesentlich unterschiedlichen Ergebnissen kam. In vorliegendem Zusammenhang sol\ auf dieses Problem aber nur hingewiesen werden, vgJ. weiterführend hierzu: Düsing/Schulze, Agrarrecht 1993, 376 ff.; l.l4kanow, Agrarrecht 1994, 115 ff.; Beyer, Agrarrecht 1994, 218 ff.; Hähnel, in LukanowlNies/Hähnel, Die Milchgarantiemengen-Regelung, S. 39 f.; Moser, Agrarrecht 1990, 161. 141 Rs. 5/88, WacMuj, Sig. 1989,2609. Rdnr. 9 der Urteilsgrunde.

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

sätzlich dem Verpächter zustehen solle und Art. 7 Abs. 4 lediglich eine Ausnahme zu diesem Grundsatz darstelle, von dem die Mitgliedstaaten Gebrauch machen können, nicht aber müssen. Daran anknüpfend führte er aus, daß die Rückübertragung eines Betriebes bei Pachtende dem Fall der Übertragung eines Betriebes bei Pachtbeginn in Hinblick auf die rechtlichen Folgen vergleichbar sei, da in beiden Fällen ein Wechsel des Besitzes an den Produktionseinheiten stattfinde. Man mußte also quasi die hypothetische Frage stellen, ob die Voraussetzungen von Art. 5 Nr. I gegeben gewesen wären, wenn es sich nicht um die Rückgabe, sondern um die Übergabe am Anfang eines Pachtverhältnisses gehandelt hätte.

Im Anschluß an diese Feststellungen setzte sich der EuGH mit der Frage auseinander, ob durch diese Auslegung der Rechtsvorschriften die gemeinschaftsrechtlichen Grundrechte der Pächter verletzt werden würden. Diese Bedenken hatte das vorlegende Gericht in seinem Vorlagebeschluß geäußert. Der EuGH kam diesbezüglich zu dem Ergebnis, " ... daß eine gemeinschaftsrechtliche Regelung, die dazu führen würde, daß der Pächter nach Ablauf des Pachtverhältnisses entschädigungslos um die Früchte seiner Arbeit und der von ihm in dem verpachtetem Betrieb vorgenommenen Investitionen gebracht würde, mit den Erfordernissen des Grundrechtsschutzes in der Gemeinschaftsrechtsordnung unvereinbar wäre."142. Daran anschließend drückte er die Pflicht der Mitgliedstaaten, die " ... diese Erfordernisse bei der Durchführung der gemeinschaftsrechtlichen Regelungen zu beachten haben ... "143 aus, dieser Feststellung innerstaatlich nachzukommen. So wäre es den Mitgliedstaaten möglich, gemäß Art. 7 Abs. 4 VO Nr. 857/84 in Abweichung vom Grundsatz vorzusehen, daß den Pächtern die Referenzmenge ganz oder zum Teil verbliebe oder gemäß Art. 4 Abs. 1 Buchstabe a VO Nr. 857/84 (hierbei handelt es sich um die Ermächtigung an die Mitgliedstaaten, innerstaatlich Rentenprogramme durchzuführen) eine Vergütung für die Aufgabe der Milcherzeugung zu gewähren. Er kam damit zu dem Ergebnis, daß die Gemeinschaftsvorschriften den Mitgliedstaaten einen hinreichenden Ermessensspielraum eimäumten, der es gewährleistet, daß die Übertragungsvorschriften in grundrechtskonformer Weise angewandt werden können. (bb) Konsequenzen dieses Urteils Die Konsequenzen, die aus diesem Urteil zu ziehen sind, wurden in der Folgezeit nicht einheitlich bewertet l44 • Offenbar unbestritten ist jedoch, daß in 142 Rs. 5/88, Wachauf, Slg. 1989,2609. Rdnr. 19 der Uneilsgrtlnde. 143 Rs. 5/88, Wachauf, Slg. 1989,2609. Rdnr. 19 der Uneilsgrtlnde. 144 Zur Diskussion in der Bundesrepublik vgl. nochmals: Düsing/Schulze, Agrarrecht 1993, 376 ff.; Hohmeister, Agrarrecht 1990,41 ff.; Lukanow, Agrarrecht 1994, 115 ff.; Beyer, Agrarrecht 1994,218 Cf.; Thiele, Agrarrecht 1995, 11; Nies, Agrarrecht 1990,225 f.

C. Rechtsgrundlagen und die Regelungen im einzelnen

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bestimmten Fällen Pächterschutz in irgendeiner Fonn zu gewähren ist. Dem Urteil kann unzweideutig entnommen werden, daß Pächterschutz in solchen Fällen zu gewähren ist, in denen der Pächter anderenfalls "um die Früchte seiner Arbeit und der von ihm in dem verpachtetem Betrieb vorgenommenen Investitionen" gebracht werden würde l45 , bzw. " ... wenn der Umfang seines Beitrages zum Aufbau der Milchwirtschaft in dem Betrieb ... "146 einen solchen Schutz rechtfertigt. Aus diesen Fonnulierungen kann der Umkehrschluß gezogen werden, daß Pächterschutz dann nicht zu gewähren ist, wenn der Pächter eben nicht selber zum Aufbau der Milcherzeugung beigetragen hat, sondern diese z.B. mitgepachtet hatte. Offenbar schwebte dem EuGH bei der Fonnulierung "Umfang seines Beitrages zum Aufbau der Milchwirtschaft" außerdem vor, daß die Höhe der zu übertragenden Referenzmenge bzw. die Höhe der zum Zwecke des Erwerbs einer Vergütung dem Mitgliedstaat zu verkaufenden Referenzmenge variierbar sein müsse und an der Intensität des Beitrages zu messen sei. (cc) Die Rechtssache Bostock In einem weiteren Verfahren, der Rechtssache Bostock l47 , wurde die Frage des Pächterschutzes erneut aufgeworfen, doch hat das Urteil in dieser Rechtssache an sich nicht zu einer weiteren Klärung der in der Rechtssache Wachauf entwickelten Tendenzen beigetragen. Dennis Clifford Bostock, der Kläger des Ausgangsverfahrens, hatte 1962 einen landwirtschaftlichen Betrieb mitsamt 40 Milchkühen gepachtet, dann aber die Milcherzeugung unter Einsatz eigener Investitionen erheblich erweitert. Als er 1985 den Betrieb nach Ablauf des Pachtvertrages zurückzugeben hatte, wurde die mit dem Betrieb verbundene Referenzmenge auf den Verpächter übertragen, ohne daß Bostock entschädigt worden wäre. Erst anschließend wurde im Vereinigten Königreich der ,,Agriculture Act 1986" erlassen, wonach in solchen Fällen die Verpächter von den Pächtern entschädigt werden müssen. Daneben war im Vereinigten Königreich weder Gebrauch von der in Art. 7 Abs. 4 VO Nr. 857/84 eingeräumten Möglichkeit, dem Pächter die Referenzmenge ganz oder teilweise zu belassen, gemacht worden, noch hatte der Pächter vom Verpächter die - nach britischem Recht erforderliche - Genehmigung erhalten, die Referenzmenge (ganz oder teilweise) gegen eine Vergütung an den Staat zu verkaufen. Bostock war daher der Auffassung, das Vereinigte Königreich hätte die o.g. Entschädigungsregelung bereits früher zur Anwendung bringen müssen bzw. auch für in der Vergangenheit liegende Fälle rückwirkend in Kraft setzen müssen. Er habe daher entweder einen Anspruch gegen das Vereinigte Königreich auf Erlaß von Vgl. nochmals Rs. 5/88, Wachauf, Slg. 1989,2609, Rdnr. 19 der Urteilsgrtlnde. Rs. 5/88, Wachauf, Slg. 1989,2609, Rdnr. 21 der Urteilsgrtlnde. 147 Rs. C-2192, ex parte Bostock, Slg. 1994, 1-955. 145 146

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

Vorschriften, die auch ihm einen solchen Entschädigungsanspruch gegen den Verpächter einräumen oder er könne einen solchen Anspruch unmittelbar auf das Gemeinschaftsrecht stützen. Ausgehend von der Tatsache, daß das Vereinigte Königreich weder von seinem Ermessen aus Art. 7 Abs. 4 VO Nr. 857/84 Gebrauch gemacht hatte, noch daß es Bostock möglich gewesen wäre, an einem Rentenprogramm teilzunehmen, richteten sich die Fragen des vorlegenden Gerichts nur darauf, ob ein Mitgliedstaat dann verpflichtet sei, eine Regelung, die der später im Vereinigten Königreich erlassenen vergleichbar wäre, in jedem Fall anzuwenden, also auch in solchen Fällen, die zeitlich von der neuen Regelung nicht erfaßt würden. Die Frage lautete also nicht darauf, ob die Interessen eines Pächters in irgendeiner Form zu schützen seien, sondern bezogen sich ganz konkret nur auf die Pflicht zum Erlaß einer Entschädigungsregelung für das Verhältnis zwischen Verpächter und Pächter, falls im übrigen kein Ausgleich erzielt werden kann. Eine solche Pflicht lehnte der EuGH ab. Kein Wirtschaftsteilnehmer habe einen Anspruch auf Erlaß konkreter Rechtsvorschriften oder könne entsprechende Ansprüche unmittelbar aus dem Gemeinschaftsrecht herleiten. Obgleich es sicher richtig war, dem einzelnen keine Rechtsansprüche auf Erlaß bestimmter konkreter Rechtsnormen einzuräumen und den Mitgliedstaaten hier einen weiten Ermessensspielraum zu belassen, wäre es dennoch wünschenswert gewesen, der EuGH hätte deutlich wiederholt, daß jedenfalls in irgendeiner Weise Rechtsschutz zu gewähren sei. Zu diesem Zwecke hätte es wohl ausgereicht, einfach auf die Ergebnisse in dem Urteil in der Rechtssache Wachauf hinzuweisen. Gegen eine solche generelle Klarstellung im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens spricht auch nicht die Bindung des EuGH an die Vorlagefragen, wenn man sich die Praxis in der Rechsprechung ansieht. So hat der EuGH beispielsweise in der Rechtssache Dori l48 die Frage nach der horizontalen unmittelbaren Wirkung einer Richtlinie als Gelegenheit genommen, seine bisherige Rechtsprechung zusammenzufassen und allgemeine Hinweise zu geben, die an sich mit der Vorlagefrage nicht angesprochen waren. In Hinblick auf die hier besprochenen Fälle der Rückübertragung gepachteter landwirtschaftlicher Betriebe hat das Urteil in der Rechtssache Bostock daher keine maßgeblichen Änderungen gegenüber der Entscheidung in der Rechtssache Wachauf ergeben. (dd) Neufassung des Pächterschutzes durch die VO Nr. 3950/92 Dem gesamten Stil der die Vorschriften über die Garantiemengenregelung neu fassenden VO Nr. 3950/92 entsprechend, hat der Gemeinschaftsgesetz148

Rs. C-91192, Dori, Urteil vom 14.7.1994, Sig. 1994,1-3325.

C. Rechtsgrundlagen und die Regelungen im einzelnen

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geber auch diesen Punkt - gemeinschaftsrechtlich - wesentlich einfacher und kürzer gefaßt. In Art. 7 Abs. 2 VO Nr. 3950/92 ist nun geregelt: ,Jst bei Beendigung landwirtschaftlicher Pachtverträge eine Verlängerung zu gleichartigen Bedingungen nicht möglich oder liegt ein rechtlich gleichgelagerter Fall vor und wurde zwischen den Beteiligten keine Vereinbarung getroffen, so werden die verfügbaren Referenzmengen der betreffenden Betriebe nach den von den Mitgliedstaaten festgelegten oder festzulegenden Bestimmungen unter Berücksichtigung der berechtigten Interessen der Beteiligten ganz oder teilweise auf die Erzeuger übertragen, die sie übernehmen."

Nach dieser Vorschrift ist also weiterhin der Regelfall die Übertragung der Referenzmengen auf die Verpächter. Das Belassen der Referenzmenge beim Pächter ist hiernach abhängig von einer Vereinbarung zwischen Verpächter und Pächter. Der letzte Teilsatz stellt klar, daß in jedem Fall die Interessen beider Parteien zu berücksichtigen sind. Hiermit ist es letztlich den Mitgliedstaaten anheim gestellt, diese Interessen mit innerstaatlichen Regelungsinstrurnenten zu berücksichtigen. Damit ist den Mitgliedstaaten - wohl im Sinne der Rechtsprechung des EuGH in der Rechtssache Wachauf - ein sehr weiter Ennessensspielraum eingeräumt worden. Dies mag in Hinblick auf die allgemeine Diskussion um das Subsidiaritätsprinzip aus politischer Perspektive begrüßenswert sein, aus juristischer Perspektive aber ist anzumerken, daß eine solch weitgehende Ennessensnonn geeignet ist, zu weiterer Rechtsunsicherheit beizutragen, da nach wie vor ungeklärt ist, wie weit der sich nach dem Urteil in der Rechtssache Wachauf aus den Gemeinschaftsgrundrechten ergebende Pächterschutz genau zu gehen hat. Wenn aber jeder Mitgliedstaat einen eigenen Weg gehen kann, so ist abzusehen, daß es immer wieder zu Vorlageverfahren kommen wird, in denen um die Auslegung der Gemeinschaftsgrundrechte in Hinblick auf einzelne nationale Rechtsnonnen ersucht werden wird l49 • Eine allgemeine Regelung zum Pächterschutz auf Gemeinschaftsebene wäre daher wünschenswert gewesen. (e) Anwendung der Übertragungsvorschriften auf Sachverhalte, die sich vor Inkrafttreten der Garantiemengenregelung abgespielt hatten Ein letztes Problem, das in Zusammenhang mit dem Referenzmengenübergang im Falle der Übertragung eines landwirtschaftlichen Betriebes anzuspre149 Wie bereits im 1. Kapitel ausgeführt (Gliederungspunkt B., III., 2., c), bb), (I), (b» stellt sich für das deutsche Durchführungsrecht darüber hinaus die verfassungsrechtliche Frage, ob das ermächtigende Gemeinschaftsrecht (also der oben zitierte Art. 7 Abs. 2 VO Nr. 3950/92) für den Erlaß von Rechtsverordnungen überhaupt noch hinreichend bestimmt oder bestimmbar ist oder ob es nicht vielmehr eines formellen Gesetzes bedarf. Der deutsche Verordnungsgeber hat nun mit der 32. Änderungsverordnung zur MGVO neue Pächterschutzbestimmungen erlassen, ohne daß zuvor ein ermächtigendes Gesetz im formellen Sinne erlassen worden wäre, geht also davon aus, daß das Gemeinschaftsrecht dem Bestimmtheitsgrundsatz genUgt.

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

chen ist, betrifft die Frage, ob jemand, der einen Milchwirtschaftsbetrieb im Laufe des vom ausschlaggebenden Mitgliedstaat gewählten Referenzjahres durch Kauf, Pacht oder Erbschaft erworben hatte, beanspruchen konnte, daß zum Zweck der Ermittlung der Höhe seiner Referenzmenge die Erzeugung des vorherigen Betriebsinhabers heranzuziehen war. Diese Frage entschied der EuGH in den beiden Vorlageverfahren KühnIso und Le Nan 151 • Er verwies zunächst darauf, daß die Vorschriften der Art. 7 va Nr. 857/84 und Art. 5 va Nr. 1371/84 grundsätzlich in Hinblick auf Übertragungsfalle formuliert worden seien, die sich nach Inkrafttreten der Garantiemengenregelung zutragen. Erst über Art. 5 UAbs. 2 va Nr. 1371/84, in dem geregelt ist, daß die Mitgliedstaaten von den Vorschriften für Übertragungsfalle Gebrauch machen können, die sich während des Referenzzeitraums abgespielt haben, seien auch Fälle erfaßt worden, die sich schon vor Inkrafttreten der Garantiemengenregelung im vom Mitgliedstaat gewählten Referenzjahr abgespielt hatten. Es handele sich hierbei jedoch nur um eine Ermächtigung an die Mitgliedstaaten, nicht um eine zwingende Vorschrift, so daß die Frage, ob die vom Vorerzeuger produzierten Mengen mitzuberücksichtigen seien, davon abhingen, ob der jeweilige Mitgliedstaat von dieser Ermächtigung Gebrauch gemacht habe oder nicht ls2 . Ein bindender Anspruch auf Berücksichtigung dieser Mengen bestehe also nicht. Die so ausgelegten Vorschriften seien unter dem Gesichtspunkt höherrangigen Gemeinschaftsrechts auch nicht zu beanstanden. Die nächste Frage, die sich in diesem Zusammenhang stellte, war, ob denn im Falle der Übernahme eines Milchwirtschaftsbetriebes im Laufe des Referenzjahres der Übernehmer einen Anspruch darauf hätte, daß für die Ermittlung seiner Referenzmenge die Erzeugung auf diesem landwirtschaftlichen Betrieb während eines alternativen Referenzjahres herangezogen werden könne. Da der EuGH bereits die erste Frage verneint hatte, wäre es unlogisch gewesen, nun diese zweite Frage zu bejahen: Denn mit der Beantwortung auf die erste Frage war ja festgestellt, daß ein Übernehmer im Laufe des Referenzjahres überhaupt keinen bindenden Anspruch auf Zugrundelegung der Erzeugung seines Vorgängers zum Zwecke der Ermittlung seiner Referenzmenge hatte. Dann kann er naturgemäß auch keinen Anspruch auf Zugrundelegung eines anderen Referenzjahres der Erzeugung des Vorgängers geltend machen können. So verneinte der EuGH auch diese Frage und verwies darauf, daß für die Heranziehung ISO Rs. C-177/90, Kühn, Slg. 1992,1-35. ISI Rs. C-189/92, Le Nan, Slg. 1994,1-261. IS2 Es sei an dieser Stelle nur noch einmal darauf hingewiesen, daß der Erlaß von Rechtsnormen zur Durchführung der Garantiemengenregelung in der Bundesrepublik Deutschland durch die Exekutive erfolgte und auch heute noch erfolgt (= Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten). In Anbetracht der Vorgaben von Art. 80 Abs. 1 GO ist diese Praxis in Hinblick auf die hier diskutierte Vorschrift sehr bedenklich, wahrscheinlich verfassungswidrig, was hier aber hier dahinstehen soll.

C. Rechtsgrundlagen und die Regelungen im einzelnen

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eines alternativen Referenzjahres die EG-Vorschriften abschließend Situationen aufzählen und es daher nicht möglich sei, für Betriebsübergänge ein solches alternatives Referenzjahr zugrundezulegen. Auch gegen diese Entscheidung des Gemeinschaftsgesetzgebers hatte der EuGH keine Bedenken. (2) "Flexibilisierung der Milchquoten "

Unter dem Stichwort ,,Flexibilisierung der Milchquoten" werden allgemein die Tendenzen verstanden, von der strengen Bindung der Referenzmengen an die Erzeugungsflächen abzuweichen, indem man verschiedene Arten der Übertragung der Referenzmengen ohne die Erzeugungsflächen zuläßt. Zu differenzieren sind hierbei die Möglichkeit zur Quotensaldierung, zum Quotenleasing und zum Verkauf der Quoten lS3 • (a) Quotensaldierung Eine Übertragung von Milchquoten im weiteren Sinne stellt auch das Saldieren von Quoten in der Weise dar, daß die Unterlieferungen des einen Erzeugers dem Erzeuger, der seine Referenzmenge überschritten hat, zugute kommt ls4 • Auf diese Möglichkeit der Verrechnung sowohl im Rahmen der Formel B (= Verrechnung auf Molkereiebene) als auch der Formel A (= Verrechnung innerhalb und außerhalb bestimmter Regionen) wurde bereits hingewiesen ISS. Seit dem Inkrafttreten der va Nr. 3950/92 haben gemäß deren Art. 2 Abs. 1 UAbs. 2 die Mitgliedstaaten das Recht, Quoten-Saldierungen zuzulassen. Es steht im Ermessen der Mitgliedstaaten, ob sie derartige Saldierungen auf bestimmte Gebiete (z.B. nur auf Molkereiebene, im Bereich einer bestimmten Region wie z.B. auf Regierungsbezirks- oder Bundesländerebene) beschränken oder im gesamten Staatsgebiet zulassen wollen. Neuerdings gibt es darüber hinaus Überlegungen hinsichtlich der Möglichkeit, Saldierungen auch über die Grenzen hinweg, also zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten, zuzulassen, doch scheint es schwierig, insofern eine Mehrheit im Rat zu erreichen.

Zu diesen Fragen vgl. auch Holzheuser, Agrarrecht 1994,249. An sich handelt es sich hierbei lediglich um eine Verrechnung von Unter- und Überlieferungen, so daß diese Möglichkeit nicht im engeren Sinne unter den Begriff der ,,Flexibilisierung der Milchquoten" fällt. Da es sich aber um eine Abweichung von der Strenge der Abgabenerhebung in jedem Falle der Überlieferung handelt, kann man hierin jedenfalls eine flexiblere Handhabung der Regelungen sehen, weswegen dies an dieser Stelle der Bearbeitung nochmals erwähnt werden sollte. ISS Vgl. oben, in diesem Kapitel, Teil B, Gliederungspunkt C, 11., 1. a), Cf). IS3

IS4

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

(b) Quoten-Leasing

Um eine weitere Form der Übertragung handelt es sich beim sog ...Quotenleasing" . Hierbei wird es den Erzeugern gestattet, ihre Referenzmenge an einen anderen Erzeuger zu vermieten, wobei dies nur das Recht der abgabenfreien Erzeugung umfaßt, nicht hingegen die Nutzung der Erzeugungsflächen, an die die Referenzmenge grundsätzlich gebunden ist. Es handelt sich also um eine Abweichung vom Prinzip der Flächenbindung. Die rechtlichen Grundlagen wurden zunächst auf der Ebene von Art. 5c der VO Nr. 804/68 geschaffen, indem durch die Änderungsverordnung Nr. 2998/87 156 in Art. 5c ein Abs. la eingefügt wurde. Nach dieser Vorschrift war es den Mitgliedstaaten freigestellt, ob sie von dieser Möglichkeit überhaupt Gebrauch machen wollen. Für den Falle der Anwendung dieser Möglichkeit waren sie darüber hinaus ermächtigt, den Abschluß solcher Überlassungsverträge auf bestimmte Gruppen von Erzeugern und entsprechend den Milcherzeugungsstrukturen in den betreffenden Erfassungsgebieten und -zonen zu beschränken. Gemäß Art. 6 Abs. 1 der VO Nr. 3950/92 sind nunmehr die Mitgliedstaaten grundsätzlich verpflichtet, diese Möglichkeit allen Erzeugern anzubieten. Gemäß Abs. 2 steht es aber weiterhin im Ermessen der Mitgliedstaaten, die Übertragungsmöglichkeit nach Erzeugergruppen oder Milchproduktionsstrukturen zu regeln oder entweder auf Molkereiebene oder regionale Ebene zu begrenzen. Ferner können sie festlegen, inwieweit Erneuerungen der Überlassungen zulässig sein sollen. (c) Quotenverkauf Seit Bestehen der VO Nr. 3950/92 sind inzwischen auch die Voraussetzungen für eine noch weitergehende Handelbarkeit der Milchquoten geschaffen worden. In Art. 8 Abs. 1,4. und 5. Gedankenstrich dieser VO räumt der Gemeinschaftsgesetzgeber den Mitgliedstaaten das Ermessen ein, ..... anband objektiver Kriterien die Regionen und Erfassungszonen (zu) bestimmen, in denen in Hinblick auf die Verbesserung der Milcherzeugungsstruktur die Übertragung von Referenzmengen zwischen Erzeugern einiger Kategorien ohne entsprechende Flächenübertragung zulässig ist". Ferner können sie ..... zur Verbesserung der Milcherzeugungsstruktur auf der Ebene des Betriebs oder in Hinblick auf die Extensivierung der Erzeugung die Übertragung von Referenzmengen ohne entsprechende Flächenübertragung und umgekehrt gestatten".

156

ABI. Nr. L 285 vorn 8.10.1987, S. 1.

C. Rechtsgrundlagen und die Regelungen im einzelnen

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(3) Zusammenfassung und status quo der Rechtsvorschriften betr. die Übertragungsfälle In der Anfangsphase der Anwendung der Garantiemengenregelung bestand eine strenge Bindung der Referenzmengen an die landwirtschaftlichen Betriebe, auf denen im Referenzjahr Milch erzeugt wurde. Von diesem Prinzip wurde im Laufe der Jahre aus wirtschaftspolitischen Gründen durch verschiedene ,,Flexibilisierungsmodelle" abgewichen. Im Rahmen des Problems der Rückgabe eines Milcherzeugungsbetriebes durch einen sogenannten Altpächter an den Verpächter (in diesen Fällen hatte der Pächter, der den Betrieb schon vor Inkrafttreten der Milchquotenregelung gepachtet hatte, die Leistungen erbracht, die ihn später dazu berechtigten, eine Referenzmenge zugewiesen zu erhalten) hat es sich ergeben, daß aus rechtlichen Gründen vom Flächenbindungsprinzip abgewichen werden darf. Der Grundsatz der Flächenbindung gilt auch heute noch als genereller Tatbestand, sofern national-rechtlich nicht von der Möglichkeit, Ausnahmen zuzulassen, Gebrauch gemacht worden ist und anschließend auch die Erzeuger selbst von diesen Ausnahmerechten (= Quotenleasing und -verkauf) keinen Gebrauch machen. Es ist jedoch nach heute geltendem Recht möglich, daß Referenzmengen ohne die zugrundeliegenden Erzeugungsflächen vermietet oder verkauft werden und auch umgekehrt, daß landwirtschaftliche Betriebe ohne die an sich an sie gebundenen Referenzmengen im Wege des Verkaufs, der Verpachtung oder der Vererbung übergehen. dd) Bestimmung der Äquivalenzmengen bei Milcherzeugnissen und Festlegung der repräsentativen Eigenschaften der anzuliefernden Milch Für die Ermittlung der Referenzmengen sind schließlich noch zwei weitere Faktoren zu berücksichtigen: Es müssen Formeln aufgestellt werden, mit denen im Falle der Anlieferung von Milcherzeugnissen (also Veredelungsprodukten) errechnet wird, welcher Menge Rohmilch diese Erzeugnisse entsprechen (sog. Äquivalenzmengen). Der Rat delegierte der Kommission in Art. 11 Buchstabe b der VO Nr. 857/84 die Aufgabe, die Äquivalenzmengen festzulegen. Für Butter und Rahm erstellte die Kommission die Errechnungsformeln in Art. 8 der VO Nr. 1371/84 (später Art. 11 Abs. 1 der VO Nr. 1546/88); für Käse übertrug die Kommission die Aufgabe weiter an die Mitgliedstaaten. Schließlich ist festzulegen, welche repräsentativen Eigenschaften die von einem Erzeuger angelieferte Milch haben darf. Denn mit der Steigerung des Gehalts an wertbildenden Eigenschaften in der Milch (Fett- und Eiweißgehalt), werden auch die Möglichkeiten gesteigert, Veredelungsprodukte herzustellen. Je mehr Fett z.B. in der Milch enthalten ist, desto mehr Butter kann daraus ge-

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

wonnen werden ls7 • Der Rat delegierte die Kompetenz, die repräsentativen Eigenschaften zu bestimmen, durch Art. 11 Buchstabe c der VO Nr. 857/84 an die Kommission. Diese bestimmte zunächst in Art. 9 der VO Nr. 1371/84 (später Art. 12 der VO Nr. 1546/88), daß die in der Zeit vom 1.4.1983 bis 31.3.1984 festgestellten Eigenschaften der vom jeweiligen Erzeuger gelieferten Milch als repräsentativ gelten. Wurde aber der Fettgehalt in diesem Zeitraum gegenüber dem vorangegangenen Zwölfmonatszeitraum (also vom 1.4.1982 bis 31.3.1983) gesteigert, so war bei der Endabrechnung im Rahmen der Ermittlung der zu entrichtenden Abgabe die angelieferte Menge Milch um einen bestimmten Prozentsatz zu erhöhen (vgl. Art. 9 Abs. 2 UAbs. 1 der ursprünglichen Fassung der VO Nr. 1371/84). Nach mehrmaliger Änderung jedoch galten im Zeitpunkt des Inkrafttretens der VO Nr. 3950/92 grundsätzlich die Merkmale als repräsentativ, die im Durchschnitt in der im zweiten Anwendungszeitraum der Zusatzabgabenregelung (also dem MWJ 1985/86) gelieferten Milch gemessen wurden; davon abgesehen durfte der Fettgehalt aber keinesfalls höher liegen als der Fettgehalt, der durchschnittlich in der im Kalenderjahr 1983 anglieferten Milch festgestellt worden war. In der Rechtssache Schultz lSS hatte der EuGH über die Gültigkeit dieser Vorschriften in Hinblick darauf zu entscheiden, daß die Zugrundelegung eines anderen Jahres als in den Vorschriften genannt, nicht möglich war. Schultz hatte infolge eines außergewöhnlichen Krankheitsbefalls seines Viehbestandes eine große Anzahl von Jungvieh anzuschaffen, das im ausschlaggebenden Jahr nur Milch mit einem niedrigen Fettgehalt erzeugte. Mit einem Verweis auf seine Rechtsprechung zu der Frage, ob Erzeuger ggf. einen Anspruch auf Zugrundelegung eines anderen Refenzjahres außerhalb des Zeitraums 1981-1983 haben ls9 , entschied der EuGH, daß der Gültigkeit dieser Bestimmungen im Interesse der Rechtssicherheit und der Wirksamkeit der Milchquotenregelung keine Bedenken entgegenstehen. Auch nach Inkrafttreten der VO Nr. 3950/92 ist es bei der generellen Delegation der Befugnisse an die Kommission geblieben (vgl. Art. 11 VO Nr. 3950/92). Die Äquivalenzmengen finden sich heute in Art. 1 Nr. 2 der Kommissions-VO Nr. 536/93, die Festlegung der repräsentativen Merkmale in Art. 2 dieser VO. Nach Art. 2 gelten diejenigen Merkmale als repräsentativ, die in die am 31. März 1993 verfügbaren einzelbetrieblichen Referenzmengen einbezogen wurden.

Vgl. Raiffeisen, Die Milchquotenregelung, S. 17. Rs. C-120/92, Schultz, Slg. 1993,1-6885. IS9 Vgl. hierzu oben in diesem Kapitel, Teil S, Gliederungspunkt C., 11., 1., b), bb), (4) und ce), (1), (a), (ee). IS7 ISS

c. Rechtsgrundlagen und die Regelungen im einzelnen

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c) Quotenstillegungen, Rentenprogramme und Quotenaussetzungen

Um es den Mitgliedstaaten zu ennöglichen, ihre einzelstaatlichen Garantiernengen einhalten zu können, hatte der Gemeinschaftsgesetzgeber bereits bei Erlaß der ursprunglichen Vorschriften zur Garantiemengenregelung mit Art. 4 Abs. 1 Buchstabe a VO Nr. 857/84 die Mitgliedstaaten dazu ennächtigt, einzelstaatliche Referenzmengen-Aufkaufaktionen (generell als Rentenprogramme bezeichnet) durchzuführen, wovon vielfach Gebrauch gemacht wurde und wird. Daneben führte die Gemeinschaft selber derartige Rentenprogramme durch. Ferner ergab es sich 1986, daß aufgrund der Marktentwicklungen die gesamte Garantiemenge und folglich auch die einzelstaatlichen Garantiemengen und einzelbetrieblichen Referenzmengen um bestimmte Prozentpunkte zu kürzen waren. Diese Aktionen werden als Quotenstillegungen und Quotenaussetzungen bezeichnet. Auf die unterschiedlichen Maßnahmen ist nachfolgend im einzelnen einzugehen. aa) Freiwillige Quotenkürzungen = Milchrentenprogramme Ein marktpolitisches Lenkungsmittel zur Senkung der Produktion ist das Angebot an Erzeuger oder auch deren Verpflichtung, gegen eine Prämienzahlung die Erzeugung einzustellen. Derartige Produktionsaufgabe-, Flächenstillegungsprogramme u.ä. wurden seit Ende der 80er Jahre und werden vor allem seit der Agrarrefonn des Jahres 1992 im Agrarsektor allgemein vielfach durchgeführt. Im Milchsektor hatte die Gemeinschaft, wie oben näher ausgeführt wurde, bereits vor Einführung der Garantiemengenregelung mehrfach Nichtvennarktungsprogramme durchgeführt. Bei diesen Programmen wurde eine Prämie für die Nichtvennarktung für einen bestimmten Zeitraum gewährt, ohne daß das Eingehen solcher Nichtvennarktungsverpflichtungen dazu geführt hätte, daß die Erzeugung auch nach Ablauf der Prämienzahlung nicht wiederaufgenommen werden durfte l6O • Seit Einführung der Garantiemengenregelung hat es für die Milcherzeuger vielfach die Möglichkeit gegeben, freiwillig erneut an derartigen Nichtvermarktungsprogrammen gegen Zahlung einer Vergütung teilzunehmen. Allerdings war an die Zulassung zu einem solchen Programm nun jeweils die Be160 Im Zusammenhang mit der oben näher erläuterten Nichtvennarktungsalction von 1977 war die Frage, ob die Teilnehmer an dieser Aktion darauf vertrauen durften, nach Ablauf der Zahlung der Prämie für die Nichterzeugung wieder Milch erzeugen zu dürfen, zwar umstritten, wurde aber vom EuGH bejaht. Zu den Rechtsproblemen, die damit verbunden waren, S.U., Teil B, Gliederungspunkt D. 14 Thiele

210

3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

dingung geknüpft, daß die Erzeugung endgültig aufgegeben wird, daß also auch nach Ablauf der (zum Teil einmaligen, zum Teil in mehreren Jahresraten) zu zahlenden Vergütung die Teilnehmer nicht berechtigt waren, die Milcherzeugung wiederaufzunehmen. Diese Programme werden allgemein auch als ,,Milchrentenprogramme" bezeichnet. Zu unterscheiden ist je nach Rechtsgrundlage zwischen zwei verschiedenen Typen von Rentenprogrammen:

(1) Einzelstaatliche Rentenprogramme In der ursprünglichen Grundregeln-Verordnung Nr. 857/84 des Rates wurden die Mitgliedstaaten in Art. 4 Abs. 1 Buchstabe a) ermächtigt, zur erfolgreichen Umstrukturierung der Mi1cherzeugung auf nationaler und regionaler Ebene Rentenprogramme nach eigenem Ermessen durchzuführen. Eine weitgehend identisch formulierte Ermächtigung existiert im geltenden Recht mit Art. 8 UAbs. I, 1. Gedankenstrich der neuen ,,zusatzabgaben-VO" des Rates Nr. 3950/92. Mit diesen Vorschriften gibt die Gemeinschaft den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, Maßnahmen zu ergreifen, mit denen diese ohne obligatorische prozentuale Kürzungen sämtlicher Erzeuger-Referenzmengen die Einhaltung ihrer jeweiligen nationalen Garantiemengen erreichen können. Es ist den Mitgliedstaaten dadurch nämlich möglich, Referenzmengen, die Mi1cherzeugem nach den Vorschriften der Garantiemengenregelung zustehen, aufzukaufen, diese der nationalen Reserve zuzuführen und entweder zur Befriedigung besonderer Garantiemengenansprüche (wie Härtefälle, Referenzmengenansprüche der ehemaligen Teilnehmer an der Nichtvermarktungsaktion von 1977, die nach Inkrafttreten der Garantiemengenregelung ohne Referenzmenge geblieben waren l61 ) neu zu verteilen oder sie endgültig stillzulegen. In der Bundesrepublik wurde auf diese Weise zum Beispiel im Jahre 1991 das als ,,Bauchladen" bezeichnete Problem der dauernden Überschreitung der nationalen Garantiemenge beseitigt. In der Bundesrepublik bedurfte es wegen der verfassungsrechtlichen Anforderungen des Grundgesetzes eines speziellen formellen Bundesgesetzes, da der Erlaß einer Rechtsverordnung, basierend auf der Ermächtigungsgrundlage des MOG, durch ein Bundesministerium mangels hinreichender Bestimmtheit im Sinne von Art. 80 Abs. 1 GG dieser EG-rechtlichen Ermächtigungsgrundlage 162 nicht möglich gewesen wäre. Der Bundesgesetzgeber erließ daher am 17.7.1984 das Milchaufgabevergütungsgesetz (MAVG)163. In § 1 Abs. 2 dieses 161

Zum Problem der "Nichtvermarkter" s.u., Teil B, Gliederungspunkt D.

162 Zum Problem der Bestimmtheit in Zusammenhang mit der Durchführung von EG-Recht durch Verordnungen, s.o. Kapitell, Gliederungspunkt B., III., 2., c), bb), (I), (b). 163 BGBI. 1984, Teil I vom 17.7.1984, S. 942.

C. Rechtsgrundlagen und die Regelungen im einzelnen

211

Gesetzes wurde der Bundeminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten ennächtigt, das Nähere in einer Verordnung zu regeln. Diese Kompetenz wurde durch den Erlaß der Milchaufgabevergütungs-Verordnung (MAVV)I64 wahrgenommen. Auf der Basis dieser gesetzlichen Bestimmungen wurde in der Bundesrepublik bis zum Ende des Bearbeitungsstandes der vorliegenden Arbeit etwa zehn Mal die Möglichkeit der Einstellung der Milcherzeugung gegen Vergütungszahlung gegeben. Die Finanzierung derartiger einzelstaatlicher Programme obliegt grundsätzlich den Mitgliedstaaten selbst, doch hat die Gemeinschaft in der Vergangenheit den Mitgliedstaaten häufiger entweder unmittelbar Gemeinschaftsmittel zur Finanzierung zur Verfügung gestellt oder es den Mitgliedstaaten gestattet, die Einnahmen wegen zuviel angelieferter Milch von den Milcherzeugern für die Finanzierung solcher Programme zu verwenden. Diese Möglichkeit wurde erstmals 1985 eröffnet, indem Art. 9 der alten GrundregelnVerordnung Nr. 857/84 um einen 4. Absatz ergänzt wurde l6s • Die Ennächtigung war zunächst auf die ersten beiden Anwendungszeiträume der Abgabenregelung (also bis zum 31.3.1986) begrenzt, wurde aber später durch die va Nr. 774/87 166 auf die ursprünglich vorgesehene Dauer der Anwendung der Abgabenregelung (also bis einschließlich zum 31.3.1989) erweitert und anschließend, nach Verlängerung der Anwendung der Abgabenregelung auf (aus damaliger Sicht) 8 Jahre (also bis zum 31.3.1992) auf diese Gesamtdauer ausgedehnt l67 • Auch nach der Neufassung der gemeinschaftsrechtlichen Grundlagen für die Anwendung der Garantiemengenregelung durch die va Nr. 3950/92 ist es den Mitgliedstaaten gemäß Art. 2 Abs. 4 weiterhin erlaubt, die Einnahmen in der genannten Weise zu verwenden. Im Rahmen des Gemeinschafts-Rentenprogrammes auf der Grundlage der va Nr. 1336/86 168 (worauf sogleich einzugehen sein wird) eröffnete die Gemeinschaft schließlich den Mitgliedstaaten dadurch eine weitere Art der finanziellen Beteiligung der Gemeinschaft an einzelstaatlichen Rentenprogrammen, indem sie es gestattete, daß Gemeinschaftsmittel, die nicht zur Finanzierung des GemeinschaftsRentenprogrammes aufgebraucht wurden, anstelle dessen zur Finanzierung einzelstaatlicher Programme verwendet werden durften. In der Bundesrepublik war die 1985 ergangene Ennächtigung durch die Gemeinschaft, die Einnahmen aus der Erhebung der Zusatzabgabe auf zuviel an164 BGB!. 1984. Teil I vom 20.7.1984, S. 1023; inzwischen nach mehrfacher Änderung neu bekannt gemacht in BGBI. 1987, Teil I vom 24.7.1987, S. 1699. 16S Die Änderung erfolgte durch die VO Nr. 1305/85. ABI. Nr. L 137 vom 27.9.1985, S. 12. 166 ABI. Nr. L 78 vom 20.3.1987, S. 3. 167 Durch die VO Nr. 1110/88. ABI. Nr. L 110 vom 25.4.1988, S. 28. 168 ABI. Nr. L 119 vom 8.5.1986, S. 21. 14"

212

3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

gelieferte Milch zur Finanzierung einzelstaatlicher Rentenprogramme zu verwenden, Anlaß, das MA VG zu ändern l69 , um von dieser Ermächtigung Gebrauch machen zu können. Der mit dieser Änderung neu geschaffene § la MAVG sah aber darüber hinaus noch vor, daß im Falle der Erschöpfung der Mittel aus dieser Einnahmequelle weitere Anträge auf Einstellung der Milcherzeugung bewilligt werden können, sofern Mittel im Bundeshaushalt dafür zur Verfügung stehen. In der Folgezeit wurden mehrfach derartige Mittel in den Bundeshaushalt eingestellt, so daß zur Durchführung weiterer Rentenprogramme eine erneute Änderung der gesetzlichen Bestimmungen nicht mehr vorgenommen wurde. Änderungen zur Durchführung weiterer Bundes-Rentenprogramme fanden nur noch auf Verordnungsebene durch das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten statt170 • (2) EG-Milchrentenprogramme

Auch auf Gemeinschaftsebene wurden mehrere Rentenprogramme durchgeführt. Es soll im folgenden lediglich auf die rechtlichen Grundlagen, nicht aber auf die einzelnen Bedingungen, die für die Teilnahme an den jeweiligen Programmen vorliegen mußten (z.B. welche Arten von Referenzmengen in die Berechnung miteinbezogen werden konnten; ob die Erzeugung vollständig, d.h. hinsichtlich sämtlicher zustehender Referenzmengen und in voller Höhe der einzelnen Referenzmengen oder auch teilweise möglich war), eingegangen werden. (a) EG-Milchrentenprogramm auf der Basis der VO Nr. 1336/86 Wegen anhaltender Überschußproduktionen wurde 1986 auf Gemeinschaftsebene beschlossen l7l , die Gesamterzeugung durch eine 3%-ige Kürzung der einzelstaatlichen Garantiemengen zu reduzieren. Zur Erreichung dieses Ziels schaffte der Gemeinschaftsgesetzgeber unter anderem 172 mit der VO Nr. 1336/86 die Rechtsgrundlage für ein EG-eigenes Rentenprogramm. Diese VO stand in der Norrnhierarchie auf der gleichen Ebene wie die alte Grundregeln-Verordnung Nr. 857/84, basierte also ebenso auf Art. Gesetz vom 18.7.1985, BGBI. 1985, Teil I, S. 1520. Mit einer weiteren Änderung des MAVG durch Gesetz vom 24.7.1990, BGBI. 1990, Teil I, Nr. 37, S. 1470 ermächtigte der Bund die Länder, eigene Rentenprogramme durchzuführen. 171 Der Beschluß erging durch die, Art. 5c VO Nr. 804/68 ändernde VO Nr. 1335/86 (ABI. Nr. L 119 vom 6.5.1986, S. 19 und die, den Anhang der Grundregeln-VO Nr. 857/84 ändernde VO Nr. 1343/86, ABI. Nr. L 119 vom 6.5.1986, S. 34. 172 Daneben ermächtigte er die Mitgliedstaaten dazu, obligatorische Quotenstillegungen zu beschließen, worauf unten noch einzugehen ist. 169

170

C. Rechtsgrundlagen und die Regelungen im einzelnen

213

5c Abs. 6 VO Nr. 804/68 und wurde daher im Abstimmungsverfahren des Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3 EGV ohne Anhörung des Parlaments erlassen. Die Kommission erließ Durchführungsbestimmungen durch die VO Nr. 2321/86 173 . Die entsprechenden deutschen Bestimmungen sind in der vom Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten erlassenen EG-Milchaufgabevergütungs-Verordnung (= EG-MAVV)174 enthalten. Diese Verordnung fand ihre Ermächtigungsgrundlage zunächst in § 6 Abs. 1 Nr. 16 MOG, der ursprünglichen GeneralklauseI für den Erlaß von Verordnungen für "sonstige Vergünstigungen zu Marktordnungszwecken". Seit der Neufassung des MOG im Jahre 1986 ist Ermächtigungsnorm § 6 Abs. 1 Nr. 18 (= "Vergütungen für die Aufgabe der Produktion")175. Diese Verordnung des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten ist eine völlig selbständige und von der, das MAVG näher konkretisierenden MAVV unabhängige Verordnung. Da das EG-Recht hinsichtlich der EG-Milchrentenprogramme sehr weitreichende, detaillierte Regelungen enthält und damit als hinreichend bestimmt im Sinne von Art. 80 Abs. 1 GG angesehen werden kann l76 , konnte auf die antizipierte Verordnungsermächtigung des MOG als Ermächtigungsgrundlage zurückgegriffen werden. Ursprünglich hatte die Kommission in ihren Vorarbeiten zu dieser VO dem Rat den Vorschlag unterbreitet 177 , die Rechtsgrundlage des Art. 4 Abs. 1 Buchstabe a) VO Nr. 857/84 für die einzelstaatlichen originären Rentenprogramme aufzuheben. Diesem Vorschlag wurde in der letztlich vom Rat erlassenen Verordnung jedoch nicht gefolgt, vielmehr waren die Mitgliedstaaten auch nach Inkrafttreten des EG-Rentenprogrammes weiterhin berechtigt, eigene Rentenprogramme durchzuführen 178. Die Existenz dieser Regelungen, die Rentenaktionen unterschiedlicher Herkunft im Grunde auch gleichzeitig zuließen, erhält durch ihre unterschiedlichen Zielsetzungen einen Sinn: Die Ermächtigung der Gemeinschaft an die Mitgliedstaaten, eigene Rentenprogramme durchzuführen (Art. 4 Abs. 1 Ziffer a VO Nr. 857/84 bzw. seit 1992 Art. 8 Abs. I, 1. Gedankenstrich VO Nr. 3950/92) hat den Zweck, die Milcherzeugung umstrukturieren zu können. Aus der Stellung dieser Ermächti173 AB!. Nr. L 202 vom 25.7.1986, S. 13. 174 BGB!. 1986, Teil I, S.1277. 175 Diese Vorschrift wird folgerichtig dann auch in der ersten Änderungsverordnung zur EGMAVV (= BGB!. 1987, Teil I, S. 1256) als Ermächtigungsnorm genannt. 176 Zur Bestimmtheitsproblematik vg!. nochmals oben Kapitell, Gliederungspunkt 8., III., 2., c), bb), (I), (b). 177 Vgl KOM (85) 583 endg. 178 Siehe hierzu auch den den Beschluß des Bundesrates vom 21.2.1986, BR-Drucks. 554/85.

214

3. Kap .• 2. Abschn.: Milchquotenregelung

gungsgrundlage im Gesamtgefüge der beiden VOen Nr. 857/84 und Nr. 3950/92 folgt. daß den Mitgliedstaaten ein Ermessens- bzw. Gestaltungsspielraum eingeräumt werden soll, mit dem sie die Einhaltung der einzelstaatlichen Garantiemengen erreichen können. Das EG-Rentenprograrnm auf der Grundlage der VO Nr. 1336/86 hatte zwar auch das - letzlich mit der gesamten Milchquotenregelung verfolgte - Ziel, der Überschußsituation, die 1986 immer noch bestand, entgegenzuwirken, ohne weitere obligatorische Referenzmengenkürzungen vorschreiben zu müssen 179, jedoch wurde dieses Ziel gerade aus "Gesamt-EG-Sicht" verfolgt. Insofern liegen also unterschiedliche Zielsetzungen vor. Die VO Nr. 1336/86 fand zunächst über 2 Jahre Anwendung, so daß sich die Erzeuger entweder bis zum 31.3.1987 oder bis zum 31.3.1988 zur Einstellung der Erzeugung verpflichten mußten. Gemäß Art. 2 Abs. 2 VO Nr. 1336/86 stellte die Gemeinschaft zunächst höchstens 4 ECU jährlich je 100 kg Milch oder Milchäquivalent als Vergütungszahlung zur Verfügung, wobei es aber in das Ermessen der Mitgliedstaaten gestellt war, ob sie diesen Betrag voll ausschöpfen wollten. Dieser Betrag wurde später auf 6 ECU erhöht l80 • Darüber hinaus waren die Mitgliedstaaten befugt, zur Finanzierung dieser Maßnahme durch Erhöhung der Vergütung beizutragen. Die Vergütung wurde ab dem 31.3.1987 oder dem 31.3.1988 sieben Jahre lang gezahlt. Die VO Nr. 1336/86 wurde durch die VO Nr 3577/90181 dahingehend geändert, daß auf dem Gebeit der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik ansässige Milcherzeuger bis zum 31.1.1991 ebenfalls die Möglichkeit eingeräumt bekamen, an diesem Rentenprogramm teilzunehmen. (b) EG-Milchrentenprogramm auf der Basis der VO Nr. 1637/91 182 Nachdem 1988 und 1989 die Verkäufe von Butter und Magermilchpulver an die Interventionsstellen drastisch zurückgegangen waren, stiegen die Lagerbestände seit Beginn des Jahres 1990 wieder sehr stark an. Die Interventionsstellen kauften im Jahre 1990 EG-weit etwa 21,7% der Gesamterzeugung an Ma-

179 Vgl. die Begründungserwägungen des Rates zur VO Nr. 1336/86 und die Kornrnissionsvorschläge. KOM (85) 583 endg. 180 Diese Änderung erfolgte durch VO Nr. 776/87. ABI. Nr. L 78 vom 20.3.1987. S. 8. 181 ABI. Nr. L 353 vom 17.12.1990. S. 23; es handelt sich um die VO. mit der die für die Landwirtschaf1 erforderlichen Übergangsmaßnahmen und Anpassungen aufgrund der deutschen Einheit festgelegt wurden. 182 ABI. Nr. L 150 vom 15.6.1991. S. 30.

C. Rechtsgrundlagen und die Regelungen im einzelnen

215

gennilchpulver und 14,7% an Butter auf1 83 . Diese Entwicklung setzte sich auch 1991 weiter fort l84 . Im Juni 1991 wurde daher auf Gemeinschaftsebene beschlossenl 85 , die nationalen Garantiemengen rückwirkend zum Beginn des MWJ 1991/92 (= 1.4.1991) um 2% zu kürzen. Um diese gekürzten Höchstgrenzen einhalten zu können, wurde unter anderem ein weiteres einmaliges Gemeinschafts-Rentenprograrnm durch den Erlaß der VO Nr. 1637/91 eingeführt. Die Durchführungsbestimmungen der Kommission ergingen durch die VO Nr.2349/91 186. In der Bundesrepublik erließ das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten die 2. Änderungs-Verordnung zur EG-MAYY187. Auch bei dieser Aktion war ein Höchstbetrag (10 ECU jährlich je 100 kg Milch oder Milchäquivalent) für eine Laufzeit von 5 Jahren festgelegt, wobei es den Mitgliedstaaten erlaubt war, die Vergütung auf einem niedrigeren Niveau festzusetzen oder durch eigene Mittel noch zu erhöhen. Die Einzelheiten des Antragsverfahrens, insbesondere bis zu welchem Zeitpunkt Anträge gestellt werden konnten, wurde den Mitgliedstaaten überlassen l88 . In der Bundesrepublik war dies gemäß § 11 Abs. 2 EG-MAVV der 30.9.1991. (3) Gemischtes Programm

Für das MWJ 1993/94 führte der Gemeinschaftsgesetzgeber mit der, die VO Nr. 3950/92 ändernden VO Nr. 1560/93 189 die Möglichkeit für die Mitgliedstaaten zur Durchführung eines einzelstaatlichen Rentenprograrnms ein, welches - sofern der Mitgliedstaat sich dazu entscheidet, es anzuwenden - von der Gemeinschaft finanziert wird l90 . 183 Vgl. den Jahresbericht 1990 der Kommission, Agra-Europe 13/91 vom 25.3.1991, Dokumentation; siehe auch Agra-Europe 13/91 vom 25.3.1991, Europe-Nachrichten, S. 3. 184 Für eine Übersicht über den Bestand der Lagerbestände im April und Mai 1991 vgl. AgraEurope 19/91 vom 6.5.1991, Kurzmeldungen, S. 2 und Agra-Europe 20/91 vom 13.5.1991, Markt+Meinung, S. 15. 185 Die Änderung erfolgte durch die Art. 5c VO Nr. 804/68 ändernde VO Nr. 1630/91 (ABI. Nr. L 150 vom 15.6.1991, S. 19) und die, den Anhang der Grundregeln-VO Nr. 857/84 ändernde VO Nr. 1635/91 (ABI. Nr. L 150 vom 15.6.1991, S. 28). 186 ABI. Nr. L 214 vom 2.8.1991, S. 44. 187 BGBI. 1991, Teil I vom 9.8.1991, S. 1771. 188 Vgl. Art. 4 der Kommissions-VO Nr. 2349/91. 189 ABI. Nr. L 154 vom 25.6.1993, S. 30. 190 In der Bundesrepublik ist von dieser Möglichkeit kein Gebrauch gemacht worden, um insbesondere den privaten Handel mit Milchquoten nicht zu stören.

216

3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenrege1ung

Dieses gemischte Programm unterscheidet sich von den EG-Rentenprogrammen dadurch, daß es den Mitgliedstaaten freigestellt ist, es anzuwenden. Es handelt sich also letztlich um ein einzelstaatliches Programm, was durch die Gemeinschaft finanziert wird, während im Falle der EG-Rentenprogramme alle Erzeuger einen Anspruch auf Teilnahme an diesen Programmen hatten und die Mitgliedstaaten ihre Durchführung lediglich verwalteten. (4) Zusammenfassung

Rentenprogramme wurden und werden im wesentlichen aus zweierlei Perspektiven durchgeführt: Zum einen haben es die Mitgliedstaaten in der Hand, innerhalb ihrer einzelstaatlichen Garantiemengen Rentenprogramme durchzuführen, um entweder auf die Einhaltung ihrer Garantiemengen hinzuwirken oder besondere Garantiemengenansprüche zu befriedigen, indem sie einerseits Referenzmengen von einzelnen Erzeugern aufkaufen und diese der einzelstaatlichen Reserve zuführen, um diese dann andererseits wieder an andere Erzeuger zu verteilen. Zum anderen kann jedoch auch ein Gemeinschaftsinteresse an der Durchführung derartiger Rentenprogramme bestehen: Sofern beispielsweise die Befriedigung besonderer Referenzmengenansprüche im EG-Recht ihre Ursache haben (hierbei geht es vor allem um die enonnen Referenzmengenansprüche der ehemaligen Teilnehmer an der Nichtvennarktungsaktion von 1977 191 ) oder aber die Milcherzeugung im EG-Gesamtdurchschnitt auf ein unvertretbares Maß angestiegen ist, liegt es nahe, daß die Gemeinschaft selbst für Abhilfe sorgt. Ob ein Rentenprogramm seine Wurzeln im einzelstaatlichen oder im EGRecht hat, ist letztlich eine Frage der Finanzierung. Wird die Maßnahme (vorwiegend) aus EG-Mitteln finanziert, so basiert das Programm in der Regel auch auf eigenen, detaillierten EG-Rechtsnonnen, anderenfalls auf einzelstaatlichen Rechtsakten. Neuerdings gibt es jedoch auch die Möglichkeit von gemischten Programmen, wobei das Programm auf einzelstaatlicher Ebene durchgeführt wird und die Gemeinschaft die Finanzierung übernimmt. Auf der Basis des Gemeinschaftsrechts unmittelbar und durch Finanzierung durch die Gemeinschaft hatten Milcherzeuger in den Jahren 1986, 1987 und 1991 die Gelegenheit, die Erzeugung einzustellen. Daneben wurden vielfach in den Mitgliedstaaten einzelstaatliche Rentenprogramme durchgeführt, in der Bundesrepublik etwa 10 verschiedene seit Beginn der Garantiemengenregelung.

191

Zur ,,Nichtvennarkterproblematik" S.U., Teil B, Gliederungspunkt D.

C. Rechtsgrundlagen und die Regelungen im einzelnen

217

bb) Obligatorische Quotenaussetzungen (1) Die

va Nr. 775/8'J1 92

1987 bestimmte der Rat mit Erlaß der VO Nr. 775/87, daß für zunächst den vierten und fünften Anwendungszeitraum der Garantiemengenregelung (also die MWJ 1987/88 und 1988/89) ein bestimmter Anteil der einzelbetrieblichen Referenzmengen vorübergehend gegen eine Vergütungszahlung obligatorisch auszusetzen sei. Dieser Anteil war so bemessen, daß von jeder Referenzmenge im MWJ 1987/884% und im MWJ 1988/895,5% auszusetzen waren. Die Mitgliedstaaten waren aber ermächtigt, schon ab dem MWJ 1987/88 5,5% auszusetzen, wovon z.B. in der Bundesrepublik Gebrauch gemacht wurde l93 • Für den ausgesetzten Teil wurde den Erzeugern eine Vergütung gezahlt. Die VO Nr. 775/87 enthielt in ihrem Art. 1 Abs. 1 UAbs. 1 selber die Rechtsgrundlage für die Aussetzung der einzelbetrieblichen Referenzmengen. Die Rechtsgrundlage wurde also nicht, wie im Falle der obligatorischen Quotenstillegung, in die Grundregeln-Verordnung Nr. 857/84 eingebaut. Bereits im April 1988 (also am Anfang des zweiten Jahres der Durchführung der Aussetzung) entschied der Gemeinschaftsgesetzgeber, daß die Aussetzung auf dem Niveau von 5,5% für weitere drei MWJ beizubehalten sei (also vom Moment der Entscheidung im April 1988 an für insgesamt noch weitere 4 Jahre). In der, die VO Nr. 775/87 ändernden VO Nr. 1111/88 194 bestimmte er daher, daß ,,in jedem der folgenden vier Zeiträume" 5,5% der einzelstaatlichen Garantiemengen (und damit in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 UAbs. 1 VO Nr. 775/87 die einzelbetrieblichen Referenzmengen) auszusetzen seien. Für die folgenden Jahre wurde eine degressiv gestaffelte Vergütungszahlung vorgesehen. Mit der VO Nr. 3882/89 19S wurde die VO Nr. 775/87 ein weiteres Mal geändert. Der Gemeinschaftsgesetzgeber war zu dem Ergebnis gekommen, daß eine Aussetzung in Höhe von 5,5% auch für die drei letzten Jahre der Durchführung der Aussetzungsregelung für viele Erzeuger eine unzumutbare Härte bedeutet und daß eine Aussetzung von 4,5% für diese MWJ (also 1988/89 bis 1990/91) angemessener sei. Zugleich wollte man den Erzeugern die bereits zugesagte Vergütung für den 5,5%-igen Anteil nicht wieder nehmen, so daß die in der VO festgesetzten Vergütungen rechnerisch so angepaß wurden, daß bei einer Aussetzung von 4,5% dieselbe Summe erzielt wurde, wie zuvor für 5,5%.

ABI. Nr. L 78 vom 16.3.1987, S. 5. Vgl. § 4b MGVO, eingefügt durch die Siebte Verordnung zur Änderung der MGVO vom 16.4.1987, BGBI. 1987, Teil I S. 1259. 194 ABI. Nr. L 110 vom 29.4.1988, S. 30. 19S ABI. Nr. L 378 vom 27.12.1989, S. 6. 192

193

218

3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

(2) Die Rechtmäßigkeit der

va Nr. 775/87

In der Rechtssache Hierl l96 hatte der EuGH über die Rechtmäßigkeit dieser Aussetzungsregelung zu entscheiden. Das Finanzgericht München hatte dem EuGH in einem Vorabentscheidungsverfahren im wesentlichen die Frage gestellt, ob Art. 1 der VO Nr. 775/87 deswegen ungültig sei, weil bei der Aussetzung der Referenzmenge unterschiedslos, d.h. ohne Rücksicht auf die jeweilige Höhe der Referenzmenge, der gleiche prozentuale Kürzungssatz vorgeschrieben ist. Das vorlegende Gericht hatte insbesondere die unterschiedlichen wirtschaftlichen Erzeugungsbedingungen vor Augen, denen KIeinerzeuger gegenüber Großerzeugern unterworfen sind. Der EuGH hatte hiergegen keine Bedenken. In Hinblick auf Art. 39 EGV stellte er fest, daß die VO grundsätzlich geeignet sei, das mit ihr unbestrittenermaßen rechtmäßigerweise verfolgte Ziel (nämlich die Stabilisierung der Märkte) zu erreichen. Die Maßnahme sei auch nicht unverhältnismäßig, da die vorübergehende Aussetzung insbesondere mit einer Vergütung ausgeglichen wird. Daß mit dieser Maßnahme dennoch für einige der betroffenen Landwirte eine vorübergehende Verschlechterung ihres Lebensstandards verbunden sein kann, stehe der Gültigkeit der VO auch nicht entgegen, da es ständiger Rechtsprechung entspreche, daß ggf. zeitweise dem einen oder anderen Ziel der GAP Vorrang eingeräumt werden könne. Ferner wiederholte der EuGH seine Formel, wonach der Gemeinschaftsgesetzgeber über einen weiten Ermessensspielraum verfüge, der der politischen Verantwortung entspreche, die ihm die Art. 40 und 43 EGV übertragen haben l97 • Dieser Verantwortung entsprechend enthalte die Garantiemengenregelung insgesamt Bestimmungen (zitiert wird Art. 2 Abs. 2 VO Nr. 857/84), wonach es möglich ist, unterschiedlichen wirtschaftlichen Bedingungen, unter denen die Erzeuger Milch produzieren, Rechnung zu tragen. Die VO Nr. 775/87 aber habe man in diesem Gesamtzusammenhang zu sehen.

Auch die Bedenken in Hinblick auf den Gleichheitsgrundsatz teilte der EuGH nicht. Hierzu führte er aus, ,,00' daß der Umstand, daß eine im Rahmen einer gemeinsamen Marktorganisation getroffene Maßnahme für bestimmte Erzeuger je nach der individuellen Ausrichtung ihrer Erzeugung unterschiedliche Auswirkungen haben kann, nicht als eine Diskriminierung angesehen werden kann (Hervorhebung nicht im Original), wenn diese Maßnahme auf objektiven, den Erfordernissen des gesamten Funktionierens der gemeinsamen Marktorganisation angepaßten Kriterien beruht. "198

Rs. C-311/90, Hier/, Sig. 1992,1-2061. Vgl. in dem Urteil in der Rs. Rs. C-311190, Hier/, Sig. 1992,1-2061, Rdnr. 13 der Urteilsgründe. 198 Rs. C-311190, Hier/, Sig. 1992,1-2061, Rdnr. 19 der Urteilsgrunde; vgl. auch das Urteil in der Rs. 179/84, Bozzetti, Sig. 1985,2301, Rdnr. 34 der Urteilsgrunde, worauf der EuGH in diesem Zusammenhang in dem Urteil Hier! verweist. 196 197

C. Rechtsgrundlagen und die Regelungen im einzelnen

219

(3) Fortsetzung der Quotenaussetzungen auf einzelstaatlicher Ebene nach Geltungsablauf der va Nr. 775/87

Grundsätzlich hätte damit die prozentuale Aussetzung der Referenzmengen mit Ablauf des MWJ 1991/92 auslaufen müssen, so daß mit diesem Zeitpunkt die Erzeuger auch wieder einen Anspruch auf eine entsprechend höhere Referenzmenge haben müßten. Dies ist aber nicht der Fall. In der VO Nr. 1560/93 199 , mit der die VO Nr. 3950/92 in Hinblick auf die Festlegung der Gesamtgarantiemengen geändert wurde (wie schon in der VO Nr. 816/92200, mit der die Anwendung der Garantiemengenregelung verlängert wurde), werden die ausgesetzten Mengen nämlich nicht wieder in die einzelstaatlichen Garantiemengen aufgenommen. Die Mitgliedstaaten nehmen diese Tatsache zum Teil denn auch zum Anlaß, die ursprünglich als vorübergehend ausgesetzten Mengen nun auf unbestimmte Zeit auszusetzen, in der deutschen MGVO seit dem MWJ 1992/93 gar ohne Vergütungszahlung 201 • Es stellt sich naturgemäß sogleich die Frage nach der gemeinschaftsrechtlichen Rechtsgrundlage202 für derartiges einzel staatliches Handeln. Die Anwendbarkeit der VO Nr. 775/87 ist nicht ausdrücklich über den Ablauf des MWJ 1991/92 hinaus verlängert worden. Auch die o.g. VO Nr. 816/92 und die VO Nr. 1560/93 legen lediglich die Höhe der einzel staatlichen Garantiemengen ohne Einbeziehung der zuvor ausgesetzten Mengen fest, regeln die Fortsetzung dieser vorübergehenden Aussetzung aber nicht ausdrücklich. So heißt es in der 2. Begründungserwägung der VO Nr. 816/92: ,,Die vorübergehende Aussetzung eines Teils der Referenzmengen für die Dauer des vierten bis einschließlich des achten Zwölfmonatszeitraums ... war aufgrund der Marktlage notwendig geworden. Angesichts der fortbestehenden Überschüsse wird es erforderlich, 4,5% der Referenzmengen für Lieferungen für den neunten Anwendungszeitraum nicht in die Gesarntgarantiemengen aufzunehmen. Der Rat wird im Rahmen der GAP-Reform endgültig über die künftige Behandlung dieser Mengen entscheiden .... "

Die Festlegungen der einzel staatlichen Garantiemengen durch den Gemeinschaftsgesetzgeber durch die VO Nr. 816/92 und die VO Nr. 1560/93, wodurch die ursprünglich durch die VO Nr. 775/87 ausdrücklich geregelten vorübergeABI. Nr. L 154 vom 25.6.1993, S. 30. ABI. Nr. L 86 vom 1.4.1992, S. 83. 201 Vgl. z.B. im deutschen Recht § 4b Abs. 6 MGVO, welcher folgenden Wortlaut hat: "Von jeder zugeteilten Referenzmenge werden, vorbehaltlich einer in den in § I genannten Rechtsakten (= die gemeinschaftsrechtlichen Rechtsakte zur Garantiemengenregelung) erfolgenden anderen Regelung, mit Beginn des 1. April 1992 4,74 vom Hundert mit Wirkung vom 1. April 1992 ausgesetzt." 202 Diese Frage ist - wie bereits im allgemeinen Teil näher diskutiert - im deutschen Recht vor allem wegen des verfassungsrechtlich geforderten Bestimmtheitsgebots gemäß Artilde 80 GG äußerst relevant. 199

200

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

henden Quotenkürzungen quasi als Nebeneffekt konsolidiert werden, sind als solche nicht ausreichend, die Kürzung der einzelbetrieblichen Referenzmengen zu rechtfertigen203 • Eine Entscheidung durch den Rat im Rahmen der GAP-Reform, wie in der soeben zitierten Begründungserwägung angesprochen, ist soweit ersichtlich - nicht getroffen worden, außer daß in den einzelstaatlichen Garantiemengen die ausgesetzten Mengen eben unberücksichtigt sind. Als Rechtsgrundlage kommen seit Beginn des MWJ daher nur die VO Nr. 3950/92 und für die davorliegende Zeit die ehemalige Grundregeln-Verordnung Nr. 857/84 in Betracht. Gemäß Art. 2 Abs. 3 der VO Nr. 857/84 waren die Mitgliedstaaten ermächtigt, Anpassungen der einzelbetrieblichen Referenzmengen vorzunehmen, um damit Änderungen der einzelstaatlichen Garantiemengen Rechnung tragen zu können. In Art. 4 der heute geltenden VO Nr. 3950/92 heißt es: ,,Die einzelbetriebliche Referenzmenge entspricht der am 31. März 1993 zur Verfügung stehenden Menge, die gegebenenfalls für jeden der betreffenden Zeiträume angepaßt wird, damit die Summe der einzelbetrieblichen Referenzmengen gleicher Art die entsprechenden in Art. 3 genannten Gesamtmengen nicht überschreitet, ... "

Es könnte argumentiert werden, daß diese beiden genannten Vorschriften eine hinreichende Ermächtigung an die Mitgliedstaaten enthalten, die einzelbetrieblichen Referenzmengen durch vorübergehende Aussetzungen so anzupassen, daß die einzelstaatlichen Garantiemengen eingehalten werden können. Eine solche Auslegung ist sicher insbesondere in Hinblick auf das Subsidiaritätsprinzip, das auch schon vor seinem formellen Inkrafttreten im Rahmen der Rechtsetzung auf dem Gebiet der GAP, insbesondere der Agrarreform, berücksichtigt wurde204 , zutreffend. Möglicherweise kann man daher gegen derartige nationale Regelungen nicht mehr mit einem Mangel an Ermächtigung durch die Gemeinschaft argumentieren. Zu beachten ist aus der Sicht der rechtsunterworfenen Erzeuger aber außerdem, daß ein Bedürfnis nach Rechtsklarheit besteht. Bis zum Inkrafttreten der VO Nr. 3950/92 hatte der Gemeinschaftsgesetzgeber detaillierte Einzelregelungen erlassen, welche die Bedingungen für Quotenkürzungen, -aussetzungen u.ä. festlegten. Insbesondere hatte es eine eigenständige, isolierte VO (eben die VO Nr. 775/87) gegeben, in der die vorübergehende Aussetzung geregelt war. Aus den Neuregelungen ist aber für die betroffenen Erzeuger hinsichtlich der ursprünglich durch die VO Nr. 775/87 vorübergehend ausgesetz203 Als Vergleich mag auch ein Verweis auf ähnlich gelagerte Fälle dienen, in denen der Gemeinschaftsgesetzgeber zunächst in einer VO die einzelstaatlichen Garantiemengen festlegt und außerdem eine konkrete eigene Ermächtigungsgrundlage für die Änderung der einzelbetrieblichen Referenzmengen erläßt. So verfuhr er bei Einführung der Aussetzungsregelung und z.B. auch in der oben näher erläuterten Situation der obligatorischen Quotenstillegungen. 204 Vgl. Priebe, EuZW 1992,506,507.

C. Rechtsgrundlagen und die Regelungen im einzelnen

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ten Mengen nichts über den Willen des Gemeinschaftsgesetzgebers zu erkennen, weder ob er die Aussetzung beibehalten möchte (einen solchen Willen könnte man allenfalls mittelbar daran erkennen, daß er die ausgesetzten Mengen nicht wieder in die einzelstaatlichen Garantiemengen aufgenommen hat), noch ob Entscheidungsträger über diese Frage nun weiterhin die Gemeinschaft oder die Mitgliedstaaten sein sollen. Vor allem angesichts der bis dahin für diesen Bereich sehr ausführlichen Gemeinschaftsgesetzgebung hätte es deutlicher Hinweise bedurft. Da die diesbezügliche Absicht des Gemeinschaftsgesetzgebers im Unklaren bleibt, bestehen gegen die Rechtmäßigkeit der NichtWiederaufnahme dieser Mengen wesentliche rechtliche Bedenken, die sich einerseits auf das Begründungsgebot des Art. 190 EGV20S und andererseits auf rechtsstaatliche Prinzipien wie Vertrauensschutz und Rechtsklarheit stützen. Daß der Gemeinschaftsgesetzgeber oder die Mitgliedstaaten grundSätzlich berechtigt sind, die ursprünglich vorübergehend ausgesetzten Mengen auch weiterhin ausgesetzt zu lassen oder gar endgültig zu streichen, wird damit keineswegs in Abrede gestellt. Ein irisches Gericht hat im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens die Frage an den EuGH gerichtet, ob die Konsolidierung der ausgesetzten Mengen durch die Nichtberücksichtigung in den einzelstaatlichen Referenzmengen rechtmäßig ist206 • Die Frage konzentriert sich allerdings darauf, ob die Nichtberücksichtigung als solche gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstößt, was - wie gerade gesagt - nicht der Fall ist. Darüber hinaus wirft dieses Verfahren aber auch die Frage nach der hinreichenden Begründung auf, was nach hier vertretener Auffassung ein Problem der Rechtsklarheit ist. Ferner ist beim EuG die Klage eines deutschen Milcherzeugers anhängig, der gegen die entschädigungslose Referenzmengenkürzung durch die VO Nr. 816/92 klagt und Schadenersatz gern. Art. 178, 215 Abs. 2 EGV geltend macht207 . cc) Obligatorische Quotenstillegungen Wie bereits angesprochen ergaben sich 1986 erneut Überschußproduktionen, so daß sich der Gemeinschaftsgesetzgeber veraniaßt sah, auf eine Verringerung der Gesamtgarantiemengen hinzuwirken. Zunächst verringerte er durch die, die

20S Ein Verstoß gegen dieses Gebot kann dazu führen, daß ein Rechtsakt nichtig isL Die Anforderungen an die Begründung sind umso höher, je weniger die von einer Regelung Betroffenen über die Hintergründe informiert sein können. Da hier in erster Linie (oder - neben den Mitgliedstaaten - zumindest auch) Erzeuger betroffen sind, hat man recht hohe Anforderungen zu stellen. 206 Rs. C-22/94,/rish Farmer Association, Urteil vorn 15.04.1997, im Zeitpunkt der Drucklegung noch nicht amtlich veröffentlicht. 207 Rs. T-119/95, Hauer, ABI. Nr. C-208, vorn 12.8.1995, S. 32, noch nicht entschieden.

222

3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

Grund-Va Nr. 804/68 ändernde va Nr. 1335/86208 , die einzelstaatlichen Garantiemengen um 3%. Zugleich ermächtigte er die Mitgliedstaaten durch die va Nr. 1343/86209 , mit welcher die va Nr. 857/84 geändert wurde, auf einzelstaatlicher Ebene die einzelbetrieblichen Referenzmengen jeweils in der Weise anzupassen, daß er damit Änderungen der Gesamtgarantiemengen Rechnung tragen kann 210 • Wie schon in Hinblick auf die obligatorischen Quotenaussetzungen stellt sich auch in bezug auf die Quotenstillegungen die Frage nach deren Rechtmäßigkeit, insbesondere unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung von Kleinund Großerzeugern. Wie zuvor in Zusammenhang mit den obligatorischen Quotenaussetzungen besprochen, äußerte der EuGH in der Rechtssache HierF11 keine Bedenken gegen derartige Lenkungsmaßnahmen, unter anderem weil die Kürzungen unter Vergütungszahlungen erfolgen. Das Finanzgericht München, das auch das Vorabentscheidungsersuchen in dieser Rechtssache an den EuGH gerichtet hatte, hatte jedoch in einern anderen Fall, in dem es um die Quotenstillegung ging, die deutsche Umsetzungsnorm zur Durchführung der Quotenstillegungen (= § 4a MGVa) für verfassungswirdrig gehalten und unangewendet gelassen2\2, ohne den EuGH anzurufen213 • Auch wäre wohl kaum damit zu rechnen, daß der EuGH derartige dauerhafte Produktionskürzungen als gegen die Ziele aus Art. 39 EGV verstoßend ansehen würde. Auch wenn sich durch derartige Maßnahmen der Lebensstandard einzelner Mitglieder der landwirtschaftlichen Bevölkerung verschlechtern mag, sind diese Ziele doch als Gesamtziele anzusehen. Sofern sich also der Lebensstandard der landwirtschaftlichen Bevölkerung nicht insgesamt verschlechtert, wird der EuGH kaum Produktionsbeschränkungsmaßnahmen des Gemein-

ABI. Nr. L 119 vom 8.5.1986, S. 19. ABI. Nr. L 119 vom 8.5.1986, S. 34. 2\0 In der Bundesrepublik wurde daraufhin ein § 4a in die MGVO eingefügt, wonach ab dem 1.4.1987 3% der Referenzmengen (gegen eine Vergütungszahlung) stillgelegt wurden. Zugleich erließ der Gemeinschaftsgesetzgeber - wie oben bereits näher erläutert - die Rechtsgrundlagen für ein EG-Milchrentenprograrnrn. 211 Rs. C-311190, Hierl Slg. 1992,1-2061. 212 Urteil des FG München, AZ 3 K 3288/87. 213 Hierzu bestand freilich auch keine Pflicht, da es sich nicht um ein letztinstanzliches Gericht handelte. In dieser Sache ist nämlich die Revision zum BFH zugelassen worden und auch erfolgt. Es ist jedoch nicht bekannt, ob eine Entscheidung des BFH in dieser Rechtssache jemals erging. Auch ging es nicht um die Nichtanwendung einer gemeinschaftsrechtlichen Norm, welche - nach der Entscheidung des EuGH in der Rs. 314/85, Foto-Frost, Sig. 1987,4199 - wegen des Verwerfungsmonopols gemeinschaftsrechtlicher Rechtsakte nur vom EuGH verworfen werden kann, so daß in einem solchen Fall in Abweichung von Art. 177 EGV eine Vorlageverpflichtung bestanden hätte. Die Mitgliedstaaten waren nur ermächtigt, Quotenstillegungen durchzuführen, so daß es letztlich um eine nationale Norm ging. Vgl. zu der soeben zitierten Entscheidung des FG München auch Dudzik, Agrarrecht 1991, 185. 208

209

C. Rechtsgrundlagen und die Regelungen im einzelnen

223

schaftsgesetzgebers monieren. Eine solche Entscheidung würde viel zu sehr den weiten politischen Ermessensspielraum des Gemeinschaftsgesetzgebers, den der EuGH diesem in ständiger Rechtsprechung zubilligt, einschränken, zumal eine Prognose, ob das Unterlassen von Produktionsbegrenzungen und damit die Akzeptanz ständig steigender Überschüsse die Verfolgung sämtlicher Ziele des Art. 39 (einschließlich des Ziels ,,Förderung des Lebensstandards der landwirtschaftlichen Bevölkerung") nicht noch viel mehr gefährden würde, eine politische Prognose ist, die der EuGH dem Gemeinschaftsgesetzgeber überläßt214 . dd) Umsatzsteuerpflichtigkeit der Vergütungszahlungen für die freiwillige Teilnahme an Milchrentenprogrammen und die obligatorischen Quotenstillegungen und -aussetzungen Hinsichtlich der Vergütung, die ein Erzeuger dafür erhält, daß er die Erzeugung (freiwillig oder obligatorisch) einstellt, stellt sich die Frage, ob er von dem erhaltenen Betrag Umsatzsteuern abführen muß. Der Bundesfinanzhof hat mit Urteil vom 21.4.1993 21S bzgl. der aus den deutschen Rentenprogrammen resultierenden Vergütungszahlungen bereits entschieden, daß hiervon Umsatzsteuern an das Finanzamt abzuführen sind. In einem weiteren Fall, der nunmehr beim Bundesfinanzhof rechtshängig ist, hat dieser über die Umsatzsteuerpflichtigkeit der aus einem EG-Rentenprogramm (VO Nr. 1336/86) gezahlten Vergütungen zu urteilen. Da diese Vergütung eine "Gemeinschaftsvergütung" sei, hielt es der Bundesfinanzhof für erforderlich, die Entscheidung des EuGH zur Umsatzsteuerpflichtigkeit in diesem Zusammenhang einzuholen216 . Er hat daher das Verfahren ausgesetzt und ein Vorabentscheidungsersuchen an den EuGH gerichtet, mit dem er im wesentlichen wissen möchte, ob die aufgrund der VO Nr. 1336/86 erhaltene Vergütung aufgrund der "Sechsten RichtIinie"217 zu versteuern ist. Erstaunlich ist, daß der Bundesfinanzhof erst aus Anlaß eines Rechtsstreits betreffend die EG-Rentenprogramme ein Vorabentscheidungsersuchen an den EuGH gerichtet hat. Schon die Frage der Umsatzsteuerpflichtigkeit nationalrechtlich begründeter Vergütungszahlungen hätte nämlich an sich bereits die Vorlagepflicht des Bundesfinanzhofes als letztinstanzliches Gericht gemäß Art. 214 Zum Problemkreis der Rechtmäßigkeit von Produktionsbegrenzungen in Hinblick auf das Ziel des Art. 39 Abs. 1 Buchstabe b EGV vgl. GilsdorflPriebe, in Grabitz (Hrsg.), EGV, zu Art. 39, Rdnr. 9 ff. (in sb. Rdnr. 10). 21S BFHE 171, 129 =BStB!. II 1993,696. 216 Beschluß des BFH vom 21.4.1994, V R 122/91. 217 RL 77/388fEWG, ABI. Nr. L 145 vom 13.6.1977, S. 1 (= sog. Sechste Mehrwertsteuerrichtlinie).

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

177 Abs. 3 EGV begrundet, da die angewandte deutsche Vorschrift, § 1 Umsatzsteuergesetz 1980 (UStG), zur Umsetzung der genannten Sechsten Richtlinie erlassen wurde und sich die Steuerpflichtigkeit daher letztlich aus dieser Richtlinie ergibt. Offen bleibt jedoch die Frage, ob auch die Vergütungszahlungen für unfreiwillige Teileinstellungen der Erzeugung (also aufgrund der obligatorischen Quotenstillegungen und -aussetzungen) umsatzsteuerpflichtig wären, wenn der EuGH dies für die Vergütungen aufgrund der Teilnahme an Rentenprogrammen im nun anhängigen Vorabentscheidungsverfahren feststellen sollte. Nach der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofes in der Bundesrepublik Deutschland setzt der (zur Umsetzung der Sechsten Richtlinie erlassene) einschlägige Tatbestand des § 1 Abs. 1 Nr. 1 UStG voraus, daß eine Leistung vom leistenden Unternehmen erkennbar um der Gegenleistung willen erbracht wird218 • Diese Voraussetzung impliziert die Freiwilligkeit des Unternehmers, so daß letztlich - selbst wenn eine Umsatzsteuerpflicht hinsichtlich der aufgrund der Teilnahme an Rentenprogrammen erhaltenen Vergütungen vom EuGH bejaht werden sollte - nicht von einer Umsatzsteuerpflichtigkeit von Vergütungen, die der Staat den Erzeugern für staatlicherseits vorgeschriebene Produktionskürzungen gewährt, ausgegangen werden kann. d) Übernahme des status quo jeder einzelbetrieblichen Referenzmenge durch die neue Grund-va Nr. 3950/92 Wie zuvor bereits einmal kurz angesprochen, knüpft die heute geltende VO Nr. 3950/92 in ihrem Art. 4 an die Referenzmengen an, die im Zeitpunkt ihres Inkrafttretens den einzelnen Erzeugern zur Verfügung standen. Es fand also mit dem Inkrafttreten keine erneute Referenzmengenberechnung statt, sondern eine Übernahme des "status quo ante". e) Ausnahme von der Erhebung der Abgabe trotz Mengenüberschreitung in Härtefällen? In der Rechtssache Johannes Peter219 hatte der Kläger des Ausgangsverfahrens im MWJ 1984/85 mehr Milch erzeugt, als es seiner Referenzmenge entsprach. Er hatte jedoch gehofft, daß ihm infolge einer Klage, die noch rechtshängig war, eine höhere Referenzmenge zugeteilt werden würde als bisher. Das Urteil sprach ihm eine erhöhte Referenzmenge aber nur für die Zukunft zu. Die zuständige deutsche Behörde, das HZA Regensburg, setzte die 218 Vgl. die Ausführungen des BFH in seinem o.g. Vorlagebeschluß vom 21.4.1994, Az. V R 122/91; ferner Urteil vom 7.5.1981, BFHE 133, S. 133 =BStBl. II 1981,495. 219 Rs. C-290191, lohannes Peter, Slg. 1993,1-2981.

C. Rechtsgrundlagen und die Regelungen im einzelnen

225

geschuldete Abgabe für die Zuviellieferungen auf 2144,83 DM fest. Peter beantragte den Erlaß dieser Steuerschuld gemäß § 227 Abgabenordnung 1977, da die Zahlung des Betrages die Existenz seines Betriebes bedrohe. Nach dieser Vorschrift ist es möglich, bereits rechtskräftig festgesetzte Abgaben zu erlassen, " ... wenn deren Einziehung nach Lage des einzelnen Falles unbillig wäre". Das in dieser Sache befaßte Finanzgericht München legte dem EuGH die Frage zur Vorabentscheidung vor, ob das Gemeinschaftsrecht der Anwendung einer solchen nationalen Norm unter den konkreten Umständen entgegenstehe. Der EuGH stellte fest, daß es keine einschlägigen Gemeinschaftsbestimmungen gebe und wiederholte seine ständige Rechtsprechung, daß in Ermangelung eigener Bestimmungen im Gemeinschaftsrecht die Mitgliedstaaten aufgrund Art. 5 EGV für die Durchführung zu sorgen haben und daß dabei den Erfordernissen einer einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts Rechnung zu tragen ist und die Anwendung des nationalen Rechts nicht dazu führen dürfe, daß die Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts praktisch unmöglich wird220 • Hieraus folge, daß grundsätzlich, auch wenn es von einem zum anderen Mitgliedstaat möglicherweise zu Abweichungen in der Rechtsanwendung kommen könne, was nach dem derzeitigen Stand des Gemeinschaftsrechts nicht vermeidbar sei, das Gemeinschaftsrecht einer solchen nationalen Vorschrift nicht entgegenstehe, solange in einem rein innerstaatlichen Sachverhalt ebenso verfahren würde und die Ziele des Quotensystems nicht gefährdet werden würden. Hinsichtlich dieser letzten Voraussetzung kam der EuGH aber zu folgendem Ergebnis 221 : ,,Der Erlaß der geschuldeten Beträge aus persönlichen Billigkeitsgründen, ... , würde ... das System der Milchquoten in Frage stellen. Eine systematische Anwendung der Billigkeitsregel würde in solchen Fällen zum einen zu einer erheblichen Zunahme der auf dem Markt verfügbaren Milchmengen führen und zum anderen die Gefahr einer Nichtbeachtung der Gemeinschaftsregelungen über die Milchabgaben mit sich bringen, da jeder Erzeuger unter Berufung darauf, daß die ihm zugeteilte Quote nicht ausreiche, um die Rentabilität seines Betriebes aufrechtzuerhalten, ohne jedes Risiko eine über seine Quote hinausgehende Milchmenge liefern könnte.

Quote in der Nichts anderes gilt, wenn ein Erzeuger, wie es im Ausgangsfall der Fall war, seine irrigen Überzeugung überschritten hat, daß ihm infolge einer von ihm zu diesem Zweck eingereichten Klage für das betreffende Jahr eine zusätzliche Quote zugeteilt werden würde. Ein solcher Beweggrund kann nicht geltend gemacht werden, um sich der Zahlung der Angabe zu entziehen, denn der Erzeuger ist dadurch, daß er über die ihm zugeteilte Menge hinaus Milch

220 Der EuGH verweist in diesem Zusanunenhang auf sein Urteil in der Rs. 205/82, Deutsche Milchkontor, Sig. 1983, 2633, Rdnr. 17 und 19 der Urteilsgründe. 221 Rs. C-290/9I, Johannes Peter, Sig. 1993,1·2981, Rdnr. 14 f. der Urteilsgrunde.

15 Thiele

226

3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

geliefert hat, ein Risiko eingegangen, das er von Anfang an kannte und dessen Folgen er zu tragen hat." Der EuGH stellt es aber in das Ermessen der Mitgliedstaaten, die Einziehung der Abgabe auszusetzen oder eine Ratenzahlung zuzulassen222 • Der Gedankengang des EuGH ist konsequent. Auch kann man wohl nicht entgegenhalten, welche Fälle dann überhaupt noch unter eine derartige Erlaßregelung fallen können, da eine Vielzahl von Anwendungsfällen denkbar wäre, insbesondere solche, in denen ein Abgabenschuldner keine Kenntnis vom möglichen Bestehen seiner Steuerschuld hatte, sei es aufgrund Fahrlässigkeit oder weil die rechtliche Beurteilung schwierig war. Insbesondere der Hinweis des EuGH darauf, daß auch eine Stundung oder ratenweise Rückzahlung denkbar wäre,läßt erkennen, daß er das Prinzip der Verhältnismäßigkeit im Auge hatte. 2. Direktvermarkter

Neben der Erhebung einer Abgabe auf überschüssig angelieferte Milch an Käufer sah die Garantiemengenregelung in Art. 5c Abs. 2 VO Nr. 804/68 auch eine eigenständige Garantiemengenregelung hinsichtlich solcher Vermarkter vor, die Milch oder Milchäquivalente unmittelbar an den Verbraucher verkaufen (= sog. Direktvermarktung im Gegensatz zu den bisher erläuterten Fällen der Anlieferung an Käufer, in der Bundesrepublik Molkereien). Art. 5c sah jedoch noch keine Errechnungsmodalitäten für die Referenzmengen der Direktvermarkter vor. Diese Aufgabe wurde vom Rat mit Art. 6 der GrundregelnVerordnung Nr. 857/84 wahrgenommen. Seit Beginn der Anwendung der neuen "Grund-VO" für die Garantiemengenregelung, die VO Nr. 3950/92, werden die beiden Fälle der Milcherzeugung, die von den Garantiemengenregelungen erfaßt werden, also der Fall der Anlieferungs-Erzeugung (an Molkereien) und der Direktvermarktung, auch rechtssystematisch gleichbehandelt. Es soll nachfolgend auch kurz auf die Vorschriften, die die Direktvermarkter betreffen, eingegangen werden. Hierbei werden jedoch nur die wesentlichen Bestimmungen angesprochen werden. Auf eine weitergehende Darstellung soll verzichtet werden, da die meisten Lenkungsmaßnahmen seit Beginn der Garantiemengenregelung gleichermaßen auf die Anlieferungs-Erzeuger wie auf Direktvermarkter angewendet wurden, so daß das meiste lediglich eine Wiederholung wäre.

222 Diese Rechtsprechung fügt sich im übrigen in die nun schon ständige Rechtsprechung zur Rückforderung zu Unrecht bezogener finanzieller Vorteile, insbesondere Beihilfen, ein.

C. Rechtsgrundlagen und die Regelungen im einzelnen

227

a) Rejerenzmengenennittlung

Gemäß Art. 6 der VO Nr. 857/84 wurde den Direktvermarktern eine Referenzmenge zugewiesen, die ihren Direktverkäufen während des Kalenderjahres 1981 zuzüglich 1% entsprach. Zur Befriedigung dieser Referenzmengenansprüche wies der Rat mit Art. 6 Abs. 2 in Verbindung mit dem Anhang der VO Nr. 857/84 den Mitgliedstaaten spezielle Mengen zu. Diese (Direktvermarkter-Garantie-) Mengen wurden nicht auf die einzelstaatlichen Garantiemengen, wie sie in Art. 5c Abs. 3 der VO Nr. 804/68 für den Fall der Lieferung an Käufer festgelegt waren, angerechnet. Insofern handelte es sich um ein eigenständiges losgelöstes Garantiemengensystem. Besondere Situationen, Härtefälle und Übertragungsfälle im Sinne von Art. 3, 4 und 7 der VO Nr. 857/84 wurden gemäß Art. 6 Abs. 3 VO Nr. 857/84 unter Bedingungen berücksichtigt, die die Kommission im Verwaltungsausschußverfahren bestimmte. Diese Bedingungen wurden von der Kommission hinsichtlich der besonderen Situationen und Härtefälle in Art. 4 der VO Nr. 1371/84 (später Art. 5 der VO Nr. 1546/88) und hinsichtlich der Übertragungsfälle in Art. 5 der VO Nr. 1371/84 (später Art. 6 der VO Nr. 1546/88) festgelegt. Anders als bei den Anlieferungs-Erzeugern lag die Kompetenz hier also im wesentlichen bei der Kommission, die aber weitgehend dieselben Bedingungen setzte, wie es für die Anlieferungs-Erzeuger aufgrund der Rats-VO der Fall war. Mit Inkrafttreten der VO Nr. 3950/92 ist deren Art. 4 anwendbar, wonach die einzelbetrieblichen Referenzmengen (da - insofern - nicht mehr zwischen Direktvermarktung und Anlieferungen differenziert wird, sind damit auch die Direktvermarkter erfaßt) den Mengen entsprechen, die am 31.3.1993 zur Verfügung standen. b) Abgabehöhe

Der Rat legte die Höhe der Abgabe im Falle der Direktvermarktung ursprünglich auf 75% des Milchrichtpreises fest. Seit Inkrafttreten der VO Nr. 3950/92 ist die Abgabe jedoch auch im Falle der Direktvermarktung auf dem gleichen Niveau wie bei den Lieferungen an Molkereien einheitlich auf 115% festgesetzt.

15*

3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

228

3. Übertragung der Anlieferungsauf die Direktvermarktungs-Referenzmengen und umgekehrt Mit der Einfügung eines Art. 6a in die va Nr. 857/84 durch die Änderungsva Nr. 590/85 223 wurde es allen Erzeugern, die sowohl über eine Anlieferungs-

als auch Direktvermarktungs-Referenzmenge verfügten, ermöglicht, jeweils für ein Jahr zu beantragen, daß zur Anpassung ihrer Vermarktungsbedürfnisse die eine der beiden Referenzmengen unter Kürzung der jeweils anderen erhöht wird. Eine entsprechende Regelung findet sich, da die Mitgliedstaaten trotz der weitgehenden Gleichbehandlung von Anlieferungs-Erzeugern und Direktvermarktern nach wie vor zwei verschiedene einzelstaatliche Garantiemengen (eine für die Fälle der Anlieferungs-Erzeugung und eine für die Direktvermarktung) zugewiesen erhalten, in der heute geltenden va Nr. 3950/92 in deren Art. 4 Abs. 2. In der Entscheidung 89/627/EWG224 der Kommission über den Rechnungsabschluß der Mitgliedstaaten für die vom EAGFL, Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1987 finanzierten Ausgaben hatte die Kommission bestimmte Ausgaben durch Frankreich mit dem Argument nicht anerkannt, Art. 6a va Nr. 857/84 sei so zu verstehen, daß zwar eine Erhöhung der einen Referenzmenge unter gleicher Kürzung der jeweils anderen zulässig sei, daß die Vorschrift jedoch zugleich voraussetze, daß die betreffenden Erzeuger in dem ausschlaggebenden Jahr jedenfalls sowohl Milch erzeugt hätten, die sie an Käufer geliefert haben, als auch direktvermarktet hätten. Nach ihrer Auffassung sollte es also nicht möglich sein, daß ein Erzeuger die eine Tätigkeit zugunsten der anderen gänzlich eingestellt hätte. Diese Auffassung wurde von Frankreich vor dem EuGH im Wege einer Klage angegriffen. Der EuGH folgte in seinem Urteil vom 7.11.1991225 der Auffassung Frankreichs.

Wegen der dem Art. 6a va Nr. 857/84 vergleichbaren Vorschrift des Art. 4 Abs. 2 va Nr. 3950/92 hat dieses Urteil auch heute noch Relevanz.

4. Die Referenzmengenermittlung nach Inkrafttreten der neuen Milchgarantiemengen-"Grundverordnung" Nr. 3950/92 Wie bereits mehrfach angemerkt, knüpfte die va Nr. 3950/92 in ihrem Art. 4 an die jedem Erzeuger zum 31.3.1993 (also dem Tag vor Inkrafttreten dieser 223 ABI. Nr. L 68 vom 8.3.1085, S. 224 ABI. 1989 Nr. L 359, S. 23. 22S

1.

Rs. C-22190, Frankreich./. Kommission, Sig. 1991,1-5285.

C. Rechtsgrundlagen und die Regelungen im einzelnen

229

neuen VO) zur Verfügung stehenden einzelbetrieblichen Referenzmengen an. Diese VO übernahm also insofern den Rechtsstand zum Zeitpunkt ihres Inkrafttretens. 5. Gemeinschaftsreserve

Art. 5c Abs. 4 VO Nr. 804/68 sah eine sogenannte "Gemeinschaftsreserve" vor, d.h. die Bestimmung einer Menge, aus der die einzel staatlichen Garantiemengen aufgestockt werden konnten, wenn die Durchführung der Garantiemengenregelung, also insbesondere die Einhaltung der einzelstaatlichen Garantiemengen, besondere Schwierigkeiten bereitete. Für das erste Anwendungsjahr der Garantiemengenregelung (also vom 2.4.84 bis 31.3.85) wurde diese Menge unmittelbar in UAbs. 4 dieses Artikels festgelegt. Bis 1992 legte der Rat die Gemeinschaftsreservemenge jährlich im vollständigen Verfahren von Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3 EGV in eigenständigen Verordnungen, d.h. außerhalb der GrundVO Nr. 804/68, neu fest226 • Die Aufteilung der Gemeinschaftsreserve auf die Mitgliedstaaten erfolgte gemäß Art. Sc Abs. 4 im Verfahren des Art. 30 VO Nr. 804/68, also im Verwaltungsausschußverfahren durch die Kommission. Diese legte die Verteilung der Gemeinschaftsreserve jährlich in Art. 1 der VO 1371/84 bzw. ab Juni 1988 in der diese ablösenden VO Nr. 1546/88 fest. Die Gemeinschaftsreservemengen hatten sich im Laufe der Jahre immer weiter erhöht. Besondere Schwierigkeiten im Sinne von Artikel 5c Abs. 4 der VO Nr. 804/68 ergaben sich zum einen durch die Notwendigkeit, nach der Entscheidung des EuGH in den Rechtssachen Mulder (I) und von Deetzen (1)227, der Personengruppe der sogenannten ,,Nichtvermarkter" ebenfalls Referenzmengen zuweisen zu müssen 228 . Ferner sah die Grundregeln-Verordnung des Rates Nr. 857/84 seit ihrer Änderung durch die VO Nr. 3880/89 229 in dem durch diese eingefügten Art. 3b die Zuweisung besonderer Referenzmengen an solche Erzeuger vor, die sich "in einer besorgniserregenden Lage befinden"230. Auch die Befriedigung dieser besonderen Art eines Anspruchs auf eine Referenzmenge stellte für einige Mitgliedstaaten eine besondere Schwierigkeit dar, weshalb ihnen die Kommission besondere Mengen aus der Gemeinschaftsreserve zuwies.

226 Vgl. z.B. VO Nr. 766/89 vom 29.3.89, ABI. Nr. L 84, S. 6 (abgelöst durch VO Nr. 3881/89 vom 27.12.89, ABI. Nr. L 378, S. 5); VO Nr. 1184/90 vom 7.5.90, ABI. Nr. L 119, S. 30; VO Nr. 1636/91 vom 13.6.91, ABI. Nr. L 150, S. 29; VO Nr. 818/92 vom 31.3.92, ABI. Nr. L 86, S. 87. 227 Rs. 120/86, Mulder (I), Sig. 1988,2321; Rs. 170/86, von Deetzen (I), Sig. 1988,2355. 228 Vgl. zu dieser Problematik ausführlich unten, im Anschluß an diesen Punkt, GliederungspunktD. 229 ABI. Nr. L 378, S. 3.

230 3. Erwägungsgrund zu der VO Nr. 3880/89.

3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

230

Seitdem die Milchquotenregelung außerhalb der GrundVO Nr. 804/68 durch die VO Nr. 3950/92 eine vollständige Neuorganisation erfahren hat, gibt es keine Gemeinschaftsreserve mehr, vielmehr hat der Rat aus den Erfahrungen mit der Gemeinschaftsreserve den Schluß gezogen, die Garantiemengen der betroffenen begünstigungsfähigen Staaten entprechend zu erhöhen23 !. Dies hat naturgemäß eine verfahrens- und kompetenzrechtliche Konsequenz: zwar legte der Rat, wie soeben dargelegt, jeweils selbst unter Beteiligung des Parlaments die Höhe der Gemeinschaftsreserve fest, doch bestimmte die Kommission die Aufteilung. Diese Kompetenz ist der Kommission nunmehr entzogen.

D. Sonderproblem: Die Rechtsstellung der ehemaligen Teilnehmer an der Milchnichtvermarktungsbzw. Umstellungsprämienaktion von 1977 I. Problemstellung Außer einer Referenzmenge, die - wie bis zu diesem Punkte erläutert - entweder an die Lieferung an Molkereien (Käufer) oder an die Direktvermarktung von Milch während eines Referenzjahres anknüpfte oder aufgrund spezieller Situationen gewährt wurde, ist noch eine weitere Art von Referenzmengen zu nennen, die sowohl im Falle der ersten als auch der zweiten Gruppe Anwendung findet. Es handelt sich hierbei um die sog. ,.Nichtvermarkter"-Referenzmenge, die Referenzmenge für die ehemaligen Teilnehmer an der Nichtvermarktungs- bzw. Umstellungs aktion von 1977 232 • Die Gemeinschaft hatte 1977 mit der VO Nr. 1078177 233 Milcherzeugern die Möglichkeit gegeben, die Milcherzeugung zeitweise einzustellen und dafür eine Entschädigung zu erhalten 234 • Da der Beginn der Nichtvermarktungsverpflichtung in der Regel spätestens im September 1980 lag und über 5 Jahre lief, im Falle der Umstellungsaktion über 4 Jahre, war es klar, daß die Nichtvermarktungsverpflichtung eines Großteiles der Teilnehmer an dieser Aktion auslief, als bereits die Garantiemengenregelung in Kraft getreten warm. Aufgrund ihrer Nichtvermarktungsverpflich-

Vgl. hierzu die 4. Begrundungserwägung in der VO Nr. 3950/92. Zur Vereinfachung wird nachfolgend in Hinblick auf beide Aktionen der Begriff Nichtvermarktung verwendet. 233 ABI. Nr. L 131 vom 26.5.1977, S. 1; vgl. hierzu oben, in diesem Kapitel, Teil A, Gliederungspunkt B., II., 1. 234 Siehe hierzu oben in diesem Kapitel, Teil A, Gliederungspunkt B. II. 1. 23S Diese trat mit dem 1.4.1984 in Kraft. 231

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D. Sonderproblem: Nichtvennarkter

231

tung hatten die betroffenen Nichtvennarkter in den Jahren 1981-1983 nicht zu der Erzeugung und damit zur Errechnung der Gesamtgarantiemenge beigetragen. Nach der Logik der Vorschriften, auf denen die Garantiemengenregelung ursprünglich basierte (also insbesondere Art. 5c VO Nr. 804/68 und die Grundregeln-Verordnung Nr. 857/84), hatten die Nichtvennarkter damit jedenfalls keinen Anspruch auf Zuteilung einer persönlichen regulären Referenzmenge auf der Grundlage von Art. 2 VO Nr. 857/84 236 , soweit sie im vom Mitgliedstaat gewählten Referenzjahr keine Milch erzeugt hatten. Da alle Mitgliedstaaten, in denen die Nichtvennarktungsaktion durchgeführt worden war, 1983 als Referenzjahr gewählt hatten 237 , wäre es Milcherzeugern also nur möglich gewesen, zu einer regulären Referenzmenge zu kommen, wenn erstens ihre Nichtvennarktungsverpflichtung irgendwann vor oder im Laufe des Jahres 1983 abgelaufen war und sie zweitens unmittelbar nach Ablauf ihrer Verpflichtung sofort wieder mit der Erzeugung begonnen hätten. Daneben war es - wie zuvor erläutert238 - in das Ennessen der Mitgliedstaaten gestellt, ggf. anstelle des vollen Jahres 1983 einen beliebigen Zwölfmonatszeitraum vor dem 1.4.1984 (dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Garantiemengenregelung) zugrundezulegen, so daß einige der betroffenen Erzeuger evtl. auf dieser Basis zu einer Referenzmenge gekommen waren. Es war aber jedenfalls nicht garantiert, daß die zugewiesene Referenzmenge einer vollen Zwölfmonats-Erzeugung entsprach. Selbst wenn ein betroffener ehemaliger Nichtvennarkter sogleich wieder mit der Erzeugung begonnen hätte, mußte die zuweisbare Referenzmenge zwangsläufig umso niedriger ausfallen, je näher vor Beginn der Garantiemengenregelung die Nichtvennarktungsverpflichtung endete, da die Referenzmenge auf der Grundlage der Gesamterzeugung des Referenzjahres bzw. alternativen Zwölfmonatszeitraumes zu errechnen war und nicht etwa aufgrund eines Mittelwertes239 • Solche Teilnehmer an der Nichtvennarktungsaktion, deren Verpflichtung nach 1983, insbesondere nach Inkrafttreten der Garantiemengenregelung (1.4.1984), auslief, hatten nicht einmal die Möglichkeit, zu einer kleinen Referenzmenge auf der Grundlage der Erzeugung des Jahres 1983 (oder ggf. auf der Basis eines alternativen Zwölfmonatszeitraumes) zu kommen. Zwar war es grundSätzlich möglich, die allgemeinen Vorschriften über die einzelnen Arten spezifischer Referenzmengen auch in diesen Fällen anzuwenden (also die Vorschriften über HärteHille, Sonderreferenzmengen für getätigte Investitionen, Haupterwerbs- und Junglandwirte usw. 24O), so daß unter Umständen auch ein ehemaliger Nichtvennarkter zu befriedigenden Referenz236 In diesem Sinne wurde die VO Nr. 857/84 1988 vom EuGH ausgelegt und damit für rechtswidrig befunden, hierzu sogleich. 237 Vgl. oben in diesem Kapitel, Teil B, Gliederungspunkt C., 11., 1., b), aa). 238 S.o. in diesem Kapitel Teil B, Gliederungspunkt C., 11., 1., b), aa). 239 Oben in diesem Kapitel Teil B, Gliederungspunkt C., 11., 1., b), aa). 240 Siehe hierzu auch Thiele, Agrarrecht 1988, 333 (334).

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

mengen kommen konnte, doch handelt es sich bei diesen Nonnen um Ennessensnonnen, die überdies an die Bedingung geknüpft waren, daß verfügbare Mengen in der einzelstaatlichen Reserve vorhanden waren. Die ursprünglichen Vorschriften sahen jedenfalls keine spezifische Referenzmenge konkret für die Teilnehmer an der 25% Nichtvennarktungsaktion vor. Als die betroffenen Erzeuger Anträge auf eine Referenzmenge stellten, wurden diese daher entweder auf der Basis der gerade erläuterten Berechnungsmethoden entsprechend niedrig oder auf 0 kg festgesetzt. Dies führte zunächst zu zahlreichen Gerichtsverfahren in den einzelnen Mitgliedstaaten und mehreren Vorabentscheidungsverfahren vor dem EuGH, welcher 1988 in den Rechtssachen Mulder (I)241 und von Deetzen (I)242 die Gemeinschaftsverordnungen im gerade dargestellten Sinne, also dahingehend auslegte, daß sie die Situation der ehemaligen Nichtvennarkter nicht als solche berücksichtigten, d.h. daß ihnen keine allgemeine Referenzmenge für die Zeit des Referenzjahres, zu der die Nichtvennarktungsverpflichtung noch lief, auf der Grundlage von Art. 2 VO Nr. 857/84 zugewiesen werden konnten, daß Art. 2 VO Nr. 857/84 also lediglich an die tatsächliche Produktion anknüpfte und daß auch die übrigen Vorschriften in den VOen nicht vorsahen, die Nichtvennarkter als solche zu berücksichtigen. In der so ausgelegten Fonn aber sah der EuGH einen Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes243 , weshalb er die VO Nr 857/84 insoweit für ungültig erklärte244 • Der Gemeinschaftsgesetzgeber war also folglich aufgefordert, eine Regelung zu finden, die es ennöglichte, den ehemaligen Nichtvennarktern eine spezifische Referenzmenge zuzuweisen. Der Erlaß einer solchen Regelung nahm, nachdem das Urteil ergangen war, fast ein Jahr in Anspruch und erfolgte durch die VO Nr. 764/89245 , mit der ein Art. 3a in die Grundregeln-Verordnung Nr. 857/84 eingefügt wurde. Diese Art von Referenzmenge wird in Anlehnung an die Abkürzung für die nieder241 Rs. 120/86, Mulder (I), Slg. 1988, 2321. Der betroffene Kläger, Mulder, brachte später einen erneuten Rechtsstreit vor den EuGH (= verb. Rs. C-I04/89 und 37/90, Mulder und Heinemann, Slg. 1992,1-3061). Zur Unterscheidung wird nachfolgend die erstgenannte Rechtssache als ,Mulder (I)", die spätere als ,Mulder (ll)" bezeichnet werden. 242 Rs. 170/86, von Deetzen, Slg. 1988,2355. Auch im Falle dieses Klägers hatte der EuGH später erneut Rechtsfragen zu entscheiden (Rs. C-44/89, von Deetzen, Slg. 1991, 1-5119). Auch insofern wird zur Differenzierung im folgenden die erstere Rs. als "von Deetzen (I), die letztere als "von Deetzen (lI)" bezeichnet werden. 243 Zum Vertrauensschutz als Rechtsgrundsatz im Gemeinschaftsrecht allgemein vgl. Borchardt, Der Grundsatz des Vertrauensschutzes; ders. EuGRZ 1988,309; Gilsdorf, RIW 1983, 22-29; Pemice, in: Grabitz (Hrsg.) EGV zu Art. 164, Rdnr. 93-100; Thiele, Agrarrecht 1988, 333. 244 Konkret zu den Urteilen in den Rs. 120/86, Mulder (I), Slg. 1988, 2321, und Rs. 170/86, von Deetzen (l), Sig. 1988,2355 vgl. Borchardt, EuGRZ 1988, 309 ff.; Thiele, Agrarrecht 1988, 333 ff. 245 ABI. Nr. L 84 vorn 29.3.1989, S. 2.

D. Sonderproblem: Nichtverrnarkter

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ländische Bezeichnung der Nichtvennarktungs- und Umstellungsprämienaktion (= Slacht- und Qmschakelingspremie) allgemein als ..SLOM-Quote" bezeichnet246 • In der Bundesrepublik ist dieser Begriff sogar der gesetzestechnische Begriff in den einschlägigen deutschen Durchführungsverordnungen247 • Dementsprechend wird dieser Begriff im folgenden auch hier verwendet. Die in Art. 3a getroffenen Bestimmungen führten aber zu weiteren Rechtsstreitigkeiten, mit denen sich der EuGH bis in die jüngste Zeit hinein fortwährend zu befassen hatte und in denen er erneut verschiedene Bestimmungen dieses neu eingefügten Art. 3a VO Nr. 857/84 und den diesen durchführenden Art. 3a VO Nr. 1546/88 der Kommission als mit höherrangigerem Recht, insbesondere dem Vertrauensschutzgrundsatz, unvereinbar erklärte. Um den Urteilen des EuGH Rechnung zu tragen, hatte der Gemeinschaftsgesetzgeber daher die Vorschriften betreffend die Nichtvennarkter noch zweimal zu ändern. Die erste Änderung erfolgte durch die, Art. 3a VO Nr. 857/84 ändernde VO Nr. 1639/91 248 • Art. 3a VO Nr. 857/84 ist durch die Aufhebung dieser Grundregeln-Verordnung Nr. 857/84 inzwischen nicht mehr in Kraft, vielmehr befinden sich nunmehr die grundsätzlichen Bestimmungen hinsichtlich der Nichtvennarkter in Art. 4 Abs. 3 der VO Nr. 3950/92. Eine zweite Änderung erging durch die eigenständige, d.h. ausschließlich eine besondere Situation der Nichtvennarkter regelnde, VO Nr. 2055/93 249 • Die Ausgangs- und die beiden Änderungsregelungen werden im allgemeinen als ..SLOM I, SLOM 11 und SLOM III" bezeichnet. Auf diese Vorschriften ist im folgenden näher einzugehen:

11. Die SLOM I, SLOM 11 und SLOM III-Regelungen zur Zuweisung spezifischer Referenzmengen an diese Gruppe von Milcherzeugern Zunächst waren in der Beratungsphase nach Erlaß der genannten EuGHEntscheidungen verschiedene Lösungen diskutiert worden250 • Da Einigkeit unter den für den Erlaß einer Regelung zuständigen Agrarministern und der Kommission bestand, daß die Summe der zu bewilligenden spezifischen Referenzmengen möglichst niedrig gehalten werden müßten, um ein massives Anwachsen der Anlieferungsmengen zu venneiden, war man sich im Prinzip 246 Vgl. z.B. Agra-Europe 13/91, Europa-Nachrichten, S. 13 ff. (14); Raiffeisen, Die Milchquotenregelung, S. 18. 247 Vgl. z.B. Art. 1 Nr. 1. (= Änderung von Art. 6a MGVO), 2. a) und 3. der 28. Änderungsverordnung zur MGVO, BGBI. 1993, Teil I, S. 1468. 248 ABI. Nr. L 150 vom 13.6.1991, S. 35. 249 ABI. Nr. L 187 vom 29.7.1993, S. 8. 2S0 Vgl. für einen Überblick Agra-Europe 43/88, Europa-Nachrichten, S. 12 f.

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

ebenfalls über sehr restriktive Bedingungen für die Zuteilung von Referenzmengen an ehemalige Nichtvermarkter einig. 1. Berücksichtigungsfähiger Personenkreis Obgleich bei den Beratungen diskutiert worden war, ob man Nebenerwerbslandwirte gänzlich von einer Zuteilung ausschließen solle und also nur solche Landwirte einen Anspruch geltend machen können sollten, die einen existentiellen Bedarf hätten nachweisen können251 , nahm man diesen Gedanken nicht mit in die Regelungen des Art. 3a VO 857/84 auf. Zum anspruchsberechtigten Personenkreis gehörten somit grundsätzlich alle Landwirte, die an der Nichtvermarktungs- oder Umstellungsprämienaktion teilgenommen hatten. 2. Die Ausschlußtatbestände gemäß Art. 3a Abs. 1 UAbs. 1, 1. und 2. Gedankenstrich (1. Alternative) VO Nr. 857/84 a) Stichtagsregelung bzw. Ausschlußfrist gemäß Art. 3a Abs. 1 UAbs. 1, 1. Gedankenstrich va Nr. 857/84

Zunächst beinhaltete die ursprüngliche Version des Art. 3a VO Nr. 857/84 in Abs. 1, 1. Gedankenstrich eine Ausschlußfrist, wonach nur solche ehemaligen Nichtvermarkter einen Anspruch auf Zuweisung einer Referenzmenge hatten, deren Nichtvermarktungs- oder Umstellungszeitraum nach dem 31.12.1983 (in bestimmten Fällen, die aber hier nicht weiter von Belang sein sollen, nach dem 30.9.1983) abgelaufen war. Hiermit war beabsichtigt, solche ehemaligen Nichtvermarkter auszuschließen, die die Möglichkeit gehabt hätten, vor Inkrafttreten der Garantiemengenregelung im April 1984 wieder Milch zu erzeugen, dies aber nicht getan hatten, womit sie bekundet hätten, daß sie nicht wirklich an der Wiederaufnahme der Erzeugung interessiert seien2~2. Hätten diese nämlich die Erzeugung wieder aufgenommen, hätten sie sich, sofern dies im ausschlaggebenden Referenzjahr geschehen war2S3 , einen Referenzmengenanspruch gesichert. Außerdem - so wurde argumentiert2~4 - habe Art. 9 Abs. 2 iVrn Art. 5 Abs. 4 Buchstabe b) VO Nr. 1546/88 den Mitgliedstaaten die MögSiehe Agra-Europe 43/88, Europa-Nachrichten, S. 12. So die Argumentation des Rates, vgl. z.B. im Sitzungsbericht in der Rs. C-189/89, Spagl, Slg. 1990,1-4539, auf S. 4548 und 4550. 2~3 Also 1983, da dies in allen Fällen das relevante Referenzjahr war, vgl. oben die einführenden Erläuterungen zur "Nichtvermarkterproblematik" , in diesem Kapitel, Teil B, GliederungspunktD.,1. 2~4 Vgl. in der Rs. C-189/89, Spagl, Slg. 1990, 1-4539, im Sitzungsbericht auf S. 4548 und 4550. 251

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D. Sonderproblem: Nichtvermarkter

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lichkeit eröffnet, solchen Erzeugern, die nach Beginn des relevanten Referenzjahres erst mit der Produktion begonnen hatten, eine Referenzmenge zuzuweisen, die der Produktion der letzten 12 Monate vor Beginn der Garantiemengenregelung am 1.4.1984 entsprach. Durch diese Vorschriften wurde die Möglichkeit geschaffen, einen anderen Zwölfmonatszeitraum vor dem 1.4.1984 zugrundezulegenm. Sofern also die Teilnehmer an der Nichtvennarktungsaktion, deren Verpflichtung irgendwann im Laufe des Jahres 1983 ausgelaufen war, vor dem 1.4.1984 wieder mit der Erzeugung begonnen hätten, hätten sie im Rahmen dieser Regelungen berücksichtigt werden können. Diese Argumentation widerspricht genau dem Sinn dieser Vorschriften, die ja gerade zu dem Zweck erlassen worden waren, im Falle von Erzeugern, die erst im Laufe des Referenzjahres (sofern dies 1983 war) aber vor dem 1.4.1984 mit der Erzeugung begonnen hatten, einen anderen Zwölfmonatszeitraum zugrundezulegen, als den strikten des Kalenderjahres 1983. Da in allen relevanten Mitgliedstaaten, in denen die Nichtvennarktungsaktion durchgeführt worden war, 1983 als Referenzjahr gewählt worden warlS6 , hätte dies für die betroffenen Nichtvennarkter also bedeutet, daß ihre Referenzmenge im Zweifel auf der Basis von wenigen Monaten (nicht aber notwendigerweise auf der Basis von 12 Monaten), während derer sie Milch erzeugt hatten, berechnet worden wäre, insgesamt also weiterhin eine unbefriedigende Lösung.

b) Ausschlußtatbestand gemäß Art. 3aAbs. 1 UAbs. 1, 2. Gedankenstrich erste Alternative va Nr. 857/84 Der Logik dieser Sichtweise entsprechend sah der neugeschaffene Art. 3a VO Nr. 857/84 in Abs. 1,2. Gedankenstrich über das genannte Ausschlußdatum hinaus ferner vor, daß solche Erzeuger, denen eine spezifische Referenzmenge auf der Basis dieser genannten Vorschriften (Art. 5 Abs. 4 Buchstabe b bzw. Art. 9 Abs. 2 iVm Art. 5 Abs. 4 Buchstabe b der VO Nr. 1546/88) zugewiesen worden war, ebenfalls von der Zuweisung einer ,,sLOM"-Referenzmenge auf der Basis von Art. 3a VO Nr. 857/84 ausgeschlossen waren. Dies führte zu einer paradoxen FallkonstellationlS7 : War die Nichtvennarktungsverpflichtung eines Teilnehmers an dieser Aktion im Laufe der ersten 3 Monate des Jahres 1984 ausgelaufen, so konnte er grundsätzlich im Rahmen von Art.

lS5 Bei diesen Vorschriften handelt es sich um die sog. ,,Ermessensklausel", in deren Rahmen die Mitgliedstaaten bei der Ennittlung der Referenzmengen generell die Erzeugung der letzten 12 Monate vor dem 1.4.1984 zugrundelegen konnten, vgl. hierzu bereits oben in diesem Kapitel Teil B, Gliederungspunkt C., Ir., 1., b), aa). 256 Wie bereits gesagt, wählten alle Mitgliedstaaten außer Spanien und Griechenland 1983 als Referenzjahr, s.o. in diesem Kapitel, Teil B, Gliederungspunkt C., II., 1., b), aa). 257 Siehe zu diesem Punkt die Ausführungen von GA Jacobs in dessen Schlußanträgen in der Rs. C-189/89, Spagl, Sig. 1990,1-4539,4559,4561.

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

3a berücksichtigt werden (was man zu diesem Zeitpunkt natürlich noch nicht voraussehen konnte, da es Art. 3a ja erst seit 1989 gab); hatte ein solcher Erzeuger dann aber unmittelbar die Erzeugung wieder aufgenommen und auf der Basis der in der Zeit bis zum 1.4.1984 erzeugten Menge eine - bescheidene spezifische Referenzmenge gemäß Art. 9 Abs. 2 iVm 5 Abs. 4 Buchstabe b) VO Nr. 1546/88 zugewiesen erhalten, so war gerade dieser Umstand später nach Inkrafttreten von Art. 3a der Grund dafür, daß ein solcher Erzeuger von der Zuweisung der neu geschaffenen SLOM-Quote ausgeschlossen war. c) Zusammenfassung der dargestellten Rechtslage

Festzuhalten ist an dieser Stelle, daß diese Neuregelung zu dem Ergebnis führte, daß solche Nichtvermarkter im Rahmen dieser neugeschaffenen spezifischen "SLOM"-Referenzmenge berücksichtigt werden konnten, deren Nichtvermarktungsverpflichtung 1984 oder später ausgelaufen war und die keine spezifische Referenzmenge im Rahmen der Ermessensklausel gemäß Art. 9 Abs. 2 iVm 5 Abs. 4 Buchstabe b) VO Nr. 1546/88 erhalten hatten. Nicht berücksichtigungsflihig waren jedoch diejenigen, deren Verpflichtung im Laufe des Jahres 1983 oder zuvor geendet hatte. Im Falle der Bundesrepublik hatte dies zur Konsequenz, daß der größte Teil der dort ansässigen Teilnehmer an dieser Nichtvermarktungsaktion keinen Anspruch auf Zuweisung einer Referenzmenge hatte, da in den meisten Fällen die Nichtvermarktungsverpflichtung im Laufe des Jahres 1983 auslief. Für einen solchen Erzeuger hatte sich also durch die Neuregelung überhaupt nichts geändert.

d) Rechtmäßigkeit dieser beiden Ausschlußtatbestände Es verwundert, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber trotz der Entscheidungen des EuGH in den beiden Rechtssachen Mulder (I) und von Deetzen (I), aus denen unmißverständlich hervorgeht, daß die Gruppe der Nichtvermarkter nicht wegen ihrer Teilnahme an der Nichtvermarktungsaktion besonderen Nachteilen unterworfen werden dürfe, eine solche Regelung erließ. Da alle relevanten Mitgliedstaaten (d.h. solche, in welchen diese Nichtvermarktungsaktion durchgeführt worden war), 1983 als Referenzjahr gewählt hatten, bedeutete diese Neuregelung eindeutig eine Benachteiligung aufgrund der Teilnahme an der Nichtvermarktungsaktion für solche Teilnehmer, deren Verpflichtung zur Nichtvermarktung 1983 auslief. Entsprechend verwarf der EuGH in der Rechtssache Spag}2~8 dieses Ausschlußdatum dann auch wiederum als unvereinbar mit dem Grundsatz des Vertrauensschutzes. Die Ausführungen des EuGH in dieser Rechtssache bleiben 2S8

Rs. C-189/89, Spagl, Slg. 1990,1-4539.

D. Sonderproblem: Nichtvermarkter

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sehr allgemein und behandeln im Grunde nur die Frage, ob der generelle Ausschluß solcher Erzeuger, deren Verpflichtung im Laufe des Referenzjahres 1983 endete, die Stichtagsregelung also, mit dem Grundsatz des Vertrauensschutzes vereinbar sei. Über die Frage der Rechtmäßigkeit des Ausschlusses gemäß Art. 3a Abs. I, 2. Gedankenstrich, also den Fall, daß einem Erzeuger, dessen Verpflichtung nach dem 31.12.1983 ausgelaufen war, im Rahmen der Ermessensklausel eine Referenzmenge zugewiesen worden war, enthält das Urteil keine Angaben. Hierzu hatte der Gerichtshof auch keine Gelegenheit, da die Vorlagefrage explizit nach der Rechtmäßigkeit des 1. Gedankenstrichs fragt. Auch GA Jacobs kam in seinen Schlußanträgen zu dem Ergebnis, die Vorlagefrage umfasse lediglich Art. 3a Abs. I, 1. Gedankenstrich und könne nicht in einem quasi weiteren Sinne verstanden werden, die gesamte Regelung (oder wenigstens auch diesen zweiten Ausschlußtatbestand) zu erfassen259 • Obgleich sich der Gerichtshof in diesem Urteil nicht eigentlich zu dem 2. Gedankenstrich geäußert hat, kann man seinem generellen Ausspruch, die Teilnehmer an der Nichtvermarktungsaktion dürften keinen Beschränkungen unterworfen werden, die sie wegen der Teilnahme an dieser Aktion besonders benachteiligen, doch schließen, daß auch der 2. Gedankenstrich gegen diese Feststellung verstoßen muß, da die betroffenen Erzeuger eben nur aufgrund ihrer Nichtvermarktungsverpflichtung nur eine sehr kleine Referenzmenge, basierend auf ihrer Erzeugung während der ersten 3 Monate des Jahres 1984, erhalten hatten. Überdies waren diese außerdem gegenüber solchen Teilnehmern an der Aktion benachteiligt, die nicht sofort nach Ablauf ihrer Verpflichtung im Laufe dieser ersten drei Monate wieder Milch erzeugt hatten und daher keine Menge zugewiesen bekommen hatten, da letztere Gruppe einen Anspruch unter Art. 3a geltend machen konnte. Für eine solche Unterscheidung aber gab es keinen ersichtlichen Grund. Die Frage der Rechtmäßigkeit des 2. Gedankenstrichs war zwar in der Rechtssache Reese 260 angesprochen. Das diese Rechtssache vorlegende OVG Schleswig nahm jedoch den Vorlagebeschluß mit der Begründung wieder zurück26 1, die Frage, die es veraniaßt habe, um eine Vorabentscheidung zu ersuchen, sei durch die Entscheidung in der Rechtssache Spagl beantwortet worden. Diese Begründung verwundert, weil - wie soeben gesagt - auch GA Jacobs in seinen Schluß anträgen zu dem Ergebnis gekommen war, im Rahmen der Rechtssache Spagl könne lediglich über den 1. Gedankenstrich, nicht aber über den 2. entschieden werden, und für die Klärung der im 2. Gedankenstrich geRs. C-189/89, Spagl, Slg. 1990,1-4539, Punkt 23 der Schlußanträge, S. 1-4560. Rs. C-44/90, Reese; vgJ. den Hinweis auf diese Rechtssache durch GA Jacobs in seinen verbundenen Schlußanträgen zu den Rs. C-189/89, Spagl, Slg. 1990, 1-4539 und Rs. C-217/89, Pastätter, Slg. 1990,1-4585 (= (Slg. 1990,1-4539,4560). 261 Beschluß des OVG Schleswig vom 7.1.1991, Aktenzeichen 3 OVG A 197/86 - 1 A 226/85 - Schleswig. 259

260

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

troffenen Regelung ausdrücklich auf die noch zu entscheidende Rechtssache Reese verwies 262 • Der Rat hat jedoch, als er mit der o.g. va Nr. 1639/91 Art. 3a va Nr. 857/84 änderte, auch eine Änderung hinsichtlich dieses Ausschlusses vorgenommen263 • e) Diesbezügliche Neujassung von Art. 3a durch die VO Nr. 1639/91 (= SLOM II)

Systematik und Formulierung der durch diese Neuregelung in Kraft gesetzten neuen Version des Art. 3a va Nr. 857/84 sind derart unverständlich, daß es selbst bei Kenntnis der vorangegangenen Verfahren vor dem EuGH fast unmöglich ist, die Regelungsabsicht des Gemeinschaftsgesetzgebers zu erkennen. Vermutlich 264 ist jedoch folgendes gemeint: Zunächst haben nach dem neu formulierten 1. Gedankenstrich in Abs. 1 dieses Artikels sämtliche ehemaligen Nichtvermarkter einen Anspruch auf Zuweisung einer spezifischen Referenzmenge gemäß Art. 3a, deren Nichtvermarktungsverpflichtung nach dem 31.12.1983 abgelaufen ist. Darüber hinaus haben nach dem neu eingefügten UAbs. 26s außerdem solche ehemaligen Nichtvermarkter einen Anspruch auf eine spezifische Referenzmenge gemäß Art. 3a, deren Nichtvermarktungsverpflichtung nach dem 31.12.1982 (und vor dem 1.1.1984) abgelaufen ist und die anschließend wieder mit der Erzeugung begonnen haben und auf dieser Grundlage entweder im Rahmen der Ermessensklausel gemäß Art. 5 Abs. 4 va Nr. 1546/88 oder Art. 9 Abs. 2 iVm Art. 5 Abs. 4 va Nr. 1546/88 oder gemäß Art. 2 va Nr. 857/84 regulär eine Referenzmenge zugewiesen bekommen hatten. Die Nichtvermarkter, die in diese Gruppe fallen, erhielten also mit dieser Neuregelung einen Anspruch auf die volle Nichtvermarkter262 Vgl. nochmals Punkt 23 der Schlußanträge von GA Jacobs in der Rs. C-189/89, Spagl, Sig. 1990,1-4539,4560. 263 Diese Änderung kann nicht der Grund für die Rücknahme des Vorlagebeschlusses des OVG Schleswig gewesen sein, da diese VO erst im Juni 1991 erging, die Rücknahme aber schon im Januar 1991 erfolgte. Auch den Begründungserwägungen zu dieser VO, die im übrigen die Gründe für die sonstigen mit ihr vorgenommenen Änderungen genau angeben, ist nicht zu entnehmen, was genau den Gemeinschaftsgesetzgeber dazu veranlaßt hat, diesbezüglich eine Änderung vorzunehmen. Die 3. Begründungserwägung zu dieser Änderungsverordnung führt lediglich aus, daß Nichtvermarkter, die nach Maßgabe der allgemeinen Bestimmungen eine spezifische Referenzmenge erhalten haben, ebenfalls von der Art. 3a erfaßt werden sollten. 264 Bei einer Vermutung muß es letztlich bleiben, da auch unter Heranziehung der Versionen in anderen Gemeinschaftssprachen dieser Neuregelung aufgrund der komplizierten Formulierung des letzten Unterabsatzes zu Abs. 1 von Art. 3a letztlich nur geschlußfolgert, nicht aber mit letztendlicher Sicherheit der Text verstanden werden kann. 26S Vgl. Art. I Gliederungspunkt 11. a) Ziffer 5. VO Nr. 1639/91.

D. Sonderproblem: Nichtvermarkter

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Referenzmenge, die sich nicht an den ihnen aufgrund der genannten Vorschriften zugewiesenen Mengen orientierte. Daraus folgt gleichzeitig, daß Erzeuger, deren Nichtvennarktungsverpflichtung im Laufe des Jahres 1983 abgelaufen ist, und die nicht wieder mit der Erzeugung begonnen haben, keinen Anspruch auf Zuweisung einer Referenzmenge gemäß Art. 3a hatten 266 • Ob diesem Ausschluß Bedenken gegenüber bestehen, wird sogleich zu erörtern sein. Für solche ehemaligen Nichtvennarkter, deren Verpflichtung nach dem 31.12.1983 abgelaufen ist, gilt nach dem geänderten 1. Gedankenstrich wie bereits gesagt -, daß ihnen ein Anspruch auf Zuweisung einer Menge nach Art. 3a unbeschränkt zusteht, d.h. auch dann, wenn sie nicht vor dem 1.4.1984 wieder mit der Erzeugung begonnen haben, in welchem Falle sie ggf. eine Referenzmenge im Rahmen der Ennessensklausel gemäß Art. 5 Abs. 4 oder Art. 9 Abs. 2 iVm Art. 5 Abs. 4 VO Nr. 1546/88 hätten zugewiesen erhalten können. Haben sie aber gerade dies getan und daher eine Referenzmenge im Rahmen der Ennessensklausel erhalten, so stellt der mißglückt fonnulierte neu eingefügte UAbs. diesbezüglich mit fest, daß dann einem vollen Anspruch auf eine Referenzmenge auf der Grundlage von Art. 3a nichts im Wege steht. Diese letztere Verbindung wird durch den im 1. Gedankenstrich verwendeten Ausdruck "... unbeschadet des letzten Unterabsatzes ... " deutlich. An dieser Stelle hat also der Rat auch das oben dargestellte paradoxe Ergebnis beseitigt, daß sich aus der ursprünglichen Version von Art. 3a Abs. 1,2. Gedankenstrich ergab. Solche Nichtvennarkter, deren Verpflichtung bereits zuvor (d.h. vor dem 1.1.1983, dem ausschlaggebenden Referenzjahr) abgelaufen war, haben auch seit der Neufassung von Art. 3a keinen Anspruch, da es ihnen möglich gewesen wäre, im vollständigen ausschlaggebenden Jahr 1983 Milch zu erzeugen. Taten sie dies nicht, so unterschieden sie sich nicht mehr von den Milcherzeugern, die nicht an der Nichtvennarktungsaktion teilgenommen und ebenfalls 1983 keine Milch erzeugt hatten. Insofern wurden sie nicht - wie es nach den Urteilen des EuGH Voraussetzung für eine Vertrauensschutzverletzung in diesen Fällen wäre - wegen ihrer Teilnahme an der Nichtvennarktungsaktion benachteiligt.

266 Zum Verständnis siehe auch die 4. Begründungserwägung zu dieser va, in der der Rat ausführt, daß diese Personengruppe im Jahre 1983 aus Gründen keine Milch erzeugt hat, die nicht mit ihrer Nichtvermarktungsverpflichtung in Zusammenhang stehen, weswegen er nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes nicht verpflichtet sei, diese Gruppe zu berücksichtigen. Die Formulierung am Ende dieser 4. Begründungserwägung ist mißverständlich, da der Rat sagt, daß von Art. 3a nur diejenigen Erzeuger erfaßt werden sollten, deren Nichtvermarktungsverpflichtung am 31.12.1982 geendet hat. Gemeint ist natürlich, daß Erzeuger, deren Nichtvermarktungsverpflichtung nach dem 31.12.82 abgelaufen ist, grundsätzlich berücksichtigt werden können. So auch die englische Fassung, die von "expired after 31 December 1982" spricht.

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

f) Rechtmäßigkeit der Neujassung

Bedenken gegen diese Neufassung sind gegen die Lösung zu äußern, daß solche Teilnehmer an der Nichtvermarktungsaktion von einer "SLOM-Quote" ausgeschlossen sind, deren Verpflichtung im Laufe des Jahres 1983 ausgelaufen war, die daraufhin nicht unmittelbar wieder mit der Erzeugung begonnen haben und somit ursprünglich (also lange bevor Sonderregeln für die Nichtvermarktungsteilnehmer überhaupt erst erlassen wurden) keine Referenzmenge zugewiesen bekommen hatten, sei es im Rahmen der Ermessensklausel der oben mehrfach genannten Art. 5 Abs. 4 Buchstabe b) und 9 Abs. 2 VO Nr. 1546/88 oder aufgrund von Art. 2 VO Nr. 857/84 (= ,,reguläre" Referenzmenge auf der Grundlage der Produktion während des Referenzjahres 1983). Zu messen ist diese Regelung in erster Linie an den Bedingungen, die der EuGH diesbezüglich aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes abgeleitet hat. Kernsatz dieser Rechtsprechung ist seit den ersten beiden ,.Nichtvermarkter-Urteilen" in den Rechtssachen Mulder (I) und von Deezten (I) (und seither in ständiger Rechtsprechung)267, daß die Teilnehmer an dieser Gemeinschaftsaktion später keinen Beschränkungen unterworfen werden dürfen, die sie gerade wegen des Eingehens dieser Verpflichtung in besonderer Weise beeinträchtigen. Insbesondere sagt der EuGH in der Rechtssache Spagl268 : "Dagegen verbietet es der Grundsatz des Vertrauensschutzes, ... , einen solchen Stichtag so festzusetzen, daß er auch den Ausschluß solcher Erzeuger von Art. 3a bewirkt, die in Erfüllung einer gemäß der VO Nr. 1078n7 269 eingegangenen Verpflichtung während des gesamten oder eines Teils des Referenzjahres keine Milch geliefert haben." Nun könnte argumentiert werden, die neue Version von Art. 3a berücksichtige die betroffenen Erzeuger in vollem Umfange, wenn sie nur irgendwann nach Ablauf ihrer Nichtvermarktungsverpflichtung und vor Beginn der Quotenregelung am 1.4.1984 Milch (in welcher Menge auch immer) erzeugt haben. Haben sie aber die Produktion nach Ablauf ihrer Nichtvermarktungsverpflichtung nicht wieder aufgenommen, so habe dies eben nicht mit der Teilnahme an der Nichtvermarktungsaktion zusammengehangen, sondern andere Gründe gehabt. Andererseits war es häufig der Fall, daß Erzeuger nach Ablauf ihrer Nichtvermarktungsverpflichtung aus finanziellen Gründen nicht in der Lage waren, unmittelbar wieder mit der Produktion zu beginnen, dennoch aber während der Jahre ihrer laufenden Nichtvermarktungsverpflichtung Investitionen in Hinblick auf die Wiederaufnahme getätigt hatten. Dieser Umstand lag 267 Vgl. im Urteil in der Rs. 120/86, Mulder (I), Sig. 1988,2321, Rdnr. 24 der Urteilsgrunde; Rs. 170/86, von Deetzen (I), Sig. 1988, 2355, Rdnr. 13 der Urteilsglilnde; aus der Nachfolgerechtsprechung beispielsweise Rs. C-217/89, PastiJtter, Sig. 1990, 1-4586, Rdnr. 9 der Urteilsglilnde; Rs. C-264/90, Wehrs, Sig. 1992, 1-6285, Rdnr. 8 der Urteilsgrtlnde. 268 Rs. C-189/89, Spagl, Sig. 1990,1-4539,4579. 269 ABI. Nr. L 131 vom 26.5.1977, S. 1.

D. Sonderproblem: Nichtvermarkter

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insbesondere in dem, diese Neuregelung auslösenden, oben besprochenen Rechtsstreit Spagl zugrunde. Sowohl das diese Rechtssache vorlegende Finanzgericht München in seinem Vorlagebeschluß als auch GA Jacobs in seinen diesbezüglichen Schlußanträgen270 hatten eben in dieser Weise argumentiert und - vor allem das Finanzgericht München - auf die wirtschaftlich besonders schwierige Lage der Nichtvennarkter hingewiesen. GA Jacobs sieht Art. 3a VO Nr. 857/84 in diesem Punkt deswegen als rechtswidrig an, weil er rückwirkend daran anknüpft, ob der Nichtvennarkter nach Ablauf seiner Verpflichtung noch im Jahre 1983 produziert hat oder nicht ohne daß zuvor eine ..Warnung" gegeben worden wäre271 • Folgt man dieser Rechtsauffassung, so hätte dies jedoch die Konsequenz, daß dann die gesamte Milchquotenregelung in Frage zu stellen ist, da die Rechtsvorschriften von 1984, mit denen diese Regelung in Kraft gesetzt wurde, allgemein (also in Hinblick auf sämtliche Milcherzeuger) die in der Vergangenheit liegende Produktion als Orientierungswert zum Zwecke der Ennittlung der Referenzmengen zugrundelegten. Gegen wirtschaftlich einschneidende agrar-marktpolitische Lenkungsmaßnahmen bestehen jedoch keine durchgreifenden - rechtlichen - Bedenken. Außerdem ist zu beachten, daß diese Rechtsvorschriften die Zuweisung spezifischer Referenzmengen in besonderen Härtefällen u.ä. vorsehen, die auch auf die Nichtvennarkter grundsätzlich Anwendung finden. Grundsätzlich können also der SLOM lI-Regelung im Prinzip insoweit keine rechtlichen Bedenken entgegengebracht werden, als sie verlangt, daß ein Nichtvennarkter, dessen Verpflichtung im Laufe des Jahres 1983 geendet hatte, die Produktion überhaupt im Jahre 1983 wieder aufgenommen hat, um im Rahmen von Art. 3a zu einer spezifischen Nichtvennarkter-Referenzmenge kommen zu können272 • Diese Wertung kann aber nicht uneingeschränkt gelten: Dem Argument, die nicht unmittelbare Wiederaufnahme der Produktion im Jahre 1983 nach Ablauf der Nichtvennarktungsverpflichtung habe nichts mit dieser Verpflichtung zu tun, sondern beruhe auf anderen Umständen, kann nämlich nur insoweit gefolgt werden, als es sich um Erzeuger handelt, deren Verpflichtung zu einem frühen Zeitpunkt des Jahres 1983 abgelaufen war, da diesen (wenn auch unter besonderen finanziellen Schwierigkeiten) zuzumuten war, die Erzeugung irgendwann im Laufe des Jahres 1983 wieder zu beginnen. Insofern befanden sich die Teil270 Vgl. die Ausführungen von GA Jacobs in seinen Schlußanträgen in der Rs. C-189/89, Spagl, Slg. 1990,1-4539,4562, Punkte 31 und 32. 271 Vgl. die Ausführungen von GA Jacobs in seinen Schlußanträgen in der Rs. C-189/89, Spagl, Slg. 1990,1-4539,4562, Punkt 31. 272 Ironischerweise führt diese Wertung zu dem Ergebnis, daß der Kläger des Vorlageverfahrens, welches zu dieser Änderung führte, Karl Spagl, letztlich wohl nicht von dieser neuen Möglichkeit profitieren konnle, da dessen Verpflichtung ja bereits Ende März 1983 ausgelaufen war.

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

nehmer an der Nichtvermarktungsaktion nicht in einer schwierigeren Lage als andere Erzeuger, die ebenfalls die Milcherzeugung aufnehmen oder erweitern wollten und dies wegen finanzieller Schwierigkeiten nicht konnten. Dieses Ergebnis hinzunehmen wird jedoch umso schwieriger, je näher der Ablauf der Nichtvermarktungsverpflichtung am Jahresende von 1983 lag. Rechtlich gesehen wäre natürlich immer nach Ablauf der Nichtvermarktungsverpflichtung die Möglichkeit zur Erzeugung gegeben gewesen, wirtschaftlich oder tatsächlich ggf. aber nicht. Selbst aber, wenn man diesbezüglich einen strengen Maßstab anlegt und also der Meinung anhängt, es komme einzig auf die tatsächliche nicht genutzte - Produktionsmöglichkeit an, so sind doch Fallkonstellationen denkbar, in denen dies zu unbilligen Ergebnissen führt. Dies wird besonders deutlich, wenn man sich Fälle vorstellt, in denen die Nichtvermarktungsverpflichtung in den letzten Tagen des Jahres 1983 ausgelaufen war und der betroffene Erzeuger erst zu Beginn des Jahres 1984 mit der Erzeugung begonnen hatte. Falls in dem für ihn relevanten Mitgliedstaat die Ermessensklausel von Art. 5 Abs. 4 Buchstabe b) bzw. 9 Abs. 2 VO Nr. 1546/88 nicht angewandt wurde, ging er bei der Zuweisung einer Referenzmenge schließlich leer aus, da über die Berechnungsgrundlage für eine ,,reguläre" Referenzmenge gemäß Art. 2 VO Nr. 857/84 nur die Erzeugung des Referenzjahres (1983) herangezogen werden konnte. Natürlich kann man auch in diesen Fällen entgegenhalten, daß auch einem solchen Erzeuger die Möglichkeit offengestanden hätte, während der verbleibenden Tage des Jahres 1983 Milch zu erzeugen, was ihm einen Referenzmengenanspruch unter Art. 2 VO Nr. 857/84 gesichert hätte. Treibt man diese Überlegung quasi ad absurdum, so trifft dieses Ergebnis gar für solche Erzeuger zu, deren Verpflichtung zur Nichtvermarktung am 30.12.1983 geendet hatte und der noch die theoretische Möglichkeit zur Erzeugung am 31.12.1983 gehabt hätte. Hat ein solcher Erzeuger diese Möglichkeit nicht genutzt, so entschied diese Frage (also die Tatsache der Erzeugung oder Nichterzeugung an einem einzigen Tag nach Ablauf einer 5-jährigen Nichtvermarktungsverpflichtung) fünfeinhalb Jahre später (d.h. mit Inkrafttreten der SLOM lI-Regelung) darüber, ob diesem Erzeuger eine volle "SLOM-Quote" oder überhaupt keine zugewiesen werden kann. Mit den durch den Gerichtshof entwickelten Kriterien bzgl. des Vertrauensschutzes ist dies - wie oben bereits gesagt - nur vereinbar, wenn man zu dem Ergebnis kommt, die Tatsache der nicht unmittelbaren Wiederaufnahme der Erzeugung könne nicht als Nachwirkung der Nichtvermarktungsverpflichtung angesehen werden, sondern als ,,Nichterzeugung aus anderen Gründen". Selbst aber, wenn man zu diesem Ergebnis käme, so muß eine gesetzliche Regelung, die solche Fallkonstellationen ermöglicht, auch an anderen Grundsätzen, insbesondere denen der verbotenen Diskriminierung und der Verhältnismäßigkeit, gemessen werden. Zwar überläßt der EuGH insbesondere mit Blick auf den Grundsatz der verbotenen Diskriminierung dem Gesetzgeber

D. Sonderproblem: Nichtvermarkter

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einen sehr weiten Ennessensspielraum273 , doch führt eine Überprüfung der Regelung unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit zu deren Rechtswidrigkeit. Mißt man nämlich hier das Ziel, mit dem totalen Ausschluß der betroffenen Erzeuger ein ordnungsgemäßes Funktionieren des Marktes zu erreichen, an dem rechtlichen und wirtschaftlichen Verlust, den die Betroffenen erleiden und den Gründen, die letztlich zu diesem Ausschluß geführt haben, so muß dieses Mittel, insbesondere da auch andere denkbar sind274 , zurückstehen. Um hier zu billigen Ergebnissen zu kommen, hätte man beispielsweise zur Voraussetzung machen können, daß die Erzeugung vor dem 1.4.1984 wieder hätte aufgenommen werden müssen, ohne zusätzlich zu verlangen, daß den betroffenen Erzeugern außerdem eine Referenzmenge (auf welcher Grundlage auch immer) zugewiesen worden war. Damit hätte man der betroffenen Gruppe von Nichtvennarktern eine Art "Schonfrist" eingeräumt. Gegen das Ausschlußdatum 1.4.84 läßt sich hier (wie allgemein) nicht einwenden, daß auch dies zu unverhältnismäßigen Ausschlüssen geführt habe, da zu diesem Zeitpunkt die Absicht der Gemeinschaft, eine Quotenregelung einzuführen, allgemein bekannt war. Zur Unverhältnismäßigkeit führt vor allem die Absolutheit dieses Ausschlusses: Entweder man hatte 1983 irgendwann noch produziert und dafür eine Referenzmenge erhalten - dann ist der Weg zu einem Anspruch gemäß Art. 3a komplett eröffnet - oder man hatte nicht mehr produziert - dann ist der Anspruch vollkommen ausgeschlossen. Im übrigen begegnen der Neufassung in diesen Punkten keine Bedenken, da nunmehr ausgeschlossen war, daß Erzeuger aufgrund der Teilnahme an der Nichtvennarktungsaktion benachteiligt wurden, was insbesondere für den neuen Stichtag des 31.12.1982 gilt. Dies stellte der EuGH in der Rechtssache Dowling 27S ausdrücklich mit den Worten fest: "Der Grundsatz (des Vertrauensschutzes ) verbietet nämlich nicht, daß im Rahmen einer Regelung wie der der Zusatzabgabe einem Landwirt Beschränkungen auferlegt werden, weil er während einer bestimmten Zeit vor dem Inkrafttreten dieser Regelung aus Gründen, die nicht mit seiner Verpflichtung zur Nichtvennarktung oder Umstellung zusarnrnenhängen, keine Milch vennarktet hat". Der Kläger des diesem Vorlageverfahren zugrundeliegenden Rechtsstreits vor dem irischen Supreme Court konnte, nachdem seine Nichtvennarktungsverpflichtung bereits im November 1982 ausgelaufen war, die Erzeugung wegen einer bis 1984 andauernden Krankheit nicht wieder aufnehmen. Einen Anspruch auf der Grundlage von 273 Insbesondere gilt dies für marktlenkende Maßnahmen im Rahmen der GAP, wie bereits mehrfach erörtert, vgl. z.B. verb. Rs. C-267/88 bis C-285/88, Wuidart, Sig. 1990, 1-467; vgl. nochmals Streinz, Bundesverfassungsgerichtlicher Grundrechtsschutz und EG-Recht, S. 416. 274 Man denke zum Beispiel an weitere Quotenaufkaufaktionen oder eine generelle gleichmäßige Kürzung sämtlicher Quoten. 27S Rs. C-85190, Dowling, Urteil vom 22.10.1992, Sig. 1992,1-5305.

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

Art. 3a VO Nr. 857/84 konnte der Kläger wegen des genannten Ausschlußdatums nicht geltend machen und eine im Jahre 1983 produzierte Menge nicht nachweisen. Insofern produzierte Dowling also im Jahre 1983 nicht aufgrund seiner Nichtvermarktungsverpflichtung keine Milch, sondern aufgrund seiner Krankheit. Dem Urteilsspruch des EuGH ist daher jedenfalls insoweit zuzustimmen.

3. Ausschluß der Berechnung der Nichtvermarkter-Referenzmenge auf der Basis eines alternativen Referenzjahres im Sinne von Art. 3 Nr. 3 VO Nr. 857/84 In der Rechtssache Dowling ergab sich aber noch ein weiteres Rechtsproblem: Grundsätzlich hätte Irland als zuständiger Mitgliedstaat gemäß Art. 3 Nr. 3 VO Nr. 857/84 in Verbindung mit Art. 3 VO Nr. 1371/84 (später abgelöst durch Art. 3 VO Nr. 1546/88) der Kommission aufgrund des Vorliegens eines Härtefalls alternativ die Jahre 1981 oder 1982 als Referenzjahre zugrundelegen können. In diesen Vorschriften war nämlich der Fall der ,.langfristigen Berufsunfahigkeit" als anerkennungsfähiger Härtefall vorgesehen, der das Ausweichen auf ein Alternativjahr (1981 oder 1982) rechtfertigt. In den Jahren 1981 und 1982 hatte Dowling aber, da er noch unter seiner Nichtvermarktungsverpflichtung stand, ebenfalls keine Milch erzeugt. Daher kam prima facie auch diese Vorschrift nicht als Anspruchsgrundlage in Betracht. Dowling fühlte sich daher gegenüber solchen Landwirten, die nicht an der Nichtvermarktungsverpflichtung teilgenommen hatten, benachteiligt, weil diese in den Jahren 1981 und 1982 rechtlich in der Lage gewesen wären, Milch zu erzeugen, während er selber unter der Nichtvermarktungsverpflichtung gestanden hat. Vor dem irischen Gericht ging es um die Frage, ob die Vorschriften der VO Nr. 857/84 eine Möglichkeit eröffnen, Dowling eine Referenzmenge zuzuweisen. Das Vorlageverfahren war also außer mit der gerade besprochenen Rechtmäßigkeit der neuen Version von Art. 3a auch mit Auslegung und Rechtmäßigkeitsprüfung von Art. 3 Nr. 3 VO Nr. 857/84 insofern befaßt, als diese Vorschrift lediglich 1981 und 1982 als Alternativreferenzjahre vorsieht. Der EuGH hatte also zu entscheiden, ob Art. 3 Nr. 3 VO Nr. 857/84 in Hinblick auf die Situation der Nichtvermarkter gegen höherrangigeres Recht verstoße. Erstaunlicherweise überprüft der Gerichtshof die Rechtmäßigkeit dieser Vorschrift nur am Maßstab des Diskriminierungsverbotes, nicht aber am Grundsatz des Vertrauensschutzes. Der EuGH hatte über die Frage der Rechtmäßigkeit von Art. 3 Nr. 3 VO Nr. 857/84 bereits zu einem früheren Zeitpunkt in der Rechtssache Erpelding276 in Hinblick auf "normale" Erzeuger, also solche, die nicht an der 276 Rs. 84/87, Erpelding Sig. 1988, 2647; hierzu siehe bereits oben in diesem Kapitel, Teil B, Gliederungspunkt C., H., 1., b), bb), (2), (c).

D. Sonderproblem: Nichtvermarkter

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Nichtvennarktungsaktion teilgenommen hatten, zu entscheiden und sie für rechtmäßig befunden. Ohne aber auf die besondere Situation der Nichtvermarktungsteilnehmer einzugehen, wiederholt er lediglich den bereits in dem Urteil Erpelding ausgesprochenen Satz, die Diskriminierung sei im Interesse sowohl der Rechtssicherheit als auch der Wirksamkeit der Rechtsvorschriften notwendig und daher gerechtfertigt. Dieser Ausspruch ist mit Blick auf die übrigen Nichtvennarkter-Urteile inkonsequent; Dowling wurde ja gerade wegen seiner Teilnahme an der Nichtvennarktungsaktion besonderen Beschränkungen unterworfen, die andere Erzeuger nicht trafen, da er, falls er an der Nichtvennarktungsaktion nicht teilgenommen hätte, das Recht gehabt hätte, entweder 1981 oder 1982 als Referenzjahr heranzuziehen. Dieses Recht war ihm also nur aufgrund seiner Teilnahme an der Nichtvennarktungsaktion verwehrt, während alle anderen Erzeuger diesen Vorteil in Anspruch nehmen konnten. In diesem Punkt kann das Urteil daher nicht überzeugen. 4. Kürzung der SLOM-Quote aufgrund zuvor zugewiesener Referenzmengen Die drei SLOM-Regelungen bestimmten ferner, daß die nach diesen Vorschriften ermittelten spezifischen Referenzmengen um die Mengen zu kürzen waren, die die Erzeuger bereits aufgrund anderer Rechtsvorschriften (insbesondere im Rahmen der Ennessensklauseln oder aufgrund Art. 2 VO Nr. 857/84 für die tatsächliche Erzeugung im Jahre 1983) erhalten hatten277 . Die ursprüngliche Version von Art. 3a Abs. 2 UAbs. 2 war in der Weise fonnuliert, daß die Nichtvennarkter-Referenzmenge in jedem Falle um die Menge zu kürzen ist, die der Erzeuger bereits auf der Grundlage von Art. 3 Nr. 1278 undloder279 2280 und/oder nach Art. 4 Abs. 1 Buchstabe b)281 undloder C)282 in anderer Weise

277 Art. 3a Abs. 2 UAbs. 2 VO Nr. 857/84 (SLOM 1 und II) und Art. 2 Abs. 2 VO Nr. 2055/93 (SLOM ID) (im Falle des ,,kumulierenden" Übernehmers). 278 Es handelt sich hierbei um die spezifischen Referenzmengen wegen der Teilnahme an einem Entwicklungsplan vor Beginn der Quotenregelung, s.o. in diesem Kapitel, Teil B, Gliederungspun1ct C., H., 1., b), bb), (2), (a). 279 Zur Verwendung der Begriffe "und/oder" im Vergleich zu "und" alleine vgl. die Ausführungen zu der Rs. Dent (Rs. C-84/90, Sig. 1992,1-2009), sogleich hier im Anschluß. 280 Es handelt sich hierbei um die spezifischen Referenzmengen für Junglandwirte, s.o. in diesem Kapitel, Teil B, Gliederungspunkt C., II., 1., b), bb), (2), (b). 281 Spezifische Referenzmengen für Landwirte, die einen Entwicklungsplan nach Beginn der Quotenregelung durchgeführt hatten, s.o. in diesem Kapitel, Teil B, Gliederungspunkt C., II., 1., b), bb), (2), (a). 282 Spezifische Referenzmengen für Haupterwerbslandwirte, s.o. in diesem Kapitel, Teil B, Gliederungspunkt C., H., 1., b), bb), (2), (d).

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

zugewiesen bekommen hatte. Nach dieser Fonnulierung kam es nicht darauf an, ob diese andere spezifische Referenzmenge in Hinblick auf denselben Betrieb oder Betriebsteil oder einen völlig anderen Betrieb zugewiesen worden war. Spezifische Referenzmengen auf der Basis der Art. 5 Abs. 4 Buchstabe b) bzw. Art. 9 Abs. 2 iVm 5 Abs. 4 Buchstabe b) der VO Nr. 1546/88 wurden in der ursprünglichen Fassung von Art. 3a Abs. 2 UAbs. 2 in Bezug auf Kürzungen nicht genannt, da solche spezifischen Mengen ja, wie oben ausführlich erörtert, gar zu einem völligen Anspruchsausschluß (und nicht nur einer entsprechenden Kürzung) auf Zuweisung einer Menge gemäß Art. 3a führte. Bei der Revision und Neufassung von Art. 3a mit der VO Nr. 1639/91 (= SLOM II) wurde u.a. auch der Wortlaut seines Abs. 2 UAbs. 2 geändert. Nach dieser Neufassung waren zum einen weiterhin die bislang auch in der alten Fassung genannten spezifischen Referenzmengen (Art. 3 Nr. 1 und 2, Art. 4 Absatzl Buchstabe b) und c» von der Nichtvennarkter-Referenzmenge abzuziehen. Insofern wurde die Vorschrift aber dahingehend geändert, daß nur solche Mengen abzuziehen sind, die in Bezug auf den Nichtvennarkterbetrieb gewährt worden waren. Zum anderen bestimmte diese Fassung, daß nun auch die für den Nichtvennarkterbetrieb zugewiesenen spezifischen Referenzmengen auf der Basis von Art. 9 Abs. 4 und 5 Abs. 2 iVm 9 Abs. 4 VO Nr. 1546/88, die bislang zu einem kompletten Ausschluß der nach Art. 3a zuweisbaren Referenzmengen geführt hatten, von der nach Art. 3a zuzuweisenden Menge abzuziehen sind. Nach dieser Neufassung von Art. 3a Abs. 2 UAbs. 2 bestanden im Prinzip gegen die Rechtmäßigkeit des Abzugs keine Bedenken mehr, da mit der Zuweisung einer neugeschaffenen spezifischen Referenzmenge für die Teilnehmer an der Nichtvennarktungsaktion die Gründe, die zur Zuweisung anderer spezifischer Referenzmengen (im wesentlichen zum Ausgleich von Härtefällen) erfolgt waren, entfielen. Art. 3a Absatz 2 UAbs. 2 wurde aber dennoch zum Gegenstand eines weiteren Vorlageverfahrens vor dem EuGH, der Rechtssache Dent283 , in der es um die Auslegung dieser Vorschrift ging. Wie oben erwähnt, waren die Nichtvermarkter-Referenzmengen um solche spezifischen Referenzmengen zu kürzen ist, die der Erzeuger "nach Art. 3 Nummern 1 und 2 und/oder nach Art. 4 Abs. 1 Buchstaben b) und c) erhalten" hat. Die Kläger des Ausgangsverfahrens hatten eine spezifische Referenzmenge gemäß Art. 4 Abs. 1 Buchstabe c) erhalten. Von der Möglichkeit der Anwendung des Buchstabens b) hatte der relevante Mitgliedstaat, das Vereinigte Königreich, gar nicht Gebrauch gemacht. Die Kläger argumentierten, daß eine Kürzung der Nichtvennarkter-Referenzmenge gemäß Art. 3a Abs. 2 UAbs. 2 nur dann vorgenommen werden dürfe, wenn der betroffene Erzeuger sowohl eine spezifische Referenzmenge nach Art. 4 Abs. 1 283

Rs. C·84/90, Dent, Sig. 1992,1·2009.

D. Sonderproblem: Nichtvennarkter

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Buchstabe b) und zusätzlich nach Buchstabe c) erhalten hatte. Dies sei durch die Verwendung des Wortes "und" (im Gegensatz zu "und/oder") klargestellt. Dieser Meinung schloß sich der EuGH nicht an. Nach seiner Auffassung reichte es aus. wenn entweder die eine oder die andere Referenzmengenart zugewiesen worden war. es mußten nicht beide kumulativ gegeben sein. Obwohl dem EuGH sicher zuzustimmen ist. da die beiden spezifischen Referenzmengenarten in Art. 4 Abs. 1 Buchstabe b) und c) jeweils völlig andere Situationen vor Augen hatten und ein Zusammenfallen beider Tatbestände lediglich ein Zufall wäre. ist die Rechtsauffassung der Kläger J.J. und M.A. Dent zumindest nachvollziehbar. Es ist nämlich nicht erklärbar. weshalb Art. 3a Abs. 2 UAbs. 2. der insgesamt nur aus einem Satz besteht, zweimal nur den gesetzestechnischen Begriff "und" verwendet und einmal von "und/oder" die Rede ist. obgleich in allen drei Fällen "und/oder" gemeint sein muß. 5. Kürzung der nach Art. 3a ermittelten Referenzmenge um einen pauschalen Satz

a) Die 60%-Regelung nach der ursprünglichen Version von An. 3a Abs. 2 va Nr. 857/84 Ferner bestimmte die erste SLOM-Regelung in Art. 3a Abs. 2. daß den Nichtvermarktern lediglich 60% der Menge Milch oder Milchäquivalent als Referenzmenge zugewiesen werden, welche sie in den 12 Monaten vor dem Monat der Beantragung der Nichtvermarktungsprämie produziert hatten. Hinsichtlich dieser Einschränkung kam es in den beiden Rechtssachen Spag1284 und Pastätter285 zu Vorabentscheidungen durch den EuGH. In diesen Verfahren stellte der EuGH zunächst mit Verweis auf Angaben der Kommission fest 286 • daß die Referenzmengen der .,normalen" Erzeuger (also derjenigen. deren Referenzmengen regulär auf der Basis der Erzeugung im Referenzjahr 1983 errechnet worden war) in keinem Falle um mehr als 17.5% gekürzt worden seien. Die Kürzung der Referenzmengenansprüche der Nichtvermarkter entsprächen daher " ... nicht im entferntesten einem repräsentativen Wert der Sätze für die Erzeuger gemäß Art. 2 ...• vielmehr (übersteigen sie) den Höchstbetrag dieser Sätze um mehr als das Doppelte.... "287. Daher sei die Gruppe der

Rs. C-189/89. Spagl, Slg. 1990, I-4539. Rs. C-217/89. Pastätter, Slg. 1990, I-4585. 286 In der Rs. Spagl, Rdnr. 23 der Urteilsgriinde und in der Rs. Pastätter, Rdnr. 14 der Urteilsgründe. 287 Rs. Spagl, Rdnr. 24 der Urteilsgriinde und in der Rs. Pastätter, Rdnr. 15 der Urteilsgriinde. 284 285

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

Nichtvennarkter gerade wegen ihrer Teilnahme an der Nichtvennarktungsaktion in besonderer Weise beeinträchtigt. Im Anschluß an diese Feststellung fuhr der EuGH fort, sich mit den Argumenten von Rat und Kommission zur Rechtfertigung dieser besonderen Beeinträchtigung auseinanderzusetzen. Rat und Kommission wandten zum einen ein, daß die Berechnung der Referenzmenge der Nichtvennarkter auf Werten beruhen mußte, die bereits mehrere Jahre zurucklagen, d.h. des Jahres vor Eingehung der Nichtvennarktungsverpflichtung, während die übrigen Erzeuger es hätten hinnehmen müssen, daß ihre Referenzmengen auf der Basis der Jahre 1981-1983 ermittelt wurde. Hierbei aber handelte es sich offenbar nur um ein Scheinargument; im Verlauf des Verfahrens konnte nämlich aufgrund von Statistiken, die die Kommission auf Nachfragen des EuGH vorlegte, nachgewiesen werden, daß zwischen 1977, dem Jahr, in welchem die Nichtvennarktungsaktion begann, und 1983 die Milcherzeugung sowohl gemeinschaftsweit als auch auf einzelbetrieblicher Ebene ständig angestiegen war288 • Es konnte also davon ausgegangen werden, daß im Durchschnitt die auf der Basis von Art. 2 VO Nr. 857/84 errechneten Referenzmengen der "nonnalen" Erzeuger sogar noch höher ausgefallen waren, als es der Fall gewesen wäre, hätte man sie auf der Basis ihrer Erzeugung von 1976/77 ermittelt289 • Ferner wandten Kommission und Rat ein, daß eine Beschränkung dieser Art deswegen für notwendig erachtet wurde, weil die Kommission geschätzt hatte, daß für eine Berücksichtigung der Nichtvennarkter zu 100% eine Menge von 1.000.000 t erforderlich gewesen wäre, was aber das auf dem Milchmarkt erzielte prekäre Gleichgewicht gefährdet hätte. Daher habe man beschlossen, die zuzuweisende Menge auf 600.000 t, also 60% der geschätzten Menge, zu beschränken29O • Hierzu merkte der EuGH an, daß es dann möglich gewesen wäre, sämtliche Referenzmengen anteilig zu reduzieren, um dadurch die Zuweisung einer Referenzmenge an die Nichtvennarkter zu ennöglichen, die sie nicht wegen ihrer Teilnahme an der Nichtvennarktungsaktion in besonderer Weise beeinträchtigten291 •

288 Rs. Spagl, Rdnr. 25, 26 der Urteilsgründe und Rdnr. 16, 17 der Urteilsgründe in der Rs. Pastätter. 289 Ein ranghoher Beamter des Juristischen Dienstes der Kommission ließ sich gar zu der Bemerkung hinreißen, es habe sich bei dieser 60%-Regelung um einen "Trick" von Kommission und Rat gehandelt. Es sei angemerkt, daß der Beamte diesen Vortrag als Privatperson und nicht als offizieller Vertreter der Kommission gehalten hat. 290 Vgl. im Sitzungsbericht des Berichterstatters Zuleeg in der Rs. Spagl, Slg. 1990,1-4539, 4553; so auch schon die 5. Begründungserwägung zu der, Art. 3a einführenden VO Nr. 764/89, ABI. Nr. L 84 vorn 29.3.1989, S. 2. 291 Rdnr. 27,28 der Urteilsgründe in der Rs. Spagl und Rdnr. 18, 19 der Urteilsgründe in der Rs. Pastätter.

D. Sonderproblem: Nichtvermarkter

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Die Rechtmäßigkeit der 6O%-Regelung wurde in dem Vorlageverfahren von Deetzen (11)292 erneut aufgeworfen. Die Vorlage, die vom Finanzgericht Hamburg ausging, war an den EuGH gerichtet worden, bevor es in den beiden Rechtssachen Spagl und Pastätter zu einer Entscheidung kam und außerdem, nachdem mit der SLOM II Regelung die Rechtslage bereits an diese Urteile angepaßt worden war. Da es sich in der Rechtssache von Deetzen (m bzgl. der 60%-Regelung aber nicht um die einzige Vorlagefrage handelte, kam es schließlich noch einmal zu einer Entscheidung in Hinblick auf dieses Problem. Das Urteil enthält aber insofern lediglich eine kurze Zusammenfassung der Feststellungen in den vorangegangenen Entscheidungen und keine neuen Ausführungen. b) Rechtslage nach der Änderung von Art. 3a durch die VO Nr. 1639/91 (= SLOM II)

Der Gemeinschaftsgesetzgeber schaffte mit der SLOM lI-Regelung eine neue Berechnungslage, nach der sich die Nichtvermarkter-Referenzmengen auf der Grundlage der Mengen errechnete, für die der Nichtvermarkter eine Prämie bezogen hatte. Dies aber war nicht mehr die erzeugte Menge im Zwölfmonatszeitraum vor Einreichung des Antrages auf Teilnahme an der Nichtvermarktungsprämienaktion, sondern gemäß Art. 4 Abs. 1 VO Nr. 1078177 die Menge, die im Kalenderjahr 1976 erzeugt worden war. Von dieser Basismenge hatten die Mitgliedstaaten einen Abzug vorzunehmen, der dem Durchschnitt aller auf die Referenzmengen der "normalen" Erzeuger vorgenommenen Kürzungen entsprach, mindestens aber 4,5%. Wie der EuGH in seinem Urteil in der Rechtssache Kamp293 entschied, ergab sich der auf die Gruppe der Nichtvermarkter anzuwendende Kürzungssatz aus dem Prozentsatz, der für sämtliche Kürzungssätze, welche auf die normalen Erzeuger Anwendung fanden, zuzüglich der Basiskürzung von 4,5%. Dieser Auslegung von Art. 3a Abs. 2 VO Nr. 857/84 ist zuzustimmen, da die Kürzung in Höhe von 4,5% auch für die übrigen Erzeuger eine zusätzliche Kürzung war, die sich aus einer eigenständigen Regelung, der VO Nr. 775/87, ergab. Die endgültige Festlegung des Kürzungssatzes mußte den Mitgliedstaaten überlassen werden, da diese weite Ermessensspielräume bzgl. der Kürzungsmöglichkeiten besaßen. Dieser 4,5%-ige Basis-Kürzungssatz ergibt sich aus der VO Nr. 775/87, wonach obligatorisch ein Teil der Referenzmengen vorübergehend auszusetzen war294 . Der genaue Kürzungssatz für jeden individuellen 292 Rs. 44/89, von Deetzen (lI), Slg. 1991,1-5119 =Agrarrecht 1991, 306-309. 293 Rs. C-21/92, Kamp, Slg. 1994,1-1619, siehe für den hier diskutierten Zusammenhang Rdnr. 24 der Urteilsgriinde. 294 Hierzu s.o. in diesem Kapitel, Teil B, Gliederungspunkt C., H., 1., c), bb), (1).

3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

250

Nichtvennarkter ergibt sich also aus den jeweiligen mitgliedstaatlichen Rechtsvorschriften. In der Bundesrepublik betrug er gemäß § 6a MGVa 15%. c) Rechtmäßigkeit der Neufassung von Art. 3a Abs. 2

va Nr.

857/84

aa) Steigerung der auf der Grundlage der im Kalenderjahr 1976 erzeugten Milch ennittelten Ausgangsmenge um einen repräsentativen Steigerungssatz der allgemeinen Milcherzeugung oder wenigstens um 1% in entsprechender Anwendung von Art. 2 Abs. 1 va Nr. 857/84?

Nach Art. 2 Abs. 1 va Nr. 857/84 errechnete sich die Referenzmenge der ..nonnalen" Erzeuger auf der Basis ihrer Erzeugung im Kalenderjahr 1981 zuzüglich 1%. Alternativ konnten die Mitgliedstaaten - wie es im wesentlichen auch geschehen ist - 1982 oder 1983 als Referenzjahr wählen29~. Da aber gemäß Art. 5c Abs. 3 va Nr. 804/68 die ursprünglich festgelegte gemeinschaftsweite Gesamtgarantiemenge der Gesamterzeugung des Jahres 1981 zuzüglich 1% entsprach 296 , wirkte sich diese pauschale Erhöhung letztlich in jedem Falle zugunsten der einzelnen Erzeuger aus. In der Folgezeit wurden Teile dieser Mengen obligatorisch teilweise endgültig stillgelegt, teilweise vorübergehend ausgesetzt. Die Neufassung von Art. 3a va Nr. 857/84 trug zwar diesen Kürzungen der Referenzmengen der ..nonnalen" Erzeuger Rechnung, indem sie auch die Menge, die die Nichtvennarkter im Jahre 1976 erzeugt hatten, und die damit Berechnungsgrundlage für die Höhe der Nichtvennarkterprämie war, in oben beschriebener Art und Weise kürzte. Andererseits sah sie allerdings eine pauschale Erhöhung dieser Menge, bevor dann eine durchschnittliche Kürzung vorzunehmen ist, nicht vor. Man hätte erwägen können, diese Menge ebenfalls um 1% oder gar um einen repräsentativen Steigerungssatz, den die ..nonnalen" Erzeuger zwischen 1976 und 1983 durchschnittlich erzielt hatten 291 , zu erhöhen. Folgender Frage ist daher nachzugehen: Hatten die Teilnehmer an der Nichtvennarktungsaktion einen Anspruch auf Berücksichtigung eines hypothetischen Steigerungssatzes oder wenigstens auf eine Steigerung von 1%? Zu fragen ist also zunächst, ob sich das zu schützende Vertrauen auch auf eine hypothetische Steigerung der Milcherzeugung erstreckt hat. Der EuGH hatte in den ersten beiden Rechtssachen zur Nichtvennarkterproblematik, Mulder (1)298

29~ S.o. in diesem Kapitel, Teil B, Gliederungspunkt C., n., 1., b), aa). 296 Oben in diesem Kapitel, Teil B, Gliederungspunkt B. 291

Siehe hierzu nochmals die Ausführungen des EuGH in seinem Urteil in der Rs. C·189/89,

Spagl, Sig. 1990,1·4539, Rdnr. 25, 26 der Urteilsgründe. '298

Rs. 120/86, Mulder(l), Slg. 1988,2321, Rdnr. 23 der Urteilsgründe.

D. Sonderproblem: Nichtvermarkter

251

und von Deetzen (D299, festgestellt, daß die betroffenen Erzeuger nicht darauf vertrauen durften, die Erzeugung unter denselben Bedingungen wie den vorher geltenden wiederaufnehmen zu können und inzwischen erlassenen markt- oder strukturpolitischen Maßnahmen nicht unterworfen zu sein. Bei der hier gestellten Frage geht es nicht um die Wiederaufnahme der Erzeugung unter denselben Bedingungen wie vor Beginn der Nichtvermarktungsverpflichtung, sondern gar darum, ob diese zu noch besseren Bedingungen wiederaufgenommen hätte werden können. Man könnte schließen, daß, wenn man schon nicht darauf vertrauen darf, zu denselben Bedingungen die Erzeugung wiederaufnehmen zu können, man erst recht nicht darauf vertrauen darf, zu noch besseren Bedingungen wieder zum Markt Zugang zu finden. Insofern könnte ein Anspruch auf Zuweisung einer auf einer hypothetischen Berechnung beruhenden Menge nicht aus dem Vertrauensschutzgrundsatz hergeleitet werden. Diese erste Feststellung des EuGH kann jedoch nicht losgelöst von seiner zweiten gesehen werden, wonach ein berechtigtes Vertrauen darauf bestand, keinen besonderen Beschränkungen (also solchen, die über die allgemeinen, für alle Milcherzeuger gleichermaßen anwendbaren, noch hinausgehen), unterworfen zu werden 3°O. Daß die Verwendung der Formulierung "besondere Beschränkungen" darlegt, daß der EuGH in diesen Urteilen im Grunde die beiden allgemeinen Rechtsgrundsätze des Vertrauensschutzes und den des Diskriminierungsverbots zusammen betrachtet und prüft, wird an späterer Stelle noch genauer zu behandeln sein. Es soll hier der Hinweis darauf genügen, daß es im Grunde auch um die Frage einer Diskriminierung geht. Bzgl. dieses letzteren Rechtsgrundsatzes ist es ständige Rechtsprechung des EuGH, daß dem Gemeinschaftsgesetzgeber ein weiter Spielraum zur Gestaltung der GAP zur Verfügung steht, innerhalb dessen er restriktive, wirtschaftlich einschneidende Maßnahmen ergreifen darf3O I . Hiermit korrespondiert im übrigen auch seine allgemeine Rechtsprechung zum Vertrauensschutzgrundsatz, mit der er generell sehr strenge und restriktive Anforderungen an die Wirtschaftsteilnehmer stellt302 • Die hier diskutierte Frage betrifft letztlich aber den Nicht-Diskriminierungsgrundsatz. Fragt man nach einem objektiven Differenzierungskriterium, das es rechtfertigt, die Referenzmengen der Nichtvermarkter auf der Grundlage ihrer Erzeugung von 1976 zu errechnen, ohne diese Menge um 299 Rs. 170/86, von Deetzen (I), Slg. 1988,2355, Rdnr. 12 der VrteilsgrUnde.

Vgl. im Urteil in der Rs. 120/86, Mulder (I), Slg. 1988,2321, Rdnr. 24 der UrteilsgrUnde und Rs. 170/86, von Deetzen (I), Slg. 1988,2355, Rdnr. 13 der UrteilsgrUnde. 301 Hierzu siehe für viele GilsdoiflPriebe in: GrabitzlHilf (Hrsg.), EGV zu Art. 40, Rdnr. 72 Cf.; Vajda, 4 ELR (1979), S. 241-261 und 341-355, insb. S. 250 ff.; in Bezug auf die Milchquotenregelung und den dazu ergangenen Urteilen des EuGH, Cardwell, (29) CMLRev. 1992, S. 723-747, insb. S. 727-735. 302 Vgl. hierzu z.B. Borchardt EuGRZ 1988, 309 ff. (312 f.); Thiele, Agrarrecht 1988, 333 ff. (338). 300

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

einen hypothetischen Betrag zu erhöhen, so läßt sich ein solcher in der Tatsache sehen, daß die Teilnehmer an der Nichtvermarktungsaktion 5 Jahre lang eine Prämie für die Nichtvermarktung bezogen haben, während derer sie keinerlei wirtschaftliches Risiko zu tragen hatten (wie z.B. eine Epidemie, ein unnatürliches Sterben des Viehbestandes, was zu einer geringeren Erzeugung als der üblichen führte und damit, falls dieser Umstand auch die Erzeugung in den Jahren 1981 bis 1983 beeinträchtigt hätte, zu einer geringeren Referenzmenge geführt hätte, usw.). Würde man ihnen eine hypothetische Menge zubilligen, so hätte dies im Gegenteil zu einer ungerechtfertigten Bevorteilung der Nichtvermarkter gegenüber den übrigen Erzeugern geführt. Das Ausgehen von der Erzeugung im Jahre 1976 berücksichtigt daher einerseits das berechtigte Vertrauen der Gruppe der Nichtvermarkter, überhaupt wieder zum Markt zugelassen zu werden, andererseits wird dadurch aber auch das Diskriminierungsverbot beachtet. Gegen diese Entscheidung des Gemeinschaftsgesetzgebers ist daher nichts einzuwenden. Was die andere Frage angeht, ob denn die auf der Grundlage der 1976 erfolgten Erzeugung berechnete Menge um 1% zu erhöhen sei, lassen sich Anhaltspunkte in dem Urteil des EuGH zur außervertraglichen Haftung der Gemeinschaft gegenüber den betroffenen Teilnehmern an der Nichtvermarktungsaktion 303, welches an späterer Stelle noch genauer zu besprechen sein wird, finden. Der EuGH ging in diesem Urteil darauf ein, welche hypothetische Erzeugungsmenge zum Zwecke der Berechnung des Schadens der Nichtvermarkter zugrundezulegen ist. Hierbei setzte er eine Erhöhung um 1% in entsprechender Anwendung von Art. 2 Abs. 1 VO Nr. 857/84 an, damit die " ... Kläger ... keine spezifische Einbuße erleiden"304. Weitere Begründungen zu diesem Punkt lassen sich dem Urteil jedoch nicht entnehmen. Denkwürdig ist, daß sich der EuGH zur Berechnung der relevanten Menge nicht einfach gerade auf die hier diskutierte SLOM lI-Regelung, die zum Zeitpunkt des Erlasses dieses Urteils bereits seit fast einem Jahr galt, gestützt hat. Denn wäre die Berechnungsmethode in dieser Regelung (wie oben kurz erläutert) bedenkenlos, so hätte ihre Heranziehung nahegelegen. Da der EuGH dies aber gerade nicht getan hat, steht zu vermuten, daß er in diesem Punkt weiterhin Bedenken gegen die Berechnung der Nichtvermarkter-Referenzmengen unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes hat. Eine diesbezügliche Entscheidung war anläßlich der anstehenden Rechtssachen nicht möglich, da es um ein Amtshaftungsverfahren ging und nicht um die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Berechnung der Nichtvermarkter-Referenzmengen. Ob dem EuGH, falls die Vermutung zutrifft, daß er diese Bestimmung für bedenklich hält, zuzustimmen ist, ist jedoch eine andere Frage. Diesbezüglich ist 303 Verb. Rs. C-I04/89 und C·37/90, Mulder(Il), Slg. 1992,1-3061. 304 Vgl. im Urteil in der Rs. Mulder (Il), Rdnr. 29 der Urteilsgrtlnde.

D. Sonderproblem: Nichtvermarkter

253

zu demselben Ergebnis zu kommen wie gerade zuvor hinsichtlich der hypothetischen Erhöhung um einen repräsentativen Steigerungssatz. Die 1%-ige Erhöhung der 1981 von den übrigen Erzeugern produzierten Milch sollte der Steigerung der Milchproduktion dieser Erzeuger zwischen 1981 und dem Beginn der Garantiemengenregelung Rechnung tragen. 1981 wurde als Orientierungswert genommen, da dieses Jahr bereits bei der Bestimmung der vorangegangenen Garantieschwelle zugrundegelegt worden war305 . Die 1%-ige Erhöhung knüpft also an die tatsächlich bei den Milcherzeugern allgemein stattgefundene Steigerung an, so daß sich dieser Sachverhalt vom obigen nicht unterscheidet. Die Nichtvermarkter haben an dieser Steigerung nicht teilgenommen und können daher auch nicht darauf vertrauen, zu besseren Bedingungen wieder am Marktgeschehen teilzuhaben, als es vor Eingehung der Nichtvermarktungsverpflichtung der Fall war. Der Gemeinschaftsgesetzgeber war daher berechtigt, die 1%ige Steigerung im Falle der Nichtvermarkter nicht anzuwenden306 . bb) Rechtmäßigkeit der Kürzung Gegen die Anordnung der Kürzung der Nichtvermarkter-Refernzmengen wurden Bedenken geäußert. Im Rahmen des Vorlageverfahrens durch das Finanzgericht Düsseldorf in der Rechtssache Kamp307 wurde argumentiert, eine Kürzung der Nichtvermarkter-Referenzmengen dürfe nicht vorgenommen werden, da die Nichtvermarkter auch nicht an dem Anlaß beteiligt waren, der überhaupt erst zur Kürzung geführt hatte, nämlich der Steigerung der Milcherzeugung zwischen 1981 und 1983. Der EuGH sah in seinem Urteil in dieser Rechtssache zwar grundsätzlich die Möglichkeit einer Diskriminierung aufgrund dieser Tatsache. Der Gemeinschaftsgesetzgeber habe jedoch die Gruppe der Nichtvermarkter mit der Gesamtheit der übrigen Erzeuger pauschal vergleichen dürfen, da man keine hypothetische Entwicklung der Milcherzeugung der Nichtvermarkter habe zugrundelegen können, daß also die Nichtvermarkter ihre Erzeugung tatsächlich gesteigert hätten. Auch solche "normalen" Erzeuger, deren Erzeugung zwischen 1981 und 1983 zurückgegangen war, mußten eine Kürzung ihrer Referenzmengen hinnehmen. Die Nichtvermarkter hatten also keinen Anspruch darauf, nur mit der Gruppe solcher übrigen Erzeuger verglichen zu werden, die 305 Vgl. die 2. Begründungserwägung in der ursprünglichen Grundregeln-VO Nr. 857/84 (ABI 1984 Nr. L 90, 13). 306 Zu diesem Punkt äußerte sich auch GA Jacobs, vgl. Punkt 66 der Schlußanträge zur Rs. C21/92, Kamp, Sig. 1994,1-1619, obwohl das vorlegende Finanzgericht Düsseldorf diese Frage gar nicht gestellt hatte. Er kommt ebefalls zu dem Ergebnis, daß es einer solchen I %-igen Erhöhung nicht bedurfte. Offen bleibt, ob er damit die Schadensberechnungsmethode, die der EuGH in dem Amtshaftungsverfahren entwickelt hatte, in diesem Punkte kritisieren möchte. 307 Rs. C-21/92, Kamp, Sig. 1994,1-1619, Rdnr. 30 ff. der Urteilsgrunde.

254

3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

ihre Erzeugung zwischen 1981 und 1983 tatsächlich gesteigert hatten, um dann einwenden zu können, daß dies bei ihnen aufgrund ihrer Nichtvermarktungsverpflichtung eben nicht stattgefunden habe, so daß auch eine Kürzung nicht zulässig sei. Die Rechtmäßigkeit der neugetroffenen Bestimmung in Art. 3a Abs. 2 ist jedoch in einem anderen Punkte fragwürdig. Die übrigen Erzeuger hatten für ihre obligatorisch stillgelegten Mengen - jedenfalls in Höhe der Basiskürzung von 4,5% auf der Grundlage der VO Nr. 775/87 - eine Vergütung bezogen, wovon die Nichtvermarkter aber ausgeschlossen wurden 308 . In seinem Urteil zur außervertraglichen Haftung sagte der EuGH auch, daß ..... diese Vergütung bei der Ermittlung des repräsentativen Kürzungssatzes zu berücksichtigen (iSt)"309. Zwar machte er keine Angaben dazu, in welcher Weise dies zu berücksichtigen sein soll, gemeint sein muß aber, da es in dieser Entscheidung nicht um die Zuweisung einer Referenzmenge, sondern um die Berechnung von Schadenersatz ging, daß zu diesem Zweck (also der Schadenermittlung) die hypothetische Referenzmenge ohne Anwendung dieses Kürzungssatzes zu errechnen ist. In diesem Sinne äußerte sich auch GA van Gerven in seinen Schlußanträgen. Er führte aus, daß der Kürzungssatz von 4,5% ohne entsprechende Ausgleichsprämienzahlung rechtswidrig sePIO. Die Anordnung in Art. 3a Abs. 2 VO Nr. 857/84, daß die NichtvermarkterReferenzmengen zu kürzen sind, ist als solche unbedenklich; bedenklich ist allerdings, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber keine Ausgleichszahlungsregelung an die Nichtvermarkter für diese Kürzung vorgesehen hat. Bereits in dem Ausgangsrechtsstreit des Vorlageverfahrens Kamp vor dem Finanzgericht Düsseldorf hatten die Kläger offenbar argumentiert, aufgrund der soeben zitierten Feststellung des EuGH im Amtshaftungsverfahren müsse ihnen eine entsprechend höhere Referenzmenge zustehen. Doch schon das Finanzgericht wies diese Forderung mit dem Argument zurück, die ehemaligen Nichtvermarkter könnten allenfalls einen Anspruch auf Ausgleichszahlung haben, nicht aber auf Zuteilung einer entsprechend höheren Referenzmenge3\J. Aus diesem Grunde stellte das Finanzgericht Düsseldorf auch keine entsprechende Vorlagefrage. Ohne Kenntnis der gesamten Aktenlage zu haben ist aber nicht nachzuvollziehen, weshalb es nicht die Frage gestellt hat, ob der Gemeinschaftsgesetzgeber verpflichtet gewesen wäre, eine Ausgleichszahlung vorzusehen.

308 Vgl. hierzu insb. in der 7. BegfÜndungserwägung zu VO Nr. 1639/91 (= SLOM 11). 309 Verb. Rs. C-I04/89 und C-37/90, Mulder (I/). Slg. 1992,1-3061, Rdnr. 31 der Urteilsgründe. 310 GA van Gerven in seinen Schlußanträgen zu den verb. Rs. C-I04/89 und C-37/90, Mulder (I1), Slg. 1992,1-3061,3094,3120 f. (Punkte 45 f.). 311 Vgl. hierzu die Ausführungen von GA Jacobs in Punkt 68 seiner Schlußanträge zu der Rs. C-21/92, Kamp, Slg. 1994,1-1619.

D. Sonderproblem: Nichtvermarkter

255

In seinem Urteil zur Rechtssache Kamp wurde das Problem des Anspruchs auf Ausgleichszahlung und der Rechtmäßigkeit von Art. 3a Abs. 2 VO Nr. 857/84 im Grunde nicht angesprochen. Nur zu dem Argument, den Nichtvermarktem müsse eine entsprechend höhere Referenzmenge zustehen, machte der EuGH folgende Ausführungen, da die Kläger des Ausgangsverfahrens dieses Argument vor dem EuGH erneut vortrugen 312 : ,,Die Berechnung der hypothetischen Referenzmenge, die ein Erzeuger in der Vergangenheit hätte erhalten müssen, durch ein Gericht im Rahmen eines Rechtsstreits über die außervertragliche Haftung der Gemeinschaft zur Ermittlung der Höhe von Schadenersatz läßt sich jedoch nicht mit der Berechnung vergleichen, die der über einen weiten Ermessensspielraum verfügende Rat zur Ermittlung der einem Erzeuger für die Zukunft eingeräumten Referenzmenge durchführt."

Mit diesen Worten widerspricht der EuGH zwar nicht seinen Feststellungen in dem Amtshaftungsurteil. Er stellt aber auch nicht klar, daß schon im Rahmen der Kürzungen aufgrund von Art. 3a Abs. 2 VO Nr. 857/84 eine Ausgleichszahlungsregelung erforderlich gewesen wäre. Eine eindeutige Entscheidung über diese Frage wäre auch nur dann möglich gewesen, wenn man die Vorlagefragen des Finanzgerichts Düsseldorf sehr weit ausgelegt hätte. Da aber das Finanzgericht Düsseldorf offenbar sogar bewußt auf diese Vorlagefrage verzichtet hatte, wäre eine solche Auslegung aber bedenklich gewesen. Wünschenswert wäre dennoch eine kurze Feststellung (wenn schon nicht im Tenor, so doch in den Gründen) in dem Sinne gewesen, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber eine Ausgleichszahlung hätte vorsehen müssen. Die ehemaligen Nichtvermarkter sind nach dieser Entscheidung also weiterhin darauf angewiesen, diesen Ausgleich im Wege der Amtshaftung geltend zu machen. Problematisch hierbei ist, daß inzwischen aufgrund weitgehender Kompetenzrückübertragungen auf die Mitgliedstaaten diese zur Regelung der Frage zuständig sind, ob auch künftig wegen der Aufrechterhaltung der 4,5%-igen Quotenaussetzung eine Vergütungszahlung erfolgen SOlP13. Schon aus Gründen der Rechtsklarheit wäre es sinnvoll gewesen, auch im Urteil Kamp auf diesen Gleichbehandlungsanspruch der ehemaligen Nichtvermarkter hinzuweisen. 6. Antragsfristen Solche Erzeuger, die bereits aufgrund der ursprünglichen Fassung, des durch die VO Nr. 764/89 (= SLOM I) eingefügten Art. 3a VO Nr. 857/84 einen Anspruch auf Zuweisung einer solchen Nichtvermarkter-Referenzmenge hatten, mußten diesen innerhalb von drei Monaten nach dem 29.3.1989 durch einen Antrag geltend machen (die VO wurde am 20.3.1989 im Amtsblatt verkündet 312

313

Rs. C-21192, Kamp, Slg. 1994,1-1619, Rdnr. 35 der Uneilsgrilnde. Vgl. oben in diesem Kapitel, Teil B, Gliederungspunkt C., 11.,1., c), bb), (1)-(3).

256

3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

und trat nach ihrem Art. 2 mit dieser Veröffentlichung auch in Kraft), Art. 3a Abs. 1 UAbs. 1. Die Erzeuger, welche erst durch die SLOM lI-Regelung (VO Nr. 1639/91) zu einem Anspruch kamen, mußten ihren Antrag innerhalb von 2 Monaten ab dem 1.7.1991 einreichen (die VO trat nach ihrem Art. 2 ebenfalls mit dem Tag ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt, dem 15.6.1991, in Kraft; vgl. in der geänderten Fassung von Art. 3a dessen Abs. I, UAbs. 2 aE).

7. Vorübergehende und endgültige Zuweisung der Nichtvermarkter-Referenzmenge gemäß Art. 3a Abs. 3 VO Nr. 857/84 Die spezifische Nichtvermarkter-Referenzmenge wurde in den Fällen der SLOM I und SLOM lI-Regelung jeweils zunächst nur vorläufig zugeteilt (vgl. Art. 3a Abs. 1, UAbs. 1 und UAbs. 2 aE). Es war beasbichtigt, innerhalb von 2 Jahren nachzuprüfen, ob die Menge auch tatsächlich erzeugt wurde und wenn dies nicht der Fall war, sie wieder der Gemeinschaftsreserve zuzuführen. So sah die ursprüngliche Version von Art. 3a Abs. 3 vor, daß innerhalb von 2 Jahren nach dem 29.3.1989 314 nachgewiesen werden mußte, daß die Milcherzeugung tatsächlich wiederaufgenommen wurde und im Laufe der letzten 12 Monate3lS mindestens 80% der vorläufig zugeteilten Referenzmenge betragen hatte. War dies der Fall, so war die Referenzmenge endgültig zuzuweisen, anderenfalls war sie in vollem Umfange wieder der Gemeinschaftsreserve zuzuführen. Diese Vorschrift wurde mit der SLOM lI-Regelung (VO Nr. 1639/91) in zweierlei Hinsicht geändert. Zum einen mußte naturgemäß ein neuer Zeitpunkt festgesetzt werden, bis zu dem die Erzeuger, welche erst mit dieser Änderung einen Anspruch auf Zuweisung einer Menge erhielten, den Nachweis zu erbringen hatten (= 2 Jahre ab dem 1.7.1991; die VO trat - wie bereits gesagtmit ihrer Veröffentlichung am 15.6.1991 in Kraft). Darüber hinaus aber wurde sie auch insofern geändert, als die Tatsache, daß ein Erzeuger nicht mindestens 80% der vorläufig zugewiesenen Menge erzeugt hatte, nun nicht mehr zur Rückführung in die Gemeinschaftsreserve führte, sondern dem Erzeuger vielmehr anstelle der bisher (vorläufig) die tatsächlich erzeugte Menge zugewiesen wurde. Die verbleibende Menge war der einzelstaatlichen Reserve, nicht mehr der Gemeinschaftsreserve, zuzuführen. Diese Änderung brachte rückwirkend Vergünstigungen für die betroffenen Erzeuger, da der Nachweis-Zeitpunkt an 314 Ab diesem Zeitpunkt hatten die betroffenen Erzeuger - wie gerade erläutert - zwei Monate lang die Möglichkeit, den Antrag auf Zuweisung dieser spezifischen Refrenzmenge zu stellen. 31S Gemeint ist wohl: vor dem Zeitpunkt, zu dem der Nachweis erbracht wird; der Nachweis konnte damit wirtschaftlich sinnvoll frühestens ab dem 29.3.1990, also 12 Monate später, erbracht werden.

D. Sonderproblem: Nichtvermarkter

257

sich mit dem 29.3.1991 abgelaufen war und die Änderung erst zum 15.6.1991 in Kraft trat. Dies zeigt einmal mehr, wie unsicher die Rechtspositionen dieser Erzeugergruppe über Jahre hinweg war. Diese letztere Änderung ist ausnahmsweise nicht durch eine Entscheidung des EuGH veranIaßt. In den Begründungserwägungen316 sagt der Rat auch nicht, was der eigentliche Grund für diese Lockerung der Sanktion ist. Es steht aber zu vermuten, daß zu befürchten war, daß auch diese Bestimmung vom EuGH für ungültig erklärt worden wäre, da die Rückführung bei Nichterreichung der zugewiesenen Referenzmenge nur auf die Nichtvermarkter, nicht aber auf sonstige Erzeuger Anwendung fand, und damit die Gruppe der Nichtvermarkter wiederum wegen ihrer Teilnahme an der Nichtvermarktungsaktion besonderen Nachteilen unterworfen gewesen wäre. Dann aber drängt sich sogleich die Frage auf, ob denn die letzte Regelung rechtmäßig ist, da bei Nichterreichung der ,,80%-Hürde" der nichterreichte Teil der Menge verfiel, was wiederum nur auf die Gruppe der Nichtvermarkter Anwendung fand. Auch hierin ist wieder eine Vertrauensschutzverletzung zu sehen, da diese Gruppe damit weiterhin Beschränkungen unterworfen war (und wegen der Übernahme des status quo der Referenzmengen durch die VO Nr. 3950/92 weiterhin ist), denen sie nicht unterworfen gewesen wäre, hätte sie nicht von der Gemeinschaftsaktion Gebrauch gemacht. Dies widerspricht auch nicht der Rechtsprechung des EuGH317, wonach die Nichtvermarkter sich nicht insoweit auf Vertrauensschutz berufen können, als wirtschaftliche Vorteile betroffen sind. Es geht hier nämlich nicht um die Frage, ob die Nichtvermarkter die Referenzmenge als solche vermarkten (also durch Verkauf o.ä.), sondern nur, ob sie ggf. eine höhere Menge produzieren dürfen.

8. Allgemeine Bedingungen rtir die Zuweisung der Nichtvermarkter-Referenzmenge Art. 3a in seiner ursprünglichen und geänderten Version bestimmte weiterhin einige grundSätzliche Bedingungen, an die die Zuweisung dieser Quoten geknüpft wurde, wovon hier aber nur zwei von Interesse sind: Zum einen mußten die Antragsteller nachweisen, daß sie in der Lage waren, die beantragte Menge auch tatsächlich zu erzeugen (Art. 3a Abs. 1, Buchstabe b». Zum zweiten wurden sie mit Art. 3a Abs. 1 Buchstabe d) und Abs. 6 bis zum Ablauf der Garantiemengenregelung hinsichtlich dieser Quote von der Teilnahme an Rentenprograrnmen ausgeschlossen. Dies wurde mit der SLOM lI-Regelung (VO Nr. 1639/91) dahingehend geändert, daß dieser Ausschluß lediglich 316 Siehe in der 7. BegründungseIWägung zu der VO Nr. 317 S.u., Teil B, Gliederungspunkt D., II., 9., b), aa). 17 Thiele

1639/91.

258

3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

bis zum Ende des 8. Anwendungszeitraumes der Garantiemengenregelung (= MWJ 1991/92, Ablauf am 31.3.1992) für diejenigen Erzeuger galt, welche bereits unter der ursprünglichen Version von Art. 3a eine solche spezifische Referenzmenge zugewiesen erhalten hatten. Die Erzeuger, die erst aufgrund der SLOM lI-Regelung zu einer Nichtvermarkter-Referenzmenge kamen, wurden von der Teilnahme an Rentenprogrammen bis zum 1.7.1994 ausgeschlossen 318 • 9. Rechtslage bei Übertragungen des von einer Nichtvermarktungsverpflichtung betroffenen landwirtschaftlichen Betriebes oder der Nichtvermarkter-Referenzmenge Ein weiterer Bereich, bei dem rechtliche Probleme aufgetreten sind, betrifft Fälle von Übertragungen entweder des von der Nichtvermarktungsverpflichtung erfaßten landwirtschaftlichen Betriebes oder der nach Art. 3a zugewiesenen spezifischen Nichtvermarkter-Referenzmengen (unabhängig vom landwirtschaftlichen Betrieb). Zur Darstellung der damit verbundenen Rechtsprobleme ist es notwendig, die gesetzlichen Regelungen und unterschiedlichen Fallkonstellationen zu systematisieren. Nachfolgend soll zum einen danach unterschieden werden, ob es sich um Verpachtung oder Verkauf einerseits oder Übergang in Erbfolge andererseits handelt, zum anderen nach dem Zeitpunkt der Übertragungen. Daran anschließend wird die Frage der Handelbarkeit dieser spezifischen Art einer Referenzmenge erörtert werden. a) Übertragungen im Wege des Verlmufs oder der Verpachtung vor lnkrafttreten von Art. 3a va Nr. 857/84 (= vor dem 20.3.1989)

Die ursprüngliche und geänderte Fassung von Art. 3a (SLOM I und II) schloß Ansprüche von Übernehmern eines Nichtvermarkterbetriebes nicht grundSätzlich aus. Sowohl Art. 3a Abs. I, 2. Gedankenstrich als auch Abs. 2 UAbs.3 (in der ursprünglichen Fassung) sprechen die Situation der Übernahme eines Betriebes während des Laufes der Nichtvermarktungsverpflichtung an. Dabei wird nicht danach unterschieden, ob die Übernahme vor oder nach Beginn der Garantiemengenregelung erfolgte. aa) Übertragung vor Ablauf der Nichtvermarktungsverpflichtung und vor Inkrafttreten von Art. 3a VO Nr. 857/84 Diese Fallkonstellation hatte die ursprüngliche und auch die durch die VO Nr. 1639/91 geänderte Fassung von Art. 3a Abs. 1,2. Gedankenstrich VO Nr.

318

Für diese Änderungen vgl. Art. I, Gliederungspunkt II. a) Ziffer 4. der VO Nr. 1639/91.

D. Sonderproblem: Nichtvermarkter

259

857/84 (also sowohl die SLOM I als auch die SLOM lI-Regelung) u.a. vor Augen. Diese Vorschrift wurde bereits oben in anderem Zusammenhang angesprochen319 • Sie enthielt ursprünglich zwei verschiedene Ausschlußtatbestände. Es entsprach der Logik der ursprünglichen Fassung von Art. 3a, daß solche Erzeuger von der Zuweisung einer Nichtvermarkter-Referenzmenge auszuschließen sind, welche bereits aufgrund anderer Vorschriften eine Referenzmenge erhalten hatten. In Hinblick auf die Übernehmer des von der Nichtvermarktungsverpflichtung erfaßten landwirtschaftlichen Betriebes bestimmte daher Art. 3a Abs. 1, 2. Gedankenstrich in seinem 2. Ausschlußtatbestand, daß diese dann vollständig von der Zuweisung der spezifischen Referenzmenge gemäß Art. 3a ausgeschlossen sind, wenn sie in irgendeiner Weise bereits eine Referenzmenge zugewiesen bekommen hatten, also selbst dann, wenn diese sich nicht auf den übernommenen Nichtvermarkterbetrieb bezog (hierher gehören vor allem die Fälle, in denen ein Übenehmer bereits in Hinblick auf einen anderen Hof einen Referenzmengenanspruch hatte). Aus dieser Bestimmung kann der Umkehrschluß gezogen werden, daß grundsätzlich die Übernahme als solche nicht schadete. Solche Übernehmer eines Nichtvermarkterbetriebes also, die keine anderweitige Referenzmenge erhalten hatten, waren daher nicht von der Zuteilung gemäß Art. 3a ausgeschlossen. Die Rechtmäßigkeit dieser Vorschrift (sie wird wegen des in ihr enthaltenen Kumulationsverbots mehrerer verschiedener Referenzmengen allgemein auch als "Antikumulierungsvorschrift" bezeichnet), wurde in dem Vorlageverfahren Wehrs 320 in Frage gestellt. Da die Referenzmengen, die solche Übernehmer in Hinblick auf andere Betriebe zugewiesen erhalten hatten, in keinem Zusammenhang mit der stillgelegten, prämienbegünstigten Menge des übernommenen Hofes standen, rückten die Übernehmer in Hinblick auf den übernommenen Betrieb oder Betriebsteil in die Rechtsposition der ursprünglichen Nichtvermarkter ein321 • Es verwundert daher nicht, daß der EuGH - seine vorangegangene Rechtsprechung konsequent fortsetzend - entschied, daß auch dieser Ausschluß tatbestand mit dem Vertrauensschutzgrundsatz unvereinbar ist, sofern die betroffenen Übernehmer die Nichtvermarktungsverpflichtung eingehalten hatten. Die Kommission hatte in diesem Verfahren erklärt322, daß zum einen in solchen Fällen kein Vertrauen, das es zu schützen gelte, gegeben sei, da die Übernehmer von Nichtvermarkterbetrieben nicht selber zur Nichtvermarktung verS.o. in diesem Kapitel, Teil B, Gliederungspunkt D., 11., 2. Rs. C-264/90, Wehrs, Sig. 1992,1-6285. 321 Rs. Wehrs, Rdnr. 13 der Urteilsgrunde. 322 V gl. die Zusammenfassung der Ausführungen der Kommission durch den berichterstattenden Richter Zuleeg in dessen Sitzungsbericht. 319

320

17*

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

anlaßt worden seien, sondern diese nur hingenommen hätten. Außerdem sei im Zeitpunkt der Übernahme des Betriebes, wie es in der Rechtssache Wehrs der Fall gewesen war (März 1984), allgemein in den betroffenen Wirtschaftskreisen bekannt gewesen, daß es zu einer Garantiemengenregelung kommen werde. Schließlich sei auch Art. 7 VO Nr. 857/84 ,,zu berücksichtigen", wonach im Falle von Übertragungen von landwirtschaftlichen Betrieben ein Großteil der dazugehörigen Milchquote zugunsten der staatlichen Reserve freigesetzt wird323 • Zu diesem Argument machte der EuGH in den Urteilsgründen keinerlei Ausführungen. Die Argumentation der Kommission ist nachvollziehbar, wenn man, wie sie es offenbar auch versuchte, die Situation der Übernehmer eines von einer Nichtvermarktungsverpflichtung betroffenen Betriebes mit der der Übernehmer eines ,,normalen" Milchbetriebes vergleicht. Wie zuvor erläutert324 war es nach den einschlägigen Rechtsvorschriften in Hinblick auf Übertragungen nicht zwingend vorgeschrieben, daß die von Vorgängern im ausschlaggebenden Referenzjahr erzeugten Mengen Milch bei der Ermittlung der dem Übernehmer zustehenden Referenzmenge zugrundegelegt wurden. Vielmehr war es in das Ermessen der Mitgliedstaaten gestellt, beliebige Kürzungen bis hin zur gesamten Streichung dieser Menge vorzunehmen. Die Rechtmäßigkeit dieser gesetzgeberischen Entscheidung wurde vom EuGH in der Rechtssache Le Nan 325 nicht in Zweifel gezogen. Wenn also ,,normale" Übernehmer keinen Anspruch auf Berücksichtigung der dem Vorgänger an sich zustehenden Ansprüche geltend machen können, so soll dies auch für die Übernehmer der Nichtvermarkterbetriebe gelten (so das Argument der Kommission). Diese Argumentation verkennt jedoch, daß ausschlaggebender Anknüpfungspunkt für die Beurteilung des Vorliegens schützenswerten Vertrauens nach den Entscheidungen des EuGH ist, daß die fraglichen Erzeuger eine gemeinschaftsrechtlich veranlaßte Verpflichtung eingehalten - bzw. im Falle der Übernehmer fortgesetzt - haben. Das Einhalten der Nichtvermarktungsverpflichtung ist daher das Kriterium, was diese Gruppe von Übernehmern von der Gruppe der "normalen" Übernehmer unterscheidet. Da dieses Urteil erst Ende 1992 erging, war eine entsprechende Korrektur mit der VO Nr. 1639/91 (= SLOM II) nicht mehr möglich. Der Rat hat diesem Urteil aber mit dem Erlaß der VO Nr. 2055/93 (SLOM III) Rechnung getragen, die ausschließlich die Rechtspositionen in Übernahmefällen regelt. In dieser Verordnung sind weitgehend dieselben Regelungen wie zuvor für die "einfachen" Nichtvermarkterfalle (also solche, in denen es nicht zu Übertragungen

S.O. in diesem Kapitel, Teil B, Gliederungspunkt C.,II, 1., b), ce), (I), (c). Oben in diesem Kapitel, Teil B, Gliederungspunkt C., 11., 1., b), ce), (I), (e). 32S Rs. C-189/92, l.e Nan, Slg. 1994,1-261.

323

324

D. Sonderproblem: Nichtvermarkter

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kam) getroffen worden (insbesondere das Ausschlußdatum des 31.12.1982326, Pauschalkürzung der ennittelten Menge um mindestens 4,5%327, Abzug von Referenzmengen, die bereits in Hinblick auf denselben Betrieb oder Betriebsteil zugewiesen worden waren328 ), weshalb hier nicht mehr näher darauf eingegangen werden soll. bb) Übertragung nach Ablauf der Nichtvermarktungsverpflichtung und vor Inkrafttreten von Art. 3a VO Nr. 857/84 Im Rahmen dieser Fallkonstellation ist danach zu unterscheiden, ob die Übernahme vor dem 1.1.1983 oder zwischen dem 1.1.1983 und dem 1.4.1984 erfolgte. Handelte es sich um einen Fall der Übernahme vor dem 1.1.1983, so wirkte sich die ehemalige Nichtvermarktungsverpflichtung nicht auf den Übernehmer aus. Er hatte dann - übrigens ebenso wie der ehemalige Nichtvermarkter selber - die Möglichkeit, im vollen ausschlaggebenden Referenzjahr 1983 Milch zu erzeugen und zu einer Referenzmenge auf der Basis der "normalen" Berechnungsmethoden zu kommen. Dieser Fall spielt also hier keine Rolle. Nicht ganz so unproblematisch stellt sich hingegen der letztere Fall dar, daß jemand einen ehemaligen Nichtvermarkterbetrieb zwischen dem 1.1.1983 und dem 1.4.1984 (dem Beginn der Garantiemengenregelung) übernommen hatte. Zur Beurteilung solcher Fälle ist es hilfreich, sich zunächst noch einmal die Rechtslage für solche Erzeuger vor Augen zu führen, die einen "normalen" Milchwirtschaftsbetrieb (also einen solchen, der nicht Gegenstand einer Nichtvermarktungsverpflichtung gewesen war) übernommen haben. Zu diesen Fällen hat der EuGH in der Rechtssache Le Nan 329 entschieden, daß ein solcher Erzeuger nur hinsichtlich der von ihm selbst seit der Übernahme im Referenzjahr erzeugten Menge einen gebundenen Anspruch auf Zuweisung einer Referenzmenge (auf der Basis von Art. 2 bzw. 6) hatte. Ob er die Erhöhung seiner Referenzmenge auf der Grundlage der zuvor von seinem Vorgänger im Referenzjahr erzeugten Menge beanspruchen konnte, hing davon ab, ob der zuständige Mitgliedstaat von seinem Ermessen in Art. 7 Abs. 1 VO Nr. 857/84 iVm Art. 5 Abs. 2 VO Nr. 1371/84 Gebrauch gemacht hatte. Für solche Erzeuger kam es also nach diesem Urteil des EuGH in erster Linie darauf an, welche Menge Milch sie im ausschlaggebenden Referenzjahr (noch) erzeugt hatten.

326 Art. 1 Abs. 327 Art. 2 Abs.

1,2. Gedankenstrich der VO Nr. 2055/93. 1 der VO Nr. 2055/93. 328 Art. 2 Abs. 2 der VO Nr. 2055/93. 329 Rs. C-189/92, Le Nan, Slg. 1994,1-261.

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

Der EuGH akzeptierte also auch mit dieser Entscheidung eine sehr restriktive marktlenkende Maßnahme als rechtmäßig. Dann aber besteht kein Grund, weshalb die Übernehmer von Betrieben, die vormals von einer Nichtvermarktungsverpflichtung betroffen waren, nun Ansprüche auf eine spezifische Nichtvermarkter-Referenzmenge hätten geltend machen können sollen. Auch sie hatten somit lediglich einen gebundenen Anspruch auf eine Referenzmenge, die sich auf der Basis ihrer Erzeugung im Referenzjahr ermittelte. Dieses Ergebnis verwundert an sich nicht: Der EuGH hat in seinen Urteilen im Zusammenhang mit der Situation, in der sich die Teilnehmer an der Nichtvermarktungsaktion befinden, immer wieder hervorgehoben, daß diese darauf vertrauen durften, die Milcherzeugung von dem betroffenen Betrieb aus nach Ablauf ihrer Verpflichtung wieder aufnehmen zu dürfen und keinen besonderen Beschränkungen eben wegen der Teilnahme an dieser Aktion unterworfen zu werden. Ein Übernehmer, der den Betrieb aber nach Ablauf der Verpflichtung übernommen hat, hat keinen Vertrauenstatbestand entwickelt, der ihn in irgendeiner Weise von sonstigen Übernehmern unterschied. In diesem Zusammenhang sollte jedoch noch kurz auf ein weiteres Abgrenzungsproblem eingegangen werden: Im Zusammenhang mit dieser Konstellation sind Fälle denkbar, daß die Nichtvermarktungsverpflichtung unmittelbar vor der Übernahme geendet hatte. Wie gerade zuvor ausgeführt, hatten Übernehmer einen vollen Anspruch auf die Nichtvermarkter-Referenzmenge, sofern sie den Betrieb im Laufe des Nichtvermarktungszeitraumes übernommen (und die Nichtvermarktungsverpflichtung eingehalten) hatten. Es stellt sich also die Frage, ob ein voller Anspruch auch dann bestand, wenn die Übernahme unmittelbar vor Ablauf der Nichtvermarktungsverpflichtung erfolgt war. Geht man streng nach dem Wortlaut der Vorschriften in Art. 3a vor, so kam es nur darauf an, daß die Übernahme irgend wann während des Nichtvermarktungszeitraumes stattgefunden hatte. In der oben ausführlicher besprochenen Rechtssache Wehrs 330 hatte dieser den Nichtvermarkterbetrieb kurz vor Beginn der Garantiemengenregelung übernommen, die Nichtvermarktungsverpflichtung dauerte allerdings noch etwa 10 Monate an. In dieser Rechtssache hatte der EuGH entschieden, daß dem Übernehmer die Nichtvermarkter-Referenzmenge zustand. Einen Fall, in dem die Übernahme unmittelbar vor Ablauf erfolgte, hatte der EuGH zu keinem Zeitpunkt zu entscheiden. Es steht jedoch zu vermuten, daß der EuGH in solchen Fällen einen strengen Maßstab an das erworbene Vertrauen auf die Wiederaufnahme der Milcherzeugung gestellt hätte, das nachzuweisen in solchen Fällen sicher sehr schwer gewesen wäre, da der Übernehmer von seiner Seite aus zur Erfüllung der Nichtvermarktungsverpflichtung so gut wie nichts beigetragen hatte. 330 Rs. C-264/90, Wehrs, Slg. 1992,1-6285; vgl. oben in diesem Kapitel, Teil B, Gliederungspunkt D., 11., 9., a), aa).

D. Sonderproblem: Nichtvermarkter

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In dieser 2. Fallkonstellation haben die Übernehrner also keinen Anspruch auf Zuweisung einer Referenzmenge gemäß Art. 3a VO Nr. 857/84.

b) Übertragungen im Wege des VerkßuJs oder der Verpachtung nach Inkrafttreten von Art. 3a va Nr. 857/84 (= nach dem 20.3.1989) Nach der ursprünglichen Fassung von Art. 3a Abs. 4 UAbs. 2 verfiel im Falle des Verkaufs oder der Verpachtung des gesamten Betriebes "vor Ablauf des achten Anwendungszeitraums der Zusatzabgabenregelung" (= 31.3.1992) die gesamte spezifische Referenzmenge, bei Teilverkäufen oder -verpachtungen die entsprechende Teilmenge331 . Für die Erzeuger, die erst unter der SLOM 11Regelung (VO Nr. 1639/91) zu einer Nichtvermarkter-Referenzmenge kommen konnten, galt diese Verfallregelung bis zum 30.6.1994. Dieselbe Bestimmung findet sich nun in Art. 7 Abs. 1 UAbs. 3 der neuen ,.zusatzabgabenverordnung" Nr. 3950/92. Anzumerken ist, daß dieses in die neue Verordnung übernommene Verfallsdatum nur für solche Erzeuger gilt, die erst mit der SLOM lI-Regelung zu einer solchen Nichtvermarkter-Referenzmenge gekommen waren, nicht etwa auch für solche, die bereits unter der ursprünglichen Regelung eine Menge zugewiesen erhalten hatten. Dies wird klar durch den Verweis in Art. 4 Abs. 3 VO Nr. 3950/92 (der ,,Nichtvermarkter-Artikel") auf Art. 3a Abs. 1 letzter UAbs. der VO Nr. 857/84. Es handelt sich also lediglich um die Übertragung einer bereits bestehenden Rechtslage in die neue Verordnung. Art. 3a Abs. 4 UAbs. 2 war Gegenstand des Vorlageverfahrens von Deetzen in welchem u.a. vom vorlegenden Gericht gefragt wurde, ob die Vorschrift als solche rechtmäßig ist und, falls dies zu bejahen ist, ob die Einbringung des Betriebes in eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts, an der der Erzeuger selber beteiligt ist, als Verkauf im Sinne dieser Vorschrift zu verstehen ist und ferner, wie der Fall der Anwachsung der Gesellschafteranteile (einschließlich der Referenzmenge) im Falle des Versterbens oder sonstigen Ausscheidens des einbringenden Erzeugers zu werten ist. (11)332,

aa) Rechtmäßigkeit von Art. 3a Abs. 4 UAbs. 2 VO Nr. 857/84 generell Zur gerade genannten ersten Frage, ob die Vorschrift insgesamt rechtmäßig war, entschied der EuGH zunächst unter dem Gesichtspunkt des schützenswerten Vertrauens, daß die betroffenen Erzeuger zwar darauf vertrauen durften, daß sie nach Ablauf ihrer Nichtvermarktungsverpflichtung die Vermarktung 331 Nach der ursprünglichen "SLOM I"-Fassung war die verfallende Menge wieder der Gemeinschaftsreserve zuzuführen, nach der Änderung durch die SLOM lI-Regelung der jeweiligen einzelstaatlichen Reserve. 332 Rs. C-44/89, von Deetzen (Il), Slg. 1991,1-5119.

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

wiederaufnehmen und unter Bedingungen ausüben durften, die sie gegenüber anderen Erzeugern nicht diskriminieren, daß dieser Vertrauensschutz jedoch nicht soweit ginge, daß ihnen das EG-Recht einen nicht aus ihrer Berufstätigkeit herrührenden kommerziellen Vorteil verschaffen würde. Mit dieser Antwort hat der EuGH also den Umfang des Vertrauensschutzes rur die Teilnehmer an der Nichtvermarktungsaktion erstmals begrenzt. Daran anschließend untersucht er die Rechtmäßigkeit unter dem Gesichtspunkt des Diskriminierungsverbotes. Weshalb er diesem weiteren Rechtsgrundsatz unabhängig vom Grundsatz des Vertrauensschutzes nachgeht, ist systematisch nicht ganz klar: wie bereits vielfach zitiert und wiederholt, hat der EuGH in seinen ,.Nichtvermarkter"-Urteilen immer wieder betont, daß diese darauf vertrauen durften, nach Ablauf ihrer Verpflichtung keinen Nachteilen unterworfen zu sein, die sie in besonderer Weise benachteiligen. Im hier angesprochenen Urteil in der Rechtssache von Deetzen (11) verwendet er gar u.a. neben der bisherigen Formulierung ,,in besonderer Weise beeinträchtigen" die Formulierung ..... darauf vertrauen ... diese Tätigkeit unter Bedingungen auszuüben, die sie gegenüber den anderen Milcherzeugern nicht diskriminieren 333". Diese Formulierungsweisen machen deutlich, daß der EuGH an sich beide Rechtsgrundsätze zusammen betrachtet, so daß es verwundert, daß er nach Ablehnung der Verletzung des Vertrauensschutzgrundsatzes erneut auf das Diskriminierungsverbot eingeht334• Entsprechend dieser Systematik sind auch die Argumente, die der EuGH zur Überprüfung der Frage verwendet, ob die Regelung gegen das Diskriminierungsverbot verstößt oder nicht, dieselben wie diejenigen, die er zuvor zur Ablehnung der Verletzung des Vertrauensschutzgrundsatzes verwendet hatte, daß nämlich die Ungleichbehandlung hinsichtlich der Möglichkeit der Übertragung von Referenzmengen dadurch objektiv gerechtfertigt war, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber verhindern wollte, daß die Empflmger einer Nichtvermarkter-Referenzmenge diese Menge nur zum Zwecke der Ziehung eines kommerziellen Vorteils beantragenm. Dies wird in den Urteilsgründen als Tatsache hingestellt, ohne daß Begründungen gegeben würden. Sowohl in Hinblick auf die Untersuchung des Vertrauensschutzgrundsatzes als auch des Diskriminierungsverbots können die Argumente des EuGH jedoch nicht überzeugen: Er verwendet die eigentliche Tatsache, weswegen die Regelung in Frage gestellt wurde, als das objektive Unterscheidungskriterium, weshalb die Ungleichbehandlung gerechtfertigt sei. Wenn man nämlich die Begründung des EuGH in diesem Punkt genau liest, dann stellt man fest, daß er In der Rs. von Deetzten (1/), Rdnr. 21 der Urteilsgründe. Bevor dieses Urteil erging, hatte der EuGH in den Urteilen, die sich mit der Rechtsposition der Nichtvennarkter befassen, jeweils eine Verletzung des Vertrauensschutzgrundsatzes bejaht. Aus diesem Grunde war es fonnal noch nie zu einer Überprüfung der Rechtslage anhand des Diskrirninierungsverbotes gekommen. 33S Urteil in der Rs. von Deetzten (/I), Rdnr. 24 der Urteilsgrunde. 333

334

D. Sonderproblem: Nichtvennarkter

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den Umstand, daß die Nichtvennarkter ihre Referenzmengen nicht übertragen durften, damit rechtfertigt, daß sie keinen wirtschaftlichen Vorteil ziehen sollten. Im Grunde aber ist das, was der EuGH als Ziel und Rechtfertigung behandelt, ein und dasselbe, nämlich die wirtschaftliche Benachteiligung der Nichtvennarkter. Die Absicht des EuGH ist allerdings klar: er möchte den Nichtvermarktern das Recht einräumen, die Erzeugung wiederaufzunehmen, nicht aber, aus diesem Recht irgendwelche (weiteren) Vorteile ziehen zu können. Ob dieser Rechtsauffassung letztlich zuzustimmen ist, ist schwer zu beurteilen. Man müßte vor allem mit in Erwägung ziehen, welchen Beschränkungen die übrigen Marktteilnehmer im Verlaufe der Anwendung der Garantiemengenregelung in bezug auf die Vennarktung ihrer Referenzmengen unterworfen waren. Auch diese hatten - wie oben näher dargelegt336- diesbezüglich meist keine vollkommene Freiheit. Unter Umständen würde man zu dem Ergebnis kommen, daß die jahrelangen wirtschaftlichen Belastungen, die die übrigen Marktteilnehmer zu tragen hatten, es gerechtfertigt haben, daß die Nichtvermarkter insofern schlechter gestellt wurden. Die Begründung des EuGH aber, die mit keinem Wort darauf eingeht, wieso sich die Nichtvennarkter insofern von den übrigen Marktteilnehmern unterscheiden, konnte eine Diskriminierung nicht rechtfertigen. Schließlich maß er die Regelung am Eigentumsrecht. Auch diesbezüglich kam er zu dem Ergebnis, daß gegen die Rechtmäßigkeit der Regelung keine Bedenken bestanden, insbesondere weil der Anwendungsbereich des Eigentumsrechts bereits nicht eröffnet gewesen sei, da es die Ausnützung eines kommerziellen Vorteils nicht umfasse, der weder aus dem Eigentum noch aus der Berufstätigkeit resultiert337 • In Bezug auf die zur Milcherzeugung angeschaffene Ausstattung eines Milchwirtschaftsbetriebes, welche durch eine Übertragung quasi ihren Wert verliert, da nach einer Übertragung dieses Betriebes dort keine Milch mehr erzeugt werden darf, sah der EuGH eine mit dem Gemeinwohl zu rechtfertigende verhältnismäßige Einschränkung dieses Rechts. Der EuGH prüft - anders als man es aus dem deutschen Verfassungsrecht kennt - allgemeine Rechtsgrundsätze wie den Vertrauensschutzgrundsatz, das Diskriminierungsverbot und auch das Verhältnismäßigkeitsprinzip häufig, ohne unmittelbar an ein subjektives Recht anzuknüpfen. Auch in diesem Urteil war dies in bezug auf die beiden zuerst genannten Grundsätze der Fall, doch überprüfte er dann das Verhältnismäßigkeitsprinzip im Rahmen von einer Eigentumsrechtsprüfung. Diese Vorgehensweise ist - insbesondere für einen deutschen Juristen - schwer nachvollziehbar, denn es ist eigentlich kein Grund dafür ersichtlich, weshalb er nicht auch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz un336 Vgl. die Ausführungen zum Punkt ..Übertragung von Referenzmengen" oben, in diesem Kapitel, Teil B, Gliederungspunkt C., II., 1., b), bb). 337 Rs. von Deetzen (ll), Rdnr. 27 der Urteilsgründe.

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

abhängig vorweg oder aber alle drei Rechtsgrundsätze im Rahmen des Eigentumsrechts geprüft hat. Diese Überlegung aber führt zu sehr in einen dogmatischen Bereich und sollte hier, wenn man ihr denn in einer Rechtsordnung, die sich aus den vielen verschiedenen Rechtstraditionen und damit -techniken zusammensetzt. überhaupt mit befriedigendem Ergebnis nachgehen kann, nicht weiterverfolgt werden. Dem Ergebnis jedenfalls, in dem der EuGH die Einschränkung als verhältnismäßig ansah, ist zuzustimmen, vor allem auch in Hinblick auf die Tatsache, daß der hier diskutierte Ausschluß der Mitübertragung der Nichtvermarkter-Referenzmengen im Wege des Verkaufs oder der Verpachtung des Betriebes zeitlich bis zum "Ablauf des achten Anwendungszeitraums der Zusatzabgabenregelung" (= 31.3.1992) beschränkt war und also nicht auf unabsehbare Zeit galt. bb) Auslegung von Art. 3a Abs. 4 UAbs. 2 VO Nr. 857/84 in Hinblick auf besondere Situationen Hinsichtlich der weiteren Fragen des vorlegenden Gerichts kam der EuGH zu dem Ergebnis, daß in den darin dargelegten konkreten Situationen (Einbringung des Betriebes in eine BGB-Gesellschaft, an der der Erzeuger beteiligt ist und Vereinbarung des Anwachsens der Gesellschafteranteile des Erzeugers im Falle dessen Ausscheidens) nur dann ein Verkauf oder eine Verpachtung zu sehen war, wenn dies zu marktüblichen Bedingungen erfolgte, also gegen ein marktübliches Entgelt. Erfolgten diese Übertragungsarten aber zu günstigeren Bedingungen, so war vom Vorliegen eines "erbähnlichen Überganges" im Sinne von Art. 7a VO Nr. 1546/88 auszugehen 338 • c) Übertragungen im Wege der Vererbung und des "erbähnlichen Überganges" Für den Bereich der Betriebsübertragungen ist schließlich noch der Übergang in Erbfolge relevant. Art. 3a Abs. 4 UAbs. 2 selber regelt die Fälle des Überganges in Erbfolge nicht. Bereits daraus kann der Schluß gezogen werden, daß dann die Nichtvermarkter-Referenzmengen in solchen Fällen mit auf die neuen Betriebsinhaber, die den Betrieb in Erbfolge übernehmen würden, übergehen sollten. In diesem Sinne trifft die Durchführungsverordnung Nr. 1546/88 der Kommission Bestimmungen für solche Fälle in ihrem Art. 7a. Danach geht die Nichtvermarkter-Referenzmenge im Falle der Vererbung oder des "erbähnlichen Übergan-

338

Zu der Übertragungsmodalitllt durch Vererbung oder erbähnlichen Übergang siehe sogleich

im Anschluß an diesen Punkt.

D. Sonderproblem: Nichtvermarkter

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ges" auf die neuen Erzeuger über. Der Begriff "erbähnlicher Übergang" wird allerdings nicht definiert. In der Rechtssache von Deetzen (II)339 interpretierte der EuGH die bei den Vorschriften in der Weise, daß die Begriffe "Verkauf und Verpachtung" " ... jede entgeltliche Übertragung des Eigentums an dem Betrieb oder des Rechts zu seiner Nutzung unabhängig von der Rechtsform der Übertragung mit Ausnahme der Fälle betreffen, in denen die Übertragung im Wege einer 'erbähnlichen Übergabe' ... erfolgt"340. Nach dieser Feststellung wandte der EuGH dieses Konzept auf die in der Vorlagefrage angesprochenen Situationen an und kam zu dem bereits erläuterten Schluß, daß unter dem Begriff "erbähnlicher Übergang" grundsätzlich auch die Einbringung des Betriebes in eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts, an der der Erzeuger selber beteiligt ist und die Tatsache zu verstehen sind, daß die Anteile des Erzeugers im Falle dessen Todes oder Ausscheidens in sonstiger Weise den anderen Gesellschaftern anwachsen. Schließlich fiel unter den Tatbestand des "erbähnlichen Überganges" auch die Verpachtung an den mutmaßlichen Erben. Voraussetzung war in jedem Falle, daß die Übertragungen in diesen Fällen zu günstigeren Bedingungen erfolgen, als zu marktüblichen Konditionen. Es kam also darauf an, ob der Inhaber der Nichtvermarkter-Referenzmenge mit der Übertragung den Marktwert der Referenzmenge realisieren wollte. In der Rechtssache von Deetzen (II) ging es um die Frage der Übertragung eines Betriebes, nachdem dem ursprünglichen Nichtvermarkter bereits eine Nichtvermarkter-Referenzmenge gemäß Art. 3a VO Nr. 857/84 zugewiesen worden war. Darüber hinaus stellt sich aber die Frage, ob Personen, die als Erben einen Betrieb übernommen hatten, bevor Art. 3a VO Nr. 857/84 erlassen wurde, einen eigenen Anspruch auf Zuweisung einer solchen spezifischen Referenzmenge geltend machen konnten. Innerhalb dieser Fälle ist ferner noch danach zu unterscheiden, ob die Übernahme während des Laufes der Nichtvermarktungsverpflichtung oder danach erfolgte. Ein besonderes Problem stellte sich in den Fällen, in denen die Übernahme durch einen Erben oder in erbähnlicher Weise nach Ablauf der Nichtvermarktungsverpflichtung aber vor Inkrafttreten von Art. 3a VO Nr. 857/84 erfolgt war. Ob ein solcher Übernehmer einen eigenen Anspruch auf eine Referenzmenge geltend machen konnte, hatte der EuGH in der Rechtssache Rauh341 zu entscheiden. Er bejahte diese Frage, indem er den Begriff des ,,Erzeugers" im Sinne von Art. 3a VO Nr. 857/84342 dahin auslegte, daß auch die Übernehmer 339 Rs. C-44/89, von Deetzen (ll).

Slg. 1991,1-5119. Urteil in der Rs. von Deetzen (Il). Rdnr. 36 der Urteilsgrtinde. 341 Rs. C-314/89, Rauh, Slg. 1991,1-1647. 342 Mit Art. 1 Nr. 3 der VO Nr. 764/89 (= SLOM I) wurde speziell in Hinblick auf Art. 3a der Erzeugerbegriff definiert, indem Art. 12 der VO Nr. 857/84 um einen UAbs. ergänzt wurde. Dies 340

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

in solchen Fällen miterfaßt waren. Der EuGH knüpfte (anders als in den übrigen Übertragungsfällen) nicht an das rechtliche Interesse des Übernehmers an, sondern an das des Übertragenden, also des Erblassers. Vom Vertrauen des Erblassers aus urteilend entschied der EuGH, daß dieses auch das Interesse schützte, den Vorteil der Zuteilung einer Referenzmenge an seine Erben weiterzuübertragen. Durch eine weite Auslegung des Begriffs Erzeuger, die notwendig war, um die bestehende Rechtslücke zu schließen, hat der EuGH im Grunde Erblasser und Erben als eine Person deklariert, so daß rechtstechnisch gesehen eigentlich gar nicht mehr von einem Übertragungsfall gesprochen werden kann. Fand der Übergang während des Laufes der Nichtvermarktungsverpflichtung statt, so unterschied sich dieser Fall hinsichtlich der rechtlichen Konsequenzen nicht von kommerziellen Übertragungsfällen (also Verkauf und Verpachtung). Man wird wohl davon ausgehen müssen, daß solche Fälle als Übertragungsfälle im Sinne von Art. 3a Absatz 1,2. Gedankenstrich va Nr. 857/84 zu behandeln waren, nicht hingegen im gerade dargelegten Sinne, daß Erblasser und Erbe als ein Erzeuger anzusehen waren. Diese Fallkonstellation ist also ebenso zu beurteilen wie die Fälle der Übertragungen im Wege des Verkaufs oder der Verpachtung vor Ablauf der Nichtvermarktungsverpflichtung und vor Inkrafttreten von Art. 3a343 •

d) Zeitweilige Überlassungen (= " Quotenleasing") und Verkauf der Nichtvermarkter-Referenzmengen ohne Übertragung des Betriebes Neben den Übertragungen der Milchwirtschaftsbetriebe mitsamt den dazugehörigen Referenzmengen wurde - wie oben erläutert344 - 1987 erstmals den Mitgliedstaaten das Recht eingeräumt, eine vorübergehende Überlassung von Referenzmengen, allgemein als "Quotenleasing" bezeichnet, zuzulassen. Gemäß Art. 3a Abs. 4 UAbs. 1 va Nr. 857/84 wurden die NichtverrnarkterReferenzmengen von dieser Möglichkeit ausgeschlossen. Selbst also, wenn der betreffende Mitgliedstaat von der Möglichkeit des "Quotenleasings" Gebrauch gemacht hatte, kam dies den Nichtvermarktern nicht zugute. Dieser ursprüngliche unbefristete Ausschluß wurde durch Art. 6 Abs. 1 UAbs. 1 aE der va Nr. 3950/92 bis zum 31.3.1995 befristet. Seit dem 1.4.1995 können daher auch die spezifischen Nichtverrnarkter-Referenzmengen Gegenstand zeitweiliger Überlassungen sein.

war allerdings nur deswegen erforderlich, weil der allgemeine Erzeugerbegriff in Art. 12 an die Tatsache der vorherigen Milcherzeugung anknüpfte, was naturgemäß im Falle der Nichtvermarkter nicht zutraf. Im übrigen aber unterscheidet sich der Erzeugerbegriff nicht vom allgemeinen. 343 Oben in diesem Kapitel, Teil B, Gliederungspunkt D., n., 9., a), aa). 344 S.o. in diesem Kapitel, Teil B., Gliederungspunkt C., H., 1., b), cc), (2), (b).

D. Sonderproblem: Nichtvermarkter

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Auch die Möglichkeit, Referenzmengen endgültig ohne den dazugehörigen Betrieb zu veräußern 345 , welche erstmals mit der VO Nr. 3950/92 eingeführt wurde, war den Teilnehmern an der Nichtvermarktungsaktion bis zum 30.6.1994 verwehrt. Seither können auch sie ihre Nichtvermarkter-Referenzmengen verkaufen. An der Rechtmäßigkeit des Ausschlusses dieser spezifischen Referenzmengen von der Möglichkeit des "Quotenleasings" und "Quotenverkaufs" ist wohl im Anschluß an die Rechtsprechung des EuGH zur Ziehung eines kommerziellen Vorteils aus dieser Zuweisung grundsätzlich nicht zu zweifeln 346 • e) Sonstige Fälle

Der EuGH hatte in einigen wenigen weiteren Rechtssachen noch auf Einzelprobleme einzugehen, wovon hier aber nur die folgenden kurz angesprochen werden sollen: In der Rechtssache Maier347 beantragte der Kläger des Ausgangsverfahrens die Zuweisung einer spezifischen Referenzmenge auf der Grundlage von Art. 3a VO Nr. 857/84, obwohl er seinen ehemaligen Nichtvermarkterbetrieb von 1987 bis 2006 verpachtet hat. Er stützte sich auf Art. 3a VO Nr. 1546/88 der Kommission (es handelte sich um die Durchführungsvorschrift der Kommission für Art. 3a VO Nr. 857/84), wonach diejenigen einen Anspruch auf Zuweisung einer Nichtvermarkter-Referenzmenge geltend machen konnten, die einen ehemaligen Nichtvermarkterbetrieb ganz oder teilweise "bewirtschaften". Maier argumentierte, daß auch die Verpachtungstatsache als "bewirtschaften" in diesem Sinne auszulegen sei. Der EuGH schloß sich dieser Auffassung nicht an, sondern entschied, daß "bewirtschaften" die Möglichkeit der Erzeugung bedeute, was aber in solchen Fällen nicht gegeben sei. Anknüpfend an seine Entscheidung in der Rechtssache von Deezten (11)348 kam er weiterhin zu dem Ergebnis, daß gegen diese Beschränkung durch die Kommissionsvorschrift keine Bedenken bestanden, da kein Vertrauen darauf bestand, aus dem Gemeinschaftsrecht einen kommerziellen Vorteil zu ziehen. Im konkreten Fall führte dies freilich zu dem Ergebnis, daß weder der Verpächter noch der Pächter den Anspruch auf Zuweisung einer spezifischen Referenzmenge gemäß Art. 3a VO Nr. 857/84 geltend machen konnte, denn auch der Pächter hatte keinen Referenzmengenanspruch, weil dieser den Betrieb nach Ablauf der Nichtvermarktungsverpflichtung übernommen hatte (Maier hatte von Oktober 1981 an Hierzu vgl. oben in diesem Kapitel, Teil B., Gliederungspunkt C., II., 1., b), ce), (2), (c). S.o. in diesem Kapitel, Teil B., Gliederungspunkt 0., II., 9., b), aa). 347 Rs. C-236/90, Maier, Sig. 1992,1-4483. 348 Rs. C-44/89, von Deetzen (ll). Sig. 1991,1-5119, vgl. hierzu auch die Ausführungen oben in diesem Kapitel, Teil B., Gliederungspunlct 0.,11.,9., b), aa). 345

346

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

4 Jahre lang an der Umstellungsaktion teilgenommen, die demnach Ende 1985 auslief. Die Übernahme aber erfolgte erst zum 1.1.1987)349. In einem weiteren Verfahren vor dem EuGH, der Rechtssache O'Brien350, ging es um die Frage, ob die nach Art. 3a VO Nr. 857/84 zugewiesene Nichtvermarkter-Referenzmengen ausschließlich von dem Betriebsgelände aus erzeugt und geliefert werden dürfen, die zum Ende des Nichtvermarktungszeitraumes noch der Nichtvermarktungsverpflichtung unterlagen. O'Brien hatte nämlich seinen ehemaligen Nichtvermarkterbetrieb mit dem landwirtschaftlichen Betrieb seines Bruders zusammengelegt und beabsichtigte, die spezifische Nichtvermarkter-Referenzmenge - zumindest auch - von dem Betrieb seine Bruders aus zu erzeugen. Er vertrat die Auffassung, daß er das Recht habe, diese spezifische Referenzmenge von sämtlichen Betrieben aus, die ihm gehören oder an denen er beteiligt ist, und die irgendwo im geografischen Gebiet der Gemeinschaft liegen, zu erzeugen und zu liefern. Der EuGH kam zu dem Ergebnis, daß die relevanten Gemeinschaftsrechtsakte lediglich vorsehen, daß zumindest ein Teilbereich des ehemaligen Nichtvermarkterbetriebs weitergeführt wird, nicht aber, daß die spezifische Referenzmenge von diesem Betrieb aus erzeugt werden muß. In dem der Rechtssache Twijnstra3S1 zugrundeliegenden Sachverhalt hatte ein ehemaliger Nichtvermarkter einen Teil seines Betriebs während des Laufes der Nichtvermarktungsverpflichtung verkauft, jedoch gemäß Art. 6 Abs. 2 VO Nr. 1078177 (es handelt sich um die va, mit der die Nichtvermarktungs- und Umstellungsaktion eingeführt wurde352) den vollen Prämienanspruch beibehalten. Art. 3a Abs. 2 UAbs. 2 va Nr. 857/84, in dem die Zuteilung von Referenzmengen im Falle von Teilveräußerungen geregelt wurde, knüpfte jedoch an die Beibehaltung bzw. den Erwerb des Prämienanspruchs für die Einhaltung der Nichtvermarktungsverpflichtung an. Demnach hätte lediglich der Veräußerer, der den gesamten Prämienanspruch behalten hatte, Anspruch auf Zuweisung einer Referenzmenge auf dieser Grundlage. Da der Übernehmer des Teilbetriebes sich an die Nichtvermarktungsverpflichtung gehalten hatte, ging es um die Frage, ob auch er einen Anspruch auf Zuweisung einer (Teil-) Referenzmenge gemäß Art. 3a va Nr. 857/84 geltend machen konnte. Der EuGH legte Art. 3a Abs. 2 UAbs. 3 in diesem Sinne aus, daß also die spezifische Referenzmenge zwischen dem Zedenten und Zessionar im Verhältnis der abgetretenen zu den nichtabgetretenen Ländereien aufgeteilt wird. Bedenklich erscheint bei dieser Auslegung, daß sie entgegen dem Wortlaut der Vorschrift erfolgte, obwohl dem Ergebnis zuzustimmen ist, da das Vertrauen der Betroffenen nicht an den

Zu dieser Fallkonstellation s.o. in diesem Kapitel, Teil B., Gliederungspunkt D., II., 9., a), bb). Rs. C-86/90, O'Brien Sig. 1992,1-6251. 3Sl Rs. C-81191, Twijnstra, Sig. 1993,1-2455. 352 ABI. Nr. L l31 vom 26.5.1977, S. I. 349

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D. Sonderproblem: Nichtvermarkter

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Erhalt der Nichtvennarktungsprämie sondern an das Einhalten der Nichtvermarktungsverpflichtung anknüpfte. Mit Art. 1 Abs. 2 der va Nr. 2055/93 (= SLaM rn) wurde diesem Urteil Rechnung getragen. In der Rechtssache Herbrink3s3 schließlich ging es um das Schicksal von Referenzmengen gemäß Art. 3a va Nr. 857/84 in den Fällen, in denen der Nichtvennarkter ein Pächter eines landwirtschaftlichen Betriebes war und der Pachtvertrag auslief. Nach Auffassung des EuGH konnten insofern die allgemeinen Übertragungsregeln Anwendung finden (also Art. 7 Abs. 4 va Nr. 857/84 und Art. 7 Abs. 1 Nr. 4 va Nr. 1546/88). Sofern daher die Mitgliedstaaten von dem in Art. 7 Abs. 4 va Nr. 857/84 eingeräumten Ennessen Gebrauch gemacht hatten, konnte den Pächtern die Referenzmenge gutgeschrieben werden3s4 • Ferner war nach diesem Urteil ein Anspruch auf Zuweisung einer Referenzmenge gemäß Art. 3a va Nr. 857/84 selbst dann grds. möglich, wenn der ehemalige Pächter zusammen mit einer anderen Person erneut einen Betrieb gepachtet hatte. 10. Stand der Nichtvermarkter-Referenzmengen nach Inkrafttreten der VO Nr. 3950/92 Durch die neue Zusatzabgaben-va Nr. 3950/92 haben sich - außer den bereits oben jeweils im Zusammenhang angesprochenen - keine Neuheiten ergeben. Da die Ansprüche auf Zuweisung von Nichtvennarkter-Referenzmengen zum Zeitpunkt des Erlasses dieser va im wesentlichen befriedigt waren, wurde auch insofern einfach der status quo der Referenzmengen mit dieser va übernommen. Neue Referenzmengenansprüche für die Gruppe der Nichtvermarkter ergaben sich aufgrund dieser va also nicht. Lediglich in bezug auf die oben beschriebenen SLaM rn-Fälle ist zu beachten, daß zum Zeipunkt des Erlasses der va Nr. 3950/92 noch keine endgültige Klarheit bestand und diese Fälle erst nach der Entscheidung in der Rechtssache Wehrs außerhalb der Zusatzabgaben-Va Nr. 3950/92 mit der va Nr. 2055/93 geregelt wurden.

111. Schadenersatzansprüche der Teilnehmer an der Nichtvermarktungsaktion gegen die Gemeinschaft Die bisherigen Ausführungen zur Nichtvennarkterproblematik zeigen, daß über eine lange Zeit hinweg für die Teilnehmer an dieser Aktion eine große 353 354

Rs. C-98/91, Herbrink, Slg. 1994, I-223. Siehe dazu oben in diesem Kapitel, Teil B., Gliederungspunkt C., H., 1., b), ce), (1), (d).

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

Rechtsunsicherheit bestanden hat. Die Nichtzuweisung bzw. unzureichende Zuweisung von Referenzmengen an die betroffenen Erzeuger führte insbesondere dazu, daß ihnen über mehrere Jahre ein wirtschaftlicher Verlust entstanden war, der seine Ursache unmittelbar im insoweit unzureichenden Gemeinschaftsrecht fand. Daß daher eine große Anzahl von ehemaligen Nichtvermarletem Schadenersatzansprüche geltend gemacht hat, verwundert nichtm . Der EuGH hat am 19.5.1992 in der Rechtssache Mulder (II)356 zu dieser Frage ein Zwischenurteil gefallt, in welchem er dem Grundsatz nach dem Schadenersatzbegehren der betroffenen Kläger stattgegeben, jedoch noch nicht über die konkreten Schadenersatzsummen entschieden hat. Es wurde den Parteien vielmehr aufgegeben, sich vorbehaltlich einer späteren Endentscheidung durch den EuGH auf der Basis der Grundsatzfeststellungen zu einigen und dem EuGH später über den Ausgang dieser Einigung Mitteilung zu machen. Obgleich es sich bei diesem Urteil um die Beurteilung konkreter Sachverhalte und nicht um eine allgemeine Entscheidung handelt, in der abstrakte Voraussetzungen für das Bestehen von Schadenersatzansprüchen sämtlicher Teilnehmer an der Nichtvermarktungsaktion aufgestellt worden wären, hat es sicherlich dennoch weitreichende allgemeine Bedeutung für die Nichtvermarkter generell357 • Es ist jedoch fraglich, in welchem Umfang aus dieser Entscheidung allgemeingültige Kriterien gewonnen werden können. Der Rat hat im Anschluß an dieses Urteil die VO Nr. 2187/93 358 erlassen, in welcher er versucht hat, mit gesetzgeberischem Instrumentarium den ehemaligen Nichtvermarktem ein Schadenersatzangebot zu machen. Diese VO hält

355 Bis Mitte 1992 waren bereits etwa 300 Klagen wegen außervertraglicher Haftung gegen die Gemeinschaft zum EuGH erhoben worden; eine große Anzahl (ca. 3(00) von Schadenersatzbegehren waren bis zu diesem Zeitpunkt unmittelbar an Rat und Kommission gerichtet worden, vgI. WinklerfTrölitzsch, EuZW 1992,663,666; Agra-Europe 17/93, Europa-Nachrichten 1 f.; Hunderte weiterer Klagen sind in der Folgezeit noch anhängig gemacht worden und auch heute werden noch Klagen erhoben. Mit der Änderung von Art. 168a EGV durch den EU-Vertrag von Maastricht war die primärrechtliche Basis für eine sekundärrechtliche Neuverteilung der Zuständigkeiten zwischen dem EuGH und dem Gericht 1. Instanz gelegt worden, die der Rat durch den Beschluß 93/350lEuratomlEGKSlEWG vom 8.6.1993 (ABI. Nr. L 144 vom 16.6.1993, S. 21) vorgenommen hat. Danach ist das Gericht 1. Instanz nun u.a. auch für Schadenersatzklagen gemäß Art. 178,215 Abs. 2 EGV zuständig. Aufgrund dieser Änderung hat der EuGH mit Beschlüssen vom 27.9.1993 u.a. all die Schadenersatzklagen an das Gericht 1. Instanz verwiesen, in welchen noch nicht mindestens der in Art. 44 § 1 der Verfahrensordnung des EuGH vorgesehene Vorbericht des für den Fall zuständigen berichterstattenden Richters ergangen war, vgI. Art. 4 des genannten Rats-Beschlusses. Für eine Übersicht über alle verwiesenen Rechtssachen vgI. Tätigkeitsbericht 1993, Nr. 26, S. 14-27. Auch neue Klagen sind daher ebenfalls vor dem Gericht 1. Instanz zu erheben. Etwa 200 Klagen sind jedoch nach Klagerücknahmen wieder aus dem Register gestrichen worden. 356 Verb. Rs. C-I04/89 und 37/90, Mulder (/I). Sig. 1992,1-3061. 357 VgI. Heukels, (30) CMLRev. 1993.368 (383 f.). 358 ABI. Nr. L 196 vom 5.8.1993, S. 6.

D. Sonderproblem: Nichtvermarkter

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sich jedoch weitgehend an die Kriterien. die der EuGH in seinem Urteil zur Urteilsfindung herangezogen hat. Der EuGH hatte aber eben konkrete Sachverhalte vor Augen. Es wird der Frage nachzugehen sein. ob die EntschädigungsVO des Rates diesbezüglich nicht zu eng gefaßt ist und folglich einen Großteil an sich anspruchs berechtigter Nichtvermarkter nicht einbezieht. Das Urteil des EuGH ist aber nicht nur bedeutend für die Nichtvermarkter generell und das Bestehen eines Schadenersatzanspruches; es klärt in vielerlei Hinsicht darüber hinaus wesentliche Punkte in der Rechtsprechung des EuGH zur außervertraglichen Haftung. zum Teil sind gar Wenden gegenüber der bis dahin bestehenden Rechtsprechung festzustellen. Da es sich diesbezüglich aber um Fragen handelt. die nicht die Situation der Nichtvermarkter als solche betreffen. sondern deren konkrete Situation lediglich Auslöser für die Klärung dieser allgemeinen Fragen war. soll auf diese hier nur hingewiesen. nicht aber vertieft eingegangen werden. Insofern sei vielmehr auf die Literatur verwiesen3s9 • Nachfolgend soll zunächst das Urteil des EuGH in der Rechtssache Mulder (11) analysiert werden. Daran anschließend wird auf die genannte Rats-VO Nr. 2187/93 im Lichte des EuGH-Urteils eingegangen und beurteilt werden. ob damit eine abschließende und befriedigende Lösung gefunden wurde.

1. Die Feststellungen des EuGH in der Rechtssache Mulder (1I) a) Anspruchsgegner

Zunächst stellte sich die Frage. gegen wen. d.h. gegen den jeweiligen Mitgliedstaat oder die Gemeinschaft. ein etwaiger Schadenersatzanspruch überhaupt zu richten ist. Da die Mitgliedstaaten die Verwaltungsentscheidungen zur Durchführung des Gemeinschaftsrechts und zum Teil gar eigene Ermessensentscheidungen treffen. könnte man zu dem Schluß kommen. daß diese dann auch für die Rechtswidrigkeit dieser Entscheidungen zu haften haben. Gemäß Art. 215 Abs. 2 EGV ersetzt die Gemeinschaft den durch ihre Organe und Bediensteten in Ausübung ihrer Amtstätigkeit verursachten Schäden. Fraglich also ist. ob die Verursachung von Schäden durch legislatives Unrecht - wie in diesen Fällen geschehen - als Ausübung der Amtstätigkeit der Organe der Gemeinschaft zu sehen ist oder ob an die durchführende Entscheidung der Verwaltungsbehörde im jeweiligen Mitgliedstaat anzuknüpfen ist36O • Daß die Gemein-

3S9 Vgl. insb. die Abhandlungen von Winklerffr6litzsch, EuZW 1992, 663 und Heukels, (30) CMLRev. 1993,368. 360 Zur Problematik "Haftung für normatives Unrecht" allgemein, vgl. insb. Herdegen, Die Haftung der EWG für fehlerhafte Rechtsetzungsakte; ders. NVwZ 1984, 344 ff.; Grabitz, in:

18 Thiele

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

schaft grundsätzlich auch für nonnatives Unrecht ihrer Organe haften muß, war in der Rechtsprechung des EuGH bereits geklärt361 • Zur Abgrenzung, wann an ein nonnatives Unrecht der Gemeinschaft und wann an den verwaltungsrechtlichen Zwischenakt des Mitgliedstaates anzuknüpfen ist, stellt der EuGH allgemein darauf ab, ob die Mitgliedstaaten einen Ennessenspielraum besaßen oder lediglich eine verbindlich vorgegebene Gemeinschaftsmaßnahme umgesetzt haben 362• So entschied der EuGH auch in der Rechtssache Mulder (II) zu dem Einwand von Rat und Kommission 363 , die Mitgliedstaaten hätten ggf. im Rahmen der Ennessensklauseln von Art. 3, 4 und 4a VO Nr. 857/84 auch den Nichtvennarktem eine Referenzmenge zuweisen können, daß die Mitgliedstaaten aufgrund des Gemeinschaftsrechts nicht in der Lage gewesen seien, den Nichtvennarktem eine grundsätzliche und vollständige Referenzmenge zuzuweisen, da diese Erzeugergruppe in diesen Regelungen nicht vorgesehen gewesen war364 • Die Gemeinschaft ist somit der zutreffende Klagegegner365 • Zum gleichen Ergebnis kam im übrigen auch der BGH in einem gegen die Bundesrepublik gerichteten Anspruch auf Schadenersatz aus Amtshaftung (§ 839 BGB iVm Art. 34 GG) und enteignungsgleichem Eingriff366 • Eine andere Frage ist es, ob die Mitgliedstaaten ggf. dafür haftbar sind, daß sie, nachdem der EuGH in seinen verschiedenen Nichtvennarkterurteilen die Nichtigkeit der Gemeinschaftsrechtsakte festgestellt hatte, nicht unmittelbar den Nichtvennarktem Referenzmengen zugewiesen haben, ohne erst auf den Erlaß von neuen Vorschriften durch den Gemeinschaftsgesetzgeber zu warten. Über diese Frage hatte der EuGH in der Rechtssache Ecroyd367 zu entscheiden, worauf an späterer Stelle noch einzugehen sein wird368 •

GrabitzJHilf (Hrsg.), Art. 215, Rdnr. 35 ff.; ders., in: Schweitzer (Hrsg.), Europäisches Verwaltungsrecht, S. 167 ff. 361 Vgl. vor allem Rs. 5nl, Schäppenstedt, Slg. 1971, 975 (insb. S. 984, 985). Für weitere Rechtsprechungshinweise s. Grabitz, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Art. 215, Rdnr. 35; Winklerlfrälitzsch, EuZW 1992,663,664 (Fn. 12). 362 So grundlegend der EuGH in der Rs. 175/84, Krohn, Slg. 1986,753 (insb. Rdnr. 18, 19 der Urteilsgrtlnde); vgl. hienu genauer Winklerlfrälitzsch, EuZW 1992, 663, 665 f.; Grabitz, in: Grabitz (Hrsg.) Kommentar zum EGV, Art. 215, Rdnr. 51 f. 363 Verb. Rs.C-I04/89 und 37/90, Mulder (I1), Slg. 1992, 1-3061, Rdnr. 8 und 9 der Urteilsgründe. 364 So ja bereits die Auslegung der Gemeinschaftsvorschriften durch den EuGH in den Rs. 120/86, Mulder (1), Slg. 1988,2321, und Rs. 170/86, von Deetzen (1), Slg. 1988,2355. Es verwundert daher, daß sich Kommission und Rat erneut auf die Ermessensklauseln berufen haben. 365 Ausführlich zu diesem - oftmals recht komplizierten - Abgrenzungsproblem, Heukels, (30) CMLRev. 1993,368 (376). 366 BGH, Beschluß vom 11.3.1993 - III ZR 44/92, NVwZ-RR 1993,449 f. 367 Rs. C-127/94, Ecroyd, Slg. 1996,1-2765. 368 Vgl. unten, Teil B, Gliederungspunkt D., IV.

D. Sonderproblem: Nichtvennarkter

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b) Die VoraussetzungenJür einen Schadenersatzanspruch nach dem EuGH-Urteil in der Rechtssache Mulder (Il)

aa) Prüfung einer hinreichend qualifizierten Verletzung einer den einzelnen schützenden höherrangigen Norm durch die VO Nr. 857/84 bis zu ihrer Änderung durch die Einfügung eines Art. 3a durch die VO Nr. 764/89 Verweisend auf seine vorangegangene Rechtsprechung zur Haftung für normatives Unrecht369 stellte der EuGH zunächst fest, daß eine solche nur dadurch ausgelöst werden kann, daß eine hinreichend qualifizierte Verletzung einer höherrangigen, die einzelnen schützenden Rechtsnorm, vorliegt. Hinreichend qualifiziert ist eine Verletzung - wie der EuGH weiter erneut mit Verweis auf seine vorangegangene Rechtsprechung konstatierte - dann, wenn das handelnde Organ die Grenzen seiner Befugnisse offenkundig und erheblich überschritten hat370 . Eine Begrenzung auf eine hinreichend qualifizierte Verletzung hält der EuGH allgemein in seiner Rechtsprechung zur außervertraglichen Haftung deswegen für erforderlich, weil ein Ausgleich gefunden werden muß, der auf der einen Seite das Interesse der Individuen auf Schadenersatzmöglichkeiten berücksichtigt, andererseits aber die rechtsetzenden Organe nicht in ihrer Willensbildung dadurch behindert, daß sie laufend wegen möglicher Rechtsbeeinträchtigungen Schadenersatzforderungen befürchten müßten 371 . Eine weitere Voraussetzung sah der EuGH schließlich - wiederum anknüpfend an seine bereits bestehende Rechtsprechung zu diesem Gebiet - darin, daß der behauptete Schaden über die Grenzen der wirtschaftlichen Risiken hinausgeht, die eine Betätigung im betreffenden Wirtschaftszweig mit sich bringt. Diese Voraussetzungen auf die konkreten Fälle anwendend kam der EuGH dann zu dem Ergebnis, daß eine solche hinreichend qualifizierte Verletzung einer höherrangigen Rechtsnorm - zum Teil - vorliegt372: Verletzte höherrangige Rechtsnorm, die den einzelnen zu schützen bestimmt ist, ist der Vertrauensschutzgrundsatz. Diese Verletzung war ja bereits mehrfach zuvor in anderen Rechtssachen festgestellt worden, so daß insofern ein Verweis genügte.

369 Zur Entwicklung der Rechtsprechung des EuGH, insb. zum Verschuldenserfordernis iRv Art. 215 Abs. 2 EGV vgl. Burianek, Das Verschuldenselement, S. 123 ff. 370 Verb. Rs.C-I04/89 und 37/90, Mulder (Il), Sig. 1992, 1-3061, Rdnr. 12 der Urteilsgrtlnde. Zur Entwicklung dieses Begrenzungskriteriums vgl. WinklerfTrölitzsch, EuZW 1992, 663, 665; Heukels, 1993, 368 (380). 371 So die Erläuterungen des EuGH zu diesem Kriterium in seinem Urteil in den verb. Rs. 83, 94n6, 4, 5, 4On7, HNL, Sig. 1978, 1209, Rdnr. 5 aE der Urteilsgliinde. 372 Verb. Rs.C-104/89 und 37190, Mulder (lf), Sig. 1992,1-3061, Rdnr. 14-19 der Urteilsgrtinde. 18'

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

Eine Befugnisüberschreitung in offenkundiger und erheblicher (und damit hinreichend qualifizierter) Weise lag dadurch vor, daß die besondere Lage, in der sich die Teilnehmer an der Nichtvermarktungsaktion nach Ablauf ihrer Nichtvermarktungsverpflichtung befanden, ohne Berufung auf ein höheres öffentliches Interesse in der VO Nr. 857/84 völlig unberücksichtigt geblieben war373 • Ein solcher Ausschluß - so der EuGH weiter - war weder vorhersehbar374 noch kann davon ausgegangen werden, daß sich dieser innerhalb der normalen wirtschaftlichen Risiken hielt. Weiter hatten die Kläger in diesem Verfahren geltend gemacht, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber wegen der in dem 1989 eingefügten Art. 3a VO Nr. 857/84 (SLOM I) vorgesehenen ..60%-Regelung"375 erneut (bzw. weiterhin) schadenersatzpflichtig sei. Diesbezüglich stellte der EuGH fest, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber durch diese Regelung zwar, wie in den vorangegangenen Rechtssachen Spagl, Pastätter und von Deetzen (11) bereits entschieden worden war376 , erneut den Vertrauensschutzgrundsatz verletzt habe und die Regelung also rechtswidrig sei, daß er aber dadurch seine Befugnisse nicht in offenkundiger und erheblicher Weise überschritten habe. Der Unterschied zu der ursprünglichen Rechtslage bestand darin, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber durch die neue Regelung die Lage der ehemaligen Nichtvermarkter eben nicht völlig unberücksichtigt gelassen hat und einem höheren öffentlichen Interesse (insbesondere der Erhaltung des prekären Gleichgewichts auf dem Milchmarkt) Rechnung tragen wollte377 • Auch dieser Ausspruch des EuGH orientierte sich wieder an den konkreten Sachverhalten. Es wird noch der Frage nachzugehen sein, ob aus dieser Fest373 Auch insofern ist dieses Urteil von allgemeiner Bedeutung für die Entwicklung der Rechtsprechung des EuGH zum außervertraglichen Haftungsrecht, da hiermit wohl erstmals ein positives Kriterium zur Bestimmung der offenkundigen und erheblichen BefugnisUberschreitung verwendet wird, vgl. hierzu Winklerlfrölitzsch. EuZW 1992,663,667. 374 Hierbei handelt es sich freilich um ein Kriterium, das bereits die Vertrauensschutzverletzung ausmacht. 375 Wie oben dargelegt, wurde in der ursprünglichen Fassung des Art. 3a die den Nichtvermarktern zuweisbare Referenzmenge auf 60% ihrer Erzeugung vor Eintritt in die Nichtverrnarktungsverpflichtung begrenzt, s.o. in diesem Kapitel, Teil B, Gliederungspunkt D., II., 5., a). 376 S.o. in diesem Kapitel, Teil B, Gliederungspunkt D., 11., 5., a). 377 Hierzu im einzelnen Winklerlfrölitzsch, EuZW 1992, 663, 668; Heukels, (30) CMLRev. 1993,368 (374). Es sei an dieser Stelle jedoch noch einmal an die Aussage eines ranghohen Beamten der Kommission erinnert: er äußerte, es habe ihn gewundert, daß der EuGH diesem "Trick" von Kommission und Rat aufgesessen sei und diesbezüglich keine Schadenersatzansprüche zugelassen habe. Diese Aussage ruft die häufig dem EuGH entgegengebrachte Kritik ins Gedächtnis, daß dieser in seinen Verfahren in unzureichendem Maße wirtschaftliche Hintergrunde von politischen Entscheidungen des Gemeinschaftsgesetzgebers erforscht.

D. Sonderproblem: Nichtvermarkter

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stellung der Schluß gezogen werden kann, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber in Hinblick auf keine der in den SLOM-Regelungen getroffenen unzureichenden (weil vertrauensschutzverletzenden) Bestimmungen haftbar gemacht werden kann. Zu denken ist insbesondere an solche Fälle, die nach Inkrafttreten von Art. 3a VO Nr. 857/84 weiterhin völlig unberücksichtigt geblieben sind (z.B. die Fälle der Übernehmer eines Nichtvermarkterbetriebes, die durch die sog. Antikumulierungsvorschrift betroffen waren). bb) Problem des Umfangs des betroffenen Personenkreises Mit einem scheinbar unbedeutendem Nebensatz im Rahmen seiner Feststellung, daß ein offenkundiger und erheblicher Verstoß vorliegt, gelang es dem EuGH, eine große Unsicherheit, die Anlaß zu weiter Diskussion in der Literatur gewesen war378 , und ihren Ursprung in einer Feststellung iRd Entscheidung in den verbundenen Rechtssachen HNL379 hatte380, zu beseitigen: In diesem Urteil hatte der EuGH nämlich, kurz bevor er dann einen Schadenersatzanspruch u.a. mit der Begründung ablehnt, daß "die Auswirkungen der Verordnung ... nicht den Umfang der wirtschaftlichen Risiken überschritt, die die Tätigkeit auf dem betroffenen Agrarsektor üblicherweise mit sich bringt", festgestellt, daß " ... diese Maßnahme sehr große Gruppen von Marktteilnehmern betraf'. Unsicherheit bestand dahingehend, ob die Tatsache, daß es sich um eine sehr große Gruppe von Marktteilnehmern handelt (wobei wiederum unklar war, was genau eine "große Gruppe" ist), für sich genommen bereits ausreicht, einen Schadenersatzanspruch abzulehnen. In dem relevanten Nebensatz sagte der EuGH nun, daß " ... die besondere Lage einer klar abgegrenzten Gruppe von Wirtschaftsteilnehmern völlig unberücksichtigt... " geblieben ist (Hervorhebung nicht im Original). Abgrenzungskriterium scheint also zu sein, daß es sich um eine "abgrenzbare" Gruppe von Wirtschaftsteilnehmem handelt, was bei den Teilnehmern an der Nichtvermarktungsaktion innerhalb der Gesamtgruppe der Milcherzeuger der Fall ist. c) Kriterien zur Ennittlung der Schadenshöhe

In dem hier diskutierten Urteil in der Rechtssache Mulder (11) entwickelte der EuGH ferner Kriterien zur Ermittlung des Schadens. Insofern kann dem Urteil allgemeine Bedeutung zugemessen werden 381 . 378 Zu den Einzelheiten vgl. Winklerlfrölitzsch, EuZW 1992,663,667 mwN. 379 Verb. Rs. 83, 94n6, 4, 5, 40n7, HNL, Slg. 1978, 1209, Rdnr. 7 der Urteilsgründe. 380 Für eine genaue Erläuterung der Gründe, die zu dieser Unsicherheit geführt haben vgl. nochmals Winklerffrölitzsch, EuZW 1992, 663, 667. 381 HeukeIs, (30) CMLRev. 1993,368 (383 f.).

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

aa) Absicht, nach Ablauf der Nichtvennarktungsverpflichtung die Milcherzeugung wiederaufzunehmen Eingangs stellte er zunächst in Hinblick auf die Kläger der konkret zu entscheidenden Rechtssachen fest 382, daß diese dadurch ihre Absicht, die Milcherzeugung wiederaufzunehmen, "in geeigneter Weise kundgetan" hätten, daß sie zum einen den Antrag auf Zuweisung einer Referenzmenge bereits vor Ablauf ihrer Nichtvennarktungsverpflichtung gestellt und spätestens unmittelbar nach Zuteilung einer Referenzmenge gemäß Art. 3a VO Nr. 857/84 (also im Jahre 1989, als Art. 3a eingefügt wurde) die Milcherzeugung auch tatsächlich wiederaufgenommen haben. Diese Feststellung hat sicherlich insoweit Allgemeingültigkeit, als es eine allgemeine Voraussetzung, d.h. eine solche ist, die auch auf alle anderen ehemaligen Nichtvennarkter, die Antrag auf Schadenersatz stellen, anwendbar wäre. Es mußte also die Wiederaufnahme der Milcherzeugung tatsächlich beabsichtigt gewesen sein, denn wenn eine solche Absicht nicht bestand, konnte naturgemäß auch kein Schaden entstanden sein. Dagegen bezieht sich die Feststellung, daß die Kläger der zu entscheidenden Verfahren ihre Absicht in der genannten Weise geeignet kundgetan (den EuGH also von dieser Absicht überzeugt) haben, nur auf diese konkreten Fälle. Der EuGH subsumierte hierbei lediglich eine konkrete Fallkonstellation unter eine abstrakte Anspruchsvoraussetzung. Da sich die Sachverhalte der einzelnen Rechtssachen, die durch dieses Urteil zu entscheiden waren, diesbezüglich nicht unterschieden, hatte der EuGH auch keine Gelegenheit, zu überprüfen, ob auch andere Fallkonstellationen geeignet sind, die Wiederaufnahmeabsicht zu demonstrieren. Man kann also aus dieser Feststellung nicht den Schluß ziehen, daß ausschließlich solche ehemaligen Nichtvennarkter einen Schadenersatzanspruch haben, welche bereits vor Ablauf ihrer Nichtvennarktungsverpflichtung einen Antrag auf Zuweisung einer Referenzmenge gestellt und nach Inkrafttreten von Art. 3a VO Nr. 857/84 auch tatsächlich wieder mit der Erzeugung begonnen haben 383 • bb) Zu berücksichtigender Zeitraum für die Berechnung des Schadens Entsprechend der in dem Urteil vorangegangenen Feststellung, daß eine hinreichend qualifizierte Verletzung einer höherrangigen Rechtsnonn nur bis zur Schaffung von Art. 3a im März 1989 vorgelegen hat, begrenzte der EuGH soVerb. Rs.C-I04/89 und 37/90, Mulder (Il), Slg. 1992,1-3061, Rdnr. 23 der Urteilsgründe. Zumindest die letztere Komponente (= tatsächliche Wiederaufnahme der Milcherzeugung nach Inkrafttreten von Art. 3a VO Nr. 857/84) setzt der Gemeinschaftsgesetzgeber aber nun für die Inanspruchnahme des Entschädigungsangebots (VO Nr. 2187/93) zwingend voraus, siehe hierzu unten, Teil B, Gliederungspunkt D., 111., 2. 382 383

D. Sonderproblem: Nichtvermarkter

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dann den Zeitraum, der für die Berechnung des Schadenersatzes zugrundezulegen ist, auf die Zeit, in welcher die betroffenen Nichtvermarkter zwischen dem Beginn der Garantiemengenregelung (1.4.1984) und dem Inkrafttreten von Art. 3a (29.3.1989) Milch hätten erzeugen können, wenn sie ihrem Anspruch gemäß eine Referenzmenge zugewiesen erhalten hätten 384 • Sofern also die Nichtvermarktungsverpflichtung noch über den Beginn der Garantiemengenregelung hinaus bestand, ist der Zeitpunkt ihres Auslaufens ausschlaggebend, im übrigen der 1.4.1984. cc) Einzelheiten zur Berechnung der Schadenshöhe Zu ersetzen sei der entgangene Gewinn: ..... der sich aus der Differenz zwischen den Einkünften, die die Kläger bei normalem Verlauf der Dinge aus den Mi1chlieferungen erzielt hätten, die sie getätigt hätten, wenn sie während des Zeitraums ... die Referenzmengen erhalten hätten, die ihnen zustanden, und den Einkünften ergibt, die sie aus ihren während dieses Zeitraums außerhalb einer Referenzmenge getätigten Milchlieferungen tatsächlich erzielt haben, zuzüglich der Einkünfte, die sie während desselben Zeitraums aus eventuellen Substitutionstätigkeiten erzielt haben oder hätten erzielen können."m

Wichtig ist an dieser Berechnungsgrundlage die Erstreckung auf tatsächlich getätigte und solche Substitutionstätigkeiten, die die Erzeuger hätten durchführen können. Er erlegte also den Erzeugern - wie er es wenige Absätze später in dem Urteil auch noch näher darlegte386 - eine Schadensbegrenzungspflicht auf, die an die Bestimmung in § 254 Abs. 2 BGB im deutschen Recht erinnert. Darüber hinausgehend gab der EuGH auch noch weitere Einzelheiten für die Berechnung des Schadenersatzes vor: Er führte zunächst aus, daß als Referenzmenge, die den Erzeugern zugestanden hat, eine Menge zugrundezulegen ist, die in einem repräsentativen Zeitraum vor Eingehung der Nichtvermarktungsverpflichtung erzeugt worden war, beispielsweise die Menge, die für die Berechnung der Nichtvermarktungsprämie gedient hatte 387 • Er fuhr dann aber mit der Feststellung fort, daß diese Menge um 1% zu erhöhen ist, um damit die Nichtvermarkter den übrigen Erzeugern gleichzustellen388 • Deren Referenzmengen waren gemäß Art. 2 Abs. 1 va Nr. 857/84 grundsätzlich auf der Grundlage der Erzeugung des Kalenderjahres 1981 zuVerb. Verb. teilsgrilnde. 386 Verb. 387 Verb. 388 Verb. 384 385

Rs.C-I04/89 und 37/90, Mulder(l/). Slg. 1992,1-3061, Rdnr. 26 der Urteilsgrilnde. Rs.C-I04/89 und 37/90, Mulder (1/). Slg. 1992,1-3061, Zitat aus Rdnr. 26 der UrRs.C-I04/89 und 37/90. Mulder (11). Sig. 1992,1-3061, Rdnr. 33 der Urteilsgrilnde. Rs.C-I04/89 und 37/90, Mulder (1/). Sig. 1992,1-3061, Rdnr. 28 der Urteilsgrilnde. Rs.C-I04/89 und 37/90. Mulder (11). Sig. 1992,1-3061, Rdnr. 29 der Urteilsgrilnde.

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

züglich 1% zu ermitteln. Auf diese 1%-ige Erhöhung wurde in dieser Abhandlung bereits im Zusammenhang mit der den Nichtvermarktern auf der Grundlage von Art. 3a va Nr. 857/84 zuzuweisenden Referenzmengen eingegangen389 . Die grundsätzlichen rechtlichen Überlegungen für die Berechnung dieser Referenzmengen unterscheiden sich nicht von denen, die für die Berechnung der für die Ermittlung der Höhe des Schadenersatzes zugrundezulegenden Referenzmengen relevant sind. Es kann daher auf das oben entwickelte Ergebnis, daß ein Anspruch auf diese I %-ige Erhöhung nicht besteht, auf die hier diskutierte Problematik übertragen werden. Dem EuGH ist also insoweit nicht zuzustimmen. Außerdem ging der EuGH darauf ein, welche rechtlichen Konsequenzen sich für die Berechnung der Referenzmengen der Nichtvermarkter zum Zwecke der Schadenermittlung aus der Tatsache ergeben, daß den übrigen Milcherzeugern für obligatorische Teilstillegungen ihrer Referenzmengen eine Vergütung gezahlt wurde390 . Der EuGH sagte hierzu, daß " ... diese Vergütung bei der Ermittlung des repräsentativen Kürzungssatzes zu berücksichtigen (ist)"391. Hieraus folgt, daß zwar auch die Referenzmengen der Nichtvermarkter um einen repräsentativen Satz gekürzt werden können, aber nur soweit die Nichtvermarkter gegenüber den übrigen Erzeugern dadurch nicht benachteiligt werden. Wenn aber die übrigen Erzeuger einen Ausgleich für die bei ihnen vorgenommenen obligatorischen Kürzungen gezahlt bekommen haben, dann wäre es eine Benachteiligung der Nichtvermarkter, wenn deren Referenzmenge, die die Grundlage für die Bestimmung der Höhe des Schadenersatzes darstellt, ebenfalls um denselben Satz gekürzt würde, ohne dabei die Vergütung in die Kalkulation miteinzubeziehen. Zwar sagt der EuGH nur, daß diese Vergütung bei der Ermittlung des repräsentativen Kürzungssatzes zu berücksichtigen ist, nicht aber wie. Dazu bestand aber auch kein Anlaß, weil es sich insoweit um eine Entscheidung handelt, die, da insbesondere die konkret zu entscheidenden Fälle noch nicht entscheidungsreif waren, entweder einer Vereinbarung zwischen den Parteien des konkreten Verfahrens oder dem Gemeinschaftsgesetzgeber vorbehalten bleiben konnte. Es war wohl auch schon zu diesem Zeitpunkt vom Gemeinschaftsgesetzgeber beabsichtigt, im Wege des Verordnungserlasses den schadenersatzbegehrenden ehemaligen Nichtvermarktern ein Schadenersatzangebot zu machen. Es konnte daher dem Gemeinschaftsgesetzgeber überlassen werden, in welcher Weise er die Vergütung berücksichtigt. Schließlich trifft der EuGH noch eine Feststellung zu der Frage, welche hypothetischen Einkünfte der Berechnung zugrundezulegen sind. Er gibt vor, daß 389 S.O. in diesem Kapitel, Teil B, Gliederungspunkt D., 11., 5., c), aa). 390 Siehe hierzu oben in diesem Kapitel, Teil B, Gliederungspunkte C., 11., 1., c), bb) und ce) und Gliederungspunkt D., 11., 5., c), bb). 391 Verb. Rs.C-I04/89 und 37/90, Mulder (1/), Slg. 1992,1-3061, Rdnr. 31 der Urteilsgrilnde.

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diesbezüglich " ... von der Rentabilität eines repräsentativen Betriebes auszugehen (ist), wie ihn die Kläger jeweils besitzen, wobei ... die eingeschränkte Rentabilität berücksichtigt werden kann, die im allgemeinen einen solchen Betrieb kennzeichnet, in dem die Milcherzeugung aufgenommen wird. "392 Auch diese Feststellung hat über das konkrete Verfahren hinausgehende allgemeine Bedeutung. 2. Die Entschädigungs-VO des Rates Nach Erlaß des soeben erläuterten Urteils des EuGH hat der Rat im Juli 1993 die va Nr. 2187/93 393 erlassen, mit der er versucht hat, eine allgemeine Entschädigungsregelung zu treffen, die von den betroffenen Erzeugern angenommen werden konnte. Dabei führte naturgemäß eine Nichtannahme aber nicht dazu, daß dann kein Anspruch mehr bestünde, da durch eine gesetzliche Bestimmung nicht das durch den EGV eingeräumte Klagerecht zum EuGH (bzw. EuG) beseitigt werden konnte 394 • Diese Entschädigungs-Va ist in der Bundesrepublik durch die ,,Nichtvermarkter-Entschädigungs-Verordnung" (= NEV) umgesetzt worden 395 • Es ist wichtig, zunächst darauf hinzuweisen, daß es sich bei dieser va nur um ein Angebot handelt, so daß es bei der Analyse und Bewertung der darin getroffenen Regelungen falsch wäre, von rechtmäßig oder rechtswidrig zu sprechen. Es ist dem Rat mit diesem Rechtsakt sicherlich gelungen, einen Großteil von Betroffenen zu erfassen und ihnen ein akzeptables Schadenersatzangebot zu unterbreiten. Wie der Rat aber selber in den Begründungserwägungen anmerkt, konnte er durch diese gesetzliche Regelung nicht sämtliche Varianten berücksichtigen, die an sich zur Berechnung der hypothetischen Einkünfte aus der Milcherzeugung einerseits und der Einkünfte aus Substitutionstätigkeiten andererseits einzubeziehen gewesen wären. Er mußte daher im Wege einer globalen Schätzung vorgehen396 • Im Rahmen dieser Bearbeitung soll nur auf die wesentlichen Punkte, nicht aber auf die Einzelheiten der Berechnung eingegangen werden. Es interessiert Verb. Rs.C-I04/89 und 37/90, Mulder (11), Sig. 1992,1-3061, Rdnr. 32 der UrteilsgrUnde. ABI. Nr. L 196 vom 5.8.1993, S. 6; die Durchführungsvorschriften gemäß Art. 15 dieser va erließ die Kommission durch die va Nr. 2648/93 vom 28. September 1993, ABI. Nr. L 243 vom 29.9.1993, S. 1 (diese va enthält jedoch im wesentlichen nur Vorschriften zur Erstattung der Rechnungen der betroffenen Nichtvermarkter, die diese für Rechtsberatung zu zahlen hatten). 394 So auch die Ausführungen des Rates in der letzten Begründungserwägung dieser va; vgl. auch die Ausführungen der Kommission im Rahmen ihrer Begründungen für den Vorschlag zu dieser va, in: Agra-Europe 24/93, Dokumentation. 395 Verordnung des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 20.8.1993, BGBI. 1993 Teil 1 vom 26.8.1993, S. 1510. 396 VgJ. die 12. Begründungserwägung dieser va. 392 393

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

insbesondere, welche Schlüsse der Gemeinschaftsgesetzgeber aus dem zuvor besprochenen Urteil des EuGH in der Rechtssache Mulder (11) gezogen hat und unter welchen Voraussetzungen er daher mit dieser VO Erzeuger mit in den grundsätzlich schadenersatzberechtigten Personenkreis einbezogen hat. a) Voraussetzungen für einen Schadenersatzanspruch nach der Entschädigungs- va aa) Tatsächliche Wiederaufnahme der Milcherzeugung nach Inkrafttreten von Art. 3a VO Nr. 857/84 Gemäß Art. 2 VO Nr. 2187/93 waren nur solche Erzeuger anspruchsberechtigt, denen eine Referenzmenge aufgrund Art. 3a VO Nr. 857/84 (endgültig 397) zugewiesen wurde. Daraus folgt, daß alle ehemaligen Nichtvermarkter selbst ein Entschädigungsangebot erhielten, sofern sie aufgrund Art. 3a VO Nr. 857/84 eine Referenzmenge zugewiesen erhalten hatten. Ferner erhielten ein Entschädigungsangebot auch diejenigen, die einen ehemaligen Nichtvermarkterbetrieb im Laufe der Nichtvermarktungsverpflichtung übernommen und nicht schon selbst in Hinblick auf einen anderen Betrieb eine Referenzmenge zugewiesen erhalten hatten. Es sei hier nochmals daran erinnert, daß nur diese Gruppe von Übernehmern nach Art. 3a VO Nr. 857/84 einen Referenzmengenanspruch geltend machen konnte, im übrigen aber gemäß Art. 3a Abs. 1, UAbs. 1, 2. Gedankenstrich VO Nr. 857/84 die Antikumulierungsvorschrift Anwendung fand, die freilich ihrerseits vom EuGH als vertrauensschutzverletzend beurteilt wurde398 • Die Übernehmer eines ehemaligen Nichtvermarkterbetriebes also, die 1984 bereits anderweit eine Referenzmenge zugewiesen erhalten hatten und deswegen aufgrund des in beiden Fassungen von Art. 3a Abs. 1 UAbs. 1, 2. Gedankenstrich VO Nr. 857/84 enthaltenen Kumulierungsverbotes keine spezifische Nichtvermarkter-Referenzmenge zugewiesen bekommen konnten (diese Erzeuger waren erst seit der SLOM III-Regelung berücksichtigungsfähig), haben nun mit der Entschädigungs-VO auch kein Entschädigungsangebot erhalten.

397 Zu der Vorgehensweise der zunächst vorübergehenden und dann endgültigen Zuweisung einer Referenzmenge aufgrund von Art. 3a VO Nr. 857/84 vgl. oben in diesem Kapitel, Teil B, Gliederungspunkt 0., 11., 7.; im Zeitpunkt des Erlasses der Entschädigungs-VO waren die Referenzmengen bereits alle endgültig zugewiesen worden, denn der relevante Zeitpunkt für die aufgrund der ursprünglichen Fassung von Art. 3a (= SLOM I) zugewiesenen Mengen war der 29.3.1991, für die aufgrund der geänderten Fassung (= SLOM 11) der 1.7.1993 ausschlaggebend. Die hier diskutierte Entschädigungs-VO aber trat erst anschließend zum 5.8.1993 in Kraft. 398 Vgl. hierzu oben in diesem Kapitel, Teil B, Gliederungspunkt C., 11., 9., a), aa).

D. Sonderproblem: Nichtvermarkter

283

bb) (Teilweiser) Ausschluß des Anspruchs im Falle der Teilnahme an Rentenprogrammen und des Verkaufs oder der Verpachtung des Betriebes Weiter wurde gemäß Art. 4 va Nr. 2187/93 das Entschädigungangebot auf solche Erzeuger beschränkt, deren Nichtvermarktungs-Referenzmengen nicht wieder verfallen sind, weil sie entgegen ihrer Verpflichtungen in der SLaM 1Regelung bis zum 31.3.1992 an einem Rentenprogramm teilgenommen oder aber ihren Betrieb (mitsamt der dazugehörigen Nichtvermarkter-Referenzmenge) verkauft oder verpachtet haben. Da im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Entschädigungs-Va diese Beschränkungen für diejenigen Erzeuger, die erst im Rahmen der SLaM lI-Regelung eine Referenzmenge zugewiesen erhalten haben, noch andauerten 399, bestimmt Art. 5 der Entschädigungs-Va davon abweichend, daß diese Gruppe von Erzeugern nur unter der auflösenden Bedingung eine Entschädigung erhalten, daß sie sich bis zum Auslaufen dieser Beschränkungen an diese halten. Gemäß Art. 7 va Nr. 2187/93 schließlich wurde die ersatzfähige Schadenshöhe teilweise gekürzt, wenn der Betrieb nur teilweise verkauft oder verpachtet wurde. b) Zu berücksichtigender Zeitraum für die Schadenennittlung

In Art. 8 va Nr. 2187/93 wurde festgelegt, für welchen Zeitraum Entschädigung geleistet wird. aa) Verjährungsproblematik Für den Beginn des berücksichtigungsfähigen Zeitraumes ist zunächst die Verjährungsfrage relevant400. Grundsätzlich verjähren Ansprüche auf außervertragliche Haftung gemäß Art. 43 der Satzung des EuGH in fünf Jahren nach Eintritt des schädigenden Ereignisses. Schädigendes Ereignis war in diesen Nichtvermarkterfällen die Zurückweisung von Referenzmengenansprüchen bzw. die Festsetzung dieser Mengen auf 0 kg. Dies konnte also frühestens mit dem Beginn der Garantiemengenregelung Anfang April 1984 bzw., wenn die Nichtvermarktungsverpflichtung nach diesem Zeitpunkt abgelaufen war, mit diesem Zeitpunkt der Fall gewesen sein.

399

400

Die Beschränkungen liefen bis zum 1.7.1994. Vgl. hierzu allgemein Grabitz, in: Grabitz (Hrsg.), Kommentar zum EGV, Art. 215, Rdnr. 54.

284

3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

Unterbrochen wird die Haftung gemäß Art. 43 der Satzung des EuGH entweder durch Einreichung einer Klageschrift beim EuGH bzw. EuG oder durch Geltendmachung des Anspruchs gegenüber dem entsprechenden Gemeinschaftsorgan. Darüber hinaus wird die Verjährung vom EuGH nicht von Amts wegen, sondern nur dann berücksichtigt, wenn das betroffene Organ sich auf die Verjährung beruft401 • Nach Erlaß des Urteils in der Rechtssache Mulder (m hatten Kommission und Rat in einer gemeinsamen Mitteilung, die im Amtsblatt402 veröffentlicht wurde, erklärt, daß sie bzgl. solcher Fälle, die im Zeitpunkt der Veröffentlichung dieser Mitteilung noch nicht verjährt waren, auf die Einrede der Verjährung verzichten würden und kündigten an, daß ein Entschädigungsangebot erarbeitet würde. Dieser Schritt hatte den Sinn, entschädigungsberechtigte Milcherzeuger davon abzuhalten, ihre Ansprüche bei Rat oder Kommission oder durch Klageerhebung beim EuGH bzw. EuG geltend zu machen und sicherzustellen, daß dadurch die Verjährung nicht eintreten würde. Man wollte damit verhindern daß es zu einer Antrags- und Klageflut kommt. Der Zeitpunkt der Mitteilung galt gemäß Art. 8 Abs. 2 Buchstabe a) VO Nr. 2187/93 als spätester relevanter Verjährungsunterbrechungszeitpunkt, anderenfalls der Zeitpunkt der Geltendmachung des Schadenersatzanspruches bei der Kommission oder dem Rat bzw. die Erhebung der Klage zum EuGH bzw. EuQ403. Der relevante Berechnungszeitraum begann gemäß Art. 8 Abs. 2 Buchstabe b) 5 Jahre vor Eintritt der jeweiligen Unterbrechung, frühestens jedoch mit Beginn der Garantiemengenregelung bzw. dem Ende der Nichtvermarktungsverpflichtung. bb) Spätester Zeitpunkt, bis zu dem eine Schadensberechnung erfolgen kann Gemäß Art. 8 Abs. 2 Buchstabe c) endete der für die Entschädigung in Betracht kommende Zeitraum für die Erzeuger, die bereits im Rahmen der SLOM I-Regelung eine Referenzmenge zugewiesen erhalten hatten, mit dem Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Regelung, also dem 29.3.1989. Für solche Erzeuger, die erst unter der SLOM lI-Regelung Berücksichtigung fanden, war es der Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Regelung, also der 15.6.1991.

Siehe WinklerfTrölitzsch, EuZW 1992,663,665 mwN. ABI. Nr. C 198 vom 5.8.1992, S. 4. 403 Sofern allerdings zu einem späteren Zeitpunkt ein Antrag an die Kommission oder den Rat gerichtet oder Klage erhoben wurde, unterbrachen diese naturgemllß noch offene Verjährungsfristen zu diesem Zeitpunkt. 401

402

D. Sonderproblem: Nichtvermarkter

285

In Hinblick auf das Urteil in der Rechtssache Mulder (Il) erscheint dieser letztere ,,Endzeitpunkt" des 15.6.1991 auf den ersten Blick als sehr großzügig, ist jedoch auf den zweiten Blick folgerichtig: Wie oben ausgeführt hatte der EuGH in dieser Rechtssache entschieden, daß die sog. 60%-Klausel in der SLOM I-Regelung (wie bereits zu einem früheren Zeitpunkt entschieden) zwar rechtswidrig sei, nicht aber zugleich eine ,,hinreichend qualifizierte Verletzung einer die einzelnen schützenden höherrangigeren Norm" darstellt, weil der Gemein schaftsgesetzgeber eben versucht habe, eine Regelung zu finden und die Situation der Nichtvermarkter nicht gänzlich unberücksichtigt gelassen habe. Hieraus könnte man den Schluß ziehen, daß ab Erlaß der SLOM I-Regelung sämtliche Entschädigungsansprüche ausscheiden, da der Gemeinschaftsgesetzgeber sich bemüht hat, eine Regelung zu finden, die, wenn sie auch höherrangigeres Recht verletzt, doch einem höheren öffentlichen Interesse zu dienen bestimmt war. Die Feststellungen des EuGH in diesem Punkt haben jedoch nicht diese weitgehende Bedeutung. Zum einen betrachtet er nämlich an dieser Stelle im Urteil die Lage der Erzeuger, die unter der SLOM I-Regelung die Erzeugung grundsätzlich wiederaufnehmen konnten, die allerdings von dieser 60%Klausel betroffen waren. Lediglich mit Blick auf diese Gruppe von Erzeugern kommt er zu dem Schluß, daß ..... der Rat also die Lage dieser Erzeuger nicht unberücksichtigt gelassen (hat)''404. Zum anderen sagt der EuGH in diesem Zusammenhang, daß der Rat durch die Einführung der 60%-Klausel ..... einem höheren öffentlichen Interesse Rechnung getragen (hat), ohne die Grenzen seines Ermessens in diesem Bereich offenkundig und erheblich zu überschreiten"40S (Hervorhebung nicht im Original). Ausschlaggebend ist also, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber mit einer Regelung ein bestimmtes politisches Ziel verfolgt. Eine gänzliche Nichtberücksichtigung aber, die mit der SLOM I-Regelung in Hinblick auf bestimmte Gruppen ehemaliger Nichtvermarkter erneut stattgefunden hat, ist genauso zu beurteilen wie die ursprüngliche gänzliche Nichtberücksichtigung. Die Entscheidung des Gemeinschaftsgesetzgebers, diese Gruppe von ehemaligen Nichtvermarktern bis zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der SLOM lI-Regelung in den schadenersatzberechtigten Personenkreis einzubeziehen, war daher folgerichtig 406 •

Verb. RS.C-I04/89 und 37/90, Mulder (lI). Slg. 1992,1-3061, Rdnr. 20 der UrteilsgrUnde. Verb. RS.C-I04/89 und 37/90, Mulder (lI). Slg. 1992,1-3061, Rdnr. 21 der UrteilsgrUnde. 406 Dies führt andererseits natürlich zu dem unbefriedigenden Ergebnis, daß solche ehemaligen Nichtvermarkter, die bis zum Inkrafttreten der SLOM lI-Regelung keine Referenzmenge erhalten hatten, einen vollen Schadenersatzanspruch (berechnet auf die volle Menge, die sie vor Beginn der Nichtvermarktungsverpflichtung erzeugt hatten) haben, während diejenigen, die unter der SLOM I-Regelung angefangen hatten, nur 60% dieser Menge zu erzeugen, hinsichtlich der für diesen Zeitraum verlorengegangenen 40% keinen Schadenersatzanspruch geltend machen konnten. So 404

40S

286

3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung c) Berechnung der entschädigungsjähigen Jahresmenge

Zur Berechnung der Entschädigung hatten die einzelstaatlichen zuständigen Behörden die Menge zugrundezulegen, die zuvor für die Ennittlung der Nichtvermarktungsprämie gedient hatte. Diese Menge war pauschal um I % zu erhöhen und um einen repräsentativen Kürzungssatz, der auf alle anderen Milcherzeuger Anwendung gefunden hat, zu senken. In dieser VO ist nicht mehr von einer Mindestkürzung um 4,5% die Rede, so daß der Gemeinschaftsgesetzgeber den oben diskutierten Ausspruch des EuGH berücksichtigt hat, wonach bei der Ennittlung von Kürzungssätzen, die auf die Nichtvermarkter-Referenzmengen Anwendung finden, der Tatsache Rechnung zu tragen ist, daß die übrigen Milcherzeuger in Hinblick auf diese durchschnittliche 4,5%-ige Kürzung entschädigt worden sind407 • Die Höhe der Entschädigung war dann auf der Grundlage von im Anhang der VO nach Größe der Betriebe und MWJ festgelegten gestaffelten Beträgen zu errechnen. Mit diesen Beträgen hat der Gemeinschaftsgesetzgeber versucht, die Anforderungen im Urteil des EuGH in der Rechtssache Mulder (11) für eine Vielzahl von Fällen, also durch eine pauschale Berechnungsmethode, umzusetzen. Da dieser Berechnung sehr detaillierte und umfangreiche wirtschaftliche Fakten zugrundeliegen, soll hier auf eine Darstellung verzichtet werden408 •

3. Kritik an der Entschädigungs-VO Diese Entschädigungs-VO mag zwar eine große Zahl von Milcherzeugern erfassen, läßt jedoch bestimmte Gruppen vollkommen unberücksichtigt, weswegen sie als unzureichend anzusehen ist.

a) Problem" Übemehmer" eines Nichtvennarkterbetriebes Zunächst erhielten, wie bereits zuvor kurz angesprochen, solche Erzeuger, die einen Nichtvermarkterbetrieb vor Ablauf der Nichtvermarktungsverpflichtung übernommen hatten und bereits in Hinblick auf einen anderen Milcherzeugungsbetrieb über eine Referenzmenge verfügten, mit dieser VO kein Angebot auf Entschädigung. Diese Erzeugergruppe war schon, wie der EuGH in

konnte also die erstere Gruppe finanziell letztlich möglicherweise besser gestellt sein als die letztere. 407 Oben in diesem Kapitel, Teil B, Gliederungspunkt D., III., 1., c), ce). 408 Für eine genaue Darstellung vgl. die Begründung für den Vorschlag dieser EntschädigungsVO durch die Kommission, in: Agra-Europe 24/93 vom 14.6.1993, Dokumentation, S. 5 ff.

D. Sonderproblem: Nichtvermarkter

287

der Rechtssache Wehrs 409 entschieden hatte, im Rahmen der SLOM I und SLOM lI-Regelungen durch die oben ausführlich diskutierte "Antikumulierungsvorschrift" rechtswidrig behandelt worden. Diese Nichtberücksichtigung ergibt keinen Sinn: der EuGH hatte nämlich mit diesem Urteil entschieden, daß die Übernehmer eines Nichtvermarkterbetriebes unabhängig davon, ob sie bereits eine anderweitige Referenzmenge erhalten hatten oder nicht, denselben Vertrauensschutz genießen, wie die ursprünglichen Nichtvermarkter selber. Dieses Urteil war bereits über ein halbes Jahr vor dem Erlaß der hier diskutierten Entschädigungs-VO ergangen, so daß dem Gemeinschaftsgesetzgeber bei Erlaß dieser VO die Rechtswidrigkeit dieser Nichtberücksichtigung bekannt war. Zudem waren die SLOM rn-Regelung und die Entschädigungs-VO fast zeitgleich im Abstand von 4 Tagen erlassen worden410 , so daß die gesetzgeberischen Vorarbeiten weitgehend parallel gelaufen waren. Schließlich ist festzustellen, daß das Urteil in der Rechtssache Twijnstra411 , das ebenfalls ein "Übernehmerproblem" betraf und erst ein halbes Jahr später erging als das Urteil in der Rechtssache Wehrs, im Rahmen der EntschädigungsVO berücksichtigt wurde412 • Es ist also davon auszugehen, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber dieser Gruppe von Nichtvermarktern absichtlich kein Entschädigungsangebot unterbreiten wollte. Für diesen Ausschluß bestehen jedoch keinerlei Gründe, insbesondere kann nicht argumentiert werden, dieser Erzeugergruppe sei gar kein Schaden entstanden, weil sie im Rahmen der ihnen anderweitig zugewiesenen Referenzmengen Milcherzeugung betrieben haben. Dies kann nicht als Substitutionstätigkeit angesehen werden, denn hätten diese Erzeuger eine Referenzmenge auch in Hinblick auf die übernommenen Betriebsflächen erhalten, so hätten sie auch eine dementsprechend höhere Menge erzeugen und damit Gewinn machen können. Es ist daher damit zu rechnen, daß diese Frage im Rahmen von Verfahren vor dem EuG (und ggf. dem EuGH) noch entschieden werden wird. 413 • Es sollte ferner darauf hingewiesen werden, daß diese Entschädigungs-VO dieser Gruppe von Übernehmern nicht nur in Hinblick auf die Zeit vor Inkrafttreten der SLOM I-Regelung kein Entschädigung-Angebot gemacht hat. Darüber hinaus hatten diese betroffenen Erzeuger natürlich auch hinsichtlich der Zeit ihrer Nichtberücksichtigung zwischen dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der SLOM I-Regelung und der (diese Gruppe schließlich hinsichtlich der Zu-

409 Rs. C-264/90, Wehrs, Slg. 1992, 1-6285; vgJ. hienu ausführlich oben in diesem Kapilel, Gliederungspunkt D., II., 9., a), aa). 410 Die SLOM rn-Regelung stammt vom 29.7.1993, die Entschädigungs-VO vom 22.7.1993. 411 Rs. C-81191, Twijnstra, Slg. 1993,1-2455. 412 VgJ. vor allem den Hinweis auf dieses Urteil in der 5. BegrUndungserwägung zu der Entschädigungs-VO. 413 Zur VeIjährungsproblematik s. u., Teil B, Gliederungspunkt D. rn., 2., b), aa).

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

weisbarkeit einer Referenzmenge berücksichtigenden) SLOM ill-Regelung414 keine Möglichkeit, insoweit Milch zu erzeugen. Da diese Gruppe aber auch während dieses Zeitraumes völlig unberücksichtigt geblieben war, wird sie auch diesbezüglich letztlich schadenersatzberechtigt sein, denn insofern unterscheidet sie sich nicht von den Erzeugern, die erst unter der SLOM lI-Regelung eine Referenzmenge zugewiesen erhalten haben und denen nun im Rahmen der Entschädigungs-VO ein Schadenersatzangebot gemacht wurde.

b) Kein Schadenersatzangebot in Fällen, in denen die Erzeugung nach Inkrafttreten der SLOM I und II-Regelungen nicht wiederaufgenommen wurde Ein weiterer Punkt, der in dieser Entschädigungs-VO unbefriedigend geregelt ist, ist die Bestimmung, wonach kein Entschädigungsangebot gemacht wurde, falls ein schadenersatzbegehrender ehemaliger Nichtvermarkter nach Inkrafttreten der SLOM I und lI-Regelung nicht wieder mit der Erzeugung begonnen hatte. Dieser Bestimmung könnte auf seiten des Gemeinschaftsgesetzgebers der Schluß zugrundegelegen haben, daß derartige Erzeuger niemals ernsthaft die Absicht verfolgt haben, die Milcherzeugung nach Ablauf der Nichtvermarktungsverpflichtung wirklich wiederaufzunehmen und ihnen dann auch kein Schaden entstanden sein kann. Trifft diese Vermutung zu41S , so interpretierte der Gemeinschaftsgesetzgeber die Aussage des EuGH in dem Urteil in der Rechtssache Mulder (II), die dort betroffenen Erzeuger hätten ihre Absicht, die Erzeugung wiederaufzunehmen, dadurch geeignet dargelegt, daß sie (unter anderem) spätestens nach Inkrafttreten von Art. 3a VO Nr. 857/84 tatsächlich wieder mit der Milcherzeugung begonnen hatten, in der Weise, daß dies die einzige Möglichkeit war, diese Absicht geeignet nachzuweisen. In der Tat spricht einiges dafür, daß sich der Gemeinschaftsgesetzgeber streng an die Kriterien dieses Urteils hielt und davon ausging, daß diese generelle (d.h. über die konkret zu entscheidenden Fallkonstellationen hinausgehende) Bedeutung haben. Dies wird bereits aus der gemeinsamen Mitteilung von Rat und Kommission vom 5. August 1992416 deutlich, in welcher davon die Rede ist, der EuGH habe in dem betreffenden Urteil entschieden, daß die Gemeinschaft den Teilnehmern an der Nichtvermarktungsaktion gegenüber zur Entschädigung verpflichtet sei, wenn diese die Bedingungen und Kriterien, die in diesem Urteil entwickelt worden sind, erfüllen. 414 Diese Regelung trat am 30.7.1993 in Kraft. 415 Auch den Begründungen der Kommission für den Vorschlag zu dieser VO ist hierzu nichts zu entnehmen, vielmehr wird hinsichtlich der Definition der betroffenen Erzeuger in Art. 1 der Entschädigungs-VO nur darauf hingewiesen, daß diese unmittelbar dem Urteil des EuGH in den verb. Rs.C-I04/89 und 37/90, Mulder (Il), (Slg. 1992, 1-3061) entnommen ist, vgl. Agra-Europe 24/93, Dokumentation, S. 3. 416 ABI. Nr. C 98 vom 5.8.1992, S. 4.

D. Sonderproblem: Nichtvennarkter

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Eine solche Auslegung des Urteils wäre jedoch viel zu weit gefaßt, da der EuGH - wie bereits oben gesagt - über ganz konkrete Sachverhalte zu entscheiden hatte und nicht über die Entschädigungsansprüche der Nichtvennarkter generell. Zu einer solch allumfassenden Entscheidung hatte der EuGH in diesem Verfahren gar keine Gelegenheit, noch wäre er allgemein für eine solche Entscheidung berufen. Die Tatsache der Wiederaufnahme kann allenfalls Indizwirkung für die ursprüngliche Absicht, die Milcherzeugung wiederaufzunehmen, haben. Es ist insbesondere an Fälle zu denken, in denen Erzeuger zunächst geplant hatten, die Milcherzeugung nach Ablauf der Nichtvermarktungsverpflichtung wiederaufzunehmen, dann aber irgendwann im Verlaufe der vielen Jahre der absoluten Rechtsunsicherheit schließlich diese Absicht aufgegeben haben (ihnen aber bis dahin bereits ein Schaden entstanden ist) oder wegen des Ausschlusses von der Milcherzeugung ihren Betrieb gar ganz aufgeben mußten, da der Betrieb ohne diese Einnahmequelle nicht überleben konnte417 . In diesen Fällen wären Schäden entstanden. Ein einmal entstandener Schaden kann aber nicht wieder entfallen. Erforderlich ist daher eine Beurteilung eines jeden Einzelfalles, um festzustellen, ob tatsächlich die Absicht der Wiederaufnahme der Milcherzeugung bestanden hatte. Wenn ein solches Vorgehen wegen der Vielzahl der Fälle nicht praktikabel oder zu kostenintensiv erscheint, wäre wohl über eine erneute, großzügigere Pauschalregelung nachzudenken, denn anderenfalls werden die meisten dieser Fälle auf noch kosten- und zeitintensiverem Klagewege entschieden werden müssen. c) Ausschluß vom Entschädigungsangebot im Falle des Verkaufs, der Verpachtung oder der Teilnahme an Rentenprogrammen

Ähnlich verhält es sich in Bezug auf die Bestimmungen, wonach solche Erzeuger kein Entschädigungsangebot erhielten, die ihren Betrieb vor den relevanten Ausschlußdaten verkauft oder verpachtet oder an einem Rentenprogramm teilgenommen haben und wonach die Höhe der Entschädigung sich an der Höhe der endgültig zugewiesenen Referenzmenge orientiert. In Hinblick auf den ersteren Ausschlußtatbestand hatte der EuGH zwar in der Rechtssache von Deetzen (11)418 entschieden, daß diese Bestimmung als solche, also insofern rechtmäßig sei, als die Referenzmengen im Falle des Verkaufs

417 Tatsächlich ist in derartigen Fällen Klage zum EuGH erhoben worden, die jedoch noch nicht entschieden sind, vgl. z.B. Rs. C-264/93, Bühring. Diese Rechtssache ist nach der Änderung der Zuständigkeitsverteilung zwischen EuGH und EuG inzwischen als Rs. T-246/93 an das EuG abgegeben worden (noch nicht entschieden). 4t8 Rs. C-44/89, von Deetzen (/I) Slg. 1991,1-5119 (s. hierzu ausführlich oben in diesem Kapitel, Teil B, Gliederungspunkt D., n., 9., b). 19 Thiele

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

oder der Verpachtung wieder verfallen, weil niemand darauf vertrauen durfte, aufgrund gemeinschaftsrechtlicher Normen einen wirtschaftlichen Vorteil zu erlangen. Auch hier kann diese pauschale Beurteilung, daß in solchen Fällen demonstriert sei, daß die Wiederaufnahme der Milcherzeugung nicht wirklich beabsichtigt war, sicher nicht allen Fällen gerecht werden. Ein Ereignis kann eben nicht dazu führen, daß ein tatsächlich, nach objektiven Kriterien bestimmbarer entstandener Schaden ruckwirkend wieder entfällt. Die gleiche Feststellung hat auch für den letzteren Ausschlußtatbestand zu gelten. Auch bezüglich dieser Bestimmungen wäre also eine sehr viel differenziertere Regelung erforderlich, die auch andere Kriterien zuläßt, anband derer die Ernsthaftigkeit der Absicht der Wiederaufnahme der Milcherzeugung in der Vergangenheit und damit das Vorliegen eines Schadens beurteilt werden kann.

4. Noch offene unentschiedene Fälle Da die Entschädigungs-VO also bei weitem nicht allen Fällen gerecht wird, ist es von Interesse, einen Blick auf die Erfolgsaussichten weiterer Entschädigungsbegehren zu werfen. Grundsätzlich kann gesagt werden, daß jeder ehemalige Teilnehmer an der Nichtvermarktungsaktion, welcher wegen dieser Teilnahme seit Inkrafttreten der Garantiemengenregelung bis zum Inkrafttreten einer der SLOM-Regelungen (die ihn erstmals überhaupt berucksichtigt) von der Zuweisung einer Referenzmenge ausgeschlossen worden war, und der tatsächlich die Absicht hatte, die Milcherzeugung wiederaufzunehmen, einen Anspruch auf Entschädigung hat. Problematisch stellt sich für die Geltendmachung des Anspruch vor allem dar, wie die Absicht der Wiederaufnahme der Milcherzeugung nachgewiesen werden kann. Da aber zum einen eine solche Absicht voraussetzt, daß überhaupt die Anlagen zur Erzeugung vorhanden oder angeschafft worden waren und zum anderen als taugliches Kriterium die Tatsache des ernsthaften Bemühens um die Zuweisung von Referenzmengen durch Antragstellung bei den nationalen Behörden und ggf. gerichtliches Vorgehen gegen die Festsetzungen auf 0 kg verwendet werden kann, ist davon auszugehen, daß ein solcher Nachweis in der Regel geführt werden kann. Ein weiteres Problem wird die Verjährung darstellen: Sofern Schadenersatzanspruche bereits vor dem 5.8.1992419 verjährt waren, ist damit zu rechnen, daß Rat und Kommission auch die Einrede der Verjährung erheben werden, denn 419 Es handelt sich um den Zeitpunkt der Veröffentlichung der gemeinsamen Mitteilung von Rat und Kommission im Amtsblatt Nr. C 198 vom 5.8.1992, S. 4.

D. Sonderproblem: Nichtvennarkter

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auf diese Fälle bezog sich die gemeinsame Mitteilung von Rat und Kommission im Amtsblatt explizit nicht. Waren die Ansprüche zu diesem Zeitpunkt (entweder originär oder in Folge einer früheren Unterbrechung der Verjährung) noch nicht verjährt und die Verjährung wäre aber ohne Geltendmachung des Anspruchs bei Rat oder Kommission bzw. durch Klageerhebung grundsätzlich eingetreten, so stellt sich die Frage, welche Fälle von der gemeinsamen Mitteilung von Rat und Kommission vom 5.8.1992 erfaßt werden. Aus Gründen der Rechtssicherheit ist hierbei ein weiter Maßstab mit dem Ergebnis anzulegen, daß alle ehemaligen Nichtvermarkter, die unter die soeben vorgenommene Definition fallen, davon erfaßt wurden. Zwar könnte man auf den ersten Blick in diese Mitteilung geneigt sein, daß der Umfang des durch sie erfaßten Berechtigtenkreises eingeschränkt sein könnte. In ihrem 1. Absatz heißt es nämlich, daß nach dem EuGH-Urteil einen Entschädigungsanspruch nur die haben, die " ... einen entschädigungspflichtigen Schaden im Sinne des genannten Urteils erlitten (haben) und ... tatsächlich die sich aus diesem Urteil ergebenden Kriterien (erfüllen)". Diese Formulierung aber kann nicht zum Eintritt der Verjährung hinsichtlich der Ansprüche solcher ehemaliger Nichtvermarkter führen, die - jedenfalls im hier vertretenen Sinne - ebenfalls einen Schaden erlitten haben, da völlig unklar ist, welche Kriterien und Bedingungen der EuGH in dieser Entscheidung überhaupt entwickelt hat, die allgemeine Bedeutung für sämtliche ehemaligen Nichtvermarkter haben, denn wie hier dargestellt, kann man diesbezüglich zumindest getrennter Meinung sein. Wäre die Mitteilung tatsächlich in diesem einschränkenden Sinne zu verstehen, so würde dies bedeuten, daß im Zeitpunkt ihrer Veröffentlichung nur solche Erzeuger in aller Ruhe auf sie vertrauen konnten, die sich in komplett identischen Situationen befanden, wie die Kläger in diesen verbundenen Rechtssachen. Da also durchaus nicht klar ist, welche Kriterien und Bedingungen sich aus diesem Urteil ergeben, und man im Gegensatz zum Gemeinschaftsgesetzgeber, wie dieser es inzwischen durch den Erlaß der Entschädigungs-Va demonstriert hat, durchaus zu einer sehr viel weiteren Auslegung kommen kann, darf diese AuslegungsUnsicherheit nun nicht dazu führen, daß Ansprüche solcher ehemaliger Nichtvermarkter, die im Vertrauen auf diese Mitteilung keine Ansprüche geltend gemacht haben, mittlerweile verjährt wären. Gegebenfalls findet diese Rechtsauffassung gar eine Stütze in der Entschädigungs-Va, nämlich deren Art. 10 Abs. 2 UAbs. 2, selbst: In Art. 10 Abs. 2 UAbs. 1 ist zunächst davon die Rede, daß Entschädigungsanträge bis zum 30.9.1993 bei den dafür zuständigen einzelstaatlichen Behörden zu erheben sind. In UAbs. 2 heißt es dann auf diesen Zeitpunkt bezugnehmend: "Die Verjährungsfrist ... beginnt für alle Erzeuger von dem in UAbs. 1 genannten Zeitpunkt an von neuem zu laufen ... ". Daraus, daß in bezug auf die Formulierung "alle Erzeuger" kein Verweis auf den in vorangegangenen Artikeln spezifizierten, nach dieser va anspruchsberechtigten Personenkreis gemacht wurde, könnte man den Schluß ziehen, daß davon ausgegangen wird, daß die Verjährungsfrist in Hinblick auf alle Erzeuger im Zeit19'

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punkt der gemeinsamen Mitteilung unterbrochen wurde und ab dem 30.9.1993 erneut zu laufen begann42O • Es steht jedenfalls zu vermuten, daß eine enge Auslegung der Mitteilung und damit das Sichberufen auf die inzwischen eingetretene Verjährung einer gerichtlichen Überprüfung unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzgrundsatzes letztlich nicht standhalten würde. Geht man damit davon aus, daß die Verjährungsfrist durch die Veröffentlichung der gemeinsamen Mitteilung unterbrochen wurde und sich somit auch Art. 10 Abs. 2 UAbs. 2 auf sämtliche Anspruchsinhaber (unabhängig davon, ob sie unter die Entschädigungs-VO fallen oder nicht) erstreckt, so hat grundSätzlich die Verjährungsfrist am 30.9.1993 erneut angefangen für 5 Jahre zu laufen und liefe damit Anfang Oktober 1998 ab. Davon abweichend gilt jedoch ein anderer Zeitpunkt für den Wiederbeginn des Laufens der Verjährungsfrist, sofern vor dem 30.9.1993 bereits ein Anspruch auf Entschädigung gegen Rat oder Kommission geltend gemacht worden war421 • Sofern schließlich Klagen zum EuGH bzw. zum EuG erhoben wurden, dauert die Unterbrechung solange fort, bis über die Klage rechtskräftig entschieden wurde oder sie sich anderweitig erledigt hat.

IV. Schadenersatzansprüche der Teilnehmer an der Nichtvermarktungsaktion gegen die Mitgliedstaaten Schließlich stellt sich für die Teilnehmer an der Nichtvermarktungsaktion noch die Frage, ob sie ggf. auch Schadenersatzansprüche gegen die Mitgliedstaaten geltend machen könnten, in denen sie ansässig sind. Ein solcher Anspruch kommt zunächst in Hinblick auf die Nichtzuweisung aufgrund der ursprünglichen Rechtslage seit 1984 und später in Ausführung der einzelnen SLOM-Vorschriften in Betracht. Auf diese Frage ist bereits oben im Zusammenhang mit den Erörterungen zu dem Urteil des EuGH zur Rechtssache Mulder (11)422 eingegangen worden423 • Es sei hier nochmals daran erinnert, daß der EuGH in diesem Urteil entschieden hat, daß der Grundsatz der Subsidiarität der Amtshaftungsklage gegen die Gemeinschaft nicht eingreift, weil die Mitgliedstaaten verbindlich vorgegebenes Gemeinschaftsrecht, das ih-

420 Man kann natürlich auch genau die Gegenauffassung vertreten, daß in der EntschädigungsVO auch ohne spezielle KlarsteIlung die Erzeuger angesprochen sind, die in ihren Anwendungsbereich fallen. 421 V gl. die Formulierung in Art. 10 Abs. 2 UAbs. 2 der Entschädigungs-VO. 422 Verb. Rs.C-I04/89 und 37/90, Mulder (Il), Slg. 1992,1-3061. 423 S.o., in diesem Kapitel, Teil B, Gliederungspunkt D., m., 1., a).

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nen keinen Ennessensspielraum mehr überließ, auszuführen hatten424 • Der Verstoß ging also vom Gemeinschaftsgesetzgeber aus. Ein zweiter Anknüpfungspunkt für eine Haftung der Mitgliedstaaten ergibt sich aber daraus, daß die Mitgliedstaaten, nachdem der EuGH seine Nichtvermarkterurteile erlassen hatte, zunächst Neuregelungen durch den Gemeinschaftsgesetzgeber abwarteten (was zum Teil recht lange Zeit in Anspruch nahm) und in dieser Übergangszeit keine Maßnahmen zur Zuweisung spezifischer Referenzmengen für die Teilnehmer an der Nichtvennarktungsaktion ergriffen. Dieses Problem ist in einem Rechtsverfahren vor den britischen Gerichten geltend gemacht worden und betrifft die Übergangszeit nach Aufhebung der "Antikumulierungsvorschrift" des Art. 3a Abs. I, 2. Gedankenstrich (2. Alternative) va Nr. 857/84 durch das Urteil in der Rechtssache Wehrsm. Der EuGH hatte in dieser Rechtssache festgestellt, daß auch diejenigen Milcherzeuger, die einen landwirtschaftlichen Betrieb während des Laufes der Nichtvermarktungsverpflichtung und vor Inkrafttreten von Art. 3a va Nr. 857/84 übernommen hatten, eine vertrauensschutzwürdige Rechtsposition erworben hatten und deswegen einen Anspruch auf Zuweisung einer Referenzmenge in Hinblick auf diesen übernommenen Betrieb besitzen (als wären sie die ursprünglichen Nichtvennarkter selbst), sofern sie die Nichtvennarktungsverpflichtung eingehalten hatten, auch wenn sie bereits in Hinblick auf einen anderen Betrieb über eine weitere Referenzmenge verfügten. Der High Court of Justice, Queen's Bench Division, legte dem EuGH in der Rechtssache Ecroyd die Frage zur Vorabentscheidung vor426 , ob wegen der Nichtumsetzung dieses Urteils die Mitgliedstaaten schadenersatzpflichtig seien. Die Feststellungen des EuGH in der Rechtssache Mulder (II)427 erfassen diesen Fall nicht, da es sich in diesem Verfahren um die Anwendung bestehenden Rechts handelte, während im Fall Ecroyd durch das EuGH-Urteil eine Rechtslücke entstanden war. Man kann auch nicht unterstellen, die Frage, ob also die Mitgliedstaaten für das Nichtergreifen von Maßnahmen in der Zeit zwischen den einzelnen zur Nichtvennarkterproblematik ergangenen Urteilen bis zum Erlaß nachbessernder Gemeinschaftsrechtsakte schadenersatzpflichtig seien, sei dadurch beantwortet, daß der EuGH sie in seinem Urteil Mulder (II) gar nicht erst erörtert habe. In diesem Verfahren wurde nämlich diese Frage überhaupt nicht aufgeworfen, vielmehr ging es ganz allgemein um die Haftung der Gemeinschaft für das nonnative Unrecht, welches von den Mitgliedstaaten angeVerb. Rs.C-104/89 und 37/90, Mulder (/I), Sig. 1992,1-3061, Rdnr. 8 f. der Urteilsgrilnde. Rs. C-264/90, Wehrs, Sig. 1992,1-6285; vgl. zu diesem Problemkreis oben, in diesem Kapitel, Teil B, GIiederungspunkt D., 11., 9., a). 426 Rs. C-127/94, ex parte Ecroyd, Sig. 1996,1-2765. 427 Verb. Rs.C-I04/89 und 37/90, Mulder (/I), Sig. 1992,1-3061, Rdnr. 8 f. der Urteilsgrilnde. 424

42S

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

wandt wurde. Nur insofern hat der EuGH in diesem Urteil eine Abgrenzung der Haftung vorgenommen428 • 1. Berechtigung und Verpflichtung der Mitgliedstaaten, nach Erlaß des Urteils in der Rechtssache Wehrs den betroffenen Erzeugern Milchquoten zuzuteilen Zu berücksichtigen ist zunächst, daß in dem Urteil Wehrs nicht die Mitgliedstaaten sondern der Gemeinschaftsgesetzgeber verurteilt worden war. Auch· hatte der Gemeinschaftsgesetzgeber seine Kompetenzen zur Ermittlung der Referenzmengen, jedenfalls insoweit als die Gruppe der Nichtvermarkter betroffen war, voll ausgeschöpft, den Regelungsbereich also ..besetzt". Zum maßgeblichen Zeitpunkt (d.h. vor Einführung des Subsidiaritätsprinzips), existierte bereits eine umfangreiche Rechtsprechung des EuGH zu der Frage, ob die Mitgliedstaaten in grundSätzlich gemeinschaftsrechtlich geregelten Bereichen noch tätig werden dürfen429 • Danach war die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten jedenfalls insoweit verdrängt, als der Gemeinschaftsgesetzgeber einen Bereich konkret geregelt hatte, so daß einzel staatliche Maßnahmen die Zielsetzung hätten gefährden können. Um einen solchen konkret vom Gemeinschaftsgesetzgeber erfaßten Bereich handelte es sich hier, denn es bestanden Regelungen, so daß klar war, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber seine Kompetenz in diesem Bereich ausüben wollte. Dieses Ergebnis ist auch im Gesamtzusammenhang mit der Milchquotenregelung zu sehen: der Gemeinschaftsgesetzgeber hatte ein kompliziertes System für die Verteilung von Referenzmengen aufgebaut, das gleichermaßen in allen Mitgliedstaaten angewandt werden sollte, sowohl bzgl. ..normaler" Erzeuger wie auch der Nichtvermarkter. Die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten, eigene Maßnahmen zu treffen, wie eine Referenzmenge zu ermitteln ist, war (und ist) also verdrängt. Es geht daher zunächst einmal um die Frage, ob die Mitgliedstaaten in solchen gemeinschaftsrechtlich erfaßten Bereichen überhaupt noch tätig werden durften. Darüber hinaus stellt sich aber auch die Frage, ob die Mitgliedstaaten ggf. gar verpflichtet waren, in einer solchen Situation tätig zu werden, also Regelungslücken durch eigene Maßnahmen zu schließen. Diesen Fragen wurde bereits oben in Zusammenhang mit den Überlegungen zum Subsidiaritätsprinzip und den dort diskutierten EuGH-Entscheidungen nachgegangen 43o • Zu der Frage, ob eine Berechtigung zum Tätigwerden besteht, Verb. Rs.C-I04/89 und 37/90, Mulder (1/), Slg. 1992, I-3061, Rdnr. 9 der UrteilsgrUnde. S.o. in Kapitel I, Gliederungspunkt A., Il., 2., bb). 430 Kapitell, Gliederungspunkt A., II., 2., bb). Es soll hier nicht noch einmal auf die Einzelheiten dieser Rechtsprechung eingegangen werden, in der es u.a. auch darum ging, in welcher Eigen428

429

D. Sonderproblem: Nichtvennarkter

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ist die oben dargestellte Rechtsprechung des EuGH zwar alles andere als einheitlich und stringent, doch schien man letztlich davon ausgehen zu können, daß eine solche Berechtigung besteht. Die Frage, ob auch eine Verpflichtung zum Tätigwerden in einer solchen Situation besteht, verneinte der EuGH in seinem Urteil zur Rechtssache ORO Amsterdarn431 • Er führte in diesem Urteil nämlich aus432 : "Um die Frage zu beantworten, ob die Mitgliedstaaten handeln können oder müssen, wenn der Rat es unterläßt, die gemeinschaftlichen Regelung ... festzulegen, ist zunächst darauf hinzuweisen, daß der Gerichtshof in der Tat entschieden hat, daß die Beibehaltung oder Einführung nationaler Maßnahmen zur Verwirklichung der gemeinschaftlichen Ziele durch die Mitgliedstaaten im Rahmen der ihnen gemäß Artikel 5 EWG-Vertrag obliegenden Pflicht zur Zusammenarbeit in bestimmten Fällen grundsätzlich keine Bedenken begegnen, wenn der Rat Maßnahmen nicht erläßt, die in die ausschließlichen Zuständigkeit der Europäischen Gemeinschaft fallen. Aus dieser

Rechtsprechung läßt sich jedoch kein allgemeiner Grundsatz des Inhalts herleiten, daß die Mitgliedstaaten ersatzweise für den Rat handeln mUßten, wenn dieser in seine Zuständigkeitfallende Maßnahmen nicht ergreift." (Hervorhebung nicht im Original.)

Zur Verwendung der Terminologie "ausschließliche Zuständigkeit" ist in Hinblick auf den vorliegenden Bereich zunächst folgendes zu sagen: Auch wenn man nach den im 1. Kapitel durchgeführten Erwägungen im Rahmen der Ausführungen zum Subsidiaritätsprinzip zu dem Ergebnis kommt, daß die GAP der konkurrierenden Zuständigkeit unterfaIlt, ändert dies für die vorliegende Frage nichts an der Anwendbarkeit dieses EuGH-Urteils. Denn jedenfalls bis zur Einführung des Subsidiaritätsprinzips war die Gemeinschaft nach der Rechtsprechung in einem einmal "besetzten" Bereich für diesen ausschließlich zuständig. Der EuGH behandelte solche Bereiche hinsichtlich der kompetenzrechtlichen Beurteilung so, als ob es sich um einen Bereich handelt, der schon primärrechtlich in die ausschließliche Gemeinschaftszuständigkeit fiel. Die Reichweite dieser "Sperrwirkung" und damit - wie oben iRd Ausführungen zum Subsidiaritätsprinzip dargelegt433 - ausschließlichen Gemeinschaftszuständigkeit definierte der EuGH in dieser Rechtsprechung abstrakt. Da sich das in der Rechtssache Ecroyd ergebende Problem auf die "alte" Rechtslage bezieht, ist auch von der zu diesem Zeitpunkt geltenden Rechtsprechung auszugehen.

schaft die Mitgliedstaaten in solchen Fällen tätig werden, ob in Ausübung einer eigenen Kompetenz oder als "Sachwalter des gemeinschaftlichen Interesses", wobei, falls letzteres zutrifft, wiederum umstritten wäre, welche praktischen Konsequenzen dies hätte. 431 Rs. C-165/88, ORO Amsterdam, Slg. 1989,4081,4098. 432 In der Rs. C-165/88, ORO Amsterdam, Slg. 1989,4081, Rdnr. 15 der UrteilsgrUnde. 433 Vgl. zu diesen Frage ausführlich oben, Kapitell, Gliederungspunkt A., TI., 2., insbesondere a), aa) und a), bb), (2) und a), cc), (I).

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

Dementsprechend hatte die Gemeinschaft im maßgeblichen Zeitpunkt die Kompetenz für die Milchquotenregelung insgesamt - also abstrakt - an sich gezogen. Die Tatsache der Nichtigkeit einzelner Regelungen in einem derart abstrakt besetzten Bereich führt daher nicht zu einer ,,Entsperrung" und damit auch nicht zurück zur originären Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Diese Feststellung schließt nicht aus, daß sich möglichwerweise künftig aufgrund des zwischenzeitlich eingeführten Subsidiaritätsprinzips Änderungen hinsichtlich der Handlungspflichten der Mitgliedstaaten ergeben, insbesondere dann, wenn diesen von vorneherein weite Gestaltungskompetenzen zukommen werden. In seinem Urteil in der Rechtssache Ecroyd verneinte der EuGH nicht nur eine Verpflichtung, sondern außerdem auch die Berechtigung der Mitgliedstaaten zur Zuweisung spezifischer Referenzmengen an die Gruppe der ehemaligen Nichtvermarkter, die der ursprünglich bestehenden und duch das Urteil in der Rechtssache Wehrs aufgehobenen Antikumulierungsvorschrift unterfielen. Entweder hat der EuGH bei Erlaß dieses Urteils die Problematik der Schließung bestehender Regelungslücken nicht gesehen oder sah dieses Problem nicht als gegeben an. Verweise auf seine bisherige Rechtsprechung sind jedenfalls in dieser Entscheidung nicht enthalten. In dem Urteil stellt der EuGH darauf ab43 4, daß die Konsequenzen, die die nationalen Rechtsordnungen nach Feststellung der Ungültigkeit einer Gemeinschaftsnorm ziehen dürfen, vom gemeinschaftsrechtlichen Rahmen abhängen, wie er nach der Ungültigkeitserklärung fortbesteht. Der gemeinschaftsrechtliche Rahmen zur Regelung der Milchquoten habe jedoch eine Zuweisung spezifischer Referenzmengen nach Erlaß des Uretils in der Rechtssache Wehrs nicht erlaubt. Hierzu habe es zunächst einer Umgestaltung des Rechtsrahmens durch den Gemeinschaftsgesetzgebers bedurft. Dieses Urteil überzeugt vor dem Hintergrund der bisherigen Rechtsprechung nicht. Durch das Urteil in der Rechtssache Wehrs stand fest, daß die Nichtberücksichtigung der betroffenen Erzeuger rechtswidrig war. Logische Konsequenz aus einer solchen Feststellung ist, daß also eine Regelungslücke besteht, die es zu schließen gilt. Liegt eine Regelungslücke vor, so liegt es nahe, sich mit der Rechtsprechung des EuGH zur Schließung solcher Lücken durch die Mitgliedstaaten zumindest auseinanderzusetzen. Nach hier vertretener Auffassung hätten folgende Überlegungen zumindest angestellt werden sollen: Nach der bisherigen Rechtsprechung konnte man zumindest der Meinung sein, die Mitgliedstaaten seien berechtigt, nicht aber verpflichtet, Regelungslücken im Gemeinschaftsrecht durch eigene Maßnahmen zu schließen. Daraus würde folgen, daß ihnen ein Ermessen zum Tätigwerden zukommt. In seiner

434

Rs. C-127/94, ex parte Ecroyd, Slg. 1996,1-2765, Rdnr. 58 f. derUrteilsgrunde.

D. Sonderproblem: Nichtvermarkter

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oben näher genannten Rechtsprechung zur Amtshaftung43s hat der EuGH die Frage, ob die Gemeinschaft oder die Mitgliedstaaten haftbar sind, danach abgegrenzt, ob den Mitgliedstaaten ein Handlungsermessen zur Verfügung stand. Man könnte daher die Auffassung vertreten, die Mitgliedstaaten hätten in dem hier diskutierten Bereich ebenfalls nach "pflichtgemäßem Ermessen" (um die Terminologie des deutschen Verwaltungsrechts zu verwenden) entscheiden müssen, ob sie tätig werden wollen oder nicht. Darüber hinaus ist zu bedenken, daß die Rechtsprechung des EuGH in diesem Bereich nicht als gefestigt bezeichnet werden kann. Soweit ersichtlich ist eine Feststellung, wie die zuvor zitierte, überhaupt erst einmal getroffen worden. Es ist also nicht unwahrscheinlich, daß der EuGH in bestimmten Fällen zu einem anderen Ergebnis kommen würde, insbesondere dann nämlich, wenn es eine besondere Notlage zu beseitigen gilt. Wendet man sich daher der Frage zu, nach welchen Kriterien die Mitgliedstaaten ihre Ermessensentscheidungen hätten treffen müssen, wird es zum einen wohl ein Problem sein, ob dem Gemeinschaftsgesetzgeber nach Erlaß des Urteils durch den EuGH in der Rechtssache Wehrs noch ein Gestaltungsspielraum verblieb. Denn wenn dies der Fall war, könnte man von vorneherein argumentieren, daß die Mitgliedstaaten den Gestaltungsspielraum des Gemeinschaftsgesetzgebers nicht einzuschränken bzw. vorwegzunehmen berechtigt gewesen wären, da dies die Entscheidung des Gemeinschaftsgesetzgebers hätte präjudizieren können. Hierzu könnte man die Auffassung vertreten, daß durch dieses Urteil klargestellt wurde, daß die Übernehmer einer Nichtvermarktungsverpflichtung rechtlich in die Position der ursprünglich diese Verpflichtung eingegangenen Erzeuger einrückten, so daß erstere sich auch in Hinblick auf die Zuweisung von Referenzmengen rechtlich in der gleichen Situation befanden wie letztere. Da zum Zeitpunkt des Urteilserlasses in der Rechtssache Wehrs die Vorschriften zur Errechnung der Nichtvermarkter-Referenzmengen für die "normalen" Nichtvermarkter bereits bestanden, war eigentlich mit Erlaß des Urteils Wehrs klar, daß diese Gruppe von Nichtvermarktern hinsichtlich der übernommenen Nichtvermarkterbetriebe den gleichen Referenzmengenanspruch haben, wie alle übrigen Nichtvermarkter auch, so daß eine Gemeinschaftsregelung nur noch einen solchen Anspruch kodifizieren konnte436 , dem Gemeinschaftsgesetzgeber also ein Gestaltungsspielraum nicht mehr offen stand. Für die Übergangszeit - so könnte argumentiert werden - hätten die Mitgliedstaaten die für die "normalen"

Oben, in diesem Kapitel, Teil B, Gliederungspunkt D., III., 1., a) mwN. Tatsächlich hat der Gemeinschaftsgesetzgeber mit der etwa 7 Monate später erlassenen SLOM rn-Regelung (VO 2055193, ABI. Nr. L 187 vom 19.7.1992, S. 8) im wesentlichen identische Bestimmungen erlassen, vgl. oben in diesem Kapitel, Teil B., Gliederungspunkt D., 11., 9., a), aa). 43S

436

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3. Kap., 2. Abschn.: Milchquotenregelung

Nichtvennarkter bereits bestehenden Berechnungsmethoden (also Art. 3a Nr. 857/84) quasi analog anwenden müssen.

va

Angesichts der Menge der neu zu bedienenden Referenzmengenansprüche hätten die Mitgliedstaaten andererseits nicht wissen können, ob der Gemeinschaftsgesetzgeber Maßnahmen ergreifen würde, mit denen z.B. sämtliche Referenzmengen linear gekürzt worden wären, um so das prekäre Marktgleichgewicht nicht zu gefährden. In einem solchen Fall wären sämtliche Referenzmengen gleichennaßen gekürzt worden, und auch die Gruppe der Übernehmer von Nichtvennarktungsverpflichtungen wäre dann nicht zu exakt den Referenzmengenansprüchen gelangt, die die übrigen Nichtvennarkter im Zeitpunkt des Urteilserlasses innehatten. Diesem Argument könnten wiederum zwei Gegenargumente entgegengehalten werden: - Sofern sämtliche Referenzmengen vom Gemeinschaftsgesetzgeber gekürzt worden wären, wären davon nicht nur die Übernehmer eines Nichtvermarkterbetriebes, sondern sämtliche Milcherzeuger betroffen worden; niemand wäre aber auf den Gedanken gekommen, während der Übergangszeit auch die Referenzmengen der übrigen Erzeuger zu kürzen. Die Mitgliedstaaten hätten, um noch größeren Schaden von den Erzeugern abzuwenden, wenigstens zunächst einmal einen bestimmten Anteil einer Referenzmenge analog den Vorschriften, die zu diesem Zeitpunkt für die "nonnalen" Nichtvennarkter Anwendung fanden, zuweisen müssen. Schließlich aber hätten die Mitgliedstaaten im Rahmen der Ennessensabwägung auch berücksichtigen müssen, daß sie gegenüber der Gemeinschaft jedenfalls zur Einhaltung ihrer jeweiligen einzelstaatlichen Garantiemengen verpflichtet waren, die sie möglicherweise überschritten hätten, wenn sie den betroffenen Erzeugern Referenzmengen zugewiesen hätten. 2. Ergebnis Insbesondere letzterer Aspekt hat großes Gewicht in der Abwägung und hätte die Entscheidung, keine Referenzmengen zuzuweisen, gerechtfertigt erscheinen lassen können. Zu berücksichtigen wäre jedoch gewesen, ob es den Mitgliedstaaten wenigstens möglich gewesen wäre, die Ansprüche z.B. teilweise oder unter Vorbehalt oder in ähnlicher Weise zu befriedigen. Die komplette Nichtberücksichtigung erscheint unverhältnismäßig. Wäre man schließlich zu dem Ergebnis gekommen, daß die Mitgliedstaaten Maßnahmen hätten ergreifen müssen, so wäre es zu der Situation gekommen, daß sowohl die Gemeinschaft als in zweifacher Weise rechtswidrig Handelnde (einmal durch den Erlaß der Nonn, die durch das Urteil Wehrs für nichtig erklärt wurde, und einmal wegen des zögerlichen Erlasses einer neuen Nonn), als

D. Sonderproblem: Nichtvermarkter

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auch die Mitgliedstaaten entschädigungspflichtig wären. Eine solche Art der "Gesamthaftung" oder gemeinschaftlichen Haftung hat es - soweit ersichtlich - bislang in der Rechtsprechung des EuGH noch nicht gegeben. Eine Lösung für die Aufteilung der Haftung hätte sein können, die Gemeinschaft einerseits und Mitgliedstaaten andereseits je zur Hälfte für den Schaden haften zu lassen, der in der Zeit zwischen Urteilserlaß und Erlaß der SLOM rn-Regelung (durch welche diese Gruppe von Erzeugern berücksichtigt wurde) durch den Gemeinschaftsgesetzgeber entstanden war. Auch wenn der hier entwickelte Lösungsvorschlag sich keinesfalls zwangsläufig aufdrängt, wäre es jedenfalls wünschenswert gewesen, der EuGH hätte die Gelegenheit wahrgenommen, sich mit seiner bisherigen Rechtsprechung und den Konsequenzen, die sich daraus für die Mitgliedstaaten ergeben können, auseinanderzusetzen. Wie bereits angesprochen, ging es in der Rechtssache Ecroyd um Sachverhalte aus der Zeit vor Inkrafttreten des EU-Vertrages und damit des Subsidiaritätsprinzips. Abzuwarten bleibt daher, ob ein vergleichbarer Fall wegen der nun bestehenden Rechtslage anders entschieden werden würde.

Ausblick Die Ergebnisse der vorstehenden Untersuchung mögen wie folgt zusammengefaßt werden: Weitgehend geklärt scheint die Frage zu sein, welche Politikbereiche die Kompetenz für eine GAP nach dem EGV umfaßt. In jüngerer Zeit wird allerdings diskutiert, ob der EG auch Kompetenzen hinsichtlich des Erlasses strafrechtlicher Normen zustehen und wie weit diese bejahendenfalls reichen, wobei diese Frage sich aber nicht auf die GAP beschränkt, sondern für weitere Bereiche Relevanz hat. Klärungsbedarf wird es noch hinsichtlich der konkreten Bedeutung des Subsidiaritätsprinzips für die GAP geben, wobei jedoch zu erwarten steht, daß sich diese Klärung eher auf politischer als auf rechtlicher Ebene (also durch den EuGH) abspielen wird. Betrachtet man die Rechtsprechung des EuGH zur Weite des Ermessensspielraums, den dieser dem Gemeinschaftsgesetzgeber generell zubilligt, kann kaum davon ausgegangen werden, daß er die Entscheidung des Gemeinschaftsgesetzgebers, eine Maßnahme sei nach Prüfung des Subsidiaritätsprinzips sinnvoller auf Gemeinschafts-, als auf einzelstaatlicher Ebene zu verfolgen, inhaltlich in Frage stellen wird. Der EuGH wird sich daher voraussichtlich darauf beschränken, die formelle Begründung einer solchen Entscheidung zu überprüfen und ggf. ganz evidente Verstöße sanktionieren (wobei es schwierig ist, sich einen solchen evidenten Verstoß vorzustellen). Nach hier vertretener Auffassung ist als konkrete Konsequenz des Subsidiaritätsprinzips in jedem Falle die Rechtsprechung des EuGH, wonach die Mitgliedstaaten in Bereichen, welche die Gemeinschaft bereits abstrakt erfaßt, aber noch nicht mit konkreten Regelungen ausgefüllt hat, nur als Sachwalter des gemeinsamen Interesses handeln dürfen, nicht mehr haltbar, wenn sie denn überhaupt als jemals gefestigt bezeichnet werden kann. Konkret als Folge des Subsidiaritätsprinzips sind bereits Entwicklungen zu beobachten, wonach den Mitgliedstaaten in weit größerem Umfang als bisher Ermessensentscheidungen überlassen werden. In diesem Zusammenhang stellt sich das Problem, ob derartige nationale Maßnahmen am Maßstab der Grundrechte und sonstigen höherrangigeren Rechtsprinzipien des Gemeinschaftsrechts oder der jeweiligen nationalen Rechtsordnungen zu messen sind. Konkret im Verhältnis der Bundesrepublik Deutschland zur EG werden Hinweise in der Rechtsprechung des BVerfG dahingehend gewertet, daß sich ein Konflikt zwischen der Rechtsprechung des EuGH und des BVerfG in Hinblick auf

Ausblick

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den Schutz der Grundrechte und der rechtsstaatlichen Prinzipien abzeichnet. Dieser mag sich insbesondere an den Regelungen und der Durchführung der Bananenmarktordnung entzünden, wenn das BVerfG im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG oder einer Richtervorlage gemäß Art. 100 Abs. 1 GG mit diesen Fragen befaßt werden sollte. Für das deutsche Verfassungsrecht stellt sich darüber hinaus das Problem, daß die sehr generellen Ennächtigungen in den EG-Rechtsnonnen an die Mitgliedstaaten dazu führen, daß die nach dem MOG erforderliche Bestimmtheit iSv Art. 80 GG nicht mehr gegeben ist. Nach hier vertretener Auffassung bestehen daher gegen Verordnungen, die aus Anlaß solcher EG-rechtlicher Ennächtigungen durch die Exekutive erlassen werden, in vielen Fällen verfassungsrechtliche Bedenken. Die Darstellung der Lenkungsmaßnahmen auf dem gemeinsamen Milchmarkt hat gezeigt, daß die Durchführung einer GAP in vielfältiger Weise grundrechtsrelevant und damit sehr problematisch ist. Es wurde die These entwickelt, daß die Praxis der jährlichen Preisfestsetzungen durch die Gemeinschaft gegen die Grundrechte der betroffenen Marktbeteiligten verstößt, da dies jeweils derart spät (d.h. jeweils unmittelbar vor Beginn eines Agrar-Wirtschaftsjahres) geschieht, daß die Marktteilnehmer ihre Erzeugungstätigkeit nicht mehr sinnvoll wirtschaftlich planen können. Hierauf haben sie aber, quasi als "Gegenleistung" der Gemeinschaft für deren Recht, regulierend in das Marktgeschehen einzugreifen, einen Anspruch. Der Eingriff durch die Gemeinschaft ist anderenfalls unverhältnismäßig. Die Ergebnisse der Auswertung der Rechtsprechung zur Milchquotenregelung, insbesondere zur sogenannten Nichtvennarkterproblematik, können auf sämtliche andere Marktordnungen übertragen werden. Die Rechtsprechung des EuGH zu rechtsstaatlichen Prinzipien, vor allem dem Verhältnismäßigkeitsprinzip, dem Vertrauensschutzgrundsatz und dem Diskriminierungsverbot, kann als relativ streng bezeichnet werden, insbesondere weil der EuGH dem Gemeinschaftsgesetzgeber einen sehr weiten Ennessensspielraum bei der Gestaltung der GAP zubilligt. Hervorgehoben sei an dieser Stelle noch einmal die Rechtsprechung zu den Härtefallregelungen und den Begehren einzelner Kläger, man möge zur Errechnung ihrer Referenzmengen ein anderes Referenzjahr zugrundelegen als das vom Mitgliedstaat gewählte oder von den Gemeinschaftsvorschriften vorgesehene. Hier könnte man Hinweise für künftige Fälle finden, die wieder insbesondere im Zusammenhang mit der Bananenmarktordnung vor den EuGH gebracht werden könnten. Die Rechtsprechung zum Vertrauensschutz der ehemaligen Teilnehmer an der Nichtvennarktungsaktion von 1977 in bezug auf Referenzmengenansprüche hat die bisherige Rechtsprechung zum Vertrauensschutzgrundsatz weiter ausgebaut und konkretisiert. Auch insofern ist von einer Allgemein-

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bedeutung auszugehen. Die endgültige Lösung sämtlicher NichtvermarkterFälle wird wohl noch einige Zeit die Gerichte beschäftigen, wobei es inzwischen aber nur mehr um die Befriedigung von Schadenersatzbegehren geht.

Rechtsprechungsverzeichnis I. Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) Rechtssache 20/59, Italien.1. Hohe Behörde, Urteil vom 15.7.1960, Slg. 1960,681. Rechtssache 77/69, Kommission.1. Belgien, Slg. 1970,237 Rechtssache 11170, Internationale Handelsgesellschaft mbH ./. Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, Urteil vom 17.12.1970, Slg. 1970, 1125, 1145 f. Rechtssache 25170, Köster, Urteil vom 17.12.1970, Slg. 1970, 1161. Rechtssache 5171, Schöppenstedt, Urteil vom 2.12.1971, Slg. 1971,975 Rechtssache 57172, Westzucker ./. Einfuhr- und Vorratsstelle für Zucker, Urteil vom 14.3.1973, Slg. 1973,321 Rechtssache 2n3, Riseria Luigi Geddo ./. Ente Nazionale Risi, Urteil vom 12.7.1973, Slg. 1973, S. 865 ff. Rechtssache 159173, Hannoversche Zucker ./. HZA Hannover, Urteil vom 30.1.1974, Slg. 1974, S. 121 ff. Rechtssache 31/74, Filippo Galli, Urteil vom 23.1.1975, Slg. 1975,47 ff. Rechtssache 51/74, P.J. van der Hulst's Zonen ./. Produktschap voor Siegerwassen, Urteil vom 23.1.1975, Slg. 1975,79 ff. Rechtssache 56-60174, Kampffmeyer, Slg. 1976,711 ff., 744. Rechtssache 60/75, Carmine Antonio Russo ./. Aima, Urteil vom 22.1.1976, Slg. 1976, 45 ff. Verb. Rechtssache 83 und 94176, 4, 15 und 40177, Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe GmbH und Co. KG u.a . ./. Rat und Kommission, Urteil vom 25.5.1978, Slg. 1978, S. 1209 Rechtssache 84/78, Angelo Tomadini ./. amministrazione delle finanze dello estato, Urteil vom 16.5.1979, Slg. 1979, S. 1801 Rechtssache 92/78, Simmenthal, Urteil vom 6.3.1979, Slg. 1979,777. Rechtssache 120/78, Cassis de Dijon, Slg. 1979, S. 649. Rechtssache 138/78, Hans-Markus Stölting ./. HZA Harnburg-Jonas, Urteil vom 21.2.1979, Slg. 1979,713. Rechtssache 230/78, Eridania. Urteil vom 27.9.1979, Slg. 1979,2749,2765. Rechtssache 240178, Atlanta, Urteil vom 21.6.1979, Slg. 1979,2137. Rechtssache 44/79, Liselotte Hauer ./. Land Rheinland-Pfalz, Urteil vom 23.12.1979, Slg. 1979,3727.

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Rechtsprechungsverzeichnis

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Verb. Rechtssache 196-198/88, Daniel Comee u.a . ./. Cooperative agricole laiti~re de Loudeac "Copall" und Laiti~re cooperative du Trieux, Urteil vom 11.7.1989, Slg. 1989,S. 2309 Verb. Rechtssache C-267-285/88, Wuidart u.a., Urteil vom 21.2.1990, Slg. 1990, S. 1467-489 Rechtssache C-16/89, G. Spronk ./. Minister van Landbouw en Visserij, Urteil vom 12.7.1990, Slg. 1990, S. 1-3185. Rechtssache C-32189, Griechenland.1. Kommission, Urteil vom 19.3.1991, Slg. 1991,11321. Rechtssache 44/89, Georg von Deetzen ./. Hauptzollamt Oldenburg (= von Deetzen (11), Urteil vom 22.10.1991, Slg. 1991, S. 1-5119 =Agrarrecht 1991,306-309. Rechtssache C-67/89, Alfons Berkenheide ./. HZA Münster, Urteil vom 27.6.1990, Slg. 1990, S. 1-2615. Verb. Rechtssache C-I04/89 und C-37/90, Mulder u.a. und Heinemann./. Rat und Kommission der Europäischen Gemeinschaften, (Mulder (/I), Urteil vom 19.5.1992, Slg. 1992, S. 1-3061 Rechtssache C-159/89, Weingut Dietz-Matti ./. Bundesrepublik Deutschland, Urteil vom 17.5.1990, Slg. 1990,1-2013. Rechtssache C-189/89, Karl Spagl./. Hauptzollamt Rosenheim, Urteil vom 11.12.1990, Slg. 1990, S. 1-4539. Rechtssache C-215/89, Friedel EddelbUttel ./. Bezirksregierung Lüneburg, Urteil vom 15.1.1991, Slg. 1991,1-1 Rechtssache C-217/89, Josef Pastätter ./. Hauptzollamt Bad Reichenhall, Urteil vom 11.12.1990, Slg. 1990, S. 1-4585. Rechtssache C-285/89, van de Laan Velzeboer u.a . ./. Minister für Landwirtschaft und Fischerei, Urteil vom 12.12.1990, Slg. 1990,1-4727. Rechtssache C-314/89, S. Rauh ./. Hauptzollamt Nürnberg-Fürth, Urteil vom 21.3.1991, Slg. 1991, S. 1-1647. Rechtssache C-341/89, Heinrich Ballmann ./. Hauptzollamt Osnabrück, Urteil vom 15.1.1991, Slg. 1991, S. 1-25 =EuZW 1991, 287 f. Rechtssache C-44/90, Reese; dieses Vorlageverfahren wurde durch Beschluß des OVG Schleswig vom 7.1.1991, Aktenzeichen 3 OVG A 197/86 - 1 A 226/85 - Schleswig, wieder zurückgenommen und aus dem Register des EuGH gestrichen. Rechtssache C-61/90, Kommission .1. Griechenland, Urteil vom 7.4.1992, Slg. 1992,12407. Rechtssache C-84/90, J.J. und M.A. Dent ./. Ministry for Agriculture, Fisheries and Food, Urteil vom 19.3.1992, Slg. 1992, S. 1-2009. Rechtssache C-85/90, W. Dowling ./. Irland u.a., Urteil vom 22.10.1992, Slg. 1992, S. 15305. Rechtssache C-86/90, Thomas Anthony O'Brien ./. Ireland, the Attorney General and the Minister for Agriculture and Food, Urteil vom 3.12.1992, Slg. 1992, S. 1-6251.

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Rechtssache C-121/90, Jeen Lolkes Posthumus ./. Rinze und Anne Oosterwoud, Urteil vom 6.12.1991, Slg. 1991, S. 1-5833. Rechtssache C-I77/90, Ralf-Herbert Kahn ./. Landwirtschafskammer Weser-Ems, Urteil vom 10.1.1992, Slg. 1992,1-35. Rechtssache C-236/90, R. Maier./. Freistaat Bayern, Urteil vom 9.7.1992, Slg. 1992, S. 1-4483. Rechtssache C-264/90, Heinrich Wehrs ./. Hauptzollamt Lüneburg, Urteil vom 3.12.1992, Slg. 1992, S. 1-6285 Rechtssache C-311/90, Josef Hierl ./. HZA Regensburg, Urteil vom 19.3.1992, Slg. 1992, S. 1-2061. Rechtssache C-240/90, Bundesrepublik Deutschland .1. Kommission, Urteil vom 27.10.1992, Slg. 1992,1-5383 =NJW 1993, 47 Rechtssache C-22190, Französische Republik ./. Kommission der EG (Frankreich .I. Kommission), Urteil vom 7.11.1991, Slg. 1991,1-5285. Rechtssache C-79/91, Walter KnUfer ./. Walter Buchmann u.a., Urteil vom 17.12.1992, Slg. 1992, S. 1-6895. Rechtssache C-81191, TJ. Twijnstra ./. Minister van Landbouw, Naturebeheer en Visserij, Urteil vom 19.5.1993, Slg. 1993, S. 1-2455 Rechtssache C-98/91, A.A. Herbrink ./. Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Urteil vom 17.1.1994, Slg. 1994,1-223 Rechtssache C-290/91, Johannes Peter./. HZA Regensburg, Urteil vom 27.5.1993, Slg. 1993,1-2981 Rechtssache C-2192, The Queen ./. Ministry for Agriculture, Fisheries and Food, ex parte: Dennis Clifford Bostock, (ex parte Bostock) Urteil vom 24.3.1994, Slg. 1994, S.I-955. Rechtssache C-21192, Marlies und Heinz-Bemd Kamp./. Hauptzollamt Wuppertal, Urteil vom 5.5.1994, Slg. 1994,1-1619 Rechtssache C-91/92, Paola Faccini Dori ./. Recreb SrI., Urteil vom 14.7.1994, Slg. 1994, 1-3325 Rechtssache C-120/92, Friedrich Schultz./. HZA Heilbronn, Urteil vom 16.12.1993, Slg. 1993,1-6885 Rechtssache C-134/92, Burkhard Mörlins ./. Zuckerfabrik Königslutter-Twülpstedt AG, Urteil vom 17.11.1993, Slg. 1993,1-6017 Rechtssache C-189/92, Bemard Le Nan J. Cooperative laiti~re Ploudaniel, Slg. 1994,1-261. Rechtssache C-351192, Graf!, Urteil vom 14.7.1994, Slg. 1994,1-3361 Rechtssache C-352192, Milchwerke Köln und Wuppertal ./. HZA Köln-Rheinau, Urteil vom 14.7.1994, Slg. 1994, S. 1-3385. Rechtssache C-41/93, Frankreich .1. Kommission, Urteil vom 17.5.1994, Slg. 1994, 11829 =EuZW 1994,405 f. (mit Anmerkung Hayder, EuZW 1994,407) Rechtssache C-63/93, Fintan Dujfu.a . ./. Minister for Agriculture and Food, Ireland and Attomey General, Urteil vom 15.02.1996, Slg. 1996,1-598.

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Rechtssache C-264/93, Günther Bühring .1. Rat und Kommission. Diese Rechtssache ist nach der Änderung der Zuständigkeitsverteilung zwischen EuGH und EuG als Rechtssache T -246/93 an das EuG abgegeben worden. Rechtssache C-280-93, Bundesrepublik Deutschland ./. Rat (= ,,Bananen"), Urteil vom 5.10.1994, Slg. 1994,1-4980 Rechtssache C-280/93 R, Bundesrepublik Deutschland ./. Rat (= ,,Bananen"), Beschluß im Verfahren der einstweiligen Anordnung vom 29.6.1993, Slg. 1993, 1-3667 = EuZW 1993,483 Rechtssache C-22194, The frish Farmer Association u.a . ./. The Minister for Agriculture, Food and Forestry, Ireland and the Attorney General, Urteil vom 15.04.1997, im Zeitpunkt der Drucklegung noch nicht amtlich veröffentlicht. Rechtssache C-127/94, The Queen ./. Ministry for Agriculture, Fisheries and Food, ex parte Ecroyd, Urteil vom 06.06.1996, Slg. 1996,1-2765.

11. Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften (EuG) Rechtssache T-246/93, Günther Bühring .1. Rat und Kommission, noch nicht entschieden. Rechtssache T -119/95, Hauer .1. Rat und Kommission, ABI. Nr. C-208, vom 12.8.1995, S. 32, noch nicht entschieden.

ill. Bundesverfassungsgericht (BVerfG) BVerfGE I, 14 BVerfGE 3, 407 BVerfGE 5, 71 BVerfGE 8, 104 BVerfGE 8, 260 BVerfGE 15, 153 BVerfGE 20, 257 BVerfGE 22,134 BVerfGE 26,281 BVerfGE 26, 338 BVerfGE 29,198 BVerfGE 36, 66 BVerfGE 37, 1 Urteil vom 12.10.1993 (= sog. Maastricht-Urteil"), BVerfG NJW 1993,3047-3058. Beschluß vom 25.1.1995, BVerfG JZ 1995,352 (mit Anmerkung Rupp)

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IV. Bundesgerichtshof (BGH) BGH, Beschluß vom 11.3.1993 - III ZR 44/92, NVwZ-RR 1993, 449 f.

V. Bundesfinanzhof (BFH) Beschluß des BFH vom 21.4.1994, V R 122/91. BFHE 93, 248 mit Anm. Pelka, A WD 1969, 240. BFHE 171,129 = BStBl. 11 1993, 696. BFHE 133, S. 133 = BStBl. II 1981,495

VI. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) BVerwGE 88, 278-285

Verzeichnis der zitierten Rechtsquellen I. Verordnungen der Europäischen Gemeinschaft 1962 VERORDNUNG Nr. 25/62/EWG des Rates über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik, ABI. Nr. 30 vom 20.4.1962, S. 991.

1964 VERORDNUNG Nr. 13/64/EWG des Rates vom 5. Februar 1964 über die schrittweise Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse, ABI. Nr. 34 vom 27.2.1964, S. 549

1967 VERORDNUNG (EWG) Nr. 120/67 des Rates über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide, ABI. Nr. 117 vom 19.6.1967, S. 2269 VERORDNUNG (EWG) Nr. 121/67 des Rates über die gemeinsame Marktorganisation für Schweinefleisch, ABI. Nr. 117 vom 19.6.1967, S. 2283.

1968 VERORDNUNG (EWG) Nr. 804/68 vom 27.06.1968, über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse, ABI. Nr. L 148 vom 28.6.1968, S. 13. VERORDNUNG (EWG) Nr. 823/68 des Rates vom 28. Juni 1968 zur Festlegung der Erzeugnisgruppen und der besonderen Vorschriften für die Berechnung der Abschöpfungen für Milch und Milcherzeugnisse, ABI. Nr. L 151 vom 30.6.1968, S. 3. VERORDNUNG (EWG) Nr. 950/68 des Rates vom 28. Juni 1968 über den Gemeinsamen Zolltarif, ABI. Nr. L 172 vom 22.7.1968, S. 1 VERORDNUNG (EWG) Nr. 985/68 des Rates vom 15. Juli 1968 zur Festlegung der Grundregeln für Interventionen auf dem Markt für Butter und Rahm, ABI. Nr. L 169 vom 18.7.1968, S. 1. VERORDNUNG (EWG) Nr. 986/68 des Rates vom 15. Juli 1968 zur Festlegung der Grundregeln für die Gewährung von Beihilfen für Magermilch und Magermilchpulver für Futterzwecke, ABI. Nr. L 169 vom 18.7.1968, S. 4. VERORDNUNG (EWG) Nr. 987/68 des Rates vom 15. Juli 1968 zur Festlegung der Grundregeln für die Gewährung einer Beihilfe für Magermilch, die zu Kasein oder Kaseinaten verarbeitet worden ist ABI. Nr. L 169 vom 18.7.1968, S. 6.

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Verzeichnis der zitierten Rechtsquellen

VERORDNUNG (EWG) Nr. 1014/68 des Rates vom 20. Juli 1968 zur Festlegung der Grundregeln für die öffentliche Lagerhaltung von Magermilchpulver, ABl. Nr. L 173 vom 22.7.1968, S. 4. VERORDNUNG (EWG) Nr. 1073/68 der Kommission vom 24. Juli 1968 über die Durchführungsbestimmungen zur Ermittlung der Preise frei Grenze sowie zur Festsetzung der Abschöpfung für Milch und Milcherzeugnisse, ABl. Nr. L 180 vom 26.7.1968, S. 25. VERORDNUNG (EWG) Nr. 1108/68 der Kommission vom 27. Juli 1968 über Durchführungsbestimmungen für die öffentliche Lagerhaltung von Magermilchpulver, ABl. Nr. L 184 vom 29.7.1968, S. 39.

1969 VERORDNUNG (EWG) Nr. 685/69 der Kommission vom 14. April 1969 über Durchführungsbestimmungen für die Interventionen auf dem Markt für Butter und Rahm, ABl. Nr. L 90 vom 15.4.1969, S. 12 VERORDNUNG (EWG) Nr. 2602169 des Rates vom 18. Dezember 1969 über die Beibehaltung des Verwaltungsausschußverfahrens, ABl. Nr. L 324 vom 17.12.1969, S. 23.

1970 VERORDNUNG (EWG) Nr. 729nO des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik, ABl. Nr. 94 vom 28.4.1970, S. 13. VERORDNUNG (EWG) Nr. 1285nO des Rates vom 29. Juni 1970 zur Festlegung einer besonderen Maßnahme für den Absatz von Magermilchpulver, das von Interventionsstellen gekauft worden ist, ABl. Nr. L 144 vom 2.7.1970, S. 1.

1971 VERORDNUNG (EWG) Nr. 1261nl des Rates vom 15. Juni 1971 über SondermaBnahmen, die auf verschiedenen Agrarmärkten nach Auftreten gesundheitspolizeilicher Schwierigkeiten getroffen werden können, ABl. Nr. L 132 vom 18.6.1971, S. 1. VERORDNUNG (EWG) Nr. 1410nl des Rates vom 29. Juni 1971 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcheneugnisse" ABl. NR. L 148 vom 3.7.1971, S. 3. VERORDNUNG (EWG) Nr. 1411nl des Rates vom 29. Juni 1971 zur Festlegung ergänzender Vorschriften für die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse hinsichtlich der unter die Tarifnummer 04.01 des Gemeinsamen Zolltarifs fallenden Erzeugnisse, ABl. Nr. L 148 vom 3.7.1971, S. 4.

1974 VERORDNUNG (EWG) Nr. 419n4 des Rates vom 18. Februar 1974 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcheneugnisse, ABl. Nr. L 49 vom 21.2.1974, S. 2. VERORDNUNG (EWG) Nr. 662n4 des Rates vom 28. März 1974 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcheneugnisse, ABl. Nr. L 85 vom 29.3.1974, S. 51.

Verzeichnis der zitierten Rechtsquellen

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1975 VERORDNUNG (EWG) Nr. 465n5 des Rates vom 27. Februar 1975 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 hinsichtlich der Beihilfen für Buttenniich und Buttermilchpulver, die für Futterzwecke verwendet werden, ABI. Nr. L 52 vom 28.2.1975, S. 8. VERORDNUNG (EWG) Nr. 2777n5 des Rates vom 29. Oktober 1975 über die gemeinsame Marktorganisation für Geflügelfleisch, ABI. Nr. L 282 vom 1.11.1975, S. 77.

1976 VERORDNUNG (EWG) Nr. 559n6 des Rates vom 15. März 1976 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse, ABI. Nr. L 67 vom 15.3.1976, S. 9. VERORDNUNG (EWG) Nr. 1162n6 über Maßnahmen zur Anpassung des Weinbaupotentials an die Marktbedürfnisse, ABI. Nr. L 135 vom 24.5.1976, S. 32.

1977 VERORDNUNG (EWG) Nr. 1078n7 des Rates vom 17. Mai 1977 zur Einführung einer Prämienregelung für die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen und die Umstellung der Milchkuhbestände, ABI. Nr. L 131 vom 26.5.1977, S. 1 VERORDNUNG (EWG) Nr. 1079n7 des Rates vom 17. Mai 1977 über eine Mitverantwortungsabgabe und Maßnahmen zur Erweiterung der Märkte für Milch und Milcherzeugnisse, ABI. Nr. L 131 vom 26.5.1977, S. 6.

1978 VERORDNUNG (EWG) Nr. 625n8 der Kommission vom 30. März 1978 über Durchführungsbestimmungen fUr die öffentliche Lagerhaltung von Magennilchpulver, ABI. Nr. L 84 vom 31.3.1978, S. 19. VERORDNUNG (EWG) Nr. 1421n8 des Rates vom 20. Juni 1978 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse, ABI. Nr. L 171 vom 28.6.1978, S. 12. VERORDNUNG (EWG) Nr. 1883n8 des Rates vom 2. August 1978 über die allgemeinen Regeln für die Finanzierung der Interventionen durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, ABI. Nr. L 216 vom 5.8.1978, S. 1

1979 VERORDNUNG (EWG) Nr. 2915n9 des Rates vom 18. Dezember 1979 zur Festlegung der Erzeugnisgruppen und der besonderen Vorschriften für die Berechnung der Abschöpfungen für Milch und Milcherzeugnisse und zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 950/68 über den Gemeinsamen Zolltarif, ABI. Nr. L 329 vom 24.12.1979, S. 1.

1981 VERORDNUNG (EWG) Nr. 1785/81 des Rates vom 30. Juni 1981 über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker, ABI. Nr. L 177 vom 30. Juni 1981, S. 4.

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Veneichnis der zitierten Rechtsquellen

1982 VERORDNUNG (EWG) Nr. 1183/82 des Rates vom 18. Mai 1982 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse, ABI. Nr. L 140 vom 20.5.1982, S. 1.

1983 VERORDNUNG (EWG) Nr. 1205/83 des Rates vom 17. Mai 1983 zur Festsetzung des Richtpreises für Milch und der Interventionspreise für Butter, Magermilchpulver und der Käsesorten Grana Padano und Parmigiano Reggiano sowie der Garantieschwelle für Milch für das Milchwirtschaftsjahr 1983/84, ABI. Nr. L 132 vom 21.5.1983 S. 1. VERORDNUNG (EWG) Nr. 1600/83 des Rates vom 14. Juni 1983 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcheneugnisse, ABI. Nr. L 163 vom 22.6.1983, S. 56.

1984 VERORDNUNG (EWG) Nr. 856/84 des Rates vom 31. Män 1984 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcheneugnisse, ABI. Nr. L 90 vom 1.4.1984, S. 10. VERORDNUNG (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. Män 1984 über Grundregeln für die Anwendung der Abgabe gemäß Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcheneugnisse, ABI. Nr. L 90 vom 1.4.1984 S. 13. VERORDNUNG (EWG) Nr. 1371/84 der Kommission vom 16. Mai 1984 mit den Durchführungsbestimmungen für die Zusatzabgabe nach Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68, ABI. Nr. L 132 vom 18.5.1984 S. 11.

1985 VERORDNUNG (EWG) Nr. 590/85 des Rates vom 26. Februar 1985 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 über Grundregeln für die Anwendung der Abgabe gemäß Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse, ABI. Nr. L 68 vom 8.3.1985, S. 1. VERORDNUNG (EWG) Nr. 1043/85 der Kommission vom 24. April 1985 zur neunten Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1371/84 mit den Durchführungsbestimmungen für die Zusatzabgabe für Milch und Milcheneugnisse nach Artikel5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68, ABI. Nr. L 112 vom 25.4.1985, S. 18. VERORDNUNG (EWG) Nr. 1305/85 des Rates vom 23. Mai 1985 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 über Grundregeln für die Anwendung der Abgabe gemäß Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcheneugnisse, ABI. Nr. L 137 vom 27.9.1985, S. 12. VERORDNUNG (EWG) Nr. 1999/85 des Rates vom 16. Juli 1985 über den aktiven Veredelungsverkehr, ABI. Nr. L 188 vom 20.7.1985, S. 1.

Verzeichnis der zitierten Rechtsquellen

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1986 VERORDNUNG (EWG) Nr. 1105/86 der Kommission vom 17. April 1986 über Lieferungen von Getreide und Reis an Angola im Rahmen der Nahrungsmittelhilfe, ABI. Nr. L 102 vom 18.4.1986, S. 9. VERORDNUNG (EWG) Nr. l335/86 des Rates vom 6. Mai 1986 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse, ABI. Nr. L 119 vom 8.5.1986, S. 19. VERORDNUNG (EWG) Nr. 1336/86 des Rates vom 6. Mai 1986 zur Festsetzung einer Vergütung bei der endgültigen Aufgabe der Milcherzeugung, ABI. Nr. L 119 vom 8.5.1986, S. 21. VERORDNUNG (EWG) Nr. l343/86 des Rates vom 6. Mai 1986 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 über Grundregeln für die Anwendung der Abgabe gemäß Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse, ABI. Nr. L 119 vom 8.5.1986, S. 34. VERORDNUNG (EWG) Nr. 2321/86 der Kommission vom 24. Juli 1986 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EWG) Nr. 1336/86 des Rates zur Festsetzung einer Vergütung bei der endgültigen Aufgabe der Milcherzeugung, ABI. Nr. L 202 vom 25.7.1986, S. l3. VERORDNUNG (EWG) Nr. 3972/86 des Rates vom 22. Dezember 1986 über die Nahrungsmittelhilfepolitik und -verwaltung, ABI. Nr. L 370 vom 30.12.1986, S. 1.

1987 VERORDNUNG (EWG) Nr. 231/87 des Rates vom 26. Januar 1987 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse, ABI. Nr. L 25 vom 28.1.1987, S. 3. VERORDNUNG (EWG) Nr. 773/87 des Rates vom 16. März 1987 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse, ABI. Nr. L 78 vom 20.3.1987, S. 1. VERORDNUNG (EWG) Nr. 774/87 des Rates vom 16. März 1987 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 über Grundregeln für die Anwendung der Abgabe gemäß Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse, ABI. Nr. L 78 vom 20.3.1987, S. 3. VERORDNUNG (EWG) Nr. 775/87 des Rates vom 16. März 1987 über die voriibergehende Aussetzung eines Teils der Referenzmengen gemäß Artikel 5c Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse, ABI. Nr. L 78 vom 16.3.1987, S. 5. VERORDNUNG (EWG) Nr. 776/87 des Rates vom 16. März 1987 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. l336/86 zur Festsetzung einer Vergütung bei der endgültigen Aufgabe der Milcherzeugung, ABI. Nr. L 78 vom 20.3.1987, S. 8. VERORDNUNG (EWG) Nr. 777/87 des Rates vom 16. März 1987 zur Änderung der Interventionsregelung für Butter und Magermilchpulver, ABI. Nr. L 78 vom 20.3.1987, S.lO.

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Verzeichnis der zitierten Rechtsquellen

VERORDNUNG (EWG) Nr. 1211/87 der Kommission vom 30. April 1987 zur fünfzehnten Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1371/84 mit den Durchführungsbestimmungen für die Zusatzabgabe für Milch und Milcherzeugnisse nach Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68, ABI. Nr. L 115 vom 1.5.1987, S. 30. VERORDNUNG (EWG) Nr. 1362/87 der Kommission vom 18. Mai 1987 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EWG) Nr. 777/87 des Rates betreffend die Interventionsankäufe und die Gewährung von Beihilfen für die private Lagerhaltung von Magermilchpulver, ABI. Nr. L 129 vom 19.5.1987, S. 9. VERORDNUNG (EWG) Nr. 1547/87 der Kommission vom 3. Juni 1987 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EWG) Nr. 777/87 des Rates hinsichtlich des Interventionsankaufs von Butter, ABI. Nr. L 144 vom 4.6.1987, S. 12. VERORDNUNG (EWG) Nr. 1589/87 der Kommission vom 5. Juni 1987 über den Ankauf von Butter durch die Interventionsstellen im Ausschreibungsverfahren, ABI. Nr. L 146 vom 6.6.1987, S. 27. VERORDNUNG (EWG) Nr. 1681/87 der Kommission vom 16. Juni 1987 zur 16. Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1371/84 mit den Durchführungsbestimmungen für die Zusatzabgabe für Milch und Milcherzeugnisse nach Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68, ABI. Nr. L 157 vom 17.6.1987, S. 11. VERORDNUNG (EWG) Nr. 1897/87 des Rates vom 2. Juli 1987 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 985/68 zur Festlegung der Grundregeln für Interventionen auf dem Markt für Butter und Rahm und zur Abweichnung von der genannten Verordnung, ABI. Nr. L 182 vom 3.7.1987, S. 35. VERORDNUNG (EWG) Nr. 2658/87 des Rates vom 23. Juli 1987 über die zolltarifliche und statistische Nomenklatur sowei den Gemeinsamen Zolltarif, ABI. Nr. L 256 vom 7.9.1987, S. 1. VERORDNUNG (EWG) Nr. 3730/87 des Rates vom 10. Dezember 1987 zur Einführung der Grundregeln für die Lieferung von Nahrungsmitteln aus Interventionsbeständen an bestimmte Einrichtungen zur Verteilung an stark benachteiligte Personen in der Gemeinschaft, ABI. Nr. L 352 vom 15.12.1987, S. 1. VERORDNUNG (EWG) Nr. 3744/87 der Kommission vom 14. Dezember 1987 mit Durchführungsbestimmungen für die Lieferung von Nahrungsmitteln aus Interventionsbeständen an bezeichnete Organisationen zur Verteilung an stark benachteiligte Personen in der Gemeinschaft, ABI. Nr. L 352 vom 15.12.1987, S. 33. VERORDNUNG (EWG) Nr. 3904/87 des Rates vom 22. Dezember 1987 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse, ABI. Nr. L 370 vom 30.12.1987, S. 1.

1988 VERORDNUNG (EWG) Nr. 1109/88 des Rates vom 25. April 1988 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse, ABI. Nr. L 110 vom 29.4.1988, S. 27. VERORDNUNG (EWG) Nr. 1110/88 des Rates vom zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 über Grundregeln für die Anwendung der Abgabe gemäß Artikel5c

Verzeichnis der zitierten Rechtsquellen

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der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse, ABI. Nr. L 110 vom 25.4.1988, S. 28. VERORDNUNG (EWG) Nr. 1111/88 des Rates vom 25. April 1988 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 775/87 über die vorübergehnde Aussetzung eines Teils der Referenzmengen gemäß Artikel5c Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsamen Markltorganisation für Milch und Milcherzeugnisse, ABI. Nr. L 110 vom 29.4.1988, S. 30. VERORDNUNG (EWG) Nr. 1546/88 der Kommission vom 3. Juni 1988 mit den Durchführungsbestimmungen für die Zusatzabgabe nach Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68, ABI. Nr. L 139 vom 4.6.1988 S. 12.

1989 VERORDNUNG (EWG) Nr. 764/89 des Rates vom 20 März 1989 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 über Grundregeln für die Anwendung der Abgabe gemäß Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse, ABI. Nr. L 84 vom 29.3.1989, S. 2. VERORDNUNG (EWG) Nr. 765/89 des Rates vom 20 März 1989 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1079177 über eine Mitverantwortungsabgabe und Maßnahmen zur Erweiterung der Märkte flir Milch und Milcherzeugnisse, ABI. Nr. L 84 vom 29.3.1989, S. 5 VERORDNUNG (EWG) Nr. 766/89 des Rates vom 20 März 1989 zur Festlegung der Gemeinschaftsreserve für die Anwendung der Abgabe gemäß Artikel5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse für die Zeit vom 1. April 1989 bis zum 31. März 1990, ABI. Nr. L 84 vom 29.3.89, S. 6 VERORDNUNG (EWG) Nr. 1113/89 des Rates vom 27. April 1989 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1079177 hinsichtlich der Mitverantwortungsabgabe für Milch und Milcherzeugnisse, ABI. Nr. L 118 vom 28.4.1989, S. 5. VERORDNUNG (EWG) Nr. 3880/89 des Rates vom 11. Dezember 1989 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 über Grundregeln für die Anwendung der Abgabe gemäß Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse, ABI. Nr. L 378 vom 27.12.1989, S. 3. VERORDNUNG (EWG) Nr. 3881/89 des Rates vom 11. Dezember 1989 zur Festlegung der Gemeinschaftsreserve für die Anwendung der Abgabe gemäß Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse für die Zeit vom 1. Apri11989 bis zum 31. März 1990, ABI. Nr. L 378 vom 27.12.89, S. 5. VERORDNUNG (EWG) Nr. 3882189 des Rates vom 11. Dezember 1989 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 775/87 über die vorübergehnde Aussetzung eines Teils der Referenzmengen gemäß Artikel5c Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsamen Markltorganisation für Milch und Milcherzeugnisse, ABI. Nr. L 378 vom 27.12.1989, S. 6. 1990 VERORDNUNG (EWG) Nr. 1184/90 des Rates vom 7. Mai 1990 zur Festsetzung der Gemeinschaftsreserve im Hinblick auf die Erhebung der Abgabe auf Milch und Milch-

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erzeugnisse gemäß Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 für die Zeit vom 1. April 1990 bis zum 31. März 1991, ABI. Nr. L 119 vom 11.5.1990, S. 30. VERORDNUNG (EWG) Nr 2921/90 des Rates vom 10. Oktober 1990 über die Gewährung von Beihilfen für die zur Herstellung von Kasein und Kaseinaten bestimmte Magermilch, ABI. Nr. L 279 vom 11.10.1990, S. 22. VERORDNUNG (EWG) Nr 3577/90 des Rates vom 4. Dezember 1990 über die für die Landwirtschaft erforderliche Übergangsmaßnahmen und Anpassungen aufgrund der Herstellung der deutschen Einheit, ABI. Nr. L 353 vom 17.12.1990, S. 23.

1991 VERORDNUNG (EWG) Nr. 1630/91 des Rates vom 13. Juni 1991 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse, ABI. Nr. L 150 vom 15.6.1991, S. 19. VERORDNUNG (EWG) Nr. 1635/91 des Rates vom 13. Juni 1991 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 über Grundregeln für die Anwendung der Abgabe gemäß Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse, ABI. Nr. L 150 vom 15.6.1991, S. 28. VERORDNUNG (EWG) Nr. 1636/91 des Rates vom 13. Juni 1991 zur Festsetzung der Gemeinschaftsreserve im Hinblick auf die Erhebung der Abgabe auf Milch und Milcherzeugnisse gemäß Artikel5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 für die Zeit vom 1. April 1991 bis zum 31. März 1992, ABI. Nr. L 150 vom 15.6.91, S. 29. VERORDNUNG (EWG) Nr. 1637/91 des Rates vom 13. Juni 1991 zur Festsetzung einer Vergütung für die Verringerung der Referenzmengen nach Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 und einer Vergütung bei der endgültigen Aufgabe der Milcherzeugung, ABI. Nr. L 150 vom 15.6.1991, S. 30. VERORDNUNG (EWG) Nr. 1639/91 des Rates vom 13. Juni 1991 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 über Grundregeln für die Anwendung der Abgabe gemäß Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse, ABI. Nr. L 150 vom 15. 6.1991, S. 35. VERORDNUNG (EWG) Nr. 2349/91 der Kommission vom 31. Juli 1991 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EWG) Nr. 1637/91 zur Festsetzung einer Vergütung für die Verringerung der Referenzmengen nach Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 und einer Vergütung bei der endgültigen Aufgabe der Milcherzeugung, ABI. Nr. L 214 vom 2.8.1991, S. 44.

1992 VERORDNUNG (EWG) Nr. 816/92 des Rates vom 31. März 1992 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse, ABI. Nr. L 86 vom 1.4.1992, S. 83. VERORDNUNG (EWG) Nr. 818/92 des Rates vom 31. März 1992 zur Festsetzung der Gemeinschaftsreserve im Hinblick auf die Erhebung der Abgabe auf Milch und Milcherzeugnisse gemäß Artikel5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 für den Zeitraum vom 1. April 1992 bis zum 31. März 1993 ,ABI. Nr. L 86 vom 1.4.1992 S. 87.

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VERORDNUNG (EWG) Nr. 2071/92 des Rates vom 30. Juni 1992 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse, ABI. Nr. L 215 vom 30.7.1992 S. 64. VERORDNUNG (EWG) Nr. 2073/92 des Rates vom 30. Juni 1992 über die Verbrauchsförderung in der Gemeinschaft und die Erweiterung der Märkte für Milch und Milcherzeugnisse, ABI. Nr. L 215 vom 30.7.1992, S. 67. VERORDNUNG (EWG) Nr. 2074/92 des Rates vom 30. Juni 1992 über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor, ABI. Nr. L 215 vom 30.7.1992, S. 69 VERORDNUNG (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992 über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor, ABI. Nr. L 405 vom 31.12.1992, S. 1.

1993 VERORDNUNG (EWG) Nr. 404/93 des Rates vom 13. Februar 1993 über die gemeinsame Marktorganisation für Bananen, ABI. Nr. L 47 vom 25.2.1993, S. 1. VERORDNUNG (EWG) Nr. 536/93 der Kommission vom 9.; März 1993 mit Durchführungsbestimmungen zur Zusatzabgabe im Milchsektor, ABI. Nr. L 57 vom 10.3.1993 S. 12. VERORDNUNG (EWG) Nr. 1029/93 des Rates vom 27. April 1993 zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 1079/77 über eine Mitverantwortunmgsabgabe und Maßnahmen zur Erweiterung der Absatzmärkte für Milch und Milcherzeugnisse, ABI. Nr. L 108 vom 1.5.1993, S. 4. VERORDNUNG (EWG) Nr. 1560/93 des Rates vom 14. Juni 1993 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor, ABI. Nr. L 154 vom 25.6.1993, S. 30. VERORDNUNG (EWG) Nr. 2055/93 des Rates vom 19. Juli 1993 zur Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge an bestimmte Erzeuger von Milch und Milcherzeugnissen, ABI. Nr. L 187 vom 29.7.1993, S. 8. VERORDNUNG (EWG) Nr. 2187/93 des Rates vom 22. Juli 1993 über das Angebot einer Entschädigung an bestimmte Erzeuger von Milch oder Milcherzeugnissen, die vorübergehend an der Ausübung ihrer Tätigkeit gehindert waren, ABI. Nr. L 196 vom 5.8.1993, S. 6. VERORDNUNG (EWG) Nr. 2648/93 der Kommission vom 28. September 1993 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EWG) Nr. 2187/93 des Rates über das Angebot einer Entschädigung an bestimmte Erzeuger von Milch oder Milcherzeugnissen, die vorübergehend an der Ausübung ihrer Tätigkeit gehindert waren, ABI. Nr. L 243 vom 29.9.1993, S. 1 VERORDNUNG (EG) Nr. 3448/93 des Rates vom 6. Dezember 1993 über die Handeisregelung für bestimmte aus landwirtschaftlichen Erzeugnissen hergestellte Waren, ABI. Nr. L 318 vom 20.12.1993, S. 18.

1994 VERORDNUNG (EG) Nr. 230/94 des Rates vom 24. Januar 1994 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse, ABI. Nr. L 30 vom 3.2.1994, S. 1.

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Verzeichnis der zitierten Rechtsquellen

VERORDNUNG (EG) Nr. 1880/94 des Rates vom 27. Juli 1994 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse, ABl. Nr. L 197 vom 30.7.1994, S. 21. VERORDNUNG (EG) Nr. 2807/94 des Rates vom 14. Januar 1994 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse, ABl. Nr. L 198 vom 19.11.1994, S. 1. VERORDNUNG (EG) Nr. 3290/94 des Rates vom 22. Dezember 1994 über erforderliche Anpassungen und Übergangsmaßnahmen im Agrarsektor zur Anwendung der im Rahmen der multilateralen Handelsverhandlungen der Uruguay-Runde geschlossenen Übereinkünfte, ABI. Nr. L 349 vom 31.12.1994, S. 105.

1995 VERORDNUNG (EG) Nr. 454/95 der Kommission vom 28. Februar 1995 mit Durchführungsvorschriften für die Interventionen auf dem Markt für Butter und Rahm, ABl. Nr. L 46 vom 1.3.1995, S. 1.

11. Richtlinien der Europäischen Gemeinschaft RICHTLINIE Nr. 69n3/EWG des Rates vom 4. März 1969 zur Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften über den aktiven Veredelungsverkehr, ABl. Nr. L 58 vom 8.3.1969, S. 1 RICHTLINIE Nr. 721159/EWG des Rates vom 17. April 1972 über die Modernisierung der landwirtschaftlichen Betriebe, ABl. Nr. L 96 vom 23.4.1972, S. I. RICHTLINIE Nr. 721160/EWG des Rates vom 17. April 1972 zur Förderung der Einstellung der landwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und der Verwendung der landwirtschaftlich genutzten Flächen für Zwecke der Strukturverbesserung, ABl. Nr. L 96 vom 23.4.1972, S. 9. RICHTLINIE Nr. 77/388/EWG des Rates vom 17. Mai 1977 zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuern - Gemeinsames Mehrwertsteuersystem: einheitliche Bemessungsgrundlage, ABl. Nr. L 145 vom 13.6.1977, S. 1 (sog. Sechste Richtlinie). RICHTLINIE Nr. 81/602/EWG des Rates vom 31. Juli 1981 über ein Verbot von bestimmten Stoffen mit hormonaler Wirkung und von Stoffen mit thyreostatischer Wirkung, ABl. Nr. L 222 vom 7.8.1981, S. 32. RICHTLINIE Nr. 83/417/EWG des Rates vom 25. Juli 1983 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über bestimmte Milcherzeugnisse (Kaseine und Kaseinate) für die menschliche Ernährung, ABl. Nr. L 237 vom 26.8.1983, S. 25. RICHTLINIE Nr. 92146/EWG des Rates vom 16. Juni 1992 mit Hygienevorschriften für die Herstellung und Vermarktung von Rohmi1ch, wärmebehandelter Milch und Erzeugnissen auf Mi1chbasis, ABl. Nr. L 268 vom 14.9.1992, S. 1.

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III. Beschlüsse der Europäischen Gemeinschaft BESCHLUß des Rates vom 22. Dezember 1994 über den Abschluß der Übereinkünfte im Rahmen der multilateralen Verhandlungen der Uruguay-Runde (1986-1994) im Namen der Europäischen Gemeinschaft in bezug auf die in ihre Zuständigkeit fallenden Bereiche, ABI. Nr. L 336 vom 23.12.1994, S. 1.

IV. Deutsche Gesetze und Verordnungen Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) des Bundes vom 25.5.1976, BGBI. 1976, Teil I, 1253 (Sartorius I Nr. 100). Gesetz zur Neuorganisation der Marktordnungsstellen, BGBI. 1976, Teil I, 1608 Abgabenordnung (AO) (1977) des Bundes vom 16.3.1976, BGBI. 1976, Teil I, 613, ber. BGBI. 1977, Teil I, 269. Milchgarantiemengenverordnung (MGVO), BGBI. 1984, Teil I, S. 720 ff., inzwischen in Form der 32. Änderungsverordnung, BGBI. 1994, Teil I vom 29.9.1994, S. 2575. Gesetz über die Gewährung einer Vergütung für die Aufgabe der Milcherzeugung für den Markt (MAVG), BGBI. 1984, Teil I vom 17.7.1984, S. 942. Milchaufgabevergütungs-Verordnung (MAVV), BGBI. 1984, Teil I vom 20.7.1984, S. 1023, inzwischen nach mehrfacher Änderung neu bekannt gemacht in BGBI. 1987, Teil I vom 24.7.1987, S. 1699. Gesetz zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen (MOG), BGBI. 1986, Teil I, S. 1397 EG-Mi1chaufgabevergütungsverordnung (= EG-MAVV), BGBl. 1986, Teil I, S.1277. Siebte Verordnung zur Änderung der MGVO vom 16.4.1987, BGBl. 1987, Teil I S.1259. 14. Verordnung zur Änderung der MGVO, BGBl. 1990, Teil I vom 21.3.1990, Seite 556. 2. Änderungs-Verordnung zur EG-MAVV, BGBI. 1991, Teil I vom 9.8.1991, S. 1771. 28. Änderungsverordnung zur MGVO, BGBl. 1993, Teil I, S. 1468. Milchgüte-Verordnung vom 27.12.1993, BGBI. Teil I, 2481. Gesetz zur Umsetzung des Beschlusses des Deutschen Bundestages vom 20. Juni 1991 zur Vollendung der Einheit Deutschlands (BerlinIBonn-Gesetz) vom 26. April 1994, BGBI. Teil I, S. 918. Gesetz über die Errichtung einer Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung und zur Änderung von Vorschriften auf dem Gebiet der Land- und Fortswirtschaft vom 2. August 1994, BGBl. 1994, Teil I, 2018.

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21 Thiele

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- Anmerkung zu den Urteilen des EuGH in den Rechtssachen 125n7 und 145n7 vom 25.10.1977, Europarecht 1979,192 Cf. (zitiert: Zuleeg, EuR 1979,192)

Sachregister Abgabe 30; 88 f.; 94; 105; 118; 121; 143; 155; 166; 170 ff.; 182; 208; 211; 224; 226 f.

Aktienrecht 44

- Absatzförderabgabe 132

Altpächter 207

- Arten von 118

Altpachtfälle 197 f.

- Ausfuhrabgaben 118; 119 - Einfuhrabgaben 118; 155: auch Abschöpfung

siehe

Agrarstrukturpolitik 27 ff.; 35; 162: siehe auch Strukturpolitik

Amtshaftung 252; 254 f.; 274; 292; 297 Anhörung

- gleicher Wirkung 91; 123; 129; 159 - im Binnenmarkt - Kompetenz zur Erhebung 88 im innergemeinschaftlichen Handel 118; 120

- des Europäischen Parlaments 61 f.; 65 f.; 73 f.; 109; 123; 141; 170 f.; 213 - des Wirtschaftsschusses 61

und Sozialaus-

- im Rahmen der Europäischen Gemeinschaften 91; 93; 94; 119

Anhörungsverfahren 62 f.; 124 f.

- marktlenkende 118; 120

Anstalt des öffentlichen Rechts 95

- Mitverantwortungsabgabe 93; 120; 125; 132; 166 ff.

Antikumulierungsvorschrift 295; 277; 282; 287; 293; 296: siehe auch Kumulierungsverbot

- Währungsausgleichsabgaben 119; 120

118;

Anlieferungs-Erzeugung 172; 226 ff.

Aufbauphase der GAP 61

- zu Marktordnungszwecken 120

Ausfuhr 115 ff.; 156 ff.

Abgabenordnung 97; 119; 121

Ausfuhrabgaben 118 ff.

Absatzförderabgabe 132

Ausfuhrbeschränkungen 159

Absatzförderung 167

Ausfuhrerstattungen 89; 123 f.; 128; 157

Abschöpfung 89; 90; 91; 93; 104; 118; 119; 121; 123 f.; 155; 158

Ausfuhrlizenzen 158 f.

Abschöpfungsgesetz 104; 118; 119

Ausfuhrsteuem 158

Acquis Comrnunautaire 36; 48: siehe auch Gemeinschaftlicher Besitzstand

Ausgleichszahlung 254 f. Ausschuß 70; 136

Agrarmarktpolitik 27; 29; 35; 60 f.; 76

Ausschußverfahren 53: siehe auch Verwaltungsausschußveifahren

Agrarreform 50; 209; 219; 220

Außengrenzen 91

Agrarsozialrecht 27

- der Gemeinschaft 89; 93

Agrar-Strafrecht 28

332

Sachregister

Außervertragliche Haftung 252; 254 f.; 273; 275; 283: siehe auch Amtshaftung

Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (BALM) 95

Bananenmarktordnung 101; 301

Bundesfinanzbehörden 88 f.; 91; 93; 114: siehe auch Bundesfinanzverwaltung

Bauchladenproblematik 180; 210 Begründung - Erfordernis hinreichender 57; 221 Begriindungserwägung 50; 135; 167; 176 ff.; 191 ff.; 219 f.; 257; 281 Begründungsgebot 221 Beihilfen 111; 124; 132 ff.; 146 f.; 151; 153; 162 - einzelstaatliche Beihilfen gern. Art. 92 ff. EGV 132 - für den verbilligten oder kostenlosen Absatz von Milcherzeugnissen 133 - für die private Lagerhaltung 151 f. - für zu Futterzwecken verwendete Magermilch und Magermilchpulver 150; 153 Belgien 173 Berufsfreiheit 23; 31 Berufsunfähigkeit 188; 244 Bestimmtheit 66; 107; 182; 210; 301 Bestimmtheitsgebot 106; 109

Bundeseigene Verwaltung 84 f.; 93 f.; 96 f.

Bundesfinanzhof 90; 223 f. Bundesfinanzverwaltung 93 f.; 105; 111; 113 f.: siehe auch Bundesfinanzbehörden - Zuständigkeit der 95; 116 f.; 119 f. Bundesministerium der Finanzen 93 f.; 104; 110; 119 f. Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten 95 f.; 104 ff.; 110 f.; 113 ff.; 120 f.; 161; 182; 212 f.; 215 Bundesministerium 104; 110

für

Wirtschaft

Bundesrat 86; 96; 104 f. Bundesrepublik 23 f. 60; 85 f.; 94; 98 f.; 103 f.; 132; 141; 145; 158; 165; 171; 175; 178 ff.; 195; 198; 210; 215; 224; 226; 233; 236; 250; 274; 281;300 - und Bauchladenproblematik 180

Bestimmtheitsgrundsatz 106

- und Durchführung des Agrannarktordnungsrechts 83

Bestimmtheitsprinzip 107

Bundestreue 86 f.

Beweislast 112 f.

Bundeszwang 86

BGB-Gesellschaft 263; 266 f. Binnenmarkt 88 f.; 125; 154 - Verwirklichung des 68 Binnenmarktpreisniveau 143; 154 Bodeneigentum 27

Butter: siehe Interventionsbutter BVerfG 56 f.; 64; 88; 90; 99 ff.; 103 Dänemark 173 Delegation von Befugnissen 52; 69; 77 f.; 208

Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft 95

- Redelegation 82; 92

Bundesamt für Finanzen 93

- Subdelegationsermächtigung 97

Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (BLE) 94; 105; 141

Demokratiedefizit 64; 66

Sachregister

333

Demokratieprinzip 65 f.

- mengenmäßige 155

Deregulierung 82; 109

Einfuhrkontingente 155

Desintegration 102 f.

Einfuhrlizenz 158 f.

Deutschland: siehe Bundesrepublik

Einfuhrzoll 156; 158

Dezentralisierung 77

Einheit des Zoll- und Handelsgebiets 85; 89 f.

Diskriminierung 81; 174; 176; 178; 180; 188; 218; 242; 245; 251; 253; 265 Diskriminierungsverbot 78; 102; 176; 178; 181; 244; 251 f.; 264; 301 Dokumente

Einheitliche Europäische Akte 62; 67 Einkommenssicherung 90 Einstimmigkeitsgrundsatz 65 Einstweilige Anordnung 101 Einstweiliger Rechtsschutz 101

- Ausfuhrdokumente 117

Eiweißgehalt 163; 207

- Einfuhrdokumente 117 Drittländer 91; 126; 153; 157; 162; 163 - Ausfuhr nach 118 - Einfuhr aus 126; 155 - Einfuhr von Milcherzeugnissen aus 126 - Handel mit 115; 117; 124; 159 - Konkurrenz aus 143 - und Prinzip der Gemeinschaftspräferenz 154 Durchgriffswirkung 76

Entdemokratisierung 66 Enteignung 188 Enteignungsgleicher Eingriff 274 Entschädigung 196; 200; 221; 230; 230; 283 f.; 288 Entschädigungsangebot 282; 287; 289 Entschädigungsanspruch 202 Entschädigungsregelung 110; 201 f.; 281 Entschädigungs-VO 273; 281 ff.; 286; 291 f. Entwicklungsplan 185 ff. Epidemie 252

EAGFL 136; 228

Erbrecht 27

Eigentumsrecht 23; 31; 265 Einfuhr 40; 91; 115 f.; 118; 126; 156; 158 f.

Erforderlichkeit 92 Erlaubnisse 113; 115 f.

- von Bananen 101

Ermächtigung 30; 43; 52 f.; 64 ff.; 70; 73; 77; 92; 96 f.; 100; 103; 108 f.; 132 f.; 148; 150; 154; 162; 179; 182; 186; 190; 193; 196; 198; 200; 204; 210 ff.; 220; 301

- von Marktordnungswaren 116 f.

- Ausmaß der 64

Einfuhr- und Vorratsstellen 95

- Prinzip der begrenzten 27; 33; 75

Einfuhrabgaben 118

- Selbstermächtigung 63; 66 f.

Einfuhrabschöpfungen 143

- Verordnungsermächtigung 64; 104; 106 f.; 112

- aus anderen Mitgliedstaaten 129 - aus Drittländem 129

Einfuhrbeschränkungen 26; 160

118;

- zum Erlaß von Verordnungen 64

Sachregister

334 Ermächtigungsgrundlage 53

Frankreich 165; 173; 186; 228

Ermessen 179; 202; 232; 236 ff.; 242; 245;285

Freier Welthandel 155

- Auswahlermessen der Kommission 53 - der Mitgliedstaaten 58; 74; 77; 114; 182; 186; 189; 198; 200; 202 ff.; 210; 214; 226; 231; 249; 260 f.; 271;273;293;296;298;300 - des Gemeinschaftsgesetzgebers 167; 176 f.; 183; 188; 218; 223; 243; 300 f. - des Rates 72 - Fehlgebrauch 57

Garantiemengen 113 - einzelstaatliche 109; 170; 172 f.; 180; 185; 209; 212; 214; 216; 219 f.; 222;227;229;298 - Gesamtgarantiemenge 172 f.; 219; 221; 250

144; 170;

Garantiemengenregelung 78; 109; 125; 144; 171; 175 f.; 181 ff.; 202; 204; 207 ff.; 216 ff.; 226; 253; 257 ff.; 265; 279; 283 f.; 290: siehe auch Milchgarantiemengenregelung, Milchquotenregelung und Quotenregelung

- Rechtsprechung des EuGH zur Rechtmäßigkeit von Ermessensentscheidungen der Gemeinschaftsorgane 57

- und Direktvermarkter 226

Ernährungssicherung 90

- und Nichtvermarkter 230 f.

Erstattungen 94; 111 ff.; 157

Garantiemengensystem 144

89; 123 f.;

- Ausfuhrerstattungen 128; 157

Garantien 112 Garantieschwelle 144; 168; 253

Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft: siehe EAGFL Europäischer Rat 50 f. Europäisches Parlament 62 ff.; 230 - Anhörung des 62 f.; 66; 73 f.; 109; 141; 170; 213 Euterseuche 184; 188

Garantieschwellenregelung 144; 167 f. Garantieschwellensystem 168 Garantieschwellenüberschreitung

1(f)

GATI 89; 91; 118; 126; 143; 155; 159 Gemeinsamer Zolltarif 91; 127; 133; 155; 159

Extensivierung der Erzeugung 206

Gemeinschaftlicher Besitzstand 37; 48; 52: siehe auch acquis communautaire

Fett 142;208

Gemeinschaftspräferenz 126; 143; 154

Fettgehrut 140; 142; 163;207

Genehmigungen 113; 115 ff.

Flächenbindung 192 f.; 206 f.: siehe auch Flächengebundenheit der Rejerenzmengen

Gesetz zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen (MQG) 88; 95; 104: siehe auch MOG

Flächengebundenheit mengen 189

- wirtschaftspolitische 140

der

Referenz-

Gestrutungsfreiheit

Flächenstillegungsprogramme 29; 209

Gesundheitsschutz 31

Flexibilisierung 205; 207

Griechenland 173; 184

Sachregister

siehe

Vereinigtes

335

Grundrechte 23; 31; 99 ff.; 103; 137; 140;200;300

Internationales Übereinkommen über das harmonisierte System zur Bezeichnung und Kodierung von Waren: siehe Harmonisiertes System

- Eingriff in grundrechtlich geschützte Bereiche 110

Intervention 94 f.; 111; 113 ff.; 138; 141 f.; 145 f.; 148

- Gemeinschaftsgrundrechte 203

- im engeren Sinne 141

Grundrechtsrelevanz

- im weiteren Sinne 141

- derGAP 23

- und Umwandlung in eine Dauerausschreibung 151

GroBbritannien: Königreich

Grundrechtsschutz 101; 102; 103; 200 Grundrechtsstandard

Interventionsbestände 30; 114; 147

- unabdingbar gebotener 100 Grundsatz des Parlamentsvorbehalts 66 Haftung 284 siehe auch Außervertragliche Haftung und Amtshaftung - der Mitgliedstaaten 293 - für normatives Unrecht 275; 293

- Gesamthaftung 299 Handelbarkeit der Milchquoten 258

206;

Handelshemmnisse 129; 130; 131 Harmonisiertes System 127 Härtefälle 101; 184 ff.; 210; 224; 227; 231;241;244;246;301 Härteklauseln 101 Haupterwerbslandwirte 189; 231 Hauptzollamt 94; 119; 120; 195 Hygienevorschriften 131

Interventionspreis 115; 168 Interventionsbutter - Absatz von 146 - Aussetzung käufe 147

der

Interventionsan-

- Intervention bei 144; 149 - Qualitätsnormen für 147; 159

50; 134 f.;

Interventionskäse - Intervention bei 152 Interventions-Magermilchpulver - Intervention bei 148; 151 - Qualitätsnormen für 152 Interventionspreis 126; 138; 141 f.; 144 f.; 148; 151 f. Interventionsregelung 144 Interventionsstelle 126; 134; 142; 145 ff. Irland 173; 244 - Supreme Court 187

Implied-powers 80

Italien 78; 141

Individualrecht - Schutz von 59 Initiativrecht 61: schlagsrecht

- Wiederaufnahme der 151

siehe auch Vor-

Junglandwirte 187; 231 Justitiabilität 33; 55; 58 f.

Institutionelles Gleichgewicht 65; 68; 71 Integrationsstand 36; 48; 82

Käse 133; 141; 152; 157; 207: siehe auch Interventionskäse - Grana Padano 152

336

Sachregister

- Pannigiano-Reggiano 152

- für die Einfuhr von Bananen 101

- Provolone 152

- im Handel mit Drittländern 117

Käuferquote 172

Kooperationsverfahren 62

Kaution 112

Koppelprodukt 138

Kombinierte Nomenklatur 128

Kumulierungsverbot 282: siehe auch Antikumulierungsvorschrift

Komitologie-Beschluß 53; 70 Kompetenz 24; 26 ff.; 38; 44; 47 f.; 68; 72; 75 ff.; 80; 82; 85; 108; 113 f; 130; 134 f.; 141; 151; 153; 178; 208; 211; 227; 230; 255; 294; 296; 300: siehe auch Zuständigkeit - Abgrenzung zwischen Bund und Ländern 37 - Abgrenzung zwischen Gemeinschaft und Mitgliedstaaten 37

Lebensmittelrecht - Harmonisierung des 62 Legislatives Unrecht 273: siehe auch Normatives Unrecht Legitimation - demokratische 64 Lizenzen 113; 115 ff.; 158

- aus der Natur der Sache 86

- Ausfuhrlizenzen

- ausschließliche 36; 40; 49

- Einfuhrlizenzen

- der Länder 85; 87; 91

Lizenzerteilung 158

- des Bundes 84; 85; 86; 87; 94

Luxemburg 132; 173; 184

- ausschließliche Gesetzgebungskompetenz 89; 92

- Conseil d'Etat 174; 184

- Außenkompetenz 86

Luxlait 184

- konlcunierende Gesetzgebungskompetenz 89; 92 - Gemeinschafts- 27; 30; 32 f.; 36; 56 - ausschließliche 46; 51 - konlcunierende 46

Luxemburger Kompromiß 65

Magermilchpulver: siehe Interventions-Magermilchpulver Mansholt-Plan 29; 161

- kraft Sachzusammenhang 86

Marktgleichgewicht 31; 146; 150; 161; 167;248;276;298

- Notkompetenz 79

Marktordnungspreise 74

- Sperrwirkung wahrgenommener Gemeinschafts- 36 f.; 49 ff.; 56; 83; 295 f.

Marktprinzip 126

- und Europäisches Parlament 64

Maßnahmen gleicher Wirkung 159

129;

- und Strafrecht 28; 31

MAVG 108: siehe auch Milchaufgabevergütungsgesetz (MAVG)

- und Strukturpolitik 31 f.

Mehrheitsentscheidungen 65

- zur Erhebung von Abgaben im Binnenmarkt 88

Mehrwertsteuer 43

- zur Staatsorganisation 84; 93

Mengenmäßige Beschränkungen 123; 129; 155; 157; 159

Kontingente 117; 123; 143; 155; 156

Mengenregelungen 111; 113 f.

337

Sachregister Milchaufgabevergütungsgesetz (MAVG) 104; 108: siehe auch MAVG Milcherzeugerorganisationen 133 Milchfett 133; 142

Nebenerwerbslandwirte 234 Nichtigkeitsklage 56 Nichtvermarkter 231 ff.; 243; 249 f.; 255; 258 ff.; 266 f.; 271; 274; 279 f.; 293;297

Milchgarantiemengenregelung 23; 58 ; 109; 169: siehe auch Garantiemengenregelung, Quotenregelung und Milchquotenregelung

Nichtvermarkterbetrieb 258 ff.; 269 f.; 277; 282; 286; 297 f.

Milchproduktionsstrukturen 206

Nichtvermarktungsaktion 164 f.; 210; 216; 230 ff.; 235 ff.; 243; 250; 252; 262; 264; 269; 272; 276 f.; 288; 290;292;301

Milchquoten - Flexibilisierung der 205 - Handelbarkeit der 206; 258 Milchquotenregelung 74; 120; 148; 169 f.; 172; 182; 207 f.; 214; 230; 241;294;296;301 Milchrentenprogramrne 108; 197; 209 ff.; 223: siehe auch Rentenprogramme Milchrichtpreis 30; 166; 169; 175; 227: siehe auch Richtpreis Mindestpreise 129 Mindestpreisregelungen 116

Nichtvermarktungsprämie 286

250; 279;

Nichtvermarktungsprämienaktion 163 f.; 230 ff.; 249 Nichtvermarktungsprogramrn 29; 185; 209 Nichtvermarktungsverpflichtung 209; 230 ff.; 251; 253; 258 ff.; 267 ff.; 276; 278; 282 f.; 286; 288 f.; 293; 297 f. Niederlande 173

Mischbetriebe 193

Normatives Unrecht 274 f.; 293 siehe auch Legislatives Unrecht

Mitentscheidungsverfahren 62 Mittelbare Staatsverwaltung 95 Mitverantwortungsabgabe 30: Abgabe

Nichtvermarkter-EntschädigungsVerordnung 281

Normenhierarchie 62 f.; 72; 109 siehe

MOG 95 f.; 104 ff.; 117 ff.; 301: siehe auch Gesetz zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen Molkerei 142; 149; 172; 182; 184; 205; 226 f.; 230

Normenvielfalt 60 Notifizierungsverfahren 49 Notkompetenz: siehe Kompetenz Oberfinanzdirektionen 93 Organisationsmodelle - marktpolitische 60 - wirtschaftspolitische 27; 60

Nahrungsmittel - Absatz von Nahrungsmitteln aus Interventionsbeständen 147 Nahrungsmittelhilfe 125; 162 Naturkatastrophen 181; 187 22 Thiele

Organisationsrecht 111; 113ff.; 119 f. Pächter 109; 194 ff.;; 269; 271 - Altpächter 207 - Schutz der Interessen des 110

Sachregister

338 Pächterschutz 196 f.; 201 ff.

Qualitätsstandards 130 f.; 134; 145

Pächterschutzvorschriften 198

Qualitätsverbesserung 167

Pachtverhältnis 199 f.

Qualitätsvorschriften 39 f.; 130; 134 f.; 146; 149; 159

Pachtvertrag 110; 197ff.; 271 Pflicht zum gemeinschaftsfreundlichen Handeln 50

Quark 157

Prämienzahlung 94; 111; 162; 164 f.; 209;254

- Verkauf von 205

Preisfestsetzungen 64; 74; 137 f.; 140; 301 - Rechtswidrigkeit der Praxis der 139 Preisgarantie 44 Preispolitik 126; 169 Prinzip der begrenzten Ermächtigung 24;27;33;73

Quoten Quotenaussetzung 209; 217; 219; 222; 255 Quotenkürzung 209; 220 Quotenleasing 205; 206; 207 - und Nichtvermarkter 268 Quotenregelung 24; 148; 170; 240; 243: siehe auch Milchquotenregelung, Milchgarantiemengenregelung und Garantiemengenregelung

Prinzip der Gemeinschaftspräferenz 126; 143; 154

Quotensaldierung 205

Prinzip des freien Welthandels 155

Quotensystem 225

Prinzip des Vorbehalts des Gesetzes 81

- für Zucker 43

Produktionsaufgabeprogramme 209 Produktionsbegrenzungen 223 Produktionsbeschränkungen 23 Produktionsbeschränkungsmaßnahmen 222 Produktionsbezeichnung - international einheitliche 128 Produktionsorientierung 139 Produktionsplanung 138 Produktionsverhalten - der Erzeuger 138 Produktionsziel 168 Qualitätsanforderungen 135; 159; Qualitätsbestimmungen 159 Qualitätsklassen 145; 146 Qualitätsnormen 145; 150; 159

39; 41; 50; 134 f.;

Quotenstillegung 209;217;221;224

Quotenverkauf 206; 207 - und Nichtvermarkter 268 Rechtsetzung 62 f.; 74 f.; 86; 102; 220 - aufGemeinschaftsebene 61 - auf mitgliedstaatlicher Ebene 75 - Ermächtigung zur 65 - und Europäische Parlament 62; 66 - und Subsidiaritätsprinzip 50 f.; 58 - Verfahren 60; 63 Rechtsgrundsätze 264; 266 - allgemeine 99; 103; 140; 251; 265 Rechtsklarheit 221 Rechtssicherheit 109; 188; 208; 245; 291 Rechtsstaatliche Prinzipien 221; 300 f. Rechtsstaatsgrundsatz 137 Rechtsstaatsprinzip 106

Sachregister Referenzjahr 110; 173; 181; 183 f.; 187 f.; 204; 207 - und Nichtvermarkter 230; 235; 237; 245 Referenzmenge 109; 113; 170; 172 ff.; 180; 183 f.; 187 ff.; 192 ff.; 205; 207; 210; 219 ff.

339

Richtpreis 123; 126; 137 f.; 140 ff.; 163 f.; 168 f.; 175 f.; 227: siehe auch Milchrichtpreis Rückgabe 200 - der Pachtsache 197; 199

- Flächengebundenheit der 189; 192

- eines gepachteten landwirtschaftlichen Betriebes 110; 191; 196; 199; 207

- ~rtragung 186; 196;203;206

Rücknahme 112; 113

- ~rtragung der Anlieferungs- auf die Direktvermarktungsmengen und umgekehrt 228

Sachwalter des gemeinsamen Interesses 40;47;49;57;79; 134;300

- und Direktvermarkter 226; 228

- und Rechtsprechung des EuGH 41

- und einzelstaatliches Ermessen 185

Sachwalterfigur 40

- und Härtefälle 184

Schadenersatz 221; 254 f.; 274; 278 f.

- und Nichtvermarkter 216; 230 ff.

Schadenersatzangebot

- und Teilübertragung eines Milchwirtschaftsbetriebs 193

- an die Nichtvermarkter 272; 281; 288

Referenzmengenausgleich 179 Referenzmengenermittlung 182; 183; 186;228 - und Direktvermarkter 227 Referenzmengenkürzung 214; 221 Regelungslücke 43; 47; 49; 51; 56; 79; 83; 100;294;296 - und innerstaatliche Regelungen 79

Regierungskonferenz 1996 37 Renationalisierung 78 Rentenprograrnrne 29; 108; 200; 202; 209 ff.; 224; 257 f.; 283; 289 siehe auch Milchrentenprogramme

Schadenersatzanspruch - der Nichtvermarkter 282

271; 277 f.;

- gegen die Mitgliedstaaten 292 - Voraussetzungen für 275 Schutzmaßnahmen 115; 156 f.; 159 - im Binnenhandel Schwellenpreis 124; 143 Selbstermächtigung 63; 66 f.; 71 Seuchen - Euterseuchen 184; 188 - Tierseuchen 131 - Viehseuchen 187

- Bundes- 212

Sicherheiten 112; 116; 158

- einzelstaatliche 211 ff.

Sicherheitsleistungen 117

- Gemeinschafts- 211 ff.; 223

SLOM I 233; 247; 255 ff.; 276; 283 ff.

- und Steuern 223

SLOM II 233; 238; 241 f.; 246; 249; 252; 256 ff.; 263; 283 ff.; 287 f.

Reserve - Gemeinschaftsreserve 229; 256 - nationale 185; 196; 210; 216; 232; 256;260 22*

SLOM m 233; 260; 271; 282; 287 f.; 299 SLOM-Quote 233; 236; 240; 242; 245

340

Sachregister

SLOM-Referenzmenge 235

Tarifierung 159

Souveränitätsverlust 82

Tarifnummern 127; 128; 133

Stabilisierung der Märkte 28; 167; 218

Tarifschema 127

Stabilisierung des Agrannarktes 137

Tarifstellen 127

Steuer 88 f.; 119; 121; 225 f.

Tierseuchen 131

- Ausfuhrsteuer 158

Tierzucht 31

- Mehrwertsteuer 43 - Umsatzsteuer 223

Übergangsphase 61; 70; 123; 161

Steuerrecht 27

Übergangszeit 123 ff.; 129 f.

Strafrecht 28; 31; 300 Strukturpolitik 29; 32: Agrarstrukturpolitik

siehe auch

Überschußerzeugung 24; 28; 30; 144; 154; 166;214;219;223

Subsidiarität; 292

Überschußproduktion 212;221

- im engeren Sinne 59

Übertragung 190

- im weiteren Sinne 59

- eines landwirtschaftlichen Betriebs 110; 189 f.; 192

Subsidiaritätsprinzip 24; 33 f.; 36 f.; 41; 45 ff.; 75; 77 ff.; 98; 102 f.; 109; 130 f.; 134; 203; 220; 294 f.; 299 f.

23; 147; 161;

- Gesamtübertragung 192 - Teilübertragung 192

- Justitiabilität des 55

- von Referenzmengen 189

- und ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft 34

Übertragungsfälle 191

- und Begriindungserwägungen 50

Umstellungsaktion 230

- und BVerfG 57

Umstellungsprämienaktion 233 f.

- und Effektivität 57 - und Effizienzpriifung 53 - und Erforderlichkeitspriifung 53 - und Rechtsetzung 50 f.; 58 - und Regierungskonferenz 1996 37 - und Sperrwirkung wahrgenommener Gemeinschaftskompetenzen 50; 83

Umsatzsteuer 223 164; 230;

Umstrukturierung der Milcherzeugung 187; 189;210 Uruguay-Runde 89; 91; 118; 126; 143; 155 ff.; 160 Verarbeitungskosten 142

- und Überpriifung bestehenden Gemeinschaftsrechts 50

Verarbeitungsprodukte 128

- und Weisungsrecht der Kommission gegenüber nationalen Stellen 82

Verbrauchsbeihilfen 154

Verbraucher 28; 125 f.; 137; 172; 226 Verbrauchsf6rderung 132

Substitutionstätigkeit 279; 281; 287

Veredelung

Supranationalität

- Einfuhr aus Drittländern zu Veredelungszwecken 157

- Prinzip der 78

Veredelungsprodukte 157; 207

341

Sachregister Veredelungsverkehr - aktiver 158 Vereinigtes Königreich 31; 173; 201 Verfahrensrecht 61; 80; 96 f. Verfassungsrecht 64; 78; 81; 87; 98; 100; 103; 182;210;265;301 - Verhältnis des Gemeinschaftsrechts zu nationalem Verfassungsrecht 99 94; 108; 111 ff.;

Vergütungen 94; 108; 111; 200 f.; 209; 213 ff.; 222 ff.; 254; 280 Vergütungszahlung 219; 222 f.; 255

211; 214; 217;

Verzinsung 112 Vetorecht 41; 49 Viehseuchen 187 Vollzug 80; 82; 94; 97; 111 Verwaltungsvollzug 80 Vorbehalt des Gesetzes: siehe Prinzip des Vorbehalts des Gesetzes Vorrang 102; 218 - des deutschen Rechts 100 - des Gemeinschaftsrechts 99

Verhältnismäßigkeitsgebot 59 Verhältnismäßigkeitsgrundsatz 24; 53; 242;265 Verhältnismäßigkeitsprinzip 226;265;301

Verwaltungsunterbau 76; 80; 93; 96 Verwaltungsverfahrensgesetz 97

- Bundesverfahrensrecht 98

Vergünstigungen 213; 256

Verwaltungsausschußverfahren 70 ff.; 132; 135; 143; 145; 153; 156; 158; 187; 190;227;229

59; 62;

Verjährung 283 f.; 290 ff. Verjährungsfrist 291 f. Vennarktungsnonnen 41 Vennarktungsvorschriften 39 f. Verordnungsermächtigung 109; 112 Verpächter 110; 195; 197; 199 ff.; 207;269 Vertrag über die Europäische Union 27; 33 f.; 36; 62; 100

Vorschlagsrecht 68: itiativrecht

siehe auch In-

Währungsausgleich 89; 93 f.; 118 Weisungsrecht - der Kommission gegenüber nationalen Stellen 81 Welthandel 136; 155; 160 Welthandelsorganisation 156 Weltmarktpreis 143; 155 Wettbewerb 31 Wettbewerbsfähigkeit - von Butter 147

- "Maastricht-Urteil" des BVerfG 56; 99; 101

Wettbewerbsrecht 44

- und Subsidiaritätsprinzip 102

Wettbewerbsverzerrungen 128

Vertrag von Maastricht: siehe Vertrag aber die Europäische Union

Widerruf 112f.

Vertrauensschutz 140; 183 f.; 221; 232 f.; 236; 239; 240; 242 ff.; 251 f.; 257; 259; 264 f.; 275 ff.; 287; 292 f.; 301 Vertrauensschutzgrundsatz 264

Wettbewerbsregeln 29; 60; 132

Wohltätigkeitseinrichtungen 134 Zölle 26; 89 ff.; 118 ff.; 123; 129; 155 ff. - Verbot von 159 Zollgesetz 118 f. Zollkontingente 156

342

Sachregister

Zollrecht 97

- der Länder 92ff.; 111; 113; 117

Zollsatz 118; 143; 155 f.

- der Marlctordnungsstelle 105; 115 ff.; 158

Zolltarif: siehe Gemeinsamer Zolltarif Zollunion 126 Zusatzabgabe 263; 271

171; 208; 211; 243;

Zuständigkeit 34 f.; 43; 47; 51; 80; 84; 91; 93 ff.; 153; 189; 294: siehe auch Kompetenz

- ausschließliche 33 f.; 39; 56 f.; 295 - der Bundesfinanzverwaltung 116 ff.

95;

- des Bundes 85; 92 - des EuGH 56; 100; 103 - Gerneinschafts- 24; 36 - ausschließliche 34; 37; 41; 43; 45; 47 f.; 51; 57; 295 - konkurrierende 33; 35; 37; 47; 49; 51; 55 f.; 57; 295