Das Prinzip der umweltverträglichen Energieversorgung in energiewirtschaftsrechtlichen Ausprägungen und umwelt(energie)rechtlichen Verzahnungen [1 ed.] 9783428545957, 9783428145959

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Schriften zum Deutschen und Europäischen Infrastrukturrecht Band 3

Das Prinzip der umweltverträglichen Energieversorgung in energiewirtschaftsrechtlichen Ausprägungen und umwelt(energie)rechtlichen Verzahnungen Von Michaela Stecher

Duncker & Humblot · Berlin

MICHAELA STECHER

Das Prinzip der umweltverträglichen Energieversorgung in energiewirtschaftsrechtlichen Ausprägungen und umwelt(energie)rechtlichen Verzahnungen

Schriften zum Deutschen und Europäischen Infrastrukturrecht Herausgegeben von Ralf Brinktrine und Markus Ludwigs

Band 3

Das Prinzip der umweltverträglichen Energieversorgung in energiewirtschaftsrechtlichen Ausprägungen und umwelt(energie)rechtlichen Verzahnungen

Von Michaela Stecher

Duncker & Humblot · Berlin

Die Fakultät für Rechtswissenschaften der Universität Hamburg hat diese Arbeit im Sommersemester 2014 als Dissertation angenommen.

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Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Sommersemester 2014 von der Fakultät für Rechtswissenschaft der Universität Hamburg als Dissertation angenommen. Lite­ ratur, Rechtsprechung und politische Entwicklungen wurden bis Anfang Januar 2015 berücksichtigt. Angesichts der bevorstehenden Reform des EnWG und der Diskussionen um ein Strommarktdesign ist diese Arbeit eine Momentaufnahme mit einem Blick auf das bislang Erreichte und auf den bereits eingeschlagenen Pfad zu einem neuen Verständnis von „Strommarkt“, um die Energiewende herbei­ zuführen oder zumindest zu begleiten. Ich danke Prof. Dr. Marion Albers und Prof. Dr. Ivo Appel für die zügige Erstellung der Gutachten sowie Prof. Dr. Ralf Brinktrine und Prof. Dr. Markus Ludwigs für die Aufnahme der Arbeit in die Schriften zum Deutschen und Euro­ päischen Infrastrukturrecht. Hamburg, im Februar 2015

Michaela Stecher

Inhaltsverzeichnis Einleitung

19

A. Problematik und Erkenntnisinteresse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 B. Gang der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

Teil 1

Bereitstellung der Primärenergieträger

28

A. Die Bereitstellung von Primärenergieträgern und ihre Umweltauswirkungen . . . . . . 28 I. Fossile Energieträger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 1. Kohleförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 a) Umweltauswirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 b) Rechtsregime und Regulierungsweisen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 2. Erdgas- und Erdölförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 a) Umweltauswirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 b) Rechtsregime und Regulierungsweisen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 II. Uranerzförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 1. Umweltauswirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 2. Rechtsregime und Regulierungsweisen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 III. Gewinnung von Biomasse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 1. Umweltauswirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 2. Rechtsregime und Regulierungsweisen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 a) Allgemeine rechtliche Vorgaben zum Umweltschutz in der Landwirtschaft 38 b) Energierechtliche Vorgaben zur Förderung der Verstromung nachhaltig produzierter Biomasse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 IV. Abfallaufkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 1. Umweltbelastungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 2. Rechtsregime und Regulierungsweisen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 B. Anknüpfungspunkte des EnWG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 C. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

8

Inhaltsverzeichnis Teil 2

Stromerzeugung

44

A. Umweltauswirkungen der Stromerzeugung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 I. Fossil gefeuerte Kraftwerke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 1. Emissionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 a) Treibhausgase . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 aa) Kohlenstoffdioxid, Lachgas und Methan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 bb) Umweltauswirkungen von Treibhauseffekt und Klimawandel . . . . . . 46 b) Klassische Luftschadstoffe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 2. Weitere Umweltauswirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 3. Rechtsregime und Regulierungsweisen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 a) Anlagengenehmigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 b) Treibhausgas-Emissionszertifikatehandel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 c) Carbon Dioxide Capture and Storage (CCS) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 II. Kernkraftwerke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 1. Umwandlungstechnik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 2. Ausstieg aus der Nutzung der Kernenergie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 3. Umweltauswirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 4. Rechtsregime . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 III. Anlagen zur Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Energien . . . . . . . . . . . . . . 59 1. Windenergieanlagen an Land . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 a) Umweltauswirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 b) Rechtsregime und Regulierungsweisen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 aa) Anlagengenehmigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 bb) Förderung durch das Erneuerbare-Energien-Gesetz . . . . . . . . . . . . . . 61 2. Windenergieanlagen auf See . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 a) Umweltauswirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 b) Rechtsregime und Regulierungsweisen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 aa) Anlagengenehmigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 bb) Förderung durch das Erneuerbare-Energien-Gesetz . . . . . . . . . . . . . . 65 3. Biomassekraftwerke und Biogasanlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 a) Umweltauswirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 b) Rechtsregime und Regulierungsweisen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 aa) Anlagengehmigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 bb) Förderung durch das Erneuerbare-Energien-Gesetz . . . . . . . . . . . . . . 66 4. Photovoltaikanlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 a) Umweltauswirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 b) Rechtsregime und Regulierungsweisen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

Inhaltsverzeichnis

9

aa) Anlagengenehmigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 bb) Förderung durch das Erneuerbare-Energien-Gesetz . . . . . . . . . . . . . . 68 5. Wasserkraftanlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 a) Umweltauswirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 b) Rechtsregime und Regulierungsweisen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 aa) Anlagengenehmigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 bb) Förderung durch das Erneuerbare-Energien-Gesetz . . . . . . . . . . . . . . 71 6. Energetische Abfallverwertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 a) Umweltauswirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 b) Rechtsregime und Regulierungsweisen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 aa) Anlagengenehmigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 bb) Förderung durch das Erneuerbare-Energien-Gesetz . . . . . . . . . . . . . . 72 7. Verpflichtende Direktvermarktung des EEG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 IV. Zukunftstechnologien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 B. Anknüpfungspunkte des EnWG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 I. Elektrizitätserzeugung als Gegenstand des Umweltverträglichkeitsbegriffs gem. § 3 Nr. 33 EnWG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 1. Nachhaltiger, insbesondere rationeller und sparsamer Umgang mit Energie, § 3 Nr. 33, 1. Fall EnWG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 2. Gewährleistung einer schonenden und dauerhaften Nutzung von Ressourcen, § 3 Nr. 33, 2. Fall EnWG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 3. Möglichst geringe Belastung der Umwelt, § 3 Nr. 33, 3. Fall EnWG . . . . . . . 78 4. Besondere Bedeutung von Kraft-Wärme-Kopplung und erneuerbaren Energien 78 a) Kraft-Wärme-Kopplung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 b) Erneuerbare Energien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 c) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 II. Vorrang des Erneuerbare-Energien-Gesetzes und des Kraft-Wärme-Kopplungs­ gesetzes gem. § 2 Abs. 2 EnWG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 1. Spezialgesetzliche Verpflichtungen des EEG und KWKG . . . . . . . . . . . . . . . 82 2. Vorbehalt zu Gunsten der §§ 13, 14 EnWG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 3. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 III. Ausschreibung neuer Erzeugungskapazitäten im Elektrizitätsbereich gem. § 53 EnWG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 IV. Gewährleistung der technischen Sicherheit durch Beachtung der allgemein an­ erkannten Regeln der Technik gem. § 49 Abs. 1 EnWG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 V. Ausnahmen von der Pflicht zur Rechnungslegung und Buchführung für Erneuer­ bare-Energien- und KWK-Anlagen gem. § 117a EnWG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 C. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

10

Inhaltsverzeichnis Teil 3

Elektrizitätsversorgungsnetze

93

A. Umweltauswirkungen des Netzbetriebs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 I. Freileitungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 II. Erdkabel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 B. Rechtsregime und Regulierungsweisen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 I. Elektrizitätsversorgungsnetze als Gegenstand des Umweltverträglichkeitsbegriffs gem. § 3 Nr. 33 EnWG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 II. Umweltverträglicher Betrieb von Energieversorgungsnetzen . . . . . . . . . . . . . . . . 97 1. Einsatz von erzeugungsunabhängigen Techniken zur Gewährleistung der Netz­ stabilität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 2. Verordnungen zu technischen Anforderungen an Erzeugungsanlagen . . . . . . 98 3. Einführung von Steuerungselementen für intelligente Netze . . . . . . . . . . . . . 100 a) Ab- und zuschaltbare Lasten auf Hoch- und Höchstspannungsebene gem. § 13 Abs. 4a EnWG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 b) Steuerbare Verbrauchseinrichtungen auf Niederspannungsebene gem. § 14a EnWG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 c) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 III. Netzausbau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 1. Ausbaupflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 2. Netzausbaubedarf, Bedarfsermittlung und Netzentwicklungsplanung . . . . . . 105 a) Bedarfsfeststellung bei Übertragungsnetzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 aa) Energieleitungsausbaugesetz (EnLAG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 (1) Gesetzliche Bedarfsfeststellung zur Beschleunigung dringend er­ forderlicher Planungs- und Genehmigungsverfahren . . . . . . . . . . 107 (2) Verfolgung von Umweltverträglichkeitszielen . . . . . . . . . . . . . . . 108 bb) Regelungen des EnWG zur Bedarfsfeststellung bei Übertragungsnetzen 109 (1) Verfolgung energiepolitischer Ziele der Bundesregierung durch den Szenariorahmen gem. § 12a EnWG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 (2) Einsatz verlustarmer Übertragungstechnologien . . . . . . . . . . . . . 111 (3) Bezugnahme auf Anforderungen des UVPG . . . . . . . . . . . . . . . . 112 (4) Pflicht der Regulierungsbehörde zum Datenaustausch gem. § 12f EnWG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 b) Bedarfsfeststellung bei Elektrizitätsverteilernetzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 c) Refinanzierung der Netzausbaumaßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 d) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 3. Planfeststellung von Elektrizitätsversorgungsnetzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 a) Netzausbaubeschleunigungsgesetz Übertragungsnetz . . . . . . . . . . . . . . . . 119 b) Planfeststellung gem. §§ 43 ff. EnWG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122

Inhaltsverzeichnis

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aa) Materielle Planungsbindungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 (1) Planrechtfertigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 (a) Zielkonformität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 (b) Gebotenheit des Vorhabens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 (2) Zwingendes materielles Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 (a) Raumordnungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 (b) Naturschutzrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 (aa) Netz Natura 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 (bb) Artenschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 (cc) Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung . . . . . . . . . . . . 132 (c) Immissionsschutzrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 (d) Weitere zwingende Normen des Umweltrechts . . . . . . . . . . . 139 (e) Grundsätzliche Erdverkabelung bei neuen Hochspannungs­ leitungen gem. § 43h EnWG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 (3) Fachplanerische Abwägung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 (a) Planung alternativer Trassenverläufe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 (b) Berücksichtigung umweltrechtlicher Normen als öffentliche Belange im Rahmen der fachplanerischen Abwägung . . . . . . 142 (aa) Umweltverträglichkeitsprüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 (bb) Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege gem. § 1 BNatSchG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 (c) Verbleibender Abwägungsspielraum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 (4) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 bb) Formelle Planungsbindungen (Verfahrensvorschriften) . . . . . . . . . . . 146 (1) Beteiligung von Naturschutzvereinigungen . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 (2) Verzicht auf die Durchführung von Erörterungsterminen . . . . . . . 148 (a) Allgemeiner Ausschluss nach § 43a Nr. 5 S. 2 EnWG . . . . . . 149 (b) Höchst prioritäre Vorhaben gem. § 43b Nr. 1 EnWG . . . . . . . 150 (c) Plangenehmigungsverfahren gem. § 43b Nr. 2, 3 EnWG . . . . 151 cc) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 4. Netzanbindung von Windenergie auf See . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 a) Förderung der Offshore-Anlagen durch abweichende Kostentragungsrege­ lungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 b) Minimierung von Umweltauswirkungen durch Sammelanbindung . . . . . 156 IV. Umweltverträglichkeitsaspekte im Rahmen von Wegenutzungsverträgen gem. § 46 EnWG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 V. Regulierung des Netzbetriebs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 1. Ziele der Regulierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 a) Allgemeine Ziele der Liberalisierung des Energieversorgungssektors und dessen Regulierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158

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Inhaltsverzeichnis b) Regulierungsziele des § 1 Abs. 2 EnWG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 c) Das Umweltverträglichkeitsziel in der Regulierung des Netzmonopols . . 166 aa) Grundsätzlich unterschiedliche Zielrichtungen von Umweltschutz und Wettbewerb . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 bb) Vorteilhafte und nachteilige Folgen des Wettbewerbs für die Umweltverträglichkeit der Energieversorgung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 cc) Notwendige umweltrechtliche bzw. -politische Flankierung . . . . . . . 170 2. Umweltverträglichkeitsaspekte der Regulierungsinstrumente des EnWG . . . 172 a) Netzanschluss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 aa) Netzanschluss gem. § 17 EnWG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 bb) Allgemeine Anschlusspflicht gem. § 18 EnWG . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 b) Netzzugang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 c) Netzentgeltregulierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 aa) Umlage nicht beeinflussbarer Kostenanteile auf Netzentgelte . . . . . . 179 bb) Umlagemöglichkeit bei Investitionen in HochspannungsgleichstromÜbertragungssysteme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 cc) Vermiedene Netzentgelte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 dd) Erdverkabelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181

C. Zusammenfassung und Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 I. Förderung von Erneuerbare-Energien- und KWK-Anlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 II. Förderung der Integration von Erneuerbare-Energien- und KWK-Anlagen . . . . 183 III. Weitere Beiträge zur Minimierung von Umweltbelastungen im Zusammenhang mit dem Netzausbau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184

Teil 4

Speicherung elektrischer Energie

187

A. Umweltauswirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 B. Rechtsregime und Regulierungsweisen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 I. Förderung durch EEG und KWKG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 II. Netzentgeltbefreiung gem. § 118 Abs. 6 EnWG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 C. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192

Teil 5 Vertrieb

193

A. Umweltauswirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 B. Rechtsregime und Regulierungsweisen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193

Inhaltsverzeichnis

13

I. Grundversorgung trotz Eigenversorgung aus Erneuerbare-Energien- bzw. KWKAnlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 II. Informationen zur Herkunft des Stroms: Stromkennzeichnungspflicht gem. § 42 EnWG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 1. Informationen zum Energieträgermix gem. § 42 Abs. 1 Nr. 1 EnWG . . . . . . . 197 2. Informationen zu Umweltauswirkungen gem. § 42 Abs. 1 Nr. 2 EnWG . . . . . 198 a) Kohlendioxidemissionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 b) Radioaktiver Abfall . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 c) Einzubeziehende Wertschöpfungsstufen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 d) Der Begriff der „Umweltauswirkungen“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 e) Weitergehende Angaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 3. Ergänzung der Durchschnittswerte und Darstellung der Stromkennzeichnung gem. § 42 Abs. 2 EnWG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 4. Wirkungsweise und Wirksamkeit des Instruments . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 5. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 III. Informationen zur Höhe des Stromverbrauchs gem. § 40 EnWG . . . . . . . . . . . . . 210 1. Regelmäßiger Verbrauchsvergleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 2. Wirkungsweise und Wirksamkeit des Instruments . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 3. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 C. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214

Teil 6 Stromverbrauchsmessung

218

A. Umweltauswirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 B. Steuerung des Verbrauchsverhaltens durch smart meter und lastvariable Stromtarife 218 I. Einführung intelligenter Messsysteme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 1. Anforderungen an intelligente Messsysteme gem. §§ 21c bis 21e EnWG . . . 219 2. Technische Möglichkeit und wirtschaftliche Vertretbarkeit des Einbaus . . . . 222 3. Anbindung von EEG- und KWKG-Erzeugungsanlagen an Messsysteme gem. § 21c Abs. 3 EnWG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 II. Tarife mit Anreizen zur Energieeinsparung oder Steuerung des Energieverbrauchs gem. § 40 Abs. 3 und Abs. 5 EnWG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 III. Wirkungsweise und Zusammenwirken der Instrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 C. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228

14

Inhaltsverzeichnis Teil 7



Ergebnisse I: Anknüpfungspunkte und Strukturen des Umweltverträglichkeitsprinzips im EnWG

230

A. Primärenergieträgergewinnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 B. Umweltauswirkungen der Energieversorgung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 C. Regelungen zur Reduktion des Stromeinsatzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 D. Regelungen zur Förderung der Stromerzeugung in Erneuerbare-Energien- und KWKAnlagen und deren Aufnahme in das Netz der allgemeinen Versorgung . . . . . . . . . . 234 E. Regelungen zur Vermeidung lokaler Umweltauswirkungen durch Netzausbau . . . . . 239

Teil 8

Ergebnisse II: Die normative Bedeutung des Umweltverträglichkeitsprinzips im EnWG

244

A. Umfasst das Umweltverträglichkeitsziel des EnWG die Umweltziele des Energie­ umweltrechts? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 B. Symbolizität des Umweltverträglichkeitsziels im Energiewirtschaftsgesetz . . . . . . . . 247 C. Umweltverträglichkeit im Regulierungsregime des EnWG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 Fazit und Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 Thesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 Sachwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283

Abkürzungsverzeichnis*1 AbLaV Verordnung zu abschaltbaren Lasten Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union AEUV Arbeitsgemeinschaft Energiebilanzen AGEB äquiv. Äquivalent Fourth Assessment Report of the IPCC (2007) AR4 AR5 Fifth Assessment Report of the IPCC (2013) ARegV Anreizregulierungsverordnung Ausf. Ausführungen AWZ Ausschließliche Wirtschaftszone (in Nord- und Ostsee) BAnz AT Amtlicher Teil des Bundesanzeigers Berliner Kommentar zum Energierecht BerlKommEnR BMEL Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft BNetzA Bundesnetzagentur Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie BSH Bundestarifordnung Elektrizität BTOElt bzgl. bezüglich Carbon Dioxide Capture and Storage CCS CH4 Methan CO Kohlenmonoxid CO2 Kohlendioxid durch, der d. dass. dasselbe dena Deutsche Energie Agentur GmbH ders. derselbe dieselbe, dieselben dies. DK Dänemark EDL-RL Richtlinie über Endenergieeffizienz und Energiedienstleistungen Einf. Einführung EltRL Elektrizitätsbinnenmarktrichtlinie Energie Baden-Württemberg EnBW endg. endgültig EnLAG Energieleitungsausbaugesetz EnWZ Zeitschrift für das gesamte Recht der Energiewirtschaft ER Energierecht – Zeitschrift für die gesamte Energierechtspraxis FFH-RL Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie Geb. Geburtstag gem. gemäß * Soweit hier nicht angegeben gelten die Abkürzungen nach Kirchner, Hildebert, Abkür­ zungsverzeichnis der Rechtssprache, 7. Aufl. 2013 und Dudenredaktion (Hrsg.), Duden Die deutsche Rechtschreibung, 26. Aufl., 2013

16

Abkürzungsverzeichnis

Gesellschaft für Umweltrecht GfU GuD Gas-und-Dampf GW Gigawatt GWh Gigawattstunde H2S Schwefelwasserstoff High Active Waste HAW Hervorh. Hervorhebung HGÜ Hochspannungs-Gleichstrom-Übertragung Hs. Halbsatz im Ergebnis i.E. InfPBG Infrastrukturplanungsbeschleunigungsgesetz insb. insbesondere IPCC International Panel on Climate Change i. S. d. im Sinne des im Übrigen i. Ü. Fraunhofer-Institut für Windenergie und Energiesystemtechnik IWES Epidemiologische Studie zu Kinderkrebs in der Umgebung von Kernkraft­ KiKK-Studie werken KrWG Kreislaufwirtschaftsgesetz KSpG Kohlendioxid-Speicherungsgesetz kt Kilotonnen KWK Kraft-Wärme-Kopplung KWKG Kraft-Wärme-Kopplungsgesetz LCP Least Cost Planning li. Sp. linke Spalte Literatur, littera (lat. für Buchstabe) Lit. N&R Netzwirtschaften und Recht (Zeitschrift) Stickstoff N2 Lachgas, Distickstoffoxid N2O NABEG Netzausbaubeschleunigungsgesetz Ammoniak NH3 flüchtige organische Verbindungen außer Methan NMVOC NOx Stickstoffoxide para. (engl.) paragraph Photovoltaik, photovoltaische Stromerzeugung PV rechte Spalte re. Sp. REE Recht der Erneuerbaren Energien (Zeitschrift) RWE Rheinisch-Westfälisches Elektrizitätswerk AG SG Sondergutachten s. o. siehe oben Schwefeldioxid SO2 SPM Summary for Policymakers SRREN Special Report on Renewable Energy Sources and Climate Change Mitiga­ tion SRU Sachverständigenrat für Umweltfragen StandAG Standortauswahlgesetz StrEG Stromeinspeisungsgesetz StromGVV Stromgrundversorgungsverordnung

Abkürzungsverzeichnis

17

siehe unten s. u. SUP Strategische Umweltprüfung SYR Synthesis Report TA Lärm Technische Anleitung zum Schutz gegen Lärm Tab. Tabelle TFE Thematic Focus Element THG Treibhausgas(e) Technical Summary TS tw. teilweise TWh Terawattstunde UAbs. Unterabsatz UG Umweltgutachten US-amerik. US-amerikanisch Verfasser, Verfasserin Verf. Verw. Verweis WBGU Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltverände­ rungen Wirtschaftsverband Erdöl- und Erdgasgewinnung WEG WG Working Group (I – III) zw. zwischen

Einleitung A. Problematik und Erkenntnisinteresse Die Umweltverträglichkeit der Elektrizitätsversorgung ist aktuell eines der na­ tional und weltweit bedeutendsten Politika. Mit der Stromerzeugung durch Ver­ brennung fossiler Primärenergieträger, insbesondere von Braunkohle, werden Kohlenstoffioxid emittiert und Treibhauseffekt und globaler Klimawandel vo­ rangetrieben.1 Weltweit trägt die Energieversorgung als größter Verursacher zur Emission von Treibhausgasen bei.2 Wie der Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) feststellt, würde ein ungebremster Klimawandel langfristig die Anpassungskapazität von natürlichen, bewirtschafteten und menschlichen Syste­ men überschreiten.3 Wechselwirkungen mit Wasser-, Boden- und Luftschmutzung, Gesundheits- und Katastrophenrisiken sowie Entwaldung sind zu erwarten.4 Ein ungebremster Klimawandel bedroht also nichts Geringeres als die Lebensgrund­ lagen unserer Erde. Handlungsnotwendigkeit und Dringlichkeit sind offensicht­ lich.5 Je früher erfolgreich gehandelt wird, desto größere Erfolge können erzielt werden. Je später gehandelt wird, umso weniger kann gegen das Voranschreiten des Klimawandels unternommen werden.6 Doch das dringend erforderliche „Ab­ bremsen“ fällt schwer. Eine Erhöhung der globalen Durchschnittstemperatur um 1 °C gegenüber dem Wert vor der Industrialisierung ist mittlerweile unausweich­ lich.7 Politischer Konsens besteht insoweit, dass die globale Durchschnittstem­ peratur um nicht mehr als 2 °C steigen darf bzw. sollte.8 Um dies zu erreichen, müssen die CO2-Äquivalent-Emissionen weltweit spätestens ab 2015 zurückgehen und sind bis 2050 um 50 bis 85 % zu reduzieren.9

1

Vgl. IPCC, AR5, WGI TS 2.8.1. IPCC, AR5 WGIII, TS 3.2.2, S. 69. 3 IPCC, AR4, WGII 20.7, SPM; IPCC, AR5 WGIII, TS 1, S. 37. 4 IPCC, AR4, WGII 20.3, 20.7, 20.8, SPM. 5 Stern, Economics of Climate Change, S.  XV; SRU, UG  2000, BT-Drs.  14/3363, S.  79, Tz. 248. 6 Stern, Economics of Climate Change, S. XVI; IPCC, AR4, WGII 18.4, 20.6, 20.7, SPM, WGIII 2.3.4, 3.4, 3.5, 3.6, SPM; dass., SRREN 2011, TS 11.7, S. 178; v. Weizsäcker/Hargroves/ Smith, Faktor fünf, S. 289. 7 IPCC, SRREN 2011, TS 1.4, S. 20. 8 So wohl zuerst WBGU, Klimaschutzstrategien, S. 77; später auch die Vereinbarung der UN-Mitgliedsstaaten auf der 16. UN-Klimakonferenz (COP 16) v. 29.11.–10.12.2010 in Can­ cún/Mexico, FCCC/CP/2010/7/Add.1. 9 IPCC, SRREN 2011, TS 1.1, S. 7. 2

20

Einleitung

Geeignete Maßnahmen gegen hohe Treibhausgasemissionen werden in einem Strukturwandel zu erneuerbaren Energien10 und einer wesentlich erhöhten Energie­ effizienz sowohl auf Energieversorgungs- als auch auf Ver­brauchsseite gesehen.11 Die Umsetzung dieser Maßnahmen zur Emissions­reduktion erfolgt durch den Ein­ satz entsprechender Techniken und durch ein angepasstes Verbrauchsverhalten. Wie erfolgreich der Kampf gegen den Klimawandel sein wird, hängt damit zu­ nächst von den ingenieurstechnischen Möglichkeiten, aber maßgeblich auch von den wirtschaftlichen und rechtlichen Rahmenbedingungen ab, die den Einsatz um­ weltschonender Technologien begleiten. Die Umweltverträglichkeit der Elektrizi­ tätsversorgung ist damit nicht nur eine technisch-naturwissenschaftliche, sondern auch eine zentrale (umwelt-)politische und (umwelt-)rechtliche Herausforderung.12 Neben den Emissionen von Treibhausgasen sind weitere Umweltbelastungen durch die Elektrizitätswirtschaft zu beachten. Nicht nur die Gewinnung der Ener­ gierohstoffe Kohle, Erdöl, Erdgas und Uran, sondern auch die Gewinnung von nachwachsenden Rohstoffen wie Energiemais oder Palmöl greift oft nachteilig und langfristig wirksam in die Umwelt ein. Die Umwandlung von Primärenergie­ trägern in Elektrizität wird vielfach von Gewässerbelastungen durch Kühlanlagen begleitet. Auch Erneuerbare-Energien-Anlagen belasten die Umwelt, z. B. in Form von Eingriffen in das Landschaftsbild und Vogelschlag durch Windenergieanlagen, durch Eingriffe in marine Ökosysteme bei Offshore-Windenergieanlagen und die Zerschneidung bzw. Aufstauung von Fließgewässern durch Wasserkraftanlagen. Die Übertragung und Verteilung von Elektrizität über entsprechende Netze hat ih­ rerseits nachteilige Auswirkungen auf die Umwelt. Rechtlich werden Umweltauswirkungen der Elektrizitätsversorgung und de­ ren Verhinderung durch eine Bandbreite von Vorschriften aufgegriffen. Sie fin­ den sich in unterschiedlichen Gesetzen, denen teilweise strukturell differierende Schutzregime zu Grunde liegen. Überwiegend medial ausgerichtete Schutznor­ 10 Nach Einschätzung des SRU, Strommarkt, S. 17, ist die weitestgehend auf erneuerbaren Energiequellen beruhende Strombedarfsdeckung bis 2050 auch technisch möglich. 11 Vgl. die sog. „20-20-20“-Initiative (EU Klima- und Energiepaket), in dem sich die Mit­ gliedsstaaten der EU darauf einigten, die Treibhausgasemissionen bis 2020 um 20 %, und um 30 % falls andere Industrieländer vergleichbare Ziele vereinbaren, zu reduzieren, die Nutzung Erneuerbarer Energien auf 20 % der gesamten Energieproduktion zu steigern und den Energie­ verbrauch um 20 % zu senken, s. des Weiteren die Entscheidung Nr. 406/2009/EG des Euro­ päischen Parlaments und des Rates v. 23.4.2009 über die Anstrengungen der Mitgliedstaaten zur Reduktion ihrer Treibhausgasemissionen mit Blick auf die Erfüllung der Verpflichtun­ gen der Gemeinschaft zur Reduktion der Treibhausgasemissionen bis 2020, ABlEU Nr. L 140 v. 5.6.2009, S. 136; IPCC, SRREN 2011, TS 1.1, S. 5 u. 9 f.; 1.4, S. 18; SRU, SG Biomasse, Einf. S. 17; Förstner, Umweltschutztechnik, S. 159; Hennicke/Thomas, in: GfU, Umweltschutz im Energierecht, S. 123 (124, 136 ff.); Jänicke/Wiesenthal, ZUR Sonderheft 2004, 385, 385 f.;­ Kuxenko, Umweltverträgliche Energieversorgung, S.  38; Roßnagel/Hentschel, in: Hendler/ Marburger/Reinhardt/Schröder, UTR 2003, S. 319, 321 f.; Theobald/Gey-Kern, EuZW 2011, 896, 896; v. Weizsäcker/Hargroves/Smith, Faktor fünf, S. 301. 12 Rodi, in: GfU, Umweltschutz im Energierecht, S. 17 (17); ders., EurUP 2005, 165, 165; vgl. auch v. Weizsäcker/Hargroves/Smith, Faktor fünf, S. 18; Lindemann/Köster, DVBl. 1997, 527, 527.

A. Problematik und Erkenntnisinteresse

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men, die auf elektrizitätswirtschaftlich bedingte Umweltauswirkungen anwendbar sind, finden sich im Immissionsschutz-, Bodenschutz-, Wasserschutz- und Natur­ schutzrecht. Atom- und Kreislaufwirt­schaftsrecht sowie landwirtschaftsrechtliche Vorschriften knüpfen dagegen in erster Linie an typische Stoffbelastungspfade an.13 Raumordnungs- und planungsrechtliche Vorgaben, die bei der Errichtung elektrizitätswirtschaft­ licher Anlagen zu beachten sind, dienen u. a. ebenfalls Umweltschutz­aspekten. Aus dem Bereich des Energierechts sind vor allem solche Normen und Gesetze zu nennen, die der Förderung bestimmter Stromerzeugungs­ technologien dienen, insbesondere das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG)14 und das Kraft-Wärme-Kopplungsgesetz (KWKG)15 sowie die Gesetze, die den Strom­ verbrauch bzw. das Stromverbrauchsverhalten beeinflussen sollen.16 Schließlich nennt auch das sog. Grundgesetz der Energiewirtschaft, das Ener­ giewirtschaftsgesetz (EnWG)17 mit § 1 Abs. 1 die Umweltverträglichkeit der lei­ tungsgebundenen Energieversorgung als einen von mehreren Gesetzeszwecken. Dieses Umweltverträglichkeitsziel wurde 1998 in Umset­zung der Vorgaben der Elektrizitätsbinnenmarktrichtlinie (EltRL) von 199618 in das EnWG aufgenom­ men.19 Der letzte Halbsatz des § 1 Abs. 1 EnWG: „die zunehmend auf erneuerbaren Energien beruht“ wurde 201120 infolge der Kernreaktor-Katastrophe in Fukushima im März 201121 angefügt. Mit der Nennung des Umweltverträglichkeitsziels in 13

Vgl. Ramsauer, in: Koch, Umweltrecht, § 3, Rn. 5. Erneuerbare-Energien-Gesetz vom 21. Juli 2014 (BGBl. I S. 1066). 15 Kraft-Wärme-Kopplungsgesetz vom 19. März 2002 (BGBl. I S. 1092). 16 Insb. das Energieeinsparungsgesetz (EnEG), die dazugehörige Energieeinsparverordnung (EnEV), das Energieverbrauchsrelevante-Produkte-Gesetz (EVPG), das Energieverbrauchs­ kennzeichnungsgesetz (EnVKG), das Gesetz über Energiedienstleistungen und andere Ener­ gieeffizienzmaßnahmen (EDL-G) und das Stromsteuergesetz (StromStG). 17 Energiewirtschaftsgesetz vom 7. Juli 2005 (BGBl. I S. 1970, 3621). 18 Art. 3 Abs. 2, Art. 5 Abs. 1 lit. b, Art. 8 Abs. 3, Art. 11 Abs. 1 u. 3 sowie die Erwägungs­ gründe Nr. 4, 13 u. 28 der Richtlinie 96/92/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19.12.1996 betreffend gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt, ABl. EG Nr. L 27 v. 30.1.1997, S. 20, im Folgenden zitiert als „EltRL 96“; zur Kritik s. Schalast, ZNER 2001, 74, 78 f.; Tettinger, in: Dolde, Umweltrecht im Wandel, 949, 955. Die derzeit gel­ tende Richtlinie 2009/72/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richt­ linie 2003/54/EG, AblEG Nr. L 211 v. 14.8.2009, S. 55, im Folgenden zitiert als „EltRL 2009“, bezieht sich mit Art. 3 Abs. 1, Abs. 2 u. Abs. 10, Art. 36 lit. a), d), e) und f) sowie den Erwä­ gungsgründen Nr. 1, 5, 6, 27, 43, 44, 46, 50, 55 u. 61 auf Umweltverträglichkeitsaspekte in der Energieversorgung. 19 Gesetz über die Elektrizitäts- und Gasversorgung (Energiewirtschaftsgesetz − EnWG) v. 24. April 1998 (BGBl I S. 730). 20 Gesetz zur Neuregelung energiewirtschaftsrechtlicher Vorschriften v. 26. Juli 2011 (BGBl. I 2011, S. 1554). 21 s. BT-Drs. 17/5181, S. 1 (aus dem Antrag der SPD-Fraktion): „Vor dem Hintergrund der Katastrophe in Japan, die sich zu einer nuklearen Katastrophe ausweitet, gewinnt der zügige Umbau des Energiesystems hin zu einer hocheffizienten auf erneuerbaren Energien basierten Energieversorgung zusätzliche Bedeutung. Alle Ansätze einer Streckung des Überganges, ins­ besondere durch die Verlängerung der Atomlaufzeiten, weisen in die falsche Richtung.“ 14

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Einleitung

§ 1 Abs. 1 EnWG wird zugleich der aus Art. 20a GG folgende Auftrag des Staates, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen, spezialgesetzlich konkretisiert.22 Der energiewirtschaftsgesetzliche Begriff der Umweltverträglichkeit der Ener­ gieversorgung erfährt mit § 3 Nr. 33 EnWG eine nähere Bestimmung. Der zuerst genannte Fall eines rationellen und sparsamen Umgangs mit Energie (Einspa­ rungsprinzip23) bezieht sich versorgungsseitig auf möglichst geringe Umwand­ lungsverluste bei der Elektrizitätserzeugung und möglichst geringe Übertragungs­ verluste beim Netzbetrieb. Der zweite Fall der schonenden und dauerhaften Nutzung von Ressourcen strebt eine langfristige Verfügbarkeit der Ressourcen an. Diese kann erreicht werden durch hohe Umwandlungseffizienz, also wiederum möglichst geringe Umwandlungsverluste und durch die vorrangige Nutzung sol­ cher Primärenergieträger, die auf Grund eines größeren Angebots noch länger zur Verfügung stehen. Beide Fälle fordern in erster Linie die Berücksichtigung wirt­ schaftlicher Effizienzerwägungen. Sie setzen damit an den Ursachen der Um­ weltbelastung, nämlich den Umwandlungs- und Netztechnologien an. Der dritte Fall des § 3 Nr. 33 EnWG, demzufolge die Umwelt möglichst wenig zu belasten ist, bezieht sich dagegen auf die Wirkung der Energieversorgung auf die Umwelt, also die Umweltauswirkungen selbst. Sie gilt es so gering wie möglich zu halten (Belastungsminimierungsprinzip24). Mit dem EnWG werden die Grundlagen der Versorgung der Allgemeinheit mit Elektrizität gesetzlich festgehalten. Zugleich wird den Umweltbelangen mit der Nennung des Umweltverträglichkeitsziels in § 1 Abs.  1  EnWG ein auf den ers­ ten Blick hoher Stellenwert eingeräumt.25 Bei näherer Betrachtung ging und geht das Meinungsspektrum über die normative Bedeutung des im EnWG verankerten Prinzips der umweltverträglichen Energieversorgung weit auseinander. Hier tref­ fen Ansichten, die von einer deutlichen Förderung der Umweltverträglichkeit der Energieversorgung durch das EnWG ausgehen26, auf Gegenstimmen, die das Um­ weltverträglichkeitsprinzip im EnWG für Gesetzessymbolik halten27. Die Verwirk­ 22 So Salje, EnWG, § 1, Rn.  23; BerlKommEnR/Timmermann, 3.  Aufl., Bd.  2, Einl.  A, Rn.  29; Säcker, Ausbau der Höchstspannungsnetze, S.  120; Kuxenko, Umweltverträgliche Energieversorgung, S.  184 u. 220; Sösemann, Energienetze, S.  72, 187; vgl. auch Schröder, in: Hoffmann-Riem/Schneider, Umweltpolitische Steuerung, S. 250 f.; Behrends, ZNER 2000, 184, 187; Theobald/Nill-Theobald, Grundzüge des Energiewirtschaftsrechts, S. 468. Des Wei­ teren werden mit dem Umweltverträglichkeitsziel des § 1 Abs. 1 EnWG die unionsrechtlichen Vorgaben der Art. 3 Abs. 3 UAbs. 1 EUV; Art. 11 u. Art. 194 AEUV konkretisiert. 23 Vgl. Theobald/Nill-Theobald, Grundzüge des Energiewirtschaftsrechts, S. 469. 24 Salje, EnWG, § 3 Rn. 233. 25 Büdenbender, DVBl. 2005, 1161, 1162: „Dies […] vermittelt den Eindruck, dass die Ver­ wirklichung von Umweltschutzbelangen ein zentrales Anliegen des Energierechts sei.“; vgl. auch Kahle, Versorgungssicherheit und Umweltverträglichkeit, S. 120. 26 s. bspw. Cronenberg, RdE 1998, 85, 89 ff.; ders., in: Hoffmann-Riem/Schneider, Umwelt­ politische Steuerung, S.  135; Schneider, Liberalisierung, S.  489 u. vgl. BerlKommEnR/Timmermann, 3. Aufl., Bd. 2, Einl. A, Rn. 31. 27 Rebentisch, in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder, UTR 2000, 191, 196; Breuer, in: Dolde, Umweltrecht im Wandel, 915, 932; Keyhanian, Energieeinsparung, S. 351.

A. Problematik und Erkenntnisinteresse

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lichung einer besonders umweltverträglichen Energieversorgung drängt sich dem EnWG als Gesetz, das in erster Linie der Versorgungssicherheit und der Regulie­ rung des natürlichen Netzmonopols dient, in der Tat nicht auf. Denn das EnWG ist kein originäres Umweltschutzgesetz.28 Die Verhinderung von Umweltbelastungen durch die Energieversorgung wird vorrangig durch klassische Umweltgesetze wie dem Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG)29 und Umweltenergiegesetze wie dem EEG und KWKG verfolgt. Vor diesem Hintergrund stellt sich die unter­ suchungsgegenständliche Frage, inwieweit die Regelungen des EnWG mit ande­ ren umweltschützenden Gesetzen verzahnt sind und inwieweit sie einen eigen­ ständigen Beitrag zu einer größeren Umweltverträglichkeit der Energieversorgung leisten. Die Komplexität der technischen und ökologischen Zusammenhänge der Umweltauswirkungen der Elektrizitätswirtschaft erfordert differenzierte, aufein­ ander abgestimmte und effektive rechtliche Regelungen. Untersucht werden soll insbesondere, inwieweit die umweltbezogenen Regelungen des EnWG an andere gesetzliche Vorgaben anknüpfen und inwieweit sich eigenständige Strukturen des Umweltverträglichkeitsprinzips im EnWG identifizieren lassen. Der Beitrag des EnWG zum Umweltschutz muss dem Grunde nach schon deshalb anders aus­ gestaltet sein als die technikfördernden Regelungen des EEG und KWKG, weil das EnWG zentral die der Stromerzeugung nachgelagerten Wertschöpfungsstu­ fen des Netzbetriebs, des Vertriebs und der Messung regelt. Ein eigenständiger Beitrag des EnWG zu einer umweltverträglichen Energieversorgung kann inso­ fern durch eine kohärente Verzahnung und Weiterführung anderer umweltschüt­ zender Gesetze einerseits und/oder durch den Einsatz anderer, unabhängiger In­ strumente erfolgen. Insbesondere auf der Ebene des Vertriebs und der Messung sieht das EnWG näher zu betrachtende Instrumente wie beispielsweise die Strom­ kennzeichung und das Angebot lastvariabler Tarife vor, die umweltpolitisch mo­ tiviert sind und anders als EEG und KWKG nicht wirtschaftlich fördern, sondern die Transparenz der Verbrauchsfolgen stärken und zu eigenverantwortlichem Han­ deln motivieren sollen. Das in § 1 Abs. 1 verankerte und in § 3 Nr. 33 präzisierte Umweltverträglich­ keitsprinzip des EnWG ist selbst nicht unmittelbar umsetzbar. Es begründet weder eigenständige Rechte oder Pflichten30 noch bietet es eine Ermächtigungsgrund­ lage für regierungsbehördliches Handeln31 oder anderweitige unmittelbare Rechts­ 28 Nach Burgi, in: Gundel/Lange, Instrumentenmix, S. 1, 7 bildeten Energieumweltrecht und Energiewirtschaftsrecht bislang normativ getrennte Welten. 29 Bundes-Immissionsschutzgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 17.5.2013 (BGBl. I S. 1274). 30 Büdenbender, DVBl.  2005, 1161, 1165; Theobald, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 1 EnWG, Rn. 6; Hellermann/Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 1 Rn. 40; Langer, ET  1994, 158, 159; Säcker, N&R  2004, 46, 49; Keyhanian, Energieeinsparung, S.  350;­ Sösemann, Energienetze, S. 146. 31 Büdenbender, DVBl. 2005, 1161, 1165; BerlKommEnR/Säcker, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 1, § 2 EnWG, Rn. 2; Kuxenko, Umweltverträgliche Energieversorgung, S. 115 u. 204; Kahle, Versor­ gungssicherheit und Umweltverträglichkeit, S. 196.

24

Einleitung

folgen.32 Die Erwähnung der Umweltverträglichkeit in der Zielbestimmung des § 1  Abs.  1  EnWG hat für sich genommen auf die Umweltbelastungssituation der Energieversorgung noch keinerlei Auswirkungen. Erst die Ausgestaltung der folgenden Normen des Gesetzes entscheidet darüber, inwieweit das Ziel einer umweltverträglichen Energieversorgung verfolgt und erreicht werden kann. Mit den Einzelnormen trifft der Gesetzgeber im Konfliktfall33 bereits eine sachnahe Grundentscheidung, welche der insgesamt fünf grundsätzlich gleichberechtig­ ten34 Gesetzesziele des § 1 Abs. 1 EnWG verfolgt werden sollen. Inwieweit und mit welchen Mitteln der Gesetzgeber die Gesetzesziele verfolgt und dies entspre­ chend normiert, steht ihm auf Grund seiner Einschätzungsprärogative und seines Gestal­tungsspielraums frei. In den Einzelregelungen des Gesetzes können also be­ stimmte Ziele höher gewichtet werden als andere, so dass die weniger hoch bewer­ teten Ziele im konkreten Regelungszusammenhang zurückstehen. Als Zweckprogramm35 entfaltet das Umweltverträglichkeitsziel des EnWG in zweierlei Hinsicht Bedeutung: Zum einen ist es im Rahmen einer ggfs. erforder­ lichen teleologischen Auslegung36 der weiteren (konditional programmierten) Ein­ zelnormen des EnWG, bei Ermessensentscheidungen37 und in der Vollzugs­praxis 32

BerlKommEnR/Säcker/Timmermann, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 1, § 1 EnWG, Rn. 1; Kahle, Ver­ sorgungssicherheit und Umweltverträglichkeit, S. 196; Hellermann/Hermes, in: Britz/Heller­ mann/Hermes, EnWG, § 1 Rn. 40 ziehen diesen Schluss nicht aus der Eigenschaft der Norm als Zweckprogramm, sondern halten § 1 EnWG für nicht präzise genug, um gerichtlich oder be­ hördlich durchsetzbare Pflichten begründen zu können. Vorbehalt des Gesetzes und Bestimmt­ heitsgebot würden der Entstehung von Rechtspflichten aus § 1 Abs. 1 EnWG entgegenstehen. 33 s. die Beschreibung denkbarer Zielkonflikte, insbesondere zwischen der Umweltverträg­ lichkeit und der Preisgünstigkeit bei Breuer, in: Dolde, Umweltrecht im Wandel, 915, 931; Büdenbender, EnWG, § 1, Rn. 36; Salje, EnWG, § 1, Rn. 66; ders., UPR 1998/6, S. 201; Kuxenko, Umweltverträgliche Energieversorgung, S. 84 ff., 96; ders., NuR 2003, 332, 335; Sösemann, Energienetze, S. 143 f.; BerlKommEnR/Timmermann, 3. Aufl., Bd. 2, Einl. A, Rn. 29; Kahle, Versorgungssicherheit und Umweltverträglichkeit, S. 132, 135; Schröder, in: Hoffmann-Riem/ Schneider, Umweltpolitische Steuerung, S. 256. 34 BT-Drs. 13/7274, S. 10, li. Sp. unter 3. Neuregelung, lit. a), S. 13, re. Sp., Zu § 1 (Zweck des Gesetzes) u. S. 30 ff. 35 Köhn, ZNER 2005, 16, 16 u. 19; vgl. auch Luhmann, Rechtssoziologie, S. 88 u. 241; Röhl/ Röhl, Rechtslehre, S. 244 u. 263; Kuxenko, Umweltverträgliche Energieversorgung, S. 90 f. 36 BT-Drs. 13/7274, S. 13, re. Sp., Zu § 1 (Zweck des Gesetzes); Büdenbender, EnWG, § 1, Rn. 10 ff.; ders., DVBl. 2005, 1161, 1165; Salje, EnWG, § 1, Rn. 65; Theobald, in: Danner/ Theobald, Energierecht, § 1 EnWG, Rn. 6; Kahle, Versorgungssicherheit und Umweltverträg­ lichkeit, S. 196; Köhn, ZNER 2005, 16, 18 f.; Hellermann/Hermes, in: Britz/Hellermann/Her­ mes, EnWG, § 1 Rn.  40 u. Rn.  46; Kuxenko, Umweltverträgliche Energieversorgung, S.  92, 115 f., 155, 194; Bourwieg, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 11 Rn. 9 u. 19; Keyhanian, Energieeinsparung, S. 344; Lippert, Energiewirtschaftsrecht, S. 104; Rebentisch, in: Hendler/ Marburger/Reinhardt/Schröder, UTR 2000, 191, 198; Schneider, Liberalisierung, S. 444; vgl. auch Hassold, in: FS für Karl Larenz, S. 211, 229. 37 Hellermann/Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 1 Rn.  40; Rebentisch, in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder, UTR 2000, 191, 198; Langer, ET 1994, 158, 159; Kuxenko, Umweltverträgliche Energieversorgung, S.  92, 115, 129 ff., 155, 194; Keyhanian, Energieeinsparung, S. 344.

A. Problematik und Erkenntnisinteresse

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der Energieaufsichtsbehörden38 zu beachten. Auch vor diesem Hintergrund kön­ nen die Gesetzesziele des EnWG nur in Verbindung mit einer unmittelbar an­ wendbaren gesetzlichen Regelung des EnWG oder einer auf Grund des EnWG erlassenen Rechtsverordnung Wirkung entfalten.39 Eine Auslegung im Lichte der allgemeinen Gesetzesziele ist allerdings nur in dem Spielraum möglich, den die Einzelnorm zulässt. Soweit die ratio legis der Einzelnorm bereits eine Gewich­ tung zu Gunsten eines Gesetzesziels und zum Nachteil anderer Gesetzesziele vor­ nimmt, ist diese Regelung als Ausdruck der Einschätzungs- und Gestaltungsprä­ rogative des Gesetzgebers zu respektieren und kann nicht durch eine allgemeine Auslegung der Norm im Lichte der Gesetzesziele des § 1 Abs. 1 EnWG überwun­ den werden.40 Dennoch bestehende Konflikte zwischen den einzelnen Gesetzes­ zielen sind im Einzelfall nach den Grundsätzen der praktischen Konkordanz aus­ zugleichen.41 Die Entfaltung der einzelnen Ziele sollte dann so weit wie möglich, im Sinne eines Optimierungsgebots, gewährleistet sein.42 Zum anderen wird mit dem Zweckprogramm zu Beginn des Gesetzes der Ge­ setzgeber selbst dazu angehalten, mit den nachfolgenden Einzelnormen ein Instru­ mentarium bzw. System zu schaffen, mit dem die vorgestellten Zwecke angestrebt werden können. Die Bekanntgabe der Gesetzeszwecke kommt insofern einer grundsätzlichen Selbstverpflichtung des Gesetzgebers nahe, die angekündigten

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BT-Drs. 13/7274, S. 13, re. Sp., Zu § 1 (Zweck des Gesetzes); vgl. Theobald, in: Danner/ Theobald, Energierecht, § 1 EnWG, Rn. 3; Hellermann/Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 1 Rn. 40; Cronenberg, RdE 1998, 85, 89; SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 559, Tz. 1421; Keyhanian, Energieeinsparung, S. 344. 39 Gesetzesbegründung zum EnWG  1998, BT-Drs.  13/7274, S.  10, re. Sp.; Büdenbender, EnWG, § 1, Rn. 11; BerlKommEnR/Säcker/Timmermann, 3. Aufl., Bd. 1, Teil 1, § 1 EnWG, Rn.  7; v.  Danwitz, DÖV 2004, 977, 981; Keyhanian, Energieeinsparung, S.  350; Kuxenko, Umweltverträgliche Energieversorgung, S. 204; ders., NuR 2003, 332, 338 f.; Kahle, Versor­ gungssicherheit und Umweltverträglichkeit, S. 197; Langer, ET 1994, 158, 159; Cronenberg, in: Hoffmann-Riem/Schneider, Umweltpolitische Steuerung, S.  135; BerlKommEnR/Säcker, 3. Aufl., Bd. 1, Teil 1, § 2 EnWG, Rn. 3; Säcker, N&R 2004, 46, 50; Theobald/Nill-Theobald, Grundzüge des Energiewirtschaftsrechts, S. 468. 40 Köhn, ZNER 2005, 16, 19 f.; Büdenbender, DVBl. 2005, 1161, 1165 f.; Schneider, IR 2009, 2, 3; vgl. auch Wank, Die Auslegung von Gesetzen, S. 69; Kuxenko, Umweltverträgliche Energieversorgung, S. 211; Salje, UPR 1998/6, S. 201. 41 Vgl. Hoffmann-Riem/Schneider, in: Hoffmann-Riem/Schneider, Umweltpolitische Steue­ rung, S.  49; Schneider, IR 2009, 2, 3; BerlKommEnR/Säcker/Timmermann, 3. Aufl., Bd.  1, Teil 1, § 1 EnWG, Rn. 5; Kuxenko, Umweltverträgliche Energieversorgung, S. 97, 103 u. 105; Kahle, Versorgungssicherheit und Umweltverträglichkeit, S. 25, 133, 135 u. 391; Salje, UPR 1998/6, S. 201 f.; Säcker, Ausbau der Höchstspannungsnetze, S. 120 f.; Theobald, in: Danner/ Theobald, Energierecht, § 1 EnWG, Rn. 28; Jänicke/Wiesenthal, ZUR Sonderheft 2004, 385, 385; Behrends, ZNER 2000, 184, 185. 42 BerlKommEnR/Timmermann, 3. Aufl., Bd.  2, Einl. A, Rn.  29; Schneider, IR  2009, 2, 3; Theobald, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 1 EnWG, Rn. 28; Grawe, RdE 1993, 85, 85; Hoffmann-Riem/Schneider, in: Hoffmann-Riem/Schneider, Umweltpolitische Steuerung in einem liberalisierten Strommarkt, S. 49; Kuxenko, Umweltverträgliche Energieversorgung, S. 91, 97, 103, 211.

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Einleitung

Gesetzesziele durch die weiteren Normen des Gesetzes zu verfolgen.43 In der Wahl der Mittel ist der Gesetzgeber dabei frei.44 Welchen Weg er nach umfang­reichen jüngeren Gesetzesentwicklungen und komplexer gesetzesübergreifender Dynamik gefunden bzw. gewählt hat, soll nachfolgend analysiert werden.

B. Gang der Untersuchung Der Gang der Untersuchung folgt dem Weg des Stroms. Betrachtet werden die elektrizitätswirtschaftlichen Wertschöpfungsstufen mit ihren jeweiligen Umwelt­ auswirkungen und den einschlägigen rechtlichen Regelungen. Im Zentrum stehen dabei jeweils die umweltrelevanten Normen des EnWG, deren eigenständiger Bei­ trag zum Umweltverträglichkeitsziel ebenso wie das Zusammenwirken mit ande­ ren Rechtsvorschriften untersucht werden. Zunächst wird die Wertschöpfungsstufe der Bereitstellung bzw. Gewinnung der Primärenergieträger näher betrachtet. Dargestellt werden die Umweltauswirkun­ gen, die insbesondere mit der Förderung von Steinkohle, Braunkohle, Erdöl, Erd­ gas und Uran als spaltbarem Kernbrennstoff verbunden sind. Ebenso sind Umwelt­ belastungen zu nennen, die mit der Gewinnung von Biomasse zur energetischen Nutzung und durch Abfallaufkommen verbunden sind. Als zweites ist die Umwandlung der Primärenergieträger in Elektrizität in den Blick zu nehmen. Die je nach Konversionsanlage stark variierenden Umweltaus­ wirkungen und das einschlägige rechtliche Instrumentarium werden dargestellt. Aufzugreifen ist insbesondere das dem § 2 Abs. 2 EnWG gegenständliche grund­ sätzliche Verhältnis zwischen EnWG und den besonderen Fördergesetzen des EEG und KWKG. Darüberhinaus wird die vom Anwendungsbereich des EnWG grund­ sätzlich erfasste Wertschöpfungsstufe der Stromerzeugung vom Gesetz bislang nur punktuell behandelt. Drittens folgt die der Stromerzeugung nachgelagerte Wertschöpfungsstufe des Netzbetriebs, über die der Strom übertragen und verteilt wird. Die Umweltaus­ wirkungen des Netzbetriebs sind im Vergleich zu den starken Umweltbelastungen durch den Kraftwerksbetrieb weniger schwerwiegend aber lokal dennoch deutlich zu beobachten, z. B. in Form eines belasteten Landschaftsbildes durch Trägermas­ ten und Freileitungen. Das EnWG trifft hier die maßgeblichen rechtlichen (Rah­ men-)Bedingungen für ein differenziertes Zusammenwirken unterschiedlicher Ge­ setze. Untersucht werden die umweltrelevanten Vorschriften des EnWG zum Netzbetrieb, ggfs. in ihrer Verzahnung mit umweltschützenden Regelungen an­ derer Gesetze. Von besonderer Bedeutung sind hier die Optimierung der Netze durch Smart-Grid-Technologien, der für die Energiewende erforderliche Netzaus­ 43

Vgl. Kuxenko, Umweltverträgliche Energieversorgung, S. 155, 201 f., 208, 210, 217. Vgl. Kuxenko, Umweltverträgliche Energieversorgung, S. 211.

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B. Gang der Untersuchung

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bau und die Bedeutung des Umweltverträglichkeitsziels im (Netz-)Regulierungs­ regime des EnWG. Auf der vierten Stufe wird die Förderwirkung der rechtlichen Vorgaben für die Speicherung von Elektrizität betrachtet. Fünfte Wertschöpfungsstufe ist der Vertrieb, über den die unmittelbare Be­ ziehung zwischen Lieferanten und Endkunden organisiert wird. Beim Vertriebs­ gegenstand, dem Ein- und Verkauf von Strom und Netz(transport)diensten, handelt es sich um rechnerische Buchungsvorgänge, die grundsätzlich keine zusätzlichen bzw. spezifischen Umweltauswirkungen verzeichnen. Näher zu untersuchen sind hier die Regelungen des EnWG zur Grundversorgung, zu den Pflichtinhalten der Stromverbrauchsrechnung und zur Einführung intelligenter Messsysteme (smart metering). In den anschließenden Ergebnisteilen werden die wesentlichen Untersuchungs­ ergebnisse zusammengefasst und nach Regelungszielen und umweltrelevanten Wirkungszusammenhängen strukturiert. Eine darauf aufbauende Analyse der nor­ mativen Bedeutung des Umweltverträglichkeitsprinzips im EnWG setzt sich damit auseinander, inwieweit das Umweltverträglichkeitsziel des EnWG die Umwelt­ ziele des Energieumweltrechts umfasst, inwieweit ihm symbolischer Charakter zugemessen werden kann und welchen Stellenwert die Umweltverträglichkeit im Regulierungsregime des EnWG einnimmt bzw. einnehmen kann. Die Arbeit endet mit einem Fazit, einem Ausblick und zusammenfassenden Thesen.

Teil 1

Bereitstellung der Primärenergieträger A. Die Bereitstellung von Primärenergieträgern und ihre Umweltauswirkungen Da Elektrizität in seiner natürlich vorkommenden Form wie etwa statischer Elek­ trizität oder Blitzen für den Menschen nicht in einer seinen Bedürfnissen gerecht werdenden Weise nutzbar ist, muss Primärenergie1 bedarfsgerecht umgewandelt werden. In Deutschland wurde dies 2014 zum überwiegenden Anteil durch die Ver­ brennung fossiler Primärenergieträger gewonnen: 25,6 % des Brutto­stroms wurde aus Braunkohle, 18,0 % aus Steinkohle erzeugt. Erdgas hatte einen Anteil von 9,6 %, Mineralölprodukte einen geringen Anteil von 0,8 %. Die im Ausstieg befindliche Nutzung von Kernenergie hatte 2014 noch einen Anteil von 15,9 %. Erneuerbare Energiequellen konnten mit insgesamt 25,8 % zur Brutto­strom­erzeugung beitra­ gen, davon 8,4 % aus Windenergie onshore, 0,2 % Windenergie offshore, 7,0 % aus Biomasse, 5,8 % aus Photovoltaik, 3,4 % aus Wasserkraft und 1,0 % aus Hausmüll.2 Der Primärenergiebedarf insgesamt wird langfristig für Deutschland voraussicht­ lich abnehmen3, weltweit jedoch ansteigen4. Dargestellt werden im Folgenden zunächst die Umweltauswirkungen der För­ derung der fossilen Primärenergieträger Steinkohle, Braunkohle, Erdgas und Erdöl sowie die Umweltauswirkungen des Uranerzabbaus. Da Sonne, Wind, Wasserkraft und Geothermie vom Menschen weder eigens bereitgestellt werden müssen noch können5, ist aus dem Bereich der erneuerbaren Energien im Rahmen dieser Wert­ schöpfungsstufe nur auf die Gewinnung von Biomasse als Primärenergieträger einzugehen. Abschließend wird die „Bereitstellung“ von Abfall zur energetischen Verwertung behandelt.

1 Primärenergie ist Energie, wie sie in der Natur vorkommt und von Menschenhand noch unberührt, also keiner vom Menschen verursachten und beabsichtigten Umwandlung unterwor­ fen wurde, s. Bohn/Bitterlich, Energie- und Kraftwerkstechnik, S. 133, 245; Förstner, Umwelt­ schutztechnik, S. 158. 2 AGEB, Tab. Bruttostromerzeugung in Deutschland ab 1990 nach Energieträgern, Stand 12.12.2014, http://www.ag-energiebilanzen.de, Abrufdatum 4.1.2015. 3 Vgl. bspw. die Grafik „Indikator: Primärenergieverbrauch“, abrufbar unter http://www. umweltbundesamt.de/indikator-primaerenergieverbrauch, Abrufdatum 4.1.2015. 4 IPCC, SRREN 2011, TS, Figure TS.10.4, S. 144 u. TS.10.5, S. 146. 5 Vgl. Scheer, in: Wolfrum/Wittig, Energie und Umwelt, S. 147.

A. Die Bereitstellung von Primärenergieträgern und ihre Umweltauswirkungen 

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I. Fossile Energieträger Die fossilen Energieträger Kohle, Erdgas und Erdöl entstanden über viele Mil­ lionen Jahre6 unter Abschluss von Sauerstoff7 und unter großen Druckverhältnis­ sen aus Ablagerungen von Biomasse.8 Sie stellen damit konservierte verdichtete Energie in chemisch gebundener Form zur Verfügung.9 1. Kohleförderung a) Umweltauswirkungen In Deutschland ist die Steinkohleförderung in den letzten fünfzig Jahren stark zurückgegangen. Von den 1960 noch 146 betriebenen Steinkohlebergwerken wa­ ren 2013 nur noch drei in Betrieb,10 sodass mittlerweile Importe den Steinkohle­ bedarf in Deutschland zu mehr als 80 % decken.11 Aufgrund des vergleichsweise geringen Energiegehalts von Braunkohle sind lange Transportwege hier nicht ren­ tabel, sodass Braunkohle nur regional genutzt wird.12 Die Oberflächennähe der Braunkohleflöze erlaubt meist eine kostengünstige Förderung im Tagebau.13 Dies ist mit schwerwiegenden Umweltauswirkungen verbunden, denn mit der komplet­ ten Freilegung der Kohleflöze14 wird die gesamte Oberfläche des Fördergebietes abgetragen und so das Landschaftsbild umfangreich beeinträchtigt15, die ursprüng­ liche Bodenstruktur und damit Lebensräume werden großflächig16 und vollstän­ 6 Bohn/Bitterlich, Energie- und Kraftwerkstechnik, S.  138; WEG, Erdgas  – Erdöl, S.  6, S. 10. 7 Bohn/Bitterlich, Energie- und Kraftwerkstechnik, S. 140; WEG, Erdgas – Erdöl, S. 9 f. 8 Torf und Kohle entstanden im Wesentlichen aus abgesunkenen Moorwäldern, Erdöl aus pflanzlichen und tierischen im Wasser lebenden Mikroorganismen. Erdgas tritt bei der Entste­ hung von Kohle und von Erdöl auf, s. Bohn/Bitterlich, Energie- und Kraftwerkstechnik, S. 133, 137 f., 140, 149; Franke/Guntermann/Paersch, Kohle und Umwelt, S. 21; Strauß, Kraftwerks­ technik, S. 39 f.; WEG, Erdgas – Erdöl, S. 9 f. 9 Die so gebundene Energie ist damit zum größten Teil ursprüngliche Sonnenenergie und zu einem kleineren Teil Geothermie, s. Bohn/Bitterlich, Energie- und Kraftwerkstechnik, S. 133 f. 10 Die letzten deutschen in Betrieb befindlichen Steinkohlebergwerke liegen in Botttrop, Marl und Ibbenbüren, s. die Informationen des Gesamtverbands Steinkohle, abrufbar unter http://www.gvst.de/site/steinkohle/bergwerke.htm, Abrufdatum 3.1.2015. 11 BMWi, http://www.bmwi.de/DE/Themen/Energie/Konventionelle-Energietraeger/kohle, did=190808.html, Abrufdatum 3.1.2015. 12 Rebhan, Energiehandbuch, S. 910. 13 Bohn/Bitterlich, Energie- und Kraftwerkstechnik, S.  146; Franke/Guntermann/Paersch, Kohle und Umwelt, S. 25, 28; Hüttl/Heuer, in: Barz/Hülster/Kraemer/Ströbele, Energie und Umwelt, S. 56. 14 Hüttl/Heuer, in: Barz/Hülster/Kraemer/Ströbele, Energie und Umwelt, S. 56. 15 Vgl. Hüttl/Heuer, in: Barz/Hülster/Kraemer/Ströbele, Energie und Umwelt, S. 59. 16 s. SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 80, S. 501, Tab. 3.2.2-1, S. 502, Tz. 1254 u. S. 537, Tz. 1359.

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Teil 1: Bereitstellung der Primärenergieträger

dig zerstört.17 Teilweise war bzw. ist die Verlegung von Ortschaften18, Flussläufen und Autobahnen19 erforderlich. Erst nach der Stilllegung des Tagebaus und einer Rekultivierung der Landschaft20, kann sie mittel- bis langfristig wieder ökologisch an Wert gewinnen.21 In günstigen Fällen können Seenlandschaften mit Natur- und Freizeitwert entstehen.22 Auch die Förderung von Steinkohle ist mit einer Inanspruchnahme von Flä­ chen und dem Verlust von Lebensgrundlagen verbunden, wegen der großen Tiefe der Steinkohlevorkommen allerdings in anderer Form als bei der Braunkohleför­ derung. Hier wird die Fläche durch übertägige Einrichtungen der Schachtanlagen, Halden und Bodensenkungen beansprucht.23 Nach dem Ende des Bergbaus sind auch hier Rekultivierungs- und Renaturierungsmaßnahmen erforderlich.24 Ein weiterer umweltbedeutsamer Aspekt der Kohleförderung ist die Massen­ verlagerung und Reliefveränderung. Bei der Bergung von Steinkohle wird neben der reinen Steinkohle auch taubes Gestein mitgefördert. Von diesen beträchtlichen Abraummengen wird nur ein relativ geringer Teil für die Verfüllung von Hohlräu­ men wieder untertage verbracht oder im Deich- und Straßenbau verwendet. Der größere Teil wird übertage zu einem Deckgebirge aufgetürmt. Durch den Druck des Deckgebirges und die großen Hohlräume untertage kann es zu Ein­brüchen und damit zu einer Reliefveränderung an der Erdoberfläche kommen.25 Ohne eine wirksame Versatzbautechnik können großräumige Bergsenkungen und Hal­ den, Senkungssümpfe, die Schädigung von Gebäuden sowie die Veränderung von Flussläufen die Folge sein.26 Die Förderung von Braunkohle hinterlässt regelmäßig Tagerestbaulöcher, die zu Seen mit oftmals problematischer Wasserqualität werden.27 Mit der Verbringung 17

SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 537 f., Tz. 1359; BMU, Altlastensanierung Braun­ kohle­bergbau, S. 1; Enquête-Kommission, Industriegesellschaft gestalten, S. 453; Hüttl/Heuer, in: Barz/Hülster/Kraemer/Ströbele, Energie und Umwelt, S. 59. 18 Rebhan, Energiehandbuch, S. 911. 19 Franke/Guntermann/Paersch, Kohle und Umwelt, S. 29. 20 SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 502, Tz. 1254; Zur Rekultivierung der Braunkohle­ tage­baue im Rheinland, s. die Informationen Forschungsstelle Rekultivierung unter http:// www.forschungsstellerekultivierung.de, Abrufdatum 3.1.2015. 21 SRU, UG  2000, BT-Drs.  14/3363, S.  80 u. S.  501, Tab.  3.2.2-1; Hüttl/Heuer, in: Barz/ Hülster/Kraemer/Ströbele, Energie und Umwelt, S.  59; Franke/Guntermann/Paersch, Kohle und Umwelt, S. 29. 22 Hüttl/Heuer, in: Barz/Hülster/Kraemer/Ströbele, Energie und Umwelt, S. 62. 23 Der SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 80, S. 501, Tab. 3.2.2-1, S. 502, Tz. 1254 schätzt die durch den Steinkohlebergbau veränderte Fläche auf ca. 5.000 km2. 24 SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 499, Tz. 1250; S. 538, Tz. 1359. 25 SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 502, Tz. 1255 ff.; BMWi, Der Bergbau in der BRD, S. 45. 26 SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 80, 501, Tab. 3.2.2-1, S. 503 Tz. 1257; Franke/Guntermann/Paersch, Kohle und Umwelt, S. 27; BMWi, Der Bergbau in der BRD, S. 45. 27 SRU, UG  2000, BT-Drs.  14/3363, S.  80, S.  501, Tab.  3.2.2-1, S.  503, Tz.  1255; Hüttl/ Heuer, in: Barz/Hülster/Kraemer/Ströbele, Energie und Umwelt, S. 61.

A. Die Bereitstellung von Primärenergieträgern und ihre Umweltauswirkungen 

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des Abraums werden geologisch bislang verborgene Schichten übertage befördert und die geochemische Zusammensetzung der Erdoberschicht verändert.28 Dies hat – vor allem im Braunkohletagebau – Auswirkungen auf die Qualität von Ober­ flächengewässern und Grundwasser, da mit dem Sickerwasser aus dem Abraum hohe Salz-, Eisen-, Aluminium- und Schwermetallgehalte gelöst werden und in den Wasserkreislauf gelangen.29 Auch die großflächige Absenkung des Grundwas­ sers vor allem durch den Tagebau führt zu Grundwasserdefiziten, die die gesamte Region betreffen und wenn überhaupt nur sehr schwer und langfristig wieder aus­ geglichen werden können.30 Mit der Förderung der Steinkohle als Muttergestein von Erdgas entweicht re­ gelmäßig das Treibhausgas Methan in die Atmosphäre. Schließlich hinterlässt die Förderung von Stein- und Braunkohle nach ihrer Stilllegung mit den Förderanla­ gen, Gebäuden, Reststoffen und evtl. Bodendekontaminationen zusätzliche Indus­ triebrachen und Altlasten mit ökologischen Folgeschäden.31 b) Rechtsregime und Regulierungsweisen Spezielle rechtliche Vorschriften für das Aufsuchen, Gewinnen und Aufberei­ ten von Braun- und Steinkohle sowie für das Wiedernutzbarmachen der Ober­ fläche während und nach der bergbaulichen Nutzung trifft das Bundesberggesetz (BBergG)32. Das Gesetz dient in erster Linie der Sicherung der Rohstoffversor­ gung, hält aber zugleich dazu an, mit Grund und Boden sparsam und schonend umzugehen (§ 1 Nr. 1 BBergG), um die für Abbauvorhaben erforderliche Flächen­ inanspruchnahme und die Eingriffe in Boden, Natur und Landschaft möglichst zu reduzieren.33 Als präventive Verbote mit Erlaubnisvorbehalt sind Bewilligungen zur Gewinnung bergfreier Bodenschätze nach § 12 Abs. 1 i. V. m. § 11 Nr. 10 BBergG insbesondere dann zu versagen, wenn überwiegende öffentliche Interessen ent­ gegenstehen. Dazu zählen auch Belange des Naturschutzes und der Landschafts­ pflege. Grundsätzlich ist das BBergG gegenüber anderen einschlägigen (Umwelt­ schutz-)Vorschriften lex specialis34. Wie jedoch § 48 Abs. 1 S. 1 BBergG klarstellt, 28

Hüttl/Heuer, in: Barz/Hülster/Kraemer/Ströbele, Energie und Umwelt, S. 60. SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 503 Tz. 1258 ff.; S. 80 u. S. 501, Tab. 3.2.2-1, S. 538, Tz.  1359; Hüttl/Heuer, in: Barz/Hülster/Kraemer/Ströbele, Energie und Umwelt, S.  60 f.; BMU, Altlastensanierung Braunkohlebergbau, S. 1 u. 3. 30 SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 80, S. 501, Tab. 3.2.2-1; S. 503 Tz. 1258, S. 538, Tz. 1359; BMU, Altlastensanierung Braunkohlebergbau, S. 3; Hüttl/Heuer, in: Barz/Hülster/ Kraemer/Ströbele, Energie und Umwelt, S. 56; Franke/Guntermann/Paersch, Kohle und Um­ welt, S. 28 f. 31 SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 80, S. 501 Tab. 3.2.2-1; S. 507 Tz. 1269; BMWi, Der Bergbau in der BRD, S. 45. 32 Bundesberggesetz v. 13.8.1980 (BGBl. I S. 1310); s. § 2 Abs. 1 BBergG. 33 Wilde, DVBl. 1998, 1321, 1321. 34 Wilde, DVBl. 1998, 1321, 1323. 29

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Teil 1: Bereitstellung der Primärenergieträger

bleiben andere Rechtsvorschriften unberührt, die auf Grundstücken solche Tätig­ keiten verbieten oder beschränken, die ihrer Art nach der Aufsuchung oder Gewin­ nung dienen können, wenn die Grundstücke durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes einem öffentlichen Zweck gewidmet oder im Interesse eines öffentlichen Zwecks geschützt sind. Die bergbauliche Tätigkeit ist dem Geltungsbereich ande­ rer Rechtsnormen nicht generell entzogen.35 Mit dem BBergG sollen umweltrele­ vante Auswirkungen des Bergbaus erfasst werden, indem Umweltaspekte bei der Betriebsplanzulassung gem. §§ 55, 52 Abs. 2a BBergG berücksichtigt werden. Man­ gels einer Konzentrationswirkung des Betriebsplanverfahrens nach BBergG sind anderweitige, z. B. immissionsschutzrechtliche und wasserrechtliche Genehmigun­ gen einzuholen.36 Im Rahmen der Kohleförderung sind des Weiteren grundlegend die Landesplanungsgesetze zu beachten.37 2. Erdgas- und Erdölförderung a) Umweltauswirkungen Erdgas besteht hauptsächlich aus Methan (CH4)38 und gilt damit als kohlenstoff­ ärmster fossiler Energieträger.39 Die meist in großer Tiefe liegenden Lagerstätten von Erdgas und Erdöl werden durch Bohren erschlossen.40 Technische Fortschritte wie das Fracking ermöglichen eine zunehmend bessere Ausbeute der Lagerstätten auch unter ungünstigen geologischen Bedingungen.41 Die Förderung von Erdgas und Erdöl ist mit belastenden Auswirkungen auf die Umwelt verbunden durch Einträge von Rohöl42, ölhaltigem Produktionswasser, 35 Lippert, Energiewirtschaftsrecht, S. 203 f., 221; s. auch Wolf, in: Czybulka, Naturschutz im Küsten- und Offshorebereich, S. 175, 189. 36 Lippert, Energiewirtschaftsrecht, S. 220. 37 s. Lippert, Energiewirtschaftsrecht, S. 250 ff.; Verheyen, ZUR 2010, 403, 408 ff.; Hermes, in: FS f. Eckard Rehbinder, 2007, S. 569, 575. 38 Weitere Bestandteile sind vor allem höhere Kohlenwasserstoffe sowie Kohlendioxid (CO2), Schwefelwasserstoff (H2S) und Stickstoff (N2), s. WEG, Erdgas – Erdöl, S. 11; Bohn/ Bitterlich, Energie- und Kraftwerkstechnik, S. 150. 39 Beckervordersandforth, in: Wolfrum/Wittig, Energie und Umwelt, S. 80, 91. 40 WEG, Erdgas – Erdöl, S. 17 ff., 23. 41 WEG, Erdgas – Erdöl, S. 18, 25. 42 So insbesondere geschehen durch die Explosion und das Sinken der Bohrinsel Deep­water Horizon im Golf von Mexiko am 20.4.2010, der vermutlich größten Ölpest der Geschichte. 87 Tage lang flossen schätzungsweise fünf Millionen Barrel Rohöl ungehindert ins Meer, Spie­ gel Online, Artikel vom 30.3.2011, Ölpest in den USA, BP-Mitarbeiter verliert Tausende von Kläger-Daten, abrufbar unter http://www.spiegel.de/wirtschaft/unternehmen/0,1518,753963,00. html, Abrufdatum 3.1.2015. Die Auswirkungen auf die Ökosysteme werden voraussichtlich auch noch in Jahrzehnten bemerkbar sein, s. Süddeutsche Zeitung v. 20.10.2010, Artikel abrufbar un­ ter http://www.sueddeutsche.de/wissen/golf-von-mexiko-der-rest-der-oelpest-1.1013725, Ab­ rufdatum 3.1.2015.

A. Die Bereitstellung von Primärenergieträgern und ihre Umweltauswirkungen 

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Betriebsstoffen, Antifoulinganstrichen und Bohrzusätzen in das Meer bei der off­ shore Förderung oder in Grundwasserkörper.43 Speziell bei der Erdgasgewinnung liegen die wesentlichen Umweltauswirkun­ gen im Bereich der Methanverluste, die auftreten, weil der Transport von Erdgas in Pipelines verlustanfällig ist.44 Das Entweichen von Methan als hochwirksamem Treibhausgas in die Atmosphäre trägt wesentlich zum Klimawandel bei. b) Rechtsregime und Regulierungsweisen Im Bereich des Festlandsockels der Bundesrepublik Deutschland gelten die Re­ gelungen des BBergG gem. § 2 Abs. 3 S. 1 BBergG auch für das Aufsuchen, Ge­ winnen und Aufbereiten von Erdöl und Erdgas.45 Zu beachten sind des Weiteren insbesondere die umweltschützenden Bestimmungen des WHG46, des Meeres­ bodenbergbaugesetzes (MBergG)47 und des Hohe-See-Einbringungsgesetzes.48

II. Uranerzförderung 1. Umweltauswirkungen Von den natürlich vorkommenden, zur Kernenergienutzung einsetzbaren radio­ aktiven Schwermetallen Uran (U) und Thorium (Th)49, wurde in Deutschland Uranerz in Sachsen und Thüringen bis zum Ende des Jahres 1990 abgebaut50, so­ 43 SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 80 u. S. 501, Tab. 3.2.2-1, S. 506 Tz. 1262; Tettinger, in: Dolde, Umweltrecht im Wandel, 949, 971. 44 SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 506 Tz. 1264; Ströbele, in: Barz/Hülster/Kraemer/ Ströbele, Energie und Umwelt, S. 2; Rebhan, Energiehandbuch, S. 941. 45 Erdöl und Erdgas gelten als Kohlenwasserstoffe i. S. v. § 3 Abs.  3  BBergG, s. Lippert, Energiewirtschaftsrecht, S. 263. 46 Das Wasserhaushaltsgesetz v. 31.7.2009 (BGBl. I S. 2585) (WHG) gilt gem. § 2 Abs. 1 Nr. 2 auch für den Bereich der Küstengewässer. 47 Das Meeresbodenbergbaugesetz v. 6.5.1995 (BGBl. I S. 778, 782) verfolgt u. a. den Zweck, den Schutz der Meeresumwelt zu gewährleisten, s. § 1 Abs. 1 Nr. 2 MBergG. Das Landesamt für Bergbau, Energie und Geologie hat nach § 4 Abs. 4 MBergG zu prüfen, ob die Voraussetzungen für die Befürwortung des Antragstellers gegeben sind. Zu dem Entwurf des Arbeitsplanes holt es jeweils die Stellungnahme des Bundesamtes für Seeschiffahrt und Hydrographie zu Angele­ genheiten des Seeverkehrs und des Umweltschutzes ein und berücksichtigt sie bei seiner Ent­ scheidung. In Angelegenheiten des Umweltschutzes gibt das Bundesamt für Seeschiffahrt und Hydrographie seine Stellungnahme im Einvernehmen mit dem Umweltbundesamt ab. 48 Hohe-See-Einbringungsgesetz v. 25.8.1998 (BGBl. I S. 2455). Dessen § 4 verbietet das Ein­ bringen von Abfällen und sonstigen Stoffen und Gegenständen in die Hohe See; weitere Ausfüh­ rungen zu den Rechtsgrundlagen für die Förderung von Erdöl und Erdgas im Meeres- und Küs­ tenbereich bei Wolf, in: Czybulka, Naturschutz im Küsten- und Offshorebereich, S. 175–200. 49 Strauß, Kraftwerkstechnik, S. 52. 50 BMWi, Der Bergbau in der BRD, S. 22.

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Teil 1: Bereitstellung der Primärenergieträger

wohl über- als auch untertägig51. Seit der Einstellung des deutschen Uranerzberg­ baus ist Deutschland auf den Import von Uran angewiesen. Bei übertägigem Abbau wird die Bodenoberfläche großflächig und vollstän­ dig abgetragen, sodass große Flächen in Anspruch genommen werden und Le­ bensräume verloren gehen.52 Der Uranerzabbau in Ostdeutschland hinterließ ca. 37 km2 Betriebsfläche und 110 km2 Grubenbaue, die z. T. radioaktiv und/oder mit Schwermetallen und Metalloiden kontaminiert sind.53 Auch das Grundwasser wurde durch Sickerwasser aus dem Abraumgestein radioaktiv belastet.54 Ein geo­ chemisches Gleichgewicht stellt sich erst lange nach Stilllegung wieder ein, radio­ aktive Stoffe und deren Begleitelemente gelangen noch Jahrzehnte später in das Grundwasser.55 Durch die starke Zerkleinerung der Uranerze bei Gewinnung und Aufbereitung können sich radionuklidbelastete Stäube in die Atmosphäre verflüchtigen.56 Ra­ don, ein Zerfallsprodukt, wird über diese Quellen noch über Zehntausende von Jahren nachgeliefert werden.57 Die damit verbundene Gefährdung von Umwelt und menschlicher Gesundheit ist hoch. Nachweislich besteht ein erhöhtes Lun­ genkrebsrisiko bei Inhalation radioaktiv belasteter Luft.58 Auch Rekultivierungs­ maßnahmen auf dem Gelände vormals genutzter Uranerzbergwerke können nur bedingt zur Wiederherstellung von Landschaft und Ökologie beitragen.59 Für Sa­ nierungskosten in den ehemaligen deutschen Urangewinnungsanlagen wurden bis zu 6,4 Mrd. Euro aus Bundesmitteln bereitgestellt.60 2. Rechtsregime und Regulierungsweisen Nationale rechtliche Vorschriften zum Aufsuchen und Gewinnen von Uran sind seit der Einstellung des Uranerzbergbaus in Deutschland im Jahr 1990 gegen­ standslos. Für die Einfuhr von Uran als Kernbrennstoff i. S. d. § 2 Abs. 1 Atom­ gesetz (AtG)61 gelten die weiteren Vorschriften der §§ 3 ff. AtG, die zur erforder­ 51 SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 502, Tz. 1254: Bis zur Stilllegung sämtlicher Berg­ werke nach der deutschen Wiedervereinigung lag die Produktion in den ehemals ostdeutschen Anlagen hinter den USA und Kanada an der Weltspitze. 52 SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 538, Tz. 1359. 53 SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 80 u. S. 501, Tab. 3.2.2-1; S. 502, Tz. 1254. 54 SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 80 u. S. 501, Tab. 3.2.2-1; S. 505, Tz. 1260. 55 SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 505 Tz. 1260; Burkart, in: Barz/Hülster/Kraemer/ Ströbele, Energie und Umwelt, S. 159. 56 SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 507 Tz. 1268; Burkart, in: Barz/Hülster/Kraemer/ Ströbele, Energie und Umwelt, S. 159 u. S. 162. 57 SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 507 Tz. 1268. 58 SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 80 u. S. 501, Tab. 3.2.2-1; S. 507 Tz. 1268. 59 SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 538, Tz. 1359. 60 BMWi, Der Bergbau in der BRD, S. 22. 61 Atomgesetz v. 15.7.1985 (BGBl. I S. 1565).

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lichen Vorsorge gegen Schäden durch die Beförderung und Aufbewahrung der Kernbrennstoffe nach dem Stand von Wissenschaft und Technik verpflichten.

III. Gewinnung von Biomasse 1. Umweltauswirkungen Für die Beurteilung der Umweltverträglichkeit von Biomassenutzung zu Ener­ giegewinnungszwecken ist von wesentlicher Bedeutung, ob die Biomasse eigens für Stromgewinnungszwecke angebaut wird, oder ob sie als biogener Reststoff in der Land- oder Forstwirtschaft anfällt.62 Ca. 65 % der in Deutschland jähr­ lich ca. 100 Mio. t anfallenden biogenen Reststoffe wie Ernterückständen, Gülle, Schwachholz, Waldrestholz, Altholz, Grünschnitt, Gehölzschnitt, Schlachtabfäl­ len, Tierfetten, Speiseabfällen und Klärschlamm63 sind technisch und ökologisch sinnvoll nutzbar.64 Da diese Reststoffe ohnehin anfallen, können sie unproblema­ tisch gewonnen werden.65 Sie bieten große Nutzungspotentiale66 und mit ihnen sind abgesehen von den grundsätzlich erforderlichen Bereitstellungshandlungen wie Sammlung, Transport, Lagerung, Trocknung etc.67 keine zusätzlichen Um­ weltauswirkungen verbunden, die speziell auf die energetische Verwertung der Biomasse zurückzuführen sind. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass auch eine rest­ lose Beseitigung der biogenen Reststoffe zu ökologischen Nachteilen führen kann: Die übermäßige Entnahme von Laub, Rest- und Totholz kann beispielsweise, da diese grundsätzlich wichtige Funktionen im Nährstoffkreislauf der Wälder über­ nehmen68, Humuszehrungen verursachen. Negative Humusbilanzen können wie­ derum zu Bodenversauerungen und -erosionen sowie dem Verlust von Lebens­ räumen führen.69 Soweit die Biomasse als nachwachsender Rohstoff für die spätere energetische Nutzung genutzt wird, sind die Umweltauswirkungen abhängig von der Pflanzen­ art70, den lokalen Anbaubedingungen71 und der Bewirtschaftungsweise72. Häufig 62

SRU, SG Biomasse, Tz. 2; ders., UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 534, Tz. 1348. Vgl. SRU, SG Biomasse, S. 19, Tab. 2-1. 64 SRU, SG Biomasse, Tz. 166. 65 SRU, SG Biomasse, Tz. 20. 66 SRU, SG Biomasse, Tz.  10, S.  32 Abb.  2–9 u. Tab.  2–5; IPCC, SRREN  2011, TS  2.5, S. 30; v. Weizsäcker/Hargroves/Smith, Faktor fünf, S. 168. 67 s.  Kaltschmitt/Hartmann/Hofbauer, Energie aus Biomasse, S.  172, Abb.  5.1; SRU, SG Biomasse, Tz.  2; Roßnagel/Hentschel, in: Hendler/Marburger/Reiff/Schröder, UTR  2009, S. 253, 265. 68 SRU, SG Biomasse, Tz. 20, 47 u. 168; Roßnagel/Hentschel, in: Hendler/Marburger/Reiff/ Schröder, UTR 2009, S. 253, 264. 69 SRU, SG Biomasse, S. 50 f., Tab. 3 – 3. 70 IPCC, SRREN 2011, TS 2.8, S. 37 f. 71 IPCC, SRREN 2011, TS 2.5, S. 29, 32 u. 40. 72 IPCC, SRREN 2011, TS 2.5, S. 29; Möker, in: Koch, Umweltrecht, § 15, Rn. 1 ff. 63

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Teil 1: Bereitstellung der Primärenergieträger

werden energiereiche Pflanzen wie Mais, Raps, Zuckerrüben, Gräser, Getreide, Sonnenblumen, Pappeln und Weiden73 eingesetzt. Für die Vergärung in Biogasanla­ gen haben sich Mais und Raps als besonders geeignet und ertragreich erwiesen, sie wirken sich jedoch vergleichsweise stark umweltbelastend mit negativen Stick­ stoffbilanzen des Bodens aus.74 Grundsätzlich führt die Anlage von Monokulturen, um mehrjährig maximale Energieausbeuten aus den zur Verfügung stehenden An­ bauflächen zu erwirtschaften, zu einer Abnahme der Sortenvielfalt und zu einem Rückgang traditioneller Sorten.75 Bodenabträge76, eine erhöhte Gefahr für Schäd­ lingsbefall77, die Verringerung der Diversität der natürlichen Arten und der stand­ orttypischen Agrobiodiversität78, Verlust von Lebensräumen79 und eine Veränderung des Landschaftsbilds80 sind weitere Folgen. Der Einsatz gentechnisch veränderter Pflanzensaaten um besonders biogasertragsreiche Pflanzen ernten zu können, be­ gegnet darüber hinaus weiteren umweltbedeutsamen Risiken.81 Künftige Potentiale könnten in der Nutzung von Biomasse der sogenannten dritten Generation, der Nut­ zung von Algen, liegen. Diese haben ein relativ hohes Energiepotential und gedei­ hen im Brack- und Salzwasser anstatt auf rarer Landfläche. Im Einzelnen sind die hier liegenden Möglichkeiten jedoch noch weitgehend unerforscht.82 Belastungen der Umwelt können sich des Weiteren aus einer unangemessenen Nutzung der Böden ergeben. So führt beispielsweise der Anbau wasserzehrender Kurzumtriebsplantagen wie Weiden und Pappeln an trockenen Standorten zur Sen­ kung der Wasserverfügbarkeit, Veränderung des Grundwasserspiegels, und Verrin­ gerung der Grundwasserneubildungsrate. Insbesondere auf durchlässigen Böden erwächst daraus eine Notwendigkeit zur Bewässerung.83 Der Umbruch von Grün­ land, Wäldern oder Mooren zu Ackerland ist grundsätzlich mit negativen Auswir­ kungen für den globalen CO2-Haushalt verbunden, da diese Flächen Treibhausgase binden (Senkungsfunktion der Böden).84 In welchem Ausmaß welche Landflächen 73

SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 534, Tz. 1348. SRU, SG Biomasse, Tz. 20, 27, 47, 168 u. S. 46, dort Tab. 3 – 2. 75 SRU, SG Biomasse, S.  50 f., dort Tab.  3  –  3; Roßnagel/Hentschel, in: Hendler/Marbur­ ger/Reiff/Schröder, UTR 2009, S. 253, 264; dies., in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder, UTR 2003, S. 319, 332. 76 SRU, SG Biomasse, Tz. 27; Roßnagel/Hentschel, in: Hendler/Marburger/Reiff/Schröder, UTR 2009, S. 253, 264. 77 SRU, SG Biomasse, Tz.  28 mit dem Beispiel dem Rapsglanzkäferplage in Schleswig-­ Holstein, Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg im Sommer 2006. 78 SRU, SG Biomasse, Tz. 29. 79 SRU, SG Biomasse, S. 50 f., Tab. 3 – 3. 80 SRU, SG Biomasse, S. 50 f., Tab. 3 – 3; Roßnagel/Hentschel, in: Hendler/Marburger/Reiff/ Schröder, UTR 2009, S. 253, 264. 81 Mechel, in: Koch, Umweltrecht, § 11, Rn.  6 ff.; SRU, SG Biomasse, Tz.  30 u. S.  50 f. Tab. 3 - 3; v. Weizsäcker/Hargroves/Smith, Faktor fünf, S. 168. 82 IPCC, SRREN 2011, TS 2.7, S. 37; 2.8.1, S. 40. 83 SRU, SG Biomasse, S. 50 f. Tab. 3 – 3. 84 SRU, SG Biomasse, Tz.  21, Tz.  168, S.  50 f., dort Tab.  3  –  3; IPCC, SRREN  2011, TS 9.3.4, S. 132, TS 2.5, S. 30; Ekardt/Hennig, ZNER 2010, 441, 441. 74

A. Die Bereitstellung von Primärenergieträgern und ihre Umweltauswirkungen 

37

CO2 speichern, konnte wissenschaftlich noch nicht umfassend dargestellt werden, schon weil die konkreten Bewirtschaftungsmethoden jeweils starken Einfluss auf die Deponiekapazität der Böden haben.85 Es wird davon ausgegangen, dass der Umbruch von Landflächen zur wirtschaftlichen Nutzung eine weit größere Rolle spielt als in der Vergangenheit angenommen.86 Untersuchungen zufolge bindet Grünland in Mitteleuropa 60 g Kohlenstoff pro m2.87 Bereits die Reduktion der in dieser Form bestehenden Speicher um 5 % würde so viel Kohlenstoff freisetzen, „wie derzeit jährlich bei der Verbrennung fossiler Energieträger auf dem gesamten europäischen Kontinent emittiert wird.“88 Grundsätzliche Probleme internationalen Maßstabs ergeben sich darüber hin­ aus durch den Import nicht nachhaltig erzeugter Biomasse. Die begrenzte Flächen­ verfügbarkeit89 in Deutschland zwingt bei einem hohen Bedarf an Biomasse, die energetisch für Strom- und Wärmegewinnung sowie als Kraftstoff genutzt werden kann90, zur Einfuhr91, insbesondere aus den nicht der EU zugehörigen Ländern.92 Wird die Biomasse in Exportländern nicht nachhaltig erzeugt, trifft dies die orts­ ansässige Bevölkerung teilweise empfindlich, z. B. in Form von Trinkwasserbelas­ tungen93, mangelnden Anbauflächen für benötigte Nahrungs- und Futtermittel (Nahrungsmittelkonkurrenz)94 und Raubbau an Naturgütern95. Ein für das globale Klima bedeutsamer Aspekt tritt hinzu, wenn (Regen-)Wälder, Moore und Feucht­ gebiete in den Tropen und Subtropen, die große THG-Senken sind, in Ackerland umgewandelt werden96, z. B. um Palmölplantagen anzulegen.97 Der Verlust dieser besonderen Landschaften mit ihrer hohen CO2-Senkungskapazität sowie der Ver­ lust der dort lebenden vielfältigen Arten wiegen dann weit schwerer als der THGEinspareffekt durch energetische Nutzung des Palmöls.98 Schließlich wird die Umwelt allgemein durch intensive landwirtschaftliche Nut­ zung belastet.99 Typischerweise sind in diesem Zusammenhang der Einsatz von

85

IPCC, SRREN 2011, TS 9.3.4, S. 132 f.; SRU, SG Biomasse, Tz. 48, 153 u. 170. IPCC, SRREN 2011, TS 2.5, S. 31; vgl. auch Ekardt/Hennig, ZNER 2010, 441, 441. 87 SRU, SG Biomasse, Tz. 21 m. w. N. 88 Bezogen auf das Jahr 2007, s. SRU, SG Biomasse, Tz. 21. 89 SRU, SG Biomasse, Tz. 166; ders., UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 534, Tz. 1348. 90 Förstner, Umweltschutztechnik, S. 192. 91 SRU, SG Biomasse, Einf. S. 17, Tz. 17 u. 81. 92 SRU, SG Biomasse, Tz. 91. 93 SRU, SG Biomasse, Tz. 45. 94 SRU, SG Biomasse, Tz. 45 ff., 64, 166; IPCC, SRREN 2011, TS 2.8.1, S. 40; Roßnagel/ Hentschel, in: Hendler/Marburger/Reiff/Schröder, UTR 2009, S. 253, 264; v. Weizsäcker/Hargroves/Smith, Faktor fünf, S. 167. 95 SRU, SG Biomasse, Tz. 104, Tz. 169. 96 SRU, SG Biomasse, Tz. 82. 97 Begründung zum Erlass der BioSt-NachV, BT-Drs. 16/13326 S. 36; SRU, SG Biomasse, Tz. 39, Tz. 49; v. Weizsäcker/Hargroves/Smith, Faktor fünf, S. 167. 98 SRU, SG Biomasse, Tz. 39; v. Weizsäcker/Hargroves/Smith, Faktor fünf, S. 167. 99 SRU, SG Biomasse, Tz. 20, 29, 47, 167. 86

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Teil 1: Bereitstellung der Primärenergieträger

Düngemitteln100 und Pestiziden101, verengte und vereinheitlichte Fruchtfolgen und Bodenverdichtungen durch schwere landwirtschaftliche Maschinen102 zu nennen. Die Eutrophierung der Böden durch Düngemittel103 trägt nicht nur lokal zur Bo­ denversauerung104 und zum Verlust der biologischen Vielfalt105, sondern über Lach­ gas-, Methan- und Ammoniakemissionen auch zur Belastung der Atmosphäre mit Treibhausgasen und Luftschadstoffen bei.106 Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich, dass der Einsatz von Biomasse zur Stromgewinnung schon wegen der (teilweise unvermeidlichen) landwirtschaft­ lichen Umweltbelastungen nicht pauschal als umweltverträglich bzw. nachhaltig bezeichnet werden kann.107 Aus Klimaschutzgründen erscheint die Vergärung von Gülle vorzugswürdig, da sie ungenutzt Methan freisetzt und mit der Nutzung der Methananteile die atmosphärischen Emissionen um ca. 90 % verringert werden können.108 Insgesamt betrachtet birgt Biomasse als Energieträger vielfältige Chan­ cen und Einsatzmöglichkeiten aber ebenso Risiken für die Umwelt.109 2. Rechtsregime und Regulierungsweisen a) Allgemeine rechtliche Vorgaben zum Umweltschutz in der Landwirtschaft Die Umweltauswirkungen der Landwirtschaft in Deutschland sind Gegenstand diverser rechtlicher Vorschriften, die wie beim Dünge- und Pflanzenschutzmittel­ einsatz teilweise stoffbezogen, teilweise medienbezogen ansetzen. Die Anwen­ dung von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln wird nach § 3 Abs. 2 Düngegesetz110 und § 3 Pflanzenschutzgesetz111 auf das Maß der guten fachlichen Praxis mit nä­ herer Konkretisierung durch die Düngeverordnung112 und die Grundsätze für die 100

Möker, in: Koch, Umweltrecht, § 15, Rn. 9 ff.; Sanden, in: Koch, Umweltrecht, § 8, Rn. 5. SRU, SG Biomasse, S. 50 f. Tab. 3 – 3; Roßnagel/Hentschel, in: Hendler/Marburger/Rein­ hardt/Schröder, UTR 2003, S. 319, 332; Möker, in: Koch, Umweltrecht, § 15, Rn. 11 ff. 102 SRU, SG Biomasse, Tz. 27. 103 SRU, SG Biomasse, Tz. 27 u. S. 50 f. Tab. 3 – 3; ders., UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 534, Tz. 1348. 104 SRU, SG Biomasse, S. 50 f. Tab. 3 – 3. 105 SRU, SG Biomasse, Tz. 57. 106 SRU, SG Biomasse, Tz. 21; Zur Einbeziehung der Landnutzung in den Emissionshandel s. insb. Ekardt/Hennig, ZNER 2010, 441 ff. 107 So auch SRU, SG Biomasse, Tz. 20, Tz. 47; ders., UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 534, Tz. 1348; Roßnagel/Hentschel, in: Hendler/Marburger/Reiff/Schröder, UTR 2009, S. 253, 264. 108 SRU, SG Biomasse, Tz. 35. 109 Vgl. in diesem Zusammenhang auch die Ausführungen bei Ekardt/Hennig, ZUR 2009, 543, 544; Scheer, Der energethische Imperativ, S. 209 ff. 110 Düngegesetz v. 9.1.2009 (BGBl. I S. 54, 136). 111 Pflanzenschutzgesetz v. 6.2.2012 (BGBl. I S. 148, 1281). 112 Düngeverordnung v. 27.2.2007 (BGBl.   S. 221). 101

A. Die Bereitstellung von Primärenergieträgern und ihre Umweltauswirkungen 

39

Durchführung der guten fachlichen Praxis im Pflanzenschutz113 begrenzt. Darü­ ber hinaus kann einer umweltgefährdenden Belastung von Gewässern mit Düngeund Pflanzenschutzmitteln durch die Festsetzung von Wasserschutzgebieten gem. § 51 Wasserhaushaltsgesetz (WHG), von Maßnahmeprogrammen gem. § 82 WHG und der Erteilung einer wasserrechtlichen Erlaubnis gem. § 8 WHG entgegenge­ treten werden.114 Die Maßstäbe der guten fachlichen Praxis werden mit § 17  BBodSchG115 und § 5 Abs. 2 BNatSchG116 auch an die Bearbeitung des landwirtschaftlich genutzten Bodens gelegt, um die nachhaltige Sicherung der Bodenfruchtbarkeit und Leis­ tungsfähigkeit des Bodens als natürlicher Ressource zu sichern (§ 17  Abs.  2 S. 1 BBodSchG)117 bzw. Böden so zu erhalten, dass sie ihre Funktion im Natur­ haushalt erfüllen können (§ 1 Abs. 3 Nr. 2 BNatSchG). Einen Anreiz zur Einhaltung über das gesetzliche Mindestmaß hinausgehender Umweltstandards setzt die Bindung von Prämienzahlungen der EU an Umwelt­ auflagen („Cross Compliance“).118 b) Energierechtliche Vorgaben zur Förderung der Verstromung nachhaltig produzierter Biomasse Wirtschaftliche Anreize zur Verstromung von Biomasseenergie und damit auch zur Gewinnung von Biomasse werden durch die Förderregelungen der §§ 44 bis 46 EEG 2014 gesetzt. Mit der EEG-Novellierung 2014 wurde die Förderung von Energie aus Biomasse mit einem vorgesehenen Ausbaupfad von nur noch 100 MW jährlichem Bruttozubau (§ 3 Nr. 4 EEG 2014) stark eingeschränkt und auf die Ver­ gärung von Bioabfällen (§ 45 EEG 2014) und Gülle (§ 46 EEG 2014) fokussiert. Im Ergebnis kommt der Gesetzgeber damit der Forderung des Sachverständigen­ rats für Umweltfragen nach, die Förderung von Anbau-Biomasse wegen der zu­ sätzlichen gravierenden ökologischen Folgen sowie unerwünschter Verlagerungs­ effekte zu beenden.119 Betreiber von Biogasanlagen haben nach dem Förderregime des EEG für die Dauer von 20 Kalenderjahren ab Inbetriebnahme der Anlage pro eingespeister Kilowattstunde einen Förderanspruch nach § 19 EEG 2014 in Gestalt eines Anspruchs auf die Marktprämie nach § 34 EEG 2014 oder bei Vorliegen der 113 Erstellung u. Bekanntmachung der Grundsätze durch das BMELV, bekannt gegeben im Bundesanzeiger Nr. 76a v. 21.5.2010. 114 Nähere Ausführungen bei Möker, in: Koch, Umweltrecht, § 15, Rn. 50 ff. 115 Bundes-Bodenschutzgesetz v. 17.3.1998 (BGBl. I S. 502). 116 Bundesnaturschutzgesetz v. 29.7.2009 (BGBl. I S. 2542). 117 Nähere Ausführungen bei Sanden, in: Koch, Umweltrecht, § 8, Rn. 26. 118 s. Möker, in: Koch, Umweltrecht, § 15, Rn. 7; BMEL, http://www.bmel.de/DE/Landwirt schaft/Foerderung-Agrarsozialpolitik/_Texte/Cross-Compliance.html, Abrufdatum 3.1.2015; Ekardt/Hennig, ZUR 2009, 543, 547. 119 SRU, Strommarkt, S. 25.

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Teil 1: Bereitstellung der Primärenergieträger

weiteren Voraussetzungen der §§ 37, 38 EEG  2014 auf eine Einspeisevergütung durch den Netzbetreiber. Um die Nachhaltigkeit der in Biogasanlagen eingesetzten Biomasse sicherzustellen, enthält § 90 EEG 2014 eine Verordnungsermächtigung. Der EEG-Vergütungsanspruch für die Verstromung von Biomasseenergie soll demnach nur bestehen bei Einhaltung bestimmter ökologischer Anforderungen an einen nachhaltigen Anbau und an die durch den Anbau in Anspruch genommenen Flächen120 sowie an eine nachhaltige Herstellung der Biomasse. Zu erreichen ist bei der Stromerzeugung des Weiteren ein bestimmtes THG-Minderungspotenzial. Die dazu ergangene Biomassestrom-Nachhaltigkeitsverordnung (BioSt-NachV)121 formuliert die Anforderungen für eine nachhaltige Herstellung von flüssiger Bio­ masse näher.122 Erfasst wird nach § 3 Abs. 3 BioSt-NachV flüssige Biomasse, die sowohl in der EU hergestellt wird als auch solche, die aus Drittstaaten impor­ tiert wird. Flüssige Biomasse, die aus Abfall oder aus Reststoffen hergestellt wor­ den ist, wird nur berücksichtigt, soweit die Reststoffe aus der Land-, Forst- oder Fischwirtschaft oder aus Aquakulturen stammen. Durch die Anforderungen der Biomassestrom-Nachhaltigkeitsverordnung wird beispielsweise die gesetzliche Förderung von Palmöl, das nach Rodung von geschützten Regenwaldflächen ge­ wonnen wurde, verhindert. „Ökologischen Fehlentwicklungen“123 auf nationa­ ler und internationaler Ebene soll so entgegengetreten werden. Mit der Verord­ nung wird zwar die gesetzliche Förderung, nicht jedoch der Einsatz überhaupt von nicht nachhaltig gewonnener flüssiger Biomasse ausgeschlossen.124 Um Um­ weltgefahren, die mit dem Anbau von Biomasse in sensiblen und wertvollen Natur­räumen verbunden sind, international wirkungsvoll entgegenzutreten, wären entsprechende nationale Standards in den Exportländern bzw. weltweite Überein­ kommen notwendig.125 Diese stehen jedoch nicht in Aussicht.

IV. Abfallaufkommen 1. Umweltbelastungen Abfall bringt allein durch Art und Menge der Abfälle weit reichende Umwelt­ probleme mit sich.126 Technische und räumliche Kapazitäten für eine umweltver­ trägliche Beseitigung sind begrenzt.127 Abfallaufkommen, -lagerung und -ent­ 120 Insbesondere zum Schutz natürlicher Lebensräume, von Grünland mit großer biologischer Vielfalt im Sinne der Erneuerbare-Energien-Richtlinie und von Flächen mit hohem Kohlen­ stoffbestand, s. § 90 Nr. 1 lit. a EEG 2014. 121 Biomassestrom-Nachhaltigkeitsverordnung v. 23.7.2009 (BGBl. I S. 2174). 122 s. dazu ausführlich: Ekardt/Hennig, ZUR 2009, 543, 545 ff. 123 Begründung zum Erlass der BioSt-NachV, BT-Drs. 16/13326 S. 36. 124 Kritik an der BioSt-NachV insb. bei Ekardt/Hennig, ZUR 2009, 543, 550 f. 125 Vgl. SRU, Sondergutachten Biomasse, Tz. 45; vgl. auch IPCC, SRREN 2011, TS 2.5, S. 32. 126 Dieckmann/Reese, in: Koch, Umweltrecht, § 6, Rn. 1. 127 Dieckmann/Reese, in: Koch, Umweltrecht, § 6, Rn. 3.

B. Anknüpfungspunkte des EnWG 

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sorgung sind jeweils mit Gefahren für die Umwelt verbunden128. Da der Abfall ohnehin anfällt und zu entsorgen ist, sind an dieser Stelle keine zusätzlichen Um­ weltauswirkungen zu berücksichtigen, die ausschließlich auf den Aspekt der ener­ getischen Verwertung des Abfallaufkommens zurück zu führen sind. 2. Rechtsregime und Regulierungsweisen Die maßgeblichen Regelungen zur Bewältigung des Abfallaufkommens in Deutschland trifft das Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG)129. Das Gesetz dient dem Zweck, die Kreislaufwirtschaft zur Schonung der natürlichen Ressourcen zu fördern und den Schutz von Mensch und Umwelt bei der Erzeugung und Bewirt­ schaftung von Abfällen sicherzustellen, § 1 KrWG. Um die grundsätzlichen Ge­ fahren für die Umwelt, die von Abfällen ausgehen, so gering wie möglich zu hal­ ten, sind Abfälle nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 KrWG in erster Linie zu vermeiden. Für die geordnete Sammlung nicht vermeidbarer Abfälle (und damit aus energiewirt­ schaftlicher Perspektive: für die Bereitstellung von Abfall als energetisch nutz­ barem Energieträger) trifft das KrWG weitere Regelungen: Erzeuger oder Besitzer von (nicht vermeidbaren) Abfällen sind zur Verwertung der Abfälle verpflichtet, § 7 Abs. 2 S. 1 KrWG. Um eine Abfallverwertung zu ermöglichen, die den Schutz von Mensch und Umwelt am besten gewährleistet (so § 8 Abs. 1 KrWG), sind Ab­ fälle getrennt zu halten und zu behandeln, § 9 Abs. 1 KrWG. Soweit Abfälle nicht verwertet werden, sind diese entsprechend der §§ 15 ff. KrWG zu beseitigen.

B. Anknüpfungspunkte des EnWG Das EnWG sieht keine Regelungen vor, die direkt an die Wertschöpfungsstufe der Primärenergieträgergewinnung anknüpfen. Auch eine Verzahnung des EnWG mit den einschlägigen Rechtsnormen ist auf dieser Wertschöpfungsstufe nicht ge­ geben. Dies ist zum einen rechtlich konsequent, da der Anwendungsbereich des EnWG gem. § 1 Abs. 1 auf die Versorgung der Allgemeinheit mit Elektrizität und Gas be­ schränkt ist. Der Energiebegriff des EnWG umfasst gem. § 3  Nr.  14 nur „Elek­ trizität und Gas“ und damit zumindest für den Bereich der Elektrizitätsversor­ gung nicht auch die Primärenergieformen, aus denen Elektrizität gewonnen wird. Auch das Gebot der schonenden und dauerhaften Nutzung von Ressourcen, das § 3 Nr. 33, 2. Fall EnWG als Teilaspekt einer umweltverträglichen Energieversor­ gung beschreibt, erfasst die Gewinnung der Primärenergieträger nicht. Zwar fal­ len Kohle, Erdgas, Erdöl, Uran und Biomasse grundsätzlich unter den Ressour­ 128

s. hierzu weiterführend Kloepfer, Umweltrecht, § 20 A I, S. 1718 ff. Kreislaufwirtschaftsgesetz vom 24.2.2012 (BGBl. I S. 212).

129

42

Teil 1: Bereitstellung der Primärenergieträger

cenbegriff130. § 3  Nr.  33,  2.  Fall  EnWG verlangt von einer umweltverträglichen Energieversorgung jedoch nicht, dass die Ressourcen umweltverträglich gewonnen werden, sondern „nur“, dass sie schonend und dauerhaft genutzt werden, und zwar für die dem Energieversorgungszweck zugrunde liegende Umwandlung in Elektrizität. Die Gewinnung der Primärenergieträger, aus denen später Elektrizi­ tät erzeugt werden kann, fällt als solche also nicht in den Anwendungsbereich des EnWG.131 Folgerichtig werden mit den nachfolgenden Normen des EnWG auch keine Regelungen zur Gewinnung von Kohle, Erdgas, Erdöl, Uran, Biomasse oder Abfall getroffen. Zum anderen ist der Verzicht des EnWG, Regelungen zur Gewinnung der Pri­ märenergieträger zu treffen, auch sachgerecht. Bei der Förderung von Kohle und Uran, dem Anbau von Biomasse und der Bereitstellung von Abfall zur energeti­ schen Verwertung handelt es sich der Sache nach um eigenständige und jeweils differenziert zu regelnde Lebenssachverhalte, die dem Regelungsregime ande­ rer (zuvor genannter) Fachgesetze unterliegen (müssen). Es würde den Anwen­ dungsbereich des EnWG und dessen praktikable Regelungsreichweite deutlich überschreiten, wenn hier Regelungen beispielsweise zu den Anforderungen an die Kohle-, Uranerz- oder Biomassegewinnung getroffen werden würden. Die Akti­ vitäten zur Gewinnung sind je nach Primärenergieträger durch spezielle tatsäch­ liche Gegegenheiten gekennzeichnet, so dass diese nicht in einem Gesetz wie dem EnWG sondern von medienspezifischen Fachgesetzen aufzugreifen sind. Vor die­ sem Hintergrund ist es sinnvoll, den Anwendungsbereich des EnWG neben Gas auf die Energieform „Elektrizität“ zu beschränken.

C. Fazit Die Gewinnung der Primärenergieträger zur Stromerzeugung ist mit beträcht­ lichen Umweltauswirkungen verbunden. Gefahren für die Umwelt gehen nicht nur von der Förderung fossiler Brennstoffe, sondern auch vom Biomasseanbau für energetische Nutzungszwecke aus. Zu beachten sind dabei maßgebliche Vorschrif­ ten des Bergrechts im Zusammenwirken mit anderen naturschutzrechtlichen Re­ gelungen für die Kohleförderung, die Regelungen des Atomgesetzes für die Einund Ausfuhr von Kernbrennstoffen, landwirtschafts- und naturschutzrechtliche Vorschriften für die Gewinnung von Biomasse sowie die Vorgaben des Kreislauf­ wirtschaftsrechts für die Bereitstellung von Abfall als Einsatzstoff zur Energie­ 130 Büdenbender, EnWG, § 2 Rn. 63; Salje, EnWG, § 3 Rn. 231; Kahle, Versorgungssicherheit und Umweltverträglichkeit, S. 118 f. 131 BerlKommEnR/Säcker/Timmermann, 3. Aufl., Bd.  1 Teil  1, § 1 EnWG, Rn.  31 führen im Zusammenhang mit § 3 Nr. 33 EnWG aus, indirekt betroffen seien ferner diejenigen, die Primär­energieträger bereitstellen, also Stein- und Braunkohle  – sowie Erdölförderbetriebe, Raffinerien, Erdgasförder- und -vertriebsgesellschaften, auch wenn sie nicht unmittelbar dem EnWG unterfielen.

C. Fazit

43

gewinnung. Das Energiewirtschaftsgesetz trifft für diese erste Wertschöpfungs­ stufe keine einschlägigen Regelungen. Der Anwendungsbereich des EnWG gilt für die Versorgung der Allgemeinheit mit Elektrizität und Gas, die Gewinnung der für die Stromerzeugung benötigten Primärenergieträger ist davon nicht erfasst. Die ausschließliche Regelung durch sachnähere Fachgesetze macht angesichts der Komplexität und Unterschiedlichkeit der Gewinnungsvorgänge Sinn. Ein unmit­ telbarer Bezug zur Stromerzeugung ist auf dieser Wertschöpfungsstufe noch nicht gegeben, sodass der eigentliche Anwendungsbereich des EnWG, die Versorgung der Allgemeinheit mit Gas und Elektrizität, nicht berührt ist.

Teil 2

Stromerzeugung A. Umweltauswirkungen der Stromerzeugung I. Fossil gefeuerte Kraftwerke Die in Kohle, Erdgas und Erdöl chemisch gebundene Energie1 wird durch Ver­ brennung in Kraftwerken in Form von Rauchgasen (thermische Energie)2 frei­ gesetzt.3 Mithilfe der heißen Rauchgase wird meist Wasser erhitzt, um mit dem kondensierten Wasserdampf eine Dampfturbine anzutreiben4. Die Dampf­turbine wiederum wandelt die thermische Energie des Dampfes über Rotationsenergie bzw. kinetische Energie in elektrische Energie um.5 Umwandlungsverluste in Form von Abwärme6 oder Reibung7 sind bei diesen Umwandlungsvorgängen unvermeid­ lich.8 Die Nutzenergiemenge ist folglich jeweils deutlich kleiner als die eingesetzte Primärenergiemenge.9 Die Belastungen der Umwelt durch Primärenergieträger­ gewinnung und Umwandlung in Elektrizität sind damit im Verhältnis zur Nutz­ energiemenge umso größer, je geringer der Wirkungsgrad der Konversionsanlage ist. Die Wirkungsgrade von Kohlekraftwerken liegen bei ca. 46 %10, von Gasturbi­ nenkraftwerken bei ca. 39 bis 58 %11 und von Kernkraftwerken bei ca. 35 %.12 Da­

1

Strauß, Kraftwerkstechnik, S. 35. Bohn/Bitterlich, Energie- und Kraftwerkstechnik, S. 138. 3 Rebhan, Energiehandbuch, S.  118; Franke/Guntermann/Paersch, Kohle und Umwelt, S. 37; s. auch Kalide, Energieumwandlung, S. 20, 343 ff. 4 Vgl. Förstner, Umweltschutztechnik, S. 166. 5 Rebhan, Energiehandbuch, S. 118; Strauß, Kraftwerkstechnik, S. 5 und Deggim/Stapper, in: Barz/Hülster/Kraemer/Ströbele, Energie und Umwelt, S. 45 f. 6 Rebhan, Energiehandbuch, S. 30; Franke/Guntermann/Paersch, Kohle und Umwelt, S. 16 u. 39 f; Kasper, in: Wolfrum/Wittig, Energie und Umwelt, S. 63 f. 7 SRU, SG Klimaschutz durch Biomasse 2007, S. 41. 8 Rebhan, Energiehandbuch, S. 40; Kalide, Energieumwandlung, S. 15; Deggim/Stapper, in: Barz/Hülster/Kraemer/Ströbele, Energie und Umwelt, S. 44. 9 Rebhan, Energiehandbuch, S.  30, S.  40; Franke/Guntermann/Paersch, Kohle und Um­ welt, S. 39 f; Kasper, in: Wolfrum/Wittig, Energie und Umwelt, S. 63 f.; SRU, UG 2008, S. 114, Tz. 119; Förstner, Umweltschutztechnik, S. 166. 10 Förstner, Umweltschutztechnik, S.  166; Fraunhofer ISI, CO2-Einsparung, S.  22; SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 509, Tz. 1273. 11 Förstner, Umweltschutztechnik, S.  166; Fraunhofer ISI, CO2-Einsparung, S.  22; SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 508, Tz. 1273. 12 Förstner, Umweltschutztechnik, S. 166; Fraunhofer ISI, CO2-Einsparung, S. 22. 2

A. Umweltauswirkungen der Stromerzeugung

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mit geht in der Regel über die Hälfte des Primärenergieeinsatzes in Form von Ab­ wärme oder Abgasen beim Produktionsprozess verloren.13 1. Emissionen Trotz spezieller Luftreinhaltungstechniken14 in Verbrennungskraftwerken kön­ nen Emissionen luftverunreinigender Stoffe nicht vollständig vermieden werden.15 Emittiert werden insbesondere Treibhausgase und sog. klassische Luftschadstoffe. a) Treibhausgase aa) Kohlenstoffdioxid, Lachgas und Methan Mit der Verbrennung von Braunkohle in Kraftwerken zur Stromerzeugung wird in hohem Maße das Treibhausgas Kohlenstoffdioxid (CO2) freigesetzt.16 Die Ver­ brennung von Steinkohle, Erdöl und Erdgas ist jeweils weniger CO2-emissions­ intensiv.17 Dabei emittiert Erdgas bei gleichem Energiegewinn etwa halb so viel CO2 wie Braunkohle.18 CO2 verweilt ca. 50 bis 100 Jahre in der Atmosphäre und verteilt sich wäh­ rend dieser Zeit gleichmäßig über den gesamten Globus.19 Der starke Anstieg der CO2-Konzentrationen in der Atmosphäre seit der Industrialisierung Mitte des 18.  Jahrhunderts ist zum größten Teil  auf die Nutzung fossiler Brennstoffe zu­ rückzuführen.20 In Deutschland wurden 2012 insgesamt 821.700.000 t CO2 emit­ tiert. Die Energiewirtschaft hatte daran einen Anteil von 360.100.000 t21, das sind ca. 43,8 %. 13

Ringel, ZfU 1/2005, 39, 51. Dazu zählen z. B. Rauchgasentschwefelungsanlagen, Entstickungs- und Entstaubungs­ einrichtungen, nähere Ausführungen bei Förstner, Umweltschutztechnik, S.  229  ff; Strauß, Kraftwerkstechnik, S. 293 ff. 15 Förstner, Umweltschutztechnik, S.  222; SRU, UG  2000, BT-Drs.  14/3363, S.  537, Tz. 1357. 16 Rebhan, Energiehandbuch, S. 939; Enquête-Kommission, Industriegesellschaft gestalten, S. 579; Verheyen, ZUR 2010, 403, 404. 17 SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 81, Tz. 250; S. 508 f., Tz. 1273; Rebhan, Energiehand­ buch, S.  941; Verheyen, ZUR 2010, 403, 404; Ströbele, in: Barz/Hülster/Kraemer/Ströbele, Energie und Umwelt, S. 9; Deggim/Stapper, in: Barz/Hülster/Kraemer/Ströbele, Energie und Umwelt, S. 53. 18 SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 509, Tz. 1273. 19 Rebhan, Energiehandbuch, S. 939. 20 IPCC, AR5, WGI TS 2.8.1, Figure TS.4. 21 UBA, Emissionen ausgewählter Treibhausgase nach Quellkategorien, abrufbar unter http:// www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/384/bilder/dateien/3_tab_emi-ausgewthg-quellkat_2014-08-11.pdf, Abrufdatum 4.1.2015. 14

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Teil 2: Stromerzeugung

Weitere Treibhausgasemissionen durch die Energiewirtschaft erfolgen in Form von Distickstoffoxid (N2O, Lachgas) und Methan (CH4). Die Energiewirtschaft trägt nur mit einem vergleichsweise geringen Beitrag zur Gesamtemissionen die­ ser Treibhausgase bei: Lachgas, das vor allem bei der Steinkohleverbrennung frei­ gesetzt wird22, wurde 2012 in Deutschland mit 10.000 t23 zu ca. 5,5 % durch die Energiewirtschaft emittiert. An der Gesamtfreisetzung von Methan hatte die Ener­ giewirtschaft in Deutschland 2012 mit 80.000 t einen Anteil von ca. 3,4 %.24 Das globale Wärmepotential von Methan ist jedoch 25 Mal und von Lachgas 298 Mal höher als von Kohlenstoffdioxid.25 Die Verweildauer in der Atmosphäre wird für Methan auf 12 Jahre, für Lachgas auf 114 Jahre geschätzt.26 Auch die Konzentra­ tion von Methan und Lachgas in der Atmosphäre ist mit der Industrialisierung sig­ nifikant gestiegen.27 bb) Umweltauswirkungen von Treibhauseffekt und Klimawandel Die Auswirkungen der Treibhausgasemissionen und des durch sie verursach­ ten Treibhauseffekts28 auf das Klima sind bereits erkenn- und spürbar. Es ist wahr­ scheinlich, dass die Temperaturen auf der Nordhalbkugel der Erde in den letzten dreißig Jahren höher waren als in den letzten 1.400 Jahren.29 Die in der nachste­ henden Grafik dargestellten beobachteten Erwärmungen über den Kontinenten30 sind größtenteils auf anthropogen verursachte Erhöhungen der Treibhausgaskon­ zentrationen zurückzuführen.31 Verzeichnet wurden und werden des Weiteren signifikante Anstiege der mitt­ leren globalen Luft- und Meerestemperaturen, des mittleren globalen Meeresspie­ gels und weltweit ein starkes Abschmelzen von Eis und Schnee.32 22

SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 509, Tz. 1273. UBA, Emissionen ausgewählter Treibhausgase nach Quellkategorien, abrufbar unter http:// www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/384/bilder/dateien/3_tab_emi-ausgewthg-quellkat_2014-08-11.pdf, Abrufdatum 4.1.2015; Größter Emittent war 2012 mit 141.000 t (= 77,5 % der Gesamtemissionen und 43.700.000 t CO2-äquiv.) die Landwirtschaft. 24 UBA, Emissionen ausgewählter Treibhausgase nach Quellkategorien, abrufbar unter http:// www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/384/bilder/dateien/3_tab_emi-aus gew-thg-quellkat_2014-08-11.pdf, Abrufdatum 4.1.2015; Größter Emittent war auch hier mit 1.230.000 t (= 53 % der Gesamtemissionen und 25.800.000 t CO2-äquiv.) die Landwirtschaft. 25 IPCC, AR4, WGI Chapter 2, S. 212 f., Tab. 2.14. 26 IPCC, AR4, WGI Table 2.14, S. 212. 27 IPCC, AR4, WGI 2.3, 7.3; Nach AR5, WGI TS.3.2 ist es sehr wahrscheinlich, „that the ra­ diative forcing from CH4 is now larger than that of all halocarbons combined.“ 28 Nähere naturwissenschaftliche Ausführungen zum Treibhauseffekt z. B. bei: Rebhan, Energiehandbuch, S. 934; Schwab, Elektroenergiesysteme, S. 57 f.; Enquête-Kommission, In­ dustriegesellschaft gestalten, S. 578. 29 IPCC, AR5, WGI TS.2.2.1. 30 IPCC, AR5, WGI TS.2.2.1. 31 IPCC, AR4, WGI TS.2; 2.3, 6.5, 6.6, 2.9, 9.4, SPM; IPCC, AR5, WGI TS.3.2. 32 IPCC, AR4, WGI 3.3, 3.9, 5.5, 9.5, TS.4.1, TS.4.3; AR5, WGI TS.2.2.2.-TS.2.5.4. 23

A. Umweltauswirkungen der Stromerzeugung

47

Quelle: IPCC AR5, WGI Figure TS.1, S. 38.

Die Erderwärmung wirkt sich stark auf den jahreszeitlichen Zyklus biologischer Systeme aus. Hier ist eine generelle Vorverlagerung zu beobachten, insbesondere früheres Pflanzenwachstum, früherer Vogelzug, frühere Eiablage bei Vögeln, Ver­ breitung von Pflanzen und Tieren weiter polwärts und in höhere Gebirgsregio­ nen33, früheres und verstärktes Abfließen von Flüssen, die aus Gletschern und Schnee gespeist werden34, frühere und geografisch verlagerte Wanderung von Fi­ schen.35 Zunehmend werden extreme Wetterereignisse wie Temperaturextreme (besonders heiße Nächte, besonders kalte Nächte und Tage), veränderte Wind­

33

IPCC, AR4, WGII 1.3, 8.2, 14.2, SPM. IPCC, AR4, WGII 1.3, 15.2, SPM. 35 IPCC, AR4, WGII 1.3, SPM. 34

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Teil 2: Stromerzeugung

muster, häufigere Starkniederschläge einerseits und häufigere Dürren andererseits beobachtet.36 Für die Zukunft werden eine Zunahme der globalen THG-Emissionen und da­ mit ein weiterer Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur erwartet.37 Auswir­ kungen wird dies vor allem auf die globalen Wasserressourcen haben.38 Ein künf­ tig noch schnellerer Rückgang von Gletschern und Schneebedeckung der Gebirge wird die Wasserverfügbarkeit und das Wasserkraftpotenzial reduzieren.39 In hö­ heren Breiten und feuchten Tropengebieten werden Niederschläge zunehmen, in trockenen Gebieten wie den mittleren Breiten und trockenen Tropengebieten da­ gegen abnehmen.40 Semiaride Gebiete (z. B. das Mittelmeerbecken, der Westen der Vereinigten Staaten, das südliche Afrika und Nordbrasilien) werden mit hoher Wahrscheinlichkeit weniger Wasserressourcen zur Verfügung haben. Bereits von Dürre betroffene Landflächen werden sich ausdehnen.41 Dagegen werden viele an­ dere Regionen verstärkt von schweren Regenereignissen betroffen sein und damit einem erhöhten Überschwemmungsrisiko der Flüsse ausgesetzt sein.42 Der Mee­ resspiegel wird bereits aufgrund der Wärmeausdehnung des Wassers ansteigen und durch Abschmelzen von Eisflächen zusätzlich gespeist werden. Ohne effektive Küstenschutzmaßnahmen wird der Verlust von Küstenregionen die Folge sein.43 Besonders verwundbar sind in dieser Hinsicht die besiedelten Gegenden in den tief liegenden Großdeltas Asiens und Afrikas und kleine Inseln.44 Mit einem erhöhten Meeresspiegel besteht zudem die Gefahr der Grundwasserversalzung und damit einer verknappten Wasserversorgung in Küstengebieten.45 Insgesamt werden extreme Wetterereignisse wie Dürren, Hitzewellen, tropi­ sche Wirbelstürme und Überschwemmungen zunehmen.46 Gefahren bergen diese insbesondere in Kombination mit einem erhöhten Meeresspiegel für tiefliegende Küstenregionen.47 Wie der IPCC festhält, ist es wahrscheinlich, dass die Widerstandsfähigkeit zahlreicher Ökosysteme in diesem Jahrhundert aufgrund einer noch nie da gewese­

36

IPCC, AR5, WGI, TS S. 109 ff., TFE.9; WGII, TS S. 40, 42. IPCC, AR4, WGIII 1.3, 3.2, SPM; IPCC, AR5 WGIII, TS S. 54, Table TS.1. 38 IPCC, AR4, WGII 3.3, 3.4, 3.5; IPCC, AR5 WGII, TS S. 59. 39 IPCC, AR4, WGII 3.3, 3.4, 3.5; IPCC, AR5 WGII, TS S. 44. 40 IPCC, AR4, WGII 3.4, 3.5, Abb. 3.5, TS.4.1, SPM; IPCC, AR5 WGII, TS S. 59 f. 41 IPCC, AR4, WGII 3.4, 3.5, Abb. 3.5, TS.4.1, SPM; IPCC, AR5 WGII, TS S. 59 f. 42 IPCC, AR4, WGII 3.2, 3.3, 3.4, 4.4. 43 IPCC, AR4, WGII 19.3.7, SPM; IPCC, AR5 WGII, TS S. 59, 62 f. 44 IPCC, AR4, SYR 3.2, 3.3, 5.4; WGII 3.4.3, 5.3, 5.4, 6.4, 6.5, Tab. 6.11, TS.4.5, Kasten 7.1 und 7.4, 7.2, 8.1.1, 8.2, 8.4.2, 8.6.1.3, 8.7, Tab. 10.9, 10.6, 16.3, 19.3, Tab. 19.1, TS.4.5, TS.5.4, Tab. TS.1, TS.3 und TS.4, TS4.5, SPM. 45 IPCC, AR4, WGII 3.2, 3.3, 3.4, 4.4. 46 IPCC, AR4, WGII Tab. SPM.2, 19.3; IPCC, AR5 WGII, TS S. 59 f. 47 IPCC, AR4, SYR 3.2, 3.3, Tab. 3.2; WGI 10.3, Tab. SPM.2; WGII 1.3, 5.4, 7.1, 7.5, 8.2, 12.6, 19.3, Tab. 19.1, Tab. SPM.1. 37

A. Umweltauswirkungen der Stromerzeugung

49

nen Kombination von Klimaänderung, damit verbundenen Störungen (z. B. Über­ schwemmungen, Dürre, Flächenbrände, Insekten, Ozeanversauerung) und anderen Antriebselementen des globalen Wandels (z. B. Landnutzungsänderungen, Ver­ schmutzung, Übernutzung von Ressourcen) überschritten wird.48 Die Kapazitäten der Ökosysteme, Kohlenstoff aufzunehmen, werden wahrscheinlich ab der Mitte dieses Jahrhunderts schwächer werden oder sich umkehren und so den Klimawan­ del noch verstärken.49 Für die menschliche Bevölkerung insbesondere in besonders verwundbaren Regionen bedeutet dies, dass die Zunahme von Unterernährung, Sterblichkeit, Erkrankungen, Verletzungen aufgrund von extremen Wetterereignissen, Durch­ fallerkrankungen, Herz- und Atemwegserkrankungen aufgrund klimaänderungs­ bedingter höherer Konzentrationen von bodennahem Ozon in Stadtgebieten und eine veränderte räumliche Verbreitung der Überträger einiger Infektionskrankhei­ ten zu erwarten sind.50 b) Klassische Luftschadstoffe Die Verbrennung fossiler Energieträger, insbesondere von Kohle und Erdöl, setzt des Weiteren Schwefeldioxid (SO2)51, Stickstoffoxide (NOx)52, Stäube53, Koh­ lenmonoxid (CO)54, flüchtige organische Verbindungen (NMVOC)55 und Ammo­ niak (NH3)56 frei. 48

IPCC, AR4, WGII 4.1–4.6, TS 5.2, SPM 5. IPCC, AR4, WGII Abb. 4.2, SPM. 50 IPCC, AR4, WGI 7.4, Kasten 7.4; WGII 8.2, 8.4, SPM; IPCC, AR5 WGII, TS S. 71 f. 51 SRU, UG 2000, BT-Drs.  14/3363, S.  509, Tz.  1273; Förstner, Umweltschutztechnik, S. 216 f., S. 186; Rebhan, Energiehandbuch, S. 901, 946; Franke/Guntermann/Paersch, Kohle und Umwelt, S. 38; Enquête-Kommission, Industriegesellschaft gestalten, S. 586. 52 Förstner, Umweltschutztechnik, S.  215 f.; Rebhan, Energiehandbuch, S.  901, 921, 942; Strauß, Kraftwerkstechnik, S.  49; Franke/Guntermann/Paersch, Kohle und Umwelt, S.  39;­ Enquête-Kommission, Industriegesellschaft gestalten, S. 586. 53 SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 508, Tz. 1273. Für den Menschen sind Staubemissio­ nen mit Beeinträchtigungen der Atemwege, Asthma und Herz-Kreislauf-Problemen jeweils in unterschiedlichen Schweregraden verbunden. 54 2012 emittierte die deutsche Energiewirtschaft insgesamt 150.600 t Kohlenmonoxid, was einem Anteil von ca. 4,6 % an den Kohlenmonoxidgesamtemissionen in Deutschland ent­ spricht, s. UBA, Emissionen ausgewählter Luftschadstoffe nach Quellkategorien, abrufbar unter http://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/384/bilder/dateien/3_tab_emiausgew-luftschadst_2014-07-03.pdf, Abrufdatum 4.1.2015. 55 Unter den Begriff der flüchtigen organischen Verbindungen (VOC) fallen eine Vielzahl von Stoffen mit Kohlenstoffgrundgerüsten; „NM“ bedeutet „ohne Methan“. 16.500 t NMVOC wur­ den 2012 durch die deutsche Energiewirtschaft emittiert. Der Anteil an den NMVOC-Gesamt­ emissionen belief sich damit auf ca. 1,7 %, UBA, Emissionen ausgewählter Luftschadstoffe nach Quellkategorien, abrufbar unter http://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/me dien/384/bilder/dateien/3_tab_emi-ausgew-luftschadst_2014-07-03.pdf, Abrufdatum 4.1.2015. 56 SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 508, Tz. 1272. 49

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Teil 2: Stromerzeugung

Von diesen klassischen Luftschadstoffen geht die von der Energiewirtschaft ver­ ursachte größte Umweltbelastung von den Schwefeldioxidemissionen aus. An den SO2-Gesamtemissionen in Deutschland 2012 leistete die Energiewirtschaft mit 237.600  t (55,6 %)57 den größten Beitrag. Die Schwefeldioxidgesamtemissionen konnten in Deutschland seit 1990 um mehr als 90 % reduziert werden, was über­ wiegend auf Betriebsstilllegungen in den neuen Bundesländern und wirtschaft­ liche Umstrukturierungen, aber auch den Einsatz weniger schwefelhaltiger Brenn­ stoffe zurückzuführen ist.58 Schwefeldioxid, Stickstoffdioxid und Ammoniak59 sind Säurebildner60, die zur Versauerung von Niederschlägen beitragen.61 „Saurer Regen“ führt zur Verringe­ rung der verfügbaren Nährstoffe für Pflanzen62, zu flächendeckenden Waldschä­ den63 („Waldsterben“), Absterben aquatischer Kleinlebewesen und Fischsterben64, Schäden an Bauwerken, Denkmälern, Fahrzeugen und Häusern.65 Schwefeldioxid trägt maßgeblich zur Entstehung von (Winter-)Smog bei, der für die Atmungsorgane besonders schädlich ist.66 Allgemein schädigen erhöhte Schwefeldioxid-Konzentrationen in der Atmosphäre Haut und Schleimhäute von Menschen und Tieren.67 Zu der Emission von Stickoxiden in Deutschland trug die Energiewirtschaft 2012 als zweitgrößter Verursacher mit 329.100 t (25,9 %) bei.68 Stickstoffdioxid

57 UBA, Emissionen ausgewählter Luftschadstoffe nach Quellkategorien, abrufbar unter http://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/384/bilder/dateien/3_tab_emi-aus gew-luftschadst_2014-07-03.pdf, Abrufdatum 4.1.2015. 58 UBA, Daten zur Umwelt, http://www.umweltbundesamt.de/daten/luftbelastung/luftschad stoff-emissionen-in-deutschland/schwefeldioxid-emissionen, Abrufdatum 4.1.2015; vgl. auch Ströbele, in: Barz/Hülster/Kraemer/Ströbele, Energie und Umwelt, S. 9. 59 2012 emittierte die deutsche Energiewirtschaft insgesamt 2.700 t Ammoniak, was einem Anteil von ca. 0,5 % an den Ammoniakgesamtemissionen in Deutschland entspricht, s. UBA, Emissionen ausgewählter Luftschadstoffe nach Quellkategorien, abrufbar unter http://www. umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/384/bilder/dateien/3_tab_emi-ausgew-luft schadst_2014-07-03.pdf, Abrufdatum 4.1.2015. 60 Rebhan, Energiehandbuch, S. 901, 946 f.; Enquête-Kommission, Industriegesellschaft ge­ stalten, S. 586 f.; Förstner, Umweltschutztechnik, S. 217. 61 SRU, UG  2000, BT-Drs.  14/3363, S.  508, Tz.  1272; Strauß, Kraftwerkstechnik, S.  49; Rebhan, Energiehandbuch, S. 899, 946 f.; Förstner, Umweltschutztechnik, S. 218. 62 Förstner, Umweltschutztechnik, S. 220; Rebhan, Energiehandbuch, S. 917. 63 Förstner, Umweltschutztechnik, S. 219; Rebhan, Energiehandbuch, S. 899 u. 919. 64 Rebhan, Energiehandbuch, S. 916 f.; Förstner, Umweltschutztechnik, S. 219. 65 Rebhan, Energiehandbuch, S. 914; Förstner, Umweltschutztechnik, S. 220. 66 Förstner, Umweltschutztechnik, S. 217. 67 Rebhan, Energiehandbuch, S. 902, 912. 68 UBA, Emissionen ausgewählter Luftschadstoffe nach Quellkategorien, abrufbar unter http://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/384/bilder/dateien/3_tab_emi-aus gew-luftschadst_2014-07-03.pdf, Abrufdatum 4.1.2015; der größte Anteil der Stickoxidemis­ sionen ging vom Verkehr aus.

A. Umweltauswirkungen der Stromerzeugung

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ist ein starkes Atemgift, das Atmungserkrankungen verursacht69, und ab einer Kon­ zentration von 600 mg/m3 tödlich sein kann.70 Stickoxide, Kohlenmonoxid und flüchtige organische Verbindungen tragen als Ozonvorläufersubstanzen71 zur Ozonbildung bei.72 Bei austauscharmen Wetter­ lagen73 und einer Ozon-Konzentration von mehr als 0,3 mg/m3 Luft entsteht so der sog. Photosmog.74 Ozon ist ein klimawirksames Gas75, das den Treibhauseffekt fördert. Es greift in erhöhten Konzentrationen die Blattoberfläche von Pflanzen an76, verursacht Waldschäden77. 2. Weitere Umweltauswirkungen Weitere Umweltauswirkungen fossil gefeuerter Kraftwerke sind Betriebslärm, Beeinträchtigung des Landschaftsbildes durch die Kraftwerksgebäude, Umwelt­ belastungen im Zusammenhang mit dem Bau der Kraftwerksanlagen, Verbren­ nungsrückstände u. a. in Form von schwermetallbelasteten Aschen78. Kühlsysteme von Kraftwerken, die frisches Flusswasser nutzen, können Gewässer beson­ ders stark belasten. Da das Wasser nach der Kühlung der durch Abwärme erhitz­ ten Anlagenteile wieder in den Fluss bzw. das Oberflächengewässer eingeleitet wird, kommt es zu einer örtlichen Gewässererwärmung79 und damit zu einer Be­ einträchtigung der Wasserqualität80, zur Störung heimischer aquatischer Lebens­ gemeinschaften und Begünstigung wärmeliebender nichtheimischer Arten.81

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Förstner, Umweltschutztechnik, S. 215. Strauß, Kraftwerkstechnik, S. 49. 71 Rebhan, Energiehandbuch, S. 947. 72 Rebhan, Energiehandbuch, S.  901  f; Förstner, Umweltschutztechnik, S.  223; EnquêteKommission, Industriegesellschaft gestalten, S. 586. 73 Rebhan, Energiehandbuch, S. 902; Förstner, Umweltschutztechnik, S. 218. 74 Auch „Los-Angeles-Smog“ genannt; s. Rebhan, Energiehandbuch, S. 902; Förstner, Um­ weltschutztechnik, S. 217; Enquête-Kommission, Industriegesellschaft gestalten, S. 584, 586. 75 SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 311, Tz. 723. 76 SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 311, Tz. 723. 77 Rebhan, Energiehandbuch, S. 919. 78 Kaltschmitt/Streicher/Wiese, Erneuerbare Energien, S. 36. 79 SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 509, Tz. 1275. 80 Franke/Guntermann/Paersch, Kohle und Umwelt, S. 40; SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 509, Tz. 1275; Kasper, in: Wolfrum/Wittig, Energie und Umwelt, S. 64. 81 SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 509, Tz. 1274. 70

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Teil 2: Stromerzeugung

3. Rechtsregime und Regulierungsweisen a) Anlagengenehmigung Die Genehmigung von fossilen Kraftwerken als Großfeuerungs- und Gasturbi­ nenanlagen erfolgt gem. §§ 4 ff.  BImSchG samt der dazugehörigen Durchfüh­ rungsverordnungen.82 Als umweltrelevante Genehmigungsvoraussetzungen sind gem. § 6 Abs. 1 Nr.1 i. V. m. § 5 Abs. 1 BImSchG die Anlagen so zu errichten und zu betreiben, dass zur Gewährleistung eines hohen Schutzniveaus für die Umwelt insgesamt (1) schädliche Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit und die Nachbarschaft nicht hervorgerufen werden können; (2) Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, er­ hebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen getroffen wird, insbesondere durch die dem Stand der Technik entsprechenden Maßnahmen83; (3) Abfälle vermieden, nicht zu vermeidende Abfälle verwertet und nicht zu ver­ wertende Abfälle ohne Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit besei­ tigt werden; […] (4) Energie sparsam und effizient verwendet wird84. Im Rahmen dieser Voraussetzungen ist auch das Ergebnis einer Umweltverträg­ lichkeitsprüfung (UVP)85 nach § 12, 2. HS UVPG86 zu berücksichtigen.87

82 s. insb. Nr. 1 des Anhangs 1 4. BImSchV, in der näher bezeichnete Anlagen zur Erzeugung von Strom, darunter insbesondere Kohlekraftwerke, als genehmigungsbedürftige Anlagen qua­ lifiziert werden. 83 Zur Konkretisierung von Tatbestandsmerkmalen einer umweltrechtlichen Genehmigung durch Umwelt- und Technikstandards s. Albers, in: Möllers, Standardisierung, S. 115 (117 f.). 84 Zu § 5 Abs. 1 Nr. 4 BImSchG s. insb. die Ausführungen bei Kahle, Versorgungssicherheit und Umweltverträglichkeit, S. 277 ff. Zu den Anforderungen eines integrierten Umweltschut­ zes an die Umwelt- und Technikstandards insb. im Immissionsschutzrecht s. Albers, ZfU 2006, 139, 146 ff. 85 Die Errichtung und der Betrieb von Anlagen zur Erzeugung von Elektrizität sind nach Nr. 1 der Anlage 1 zum UVPG UVP-pflichtige Vorhaben. 86 Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung in der Fassung der Bekanntmachung v. 24.2.2010 (BGBl. I S. 94). § 12 UVPG: „Die zuständige Behörde bewertet die Umweltauswir­ kungen des Vorhabens auf der Grundlage der zusammenfassenden Darstellung nach § 11 und berücksichtigt diese Bewertung bei der Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens im Hinblick auf eine wirksame Umweltvorsorge im Sinne der §§ 1, 2 Abs. 1 Satz 2 und 4 nach Maßgabe der geltenden Gesetze.“ 87 So Sparwasser/Engel/Voßkuhle, Umweltrecht, § 4 Rn. 30; Ramsauer, in: Koch, Umwelt­ recht, § 3 Rn. 97; Erbguth/Schlacke, Umweltrecht, § 5 Rn. 71; kritisch: Kloepfer, Umweltrecht, § 5 Rn. 370 ff.

A. Umweltauswirkungen der Stromerzeugung

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Einzuhalten sind nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG insbesondere auch die Vor­ gaben der 13.  BImSchV88, die Emissionsgrenzwerte für Gesamtstaub, Queck­ silber, Kohlenmonoxid, Stickstoffoxide und Schwefeldioxid ordnungsrechtlich89 festlegt.90 Von der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung nicht erfasst wer­ den Emissionen von CO2 und anderen Treibhausgasen.91 Diese sind grundsätzlich Gegenstand des Emissionszertifikatehandels.92 Der Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Anlagengenehmigung dürfen des Weiteren nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG keine anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen. Dazu zählen insbesondere Bauplanungs- und Bau­ ordnungsrecht, Kreislaufwirtschafts- und Abfallrecht, Bodenschutzrecht, Natur­ schutzrecht, Wasserrecht und Straßen- und Wegerecht.93 Auf Grund der Kon­ zentrationswirkung der immissionsschutzrechtlichen Anlagengenehmigung gem. § 13  BImSchG sind andere die Anlage betreffende behördliche Entscheidungen eingeschlossen.94 Soweit eine Anlage nicht der Genehmigungsbedürftigkeit nach BImSchG unterliegt, sind die jeweiligen umweltrechtlichen Behördenentscheidun­ gen gesondert einzuholen.

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Verordnung über Großfeuerungs-, Gasturbinen- und Verbrennungsmotoranlagen v. 2.5.2013 (BGBl. I S. 1021, 1023, 3754). 89 Vgl. Klinski, ER 2012, 47, 50. 90 s. § 4 Abs. 1 13. BImSchV. Die so für jede einzelne Anlage festgelegten Emissionsgrenz­ werte summieren sich insgesamt und lassen die tatsächliche Umweltqualität zum eher zufäl­ ligen Ergebnis vieler einzelner Entscheidungen werden, s. Appel, in: FS  f. Reiner Schmidt, 2006, 775, 779. Klinski, ER 2012, 47, 49 ff. ist der Ansicht, dass es durch ordnungsrechtliche Vorgaben im Bereich des Anlagengenehmigungsrechts möglich ist, gezielt aus der Nutzung von Kohle auszusteigen und/oder den Kraftwerksneubau davon abhängig zu machen, dass sich dieser flexibel auf fluktuierende Mengen von Erneuerbare-Energien-Strom einstellen lässt. 91 s. auch Klinski, ER 2012, 47, 49. 92 Nach § 5 Abs.  2 BImSchG sind Anforderungen zur Begrenzung von Emissionen von Treibhausgasen bei genehmigungsbedürftigen Anlagen, die dem Anwendungsbereich des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes unterligen, nur zulässig, um zur Erfüllung der Pflich­ ten nach Abs.  1 Nr.  1 sicherzustellen, dass im Einwirkungsbereich der Anlage keine schäd­ lichen Umwelteinwirkungen entstehen; dies gilt nur für Treibhausgase, die für die betreffende Tätigkeit nach Anhang  1 des TEHG umfasst sind. Bei diesen Anlagen dürfen zur Erfüllung der Pflicht zur effizienten Verwendung von Energie in Bezug auf die Emissionen von Koh­ lendioxid, die auf Verbrennungs- oder anderen Prozessen der Anlage beruhen, keine Anfor­ derungen gestellt werden, die über die Pflichten hinausgehen, welche das Treibhausgas-Emis­ sionshandelsgesetz begründet. Klinski, ER 2012, 47, 50 weist darauf hin, dass schädliche Einwirkungen im Einwirkungsbereich durch Treibhausgase praktisch nie vorkommen können. s. des Weiteren vertiefend: Albers, in: Möllers, Standardisierung, S. 115 ff. 93 Koch, in: Koch, Umweltrecht, § 4, Rn. 61, Abb. 6. 94 Ausgenommen davon sind nach § 13  BImSchG: Planfeststellungen, Zulassungen berg­ rechtlicher Betriebspläne, behördliche Entscheidungen auf Grund atomrechtlicher Vorschriften und wasserrechtliche Erlaubnisse und Bewilligungen nach § 8 i. V. m. § 10 WHG. Diese Ent­ scheidungen sind jeweils in einem eigenen Verfahren herbeizuführen.

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Teil 2: Stromerzeugung

b) Treibhausgas-Emissionszertifikatehandel Mit dem Treibhausgas-Emissionszertifikatehandel, auf nationaler Ebene um­ gesetzt durch das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG)95 und die Zu­ teilungsverordnung  2020 (ZuV  2020)96, wird ein ökonomischer Anreiz gesetzt, den Ausstoß von Kohlendioxid zu reduzieren. Anlagenbetreiber erhalten entspre­ chend den näheren gesetzlichen und verordnungsrechtlichen Regeln Emissions­ rechte in einem Umfang, der den tatsächlichen Bedarf an Emissionsrechten je­ doch nicht abdeckt. Um das Auseinanderfallen von tatsächlichen Emissionen und Emissionsberechtigungen auszugleichen, muss der Anlagenbetreiber den um­ weltpolitisch erhofften Ausstoß von Kohlendioxid entsprechend reduzieren oder Emissionsberechtigungen in dem benötigten Umfang zukaufen. Anlagenbetrei­ ber, die mit ihren Emissionen unter der zugeteilten Höhe bleiben konnten, kön­ nen ihre nicht verbrauchten Zertifikate weiter verkaufen und so Gewinne erzielen. Das „Cap“, also die Begrenzung der zu Beginn einer Handelsperiode zugeteil­ ten Zertifikate, wird dabei kontinuierlich weiter nach unten gesenkt, sodass die Anforderungen an die Emissionsreduktionen dynamisch steigen.97 Die Emission von Kohlendioxid geht durch dieses ökonomische Instrument als zusätzlicher Kostenfaktor in den Anlagenbetrieb und damit insbesondere in die Erzeugung von Elektrizität ein. Externe Kosten des Klimawandels sollen auf diese Weise interna­ lisiert werden.98

95

Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz v. 21.7.2011 (BGBl. I S. 1475). Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Han­ delsperiode 2013 bis 2020 v. 26.9.2011 (BGBl. I S. 1921). 97 Vertiefend zur Funktionsweise, zu den Funktionsbedingungen und den voraussetzungs­ vollen Rahmenbedingungen des Emissionszertifikatehandels s. insb. Albers, in: Möllers, Stan­ dardisierung, S. 115 ff. 98 s. des Weiteren zur Regulierung und Internalisierung externer Kosten durch den Emis­ sionszertifikatehandel die Ausführungen bei: Coase, Journal of Law and Economics 1960, Vol. 3, S. 1–44; IPCC, SRREN 2011, TS 9.5, S. 139; Enquête-Kommission, Industriegesell­ schaft gestalten, S. VI u. 59; Fritsch, Marktversagen, S. 123 ff. u. S. 153 ff.; Appel, in: FS f. Reiner Schmidt, 2006, 775, 781; Hermes, in: FS  f. Eckard Rehbinder, 2007, S.  569, 585 f.; Jänicke/Wiesenthal, ZUR Sonderheft 2004, 385, 389; Kirsch, in: Hansjürgens/Lübbe-Wolff, Symbolische Umweltpolitik, S. 297, 304; Rehbinder, NuR 1997, 313, 327; Twelemann, Wett­ bewerb und Klimapolitik, S. 14, 31, 71 ff., 79 ff., 107 f., 124 ff., 137 ff.; Verheyen, ZUR 2010, 403, 406; v. Weizsäcker/Hargroves/Smith, Faktor fünf, S. 265 ff. Zur Kritik am Instrument des Emissionszertifikatehandels sowie zur konterkarierenden Wechselwirkung zwischen Emis­ sionszertifikatehandel und Fördermechanismus des EEG, s. Appel, in: FS f. Reiner Schmidt, 2006, 775 ff.; Eekhoff/Vossler, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap. 1, Rn. 41; Hermes, in: FS f. Eckard Rehbinder, 2007, S. 569, 577 u. 581; Scheer, Der energethische Impera­ tiv, S. 73 ff.; Twelemann, Wettbewerb und Klimapolitik, S. 82 f. u. 97 ff. 96

A. Umweltauswirkungen der Stromerzeugung

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c) Carbon Dioxide Capture and Storage (CCS) Schließlich könnte verflüssigtes Kohlendioxid in unterirdischen Gesteinsschich­ ten dauerhaft gespeichert werden („Carbon Dioxide Capture and Storage“, kurz: CCS), um sein Entweichen in die Atmosphäre und damit die Verstärkung des Treib­ hauseffekts zu verhindern. Regelungen, die Betreiber von Kohlekraftwerken zum Einsatz dieser Technik verpflichten, gibt es bislang noch nicht. Mit dem Kohlen­ dioxid-Speicherungsgesetz (KSpG)99 wurde eine rechtliche Grundlage für die Ein­ führung der CCS-Technologie gelegt. Das Gesetz dient nach dessen § 1 der Ge­ währleistung einer dauerhaften Speicherung von Kohlendioxid in unterirdischen Gesteinsschichten zum Schutz des Menschen und der Umwelt, auch in Verantwor­ tung für künftige Generationen. Da CCS-Technologien bislang noch weitgehend unerprobt und mit Unsicherheiten über das Ausmaß der mit ihnen verbundenen Gefahren und Vorteile behaftet sind100, regelt das KSpG zunächst die Erforschung, Erprobung und Demonstration von Technologien zur dauerhaften Speicherung von Kohlendioxid in unterirdischen Gesteinsschichten.101 Der für die Abscheidung von CO2 und dessen Verbringung in unterirdische Gesteinsschichten erforderliche Energieeinsatz verschlechtert die Effizienzbilanz von Kohlekraftwerken jedoch wesentlich102 und ist damit über die befürchteten Umweltgefahren hinaus weiterer Kritik ausgesetzt.103 Der Gesetzgeber begegnet den bestehenden Unsicherheiten im Wesentlichen mit der Regelung des § 44 KSpG, demzufolge die Bundesregierung bis zum 31.12.2018 einen Evaluierungsbericht über die gesammelten Erprobungs­ erfahrungen und Ergebnisse zu erstellen hat. Erst danach soll entschieden werden, ob die Errichtung von Kohlendioxidspeichern zugelassen und ein entsprechendes Gesetz verabschiedet werden soll.

99 Gesetz zur Demonstration der dauerhaften Speicherung von Kohlendioxid v. 17.8.2012 (BGBl. I S. 1726). 100 Vgl. Wolf, ZUR 2009, 571, 572. 101 Zu den Genehmigungsvoraussetzungen von CCS-Anlagen im Rahmen des immission­ schutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens und dem Zusammenwirken von Anlagengenehmi­ gungs- und Klimaschutzrecht s. Wolf, ZUR 2009, 571, 573 ff. 102 Klinski, ER 2012, 47, 48. 103 Ausführliche Kritik bspw. bei Scheer, Der energethische Imperativ, S. 99 ff.

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Teil 2: Stromerzeugung

II. Kernkraftwerke 1. Umwandlungstechnik In Atomreaktoren wird die Bindungsenergie der Atomkerne104 durch Beschuss mit Neutronen105 und die dadurch folgende Kernspaltung freigesetzt.106 Außer der freigesetzten Energie entstehen zwei radioaktive Bruchstücke107 und zwei bis drei energiereiche Neutronen als Spaltprodukte. Die freigesetzten Neutronen spal­ ten einen weiteren Atomkern und halten so eine Kettenreaktion als Nutzungsprin­ zip eines Atomreaktors aufrecht.108 Die aus der ersten Spaltung hervorgegangenen Bruchstücke können ihrerseits gespalten werden und so Energie freisetzen. Auf diesem Wege kann auch das zu den gefährlichsten bekannten Substanzen zählende künstliche Element Plutonium entstehen. Es ist hoch radiotoxisch und seine Halb­ wertszeit liegt bei 25.000 Jahren.109 Die mit den Spaltungen freigesetzte Energie in Form von Wärmeentwicklung wird zur Dampferzeugung genutzt110 und über eine Turbine und einen Generator in Elektrizität umgewandelt.111 2. Ausstieg aus der Nutzung der Kernenergie Als Reaktion auf die Nuklearkatastrophe in Fukushima im März 2011 hat die deutsche Politik ein neues Energiekonzept und den Ausstieg aus der Nutzung der Kernenergie in Deutschland bis zum Jahr 2022 beschlossen.112 Zum Zeitpunkt der Katastrophe in Fukushima waren in Deutschland 17 kommerziell genutzte Kern­ kraftwerksblöcke in Betrieb. Mit dem 13. Gesetz zur Änderung des Atomgesetzes vom 31.07.2011113 wurde festgelegt, dass acht dieser Kernkraftwerke stillgelegt bleiben sollen, die übrigen neun Kraftwerke sollen nach einem Stufenplan in den 104

Strauß, Kraftwerkstechnik, S. 51. v. Ehrenstein, in: Barz/Hülster/Kraemer/Ströbele, Energie und Umwelt, S. 97. 106 Kaltschmitt/Streicher/Wiese, Erneuerbare Energien, S.  55; Strauß, Kraftwerkstechnik, S. 52. 107 SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 81, Tz. 251; S. 510, Tz. 1279. 108 v. Ehrenstein, in: Barz/Hülster/Kraemer/Ströbele, Energie und Umwelt, S. 97. Werden mit der Spaltung eines Atomkernes so viele Neutronen freigesetzt, dass viele weitere Spaltungen zur gleichen Zeit herbeigeführt werden, so besteht die Gefahr einer Nuklearexplosion, das Prin­ zip einer Atombombe. 109 v.  Ehrenstein, in: Barz/Hülster/Kraemer/Ströbele, Energie und Umwelt, S.  97 f.; SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 519, Tz. 1298; S. 520, Tz. 1305. 110 Strauß, Kraftwerkstechnik, S. 409; SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 520, Tz. 1304; v. Ehrenstein, in: Barz/Hülster/Kraemer/Ströbele, Energie und Umwelt, S. 102. 111 Kalide, Energieumwandlung, S. 377 ff. 112 Vgl. auch die Ausführungen bei Theobald/Nill-Theobald, Grundzüge des Energiewirt­ schaftsrechts, S. 477. 113 BGBl. I, S. 1704, in Kraft getreten am 6.8.2011. 105

A. Umweltauswirkungen der Stromerzeugung

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Jahren 2015, 2017, 2019, 2021 und 2022 vom Netz gehen. Bis zu diesem Betriebs­ ende und wegen der radioaktiven Brennabfälle auch weit darüber hinaus ist die Nutzung der Kernenergie mit Gefahren für die Umwelt verbunden. 3. Umweltauswirkungen Mit dem Betrieb eines Kernreaktors sammeln sich jährlich ca. 100 kg114 hoch­ radioaktive Spaltprodukte an.115 Hinzu kommen stark radioaktiv kontaminierte Anlagenteile wie z. B. Belade- und Transporteinrichtungen.116 Freisetzung und Aufnahme von radioaktiven Stoffen aus Kernenergieanlagen gilt es grundsätzlich zu verhindern117. Sie können aber auch im Normalbetrieb eines Kernkraftwerks nicht vollständig ausgeschlossen werden, sondern sind entsprechend der Vorgaben der Strahlenschutzverordnung118 durch Abgabe bestimmter Mengen radioaktiver Stoffe in Luft und Abwässer im bestimmungsgemäßen Betrieb sogar vorgese­ hen.119 Darüber hinaus kann Radioaktivität bei Umwandlung, Wiederaufbereitung, Transport, Verwahrung, Zwischen- und Endlagerung der Kernbrennstoffe und bei Anlagenstörfällen bzw. Unfällen120 austreten.121 Mögliche Pfade der Belastung von Menschen mit freigesetzter radioaktiver Strahlung erfolgen über die Luft (radioaktive Wolke) oder den Boden und sodann über die äußere Körperkontamination oder die Aufnahme radioaktiv belasteter Stoffe durch Inhalation oder Nahrungsaufnahme kontaminierter Lebens- und Ge­ nussmittel.122 Welche Reaktionen auf eine Strahlenexposition folgen, ist von Stoff und Dosis,123 Art, Intensität, chemischer Toxizität und Radiotoxizität, der Möglich­

114

Strauß, Kraftwerkstechnik, S. 55. Strauß, Kraftwerkstechnik, S. 425; Burkart, in: Barz/Hülster/Kraemer/Ströbele, Energie und Umwelt, S. 159 f.; SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 81, Tz. 251; S. 510, Tz. 1279. 116 Strauß, Kraftwerkstechnik, S.  426; v. Ehrenstein, in: Barz/Hülster/Kraemer/Ströbele, Energie und Umwelt, S. 100: „In einem heute üblichen Atomkraftwerk befinden sich nach der Anlaufphase im Wesentlichen soviel (längerlebige) hochradioaktive Abfallstoffe, wie bei der Explosion von etwa 1.000 Hiroshima-Bomben entstehen.“ 117 Und zwar durch praktisch geschlossene Systeme mit Barrierenkonzepten und MehrfachRedundanz, s. Burkart, in: Barz/Hülster/Kraemer/Ströbele, Energie und Umwelt, S.  159 f.; SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 510, Tz. 1279. 118 Strahlenschutzverordnung vom 20.7.2001 (BGBl. I S. 1714; 2002 I S. 1459). 119 SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 511, Tz. 1284. 120 s. bspw. v. Ehrenstein, in: Barz/Hülster/Kraemer/Ströbele, Energie und Umwelt, S. 100 ff.; SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 81, Tz. 251; S. 510, Tz. 1279. 121 SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 510, Tz. 1278 ff.; s. auch die kritischen Ausführungen bei Scheer, Der energethische Imperativ, S. 90 ff. und S. 248 ff. zum Proliferationsrisiko. 122 SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 511, Tz. 1279 (Kasten); Rebhan, Energiehandbuch, S. 963. 123 SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 510, Tz. 1278; Strauß, Kraftwerkstechnik, S. 426; Burkart, in: Barz/Hülster/Kraemer/Ströbele, Energie und Umwelt, S. 165, dort Abb.1; Rebhan, Energiehandbuch, S. 960. 115

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Teil 2: Stromerzeugung

keit eines Auftretens einer selbsterhaltenden Kettenreaktion der Spaltung und der jeweiligen Wärmeentwicklung abhängig.124 Radioaktive Strahlung kann verschie­ dene im Körpergewebe vorkommende Moleküle und damit eine Gewebestruktur zerstören.125 Typische Folgen sind bösartige Tumore, Leukämie und eine erhöhte Mutation der Erbanlagen.126 Die im Rahmen einer Lebenszyklusanalyse zu berücksichtigenden auftretenden CO2-Emissionen durch Urangewinnungsaktivitäten, Transporte und Kernkraft­ werksanlagenbau sind im Vergleich zu den CO2-Belastungen der Elektrizitäts­ gewinnung aus Kohle sehr gering.127 4. Rechtsregime Aufgrund des beschlossenen Atomausstiegs ist in Deutschland mit künftigen Genehmigungen von neu errichteten Kernkraftwerken nicht zu rechnen. Die von Kernkraftwerken größte ausgehende Gefahr, die Belastung der Umwelt mit ra­ dioaktiver Strahlung, wird in Form der betrieblichen Eigenüberwachung durch Strahlenexpositionsmessungen beim Anlagenpersonal und der Bestellung eines Strahlenschutzbeauftragten gem. § 12 Abs. 1 Nrn. 4, 4a AtG i. V. m. den Vorschrif­ ten der Strahlenschutzverordnung  (StrlSchV)128, hier insbesondere der §§ 30 ff., kontrolliert. Hinzu treten anlagenspezifische Sicherheitseigenüberprüfungen gem. § 19a AtG und Störfallmeldepflichten gem. § 6 AtSMV.129 Für die Verwertung ra­ dioaktiver Reststoffe und die Beseitigung radioaktiver Abfälle sieht § 9a AtG Maß­ nahmen zum sicheren Umgang mit radioaktiv belasteten Stoffen vor. Für die Su­ che nach einem Endlager in Deutschland trifft nunmehr das Gesetz zur Suche und Auswahl eines Standortes für ein Endlager für Wärme entwickelnde radioaktive Abfälle (Standortauswahlgesetz  – StandAG) vom 23.  Juli 2013130 die Rahmen­ bedingungen, um in einem wissenschaftsbasierten und transparenten Verfahren für die im Inland verursachten, insbesondere hoch radioaktiven Abfälle den Standort für eine Anlage zur Endlagerung nach § 9a Abs. 3 S. 1 AtG in der Bundesrepublik 124

SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 82, Tz. 252. Strauß, Kraftwerkstechnik, S. 426; vgl. auch weitergehende Ausführungen zum Mecha­ nismus der Strahlenschädigung bei Rebhan, Energiehandbuch, S. 960 ff. 126 Vgl. hieru insb. BfS, KiKK-Studie 2007, S. XI. 127 Burkart, in: Barz/Hülster/Kraemer/Ströbele, Energie und Umwelt, S. 162 geht davon aus, dass die kumulierten Emissionen der Kernenergie nur 1 bis 2  % derjenigen für Elektrizität aus Kohle ausmachen. 128 Verordnung über den Schutz vor Schäden durch ionisierende Strahlen v. 20.7.2001 (BGBl. I S. 1714; 2002 I S. 1459). 129 Verordnung über den kerntechnischen Sicherheitsbeauftragten und über die Meldung von Störfällen und sonstigen Ereignissen (Atomrechtliche Sicherheitsbeauftragten- und Meldever­ ordnung − AtSMV) v. 14.10.1992 (BGBl. I S. 1766). S. auch John, in: Koch, Umweltrecht, § 10, Rn. 134 m. w. Ausf. 130 BGBl. I S. 2553 v. 26.7.2013. 125

A. Umweltauswirkungen der Stromerzeugung

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Deutschland zu finden, der die bestmögliche Sicherheit für einen Zeitraum von einer Million Jahren gewährleistet (§ 1 Abs. 1 StandAG). Nach endgültiger Still­ legung eines Kernkraftwerks sieht § 7 Abs. 3 S. 1 AtG vor, dass die Anlage entwe­ der sicher eingeschlossen werden oder ganz oder teilweise abgebaut werden kann.

III. Anlagen zur Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Energien 1. Windenergieanlagen an Land a) Umweltauswirkungen Windenergieanlagen zeichnen sich dadurch aus, dass mit dem Konversionsvor­ gang selbst keine THG-Emissionen verbunden sind.131 Herstellung, Bau und Auf­ stellung von Windkraftanlagen erfordern jedoch den Einsatz von Ressourcen und Energie, die die Umwelt sowohl mit Treibhausgasen als auch mit klassischen Luft­ schadstoffen (SO2, NOx) belasten.132 Die Umweltauswirkungen von Windenergieanlagen während der Betriebs­ phase hängen maßgeblich vom Anlagenstandort ab. Augenfälligste Beeinträch­ tigung ist die Veränderung des Landschaftsbildes133 durch die Zunahme von An­ zahl, Größe und Höhe134 der Windenergieanlagen. 40 bis 50  m hohe Anlagen sind kilometerweit sichtbar.135 Hinzu tritt die Gefahr von Vogel136- und Fleder­ mausschlag137 sowie die Störung von Vögeln und Fledermausarten bei Rast, Fut­ ter- und Brutplatzsuche.138 Besondere Gefahren gehen von Windenergieanla­ gen für den Rotmilan aus, dessen Weltbestand zu mehr als 50 % in Deutschland 131

SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 533, Tz. 1344. Nach Kaltschmitt/Streicher/Wiese, Erneuerbare Energien, S.  532 liegen die CO2-äquiv. Emissionen je nach Anlagengröße und Windgeschwindigkeiten bei 13 bis 35 t/GWh, die SO2äquiv. Emissionen bei 58 bis 157 kg/GWh. 133 Roßnagel/Hentschel, in: Hendler/Marburger/Reiff/Schröder, UTR 2009, S.  253, 259; dies., in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder, UTR 2003, S. 319, 327; Tettinger, in: Dolde, Umweltrecht im Wandel, 949, 971. 134 Kaltschmitt/Streicher/Wiese, Erneuerbare Energien, S. 537. 135 SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 533, Tz. 1344. 136 IPCC, SRREN 2011, TS 7.6, S. 97 nennt 0,95 bis 11,67 tödliche Vogelschlägen pro MW pro Jahr; s. des Weiteren Kaltschmitt/Streicher/Wiese, Erneuerbare Energien, S. 538; SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 533, Tz. 1345. 137 IPCC, SRREN 2011, TS 7.6, S. 97 nennt 0,2 bis 53,3 tödliche Kollisionsunfälle mit Fle­ dermäusen pro MW pro Jahr. 138 IPCC, SRREN 2011, TS 7.6, S. 96 f.; SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 533, Tz. 1345; Kaltschmitt/Streicher/Wiese, Erneuerbare Energien, S. 538; Tettinger, in: Dolde, Umweltrecht im Wandel, 949, 971; Roßnagel/Hentschel, in: Hendler/Marburger/Reiff/Schröder, UTR 2009, S.  253, 260 f.; dies., in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder, UTR 2003, S.  319, 327 f.; Wustlich, ZUR 2007, 16, 22; Sösemann, Energienetze, S. 84. 132

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Teil 2: Stromerzeugung

lebt.139 Als während der Betriebsphase ständig auftretende Belästigungen sind Ge­ räuschemissionen140 und der sich bewegende Schlagschatten der Rotorblätter141 zu nennen. b) Rechtsregime und Regulierungsweisen aa) Anlagengenehmigung Eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung nach dem BImSchG ist für Windenergieanlagen ab einer Gesamthöhe von mehr als 50  m erforderlich, s. Ziff. 1.6 des Anhangs 1 zur 4. BImSchV. Hier sind Geräuschimmissionen, Schat­ tenwurf und Befeuerung der Anlagen sowie das Ergebnis einer nach Ziff. 1.6 der Anlage 1 zum UVPG erforderlichen UVP bei der Errichtung von Windparks als relevante Umwelteinwirkungen im Sinne des § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG zu berück­ sichtigen. Im Rahmen der ggfs. entgegenstehenden öffentlich-rechtlichen Belange i. S. d. § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG sind einerseits die bauplanungs- und bauordnungs­ rechtliche Zulässigkeit des Vorhabens zu prüfen.142 In diesem Zusammenhang weist § 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB143 auf die öffentlichen Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege sowie die natürliche Eigenart der Landschaft und ihren Erholungswert und eine mögliche Verunstaltung des Orts- und Landschaftsbildes hin, die Windkraftanlagen als privilegierten Vorhaben nicht entgegenstehen dürfen. Andererseits sind über §§ 6 Abs. 1 Nr. 2 BimSchG i. V. m. 37 ff. BNatSchG die Aus­ wirkungen der Windenergieanlage auf wild lebende Tier- und Pflanzenarten zu be­ rücksichtigen und auf ihr Entgegenstehen zu überprüfen.144 Sofern eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung nicht erforderlich ist, weil es sich um weniger als drei Windenergieanlagen mit einer Höhe von mehr als 139

s. dazu weiterführend Brandt/Spangenberger, Rotmilane, die von einer besonderen Gefähr­ dung der Rotmilane speziell durch Windenergieanlagen ausgehen; demgegenüber bezieht sich Rolshoven, ZNER 2010, 156 ff. auf Studien und Rechtsprechung, denen zufolge die Gefahr für den Rotmilan, Kollisionsopfer einer Windenergieanlage zu werden, sehr gering sei und sich kein signifikanter Rückgang der Populationen als Folge des Ausbaus der Windenergie feststellen lasse. 140 Kaltschmitt/Streicher/Wiese, Erneuerbare Energien, S.  535  f.; SRU, UG 2000, BTDrs. 14/3363, S. 533, Tz. 1345; Tettinger, in: Dolde, Umweltrecht im Wandel, 949, 971; Roßnagel/Hentschel, in: Hendler/Marburger/Reiff/Schröder, UTR 2009, S. 253, 260; dies., in: Hend­ ler/Marburger/Reinhardt/Schröder, UTR 2003, S. 319, 328; Sösemann, Energienetze, S. 84. 141 Kaltschmitt/Streicher/Wiese, Erneuerbare Energien, S.  536  f.; SRU, UG 2000, BTDrs.  14/3363, S.  533, Tz.  1345; Roßnagel/Hentschel, in: Hendler/Marburger/Reiff/Schröder, UTR 2009, S. 253, 260; dies., in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder, UTR 2003, S. 319, 328; Sösemann, Energienetze, S. 84. 142 Ausführlich zu planungsrechtlichen Aspekten der Zulassung von Windenergieanlagen an Land: Wustlich, ZUR 2007, 16, 17 ff. 143 Baugesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung v. 23.9.2004 (BGBl. I S. 2414). 144 s. hier insb. Brandt, ER 2013, S. 192 ff. zum Tötungsverbot als Versagungsgrund bei der Genehmigung von Windenergieanlagen.

A. Umweltauswirkungen der Stromerzeugung

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10 m und weniger als 50 m Gesamthöhe handelt, ist ein baurechtliches Genehmi­ gungsverfahren nach Maßgabe der landesbauordnungsrechtlichen Bestimmungen durchzuführen, in dessen Rahmen ebenfalls bauplanungs- und bauordnungsrecht­ liche Zulassungsvoraussetzungen sowie sonstige öffentlich-rechtliche Vorschrif­ ten, insbesondere umweltrechtliche Anforderungen wie § 22 BImSchG145 und die TA Lärm146 zu prüfen sind. Windenergieanlagen mit einer Gesamthöhe bis zu 10  m sind nicht genehmi­ gungspflichtig, müssen aber die Vorgaben einschlägiger öffentlich-rechtlicher Vor­ schriften gleichwohl beachten. Über eine Ausweisung bestimmter Gebiete als Vorrang-, Vorbehalts- oder Eig­ nungsgebiete gem. § 8 Abs. 7 S. 1 Nr. 1, 2 bzw. 3 ROG147 speziell für die Windener­ gienutzung kann die Zulassung von Windenergieanlagen erleichtert werden. Die Konzentration von Anlagen auf bestimmte eigens dafür vorgesehene Gebiete kann des Weiteren das Landschaftsbild andernorts entlasten, indem so dem verstreuten Aufstellen von Windenergieanlagen entgegengetreten wird.148 Die Raumplanung kann hier als Instrument zur Vermeidung von Umweltauswirkungen fungieren. bb) Förderung durch das Erneuerbare-Energien-Gesetz Die Gewinnung von Strom aus Windenergieanlagen wird im Rahmen des EEG grundsätzlich dadurch gefördert, dass – diese Anlagen vorrangig an die Netze für die allgemeine Versorgung mit Elek­ trizität anzuschließen sind149, – der so erzeugte Strom vorrangig abzunehmen, zu übertragen und zu verteilen ist150 und dass – dieser Strom entsprechend der §§ 19 ff. EEG 2014 zu vergüten ist.151 145

§ 22 Abs. 1 S. 1 BImSchG (Pflichten der Betreiber nicht genehmigungsbedürftiger Anla­ gen) lautet: Nicht genehmigungsbedürftige Anlagen sind so zu errichten und zu betreiben, dass 1. schädliche Umwelteinwirkungen verhindert werden, die nach dem Stand der Technik ver­ meidbar sind, 2. nach dem Stand der Technik unvermeidbare schädliche Umwelteinwirkungen auf ein Mindestmaß beschränkt werden und 3. die beim Betrieb der Anlagen entstehenden Ab­ fälle ordnungsgemäß beseitigt werden können. 146 Sechste Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Bundes-Immissionsschutzgesetz (Tech­ nische Anleitung zum Schutz gegen Lärm − TA Lärm) v. 26.8.1998 (GMBl Nr. 26/1998 S. 503). 147 Raumordnungsgesetz v. 22.12.2008 (BGBl. I S. 2986). 148 SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 82, Tz. 254; S. 538, Tz. 1360; S. 533, Tz. 1344. 149 § 8 Abs. 1 EEG 2014; dieselbe Verpflichtung gilt für KWKG-Anlagen gem. § 4 Abs. 1 S. 2 KWKG i. V. m. § 8 EEG 2014. 150 § 2  Nr.  2 u. § 8  EEG  2009; Für KWKG-Anlagen gilt § 4  Abs.  1 S.  1  KWKG i. V. m. §§ 6, 8 Abs. 4, §§ 11 f. EEG. 151 § 2 Nr. 2 u. §§ 16 bis 33 EEG 2009; s. § 4 Abs. 3 S. 1 u. § 7 KWKG zur Vergütung von KWK-Strom.

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Teil 2: Stromerzeugung

Mit diesen spezialgesetzlichen Verpflichtungen werden die entscheidenden An­ reize zur Investition in Erneuerbare-Energien- (und KWK-Anlagen) gesetzt152, da diese Techniken im Vergleich zu konventionellen Elektrizitätskraftwerken aufgrund der höheren Stromgestehungskosten immer noch nicht wettbewerbsfähig sind.153 Insbesondere die von den Regelungen des EEG ausgehende Investitions­sicherheit und die Höhe der weitgehend verlässlich zu erzielenden Gewinne sind für den star­ ken Ausbau der erneuerbaren Energien in Deutschland ursächlich.154 Faktisch wird umweltverträgliche(re)  Elektrizitätsgewinnung damit gesetzlich subventioniert155 und finanziell attraktiv gemacht.156 Der Wettbewerb wird durch die Regelungen des EEG und des KWKG verzerrt und aus Umweltschutzgründen bewusst in Kauf genommen.157 Die erhöhten Kosten für diese Subventionen für Strom aus EEG-­ Anlagen werden auf die Letztverbraucherpreise gewälzt bzw. umgelegt.158 152

Gesetzesbegründung zum EEG 2009, BT-Drs.  16/8148, S.  43, re. Sp., Zu § 8 Abs.  1; Kahl, JuS 2010, 599, 600 f.; Britz, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 9, Rn. 33; vgl. auch Bohne, in: Lüder, Staat und Verwaltung, S. 211, 226 u. Salje, REE 2012, S. 69, 75. 153 Aufgrund der geringeren Energiedichte ist der Bau von Erneuerbare-Energien-Anlagen im Vergleich zur Nutzung fossiler Energien mit einem höheren spezifischen Materialeinsatz und damit auch vergleichsweise hohen Stromgestehungskosten verbunden, s. SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 537, Tz. 1358; Kaltschmitt/Streicher/Wiese, Erneuerbare Energien, S. 829, Abb. 11.3, Förstner, Umweltschutztechnik, S.  180 ff.; Voß, in: Wolfrum/Wittig, Energie und Umwelt, S. 232 f.; Schwab, Elektroenergiesysteme, S. 54; Ringel, ZfU 1/2005, 39, 48 u. 57; BerlKommEnR/Säcker/Timmermann, 3. Aufl., Bd.  1, Teil  1, § 1 EnWG, Rn.  40; Roßnagel/ Hentschel, in: Hendler/Marburger/Reiff/Schröder, UTR 2009, S.  253, 269. Leistungsstarke Windenergieanlagen kommen den Stromgestehungskosten fossiler Kraftwerke am nächsten. Sie sind mit Gestehungskosten zwischen 0,05 und 0,09 €/kWh je nach Windhöffigkeit und An­ lagengröße (Kaltschmitt/Streicher/Wiese, Erneuerbare Energien, S. 529) nahe dran, auch ohne EEG-Förderung wirtschaftlich betrieben werden zu können. Auch die Stromgestehungskosten der Wasserkraft (0,057 €/kWh bis 0,077 €/kWh, s. Kaltschmitt/Streicher/Wiese, Erneuerbare Energien, S. 598, Tabelle 8.3) sind relativ niedrig und liegen nur wenige Cent/kWh über denen der fossilen Energien. Die Nutzung von Photovoltaik liegt je nach Anlagenvariante zwischen 0,128 und 0,178 €/kWh, s. Kaltschmitt/Streicher/Wiese, Erneuerbare Energien, S. 433, Tabelle 6.5. Allgemein ist jedoch damit zu rechnen, dass die Stromgestehungskosten für erneuerbare Energie-Technologien (weiter) sinken werden. Innovation, Mengeneffekte und die wachsende Erfahrung tragen regelmäßig dazu bei, s. SRU, UG 2004, BT-Drs. 15/3600, S. 92, Tz. 41; Hennicke/Thomas, in: GfU, Umweltschutz im Energierecht, S.  123 (135 f.); v.  Weizsäcker/Hargroves/Smith, Faktor fünf, S. 52; Kaltschmitt/Streicher/Wiese, Erneuerbare Energien, S. 830 f. 154 Vgl. Lehnert/Templin/Theobald, VerwArch 2011, 83, 84; v. Weizsäcker/Hargroves/Smith, Faktor fünf, S. 165; Kahle, Versorgungssicherheit und Umweltverträglichkeit, S. 345. 155 EEG und KWKG enthalten zwar keine Subventionen im formalen Sinn, da der Staat sich aus dem Finanzfluss heraus hält. Wirtschaftlich und materiell betrachtet sind EEG und KWKG jedoch als Subventionsgesetze zu betrachten, da unter ökonomischen Aspekten eine Subven­ tion immer dann vorliegt, wenn eine an sich nicht marktfähige, weil nicht wettbewerbsfähige Leistung (Produkt oder Dienstleistung) aus bestimmten politischen Gründen eine zwangsweise Unterstützung erfährt, s. Büdenbender, in: FS für Ernst Kutscheidt, 2003, S. 225, 240; vgl. des Weiteren Büdenbender, DVBl. 2005, 1161, 1161, 1166; Britz, in: Fehling/Ruffert, Regulie­ rungsrecht, § 9, Rn. 33; BerlKommEnR/Säcker/TimmermannBd. 1 Teil 1, § 1 EnWG, Rn. 39. 156 Fehling, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 20, Rn. 70. 157 Koenig/Kühling/Rasbach, Energierecht, S. 28 Rn. 3. 158 Vgl. Theobald/Nill-Theobald, Grundzüge des Energiewirtschaftsrechts, S. 502, 518.

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Windenergieanlagen, die vor dem 1.1.2017 in Betrieb genommen wurden, müs­ sen unter der Geltung des EEG 2014 nach § 9 Abs. 6 EEG 2014 sicherstellen, dass am Verknüpfungspunkt ihrer Anlage mit dem Netz die Anforderungen der System­ dienstleistungsverordnung (SDLWindV)159 erfüllt werden, um unter dem Gesichts­ punkt der Netzsystemstabilität besser integriert werden zu können.160 § 3 Nr. 1 EEG 2014 sieht für die Windenergie an Land einen Ausbaupfad von 2.500 MW Nettozubau jährlich vor. Um diesen Ausbaupfad einzuhalten, wurde der Förderung von Strom aus solarer Strahlungsenergie entsprechend auch für die Windenergie an Land mit § 29 EEG 2014 ein sog. „atmender Deckel“ mit zubau­ abhängiger Degression der Fördersätze eingeführt. 2. Windenergieanlagen auf See a) Umweltauswirkungen Bei der Windenergienutzung auf See sind die besonderen Auswirkungen der Anlagen auf den sensiblen Lebensraum von Fischen, Benthos161, Seevögeln und marinen Säugetieren besonders zu berücksichtigen. In der Bauphase können vi­ suelle und auditive Belastungen, Belästigungen durch am Bau beteiligte Fahr­ zeuge und Maschinen, der Verlust von Lebensräumen (z. B. Rast- und Nahrungs­ gebiete)  für Organismen durch Bauaktivitäten, Schadstoffemissionen und eine Trübung des Gewässers durch Sedimentfahnen aufgrund von Fundamentierungs­ arbeiten, bei der Kabelverlegung und bei dem Abstützen und Verankern von Fahr­ zeugen und Maschinen auf dem Meeresgrund verursacht werden.162 Insbeson­ dere die mit dem Bau der Fundamente, also dem Einrammen der Anlagen in den Meeresboden verbundenen Schallemissionen können den empfindlichen Hör- und Orientierungssinn von Schweinswalen, Seehunden und Kegelrobben schädigen. Es ist möglich, dass diese Tiere aus ihren angestammten Revieren vertrieben wer­ den. Benthos und Fische könnten durch Sedimentsaufwirbelungen und Trübungs­ fahnen bei Anlagenbau und Verlegung der Anschlussleitungen zumindest temporär geschädigt werden. Mögliche Störungen in der Betriebsphase sind insbesondere: Visuelle Belastungen, Geräuschemissionen, Schattenwurf durch die Rotorblätter, Vibrationen, zusätzliche elektrische und magnetische Felder, Inanspruchnahme der benötigten Flächen durch die Infrastruktur (Fundamente, Kabel, etc.), Mög­ lichkeit des Austretens von Schadstoffen (Öle, Fette), Veränderung von Sediment­ verteilung und -dynamik, Veränderung von vorhandenen Strömungsverhältnissen, Auswirkungen auf die Qualität der Wasserbeschaffenheit, Kollisionen mit Wind­ 159 Verordnung zu Systemdienstleistungen durch Windenergieanlagen v. 3.7.2009 (BGBl. I S. 1734). 160 Schomerus, in: Frenz/Müggenborg, EEG 2012, § 29 Rn. 69. 161 „Benthos“ bezeichnet die auf dem Meeresboden vorkommenden Lebewesen. 162 BSH, StUK4, S. 6.

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energieanlagen bei Flugbewegungen (Vogelschlag), Barrierewirkung für die Tier­ welt (z. B. bei Vögeln Barrierewirkung auf „Zugstraßen“ oder „Zerschneidung“ der Verbindungen zwischen verschiedenen Rast- und/oder Nahrungsgebieten), Scheuchwirkung (z. B. bei Vögeln langfristiger Verlust von Rast- und Nahrungs­ gebieten), Belastungen durch Wartungs- und Reparaturmaßnahmen.163 Zu be­ fürchten sind des Weiteren dauerhafte Veränderungen der Meeresmorphologie und -geologie, die veränderte Strömungsverhältnisse und Sedimenttransporte bewir­ ken könnten. Durch die mit den Fundamenten eingebrachten Hartsubstrate könnte sich das Artenspektrum vor Ort ändern. Nicht zuletzt besteht ein Kollisionsrisiko für Schiffe. Das Schadenspotential ist hier hoch, insbesondere bei umweltgefähr­ dendem Frachtgut.164 b) Rechtsregime und Regulierungsweisen aa) Anlagengenehmigung Die Genehmigung von Windenergieanlagen auf See in einer Küstenentfernung von bis zu zwölf Seemeilen165 erfolgt grds. nach denselben rechtlichen Vorschrif­ ten wie sie auch für Windenergieanlagen an Land anwendbar sind, also im We­ sentlichen nach den §§ 4 ff. BImSchG, erweitert um die Belange der Schifffahrt und der Bundeswasserstraßen.166 Die Kabelanbindung ist gesondert nach einschlä­ gigen Vorschriften des Wasserstraßen-, Landeswasser-, Deich- und Naturschutz­ recht zu genehmigen.167 Für die Genehmigung von Windenergieanlagen in der deutschen Ausschließ­ lichen Wirtschaftszone (AWZ) in Nord- und Ostsee ist gem. § 2 SeeAnlV168 das Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie (BSH) zuständig. Für die erfor­ derlichen Planfeststellungen und Genehmigungen sind die Vorgaben der SeeAnlV maßgeblich. Umweltbelange sind im Rahmen der Planfeststellungs- und Geneh­ migungsentscheidungen insoweit zu beachten, als dass die Meeresumwelt und der Vogelzug nicht gefährdet werden dürfen (§ 5 Abs. 6 Nr. 2 u. § 7 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 Nr. 2 SeeAnlV). In die Beurteilung, ob eine unzulässige Gefährdung der Meeresumwelt und/oder des Vogelzugs eintreten würde, sind die Ergebnisse einer

163

SRU, SG Meeresumweltschutz, Tz. 450; BSH, StUK4, S. 6. SRU, SG, Meeresumweltschutz, Tz. 450. 165 Nach Art. 2, 3 des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen v. 10.12.1982, um­ gesetzt durch das Vertragsgesetz Seerechtsübereinkommen vom 02.09.1994 (BGBl. 1994 II S. 1798) hat jeder Staat das Recht, die Breite des Küstenmeers und damit seine staatliche Sou­ veränität, bis zu einer Grenze von höchstens 12 Seemeilen von der Küstenline des Staates aus­ zudehnen. 166 Wustlich, ZUR 2007, 122, 123. 167 Wustlich, ZUR 2007, 122, 124. 168 Seeanlagenverordnung vom 23.1.1997 (BGBl. I S. 57). 164

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nach Ziff.  1.6 der Anlage 1 zum UVPG durchzuführenden UVP einzubeziehen. Von besonderer Bedeutung für Anlagenstandort und Zeitpunkt der Inbetriebnahme von Offshore-Anlagen sind des Weiteren die Vorgaben des Offshore-Netzentwick­ lungsplans nach §§ 17b ff. EnWG.169 bb) Förderung durch das Erneuerbare-Energien-Gesetz Die Errichtung und der Betrieb von Offshore-Anlagen wird insbesondere durch die Bestimmungen der §§ 19, 30, 50 EEG 2014 gefördert. Keine Vergütung nach dem EEG wird hingegen nach § 50 Abs.  5 EEG  2014 gewährt, wenn Offshore-­ Anlagen in gem. § 57 i. V. m. § 32 Abs. 2 BNatSchG oder nach Landesrecht beson­ ders geschützten Gebieten liegen. Damit soll die Standortwahl für Windenergie­ anlagen im Sinne naturschutzrechtlicher Vorgaben sichergestellt werden.170 Für Offshore-Anlagen sieht § 3 Nr. 2 EEG 2014 einen Ausbaupfad von 6,5 GW bis 2020 und 15 GW bis 2030 vorgesehen. „Die Einhaltung des Ausbaupfads ab 2020 soll durch Ausschreibung oder andere geeignete, kosteneffiziente Instru­ mente gewährleistet werden.“171 3. Biomassekraftwerke und Biogasanlagen a) Umweltauswirkungen Die Stromerzeugung aus Biomasse erfolgt wie bei den fossilen Kraftwerken durch Verbrennung172 des Primärenergieträgers, der in fester, flüssiger oder in Form von Biogas eingesetzt werden kann173, und dampfangetriebene Turbinen und Generatoren. Mit der Herstellung und dem Bau der erforderlichen Anlagenteile ist der Ver­ brauch von Ressourcen, Energie und Flächen verbunden. Auch das Landschafts­ bild wird durch Bioenergieanlagen verändert. Bei der Verbrennung der Biomasse bzw. des Biogases wird CO2 grundsätzlich in dem Maße freigesetzt, wie es zuvor von der Biomasse aufgenommen wurde.174

169

s. dazu die noch folgenden Ausführungen zur Netzentwicklungsplanung unter Teil 3 B. III. 4.  Zur Kritik dieser Regelung, s. Schomerus, in: Frenz/Müggenborg, EEG 2012, § 31 Rn. 65. 171 BMWi, Eckpunkte für die Reform des EEG, 21.1.2014, S. 7. 172 SRU, SG Biomasse, Tz. 3; S. 21, Abb. 2-2; Roßnagel/Hentschel, in: Hendler/Marburger/ Reiff/Schröder, UTR 2009, S.  253, 263; Kaltschmitt/Hartmann/Hofbauer, Energie aus Bio­ masse, S. 27. 173 SRU, SG Biomasse, Tz. 3. 174 Roßnagel/Hentschel, in: Hendler/Marburger/Reiff/Schröder, UTR 2009, S. 253, 265; SRU, SG Biomasse, Tz. 35. 170

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Daneben werden Schwefeldioxid und Stickoxide175 sowie Stäube176 emittiert. Die Feinstaubbelastung ist hier vergleichsweise hoch, da biogene Brennstoffe über einen höheren Aschegehalt als fossile Brennstoffe verfügen.177 Der Betrieb von Bioenergieanlagen ist darüber hinaus mit Geräusch- und Geruchsemissionen so­ wie Abfallaufkommen verbunden.178 b) Rechtsregime und Regulierungsweisen aa) Anlagengehmigung Die Abgrenzung, ob sich die Genehmigung einer Biogasanlage bzw. eines Bio­ massekraftwerks nach dem BImSchG oder nach BauGB richtet, erfolgt anhand der Vorgaben des Anhangs 1 zur 4. BImSchV179 nach der Feuerungswärmeleistung (Ziff. 1.4.1 für Biogasanlagen, Ziff. 1.2.1 u. 8.2 für Holzkraftwerke), der Durch­ satzkapazität bei der Behandlung von Abfällen bzw. Gülle (Ziff. 8.6 für Biogas­ anlagen) und der Lagerkapazität für Gülle oder Gärreste (Ziff.  9.36 für Biogas­ anlagen). Werden die in diesen Vorschriften enthaltenen Angaben nicht erreicht, sind ein Baugenehmigungsverfahren und ggfs. eine gesonderte Zulassung nach der EG-Verordnung Nr. 1774/2002 über tierische Nebenprodukte180 ausreichend. Je nachdem, welches Genehmigungsverfahren durchzuführen ist, sind um­ weltrechtliche Anforderungen an Bau und Betrieb der Anlage im Rahmen der §§ 5, 6 BImSchG bzw. § 22 BImSchG und § 35 BauGB zu beachten. bb) Förderung durch das Erneuerbare-Energien-Gesetz Die Verstromung der Energie aus Biomasse wird entsprechend der Vorschriften gem. §§ 45 ff. EEG 2014 gefördert. Mit der nunmehr fokussierten Förderung der Vergärung von Bioabfällen und Gülle soll die Umweltverträglichkeit des Biomas­ seeinsatzes gesteuert werden. Darüberhinaus setzt die Förderung der Biomasse­ verstromung voraus, dass den Anforderungen der Biomassestrom-Nachhaltigkeits­ verordnung (BioSt-NachV) entsprochen wird. Damit wird auf der vorgelagerten 175

SRU, SG Biomasse, Tz. 34 u. 36. SRU, SG Biomasse, Tz. 34 u. 48. 177 SRU, SG Biomasse, Tz. 37; Roßnagel/Hentschel, in: Hendler/Marburger/Reiff/Schröder, UTR 2009, S. 253, 265. 178 SRU, SG Biomasse, Tz. 36; Roßnagel/Hentschel, in: Hendler/Marburger/Reiff/Schröder, UTR 2009, S. 253, 306. 179 Vierte Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen) v. 2.5.2013 (BGBl. I S. 973, 3756). 180 Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates v. 3.10.2002 mit Hygienevorschriften für nicht für den menschlichen Verzehr bestimmte tierische Neben­ produkte, ABl. L 273 v. 10.10.2002, S. 1. 176

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Wertschöpfungsstufe der Gewinnung der einzusetzenden Biomasse angesetzt und so die Ausgangsfrage, welche Biomasse auf welche Art und Weise produziert wird, beeinflusst. Mit den Flexibilitätszuschlägen und -prämien nach §§ 52 bis 54 EEG 2014 wird darüber hinaus ein Anreiz gesetzt, die Verstromung von Biomasse zur Unterstützung der Netzstabilität einzusetzen.181 Betreiber von Biogasanlagen erhalten unter den genannten Voraussetzungen Flexibilitätsprämien bzw. -zuschläge für die Bereitstellung zusätzlich installierter Leistung für eine bedarfsorientierte Stromerzeugung. Auf diese Weise soll der große Vorteil der Biomasse gegenüber den dargebotsabhängigen erneuerbaren Energien Wind und Sonne, nämlich dass diese grundsätzlich lagerfähig bzw. speicherbar ist, mobilisiert werden und für die Integration der fluktuierenden erneuerbaren Energien genutzt werden. 4. Photovoltaikanlagen a) Umweltauswirkungen Über Photovoltaikanlagen kann solare Strahlungenergie direkt in elektrische Energie umgewandelt werden.182 Die Herstellung der hierfür benötigten Solarzel­ len aus überwiegend kristallinem Silizium183 und ebenfalls unverzichtbaren selte­ nen Erden184 erfordert den Einsatz von Ressourcen und Energie und trägt damit zur Belastung der Atmosphäre mit Treibhausgasen und klassischen Luftschadstoffen bei.185 Des Weiteren besteht die Gefahr, dass toxische Gase wie z. B. Selenwasser­ stoff (H2Se) freigesetzt werden.186 Der Einsatz von Photovoltaikmodulen im Normalbetrieb auf Dächern verändert im Wesentlichen „nur“ das dörfliche bzw. städtische Erscheinungsbild.187 Dagegen kann die Aufstellung von Solarmodulen auf freien Flächen188 über die wesentlich 181 s. hierzu insb. Wustlich/Müller, ZNER 2011, 380, 394 f.; Theobald/Nill-Theobald, Grund­ züge des Energiewirtschaftsrechts, S. 514. 182 Kaltschmitt/Streicher/Wiese, Erneuerbare Energien, S. 353; Förstner, Umweltschutztech­ nik, S. 188; andere Umwandlungstechniken zur Nutzung der Solarthermik sind z. B. Turm- u. Farm-Solarkraftwerke, Dish/Stirling- u. Dish/Brayton-Anlagen, Aufwindkraftwerke, Solar­ teichkraftwerke. 183 Ausführlich: Kaltschmitt/Streicher/Wiese, Erneuerbare Energien, S. 355 ff. 184 Theobald/Nill-Theobald, Grundzüge des Energiewirtschaftsrechts, S. 470. 185 Die CO2-äquiv. Emissionen liegen je nach Anlagenart und -größe zwischen 27 und 51 t/ GWh, die SO2-äquiv. Emissionen zwischen 142 und 168 kg/GWh, s. Kaltschmitt/Streicher/ Wiese, Erneuerbare Energien, S. 437; vgl. auch SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 82, Tz. 254 u. S. 538, Tz. 1360. 186 Kaltschmitt/Streicher/Wiese, Erneuerbare Energien, S.  440; vgl. auch IPCC, SRREN 2011, TS 3.6.1, S. 50. 187 Kaltschmitt/Streicher/Wiese, Erneuerbare Energien, S. 440; SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 538, Tz. 1360; S. 82, Tz. 254; Roßnagel/Hentschel, in: Hendler/Marburger/Reiff/Schröder, UTR 2009, S. 253, 266. 188 Vgl. IPCC, SRREN 2011, TS 3.6.1, S. 50; Roßnagel/Hentschel, in: Hendler/Marburger/ Reiff/Schröder, UTR 2009, S. 253, 265.

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stärkere Veränderung des Landschaftsbildes hinaus und die eingeschränkte Nutz­ barkeit der Flächen für beispielsweise extensive Schafhaltung189 auch zu lokalen mikroklimatischen Veränderungen führen, da die auftreffende solare Strahlung von Solarzellen in anderem Maße absorbiert und reflektiert wird als vom Boden.190 Nach Betriebsende können die Anlagenteile teilweise rezykliert werden.191 b) Rechtsregime und Regulierungsweisen aa) Anlagengenehmigung Ob Errichtung und Betrieb von Photovoltaikanlagen, die als bauliche Anlagen im Sinne des Baurechts gelten192, genehmigungspflichtig oder genehmigungsfrei sind, bestimmt sich nach den einschlägigen Vorschriften der Landesbauordnungen. Meist wird hier eine Größenschwelle festgelegt, bei deren Überschreiten eine Bau­ genehmigung einzuholen ist.193 Unabhängig von der Genehmigungsbedürftigkeit der Anlage sind bauplanungsrechtliche und bauordnungsrechtliche Vorgaben im­ mer einzuhalten. Bei denkmalgeschützten Gebäuden ist zusätzlich eine denkmal­ schutzrechtliche Erlaubnis erforderlich. bb) Förderung durch das Erneuerbare-Energien-Gesetz Die ausführlichen und differenzierten Fördervoraussetzungen des § 51 EEG 2014 knüpfen insbesondere an örtliche und bauliche Gegebenheiten an, um die Verände­ rung des Orts- und Landschaftsbildes durch die Photovoltaik-Anlagen so gering wie möglich zu halten. Freiflächenanlagen auf Konversionsflächen, die National­

189 Kaltschmitt/Streicher/Wiese, Erneuerbare Energien, S. 440; s. auch Roßnagel/Hentschel, in: Hendler/Marburger/Reiff/Schröder, UTR 2009, S. 253, 266. 190 Vgl. Strauß, Kraftwerkstechnik, S. 64 der Bezug nimmt auf die Provinz Almeria im Süd­ osten Spaniens, wo großflächige Reflektorsysteme eingesetzt werden. Dies könnte weitrei­ chend in den Energiekreislauf der Erde eingreifen. In Almeria habe die Durchschnittstempera­ tur seit 1983 0,6° C abgenommen, während es im Rest von Spanien durchschnittlich um 0,5° C wärmer wurde. Diese außergewöhnliche Temperatursenkung wird auf die Gewächshäuser in Almeria mit einer Gesamtfläche von 26.000 m2 zurückgeführt. 191 Kaltschmitt/Streicher/Wiese, Erneuerbare Energien, S. 442. 192 Vgl. die Legaldefinition des Begriffs der baulichen Anlage in § 2 Abs. 1 Hamburgische Bauordnung (HBauO) v. 14.12.2005, HmbGVBl. Nr. 44 v. 27.12.2005, S. 525. 193 s. bspw. § 60 HBauO: Verfahrensfreie Vorhaben: (1) Verfahrensfreie Vorhaben sind sol­ che, die weder einer Genehmigung noch einer Zustimmung nach diesem Gesetz bedürfen. (2) Verfahrensfrei sind die in der Anlage 2 zu diesem Gesetz bezeichneten Vorhaben. Ziffer 2.2 der Anlage 2 zur HBauO nennt Solarenergieanlagen und Sonnenkollektoren in und an Dach- und Außenwandflächen sowie gebäudeunabhängig mit einer Höhe bis zu 3,0 m und einer Gesamt­ länge bis zu 9,0 m. Unter den Begriff der „gebäudeunabhängigen“ Solarenergieanlagen und Sonnenkollektoren fallen insbesondere Freiflächenanlagen.

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parks oder Naturschutzgebiete sind, erhalten keine Vergütung.194 Für PhotovoltaikFreiflächenanlagen ist nach §§ 2 Abs. 5, 55 EEG 2014 die Ausschreibung der För­ derung von PV-Freiflächenanlagen als Pilotprojekt zu erproben. § 3 Nr. 3 EEG 2014 sieht für Strom aus solarer Strahlungsenergie eine Steigerung der installierten Leis­ tung der Anlagen um 2.500 MW pro Jahr (brutto) vor. Die zubauabhängige Degres­ sion der Fördersätze nach dem „atmenden Deckel“ hat sich für die Erreichung der Ausbauzielkorridore bewährt und wird auch durch das EEG 2014 weitergeführt. 5. Wasserkraftanlagen a) Umweltauswirkungen Auch bei Wasserkraftanlagen trägt die Herstellung der Anlagenteile zu Ener­ gie- und Ressourcenverbrauch und zur Emission von Treibhausgasen, Schwefel­ dioxid und Stickoxiden bei.195 Wasserkraftanlagen verändern das Landschaftsbild und können durch die mit dem erforderlichen Wasseraufstau im Oberwasser ver­ bundenen Umweltauswirkungen ökologische Lebensräume zerstören.196 Die Ver­ ringerung der Fließgeschwindigkeit des Wassers vermindert den Sediment- und Schwebstofftransport197, sodass Kieslücken in bislang grobem Untergrund, die Fi­ schen und Kleinlebewesen als Lebens- und Rückzugsraum dienen konnten, ver­ schlossen werden.198 Im Bereich unterhalb der Wasserkraftanlage kann es dagegen zu verstärkter Auswaschung des Flussbettes, zur Absenkung des Grundwasserkör­ pers und dadurch zur Trockenlegung von Auenwäldern kommen.199 Mit dem Auf­ stau erhöht sich die Wassertemperatur und verringert sich der Sauerstoffgehalt in tiefen Stauräumen. Das Nahrungsangebot sinkt, Ausscheidungen werden lang­ samer abtransportiert.200 Organische Ablagerungen, die sich anaerob abbauen, können Faulgase freisetzen.201 Mit einer Veränderung der Strömungszustände und 194

BT-Drs. 17/6071, S. 46. Die CO2-äquiv. Emissionen bewegen sich abhängig von der Anlagengröße zwischen 5,6 u. 9,4 t/GWh, die SO2-äquiv. Emissionen zwischen 27 u. 38 kg/GWh, s. Kaltschmitt/Streicher/ Wiese, Erneuerbare Energien, S. 601, Tab. 8.4. 196 SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 538, Tz. 1359. 197 IPCC, SRREN 2011, TS 5.6, S. 73. 198 Kaltschmitt/Streicher/Wiese, Erneuerbare Energien, S. 604; vgl. auch SRU, UG 2000, BTDrs. 14/3363, S. 534, Tz. 1346; Roßnagel/Hentschel, in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schrö­ der, UTR 2003, S. 319, 331; Sösemann, Energienetze, S. 86. 199 Kaltschmitt/Streicher/Wiese, Erneuerbare Energien, S. 605; vgl. auch SRU, UG 2000, BTDrs.  14/3363, S.  534, Tz.  1346; Roßnagel/Hentschel, in: Hendler/Marburger/Reiff/Schröder, UTR 2009, S. 253, 262; dies., in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder, UTR 2003, S. 319, 331. 200 Kaltschmitt/Streicher/Wiese, Erneuerbare Energien, S. 607. 201 Kaltschmitt/Streicher/Wiese, Erneuerbare Energien, S. 605; IPCC, SRREN 2011, TS 5.6, S.  74; Roßnagel/Hentschel, in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder, UTR 2003, S.  319, 331. 195

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Teil 2: Stromerzeugung

Querverbauung von Fließgewässern ändert sich in der Regel auch das lokale Ar­ tenspektrum.202 Mit dem Passieren der Turbine sind schließlich Fischverluste ver­ bunden.203 Das Potential zur Nutzung von Wasserkraft zu Elektrizitätsgewinnungszwecken ist in Deutschland bereits zu über 80 % ausgeschöpft.204 Der Neubau weiterer An­ lagen tritt wegen ihrer Barrierewirkung in Konflikt mit Umweltschutzbelangen.205 b) Rechtsregime und Regulierungsweisen aa) Anlagengenehmigung Der Betrieb einer Wasserkraftanlage bedarf einer wasserrechtlichen Gestat­ tung gem. § 8  WHG. Diese ist gem. § 12  WHG zu versagen, wenn schädliche, auch durch Nebenbestimmungen nicht vermeidbare oder nicht ausgleichbare Ge­ wässerveränderungen zu erwarten sind (Nr. 1) oder andere Anforderungen nach öffentlichrechtlichen Vorschriften nicht erfüllt werden (Nr.  2). In diesem Zu­ sammenhang sind insbesondere die zwingenden Vorgaben des § 33  WHG zur Mindestwasserführung206, des § 34 WHG zur Durchgängigkeit oberirdischer Ge­ wässer207 und des § 35 WHG zum Schutz der Fischpopulation208 zu beachten.

202

Kaltschmitt/Streicher/Wiese, Erneuerbare Energien, S. 605; Roßnagel/Hentschel, in: Hend­ ler/Marburger/Reinhardt/Schröder, UTR 2003, S. 319, 330 f.; dies., in: Hendler/Marburger/Reiff/ Schröder, UTR 2009, S. 253, 262; SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 534, Tz. 1346 u. S. 538, Tz. 1359; IPCC, SRREN 2011, TS 5.6, S. 73; Sösemann, Energienetze, S. 87. 203 Kaltschmitt/Streicher/Wiese, Erneuerbare Energien, S. 607; SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S.  534, Tz.  1346; Roßnagel/Hentschel, in: Hendler/Marburger/Reiff/Schröder, UTR 2009, S. 253, 262; dies., in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder, UTR 2003, S. 319, 331. 204 Vgl. Kaltschmitt/Streicher/Wiese, Erneuerbare Energien, S. 612. 205 Kaltschmitt/Streicher/Wiese, Erneuerbare Energien, S.  612  f.; SRU, UG 2000, BTDrs. 14/3363, S. 82, Tz. 254; S. 539, Tz. 1360; S. 534, Tz. 1346; Rebhan, Energiehandbuch, S. 911; IPCC, SRREN 2011, TS 5.6, S. 73. 206 § 33 WHG Mindestwasserführung: „Das Aufstauen eines oberirdischen Gewässers oder das Entnehmen oder Ableiten von Wasser aus einem oberirdischen Gewässer ist nur zulässig, wenn die Abflussmenge erhalten bleibt, die für das Gewässer und andere hiermit verbundene Gewässer erforderlich ist, um den Zielen des § 6 Abs. 1 und der §§ 27 bis 31 zu entsprechen (Mindestwasserführung).“ 207 § 34 Abs. 1 WHG Durchgängigkeit oberirdischer Gewässer: „Die Errichtung, die wesent­ liche Änderung und der Betrieb von Stauanlagen dürfen nur zugelassen werden, wenn durch geeignete Einrichtungen und Betriebsweisen die Durchgängigkeit des Gewässers erhalten oder wiederhergestellt wird, soweit dies erforderlich ist, um die Bewirtschaftungsziele nach Maß­ gabe der §§ 27 bis 31 zu erreichen.“ 208 § 35 Abs.  1 WHG Wasserkraftnutzung: „Die Nutzung von Wasserkraft darf nur zuge­ lassen  werden, wenn auch geeignete Maßnahmen zum Schutz der Fischpopulation ergriffen werden.“

A. Umweltauswirkungen der Stromerzeugung

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Neben den wasserrechtlichen Anforderungen sind einschlägige bau209- und na­ turschutzrechtliche210 Vorgaben gesondert zu beachten. bb) Förderung durch das Erneuerbare-Energien-Gesetz Strom aus Wasserkraftanlagen wird maßgeblich durch die Bestimmungen des EEG 2014 mit den anzulegenden Werten nach § 40 EEG 2014 gefördert. Der För­ deranspruch steht dabei unter dem Vorbehalt des § 40 Abs. 4 EEG 2014, dass die Anlage 1. im räumlichen Zusammenhang mit einer ganz oder teilweise bereits be­ stehenden oder einer vorrangig zu anderen Zwecken als der Erzeugung von Strom aus Wasserkraft neu zu errichtenden Stauanlage oder 2. ohne durchgehende Quer­ verbauung errichtet worden ist. Damit wird verhindert, dass eigens für die Elektri­ zitätsgewinnung aus Wasserkraft Fließgewässer aufgestaut werden bzw. dass die Fließgewässer durch eine Querverbauung durchgehend zerschnitten werden. 6. Energetische Abfallverwertung a) Umweltauswirkungen Die für die Stromerzeugung erforderliche Energie wird bei der energetischen Abfallverwertung entweder durch Verbrennung des Abfalls als solchem oder durch Verbrennung des auf Deponien entstehenden Deponiegases211 freigesetzt.212 Depo­ niegas besteht zu 30 bis 60 % aus Methan (CH4), zu 30 bis 50 % aus Kohlenstoff­ dioxid (CO2), ca. 2 % bestehen aus einem Gasgemisch an Schwefelwasserstoff, Kohlenmonoxid, Stickstoff und anderen Spurengasen.213 Die Nutzung der im Abfallaufkommen befindlichen Energie trägt zur Vermin­ derung der Gesamttreibhausgasemissionen bei. Mit der Verbrennung von Deponie­ gas wird verhindert, dass die Treibhausgase Methan und Kohlenstoffdioxid in die Atmosphäre gelangen. Für den Zeitraum von 1990 bis 2008 konnten dadurch CO2-

209

Wasserkraftanlagen zählen gem. § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB zu den privilegierten Vorhaben. Wasserkraftanlagen sind in der Regel als Eingriff in Natur und Landschaft zu qualifizie­ ren. Die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung der §§ 14 ff.  BNatSchG ist im Rahmen der wasserrechtlichen Gestattung als Trägerverfahren zu prüfen. 211 § 2  Nr.  14  Deponieverordnung v. 27.4.2009 (BGBl. I S.  900) definiert Deponiegas als die durch Reaktionen der abgelagerten Abfälle entstandenen Gase. Es ist das Produkt des mikrobiologischen Abbaus (Vergärung) organischer Substanzen im Abfall, s. Kahle, in: Res­ höft/Schäfermeier, EEG, § 24 Rn. 9; Salje, EEG, § 3 Rn. 39; Förstner, Umweltschutztechnik, S. 426. 212 Dieckmann/Reese, in: Koch, Umweltrecht, § 6, Rn.  7; Förstner, Umweltschutztechnik, S. 426. 213 Förstner, Umweltschutztechnik, S. 426. 210

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Teil 2: Stromerzeugung

Äquivalent-Emissionen in Höhe von 28 Mio. t eingespart werden.214 Zugleich kön­ nen durch die energetische Abfallverwertung fossile Brennstoffe ersetzt und so de­ ren unvermeidliche CO2-Emissionen eingespart werden.215 b) Rechtsregime und Regulierungsweisen aa) Anlagengenehmigung Die Zulassung von Anlagen, in denen Abfälle entsorgt werden, erfolgt ent­ sprechend der §§ 34 ff.  KrWG. Dabei sind insbesondere immissionsschutzrecht­ liche Anforderungen216 zu beachten. Von einer Deponie ausgehendes Deponie­ gas ist entsprechend der Vorgaben des § 12 Abs. 3 S. 2 Nr. 2 Deponieverordnung (DepV)217 i. V. m. Nr.  7 des Anhangs  5 zur DepV zu erfassen. Da Abfallentsor­ gungsanlagen nicht eigens zum Zweck der Stromerzeugung errichtet und betrie­ ben werden, wird an dieser Stelle auf eine eingehendere Betrachtung der Anlagen­ genehmigungsvoraussetzungen verzichtet. Diese Vorschriften dienen nicht der Reduzierung der Umweltbelastungen durch Stromerzeugung bei Abfallverbren­ nung, sondern der Reduzierung der Umweltbelastungen durch die ohnehin not­ wendige Abfallentsorgung. bb) Förderung durch das Erneuerbare-Energien-Gesetz Die energetische Nutzung von Deponiegas wird durch die Bestimmungen des EEG  2014 und hier insbesondere durch die gesetzlich festgelegten anzulegen­ den Werte des § 41 EEG 2014 gefördert. Weitere umweltrelevante Steuerungsele­ mente finden sich in dieser Vorschrift nicht. Umweltrechtliche Vorgaben ergeben sich allein aus den einschlägigen Vorschriften des Kreislaufwirtschafts- und Im­ missionsschutzrechts sowie evtl. weiteren einschlägigen Vorschriften. Eine um­ weltorientierte Steuerung der Gewinnung von Deponiegas im Rahmen der För­ derungsvorschriften des EEG ist auch weder erforderlich noch sinnvoll, da es für

214

UBA, Klimarelevanz der Abfallwirtschaft, 2011, S. 2. Dieckmann/Reese, in: Koch, Umweltrecht, § 6 Rn. 13. Die mit dem Betrieb der Deponien und Verbrennungsanlagen auftretenden Umweltbelastungen wie die Emission von CO2, poly­ chlorierten Dibenzo-p-dioxine und Dibenzofurane (PCDD/PCDF), Stickoxid, krebserregen­ den Dioxinen und Quecksilber (s. Dehoust et al., Klimaschutzpotenziale der Abfallwirtschaft, S. 17; Dieckmann/Reese, in: Koch, Umweltrecht, § 6 Rn. 9), sind dagegen nicht auf die ener­ getischen Nutzungsmöglichkeiten des Abfalls, sondern auf die ohnehin zwingend erforderliche Abfallbewältigung zurückzuführen. 216 Insbesondere der Siebzehnten Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissions­ schutzgesetzes (Verordnung über die Verbrennung und die Mitverbrennung von Abfällen − 17. BImSchV) v. 2.5.2013 (BGBl. I S. 1021, 1044). 217 Deponieverordnung v. 27.4.2009 (BGBl. I S. 900). 215

A. Umweltauswirkungen der Stromerzeugung

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das Klima von Vorteil ist, wenn das ohnehin entstehende Deponiegas energetisch genutzt wird, anstatt dass es ungenutzt in die Atmosphäre entweicht.218 Dasselbe gilt für die energetische Nutzung und Förderung der Stromgewinnung aus Klärgas gem. § 42 EEG 2014 und aus Grubengas gem. § 43 EEG 2014. 7. Verpflichtende Direktvermarktung des EEG Mit der Novellierung des EEG im Jahr 2014 wurde ein Systemwechsel von einer grundsätzlichen Einspeisevergütung zu einer verpflichtenden Direktvermarktung eingeführt. Nach den §§ 19 Abs. 1, 34 bis 39 EEG 2014 ist der in EEG-Anlagen erzeugte Strom grundsätzlich direkt zu vermarkten. Für die Direktvermarktung kann der Anlagenbetreiber von dem Netzbetreiber nach § 34 EEG 2014 die Markt­ prämie verlangen. Eine Einspeisevergütung, wie sie bislang üblich war, ist nach § 37 EEG 2014 nur unter den dort genannten Voraussetzungen, insbesondere den Abzügen nach Abs. 3 und nur für Anlagen bis 500 kW nur noch bis zum 31.12.2015 möglich. Danach wird der grundsätzliche Vergütungsanspruch nur noch für Anla­ gen bis höchstens 100 kW gewährt. Mit der verpflichtenden Direktvermarktung setzt das EEG einen grundlegenden Anreiz, regenerativ erzeugten Strom nicht allein­ pauschal und fest vom Netzbetreiber vergüten zu lassen, sondern bedarfs­orientiert zu erzeugen219 und selbst auf dem Strommarkt zu platzieren.220

IV. Zukunftstechnologien Als derzeit noch nicht ausgereifte aber in der Entwicklung befindliche Elektri­ zitätserzeugungstechnologien könnten zukünftig die Kernfusion221 und die Brenn­ stoffzelltechnologie222 in nicht unwesentlichem Umfang zur Stromversorgung beitragen. Umfangreiche Forschungsarbeiten werden bereits seit längerem unternommen, um das Energiegewinnungsprinzip der Sonne, die Kernfusion, bei der vier Wasser­ stoffkerne zu einem Heliumkern verschmelzen,223 technisch zu rekonstruieren. Die entsprechende Technologie befindet sich noch im Entwicklungsstadium.224

218

Vgl. Salje, EEG, § 3 Rn. 39. Theobald/Nill-Theobald, Grundzüge des Energiewirtschaftsrechts, S. 514. 220 Grundlegend: Wustlich/Müller, ZNER 2011, 380, 382 ff.; Schomerus/Henkel, ER 2012, S. 13 ff. 221 Vgl. Strauß, Kraftwerkstechnik, S. 431; kritisch: v. Weizsäcker/Lovins/Lovins, Faktor Vier, S. 280. 222 Förstner, Umweltschutztechnik, S. 164; Sösemann, Energienetze, S. 39. 223 Strauß, Kraftwerkstechnik, S. 52 u. 431 ff. 224 Vgl. https://www.iter.org und http://www.ipp.mpg.de/7332/energiequelle, Abrufdatum 3.1.2015. 219

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Teil 2: Stromerzeugung

In der Entwicklung etwas fortgeschrittener aber ebenfalls noch nicht flächen­ deckend einsetzbar ist die Brennstoffzelltechnologie. In einer Brennstoffzelle kön­ nen aus chemischer Energie in Form von Wasserstoff, Erdgas oder Methanol mit hohen Wirkungsgraden und geringem Schadstoffausstoß Strom und Wärme er­ zeugt werden.225 Vorteile dieser Energieumwandlungstechnik sind geringe Schad­ stoffemissionen, ein nahezu lautloser Betrieb, eine effiziente Verwertung der Energierohstoffe und ein breites Leistungsspektrum der Technologie (Einsatz­ möglichkeiten von kleinen technischen Geräten, z. B. eines Notebooks bis hin zu Kraftwerken im Megawatt-Bereich).226 Inwieweit Kernfusion und Brennstoffzell­ technologie die Umwelt entlasten oder belasten, kann derzeit noch nicht abschlie­ ßend beurteilt werden.227

B. Anknüpfungspunkte des EnWG I. Elektrizitätserzeugung als Gegenstand des Umweltverträglichkeitsbegriffs gem. § 3 Nr. 33 EnWG 1. Nachhaltiger, insbesondere rationeller und sparsamer Umgang mit Energie, § 3 Nr. 33, 1. Fall EnWG Die Wertschöpfungsstufe der Elektrizitätserzeugung ist vom Anwendungsbe­ reich des EnWG grds. erfasst, da § 3 Nr. 36 EnWG die Erzeugung oder Gewinnung von Energie zur Belieferung von Kunden unter den Begriff der Versorgung fasst. Für die Stromerzeugung gilt damit die Forderung des § 3 Nr. 33, 1. Fall EnWG, dass die Energieversorgung den Erfordernissen eines nachhaltigen228, insbeson­ 225 Förstner, Umweltschutztechnik, S. 164; vgl. auch Kuxenko, Umweltverträgliche Energie­ versorgung, S. 60 f.; ders., NuR 2003, 332, 334. 226 Förstner, Umweltschutztechnik, S. 164. 227 s. dazu die kritischen Ausführungen bei Breuer, in: Dolde, Umweltrecht im Wandel, 915, 942; v. Weizsäcker/Lovins/Lovins, Faktor Vier, S. 276 ff. 228 Die Forderung nach einem „nachhaltigen“ Umgang mit Energie wurde 2005 in das EnWG aufgenommen, s. BGBl. I 2005, S.  1970. Zum allgemeingültigen, weiten Begriff der Nach­ haltigkeit s. World Commission on Environment and Development, Our Common Future („Brundtland-Bericht“), S. 8; Erklärung der Konferenz für Umwelt und Entwicklung der Ver­ einten Nationen vom 14.6.1992 in Rio de Janeiro (sog. „Rio-Deklaration“); SRU, UG 2002, BT-Drs.  14/8792, S.  21, Tz.  1, S.  67, Tz.  30 f.; SRU, SG Biomasse, Tz.  52; IPCC, SRREN 2011, TS 9.1, S.  125 u. 9.6, S.  139; BerlKommEnR/Timmermann, 3. Aufl., Bd.  2, Einl. A, Rn. 3 ff.; Frenzel, Nachhaltigkeit; Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, § 1 Rn. 64; Kloepfer, Umweltrecht, § 4 Rn.  31 ff., S.  183 f.; Kuxenko, Umweltverträgliche Energieversorgung, S. 22 ff. u. S. 109 ff.; Murswiek, in: Sachs, GG, Art. 20a, Rn. 37 ff.; Ramsauer, in: Koch, Um­ weltrecht, § 3 Rn. 43 ff.; Rodi, in: GfU, Umweltschutz im Energierecht, S. 17 (20); ders., EurUP 2005, 165, 166; Sanden, Umweltrecht, § 4, Rn 1 ff., S. 62 ff.; Schmidt/Kahl/Gärditz, Umwelt­ recht, § 4, Rn.  28 ff.; Sösemann, Energienetze, S.  62 ff.; Sparwasser/Engel/Voßkuhle, Um­ weltrecht, § 2 Rn. 23 ff., S. 73 ff.; v. Weizsäcker/Lovins/Lovins, Faktor Vier, S. 239 ff. Zu den das Nachhaltigkeitsprinzip operationalisierenden Managementregeln: Enquête-Kommission,

B. Anknüpfungspunkte des EnWG

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dere rationellen und sparsamen Umgangs mit Energie genüge. Ein „rationeller“ Umgang mit Energie verlangt „vernünftiges, zweckmäßiges, sparsames“229 Vor­ gehen. Der Umgang mit Energie ist grundsätzlich umso rationeller und sparsamer, je effizienter er erfolgt.230 Der Begriff der Effizienz beschreibt das Verhältnis von In- und Output. „Aus ökonomischer Sicht bedeutet Effizienz generell, dass entwe­ der ein gegebenes Ziel durch Einsatz möglichst weniger Ressourcen erreicht wird oder eine bestimmte Menge von Ressourcen so kombiniert wird, dass daraus ein maximal mögliches Ergebnis resultiert.“231 Ziel ist es, aus einer eingesetzten Res­ source so viel Nutzenergie wie möglich zu gewinnen.232 Bei der Elektrizitätserzeu­ gung sind folglich die grundsätzlich unvermeidlichen Umwandlungsverluste so gering wie möglich zu halten, indem technische Möglichkeiten zur Verbesserung des Wirkungsgrades genutzt werden.233 Ein direkter Bezug zu den Umweltauswirkungen der Energieversorgung wird mit dieser Forderung noch nicht hergestellt. Die Regelung des § 3 Nr. 33, 1. Fall EnWG strebt zunächst nur die Ausnutzung technischer Möglichkeiten an. Der Zusammen­ hang zur Umweltverträglichkeit der Energieversorgung kann erst hergestellt wer­ den, wenn die Umweltbelastung (z. B. die Menge der CO2-Emissionen) in ein Ver­ hältnis zur erzeugten kWh bzw. GWh gesetzt wird. Je weniger Emissionen für eine kWh ausgestoßen werden, desto effizienter ist die jeweilige Umwandlungstechnolo­ gie.234 Vorteilhaft für die Umwelt ist hier nur im Rahmen eines Vergleichs, dass eine höhere Ressourcenausbeute bei der Elektrizitätsproduktion die Umwelt weniger belastet als ein unnötig hoher Ressourceneinsatz. Nicht in Rechnung gestellt wird jedoch, dass auch eine noch so effiziente Energieversorgung die Umwelt über das Maß ihrer Aufnahmekapazitäten hinaus belasten könnte. Im Sinne des § 3 Nr. 33, 1. Fall EnWG könnte sowohl die Stromerzeugung in einem Braunkohlekraftwerk als auch in einem Atomkraftwerk als auch in einem Wasserkraftwerk jeweils als Indus­triegesellschaft gestalten, S.  31 ff. u. 45 ff.; SRU, UG 1994, BT-Drs.  12/6995, S.  83 f., Tz.  136; Bundesregierung, Perspektiven für Deutschland, 2002, S.  50 f.; Schmidt/Kahl/Gärditz, Umweltrecht, § 4 Rn. 30; BerlKommEnR/Timmermann, 3. Aufl., Bd. 2, Einl. A, Rn. 5; Murswiek, in: Sachs, GG, Art. 20a, Rn. 38; Kuxenko, Umweltverträgliche Energieversorgung, S. 30 f.; Sösemann, Energienetze, S. 64. Auf die Schwierigkeiten, die mit der Nachhaltigkeit als (alleinigem) Tatbestandsmerkmal verbunden sind bzw. wären, weisen z. B. Sparwasser/Engel/ Vosskuhle, Umweltrecht, § 2 Rn. 23, S. 73 f. u. Sösemann, Energienetze, S. 64 hin. 229 So die Definition des Begriffs „rationell“ nach Duden, Fremdwörterbuch, S. 885, der Ein­ trag: „rationell“. 230 Büdenbender, DVBl. 2005, 1161, 1162; Kahle, Versorgungssicherheit und Umweltver­ träglichkeit, S.  117 ff.; Kuxenko, Umweltverträgliche Energieversorgung, S.  54; Sösemann, Energienetze, S. 65; Keyhanian, Energieeinsparung, S. 344. 231 BerlKommEnR/Berndt/Franz/Angenendt, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 1, Vor § 21a EnWG, Rn. 78. 232 Vgl. Büdenbender, DVBl. 2005, 1161, 1162; ders. EnWG § 1 Rn 28; Kuxenko, Umwelt­ verträgliche Energieversorgung, S. 54; Kahle, Versorgungssicherheit und Umweltverträglich­ keit, S. 118 f.; Keyhanian, Energieeinsparung, S. 344 f. 233 Büdenbender, DVBl. 2005, 1161, 1162; Kahl, JuS 2010, 599, 602; Schomerus, NVwZ 2009, 418, 418; BerlKommEnR/Säcker/Timmermann, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 1, § 1 EnWG, Rn. 32. 234 Vgl. Büdenbender, EnWG 1998, § 2 Rn. 65.

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Teil 2: Stromerzeugung

rationell und sparsam qualifiziert werden. Eine Aussage über die Umweltverträg­ lichkeit wird damit nicht gemacht, diese Umweltauswirkungen sind bei diesen ver­ schiedenen Umwandlungstechnologien vielmehr jeweils unterschiedlich zu bewer­ ten. Eine Konversionsanlage kann also gleichzeitig hocheffizient und trotzdem stark umweltbelastend sein. Unabhängig von der jeweiligen Effizienz einer Technologie besteht damit die Gefahr, dass die zwangsläufig emittierten Umweltschadstoffe die Anpassungsfähigkeit der Umwelt überschreiten. „Effizienz sagt noch nichts über den Gesamtverbrauch aus, und auf den kommt es ökologisch letztendlich an.“235 Das Effizienzkriterium zieht keine absolute Belastungsgrenze zugunsten der Um­ welt. Umweltschädigende Emissionen werden nicht begrenzt, sondern nur in ein Verhältnis zu dem Elektrizitätsgewinn gesetzt.236 § 3 Nr. 33, 1. Fall EnWG ist Teil der Begriffsbestimmung der „Umweltverträg­ lichkeit“ und als solcher grundsätzlich als ökologischer Maßstab zu verstehen. Die Forderung eines rationellen und sparsamen Umgangs mit Energie ist mit dessen ökologischer Nachhaltigkeit jedoch nicht verknüpft, sondern stellt ein rein wirt­ schaftliches Kriterium, nämlich das der Effizienz, auf. Aus dem ursprünglich öko­ logisch motivierten Gesetzesziel wird in dieser Form ein wirtschaftliches Ziel, das dazu beitragen kann, die Umweltbelastungen zu reduzieren, über die Frage, ob die jeweiligen Belastungen von der Umwelt tatsächlich (noch) „vertragen“ werden können, jedoch keine Aussage trifft.237 2. Gewährleistung einer schonenden und dauerhaften Nutzung von Ressourcen, § 3 Nr. 33, 2. Fall EnWG Auch das Gebot, Ressourcen schonend und dauerhaft zu nutzen, findet bei der Umwandlung von Ressourcen in Elektrizität, also der Primärenergieträger Kohle, Gas, Öl, Uran und erneuerbare Energiequellen, Anwendung. Ressourcen werden dann schonend genutzt, wenn von ihnen so wenig „wie möglich eingesetzt werden, um die zur Erfüllung des Versorgungsauftrages benötigte Menge an Elektrizität oder Gas zu gewinnen.“238 Damit wird die Dauer der Verfügbarkeit der Ressourcen 235

v. Weizsäcker/Hargroves/Smith, Faktor fünf, S.  294; vgl. auch Ekardt, ZUR Sonderheft 2004, 405, 410: „Wirtschaftlichkeit ist sprachlich zunächst ein Synonym für Effizienz, bezieht sich also relativ auf ein Kosten-Nutzen-Verhältnis in der Verfolgung eines (damit nicht weiter determinierten) Ziels.“ sowie Behrends, ZNER 2000, 184, 189: „Allein ein rationellerer und sparsamerer Umgang mit Energie (Einsparungsprinzip) reicht zu einer effektiven Minderung des Schadstoffausstoßes im Bereich der Energiewirtschaft nicht aus.“ 236 Vgl. auch Theobald/Nill-Theobald, Grundzüge des Energiewirtschaftsrechts, S. 561. 237 A. A. wohl Theobald/Nill-Theobald, Grundzüge des Energiewirtschaftsrechts, S. 562, die ausführen, dass eine Steigerung der Energieeffizienz neben Energiekosten auch Umweltbelas­ tungen reduziere und so zu einem grundsätzlichen Gleichklang von Ökonomie und Ökologie führten und als politisches Ziel weitgehend unumstritten mache. 238 Büdenbender, EnWG, § 2 Rn. 63.

B. Anknüpfungspunkte des EnWG

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verlängert.239 Das Ziel, so wenig Ressourcen wie möglich einzusetzen, um die be­ nötigte Menge an Elektrizität zu gewinnen, betrifft das Verhältnis von In- und Out­ put und damit die Effizienz bei der Umwandlung von Primärenergien in Elektrizi­ tät in Kraftwerken bzw. Energieanlagen.240 Betrachtet man ausschließlich die zur Verfügung stehende Menge der Primärenergieträger als Ressourcen, so wird die zeitliche Dimension des § 3 Nr. 33, 2. Fall EnWG deutlich.241 Die „dauerhafte Nut­ zung von Ressourcen“ hätte präziser als „dauerhafte Nutzbarkeit von Ressourcen“ formuliert werden können. Denn nicht der Prozess des Nutzens soll dauerhaft sein, sondern die Reichweite der Ressourcen soll gestreckt werden, damit sie langfris­ tig zur Nutzung eingesetzt werden können. § 3 Nr. 33, 2. Fall EnWG normiert da­ mit ein Prinzip der dauerhaften Ressourcennutzbarkeit.242 Ziel ist die langfristige Verfügbarkeit von (energetisch nutzbaren) Ressourcen.243 Die möglichst effiziente Nutzung von fossilen Energieträgern, Kernbrennstoffen und in gewissem Rahmen auch von Biomasse trägt dazu bei, dass diese Ressourcen länger zur Verfügung ste­ hen, als bei ineffizienter Nutzung. Konsequenterweise ist das Ressourcenschonungsgebot primärenergieträgerübergreifend zu verstehen: Knappe Primärenergieträger sind, soweit dies mög­ lich ist, durch reichlicher vorhandene Primärenergieträger zu ersetzen.244 Da er­ neuerbare Energien länger verfügbar sind bzw. schneller regenerieren, sind sie damit den knapper werdenden fossilen Primärenergieträgern grundsätzlich vor­ zuziehen. § 3 Nr. 33, 2. Fall EnWG ist insofern eine „Aufforderung des Gesetz­ gebers, den Primärenergieverbrauch immer stärker auf erneuerbare Energieträger umzuschichten.245 Auch der 2. Fall des § 3 Nr. 33 EnWG verfolgt in erster Line ökonomisch nach­ haltige Zwecke. Wie bereits der erste Fall ist die Belastung der Umwelt nur insoweit davon berührt, als dass eine effiziente Ressourcennutzung weniger umweltbelas­ tend ist als eine ineffiziente. Die Belastung der Umwelt als solche wird auch durch das Ressourcenschonungsgebot weder verhindert noch eingeschränkt. Es trifft keine Aussage dazu, ob der Einsatz einer bestimmten Ressource aus Umwelt- (nicht: aus Verfügbarkeits-)Gründen, vorzuziehen wäre. Wäre beispielsweise Uran in un­ erschöpflichen Mengen leicht verfügbar, so wäre nach § 3 Nr. 33, 2. Fall EnWG die 239

Büdenbender, EnWG, § 2 Rn. 64. Büdenbender, EnWG, § 2 Rn. 63; dem folgend: Sösemann, Energienetze, S. 66 f.; des Wei­ teren: Salje, EnWG, § 3 Rn. 232; BerlKommEnR/Säcker/Timmermann, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 1, § 1 EnWG, Rn. 33; Kahle, Versorgungssicherheit und Umweltverträglichkeit, S. 119, 266; Kuxenko, NuR 2003, 332, 334; ders., Umweltverträgliche Energieversorgung, S. 60; Keyhanian, Energieeinsparung, S. 347. 241 Büdenbender, EnWG, § 2 Rn. 64; Sösemann, Energienetze, S. 67. 242 Andere Bezeichnungen bei Salje, UPR 1998, 201, 203: „Nachhaltigkeitsprinzip“ und Sösemann, Energienetze, S. 67 f.: „Grundsatz des Ressourcenerhalts“. 243 Salje, EnWG, § 3 Rn. 231; Kuxenko, Umweltverträgliche Energieversorgung, S. 38. 244 Büdenbender, EnWG 1998, § 2 Rn. 64; Salje, EnWG, § 3 Rn. 231. 245 Salje, EnWG, § 3 Rn. 231; vgl. auch Büdenbender, EnWG 98, § 2 Rn. 64; Kuxenko, NuR 2003, 332, 334; Sösemann, Energienetze, S. 67 f. 240

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Teil 2: Stromerzeugung

verstärkte (effiziente) Nutzung der Kernspaltungstechnologie und nicht zwangsläu­ fig der Einsatz erneuerbarer Energien zu empfehlen. Welche Umweltauswirkungen durch eine spezielle Umwandlungstechnologie auftreten, ist auch im Rahmen des Ressourcenschonungsgebots nicht von Bedeutung.246 3. Möglichst geringe Belastung der Umwelt, § 3 Nr. 33, 3. Fall EnWG Erst der dritte Fall des § 3 Nr. 33 EnWG nimmt direkten Bezug auf die unver­ meidlichen Umweltauswirkungen der Elektrizitätsversorgung und fordert, die Umwelt möglichst wenig zu belasten (Belastungsminimierungsprinzip247). Wäh­ rend die ersten beiden Fälle des § 3 Nr. 33 EnWG an der Ursache der Umwelt­ belastung ansetzen und effiziente Kraftwerke bzw. den vorrangigen Einsatz reich­ lich vorhandener Primärenergieträger fordern, bezieht sich der 3.  Fall auf die Wirkung der Stromerzeugung in Kraftwerken auf die Umwelt, nämlich die Um­ weltbelastung. Der 3. Fall verfolgt damit qualitativ ein anderes Ziel als die bei­ den ersten Fälle des § 3 Nr. 33 EnWG.248 Ebenso wie die zuvor genannten Fälle setzt auch § 3 Nr. 3, 3. Fall EnWG der Gesamtumweltbelastung keine strikte Be­ lastungsgrenze. 4. Besondere Bedeutung von Kraft-Wärme-Kopplung und erneuerbaren Energien Mit dem letzten Halbsatz des § 3 Nr. 33 EnWG werden die Umwandlungstech­ nologien der Kraft-Wärme-Kopplung und der Erneuerbare-Energien-Anlagen be­ sonders hervorgehoben. Neue oder zusätzliche Kriterien, wann eine Energiever­ 246 Auch Salje, UPR 1998, 201, 204, der ausführt, dass erneuerbare Energieträger „dem Nachhaltigkeitsprinzip am besten entsprechen, weil die Energieträger ubiquitär verfügbar sind oder nachwachsen“ und dass „eine auf erneuerbaren Energiequellen basierende Energiever­ sorgung dem Ideal größtmöglicher Umweltverträglichkeit entsprechen würde“, bezieht sich hier lediglich auf die ubiquitäre Verfügbarkeit und die Fähigkeit zur Regeneration und damit auf wirtschaftliche, nicht umweltschützende Aspekte. Der Vorrang der ökonomisch motivier­ ten Ressourcenschonung wird kritisiert von der Enquête-Kommission, Industriegesellschaft ge­ stalten, S. 447: „Wesentliche Frage der ökologischen Betrachtung ist dabei z. B. nicht als pri­ märer Aspekt die Verfügbarkeit eines Energieträgers an sich, sondern als sekundärer Aspekt die Verlagerung des Kohlenstoffpools aus fossilen Lagerstätten in die Atmosphäre mit den ent­ sprechenden Konsequenzen des Treibhauseffektes.“ 247 So genannt von Salje, EnWG, § 3 Rn. 233. 248 Insofern ist es abzulehnen, den Regelungsgegenstand des § 3 Nr. 33, 3. Fall EnWG als „alle sonstigen Umweltbelastungen“ zu beschreiben, so aber Kuxenko, Umweltverträgliche Energieversorgung, S. 51 u. S. 65; ders., NuR 2003, S. 332, 334; Kahle, Versorgungssicherheit und Umweltverträglichkeit, S. 117, 119. Erfasst werden nicht „alle sonstigen“ Umweltauswir­ kungen, sondern erstmals die eigentlichen Umweltauswirkungen selbst.

B. Anknüpfungspunkte des EnWG

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sorgung als „umweltverträglich“ gilt, werden damit nicht aufgestellt. Vielmehr wird unterstellt, dass KWK und erneuerbare Energien dazu beitragen können, dass die in den Fällen 1 bis 3 genannten Kriterien erfüllt werden und die Energieversor­ gung auf diese Weise möglichst umweltverträglich erfolgt.249 a) Kraft-Wärme-Kopplung Kraft-Wärme-Kopplung (KWK) wird definiert als die gleichzeitige Umwandlung von eingesetzter Energie in elektrische Energie und in Nutzwärme in einer ortsfes­ ten technischen Anlage, § 3 Abs. 1 S. 1 KWKG250. Die bei dem Umwandlungsvor­ gang von Primärenergie in Elektrizität unvermeidlich freiwerdende Abwärme ver­ pufft also nicht einfach, sondern wird genutzt.251 Im Gegensatz zu konventionellen fossilen Kraftwerken, in denen Wirkungsgrade von 40 % bis 50 % erreicht werden, können KWK-Anlagen auf diese Weise 85 % bis 90 % der eingesetzten Primärener­ gie in Nutzenergie (also Elektrizität und Nutzwärme) umwandeln.252 Die dezentrale Erzeugungsstruktur trägt dazu bei, dass Übertragungs­verluste vermieden werden.253 KWK gilt daher als besonders effiziente Umwandlungstechnologie. Im Vergleich zu konventionellen Anlagen, die Strom und Wärme getrennt bereitstellen, gehen von KWK-Anlagen etwa 34 % weniger CO2-Emissionen aus.254 Betrachtet man den Verbrauch von Elektrizität und Wärme insgesamt, so erfül­ len KWK-Technologien die Gebote des § 3 Nr. 33, 1. u. 2. Fall EnWG.255 Bei iso­ lierter Betrachtung der Stromerzeugung sind KWK-Anlagen jedoch nicht effi­ 249 Sösemann, Energienetze, S. 70 qualifiziert den letzten Halbsatz des § 3 Nr. 33 EnWG als Regelvermutung, da das Gesetz grundsätzlich vermute, dass beide Energieproduktionsformen das Umweltverträglichkeitsziel besonders wirksam erfüllen können. 250 Kraft-Wärme-Kopplungsgesetz vom 19.3.2002 (BGBl. I S. 1092). 251 Als Nutzwärme kommen sowohl Prozesswärme (Dampf für den Industriebedarf) als auch Fernwärme (Heißwasser für Nah- und Fernwärmenetze)  sowie Nutzkälte in Betracht, Salje, EnWG, § 3 Rn. 235; weitere Ausführungen zur KWK-Technik bei: Deggim/Stapper, in: Barz/ Hülster/Kraemer/Ströbele, Energie und Umwelt, S. 51 f.; Kuxenko, Umweltverträgliche Ener­ gieversorgung, S. 71 ff. 252 Förstner, Umweltschutztechnik, S. 160; Jacobshagen, ZUR 2008, 449, 449 nennt einen Wirkungsgrad von 80–95 %. 253 Hermes, in: FS f. Eckard Rehbinder, 2007, S. 569, 582. 254 Jacobshagen, ZUR 2008, 449, 449; vgl. auch Büdenbender, DVBl. 2005, 1161, 1162; ders., in: FS für Ernst Kutscheidt, 2003, S.  225, 226; Tettinger, in: Dolde, Umweltrecht im Wandel, 949, 967; Hermes, in: FS f. Eckard Rehbinder, 2007, S. 569, 582; Kahle, Versorgungs­ sicherheit und Umweltverträglichkeit, S. 250; Lang, Regulierung, S. 181; Sösemann, Energie­ netze, S. 91 f. 255 Vgl. BerlKommEnR/Säcker/Timmermann, 3. Aufl., Bd.  1 Teil  1, § 1 EnWG, Rn.  32 f.; vgl. auch Büdenbender, in: FS für Ernst Kutscheidt, 2003, S.  225, 235; ders., DVBl. 2005, 1161, 1162; Kahle, Versorgungssicherheit und Umweltverträglichkeit, S. 326 ff. m. w. N.; Jänicke/Wiesenthal, ZUR Sonderheft 2004, 385, 390; Kuxenko, Umweltverträgliche Energiever­ sorgung, S. 54; unter Bezugnahme auf § 3 Nr. 33, 2. Fall: Salje, EnWG, § 3 Rn. 232; Kuxenko, NuR 2003, 332, 334.

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Teil 2: Stromerzeugung

zienter als konventionelle Umwandlungsanlagen.256 Soweit fossile Brennstoffe eingesetzt werden257, emittieren KWK-Anlagen in vergleichbarem Maße Luft­ schadstoffe und Treibhausgase wie konventionelle Kraftwerke.258 Der grundsätz­ liche Effizienzvorteil von KWK-Anlagen kommt auch dann nicht zum Tragen, wenn die erzeugte Wärme tatsächlich nicht genutzt wird, z. B. weil im Sommer keine Wärme benötigt wird.259 Damit sind „keineswegs alle Spielarten der KWK unter dem Aspekt einer ef­ fizienten Ausnutzung des Primärenergieträgers und damit im Hinblick insbeson­ dere auf den Klimaschutz von Vorteil.“260 Die maximale Reduktion der Treibhaus­ gasemissionen ist auch bei KWK-Anlagen erst dann zu erreichen, wenn diese auf ­Basis emissionsarmer Brennstoffe (Erdgas, Biomasse) arbeiten.261 b) Erneuerbare Energien Das Gebot des § 3 Nr. 33, 1. Fall EnWG, durch hohe Wirkungsgrade Umwand­ lungsverluste bei der Elektrizitätserzeugung zu vermeiden, ist auf dargebotsabhän­ gige Erneuerbare-Energien-Anlagen grundsätzlich nicht anzuwenden. Denn im Verhältnis zu den Energieströmen, die z. B. auf eine Windenergie- oder Photovol­ taikanlage treffen, wird nur ein geringer Teil davon in Elektrizität umgewandelt 256

Es wird eher weniger Strom erzeugt: Aus physikalischen gründen geht die Steigerung des Wirkungsgrades bei den mit Wasserdampf betriebenen Heizkraftwerken mit einer Verringerung der Stromproduktion einher, Förstner, Umweltschutztechnik, S. 160. 257 Mögliche Einsatzstoffe für KWK-Anlagen sind nach § 2 S. 1 KWKG Steinkohle, Braun­ kohle, Abfall, Abwärme, Biomasse und gasförmige oder flüssige Brennstoffe. 258 Sösemann, Energienetze, S.  91; vgl. auch SRU, UG 2000, BT-Drs.  14/3363, S.  562, Tz. 1428: es komme darauf an, welcher Primärenergieträger in der KWK-Anlage zum Einsatz kommt. So weise beispielsweise ein steinkohlegefeuertes Heizkraftwerk (mit KWK) im Ver­ gleich zu einem ungekoppelten GuD-Kondensationskraftwerk rund zwei Drittel höhere CO2Emissionen auf. 259 Der SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 562, Tz. 1428 weist zusätzlich auf die entste­ henden Wärme- bzw. Wirkungsgradverluste bei langen Fernwärmenetzen und allgemein der Nichtinanspruchnahme von den Verbrauchern, weil die Bedarfszeiten bei Strom und Wärme auseinander fallen, hin; s. des Weiteren Ringel, ZfU 1/2005, 39, 53; Kuxenko, Umweltverträg­ liche Energieversorgung, S. 73 f.; Büdenbender, EnWG, § 1 Rn. 40. 260 SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 562, Tz. 1428. 261 So das Öko-Institut im Rahmen der Öffentlichen Anhörung von Sachverständigen bei der Novellierung des EnWG 2011, BT-Drs. 17/6365, S. 22, re. Sp.; Die Fraktion BÜNDNIS 90/ DIE GRÜNEN hatte bei der Novellierung des EnWG im Jahr 2011 gefordert, die KWK auf Grundlage der Brennstoffe Steinkohle und Braunkohle schnellstens zu beenden und sukzessive auf erneuerbare Energien umzustellen, s. BT-Drs. 17/6365, S. 30, konnte mit diesem Antrag je­ doch nicht durchdringen. Der Einwand und die Forderung, dass auch KWK-Anlagen auf Basis emissionsarmer Brennstoffe eingesetzt werden sollte, ist auch Theobald/Nill-Theobald, Grund­ züge des Energiewirtschaftsrechts, S. 470 entgegenzuhalten, die den Effizienzgrad von KWK allein ausreichen lassen, um eine weitere Nutzung konventioneller Energieressourcen zu recht­ fertigen und als förderungswürdig zu befinden.

B. Anknüpfungspunkte des EnWG

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und es entstehen auch hier nicht geringe Umwandlungsverluste.262 Diese „Ineffi­ zienz“ der dargebotsabhängigen Erneuerbare-Energien-Anlagen ist jedoch inso­ fern nicht von Bedeutung, als dass ohnehin nicht die gesamte solare Strahlung oder die gesamte kinetische Energie des Windes von der Anlage absorbiert werden kann und soll.263 Die Nutzung erneuerbarer Energien zur Stromgewinnung dient vielmehr dem Ersatz fossiler und nuklearer Brennstoffe, deren Vorkommen ver­ gleichsweise knapp und deren Gewinnung wirtschaftlich aufwendig ist. Erneuer­ bare-Energien-Anlagen erfüllen unter diesem Aspekt das Ressourcenschonungs­ gebot des § 3 Nr. 33, 2. Fall EnWG. Im Vergleich zu fossilen Brennstoffen entspricht die Nutzung erneuerbarer Energien zur Stromgewinnung grundsätzlich auch dem Belastungsminimierungs­ gebot des § 3 Nr. 33, 3. Fall EnWG264, insbesondere da weniger Luftschadstoffe und Treibhausgase emittiert werden.265 Wie zuvor bereits dargestellt, ist jedoch auch der Betrieb von Erneuerbaren-Energien-Anlagen mit spartenspezifischen Umweltbelastungen verbunden. Die Nutzung erneuerbarer Energien zur Strom­ gewinnung ist nicht per se nachhaltig.266 Sie belastet die Umwelt nur grundsätzlich weniger als fossile bzw. nukleare Brennstoffe.267

262

Der Wirkungsgrad von Solarzellen reicht nach Kaltschmitt/Streicher/Wiese, Erneuer­ bare Energien, S. 380 bis zu 15 %; Windkraftanlagen erreichen einen Wirkungsgrad von bis zu 47 %, vgl. Kaltschmitt/Streicher/Wiese, Erneuerbare Energien, S. 468; Wasserkraftanlagen kön­ nen dagegen im Volllastbereich Gesamtwirkungsgrade von 80 bis 85 % erzielen, s. Kaltschmitt/ Streicher/Wiese, Erneuerbare Energien, S. 560. 263 Vgl. Kaltschmitt/Streicher/Wiese, Erneuerbare Energien, S. 457 f.: würde eine Windkraft­ anlage die gesamte Windenergie technisch nutzen können, so würde die durchstömende Luft bis zum Stillstand abgebremst werden müssen. Das hätte zur Folge, dass keine Luft mehr durch die Windkraftanlage gelangen würde und somit auch keine Windleistung nutzbar wäre. 264 Büdenbender, in: FS f. Ernst Kutscheidt, 2003, S. 225, 235; ders., DVBl. 2005, 1161, 1162. 265 s. o. Teil 2 A. I. und III.; s. des Weiteren: IPCC, SRREN 2011, TS 9.3.4, S. 130 f., Figure TS 10.10, S. 153 u. Figure TS 2.5, S. 31; Fraunhofer ISI, CO2-Einsparung; SRU, UG 2004, BTDrs. 15/3600, S. 87, dort Abb. 2–5; ders., UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 537, Tz. 1358; Kaltschmitt/Streicher/Wiese, Erneuerbare Energien, S.  834, Abb. 11.5; Förstner, Umweltschutz­ technik, S. 180; Gärditz, DVBl. 2010, 214; Groß, NVwZ 2011, 129, 130; Roßnagel/Hentschel, in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder, UTR 2003, S. 319, 327; Kahle, Versorgungssicher­ heit und Umweltverträglichkeit, S. 249. 266 So wörtlich: Roßnagel/Hentschel, in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder, UTR 2003, S. 319, 319; Jänicke/Wiesenthal, ZUR Sonderheft 2004, 385, 385 f.; vgl. auch: IPCC, SRREN 2011, TS 1.4, S. 20 u. TS 9.3.4, S. 130; SRU, SG Biomasse, Tz. 19; Enquête-Kommission, In­ dustriegesellschaft gestalten, S.  43; Förstner, Umweltschutztechnik, S.  185; Roßnagel/Hentschel, in: Hendler/Marburger/Reiff/Schröder, UTR 2009, S. 253, 254 f.; Breuer, in: Dolde, Um­ weltrecht im Wandel, 915, 939; Gärditz, DVBl. 2010, 214, 214 ff.; v. Weizsäcker/Lovins/Lovins, Faktor Vier, S. 25; v. Weizsäcker/Hargroves/Smith, Faktor fünf, S. 265; Kuxenko, Umweltver­ trägliche Energieversorgung, S. 75. 267 IPCC, SRREN 2011, TS 1.4, S. 19 u. TS 9.3.4, S. 130 ff.; Gärditz, DVBl. 2010, 214.

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Teil 2: Stromerzeugung

c) Fazit KWK- und Erneuerbare-Energien-Anlagen sind Techniken, die im Vergleich zu konventionellen Konversionsanlagen die Umwelt grundsätzlich weniger belas­ ten und insofern grundsätzlich die in § 3 Nr. 33 EnWG genannten Kriterien erfül­ len. Der letzte Halbsatz des § 3 Nr. 33 EnWG, dass der Nutzung von KWK und erneuerbaren Energien bei der Umweltverträglichkeit der Energieversorgung be­ sondere Bedeutung zukommt, ist rechtlich insofern entbehrlich.268 Die Umweltver­ träglichkeit von Erneuerbare-Energien- und KWK-Anlagen wäre jeweils im Ein­ zelfall feststellbar. Einer pauschalen Vorwegnahme durch den Gesetzgeber bedarf es nicht und diese ist auch nicht sachgerecht, da nicht jede Nutzung der erneuer­ baren Energien und nicht jeder Einsatz einer KWK-Anlage schlechterdings dem Umweltschutz dient.

II. Vorrang des Erneuerbare-Energien-Gesetzes und des Kraft-Wärme-Kopplungsgesetzes gem. § 2 Abs. 2 EnWG 1. Spezialgesetzliche Verpflichtungen des EEG und KWKG Mit § 2 Abs. 2 EnWG wird das Verhältnis des EnWG zu den besonderen Ver­ pflichtungen nach EEG und KWKG aufgegriffen. Die Verpflichtungen des EEG und des KWKG sind leges speciales gegenüber den Vorschriften des EnWG269, da EEG und KWKG eine Verpflichtung zur vorrangigen Stromabnahme vorsehen, während das EnWG vom Grundsatz der Nichtdiskriminierung, also der grund­ sätzlichen Gleichbehandlung der verschiedenen Stromerzeugungsarten ausgeht. Im Hinblick auf die Förderung des erzeugten Stroms durch den Netzbetreiber ent­ hält das EnWG keine einschlägigen Regelungen, sodass insofern keine Gesetzes­ konkurrenz besteht.

268 A. A. wohl Kahle, Versorgungssicherheit und Umweltverträglichkeit, S. 330, der vertritt, dass die „besondere Bedeutung“ nach § 3 Nr. 33 EnWG für die KWK und die erneuerbaren Energien nicht lediglich als eine Aussage ohne rechtliche Verbindlichkeit, sondern als aus­ drückliches Vorrangprinzip zu verstehen ist. Dies resultiere insbesondere aus § 2 Abs. 2 EnWG, wonach die Verpflichtungen nach dem EEG und dem KWKG vorbehaltlich des § 13 EnWG unberührt bleiben. Gerade wegen der weiteren Regelung des § 2 Abs. 2 EnWG hätte es einer (weiteren) Nennung dieses Vorrangprinzips im Rahmen der Begriffsbestimmungsnorm jedoch nicht bedurft. 269 BT-Drs.  16/8148, S.  38, li. Sp., letzter Absatz zu „Zu § 2“; Büdenbender, EnWG, § 2 Rn. 67 (zu § 2 Abs. 5 EnWG 1998); ders., DVBl. 2005, 1161, 1166; Lehnert/Templin/Theobald, VerwArch 2011, 83, 89 u. 91; Theobald, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 2 EnWG, Rn. 12; Hellermann, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 2 Rn. 11; vgl. auch Salje, EnWG, § 2 Rn. 11.

B. Anknüpfungspunkte des EnWG

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2. Vorbehalt zu Gunsten der §§ 13, 14 EnWG Der Vorbehalt zu Gunsten der §§ 13, 14 EnWG ermöglicht Netzbetreibern, bei Ge­ fährdung der Systemstabilität netz- oder marktbezogene Maßnahmen zu treffen, um die Sicherheit oder Zuverlässigkeit des Elektrizitätsversorgungsnetzes in der je­ weiligen Regelzone aufrecht zu erhalten. § 13 Abs. 2a S. 1 bis 3 EnWG nehmen konkreten Bezug auf die grundsätzlich vorrangig zu beachtenden Verpflichtungen nach dem EEG und dem KWKG (§ 13 Abs. 2a S. 1 EnWG), aber auch auf die im EEG bereits normierten Einschränkungen des Einspeisevorrangs bei erforderlichem Einspeisemangement gem. §§ 14, 15 EEG 2014270 (s. § 13 Abs. 2a S. 3 EnWG) und auf ggfs. getroffene Vereinbarungen zwischen Anlagen- und Netzbetreiber zum Ab­ weichen vom Abnahmevorrang des EEG-Stroms gem. § 8 Abs. 3 und Abs. 3a EEG (§ 13 Abs. 2a S. 2 EnWG). Diese Regelungen des EEG, die ein Abweichen vom Abnahmevorrang des geförderten Stroms ermöglichen, sind als leges speciales ge­ genüber den allgemeinen Regelungen des EnWG ohnehin vorrangig. § 13 Abs. 2a S. 1 bis 3 EnWG üben insofern nur deklaratorisch klarstellende Funktion aus.271 § 13 Abs. 2a S. 4 EnWG272 zieht dem Anwendungsvorrang von EEG und KWKG und damit insbesondere dem Einspeisevorrang des Stroms aus EEG- und KWKGAnlagen eine Grenze, wenn die Sicherheit und Zuverlässigkeit des Elektrizitäts­ versorgungssystems gefährdet sind.273 Soweit es zur Gewährleistung der Sicherheit und Zuverlässigkeit erforderlich ist, kann der Netzbetreiber im begründeten Einzel­ fall von den in Abs. 2a aufgeführten Verpflichtungen (also von den Verpflichtungen des EEG und KWKG) abweichen.274 Dies ist insbesondere bei einer Überlastung des Netzes der Fall, die aus physikalischen Gründen „nicht nur zu einem ‚Abwer­ fen‘ der letzten Kunden, sondern zu einem Zusammenbruch des gesamten Net­ zes“ führt.275 Die Aufrechterhaltung der Energieversorgung als Ganzer hat in sol­ chen Fällen Vorrang vor der Einspeisung umweltverträglich erzeugten Stroms.276 270 Gem. § 14 Abs. 1 EEG 2014 sind Netzbetreiber ausnahmsweise berechtigt, technisch da­ für geeignete Erneuerbare-Energien- und KWK-Anlagen zu „regeln“, soweit andernfalls ein Netzengpass entstünde (und die weiteren in § 14 Abs. 1 Nr. 2 und 3 EEG 2014 genannten Vor­ aussetzungen kumulativ vorliegen). s. zum Verhältnis zwischen § 13 EnWG und § 11 EEG 2009 bspw. Ehricke, KSzW 2011, 230, 234 f. 271 Gesetzesbegründung zu § 13 EnWG 2011, BT-Drs. 17/6072, S. 72, li. Sp. 272 § 13 Abs. 2a S. 4 EnWG lautet: Soweit die Einhaltung der in diesem Absatz genannten Verpflichtungen die Beseitigung einer Gefährdung oder Störung verhindern würde, kann aus­ nahmsweise von ihnen abgewichen werden. 273 Gesetzesbegründung zu § 13 EnWG 2011, BT-Drs. 17/6072, S. 72, li. Sp. unten. 274 Gesetzesbegründung zu § 13 EnWG 2011, BT-Drs. 17/6072, S. 72, li. Sp. unten; Gesetzes­ begründung zu § 2 Abs. 2 EnWG 2005, BT-Drs. 15/3917, S. 48; Theobald, in: Danner/Theo­ bald, Energierecht, § 2 EnWG, Rn. 13. 275 Büdenbender, JuS 1978, 150, 151. 276 Gesetzesbegründung zu § 2 Abs. 2 EnWG 2005, BT-Drs. 15/3917, S. 48, li. Sp., Zu § 2; Hellermann, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 2 Rn.  12; Büdenbender, EnWG, § 1, Rn. 18. Vgl. aus dem Gemeinschaftsrecht: Art. 25 Abs. 4 u. Art. 15 Abs. 3 S. 2 EltRL 2009; Art. 16 Abs. 2 RL 2009/28/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.4.2009 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen.

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Teil 2: Stromerzeugung

Mit dem in § 2 Abs. 2 EnWG eingefügten Vorbehalt zugunsten des § 13 i. V. m. § 14 wird klargestellt277, dass die Netzbetreiber bei ernstlicher Gefährdung der Zuver­ lässigkeit und Sicherheit des Netzes adäquate Maßnahmen zur Stabilisierung der Lage ergreifen dürfen278 und nicht mehr auf den grundsätzlichen Vorrang des durch EEG und KWKG geförderten Stroms Rücksicht nehmen müssen. Der materielle Gehalt des § 13 Abs. 2a EnWG liegt damit nicht in der Förderung umweltverträg­ licher Elektrizitätserzeugung279, sondern darin, den Vorrang von geeigneten Maß­ nahmen zum Erhalt der Netzstabilität gegenüber der Abnahmeverpflichtung von Strom aus erneuerbaren Energien und KWK durchzusetzen.280 3. Fazit Die Feststellung des § 2 Abs. 2 EnWG, dass die Verpflichtungen nach dem EEG und dem KWKG unberührt bleiben, hat nur deklaratorische Funktion281, da die Regelungen des EEG und des KWKG denen des EnWG schon aus Spezialitäts­ gründen vorgehen. Davon ausgenommen sind lediglich die Regelungen der §§ 13, 14 EnWG, die den Abnahmevorrang von EEG- und KWKG-Strom suspendieren, wenn die Systemstabilität gefährdet ist. Büdenbender sieht die Bedeutung des § 2 Abs. 2 EnWG daher vorwiegend in ihrem politischen Aussagegehalt.282 Im zwei­ ten Paragraphen des Gesetzes wird mit dieser Norm bereits zum zweiten Mal ein Aspekt der umweltverträglichen Energieversorgung aufgegriffen und so dessen Bedeutung angeführt. Tatsächlich trägt die Regelung des § 2 Abs. 2 EnWG nicht zu einer umweltverträglichen Energieversorgung bei, denn die Norm fördert we­ der Erneuerbare-Energien- bzw. KWK-Anlagen283, noch konstituiert sie den Vor­ 277

Klarstellender Charakter wird § 13 Abs. 2a EnWG von der Gesetzesbegründung zu § 13 EnWG 2011, BT-Drs. 17/6072, S. 72, li. Sp.; Büdenbender, DVBl. 2005, 1161, 1166; Salje, EnWG, § 2 Rn. 13 u. Theobald, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 2 EnWG, Rn. 13 beigemessen. 278 Salje, EnWG, § 2 Rn. 12 (zu § 13 Abs. 1 EnWG 2005). 279 Insofern ist Theobald, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 1 EnWG, Rn. 3 zu widerspre­ chen, der ausführt, § 13 Abs. 1 S. 2 EnWG 2005 wirke sich als Bestimmung zugunsten von er­ neuerbaren Energien und KWK positiv für den Umweltschutz aus. 280 Vgl. Ehricke, KSzW 2011, 230, 230. 281 So auch Büdenbender, DVBl. 2005, 1161, 1166 u. 1171; ders., EnWG, § 2 Rn. 66; Theobald, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 2 EnWG, Rn. 12; Hellermann, in: Britz/Hellermann/Her­ mes, EnWG, § 2 Rn. 2. 282 Büdenbender, DVBl. 2005, 1161, 1166: Mit § 2 Abs. 2 EnWG handele es sich um eine de­ klaratorische Regelung, deren Bedeutung nicht in der Sicherstellung eines sonst zweifelhaften rechtlichen Ergebnisses, sondern in dem politischen Aussagehalt liege; dem folgend: Hellermann, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 2 Rn. 2. 283 Die Förderung erfolgt allein durch EEG und KWKG, s. auch: Büdenbender, DVBl. 2005, 1161, 1166. Eine grundsätzliche Förderung von Erneuerbare-Energien- und KWK-Anlagen fand sich in der früher geltenden Fassung des § 6 Abs. 3 EnWG 1998 bzw. 2003, der Umwelt­ verträglichkeitsaspekte als ein Abwägungskriterium für die Gesamtbewertung im Konflikt zwischen Wettbewerb und Umweltverträglichkeit der Elektrizitätserzeugung vorgab, um so erneuerbaren Energien und KWK-Anlagen bei kollidierenden Durchleitungsbegehren zum

B. Anknüpfungspunkte des EnWG

85

rang dieser Gesetze vor dem EnWG. Da EEG und KWKG zu dem Zweck erlassen wurden, diese Stromerzeugungstechnologien zu fördern und damit besser zu stel­ len als andere und insofern von den Regelungen des EnWG abzuweichen, macht das EnWG keine grundsätzlichen Zugeständnisse an das EEG und KWKG, indem es etwa ein Abweichen erst ermöglichen bzw. gestatten müsste.284

III. Ausschreibung neuer Erzeugungskapazitäten im Elektrizitätsbereich gem. § 53 EnWG Mit § 53 bietet das EnWG der Bundesregierung die Möglichkeit, neue Erzeu­ gungskapazitäten oder Energieeffizienz- und Nachfragesteuerungsmaßnahmen auszuschreiben, wenn die Versorgungssicherheit nicht gewährleistet ist, weil vor­ handene Erzeugungskapazitäten oder getroffene Energieeffizienz- und Nachfrage­ steuerungsmaßnahmen nicht ausreichen, um die bestehende Stromnachfrage de­ cken zu können.285 Bei der Wahl zwischen diesen beiden Optionen trifft § 53 EnWG keine umweltorientierte Rangfolge. Die durch Art. 8 Abs. 2 EltRL 2009286 er­öffnete Möglichkeit, neue Kapazitäten im Interesse des Umweltschutzes und der Förde­ rung neuer Technologien, die sich in einem frühen Entwicklungsstadium befinden, auszuschreiben, wurde nicht ergriffen.287 § 53 EnWG dient allein dem Ziel, die aus­ reichende Versorgung mit Elektrizität sicher zu stellen288 und weicht insofern von Vorrang zu verhelfen, s. Büdenbender, DVBl. 2002, 800, 805 u. 808 f.; Kuxenko, Umweltver­ trägliche Energieversorgung, S.  120 ff.; Rebentisch, in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schrö­ der, UTR 2000, 191, 204; Salje, UPR 1998, 201, 205; ders., NVwZ 1998, 916, 919; Schalast, RdE 2001, 121, 125; ders., ZNER 2001, 74, 81; Breuer, in: Dolde, Umweltrecht im Wandel, 915, 933. Die frühere Regelung des § 6 Abs.  3  EnWG  1998 wurde mit der Neufassung des EnWG im Jahr 2005 nicht übernommen. Die Frage, wie der Konflikt zwischen Wettbewerb und Elektrizität aus erneuerbaren Energien bzw. KWK gelöst werden soll, wurde nicht mehr im EnWG behandelt, sondern vollständig in die Regelungsbereiche von EEG und später auch KWKG verlagert. Eine zwischenzeitliche Überlegung, das Stromeinspeisungsgesetz in das EnWG zu integrieren, wurde aufgegeben, s. Salje, UPR 1998, 201, 204; BerlKommEnR/Säcker/ Timmermann, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 1, § 1 EnWG, Rn. 35. 284 Insofern ist Britz, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 9, Rn. 33, die annimmt, mit der Regelung des § 2 Abs. 2 EnWG werde auf die anderweitig getroffenen Umwelt-Energie-Rege­ lungen Rücksicht genommen, zu widersprechen. Das EnWG nimmt keine „Rücksicht“, son­ dern darf die spezialgesetzlichen Regelungen schlechthin nicht konterkarieren. 285 Hermes, ZUR 2014, 259, 264, weist darauf hin, dass mit § 53 EnWG eine einschlägige rechtliche Grundlage für eine mögliche rechtliche Umsetzung von aktuell politisch diskutieren Kapazitätsmechanismen gegeben ist. 286 Vorgängernorm war Art. 7 Abs. 2 EltRL 2003. 287 s. dazu weitere Ausführungen bei Bourwieg, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 53 Rn. 2; Fehling/Ruffert, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 23, Rn. 19, die in einer Aus­ schreibung entsprechender Erzeugungskapazitäten Möglichkeiten zur Förderung erneuerbarer Energien und damit der Implementierung von Umweltschutzzielen sehen. 288 Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut, s. i. Ü.: Bourwieg, in: Britz/Hellermann/Her­ mes, EnWG, § 53 Rn. 1, 3; Britz, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 9, Rn. 27; Fehling, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 20, Rn. 70; Hermes, ZUR 2014, 259, 264.

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Teil 2: Stromerzeugung

der grundsätzlich durch § 1 Abs. 1 EnWG vorgegebenen allgemeinen Gleichran­ gigkeit der fünf Gesetzesziele ab.289 Der Begriff der Energieeffizienz- und Nachfragesteuerungsmaßnahmen ist man­ gels hinreichender Legaldefinition im EnWG290 und in Umsetzung des Art.  8 Abs. 1 EltRL 2009291 entsprechend der gemeinschaftsrechtlichen Begriffsbestim­ mung des Art. 2 Nr. 29 EltRL 2009 zu verstehen292: „Energieeffizienz/Nachfrage­ steuerung“ bezeichnet „ein globales oder integriertes Konzept zur Steuerung der Höhe und des Zeitpunkts des Elektrizitätsverbrauchs, das den Primärenergiever­ brauch senken und Spitzenlasten verringern soll, indem Investitionen zur Steigerung der Energieeffizienz oder anderen Maßnahmen wie unterbrechbaren Lieferverträgen Vorrang vor Investitionen zur Steigerung der Erzeugungskapazität eingeräumt wird, wenn sie unter Berücksichtigung der positiven Auswirkungen eines geringeren Ener­ gieverbrauchs auf die Umwelt und der damit verbundenen Aspekte einer größeren Versorgungssicherheit und geringerer Verteilungskosten die wirksamste und wirt­ schaftlichste Option darstellen.“ Darunter fallen insbesondere Versorgungsunterbre­ chungen, wie sie in § 13 Abs. 4a und § 14a293 EnWG aufgegriffen werden und Echt­ zeit-Kosteninformationen für Verbraucher durch Zählereinrichtungen, die es dem Kunden gestatten, bei einem Preisanstieg sein Verbrauchsmuster anzupassen.294 Die 289 Insofern ist Salje, EnWG, § 53, Rn. 8 zu widersprechen, demzufolge der Auftrag an den­ jenigen Bieter zu vergeben sei, der die allgemeinen Zielvorgaben des § 1 Abs. 1 EnWG zu er­ füllen imstande ist. Vor dem Hintergrund, dass die Erzeugungskapazitäten bzw. Energieeffi­ zienz- und Nachfragesteuerungsmaßnahmen wegen einer Versorgungslücke ausgeschrieben werden würden, wäre das Schließen dieser Versorgungslücke vorrangig vor der Umweltver­ träglichkeit oder der Preisgünstigkeit der Angebote zu beachten. Zu ermitteln wäre der nach den maßgeblichen Kriterien leistungsfähigste Bieter, s. Bourwieg, in: Britz/Hellermann/Her­ mes, EnWG, § 53 Rn. 7. 290 Die Begriffsbestimmung der Energieeffizienzmaßnahmen gem. § 3 Nr.  15b EnWG ist nicht ausreichend. Zum einen fehlt eine nationale Definition der Nachfragesteuerungsmaß­ nahme, vgl. insofern auch BerlKommEnR/Tödtmann/Kalvoda, 2. Aufl., Bd.  1, § 14 EnWG, Rn. 32; Theobald, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 14 EnWG, Rn. 38. Zum anderen ist der Begriff der Energieeffizienz- und Nachfragesteuerungsmaßnahmen entsprechend der gemein­ schaftsrechtlichen Definition in Art. 2 Nr. 29 EltRL 2009 als ein zusammenhängendes, globa­ les oder integriertes Konzept zu verstehen. 291 BT-Drs. 15/3917, S. 68, rechte Spalte, Zu § 53: „Die Vorschrift dient der Umsetzung der Artikel 6 und 7 der Elektrizitätsrichtlinie.“ Art. 6 und 7 EltRL 2003, auf die hier Bezug ge­ nommen wird, wurden inhaltlich durch Art. 7 und 8 EltRL 2009 übernommen. Die von Art. 7 EltRL 2009 vorgesehenen näheren Bestimmungen zum Genehmigungsverfahren für neue Ka­ pazitäten werden jedoch nicht von § 53 EnWG aufgegriffen, weshalb § 53 EnWG die nationale Umsetzung der Vorgaben aus Art. 8 EltRL 2009 darstellt, s. auch Salje, EnWG, § 53, Rn. 2. 292 Eine Diskrepanz zwischen den nationalen Begriffsbestimmungen und der Definition des Begriffspaars „Energieeffizienz/Nachfragesteuerung“ in Art. 2 Nr. 29 EltRL 2009 wird auch von BerlKommEnR/Tödtmann/Kalvoda, 2. Aufl., Bd. 1, § 14 EnWG, Rn. 33 beschrieben. 293 s. u. Teil 3 B. II. 3. a) und b). 294 So die Wiedergabe des Vermerks bei BerlKommEnR/Tödtmann/Kalvoda, 2. Aufl., Bd. 1, § 14 EnWG, Rn. 34, die sich auf ein rechtlich nicht bindendes Kommissionspapier im Internet beziehen. Die angegebene URL ist inzwischen jedoch nicht mehr abrufbar; Bezugnahmen auf diesen Vermerk auch bei Theobald, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 14 EnWG, Rn. 39.

B. Anknüpfungspunkte des EnWG

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zuletzt genannten Maßnahmen sind Gegenstand der §§ 21c ff. EnWG.295 Auch Least Cost Planning-Konzepte (LCP)296 und smart grids, z. B. zur besseren Integration von dargebotsabhängigen Stromerzeugungstechnologien könnten in diesem Zusammen­ hang einen Beitrag zur Erhöhung der Versorgungssicherheit leisten und als Energie­ effizienz- und Nachfragesteuerungsmaßnahmen eingesetzt werden.297 Eine Stärkung der Versorgungssicherheit durch Energieeffizienz- und Nach­ fragesteuerungsmaßnahmen käme „faktisch über ein verbessertes Input-OutputVerhältnis beim Energieeinsatz auch dem Umweltschutz zugute, jedoch aus­ schließlich geleitet von dem normativen Ziel der Versorgungssicherheit.“298 § 53  EnWG bietet Möglichkeiten, insbesondere auf umweltverträgliche Maß­ nahmen einer effizienteren Energienutzung Wert zu legen und entsprechend aus­ zuschreiben, in erster Linie dient die Norm jedoch der Versorgungssicherheit. Bislang hat die Bundesregierung von der ihr eingeräumten Möglichkeit, Erzeu­ gungskapazitäten im Elektrizitätsbereich auszuschreiben, keinen Gebrauch ge­ macht.299 Der Bau neuer Erzeugungskapazitäten war bisher grundsätzlich dem

295

s. u. Teil 6 B. LCP „zielt darauf ab, die Kosten der Energiedienstleistung zu minimieren, indem die Energieversorgungsunternehmen Energiesparmaßnahmen initiieren und unterstützen (Wandel vom Energieversorgungs- zum Energiedienstleistungsunternehmen). Least Cost Planning be­ inhaltet die systematische Integration von Einsparmöglichkeiten, v. a. durch Elektrizitäts- aber auch durch Gasversorgungsunternehmen, in die Bedarfsplanung. Nachfrageseitige Maßnah­ men wie Förderung der Stromeinsparung und Lastmanagement (Demand Side Management) sollen neben angebotsseitigen Maßnahmen wie Ersatz und Erweiterung von Kraftwerkskapa­ zität (Supply Side Management) in die Unternehmensplanung integriert werden. Energie­ sparen soll neben Energiebereitstellung als gleichwertige Quelle zur Deckung der Nachfrage nach Energiedienstleistungen treten (Energieeinsparung).“, s. Gabler Wirtschaftslexikon, Band Ko−Pe, S. 1984, der Eintrag Least Cost Planning. Nach diesem Prinzip sollen also zunächst wirtschaftlich günstigere Einsparmöglichkeiten realisiert und damit die Elektrizitätsnach­ frage gesenkt werden, bevor zusätzliche Kraftwerkskapazitäten hinzugebaut werden. Vgl. des Weiteren die Ausführungen zum LCP bei: Bohne, in: Hoffmann-Riem/Schneider, Um­ weltpolitische Steuerung, S.  140, 150; KOM (95) 682 endg., Ziff.  114; Enquête-Kommission, Industriegesellschaft gestalten, S.  684 f.; Grawe, RdE 1993, 85, 88 f.; Hoffmann-Riem/ Schneider, in: Hoffmann-Riem/Schneider, Umweltpolitische Steuerung, S.  13, 68 f.; Kuhnt, DVBl. 1996, 1082, 1088 u. 1090; Ladeur, in: Hoffmann-Riem/Schneider, Umweltpolitische Steuerung, S.  207, 217 f.; Kuxenko, Umweltverträgliche Energieversorgung, S.  56 ff.; Keyhanian, Energie­einsparung, S.  346; Säcker, AöR 130 (2005), 180, 194; Schneider, Libera­ lisierung, S.  436; Theobald, AöR 122 (1997), 372, 386; v.  Weizsäcker/Lovins/Lovins, Fak­ tor Vier, S. 188 f.; v. Weizsäcker/Hargroves/Smith, Faktor fünf, S. 245; IPCC, SRREN 2011, TS 1.2, S. 12. 297 So der Vorschlag von Bourwieg, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 53 Rn. 5; in die­ selbe Richtung weist Büdenbender, DVBl. 2005, 1161, 1170, der ausführt, dass Nachfrage­ steuerungsmaßnahmen insbesondere die Systemverantwortung der Betreiber von Übertra­ gungsnetzen nach § 13 EnWG betreffen würden. Weitere Ausführungen zur Einführung von smart grids folgen unter Teil 3 B. II. 3. 298 Büdenbender, DVBl. 2005, 1161, 1170. 299 Britz, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 9, Rn. 5. 296

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Teil 2: Stromerzeugung

Markt überlassen. Eine Rechtsverordnung nach § 53  EnWG könnte im Rahmen der Einführung von Kapazitätsmechanismen erlassen werden und so für die Ener­ giewirtschaft neue Steuerungsimpulse setzen.300

IV. Gewährleistung der technischen Sicherheit durch Beachtung der allgemein anerkannten Regeln der Technik gem. § 49 Abs. 1 EnWG Die von § 49 Abs. 1 EnWG geforderte Gewährleistung der technischen Sicher­ heit von Energieanlagen dient in erster Linie dem sicheren Betrieb der Energie­ anlagen zur ununterbrochenen und zuverlässigen Bedienung der Elektrizitätsnach­ frage und damit der Versorgungssicherheit.301 Wegen der Umweltgefahren, die durch Störfälle und Unfälle auftreten können, trägt ein sicherer Anlagenbetrieb da­ neben mittelbar dazu bei, Umweltbelastungen zu vermeiden.302 Die Standards der technischen Anlagensicherheit ergeben sich nach § 49 Abs. 1 S. 2 EnWG aus sons­ tigen Rechtsvorschriften, also insbesondere aus den einschlägigen umweltrecht­ lichen Vorschriften der §§ 5, 6 BImSchG oder § 7 AtG bzw. wasserrechtlichen Vor­ gaben303 sowie Normen des technischen Sicherheitsrechts304. Subsidiär sind die allgemein anerkannten Regeln der Technik zu beachten305, für die entsprechend § 49 Abs. 2 Nr. 1 EnWG die technischen Regeln des Verbandes der Elektrotechnik Elektronik Informationstechnik e. V. zu beachten sind. Die Umweltverträglichkeit der Energieversorgung ist damit weder Normzweck des § 49 Abs.  1 EnWG, noch ergeben sich die grundsätzlich einzuhaltenden Si­ cherheitsstandards aus dem Regelungsprogramm des EnWG. Zu beachten sind in erster Linie die umweltrechtlichen Fachgesetze des BImSchG, AtG und wasser­ rechtliche Schutzvorschriften.

300

Vgl. Hermes, ZUR 2014, 259, 264 ff. Bourwieg, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 49 Rn. 2. 302 Vgl. Salje, EnWG, § 49, Rn. 4 u. Säcker, Ausbau der Höchstspannungsnetze, S. 127. 303 Büdenbender, EnWG, § 16, Rn.  4 u. 7 bezieht sich beispielsweise auf die Abgabe von Emissionen durch fossile Kraftwerke, Gefahren durch Einsatz der Kernenergie oder der In­ anspruchnahme von Gewässern im Rahmen von Wasserkraftwerken oder als Vorfluter für Kernkraftwerke. 304 Bourwieg, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 49 Rn. 2. 305 Vgl. Büdenbender, EnWG, § 16, Rn. 18. 301

C. Fazit

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V. Ausnahmen von der Pflicht zur Rechnungslegung und Buchführung für Erneuerbare-Energien- und KWK-Anlagen gem. § 117a EnWG Eine Privilegierung kleiner EEG- und KWKG-Anlagen mit einer elektrischen Leistung von bis zu 500 kW enthält § 117a EnWG. Betreiber dieser Anlagen sind demnach von den Bestimmungen des § 10 Abs. 1 ausgenommen. Die Bezugnahme auf § 10 Abs. 1 ist mittlerweile fehlerhaft306, sie hätte bereits mit der Gesetzesnovel­ lierung im Jahr 2011 zu einem Verweis auf § 6b geändert werden müssen.307 Befreit werden sollen die Betreiber von EEG- und KWKG-Anlagen bis zu 500 kW nach der ursprünglichen Begründung zur Einführung des § 117a EnWG308, nach § 10 Abs. 1 EnWG in der bis zum 4.8.2011309 geltenden Fassung und nach § 6b in der derzeit gültigen Fassung des EnWG von der Pflicht zur Aufstellung, Prüfung und Offenlegung eines Jahresabschlusses nach den einschlägigen Vorschriften des Han­ delsgesetzbuches. Die 500-Kilowattgrenze stellt insofern eine Bagatellgrenze dar, unterhalb derer der Gesetzgeber die Belastung der Anlagenbetreiber mit den Rech­ nungslegungs- Prüfungs- und Offenlegungspflichten für unverhältnismäßig hält.310 Interessierte Investoren sollen vom Betrieb einer kleinen EEG- oder KWKG-An­ lage nicht durch umfangreiche Buchführungspflichten abgeschreckt werden. Das EnWG trifft damit eine Regelung, die den Betrieb von kleinen EEG- und KWKGAnlagen zwar nicht allein ermöglicht, aber dennoch eigenständig unterstützt und flankiert so die Förderregelungen nach dem EEG und KWKG, von denen nach wie vor der ausschlaggebende Investitionsanreiz ausgeht. § 117a EnWG dient der För­ derung des Ziels einer umweltverträglichen Energieversorgung. Mit der Befreiung von den Rechnungslegungs-, Prüfungs- und Offenlegungspflichten sparen kleine EEG- und KWKG-Anlagenbetreiber betriebsrelevante Kosten.

C. Fazit Die schwerwiegensten Umweltgefahren der Versorgung der Bevölkerung mit Elektrizität gehen von der Verbrennung fossiler Brennstoffe und den damit ver­ bundenen Emissionen von Treibhausgasen und klassischen Luftschadstoffen aus. In Anbetracht der katastrophalen möglichen Auswirkungen eines atomaren Un­ 306 Nach der Novellierung im Jahr 2011 regelt § 10 Abs.  1  EnWG nunmehr die Möglich­ keit vertikal integrierter Energieversorgungsunternehmen, einen Unabhängigen Transportnetz­ betreiber einzurichten. Es macht keinen Sinn, EEG- und KWKG-Anlagenbetreiber von der Geltung dieser Vorschrift auszunehmen, da sie ohnehin nur für vertikal integrierte Energiever­ sorgungsunternehmen und Transportnetzbetreiber gilt. 307 s. auch BerlKommEnR/Boesche, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 117a EnWG, Rn. 3. 308 Vgl. BT-Drs. 16/10491, S. 18, re. Sp. unten (§ 117a – neu). 309 Inkrafttreten des Gesetzes zur Neuregelung energiewirtschaftsrechticher Vorschriften v. 26.7.2011, BGBl. I 2011, 1554. 310 BT-Drs. 16/10491, S. 18, re. Sp. unten (§ 117a – neu).

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Teil 2: Stromerzeugung

falls ist auch die Nutzung der Kernenergie mit weitreichenden Gefahren verbun­ den. Selbst die Nutzung von Anlagen zur Gewinnung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen ist je nach Sparte mit unterschiedlichen und unterschiedlich weit­ reichenden Belastungen der Umwelt verbunden. Die Genehmigung der Erzeugungsanlagen erfolgt nach den einschlägigen Vor­ gaben des BImSchG bzw. des Baurechts. Für Kernkraftwerke, Offshore-Wind­ energieanlagen, Wasserkraftwerke und Abfallentsorgungsanlagen sind speziell die einschlägigen Normen des Atomrechts, der Seeanlagenverordnung, des Wasser­ rechts und des Kreislaufwirtschaftsrechts zu beachten. Im Wesentlichen aus diesen und weiteren klassisch umweltrechtlichen Normen ergeben sich auch die für den Anlagenbetrieb zu beachtenden technischen Sicherheitsstandards. Die Errichtung und der Betrieb von Erneuerbare-Energien-Anlagen werden durch die Verpflichtung zum vorrangigen Anlagenanschluss, zur vorrangigen Stromabnahme und die Förderbestimmungen des EEG gefördert. Der wirtschaft­ liche Investitionsanreiz wird dabei auch mit umweltrelevanten Bedingungen ver­ bunden, z. B. die Fokussierung der Förderung für die Vergärung von Bioabfällen und Gülle im Bereich der Biomasseverstromung. Dass die Vorschriften zur Ener­ giegewinnung aus erneuerbaren Energien in recht ausdifferenzierter Weise um­ weltrelevante Bedingungen setzen, die einschlägigen umweltrechtlichen Anla­ genzulassungsvorschriften hingegen nicht in diesem Maße und nicht in dieser spezifisch auf die Stromerzeugung gerichteten Form, ist damit zu erklären, dass das EEG (wie auch das KWKG) die externen Effekte der Umweltbelastung in die Kosten der Stromversorgung internalisiert. Diese internalisierten Kosten sollen so gering wie möglich gehalten werden und nur dort geltend gemacht werden dürfen, wo keine neuen oder zusätzlichen Umweltschäden verursacht werden. Über den Investitionsanreiz in die Erneuerbare-Energien-Technologien hinaus setzt das EEG spartenspezifisch jeweils zusätzliche Impulse für eine erleichterte Integration erneuerbarer Energien in den Strommarkt und in die bedarfsorientierte Nachfragedeckung. Die Begrenzung der Kohlendioxidemissionen durch fossile Kraftwerke erfolgt ausschließlich durch den Treibhausgasemissionszertifikatehandel, mit dem – wenn auch weit weniger wirkungsvoll als erhofft  – die externen Effekte der Umwelt­ belastung mit Treibhausgasen internalisiert werden sollen. Anreize zum Ergreifen umweltschützender Maßnahmen werden mit dem Treibhausgasemissionszertifi­ katehandel rein wirtschaftlich gesetzt. Welche Arten von Kraftwerken bzw. Anlagen zur Elektrizitätserzeugung bei­ tragen, wurde vom deutschen Gesetzgeber bzw. der Bundesregierung bislang be­ wusst dem Markt überlassen311 und eine staatliche Bedarfs- bzw. Angebotsplanung 311

Salje, EnWG, § 53, Rn.  3; BerlKommEnR/Säcker/Timmermann, 3. Aufl., Bd.  1 Teil  1, § 1 EnWG, Rn. 8; Kahle, Versorgungssicherheit und Umweltverträglichkeit, S. 82; Britz, in:

C. Fazit

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abgelehnt.312 Von diesem Grundsatz rückt bereits das EEG 2014 mit der Bestim­ mung von spartenspezifischen Ausbaupfaden gem. § 3 EEG  2014 und der von § 2 Abs.  5 EEG  2014 vorgesehenen Umstellung auf Ausschreibungsmodelle ab. Darüberhinaus sollen mittelfristig auch generelle Mechanismen für das Vorhalten von Kapazität geschaffen werden.313 Das EnWG trifft demgegenüber grds. keine Regelungen zur Genehmigung oder zu Betriebsvoraussetzungen von Stromerzeugungsanlagen. Dies bleibt bis­ lang den zuvor genannten gesetzlichen Regelungen überlassen.314 Die aus der Um­ weltverträglichkeitsdefinition des § 3 Nr. 33 EnWG für die Elektrizitätserzeugung prinzipiell ableitbaren Gebote der Nutzung hoher Wirkungsgrade mit geringen Umwandlungsverlusten, der dauerhaften Ressourcennutzbarkeit und der mög­ lichst geringen Umweltbelastung finden insofern für diese Wertschöpfungsstufe keinen gesetzlichen Wiederhall. Die Bezugnahme auf die besondere Bedeutung Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 9, Rn. 5; Verheyen, ZUR 2010, 403, 406; Hermes, ZUR 2014, 259, 259 f. 312 BT-Drs.  13/7274, S.  10, re. Sp., letzter Absatz unter lit. a): „Eine staatliche Steuerung des Kraftwerkseinsatzes nach ökologischen Gesichtspunkten ist weder im bisherigen noch im künftigen Recht vorgesehen.“ u. BMU, Klimaagenda 2020, S. 3: „Es ist nicht Aufgabe der Bun­ desregierung, durch dirigistische Eingriffe den Energiemix im Jahr 2020 festzulegen. Vielmehr ist dies Aufgabe der Marktteilnehmer in Abhängigkeit von zukünftigen Kohle-, Gas- und CO2Preisen sowie verfügbaren Rohstoffen an den geplanten Kraftwerksstandorten.“ Zustimmend: BerlKommEnR/Säcker/Timmermann, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 1, § 1 EnWG, Rn. 6. Auf die Not­ wendigkeit einer umweltgerechten Steuerung des Kraftwerksparks und die rechtlichen Mög­ lichkeiten zur Einführung entsprechender Voraussetzungen in die Genehmigungsverfahren für Anlagen weisen dagegen hin: Verheyen, ZUR 2010, 403, 406; Fehling, in: Fehling/Ruffert, Re­ gulierungsrecht, § 20, Rn. 136; Groß, NVwZ 2011, 129, 133; vgl. auch Rebentisch, in: Hendler/ Marburger/Reinhardt/Schröder, UTR 2000, 191, 196. Hermes, EnWZ 2013, 395, 401 f. sieht auf Grund der mittlerweile detailliert geregelten Energienetzplanung deutlichen Handlungsund Koordinationsbedarf für eine Erzeugungskapazitätsplanung; ders., ZUR 2014, S. 259 ff. mit der Empfehlung, eine Erzeugungsentwicklungsplanung einzuführen; ähnlich: Krawinkel, ZNER 2012, 461, 462. 313 BMWi, Eckpunkte für die Reform des EEG, 21.1.2014, S. 3. 314 Klinski, ER 2012, 47, 49 u. 53; vgl. Büdenbender, EnWG 1998, § 2 Rn. 65; ders., DVBl. 2005, 1161, 1172; Salje, EnWG, § 3 Rn. 226 u. 233; BerlKommEnR/Boesche, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 1, § 3 EnWG, Rn. 169; Kuxenko, Umweltverträgliche Energieversorgung, S. 66; Keyhanian, Energieeinsparung, S. 347; Büdenbender, DVBl. 2005, 1161, 1171 f. begrüßt diese Tren­ nung der Überwachung umweltrechtlicher Vorgaben durch Fachbehörden von einer einheitlich energie(-wirtschafts-)rechtlichen Beurteilung: „Der Verzicht des Energierechts auf eine wei­ tere Umweltschutzorientierung, insbesondere für den Kraftwerksbereich, ist ohne jede Ein­ schränkung zu begrüßen.“ Argumentiert wird mit der Vermeidung von Doppelprüfungen und potentiell unterschiedlichen Prüfungsergebnissen, Büdenbender, DVBl. 2005, 1161, 1173; Salje, EnWG, § 3 Rn. 226; Oligmüller, ZRP 1983, 69, 74. Da Umweltbelange durch die Fach­ gesetze berücksichtigt würden, resultiere aus dem Verzicht des EnWG auf die Umweltschutz­ orientierung „kein Defizit im Umweltschutz“, so Büdenbender, DVBl. 2005, 1161, 1172. Trotz der grundsätzlichen Verpflichtung zu einer umweltverträglichen Energieversorgung habe das EnWG „weder die Aufgabe noch die Fähigkeit, umfassende Umweltschutzregelungen bzgl. der Gefahren beim Betrieb von Energieanlagen […] aufzustellen“, s. Büdenbender, EnWG, § 16, Rn. 4.

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Teil 2: Stromerzeugung

der erneuerbaren Energien und der Kraft-Wärme-Kopplung ist im Rahmen des § 3 Nr. 33 EnWG funktionslos, da die Umweltverträglichkeit dieser Stromerzeu­ gungstechnologien allein aufgrund der tatsächlichen Umstände und damit durch Subsumtion zu bestimmen ist. Der Normgehalt des § 2 Abs. 2 EnWG trägt ebenfalls nicht zur Förderung einer umweltverträglichen Energieversorgung durch erhöhten Einsatz von ErneuerbareEnergien- und KWK-Anlagen bei. Der eigentliche Förderungsanreiz für diese Er­ zeugungstechnologien ergibt sich aus dem EEG und dem KWKG. Der Vorrang dieser Gesetze hätte nicht eigens normiert werden müssen. Er ergibt sich bereits aus der Gesetzesspezialität von EEG und KWKG gegenüber dem allgemeineren EnWG. Allein mit der Regelung des § 117a ergänzt das EnWG auf der Wertschöpfungs­ stufe der Stromerzeugung die Förderung von EEG- und KWKG-Anlagen in eigen­ ständiger Weise. Die Norm unterstützt bzw. erleichtert den Betrieb von kleinen EEG- und KWKG-Anlagen bis 500  kW durch die Befreiung von aufwändigen Buchführungs-, Rechnungslegungs- und Prüfungspflichten und stützt insoweit das Ziel der möglichst umweltverträglichen Energieversorgung. Den entscheiden­ den Anreiz zur Investition in Erneuerbare-Energien- oder KWK-Anlagen setzt sie gleichwohl nicht. Die eigentlichen Förderregelungen des EEG und des KWKG werden durch § 117a EnWG vielmehr nur flankiert.

Teil 3

Elektrizitätsversorgungsnetze Strom wird als leitungsgebundenes Netzgut1 über verschiedene Spannungs­ stufen übertragen und verteilt. Die Höchstspannungs- und Hochspannungsver­ bundnetze mit einer Spannung von 220 oder 380  kV2 erstrecken sich auf ca. 36.000 km Länge3. Mit ihnen werden größere Entfernungen überwunden und Stromangebot und -nachfrage, auch transnational, ausgeglichen.4 Das deutsche Übertragungsnetz wird von vier Gesellschaften betrieben: Tennet TSO GmbH, 50Hertz Transmission GmbH, Amprion GmbH und TransnetBW GmbH.5 Über das dem Übertragungsnetz nachgelagerte Verteilnetz wird der Strom über hohe, mittlere oder niedere Spannungsebenen von 230 V bis 110 kV6 zu den Endkun­ den transportiert.7 In Deutschland erstreckt es sich über eine Länge von über 1 Mio. km.8 Die Übertragung bzw. Verteilung kann alternativ über Freileitungen oder Erdkabel erfolgen, wobei der Einsatz von Erdkabeln schätzungsweise vierbis fünfmal so teuer ist wie die Verlegung von Freileitungen.9 Mit dem Strom­ transport und dem Übergang durch Umspannwerke10 bzw. Transformatoren von einer Spannungsebene zur nächsten treten technisch bedingte Energieverluste von bis zu 10 %11 auf.12

1

Leschke, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 6, Rn. 99; Büdenbender, JuS 1978, 150, 151; Theobald, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 1  EnWG, Rn.  30; Eekhoff/Jänsch, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap. 2, Rn. 9; Theobald, AöR 122 (1997), 372, 376. 2 s. die Begriffsdefinition „Übertragung“ in § 3 Nr. 32 EnWG. 3 Bettzüge/Kesting, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap. 5, Rn. 5. 4 Koenig/Kühling/Rasbach, Energierecht, S.  41 Rn.  31; Bettzüge/Kesting, in: Baur/Salje/ Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap. 5, Rn. 5. 5 Zur Fusionsgeschichte von 1990 bis 2001 s. Twelemann, Wettbewerb und Klimapolitik, S. 54 f. 6 Bettzüge/Kesting, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap. 5, Rn. 6. 7 s. die Begriffsdefinition „Verteilung“ in § 3 Nr. 37 EnWG. 8 Bettzüge/Kesting, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap.  5, Rn.  6; vgl. all­ gemein zu den Netzebenen und Netzverbund auch die Ausführungen bei Sösemann, Energie­ netze, S. 26 ff. 9 Säcker, Ausbau der Höchstspannungsnetze, S. 158; vgl. auch Salje, EnWG, § 46, Rn. 71; Sösemann, Energienetze, S. 96; Hennig/Lühmann, UPR 2012, 81, 82. 10 Koenig/Kühling/Rasbach, Energierecht, S. 41 Rn. 31. 11 Kommission der EG, Grünbuch über Energieeffizienz, KOM/2005/265 endg., 2.1, S. 28: (ca. 2  % bei der Übertragung, ca. 8  % bei der Verteilung). 12 BerlKommEnR/Schwarz, 2. Aufl., Bd. 1, Vor § 11 EnWG, Rn. 9; Sösemann, Energienetze, S. 99.

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

A. Umweltauswirkungen des Netzbetriebs Der Betrieb von Übertragungs- und Verteilernetzen ist vor allem mit lokalen Umweltauswirkungen verbunden.

I. Freileitungen Freileitungen beeinträchtigen das Landschaftsbild13 nicht nur durch ihre äußere Erscheinung, sondern in Waldgebieten auch durch die Freihaltung der gesamten Trassenbreite von ca. 70 m. Dies ist zum Schutz vor elektrischem Überschlag und für Reparaturen erforderlich.14 Insbesondere bei einer Trassenführung durch Wald­ gebiete gefährden die 40 bis 100 m breiten Schneisen randständige Bäume. Brut­ biotope für freibrütende Vogelarten werden durch Freileitungen beeinträchtigt.15 Eine große Anzahl Vögel, darunter insbesondere Störche und Vögel ab Tauben­ größe werden jedes Jahr durch Kollision mit den Leitungen und anschließendem Stromschlag getötet.16 In bis zu 50 m Entfernung von den Masten können die Bö­ den mit deutlich erhöhten Zinkeinträgen belastet sein.17 Bei hoher Luftfeuchtigkeit und -temperatur können bei Freileitungen der höchsten Spannungsebene durch elektrische Entladungen (Corona-Entladungen) Geräuschbelastungen von bis zu 50 dB und Freisetzungen von Oxidantien, insb. Ozon und Stickoxiden18 auftreten. Die Bewertung dieser Geräusche erfolgt nach dem Regelwerk der TA Lärm.19 Sta­ tistischen Langzeitstudien zufolge besteht für Kinder, die in der Nähe von Hoch­ spannungsleitungen aufwachsen, ein erhöhtes Risiko, an Leukämie zu erkranken. Biomedizinisch konnte ein wissenschaftlicher Zusammenhang zwischen elektro­ magnetischen Feldern und Leukämieerkrankungen indes nicht zweifelsfrei nach­ gewiesen werden.20 Anstatt dessen wird nach derzeitigem wissenschaftlichem Er­ 13 Runge/Baum/Meister/Rottgardt, in: Storm/Bunge, HdUVP 2. Band, 4415, 8.1.2, S. 82 ff.; Kuxenko, NuR 2003, 332, 338. 14 Runge/Baum/Meister/Rottgardt, in: Storm/Bunge, HdUVP 2. Band, 4415, 8.1.2, S. 83. 15 Runge/Baum/Meister/Rottgardt, in: Storm/Bunge, HdUVP 2.  Band, 4415, 3.1.1, S.  31; Kuxenko, NuR 2003, 332, 338 m. w. N. 16 Runge/Baum/Meister/Rottgardt, in: Storm/Bunge, HdUVP 2. Band, 4415, 3.1.2.6.1, S. 35 ff.; Kuxenko, NuR 2003, 332, 338; Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43 EnWG, Rn. 31. 17 Runge/Baum/Meister/Rottgardt, in: Storm/Bunge, HdUVP 2. Band, 4415, 5.1.4, S. 66 f.; Kuxenko, NuR 2003, 332, 338; ders., Umweltverträgliche Energieversorgung, S. 146; Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43 EnWG, Rn. 31. 18 Runge/Baum/Meister/Rottgardt, in: Storm/Bunge, HdUVP 2.  Band, 4415, 7.2.2, S.  81; Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43 EnWG, Rn.  31; Sösemann, Energienetze, S. 96. 19 Schiller, UPR 2009, 245, 248. 20 Runge/Baum/Meister/Rottgardt, in: Storm/Bunge, HdUVP 2. Band, 4415, 2.1.1.3, S. 15 ff.; s. auch Sösemann, Energienetze, S. 94; Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43 EnWG, Rn. 31.

A. Umweltauswirkungen des Netzbetriebs

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kenntnisstand davon ausgegangen, dass die elektrischen und magnetischen Felder gesundheitlich unbedenklich sind.21

II. Erdkabel Für die Verlegung von Erdkabeln sind Kabelgräben mit einem Bodenaushub von ca. 4,5 m3/m und Erschließungswege anzulegen.22 Nur teilweise im Boden ver­ senkbare Muffenbauwerke sind in regelmäßigen Abständen zu errichten.23 Da die Kabelgräben und Erschließungswege von Bebauungen, Tiefwurzlern und höhe­ rem Bewuchs freizuhalten sind24, besteht eine erhöhte Erosionsgefahr.25 Standort­ gewächse müssen damit ebenso wie natürliche Lebensräume für Tiere weichen.26 Wie auch bei Freileitungen der Fall, ist bei einem Trassenverlauf durch Waldgebiet ein Schneisenhub von bis zu 25,5 m Breite27 erforderlich, der zu einer starken Stö­ rung des Landschaftsbildes28 und zum Verlust von Brutgebieten29 führen kann. Eine besondere Belastung des Bodens erfolgt durch die konstante Abgabe von Wärme als Folge unvermeidbarer elektrischer Übertragungsverluste.30 Durch die Wärmeabgabe und eine ggfs. hinzutretende Drainagewirkung der Kabelgräben31 wird die Bodenfeuchtigkeit in der Nähe der Kabeltrasse verringert, was ebenfalls zu Veränderungen bei der dort befindlichen Vegetation führt32, insbesondere wenn dort vorher feuchtliebende Arten angesiedelt waren.33 Stehende Gewässer entlang der Leitungstrasse gehen je nach Tiefe aufgrund der Erwärmung teilweise oder ganz verloren.34 Eine zu dichte Verlegung von Höchstspannungskabeln könnte zur gegenseitigen Beschädigung der Kabel führen.35 Generell wird zumindest bei ho­

21

Säcker, Ausbau der Höchstspannungsnetze, S. 153; Schiller, UPR 2009, 245, 248. Runge/Baum/Meister/Rottgardt, in: Storm/Bunge, HdUVP 2. Band, 4415, 5.3.3, S. 69. 23 Säcker, Ausbau der Höchstspannungsnetze, S. 156; Schiller, UPR 2009, 245, 250. 24 Runge/Baum/Meister/Rottgardt, in: Storm/Bunge, HdUVP 2.  Band, 4415, 5.3.5, S.  71; Säcker, Ausbau der Höchstspannungsnetze, S. 32 u. S. 156 f.; Greinacher, ZUR 2011, 305, 310. 25 Säcker, Ausbau der Höchstspannungsnetze, S. 157 f. 26 Säcker, Ausbau der Höchstspannungsnetze, S. 158. 27 Säcker, Ausbau der Höchstspannungsnetze, S. 156; Schiller, UPR 2009, 245, 250 geht von bis zu 30 m breiten Trassen aus; vgl. auch Greinacher, ZUR 2011, 305, 310. 28 Säcker, Ausbau der Höchstspannungsnetze, S. 156; Schiller, UPR 2009, 245, 250. 29 Säcker, Ausbau der Höchstspannungsnetze, S. 158. 30 Runge/Baum/Meister/Rottgardt, in: Storm/Bunge, HdUVP 2. Band, 4415, 5.3.6, S. 71 ff.; Säcker, Ausbau der Höchstspannungsnetze, S. 32, 156 u. 158 geht trotz der Schaffung homoge­ ner Bodenstrukturen durch die Auffüllung mit Spezialmaterial von einer Erdbodenerwärmung von 5 bis 10 °C aus; vgl. auch Greinacher, ZUR 2011, 305, 310. 31 Runge/Baum/Meister/Rottgardt, in: Storm/Bunge, HdUVP 2. Band, 4415, 5.3.4, S. 69 ff.; Säcker, Ausbau der Höchstspannungsnetze, S. 158. 32 Schiller, UPR 2009, 245, 250. 33 Säcker, Ausbau der Höchstspannungsnetze, S. 158. 34 Ebd. 35 Ebd., S. 155. 22

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

hen Spannungsebenen eine Auffüllung des über dem Kabel liegenden Bodens mit Spezialmaterial für erforderlich gehalten.36 Als Argument für die Verlegung von Erdkabeln anstelle von Freileitungen wer­ den oftmals die Schonung des Landschaftsbildes, das fehlende Kollisionsrisiko für Vögel und die als weniger bedrohlich empfundenen Strahlungsemissionen an­ geführt.37 Insgesamt betrachtet ist aber  – insbesondere bei einem erforderlichen Schneisenhub durch Waldgebiete  – auch die Kabelvariante mit nicht unwesent­ lichen Beeinträchtigungen ästhetischer und ökologischer Funktionen verbunden38, sodass sie nicht generell als gegenüber der Freileitung ökologisch bessere Alterna­ tive gewertet werden kann.39

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen I. Elektrizitätsversorgungsnetze als Gegenstand des Umweltverträglichkeitsbegriffs gem. § 3 Nr. 33 EnWG Das Gebot des rationellen und sparsamen Umgangs mit Energie, § 3 Nr.  33, 1.  Fall EnWG fordert für die Ebene des Netzbetriebs dazu auf, Transport- und Umspannungsverluste so gering wie möglich zu halten40. Hier können insbeson­ dere eine fundierte Netzkonzeption, Lastmanagement41, verlustarme Leitungs­ technologien eingesetzt und möglichst kurze Leitungsstrecken42 gewählt werden. Daneben sind gem. § 3 Nr. 33, 3. Fall EnWG Umweltbelastungen, die durch den Netzbetrieb verursacht werden, möglichst gering zu halten.

36

Ebd., S. 32 u. 156. Ebd., S. 158; Salje, EnWG, § 46, Rn. 71; Hennig/Lühmann, UPR 2012, 81, 82; Sösemann, Energienetze, S.  95 f.; Kuxenko, NuR 2003, 332, 336; Sailer, NVwZ 2011, 718, 722; Greinacher, ZUR 2011, 305, 310; Weisensee, Erdkabel, S. 35 f.. 38 Runge/Baum/Meister/Rottgardt, in: Storm/Bunge, HdUVP 2. Band, 4415, 10.3, S. 93 ff.; Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43, Rn. 26; Säcker, Ausbau der Höchstspan­ nungsnetze, S. 157 f.; Hermes, in: Schneider/Theobald, EnWR, § 7, Rn. 29; Salje, UPR 1998, S. 201; Sösemann, Energienetze, S. 93 ff.; Weisensee, Erdkabel, S. 36 f. 39 Schiller, UPR 2009, 245, 250 f.; Hennig/Lühmann, UPR 2012, 81, 82; Greinacher, ZUR 2011, 305, 310; Säcker, Ausbau der Höchstspannungsnetze, S. 158; Weisensee, Erdkabel, S. 49 fasst zusammen, dass Erdverkabelungen gegenüber Freileitungen vorzugswürdig sein können, es bedürfe jedoch stets einer projektspezifischen Einzelfallbetrachtung. 40 So Büdenbender, DVBl. 2005, 1161, 1162; Kahle, Versorgungssicherheit und Umweltver­ träglichkeit, S. 118; Lippert, Energiewirtschaftsrecht, S. 195; Keyhanian, Energieeinsparung, S.  346; Säcker, Ausbau der Höchstspannungsnetze, S.  122; vgl. auch Büdenbender, DVBl. 2002, 800, 800; Kahl, JuS 2010, 599, 602. 41 Lippert, Energiewirtschaftsrecht, S. 195. 42 Ringel, ZfU 1/2005, 39, 51. 37

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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II. Umweltverträglicher Betrieb von Energieversorgungsnetzen Die grundsätzliche Pflicht zu einem möglichst umweltverträglichen Netzbetrieb ergibt sich nicht wörtlich aus den Vorgaben des § 11 EnWG zum Betrieb von Ener­ gieversorgungsnetzen43 aber aus der allgemeinen Verpflichtung des § 2 Abs.  1 EnWG der Energieversorgungsunternehmen zu einer Versorgung im Sinne des § 1 EnWG.44 Auch die Gesetzesbegründung zu § 11 EnWG  200545 bezieht sich ausdrücklich auf Umweltaspekte: „Der Netzbetreiber hat danach den Betrieb, die Wartung und den Ausbau eines sicheren, zuverlässigen und leistungsfähigen Net­ zes zu gewährleisten. Dies soll im Rahmen wirtschaftlicher Bedingungen und un­ ter Beachtung des Umweltschutzes geschehen.“ Die gemeinschaftsrechtlich fest­ gelegten Aufgaben der Übertragungs- und Verteilernetzbetreiber betonen ebenfalls die Verantwortung der Netzbetreiber, beim Netzbetrieb auch den Umweltschutz gebührend zu beachten.46 In den §§ 12, 13, 14a EnWG finden sich einzelne Regelungen mit Bezug zu Um­ weltverträglichkeitsaspekten der Energieversorgung, auf die nachstehend einge­ gangen werden soll. 1. Einsatz von erzeugungsunabhängigen Techniken zur Gewährleistung der Netzstabilität Der Gesetzesbegründung zufolge war die Einfügung des § 12 Abs. 3 S. 2 EnWG, demzufolge Netzbetreiber im Rahmen des technisch Möglichen auch geeignete er­ zeugungsunabhängige Techniken zur Bereitstellung von Blind- und Kurzschluss­ leistung nutzen sollen47, „erforderlich, da durch den wachsenden Anteil erneuer­ barer Energien die Transportentfernungen und die zu übertragenden Leistungen im Übertragungsnetz zunehmen, sich zum Teil  die Transportrichtungen ändern und dadurch insgesamt die Netzstabilität – auch negativ – beeinflusst werden kann und zugleich weniger konventionelle Kraftwerke einen Beitrag zur Netzstabili­ tät liefern können. Ziel der Regelung ist, im Interesse einer umweltverträglichen Elektrizitätsversorgung einen größeren Anteil erneuerbarer Energien sicher in das

43 Vgl. Theobald, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 11 EnWG, Rn. 3 der darauf hinweist, dass sich aus dem Wortlaut des § 11 EnWG keine Umweltschutzaspekte herleiten lassen. 44 s. BT-Drs. 15/3917, S. 56, linke Spalte, die die in § 2 EnWG angesprochenen Aufgaben durch § 11 Abs. 1 EnWG „ergänzt“ sieht; s. auch Theobald, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 11 EnWG, Rn. 3; Bourwieg, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 11 Rn. 1 u. 9. 45 BT-Drs. 15/3917, S. 56, li. Sp. 46 s. Art. 12 lit. a) u. 25 Abs. 1 EltRL 2009; vgl. auch Britz, ZUR 2010, 124, 126 zur Ener­ gieeffizienzverpflichtung der Netzbetreiber gem. Art. 25 Abs. 1 EltRL 2009. 47 Die Norm wurde eingefügt durch das Gesetz zur Neuregelung energiewirtschaftsrecht­ licher Vorschriften v. 26.7.2011, BGBl. I 2011, 1554.

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

Elektrizitätsversorgungssystem zu integrieren, einen effizienteren Einsatz konven­ tioneller Kraftwerke zu ermöglichen, die netztechnisch erforderliche Minimal­ last der konventionellen Kraftwerke zu verringern und bei einem weiteren Ausbau der erneuerbaren Energien deren geltenden Einspeisevorrang mit einem sicheren und zuverlässigen Netzbetrieb zu ermöglichen.“48 Die genannten erzeugungsunab­ hängigen Techniken dienen damit nicht der Anschubförderung der Erneuerbaren Energien, sondern ausdrücklich deren Integration in das Elektrizitätsversorgungs­ system, um letztlich einen sicheren und zuverlässigen Netzbetrieb zu unterstüt­ zen. Besondere Auswirkungen der künftig weiter steigenden Einspeisung aus Er­ neuerbare-Energien-Anlagen sollen durch spezielle Techniken auf der Netzebene aufgefangen werden. Aus welchen Primärenergiequellen die einzuspeisende Elek­ trizität stammt, wird von § 12 Abs. 3 S. 2 EnWG nicht beeinflusst. Die Norm soll dazu beitragen, dass die Versorgungssicherheit nicht gefährdet wird, obwohl ver­ stärkt fluktuierende Lastflüsse aus Erneuerbare-Energien-Anlagen in das Netz ein­ gespeist werden. Damit wird auf die Auswirkungen der Förderung erneuerbarer Energien nach dem EEG reagiert. 2. Verordnungen zu technischen Anforderungen an Erzeugungsanlagen Mit den Verordnungsermächtigungen in §§ 12 Abs. 3a und 49 Abs. 4 S. 1 EnWG wird das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (ggfs. im Einverneh­ men mit dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit) ermächtigt, Anforderungen an Anlagen zur Erzeugung elektrischer Energie bzw. allgemein an Energieanlagen vorzugeben, um die technische Sicherheit und die Systemstabilität bzw. die technische und betriebliche Flexibilität von Energieanla­ gen zu gewährleisten. Wahrgenommen wurden diese Rechtssetzungsmöglichkeiten bislang mit der Systemstabilitätsverordnung (SysStabV)49 für die Nachrüstung von Anlagen zur Erzeugung von Strom aus solarer Strahlungsenergie im Nieder- und Mittelspannungsnetz.50 Darin werden die Netzbetreiber verpflichtet, durch Nach­ rüstungen dafür zu sorgen, dass die an ihr Netz angeschlossenen Wechselrichter von Photovoltaikanlagen die näher bezeichneten Anforderungen erfüllen51. Je nach An­ lagengröße sind die erforderlichen Wechselrichter bis spätestens 31.12.2014 nach­ zurüsten52. Die Betreiber von Photovoltaikanlagen sind dagegen „nur“ verpflichtet,

48

BT-Drs. 17/6072, S. 66 f., Zu Nummer 9 (§ 12). Systemstabilitätsverordnung vom 20.7.2012 (BGBl. I S. 1635). 50 Probleme der Frequenz- und Spannungshaltung sowie zur Abschaltbarkeit der Anlagen im Falle von Netzfehlern insbesondere bei Photovoltaikanlagen begründeten den Regelungs­ bedarf und nach der Gesetzesbegründung, BT-Drs. 17/6072, S. 67, li. Sp., die Einfügung des § 12 Abs. 3a EnWG maßgeblich. 51 §§ 4, 5 SysStabV. 52 § 8 SysStabV. 49

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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die für die Vorbereitung der Nachrüstung erforderlichen Informationen fristgerecht an den Netzbetreiber zu übermitteln53 und die Nachrüstung zu ermöglichen54. Soweit  – wie dies in der SysStabV der Fall ist  – mit den Rechtsverordnun­ gen auf der Grundlage der §§ 12 Abs. 3a und 49 Abs. 4 S. 1 Nr. 1, 8 EnWG allein die Netzbetreiber zur Einhaltung technischer Vorgaben verpflichtet werden, wer­ den Regelungen getroffen, die im Sinne der Systemstabilität und damit der Ver­ sorgungssicherheit die Integration der EEG- und KWKG-Anlagen in das Elek­ trizitätsversorgungssystem auch bei steigender fluktuierender Einspeisung aus EEG-Anlagen55 fördern, nicht aber diese Anlagen selbst.56 Die Förderung von Er­ neuerbare-Energien- und KWK-Anlagen mit dem Ziel der tatsächlichen Erhöhung der installierten Anlagenkapazitäten erfolgt nach wie vor maßgeblich durch die Vorschriften des EEG und KWKG. Soweit künftig Verordnungsregelungen erlassen werden würden, die, wie von §§ 12 Abs. 3a und 49 Abs. 4 S. 1 Nr. 8 EnWG vorgeschlagen, technische Anforde­ rungen an EEG- und KWKG-Anlagen selbst stellen, wäre eine besondere Verknüp­ fung mit den Förderungsregelungen des EEG und KWKG erforderlich. Werden technische Anforderungen an Erneuerbare-Energien- und/oder KWK-Anlagen in einer Rechtsverordnung nach §§ 12 Abs. 3a und/oder  49 Abs. 4 S. 1 Nr. 8 EnWG gestellt, die nicht auch in den Förderregelungen des EEG/KWKG zur Voraussetzung gemacht werden, so würde sich das Problem stellen, dass Anlagen nach EEG bzw. KWKG gefördert werden, der von ihnen eingespeiste Strom bzw. das Einspeise­ verhalten u. U. aber nicht den Rechtsverordnungen, die auf Grund des EnWG erlas­ sen wurden, entspricht. Abgenommen werden müsste der Strom wegen § 11 Abs. 1 EEG 2014 bzw. § 4 Abs. 1 KWKG gleichwohl. Sollen also die technischen Anfor­ derungen an Erneuerbare-Energien- oder KWK-Anlagen zur allgemeinen Netzsys­ temstabilisierung erhöht bzw. verändert werden, so sollten diese Anforderungen vorzugsweise direkt im Rahmen der jeweiligen Förderregelungen des EEG bzw. KWKG verankert werden oder dort zumindest auf die Rechtsverordnungen zum EnWG als einzuhaltende Fördervoraussetzungen verwiesen werden.

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§ 9 Abs. 1 SysStabV. § 9 Abs. 2 SysStabV. 55 s. die Gesetzesbegründung zu § 49 Abs. 4 Nr. 8 EnWG, BT-Drs. 17/6072, S. 89, li. Sp. 56 A.A wohl: Bourwieg, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 49 Rn. 12: § 49 Abs. 4 EnWG habe den Zweck, „der Bundesregierung die Regelung technischer Rahmenbedingungen für die Förderung von EEG-Anlagen unabhängig von den allgemein anerkannten Regeln der Technik zu ermöglichen.“; a. A. auch: BerlKommEnR/Säcker/Timmermann, 2. Aufl., Bd. 1, § 1 EnWG, Rn. 30 (zu § 49 Abs. 4). 54

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

3. Einführung von Steuerungselementen für intelligente Netze Mit den §§ 12 Abs. 4, 13 Abs. 4a und 14a57 sieht das EnWG erste netzseitige58 Regelungen zur Umstellung auf intelligente Netze, sog. Smart-Grid-Technolo­ gien vor.59 Dies sind in erster Linie Kommunikations-, Mess-, Steuer-, Regel- und Auto­matisierungstechnolgien sowie IT-Komponenten, mit Hilfe derer Stroman­ gebot und -nachfrage zwischen allen Akteuren auf dem Strommarkt aufeinander abgestimmt werden können.60 Netzzustände können über Smart-Grid-Technolo­ gien in „Echtzeit“ erfasst werden, Netzanlagen können gesteuert und geregelt wer­ den, so dass die bestehende Netzkapazität tatsächlich voll genutzt werden kann.61 Ein sicherer Netzbetrieb erfordert unter diesen Bedingungen ein komplexes Netz­ management.62 Voraussetzung hierfür ist ein ungehinderter Informationsfluss zwi­ schen den beteiligten Akteuren. § 12 Abs. 4 EnWG verpflichtet daher bestimmte Gruppen zur Datenweitergabe, denen gemein ist, dass sie entweder über den Zu­ stand und die Belastung unterer Netzebenen besonders gut Auskunft geben können (Verteilernetzbetreiber und Lieferanten) oder Strom in relevanter Menge entneh­ men (gewerbliche und industrielle Letztverbraucher) oder einspeisen (Einspeise­ anlagen mit einer gewissen installierten Einzel- oder Gesamt-Einspeiseleistung am Netzanschlusspunkt).63 a) Ab- und zuschaltbare Lasten auf Hoch- und Höchstspannungsebene gem. § 13 Abs. 4a EnWG Netzkapazitäten können mit Smart-Grid-Technologien besonders effizient be­ trieben werden, wenn bei einer Gefährdung oder Störung der Systemstabilität durch Überlastung solche Lasten abgeworfen werden, die speziell in diesem Ge­ fährdungsmoment nicht unbedingt notwendig in Anspruch genommen werden 57

Sämtlich eingefügt durch das Gesetz zur Neuregelung energiewirtschaftlicher Vorschriften v. 26.7.2011, BGBl. I 2011, 1554, 1569 u. 1572 f. 58 Die Einführung digitaler Stromzähler, sog. smart meter, die ebenfalls Voraussetzungen für ein intelligentes Netzssystem schaffen, sind dagegen erst auf der Wertschöpfungsstufe des Ver­ brauchs zu erörtern, da die Stromzähler auf der Verbraucherseite eingesetzt werden, um dort die Höhe des Verbrauchs zu messen. 59 Gesetzesbegründung zu § 12 Abs.  4 EnWG 2011: BT-Drs.  17/6072, S.  67 f.; zu § 13 Abs. 4a EnWG 2011, BT-Drs. 17/6072, S. 72, re. Sp.; zu § 14a EnWG 2011, BT-Drs. 17/6072, S. 73 f. 60 BNetzA, „Smart Grid“ und „Smart Market“ Eckpunktepapier, S. 11; Güneysu/Vetter/Wieser, DVBl. 2011, 870; Stellungnahme d. Bundesrates zum Gesetzentwurf EnWG 2011, BTDrs. 17/6248, S. 15. 61 BNetzA, „Smart Grid“ und „Smart Market“ Eckpunktepapier, S. 11; vgl. auch Theobald/ Nill-Theobald, Grundzüge des Energiewirtschaftsrechts, S. 473 ff. 62 Gesetzesbegründung zu § 12 Abs. 4 EnWG 2011, BT-Drs. 17/6072, S. 67 re. Sp. unten. 63 Ebd.

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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müssen, vgl. § 13 Abs. 1 Nr. 2 EnWG.64 Das Abschalten dieser Lasten darf nicht willkürlich durch den Netzbetreiber erfolgen, sondern bedarf einer vertraglichen (Rahmen-)Vereinbarung mit dem jeweiligen Stromkunden. Grundsätzlich sind derartige Ab- und Zuschaltleistungen von den Übertragungsnetzbetreibern aus­ zuschreiben, s. § 13 Abs. 4a EnWG. Gehen auf diese Ausschreibungen wirtschaft­ lich und technisch sinnvolle65 Angebote über Ab- oder Zuschaltleistung aus aboder zuschaltbaren Lasten ein, so sind die Übertragungsnetzbetreiber bis zu einer Gesamtabschaltleistung von 3.000 MW gem. § 1 S. 1 AbLaV66 verpflichtet, diese Angebote anzunehmen.67 Als abschaltbare Lasten in diesem Sinne gelten gem. § 2 Nr. 1 AbLaV große Verbrauchseinrichtungen, die Elektrizität aus dem Hoch- und Höchstspannungsnetzen mit mindestens 110  kV entnehmen und die Abschalt­ leistungen von mindestens 50 MW anbieten.68 In diesem Sinne geeignete Groß­ verbraucher „können beispielsweise Unternehmen der Metall-, Zement- oder Pa­ pierindustrie sein, die aufgrund ihrer Verfahrenstechnik und Prozessabfolge die Möglichkeit haben, den Strombezug einzelner Anlagen in einem vorher genau de­ finierten Zeitfenster zu unterbrechen oder zu verschieben.“69 Ob die Abschaltung verbrauchsintensiver Lasten bei drohender Überlastung tat­ sächlich als effektives Instrument der Systemstabilisierung genutzt werden kann, hängt also insbesondere davon ab, ob und wie viele Angebote über Ab- und Zu­ schaltleistung bei den Übertragungsnetzbetreibern eingehen.70 Bis Januar 2015 wurden 2 Rahmenverträge über sofort abschaltbare Lasten in Höhe von 251 MW Gesamtleistung und 5 Rahmenverträge über schnell abschaltbare Lasten in Höhe von 975 MW abgeschlossen.71 Den wirtschaftlichen Anreiz für potentielle Last­ anbieter setzt § 4 AbLaV: Allein für die Bereitstellung der Abschaltleistung erhält 64

Vgl. auch BT-Drs. 17/11671, S. 10, li. Sp. Rahmenbedingungen für wirtschaftlich sinnvolle Angebote geben § 13 Abs. 4b, S. 3 EnWG und § 4 AbLaV vor. Technische Anforderungen an abschaltbare Lasten sind entsprechend der § 13 Abs. 4b, S. 4 EnWG u. §§ 5 bis 7 AbLaV zu beachten. 66 Verordnung zu abschaltbaren Lasten v. 28.12.2012 (BGBl. I S. 2998); die Ermächtigungs­ grundlagen für diese Verordnung finden sich in § 13 Abs. 4a S. 5 bis 8 u. Abs. 4b EnWG. 67 Die Übertragungsnetzbetreiber sind damit seit dem 28.12.2012 ordnungsrechtlich ver­ pflichtet, den gesetzlichen Vorgaben entsprechende Angebote anzunehmen. In der zuvor seit dem 04.08.2011 geltenden Fassung (Gesetz v. 26.07.2011 BGBl. I S. 1554) wurde für Übertra­ gungsnetzbetreiber von § 13 Abs. 4a EnWG nur ein wirtschaftlicher Anreiz zur Annahme sol­ cher Vertragsangebote dadurch gesetzt, dass Übertragungsnetzbetreiber sich nicht auf die ent­ lastenden Rechtsfolgen des § 13 Abs. 4 (Ruhen der Verpflichtungen und Haftungsausschluss für Vermögensschäden) berufen können, wenn sie ohne hinreichenden Grund keinen Vertrag über zu- und abschaltbare Lasten geschlossen haben, obwohl ihnen dies angeboten wurde und dies wirtschaftlich sinnvoll gewesen wäre. 68 § 5 Abs. 1 Nr. 1 AbLaV; vgl. auch BT-Drs. 17/11671, S. 10. 69 König, EnWZ 2013, 201, 202. 70 König, EnWZ 2013, 201, 203 verweist in diesem Zusammenhang m. w. N. auf bereits durchgeführte Untersuchungen mit dem Ergebnis, dass viele energieintensive Unternehmen die Abschaltungen im benötigten Umfang nicht anbieten können, da eine längere Abschaltungen zu erlösmindernden Produktionsausfällen führten. 71 https://www.regelleistung.net/ip/action/static/ausschreibungAbLa, Abrufdatum 7.1.2015. 65

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

der Anbieter einer Abschaltleistung nach Abs. 2 einen monatlichen Leistungspreis von 2.500 Euro pro MW. Da jeder Anbieter mindestens 50 MW anbieten muss, sind dies bereits mindestens 125.000  Euro monatlich. Dieser Anspruch besteht nach Abs. 4 unabhängig davon, inwieweit der Übertragungsnetzbetreiber die Ab­ schaltleistung abruft. Wird die Abschaltleistung abgerufen, ist gem. § 4 Abs. 3 Ab­ LaV zusätzlich ein Arbeitspreis von mindestens 100 und höchstens 400  Euro pro MWh zu zahlen. Diese Kosten werden über eine Umlage finanziert, die von den Stromverbrauchern entsprechend der Methodik in § 9 KWK zu tragen sind, s. §§ 13 Abs. 4b S. 6 EnWG, 18 AbLaV. Für das Jahr 2015 wird diese AbLaV-Um­ lage erstmals von den Letztverbrauchern in Höhe von 0,006  ct/kWh erhoben.72 Die mit der AbLaV-Umlage verbundene maximale potentielle jährliche finan­ zielle Mehrbelastung für den durchschnittlichen Haushalt mit 3.500 kWh wird auf 4,18 Euro, die tatsächlich zu erwartende Kostenbelastung auf 1 bis 2 Euro jährlich geschätzt.73 Kritisch zu beurteilen ist die Kostenbelastung hier insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Leistungspreise selbst dann zu zahlen sind und damit stromverbrauchspreiserhöhend wirken, wenn sich der technische und wirtschaft­ liche Nutzen der abschaltbaren Lasten als gering erweist.74 Im Jahr 2014 wurden an zwei Tagen (13.2. und 4.4.) jeweils drei Mal Lasten für jeweils eine Stunde ab­ geschaltet.75 Zu bemängeln ist ebenfalls die mangelnde Kosteneffizienzkontrolle durch die Bundesnetzagentur, die sich daraus ergibt, dass die Kosten der AbLaV als nicht beeinflussbare Kostenanteile i. S. d. § 11 ARegV angesetzt werden.76 b) Steuerbare Verbrauchseinrichtungen auf Niederspannungsebene gem. § 14a EnWG Im Bereich der Niederspannung setzt § 14a  EnWG einen wirtschaftlichen Anreiz für Lieferanten und Letztverbraucher, vollständig unterbrechbare Ver­ brauchseinrichtungen mit separatem Zählpunkt zu Netzentlastungszwecken vom Netzbetreiber steuern zu lassen.77 In Betracht kommen nach § 14a S. 2 EnWG ins­ besondere Elektromobile.78 Verteilernetzbetreiber sind in diesem Fall verpflichtet, den Lieferanten und Letztverbrauchern, mit denen sie Netznutzungsverträge ab­ geschlossen haben, ein reduziertes Netzentgelt zu berechnen. 72

http://www.netztransparenz.de/de/Umlage_18.htm, Abrufdatum 7.1.2015. BT-Drs. 17/11671, S. 11, li. Sp. 74 So König, EnWZ 2013, 201, 204. 75 https://www.regelleistung.net/ip/action/static/ausschreibungAbLa, „Abrufwerte der Ab­ schaltbaren Lasten“, Abrufdatum 7.1.2015. 76 s. ebd., 201, 204 f. 77 Vgl. auch BNetzA, „Smart Grid“ und „Smart Market“ Eckpunktepapier, S. 19. 78 Nach der Gesetzesbegrüdnung liegt in der Berücksichtigung von Elektromobilen nicht un­ erhebliches netzentlastendes Potential. In besonderen Situationen könne das Niederspannungs­ netz in Einzelbereichen durch gleichzeitiges Aufladen einer Mehrzahl von Elektromobilen an Leistungsgrenzen gebracht werden, was eine intelligente Steuerung notwendig macht, s. BTDrs. 17/6072, S. 73, re. Sp. unten. 73

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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Die Unterbrechung der Stromversorgung von einzelnen Verbrauchseinrichtun­ gen zu Netzentlastungszwecken trägt im Gefährdungsfall ebenfalls zur System­ stabilisierung und zur Flexibilisierung des Lastmanagements bei. § 14a EnWG dient damit ebenfalls einer besseren Integration des künftig noch zunehmen­ den volatilen Lastflusses aus erneuerbaren Energiequellen in das Elektrizitäts­ versorgungssystem. Wie effektiv dieses Instrument zur Systemstabilität beitragen kann, wird maß­ geblich davon abhängen, wie groß der wirtschaftliche Anreiz für die Lieferanten und Letztverbraucher ist, auf die jederzeitige Stromversorgung zu verzichten. Eine ununterbrochene Stromversorgung ist angesichts der starken Abhängigkeit na­ hezu aller alltäglichen Abläufe von Elektrizität grundsätzlich ein hohes Gut.79 Als kurzzeitig abschaltbare Lasten kommen neben den gesetzlich bereits erwähnten Elektromobilen daher nur solche Verbrauchseinrichtungen in Betracht, die keiner Zeit- oder Prozesskritikalität unterworfen sind, wie beispielsweise geeignete In­ dustrieanlagen, Kühlhäuser oder elektrische Wärmepumpen.80 § 14a S.  3 EnWG gibt in diesem Sinne vor, dass die Steuerung für die Letztverbraucher und Liefe­ ranten zumutbar sein muss. Anlass für Steuerungshandlungen in Form von Ab­ schaltungen und Reduzierungen bei der Leistungsaufnahme dürfen allein fehlende Durchleitungskapazitäten sein.81 Nähere Regelungen durch eine Rechtsverord­ nung nach §§ 14a S. 3, 2. HS i. V. m. 21i Abs. 1 Nr. 9 EnWG sind abzuwarten. c) Fazit §§ 13 Abs. 4a und 14a EnWG setzen wirtschaftliche Anreize für Verbraucher, auf die uneingeschränkte, jederzeitige Versorgung mit Elektrizität für bestimmte Verbrauchseinrichtungen zu verzichten, um die Flexibilitäten der Netzbetreiber beim Lastmanagement durch Smart-Grid-Technologien zu erhöhen.82 Je flexibler und gezielter die Stromnachfrage (durch Steuerungshandlungen des Netzbetrei­ bers) reduziert werden kann, umso besser können Lastflüsse aus ErneuerbareEnergien-Anlagen, insbesondere Wind- und Solaranlagen in das Elektrizitätsver­ sorgungsnetz integriert werden.83 Die beiden Normen dienen damit in erster Linie der Integration von erneuerbaren Energien in das bestehende Elektrizitätsversor­ gungssystem. Unmittelbar umweltentlastende Effekte erreichen §§ 13 Abs. 4a und 14a EnWG insbesondere dadurch, dass durch die effizientere Netznutzung ein Netzausbau 79

Vgl. Friedemann/Döring/Westermann, Umweltpsychologie 2009, 100, 108 u. 112. BNetzA, „Smart Grid“ und „Smart Market“ Eckpunktepapier, S. 22 f. 81 Gesetzesbegründung zu § 14a EnWG 2011, BT-Drs. 17/6072, S. 74, li. Sp. oben. 82 Vgl. BNetzA, „Smart Grid“ und „Smart Market“ Eckpunktepapier, S. 36; Guckelberger, DÖV 2012, 613, 613 u.616. 83 Vgl. BT-Drs. 17/11671, S. 10, li. Sp. u. BNetzA, „Smart Grid“ und „Smart Market“ Eck­ punktepapier, S. 4 u. 36; Guckelberger, DÖV 2012, 613, 616. 80

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und Netzüberkapazitäten eingespart werden können. Die Umweltbelastungen des Netzbetriebs bzw. -ausbaus84 können insofern reduziert werden. Des Weiteren werden bei Netzengpässen durch die Lastreduktion auf der Verbraucherseite die Inanspruchnahme (zusätzlicher) Erzeugungskapazitäten und die damit verbunde­ nen Umweltbelastungen vermieden. Ein effektives Lastmanagement durch SmartGrid-Technologien erfüllt insofern die Gebote des § 3 Nr. 33, 1. und 3. Fall EnWG. Wie groß das Potential der smart grids in Deutschland ist, und inwieweit es ver­ wirklicht werden kann, hängt maßgeblich von der noch zu konkretisierenden An­ reizwirkung für Verbraucher und Lieferanten zum Abschluss von Verträgen über abschaltbare bzw. unterbrechbare Lasten ab.85

III. Netzausbau 1. Ausbaupflichten Pflichten der Netzbetreiber zum wirtschaftlich zumutbaren86 Ausbau der Ver­ sorgungsnetze finden sich allgemein in §§ 11 ff.  EnWG und spezialgesetzlich in § 12 EEG  2014. § 12 Abs.  1 EEG  2014 sichert dem anschlussbegehrenden EEG-Anlagenbetreiber einen Anspruch gegen den verpflichteten Netzbetrei­ ber auf Netzausbau zu, um die Abnahme, Übertragung und Verteilung des Stroms aus Erneuerbaren Energien oder Grubengas sicherzustellen, während § 11 Abs. 1 S. 1 EnWG eine generelle Pflicht der Netzbetreiber zum bedarfsgerech­ ten Netzausbau normiert.87 Wie § 12 Abs.  4 EEG  2014 ausdrücklich klarstellt, bleiben die Verpflichtungen nach § 4 Abs.  1 KWKG und § 12 Abs.  3 EnWG88

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s. o. Teil 3 A. Des Weiteren bietet ein künftiges smart grid Möglichkeiten für Verbrauchskunden auch als dezentrale Einspeiser (z. B. der elektrischen Energie aus Elektromobilen) aufzutreten (sog. „Prosumer“, die mal produzieren, mal konsumieren), s. insb. BNetzA, „Smart Grid“ und „Smart Market“ Eckpunktepapier, S. 7, 17. Diese Zukunftsvision liegt den derzeit gültigen rechtlichen Regelungen jedoch noch nicht zu Grunde. Originäre Elektrizitätserzeugungstechnologien wür­ den damit nicht etabliert, sondern bestehende Verbrauchseinrichtungen als Stromzwischen­ speicher genutzt werden. Weitere Ausführungen zu Stromspeichern folgen in Teil 4. 86 s. § 11 Abs. 1 S. 1 EnWG, § 12 Abs. 3 EEG 2014; Zur Grenze der wirtschaftlichen Zumut­ barkeit nach § 9 Abs. 3 EEG 2012: Säcker, Ausbau der Höchstspannungsnetze, S. 79 ff. 87 s. Fischer/Henning, ZUR 2006, 225, 229 zur früheren Regelung des § 4 EEG 2004 unter Bezugnahme auf das systematische Verhältnis der einzelnen Absätze des § 4  EEG  2004 zu­ einander. Seit der Neuregelung 2009 wird dem Anlagenbetreiber unmissverständlich ein direk­ ter Anspruch eingeräumt, s. § 9 Abs. 1 S. 1 EEG; vgl. auch Theobald/Nill-Theobald, Grundzüge des Energiewirtschaftsrechts, S. 509. 88 Wesentlich ist hier der Verweis auf § 12 Abs. 3 S. 1 EnWG: Betreiber von Übertragungs­ netzen haben dauerhaft die Fähigkeit des Netzes sicherzustellen, die Nachfrage nach Übertra­ gung von Elektrizität zu befriedigen und insbesondere durch entsprechende Übertragungskapa­ zität und Zuverlässigkeit des Netzes zur Versorgungssicherheit beizutragen. 85

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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unberührt.89 Allgemeine Ausbauverpflichtungen der Übertragungsnetzbetreiber richten sich demnach ausschließlich nach dem EnWG.90 Salje beschreibt dies als relativen Anwendungsvorrang, der sachverhaltsgesteuert wirksam werde. Im Verhältnis zu den Ausbaupflichten nach dem EEG sei auch die Pflicht nach § 12 Abs. 3 EnWG gleichrangig zu erfüllen, soweit gleichzeitig ein allgemeiner Ausbau des Übertragungsnetzes erforderlich ist, aber auch Windparks oder ähn­ liche Großanlagen im Regelungsbereich des EEG angeschlossen werden müssen.91 Der Aspekt der Umweltverträglichkeit ist dabei kein Bestandteil der Leistungs­ fähigkeit des Netzes i. S. d. § 11 Abs. 1 S. 1 EnWG.92 Dagegen spricht das Begriffs­ verständnis der Netzleistungsfähigkeit, wie es § 19 Abs. 3 S. 2 ARegV93 definiert: „Die Netzleistungsfähigkeit beschreibt die Fähigkeit des Energieversorgungsnet­ zes, die Nachfrage nach Übertragung von Energie zu befriedigen.“ Umweltver­ träglichkeitsaspekte sind von dieser Definition nicht erfasst, ihre Berücksichti­ gung würde die von § 19 Abs. 3 S. 2 ARegV gezogenen Konturen auflösen. An eine Leitung können zwar ergänzend Mindeststandards gelegt werden, inwieweit Umweltauswirkungen zu vermeiden sind, diese stehen aber in keinem ursäch­ lichen Zusammenhang mit der Leistungsfähigkeit des Netzes, also der Fähigkeit, die Nachfrage nach Strom zu befriedigen. 2. Netzausbaubedarf, Bedarfsermittlung und Netzentwicklungsplanung Auslöser der Ausbaupflicht ist ein Ausbaubedarf, weil der Netzzustand den An­ forderungen an ein sicheres, zuverlässiges und leistungsfähiges Energieversor­ gungsnetz nicht mehr genügt. Optimierungs- bzw. Ausbaubedarf besteht, wenn das Netz nicht sicher, zuverlässig und/oder leistungsfähig ist oder dies in absehbarer

89 Diese Regelung wurde im Zuge der Novellierung des EEG im Jahr 2008 aufgenommen, s. BT-Drs. 16/8148, S. 8, 45. Auf Grundlage der bis dahin gültigen Fassung des EEG 2004, der die Netzausbaupflicht in § 4 Abs. 2 EEG 2004 aber noch kein Konkurrenzverhältnis der Netz­ ausbauverpflichtungen von EnWG und EEG regelte, wurde umgekehrt angenommen, dass die allgemeine Ausbauverpflichtung des § 11 Abs. 1 S. 1 EnWG die sich aus § 4 Abs. 2 EEG 2004 ergebende Netzausbauverpflichtung unberührt lasse, s. Bourwieg, in: Britz/Hellermann/Her­ mes, EnWG, § 11 Rn. 31; vgl. auch Fischer/Henning, ZUR 2006, 225, 229. 90 Salje, EEG, § 9, Rn. 55. 91 Salje, EEG, § 9, Rn. 55; vgl. auch Frenz/Müggenborg, EEG 2012, § 9, Rn. 50. 92 So aber Salje, EnWG, § 11 Rn. 28: der Umweltverträglichkeitsmaßstab sei ein Bestand­ teil der Leistungsfähigkeit des Netzes und an den Mindestanforderungen des Umweltrechts auszurichten. Sind diese umweltrechtichen Mindestanforderungen erfüllt, könne die Regulie­ rungsbehörde ein höheres Schutzniveau nicht anordnen. Dem Netzbetreiber müsse aber ein Er­ messens- und Beurteilungsspielraum oberhalb des Mindestniveaus der Ziele der §§ 1 und 12 ff. zugestanden werden. § 11 Abs. 1 konkretisiere also die Art und Weise des Netzbetriebs nach unten hin (Mindestanforderungen), nicht aber nach oben. 93 Anreizregulierungsverordnung v. 29.10.2007 (BGBl. I S. 2529).

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

Zeit nicht mehr sein wird, wenn nicht zuvor Kapazitätserweiterungsmaßnahmen ergriffen werden.94 Mit der Energiewende werden die Versorgungsnetze durch den wachsenden Anteil erneuerbarer Energien an der Elektrizitätsversorgung vor neue Aufgaben und Her­ ausforderungen gestellt.95 Mit dem Ausstieg aus der Kernenergienutzung und dem Einstieg in die Offshore-Windenergietechnik96 werden die Großkraftwerke nicht mehr wie bislang in der Nähe der Verbrauchszentren liegen97, sondern es werden neue Hoch- und Höchstspannungsleitungen erforderlich, die den offshore erzeugten Strom in den Süden Deutschlands transportieren.98 Daneben sind Kapazitätserwei­ terungen für den erwarteten weiteren Zuwachs an EEG-Anlagen und konventionel­ len Kraftwerken99, sowie zur Ermöglichung des grenzüberschreitenden Stromhan­ dels100 erforderlich.101 Insgesamt wird der Ausbaubedarf bei den Leitungstrassen auf 850 km bis zum Jahr 2015 bzw. zusätzlichen 3.600 km bis 2020102 geschätzt. Grundsätzlich erfolgt die Bewertung des energiewirtschaftlichen Bedarfs für ein Vorhaben durch eine fachliche Bedarfsplanung, die regelmäßig den Beginn eines Planungsprozesses für neue Energieanlagen kennzeichnet.103 Mit dem Gesetz zum Ausbau von Energieleitungen (Energieleitungsausbaugesetz  – EnLAG)104 wurde 94

Nach Bourwieg, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 11 Rn.  33 greift die Ausbau­ pflicht nicht erst ein, wenn Netzanschluss- oder Netzzugangsansprüche geltend gemacht wer­ den, die ohne einen Netzausbau nicht befriedigt werden könnten. Dafür spreche die syste­ matische Stellung und der Zweck von § 11 Abs. 1 S. 1. Die Ausbaupflicht solle aus Gründen der Versorgungssicherheit den prognostizierten zukünftigen Bedarf an Transportkapazität ab­ decken. Dies geschehe mit einer vorausschauenden Netzausbauplanung und deren Umsetzung. Die Ausbaupflicht würde für die Versorgungssicherheit nichts wert sein, wenn damit unmittel­ bar nur auf einen bereits bestehenden Bedarf reagiert werden müsste. 95 Vgl. Greinacher, ZUR 2011, 305, 305. 96 Vgl. BT-Drs. 16/10491, S. 14; vgl. auch Grigoleit/Weisensee, UPR 2011, 401. 97 Vgl. BT-Drs.  16/10491, S.  13; Appel, UPR 2011, 406, 407; Theobald/Nill-Theobald, Grundzüge des Energiewirtschaftsrechts, S. 479; Franke, in Ehricke, Grenzen der Liberalisie­ rung, S. 11, 11. 98 Säcker, Ausbau der Höchstspannungsnetze, S. 100, 175; Rufin, ZUR 2009, 66, 71; Greinacher, ZUR 2011, 305, 306; BNetzA, „Smart Grid“ und „Smart Market“ Eckpunktepapier, S. 16; Bettzüge/Kesting, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap. 5, Rn. 5; Wustlich, ZUR 2007, 122, 124; Franke, in Ehricke, Grenzen der Liberalisierung, S. 11, 11. 99 BT-Drs. 16/10491, S. 9; Appel, UPR 2011, 406, 407. 100 BT-Drs. 16/10491, S. 9. 101 dena, Netzstudie I, S.  66 f.; dies., Netzstudie II, S.  14, 364; s. auch die Stellungnahme d. Bundesrates zum Gesetzentwurf EnWG 2011, BT-Drs.  17/6248, S.  15; Gesetzesentwurf und Begründung zum Gesetz zur Beschleunigung des Ausbaus der Höchstspannungsnetze, BT-Drs.  16/10491, S.  1, 9 ff.; sowie Säcker, Ausbau der Höchstspannungsnetze, S.  63, 67 f., 96, 98, 115; Schiller, UPR 2009, 245; Weyer, ZNER 2009, 210; Appel, UPR 2011, 406, 407; Hennig/Lühmann, UPR 2012, 81; Rufin, ZUR 2009, 66, 71; Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, Vor §§ 43 ff. EnWG, Rn. 25 f.; Greinacher, ZUR 2011, 305, 306; Theobald/NillTheobald, Grundzüge des Energiewirtschaftsrechts, S. 478 ff. 102 dena, Netzstudie II, S. 2, 13. 103 Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43 Rn. 6. 104 Energieleitungsausbaugesetz vom 21. August 2009 (BGBl. I S. 2870).

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in diesem Bereich ein Spezialgesetz für bestimmte Energieleitungsvorhaben auf der Höchstspannungsebene verabschiedet. Die grundlegenden Regelungen zur Be­ stimmung des Ausbaubedarfs finden sich im EnWG, mit jeweils geltenden Rege­ lungen zu Übertragungs- und Elektrizitätsverteilernetzen. a) Bedarfsfeststellung bei Übertragungsnetzen aa) Energieleitungsausbaugesetz (EnLAG) (1) Gesetzliche Bedarfsfeststellung zur Beschleunigung dringend erforderlicher Planungs- und Genehmigungsverfahren Um die gesamtenergiewirtschaftliche Entwicklung zu unterstützen, erneuer­ bare Energien einzubinden, den zunehmenden grenzüberschreitenden Strom­handel und den Netzanschluss neuer konventioneller Kraftwerke zu ermöglichen, wird die Realisierung der in der Anlage zum EnLAG aufgeführten 24 Höchstspan­ nungsvorhaben mit einer Nennspannung von 380  Kilovolt oder mehr als vor­ dringlich angesehen.105 Das EnLAG fördert diese Vorhaben, indem Planungsund Genehmigungsverfahren für diese Leitungsbauvorhaben nach Maßgabe der weiteren Vorschriften gestrafft106 bzw. vereinfacht, beschleunigt und transparen­ ter107 gemacht werden. Nach § 1 Abs.  2 S.  2 u. 3 EnLAG stehen mit ihrer Auf­ führung des Vorhabens in der Anlage die energiewirtschaftliche Notwendigkeit und der vordringliche Bedarf für diese Leitungsbauvorhaben fest. Diese Feststel­ lungen sind für die Planfeststellung und die Plangenehmigung nach den §§ 43 bis 43d EnWG verbindlich. Der Bedarf für die Vorhaben wird damit gesetzlich fest­ gestellt und muss nicht  – wie für sonstige Leitungsvorhaben auf der Übertra­ gungsebene – nach den §§ 12a bis 12e EnWG ermittelt werden. Die Beurteilung des fachlichen Bedarfs für neue Leitungsanlagen ist mit dem EnLAG erstmals for­ malisiert worden.108 Mit dem EnLAG wird die Planrechtfertigung, also das „ob“ eines Vorhabens, den Planungs- und Genehmigungsbehörden verbindlich vorgege­ ben. Für die im Bedarfsplan aufgenommenen Vorhaben entfallen zeitaufwändige Erforderlichkeitsprüfungen.109 105

s. § 1 Abs. 1 EnLAG u. die Gesetzesbegründung zu § 1 EnLAG, BT-Drs. 16/10491, S. 16. BT-Drs. 16/10491, S. 1. 107 BT-Drs. 16/10491, S. 15. 108 Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43 Rn. 6; Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, Vor §§ 43 ff. EnWG, Rn. 27; Greinacher, ZUR 2011, 305, 308; s. auch Schirmer/ Seiferth, ZUR 2013, 515, 518 f. 109 Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, Vor §§ 43 ff. EnWG, Rn. 29; § 43, Rn. 24; vgl. jedoch auch die von Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, Vor §§ 43 ff. EnWG, Rn. 32 ff. geübte Kritik am EnLAG, insbesondere im Hinblick auf die Festlegung der energie­ wirtschaftlichen Notwendigkeit und des Bedarfs für die 24 Vorhaben und die Beschränkung auf Höchstspannungsleitungen. 106

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Die enge materielle Nähe und Verzahnung des EnLAG mit dem EnWG wird dadurch ausgedrückt, dass das EnLAG nach dessen § 1 Abs. 1 S. 1 nur für Vor­ haben nach § 43 S. 1 EnWG gilt und dass die in den Bedarfsplan aufgenommenen Vorhaben nach § 1 Abs. 2 S. 1 EnLAG den Zielsetzungen des § 1 EnWG entspre­ chen110. Des Weiteren werden für die Vorhaben des Bedarfsplans die energiewirt­ schaftliche Notwendigkeit und der vordringliche Bedarf festgestellt, (§ 1 Abs.  2 S. 2 EnLAG). Mit diesen Feststellungen übernimmt das EnLAG jedoch nicht die Ziele des EnWG, sondern bereitet wesentliche Prüfungsschritte des gem. §§ 43 bis 43d EnWG durchzuführenden Planfeststellungsverfahrens vor.111 Um den raschen Ausbau zu gewährleisten, müssen die in dem Bedarfsplan aufgeführten Vorhaben zwangsläufig den Zielen des EnWG entsprechen, da dies für die spätere Planfest­ stellung nach §§ 43 ff. EnWG Voraussetzung ist. Mit der gesetzlichen Bedarfsfest­ stellung soll die Errichtung der genannten Vorhaben erleichtert und beschleunigt werden. Die Straffung und Beschleunigung der Planungs- und Genehmigungsver­ fahren ist folglich ein selbständig und vorrangig verfolgter Gesetzeszweck des En­ LAG112, der sich insofern vom Zielpentagon des § 1 Abs. 1 EnWG unterscheidet.113 (2) Verfolgung von Umweltverträglichkeitszielen Lokal betrachtet werden mit der gesetzlichen Bedarfsfeststellung durch das En­ LAG keine Umweltschutzinteressen verfolgt, sondern Ihnen vielmehr entgegen­ gewirkt114, denn mit dem Bau der 24 Vorhaben auf Höchstspannungsebene geht ein Mehr an Umweltbelastung einher.115 Da der Bedarfsplan des EnLAG nur grob Anfangs-, Verlaufs- und Endorte nennt (z. B.: Vorhaben 1: Kassø (DK) – Hamburg Nord – Dollern, Nennspannung 380 kV), aber keine Linienbestimmung enthält116, werden die konkret zu erwartenden Umweltbelastungen auch erst im anschließen­ den Planfeststellungsverfahren berücksichtigt.117 110 Parallel dazu stellt § 12e Abs. 2 S. 3 EnWG fest, dass die Vorhaben des Bundesbedarfs­ plans den Zielsetzungen des § 1 EnWG entsprechen. 111 § 1 Abs. 2 S. 3 EnLAG: Diese Feststellungen sind für die Planfeststellung und die Plan­ genehmigung nach den §§ 43 bis 43d EnWG verbindlich. 112 Vgl. BT-Drs. 16/10491, S. 1. 113 Säcker, Ausbau der Höchstspannungsnetze, S.  13 führt dagegen aus, dass das EnLAG einen Bedarfsplan für vordringliche Vorhaben gem. § 43 S. 1 EnWG aufstellt, die der Anpas­ sung, Entwicklung und dem Ausbau der Übertragungsnetze dienen, „um entsprechend den Zielsetzungen des § 1 EnWG“ u. a. die Einbindung von Elektrizität aus erneuerbaren Energie­ quellen zu erreichen. 114 Gärditz, DVBl. 2010, 214, 215: „Plausibel begründbare ökologische Fernziele dürfen je­ doch nicht den Blick darauf verstellen, dass die Förderung Erneuerbarer Energien zunächst einmal Nutzungsinteressen begründet, die dem Umwelt- und Naturzschutz zuwider laufen.“ S.  auch BerlKommEnR/Pielow, 3. Aufl., Bd.  1 Teil  2, § 43 EnWG, Rn.  45; Kuxenko, NuR 2003, 332, 337. 115 Vgl. auch Sösemann, Energienetze, S. 116. 116 Weyer, ZNER 2009, 210, 211. 117 s. u. Teil 3 B. III. 3. b) aa) (2) bis (4).

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Dem Klimaschutz dienen die vom Bedarfsplan des EnLAG angeführten Vor­ haben nur bedingt. Die Einspeisung von Strom aus EEG-Anlagen in das Netz und ihr weiterer Zubau, insbesondere von Offshore-Anlagen, wird als einer der Gründe für den vordringlichen Netzausbaubedarf angeführt. Die Netze sollen also auch und insbesondere der Aufnahme von Strom aus erneuerbaren Energiequellen die­ nen.118 Mit dem Zubau der Leitungskapazitäten soll u. a. der in Erneuerbare-Ener­ gien-Anlagen erzeugte Strom aufgenommen und transportiert werden. Das En­ LAG setzt selbst keinen Anreiz zum Ausbau von Erneuerbare-Energien-Anlagen, sondern trägt dazu bei, dass die eingespeiste Elektrizität bedarfsgerecht transpor­ tiert und verteilt werden kann. Sofern der in den EEG-Anlagen, insbesondere Off­ shore-Anlagen erzeugte Strom ohne die neuen Leitungen mengenmäßig nicht abgenommen werden könnte, trägt das EnLAG zur zeitnahen Integration erneuer­ barer Energien in das bestehende Elektrizitätsversorgungssystem bei.119 Ein selbständiger, direkter Beitrag zum Klimaschutz könnte in der Beschleu­ nigung bzw. Straffung der Planungs- und Genehmigungsverfahren erblickt wer­ den: Je früher die Energieversorgung auf erneuerbare Energiequellen umgestellt werden kann, desto frühzeitiger kann der Klimawandel entschleunigt werden. Das schnelle Handeln mag, zumal die EnLAG-Vorhaben ausdrücklich auch der Anbin­ dung konventioneller Kraftwerke dienen sollen120, weniger von Klimaschutzaspek­ ten als vielmehr von wettbewerblichen, wirtschaftlichen und versorgungssichern­ den Erwägungen getragen sein, entspricht aber gleichwohl dem Bedürfnis nach kurzfristigen Maßnahmen zur Reduktion der THG-Emissionen.121 bb) Regelungen des EnWG zur Bedarfsfeststellung bei Übertragungsnetzen Für Leitungsvorhaben auf Übertragungsnetzebene, die nicht in Anlage  1 des EnLAG genannt sind, ist der Bedarf gesondert zu ermitteln, um die energiewirt­ schaftliche Notwendigkeit für den Ausbau belegen zu können.122 Bei der Bedarfs­ ermittlung sind regelmäßig wirtschaftliche, gesellschaftliche und politische Rah­ menbedingungen zu prognostizieren. Hinweise auf Netzengpässe können sich aus der Erforderlichkeit von Maßnahmen nach § 13 EnWG oder § 14 EEG 2014 (Ein­ speisemanagement) ergeben.123 118 Sailer, NVwZ 2011, 718, 722 zählt das EnLAG zu den rechtlichen Umsetzungen, die einer umweltverträglichen Energieverteilung dienen und zum „Umweltenergierecht“. 119 Nach Rufin, ZUR 2009, 66, 73 gelte es, auf der Grundlage des EnLAG für einen umwelt­ verträglichen, möglichst konfliktfreien und zügigen Netzausbau zu sorgen, um insbesondere den Strom aus erneuerbaren Energien zu integrieren. 120 s. § 1 Abs. 1 EnLAG u. die Gesetzesbegründung zu § 1 EnLAG, BT-Drs. 16/10491, S. 16. 121 s. jedoch Franke, in Ehricke, Grenzen der Liberalisierung, S. 11, 13, der feststellt, dass das EnLAG jedenfalls nicht in dem erhofften Maße zur Verfahrensbeschleunigung beigetragen hat. 122 Schiller, UPR 2009, 245, 246; Bourwieg, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 11 Rn. 35. 123 So die Gesetzesbegründung zu § 14 Abs. 1a EnWG, BT-Drs. 17/6072, S. 73.

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

Um den Schwierigkeiten bei der Bedarfsermittlung entgegenzutreten, wurden im Rahmen der EnWG-Novellierung 2011 (sog. „Energiewende-Gesetze“124) mit den §§ 12a bis 12f neue Vorschriften zu einer Netzentwicklungsplanung einge­ führt.125 Im Wesentlichen sieht das Gesetz drei Schritte vor: die Erarbeitung eines Szenariorahmens gem. § 12a EnWG, hierauf aufbauend die Erstellung eines Netz­ entwicklungsplans gem. §§ 12b, 12c EnWG und den Erlass eines Bundesbedarfs­ plans gem. § 12e EnWG.126 (1) Verfolgung energiepolitischer Ziele der Bundesregierung durch den Szenariorahmen gem. § 12a EnWG Der von den Übertragungsnetzbetreibern gem. § 12a EnWG als Grundlage für die (Offshore-)Netzentwicklungspläne jährlich zu erarbeitende gemeinsame Sze­ nariorahmen hat nach § 12a Abs. 1 S. 2 EnWG die Bandbreite wahrscheinlicher Entwicklungen im Rahmen der mittel- und langfristigen energiepolitischen Ziele der Bundesregierung abzudecken. Zu den Zielen des „Energiekonzepts für eine umweltschonende, zuverlässige und bezahlbare Energieversorgung“ der Bundes­ regierung vom 28.9.2010127 zählen u. a. eine Reduktion der CO2-Emissionen um 40 % bis 2020, um 80–95 % bis 2050, eine Steigerung des Anteils erneuerbarer Energien an der Stromversorgung auf 35 % bis 2020, auf 80 % bis 2050 und die Halbierung des Primärenergieverbrauchs bis 2050 durch Energieeffizienzmaßnah­ men. In diesem Zusammenhang ist auch der vom EEG 2014 anvisierte Ausbau­ pfad für Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien zu berücksichtigen. Durch die Bezugnahme des § 12a Abs. 1 S. 2 EnWG auf die energiepolitischen Ziele der Bundesregierung werden Ziele anvisiert, die die Umweltverträglichkeit der Ener­ gieversorgung erhöhen, die jedoch nicht direkt auf den Wortlaut des § 12a EnWG zurückzuführen sind. Dieser bezieht sich lediglich auf die „energiepolitischen Ziele der Bundesregierung“, die prinzipiell auch umweltbelastendere Entwick­ lungspfade zulassen würden.128 Insofern ist es nicht auf den Regelungsgehalt des § 12a  EnWG zurückzuführen, wenn die aktuell angestrebten energiepolitischen Ziele und Szenariorahmen dem Umweltverträglichkeitsziel des § 1 Abs. 1 EnWG entsprechen. Durch den stetigen „Wandel der Wirklichkeit, insbesondere der Umweltbedingungen und der wirtschaftlichen Verhältnisse, stellt [sich] die Ziel­ 124

Scholtka/Helmes, NJW 2011, 3185, 3185. s. BT-Drs. 17/6072, S. 20 ff. 126 Ausführliche Darstellung der Planungskaskade beim Ausbau von Übertragungsnetzen bei Hermes, EnWZ 2013, 395, 396 ff.; Franke, in Ehricke, Grenzen der Liberalisierung, S. 11, 14 ff.; Schirmer/Seiferth, ZUR 2013, 515, 516 ff. 127 BT-Drs. 17/3049. 128 In demselben Energiekonzept der Bundesregierung vom 28.9.2010 wurde die Kernkraft noch als Brückentechnologie bezeichnet und die Laufzeitverlängerung von Kernkraftwerken gerechtfertigt. Dieses politische Ziel wurde infolge der Nuklearkatastrophe von Fukushima/­ Japan im März 2011 kurzerhand verworfen. 125

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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verwirklichungsfrage immer wieder neu. Der nach eingehender Abwägung gefun­ dene Ausgleich zwischen verschiedenen Zielen und Verfassungsgütern kann sich rasch als nur vorübergehende Lösung erweisen, so etwa, wenn diese einer neu ein­ tretenden besonderen Gefährdung eines der Ziele nicht gerecht wird.“129 Die poli­ tischen Ziele einer Bundesregierung sind hier also grundlegend von den Zielen des Gesetzes zu unterscheiden. (2) Einsatz verlustarmer Übertragungstechnologien Im gemeinsamen nationalen Netzentwicklungsplan sind gem. § 12b Abs. 1 S. 2 EnWG alle wirksamen Maßnahmen zur bedarfsgerechten Optimierung, Verstär­ kung und zum Ausbau des Netzes zusammenzustellen, die in den nächsten zehn Jahren für einen sicheren und zuverlässigen Netzbetrieb erforderlich sind.130 § 12b Abs. 1 S. 3 Ziff. 3, lit. a) EnWG verlangt Angaben im Netzentwicklungsplan zu Netzausbaumaßnahmen als Pilotprojekte für eine verlustarme Übertragung hoher Leistungen über große Entfernungen. Ob und inwieweit solch energieeffiziente Leitungen eingesetzt werden, wird durch die Angabepflicht in § 12b Abs. 1 S. 3 Ziff.  3, lit.  a)  EnWG weder verlangt noch gefördert. Ökonomische Anreize zur Investition in verlustarme Übertragungstechnologien werden vielmehr mit § 23 Abs. 1 S. 2 Nr. 8 u. 9 ARegV gesetzt: Der Einsatz von Leiterseil-Temperaturmo­ nitoring131 und von Hochtemperatur-Leiterseilen (Nr.  8) sowie Pilotprojekte mit Hochspannungsgleichstrom-Übertragungssystemen132, die im Rahmen der Aus­ bauplanung für einen effizienten Netzbetrieb erforderlich sind (Nr.  9), werden als genehmigte Invesititonsbudgets gem. §§ 11 Abs. 2 Nr 6 i. V. m. 23 ARegV als dauerhaft nicht beeinflussbare Kostenanteile von den Effizienzvorgaben der An­ reizregulierung ausgenommen, um so die Refinanzierung der Investitionen durch die Netzentgelte sicherzustellen.133

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Sommermann, in: v. Münch/Kunig, GG Bd. 1, Art. 20a, Rn. 40. Aktuelle Informationen zur Netzentwicklungsplanung abrufbar unter: http://www.netz entwicklungsplan.de, Abrufdatum 3.1.2015. 131 s. dazu Müller, in: Kment, Netzausbau, S. 101, 116. 132 Gleichstromübertragungstechnik gilt als Zukunftstechnologie, weil mit ihr auf langen Übertragungsstrecken Elektrizität mit geringen Verlusten und zu niedrigen Kosten übertragen werden können soll; s. dazu auch die weiteren Ausführungen bei Missling, in: Danner/Theo­ bald, Energierecht, § 43 EnWG, Rn. 12. Nach der Gesetzesbegründung der Bundesregierung zur Anfügung der Nr. 9 in § 23 Abs. 1 S. 2 ARegV, BT-Drs. 16/10491, S. 20, re. Sp. unten, „Zu Buchstabe c“ bietet sich die Gleichstromübertragungstechnik für lange Übertragungsstrecken an; Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, Vor §§ 43 ff. EnWG, Rn. 36 hält es deshalb für möglich, dass „sich diese HGÜ-Wege eines Tages zum ‚Rückgrat des europäischen Strom­ netzes‘ entwickeln“; Rufin, ZUR 2009, 66, 72 hält die HGÜ-Technologie für eine „innovative und umweltfreundliche Lösung des anstehenden Transportproblems auch in Deutschland“; s. i. Ü. auch die Ausführungen bei Sösemann, Energienetze, S. 25 f. 133 s. u. Teil 3 B. V. 2. c). 130

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

(3) Bezugnahme auf Anforderungen des UVPG Für die Erstellung des Netzentwicklungsplans und die Vorbereitung des Bun­ desbedarfsplans wird mit § 12c Abs.  2 und Abs.  3 EnWG (und im Falle des Än­derungsbedarfs von Bundesbedarfsplänen mit § 12e Abs. 5 EnWG134) auf die Anforderungen des UVPG zur Erstellung eines Umweltberichts und zur Behör­ den- u. Öffentlichkeitsbeteiligung Bezug genommen.135 Umweltrelevante Anfor­ derungen, die über die im UVPG enthaltenen Regelungen hinausgehen, trifft das EnWG hier nicht. Auch die Forderung des § 12c Abs. 2 EnWG, frühzeitig mit der Erstellung des Umweltberichts zu beginnen136, entspricht – wenn auch aus einer anderen Inten­ tion erwachsen – der Vorgabe des § 1 UVPG.137 § 12c Abs. 2 EnWG bezweckt in erster Linie eine zügige Verfahrensabwicklung, die Regelungen des UVPG bezwe­ cken eine wirksame Umweltvorsorge. Beabsichtigt oder nicht: schnelles Handeln kommt grundsätzlich dem Klimaschutz zugute. Ob allerdings die zu errichtenden Leitungen (überwiegend) dem Transport umweltverträglich erzeugten Stroms die­ nen oder ob sie für den Transport von Braunkohlestrom bzw. der Befriedigung einer steigenden Stromnachfrage dienen, geht aus § 12c EnWG nicht hervor. In­ sofern ist diese Regelung grundsätzlich als umweltneutral zu bewerten.

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Nach der Gesetzesbegründung, BT-Drs. 17/6072, S. 70, li. Sp., stellt Abs. 5 klar, dass im Falle von Änderungen des Bundesbedarfsplans eine Pflicht zur Durchführung einer strategi­ schen Umweltprüfung nur nach Maßgabe von § 14d S. 1 UVPG besteht. Einer solchen Klar­ stellung hätte es nicht bedurft, denn hier wird nur unvollständig wiedergegeben, was sich ohne­ hin aus § 14d S. 1 UVPG ergibt und zu beachten ist. 135 Die Verpflichtung zur Durchführung einer SUP folgt ausweislich der Gesetzesbegründung zu § 12c Abs. 2 EnWG aus der SUP-Richtlinie (RL 2001/42/EG), wenngleich dies in der Richt­ linie 2009/72/EG nicht erwähnt wird; s. BT-Drs. 17/6072, S. 69. Auf nationaler Ebene wird die SUP-Pflichtigkeit des Bundesbedarfsplans nach § 12e EnWG mit Nr. 1.10 der Anlage 3 zum UVPG, und damit gem. § 14b UVPG festgestellt. Auch die Durchführung der SUP richtet sich nach den Vorschriften des UVPG. 136 s. die Gesetzesbegründung zu § 12c Abs. 2 EnWG, BT-Drs. 17/6072, S. 69; vgl. auch Appel, UPR 2011, 406, 407 f. u. 414. 137 § 1 UVPG: Zweck dieses Gesetzes ist es sicherzustellen, dass bei bestimmten öffentlichen und privaten Vorhaben sowie bei bestimmten Plänen und Programmen zur wirksamen Umwelt­ vorsorge nach einheitlichen Grundsätzen 1. die Auswirkungen auf die Umwelt im Rahmen von Umweltprüfungen (Umweltverträglichkeitsprüfung und Strategische Umweltprüfung) frühzei­ tig und umfassend ermittelt, beschrieben und bewertet werden, 2. die Ergebnisse der durch­ geführten Umweltprüfungen a) bei allen behördlichen Entscheidungen über die Zulässigkeit von Vorhaben, b) bei der Aufstellung oder Änderung von Plänen und Programmen so früh wie möglich berücksichtigt werden.

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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(4) Pflicht der Regulierungsbehörde zum Datenaustausch gem. § 12f EnWG Mit der Verpflichtung der Regulierungsbehörde gem. § 12f Abs. 1 EnWG, dem Bundeswirtschafts-, dem Bundesumweltministerium und dem Umweltbundesamt soweit aufgabenbedingt notwendig, Daten zur Verfügung zu stellen, die für digitale Netzberechnungen erforderlich sind, wird eine sachdienliche Kooperation durch Informationsaustausch gefördert, die auch der Weiterentwicklung der Elektrizi­ tätsversorgungsnetze unter Umweltverträglichkeitsaspekten dienlich sein kann. Die Erarbeitung von wissenschaftlichen Analysen, Lösungen und Strategien „zur sicheren, wirtschaftlichen und klimaverträglichen Energieversorgung und der Sys­ temintegration erneuerbarer Energien“ mit Hilfe digitaler Netzberechnungen wird so ermöglicht bzw. erleichtert.138 b) Bedarfsfeststellung bei Elektrizitätsverteilernetzen Nach dem bestehenden gesetzlichen Rahmen wird die Ausbaubedarfsplanung bei Verteilernetzen durch angeforderte bzw. jährlich vorzulegende Berichte der Elektrizitätsverteilnetzbetreiber an die Regulierungsbehörde über den Netzzustand und die Netzausbauplanung vorbereitet, s. § 14 Abs. 1a, 1b EnWG. Konkrete Maß­ nahmen zur Optimierung, zur Verstärkung, zum Netzausbau und die Auswirkun­ gen des zu erwartenden Ausbaus von EEG-Anlagen auf das Netz sind in diesen Be­ richten gesondert anzuführen. Die Berichtspflicht soll Netzbetreiber dazu anhalten, sich im Falle von Netzengpässen und Netzausbaudarf, der sich durch notwendige Maßnahmen nach § 13 EnWG oder § 14 EEG 2014 abzeichnen kann, strukturiert mit diesem Thema auseinanderzusetzen und dies überprüfbar darzulegen.139 Ist für Hochspannungsnetze ein wesentlicher Ausbaubedarf innerhalb der nächsten zehn Jahre zu erwarten, haben die Netzbetreiber Netzentwicklungspläne zu erstellen.140 Wie aus der weitergehenden Regelung des § 14 Abs. 2 EnWG hervorgeht, ist bei der Planung des Verteilernetzausbaus abzugleichen, ob sich ein Netzausbau bzw. der Ersatz bisheriger Leitungen durch kapazitativ höherwertige Leitungen nicht durch Energieeffizienz- und Nachfragesteuerungsmaßnahmen oder dezentrale Er­ zeugungsanlagen erübrigen könnte.141 Energieeffizienz- und Nachfragesteuerungs­ 138

BT-Drs. 17/6072, S. 70, li. Sp., „Zu § 12f“. Gesetzesbegründung zu § 14 Abs.  1a EnWG, BT-Drs.  17/6072, S.  73, Zu Nummer 12 (§ 14), dritter Absatz. 140 BT-Drs. 17/6072, S. 73, re. Sp., zweiter Absatz von oben. 141 Mit § 14 Abs. 2 EnWG wurden Vorgaben aus Art. 14 Abs. 7 EltRL 2003, bzw. nunmehr Art. 25 Abs. 7 EltRL 2009 umgesetzt, dass der Verteilernetzbetreiber bei der Planung des Vertei­ lernetzausbaus Energieeffizienz-/Nachfragesteuerungsmaßnahmen oder dezentrale Erzeugungs­ anlagen, durch die sich die Notwendigkeit einer Nachrüstung oder eines Kapazitätsersatzes erübrigen könnte, berücksichtigt; s. auch Salje, EnWG, § 14, Rn. 13; Britz, ZUR 2010, 124, 127; Keyhanian, Energieeinsparung, S. 348 u. 350; Sösemann, Energienetze, S. 112. 139

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maßnahmen in diesem Sinne sind vor allem die Verringerung von Transport­ verlusten auf der Netzebene142 sowie die zuvor beschriebenen Maßnahmen zur Einführung intelligenter Netzsteuerungssysteme143, insbesondere durch Reduktion von Lasten auf der Nachfrageseite144, z. B. in Form von vertraglichen Abschaltver­ einbarungen (§§ 13 Abs. 4a u. 14a EnWG). Da ein globales oder integriertes Kon­ zept der Energieeffizienz/Nachfragesteuerung, wie es Art. 2 Nr. 29 EltRL 2009 de­ finiert145, gesetzlich nicht verfolgt wird und von der nach Art. 3 Abs. 2 S. 3 EltRL 2009 fakultativ vorgegebenen Möglichkeit, eine langfristige Planung in Bezug auf die Energieeffizienz/Nachfragesteuerung vorzusehen, bislang ebenfalls keinen Ge­ brauch gemacht wurde146, stoßen hier die unterschiedlichen Planungs- und Förder­ strukturen insbesondere der Netzausbauplanung und der überwiegend ökonomisch wirkenden Instrumente zur Lastreduzierung unvermittelt aufeinander. Der von § 3 EEG 2014 vorgesehene Ausbaupfad für die verschiedenen Sparten der Erneuerbaren Energien lässt die Zubaumengen kalkulierbarer werden.147 Die Einführung von Ausschreibungsverfahren für bestimmte Flächen und bestimmte Kapazitäten würde die Berechenbarkeit des Zubaus von EEG-Anlagen weiter erhö­ hen. Nach einer vom BMWi in Auftrag gegebenen Verteilernetzstudie erfordert der künftige Zubau von Erneuerbare-Energien-Anlagen einen deutlichen Ausbau der Verteilernetze mit Investitionen von 23 bis 49 Mrd. Euro bis 2032 und 130.000 bis 280.000 zusätzlichen Leitungskilometern.148 Durch Nutzung intelligenter Netztech­ nologien und innovativer Planungs- und Betriebsstrategien (u. a. Blindleistungsund Lastmanagement) kann der prognostizierte Ausbaubedarf erheblich verringert 142

Britz, ZUR 2010, 124, 127 f.: „Je weniger Energie beim Transport verloren geht, umso mehr Energie kann bei gleich bleibender Leitungskapazität transportiert werden.“ 143 Bourwieg, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 11 Rn. 35; BNetzA, „Smart Grid“ und „Smart Market“ Eckpunktepapier, S. 7; S. 11: „Ein Smart Grid führt zu einer besseren Aus­ nutzung der konventionellen Netzinfrastruktur, was deren Ausbaubedarf dämpft oder die Netz­ stabilität bei gleicher Auslastung verbessert.“; sowie S. 17 ff., 26 f. 144 Vgl. Britz, ZUR 2010, 124, 127: Jede Maßnahme, die den Energieverbrauch senkt, trägt „dazu bei, dass der verbleibende Energiebedarf mittels hinreichender Transportkapazität ge­ deckt werden kann.“ 145 „Energieeffizienz/Nachfragesteuerung“ bezeichnet demnach ein globales oder integrier­ tes Konzept zur Steuerung der Höhe und des Zeitpunkts des Elektrizitätsverbrauchs, das den Primärenergieverbrauch senken und Spitzenlasten verringern soll, indem Investitionen zur Steigerung der Energieeffizienz oder anderen Maßnahmen wie unterbrechbaren Lie­ ferverträgen Vorrang vor Investitionen zur Steigerung der Erzeugungskapazität eingeräumt wird, wenn sie unter Berücksichtigung der positiven Auswirkungen eines geringeren Ener­ gieverbrauchs auf die Umwelt und der damit verbundenen Aspekte einer größeren Ver­ sorgungssicherheit und geringerer Verteilungskosten die wirksamste und wirtschaftlichste Option darstellen. 146 Britz, ZUR 2010, 124, 128. 147 Vgl. CDU, CSU und SPD, Koalitionsvertrag, 18. Legislaturperiode, S. 42: „Netzausbau und Ausbau der Erneuerbaren bedingen einander. Damit beides synchron läuft, sollte der Netz­ ausbau zukünftig auf Basis des gesetzlich geregelten Ausbaupfads für Erneuerbare Energien­ erfolgen.“ 148 Büchner et al., Verteilernetzstudie, S. IV.

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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werden.149 Insbesondere das Erzeugungsmanagement in der Netzplanung, mit dem eine Abregelung von Erneuerbare-Energien-Anlagen für wenige Stunden des Jah­ res einbezogen wird, um eine für höchst selten auftretende Belastungsspitzen erfor­ derliche Netzauslegung auf 100 % der Einspeiseleistung zu reduzieren oder zu ver­ meiden, reduziert den Netzausbaubedarf signifikant mit einem Einsparpotenzial von 15 % der jährlichen Zusatzkosten, die zur Integration von Erneuerbare-­EnergienAnlagen notwendig wären.150 Eine optimale Kombination von innovativen Pla­ nungskonzepten und intelligenten Technologien könnte die notwendigen Investiti­ onen halbieren und jährliche Zusatzkosten um ca. bis zu 20 % senken.151 Die Studie kommt zu dem Schluss, dass das Erzeugungsmanagement in der Netzausbaupla­ nung bereits berücksichtigt werden sollte, „um einen Netzausbau für die ‚letzte Ki­ lowattstunde‘ zu vermeiden.“152 Eine stärkere Verankerung von intel­ligenter Netz­ technik im Regulierungsrahmen sei notwendig153, allerdings sollte die Entscheidung über die Ausgestaltung der Planungskonzepte und über die zur Anwendung kom­ menden intelligenten Technologien beim Netzbetreiber liegen, da für die sachge­ rechte Kombination verschiedener Maßnahmen die Gegebenheiten des jeweiligen Netzes entscheidend sind. Notwendige Netzausbaumaßnahmen könnten dann um mindestens 60 % gesenkt werden.154 Analysiert werden damit vor allem verschie­ dene Instrumente, wie der erforderliche Netzausbau der Verteilernetze möglichst effizient realisiert werden kann. Die „Berücksichtigungspflicht“155 des § 14 Abs. 2 EnWG sollte nach der Studie im Ergebnis nicht verschärft werden, da ansonsten der notwendige Spielraum für die Berücksichtigung der besonderen Netzgegebenheiten nicht mehr besteht. Insofern obläge es weiterhin der Regulierungsbehörde, zu prü­ fen, ob die von der Verteilernetzstudie näher untersuchten Instrumente im Rahmen der Netzausbaubedarfsermittlung durch den Netzbetreiber sachgerecht in Betracht gezogen wurden. Nach Einfügen der Absätze 1a und 1b in § 14 EnWG kann die Regulierungsbehörde Berichterstattung über den Netzzustand und die Netzausbau­ planung verlangen und zum Inhalt der Berichte gem. § 14 Abs. 1a S. 5 und Abs. 1b S. 2 EnWG durch Festlegung nach § 29 Abs. 1 EnWG nähere Bestimmungen tref­ 149

Büchner et al., Verteilernetzstudie, S. VI; s. auch BT-Drs. 17/6073, S. 1; Hennig/Lühmann, UPR 2012, 81 sehen wegen der verstärkten Einspeisung von Strom aus EEG-Anlagen und der damit verbundenen Dezentralisierung deutlichen Anpassungs- und Ausbaubedarf. Demgegenüber zieht die Agora Energiewende aus ihrem Stakeholder-Dialog „Stromverteilnetze für die Energie­ wende“ das Fazit, dass die Verteilnetze kein Hindernis für die Umstellung auf Erneuerbare Ener­ gien darstellen müssen. Durch intelligentes Netzkapazitätsmanagement lasse sich schnell genug Spielraum für größere Mengen zusätzlicher Einspeisung schaffen, s. Agora, Stromverteilnetze, S. 4, 6 u. 16. Mittelfristig werde eine bessere Abstimmung von Erzeugung und Verbrauch unver­ zichtbar, um einen starken Ausbau der Netze sinnvoll zu ersetzen, s. ebd., S. 21. 150 Büchner et al., Verteilernetzstudie, S. VI f. 151 Büchner et al., Verteilernetzstudie, S. IX. 152 Büchner et al., Verteilernetzstudie, S. XI. 153 Büchner et al., Verteilernetzstudie, S. XIII. 154 Büchner et al., Verteilernetzstudie, S. XI. 155 Zur Kritik an der „vagen“ Berücksichtigungspflicht: Salje, EnWG, § 14, Rn. 13, 15; Britz, ZUR 2010, 124, 128; BerlKommEnR/Tödtmann/Kalvoda, 2. Aufl., Bd. 1, § 14 EnWG, Rn. 35.

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

fen. Es gibt also Instrumente, die einen Ausbau der Verteilernetze entbehrlich ma­ chen. Wegen der spezifischen Netzbedingungen der einzelnen Verteilernetze kön­ nen diese Instrumente jedoch nicht gesetzlich durchgesetzt werden, sondern sind im Rahmen der Netzausbauregulierung jeweils gesondert zu betrachten. c) Refinanzierung der Netzausbaumaßnahmen Inwieweit die Kosten der Netzausbaumaßnahmen auf die von den Verbrauchern zu tragenden Netzentgelte umgelegt werden können, richtet sich insbesondere nach den Vorgaben der §§ 11 Abs. 2 Nr. 6, 23 ARegV. Genehmigt die Bundesnetz­ agentur Investitionsmaßnahmen gem. § 23 ARegV156, gelten diese nach § 11 Abs. 2 Nr. 6 ARegV grundsätzlich als dauerhaft nicht beeinflussbare Kostenanteile, die als solche nicht den Effizienzvorgaben der Anreizregulierung unterliegen157. Zu diesen Investitionsmaßnahmen zählt nach § 23 Abs.  1  Nr.  2 und Abs.  6 ARegV insbesondere die Integration von Anlagen, die dem EEG und dem KWKG unter­ fallen.158 Die zuvor bereits beschriebenen Maßnahmen des Netzausbaus bzw. der Netzertüchtigung zur Integration von EEG- und KWKG-Anlagen sind insofern grundsätzlich gem. § 23 ARegV von der Bundesnetzagentur zu genehmigen, so­ dass diese Investitionskosten auf die Netzentgelte umgelegt werden können. Von dieser Umlagemöglichkeit geht ein eigenständiger Anreiz zur Investition in den Netzausbau bzw in die Optimierung des Netzes zur Integration von EEG- bzw. KWKG-Anlagen nur insoweit aus, wie die Netzbetreiber nicht bereits gesetzlich zum Ergreifen der Integrationsmaßnahmen verpflichtet sind. Zum Anschluss von EEG- und KWKG-Anlagen sowie zur Abnahme des in diesen Anlagen produzier­ ten Stroms159, zur Nachrüstung der Netze im Sinne der SysStabV, zum Abschluss von vertraglichen Vereinbarungen über wirtschaftlich und technisch vertretbare ab- und zuschaltbare Lasten gem. § 13 Abs. 4a und 4b EnWG i. V. m. der AbLaV und zur (vertraglich vereinbarten) Steuerung von vollständig unterbrechbaren Ver­ brauchseinrichtungen gem. § 14a EnWG sind Netzbetreiber ohnehin bereits ver­

156 In Betracht kommen Investitionsmaßnahmen für Erweiterungs- und Umstrukturierungs­ investitionen in die Übertragungs- und Fernleitungsnetze, soweit diese Investitionen zur Sta­ bilität des Gesamtsystems, für die Einbindung in das nationale oder internationale Verbund­ netz oder für einen bedarfsgerechten Ausbau des Energieversorgungsnetzes nach § 11 EnWG notwendig sind, s. § 23 Abs. 1 S. 1 EnWG. s. auch die Ausführungen zur einzelfallbezogenen Prüfung der Investitionsbudgets nach §§ 22 Abs. 2 S. 3, 23 Abs. 4 ARegV bei Groebel, in: Britz/ Hellermann/Hermes, EnWG, § 21a, Rn. 92. 157 s. § 21a Abs. 4 S. 6 EnWG; Mit der Ausnahme der Investitionsbudgets von den Effizienz­ vorgaben der Anreizregulierung soll die Finanzierung von Investitionen zur Erweiterung und Umstrukturierung der Netze sichergestellt werden, was insbesondere der Versorgungssicher­ heit dient, s. Groebel, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 21a, Rn. 90. 158 Weitere Ausführungen bei Lehnert/Templin/Theobald, VerwArch 2011, 83, 106 ff. 159 §§ 2, 5, 8 EEG, §§ 2, 4 KWKG.

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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pflichtet. Anlagen im Sinne von § 12 Abs. 3 S. 2 EnWG zur Bereitstellung von Blind- und Kurzschlussleistung „sollen“ eingesetzt werden. In allen diesen Fällen erlegen die genannten Normen den Netzbetreibern die Ausführung von Integra­ tionsmaßnahmen für EEG- und KWKG-Anlagen bereits auf, sodass die Refinan­ zierbarkeit dieser Maßnahmen über die Netzentgelte sachgerecht ist, aber keinen eigenständigen und freien Anreiz für die Netzbetreiber zum Ergreifen der Maß­ nahmen bietet. d) Fazit §§ 12a ff. EnWG und das EnLAG geben den wesentlichen rechtlichen Rahmen zur Ermittlung des Netzausbaubedarfs vor. Dass aktuell ein großer Netzausbaube­ darf besteht, ist auf die erhöhte und besonders strukturierte Einspeisung von Strom aus EEG-Anlagen zurückzuführen.160 Der Netzausbaubedarf ist eine Folge ins­ besondere der Umstellung auf eine umweltverträgliche(re) Elektrizitätserzeugung durch Erneuerbare-Energien-Anlagen.161 Die Vorschriften des EnWG und des En­ LAG zum Netzausbau dienen damit auch der Integration der von EEG und KWKG geförderten Erzeugungstechnologien. Die im Zusammenhang mit dem Klimaschutz erforderlichen Kapazitätserwei­ terungen bringen auf der anderen Seite lokale Umweltbelastungen durch den (Aus-)Bau zusätzlicher Stromleitungen mit sich.162 § 14 Abs. 2 EnWG wirkt dem vermeidbaren Netzausbau grundsätzlich entgegen, indem die Möglichkeiten von Energieefffizienz- und Nachfragesteuerungsmaßnahmen sowie dezentrale Erzeu­ gungsanlagen zu berücksichtigen sind und dient insofern (vom Gesetzgeber un­ beabsichtigt163) einer umweltverträglicheren Energieversorgung, indem vor allem lokale Umweltbelastungen durch Freileitungen bzw. Erdkabel reduziert werden. In der Umsetzung verfügt die Berücksichtigungspflicht jedoch über einen weiten Einschätzungsspielraum, dessen Justitiabilität vor allem dadurch erschwert wird, dass die wirtschaftliche Betätigungsfreiheit von EEG- und KWKG-Anlagenbetrei­ bern sowie Verbrauchern und Netzbetreibern nicht exakt antizipiert werden kann. Mit der Einführung des gesetzlichen Ausbaupfades für EEG-Anlagen im Rahmen des EEG 2014 werden Unsicherheiten in diesem Zusammenhang reduziert, aber nicht ausgeräumt werden können.

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SRU, SG 100 % erneuerbare Stromversorgung, S. 477, Tz. 524; Hennig/Lühmann, UPR 2012, 81; Appel, UPR 2011, 406, 407; BNetzA, „Smart Grid“ und „Smart Market“ Eckpunkte­ papier, S. 27. 161 Scholtka/Helmes, NJW 2011, 3185, 3188: „Nicht mehr als eine logische Folge des Aus­ baus erneuerbarer Energien ist der Ausbaubedarf im Stromnetz.“ 162 Kuxenko, NuR 2003, 332, 337; BerlKommEnR/Pielow, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 43 EnWG, Rn. 45. 163 Die Berücksichtigungspflicht wurde aus Kostengründen aufgenommen, s. BT-Drs. 15/3917, S. 57, re. Sp.

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

Ebenfalls ohne vom Gesetzgeber direkt intendiert zu sein, dienen die verfah­ rensstraffenden Instrumente des EnLAG und der Netzentwicklungs- bzw. Bun­ desbedarfsplanung gem. EnWG dem Umweltverträglichkeitsprinzip des EnWG insofern, als dass ein schneller Netzausbau die Integration von EEG- und KWKGAnlagen schneller ermöglicht und so das zügige Wirken von Maßnahmen gegen den voranschreitenden Klimawandel ermöglicht.164 (Pilot-)Projekte zum Einsatz verlustarmer Übertragungstechnologien durch Lei­ terseil-Temperaturmonitoring, Hochtemperatur-Leiterseile und Hochspannungs­ gleichstrom-Übertragungssysteme werden gem. § 23 Abs.  1 S.  2 Nr.  8 und 9 ARegV durch die Umlagefähigkeit der Investitionskosten auf die Netzentgelte un­ terstützt, obwohl keine gesetzliche Verpflichtung zum Einsatz solcher Technolo­ gien besteht. Der Informationsaustausch zwischen der Regulierungsbehörde und Bundes­ wirtschaftsministerium, Bundesumweltministerium und Umweltbundesamt gem. § 12f EnWG unterstützt die Wissensgenerierung bei der Entwicklung neuer Ver­ sorgungsstrategien und kann insofern auch die Umweltverträglichkeit der Elek­ trizitätsversorgung fördern. 3. Planfeststellung von Elektrizitätsversorgungsnetzen Die verbindliche Entscheidung über die Zulassung und den Standort der Ener­ gieleitungen und damit auch über die Vereinbarkeit mit konkurrierenden Raumnut­ zungen und Umweltbelangen165 erfolgt grds. durch Planfeststellung. Bedürfnisse der Allgemeinheit nach ausreichender Versorgung mit Elektrizität sind dabei mit der bestehenden und geplanten Raumnutzung und der natürlichen Umgebung ab­ zuwägen.166 Angesichts des Konfliktpotentials sowie der hohen Leitungsbaukosten und dem staatlichen Gewährleistungsauftrag für die Versorgung der Bevölkerung mit Elektrizität ist eine vorausschauende Planung und ein Ausgleich bzw. eine Ko­ ordination widerstreitender Interessen erforderlich, bevor Energieanlagen errichtet oder wesentlich geändert werden.167

164 Zu den Beschleunigungseffekten der Netzentwicklungsplanung, s. Franke, in Ehricke, Grenzen der Liberalisierung, S. 11, 18 ff. 165 Weyer, ZNER 2009, 210; Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43 Rn.  2 u. 10; Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, Vor §§ 43 ff. EnWG, Rn.  2 u. § 43 EnWG, Rn. 1. 166 Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43 Rn. 2; Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, Vor §§ 43 ff. EnWG, Rn. 2. 167 Büdenbender, EnWG, § 11a, Rn. 41; Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43 Rn. 2; Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, Vor §§ 43 ff. EnWG, Rn. 2; Säcker, Ausbau der Höchstspannungsnetze, S. 47.

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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Die Planfeststellung von Netzausbauvorhaben wird allgemein in den §§ 43 ff. EnWG und spezialgesetzlich im Netzausbaubeschleunigungsgesetz Übertragungs­ netz (NABEG)168 geregelt. a) Netzausbaubeschleunigungsgesetz Übertragungsnetz Das Netzausbaubeschleunigungsgesetz Übertragungsgesetz (NABEG) regelt die Bundesfachplanungs- und Planfeststellungsverfahren für die Errichtung oder Än­ derung von länderübergreifenden oder grenzüberschreitenden Höchstspannungs­ leitungen, die in einem Gesetz über den Bundesbedarfsplan nach § 12e Abs. 4 S. 1 EnWG als solche gekennzeichnet sind.169 Im Rahmen der Bundesfachplanung wer­ den zunächst Trassenalternativen geprüft170 und sodann Trassenkorridore mit einer Breite von 500 bis 1.000 m171 bestimmt.172. In der Bundesfachplanung ist eine Stra­ tegische Umweltprüfung nach dem UVPG durchzuführen173, deren Ergebnisse auch für das an die Bundesfachplanung anschließende Planfeststellungsverfahren nach den §§ 18 ff. NABEG Wirkung entfaltet.174 Die im Planfeststellungsverfahren er­ forderliche UVP kann auf zusätzliche oder andere erhebliche Umweltauswirkun­ gen der beantragten Stromleitung beschränkt werden175. Das Ziel einer umweltverträglichen Energieversorgung wird vom NABEG so­ wohl ausdrücklich selbst in § 1 Abs. 2176 als auch durch den Verweis auf die Ziele 168 Netzausbaubeschleunigungsgesetz Übertragungsnetz v. 28.7.2011 (BGBl. I S. 1690). Das Gesetz ist Teil der sog. „Energiewende-Gesetze“ aus dem Sommer 2011. Nach Grigoleit/Weisensee, UPR 2011, 401, 405 tritt mit §§ 18 ff. NABEG für die Vorhaben nach § 2 Abs. 1 ­NABEG ein drittes Planfeststellungsverfahren neben die fortbestehenden Verfahren für die 24 EnLAGProjekte nach § 1 und § 2 Abs. 3 EnLAG i. V. m. §§ 43 ff. EnWG und den §§ 43 ff. EnWG für alle übrigen Leitungen. Gegen diese Dreiteilung ist einzuwenden, dass sich das Planfeststellungsver­ fahren auch für die EnLAG-Vorhaben ausschließlich nach den §§ 43 ff. EnWG richtet. Das En­ LAG legt nur den Bedarf für den Netzausbau hinsichtlich der 24 genannten Vorhaben fest. Ver­ fahrensvorschriften für die Planfeststellung finden sich allein in §§ 43 ff. EnWG oder in §§ 18 ff. NABEG, sodass eine Unterscheidung von zwei Planfeststellungsverfahren sach­gerecht ist. 169 Wahrgenommen werden die Aufgaben nach dem NABEG durch die Bundesnetzagentur und nach Maßgabe des § 31 Abs. 2 NABEG die zuständigen Landesbehörden, § 31 Abs. 1 NABEG. 170 § 5 Abs. 1 S. 4 NABEG. 171 BT-Drs. 17/6073, S. 19, li. Sp. unten. 172 s. § 4 S. 1 NABEG; Weitere Ausführungen bei Appel, UPR 2011, 406, 408; Scholtka/Helmes, NJW 2011, 3185, 3188 f.; Grigoleit/Weisensee, UPR 2011, 401, 404. 173 § 5 Abs. 2 NABEG; Schirmer/Seiferth, ZUR 2013, 515, 519 ff. 174 BT-Drs. 17/6073, S. 30, li. Sp., „Zu § 23“: Diese Regelung ist „Ausdruck der entlastenden Wirkung der vorlaufenden Bundesfachplanung mit durchgeführter Strategischer Umweltprü­ fung auf das nachfolgende Zulassungsverfahren. Doppelprüfungen sollen vermieden werden.“; s. auch: Appel, UPR 2011, 406, 409; Grigoleit/Weisensee, UPR 2011, 401, 405. 175 § 23 NABEG. 176 § 1 S. 2 NABEG: „Dieses Gesetz schafft die Grundlage für einen rechtssicheren, trans­ parenten, effizienten und umweltverträglichen Ausbau des Übertragungsnetzes sowie dessen Ertüchtigung.“

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

des EnWG in § 5 Abs. 1177 verfolgt. Als lex specialis gegenüber den Planfeststel­ lungsregelungen in §§ 43 ff. EnWG wird damit die enge inhaltliche Verknüpfung beider Gesetze wiedergegeben. Ebenso wie bereits beim EnLAG wird auch mit dem NABEG eine besondere Zielgewichtung vorgenommen: das Gesetz dient vor­ rangig der Ausbaubeschleunigung178, um die Stromleitungen „aus Gründen eines überragenden öffentlichen Interesses“ (s. § 1 S. 3 NABEG) zu realisieren. Die Ge­ setzesbegründung konkretisiert das überragende öffentliche Interesse am Netzaus­ bau mit der Realisierung der Energiewende bei gleichzeitiger Aufrechterhaltung der Versorgungssicherheit.179 Neben der Integration erneuerbarer Energien verlan­ gen auch ein optimaler wirtschaftlicher Einsatz konventioneller Kraftwerke und der verstärkte grenzüberschreitende Stromhandel nach Netzkapazitätserweiterungen.180 Der eigenständige Regelungsgehalt des NABEG liegt damit weder in der Förderung Erneuerbarer-Energien-Anlagen als solcher, noch im Netzausbau selbst, sondern in der Beschleunigung des Netzausbaus durch Verfahrensstraffung. Die kurzfris­ tige Bereitstelllung ausreichender Netzkapazitäten sichert in e­ rster Linie eine un­ unterbrochene Stromversorgung, kann aber auch dazu beitragen, dass EEG- und KWKG-Anlagen schnell integriert werden können und der in Ihnen erzeugte Strom zur Verdrängung konventionell erzeugten Stroms beitragen kann. Die Schnellig­ keit des Handelns kann dem Fortschreiten des Klimawandels entgegenwirken.181 Die Feststellung des § 1 S. 3 NABEG, dass die Realisierung der Stromleitun­ gen, die in den Geltungsbereich dieses Gesetzes fallen, aus Gründen eines über­ ragenden öffentlichen Interesses erforderlich ist, stellt eines der Instrumente zur Verfahrensbeschleunigung dar. Denn diese Feststellung ist – worauf auch die Ge­ setzesbegründung hinweist  – sofern im Einzelfall eine entsprechende gebietsoder artenschutzrechtliche Ausnahmeentscheidung notwendig werden sollte, bei der nach §§ 34 Abs. 3 und 45 Abs. 7 S. 1 Nr. 5 BNatSchG erforderlichen Abwä­ gung mit dem entsprechenden Gewicht zu berücksichtigen.182 Die genannten na­ turschutzrechtlichen Normen beziehen sich auf Ausnahmeregelungen zum Schutz der „Netz  Natura  2000“-Gebiete (§ 34  BNatSchG183) und zum besonderen Ar­ 177

§ 5 Abs. 1 S. 1 NABEG: „Die Bundesnetzagentur bestimmt in der Bundesfachplanung zur Erfüllung der in § 1 Absatz 1 des Energiewirtschaftsgesetzes genannten Zwecke Trassenkorri­ dore von im Bundesbedarfsplan aufgeführten Höchstspannungsleitungen.“ 178 Gesetzesbegründung, BT-Drs. 17/6073, S. 1, unter „A. Problem und Ziel“; s. auch Theobald/Gey-Kern, EuZW 2011, 896, 899; Appel, UPR 2011, 406, 414 f. 179 BT-Drs. 17/6073, S. 23, li. Sp. oben. 180 BT-Drs. 17/6073, S. 1. 181 Der angestrebte Beschleunigungseffekt wird wegen der zeitaufwendigen Öffentlichkeits­ beteiligung von Grigoleit/Weisensee, UPR 2011, 401, 403; Scholtka/Helmes, NJW 2011, 3185, 3189 in Frage gestellt. 182 BT-Drs. 17/6073, S. 23, li. Sp. oben. 183 s. insb. § 34 Abs. 3 BNatSchG: „Abweichend von Abs. 2 darf ein Projekt nur zugelassen oder durchgeführt werden, soweit es 1. aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffent­ lichen Interesses, einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art, notwendig ist und 2. zumutbare Alternativen, den mit dem Projekt verfolgten Zweck an anderer Stelle ohne oder mit geringeren Beeinträchtigungen zu erreichen, nicht gegeben sind.

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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tenschutz (§ 45  BNatSchG184). Sie lassen Ausnahmen vom Schutzregime des BNatSchG zu, wenn zwingende Gründe des öffentlichen Interesses überwiegen. Das besondere Gewicht, das § 1  S.  3  NABEG dem Ausbau länderübergreifen­ der und grenzüberschreitender Höchstspannungsleitungen eines Bundesbedarfs­ plans zuerkennt, kann die Durchführung naturschutzrechtlicher Abwägungen je­ doch weder entbehrlich noch gegenstandslos machen.185 Eine Beschränkung der naturschutzrechtlichen Abwägungen durch § 1 S. 3 NABEG wäre wegen Versto­ ßes gegen unionsrechtliche Vorgaben186 nicht möglich. Der Ausnahmecharakter einer Abweichungsentscheidung nach dem nationalen und unionsrechtlichen Na­ turschutzrecht ist also gleichwohl vollumfänglich zu berücksichtigen.187 Für die Anwendung des § 1 S. 3 NABEG bedeutet dies, dass über den energiewirtschaft­ lichen Bedarf als Planrechtfertigung in Form des Bundesbedarfsplans hinaus ein abstraktes überragendes öffentliches Interesse an den für die Energiewende erfor­ derlichen Energieleitungen festgestellt werden muss, um die naturschutzrechtliche Ausnahme zu rechtfertigen.188 Insgesamt ist festzuhalten, dass das NABEG die Regelungen der §§ 43 ff. EnWG für bestimmte Leitungsvorhaben um besonders verfahrensbeschleunigende Vor­ schriften ergänzt. Wenn auch so nicht vom Gesetzgeber beabsichtigt, kann die Be­ schleunigung einen Zeitgewinn im Kampf gegen den Klimawandel bringen. Der Verfahrensbeschleunigung soll insbesondere das von § 1 S. 3 NABEG ausdrück­ lich anerkannte überragende öffentliche Interesse an der Realisierung der geset­ zesgegenständlichen Stromleitungen dienen. A priori überwunden werden können die unionsrechtlich verankerten Abwägungsentscheidungen nach §§ 34 Abs. 3 und 45 Abs. 7 S. 1 Nr. 5 BNatSchG gleichwohl nicht. Die Voraussetzungen der natur­ schutzrechtlichen Ausnahmeentscheidung sind nach wie vor hoch und als solche zu berücksichtigen.

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s. insb. § 45 Abs.  7 S.  1  Nr.  5  BNatSchG: „Die nach Landesrecht für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörden sowie im Fall des Verbringens aus dem Ausland das Bundesamt für Naturschutz können von den Verboten des § 44 im Einzelfall weitere Ausnah­ men zulassen […] 5. aus anderen zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Inter­ esses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art.“ 185 Steinbach/Bourwieg, NABEG/EnLAG/EnWG, § 1 NABEG, Rn. 20; s. auch Appel, UPR 2011, 406, 415, der betont, dass einem „Belang aber nicht bereits per Gesetz eine stets über­ ragende Bedeutung zugeschrieben werden [kann], sondern selbstverständlich in jedem Einzel­ fall eine umfassende Abwägung mit den jeweils betroffenen Interessen erfolgen“ muss. 186 s. Art. 6 Abs. 4 FFH-RL. 187 Steinbach/Bourwieg, NABEG/EnLAG/EnWG, § 1 NABEG, Rn. 20. 188 Steinbach/Bourwieg, NABEG/EnLAG/EnWG, § 1 NABEG, Rn. 21.

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

b) Planfeststellung gem. §§ 43 ff. EnWG Die Zulassung der in § 43 EnWG genannten Hochspannungs- und Gasversor­ gungsleitungen erfolgt durch Planfeststellung.189 Für Leitungen und Erdkabel, die nicht die in § 43 EnWG genannten Voraussetzungen erfüllen, erfolgt die Geneh­ migung nach den einzelgesetzlichen umwelt- und planungsrechtlichen Genehmi­ gungsverfahren.190 Das Planfeststellungsverfahren nach §§ 43 ff.  EnWG hat gem. §§ 43 S.  6, 43c EnWG i. V. m. § 75 Abs. 1 VwVfG Genehmigungswirkung für die Zulässig­ keit des Vorhabens, Konzentrationswirkung und rechtsgestaltende Wirkung für alle­ öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Träger des Vorhabens und den durch den Plan Betroffenen.191 Die Zulassungsvoraussetzungen für den Bau der nä­ her bezeichneten Energieversorgungsleitungen können in diesem Verfahren gebün­ delt geprüft, bearbeitet und entschieden werden.192 Die Entbehrlichkeit anderer be­ hördlicher Entscheidungen (insbesondere öffentlich-rechtlicher Genehmigungen, Verleihungen, Erlaubnisse, Bewilligungen, Zustimmungen und Planfeststellungen, s. § 75 Abs. 1 S. 1, 2. HS VwVfG) durch die Konzentrationswirkung193 des Plan­ feststellungsverfahrens ersetzt jedoch nicht die Prüfung einschlägiger fachrecht­

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Bei Einführung des Planfeststellungsverfahrens und bis zur Gesetzesänderung durch das Infrastrukturbeschleunigungsgesetz (InfPBG) v. 9.12.2006 (BGBl. I 2006, 2833) war die Plan­ feststellungsbedürftigkeit an die UVP-Pflichtigkeit des Vorhabens nach dem UVPG geknüpft (§ 11a EnWG 2001). Mit Art. 7 Ziff. 6 InfPBG wurde die Verknüpfung zwischen Planfeststel­ lungsverfahren und UVP-Pflichtigkeit des Vorhabens aufgehoben. Das Planfeststellungsver­ fahren ist also in den aufgeführten Fällen unabhängig davon durchzuführen, ob und inwieweit für das konkrete Vorhaben eine UVP nach dem UVPG durchzuführen ist. 190 Vgl. BerlKommEnR/Timmermann, 3. Aufl., Bd. 2, Einl. A Rn. 60. 191 s. die weiteren Ausführungen bei Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43c Rn. 2 u. § 43 Rn. 10; Büdenbender, EnWG, § 11a, Rn. 49; Weyer, ZNER 2009, 210, 212. 192 Eingeführt wurde das energiewirtschaftsrechtliche Planfeststellungsverfahren (in §§ 11a, 11b EnWG) 2001 für zunächst nur große Leitungsvorhaben durch Art. 20 des Gesetzes zur Um­ setzung der UVP-ÄnderungsRL und weiterer EG-Richtlinien v. 27.7.2001, BGBl. I S. 1950, 2018. Zuvor existierte kein bundeseinheitliches Zulassungsverfahren für den Bau von Hoch­ spannungsfreileitungen und Gasversorgungsleitungen. Die bis dato unterschiedlichen Verfahren nach bundes- und insbesondere landesrechtlichen Vorschriften hatten sich als hinderlich erwie­ sen, s. die Gesetzesbegründung zur Einfügung des § 11a in das EnWG 2001, BT-Drs. 14/4599, S. 161. Um ein Leitungsbauvorhaben umsetzen zu können, mussten verschiedene Genehmi­ gungsverfahren nach bundes- und landesrechtlichen Vorschriften, insbesondere naturschutz-, immissionsschutz-, straßen- und wasserrechtliche Zulassungsverfahren durchlaufen werden, s. BerlKommEnR/Pielow, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, Vor §§ 43–45b EnWG, Rn. 15; Franke, in Eh­ ricke, Grenzen der Liberalisierung, S. 11, 12 stellt fest, dass die Erwartung, der Bündelungs­ effekt aufgrund der Konzentrationswirkung der Planfeststellung werde eine deutliche Straffung ermöglichen, sich nicht erfüllt hat; auch Beckmann, UPR 2013, S. 331, 337 kommt zu dem Er­ gebnis, dass im NABEG signifikante Beschleunigungshemmnisse angelegt sind. 193 s. dazu die weiteren Ausführungen bei Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43c, Rn. 3; Büdenbender, EnWG, § 11a, Rn. 4, 16 u. 49; Salje, EnWG, § 43 Rn. 28 ff.; Weyer, ZNER 2009, 210, 212 u. 214.

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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licher Genehmigungsvoraussetzungen194 wie insb. des Immissionsschutz-, Wasseroder Naturschutzrechts. Die Konzentrationswirkung hat allein verfahrensrechtliche Wirkung.195 Materielle Bindungen des einschlägigen materiellen Rechts werden durch die Konzentrationswirkung nicht beseitigt, sondern bestehen nach wie vor.196 Einem Planungsverfahren muss begriffsnotwendig ein „mehr oder weniger aus­ gedehnter Spielraum an Gestaltungsfreiheit“ zugestanden werden, „weil Planung ohne Gestaltungsfreiheit ein Widerspruch in sich wäre.“197 Dennoch unterliegt die planerische Gestaltungsfreiheit Schranken durch rechtliche Bindungen, die sich teils unmittelbar aus den besonderen Regelungen des jeweils zur Planung ermäch­ tigenden Gesetzes, teils aus allgemein rechtsstaatlichen Grundsätzen ergeben.198 Im Folgenden sollen Planungsbindungen untersucht werden, die für eine umwelt­ verträgliche Energieversorgung von Bedeutung sind. aa) Materielle Planungsbindungen Grundsätzlich können sich materielle Bindungen des Planfeststellungsverfah­ rens aus dem Erfordernis der Planrechtfertigung (1), den gesetzlichen Planungs­ leitsätzen (2) und der Abwägung nach § 43 S. 3 EnWG (3) ergeben.199 (1) Planrechtfertigung Eine hoheitliche Planung trägt ihre Rechtfertigung nicht in sich selbst, sondern jede konkrete Planungsmaßnahme ist im Hinblick auf die möglichen Beeinträch­ tigungen der Rechte Dritter rechtfertigungsbedürftig. Jede Fachplanung, die in Rechte Dritter eingreift, bedarf daher nach ständiger Rechtsprechung des Bundes­ verwaltungsgerichts des ungeschriebenen Erfordernisses der Planrechtfertigung.200 194 Büdenbender, EnWG, § 11a, Rn. 4; Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43c, Rn. 3; BerlKommEnR/Pielow, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, Vor §§ 43–45b EnWG, Rn. 9. 195 Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43c, Rn.  3; BerlKommEnR/Pielow, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 43c EnWG, Rn. 4. 196 Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43c, Rn.  3; BerlKommEnR/Pielow, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 43c EnWG, Rn. 4; Rojahn, in: Burgi, Planungssicherheit, S. 66 (67 f.). 197 BVerwG, Urt. v. 14.2.1975  – IV C 21.74, BVerwGE 48, 56, (59); BVerwG, Urt. v. 7.7.1978 – 4 C 79.76 u. a., BVerwGE 56, 110 (116); vgl. auch Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43 EnWG, Rn. 26 u. 72. 198 BVerwG, Urt. v. 7.7.1978 – 4 C 79.76 u. a., BVerwGE 56, 110 (116 f.). 199 s. BVerwG, Urt. v. 7.7.1978 – 4 C 79.76 u. a., BVerwGE 56, 110 (117). 200 BVerwG, Urt. v. 14.2.1975  – IV C 21.74, BVerwGE 48, 56, (59); BVerwG, Urt. v. 7.7.1978 – 4 C 79.76 u. a., BVerwGE 56, 110 (118); BVerwG, Urt. v. 9.3.1990 – 7 C 21.89, BVerwGE 85, 44 (50 f.); BVerwG, Urt. v. 8.6.1995 – 4 C 4.94, BVerwGE 98, 339; BVerwG, Urt. v. 16.3.2006 – 4 A 1075.04, NVwZ-Beil. 2006, 1, 15 (Flughafen Schönefeld); s. auch: Büdenbender, EnWG, § 11a, Rn. 30; Schiller, UPR 2009, 245; Greinacher, ZUR 2011, 305, 307; Hennig/Lühmann, UPR 2012, 81, 83.

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

Hier sind zwei Voraussetzungen kumulativ zu erfüllen: Eine Übereinstimmung mit den Zielen des Fachplanungsgesetzes (a) und die Gebotenheit des Vorhabens (b). (a) Zielkonformität Die mit dem konkreten Planungsvorhaben verfolgten Ziele müssen mit den ge­ nerellen Planungszielen des jeweiligen Fachplanungsgesetzes übereinstimmen (Zielkonformität).201 Speziell für die Anwendung der §§ 43 ff.  EnWG bedeutet dies, dass das Planungsvorhaben mit den Gesetzeszielen des § 1 Abs.  1  EnWG übereinstimmen muss.202 Die Planfeststellungsbehörde hat also zu prüfen, ob unter der Maßgabe der möglichst sicheren, preisgünstigen, verbraucherfreund­ lichen, effizienten und umweltverträglichen leitungsgebundenen Versorgung der Allgemeinheit mit Elektrizität und Gas für das Energieleitungsvorhaben ein ener­ giewirtschaftlicher Bedarf besteht.203 Dabei hat die Planfeststellungsbehörde die Planung des Vorhabenträgers abwägend nachzuvollziehen.204 Für die 24 in den Bedarfsplan des EnLAG aufgenommenen Vorhaben ist die ge­ sonderte Prüfung der Vereinbarkeit mit den Zielen des § 1 Abs. 1 EnWG nicht nur verzichtbar, sondern der Prüfungskompetenz der Planfeststellungsbehörde ent­ zogen205, weil § 1 Abs. 2 S. 1 EnLAG bestimmt, dass die in den Bedarfsplan auf­ genommenen Vorhaben den Zielsetzungen des § 1  EnWG entsprechen. Jegliche Missverständnisse ausschließend ergänzt § 1 Abs. 2 S. 3 EnLAG, dass die Feststel­ 201 BVerwG, Urt. v. 16.3.2006 – 4 A 1075.04, NVwZ-Beil. 2006, 1, 15 (Flughafen Schöne­ feld); BVerwG, Urt. v. 7.7.1978 – 4 C 79.76 u. a., BVerwGE 56, 110 (117, 118 f.); Kuxenko, NuR 2003, 332, 336; BerlKommEnR/Pielow, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 43 EnWG, Rn. 45; Hennig/ Lühmann, UPR 2012, 81, 83; Rojahn, in: Burgi, Planungssicherheit, S. 66 (78); Weyer, ZNER 2009, 210, 212. 202 Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43 Rn. 17b; Missling, in: Danner/Theo­ bald, Energierecht, Vor §§ 43 ff. EnWG, Rn.  27; Greinacher, ZUR 2011, 305, 307; Weyer, ZNER 2009, 210, 212. 203 Die erforderliche Übereinstimmung war in der früheren Fassung des § 43  EnWG aus­ drücklich festgehalten, vgl. dazu die Gesetzesbegründung zur Einfügung des § 11a in das EnWG 2001, BT-Drs. 14/4599, S. 161. So hieß es in § 43 Abs. 1 S. 5 EnWG 2005: „Das Vor­ haben muss insbesondere den Zielen des § 1 entsprechen.“ Seit der Änderung des § 43 EnWG im Jahr 2006 durch Art. 7 Ziff. 6 InfPBG ist dieser Passus ersatz- und kommentarlos entfal­ len; s. auch BerlKommEnR/Pielow, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 43 EnWG, Rn. 51. Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43 Rn. 17b; Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43 EnWG, Rn. 23; BerlKommEnR/Pielow, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 43 EnWG, Rn. 45, füh­ ren aus, dass dennoch weiterhin zu prüfen sei, ob die Planrechtfertigung mit den Zielen des § 1 Abs. 1 EnWG vereinbar ist. Dem ist grundsätzlich zuzustimmen. Kein Bedarf für die eigen­ ständige Prüfung der Planrechtfertigung besteht seit der Einführung der §§ 12a bis 12e EnWG mehr in den Fällen, in denen ein Netzentwicklungsplan aufgestellt wurde, s. dazu die sogleich folgenden Ausführungen. 204 Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43 EnWG, Rn. 23. 205 Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43 Rn.  17a; BerlKommEnR/Pielow, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 43 EnWG, Rn. 43; vgl. i.Ü auch Weyer, ZNER 2009, 210, 212.

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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lungen des S. 1 und S. 2 („Für diese Vorhaben stehen damit die energiewirtschaft­ liche Notwendigkeit und der vordringliche Bedarf fest.“) für die Planfeststellung und die Plangenehmigung nach den §§ 43 bis 43d EnWG verbindlich sind. Die Be­ hörde darf insofern schon deshalb keine eigene Prüfung zur Zielkonformität an­ stellen, weil sie nicht zu einem anderslautenden Ergebnis als in § 1 Abs. 2 EnLAG bestimmt kommen darf.206 Dasselbe gilt für die Fälle, in denen ein Netzentwick­ lungsplan gem. §§ 12a bis 12e EnWG aufgestellt wurde. Eine Planrechtfertigungs­ prüfung wurde im Energiefachplanungsrecht bislang deshalb für erforderlich ge­ halten, weil für Energieanlagen  – abgesehen von den EnLAG-Vorhaben  – eine allgemeine fachliche Bedarfsplanung auf höherer Ebene weitgehend fehlte207 „und Vorhabenträger im Falle von Energieanlagen regelmäßig nicht die öffentliche Hand ist, sondern private Unternehmen, bei denen – wenn es sich um vertikal in­ tegrierte Unternehmen handelt – zudem die Tendenz nahe liegt, dass Netzausbau­ vorhaben nicht (nur) an dem öffentlichen Gesamtinteresse aller Produzenten aus­ gerichtet werden.“208 Nach Einführung der §§ 12a bis 12e sowie § 14 Abs. 1a und Abs. 1b EnWG greifen diese beiden Gründe für eine Planrechtfertigungsprüfung nicht mehr. Denn mit diesen Normen sieht das Gesetz sowohl für Übertragungs­ netze die Erstellung von Netzentwicklungsplänen als auch für Verteilernetze Be­ richte zur Netzausbauplanung vor. In teilweise enger Zusammenarbeit prüft die Bundesnetzagentur die Pläne und Berichte der Netzbetreiber und ist befugt, nähere Bestimmungen zum Inhalt der Pläne und Berichte zu treffen, vgl. § 12c EnWG. Mit dieser frühzeitigen Begleitung und Überwachung der Netzausbauperspektiven durch die Bundesnetzagentur wird gewährleistet, dass die Netzausbauvorhaben nicht (nur) an dem öffentlichen Gesamtinteresse aller Produzenten ausgerich­ tet werden. Damit hat sich die Situation grundlegend gewandelt. In den Fällen, in denen der Netzausbau durch einen Netzentwicklungsplan oder durch Berichte der Elektrizitätsverteilernetzbetreiber gem. § 14 Abs. 1a, Abs. 1b EnWG beglei­ tet wurde, besteht für das anschließende Planfeststellungsverfahren kein Zweifel daran, dass das Vorhaben den Zielen des EnWG entspricht und vernünftigerweise geboten ist.209 Die nochmalige Prüfung des gesetzeszieldienlichen Leitungsbedarfs im Rahmen der Planrechtfertigung wird insofern nicht nur entbehrlich, sondern ist, um widersprüchliche Prüfungsergebnisse zu vermeiden, auszuschließen.210

206

s. Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43 Rn. 17a. Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43 Rn. 17b; Missling, in: Danner/Theo­ bald, Energierecht, § 43 EnWG, Rn. 23; Kuxenko, NuR 2003, 332, 336. 208 Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43 Rn. 17b. 209 Greinacher, ZUR 2011, 305, 308; s. auch Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43 Rn. 17b; Rojahn, in: Burgi, Planungssicherheit, S. 66 (79 f.) m. w. N. der auf kritische Stim­ men zum Erfordernis der Planrechtfertigungsprüfung im Fernstraßen- und Schienenwegerecht, das schon früher durch gesetzliche Bedarfsfestschreibungen gekennzeichnet war, verweist; all­ gemeine Zweifel an der eigenständigen Funktion eines gesonderten Prüfungsschritts Planrecht­ fertigung äußern Steinberg/Wickel/Müller, Fachplanung, S. 234, Rn 99. 210 A. A. wohl Hennig/Krappel, UPR 2013, 133, 135, die ausführen, dass die Bedarfspläne nur über die Planrechtfertigung auf die Entscheidung der Planfeststellungsbehörde einwirken. 207

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

Sofern jedoch eine Planrechtfertigung im Rahmen eines Planfeststellungsver­ fahrens nach §§ 43 ff. EnWG zu prüfen ist, insb. weil wie bei Elektrizitätsverteiler­ netzen mit weniger als 10.000 Kunden (§ 14 Abs. 1a S. 4 EnWG) keine Netzent­ wicklungsplanung durchgeführt wird, kann diese auch mit dem Integrationsbedarf Erneuerbarer-Energien- und KWK-Anlagen gerechtfertigt werden. Da dies grund­ sätzlich der Umweltverträglichkeit der Energieversorgung dient, entspricht ein Netzausbau zur Integration umweltverträglicher Stromerzeugungsanlagen den Zielsetzungen des EnWG, insbesondere dem Umweltverträglichkeitsziel.211 (b) Gebotenheit des Vorhabens Zweite Voraussetzung der Planrechtfertigung ist ein Bedürfnis für das konkrete Vorhaben. Das BVerwG sah dieses Bedürfnis zunächst als gegeben an, wenn das Vorhaben „objektiv erforderlich“212 war, später wurde darauf abgestellt, ob das Vorhaben „vernünftigerweise geboten“ war. Ein Bedürfnis besteht demnach nicht erst bei Unausweichlichkeit.213 Energiewirtschaftlich ist der Bau einer Energieleitung vernünftigerweise geboten, wenn die Leitungen eine Versorgungslücke schließen sollen oder der Versorgungs­ sicherheit dienen.214 Gegenstand der Betrachtung ist hier die mengen- und qualitäts­ mäßig ausreichende Versorgung der Abnehmer bzw. die Verfügbarkeit ausreichen­ der Energiemengen.215 Zum Prüfungsumfang gehört auch die Frage, ob technische Alternativen der Bedarfsdeckung existieren, die das Leitungsvorhaben er­übrigen216, d. h., ob nicht die Nutzung vorhandener Netzkapazitäten oder die technische Op­ timierung ausgelasteter Netze die Erforderlichkeit neuer Leitungen ausschließen217 („Nullvariante“). Stehen also ausreichende oder optimierbare Netzkapazitäten zur Bedarfsdeckung grundsätzlich bereits zur Verfügung, so wäre ein Netzaus­ bau nicht nur wegen der damit verbundenen Eingriffe in Natur und Landschaft218, 211 Kuxenko, NuR 2003, 332, 336 ff.; Sösemann, Energienetze, S. 159; Weyer, ZNER 2009, 210, 212. 212 BVerwG, Urt. v. 14.2.1975 – IV C 21.74, BVerwGE 48, 56, (60); s. auch Hermes, in: Britz/ Hellermann/Hermes, EnWG, § 43 Rn. 17; Kuxenko, NuR 2003, 332, 336; Hennig/Lühmann, UPR 2012, 81, 83. 213 BVerwG, Urt. v. 7.7.1978 – 4 C 79.76 u. a., BVerwGE 56, 110, (118 f.); BVerwG, Urt. v. 16.3.2006 – 4 A 1075.04, NVwZ-Beil. 2006, 1, 15 (Flughafen Schönefeld); BVerwG, Urt. v. 9.11.2006  – 4 A 2001.06, BVerwGE 127, 95 (102); s. auch Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43 EnWG, Rn. 23; Greinacher, ZUR 2011, 305, 307; Weyer, ZNER 2009, 210, 212; Schiller, UPR 2009, 245, 246; Rojahn, in: Burgi, Planungssicherheit, S. 66 (78). 214 Schiller, UPR 2009, 245, 246; Rojahn, in: Burgi, Planungssicherheit, S. 66 (79, 81). 215 Rojahn, in: Burgi, Planungssicherheit, S. 66 (79). 216 Schiller, UPR 2009, 245, 246; Rojahn, in: Burgi, Planungssicherheit, S. 66 (83). 217 Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, Vor §§ 43 ff. EnWG, Rn. 27; Kuxenko, NuR 2003, 332, 336 f. 218 Auf diese bezieht sich Kuxenko, NuR 2003, 332, 336 f.; ders., Umweltverträgliche Ener­ gieversorgung, S. 141 f.

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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sondern auch wegen der hohen Kosten und möglicher Eingriffe in geschützte Rechts­ positionen betroffener Grundstückseigentümer und Anwohner nicht zu rechtfertigen. Andererseits haben auch die Vorhabenträger selbst ein Interesse daran, nur ein Vor­ haben genehmigen zu lassen, das auch benötigt wird und deswegen wirtschaftlich betrieben werden kann.219 Grundsätzlich kann der Befund, dass ein Energieleitungsausbau „vernünftiger­ weise geboten“ ist, und zwar, weil eine Versorgungslücke droht oder die Versor­ gungssicherheit gefährdet ist, nicht aufgrund entgegenstehender Umweltverträglich­ keitsaspekte revidiert werden. Hier ist es gerade die Aufgabe der noch folgenden Verfahrensschritte des Planfeststellungsverfahrens, einen Ausgleich zwischen den zu berücksichtigenden Interessen, insbesondere dem Leitungsbau und entgegenstehen­ den Umweltbelangen zu finden. Die Planrechtfertigung dient dazu, in einem ersten Schritt zu prüfen, ob die zusätzlichen Leitungen für die Sicherstellung der Strom­ versorgung der Allgemeinheit vernünftigerweise benötigt werden. Darüber hinaus­ gehende Konflikte sollten und können dagegen erst erörtert werden, wenn die spe­ ziellen Ausgangsfakten vorliegen, z. B. die tatsächliche Belastung der Umwelt, wie sie im Umweltbericht nach dem UVPG beschrieben und bewertet werden. Sofern entgegenstehende öffentliche Belange einen alternativen Trassenverlauf oder eine andere Ausführungsform verlangen, sind diese Gegenstand der Abwägung nach § 43 Abs. 1 S. 3 EnWG, nicht der Planrechtfertigung. (2) Zwingendes materielles Recht Als abschließende Zulassungsentscheidung darf der Planfeststellungsbeschluss nur in Übereinstimmung mit allen auf die Anlagenzulassung bezogenen mate­ riell-rechtlichen Vorschriften bzw. technischen Anforderungen ergehen.220 Mate­ rielle Planungsbindungen ergeben sich insbesondere aus gesetzlichen Planungs­ leitsätzen bzw. sog. Planungsleitlinien, also zwingend zu beachtenden gesetzlichen Vorgaben, die nicht im Rahmen der planerischen Abwägung überwunden werden können.221 Der Planfeststellungsbeschluss darf wegen der Gesetzesbindung der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 GG) nicht im Widerspruch zu materiellem Recht für die Zulässigkeit von Energieleitungsvorhaben ergehen.222 Normen, die im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens zwingend zu beachten sind, sind vor allem dieje­ nigen Normen, die im Rahmen der behördlichen Einzelentscheidungen, die wegen 219

Greinacher, ZUR 2011, 305, 308. Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43 Rn. 10. 221 s. BVerwG, Urt. v. 7.7.1978 – 4 C 79.76 u. a., BVerwGE 56, 110 (117); BVerwG, Beschl. v. 21.8.1990  – 4 B 104/90, NVwZ 1991, 69 (70); Steinberg/Wickel/Müller, Fachplanung, § 3 Rn.  11 ff.; Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43 EnWG, Rn.  22, 26 u. 72; BerlKommEnR/Pielow, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 43 EnWG, Rn. 55; Missling, in: Danner/Theo­ bald, Energierecht, § 43 EnWG, Rn. 26; Sösemann, Energienetze, S. 51; Rojahn, in: Burgi, Pla­ nungssicherheit, S. 66 (82). 222 Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43 EnWG, Rn. 26 u. 72. 220

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

der Konzentrationswirkung des Planfeststellungsbeschlusses verdrängt wurden, zu beachten gewesen wären.223 Im Folgenden werden untersuchungsrelevante Rege­ lungen des ROG, BNatSchG und BImSchG erörtert. (a) Raumordnungsverfahren Raumordnungsverfahren sind gem. § 1 Nr. 14 Raumordnungsverordnung (RoV)224 grds. noch vor Beginn des Planfeststellungsverfahrens durchzuführen, wenn raum­ bedeutsame Hochspannungsfreileitungen mit einer Nennspannung von 110 kV oder mehr errichtet werden sollen, die überörtliche Bedeutung haben225 (Zweistufigkeit von Raumordnungs- und Planfeststellungsverfahren).226 Von der Durchführung die­ ses Raumordnungsverfahrens kann abgesehen werden, wenn sichergestellt ist, dass die Raumverträglichkeit von Planungen und Maßnahmen anderweitig geprüft wird (§ 15 Abs. 1 S. 4 ROG). Des Weiteren findet kein Raumordnungsverfahren statt für die Errichtung oder die Änderung von Höchstspannungsleitungen, für die im Bun­ desnetzplan Trassenkorridore oder Trassen ausgewiesen sind. Sofern ein Raumordnungsverfahren durchzuführen ist, binden dessen Vorgaben und Ergebnisse als höherstufige Raum- und Fachplanungen das nachfolgende Planfeststellungsverfahren, s. § 4 Abs.  1 Nr.  3 ROG.227 Die Ziele der Raumord­ nung sind im Planfeststellungsverfahren nach §§ 43 ff.  EnWG zwingend zu be­ achten.228 Die Planung der Energieleitungstrassen wird so auf ihre Raumverträg­ lichkeit überprüft und mit anderen raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen in Einklang gebracht.229 Insofern werden in einem Raumordnungsverfahren gem. 223

Steinberg/Wickel/Müller, Fachplanung, § 3 Rn. 19. Raumordnungsverordnung (RoV) v. 13.12.1990. 225 s. auch Hennig/Lühmann, UPR 2012, 81; Schiller, UPR 2009, 245, 252; Sösemann, Ener­ gienetze, S. 47. 226 Appel, UPR 2011, 406, 407; Grigoleit/Weisensee, UPR 2011, 401; Hennig/Lühmann, UPR 2012, 81, 86; Schiller, UPR 2009, 245, 252; Weyer, ZNER 2009, 210, 211. Grund für die Durchführung des vorgeschalteten Raumordnungsverfahrens sind mögliche Raumnutzungs­ konflikte, die augrund anderer Raumnutzungsansprüche entstehen und hoheitlicher Entschei­ dung bedürfen, s. Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, Vor §§ 43 ff. EnWG, Rn. 2. 227 s. des Weiteren: Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43 Rn. 19; BerlKommEnR/ Pielow, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 43 EnWG, Rn. 56; Missling, in: Danner/Theobald, Energie­ recht, Vor §§ 43 ff. EnWG, Rn. 5 u. 27. 228 BerlKommEnR/Pielow, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 43 EnWG, Rn. 56; vgl. auch Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43 EnWG, Rn. 27; Schiller, UPR 2009, 245, 252 m. w. N.; Büdenbender, EnWG, § 11a, Rn. 24; Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43 Rn. 7. Aus der zurückhaltenden Formulierung des § 4 Abs. 1 S. 1 ROG „sind Erfordernisse der Raum­ ordnung zu berücksichtigen“ ziehen Hennig/Lühmann, UPR 2012, 81 dagegen den Schluss, dass das Ergebnis des Raumordnungsverfahrens für die nachfolgende Planfeststellung nicht bindend sei. Allerdings genieße das Raumordnungsverfahren eine hohe fachliche Autorität und damit in der fachplanerischen Abwägung ein entsprechendes Gewicht. 229 Hennig/Lühmann, UPR 2012, 81; Vgl. auch Grigoleit/Weisensee, UPR 2011, 401; Schiller, UPR 2009, 245, 252; Weyer, ZNER 2009, 210, 211. 224

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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§§ 15, 16 ROG Vorgaben getroffen, die durch das Planfeststellungsverfahren nicht überwunden werden können. Insbesondere wird als Ergebnis des Raumordnungs­ verfahrens unter verschiedenen Trassenvarianten der raumordnerisch günstigste und umweltverträglichste Trassenkorridor festgehalten.230 Dieser wird in der Re­ gel nur grob bestimmt. Die genauere Feintrassierung ist Gegenstand des anschlie­ ßenden Planfeststellungsverfahrens.231 „Die Raumordnungsbehörde kann in [ihrer] Stellungnahme auch empfehlen, dass weitere Alternativen, etwa die Errichtung eines Erdkabels anstelle der beantragten Freileitung für bestimmte etwa aus Grün­ den der Akzeptanz in der Bevölkerung oder aus naturschutzfachlichen Gründen besonders sensiblen Trassenabschnitte, geprüft werden.“232 Der Raumnutzungsbedarf für Energieversorgungsnetze wird vom ROG aner­ kannt durch den Raumordnungsgrundsatz des § 2 Abs. 2 Nr. 4 S. 5 ROG233. Eine Umweltprüfung ist nach § 9  ROG i. V. m. § 16  UVPG durchzuführen. Deren Er­ gebnis ist in der Abwägung der öffentlichen und privaten Belange bei der Aufstel­ lung der Raumordnungspläne gem. § 7 Abs. 2 S. 2 ROG zu berücksichtigen. Dar­ zustellen und zu bewerten sind die Umweltauswirkungen der geplanten Trasse und der verschiedenen Trassenalternativen nach dem jeweiligen Planungsstand.234 In einem nachfolgenden Planfeststellungsverfahren kann die Prüfung der Umwelt­ verträglichkeit gem. § 16 Abs.  2 UVPG auf zusätzliche oder andere erhebliche Umweltauswirkungen des Vorhabens beschränkt werden. Auf diesem Wege kann die Planfeststellungsbehörde auf die Ergebnisse der UVP des Raumordnungsver­ fahrens zurückgreifen und diese mit der zweiten Stufe zu einer Gesamtbewertung aller Umweltauswirkungen gemäß § 2 Abs. 1 S. 4 UVPG zusammenfassen.235

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Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, Vor §§ 43 ff. EnWG, Rn. 5. Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, Vor §§ 43 ff. EnWG, Rn.  5; § 43 EnWG, Rn. 27; Schiller, UPR 2009, 245, 252; die konkrete Steuerungswirkung des Raumordnungs­ rechts wird von Hermes, in: FS  f. Eckard Rehbinder, 2007, S.  569, 577 m. w. N. aufgrund landesplanerischer Zurückhaltung in Fragen der Energieleitungsplanung als eher gering ein­ gestuft. 232 Schiller, UPR 2009, 245, 252. 233 „Den räumlichen Erfordernissen für eine kostengünstige, sichere und umweltverträgliche Energieversorgung einschließlich des Ausbaus von Energienetzen ist Rechnung zu tragen.“ Die in § 2 Abs. 2 Nr. 6 S. 7 u. 8 ROG aufgeführten Grundsätze, dass den räumlichen Erforder­ nissen des Klimaschutzes Rechnung zu tragen ist, sowohl durch Maßnahmen, die dem Klima­ wandel entgegenwirken, als auch durch solche, die der Anpassung an den Klimawandel die­ nen und dabei die räumlichen Voraussetzungen für den Ausbau der erneuerbaren Energien, für eine sparsame Energienutzung sowie für den Erhalt und die Entwicklung natürlicher Senken für klimaschädliche Stoffe und für die Einlagerung dieser Stoffe zu schaffen sind, passen auf den Netzausbau zur Integration von Erneuerbare-Energien- und KWK-Anlagen nicht. Denn der Netzausbau wirkt dem Klimawandel selbst nicht unmittelbar entgegen, sondern trägt unmittel­ bar seinerseits zur Umweltbelastung bei. Der Netzausbau dient – und auch dies nur zum Teil – der besseren und umfänglichen Integration von Erneuerbaren-Energien-Anlagen. Er dient in erster Linie der Versorgungssicherheit, nicht dem Klimaschutz. 234 Hennig/Lühmann, UPR 2012, 81, 81 f. 235 Hennig/Lühmann, UPR 2012, 81, 82. 231

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Eine spezielle Bezugnahme auf den bundesnaturschutzgesetzlichen Schutz euro­ päischer Vogelschutzgebiete findet sich in § 7 Abs. 6 ROG: Soweit ein Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung oder ein europäisches Vogelschutzgebiet in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen erheb­ lich beeinträchtigt werden kann, sind bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen nach den §§ 8 und 17 Abs. 2 und 3 die Vorschriften des BNatSchG über die Zuläs­ sigkeit und Durchführung von derartigen Eingriffen einschließlich der Einholung der Stellungnahme der Europäischen Kommission anzuwenden. (b) Naturschutzrecht Weitere Planungsbindungen mit hoher praktischer Bedeutung236 ergeben sich aus naturschutzrechtlichen Vorgaben, insbesondere den §§ 31–36 BNatSchG zum Netz  Natura  2000237, die Artenschutzvorschriften gem. §§ 37 ff.  BNatSchG und allgemein die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung gem. §§ 13, 14 BNatSchG. (aa) Netz Natura 2000 Wegen des hohen ökologischen Wertes der Natura 2000-Schutzgebiete ist die Errichtung und Änderung von Energieleitungsvorhaben, da sie geeignet sind, das Gebiet erheblich zu beeinträchtigen238, gem. § 34 Abs. 1 BNatSchG vor ihrer Zu­ lassung oder Durchführung auf ihre Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen eines Natura 2000-Gebiets zu überprüfen.239 Das Projekt ist nach § 34 Abs. 2 BNatSchG unzulässig, wenn in der Verträglichkeitsprüfung festgestellt wird, dass das Pro­ jekt zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets in seinen für die Erhaltungs­ ziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen kann. (Eng aus­ zulegende240) Ausnahmen von dieser Unzulässigkeit können nur im Rahmen der Vorgaben des § 34 Abs. 3 BNatSchG241 zugelassen oder durchgeführt werden. Die 236

Die hohe praktische Bedeutung wird betont von: Maaß/Schütte, in: Koch, Umweltrecht, § 7 Rn. 75; Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43 Rn. 21; Hennig/Lühmann, UPR 2012, 81, 84; Hennig/Krappel, UPR 2013, S. 133 ff. 237 Mit diesen Regelungen werden die gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben der VogelschutzRL (RL 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates v. 30.11.2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten, ABlEG Nr. L 20 v. 26.1.2010, S. 7) und der FFH-RL (RL 92/43/ EWG des Rates vom 21.5.1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildle­ benden Tiere und Pflanzen, ABlEG Nr. L 206 v. 22.7.1992, S. 7) umgesetzt, s. § 31 BNatSchG. 238 Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43 EnWG, Rn. 31. 239 s. auch die Ausführungen bei Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43 Rn. 21; Hennig/Lühmann, UPR 2012, 81, 82 u. 84; Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43 EnWG, Rn. 30 f. 240 Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43 Rn. 21. 241 § 34 Abs.  3 BNatSchG: Abweichend von Abs.  2 darf ein Projekt nur zugelassen oder durchgeführt werden, soweit es 1. aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen

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Anforderungen an die Verträglichkeitsprüfung und die Ausnahmen sind hoch. Fol­ gewirkungen von Freileitungsvorhaben müssen im Rahmen der Verträglichkeits­ prüfung sorgfältig unter Berücksichtigung der besten wissenschaftlichen Erkennt­ nisse untersucht werden. Solange vernünftige Zweifel an der Wirksamkeit von Schutzkonzepten (z. B. zum Schutz vor Kollision von Vögeln mit den Freileitun­ gen) nicht ausgeschlossen werden können, ist von erheblichen Beeinträchtigun­ gen i. S. d. § 34 Abs. 2 BNatSchG auszugehen.242 Die Rechtfertigungsgründe des § 34 Abs. 3 BNatSchG müssen nicht nur kumulativ vorliegen, sondern auch nach­ gewiesen sein und langfristig wirken.243 Alternativlösungen i. S. d. § 34 Abs. 3 Nr. 2 BNatSchG sind nur dann nicht vorhanden, wenn die Alternative mit geringeren Beeinträchtigungen zu einem dazu unverhältnismäßigen Kostenaufwand für den Vorhabenträger führen würde.244 Im Planfeststellungsverfahren nach §§ 43 ff. EnWG ist das Natura 2000-Recht zwingendes Recht, das der planerischen Abwägung vorgelagert ist und insofern nicht relativiert, sondern allenfalls unterstützt werden kann.245 Eine besondere­ gesetzgeberische Wertung wie die des zuvor erörterten § 1 S. 3 NABEG, die der Realisierung des Leitungsbauvorhabens ein überragendes öffentliches Interesse zumisst, findet sich im Rahmen des allgemeinen Planfeststellungsverfahrens nach §§ 43 ff. EnWG nicht. (bb) Artenschutz Als weitere zwingende rechtliche Schranken der Planfeststellung von Energie­ leitungen246 sind insbesondere § 41 BNatSchG247 zum Vogelschutz an Energiefrei­ leitungen, §§ 39 Abs. 1 Nr. 1, 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG mit dem Verbot, wild le­ bende Tiere zu fangen, zu verletzen oder zu töten248, und die Unterschutzstellungen Interesses, einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art, notwendig ist und 2. zu­ mutbare Alternativen, den mit dem Projekt verfolgten Zweck an anderer Stelle ohne oder mit geringeren Beeinträchtigungen zu erreichen, nicht gegeben sind. 242 Schiller, UPR 2009, 245, 249. 243 Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43 EnWG, Rn. 33. 244 Ebd. 245 Hennig/Krappel, UPR 2013, 133, 138. 246 s. auch Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43 EnWG, Rn.  34; Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43 Rn. 22b m. w. N. 247 § 41 BnatSchG: „Zum Schutz von Vogelarten sind neu zu errichtende Masten und tech­ nische Bauteile von Mittelspannungsleitungen konstruktiv so auszuführen, dass Vögel gegen Stromschlag geschützt sind. An bestehenden Masten und technischen Bauteilen von Mittel­ spannungsleitungen mit hoher Gefährdung von Vögeln sind bis zum 31. Dezember 2012 die notwendigen Maßnahmen zur Sicherung gegen Stromschlag durchzuführen. Satz 2 gilt nicht für die Oberleitungsanlagen von Eisenbahnen.“ s. Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43 Rn. 22b; Schiller, UPR 2009, 245, 250. 248 Diese Bestimmung wird relevant im Zusammenhang mit dem bereits geschilderten erhöh­ ten Kollisionsrisiko für Vögel, s. Hennig/Lühmann, UPR 2012, 81, 84.

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

von Teilen von Natur und Landschaft nach den §§ 20 ff. BNatSchG mit den dort besonders vorgesehenen Schutzvorschriften zu beachten.249 (cc) Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung Der Bau von Leitungsmasten und Freileitungen250 sowie die Verlegung von Erd­ kabeln251 stellen regelmäßig Eingriffe in Natur und Landschaft252 i. S. d. Eingriffs­ definition des § 14 Abs. 1 BNatSchG253 dar. Das Vermeidungsgebot der ersten Stufe der naturschutzrechtlichen Eingriffs­ regelung gem. §§ 13, 15 Abs.  1 BNatSchG ist als striktes Recht eine materielle Planungsbindung und einer Abwägung im Planfeststellungsverfahren nicht zu­ gänglich.254 Nullvariante255 und Standortalternativen bzw. alternative Trassenver­ läufe256 sind hier nicht in Betracht zu ziehen. Ebensowenig wird verlangt, dass die ökologisch günstigste Planungsalternative gewählt wird.257 Das Vermeidungsgebot fordert vielmehr nur, dass das Ausmaß der Beeinträchtigungen eines bestimmten Vorhabens im Rahmen des Vermeidbaren begrenzt,258 minimiert259 wird. Von den mit dem Eingriff verbundenen erheblichen oder nachhaltigen Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft sind diejenigen zu unterlassen, die nicht unbedingt er­

249

Vgl. Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43 EnWG, Rn. 35. Schiller, UPR 2009, 245, 248; Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43 Rn. 22a. 251 Hennig/Lühmann, UPR 2012, 81, 84. 252 BerlKommEnR/Timmermann, 3. Aufl., Bd. 2, Einl. A Rn. 62; Missling, in: Danner/Theo­ bald, Energierecht, § 43 EnWG, Rn. 46 gehen zurückhaltender davon aus, dass es durch die Realisierung von Energieleitungsvorhaben zu Eingriffen i. S. d. BNatSchG kommen kann. 253 § 14 Abs. 1 BNatSchG: Eingriffe in Natur und Landschaft im Sinne dieses Gesetzes sind Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen oder Veränderungen des mit der belebten Bodenschicht in Verbindung stehenden Grundwasserspiegels, die die Leistungsund Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich beeinträchti­ gen können. 254 BVerwG, Beschl. v. 21.8.1990 – 4 B 104/90, NVwZ 1991, 69 (70); BVerwG, Beschl. v. 30.10.1992 – 4 A 4.92, NuR 1993, 125 (125, 128); BVerwG, Urt. v. 28.2.1996 – 4 A 27/95, NVwZ 1996, 1011, 1014; BVerwG, Beschl. v. 22.5.1996 – 4 B 30/95, NVwZ-RR 1997, 217 (218); BVerwG, Beschl. v. 30.12.1996 – 11 VR 21.95, NuR 1997, 497 (497); BVerwG, Urt. v. 17.1.2007 – 9 C 1.06, BVerwGE 128, 76 (80); Lütkes, in: Lütkes/Ewer, BNatSchG, § 13 Rn. 14; Maaß/Schütte, in: Koch, Umweltrecht, § 7 Rn.  48; Steinberg/Wickel/Müller, Fachplanung, § 3 Rn. 36; Sösemann, Energienetze, S. 51. 255 BVerwG, Beschl. v. 30.10.1992  – 4 A 4.92, NuR 1993, 125 (128); BVerwG, Urt. v. 7.3.1997 – 4 C 10.96, BVerwGE 104, 144 (144 f., 149 f.); Lütkes, in: Lütkes/Ewer, BNatSchG, § 13 Rn. 14; Maaß/Schütte, in: Koch, Umweltrecht, § 7 Rn. 48. 256 BVerwG, Beschl. v. 30.10.1992 – 4 A 4.92, NuR 1993, 125 (128); Maaß/Schütte, in: Koch, Umweltrecht, § 7 Rn. 48; Lütkes, in: Lütkes/Ewer, BNatSchG, § 13 Rn. 14; § 15 Rn. 7. 257 BVerwG, Urt. v. 21.3.1996 – 4 C 19.94, BVerwGE 100, 370 (381); BVerwG, Urt. v. 7.3.1997 – 4 C 10.96, BVerwGE 104, 144 (144, 146 f.). 258 BVerwG, Urt. v. 21.3.1996 – 4 C 19.94, BVerwGE 100, 370 (381 f.). 259 Maaß/Schütte, in: Koch, Umweltrecht, § 7 Rn. 48. 250

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forderlich sind.260 In Betracht zu ziehen sind insbesondere schonendere Ausfüh­ rungsvarianten am gleichen Standort.261 Auch die zweite Stufe, derzufolge unvermeidbare Beeinträchtigungen durch Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege auszugleichen (Aus­ gleichsmaßnahmen) oder zu ersetzen (Ersatzmaßnahmen) sind (§ 15 Abs. 2 S. 1 BNatSchG), stellt nach inzwischen korrigierter Auffassung des Bundesverwal­ tungsgerichts striktes Recht dar, das nicht Gegenstand planerischer Abwägung ist.262 Für die nächste Stufe, im Rahmen derer gem. § 15 Abs. 5 BNatSchG das In­ teresse an dem Vorhaben mit dem Kompensationsdefizit in der Natur abzuwä­ gen ist, wird teilweise angenommen, bei ihr handele es sich nicht um zwingendes Recht, sondern nur um ein „Folgenbewältigungsprogramm“, das die sanktions­ lose, nachteilige Inanspruchnahme von Natur und Landschaft durch die Verwirk­ lichung eines nach materiellem Recht ansonsten zulässigen Vorhabens verhin­ dern solle. Die Eingriffsregelung käme daher erst zur Anwendung, wenn sich das Energieleitungsvorhaben in der allgemeinen fachplanerischen Abwägung an die­ sem Standort gegen die Belange von Natur und Landschaft durchgesetzt habe.263 In einem Urteil vom 7.3.1997 führte das Bundesverwaltungsgericht264 aus, dass die natur­schutzrechtliche Eingriffsregelung die fachrechtlichen Zulassungstatbestände nur ergänze und sich nach deren materiellen Vorgaben richte.265 Zur Begründung stützte sich das Gericht maßgeblich auf § 8 Abs.  2  S.  1  BNatSchG  1976266, der 260

Maaß/Schütte, in: Koch, Umweltrecht, § 7 Rn. 48; Lütkes, in: Lütkes/Ewer, BNatSchG, § 13 Rn. 14. 261 Lütkes, in: Lütkes/Ewer, BNatSchG § 15 Rn. 7; Kloepfer, Umweltrecht, § 11, Rn. 90; Hennig/Lühmann, UPR 2012, 81, 85. 262 BVerwG, Beschl. v. 30.10.1992  – 4 A 4.92, NuR 1993, 125 (125); BVerwG, Urt. v. 28.2.1996 – 4 A 27/95, NVwZ 1996, 1011, 1014; BVerwG, Beschl. v. 22.5.1996 – 4 B 30/95, NVwZ-RR 1997, 217 (218); BVerwG, Beschl. v. 30.12.1996 – 11 VR 21.95, NuR 1997, 497 (498); BVerwG, Urt. v. 17.1.2007 – 9 C 1.06, BVerwGE 128, 76 (80); der zuvor vom BVerwG vertretenen Auffassung, das Minimierungsgebot sei ein Optimierungsgebot (BVerwG, Beschl. v. 21.8.1990 – 4 B 104/90, NVwZ 1991, 69 (70)), wurde mit BVerwG, Beschl. v. 30.10.1992 – 4 A 4.92, NuR 1993, 125 (129) ausdrücklich entgegengetreten: „Das naturschutzrechtliche Ge­ bot, mögliche Ausgleichsmaßnahmen zu schaffen, ist striktes Recht und damit nicht Gegenstand planerischer Abwägung [Hervorh. im Original]. Soweit aus dem angeführten Beschluss des Se­ nats vom 21.8.1990 etwas anderes entnommen werden könnte, wird daran nicht festgehalten.“ Auch Steinberg/Wickel/Müller, Fachplanung, § 3 Rn. 37; Kloepfer, Umweltrecht, § 11, Rn. 111 u. Sparwasser/Engel/Voßkuhle, Umweltrecht, § 4 Rn. 184 gehen von zwingendem Recht aus. 263 Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43 EnWG, Rn. 45. 264 BVerwG, Urt. v. 7.3.1997 – 4 C 10.96, BVerwGE 104, 144. 265 BVerwG, Urt. v. 7.3.1997 – 4 C 10.96, BVerwGE 104, 144 (144, 147). 266 § 8 Abs. 2 BNatSchG 1976 sah mit Satz 1 ein Vermeidungsgebot und die Pflicht zum Aus­ gleich unvermeidbarer Beeinträchtigungen innerhalb einer zu bestimmenden Frist vor. Satz 2 knüpfte sodann diese Pflicht an weitere Voraussetzungen: „2Voraussetzung einer derartigen Verpflichtung ist, dass für den Eingriff in anderen Rechtsvorschriften eine behördliche Bewil­ ligung, Erlaubnis, Genehmigung, Zustimmung, Planfeststellung, sonstige Entscheidung oder eine Anzeige an eine Behörde vorgeschrieben ist. 3Die Verpflichtung wird durch die für die Entscheidung oder Anzeige zuständige Behörde ausgesprochen.“

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

nicht thematisiere, ob der Eingriff unter den dort genannten Modalitäten zuläs­ sig sei oder nicht, sondern die Zulässigkeit des Eingriffs als solche vielmehr vo­ raussetze. § 8 Abs. 2 S. 1 BNatSchG 1976 hindere den Verursacher nicht daran, den Eingriff vorzunehmen, sondern verpflichte diesen lediglich, den in dieser Be­ stimmung bezeichneten Unterlassungs- und Handlungsgeboten nachzukommen. Auch § 8 Abs.  3  BNatSchG  1976 bestätige, dass die Anwendung der Eingriffs­ regelung die fachgesetzliche Zulässigkeit des Eingriffs voraussetze.267 Denn erst auf der letzten Stufe räume der Gesetzgeber der Behörde die Möglichkeit ein, nicht bloß darauf hinzuwirken, dass die Eingriffsfolgen gering gehalten werden, sondern den Eingriff als solchen zu unterbinden.268 Die Eingriffsregelung sei dem fachgesetzlichen Zulassungstatbestand „aufgesattelt“. Ihr Ziel sei es, den Vor­ schriften des Fachrechts ein auf die Bedürfnisse des Naturschutzes und der Land­ schaftspflege zugeschnittenes Folgenbewältigungssystem zur Seite zu stellen. Sie verhindere als „sekundärrechtliches“ Instrument, dass die nachteilige Inanspruch­ nahme von Natur und Landschaft, die das Fachrecht gestatte, zu Lasten von Na­ tur und Landschaft sanktionslos bleibe.269 Genüge die Trassenwahl den Anfor­ derungen des fachplanerischen Abwägungsgebots, so sei, was die Standortfrage angeht, auch für die Anwendung des § 8 BNatSchG 1976 die Vorentscheidung ge­ fallen. Die räumliche Festlegung könne nicht im Rahmen der nachrangigen Prü­ fung der naturschutzrechtlichen Vermeidbarkeit von Beeinträchtigungen des Na­ turhaushalts oder des Landschaftsbildes nachträglich wieder in Zweifel gezogen werden. Die Entscheidung, dass das Vorhaben an einem bestimmten Standort zu­ lässig ist, stehe, auch unter dem Gesichtspunkt der größtmöglichen Schonung von Umweltbelangen, auf der Prüfstufe des § 8 Abs. 2 BNatSchG 1976 nicht mehr zur Disposition.270 Gegen diese Sichtweise spricht der mittlerweile geänderte Wortlaut der natur­ schutzrechtlichen Eingriffsregelung selbst. Die Verknüpfung des § 8 Abs.  2 S.  2 BNatSchG  1976, dass die Planfeststellung Voraussetzung der naturschutzrecht­ lichen Vemeidungs- und Ausgleichspflicht ist, wurde mit der Neuregelung der Ein­ griffsregelung im Jahr 2002 aufgehoben. Des Weiteren war der Eingriff, wenn Be­ lange des Naturschutzes und der Landschaftspflege in der naturschutzrechtlichen Abwägung überwogen, gem. § 8 Abs. 3 BNatSchG 1976 „zu untersagen“, seit der 267

BVerwG, Urt. v. 7.3.1997 – 4 C 10.96, BVerwGE 104, 144 (147). BVerwG, Urt. v. 7.3.1997 – 4 C 10.96, BVerwGE 104, 144 (147 f.). 269 BVerwG, Urt. v. 7.3.1997 – 4 C 10.96, BVerwGE 104, 144 (148); auch das spätere Ur­ teil des BVerwG v. 17.1.2007 – 9 C 1.06, BVerwGE 128, 76 (85 Rn. 26 m. w. N.) führt aus, dass die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung einschließlich der Abwägung nach § 8 Abs. 3 BNatSchG a. F. zwar nicht Bestandteil des Zulassungsrechts sei, sondern dem jeweiligen Zu­ lassungstatbestand „aufgesattelt“. Bei ihr gehe es nicht um die planerische Ausgestaltung des Vorhabens, sondern um die Begrenzung und Bewältigung der mit ihm verbundenen Eingriffs­ folgen (sog. Folgenbewältigungssystem). Beide Urteile des BVerwG, sowohl das von 1997 als auch das von 2007 beziehen sich auf die Rechtslage unter der Geltung des BNatSchG 1976 (dort geregelt in § 8). 270 BVerwG, Urt. v. 7.3.1997 – 4 C 10.96, BVerwGE 104, 144 (149). 268

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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Neuregelung 2002 „darf“ der Eingriff „nicht zugelassen oder durchgeführt wer­ den“, s. § 19 Abs. 3 S. 1 BNatSchG 2002 u. § 15 Abs. 5 BNatSchG 2009.271 Die Neuregelungen enthalten also eine ausdrückliche Zulassungsschranke für das Vor­ haben.272 Der Einwand, die Zulässigkeit des Vorhabens bemesse sich ausschließ­ lich nach den planungsfachrechtlichen Vorgaben bzw. anderen Rechtsnormen, greift insofern nicht (mehr). Diese Auffassung wird vielmehr in ihr Gegenteil ver­ kehrt, denn die naturschutzrechtliche Abwägung kann ihrerseits „so evident sein, dass sich weitere Prüfungen im Rahmen der fachplanerischen Abwägung erübri­ gen.“273 Auch das Bundesverwaltungsgericht erkannte in seinem Urteil 2007 an, dass § 8 Abs.  3 BNatSchG  1976 mit seinem Untersagungsgebot auf das Ergeb­ nis der fachplanerischen Prüfung zurückwirke: „Ein negatives Ergebnis der na­ turschutzrechtlichen Abwägung zwingt die Zulassungsbehörde, ihr fachplaneri­ sches Abwägungsergebnis unter ergänzender Berücksichtigung des unbefriedigt bleibenden Ausgleichsinteresses zu korrigieren.“274 Die naturschutzrechtliche Ein­ griffsregel übt hier eine Doppelfunktion aus: einerseits stellt sie ein Folgenbewälti­ gungsprogramm auf, andererseits zieht sie der Zulässigkeit des eingreifenden Vor­ habens Grenzen, wenn die Beeinträchtigungen der Natur und Landschaftspflege unverhältnismäßig schwer wiegen. „Auch wenn die Eingriffsregelung in erster Linie ein Folgenbewältigungsprogramm beinhaltet, kann sie in den Fällen nicht vermeidbarer und nicht vollständig kompensierbarer Beeinträchtigungen auch eine Zulassungsschranke bilden.“275 Die Ansicht, dass die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung allein auf ein sekundärrechtliches Folgenbewältigungssystem reduziert ist, ist daher insbesondere angesichts der gesetzlichen Neufassung seit 2002 nicht mehr haltbar.276 Ebenso wenig überzeugt das Argument, § 8 Abs. 3 BNatSchG 1976 (also die Ab­ wägungsnorm mit „Untersagungs“-Möglichkeit) bestätige, dass die Anwendung der Eingriffsregelung die fachgesetzliche Zulässigkeit des Eingriffs voraussetze, da da­ mit erst auf der letzten Stufe die Möglichkeit eingeräumt werde, den Eingriff als solchen zu unterbinden.277 Aus der Einräumung dieser gesetzlichen „Notbremse“ allein lässt sich entgegen der bundesverwaltungsgerichtlichen Ausführungen nicht darauf schließen, dass die Eingriffsregelung dem fachgesetzlichen Zulassungs­ tatbestand „aufgesattelt“ sei. Denn das naturschutzgesetzliche Zugeständnis, dass 271 Darauf weisen auch Gassner/Bendomir-Kahlo/Schmidt-Räntsch, BNatSchG, § 19 Rn. 43 u. Vor § 18 Rn. 11 ff. hin. 272 s. auch die frühe Entscheidung des BVerwG, Beschl. v. 30.12.1996 – 11 VR 21.95, NuR 1997, 497 (498): Ein Eingriff der weder vermeidbar ist noch ausgeglichen werden kann, ist unzulässig, wenn die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege vorrangig sind (§ 8 Abs.  3 BNatSchG); vgl. des Weiteren Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, Vor §§ 43 ff. EnWG, Rn. 7. 273 Gassner/Bendomir-Kahlo/Schmidt-Räntsch, BNatSchG, § 19 Rn. 43 u. Vor § 18 Rn. 11 ff. 274 BVerwG, Urt. v. 17.1.2007 – 9 C 1.06, BVerwGE 128, 76 (86 Rn. 26). 275 Lütkes, in: Lütkes/Ewer, BNatSchG, § 15 Rn. 65. 276 Gassner/Bendomir-Kahlo/Schmidt-Räntsch, BNatSchG, § 19 Rn. 43 u. Vor § 18 Rn. 11 ff. 277 BVerwG, Urt. v. 7.3.1997 – 4 C 10.96, BVerwGE 104, 144 (147 f.).

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Beeinträchtigungen zunächst ausgeglichen oder ersetzt werden können, ist weni­ ger darauf zurückzuführen, dass das Fachplanungsrecht über die Zulässigkeit ent­ scheiden darf, sondern der allgemeinen Erkenntnis geschuldet, dass Eingriffe in die Natur in einem gewissen Umfang hingenommen werden müssen, soll nicht jedes Vorhaben an der Eingriffsregelung scheitern. Die Eingriffsregelung ist kein strik­ tes Verbot, sondern ein stufenweise ausgestaltetes System, um einen Kompromiss zwischen Umwelt und wirtschaftlicher Betätigung zu ermöglichen. Ein solches differenziertes, schrittweises Vorgehen ist keineswegs gleichbedeutend mit „Auf­ sattelung“ und grundsätzlicher Hintanstellung. Die Konzentrationsfunktion des Planfeststellungsverfahrens, das die Vielzahl der ansonsten üblichen Einzelgeneh­ migungen ersetzt, entbindet nicht von der Prüfung der naturschutzrechtlichen Ein­ griffsregelung.278 Die Konzentrationswirkung hat nur verfahrensrechtliche Wirkung und dispensiert nicht von den materiellrechtlichen Vorgaben anderer Gesetze.279 „Der Prüfungsstoff wird somit im Planfeststellungsverfahren nicht reduziert, son­ dern zusammengeführt und konzentriert.“280 „Das gesamte materielle Recht, das im Rahmen der ersetzten Einzelgenehmigungen hätte angewendet werden müs­ sen, bleibt […] auch für die fachplanerische Entscheidung beachtlich. Die Verfah­ renskonzentration bewirkt keine Reduktion der materiell-rechtlichen Komplexi­ tät.“281 Die naturschutzrechtlichen Anforderungen sollen durch die Konzentration in einem großen Verfahren nicht aufgeweicht werden, sondern lediglich zeitspa­ rend gemeinsam bzw. parallel zu den weiteren ohnehin einzuholenden Genehmi­ gungen geprüft werden. Die Übereinstimmung mit naturschutzrechtlichen Vor­ gaben, die ohne die Konzentrationswirkung der Planfeststellungsentscheidung über eine gesonderte Genehmigung bestätigt werden müsste, ist folglich ein un­ verzichtbarer Teil  der Planfeststellungsentscheidung. Ergebnis der naturschutz­ rechtlichen Abwägung kann ohnehin nur ein „ja“ oder „nein“ sein282, denn entwe­ der darf der Eingriff nach § 15 Abs. 5 BNatSchG zugelassen werden oder nicht. „Der naturschutzrechtlichen Abwägung fehlt daher die Ergebnisoffenheit, wie sie für die auf Gestaltung ausgerichtete fachplanerische Abwägung prägend ist.“283 Für den Fall, dass die Abwägung den Belangen des Naturschutzes und der Land­ schaftspflege ein höheres Gewicht zumisst als den für das Vorhaben sprechen­ den Belangen, darf der Eingriff nicht zugelassen werden und die fachplanerische Abwägung muss sich konsequenterweise an diesem Ergebnis orientieren. 278 So i.E. auch Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, Vor §§ 43 ff. EnWG, Rn. 7, der ausführt, dass wegen der Konzentrationswirkung des Planfeststellungsbeschlusses bzw. der Plangenehmigung insbesondere die zwingenden Versagungsgründe u. a. des Naturschutzrechts auch für die Beurteilung der Zulässigkeit des planfestzustellenden bzw. plangenehmigenden Vorhabens maßgeblich sind. 279 BerlKommEnR/Pielow, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 43c EnWG, Rn. 4; Büdenbender, EnWG, § 11a, Rn. 16; Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, Vor §§ 43 ff. EnWG, Rn. 7 u. § 43 Rn. 26; Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43 Rn. 10. 280 Büdenbender, EnWG, § 11a, Rn. 45. 281 Rojahn, in: Burgi, Planungssicherheit, S. 66 (68). 282 s. BVerwG, Urt. v. 17.1.2007 – 9 C 1.06, BVerwGE 128, 76 (84 Rn. 22). 283 BVerwG, Urt. v. 17.1.2007 – 9 C 1.06, BVerwGE 128, 76 (84 Rn. 22).

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Die Abwägung im Rahmen der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung (nun­ mehr § 15 Abs. 5 BNatSchG) ist folglich von der fachplanerischen Abwägung (wie hier § 43 S. 3 EnWG) zu unterscheiden.284 Dafür spricht auch, dass die Abwägun­ gen nach § 15 Abs.  5 BNatSchG und § 43 S.  3 EnWG unterschiedlich struktu­ riert sind. Das BVerwG bezeichnet die naturschutzrechtliche Abwägung als „bi­ polar“, da sie nur die „Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege“ auf der einen Seite mit den für das Vorhaben streitenden Belangen auf der anderen Seite daraufhin abwägt, welche der beiden überwiegen. „Demgegenüber betrifft die fachplanerische Abwägung ein mehrpoliges, unter allen berührten Aspekten zu beurteilendes und zu einem Ausgleich zu bringendes Interessengeflecht. […] Der Unterschied zwischen zwei- und mehrpoliger Abwägung ist kein qualitativer, son­ dern ein gradueller. Je mehr Pole zueinander in Beziehung zu setzen sind, desto schwerer lässt sich die Abwägung zwischen ihnen durch gesetzliche Gewichtungs­ vorgaben determinieren.“285 Das BNatSchG stellt den Optimalzustand einer un­ angetasteten Natur selbst zur Disposition – allerdings nach Maßgabe seiner eigenen Regelungen. Nach der spezifisch naturschutzrechtlichen Wertung des BNatSchG ist dabei auf das Kompensationsdefizit einerseits und den Interessen für das Vor­ haben andererseits abzustellen. Würden alle maßgeblichen Belange allein in die fachplanerische Abwägung einbezogen und auf eine gesonderte naturschutzrecht­ liche Abwägung verzichtet werden, so würden die soeben aufgeführten Spezi­ fika des Naturschutzrechts eingeebnet werden. Die von § 15 Abs.  5 BNatSchG speziell vorgesehene Gewichtung würde missachtet werden. Da die vom Vorhabenträger eingereichte Trassenwahl im Rahmen des Vermei­ dungsgebots des § 15 Abs. 1 BNatSchG nicht angezweifelt wird, könnte der ein­ gereichte Trassenverlauf in der Abwägung der Eingriffsregelung für unzulässig erklärt werden, worauf in der planfeststellerischen Abwägung insofern reagiert werden kann, dass ein anderer Trassenverlauf vorgeschlagen wird, der wiede­ rum der naturschutzrechtlichen Überprüfung unterzogen werden muss usw.. Inso­ fern besteht eine Wechselwirkung zwischen naturschutzrechtlicher und planfest­ stellerischer Abwägung.286 Dies ist eine logische Folge des Huckepack-Systems: Die Programmatik der Eingriffsregelung kann sich nur im Rahmen der Entschei­ dungsstruktur des fachgesetzlichen Zulassungsverfahrens entfalten.287 Solange die Prüfung von Trassenalternativen der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung ent­ zogen ist, muss diese Wechselwirkung hingenommen werden.288 284 So bereits BVerwG, Beschl. v. 30.10.1992 – 4 A 4.92, NuR 1993, 125 (129); BVerwG, Beschl. v. 22.5.1996 – 4 B 30/95, NVwZ-RR 1997, 217 (218 f.). 285 BVerwG, Urt. v. 17.1.2007 – 9 C 1.06, BVerwGE 128, 76 (84 Rn. 22). 286 BVerwG, Urt. v. 17.1.2007 – 9 C 1.06, BVerwGE 128, 76 (86 Rn. 26): Das „Abwägungs­ material der naturschutzrechtlichen Abwägung ist mit demjenigen der fachplanerischen Abwä­ gung verwoben.“ 287 Kloepfer, Umweltrecht, § 11, Rn. 112 m. w. N. 288 Steinberg/Wickel/Müller, Fachplanung, § 3 Rn. 47 f., schlagen zur Vermeidung einer ihrer Ansicht nach unnötigen Abwägungsdoppelung und Komplizierung eine Verselbständigung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung als unabhängige Zulassungsvoraussetzung vor.

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

Im Ergebnis lässt sich damit festhalten, dass die naturschutzrechtliche Abwä­ gung im Rahmen der Eingriffsregelung, mittlerweile wiedergegeben in § 15 Abs. 5 BNatSchG, zwingendes materielles Recht ist.289 Sie kann durch die nachfolgende planfestellerische Abwägung zumindest solange nicht überwunden werden, wie ihr Ergebnis auf „Unzulässigkeit des Vorhabens“ lautet.290 Kommt die naturschutzrechtliche Abwägung zu dem Ergebnis, dass die „ande­ ren Belange“, also die, die für das Vorhaben sprechen, die Belange des Naturschut­ zes und der Landschaftspflege überwiegen, so ist nach § 15 Abs.  6 BNatSchG Ersatz in Geld zu leisten. Auch diese Verpflichtung ist im Rahmen des Planfest­ stellungsverfahrens zwingend zu beachten.291 (c) Immissionsschutzrecht Im Rahmen der fachplanerischen Abwägung ebenfalls zwingend zu beachten sind die immissionsschutzrechtlichen Vorgaben aus § 22 BImSchG i. V. m. der Ver­ ordnung über elektromagnetische Felder (26. BImSchV)292. Auch sie können im Wege der planfeststellerischen Abwägung nicht überwunden werden.293 Mit den in der 26. BImSchV festgelegten Grenzwerten wird möglichen Gesundheitsbeein­ trächtigungen dem Stand der Wissenschaft entsprechend entgegengetreten.294

289 So ausdrücklich: BVerwG, Beschl. v. 22.5.1996 – 4 B 30/95, NVwZ-RR 1997, 217 (218); BVerwG, Urt. v. 17.1.2007 – 9 C 1.06, BVerwGE 128, 76 (80); a. A.: Sparwasser/Engel/Voßkuhle, Umweltrecht, § 4 Rn. 185, die die naturschutzrechtliche Abwägung der Eingriffsrege­ lung als Optimierungsgebot bezeichnen, dem im Rahmen der Abwägung zwar eine besondere, aber eben keine absolute Bedeutung zukomme. 290 Vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.5.1996 – 4 B 30/95, NVwZ-RR 1997, 217 (218, 219). 291 Vgl. BVerwG, Urt. v. 17.1.2007 – 9 C 1.06, BVerwGE 128, 76 (80). 292 Verordnung über elektromagnetische Felder v. 14.8.2013 (BGBl. I S. 3266). In ihr werden die Anforderungen des § 22 BImSchG für elektromagnetische Felder als Immissionen im Sinne des § 3 Abs. 2 BImSchG konkretisiert, s. BVerwG, Beschl. v. 22.7.2010 – 7 VR 4.10, DVBl. 2010, 1300, 1301. 293 Sparwasser/Engel/Voßkuhle, Umweltrecht, § 4 Rn.  184; Greinacher, ZUR 2011, 305, 308 f.; vgl. auch Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, Vor §§ 43 ff. EnWG, Rn. 7; Söse­ mann, Energienetze, S. 51. 294 BVerwG, Beschl. v. 22.7.2010 – 7 VR 4.10, DVBl. 2010, 1300, 1301; BVerfG, Beschl. v. 24.1.2007 – 1 BvR 382/05, NVwZ 2007, 805; Greinacher, ZUR 2011, 305, 309; Schiller, UPR 2009, 245, 248; Hennig/Lühmann, UPR 2012, 81, 84.

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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(d) Weitere zwingende Normen des Umweltrechts Daneben sind – soweit einschlägig – weitere Regelungen des Wasser-295, Boden­ schutz-296, Wald-297, Bau- oder Denkmalrechts298 im Rahmen der planfeststelleri­ schen Abwägung zwingend zu beachten. (e) Grundsätzliche Erdverkabelung bei neuen Hochspannungsleitungen gem. § 43h EnWG Vorgaben zur Ausführung der planfestzustellenden Netze ergeben sich auch aus den Vorgaben des 2011 eingefügten § 43h EnWG299. Danach sind Hochspannungs­ leitungen bis zu 110 kV auf neuen Trassen regelmäßig als Erdkabel auszuführen, soweit die Gesamtkosten für Errichtung und Betrieb des Erdkabels die Gesamt­ kosten der technisch vergleichbaren Freileitung den Faktor 2,75 nicht überschrei­ ten300 und naturschutzfachliche Belange nicht entgegenstehen. Die Leitungen können auf Antrag des Vorhabenträgers als Freileitungen errichtet werden, wenn öffentliche Interessen nicht entgegenstehen. Die Gesetzesbegründung zu dieser Norm301 gibt keinen Aufschluss darüber, welche konkreten Ziele mit der Regelung verfolgt werden sollen. Gegen eine Re­ gelung, die vorrangig dem Umweltverträglichkeitsziel dienen soll, spricht bereits der Vorbehalt des Gesetzgebers, dass naturschutzfachliche Belange der Ausfüh­ rung als Erdkabel entgegenstehen können. Dies ist angesichts der bereits beschrie­ benen nicht unwesentlichen Umweltbeeinträchtigungen, die von Erdkabeln aus­ gehen können, sachgerecht. Hintergrund der Norm scheint vielmehr die Erwartung des Gesetzgebers zu sein, Erdverkabelungen würden auf größere Akzeptanz in der Bevölkerung stoßen, da von Freileitungsgegnern in Planfeststellungsverfahren wegen der vermeintlich geringeren Beeinträchtigung des Landschaftsbildes häu­ fig Erdkabelvarianten angeregt werden. Eine höhere Akzeptanz der Ausführungs­ variante führt zu weniger Einwendungen und weniger eingelegten Rechtsbehel­ fen, so dass das Planfeststellungsverfahren zügig abgeschlossen und frühzeitiger 295

Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43 Rn. 24; Kuxenko, NuR 2003, 332, 338. Kuxenko, NuR 2003, 332, 338; Säcker, Ausbau der Höchstspannungsnetze, S. 57 ff. 297 Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43 Rn. 24; Säcker, Ausbau der Höchst­ spannungsnetze, S. 57 ff. 298 Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43 Rn. 24. 299 s. Art. 2 Nr. 6 des Gesetzes über Maßnahmen zur Beschleunigung des Netzausbaus Elek­ trizitätsnetze v. 28.7.2011 (BGBl. I 2011, S. 1690, 1699). Vertiefte Ausführungen zur Zersplit­ terung des Zulassungsrechts für Erdkabel bei: Herbold/Pleiner, UPR 2013, 258 ff. 300 Erdverkabelungen sind sehr viel teurer als Freileitungen, s. bspw. Schiller, UPR 2009, 245, 249; Greinacher, ZUR 2011, 305, 307. Vor diesem Hintergrund würde das Preisgünstig­ keitsziel in der fachplanerischen Abwägung grundsätzlich gegen die Erdverkabelung sprechen und dem Freileitungsbau den Vorzug geben, vgl. Greinacher, ZUR 2011, 305, 310. 301 BT-Drs. 17/6073, S. 35, li. Sp. oben. 296

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

mit der Baudurchführung begonnen werden kann.302 Diese Begründung wird auch von dem Zweck des gesetzesändernden Artikelgesetzes getragen: Ziel des „Geset­ zes über Maßnahmen zur Beschleunigung des Netzausbaus Elektrizitätsnetze v. 28.7.2011“ ist die Beschleunigung des Ausbaus der Stromnetze der Höchstspan­ nungsebene und der Hochspannungsebene.303 (3) Fachplanerische Abwägung Mit der planfeststellerischen Abwägung nach § 43 S. 3 EnWG304 wird „verlangt, dass – erstens – eine Abwägung überhaupt stattfindet, dass – zweitens – in die Ab­ wägung an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, und dass – drittens – weder die Bedeutung der betroffenen öffent­ lichen und privaten Belange verkannt noch der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht.“305 Nicht zu den Gegenständen, die „nach Lage der Dinge in die Abwägung eingestellt werden müssen“, zählen die zuvor genannten strik­ ten gesetzlichen Bindungen.306 Sie könnten im Wege der Abwägung ohnehin nicht überwunden werden.307

302 So i.E. auch Sailer, NVwZ 2011, 718, 722: „Gerade die Erdverkabelung hat mit Blick auf Naturschutz, Landschaftsbild und elektromagnetische Strahlung deutliche Vorteile und genießt zumeist auch eine höhere Akzeptanz in der Bevölkerung, was zu Verfahrens­ beschleunigungen führen kann.“; BerlKommEnR/Hansen, 2. Aufl., Bd. 1, Anh. § 21a EnWG, § 23 ARegV, Rn. 36: „Da der Bau von Freileitungen in einer Vielzahl von Fällen auf erheb­ lichen regionalen Widerstand in der Bevölkerung stößt, wird über die Privilegierung von Erd­ kabeln der Versuch unternommen, den zügigen Ausbau der Übertragungsnetze durch Zu­ geständnisse an die lokale Bevölkerung zu erreichen. Dass auf diese Weise die Kosten für den Transport von Energie deutlich ansteien, wird dabei billigend in Kauf genommen.“; vgl. auch Wustlich, ZUR 2007, 122, 125; Theobald/Nill-Theobald, Grundzüge des Energiewirtschafts­ rechts, S. 491. 303 BT-Drs. 17/6073, S. 1; s. auch Hennig/Lühmann, UPR 2012, 81, 86: „Zentrale Ziele der „Energiewende-Gesetze“ aus dem Sommer 2011 sind insbesondere die Erhöhung der Akzep­ tanz und die Beschleunigung der Verfahren.“ 304 § 43 S. 3 EnWG: „Bei der Planfeststellung sind die von dem Vorhaben berührten öffent­ lichen und privaten Belange im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen.“ 305 BVerwG, Urt. v. 7.7.1978 – 4 C 79.76 u. a., BVerwGE 56, 110 (122 f.); s. auch BVerwG, Urt. v. 4.5.1998 – 4 C 2/85, NVwZ 1989, 151. 306 Greinacher, ZUR 2011, 305, 309; Säcker, Ausbau der Höchstspannungsnetze, S. 120; a. A. wohl Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43 EnWG, Rn. 1; Hennig/Lühmann, UPR 2012, 81, 85; Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43 Rn. 26, die zum Abwägungs­ material sämtliche für und gegen das Energieleitungsvorhaben sprechenden Belange zählen. 307 BVerwG, Beschl. v. 22.7.2010 – 7 VR 4.10, DVBl. 2010, 1300, 1301; Greinacher, ZUR 2011, 305, 308 f.; BerlKommEnR/Pielow, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 43 EnWG, Rn. 55.

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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(a) Planung alternativer Trassenverläufe Zentraler fachplanerischer Abwägungsgegenstand ist die Wahl des Trassenver­ laufs in Ansehung alternativer Varianten.308 Von der Alternativenwahl ausgenom­ men sind diejenigen Trassenverläufe, die im Rahmen der Alternativenprüfung gem. § 34 Abs.  3 Nr.  2 BNatSchG309 und/oder wegen Verstoßes gegen andere zwingende materielle Planungsbindungen ohnehin nicht von der fachplaneri­ schen Abwägung überwunden werden können. Sofern nach Ausschluss dieser ge­ gen zwingendes Recht verstoßenden Trassenverläufe noch mehrere Alternativ­ trassenverläufe ernsthaft in Betracht kommen, sind diese nach entgegenstehenden und befürwortenden privaten und öffentlichen Belangen abzuwägen.310 In diesem Sinne ist es etwa sachgerecht, neue Leitungen in vorhandenen Trassen zu verlegen, um die Beeinträchtigung der Umwelt durch neue Trassen so gering wie mög­ lich zu halten311, oder eine Wahl zwischen Freileitungen und Erdverkabelung zu treffen.312 Die grundsätzlich auch in Betracht zu ziehende Nullvariante313, die eine (erneute) Überprüfung des Netzausbaubedarfs verlangen würde, wird sich an die­ ser Stelle des Verfahrens kaum noch durchsetzen können, denn wie bereits aus­ geführt, wurde der Netzausbaubedarf regelmäßig zuvor überprüft.314 Die Vermeidung von Verwinklungen und eine möglichst direkte Linienfüh­ rung der Trasse kann Umweltverträglichkeitsgesichtspunkten entsprechen315, auch um unnötige Leitungsverluste zu vermeiden.316 Abhängig von den örtlichen Ge­ 308 BVerwG, Beschl. v. 30.10.1992  – 4 A 4.92, NuR 1993, 125 (128); BVerwG, Urt. v. 28.2.1996  – 4 A 27/95, NVwZ 1996, 1011, 1014; Greinacher, ZUR 2011, 305, 309; Hennig/Lühmann, UPR 2012, 81, 85; Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43 Rn. 27;­ Kuxenko, NuR 2003, 332, 338; ders., Umweltverträgliche Energieversorgung, S. 144; Schiller, UPR 2009, 245, 250; Maaß/Schütte, in: Koch, Umweltrecht, § 7 Rn. 48. 309 s. o. Teil 3 B. III. 3. b) aa) (2) (b) (aa). 310 Vgl. BVerwG, Urt. v. 7.3.1997 – 4 C 10.96, BVerwGE 104, 144 (149); BerlKommEnR/ Pielow, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 43 EnWG, Rn. 75; Schiller, UPR 2009, 245, 250; Weyer, ZNER 2009, 210, 213; Büdenbender, EnWG, § 11a, Rn. 46. 311 BVerwG, Beschl. v. 22.7.2010 – 7 VR 4.10, DVBl. 2010, 1300, 1302; Greinacher, ZUR 2011, 305, 309; Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43 Rn.  27; Kuxenko, NuR 2003, 332, 338; vgl. auch BVerwG, Beschl. v. 15.5.1996 – 11 VR 3/96, NVwZ-RR 1996, 557, 558. 312 Weyer, ZNER 2009, 210, 213. 313 Die Nullvariante meint die Beibehaltung des status quo bzw. die Frage, ob der mit dem Leitungsbau angestrebte Energietransport nicht anderweitig zu bewerkstelligen ist, s. BVerwG, Urt. v. 10.4.1997 – 4 C 5.96, BVerwGE 104, 236 (248 ff.); BerlKommEnR/Pielow, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 43 EnWG, Rn. 76; Schiller, UPR 2009, 245, 251. 314 So auf Grundlage der früheren Rechtslage auch bereits Rojahn, in: Burgi, Planungs­ sicherheit, S. 66 (83): „Erforderlich ist die neue Leitung nur, wenn es keine technische Al­ ternative der Bedarfsdeckung gibt, die das Leitungsvorhaben überflüssig macht. Dahinter verbirgt sich die Frage nach der ‚Nullvariante‘. Sie stellt sich bereits auf der Stufe der Plan­ rechtfertigung.“ 315 Kuxenko, NuR 2003, 332, 338. 316 Säcker, Ausbau der Höchstspannungsnetze, S. 122.

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

gebenheiten werden aber vielfach gerade Umweltinteressen für Umwege in der Trassenführung sprechen317, z. B. um Naturschutzgebiete nicht zu kreuzen. Möglichst kurze Trassenführungen liegen daher insbesondere und zuvörderst im Interesse der Netzbetreiber, denn mit der Länge der Trasse steigen die erfor­ derlichen (versunkenen) Investitionen in den Leitungsbau und die Instandhal­ tungskosten. Schon aus eigenem Interesse wird der Vorhabenträger die kürzeste der möglichen Trassenführungen als Vorhaben in das Planfeststellungsverfahren einreichen. Die Planfeststellungsentscheidung ist nur auf die Einhaltung des rechtlichen Rahmens gerichtlich überprüfbar. „Die Grenze der planerischen Gestaltungsfrei­ heit ist erst dann überschritten, wenn eine alternative Linienführung sich unter Berücksichtigung aller abwägungserheblichen Belange als eindeutig vorzugswür­ dig aufdrängt oder wenn der Planfeststellungsbehörde infolge einer fehlerhaften Ermittlung, Bewertung oder Gewichtung einzelner Belange ein rechtserheblicher Fehler unterlaufen ist.“318 (b) Berücksichtigung umweltrechtlicher Normen als öffentliche Belange im Rahmen der fachplanerischen Abwägung (aa) Umweltverträglichkeitsprüfung Sofern eine Umweltverträglichkeitsprüfung nach den §§ 3 ff.  UVPG i. V. m. Nr. 19.1.1 bis 19.1.4 der Anlage 1 zum UVPG durchzuführen ist319, dient das Plan­ 317 Die weiteren Ziele des EnWG, Versorgungssicherheit, Preisgünstigkeit, Verbraucher­ freundlichkeit und Effizienz der Energieversorgung sprechen kategorisch gegen unnötig lange Leitungsführungen. 318 BVerwG, Beschl. v. 22.7.2010 – 7 VR 4.10, DVBl. 2010, 1300, 1302; s. auch Greinacher, ZUR 2011, 305, 309; Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43 Rn.  27; Schiller, UPR 2009, 245, 250; Weyer, ZNER 2009, 210, 213. 319 Auch nach der Entkopplung von UVP-Pflichtigkeit eines Vorhabens und dessen Plan­ feststellungsbedürftigkeit (s. § 11a EnWG 2001 und dessen Aufhebung bzw. Änderung durch das InfPBG v. 9.12.2006) ergibt sich die UVP-Pflichtigkeit eines Energieleitungsvorhabens aus den Vorschriften des UVPG, s. BerlKommEnR/Pielow, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 43 EnWG, Rn. 34; Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43 EnWG, Rn. 60. Eine UVP-Pflicht gem. §§ 3, 3b Abs. 1 UVPG i. V. m. Nr. 19.1.1 der Anlage 1 zum UVPG für die Errichtung und den Betrieb einer Hochspannungsfreileitung im Sinne des EnWG mit einer Länge von mehr als 15 km und mit einer Nennspannung von 220 kV oder mehr. Für Errichtung und Betrieb von Hochspannungsfreileitungen im Sinne des EnWG mit einer Länge ab 5 km und mit einer Nennspannung von 110 kV oder mehr besteht gem. §§ 3, 3c S. 1 UVPG i. V. m. Nr. 19.1.2 u. Nr. 19.1.3 der Anlage 1 zum UVPG eine UVP-Pflicht im Einzelfall, und zwar in der Form einer allgemeinen Vorprüfung des Einzelfalls. Für Errichtung und Betrieb von Hochspannungsfrei­ leitungen im Sinne des EnWG mit einer Länge von weniger als 5 km und mit einer Nennspan­ nung von 110 kV oder mehr besteht gem. §§ 3, 3c S. 2 UVPG i. V. m. Nr. 19.1.4 der Anlage 1 zum UVPG eine UVP-Pflicht im Einzelfall, und zwar in der Form einer standortbezogenen Vorprüfung des Einzelfalls.

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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feststellungverfahren als Trägerverfahren für die UVP320. Diese gewährleistet eine auf die Umweltauswirkungen zentrierte Prüfung und ermöglicht es, die Umwelt­ belange in gebündelter Form herauszuarbeiten, erweitert jedoch nicht den Kreis der Umweltbelange, die in die Abwägung einzustellen sind.321 Aus dem UVPG er­ gibt sich weder eine Pflicht zur Prüfung von Vorhabenalternativen oder anderwei­ tigen Lösungsmöglichkeiten322 noch ein höheres Gewicht der Umweltbelange ge­ genüber anderen Belangen in der fachplanerischen Abwägung.323 Die Bewertung der Umweltauswirkungen nach § 12 UVPG ist vielmehr nur als einer der berühr­ ten öffentlichen Belange in die fachplanerische Abwägung gem. § 43 S. 3 EnWG einzustellen.324 Die Bewertung der Umweltauswirkungen kann folglich in der Abwägung durch andere öffentliche und private Belange überwogen werden. (bb) Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege gem. § 1 BNatSchG Des Weiteren sind die in § 1 BNatSchG niedergelegten Ziele des Naturschut­ zes und der Landschaftspflege als öffentlicher Belang im Rahmen der fachplane­ rischen Abwägung zu berücksichtigen.325 Für die Energieversorgung bzw. die Er­ richtung von Energieleitungen relevante Vorgaben finden sich insbesondere in § 1 Abs.  3 Nr.  4326 und Abs.  5 S.  3327  BNatSchG. Daneben sind, soweit im konkre­ 320

Rojahn, in: Burgi, Planungssicherheit, S.  66 (67); BerlKommEnR/Pielow, 3.  Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 43 EnWG, Rn. 33; Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43 Rn. 30; Kuxenko, NuR 2003, 332, 335; Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43 EnWG, Rn. 66. 321 BerlKommEnR/Pielow, 3.  Aufl., Bd.  1 Teil  2, § 43 EnWG, Rn.  72; BVerwG, Urt. v. 10.4.1997 – 4 C 5.96, BVerwGE 104, 236 (243). 322 Diese Pflicht ergibt sich entgegen Schiller, UPR 2009, 245, 250 auch nicht aus § 6 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 UVPG. 323 BVerwG, Urt. v. 21.3.1996 – 4 C 19.94, BVerwGE 100, 370 (370 u. 376); Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43 EnWG, Rn. 41. 324 Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43 EnWG, Rn. 41 u. 71; Hennig/Lühmann, UPR 2012, 81, 85; Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43 Rn. 30; Kuxenko, NuR 2003, 332, 337 f.; vgl. Salje, EnWG, § 43 Rn. 27; BerlKommEnR/Pielow, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 43 EnWG, Rn. 72. 325 BVerwG, Beschl. v. 30.10.1992 – 4 A 4.92, NuR 1993, 125 (130). 326 § 1 Abs. 3 Nr. 4 BNatSchG: „Zur dauerhaften Sicherung der Leistungs- und Funktions­ fähigkeit des Naturhaushalts sind insbesondere Luft und Klima auch durch Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu schützen; dies gilt insbesondere für Flächen mit günstiger lufthygienischer oder klimatischer Wirkung wie Frisch- und Kaltluftentstehungs­ gebiete oder Luftaustauschbahnen; dem Aufbau einer nachhaltigen Energieversorgung ins­ besondere durch zunehmende Nutzung erneuerbarer Energien kommt eine besondere Bedeu­ tung zu.“ 327 § 1 Abs. 5 S. 3 BNatSchG: „Verkehrswege, Energieleitungen und ähnliche Vorhaben sol­ len landschaftsgerecht geführt, gestaltet und so gebündelt werden, dass die Zerschneidung und die Inanspruchnahme der Landschaft sowie Beeinträchtigungen des Naturhaushalts vermieden oder so gering wie möglich gehalten werden.“

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

ten Planfeststellungsverfahren betroffen, die weiteren allgemeingültigen Ziele des § 1  BNatSchG als öffentlicher Belang im Rahmen der planfeststellerischen Abwägung zu berücksichtigen.328 Der Zielkatalog des § 1  BNatSchG formu­ liert detaillierte Anforderungen an den Umgang mit Natur und Landschaft. Das Schutzregime der naturschutzrechtlichen Vorgaben ist in der planfeststellerischen Abwägung (als einer von weiteren Belangen) zu berücksichtigen und geht insofern über den Schutz der Umwelt, wie er vom Umweltverträglichkeitsziel des EnWG in § 1 Abs. 1 und § 3 Nr. 33 angestrebt wird, hinaus. Auch die naturschutzrechtlichen Ziele können in der Abwägung von anderen Belangen überwogen werden.329 (c) Verbleibender Abwägungsspielraum Nach Ausschluss derjenigen Trassenvarianten, die gegen zwingendes materiel­ les Recht verstoßen, sind in der fachplanerischen Abwägung neben den UVP-Er­ gebnissen und den grundsätzlichen naturschutzrechtlichen Zielen insbesondere die allgemeinen Gesetzesziele des EnWG als Abwägungsleitlinien330 zu berücksichti­ gen. Sie übernehmen in diesem Zusammenhang die grundsätzliche Funktion von Abwägungsdirektiven bzw. Optimierungsgeboten, die in praktische Konkordanz mit den sonstigen betroffenen Belangen zu bringen und dabei soweit wie möglich zu verwirklichen sind.331 Auch im Rahmen der fachplanerischen Abwägung sind die Gesetzesziele grundsätzlich gleichwertig.332 Im konkreten Einzelfall kann ein Ziel, insbesondere das Ziel der Versorgungssicherheit, andere Ziele überwiegen, z. B. die Ziele der Preisgünstigkeit und/oder der Umweltverträglichkeit. So wäre es abwägungsfehlerfrei, „wenn sich die Planungsbehörde für eine Lösung entschei­ det, die ökologisch ungünstiger, aber wesentlich kostengünstiger ist als eine an­ dere zur Diskussion stehende Lösung. Andererseits können aber auch wirtschaft­ lich vertretbare Mehraufwendungen gerechtfertigt sein, wenn dadurch ein anderes Schutzgut des EnWG besser berücksichtigt werden kann und die übrigen nicht zu stark in den Hintergrund geraten.“333 328

Vgl. Säcker, Ausbau der Höchstspannungsnetze, S. 122 f.; Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43 EnWG, Rn. 41. 329 BVerwG, Beschl. v. 21.8.1990 – 4 B 104/90, NVwZ 1991, 69 (70); vgl. Säcker, Ausbau der Höchstspannungsnetze, S. 147 f. 330 Kuxenko, NuR 2003, 332, 335 ff.; ders., Umweltverträgliche Energieversorgung, S. 136 f.; vgl. auch Säcker, Ausbau der Höchstspannungsnetze, S. 121; Büdenbender, EnWG, § 11a, Rn. 8. 331 Gesetzesbegrüdung zur Einfügung des § 11a in das EnWG 2001, BT-Drs. 14/4599, S. 161: „Im Hinblick auf das Erfordernis einer umweltverträglichen Elektrizitäts- bzw. Gasversorgung muss die Leitung so gebaut und betrieben werden, dass sie die Umwelt möglichst wenig belas­ tet. Es ist daher die unter Beachtung der Versorgungssicherheit und der Wirtschaftlichkeit am wenigsten umweltbelastende Trassenführung zu wählen.“; s. auch: Kuxenko, NuR 2003, 332, 337; ders., Umweltverträgliche Energieversorgung, S. 137. 332 Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht § 43 EnWG, Rn.  41; Säcker, Ausbau der Höchstspannungsnetze, S. 120. 333 Säcker, Ausbau der Höchstspannungsnetze, S. 121 u. S. 128.

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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(4) Fazit Im Rahmen der fachplanerischen Abwägung nach § 43 S. 3 EnWG ist die Tras­ senführung grundsätzlich bestmöglich mit den natürlichen Gegebenheiten im be­ troffenen Gebiet abzustimmen.334 Zwingende umweltrechtliche Planungsbindun­ gen, wie insbesondere die Vorgaben des BNatSchG335 zum Netz Natura 2000 und zum Artenschutz sowie die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung, sind der Ab­ wägung nicht zugänglich und schließen Trassenverläufe, die im Widerspruch zu ihnen stehen, von vornherein aus. In die fachplanerische Abwägung gem. § 43 S. 3 EnWG sind folglich nur diejenigen Belange einzustellen, die nicht bereits zwingend zu beachten sind.336 Bei der Abwägung, welcher der verbleibenden mög­ lichen Trassenverläufe zugelassen werden soll, sind die Ergebnisse einer durch­ geführten UVP337 sowie die Ziele des § 1 BNatSchG zu berücksichtigen. Umwelt­ belange finden damit bereits durch die fachgesetzlichen Vorgaben des UVPG und des BNatSchG erschöpfend Eingang in die Abwägung nach § 43 S. 3 EnWG. Das Umweltverträglichkeitsziel des EnWG entfaltet demgegenüber bei der bestehen­ den Gesetzeslage grundsätzlich keine materiellen Anforderungen, die im Rah­ men der fachplanerischen Abwägung über diese umweltrechtlich zu beachtenden Aspekte hinausweisen.338 Die umweltrechtlich normierten Umweltbelange sind materiell bereits wegen der fachgesetzlichen Vorgaben zu berücksichtigen. Die normative Bedeutung des Umweltverträglichkeitsziels des EnWG ist zu­ sätzlich noch dadurch geschwächt, dass es nur eine von insgesamt fünf gleich­ wertigen Abwägungsleitlinien darstellt. Abhängig von der letztlich politisch339

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s. Säcker, Ausbau der Höchstspannungsnetze, S. 122. Darauf weisen ebenfalls hin: Salje, EnWG, § 43 Rn. 27; Säcker, Ausbau der Höchstspan­ nungsnetze, S. 120; Kuxenko, NuR 2003, 332, 338. 336 So auch BerlKommEnR/Pielow, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 43 EnWG, Rn. 72: „Einzustel­ len und zu gewichten sind sodann alle sonstigen öffentlichen Belange, wie sie sich insbeson­ dere aus dem jeweils einschlägigen Fach- z. B. dem Bauplanungs- und Bauordnungs- oder Im­ missionsschutzrecht ergeben und sofern es sich dabei nicht um gesetzlich zwingende, d. h. eben auch ‚weg zu wägende‘ Belange handelt.“; sowie Sösemann, Energienetze, S. 184. 337 Vgl. Kuxenko, NuR 2003, 332, 337 f.; BerlKommEnR/Pielow, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 43 EnWG, Rn. 72. 338 In diese Richtung weisen auch Kuxenko, NuR 2003, 332, 338: „Insgesamt ist festzustel­ len, dass Umweltaspekte in vielfältiger Weise die planerische Abwägung im Sinne des Umwelt­ verträglichkeitsziels mitbestimmen. Sie ergeben sich in erster Linie aus den umweltrechtlichen Normen außerhalb des Energiewirtschaftsgesetzes. Insofern hat die Regelung in § 11a EnWG keine materiell-rechtlichen Neuerungen gebracht.“ und Kahle, Versorgungssicherheit und Um­ weltverträglichkeit, S. 304, der jedoch allein auf die Durchführung einer UVP hinweist. Da die UVP bezüglich der materiellen Anforderungen wiederum auf die einschlägigen umweltrecht­ lichen Vorschriften Bezug nehme, könnten in diesem Zusammenhang auch dem EnWG keine Ausführungen zur Schonung der Umwelt entnommen werden, da auf diese Vorschriften des UVPG Bezug genommen werde. 339 BVerwG, Urt. v. 28.2.1996  – 4 A 27/95, NVwZ 1996, 1011, 1014; BVerwG, Urt. v. 21.3.1996 – 4 C 19.94, BVerwGE 100, 370 (383 f.); s. auch Schiller, UPR 2009, 245, 250. 335

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

geprägten Abwägungsentscheidung der Planfeststellungsbehörde kann das Um­ weltverträglichkeitsziel damit hinter anderen Zielen, insbesondere das Ziel der Versorgungssicherheit zurückgestellt werden. bb) Formelle Planungsbindungen (Verfahrensvorschriften) Rechtliche Schranken der Planungsfreiheit können sich des Weiteren aus Ver­ fahrensvorschriften ergeben. Näher zu betrachten sind hier die Vorschriften zum Vorbringen von Umweltbelangen im Anhörungsverfahren. (1) Beteiligung von Naturschutzvereinigungen Die gegenüber § 73  VwVfG spezielleren Regelungen340 der § 43a  Nr.  2 u. Nr. 3 EnWG341 betreffen die Beteiligung von Naturschutzvereinigungen im Anhö­ rungsteil des Planfeststsellungsverfahrens, denen – auch bei Änderungen der aus­ gelegten Pläne, s. § 43a Nr. 6 S. 1 u. S. 2 EnWG342, – so die Möglichkeit gewährt wird, Belange des Natur- und Umweltschutzes in das Verfahren einzubringen.343 Ohne die Regelungen des § 43a EnWG bliebe der Kreis der zu beteiligenden Stel­

340

Die Regelungen der §§ 43a bis 43h EnWG gehen als spezielle Regelungen den §§ 72 bis 78 VwVfG vor, s. § 43 S. 6 EnWG; vgl. auch Hennig/Lühmann, UPR 2012, 81, 83; Schiller, UPR 2009, 245. Das energiewirtschaftsrechtliche Planfeststellungsverfahren richtet sich damit entweder direkt nach den §§ 72 bis 78 VwVfG oder, soweit einschlägig in der durch die Spe­ zialregelungen des EnWG modifizierten Form, s. auch Missling, in: Danner/Theobald, Ener­ gierecht, § 43 EnWG, Rn. 49; BerlKommEnR/Pielow, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, Vor §§ 43–45b EnWG, Rn. 8. 341 § 43a Nr.  2 EnWG: „Die Anhörungsbehörde benachrichtigt innerhalb der Frist des § 73 Abs. 2 VwVfG auch die vom Bund oder Land anerkannten Naturschutzvereinigungen so­ wie sonstige Vereinigungen, soweit diese sich für den Umweltschutz einsetzen und nach in anderen gesetzlichen Vorschriften zur Einlegung von Rechtsbehelfen in Umweltangelegen­ heiten vorgesehenen Verfahren anerkannt sind, (Vereinigungen) von der Auslegung des Plans und gibt ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme. Die Benachrichtigung erfolgt durch die orts­ übliche Bekanntmachung der Auslegung nach § 73 Abs. 5 S. 1 VwVfG in den Gemeinden nach Nr. 1. Unbeschadet davon bleibt die Beteiligung anderer Vereinigungen nach den allgemeinen Vorschriften.“ § 43a Nr. 3 EnWG: „Für Vereinigungen gilt § 73 Abs. 4 VwVfG entsprechend. § 73 Abs. 6 VwVfG gilt für Vereinigungen entsprechend, wenn sie fristgerecht Stellung genom­ men haben. Sie sind von dem Erörterungstermin zu benachrichtigen.“ 342 BerlKommEnR/Pielow, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 43a EnWG, Rn. 26; bei Änderungen eines ausgelegten Plans sind Einwendungen nur insoweit möglich, wie sich durch die Änderung eine erstmalige oder stärkere Betroffenheit ergibt, s. BT-Drs. 16/54, S. 25, li. Sp.; Hermes, in: Britz/ Hellermann/Hermes, EnWG, § 43a, Rn. 13. 343 BerlKommEnR/Pielow, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 43a EnWG, Rn. 26 u. Hermes, in: Britz/ Hellermann/Hermes, EnWG, § 43a, Rn. 7 führen aus, dass die Naturschutzvereine durch die Beteiligung die Möglichkeit erhalten sollen, mit ihrem Sachverstand in ähnlicher Weise wie Naturschutzbehörden die Belange des Naturschutzes in das Verfahren einzubringen.

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

147

len auf Behörden und Gemeinden beschränkt344, s. §§ 72, 73 VwVfG. Gleichwohl wird mit ihnen weniger den Naturschutzvereinigungen in Hinblick auf deren Gel­ tendmachung der Umweltbelange entgegengekommen345, als vielmehr die zeitnahe Realisierung der Leitungsvorhaben gefördert. Denn beteiligt werden nur dieje­ nigen Naturschutzvereinigungen, denen ein Verbandsklagerecht nach dem Um­ welt-Rechtsbehelfsgesetz (UmwRG)346 zusteht347, die also auch ohne eine Betei­ ligung im Anhörungsteil des Planfeststellungsverfahrens Einfluss ausüben und gerichtliche Überprüfung des Planfeststellungsbeschlusses erreichen könnten. Ins­ besondere das BNatSchG gewährt mit § 64 Abs. 1 i. V. m. § 63 Abs. 1 Nr. 2 und Nr.  3  BNatSchG nach § 3  UmwRG anerkannten Naturschutzvereinigungen das Recht, Rechtsbehelfe gegen Planfeststellungen und Plangenehmigungen nach dort näher bestimmten Maßgaben einzulegen. Mit der durch § 43a Nr. 2 u. Nr. 3 EnWG eingeräumten Gelegenheit zur Äußerung im Planfeststellungsverfahren werden des Weiteren die möglichen Einwendungen der Naturschutzvereinigungen für später evtl. folgende Rechtsbehelfe präkludiert, s. § 43a Nr. 7 EnWG.348 Naturschutzver­ einigungen können und (so sie dies beabsichtigen:) müssen ihre Umweltbelange frühzeitig kundtun und einbringen. Die Möglichkeiten zur Verfolgung von Um­ weltbelangen werden mit der ausdrücklichen Beteiligung von Naturschutzvereini­ gungen in § 43a EnWG nicht materiell erweitert, sondern nur frühzeitig eröffnet, um die Verwirklichung der Infrastrukturvorhaben, deren Planung und Zulassung bereits in der Vergangenheit mehrere Jahre in Anspruch nahm349, zu vereinfachen und zu beschleunigen.350 Die „frühzeitige und effektive Beteiligung anerkannter und sonstiger Umweltschutzvereinigungen durch Einführung formeller und ma­ terieller Präklusionsfristen“ wurde ausdrücklich eingeführt, um Planfeststellungs­ verfahren zu beschleunigen.351 „In oder nach der Erörterung neue Tatsachen ein­ zubringen, verändert die Ausgangsbasis des Entscheidungsprozesses und zwingt die Behörden, von vorne zu beginnen, selbst wenn der vorbereitete Beschluss schon versendungsreif war.“352 Die Planfeststellungsbehörde soll sich den ohnehin zu er­ wartenden – und womöglich rechtserheblichen – Einwendungen der Naturschutz­ 344

Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43a EnWG, Rn. 8. Vgl. BerlKommEnR/Pielow, 2. Aufl., Bd. 1, § 43a EnWG, Rn. 10 u. ders., 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 43a EnWG, Rn. 20. 346 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz v. 8.4.2013 (BGBl. I S. 753). 347 Vgl. BerlKommEnR/Pielow, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 43a EnWG, Rn. 21. 348 Vgl. Salje, EnWG, § 43 Rn. 2. Die Präklusion des § 43a Nr. 7 EnWG geht insofern über die allgemeine Präklusionsvorschrift des § 73 Abs. 4 S. 3 VwVfG hinaus, als dass sie sämtliche Einwendungen ausschließt und nicht nur solche, die nicht auf besonderen privatrechtlichen Titeln beruhen, s. Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43a EnWG, Rn. 23. 349 Gesetzesentwurf und Begründung zum InfPBG, BT-Drs.  16/54, S.  1, 24; Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43a EnWG, Rn. 3. 350 Vgl. BerlKommEnR/Pielow, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 43a EnWG, Rn. 2 u. Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, Vor §§ 43 ff. EnWG, Rn. 17 f.; § 43a, Rn.3. Eingeführt wurde § 43a EnWG durch Art. 7 Nr. 6 InfPBG. 351 BT-Drs. 16/54, S. 2; S. 24, re. Sp.; S. 41, li. Sp. 352 BT-Drs. 16/54, S. 24 f., li. Sp. 345

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vereine von Anfang an stellen und den Naturschutzvereinen insofern „entgegen­ kommen“. § 43a Nr. 2 EnWG verfolgt damit eher eine Deeskalationstaktik als die Förderung einer möglichst umweltverträglichen Trassenwahl. Mit dem Verweis des § 43a Nr. 3 EnWG auf die jedermann zustehende Einwen­ dungsfrist des § 73 Abs. 4 VwVfG werden Naturschutzvereinigungen353 rechtlich Privatpersonen gleichgestellt.354 Ob diese Frist von zwei Wochen ausreicht, um evtl. erforderliche Untersuchungen durchzuführen und fundierte Stellung­nahmen zu den meist komplexen Umweltauswirkungen zu verfassen, erscheint zweifel­ haft. Sachgerechter wäre es vielmehr gewesen, für die Einwendungen der Natur­ schutzvereinigungen die für Behörden nach § 73 Abs.  3a VwVfG geltende Frist von drei Monaten einzuräumen.355 Dies liefe jedoch der Intention des Gesetz­ gebers entgegen, das Planfeststellungsverfahren durch kurze Fristenregelungen zu beschleunigen.356 (2) Verzicht auf die Durchführung von Erörterungsterminen Erörterungstermine übernehmen die wichtige Funktion der Ermittlung von Tat­ sachen und Befriedung von Konflikten, die durch das Vorhaben entstehen357 und allgemein der Kommunikation und dem umfassenden Informationsaustausch zwi­ schen Betroffenen, Vorhabenträgern und Staat über das Vorhaben.358 Es besteht die Möglichkeit, im Erörterungstermin Einwendungen zu erledigen und die Ein­ haltung des materiell-rechtlichen Abwägungsgebots zu sichern, da in dem Ter­ min die typischerweise komplexen Sachverhalte aufbereitet und die zutreffende Bewertung der betroffenen Belange vorbereitet werden. Insofern kommt dem Er­ örterungstermin im Planfeststellungsverfahren eine integrale Funktion zu.359 Der Erörterungstermin stellt ein partizipatives Element des Verwaltungsverfahrens dar, mit Hilfe dessen die Transparenz und Akzeptanz der anschließenden, evtl. miss­ liebigen Verwaltungsentscheidung gesteigert werden kann.360

353 § 43a Nr.  3 EnWG nennt ausdrücklich nur „Vereinigungen“. Dass es sich insoweit um Vereinigungen im Sinne des § 43a Nr. 2 S.1 handeln muss, folgt nach BerlKommEnR/Pielow, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 43a EnWG, Rn. 26 aus dem systematischen Kontext der Nrn. 2 und 3 sowie aus der Gesetzesbegründung. 354 BT-Drs.  16/54, S.  1, 24; vgl. auch Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43a EnWG, Rn. 8, 11; BerlKommEnR/Pielow, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 43a EnWG, Rn. 22. 355 Zuzustimmen ist hier: Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43a EnWG, Rn. 11. 356 BT-Drs. 16/54, S. 41, li. Sp.; Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43a EnWG, Rn. 11. 357 Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43a EnWG, Rn. 1. 358 Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43a EnWG, Rn. 16. 359 Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43b, Rn. 4. 360 Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43 EnWG, Rn. 55; § 43a EnWG, Rn. 1 u. 16; BerlKommEnR/Pielow, 3. Aufl., Bd.  1 Teil  2, § 43a EnWG, Rn.  30 f.; s. auch EnquêteKommission, Industriegesellschaft gestalten, S. 514: „Der Prozess der Entscheidungsfindung

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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(a) Allgemeiner Ausschluss nach § 43a Nr. 5 S. 2 EnWG Diesen grundlegenden Funktionen des Erörterungstermins entgegengesetzt schließt § 43a Nr. 5 S. 2 EnWG361 als gebundene Entscheidung die Durchführung eines (nach § 43a Nr. 5 S. 1 EnWG grundsätzlich gebotenen) Erörterungstermins in den aufgezählten Fällen aus362, um das Planfeststellungverfahren organisato­ risch zu vereinfachen und zu beschleunigen.363 Für den Zeitgewinn von geschätz­ ten zwei bis drei Wochen364 wird in Kauf genommen, möglicherweise „nicht alle abwägungsrelevanten Tatsachen ermittelt zu haben; in der Folge kann es zu Abwä­ gungsfehlern kommen, die auch zu einer rechtswidrigen Entscheidung der Plan­ feststellungsbehörde führen können.“365 Die Verfahrensverkürzung kann unmit­ telbar materielle Auswirkungen haben, denn verfahrensrechtlichen Regelungen kommt vorwiegend eine dienende Funktion gegenüber dem materiellen Recht zu, weshalb ihre Ausgestaltung mit der Komplexität der ihnen zugrunde liegenden materiell-rechtlichen Vorgaben korrespondiert.366 Des Weiteren ist auf die zuvor ist ebenso bedeutend wie die Entscheidung selbst. Mit zunehmendem Bildungsstand und öko­ nomischem Wohlstand wächst der Wunsch nach Teilhabe an der Entscheidungsfindung, vor al­ lem dann, wenn die persönliche Lebenswelt betroffen ist.“ 361 § 43a Nr. 5 S. 2 EnWG: „Ein Erörterungstermin findet nicht statt, wenn 1. Einwendungen gegen das Vorhaben nicht oder nicht rechtzeitig erhoben worden sind, 2. die rechtzeitig erhobe­ nen Einwendungen zurückgenommen worden sind, 3. ausschließlich Einwendungen erhoben worden sind, die auf privatrechtlichen Titeln beruhen, oder 4. alle Einwender auf einen Erörte­ rungstermin verzichten.“ 362 § 43a Nr.  5 EnWG wurde zuletzt geändert durch Art.  2 Nr.  5 des Gesetzes über Maß­ nahmen zur Beschleunigung des Netzausbaus Elektrizitätsnetze v. 28.7.2011 (BGBl. I 2011, S. 1690, 1698 f.). In der zuvor gültigen Fassung war der Behörde ohne weitere gesetzliche Vor­ aussetzungen ein Ermessen über die Durchführung eines Erörterungstermins eingeräumt: „Die Anhörungsbehörde kann auf eine Erörterung verzichten.“ Die nunmehr geltende Fassung ist als gebundene Entscheidung ausgestaltet und setzt sich insofern auch von der allgemeinen­ (Ermessens-)Regelung des § 67 Abs. 2 VwVfG ab. 363 BT-Drs. 16/54, S. 26; Die allgemeine Begründung zum Absehen von einem Erörterungs­ termin in der Gesetzesbegründung der Bundesregierung trägt trotz der mehrfachen Wortlaut­ änderung der Norm. Der Wortlaut des Regierungsentwurfs zum InfPBG, BT-Drs. 16/54, S. 19 wurde im Gesetzgebungsverfahren geändert und schließlich als Ermessensnorm verkündet, BGBl. I 2006, S. 2833, 2848. Diese Fassung wurde später durch Art. 2 Nr. 5 des Gesetzes über Maßnahmen zur Beschleunigung des Netzausbaus Elektrizitätsnetze v. 28.7.2011 (BGBl. I 2011, S. 1690, 1698 f.) erneut geändert. Vgl. auch Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43a EnWG, Rn. 14; Vor §§ 43 ff. EnWG, Rn. 18. 364 So die Begründung in BT-Drs. 16/54, S. 26: „Der Beschleunigungseffekt dürfte jeweils zwei bis drei Wochen betragen, weil neben der Erörterung auch ihre vorherige ortsübliche Bekanntmachung und zusätzlich die gesonderte Auswertung durch die Anhörungsbehörde ent­ fällt.“ 365 Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43a EnWG, Rn. 16, der grundlegend auch bezweifelt, dass die teilweise sehr lange Verfahrensdauer vorwiegend auf die Einhaltung der verfahrensrechtlichen Anforderungen zurückzuführen ist, sondern die Prüfung der materiellrechtlichen Vorgaben als wesentlichen Zeitfaktor ansieht, s. Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, Vor §§ 43 ff. EnWG, Rn. 22. 366 Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43a EnWG, Rn. 5.

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

genannten integrativen Funktionen des Erörterungstermins zu verweisen. Ein aus­ nahmsloser Verzicht auf den Erörterungstermin, wie ihn § 43a Nr. 5 S. 2 EnWG normiert, ist vor diesem Hintergrund als nicht sachgerecht zu kritisieren.367 (b) Höchst prioritäre Vorhaben gem. § 43b Nr. 1 EnWG Des Weiteren sieht § 43b Nr. 1 EnWG368 einen weiteren Verzicht auf die Durch­ führung des Erörterungstermins bei höchst prioritären Vorhaben369 vor.370 Dies ergibt sich aus der Beteiligung der Öffentlichkeit „ausschließlich entsprechend § 9 Abs.  3  UVPG371 mit der Maßgabe, dass die Gelegenheit zur Äußerung ein­ schließlich Einwendungen und Stellungnahmen innerhalb eines Monats nach der Einreichung des vollständigen Plans für eine Frist von sechs Wochen zu gewähren ist“. Mit dieser ebenfalls durch die Planungsbeschleunigungsgesetze von 2006372 und 2009373 eingefügten Regelung wird die Beteiligung der Öffentlichkeit auf ein 367

Vgl. auch die Ausführungen bei Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43a EnWG, Rn. 4; Van den Daele, PVS 1993, 219, 244. 368 § 43 Nr. 1b EnWG: „Bei Planfeststellungen für Vorhaben im Sinne des § 43 Satz 1 wird a) für ein bis zum 31. Dezember 2010 beantragtes Vorhaben für die Errichtung und den Be­ trieb sowie die Änderung von Hochspannungsfreileitungen oder Gasversorgungsleitungen, das der im Hinblick auf die Gewährleistung der Versorgungssicherheit dringlichen Verhin­ derung oder Beseitigung längerfristiger Übertragungs-, Transport- oder Verteilungsengpässe dient, b) für ein Vorhaben, das in der Anlage zum Energieleitungsausbaugesetz vom 21. August 2009 (BGBl. I S. 2870) in der jeweils geltenden Fassung aufgeführt ist, die Öffentlichkeit ein­ schließlich der Vereinigungen im Sinne von § 43a Nr. 2 ausschließlich entsprechend § 9 Abs. 3 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung mit der Maßgabe einbezogen, dass die Gelegenheit zur Äußerung einschließlich Einwendungen und Stellungnahmen innerhalb eines Monats nach der Einreichung des vollständigen Plans für eine Frist von sechs Wochen zu ge­ währen ist. Nach dieser Frist eingehende Äußerungen, Einwendungen und Stellungnahmen sind ausgeschlossen. Hierauf ist in der Bekanntmachung des Vorhabens hinzuweisen. § 43a Nr. 4 und 5 Satz 2 gilt entsprechend. Für die Stellungnahmen der Behörden gilt § 43a Nr. 7 Satz 4.“ 369 Dies sind die in § 43b Nr. 1 EnWG unter lit. a) und b) genannten Vorhaben. 370 Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43b, Rn.  2 f.; BerlKommEnR/Pielow, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 43b EnWG, Rn. 9; Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43b EnWG, Rn. 12. 371 § 9 UVPG regelt grundlegend die Beteiligung der Öffentlichkeit. Von der in Abs. 1 und 2 beschriebenen Durchführung des Beteiligungsverfahrens in Form eines Erörterungstermins kann gem. Abs. 3 abgewichen werden: „Abweichend von den Absätzen 1 bis 2 wird die Öffent­ lichkeit im vorgelagerten Verfahren dadurch beteiligt, dass 1. das Vorhaben mit den Angaben nach Absatz 1a öffentlich bekannt gemacht wird, 2. die nach Absatz 1b erforderlichen Unter­ lagen während eines angemessenen Zeitraumes eingesehen werden können, 3. der betroffenen Öffentlichkeit Gelegenheit zur Äußerung gegeben wird, 4. die Öffentlichkeit über die Entschei­ dung unterrichtet und der Inhalt der Entscheidung mit Begründung und einer Information über Rechtsbehelfe der Öffentlichkeit zugänglich gemacht wird.“ 372 Art. 7 Nr. 6 InfPBG (BGBl. I 2006, 2833). 373 Art. 2 Nr.  7 des Gesetzes zur Beschleunigung des Ausbaus der Höchstspannungsnetze (BGBl. I 2009, 2870, 2873).

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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Minimum reduziert, um die Netze schnell auszubauen374 und die Versorgungs­ sicherheit aufrecht erhalten zu können. Dies wird wegen der mangelnden sach­ lichen Konnexität von Tatbestand und Rechtsfolge (höchstprioritäre Leitungsvor­ haben induzieren keine Funktionslosigkeit des Erörterungstermins) und unter dem Aspekt der normativ erhöhten Wahrscheinlichkeit der Verfehlung des Abwägungs­ gebots zu Recht kritisiert.375 Die unbedingte Präklusion, die damit einhergeht, dass § 43b Nr. 1 EnWG keine der Regelung des § 43a Nr. 7 S. 4 EnWG vergleichbare Ausnahme von der Präklusionswirkung vorsieht, erhöht die Einseitigkeit der Ge­ wichtung der abwägungsrelevanten Belange und damit die Gefahr einer fehlerhaf­ ten Abwägung noch weiter.376 Hermes fordert daher zu Recht eine sehr restriktive Auslegung der Voraussetzungen des § 43b Nr. 1 EnWG.377 (c) Plangenehmigungsverfahren gem. § 43b Nr. 2, 3 EnWG Ein Anhörungsverfahren entfällt378 ebenfalls im Rahmen eines Plangenehmi­ gungsverfahrens gem. § 43b Nr. 2, 3 EnWG, das bei nicht UVP-pflichtigen Vorhaben auf Antrag des Vorhabenträgers durchzuführen ist oder gem. § 43b Nr. 2 S. 2 EnWG bei nur unwesentlicher Beeinträchtigung der Rechte anderer durchgeführt werden kann.379 Die Beteiligung von Naturschutzvereinigungen durch Gelegenheit zur Stellung­ nahme und Gewährung von Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutach­ ten erfolgt im Plangenehmigungsverfahren nur unter den engen Voraussetzungen des § 63 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG, also nur bei Plangenehmigungen, die von Behör­ den des Bundes erlassen werden und an die Stelle einer Planfeststellung im Sinne des § 63 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG treten, wenn eine Öffentlichkeitsbeteiligung vor­ gesehen ist. Faktisch werden Naturschutzvereinigungen damit nur in seltenen Aus­ nahmefällen an Plangenehmigungsverfahren beteiligt.380 Die im Übrigen grundsätzlich dem Planfeststellungsverfahren entsprechend durchzuführende Abwägung381 ist insofern dadurch gestört, dass ergänzende, zu­ sätzliche oder in der Dringlichkeit unterschiedlich bewertete Abwägungsbelange von der Bevölkerung und Naturschutzvereinigungen grundsätzlich nicht über ein 374 Auf den Beschleunigungszweck des § 43 b Nr. 1 EnWG weisen ebenfalls hin: Berl­Komm­ EnR/Pielow, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 43b EnWG, Rn. 2; Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43b, Rn. 1; Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43b EnWG, Rn. 5. 375 Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43b, Rn. 4; vgl. auch Missling, in: Dan­ ner/Theobald, Energierecht, § 43b EnWG, Rn. 18. 376 Vgl. Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43b, Rn. 5. 377 Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43b, Rn. 6. 378 s. § 72 Abs. 1 VwVfG, der die Geltlung der §§ 73 bis 78 VwVfG nur für Planfeststellungs­ verfahren anordnet. 379 Nach § 43b Nr. 3 EnWG hat die Plangenehmigung die Rechtswirkungen der Planfest­stellung. 380 Vgl. Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 43b EnWG, Rn. 21. 381 Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43b, Rn. 8.

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

Anhörungsverfahren in die Plangenehmigung eingebracht werden können. Un­ ter Berücksichtigung, dass diese Verfahrensvereinfachung im Wesentlichen durch einen Antrag des Vorhabenträgers382 ausgelöst wird, stellt Hermes383 die Vereinbar­ keit des § 43b Nr. 2 EnWG mit Verfassungsrecht zu Recht in Frage. cc) Fazit Die umweltrelevanten Verfahrensvorschriften der Planfeststellung nach §§ 43 ff. EnWG verfolgen insbesondere nach den durch das InfPBG eingefügten Geset­ zesänderungen verstärkt das Ziel der Verfahrensbeschleunigung. Damit sind Abstriche bei der umfänglichen Erfassung von Umweltbelangen verbunden. Umgesetzt wird nur das nach dem UVPG unverzichtbare Mindestmaß an Öffent­ lichkeitsbeteiligung, um den Leitungsbau so zügig wie möglich zu realisieren und damit letztlich die Gefährdung der Systemstabilität der Netze durch den zu erwartenden Ausbau fluktuierender Energiequellen zu verhindern.384 Dem Klima­ schutz dient grundsätzlich auch das schnelle Zur-Verfügung-Stellen ausreichender Leitungskapazitäten, um den in EEG-Anlagen produzierten Strom transportieren und verteilen zu können. Mit der schnellen Realisierung benötigter Leitungs­ vorhaben wird darüber hinaus jedoch vorrangig die Aufrechterhaltung der Ver­ sorgungssicherheit durch möglichst hohe Systemstabilität verfolgt. Umweltbelange sind im Planfeststellungsverfahren nach §§ 43 ff.  EnWG be­ reits über die klassisch umweltrechtlichen Vorschriften des BNatSchG, BImSchG und ggfs. weiteren einschlägigen Normen zu berücksichtigen. Mit diesen Normen ist das EnWG insbesondere über die materiellen Planungsbindungen und die öf­ fentlichen Belange im Rahmen des Abwägungsgebots so eng verzahnt385, dass für 382

s. § 43b Nr. 2 S. 1 EnWG. Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43b, Rn. 10. 384 BT-Drs. 16/54, S. 41, li. Sp.: „Die Gewährleistung einer sicheren Elektrizitätsversorgung erfordert insbesondere auch ein ausreichend dimensioniertes Übertragungsnetz. Durch beste­ hende bzw. weiterzunehmende Engpässe, deren Beseitigung durch lange währende Genehmi­ gungsverfahren behindert wäre, ergibt sich eine Verringerung der Systemstabilität bis hin zur zunehmenden Wahrscheinlichkeit von volkswirtschaftlich schädlichen Blackouts. Auch aus diesem Grund ist ein beschleunigter Netzausbau ein dringendes Gebot zur Gewährleistung der Versorgungssicherheit. Von sachverständiger Seite wird aus den genannten Gründen die Not­ wendigkeit eines zeitnahen Ausbaus insbesondere des Übertragungsnetzes anerkannt. Speziell Engpässe auf Höchstspannungsebene, Instabilitäten in der Übertragungsnetzsystemführung oder gar Blackouts können besonders nachteilige Auswirkungen auf wirtschaftliche Entwick­ lung, Investitionen und Beschäftigung zur Folge haben. Im Extremfall könnte die dringend er­ forderliche Erholung der Wirtschaftskonjunktur einschließlich der damit verbundenen Arbeits­ platzeffekte regional oder gar überregional nachhaltig behindert werden.“; vgl. des Weiteren auch Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 43 Rn. 5a. 385 Büdenbender, EnWG, § 11a, Rn. 10 benutzt den Begriff der „Gemengelage“ verschiede­ ner Rechtsnormen des EnWG und des UVPG, die eng ineinander greifen und eine konsequente Beachtung der Gesetzessystematik verlangen. Auch Salje, EnWG, § 43 Rn. 12 weist auf eine 383

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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einen eigenständigen Anwendungs- und Entfaltungsspielraum des Umweltverträg­ lichkeitsprinzips des § 1 EnWG regelmäßig kein Raum bleibt.386 4. Netzanbindung von Windenergie auf See Die Anbindung von Windenergieanlagen auf See i. S. d. §§ 5 Nr. 36, 30, 50 EEG 2014 an das Netz gilt gem. § 17d Abs. 1 S. 3 EnWG ab dem Zeitpunkt der Fer­ tigstellung als Teil des Energieversorgungsnetzes. Die Netzanbindungen der Off­ shore-Anlagen werden damit durch gesetzliche Fiktion387 zu einem Teil des Über­ tragungsnetzes388 mit der Wirkung, dass der Einspeisepunkt für Offshore-Anlagen auf das Umspannwerk auf See vorverlagert wird389 („Steckdose im Meer“).390 Die (Sammel-)Anbindung von Offshore-Anlagen ist seit der Neueinfügung der §§ 17a  ff. in das EnWG im Dezember 2012 über den Bundesfachplan Offshore des BSH (§ 17a EnWG) und den Offshore-Netzentwicklungsplan (§ 17b EnWG) zu koordinieren. a) Förderung der Offshore-Anlagen durch abweichende Kostentragungsregelungen Mit der Verpflichtung der anbindungsverpflichteten Übertragungsnetzbetrei­ ber391, die Leitungen für den Netzanschluss der Offshore-Anlagen entsprechend den Vorgaben des Offshore-Netzentwicklungsplans zu errichten und zu betreiben (§ 17d Abs.  1 S.  1 EnWG), weicht das EnWG von der grundsätzlichen Kosten­ tragungsregel des § 16 Abs.  1  EEG  2014 ab, derzufolge die Anlagenbetreiberin „enge Verzahnung zwischen Umwelt- und Planungsrecht“ hin, wobei anzumerken ist, dass beide Verf. zum Zeitpunkt ihrer Äußerungen von der rechtlichen Verknüpfung zwischen Plan­ feststllungsverfahren und UVP-Pflichtigkeit des Vorhabens ausgingen. 386 Insofern ist den Ausführungen zur Einfügung des § 11a in das EnWG  2001, BTDrs. 14/4599, S. 161 („Bei der Errichtung von Leitungen sind zugleich im Sinne des § 1 EnWG die ökologischen Ziele zu beachten.“) und Kuxenkos, NuR 2003, 332, 339 („Im Ergebnis lässt sich festhalten, dass das Planfeststellungsverfahren in § 11a EnWG durch seine Ausrichtung am Gesetzeszweck einer umweltverträglichen Energieversorgung die Chance zu einer stärkeren Profilierung von Umweltbelangen beim Bau von Energieleitungen, insbesondere auf der Ebene der Planrechtfertigung bietet.“) zu widersprechen. Die Beachtung der ökologischen Ziele im Rahmen der Planfeststellung ist faktisch nicht auf § 1 EnWG, sondern auf andere einschlägige Normen zurückzuführen. 387 BNetzA, „Smart Grid“ und „Smart Market“ Eckpunktepapier, S.  16; BerlKommEnR/­ Säcker/von Daniels/Uibeleisen, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 1, § 17d EnWG, Rn. 6. 388 BT-Drs. 17/6073, S. 35, li. Sp., Zu Nummer 10 (§ 118); Schneider, IR 2008, 338, 340. 389 BerlKommEnR/Säcker/von Daniels/Uibeleisen, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 1, § 17d EnWG, Rn. 6. 390 Wustlich, ZUR 2007, 122, 127. 391 Der „anbindungsverpflichtete Netzbetreiber“ ist nach § 17d Abs. 1 S. 1 EnWG der Betrei­ ber von Übertragungsnetzen, in deren Regelzone der Netzanschluss von Offshor-Anlagen er­ folgen soll.

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

oder der Anlagenbetreiber die notwendigen Kosten des Anschlusses von Anla­ gen zur Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Energien an den Verknüpfungs­ punkt nach § 8 Abs. 1 oder 2 EEG 2014 sowie der notwendigen Mess­einrichtungen zur Erfassung des gelieferten und des bezogenen Stroms trägt.392 Um die hohen wirtschaftlichen Belastungen, die mit der Anbindung der mindestens drei See­ meilen gemessen von der Küstenlinie aus seewärts zu errichtenden393 OffshoreAnlagen an das Netz der allgemeinen Versorgung verbunden sind, nicht zum Investi­tionshindernis für Offshore-Anlagen werden zu lassen394, wurden die Her­ stellung und die Kosten dem anbindungsverpflichteten Übertragungsnetzbetreiber übertragen.395 Die Netzausbaukosten werden nach dem Ausgleichmechanismus des § 9  Abs.  3  KWKG gewälzt und im Rahmen der Netzkosten der Übertra­ gungsnetzbetreiber in Ansatz gebracht.396 Der Offshore-Anlagenbetreiber trägt da­ gegen die Kosten der Anschlussleitung von seiner Anlage bis zum Umspannwerk auf See. § 17d Abs. 1 S. 1 EnWG enthält damit eine Spezialregelung gegenüber § 16 EEG 2014397, die die Erzeugung von Strom in Offshore-Anlagen über das vom EEG grundsätzlich vorgesehene Maß hinaus fördert398 und so in eigenständiger Weise das Umweltverträglichkeitsziel des § 1 Abs. 1 EnWG verfolgt.399 392 Vgl. auch die Ausführungen bei Schneider, IR 2008, 338, 339 sowie Burgi, in: Gundel/ Lange, Instrumentenmix, S. 1, 12. 393 s. § 5 Nr. 36 EEG 2014. 394 Begründung zur Einfügung des § 17 Abs. 2a EnWG, BT-Drs. 16/3158, S. 44; Hartmann, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 17 EnWG, Rn. 15 u. Rn. 160; Schneider, IR 2008, 338, 338 ff.; Wustlich, ZUR 2007, 122, 126: S. auch die Begründung in BT-Drs. 17/6073, S. 35, li. Sp., Zu Nummer 10 (§ 118) zur Aufhebung der ursprünglich vorgesehenen Befristung der Kosten­ tragungspflicht für den Netzbetreiber gem. § 118 Abs. 3 EnWG (Aufhebung durch das Gesetz über Maßnahmen zur Beschleunigung des Netzausbaus Elektrizitätsnetze v. 28.7.2011 (BGBl. I S. 1690, dort S. 1700, Nr. 10, lit. a). 395 Die Kosten für diese Offshore-Anbindungen sind sodann unter den Übertragungsnetz­ betreibern gem. § 17d Abs. 4 S. 2 EnWG analog § 9 Abs. 3 KWKG auszugleichen und kön­ nen nach § 21 EnWG bei der Ermittlung der Netzentgelte in Ansatz gebracht werden, s. BTDrs. 16/3158, S. 44. 396 § 23 Abs. 1 S. 2 Nr. 5 ARegV. 397 Begründung zur Einfügung des § 17 Abs. 2a EnWG, BT-Drs. 16/3158, S. 44; Hartmann, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 17 EnWG, Rn. 158. 398 Hartmann, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 17 EnWG, Rn. 158 u. 160 weist darauf hin, dass die Aufnahme des Abs. 2a in § 17 EnWG im Rahmen des Gesetzgebungsverfahren gerade wegen dieses subventionierenden Charakters politisch umstritten war. Die Länder Ba­ den-Württemberg, Bayern und Hessen hatten im Gesetzgebungsverfahren zur Aufnahme des Abs. 2a in § 17 EnWG beantragt, Abs. 2a nicht in das EnWG aufzunehmen. Die Regelung stelle „einen zusätzlichen, über das Erneuerbare-Energien-Gesetz hinausgehenden Subventions­ tatbestand dar, der die Netzkosten bis 2011 bundesweit um bis zu 3 Mrd. Euro erhöhen und da­ mit die Strompreise weiter in die Höhe treiben“ werde. „Die Frage einer weiteren Förderung der Offshore- Windenergie“ solle „im Rahmen der ohnehin anstehenden EEG-Novelle geklärt werden.“; s. BR-Drs. 764/6/06. Letztlich konnte sich dieser Antrag jedoch nicht durchsetzen. 399 So auch Schneider, IR 2008, 338, 339: „Die Regelung dient daher einer über die Anfor­ derungen des EEG hinausgehenden effektiven Förderung der stromwirtschaftlichen Nutzung erneuerbarer Energien und damit nach Auffassung des Gesetzgebers in besonderem Maße dem Umweltschutzziel des § 1 EnWG.“

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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Als weitere Hindernisse für Investitionen in Offshore-Anlagen nennt die Ge­ setzesbegründung zur Einfügung der §§ 17a ff. EnWG technologische Unsicher­ heiten und Haftungsrisiken bei verspäteter Errichtung oder bei Störung der An­ bindungsleitung.400 Die §§ 17a  ff.  EnWG verfolgen vor diesem Hintergrund das Ziel, die Anbindung der Anlagen an das Netz durch den Bundesfachplan Off­ shore und den Offshore-Netzentwicklungsplan planungssicher401 zu realisieren und für den Fall der dennoch verspäteten Netzanbindung den Einspeisungsaus­ fall finanziell zu kompensieren. Insgesamt werden damit die Rahmenbedingun­ gen für die Investitionen in Offshore-Anlagen gesetzlich bestimmt und bieten so notwendige Informationen zur Investitionssicherheit.402 Zwar wurde mit der Off­ shore-Netzentwicklungsplanung von dem früher unbedingten und individuellen Anbindungsanspruch des Anlagenbetreibers nach § 8  EEG  2014 abgewichen403, der Anspruch des Betreibers einer Offshore-Anlage auf Erweiterung der Netz­ kapazität nach § 12 EEG 2014 ausgeschlossen404 und die Inbetriebnahme der An­ lage erst nach Fertigstellung der Netzanbindung ermöglicht und vergütet405. Unter den schwierigen tatsächlichen Bedingungen der Anlagenerrichtung, den bislang nicht vorhandenen Leitungen in der AWZ, der Größe und Unwegsamkeit der zu erschließenden Seegebiete und angesichts der bisher nur wenig vorhandenen Er­ fahrungen tragen der Netzentwicklungsplan Offshore und die Entschädigungs­ regelungen aber zu einer besseren Kalkulierbarkeit der unternehmerischen Inves­ titionsrisiken bei.406 Die in § 17e EnWG vorgesehenen Entschädigungsansprüche des Anlagenbetreibers auf Störung (Abs. 1) oder Verzögerung (Abs. 2) bzw. be­ triebsbedingter Wartung (Abs.  3) der Netzanbindung sichern die Refinanzie­ rung der Investitionen in Offshore-Anlagen.407 Der Anlagenbetreiber hat bei Ein­ treten der in § 17e  Abs.  1  und  2  EnWG genannten Entschädigungsfälle nach § 17e Abs. 6 EnWG ein Wahlrecht, ob er die Entschädigung begehrt oder der Ver­ gütungszeitraum um den Zeitraum der Störung entsprechend der Regelung des § 31 Abs.  4  EEG verlängert werden soll.408 Dieser zuletzt genannte Verweis ist nicht rechtzeitig an die Änderungen durch das EEG 2014 angepasst worden, so­ dass als Zielnorm nunmehr § 50 Abs. 4 EEG 2014 in Bezug zu nehmen ist. Die §§ 17a  ff.  EnWG suspendieren bzw. modifizieren die Ansprüche des An­ lagenbetreibers aus § 8  EEG  2014 auf unverzüglichen Anschluss der OffshoreAnlagen an das Netz und aus § 12  EEG  2014 auf Erweiterung der Netzkapazi­ tät. Die finanzielle Förderung des in Offshore-Anlagen erzeugten Stroms gem. §§ 19, 30, 50 EEG 2014 bleibt unberührt. Eine eigene Förderwirkung geht von den 400

BT-Drs. 17/10754, S. 1. BT-Drs. 17/10754, S. 4, 20. 402 BT-Drs. 17/10754, S. 5, 25. 403 s. BT-Drs. 17/10754, S. 2, 18, 25. 404 s. § 17d Abs. 3 S. 2 EnWG; s. auch BT-Drs. 17/10754, S. 25. 405 Vgl. BT-Drs. 17/10754, S. 24 f. 406 Vgl. BT-Drs. 17/10754, S. 18. 407 Vgl. BT-Drs. 17/10754, S. 20. 408 s. auch BT.Drs. 17/10754, S. 20. 401

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

§§ 17a ff. EnWG zu Gunsten der Offshore-Anlagen jedoch insofern aus, als dass die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen, die vor der Inbetriebnahme der Off­ shore-Anlagen im Zusammenhang mit der Netzanbindung investitionshemmende Wirkung hatten bzw. haben könnten, nunmehr investitionsfördernde Anreize set­ zen. Im Unterschied zu den zuvor beschriebenen Instrumenten des EnWG, die dem Zweck der besseren Integration des in EEG- und KWKG-Anlagen erzeug­ ten Stroms in das Netz der allgemeinen Versorgung dienen, setzen die §§ 17a ff. EnWG an, bevor die EEG-Anlagen in Betrieb genommen werden und sollen so dazu beitragen, Unsicherheiten auszuräumen und Investitionsentscheidungen zu erleichtern. b) Minimierung von Umweltauswirkungen durch Sammelanbindung Im Rahmen des Bundesfachplans Offshore sind Festlegungen zu Sammelan­ bindungen von räumlich in Zusammenhang stehenden Offshore-Anlagen (§ 17a Abs. 1 S. 2 Nr. 6 EnWG) zu treffen und ernsthaft in Betracht kommende Alter­ nativen von Trassen, Trassenkorridoren oder Standorten zu prüfen (§ 17a Abs. 1 S. 4 Nr. 3 EnWG). Die Festlegungen des Bundesfachplans müssen insbesondere mit den Erfordernissen der Raumordnung nach dem ROG übereinstimmen (§ 17a Abs. 1 S. 4 Nr. 1 EnWG) und dürfen nicht von entgegenstehenden öffentlichen oder privaten Belangen überwogen werden (§ 17a Abs. 1 S. 3 EnWG). Dabei sind zwingende Vorgaben des Meeresumweltschutzes, wie sie sich aus dem BNatSchG und der SeeAnlV für die Küstengewässer sowie aus völkerrechtlichen Verträgen zum Meeresumweltschutz409 für die AWZ ergeben, strikt zu beachten und kön­ nen im Rahmen der Abwägung zur Trassenwahl nicht durch andere Belange über­ wogen werden. Dem Umweltverträglichkeitsprinzip des EnWG sind auch hier keine weitergehenden Anforderungen an den Schutz der Meere zu entnehmen, als sie nicht bereits durch spezielle umweltrechtliche Vorgaben verlangt werden. Die Zusammenfassung der Leitungen zu Sammelanbindungen minimiert die Meeres­ belastungen durch die Verlegung paralleler Leitungen, dient aber vor allem wirt­ schaftlichen Effizienzerwägungen.410

409

Laskowski/Ziehm, in Koch, Umweltrecht, § 5 Rn. 15 ff. Vgl. BT-Drs. 17/6073, S. 33, re. Sp., Zu Nummer 3 (§ 17 EnWG); Wustlich, ZUR 2007, 122, 126; Schneider, IR 2008, 338, 340; Hartmann, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 17 EnWG, Rn. 15.

410

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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IV. Umweltverträglichkeitsaspekte im Rahmen von Wegenutzungsverträgen gem. § 46 EnWG Auf die allgemeinen Ziele des § 1 EnWG wird im Rahmen der Nutzung öffent­ licher Verkehrswege für die Verlegung und den Betrieb von Leitungen zur unmit­ telbaren Versorgung von Letztverbrauchern gem. § 46 Abs. 3 S. 5 EnWG411 hinge­ wiesen: bei der Auswahl des Konzessionärs ist die Gemeinde den Zielen des § 1 verpflichtet. Nachdem § 2 Abs. 1 EnWG nur Energieversorgungsunternehmen im Rahmen der Vorschriften des EnWG zu einer Versorgung im Sinne des § 1 ver­ pflichtet, stellt § 46 EnWG klar, dass auch die Gemeinden als Gebietskörperschaf­ ten, die öffentliche Verkehrswege zur Verfügung stellen, bei der Auswahl des Kon­ zessionärs den Zielen des § 1 EnWG verpflichtet sind.412 Für die Berücksichtigung von Umweltbelangen im Rahmen von Konzessions­ verträgen, insbesondere durch den Einsatz von Erneuerbare-Energien-Anlagen, sehen Lehnert/Templin/Theobald413 verschiedene Möglichkeiten: Als Auswahlkri­ terium für den Konzessionszuschlag könnten neben der Konzessionsabgabe auch umweltbezogene Leistungen des künftigen Konzessionärs vereinbart werden, so z. B. Energiekonzepte zum Ausbau von KWK, die Vermeidung von Leitungsver­ lusten, die Förderung von Erneuerbaren Energien durch höhere als die gesetzli­ chen Mindesteinspeisevergütungen nach EEG und KWKG, die Übernahme der grundsätzlich vom EEG-Anlagenbetreiber zu tragenden Netzanschlusskosten, die Reduzierung von Netzentgelten für Ökostromlieferanten und Informationspflich­ ten.414 Die Vereinbarung von Energiekonzepten und weiteren umweltschutz- und energiesparmotivierten Maßnahmen sei bei Abschluss eines Konzessionsvertra­ ges aus Umweltgründen ohne weiteres gerechtfertigt.415 Die im Rahmen dieses

411 Eingefügt durch Art. 1 Nr. 39 des Gesetzes zur Neuregelung energiewirtschaftlicher Vor­ schriften v. 26.7.2011, BGBl. I 2011, S. 1554, 1584. 412 Vgl. BT-Drs. 17/6072, S. 88, re. Sp. unten. Nach OVG Lüneburg, Beschl. v. 11.9.2013 – 10  ME 88/12, 10 ME 87/12, EnWZ 2013, 570, 571 ist § 46 Abs.  3 S.  5 EnWG „so zu ver­ stehen, dass die Ziele des § 1  EnWG mindestens gleichwertig also zu mindestens 50 % in die Auswahlbewertung einfließen müssen“. Gegen diesen Leitsatz und dessen Begrün­ dung durch das OVG Lüneburg wendet sich Hellermann, Anm.  zu OVG Lüneburg, Beschl. v. 11.9.2013  – 10  ME  88/12, 10 ME 87/12, EnWZ 2013, 573 f., und hält eine gegenüber den Zielen des EnWG höhere Gewichtung beispielsweise kommunalspezifischer Interes­ sen für mit § 46 Abs.  3 S.  5  EnWG vereinbar. s. auch Fischer/Wolf/Embacher, RdE  2012, S. 274 ff. 413 Lehnert/Templin/Theobald, VerwArch 2011, 83, 97 ff. 414 Lehnert/Templin/Theobald, VerwArch 2011, 83, 98 ff., 102 f. 415 Lehnert/Templin/Theobald, VerwArch 2011, 83, 99, zu beachten seien jedoch die spe­ ziellen Anforderungen der Konzessionsabgabenverordnung (KAV) v. 9.1.1992 (BGBl. I S. 12, 407), insbesondere des § 3 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 1 (KAV) (sog. Nebenleistungsverbot) sowie des EEG und KWKG.

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

Wettbewerbs um die Infrastruktur416 berücksichtigten Maßnahmen mit Umwelt­ bezug müssen sich wegen der grundsätzlichen Entflechtung des Netzbetriebs von Vertrieb und Erzeugung jedoch strikt auf Aspekte des Netzbetriebs beschränken.417 Die gesetzlichen Vorgaben des § 46 EnWG erlauben also eine derartige Berück­ sichtigung umweltbegünstigender Kriterien des Netzbetriebs, verlangen sie je­ doch nicht und fördern sie auch nicht. Das Gesetz geht auch hier von der grund­ sätzlichen Gleichrangigkeit der Gesetzesziele aus. Ökonomische Vorteile könnten bei der Konzessionsvergabe von der Gemeinde also gleichermaßen den entschei­ denden Ausschlag geben.

V. Regulierung des Netzbetriebs 1. Ziele der Regulierung a) Allgemeine Ziele der Liberalisierung des Energieversorgungssektors und dessen Regulierung Mit den §§ 6 bis 10e und 17 ff. normiert das EnWG ein Regulierungsregime, wie es sich im Zuge der Liberalisierung der Netzwirtschaften typischerweise entwickelt hat und auf Marktöffnung und Wettbewerb im natürlichen Monopol der Elektrizitätsversorgungsnetze gerichtet ist.418 Grund für die Regulierungs­ bedürftigkeit der Elektrizitätsversorgungsnetze im Rahmen des EnWG sind die fehlenden wettbewerblichen Kräfte, die aus der Eigenschaft des Stromnetzes als natürlichem Monopol resultieren.419 Mit der Regulierung des Netzzugangs, der 416

§ 46 Abs. 2 EnWG ermöglicht mit der Ausschreibungspflicht einen Wettbewerb um die Netze für eine Konzession von maximal 20 Jahren Laufzeit. s. des Weiteren: Lehnert/Templin/ Theobald, VerwArch 2011, 83, 95; Britz, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 9, Rn. 13; Fehling, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 20, Rn. 32; Leschke, in: Fehling/Ruffert, Re­ gulierungsrecht, § 6, Rn. 57; Pielow, JuS 2006, 692, 694; Theobald, NJW 2003, 324, 325 u. 327 f.; Scholtka, NJW 2005, 2421, 2425; Theobald/Gey-Kern, EuZW 2011, 896, 898 f. 417 BT-Drs. 17/6072, S. 88, re. Sp. unten. 418 Vgl. Ludwigs, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap.  7, Rn.  3 u. 8; Masing, DJT-Gutachten 2006, S.  D 3, D 57; ders., Die Verwaltung 36 (2003), 1, 4; ders., AöR 128 (2003), 558, 559; Schneider, ZHR 164 (2000), 513, 515; ders., Liberalisierung, S. 36; SchmidtPreuss, in: FS f. Reiner Schmidt, 2006, 547, 547; Ruffert, AöR 124 (1999), 237, 241; Schmidt, Öffentliches Wirtschaftsrecht AT, S.  48; v.  Danwitz, DÖV 2004, 977; Bettzüge/Kesting, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap.  4, Rn.  4; Bohne/Bauer, in: Hecker/Hendler/­ Proelß/Reiff, UTR 2011, 209, 216 ff.; Burgi, DVBl. 2006, 269, 270 f.; Theobald, in: Danner/ Theobald, Energierecht, § 1 EnWG, Rn. 29 ff.; Müller, in: Kment, Netzausbau, S. 101, 103. 419 Die natürliche Monopolstellung des Energieversorgungsnetzes ergibt sich im Wesentlichen aus den sehr hohen Investitionskosten bei Aufbau und Unterhalt der Leitungen. Ein bereits be­ stehendes Leitungsnetz lässt sich in der Regel mit geringerem Aufwand erweitern als sich ein neues Netz aufbauen ließe (Mangelnde Duplizierbarkeit). Die Marktmacht stabilisierenden Faktoren sind die geografische Gebundenheit der Netze und mangelnde Nutzungsalternati­ ven. Die hohen Investitionskosten sind sehr spezifisch und nicht mehr rückgängig zu machen;

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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Entflechtung vertikal integrierter Energieversorgungsunternehmen420 und der Netzentgeltregulierung421 kommt der Staat seiner Gewährleistungsverantwor­ sie sind „versunken“. Auch gibt es weder Alternativen zur Elektrizität selbst noch zum Trans­ port über Leitungsnetze, die Netze sind für die Elektrizitätsversorgung unverzichtbare, wesent­ liche Einrichtungen („essential facility“ bzw. „bottle neck“). Einmal investiert sind Energie­ netze jedoch langlebige Investitonsgüter, die sich durch vergleichsweise geringe Kosten des laufenden Netzbetriebs auszeichnen. Dadurch sinken die relativen Transportkosten (also die Durchschnittskosten pro „Netzeinheit“), je größer das Netz wird (sog. Skaleneffekt bzw. Grö­ ßenvorteil). Auch wird das Netz umso wertvoller, je mehr Kunden angeschlossen sind. Ins­ besondere wegen der Skaleneffekte kann ein einziger Anbieter die Elektrizitätsnachfrage zu geringeren Kosten bzw. „effizienter“ bedienen als mehrere Anbieter (Subaddivität der Kosten); s. zu den wirtschaftlichen Rahmenbedingungen natürlicher Monopole insb. Fritsch, Markt­ versagen, S. 160 ff., 185 ff., 198 ff.; Ackermann/Petzold, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regu­ lierung, Kap. 8, Rn. 1; Bettzüge/Kesting, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap. 4, Rn.  7 f. u. 35 sowie Kap.  5, Rn.  1 u. 9; Britz, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 9, Rn. 15; dies., in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, Vorb §§ 20 ff., Rn. 2 ff.; Bohne/Bauer, in: Hecker/Hendler/Proelß/Reiff, UTR 2011, 209, 232; Bulla, in: Schmidt/Vollmöller, Kompen­ dium, S. 375; Büdenbender, JuS 1978, 150, 151; Theobald, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 1 EnWG, Rn. 30; v. Danwitz, DÖV 2004, 977, 979 f.; Eekhoff/Jänsch, in: Baur/Salje/SchmidtPreuß, Regulierung, Kap. 2, Rn. 9, 21 u. 44; Eekhoff/Vossler, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Re­ gulierung, Kap. 1, Rn. 22, 25 u. 46; Hoffmann-Riem/Schneider, in: Hoffmann-Riem/Schneider, Umweltpolitische Steuerung, S. 13, 75; Koenig/Kühling/Winkler, WuW 2003, 228, 236; König/ Theobald, in: FS f. Willi Blümel, 1999, 277, 280 f. u. 296; Kuhnt, DVBl. 1996, 1082, 1083; Leschke, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 6, Rn. 18, 54 f., 69, 99 ff., 105 u. 137; Lepsius, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 19, Rn. 15; Masing, AöR 128 (2003), 558, 573 f. m. w. N. auf US-amerik. Lit.; Salje, NVwZ 1998, 916, 917; Ruffert, in: Fehling/Ruffert, Regulie­ rungsrecht, § 7, Rn. 19; Säcker, AöR 130 (2005), 180, 185, 192, 199 u. 219 f.; Schmidt, Öffent­ liches Wirtschaftsrecht AT, S. 50; Schmidt-Preuß, in: FS f. Reiner Schmidt, 2006, 547, 548 f.; Schorkopf, JZ 2008, 20, 25; Theobald, AöR 122 (1997), 372, 377; ders., NJW 2003, 324, 325, Fn. 4; Twelemann, Wettbewerb und Klimapolitik, S. 29 f.; Wieland, in: FS f. Eckard Rehbinder, 2007, S. 653, 661; Wißmann, in: FS f. Reiner Schmidt, 2006, 627, 643; SRU, UG 2000, BTDrs. 14/3363, S. 575, Tz. 1463; s. zur Theorie des Marktversagens als Ursache und Rechtfer­ tigung von Regulierung: Bohne/Bauer, in: Hecker/Hendler/Proelß/Reiff, UTR 2011, 209, 230 ff. 420 Die Entflechtung vertikal integrierter Unternehmen iSd § 3 Nr. 38 EnWG entsprechend der §§ 6 bis 10e EnWG soll Quersubventionen und damit die Diskriminierung der Wettbewer­ ber verhindern; s. insb. Art. 19 Abs. 3 S. 1 EltRL 2003; BT-Drs. 15/3917, S. 51, Zu § 6, li. Sp.; BT-Drs. 17/6072, S. 45, re. Sp. unten u. S. 54, li. Sp. sowie Bettzüge/Kesting, in: Baur/Salje/ Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap. 4, Rn. 12 ff. u. 24 sowie Kap. 5, Rn. 24; Bohne, in: Lüder, Staat und Verwaltung, S. 211, 230; Bohne/Bauer, in: Hecker/Hendler/Proelß/Reiff, UTR 2011, 209, 240 f.; Britz, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 9, Rn. 17, 46; dies., in: Britz/Hel­ lermann/Hermes, EnWG, Vorb §§ 20 ff., Rn. 13; Säcker, AöR 130 (2005), 180, 184 f.; Masing, Die Verwaltung 36 (2003), 1, 10; ders., DJT-Gutachten 2006, S. D 3, D 29; Eekhoff/Jänsch, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap. 2, Rn. 14; Leschke, in: Fehling/Ruffert, Regu­ lierungsrecht, § 6, Rn. 104; Koenig/Kühling/Rasbach, Energierecht, S. 141 Rn. 2; König/Theobald, in: FS f. Willi Blümel, 1999, 277, 303; Twelemann, Wettbewerb und Klimapolitik, S. 29, 65; Scholtka, NJW 2005, 2421, 2423. 421 Ohne eine Netzentgeltregulierung besteht  – trotz Zugangsgewährungsverpflichtung und Entflechungsvorschriften – für den Netzbetreiber als natürlichen Monopolisten einer essential facility ein Anreiz, die Entgelte für die Nutzung des Netzes so hoch wie möglich anzusetzen, um die Unternehmensgewinne so zu maximieren; s. Bettzüge/Kesting, in: Baur/Salje/SchmidtPreuß, Regulierung, Kap. 4, Rn. 6; Leschke, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 6, Rn. 56 u.

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

tung422 für das Funktionieren der Elektrizitätsversorgung als Teil der Daseinsvor­ sorge423 einerseits und den europäischen Liberalisierungsvorgaben424 der Energie­ 104; Masing, Die Verwaltung 36 (2003), 1, 10; Theobald, NJW 2003, 324, 329; Stumpf/Gabler, NJW 2005, 3174, 3176; Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 21 EnWG, Rn. 5. Des Weiteren soll die Regulierung der Netzentgelte der Gefahr entgegen treten, dass der Netzbetrei­ ber innovative und sinnvolle kostspielige Netzinvestitionen unterlässt, wenn die Kosten dafür nicht vollständig überwälzbar sind; Leschke, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 6, Rn. 104. 422 Zur Beschreibung des Paradigmenwechsels von der Erfüllungs- zur Gewährleistungs­ verantwortung des Staates durch die Liberalisierung der Netzwirtschaften: Säcker, AöR 130 (2005), 180, 186 f.; Säcker, N&R 2004, 46, 47; Bohne/Bauer, in: Hecker/Hendler/Proelß/ Reiff, UTR 2011, 209, 295 f.; Breuer, in: Dolde, Umweltrecht im Wandel, 915, 927; Bulla, in: Schmidt/Vollmöller, Kompendium, S.  376; Bullinger, DVBl. 2003, 1355, 1357; Cremer, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 5, Rn.  5; v.  Danwitz, DÖV 2004, 977, 983 u. 985; Hoffmann-Riem, in: FS f. Klaus Vogel, 2000, 47, 54: „Wechsel vom erfüllenden Wohlfahrts­ staat zum ermöglichenden Gewährleistungsstaat“, „from providing to enabling“; Kahl, in: Fehling/­Ruffert, Regulierungsrecht, § 13, Rn.  35; Masing, Die Verwaltung 36 (2003), 1, 1; ders., DJT-Gutachten 2006, S. D 3, D 13 f. u. D 47 nennt die Wahl des Begriffs „Gewährleis­ tungsverantwortung“ „nicht ganz glücklich“ und verwendet stattdessen die durchaus treffende Formulierung der „Umwandlung der unmittelbaren Vollverantwortung des Staates in eine nur noch mittelbare Regulierungsverantwortung“ bzw. in Masing, Die Verwaltung 36 (2003), 1, 31 den „bescheideneren“ Begriff der „Förderung“ anstatt „Gewährleistung“ von Allgemein­ belangen; Pielow, JuS 2006, 692, 692 f.; Schneider, ZHR 164 (2000), 513, 516; Theobald, NJW 2003, 324, 324; Wieland, in: FS f. Eckard Rehbinder, 2007, S. 653, 656; u. vgl. Wißmann, in: Ev. Staatslexikon, der Eintrag „Regulierung, Deregulierung“, S.  1978, 1980. Soweit mit der Umschreibung „von der Erfüllungs- zur Gewährleistungsverantwortung“ eine Reduktion der staatlichen Intervention verbunden wird, passt die Formulierung besser für die Sektoren, in denen ein vormals staatliches Unternehmen privatisiert wurde, wie z. B. im Eisenbahn-, Postoder Telekommunikationssektor. Für den Energiesektor hat Büdenbender, JuS 1978, 150, 151 bereits 1978, also noch unter der Geltung des EnWG 1935 und den geschlossenen Versorgungs­ gebieten, ausgeführt, dass „das Gesetz zur Erreichung dieser Ziele von der unternehmerischen Selbständigkeit und Eigenverantwortlichkeit ausgeht und nur dort eingreifen will, wo die Ver­ sorgungswirtschaft die ihr gestellte Aufgabe selbst nicht zu meistern vermag oder aber hierzu jedenfalls staatlicher Kontrolle bedarf.“ 423 Vgl. Forsthoff, Verwaltungsrecht AT, S.  370 ff.; BVerfG, Beschl. v. 16.3.1971  – 1 BvR 52, 665, 667, 754/66, BVerfGE 30, 292 (323 f.); BVerfG, Beschl. v. 20.3.1984 – 1 BvL 28/82, BVerfGE 66, 248, 258; BVerfG, Beschl. v. 16.5.1989 – 1 BvR 705/88, NJW 1990, 1783; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 1 Rn. 16a; Schmidt, Dert Staat 42 (2003), 225, 225, 229; Wieland, in: FS f. Eckard Rehbinder, 2007, S. 653, 656; Bohne, in: Hoffmann-Riem/Schnei­ der, Umweltpolitische Steuerung, S. 140, 157; Theobald, AöR 122 (1997), 372, 374; Wichert, NVwZ 2009, 876, 879; Gundel, GewArch 2012, 137, 137; Einschränkend: Lindemann/Köster, DVBl. 1997, 527, 531, die ausführen, dass die Energieversorgung nicht zum unmittelbaren Kern der Daseinsvorsorge gehörten; Kahle, Versorgungssicherheit und Umweltverträglichkeit, S. 138, 140 ff. mit ausführlicher Beschreibung der Fortentwicklung des klassischen Daseins­ vorsorgebegriff durch den Wechsel von der Erfüllungs- zur Gewährleistungsverantwortung des Staates. 424 Die Aufhebung der zuvor geschlossenen Versorgungsgebiete wurde auf europäischer Ebene durch die EltRL 96 gefordert und mit der Einfügung des § 103b GWB zur Suspendie­ rung der §§ 103, 103a GWB v. 27.7.1957 (BGBl. I S. 1081) für Elektrizitäts- und Gasversor­ gung sowie der Neuregelung des EnWG vom 24.4.1998 (BGBl. 1998 Teil I, S. 730) national umgesetzt; vgl. zur den europäischen Liberaliserungsbestrebungen: KOM (91) 548 endg. v. 21.2.1992, S. 4 unter 2.1.1; Breuer, in: Dolde, Umweltrecht im Wandel, 915, 927; Bohne, in:

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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binnenmarktrichtlinie zu den vor- und nachgelagertern Wertschöpfungsstufen (Energieerzeugung, Vertriebs, Messung) andererseits nach.425 Zweck der Regu­ lierungsinstrumente ist es, Wettbewerb im Netz zu simulieren426, sodass sich der Netzmonopolist so verhalten muss, als ob er im Wettbewerb stünde. Die staatliche Verantwortung bezieht sich insofern auf die Gewährleistung eines funktionieren­ den Wettbewerbs427 bei zugleich sicherer Energieversorgung. Da Stromerzeugung und Vertrieb nicht durch die besonderen ökonomischen Rahmenbedingungen ei­ nes natürlichen Monopols gekennzeichnet sind428, konnten diese Wertschöpfungs­ stufen in den Wettbewerb entlassen werden.429 Mit der Liberalisierung der Stromerzeugung, des Vetriebs und (später auch) des Messwesens sowie der Regulierung der Netze war in erster Linie die Hoff­ Lüder, Staat und Verwaltung, S.  211, 211; Britz, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 9, Rn. 12; Büdenbender, DVBl. 2002, 800, 801; Eekhoff/Jänsch, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap. 2, Rn. 1 u. 5; Ludwigs, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap. 6, Rn. 5; Masing, Die Verwaltung 36 (2003), 1, 5; ders., DJT-Gutachten 2006, S. D 3, D 13; Pielow, JuS 2006, 692, 694; Ruffert, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 2, Rn. 1; § 3, Rn. 1; Wieland, in: FS f. Eckard Rehbinder, 2007, S. 653, 661; Twelemann, Wettbewerb und Klima­ politik, S. 45, 48; zur nationalen Entwicklung s. die Regierungsbegründung zum EnWG 1998, BT-Drs.  13/7274, S.  9; Britz, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 9, Rn.  12; dies., in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, Vorb §§ 20 ff., Rn. 1; Büdenbender, DVBl. 2002, 800, 801; Twelemann, Wettbewerb und Klimapolitik, S. 28 u. 47; Kuxenko, Umweltverträgliche Energie­ versorgung, S. 95. 425 Vgl. v. Danwitz, DÖV 2004, 977, 984; Masing, DJT-Gutachten 2006, S. D 3, D 46 u. D 54; ders., in: FS f. Reiner Schmidt, 2006, 521, 530; Kahl, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 13, Rn. 35; Pielow, JuS 2006, 692, 693 f.; ders., in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap. 56, Rn. 4; Bulla, in: Schmidt/Vollmöller, Kompendium, S. 377; Cronenberg, RdE 1998, 85, 86; Gärditz, AöR 135 (2010), 251, 256; Hellermann/Hermes, in: Britz/Hellermann/Her­ mes, EnWG, § 1 Rn. 49; Ludwigs, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap. 7, Rn. 11; Bullinger, DVBl. 2003, 1355, 1357; Hoffmann-Riem/Schneider, in: Hoffmann-Riem/Schneider, Umweltpolitische Steuerung, S. 39; Kahle, Versorgungssicherheit und Umweltverträglichkeit, S. 158; Schorkopf, JZ 2008, 20, 22. 426 Vgl. Eekhoff/Jänsch, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap.  2, Rn.  11 u. 21; Masing, Die Verwaltung 36 (2003), 1, 24; ders., in: FS  f. Reiner Schmidt, 2006, 521, 530; Bohne/Bauer, in: Hecker/Hendler/Proelß/Reiff, UTR 2011, 209, 212. 427 Vgl. Hoffmann-Riem, in: FS f. Klaus Vogel, 2000, 47, 54; König/Theobald, in: FS f. Willi Blümel, 1999, 277, 277 f.; Lepsius, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 19, Rn. 60. 428 Vgl. Hoffmann-Riem/Schneider, in: Hoffmann-Riem/Schneider, Umweltpolitische Steue­ rung, S. 13, 76 m. w. N.; Leschke, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 6, Rn. 99; Theobald, AöR 122 (1997), 372, 387. 429 Vgl. Bettzüge/Kesting, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap. 4, Rn. 4; Breuer, in: Dolde, Umweltrecht im Wandel, 915, 929; Eekhoff/Jänsch, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap. 2, Rn. 5, 10 u. 12; Eekhoff/Vossler, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulie­ rung, Kap. 1, Rn. 24; Hermes, in: FS f. Eckard Rehbinder, 2007, S. 569, 572; Hoffmann-Riem/ Schneider, in: Hoffmann-Riem/Schneider, Umweltpolitische Steuerung, S.  16; Koenig/Kühling/Rasbach, Energierecht, S.  33 f. Rn.  16; Leschke, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 6, Rn. 99; Ruffert, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 7, Rn. 24; Masing, Die Verwal­ tung 36 (2003), 1, 4 f.; Schmidt-Preuss, in: FS f. Reiner Schmidt, 2006, 547, 549; Schulz, in: Hoffmann-Riem/Schneider, Umweltpolitische Steuerung, S. 105, 106.

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nung ­verbunden, der Wettbewerbsdruck würde die Energiepreise senken430 und Effizienz- und Innovationspotentiale freisetzen431, wie sie einseitig durch einen Monopolisten bzw. staatlicherseits nicht freigesetzt werden könnten.432 Ein staat­ liches oder staatlich kontrolliertes Unternehmen ist außerstande, der Nachfrage ein vergleichbar vielseitiges und effizientes Angebot entgegenzusetzen wie es „der Markt“ könnte.433 Wer die Wünsche der Nachfragenden nicht oder nur zu vergleichsweise hohen Preisen bedienen kann, muss damit rechnen, seine Kun­ den und damit letztlich seine Marktstellung zu verlieren.434 Umgekehrt „belohnt“ der Markt „innovatives und marktorientiertes Verhalten durch eine entsprechend hohe Nachfrage und hieraus resultierende Vorsprungsgewinne der kreativsten und kundenfreundlichsten Anbieter.“435 Insgesamt sollten Preissenkungen, Effizienz­ gewinne und Innovationsanreize die Wettbewerbsfähigkeit der EU stärken436, die Energierohstoff-Importabhängigkeit der EU verringern437 und die Versorgungs­ sicherheit erhöhen.438 430 Für das Gemeinschaftsrecht s.: KOM (91) 548 endg. v. 21.2.1992, S. 2 u. 2. Erwägungs­ grund EltRL 2003; 1. Erwägungsgrund EltRL 2009; s. i. Ü.: den Gesetzentwurf der Bundes­ regierung zum EnWG 1998, BT-Drs. 13/7274, S. 1 f., dort unter „A. Zielsetzung“; Bohne, in: Lüder, Staat und Verwaltung, S. 211, 212 f.; Cronenberg, RdE 1998, 85, 86; Eekhoff/Jänsch, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap.  2, Rn.  6; Kuxenko, Umweltverträgliche Energieversorgung, S. 82; Lindemann/Köster, DVBl. 1997, 527, 532; Ockenfels/Bettzüge, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap. 3, Rn. 1; Ringel, ZfU 2005, 39; Säcker, N&R 2004, 46, 47; ders., AöR 130 (2005), 180, 186 f.; Schneider, Liberalisierung, S. 259; Twelemann, Wettbewerb und Klimapolitik, S. 28; Sösemann, Energienetze, S. 129; Bohne/Bauer, in:­ Hecker/Hendler/Proelß/Reiff, UTR 2011, 209, 213 f., die zugleich darauf hinweisen, dass diese hochgesteckten Erwartungen enttäuscht wurden. 431 S. 4. Erwägungsgrund, 2. HS EltRL 1996; 2. Erwägungsgrund RL 2003/54/EG; 1. Erwä­ gungsgrund EltRL 2009; KOM (91) 548 endg. v. 21.2.1992, S. 4; Masing, Die Verwaltung 36 (2003), 1, 5; Ockenfels/Bettzüge, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap.  3, Rn.  1; Schulz, in: Hoffmann-Riem/Schneider, Umweltpolitische Steuerung, S. 105, 107. 432 Hoffmann-Riem/Schneider, in: Hoffmann-Riem/Schneider, Umweltpolitische Steuerung, S. 23; Twelemann, Wettbewerb und Klimapolitik, S. 28. 433 Vgl. Cremer, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 5, Rn.  16, 22; Bohne/Bauer, in: Hecker/Hendler/Proelß/Reiff, UTR 2011, 209, 228, 235 f.; Eekhoff/Vossler, in: Baur/Salje/ Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap. 1, Rn. 7; Hoffmann-Riem/Schneider, in: Hoffmann-Riem/ Schneider, Umweltpolitische Steuerung, S.  33; Leschke, in: Fehling/Ruffert, Regulierungs­ recht, § 6, Rn.  8 f., 23 f.; Säcker, N&R 2004, 46, 47; Schorkopf, JZ 2008, 20, 21; Stelmach, in: FS f. Reiner Schmidt, 2006, 597, 604; Twelemann, Wettbewerb und Klimapolitik, S. 28; v. Weizsäcker/Hargroves/Smith, Faktor fünf, S. 14. 434 Eekhoff/Vossler, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap. 1, Rn. 14. 435 Cremer, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 5, Rn. 2 u. 31 f.; Masing, Die Verwaltung 36 (2003), 1, 5; Schorkopf, JZ 2008, 20, 21 m. Verw. auf den Entwurf der Bundesregierung zum Postgesetz 1997, BT-Drs. 13/7774, S. 17; Twelemann, Wettbewerb und Klimapolitik, S. 28. 436 KOM (91) 548 endg. v. 21.2.1992, S. 2 u. S. 4; 4. Erwägungsgrund, 2. HS EltRL 1996; 2. Erwägungsgrund EltRL 2003; Schmidt-Preuß, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap. 10, Rn. 2; Bohne, in: Lüder, Staat und Verwaltung, S. 211, 211. 437 Schmidt-Preuß, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap. 10, Rn. 2. 438 KOM (91) 548 endg. v. 21.2.1992, S. 4; 4. Erwägungsgrund, 2. HS EltRL 1996; 1. Erwä­ gungsgrund EltRL 2009; Vgl. auch Ringel, ZfU 2005, 39.

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b) Regulierungsziele des § 1 Abs. 2 EnWG Vor diesem Hintergrund beziehen sich die erklärten Regulierungsziele des EnWG nach § 1 Abs. 2 nicht auf die Umweltverträglichkeit der Energieversorgung (auch nicht u. a.)439, sondern (erstens:) auf die Sicherstellung eines wirksamen und unverfälschten Wettbewerbs bei der Versorgung mit Elektrizität und Gas auf den vor- und nachgelagerten Marktstufen440 und (zweitens:) die Sicherung eines lang­ fristig angelegten leistungsfähigen und zuverlässigen Betriebs von Energieversor­ gungsnetzen, um die Versorgungssicherheit441 zu gewährleisten.442 Da § 1  Abs.  1  EnWG die gesamtumfassenden Gesetzesziele formuliert und Abs. 2 „nur“ die speziellen Regulierungsziele aufgreift, dient die Regulierung rein gesetzessystematisch betrachtet auch der Verfolgung der allgemeinen Gesetzes­ ziele und damit u. a. der Umweltverträglichkeit der Energieversorgung.443 Dem Gesetzeswortlaut ist nicht zu entnehmen, dass die von Abs. 1 genannten Ziele für 439 Darauf, dass Umweltverträglichkeit von § 1 Abs. 2 EnWG nicht als Regulierungsziel ge­ nannt wird, weist auch Pielow, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap. 56, Rn. 14 hin. Britz, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 9, Rn. 26 zieht den Schluss, dass die Gemein­ wohlsicherung (Anm. der Verf.: also die Verfolgung der von Abs. 1 genannten Ziele) „nicht Regulierungsziel im engeren Sinne“ des § 1 Abs.  2 sei; Zumindest nach der Systematik des § 1 Abs. 2 seien die Gemeinwohlzwecke des Gesetzes i. S. d. § 1 Abs. 1 keine Regulierungs­ ziele, so Britz, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 9, Rn. 8. Die Fraktion BÜNDNIS 90/ DIE ­GRÜNEN hatte im Rahmen der Novellierung 2011 den Änderungsantrag in das Gesetz­ gebungsverfahren eingebracht, in Abs. 2 nach dem Wort „dient“ die Wörter „dem Zweck des Absatzes 1 sowie“ einzufügen, s. BT-Drs. 17/6365, S. 23 re. Sp. unten. § 1 Abs. 2 EnWG hätte sodann gelautet: „Die Regulierung der Elektrizitäts- und Gasversorgungsnetze dient dem Zweck des Absatzes 1 sowie den Zielen der Sicherstellung eines wirksamen und unverfälsch­ tenWettbewerbs bei der Versorgung mit Elektrizität und Gas und der Sicherung eines lang­ fristig angelegten leistungsfähigen und zuverlässigen Betriebs von Energieversorgungsnet­ zen.“ Der Änderungsantrag konnte sich in dem weiteren Gesetzgebungsverfahren jedoch nicht durchsetzen. 440 Vgl. die Gesetzesbegründung zu § 1 Abs.  2 EnWG 2005, BT-Drs.  15/3917, S.  47 f. Zu § 1 (Zweck des Gesetzes) sowie Bettzüge/Kesting, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap.  4, Rn.  1 u. 35; Britz, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 9, Rn.  1 u. § 21, Rn.  7; Bulla, in: Schmidt/Vollmöller, Kompendium, S.  376; Cremer, in: Fehling/Ruffert, Regulie­ rungsrecht, § 5, Rn. 2, 7; Eekhoff/Vossler, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap. 1, Rn. 2 u. Rn. 21; Eifert, ZHR 174 (2010), 449, 464; Fehling/Ruffert, in: Fehling/Ruffert, Regu­ lierungsrecht, § 23, Rn. 4; Hermes, in: FS f. Eckard Rehbinder, 2007, S. 569, 572; König/Theobald, in: FS f. Willi Blümel, 1999, 277, 301; Lepsius, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 4, Rn. 5 u. § 19, Rn. 14; Masing, Die Verwaltung 36 (2003), 1, 5 f., 25; ders., DJT-Gutachten 2006, S. D 3, D 11, D 14, D 46, D 50 u. D 51; Pielow, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regu­ lierung, Kap. 56, Rn. 4; Ruffert, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 7, Rn. 24 u. S. 353, Rn. 42; Säcker, AöR 130 (2005), 180, 184; Trute, in: FS Brohm, S. 169, 171; Wieland, in: FS f. Eckard Rehbinder, 2007, S. 653, 660; Wißmann, in: FS f. Reiner Schmidt, 2006, 627, 643. 441 Vgl. BT-Drs. 15/3917, S. 47 f.; Britz, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 9, Rn. 24 u. 35; Sösemann, Energienetze, S. 138. 442 Vgl. Burgi, in: Gundel/Lange, Instrumentenmix, S. 1, 6. 443 s. auch Hellermann/Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 1 Rn. 46 u. Britz, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 9, Rn. 8.

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

die Anwendung der Regulierungsvorschriften „suspendiert“ werden sollten.444 Der strukturelle Zusammenhang zwischen den Regulierungszielen des Abs. 2 und den Gesetzeszielen des Abs. 1 ergibt sich vielmehr aus den dem Gesetz zu Grunde lie­ genden wirtschaftswissenschaftlichen Theorien zur Gemeinnützigkeit des Mark­ tes: Systembedingt streben Marktprozesse einer idealen Güterverteilung ohne Verschwendung entgegen (pareto-optimale Güterverteilung).445 Zurückzuführen sei dies auf die menschliche Neigung zur Maximierung des eigenen Kapitals und Nutzens446, die – vorausgesetzt, es wird ihr ausreichend Entscheidungs- und Ent­ faltungsfreiheit gewährt  – Dynamik und Innovationspotential freisetzt.447 In der Summe wirke sich das individuelle Vorteilsstreben der Marktteilnehmer volks­ wirtschaftlich gewinnbringend aus.448 Wie durch eine „unsichtbare Hand“ lasse der Marktmechanismus die Marktteilnehmer zum volkswirtschaftlichen Optimum beitragen.449 Der Beitrag zum volkswirtschaftlichen Optimum durch eigenes Ge­ winnstreben funktioniert, weil jeder Marktteilnehmer arbeitsteilig innerhalb der gesellschaftlichen Strukturen agiert. Er stellt sich die Frage: „Was von dem, was 444

Vgl. Hellermann/Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 1 Rn. 47, die ausfüh­ ren, dass Abs. 2 zu Abs. 1 nicht in einem Verhältnis der Spezialität in dem Sinne stünden, dass im Bereich der Netzregulierung die Ziele des § 1 Abs. 1 durch diejenigen des § 1 Abs. 2 ver­ drängt würden. 445 Ackermann/Petzold, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap. 8, Rn. 6. 446 Vgl. Cremer, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 5, Rn. 2 u. S. 237 f., Rn. 54 f. sowie grundlegend: Smith, Wealth of Nations, Book I, Chapter II, para. 2 (S. 18): „It is not from the benevolence of the butcher, the brewer or the baker, that we expect our dinner, but from their regard to their own interest.“ 447 Cremer, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 5, Rn. 2; vgl. auch v. Weizsäcker/Hargroves/Smith, Faktor fünf, S. 14. 448 Smith, Wealth of Nations, Book IV, Chapter II, para. 4 (S. 475): „Every individual is con­ tinually exerting himself to find out the most advantageous employment for whatever capital he can command. It is his own advantage, indeed, and not that of the society, which he has in view. But the study of his own advantage naturally, or rather necessarily leads him to prefer that employment which is most advantageous to the society.“ Vgl. auch Ausführungen bei Schorkopf, JZ 2008, 20, 29; kritisch: v. Weizsäcker/Hargroves/Smith, Faktor fünf, S. 366 f. 449 Smith, Wealth of Nations, Book IV, Chapter II, para. 6 (S. 477): „As every individual, there­ fore, endeavours as much as he can both to employ his capital in the support of domestic indus­ try, and so to direct that industry that its produce may be of the greatest value; every individual necessarily labours to render the annual revenue of the society as great as he can. He gener­ ally, indeed, neither intends to promote the public interest, nor knows how much he is promot­ ing it. By preferring the support of domestic to that of foreign industry, he intends only his own security; and by directing that industry in such a manner as its produce may be of the greatest value, he intends only his own gain, and he is in this, as in many other cases, led by an invisi­ ble hand to promote an end which was no part of his intention. Nor is it always the worse for the society that it was no part of it. By pursuing his own interes he frequently promotes that of the society more effectually than when he really intends to promote it.“ In Smith, Moral Senti­ ments, Part IV, Chapter I, S. 466 führt Smith das Bildnis von der unsichtbaren Hand nochmals aus: „They are led by an invisible hand to make nearly the same distribution of the necessaries of life, which would have been made, had the earth been divided into equal portions among all its inhabitants, and thus without intending it, without knowing it, advance the interest of the so­ ciety, and afford means to the multiplication of the species.“

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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ich habe, könnte für den anderen, der das von mir Begehrte hat, so wertvoll und nützlich sein, dass er bereit wäre, es dagegen einzutauschen?“450 Auf Grundlage dieser Überlegungen verfolgen netzgebundene Regulierungsregime das Ziel, pri­ vate Marktkräfte freizusetzen, um auf diesem Wege Gemeinwohlbelange zu ver­ folgen.451 Gemeinwohlziele sollen durch Wettbewerb erreicht werden.452 Insofern ist Wettbewerb ein Mittel zum Zweck453, nämlich zur Erreichung übergeordneter Gemeinwohlziele454 und kein Selbstzweck.455 Im Hinblick auf die allgemeinen Gesetzesziele der Preisgünstigkeit und die Nutzung von Effizienzpotentialen ist der volkswirtschaftliche Gewinn des Wett­ bewerbs in der Energiewirtschaft nahe liegend erkennbar, denn der Wettbewerbs­ druck setzt Anreize zu ihrer Verwirklichung. Die Zielrichtung der Wettbewerbs­ kräfte und der Gemeinwohlinteressen ist insofern dieselbe.456 Mit der Kombination der Gewährleistung einer sicheren Energieversorgung einerseits und einer durch Wettbewerb möglichst preisgünstigen Energieversorgung andererseits kommt der Staat der sozialstaatlichen Verpflichtung nach, die flächendeckende (Grund-)Ver­ 450

Cremer, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 5, Rn. 75. Vgl. Ackermann/Petzold, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap. 8, Rn. 4 u. 7; Bohne/Bauer, in: Hecker/Hendler/Proelß/Reiff, UTR 2011, 209, 220; Bulla, in: Schmidt/Voll­ möller, Kompendium, S. 376; Burgi, DVBl. 2006, 269, 271; Fehling/Ruffert, in: Fehling/Ruf­ fert, Regulierungsrecht, § 23, Rn. 4; Hoffmann-Riem, in: FS f. Klaus Vogel, 2000, 47, 54; Kahl, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 13, Rn.  35; Lepsius, in: Fehling/Ruffert, Regulie­ rungsrecht, § 4, Rn. 4 ff. § 19, Rn. 1, 3, 11, 27; Masing, Die Verwaltung 36 (2003), 1, 1; Masing, DJT-Gutachten 2006, S. D 3, D 14; Ruffert, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 3, Rn. 27; § 7, Rn. 25, 58; Säcker, AöR 130 (2005), 180, 188 u. 190; Schneider, ZHR 164 (2000), 513, 516; Trute, in: FS Brohm, S. 169, 171; Wißmann, in: Ev. Staatslexikon, der Eintrag „Regulie­ rung, Deregulierung“, S. 1978, 1979. 452 Lepsius, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 4, Rn. 5 f.; § 19, Rn. 1, 28 f., 58 60; Ruffert, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 3, Rn. 25, 54; Schorkopf, JZ 2008, 20, 29; im Er­ gebnis wohl ebenso, wenn auch mit anderer Akzentuierung: Masing, in: FS f. Reiner Schmidt, 2006, 521, 530; ders., DJT-Gutachten 2006, S. D 3, D 81: „Regulierung soll eine dem gemeinen Wohl dienende Erbringung von Netzdienstleistungen wettbewerblich sicherstellen.“ 453 Müller, in: Kment, Netzausbau, S. 101, 103. 454 Vgl. Hoffmann-Riem, Die Verwaltung 28 (1995), 425, 447; Lepsius, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 4, Rn. 2, 6 f.; § 19, Rn. 15, 28 f., 58; Britz, in: Fehling/Ruffert, Regulie­ rungsrecht, § 9, Rn. 8 u. § 21, Rn. 7; Burgi, DVBl. 2006, 269, 271; Koenig, EuZW 2001, S. 481; Masing, AöR 128 (2003), 558, 601 f.; Bohne/Bauer, in: Hecker/Hendler/Proelß/Reiff, UTR 2011, 209, 233. 455 Britz, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 9, Rn. 8; Hoffmann-Riem, Die Verwaltung 28 (1995), 425, 447; Lepsius, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 4, Rn. 3, 6; § 19, Rn. 1, 29, 32 u. 44; Rn. 32; Kuxenko, NuR 2003, 332, 337; Sösemann, Energienetze, S.  140. Hier liegt der wesentliche Unterschied zum Kartell- und Wettbewerbsrecht: Zweck der Regulie­ rungsgesetze ist gerade nicht die Sicherung der Märkte um ihrer selbst willen, sondern die Ver­ folgung von darüber hinausgehenden, weiteren Gemeinwohlzielen, vgl. Ackermann/Petzold, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap. 8, Rn. 7; Bohne/Bauer, in: Hecker/Hendler/ Proelß/Reiff, UTR 2011, 209, 220; Bulla, in: Schmidt/Vollmöller, Kompendium, S. 376; Lepsius, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 19, Rn. 29, 58. 456 Vgl. Lepsius, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 19, Rn. 1, 8 f. u. 15. 451

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

sorgung der Bürger mit Elektrizität als daseinsnotwendiger Dienstleistung zu an­ gemessenen Preisen sicherzustellen.457 Dagegen stellt die Umweltverträglichkeit der Energieversorgung einen speziellen Gemeinwohlbelang dar, der auf Grund des eingesetzten Mittels (Wettbewerb)  nicht zwangsläufig und selbständig verfolgt wird. Die Zusammenhänge zwischen der Regulierung des Netzmonopols und der Umweltverträglichkeit der Energieversorgung sind daher näher zu untersuchen. c) Das Umweltverträglichkeitsziel in der Regulierung des Netzmonopols aa) Grundsätzlich unterschiedliche Zielrichtungen von Umweltschutz und Wettbewerb Die Gesetzesbegründung zum EnWG  1998 geht in knapper Feststellung da­ von aus, dass „zwischen mehr Wettbewerb und Deregulierung einerseits und Um­ weltschutz andererseits kein Widerspruch [besteht]. Eine stärkere wettbewerbliche Ausrichtung des Ordnungsrahmens und eine Stärkung des Gestaltungsspielraums der Versorgungsunternehmen sind vielmehr Voraussetzung für mehr Umwelt­ schutz.“458 Dabei kann nicht zwangsläufig von Synergieeffekten zwischen Wett­ bewerb und Umweltschutz ausgegangen werden459, denn die Verfolgung nichtwirtschaftlicher Ziele, z. B. sozialstaatlicher oder umweltbezogener Art, ist nicht

457 Fehling/Ruffert, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 23, Rn. 4 u. 18; Lepsius, in: Feh­ ling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 4, Rn.  2 f., 5; § 19, Rn.  1, 27–29, 58; Ruffert, in: Fehling/ Ruffert, Regulierungsrecht, § 7, Rn. 25 u. 55 ff.; Masing, DJT-Gutachten 2006, S. D 3, D 13 f.; Britz, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 21, Rn. 4 u. 7; v. Danwitz, DÖV 2004, 977, 984; Pielow, JuS 2006, 692, 693; ders., in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap. 56, Rn. 4; Rojahn, in: Burgi, Planungssicherheit, S. 66 (72); Ruthig, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Re­ gulierung, Kap. 90, Rn. 13; Säcker, AöR 130 (2005), 180, 187 u. 219; ders., N&R 2004, 46, 47; ders., in: Ausbau der Höchstspannungsnetze, S. 106; Bullinger, DVBl. 2003, 1355, 1357 u. 1359; Bulla, in: Schmidt/Vollmöller, Kompendium, S. 376; Kuxenko, Umweltverträgliche Energieversorgung, S. 187; Müller, in: Kment, Netzausbau, S. 101, 103; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 30.6.2004  – 4 C 3.03  – DVBl. 2004, 1298, 1299, allerdings unter Bezugnahme auf die ehemaligen Verwaltungsmonopole in den Bereichen der Bahn, der Post und der Telekom­ muniktion, dass mit der Liberalisierung und Privatisierung „neue Formen der Grundversorgung der Allgemeinheit mit Dienstleistungen entstanden sind, die das Modell privatwirtschaftlicher Leistungserbringung zur Sicherung des Allgemeinwohls mit einer besonderen staatlichen In­ frastrukturerantwortung verbinden, die marktwirtschaftlich bedingte Nachteile für die Bevöl­ kerung verhindern soll.“ 458 BT-Drs. 13/7274, S. 10, rechte Spalte; auch Rufin, ZUR 2009, 66, 73 findet zu der Fest­ stellung, dass die in ihrem Beitrag aufgezeigten Wirkungszusammenhänge dafür sprechen, dass Wettbewerb und Klimaschutz Hand in Hand gehen; vgl. des Weiteren die Annahme der Kommission in ihrem Weißbuch „Eine Energiepolitik für die Europäische Union“, dass das Streben nach Wettbewerbsfähigkeit und der Schutz der Umwelt einander ergänzen und im allgemeinen nicht miteinander kollidieren dürften, s. KOM (95) 682 endg., Ziff.  13, sowie­ Kuxenko, Umweltverträgliche Energieversorgung, S. 43. 459 s. auch Schröder, in: Hoffmann-Riem/Schneider, Umweltpolitische Steuerung, S. 252.

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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(wettbewerbs-)systemimmanent.460 Die Verantwortlichkeit privatnützigen Wirt­ schaftens kann nicht über das mit ihr freigesetzte Prinzip der Gewinnmaximie­ rung, gegenüber der alle anderen Effekte Reflex sind, hinausgehen.461 Wettbewerb und Umweltschutz stehen zwar nicht im prinzipiellen Gegensatz zueinander.462 Aber sie sind grundsätzlich voneinander unabhängige Ziele und Gestaltungsfor­ men463, die „Fragen auf unterschiedlichen Ebenen mit differenzierten Inhalten so­ wie Zielen“ berühren.464 Das Wettbewerbsprinzip kann also vorteilhafte ebenso wie nachteilige Effekte für die Umwelt haben. Positive Auswirkungen auf die Um­ welt sind vielmehr ein „wünschenswerter Nebeneffekt“.465 bb) Vorteilhafte und nachteilige Folgen des Wettbewerbs für die Umweltverträglichkeit der Energieversorgung Zu den Auswirkungen des Wettbewerbs, die zu einer geringeren Umweltbelas­ tung führen, zählt insbesondere die gesteigerte Ressourceneffizienz, zu denen der Wettbewerbsdruck zwingt. So ging die Gesetzesbegründung zum EnWG 1998 da­ von aus, dass der Wettbewerb die Entwicklung der Kraftwerkstechnik beschleu­ nige und über höhere Wirkungsgrade die Umweltbelastung reduziere.466 Diese An­ nahme setzt jedoch voraus, dass die Kraftwerksbetreiber in die Erneuerung bzw. Effizienzsteigerung des Kraftwerksparks investieren. Dass dies tatsächlich und 460

Vgl. Hoffmann-Riem/Schneider, in: Hoffmann-Riem/Schneider, Umweltpolitische Steue­ rung, S.  44; Ackermann/Petzold, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap.  8, Rn.  7; Gärditz, AöR 135 (2010), 251, 261; Cremer, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 5 Rn.  120: „Der Preis als das Steuerungsprinzip der Marktwirtschaft ist ein unsoziales Zutei­ lungsprinzip. Effizienz heißt nicht Gerechtigkeit. Die unsichtbare Hand des Marktes besitzt kein soziales Gespür.“ Ebenso wenig besitzt die unsichtbare Hand des Marktes ein Gespür für Umweltbelange. 461 Masing, AöR 128 (2003), 558, 601. 462 Büdenbender, DVBl. 2002, 800, 800 f.; Schröder, in: Hoffmann-Riem/Schneider, Umwelt­ politische Steuerung, S. 252; KOM (95) 682 endg., Ziff. 104. 463 Vgl. Burgi, in: Gundel/Lange, Instrumentenmix, S. 1, 8. 464 Büdenbender, DVBl. 2002, 800, 800 f. 465 So die Kommission, KOM (95) 682 endg., Ziff. 112; vgl. auch Vgl. Hoffmann-Riem, Die Verwaltung 28 (1995), 425, 431; ders., GewArch 1996, 1, 2: „Der Staat ist insbesondere be­ müht, die staatliche Regulierung durch Selbstregulierung der betroffenen Kreise Privater zu ersetzen oder zu ergänzen und deren Eigenmotive – darunter auch Ertrags- und Profitmotive, Kostenvermeidungsmotive – zur Erreichung staatlich gesetzter (etwa Umweltschutz-)Ziele zu nutzen.“ 466 BT-Drs. 13/7274, S. 10, re. Sp.; vgl. auch die Ausführungen der Europäischen Kommis­ sion im Richtlinienvorschlag zur EltRL 1996, KOM (91) 548 endg. v. 21.2.1992, S. 4: die Voll­ endung des Binnenmarktes für Energie bringe „sicherlich Vorteile wie z. B. eine größere Effi­ zienz und eine raschere Verbreitung umweltfreundlicher Technologien mit sich“; sowie SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 557, Tz. 1417; S. 560, Tz. 1424 u. S. 594, Tz. 1525; Büdenbender, EnWG, § 1 Rn. 40; Bohne, in: Lüder, Staat und Verwaltung, S. 211, 225; Büdenbender, DVBl. 2002, 800, 801; Cronenberg, RdE 1998, 85, 89; Lindemann/Köster, DVBl. 1997, 527, 527, 529; Kuhnt, DVBl. 1996, 1082, 1089; Sösemann, Energienetze, S. 103.

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

konkret geschieht, wurde vom Bundesrat bereits im Rahmen der EnWG-Novellie­ rung 2011 angezweifelt: „Das bestehende, auf Grenzkostenwettbewerb basierende Strommarktmodell schafft jedoch keine verlässlichen Rahmenbedingungen für In­ vestitionen in die Erneuerung des Kraftwerksparks in Deutschland. Der gegenüber den Bestandskraftwerken bestehende Kostenvorteil hocheffizienter, schadstoff­ armer und flexibler Kraftwerkstechnologien neuester Generation reicht nicht aus, um zuverlässig die Kapitalkosten neuer Kraftwerke zu amortisieren.“467 Als weiterer potentiell positiver Effekt für die Umwelt wird angeführt, dass erst seit der Marktöffnung im Stromerzeugungssektor auch die als besonders umwelt­ verträglich geltenden Erzeugungstechnologien der Erneuerbare-Energien- und KWK-Anlagen Zugang zum Markt haben.468 Im Vergleich zu der früheren Si­ tuation, als unabhängige Stromerzeuger wegen der geschlossenen Versorgungs­ gebiete überhaupt keine Möglichkeit hatten, ihren Strom in das Stromversorgungs­ netz einzuspeisen, erscheint die Marktöffnung tatsächlich wie eine „Förderung“ der EE- und KWK-Anlagen. Der Begriff der Förderung ist jedoch insofern unpas­ send, als er eine Begünstigung, Favorisierung oder Bevorzugung impliziert. Abso­ lut betrachtet wurden erneuerbare Energien und KWK durch die Liberalisierung nicht mehr und nicht weniger „gefördert“ als alle anderen Stromerzeugungstech­ nologien auch. Der offene Marktzugang steht nicht nur den umweltfreundlicheren Technologien, sondern „jedermann“ offen. Das Marktsystem differenziert nicht zwischen besonders umweltverträglichen oder besonders umweltschädigenden Technologien. Letztere erhalten nach dem Wettbewerbsprinzip und dem Regulie­ rungsregime des EnWG ebenso Zugang zum Netz. Gleiche Verhandlungschan­ cen für alle Marktteilnehmer zeichnen einen funktionsfähigen Wettbewerb aus.469 Der durch Liberalisierung und (Netz-)Regulierung geschaffene Markt bietet inso­ fern bloß das Forum. Was darauf angeboten wird und ob dies umweltverträglicher ist als andere angebotene Produkte, liegt grundsätzlich im Entscheidungsbereich der Marktteilnehmer. Gegen die Förderung von Erneuerbare-Energien- und KWK-­ Anlagen durch den Wettbewerb als solchen spricht jedoch, dass diese Stromerzeu­ gungstechnologien nicht bzw. kaum wettbewerbsfähig sind. Schließlich wird angeführt, es komme der Umwelt zugute, wenn der Innova­ tionsdruck des Wettbewerbs zum Bau emissionsärmerer und energiesparender Kraftwerke führe.470 Allein aus dem Wettbewerbsprinzip ergibt sich jedoch kein 467

Stellungnahme d. Bundesrates zum Gesetzentwurf EnWG 2011, BT-Drs. 17/6248, S. 19. Ermöglicht durch die Zugangsöffnung für „jedermann“, s. § 20 Abs. 1 S. 1 EnWG; vgl. des Weiteren die Ausführungen bei KOM (91) 548 endg. v. 21.2.1992, S. 4; SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 557 f., Tz. 1417 f., S. 562, Tz. 1430, S. 594, S. 1524 f.; Bohne, in: Lüder, Staat und Verwaltung, S. 211, 226; Hoffmann-Riem/Schneider, in: Hoffmann-Riem/Schneider, Umweltpolitische Steuerung, S. 13, 75; Lindemann/Köster, DVBl. 1997, 527, 527, 529; Schneider, Liberalisierung, S. 259 ff.; Merkel, in: Baur, Energiepolitik, S. 17, 25. 469 Säcker, AöR 130 (2005), 180, 207. 470 Bohne, in: Lüder, Staat und Verwaltung, S. 211, 225; vgl. auch Cronenberg, in: HoffmannRiem/Schneider, Umweltpolitische Steuerung, S. 134. 468

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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Innovationsdruck, der abgesehen von einer profitablen Ressourceneffizienzstei­ gerung speziell auf eine Steigerung der Umweltverträglichkeit der eingesetzten Technologien zielt. Insofern erwächst auch aus den Innovationsbestrebungen des Wettbewerbs kein zwangsläufiger Vorteil für die Umwelt. Zu den umweltpolitisch kontraproduktiven Ergebnissen des reinen Preiswett­ bewerbs471 zählt insbesondere, dass sinkende Strompreise den Einsatz teurer Umweltschutztechnologien verhindern472 und zu einem unerwünschten Strom­ verbrauchsanstieg führen könnten473. Der Gewinn, der durch die effizientere Res­ sourcennutzung zu Gunsten der Umwelt erreicht wurde, könnte durch einen sol­ chen Verbrauchsanstieg wieder ein- oder sogar überholt werden. Mit niedrigen Energiepreisen geht der finanzielle und damit regelmäßig wirksamste Anreiz zum sparsamen Umgang mit Energie verloren.474 Neue Potentiale und Anreize zur wei­ teren Energieeinsparung werden mit sinkenden Strompreisen jedenfalls nicht er­ reicht.475 Im Ergebnis trägt das Wettbewerbsprinzip unter bestimmten Aspekten zum Ziel einer umweltverträglichen Energieversorgung bei, läuft ihr aber auch in nicht unerheblichem Umfang entgegen.476 Das Marktprinzip als solches und al­ lein berücksichtigt Umweltbelange weder mit Sicherheit noch flächendeckend.477

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Schneider, Liberalisierung, S. 445. s. Bohne, in: Lüder, Staat und Verwaltung, S. 211, 213; Ringel, ZfU 1/2005, 39, 50; Hoffmann-Riem/Schneider, in: Hoffmann-Riem/Schneider, Umweltpolitische Steuerung, S.  39; v. Weizsäcker/Lovins/Lovins, Faktor Vier, S. 25. Bezogen auf den europäischen Binnenmarkt besteht grundsätzlich die Gefahr eines race to the bottom oder Umweltdumpings, dem mit einer Harmonisierung der (Umwelt-)Regeln auf europäischer Ebene entgegen zu steuern ist, s. Hoffmann-Riem/Schneider, in: Hoffmann-Riem/Schneider, Umweltpolitische Steuerung, S. 13, 74 f.; vgl. auch KOM (95) 682 endg., Ziff. 104. 473 SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 560 f., Tz. 1425; Hoffmann-Riem/Schneider, in: Hoff­ mann-Riem/Schneider, Umweltpolitische Steuerung, S. 13, 51, 74; Schalast, ZNER 2001, 74, 80; Schneider, Liberalisierung, S. 259 u. S. 369; Britz, ZUR 2010, 124, 128. 474 Kuxenko, NuR 2003, 332, 335; Theobald, AöR 122 (1997), 372, 375. 475 Lindemann/Köster, DVBl. 1997, 527, 532. 476 Vgl. Büdenbender, DVBl. 2002, 800, 800, 809; ders., in: FS für Ernst Kutscheidt, 2003, S. 225, 225 f.; Schalast, ZNER 2001, 74 u. 77; Schneider, Liberalisierung, S. 43; Twelemann, Wettbewerb und Klimapolitik, S.  158; v. Weizsäcker/Lovins/Lovins, Faktor Vier, S.  177 f. u. S.  313; v.  Weizsäcker/Hargroves/Smith, Faktor fünf, S.  14; BerlKommEnR/Säcker/Timmermann, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 1, § 1 EnWG, Rn. 41; Enquête-Kommission, Industriegesellschaft ge­ stalten, S. 432. 477 Vgl. Bohne, in: Lüder, Staat und Verwaltung, S.  211, 225; Schneider, Liberalisierung, S.  436; Schröder, in: Hoffmann-Riem/Schneider, Umweltpolitische Steuerung, S.  257 u. S. 252 f. sieht bereits im Vertrauen des Staates auf die Wettbewerbskräfte eine Gefahr für den Umweltschutz. Der Wettbewerb könne „im Ergebnis dazu führen, dass der Staat zu weitgehend auf die Selbststeuerung des Marktes setzt und durch den damit korrespondierenden Verzicht auf eigene Steuerung und Lenkung den staatlichen Schutzauftrag der Verfassung (Art. 20a GG) verletzt.“ Der Gesetzgeber, der den Wettbewerb für den Umweltschutz in Dienst nehmen will, habe daher aufgrund aller ihm zur Verfügung stehenden Erkenntnisse zu prüfen, ob und in­ wieweit der Wettbewerb überhaupt geeignet ist, den Umweltschutz voranzubringen. Vgl. auch v. Weizsäcker/Hargroves/Smith, Faktor fünf, S. 23 u. 25. 472

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

Die Regulierung der Energieversorgungsnetze und die Liberalisierung der vorund nachgelagerten Marktstufen verfolgen also die in § 1 Abs. 2 EnWG genannten Ziele und dienen damit den übergeordneten allgemeinen Gesetzeszielen der Ver­ sorgungssicherheit und der Preisgünstigkeit der Energieversorgung, nicht jedoch der Sicherstellung einer umweltverträglichen Energieversorgung.478 cc) Notwendige umweltrechtliche bzw. -politische Flankierung Auf Grund der zuvor dargestellten Zusammenhänge kann die Umweltverträglich­ keit der Energieversorgung nicht allein den wettbewerbs-ökonomischen Entwick­ lungen überlassen werden, sondern bedarf der umweltrechtlichen Flankierung.479 Diese erfolgt beispielsweise durch das Setzen zwingender ordnungsrechtlicher Mindestvorgaben zum Schutz der Umwelt, z. B. in Form von Emissionsstandards480, 478

So i.E. auch Kahle, Versorgungssicherheit und Umweltverträglichkeit, S.  347. Theobald, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 1 EnWG, Rn. 30 ist insofern zu widersprechen, als dass er u. a. das Gebot der Umweltverträglichkeit der Energieversorgung (§ 1 EnWG) als ge­ setzgeberische Antwort im Sinne normierender Regulierung auf externe Effekte im Sinne der Umweltbelastung bei der Stromerzeugung bezeichnet. Auch der Antrag der BÜNDNIS 90/ DIE GRÜNEN, BT-Drs. 17/6365, S. 24, im Rahmen der EnWG-Novellierung 2011, die Re­ gulierungsziele in § 1 Abs. 2 EnWG ausdrücklich auf den Zweck des § 1 Abs. 1 EnWG zu er­ strecken, begegnet entsprechenden Einwänden. Der Antrag wurde begründet damit, dass mit der Änderung klargestellt werde, dass auch jegliche Regulierung insbesondere dem schnellst­ möglichen Umbau auf eine Energieversorgung durch erneuerbare Energie dienen müsse. Der dringend notwendige Umbau vor allem des Stromnetzes, sowohl auf der Übertragungs- als auch auf der Verteilnetzebene, für eine erneuerbare Energieversorgung werde hierdurch vo­ rangetrieben. Denn die Regulierung habe bisher nicht einer umweltverträglichen Versor­ gung und dem Umbau auf eine erneuerbare Energieversorgung gedient, sondern lediglich einem wirksamen und unverfälschten Wettbewerb bei der Versorgung sowie einem langfris­ tig angelegten leistungsfähigen und zuverlässigen Betrieb von Energieversorgungsnetzen. Das dem EnWG zu Grunde liegende Regulierungsregime im engeren Sinne findet seine Recht­ fertigung in der Ermög­lichung von Wettbewerb im natürlichen Netzmonopol, nicht im Um­ weltschutz. Insofern sprechen die der Regulierung des EnWG zu Grunde liegenden Struktu­ ren gegen die grundsätzliche Erstreckung der Regulierungsziele auf die Umweltverträglichkeit der Energieversorgung. 479 s. KOM (91) 548 endg. v. 21.2.1992, S. 4; KOM (95) 682 endg., Ziff. 29; Merkel, in: Baur, Energiepolitik, S. 17, 27; SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 557, Tz. 1417; S. 575, Tz. 1462; S. 594 f., Tz. 1526 f.; S. 580, Tz. 1481; Bauerschmidt, in: Barz/Hülster/Kraemer/Ströbele, Ener­ gie und Umwelt, S. 231; Bohne, DVBl. 1994, 829, 829; Cronenberg, in: Hoffmann-Riem/Schnei­ der, Umweltpolitische Steuerung, S. 137 f.; Büdenbender, DVBl. 2002, 800, 802; Hermes, in: FS f. Eckard Rehbinder, 2007, S.  569, 573; Hoffmann-Riem/Schneider, in: Hoffmann-Riem/ Schneider, Umweltpolitische Steuerung, S.  13, 44, 51, 74; Hoffmann-Riem, Die Verwaltung 28 (1995), 425, 433, 441 u. 447 f.; ders., GewArch 1996, 1, 3 f.; Kuxenko, Umweltverträg­ liche Energieversorgung, S. 110; Ringel, ZfU 1/2005, 39, 59; Schalast, ZNER 2001, 74, 80; Schneider, Liberalisierung, S. 445; vgl. ebenfalls Forsthoff, Industriegesellschaft, S. 27; vgl. auch den 26. Erwägungsgrund EltRL 2003 bzw. 46. Erwägungsgrund EltRL 2009. 480 Cronenberg, in: Hoffmann-Riem/Schneider, Umweltpolitische Steuerung, S.  134; Hoffmann-Riem, Die Verwaltung 28 (1995), 425, 433; ders., GewArch 1996, 1, 3.

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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wie sie das BImSchG samt der zugehörigen Rechtsverordnungen vorsieht. In ihnen wird ein ökologisches Minimum festgesetzt, das auch durch wirtschaftliche Erwä­ gungen nicht zur Disposition gestellt wird481. Auch marktwirtschaftlich strukturierte Instrumente wie das TEHG482, mit dem Emissionen so kostengünstig wie möglich reduziert werden sollen, und die Fördermechanismen des EEG und KWKG483 sind in diesem Zusammenhang aufzuführen. Die Grenzen, die hier durch die „umwelt­ rechtliche Flankierung“ (und grundsätzlich auch durch das Regulierungsregime als solches484) gezogen werden, beschränken den notwendigen Entfaltungsspiel­ raum des Markts bzw. der Wettbewerbskräfte485 und stehen damit in einem grund­ sätzlichen Spannungs- und Konfliktverhältnis486 und im Zentrum politischer Aus­ einandersetzungen und Entscheidungen487. Jenseits der durch den Gesetzgeber getroffenen politischen Wertungen sind Konflikte zwischen (den gleichermaßen mit Verfassungsrang ausgestatteten488) Prinzipien des Wettbewerbs als solchen und der Gewährleistung der Energieversorgung als früheres Daseinsvorsorgeprin­ zip im Wege der praktischen Konkordanz zu lösen. Sowohl Wettbewerb als auch Gemeinwohlanliegen ist jeweils möglichst weitgehender Ent­faltungsspielraum zu

481 Hoffmann-Riem, Die Verwaltung 28 (1995), 425, 433 u. ders., GewArch 1996, 1, 3 be­ zeichnet dies als „Sicherheitsnetz“, auf das das Schutzniveau zurückfallen könnte und würde, sofern die marktwirtschaftlichen Kräfte ein darüber hinaus gehendes, höheres Schutzniveau (das es als eigenständiges Regulierungsziel der Umweltverträglichkeit zu verfolgen gelte) nicht herzustellen imstande sind; vgl. auch v. Weizsäcker/Hargroves/Smith, Faktor fünf, S. 241. 482 s. auch Büdenbender, DVBl. 2002, 800, 802. 483 So für das StrEG: Lindemann/Köster, DVBl. 1997, 527, 532. 484 Vgl. Bullinger, DVBl. 2003, 1355, 1356 u. 1361; Lepsius, in: Fehling/Ruffert, Regulie­ rungsrecht, § 19, Rn.  48, 54; Ruthig, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap.  90, Rn. 13; Säcker, N&R 2004, 46, 47; Schalast, ZNER 2001, 74, 81. 485 Vgl. Enquête-Kommission, Industriegesellschaft gestalten, S. 80 u. 551 f.; Gärditz, AöR 135 (2010), 251, 251 ff. u. 263; Bullinger, DVBl. 2003, 1355, 1356; Masing, DJT-Gutachten 2006, S. D 3, D 14 u. D 46; ders., Die Verwaltung 36 (2003), 1, 5 u. 31; Burgi, DVBl. 2006, 269, 269; KOM (95) 682 endg., Ziff. 60; Lepsius, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 1, Rn. 70, 86, 92, 111, 119; § 4, Rn. 2, 41 u. § 19, Rn. 1, 5, 9, 26, 28, 30, 32, 34, 49 u. 60; Hoffmann-Riem, Die Verwaltung 28 (1995), 425, 441 f.; ders., GewArch 1996, 1, 4; Bohne, in: Lü­ der, Staat und Verwaltung, S. 211, 216 f.; Ruffert, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 3, Rn. 5; v. Weizsäcker/Hargroves/Smith, Faktor fünf, S. 333. 486 Vgl. Bullinger, DVBl. 2003, 1355, 1356 u. 1359; v. Danwitz, DÖV 2004, 977, 984; Lepsius, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 19, Rn. 29; S. 1070, Rn. 32; Gärditz, AöR 135 (2010), 251, 259. 487 vgl. Kuhnt, DVBl. 1996, 1082, 1087; eingehend: Cremer, Regulierung und Freiheit, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 5 ( S.  212–280); Schmidt, Der Staat 42 (2003), 225, 225 u. 231; Kirchhof, AöR 135 (2020), 289, 290; v. Weizsäcker/Hargroves/Smith, Faktor fünf, S. 331 f. 488 Michael/Morlok, Grundrechte, § 23, Rn.  728 behandeln die Energieversorgung als verfassungsimmanente Schranke und verweisen in diesem Zusammenhang auf die Entschei­ dung des BVerfG, Beschl. v. 20.3.1984  – 1 BvL 28/82, BVerfGE 66, 248, 258, in der das BVerfG die hohe Bedeutung der Energieversorgung „zur Sicherung einer menschenwürdigen Existenz“ beschreibt. Vgl. auch Lepsius, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 4, Rn. 6 u. § 19, Rn. 1, 49.

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

gewähren, weder das eine noch das andere darf vollständig auf Kosten des anderen maximiert werden.489 2. Umweltverträglichkeitsaspekte der Regulierungsinstrumente des EnWG Im Rahmen der Regulierung des Netzmonopols sind die gesetzlichen Ver­ pflichtungen zur diskriminierungsfreien Gewährung von Netzanschluss und -zu­ gang (§§ 17 u. 20 ff. EnWG) von konstitutiver Bedeutung für die Ermöglichung des Wettbewerbs auf den vor- und nachgelagerten Marktstufen, da die Wettbewer­ ber auf die Nutzung des Netzes als essential facility angewiesen sind.490 Wie jeder anderen Stromerzeugungsanlage wird damit auch Erneuerbare-Energienund KWK-Anlagen der Zutritt zum Markt ermöglicht.491 Spezielle Umwelt­ bezüge der Anschluss- und Zugangsregelungen des EnWG werden im Folgenden behandelt.

489 Im Grundsatz drückt dies Art. 106 Abs. 2 AEUV (vormals Art. 86 Abs. 2 EG) zu Guns­ ten des Daseinsvorsorgeprinzips aus: Die Wettbewerbsregeln gelten, soweit sie nicht die Er­ füllung von Daseinsvorsorgedienstleistungen tatsächlich verhindern. Vgl. des Weiteren: KOM (95) 682 endg., Ziff. 5; Mitteilung der Kommission, Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa, ABl.EG v. 19.1.2001, C 17/4, C 17/23, dort unter Anhang II, Definition der Begriffe; Schmidt, Der Staat 42 (2003), 225 ff.; Ruffert, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 3, Rn. 69, 71, 74; Lepsius, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 4, Rn. 41; Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, § 20 Rn. 4 ff.; § 21 Rn. 1 u. 46 ff.; Streinz, Europarecht, § 14 Rn. 1052 ff.; Pielow, JuS 2006, 692, 693; Säcker, N&R 2004, 46, 48; Kahle, Versorgungssicherheit und Umwelt­ verträglichkeit, S. 164 ff. 490 5. u. 6. Erwägungsgrund der EltRL 2003; Theobald, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 1 EnWG, Rn. 31; ders., NJW 2003, 324, 325; Schmidt-Preuss, in: FS f. Reiner Schmidt, 2006, 547, 548; Ackermann/Petzold, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap. 8, Rn. 1; Bettzüge/Kesting, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap. 4, Rn. 14 u. 35 sowie Kap. 5, Rn. 9; Bohne, in: Hoffmann-Riem/Schneider, Umweltpolitische Steuerung, S. 140, 153; ders., in: Lüder, Staat und Verwaltung, S. 211, 244; Britz, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 9, Rn. 15; dies., in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, Vorb §§ 20 ff., Rn. 2; Eekhoff/Jänsch, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap. 2, Rn. 1; Fehling, in: Fehling/Ruffert, Regulie­ rungsrecht, § 20, Rn. 5; Hellermann/Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 1 Rn. 49; Kuxenko, Umweltverträgliche Energieversorgung, S. 83; Masing, Die Verwaltung 36 (2003), 1, 6; Pielow, JuS 2006, 692, 694; Koenig/Kühling/Winkler, WuW 2003, 228, 229; König/Theobald, in: FS f. Willi Blümel, 1999, 277, 286, 301 u. 303; Säcker, AöR 130 (2005), 180, 185; ders., N&R 2004, 46. 491 s. o. Teil 3 B. V. 1. c) bb).

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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a) Netzanschluss aa) Netzanschluss gem. § 17 EnWG Der allgemeine492 Anspruch auf Netzanschluss gem. § 17 Abs. 1 EnWG493 be­ zieht sich auf die Herstellung der physischen Verknüpfung bzw. Verbindung der Anlagen des Anschlussnehmers mit einem Elektrizitätsversorgungsnetz.494 Der Netzanschluss verbindet das Netz der allgemeinen Versorgung mit der elektri­ schen Anlage des Anschlussnehmers. Er beginnt an der Abzweigstelle des Nie­ derspannungsnetzes und endet mit der Hausanschlusssicherung (§ 5 NAV495). Der Netzanschluss ist die tatsächliche und rechtliche Voraussetzung für einen Netz­ zugang.496 Diese Trennung zwischen Netzanschluss und Netzzugang bedeutet, dass der Netzanschluss allein noch nicht die Entnahme oder die Einspeisung von Energie ermöglicht. Erst der Netzzugang nach § 20  EnWG gibt dem Einspeiser oder Verbraucher das Recht, das Energieversorgungsnetz zum Zwecke der Ein­ speisung oder Entnahme zu nutzen.497 Die Netzanschlussregelungen des EnWG sind für den Anschluss von EEG- und KWKG-Anlagen nicht anwendbar, da die Spezialregelungen der § 8 EEG 2014 und § 4 KWKG vorgehen.498 Im Zusammenhang mit der Windstromerzeugung, insbesondere Offshore-Wind­ energie zieht Schwarz eine Anschlussablehnung aus betrieblichen, sonstigen wirt­ schaftlichen oder technischen Gründen nach § 17 Abs.  2 S.  1  EnWG499 in Be­ 492

§ 17  EnWG ist die gegenüber § 18  EnWG speziellere Norm; s. Hartmann, in: Danner/ Theobald, Energierecht, § 17 EnWG, Rn. 18; Bourwieg, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 18, Rn. 1. 493 § 17 Abs.  1  EnWG: „Betreiber von Energieversorgungsnetzen haben Letztverbraucher, gleich- oder nachgelagerte Elektrizitäts- und Gasversorgungsnetze sowie -leitungen, Erzeu­ gungs- und Speicheranlagen sowie Anlagen zur Speicherung elektrischer Energie zu tech­ nischen und wirtschaftlichen Bedingungen an ihr Netz anzuschließen, die angemessen, dis­ kriminierungsfrei, transparent und nicht ungünstiger sind, als sie von den Betreibern der Energieversorgungsnetze in vergleichbaren Fällen für Leistungen innerhalb ihres Unterneh­ mens oder gegenüber verbundenen oder assoziierten Unternehmen angewendet werden.“ 494 Hartmann, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 17 EnWG, Rn. 35 u. 128; EuGH, Urt. v. 9.10.2008 − C-239/07, Slg. 2008 I 7523, Rn. 41 − Sabatauskas: „Der Begriff ‚Anschluss‘ wird eher in einem technischen Zusammenhang verwendet und betrifft die physische Verbindung mit dem Netz.“ 495 Niederspannungsanschlussverordnung (NAV) vom 1.11.2006 (BGBl. I S. 2477). 496 Begründung des Regierungsentwurfs zu § 17 Abs. 1 EnWG, BT-Drs. 15/3917, S. 58, li. Sp.; Bourwieg, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 17, Rn. 2; § 18, Rn. 2. 497 Hartmann, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 17 EnWG, Rn. 128. 498 Vgl. auch bereits § 2 Abs.  2  EnWG und die nochmalige Klarstellung in der Gesetzes­ begründung zu § 17 Abs. 1 EnWG, BT-Drs. 15/3917, S. 58, li. Sp.; sowie Bourwieg, in: Britz/ Hellermann/Hermes, EnWG, § 17 Rn. 1. 499 § 17 Abs.  2 S.  1  EnWG: „Betreiber von Energieversorgungsnetzen können einen Netz­ anschluss nach Absatz 1 verweigern, soweit sie nachweisen, dass ihnen die Gewährung des Netzanschlusses aus betriebsbedingten oder sonstigen wirtschaftlichen oder technischen Grün­ den unter Berücksichtigung der Ziele des § 1 nicht möglich oder nicht zumutbar ist.“

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

tracht.500 Dagegen spricht, dass die Ansprüche aus dem EEG, und darunter fällt hier die ausdrückliche Bestimmung des § 8 Abs. 1 S. 1 EEG 2014501, von den Re­ gelungen des EnWG grundsätzlich unberührt bleiben. Verweigerungsgründe wie in § 17 Abs. 2 EnWG sieht das EEG nicht vor. Des Weiteren darf auf den volatilen Lastbetrieb von Anlagen zur Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Energien im Rahmen der Netzanschlussfrage auch deshalb kein Bezug genommen werden, weil es eine Frage der von der physischen Herstellung des Anschlusses zu unterschei­ denden Anschlussnutzung ist, welche Stromflüsse später durch den Anschluss flie­ ßen sollen. „Physikalisch entstehen Netzengpässe nicht durch den Netzanschluss, sondern erst durch die Einspeisung bzw. Entnahme.“502 Kapazitätsargumente, etwa in der Form, dass das Netz die einzuspeisende Elektrizitätsmenge nicht auf­ zunehmen imstande sei, sind folglich nicht Gegenstand der Anschlussregelung des § 17 EnWG. Allgemein darf daher ein Netzanschluss nicht unter Hinweis auf Netz­ engpässe verweigert werden.503 „Im Falle des Engpasses greifen die Bewirtschaf­ tungsregeln aus § 13 Abs. 1, die Verweigerungsgründe aus § 20 Abs. 2, sowie die Verpflichtung zum bedarfsgerechten Netzausbau aus § 11 Abs. 1. Damit scheinbar im Widerspruch steht, dass der Gesetzgeber in § 17 Abs. 2 S. 3 davon ausgeht, dass ein Kapazitätsmangel ein Anschlussverweigerungsgrund sein kann. Angesichts der vorgenannten Zusammenhänge ist dieser Satz so zu verstehen, dass sich dies nur auf Kapazitätsmängel am Netzanschlusspunkt beziehen kann.“504 Für diese Sicht­ weise spricht auch Art. 23 Abs. 2 S. 1 EltRL 2009, wonach der Übertragungsnetz­ betreiber nicht das Recht hat, den Anschluss eines neuen Kraftwerks unter Beru­ fung auf mögliche künftige Einschränkungen der verfügbaren Netzkapazitäten, z. B. Engpässe in entlegenen Teilen des Übertragungsnetzes, abzulehnen. Der gegenteilige Fall, dass ein Netzbetreiber sich unter Bezugnahme auf § 17 Abs. 2 S. 1 EnWG weigert, eine Stromerzeugungsanlage an sein Netz anzuschlie­ ßen, die keinen Strom aus umweltverträglichen Quellen erzeugt, weil dies nicht den Zielen des § 1  EnWG, insbesondere nicht dem Umweltverträglichkeitsziel entspricht, wird in der Praxis kaum vorkommen. Für einen Netzbetreiber ist die Aufnahme von gleichmäßigen Stromflüssen aus konventionellen Kraftwerken wesentlich vorteilhafter als fluktuierende Stromeinspeisungen aus ErneuerbareEnergien-Anlagen. Aber auch rechtlich kann nicht argumentiert werden, es sei für 500

BerlKommEnR/Schwarz, 2. Aufl., Bd. 1, Vor § 11 EnWG, Rn. 30. § 8 Abs. 1 S. 1 EEG 2014: „Netzbetreiber müssen Anlagen zur Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Energien und aus Grubengas unverzüglich vorrangig an der Stelle an ihr Netz­ anschließen, die im Hinblick auf die Spannungsebene geeignet ist und die in der Luftlinie kür­ zeste Entfernung zum Standort der Anlage aufweist, wenn nicht dieses oder ein anderes Netz einen technisch und wirtschaftlich günstigeren Verknüpfungspunkt aufweist; bei der Prüfung des wirtschaftlich günstigeren Verknüpfungspunkts sind die unmittelbar durch den Netz­ anschluss entstehenden Kosten zu berücksichtigen.“ 502 Hartmann, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 17 EnWG, Rn. 127. 503 Bourwieg, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 17 Rn.  25; Hartmann, in: Danner/ Theobald, Energierecht, § 17 EnWG, Rn. 127. 504 Bourwieg, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 17 Rn. 25. 501

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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den Netzbetreiber nicht zumutbar, konventionell erzeugten Strom aufzunehmen. Denn auch hier wird auf eine Anschlussnutzung hingewiesen, die im Rahmen der Anschlusspflicht nach § 17 Abs. 1 EnWG keine Rolle spielen darf. Selbst wenn man die Frage, welchen Ursprungs der später durch den Anschluss durchfließende Strom ist, hier zulässt, scheitert eine entsprechende Anschlussweigerung an den ge­ setzlichen Voraussetzungen. § 17 Abs. 1 EnWG verlangt den Anschluss unter diskri­ minierungsfreien Bedingungen. Selbstverständlich, in erster Linie und von Beginn an ging das EnWG davon aus, dass Elektrizität in konventionellen Kraftwerken er­ zeugt wird. Die Weigerung, ein konventionelles Kraftwerk anzuschließen, weil dies dem Umweltverträglichkeitsziel des § 1 Abs. 1 EnWG widerspricht, wäre folglich eine unzulässige Diskriminierung im Sinne des § 17 Abs. 1 EnWG.505 Im Ergebnis bleiben die besonderen Anschlussvorschriften des EEG und KWKG von § 17 EnWG unberührt. bb) Allgemeine Anschlusspflicht gem. § 18 EnWG Mit § 18  EnWG506 wird die Grundversorgung der Letztverbraucher i. S. d. § 3 Nr. 25 EnWG mit Netzanschlüssen sichergestellt.507 Die Vorschrift übernimmt in­ sofern daseinsvorsorgende Funktion der Energieversorgung.508 Von der allgemei­ nen Anschlusspflicht des Abs. 1 sieht § 18 Abs. 2 S. 1 EnWG eine Ausnahme vor, wenn Anlagen zur Erzeugung von Elektrizität zur Deckung des Eigenbedarfs be­ trieben werden. Dann kann „nur“ ein Anschluss unter den Voraussetzungen des § 17 verlangt werden. Von dieser Ausnahme sieht § 18 Abs. 2 S. 3 EnWG eine Ge­ genausnahme vor für den Betrieb von Anlagen der Kraft-Wärme-Kopplung bis 150 kW elektrischer Leistung und aus erneuerbaren Energien für die Deckung des 505 Zu diesem Ergebnis gelangt auch Boesche, BerlKommEnR/Boesche, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 1, § 3 EnWG, Rn. 169, die ausführt: „Bei Fragen des Netzzugangs oder des Netzanschlusses wird jedoch die Förderung des Ziels der Umweltverträglichkeit nicht so weit gehen, einem Energie­ lieferanten, der seinen Strom aus Atomkraftwerken bezieht, die Netznutzung zu verweigern oder den Netzanschluss nur von EE-Anlagen zuzulassen, und Betreibern von Kondensations­ anlagen oder Netzen, die aus Gaskraftwerken versorgt werden, den Anschluss systematisch zu verweigern. Die Verweigerungsgründe sind vielmehr klar definiert und eng auszulegen, sie sind beschränkt auf eine betriebsbedingte, wirtschaftliche oder sonstige Unmöglichkeit oder Un­ zumutbarkeit, die aber nie ihren Grund in Umweltverträglichkeitserwägungen finden kann.“ 506 § 18 Abs. 1 EnWG: „Abweichend von § 17 haben Betreiber von Energieversorgungsnet­ zen für Gemeindegebiete, in denen sie Energieversorgungsnetze der allgemeinen Versorgung von Letztverbrauchern betreiben, allgemeine Bedingungen für den Netzanschluss von Letzt­ verbrauchern in Niederspannung oder Niederdruck und für die Anschlussnutzung durch Letzt­ verbraucher zu veröffentlichen sowie zu diesen Bedingungen jedermann an ihr Energiever­ sorgungsnetz anzuschließen und die Nutzung des Anschlusses zur Entnahme von Energie zu gestatten. Diese Pflichten bestehen nicht, wenn der Anschluss oder die Anschlussnutzung für den Betreiber des Energieversorgungsnetzes aus wirtschaftlichen Gründen nicht zumutbar ist.“ 507 Salje, EnWG, § 18, Rn. 1. 508 Bourwieg, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 18, Rn. 2.

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

Eigenbedarfs von Letztverbrauchern. Diese Letztverbraucher können sich auf den Anspruch aus § 18 Abs. 1 EnWG auf Anschluss an das allgemeine Versorgungs­ netz berufen.509 Zu differenzieren ist hier zwischen dem Anschluss, den der Letztverbraucher begehrt, um seinen (zusätzlichen) Bedarf an Elektrizität aus dem allgemeinen Ver­ sorgungsnetz beziehen zu können und einem Anschluss der KWK- bzw. Erneuer­ bare-Energien-Anlage an das Netz. Letzterer ist nach wie vor nach den Vorausset­ zungen des KWKG bzw. EEG zu gewähren. § 18 Abs. 2 EnWG setzt voraus, dass der Letztverbraucher eine Anlage zur Deckung des Eigenbedarfs betreibt. Wer aus seiner KWK- oder Erneuerbare-Energien-Anlage vollständig in das Netz der all­ gemeinen Versorgung einspeist, deckt seinen Eigenbedarf gerade nicht aus dieser Anlage, sondern aus dem Netz der allgemeinen Versorgung und kann sich inso­ weit auf die allgemeine Anschlusspflicht nach § 18 Abs. 1 EnWG berufen. Prakti­ sche Bedeutung erlangt die Regelung des § 18 Abs. 2 S. 3 EnWG vor allem im Be­ reich der Photovoltaik. Die Anschaffungskosten für Aufdachanlagen sind seit 2006 stark gesunken, was insbesondere auf einen deutlich gestiegenen Wettbewerbs­ druck durch asiatische Modulhersteller zurückzuführen ist.510 Um eine Überför­ derung der Anlagen zu vermeiden, ist in der Folge die Förderung für Strom aus PV-­Anlagen nach den einschlägigen Förderbestimmungen des EEG511 deutlich ab­ gesenkt worden: Während Gebäudeanlagen, die 2006 in Betrieb genommen wur­ den, je nach installierter Anlagenleistung zwischen 48,74 und 51,80 Ct/kWh512 er­ hielten, wurden dieselben Anlagentypen bei Inbetriebnahme im April 2014 nur noch mit 9,19 bis 13,28 Ct/kWh gefördert.513 Damit lag die gesetzlich garantierte Einspeisevergütung deutlich unter dem Preis, den der Stromverbraucher für eine kWh Strom aus dem Netz der allgemeinen Versorgung zahlen muss, sodass der Eigenverbrauch des auf dem eigenen Dach erzeugten Stroms eine wirtschaftliche Alternative zum Strombezug aus der Steckdose darstellt.514 Aber auch wenn ein Erneuerbare-Energien- oder KWK-Anlagenbetreiber den eigens erzeugten Strom nicht selbst verbraucht, sondern direkt – also ohne Nut­ zung des Versorgungsnetzes  – an andere Letztverbraucher weitergibt, greift die Gegenausnahme des § 18 Abs. 2 S. 3 EnWG515, sodass auch diese Dritten sich auf 509 Vgl. auch die Ausführungen bei Salje, EnWG, § 18, Rn. 51, 89, 92, 97 f.; Hartmann, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 18 EnWG, Rn. 36; Keyhanian, Energieeinsparung, S. 349; Bourwieg, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 18, Rn. 32. 510 s. http://www.photovoltaik.org/wirtschaftlichkeit/photovoltaik-preise, Abrufdatum 3.1.2015. 511 § 32 EEG 2009. 512 So die von § 11 Abs. 2 S. 1 EEG 2004 vorgesehene Einspeisevergütung für Strom aus so­ larer Strahlungsenergie abzüglich der zweimaligen Degression bei Inbetriebnahme nach dem 1.1.2005 (jeweils – 5 %). 513 BNetzA, Bekanntmachung der Degressions- und Vergütungssätze nach § 32  EEG v. 29.1.2014, BAnz AT 31.1.2014, B4. 514 Vgl. auch Agora, Stromverteilnetze, S. 11, s. auch S. 23. 515 Salje, EnWG, § 18, Rn. 95 u. 99; Bourwieg, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 18, Rn. 32 u. Meinhold, ZNER 2005, 196, 202 u. 206, letzterer unter Bezugnahme auf die spezielle

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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die allgemeine Anschlusspflicht nach § 18 Abs. 1 EnWG für den ergänzend benö­ tigten Strom aus der Steckdose berufen können.516 Der von § 18 Abs. 2 S. 3 EnWG gewährte Vorteil für den Eigenversorger und KWK- bzw. Erneuerbare-Energien-Anlagenbetreiber liegt grundsätzlich darin, dass er einen Anspruch auf Anschluss entsprechend der allgemeinen Bedingungen für den Netzanschluss von Letztverbrauchern in Niederspannung hat und nicht, wie es nach § 18 Abs. 2 S. 1, 2 i. V. m. § 17 Abs. 1 EnWG der Fall wäre, einen (wo­ möglich teureren) Sondervertrag mit dem Netzbetreiber über Zusatz- und Reser­ veversorgung abschließen muss.517 Nach der Gesetzesbegründung handelt es sich dabei „um eine gezielte Besserstellung kleinerer Heizkraftwerke und erneuerbarer Energien“518 aus „Umweltgründen“519. Die Möglichkeit zum Anschluss nach all­ gemeinen Bedingungen gem. § 18 Abs. 1 EnWG wird für die Entscheidung, ob ein Stromverbraucher in eine Erneuerbare-Energien- bzw. KWK-Anlage zur Deckung des Eigenverbrauchs investiert, nicht alleinentscheidend sein. Hier sind vielmehr Investitionskosten, Höhe des Strompreises und die gesetzlichen Förderbedin­ gungen ausschlaggebend. § 18 Abs. 2 S. 3 EnWG fördert streng genommen auch nicht die Anlagen zur Erzeugung von Strom aus KWK oder Erneuerbaren Ener­ gien selbst520, denn diese müssen sich bei Eigenversorgung wirtschaftlich nach wie vor selbst tragen, sondern soll es dem Anlagenbetreiber in seiner Eigenschaft als Letztverbraucher erleichtern, einen Anschluss an das Netz der allgemeinen Ver­ sorgung zu erhalten, um damit für den Reservefall auch aus diesem Netz Elek­ trizität beziehen zu können. Nur insofern ergänzt die Norm die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen für die Amortisierung der genannten Anlagen um einen weiteren Faktor, der den Betrieb von Eigenverbrauchsanlagen bei Nutzung von Erneuerbare-­Energien- oder KWK-Anlagen besserstellt und insofern der Verfol­ gung des Umweltverträglichkeitsziels des § 1 Abs. 1 EnWG dient521. Rechtslage bei Areal- und Objektnetzbetreibern, die KWK- oder Erneuerbare-Energien-Anla­ gen zur Deckung des Eigenbedarfs und des Bedarfs der an diese kleinen Netze angeschlosse­ nen Letztverbraucher (z. B. Mieter) erzeugen. 516 Bourwieg, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 18, Rn. 32. 517 So die Gesetzesbegründung zur Einführung des § 10 Abs.  2 S.  3 EnWG 1998, BTDrs. 13/7274, S. 17, re. Sp.; s. auch Salje, EnWG, § 18, Rn. 93. 518 BT-Drs. 13/7274, S. 17, re. Sp.; s. auch Bourwieg, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 18, Rn. 32 („gezielte Privilegierung“); Keyhanian, Energieeinsparung, S. 349 („Bevorzugung“). 519 BT-Drs. 13/7274, S. 17, re. Sp. 520 Diese würden nach BT-Drs. 13/7274, S. 17, re. Sp. „bessergestellt“. 521 Salje, EnWG, § 18, Rn. 90 sieht in der (Gegen-)Ausnahme des § 18 Abs. 2 S. 3 EnWG eine Konkretisierung des § 1 Abs. 1. Die Vorschrift stehe insgesamt im Einklang mit der Bin­ nenmarktrichtlinie Elektrizität, deren zahlreiche Sondervorschriften umweltverträglich er­ zeugter Elektrizität Vorrang einräumen würden. Theobald, in: Danner/Theobald, Energie­ recht, § 1 EnWG, Rn. 3, ist der Ansicht, dass sich § 18 Abs. 2 S. 3 EnWG als eine Bestimmung ­zugunsten Erneuerbarer Energien „positiv für den Umweltschutz“ auswirkt und sich hier eine Möglichkeit zur Einbeziehung der Umweltverträglichkeit als eigenständiges und gleichberech­ tigtes Gesetzesziel bietet; vgl. des Weiteren: Sösemann, Energienetze, S. 112; Kahle, Versor­ gungssicherheit und Umweltverträglichkeit, S. 230.

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

In Zeiten, in denen der Betrieb von Erneuerbare-Energien-Anlagen noch aus­ nahmslos unwirtschaftlich und auf die Subvention durch das EEG angewiesen war, war die praktische Bedeutung des § 18 Abs. 2 S. 3 EnWG gering.522 Mit dem zunehmenden Eigenverbrauch insbesondere des Stroms aus PV-Aufdachanlagen können sich jedoch immer mehr Anlagenbetreiber auf die allgemeine Anschluss­ pflicht nach § 18 Abs.  1  EnWG berufen, sodass die Bedeutung des § 18 Abs.  2 S. 3 EnWG für eine umweltverträgliche Energieversorgung in den letzten Jahren gewachsen ist. b) Netzzugang Der Anspruch auf Netzzugang gem. § 20 Abs. 1 S. 1 EnWG523 verleiht das Recht zur Nutzung des Netzes in Form von „Transport“ des Stroms über das Netz.524 Der Netzzugangsanspruch setzt auf „beiden Seiten“ des Netzes an: Auf der Erzeu­ gungsseite umfasst der Netzzugang die Einspeisung in bestimmte Einspeisepunkte des Netzes, auf der Verbraucherseite umfasst er die Entnahme der eingespeis­ ten Energie an räumlich davon entfernt liegenden Entnahmepunkten der Netz­ systeme.525 Wie bereits der Netzanschluss- ist auch der Netzzugangsanspruch des EnWG gegenüber § 11 Abs. 1 EEG 2014 und § 4 Abs. 1 KWKG subsidiär. Die dem § 17 Abs.  2  EnWG parallel formulierte Weigerungsmöglichkeit des Netzbetreibers gem. § 20 Abs. 2 EnWG bei Unmöglichkeit oder Unzumutbarkeit aus betriebsbedingten oder sonstigen Gründen unter Berücksichtigung der Ziele des § 1 ist aus den zuvor bereits geschilderten Gründen nicht auf Strom aus Erneuer­ baren-Energien- oder KWK-Anlagen zu beziehen526: Eine Ablehnung von Strom aus KWK oder erneuerbaren Energien, z. B. mit der Begründung, dass dessen Auf­ nahme in das Netz wegen der volatilen Lastschwankungen unzumutbar bzw. nicht möglich sei, ist wegen der vorrangigen Ansprüche aus §§ 11 Abs. 1 EEG 2014 und 4 Abs. 1 KWKG nicht möglich. Der Netzzugang kann auch nicht aus Kapazitäts­ gründen verweigert werden, wenn der Zugangspetent einen vorrangigen Abnahme­ 522

Vgl. Büdenbender, DVBl. 2005, 1161, 1167. § 18 Abs. 1 S. 1 EnWG lautet: „Betreiber von Energieversorgungsnetzen haben jedermann nach sachlich gerechtfertigten Kriterien diskriminierungsfrei Netzzugang zu gewähren sowie die Bedingungen, einschließlich möglichst bundesweit einheitlicher Musterverträge, Konzes­ sionsabgaben und unmittelbar nach deren Ermittlung, aber spätestens zum 15. Oktober eines Jahres für das Folgejahr Entgelte für diesen Netzzugang im Internet zu veröffentlichen.“ 524 Britz, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 20, Rn. 9. Mit dem Netzzugangsanspruch erwirbt der Zugangsberechtigte ein Nutzungsrecht an dem im fremden Eigentum stehenden Energieversorgungsnetz, vgl. Salje, EnWG, Vor §§ 20–28a EnWG, Rn. 1; ebd., § 20, Rn. 1 so­ wie daran anschließend Hartmann, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 20 EnWG, Rn. 26. Die notwendigen Netzkapazitäten für die gewünschten „Energietransporte“ werden mit dem Netzzugang zur Verfügung gestellt, s. Salje, EnWG, § 20, Rn. 1. 525 BerlKommEnR/Säcker/Boesche, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 1, § 20 EnWG, Rn. 25. 526 s. o. Teil 3 B. V. 2. a) aa). 523

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anspruch aus § 11 Abs. 1 EEG 2014 bzw. § 4 Abs. 1 KWKG hat.527 Der entgegen­ gesetzte Fall, dass ein Netzbetreiber sich unter Berufung auf § 1 Abs.  1  EnWG weigert, nicht umweltverträglich erzeugter Energie Zugang zu seinem Netz zu ge­ währen, wird in der Praxis ebenfalls nicht vorkommen, weil konventionell erzeugte Energie grundsätzlich gleichmäßiger eingespeist werden kann und damit den Sys­ temvoraussetzungen des Netzes entgegenkommt. Des Weiteren widerspräche dies dem Diskriminierungsverbot des § 20 Abs. 1 EnWG. c) Netzentgeltregulierung aa) Umlage nicht beeinflussbarer Kostenanteile auf Netzentgelte Mit der Einordnung bestimmter Kosten als „nicht beeinflussbare Kostenanteile“ im Sinne der § 21a Abs.  4 S.  2 2.  HS EnWG, § 11 Abs.  1 bis 3 ARegV528 wird­ sichergestellt, dass diese Kostenanteile vollständig auf die Netzentgelte umgelegt werden können und nicht unter die Effizienzvorgaben der Anreizregulierung fal­ len. Zu den nicht beeinflussbaren Kostenbestandteilen mit Umweltbezug zählen – gesetzliche Abnahme- und Vergütungspflichten des EEG, KWKG und der Ab­ LaV529 (§ 11 Abs. 2 Nr. 1 ARegV); – die Nachrüstung von Wechselrichtern nach § 10 Abs. 1 SysStabV (§ 11 Abs. 2 Nr. 5 ARegV); – nach § 23 ARegV genehmigte Investitionsmaßnahmen (§ 11 Abs. 2 Nr. 6 ARegV), hier insbesondere zur Integration von Anlagen, die dem EEG und KWKG unter­ fallen (§ 23 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 und Abs. 6 ARegV) und Investitionen für Leitun­ gen zur Netzanbindung von Offshore-Anlagen nach § 17d Abs. 1 und § 43 S. 1 Nr. 3 EnWG (§ 23 Abs. 1 S. 2 Nr. 5 ARegV) sowie – der finanzielle Ausgleich der Übertragungsnetzbetreiber untereinander im Rah­ men der Netzanbindung von Offshore-Anlagen nach § 17d Abs. 7 EnWG (§ 11 Abs. 2 Nr. 15 ARegV). Die Verpflichtungen, die Kosten aufzubringen bzw. die Netzinvestitionen zu tä­ tigen, ergibt sich in diesen Fällen aus den zuvor bereits beschriebenen gesetzlichen Verpflichtungen des EEG, KWKG, § 12 Abs. 3a und § 49 Abs. 4 S. 1 EnWG als Rechtsgrundlage für den Erlass der SysStabV, den gesetzlichen Verpflichtungen zum Netzausbau sowie den §§ 17a ff. EnWG. Insofern setzt die ARegV nicht den Rechtsgrund und grds. auch keinen Anreiz für die Kostenentstehung (und damit ggfs. die Förderung der Umweltverträglichkeit der Energieversorgung), sondern 527

Arndt, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 20, Rn. 206. Anreizregulierungsverordnung v. 29.10.2007 (BGBl. I S. 2529). 529 Begründung der Bundesregierung zu § 11 Abs. 2 Nr. 1 ARegV, BR-Drs. 417/07, S. 50 un­ ten; Missling, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 21 EnWG, Rn. 61. 528

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sichert weitgehend530 die Refinanzierbarkeit der aufgetretenen Kosten durch die Möglichkeit zur Umlage auf die Netzentgelte. Die ARegV stellt insofern Kohärenz mit den andernorts niedergelegten gesetzlichen Verpflichtungen her. Insgesamt wird durch die Umlagemöglichkeit jedoch ein anderer Effekt unter­ stützt, der für die Umweltverträglichkeit der Energieversorgung von Bedeutung ist: Mit der vollumfänglichen Umlage der zuvor erwähnten Kostenanteile auf die Netzentgelte erhöhen sich die Netzentgelte und damit der Strompreis. Die Ver­ braucher tragen also anteilsmäßig die aus Umweltverträglichkeitsgründen entstan­ denen höheren Stromkosten. Die Kosten, die für den Einsatz umweltschonende­ rer Stromerzeugungstechniken, bzw. deren Integration notwendig sind, werden auf diese Weise in Übereinstimmung mit den Umlageregelungen der §§ 9 KWKG und 60 Abs. 1 EEG 2014 internalisiert und setzen zugleich einen Anreiz zur Reduktion des Stromverbrauchs. Gleichwohl ist einzuräumen, dass nicht nur Kosten für um­ weltschonende, sondern ebenso für umweltbelastende Investitionen auf die Netz­ entgelte umgelegt werden können und insofern zu einer Erhöhung der Strompreise beitragen. Hier geht auch von möglicherweise umweltschädigenden Investitionen im Bereich der Netze ein Signal zum sparsamen Umgang mit Elektrizität aus. bb) Umlagemöglichkeit bei Investitionen in Hochspannungsgleichstrom-Übertragungssysteme Gem. §§ 23 Abs. 1 S. 2 Nr. 9, 11, Abs. 1 S. 2 Nr. 5 ARegV sind auch Investitionen in Hochspannungsgleichstrom-Übertragungssysteme (HGÜ-Systeme) zum Aus­ bau der Stromübertragungskapazitäten und neue grenzüberschreitende Hochspan­ nungsgleichstrom-Verbindungsleitungen, die als Pilotprojekte ausgeführt werden und im Rahmen der Ausbauplanung für einen effizienten Netzbetrieb erforderlich sind, nicht beeinflussbare Kostenanteile im Sinne der Entgeltregulierung. Im Un­ terschied zu den zuvor genannten Netzinvestitionen besteht für den Einsatz der HGÜ-Systeme keine gesetzliche Verpflichtung. Ein Anreiz zur Durchführung der näher bezeichneten Pilotprojekte im Bereich der HGÜ-Systemtechnologie ergibt sich damit also aus der Refinanzierungsmöglichkeit der Investition durch Umlage auf die Netzentgelte. Gleichstromübertragungstechnik gilt als Zukunftstechnologie, weil mit ihr auf langen Übertragungsstrecken Elektrizität mit geringen Verlusten und zu niedrigen Kosten übertragen werden kann.531 Hier bieten sich Chancen für eine Reduktion der auftretenden Energieverluste auf Hochspannungsebene. Inwieweit sich diese 530 Eine nur unzureichende, da zeitlich verzögerte Berücksichtigung der Ausbaukosten für Verteilernetze kritisiert Müller, in: Kment, Netzausbau, S. 101, 112; Burgi, in: Gundel/Lange, Instrumentenmix, S. 1, 6. 531 Vgl. BT-Drs. 16/10491, S. 20, re. Sp. unten, „Zu Buchstabe c“; Missling, in: Danner/Theo­ bald, Energierecht, Vor §§ 43 ff. EnWG, Rn. 36; Rufin, ZUR 2009, 66, 72; Sösemann, Energie­ netze, S. 25 f.

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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Technik künftig flächendeckend integrieren und einsetzen lässt, um wie viel gerin­ ger die Energieverluste dieser Technik sind und welche Vor- und Nachteile Hoch­ spannungsgleichstrom-Übertragungsysteme für die Umwelt bringen, lässt sich je­ doch noch nicht genauer darstellen, sondern soll mit den erwähnten Pilotprojekten eruiert werden. cc) Vermiedene Netzentgelte Eine Förderwirkung zu Gunsten dezentraler Erzeugungsanlagen, die in ein Ver­ teilernetz einspeisen, geht von der Zahlung vermiedener Netzentgelte gem. § 18 Abs.  1 StromNEV532 aus. Der Kreis der begünstigten Anlagen ist im Umkehr­ schluss zu § 18 Abs. 1 S. 3 StromNEV beschränkt (erstens) auf Strom aus Erneu­ erbare-Energien-Anlagen, der nicht bereits nach dem EEG gefördert wird, also in sonstiger Weise direkt vermarktet wird, und (zweitens) auf Strom aus KWK-Anla­ gen, in dessen Vergütung vermiedene Netzentgelte nicht bereits in Ansatz gebracht worden sein dürfen. Mit den vermiedenen Netzentgelten nach § 18 StromNEV sollen die Netzentgelte, die der Verteilernetzbetreiber ansonsten an den vorgelagerten Netzbetreiber für den Bezug der benötigten Energie gezahlt hätte, an den direkt in sein Netz einspeisen­ den dezentralen Erzeuger ausgekehrt werden.533 Die Verordnungsbegründung stützte die Regelung u. a. darauf, dass „mittel- bis langfristig […] die dezentrale Einspei­ sung tendenziell zu einer Reduzierung der erforderlichen Netzausbaumaßnahmen in den vorgelagerten Netzebenen und somit zu geringeren Gesamtnetzkosten füh­ ren [kann]. Zur Abgeltung dieses Beitrags zur Netzkostenverminderung wird Be­ treibern von dezentral einspeisenden Erzeugungsanlagen ein Entgelt gezahlt“.534 Die Regelung dient dem Umweltverträglichkeitsprinzip des EnWG damit in zweierlei Hinsicht: zum einen fördert sie die dezentrale Einspeisung und damit EEG-Strom in sonstiger Direktvermarktung und KWK-Strom durch die Auszahlung eines Ent­ gelts, zum anderen trägt sie zu einer Verminderung des Lastflusses über vorgela­ gerte Netzebenen und dort insoweit zur einer Reduktion des Netzausbaubedarfs bei. dd) Erdverkabelung Investitionen, die durch die teurere Ausführungsvariante der Erdverkabelung not­ wendig werden, gelten gem. § 11 Abs. 2 Nr. 6 i. V. m. § 23 Abs. 1 S. 2 Nr. 6 ARegV sowie § 11 Abs. 2 Nr. 7 u. Nr. 14 ARegV ebenfalls als „nicht beeinflussbare Kos­ 532 Verordnung über die Entgelte für den Zugang zu Elektrizitätsversorgungsnetzen (Strom­ netzentgeltverordnung − StromNEV) vom 25.7.2005 (BGBl. I S. 2225), erlassen auf Grund der Verordnungsermächtigung in § 24 S. 1 Nr. 1 bis 3 EnWG. 533 Vgl. die Begründung zu § 18 StromNEV, BR-Drs. 245/05. 534 Begründung zu § 18 StromNEV, BR-Drs. 245/05.

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

tenanteile“, die vollumfänglich auf die Netzentgelte umgelegt werden können. Die Verlegung von Erdkabeln ist teilweise ebenfalls auf entsprechende gesetzliche Vorgaben (s. § 43h EnWG535) zurückzuführen. Die Möglichkeit der Kostenumlage entsprechend der ARegV setzt insofern keinen eigenständigen Anreiz für den Einsatz von Erdkabeln. Des Weiteren kann, wie bereits erörtert, nicht per se da­ von ausgegangen werden, dass Erdverkabelungen umweltverträglicher sind als Freileitungen.536

C. Zusammenfassung und Fazit Die vom Bau und Betrieb der Elektrizitätsversorgungsnetze ausgehenden Um­ weltauswirkungen sind im Vergleich zu der vorgelagerten Wertschöpfungsstufe der Stromerzeugung gering und liegen auf anderer Ebene: Während die Strom­ erzeugung mit der Emission von Treibhausgasen vor allem globale Umweltaus­ wirkungen hat, sind die Belastungen der Umwelt durch die Elektrizitätsversor­ gungsnetze in erster Linie lokal verortet und begrenzt. Dennoch wird auf der Netzebene durch unterschiedliche Instrumente auf die Stromerzeugung in Erneu­ erbare-Energien-Anlagen bzw. KWK-Anlagen Bezug und in geringem Maße auch Einfluss genommen:

I. Förderung von Erneuerbare-Energien- und KWK-Anlagen Eine eigenständige Förderungswirkung zu Gunsten von Offshore-Anlagen geht von der Netzanbindungspflicht des Netzbetreibers gem. § 17d Abs. 1 S. 1 EnWG aus. Nach den grundsätzlich einschlägigen Regelungen des EEG wäre der An­ lagenbetreiber zur Herstellung des Netzanschlusses und Kostentragung verpflich­ tet. Das EnWG weicht hier jedoch zu Gunsten des Anlagenbetreibers bzw. Inves­ tors von den Förderregelungen des EEG ab. Generell stützen die §§ 17a ff. EnWG durch den Offshore-Netzentwicklungsplan und die Entschädigungsregeln bei ver­ späteter Netzanbindung die Investitionssicherheit für Offshore-Anlagen, da mit ih­ nen die Rahmenbedingungen näher definiert und zuvor bestehende Unsicherhei­ ten ausgeräumt wurden. Eine ergänzende Förderungswirkung zu Gunsten von Erneuerbare-Energienund KWK-Anlagen geht von § 18 Abs. 2 S. 3 EnWG aus, demzufolge sich Letzt­ verbraucher, die ihren Eigenbedarf aus KWK-Anlagen bis 150  kW elektrischer Leistung oder aus erneuerbaren Energien decken, trotz der grundsätzlich ent­ 535

s. o. Teil 3 B. III. 3. b) aa) (2) (e). s. o. Teil 3 A. II.; a. A. Sösemann, Energienetze, S. 123, der § 21a Abs. 4 S. 3 EnWG als Konkretisierung des Umweltverträglichkeitsziels bewertet, dabei aber generell davon ausgeht und auf S. 182 explizit ausführt, dass der Bau von Erdkabeln im Vergleich zu Freileitungen um­ weltverträglicher ist. 536

C. Zusammenfassung und Fazit

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gegenstehenden Regelung aus § 18 Abs.  2  S.  1  EnWG auf die allgemeine An­ schlusspflicht des § 18 Abs.  1  EnWG, also auf einen Anschluss zu allgemeinen Anschlussbedingungen, für die Deckung des ggfs. erforderlichen Reservestroms berufen können. KWK-Anlagen und Strom aus EEG-Anlagen in sonstiger Direktvermarktung wer­ den durch die Zahlung vermiedener Netzentgelte gem. § 18 StromNEV gefördert.

II. Förderung der Integration von Erneuerbare-Energien- und KWK-Anlagen Ein Schwerpunkt der zuvor betrachteten Regelungen des EnWG dient der In­ tegration von Erneuerbare-Energien- und KWK-Anlagen in das Netz der all­ gemeinen Versorgung. Das EnWG reagiert insofern auf den wachsenden Anteil von EEG-Strom aus fluktuierenden Primärenergiequellen (insb. Sonne und Wind). Die entscheidende Förderung der umweltverträgliche(re)n Stromerzeugungstech­ nologien zur Nutzung von Erneuerbaren Energien und KWK geht dabei grds. von den gesetzlichen Regelungen des EEG und des KWK aus. Das EnWG schließt an die Auswirkungen dieser Förderung an und trifft Regelungen, um die Integration der dezentralen und zu einem Großteil fluktuierend einspeisenden Anlagen in das Energieversorgungsnetz im Interesse der Versorgungssicherheit zu gewährleisten. Wenn auch in erster Linie durch die Aufrechterhaltung der Systemstabilität mo­ tiviert, leisten diese Regelungen einen Beitrag zur Versorgung der Allgemeinheit mit Strom aus umweltverträgliche(re)n Energiequellen, indem sie die Netze für die Aufnahme, den Transport und die Verteilung des EEG- und KWKG-Stroms er­ tüchtigen. Das EnWG führt insofern weiter, was durch die Förderregelungen des EEG und des KWKG initiiert wurde. Zu den integrationsförderndern Regelungen des EnWG auf Netzebene zählen: – Die Aufforderung („sollen“) der Netzbetreiber, im Rahmen des technisch Mög­ lichen geeignete technische Anlagen zur Blind- und Kurzschlussleistungskom­ pensation zu nutzen (§ 12 Abs. 3 S. 2 EnWG). – Regelungen zu Anforderungen an Stromerzeugungsanlagen, mit Hilfe derer die Systemstabilität bzw. die technische und betriebliche Flexibilität von Ener­ gieanlagen gewährleistet werden soll: Auf der Grundlage der Verordnungs­ ermächtigungen in §§ 12 Abs.  3a,  49 Abs.  4  S.  1  Nr.  1,  8  EnWG wurde bis­ lang die Systemstabilitätsverordnung (SysStabV) erlassen, die im Wesentlichen die Netzbetreiber dazu verpflichtet, näher bezeichnete Wechselrichter für an­ geschlossene Photovoltaikanlagen nachzurüsten. Im Hinblick auf die Fördertat­ bestände des EEG bzw. des KWKG ist es konsistent, wenn die Verordnungen auf Grundlage des EnWG sich auf Verpflichtungen der Netzbetreiber beschrän­ ken. Soweit in Ihnen auch die EEG- bzw. KWKG-Anlagenbetreiber zur Ein­ haltung weitergehender Anlagenanforderungen verpflichtet würden, wäre zu­

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

mindest eine besondere gesetzliche Verknüpfung mit den Förderregelungen des EEG bzw. KWKG erforderlich. – Wirtschaftliche Anreize zum Abschluss von Vereinbarungen über flexible Las­ ten (Lastmanagement): Auf der Hoch- und Höchstspannungsebene treffen § 13 Abs.  4a EnWG i. V. m. den Regelungen der AbLaV Rahmenbedingungen für die Einbindung und Gewinnung ab- und zuschaltbarer Lasten in Höhe von min­ destens 50 MW. Auf der Niederspannungsebene sollen reduzierte Netzentgelte Letztverbraucher dazu anhalten, ihre vollständig unterbrechbaren Verbrauchs­ einrichtungen zu Netzentlastungszwecken vom Netzbetreiber steuern zu lassen. – Schließlich tragen die Vorschriften des EnLAG und der EnWG-Netzentwick­ lungsplanung dazu bei, Netzkapazitäten zu schaffen, die auch und insbesondere die ausreichende Aufnahme von Strom aus EEG- und KWKG-Anlagen ermög­ lichen.

III. Weitere Beiträge zur Minimierung von Umweltbelastungen im Zusammenhang mit dem Netzausbau Das EnWG trifft verschiedene Maßnahmen zum Schutz der lokal betroffenen Umwelt beim Netzausbau. Dazu zählen die Regelungen, die einen vermeidba­ ren Netzausbau verhindern, also die gesetzliche Netzentwicklungsplanung nach § 12a ff. EnWG und EnLAG, die Planrechtfertigung im Rahmen des Planfeststel­ lungsverfahrens nach §§ 43 ff. EnWG und auf Grund der Reduktion des Netzausbau­ bedarfs auf vorgelagerten Netzebenen auch die Auszahlung vermiedener Netzent­ gelte an dezentrale Erzeugungsanlagen gem. § 18 StromNEV. § 14 Abs. 2 EnWG, demzufolge die Möglichkeiten von Energieeffizienz- und Nachfragesteuerungsmaß­ nahmen und dezentralen Erzeugungsanlagen bei der Planung des Verteilernetzaus­ baus zu „berücksichtigen“ sind, könnte signifikante Bedeutung im Zusammenhang mit dem bevorstehenden Verteilernetzausbau entwickeln, entfaltet wegen der „Be­ rücksichtigungspflicht“, die den erforderlichen Spielraum zur Weiterentwicklung der netzindividuellen Gegebenheiten gewährt, allerdings keine rechtliche Durch­ setzungskraft. Einen künftig immer größer werdenden Beitrag zur Vermeidung des Netzausbaus könnte die Einführung von Smart-Grid-Technologien leisten, mit Hilfe derer Stromangebot und -nachfrage über Kommunikations-, Mess-, Steuer-, Regelund Automatisierungstechnologien sowie IT-Komponenten aufeinander abgestimmt werden können. In diesem Zusammenhang sind wiederum die Lastmanagement-­ Instrumente der §§ 13 Abs. 4a u. 14a EnWG zu nennen. Die konkrete Wahl des Trassenverlaufs neu zu verlegender Leitungen erfolgt grundsätzlich durch Planfeststellung gem. §§ 43 ff. EnWG. In dem Verfahren sind sowohl die materiellen Planungsbindungen zwingender Umweltgesetze als auch in der Abwägung weitere Umweltschutzvorgaben als öffentliche Belange zu be­

C. Zusammenfassung und Fazit

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achten. Das umweltrechtliche Schutzniveau wird bei der Auswahl des konkreten Trassenverlaufs insofern durch einschlägige Vorschriften des ROG, des BNatSchG und des BImSchG vorgegeben. Für eine eigenständige Entfaltung des Umweltver­ träglichkeitsprinzips des § 1 Abs. 1 EnWG wird demgegenüber regelmäßig kein Raum bleiben. Die Wahl des Kabelverlaufs bei der Anbindung von Offshore-Anlagen hat ein­ schlägige naturschutzrechtliche und meeresschutzrechtliche Vorgaben zu beach­ ten, erfährt aber durch die von § 17a Abs. 1 S. 2 Nr. 1 u. 6 EnWG grundsätzlich ge­ forderte Sammelanbindung eine weitere umweltbedeutsame Vorgabe. Wenngleich nicht ausschließlich umweltpolitisch motiviert, sondern mit wirtschaftlichen Effi­ zienzerwägungen begründet, verringern die Sammelanbindungen die mit der Lei­ tungsverlegung unweigerlich verbundenen Meeresbelastungen. Beiträge zur Einsparung von Treibhausgasemissionen können durch verlust­ arme Übertragungstechnologien geleistet werden, da durch sie Primärenergie ein­ gespart werden kann, die ansonsten in Verlustenergie umgewandelt werden würde. § 23 Abs. 1 S. 2 Nr. 8 u. Nr. 9 ARegV setzen hier einen Anreiz zum Einsatz von Leiterseil-Temperaturmonitoring, Hochtemperatur-Leiterseilen und zur Durchfüh­ rung von Pilotprojekten zu Hochspannungsgleichstrom-Übertragungssystemen, indem für diese Investitionsmaßnahmen Budgets genehmigt werden, die auf die Netzentgelte umgelegt und so refinanziert werden können. In ihrem Ausmaß kaum zu quantifizieren und vom Gesetzgeber auch nicht mit dieser Intention erlassen, könnten die verfahrensstraffenden Regelungen des EnWG beim Netzentwicklungs- und Bundesbedarfsplan sowie im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens und die Netzausbaubeschleunigungsgesetze EnLAG und NABEG prinzipiell zu einer Verlangsamung des Klimawandels beitragen. Je früher gehandelt wird, umso wirksamer kann dem Klimawandel begegnet wer­ den. Eine zeitnahe Realisierung der für die Aufnahme von EEG-Strom benötig­ ten Leitungsvorhaben unterstützt dieses (Klima-)Ziel. Durch die Straffung der Zulassungsverfahren für Energieleitungen werden andererseits mögliche lokal wirkende Umweltbelastungen teilweise stärker relativiert als dies zuvor der Fall war. So misst § 1 S. 3 NABEG der Realisierung der Leitungen ein überragendes öffentliches Interesse zu, welches im Rahmen ggfs. erforderlicher naturschutz­ rechtlicher Abwägungen der Ausnahmeregelungen zum Schutz des Netz Na­ tura 2000 (§ 34 Abs. 3 BNatSchG) und des besonderen Artenschutzes (§ 45 Abs. 7 S. 1 Nr. 5 BNatSchG) zu berücksichtigen ist. Des Weiteren wird aus Gründen der Verfahrensstraffung auf die Durchführung grundsätzlich sachgerechter Erörte­ rungstermine im Planfeststellungsverfahren verzichtet, s. §§ 43a  Nr.  5 S.  2,  43b Nr. 1 EnWG. Anreize zu einem besonders effizienten Umgang mit den Ressourcen wurden allgemein mit der Entlassung der Energiewirtschaft in den Wettbewerb gesetzt. Wettbewerbsdruck zwingt zur Effizienz. Allerdings führen die mit der Liberali­ sierung verbundenen Hoffnungen auf sinkende Energiepreise auch zu Nachteilen,

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Teil 3: Elektrizitätsversorgungsnetze

denn von niedrigen Strompreisen geht kein Anreiz zum Stromsparen, sondern viel­ mehr zum sorglosen Umgang mit Strom aus. In diesem Zusammenhang können die Umlageinstrumente der Entgeltregulie­ rung in ihrem Zusammenwirken mit den Umlageregelungen der §§ 9 KWKG, 60 EEG 2014 als eine Form der Internalisierung externer Kosten und als Signal zur Stromverbrauchsreduktion gewertet werden.537 In die Netzentgelte gehen u. a. solche Kostenanteile ein, die aus umweltbedeutsamen Verpflichtungen der Netz­ betreiber hervorgehen wie die gesetzlichen Abnahme- und Förderpflichten des EEG, KWKG und des § 18 AbLaV (§ 11 Abs. 2 Nr. 1 ARegV), die Verpflichtun­ gen nach § 10 Abs. 1 SysStabV (§ 11 Abs. 2 Nr. 5 ARegV), Netzausbaumaßnah­ men zur Integration von EEG- und KWKG-Anlagen (§§ 11 Abs. 2 Nr. 6, 23 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 und Abs. 6 ARegV) sowie zur Netzanbindung von Offshore-Anlagen (§§ 11 Abs. 2 Nr. 6 u. Nr. 15, 23 Abs. 1 S. 2 Nr. 5 ARegV). Für die weitere Entwicklung von umweltgerechten Energieversorgungsstrate­ gien verpflichtet § 12f EnWG die Regulierungsbehörde zur Weitergabe von rele­ vanten Daten an das BMWi, das BMU und das UBA.

537 Salje, REE 2012, 69, 75 beschreibt dies unter dem Stichwort der „Sozialisierung“ der Netzausbaukosten. Weil der Anlagenbetreiber keine Zuschüsse zum Netzausbau zu tragen hat, müsse auch insofern die Allgemeinheit für die Neuausrichtung des Energieversorgungssys­ tems aufkommen. Dies schließe die Anbindung solcher Anlagen ein, die vor der Küste Strom er­zeugen (Offshore-Windenergie); alle diese Stromkosten würden von der Gemeinschaft der Stromverbraucher über die Netzentgelte aufgebracht.

Teil 4

Speicherung elektrischer Energie A. Umweltauswirkungen Elektrizität ist  – zumindest großtechnisch  – nicht speicherbar.1 Strom muss daher grundsätzlich in dem Augenblick und in demselben Umfang erzeugt und in das Netz eingespeist werden, in dem er (an anderer Stelle des Netzes) entnommen wird.2 Der Verbraucher bestimmt damit grundsätzlich die Belastung und die Pro­ duktion der Kraftwerke.3 Denkbar und seit vielen Jahren in Betrieb sind jedoch Systeme, die elektrische Energie zur Speicherung in andere Energieformen, insbesondere mechanische und chemische Energie, umwandeln, als solche aufbewahren und später wieder in elektrische Energie zurückwandeln.4 Auf dieser Grundlage kommen für Einsätze als Großspeicher im Netz im Wesentlichen Pumpspeicherkraftwerke5, Druckluft­ speicherkraftwerke6, Batterien bzw. Akkumulatoren7 und Wasserstoff- bzw. Me­ thanspeicher8 in Betracht.9 1 Büdenbender, JuS 1978, 150, 151; Bohne, in: Lüder, Staat und Verwaltung, S. 211, 227 f.; Greinacher, ZUR 2011, 305, 306; Koenig/Kühling/Rasbach, Energierecht, S.  42 Rn.  35; Schwab, Elektroenergiesysteme, S. 36; Kalide, Energieumwandlung, S. 328; KOM (91) 548 endg. v. 21.2.1992, S. 14. Speicherung von elektrischer Energie ist nur über den Umweg einer anderen Energieform möglich, s. Kalide, Energieumwandlung, S. 328; Hoffmann-Riem/Schneider, in: Hoffmann-Riem/Schneider, Umweltpolitische Steuerung, S. 22; Ockenfels/Bettzüge, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap. 3, Rn. 7; Twelemann, Wettbewerb und Klima­ politik, S. 22; Britz, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 20, Rn. 53; Krebs, RdE 2012, 19, 19; Theobald, AöR 122 (1997), 372, 377. 2 Büdenbender, JuS 1978, 150, 151; Kalide, Energieumwandlung, S.  328; Koenig/Kühling/Rasbach, Energierecht, S. 42 f. Rn. 35 f.; Schwab, Elektroenergiesysteme, S. 36; Ockenfels/Bettzüge, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap. 3, Rn. 7; Theobald, AöR 122 (1997), 372, 377; Twelemann, Wettbewerb und Klimapolitik, S. 22. 3 Kalide, Energieumwandlung, S. 328; vgl. auch KOM (91) 548 endg. v. 21.2.1992, S. 14; Britz, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 20, Rn. 53. 4 Krebs, RdE 2012, 19, 19. 5 Dazu mehr bei Lehnert/Vollprecht, ZNER 2012, 356, 357; Wieser, ZUR 2011, 240, 241; Sailer, ZNER 2011, 249, 252; Krebs, RdE 2012, 19, 19. 6 Dazu mehr bei Lehnert/Vollprecht, ZNER 2012, 356, 357 f.; Wieser, ZUR 2011, 240, 241; Sailer, ZNER 2011, 249, 253. 7 Dazu mehr bei Lehnert/Vollprecht, ZNER 2012, 356, 358; Wieser, ZUR 2011, 240, 241. 8 Dazu mehr bei Lehnert/Vollprecht, ZNER 2012, 356, 358; Wieser, ZUR 2011, 240, 241; Sailer, ZNER 2011, 249, 253; BNetzA, „Smart Grid“ und „Smart Market“ Eckpunktepapier, S. 33. 9 Wieser, ZUR 2011, 240, 241.

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Teil 4: Speicherung elektrischer Energie

Die Nutzung der dem Wasser immanenten Lage- und Bewegungsenergie in hö­ hergelegenen Seen und Pumpspeicherkraftwerken ist derzeit die wirtschaftlichste Form der Speichertechnologien.10 Pumpspeicherkraftwerke bieten die Möglich­ keit, ein Stromüberangebot (z. B. aus Windenergieanlagen in Starkwindzeiten bei niedrigem Bedarf oder aus nicht benötigtem Grundlaststrom aus thermischen Kraftwerken) zum Pumpen zu nutzen, um Wasser in das höhergelegene Sammel­ becken zu verlagern. Später kann das Wasser von oben über eine Turbine laufen gelassen und so bei Bedarf wieder in elektrische Energie umgewandelt werden.11 Demgegenüber ist der vielfach als (Speicher-12)Energieträger der Zukunft ge­ priesene Einsatz von Wasserstoff („Power to gas“, z. B. in Brennstoffzellen zur besonders effizienten Rückwandlung in Strom) die wirtschaftlich (noch) teuerste Option.13 Da atomarer Wasserstoff auf der Erde unter Normalbedingungen nicht vorkommt, muss er zunächst eigens hergestellt werden. Diese Herstellung verlangt Energieeinsatz und ist mit beträchtlichen Umwandlungsverlusten (sowohl bei der Herstellung des Wasserstoffs als auch bei der Gewinnung von Strom aus dem Was­ serstoff) verbunden. Um die damit verbundenen Umweltauswirkungen möglichst gering zu halten, ist anzustreben, die zur Herstellung des atomaren Wasserstoffs eingesetzte Energie aus erneuerbaren Primärenergiequellen zu gewinnen.14 Mit der Umwandlung der Elektrizität in eine andere Energieform zu Speicher­ zwecken, sei es chemischer, mechanischer oder kinetischer Art, und der späteren Rückwandlung in elektrische Energie gehen immer hohe Umwandlungsverluste einher.15 Letztlich wird bei einer Stromspeicherung immer weniger Strom ins Netz eingespeist und vergütet, als von der (ersten) Stromerzeugungsanlage ursprünglich erzeugt wurde.16 Nicht zuletzt deshalb ist der Betrieb von Speicheranlagen grund­ sätzlich kaum rentabel17 und bedarf der besonderen Förderung. Der umweltbedeutsame Vorteil von Speichertechnologien liegt darin, dass sie die Gleichzeitigkeit von Stromerzeugung und Stromverbrauch entkoppeln.18 Anla­ gen zur Speicherung elektrischer Energie können zum Ausgleich der Lastschwan­ kungen bei volatiler Stromerzeugung beitragen19: In Zeiten, in denen starker Wind 10 Krzikalla/Achner/Brühl, Ausgleich flukturierender Einspeisungen, S.  61; Lehnert/Vollprecht, ZNER 2012, 356, 367. 11 Kaltschmitt/Streicher/Wiese, Erneuerbare Energien, S. 570 f. 12 Vgl. Förstner, Umweltschutztechnik, S. 200. 13 Krzikalla/Achner/Brühl, Ausgleich flukturierender Einspeisungen, S. 76, 79. 14 SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 593, Tz. 1524; vgl. auch v. Weizsäcker/Hargroves/ Smith, Faktor fünf, S. 208. 15 Sailer, ZNER 2011, 249, 251; Sösemann, Energienetze, S. 38; zu Wasserstoff: Kahle, Ver­ sorgungssicherheit und Umweltverträglichkeit, S. 83 f. 16 Sailer, ZNER 2011, 249, 251. 17 Vgl. Krebs, RdE 2012, 19, 21. 18 Krebs, RdE 2012, 19, 19; v. Oppen, ER 2014, 9, 9. 19 Wieser, ZUR 2011, 240, 240 f.; Krebs, RdE 2012, 19, 19; Appel, UPR 2011, 406, 407; BNetzA, „Smart Grid“ und „Smart Market“ Eckpunktepapier, S. 31 f.; Sailer, ZNER 2011, 249, 249 f.; Scholtka/Helmes, NJW 2011, 3185, 3189; vgl. auch Lehnert/Vollprecht, ZNER 2012, 356, 356 f.

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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weht oder die Sonne stark scheint, sodass mehr Strom aus Wind- und Sonnenener­ gie generiert als nachgefragt wird, kann dieser überschüssig generierte (und daher günstige) Strom gespeichert werden und später wieder (vergleichsweise teuer) ab­ gegeben werden, wenn die Nachfrage größer ist als das Angebot.20 Vor dem Hin­ tergrund des künftig stetig wachsenden Anteils erneuerbarer Energien am Strom­ verbrauch in Deutschland ist der Einsatz und Zubau von Stromspeicheranlagen erforderlich21 bzw. „maßgeblich bedeutend“22 oder zumindest „wünschenswert“23. Die derzeit in Deutschland bestehenden Speicherkapazitäten in Pumpspei­ cherkraftwerken mit einer Speicherleistung von insgesamt 7 GW und einer Spei­ cherkapazität von 40 GWh können bei einem Gesamtstromverbrauch von täglich durchschnittlich 1.440 GWh24 nur einen kleinen Beitrag zum Ausgleich der Last­ schwankungen leisten.25

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen I. Förderung durch EEG und KWKG Anlagen zur (Zwischen-)Speicherung von Energie gelten als Anlagen iSd. § 5 Nr. 1, 2. HS EEG 201426. Der in einer EEG-Anlage erzeugte Strom, der (um eine Doppelförderung zu verhindern nicht in das Netz der allgemeinen Versorgung eingespeist wurde und insofern auch keine EEG-Förderung vom Netzbetreiber er­ hält, anstatt dessen aber) direkt in einem Speicher zwischengespeichert wurde und nach Ausspeicherung in ein Netz der allgemeinen Versorgung eingespeist wird, ist 20

Krebs, RdE 2012, 19, 19; BNetzA, „Smart Grid“ und „Smart Market“ Eckpunktepapier, S. 31; Sailer, ZNER 2011, 249, 251. 21 Sailer, ZNER 2011, 249 f.; Appel, UPR 2011, 406, 407; Scheer, in: Wolfrum/Wittig, Ener­ gie und Umwelt, S. 148; vgl. auch das Beratungsergebnis des Ausschusses für Wirtschaft und Technologie (9. Ausschuss), BT-Drs.  17/6365, S.  33 f.; Theobald/Nill-Theobald, Grundzüge des Energiewirtschaftsrechts, S. 533. 22 So die Begründung zur Neufassung des § 118 Abs. 7 (nunmehr: Abs. 6) EnWG in 2011, BT-Drs. 17/6072, S. 97. 23 So die Begründung des Ausschusses für Wirtschaft und Technologie in seiner Empfehlung zur Aufnahme eines Förderungstatbestandes in § 118 Abs. 7 EnWG 2005, BT-Drs. 16/12898, S. 20, li. Sp., „Zu Buchstabe h“, „Zu Doppelbuchstabe dd“. 24 BNetzA, „Smart Grid“ und „Smart Market“ Eckpunktepapier, S. 32. 25 Sailer, ZNER 2011, 249, 250; Lehnert/Vollprecht, ZNER 2012, 356, 357: „Die gesamte deutsche Stromspeicherkapazität reicht derzeit gerade für 39 Minuten des bundesdeutschen Strombedarfs.“ Die BNetzA ist daher der Ansicht, dass Speicher in ihrer Bedeutung für die Energiezukunft tendenziell überschätzt werden. Ihr technisches und wirtschaftlich nutzbares Potenzial sei noch um Größenordnungen zu klein, s. BNetzA, „Smart Grid“ und „Smart Mar­ ket“ Eckpunktepapier, S. 31. 26 § 5 Nr. 1, 2. HS EEG 2014: als Anlage gelten auch Einrichtungen, die zwischengespei­ cherte Energie, die ausschließlich aus erneuerbaren Energien oder Grubengas stammt, aufneh­ men und in elektrische Energie umwandeln.

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Teil 4: Speicherung elektrischer Energie

nach § 19 Abs. 4 EEG 201427 nach Maßgabe der besonderen Vergütungsvorschrif­ ten des EEG zu vergüten.28 Darüber hinaus ist für Strom, der in einen Stromspei­ cher eingespeichert werden soll, nach § 60 Abs. 3 EEG 2014 keine EEG-Umlage zu zahlen, wenn dem Stromspeicher Energie ausschließlich zur Wiedereinspeisung von Strom in das Netz entnommen wird.29 Auch die Förderungsmöglichkeit nach § 4 Abs. 3, 3a KWKG ist bei Bezug von Strom, der aus Wasserstoff oder Methan in KWK erzeugt wurde, grundsätzlich gegeben.30

II. Netzentgeltbefreiung gem. § 118 Abs. 6 EnWG Grundsätzlich sind für den Strom, der für die Einspeisung der Energie in den Stromspeicher benötigt wird, sofern er über das Netz der allgemeinen Versorgung bezogen wird, Netzentgelte zu bezahlen, s. § 17 Abs.  1 S.  1 i. V. m. § 15 Abs.  1 S. 3 StromNEV. Denn der Stromspeicher gilt als Letztverbraucher im Sinne des § 3 Nr. 25 EnWG.31 Da mit der Umwandlung der Energie bei Einspeicherung und Ausspeicherung jeweils Umwandlungsverluste verbunden sind, sind grundsätzlich auch für die Energie, die durch die Umwandlung „verloren“ geht, Netzentgelte zu entrichten.32 An dieser Stelle setzt die Förderung von Stromspeichertechnologien33 durch das EnWG an: § 118 Abs. 6 S. 1 EnWG stellt nach dem 31.12.2008 neu er­ richtete Stromspeicheranlagen, die ab 4.8.2011 innerhalb von 15 Jahren in Be­ trieb genommen werden, für einen Zeitraum von 20 Jahren ab Inbetriebnahme hin­ sichtlich des Bezugs der zu speichernden elektrischen Energie von den Entgelten 27 § 19 Abs. 4 EEG 2014: „Der Anspruch nach Abs. 1 besteht auch dann, wenn der Strom vor der Einspeisung in das Netz zwischengespeichert worden ist. In diesem Fall bezieht sich der Anspruch auf die Strommenge, die aus dem Zwischenspeicher in das Netz eingespeist wird. Die Förderhöhe bestimmt sich nach der Höhe der finanziellen Förderung, die der Netzbetreiber nach Abs. 1 bei einer Einspeisung des Stroms in das Netz ohne Zwischenspeicherung an den Anlagenbetreiber zahlen müsste. Der Anspruch nach Abs. 1 besteht auch bei einem gemischten Einsatz von erneuerbaren Energien und Speichergasen.“ 28 Nähere Erläuterungen und Kritik an der Förderung der Speicher durch das EEG bei: Lehnert/Vollprecht, ZNER 2012, 356, 364 ff.; Sailer, ZNER 2011, 249 ff.; Wieser, ZUR 2011, 240 ff.; v. Oppen, ER 2014, 9, 15 f. 29 s. dazu die weiteren Ausführungen u. Kritik bei Lehnert/Vollprecht, ZNER 2012, 356, 363 f.; Thomas/Altrock, ZUR 2013, 579, 582 f. u. v. Oppen, ER 2014, 9, 12 f. 30 Lehnert/Vollprecht, ZNER 2012, 356, 366. 31 Lehnert/Vollprecht, ZNER 2012, 356, 360; Thomas/Altrock, ZUR 2013, 579, 579; v. Oppen, ER 2014, 9, 11. 32 Lehnert/Vollprecht, ZNER 2012, 356, 360; vgl. auch BNetzA, „Smart Grid“ und „Smart Market“ Eckpunktepapier, S. 31 f. u. S. 49 u. Krebs, RdE 2012, 19–21. 33 Wieser, ZUR 2011, 240, 243 bewertet die Förderung von Stromspeichern durch Netzent­ geltbefreiung zurückhaltend als erhöhten Anreiz für Investitionen in Anlagen zur Speicherung von elektrischer Energie, jedoch hätten Energiespeicher insgesamt „keine über alle Maßen große Aufwertung im EnWG“ erfahren. s. des Weiteren die grundlegenden Ausführungen bei v. Oppen, ER 2014, 9, 13 f.

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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für den Netzzugang frei. Diese Freistellung steht – außer für Wasserstoff­speicher, s. § 118 Abs. 6 S. 7 EnWG – unter dem Vorbehalt, dass die zu speichernde Ener­ gie vor Eingang in einen elektrischen, chemischen, mechanischen oder physikali­ schen Stromspeicher aus einem Transport- oder Verteilernetz entnommen und die zur Ausspeisung zurückgewonnene elektrische Energie zeitlich verzögert wieder in dasselbe Netz eingespeist wird, § 118 Abs. 6 S. 3 EnWG. Besondere Regelungen gelten für Pumpspeicherkraftwerke, da diese bereits existieren und für sie kaum Ausbaupotentiale gesehen werden. Der Strom, der für die Einspeicherung, also das Pumpen benötigt wird, ist nur dann ab Inbetrieb­ nahme von den Netzentgelten befreit, wenn die elektrische Pump- oder Turbi­ nenleistung nachweislich um mindestens 7,5 % oder deren speicherbare Energie­ menge nachweislich um mindestens 5 % nach dem 4.8.2011 erhöht wurden. Die Befreiung gilt für einen Zeitraum von zehn Jahren ab dem erstmaligen Bezug nach Abschluss der Maßnahme zur Erhöhung der elektrischen Pump- oder Turbinen­ leistung und der speicherbaren Energiemenge. Wasserstoffspeicher sind nach § 118 Abs. 6 S. 8 EnWG zusätzlich befreit von den Einspeiseentgelten in das Gasnetz, an das sie angeschlossen sind. Nicht von § 118 Abs.  6 EnWG erfasst werden unterbrechbare Verbrauchsein­ richtungen bzw. „nicht ortsfeste“ Anlagen, wie insbesondere Elektromobile.34 Die Befreiung von den Netzentgelten stellt eine Form der finanziellen För­ derung von Speichertechnologien dar und setzt so einen wirtschaftlichen Anreiz für Investitionen in Stromspeicheranlagen.35 Wird der einzuspeichernde Strom nicht aus dem Netz der allgemeinen Versorgung entnommen, sondern direkt von der Stromerzeugungsanlage aufgenommen, so fallen von vornherein keine Netzentgelte und darüber hinaus auch keine Konzessionsabgabe, Stromsteuer36, KWK-Umlage und § 19 Abs. 2 StromNEV-Umlage an.37 Eine weitere Befreiungsmöglichkeit von den Netzentgelten besteht für den Be­ zug von Elektrizität zum Speicherbetrieb gem. § 19 Abs. 2 S. 2 StromNEV, der al­ lerdings nicht spezifisch auf Stromspeicher, sondern allgemein auf stromintensive Verbraucher bezogen ist. Demzufolge soll der Letztverbraucher grundsätzlich von 34

So ausdrücklich die Gesetzesbegründung, BT-Drs. 17/6072, S. 97. Vgl. BT-Drs. 17/6072, S. 97. 36 Bei Bezug des einzuspeichernden Stroms über das Netz der allgemeinen Versorgung kommt eine Befreiung von der Stromsteuer nach § 9 Nr. 1, 2, 3 StromStG in Betracht; s. hier insb. v. Oppen, ER 2014, 9, 14 f. 37 Lehnert/Vollprecht, ZNER 2012, 356, 364; v. Oppen, ER 2014, 9, 13. Lehnert/Vollprecht, ZNER 2012, 356, 361 f. verstehen die KWK-Umlage gem. § 9 Abs. 7 KWKG und Konzessi­ onsabgaben als an die Netzentgelte anknüpfend, so dass – bei Bezug des einzuspeichernden Stroms über das Netz der allgemeinen Versorgung − mit der Netzentgeltbefreiung auch diese Stromkostenbestandteile entfielen. Dagegen spricht, worauf auch v. Oppen, ER 2014, 9, 14 hin­ weist, der Wortlaut. KWK-Umlage und Konzessionsabgaben sind keine Stromnetznutzungs­ entgelte, sondern bringen auf andere Ursachen zurückzuführende Kosten in Ansatz. 35

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Teil 4: Speicherung elektrischer Energie

den Netzentgelten befreit werden, wenn der Stromverbrauch der Speicheranlage 10 GWh übersteigt, der Strom aus dem Netz der allgemeinen Versorgung abge­ nommen wurde und die Speicheranlage mindestens 7.000 Stunden im Jahr benutzt wurde.38 Reduzierte Netzentgelte sind unter den Voraussetzungen des § 19 Abs. 2 S. 1 StromNEV39 anzubieten.

C. Fazit Die Regelungen des EEG, KWKG und insbesondere des § 118 Abs. 6 EnWG setzen erste wirtschaftliche Anreize zur Investition und zum Betrieb von Speicher­ anlagen. Mit ihnen werden Chancen für die Einführung von Stromspeichern in die deutsche Versorgungswirtschaft eröffnet, die vor dem Hintergrund der zunehmend fluktuierenden Stromlasten wichtige Beiträge zum Ausgleich von Angebot und Nachfrage leisten können. Die Förderungsinstrumente der Speichertechnologien leisten damit ebenfalls einen Beitrag für eine bessere Integration der Stromerzeu­ gung aus erneuerbaren Energien in das Netz der allgemeinen Versorgung. Ob die Investitionsanreize groß genug sind, bleibt abzuwarten.40

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s. auch die Ausführungen bei Lehnert/Vollprecht, ZNER 2012, 356, 362. § 19 Abs. 2 S. 1 StromNEV: Ist auf Grund vorliegender oder prognostizierter Verbrauchs­ daten oder auf Grund technischer oder vertraglicher Gegebenheiten offensichtlich, dass der Höchstlastbeitrag eines Letztverbrauchers vorhersehbar erheblich von der zeitgleichen Jahres­ höchstlast aller Entnahmen aus dieser Netz- oder Umspannebene abweicht, so haben Betreiber von Elektrizitätsversorgungsnetzen diesem Letztverbraucher in Abweichung von § 16 ein indi­ viduelles Netzentgelt anzubieten, das dem besonderen Nutzungsverhalten des Netzkunden an­ gemessen Rechnung zu tragen hat und nicht weniger als 20 Prozent des veröffentlichten Netz­ entgelts betragen darf. 40 So auch bereits Wieser, ZUR 2011, 240, 244. 39

Teil 5

Vertrieb A. Umweltauswirkungen Über den Vertrieb wird die unmittelbare Endkundenbeziehung organisiert. Der Lieferant1 „kauft den Strom bzw. das Gas und die Netz(transport)dienste ein und verkauft diese Leistungen an den Endkunden weiter.“2 Mit dem Vertrieb sind inso­ fern keine den zuvor dargestellten Wertschöpfungsstufen vergleichbaren energie­ technisch bedingten Umweltauswirkungen oder Energieverluste verbunden, da der Strom nicht tatsächlich „durch die Hände des Lieferanten“ fließt, sondern die Ver­ triebstätigkeit rein rechnerisch abgewickelt wird.3 Über den Vertrieb kann jedoch Einfluss auf Verbraucherentscheidungen genommen werden, insbesondere durch transparente Informationsangebote. Da die Nachfrage nach Strom die Erzeugungs­ menge und damit auch die Umweltbelastungen durch Erzeugung und Transport bestimmt, können energiewirtschaftsrechtliche Regelungen, die über den Vertrieb Verbraucherentscheidungen beeinflussen, auch für die Nachfrage nach umweltver­ träglicher Stromerzeugung und Stromverbrauchsreduktionen und für die Umwelt­ verträglichkeit der Energieversorgung von Bedeutung sein.

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen I. Grundversorgung trotz Eigenversorgung aus Erneuerbare-Energien- bzw. KWK-Anlagen Parallel zur Regelung des § 18 Abs. 2 EnWG4 sieht § 37 Abs. 1 S. 3 EnWG ent­ gegen der Regelung des § 37 Abs. 1 S. 1 EnWG einen Anspruch auf Grundver­ sorgung zu Gunsten von in Niederspannung belieferten Haushaltskunden aus 1

s. die Legaldefinition gem. § 2  Nr.  5  StromNZV: Lieferant ist „ein Unternehmen, des­ sen Geschäftstätigkeit auf den Vertrieb von Elektrizität gerichtet ist.“ Vgl. auch die Definition bei Alexander, WRP 2012, 660, 661, der Stromlieferanten in Analogie zur Legaldefinition des „Gaslieferanten“ in § 3 Nr. 19b EnWG als „natürliche und juristische Person, deren Geschäfts­ tätigkeit ganz oder teilweise auf den Vertrieb von Strom zum Zwecke der Belieferung von Letztverbrauchern ausgerichtet ist“ definiert. 2 Koenig/Kühling/Rasbach, Energierecht, S. 30 Rn. 10. 3 Twelemann, Wettbewerb und Klimapolitik, S. 24. 4 s. o. Teil 3 B. V. 2. b).

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Teil 5: Vertrieb

Anlagen der Kraft-Wärme-Kopplung bis 50 kW elektrischer Leistung und aus er­ neuerbaren Energien vor, wenn diese Haushaltskunden die genannten Erneuer­ bare-Energien- und KWK-Anlagen zur Deckung des Eigenbedarfs betreiben. Der Grundversorgungsanspruch aus § 36 Abs. 1 S. 1 EnWG zu den in den öffentlich bekannt gegebenen Allgemeinen Bedingungen und Allgemeinen Preisen für die Versorgung in Niederspannung oder Niederdruck bleibt einem Eigenversorger aus KWK-­Anlagen bis 50  kW und Erneuerbare-Energien-Anlagen also für den Fall einer erforderlichen Zusatz- bzw. Reserversorgung bei nicht ausreichender Ver­ sorgung aus der KWK- bzw. Erneuerbare-Energien-Anlage erhalten. Von der Regelung des § 37 Abs. 1 S. 3 EnWG ist auch der Fall umfasst, dass sich Haushaltskunden nicht selbst, sondern von einem Dritten aus KWK- oder Erneu­ erbare-Energien-Anlagen versorgen lassen.5 Hintergrund dieser im Vergleich zu Eigenversorgern nach § 37 Abs. 1 S. 1 EnWG geregelten Ausnahme für KWK- und Erneuerbare-Energien-Anlagenbetreiber sind ausweislich der Gesetzesbegründung „Umweltgründe“.6 Für den Grundversorger fallen die im Vergleich zu einer Vollversorgung erhöh­ ten Kosten einer Reserve- bzw. Zusatzversorgung7 ungeachtet dessen an, ob die betriebene Eigenanlage umweltverträglich arbeitet oder nicht. Insofern trifft § 37 Abs. 1 S. 3 EnWG hier im Interessenkonflikt von rein betriebswirtschaftlicher Be­ trachtung (wie in § 37 Abs.  1 S.  1  u.  2 EnWG) und der energiepolitischen För­ derung von KWK und Erneuerbaren Energien eine Entscheidung zu Gunsten der Umweltverträglichkeit der Energieversorgung. Die „Förderung“ liegt darin, dass der KWK- oder Erneuerbare-Energien-Eigenanlagenbetreiber i. S. d. § 37 Abs.  1 S. 3 EnWG keinen Vertrag über Grundversorgung „im Umfang und zu Bedingun­ gen, die für das Energieversorgungsunternehmen wirtschaftlich zumutbar sind“ gem. § 37 Abs. 1 S. 2 EnWG abschließen muss, sondern Anspruch auf eine Grund­ versorgung entsprechend der allgemein veröffentlichten Preise und Bedingungen gem. § 36 Abs. 1 S. 1 EnWG hat. Dahinter steht der Gedanke, dass eine Grund­ versorgung regelmäßig zu günstigeren Bedingungen angeboten werden kann als ein Vertrag nach § 37 Abs. 1 S. 2 EnWG. Bei der Vielfalt der mittlerweile auf dem

5 Eder, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 37 EnWG, Rn. 5 f.; Büdenbender, EnWG, § 10, Rn. 144; BerlKommEnR/Busche, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 37 EnWG, Rn. 15. 6 BT-Drs. 13/7274, S. 17, re. Sp.; i.E. ebenso: Büdenbender, EnWG, § 10, Rn. 146; ders., DVBl. 2005, 1161, 1167; Hellermann, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 37, Rn.  10. Theobald, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 1 EnWG, Rn. 3; Eder, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 37  EnWG, Rn.  5; Keyhanian, Energieeinsparung, S.  349; BerlKommEnR/­ Busche, 3. Aufl., Bd.  1 Teil  2, § 37 EnWG, Rn.  15; Büdenbender, EnWG, § 10, Rn.  146 u. Sösemann, Energienetze, S. 22 sehen in der Regelung des § 37 Abs. 1 S. 3 EnWG eine spezial­ gesetzliche Konkretisierung des Umweltverträglichkeitsziels § 1 Abs. 1 EnWG. 7 Eine „Zusatzversorgung“ wird benötigt, wenn die Kapazität der Eigenanlage nicht zur Deckung des benötigten Eigenbedarfs ausreicht. Eine „Reserveversorgung“ wird benötigt, wenn die Anlage störungs- oder wartungsbedingt ausfällt, s. Büdenbender, EnWG, § 10, Rn. 142.

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

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Markt befindlichen Stromlieferanten wird der Eigenversorger für die Reserve- und Zusatzversorgung dennoch verschiedene Preisangebote einholen. Grundversor­ gungstarife sind nämlich grundsätzlich teurer als andere Tarife.8 Die grundsätzliche Förderungswirkung des § 37 Abs. 1 S. 3 EnWG ist mit der­ jenigen des § 18 Abs.  2 S.  3 EnWG vergleichbar. Dem Grunde nach wird auch hier weniger die Anlage selbst gefördert, da diese sich weiterhin aus sich selbst heraus amortisieren muss9, als vielmehr dem Interesse des Anlagenbetreibers in seiner Eigenschaft als Letztverbraucher an einer kostengünstigen ununterbroche­ nen Versorgung entgegengekommen. § 37 Abs. 1 S. 3 EnWG soll hier einen Bei­ trag zum Ziel der umweltverträglichen Energieversorgung leisten, indem die wirt­ schaftlichen Rahmenbedingungen einer ununterbrochenen Stromversorgung, die teilweise aus einer Erneuerbare-Energien- oder KWK-Eigenerzeugungsanlage geleistet wird, im Vergleich zu anderen Eigenversorgern begünstigt werden. Tat­ sächlich wird es im Einzelfall zu überprüfen sein, ob der Grundversorgungstarif günstiger ist als von anderen Anbietern angebotene Reserve- und Zusatzversor­ gungstarife. Derzeit werden vor allem PV-Eigenversorger eine Zusatz- und Re­ serveversorgung nach allgemeinen Grundversorgungsbedingungen in Erwägung ziehen. Die Bedeutung der Norm und ihre Förderwirkung zu Gunsten einer um­ weltverträglichen Energieversorgung könnte mit der Anzahl der ErneuerbareEnergien- und KWK-Eigenversorger steigen, hängt aber wesentlich von der Höhe der angebotenen Grundversorgungstarife ab, die derzeit grundsätzlich teurer sind als Alternativangebote.

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s. http://www.verivox.de/themen/grundversorgung/, Abruf am 5.1.2015. Salje, EnWG, § 37, Rn.  19 vertritt die Auffassung, es sei irrelevant, ob diese Anlagen Strom in das Netz der allgemeinen Versorgung einspeisen (um den Mindestvergütungsanspruch zu erlangen) oder ob sie den Strom für Dritte produzieren und damit in Konkurrenz zum Grund­ versorger treten. Dem ist unter Hinweis auf das Merkmal der Eigenversorgung zu widerspre­ chen. Die Einspeisung von Strom aus KWK- oder Erneuerbare-Energien-Anlagen in das Netz der allgemeinen Versorgung ist gerade keine Deckung des Eigenbedarfs von sich oder einem Dritten. Mit einer Einspeisung des Stroms in das Netz der allgemeinen Versorgung und dem Er­ halt der gesetzlichen Mindestvergütung verschiebt sich die der ratio des § 37 Abs. 1 S. 3 EnWG zugrunde liegende Interessenlage. Denn § 37 Abs. 1 EnWG trifft eine Entscheidung für eine Situation, in dem sich das Abnahmeverhalten eines Endverbrauchers dadurch signifikant von „vollversorgten“ Kunden unterscheidet, dass hier eine Eigenanlage zur Deckung des Eigen­ bedarfs betrieben wird. „Wer eine Eigenanlage betreibt, bemüht sich aus Gründen wirtschaft­ licher Vernunft um deren optimierten Einsatz für seinen Grundbedarf und reduziert den Fremd­ bezug von Energie auf die eigenen Bedarfsspitzen. Je mehr elektrische Energie die Eigenanlage produziert, desto mehr kWh werden anteilig mit den Festkosten der Anlage belastet – mit der Konsequenz sinkender Durchschnittskosten für die eigenerzeugten kWh und steigender Ren­ tabilität bei zunehmender Auslastung der Eigenerzeugungsanlage.“, so Büdenbender, DVBl. 2005, 1161, 1167. Diese Erwägungen greifen nicht, wenn der Anlagenbetreiber den KWKund Erneuerbare-Energien-Strom in das Netz der allgemeinen Versorgung einspeist und ver­ gütet bekommt. § 37 Abs. 1 S. 3 EnWG ist folglich ebenso wie § 18 Abs. 2 EnWG die „Auf­ fangnorm“ des EnWG für Anlagenbetreiber, die keine Einspeisevergütung nach dem EEG oder KWKG erhalten. 9

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Teil 5: Vertrieb

II. Informationen zur Herkunft des Stroms: Stromkennzeichnungspflicht gem. § 42 EnWG Als Folge der Liberalisierung des Stromvertriebs ist es den Lieferanten möglich, sich über eine Vielzahl unterschiedlicher Angebote auf dem Markt zu positionie­ ren und zu profilieren.10 Kunden, die auf umweltverträglich erzeugten Strom Wert liegen, haben mittlerweile eine große Auswahl entsprechender Angebote und in­ sofern die Möglichkeit, die mit der Stromerzeugung verbundenen Umweltauswir­ kungen in die Kaufentscheidung einzubeziehen.11 Der Letztverbraucher, der einen Öko-Strom-Vertrag mit einem Lieferanten abschließt, erhält nicht genau den Strom, der ausschließlich in Erneuerbare-Energien- oder KWK-Anlagen generiert wurde. Denn es ist physikalisch nicht möglich, den durch einen Anbieter ins Stromnetz eingespeisten Strom konkret dem Strom zuzuordnen, der durch den einzelnen Ver­ braucher entnommen wird.12 Selbst wenn Ökostrom angefordert wird, kann nicht garantiert werden, dass der der Steckdose entnommene Strom zu einem garan­ tierten Anteil aus regenerativer Energie besteht,13 da der physikalische Stromfluss nicht verfolgt werden kann.14 Die einzelnen Mengen umweltverträglich erzeugten und bestellten Stroms werden vielmehr nur rechnerisch zugeordnet und entspre­ chend bilanziert.15 I.d.R. ist ein „grünes“ Angebot teurer als ein konventionelles.16 Unabhängig davon, ob der Stromkunde ein „grünes“ oder ein konventionelles Stromangebot gewählt hat, ist der Lieferant nach § 42 Abs. 1 EnWG verpflichtet, in Rechnungen und Werbematerial sowie auf der Webseite umweltrelevante An­ gaben zu dem bezogenen Strommix anzugeben. Bietet ein Lieferant verschiedene Stromprodukte mit jeweils unterschiedlichem Energieträgermix an, so sind nach § 42 Abs.  3  EnWG die geforderten Angaben auf das jeweils angebotene Strom­ produkt zu beziehen. In den Nummern 1 und 2 des § 42 Abs. 1 und in Abs. 2 wird die Angabe jeweils unterschiedlicher umweltrelevanter Informationen verlangt. § 42 Abs. 8 EnWG ermächtigt die Bundesregierung zum Erlass einer Rechts­ verordnung, um Vorgaben zur Darstellung der Informationen und Methoden zur Datenerhebung und -weitergabe festzulegen. Nach S. 2 ist die Bundesnetzagen­ 10

Vgl. auch UBA, Klimaschutz 2030, S. 49; Bauerschmidt, in: Barz/Hülster/Kraemer/Ströbele, Energie und Umwelt, S. 230; Hellermann, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 42, Rn. 26. 11 UBA, Klimaschutz 2030, S. 49; Hellermann, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 42, Rn. 26. 12 BerlKommEnR/Tödtmann/Arens, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 42 EnWG, Rn. 13 ff.; Tödtmann/ Schauer, ZNER 2005, 118, 119; Friedemann/Döring/Westermann, Umweltpsychologie 2009, 100, 105 f.; Hellermann, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 42, Rn. 26. 13 Friedemann/Döring/Westermann, Umweltpsychologie 2009, 100, 106. 14 BerlKommEnR/Tödtmann/Arens, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 42 EnWG, Rn. 13 f.; Tödtmann/ Schauer, ZNER 2005, 118, 119. 15 BerlKommEnR/Tödtmann/Arens, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 42 EnWG, Rn. 15; Tödtmann/ Schauer, ZNER 2005, 118, 119; vgl. auch Hellermann, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 42, Rn. 26. 16 UBA, Klimaschutz 2030, S. 49.

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tur berechtigt, derartige Vorgaben durch Festlegung zu bestimmen, solange eine Rechtsverordnung nicht erlassen wurde. Bislang wurden weder eine Rechtsverord­ nung noch eine Festlegung erlassen. 1. Informationen zum Energieträgermix gem. § 42 Abs. 1 Nr. 1 EnWG Seit der Neufassung des § 42 EnWG im Jahr 201117 verlangt Abs. 1 Nr. 118 bei den Angaben zum Energieträgermix eine Differenzierung zwischen Kernkraft, Kohle, Erdgas und sonstigen fossilen Energieträgern, erneuerbaren Energien, ge­ fördert nach dem EEG und sonstigen erneuerbaren Energien.19 Insbesondere die Differenzierung beim fossilen Anteil zwischen Strom aus Kohle, Erdgas und sons­ tigen fossilen Energieträgern schien dem Gesetzgeber aus Verbrauchersicht sinn­ voll, „da die Umweltauswirkungen dieser Energieträger erhebliche Unterschiede bergen und daher eine zusammengefasste Darstellung wenig aussagekräftig ist.“20 Allerdings unterscheidet auch die aktuelle Fassung der Norm nicht, wie etwa vom Ausschuss für Wirtschaft und Arbeit bereits bei der Neuregelung des EnWG 2005 vorgeschlagen21, zwischen Steinkohle und Braunkohle22 und verlangt keine Anga­ ben, wie groß der in KWK erzeugte Stromanteil ist.23 17

BGBl. I 2011, 1554, 1583. § 42 Abs. 1 Nr. 1 EnWG 2011: „Elektrizitätsversorgungsunternehmen sind verpflichtet, in oder als Anlage zu ihren Rechnungen an Letztverbraucher und in an diese gerichtetem Wer­ bematerial sowie auf ihrer Website für den Verkauf von Elektrizität anzugeben: 1. den Anteil der einzelnen Energieträger (Kernkraft, Kohle, Erdgas und sonstige fossile Energieträger, er­ neuerbare Energien, gefördert nach dem Erneuerbare-Energien-Gesetz, sonstige erneuerbare Energien) an dem Gesamtenergieträgermix, den der Lieferant im letzten oder vorletzten Jahr verwendet hat; spätestens ab 1. November eines Jahres sind jeweils die Werte des vorangegan­ genen Kalenderjahres anzugeben.“ Die Regelung setzt die Vorgaben des Art. 3 Abs. 9 lit. a) EltRL 2009 bzw. zuvor Art. 3 Abs. 6 lit. a) EltRL 2003 in nationales Recht um. 19 Zuvor war nur zwischen Kernkraft, fossilen Energieträgern und Erneuerbaren Energien zu differenzieren, s. BGBl. I 2005, 1970, 1991. 20 BT-Drs. 17/6072, S. 85, re. Sp. Zu Nr. 38 (§ 42). 21 Zur Differenzierung der eingesetzten Kohleart: BT-Drs. 15/5268, S. 51, re. Sp. unten; vor­ geschlagen wurde damals ebenfalls die mittlerweile erfolgte Aufnahme einer eigenen Angabe zum Anteil von Erdgas am Gesamtenergieträgermix. Zur eigenständigen Angabe von KWKStrom: BT-Drs. 15/5268, S. 52 re. Sp. oben; vorgeschlagen war hier die Aufnahme einer eige­ nen Ziffer 3 in § 42 Abs. 1 EnWG ausschließlich zum KWK-Anteil. 22 Darauf weisen ebenfalls hin: Salje, EnWG, § 42, Rn. 11; Eder, in: Danner/Theobald, Ener­ gierecht, § 42 EnWG, Rn. 6; Hellermann, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 42, Rn. 20; BerlKommEnR/Tödtmann/Schauer, 2. Aufl., Bd. 1, § 42 EnWG, Rn. 41. 23 BerlKommEnR/Tödtmann/Arens, 3. Aufl., Bd 1 Teil 2, § 42 EnWG, Rn. 30 bedauern die Nichtaufnahme des KWK-Anteils, da „dies unter Umweltschutzgesichtspunkten und dem Ge­ sichtspunkt optimaler Energieausnutzung für den Verbraucher eine sehr interessante Informa­ tion darstellen mag.“; auch Keyhanian, Energieeinsparung, S.  350 ist der Ansicht, dass der KWK-Anteil – auch im Sinne der ab 2006 geltenden KWK-Förderungsrichtlinie 2004/8/EG – angegeben werden sollte. 18

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Teil 5: Vertrieb

Die Differenzierung zwischen EEG-gefördertem Strom und sonstigem Strom aus erneuerbaren Energien gibt dem Letztverbraucher Aufschluss darüber, ob der bezogene Strom aus erneuerbaren Energien eine Vergütung oder Prämie nach dem EEG erhalten hat oder ob es sich um nicht geförderten Erneuerbare-EnergienStrom handelt und ermöglicht eine Kontrolle der Richtigkeit der Stromkennzeich­ nung auf Basis von Herkunftsnachweisen.24 Eine weitere Differenzierung nach Sparten der erneuerbaren Energien wird nicht verlangt25, wäre aber als freiwillige Angabe (z. B. um sich im Öko-Strom-Segment besonders zu profilieren) zulässig. Allgemein dürfen Stromlieferanten detailliertere als die gesetzlich verlangten An­ gaben machen.26 Mit der Angabe weiterer Informationen als den gesetzlich ge­ forderten steigt jedoch auch die Gefahr, dass eine Flut von Angaben zur Unüber­ sichtlichkeit und damit gerade nicht zur Informationsvermittlung27, sondern zur Nichtbeachtung durch den Verbraucher führt. Vor diesem Hintergrund ist nachvoll­ ziehbar, dass der Gesetzgeber die erforderlichen Angaben auf eine Auswahl der wesentlichen Primärenergieträger beschränkt. 2. Informationen zu Umweltauswirkungen gem. § 42 Abs. 1 Nr. 2 EnWG In den genannten Medien sind gem. § 42 Abs. 1 Nr. 2 EnWG des Weiteren „In­ formationen über die Umweltauswirkungen zumindest in Bezug auf Kohlen­ dioxidemissionen (CO2-Emissionen) und radioaktiven Abfall, die auf den in Nr. 1 genannten Gesamtenergieträgermix zur Stromerzeugung zurückzuführen sind, an­ zugeben.“ Der Bezug zu Nr. 1 stellt klar, dass derjenige Gesamtenergieträgermix gemeint ist, den der jeweilige Lieferant konkret bestellt und geliefert bzw. ver­ bucht hat.28

24 BT-Drs. 17/6072, S. 85, re. Sp. Zu Nr. 38 (§ 42). Zur Kontrolle der Richtigkeit der Strom­ kennzeichnung auf Basis von Herkunftsnachweisen trifft § 42 Abs. 5 EnWG ergänzende Rege­ lungen. 25 Vgl. Eder, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 42 EnWG, Rn. 6. 26 Hellermann, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 42, Rn. 20; BerlKommEnR/Tödtmann/ Arens, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 42 EnWG, Rn. 28 u. 31. 27 Vgl. Germelmann/Deisenhofer, in: Gundel/Lange, Instrumentenmix, S. 43, 47: „Ein Mehr an Informationen führt demnach nicht unbedingt zu einem besseren Informationsstand des Ver­ brauchers, sondern birgt umgekehrt sogar das Risiko einer Informationsüberlastung, des so­ genannten ‚information overload‘“. 28 Vgl. Salje, EnWG, § 42, Rn. 12.

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a) Kohlendioxidemissionen Eder stellt fest, dass bei der Berechnung der CO2-Emissionen der Zusatznut­ zen bei der Wärmegewinnung in KWK-Anlagen nicht berücksichtigt werde.29 Eine solche Berücksichtigung erscheint jedoch auch nicht geboten, da das Gesetz die Angabe der mit der Stromerzeugung verbundenen CO2-Emissionen verlangt. Diese fallen auch dann an, wenn der Strom in KWK-Anlagen generiert wurde, und zwar unabhängig davon, ob die Abwärme der Elektrizitätsproduktion noch weiter genutzt wird oder nicht. b) Radioaktiver Abfall Unter radioaktivem Abfall i. S. d. § 42 Abs. 1 Nr. 2 EnWG sind zunächst die in Kernkraftwerken abgebrannten Brennelemente zu verstehen.30 Tödtmann/Arens beschränken den Umfang der radioaktiven Abfälle auf die abgebrannten Brenn­ elemente, sodass die Menge an radioaktiven Abfällen eindeutig und nachvollzieh­ bar ermittelt werden könne.31 Dagegen ist einzuwenden, dass im Betrieb eines Kernkraftwerks nicht nur die hochradioaktiven Brennelemente, sondern auch viele schwächer radioaktive Abfälle anfallen. Insofern ist Tolkmitt zuzustimmen, die des Weiteren die bei der Wiederaufbereitung von Kernelementen anfallenden ent­ stehenden Betriebsabfälle und HAW-Kokillen, das Spaltproduktkonzentrat, Struk­ turteile (z. B. zerschnittene Brennstoffhülsen), andere technologische Rückstände und den Feedklärschlamm aus der Wiederaufarbeitung zu den radioaktiven Abfäl­ len i. S. d. § 42 Abs. 1 Nr. 2 EnWG zählt.32 Alle diese radioaktiv belasteten Abfälle, gleichgültig ob stark oder schwach wärmeentwickelnd, ob stark oder schwach ra­ dioaktiv belastet, sind unter aufwändigen Schutzmaßnahmen zu separieren, zu ver­ schließen und zu lagern sowie schließlich endzulagern. Auch diese radioaktiv be­ lasteten Stoffe sind als Abfälle zu berücksichtigen und nicht nur die abgebrannten Brennelemente. c) Einzubeziehende Wertschöpfungsstufen Aus § 42 Abs.  1  Nr.  2  EnWG geht nicht zweifelsfrei hervor, welche Lebens­ zyklusphasen der Stromversorgung für die Angabe zu Grunde zu legen sind. Da der Wortlaut sich auf den Gesamtenergieträgermix zur Stromerzeugung be­

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Eder, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 42 EnWG, Rn. 6. BerlKommEnR/Tödtmann/Arens, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 42 EnWG, Rn. 33; Tolkmitt, Ver­ breitung umweltbezogener Informationen, S. 90. 31 BerlKommEnR/Tödtmann/Arens, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 42 EnWG, Rn. 33. 32 Tolkmitt, Verbreitung umweltbezogener Informationen, S. 90. 30

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zieht33, spricht viel dafür, die Menge der Primärenergieträger zu Grunde zu legen, die eingesetzt werden müssen, damit eine bestimmte Menge Strom vom Verbrau­ cher genutzt werden kann (Nutzenergie). In diesem Fall sind auch die Umwand­ lungs- und Leitungsverluste in die Angaben mit einzubeziehen.34 Tolkmitt verlangt darüber hinaus, dass sämtliche Umweltauswirkungen, die durch die der eigentlichen Stromerzeugung vor- und nachgelagerte Prozesse35 her­ vorgerufen werden, einbezogen werden.36 Gegen die Inrechnungstellung einer sol­ chen umfassenden Lebenszyklusanalyse spricht jedoch, dass § 42 Abs.  1 Nr.  2 EnWG ausdrücklich nur auf die Stromerzeugung und nicht auch auf die Gewin­ nung der Primärenergieträger, den Bau von Umwandlungsanlagen und evtl. erfor­ derliche Nachsorgemaßnahmen, also auf die Elektrizitätsversorgungswirtschaft insgesamt abstellt. Die Forderung Tolkmitts zu Grunde gelegt, müssten auch die von Erneuerbare-Energien-Anlagen ausgehenden Umweltbelastungen angegeben werden, da zumindest beim Anlagenbau und bei der Nutzung von Biomasse auch im Rahmen des Biomasseanbaus und der Stromerzeugung CO2 freigesetzt wird. Tolkmitt ist insofern zuzustimmen, als dass das Ausmaß der tatsächlichen Um­ weltbelastung durch die Versorgung der Allgemeinheit mit Elektrizität nicht ge­ schmälert oder geschönt werden sollte, indem nur die Belastungen eines Teils der Wertschöpfungskette angeführt werden. Zugleich muss jedoch festgehalten wer­ den, dass es im Rahmen der Stromkennzeichnung nicht darauf ankommt, dass wirklich jedes auf dem Lebensweg anfallende Gramm CO2 bzw. radioaktiver Ab­ fall pro kWh erfasst und aufgeführt wird, sondern darauf, dass der Stromverbrau­ cher vor Augen geführt bekommt, wie viel stärker bzw. wie viel weniger das von ihm bestellte Stromprodukt die Umwelt im Vergleich zu anderen Stromprodukten belastet. Bei Einbeziehung einer umfassenden Lebenszyklusanalyse stieße das In­ strument der Stromkennzeichnung überdies wegen der aufwändigen und einzel­ fallabhängigen Berechnungen über mehrere Wertschöpfungsstufen hinweg an die Grenzen der Praktikabilität.

33 Dies steht im Einklang mit den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben: Auch Art. 3 Abs. 9 lit. b) EltRL 2009 bezieht sich auf Umweltauswirkungen aus der durch den Gesamtenergieträ­ germix erzeugten Elektrizität. 34 Unter Bezugnahme auf Leitungsverluste so auch: Salje, EnWG, § 42, Rn. 12; Hellermann, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 42, Rn. 22; Tolkmitt, Verbreitung umweltbezogener In­ formationen, S. 92; a. A. wohl: Eder, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 42 EnWG, Rn. 8. 35 Genannt werden hier insbesondere „die zur Errichtung des Kraftwerks oder anderer Um­ wandlungseinrichtungen, zum Ab- bzw. Anbau energetischer Rohstoffe (z. B. Kohle, Erdgas, Uran­erz, Schilfgras, Triticale), zum Transport von Bauteilen oder energetischen Rohstoffen, zur Weiterverarbeitung oder Entsorgung anfallender Rest- und Abfallstoffe (z. B. Castortransporte, Erkundung, Bau und Betrieb von Zwischen- und Endlagern für radioaktiven Abfall) oder zum Rückbau von Kraftwerken (z. B. Entsorgung radioaktiver Anlagenteile bei der Stilllegung von Kernkraftwerken) notwendigen Prozesse.“, Tolkmitt, Verbreitung umweltbezogener Informa­ tionen, S. 93. 36 Tolkmitt, Verbreitung umweltbezogener Informationen, S. 93.

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Im Ergebnis ist die Beschränkung auf die mit dem Stromerzeugungsvorgang verbundenen Umweltbelastungen durch CO2-Emissionen und radioaktive Abfälle, allerdings mit Berücksichtigung der Umwandlungs- und Leitungsverluste, vor­ zuziehen. Sie mag dem exakten Wert nicht entsprechen, ist aber praktikabler und erfüllt die mit der Regelung verfolgte Signalwirkung gleichermaßen. d) Der Begriff der „Umweltauswirkungen“ Die „Umweltauswirkungen zumindest in Bezug auf Kohlendioxidemissionen (CO2-Emissionen) und radioaktiven Abfall“37 gem. § 42 Abs. 1 Nr. 2 EnWG wer­ den nach gängiger Praxis38 mit einem Zahlenwert in g/kWh angegeben. Tolkmitt kritisiert daran, dass Kohlendioxidemissionen und radioaktiver Abfall keine Um­ weltauswirkungen sind, sondern nur Stoffe, die in die Umwelt abgegeben wer­ den. Welche Auswirkungen diese Stoffe auf die Umwelt haben (z. B.: Klimaerwär­ mung, Verschlechterung der Luftqualität, erhöhte radioaktive Belastungen), sei mit der reinen Mengenangabe der CO2-Emissionen und radioaktiver Abfälle noch nicht beschrieben.39 Die alleinige Angabe von Stoffmengen widerspreche auch dem Sinn und Zweck der Stromkennzeichnung, dass der Letztverbraucher über die Um­ weltrelevanz seines Strombezugsverhaltens, also die tatsächlichen Folgen u. a. der Emissionen von Kohlendioxid informiert wird.40 Denn allein auf Grund der Men­ genangaben zu den emittierten Stoffen könne ein durchschnittlich gebildeter Letzt­ verbraucher sich i. d. R. nicht erschließen, in welchem Umfang „sein“ Stromprodukt 37 Die Formulierung des § 42 Abs.  1  Nr.  2  EnWG ist insoweit dieselbe wie die gemein­ schaftsrechtliche Vorgabe des Art. 3 Abs. 9 lit. b) EltRL 2009. 38 s. beispielhaft die Musterrechnung von Vattenfall, abrufbar unter http://www.vattenfall.de/ de/file/interaktive-Rechnungserlaeuterung.pdf_28273344.pdf, Abrufdatum 3.1.2015. 39 Tolkmitt, Verbreitung umweltbezogener Informationen, S.  84 f.: „Umweltauswirkun­ gen sind beispielsweise die Klimaerwärmung (Ursache: zB. CO2-, CH4-Emissionen), die Ver­ schlechterung der Luftqualität (Ursache: z. B. SO2-, NOx-, Staubemissionen), Veränderungen des Landschaftsbildes (Ursache: z. B. Existenz eines Kohlekraftwerks oder Windparks) oder die erhöhte radioaktive Belastung eines Gebiets (Ursache: z. B. Lagerung radioaktiver Ab­ fälle, Emission radioaktiver Stoffe aus Kern- oder Kohlekraftwerken). CO2-Emissionen und radioaktive Abfälle dagegen sind keine Umweltauswirkungen, sondern Faktoren, die Um­ weltauswirkungen hervorrufen. Als verursachende Faktoren können sie nicht gleichzeitig die Folgewirkung in derselben Kausalbeziehung darstellen. In der Kausalkette Stromerzeugung – Emissionen/Abfall – Umweltveränderung ist zu unterscheiden zwischen der primären Kau­ salbeziehung Stromerzeugung – Emissionen/Abfall und der sekundären Beziehung Emissio­ nen/Abfall – Umweltveränderung. CO2-Emissionen und radioaktive Abfälle sind zwar Folge der Stromerzeugung (Kausalbeziehung Stromerzeugung – Emissionen/Abfall), aber Ursache für Umweltauswirkungen (Kausalbeziehung Emissionen/Abfall – Umweltveränderung) und eben nicht selbst Umweltauswirkung. […] CO2-Emissionen und radioaktive Abfälle sind viel­ mehr als Umweltindikatoren zu bezeichnen, deren Stärke zwar Prognosen hinsichtlich der tat­ sächlich oder zu erwartenden Umweltauswirkungen zulässt, die für sich genommen aber eben noch keine Informationen zu Umweltauswirkungen vermitteln.“ 40 Vgl. Tolkmitt, Verbreitung umweltbezogener Informationen, S. 220.

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Teil 5: Vertrieb

zu welchen Umweltauswirkungen beitrage.41 Tolkmitt fordert daher die Angabe weitergehender Informationen über die Umweltauswirkungen wie beispielsweise: „CO2 ist das für die Erderwärmung hauptsächlich verantwortliche Treibhausgas“.42 Gegen diese  – im Grunde überzeugende und zutreffende  – Ansicht, die reine Angabe von Stoffmengen erfülle das Tatbestandsmerkmal der „Umweltauswir­ kung“ nicht43, spricht jedoch der später geäußerte (und letztlich maßgebliche44) Wille des Gesetzgebers, die Angabe von Stoffmengen als „Umweltauswirkung“ ausreichen zu lassen: In der Gesetzesbegründung zur EnWG-Novellierung 2011 findet sich im Zusammenhang mit der Einfügung des jetzigen § 42 Abs. 2 EnWG45 folgendes Muster für eine Darstellung der Stromkennzeichnung in visualisiert grafischer Form (vgl. folgende Abbildung). Wenn auch bloß als Muster, so sind in dieser Gesetzesbegründung keine „Um­ weltauswirkungen“ im Sinne Tolkmitts angegeben, sondern ausschließlich Stoff­ mengenangaben zu CO2-Emissionen und radioaktiven Abfällen. Diese werden in Balkendiagrammen dargestellt und – den Anforderungen des § 42 Abs. 2 EnWG46 entsprechend  – jeweils Durchschnittswerten der Stromerzeugung gegenüberge­ stellt. Die Bundesregierung ging hier offensichtlich davon aus, dass die Stromkenn­ zeichnung nach § 42 Abs. 1 Nr. 2 EnWG durch Stoffmengenangaben erfüllt wird. Damit werden die Grenzen des Wortlauts nicht überschritten. Der Begriff der „Um­ weltauswirkungen“ ist kein juristischer Fachbegriff, dessen korrekte Anwendung vom Gesetzgeber unzweideutig vorausgesetzt werden könnte. Die Unterscheidung zwischen Umweltauswirkungen und Umweltindikatoren (dazu zählen die Stoff­ emissionen von CO2 und radioaktiven Abfällen) ist in den Umweltwissenschaften üblich, in der Umgangssprache47 jedoch nicht selbstläufig klar zu differenzieren. Für den umweltwissenschaftlich nicht vorgeprägten (Durchschnitts-)Stromver­ braucher könnte es durchaus plausibel sein, dass CO2-Emissionen und radioaktive Abfälle (Umwelt-)Auswirkungen der konventionellen Stromerzeugung sind. Auch wenn es also wissenschaftlich nicht korrekt ist, Stoffmengenangaben als Umwelt­ auswirkungen zu bezeichnen, verstößt diese Praxis nicht gegen § 42 Abs. 1 Nr. 2 EnWG, da sie vom Gesetzgeber in der Gesetzesbegründung zur Novellierung des 41

Tolkmitt, Verbreitung umweltbezogener Informationen, S. 86 u. S. 219. Tolkmitt, Verbreitung umweltbezogener Informationen, S. 219 u. 87. 43 Vgl. Tolkmitt, Verbreitung umweltbezogener Informationen, S. 85: „Die Gesetzesformu­ lierung heißt schließlich gerade nicht „Informationen über die Auswirkungen der Stromerzeu­ gung“ (ursachenbezogen) – das wären z. B. Emissionen und Abfälle –, sondern ‚Informationen über die Umweltauswirkungen‘ (wirkungsbezogen).“; s. auch ebd., S. 87. 44 vgl. Wank, Die Auslegung von Gesetzen, S. 39. 45 Die Bekanntmachung der Änderung des § 42 EnWG erfolgte in BGBl. I 2011, 1554, 1583. 46 § 42 Abs. 2 EnWG: „Die Informationen zu Energieträgermix und Umweltauswirkungen sind mit den entsprechenden Durchschnittswerten der Stromerzeugung in Deutschland zu er­ gänzen und verbraucherfreundlich und in angemessener Größe in grafisch visualisierter Form darzustellen.“ 47 Zur Grenze der Wortlautauslegung durch die Umgangssprache s. Wank, Die Auslegung von Gesetzen, S. 42. 42

203

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

Kennzeichnung der Stromlieferung Produkt:

Musterprodukt

Anbieter:

Musteranbieter AG

Service-Tel.: Internet:

0800-XXXXXXXXXX www.musteranbieter-ag.de

Gesamter Strommix der Musteranbieter AG in 2009 Der Strom der Musteranbieter AG wurde aus folgenden Energiequellen erzeugt: sonstige ErneuerbareEnergien

Musterprodukt

Energieträger

Musteranbieter AG

Durchschnitt Deutschland

Kernkraft

0%

15,3%

23,2%

Kohle

0%

43,9%

42,4%

Erdgas

48,0%

11,5%

13,1%

Kernkraft

Erneuerbare Energien, gefördert nach dem ErneuerbareEnergien-Gesetz Sonstige fossile Energieträger Erdgas

Kohle

Sonstige fossile Energieträger

0%

1,5%

5,1%

Erneuerbare Energien, gefördert nach dem Erneuerbare-Energien-Gesetz

18,5%

18,5%

13,5%

sonstige Erneuerbare-Energien

33,5%

9,3%

2,6%

Umweltbelastungen aus der Stromerzeugung 2009 Durchschnitt Deutschland = 100 CO2Emission

Radioaktive Abfälle

199 g/kWh

Musterprodukt 38

503 g/kWh

Musteranbieter

0,00 mg/kWh 0,46 mg/kWh

97

Musterprodukt 0 Musteranbieter

66

niedrige Belastung

hohe Belastung

Stromkennzeichnung gemäß §42 des Energiewirtschaftsgesetzes. Stand: xx.xx.20xx. Weitere Informationen unter http://www.bundesnetzagentur.de

Quelle: BT-Drs. 17/6072, S. 86.

EnWG im Jahr 2011 ebenfalls so übernommen wurde und dieses Verständnis nicht gegen die äußersten Grenzen der Wortlautinterpretation des Begriffs der „Umwelt­ auswirkungen“ verstößt. Dieses Wortlautverständnis gilt ebenso für die gemeinschaftsrechtliche Vorgabe des Art. 3 Abs. 9 lit. b) EltRL 200948, die ebenfalls „Informationen über die Um­ 48

Zuvor Art. 3 Abs. 6 lit. b) EltRL 2003.

204

Teil 5: Vertrieb

weltauswirkungen“ verlangt. Allerdings verlangt Art. 3 Abs. 9 lit. b) EltRL 2009 nicht, dass diese Informationen in den bezeichneten Medien selbst angegeben wer­ den, sondern es reicht aus, auf bestehende öffentliche Informationsquellen, wie Internetseiten zu verweisen. Unionsrechtlich wäre also ausreichend, in der Rech­ nung bzw. im Werbematerial eine Internetadresse anzugeben, über die die rele­ vanten Informationen über die Umweltauswirkungen zu CO2-Emissionen und radioaktive Abfälle erst eingesehen werden können. In einer solchen Internet­ präsenz könnten dann leicht auch weitergehende Informationen als nur die Stoff­ mengen­angaben vermittelt werden. Es könnten Umweltauswirkungen im umwelt­ wissenschaftlichen Begriffsverständnis ausführlich dargestellt werden. Allerdings würde das eigentliche Ziel, nämlich möglichst vielen Stromverbrauchern vor Augen zu führen, dass ihr Stromverbrauch umweltbelastend wirkt, durch einen einfachen Verweis auf das Internet noch sehr viel schwächer verfolgt werden, als die gängige Praxis in Deutschland dies erreicht. Ein solches Informations­ angebot würde mit Sicherheit nicht von jedem Stromrechnungsadressaten, wahr­ scheinlich überwiegend nur von ohnehin umweltinteressierten Verbrauchern ein­ gesehen werden. Die beabsichtigte breitenwirksame Signalwirkung wäre damit weitgehend verfehlt. e) Weitergehende Angaben Auch bezüglich der Informationen über die Umweltauswirkungen i. S. d. § 42 Abs. 1 Nr. 2 EnWG ist die Angabe weiterer als „nur“ der gesetzlich vorgeschrie­ benen Informationen auf freiwilliger Basis möglich.49 Die Norm selbst verlangt Informationen über die Umweltauswirkungen zumindest in Bezug auf Kohlen­ dioxidemissionen (CO2-Emissionen) und radioaktiven Abfall. Möglich wären also insbesondere Angaben zu anderen Emissionen der Stromerzeugung (z. B. Schwe­ feldioxid oder Stickoxid)50 und auch die Beschreibung von „echten“ Umweltaus­ wirkungen im umweltwissenschaftlichen Sinne, wie z. B. „CO2 ist das für die Erd­ erwärmung hauptsächlich verantwortliche Treibhausgas.“51 Bei allen weiteren zusätzlichen Informationen ist jedoch auf eine insgesamt übersichtliche und ver­ braucherfreundliche Darstellung zu achten, da die Informationsvermittlung an­ sonsten wegen einer Überfrachtung mit Informationen misslingen könnte.52

49 Hellermann, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 42, Rn.  23; BerlKommEnR/Tödtmann/Arens, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 42 EnWG, Rn. 35; Tolkmitt, Verbreitung umweltbezoge­ ner Informationen, S. 87. 50 s. auch die Aufzählung bei Tolkmitt, Verbreitung umweltbezogener Informationen, S. 85 u. 87; vgl. Keyhanian, Energieeinsparung, S. 350. 51 s. Tolkmitt, Verbreitung umweltbezogener Informationen, S. 219 u. 87. 52 Zum information overload: Germelmann/Deisenhofer, in: Gundel/Lange, Instrumenten­ mix, S. 43, 47.

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

205

3. Ergänzung der Durchschnittswerte und Darstellung der Stromkennzeichnung gem. § 42 Abs. 2 EnWG Die Ergänzung der zuvor dargestellten Angaben um die entsprechenden Durch­ schnittswerte der Stromerzeugung in Deutschland und deren verbraucherfreund­ liche, grafisch visualisierte Darstelllung gem. § 42  Abs.  2  EnWG53 dient Ver­ gleichszwecken.54 Der Verbraucher kann so vergleichen, wie der von ihm bestellte Strommix in seinen Umweltbelastungen im Vergleich zum Durchschnitt der Strom­ erzeugung in Deutschland abschneidet.55 Des Weiteren sollte einer zuvor in der Pra­ xis oftmals unauffällig gestalteten Darstellungsform der Stromkennzeichnung ent­ gegengetreten werden.56 Die Bundesregierung stellte in diesem Zusammenhang die soeben bereits wiedergegebene Musterdarstellung einer Stromkennzeichnung vor.57 4. Wirkungsweise und Wirksamkeit des Instruments Mit der Information, aus welchen Primärenergieträgern ein bestimmtes Strom­ produkt erzeugt wurde, welche Umweltbelastungen damit verbunden sind und wie diese im Vergleich zum bundesdeutschen Durchschnitt zu bewerten sind, soll es den Letztverbrauchern ermöglicht werden, ihre „Nachfrageentscheidung auch daran zu orientieren, welche Primärenergieträger der Elektrizitätserzeuger eingesetzt hat und wie deren Umweltauswirkungen sind.“58 Ziel ist eine Beeinflussung der Nach­ frageentscheidung der Letztverbraucher, die auf Grund der Informationen eine be­ wusste Kaufentscheidung für oder gegen ein bestimmtes Stromprodukt treffen59 und damit wählen können, welchen Anteil am Kraftwerkspark sie (teil-)finanzieren.60 53

§ 42 Abs. 2 EnWG: „Die Informationen zu Energieträgermix und Umweltauswirkungen sind mit den entsprechenden Durchschnittswerten der Stromerzeugung in Deutschland zu er­ gänzen und verbraucherfreundlich und in angemessener Größe in grafisch visualisierter Form darzustellen.“ 54 BT-Drs.  17/6072, S.  86; zuvor bereits: BT-Drs.  15/4068, S.  7, re. Sp., 2. Abs.  v. oben; BerlKommEnR/Tödtmann/Arens, 3. Aufl., Bd.  1 Teil  2, § 42 EnWG, Rn.  35; Büdenbender, DVBl. 2005, 1161, 1168. 55 Büdenbender, DVBl. 2005, 1161, 1168; Salje, EnWG, § 42, Rn. 13. 56 BT-Drs. 17/6072, S. 86. 57 s. o. Teil 5 B II. d) sowie BT-Drs. 17/6072, S. 86. 58 BT-Drs. 15/3917, S. 67, re. Sp., Zu § 42. 59 Tolkmitt, Verbreitung umweltbezogener Informationen, S. 82, 85 u. 153; s. auch Hellermann, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 42, Rn. 4, 5; BerlKommEnR/Tödtmann/Arens, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 42 EnWG, Rn. 8; Tödtmann/Schauer, ZNER 2005, 118, 118 f.; EnquêteKommission, Industriegesellschaft gestalten, S. 686 ff.; Fehling, in: Fehling/Ruffert, Regulie­ rungsrecht, § 20, Rn. 72 f.; IPCC, SRREN 2011, TS 11.5.2, S. 169; Theobald, in: Danner/Theo­ bald, Energierecht, § 1 EnWG, Rn. 5; Hermes, in: FS f. Eckard Rehbinder, 2007, S. 569, 587; Prall/Ewer, in: Koch, Umweltrecht, § 9 Rn. 190; vgl. auch Bohne/Bauer, in: Hecker/Hendler/ Proelß/Reiff, UTR 2011, 209, 233. 60 BerlKommEnR/Tödtmann/Arens, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 42 EnWG, Rn. 16; Tödtmann/ Schauer, ZNER 2005, 118, 119.

206

Teil 5: Vertrieb

Da es niemand ernsthaft gut heißen kann, wenn die Umwelt durch den Strom­ verbrauch mit CO2-Emissionen und radioaktivem Abfall belastet wird, geht von der Information über diese Zusammenhänge ein ökologischer Steuerungsimpuls mit einem impliziten Appell zum Wechsel zu einem umweltverträglicheren Strom­ produkt aus.61 Es wird erhofft, dass der Stromverbraucher sich mit den Informa­ tionen zur Stromkennzeichnung auseinandersetzt, ein entsprechendes Umwelt­ bewusstsein62 (ggfs. sogar ein „schlechtes Gewissen“63) entwickelt64 und in der gewünschten Art und Weise handelt65, nämlich – soweit nicht bereits geschehen – zu einem Öko-Stromprodukt wechselt. Mit einer steigenden Nachfrage nach ÖkoStromprodukten ändert sich entsprechend der Marktmechanismen auch das An­ gebot.66 „Der Steuerungsmechanismus setzt also an der Nachfrageentscheidung des Letztverbrauchers an, will damit aber letztlich wiederum den Erzeugermarkt in der Hoffnung beeinflussen, die Marktdurchdringung erneuerbarer Energien zu fördern.“67 Der auf Grund der höheren Stromgestehungskosten eigentlich unwirt­ schaftliche Öko-Strom aus Erneuerbare-Energien- und KWK-Anlagen könnte wirtschaftlich werden, wenn mehr und mehr Stromkunden bereit sind, die höhe­ ren Preise für umweltverträglichen Strom zu zahlen, um so „ihren“ Beitrag zur Umweltbelastung durch die Elektrizitätsversorgung so klein wie möglich zu hal­ ten. Daneben setzt § 42 EnWG einen eigenständigen Anreiz auf der Angebotsseite: Öko-Stromlieferanten wird auf diesem Wege ein Forum geboten, sich als umwelt­ bewusst handelndes Unternehmen zu profilieren.68

61

Vgl. Büdenbender, DVBl. 2005, 1161, 1169; Hellermann, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 42, Rn. 4, 5; Keyhanian, Energieeinsparung, S. 349; Gundel, GewArch 2012, 137, 144; Tolkmitt, Verbreitung umweltbezogener Informationen, S.  521; vgl. Bohne/Bauer, in:­ Hecker/Hendler/Proelß/Reiff, UTR 2011, 209, 223 f.; Britz, in: Fehling/Ruffert, Regulierungs­ recht, § 9, Rn. 4; Hoffmann, UPR 2007, 58, 59 m. Verweis auf den 25. Erwägungsgrund der EltRL 2003. 62 Vgl. Germelmann/Deisenhofer, in: Gundel/Lange, Instrumentenmix, S. 43, 54 f., die der Überzeugung der Konsumenten großen Einfluss auf das Stromsparverhalten zumessen. 63 Tolkmitt, Verbreitung umweltbezogener Informationen, S.  185 weist auf die bei der Konfrontation des Einzelnen mit seinem persönlichen Beitrag zur Umweltverschlechterung auftretenden „Gewissensbisse und Schuldgefühle“ hin. Den tieferliegenden Ansatzpunkt des Instruments, nämlich die moralische Integrität des Einzelnen identifizieren auch Siebert, Instru­ mente der Umweltpolitik, S. 11 und Michaelis, Ökonomische Instrumente, S. 32, die die Be­ einflussung der Wertvorstellungen privater Wirtschaftssubjekte dahingehend, dass soziale Fol­ gekosten stärker berücksichtigt werden sollen, als „moral suasion“ bezeichnen; s. des Weiteren die allgemeinen Ausführungen bei Fritsch, Marktversagen, S. 101 f. 64 BerlKommEnR/Tödtmann/Arens, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 42 EnWG, Rn. 8; Tolkmitt, Ver­ breitung umweltbezogener Informationen, S. 185. 65 Vgl. Tolkmitt, Verbreitung umweltbezogener Informationen, S. 128, 59 u. 148. 66 Vgl. Tolkmitt, Verbreitung umweltbezogener Informationen, S.  151 u. 153; Enquête-­ Kommission, Industriegesellschaft gestalten, S. 688; IPCC, SRREN 2011, TS 11.5.2, S. 169. 67 Britz, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 9, Rn. 33; vgl. auch BerlKommEnR/Tödtmann/Arens, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 42 EnWG, Rn. 19. 68 Vgl. Keyhanian, Energieeinsparung, S. 349; Tolkmitt, Verbreitung umweltbezogener In­ formationen, S. 153 f., 521 f.; vgl. auch Büdenbender, DVBl. 2005, 1161, 1169.

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

207

Der theoretisch nachvollziehbaren Wirksamkeit69 der Stromkennzeichnung als indirektem Steuerungsinstrument70 stehen in der Praxis jedoch teilweise schwer überwindbare Umsetzungshürden gegenüber. Denn tatsächlich ist die Bereitschaft der Letztverbraucher, zu einem Öko-Strom-Angebot oder überhaupt zu einem an­ deren Anbieter zu wechseln, wenig ausgeprägt.71 Dies mag auf verschiedene Fak­ toren zurückzuführen sein: Zum einen scheinen sich viele Letztverbraucher we­ der für die Herkunft noch den Anbieter, teilweise nicht einmal für den Preis des Stroms zu interessieren.72 Strom ist – zumindest solange, wie er zuverlässig fließt – ein sog. „low-interest“-Produkt.73 Gerade wenn es darum geht, die Um­ weltbelastungen der Stromproduktion zu betrachten, wollen vermutlich auch eine Reihe von Letztverbrauchern nicht mit den negativen Folgen des eigenen Han­ delns konfrontiert werden.74 Um trotz der höheren Stromkosten75 von einem kon­ ventionellen zu einem Öko-Stromprodukt zu wechseln, ist des Weiteren nicht nur ein grundlegendes Interesse, sondern ein ausgebildetes problemorientiertes Um­ 69 s. dazu ausführlich: Tolkmitt, Verbreitung umweltbezogener Informationen, S. 145, 161, 521 ff. 70 Tolkmitt, Verbreitung umweltbezogener Informationen, S.  56, 140, 354, 521; vgl. auch Bohne/Bauer, in: Hecker/Hendler/Proelß/Reiff, UTR 2011, 209, 223 ff. u. Enquête-­Kommission, Industriegesellschaft gestalten, S. 667. 71 Friedemann/Döring/Westermann, Umweltpsychologie 2009, 100, 102 ff. u. 115 mit wei­ teren Verweisen auf entsprechende Marktforschungsstudien; vgl. auch Kahle, Versorgungs­ sicherheit und Umweltverträglichkeit, S. 270. 72 Friedemann/Döring/Westermann, Umweltpsychologie 2009, 100, 108 f. u. 113; Tolkmitt, Verbreitung umweltbezogener Informationen, S. 164; BerlKommEnR/Tödtmann/Arens, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 42 EnWG, Rn. 5. 73 Vgl. BerlKommEnR/Tödtmann/Arens, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 42 EnWG, Rn. 5; Tödtmann/ Schauer, ZNER 2005, 118, 118. Der Umgang mit „Low-Interest“- bzw. „Low-Involvement“-­ Produkten ist nach Friedemann/Döring/Westermann, Umweltpsychologie 2009, 100, 108 ge­ kennzeichnet durch ein geringes Maß an innerer Beteiligung und Bewusstheit, einen geringen Bezug der Konsumhandlung zu persönlichen Werten, ein geringes Maß an kognitiver Kontrolle, ein passives Informationsverhalten und ein habitualisiertes Kaufverhalten. Des Weiteren sind die Folgen eines Stromwechsels kaum „sichtbar“: Weder ist mit dem Wechsel zu einem ÖkoStromprodukt eine Verhaltensänderung verbunden, noch geht mit ihm ein für Dritte sichtbarer Nutzen oder die Befriedigung eines bisher unbefriedigten Bedürfnisses einher, s. Friede­mann/ Döring/Westermann, Umweltpsychologie 2009, 100, 106. Letztlich sind auch die positiven Umweltauswirkungen eines Wechsels zu einem Öko-Stromprodukt nicht unmittelbar wahr­ nehmbar, sondern werden nur in einem längerfristigen Zeitraum spürbar und kommen nicht dem einzelnen Kunden direkt, sondern allen Menschen gleichermaßen zugute; s. UBA, Klima­ schutz 2030, S.  50; vgl. auch Friedemann/Döring/Westermann, Umweltpsychologie 2009, 100, 106 f. 74 Vgl. Tolkmitt, Verbreitung umweltbezogener Informationen, S. 163. 75 Friedemann/Döring/Westermann, Umweltpsychologie 2009, 100, 103 f. verweisen auf eine im Sommer 2007 vom Marktforschungsinstitut promit GmbH durchgeführte repräsenta­ tive Telefonbefragung, derzufolge für 86,9 % der Wechsler und Wechslerinnen in Deutschland der günstigere Strompreis des Konkurrenzanbieters ausschlaggebend war, während 13,2 % der Wechslerinnen und Wechsler sich von ökologischen Gründen leiten ließen; s. des Weiteren Tolkmitt, Verbreitung umweltbezogener Informationen, S.  195 f., 251; Kahle, Versorgungs­ sicherheit und Umweltverträglichkeit, S. 270.

208

Teil 5: Vertrieb

weltbewusstsein der Stromkunden erforderlich76, über das vermutlich nur eine re­ lativ kleine Gruppe von Letztverbrauchern verfügt.77 Die Anreicherung von Infor­ mationen führt nicht zwangsläufig, sondern eher selten zu einer Einstellungs- und/ oder Verhaltensänderung.78 Das menschliche Verhalten ist zu komplex, um es nach einer solchen Wenn-dann-Verknüpfung steuern zu können.79 Die Freiwilligkeit80 der Wechselentscheidung und die Tatsache, dass die Stromverbraucher selbst tä­ tig werden müssen (Einholung von Informationen über entsprechende Anbieter und Preise, Telefonat bzw. Schreiben an neuen Anbieter), sind neben der Befürch­ tung, durch einen Wechsel könne die ununterbrochene Stromversorgung gefährdet werden81, wesentliche Gründe, warum Letztverbraucher einen Wechsel scheuen und das Instrument der Stromkennzeichnung nach § 42 EnWG nur eingeschränkt wirksam ist.82 5. Fazit § 42  EnWG verpflichtet und wendet sich direkt an die Stromlieferanten, die zur entsprechenden Kennzeichnung des angebotenen Stromprodukts verpflich­ tet sind. Ziel der Regelung ist jedoch eine Beeinflussung der Kaufentscheidung der Letztverbraucher, denen die Belastung der Umwelt durch die Emission von CO2 und radioaktiven Abfällen vor Augen geführt wird und die so veranlasst wer­ den sollen, von einem konventionellen zu einem Öko-Stromprodukt zu wechseln. Die Stromkennzeichnungspflicht ist damit ein Instrument indirekter influen­ zierender Verhaltenssteuerung, mit dem Einfluss auf die Auswahl der Primär­ energieträger, also die Stromherkunft genommen werden soll und mit dem das 76

Tolkmitt, Verbreitung umweltbezogener Informationen, S. 135; vgl. auch Michaelis, Öko­ nomische Instrumente, S.  33, der ausführt, dass die Wirksamkeit des Instruments davon ab­ hängt, wie stark die intrinsische Motivation des Einzelnen ausgeprägt ist. 77 Tolkmitt, Verbreitung umweltbezogener Informationen, S. 524 f.; 510; Für Ökostrom wer­ den sich vor allem diejenigen Verbraucher entscheiden, die den „Beitrag von Ökostrom zum Umweltschutz tendenziell höher bewerten als die Möglichkeit, Stromkosten zu sparen.“, s. Friedemann/Döring/Westermann, Umweltpsychologie 2009, 100, 107. 78 s. Tolkmitt, Verbreitung umweltbezogener Informationen, S. 162 m. w. N. u. 181 f., 189. 79 Vgl. Tolkmitt, Verbreitung umweltbezogener Informationen, S. 144; v. Weizsäcker/Lovins/ Lovins, Faktor Vier, S.  184; Germelmann/Deisenhofer, in: Gundel/Lange, Instrumentenmix, S. 43, 56. 80 Zur Freiwilligkeit des Instruments s. Tolkmitt, Verbreitung umweltbezogener Informatio­ nen, S. 524; vgl. Enquête-Kommission, Industriegesellschaft gestalten, S. 668. 81 Friedemann/Döring/Westermann, Umweltpsychologie 2009, 100, 108 f., 114 u. 116; Tolkmitt, Verbreitung umweltbezogener Informationen, S. 251. 82 Tolkmitt, Verbreitung umweltbezogener Informationen, S.  524, 195, 251; Friedemann/­ Döring/Westermann, Umweltpsychologie 2009, 100, 109, 113 u. 115. Grundsätzlich wird der alleinige Einsatz suasorischer Instrumente aufgrund ihres unverbindlichen Charakters in der Regel nur dann als zielführend beschrieben, wenn die erwünschte Verhaltensänderung nur mit geringen Kosten verbunden ist; s. Michaelis, Ökonomische Instrumente, S. 33; „Kosten“ sind in diesem Sinne auch die Investition von Zeit und Aufmerksamkeit.

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

209

Umweltverträglichkeitsziel der Energieversorgung in eigenständiger Weise ver­ folgt wird.83 Die Wirksamkeit des Instruments ist wegen seiner Lenkungsunschärfe und­ fehlenden Durchsetzbarkeit stark beeinträchtigt.84 Der Wechsel zu Öko-Strompro­ dukten kann nach der geltenden Rechtslage nur aufgrund einer freiwilligen Ent­ scheidung des Letztverbrauchers, die durch vielfältige komplexe und individuelle Faktoren geprägt ist85, erfolgen.86 Die Nichterfüllung der Steuerungserwartung bleibt für die Adressaten folgenlos.87 Mit der Stromkennzeichnung wird der politische Konflikt des Gesetzgebers zwischen umweltverträglicher Stromerzeugung und wirtschaftlicher Betätigungs­ freiheit der Kraftwerksbetreiber in die Hände des Letztverbrauchers gelegt, al­ lerdings nicht ohne Öko-Stromprodukte als die umweltverträglicheren zu bewer­ ben. Der Gesetzgeber des § 42 EnWG belässt dem Verbraucher die Wahlfreiheit, aus welchen Primärenergiequellen „sein“ Strom erzeugt werden soll, macht aber transparent, dass Verbraucher, die keinen Öko-Strom beziehen, mehr als andere und damit mehr als unbedingt nötig zum Klimawandel und zur Umweltbelastung durch radioaktive Abfälle beitragen. Die Lösung des Konflikts zwischen teurem aber umweltverträglich erzeugtem und günstigerem Atom- und/oder Kohlestrom bleibt damit dem Letztverbraucher überlassen. Dessen Eigenverantwortlichkeit für Auswirkungen seiner Entscheidung wird mit der Informationsvermittlung durch die Stromkennzeichnung gestärkt aber auch gefordert.

83 s. auch Prall/Ewer, in: Koch, Umweltrecht, § 9 Rn.  190; Hellermann, in: Britz/Heller­ mann/Hermes, EnWG, § 42, Rn.  4, 5, 25; Britz, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 9, Rn. 30, 33; BerlKommEnR/Säcker/Timmermann, 2. Aufl., Bd. 1, § 1 EnWG, Rn. 29; Tolkmitt, Verbreitung umweltbezogener Informationen, S. 135 f., 152, 154. 84 Tolkmitt, Verbreitung umweltbezogener Informationen, S.  524 kommt in ihrer umfang­ reichen Untersuchung einschließlich qualitativer Bewertung der Stromkennzeichnung nach § 42 EnWG zu dem Ergebnis, dass die Stromkennzeichnung „nicht mehr als einen gemäßigten Beitrag zum Umweltschutz zu leisten vermag“; s. auch ebd., S. 161, 507 f. u. 513 ff.; Büdenbender, DVBl. 2005, 1161, 1169, beurteilt den Beitrag, der mit Hilfe des § 42 EnWG faktisch im Hinblick auf den Umweltschutz und die Umweltverträglichkeit der Stromversorgung zu leisten ist, als „marginal, wenn denn überhaupt feststellbar“. Im Hinblick auf den Umweltschutz han­ dele „es sich eher um einen Fall symbolischer Gesetzgebung.“; s. des Weiteren Kuhnt, DVBl. 1996, 1082, 1089; Kahle, Versorgungssicherheit und Umweltverträglichkeit, S.  269 f.; all­ gemein zur Wirksamkeit moralischer Appelle: Fritsch, Marktversagen, S. 101 f.; vgl. Bauerschmidt, in: Barz/Hülster/Kraemer/Ströbele, Energie und Umwelt, S. 230. 85 Vgl. Tolkmitt, Verbreitung umweltbezogener Informationen, S. 162; Friedemann/Döring/ Westermann, Umweltpsychologie 2009, 100, 105. 86 Gundel, GewArch 2012, 137, 144, geht davon aus, dass die Wahlfreiheit zwischen um­ weltfreundlichen und konventionellen Erzeugungsformen ein eher vorübergehendes Phänomen ist, das unter dem Eindruck der sich verschärfenden Sachzwänge von Klimaschutz und Ener­ gieeinsparung zumindest mittelfristig durch zwingende Regelungen abgelöst werden wird. 87 Tolkmitt, Verbreitung umweltbezogener Informationen, S. 162, 526, 510; Bohne/Bauer, in: Hecker/Hendler/Proelß/Reiff, UTR 2011, 209, 222.

210

Teil 5: Vertrieb

Die Stromkennzeichnung nach § 42  EnWG verfolgt zwar einen eigenständi­ gen Steuerungsansatz, ohne lediglich die Folgen der Förderung bestimmter Er­ zeugungstechnologien nach dem EEG und KWKG aufzugreifen und weiter­ zuführen. Das Instrument profitiert jedoch auch davon, dass die Preisschere zwischen konventionell und in Erneuerbare-Energien- bzw. KWK-Anlagen er­ zeugtem Strom auf Grund der Förderinstrumente wesentlich verringert wird. Ohne die Förderungsregelungen des EEG und KWKG wäre die Preisdifferenz zwi­ schen konventionellem und Öko-Strom größer bzw. hätten sich die Preise man­ gels Technikentwicklung nicht in demselben Maße aufeinanderzubewegt, und der Anreiz zu einem Wechsel zu Öko-Stromprodukten wäre noch geringer. Die Ver­ breitung umweltbezogener Informationen allein ist „bei Weitem kein hinreichen­ des Instru­ment zur Erreichung umweltschützerischer Ziele.“88 In erster Linie flan­ kiert sie nur die wirkungsvollen Förderinstrumente des EEG und KWKG.89 Ihr eigenständiger Beitrag zu einer umweltverträglichen Energieversorgung liegt also weniger auf einer ökonomisch unmittelbar sichtbaren als vielmehr auf einer auf­ klärerischen Ebene: § 42  EnWG will vor allem das Bewusstsein schärfen und an die eigene Handlungsfreiheit und die Verantwortung der Stromverbraucher appellieren.

III. Informationen zur Höhe des Stromverbrauchs gem. § 40 EnWG 1. Regelmäßiger Verbrauchsvergleich Mit den Verpflichtungen der Lieferanten, in Stromrechnungen an Letztverbrau­ cher den Verbrauch des vergleichbaren Vorjahreszeitraums gesondert auszuwei­ sen (§ 40 Abs. 2 Nr. 5 EnWG90) und bei Haushaltskunden unter Verwendung von Grafiken darzustellen, wie sich der eigene Jahresverbrauch zu dem Jahresver­ brauch von Vergleichskundengruppen verhält (§ 40 Abs. 2 Nr. 6 EnWG91), wird der

88

Tolkmitt, Verbreitung umweltbezogener Informationen, S. 162. Vgl. Siebert, Instrumente der Umweltpolitik, S. 12, der ausführt, dass die moral suasion eine flankierende Maßnahem für andere Instrumente der Umweltpolitik sein und das Verständ­ nis für härter greifende Instrumente wesentlich erleichtern kann; Rodi, in: GfU, Umweltschutz im Energierecht, S. 17 (32); ders., EurUP 2005, 165, 170 führt aus, dass mit der Stromkenn­ zeichnung im EnWG „umweltrelevante Ergänzungen vorgenommen“ wurden. 90 Die Regelung wurde – zunächst als § 40 Abs. 4 EnWG – durch Artikel 2 Gesetz zur Um­ setzung der Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Endenergieeffizienz und Energiedienstleistungen (EDL-GEG) v. 04.11.2010 (BGBl. I S. 1483) eingefügt. Sie setzt die Verpflichtung aus Art. 13 Abs. 3 der Endenergieeffizienzrichtlinie um und übernimmt die Regelungen aus dem bisherigen § 16 Abs. 2 StromGVV auch für nicht grundversorgte Kunden, so die Gesetzesbegründung, BT-Drs. 17/1719, S. 27, li. Sp., Zu Nr. 3 (§ 40). 91 Eingefügt durch Art. 1 Nr. 36 Gesetz zur Neuregelung energiewirtschaftsrechtlicher Vor­ schriften v. 26. Juli 2011 (BGBl. I, 1554, 1582). 89

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

211

Stromverbraucher regelmäßig92 über die Höhe seines Stromverbrauchs informiert. Die Übersendung der Stromrechnung stellt dabei die wirkungsvollste Gelegenheit dar, die Aufmerksamkeit des Stromverbrauchers auf seine Kaufentscheidung und die damit verbundenen Umweltbelastungen zu lenken und sich bewusst und ggfs. kritisch mit dieser auseinanderzusetzen.93 2. Wirkungsweise und Wirksamkeit des Instruments Von einem Vergleich der Stromverbrauchshöhe nicht nur mit dem eigenen Vorjahreszeitraum, sondern seit 2011 auch mit Vergleichsgruppen verspricht sich der Gesetzgeber die Beobachtung des eigenen Verbrauchsverhaltens der Letzt­ verbraucher auch in Relation zu vergleichbaren Haushaltskunden und durch „ein solches Feedback“ letztlich „wesentliche Einsparerfolge“.94 Eine grafische Darstellung der Informationen soll zur größtmöglichen Verständlichkeit beitra­ gen. Weitere Einzelheiten zu den Vergleichsgruppen (Zahl der Haushaltsmitglie­ der, Einfamilien-, Reihen- oder Mehrfamilienhaus, Warmwasserzubereitung mit Strom, Verwendung von Gas zur Heizung und/oder zum Kochen), Verbrauchsklas­ sen und grafischen Darstellungsoptionen sollen von der Bundesnetzagentur per Festlegung nach § 40 Abs. 7 EnWG vorgegeben werden. „Die Angabe von Ver­ brauchsklassen soll einen Vergleich auch mit effizienteren Verbrauchern ermög­ lichen und den Verbraucher dazu ermuntern, zu den effizienteren Verbrauchern aufzuschließen. Denkbar ist eine Einteilung bspw. nach den Klassen ‚zu hoch‘, ‚hoch‘, ‚gut‘ und ‚fantastisch‘. Als grafische Darstellung wäre beispielsweise fol­ gendes Muster vorstellbar:“

92

s. § 40 Abs.  3  EnWG: „Lieferanten sind verpflichtet, den Energieverbrauch nach ihrer Wahl monatlich oder in anderen Zeitabschnitten, die jedoch zwölf Monate nicht wesentlich überschreiten dürfen, abzurechnen. Lieferanten sind verpflichtet, Letztverbrauchern eine mo­ natliche, vierteljährliche oder halbjährliche Abrechnung anzubieten. Letztverbraucher, de­ ren Verbrauchswerte über ein Messsystem im Sinne von § 21d Abs. 1 ausgelesen werden, ist eine monatliche Verbrauchsinformation, die auch die Kosten widerspiegelt, kostenfrei bereit­ zustellen.“ 93 Friedemann/Döring/Westermann, Umweltpsychologie 2009, 100, 108, 112 u. 116. 94 BT-Drs. 17/6072, S. 83.

212

Teil 5: Vertrieb

7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0

1 Pers.

2 Pers.

3 Pers.

4 Pers.

Viel zu hoch

2460

4128

4860

5928

Hoch

1845

3096

3645

4446

Gut

1230

2064

2430

2964

615

1032

1215

1482

Ihr Verbrauch

2009

2010

2000

1700

Fantastisch Quelle: BT-Drs. 17/6072, S. 83.

Eine Verringerung des Stromverbrauchs würde dem Umwelt- und Klimaschutz zweifellos am wirkungsvollsten dienen95, „da die Reduzierung des Energienutz­ bedarfs alle mit der Gewinnung, dem Transport und dem Verbrauch der Ener­ gie verbundenen Umweltauswirkungen unmittelbar und medienübergreifend ver­ hindert.“96 Aus der Sicht des Stromverbrauchers, der seinen Stromverbrauch mit dem eigenen Vorjahresverbrauch und dem Verbrauch von Vergleichsgruppen ver­ gleicht, und dabei feststellt, dass er vergleichsweise viel Strom verbraucht (hat), stellt sich über den Aspekt des Umwelt- und Klimaschutzes hinaus der nahe lie­ gende Anreiz, durch einen geringeren Stromverbrauch, mit dem es sich offen­ bar ebenfalls auskommen lässt, Kosten zu sparen.97 Über diesen Anreiz kön­ nen auch diejenigen Verbraucher zur Verbrauchsreduktion animiert werden, die nicht über das zuvor beschriebene erforderliche Umweltbewusstsein verfügen.98 95 Vgl. SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 537, Tz. 1358; SRU, UG 2004, BT-Drs. 15/3600, S. 93, Tz. 43; Groß, NVwZ 2011, 129, 130, 132; Strauß, Kraftwerkstechnik, S. 65; Ekardt, ZUR Sonderheft 2004, 405, 405 f.; Antrag der SPD-Fraktion v. 12.4.2011, BT-Drs. 17/5481, S. 11; Hennicke/Thomas, in: GfU, Umweltschutz im Energierecht, S. 123, 148. 96 Pielow, in: GfU, Umweltschutz im Energierecht, S. 163 (165 m. w. N.); vgl. auch Jänicke/ Wiesenthal, ZUR Sonderheft 2004, 385, 387. 97 Vgl. Germelmann/Deisenhofer, in: Gundel/Lange, Instrumentenmix, S. 43, 54. 98 Vgl. auch den 50. Erwägungsgrund der EltRL 2009: „Sofern die Verbraucher ausreichend häufig über die Energiekosten informiert werden, schafft dies Anreize für Energieeinsparun­ gen, da die Kunden auf diese Weise eine direkte Rückmeldung über die Auswirkungen von Investitionen in die Energieeffizienz wie auch von Verhaltensänderungen erhalten. In dieser Hinsicht wird die vollständige Umsetzung der RL 2006/32/EG über Endenergieeffizienz und Energiedienstleistungen den Verbrauchern helfen, ihre Energiekosten zu senken.“

B. Rechtsregime und Regulierungsweisen

213

Studienergebnissen zufolge wurde die Möglichkeit des Vergleichs des eigenen Stromverbrauchs mit dem ähnlicher Haushalte von den befragten Verbrauchern als nützlich beurteilt.99 3. Fazit Die Verpflichtung der Lieferanten, den Letztverbraucher über dessen Stromver­ brauch gem. § 40 Abs. 2 Nr. 5 und Nr. 6 EnWG zu informieren und sowohl dem eigenen Vorjahresstromverbrauch als auch Vergleichsgruppen gegenüberzustellen, ist wie die Stromkennzeichnung ein Instrument indirekter influenzierender Ver­ haltenssteuerung. Einfluss soll hier auf die Höhe des Stromverbrauchs genom­ men werden. Der Verzicht auf den Einsatz von Energie („Suffizienz“100) bzw. die Reduktion des Stromverbrauchs dient zweifellos der Umweltverträglichkeit der Energieversorgung. Insofern verfolgt das EnWG auch hier einen eigenständigen Ansatz zur Verfolgung des Umweltverträglichkeitsziels gem. § 1 Abs. 1 EnWG101. Auch das von den Verbrauchsvergleichen nach § 40 Abs.  2 Nr.  5 und Nr.  6 EnWG verfolgte Ziel der Verbrauchsreduktion ist nicht durchsetzbar, sondern von der freiwilligen Handlung bzw. den komplexen Handlungsmotiven der Letztver­ braucher abhängig und insofern lenkungsunscharf. Der Verbrauchsvergleich, mit dem die Verbrauchshöhe beeinflusst werden soll, ist im Gegensatz zur Strom­ kennzeichnung, die Einfluss auf die Stromherkunft nehmen will, für den Strom­ verbraucher mit dem zusätzlichen Anreiz verbunden, durch die Stromeinsparung Kosten sparen zu können, während mit einem Wechsel von einem konventionellen zu einem Öko-Stromangebot grundsätzlich höhere Kosten verbunden sind. Der Vorschlag zur Einführung von Verbrauchsklassen mit den Bewertungen „zu hoch“, „hoch“, „gut“ und „fantastisch“, um „einen Vergleich auch mit effizienteren Verbrauchern ermöglichen und den Verbraucher dazu ermuntern, zu den effizien­ teren Verbrauchern aufzuschließen“102, soll insbesondere Stromverbrauchskun­ den mit überdurchschnittlichem Verbrauch, die sich bislang eher wenig mit ihrem Verbrauchsverhalten auseinander gesetzt haben, zur Verbrauchsreduktion anspor­ nen und unterdurchschnittlichem Verbrauch einen Erfolg bestätigen. Die Rück­ meldung über den vergleichenden Verbrauchswert kann also als weiteres Instru­ ment zu einem umweltverträglicheren Strombezugsverhalten anreizen. Für sehr umwelt- und/oder stromverbrauchsbewusste Kunden könnte das „Lob“ bzw. der­

99

Germelmann/Deisenhofer, in: Gundel/Lange, Instrumentenmix, S. 43, 51. Vgl. Schomerus, NVwZ 2009, 418, 418; v. Weizsäcker/Lovins/Lovins, Faktor Vier, S. 246 u. 290. 101 Bedeutsame Anreize zur absoluten Energieeinsparung durch Vergleichsmöglichkeiten zum durchschnittlichen Verbrauch sehen Keyhanian, Energieeinsparung, S. 350 u. Friedemann/ Döring/Westermann, Umweltpsychologie 2009, 100, 116. 102 BT-Drs. 17/6072, S. 83. 100

214

Teil 5: Vertrieb

„Tadel“ in der Stromrechnung weniger wirkungsvoll sein, da diese Kundengruppe bereits aus stärkerer Eigenverantwortlichkeit und durch Umweltschutzbestrebun­ gen motiviert handeln. Des Weiteren bietet ein „Lob“, der Stromverbrauch sei „fantastisch“ für einen Verbraucher mit bereits geringen Verbrauchswerten keinen Anreiz, noch weitere, evtl. leicht zu erzielende Einsparpotenziale zu heben. Die Wirksamkeit des ohnehin lenkungsunscharfen Instruments darf auch angesichts dieser Zusammenhänge nicht überschätzt werden.

C. Fazit Der Vertrieb als Unternehmenstätigkeit selbst hat keine unmittelbaren Umwelt­ auswirkungen, die speziell auf die energiewirtschaftliche Wertschöpfungskette zu­ rückzuführen wären. Die Regelungen des EnWG zum Vertrieb von Elektrizität erlegen den Lieferanten jedoch u. a. auch Pflichten auf, die die Umweltverträglich­ keit der Stromversorgung wenn auch insgesamt nur eingeschränkt wirkungsvoll, so doch eigenständig fördern. Mit dem Anspruch auf eine Reserve- bzw. Zusatzversorgung zu allgemeinen Grundversorgungsbedingungen gem. § 37 Abs.  1 S.  3 EnWG sollen diejenigen Eigenversorger privilegiert werden, die eine Erneuerbare-Energien- oder KWKAnlage (letztere bis 50 kW elektrischer Leistung) betreiben. Die Regelung soll in erster Linie dem Interesse des Eigenversorgers an einer ununterbrochenen, kos­ tengünstigen Stromversorgung entgegen kommen, die über die Reserve- und Zu­ satzversorgung auch dann gewährleistet ist, wenn die Erneuerbare-Energien- bzw. KWK-Anlage keinen Strom generiert. Sie will im Vergleich zu anderen Eigenver­ sorgern die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen der umweltverträgliche(re)n Eigenversorgung begünstigen und ergänzt insofern die Förderregelungen des EEG und KWKG. Tatsächlich sind die Grundversorgungstarife teurer als Alternativ­ tarife. Gleiches könnte auch für Tarife der Reserve- und Zusatzversorgung gelten, sodass Eigenversorger regelmäßig mehrere Angebote einholen werden. Eine Förderungswirkung zu Gunsten von Erneuerbare-Energien- und KWKAnlagen geht auch von der Stromkennzeichnungspflicht gem. § 42  EnWG aus. Unmittelbar wird ausschließlich der Lieferant verpflichtet, die Herkunft des von ihm gelieferten Strommixes samt der damit verbundenen CO2-Belastungen und radioaktiven Abfälle darzustellen. Ziel der Regelung ist es jedoch, dem Strom­ verbraucher die mit dem Stromverbrauch verbundenen Umweltbelastungen vor Augen zu führen und auf diesem Wege einen Anreiz für einen Wechsel zu ÖkoStromprodukten zu setzen. Die regelmäßigen, vergleichenden Verbrauchsinformationen gem. § 40 Abs.  2 Nr. 5 und Nr. 6 EnWG sollen Anreize für den Stromverbraucher zu einer Reduk­ tion des Stromverbrauchs setzen und dienen insofern ebenfalls mit einem eigen­ ständigen Ansatz dem Umweltverträglichkeitsziel des EnWG.

C. Fazit

215

Im Fokus der beiden zuletzt genannten Instrumente (Stromkennzeichnung und Verbrauchsvergleich) steht die Verbrauchsentscheidung des Stromkunden.103 Das EnWG weist insofern über seinen Anwendungsbereich hinaus, da sich dieser gem. § 1 Abs. 1 EnWG auf die leitungsgebundene Versorgung der Allgemeinheit mit Elektrizität und Gas bezieht und gerade nicht deren Verbrauch.104 Versorgung und Verbrauch sind hier Gegensätze im Sinne von Angebot und Nachfrage.105 Der Stromverbrauch als solcher ist konsequenterweise nicht Gegenstand des EnWG106, sondern anderer gesetzlicher Regelwerke107 wie insbesondere – dem Energieeinspargesetz (EnEG)108 und der auf dessen Grundlage erlassener Energieeinsparverordnung (EnEV)109 zur Energieeinsparung im Gebäude- und Gerätebereich;

103

Vgl. Gundel, GewArch 2012, 137, 144. Büdenbender, DVBl. 2005, 1161, 1163; Kahle, Versorgungssicherheit und Umweltver­ träglichkeit, S. 265 f. u. 347, aber tw. widersprüchlich, s. S. 118, 265; Sösemann, Energienetze, S. 165; Vgl. Salje, EnWG, § 1 Rn. 9: „Das EnWG […] enthält […] keine umfassende Bran­ chenregelung für Erzeugung, Transport, Verkauf und Nutzung der Energie. Das Gesetz be­ schränkt sich auf Elektrizität und Gas einerseits, auf die leitungsgebundene Versorgung ande­ rerseits.“; a. A.: Kuxenko, Umweltverträgliche Energieversorgung, S.  53 ff., 160; ders., NuR 2003, 332, 334; Keyhanian, Energieeinsparung, S.  346; Zur früheren Rechtslage unter Gel­ tung der BTOElt vertraten Tegethoff/Büdenbender,Klinger, BTOElt, § 1 Rdnr. 52 und Oligmüller, ZRP 1983, 69, 70, dass sich § 1 Abs. 1 S. 1, 2. Spiegelstrich BTOElt an die Verbraucher richtete. Darin hieß es: „Elektrizitätsversorgungsunternehmen mit allgemeiner Anschluss- und Versorgungspflicht nach § 6 EnWG [1998] haben für die Versorgung in Niederspannung all­ gemeine Tarife anzubieten, die den Erfordernissen einer rationellen und sparsamen Verwen­ dung von Elektrizität genügen.“ Diese frühere Regelung wandte sich jedoch wie das EnWG mit den Vertriebsregelungen nicht an die Verbraucher selbst, sondern verpflichtete allein die Lie­ feranten. Inwieweit der Stromverbrauch auf Grund der Tarife sparsam erfolgt, lag früher wie heute allein in der Entscheidungsfreiheit der Verbraucher. Auch § 1 Abs. 1 S. 1, 2. Spiegelstrich  BTOElt betraf direkt nicht den Stromverbrauch, sondern die Stromlieferung, hier speziell die Strom­kosten, wies aber in seiner Zielrichtung über dern Anwendungsbereich der BTOElt hin­ aus auf den Stromverbrauch. 105 „Leitungsgebundene Energieversorgung“ ist die Versorgung „anderer“ (so Büdenbender, JuS 1978, 150, 152) bzw. von Dritten (Salje, NVwZ 1998, 916, 917). Vgl. auch die Legalde­ finition der Energieversorgungsunternehmen in § 3 Nr. 18 EnWG, wo es u. a. heißt: Energiever­ sorgungsunternehmen sind natürliche oder juristische Personen, die Energie an andere liefern; s. Büdenbender, DVBl. 2005, 1161, 1163. 106 Vgl. (allerdings zu inzwischen nicht mehr aktueller Rechtslage:) Büdenbender, EnWG, § 2, Rn.  62: „Energieverbraucher werden durch das EnWG nicht konkret in die Pflicht ge­ nommen.“; ders., DVBl. 2005, 1161, 1163: „An keiner Stelle werden die Energieverbraucher im EnWG normativ für Energieeinsparungen in die Pflicht genommen.“; vgl. auch Bohne, in: Hoffmann-Riem/Schneider, Umweltpolitische Steuerung, S. 140, 150 u. Sösemann, Energie­ netze, S. 164: „Konkrete Normen, die Verbraucher berechtigen der verpflichten, finden sich im EnWG nicht.“ 107 Vgl. Kuxenko, Umweltverträgliche Energieversorgung, S. 59; Kahle, Versorgungssicher­ heit und Umweltverträglichkeit, S. 270 ff. 108 Energieeinsparungsgesetz v. 1.9.2005 (BGBl. I S. 2684). 109 Energieeinsparverordnung v. 24.7.2007 (BGBl. I S. 1519). 104

216

Teil 5: Vertrieb

– dem Gesetz über die umweltgerechte Gestaltung energieverbrauchsrelevanter Produkte (Energieverbrauchsrelevante-Produkte-Gesetz -EVPG)110, welches die Vorgaben der Ökodesign-Richtlinie111 umsetzt; – dem Energieverbrauchskennzeichnungsgesetz (EnVKG)112; – dem Gesetz über Energiedienstleistungen und andere Energieeffizienzmaß­ nahmen (EDL-G)113, mit dem die Vorgaben der Endenergieeffizienzrichtlinie114 in nationales Recht umgesetzt wurden – Ziel dieses Gesetzes ist nach dessen § 3 Abs. 1 S. 1, die Effizienz der Energienutzung durch Endkunden in Deutsch­ land mit Energiedienstleistungen und anderen Energieeffizienzmaßnahmen kos­ tenwirksam zu steigern;115 – Energiesteuern, die durch eine Preiserhöhung einen Anreiz zum sparsamen Um­ gang mit Elektrizität setzen;116 – den ggfs. noch umzusetzenden Neuerungen durch die Energieeffizienzrichtlinie 2012/27/EU v. 25.10.2012117.

110

Energieverbrauchsrelevante-Produkte-Gesetz v. 27.2.2008 (BGBl. I S. 258). Richtlinie 2009/125/EG des Europäischen Parlaments und des Rates v. 21.10.2009 zur Schaffung eines Rahmens für die Festlegung von Anforderungen an die umweltgerechte Ge­ staltung energieverbrauchsrelevanter Produkte ((ABl. EG L 285 v. 31.10.2009, S. 10–35). 112 Gesetz zur Kennzeichnung von energieverbrauchsrelevanten Produkten, Kraftfahrzeugen und Reifen mit Angaben über den Verbrauch an Energie und an anderen wichtigen Ressourcen v. 10.5.2012 (BGBl. I S. 1070). Das Gesetz regelt die Kennzeichnung von energieverbrauchen­ den Geräten (z. B. Kühlschrank, Fernseher) und auch von energieverbrauchsrelevanten Produk­ ten, die selber keine Energie verbrauchen, aber maßgeblichen Einfluss auf die Energieeffizienz haben (z. B. Fenster). 113 Gesetz über Energiedienstleistungen und andere Energieeffizienzmaßnahmen v. 4.11.2010 (BGBl. I S. 1483). 114 Richtlinie 2006/32/EG des Europäischen Parlaments und des Rates v. 5.4.2006 über End­ energieeffizienz und Energiedienstleistungen (ABl. EG L 114 v. 27.4.2006, S. 64–85); s. auch die weiteren Ausführungen bei Britz, ZUR 2010, 124, 124 ff. 115 Mit diesem Gesetz kommt Deutschland seiner Verpflichtung aus Art. 3 Abs. 11 EltRL 2009 nach, demzufolge die Mitgliedstaaten oder, wenn dies von einem Mitgliedsstaat vorgesehen ist, die Regulierungsbehörden um die Energieeffizienz zu fördern nachdrücklich empfehlen müs­ sen, dass die Elektrizitätsunternehmen den Stromverbrauch optimieren, indem sie beispiels­ weise Energiemanagementdienstleistungen anbieten, neuartige Preismodelle entwickeln oder gegebenenfalls intelligente Messsysteme oder intelligente Netze einführen. s. des Weiteren auch die Ausführungen zu Energieeinspardienstleistungen bei Schomerus, NVwZ 2009, 418, 421. 116 Vgl. Kahl, JuS 2010, 599, 602. Gem. § 3 Stromsteuergesetz v. 24.3.1999 (BGBl. I S. 378; 2000 I S. 147) beträgt die Steuer 20,50 Euro für eine MWh. Theobald/Nill-Theobald, Grund­ züge des Energiewirtschaftsrechts, S.  584 beschreiben darüber hinaus die Besteuerung von Energieerzeugnissen als Steuerungsinstrument zur Förderung der Stromerzeugung aus Erneuer­ baren-Energien und KWK-Strom; vgl. auch ebd., S. 590 f.; Scheer, Der energethische Imperativ, S. 193 ff. spricht sich nachdrücklich für die Einführung einer Schadstoffsteuer statt einer Ener­ giesteuer aus. 117 Richtlinie 2012/27/EU des Europäischen Parlaments und des Rates v. 25.10.2012 zur Ener­ gieeffizienz, zur Änderung der Richtlinien 2009/125/EG und 2010/30/EU und zur Aufhe­bung 111

C. Fazit

217

Daneben ist der Einsatz weiterer Instrumente wie Einsparprämien bzw. Ver­ marktung von sog. „Negawatts“118 oder Energiesparfonds119 denkbar120, aber recht­ lich bislang nicht umgesetzt. Wenn auch vom eigentlichen Anwendungsbereich des EnWG nicht erfasst, so kann doch die Beeinflussung des Elektrizitätsverbrauchs am wirkungsvollsten auf eine umweltverträglich(er)e Energieversorgung hinwirken. Denn der Verbrauch bestimmt maßgeblich, welche und wieviele Primärenergieträger eingesetzt wer­ den und damit auch, welche Umweltbelastungen in welchem Ausmaß auftreten.

der Richtlinien 2004/8/EG und 2006/32/EG (ABl. EG L 315 v. 14.11.2012, S. 1–56); s. dazu ausführlich: Schomerus, ER 2013, 184 ff. 118 Weitere Ausführungen bei Schomerus, NVwZ 2009, 418, 421; v. Weizsäcker/Lovins/Lovins, Faktor Vier, S. 194 ff.; Hennicke/Thomas, in: GfU, Umweltschutz im Energierecht, S. 123 (142). 119 s. Hennicke/Thomas, in: GfU, Umweltschutz im Energierecht, S. 123 (141 ff.). 120 s. des Weiteren Schomerus, NVwZ 2009, 418, 418.

Teil 6

Stromverbrauchsmessung Seit der Einführung des § 21b im EnWG 20051, spätestens jedoch seit Inkraft­ treten des Gesetzes zur Öffnung des Messwesens bei Strom und Gas für Wett­ bewerb vom 29.8.20082 wurde die Stromverbrauchsmessung als weitere eigen­ ständige Wertschöpfungsstufe für den Wettbewerb geöffnet.

A. Umweltauswirkungen Bei der Messung werden Daten über genutzte kWh erfasst und rechnerisch ver­ arbeitet. Das Messwesen bringt damit wie der Vertrieb keine wesentlichen zusätz­ lichen, energieversorgungsspezifischen Umweltbelastungen mit sich. Wie jedoch bereits die Regelungen zum Vertrieb können auch Regelungen zur Stromverbrauchsmessung Auswirkungen auf das Stromverbrauchsverhalten und damit Rückwirkungen auf die vorgelagerten Stufen Stromerzeugung und Trans­ port haben und insoweit für die Umweltverträglichkeit der Energieversorgung von Bedeutung sein.

B. Steuerung des Verbrauchsverhaltens durch smart meter und lastvariable Stromtarife Ein ökonomischer Anreiz, zu einem effizienten Lastmanagement beizutragen, soll durch die Einführung intelligenter Messsysteme bzw. intelligenter Zähler in Verbindung mit lastvariablen oder tageszeitabhängigen Tarifen gesetzt werden.

1 § 21b Abs. 1 und Abs. 2 S. 1 EnWG sahen und sehen immer noch (mit materiell nur unwe­ sentlichen Änderungen des Wortlauts) vor, dass der Messstellenbetrieb Aufgabe des Betreibers von Energieversorgungsnetzen ist, soweit nicht eine anderweitige Vereinbarung nach Abs. 2 ge­ troffen ist. Auf Wunsch des betroffenen Anschlussnutzers kann anstelle des nach Abs. 1 ver­ pflichteten Netzbetreibers von einem Dritten der Messstellenbetrieb durchgeführt werden, wenn der einwandfreie und den eichrechtlichen Vorschriften entsprechende Messstellenbetrieb, zu dem auch die Messung und Übermittlung der Daten an die berechtigten Marktteilnehmer gehört, durch den Dritten gewährleistet ist, so dass eine fristgerechte und vollständige Abrech­ nung möglich ist, und wenn die Voraussetzungen nach Abs. 4 S. 2 Nr. 2 vorliegen. 2 BGBl. 2008 Teil I S. 1790.

B. Steuerung des Verbrauchsverhaltens

219

I. Einführung intelligenter Messsysteme In Umsetzung der gemeinschafts- und unionsrechtlichen Vorgaben der Art. 13 Abs. 1 und 2 EDL-RL3 und Art. 3 Abs. 11, Anhang I, Abs. 2 EltRL 20094 trifft das EnWG mit §§ 21c bis 21e Vorgaben zur Umstellung der Messsysteme von den in der Vergangenheit angebrachten und noch im Betrieb befindlichen elektromecha­ nischen Zählern (Ferrariszähler)5, die nur den Gesamtverbrauch innerhalb des Ab­ rechnungszeitraums messen6, auf intelligente Messsysteme (smart meter).7 1. Anforderungen an intelligente Messsysteme gem. §§ 21c bis 21e EnWG Bei den neu einzubauenden smart metern handelt es sich um in ein Kommuni­ kationsnetz eingebundene Messeinrichtungen zur Erfassung elektrischer Energie, die den tatsächlichen Energieverbrauch und die tatsächliche Nutzungszeit wider­ spiegeln, s. §§ 21c Abs. 1 i. V. m. 21d EnWG. Mit der mittlerweile8 ausdrücklich 3 Richtlinie 2006/32/EG des Europäischen Parlaments und des Rates v. 5.4.2006 über End­ energieeffizienz und Energiedienstleistungen (ABl. EG L 114 v. 27.4.2006, S. 64–85), mittler­ weile aufgehoben durch die Richtlinie 2012/27/EU des Europäischen Parlaments und des Rates v. 25.10.2012 zur Energieeffizienz, zur Änderung der Richtlinien 2009/125/EG und 2010/30/EU und zur Aufhebung der Richtlinien 2004/8/EG und 2006/32/EG (ABl. EG L 315 v. 14.11.2012, S. 1–56). Art. 13 Abs. 1 der RL 2006/32/EG wurde nunmehr ersetzt durch Art. 9 RL 2012/27/EU. 4 s. auch 55. Erwägungsgrund und 50. Erwägungsgrund S. 4 bis 9 der EltRL 2009. 5 Herzmann, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 21b, Rn. 53. 6 Herzmann, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 21b, Rn. 50. 7 s. auch Theobald/Gey-Kern, EuZW 2011, 896, 899; Eder/vom Wege, IR 2008, 176, 179; Salje, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap. 33, Rn. 9 f.; Herzmann, in: Britz/Heller­ mann/Hermes, EnWG, § 21b, Rn. 50, 53. Die nach § 21 Abs. 3b S. 2 EnWG 2008 noch mögliche Ablehnung des Einbaus einer neuen Messeinrichtung durch den Anschlussnutzer ist seit der EnWG-Novellierung 2011 nicht mehr möglich, s. § 21c Abs. 4 EnWG. In der Gesetzesbegrün­ dung zu dieser Änderung, BT-Drs. 17/6072, S. 79, heißt es: „Absatz 4 stellt die breite Wirkung von sich aus den Vorabsätzen ergebenden Einbau- oder Anschlussverpflichtungen sicher und stellt klar, dass ein einmal eingebautes Messsystem nicht wieder durch eine Mess­einrichtung ersetzt werden darf, die nicht in ein Messsystem integriert und in ein Kommunikationsnetz eingebunden ist. Der einmal erreichte technische Standard, den ein Messsystem im Sinne des § 21d mit sich bringt, soll im Nachgang nicht wieder unterschritten werden dürfen. Die Rege­ lung sichert damit den breiten Einsatz von Messsystemen, dient der Umsetzung europäischer Vorgaben und liegt in starkem Interesse von Umwelt- und Klimaschutz. Eine Verpflichtung zur Nutzung aller Funktionen eines Messsystems besteht dagegen nicht; allein die Aufzeichnung und Auslese der abrechnungsrelevanten Daten, die für die Abwicklung des vom Anschlussnut­ zer frei gewählten Tarifs erforderlich sind, ist vom Anschlussnutzer zu dulden. Bei einem her­ kömmlichen Tarif, bei der nur die über einen bestimmten Zeitraum verbrauchte Gesamtstrom­ menge relevant ist, dürfen damit auch keine anderen Daten aufgezeichnet werden.“ 8 Die Vorgängerregelungen der § 21b  Abs.  3a  und  3b  EnWG  2008 verlangten ledig­ lich Messeinrichtungen, die dem jeweiligen Anschlussnutzer den tatsächlichen Energiever­ brauch und die tatsächliche Nutzungszeit widerspiegeln. Vgl. Baasner/Milovanovic/Schmelzer/ Schneide­windt, N&R 2012, 12, 12.

220

Teil 6: Stromverbrauchsmessung

verlangten Einbindung in ein Kommunikationsnetz wird klargestellt, dass die Schnittstelle eine Interaktion in einem intelligenten Netz und damit variable Tarife, Steuersignale zu weißer Ware, Stromspeichern und unterbrechbaren Verbrauchs­ einrichtungen ermöglichen soll.9 Nähere Anforderungen an die Funktionalität und Ausstattung der Messsysteme sind gem. § 21d Abs. 2 EnWG in einer Verordnung nach § 21i Abs. 1 Nr. 3 festzuschreiben. Das Gesetz verfolgt einen technikneutra­ len Ansatz10, sodass die Art der Kommunikationsnetzanbindung (z. B. Funk-, Glas­ faser-, Powerline-Verbindung) der Entscheidung des jeweiligen Messstellenbetrei­ bers überlassen bleibt.11 Bei der Frage, was unter einem „Widerspiegeln des tatsächlichen Energie­ verbrauchs und der tatsächlichen Nutzungszeit“ zu verstehen ist12, ist das Re­ gelungsziel, den Letztverbraucher mit konkreteren Informationen über seinen Energieverbrauch zu versorgen und damit einen Anreiz für ein energiesparendes Verhalten zu setzen, zu beachten.13 Die Bundesnetzagentur verlangt für die Kennt­ nis des tatsächlichen Energieverbrauchs, dass die Messeinrichtung bei Strom als Grundangabe eine einfache fortlaufende Aufsummierung der Arbeit in kWh mittels einer Anzeigeeinrichtung vornimmt.14 Des Weiteren sollte die Messein­ richtung nach Ansicht der Bundesnetzagentur die kWh so aufsummieren bzw. übertragen können, dass jeweils der Verbrauch der vergangenen 24, 168 und 720 Stunden (Tag, Woche, Monat) erfasst wird.15 Dies ermögliche dem Endkun­ den, auf sehr einfache Weise und ohne die Durchführung weiterer Berechnun­ gen sein aktuelles Verbrauchsverhalten mit dem aktuellen Bezug ins Verhältnis zu 9

So die Gesetzesbegründung, BT-Drs. 17/6072, S. 79, re. Sp. BT-Drs.  17/6072, S.  80, li. Sp.  Vor Einfügung des Merkmals „in ein Kommunika­ tionsnetz eingebunden“ wurde die Ausstattung der Zähler mit einer Schnittstelle, die eine Kommunikation ermöglicht, zwar als sinnvoll, s. Eder, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 21b EnWG, Rn. 82 f., und dem Gesetzeszweck dienlich, mangels gesetzlicher Anforderung in der rechtswissenschaftlichen Literatur jedoch überwiegend nicht für unbedingt erforderlich gehalten, s. vom Wege/Sösemann, IR 2009, 55, 57; Herzmann, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 21b, Rn.  53 f.; Eder, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 21b EnWG, Rn.  81 f.; Eder/vom Wege, IR 2008, 176, 179; Demgegenüber hatte die Bundesnetzagentur die  – nun­ mehr gesetzlich gestützte − Auffassung vertreten, dass die Messeinrichtung zwei Kommunika­ tionswege (Übermittlung von Daten 1. zum Netzbetreiber bzw. zu einem Dritten und 2. zum Home Display beim Anschlussnutzer) zu ermöglichen hat, BNetzA, Positionspapier Mess­ einrichtungen, S. 4. 11 Eder/vom Wege/Weise, ZNER 2012, 59, 62. 12 Kritik an dieser Gesetzesformulierung als lediglich wortgleiche Wiederholung der euro­ päischen Vorgaben z. B. bei BerlKommEnR/Böhnel, 2. Aufl., Bd. 1, § 21b EnWG, Rn. 88 und als unzureichend konkret bei Eder/vom  Wege/Weise, ZNER 2012, 59, 62 f.; Herzmann, IR 2010, 218, 218 u. 220; Eder, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 21b EnWG, Rn. 73 u. 101; vom Wege/Sösemann, IR 2009, 55, 57. 13 BT-Drs. 16/9470, S. 7; BNetzA, Positionspapier Messeinrichtungen, S. 1; s. auch Eder, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 21b EnWG, Rn. 74; Eder/vom Wege, IR 2008, 176, 179. 14 BNetzA, Positionspapier Messeinrichtungen, S. 2; in diesem Sinne auch Eder, in: Danner/ Theobald, Energierecht, § 21b EnWG, Rn. 75. 15 BNetzA, Positionspapier Messeinrichtungen, S. 2. 10

B. Steuerung des Verbrauchsverhaltens

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setzen.16 Ein darüber hinaus noch kürzeres Ausleseintervall wird rechtlich nicht verlangt, könnte aber auf Grund entsprechender Nachfrage der Stromkunden ggfs. eingerichtet und angeboten werden.17 Die tatsächliche Nutzungszeit ist so zu erfassen, dass der Stromverbrauch zu mindestens zwei Tarifregistern bzw. unterschiedlicher Bepreisung zugeordnet werden kann.18 „Widerspiegeln“ bedeutet, dass dem Anschlussnutzer die zuvor beschriebenen Informationen in angemessener Weise visualisiert werden, z. B. durch ständige oder auf Knopfdruck rollierende Anzeige der Werte in einem elektronischen Dis­ play der Messeinrichtung, an einem Home Display in der Wohnung oder über ein Internetportal.19 § 21e  EnWG formuliert weitere Anforderungen an die neu einzubauenden Messsysteme. Nach Abs. 1 S. 1 haben sie den eichrechtlichen Vorschriften zu ent­ sprechen. Abs. 1 S. 2 und die Abs. 2 bis 4 sowie die in diesem Zusammenhang noch zu erlassende Rechtsverordnung nach § 21i  EnWG stellen besondere An­ forderungen, um Datenschutz20, Datensicherheit und Interoperabilität der Mess­ systeme zu gewährleisten.21

16 BNetzA, Positionspapier Messeinrichtungen, S. 3; vgl. auch die Ausführungen bei Eder, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 21b EnWG, Rn. 76 f. u. Rn. 84; Eder/vom Wege, IR 2008, 176, 179. 17 BNetzA, Positionspapier Messeinrichtungen, S. 3; vgl. auch BT-Drs. 17/6072, S. 78; Eder, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 21b EnWG, Rn. 76 f. u. Rn. 84; Eder/vom Wege, IR 2008, 176, 179; Herzmann, IR 2010, 218, 219. 18 BNetzA, Positionspapier Messeinrichtungen, S. 3. 19 BNetzA, Positionspapier Messeinrichtungen, S. 3 f.; Eder, in: Danner/Theobald, Energie­ recht, § 21b EnWG, Rn. 79 hält es für ausreichend, wenn die Informationen direkt am Zäh­ ler angezeigt werden, um die gesetzlichen Anforderungen zu erfüllen. Damit wäre es auch ausreichend, wenn der Zähler sich in einem für den Anschlussnutzer nur schwer oder überhaupt nicht zugänglichen Kellerraum befindet. Das Gesetzesziel, dass sich der Letztverbraucher über die smart meter stärker als zuvor mit seinem eigenen Verbrauchsverhalten auseinander­ setzt würde auf diese Weise jedoch unterlaufen werden. Die Möglichkeit, die Verbrauchs­ anzeige auch am Zähler im Keller anzubringen, ist daher aus teleologischen Gründen abzuleh­ nen. Eder/vom Wege/Weise, ZNER 2012, 59, 63 weisen allgemein darauf hin, dass nicht alle der von der Bundesnetzagentur in ihrem Positionspapier beschriebenen „Mindestanforderun­ gen“ dem Gesetzeswortlaut zu entnehmen seien, so dass dieser auch einer anderen Auslegung zugänglich sei. 20 Dazu Guckelberger, DÖV 2012, 613, 618 ff. 21 s. dazu die Regierungsbegründung in BT-Drs.  17/6072, S.  77 f. u. S.  80, li. Sp.; sowie­ Güneysu/Vetter/Wieser, DVBl. 2011, 870, 872 f.; Baasner/Milovanovic/Schmelzer/Schneidewindt, N&R 2012, 12,17 f.; Scholtka/Helmes, NJW 2011, 3185, 3189.

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Teil 6: Stromverbrauchsmessung

2. Technische Möglichkeit und wirtschaftliche Vertretbarkeit des Einbaus Die neuen Messsysteme sind an den in § 21c Abs. 1 lit. a) bis c) EnWG näher bezeichneten Orten22 einzubauen, soweit dies technisch möglich ist, soweit also Messsysteme, die den gesetzlichen Anforderungen genügen, am Markt verfügbar sind, s. § 21c Abs. 2 S. 1 EnWG. Technische Unmöglichkeit liegt folglich nur vor, wenn keine gesetzeskompatiblen Messeinrichtungen angeboten werden oder diese nicht in ausreichender Stückzahl vorhanden sind.23 Den Einbau der neuen Messsysteme in allen übrigen Gebäuden (Roll-out) stellt § 21c Abs. 1 lit. d) EnWG zusätzlich unter den Vorbehalt der wirtschaftlichen Ver­ tretbarkeit.24 Wirtschaftlich vertretbar ist ein Einbau nach § 21c Abs. 2 S. 2 EnWG, wenn dem Anschlussnutzer für Einbau und Betrieb keine Mehrkosten entste­ hen oder wenn eine wirtschaftliche Bewertung des Bundesministeriums für Wirt­ schaft und Technologie, die alle langfristigen, gesamtwirtschaftlichen und indi­ viduellen Kosten und Vorteile prüft25, und eine Rechtsverordnung im Sinne von § 21i Abs.  1 Nr.  8 ihn anordnen. Die Durchführung einer wirtschaftlichen Be­ wertung der flächendeckenden Einführung intelligenter Messsysteme und Zäh­ ler in Deutschland hat das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie der Ernst & Young Wirtschaftsprüfungsgesellschaft GmbH übertragen.26 Diese Studie kommt zu dem Ergebnis, dass eine Verpflichtung zum Einbau intelligenter Mess­ 22 § 21c Abs. 1, 1.HS, lit. a) bis c) EnWG nennen folgende Einbauzielorte: „a) in Gebäu­ den, die neu an das Energieversorgungsnetz angeschlossen werden oder einer größeren Re­ novierung im Sinne der Richtlinie 2002/91/EG des Europäischen Parlaments und des Rates v. 16.12.2002 über die Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden (ABl. L 1 v. 4.1.2003, S. 65) unter­ zogen werden, b) bei Letztverbrauchern mit einem Jahresverbrauch größer 6 000 Kilowattstun­ den, c) bei Anlagenbetreibern nach dem Erneuerbare-Energien-Gesetz oder dem Kraft-WärmeKoppelungsgesetz bei Neuanlagen mit einer installierten Leistung von mehr als 7 Kilowatt.“ Ernst & Young, Intelligente Zähler, S. 195 schlagen darüber hinaus auch die Einbeziehung al­ ler EEG- und KWKG-Anlagen in die Pflichteinbaufälle vor. Auch Altanlagen und Anlagen von mindestens 0,25 kW sollten einbezogen werden. Des Weiteren sind nach dieser Studie die § 14a EnWG Fälle verpflichtend mit einem intelligenten Messsystem auszustatten. 23 Eder, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 21b EnWG, Rn. 87; Benz, ZUR 2008, 457, 459 weist auf Erfahrungen in anderen Ländern hin, denen zufolge es technisch machbar sei, nahezu alle Endkunden mit intelligenten Zählern auszustatten. 24 Die Vorgängerregelungen in § 21b Abs. 3a und 3b EnWG 2008 sahen demgegenüber die Einschränkungen der technischen Machbarkeit und wirtschaftlichen Zumutbarkeit für die Ein­ baupflicht generell und für alte und neue Gebäude gleichermaßen vor; vgl. auch die Kurzdar­ stellung bei Theobald/Gey-Kern, EuZW 2011, 896, 899. 25 Damit wird von der in Anhang I, Abs. 2 EltRL 2009 angebotenen Möglichkeit Gebrauch gemacht, die Einführung der Messsysteme einer wirtschaftlichen Bewertung zu unterwerfen, bei der alle langfristigen Kosten und Vorteile für den Markt und die einzelnen Verbraucher ge­ prüft werden und bei der untersucht wird, welche Art des intelligenten Messwesens wirtschaft­ lich vertretbar und kostengünstig ist und in welchem zeitlichen Rahmen die Einführung prak­ tisch möglich ist. 26 Ernst & Young, Intelligente Zähler, S. 9.

B. Steuerung des Verbrauchsverhaltens

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systeme für Verbraucher mit einem Jahresverbrauch von weniger als 6.000 kWh zu einer hohen finanziellen Belastung führt, die unverhältnismäßig und unwirtschaft­ lich ist.27 Selbst bei sehr optimistischen Annahmen könne die Mehrheit der End­ verbraucher die mit dem Einbau und der Nutzung intelligenter Messsysteme für sie einhergehenden Kosten nicht durch Stromeinsparungen und Lastverlagerun­ gen kompensieren.28 Ein verpflichtender Einbau von intelligenten Messsystemen werde darüber hinaus auch den Anforderungen der Energiewende nicht gerecht.29 Ernst & Young empfehlen daher und regen eine entsprechende Gesetzesänderung an, von einem flächendeckenden Roll-out abzusehen und bei Kunden mit einem Jahresverbrauch von weniger als 6.000 kWh, wie es § 21c Abs. 5 EnWG vorsieht, anstatt dessen über eine Rechtsverordnung nach § 21i Abs. 1 Nr. 8 EnWG beim Turnuswechsel intelligente Zähler einbauen zulassen.30 Dies sind Messeinrichtun­ gen, die den tatsächlichen Energieverbrauch und die tatsächliche Nutzungszeit wi­ derspiegeln und sicher in ein Messsystem, das den Anforderungen der §§ 21d und 21e genügt, eingebunden werden können. Im Gegensatz zu einem intelligenten Messsystem sind intelligente Zähler nicht in ein Kommunikationsnetz (in Form einer sicheren Anbindung an ein Smart-Meter-Gateway) eingebunden, können dies durch spätere Nachrüstung aber noch werden.31 3. Anbindung von EEG- und KWKG-Erzeugungsanlagen an Messsysteme gem. § 21c Abs. 3 EnWG Mit § 21c  Abs.  3  EnWG werden Messstellenbetreiber nach dem EEG oder KWKG verpflichtet, für eine Anbindung ihrer Erzeugungsanlagen an das Mess­ system zu sorgen, sofern Zählpunkte mit einem Messsystem ausgestattet werden. Damit wird die „wesentliche Einbindung und kommunikative Vernetzung von Erzeugungsanlagen nach dem EEG und dem KWKG in ein intelligentes Netz“ sicher­gestellt, um Verteilnetzbetreibern die für einen optimierten Netzbetrieb er­ forderlichen Daten zu Netzbelastungszuständen zur Verfügung stellen zu können.32

27 Ernst & Young, Intelligente Zähler, S. 194 f.: Diese Kunden würden von einem intelligen­ ten Messsystem über Stromeinsparungen und Lastverlagerungen mit maximal biszu 66,- Euro p.a. profitieren. Eine verpflichtende Einführung sei dagegen mit Kosten in der Höhe von rund 90 Euro p.a. verbunden. 28 Ernst & Young, Intelligente Zähler, S. 217. 29 Ernst & Young, Intelligente Zähler, S. 194. 30 Ernst & Young, Intelligente Zähler, S. 195, 214, 219; Kritik an den Empfehlungen übt un­ ter Berücksichtigung der Interessen von Prosumern: Schneidewindt, ER 2013, 226, 230 f. 31 Vgl. Ernst & Young, Intelligente Zähler, S. 223, dort die Definition „Intelligenter Zähler“. 32 BT-Drs. 17/6072, S. 79.

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Teil 6: Stromverbrauchsmessung

II. Tarife mit Anreizen zur Energieeinsparung oder Steuerung des Energieverbrauchs gem. § 40 Abs. 3 und Abs. 5 EnWG Die Vorschriften der §§ 21c bis 21e EnWG zur Einführung intelligenter Mess­ systeme werden ergänzt und spielen zusammen mit besonderen informatorischen und tariflichen Anreizen, wie sie § 40 Abs. 3 S. 333 und Abs. 5 S. 1, S. 234 EnWG vorsehen. Verpflichtet werden durch diese Regelungen wiederum nur die Liefe­ ranten. Adressaten der mit diesen Regelungen normierten Anreizinstrumente sind jedoch ebenfalls die Letztverbraucher, in die der Gesetzgeber die Hoffnung setzt, dass sie ihr Verbrauchsverhalten an den Informationen und Tarifnutzungsmög­ lichkeiten der Verbrauchsinformationssysteme ausrichten. Mit lastvariablen oder tageszeitabhängigen Tarifen soll der Kunde dazu angehalten werden, auf den Stromverbrauch zu Zeiten, in denen die Nachfrage hoch ist, so weit wie mög­ lich zu verzichten und anstatt dessen den Stromverbrauch in Zeiten zu verlagern, in denen die Nachfrage gering ist, z. B. nachts.35 Damit übernimmt der Verbrau­ cher aus eigener Initiative eine Form des Lastmanagements, mit dem Kraftwerke in Zeiten hoher Nachfrage von den hohen zusätzlichen Strombereitstellungs­kosten entlastet werden. Insgesamt kann so eine gleichmäßigere und damit effizientere und kostengünstigere Lastabnahme erreicht werden. Die damit auf der Versor­ gungsseite verbundenen Kostenvorteile sollen über § 40 Abs. 5 S. 1 EnWG an den Stromverbraucher, der seinen Stromverbrauch an den Lastschwankungen orien­ tiert, weitergereicht werden.36 Für die Versorgungsseite liegen die Einspareffekte darin, dass in Zeiten, in denen die Nachfrage hoch ist, nicht noch mehr Strom bereitgestellt werden muss, für die Letztverbraucher liegen die Einspareffekte darin, dass sie bei über den Tag verteilter gleicher Gesamtabnahmemenge, weni­

33 § 40 Abs. 3 S. 3 EnWG: „Letztverbraucher, deren Verbrauchswerte über ein Messsystem im Sinne von § 21d Abs. 1 ausgelesen werden, ist eine monatliche Verbrauchsinformation, die auch die Kosten widerspiegelt, kostenfrei bereitzustellen.“ 34 § 40 Abs. 5 S. 1 u. S. 2 EnWG: „Lieferanten haben, soweit technisch machbar und wirt­ schaftlich zumutbar, für Letztverbraucher von Elektrizität einen Tarif anzubieten, der einen An­ reiz zu Energieeinsparung oder Steuerung des Energieverbrauchs setzt. Tarife im Sinne von Satz 1 sind insbesondere lastvariable oder tageszeitabhängige Tarife.“ Die Regelung wurde eingeführt durch das Gesetz zur Öffnung des Messwesens bei Strom und Gas für Wettbewerb v. 29.8.2008, BGBl. I S. 1790, dort zunächst als § 40 Abs. 3 EnWG. 2011 wurde die Rege­ lung in Abs. 5 verschoben. Die Differenzierung zumindest in zwei verschiedene lastorientierte Tarife wurde nicht erst 2008 eingeführt, sondern bereits auf der Grundlage des EnWG 1998 praktiziert: in Betracht kam ein HT/NT-Tarif („Hochtarif“ und „Niedertarif“), mit dem ins­ besondere die Nutzung von Nachtstrom, beispielsweise über Nachtspeicherheizungen ge­ fördert werden sollte. S.  zum HT/NT-Tarif die Ausführungen bei Eder/vom Wege, IR 2008, 198, 200 f.; Hellermann, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 40, Rn. 31; Köhler, IR 2006, 292, 296. 35 Theobald, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 14 EnWG, Rn. 39. 36 Vgl. die Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wirtschaft und Technologie, BTDrs. 16/9470, S. 7, re. Sp. unten, „Zu Artikel 1 Nr. 6“.

B. Steuerung des Verbrauchsverhaltens

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ger bezahlen müssen, weil sie den Strom zu Zeiten „einkaufen“, in denen er güns­ tiger ist als zu Spitzenlastzeiten.37 Um die geforderten lastvariablen oder tageszeitabhängigen Tarife anbieten bzw. nutzen zu können („technische Machbarkeit“ i. S. d. § 40 Abs. 5 S. 1 EnWG), ist die Ausstattung des Stromverbrauchers mit intelligenten Messsystemen gem. §§ 21c bis 21e EnWG erforderlich.38 Durch sie kann der Verbraucher Kenntnis über seinen aktuellen Stromverbrauch sowie Spitzen- und Schwachlastzeiten erlangen und es kann genau erfasst werden, zu welcher Tages- bzw. Lastzeit der Strom aus dem Netz entnommen wurde. Wurde ein Messsystem i. S. d. § 21d EnWG bei einem Ver­ braucher eingebaut, so ist es dem Lieferanten grundsätzlich wirtschaftlich zumut­ bar, diesem Verbraucher einen lastvariablen oder tageszeitabhängigen Tarif oder einen anderen Tarif, der eine Stromverbrauchsminderung des Kunden mit zusätz­ lichen Preisnachlässen belohnt39, anzubieten.

III. Wirkungsweise und Zusammenwirken der Instrumente Die Ausstattung der Verbraucher mit intelligenten Messsystemen oder zumin­ dest intelligenten Zählern (§§ 21c bis 21e EnWG) in Verbindung mit lastvariablen oder tageszeitabhängigen Tarifen (§ 40 Abs. 5 S. 1 u. S. 2 EnWG) sowie monat­ lichen Verbrauchsinformationen (§ 40 Abs. 3 S. 3 EnWG) sollen dem Verbraucher Höhe und Kosten des Stromverbrauchs regelmäßig vor Augen führen und auf die­ sem Wege Anreize setzen, das Verbrauchsverhalten anzupassen40, insbesondere auf nicht notwendige Stromnutzungen zu verzichten41 und/oder die Stromnutzung soweit wie möglich in Schwachlastzeiten zu verlagern.42

37 Vgl. auch Theobald, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 14 EnWG, Rn.  39; Eder/ vom Wege, IR 2008, 198, 200 f.; Benz, ZUR 2008, 457, 461. 38 s. BT-Drs. 17/6072, S. 78: „Eine Vielzahl von variablen Tarife im Sinne von § 40 Abs. 5 EnWG als wesentliches Element, um Energieeinsparungen beim Verbraucher anzureizen, lässt sich nur über kommunikative Messsysteme im Sinne von § 21d realisieren.“; vgl. des Weiteren Benz, ZUR 2008, 457, 458; Hellermann, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 40, Rn. 32 u. 34; Eder/vom Wege, IR 2008, 198, 201: „Das Angebot eines lastvariablen Tarifs setzt die Kennt­ nis des jeweils aktuellen Stromverbrauchs viertel- bzw. stundengenau voraus, um eine Abbil­ dung bei der Beschaffung zu ermöglichen.“; Rufin, ZUR 2009, 66, 70. 39 § 40 Abs. 5 S. 2 EnWG nennt lastvariable oder tageszeitabhängige Tarife nur beispielhaft als Tarife, die einen Anreiz zu Energieeinsparung oder Steuerung des Energieverbrauchs setzen („insbesondere“); Vgl. Benz, ZUR 2008, 457, 461; Hellermann, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, § 40, Rn. 31. 40 Vgl. BT-Drs.  16/8306, S.  7 unter Bezugnahme auf die Einführung innovativer Zähler;­ Guckelberger, DÖV 2012, 613, 616. 41 Vgl. Benz, ZUR 2008, 457, 457 f.; vom Wege/Sösemann, IR 2009, 55, 55; Schomerus, NVwZ 2009, 418, 422. 42 Vgl. Benz, ZUR 2008, 457, 458 f.; Schomerus, NVwZ 2009, 418, 422.

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Teil 6: Stromverbrauchsmessung

Durch diese Verschiebung des Verbrauchs in Schwachlastzeiten wird in der Summe nicht zwangsläufig der Endenergieverbrauch, wohl aber der Primärenergie­ verbrauch gesenkt, weil der von den Erzeugungsanlagen generierte Strom gleich­ mäßiger bzw. angebotsorientierter abgenommen werden kann. Mit den Verhaltens­ änderungen auf der Nachfrageseite können Effizienzgewinne auf der Angebotsseite realisiert werden, da durch die Glättung der Lastkurve der Einsatz von Spitzenlast­ kraftwerken reduziert werden kann.43 Die gesetzlichen Verpflichtungen zum Einbau der Messsysteme bzw. intelligen­ ten Zähler sowie zum Angebot besonderer lastvariabler Tarife und zur Information der Stromkunden über den Stromverbrauch in kurzen (monatlichen) Intervallen betreffen ausschließlich Messstellenbetreiber und Lieferanten. Als influenzie­ rende indirekte Steuerungsinstrumente zielen sie jedoch mittels ökonomischer Anreize auf das Verhalten der Letztverbraucher ab.44 Wenn auch verbraucherseits ökonomisch motiviert, so dienen Verbrauchsreduktionen bzw. nachfrageseitige Lastverlagerungen einer umweltverträgliche(re)n,45 da reduzierten, effizienteren und zunehmend auf erneuerbaren Energien beruhenden Energieversorgung. Das Einsparpotential wird grundsätzlich als hoch eingeschätzt: Studien zufolge lassen sich allein durch die Visualisierung des Stromverbrauchs (Steuerung durch Auf­ klärung und Information46, also ohne zusätzliche preis- oder anreizbasierte Pro­ gramme)  in Haushalten jährlich ca. 9,5  TWh Elektrizität und damit 6,5 % des Gesamtstromverbrauchs einsparen.47 Schon der Einsatz der neuen Messsysteme selbst dient der Energieeffizienz und damit der Umweltverträglichkeit, da smart meter einen gegenüber den Ferrariszählern sechs bis acht mal geringeren Eigen­ verbrauch haben.48 Smart meter ermöglichen bzw. erleichtern Entscheidungen über die zeitliche Ausrichtung des Stromverbrauchs an Schwachlastzeiten. Dagegen wird die Er­ kenntnis, dass der Verzicht auf nicht notwendigen Stromverbrauch den Geld­ beutel und die Umwelt schont, durch smart meter nicht erst ermöglicht, sondern nur mahnend vor Augen geführt.49 Wie jedoch die Instrumente der Stromkenn­ zeichnung und des Verbrauchsvergleichs50 wird der Verbraucher auch durch smart 43

Benz, ZUR 2008, 457, 459. Guckelberger, DÖV 2012, 613, 616 f. 45 Vgl.: BT-Drs. 17/6072, S. 77, re. Sp. „Zu Nummer 21 (§ 21c)“: „Die Vorschrift bekräftigt mit den Regelungen in den Absätzen 1 und 2 das grundsätzliche Ziel, im Interesse von Umweltund Klimaschutz zu einer breit angelegten Einführung von Messsystemen als Basis für intelli­ gente Netze zu kommen. […] Messsysteme, auf die sich alle Einbaufälle beziehen, werden dem Verbraucher exakte Energiebilanzen liefern können und zusammen mit variablen Tarifen nach § 40 Abs. 5 den Verbraucher zu einem umweltbewussten Verbrauchsverhalten anhalten können.“ 46 Vgl. BNetzA, Positionspapier Messeinrichtungen nach § 21b Abs. 3a und 3b EnWG, S. 1 f. 47 wik-Consult et. al., Endbericht eEnergy, 2006, S. 119 u. S. 1.; s. auch Benz, ZUR 2008, 457, 458 f. 48 Benz, ZUR 2008, 457, 459. 49 Vgl. Guckelberger, DÖV 2012, 613, 617 m. w. Nachw. 50 s. o. Teil 5 B. II. und III. 44

B. Steuerung des Verbrauchsverhaltens

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meter und lastvariable Tarife nicht dazu verpflichtet, sein Verbrauchsverhalten an ökonomisch und ökologisch vernünftigen Gesichtspunkten auszurichten.51 Auch smart meter, lastvariable Tarife und monatliche Verbrauchsinformationen sind In­ strumente indirekter Verhaltenssteuerung und insofern lenkungsunscharf. Smart meter visualisieren den individuellen und aktuellen Stromverbrauch52, bieten ein „Verbrauchsfeedback“ an.53 Inwieweit der Verbraucher dieses Feedback wahr­ nimmt und sich dafür interessiert, liegt außerhalb der Reichweite des Instru­ ments.54 Damit sich die Nachfrage freiwillig am Lastangebot orientiert, muss der Verbraucher ein Bedürfnis zu einem solchen Handeln und ein „Energiebewusst­ sein“ haben.55 Der Verbraucher muss dann auch tatsächlich aktiv werden, d. h. er muss z. B. auf den Einsatz eines elektrischen Geräts verzichten und dessen Ar­ beitsleistung in ein anderes Zeitfenster schieben. Der Letztverbraucher ist damit nicht mehr nur noch bedarfsgerecht versorgter Konsument, sondern er soll seiner­ seits aktiv werden und am Elektrizitätsmarkt teilnehmen.56 So könnte sich künf­ tig ein flächendeckender „smart market“ entwickeln.57 Ob diese Zukunftsvision und die Nutzung des großen Einsparpotentials umgesetzt werden, hängt vom frei­ willigen Verhalten der Verbraucher ab.58 Und dieses birgt, wie bereits zum Instru­ ment der Stromkennzeichnung und der vergleichenden Verbrauchsinformation ausgeführt, viele Unwägbarkeiten in sich. Auch hier besteht die Möglichkeit, dass der Letztverbraucher gar nicht so genau vor Augen geführt bekommen möchte, dass die Stromuhr unaufhaltsam und teuer tickt, wenn er z. B. gerade Wäsche wa­ schen, fernsehen oder im Internet surfen möchte. Denn damit wird ihm suggeriert, es wäre billiger und für die Umwelt besser, wenn er seine Bedürfnisse oder Wün­ sche, deren Erfüllung mit dem Verbrauch von Elektrizität verbunden sind, ange­ sichts einer momentanen Spitzenlast zurückstellt und die Nutzung der elektrischen Geräte zeitlich verschiebt. Die latente Aufforderung zur Anpassung des eigenen Stromverbrauchs könnte auch als Ärgernis empfunden und die Nutzung variabler Tarife abgelehnt werden.59 „Die manuelle Umsetzung kann dabei eher als Kom­ 51

s. auch Guckelberger, DÖV 2012, 613, 617. Vgl. Friedemann/Döring/Westermann, Umweltpsychologie 2009, 100, 109. 53 Benz, ZUR 2008, 457, 458 u. 461; vgl. auch Güneysu/Vetter/Wieser, DVBl. 2011, 870, 870. 54 Vgl. Friedemann/Döring/Westermann, Umweltpsychologie 2009, 100, 109.; Güneysu/ Vetter/Wieser, DVBl. 2011, 870, 870. 55 Vgl. BerlKommEnR/Böhnel, 2. Aufl., Bd. 1, § 21b EnWG, Rn. 81. 56 Vgl. BT-Drs. 17/6072, S. 2; BNetzA, „Smart Grid“ und „Smart Market“ Eckpunktepapier, S. 39; wik-Consult et. al., Endbericht eEnergy, 2006, S. 1 f. 57 s. ausführlich: BNetzA, „Smart Grid“ und „Smart Market“ Eckpunktepapier; Letztverbrau­ cher könnten aus der reinen Konsumentenrolle heraustreten und zu sog. „Prosumern“ werden, z. B. indem sie ihr Elektromobil in Schwachlastzeiten aus dem Stromnetz aufladen und in Spit­ zenlastzeiten aus dem Elektromobil wieder in das Stromnetz einspeisen. Das System Autobat­ terie/Netzanschluss kann so zu einem Stromspeichersystem weiterentwickelt werden, das auch rückspeisefähig ist, s. z. B. BNetzA, „Smart Grid“ und „Smart Market“ Eckpunktepapier, S. 46. 58 Vgl. Schomerus, NVwZ 2009, 418, 422; Friedemann/Döring/Westermann, Umweltpsy­ chologie 2009, 100, 109. 59 BNetzA, „Smart Grid“ und „Smart Market“ Eckpunktepapier, S.  20, 39: „Nicht jeder Kunde [wird] sich als flexibler Marktteilnehmer eignen und erweisen.“ 52

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Teil 6: Stromverbrauchsmessung

fortverlust denn als bereichernde aktive Teilnahme am Markt empfunden wer­ den.“60 Eder/vom Wege gehen vor diesem Hintergrund davon aus, dass ein sol­ cher smart market erst dann funktionieren wird, wenn „entsprechende Angebote für ­intelligente Haushaltsgeräte (Smart Homes, Home Automation) und entspre­ chende Dienstleistungen angeboten werden, die dem Kunden das Einschalten seiner Gebrauchsgeräte in günstigen Zeiten abnehmen.“61 Der Anreiz zur Ver­ schiebung der Stromverbrauchsnutzungen ist insgesamt umso stärker, je höher der mit dieser „Unannehmlichkeit“ verbundene finanzielle Vorteil ist.62 Dies wiederum hängt vom Preisspread ab, der jedoch noch sehr gering ist.63

C. Fazit Die Nutzung von smart metern zur gezielten Verschiebung des Stromverbrauchs in Schwachlastzeiten ist grundsätzlich eine Energieeffizienzmaßnahme.64 Zugleich bietet sich mit der nachfrageseitigen Orientierung an den Lastschwankungen des Stromangebots die Chance der besseren Integration fluktuierender erneuerbarer Energien in das Netz der allgemeinen Versorgung.65 Smart meter und lastvariable Tarife bieten vor allem Chancen, Energieversorgung und -nachfrage an die sich derzeit verändernde Versorgungssituation durch die zunehmende Integration fluk­ tuierender erneuerbarer Energien heranzuführen. „Vorausgesetzt, das Netz stellt genügend Kapazität bereit, werden in dem Maße, in dem Erneuerbare ihre zeitlich und mengenmäßig volatil anfallenden Erzeugungsmengen am Markt anbieten, die Verbraucher angereizt werden, diesem Angebot möglichst zu folgen.“66 Smart meter und lastvariable Tarife sowie damit verbundene monatliche Ver­ brauchsinformationen sind lenkungsunscharfe Instrumente indirekter Verhaltens­ steuerung und setzen (sofern ein intelligentes Zähl- bzw. Messsystem überhaupt in­ stalliert wurde) derzeit noch geringe ökonomische Anreize zum Verzicht bzw. zur Verschiebung des Stromverbrauchs in andere Zeitfenster. Andererseits sind mit die­ sem Instrument nicht unwesentliche Transaktionskosten verbunden, sowohl mone­ tärer Art durch die höheren Zählerkosten als auch ein gewisser Komfortverlust. 60 BNetzA, „Smart Grid“ und „Smart Market“ Eckpunktepapier, S.  40; Fraunhofer IWES, Modellregion Harz, S. 154. 61 Eder/vom Wege, IR 2008, 198, 200. 62 Vgl. BNetzA, „Smart Grid“ und „Smart Market“ Eckpunktepapier, S.  40 f.; Fraunhofer IWES, Modellregion Harz, S. 154 ff. 63 Krzikalla/Achner/Brühl, Ausgleich flukturierender Einspeisungen, S. 31, 44, 51, 57, 83. 64 So i.E. auch Scholtka/Helmes, NJW 2011, 3185, 3191; Gundel, GewArch 2012, 137, 144; Benz, ZUR 2008, 457, 457; Schomerus, NVwZ 2009, 418, 422; wik-Consult et. al., Endbericht eEnergy, 2006, S. 1; Rufin, ZUR 2009, 66, 70. 65 Vgl. Rufin, ZUR 2009, 66, 70. 66 BNetzA, „Smart Grid“ und „Smart Market“ Eckpunktepapier, S. 39; vgl. auch die Aus­ führungen des BEE in der Öffentlichen Anhörung von Sachverständigen zur Novellierung des EnWG 2011, BT-Drs. 17/6365, S. 23, li. Sp.

C. Fazit

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Die drei verbrauchsbeeinflussenden informatorischen Instrumente Stromkenn­ zeichnung, smart metering und vergleichende Verbrauchsinformationen zu Grunde gelegt, würde der dem Idealbild des Gesetzgebers entsprechende Letztverbraucher generell so weit wie möglich auf die Stromnutzung verzichten und den dennoch be­ nötigten Strom so weit wie möglich zu Schwachlastzeiten im Rahmen eines ÖkoStrom-Angebots beziehen. Es wird sich zeigen, wie viele Verbraucher diesem Vor­ bild folgen.

Teil 7

Ergebnisse I: Anknüpfungspunkte und Strukturen des Umweltverträglichkeitsprinzips im EnWG A. Primärenergieträgergewinnung Die Marktstufe der Gewinnung von Primärenergieträgern wird vom Anwen­ dungsbereich und den Regelungen des EnWG nicht erfasst. Die hier auftreten­ den nicht unwesentlichen Umweltbelastungen durch Kohleabbau, Erdöl- und Erd­ gasförderung und den Anbau von Biomasse zu energetischen Nutzungszwecken sind Gegenstand des Berg-, Naturschutz-, Atom- und Landwirtschaftsrechts, ggfs. auch des Kreislaufwirtschaftsrechts, sofern man die Bereitstellung von Abfall als Einsatzstoff für die Stromerzeugung als Energieträgergewinnung im Rahmen der Energieversorgungswirtschaft einbezieht.

B. Umweltauswirkungen der Energieversorgung Von den darauf folgenden Stufen der Wertschöpfungskette gehen die größ­ ten bzw. bedrohlichsten Umweltauswirkungen von der Stromerzeugung aus. Der Betrieb von Konversionsanlagen ist immer mit Umweltbelastungen ver­ bunden, bei konventionellen Kraftwerken ebenso wie bei dezentralen Erneuer­ bare-Energien- und KWK-Anlagen. Dringlichstes Problem ist hier die Emis­ sion von Treibhausgasen, insbesondere CO2, durch konventionelle (Braun-) Kohlekraftwerke, die zum globalen Klimawandel beiträgt. Mit dem Betrieb von Elektrizitätsversorgungsnetzen sind als solches in erster Linie lokale Umwelt­ effekte verbunden, wie beispielsweise die Beeinträchtigung des Landschaftsbil­ des und Gefahren für Vögel durch Kollision und Stromschlag. Bei Erdverkabe­ lung werden die Funktionsfähigkeit der Böden, der (tiefwurzelnden) Vegetation und bei erforderlichen Waldschneisen ebenfalls das Landschaftsbild beeinträch­ tigt. Ebenfalls nicht unwesentliche Umweltbelastungen gehen von der Errich­ tung und dem Betrieb von Stromspeicheranlagen aus. Hier kommt es maßgeb­ lich auf die jeweils eingesetzte Speichertechnologie an. Vom Stromvertrieb und von der Stromverbrauchsmessung gehen schließlich keine zusätzlichen Um­ weltbelastungen aus, die spezifisch auf die Energiewirtschaft zurückzuführen wären, da die gelieferten und verbrauchten Strommengen hier nur rechnerisch erfasst werden.

C. Regelungen zur Reduktion des Stromeinsatzes

231

Das EnWG trifft Regelungen, die für jede dieser Wertschöpfungsstufen und de­ ren Umweltverträglichkeit von Bedeutung sind.

C. Regelungen zur Reduktion des Stromeinsatzes Den grundsätzlich wirkungsvollsten Beitrag zum Umweltschutz leisten Rege­ lungen, die die Reduktion des Einsatzes von Strom fördern. Strom, der gar nicht erst erzeugt wird, weil er nicht benötigt wird, belastet die Umwelt weder global noch lokal. In diesem Sinne tragen Suffizienz- aber auch Effizienzmaßnahmen zur Umweltverträglichkeit der Energieversorgung bei. Das EnWG bzw. die auf Grund der Ermächtigung durch das EnWG erlassene ARegV fördern an zwei Stellen die Reduktion der versorgungsseitigen Ver­lust­ener­ gie: Der Einsatz von verlustarmen Übertragungstechnologien wird insofern geför­ dert, als dass § 11 Abs. 2 Nr. 6 ARegV die Refinanzierbarkeit von Netzinvestitionen in Leiterseil-Temperaturmonitoring und Hochtemperatur-Leiterseile (§ 23 Abs. 1 S.  2 Nr.  8 ARegV) sowie in Pilotprojekte zu Hochspannungsgleichstrom-Über­ tragungssysteme bei erforderlichem Netzausbau (§ 23 Abs. 1 S. 2 Nr. 9 ARegV)­ sichert, indem diese Investitionskosten auf die Netzentgelte umgelegt werden kön­ nen. Zu nennen ist in diesem Zusammenhang auch der Einbau von intelligenten Messsystemen gem. § 21c EnWG, da die neue Zählergeneration einen wesentlich geringeren Eigenverbrauch hat als die bisher eingesetzten Ferrariszähler. Großes Potential zur Energieeinsparung wird mit verschiedenen Instrumenten zur Verbrauchsreduktion bzw. zu verbraucherseitigem Lastmanagement verbun­ den und erwartet. Zu den Instrumenten, die den Verbraucher ausdrücklich zu einer Reduktion des Stromverbrauchs bewegen wollen, zählen – der Vergleich des Verbrauchs mit demjenigen des vergleichbaren Vorjahreszeit­ raums gem. § 40 Abs. 2 Nr. 5 EnWG und mit demjenigen von Vergleichshaus­ haltskundengruppen in grafischer Darstellung gem. § 40 Abs. 2 Nr. 6 EnWG, – das permanente Vor-Augen-Halten des tatsächlichen Energieverbrauchs und der tatsächlichen Nutzungszeit durch Messsysteme bzw. intelligente Zähler im Sinne von §§ 21c f. EnWG sowie – die monatliche Verbrauchsinformation mit Widerspiegelung der Kosten bei Auslesung durch Messsysteme im Sinne von § 21d Abs. 1. Diese Instrumente versuchen sämtlich, den Verbraucher durch Informations­ vermittlung zu einem bestimmten Handeln, nämlich der Reduktion des Strom­ verbrauchs, zu bewegen (indirekte Verhaltenssteuerung). Ihre fehlende Durch­ setzbarkeit bedeutet eine grundlegende Lenkungsunschärfe und ist wesentliches Wirksamkeitshindernis der Normen. Im Gegensatz zu dem Instrument der Strom­ kennzeichnung ist der Umweltaspekt hier nicht das alleinige potentielle Hand­ lungsmotiv des Verbrauchers; für die Reduktion des Verbrauchs spricht darüber

232

Teil 7: Ergebnisse I: Strukturen des Umweltverträglichkeitsprinzips im EnWG

hinaus auch die nahe liegende und eigennützige Möglichkeit zum Einsparen von Stromkosten. Die Wirkung der Information wird also noch gestützt durch einen grundsätzlichen und allgemeinen ökonomischen Anreiz.1 Ein eigenständiger ökonomischer Anreiz mit ökologischem Fernziel geht von Instrumenten aus, die den Verbraucher gegen Entgelt dazu bewegen wollen, seine Verbrauchslast vom Netzbetreiber unter den jeweils näher bezeichneten Voraus­ setzungen entweder abschalten zu lassen oder selbst gezielt in Schwachlastzeiten zu verlagern. Zu diesen Instrumenten zählen: – Vertraglich vereinbarte abschaltbare und zuschaltbare Lasten von mind. 50 MW auf der Übertragungsnetzebene gem. § 13 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 4a u. 4b EnWG i. V. m. der AbLaV, für deren Bereitstellung und Abruf die Anbieter der Abschalt­ leistung die in § 4 AbLaV genannten Arbeits- und Leistungspreise erhalten. – Die Steuerung von unterbrechbaren Verbrauchseinrichtungen in Niederspan­ nung zum Zweck der Netzentlastung gem. § 14a EnWG, für die vom Verteiler­ netzbetreiber ein reduziertes Netzentgelt zu gewähren ist. – Die Verpflichtung der Lieferanten zum Angebot eines Tarifs, der einen Anreiz zu Energieeinsparung oder Steuerung des Energieverbrauchs setzt, also ins­ besondere lastvariable oder tageszeitabhängige Kostengruppen differenziert, § 40 Abs. 5 S. 1 u. S. 2 EnWG. Dieses Tarifangebot setzt im Wesentlichen die Kenntnis des Verbrauchers über die versorgungsseitigen Lastschwankungen voraus und setzt insofern die vorherige Installation eines Messsystems i. S. d. §§ 21c  f.  EnWG voraus. Der Verbraucher wird durch die Informationen des Messsystems über den tatsächlichen individuellen Verbrauch und die tatsächli­ che Nutzungszeit und die Möglichkeit, zeitlich verschiebbare Stromnutzungen in Schwachlastzeiten zu verlagern, zur Teilnahme an einem „smart market“ ein­ geladen. Der Verbraucher hat es hier selbst in der Hand, seinen Strom zu beson­ ders günstigen Zeiten „einzukaufen“. Diese drei Instrumente tragen insofern zu einer Gesamteinsparung von Energie bei, als dass der erzeugte Strom insgesamt gleichmäßiger bzw. angebotsorientier­ ter abgenommen wird. Nachfragespitzen können auf diese Weise geglättet werden. Der Einsatz von Spitzenlastkraftwerken und damit der Einsatz von Primärenergien kann – trotz in der Summe gleich bleibendem Nutzenergieverbrauch – reduziert werden. Auch diese Instrumente setzen auf indirekte Verhaltenssteuerung, aller­ dings mit ökonomischem Anreiz. Die Wirksamkeit der Instrumente wird insofern maßgeblich von der Höhe der zu erzielenden Gewinne abhängen. Die AbLaV sieht hier feste Vergütungssätze vor. Zur Steuerung von unterbrechbaren Verbrauchsein­ richtungen in Niederspannung gem. § 14a EnWG sind nähere Regelungen durch eine Rechtsverordnung nach § 21i Abs. 1 Nr. 9 EnWG abzuwarten. Zur Wahrneh­ 1 In diese Richtung weisen auch Theobald/Nill-Theobald, Grundzüge des Energiewirt­ schaftsrechts, S. 565.

C. Regelungen zur Reduktion des Stromeinsatzes

233

mung der Einsparpotenziale durch lastvariable Tarife nach § 40 Abs. 5 S. 1 u. S. 2 EnWG würde vor allem ein breiter spread der Strompreise anreizen. Inwieweit diese ökonomischen Anreize von den Verbrauchern angenommen werden, bleibt ebenfalls abzuwarten. Schließlich setzen hohe Strompreise als solches Anreize zur Suffizienz auf Ver­ braucherseite. In diesem Sinne wirkt, wenn auch nicht intendiert, die Umlage von (Investitions-)Kosten auf die Netzentgelte. Da allein die Höhe der Netzentgelte ein Signal für den sparsamen Einsatz und Verbrauch von Strom aussendet, ist es für die Wirksamkeit dieser Zusammenhänge grundsätzlich nicht entscheidend, auf welche Ursachen die Entstehung der Kosten zurückzuführen ist. Auch von einer stark umweltbelastenden aber zugleich teuren Stromerzeugungstechnologie würde ein Anreiz zu möglichst geringem Stromverbrauch ausgehen. Im Bereich der Netz­ entgeltregulierung nach der ARegV werden u. a. solche Kostenanteile der Netzent­ gelte anerkannt, die auf das Streben nach einer umweltverträgliche(re)n Energie­ versorgung zurückzuführen sind. Solche gem. § 21a Abs. 4 S. 2, 2. HS EnWG, § 11 Abs. 1 bis 3 ARegV als „nicht beeinflussbar“ qualifizierten und damit vollständig auf die Netzentgelte umlegbaren Kostenanteile sind: – die gesetzlichen Abnahme- und Vergütungspflichten nach dem EEG, KWKG und der AbLaV2 (§ 11 Abs. 2 Nr. 1 ARegV); – die Nachrüstungskosten von Wechselrichtern nach § 10 Abs. 1 SysStabV (§ 11 Abs. 2 Nr. 5 ARegV); – nach § 23 ARegV genehmigte Investitionsmaßnahmen (§ 11 Abs. 2 Nr. 6 ARegV), hier insbesondere zur Integration von Anlagen, die dem EEG und KWKG unter­ fallen (§ 23 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 und Abs. 6 ARegV) und Investitionen für Leitun­ gen zur Netzanbindung von Offshore-Anlagen nach § 17d Abs. 1 und § 43 S. 1 Nr. 3 EnWG (§ 23 Abs. 1 S. 2 Nr. 5 ARegV) sowie – der finanzielle Ausgleich der Übertragungsnetzbetreiber untereinander im Rah­ men der Netzanbindung von Offshore-Anlagen nach § 17d Abs. 7 EnWG (§ 11 Abs. 2 Nr. 15 ARegV). Die Entstehung der umweltbedingten höheren Kosten ist hier auf gesetzliche Verpflichtungen der Netzbetreiber in anderen gesetzlichen Vorschriften zurück­ zuführen. Die Möglichkeit der uneingeschränkten Umlage dieser Kosten auf die Netzentgelte stellt sicher, dass die Verbraucher auch solche Kosten zu tragen ha­ ben, die vor Einführung dieser Regelungen weder erhoben noch investiert, sondern in Gestalt von Umweltbelastungen externalisiert wurden. Kosten, die aufgebracht werden müssen, um Umweltbelastungen, also externe Effekte, zu verringern, wer­ den insofern in Kohärenz mit Umlageregelungen anderer Gesetze internalisiert und steigern zugleich den Anreiz für einen sparsamen Stromverbrauch.

2

Begründung zu § 11 Abs. 2 Nr. 1 ARegV, BR-Drs. 417/07, S. 50 unten.

234

Teil 7: Ergebnisse I: Strukturen des Umweltverträglichkeitsprinzips im EnWG

Gewinnung

Die Instrumente des EnWG, von denen ein Anreiz zur Reduzierung des Ge­ samtenergieverbrauchs, sowohl auf der Versorgungsseite durch den Einsatz ver­ lustarmer Übertragungstechnologien und verbrauchsarmer Messtechnologien als auch auf der Verbraucherseite ausgeht, lassen sich in einer Übersicht wie folgt zusammentragen:

Strom­ erzeugung

Netz

§§ 11 II Nr. 6, 23 I S. 2 Nr. 8  u. Nr. 9 ARegV (Refinanzierbarkeit der Investitionen in verlustarme Übertragungstechnologien)

ggfs. Speicher

Regelungen zu Vertrieb und Messung mit Auswirkungen auf den Verbrauch

§ 21c* (Reduktion des Zählereigen­ verbrauchs durch Installation neuer Zähler) informatorische Instrumente: § 21c (Verbrauchswiederspiegelung) § 40 II, Nr. 5 u. Nr. 6, III (Verbrauchsinformation und -vergleich) ökonomische Instrumente: § 13 IVa i.V.m. AbLaV § 14a §§ 21c i.V.m. 40 V S. 1 u. S. 2 Erhöhung der Netzentgelte als ökono­mischer Anreiz zur Verbrauchsreduktion: § 13 IVb S. 6 § 17d I S. 1 Umlage auf Netzentgelte nach ARegV

* Paragraphen ohne Gesetzesangaben sind solche des EnWG. Quelle: Eigene Darstellung.

D. Regelungen zur Förderung der Stromerzeugung in Erneuerbare-Energien- und KWK-Anlagen und deren Aufnahme in das Netz der allgemeinen Versorgung Die grundlegende Förderung spezieller Stromerzeugungsanlagen zur Umwand­ lung erneuerbarer Energien erfolgt durch das EEG, die grundlegende Förderung der Umwandlung fossiler oder regenerativer Primärenergieträger in KWK erfolgt durch das KWKG. Die in diesen Gesetzen gewährten Ansprüche auf vorrangige(n) Anschluss, Abnahme des erzeugten Stroms und finanzielle Förderung je einge­ speister kWh setzen maßgebliche Anreize für die Investition in diese ansonsten wegen der hohen Stromgestehungskosten nicht wettbewerbsfähigen Stromerzeu­

D. Regelungen zur Förderung der Stromerzeugung

235

gungstechnologien. Insbesondere Erneuerbare-Energien-Anlagen werden als um­ weltverträgliche Stromerzeugungstechnologien gewertet, vgl. § 3  Nr.  33  EnWG. Aber auch diese Anlagen haben jeweils belastende Auswirkungen auf die Umwelt, die im Gegensatz zu dem aktuellen und großen Problem der hohen CO2-Emissio­ nen überwiegend lokal wirken. Aufgrund der dennoch auftretenden Umweltbelas­ tungen durch die Nutzung Erneuerbarer-Energien-Anlagen wäre es treffender, sie als (im Gegensatz zu konventionellen Kraftwerken) umweltverträglichere Strom­ erzeugungsformen zu bezeichnen. Das EnWG ergänzt die Förderregelungen des EEG und KWKG, zum einen durch Normen, die die Erzeugung von Strom in Erneuerbare-Energien- und KWKAnlagen direkt fördern und durch Normen, die die Integration des Stroms aus Er­ neuerbare-Energien-Anlagen in das Netz der allgemeinen Versorgung fördern. Zu den zuerst genannten, direkt fördernden Regelungen des EnWG zählen: – die Verpflichtung der Netzbetreiber aus §§ 17a  ff.  EnWG, für die Anbindung von Offshore-Anlagen abweichend von §§ 8, 16 EEG 2014 sowohl die Anbin­ dung(-splanung) an das Netz als auch die Anbindungskosten zu übernehmen. Entgegen der grundsätzlichen Wertung des EEG wird die Anbindung der Off­ shore-Anlagen gem. § 17d Abs. 1 S. 3 EnWG als Netzausbau gewertet, die an­ stelle des Offshore-Anlagenbetreibers der Netzbetreiber und über die Umlage auf die Netzentgelte finanziell schließlich der Letztverbraucher trägt. Diese Kostenverlagerung vom Anlagen- auf den Netzbetreiber ist eine direkte Inves­ titionsförderung zu Gunsten von Offshore-Anlagen, die zwar grundsätzlich auf den Förderregelungen des EEG aufbaut, diese jedoch in Bezug auf die Anbin­ dungskosten suspendiert und den Investor darüber hinaus begünstigt. Zusätzlich sollen mit den §§ 17a ff. EnWG verlässliche Rahmenbedingungen für eine den­ noch verspätete Errichtung der Anbindungsleitungen gesetzt und Investitions­ unsicherheiten durch die Haftungsregelung des § 17e EnWG beseitigt werden. – Die Stromkennzeichnungspflicht des § 42 EnWG, mit der Lieferanten zur An­ gabe von Informationen über den von ihnen gelieferten Strommix verpflichtet werden, zielt als indirektes Verhaltenssteuerungsinstrument auf eine Förderung von Strom aus erneuerbaren Energien, da dieser in der vergleichenden Darstel­ lungsweise der Stromkennzeichnung besonders geringe bzw. Null-Werte bei den CO2-Emissionen und radioaktiven Abfällen verzeichnet. Die Wirksamkeit des In­ struments ist jedoch wie bei den vergleichenden Verbrauchsangaben nach § 40 Abs. 2 Nr. 5 und Nr. 6 EnWG stark eingeschränkt, da es für den Zieladressaten, den Verbraucher, keine Verpflichtung vorsieht, sondern auf eine auf Grund von Informationsvermittlung freiwillig getroffene Wechselentscheidung hin zu einem Öko-Stromangebot gehofft wird. Diese Lenkungsunschärfe des Instruments führt faktisch nur zu einer geringen, einer das EEG flankierenden Förderung Erneuer­ barer-Energien-Anlagen. – Für Erneuerbare-Energien- und kleine KWK-Anlagen, die für den Eigenver­ brauch betrieben werden, deren Strom also nicht in das Netz der allgemeinen

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Teil 7: Ergebnisse I: Strukturen des Umweltverträglichkeitsprinzips im EnWG

Versorgung eingespeist und auch nicht nach EEG und/oder KWKG gefördert wird, sieht das EnWG Privilegierungen im Hinblick auf die Ergänzungsver­ sorgung über das Netz der allgemeinen Versorgung vor: Gem. § 18 Abs.  2 S. 3 EnWG können die genannten Eigenversorger sich entgegen der Regelung des § 18 Abs. 2 S. 1 EnWG für den Netzanschluss (über den ggfs. der Reserveoder Zusatzstrom bei Ausfall oder nicht ausreichender Bedarfsdeckung durch die eigenversorgende Erneuerbare-Energien- bzw. KWK-Anlage bis 150 kW elek­ trischer Leistung) auf die allgemeine Anschlusspflicht aus § 18 Abs. 1 EnWG zu allgemeinen Anschlussbedingungen berufen und müssen nicht, wie von § 18 Abs. 2 S. 1 und S. 2 EnWG auf den Anschlussanspruch aus § 17 EnWG zu in­ dividuellen Anschlussbedingungen zurückgreifen. Parallel dazu ermöglicht § 37 Abs. 1 S. 3 EnWG entgegen der Regelung in § 37 Abs. 1 S. 1 EnWG dem Eigen­ versorger bei Betrieb einer Erneuerbare-Energien- oder KWK-Anlage bis 50 kW elektrischer Leistung einen Anspruch auf Reserve- bzw. Zusatzversorgung zu all­ gemeinen Grundversorgungsbedingungen. Diese Normen sollen dem Interesse des Eigenversorgers an einer möglichst kostengünstigen Zusatz- und Reserve­ versorgung entgegenkommen. – Die Zahlung vermiedener Netzentgelte gem. § 18  StromNEV für dezentrale Einspeisung aus KWK-Anlagen und EEG-Anlagen, soweit diese keine Förde­ rung nach EEG oder KWKG in Anspruch nehmen, erhöht die mit diesen An­ lagentypen zu erzielenden Erlöse. – Geringe aber dennoch eigenständige Förderwirkung zugunsten von EEG- und KWKG-Anlagen mit einer elektrischen Leistung von bis zu 500  kW geht schließlich von §§ 117a  EnWG aus. Für den Betrieb dieser Anlagen gelten die nach § 6b EnWG grundsätzlich zu erfüllenden umfangreichen Rechnungs­ legungs-, Prüfungs- und Offenlegungspflichten nicht. Interessierte Investoren sollen vom Betrieb einer kleinen EEG- oder KWKG-Anlage nicht durch um­ fangreiche Buchführungspflichten abgeschreckt werden. Betriebskosten, die für die Buchführung aufzubringen wäre, können eingespart werden. Auch diese Re­ gelung flankiert die maßgeblichen Förderregelungen nach dem EEG und dem KWKG durch eine ergänzende Privilegierung. Zu den Normen, die die Integration des Stroms aus Erneuerbare-Energien-­ Anlagen in das Netz der allgemeinen Versorgung fördern3, sind zu zählen: – § 12 Abs. 3 S. 2 EnWG mit der Verpflichtung der Netzbetreiber im Rahmen des technisch Möglichen auch geeignete technische Anlagen etwa zur Bereitstel­ lung von Blind- und Kurzschlussleistung zu nutzen, die keine Anlagen zur Er­ zeugung elektrischer Energie sind.

3 Burgi, in: Gundel/Lange, Instrumentenmix, S. 1, 20 fordert (nicht zu Unrecht), nicht mehr von der Integration der Erneuerbaren Energien in ein bestehendes System, sondern von einer Transformation des Systems als solchem zu sprechen.

D. Regelungen zur Förderung der Stromerzeugung

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– § 12 Abs. 3a u. § 49 Abs. 4 S. 1 Nr. 1 u. 8 EnWG als Ermächtigungsgrundlagen zum Erlass von Rechtsverordnungen, in denen Anforderungen an Anlagen zur Erzeugung elektrischer Energie bzw. allgemein an Energieanlagen vorgegeben werden können, um die technische Sicherheit und die Systemstabilität bzw. die technische und betriebliche Flexibilität von Energieanlagen zu gewährleisten. Auf dieser Grundlage erlassen wurde bislang die SysStabV für die Nachrüstung von Anlagen zur Erzeugung von Strom aus solarer Strahlungsenergie im Niederund Mittelspannungsnetz. Zur Nachrüstung bestimmter Wechselrichter werden in dieser Verordnung ausschließlich die Netzbetreiber verpflichtet, um die Inte­ gration des Solarstroms in das Elektrizitätsversorgungssystem zu fördern. Soweit in künftigen Regelungen die EEG-Anlagenbetreiber zur Einhaltung oder Nach­ rüstung bestimmter Anlagen verpflichtet werden, sollten diese vorzugsweise im EEG verortet werden, um dort klarzustellen, unter welchen Voraussetzungen eine Förderung nach dem EEG beansprucht werden kann. Bei Verortung im EnWG sind ausdrückliche Verknüpfungsregelungen mit dem EEG erforderlich. – Das zwar eigenständige aber inhaltlich stark mit dem EnWG verzahnte EnLAG fördert den Ausbau der Höchstspannungsnetze, u. a. um Erneuerbare-EnergienAnlagen in das Energieversorgungsnetz einbinden zu können. Daneben ist auch der Anschluss neuer konventioneller Kraftwerke Grund für den Ausbau der Netze nach dem EnLAG, sodass dessen Regelungen nicht nur umweltpolitische Interessen verfolgen, sondern diesen sogar entgegenwirken können. Die verfahrensstraffenden Regelungen beim Netzausbau, die im Rahmen des EnLAG, des NABEG und des EnWG vorgesehen sind, tragen – wenn auch un­ beabsichtigt  – zur Umweltverträglichkeit der Energieversorgung insofern bei, als dass mit einem zügigem Netzausbau und damit u. a. auch mit einer zeitnahen Integration von Erneuerbare-Energien- und KWK-Anlagen in das Netz der all­ gemeinen Versorgung rasche Maßnahmen gegen das Fortschreiten des Klima­ wandels unternommen werden. Die Schnelligkeit der Netzausbaurealisierung kann insoweit eigenständig zum Klimaschutz beitragen. Allerdings geht mit der Verfahrensstraffung verschiedentlich auch ein Dispens bzw. eine Relativierung von Vorschriften einher, die die Beachtung des lokalen Umweltschutzes sicher­ stellen sollen. In diesem Zusammenhang sind die ausdrückliche Zumessung des überragenden öffentlichen Interesses an der Realisierung der NABEG-Strom­ leitungsvorhaben (§ 1 S. 3 NABEG), welches insbesondere im Rahmen der ar­ tenschutzrechtlichen Abwägungsentscheidung über Ausnahmen vom Schutz­ regime des BNatSchG nach §§ 34 Abs. 3 und 45 Abs. 7 S. 1 Nr. 5 BNatSchG mit dem entsprechenden Gewicht („überragend“) zu berücksichtigen ist, sowie der Verzicht auf die Durchführung von Erörterungsterminen gem. §§ 43a Nr. 5 S. 2 u. 43b Nr. 1 u. 2 EnWG zu nennen. – Die Förderung der Stromspeicherung dient ebenfalls der Integration fluktu­ ierender erneuerbarer Energien in das Stromversorgungssystem, da durch sie die weitgehend unverzichtbare Gleichzeitigkeit von Strombereitstellung und

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Teil 7: Ergebnisse I: Strukturen des Umweltverträglichkeitsprinzips im EnWG

Stromverbrauch entkoppelt werden könnte. Neben die grundsätzlich mögliche, aber in ihren Voraussetzungen auch stark eingeschränkte Förderung von Strom­ speichern nach EEG und KWKG tritt die bis 3.8.2026 befristete (im einzelnen ebenfalls durch weitere Voraussetzungen eingeschränkte)  Freistellung des für die Einspeisung in den Stromspeicher benötigten Stroms von den Netzentgel­ ten gem. § 118 Abs. 6 EnWG. Wird der Strom, der gespeichert werden soll, aus dem Netz der allgemeinen Versorgung entnommen, sind für diesen Strom nach § 17 Abs. 1 S. 1 i. V. m. § 15 Abs. 1 S. 3 StromNEV grundsätzlich Netzentgelte zu entrichten. Die Befreiung von diesen Entgelten nach § 118 Abs. 6 EnWG för­ dert die Speicheranlagen, indem sie die notwendigen Betriebskosten reduziert und so die Wirtschaftlichkeit des Speicheranlagenbetriebs unterstützt. Unabhän­ gig von § 118 Abs. 6 EnWG bietet § 19 StromNEV die Möglichkeit der Befrei­ ung bzw. Reduzierung von Netzentgelten unter den dort genannten Vorausset­ zungen. Insbesondere wegen der hohen Umwandlungsverluste bei der Ein- und bei der Ausspeicherung des Stroms ist der Betrieb von Stromspeicheranlagen bislang jedoch kaum wirtschaftlich. Ihre Rentabilität wird künftig geprägt sein von der jeweils eingesetzten Stromspeichertechnologie und dem spread am Strompreismarkt. – Die zuvor bereits genannten Instrumente der Smart-Meter-Technologien i. V. m. lastvariablen Tarifen (§ 21c i. V. m. § 40 Abs. 5 S. 1 u. S. 2 EnWG), der Beschaffung von Ab- und Zuschaltleistung auf Übertragungsebene (§ 13 Abs. 4a, 4b EnWG i.Vm. AbLaV) sowie der Steuerung von unterbrechbaren Verbrauchseinrichtun­ gen in Niederspannung (§ 14a EnWG i. V. m. einer noch zu erlassenden Rechts­ verordnung) tragen ebenfalls und mit großem Potential zur Integration fluktuie­ render erneuerbarer Energien in das Netz der allgemeinen Versorgung bei. Sie reizen zur Verlagerung des Stromverbrauchs in Zeiten an, in denen Strom leicht verfügbar ist und zum Verbrauchsverzicht in Schwachlastzeiten. Orientiert sich der Verbrauch nach der Höhe des Stromangebots, so können auch fluktuierende Energien besser integriert werden. Eine allgemeine Ergänzungsregelung, die die Wissensgenerierung zur Erarbei­ tung von Analysen, Lösungen und Strategien zur sicheren, wirtschaftlichen und klimaverträglichen Energieversorgung und der Systemintegration erneuerbarer Energien mit Hilfe digitaler Netzberechnungen unterstützen soll, findet sich in § 12f Abs. 1 EnWG, die die Regulierungsbehörde verpflichtet, dem BMWi, dem BMU und dem UBA Daten, die für digitale Netzberechnungen erforderlich sind, insbesondere Einspeise- und Lastdaten sowie Impedanzen und Kapazitäten von Leitungen und Transformatoren, einschließlich unternehmensbezogener Daten und Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse zur Verfügung zu stellen, soweit dies zur Erfüllung ihrer jeweiligen Aufgaben erforderlich ist. Die Instrumente des EnWG, die Stromerzeugung in Erneuerbare-Energien- bzw. KWK-Anlagen direkt oder deren Integration in das Energieversorgungssystem för­ dern, lassen sich in folgender Übersicht zusammenfassen:

Gewinnung

E. Regelungen zur Vermeidung lokaler Umweltauswirkungen durch Netzausbau  239

Strom­ erzeugung

§§ 17a ff.* § 18 II S. 3 § 18 StromNEV § 117a

ggfs. Speicher

Netz

Regelungen zu Vertrieb und Messung mit Auswirkungen auf den Verbrauch § 42 § 37 I S. 3

Förderung der Anlagen

§ 12 III S. 2 § 12 IIIa u § 49 IV S. 1 Nr. 1, 8 i. V. m. SysStabV EnLAG

§ 118 VI

§§ 21c i.V.m. 40 V S. 1 u. S. 2 § 13 IVa i. V. m. AbLaV § 14a

Förderung der Integration des EE-Stroms

§ 12f I Beitrag zur Wissens­ generierung durch Daten-weitergabe * Paragraphen ohne Gesetzesangaben sind solche des EnWG. Quelle: Eigene Darstellung.

E. Regelungen zur Vermeidung lokaler Umweltauswirkungen durch Netzausbau Als dritte Normgruppe des EnWG, die im Zusammenhang mit dem Umweltver­ träglichkeitsziel des Gesetzes steht, lassen sich Regelungen mit lokal umweltscho­ nenden Aspekten beim Netzausbau zusammenfassen. Die durch die Verlegung von Leitungstrassen, seien es Freileitungen oder Erd­ kabel, entstehenden lokalen Belastungen der Umwelt lassen sich vollständig vermeiden, soweit auch der Netzausbau vermieden wird. Der Schaffung nicht benötigter Überkapazitäten wirken auf der Übertragungsebene die Netzentwick­ lungsplanung gem. §§ 12a ff. EnWG und für die Verteilebene die Regelungen des § 14 EnWG entgegen. § 18 StromNEV trägt über die Auszahlung der vermiede­ nen Netzentgelte an dezentrale Stromeinspeisungsanlagen zu einer Reduktion des Ausbaubedarfs auf vorgelagerten Netzebenen bei. § 14 Abs. 2 EnWG hält Elek­ trizitätsverteilernetzbetreiber ausdrücklich dazu an, bei der Planung des Vertei­ lernetzausbaus „die Möglichkeiten von Energieeffizienz- und Nachfragesteue­ rungsmaßnahmen und dezentralen Erzeugungsanlagen zu berücksichtigen“. Für die Frage, ob eine effizientere Nutzung der vorhandenen Netzkapazitäten einen Netzausbau verzichtbar machen könnte, sind insbesondere die Verringerung von Transportverlusten auf der Netzebene und Effizienzsteigerungen durch Nachfra­

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Teil 7: Ergebnisse I: Strukturen des Umweltverträglichkeitsprinzips im EnWG

gesteuerung über smart meter und smart grids in Rechnung zu stellen. Die Prog­ noseschwierigkeiten über die Wirksamkeit der nachfragesteuernden Instrumente des EnWG und den Zubau dezentraler Erzeugungsanlagen führen im Rahmen der Netzausbauplanung zu Schwierigkeiten bei der Frage, inwieweit diese Instru­ mente einen Netzausbau entbehrlich machen. Im Ergebnis sieht § 14 Abs. 2 EnWG eine kaum zu konkretisierende Berücksichtigungspflicht vor und trägt insofern zwar dem Grunde nach zur Umweltverträglichkeit der Trassengestaltung bei, ist jedoch praktisch nicht justitiabel sondern sichert Netzbetreibern einen Beurtei­ lungsspielraum bei Optimierung und Ausbau der Netze. Sofern der Netzausbau unvermeidbar ist, sollten die mit dem Ausbau verbunde­ nen Umweltauswirkungen möglichst gering gehalten werden. Wenn auch grund­ sätzlich durch Kosteneffizienzerwägungen motiviert, trägt in diesem Sinne die Sammelanbindung von räumlich in Zusammenhang stehenden Offshore-Anlagen an das Festlandnetz gem. § 17a Abs. 1 S. 2 Nr. 6 EnWG und die Prüfpflicht ernst­ haft in Betracht kommender Alternativen von Trassen, Trassenkorridoren oder Standorten gem. § 17a Abs. 1 S. 4 Nr. 3 EnWG zum Umweltverträglichkeitsziel des EnWG bei. Im Planfeststellungsverfahren nach §§ 43 ff.  EnWG werden zwar die für die abschließende Zulassungsentscheidung ansonsten erforderlichen Einzelgenehmi­ gungen zusammengefasst, materiell durch das Umweltverträglichkeitsziel des EnWG jedoch keine Vorgaben gemacht, die nicht bereits auf Grund zwingend zu beachtender Planungsbindungen oder Abwägungsbelange aus einschlägigen umweltrechtlichen Vorgaben zu beachten wären. Der Schutz der (lokal betroffe­ nen) Umwelt ist dem Abwägungsgebot des § 43 S. 3 EnWG und damit auch der Planfeststellung insgesamt entweder durch zwingend zu beachtende Normen des Umweltrechts (insbesondere des ROG, BNatSchG, BImSchG) entzogen oder er wird als öffentlicher Belang z. B. in Form der Bewertung der Umweltauswirkun­ gen nach § 12 UVPG oder als Ziel des § 1 BNatSchG in die Abwägungsentschei­ dung nach § 43 S. 3 EnWG eingeführt. Ein eigenständiger Anwendungs- und Ent­ faltungsspielraum für das Umweltverträglichkeitsziel des § 1  EnWG bleibt bei dieser engen Verzahnung der Umweltvorschriften in der Planfeststellungsent­ scheidung regelmäßig nicht. Dieselben Überlegungen gelten für die Festlegun­ gen des Bundesfachplans Offshore nach § 17a Abs.  1 S.  3 EnWG. Auch zwin­ gende Vorgaben des Meeresumweltschutzes, wie sie sich aus dem BNatSchG und der SeeAnlV für die Küstengewässer sowie aus völkerrechtlichen Verträ­ gen zum Meeresumweltschutz für die AWZ ergeben, sind strikt zu beachten und können im Rahmen der Abwägung zur Trassenwahl nicht durch andere Belange überwogen werden. In einer Übersicht lassen sich die Normen des EnWG, die einen Beitrag zum lo­ kalen Umweltschutz bei Netzausbau bzw. durch dessen Vermeidung leisten, wie folgt zusammenfassen:

Gewinnung

E. Regelungen zur Vermeidung lokaler Umweltauswirkungen durch Netzausbau  241

Strom­ erzeugung

Netz

Vermeidung

des Netzausbaus: § 14 II* § 13 IVa i.V.m. AbLaV § 14a § 18 StromNEV Umweltschutz bei Netzausbau § 17a I S. 2 Nr. 6

* Paragraphen ohne Gesetzesangaben sind solche des EnWG. Quelle: Eigene Darstellung.

ggfs. Speicher

Regelungen zu Vertrieb und Messung mit Auswirkungen auf den Verbrauch

Gewinnung Netz

§ 117a

§§ 17a ff. § 18 II S. 3 § 18 StromNEV

Förderung der Stromerzeugung in Erneuerbare-Energien- und KWK-Anlagen

§§ 11 II Nr. 6, 23 I S. 2 Nr. 8 u. Nr. 9 ARegV (Refinanzierbarkeit der Investitionen in verlustarme Übertragungstechnologien)

Regelungen zur Reduktion des Stromeinsatzes

Strom­erzeugung

Zusammenfassende Übersicht: Regelungen zu Vertrieb und Messung (insb. mit dem Ziel der Verbrauchsbeeinflussung)

§ 42 § 37 I S. 3

Netzentgelterhöhung als ökonomischer Anreiz zur Verbrauchsreduktion: § 13 IVb S. 6 § 17d I S. 1 (Umlage auf Netzentgelte nach ARegV)

ökonomische Instrumente: § 13 IVa i. V. m. AbLaV § 14a §§ 21c i. V. m. 40 V S. 1 u. S. 2

informatorische Instrumente: § 21c (Verbrauchswiederspiegelung) § 40 II Nr. 5 u. Nr. 6, III (Verbrauchsinformation und -vergleich)

§ 21c (Reduktion d. Zählereigenverbrauchs durch neue Zähler)

Speicher

242 Teil 7: Ergebnisse I: Strukturen des Umweltverträglichkeitsprinzips im EnWG

Strom­erzeugung Netz

Umweltschutz bei Netzausbau § 17a I S. 2 Nr. 6 §§ 43 ff. als Trägerverfahren für Berücksichtigung umweltrechtlicher Vorgaben

Vermeidung des Netzausbaus: § 14 II § 13 IVa i. V. m. AbLaV § 14a § 18 StromNEV

Regelungen zu Vertrieb und Messung (insb. mit dem Ziel der Verbrauchsbeeinflussung)

§§ 21c i.V.m. 40 V S. 1 u. S. 2 § 13 IVa i.Vm. AbLaV § 14a

Speicher

§ 118 VI

Regelungen zur Vermeidung lokaler Umweltauswirkungen durch Netzausbau

§ 12 III S. 2 § 12 IIIa u § 49 IV S. 1 Nr. 1, 8 i. V. m. SysStabV EnLAG § 12f I (mittelbar)

Integration des EE-Stroms

Quelle: Eigene Darstellung.

Gewinnung

E. Regelungen zur Vermeidung lokaler Umweltauswirkungen durch Netzausbau  243

Teil 8

Ergebnisse II: Die normative Bedeutung des Umweltverträglichkeitsprinzips im EnWG A. Umfasst das Umweltverträglichkeitsziel des EnWG die Umweltziele des Energieumweltrechts? A. Umweltverträglichkeitsziel des EnWG und Energieumweltrecht Die Untersuchung hat gezeigt, dass das in erster Linie dem Ziel der Versor­ gungssicherheit dienende1 EnWG an verschiedenen Stellen und mit unterschied­ lichen Instrumenten auch das Ziel einer umweltverträglichen Energieversorgung verfolgt. Auf der Wertschöpfungsstufe, die die schwerwiegendsten Umweltbelas­ tungen verursacht, der Stromerzeugung, finden sich jedoch kaum Regelungen im EnWG, sondern in erster Linie in den „klassischen“ Umweltgesetzen, insbeson­ dere dem BImSchG samt seinen Verordnungen2 und maßgeblichen Regelungen des Umweltenergierechts, wie beispielsweise dem EEG, KWKG und TEHG. Vor diesem Hintergrund wird teilweise vertreten, das Umweltverträglichkeitsziel des § 1 Abs.  1 EnWG werde durch die Regelungen des Umweltenergierechts, ins­ besondere des EEG und KWKG, konkretisiert3 und das EnWG mache die Ziele des Umweltrechts bzw. des Fachrechts wie des BImSchG oder BNatSchG zu seinen Zielen.4 Kuxenko stützt sich dabei auf den „integrativen Ansatz des um­ weltbezogenen Nachhaltigkeitskonzepts, dessen energierechtlichen Ausdruck das Umweltverträglichkeitsziel des § 1 und die Definition in § 2 Abs. 4 EnWG [1998] 1

Vgl. Kahle, Versorgungssicherheit und Umweltverträglichkeit, S. 346: „Die Umweltver­ träglichkeit als Ziel des EnWG an prominenter Stelle in § 1 EnWG zu nennen, weckt eine Hoff­ nung, die das Energiewirtschaftsrecht weder einhalten will noch kann.“ 2 Vgl. Grawe, RdE 1993, 85, 85; Rebentisch, in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schrö­ der, UTR 2000, 191, 198; Kahle, Versorgungssicherheit und Umweltverträglichkeit, S. 326 u. 346 f.; Sösemann, Energienetze, S.  69; Prall/Ewer, in: Koch, Umweltrecht, § 9 Rn.  186; Salje, EnWG, § 3 Rn. 233; Theobald/Nill-Theobald, Grundzüge des Energiewirtschaftsrechts, S. 468. 3 Büdenbender, in: FS für Ernst Kutscheidt, 2003, S. 225, 235; BerlKommEnR/Säcker/Timmermann, 2. Aufl., Bd. 1, § 1 EnWG, Rn. 1 f., 25 u. Einl. Energieumweltschutzrecht, Rn. 28 u. 36; Kahle, Versorgungssicherheit und Umweltverträglichkeit, S. 332; Sösemann, Energienetze, S. 116 u. 119; Keyhanian, Energieeinsparung, S. 350 f.; Kuxenko, Umweltverträgliche Energie­ versorgung, S. 185 ff., 202, 212 ff. u. 220, der neben EEG und KWKG auch Energiesparrege­ lungen, Kennzeichnungspflichten, Information, Stromsteuer, BImSchG, KrW-/AbfG, Natur­ schutzgesetze einbezieht. Auch BerlKommEnR/Boesche, 3. Aufl., Bd.  1 Teil  1, § 3 EnWG, Rn. 169 sieht in der Energieeinsparverordnung eine Konkretisierung des Umweltverträglich­ keitsziels des EnWG. 4 Büdenbender, EnWG 1998, § 2 Rn. 65 u. dem folgend: Sösemann, Energienetze, S. 69.

A. Umweltverträglichkeitsziel des EnWG und Energieumweltrecht

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darstellen.“5 Dem ist entgegenzuhalten, dass EEG und KWKG (sowie ebenfalls BImSchG und BNatSchG) ihrerseits ausweislich des jeweils in § 1 vorangestellten Gesetzeszwecks umweltbezogene Nachhaltigkeitskonzepte verfolgen, die zwar nicht ausschließlich aber auch energiewirtschaftliche Versorgungsstrukturen be­ treffen. Warum EEG, KWKG und BImSchG daher nicht ausschließlich die eige­ nen vorangestellten Gesetzesziele, sondern gerade (auch) das Umweltverträglich­ keitsziel des EnWG ausfüllen sollten, ist nicht ersichtlich. Gesetzesübergreifende Gesetzesziele müssen nicht bemüht werden, wenn die Fachgesetze das Umwelt­ verträglichkeitsziel selbst bereits verfolgen. Des Weiteren spreche für die Einordnung des § 1 Abs.  1 EnWG als Quer­ schnittsklausel „die historische Entwicklung des Umweltschutzes im Energie­ bereich.“ Die Wahrung von Umweltbelangen in der Energieversorgung sei „bereits lange vor der Normierung des entsprechenden Handlungsauftrags in § 1  EnWG ein wichtiges Ziel staatlichen Handelns [gewesen] und wurde namentlich im Rah­ men des herkömmlichen (Umwelt-)Ordnungsrechts bei immissionsschutzrecht­ lichen, bergrechtlichen oder atomrechtlichen Entscheidungen wahrgenommen.“6 Gerade wegen dieser späteren Einfügung des Umweltverträglichkeitsziels in das EnWG ist es nicht selbsterklärend, warum ein Ziel, das in ein Gesetz erst später eingefügt wurde, übergreifend für alle Gesetze gelten soll, die diesem Ziel im Rah­ men ihres eigenen Regelungskanons bereits seit längerem dienen und diese Ziel­ bestimmung selbst auch festgehalten haben. Ebenfalls nicht ersichtlich ist, warum das Umweltverträglichkeitsziel des § 1 Abs. 1 EnWG „nicht auf die (relativ wenigen und sehr speziellen) vom EnWG geregelten Lebenssachverhalte“ beschränkt bleiben, sondern „sich auf alle Sach­ verhalte des gesellschaftlichen und sozialen Lebens, die mit der leitungsgebunde­ nen Energieversorgung zusammenhängen“ beziehen soll7 bzw. warum die De­ finition des § 2 Abs. 4 EnWG (1998, nunmehr: § 3 Nr. 33 EnWG) zeige, dass „das Umweltverträglichkeitsziel über den begrenzten Bereich des EnWG hinaus Aus­ strahlungswirkung in alle Gebiete des Energierechts“ entfaltet.8 Es gibt keinen Grund, die Wirkung der Gesetzesziele über den unmittelbaren Regelungsgehalt des EnWG hinaus auszudehnen. Dies widerspricht vielmehr dem ausdrücklichen Wortlaut des gesetzlich bestimmten Anwendungsbereichs. 5

Kuxenko, Umweltverträgliche Energieversorgung, S. 184; vgl. auch Kahle, Versorgungs­ sicherheit und Umweltverträglichkeit, S. 346, der zusätzlich darauf abstellt, dass die Zielbestim­ mung in § 1 EnWG von Bedeutung für das gesamte Energierecht sei, weil die Grundaussage für eine umweltverträgliche Energieversorgung bestehen bleibe und die Umweltverträglichkeit neben den anderen in § 1 EnWG genannten Zielen als gleichberechtigtes Ziel bestehe. Aus dem „Be­ stehen“ der Umweltverträglichkeit neben anderen in § 1 EnWG genannten Zielen als gleichbe­ rechtigtes Ziel folgt jedoch nicht, dass die Zielbestimmung in § 1 EnWG von Bedeutung für das gesamte Energierecht sein muss. Dasselbe müsste dann auch für die Preisgünstigkeit der Ener­ gieversorgung gelten und diese wird von EEG und KWKG nicht als Gesetzesziel vorangestellt. 6 Kuxenko, Umweltverträgliche Energieversorgung, S. 185. 7 Ebd. 8 Ebd., S. 188.

246

Teil 8: Ergebnisse II: Bedeutung des Umweltverträglichkeitsprinzips im EnWG

Die inhaltliche Verstrickung von EnWG und den weiteren energie(umwelt)rechtlichen Gesetzen steht in engem Zusammenhang mit einem Verständnis des EnWG als einem Gesetz, das die Grundlagen der Energieversorgung so umfassend regelt, dass alle weiteren energierechtlichen Regelungen auf diesem „Grundgesetz der Energiewirtschaft“ aufbauen. Das EnWG schützt die Systemstabilität und da­ mit die Versorgungssicherheit in letzter Instanz9 und gewährleistet insoweit, dass die anderen energierechtlichen Regelungen überhaupt zur Anwendung kommen, denn ohne eine Stromversorgung als solcher gibt es auch keine Stromversorgung aus erneuerbaren Energien oder aus KWK. Aber das EnWG trifft nicht für jeden Bereich der Energieversorgung umfassende Regelungen. EEG und KWKG verfol­ gen ein eigenes Zielspektrum, das sich teilweise mit dem des EnWG überschnei­ det, das aber nicht mit dem des EnWG gleichgesetzt werden kann.10 EEG und KWKG regeln Bereiche, die die normativen Vorgaben des EnWG teilweise ergän­ zen und/oder modifizieren11 und zusätzlich wesentliche Bereiche erschließen, die von den Regelungen des EnWG nicht erfasst werden. Wenn auch EnWG, EEG und KWKG gleichermaßen die Energiewirtschaft zum Regelungsgegenstand haben, so verfolgen sie doch unterschiedlich gewichtete und – wie die Schwierigkeiten der Systemintegration der fluktuierenden erneuerbaren Energien zeigen, wo sich Umweltverträglichkeit und Versorgungssicherheit bzw. Preisgünstigkeit gegen­ über stehen  – teilweise sogar gegenläufige Ziele mit gänzlich unterschiedlichen Instrumenten.12 Das EnWG gewichtet – zumindest nach der ausdrücklichen Vor­ gabe in § 1 Abs. 1 EnWG – grundsätzlich alle fünf Versorgungsziele gleich. Das EEG und das KWKG haben dagegen zumindest in der Vergangenheit schon von vornherein nicht den Anschein erweckt, dass sie eine möglichst umweltverträg­ liche und möglichst preiswerte Energieversorgung anstreben. Die gesetzlichen Förderregelungen des EEG und des KWKG (und soweit vertreten: des weiteren Energieumweltrechts) konkretisieren das Umweltverträglichkeitsziel des EnWG also nicht, sondern verfolgen mit eigenen Instrumenten ihre eigenen Ziele, die sich jeweils von denen des EnWG unterscheiden.

9

Vgl. Kahle, Versorgungssicherheit und Umweltverträglichkeit, S. 88. Vgl. Müller, in: Kment, Netzausbau, S. 101, 107. 11 Vgl. Büdenbender, in: FS für Ernst Kutscheidt, 2003, S. 225, 227; Lehnert/Templin/Theobald, VerwArch 2011, 83, 89 differenzieren dagegen: „Das EnWG enthält keine unmittelbaren Bezüge zum Recht der Erneuerbaren Energien. Vielmehr stellt das EEG grundsätzlich das Spe­ zialgesetz dar, das die energiewirtschaftlichen Regelungen für Erneuerbare Energien, insbeson­ dere zum Netzanschluss, enthält.“ 12 In diesem Sinne differenzieren auch die Ausführungen von Britz, ZUR 2010, 124, 129 zwischen EnWG und „Energieumweltrecht“: „Davon unabhängig werden sich aber weder das europäische Energiebinnenmarktrecht noch das primär zu seiner Umsetzung dienende EnWG durch Neuregelungen zum Energieeffizienzrecht oder gar zum umfassenden Klimaschutzrecht wandeln. Energiebinnenmarktrecht bildet nach wie vor lediglich eine Teilmaterie des Energie­ rechts; überwiegend bleibt das Energieumweltrecht anderen Regelungsbereichen überlassen.“ 10

B. Symbolizität des Umweltverträglichkeitsziels im Energiewirtschaftsgesetz

247

B. Symbolizität des Umweltverträglichkeitsziels im Energiewirtschaftsgesetz Das Umweltverträglichkeitsziel des EnWG läuft trotz der vergleichsweise ge­ ringen Förderung umweltverträglicher Ezeugungstechnologien bzw. deren In­ tegration in das Versorgungssystem nicht leer oder wäre, wie in der Vergangen­ heit  – freilich auf anderslautender gesetzlicher Basis  – behauptet wurde, nur „symbolisch“13, sondern trägt in seiner spezifischen Ausgestaltung den Grund­ lagen und Regelungszielen des EnWG Rechnung. Prägendes Merkmal des Um­ weltverträglichkeitsziels im EnWG ist die unverzichtbare und systemkonsequente Weiterführung dessen, was in erster Linie durch das EEG initiiert wurde. Zwar wird die Erhöhung des Angebots von Strom aus Erneuerbare-Energien- und KWK-Anlagen durch das EnWG kaum gefördert, denn dies geschieht durch EEG und KWKG. Aber das EnWG normiert Verpflichtungen und setzt Anreize, da­ mit der in diesen Anlagen erzeugte Strom auch vom Netz aufgenommen, in das System integriert und tatsächlich zu den Verbrauchern transportiert werden kann. Wenn auch alternativlos, da es die Kohärenz zu den technikfördernden Gesetzen herstellen muss, trägt das EnWG damit zur Lösung einer der drängendsten aktu­ ellen energiepolitischen und elektrizitätswirtschaftlichen Aufgaben bei. Die be­ schriebenen Instrumente, die dem Ziel einer besseren Integration fluktuierender erneuerbarer Energien in das Netz der allgemeinen Versorgung dienen, sind neben

13 So zum EnWG 1998: Rebentisch, in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder, UTR 2000, 191, 196 u. 198 f.; Bauerschmidt, in: Barz/Hülster/Kraemer/Ströbele, Energie und Umwelt, S.  230; Breuer, in: Dolde, Umweltrecht im Wandel, 915, 932. Mit dem Begriff der sym­ bolischen Gesetzgebung wird grundsätzlich eine Situation bezeichnet, in der zwar durch ent­ sprechende Gesetzesaussagen die Botschaft vermittelt wird, dass gesteuert werde, dies jedoch effektiv nicht oder kaum erfolgt. Vertiefend zum Begriff der symbolischen Gesetzgebung in der Umweltpolitik: Hansjürgens, in: Hansjürgens/Lübbe-Wolff, Symbolische Umweltpolitik, S. 144, 145, 149, 165 u. 169; Hansjürgens/Lübbe-Wolff, in: Hansjürgens/Lübbe-Wolff, Sym­ bolische Umweltpolitik, S.  11 ff.; Lübbe-Wolff, in: Hansjürgens/Lübbe-Wolff, Symbolische Umweltpolitik, S.  25 ff.; Karl, in: Hansjürgens/Lübbe-Wolff, Symbolische Umweltpolitik, S. 183 f., 212; Böhm, in: Hansjürgens/Lübbe-Wolff, Symbolische Umweltpolitik, S. 239, 239; vgl. auch Sösemann, Energienetze, S. 21; Vgl. des Weiteren: Merkel, in: Baur, Energiepolitik, S. 17, 25: „Betonen möchte ich jedoch, dass ich mich nicht mit Gesetzessymbolik zufrieden ge­ ben werde. Hierzu zählen Vorschläge aus der vergangenen Legislaturperiode, die den Umwelt­ schutz im Energierecht lediglich durch das Adjektiv „umweltverträglich“ in der Zweckbestim­ mung des § 1 des Energiewirtschaftsgesetzes und in der Missbrauchsregelung des § 103 des Kartellgesetzes berücksichtigen wollten. Ich hoffe, man hat aus den Fehlern der vergangenen Legislaturperiode gelernt.“; Schneider, Liberalisierung, S. 489 f. Von einer nur mäßigen bzw. eingeschränkten Verfolgung des Umweltverträglichkeitsziels durch das EnWG gehen aus: Büdenbender, DVBl. 2005, 1161, 1166; Kahle, Versorgungssicherheit und Umweltverträglichkeit, S. 270, 346 (Stand 2009); Kuxenko, Umweltverträgliche Energieversorgung, S. 158 f. (Stand 2004); Rodi, in: GfU, Umweltschutz im Energierecht, S. 17 (32) (Stand 2005); ders., EurUP 2005, 165, 170; Schneider, Liberalisierung, S. 444 489 (zum EnWG 1998); Sösemann, Energie­ netze, S. 166, 185 (Stand 2009); Keyhanian, Energieeinsparung, S. 350 f.; Prall/Ewer, in: Koch, Umweltrecht, § 9 Rn. 184 ff.

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Teil 8: Ergebnisse II: Bedeutung des Umweltverträglichkeitsprinzips im EnWG

dem vom EnWG vordringlich verfolgten Ziel der Versorgungssicherheit in Gestalt der Systemstabilität auch vor dem Hintergrund der Umweltverträglichkeit einge­ führt worden und insofern umweltpolitisch motiviert.14 Nicht weniger bedeutsam ist, dass die Kosten, die für den wirtschaftlichen An­ reiz zum Ausbau der EEG- und KWKG-Anlagen und den damit erforderlichen Netzausbau aufgebracht und refinanziert werden müssen. Dies wird in kohären­ ter Weiterführung der Umlageregelungen in EEG und KWKG durch die Netz­ entgeltregulierung des EnWG umgesetzt. Durch das Zusammenspiel von EEG und KWKG einerseits und EnWG andererseits werden die für eine umweltverträg­ liche(re) Energieversorgung aufzubringenden externen Kosten internalisiert. Mit der Integration des umweltverträglichen Stroms in die Netze und der Um­ legung der dafür aufzubringenden Kosten auf die Netzentgelte sind EEG/KWKG und EnWG materiell und strukturell miteinander verknüpft. Das EnWG reagiert hier auf Veränderungen, die durch das EEG angestoßen wurden. Das Umweltener­ gierecht, also insbesondere EEG und KWKG knüpft damit nicht mehr „nur“ an die Regelungen des EnWG an und baut auf ihnen auf, sondern die tatsächlichen Auswirkungen der Förderwirkung von EEG und KWKG nehmen ihrerseits Ein­ fluss auf das EnWG und provozieren den Einsatz neuartiger Instrumente.15 An­ derseits „flankiert“ auch das EnWG hier nicht nur die Regelungen des EEG, son­ dern das EnWG trifft die notwendigen Anschlussregelungen und vollzieht das durch das EEG initiierte Anliegen des Gesetzgebers, den Anteil an erneuerbaren Energien an der Gesamtversorgung zu erhöhen, und zwar insbesondere im Hin­ blick auf die Auswirkungen für die der Stromerzeugung nachgelagerten Wert­ schöpfungsstufen. Das EnWG führt die Förderkonzepte des EEG und KWKG konsequent weiter, sowohl im Hinblick auf die Integrierbarkeit des (fluktuie­ renden) Stroms in das Netz bzw. in das bestehende Versorgungssystem als auch im Hinblick auf die Interna­lisierung der durch EEG und KWKG gehobenen externen Kosten. Ein dritter, strukturell wesentlicher Beitrag des EnWG zur Umweltverträglich­ keit der Energieversorgung und Schnittstelle zum Umweltenergierecht liegt in den Instrumenten, die direkt zwar nur an den Lieferanten bzw. Messstellenbetreiber adressiert sind, deren Ziel es jedoch ist, das Stromabnahmeverhalten der Verbrau­ cher zu beeinflussen und diesen zu einem geringen, „grünen“ und last­orientierten Verbrauch zu bewegen. Das EnWG zielt damit auf einen Bereich, der dem An­ wendungsbereich des Gesetzes grundsätzlich nicht unterfällt, weist also über 14

Vgl. Säcker, Ausbau der Höchstspannungsnetze, S. 175; Appel, UPR 2011, 406, 415; Berl­ KommEnR/Pielow, 3. Aufl., Bd. 1 Teil 2, § 43 EnWG, Rn. 45; Kuxenko, NuR 2003, 332, 339. 15 Das EnWG trifft insoweit mehr als nur „umweltrelevante Ergänzungen durch Kom­ plementärvorschriften zum EEG“, so Rodi, in: GfU, Umweltschutz im Energierecht, S.  17 (32); ders., EurUP 2005, 165, 170, und nimmt auch nicht nur „Rücksicht auf die anderweitig getroffenen Umwelt-Energie-Regelungen“, so Britz, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 9, Rn. 33.

B. Symbolizität des Umweltverträglichkeitsziels im Energiewirtschaftsgesetz

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sich selbst hinaus. Bereits vor diesem Hintergrund wäre es nach dem geltenden Gesetzesauftrag systematisch verfehlt, verbraucherverpflichtende Regelungen in das EnWG aufzunehmen. Direkter Normadressat muss insofern der Lieferant bzw. ein versorgungsseitiger Akteur bleiben. Ein nicht zu unterschätzender we­ sentlicher Aspekt dieser verbrauchsbezogenen Regelungen liegt jedoch darin, dass dem Verbraucher an zentraler Gesetzesstelle, im sog. „Grundgesetz der Energie­ wirtschaft“, deutlich gemacht wird, dass nicht nur die Versorgungsseite, sondern auch und insbesondere er, der Verbraucher, zu einem eigenen Beitrag zur Um­ weltverträglichkeit der Energieversorgung angehalten wird. Wenn auch die Instru­ mente des EnWG lenkungsunscharf sind, so liegt ihre große Bedeutung darin, dass sie den Entscheidungen des Letztverbrauchers Verantwortung zumessen und zu­ nehmend einräumen.16 Gerade vor dem Hintergrund, dass Letztverbraucher (zu­ mindest in vielen Fällen) dazu neigen, die Konsequenzen ihres Stromverbrauchs nicht klar ins Auge fassen, sondern übersehen zu wollen, sind diese verbrauchs­ bezogenen Instrumente des EnWG möglicherweise unpopulär, aber realistisch. Es ist uneingeschränkt zu begrüßen, dass das EnWG mit diesen Vorschriften die in weiten Bevölkerungs­teilen gewünschte Illusion, die Versorgungsseite beachte be­ reits alles, was nötig ist, um die Umwelt zu schützen, nicht mehr aufrechterhal­ ten wird.17 In diesem Sinne sind die verbrauchsbezogenen Regelungen des EnWG nicht nur nicht symbolisch mit der negativen Konnotation18, dass hier etwas vor­ gespiegelt wird, was nicht den Tatsachen entspricht.19 Mit dem Umweltverträg­ lichkeitsziel des EnWG und insbesondere den untersuchten verbrauchsorientier­ ten Regelungen wird nicht (mehr) nur signalisiert, dass etwas getan und bewirkt wird.20 Im Gegenteil geht von den genannten Regelungen eine positive Symbolund Signalwirkung und ein Handlungsaufruf aus21, die die Verbraucher zu einem

16 Vgl. auch Büdenbender, in: FS für Ernst Kutscheidt, 2003, S. 225, 233 der die ökologische Verantwortung für die aus dem Stromverbrauch resultierenden Umweltbelastungen infolge der Nachfrage nach elektrischer Energie den Endverbrauchern und nicht den Kraftwerksbetreibern oder den nachgelagerten Netzbetreibern, die in Erfüllung ihrer Versorgungspflicht die nach­ gefragte elektrische Energie bereitstellen, zuschreibt. 17 Lübbe-Wolff, in: Hansjürgens/Lübbe-Wolff, Symbolische Umweltpolitik, S. 25, 28 u. 38 ist in an dieser Stelle zuzustimmen, dass „der Korrekturbedarf eher bei den Erwartungen des Publikums liegt.“ 18 Etwa im Sinne einer „potemkinschen Politik“, vgl. Hansjürgens/Lübbe-Wolff, in: Hans­ jürgens/Lübbe-Wolff, Symbolische Umweltpolitik, S. 15. 19 Zu symbolischer Gesetzgebung, die fälschlicherweise Umweltverträglichkeit vorgibt und insoweit ein Interesse an der Bestätigung und Förderung von Selbsttäuschungen bedient, s. aus­ führlich: Hansjürgens/Lübbe-Wolff, in: Hansjürgens/Lübbe-Wolff, Symbolische Umweltpoli­ tik, S. 11, 13 u. 144, 169; Lübbe-Wolff, in: Hansjürgens/Lübbe-Wolff, Symbolische Umwelt­ politik, S. 25, 59. 20 v. Prittwitz, in: Hansjürgens/Lübbe-Wolff, Symbolische Umweltpolitik, S. 259, 259. 21 Vgl. Bonus/Bayer, in: Hansjürgens/Lübbe-Wolff, Symbolische Umweltpolitik, S.  277, 292: „Man könnte symbolisch an das Sicherheitsbedürfnis der Menschen appellieren, ge­ meinsame Werte und Normen beschwören und deutlich machen, dass alle gemeinsam daran arbeiten, eine lebenswerte Umwelt zu sichern.“

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Teil 8: Ergebnisse II: Bedeutung des Umweltverträglichkeitsprinzips im EnWG

Beitrag zum Umweltverträglichkeitsziel anhalten aber nicht verpflichten. Der vom EnWG ausgehende Appell an den Verbraucher zur Mithilfe ist als solches als posi­ tiv konnotiertes Symbol zu verstehen. Das EnWG wirkt auf die Erwartungshal­ tung des Verbrauchers ein, indem es indirekt Wertungen trifft, wer für die Um­ weltqualität der Stromerzeugung und die Anpassung von Angebot und Nachfrage verantwortlich ist, nämlich nicht mehr ausschließlich „die Versorger“, sondern zu­ nehmend auch „die Verbraucher“. Mit dieser Neujustierung, welche Erwartun­ gen der Verbraucher an die Umweltverträglichkeit der Energieversorgung stellen darf und welche nicht bzw. wie groß sein eigenverantwortlicher Beitrag zu einer umweltverträglichen Energieversorgung ist oder sein sollte22, reicht das EnWG über die mit dem EEG bzw. KWKG erreichbare Förderung umweltverträglicher Erzeugungtechnologien hinaus.23 Denn die Instrumente des EEG und KWKG setzen Anreize für Investitionen in umweltverträgliche Erzeugungstechnologien und damit für Akteure auf der ersten Wertschöpfungsstufe der Versorgungs­ seite, nicht für die Verbraucher. Bezeichnenderweise findet sich dieser für das EnWG gegenüber dem Umweltenergierecht eigenständig erschlossene und dem Grunde nach äußerst bedeutsame Aspekt einer umweltverträglichen Energiever­ sorgung mit den Verbrauchern als Zieladressaten in einem Bereich, der eigent­ lich außerhalb des Anwendungsbereichs des EnWG liegt. Die aufgeführten In­ strumente zur Verbrauchsbeeinflussung können bereits vor diesem Hintergrund nicht verbraucherverpflichtend sein, sondern müssen eine gewisse Lenkungs­ unschärfe aufweisen. Dieses sind jedoch keine Gründe zur Geringschätzung. Denn die Bedeutung eines aktiven, systemorientierten und umweltbewussten Stromabnahmeverhaltens sowie allgemein die Einbeziehung der Kunden wer­ den mit zunehmendem Anteil fluktuierender erneuerbarer Energien weiter stei­ gen und neben der technischen Integrierbarkeit dargebotsabhängiger Energie­ quellen in das Energieversorgungs­system für das Gelingen der Energiewende mitentscheidend sein.

22 Vgl. in diesem Zusammenhang Kirsch, in: Hansjürgens/Lübbe-Wolff, Symbolische Um­ weltpolitik, S. 297, 318 f., der die Bedeutsamkeit von politischer Einflussnahme auf die Wahr­ nehmung der Umweltfreundlichkeit des eigenen Verhaltens, ob man sich selbst also als Um­ weltsünder oder umweltbewusst Handelnder wahrnimmt, beschreibt. 23 Vgl. wiederum Kirsch, in: Hansjürgens/Lübbe-Wolff, Symbolische Umweltpolitik, S. 297, 319: „Die symbolische und die nichtsymbolische Umweltpolitik unterscheiden sich in einem wesentlichen Punkt und mögen einander ergänzen: So mag die symbolische Umweltpolitik dort weiterhelfen, wo die nichtsymbolische an ihre Grenzen stößt und umgekehrt.“

C. Umweltverträglichkeit im Regulierungsregime des EnWG

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C. Umweltverträglichkeit im Regulierungsregime des EnWG Das EnWG ist das Regulierungsgesetz der Energiewirtschaft. Die Recht­ fertigung für die mit der Regulierung weitreichenden und tiefgehenden Ein­ griffe in die wirtschaftliche Betätigungsfreiheit der Unternehmen findet sich nach der gesetzlichen Regulierungsarchitektur in der natürlichen Monopolstel­ lung der Elektrizitätsversorgungsnetze und der damit verbundenen Gefahr über­ höhter Strompreise.24 Die Regulierung soll Wettbewerb im Energieversorgungs­ sektor ermöglichen. Die Gefahr der Externalisierung von Kosten zu Lasten der Umwelt, hier also die kostengünstige Stromproduktion durch besonders umwelt­ belastende Stromerzeugungstechnologien25, ohne dass dafür angemessene Ge­ genleistungen zum Ausgleich erbracht werden26, wäre als solche ebenfalls ein Rechtfertigungsgrund für eine staatliche Regulierung27, der jedoch nicht dem Re­ gulierungskonzept des EnWG, sondern vielmehr anderen Gesetzen des Energie­ umweltrechts wie dem TEHG28, Umweltabgaben wie insbesondere dem Strom­ 24 Vgl. Lehnert/Templin/Theobald, VerwArch 2011, 83, 87; Büdenbender, DVBl. 2005, 1161, 1173. 25 Vgl. IPCC, SRREN 2011, TS, Figure TS 10.15, S. 162; SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 580, Tz. 1481; Bohne/Bauer, in: Hecker/Hendler/Proelß/Reiff, UTR 2011, 209, 232; Cremer, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 5, Rn. 96–104; Eekhoff/Jänsch, in: Baur/Salje/SchmidtPreuß, Regulierung, Kap.  2, Rn.  22; Eekhoff/Vossler, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regu­ lierung, Kap.  1, Rn.  26; Ekardt, ZUR Sonderheft 2004, 405, 410; Förstner, Umweltschutz­ technik, S. 8 Fn. 5; Jänicke/Wiesenthal, ZUR Sonderheft 2004, 385, 389; Lang, Regulierung, S.  84 f.; Leschke, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 6, Rn.  25 ff. u. Rn.  69; Rebhan, Energiehandbuch, S. 986 ff.; Ringel, ZfU 1/2005, 39, 47; Schwintowski, ZNER 2001, 82, 83; Twelemann, Wettbewerb und Klimapolitik, S. 30 f. u. 79; v. Weizsäcker/Lovins/Lovins, Faktor Vier, S. 209. 26 Grundlegend: Coase, Journal of Law and Economics 1960, Vol.  3, S.  1–44; Fritsch, Marktversagen, S. 79 ff. u. 139 ff.; s. des Weiteren Ringel, ZfU 1/2005, 39, 47; v. Weizsäcker/ Lovins/Lovins, Faktor Vier, S. 314; Hennicke/Thomas, in: GfU, Umweltschutz im Energierecht, S. 123 (125). 27 Bohne/Bauer, in: Hecker/Hendler/Proelß/Reiff, UTR 2011, 209, 219 u. 232; Eekhoff/ Jänsch, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap.  2, Rn.  23 u. 44; Eekhoff/Vossler, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap.  1, Rn.  22 u. 26; Hoffmann-Riem/Schneider, in: Hoffmann-Riem/Schneider, Umweltpolitische Steuerung, S.  39; Kahl, in: Feh­ ling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 13, Rn. 30; Lang, Regulierung, S. 85; Masing, AöR 128 (2003), 558, 562; Ringel, ZfU 1/2005, 39, 59; Ruffert, in: Fehling/Ruffert, Regulierungs­ recht, § 7, Rn. 19; Schmidt, Öffentliches Wirtschaftsrecht AT, S. 50; Schorkopf, JZ 2008, 20, 25; Theobald, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 1  EnWG, Rn.  30; Twelemann, Wett­ bewerb und Klimapolitik, S. 31 u. 79; vgl. auch die grundlegenden Ausführungen bei Fritsch, Marktversagen, S. 99 ff. Zu Grunde zu legen ist insofern der weite Regulierungsbegriff, der sich allgemein auf die Lenkung von Wirtschaftsverhältnissen durch den Staat, nicht allein auf liberalisierte Netzwirtschaften bezieht; vgl. Schmidt-Preuss, in: FS  f. Reiner Schmidt, 2006, 547, 549. 28 s. des Weiteren zur Regulierung und Internalisierung externer Kosten durch den Emis­ sionszertifikatehandel die Ausführungen bei: Coase, Journal of Law and Economics 1960, Vol. 3, S. 1–44; IPCC, SRREN 2011, TS 9.5, S. 139; Enquête-Kommission, Industriegesell­

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Teil 8: Ergebnisse II: Bedeutung des Umweltverträglichkeitsprinzips im EnWG

steuergesetz29 aber auch dem EEG30 und KWKG zu Grunde liegt. Die Entlassung des Sektors in den Wettbewerb bzw. die Herstellung eines „Als-ob-Wettbewerbs“ auf dem Netz durch Regulierung setzt indirekt auch Anreize zu einem besonders effizienten Umgang mit den Ressourcen. Allerdings führen die mit der Liberali­ sierung verbundenen Hoffnungen auf sinkende Energiepreise auch zu Nachteilen, denn von niedrigen Strompreisen geht kein Anreiz zum Stromsparen, sondern viel­ mehr zur sorglosen Stromnutzung aus.31 Das Umweltverträglichkeitsziel wird in­ schaft gestalten, S. VI u. 59; Fritsch, Marktversagen, S. 123 ff. u. S. 153 ff.; Appel, in: FS f. Reiner Schmidt, 2006, 775, 781; Hermes, in: FS f. Eckard Rehbinder, 2007, S. 569, 585 f.; Jänicke/Wiesenthal, ZUR Sonderheft 2004, 385, 389; Kirsch, in: Hansjürgens/Lübbe-Wolff, Sym­ bolische Umweltpolitik, S. 297, 304; Rehbinder, NuR 1997, 313, 327; Twelemann, Wettbewerb und Klimapolitik, S. 14, 31, 71 ff., 79 ff., 107 f., 124 ff., 137 ff.; Verheyen, ZUR 2010, 403, 406; v. Weizsäcker/Hargroves/Smith, Faktor fünf, S. 265 ff. Zur Kritik am Instrument des Emissions­ zertifikatehandels sowie zur konterkarierenden Wechselwirkung zwischen Emissionszertifika­ tehandel und Fördermechanismus des EEG, s. bspw. Appel, in: FS f. Reiner Schmidt, 2006, 775 ff.; Eekhoff/Vossler, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap. 1, Rn. 41; Hermes, in: FS  f. Eckard Rehbinder, 2007, S.  569, 577 u. 581; Twelemann, Wettbewerb und Klima­ politik, S. 82 f. u. 97 ff. 29 Enquête-Kommission, Industriegesellschaft gestalten, S.  VI u. 654 ff.; SRU, UG 1996, BT-Drs. 13/4108, S. 330 ff., Tz. 983 ff. dort ein ausführliches Kapitel zu einer umweltgerech­ ten Finanzreform, Tz.  983 ff; SRU, UG 2000, BT-Drs.  14/3363, S.  595, Tz.  1527; Fritsch, Marktversagen, S.  108 ff. u. 148 ff.; Bach, in: Barz/Hülster/Kraemer/Ströbele, Energie und Umwelt, S. 69 ff.; Cronenberg, RdE 1998, 85, 89; Ekardt, ZUR Sonderheft 2004, 405, 406; Grawe, RdE 1993, 85, 87; Hermes, in: FS f. Eckard Rehbinder, 2007, S. 569, 583 f.; HoffmannRiem/Schneider, in: Hoffmann-Riem/Schneider, Umweltpolitische Steuerung, S.  46 u. 51 ff.; Jänicke/Wiesenthal, ZUR Sonderheft 2004, 385, 389 f.; Kabelitz, in: Barz/Hülster/Kraemer/ Ströbele, Energie und Umwelt, S. 266; Kahle, Versorgungssicherheit und Umweltverträglich­ keit, S.  288 ff.; Kuhnt, DVBl. 1996, 1082, 1091 ff.; Kuxenko, Umweltverträgliche Energie­ versorgung, S. 64, 86, 216; Lang, Regulierung, S. 159 u. 161; Nitsch, in: Barz/Hülster/Krae­ mer/Ströbele, Energie und Umwelt, S. 197; Pfaffenberger, in: Barz/Hülster/Kraemer/Ströbele, Energie und Umwelt, S. 77 u. S. 95; Ringel, ZfU 1/2005, 39, 50 u. 59; Rodi, in: GfU, Umwelt­ schutz im Energierecht, S. 17 (37); ders., EurUP 2005, 165, 172; Schalast, RdE 2001, 121, 128; ders., ZNER 2001, 74, 80 f.; Schneider, Liberalisierung, S. 259 u. 439 f.; Theobald/Nill-Theobald, Grundzüge des Energiewirtschaftsrechts, S. 472; Umweltbundesamt, Klimaschutz 2030, S. 46 ff., S. 82 f. 30 Vgl. § 1 Abs. 1 EEG: „Zweck dieses Gesetzes ist es, insbesondere im Interesse des Klimaund Umweltschutzes eine nachhaltige Entwicklung der Energieversorgung zu ermöglichen, die volkswirtschaftlichen Kosten der Energieversorgung auch durch die Einbeziehung langfristiger externer Effekte zu verringern, fossile Energieressourcen zu schonen und die Weiterent­ wicklung von Technologien zur Erzeugung von Strom aus Erneuerbaren Energien zu fördern.“ (Hervorh. durch Verf.) Zur Förderung von erneuerbaren Energien und KWK als Regulierung aus Ressourcenschonungs- und Umweltschutzgründen s. Hoffmann-Riem, Die Verwaltung 28 (1995), 425, 439; ders., Die Verwaltung 28 (1995), 425, 441; ders., GewArch 1996, 1, 4; Theobald, in: Danner/Theobald, Energierecht, § 1 EnWG, Rn. 30; Eekhoff/Vossler, in: Baur/Salje/ Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap. 1, Rn. 5 u. 47; Groß, NVwZ 2011, 129, 133; Kahle, Versor­ gungssicherheit und Umweltverträglichkeit, S. 53; Masing, DJT-Gutachten 2006, S. D 3, D 46 u. D 67; ders., Die Verwaltung 36 (2003), 1, 28; Pielow, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regu­ lierung, Kap. 56, Rn. 15; Britz, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 9, Rn. 5; Ringel, ZfU 1/2005, 39, 59; Schwintowski, ZNER 2001, 82, 83. 31 Vgl. Ringel, ZfU 1/2005, 39, 50.

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sofern grundsätzlich zutreffend von § 1 Abs. 2 EnWG nicht als Regulierungsziel aufgeführt. Das EnWG setzt nicht den augenscheinlich maßgeblichen Anreiz zur Investition in Erneuerbare-Energien- und KWK-Anlagen. Aber durch die Mög­ lichkeit der Kostenumlage auf die Netzentgelte im Rahmen der Netzentgeltregulie­ rung sichert das EnWG i. V. m. der ARegV in Übereinstimmung mit den Umlage­ regelungen des EEG und KWKG die Finanzierbarkeit der umweltverträglich(er)en Stromerzeugungstechnologien und internalisiert auf diesem Wege externe Effekte. Mit der Einpreisung der externen Kosten in die Energiepreise gehen diese auch in die Entscheidung der Verbraucher beim Energiekonsum ein und wirken auf eine effizientere Stromnutzung hin.32

32 Eekhoff/Vossler, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap.  1, Rn.  26; Theobald, AöR 122 (1997), 372, 375.

Fazit und Ausblick Das vom EnWG mit § 1  Abs.  1 u. a. verfolgte Ziel der umweltverträglichen Energieversorgung ist aus der bei seiner Einführung fast ausschließlich politi­ schen Bedeutung herausgewachsen und hat sich weiterentwickelt. Die umfang­ reichen gesetzlichen Änderungen der letzten Jahre haben das Umweltverträglich­ keitsziel des EnWG zunehmend konturiert. Wenn auch teilweise nicht unmittelbar durchsetzbar und mit schwachen bzw. in ihrer Wirksamkeit schwer prognostizier­ baren wirtschaftlichen Anreizen, setzt das EnWG nunmehr verschiedene Instru­ mente ein, die sich von denen des EEG und KWKG deutlich unterscheiden und Beiträge von Erzeugern, Netzbetreibern, Lieferanten, Speicherbetreibern und Ver­ brauchern zu einer umweltverträglicheren Energieversorgung vorsehen und re­ geln. Wie wirksam diese Instrumente sein werden und in welchem Ausmaß sie die Umweltverträglichkeit der Energieversorgung erhöhen werden, wird – insbeson­ dere in Anbetracht der Instrumente mit Verbraucherbeteiligung – vornehmlich von wirtschaftlichen Rahmenbedingungen wie dem Strompreis und dessen spread ab­ hängig sein. Dem Grunde nach sind die Instrumente des EnWG jedoch geeignet, für die Energiewende neuralgische Schlüsselbereiche zu erschließen bzw. diese mit dem bestehenden Versorgungssystem zu verknüpfen. In diesem Sinne kann insbesondere die Einführung der smart meter die Verbraucher zu einer Teilnahme an einem smart market einladen bzw. anreizen und neue Dimensionen des verbrau­ chergesteuerten Lastmanagements eröffnen. Die aktuellen energiepolitischen Entwicklungen und Forderungen nach einem neuen Strommarktdesign machen deutlich, wie stark die Energiewirtschaft und ihre rechtlichen Rahmenbedingungen aktuell in Bewegung sind. Zur politisch als vordringlich befundenen Verhinderung des weiteren Anstiegs der EEG-Um­ lage wurde mit der Verabschiedung des EEG 2014 eine „Durchbrechung der Kos­ tendynamik“ angestrebt.1 Wie aus dem im Oktober  2014 veröffentlichten Grün­ buch des BMWi zum anstehenden Strommarktdesign hervorgeht, wird 2015 insbesondere eine Grundsatzentscheidung zu treffen sein, ob der bislang beste­ hende Energy-only-Markt optimiert oder ein Kapazitätsmarkt eingeführt werden soll. Zur Absicherung der Übergangsphase solle in jedem Fall eine Kapazitäts­ reserve als zusätzliche Absicherung vorgehalten werden. Die Vorlage eines Weiß­ buchs mit konkreten Maßnahmen ist für Mai 2015 vorgesehen, sodass nach den daran anschließenden Konsultationen im September 2015 das Gesetzgebungs­ verfahren zur Reform des Strommarkts eröffnet werden kann.2 Wenn auch noch 1

BT-Drs. 18/1304, S. 1. BMWi, Grünbuch, S. 4.

2

Fazit und Ausblick

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nicht absehbar ist, in welchem Ausmaß die bevorstehenden Gesetzesänderungen die Umweltverträglichkeit der Energieversorgung tatsächlich erhöhen werden, so werden Gesichtspunkte einer umweltverträglichen Energieversorgung, insbeson­ dere die Integration der erneuerbaren Energien in das bestehende Versorgungs­ system unvermeidbar zunehmend stärkeres Gewicht im EnWG erhalten.3 Das EEG war Auslöser und Wegbereiter der Steigerung des in Erneuerbare-Energien-­ Anlagen erzeugten Stroms, nun wird auch das EnWG eine strukturelle Anpas­ sung des Energieversorgungssystems an die dezentralen und weitgehend fluktu­ ierenden Erzeugungseinheiten weiter vollziehen müssen. Vor dem Hintergrund der steigenden Strompreise und dem aktuellen politischen Bemühen, einen wei­ teren Anstieg so weit wie möglich zu begrenzen, erscheint es derzeit ausgeschlos­ sen, dass der Gesetzgeber mit den energierechtlichen Novellierungen externe Kosten in Form von Umweltbelastungen weiter und umfassender internalisie­ ren wird. Dabei böten die wissenschaftlichen Erkenntnisse der Klimaforschung und die allgemeine Erkenntnis über die Notwendigkeit der Internalisierung ex­ terner Kosten4 drängenden Anlass zum Ergreifen dieser Gelegenheit. Würden die Kosten der Umweltinanspruchnahme eingepreist werden, so würde dies allein bereits zu verstärktem Einsatz regenerativer Energien, dem Einsatz schadstoff­ ärmerer Brennstoffe, effizienterer Energienutzung und Änderung von Verbrauchs­ gewohnheiten anreizen.5 Erneuerbare Energien wären dann wettbewerbsfähig.6 Mit einer zunehmenden und möglichst umfassenden Internalisierung externer Kosten könnte den künftig mit hoher Wahrscheinlichkeit zunehmenden Umwelt­ belastungen und Umweltschäden und den durch sie entstehenden hohen volks­ wirtschaftlichen Kosten (Klimafolgekosten7 z. B. in Form von Sturmschäden, Landverlust durch Meeresspiegelanstieg, Wasserknappheit etc.) entgegen gewirkt

3

Vgl. Müller, in: Kment, Netzausbau, S. 101, 112 f. s. IPCC, SRREN 2011, TS 1.5, S.  20; 10.6, S.  161; 11.5.2, S.  173; Enquête-Kommission, Industriegesellschaft gestalten, S.  VI, 58, 79, 552, 601, 633 f.; SRU, UG 2000, BTDrs. 14/3363, S. 558, Tz. 1417; S. 580, Tz.1481; S. 582, Tz. 1490; Bohne, in: Lüder, Staat und Verwaltung, S. 211, 225; ders., in: Hoffmann-Riem/Schneider, Umweltpolitische Steuerung, S.  140, 147; ders., in: Barz/Hülster/Kraemer/Ströbele, Energie und Umwelt, S.  233; ders., DVBl. 1994, 829, 829; Eekhoff/Jänsch, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap.  2, Rn. 22 f.; Merkel, in: Baur, Energiepolitik, S. 17, 24; Rebhan, Energiehandbuch, S. 964; v. Weizsäcker, Erdpolitik, S. 143; v. Weizsäcker/Lovins/Lovins, Faktor Vier, S. 178 u. 214 ff.; v. Weiz­ cker/Hargroves/Smith, Faktor fünf, S. 263, 293 f., 301 f. u. 339; Scheer, Der energethische Im­ perativ, S. 119; KOM (95) 682 endg., Ziff. 48; Eekhoff/Vossler, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap. 1, Rn. 12 u. 26; Siebert, Instrumente der Umweltpolitik, S. 12; Theobald, AöR 122 (1997), 372, 374 f.; Voß, in: Wolfrum/Wittig, Energie und Umwelt, S. 230; Fritsch, Marktversagen, S. 99 ff. 5 SRU, UG 2000, BT-Drs. 14/3363, S. 558, Tz. 1417; Vgl. auch Enquête-Kommission, In­ dustriegesellschaft gestalten, S. 633 f. 6 Förstner, Umweltschutztechnik, S. 155; IPCC, SRREN 2011, TS 1.3, S. 15; Schwintowski, ZNER 2001, 82, 83; Groß, NVwZ 2011, 129, 133; Ekardt, ZUR Sonderheft 2004, 405, 405; Theobald, AöR 122 (1997), 372, 385; vgl. auch Scheer, Der energethische Imperativ, S. 63. 7 Vgl. Ringel, ZfU 1/2005, 39, 48. 4

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werden.8 Damit verbunden wäre jedoch auch die äußerst schwierige Aufgabe, die externen Effekte, die von den verschiedenen Erzeugungs- bzw. Versorgungs­ anlagen ausgehen, zu monetarisieren.9 Der Gesetzgeber wird sich dieser Aufgabe zumindest in dieser Legislaturperiode nicht stellen. Inwieweit und auf welchem Wege das Ziel einer umweltverträglichen Energieversorgung erreicht werden wird, unterliegt dem Primat der Politik10 und ist als Ausdruck der Frage, in welcher Um­ welt wir leben wollen, politischen Kompromissen zugänglich11  – sowohl natio­ nal als auch international. Die globale Dimension des Klimawandels lässt einen ­Alleingang Deutschlands bei der vollständigen Umstellung auf erneuerbare Ener­ gien faktisch unbedeutend erscheinen.12 Aber der von Deutschland eingeschlagene Weg und sein Fortgang wird international aufmerksam verfolgt. Ein erfolgreicher Zieleinlauf würde nicht zu unterschätzende Vorbildwirkung entfalten und die Rah­ menbedingungen für die Bereitschaft anderer Staaten, diesem Vorbild zu folgen, paradigmatisch verändern13.

8 IPCC, AR4, SYR 3.3, Abbildung 3.6; WGII 19.3.7, 20.7.3, TS 5.3; Stern, Economics of Climate Change, S. XVI; Eekhoff/Jänsch, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap. 2, Rn. 22. 9 s. dazu bspw. die Informationen zu den ExternE-Projekten der Europäischen Kommis­ sion („External Costs of Energy“) unter http://www.externe.info, Abrufdatum 3.1.2015; IPCC, SRREN 2011, TS 10.6, S. 162 u. 11.4, S. 166; UBA, Klimaschutz 2030, S. 455; Fritsch, Markt­ versagen, S. 140 ff.; Rebhan, Energiehandbuch, S. 964; Ringel, ZfU 1/2005, 39, 47; Eekhoff/ Vossler, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Regulierung, Kap. 1, Rn. 26; v. Weizsäcker/Hargroves/ Smith, Faktor fünf, S. 317 u. 328; vgl. auch Eekhoff/Jänsch, in: Baur/Salje/Schmidt-Preuß, Re­ gulierung, Kap. 2, Rn. 38. 10 Vgl. Hoffmann-Riem/Schneider, in: Hoffmann-Riem/Schneider, Umweltpolitische Steue­ rung, S.  13, 92; Enquête-Kommission, Industriegesellschaft gestalten, S.  57 u. 479; Büden­ bender, EnWG, § 1, Rn. 34; Rehbinder, NuR 1997, 313, 320 f.; Britz, in: Fehling/Ruffert, Regu­ lierungsrecht, § 21, Rn. 6; Lepsius, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 1, Rn. 112 u. 124; ders., in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, § 4, Rn. 79; Scholz, in: Maunz/Dürig, GG Kom­ mentar, Art. 20a, Rn. 48; BerlKommEnR/Timmermann, 3. Aufl., Bd. 2, Einl. A, Rn. 31; Groß, NVwZ 2011, 129, 133; Gärditz, AöR 135 (2010), 251, 259 f. 11 Vgl. van den Daele, PVS 1993, 219, 222, 225 f. 12 Vgl. die Hinweise auf die Notwendigkeit internationaler Klimaschutzbemühungen bei­ Albers, in: Möllers, Standardisierung, S. 115 (129); Fritsch, Marktversagen, S. 139 u. 157; Rehbinder, NuR 1997, 313, 323; Stern, Economics of Climate Change, S. XVII ff. 13 Vgl. Scheer, Der energethische Imperativ, S. 227 f.: „Niemand sollte mit eigenen Initia­ tiven warten, bis andere zum Mitgehen bereit sind. In Fragen, die auf den Nägeln brennen, ist dies sogar unverantwortlich.“

Thesen 1. Die im Zusammenhang mit der Gewinnung von Primärenergieträgern auf­ tretenden Umweltauswirkungen sind nicht Gegenstand des EnWG, sondern aus­ schließlich umweltrechtlicher Fachgesetze. 2. Der Anwendungsbereich des EnWG erfasst die Versorgung der Allgemein­ heit mit Energie von der Stromerzeugung über die netzgebundene Übertragung bis zum Vertrieb und zur Messung, nicht aber den Verbrauch. 3. § 3 Nr. 33 EnWG nimmt erst mit dem Belastungsminimierungsgrundsatz des 3. Falls unmittelbar Bezug auf die umweltbelastenden Auswirkungen der Energie­ versorgung. Die ersten beiden Fälle der Umweltverträglichkeitsdefinition statuie­ ren Effizienzmaßstäbe, die keine Anforderungen an die Umweltverträglichkeit der Stromerzeugungsart stellen. Absolute Belastungsgrenzen werden durch keinen der drei Fälle des § 3 Nr. 33 EnWG gezogen. 4. Von fossilen Kraftwerken, Erneuerbare-Energien-Anlagen und KWK-Anla­ gen ausgehende Umweltbelastungen werden nicht nach energiewirtschaftsrecht­ lichen Vorgaben, sondern im Rahmen der Zulassungsverfahren nach umweltrecht­ lichen Fachgesetzen, insbesondere dem BImSchG, überprüft. 5. Das EEG setzt mit differenzierten Vergütungsvoraussetzungen Steuerungs­ impulse, um die von der Energieversorgung allgemein (durch Erhöhung des An­ teils erneuerbarer Energien am Strommix) aber auch die von den ErneuerbareEnergien-Anlagen speziell ausgehenden Umweltbelastungen (durch Vermeidung anlagenbedingter lokaler Umweltbelastungen) zu minimieren. 6. Das EnWG fördert EEG- bzw. KWK-Anlagen ergänzend, indem es kleine EEG- und KWKG-Anlagen von aufwändigen Buchführungspflichten befreit (§ 117a), die Anbindung(-skosten) für Offshore-Anlagen dem Netzbetreiber über­ trägt (§§ 17a  ff.) und einen Anspruch auf Deckung des erforderlichen Reser­ vestroms zu allgemeinen Anschluss- und Versorgungsbedingungen für Eigen­ versorger mit Erneuerbare-Energien- bzw. KWK-Anlagen (§§ 18 Abs.  2  S.  3, 37 Abs. 1 S. 3) gewährt. 7. Mit der Stromkennzeichnung nach § 42 verfolgt das EnWG ein eigenständi­ ges, nicht ökonomisch sondern indirekt influenzierendes also argumentativ wir­ kendes Instrument zur Förderung von Strom aus Erneuerbare-Energien-Anlagen. 8. Der mit § 42 Abs. 1 EnWG verbundene Appell an den Verbraucher, sich mit den Umweltauswirkungen seines Stromverbrauchs auseinanderzusetzen und daran orientierte Produktwahlentscheidungen zu treffen, zielt auf mittel- und längerfris­ tig wirksame Verhaltensveränderungen.

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9. Die in Deutschland praktizierte Angabe von Emissionswerten entspricht nicht dem umweltwissenschaftlichen Begriff der „Umweltauswirkungen“, bewegt sich jedoch im Rahmen der Wortlautgrenze und wird durch den Gesetzgeber toleriert bzw. übernommen. 10. Die reine Angabe von Emissionswerten führt dem Letztverbraucher nicht ebenso wirksam vor Augen, welche Umweltauswirkungen mit diesen Emissionen verbunden sind, wie es mit der ausdrücklichen Nennung beispielsweise des Ver­ ursachungsbeitrags zum Treibhauseffekt, zum Klimawandel und zur radioaktiven Strahlenbelastung erreicht werden könnte. 11. Die deutsche Umsetzung geht über die gemeinschaftsrechtlichen Vor­ gaben zur Stromkennzeichnung hinaus, da die „Umweltauswirkungen“, bzw. hier die „Umweltindikatoren“ nicht in den Stromrechnungen und weiteren in § 42 Abs. 1 EnWG bezeichneten Medien selbst angegeben werden müssen, son­ dern ein Verweis auf ­öffentliche Informationsquellen wie Internetseiten ausge­ reicht hätte. 12. Anreize zur besseren Integration dargebotsabhängiger Erzeugungstechnolo­ gien in das Netz der allgemeinen Versorgung werden sowohl anlagenseitig durch das EEG als auch netz- und vertriebsseitig durch das EnWG gesetzt. 13. Das EEG setzt mit der SDLWindV, der Marktintegration von PV-Anlagen nach § 33 EEG, der Flexibilitätsprämie für Biogasanlagen nach § 33i EEG und all­ gemein der Direktvermarktung nach §§ 33a ff. EEG Anreize zur bedarfsorientier­ ten Integration erneuerbarer Energien in das Netz. 14. Mit § 12 Abs. 3 S. 2, Abs. 3a und § 49 Abs. 4 S. 1 Nr. 1, 8 i. V. m. SysStabV werden in erster Linie Netzbetreiber verpflichtet, netzseitig Techniken einzuset­ zen, die der besseren Integration von Strom aus fluktuierenden erneuerbaren Energien und damit der Netzstabilität und Versorgungssicherheit dienen. 15. Sofern zur Gewährleistung der Systemstabilität bzw. der technischen und betrieblichen Flexibilität von Energieanlagen erhöhte Anforderungen an EEGoder KWKG-Anlagen getroffen werden sollen, sind diese vorzugsweise im Zu­ sammenhang mit den Fördervoraussetzungen des EEG bzw. KWKG zu verorten. Bei Aufnahme in das EnWG ist eine ausdrückliche Verknüpfung in das EEG bzw. KWKG aufzunehmen. 16. Die bislang unverzichtbare Gleichzeitigkeit von Stromerzeugung und -ver­ brauch könnte mithilfe von Speichern entkoppelt bzw. flexibilisiert werden. Die mit der Zwischenspeicherung physikalisch bedingten Umwandlungsverluste er­ schweren einen wirtschaftlichen Betrieb von Speicheranlagen jedoch wesentlich. Vor diesem Hintergrund versucht das EnWG, mit der Netzentgeltbefreiung der Speicheranlagen in ihrer Eigenschaft als Letztverbraucher gem. § 118 Abs.  6 EnWG, einen zeitlich befristeten Anreiz zur Investition in Speichertechnologien zu setzen.

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17. Da das EnWG in seinem Anwendungsbereich auf die Versorgungsseite be­ schränkt ist, sind Regelungen, die Verbraucher in ihrer Entscheidung über Zeit­ punkt, Umfang (vgl. § 40 Abs. 2 Nr. 5 u. 6 EnWG) und die Art des Stromprodukts indirekt, also im Wesentlichen durch Informationsvermittlung, zu beeinflussen su­ chen, in Form einer direkten Verpflichtung des Lieferanten bzw. des Messstellen­ betreibers ausgestaltet. Diese Instrumente sind gegenüber dem Verbraucher sämt­ lich nicht durchsetzbar und insofern lenkungsunscharf. 18. Regelungen des EnWG, die letztlich auf eine Beeinflussung von Verbrau­ cherentscheidungen abzielen, weisen über den Anwendungsbereich des EnWG hinaus. 19. Mit der Beeinflussung der Verbraucherentscheidungen setzen die ein­ schlägigen Regelungen des EnWG an einem aus Umweltsicht besonders wir­ kungsvollen Moment in der Wertschöpfungskette an, da der Verbrauch bestimmt, in welcher Menge welche Primärenergieträger eingesetzt werden und damit weit­ gehend auch, welche Umweltbelastungen in welchem Ausmaß auftreten. 20. Die Regelungen des EnWG zum Angebot lastvariabler Tarife (§ 40 Abs. 5) können in Verbindung mit smart metern einen Anreiz für den Verbraucher setzen, die Stromnutzung in kostengünstige Schwachlastzeiten zu verlagern und dienen insofern einer besseren Integration dargebotsabhängiger Stromerzeugung aus er­ neuerbaren Energien in das bestehende Versorgungssystem. 21. Mit der Verschiebung des Verbrauchs in Schwachlastzeiten wird die Höhe des Primärenergieverbrauchs gesenkt, weil die Spitzenlasten des Lastprofils ge­ glättet werden und der Strom gleichmäßiger und effizienter erzeugt und abgenom­ men wird. 22. Kostenvorteile, die über das verbraucherseitige Lastmanagement auf der Er­ zeugungsseite durch effizientere Kraftwerkfahrweise erzielt werden, werden über die lastvariable Tarifabrechnung gem. § 40 Abs. 5 EnWG an den Stromverbrau­ cher weitergegeben. 23. Dem ökonomischen Anreiz zum Einsparen von Stromkosten durch verbrau­ cherseitiges Lastmanagement wirken die Komforteinbußen, die mit der Orientie­ rung an der augenblicklichen Stromlast und dem augenblicklichen Strompreis ver­ bunden sind, entgegen. 24. Der Erfolg des Anreizes zur Verschiebung des Stromverbrauchs in last­ schwache Zeiten ist abhängig von der Höhe der erzielbaren Kosteneinsparungen und damit vom bislang noch wenig ausgeprägten Strompreisspread. 25. Das Ziel der §§ 12 Abs. 4, 13 Abs. 4a und 14a EnWG, Smart-Grid-Technolo­ gien einzuführen, kann grundsätzlich wichtige Systemvoraussetzungen schaffen, um die Integration fluktuierender Energieströme aus erneuerbaren Energiequel­ len zu erleichtern.

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26. Die §§ 13 Abs. 4a und 14a EnWG setzen durch Verordnungen näher ausge­ staltete bzw. noch auszugestaltende Anreize für Verbraucher zum Abschluss ver­ traglicher Vereinbarungen über den Verzicht auf eine jederzeit ununterbrochene Stromversorgung und die Abschaltung der Verbrauchslast im netzseitigen Bedarfs­ fall gegen (lohnenswerte) finanzielle Entschädigung. 27. Soweit Regelungen des EnWG Erdverkabelungen fördern bzw. fordern (vgl. § 43h), dienen diese nicht grundsätzlich dem Umweltverträglichkeitsziel, sondern in erster Linie einer zeitnahen Realisierung der Ausbauvorhaben, da sie mit der Hoffnung auf eine höhere Akzeptanz der Bevölkerung verbunden sind. 28. Soweit die Aufnahme von Strom aus Erneuerbare- Energien- und KWK-­ Anlagen den Ausbau der Stromnetze erfordert, tragen die einschlägigen Netzaus­ bauregelungen des EnLAG, NABEG und EnWG zur Verfolgung des Ziels einer (vergleichsweise) emissionsarmen Energieversorgung bei. 29. Eine zügige Realisierung der für die Energiewende benötigten Leitungen, wie sie insbesondere durch die verfahrensstraffenden Regelungen des EnLAG, NABEG und EnWG angestrebt wird, hat für die Umweltverträglichkeit der Ener­ gieversorgung insofern einen Eigenwert, als dass Maßnahmen gegen den Klima­ wandel umso effektiver sind, je früher sie eingesetzt werden. 30. Der im Hinblick auf den globalen Schutz des Klimas benötigte Netzaus­ bau, um emissionsarme Erzeugungstechnologien in das Stromversorgungssystem einbauen zu können, bedingt andererseits lokale Umweltbelastungen durch Frei­ leitungen und Kabeltrassen. 31. Dieser Konflikt spiegelt sich in verfahrensstraffenden und interessenge­ wichtenden Regelungen des NABEG und EnWG wieder, die umweltrechtlichen Schutzvorschriften entgegentreten. 32. Das Umweltverträglichkeitsziel des § 1 Abs. 1 EnWG gelangt im Rahmen der Planfeststellungsentscheidung über Netzausbauvorhaben nach § 43 EnWG re­ gelmäßig nicht zur Entfaltung. Der lokale Umweltschutz findet in diese Entschei­ dung bereits über die zu beachtenden umweltrechtlichen Vorgaben des ROG, BNatSchG, BImSchG und UVPG Eingang, sei es mit zwingender Wirkung oder auch „nur“ als öffentlich-rechtlicher Belang, der im Rahmen der Abwägungs­ entscheidung zu berücksichtigen ist. 33. Die von § 17a Abs. 1 S. 2 Nr. 1 u. 6 EnWG für Offshore-Anlagen geforderte Sammelanbindung ist ökonomisch motiviert, leistet aber insofern einen Beitrag zur Umweltverträglichkeit der Energieversorgung, als dass Sammelanbindungen die Meeresumweltbelastungen auf ein Mindestmaß reduzieren. 34. Instrumente des EnWG, mit Hilfe derer ein Netzausbau vermieden werden kann, tragen zur Minimierung lokaler Umweltbelastungen durch Leitungs- und Kabeltrassen bei und dienen dem Belastungsminimierungsgebot des § 3  Nr.  33, 3. Fall EnWG. Dazu zählen die Netzentwicklungsplanung nach §§ 12a ff. EnWG

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und die Planrechtfertigung im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens nach §§ 43 ff. EnWG, da sie der Schaffung von Überkapazitäten entgegenwirken, An­ reize zur Einführung von Smart-Grid-Technologien, da sie einer effizienteren Nut­ zung der Netzkapazitäten dienen, sowie die (wenn auch weitgehend konturenlose) Berücksichtigung von möglichen Energieeffizienz- und Nachfragesteuerungs­ maßnahmen und dezentralen Erzeugungsanlagen im Rahmen des § 14  Abs.  2 S. 1 EnWG. 35. Das eng verstandene Regulierungsregime des EnWG setzt nicht an einem Marktversagen bei externen Effekten (Umweltbelastung), sondern am Marktver­ sagen bei natürlichen Monopolen an. Primäres Regulierungsziel sind niedrige Netznutzungsentgelte durch Wettbewerbssimulierung bei gleichzeitiger Sicher­ stellung der erforderlichen Investitionen in die Netzssystemstabilität und so die Verhinderung überhöhter Monopolrenditen der Netzbetreiber. 36. Die Entlassung der Stromerzeugung, des Vertriebs und der Messung in den Wettbewerb sowie die Herstellung von „Als-ob-Wettbewerb“ beim Netzbetrieb führen nicht zwangsläufig zu einer größeren Umweltverträglichkeit der Energie­ versorgung, da Wettbewerb und Umweltschutz voneinander unabhängige Inhalte und Ziele verfolgen. 37. Der mit der Regulierung primär verfolgte Zweck, die Netzentgelte zu sen­ ken, läuft dem Ziel einer umweltverträglichen Energieversorgung strategisch zu­ wider, da niedrige Strompreise keinen Anreiz zu einem umsichtigen, sondern viel­ mehr zu einem sorglosen Umgang mit Elektrizität setzen. 38. Das Regulierungsregime des EnWG bedarf einer Flankierung durch um­ welt(energie)rechtliche Regelungen. 39. Ein eigenständiger Anreiz für Netzbetreiber zur Investition in verlustarme Übertragungstechnologien wird durch die Möglichkeit einer Umlage der Inves­ titionskosten auf die Netzentgelte ohne Kostensenkungsanreiz gem. § 23 Abs.  1 S. 2 Nr. 8 u. 9 ARegV gesetzt. 40. Die Umlagefähigkeit der umweltbezogenen Mehrkosten auf die Netzent­ gelte nach EnWG und ARegV führt die insbesondere durch EEG und KWKG initiierte Internalisierung externer Kosten in Übereinstimmung mit den Umlage­ regelungen des EEG und KWKG konsequent weiter und ermöglicht die Refinan­ zierung der umweltpolitisch motivierten Instrumente. 41. Mit der Umlage der erhöhten Kosten für umweltverträgliche(re)  Erzeu­ gungs- und Leitungstechnologien wird der Anreiz erhöht, sparsam mit dem Ver­ brauch von Strom umzugehen. 42. Der Anreiz zu einem sparsamen Umgang mit Strom geht insbesondere vom Preissignal aus. Ob die dem Strompreis zu Grunde liegenden Kostenanteile auf die Finanzierung umweltverträglicher oder umweltbelastender Technologien zurück­ zuführen sind, ist in diesem Zusammenhang nicht von Belang.

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43. Das Umweltverträglichkeitsziel des EnWG wird nicht durch andere Gesetze des Umweltenergierechts wie EEG und KWKG konkretisiert und ausgefüllt, da diese Gesetze ihrerseits die eigens formulierten Ziele jeweils gesetzesspezifisch gewichten und mit anders gestalteten Intrumenten verfolgen. 44. Im Vergleich zu den technikfördernden Gesetzen EEG und KWKG trägt das EnWG in relativ geringem Umfang zu einer direkten Förderung umweltverträg­ licher Erzeugungstechnologien bei. 45. Die spezifischen Konturen des Umweltverträglichkeitsziels des EnWG las­ sen sich in den besonderen Anreizen und Instrumenten zur Integration des Er­ neuerbare-Energien-Stroms in das bestehende Energieversorgungssystem, in der Umlage der durch umweltverträgliche Erzeugungstechnologien entstehenden hö­ heren Kosten auf die Netzentgelte und in indirekt verhaltenssteuernden Instrumen­ ten der Informationsvermittlung mit dem Ziel der umweltorientierten Beeinflus­ sung von Verbraucherentscheidungen erkennen. 46. Das EnWG führt die von EEG und KWKG initiierten Impulse systemkon­ sequent weiter. 47. Einen besonderen Bedeutungszuwachs hat das Umweltverträglichkeits­ ziel des EnWG mit Einführung der Instrumente zur Beeinflussung der Verbrau­ cherentscheidung durch Informationen und zur Einführung von Smart-Meter- und Smart-Grid-Technologien erhalten. Mit ihnen wird klar wiedergegeben, dass die Verantwortung für die Umweltverträglichkeit der Energieversorgung nicht mehr nur auf der Versorgungsseite, sondern auch bei den Verbrauchern liegt.

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Sachwortverzeichnis Abschaltbare Lasten  100, 232 Anlagengenehmigung –– Biogasanlagen/Biomassekraftwerke  66 –– fossile Kraftwerke  52 –– Photovoltaikanlagen 68 –– Wasserkraftanlagen 70 –– Windenergie an Land  60 –– Windenergie offshore  64 Anwendungsbereich des EnWG  41, 43, 215 Artenschutz  120, 131, 145 Atomausstieg 56 Atomgesetz  34, 58 Belastungsminimierungsprinzip  22, 78, 96 Brennstoffzelle  74, 188 Bundesberggesetz  31, 33 Bundes-Immissionsschutzgesetz  23, 52, 60, 64, 66, 88, 138, 171 Carbon Dioxide Capture and Storage (CCS)  55 Datenaustausch 113 EEG-Förderung –– Biomasse  39, 66 –– Deponiegas 72 –– Photovoltaik 68 –– Speicher 189 –– Wasserkraft 71 –– Windenergie offshore  65 –– Windenergie onshore  61 Effizienz  75, 77, 80 Eigenversorgung  176, 193 Einsparungsprinzip  22, 74, 96 Energieeffizienz- und Nachfragesteuerungs­ maßnahmen  86, 113 Energieleitungsausbaugesetz (EnLAG) 107, 124

Energieumweltrecht 23, 244 Erdkabel 93, 139, 181 Fachplanung Netzausbau –– Abwägung 140 –– Beteiligung von Naturschutzvereinigungen  146, 151 –– Erörterungstermin 148 –– formelle Planungsbindungen  146 –– Gebotenheit 126 –– materielle Planungsbindungen  123 –– Naturschutz als Abwägungsbelang  143 –– Netzentwicklungsplan  110, 125 –– Nullvariante 126 –– Planerische Gestaltungsfreiheit  123 –– Planfeststellung 108, 118, 122 –– Plangenehmigung 151 –– Planrechtfertigung  107, 123 –– Planungsleitsätze 127 –– Raumordnung 128 –– Szenariorahmen 110 –– Trassenalternativen  129, 141 –– Verfahrensstraffung  109, 120, 149 –– Zielkonformität 124 Förderung von Erneuerbare-Energien-Anlagen  183 Hochspannungsgleichstrom-Übertragungs­ systeme 180 Innovationsdruck 168 Intelligente Zähler  223 Internalisierung externer Effekte  90, 180 Kapazitätsmarkt  85, 88 Kernenergie 56 Kernfusion 73 Klimawandel 46 Konzentrationswirkung der Planfeststellung  122, 136 Konzessionsverträge 157

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Sachwortverzeichnis

Kraft-Wärme-Kopplung 79 Kreislaufwirtschaftsgesetz 41 Lastmanagement 224 lastvariable Tarife  23, 224 Liberalisierung  158, 196 Luftschadstoffemissionen 38, 49 Marktzutritt erneuerbarer Energien  168, 172 Natürliches Netzmonopol  158 Naturschutzrechtliche –– Abwägung 133 –– Eingriffsregelung  132, 145 –– Kompensationsmaßnahmen 133 –– Vermeidungsgebot 132 Netzanbindung von Offshore-Anlagen 153, 182 Netzanschluss 173 Netzausbaubedarf 105 Netzausbaubeschleunigungsgesetz (NABEG)  119 Netzausbaupflicht 104 Netzebenen 93 Netzentgeltregulierung  111, 116, 179 Netz Natura 2000  120, 130, 145 Netzzugang 178 Öko-Stromprodukte 196 Preisspread 254 Primärenergieträger 28 Regulierung 158 Regulierungsziele  158, 163 Ressourceneffizienz 167 Ressourcenschonungsgebot 42 Ressourcenschonungsprinzip  22, 76, 81 Sammelanbindung Offshore-Anlagen  156 Smart Grid  100 Smart Meter  219, 225 Speicher 187 –– Netzentgeltbefreiung 190 –– Pumpspeicherkraftwerke  188, 191 –– Wasserstoffspeicher 191 Standortauswahlgesetz 58 Steuerbare Verbrauchseinrichtungen  102

Strategische Umweltprüfung  119 Stromkennzeichnung 23, 196, 214 –– Energieträgermix 197 –– Kohlendioxidemissionen 199 –– Radioaktiver Abfall  199 –– Umweltauswirkungen 198 –– Vergleich mit Durchschnittswerten  205 –– weitergehende Angaben  204 Stromverbrauch, Messung  23, 218 Symbolizität des Umweltverträglichkeitsziels  22, 247 Systemintegration von erneuerbaren Energien  99, 109, 126, 192, 228, 235 Systemstabilität  83, 97, 183 Systemstabilitätsverordnung 98 Technische Anforderungen an Erzeugungs­ anlagen 98 Technische Anlagensicherheit  88 Transport- und Umspannverluste  93 Treibhausgasemissionen 38, 45 Treibhausgas-Emissionszertifikatehandel 54 Umwandlungsverluste  44, 188 Umweltauswirkungen –– Abfall 40 –– Biogasanlagen/Biomassekraftwerke 65 –– Biomassegewinnung 35 –– EEG-Anlagen 82 –– Energetische Abfallverwertung  71 –– Erdgas- und Erdölförderung  32 –– Erdkabel 95 –– Freileitungen 94 –– in der Stromkennzeichnung  201 –– Kernenergienutzung 57 –– Kohleförderung 29 –– Photovoltaik 67 –– Speichertechnologien 187 –– Uranerzförderung 33 –– Wasserkraft 69 –– Windenergie an Land  59 –– Windenergie offshore  63 Umweltbewusstsein  206, 208, 210 Umweltindikatoren 202 Umweltrechtliche Flankierung  170 Umweltschutz in der Landwirtschaft  38 Umweltverträglichkeit – Begriffsbestimmung  22

Sachwortverzeichnis Umweltverträglichkeitsprüfung  52, 60, 119, 129, 142 Verbrauchseinsparung 224 Verbrauchsreduktion 211 Verbrauchsvergleich  210, 214 Verhaltenssteuerung  208, 213, 224, 226 Verlustarme Übertragungstechnologien  111 Vermiedene Netzentgelte  181 Versorgungssicherheit 163 Vertrieb 23, 193 Vogelschutz  130, 131

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Vorrang des EEG  82 Wasserhaushaltsgesetz 70 Wechselbereitschaft der Letztverbraucher  207 Wettbewerb in Netzwirtschaften  158, 163 Wettbewerb und Gemeinwohlbelange  165 Wettbewerb und Umweltschutz  166 Wirkungsgrad 44 Ziele des EnWG  120, 144, 157 Zielkonflikte 24 Zweckprogramm 23